JRSD 저널 소개 (Introduction)
JRSD 지역발전연구는 연세대학교 빈곤문제국제개발연구원에서 연2회 발간하는 심사제 학술논문지로서 2009년부터 한국연구재단 등재후보지로 선정되었습니다(Journal
of Regional Studies and Development is a refereed biannual journal published by the Institute for Poverty Alleviation and International Development). 본 학술
연구원 소개 (Introduction)
지의 필진은 국내외 전문가들에게 개방하고 있으므로 누구나 원고를 제출할 수 있
연세대학교 빈곤문제국제개발연구원(Institute for Poverty Alleviation and
으며, 제출된 원고는 무기명심사를 거쳐 게재여부가 결정됩니다. 국내외 전문가들
International development : IPAID)은 국제사회와 지역사회의 빈곤문제를 종합적으
의 원고제출을 환영합니다.
로 연구하고, 다양한 국내외 협력체계를 구축하여 개발도상국가 등의 빈곤퇴치와 지속가능한 발전에 기여하고자 교책연구소로 설립되었습니다.
The Journal of Regional Studies and Development(ISSN: 1738-3846) is a refereed scholarly journal published by the Institute for Poverty Alleviation and International Development(IPAID). It is currently published twice per year. This journal is open to any experts in the field of social sciences
연구원 운영위원회 (Board of Management)
and regional studies in Korea and overseas who wish to submit their
김판석 (빈곤문제국제개발연구원 원장, 연세대)
manuscripts to this journal's editorial office any time for possible
장근녕 (연세대) 김종표 (연세대) 김창수 (연세대)
publication. All manuscripts are reviewed by qualified reviewers through a
배득종 (연세대) 송용욱 (연세대) 이덕연 (연세대) 이태정 (연세대)
blind review process. This journal's editorial office address is as follows: Institute for Poverty Alleviation and International Development(IPAID), Yonsei University(Wonju Campus), Maeji-ri, Hungup-myun, Wonju, Gangwon 220-710, Republic of Korea (Fax: +82-33-760-2572, Phone:+82-33-760-2534, Homepage http://ipaid.yonsei.ac.kr).
편집위원회 (Editorial Board)
한상일 (편집위원장, 연세대) 강용기 (서남대) 고태호 (제주발전연구원) 김호정 (부산대) 김후곤 (경성대) 신택수 (연세대) 정성창 (전남대)
지역발전연구 제19권 제1호
주장환 (한신대) 최무현 (상지대) 최호진 (한국행정연구원) 홍길표 (백석대) Adam Barkman (연세대) Hiromi Muto (Hosei University, Japan)
2010년 6월 20일 인 쇄 2010년 6월 25일 발 행
Akira Nakamura (Meiji Unversity, Japan) Sombat Thamrongthanyawong (NIDA, Thailand) Chengfu Zhang (Renmin University of China)
논문접수처 (Article Submission)
발 행 인
김판석(Kim, Pan Suk)
빈곤문제국제개발연구원
편 집 처
연세대학교 지역발전연구 편집위원회
주소(Address): 강원도 원주시 흥업면 매지리 234번지
발 행 처
연세대학교 빈곤문제국제개발연구원
연세대학교 원주캠퍼스 정의관 316호
홈페이지
http://ipaid.yonsei.ac.kr
(316 Jeongui Hall, Yonsei University,
주
소
강원도 원주시 흥업면 매지리 234번지
전
화
033) 760 - 2534
팩
스
033) 760 - 2572
Wonju Campus, Wonju 220-710, Korea) 전화(Tel): 033)760-2534 팩스(Fax): 033)760-2572 E-mail: ipaid@yonsei.ac.kr, jpaid@yonsei.ac.kr 홈페이지: http://ipaid.yonsei.ac.kr 편집조교: 김은혜(연세대)
Copyright by the Institute for Poverty Alleviation and International Development. All right reserved. Printed in Korea.
연세대학교 원주캠퍼스 정의관 316호
ipaid@yonsei.ac.kr, jpaid@yonsei.ac.kr
홈페이지
http://ipaid.yonsei.ac.kr
인 쇄 소
조명문화사 (전화: 02-498-3017)
2010년 제19권 제1호
기획특집논문 001
Meredith A. Newman, Mary E. Guy and Sharon H. Mastracci Responsiveness and Accountability in Local Government: The Case of First Responders
037
Geraldine Fraser-Moleketi and Demetrios Argyriades Development Revisited
071
Mobasser Monemi and Hasan Muhammad Baniamin Poverty and Governance: An Overview of Bangladesh Experiences
일반논문 093
Chang Soo Kim Emission Trading Scheme of North-East Asia
117
Sang-Il Han A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation: The Case of Korean Community in Los Angeles
141
전현진･이주헌 지리적 표시제의 문제점 및 활성화 방안에 관한 연구
165
김영철･송용욱 기업의 준법경영을 통한 윤리경영 실현 방안에 대한 연구
193
최성일 한국 민주주의와 행정개혁의 딜레마: 지방자치단체에 대한 정책적 함의
Volume 19 Number 1, June 2010
Symposium
001
Meredith A. Newman, Mary E. Guy and Sharon H. Mastracci Responsiveness and Accountability in Local Government: The Case of First Responders
037
Geraldine Fraser-Moleketi and Demetrios Argyriades Development Revisited
071
Mobasser Monemi and Hasan Muhammad Baniamin Poverty and Governance: An Overview of Bangladesh Experiences
Articles
093
Chang Soo Kim Emission Trading Scheme of North-East Asia
117
Sang-Il Han A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation: The Case of Korean Community in Los Angeles
141
Hyun-Jin Jeon and Joo-Heon Lee A Study on the Problems of Geographical Indications and a Regional Development Plan in Korea
165
Young-cheol Kim and Yong Uk Song A Study on the Actualization of Moral Management by Corporate Law Observance
193
Seong Il Choi The Dilemmas of the Democracy and Administrative Reforms in Korea: A Study on the Local Governments’ Policy Implications
JRSD 원고집필요령 (Guidelines for Article Contributions) 1. 원고제출: 이미 발표된 연구결과로서 단행본 또는 다른 학술지에 게재된 내용은 일체 게재하지 않 는다. 다른 학술지에 게재신청 중인 논문은 게재여부가 결정된 후에 제출한다. 단 심포 지엄이나 세미나 발표논문은 게재가 가능하나 심사를 거쳐서 게재 여부를 결정한다. 원 고의 제출은 전자우편으로 연세대학교 빈곤문제국제개발연구원에 제출한다.
2. 논문심사: 투고된 논문은 편집위원회의 심사에 의해 게재여부를 결정하며 원고는 반환하지 않는다. 논문 심사의 구체적인 절차는 논문심사규정에서 따로 정한다. 제출된 논문이 최종심사에 통과하여 본지에 게재되면 연세대학교 빈곤문제국제개발연구원이 그 논문에 대한 저작 권을 갖는데 동의한다.
3. 원고작성: 본지에 투고하기 위하여 다음의 원고 작성방법을 준수해야하며 이에 어긋날 경우에는 논문접수를 보류할 수 있다. 1) 기고원고는 워드프로세서 “아래 한글”로 작성함을 원칙으로 한다. 2) 저자는 제1저자를 제일 처음 명기하며 공동저자는 논문 기여도를 고려하여 가나다순 서로 명기한다. 3) 원고는 한글사용을 원칙으로 하되 뜻을 명확히 하기 위하여 불가피한 경우에만 외국 어를 쓰고 외국학자의 이름은 원어로 쓴다. 4) 원고의 편집양식은 아래와 같이 설정한다. 편 집 용 지
문 단 모양
글 자 모양
A4, 단면, 좁게 위, 아래 여백 30 왼쪽, 오른쪽 여백 30 머리말 12 꼬리말 12 제본 0
왼쪽, 오른쪽 여백 0 줄간격 160 들여쓰기 2 정렬방식 양쪽혼합 낱말간격 0
글꼴 신명조 크기 10 장평 100 자간 0
5) 원고는 제목, 국문초록(750자 이냐), 영문초록(300자 이내), 국문주제어(3개), 영문주 제어(3개), 본문, 참고문헌, 부록의 순으로 배열한다. 표지에는 논문제목(국, 영문), 성명(국, 영문), 소속기관 및 직위, 연락주소, 전화(직장, 자택), 팩스번호를 기재한 다. 6) 장, 절의 표시는 Ⅰ, 1. 1.1과 같이 한다. 7) 모든 표 및 그림은 선명하게 그리고 해당번호(<표 1>, <그림 1>)와 제목 또는 설명을 붙여야 한다. 자료의 출처는 ‘자료:’라고 표시하고 본 요령 아래의 인용방식에 따라 아랫부분에 밝힌다(예: Krugman(1991: 35)의 재구성). 8) 표나 그림에 대한 주는 개별주(a), b), c)의 기호사용; 확률주인 경우에는 *p<0.5 **p<.01, ***p<.001), 일반주(‘주’:로 표시하고 기재)의 순으로 자료출처의 윗부분에 달아준다. 즉, 표나 그림의 하단에 개별주, 일반주, 자료의 순서가 되도록 배열한다.
JRSD 원고집필요령 (Guidelines for Article Contributions) 9) 참고문헌은 그 전부를 저자명에 따라 국문은 가나다 순으로 영문은 ABC순으로 본문 이 끝난 뒤에 기재하고 정기간행물의 경우는 저자명, 연도, 논문제목, 간행물명(이탤릭 체로 표시), 권, 호, 면의 순으로 정기간행물이 아닌 경우는 저자명, 출판연도, 도서명 (이탤릭체로 표시), 출판회수 (2판 이상), 출판지, 출판사명의 순으로 기재한다. 출판연 도는 저자명의 바로 뒤에 ( )속에 기입한다. 참고문헌은 다음의 예와 같이 기재한다. 예) 국가균형발전특별법, (개정2007. 05, 11, 법률 제8423호). 권명중, 양준모, 유정식, 이태정. (2005). 강원도 의료기기산업의 파급효과 분석. ｢응 용경제｣ 7(1): 151-186. 김창준, 안병만. (1989). 입법부와 행정부의 관료행태 비교. 박동서, 김광웅(공편). ｢의회와 행정부｣, 77-115. 서울: 법문사. ｢동아연감｣ 2007), (2007), 서울: 동아일보사. 원주시. (2004). ｢원주의료기기산업단지 혁신클러스터화 지원방안｣. 원주: 원주시. French, J. R., Jr. & Raven, B. H. (1959). The bases of social power. in D. Cartwright(ed.), Studies in Social Power, Ann Arbor: The University of Michigan Press, 150-167. Krugman, P.(1991). Geography and trade, Cambridge, MA: The MIT Press. Martin, J., Knopoff, K., & Beckman, C.(1998), An alternative to bureaucratic impersonality and emotional labor: Bounded emotionality at the Body Shop, Administrative Science Quartery, 43(2): 429-469. 10) 본문 중 참고문헌이 인용된 부분에는 ( ) 속에 참고문헌의 페이지를 표시한다. (1) 자료가 문장의 일부로 언급되는 경우(예: 원주시(2004; 39)에 의하면 ......; 국가균 형발전특별법 제2조 제1항에서는 ...; 김창준,안병만(1989)은 ......; Martin et al. (1998)에 따르면 .......;) (2) 자료가 괄호 속에 분리되어 언급되는 경우(예: ......라고 볼 수 있다(국가균형발전 특별법 §2 ①; Okun, 1989: 25-26; ｢동아연감 2007｣, 2008); ......임을 주장하였다(권영종 외, 2005; French & Raven, 1959).) (3) 본문의 내용에 설명을 부연하기 위한 내용주(content notes)는 해당 부분의 오른 쪽 위에 논문 전편을 통하여 일련번호를 매기고(예: ...하였다.1)) 페이지 하단에 각 주로 처리한다. 11) 여기서 언급되지 않는 참고문헌과 인용의 작성양식은 미국심리학회 (American Psychological Association: APA)에서 발행한 Publication Manual을 따 른다.
JRSD 지역발전연구 영문논문 기고요령(제정 2008.10.13) Journal of Regional Studies & Development Submission Guidelines and Information for Authors
General Guidelines Authors should submit an electronic copy and two hard copies of their manuscript to:
Journal of Regional Studies & Development Institute for Poverty Alleviation and International Development Jeongui Hall 316 Yonsei University 234 Maeji-ri, Heungup-myun, Wonju-si Gangwon-do 220-710, Korea E-mail: ipaid@yonsei.ac.kr, jpaid@yonsei.ac.kr http://ipaid.yonsei.ac.kr Manuscripts should follow the style guidelines in the Publication Manual of the American Psychological Association, 5th edition. Submissions should be manuscripts that have not been published previously and are not under consideration for publication elsewhere. Manuscripts should includethe abstract, bio statement, endnotes, reference list, tables, figures, charts, and appendices. The page-size guideline is based on the A4-size paper. All material should be 12-point, Time New Roman type, double-spaced on one side of the page with margins of one inch. Please do not use the autoformat feature in your word processingprogram. An abstract of no more than 150 words should appear on a separate page, preceding the first page of the manuscript. The abstract should include the central question addressed by the article and the author’s findings and conclusions. JRSD uses a double-blind review process so authors should prepare their manuscripts accordingly. Place the title of the manuscript and all identifying material for all authors on a detachable cover sheet(for both copies mailed). Include names, affiliations, mailing addresses, voice and fax phone numbers, and e-mail addresses. If an article has more than on author, please desinate one as the primary contact. Include the title of the manuscript on the abstract page and on the first page of the text. Please avoid indications of authorship whenever possible. This is commonly done by referring to oneself in the third person and including typical references to the work cited in the reference list. Assuming that the text references to an author’s previous work are in the third person, full citations should be included as usual in the references. Authors should not thank colleagues in notes, acknowledgments, or elsewhere in the body of the paper or mention institution names, Web page addresses, or other potentially identifying information. This information can be added if the manuscript is accepted.
JRSD All manuscripts should be clearly and concisely written, with technical material set off. Please do not use jargon or overly technical language. Use acronyms sparingly and spell them out the first time you use them. Please do not construct acronyms from phrases you repeat frequently in the text. Consult the Publication Manual of the American Psychological Association if you are in doubt about stylistic issues. Once a manuscript is formally accepted, authors will be provided with instructions regarding the publication process. Authors will be asked to make additional revisions and to submit a final version of an electronic copy(preferably using Microsoft Word). Information on Manuscript Formatting Bio Statement and Disclosure Authors of articles should include a biographical sketch of 50-75 words(on a separate page, at the beginning of the manuscript), providing information about their position, organization, and professional interests. If the manuscript reports on original research, clearly identify its sources of outside funding (if any) and the sponsoring agency, institution, or organization. Date sets should be open for public scrutiny and the research methodology employed adequately explained. Essays based on undisclosed or anonymous sources will not be accepted for publication. Tables, Figures, Charts, Appendices Please keep tables, figures, charts, and appendices to a minimum. Your text may highlight and summarize the main points in a table but it should not duplicate the detail. Each table or figure should be on a separate page at the end of the manuscript. Indicate placement of tables, figures, etc. in the text as follows: leave two double spaces after the last line of preceding text; insert the sentence, [Table(Figure) N here], and leave two double spaces before beginning the next line of text. Note that the words “table”, “figure”, “appendix”, etc. should be lowercase when referred to in the text. Zeros should be omitted before decimal points in tables, but not in the text. Please do not use heavy borders or shading. Article Title and Section Headings The guidelines for article titles and section headings are as follows(please do not underline): Article title and principal subheads: 14-point roman type, title case, bold, and set on a line separate from the text. Secondary subheads: 12-point roman type, title case, bold, and set on a line separate from the text. Sub-subheads(run-in subheads): 12-point roman type, title case, bold and italic, run-in at the beginning of a paragraph, and followed by a period. Numbers Numerals or words: Spell out only single-digit numbers(1-9) and use numerals for all others. Use numerals for percentages and spell out percent(for instance, 9 percent). Centuries should be spelled out and lowercased.
JRSD Notes Please DO NOT use endnotes. Use footnotes to elaborate or comment on material in the text. Footnote reference numbers in the text are set as superscript numbers to insert footnote numbers. In the notes themselves, the numbers art full size(12-point, Times New Roman type) and followed by a period. References (For general information, please refer to the Publication Manual of the American Psychological Association, 5th edition) Prepare a list of all the works you cite in the text and arrange them alphabetically by author’s last name(please include only the works that are cited in the text). If you cite more than one work by the same author, a 3-em dash replaces the name after the first appearance and the entries are arranged by the year of publication in ascending order(earliest to latest). If you cite more than one work by the same author published in the same year, arrange them alphabetically by title and distinguish them by putting an a, b, c, and so forth, following the year of publication. Titles and subtitles of books and articles in the references are capitalized headline style. Please include author’s full given name, instead of using initials. Examples of some of the more common reference list entries are as follows: Book, single author: Kettl, Donald F. (2005). The Second Global Public Management Revolution, 2nd ed. Washington D. C: The Brookings Institution. Book, multiple authors: Pindyck, Robert S. & Rubinfeld, Danlel L. (1997). Eonometric Models & Economic Forecasts, New York, NY: McGraw-Hill, Inc. Book, edited: Benhabib, Seyla, (Ed.). (1996). Democracy and Difference, Princeton, NJ: Princeton University Press Chapter or Selection in an edited book: (Please note: no quotation marks around chapter title; please include page numbers) Daft, Richard L. & Lengel, Robert H. (1984). Information richness: A new approach to managerial behavior and organizational design, In Barry Staw & Larry L. Cummings(Eds.) Research in Organizational Behavior, vol. 6(pp. 191-233), Greenwich, CT: JAI Press. Journal Article: (Please note: no quotation marks around article title) Roberts, Alasdair. (1995). Civic discovery as rhetorical strategy. Journal of Policy Analysis and Management, 14(2): 291-307. (“14” is the volume number, “2” is the issue number, and “291-307” is the page range. If possible, please use issue number and not month) Newspaper Article: Walker, Robert. (1995). Reality strikes mission to planet earth. Space News, August 28-September 3. Non-English Titles: Title of works in languages other than English are treated the same as English titles except that capitalization follows the conventions of the language of the work. an English translation should be provided for all titles(book titles, journal titles, journal article titles, newspapers, etc.). The translation should immediately follow the title, enclosed in brackets without italics or quotation marks, and only the first word(of title and subtitle) and proper nouns and adjectives are capitalized.
JRSD Mayntz, Renate & Scharpf. Fritz W. (1973). Planungsorganisation: die Diskussion um die Reform von Regierung und Verwaltung des Bundes [Planning organization: A debate on the reform of government and administration of Germany]. Munich: Piper. Papers Presented at Meetiongs, Conferences, etc.: (Please include month and days, as well as the city and state) Baker, George. (1999). Distortion, Noise, and Incentive Provision with Imperfect Performance Measures. Paper presented at the National Academy of Sciences conference on Devising Incentives to Promote Human Capital, December 17-18, Irvine, CA. Electronic Sources: Electronic Books: Full facts of publication should be noted, including authorâ&#x20AC;&#x2122;s last and first name, date of publication, title, chapters or other titled parts of a book, edition, multivolume works, etc.(if applicable), a URL or address, including the path or directories necessary to access the document. Since some books are published in printed and electronic forms, always cite the source consulted. Burka, L. P. (1993). A hypertext history of multi-user dimensions. MUD History. http://www.utopia.com/talent/lpb/muddex/essay. Electronic Journals: Follow the example for the printed form of a journal article and add the URL(address) at the end of the citation. Online Newspapers, News Services, and other News Sites: These are identical to their print counterpart, with the addition of a URL. Informally Published Electronic Material: Include as much of the following information as can be determined: author of the content, title of the page, title orowner of the site, and the URL. When there is no clear indication of authorship, title, publisher, or data, it is still necessary to include the URL and what the source is(descriptive phrases may be used). If a site ceases to exist before publication, include such information parenthetically at the end of the citation. If you have questions about or style, please contact:
Journal of Regional Studies & Development Institute for Poverty Alleviation and International Development Jeongui Hall 316 Yonsei University 234 Maeji-ri, Heungup-myun, Wonju-si, Gangwon-do 220-710, Korea E-mail: ipaid@yonsei.ac.kr, jpaid@yonsei.ac.kr http://ipaid.yonsei.ac.kr
JRSD 연세대학교･｢지역발전연구｣･윤리규정(Code of Ethics) 제정: 2008. 10. 13 개정: 2009. 6. 3
제 1 장 총칙 제1조(목적) 본 규정은 연세대학교 빈곤문제국제개발연구원이 발간하는 학술지 ｢지역발전연구｣에 기고되는 논문의 연구윤리 및 진실성 확보를 위한 절차와 그 업무수행에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(적용대상) 이 규정은 복 학술지의 활동과 직접･간접으로 관련 있는 모든 회원에 대하여 적용한다. 제3조(적용범위) 연구윤리 확립 및 연구 진실성 검증과 관련된 사항은 이 규정에 따른다. 제4조(연구 부정행위의 범위) ①연구 부정행위(이하 “부정행위”라 한다)라 함은 연구의 제안, 연구의 수행, 연구결과의 보고 및 발표 등 연구 전과정상에서 행하여진 위조, 변조, 표절, 부당한 논문저자 표시행위 등 을 말하며 부정행위의 범위는 다음 각 호와 같다. 1. “위조”는 존재하지 않는 데이터 또는 연구결과 등을 허위로 만들어 내는 행위 2. “변조”는 연구 재료, 장비, 과정 등을 인위적으로 조작하거나 데이터를 임의로 변형･삭제함으로써 연구 내용 또는 결과를 왜곡하는 행위 3. “표절”은 타인의 아이디어, 연구내용, 결과 등을 정당한 승인 또는 인용 없이 도용하는 행위 4. “부당한 논문저자 표시”는 연구내용 또는 결과에 대하여 정당한 사실상의 공헌 또는 기여를 한 사람에게 정 당한 이유 없이 논문저자 자격을 부여하지 않거나, 정당한 사실상의 공헌 또는 기여를 하지 않은 자에게 가 사의 표시 도는 예우 등을 이유로 논문저자 자격을 부여하는 행위 5. 본인 또는 타인의 부정행위 혐의에 대한 조사를 고의로 방해하거나 제보자에게 위해를 가하는 행위 6. 기타 학술계에서 통상적으로 용인되는 범위를 심각하게 벗어난 행위 7. 타인에게 상기의 부정행위를 행할 것을 제안･강요하거나 협박하는 행위 ② “제보자”라 함은 부정행위를 인지한 사실 또는 관련 증거를 본 학회에 알린 자를 의미한다. ③ “피조사자”라 함은 제보 또는 본 학회의 인지에 의하여 부정행위의 조사 대상이 된 자 또는 조사 수행과정에서 부정행위에 가담한 것으로 추정되어 조사대상이 된 자를 의미하며 조사과정에의 참고인이나 증인은 이에 포 함되지 아니한다. ④ “예비조사”라 함은 부정행위의 혐의에 대하여 공식적으로 조사할 필요가 있는지 여부를 결정하기 위한 절차를 의미한다. ⑤ “본조사”라 함은 부정행위의 혐의에 대한 사실 여부를 입증하기 위한 절차를 의미한다. ⑥ “판정”이라 함은 조사결과를 확정하고 이를 제보자와 피조사자에게 문서로써 통보하는 절차를 의미한다.
JRSD 제 2 장 연구윤리 및 연구 진실성 검증 제5조(절차) 본 학술지의 연구윤리 확립 및 연구 진실성 검증과 관련된 사항은 예비조사, 본 조사, 판정의 순에 따른다. 제6조(예비조사) ①본 학술지의 연구윤리 확립 연구 진실성 검증과 관련된 예비심사는 편집위원회(이하 편 집위원회라 한다)에서 담당하며, 운영위원이 참여할 수 있다. ② 예비조사는 제보 접수일로부터 15일 이내에 착수하고 예비조사 시작일로부터 30일 이내에 완료한다. 다만 예비조사에 관련된 증거를 확보하기 위한 시간이 필요하다고 인정되는 경우 편집위원장은 예비조사 기간을 필요한 기간만큼 연장할 수 있다. ③ 예비조사 결과는 편집위원회의 심의 완료 후 10일 이내에 제보자 및 피조사자에게 문서로 통보하여야 한다. 제7조(본 조사 및 판정) ① 본 학회는 연구윤리 확립 및 연구 진실성 검증과 관련된 본 조사는 편집위원회의 심사 결과를 바탕으로 운영위원회에서 실시하며, 운영위원회에서 최종 판정한다. ② 본 조사는 편집위원회가 예비조사 결과를 운영위원회에 부의한 일로부터 30일 이내에 착수하여야 하며 조사 시작일로부터 90일 이내에 완료하여야 한다. 제8조(기능) ① 편집위원회에서는 다음 각 호의 사항을 심의하고 운영위원회에 회부한다. 1. 연구 윤리･진실성 관련 제도의 수립 및 운영에 관한 사항 2. 부정행위 제보의 접수 및 처리에 관한 사항 3. 예비조사 및 조사결과를 이사회에 부의하는 사항 4. 제보자 및 피조사자 보호에 관한 사항 5. 기타 연구윤리 확립 및 연구 진실성 관련 사항 ② 운영위원회에서는 다음 각 호의 사항을 심의하고 최종 판정한다. 1. 연구 윤리･진실성 관련 제도의 수립 및 운영에 대한 최종 결정 2. 부정행위에 대한 최종 판정 3. 연구 진실성 검증 결과의 처리 및 후속조치에 관한 사항 4. 기타 부정행위에 관련하여 편집위원회에서 부의한 사항 제9조(회의) ① 편집위원회 및 운영위원회는 가각 편집위원장과 연구소장이 소집하고 그 의장이 된다. ② 회의는 제적위원 과반수의 출석과 출석위원 3분의 2이상의 찬성을 의결한다. ③ 편집위원회 및 운영위원회는 비공개 회의를 원칙으로 하며, 필요한 경우 관계자를 출석하게 하여 의견 을 청취할 수 있다. 제10조(제척) 본 학술지의 연구윤리 확립 및 연구 진실성 검증으로 위한 사안과 이해관계가 있는 자는 편 집위원회 및 운영위원회에 참여할 수 있다. 재11조(출석 및 자료제출 요구) 편집위원회 및 운영위원회는 제보자, 피조사자, 증인 및 참고인에 대하여 진술을 위한 출석과 자료제출을 요구할 수 있으며, 이 경우 제보자, 피조사자, 증인 및 참고인은 반드시 응하여야 한다.
JRSD 제 3 장 부정행의 제보 및 접수 제12조(부정행위 제보 및 접수) 제보자는 편집위원회에 구술, 서면, 전화 또는 전자우편 등의 방법으로 실 명으로 제보함을 원칙으로 하며, 관련된 증거는 반드시 서면으로 제출하여야 한다. 제13조(제보자의 권리보호) ① 편집위원회 및 운영위원회는 제보자의 신원을 보호하여야 하며, 제보자의 성명은 필요한 경우가 아니면 공개해서는 아니 된다. ② 편집위원회 및 운영위원회는 제보자가 부정행위 제보를 이유로 징계 등 신분상의 불이익, 근무 조건상 의 차별, 부당한 압력 또는 위해 등을 받은 경우 그 피해를 원상회복하거나 제보자가 필요로 하는 조치 등을 취하여야 한다. ③ 제보 내용이 허위인 줄 알았거나 알 수 있었음에도 불구하고 이를 신고한 제보자는 보호 대상에 포함되 지 않는다. 제14조(피조사자의 권리보호) ① 편집위원회 및 운영위원회는 부정행위 여부에 대한 조사가 완료될 때까지 피조사자의 명예나 권리가 침해되지 않도록 주의하여야 하며, 무혐의로 판명된 피조사자의 명예회복을 위 해 노력하여야 한다. 제15조(비밀엄수) 제보･조사･심의･의결 및 건의조치 등 조사와 관련된 일제의 사항은 비밀로 하며, 조사에 참여한 자는 조사 및 직무 수행과정에서 취득한 모든 정보에 대하여 누설하여서는 아니 된다. 다만, 합당 한 공개의 필요성이 있는 경우 본 학회 회장의 승인을 거쳐 공개할 수 있다. 제16조(이의제기 및 변론의 권리 보장) 편집위원회는 제보자와 피조사자에게 의견진술, 이의제기 및 변론 의 권리와 기회를 동등하게 보장하여야 하며 관련 절차를 사전에 알려주어야 한다. 제 4 장 부정행위에 대한 처분 및 재심의 제17조(부정행위에 대한 처분) 부정행위가 확인된 경우에 대해서는 다음 각 호와 같은 처분을 내린다. 1. ｢지역발전연구｣ 2년 이하의 기간 동안 투고 금지 2. 부정행위 사실이 확정된 이후 발간되는 첫 ｢지역발전연구｣에 부정행위 사실 공시 3. 부정행위로 인해 게재된 논문의 삭제 및 무효화 4. 부정행위자의 소속기관에 부정행위 사실의 통보 제18조(재심의) 피조사자 또는 제보자 편집위원회 및 운영위원회의 결정에 이의가 있을 경우 결정을 통보 받은 날로부터 30일 이내에 편집위원회에 이유를 기재하여 서면으로 재심의를 요청할 수 있다. 제19조(기록의 보관 및 공개) 예비조사 및 본조사와 관련된 기록은 편집위원회에서 보관하며, 조사 종료 이후 5년간 보관하여야 한다. 제20조(준용) 본 규정에 정하지 아니한 사항에 대해서는 운영위원회의 승인을 받아 시행한다.
JRSD
기획특집논문 ｢지역발전연구｣ 제19권 제1호 : 1 ~ 35
Responsiveness and Accountability in Local Government: The Case of First Responders* 1)Meredith
A. Newman
Florida International University, USA
Mary E. Guy University of Colorado Denver, USA
Sharon H. Mastracci University of Illinois at Chicago, USA
The nature of first-response at the local governmental level blurs and confounds the simple model of accountability assumed in textbook theories. The work is dynamic and uncertain and determinations of performance differ by vantage point. The problems of assessing effectiveness shape the practice of accountability. In this article, we draw upon interviews with first-responders, some of whom worked at the World Trade Center site immediately post-September 11, 2001 and, more recently, in Haiti after the earthquake in January 2010. Their words bring into focus these practices: “how” first-responders function on the job, their accountability relationships, and the emotive skills they use to manage them. We address how accountability is measured in the dynamic environment of crisis response. We close by examining accountability and responsiveness in light of performance expectations. Responsiveness and accountability at the local level presents fertile ground for research, especially through the eyes of first-responders. [Key Words: accountability, emotive skills, local government, crisis response, first responders]
* This article draws upon our wider research into the centrality of emotive skills in crisis response.
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Ⅰ. INTRODUCTION This article explores the concept of accountability in the context of local governmental service provision. It focuses on the twin values of responsiveness and accountability, and the inherent tensions between them. Our purpose is to map the contours of how accountability and responsiveness are sought and achieved within the context of the day-to-day work of crisis and emergency response at the municipal level. We draw upon interviews with first-responders, some of whom worked at the World Trade Center site immediately post-September 11 and, more recently, in Haiti after the earthquake in January 20101). We are interested in understanding to whom the worker is accountable, how the worker reconciles conflicting accountabilities, and what emotive skills they use in the process. We examine the many faces of accountability, including “accountability to” the citizenry as well as “accountability for” (Bardach & Lesser, 1996: 200) resources allocated from taxpayer dollars. Responsiveness is a related, but different, concept from accountability. Accountability and responsibility are often held to be synonymous: a reminder that one cannot be accountable to anyone, unless one also has responsibility for doing something (Day & Klein, 1987: 5). Simply stated, responsiveness entails responding readily and sympathetically to some request or signal from an outside source (Thomas, 1998: 355). Responsiveness relates upward to political or administrative officials as well as downward to citizens. We illustrate how difficult it is to achieve both given the incompatible objectives of both control and discretion (Rockman 1998: 34). We address how accountability is measured in the dynamic environment of crisis response, and the relationship between responsiveness and accountability. We explore how crisis-responders adapt their standard “rules of engagement” to exigencies on the scene and we close by
1) We are grateful for the cooperation of the first-responders whom we interviewed. Consistent with our interview protocol, their names remain anonymous.
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examining accountability and responsiveness in light of performance expectations.
Ⅱ. FIRST RESPONDERS’ BURDENS AS THE “FACE” OF GOVERNMENT Responsiveness and accountability have nuanced meanings when applied to crisis situations. First-response organizations such as fire departments, emergency medical services, hospitals, police departments and county rescue squads meet urgent demands of disaster victims under chaotic circumstances (Comfort, Ko & Zagorecki, 2004: 296). Decisions are made in the moment as the trauma or disaster unfolds. First-responders routinely function in chaotic situations, but chaos itself is a relative term. Law enforcement officers, for example, witness horrors that others do not see. Shootings, car wrecks, and battered families define the job (Herron, 2001: 36). Responsiveness and accountability join together in practice. As the “face” of government, first-responders and emergency services personnel carry a unique responsibility. They are the government, up close and personal, on the worst day of a citizen’s life. Accountability is complicated particularly where employees face multiple sources of authority and competing expectations for performance (Romzek, 2000: 22). The concept of responsiveness is no less complex. Responsiveness to whom, for what, and in what form, shape its practice. While the dilemma facing public servants has traditionally been posed as a polarized choice between responsiveness to elected officials versus responsiveness to the public (Thomas, 1998: 355), the process is multidimensional during crisis response. The case of the recent earthquake in Haiti provides a case in point. The human tragedy in the aftermath of the 7.0-magnitude earthquake in Haiti continues to unfold. As with Hurricane Katrina in the United States in 2005, disaster victims rely on government to take the lead in coordinating the response,
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and to rally local, national and international donors and relief organizations. The images coming out of the capital of Port-au-Prince and the coastal city of Jacmel illustrate life and death, hope and despair, in stark relief. First-responders become the lifelines
— to a schoolgirl trapped beneath the rubble, to a pregnant woman
rescued days later, to the dazed and bloodied father searching for his family. Calculations of success and failure are fluid, and accountability, discretion and responsiveness are bound together. Where should rescue efforts be focused? Which building to search first? Which victim to help? These same questions are being asked in the aftermath of the 8.8-magnitude earthquake that struck Chile on February 27, 2010, and will be asked again in the next disaster. Stivers suggests that the work stories of first-responders and medical emergency personnel reveal moral judgments that sort clients into three categories: those worthy of extraordinary help, those who get what the rules say and no more, and those who get no help (2007: 50). Maynard-Moody & Musheno (2000: 329) report that street-level workers base their decisions on their judgment of the worth of the individual citizen-client. The service providers define who the “customer” is, what his or her needs are, and how they should be met. It is a service dominated by the language of needs rather than that of rights (Day & Klein, 1987: 196). Street-level workers are more likely to act as “citizen-agents” being responsive and accountable to individuals and circumstances, rather than as “state-agents” adhering to rules, procedures and laws. They must make triage-like decisions as they ration time and money. They decide not only who should be helped but who can be helped (Maynard-Moody & Musheno, 2000: 355). A fire captain assigned to Search and Rescue in Haiti refers to this process as “information triage” and “site triage.” Information and intelligence must be sorted by degree of validity, and reconnaissance teams sort sites by the expectation of the number of “live finds.” The nature of the response itself can drive action. A blind response occurs when emergency squads enter a situation with little to no information. Responders arbitrarily start work wherever they can when they arrive on scene. A time-based
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response refers to dispatching first-responders immediately upon receipt of the emergency call, on a first-come, first served basis. In the third scenario, severity-based response, squads know when the call came in plus they know the severity of the incident. In such cases, severity is the dominant factor in determining action and allocating resources (Comfort, Ko & Zagorecki, 2004: 305). For Camilla Stivers, responsiveness begins with listening (1994: 368). “[P]ublic institutions take their shape partly as a result of how people at the intercept between agency and environment listen to and respond to one another” (Stivers, 1994: 367). First-responders are on the razor’s edge of that intercept, or in Kauffman’s words, at the “edge of chaos”2) (1993: 174, 208-27, as cited in Comfort, 2002: 101). Listening is crucial as it helps them glean important information, define situations more carefully, and facilitates prudent action in turbulent environments. Responsiveness also exacts a toll on those who respond. For example, journalists reporting from the front lines of the Haiti earthquake reveal their struggle to reconcile the incompatible goals of filing their stories and, simultaneously, needing to help those whom they are reporting on. The emotional toll on those working at “the edge of chaos” can manifest itself in Post-Traumatic Stress Disorder (PTSD) and other physiological or psychological symptoms. Mitchell (1988) found that more than 86 percent of disaster workers experience some symptoms of PTSD within twenty-four hours after their experiences at the scenes of major emergencies. Approximately 10 percent may be profoundly distressed by the event. They are unable to continue in that line of work, they experience a personality change, their marriages and family life are disturbed, or they become physically ill (p. 201). A large percentage of emergency workers experience powerful physical and psychological “aftershocks” to their work in disasters (Mitchell, 1988: 203). The “burden” of being the face of government can be overwhelming. 2) Defined as the context that is most conducive to creative performance, and hence most likely to generate innovative strategies in response to unexpected demands (Comfort, 1994: 159).
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“Responding” in these environments can be career-changing, even career-ending. A chief in the fire rescue domestic preparedness division speaks about “responding to New York” in the aftermath of September 11, 2001: We were deployed up there and that took me a good two plus years to get past. The pictures don’t do it justice. But when you physically get up there and you get out and you see 23 acres of destruction and fires underground you know there’s nothing you can do except volume recovery...Other guys had problems from that for years.
First-responders are exposed to dangerous and life-threatening situations on a daily basis. A sense of fatalism and the fragility of life is a common refrain as first-responders describe their experiences. For example, the tragic consequences of crimes place a great emotional burden on law enforcement officers to make sense of these outcomes (Pogrebin & Poole, 1991: 402). Being the face of government can bring about a heightened sense of the responders’ own mortality. For example, “hostage takings are one of the most difficult events for officers called to a scene because they can relate to it in terms of their own family. It brings them face-to-face with their own mortality” (Goss, 2005: 51). An officer’s expectations of personal infallibility become tempered by incidents such as an officer-involved shooting, the death of a coworker, exposure to a grisly crime scene, or a police suicide (Cross & Ashley, 2004: 25). Local government responsiveness takes on a much richer meaning when we consider how this work must be performed under volatile, dangerous, and extraordinarily stressful conditions. In the following sections, we examine how workers do what they do within a framework of governmental accountability, a multifaceted term when applied to practice.
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Ⅲ. ACCOUNTABILITY AND CRISIS RESPONSE Accountability, like responsiveness, is a relational concept. Accountability has been characterized as the heart of governance within democratic societies (Thomas, 1998: 348), and traces its history to the Athenian concept of direct accountability to the people (Roberts, 1982; Jones, 1957). The goal of accountability is to ensure that public administrators pursue publicly valued goals and satisfy legitimate performance expectations (Romzek & Dubnick, 1998: 11). As we explore below, accountability relations in local governance are inherently complex. Service delivery has seen a growth of professionalism in emergency management, crisis response, and law enforcement (Day & Klein, 1987). It has led to more and closer relations between the bureaucracy and citizen-clients. This, in turn, has produced increased need for citizen participation in decision making. And this affects accountability measures: The contentious, vague, complex, multiple, shifting, and sometimes conflicting nature of the goals of many public organizations and public programs makes the fulfillment of the information requirements of a sound accountability framework far more difficult than for private firms (Thomas, 1998: 355).
The term “accountability” is generally understood as a “calling to account” for what public officials (and/or their subordinates) have or have not done (Stone, 1995: 507); that is, answerability for one’s actions, behavior or performance, with sanctions for unmet expectations. As with the concept of responsiveness, it follows that accountability raises questions for the one held to account. Accountable to whom? For what? And how? We examine these questions as follows: To whom is the worker accountable
— to oneself, to citizens, to agency
rules? How does the worker reconcile conflicting accountabilities? And what are the emotive (non-technical) skills and “head-games” they use in the process?
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The answers to these questions are not simple. It is misleading to think of accountability systems merely as oversight and reporting arrangements (Bardach & Lesser, 1996: 199), especially given the nature of crisis response, the discretion that is inherent to this work, and the informal influences that come into play. These influences take the form of belief systems and perceptions that motivate first-responders to act. Maynard-Moody & Musheno (2000: 333) describe these norms as “shadowy, never fully articulated, and often inconsistent...and often subversive to formal authority and democratic accountability.”
Ⅳ. ACCOUNTABILITY TO WHOM? First-responders function within multiple, overlapping, and competing accountability frameworks. Best viewed as a web of accountability relationships (Romzek, 2000: 23)3), the most common and significant categories are bureaucratic, legal, political, and professional (Schwartz & Sulitzeanu-Kenan, 2004: 82; Thomas, 1998: 356; Romzek & Dubnick, 1998: 9-10), with the latter two types permitting greater discretion. Bureaucratic accountability relationships conform to popular conceptions, including supervision for compliance with directives, rules, regulations and standard operating procedures. Under this system, priority is given to the expectations of supervisors and other top officials within the organization (control), and the administrator is afforded little discretion (Romzek & Dubnick, 1998: 9). The maintenance of this system involves an organized and legitimate relationship between a superior and a subordinate in which the need to follow orders is unquestioned, and there is close supervision of standard operating procedures (Romzek & Dubnick, 1987: 228). Expectations are managed through a hierarchical arrangement based on supervisory relationships (p. 230). 3) See Stone (1995: 508) for a refinement of this approach.
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Complications arise when applied in real world practice. The notion of public administration as a vast, finely graded hierarchy of individuals with clearly distinguished, precisely specified duties was at least partly discredited in the 1990s. Over recent years, in the name of efficiency and customer-friendly administration, there have been various efforts to create more complex structures which devolve authority to the community at large, reduce the number of layers (and hence the capacity for close supervision), and which recognize and encourage a more diverse range of relationships with actors outside the traditional hierarchy. Control within and over such structures has become correspondingly more complex (Stone, 1995: 509). The focus under legal accountability relationships is on administratorsâ&#x20AC;&#x2122; obligations to carry out tasks in accordance with constitutional principles, laws, or contractual obligations. The emphasis is on oversight and monitoring of public servants by individuals external to their organization to ascertain whether the obligations have been met (Romzek & Dubnick, 1998: 9). In contrast to bureaucratic accountability, legal accountability is based on relationships between a controlling party outside the agency (who is in a position to impose legal sanctions or assert formal contractual obligations) and members of the organization (Romzek & Dubnick, 1987: 229). This system manages agency expectations through a contractual relationship (p. 230). Political accountability is central to the democratic pressures imposed on public administrators (Romzek & Dubnick, 1987: 229). Under political accountability systems, responsiveness takes priority. The key relationship resembles that between a representative (in this case, the first-responder) and his or her constituents (those to whom s/he is accountable). The primary question becomes, Whom does the public administrator represent? Emphasis is placed on administrators exercising discretion regarding the various expectations they face from key external groups, with a particular focus on customer satisfaction (Romzek & Dubnick, 1998: 10). This system promotes responsiveness to constituents as the central means of managing the multiple expectations (Romzek
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& Dubnick, 1987: 230). Professional accountability is characterized by placement of control over organizational activities in the hands of the employee with the expertise of special skills to get the job done. Professional accountability occurs with greater frequency as governments deal increasingly with technically difficult and complex problems. Public officials must rely on skilled and expert employees to provide appropriate solutions. Those employees expect to be held fully accountable for their actions and insist that agency leaders trust them to do the best job possible. The key to this system is deference to expertise within the agency (Romzek & Dubnick, 1987: 229). As such, these relationships are characterized by a high degree of autonomy, and emphasize the individual responsibility of the administrator above all else as that individual exercises discretion on the job. Discretion is exercised not only about which laws, rules, or procedures are applied or enforced, but also about the nature and quality of the services delivered (Handler, 1986: 203). The assumption is that workers granted such discretion will monitor and regulate themselves through adherence to professional norms of appropriate practice and reliance upon their expertise (Romzek & Dubnick, 1998: 10). This system relies on deference to expertise for managing expectations (Romzek & Dubnick, 1987: 230). Within this “multiple masters” context, lines of accountability become blurred as workers find themselves facing more than one set of legitimate accountability expectations simultaneously. This is exemplified in the work of a county chief medical examiner: First of all I’m accountable to myself but I’m also accountable to my colleagues here. I’m accountable to the government leadership. I’m accountable to the regulatory commission that oversees our service delivery. And we’re accountable to the citizens of the community here. We’re accountable to them
— not only in how we spend their money but on the
quality of the service that we provide to them.
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Barbara Romzek captures these sentiments: Like actors in repertoire theater, public administrators must be able to play a variety of roles: as obedient subordinate, innovative expert, responsive servant, and principled agent. Successful public employees stand ready to play each role as the performance expectations of the various audiences change (2000: 40).
Playing these roles becomes further complicated by two other elements of accountability: accountability to various parties and accountability for such things as results. “This distinction is worth making, particularly as we move beyond the two-person principal-agent case to accountability to relationships that have a complex internal structure” (Bardach & Lesser, 1996: 200). One characteristic of front-line service providers is a tendency to regard themselves as accountable to their peers, rather than to the institutionalized system through which political, legal and bureaucratic accountability flow (Day & Klein, 1987: 52). First response is typically a collaborative effort, and peers and partner agencies become accountable to one another for performance (Bardach & Lesser, 1996: 204). For better or worse, fellow first-responders exert powerful influence over each other’s behavior, and peer influence often trumps supervisory control (Maynard-Moody & Musheno, 2000: 342). Strong cultural bonds, “caste membership” (p. 353), and “emotion culture” (Shields & Koster, 1989: 44) shape their beliefs, judgments, and shared group norms. A fire chief illustrates the point: You’re accountable to your peers. I mean there’s tremendous peer pressure to do the right thing
— if you don’t do well on a call, I think the thing that
fixes it the fastest is the peer pressure.
Beyond peer accountability, there is accountability to oneself and to one’s conscience. Accountability becomes a relative term when applied to emergency
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response and rescue. The X factor in this work is the fact that a first-responder’s life is on the line. Police officers and firefighters accept mortal risks as part of their jobs (Nagel, 1991: 14). This constant in effect changes the dynamic of what it means to be “accountable to” and “accountable for”
— on the ground, in the
heat of a call. A fire air rescue captain provides an illustration: My primary responsibility is deciding whether or not, to what extent we’re gonna risk ourselves...sometimes it can be an extremely tough call because you may be riding on someone else’s chance of survival in order to ensure your own.
Ⅴ. ACCOUNTABILITY TO CITIZENS Interviews of first-responders reveal that accountability relationships are understood as two directional. They recognize that they are accountable
— to their bureaucratic and political masters, at the same time as they acknowledge they are accountable “downwards” — to the firefighters riding the “upwards”
truck and to the residents/citizens whom they assist. An officer in an Urban Search and Rescue team told us on his return from deployment in Haiti, “the chain of command gets very long” and includes all levels of government and multiple jurisdictional, domestic and international agencies. Other first-responders speak about soft resources (first-responders) and hard assets (tools and equipment), understanding that both are “finite” and that hierarchical accountability must be respected. But it is the “downward” accountability relationships that motivate responders whom we interviewed. Their common refrain is that “It’s not for you, it’s for them [the citizens],” the “end user.” The distinction between “state-agents” and “citizen-agents,” and the accountability relationships that attach to each, provide a window into how first-responders perform their work. As Maynard-Moody & Musheno (2000) note, rather than using rules and
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procedures to guide judgments about individual citizen-clients, first-responders make moral judgments about the citizen-client first, and then use rules, laws and procedures to help those they consider worthy and punish those they deem unworthy (p. 351). They acknowledge that they are government employees, but they work for the public, and see this as their duty. They describe their decisions as normative, an exercise in moral reasoning rather than rule following or even rule breaking. While accountability has been closely associated with the idea of “giving an account,” that is, explaining or justifying actions, accountability has an alternative premise, that of “taking into account” the consequences of one’s actions for the welfare of others. This traditionally undeveloped understanding makes relevant to accountability a broad range of means through which the welfare of others can be incorporated in decision-making (Stone, 1995: 508). This perspective is consistent with that of the “citizen-agent.” We now turn to how first-responders enact the citizen-agent approach while being held to account by the state.
