Антикорупційна допоміжна дошка ( «Helpdesk») Забезпечуючи дослідження на вимогу для подолання корупції
Прозорість у виконанні бюджету
ПИТАННЯ Чи Ви можете описати досвід Бразилії та інших країн світу стосовно відкриття виконання бюджету (особливо закупівлі), використовуючи онлайн-інструменти? ЗМІСТ 1. Прозорість у виконанні бюджету на практиці. 2. Прозорість у виконанні бюджети: уроки. 3. Посилання КОРОТКИЙ ВИКЛАД Прозорість у виконанні бюджету може істотно підвищити ефективність, запобігти шахрайству та корупції та допомогти виявити правопорушення. Досвід показує, що публікація даних про виконання бюджету онлайн сприяє викриттю корупційних схем та покарання тих, хто бере участь у них. Таким є випадок Бразилії, де Transparency Portal дозволяє організаціям громадянського суспільства, ЗМІ, держслужбовцям та громадянам загалом моніторити та перевіряти, яким чином виконується бюджет. Портал, який вимагає відносно низький рівень інвестицій, містить інформацію про урядові доходи і витрати, процеси закупівель та федеральні трансферти муніципалітетам та штатам зокрема. Фінансовий портал Південної Кореї є теж дуже інноваційним. Однак в додаток до надання інформації щодо виконання бюджету портал також виступає в якості основного інструменту управління фінансами в країні, роблячи його підтримку складнішою т дорожчою. Деякі країни також вирішили створити платформи присвячені закупівлям. Наприклад, в Грузії було створено платформи електронних закупівель, що значно покращили залучення суспільства, і що зробили процес простішим, ефективнішим та менш схильним до корупції.
1. Прозорість у виконанні бюджету на практиці. Фаза виконання бюджету є сприятливою для корупції. Вона, зазвичай, включає випуск великої суми грошей для урядових агенцій та департаментів, які потім витрачаються цими агенціями прямо або через закупівлю товарів і послуг. Інформація про бюджетні витрати є важливою, щоб моніторити чи бюджет імплементується, як було
заплановано, або ж має місце шахрайство, корупція або неправильний менеджмент (Isaksen 2005). Для цього уряди повинні надавати у публічний доступ ключову фінансову інформацію, у тому числі інформацію про виконання бюджету та процес суспільних закупівель. Для ефективного підвищення прозорості та підзвітності, зменшення та ідентифікацію корупції надзвичайно важливо, що відкриті дані мають сенс та показують повну картину діяльності уряду (Світовий банк, 2013). Деякі країни створили спеціальні веб-портали, на яких відповідна фіскальна інформація може бути доступна в інтерактивній та зручній для користувача формі. В додатку до цих веб-порталів, ці країни ще досі публікують ключові бюджетні документи на інших спеціалізованих сайтах, де можна провести більш технічний аналіз з виконання бюджету. Деякі з цих порталів, наприклад в Бразилії та Південній Кореї, також надають інформацію стосовно процесу держзакупівель. У деяких країнах було створено окремі портали з держзакупівель з інформацією стосовно відкритих конкурсів та укладання контрактів. Ця стаття дає інформацію про фіскальні портали в Бразилії та Південній Кореї, а також про присвячений держзакупівлям портал в Грузії як приклад хороших практик. Портали фінансової прозорості Бразилія Історія створення Вебсайт «Портал прозорості» (Portal da Transparencia) був запущений в 2004 році з метою підвищення прозорості в державному управлінні, надаючи можливість громадянам відстежувати розподіл громадських коштів і моніторингу цього процесу. Основні риси Портал включає інформацію про (Office of the Comptroller General 2012; Open Knowledge Foundation 2013): • • •
•
виконання бюджету і фінансові дані передачу ресурсів штатам, муніципалітетам, компаніям та неурядовим організаціям, трансфери коштів фізичним особам, які є частиною соціальної програми федерального уряду (наприклад, інформація про програму грошових трансфертів) прямі витрати федерального уряду, в тому числі договори на будівництво, урядові закупівлі, добові витрати та витрати з державних кредитних карток
• • • • •
•
• • •