Ⅵ. ACCOUNTABILITY TO AGENCY RULES: NOT-SO-STANDARD OPERATING PROCEDURES The jobs of first-responders are inherently discretionary and the decisions they make directly affect the distribution of government goods and services (Kelly, 1994: 120) and complicate accountability relationships. The defining characteristic of first-response work is that the needs of individual citizen-clients exist in tension with the demands and limits of rules (Maynard-Moody & Musheno, 2000: 349). As the authors note, the street-level workers’ frame of reference is not the agency or the state but the citizen-client encounter. They define their discretion not in terms of following, bending, or ignoring rules but as pragmatic improvisations in response to these encounters (p. 349-350). Simply stated, first-response work is “rule saturated but not rule bound” (p. 334). Nearly every aspect of this work is defined by rules and
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procedures. Yet agency rules provide only weak constraints on, and loose parameters around, judgments on the ground. Rules and procedures can never universally fit each individual and every circumstance, especially in crisis response, so judgments must be made. Discretion is a source of creativity and responsiveness; “rules of thumb” become a substitute for agency rules. Without street-level discretion to interpret rules, procedures, and laws to fit the individual case the administrative state would collapse under the weight of its own rigidity, and street-level workers would be reduced to the “mindless technocratic functionaries” so feared by critics of bureaucracy (Harmon & Mayer, 1986: 334, as cited in Maynard-Moody & Musheno, 2000: 342-3). What weakens the link between first-responders and supervisors, limits the reach of rules, and makes discretion inevitable, is face-to-face contact with the recipients of services (Lipsky, 1980, as cited in Maynard-Moody & Musheno, 2000: 334). Their relationships with citizens are personal and emotional, rarely cold and rational. Stories from first-responders are replete with examples of creative discretion. Below, a police officer speaks about a call whose success turned on an experienced officer’s skill in taking an unorthodox approach: This person that we were dealing with was mentally ill...She was on medication,...so voices were speaking to her...I didn’t know what to do. The senior police officer on the scene...there was a sort of a transformation in him... suddenly he realized that in his conversation with her that part of what she needed...was a word from her priest, and so he became her priest. I’m talking about even to the point of she and he standing there with bowed heads praying.
There is nothing “standard” about the situational awareness to take on the persona of a priest during an arrest. While this example shows the flipside of the image of a “mindless technocratic functionary,” it renders accountability to agency rules, irrelevant. To wit: “What is puzzling is that after years of disaster
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research on organizational behavior in major emergencies, local government continues to be surprised when their standard operating procedures in their lengthy, detailed response plans are found irrelevant in the disaster event” (Waugh, 1988: 127). De-emphasizing formal, contractual relationships facilitates the “bending of rules” needed to obtain resources and get things done during an emergency (Lewis, 1988: 178). This is corroborated by examples that first-responders tell for getting around the system, and of breaking the rules in order to do their jobs. This is not to say that rules and procedures serve no function. Many of our respondents speak about “standard operating guidelines” as benchmarks for accountability. Training interventions that focus on common elements across a range of different incidents provide general tactical principles and protocols. For example, the mnemonic CRISIS serves as a memory aid for these principles, and provides a flexible framework within which decisions can be made using a common, shared and understood response language. “C” is for Containment, “R” for Resources; “I” for Initiative; “S” for Surprise; “I” for Intelligence’ and “S” for Security (Crichton, Flin & Rattray, 2000: 213-214). Some form of this approach is utilized by many first response agencies as standard operating guidelines. But standard operating guidelines only go so far. As one of our respondents stated, “What’s standard about an emergency?” By definition, accountability to agency rules and the exercise of discretion are incompatible. Whether one views discretion as an “unavoidable evil” in the traditional bureaucratic sense (Kelly, 1994: 139) or as a “necessary good” in practice, it is synonymous with first-response. Strict adherence to standard operating procedures is likely to be dysfunctional. Given the uniqueness of emergency situations, a prescribed set of routines to follow would exacerbate rather than solve the problem (Comfort, 1988: 23). Laws, plans, and chains of command provide crucial guidance, but none is so unambiguous that there is no room for interpretation (Stivers, 2007: 50). Instances in the Hurricane Katrina disaster of refusal on the part of government
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employees to bend or step outside the rules
— or indeed to act at all — are legion
(Stivers, 2007: 51). As Stivers notes, there was a failure to step outside the rules and act to save lives and to help those in dire need. Many decided to “to renounce the exercise of discretion in favor of adhering to the letter of the law” (p. 49), to adhere strictly to bureaucratic rules and toe the line rather than help those in need (p. 51). There was a widespread “default to literalness” (Molotch, 2006: 32 as cited in Stivers, 2007: 53). What might a “default to discretion” look like, and how is it expressed outside the rules? We agree with Maynard-Moody & Musheno (2000: 350) that exercising one’s professional judgment can conflict with rules and jeopardize careers. Discretion is both inevitable and desirable. It is “like putty”
— it can be squeezed
by oversight and rules but never eliminated; it will shift and reemerge in some other form in some other place (p. 339). Many of our first-responders would agree. A fire rescue captain provides a chilling example: I was the initial person on scene and it was pretty grotesque and it was multiple victims and I felt this need to help and to dive in......the hardest thing to do as a leader is that you’re not supposed to do that...you’re supposed to assess the scene, you’re supposed to determine what resources you need, you’re supposed to take command...But it was so psychologically overwhelming for me...It was a truck that rolled over the guy...and it basically tore off the side of his face. It was almost like the Terminator movie with just all skeleton with just an eyeball so it was that grotesque and that magnetic that you just couldn’t pull yourself from it...When somebody’s screaming for your help and they’re grabbing their face like this, that it’s hard not to do anything
— when you’re a commander and you’re in charge of the scene and you told people to do it and you have somebody who’s a rookie and they can’t help this guy, how do you not [dive in] when you know you can?
Decision-making is not merely a cool intellectual process; it also involves “hot” emotional influences. Deciding can be inherently stressful in first-response work.
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The tension between accountability to agency rules and exercising discretion is also viewed from the perspective of emotional adaptability. People who maintain an “other-oriented” disposition toward the expression of emotion are essentially more willing and able to adapt their emotional expression to the social environment (Schaubroeck & Jones, 2000: 167). Hochschild (1983) refers to this as an ability to develop a “healthy false self” in which “inauthentic” emotions are readily expressed in service of the role (p. 195). This trait is known as emotional adaptability (Schaubroeck & Jones, 2000: 167). Emotional adaptability may mean the ability to “slow things down” in order to meet the demands of the job, and in conflict with the agency rules that demand speed. First-responders speak about this process. Some call it a “mental stop” or “the pause.” A fire air rescue flight medic provides an illustration: Why isn’t this happening the way it should? What do we need to fix in order to make it smooth? So you just have to be creative...We didn’t have the correct thing to hold it [to secure the airway] so we made up something else...So my process is why isn’t it coming out smooth and find out why and then fix it and that’s what the pause is for...Some of them [calls] are ugly like they were meant to not be smooth but everybody stayed calm and adapted to whatever situation came, and it just went smoothly.
Taken together, this web of accountability relationships
— bureaucratic and
legal (agency rules), political (citizens), and professional (peers), as well as accountability to oneself
— complicates the work of first-responders. They
attempt to simplify it by focusing on the performance of their public duty. The bottom line is to help the most number of people with the least risk to others. They rationalize and justify their decisions as necessary. Whether first-responders learn how to reconcile conflicting accountabilities on the job, or whether they sidestep the attempt, is explored next.
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Ⅶ. HOW DO WORKERS RECONCILE CONFLICTING ACCOUNTABILITIES? The short answer to this question is, they may not. A profound sense of duty, pragmatism and the exigencies of the moment can override attention to reconciling conflicting accountabilities. The exercise of discretion, and the moral and value judgments that accompany it, may render the goal of reconciliation misplaced, even irrelevant. While first-responders are bound by a long tether of accountability relationships, discretion permeates every decision and every action (Maynard-Moody & Musheno, 2000: 334). Workers operate in a context established by law and organizational rules, but they interpret what these influences mean in specific cases (Vinzant & Crothers, 1998: 10). Experienced decision-makers develop a capacity for professional judgment that demonstrates a significant amount of creativity. In practice, they form judgments based upon incomplete, often conflicting, information that is guided by a set of professional standards and a disciplined body of knowledge (Comfort, 1988: 345). By substituting their pragmatic judgments for the unrealistic and untenable views of those with formal and legitimate authority, the street-level workers are, in their own view, acting responsibly. They are taking on the burden of making moral and pragmatic judgments that alter the lives of citizens (Maynard-Moody & Musheno, 2000: 354). As such, rather than seeking to reconcile competing accountabilities, firstresponders seek first to save lives and property. If they are called to account, many of our respondents told us they would rather ask for forgiveness than permission. And as we examine below, measuring accountability in the dynamic environment of crisis response is as much an art as it is a science. Facts and figures cannot measure the “value” of one service response over another. Uncertainty cannot be quantified, even crudely (Day & Klein, 1987: 69). Dror refers to decision-making under disaster conditions as “fuzzy gambling” in the
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sense that decisions must be made in the face of uncertainty, and the rules of the gamble are unknown, largely unknowable, often indeterminate, and erratic (Dror, 1988: 261). Decision-making under these conditions is a haphazard process and is likely to be error-prone because of inherent difficulties and limitations. “This conclusion is important for the evaluation of [decision-making under disaster conditions] and for application of various political and legal forms of accountability to it” (Dror, 1988: 263). We turn now to the emotive skills that are inherent to the work of first-responders and emergency services personnel.
Ⅷ. WHAT EMOTIVE SKILLS ARE USED? The essential skill of emotional labor is managing one’s own emotions and attempting to manage the emotions of the other in order to do one’s job. One of the conclusions we drew from our initial research into emotional labor4) was that these higher-order emotive skills are most conspicuous when they are absent. Our current research validates our earlier findings and extends our understanding of emotive work as it is applied in “routine” first-response work and in emergency, crisis, and disaster response. The skills required to manage one’s emotions as the “face” of government in crisis situations are even more diverse and multidimensional than we expected. What does it take to manufacture “little closets in the brain,” or to develop a state of “pseudocalm” when working on the edge of chaos (Janis & Mann, 1977: 85) in order to suppress troubling thoughts and avoid painful memories (Nagel, 1991: 11)? What brings a police captain to take on the persona of a priest in order to calm an offender so that he can make an arrest? Discretion is at the heart of first-response work, and creative emotive skills are essential. Creativity has long been considered an essential component of the emergency management process 4) See Guy, Newman & Mastracci (2008).
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because emergency conditions pose ill-structured problems that defy prior expectations for action (Comfort, 1989: 10). We examine these creative emotive skills and the “head games” that firstresponders utilize on the job, with attention to the mental pictures they develop to “size up” a situation. As professionals trained to serve and protect, first-responders are expected to maintain a poised presence even under the most tragic of circumstances. During interviews many responders described situations in which they attempted to inhibit outward signs of emotion. Richards & Gross (1999) refer to inhibiting overt emotion-expressive behavior as emotion suppression, a cognitively demanding form of self-regulation. Emotion suppression allows a person to appear calm, cool, and collected. Successful emotion suppression is thought to require an internal dialogue in which individuals must remind themselves to suppress, self-monitor for signs of unwanted emotional impulses, and evaluate how well they are doing (Richards & Gross, 1999). One means to control and suppress one’s emotions on the job is to attempt to depersonalize the work. A county chief medical examiner explains: I have on occasion done autopsies on police officers that I’ve worked with that have died in the line of duty...Dealing with the tragedy of the situation comes with time
— it almost becomes automatic where you clearly are
looking at it from a scientific basis and the humanness and the person connected to those particular remains, you know, you automatically divorce yourself from...You separate yourself from the component of it though, so it is an exercise in gathering information and interpretation of the scientific and medical evidence. You just have to get past the human side.
Dealing with death and human tragedy on a daily basis can shake even the most experienced worker. First-response work becomes a “cumulative” experience with unanticipated consequences. Here a fire chief speaks about a call: We have a raging house fire that we’re storming into...we are crawling
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through this house and we’re in the area where there’s the heaviest fire, and I’m sitting on something and I reach between my legs and I shine the light and it’s the victim, burnt real, you know, dead...it turned out there were four kids and a mother that lost her job and decided she can’t deal with it anymore and she burned up herself and the whole house...and I couldn’t get past this thing, I mean it rocked my world you know?...I think more than ever now you don’t know which one is going to catch you. I’ve been in hundreds of fires, I’ve found hundreds...of victims, you never know which one is going to get you and that one just rocked my world.
Emotive skills are manifest in managing conflict and relationships. These skills are inherent in the work of first-responders: You spend most of your time as a police officer - we call ourselves mobile counselors really. You spend most of your time as a police officer trying to help people that aren’t getting along well be more civil and get along
—
resolve their conflicts without hurting each other or resorting to violence or some other crime.
Handler (1990: 18) suggests that “dependent people uneducated, unsophisticated
— poor, minorities, the
— are often at a serious disadvantage [in their
relationships with street-level workers]. They lack the information, skills, and the power to persuade. The official has the unfair advantage.” Citizen clients must yield to street-level workers to receive state benefits or to avoid state sanctions (Maynard-Moody & Musheno, 2000: 335). But “citizen clients” (even if they are not truly citizens) can minimize any disadvantage by resorting to different ploys. A confounding dynamic in communicating with people in distress or desperation is the experience of being manipulated. Skillful listening comes into play when attempting to discern fact from fiction. A chief in the U.S. Coast Guard talks about this high stakes “mind game:”
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If you’re doing migrant operations...they game play...There was this one woman [who] had convinced this doctor that she was deathly sick and then they said okay we’ll put you in the helicopter and we’re taking you to Nassau. Nassau? she said. I want to go to Miami. We said no, we’re taking you to Nassau...And all of a sudden she was healed. So that’s the game you end up playing.
What emotive skills come into play as responders arrive on the scene of a call? We examine these processes next.
1. The Size-Up: Taking a Mental Picture Emotive skills are key to grasping the scope of a call and deciding upon a course of action that will determine the outcome. First-responders need to make quick decisions in complex, dynamic and hazardous situations, with limited time and information (Brunacini, 1985; Crichton, Flin & Rattray, 2000: 209). The U.S. Armed Forces developed a training technique (Tactical Decision Games) to improve tactical skill and decision making ability (Schmitt, 1994). TDGs foster the development of shared or compatible mental models of the task and the roles of each participant, and skills such as situation awareness and leadership (Crichton, Flin & Rattray, 2000: 211). Regular repetition of calls leads to the development of a significant mental experience bank whereby decision making at the start of actual incidents becomes intuitively based on recognition of patterns (Crichton, Flin & Rattray, 2000: 213). First-responders rely upon a similar process. Accumulated successes and failures, in work and in personal life, form a set of experiences on which they draw in particular situations. Intuition resembles a mental map generated from years of practice (Burke & Miller, 1999: 91). A police captain provides an illustration: You are it and so you draw from a pool of all your life experiences, all your
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training, all of your education, all of those things, and all of them that you have I think the better and more successful you are in the profession, but you have to have a mental bag of tricks that come for all those things when you go on a scene and you know that it’s rather than just rapid fire, it’s rapid thought.
This experiential database is key during the “size-up” of a call scene. The next vignette provides a window into these processes: I’m forced to take a mental picture for an instant and transpose that mental picture into the next action, whatever it may be. The term that’s used is size up.
This mental process begins en route to the call. A fire captain explains his preparation: A lot of times I’m talking to myself in my head. I really think about my breathing a lot...It’s really noisy, you know, the sirens, the horns, going through traffic...you’re putting on your bunker gear and you get your jacket on and you stop for a second and you go, wow, I’m breathing really quickly, and I’ll stop what I’m doing for a second...and I’ll take a big deep breath and I’ll go, okay, collect yourself, because not only that, I’m expected to talk when I get there. Let’s say I’m first [on the scene] and I have to get on the radio and size up the scene for all the other incoming units, and if I’m breathing fast or if I sound excited and nervous I’ve noticed that it has a domino effect.
Mental pictures may also be developed from an intangible sixth sense that can come into play on the scene, as we discuss next.
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2. Experience and an Intangible Sixth Sense Crisis response can be as much art as science. Experience assists first-responders in critical situations to quickly and accurately achieve situation awareness, based on their repertoire of patterns, their perceptual abilities at making fine discriminations between cues, and their sense of typical and prototypical cases which permits them to detect anomalies (Crichton, Flin & Rattray, 2000: 210). Interviews with fire and police personnel were replete with examples of these skills. A county fire rescue captain explains: You know, I can’t put my finger on it...sometimes we don’t catch everything and people don’t do well as a result because we didn’t catch everything, but you learn from that. I’ve missed a victim in a house and there were certain things I remember that I never forgot, and fifteen years later I ended up finding a victim and a couple of other people had missed him and they said how did you find him and certain things, I heard water running and the person had sought refuge in the shower and I had remembered that from fifteen years ago saying I’m never gonna forget again that sound of the running water and I ended up going into the bathroom where they weren’t supposed to be and they were right there in the bathtub.
And this from a police lieutenant: A great deal of the job is acting. You’re constantly acting, you’re constantly improvising on a scene and adapting to the situation...from scene to scene, from incident to incident you’re adapting, adjusting.
Acting and improvising do not readily lend themselves to measurement.
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Ⅸ. MEASURING ACCOUNTABILITY: A MOVING TARGET In public service parlance, “accountability for” is often followed by the word “results.” But what results, and how do we know when they have been achieved? Bardach & Lesser (1996) view accountability for results as a shorthand way of saying accountability for a better quality of effort directed toward the results being measured (p. 201). Such effort includes accountability for choosing priorities wisely, and making choices about which services to deliver to whom. Accountability, like merit, may be in the eye of the beholder, where one person’s favorable assessment may be another’s criticism. The following quote by a chief of fire rescue starkly illustrates this point: We had a six year old girl who was hit by a car and run over, had tire tracks on her chest and back, and we’re working her in the back of the truck and we’re trying to intubate her, couldn’t get her intubated properly, went into the esophagus. We found out later on the girl died eventually and we were actually second-guessed by the people at the hospital
— ‘ you didn’t put the
tube in properly and the IV was this and that’, and I went ballistic on them basically... I challenge any of you to come out and work in a moving closet with six people trying to attend to a six year old with minimal lighting going corners at 40 miles per hour trying to save the girl’s life.
Measuring accountability is problematic also in terms of verification. This refers to problems in the measures and means for ascertaining whether one’s performance expectations have been met (Romzek & Dubnick, 1998: 7). Another dimension to measuring accountability is the problem of “many hands” (Thompson, 1987). Many social and regulatory programs are implemented through an elaborate array of intergovernmental arrangements, and the delegation
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of authority for particular government programs is often dispersed across a number of agencies, all of whom are collaborating (Romzek & Dubnick, 1998: 8-9). This process is characteristic of much of the work of crisis and emergency response. The World Trade Center disaster of September 11, 2001 is a case in point. A disaster response system of 456 public, private, and nonprofit organizations engaged in response operations during the first three weeks (Comfort, 2002, as cited in Comfort, Ko & Zagorecki, 2004: 296). Other sources identified more than 1,400 nonprofit organizations involved in recovery activities over a six-month period (Kapucu, 2003, as cited in Comfort, Ko & Zagorecki, 2004: 296). The tension that exists between competing definitions of success poses another problem for measuring accountability. First-responders can decide to make their work harder, more dangerous and less officially “successful” in order to respond to the needs of the individual. They can over-invest their time and the state’s resources even though the chance of success is slim (Maynard-Moody & Musheno, 2000: 350). A U.S. Coast Guard officer tells of keeping a case open long after it could have been reasonably closed: The hardest thing to assess is someone’s will to live... We had a Dominican fishing boat that sank at night off the coast of the Dominican Republic
— 20
fishermen go in the water...We looked for a couple of days and found maybe half of them...We were well past what the tables said they could survive...You know a friend of mine said Dominicans are tough people. They’re gonna keep swimming, so we kept looking. We went twice as long as the tables said they could survive
— found one guy four days later, swimming the whole
time.
As a final point, we turn now to the relationship between accountability and expectations on the job.
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Ⅹ. MANAGING EXPECTATIONS Governmental accountability is broader than the traditional narrow association of accountability with answerability. Rather, it involves the various “means by which public agencies and their workers manage the diverse expectations generated within and outside the organization” (Romzek & Dubnick, 1987: 228). In these terms, accountability may be defined as the satisfaction of legitimate expectations about the use of administrative discretion, or the legitimization of discretion (Stone, 1995: 509). Dealing with expectations is central to the work of public administration (Dubnick & Romzek, 1993: 66). Role expectations of citizens
— what people
expect of the agency; public servants’ awareness of workplace culture and how their emotional labor strategies are (or are not) tailored to address cultural contingencies of the workplace (situational emotional labor) combine to inform our understanding of how crisis responders function on the job. Dubnick & Romzek (1993) suggest that public administrators behave in a manner that is driven by the need to effectively cope with expectations (p. 43). This perspective leads us to yet another way of viewing accountability systems
— as a means
through which public administrators, including first-responders, seek to manage multiple, diverse, interactive, and oftentimes contradictory expectations that are inherent to their jobs (p. 39). Dubnick & Romzek identify a number of factors which shape public administration expectations5). Among them, the characteristics of intensity, temporality (time-based), tractability (relating to “impossible jobs”), and interrelatedness can be readily applied within the context of crisis response. Simon (1997) informs our understanding in this regard. Simon regarded expectations as a central characteristic of “purposive” group behavior, where:
5) For a detailed examination of these characteristics, see Dubnick& Romzek (1993: 55-66).
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A’s decision may depend on his expectation of B’s behavior, while B’s decision may depend on his expectation of A’s behavior...the expectations of these participants will be a factor in determining their behavior...In this sense administration is not unlike play-acting. The task of the good actor is to know and play his role, although different roles may differ greatly in content (p. 359).
Crisis response is a team endeavor. For our respondents, their modus operandi is to work collaboratively, as a well-functioning team. The safety and success of each call depends upon “accurate expectations as to what the others are going to do” (Simon, 1997: 81)
— in other words, on a complementarity of expectations
(Parsons & Shils, 1951: 15). Met or unmet expectations can be explained in terms of the “gap” between what governments are prepared to do in emergency management situations (i.e., bureaucratic norms that dominate governmental activity) and what emerges as the expectations of those victimized by the disaster (i.e., emergent norms that guide social interactions) (Schneider, 1992: 135). According to Schneider (1992), “the gap is the primary determinant of public perceptions about the success or failure of governmental relief efforts” (p. 135). Government is the provider of last resort; it responds to those in need. Denial of service is not an option, even when demand for services far exceeds the capacity to respond. Expectations can be based and compounded on past experiences that cue emotional recall. A fire-rescue captain explains: In instances where we are dealing with a family tragedy where emotions are high, where there perhaps has already been a past experience with the fire department that has molded the opinion of that family... I may have never dealt with that family before, but clearly someone in a uniform in my department has, and they took that experience and harbored it and are enacting it upon my crew when I get there, so I have to understand that by simply trying to do the best that I can, stepping back, quieting down, understanding that they’re going through a horrific time and I just walked
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into a circumstance that was probably already not on an even keel.
Ⅺ. CONCLUSION The nature of first-response at the local governmental level blurs and confounds the simple model of accountability assumed in textbook theories. The work is dynamic and uncertain and determinations of performance differ by vantage point. The problems of assessing effectiveness shape the practice of accountability. The words of first-responders bring into focus these practices: “how” first-responders function on the job, their accountability relationships, and the emotive skills they use to manage them. They were more likely to emphasize informal accountability relationships (downward, to the community being served) than hierarchical, upward accountability. The picture that emerges is one of professionalism, teamwork and adaptability in the face of indescribable human drama. We gain a fuller appreciation of what it takes to perform this work in multiple platforms (on the ground, in the air, or at sea), and how professional judgment, discretion, diverse expectations, and an abiding sense of duty, serve to shape the web of accountability relationships. Responsiveness and accountability at the local level presents fertile ground for research, especially through the eyes of first-responders.
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Meredith A. Newman is Professor and Chair of the Department of Public Administration at Florida International University. Prior to her career in academia, Newman served with the Australian Foreign Service (in France and Vietnam), the U.S. Department of State (in Senegal, Malaysia, and Singapore), and the World Bank. She is widely published in the areas of public management, human resources and gender, and the emotive aspects of work. She is the rspepient of several awards, including the Editors’ Choice Award, Public Administration Review. Her book entitled, Emotional Labor: Putting the Service ervice ervService (Mary Guy and Sharon Mastracci, co-authors) is the recipient of two Best Book awards. Newman is an Associate Editor of Review of Public Personnel Administration; past Chair of the Commission on Peer Review and Accreditation, National Association of Schools of Public Affairs and Administration; President of the American Society for Public
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Administration; and a Fellow of the National Academy of Public Administration. Mary E. Guy is Professor and Director of the Master of Public Administration program at the School of Public Affairs, University of Colorado Denver. Her research and teaching interests focus on the human processes involved in public service delivery. She has published five books and over a hundred articles on the subject. Her most recent book is Emotional Labor: Putting the Service in Public Service, co-authored with Meredith Newman and Sharon Mastracci. It won the 2008 Best Book Awards from the Section on Public Administration Research as well as the Section on Personnel and Labor Relations, American Society for Public Administration. She is a Fellow of the prestigious National Academy of Public Administration, and is past president of the American Society for Public Administration. Sharon Mastracci is an Associate Professor in the Department of Public Administration at the University of Illinois at Chicago. She studies human resource management, gender dynamics in the workplace, and employment policy. Her 2008 book with Mary Ellen Guy and Meredith Newman, Emotional Labor: Putting the Service in Public Service, has been honored for its contributions to the field. She is also the 2010 recipient of the Rita Mae Kelley award for outstanding research in gender-related issues.
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국문초록
지방정부의 대응성과 책임성: 최초대응의 경우 Meredith A. Newman Florida International University, USA
Mary E. Guy University of Colorado Denver, USA
Sharon H. Mastracci University of Illinois Chicago, USA
이 논문은 지방정부 서비스 제공의 맥락에서 이해한 책임성의 개념을 연구한다. 반응성과 책임성이라 는 두가지 가치에 초점을 맞추면서 그들 사이에서 발생하는 가치의 갈등관계에 대해서도 주목하고 있다. 이 연구의 주된 목적은 시 정부 수준에서 위기 및 응급대응에 관한 일상관리라는 맥락에서 어떻게 책임성 과 반응성을 탐색하고 실제로 달성할 수 있는가에 대한 개요를 설명하는 것이다. 저자들은 911사태 직후 세계무역센터 일했던 사람들과 2010년 지진이 발생한 아이티에서 구호활동을 했던 사람들을 대상으로 면 접조사를 실시하였다. 이 과정에서 책임성에는 다양한 영역이 있고 납세자의 돈이라는 측면으로 할당된 자원을 책임이게 사용하는 것뿐만 아니라 시민권에 대하여 책임을 다하는 것도 포함된다. 다양한 사례연 구를 통하여 전문성, 법률적 판단, 재량, 기대, 의무감 등의 요인들이 책임성을 제고하는데 어떻게 기여하 는 지를 밝혔다. [주제어: 대응성, 책임성, 지방정부, 긴급구조대응]
논문접수일: 2010년 5월 23일 / 게재확정일: 2010년 6월 10일 제1저자: Meredith A. Newman 소속및직위: Professor & Chair, Department of Public Administration, Florida International University 주소: Department of Public Administration, Florida International University, University Park PCA-269A, 11200 S.W. 8th Street, Miami, FL 33199, USA 전화번호: +1-305-348-0417 이메일: newmanm@fiu.edu 제2저자: Mary E. Guy 소속및직위: Professor of Public Administration, University of Colorado Denver 주소: School of Public Affairs, University of Colorado Denver, 1380 Lawrence St. Suite 500, Denver, CO: 80204, USA 전화번호: +1-303-315-2007 이메일: mary.guy@ucdenver.edu 제3저자: Sharon H. Mastracci 소속및직위: Associate Professor of Public Administration, University of Illinois at Chicago 주소: Dept. of Public Administration, University of Illinois at Chicago, Chicago, IL 60607, USA 전화번호: +1-312-413-2419 이메일: mastracc@uic.edu
기획특집논문 ｢지역발전연구｣ 제19권 제1호 : 37 ~ 69
JRSD
Development Revisited Geraldine Fraser-Moleketi Former Minister of Public Service, Republic of South Africa
Demetrios Argyriades International Institute of Administrative Sciences, USA
Observing the evolution of post-war development theories, may not overlook the catalytic influence of shifting paradigms of State and public service, conflicting views on government, its proper role, objectives and modes of operation, the all-important concepts of power and legitimacy but, in the last analysis, the impact on those theories of sharply contradictory models of Man and Society. Such paradigms and models have, over time, exerted a significant measure of influence on the policies and programmes of the United Nations, the Bretton Woods Institutions and the UNDP. During the period covered by this report, three contradictory models have surfaced and prevailed in quick succession. The earliest underpinned the public-sector driven economic development programmes, which accompanied the process of decolonization and nation building in Asia, Africa and Latin America. This was followed, in the eighties, by a sharply contrasting approach; one that downplayed the role of State and public sector and emphasized the benefits of private enterprise. Both of those models suffered from narrow definitions of the nature, scope and process of development; definitions that precluded proper consideration of non-economic factors and stressed GDP growth over income distribution and the spread of opportunities. The Human Development Index has, since the 1990s, tried to correct the imbalances inherent in this approach. In recent years, especially, the growing stress accorded to democratic governance is changing our perceptions of the nature and role of development. [Key Words: International Development, United Nations, Human Development Index, Governance]
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Ⅰ. Development Theory and Practice: An Introduction We’ve often heard if said: “It may sound good in theory but doesn’t work in practice.” Is this hiatus real or must we rather say of theories and practices that quality in the one depends on the same in the other? The “pragmatist” will tell you that the only thing that matters is the “real world out there”; not what people like to say or write about it. Notoriously, however, what we describe as “real” is seldom more than perception, an often fleeting impression coloured by our own culture, interests, personal pre-disposition or fleeting stereotypes. The world looks very different seen from Washington, D.C. than from Beijing, Johannesburg, Sao Paolo, London or Paris. The clash of ideologies continues unabated despite the rapid progress of science and technology, the dissemination of knowledge and globalization. Precisely on this account, we owe it to ourselves and to the world to question and to explore the nature and sources of the theories which come to dominate the realm of ideas, at very frequent intervals. “Rerum cognoscere causas”, Virgil once said. We need this reality check in order both to avoid the dangers of parochialism and to combat intolerance. It has been said before but surely bears repeating that theory and practice grow together. In McGregor’s words, “every managerial act rests on assumptions, generalizations, and hypotheses
— that is to say on theory” (1960: 6). But
administrative theory and practice may part company when practices take shape in the context of specific country environments, whereas theory is generated in leading universities and centres of research or major international organizations, which may be far removed from “where the action is.” Their findings and conclusions, though often little more than a considered opinion, take on disproportionate weight, as if they represented unquestionable truths of universal validity. This seems to be the case
— or fate — of development theories which
surfaced and developed, in dialectical fashion, during the post-war decades. Not surprisingly, their growth bears the imprint of ideas which presided over the establishment and subsequent career of the United Nations and Bretton Woods
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Institutions. They also show all the signs of influences of models and methodological tools that were current during this period.
Ⅱ. Of Models, Maps and Metaphors Summing up the post-war experience, with a particular focus on “Hirschman’s Strategy at Thirty-Five”, economist Lance Taylor had this to say. “The Post World War II cohort of development economists thought in metaphors - vicious and virtuous circles, big pushes, growth poles and trickle-down, balanced and unbalanced growth
― which did not seem to be
terribly helpful in actual policy practice” (Taylor, 1994: 64)
One reason that such metaphors had frequently failed in practice was that, according to Taylor, they been taken literally by political leaders and planners who dealt with specificities, while metaphors and models represented little more than generalities and broad guidelines for action. Talking of models and metaphors, that were used by policy planners, the famous commentator and nobelist professor of Economics at Princeton, Paul Krugman elaborated further on this very point. The problem, he argued:
…is that there is no alternative to models. We all think in simplified models. The sophisticated thing to do is not to pretend to stop, but to be self-conscious
― to be aware that your models are maps rather than
reality.” (Krugman, 1994: 51)
Models, like maps and metaphors, can at times be hugely deceptive. All too often they reinforce inherited half-truths and slanted perceptions of reality and the world. Our country and our continent are thus invariably shown holding a focal
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point at the centre of level Earth. For Americans that lies between the Atlantic and the Pacific Oceans. For Europeans, by contrast, it is at the western end of the Eurasian landmass, between the Ural Mountains and the Atlantic Ocean. For peoples of East Asia, the “Far East” (or in French P Extreme Orient) is that centre of the world. Revisiting the models which shaped the prevalent thinking on the development process, during the post-war decades, Lance Taylor and Paul Krugman remind us of the dangers of “thinking in a box”, and losing sight of reality, as well as our own limitations. This is often the result of forgetting the past as we look ahead to the future and fail to re-assess the assumptions underlying what we take to represent reality. With the wisdom of hindsight and, more recently, the experience of the huge financial debacle affecting much of Europe and the United States, we now begin to question the ideas on which the maps and models used in post-war development strategies were constructed; the metaphors which served to “sell them” to the world. They were none other, in fact, than the foundation principles of Western thought and action during the Age of Lights. They prompted the American and French Revolutions. They gave us the Etat de droit
— rule of law and due process for others — the concept of
inalienable human rights and, underlying this concept, a particular model of Man which provided the underpinnings of economic thinking during most of the 19th and early 20th centuries. Such thinking added currency to the notion of the rational “self-interested, utility-maximizing economic man” (Rodwin, 1994: 18), which projected, to the world, abstractions that were sound, within a particular context but also culture-bound. These abstractions which proved adequate, even useful when applied to limited government purposes in a Eurocentric universe, fared unevenly in the context of the complex world which surfaced after the emancipation of the peoples of former colonial dependencies, with the challenge of development which followed in the trail of independent statehood. The inevitable happened. In Paul Krugman’s words:
…
“ during the process of model-building, there is a narrowing of vision
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imposed by the limitations of one’s framework and tools; a narrowing that can only be ended definitively by making those tools good enough to transcend those limitations.”
Was this attempted in earnest; how well was it accomplished? It hardly needs explaining that there is no easy answer, or one that would elicit some universal approval. However well-constructed and empirically tested, models are always influenced by prevailing ideologies and what the Germans call the “zeitgeist”. Early post-war attempts to construct a development theory were fashioned in the light and under of the weight of the experience, not merely of the War but of the Great Depression, which had preceded it. The model may have drawn on fundamental assumptions regarding human nature or, to be more precise, on Homo Economicus, which lies at the foundation of economic doctrine, as well as Homo Fautor, which is one other legacy of the great Age of Lights. The Idea of Progress has indeed a chequered history but, without any doubt, has exerted a sustained and catalytic influence in many fields of thought (Nisbet, 1980). It underpinned the concept of economic development, but furthermore suggested that, such as it had been defined, in Western countries, development was good, as well as necessary and historically indetermined. In the particular context of the immediate post-war period, development and progress, tinged with a note of optimism, became a vademecum of reconstruction efforts, of overall government policy and technical cooperation, in Europe and beyond. Those were the years that witnessed the birth of the OEEC, which soon widened its scope and, shedding “European” from its official title, added the term “development” to its name (OECD). At the United Nations, it loomed large on the agenda, accounting for the establishment of OTC (the Office of Technical Cooperation in the Department of Economic and Social Affairs), and later the UNDP (the United Nations Development Programme), an organization which is active to this day, with country and regional offices throughout the world. Several countries of Europe, East Asia, North America and Australasia created their own
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bilateral aid programmes, many which are still in existence. Spurred on, to some extent, by ideological rivalry in the days of the Cold War, the development agenda took on some of the accoutrements and the distinctive features of a creed or belief system. “The development prescription of the early 1950’s (displayed) an overweening confidence” (Rothschild, 1994: 113) which spoke volumes on the approach which governed the relevant programmes. Thus, in 1951, the UN convened a group of senior experts to explore the preconditions for accelerated development. The group included, pre-eminently, W. Arthur Lewis and Theodore Schultz. Its prescriptions were peremptory. It stated, categorically, that governments should “establish a central economic unit” and “announce its programme” for expanding employment. Its historical assumptions were similarly grand: “progress occurs only where people believe that Man can, by conscious effort, master nature.” It further deliniated the political prerequisites for growth:
…
“there cannot be rapid economic progress [ without] the creation of a society from which economic, political and social privileges have been eliminated. In effect, the Group demanded a social and moral rebirth: “ancient philosophies have to be scrapped; old social institutions have to disintegrate; the bonds of cast and creed have to be done away with; and large numbers of people who cannot keep up with progress have to have their expectation of a comfortable life frustrated” (Rothschild, 1994: 114). Not surprisingly, in the wake of a catastrophic War and the Great Economic Depression which preceded it, a generation of scholars, as well as of practitioners and ordinary people looked to the State and government to bring development programmes to speedy fruition. Looking back on the post-war decades, a development economist, who served as an adviser to over twenty countries, ventured this perceptive remark: “Post World-War Two development economists were neither naively pro-state nor diabolically anti-market; they just saw room for public intervention. How could they think otherwise, after experiencing the
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Depression and the War and after being under the intellectual spell of Keynes?” (Taylor, 1994: 61)
Macroeconomic research went in tandem with a surge of interest in public administration. Belief in formal structures and institution-building permeated the scholarly output in a field which rose to a peak of prominence never previously reached. It accounted for the establishment of schools and training institutes in countries far and wide, both developed and developing. Some indeed grew out of projects of technical cooperation, bilateral or multilateral. UN and USAID took the lead in their development. Development assistance also added to the impetus for the conduct of research in administrative systems which had escaped the attention of leading universities in North America and Europe. A discipline, originally created for the study of the practices in the old metropolitan countries, swiftly moved over to regions which had been dominated by vast colonial empires. The Marshall Plan for Europe and decolonization added strength to this momentum. Thus, comparative administration and development administration made their entry into the field during the fifties and sixties. The 1950’s and 1960’s were decades of hope and progress; an era of civil rights, emancipation of peoples, decolonization and development. It was confidently expected that, armed with modern technology, the administrative state could overcome the challenges of poverty and backwardness. The rapid reconstruction of Europe and Japan, reborn from their ashes like phoenix, reinforced this deep conviction. Almost throughout the world, the approach was technocratic. It emphasized the role of the “machinery of government” and seemed to take for granted that mastery of the processes would necessarily lead to the needed results. Developmental goals were broadly agreed upon by Westernized elites, which had come to their own in the wake of independence. Their names, code-words in fact, were “nation-building” and “socio-economic development” (Esman, 1966). Planning became de rigueur (Galbraith, 1964: 62). A concept of reform as planned, induced, deliberate and orchestrated change
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driven by central government, often against resistance (Caiden, 1991: 67), also gained momentum rapidly, during these post-war decades, accounting for the currency of central government agencies for administrative reform but, significantly also, of the term itself, which pervaded the discourse on development administration during this period of change. Reform afforded the tools and represented the process whereby, with proper leadership, a people and a country could swiftly and surely move “From the Third world to the First” (Lee, 2000).
Ⅲ. Development in Stages That, prompted by reform, the process of development and modernization moved forward through definite stages, historically scripted, was yet another concept which gained ground in that period. It quickly rose to prominence following the publication of Walter Rostow’s opus: The Stages of Economic Growth: a Non Community Manifesto (Rostow, 1960). It led development theorists to try to identify and specify the most important political and socio-economic conditions which needed to be present to make an orderly passage from stage to stage effective. The language of discourse on the techniques and processes of socio-economic development enriched our vocabulary with such now well-known terms as “management of change”, “overcoming resistance to change”, or “mobilization of human and physical capital” towards “the take-off stage” (Argyriades, Dwivedi & Jabbra, 2007: xxi-xxv). The rise and singular progress of these development theories development administration
—
and
— were as swift as their decline. A measure of
success they owed to a semblance of certainty and of precision which they claimed. The triumph of technique, which they exuded, and the confidence they offered to governments that, given sound techniques, the right outcomes would follow, also boosted their popularity. As a non-communist doctrine, during the fateful years of the Cold War, development administration served the determined
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efforts of Western powers to save the Third World” countries both from the appeal of Communism and from themselves (Nef & Dwivedi, 1981). Curiously, its fall from grace coincided with the demise of communism, a certain loss of faith in government’s ability to engineer improvements in people’s daily lives, and also to additional factors, which drastically altered the landscape for development but also policy planning and public administration. A veritable sea change took place in the eighties and nineties, whose sources lay squarely in the arenas of politics and economics. It was occasioned, partly, by the accession to power of ultra-conservative leaders in major western countries and partly by the triumph of economic doctrines, inimical to Keynesianism and closely associated to the Chicago School. A full swing of the pendulum, these prompted a multiple shift, which fundamentally altered the global balance of power: from “left” or “centre” to “right”; the South and from the East to the Northwest; from public sector to business, from government to markets and private enterprise; from organized labour to management; and, in a number of cases, from grassroots organizations to lobbies and pressure groups. The prevalent ideologies of the eighties and beyond have reflected grosso modo this transition. Unexpectedly, ideas that had appeared so promising rather swiftly lost their shine and former degree of acceptance. The pride of three decades “[h]igh development theory simply faded out. (Instead,)
…
a constant returns,
perfect-competition view of reality took over the development literature, and eventually -- via the World Bank and other institutions
— much of real-world
development policy as well” (Krugman, 1994: 52). Whether, as Lisa Peattie also suggested, “[T]he idea of reason [fell] into disrepute and is not thought to be found embodied in the institutions of either government or business” (Peattie, 1994: 126), the paradigm of governance which surged in popularity during the 1970s transformed the salient concepts of economic development and redesigned its process. Not surprisingly, in a period which came to view “big government” as the source of all our problems” and the administrative state as something from the past, a new development model progressively took shape. Preeminently, it
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featured: “a smaller state equipped with a professional, accountable bureaucracy, that can provide an enabling environment for private-sector led growth, to discharge effectively core functions, such as economic management and to pursue sustained poverty reduction” (World Bank, 1994: XVI).
Allied to implicit faith in private sector capacity to drive the growth agenda, the idea of the “Shinking State” emerged as core component of theWashington Consensus (Stiglitz, 2002: 16, 53-54, 2010: 29-31), which dominated the scene during the 1990s. It loomed large in a report which the World Bank produced in 1997. An air of unreality pervaded the conditions which, according the Bank, ought to define the “manner in which power is exercised in the management of a country’s conomic and social resources for development” (World Bank, 1994 VII). It was as if good governance and economic development, combined with social justice, could be secured with minimum state intervention and mostly through the endeavours of private enterprise together with “a strong civil society participating in public affairs and all behaving under the rule of law” (World Bank, 1994 VII). An idea of governance with little state intervention, no government “bureaucracy” but rather deregulation was what was proferred to the world as the new “market model” and a modern approach to development. It featured the “invisible hand”, invoking common sense and human rationality in disembodied forms, as embedded in the structures and the work of global markets. It was hypothesized that this “invisible hand” would have it in its power to allocate resources with consummate economy, efficiency and effectiveness and optimise results to the long-term advantage of humanity as a whole. Futhermore, it was taken for granted that government organizations were, generally ill-suited to play this role. It is hardly an overstatement that, in a mere few years, the world of development planning and successive stages of growth had been turned on its
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head. Elaborate structures and processes, including planning commissions, regional planning boards, programming cycles, etc. were quietly swept away. The role of UN agencies was also reconfigured, as their budget allocations for “technical assistance” diminished in relative size and importance. The rapid decline and implosion of the USSR may well have represented the most dramatic development of the two concluding decades of the twentieth century. Less sudden and spectacular but no less catalytic of long-term trends world-wide was the globalization of markets which the disintegration of the USSR merely served to accelerate. The growing pangs and problems besetting planned economies compounded a loss of appeal which socialist systems of government experienced in that period. On the political stage, this presaged the decline of left-wing political parties and even of trade unions, in many a western country, where they had once been powerful. On the ideological plane, it signaled disenchantment with public enterprise, regulation of production and the social division of welfare, which although viewed as promising in earlier post-war years, had failed to deliver the goods; or so it appeared, at any rate. Thus, a powerful counter-culture arose in the 1980s. It peaked in early 1990s but continued holding its own after the turn of the century. Fundamentally, change came through as the waning of “the idea of rationality” (Peattie, 1994: 126). It lent support to doctrines which, after falling from grace in the wake of the Depression, now surged in popularity. Milton Friedman and Friedrich von Hayek replaced John Maynard Keynes in the economic Pantheon, just as Margaret Thatcher in Britain and Ronald Reagan in the United States took to boldly changing course, in ways that marked the break with policies and systems which had been in place for decades. With neo-liberalism triumphant, the State became the enemy; “big government”, the problem in the words of no less a person than the President of the U.S.A., (Inaugural Address, 1981). Its scope, its role, its function came increasingly under scrutiny, in the measure that domains previously in its remit were outsourced or privatized. Milton Friedman, for one, would limit the functions of government to
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defence against foreign aggression, internal law and order, establishment and maintenance of an enabling framework for decision-making purposes, and the administration of justice (Friedman, 1993: 6)1). In a similar vein, D. Rumsfeld, U.S. Defence Secretary, vowed to “save” his Department, the Pentagon “from itself”, by dint of outsourcing (Stanger, 2009: 84). It needs to be emphasized that this drastic change of course was very partially due to pragmatic considerations, or based on empirical data and cost-benefit analyses. According to Allison Stanger, “contracting out”, if anything, increased the size of budgets. (Stanger, 2009: 94-98). Proclivity to outsourcing and privatization owed its appeal and momentum more to doctrine than to fact. It obeyed an ideology which viewed the public sector with a profound distrust, but business by contrast, with unquestioning approval. This attitude spilled over far and wide, affecting education and even foreign affairs (Stanger, 2009: 113-115). It soon invaded development, reshaping public policies, administration and management but, even more fundamentally, the nature and the objectives of international development policies.
Ⅳ. The Market Development Model: A Powerful Counter-culture The end of the Cold War swiftly opened the way for reconsideration of development assistance without “the ideological blunders” that had applied
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supposedly -- to previous general practices. With the USA in the lead, the goals
1) “In his 1962 book “Capitalism and Freedom,” Milton Friedman, the right’s mostinfluential economist, equated the Fair Employment Practices Commissions created to prevent workplace discrimination with “the Hitler Nuremberg laws.”But he also applied the comparison to “the Southern states imposing specialdisabilities upon Negroes.” In other words, he recognized that Jim Crow wasitself a form of intrusive government only enacted at the state level.” (Quoted from The New York Times, Sunday, May 23, 2010, “The Textbook Libertarian”, page WK)
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were redefined in less ambitious terms. Bluntly, the world was told that: “Aid cannot achieve the elimination of poverty”; and it should neither foster nor help perpetuate dependencies on others. “Only homegrown development based on the dynamism of individuals and firms in free markets can do that” (Easterly, 2006: 336; Stanger, 2009: 118). Disclaiming any adherence to ideological precepts, this novel approach to development reflected, nonetheless, the plainly discernible influence of neo-liberal doctrines on the international plane. Indeed, one might venture to call it “the market development model”, in which, one might surmise, neither government and public service nor even civil society played an important role. One may conclude, accordingly, that economic growth was seen as chiefly measurable in terms of aggregate wealth, invariably created by “individuals and firms”. Consideration of equity or of distributive justice no more came in to the equation than building social capital, capacity development, the emancipation of women, participative governance, and human rights, which were tentatively mooted in the early post-war decades and have since made their way into the definitions and concepts of development to which the UNDP and developing countries, in general, are able to relate. By contrast in the nineties, a neo-liberal slant found resonance not only in academic circles but also donor countries for which it represented an extension to this field of the market model of government and the New Public Management, that were peaking in those days. As with “management is management”, many people took the view that the time had really come to strip the development concept of “non-essential” elements and let the “captains of industry” push forward with development much in the way, we were told, that “managers should manage.” All that governments needed to do, according to this viewpoint, was maintain “an enabling environment for private sector-led growth” (World Bank, 1994: xvi). Creating and sustaining a propitious set of conditions; one that favoured individual initiative and enterprise became, at the close of the century, the government’s principal role in the economic field. Soon all major international organisations embraced these basic positions. To be sure they did reflect some new facts on the
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ground. For in truth, a transformation in economy and trade came about in the eighties and nineties, as a result of the globalisation of capital markets. Swiftly, the profit motive, with substantial movements of capital in search of opportunities made of private sources of capital, known as foreign direct investment (FDI), the principal agent of growth. Soon FDIs oustripped and largely overshadowed the use of public funds
— national or international — in the development field.