договори укладені з фізичними та юридичними особами та державними органами оцінки державних доходів відповідно до фінансових даних та даних про виконання бюджету дані про Світовий кубок 2014 та Олімпійські Ігри 2016 усіх федеральних держслужбовців, включаючи інформацію про призначенні позиції та винагороди компанії санкціоновані державними структурами і відсторонені від контрактів з державною адміністрацією через розкрадання або незаконні практики, що мали місце під час попередніх державних контрактів та торгів призупинені некомерційні приватні підприємства (Cepim), зазначаючи некомерційні підприємства, з якими заборонено підписувати контракти та партнерські угоди з федеральним урядом через їхню участь в розкраданні коштів та незаконних практиках реєстр заборонених штатних працівників федерального уряду, яких було звільнено графічні дані та інші візуалізації основні принципи громадської участі та громадського контролю, включаючи секцію про урядові програми та як їх контролювати
Відкрита інформація оновлюється щоденно та представлена у відкритому форматі. На веб-сайті можна легко знайти усю інформації, оскільки використовуються як офіційні, так і популярні назви бюджетних ініціатив. Крім того, дані завантажуються з державної інформаційної системи фінансового управління, що гарантує більшу точність та надійність (Світовий банк, 2013). Портал також дозволяє зацікавленим сторонам реєструватись для отримання інформації через електронну пошту стосовно федеральних трансферів в окремі муніципалітети. Крім того, веб-сайт містить посилання на інші відповідні урядові веб-портали, такі як Федеральний Бюджет, що містить усі ключові документи бюджетного циклу, включаючи детальну інформацію про виконання бюджету на адміністративну одиницю, та портал закупівель, на якому доступна інформація про процеси закупівель та надання контрактів. Фізичні особи можуть також розкривати за допомогою сайту проступки та корупцію. Цільова аудиторія • • • • •
медіа держслужбовці громадяни в цілому кількість відвідувачів порталу зросла з 54 тис. в 2004 р. до більш ніж 11 млн. за рік в 2014 в січні 2014 р. – більш ніж 1 млн. відвідувачів
•
станом на 2012 р. більш ніж 44 тис. громадян зареєструвалися для отримання інформації про трансфер коштів з федерального уряду до муніципалітетів (Office of the Comptroller General 2014).
Необхідні ресурси • • • •
розвиток порталу коштував $137 000 наразі портал підтримується Офісом генерального контролю (the Office of the Comptroller-General (CGU)) за відносно низьку ціну 12 людей в штаті (сфери запобігання корупції, стратегічної інформації, внутрішнього контролю за інформаційними системами) Група технічної підтримки – 10 людей, хто працює над веб-сайтом на постійній основі (Open Knowledge Foundation 2013).
Вплив Портал відіграв важливу роль у підтримці прямого громадського контролю за діяльністю уряду. Медіа та «сторожові» (watchdog) групи використовували інформації з порталу для викриття проступків та моніторингу, як витрачалися гроші з федерального бюджету. Наприклад, використовуючи дані з порталу, ЗМІ викрили нецільове використання «платіжних карток». Це викриття призвело до внутрішнього розслідування та до відставки відповідального за це міністра (Open Knowledge Foundation 2013). Неурядові організації також використовували інформацію з порталу, щоб виокремити витрати на специфічні сфери інтересу. Група комп’ютерних програмістів розробили веб-сайт «Куди йдуть мої гроші» (Para onde foi o meu dinheiro), щоб показати дані з порталу у дуже простому для розуміння форматі. Уряд також використовує інформацію з порталу для вивчення державних витрат. Наприклад, в 2008 році Офіс генерального контролю створив Обсерваторію державних витрат (the Public Spending Observatory (ODP). Обсерваторія використовує дані з порталу та з декількох інших внутрішніх платформ для пошуку проступків та підозрілих питань. Виклики Один з головних викликів порталу подібно й до інших ініціатив відкритого врядування (Simson 2014), це забезпечення повноцінної участі громадян. Сайт надає велику кількість інформації, яка, якщо її некоректно використовувати, навряд чи сприятиме більшій підзвітності. Це ключ, якому громадяни, організації громадянського суспільства, ЗМІ, а також посадові особи навчаються для ефективно використання відкритих даних.