The <Table 1> below speaks volumes on this trend. It shows that, notwithstanding a sharp drop in 2008-9, global FDIs inflows had slightly more than doubled and outflows almost trebled during the ten-year period preceding the current recession. At their peak, in 2007, inflows, for the world as a whole, stood at US$ 1,978.8 billion. In the same year, global outflows amounted to US$ 2,146.5 billion, more than three times the average for 1995-2000. At those levels, FDIs eclipsed the amounts of net official assistance disbursed by affluent countries for development purposes. The following <Table 2> and <Table 3> provide aggregate figures of outflows from the 22 member states of the Development Assistance Committee (DAC) of the Organization of Economic Cooperation and Development (OECD) and some 18 other countries, donors of ODA. The relevant amounts have shown small fluctuations over the past two decades but lag behind the levels reached during the 1990s, in real terms. What is more, despite repeated statements of good intentions, most countries’ ODA has stayed, as a percentage of GDP, at levels considerably lower than the 0.7 target; the only “virtuous” countries consistently surpassing it being the Scandinavian states, The Netherlands and Luxembourg.
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<Table 1> FDI flows, by region and selected countries, 1995-2008 (Billions of dollars and per cent)
<Table 2> OECD-DAC Country Expenditures on Aid
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<Table 3> ODA Received and FDI Inflows by Country
In terms of its disbursement, ODA seems to follow groso modo what may be loosely called the “needs” over the “means” test. Thus in 2004, Least Developed and Low Income Countries received more than 50% of the total, with Sub-Saharan and Arab States totaling $34 m and a per capita average also at that level. The picture could not be more dissimilar when it comes to FDI. There, opportunity beckons and, with the profit motive reigning supreme, the distribution of flows is almost inversely proportionate to “need” and income levels. Thus, as
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shown in <Table 1>, the world’s most developed economies i.e. the USA, the EU and Japan, have as a group remained the largest net recipient of FDIs, followed distantly by Asia, with Africa lagging behind, in former years especially. Of the Developing Countries, almost predictably, China has outperformed the rest, consistently receiving a lion’s share of flows headed the way of Asia. More recently, the crisis has changed the landscape substantially. Investments to developing countries and “transitional” economies have surged, increasing their aggregate share of global FDI to 43% in 2008 (United Nations, 2009: 1). In contrast to a contraction in the developed countries of close to 30% , the share of Africa rose in 2008 to record levels, while Asia, Latin America and Eastern Europe also registered gains. Within the regions, moreover, distribution has been uneven. FDI has continued to grow in the very large economies of China, India and the Republic of Korea. Of the Latin American countries, Brazil was the largest beneficiary receiving 49% of the total inflows, compared to 6% for Central American and the Caribbean. A very similar pattern may be observed in Eastern Europe and the CIS, where Russia, Kazakhstan and the Ukraine, in that order, shared 84% of inflows for the region as a whole (United Nations, 2009: 15-22). It is clear, from this analysis, that bigger, “weightier” states have, on the whole, outperformed the rest in terms of FDI. They are certainly the countries better able to fend for themselves but also to create and to sustain an “enabling propitious environment” for free enterprise initiatives, creating possibilities for private sector-led growth. Any problems that arise, would do so not in the aggregate levels but in the distribution of wealth and opportunities within the population. The UNDP Human Development Reports have, over the years, provided an eloquent witness account of the growth of inequality, even as GDP and the average income per head of countries may have grown. Negative externalities have flown from this situation. They include the surge of corruption, observable world-wide, but also related phenomena of social unrest, exploitation of labour, child abuse and damage to the environment. The
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international press has been vocal in its criticism of the so-called race-to-the-bottom; and leading NGOs have been quick on the uptake in defence of endangered species, combating overfishing, massive oilspills and toxic gas emissions. However, by this token, they have also demonstrated the relative weakness afflicting civil society at large, when it comes to confronting the clout of powerful interest groups, which often act in collusion with the government establishment. This, of course, is not to say that either FDI does not promote development or that non-state organizations, national or international, do not play a valuable role and can lightly be dispensed with. Rather it is to argue the importance of a competent, effective, accountable, responsive, inclusive, democratic and participative government; one that defends the people because it genuinely represents it. What the lessons of experience, over the past decade or twenty years, have amply demonstrated are the serious limitations, indeed the dangers flowing from an imbalance of wealth, of power and opportunities between the transnational giants of the economic sphere and nation states, or even international organizations and citizens, who lack the needed clout to hold fast to their rights. The paucity of results garnered in Copenhagen, the difficulties faced in international efforts to safeguard the entitlements of women and minorities or of indigenous peoples is a telling testimony to the stark realities of economic power. It speaks volumes on the need for democratic governance and a resolute campaign to combat the corrosive effects of corruption, for not only can it damage a country’s economy seriously but also, as the crisis shows, bring its political system to disrepute (Walker, 2010: A1, 15). The past thirty years have shown that growth is not development, though it may presage development and, under proper government, contribute to its objectives. The objectives of development are manifestly wider than a rising GDP or average income per head if, as has been the case, both are, unevenly spread.
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Ⅴ. The Rise of Human Development In an incisive aphorism, Paul Krugman once remarked:
…
“ we are all builders and purveyors of unrealistic simplifications. Some of us are self-aware; we use our models as metaphors. Others, including people, who are indisputably brilliant and seemingly sophisticated, are sleepwalkers: they unconsciously use metaphors as models” (Krugman, 1994: 52)
The “rise and fall of development economics,” which broadly coincided with the rise and fall of comparative and development public administration, aptly illustrate this point. Inevitably, both represented oversimplifications; attempts to squeeze a complex, volatile and heterogeneous reality into a tight container, in order to draw precepts which served both as foundations for policy and as guidelines in its implementation. When it all started, of course, the onus of developing such modeling techniques, or coming up with answers to pressing policy questions befell small groups of theorists in Western universities, chiefly American or British. Not before the fifties and sixties, did large foundation grants take several prominent scholars to the field for basic research, thus bringing the countries of Asia, Latin America and of the Middle East onto the “radar screen” and the purview of the discipline, in a significant way. Some of those pioneers made their mark and still remain household names in the West and beyond (Argyriades et. al., 2007: xxi-xxiv). In retrospect, however, it is generally conceded that many of their assumptions suffered from cultural biases, which they could not escape (Argyriades, 2006: 281-284). An alien world out there was surveyed, analysed and serviced with policy advice that, in a number of cases, was tainted with presumptions and values deeply-rooted in the respective environments of those early pioneers. Rediscovery of culture (Umeh & Andranovich, 2005: 55-60; Hofstede, 1980:
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42-63, 1993: 139-158), but more than anything else the emergence of new scholars, with roots and work experience in the developing South, gradually changed all that. It helped to shift the spotlight back to what Professor Riggs denoted as “the Ecology of Public Admnistration” (1961) and to revisit development, as well as administration in a new light (Umeh & Andranovich, 2005: 60-65). It began during the eighties with what Milton Esman described as a “maturing process” (Esman, 1988: 125-134). It began with a touch of humility as a “subject matter in search of a discipline” (Swerdc w, 1975: 324; Siffin, 2001: 1-8). The aim was to focus attention on issues of development and institution-building, as opposed to administration in support of law and order (Swerdc w, 1975; Siffin, 2001). In fact, it was envisaged as the counterpart and parallel to development economics, at a time when both these subject were widely taught in the framework of training courses for senior public servants in development countries. Implicit was the challenge to offer policy tools that could be used to advance economic and social development, outside the conventional boundaries of public administration (Swerdc w, 1975; Siffin, 2001). This modest exploration of what was still considered as an expanding field came to a grinding halt in the early 1990s with the rise of NPM; a forceful counter-culture which soon established dominance over the whole domain of Management and Economics. Of the New Public Management, Ferrel Heady made the statement that it represented “the most recent urge to develop a science of administration with principles of universal validity” (Heady, 2001: 391). Its claims to universality and its scientific pretensions have since been called into question (IIAS, 2002: 36). In hubris and assertiveness, it offered a sharp contrast to the heuristic models of development administration which preceded it. Parting ways with previous schools, it sought to redefine the field in reductionist terms (Dwivedi, 2007: 121). Discarding, as encumbrances, most certainly as irrelevant, contributions from the fields of other social sciences, it came with its own definition -- a veritable tautology (“Management is Management”). In simplicity and directness, this statement matched the maxim proferred in Bill Easterly’s
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Book: The White Man’s Burden (Stanton, 2009: 118). Nothing short of extraordinary, the rapid advances accomplished by this rising counter-culture, during the 1990s cannot, of course, be explained either in terms of inner consistency or other value and merits (Dwivedi, 2007: 120-122). Rather, must it be attributed to circumstantial factors. Foremost among those factors were the place of birth of this theory, the aura of success, which surrounded certain countries on the morrow of the fall of the Berlin Wall, and the “end of ideology”, emphatically proclaimed during the early 1990s (Argyriades, 2006: 155). During the 1990s, the tone of the pronouncements regarding NPM made it plain that all debate on principles and values had by now become superfluous. “There was no other way”, or so thought Mrs. Thatcher (Dwivedi, 2007: 114). The World Bank, the IMF, even the OECD echoed this same approach, at a time which saw the imposition, on many third world countries, of structural adjustment programmes. Dependence on the Bank, resulting from heavy indebtedness, reinforced the prevalent view that there could be no alternative to economic orthodoxy and that this course implied a “hollowing out the State”. Administrative reform and economic development were left to management experts and business entrepreneurs (IIAS, 2002: 36). The results were rarely happy. In the words of a report of the United Nations: “It has been rightly said that, for Africa as a whole, the 1950s and 1960s were years of political and economic advances, the 1970s years of relative stagnation, and the 1980s were years of decline or “the lost decade”. The 1990s have been a mixed bag (Kiggundu, UNDESA, 2001: 47).”
Analogous assessments have been made of Eastern Europe (UNDP, 1997: 9; UNDESA, 2001: 47-57) and also Latin America. With a focus on these regions, an independent study of the programmes, organized under IMF auspices, explored the conditionalities imposed on debtor countries. It revealed an unavowed, yet transparent ideological and political bias, that was visibly donor-inspired. (
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Pop-Eleches, 2009: 11-15, 81-85). The voices of dissent, first heard in the early nineties multiplied at the turn of the century, when it became apparent that the market model had failed; that it had not promoted development but, to all intents and purposes, also proved donor-driven, often taking little cognizance of the needs of developing countries and the people in those countries living on $2 or less. A major cause of failure had been the “one best way”, overly technocratic, or purely “growth” approaches, which divorced institutional strategies and public policy measures from the socio-economic environment they had been meant to avail (UNDESA, 2001: 56). The time was ripe for change and, significantly, that came in the form of new definitions of the development process and development itself. The pioneers of change who challenged the established orthodoxies were none other than two products of the Asian sub-continent: Mahbub ul Haq from Pakistan and Amartyas Sen from India. The latter is a Cambridge Professor, as well as Nobel Prize winner in Economic Science (1998). Both challenged the technocratic and overly one-sided, one-dimentional approaches, which reduced economic development to a numbers-crunching exercise. They also called into question, a model which had overlooked the goals, the costs and benefits of the development process in terms of the masses of people, which it was meant to serve. Both proferred a “people-centred development paradigm”; a forerunner of the concept of sustainable development (Streeten & Haq, 1995: 12). Additionally, however, Haq designed a methodology intended to give it effect and make it operational. A new paradigm for development and the Human Development Index (HDI) had seen the light of the day. This gradually transformed the orientation and focus of the United Nations Development Programme. From the early 1990s onwards, the emphasis shifted upstream, from programme implementation to strategy and design. Manifestly, unable to muster the massive funds required to sponsor and finance major construction projects in some hundred different countries; also unable to compete with the Bretton Woods Institutions or the sources of FDI, the UN Development Programme reinvented itself in the role of advocate, exponent,
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interpreter and manager of a new international dialogue and technical cooperation which are needed to protect, spread, foster and consolidate the benefits accruing to ordinary people from the development process. This new problematique gave rise to a range of concepts, which past technocratic approaches had consigned to the back burner, or otherwise ignored. The concept of the “basic needs” was one such key idea, suggestive of the right of every man or woman to a “full life”. Health, education and welfare took on much greater salience in light of this new paradigm. But so did “Development as Freedom”. In fact, such was the title of Amartyas Sen’s seminal work. In this remarkable volume, Amartyas Sen repositioned the entire debate on Democracy and Development. For years, it would appear that this debate had stagnated and been caught in a conundrum; deflected from the quest of progress and a future for society as a whole the hope of betterment in the lives of common people
— or at least
— to discussion about means,
or the one best way of raising a country’s GDP. Both Mahbub ul Haq and Amartyas Sen remind us of the close interdependency of democracy and development. That makes good sense provided that we adopt a
—
people centred approach; the one which both embraced. In Amartyas Sen’s own words,
development
means
freedom
if
it
entails
empowerment
and
self-determination, neither of which are attainable outside of democratic, open, self-governed societies, respectful of due process and of the rule of law. The concept of the basic needs is that which underpins the essential human right to a degree of security, a measure of predictability in the conduct of one’s life and the freedom to become the best that one can be. Precisely on this account both stressed the role of schooling, the emancipation of women, culture and human rights as opening for all the windows of opportunity. Both Haq and Sen contrasted the “unprecedented opulence” in our midst with the objectionable poverty, “deprivation, destitution and oppression of the world in which we live” (Sen, 1999: XI). Both called on development agencies to address this stark reality and to this end to acknowledge that democracy and development encompass necessarily a distributive justice dimension. One of the great
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philosophers of the XXth century drew attention to its importance (Rawls, 1999: 23). It was overlooked, Rawls told us, by Utilitarian theorists but, one might also add, by modern neo-liberals, whose thinking dominated the development discourse for three decades or more. A critic of such thinking and of the “Hegemony of Growth Theories” in the sixties, Haq insisted that it was: “time to stand economic theory on its head, since a rising growth rate is no guarantee against worsening poverty
…
Divorce between production and
distribution policies is false and dangerous; the distribution policies must be built into the very pattern and organization of production.” (Haq & Ponzio, 2008: 25) Arguably, it took the national of a developing country and, what is more, a person who, as teenager saw ‘the turmoil associated with the partition of the sub-continent in 1947,” to reject “uncompromisingly” the market fundamentalism and instrumental logic of the prevailing models of economic growth. (Haq & Ponzio, 2008: xii) He fully comprehended the need to cast development in a much broader context; one that made room for welfare, poverty alleviation, the emancipation of women, building of civil society, reinforcement of institutions and the needs of young people. It required a revolution to challenge “the unqualified worship of the goddess of GNP growth” (Haq & Jolly, 2008: 63). However what stood out was Haq’s pragmatic approach, which enabled him to turn an initially nebulous concept2) into something very practical and a principled idea into an annual report, now in its twentieth year (Haq & Ponzio, 2008: 20, 88-111). It was an uphill march, given the state of the discipline during the eighties and nineties. But the effort did bear fruit thanks to support from William Draper III, the then UNDP Administrator, as well as valuable inputs from “a fellowship of progressive internationalist scholars”, over a period of time (Haq & Ponzio, 2008: 88). In the first Report already, human development was defined as:
2) R.Ponzio writes on this subject: “Several economists in academia viewed human development as too “soft and fuzzy” and the World Bank having initially ignored it appropriated and reinterpreted the concept as its own once it had gained currency, contributing to the confusion about its precise meaning” (Ponzio, Haq & Ponzio, 2008: 98).
–
–
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“a process of enlarging people’s choices (UNDP, 1990: 10). Overtime, the term has also come to be accepted in the development economics literature as an expansion of human capabilities, an enhancement of freedoms and a fulfillment of human rights” (UNDP, 1990: 96)
Ⅵ. Democratic Governance and HDI-Conclusions Though
— expectedly — comparing Member States of the UN through the use
of an inclusive Human Development Index (HDI) stirred considerable controversy during the initial stages, conceptualisation of the Index represented a major accomplishment. It contributed immensely to the reform and broadening, not merely of the agenda of socio-eocnomic development, but also of the work of the UNDP and the UN system at large. If a narrow “growth” approach, which emphasized production, had been limited in scope to providing opportunities for “the dynamism of individuals and firms” (Stanton, 2009: 118), the concept of Human Development, by contrast, brought into sharp relief the critical role of the State in tandem with the meaning of democratic governance. This clashed with orthodoxy which, in the eighties and nineties looked askance at all things reminiscent of “big government,” and narrowed the debate on government administration to the quest of the three E’s (economy, efficiency and effectiveness). It required no little courage of the pioneering team around Mahbub ul Haq to shift the centre of gravity from growth and productivity to broader human concerns in socio-economic development. (Haq & Ponzio, 2008: 95). It was no less audacious to try, over the years, to move the discourse, from positions of the World Bank on government and governance and from the shrinking state (World Bank, 1994), to a view of the State and government as essential to good governance and
— under certain conditions — as a force for good in the conduct
of social and human affairs. Indeed, it may be argued that, for the majority of
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countries, few if any of the dimensions of HDI could be accomplished without some intervention from a proactive, accountable and capable government and public service. It is hardly a happenchance that President Obama chose the crucial role of government as a recurrent theme of his “Inaugural Address”, in Washington, D.C., on Tuesday, 20 January 2009. Specifically, he argued: “The question to-day is not whether our government is too big or too small, but whether it works: whether it helps families find jobs at decent wages; a care they can afford; a retirement that is dignified” (Obama, 2009: 2)3)
Though the debate continues and, in a number of countries, the anti-government rhetoric dies hard, there has been, overall, a significant change of opinion compared to the early nineties. There can be little doubt that the economic crisis and allied financial meltdown, which have touched vast swaths of the world, are a factor in the equation. They have certainly added momentum to calls for reconsideration of the neo-liberal recipes and for a restitution of the State’s regulatory role. Years of neglect, however, have frittered away capacities both in traditional areas of government administration and in economic development which, since the 1980s, had been seen as a domain for private sector initiative par excellence. Worse still, years of neglect, downsizing and deregulation compounded chronic challenges confronting developing countries. Corruption tops the list, with kleptocracies so rampant, that they are almost taken for granted. (Caiden, 2001, 2008: 378-383) To what extent corruption may have been given a boost through prolific recourse to outsourcing will remain an open question. There can be little doubt, on the other hand, that it has caused to atrophy and de-responsibilise established public services, which saw their role 3) Obama, B. “Inaugural Address” in The New York Times, January 20, 2009,p. 2. For details, see G. Fraser-Moleketi &D. Argyriades (2010); Good Democratic Governance with Government: Scope, Objectives and Significance; in its initial form, presented as a Paper at the Annual Conference of the International Institute of the Administrative Sciences (IIAS) held in Helsinki, in July 2009.
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reduced to “hiring and firing” consultants (Kauzya, 2009: 109). Downsizing public services, the senior grades especially, also added to the strength of the migratory wave, depriving developing countries of some of their best talents, as well as teachers and nurses (Kauzya, 2009: 107). It is hardly surprising, accordingly, that a recent global meeting of the UNDP, on Democratic Governance, opened its deliberations with the mass of “complex challenges” facing “the world in general and developing countries in particular” (UNDP, 2010: 3). The Meeting was held in Dakar. It attracted prominent leaders, as well as top practitioners and scholars in the field from several Member States and the United Nations. It is at least significant that the Report of the Meeting attributed the crisis, in part at any rate, to “lack of governance, insufficient governance or outright bad governance at both the international and national levels” (UNDP, 2010: 3) They had effectively hindered a broad array of countries not merely in meeting the targets of the Millennium Goals (MDGs); not merely in making progress with economic development but, even in some cases, in meeting basic needs of ordinary citizens. For that reason, rebuilding the State has become a top priority of the UNDP, for close to 18 months. The issue of the State is not seen any longer in terms of more or less, or purely in terms of the effectiveness of state or non-state actors. Rather now, the spotlight shifts to concepts like inclusiveness, responsiveness, capacity and participation which, though not wholly unmentioned in prior years, had definitely been placed in the back burner. Another old idea, Social Equity, whose relevance was lost during the heady days of the New Public Management, has recently come back and re-claimed a place in the study of Public Administration (Frederickson, 2010: 3-23). The Meeting in Dakar and its Report (Section 3) devoted time and space to “fleshing out” these concepts in terms of human rights, empowerment of minorities, the emancipation of women, poverty alleviation, combating social exclusion and marginalization, as well as capacity-building for socio-economic development and public service delivery. Significantly, however, another set of issues, which had been overlooked in
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deference to NPM and its single-minded focus on “results over process”, resurfaced in Dakar. It was featured on the agenda of the Meeting and its Final Report. It covered legitimacy, accountability, transparency and professionalism, required to fight corruption, but also to safeguard the rule of law and due process and treatment of all citizens with empathy and respect. Consensus at the Meeting established these priorities and corresponding values as critical dimensions of Democratic Governance, which both the UNDP and the International Community have come to view as critical components and dimensions of the concept of Human Development. Such consensus underpins the Community of Practice (CoP) on Democratic Governance promoted in Dakar, as one of the central concerns of the UNDP and its Development Programme. Community of Practice a priori rejects “one size fits all solutions”, “one best ways” and “best practices” which all too often serve as mere publicity stunts. In the words of a leading participant, though consensus might be needed to advance many global objectives, it was time to move beyond the “Washington Consensus,” which has clearly not availed the bulk of the humankind and to “stress the legitimate role of the developmental state”, particularly in regard to poverty eradication and meeting the MDGs. Likewise, cooperation in democratic governance cannot not mean uniformity in all respects. In “people-centred development”, the democratic governance dividend must be felt and experienced by the people that UNDP serves” (p.23). And, in the closing words of the Report: “A Community of Practice can only be built on diversity; respect for the wealth of differences that pull us all together and prompt us to cooperate towards a better future. Building a better future for all on Planet Earth adds meaning to “strategy” as central to sound governance Sound strategy, however, though, looking to the future, is rooted in the experience and institutional memory of those that it must serve. This, in the final analysis, explains the need for inclusive, responsive and capable states.”
… a new drive to build
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국문초록
발전이론 재고 Geraldine Fraser-Moleketi Former Minister of Public Service, Republic of South Africa
Demetrios Argyriades International Institute of Administrative Sciences, USA
전후 발전이론의 변화를 살펴보면 국가나 공공부문에 대한 패러다임 변화의 영향을 간 과하기 쉽다. 그러한 패러다임은 국제연합의 정책과 프로그램에 대한 영향을 측정하는 중 요한 요소가 된다. 이 논문은 세 가지 상반되는 모델을 통하여 발전에 대하여 살펴보고자 한다. 초기에는 공공부문이 경제발전을 주도하는 모형이 있었다. 이러한 과정은 아시아, 아프리카, 남아메리카 지방에서의 탈식민화와 국가형성의 과정과 함께 진행되었다. 그 이 후 1980년대에는 국가의 역할을 과소평가하고 민간기업으로부터 나오는 편익을 강조하는 관점이 나타났다. 이 두 가지 모형 모두 다 발전을 매우 협소하게 정의하고 있다. 이 정 의는 비경제적 영역을 고려하지 않고 GDP의 성장을 강조한다. 1990년대 이후 개발된 인 간개발지수의 경우 이러한 접근에서 나타난 불균형한 현상을 바로잡는데 역점을 둔다. 특 히 이러한 개념은 민주적 거버넌스의 개념과 연결되어 발전의 속성과 역할에 대한 우리 의 변화하는 인식을 반영하고 있다. [주제어: 국제개발, 국제연합, 인간개발지수, 거버넌스]
논문접수일: 2010년 5월 29일 / 게재확정일:2010년 6월 10일 제1저자: Geraldine Fraser-Moleketi 소속및직위: Director, Democratic Governance Practice, UNDP and Former Minister of Public Service, Republic of South Africa 이메일: geraldinefraserm@gmail.com 제2저자: Demetrios Argyriades 소속및직위: Professor of Public Administration at New York University, Rapporteur of Working Groups on Global Governance for the International Institute of Administrative Sciences(IIAS) 이메일: dimitriarg@gmail.com
기획특집논문 ｢지역발전연구｣ 제19권 제1호 : 71 ~ 92
JRSD
Poverty and Governance: An Overview of Bangladesh Experiences Mobasser Monem University of Dhaka, Bangladesh
Hasan Muhammad Baniamin North South University, Bangladesh
Poverty alleviation has been a popular slogan of successive political leaderships in Bangladesh since the country’s independence in 1971. According to the Human Development Report 2009 of UNDP, Bangladesh ranked 112th in respect of human poverty. Still high levels of poverty have persisted in spite of massive efforts and aid. This paper argues that the persistence of poverty originates less in the lack of resources for its alleviation than in the failures of governance. These failures originate in the lack of governance which triggers reduction of efficiency and effectiveness of programs and institutional capacities and deprivation of many poor of the access to the services to which they were entitled. Any moves to make programs for poverty alleviation more effective as well as sustainable, need to prioritize governance issues in their design and implementation. Thus Good governance, whether at the macro or micro level, remains central to any agenda for eliminating poverty in Bangladesh. [Key Words: Poverty, Governance, Bangladesh]
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Ⅰ. INTRODUCTION Poverty alleviation has been a popular slogan of successive political leaderships in Bangladesh since the country’s independence in 1971. According to the Human Development Report 2009 of UNDP, Bangladesh ranked 112th in respect of human poverty, whereas in South Asia countries like India, Pakistan, Bhutan and Maldives ranked 88th, 101th, 102th and 66th respectively (Bangladesh Economic Review, 2009). Still high levels of poverty have persisted in spite of massive efforts and aid. This paper argues that the persistence of poverty originates less in the lack of resources for its alleviation than in the failures of governance. These failures originate in the lack of governance which triggers reduction of efficiency and effectiveness of programs and institutional capacities and deprivation of many poor of access to the services to which they were entitled. In this milieu, this study is an effort to explore the causal relationship between poverty and governance which is assumed responsible for not to made noticeable headway in arresting the intensity of poverty in Bangladesh.
Ⅱ. THE CONCEPT OF GOVERNANCE Discussions of governance often generate more rhetorical heat than empirical light. Since early 1980s, Governance has emerged as a popular vocabulary of development literature; nevertheless, a consensus on definitions is elusive (Aminuzzaman, 2007). Different authors emphasize different aspects of the problem depending on the subject of the author’s concern. This has led Isham et al. (1997) to conclude that “Governance, like religion, is a broad topic that inspires strong beliefs and is difficult to measure reliably”. Despite the absence of a precise definition, a consensus has emerged that governance refers broadly to the manner in which authority is exercised. Defined in this way, governance transcends government to include relationships between the
Poverty and Governance: An Overview of Bangladesh Experiences 73
state, civil society organizations and the private sector. It includes the norms defining political action, the institutional framework in which the policy-making process takes place, and the mechanisms and processes by which public policies are designed, implemented and sustained. Common governance issues include the limits of authority and leadership accountability, transparency of decision-making procedures, interest representation and conflict resolution mechanisms (Al-Marhubi, 2005). Kaufmann et al. (1999) defined governance as “the traditions and institutions by which authority is exercised. In the 1990s yet another approach towards governance came into lime light humane governance. The chief protagonist of humane governance, Mahbub ul Haq argues that the “concept of governance has so far failed to match the radicalism of the notion of human development”. Humane governance stresses the state, civil society and the private sector to provide room for building capacities favorable for meeting the basic needs of all people, particularly women, children, and the poor, ensuring sustainability of human development. Governance calls for enhancing the scope for the common people to influence laws, and promoting their rights and privileges (Aminuzzaman, 2007).
Ⅲ. POVERTY AND GOVERNANCE The Governance Model asserts that corruption affects poverty by influencing governance factors, which, in turn, impact poverty levels. First, corruption reduces governance capacity, that is, it weakens political institutions and citizen participation and leads to lower quality government services and infrastructure. The poor suffer disproportionately from reduced public services. When health and basic education expenditures are given lower priority, for example, in favor of capital intensive programs that offer more opportunities for high-level rent taking, lower income groups lose services on which they depend. Corruption is consistently correlated with higher school dropout rates and high levels of infant
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mortality. Secondly, impaired governance increases poverty by restricting economic growth and, coming full circle, by its inability to control corruption. Thirdly, corruption that reduces governance capacity also may inflict critical collateral damage: reduced public trust in government institutions. As trust -- an important element of social capital -- declines, research has shown that vulnerability of the poor increases as their economic productivity is affected. When people perceive that the social system is untrustworthy and inequitable, their incentive to engage in productive economic activities declines (Chetwynd et al, 2003).
Ⅳ. POVERTY IN BANGLADESH Despite considerable thrust on poverty alleviation in all plan documents ever since the independence of Bangladesh, a significant number of populations still lives below the poverty line. In respect of income poverty 40 percent of the total population of this country lived in poverty situation in 2005 which has not been improved much as yet (Bangladesh Economic Review, 2009). <Table 1> Income Poverty in Bangladesh (In 2005)
Head Count Index National Urban Rural Source: Bangladesh Economic Review (2009)
(%) 40.0 28.4 43.8
According to Head Count Ratio using DCI (Direct Calorie Intake) method, in 2005, the incidences of absolute poverty were 40.4, at the national level, whereas these were 39.5 and 43.2 in rural and urban areas respectively. Under this method, a reduction of absolute poverty is recorded at 4.1 percent from 2000 to 2005.
Poverty and Governance: An Overview of Bangladesh Experiences 75
People living below the poverty line in 2000 were 55.8 million, which increased to 56 million in 2005. Though the number of poor people increased by about 2 million during this period, it increased at a slower rate than that of the previous period (Bangladesh Economic Review, 2009). <Table 2> Trends of Poverty based on Head Count Ratio and DCI Method
People Below Poverty Line National Rural Urban Survey Year People People People People People People (in million) (%) (in million) (%) (in million) (%) Poverty Line 1: Absolute Poverty, Daily less than 2122 kilocalorie food intake 2005 56.0 40.4 41.2 39.5 14.8 43.2 2000 55.8 44.3 42.6 42.3 13.2 52.5 Poverty Line 2: Hardcore Poverty, Daily less than 1805 kilocalorie food intake 2005 27.0 19.5 18.7 17.9 8.3 24.4 2000 24.9 20.0 18.8 18.7 6.0 25.0 Source: Bangladesh Economic Review (2009) According to Head Count Ratio, using DCI method, in 2005 the incidence of hardcore poverty were 19.5 percent, at the national level, whereas in the rural and urban areas this stood at 17.9 and 24.4 percent respectively. Under this method a reduction of hardcore poverty is recorded 0.5 percent at the national level, 0.8 percent in the rural area and 0.6 percent in the urban area. People living below hardcore poverty line in 2000 were 20.0 percent, which decreased to 19.5 percent in 2005 (Bangladesh Economic Review, 2009).
â&#x2026;¤. ANALYTICAL FRAMEWORK Poverty alleviation approach in Bangladesh is a mix of public and private service provisions, including the significant contributions of the development NGOs. These
76 ｢지역발전연구｣ 제19권 제1호
three actors are playing the significant roles to achieve poverty reduction goals in Bangladesh. The Development Partners (DPs) are also helping to alleviate poverty by providing assistances through different channels. The World Bank, Asian Development Bank, United Kingdom (DFID) and Japan account for about 80 per cent of the total bi- and multilateral foreign assistance to Bangladesh. Reflecting the government intention to tackle with poverty by developing economic infrastructure and human resources, economic infrastructure such as power and transport and social sectors such as health and education receive high volumes of the assistance (Japan Bank for International Cooperation, 2007). <Figure 1> Actors of Poverty Alleviation Programs in Bangladesh
From the above picture we can find that the assistance of the DPs are coming through all the three actors-Public, Private and NGOs. In this study, the role of
Poverty and Governance: An Overview of Bangladesh Experiences 77
these three actors will be evaluated in the context of governance.
Ⅵ. ACTORS OF POVERTY ALLEVIATION PROGRAMS IN BANGLADESH 1. The Role of Public Sector Historically, the state in Bangladesh has played a dominant role in poverty alleviation activities. Like other developing countries, the Bangladesh state adopted a state dominated approach to development after attaining independence in 1971. Major industries, commercial companies and banking and insurance entities were nationalized, leaving the private sector in petty trade activities. In the rural sector, the state sector also played the most dominant role in the rural sector through providing policy guidelines as well as extending its nation-building departments at the grassroots level. Since the mid-1980s, there has been a reversal of such policies (Sarker & Rahman, 2007). Bangladesh has so far implemented five Five-Year Plans and one Two-Year Plan. The overarching goals of these plans were to reduce poverty by accelerating economic development process. Letter on to address the problem of poverty, Bangladesh adopted Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) titled ‘Unlocking the Potential: National Strategy for Accelerated Poverty Reduction’ (for the period of FY2004-05 to 2006-07 and extended up to June/2008). As a sequel of the first PRSP, the second PRSP titled ‘Moving Ahead: National Strategy for Accelerated Poverty Reduction’ for the period FY2008-09 to 2010-11 (NSAPR-II) was approved. Moreover, preparation of Sixth Five Year Plan (SFYP) for 2011-2015 is in progress where poverty is an issue of importance. Given the ultimate objective of the PRSP i.e. to reduce poverty, areas of spending may be grouped in a way to generate a better focus in terms of priority
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on programs/spending that would benefit the poor, such as: direct services, and indirect services. This grouping follows the framework of the Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). Direct (targeted) Services addressing income-poverty which include the social safety net programs, income and employment generating programs/projects targeted directly at the poor, i.e. the services that benefit the poor for the most part. Direct services are designed and targeted at the poor and, hence easy to identify and prioritize. However, some activities in this category, though targeted at the poor may not always reach the ‘hard-core’ poor. Micro-credit programs are examples in hand. The above noted direct services are designed to address income-poverty. Generally, social ‘safety nets’, and other income and employment generating programs are good examples of such services. The other type of direct services help human development, and hence mitigate humanpoverty. Programs/projects for development of education (primary, secondary, technical/vocational, etc), health, nutrition, and water and sanitation are good examples of direct services addressing human poverty. Indirect (growth-oriented) Services: Services will include spending on overall infrastructure development including roads/highways, electrification, modern agriculture etc. These services are not directly pro-poor in appearance but, rather pro-growth in nature. Some of these services, however, contribute to the alleviation of poverty more than the others. Construction of the road/highway does help all, regardless of the income-class and certainly is pro-growth. An irrigation project, or waiver of interests on agricultural loan may help marginal farmers as well, and landless farmers may benefit to a degree from additional agricultural activity. Since most of these indirect services are growth-oriented, they help alleviate income-poverty, e.g. spending for building roads and highways, bridges construction/repair/rehabilitation of river ports/terminals etc. Some of the indirect services help alleviate human-poverty, e.g. spending on construction, repair/ renovation of primary/secondary schools flood rehabilitation, etc. To achieve the annual target specified in the Poverty Reduction Strategy Paper
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(PRSP), about 58 percent of budget resources were allocated for poverty reduction activities in FY2008-09 (Bangladesh Economic Review, 2009). As many as 66 programs were implemented in the social security and social empowerment sector in FY 2008-09 under different Ministries/Divisions. The programs were: cash transfer (special and different other allowance) program, food security program, and micro-credit program. Under these programs, the Government allocated BDT 121,984.80 million in the revised budget of FY 2008-09, which was 12.96 percent of the total budget outlay and 1.98 percent of GDP (Bangladesh Economic Review, 2009).
â&#x2026;Ś. SOME CRITICAL OBSERVATIONS ON THE ROLE OF PUBLIC SECTOR ON GOVERNANCE PERSPECTIVE Corruption occupies a prominent place in public discourse in Bangladesh. Presence of widespread corruption and its debilitating impact in the society, polity and economy are acknowledged by everyone. While corruption affects everyone, the poor are more vulnerable especially because they are easy victims of bribery, extortion and intimidation. The poor in Bangladesh are directly affected by the increasing cost of key public services by way of unauthorized payments, low quality of such services and limiting or even preventing the poor's access to essential services such as education, health and justice. Human security of the poorest is particularly striking in case of distribution of relief goods, where corruption takes place with a complex network of the local government officials, public representatives, political leaders and their agents, police and local elites. TIB (Transparency International Bangladesh) household survey has found that 15 percent of the respondents were enlisted beneficiaries of any form of relief distributed by the government. Nearly 55 percent of them complained that they received less than the allocated amount. More than 44
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percent of victims of corruption in relief distribution were in the category of daily income less than a dollar, while another 28.3 percent were between a dollar and less than two dollars daily income. In other words more than 72 percent of those victimized by corruption in the relief disbursement process are in the category of daily income of less than $2 (Iftekharuzzaman, 2009). Drawn from the TIB Household Survey 2007, 25.9 percent of students had to make unauthorized payments for admission into public institutions in general, who included 26.4, 31 and 20.3 percent of students obtaining admission into primary, secondary and higher secondary schools respectively. <Figure 2> shows that 22 percent of students who are entitled to any stipends were forced to make unauthorized payments in collecting the stipend amount. One-fourth of the primary school children who are entitled to upabritty (special stipends for the ultra poor) were victims of such corruption. <Figure 2> Corruption in Education: Percent of service recipients forced to pay bribes to receive stipend
30 25 20 15 10 5 0
22
25.1 21.1
5.3
All institutions
Primary
Secondary
H. secondary
Source: TIB National Household Survey (2007) In the health sector, 26.7 percent of the surveyed households who received indoor/outdoor services in public hospitals were victims of corruption, whereas
Poverty and Governance: An Overview of Bangladesh Experiences 81
30.8 percent of those who needed pathological tests were victims. The National Household Survey on Corruption in Bangladesh 2007 revealed that 96.6% of the households that had any interactions with the law enforcement agencies experienced harassment and corruption for receiving services. Bribery is the most common form of corruption by them, the average collected amount being BDT. 3,940 ($1=BDT 69) per household. Other abuses include misbehavior, physical torture or threat thereof, arrest without warrant, false FIR (First Information Report)/charge sheet. The survey showed that 41.7% of the households who interacted with the judiciary had to pay bribe. This proportion is higher in rural areas (48.3%) than in urban areas (37.3%). The amount of was BDT 4,825 on an average. Average amount of bribe paid was found higher in urban households (BDT 6,104) than in rural households (BDT 3,966). Bribery is most prevalent in judge courts with 47.6% of households having to pay bribes, followed by magistrate courts in which case the ratio was 45.2%. Actors involved in bribery in the justice system include court officials, middlemen, lawyers, public prosecutors and judges. Estimates from the same survey show that about 3.84 percent of the annual household income was eaten up by corruption in six selected sectors (education, health, land administration, police, justice and income tax). Disaggregated by income categories, the bias against the poor is more evident. As the chart below shows, households in the low income category of BDT 72,000 per year lost 4.09 percent, whereas middle income group (BDT 72,000- 140,000) lost 3.63 percent and high income group (BDT 140,000+) lost 2.4 percent of their annual income.
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<Figure 3> Corruption - Bias Against the Poor: Household Income lost to Bribery (Income category by annual income in Taka)
5
4.09
4
3.84
3.63
3
2.4
2 1 0
Low Income (<72,000)
Middle Income (72,000140,000)
High Income (140,000+)
Total
(Bribery in Education, health, land administration, police, justice, income tax) Source: TIB, National Household Survey (2007) Whatever way corruption is interpreted, it is a key obstacle to human security in the “real sense”. It increases social injustice and poverty. Corruption is also a key impediment to the realization of UN Millennium Development Goals (MDG) and PRSP, which cannot be achieved without effectively curbing corruption. Corruption undermines progress in key sectors identified within MDG such as economic growth, education, health, trade and the environment. As we have seen above, corruption deprives children of access to education (MDG 2 and 3, PRSP 5.E.1); it increases poverty and hunger (MDG 1, PRSP 7.A.); corruption prevents access of the poor to basic health services (MDG 4, 5 & 6, PRSP 5.E.2); corruption renders development unsustainable (MDG 7); and corruption distorts and impedes economic growth (MDG 1 and 8) (Iftekharuzzaman, 2009).
Poverty and Governance: An Overview of Bangladesh Experiences 83
â&#x2026;§. THE ROLE OF PRIVATE SECTOR Market mechanism ensures efficient allocation of resources in the economy through the criteria of maximizing profits, income and utility (Shylendra, 2004). According to the new perspective, the market and the private sector have crucial roles to play in development. Particularly the neoclassical economists and the international agencies such as the International Monetary Fund (IMF) and the World Bank have consistently clamored for widening the space of the private sector and reducing the scope and role of the public sector over the years. They strongly believe that markets are more efficient than state intervention. The market approach to economic development is concerned with creating conditions in which the production and distribution of goods and services can flourish with the support of an enabling environment for private sector activity and an economic framework of incentives and rewards for good organizational and individual performance (Sarker and Rahman, 2007). In Bangladesh, the state commanded over the economy for a long period of time without substantive improvements. Since 1987 Bangladesh has had numerous reforms in the administrative and economic frontiers to augment private sector-based economic growth. Privatization of state-owned enterprises, special incentives for domestic and foreign private investment, a reduction of subsidies in agricultural sector, trade liberalization and so forth were in full swing. There are some perceptible benefits such as the increase in the GDP growth rate, the increase in the external competitiveness, the increase in the foreign private sector investment and so forth. <Table 3> reveals that over the past years there has been consistent growth in the economy. Over the last 10 years, the overall GDP growth rate has been over 5% per annum. The Table also shows that the average rate of GDP growth has been higher during in the post-reform period compared with the earlier years. However, this does not indicate that the trade reforms alone contributed to higher growth since many other reforms were implemented during the period.
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<Table 3> Growth performance during pre and post-trade reform periods (percent per year at constant 1995-1996)
Pre-reformed period Post-reformed period 1981-1986 1987-1991 1992-1996 1997-2000 2001-2008 GDP 3.8 3.6 4.6 5.4 5.9 Source: Bangladesh Economic Review (2009)
Ⅸ. SOME CRITICAL OBSERVATIONS ON THE ROLE OF PRIVATE ON GOVERNANCE PERSPECTIVE Despite a reasonable growth rate of the economy, the private sector has not been able to contribute substantially to poverty alleviation. Rather, its role has been handicapped by crises in its own governance as well as in the state structure (Choudhury, 2002; Quadir, 2000; Sobhan, 2002). The growth that Bangladesh has achieved is not reflected in the distribution of resources. <Table 4> indicates that there is higher Gini co-efficient in 2005 over the year 2000 which means that social inequality has widened between the two periods. <Table 4> Gini Co-Efficient
2005 Total Rural Urban Gini 0.428 0.497 Co-Efficient 0.467 Source: Bangladesh Economic Review (2009)
Total 0.51
2000 Rural 0.393
Urban 0.497
The private sector is yet to fully protect the rights of the workers. There are allegations against many companies for not providing minimum wage or not providing wages regularly, allegation of not paying dues for overtime, not ensuring job securities on the basis of the labor laws. Thus there are many
Poverty and Governance: An Overview of Bangladesh Experiences 85
allegations of violating labor laws. There are also accusations against the private sector for escalating the recent prize hike which endanger the food security of the poor. The accusations were against them to create artificial crisis which led to prize hike of various daily needs, specially the food items. Although agricultural production has increased but there has been no significant impact on the socio-economic conditions of the ‘very poor’ farmers. Since subsidies have been removed, the cost of agricultural production is the highest in the region. More importantly, in recent years there have been many incidences of artificial crises created by traders, contaminated and adulterated fertilizers, the sale of unregistered and banned pesticides etc. These poor quality inputs not only reduce the productivity but also pose enormous threats to environment (Azamat & Coghill, 2005).
Ⅹ. THE ROLE OF NGOS Bangladesh is unusually well-endowed with a dense and sophisticated network of
development-oriented
NGOs.
While
other
countries
may
have
comparably-sized nonprofit or ‘third’ sectors, few, if any, combine the qualities of scale with secular, innovative development orientation and focus on the poor as is found in Bangladesh (World Bank, 2005). NGOs are assisting in the implementation of different development programs undertaken by the Government. Besides this, during flood, draught, and other natural calamities, NGOs work hand in hand with the Government. According to Credit and Development Foundation (CDF) statistics, up to June 2009, the total number of active members was 25.8 million among which 2.17 million were female and cumulative disbursement of micro-credit among members was BDT 861,381.70 million with the rate of recovery being 96.56 percent. During this period, the total amount of savings of these organizations stood at BDT 36,062.40
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million and BDT 837,214.30 million was disbursed among different sectors. Of this amount, BDT 340,708 million was disbursed against small business, Tk. 32,679 million against transport, BDT102,797 against livestock, BDT 31,623 million against fisheries, BDT 112,772 million against agriculture, BDT 25,879 million against handicrafts, BDT 6,034 million against health, BDT 2,115.30 million against education, BDT 4,498 million against housing and the rest was against other sectors (Bangladesh Economic Review, 2009).
Ⅺ. SOME CRITICAL OBSERVATIONS ON THE ROLE OF NGOS ON GOVERNANCE PERSPECTIVE Laws relating to internal governance and financial accountability of NGOs are inadequate. The reporting and accounting burdens placed on NGOs are contradictory, and weak capacity means regulators present a feeble deterrent against cases of poor internal governance. PKSF introduced some standardized financial management practices for micro-finance programs, but accounting and auditing practices are also influenced highly by donor financial reporting requirements, that typically focus on the donor-financed project rather than on the whole institution. The quality of audit reports varies significantly and regulators rarely focus on the comprehensiveness and quality of these reports. There is little oversight over NGO audit standards within the profession. Moreover, audit reports are rarely posted in public spaces (such as on relevant websites). <Table 5>, states that there are significant anomalies of the auditing system of the NGOs.
Poverty and Governance: An Overview of Bangladesh Experiences 87
<Table 5> Financial Transparency
NGO Problems in the Internal Governance Number System International National Local (%) The accountants are not independent 6 11 17(85) Exaggerated and wrong information are provided in the audit and financial 6 11 17(85) reports The auditor appointed for financial management is previously known and 7 11 18(90) s/he is influenced Financial and other facilities are taken 4 10 14(70) by members of the executive committee Source: TIB (2007a) In many occasions it is found that programs are not implemented properly due to corruption or inefficiency but efforts are often made to influence the consultants or the evaluators so that the reports produced are favorable to the NGO. Again achievements are often exaggerated in the project evaluation report to show the expected change as the outcome of the programs. Findings of the TIB describe in <Table 6> supports these allegations. <Table 6> Implementation, Supervision and Monitoring of the Different NGOâ&#x20AC;&#x2122;s Projects
NGO Project Implementation, Supervision and Number Monitoring International National Local (%) Many programs are not implemented 6 8 14(70) properly There is lack of necessary supervision and evaluation in program 5 8 13(65) implementation. Progress and evaluation report are 8 11 19(95) exaggerated Source: TIB (2007a)
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Many NGO’s activities are guided by the preferences of the donor rather than the priorities of the poor. This often causes wastage of the resources and fails to bring the intended outcomes. On the other hand, there are evidences to terminate a successful project which help to alleviate the poverty when the donor stops funding. These problems of the different NGOs on governance perspective significantly reduce the capacity of the NGOs to deliver its services. These trends lead to the sufferings of the poor-the ultimate target group for the formation of a NGO.
Ⅻ. CONCLUDING REMARKS Any initiative to eliminate poverty in Bangladesh will have to put governance first. The state structure in Bangladesh is characterized by confrontational politics, massive corruption, criminalization of politics, lack of accountability and transparency, and the absence of rule of law. Such crises in the state structure are not only manifested in the state’s failure in discharging basic responsibilities but also in its incapacity to strengthen the institutional coalition involving the private sector and civil society organizations to tackle the issue of poverty (Sarker and Rahman, 2007). Bangladesh will have to devise solutions which draw upon the understanding of the political process of governance to design a coherent vision for the future and a concrete commitment to fulfill this vision, and generate the political, administrative and professional capacity to realize it. Such an understanding remains crucial for persuading the political leadership that it is in their political interest to change direction (Sobhan, 1998). There is also increasing pressure on the business community to share their responsibility in the social development and poverty reduction process as it necessarily ensures collective security and also create conducive growth environment for both social beings and enterprises. Despite recent global meltdown which has strongly affected the private sector, the world as a whole is still not in a mood to abandon the private sector to lead the process of growth. To
Poverty and Governance: An Overview of Bangladesh Experiences 89
curve the irregularities in the private sector, governmental regulation should be strengthen and at the same time government should play a supportive role to flourish the private sector. Government should provide incentives to CSR (Corporate Social Responsibility) activities to private sector which directly can contribute to poverty alleviation in Bangladesh. There is a big and potential role for NGOs to play in poverty alleviation. It can provide wider penetration to poor, more resources, administrative reach or expertise necessary for alleviating poverty in Bangladesh. But for this a comprehensive mechanism for accountability needs to be established to counter the misgovernance in the NGO sector. Thus Good governance, whether at the macro or micro level, remains central to any agenda for eliminating poverty in Bangladesh.
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Mobasser Monem is Professor of Public Administration at the University of Dhaka. He also works as an adjunct professor at the North South University, Dhaka. He had his doctoral degree in 1999 in Public Management from the University of London under the Commonwealth Scholarship Plan. Professor Monem lectures on a regular basis at all major national training institutions meant for civil servants. He worked as the visiting professor at the University of Heidelberg between 2003 and 2005 under the prestigious Humboldt Fellowship. Professor Monem has published extensively in academic journals at home and abroad on issues and areas relevant to public sector management, public policy. His active concerns are public sector reform, change management, governance, privatization and institutional capacity building. Hasan Muhammad Baniamin is Lecturer at Department of CSE of The People’s University of Bangladesh. He also acts as a Research Associate at the Public Policy and Governance Program of North South University, Bangladesh. Earlier he worked as the ‘Program Coordinator’ in the Change Management Training program funded by UNDP and organized by the North South University.
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국문초록
빈곤과 거버넌스: 방글라데시의 경험에 대한 개관 Mobasser Monem University of Dhaka, Bangladesh
Hasan Muhammad Baniamin North South University, Bangladesh
1971년 국가가 독립한 이후, 빈곤퇴치는 정치적 리더십에서 지속적으로 강조하는 일상 적인 슬로건에 해당한다. 국제연합 개발 프로그램의 인간개발 보고서에 따르면, 방글라데 시는 빈곤이라는 관점에서 112위에 해당한다. 상당량의 노력과 지원이 제공되었음에도 불 구하고 여전히 빈곤의 수준이 높게 나타난다. 이 논문은 빈곤이 지속되는 것은 빈곤극복 을 위한 자원이 부족하기보다 거버넌스의 실패에서 유래한다고 주장한다. 이러한 실패는 사업의 효율성과 효과성을 낮추고 제도적 역량과 서비스에 대한 접근성을 약화시키는 거 버넌스의 부족에서 발생하는 것이다. 효과적일 뿐만 아니라 지속가능한 빈곤퇴치를 위한 프로그램을 만들기 위해서는 설계 및 집행과정에서 거버넌스의 형성에 우선순위를 둘 필 요가 있다. 좋은 거버넌스는 거시적, 미시적 맥락 모두에서 방글라데시 빈곤을 퇴치하기 위한 여전히 중요한 의제이다. [주제어: 빈곤, 거버넌스, 방글라데시]
논문접수일: 2010년 5월 13일 / 게재확정일: 2010년 6월15일 제1저자: Mobasser Monem 소속및직위: Professor, Department of Public Administration, University of Dhaka 주소: Department of Public Administration, University of Dhaka, Dhaka-1000, Bangladesh 전화번호: +88028665043 이메일: mobasser2000@yahoo.co.uk 제2저자: Hasan Muhammad Baniamin 소속및직위: Researcher, Public Policy and Governance Program, North South University, Dhaka 주소: North South University, Room # 1074, NAC- 10th Floor, Plot-15, Block-B, Basundhara, Baridhara,Dhaka-1229, Bangladesh. 전화번호: +8801911239880 이메일: hm.baniamin@gmail.com
JRSD
일반논문 ｢지역발전연구｣ 제19권 제1호 : 93 ~ 115
Emission Trading Scheme of North-East Asia Chang Soo Kim Yonsei University, Korea
This paper examines the possibility of establishing the Northeast Asia Emission Trading scheme (NEA-ETS) and proposes the organizational and ownership structure of the NEA-ETS. The foundation of the regional emissions exchange in the Northeast Asia is especially important, since CO2 emission of this region is largest in the world and the cooperation of the countries in the region can generate significant synergy effects. As for the organizational structure the operating holding company structure would be a better choice, since the NEA-ETS must have both characteristics of independence and coordination among member exchanges. As for the ownership structure of the NEA-ETS, the demutualized and for-profit organization would be more efficient form for the following reasons. First, the demutualized limited public company structure can expedite raising money for necessary facilities that require a huge amount of money. Second, the structure facilitates a fast and efficient decision making in the securities exchange industry with a severe competition. Third, the structure is essential to fostering consolidation that achieves the economies of scale. Finally, the limited public company structure is especially desirable since a high level of creativity and expedient implementation of new policies are required in the newly emerging carbon trading market. [Key Words: green house gas, Kyoto protocol, Northeast Asia Emission Trading scheme, operating holding company, demutualized limited public company]
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Ⅰ. INTRODUCTION North-East Asia has been a very dynamic place historically due to the adjacency of the countries’ location. The area shares a similar historical and cultural tradition. As such, the cooperation in many different dimensions has been a vital part of regional development. At present this region has grown to one of the most important economic powerhouses. To list a few, China is the biggest in terms of the size of foreign reserves, which is 1.9537 trillion dollars as of March 2009. Considering the population of more than 1.3 billion people and its fast growth rate, China will soon become the world’s largest country in terms of total GDP. Japan is currently the second largest country in the world with regard to the national wealth. Korea is also a key player in the world economy and is ranked the highest in ship building, semiconductor, and TFT-LCD industry. Mongolia has the vast amount of underground resources that will surely contribute to the economic growth of the country. Russia is also one of the strongest country that once competed with the US during the cold war era. Now each country in the region attempts to develop its economy as fast as possible since the world’s economic order is changing from the US dominated system to the multipolar system. In this process the inevitable byproduct is the damage to the environment. The scientists have been continuously warning the danger of competitive economic development without any measure to protect the nature. The humans are already observing ominous change in the global environment as manifested by the drastic decrease in biodiversity, global warming and abnormal climate changes such as El Nino, La Nina, flood, hurricane, snowstorms, etc. The North-East Asia is no exception in this regard and even worse since this region is composed of the world’s most powerful and fast-growing economies. The goal of this paper is to probe the possibility of environmental cooperation amongst countries of this region. Although the economic advancement is
Emission Trading scheme of North-East Asia 95
important for the well-being of people in each country, the sound and solid environment is even more important for them. Specifically, this paper puts the focus on the green house gas (GHG) emission and the reduction of it. The cooperation among countries will contribute to forging a greener and more sustainable future growth in this vibrant region of the world.
Ⅱ. KYOTO PROTOCOL With the goal of achieving “stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system,” the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), informally known as the Earth Summit, was held in Rio de Janeiro, Brazil, 3-14 June 1992. As a result of the Conference an international environmental treaty known as the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC or FCCC) was produced. The Kyoto Protocol is a protocol to the UNFCCC. It was initially adopted for use on 11 December 1997 in Kyoto, Japan and entered into force on 16 February 2005. As of 2008, 183 parties have ratified the protocol. The Kyoto Protocol establishes legally binding commitments for the reduction of four greenhouse gases (carbon dioxide (CO2), methane (CH4), nitrous oxide (N2O), sulphur hexafluoride (SF6)), and two groups of gases (hydrofluorocarbons (HFCs) and perfluorocarbons (PFCs)) produced by industrialized nations, as well as general commitments for all member countries. Under the Kyoto Protocol, countries are separated into two general categories. Annex I countries are mostly developed countries and have accepted GHG emission reduction obligations. Non-Annex I countries are mostly developing countries and have no GHG emission reduction obligations but must submit an annual GHG inventory. Over 2008-2012, Annex I countries have committed to reduce their GHG emissions by an average of 5.2 percent below their 1990 levels. For many countries, such as the European Union
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(EU) member states, this corresponds to required reductions at some 15 percent below their expected GHG emissions in 2008. One of the key elements of the Kyoto Protocol is “flexible mechanisms” such as Emissions Trading, the Clean Development Mechanism (CDM) and Joint Implementation (JI). These mechanisms were introduced to harmonize the conflict of interests between developed countries and developing/underdeveloped countries. They allow Annex I economies to meet their GHG emission limitations by undertaking projects that reduce GHG emissions in non-Annex I economies or by purchasing GHG emission reductions credits from other Annex I countries with excess allowances through financial exchanges. Specifically, the Clean Development Mechanism (CDM) is an arrangement allowing industrialized countries to invest in projects that reduce emissions in developing countries as an alternative to more expensive emission reductions in their own countries. By implementing the CDM projects the Annex I countries obtain the climate credits (or carbon credits) called Certified Emission Reductions (CERs). CERs are issued by the CDM Executive Board for emission reductions achieved by CDM projects and verified by a Designated Operational Entity (DOE). CERs can be used by Annex I countries in order to comply with their emission limitation targets. The CDM allows net global greenhouse gas emissions to be reduced at a much lower global cost by financing emissions reduction projects in developing countries where costs are lower than in industrialized countries. Differently from the CDM, the Joint Implementation (JI) is an arrangement allowing Annex I countries to invest in projects that reduce emissions in another Annex I countries. By implementing the JI projects the Annex I countries obtain the climate credits called the Emission Reduction Units (ERUs), each equivalent to one tonne of CO2, which can be counted towards meeting its Kyoto target. A JI project must provide a reduction in emissions by sources that is additional to what would otherwise have occurred. Projects must have approval of the host Party and the participants have to be authorized to participate by a Party involved in the
Emission Trading scheme of North-East Asia 97
project. JI offers Annex I Parties a flexible and cost-efficient means of fulfilling a part of their Kyoto commitments, while the host Party obtains benefits from foreign investment and technology transfer. Another important pillar for the flexible mechanisms is the Emission Trading. Under Kyoto Protocol the Non-Annex I economies have no GHG emission restrictions, but they have financial incentives to develop GHG emission reduction projects to receive carbon credits. The carbon credits (CERs) can then be sold to Annex I buyers through Emissions Trading, encouraging sustainable development. Annex I entities will typically want to acquire carbon credits as cheaply as possible, while Non-Annex I entities want to maximize the value of carbon credits generated from their domestic Greenhouse Gas Projects. In addition, the flexible mechanisms allow Annex I nations with efficient and low GHG-emitting industries and high prevailing environmental standards to sell carbon credits in the world market. Under Emission Trading system one CER or one ERU is equivalent to one Assigned Amount Unit (AAU) that are units issued by Parties to the Kyoto Protocol into their national registry up to their assigned amount, calculated by reference to their base year emissions and their quantified emission limitation and reduction commitment. CERs are accepted for meeting the European Union Emission Trading Scheme (EU-ETS) obligations, and ERUs have become similarly valid from 2008 for meeting ETS obligations. Currently, CERs/ERUs are overwhelmingly purchased from project developers by funds or individual entities, rather than being exchange-traded like allowances. Domestically, the Emission Trading allows the Government to regulate the amount of emissions produced in aggregate by setting the overall cap and giving companies the flexibility of determining how and where the emissions reductions will be achieved. By allowing participants the flexibility to trade allowances the overall emissions reductions are achieved in the most cost-effective way possible. Participating companies are allocated allowances, each allowance representing a tonne of the relevant emission, in this case carbon dioxide equivalent. The
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emissions trading allows companies to emit in excess of their allocation of allowances by purchasing allowances from the market. Similarly, a company that emits less than its allocation of allowances can sell its surplus allowances. In contrast to regulation which imposes emission limit values on particular facilities, emissions trading gives companies the flexibility to meet emission reduction targets according to their own strategy; for example by reducing emissions on site or by buying allowances from other companies who have excess allowances. The environmental outcome is not affected because the amount of allowances allocated is fixed.
Ⅲ. CURRENT SITUATION <Figure 1> and <Figure 2> show the share of GHC emissions from different activities for Annex I and Non-Annex I countries. As can be seen in <Figures 1>, nearly all greenhouse gas emissions from high-income and transition economies (Annex I) are linked to energy use (86.6 percent), including power generation, transport, and heating and cooling of buildings. For developing economies greenhouse gas emissions stem mostly from land use change, forestry, and agriculture (51.2 percent) followed by the energy-related emissions (42.5 percent). Better management of land and forests in developing economies can offer both mitigation of pollution and development benefits.
Emission Trading scheme of North-East Asia 99
<Figure 1> Share of Emissions, 2000 (Annex I)
Source: World Resources Institute (2008). <Figure 2> Share of Emissions, 2000 (Non-Annex I)
Source: World Resources Institute (2008)
100 ｢지역발전연구｣ 제19권 제1호
<Figure 3> shows the CO2 emissions per PPP-adjusted GDP of the Asian region. Mongolia shows the largest unit CO2 emission that is followed by China. <Figure 4> shows the world energy related CO2 emissions in 2000 and the projected CO2 emissions in 2025. Developed countries have been major creators of the stock of GHGs in the atmosphere since the 1850s. While developing countries have contributed very little to the stock of total GHG emissions in the past, this trend is expected to change over the coming decades, as shown in <Figure 4>. The Asian region’s rapidly industrializing countries, notably China, are responsible for a growing and significant share of the annual amount of current global emissions. For the period 1999-2000, 18.7 percent of global CO2 emissions from fossil fuel combustion were estimated to originate in the developing countries of East Asia and the Pacific. <Figure 3> CO2 emissions per PPP-adjusted GDP (Kg)
Source: World Bank
Emission Trading scheme of North-East Asia 101
<Figure 4> World Energy Related CO2 Emissions, 2000-2025
Source: World Resources Institute <Table 1> shows the country rankings based on CO2 emissions. China shows the largest volume of CO2 emission from fossil fuel combustion (5,323 Mt/year) and Korea is ranked third although the size is less than 1/10 of China. <Table 2> shows the expected average annual CERs from registered projects by host party. We can see that the above two countries are important players in this market again. China explains 58 percent of total and Koreaâ&#x20AC;&#x2122;s share is more than 5 percent far exceeding Mexicoâ&#x20AC;&#x2122;s share. The high volume of CO2 emission provides an ample opportunity for Annex I countries to invest in CDM projects of China and Korea since these two countries are currently Non-Annex I countries.
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<Table 1> CO2 Emissions and CERs
<Table 2> Expected average annual CERs from registered projects by host party (Total: 291,890)
Ranking Country Average Annual Reductions Percentage 1 China 169,066,835 57.92% 2 India 34,645,290 11.87% 3 Brazil 20,369,936 6.98% 4 Republic of Korea 14,737,147 5.05% 5 Mexico 8,593,661 2.94% 6 Chile 4,488,025 1.54% 7 Argentina 4,131,638 1.42% 8 Nigeria 4,123,669 1.41% 9 Indonesia 3,337,551 1.14% 10 Malaysia 3,096,701 1.06% Source: UNFCCC (UN Framework Convention on Climate Change) homepage <Table 3> shows the environment statistics for countries in the North-East Asia. The GDP per unit of energy use for China is only 3.1 $/kg oil equivalent that is much lower than Japan and Korea. It means a very low energy efficiency of
Emission Trading scheme of North-East Asia 103
China, which is again evidenced by the high CO2 emissions per unit of GDP (1.0 kg/2005 PPP $). More serious is the CO2 emissions growth rate of 108.7% of China over the period of 1990-2004. The equivalent number for Japan and Korea is 17.4% and 93.0%, respectively. This problem of China has resulted in the highest energy depletion of 5.8% (0.1%, 0.1%), CO2 damage of 1.3% (0.2%, 0.4%), and particulate emission damage of 1.5% (0.5, 0.6) as the percentage of GNI, respectively (corresponding figures for Japan and Korea in the parentheses). <Table 3> Environment Statistics
Population (millions) Population growth (average annual %, 1990-2006) GDP ($ billions) GNI per capita ($) Forest area (% of land area) Deforestation (average annual %, 1990–2005) Animal species, total known Animal species, threatened GDP per unit of energy use (2005 PPP $/kg oil equivalent) Energy use per capita (kg oil equivalent) Energy from biomass products and waste (% of total) Electric power consumption per capita (kWh) Electricity generated using fossil fuel (% of total) Electricity generated by hydropower (% of total) CO2emissionsperunitofGDP (kg/2005PPP$) CO2emissionspercapita (metrictons) CO2emissionsgrowth (%,1990–2004} Passenger cars (per 1,000 people) Energy depletion (% of GNI) Net forest depletion (% of GNI) CO2damage (%ofGNI) Particulate emission damage (% of GNI) Source: World Bank (2008)
China Japan Korea Mongolia 1,312.0 128.0 48.0 2.6 0.9 0.2 0.8 1.3 2,644.7 4,368.4 888.0 3.1 2,000 38,630 17,690 1,000 21.2 68.2 63.5 6.5 –1.5 0.0 0.1 0.8 1,801 763 512 527 351 190 54 38 3.1 7.3 4.8 .. 1,316 4,152 4,426 .. 13.0 1.2 1.0 .. 1,781 8,233 7,779 .. 81.9 58.9 60.6 .. 15.9 7.1 0.9 .. 1.00 0.30 0.50 1.40 3.9 9.8 9.7 3.4 108.7 17.4 93.0 –14.4 15 441 230 28 5.8 0.0 0.1 2.8 0.0 0.0 0.0 0.0 1.3 0.2 0.4 2.5 1.5 0.5 0.6 1.1
World 6,538.0 1.4 48,461.9 7,448 30.5 0.2 5.0 1,796 9.7 2,678 66.4 16 0.51 4.31 27.7 118 4.1 0.0 0.4 0.4
The situation in Korea is not good, either. Energy use per capita is 4,426 kg oil equivalent that are bigger than 4,152 of Japan. The CO2 emissions per unit of
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GDP (0.5 kg/2005 PPP $) is also higher than Japan (0.3 kg/2005 PPP $). This lower energy efficiency of Korea has resulted in the higher value of 0.1, 0.4 and 0.6 as the percentage of GNI for energy depletion, CO2 damage, and particulate emission damage compared with Japan. Note that the energy depletion and CO2 damage of Mongolia are much bigger than the other three countries or the world average.
Ⅳ. EMISSION TRADING IN NEA 1. Synergy from Regional Emission Market in NEA Emissions trading allows countries to meet their carbon reduction obligations by binding most developed nations to a cap and trade system under the Kyoto Protocol. It is an administrative approach used to control pollution based on economic incentives where countries can buy and sell the carbon emission rights. The market for carbon emission rights trading has been growing fast reaching $30 billion in 2006 from $10 billion in 2005. The World Bank expects the global market to increase five-fold to nearly $150 billion by 2010. To take the better position in the emission trading market, many countries competitively attempt to set up a carbon credit trading exchange. However, the global carbon emission trading market is still very much dominated by Europe. The European Union Emission Trading Scheme (EU-ETS) that began trading on 1 January 2005 is the leading emissions trading system in the world. It is established by the European Union to help meet the EU’s greenhouse gas emissions reduction target of 8% below 1990 levels under the Kyoto Protocol. The EU-ETS continued to dominate global carbon trading volumes and sustained its lead in terms of total traded financial values in 2007. Although the EU-EMS is a leader in the emission trading market, the market is
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in its early stage of development if seen from a long-term perspective. There are plenty of business opportunities in the world and in the NEA as well. That is why major exchanges in Asia including ones in Korea, Japan and Hong Kong are also seeking to set up emission trading markets. China has already established the Tianjin emissions trading exchange with the help of UN in its efforts to cope with the global climate change in 2008. The business potential of carbon-credit market is especially big in the NEA. <Figure 5> shows the rescaled world map based on the volume of CO2 emissions. The combined volume of CO2 emissions of China and Japan is 6.5 Gt CO2 which is the highest in the world, followed by 6.0 Gt CO2 of the United States and 4.0 Gt CO2 of the European Union. Therefore, the reduction of GHGs is crucial in the NEA and the economic significance derived from the emission trading is enormous. On top of that, the economic development stage of countries in the region is a very favorable factor for the emission market. Under the Kyoto Protocol China and Korea were classified as Non-Annex I countries. China is the number one provider of CERs and Korea is also a major country in this regard as shows in <Table 2>. On the other hand, Japan, the second largest economy classified as Annex I country, is a big demander of CERs. This structure naturally supports the view of having a regional emission trading market (tentatively named â&#x20AC;&#x2DC;Northeast Asia Emission Trading scheme (NEA-ETS)â&#x20AC;&#x2122;). On completion, it would join those markets in the United States and Europe as one of the key centers for the multi-billion-dollar global trading market for carbon dioxide credits. As of July 2008, the price of emission rights reached up to 30 Euro/CO2t, although in February 2009, the price has dropped to 8.4 Euro/CO2t due to recent global economic crisis. Since the world total CO2 emissions are 29.0 Gt CO2 as can be seen in <Figure 5>, the previous market price translates into the global market size of 870 billion Euro in July 2008 and 243.6 billion Euro in February 2009 which already exceeds the World Bank forecast of $150 billion by 2010. This again translates into the NEA market size of 195 billion Euro in July 2008 and 54.6 billion Euro in February 2009 since the NEA region explains more than 22%
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of the world carbon emissions. Therefore, the establishment of NEA-ETS is essential to not only the environmental protection but also the economic prosperity of the region. <Figure 5> Mapping the Global Variation in CO2 Emissions
Source: Mapping Worlds (2007), based on data from CDIAC 2. The Structure of NEA-ETS As competition intensifies among the world’s stock markets, each exchange has encountered increasing pressure to offer lower settlement and clearance charges and to cut costs of securities transaction. The recent NYSE-Euronext merger is the first transatlantic deal among exchanges to resolve the problem. The NYSE is the world’s biggest stock exchange, where some of the world’s largest corporations are listed. Euronext is Europe’s second-largest stock exchange after London, operating markets in Paris, Amsterdam, Brussels and Lisbon. The two exchanges have merged in consideration of the following benefits. First, NYSE’s acquisition of Euronext would create a single platform where
Emission Trading scheme of North-East Asia 107
traders could deal in stocks, options, futures, commodities and corporate bonds across two continents for up to 12 hours daily. That could give the new exchange a decisive advantage over smaller bourses such as the London stock exchange (LSE) and trigger further consolidation in the sector. Second, the merger can achieve the cost savings from the streamlining of the combined group’s IT systems and platforms. The cost saving of NYSE-Euronext merger was expected to reach up to 250 million dollars. Before the merger the NYSE ran three systems - the floor, the trading platform and the options system and Euronext ran two, and there were nine data centers between the two companies. Rationalizing these systems was the main source of cost savings in the combined market. Third, the combined exchange can provide a higher liquidity for investors due to longer trading hours and larger market place. In the case of NYSE-Euronext merger the combined market can support 22 hours of trading and will allow traders and investors to buy shares of US-quoted companies in euros before most North Americans have woken up. Besides, the combined market has the ability to offer cash trading of diverse US securities to European investors. Fourth, the combined market can trigger the introduction of new products. In the case of NYSE-Euronext merger a 100 million dollar was expected to be created through the launch of new products. With the NYSE’s Archipelago platform and Euronext’s Liffe business, the combined market can create transatlantic indexes and expand product areas into derivatives such as futures and options. Fifth, the combined market can offer avenues to get around the inefficient domestic regulations of each country via system arbitrage. Before the merger between NYSE and Euronext, companies have shunned the NYSE as their IPO place because of its overly cumbersome regulations, such as those of the Securities & Exchange Commission (SEC). But in the newly combined market this problem can be avoided since US regulations would not cover companies listed on Euronext’s markets. In other words, companies can enjoy the benefits of combined exchanges and can still find the exchange division that best serves their requirements.
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Currently, Korea, China and Japan are pursuing to have their own GHG emission trading exchanges. China has already one in Tianjin and the other two countries push forward to have their own emission exchanges. The Korea exchange (KRX) is considering the operation of spot and futures trading of carbon credits as the nation’s capital market deregulation law, which has taken effect in February 2009, allows financial institutions to develop derivatives based on carbon emission rights. The KRX also plans to cooperate with other Asian exchanges to establish the region-wide comprehensive network system through which the exchanges can assess corporate and other valuable information from one another. Japan is considering setting up its first market, the Tokyo Carbon Emission Rights Exchange, to trade carbon dioxide emissions in an effort to speed up its compliance with the Kyoto Protocol. A group led by the state-run Japan Bank for International Cooperation and Chuo Mitsui Trust and Banking Co has received the government approval for emissions trading. Japan expects that the market would reduce Japan’s dependence on the EU’s Emissions Trading scheme and stimulate emission rights trading in Japan. However, by establishing a regional emission exchange each country can enjoy not only the benefits of the emission rights trading in each domestic market but also the synergy effects from merging local exchanges discussed above. A good benchmark for NEA-ETS would be the EU-ETS. Under the EU-ETS, large emitters of carbon dioxide within the EU must monitor and annually report their CO2 emissions, and they are obliged every year to return an amount of emission allowances to the government that is equivalent to their CO2 emissions in that year. In order to neutralize annual irregularities in CO2-emission levels that may occur due to extreme weather events, emission allowances for any plant operator are given out for a sequence of several years at once. Such sequence of years is called a Trading Period. The 1st EU-ETS Trading Period expired in December 2007; it had covered all EU-ETS emissions since January 2005. With its termination, the 1st phase EU allowances became invalid. Since January 2008, the 2nd Trading Period is in effect which will last until December 2012. Currently,
Emission Trading scheme of North-East Asia 109
the installations get the allowances for free from the EU member statesâ&#x20AC;&#x2122; governments. Besides receiving this initial allocation on a plant-by-plant basis, an operator may purchase EU allowances from others such as installations, traders, and the government. If an installation has received more free allowances than it needs, it may sell them to other parties. As for the organizational structure of NEA-ETS and the relationship between the NEA-ETS and the national emission market, the holding company structure would be a good one as shown in <Figure 6>. A holding company is a company that owns other companiesâ&#x20AC;&#x2122; outstanding stocks. There are two different kinds of holding companies. A pure holding company refers to a company which does not produce goods or services itself. Its only purpose is owning shares of other companies. On the other hand, operating holding company can run its own business while owning shares of other companies. <Figure 6> Structure of NEA-ETS Holding Company
Since the emission market of each country would come under the jurisdiction of local regulators and it can serve the local needs more efficiently, a very high degree of independence must be guaranteed in the holding company structure. However, the holding company can run its own GHG emission trading business, since there would be a business area which must be resolved by the coordination
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of the countries in the NEA region. Considering these, an operating holding company structure, which is currently used by the NYSE-Euronext, can provide a basic framework to facilitate organizational, operational, and strategic decisionmaking across the national emission exchanges. This structure can also create additional flexibility so that emission exchanges of each country can promptly adapt to changes in the respective country which will allow them to serve their local customers more effectively. A partnership among member emission exchanges in the NEA will fulfill the shared vision of building a truly global marketplace with great breadth of product and geographic reach that will benefit all investors, issuers and stakeholders of emission rights. As long as the constituent countries agree on the necessity of having NEA-ETS, the organizational structure can be decided flexibly by reflecting the business environment and interests of participating countries.
3. The Ownership Structure of NEA-ETS Traditionally, securities exchanges were owned and managed solely by their member traders. But with competition from other marketplaces getting stronger and stronger, securities exchanges are forced to forgo their exclusivity and restructure as publicly traded corporations, a process referred to as ‘demutualization’. Demutualization is a term used to describe the transition of a securities exchange from a mutual association of exchange members operating on a not-for-profit basis to a limited liability, for-profit company accountable to shareholders. Shares of stock exchanges are traded on stock exchanges, like shares of other public companies. Many arguments for demutualization have been advanced. First of all, demutualization is said to be a result of increased competition among securities markets. Serifsoy & Tyrell (2006) set up a model and provide empirical evidence supporting the predictions derived from their model. According to their model an exchange formed by mutual association, facing competition from a for-profit, outsider-owned exchange, can only survive by adopting a similar governance
Emission Trading scheme of North-East Asia 111
structure. Ramos (2006) investigated what drives the decision of stock exchanges to demutualize and go public, using a sample of 109 stock exchanges. He finds that stock exchanges in countries with a higher level of economic and political freedom tend to demutualize. Based on the result, he asserts that the driving force to demutualization is greater competition from their peers. He also finds that securities exchanges seem to demutualize to merger, which, he interprets, is an additional signal of competition. Then, why the demutualized structure is better to cope with the increased competition? Fleckner (2006) asserts that demutualized exchanges are better in raising money, facilitating decision making, and fostering consolidation. First, running modern exchanges and having the trading system and facilities up-to-date requires a large amount of money. In the membership organizations the fund sources are limited to member brokers and dealers, whereas demutualized exchanges can raise money from a vast pool of shareholders. Second, under the traditional membership structure member brokers and dealers are the key decision makers. In other words, specialists or market makers control the price, quality and range of services produced by the exchange under the mutual governance system. Exchange profits were returned to broker and dealer members in the form of lower access fees or trading profits. In this structure interests of the members often conflict with long-term interests of the exchanges, which results in efficiency loss. For example, floor brokers oppose the electronic trading system even if the long-term viability of the exchange can only be secured by the system. Under the demutualized structure, on the other hand, the ownership and control are separated and the management authority is given to the top managers. Since the exchanges do not have to obtain the approval of the members always, the structure makes it easier to run business in a highly competitive environment. Third, the demutualized exchanges have an advantage in achieving mergers and acquisition which may lead to a cost reduction and other benefits. Running a stock exchange is one of the best examples of the economies of scale. Once an exchange
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has set up trading facilities, drafted the rules, formulated the corporate governance standards, there are almost no further costs, regardless of the number of transactions performed at the exchanges. If two exchanges are merged in this situation, the fixed costs are halved, which explains the recent merger wave among big exchanges in the world. As evidenced by the above arguments and empirical results the demutualized and for-profit organization would be more efficient form of the NEA-ETS. The demutualized carbon exchange would be benefitted from all advantages mentioned above. In other words, the demutualized limited public company structure can expedite raising money for necessary facilities that require astronomical amount of money. The structure also facilitates a fast and efficient decision making in the securities exchange industry with an ever increasing competition. The structure is also essential to fostering consolidation that achieves the economies of scale. The limited public company structure is especially desirable since a high level of creativity and expedient implementation of new policies are required in the newly emerging carbon trading market.
Ⅴ. CONCLUSION This paper examines the possibility of establishing the Northeast Asia Emission Trading scheme (NEA-ETS). In order to reduce the carbon dioxide emission and other green house gases and to contribute to the global cooperation to improve the environment an efficient emission trading system is of vital importance. After the Kyoto Protocol being in effect in 2005 as a flexible mechanism to curtail the green house gas emission the importance of emission trading exchanges has grown much. The foundation of the regional emissions exchange in the Northeast Asia is especially important, since the GHG emission of this region is largest in the world and the cooperation of the countries in the region is essential to the reduction of GHG emission.
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Although the major proportion of the current emission trading in the world is executed through the European Union Emission Trading scheme (EU-ETS), the business prospect of the NEA-ETS is very bright. It is because the role of countries is laid out so favorably for the formation of regional emission trading market after the Kyoto Protocol. Specifically, China is a biggest provider of the GHG emission right and Japan is one of the largest demander of the right. In addition, Korea is the number four provider of Certified Emission Reductions (CERs). Above all things the countries in the region have incentives to cooperate due to the geographical closeness and the common interest in reducing the environmental problems such as yellow dust and biodiversity destruction. This paper proposes the organizational and ownership structure of the NEAETS for an efficient operation of the emission trading business. As for the organizational structure of NEA-ETS the operating holding company structure would be a better choice. It is because the NEA-ETS must have both characteristics of independence and coordination among member exchanges. That is, since the emission exchange of each country would come under the jurisdiction of local regulators and it can serve the local needs more efficiently, a very high degree of independence must be guaranteed in the holding company structure. On the other hand, the holding company can run its own GHG emission trading business, since there would be a business area which must be resolved by the coordination of diverse interests of the countries in the NEA region. As for the ownership structure of the NEA-ETS, this paper argues that the demutualized and for-profit organization would be more efficient form of the NEA-ETS. It is because the demutualized carbon exchange has the following advantages. First, the demutualized limited public company structure can expedite raising money for necessary facilities that require a huge amount of money. Second, the structure facilitates a fast and efficient decision making in the securities exchange industry with an ever increasing competition. Third, the structure is essential to fostering consolidation that achieves the economies of scale. Finally, the limited public company structure is especially desirable since a
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high level of creativity and expedient implementation of new policies are required in the newly emerging carbon trading market.
REFERENCES Fleckner, Andreas. (2006). Stock Exchanges at the Crossroads, Fordham Law Review, 74: 2541-2620. Mapping Worlds, http://show.mappingworlds.com/world. Ramos, Sofia. (2006). Why Do Stock Exchanges Demutualize and Go Public?, Swiss Finance Institute Research Paper No. 06-10, March 13, 2006. Serifsoy, Baris & Tyrell, Marcel. (2006). Investment Behavior of Stock Exchanges and the Rationale for Demutualization - Theory and Empirical Evidence, Wharton Financial Institutions Center Working Paper No. 06-17, August 2006. World Bank. (2008). The Little Green Data Book. United Nations Framework Convention on Climate Change, http://unfccc.int/2860. php. World Resources Institute, http://www.wri.org/publications.
Emission Trading scheme of North-East Asia 115
국문초록
동북아시아의 공해배출권 거래시스템 김창수 연세대학교
본 논문은 동북아 배출권 거래시장의 설립 가능성을 검토하고 이의 효과적인 운영을 위한 조직 형태와 소유 구조에 대한 제안을 한다. 현재 동북아 지역의 이산화탄소 배출은 전 세계에서 가장 높은 수준이고, 특히 동 지역 국가들의 협력이 상당한 상승효과를 유발 할 수 있기 때문에 배출권 거래시장의 설립은 매우 중요하다. 조직 형태의 측면에서 동 북아 배출권 거래시장은 당사국들의 독립성을 보장하면서도 상호 협조를 유도할 수 있는 사업지주회사 형태로 조직하는 것이 바람직하다. 소유구조 측면에서는 비회원제 주식회사 형태의 영리법인이 바람직하다. 그 이유는 이러한 형태의 법인이 효율적 시장 운영을 위 해 필요한 막대한 시설 투자 자금의 조달을 용이하게 하고, 급변하는 경영 환경에서 신속 한 의사 결정을 가능하게 하며, 규모의 경제를 달성할 수 있는 인수 합병을 용이하게 하 고, 마지막으로 새로운 사업 영역인 배출권 거래 산업에 있어 창의성과 그것이 창출하는 정책의 신속한 집행을 가능하게 하기 때문이다. [주제어: 온실가스, 교토의정서, 동북아 배출권 거래 시장, 사업지주회사, 비회원제 주식회사]
논문접수일: 2010년 5월 6일 / 게재확정일: 2010년 6월 15일 제1저자: 김창수 소속및직위: 연세대학교정경대학경영학부교수 주소: 강원도원주시흥업면매지리 234 연세대학교경영학부 전화번호: 033-760-2331 이메일: kimc@yonsei.ac.kr
일반논문 ｢지역발전연구｣ 제19권 제1호 : 117 ~ 139
JRSD
A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation: The Case of Korean Community in Los Angeles*1) Sang-Il Han Yonsei University, Korea
This article is to describe these different characteristics and outcomes of the community non-profit organizations in neighborhood participation. The ideas of local governance have emerged from the tension between rationalism and participatory democracy. The intriguing discussions throughout the tension encompass the importance of the community organizations in neighborhood participation. The major findings of this study are that the effective organizational characteristics tend to enhance its outcomes in neighborhood participation. The multiple characteristics and the dynamic qualities of organizational capacity are both important. The important point for enhancing neighborhood participation is that the organizations must take into account the change in community profiles and capacity and set up strategic plans to address these significant changes, establishing an effective institutional design for close generational collaboration. [Key Words: Community Organization, Nonprofit Organization, Neighborhood Participation, Korean Community, Los Angeles]
* This work was supported by the National Research Foundation (NRF) grant funded by the Korean government (MEST) (KRF-2007-332-B00557).
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Ⅰ. INTRODUCTION Since the 1960s, a growing number of Korean immigrants have come to the United States and have tried to enhance their economic status in a demographically and socio-economically diverse Korean communities. In so doing, the Koran community has developed increased psychological capacities such as willingness to participate, sense of community, and political efficacy. Nevertheless, the Korean community's associational capacities, organizational infrastructure, and access to resources have not yet been fully developed because of the short history of immigration and the preoccupation with individual economic life. A series of influential events in the 1990s, including the Los Angeles Civil Unrest in 1992 and the Northridge Earthquake in 1994, has produced a new line of thinking about the first generational community organizations. Korean Americans were notably absent from the leadership and confronted with unprecedented crisis in the aftermath of the Civil Unrest. In this environment, political ties with mainstream political institutions and an increasing communication cometence have largely determined a generational shift of political and social action. Many of the first generational leaders stepped aside as 1.5 generation leaders and organizations gained traction from the mainstream political arena. The emergence of Koran American Coalition (KAC), Korean Youth Community Center (KYCC), Korean Health, Education, Information & Research Center (KHEIR) as key political advocacy organizations in Koreatown appears to support these explanations. These 1.5 generational organizations are successful in neighborhood participation with effective infrastructure, cohesive organizational culture, and collaborative network of relations. Despite these common backgrounds, they have different goals, characteristics and outcomes in community participation. This article is to describe these different characteristics and outcomes of the community non-profit organizations in neighborhood participation.
A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation 119
â&#x2026;Ą. COMMUNITY PROFILE 1. History Over the last hundred years, the Korean community has adapted as its Korean inhabitants sought their niche as a newcomer community. The major incentives for change in Koreatown were the passage of the Immigration Act of 1965, and the Los Angeles Unrest of 1992. This section will describe the three phases in the growth of Koreatown, from its establishment in the nineteenth century, through the 1965 immigration reform law, and ending with the recovery from the destruction caused by the Los Angeles Unrest of 1992. Korean American relations began with the establishment of diplomatic relations between the United States and Korea in 1883 but the Korean discovery of the U.S. did not occur for another twenty years, with the arrival of the first immigrants in 1903. Between 1903 and 1905, 7,400 Koreans (6,725 men, 675 women and children) arrived in Hawaii (Kim, 1959; Son, 1988). These first Korean immigrants had responded to organized efforts by American companies to attract cheap labor to work in sugar plantations on the islands (Patterson, 1988). According to the testimonies of the early Korean immigrants (Kim, 1996), in the early 1930s, several Korean families lived near what is presently the downtown Music Center. This neighborhood was within walking distance of Little Tokyo and Chinatown, and on the outer edge of the upscale homes along Temple Street, between Los Angeles Street and Broadway Street. Col. Young Kim, a retired U.S. army officer who grew up there, recalled that Korean-owned businesses, including a grocery store, a laundry, and a shoe repair shop operated in the vicinity at that time. In 1965, the immigration policy of the United States became more liberal. The Immigration Act of 1965 abolished the race-based national origin quota system, and allowed Korean families to immigrate to the United States (Hurh & Kim,
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1984). Before this reform, Korean immigrants came on their own, as individual laborers, students, picture brides, warbrides, and orphans (Patterson, 2000). However, the boundary of the old Korean community did not change until the late 1960s. A small number of elderly residents living along Jefferson Boulevard between Hoover Street and Western Avenue were all that remained of the Korean community that had appeared in the 1930s (Yu, 1996). The “Koreanization” of Koreatown was in full swing throughout the 1970s. Korean businesses were spreading north as far as Melrose Avenue along the two major arteries of Koreatown: Vermont Avenue and Western Avenue. By the late 1970s, Koreans were operating a majority of the businesses on Olympic Boulevard and 8th Street between Hoover Street and Western Avenue (Bonacich & Jung, 1982). By 1990, most of the shops and service outlets along Wilshire Boulevard and 6th Street in Koreatown were owned and operated by Koreans. In 1992, these merchants and small businesses were damaged or burned to the ground during the Los Angeles Unrest (Lee, 1999; Kim, 1997). However, the disaster revealed how the Korean American community, although fairly successful in the economic sector, lacked real political influence (Park, 1998). Although some of the Korean merchants left the area, by the mid-1990s, many Koreans had managed to rebuild their businesses along the major thorough fares of Koreatown. They had also learned importance of forging social and political relationships (Chang, 1995; Regaldo, 1995; Norman, 1995). Koreans now own nearly 90 percent of the businesses and service establishments along Western Avenue between Pico Boulevard and Beverly Boulevard (Lee, 2002a). The situation is much the same along 6th Street and Olympic Boulevard, between Hoover Street and Crenshaw Boulevard. Furthermore, Koreans own about a dozen high-rise commercial buildings and most of the small business outlets along Wilshire Boulevard between Hoover Street and Crenshaw Boulevard (Lee, 2002b). In conclusion, over the last century, the boundary of Koreatown has changed,
A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation 121
becoming prosperous commercial property. Koreans now control most of the business in that area. On the other hand, their residential patterns are pushing west, bypassing Koreatown. The next sections will examine the residential patterns of Koreans and the ways in which socioeconomic factors influence the racial distribution of other ethnic groups in Koreatown.
2. The Population As shown in Figure 4.3, in the 2002 boundary set by the Greater Wilshire/Koreatown Neighborhood Council consists of 32 census tracts, nine of which pass over the boundary of Koreatown. Koreans show a relatively high degree of residential dispersion throughout Koreatown. The Korean population constitutes roughly 23.1 percent of the total population within the intended boundary of the Greater Wilshire/Koreatown Neighborhood Council and 20.1
â&#x20AC;&#x201C;
percent in Korean American Coalition Census Information Center (KAC-CIC)â&#x20AC;&#x2122;s boundary (52 Census tracts). <Table 1> Number of Census Tracts by Race/Ethnicity in Korean Community in Los Angeles, 2000.
Percent of Total White Black Latino Asian Korean Population Less than 10 % 0 30 1 3 10 10% - 19.9% 6 2 3 8 6 20.0% - 29.9% 16 0 6 5 5 30.0% - 39.9% 10 0 10 9 7 40.0% - 49.9% 0 0 4 4 4 50.0% - 59.9% 0 0 7 3 0 60.0% - 69.9% 0 0 1 0 0 70% and over 0 0 0 0 0 Total 32 32 32 32 32 Note. From Census 2000 (Summary File 2), [Data File] by U.S. Census Bureau, 2000, available from U.S .Census Bureau WebSite, http://www.census.gov.
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The number of Koreans residing in Koreatown, as defined by the Greater Wilshire/Koreatown Neighborhood Council (30,287) accounts for just over 33.1 percent of the total Korean population in the city of Los Angeles, at least 16.1 percent of all Koreans in Los Angeles County, and 11.7 percent of the 257,975 Koreans in the five-county area of Southern California.
Koreans living in
Koreatown constitute 2.81 percent of the 1,076,872 Koreans in the United States. <Table 2> presents the concentration indices of the Hispanic and Asian populations in Koreatown for 1990 and 2000. The index of Korean concentration 10.3 in 1990 and 13.8 in 2000, about 10 times greater than that of the general population in 1990, and 14 times greater than that of the general population in 2000. The corresponding index for Koreans in Koreatown in 1980 was 8.6 (Yu, 1985). In other words, the relative number of Southern California Koreans in Koreatown increased substantially between 1980 and 1990, and the Korean concentration in Koreatown continued growing into the year 2000. All other ethnic groups showed an index far below that of Koreans in 1990 and 2000. Hispanics constituted approximately one-half of the total population in Koreatown in 1990 and 2000. However, their index of concentration in Koreatown was 1.50 in 1990 and 1.27 in 2000; that is, during those years their relative degree of concentration declined. Between 1990 and 2000, Koreans and whites were the only two groups that showed an increase in the concentration index in Koreatown. While for Koreans the change resulted from the higher growth rate in Koreatown compared to that in other areas of the county, the increase of the index for whites was attributed to the rate of decline in Koreatown being less than that for the rest of the county. Non-Korean Asians, including Chinese and Japanese, showed an index less than 1, indicating that they are under-represented in Koreatown when compared to the total population.
A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation 123
<Table 2> Index of Concentration of five-county Area in Korean Community in Los Angeles by Race/Ethnicity, 1990, 2000.
Population Five-county Koreatown Total
1990 2000
14,531,529 16,373,645
161,830 139,716
Proportion in Koreatown 0.0111 0.0085
Index of Concentration
White
1990 2000
9,388,957 9,028,873
33,177 36,467
0.0035 0.0040
0.3173 0.4733
Black
1990 2000
1,229,809 1,245,039
9,002 6,600
0.0073 0.0053
0.6573 0.6212
Hispanic
1990 2000
4,779,118 6,598,488
62,044 78,783
0.0130 0.0119
1.1657 1.3992
Asian
1990 2000
1,292,436 1,701,740
35,693 43,020
0.0276 0.0253
2.4799 2.9626
Chinese
1990 2000
304,588 414,582
1,476 948
0.0048 0.0023
0.4351 0.2680
Japanese
1990 2000
173,370 155,959
1,712 961
0.0099 0.0062
0.8867 0.7221
Korean
1990 2000
194,437 257,975
22,296 30,287
0.1147 0.1174
10.2968 13.7587
Filipino
1990 2000
291,618 371,421
6,869 7,159
0.0236 0.0193
2.1151 2.2588
1.0000 1.0000
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III. THE CHARACTERISTICS OF COMMUNITY ORGANIZATIONS 1. Overview Over time, Koreans in the United States have developed a complex network of churches, recreational clubs, business and professional associations, alumni organizations and civic groups. These organizations have provided diverse services, particularly to insular first generation Korean Americans with many of the organizations specifically catering to the needs of recent immigrants. In the meantime, a growing number of younger Korean Americans have been founding their own associations, as the percentage of younger population has increased since the 1980s. The key to understanding the organizational dynamics in the Korean American community is the recognition of two different generational bases: the 1st generation and the 1.5 or 2nd generation. Actually, the terms, “1st generation” and “2nd generations” are demographic terms that indicate the place of birth of a person. According to B. H. Kim (1995), the 1st generations are “those who have been raised through their adulthood in Korea. As a result, they have limited English language skills and lack access to the mainstream culture of this country” (p. 152). The 1.5 generation can be defined as people who were born and grew up through childhood in Korea but immigrated to the U.S. during their shaping years as children or young adults. The group called “1.5 generation” is considered to be effective in working with the older generation leadership and many English speaking 2nd generations also with bilingual and bicultural skills. In particular, 1.5 generations are important in the sense that they have made a notable contribution since the 1980s in founding their own community organizations.
A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation 125
2. First Generational Community Organizations As for the 1st generational community organizations in Koreatown, previous research has noted the dominance of three groups within the long-established ethnic elite population of Koreatown in the past. These are: Korean American Federations (Haninhoe), ethnic entrepreneurs and the church (Chang, 1999; Park, 1998). These groups have taken on a higher status within the political structures of the Korean community because of their greater access to social, financial, and human resources The Korean American Federation has been the most influential immigrant organization in Southern California. Throughout its history, the organization has centered on mutual assistance to immigrants, but it did not highly engage in political advocacy except on behalf of the Korean government. The Korean American Federation mainly derived its legitimacy from the Korean Consulate General. Because the Consulate provided some financial support for the Korean American Federation, the organization acted as a front organization for Korean government activities. Ethnic entrepreneurs developed national business guilds such as the Korean American Grocers Organization (KAGRO) and the Korean Dry Cleaning and Laundry Association. They began and prospered to protect the specialized interests of different businesses in the area. These entrepreneurial elites became influential because of their roles as financial contributors to the other community organizations. In particular, the Korean American Federations depend greatly on these financial contributions in order to maintain its various services. Frequently, Korean churches in the United States have become the foundation for Korean American communities. Beyond the basic religious functions, churches have assumed multiple secular roles, providing direct services to both established residents and newer arrivals. Churches mainly provided an informal role for the Korean American community. They eased the interaction among community members and offered counseling on various aspects of life, including
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immigration and naturalization, tax, health, and social security issues.
3. The Impact of the 1992 Los Angeles Civil Unrest The 1992 Los Angeles Civil Unrest became a major thrust in the development of the Korean American community because it changed the political perception and increased the eminence of 1.5 and 2nd generation community leaders. The event erupted in Los Angeles after the verdict came down from the first Rodney King trial. The announcement of the police officers’ acquittal triggered rioting and looting in South Central Los Angeles, eventually spreading to Koreatown and other areas. During the course of the Civil Unrest, the violence was so intense that 46 Korean Americans were injured and more than 2,000 Korean-owned business were looted, burned or both in violence by blacks and Latinos (Min, 1996: 90). Although the Civil Unrest was the most devastating event for Korean American merchants and the community as a whole (See <Table 3>), the Korean Federation was believed not to be the one to represent community interests properly. The organization was confined with the Korean American media and had little impact on mainstream discourse, bounded by language barriers and lack of institutional ties with mainstream society. Unable to articulate or settle the conflicts through either traditional or mainstream power groups, the 1.5 and 2nd generations gained political awareness from mainstream society, as will be discussed in the next section of this dissertation. The incorporation of 1.5 and 2nd generation organizations into the political dynamics in Koreatown introduced new discourses about Korean American community organizations. The Unrest required these organizations to develop new capacities: collaborative network of relations with other ethnic communities and effective communication function to deal with external affairs. Those requirements fueled the rise of a new generation of the Korean American community organizations.