У рамках своїх зобов’язань стосовно партнерства Відкритого уряду бразильський уряд прагне реконструювати портал прозорості для поліпшення його якості і зручності на основі уроків, вивчених за останні 10 років (Партнерство Відкритий уряд 2013). Південна Корея Історія створення Веб-портал Цифровий бюджет та Бухгалтерська система (D-мозок) (Digital Budget & Accounting System, D-brain) створений у 2007 році є інноваційним підходом у сфері відкритого бюджету (Open Knowledge Foundation 2013). D-brain – це інтегрована фінансова інформаційна система призначена для систематичного керування серією процесів, такі як формування бюджету, його виконання, включаючи процеси закупівель, бухгалтерського обліку, і оцінки продуктивності. Вона також створює платформу для громадської активності (dBrain 2013). Основні риси • • • • •
•
• •
інформація в реальному часі стосовно формування та виконання бюджету, розрахункового рахунку та управління продуктивністю всі процеси обробки фінансових доходів і витрат автоматизовані. дані про процеси закупівель. стратегічний розподіл фінансових ресурсів і виконання фінансових операцій на основі оцінки бюджетування на основі участі, де центральний уряд, органи місцевого самоврядування, державні інституції закладів та громадськість спільно приймають рішення про розподіл ресурсів. «Центр звітування про Бюджет відходів» (“Budget Waste Report Center”), куди люди можуть повідомити про передбачуване розкрадання державних коштів. Уряд створив систему стимулів ( "бонус для зберігання бюджету»), де громадяни, які звітують про корупцію можуть отримати премію до $ 30 000, якщо звинувачення будуть визнані правдивими система фінансового статистичного аналізу Функція електронних рахунків та оплати (Electronic Bill Presentment & Payment (EBPP)) дозволяє користувачам платити податки та вносити несвоєчасну оплату штрафу за допомогою Інтернету банкінгу.
Цільова аудиторія • • •
Держслужбовці відповідальні за центральний бюджет та бухгалтерію Держслужбовці відповідальні за управління казначейства органів місцевого самоврядування Створений для підвищення участі громадян у прийнятті рішень в питаннях бюджету
•
В 2012 році кількість відвідувачів становила 50 тис. (Міністерство Стратегії та Фінансів)
Необхідні ресурси • •
• •
На розвиток порталу було витрачено $63 мільйонів Портал оперується Бюро фіскального менеджменту, а його розвиток був розроблений та скоординований держслужбовцями, що спеціалізуються в фінансовому менеджменті Підтримка порталу віддано під аутсорсинг в приватні ІТ-компанії На сьогодні уряд Південної Кореї надає допомогу іншим країнам, зацікавлених у реалізації подібних систем. Наприклад, було підписано Меморандум про взаєморозуміння з Еквадором і Росією (dBrain 2013).
Вплив • • • •
Підвищення прозорості та ефективності державних виплат Підвищення точності відкритих даних Моніторинг за виконанням бюджету у значно простіший та зручніший спосіб Сприяння прийняттю ефективніших та стратегічних рішень в питання бюджету завдяки онлайн доступу до попередніх проектів
Виклики • •
Необхідність підвищення участі держслужбовців у плануванні та формуванні бюджету Відносна пасивність громадян у використанні платформи та активній підтримці фіскального процес прийняття рішень
Портали закупівлі Грузія Історія питання У 2010 році уряд прийняв рішення реформувати процес державних закупівель, створивши повністю електронну платформу, через яку повинні бути зроблені всі державні закупівлі. Грузинська платформа електронних закупівель була створена з метою спрощення процедури закупівель. Фіксуючи усю діяльність під час бюджетного процесу від оголошення тендеру до укладання контракту, веб-сайт також має на меті підвищити прозорість та зменшити можливості для корупції. Платформу було визнано однією з найкращих у світі відповідно до звіту ООН (United Nations Public Administration Network 2012).
Основні риси •
•
• • • •
Інформація про особисту тендерну документацію, документи запропоновані учасниками торгів, їхні заявки та всі контракти, що були підписані, або до яких було внесено зміни Роз’яснювальний механізм, де учасники торгів можуть ставити питання та надсилати запити для роз’яснення питань стосовно торгів, а також отримувати відповідь онлайн протягом короткого періоду часу Білий список компаній, який складається зі списку компанії, що розглядались як надійні в минулому Чорний список компаній, що містить всі юридичні заклади, які були відсторонені від укладення договору з державним сектором. Інтегрований механізм оскарження, де учасники торгів можуть подавати скарги щодо специфічного тендеру Електронне вирішення спорів: скарги, подані учасниками торгів розглядаються Наглядовою Радою, яка включає представника Transparency International Грузії. Всі скарги та рішення прийняті Радою доступні на порталі.