A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation 127
<Table 3> Korean Stores Damaged in the Los Angeles Civil Unrest, 1992
South All other Total Koreatown Central LA area Number of Stores 2,073 460 761 852 $359 $158 Value Damaged $73 Million $128 Million Million Million Median Value $60,000 $85,000 $60,000 Damaged per Store $70,000 Damage Type in Percent Fire 38% 37% 48% 29% Looted/Partially 52% 56% 43% 58% Looted Unknown 10% 7% 9% 14% Amount of Damage, in Percent Less than $10,000 5% 9% 1% 7% $10,000-$50,000 27% 29% 21% 31% $50,000-$100,000 27% 24% 31% 25% $100,000-$250,000 24% 25% 25% 22% $250,000 - $1 Mil 14% 9% 19% 12% $1 Million and over 3% 3% 3% 3% Note. From The Asian American Almanac by S. Gall & I. Natividad (Eds.), 1995, Gale Research Inc.: Washington, D. C. p. 127. 4. 1.5 Generational Community Organizations After 1992, many 1.5 and 2nd generation organizations created a large coalition called the Korean American Inter-Agency Council (KAIAC). KAIAC was an attempt to respond systematically and effectively to demands of the community members and to strengthen their relationship with others. The Executive Directors (EDs) of the KAIAC organizations regularly meet and discuss community and organizational affairs. As a sign of this effort for inter-organizational cooperation,
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five major community organizations the KAC, the KHEIR, the Korean American Museum, the Korean American Family Center, and Korean Youth &
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Community Center created the Koreatown Organizations Association (KOA). KOA purchased a building at the heart of Koreatown and created the “one-stop community center.”
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–
Besides the stated generational factor, two other factors ideological
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orientation and the purpose of organization are important for a better understanding of Korean community organizations. Ideological orientation refers not only to political partisanship but also to different ideas about where the communities should be heading. Both progressive and conservative organizations exist in Koreatown. In general, the purpose of the community organization is grouped into the two categories of political advocacy and service provision. Some organizations claim political representation of the Korean community within mainstream society while others value the clientele, program and agenda of an organization as a social service agency. The progressive-advocacy organizations gear themselves toward the political representation of the community, pursuing the mitigation of social inequalities based on race and class. Their management style is sometimes adversarial toward mainstream society. The Korean Resource Center (KRC) and the Korean Immigrant Workers Advocate (KIWA) are notable examples of this category. In particular, KRC argues against the neighborhood council governance system, pointing out that immigrant communities do not have adequate knowledge, interests, and resources to participate in a neighborhood council. The conservative-advocacy organizations focus on the advocacy role of an organization, playing more strongly to the interests of entrepreneurs who dominate the economic resources in the ethnic community. KAFLA largely relies on the financial contribution of local entrepreneurs who are usually appointed as board members and attempts to stabilize the existing structure of the community. The organizations that constitute KOA are considered to be nonpartisan and non-ideological. Therefore, KAC and KHEIR are located in the middle of the transverse axis, but still they center on political advocacy and service provision, respectively. As a whole, a major factor that operates to differentiate between characteristics of Korean community organizations is generation. Every community organization in Koreatown attempts to produce effective outcomes from its community
A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation 129
participation but the outcomes vary across the organizations. This study hypothesizes that organizational capacity influences the outcome and tests the hypothesis using the case of neighborhood participation. <Figure 1> Four Patterns of Korean Community Organizations in Los Angeles
Toward Advocacy I. Progressive – Advocacy KRC KIWA
KAC
Progressive
III. Conservative – Advocacy KAFLA
Conservative
KHEIR
II. Progressive – Service Provision
IV. Conservative – Service Provision
Toward Service Provision Korean resource center, KIWA – Korean Immigrant Workers Advocates, KAC – Korean American Coalition, KAFLA – Korean American Federation of Los Angeles, and KHEIR – Korean Health, Education, Information & Research Center.
Note. KRC
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IV. COMMUNITY ORGANIZATIONS' PARTICIPATION IN NEIGHBORHOOD COUNCIL FORMATION KAFLA does not play an important role in representing Koreans to form the Koreatown neighborhood council. Normally, the executive office of KAFLA does routine desk work and the President is in charge of planning sophisticated external affairs. Thus, it is very hard for the part-time President to be actively committed to any real neighborhood participation. KAC has been fully engaged in neighborhood council project for the Koreatown area in the early stages. Since 2001, several community agents, including The Wilshire Center Chamber of Commerce and Business Improvement District, Beverly-Kingsley Neighborhood Association, KAC, and KHEIR have been working to create a neighborhood council for the area. They completed a series of planning meetings and are currently working on a general meeting to decide organizational structure, draft bylaws, and draw organizational boundaries. KAC has taken charge of outreach efforts. To achieve certification from the Department of Neighborhood Empowerment and the Board of Neighborhood Commissioners, each proposed neighborhood council must demonstrate that it has conducted sufficient outreach to all of the various stakeholders in the area. KAC is conducting outreach that consists of informing community stakeholders about the formation of a neighborhood council in the area and inviting them to participate. Thus far, the outreach efforts have consisted of mass email, fliers, and surveys. Mass emails have been useful in communicating to those who have email addresses, such as professionals and non profit workers, but it has not been useful for non-email users. Fliers have been used at big events like the Wilshire Farmer’s Market, but their effectiveness was hard to determine. Finally, there is survey improved outreach. It allows community stakeholders to voice concerns and require the survey volunteers to canvass the community one by one. This strategy took the most time but with enough volunteers, was the most effective method of outreach. Taking this survey also allowed KAC to demonstrate proof of the
A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation 131
organization’s outreach. Thus far, survey of the white population has been completed, and the survey of Hispanics and Asians is expected to be finalized until the end of September, 2002. The major thrust of KHEIR’s neighborhood participation policy is to enhance its constant advocacy, support, and commitment to the health and well-being of the Korean American community. The Development Coordinator regularly attends both planning and general meetings and chairs the Governance Committee of the Greater Wilshire Neighborhood Council. During the early period of the neighborhood council project in Koreatown, KHEIR and KAC worked together on the outreach committee, and KHEIR provided considerable help in establishing geographic information system bout the area. Recently, KHEIR has played a crucial role on the Governance Committee of the Greater Wilshire Neighborhood Council and is involved in the development of the neighborhood council’s bylaws. The committee is reviewing draft bylaws recommended by DONE which include these goals: To research and compare the organizational structures, officers, bylaws, and legal and tax statuses of other local neighborhood councils and make recommendations for their fair representation on the Greater Wilshire Neighborhood Council governing board of business and resident interests, respectively. Also, the KHEIR is reviewing the election process for placing members on the governing board.
V. THE RELATIONSHIP BETWEEN COMMUNITY ORGANIZATIONS' CHARACTERISTICS AND NEIGHBORHOOD PARTICIPATION The 1992 Los Angeles Civil Unrest and the 1994 Northridge Earthquake provided an impetus for Korean Americans to realize their desperate need of improving communications channels with other ethnic communities and the government, so the role of English speaking 1.5 or 2nd generational community
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organization has been increased for better communication results. In the same vein, the first generation organization, KAFLA is less effective in neighborhood participation than that of 1.5 generation organizations, KAC and KHEIR. <Table 4> Profile of Korean Community Workers, 2000 and 2002
Gender Male Female Age Under 22 22-29 30-39 40 + N/A Generation 1st 1.5 2nd N/A Education High school grad B.A. degree M.A. degree Post-grad degree N/A City of Residence In/Near K-town Outside K-town Language Mostly English Mostly Korean Korean-English Korean-Spanish Kor.-Eng.-Spa. Years with Org. Less than a year 1-3 years More than 3 years N/A TOTAL
KAFLA
KAC
KHEIR
KYCC
KIWA
2 (66.7) 1 (33.3)
7 (63.6) 4 (36.4)
6 (85.7) 1 (14.3)
14 (46.7) 16 (53.3)
5 (35.7) 9 (30.0)
0 (0.0) 0 (0.0) 0 (0.0) 3 (100.0) 0 (0.0)
1 (9.1) 3 (27.3) 2 (18.2) 5 (45.5) 0 (0.0)
0 (0.0) 2 (28.6) 3 (42.9) 2 (28.6) 0 (0.0)
5 (16.7) 10 (33.3) 8 (26.7) 6 (20.0) 1 (3.3)
0 (0.0) 7 (50.0) 5 (35.7) 2 (14.3) 0 (0.0)
3 (100.0) 0 (0.0) 0 (0.0) 0 (0.0)
5 (45.5) 2 (18.2) 4 (36.4) 0 (0.0)
2 (28.6) 3 (42.9) 2 (28.6) 0 (0.0)
7 (23.3) 7 (23.3) 15 (50.0) 1 (3.3)
4 (28.6) 5 (35.7) 5 (35.7) 0 (0.0)
0 (0.0) 2 (66.7) 0 (0.0) 0 (0.0) 0 (0.0)
1 (9.1) 6 (54.5) 1 (9.1) 3 (27.3) 0 (0.0)
0 (0.0) 4 (57.2) 2 (28.6) 1 (14.3) 0 (0.0)
4 (13.3) 15 (50.0) 3 (10.0) 3 (10.0) 3 (10.0)
3 (21.4) 6 (42.9) 0 (0.0) 2 (14.3) 2 (14.3)
3 (100.0) 0 (0.0)
2 (18.2) 9 (81.8)
2 (28.6) 5 (71.4)
9 (30.0) 20 (70.0)
5 (35.7) 9 (64.3)
0 (0.0) 2 (66.7) 1 (33.3) 0 (0.0) 0 (0.0)
3 (27.3) 1 (9.1) 7 (63.6) 0 (0.0) 0 (0.0)
3 (42.9) 4 (57.2) 0 (0.0) 0 (0.0) 0 (0.0)
13 (43.3) 3 (10.0) 12 (40.0) 0 (0.0) 2 (6.7)
3 (21.4) 4 (28.6) 2 (14.3) 1 (7.1) 4 (28.6)
0 (0.0) 2 (66.7) 1 (33.3) 0 (0.0) 3
5 (45.5) 4 (36.4) 2 (18.2) 0 (0.0) 11
1 (14.3) 3 (42.9) 2 (28.6) 0 (0.0) 7
8 (26.7) 9 (30.0) 11 (36.7) 2 (6.7) 30
4 (28.6) 5 (35.7) 5 (35.7) 0 (0.0) 14
Note. KAFLA, KAC and KHEIR data are from 2002 Dissertation Survey by the author. KYCC and
KIWA data are from A. Y. Chung, (2000). The Politics of Ethnic Solidarity, Unpublished doctoral dissertation, University of California, Los Angeles. p. 210.
A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation 133
In particular, the 1.5 generational organizations have advantages in participating in the neighborhood governance system because they employ more English speaking high profile human resources who urge their participation in early stages of neighborhood council development and provide greater insight into the significance of neighborhood participation as shown in <Table 4>. Also, the stabilized financial practices of the 1.5 generation contribute considerably to a reliable level of participation. (See <Figure 2>) <Figure 2> Comparison of Budget and Revenue
Secondly, KAFLA is not fully involved in neighborhood participation although the organization has succeeded in absorbing political legitimacy from the community and increasing recognition of community members within the organization. Despite strong leadership by President of KAFLA, the organization fails to provide other supporting infrastructures (e.g. human capital, financial practices, and decentralized decision-making structures). Vice versa, the 1.5 generational organizations have effective organizational capacity overall, but the
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institutional design for securing community support by drawing on the legitimacy is not brought forward successfully. Thus, they have some difficulty in having their plans penetrate into the community and mobilizing first generation Korean Americans to participate in neighborhood governance. KAC develops the multiple characteristics of social capital and values and has provided multiple sorts of specialties. In other words, different cultural factions within KAC complement each other by sharing the same visions of the organization, its political empowerment and organizational commitment to social education. KAC and KHEIR center on the development of good networking with other ethnic communities and among the other 1.5 community organizations, but they fail to motivate the participation by community members. Such results are related to a lack of participation for the selection of leadership position by the community members. Hence, the network of relations both inside and outside the 1.5 community should be more emphasized. In sum, the multiple characteristics and the dynamic quality of organizational capacity are both important. Not all organizational capacities are constructed in an equal manner. Rather, community organizations focus on different kinds of capacities dependant on the historical background and community context of each organization. Organizational capacities vary as well, according to the different components of each organization. Further, the interaction among internal infrastructures, organizational culture, and the network of relations is dynamic and flexible and it often becomes a major factor that can influence organizational outcomes. Unfortunately, however, the two-way relationship between capacities and outcomes could not be tested for this paper because of the short history (eight months) of the neighborhood governance system in the Koreatown area. Obviously,
this
article
witnesses
that
organizational
capacity
affects
organizational outcome but the influence of outcome can hardly measured in this early stage of neighborhood participation.
A Case Study on the Community Organizations' Characteristics and Neighborhood Participation 135
VI. CONCLUSION Since the 1960s, the Korean community has developed increased psychological capacities, such as willingness to participate, sense of community, and political efficacy. Nevertheless, Koreatownâ&#x20AC;&#x2122;s associational capacities, organizational infrastructure, and access to resources have not yet been fully developed because of the short history of immigration and the preoccupation with individual economic life. In order to recapitulate and solve the puzzle of reluctant participation from immigrant communities, community organizations capacity, as well as community capacities, should be enhanced. Since the community organizations make a significant role in developing community capacity, including the much-needed sense of community, commitment, ability to solve problems, and access to organization resources, capacities, and infrastructure, the organizational culture and network of relations must be effective in the process of community participation and empowerment. Cooper and Musso (1999) point out that the creation of citywide neighborhood council systems does not increase the general level of participation; however, the neighborhood governance system does develop the quality of participation so as to reduce divisive conflict and the feeling of alienation, increase citizen efficacy, and make governments responsive and accountable. In this early period of creating a neighborhood council in Koreatown, the community organizations in Korean community have not significantly increased the level of participation, but they must take into consideration such an increase of both quantity and quality of participation in the future. The second important point for enhancing neighborhood participation is that the organization must take into account the change in community profiles and capacity and set up strategic plans to address these significant changes. The decline of immigration from Korea and the increase of an elderly population may result in a significant transformation of community and a dismantling of first
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generation-centered community politics. Against the prospect of such profound change, each organization should establish an effective institutional design for close generational collaboration.
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Sang-Il Han is Associate Professor of the Yonsei University's Department of Public Administration with an expertise in organizational theory and community development. Professor Han's research examines the relationship between learning organization and public performance and the role of nonprofit organizations in neighborhood participation. He is the author of Understanding of Wonju Medical Device Cluster (in Korean, 2009) and Korean Public Sector (in Korean, 2007) and has been published in numerous journals. He is an editor of the Journal of Regional Studies & Development and serves on the editorial boards of International Review of Public Administration.
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국문초록
지역 공동체 비영리조직의 특성과 참여에 관한 사 례연구: 로스앤젤레스 한인 공동체를 중심으로 한상일 연세대학교
이 논문은 지역공동체에 기반한 비영리조직의 다양한 특징과 지역공동체 참여의 결과 와의 관계를 설명하는 사례분석이다. 지역공동체 거버넌스의 주된 이론과 쟁점은 합리주 의적 관점과 참여민주주의의 관점의 대립에서 나오며 이러한 이론적인 대립 가운데 지역 공동체 비영리조직의 중요성이 강조된다. 비영리조직의 다양한 특성은 서로 역동적으로 연관되어 있으며 이러한 특성이 조직적 역량으로 이어지기 때문에 중요하다. 이 논문의 사례분석결과에 따르면 지역공동체 비영리 조직이 지역공동체 참여에 보다 많은 기여를 하기 위해서는 지역공동체의 특성이 변화하는 과정을 적절하게 이해해야할 것이고 그러 한 특성변화로 인하여 유발되는 지역소재 자산의 변화도 분석해서 중요한 변화에 대응하 기 위한 전략을 세우는 것이 중요하다. 나아가서 효과적인 조직적 제도 설계는 이러한 대 응에 중요한 기반구조가 될 것이다. [주제어: 지역공동체 조직, 비영리조직, 지역공동체 참여, 로스앤젤레스]
논문접수일: 2010년 5월 12일 / 게재확정일: 2010년 6월 10일 제1저자: 한상일 소속및직위: 연세대학교정경대학행정학과부교수 주소: 강원도원주시흥업면매지리 234 연세대학교정경대학행정학과 전화번호: 033-760-2377 이메일: hans@yonsei.ac.kr
일반논문 ｢지역발전연구｣ 제19권 제1호 : 141 ~ 163
JRSD
지리적 표시제의 문제점 및 활성화 방안에 관한 연구 전현진 연세대학교
이주헌 연세대학교
과거에는 지리적 표시나 명칭이 누구나 사용할 수 있는 권리였으나 지리적 표시제의 도 입으로 인해 지리적 표시나 명칭은 해당지역의 등록법인인 민간 생산자단체에게 부여되고 보호될 수 있는 공동의 지적재산권이 되었다. 지리적 표시제는 지역의 생산자단체가 우수 한 특산품을 발굴, 개발하고 지리적 표시의 명성을 관리, 발전해야 하는 동기부여수단을 제공한다는 측면에서 의미가 있다. 또, 지리적 표시제는 높은 품질의 특산품시장을 창조함 으로써 지역일자리와 지역경제를 일으키는 수단을 제공하기도 한다. 유럽에서는 1930년대 부터 와인과 증류주에 제한해서 지리적 표시제가 적용되었지만 1990년대부터 본격적으로 다른 농산물에 적용시키고 다른 국가들에게 지적재산권에 준하는 보호를 요구하고 있다. 우리나라는 2000년부터 농산품과 지역특산품에 대해 제도를 시행하기 시작해서 2009년 현재 79개가 등록된 상태이다. 우리나라에서는 아직 지리적 표시제와 관련된 연구가 많이 수행, 발표되지 않았다. 유 럽연합을 비롯한 선진국과의 무역협상은 물론 지방경제의 발전을 위해서 우리의 지리적 표시제 관련 규제 및 지원체재는 우수한 농수산 특산품을 체계적으로 관리, 발전시키고 농 어촌의 내생적 발전을 이끌 수 있는 지역혁신체계로 발전되어야 한다. 본 연구의 목적은 다음과 같다. 첫째, 지리적 표시제의 역사적 배경과 본질적 개념을 파악한다. 둘째, 국내 지역 특산품의 생산과 유통구조에 미치는 영향과 문제점을 조사, 연구한다. 셋째, 지리적 표시제가 국내에서 바람직하게 정착되고 지역민간단체가 우수한 특산품을 개발, 발전시켜 내생적 지역발전을 이끄는 동력기능을 충실히 할 수 있도록 방안을 제시하는 것이다. [주제어: 지리적 표시제, 지적재산권, 지역혁신]
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Ⅰ. 서론 세계무역기구(WTO)에서 규정하고 있는 정의에 따르면 지리적 표시제란 “상품의 품질, 명성 또는 그밖에 특징이 본질적으로 지리적 근원에서 비롯되 는 경우, 회원국의 영토 또는 회원국의 지역 또는 지방을 원산지로 하는 상품 임을 표시”하는 것이다(WTO/TRIPS협정 제22조 1항). 지리적 표시제는 우리 나라에서는 1994년 세계무역기구의 무역관련지적재산권(TRIPS) 협정에 채 택되면서 관심을 갖고 시행근거를 마련하고 제도를 시행하고 있지만 유럽지 역에서는 1883년 산업재산권 보호에 관한 파리협약이후 지난 100여 년 동안 시행, 보완, 발전되어 온 신지적재산권 제도의 하나이다(김병학, 2005; 라공 우 외, 2005). 한-유럽연합(EU) 자유무역협정이 곧 체결될 것으로 예상되기 때문에 유럽연합(EU)이 요구하고 있는 지리적 표시제가 국내에서도 더욱 강 화되어 모조품 규제와 지적재산권 보호가 엄격하게 시행될 것임에 틀림없다 (김병일, 2008; 양대승, 2008). 비록 지리적 표시제가 외부의 압력으로 인해 도입되었지만 선진국의 농수 산업의 명품화, 차별화를 지향하여 만들어진 제도이기 때문에 활용하기에 따라 사양산업화 되어가는 우리 농수산업의 경쟁력 확보에 큰 도움을 줄 수 있는 제도이다(고용부, 2007). 최근 우리나라 소득이 높아지게 되자 소비추 세가 가격보다 안전성, 맛, 혹은 품질 위주로 변해가고 있기 때문에 고품질의 지역명품과 특산품에 대한 산업전망은 점점 좋아지고 있다. 하지만, 현재 지 역명품과 특산품의 품질은 국내에서는 우수한 편에 속하지만 까다로운 소비 자의 입맛과 세계시장에서 외국의 우수한 경쟁제품과 차별화하기에는 역부 족이다. 과거 우리나라의 오랜 역사와 전통을 가진 지역명품과 특산품이 존 재했지만 관리제도의 미비와 지적재산권에 대한 인식부족으로 인해 몇몇 특 산품을 제외하고는 전수, 발전되지 못했다. 현재 우리나라 농수산업의 역량 을 고려할 때 지리적 표시제를 유명한 지역명품과 특산품을 단순히 보호하 는 것에만 중점을 두어서는 의미가 없다. 따라서, 1999년에 제정된 농수산물 품질관리법의 입법취지에 따르면 단순보호가 아니라 보다 적극적으로 지역 특산품의 품질향상, 소비자 보호, 지역특화산업으로 육성한다는 목표를 명
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문화하고 있는 것이다. 우리나라에는 우리 민족과 함께 해온 유명한 생산지역과 특유의 품질에 기반을 둔 많은 지역특산품들이 존재한다. 하지만, 진정한 명품과 특산품이 되기 위해서는 지역적 특색만으로는 부족하며 명품과 특산품으로 육성, 발 전시킬 수 있는 생산, 상품화기술 및 마케팅역량이 무엇보다 중요하다. 즉, 토속성과 역사성 있는 지역 특산품을 명품화 시킬 수 있는 노하우가 중요한 데 이는 지역의 인적요인과 혁신역량을 결합할 수 있는가에 의해 결정된다. 우리나라에서 지리적 표시제는 아직 연구나 제도의 시행측면에서 걸음마 단 계에 있기 때문에 이 제도가 지역의 인적자원과 혁신역량에 어떻게 영향을 미치는가에 대한 이해가 아직 부족한 실정이다. 본 연구의 목적은 역사적 배 경과 제도를 살펴봄으로써 지리적 표시제의 본질을 정확히 파악하고 우리나 라 지역의 특산품의 생산 및 유통 등에 미치는 영향에 대해 조사하고 제도의 이해관계자가 되는 등록법인, 생산자 및 지자체에 미치는 영향을 파악하고 제도를 개선, 활성화할 수 있는 방안을 제시하는 것이다.
II.
지리적 표시제의 개념과 현황
1. 지리적 표시제의 개념 지리적 표시제의 기원을 살펴보면 기준과 형태에 따라 다양하게 알려지고 있다. 고대 이집트의 피라미드 건축에 사용된 벽돌과 돌의 내구성을 보증하 기 위해 원산지 표시를 하였으며 고대 그리스의 다소스산 포도주는 품질이 뛰어나기 때문에 가격 프리미엄이 형성되어 있었다고 전해지고 있다. Parmigiano 치즈나 Comte 치즈와 같은 지리적 표시의 기원도 13세기 전에 이 미 형성되어 있었다. 하지만, 이러한 사례는 출처표시(indication of source) 혹 은 원산지 표시(appellation of origin)에 가까운 개념이다. 출처표시는 상품이 특정지역에서 기원했다는 것을 나타내는 단어, 기호, 도안으로 나타낸 것으 로 상품이나 서비스의 지리적 출처를 나타내는 기능을 담당한다(김병일,
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2003). 원산지명칭은 1958년 리스본 협정에서 정의된 것처럼 “생산품이 비롯되 고 그 생산품의 품질 및 특성이 전적으로 또는 본질적으로 그 지역의 지리적 환경(자연 및 인적요소)에 기인하는 어느 국가, 지역 또는 지방의 지리적 명 칭”이라고 정의되는 품질보증기능을 포함하는 개념이다(라공우, 2005; 권기 대, 2008). 지리적 표시제는 원산지표시를 확대시킨 개념으로 지역에 속한 특정한 단체가 사용하고 보호받을 수 있도록 지적재산권의 개념으로 발전시 킨 것이다. TRIPs 협정에 따르면 지리적 표시는 상품의 품질, 명성, 그리고 그 밖의 특성이 본질적으로 지리적 근원에서 발생하는 경우 국가나 지역 혹 은 지방에서 생산되었다는 것을 나타내는 표시를 의미한다고 정의되었다. 지리적 표시제는 지리적 환경이 상품의 품질 및 특성뿐만 아니라 명성과 그 밖의 특성에 영향을 주었을 경우를 포함하며 원산지 명칭뿐만 아니라 표현 과 기호 등도 포함한다는 점에서 원산지 표시를 확대한 개념이라고 할 수 있 다(라공우, 2005). 지리적 표시제 보호에 대한 국제논의가 시작된 것은 1883년 출처표시 혹 은 원산지명칭이 산업재산권에 포함된 파리협약과 1891년 허위 혹은 오인을 유발하는 지리적 명칭이나 출처사용을 금지한 마드리드 협정이다. 마드리드 협정 제1조 1항의 규정에 따르면 출처표시란 “원산지인 국가 또는 장소를 나 타내는 표시”로 정의되고 허위 혹은 기만적 출처표시를 한 상품은 수입을 금 한다고 규정하였다. 출처표시는 단순히 지리적 기원만을 의미하며 상품을 제조한 회사와는 관련이 없으며 품질은 출처표시의 요건이 되지 않는다(라 공우, 2005). 1958년에 개최된 리스본 협정에서는 품질과 연관된 원산지 명칭에 대한 국제등록과 보호뿐만 아니라 원산지를 오인하게 하는 도용에 대해서도 규제 하는 강화된 제도로 발전시켰다(이재칠, 2001). 프랑스, 이탈리아, 스페인 등 의 유럽 국가들은 독자적으로 지리적 표시 보호를 위한 자국 내 법을 운영해 왔지만 유럽연합 차원에서 지리적 표시에 관한 법적근거는 1992년 “농산품 및 식료품(가공품)에 대한 지리적 표시 및 원산지 명칭 보호에 관한 이사회 규칙”에서 시작되었다. 1994년 세계무역기구(WTO)의 무역관련 지적재산권 (TRIPs)협정에서는 지적재산권으로 인정받게 되어 WTO회원국은 오인과혼
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동을 유발하는 지리적 표시의 상표등록 및 사용을 금지하는 강제적 집행을 의무화하는 법적 수단을 마련하였다. <표 1> 국내 지리적 표시 보호 관련 법령 및 주요 내용
구분
관련법령
보호요건 및 보호절차
보호효과 일정 형식으로 지리적 또는 그 가공품에 대한 지리적표 ∙등록자는 농산물 ∙농산물 표시 사용 시 해당 품질관리법 ∙심사절차를 ∙위반시 형사처벌 또는 시정명령 거쳐 등록 등 일정 형식으로 지리적 또는 수산물가공품에 대한 지리 ∙등록자는 수산물 ∙수산물 표시 사용 적표시 해당 품질관리법 ∙심사절차를 ∙위반시 형사처벌 또는 시정명령 거쳐 등록 등 ∙산지, 현저한 지리적 명칭 등에 해당 ∙상표등록거절 지리적 상표법 ∙상표등록 심사시 판단 표시제 ∙무효심판사유 ∙단체표장으로 보호 관련 부정경쟁방지및 ∙지리적표시 침해 ∙사용금지청구 영업비밀보호에 ∙오인혼동가능성 존재 ∙손해배상청구 관한 법률 ∙형사 처벌 불공정무역행위조 ∙국내법령 또는 대한민국이 당사자인 조 ∙지리적표시를 침해한 물품의 수 사및산업피해 입 수입품 판매 수출 수출목적 구제에 관한 법률 약에 의하여 보호되는 지리적표시 국내제조 금지 표시 광고의공정 ∙소비자오인 또는 기만우려 및 공정한 거 ∙손해배상 청구 화에관한법률 래질서를 저해할 우려가 있는 허위표시 ∙형사처벌 ∙포도주 및 증류주의 산지에 관한 지리적 표시로서 구성되거나 동 표시를 포함하 ∙상표등록거절 포도주 및 상표법 는 상표로서 증류주 포도주 또는 이와 ∙무효심판사유 증류주에 유사한 상품에 사용하고자 하는 상표 관한 지리적 주세법 및 ∙포도주 및 증류주의 지리적 표시(진정한 표시 원산지가 표시되어 있거나 지리적표시가 ∙포도주나증류주에 대한 지리적 (추가적 조세법처벌법 (주류의 사용된 경우 또는 “종류”, “유 표시의 허위사용 금지 보호) 상표사용에 관한 번역되어 형”, “양식”, “모조품” 등의 표현이 수반 ∙위반 시 벌금 또는 과료 위임고시) 되는 경우 포함) ·
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2. 우리나라 지리적 표시제의 현황 지리적 표시제에 대한 보호는 크게 소극적 보호와 적극적 보호로 나눌 수 있다. 지리적 표시제에서 소극적 보호란 당해 지명에 대한 배타적 사용권을 갖고 있지 않은 자가 이를 등록하거나 사용하는 것을 금지하도록 함으로써 보호하는 방식이며, 적극적인 보호란 당해 상품의 진정한 생산자에 의한 등 록과 이를 근거로 한 보호를 인정하는 방식이다. 우리나라의 지리적 표시제 에 대한 보호는 1999년 농수산물품질관리법이 도입되기 이전까지는 소극적 보호가 주된 것이었으나 지금은 농산물 품질관리법이나 수산물 품질관리법 에 의한 지리적 표시 등록이나 상표법상 지리적 표시제의 단체표장 등을 통 해 적극적 보호가 가능하게 되었다. 농수산물품질관리법(법률 제5667호)상 의 지리적표시제도의 도입과 관련하여서는 TRIPs협정의 이행과 EU와의 쌍 무협정에 따른 협정의 조기 이행 의무가 그 배경이 되었다. 이때 제정되었던 농수산물품질관리법 제2조에서는 ‘지리적 표시’를 정의하고 있으며, 제8조 에서 농수산물의 지리적 표시등록 제도를 도입하여 특정지역에서 생산된 특 산품임을 표시할 수 있도록 하였다. <표 2> 주요 지역특산품 생산액
품목 생산액 지역(인구) 성주참외 연간 3000억원 경북 성주군 영광굴비 연간 5000억원 전남 영광군 영암대봉감 연간 100억원 영암군 금정면 진도대파 연간 2000억원 전남 진도군 괴산고추 연간 500억원 충북 괴산군 자료: 성주군청 농산물유통과, 영광군청 해양수산과, 영암금정농협, 진도군청 마케팅과, 괴산군 농정과 2001년 1월 29일에는 수산물 및 수산가공품에 대한 지리적 표시 및 원산지 표시의 의무화 및 지리적 표시 등록 제도를 도입한 수산물품질관리법의 제 정(법률 제6399호)에 따라 농수산물품질관리법이 농산물품질관리법과 수산 물품질관리법으로 분리되었다. 상표법에서도 지리적 표시 보호에 대한 종전
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의 소극적인 태도를 변경하여, 그 보호 범위를 넓히기 위해 2004년 상표법에 ‘지리적 표시 단체표장’시행근거 규정을 마련하였다. 지리적 표시제가 선진국에서 기원된 제도이기 때문에 제도자체에 대한 이 해도 떨어지고 앞으로 지속적으로 시행될 제도라는 확신이 결여된 상태였기 때문에 2000년 당시에 지리적표시제 등록 대상품목으로 고시된 품목은 인 삼, 김치, 녹차 3가지 품목에 불과했다(라동우, 2005). 하지만, 2002년 보성녹 차가 등록된 후 전국 각 지역에서 관심이 폭발하면서 지리적 표시제에 대한 등록문의가 빗발치게 되었고 지리적 표시대상 품목을 151개로 늘리게 되었 다. 사실 지리적 표시제 등록신청을 한 거의 대부분의 품목을 지리적 표시대 상 품목으로 고시했던 것이었다. 하지만, ‘보성녹차’가 등록된 후 2004년까 지 지역특산품으로 등록된 품목은 ‘하동녹차’와 ‘고창복분자주’에 불과했 다. 지리적 표시대상 품목으로 고시된 지역특산품의 품질과 등록요건을 충 족시키지 못했기 때문이었다. 지방자치제가 활성화되고 지역경제주체들 간 의 경쟁이 심화되면서 각 지역의 지역특산품을 지역특화산업으로 발전시키 고자 하는 노력도 체계화되었다. 이후 지리적 표시대상 품목으로 등록된 지 역특산품이 증가하게 되었으며 2009년 현재 총79개의 지역특산품이 지리적 표시제에 등록된 상태이다. <표 3> 보성녹차 지리적 표시 등록 전과 등록 후 지역 활성화 효과
구분 차재배 농가(호) 재배면적(ha) 제다업체(개) 판매가격(만원/100g) 관광객(명) 자료: 보성군청 녹차사업단
2001년 2006년 160 982 2002년 885 446 지리적표시 16 39 등록 4만원 5~10만원 349 579
증가 600%↑ 198%↑ 243%↑ 고급차 생산 증가 165%↑
수산물 및 수산가공품의 경우 농산물과 동일한 시기에 지리적 표시제를 시행할 수 있는 근거법령을 마련하였으나 해양수산부의 자신감 결여로 등록 수요를 외면하다가 해양수산부가 농림수산식품부로 통합되면서 2009년 2월
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에 최초로 7개의 지역수산특산품이 수산물품질관리법의 지리적표시제에 등 록되었다. 상표법의 경우 농림수산식품부보다 늦게 제도를 도입하였으나 현 재 70여개의 지역특산품이 특허청 심사에 계류되어 있고, 23개의 특산품이 지리적 표시제 단체표장에 등록되어 있다.
III.
지리적 표시제의 문제점
1. 농수산품 품질관리법 지리적 표시제 등록법인은 다음과 같은 3가지의 적격요건을 갖춰야 한다. 첫째 생산자들이 모인 단체일 것, 둘째 개인기업이 아니라 법인일 것, 셋째 해당품목 생산자들에 대한 자유로운 참여를 보장할 수 있을 것이다. 농산품 품질관리법 시행령 제 17조에 명시된 지리적 표시 등록법인 적격요건은 겉 보기에는 특별히 까다로울 것이 없어 보이지만 현실적 여건을 분석해보면 매우 까다롭다는 것을 알 수 있다. 농산품 품질관리법 시행령 제17조 제1항 에 따르면‘특정지역 안에서 지리적 표시의 등록대상품목을 생산하거나 가 공하는 자로 구성된 단체(법인)’로 규정되어 있다. 지리적 표시 등록법인이 되기 위해서는 등록 명칭의 지명지에서 해당품목을 생산하는 법인을 구성한 생산자 단체이어야 자격이 있다. 또, 농산품 품질관리법 시행령 제17조 제2 항에 따르면‘특별한 사유 없이 지리적표시의 등록기준을 갖춘 자에의 가입 이나 탈퇴를 거부하여서는 아니 된다’라고 규정되어 있어 생산자들의 자유 로운 참여를 제한할 수 없도록 하고 있다. 즉, 지리적 표시 등록법인의 정관 에 특정한 자격이나 신분을 가입조건으로 요구할 수 없다는 것이다. 영농조합법인의 경우 농업인이 출자하여 설립할 수 있는 농어촌특별조치 법에 의한 특수법인으로 비농업인의 경우 의결권이 없는 준조합원의 자격만 유지할 수 있다. 지리적 표시 등록법인을 영농조합법인 형태로 설립할 경우 가공품을 생산하는 사람들은 농업인 신분을 유지할 수 없기 때문에 가입할 수 없게 된다는 것이다. 따라서, 생산자가 원료생산과 아울러 가공업을 동시
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에 해야 하는 지역특산품의 경우‘농업인’이라는 신분을 유지하기 힘들기 때 문에 누구나 법인 구성원으로 참여가 가능한 민법 제32조에 의한 비영리 사 단법인 설립이 필요하다. 최근에 시군 특산품 클러스터사업단, 신활력사업 단 등과 같은 지역특산품 육성을 위한 민관단체가 지리적 표시 등록신청을 하는 경우가 빈번하나 이들은 생산자단체가 아니기 때문에 적격요건을 맞추 지 못하고 있다. 기존 ‘경제사업’을 위해 설립, 운용되었던 법인이 지리적 표시 등록법인이 되는 경우에는 기존의 사업을 영위하면서 품질관리나 교육 및 축제 등과 같 은 후선사업을 하기 때문에 조직체계 구성이나 법인운용에 있어서는 특별히 문제될 것이 없으나 법인의 본래 설립취지가 영리추구에 있었기 때문에 지 리적 표시 등록 후 공익적 목적을 가진 지리적 표시 사업수행에 있어 상당한 문제점이 발생한다. 또한 농협이나 영농조합법인 등의 기존 생산자단체들을 규합하여 연합회 형태로 지리적 표시 등록법인을 설립한 경우에는 지리적 표시 등록법인은 단순히 교육, 품질관리, 홍보마케팅 등과 같은 후선사업만 담당하고 경제사업은 등록법인의 구성원들이 개별적으로 이루어지기 때문 에 참여 동기 및 예산부족으로 지역 공동의 재산권인 지리적 표시의 관리 및 경영이 어려워지는 제도운용상 문제점이 발생한다. 최근에 지역 공동의 재 산권인 지리적표시의 등록법인이 공공이익에 부합하는 지리적 표시제 관리 및 운영이 되도록 지원하기 위해 해당 지방자치정부가 예산을 편성하여 제 도운용을 지원하는 형태로 등록법인을 지원하고 있다. 예를 들면, 임산물 지 리적 표시 등록기관인 산림청은 지리적 특산품의 상품화 개선을 위한 사업 비를 지리적 표시 등록법인에 지원하는 등의 노력을 기울이고 있다. 사실 경 제사업을 영위하기 위한 생산자단체도 중요하지만 품질관리, 교육 등 후선 사업을 위한 생산자 단체의 활동이 먼저 활성화되어야지만 지리적 표시 같 은 제도가 정착될 수 있다. 따라서, 지역자치단체의 지리적 표시 등록법인에 대한 지원은 지리적 표시제의 정착화와 지역 특산품의 발전을 위해 매우 바 람직한 정책으로 판단된다. 농산물 품질관리법과 마찬가지로 수산물 품질관리법의 지리적 표시 등록 법인 적격요건은 시행령 제14조에 명시되어 있다. 시행령 제14조 제2항과 제 3항에 따르면 농산물 품질관리법의 지리적 표시 등록법인과 마찬가지로 ‘지
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리적 표시의 등록신청은 지리적 특성을 가진 우수한 수산물 및 수산가공품 을 생산하거나 가공하는 자로 구성된 법인만 할 수 있다’로 규정, 농산물품 질관리법의 지리적 표시 등록법인과 마찬가지로 등록 명칭의 지명에 한정되 는 지역 내에서 수산물 및 수산가공품을 생산하는 생산하거나 가공하는 자 로 구성된 법인이어야 하며 법인의 정관에 특정한 자격이나 신분을 조합원 가입조건에 요구할 수 없도록 하고 있어 실질적으로 생산자들의 자유로운 참여를 제한하지 못하도록 하고 있다. 우리나라는 서양보다 훨씬 많은 종류의 수산물이 다양한 형태로 식품에 이용되어 왔다. 또, 우리나라는 수산물 이용의 역사도 서구에 비해 길기 때문 에 유서 깊은 수산특산품 숫자도 많은데 비해 이들의 명품화와 차별화 움직 임이 늦었다. 지리적표시제 도입에 있어서도 농산품의 경우 1999년에 법적 근거가 마련되고 2002년 최초 등록되지만 수산물의 경우 1999년에 시행근거 는 농산물과 함께 마련되었지만 10년 동안 시행을 못하다가 2009년 2월에야 비로소 최초 등록하게 되었다.
2. 상표법 2004년에 특허청은 상표법에 ‘지리적 표시 단체표장’ 제도를 마련하여 시 행하였다. 특허법 조문에 의하면 지리적 표시 단체표장 출원인 적격요건을 ‘지리적 표시를 사용할 수 있는 상품을 생산·제조 또는 가공하는 것을 업으 로 영위하는 자만으로 구성된 법인’으로 명시하였다. 즉, 지리적 표시 단체 표장 등록법인의 구성원들이 모두 해당 상품의 생산자여야 한다는 것이다. 예를 들어, 지역농협의 경우 그 구성원들이 농산물을 생산하는 농업인이지 만 해당 품목을 생산하고 있지 않을 경우에는 지리적 표시 단체표장 출원인 적격요건을 갖추지 못하게 된다. 배 원예농업, 치즈 농협, 낙농업 협동조합의 경우처럼 특정품목 농협의 경우에는 가능하지만 다양한 품목을 생산하고 있 는 일반 축산업협동조합과 원예농협은 품목 농협임에도 불구하고 지리적 표 시 단체표장 출원인 적격요건을 만족시키지 못한다. 이러한 까다로운 지리 적 표시 단체표장 출원인 적격요건은 지리적표시제 선진 지역인 유럽의 체 계에서 도입된 것으로 생각된다. 농수산업 체계가 잘 갖춰진 유럽지역은 공
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공부문보다 민간부문이 앞서 있고 유럽의 농수산품 생산자단체는 발전된 물 적, 인적 인프라를 갖추고 있어 생산자단체가 스스로 지리적 표시제를 운영 할 수 있는 역량을 갖추고 있다. 하지만, 우리나라의 생산자단체들은 농협을 제외하고는 영세성을 벗어나지 못하고 있으며 자치적으로 제도를 운영해본 적이 없다. 이러한 상태에서 유럽과 같이 생산자단체 스스로 지리적 표시제 를 운영할 경우 품질관리, 권리주장 등과 같은 등록 후 자율규제와 감독이 제 대로 이루어질지 의문이다.
IV.
지리적 표시제의 효과와 영향
1. 원료수입의 지역화 농산물 품질관리법에 의한 지리적 표시제의 경우 주원료가 해당 지역 내 에서 생산되어야 하기 때문에 지역경제와 산업발전에 상당한 파급효과를 거 둘 수 있다. 예를 들면, 경상북도 상주시의 ‘상주곶감’의 경우 과거에는 상주 에서 생산된 상주둥시를 구입해서 타 지역에서 곶감을 만든 경우 그리고 타 지역에서 생산된 감을 이용해서 상주에서 곶감을 만든 경우, 타 지역에서 생 산된 원료감을 이용 타 지역에서 곶감을 만든 경우, 수입산 곶감(다만, 원산 지 표시는 수입산으로 하고)이 모두 상주곶감이 될 수 있었다. 하지만, 2007 년 상주곶감의 상주지역 생산자단체인 ‘상주곶감발전연합회 영농조합법인’ 이 농산물 품질관리법의 지리적 표시를 산림청에 등록하고‘지리적표시품상 주곶감’이 탄생했다. 이제 지리적표시품상주곶감은 원료감은 반드시 상주 시 지역 내에서 생산된 ‘상주둥시’여야 하고 건조 및 포장이 상주시 지역 내 에서 이뤄져야 하며, 상주곶감 지리적표시품의 품질기준, 품질관리계획에 적합해야 하고 생산자가 상주곶감발전연합회의 회원으로 가입되어 있어야 한다. 상주시청은 관내 우체국 택배 사업이나 시청 홈페이지를 통해 판매되는 상주곶감을 위와 같은 요건이 충족된 지리적 표시품 ‘상주곶감’만을 판매하
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도록 행정지도를 했다. 과거 상주곶감은 연간 매출액이 1,200억 원 정도였지 만 600억 원 정도만 상주시에서 생산되는 상주곶감이고, 나머지 600억 원의 곶감은 상주에서 생산되는 곶감이 아니었다. 과거‘상주곶감’이라는 명칭에 대한 무임승차가 많았었는데 지리적 표시제를 통해 이를 해결하고 상주둥시 의 수요를 증대시키고 상주곶감의 품질관리와 수요를 증대할 수 있게 되었 다.
2. 품질 및 상품가치의 향상 지리적표시제가 도입되기 전에는 아무리 유명한 지역특산품이라도 서로 ‘원조논쟁’을 할 정도로 많은 생산업체가 동일한 명칭을 사용했으며 품질이 나 가격도 천차만별이었고 포장이나 상표에 대한 표준화된 기준이 없었다 (조정은, 2009). 예를 들면, 지역자치단체가 지역특산품에 대해 일정한 기준 을 마련하고 이에 부합하는 제품에 대해서만 지역자치단체가 인증을 부여했 지만 표준화와 품질관리가 결코 쉽지 않았다. 하지만, 지리적 표시제가 도입 됨에 따라 해당 특산품 생산자들을 법인의 회원으로 등록시키고 제품생산에 있어 표준화된 기준을 제시하고 이 기준에 맞는 상품을 생산하도록 유도하 고 생산된 상품을 등록품과 비등록품으로 구분하여 홍보 및 가격을 차별화 하였다. 이렇게 함으로써 생산자들은 높은 가격을 받는 등록품이 되고자 생 산자들이 생산 및 가공, 마무리에 노력을 기울임에 따라 지역특산품의 품질 과 상품가치가 향상되었다(조정은, 2009). 지리적 표시제가 지역특산품의 품질향상뿐만 아니라 외형적 상품개선에 도 효과가 있다. 지리적 표시제 등록제도로 인해 이제까지의 포장 상의 문제 점이었던 비규격화된 포장이나 비위생적인 부적합 포장재, 저급한 디자인 등을 개선할 수 있게 되었다. 예를 들면, 2008년부터 산림청은 임산물 지리적 표시품 생산자단체에 임산물 선별라인의 현대화와 디자인개발 사업비를 매 년 지원하고 있다. 지역특산품의 상품성을 향상시키는 방안으로 크게 인증 획득, 브랜드화 그리고 문화상품화 등을 들 수 있는데 지리적 표시제 등록은 이 세 가지 방안의 효과를 동시에 누릴 수 있는 제도이다.
지리적 표시제의 문제점 및 활성화 방안에 관한 연구 153
3. 유통구조의 개선 유명한 지역특산품이라도 유통구조를 살펴보면 일반 농산물처럼 매우 기 형적인 구조를 띄고 있다. 최근에는 인터넷이나 미디어의 발달로 직거래가 늘어나는 등 유통구조가 어느 정도 변화되고 있지만 아직도 우리나라 농산 물의 유통구조는 전체적으로 왜곡된 틀을 벗어나지 못하고 있다(박병춘 손 진현, 2010). 충청북도 단양군의 특산품인 단양마늘 유통구조의 예를 들어보 겠다. 생산량의 약 50%이상의 마늘이 중간상인들에게 판매되고 있고, 농협 이나 마늘전문 생산자단체에 의한 유통은 약10% 정도에 그치고 있는 실정 이다. 단양마늘은 비록 유명한 지역특산품이지만 그 품질관리나 가격의 주 도권을 단양이라는 지역과 관련되지 않은 사람들이 쥐고 있다. 이러한 원인 은 생산자들이 직거래를 통한다면 약 30% 정도 높은 가격을 받을 수 있다는 것은 잘 알고 있지만 상품화나, 판로개척 등의 어려움 때문에 포기하게 되고 일반적으로 생산자들은 일명 ‘밭떼기’라는 포전매매를 선택했던 것이다. 현 재 단양군과 단양마늘 생산자들은 생산자단체를 설립하고 지리적 표시제 등 록을 마쳤으며 왜곡된 유통구조를 개선하기 위해 마늘 산지종합유통센터 건 립을 추진하고 있다. 연간 2,000억 원 정도의 생산과 매출을 올리고 있는 ‘진도대파’의 경우도 판매량의 약 90% 이상이 포전매매에 의해 유통되는 것으로 알려져 있다. 이 처럼 주도권이 유통 업자에게 전적으로 있는 왜곡된 유통구조가 지리적표시 제의 도입으로 완전히 해결되지는 않겠지만 지리적 표시제 운영을 통해 유 통구조를 개선시킨 아래 ‘밀양얼음골사과’의 사례를 통해 보면 왜곡된 유통 구조 해결에 지리적표시제가 도움이 된다는 사실을 알 수 있다.
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<그림 3> 경남 밀양시 밀양얼음골사과의 유통구조
자료: 경남 밀양얼음골사과발전협의회영농조합법인 사례발표 자료 위의 그림은 밀양얼음골사과의 유통구조를 보여주는데 생산자와 소비자 의 직거래 비중이 67%나 된다. 밀양얼음골사과는 연간매출액이 200억 원 정 도로 추정되는데 면단위 지역으로는 상당히 규모 있는 소득 작목이다. 2004 년 6월에 이미 생산자단체인 ‘밀양얼음골사과발전협의회’를 구성하고 2007 년에 지리적 표시 등록을 마쳤다. 밀양얼음골사과 생산자단체의 이사회에서 매년 얼음골사과의 판매가격을 결정하고 있고, 사과 포장재 1개당 100원 정 도의 발전기금을 생산자로부터 받아 적립하는데 매년 9,000만원(100원 ×900,000개) 정도의 기금을 모아 얼음골사과 품질관리나 축제 예산으로 사 용한다고 한다. 지리적 표시 등록에 따른 ‘명칭의 권리화’를 통해 생산자단 체가 생산자들을 품질관리 및 판매가격 등에서 통제할 수 있게 되면서 공동 의 이익을 추구하는 매우 이상적인 운영사례이다(유승우 문순철, 1999).
4. 지역의 소득기반 구축 지리적 표시제는 보호할 만한 가치가 있는 지역의 특산품명을 권리화해서 그 권리를 생산자단체에 귀속시키고 권리행사를 보호하여 권리 없이 사용하 는 외부인들을 막고, 내부(생산자)구성원들에게는 품질관리, 가격통제 그리
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고 유통구조관리 등을 통해 지역민들의 소득기반을 확대시키는데 상당히 효 율적인 제도이다(양대승, 2008). 우리나라에 신토불이처럼 일본에서는 오래전부터 ‘지산지소’운동을 펼쳐 왔다. 우리의 신토불이와 같이 지산지소도 해당지역에서 생산하는 농 특산 물을 해당지역에서 소비하는 형태로 매우 바람직한 농특산물 생산 소비 구
地材)개념을
조이다. 지리적표시제는 지산지소나 신토불이의 개념에 ‘지재’(
추가한 것이다. 지역 농 특산품의 생산원료까지 그 지역에서 생산되는 재료 를 사용해야 한다는 것이다. 지재의 개념이 중요한 것은 우리 농수산물이 과 거처럼 단순 원료농산물 형태만으로 유통되던 시기를 지나 이제는 ‘신선편 이농수산물’이나 ‘농식품’ 형태로 변해가고 있기 때문이다. 예를 들면, 전북 진안군 부귀면의 ‘부귀김치’가 유명한 지역특산품으로 더욱 발전하게 된다 고 할 때 지리적 표시 등록을 위해서는 김치의 원료의 생산지의 문제가 대두 되게 된다. 즉, 배추, 고춧가루, 마늘, 젓갈 등의 원료의 산지도 매우 중요하게 된다는 것이다. 또한 강원도 인제군 지역의 ‘인제 내린천 두부’가 유명하게 되어 소비자들이 선호함에 따라 그 판매량이 증가할 경우에도 원료 콩을 인 제군 지역 내에서 생산된 원료 콩을 사용하지 않고 수입산이나 타 지역산 콩 을 구입해 조달한다면 인제 내린천 두부의 명성에서 오는 부가가치가 인제 지역에서 콩을 생산하는 지역민에게 돌아가지 않게 된다. 지리적표시제는 지역특산품의 명성에서 오는 이익을 지역민이 골고루 나눌 수 있는 메커니 즘을 포함하는 제도이다.
V.
지리적 표시제의 활성화 방안
1. 등록법인의 육성지원 지리적표시제는 유명한 지역특산품을 발굴, 등록하고 단순히 그 명칭을 보호하는 목적의 제도가 아니라 적극적으로 경쟁력 있는 생산자를 육성하여 지역의 특산품의 품질향상을 이끌 수 있는 인센티브를 제공하는 제도로 볼
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수 있다(윤미경, 2002). 겉보기에는 유명한 지역특산품을 등록, 보호하는 제 도만 제공하는 것에 지나지 않아 보이지만 실제로 미래에 발생할 명성과 품 질향상의 열매가 생산자에게 돌아가도록 권리보호를 제공함으로써 생산자 가 품질향상에 힘쓰도록 유도하여 지역특산품의 경쟁력을 향상시킬 수 있는 메커니즘을 제공할고 있다(김정섭, 2005). 따라서, 지역자치단체나 지역의 생산자단체는 지역의 경쟁력 있는 특산품을 육성하기 위해서 가능성 있는 지역특산품을 발굴하여 지리적 표시제 등록을 적극적으로 추진할 필요성이 있다(고용부, 2007). 지리적 표시제 등록을 위해서는 해당 품목의 지역생산자들이 모인 연합회 형태의 생산자단체로 지역대표성을 갖출 것을 요구한다. 그런데, 대표성을 지닌 생산자단체가 단순히 지리적 표시제 등록을 위한 신청법인의 역할만 하도록 해서는 안 되고 공공부문과 생산자들 사이에서 교육, 품질관리, 홍보 및 축제 등의 후선사업을 적극적으로 펼치는 역할을 담당하도록 해야 한다. 하지만, 국내 지리적 표시제 등록법인을 조사해본 결과 거의 대부분이 신규 설립된 신생법인으로 지역특산품에 대한 후선사업을 원활하게 추진할 수 있 는 인적, 물적 역량이 절대적으로 부족하다. 지역자치단체는 지리적 표시제 등록까지만 지원하고 등록이 끝나면 등록법인이 알아서 관리하도록 방치하 고 있다. 하지만, 앞에서 논의한 바와 같이 등록법인은 자율적으로 후선사업 을 추진할만한 인적, 물적 자원이 없다. 등록기관인 국립농산물품질관리원 의 경우 지원보다는 단속의 개념으로 접근하고 있는 반면 산림청은 포장재 디자인 개선사업 등 임산물 지리적 표시 등록법인에 대한 지원을 통해 등록 법인이 스스로 제도를 잘 운용할 수 있도록 지원을 하고 있다. 지리적 표시제 등록법인은 지역의 공동 재산권을 관리하는 생산자단체기 때문에 공익적 사업을 하는 법인으로 볼 수 있기 때문에 지역자치단체가 지 원할 수 있는 충분한 근거와 명분이 있다(Josling, 2006). 양양군의 양양송이, 단양군의 단양마늘 사례처럼 몇몇 지자체에서는 해당 특산품의 지리적 표시 제 등록법인의 원활한 운영과 관리를 위해 보조금을 지급하고 있는 것으로 조사되었는데 이는 매우 바람직한 정책적 운용이다. 또한, 등록법인이 생산 자의 권익과 이익을 높이는 공동화, 표준화, 네트워크화를 수행함으로써 지 역특산품의 경쟁력을 높이고 지역경제를 활성화하는데 핵심역할을 담당할
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수 있다(권기대, 2008). 소규모 지역특산품 생산자들이 힘이 없어 대규모 유 통업자나 산지수집상, 생산자재구매업체 등의 자본과 규모에 이끌려가던 산 업구조를 품질관리, 판매가격 결정, 공동구매 등을 통해 바로잡아 나갈 수 있 을 것이다.
2. 지역관광 문화상품과 연계 지리적표시제 등록 대상인 지역특산품은 거의 대부분 지역의 자연 환경적 요소와 인적, 문화적 요인에 의해서 비교적 오랜 세월동안 지역민들의 삶속 에 배어있는 그 자체로 이미 매우 훌륭한 향토자원이다(Addor & Grazioli, 2002). 따라서, 지역의 자연 환경적 요인과 문화적 요인이 연계된 관광수입 이 지역특산품의 매출액보다 경제적 효과가 훨씬 큰 경우가 많다(송봉석, 2005). 예를 들면, 보성녹차는 녹차판매액은 485억 원에 불과하지만 녹차관 광이나 관련 산업의 연계를 통해 연간 5천억 원의 경제적 효과를 거두고 있 다(서정욱, 2006). 최근 웰빙 트렌드와 안전한 먹거리에 대한 관심이 증대함 에 따라 과거 주목받지 못했던 산나물, 곶감, 고추장, 콩 등의 향토음식에 대 한 수요가 증대하고 있다. 또한, 주5일제 근무와 소득의 향상으로 관광과 레 저에 대한 수요가 날로 증대하고 있다. 농어촌에서는 이러한 추세를 적절히 이용하여 지역특산품과 농어촌 관광을 연계하여 지역개발의 활성화 동력으 로 이용하는 사례가 늘고 있다(송봉석, 2005). 최근 국내 소비자들은 단순히 품질, 안전성 등과 같은 제품의 질적 요인뿐 만 아니라 생산 지역의 자연 환경적 요소와 유래, 이야기 등을 포함한 역사 문화적 요인까지 고려한 종합적 가치를 요구하고 있다. 최근 친환경농산물 인증제, GAT 및 이력추적과 같은 우수관리농산물, 전통식품 인증, 우수식품 인증 등과 같은 수많은 인증제도들이 있지만 이들은 단순히 상품 품질과 안 전성 측면에서만 평가하기 때문에 국내 소비자들의 다양한 욕구에 부합하지 못하고 있다. 지리적 표시제 등록법인은 지역특산품을 상품 품질과 아울러 생산지를 장소케팅 자원으로 활용하고 역사적 기원과 유래를 통해 역사문화 적 요소까지 포함한 종합적 상품으로 접근할 필요가 있다(Rangnekar, 2004; 서정욱, 2006).
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우리나라 지역특산품들이 오랜 역사 속에서 우리들과 함께 해온 우리 문 화의 중요한 부분이고 우수한 품질의 상품이지만 지난 세기동안 산업화의 물결 속에서 사라지고 잊혀져 계승, 발전되지 못했었다. 따라서, 지역특산품 의 생산현장이 아직 현대화되지 못해 위생문제나 환경적 문제가 존재하는 것도 사실이다. 소비자들이 지역특산품 생산현장을 방문하고 관광, 문화상 품으로 연계되기 위해서는 전통적 생산방식의 장점을 보존해야 하겠지만 위 생과 안전, 대량생산을 위해 생산설비나 환경, 시설 등을 현대화하고 개선, 발전시켜야 하는 부분이 있을 것이다. 소비자들이 지역특산품 생산현장을 직접 방문할 경우 당장 설비나 기구 등의 현대화를 통해서만은 쉽게 해결할 수 없는 위생, 안전성 등에서 문제가 있는 부분도 있다. 예를 들면, 덕장이나 건조장의 경우 차량이 통행하는 도로 나 오염된 축사 등으로부터 50m나 100m쯤 떨어뜨린다고 해서 모든 문제가 해결되지 않는다. 주변 환경 전체를 깨끗하게 조성해야 하는데 비용문제로 쉽게 해결하기 어렵다. 아무리 품질이 우수한 태양초라고 하더라도 석면재 질이 포함된 슬레이트 지붕위에서 건조된다면 우수한 지역특산품이 되기 어 려울 것이다. 환경개선사업은 비교적 넓지 않은 지역에 적용됨에도 수십억 원의 사업비 가 투자되어야 하기 때문에 지방정부나 생산자단체가 단독으로 추진하기 매 우 어렵다. 현재 중앙정부가 추진 중인 농촌마을종합개발사업, 산촌생태마 을조성사업, 향토산업육성사업 등과 같은 지역개발사업을 이용하는 것이 가 능한 수단이 될 수 있다. 지역개발사업의 목적도 지역특산품 육성을 통한 지 역민의 소득증대나 생활환경 개선으로 지리적표시제를 통한 지역특화산업 으로의 육성과 비슷한 정책목표를 가지고 있기 때문에 사업계획 수립 시 이 를 감안하여 연계해서 추진하면 많은 도움이 될 것으로 판단된다.
VI.
결론
과거에는 지리적 표시나 명칭은 누구나 사용할 수 있었으나 지리적 표시
지리적 표시제의 문제점 및 활성화 방안에 관한 연구 159
제의 도입으로 인해 지리적 표시나 명칭은 해당지역의 등록법인인 생산자단 체에 부여되고 보호될 수 있는 지적재산권화 되었다. 지리적표시제는 세계 무역기구에 의해 지적재산권으로 인정받게 되어 국제적으로 강제적 집행을 의무화하는 법적 제도로 발전되었다. 우리나라는 1994년 세계무역기구의 무 역관련 지적재산권 협정이 채택되면서 관심을 갖고 근거를 마련해서 시행하 고 있다. 앞으로 한-유럽연합 자유협정이 곧 체결될 것으로 예상되기 때문에 유럽연합이 요구하는 수준의 강화된 지리적 표시제가 앞으로 시행될 것임에 틀림없다. 본 연구의 목적은 지리적 표시제의 역사적 배경과 본질적 개념은 물론 국내 지역특산물의 생산, 생산자, 유통구조 등에 미치는 영향과 문제점 을 조사, 연구하여 지리적 표시제가 국내에서 바람직하게 정착되고 지역민 간단체가 우수한 특산물을 개발, 발전시켜 내생적 지역발전으로 이끌 수 있 는 동력으로 발전시킬 수 있는 방안을 제시하는 것이다. 우리나라의 경우 시행 초기에는 지리적 표시제가 선진국에서 기원된 제도 라 홍보와 이해도가 떨어져 고시된 품목은 몇 개에 불과하였다. 하지만, 지방 자치제가 활성화되고 지역경제주체 간 경쟁이 심화되고 내생적 지역혁신체 재에 대한 관심이 높아짐에 따라 생산자단체에 의한 지역특산품의 지리적 표시제 등록도 급격히 늘어나게 되었다. 과거 교통이나 물류의 미발달로 인한 물리적 장벽이나 관세나 검역 등 정 치적 제도적 장벽에 의해 국가나 지역산업이 보호받던 시절의 인식으로는 지역 농수산 산업의 활로를 찾기 어렵다. 지역특산품의 명품화와 차별화를 통한 경쟁력 있는 일류상품으로 발전시켜야 경쟁력을 확보하고 지역경제를 활성화할 수 있다. 지리적 표시제는 보호할 만한 가치가 있는 지역의 특산품 명을 권리화해서 그 권리를 생산자단체에 귀속시키고 권리행사를 보호하여 권리 없이 사용하는 외부인들을 막고, 내부(생산자)구성원들에게는 품질관 리, 가격통제 그리고 유통구조관리 등을 통해 지역민들의 소득기반을 확대 시키는데 상당히 효율적인 제도이다(윤미경, 2002). 겉보기에는 유명한 지역특산품을 등록, 보호하는 제도만 제공하는 것에 지나지 않아 보이지만 실제로 미래에 발생할 명성과 품질향상의 열매가 생 산자에게 돌아가도록 권리보호를 제공함으로써 생산자가 품질향상에 힘쓰 도록 유도하여 지역특산품의 경쟁력을 향상시킬 수 있는 메커니즘을 제공하
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고 있다. 따라서, 지역자치단체나 지역의 생산자단체는 지역의 경쟁력 있는 특산품을 육성하기 위해서 가능성 있는 지역특산품을 발굴하여 지리적 표시 제 등록을 적극적으로 추진할 필요성이 있다. 또한, 지리적 표시제는 과거 자 본력이 있는 상인들에 의해 주도되었던 지역특산품의 유통과 생산자재구매 가 지역의 생산자단체에 의해 주도될 수 있도록 함으로써 지역특산품의 명 성에서 오는 이득을 지역민이 골고루 나눌 수 있는 메커니즘을 포함하는 제 도이다. 최근 국내 소비자들은 단순히 품질, 안전성 등과 같은 제품의 질적 요인뿐 만 아니라 생산 지역의 자연 환경적 요소와 유래, 이야기 등을 포함한 역사 문화적 요인까지 고려한 종합적 가치를 요구하고 있다(조정은, 2009). 지리 적 표시제 등록법인은 지역특산품을 상품 품질과 아울러 생산지를 마케팅 장소로 활용하고 역사적 기원과 유래를 통해 역사문화적 요소까지 포함한 종합적 상품으로 발전시킬 수 있다. 하지만, 지역특산품의 생산현장이 아직 현대화되지 못해 위생문제나 환경적 문제가 존재하는 것도 사실이다. 소비 자들이 지역특산품 생산현장을 방문하고 관광, 문화상품으로 연계되기 위해 서는 전통적 생산방식의 장점을 보존해야 하겠지만 위생과 안전, 대량생산 을 위해 생산설비나 환경, 시설 등을 현대화하고 개선, 발전시켜야 하는 부분 이 있을 것이다.
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Abstract
A Study on the Problems of Geographical Indications and a Regional Development Plan in Korea Hyun-Jin Jeon Yonsei University, Korea
Joo-Heon Lee Yonsei University, Korea
In the past, everyone had the right to use any geographical indications. However, geographical indications are now granted to local registered producer groups and can be protected by national and international laws. In other words, geographical indications are now a type of intellectual property rights. The legal protection of geographical indications seems to provide an incentive for local producers to manage and enhance the quality and reputation of excellent local special products. Also, it provides a means to stimulate economic growth in rural areas by opening up markets for high quality products and creating local jobs. In Europe, since 1930s, the protection of geographical indications only for wines and spirits has been in force. However, since 1990s, most agricultural products are protected as geographical indications in European countries. They demand to provide protection equivalent to intellectual property rights. Since 2000, the Korean government started to build regulatory and supportive infrastructures for geographical indications. In 2009, 79 agricultural and local specialty products were registered. In Korea, not so many studies regarding geographical indications have been performed and published yet. Thus, besides the income growth of rural areas and the trade negotiations with developed countries including European Union, our regulatory and supportive infrastructure of geographical indications should be evolved into a more sophisticated regional innovation system that can be used for systematically managing agricultural and specialty products. The purpose of this study is as follows. First, the historical backgrounds and the basic concepts of geographical indications would be reviewed. Second, the impacts of geographical indications to the production and the distribution system will be investigated. Third, we will provide a couple of suggestions that can help to create a regional innovation system in rural areas. [Key Words: geographical indication, intellectual property, regional innovation]
논문접수일: 2010년 5월 2일 / 게재확정일: 2010년 6월 10일 제1저자: 전현진(Hyun-Jin Jeon) 소속 및 직위: 연세대학교 정경대학 경영학부 석사과정 주소: 강원도 원주시 흥업면 매지리 234 연세대학교 경영학부 전화번호: 033-760-2317 이메일: jhj@yonsei.ac.kr 제2저자: 이주헌(Joo-Heon Lee) 소속 및 직위: 연세대학교 정경대학 경영학부 조교수 주소: 강원도 원주시 흥업면 매지리 연세대학교 원주캠퍼스 정의관 418호 전화번호: 033-760-2317 이메일: dardenlee@yonsei.ac.kr
일반논문 ｢지역발전연구｣ 제19권 제1호 : 165 ~ 192
JRSD
기업의 준법경영을 통한 윤리경영 실현 방안에 대한 연구 김영철 연세대학교
송용욱 연세대학교
최근 들어 윤리경영이 기업경쟁력의 핵심요소이자 기업의 생존을 좌우하는 중요한 키 워드로 부상하였다. 윤리경영을 충실히 실천하는 기업은 경쟁력을 높여 이익창출과 성장 을 실현하지만 그렇지 못한 기업은 경쟁력을 상실하여 도태한다. 우리 기업들도 최근 이 러한 환경변화에 맞추어 윤리헌장을 선포하고 실천하는 기업이 늘어나는 등 윤리경영체 제 정착 노력이 확산되고 있으나 아직은 미흡한 수준이다. 우리나라가 윤리경영이라고 하는 보다 고차원적인 목표를 완성하기 위해서는 반드시 준법경영의 기반을 바로 세우는 작업이 선행되어야 한다. 준법경영 확립을 위한 가장 효과적인 방법은 일선 경영환경에서 위법행위를 하게 만 드는 환경, 다시 말해 경영자들이 위법행위를 선택하도록 유도하는 각종 유해 환경들을 개선하는 것이다. 이를 위해 본 논문에서는 관련 문헌, 법규, 사례 등을 조사 분석한 후 그 개선 방안으로서 재무관리체계 점검, 올바른 노사문화의 정착, 상생의 기업문화 정착, 지적재산권의 보호 등의 개선 분야들을 제시한다. 나아가, 이러한 개선 방안의 구체적 실천 방안으로서 부채구조의 개선, 기업 소유구조의 재편, 투명한 기업재무 정보의 공개, 윤리적 인적자원 관리체계의 확립, 독과점 규제, 거래비밀과 저작권 보호 등을 제안하였 다. [주제어: 기업경쟁력, 기업문화, 노사문화, 윤리경영, 재무관리체계, 준법경영, 지적재산권]
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Ⅰ. 서 론 최근 들어 윤리경영이 기업경쟁력의 핵심요소이자 기업의 생존을 좌우하 는 중요한 키워드로 부상하였다. 윤리경영을 충실히 실천하는 기업은 경쟁 력을 높여 이익창출과 성장을 실현하지만 그렇지 못한 기업은 경쟁력을 상 실하여 도태한다. 1999년 미국 드폴(DePaul)대학교가 300개 대기업의 윤리 경영과 경영성과 관계를 비교 분석한 결과에 의하면 윤리경영체제를 갖춘 기업이 그렇지 않은 기업보다 2배 이상의 주주이익을 실현한 것으로 나타났 다. 반면, 회계 부정사건으로 시장의 신뢰를 잃은 엔론(Enron)과 월드컴 (WorldCom)은 파산하였다. 세계화의 진전으로 윤리경영은 선택이 아닌 필 수사항이 되었다. 포춘(Fortune)지가 선정한 500대 기업 중 95%가 윤리경영 체제를 도입하고 있다. 더구나 OECD 등 국제기구와 미국 등 선진국은 윤리 경영을 규범화하고 국제표준을 만들고 있다(국성호, 2003). 우리 기업들도 최근 이러한 환경변화에 맞추어 윤리헌장을 선포하고 실천 하는 기업이 늘어나는 등 윤리경영체제 정착 노력이 확산되고 있으나 아직 은 미흡한 수준이다. 특히, 윤리경영을 위한 최소한의 조건인 준법경영의 인 식조차도 아직 제대로 뿌리 내리지 못하고 있는 실정이다. 국내 기업의 주가 저평가도 이와 밀접한 관련이 있다고 할 수 있다. 외형적으로는 글로벌화에 맞추어 윤리경영의 기치를 내세우고 있으나, 실제 기업의 수준은 그에 한참 미치지 못하고 있는 것이다. 이렇듯 우리나라가 윤리경영이라고 하는 보다 고차원적인 목표를 완성하 기 위해서는 반드시 “준법경영”의 기반을 바로 세우는 단계를 넘어야 한다. 준법경영 확립을 위한 가장 효과적인 방법은 일선 경영환경에서 위법행위를 하게 만드는, 다시 말해 경영자들이 위법행위를 선택하도록 유도하는, 각종 유해 환경들을 개선시키는 것일 것이다. 이를 위해서 본 논문에서는 우선 우리나라 기업의 진정한 경쟁력 향상을 위한 이상향인 윤리경영에 대해 그 개념 및 기업 가치와의 상관관계, 그리고 그에 따른 국내외의 각종 윤리경영 사례들을 조사하였다. 이어서 윤리수준 발전단계의 기본이라 할 수 있는 준법경영을 구체적으로 살펴보기 위해, 경 제와 법의 상관관계를 법경제학적 측면과 법의 사회적 기능의 측면으로 기
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술하였다. 또한, 실제 대기업의 위법행위 사례와 그에 따른 결과들에 대해 알 아봄으로써 준법경영 강화의 필요성을 더욱 강조 하였다. 마지막으로 이러 한 준법경영이 우리나라 기업에 확실히 뿌리내릴 수 있도록 하기 위한 몇몇 방안들을 제시하면서 연구를 마무리 지었다.
II.
윤리 경영
1. 윤리경영의 이론적 배경 윤리 적법 경영이란 기업이 시장의 윤리, 즉 시장이 질서를 준수하는 동시 에 실체로서 권리와 의무를 다하는 경영을 말한다. 즉, 법제도의 준수는 물론 이고 시대마다 조금씩 다르게 요구되는 “기업의 사회적 책임”을 다하는 경 영을 의미하는 것이다(국성호, 2003). 기업의 사회적 책임은 크게 네 가지로 나눌 수 있다. 경제적 책임, 법적 책 임, 윤리적 책임, 자선적 책임 등이 그것이다. 기업의 경제적 책임이란 사회 적으로 필요한 제품과 서비스를 생산하여 적절한 가격에 판매하고, 그 결과 기업을 계속 영위하고 투자자들에게 보상이 가능한 이윤을 창출하는 책임을 말한다. 이는 기업 본연의 존재목적이라고 할 수 있다. 기업은 경제적 책임을 통해 부가가치 창출은 물론 고용 및 유효수요 창출 등의 사회적 기여를 하는 것이다. 80년대까지 국내기업들의 주된 사회적 책임은 주로 이러한 경제적 책임에 관한 것이었고, 경제적 책임을 다하지 못하는 기업들이 있었다면 기 업의 사회적 책임을 다하지 않은 기업 혹은 비윤리적 기업으로 낙인 찍혔을 것이다. 다음은 기업의 법적 책임이다. 기업의 법적 책임이란, 기업의 운영이 공정한 규칙 속에서 이루어져야 한다는 것을 말한다. 즉, 사회가 법을 통해 만들어 놓은 틀 속에서 기업 경영을 해야 할 책임이 바로 기업의 법적 책임이 다. 80년대 후반까지 고도성장을 일구는 등 경제적 책임에만 국한되던 기업 의 사회적 책임은 민주화 열기와 함께 노동문제, 환경문제 등 기업의 불법 탈법경영에 대한 전 국민적 저항에 직면한 결과 법적 책임으로 무게중심이
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옮겨가게 된다. 경제적 책임은 여전히 기업의 기본적인 존재 목적인 동시에 기본적인 사회적 책임이었고, 이에 부가하여 법적 실체로서 준법에 대한 책 임이 강조되었던 것이다. 이는 최근에도 기업의 사회적 책임과 윤리경영을 논하기에 앞서 기업의 경제적 책임과 함께 가장 기본적인 책임이 되었다. 기업이 국가경제 및 국민생활에서 차지하는 비중이 점점 더 커지고 그 영 향력도 커지자 사회는 다시 기업에게 경제적 책임과 법적 책임 이외에 그 이 상의 것을 요구하게 되었다. 즉, 윤리적 책임과 자선적 책임이 그것이다. 윤 리적 책임이란 비록 법적으로 공식화되지는 않았지만 사회가 기대하고 요구 하는 바를 충족시킬 수 있어야 한다는 것을 말한다. 달리 표현하면, 소비자, 근로자, 투자자 등의 기대, 기준, 가치에 합당하는 행동을 해야 할 책임을 의 미하는 것이다. 또한 자선적 책임이란 자발적인 책임의 수행, 경영활동과는 직접 관련이 없는 문화 활동, 기부, 자원봉사 등을 의미한다. 최근 들어 한국 사회에서 급속히 이루어진 시민사회의 발달과 자선문화의 진전은기업의 자 각과 더불어 윤리적인 책임과 자선적 책임을 강화시키는 결정적 계기가 된 것으로 보인다. 소비자 보호운동과 소액주주운동, 그리고 전문적 기부단체 의 출현이 결과적으로 기업 윤리경영의 수준을 한 차원 높이는데 기여한 것 이다.
2. 윤리경영이 기업 성과에 미치는 영향 윤리경영은 기업의 윤리적 책임을 다함으로써 고객, 주주, 종업원, 경쟁자, 공급자 등 이해관계자들에게 신뢰를 얻을 수 있도록 기업경영을 하는 것을 의미한다. 윤리경영이란 기업이 막연히 “도덕적이 되자”는 것보다는 잘못된 관행이나 비용구조를 윤리적인 기준에 적합하게 조절함으로써 기업의 경쟁 력을 향상시키고 경제적 부가가치를 극대화하자는 맥락에서 받아들여야 한 다(김지은, 2003). 따라서 윤리경영에서 주목할 부분은 윤리경영이 이윤 극 대화와 맥을 같이 한다는 점이다. 기업윤리 수준의 향상은 기업의 장기적인 이익과 종업원의 작업태도에 도 움이 된다. 기업윤리는 기업성과에 어떤 영향을 미칠 것인가? 기업의 기업윤 리수준과 기업성과의 관계는 <그림 1>과 같이 표시할 수 있다(박영렬, 2000).
기업의 준법경영을 통한 윤리경영 실현 방안에 대한 연구 169
<그림 1> 기업윤리와 기업성과(이익)와의 관계 높다 바람직하지 못한 기업
바람직한 기업
이익수준
필요 없는 기업
지속할 수 없는 기업
낮다 낮다
기업의 윤리수준
높다
한편 Mark Pastin은 윤리수준이 높으면서 높은 수익을 올리는 기업, 즉 <고 윤리-고이익> 기업의 4원칙을 <표 1>과 같이 제시하고 있다(박영렬, 2000). <표 1> 고윤리-고이익 기업의 4원칙
원칙 내 용 기업내부 및 기업외부에 있는 많은 이해관계자 집단들과 는 대화가 잘 통한다. 이러한 원칙1 기업은 근본적으로 '이해관계자를 돕는 것은 기업 자체를 돕는 것이다.'라는 시각을 가 지고 있다. 공정성을 지킨다. 이들 회사는 다른 사람의 이익은 회사의 이익과 마찬가지라 원칙2 고기업은 생각한다. 어떤 행동에 대한 책임은 그룹이 아니고 결정을 한 개인이 책임을 지도록 한 원칙3 다.회사의 이들 회사는 개인은 자신의 행동에 대해서 책임을 져야 한다고 규정하고 있다. 기업은 그 활동을 '목적' 측면에서 본다. 기업의 목적은 합의되면 종업원의 가치관이 원칙4 인정을 받게 되고, 또 기업과 주위환경의 이해관계가 일치하게 된다. 자료: Mark Pastin(1986),"Lessons from High-Ethics Companies : An Agenda for Managerial Action", 이종원(2002), 국제화시대의 기업윤리의 이론과 실태. p. 14. 3. 윤리경영실천시스템 윤리 적법 경영이 추상적인 구호에 그치지 않고 실제경영진의 의사결정 이나 사원들의 행태에 영향을 주는 경영과정의 일부로 정착되기 위해서는
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어떠한 제도적 장치가 필요한가. 일반적으로 선진 기업들은 '3C'로 표현되는 윤리경영실천시스템을 구비하고 있다. 그 첫 번째 구성요소는 윤리강령(code of ethics)이다. 윤리강령은 기업윤리 준수를 위한 사원들의 행동지침을 성문화한 기업과 임직원들과의 약속이다. 윤리강령이 과연 기업 구성원들의 행위에 변화를 가져올 수 있는가에 대해 서는 상반된 의견이 존재하지만 윤리경영의 첫 단계로 자신들의 특성에 맞 는 윤리강령을 제정하는 일은 전 세계적으로 광범위한 현상이다. 미국은 대 기업의 약 90%가, 영국은 약 57%가, 독일은 약 51%가 독자적인 윤리강령을 보유하고 있는 것으로 조사되고 있다. 기업의 윤리강령은 대체로 임직원들 이 해서는 안 될 것과 반드시 준수해야 할 규칙을 기록하는 방법과 기업의 가 치관으로서 임직원들이 추구해야 할 윤리적 목표와 책임을 강조하는 내용을 간결하게 기록하는 2가지 형식이 있다. 두 번째는 윤리경영 전담임원을 선임하고 윤리경영을 실현하기 위해 내부 고발제도와 교육 등을 담당하는 일상적인 감독조직(compliance check organization)을 운영하는 것이다. 윤리경영 전담인원은 정보공유 및 자원동 원이 가능할 정도의 영향력을 갖춘 인사가 선임되며 대체로 이사회에 직접 보고할 수 있는 권한을 갖고 있다. 세 번째는 기업윤리 준수를 위해 임직원들 간에 반복적인 교육을 실행함 으로써 공감대를 형성(consensus by ethic education)하는 것이다. 교육은 기업 윤리에 대한 비전과 가치관 형성에 기여하기 때문에 임직원들이 지켜야 할 세세한 행위규정과 벌칙조항을 강조하는 것 보다 훨씬 좋은 효과를 가져 온 다. 선진기업들은 효과적인 교육을 위해 사례 개발, 기준이 불분명한 윤리적 문제에 대한 공개 토론 등 가능한 모든 커뮤니케이션 수단을 동원하여 윤리 교육에 치중하고 있다. 미국에서는 위와 같은 '3C'를 갖추고 있는 기업의 경 우, 연방법을 위반해도 법원이 면책 혹은 징계 수준을 감면해 줄 수 있는 '미 연방법원 판결지침'을 운영하고 있다. 반면에 윤리경영시스템이 없거나 윤 리경영시스템이 존재한다 해도 형식적으로 운영해 왔다고 판명되면 법원은 통상적인 과징금의 몇 배를 중과하는 판결을 내릴 수도 있다.
기업의 준법경영을 통한 윤리경영 실현 방안에 대한 연구 171
<표 2> 윤리경영 실천을 위한 경영시스템으로서의 ‘3C’
구 분 주요 내용 기업윤리강령 기업윤리의 준수가 구체적이고 명문화된 형태로 사원들의 (code of conduct) 행동지침으로 제시되고 있는가? 준수여부감독조직 윤리경영을 실현하기 위한 조직과 제도가 구비되어 있는가? (compliance check ￫ 윤리경영 전담부서 및 임원, 배부보고(고발)시스템, 감사 및 organization) 평가시스템 등 교육에 의한 공감 조성 준수를 위해 반복적이고 일상적인 교육이 제공되고 (consensus by ethic 기업윤리 있는가? education) 자료: Ethics Officer Association(2002), "Ethics and Business" 4. 기업윤리 수준의 발전 단계 R. E. Reidenbach와 D. P. Robin(1991)은 기업윤리수준을 다음과 같은 5단 계로 구분하였다. (1) 무도덕 단계(amoral stage)
제 1 단계는 무도덕단계로 윤리적 문제에 대해서는 고려하지 않는다. 이 단계는 기업의 창업자와 경영자를 이해당사자로 보고 이익의 극대화를 행동 의 주목적으로 한다. 만약 비윤리적인 행위를 하다가 드러나면 처벌을 받으 며, 이익을 내기 위한 대가로 생각하고, 그래도 이익이 크면 그런 비용은 감 수한다. (2) 준법 단계(legalistic stage)
제 2 단계는 준법단계로서 기업이 윤리적으로 행동하려고 노력은 아니 할 지라도 적어도 법규는 준수하려고 한다. 따라서 기업의 윤리적 의무는 법규 를 어기지 않으면 된다고 보고 그 이상의 노력은 하지 않는다. (3) 대응 단계(responsive stage)
제 3 단계는 대응 단계로서 기업이 윤리적 문제를 생각하고 관심을 갖는 단계이다. 즉, 기업은 사회적 책임을 인식하기 시작하고 회사의 공장, 사업장
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이 있는 지역 주민들과의 이해관계를 고려하며, 대외적 이미지를 고려한다. 그러나 기업은 이윤극대화를 먼저 생각하고, 그것을 위해 윤리적인 경영을 한다. (4) 윤리관 태동 단계(emerging ethical stage)
제 4 단계는 윤리관 태동 단계로서 기업이익과 기업윤리의 균형을 찾으려 고 노력하는 단계이다. 따라서 기업윤리를 반영하여 기업의 목적, 경영이념 등을 규정한다. 기업윤리강령을 제정하고, 기업윤리위원회를 운영하며, 윤 리문제를 인사고과에 반영시키고, 때로는 기업이익보다 기업윤리를 중시한 다. (5) 윤리 선진 단계(developed ethical stage)
제 5 단계는 윤리 선진 단계로서 기업이 명확한 윤리관과 윤리원칙을 천명 하여 모든 구성원들이 윤리원칙에 따라 윤리관련 기업의 제 문제를 개선하 고 해결하게 한다. 이 단계에서는 기업이익보다 기업윤리를 우선 고려하게 되는데, 우리나라에는 이 단계에 이른 기업이 아직은 없는 것으로 판단된다. 이와 같은 윤리발전 단계에 관한 이론이 아직은 개념에 불과하지만 다음 과 같은 시사점을 제공해 준다(이종영, 1999). 첫째, 기업윤리수준의 변화는 경영자의 노력에 영향을 준다. 둘째, 윤리수준을 제고하려면 때로는 기업의 경제적 이익을 단기적으로 희생시켜야 할 경우도 있다. 셋째, 윤리신조, 윤리강령의 제정 발표, 윤리위원회의 조직 가동 등 기업 윤리에 관한 회사방침을 천명하고 그 실천을 제도화해야 한다.
III. 1. 경제와 법의 상관관계
준법 경영
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법과 경제는 예로부터 서로 커다란 영향을 끼쳐왔고, 동서고금을 통해서 법제도는 그 시대와 지역의 경제, 사회, 정치현상이 반영되어 형성되고 변천 되어왔다. 근대적인 의미의 법학과 경제학이 등장한 이후에는 특히 법의 운 용을 담당한 사람들이 당시의 경제학이론의 영향을 받게 되어서, 법과 경제 는 더욱 밀접한 관계를 가지게 된 것을 알 수 있다. 20세기에 들어와서 특히 미국에서는 경제학적 방법론이 법제도의 검토와 분석에 본격적으로 원용되 기 시작하였고, 오늘날에 와서는 경제학적 방법론에 의해서 검토될 수 있는 법제도의 범위가 아주 넓어졌다. 우리나라에서도, 독점규제법의 제정과 운 영에 있어서 주로 경제학자들이 중심이 되어서, 좀 더 효율적인 경제를 실현 하기 위한 법제도로서의 독점규제 제도를 연구하여왔고, 그 후 법학자들을 중심으로 법조계에서도 법제도의 경제학적 검토와 분석에 많은 관심을 가지 게 되었다. 경제의 효율성(efficiency)과 법적 정의(justice)는 어떠한 관계에 있는가? 양자는 흔히들 생각하듯이 서로 상이하고 전혀 무관한 독자적 개념인가, 아 니면 상호 밀접한 내적 연관을 가진 관계적 개념인가, 관계를 가진다고 할 때 도 그 관계의 내용이 상호보완과 협력의 관계인가 아니면 상호긴장과 대립 의 관계인가? 우리가 새로운 법제도를 구상할 때 혹은 기존의 법제도의 해석 을 시도할 때 정의와 효율의 관계에 대한 올바른 이해와 인식은 대단히 중요
法政策, 입법론과 해석
하다. 이 관계를 올바로 이해하여야 올바른 법정책(
론)이 나올 수 있고 동시에 올바른 경제정책도 나올 수 있기 때문이다. 효율 과 정의의 관계에 대한 올바른 이해가 중요하다고 생각되는 이유는 다음과 같다. 무엇보다도, 우리 인류는 자원과 재화가 희소한 조건 속에서 살고 있기 때 문이다. 자원과 재화의 희소성이라는 조건은 인류 역사의 어느 시대, 어느 장 소에도 엄연히 존재하였던 제약이고 인류가 지구라는 유한한 물리적 공간 속에서 살기 때문에 생기는 인류 공통의 운명이다. 인류의 역사는 어느 의미 에서는 자원과 재화의 희소성을 극복하기 위한 끝없는 투쟁의 역사였다고 볼 수 있다. 이러한 자원과 재화의 희소성 내지 유한성 때문에 자원과 재화의 이용과 배분을 둘러싸고 인류사회에는 끊임없는 법적 분쟁이 생긴다. 또한 주어진
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유한성을 극복하기 위하여 경제발전을 위한 노력과 보다 합리적인 소비와 생산을 위한 자원과 재화의 경제적 교환이 발생한다. 그 결과 법적 정의와 경 제적 효율의 문제가 발생한다. 만일 자원과 재화의 공급이 무한하다면 우리 에게는 처음부터 효율이나 정의의 문제가 발생하지 않았을 것이다. 모든 사 람들에게 재화가 무한히 존재한다면 재화의 경제적 교환의 필요도 없고 재 화를 둘러싼 법적 분쟁의 필요도 발생하지 않는다. 따라서 효율이나 정의는 처음부터 문제가 될 수 없다. 이와 같이 인간의 욕망과 비교하여 자원과 재화 의 희소성 내지 유한성이 문제가 되기 때문에 인간은 희소성을 극복하기 위 하여 경제적 노력과 법적 노력을 하게 되고 이 과정에서 나온 것이 효율과 정
德
法
의의 덕( )이고 효율과 정의의 법( )이다. 인류의 역사를 보면 자원과 재화의 희소성을 극복하기 위한 노력은 두 가
動態的)으로 희소
지 방향에서 진행되어 왔다고 볼 수 있다. 하나는 동태적(
情態的)으로 희소성 극복을 위
성 극복을 위한 노력이고 다른 하나는 정태적(
한 노력이다. 전자는 주어진 자원(예컨대 자본, 노동, 토지 등)을 가지고 보다 많은 재화(상품, 용역 등)를 생산함으로써 이루어질 수 있었다. 한 마디로 기 술개발과 경제성장을 통한 희소성 극복노력이 그것이다. 지금까지 이 분야 는 경제정책의 주 관심분야였고, 따라서 주로 경제적 효율성과의 관련 속에 서 연구되어 왔다. 그러나 어떠한 법정책을 선택하느냐, 환언하면 어떠한 정 의의 원리를 선택하느냐 혹은 법의 지배의 원칙이 제대로 지켜지느냐 아니 냐에 따라 경제적 효율, 나아가 경제성장에도 대단히 큰 영향을 줄 수 있다. 반면에 후자는, 즉 정태적으로 희소성을 극복하기 위한 노력은 이미 생산 된 재화를 어떻게 배분하고 이용하는 것이 바람직한가 하는 문제이다. 어떻 게 배분하는 것이 보다 많은 사람의 효용을 만족시킬 수 있는가, 동시에 어떻 게 배분하는 것이 보다 정의로운가에 대한 문제이다. 생산된 재화의 양은 일 단 정태적으로는 일정하므로, 주어진 양을 가지고 우리는 보다 많은 사람을 만족시킬 수 있는 “보다 효율적 배분”, 그리고 사회적으로도 많은 사람들이 정의 감각에 맞는 “보다 정의로운 배분”을 문제 삼지 않을 수 없다. 이와 같이 자원과 재화의 희소성을 극복하기 위한 노력에는 동태적인 경 우든 정태적인 경우든 모두 항상 경제적 효율과 법적 정의가 함께 문제가 된 다. 따라서 이 양자의 관계를 올바로 인식하는 것이 올바른 경제정책은 물론
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올바른 법정책을 수립하기 위하여도 대단히 중요한 이론적 실천적 과제가 된다.
2. 대기업의 위법행위 유형 경제적 효율과 법적 정의에 반하는 대기업의 위법행위에는 여러 가지가 있을 수 있다. 본 절에서는 몇몇 위법행위 사례를 분석함으로써 이를 윤리경 영 및 준법경영의 실천방안 도출에 활용하고자 한다. (1) 납중독의 은폐
유럽에서는 19세기 초부터 납에 대한 규제를 강화해 왔다. 그러나 같은 시 기에 미국은 납의 중독성에 관한 사실을 일체 은폐하였다. 그 당시는 자동차 의 이상 연소를 억제하는 가솔린 개발에 열중한 시기였다. 결국 1922년 GM 은 가솔린에 테트라에틸 연(tetra-ethyl lead)을 첨가하는 방법으로 엔진 압력 을 증가시키는 것에 성공하였다. 이로써 1920년대 말에 GM은 포드를 앞지 르게 된다. 그 후에 이러한 종류의 가솔린으로 인한 각종 질병과 중독사고가 일어나기 시작하였다. 그럼에도 관련업계가 연구기관과 행정기관을 총동원 하여 집요하게 사실을 은폐하는 공작을 펴왔다는 증거들이 밝혀졌다. 이에 관한 구체적인 사실들은 1990년대에 이르기까지 계속 공개되었다. 1939년 보스턴 소아과 의사인 Randolph Byers가 임상 실험한 것을 비롯해 많은 전문가들이 업계의 주장에 반대하는 의견을 내놓다가 업계로부터 갖은 협박과 소송을 당하게 된다. 그 후 40년이 경과된 1974년에 연구자 Herbert Needleman이 양심의 승리를 이룩하게 된다. Needleman(1974)은 초등학생 1, 2학년 생 2천5백 명을 대상으로 연구한 결과에서 납은 뼈와 치아에 축적되는 경향이 있다는 논문을 뉴잉글랜드 의약학회지에 발표하게 된다(New England Journal of Medicine, 1979). 이에 대해 업계와 납과 깊은 관계가 있는 각종 협의단체로부터 13년간에 걸쳐 법적 도전을 받아 왔으나, 결국 그는 승 리를 한다. 이에 따라 현재의 무연가솔린이 보급됨으로써 그의 오랜 노력이 생활주변의 환경공해를 억제하는데 값진 공헌을 하고 있다.
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(2) 엔론과 월드컴의 스캔들
사상 최악의 스캔들로 악명 높은 미국의 엔론(Enron)은, 1985년 텍사스 주 와 네브래스카 주의 천연자원 파이프라인 회사가 합병되면서 설립된다. 1990년 엔론은 케네스 레이(Kneth Rey) 회장과 맥킨지(Mckinsey)에서 일하던 제프리 스킬링(Jeffrey Skilling)을 CEO 로 영입하게 되었다. 이 무렵 엔론은 수요변동에서 발생하는 유휴 파이프라인의 용량을 재활용하는 계획을 세워 새로운 서비스 루트를 합법화하게 되었다. 이 방식은 여러 분야에 활용할 수 있었다. 즉, 천연가스, 전력, 기업용 에너지관리, 통신용량 등의 대부분이 상 품들이 거래대상이 되고 있었다. 이 사업에서 엔론은 2000년에 매상액을 1천 억 달러 이상 올렸으며, 종업원 2만 명의 대기업으로 성장하게 된다. 엔론은 사업의 지속성을 유지하기 위해 거액의 설비투자를 필요로 하게 되었다. 여기서 엔론은 자기 회사의 주식을 담보로 장부 외의 금융거래를 통 해 자금을 조달하였다. 그런데 2001년 초에 주력분야인 에너지 부문의 이익 률이 감소함에 따라 큰 타격을 받게 된다. 그 해 8월에 특정 목적의 회사를 이 용한 것에서 거래 위반으로 고발되어 12월에 파산을 맞게 된다. 엔론 스캔들 에서 충격적인 것은 그들이 고안한 새로운 비즈니스 모델의 실패에 있는 것 이 아니라, 유례없이 엄청난 부정행위를 저질렀다는 점이다. 문제점을 살펴 보면 다음과 같다. 첫째는, 거액의 장부 외 채무의 팽창에 대해 내부와 외부의 감사가 실효를 거두지 못했다는 것이다. 둘째는, 증권 애널리스트가 엔론의 경영에 대해 공정한 평가를 하지 않았 다는 점이다. 셋째는, 경영진 자신들이 내부거래의 부정에 관여하고 있었다는 사실이 다. 이와 같은 상황은 개별 기업의 경영문제로 끝나지 않고, 이를 둘러싼 관 련제도까지도 부패되어 있다는 것을 입중하고 있다. 월드컴(WorldCom)의 경우는 엔론 스캔들과는 달리 미국의 자본시장에 깊 은 상처를 안겨 준 사건이다. 뒤에 월드컴의 CEO로 등장하게 될 Bernard Ebbers는 1983년 이 회사의 전신이 되는 회사를 설립했고, 1966년에 인터넷 접속회사를 설립했으며, 1998년에 장거리 전화회사 MIC를 매수했다. 이로 써 종업원 8만5천 명의 거대한 전화, 데이터 통신, 인터넷 사업체로서 미국
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제 2위의 장거리 통신회사로 성장하게 되었다. 그런데 2002년 초에 주가의 큰 하락으로 인해 연간 매출고보다도 많은 3백억 달러의 부채를 안게 되었 다. 또한 에버스의 불투명한 융자에 대한 문제가 제기되었다. 2002년 4월 말 에버스는 사외임원들의 사임압력으로 7월에 연방파산법의 적용을 신청하게 되었다. 그간 월드컴은 거의 38억 달러의 허위이익이 있었 다는 사실이 독자적인 조사로 밝혀졌다. 즉, 비용으로 처리했어야 할 통신망 정비에 사용된 비용을 회사의 자산으로 처리해 이익을 과장한 것이다. 그 이 후 8월의 자체 검사에서도 33억 달러의 과장이익과, 11월에 다시 18억 달러 의 과장이익을 추가로 발표해 결국 최종적인 추정 과장이익 총액은 110억 달 러였다. 에버스는 지금까지 미국 사상 최대의 도산자이며, 110억 달러의 분 식결산으로 25년형을 받게 되었다. 월드컴의 전직 최고 경영진들도 회계부 정 혐의로 기소되어 처벌을 받고 있다. 이상 두 기업의 부정사건을 간략하게 보았으나, 이들 회사의 수법은 각각 다르다는 것을 알 수 있다. 엔론의 경우는 특정한 목적회사와 복잡한 금융수 법을 악용해 부정을 저질렀다. 이와는 달리 월드컴은 비용의 자산화라는 단 순한 방식에서 회계 상의 부정을 되풀이했다. 단순한 수법임에도 회계감사 자는 이를 파악하지 못했다고 진술하고 있으나, 이를 믿는 사람은 없을 것이 다. 최악의 두 사건을 계기로 미국 의회는 대기업의 회계부정을 방지하려는 차원에서 ‘사베인즈-옥슬리법(The Sarbanes-Oxley)’이라는 강력한 보안장치 를 강구하게 되었다.