Цільова аудиторія •
•
Первинна: Компанії та фізичні особи, що беруть участь у процесі закупівель. В березні 2012 року нараховувалось більш ніж 12 тис. зареєстрованих користувачів (Competition and Procurement Agency 2012) А також держслужбовці, громадянське суспільство, ЗМІ та всі ті, хто бажає слідкувати за тим, як витрачаються державні кошти. Портал отримав більш ніж 170 тис. унікальних користувачів за 2012 рік.
Необхідні ресурси • •
Платформа було розроблена Агенцією з конкуренції та держзакупівель протягом одного року та коштувала 1 мільйон доларів. Зараз вона також координується цією агенцією.
Вплив •
• •
Сприяння впорядкуванню процесів закупівель, посилення конкуренції, обмеження свавілля з боку чиновників відповідальних за закупівлі, підвищення прозорості та, в свою чергу скорочення можливості для корупції. Згідно Агенції з конкуренції та закупівель (2012) в 2012 році заощадження у понад USD $ 142 млн. були згенеровані за рахунок нової системи. Відкрита інформація стосовно держзакупівель є дуже важливою для організацій громадянського суспільства, громадян та ЗМІ для притягнення уряду до відповідальності. Наприклад TI Georgia збирає відкриту інформацію на порталі закупівель та публікує її на іншому веб-сайті (Tendermonitor.ge), де
громадськість може шукати, моніторити та аналізувати договори в зручній для користування формі. Виклики Закон про державні закупівлі надає багато пільг, що дозволяють укладати договори поза електронною платформою (Huter & Chanturia 2014). Загалом протягом 2013 року близько 45 відсотків державних договорів були укладені через неконкурентну спрощену систему закупівель та близько 55 відсотків через платформу електронних закупівель (Transparency International Georgia 2013).
2. Прозорість у виконанні бюджети: уроки. Прозорість у виконанні бюджету підвищує ефективність, запобігає шахрайству та корупції та допомагає потенційні проблеми. Існує декілька прикладів, де онлайн публікація даних щодо виконання бюджету сприяла викриттю корупції та покаранню людей, залучених у корупційні схеми. Приклад Бразилії показав, що проактивне відкриття інформації про бюджет спільно з участю громадян значно допомогло створити можливості різним акторам для кращого розуміння та кидання викликів державним витратам. Крім того, доступність даних допомогла зміцнити роль ЗМІ як сторожа, підвищуючи нагляд за урядовими програми (Alves & Heller 2011). В цілому, наведені приклади показують, що прозорість у виконанні бюджету не тільки надає громадянському суспільстві та ЗМІ інструменти для моніторингу процесу, але й наявність єдиної платформи з фіскальними даними покращує та полегшує роботу держслужбовців. Як необхідно відкривати інформацію? Для забезпечення того, щоб відкрита інформація (і онлайн- платформи) була корисною Світовий банк (2013) підкреслює необхідність наслідування ряду принципів. Відкрита інформація має бути: •
•
Своєчасною і всебічною: уряд повинен надавати детальну інформацію про бюджетні плани і результати виконання, включаючи доступ до всіх доходів, відрахувань і витрат. Надійною: Світовий банк підкреслює, що дані, які надходять Управлінської системи фінансової інформації (Financial Information Management Systems) скоріш за все є точними. У будь-якому випадку, джерело даних завжди має бути вказано.
•
•
•
Дотримана стандартів відкритих даних: доступна для громадськості, для редагування (для машинного зчитування), представлена в багаторазовому форматі, без будь-яких обмежень (безкоштовно). Ефективна: уряд має забезпечити значимою інформацією по фіскальній політиці, виконання бюджету, та досягнення для того, щоб дозволити моніторити та оцінювати громадянському суспільству, ЗМІ та іншим зацікавленим сторонам. Практично представлена: портали повинні бути зручним для користувачів і інтерактивним, дозволяючи користувачам фільтрувати результати та аналізувати дані, наприклад за організаційною одиницею.
Більш того, механізми звітності для засудження нецільового використання коштів і корупції мають бути легко доступні, щоб заохотити людей повідомляти про потенційні правопорушення.