3. 준법경영 강화 필요성 위와 같은 사례들은 세계에서 가장 뛰어난 시장경제의 시스템을 자랑하는 미국이라 할지라도 기업의 거버넌스도 결국 경영 간부의 부정 앞에서는 아 무 쓸모가 없다는 것을 깨닫게 해준다. 가장 개방된 시장을 자랑하는 미국의 자본주의 시스템도 악의적인 인간의 행동 앞에서는 속수무책이라는 교훈을 보여준 셈이다. 하지만, 이러한 현상을 결코 두고 볼 수만은 없는 일이다. 이 이유는 위의 사례에서도 알 수 있듯 기업의 위법행위 하나가 기업 전체에 치 명적 타격을 안겨 줄 수 있을 뿐만 아니라, 나아가 국가 경제에까지도 커다란
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악영향을 줄 수 있기 때문이다. 법인으로서의 기업에 있어 법령준수는 당연한 의무이며 책임이다. 법령을 피하면서 달아날 길만을 찾는 기업들도 많으나, 이런 행위에 대해서는 법적 인 제도보완을 통해 철저하게 지도해 나가야 한다. 기업은 윤리와 법령을 준 수하는 충실한 조직으로서 생존할 수 있는 최선의 노력을 통해서만이 새로 운 힘을 얻을 수 있다. 우리나라의 기업들 또한 더 이상 어리석은 불나방과 같이 눈앞의 작은 이익만을 쫓다가 정작 자신의 몸이 타들어가게 하는 것과 같은 우를 범하지 않아야 할 것이다. 윤리경영을 통한 진정한 기업 경쟁력의
自
향상을 꾀하기 위해선, 먼저 준법경영의 뿌리를 튼튼하게 하기 위한 자정(
淨) 노력이 선행되어야 하는 것이다. IV.
우리나라 준법경영 정착 방안
지금까지 설명한 윤리경영, 준법경영 등에 대한 이론적 내용과 사례들로 부터 우리는 재무관리체계 점검, 올바른 노사문화의 정착, 상생의 기업문화 정착, 지적재산권의 보호 등의 노력이 우리나라 준법경영의 정착을 위한 방 안임을 알아낼 수 있었다. 본 절에서는 이들 개선방안들을 좀 더 구체적으로 살펴보고, 나아가 세부적인 실천방안들을 알아본다.
1. 재무관리체계 점검 한국의 기업은 과거 30~40여 년 동안 괄목할 만한 성장을 이룩하였다. 특 히 양적인 면에서는 세계에서 그 전례가 없을 정도이다. 기업이 성장하려면 계속적으로 새로운 자금이 필요하므로 기업의 성장과정에서는 필수적으로 막대한 외부장금의 조달이 요구되었다. 기업의 자금조달은 크게 두 가지 원 천이 있다. 하나는 주식으로 조달하는 자기자본이며 다른 하나는 부채로 조 달하는 타인자본을 말한다. 정상적인 경영을 위해서는 이 양자가 적절한 균 형을 이루어야 한다.
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(1) 부채구조 개선 : 차입경영의 관행 타파
우리나라 기업은 그 동안 여러 가지 요인에 의해 은행이나 기타 금융기관 으로부터 부채를 주로 차입하였다. 이는 타인자본을 통한 자본조달에 과다 하게 의존하는 차입경영의 관행을 만들어 왔다. 대만, 일본, 미국 등 외국의 기업에 비해서 상대적으로 높은 부채비율을 가지면서 불건전한 재무구조를 보이고 있다. 특히 소위 재벌기업으로 불리는 대기업 집단의 부채비율은 제 조업 평균보다 훨씬 높게 나타나 더욱 심각한 문제로 간주되어 왔다. 이와 같 은 과다한 부채 의존은 재무윤리의 문제와 여러 가지 면에서 관련성을 가지 고 있으며 기업수준을 넘어서 우리 사회에 심각한 위기를 만들어 내는 주요 원인이 되었다. 우리나라 기업이 과다한 부채를 가지게 된 원인을 여러 측면 에서 생각해 볼 수 있다. 첫째, 우리나라와 같은 관주도형 경제정책 아래서는 부채의 특성(위험)에 따라 이자율이 차등 적용되는 시장원리가 적용되지 않았기 때문에 기업은 과다한 타인자본 조달에 따른 추가비용을 거의 면제받은 셈이었다. 그래서 기업의 부채사용 동기는 증가하였고 기업의 부채사용은 그만큼 높아질 수밖 에 없었다. 둘째, 우리나라의 경우 특혜금융, 지원금융 등의 이름으로 대기업의 도산 을 정부가 인위적으로 방어하여 줌으로써 타인자본 조달에 따른 파산비용의 부담을 벗어나게 하였다. 따라서 대기업은 가능하면 부채를 확보하는 것이 기업의 가치 혹은 지배주주의 가치를 높이는 것이었다. 셋째, 우리나라 기업은 폐쇄형 소유구조를 가지고 있기 때문에 수익성이 좋은 투자기회가 있을 때에도 소유 경영자는 기업의 지배권을 유지하는 것 에 가장 우선적인 관심을 두었으므로 막대한 주식납입금 부담이 있고 지배 권의 희석이 가능한 주식발행을 가능하면 기피하고 무리하게라도 부채를 통 해 소요자금을 조달해 왔다. 또한 기업의 부채사용에 따른 지급이자에 대해 손비처리가 너그럽게 인정되어 부채에 의한 자금조달 비용이 상대적으로 증 가하여 기업은 부채 사용을 지극히 선호하게 되었다. 그러나 우리나라 기업의 이러한 과다한 부채의존은 다음과 같은 여러 가 지 문제를 초래하는 원인이 되었다. 우선, 높은 부채비율은 채무위험을 상승 시켜 기업의 안전성에 치명적인 해를 끼칠 수 있으며, 경영환경의 불안정에
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따라 기업도산에까지 쉽게 이르게 한다. 이에 의해 채권자는 물론 일반 소액 주주, 그리고 국민경제에도 막대한 부담을 안겨주며 사회적 불안정의 원인 이 된다. 더욱 중요하게는 부채비율이 높아 지배주주와 채권자 사이에 이해 상충 문제가 발생함에도 불구하고, 은행을 중심으로 하는 채권자의 감시기 능이 제대로 발휘되지 못하여 채권자로부터 지배주주에게로 부의 이전이 다 반사로 일어나는 심각한 문제가 그대로 방치되고 있었다. 이것은 곧장 은행 의 부실로 이어지고 결국 국민의 부담을 증가시키면서 대기업을 살찌우게 하는 결과를 가져오고 있다. (2) 기업 소유구조 재편
기업의 규모가 점차 확대되고 그 조직이 근대적 형태로 성장함에 따라서 소유구조는 소유분산 형태로 변천하게 마련이라는 것이 기업 발전론적 소유 구조 일반이론이다. 예컨대, 미국 대기업의 소유구조는 광범위한 주식소유 의 대중화가 이룩되어 대주주의 편중된 지배는 거의 존재하지 않는다. 따라 서 전형적인 전문경영자의 경영능력과 경험이 최대로 활용되는 경영형태가 존재하고 있다. 그러나 우리나라 대기업의 소유구조는 이와는 반대로 지배 주주인 소유경영자를 중심으로 하는 폐쇄적인 경영형태를 유지하여 왔다. 종전 후 빈약한 경제상황 속에서 우리나라 기업은 정부주도의 경제계획에 따라 주로 외국원조와 차관에 의하여 산업자본을 형성하였는데 이 과정에서 독점적 자본가가 형성되었고, 만성적인 정경유착의 나쁜 관행이 형성되었 다. 금융의 여신정책은 원래 경제정책을 실현시키기 위한 수단으로서 장기 저리의 정책금융을 특정산업에 지원하는 것인데 이 과정에서 재벌기업들의 부채비율이 높게 되고 기업의 체질을 차입경영으로 바꿔놓게 된다. 우리나 라 기업 소유구조가 대주주에게 집중하게 된 또 하나의 원인은 상호투자의 관행이다. 다각화를 추구하고 계열기업을 늘리는 과정에서 자본 부족현상을 해결하고 안정적 경영지배권을 형성하기 위하여 상호출자를 거듭한 결과 상 호투자비율이 높아지게 되었다. 따라서 지배주주인 대주주 1인이 외형적으 로는 아주 미미한 지분으로 그룹 전체를 지배할 수 있게 된다. 우리나라 재벌그룹의 지배주주는 그룹 회장의 자격으로 기업의 절대 권력 자로 군림하지만 대표이사는 전문 경영인을 임명하여 법적 책임은 지지 않
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는 특수한 형태를 나타냈다. 소유경영 관행에 대한 장점을 내세우는 주장도 있다. 소유와 경영이 결합된 폐쇄형 소유구조의 형태는 소위 주주와 경영자 간의 갈등을 없애 일관된 기업가치 향상을 지향할 수 있고, 자본시장 개방에 도 외국의 자본으로부터 경영권을 보호하기 용이하며, 강한 추진력에 의한 기업성장의 원동력이 되는 장점을 가질 수도 있다는 견해도 있다. 그러나 폐쇄적 소유구조 하에서는 소유경영자가 자신의 이익이나 또는 개 인적 기호나 성향을 달성하기 위해 일반주주들의 이익과 상반되는 사적소비 동기가 증대될 수 있는 폐단이 있다. 우리나라에서는 기업의 투명성이 부족 하고, 기업을 지배하는 소유경영자는 경영 지배구조 자체만으로 얻어지는 부당한 몫이 상당히 높다. 이는 일반 소액주주의 몫을 희생하여 얻어지는 것 이므로 부의 부당한 이전을 발생시키며 나아가 심각한 법적, 윤리적 문제를 야기하게 된다. 경영자 노동시장의 경우 소수의 전문경영자가 존재한다 하더라도 경제적 효율성보다 인간적인 유대에 의한 것이므로 현실적으로 경영자 노동시장에 의한 감시기능은 이루어지지 않는다. 실제로 상법상 법적으로 보장된 임원 의 임기를 마치지 못한 경영자들마저 법에 의한 자구책을 마련하지 못하는 것이 우리나라 경영자 노동시장의 현실이다. 또한 실물시장에 대기업들은 주로 독과점 상태에서 경영을 하고 있으므로 품질과 가격의 경쟁체제 하에서만 이루어지는 소유경영자 감시기능은 현실 적으로 어려운 형편이다. 또 다른 감시체계인 M&A에 의한 시장 감시 장치 도 아직은 미흡한 상태이다. 이렇듯 감시기능이 제대로 수행되지 못하는 우 리나라 현실상황에 비추어 볼 때, 지배주주의 사적소비는 기업 윤리적 측면 에서 많은 문제점을 발생시킨다. (3) 투명한 기업재무 공개
기업의 공개는 개인이나 가족 등 소수의 지배적 소유주에 의해서 폐쇄적 으로 경영되고 있는 기업을 다수의 대중에게 주식을 분산하고 기업의 내용 을 공시하여 공공적 기업의 지위를 가지며 실제적인 주식회사 체제의 경영 을 갖추게 하는 것을 말한다. 기업공개는 직접금융 방식을 통한 산업자금의 조달을 가능하게 하여 자금 조달의 다양화를 촉진시킨다. 이것은 기업의 재
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무구조를 건전하게 하며 경영체질을 강화시키는 수단이 된다. 오랫동안 고 질적으로 타인자본에 과다하게 의존하던 자금조달 관행에 의하여 불량한 재 무구조를 특징으로 하는 우리나라 기업의 경우에는 기업공개가 자본조달 기 능과 가장 밀접한 관련성을 가지게 된 것은 자연스러운 일이라고 할 수 있다. 그러나 기업공개는 단순히 기업의 자금조달 기능에 국한되지 않으며 그 이상의 중요한 의의를 가지고 있다. 개별기업의 측면에서는 물론 국민경제 적 측면에서도 기업공개는 자금조달 수단 이외의 중요한 역할을 해야 한다. 개별기업의 입장에서 기업공개는 계속기업으로 건전하게 발전할 수 있는 경 영관리 체계의 재정립에 획기적인 전기를 제공한다. 우리나라 자본시장에서의 기업공개 실적은 거래소 시장과 코스닥 시장 양 분야에서 그동안 정책당국의 계속되는 강력한 공개 유인정책에 의해서 공개 기업의 수에 있어서는 성과를 거두고 있다. 그러나 이와 같은 양적인 성과와 는 달리 기업공개의 실체적인 효과는 얻지 못하고 있다. 형식적인 기업공개 에 머물고 있으며 재무구조의 개선, 주식의 분산, 자본과 경영의 분리 등 공 개기업으로서 실질적인 자질을 갖춘 우량기업으로의 유도는 실패하고 있다. 우리나라의 공개기업의 실상은 이름만의 기업공개에 불과하지 대부분의 공 기업들은 여전히 소유가 집중되고 있는 현상이 보편화되고 있으며 집중 정 도가 오히려 시간의 경과에 따라 증가하는 추세를 보이고 있다. 기업공개의 실질적인 효과를 균형 있게 증진시키기 위해서는 공개기업의 상장 요건을 강화할 필요성이 있다. 상장요건 중 경영실적의 요건에 대한 강 화, 대주주 지분의 상한선 인하, 소액주주 소유주식 하한선 이상 등을 포함시 켜야 한다. 아울러 공시요건의 강화, 내부자 거래 규제강화 등을 병행시켜 상 장요건의 유지조건을 상향조정하여야 한다. 반면 이상과 같은 요건을 충족한 상장기업에 대해서는 우대조치가 돌아갈 수 있는 여건을 만들어야 한다. 강화된 요건을 충족한 상장기업의 경우 대기 업의 개념에 제약될 필요가 없으며 사회적 공공기업의 측면에서 금융 및 세 제상의 우대를 받을 수 있도록 하는 것이 타당하다. 이와 같은 정책 방향의 기본 취지는 증권 거래소에 상장되는 기업의 자격요건을 상향조정하여 투자 자 보호와 기업 민주적 관행을 강화시키기 위함이다. 대중의 투자대상인 공 개기업의 질적인 보장을 통하여 투자자 보호를 강조하고 주식의 분산과 전
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문 경영체계의 도입을 촉진하여 기업의 선진화를 앞당기는 것이 요구되기 때문이다.
2. 올바른 노사문화 정착 노사 문제와 관련하여 기업 법률가는 관례적으로 당연히 사측의 입장만을 대변하여 왔던 것이 사실이다. 그러나 최근의 노동관계법에서는 그 법률이 과거에 비해 보다 구체적이고 명확하게 발전되어 있으므로, 무엇보다도 공 정함을 잃지 않은 상태에서 사측과 노측의 입장을 대변해 주어야 할 것이다. 구체적으로 살펴보면, 노동조합의 조직화와 관련하여 복수노조 문제, 노조 전임자 임금지급문제, 비정규직 노동자의 노동조합 조직 양상 등의 문제가 있다. 특히 최근 경기 불황으로 인한 고용불안정 문제는 노사 양측 모두에게 매우 민감한 사안이므로 그 중요성이 더욱 크다 할 것이다. (1) 인적자원 관리의 기본자세 확립
인적자원 관리에 요구되는 조건은 너무나 많다. 그러나 우리나라 기업이 공정한 인적자원 관리를 실천하려면 근본적으로 기본자세에 있어서, 첫째로 사회의 법과 규정을 철저히 지키는 준법의 자세를 가져야 하고, 둘째로 구성 원들이 기업체로부터 기대하는 도덕적 권리를 이해하고 이를 인정하는 자세 를 가져야 한다. 셋째로 구성원들과의 약속과 단체교섭 사항을 이행하는 자 세를 가져야 하고, 넷째로 구성원들의 기본욕구를 충족시키는 것은 물론 그 들을 정직하게 그리고 진지하게 대하는 자세를 가져야 한다. 또한 구성원들 을 공평하게 대우하는 것도 윤리적 인적자원 관리에서 요구되는 기본자세이 다. 기업윤리의 주체는 구성원 개개인인 만큼 기업체에서 윤리적 인적자원 관 리가 선행되지 않고서는 기업경영의 어느 분야에서나 그들의 업무수행이나 경영행동에 있어서 윤리시민의 행위를 기대할 수 없다. 그리고 준법시민의 역할에 있어서도 많은 경우에 법의 구속력이 매우 미약한 우리나라의 현실 에서 기업구성원 개개인의 윤리적 행동은 더욱 중요하고, 따라서 윤리적 인 적자원 관리의 중요성도 그만큼 더 큰 것이 사실이다.
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(2) 윤리적 인적자원 관리체계 수립
근래에 우리나라 사회에서 기업윤리에 대한 관심이 고조됨에 따라서 기업 도 과거 어느 때보다도 윤리 또는 도덕 경영을 실천하는데 많은 노력을 기울 이기 시작하였다. 1996년 2월에 전국경제인연합회는 8개 항목으로 구성된 기업윤리 헌장을 선포하였고, 기업들도 구체적인 내용의 윤리강령을 설정하 는데 노력하고 있다. 어느 기업은 사내의 비리관행 등 구체적인 문제를 대상 으로 윤리규정을 명시하고 있다. 그러나 이들 윤리강령은 대체로 정경유착, 기업의 정치활동, 비도덕적 경쟁관행, 협력업체들과의 이해관계 상충, 정직 투명한 재무 및 회계정보의 공개, 공정한 인적자원관리, 구성원의 기본 및 도 덕적 권리의 보장, 해외 현지에서의 윤리경영 등 근래에 우리나라 사회에서 많은 물의를 일으키고 기업의 신뢰성을 저하시키고 있는 제반 문제에 대하 여는 기업의 기본자세가 명확히 제시되지 않고 있다. 윤리적 인적자원관리를 실천하는데 필요한 조직 및 운영체계도 미흡한 것 이 우리나라 기업의 일반적인 현실이다. 윤리적 인적자원 관리는 건전한 윤 리 도덕적 가치가 구성원들 모두의 공유가치로 내재되어 그들의 일상 업무 수행과정에 반영되는 것이 가장 바람직하다. 그러기 위하여 선진국에서는 많은 기업이 경영이념의 정립과 구체화된 윤리강령의 제정은 물론, 이를 실 천하기 위한 윤리위원회나 고충처리위원회를 구성하여 오랫동안 운영해 왔 으며, 특히 구성원들의 권리침해에 대한 문제를 취급해 오면서 각종 윤리문 제에 대한 구성원들의 인식도를 높여 왔다. 그리고 구성원들의 윤리교육에 도 더욱 많은 노력을 기울이면서 그들에게 윤리강령을 준수하도록 권장해왔 다. 선진국 기업에서의 이와 같은 경험은 우리나라 기업에서의 윤리 도덕 경 영에 좋은 참고가 될 수 있다. 우리나라 기업에서 윤리적 인적자원 관리에 대 한 구체적인 접근방법은 물론 기업체 상황에 따라 모두 다르다. 그러나 일반 적으로 우리나라 기업은 사회의 윤리도덕적 가치를 기업의 기본경영 철학에 반영하여 윤리시민으로서의 핵심 경영이념을 정립해야 할 것이다. 특히 우 리나라의 많은 기업이 사회로부터 사랑과 존경을 받는 세계적인 초일류 기 업이 되기를 원하는 만큼, 이를 달성하기 위해서는 특히 기업의 이해관계자 들을 대상으로 기업의 윤리도덕적 가치가 핵심이념에 포함되어야 할 것이
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다. 그리고 정립된 경영이념은 이러한 목적설정과 경영 과정에 연계되어 그 대로 실천되어야 할 것이다. 윤리시민으로서의 구체적인 행동방향을 제시하 는 기업윤리 헌장이나 윤리규범도 제정하고, 이의 실천을 도모하기 위하여 윤리위원회를 설치하며, 사외이사 제도도 도입하여 사회책임의 준수를 강화 할 수 있을 것이다. 그리고 구성원들에게 기업윤리 교육을 실시하여 기업윤 리에 관한 그들의 이해를 증진시키고 기업윤리 준수를 위한 조직분위기를 조성하도록 조력해야 할 것이다. 우리나라 기업은 과거 30여 년 동안 경제성장의 주역으로서 경제시민의 역할을 잘 수행했다고 할 수 있다. 그러나 준법시민으로서의 그리고 윤리시 민으로서의 역할에 있어서는 사회로부터 비난의 대상이 되어 왔고, 근래에 는 '도덕불감증' 문제와 더불어 사회의 비난이 더욱 거세지고 있다. 그리고 세계화와 경영혁신의 기업환경 속에서 윤리시민의 역할은 단지 국내뿐만 아 니라 해외 현지 활동에 있어서도 점점 중요한 문제로 제기되고 있다. 따라서 우리나라 기업에서는 윤리시민이 되기 위한 경영이념의 재정립과 윤리문화 의 정착, 그리고 학계에서는 기업윤리에 관한 교육과 연구가 그 어느 때 보다 도 중요하고 시급한 당면과제라 할 수 있다.
3. 독과점 규제의 강화 우리의 경우 기업결합 신고규제를 위반하여 시정조치를 받은 경우는 다수 있으나, 기업결합규제에 의해 기업결합이 좌절된 경우는 극히 드물어 기업 결합규제의 실효성에 많은 의문이 제기되어 왔다. 결국 기업결합을 규제하 는 사례가 거의 없었다는 것은 규제기술상의 문제로 규제 집행이 부진하였 든지, 혹은 기업결합규제가 정책적 관심에서 벗어났기 때문인 것으로 보인 다. 앞으로 우리 공정거래정책의 초점은 기업결합규제가 독과점규제의 가장 중요한 수단이 되어온 미국의 경우처럼 시장의 독과점화 방지에 맞추기 위 한 기업 결합규제가 정책수단의 중심이 되어야 한다. 그리고 효과적인 기업 결합규제를 위해서는 수평결합뿐 아니라 수직 또는 혼합결합까지 적용될 수 있는 기준이 마련되어야 한다. 한편 미국의 공정거래법에서는 독점기업이 대상이 아니라 독점화 또는 카
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르텔화가 주요 대상이다. 따라서 카르텔을 규제하고자할 때에는 카르텔 금 지정책을 쓰는 것과 더불어 카르텔 형성을 지지하는 각종 보호 간섭규제를 폐지하는 것이 합리적인 방법이 될 것이다. 또한 현재와 같은 시정명령이나 그 이하의 규제수준은 카르텔의 억제에 전혀 도움이 되지 않으므로 카르텔 행위의 처벌수준을 대폭 강화해야 한다. 그리고 재벌의 독점력 확장을 막기 위해 공정위가 법원에 해당기업의 분할 또는 계열분리를 청구할 수 있는 제 도의 도입을 전향적으로 추진해야 한다. 그러나 기업결합은 독과점 형성, 경제력 집중 심화와 같은 역기능을 가질 수 있으나, 다른 한편 기업결합은 기업의 소유 지배 경영의 주체를 혁신하 여 기업의 생산성 및 자원배분의 효율성을 제고할 수 있는 규제 장치 및 공정 한 게임의 규칙을 정하는 것이 필요하다. 특히 우리나라와 같은 상황에서는 재벌이 기업결합을 통해 새로운 업종에 진출하는 수단으로 활용될 수 있으 며 이는 경제력 집중을 심화시키는 작용을 하게 된다. 이러한 점을 감안하여 철저한 기업결합심사를 통한 시장구조의 독과점화 방지 및 투자자 보호의 양측면의 조화를 고려한 유연하고 다양한 기업결합규제를 시행해야 한다. 예를 들어 기업결합 심사기준을 종전의 시장점유율 위주에서 시장의 글로벌 화, 디지털화 등 시장 특성을 감안한 실질적 경쟁제한 여부로 다양화해야 한 다.
4. 지적재산권 보호 강화 오늘날에는 정보기술과 통신기술이 고도로 발달함에 따라 소프트웨어의 불법복제가 보다 용이하게 되었다. 창의적인 아이디어뿐만 아니라 상당한 시간과 노력을 투입하여 개발한 소프트웨어를 큰 비용을 들이지 않고서도 진품과 동일한 성능과 기능을 가진 정교한 복제품을 만드는 것이 가능해졌 다. 그래서 최근에는 고성능의 복제기기와 복제기술을 이용한 여러 가지 형 태의 비윤리적이고 불법적인 재산권침해 사례가 점증하고 있다. 이로 인해 그동안 지적재산을 보호하기 위해 존재하여 왔던 법령과 사회적 규범이 크 게 위협을 받고 있다. 소프트웨어의 불법복제는 소프트웨어산업의 매출액과 수익성을 떨어뜨리고, 장기적으로는 이 산업부문의 성장과 발전을 저해하게
기업의 준법경영을 통한 윤리경영 실현 방안에 대한 연구 187
될 것이다. 지적재산은 개인이나 회사의 의해 창작된 무형의 재산이다. 우리나라에서 는 1986년 '컴퓨터 프로그램 보호법'이 제정된 이래 수차례 개정되어 왔는데, 이 법의 근본취지와 목적은 컴퓨터 프로그램 저작물의 저작자 권리를 보호 하고 프로그램의 공정한 이용을 도모하여 프로그램 관련사업의 발전과 기술 을 진흥함으로써 국민경제가 건전하게 발전하도록 하는 데 있다. 한편, 지적재산권은 '거래비밀'과 '저작권'으로 세분되어 법률에 의해 보호 되고 있는데 구체적인 내용은 다음과 같다.
(1) 거래비밀(trade secret) 보호
거래비밀은 지적 창작물로서 특별한 공식, 도구, 패턴 또는 데이터의 컴파 일 등을 예로 들 수 있으며, 독특한 요소, 절차 또는 편집기능을 갖춘 소프트 웨어는 거래비밀로서 분류된 수 있다. 거래비밀의 보호를 규정하고 있는 법 의 목적은 창작물에 포함되어 있는 아이디어 자체를 보호하기 위한 것이다. 창작자가 거래비밀의 보호를 청구하려면 일반인들에게 그 거래비밀을 공개 서서는 안 된다. 그러나 거래비밀을 보호하는 데는 현실적으로 한계가 있다. 소프트웨어 프로그램마다 독특한 요소가 존재하더라도 그 소프트웨어가 널 리 사용되면서 거래비밀에 포함되어 있는 아이디어가 일반대중에게 노출되 지 않도록 하기란 쉽지 않기 때문이다. (2) 저작권(copyright) 보호
프로그램 저작권은 프로그램이 공표된 다음해부터 50년간 보호받을 수 있 다. 프로그램 저작권 보호는 프로그램의 전체 또는 일부라도 복제하지 못하 도록 하기 위한 것이다. 저작권 보호의 한계는 창작물의 바탕에 깔려 있는 아 이이어까지 보호하는 것이 아니고 단지 명시적으로 표현된 내용에 한정된다 는 것이다. 그러므로 경쟁회사에서는 한 회사가 이미 개발한 소프트웨어를 사용해 보고, 어떻게 응용되는지 이해한 다음 저작권의 형식을 침해하지 않 으면서 동일한 개념을 응용한 소프트웨어를 구축할 수도 있다. 개인차원에서 이루어지는 소프트웨어 불법복제는 윤리적으로 적지 않은
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문제를 야기한다. 저작권법에 의해 보호되는 소프트웨어를 개인적 용도로 복제하는 일이 매우 흔히 일어나고 있다. 정보시대에 소프트웨어의 복제는 너무도 쉽고 완벽하게 이루어져서, 소프트웨어 회사에서는 아예 보호 장치 를 포기한지 오래고, 결과적으로는 시장을 확대시키는데 효과적인 경우도 있다. 그러나 모든 사람이 소프트웨어를 불법적으로 복제한다면 새로운 소 프트웨어의 출현은 어려워질 것이다. 이런 지적 재산의 보호문제는 개인적 차원을 떠나 사회적 정치적 차원으로 이어져서 새로운 지적재산의 보호 장 치를 강구하는데 초점이 모아지고 있다.
V.
결 론
본 논문에서는 윤리경영의 실현을 위한 기업의 준법경영 실천 방안을 알 아보았다. 기업은 경제적 책임, 법적 책임, 윤리적 책임, 자선적 책임 등의 사 회적 책임을 지며, 국가의 경제 규모가 커지고 기업이 국가경제 및 국민생활 에서 차지하는 비중이 커질 수로 기업의 윤리적 책임과 자선적 책임의 비중 이 커지게 된다. 이때 중요한 것은 단순히 기업이 도덕적이 되어야 한다는 것 이 아니라, 윤리경영이 기업의 이윤 극대화 및 기업 경영의 지속 가능성과 궤 를 같이 한다는 것이다. 기업은 이익 수준이 높아질수록 그 윤리수준도 따라 서 높아져야 하며, 이것이 기업의 지속적 성장의 핵심 동력이 된다. 이를 위 해 기업은 윤리강령, 감독조직, 공감대 형성 등을 통해 윤리경영을 실천하는 시스템을 갖추어야 한다. 기업의 윤리수준은 무도덕 단계, 준법 단계, 대응 단계, 윤리관 태동 단계, 윤리 선진 단계 등을 거쳐 발전한다. 그런데, 현재 우리나라 대부분의 기업들 은 준법 단계도 제대로 진입하지 못한 것이 사실이다. 이것은 법적 정의보다 는 경제적 효율성에 치우친 과거 고도 성장기의 관행을 아직 타파하지 못한 것이 그 이유이며, 따라서 우선적으로 우리나라 기업에 대한 준법경영의 강 화 필요성이 제기된다. 준법경영 확립을 위한 가장 효과적인 방법은 일선 경 영환경에서 위법행위를 하게 만드는, 다시 말해 경영자들이 위법행위를 선 택하도록 유도하는, 각종 유해 환경들을 개선시키는 것이다.
기업의 준법경영을 통한 윤리경영 실현 방안에 대한 연구 189
이를 위해 본 논문에서는 재무관리체계 점검, 올바른 노사문화의 정착, 상 생의 기업문화 정착, 지적재산권의 보호 등의 개선 분야들을 준법경영 확보 방안으로 제시하였다. 먼저, 일명 차입경영이라 일컬어지는 우리나라의 전 통적 ‘부채구조의 개선’과 ‘기업 소유구조의 재편’ 그리고 ‘투명한 기업재무 정보의 공개’ 등을 통한 재무관리체계의 일제 점검이 필요할 것이다. 다음으 로는 성숙한 노사문화 정착을 위해 인적자원 관리의 기본자세를 올바로 확 립하고, 그에 맞는 윤리적 인적자원 관리체계를 완성해야 한다. 또한, 시장경 제의 맹점 중 하나인 독과점 행태에 대한 규제를 강화하여 상생의 기업문화 를 정착시켜야 할 것이다. 마지막으로 거래비밀과 저작권을 보호하는 지적 재산권 분야에 대한 보호도 더욱 강화해야 할 것이다. 마지막으로 강조하면, 우리나라 정부와 기업의 이러한 노력들이 우리나라 기업윤리의 수준을 윤리 선진 단계로 발전시키는 데 기여함으로써, 우리나 라 기업들의 경쟁력과 지속 가능성을 확대하며, 결국 우리나라 경제의 체질 을 튼튼하게 개선시켜, 우리나라가 세계를 선도하는 선진강국으로 발전하는 데 크게 기여하게 될 것이라 확신하는 바이다.
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Abstract
A Study on the Actualization of Moral Management by Corporate Law Observance Young-cheol Kim Yonsei University, Korea
Yong Uk Song Yonsei University, Korea
Moral management is regarded as a key factor for the corporate competitive power and the foundation of their survival. Companies, which put the moral management in practice, could enhance their competitive power and as a result prosper in high profits and growth, while the other companies, which do not, would lose their own competitive power and inevitably be weeded out. Recently, there are increasing number of Korean companies which adapt themselves to these environmental changes and announce and practice their own charter of ethics. In spite of those efforts, however, the moral management in Korea is still unsatisfactory. Korean companies have to establish the foundation of law observance first before they could actualize the next stage objective of moral management. The most effective way to establish law observance in management is to remove the environmental factors which make management break the law or enforce management to make illegal decisions. This paper researches and analyzes related literature, laws and regulations, and real world cases. We address examination of financial management systems, implementation of righteous industrial relations, realization of corporate culture of co-existence, and protection of intellectual properties for the law observance. In addition, we suggest, as a practical method for the law observance, improvement of liability structure, restructuring of corporate ownership, opening of corporate financial information, ethical human resource management, regulation of monopoly and oligopoly, and protection of trade secrets and copyrights. [Key Words: Competitive power, Corporate culture, Financial management, Industrial relations, Intellectual property, Law observance, Moral management]
논문접수일: 2010년 5월 11일 / 게재확정일: 2010년 6월 9일
제1저자: 김영철 (Young-cheol Kim) 소속및직위 : 연세대학교원주캠퍼스정경대학원석사과정 주소 : 강원도원주시흥업면매지리연세대학교원주캠퍼스정경대학원 전화번호 : (033)760-2484 이메일 : brilliant77@hanmail.net 제2저자(교신저자) : 송용욱 (Yong Uk Song) 소속및직위 : 연세대학교원주캠퍼스정경대학경영학부교수 주소 : 강원도원주시흥업면매지리연세대학교원주캠퍼스정경대학 전화번호 : (033)760-2340 이메일 : yusong@yonsei.ac.kr
일반논문 ｢지역발전연구｣ 제19권 제1호 : 193 ~ 229
JRSD
한국 민주주의와 행정개혁의 딜레마: 지방자치단체에 대한 정책적 함의 최성일 강원대학교
관료제 하면 이론적으로나 사회적으로나 부정적인 측면이 보다 많이 부각되고 있는 상황이다. 이 논문에서는 관료제의 부정적 측면을 일선공직자의 시각에서, 1990년대 들 어 시작된 신공공관리론 등 정부관료제의 행정개혁에 대한 입장을 개진해 보고자 한다. 특히 신공공관리론에서 주창하고 있는 ‘작은정부’, ‘효율적인 정부’, ‘기업가적 경영’ 등 중요 실천과제 중 정권이 바뀔 때마다 가장 많이 언급되고 추진과제로 대두되고 있는 것 은 관료조직의 축소 계획이다. 비대해진 관료조직은 정확한 조직 진단에 의해 줄일 것은 줄이고 보강할 것은 보강할 수 있는 시스템이 필요하다. 단지 규모확대만을 문제삼음으 로써 정작 조직을 확대할 필요가 있는 분야까지도 일괄적으로 영향을 받는 우를 범하지 는 말아야 할 것이다. 한국은 입법과 사법, 행정이 엄격하게 분리되어 있는 입헌공화국으로서, 국가의 정책 을 수행하는 정부의 역할은 계속 증가한다고 할 수 있다. 국가 정책은 국민의 생활에 직 접적 영향을 미칠 수밖에 없으므로, 잘못된 행정은 국가에 큰 손해를 끼치지 마련이다. 이런 연유로 행정분야에서의 책임성과 효율성은 민주주의의 가장 큰 중요 요소이기도 하 다. 그러나 공직자들이 구조적으로 정치적 영향을 받을 수밖에 없는 상황이고, 그럼으로 써 공직자 자신들도 스스로 뛰어넘을 수 없는 한계가 발생하게 된다. 이로 인하여 파생 되는 문제로 관료 이기주의, 예산의 적절치 못한 과다지출, 정책 입안에 대한 직･간접적 참여행위로 공직자의 정치적 개입이 파생하게 된다. [주제어: 관료제, 관료조직, 행정개혁, 신공공관리론]
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Ⅰ. 서 론 관료제는 일반적으로 법적 권위를 갖춘 대규모 조직을 뜻한다. 그러므로 반드시 행정조직만을 뜻하지는 않고 다른 공공조직이나 민간의 대규모 조직 도 포함한다. 그렇지만 관련 저서나 논문자료는 ‘관료제론’은 정부조직, ‘관 료제’는 정부행정기관을 대상으로 한 것이 대부분이다. A. Downs 와 J. Buchanan 및 G. Tullock 등의 개척연구자에 의한 공공부문관료제에 대한 분 석은 정치경제학 측면에서 수요에 집중, 유권자들의 수요에 중립적이고 효 율적인 방법으로 대처하는 수동적인 대리인(passive agent)으로 간주될 수밖
公益)에 봉사하는 냉철하고 원숙한 사람으로
에 없었다. 즉 관료들은 ‘공익’(
생각되었다. W. Niskanen은 경제학자들의 극대화 모형을 원용하여 관료들의 형태를 전술한 수요형이 아닌 공급유형의 관점에서 관료들도 다른 경제주체 들과 마찬가지로 자기의 개인적인 효용극대화를 추구할 것이라고 가정하였 다. 즉 관료들이 반드시 국가이익이나 사회 전체의 후생증진만을 위하여 일 하는 것이 아니라, 오히려 공익이 아닌 다른 요인들도 관료의 효용함수 -봉 급, 역득(perquisites), 대중적인 명성, 권력, 후원(patronage), 부서관리의 용이 성, 그리고 변화의 용이성 등- 에 포함될 수 있을 것이라는 점이다(오석홍, 2001: 189-191). 한국의 관료제, 즉 한국정부는 태생적으로 서구 민주주의제도를 경험하지 못한 채 외부에서 도입됨으로써 충분히 숙련되지 못하고 불완전한 상태로 출발할 수밖에 없는 한계점이 노정되었다. 민주주의 제도란 국민에 의한 국 민을 위한 국민의 정부가 되어야 함에도 불구하고, 우리의 경우에는 민주주 의에 대한 토대가 구축되지 않은 상태에서 ‘제도’만 도입하여 자유민주주의 임을 대외에 천명한 상태가 된다. 그렇기 때문에 이러한 무조건적인 제도의 도입만으로 우리가 가지고 있는 기존의 전통과 관습, 국민의 습성, 국토의 조 건 등이 감안되지 않는 채 제도는 시행되고 있다고 보아야 할 것이다. 나정원 (2009: 90-201) 은 자유민주주의를 스스로 택한 남한이, 지금은 민주화를 거 쳐 민주주의 공고화가 진행 중에 있음을 예로 들고, 한국 민주주의 공고화의 과제로 정치의 자유화, 경제의 자율화, 사회의 다원화, 문화의 상대화로 규정 하였다. 정치의 자유화는 다시 권위주의로부터의 탈피, 지방자치의 실시와
한국 민주주의와 행정개혁의 딜레마: 지방자치단체에 대한 정책적 함의 195
국제조직과의 연계 확대라는 점에서 한국 민주주의의 공고화 근거로 평가하 고 있다. 민주주의 공고화를 위한 제도영역으로서 지방자치단체도 개선의 대상임을 언급하고 있다. 즉, 정부의 규모 문제로 큰 정부나 작은 정부, 또는 시장이나 국가의 자율성 논의를 떠나, 효율성이나 부패의 문제로 접근할 필 요성이 있다는 것이다. 유재원(2003: 7-9) 에 의하면, 사례분석 및 설문조사결 과 한국 지방정부의 정치체제 및 권력구조의 특징은 단체장이 권위가 계층 적으로 배분된 지방관료제의 정점에 군림하여 지역을 지배하고 통치하는 단 체장 독주체제라는 것이다. 그 결과 단체장이 지방사회의 정책 및 정치과정 에 지배적인 영향력을 행사하고 있고, 모델 연구결과 지방정부에서 부패는 상시적으로 일어나는 사회적 현상의 하나로 기술하고 있다. ’97년 세계적인 경제위기를 기하여 김영삼 정부의 신자유주의와 김대중 정부의 신공공관리론1)이 제기됨으로써 우리 정부에도 많은 영향을 미치고 있다. 신자유주의와 신공공관리의 공통점으로는 ‘작은 정부’, ‘효율적인 정 부’, ‘기업가적 경영’으로, 이에 대한 구체적인 실천방안이 각 정권별로 제기 되고 실천되고 있다. 이러한 원인으로 인하여 각 분야별로 학자들은 작은 정 부에 대한 필요성과 효율성을 강조하고 있으나, 현재의 경우 질적 양적인 측 면을 분석함이 아닌 단순한 수치적인 데이터와 양적인 팽창2)만을 문제 삼아 관료제를 비판하는 양상으로 번지고 있는 것은 큰 오류를 범할 수 있는 문제 의 소지가 짙다고 할 수 있다.3) 왜냐하면 잘못된 정보는 국민들로 하여금 있 는 사실을 잘못 인식하게 되고, 해야 하는 행정개혁이 다른 잘못된 방법으로 실행될 가능성이 높기 때문이다. 한국의 경우 민주주의에 대한 경험이 상대적으로 상당히 미천한 상태임은 1) 전통적인 행정학에서부터 근래에 등장한 신공공관리론(New Public Management: NPM)이나 신 거버넌스론과 같은 새로운 이론에 이르기까지 행정개혁에 관한 이론들의 핵심은 민주성, 대응 성, 투명성, 능률성 등을 고루 갖춘 '좋은 행정’구현을 위한 대안을 제시하는 것이라 할 수 있다 (John et al, 1994; Kickert, 1997; 이명석, 2002). (김연수 이명석, 2007: 41에서 재인용). 2) 김대중 정부 당시 17부 2처 16청의 중앙정부기구와 555,501명의 중앙공무원의 인력규모는 노무 현 정부 이후 2004년 12월 현재 18부 4처 17청의 중앙정부기구와 588,315명의 중앙공무원 인력 규모로 확대되었다. 중앙공무원의 수만 30,000여명이 증원되어 역대 정권 중에서 가장 많은 것 으로 나타났다. 90년대 중반 이후 증가율이 둔화되거나 감축 추세였던 공무원 수는 노무현 정부 이후 다시 대규모로 증원되었다. 이는 작은정부가 정부개혁 목표가 아니라는 점을 분명히 하는 것이다.
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분명할 것이다. 이러한 상태에서 우리의 상황에 맞는 민주주의를 정착시키 기 위한 노력이 필요한 것이며, 선각자들과 선배 학자들에 의해서 끈질기고 피땀 흘리는 작업이 진행되고 있는 것은 무척 다행스러운 일일 것이다. 앞으 로도 다양한 평가와 심층적인 연구4)가 이루어짐으로써, 민주주의 성숙을 위
<표 1> 공무원 수의 증가율(1981-2003)
년도
구분
전체공무원 665,895 647,851 781,346 899,826 905,390 888,481 869,676 889,993 915,945
1981 1982 1989 1993 1995 1998 2000 2002 2003
전년대비 증가율(%) 11.6 -2.7 6 2 0 -5 -1 3 3
* 자료: 행정자치부 홈페이지(박수경, 2005: 424에서 재구성). 현재 OECD 가맹국가와의 대비에서 볼 때 한국은 공무원 수가 많다고 볼 수 없으므로 공무원 수 의 감축을 통한 작은정부 수립은 바람직하지 않다고 보여 진다. 일부에서는 우리나라 정부규모 가 큰 정부라는 주장을 하지만, 실제 선진외국과 비교해 보면 오히려 우리나라는 작은 정부에 가 깝다. 공공부문에 종사하는 넓은 의미의 공무원 1인당 인구수를 보면, 일본 30.4명, 미국 15.3명, 영국 13.3명인데 비해 우리나라는 공무원 1인당 41.4명에 달한다. 즉, 우리나라 공무원 규모는 OECD 주요 선진국의 1/3-1/4에 불과하다. GDP 중에서 정부재정이 차지하는 비중을 보더라도 미 국의 36.4%, 일본의 37.5%에 비하여 우리나라는 28.1%에 불과하다. 어느 기준을 적용해 보아도 결코 큰 정부라고 할 수 없다. 본래 작은 정부는 복지국가를 거친 선진국에서 나온 것이다. 이러 한 선진국도 1980~90년대 작은 정부를 거치면서 최근에는 작은 정부(투입)가 아닌 효율에 기반 한‘능력 있는 정부(투입과 성과)’를 중시하면서 공무원 수가 증가하는 추세다(안형기 김종수, 2007: 118). 3) 특히, 작은정부라는 개혁이념에 근거한 행정개혁들이 모두 초기에 일시적인 축소지향성을 보일 뿐, 장기적으로 확대지향적인 추세를 보였다는 것은 한국의 행정개혁과 관련하여 중요한 함의 를 갖는다. 이러한 경로의존성이 지속된다면, 향후 정부의 효율성이나 규모에 대한 비판이 제기 될 수 있는 중대한 사건이 발생한다 하도라도 행정개혁의 이념과 무관하게 정치적인 목적에 의 하여 축소지향적인 행정개혁이 일시적으로 추진될 수는 있지만 장기적으로는 확대지향적인 행 정개혁이 진행될 것이라고 예측할 수 있다. 행정수요의 증가에 따라 정부의 규모가 증가하는 것 은 불가피한 현상이다. 그러나 정부의 적정규모를 산정하기 어렵고, 정부낭비가 존재할 가능성 이 크다는 점을 고려할 때, 행정개혁의 이러한 경로의존성은 바람직하지 못하다. 따라서 정부의 적정규모와 행정개혁의 ‘축소 확대’경로의 고착화 문제 해경방안에 대한 추가적인 연구가 요 구 된다(김연수 이명석, 2007: 62). 4) 산업화 40년 민주화 20년, 최근 여러 학계에서는 그동안의 산업화와 민주화의 역사적 공과에 대
→
한국 민주주의와 행정개혁의 딜레마: 지방자치단체에 대한 정책적 함의 197
한 학문적 뒷받침이 계속되기를 바라며, 이 논문에서는 먼저 그간의 관료제 를 구성하고 있는 학문적 이론 및 딜레마를 살펴보고, 관료제의 최대 장점인 전문성, 효율성, 책임성을 담보하기 위한 정치적 통제방법, 그리고 그 이론을 바탕으로 도출되는 각 분야별 문제점과 과제에 대하여 살펴보고자 한다. 또한, 지역정치의 측면에서 관료의 통제구조는 첫째, 전통적인 상위정부 즉 중앙정부에 의한 통제행위. 둘째, 지역 자체에서의 시민 단체 등 사회 경 제적 세력에 의한 통제로 구분할 수 있다(유재원, 2003: 4-5). 자연히 지역정 치로서의 주 행위자는 지방정부, 지방의회와 지방의 사회 경제적 세력으로 구분된다. 중앙정부에 의한 통제행위는 정치적 통제라기보다는 주로 행정적 통제가 이루어질 것이다. 그러나 일반적인 정치측면에서의 관료통제는 입법 자에 의한 정치적 통제, 선출직 기관장인 단체장에 의한 정치적 통제행위로 실현된다. 이 논문에서는 입법자인 정치인, 선출직 단체장, 임명직 장차관 등 관료조직에 막강한 영향력을 미칠 수 있는 정치인 및 고위급 관료에 의한 통 제행위를 주로 다룰 것이다. 행정단위의 개념인 중앙정부는 권력의 소유자인 국민, 대의기관으로서 국 회(중앙당), 자발적 결사체로서 전국 수준의 시민단체가 존재하며, 하위 개 념인 지방정부는 도민-시 군 구민이 있고, 도의회-시 군 구의회, 도 시군구 수준의 시민단체가 존재한다. 이들 주권자와 대의기관, 시민단체는 활동주 체로서 각 수준별로 정책결정, 집행의 주체인 중앙정부, 도청, 시-군-구청과 권력관계를 갖는다. ‘지방자치단체’란 도청 및 시군구청이 포함되며, 이는 곧 시민단체 및 의회와의 상호관계 역학관계에 의해서 ‘지역정치’로서의 구 성요건을 갖는다고 할 수 있다(나정원, 2006: 76-81).
한 다양한 평가가 자신의 영역의 시각에서 이루어지고 있다. 실제로 산업화와 민주화의 성공의 배경에는 한국 관료제와 행정의 역할에 대한 보다 객관적인 평가와 심층적인 연구가 크게 부족 했다. ..., 그런 가운데 최근 신자유주의의 무차별 수용과정에서 시장을 과도하게 찬양하며 잘못 된 모든 문제의 원인을 관료제와 행정에게 돌리는 풍조가 확산되면서, 한국행정 및 행정학의 위 상과 정체성이 크게 흔들리고 있다. 때문에 최근 우리는 새로운 역사적 전환점에 있으면서도 관 료제와 행정의 역할에 대한 행정학계의 깊이 있는 연구와 통찰력 있는 비전 제시가 크게 부족한 형편이다(안병영 정무권, 2007: 2).
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Ⅱ. 관료의 형성과 특성 1. 관료제의 발달 현대국가의 형성은 과거 ‘왕’이 국가를 통치하는 봉건시대를 거쳐 입헌민 주주의와 자유민주주의로 전환을 하게 되었는데, 봉건시대의 경우부터 관료 제는 생성되고 조직되었다고 볼 수 있다. 왜냐하면 나라를 다스리기 위해서 는 화폐가 필요하기 때문에 조세제도가 용이할 수밖에 없는 상황이었다. 또 한 조세제도의 유효 적절한 실천을 위해서는 세금을 잘 받아들이고 받아들 인 세금을 지출할 수 있는 시스템이 구축되어야만 했다. 그러므로 일정 사람 이 필요했고 인원들을 배치하여 업무를 수행하는 작업으로 분화 발전하게 되었는데 그 곳에서 일하던 사람들을 관료제의 시초라고 보는 이론이 탄생 되었다. 그리고 통치 기구인 왕을 비롯한 관료들의 행위에 반하여, 필수적으 로 수반되는 비용의 부담에 대하여 어느 정도의 세금을 받아들여야 할지를 결정할 기구가 지금의 의회제도라고 할 수 있다. 의회는 점차 자신들의 권한 을 이용하여 왕의 권력을 나누게 되었는데, 이는 민주주의 제도의 시초로 입 헌군주제로의 전환을 가져오게 된 주요 동기로 작용하게 되었다. 조세 정책
治水)를 위한 국가 정책, 영토를 보호하기 위한 군대조직 등 국
에 이어 치수(
가의 할 일을 맡아 집행하는 기구가 바로 관료이며, 관료제란 행정을 집행하 는 기관들과 행정가들의 집합체로 볼 수 있다. 관료제는 베버5)가 설명했듯이 자본주의 발전과 민주주의 성장에 따라 복 잡해지는 현대사회를 관리하는 핵심적 조직체로서 그 기능을 의연히 수행하 기 때문이다(Weber, 1987). 토크빌의 지적대로, 정부형태는 봉건주의에서 절 대주의로, 그리고 다시 민주주의로 전개하였으나, 관료제는 계속 발전을 거 듭하며, 국민들의 다양한 삶의 영역에 관여하게 된다(Etzioni-Halevy, 1983: 5) 베버는 이념적으로 자유주의적, 엘리트주의적 관점에 서 있던 학자이다. 그는 합리성에 크게 천 착했으나, 그에 못지않게 관료권의 팽대와 여기서 비롯되는 <관료제의 자율성>에 대해 심각한 우려를 표명했다. 그의 관료제의 이념형은 이후 적지 않은 논쟁과 비판의 대상이 되었고, 이러한 논박과정에서 다양한 모습의 현대적 탈관료제이론의 생성 발전한다. 따라서 다소 역설적이기 는 하나, 베버 이후 관료제 내지 탈관료제 이론의 대부분은 지적으로 베버의 극복과정에서 등장 한 것이 사실이다(안병영, 1994: 9).
한국 민주주의와 행정개혁의 딜레마: 지방자치단체에 대한 정책적 함의 199
109). 경제발전과 조세제도, 민족국가의 대두, 그리고 민주주의의 성장은 대 체로 관료제의 빠른 확산에 기여한다(Etzioni-Halevy, 1983: 116-127; 안병영 정무권, 2007: 3).
2. 관료의 특성(지배의 타당성과 명령권획득) 베버(weber)는 합리성을 위한 관료제를 주창하였고, 합리화의 과정을 기 계작용, 비인격화 및 압제적인 틀에 박힌 일과와 동일시하고 있다(Gerth & Mills, 1983). 또한 ‘지배’를 사회적 행위의 가장 중요한 요소로 보고 있다. 즉 지배란 타인의 행위를 강제할 수 있는 가능성을 뜻하고, 이에 대하여 피지배 자가 당위성을 가지고 복종을 해야 하는 ‘권위’에 의한 지배유형이 있다. 지 배행위는 다시 지배자와 피지배자로 구분되는데 지배자는 권위를 가지고 명 령하게 되고, 피지배자는 이에 복종하는 관계이다. 권위는 관료조직,
市場 교
환, 의례적 사교관계에서 나타나며, 다양한 방식으로 형성되고 있음을 밝히 고 있다(Weber, 1981). 베버에 의하면 명령권의 타당성을 주장하는 원리를 세 가지로 말하고 있 다. 첫째, 합리적 법규의 체계에서 정당화 된다. 모든 명령권은 합리적 법규 에 의해 합법화되며 그의 권한이 이 법규에 의해 행사되는 한 정당화 된다. 둘째, 개인적 권위 즉, 관습, 전통에 의존한다. 셋째, 구세주, 예언자, 영웅 등 에 의한 카리스마적 신앙에 의존한다.
관 점 접근방법 중시하는 가치 민주주의관 관료제 관료제화 요인 관료제의 자율성 관료제화 방식 사회주의관
<표 2> 베버의 사상 및 이론
자유주의적/엘리트주의적 역사사회학/정치사회학+조직사회학 개인적 자유/예외적 개인의 창의성 제고 경쟁적 엘리트민주주의 및 다원적 민주주의에 큰 영향 관료제 이념형 제시 多요인 모형/거시적 요인+조직내적 요인 관료의 조직성과 조직적 능력 (위임자로부터 유리) 상쇄권력의 형성/정치적 리더십에 기대 관료독재창출/사회주의 환상 엄중 경고
자료: 안병영. (1994). 현대행정조직의 탈관료제화에 관한 연구. 사회과학논집 25: 14 (안병영 정무권, 2007: 6-7에서 재인용)
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관료제의 특징으로는 첫째, 법규 및 법률이나 행정규정에 의해 계통화된 명확한 공적인 권한의 원칙. 둘째, 관직위계제와 심급제의 원칙. 셋째, 공무 의 집행은 문서서류의 보존 원칙. 넷째, 공무원들의 직무활동은 특수 전문훈 련을 요한다. 다섯째, 공무활동이 관리의 전체 노동력을 요구한다. 여섯째, 관료들의 직무수행은 일반법규에 의해 행해진다(Weber, 1981). 지배자가 관리의 복종을 요구하고 피지배자에게 복종을 요구하는 지배의 타당성에 대하여 베버는 지배자가 피지배자에 비하여 우위성을 갖는다고 한 다. 우위성은 소수의 장점에서 발생된다. 첫째, 소수로 구성된 지배자들은 상 호 이해가 빠르고, 그들만의 조직은 사회행위를 발동시켜 쉽게 타인을 유도 함으로써 적대자들의 접근을 어렵게 한다. 둘째, 정보의 비밀 유지를 통하여 권력을 형성하고 유지시킨다. 지배층의 의도와 결심은 비밀을 통하여 유지 되며 타인의 접근을 불허한다(Weber, 1981).
3. 한국 관료제의 특징 동북아의 발전국가의 관료와는 달리 서구의 국가관료제는 국가형성 및 국 민형성, 산업화, 민주화, 복지화의 주역으로서 체제 발전을 견인했다. 서구 관료제는 민주화의 동력을 바탕으로 복지국가의 도정을 밟았고 최근 그 조 정과정에 처해 있다 하겠다. 이들 나라의 경우, 정치적 민주주의와 행정적 민 주주의간의 수위 격차가 적다. 반면에, 한국을 비롯한 동아시아 후발 산업화 국가는 산업화, 민주화, 복지화의 맥락에서 볼 때 모든 측면에서 후발국가이 다. 이들 후발 산업화 국가는 서구와는 달리 시간적으로 매우 압축적, 역동적 으로 이루어졌다. 따라서 이들 국가들은 단계적으로 시대적 과제를 해결하 고, 그에 상응하는 가치를 하나하나 내면화하면서 점진적으로 발전시킨 것 이 아니라, 서구 선진국들이 여러 시대에 걸쳐 경험했던 제반 문제들을 한꺼 번에 직면해야만 했고 동시에 해결해야만 했다. 때문에 발전의 단계도 압축 적, 중첩적으로 전개되었고, 가치의 내면화, 제도화 수준도 낮거나 미완일 수 밖에 없었다. 따라서 서구 선진국과는 발전의 시기와 경로에서 다른 맥락을 가졌다(안병영 정무권, 2007: 5). 안병영 정무권 (2007) 은 한국(행정)의 발전단계를 네 단계로 나누었다. 첫
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째, 국가형성기(1948-1961)로서 이승만 대통령과 일제 관료출신의 자유당 관 료들은 과두지배체제를 형성했고, 관료제에 대하여 막강한 영향력을 행사했 다. 둘째, 권위주의적 발전국가 시기(1961-1987)로 5.16 군사구테타 이후 군 정 및 제3공화국(1961-1972), 제4공화국(1972-1980), 그리고 제5공화국 (1980-1988)을 포괄하는 18년간의 권위주의 정권의 시기이다. 셋째, 민주국 가 이행기(1987-1998)로 1987년 민주항쟁은 한국 민주주의 역사의 중요한 분 수령이 되었다. 그러나 민주화의 실제적 이행과정은 권위주의 시대의 지배
野
엘리트와 야( )측 정치엘리트간의 보수주의적 정치협약에 의해 이루어져 권위주의체제의 척결과 민주개혁에 있어서 제한적일 수밖에 없었다. 넷째, 국가재편기(1998- )로 한국정치사에서 수평적 정권교체라는 점과 냉전체제 의 해체에 따라 남북화해와 북핵위기, 동아시아에서 한국의 위상이라는 대 외적인 측면에서도 한국의 역할을 재정리하고 국가의 외교역량을 제고해야 하는 매우 중요한 전환점이 되기도 한다(Weber, 1981). 특히 우리나라는 고 도성장 과정에서 정부 부문이 커다란 역할을 해왔고, 앞으로도 복지사회 건 설을 위해 공공 부문의 역할은 계속 증대될 것이다. 따라서, 공공 자원의 상 당한 부문이 관료제를 통한 비시장적 수단에 의해 배분되고 분배될 것이다 (오석홍, 2001: 198). <표 3> 한국관료의 발전과정의 주요 특징
구 분 개발국가(권위주의) 민주(화)국가 행정은 아직 정치 *정치 군부의 탈 정치화 미 분화된 상태 관료제와 행정의 역할이 -정부개혁정치 행정 컸다. -신자유주의 관점에 -전형적과두지배체제 -근대화의 도구로서 역할 서 작은정부 추진
복지국가 -국민참여 확대 -정치엘리트들의 비난 회피정치 -보수와 진보의 이념 갈등 -신자유주의적 정책 국가개입 확대 -복지정책 확대
위에서 언급한 안병영 정무권 (2007) 의 한국관료의 발전과정 4단계를 다 시 3단계로 압축해서 그 특징을 정치(엘리트)와 행정분야로 간략하게 구분 하면 < 표 1 >과 같다. 한국정부는 당초 정책결정과정과 집행을 모두 관장하
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는 기관으로서 정치권으로부터 분리되어 있지 않은 상태였다. 민주화과정과 세계화과정을 거치면서, 전문화된 관료 그리고 탈정치화 과정을 밟게 됨이 특징이다. 그러나 아직 독립된 조직-정치로부터-으로서의 전문관료라기 보 다는 국가의 어떤 목표를 달성하기 위한 수단 또는 도구로서의 기능적 측면 이 강하다고 할 수 있다. 지구화에 의한 자본주의 시장경제체제의 확산은 신 자유주의에 입각해 많은 국가들이 구조조정을 단행하였다. 그 결과 영미를 포함한 서구권 지방정부들이 시장지향적이고 기업중심적인 체제로 변모해 가고 있다. 하지만, 한국의 경우 정부와 거시경제의 개혁차원에서는 신자유 주의 처방이 적용되고 있으나 중앙정부의 지방정책은 오히려 신자유주의가 추구하는 시장과 경쟁원리에 상충되는 방향으로 나가고 있다. 이러한 결과, 서구의 지방정부와는 달리, 한국 지방정부의 경우 여전히 성장지향성과 기 업중심성보다는 정부주도의 분배지향성이 강하다(유재원, 2003: 210-213).
Ⅲ. 관료적 딜레마 관료조직은 직위위급제와 심급제에 의해 유지되고 행위에 대한 정당성과 타당성을 확보하는 관계로 관료조직은 몰개성적으로 사물화되어 가는 경향 이 있다. 베버의 ‘관료조직의 기술적 이점’에서와 같이
官僚制化는 순수 객관적인 관점에서 전문적으로 훈련되고 부단한 실 무를 통해 연마된 직무담당자에게 개별적인 작업을 분담시킬 수 있는 최적조건을 제시한다. 객관적 또는 몰주관적(Sachliche) 사무처리는 무 엇보다도 신분의 고려가 배제되고 계산가능한 규칙(berechenbaren)에 따 른다는 것이다.
이러한 계산가능한 규칙이란 관료의 특수한 의미에서 “분노도 편견도 없 다”(Seine ira ac Studio)는 원리라고 할 수 있다. 관료제가 이렇게 분노도 편견 도 없는 그야말로 비인간화 상태로 갈 때 보다 완전하게 자본주의의 마음에 드는 독특한 개성을 발전시킨다고 말한다(Weber, 1981). 그리고 몰주관성과
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전문성에 대하여 베버는 반드시 보편적 추상적 규범으로서의 지배와 일치 하지는 않는다고 한다. 재판관의 예로 만약 재판관이 기계와 같은 상황으로 재판에 적용한다면, 재판에 관계되는 모든 사람들은 그 재판관의 기계적인 법적용과 결과에 만족해야 할 것이다. 이상에서와 같이 베버의 관료제 고찰에서 관료제의 중요 특징 중 하나가 몰주관성으로 나타나고 있고, 몰주관성은 곧 관료제의 계산가능한 규칙, 즉 관료제의 안정성으로 우리 사회에 기여한다는 논리이다. 그러나 이러한 논 리를 현재의 복잡 다양한 시대적 욕구를 수용해야만 하는 관료제적 차원에 서 검토해 볼 때에는 일면 타당한 면도 있지만 상당한 괴리감을 느낄 수밖에 없다. 또한 권력을 행사할 수 있는 엘리트에 대하여, 국가 엘리트는 국가의 제도 적 구조 속에서 자신들의 지위를 이용하여 권력을 행사하는 사람들로 권력 을 장악한 사람들은 통상 이러한 지위 속에서 스스로를 지키기 위해 일하며, 그들의 대부분의 행동은 이러한 각도에서 설명될 수 있다는 가정을 하고 있 다. 권력이란 그 자체의 권리에 따른 보상을 받기도 하지만 이외에도 다양한 차원에서의 물질적 내지 사회적 보상으로 봉급, 부수입, 특권과 명예 등이 주 어지기 때문이다. 그러나 이러한 특성 속에서도 이외의 경우가 있다. 그것은 엘리트가 오로지 자신의 사익만을 추구하고 있지는 않다는 것이다. 정상적인 조건 아래에서 인간은 자기의 이익을 추구할 때 자기가 속하는 문화 속에서 공유되는 윤리적 가치의 제약을 받아들인다. 따라서 자기이익 우선의 풍조는 곧 어떤 윤리적 내지 여타의 제약이 없이 자기의 이익만을 추 구한다는 뜻은 아니다(Etzioni-Halevy, 1991). ‘정치(Politics)’라는 것은 항상 투쟁을 통하여 권력을 획득하며, 유지 행사 하는 과정으로 정의해 볼 때 민주주의 제도 하에서는 정권을 획득하려는 정 당조직과 주요 엘리트를 교체함으로써 민주주의의 책임성을 담보하기 위한 ‘선거’ 제도가 운영되고 있다. 이러한 원리는 국민이 자유롭게 선택하라는 중요 의미가 전제되어 있기도 하다. 자유로운 선거를 통해 국민이 자신들의 선호를 교체된 엘리트를 통해 중요정책을 행사할 수 있도록 하는데 의의가 있다.
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또한 선출된 정치 엘리트에 의한 정치적 통제를 통해 관료제의 자의성을 규제하는 동시에 정치적 영향으로부터 자유로운 관료제를 통해 행정의 공정 성과 지속성을 추구해야 한다는 점에서 딜레마이다. 민주주의의 딜레마는 제멋대로 움직이는 괴물, 즉 관료제에 의해 종종 균형이 깨어지는 경향이 있 다. 많은 사람들이 관료제의 규모와 권력의 증대에는 반대하면서도 동시에 서비스의 확대를 바라는 이율배반적 요구를 하는 한 그와 같은 불균형은 불 가피하다(박광주, 1996: 57). 위와 같이 민주주의 제도하에서 태생적으로 관료제는 정치권으로부터의 영향을 받을 수밖에 없는 구조이고, 지속가능하고 예측가능한 행정을 구현 하기 위해서는 안정된 관료제가 정착되어야만 하는 상반된 입장에서 딜레마 에 빠지게 된다. 이 장에서는 관료의 측면에서 운영상 제기되는 모순과 논란, 즉 딜레마에 대하여 논의하고자 한다.
1. 민주주의의 딜레마로서의 관료제 관료제가 민주주의의 딜레마를 창출한다는 것이다(Etzioni-Halevy, 1991). 몸집이 제법 커진 관료조직은 점차 권력이 막강해지며6), 정치적 중립을 원 칙으로 하는 관료조직의 운영방식은 부패방지 및 정치개입 차단과 같은 사 전 예방기능으로도 작동함으로써 일면 필요한 점이 있다고 할 수 있다. 또한 그 자체로 적절한 민주적 절차를 위해서 필요불가결한 점도 있으나, 다소 민 주주의에 대해서는 위협적으로 나타나는 경향이 있으며, 이는 곧 민주주의 6) 국가공무원의 수가 크게 증가하고 있다. 2004년 12월말 현재 행정기구는 18부 4처 17청이며, 국 가공무원 수는 58만 9148명(교원 포함, 군인 제외)에 이른다. 2002년 말에 비하면 2만 6775명이 증가해 행정부의 팽창속도가 매우 빠르고, 민간부문에 대해서는 구조조정을 요구하는 것에 비 해 이율배반적이다. <표 4> 역대 정부별 정부조직기구 및 국가공무원 인력의 변화
정부 김영삼 정부(1993년 기준) 김대중 정부(2002년 12월 기준) 노무현 정부(2004년 12월 기준)
조직기구 2원 14부 6처 15청 17부 2처 16청 18부 4처 17청
* 자료: org.mogaha.go.kr. (권해수, 2005: 12에서 재인용)
국가공무원 인력 568,413명 562,373명 589,148명
한국 민주주의와 행정개혁의 딜레마: 지방자치단체에 대한 정책적 함의 205
의 딜레마로 작용된다. 민주주의의 딜레마로서 관료제는 흔히 국가지배력의 향상 내지 효용성을 위한 수단으로서 봉사를 하고 있고, 어떤 경우에는 국가 억제력의 향상내지 효율성을 위한 도구로 작용되는 과정에서 민주주의에 대 한 위협요인으로 대두되고 있다. 그러나 민주주의의 성립과 발전, 그리고 제도 유지에는 관료제의 강력하 고 정치 중립적인 역할이 필요한 것도 사실이나 이러한 점이 서로 상충되고 있기도 하다. 관료제는 첫째, 민주주의의 본질인 개인의 자율성과 자유를 보 장해주어야 하나 관료제가 점차 다양성과 기술의 진보로 인해 개인의 영역 을 침해할 가능성을 높이고 있다. 둘째, 관료제는 독자적인 판단과 독자적인 정책결정에 참여할 기회를 정치인에 비하여 좀 더 많이 가지게 됨으로써 민 주주의에 대한 위협으로 나타나고 있다. 1. 김영삼 정부 정부조직개편
개편 회차 제1차 정부조직개편 제2차 정부조직개편 제3차 정부조직개편 제4차 정부조직개편
2. 김대중 정부 정부조직개편
개편 회차 제1차 정부조직개편 제2차 정부조직개편 제3차 정부조직개편
3. 노무현 정부 정부조직개편
개편 회차 제1차 정부조직개편 제2차 정부조직개편 제3차 정부조직개편
중앙정부의 조직형태 2원 14부 6처 15청 2외국 (‘93. 12) 상동(미시적 조정) (‘94. 01~’94. 11) 2원 13부 5처 15청 2외국 (‘94. 12. 03) 2원 14부 5처 14청 1외국 (‘96. 02 ~ ’96. 08) 중앙정부의 조직형태 17부 2처 16청 (‘98. 02) 17부 4처 16청 ('99. 05) 18부 4처 16청 ('01. 01) 중앙정부의 조직형태 18부 4처 16청 (2004. 03) 18부 4처 16청 (2005. 07) 18부 4처 17청 (2006. 12)
최근 20년간 한국 정부의 인력변화를 보면 집권 초에 비하여 집권 후기로 갈수록 인력의 규모가 확대되어 온 것을 알 수 있다. 특히, 역사적 사건 발생 시점에서 정치적 의도가 내재된 개혁이 단 행되었을 경우 공무원수가 일시적으로 감소하지만, 각 정부의 집권 후기로 갈수록 다시 증가하 고 있다(김연수 이명석, 2007: 52-55). 4. 다니엘 벨이 말하는 “권리부여의 혁명”은 더 많은 사람들이 정부로 하여금 그들에 대한 서비스를 공급하고 그들의 문제를 해결하는 데 책임을 기대케 하는 바, 이로 인한 관료제의 서비스의 증대 는 본질적으로 관료제의 권력증대를 의미하는 것이기 때문이다(박광주, 1996: 56).
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관료제의 권한 및 권력이 점차 증대되고 있는 현상은 비단 최근의 일이 아 니다. 여러 가지 이유에 의해 증대되는 정부관료제의 성장원인으로는 첫째, 사회경제적 요구에 기인한다. 점차 산업화 진전 및 복지에 대한 국민의 욕구 가 커짐에 따라 집합재(공공재)에 대한 수요가 급속히 증대하게 되며, 이것 이 정부 지출을 증대시키게 되는 요인으로 작용하게 된다. 둘째, 정치적 요구에 기인한다. 정권창출을 목적으로 하는 ‘정당’의 경우 속성상 국민의 신뢰를 되도록 많이 얻기 위한 방편으로 수없이 많은 정책과 실행 규칙을 제고하다보니 관료제의 역할도 동반 상승하게 된다. 즉 정당특 성, 선거의 경쟁성 등 정치적 요인이 적용된다. 셋째, 정부서비스 및 정부지출의 특성에 기인한다. 국민의료보험 등 4대 보험의 시행, 국민의 알권리 충족에 따른 신규 시스템 구축, 다양한 사회서비 스 제공을 위한 제도적 기반 형성을 위해 관료제가 성장하게 된다. 이러한 경 우 관료제는 독점적 위치에서 비배재성과 비경합성에서 기인되는 불균형 성 장모델이라고 할 수 있다. 넷째, 정부기구 및 제도적 특성에 기인하는 원인으로 어떤 이유로든 다른 영역의 정부기구들의 영향력이 감소하는 반면 관료제 자신의 정치적 영역을 확보하며, 자원과 자율성 확대가 가능하기 때문인 것으로 나타난다. 다섯째, 각종 대국민 서비스를 제공해야 하고 국민의 알권리를 신속 정확 하게 전달해야 하는 정부업무의 특성에 기인하는 점이 있다. 이러한 정부업 무를 어느 누구도 대신해 줄 수는 없는 반면 관료제는 독자적으로 신속성, 전 문성, 대규모 업무를 조직화 할 수 있는 능력을 가지고 있다. 여섯째, 정부관료제의 조직상의 특성에 기인하여 계속적인 증가가 이루어 진다고 보는 것이다. 파킨슨에 의하면 공무원의 수는 업무의 증감여부에 관 계없이 매년 일정 비율만큼 증가하는 경향이 있다고 한다. 조직상의 특성에 기인한다는 이유는 자유 시민 개개인의 특성과 같은 맥락으로 이해되며, 이 는 욕구를 추구할 수밖에 없는 인간의 욕망과도 흡사한 것이다. 계속적인 조 직의 확대행위와 정부간 조직간, 부서 또는 기관간의 경쟁적 무의식적인 예 산편성과 확장은 대표적 관료제의 속성이라 할 것이다. 일곱째, 정부관료의 개인적 동기에 기인하는 요인으로서 관료는 공익의 수호자이면서 개인의 이해를 합리적으로 추구하는 경제인으로 보고 있다.
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이러한 과정에서 관료제 개인의 이익을 위해 필요불가결한 정부지출의 증감 요인이 있을 수 있고, 능동적인 관료의 경우 행정의 효율성과 합리성을 확보 하기 위해 추가적인 예산확보 등 공적이익과 보다 나은 서비스를 제공하기 위해 노력하는 과정에서 필수적으로 정부 지출이 수반되고 있다.7) 위에서 열거한 일곱 가지 정부관료제의 성장원인에 의해 몸집이 커지고 권한이 막강해진 관료조직은 민주주의 제도에 의해 선출된 대표자의 통제에 서 벗어나거나 오히려 정치 영역으로까지 침투하는 경향이 있다.8) 이는 민
7) “현대 민주주의는 강력하고 독자적인 관료제 없이는 존재할 수 없다는 것”(Etzioni-Halevy, 1991) 8) 1990년대 추진된 대북정책들 중에서 대통령의 결정이 절대적이라는 기존의 분석들과는 별도로 관료조직들이 정치적으로 행동함으로서 대통령의 정책선호에 반발하거나, 대통령과 무관하에 정치적으로 판단하고 행동하는 사례들을 다수 확인할 수 있다. 이러한 양상은 1990년대 후반기 에 비해 전반기에 많이 발견되고 있다.
①
노태우 정부의 ‘훈령조작’ 사건 통일원을 대표하는 임동원 통일원 차관과 국가안전기획부를 대표하는 이동복 국무총리 특별보 좌관간의 인식의 괴리가 대립과 갈등을 유발시킨 것이다. 그리고 이 과정에서 대통령의 훈련이 왜곡되는 상황이 발생했고, 대통령의 훈령과 무관하게 관료조직들간의 정치적 행동이 진행되는 결과가 초래된 것이다.
② 김영삼 정부시기의 대북포용정책
북측의 제의를 수용하면 대북 전화통지문의 발송과 관련하여, 오전 10시에 발송하기로 한 것이 오후 3시반까지 지연된 것이다. 북측의 특사교환 수용에 대해 여전히 반대하고 있는 안기부와 국무총리실의 반발 때문이었다. ...,결국 대북정책에 있어 정책이 선택되고 결정되는 순간은 물 론이고, 결정된 정책이 집행되기 위해 필요한 다소 형식적인 과정에서도 관료정치적인 행동들 이 주요하게 작용함으로서 정책집행을 방해하고 있었다는 사실을 확인할 수 있었다.
③ 김대중 정부와 햇볕정책
국방부가 국방백서에 기입하는 ‘주적’ 개념의 사용과 관련하여 청와대와 통일부 등의 반대에 직 면하게 되면서 국방백서의 출간을 무기한 연기하기로 결정한 것이다. 국방부의 입장에서는 ‘주 적’개념을 계속 사용할 경우에는 청와대의 압력을 견딜 수 없는 상황에 빠질 가능성이 높고, ‘주 적’개념을 삭제한 상태로 국방백서를 출간할 경우에는 1997년판의 경우처럼 군 내부의 반발은 물론이고 국방부 본연의 입장과 상반된 결정을 내리는 꼴이 되어버리기 때문이다(국방부 2002, 25). 결국 국방부가 선택한 국방백서의 무기한 발간 연기는 다분히 정치적 결정의 결과라 하겠 다. 결국, 통일정책을 총괄, 조정하고 남북 대화를 주도해야할 통일부가 예산이나 인력, 심지어 정보 에 이르기까지 많은 부분에 있어 국가정보원에 의존해야만 한다는 현실은 통일과 남북한 관계 를 주도하고 총괄해야할 통일부의 위상이 크게 제한받고 있음을 예시해주고 있다. 결국, 정부조 직상의 제도적 내용과 현실적인 정책운영 사이에 존재하는 괴리는 대북정책에 있어 관료조직들 간의 차별적 위상에 대한 불만과 불필요한 경쟁 및 대립을 유발시켰고, 결국 관료정치적 현상을 유도하는 요인으로 작용하고 있는 것이다(배종윤, 2003: 152-161).
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주주의에 대한 위협이며, 민주적 제도에 의해 운영되고 있는 정당과 정치인 들의 경우 서로 경쟁하는 관계에서, 필연적으로 자신들의 지지자들의 이익 을 창출하기 위해 그들이 배려할 수 있는 자원에 기초해서 직책의 경쟁을 벌 인다. 이는 선거과정을 단순한 광대극(farce)으로 만드는 정치적 부패의 전형 이라고 주장하고 있다(Etzioni-Halevy, 1991). 그러나 이러한 정파적 기준에 의해 자원을 배부하도록 요구받는 정치인에 대하여 항구적으로 임명된 관료 제의 경우 이러한 부패에서 벗어나게 하는 유일한 도구이다. 당파적 자원배 분에서 벗어나 형평성을 지키고, 합리적인 자원배분을 할 수 있는 조직9)은 강력하고 정치적으로 독립된 관료제 속에서 가능한 일이다. 관료제는 결국 민주주의에 대한 딜레마이다. 한편으론 정치적 통제와 민주적 책임으로부터 벗어나 강력한 관료제의 ‘위협’이 존재하며, 또 한편으로는 정치적 통제로부 터 벗어나 민주적 절차의 붕괴를 방어해야 할 강력한 관료제의 필요성이 존 재한다(Etzioni-Halevy, 1991).
2. 관료제에 대한 딜레마로서의 민주주의 민주주의가 관료제에 대한 딜레마라고 말한다. 민주적 규칙에 의하여 관 료제는 이중으로 구속된다고 할 수 있다. 즉 관료제는 정치인들의 통제 하에 있어야 하며 그러한 통제로부터 벗어나야 한다. 관료는 부서의 장인 장관의 통제 하에 있어야 하면서도 그 행위 자체에 대하여 책임을 져야한다. 선출된 고위 정치인들이 수립한 정책을 집행해야 하면서도 자신의 권리로 정책형성 에 참여한다. 정책형성에 참여하면서도 정치적으로는 중립을 지켜야 할 의 무가 있다. 이를 종합적으로 말하면 관료제는 정치적이어야 하면서도 비정 치적이어야 한다는 이중적 모순된 논리라고 볼 수 있다(Etzioni-Halevy, 1991). 또 하나 대두되는 문제로는 관료제가 정책형성에 간여하게 되면서 고위관 9) 19세기 후반 산업화가 급속도로 진행되고, 자본주의의 어두운 측면이 부각됨에 다라, 노사 및 계 급갈등, 빈부격차 등 사회 경제문제가 크게 부각된다. 이에 정부관료제는 불가피하게 자원과 계 급이익의 재배분 문제에 개입하게 된다. 이러한 정부관료제의 역할 변화는 정치체제의 민주화, 그리고 이에 따른 시민들의 정치참여의 증진과 평등관의 확산에 따라 가속화된다(안병영 정무 권, 2007: 3).
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료들은 정치에 직간접적인 영향을 미치게 된다.10) 이 과정에서 관료들의 역 할이 기대되는 점으로는 이외로 민주적 제도하에서 조차 관료제의 정치적 측면이 합리적이고 유익한 역할로서 기대된다는 점이다. 이러한 설명은 여러 학자들에 의해 거론되었다. 다음은 영국 행정부의 풀 턴(Fulton)위원회의 조사보고서 내용이다. 복잡한 문제들을 해결하기 위한 대책은... 공무원은 장기적 안목을 가 져야만 한다. 축적된 지식과 경험을 바탕으로 미래의 욕구가 무엇이며, 이를 어떻게 다루어야 할 것인지를 고려함에 있어서 선도의 역할을 수 행해야 한다. 의회 내지 정부가 전 과정을 파악할 수 없기 때문에 공무원 들에게는 특별한 책임이 부여된다. 동시에 공무원은 정치적 감독하에 일을 하며...어떠한 정치적 색깔을 지닌 정부에게도 봉사할 수 있을 만큼 유연성을 갖추어야 한다 (Etzioni-Halevy, 1991: 11).
오스트레일리아 행정부에 대한 쿰스왕립위원회의 조사보고서 내용이다.
10) 특히 대통령의 권한이 막강한 우리의 상황에서 장관은 기본적으로 대통령의 관심이 있는 분 야는 대통령과 비서실의 의지를 실현하게 된다. Riggs는 미국이 내각제에 비하여 정치적 불안정의 가능성이 높은 대통령제를 채택하면서도 대통령제를 채택한 다른 제3세계 국가에서 나타나는 독재, 관직남용, 부패, 비효율성의 문제 를 겪지 않는 이유로 미국 관료제의 예외적인 특성을 지적하고 있다. 세부적인 내용으로 첫 째, 정실임명으로 특정인이 관직을 장기적으로 유지하는 대신에 미국은 건축 초기 바로 엽관 주의가 발전하여 이들은 일정기간 동안에 교대로 관직을 차지하였고 이후 실적주의 관료제 가 정착하면서 기능적/전문적 직업관료제가 정착되었다는 것이다. 둘째, 실적주의만이 아니 라 기존의 엽관주의적인 전통에 의하여 행정부 고위직에 정실주의 임명이 유지되어 이들이 직업공무원을 견제하면서 대통령을 보좌하여 대통령제가 안정적으로 기능하게 된다. 셋째, 연방주의적인 특성으로 인하여 군부 엘리트가 지역적으로 분산됨으로서 군사적인 쿠테타의 위협이 없는 것도 정치체제의 안정화 요인으로 지적되고 있다. < Riggs의 연구가 주는 시사점> 첫째, 의회, 민간단체와 네트워킹 되면서 흔히 관료정치라고 불리는 정책과정이 발생한다는 것이다. 둘째, 실적주의와 정실주의를 혼합한 관료제에는 고위직을 정치적으로 임명하여 이 들이 대통령을 보좌하고 관료를 통제함으로써 관료집단의 독주를 견제한다는 생각이 자리하 고 있다(김성수, 2008: 4-6).
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..., 한편으로 보아 만일 장관들이 어떤 결정을 내리는 데 있어서 그에 대한 책임을 받아들이는 데 필요한 만큼만 관여한다면 관료들은 개인적 으로 책임을 지려고 하지 않을 것이며, 따라서 그 결과는 비효율적으로 될 것이다(Etzioni-Halevy, 1991: 13). ..., 한편으로 볼 때 이러한 중립은 상이한 정치적 지향을 가진 여러 정 부에 대해 행정이 공평하게 봉사할 수 있는 기초이지만, 또 권력으로 볼 때 중립을 지키라는 주장은 때때로 그릇되거나 단지 단순한 자의식의 결여라는 주장도 있었다(Etzioni-Halevy, 1991: 24).
프랑스의 경우 술래이만(1974)이 보고한 고위 관료와 내각 구성원에 대한 견해에 대하여 한 장관이 언급한 바 있다. 고위 관료들은 정치에 관여하지 않는 ‘순수한 행정’의 이미지를 갖고 싶어 한다. 그러나... 고위 관료들이 하는 일은 면면마다 정치적인 요소 가 담겨 있다. 순수하게 행정적인 과업이란 있지도 않고 있을 수도 없다 (Etzioni-Halevy, 1991: 226).
위와 같은 언급과 같이 정책형성과정에서의 관료의 역할은 다분히 어쩔 수 없이 정치적 색채를 띠게 된다.
3. 관료제의 딜레마와 정치적 마찰 공직자의 정치 중립적 입장은 특히, 정치와 행정의 관계는 정책결정과정 에서의 결정기능의 공유성으로부터 설명된다, 행정이 사회 경제문제의 해 결 및 발전유도기능을 확대할수록 정치와의 공유영역은 넓어지게 된다. 이 윽고 정치 행정의 기능적 공유영역이 확대되고 그 속에서 하나의 주도자적 역할을 담당하는 자가 공무원이라면, 공무원의 정치적 ‘중립’이라는 개념은 현실과 이론의 양면에서 모두 적합하지 못하다는 결론에 도달하게 된다(안 병만, 1981: 11-12). 따라서 공무원이 정치적으로 중립해야 한다, 혹은 중립해서는 안된다라는 판단은 현실적으로 정치 행정분야가 얼마나 상호간의 기능적 자율관계를
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유지하고 있느냐의 정도에 의해서 다르게 나타난다(안병만, 1981: 21). 민주주의에서의 관료제의 딜레마는 관료제의 역할 규정에 나타난 모호성 과 모순에서 표현되듯이 현대 관료제 이론가들에 의해 별로 강조되지 않고 있다. 이러한 이유로 관료제의 역할 구분이 불분명하기 때문에 관료가 정책 형성에 참여하는 만큼 이에 참여하는 관료들은 자원배분의 결정에 참여함11) 으로써 자연히 정치에 관여하게 될 수밖에 없는 상황에 놓이게 된다. 한나라당 여의도연구소장인 진수희 의원은 또 “당 차원에서는 정부에서 안이 마련되는대로 세종시 관련 당론이 마련될 것”이라며 “지금 원안대로는 도저히 세종시가 자족기능을 할 수 11)
<표 5> 다원주의적 정치환경에 대한 관용성 비교
문항 나라 전적찬성 다소찬성 다소반대 전적반대 영국 3 18 59 20 2 14 56 28 1)기본적으로 바람직한 정책을 수 독일 립할 수 있는 것은 정당이나 국회가 이탈리아 아니라 관료들이다 한국(’95) 40 53 6 1 한국(’03) 41 51 7 1 영국 3 19 51 27 2)현대의 사회적 경제적 사안들을 독일 34 31 20 다룸에 있어서는 정치적 요인들보다 이탈리아 15 50 27 17 6 기술적인 요인들에 더 큰 비중을 두 한국(’95) 47 43 10 1 어야 한다 한국(’03) 37 51 12 영국 22 31 35 12 13 17 40 30 3)정당은 민주체제에서 주요역할을 독일 20 9 6 담당하지만 불필요한 정치적 갈등을 이탈리아 65 야기하는 경우가 많다 한국(’95) 33 37 7 1 한국(’03) 41 36 5 출처: 외국관료의 응답은 Putnam의 연구(1973)에서 제시된 것으로서, 응답자의 규모는 영국 12명, 독일 134명, 이탈리아 102명으로 되어 있다. 문항1)의 응답은 전체응답자의 92%가 자신들과 같은 관료들의 정책수립능력이 정당이나 국 회와 같은 정치제도의 그것을 능가한다고 믿고 있음을 보여준다. 이는 1995년의 응답비율과 거의 동일한 수준이다. 문항2)에서는 현대의 사회적 경제적 사안들은 정치적 차원이 아니라 기술적 차원에서 다루 어져야 마땅하다고 믿은 응답자가 88%인 것으로 나타나 1995년의 90%로 나타난 비율과 크 게 다르지 않다. 문항3)에서의 응답결과 또한 정당이 불필요한 갈등을 야기 시킨다고 믿는 응답자의 비율이 97%로 나타나 정당에 대한 관료들의 인식이 1995년에 비해 더욱 비판적으로 바뀌었음을 알 수 있게 한다(박천오 강여진, 2003: 35에서 재구성).
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없다”는 본인의 소신을 밝혔다. 12) 한나라당 안상수 원내대표는 3일 국회에서 열린 교섭단체 대표 연설 에서 세종시 문제와 관련해 “정부가 대안을 내놓을 때까지는 무익한 논 쟁을 중단하자”고 제안하며 불끄기에 나섰지만 불씨는 꺼지지 않았 다.13)
두 여당 의원(한나라당 진수희, 한나라당 안상수)들은 국가중요정책을 결 정하기 앞서 정부의 ‘안’을 우선 반영하겠다는 취지로 의견을 표시했으며, 한나라당 정몽준(MJ) 대표는 4일 세종시를 둘러싼 당내 논란과 관련, “정부안이 나오지 않은 상황에서 찬반 논란이나 정쟁은 아주 소모적이 라는 지적은 일리가 있지만 당이 손을 놓고 있는 것은 무책임하다”라고 말했다.14) 정 대표는 또 “책사업을 추진하다 보면 다양한 의견과 주장이 나올 수 밖에 없다”서 “당은 물론 여당내에서도 허심탄회하게 소통해 국정을 효 율적으로 수행해야 한다. 한나라당은 집권 여당으로서 다양한 여론을 수렴해 좋은 결실을 보는 것이 기본 책임”이라고 역설했다.15)
같은 당 소속 정몽준 의원은 ‘정부의 안이 나오지 않은 상황이기는 하나 손을 쓰지 않고 있는 당에도 문제가 있다.’는 취지로 의견을 피력하고 있으 며, 또한 당에서도 여론수렴 등 올바른 정책결정을 위해서 할 일은 해야 한다 는 의무감을 역설하고 있다. 12) CBS노컷뉴스. 2009.10.30. 진수희 “헌재 ‘미디어법 판결’ 존중해야” http://www.cbs.co.kr/nocut/Show.asp?IDX=1301544. 13) CBS노컷뉴스. 2009.11.04. “국민뜻 묻자” vs “ 로 밀어붙이나” 세종시 국민투표 논란 http://news.naver.com/main/hotissue/read.nhn?mid=hot&sid1=100&cid=358244&iid=136576&oid =020&aid=0002089330&ptype=011 14) 연합뉴스. 2009.11.04. “MJ "세종시, 당 손놓고 있는것 무책임” http://media.daum.net/politics/cluster_list.html?newsid=20091104102107172&clusterid=84416& clusternewsid=20091104125207343&p=yonhap 15) 같은 인터넷
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행정부 관계자는 행정부가 아닌 당에서 판단할 일이라고 말하고 있다. 행정부 내의 ‘실세’로 꼽히는 박영준 국무차장은 최근 기자간담회에 서 “세종시 문제는 당에서 판단해야지, 행정부에서 판단할 일은 아니라 고 본다”고 했다. 사실상 청와대와 정부가 박 전 대표에 대한 설득 문제 에 두 손 두 발 다 들고 공을 당으로 넘긴 것이다.16)
이러한 사례로 비추어 볼 때 분명한 것은, 최소한 국가 중요정책수립에 있 어 당내의 의사결정은 정부의 ‘안’을 참조 또는 우선 반영하여 당론을 결정 하고 있다는 것이다. 이러한 정책 결정과정에서 정부 안을 결정하기 위해서 는 정부관료들은 적법성외 기타 여러 가지 측면을 검토하게 되는데 이 과정 에서 필연적으로 정치적 판단이 개입될 가능성이 높다고 할 수 있다. 결국, 관료제는 불가피하게 국가 정책형성에 참여해야 하면서 정당정치와의 관계 에서는 중립적이어야 하는 모순 관계로 설정된다. 이러한 관료제의 특성은 민주정치영역에서 긴장과 마찰, 첨예한 갈등으로 나타나는 주요 원인으로 지적되고 있는 것이다. 한편, 안병영 정무권(2007)은 관료제를 대상으로 민주주의를 논의할 때, 정치적 민주주의와 별도로 관료제의 조직내적 내지 조직 연관적 민주주의를 논의할 필요성을 느끼며, ‘행정적 민주주의’라는 용어를 상정했다. 행정적 민주주의 차원에서 민주주의와 관료제 논의를 첫째, 최근에 대두되는 있는 거버넌스와 네트워크 개념. 둘째, 최상위 행정계층의 탈전문화와 정치화 현 상. 셋째, 부처 및 부서 간, 또는 중앙정부와 지방정부, 그리고 지방정부 간의 협력과 의사소통의 문제로 구분하였다. 최근 우리 관료제에서 심각한 문제 가 되고 있는 부처이기주의와 연관된다. 넷째, 조직민주주의의 시각에서의 부처내 또는 부서내의 상하계층간의 관계이다. 두 번째의 경우 관료제의 지 나친 정치화는 관료제가 민주주의에 기여할 수 있는 전문성 내지는 잠재능 력을 약화시킨다는 면에서 우려되는 바가 크다. 오랫동안 권위주의정권의 16) PRESSian 정치뉴스, 2010.01.22. “MB의 ‘세종시 침묵’ 열흘째, 왜? 박근혜와 전면전 앞둔 전략적 ‘일보 후퇴’” .http://www.pressian.com/article/article.asp?article_num=20100122161448&section=01.
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절대권력 하에서, 공무원의 정치적 중립의 뿌리가 아직 취약한 후발 민주주 의 국가의 경우, 관료제의 정치화는 자칫 행정의 민주화에 앞서 행정의 권력 예속으로 유도할 것이 불을 보듯 명확하다(안병영 정무권, 2007: 15-16). 이와 같이 관료제와 정책결정과정에서 민주주의로서의 한계점이 다양하 게 노정되고 있는 바, 이 논문에서는 주로 선출된 엘리트 관료인 정치인들과 정부관료들과의 갈등상황을 조명해보는데 그치고 있다. 정부관료와 정치인 들은 각각 자신들이 처한 입장에 따라 서로 다른 경로를 찾게 되었다. 그 결 과 정치인들에게는 관료의 통제를 통해서 자신들의 선호 정책을 유효하게 추진할 수 있는 방법을 동원하게 되며, 관료들은 탈전문화와 정치화가 이루 어지고 있음을 확인할 수 있었다.
Ⅳ. 관료제 통제와 민주주의의 과제 앞에서 언급되었듯이 관료제 내부에 깊게 잠재되어 있는 딜레마는 민주주 의 체제유지에 필수적인 제도적 절차로서 3권 분립에 의한 상호 견제와 균형 의 원리가 제대로 작동되는가 하는 것이다. 특히, 행정부와 입법부가 서로 분 리되어 견제되고 있는가? 아니면 상호 유착되어 동체화됨으로써 탈전문화 및 정치화가 되어 민주주의의 실현이라는 대명제가 실추되지는 않는가? 라 는 문제의식을 갖고 접근하였다면, 이 장에서는 우리나라의 특성상 계속 증 폭되는 관료의 자율성에 의해 주권자인 국민이 선출한 정치엘리트들-지역 정치 단위로서의 기초단체장 및 기초의회의원 등을 포함한-의 통제를 벗어 난 상황으로 전개된다면 민주주의에 대한 심각한 위협요인이 된다. 그러므 로 이러한 문제를 해결하기 위한 방안을 모색해 본다. 관료제 -그 개념의 모호성- 조직구조로서의 관료제라는 점에서 첫째, 책임 의 집중으로 훈련된 직원으로 구성된 조직상태와 특별한 명령관계에 의한 관료제적 조직체. 둘째, 업무 수행을 위한 조직상의 틀로서 계서제와 통제를 수단으로 거대한 조직체를 이끌 수 있고 단합을 이룰 수 있다. 셋째, 소관업 무는 목적을 달성하기 위해 조직체의 전문화, 분화를 설명해 준다. 넷째, 모 든 구성원은 고정된 봉급을 위해 일하는 고용인이며 관료제 형태의 조직은
한국 민주주의와 행정개혁의 딜레마: 지방자치단체에 대한 정책적 함의 215
상당한 영속성이 있다. 다섯째, 전문직업적 관점에서 전문가적 훈련을 받은 공무원 집단은 정책을 집행하는 방법에 합리적인 영향을 주었다. 관료제 조 직은 이러한 합목적적 수단에 의해 조직되고 운영되는 원리로서 그 운영상 에 다음과 같은 피해사례가 발생된다. 첫째, 상부의 지시에 의한 업무처리에 서 융통성의 상실이 나타나고, 둘째, 조직내의 성원들이 명령에 대하여 지나 치게 겁을 집어 먹는 까닭에 명확한 지시를 받지 않으면 움직이지 않으려 한 다. 이러한 상태에서 상관에게 있어서 개인의 창의는 장려되지도 요구되지 도 않는다. 셋째, 비교적 규모가 큰 관료제적 조직의 성원은 대개 조직의 성 과에 의해서는 개인적으로는 별로 영향을 받지 않는다. 영속성을 부여받았 을 경우 더더욱 그러할 것이다. 시간이 가는 대로 그저 평범하게 따라 가는 것이다(Mary, 1987). 조직구조로서의 관료제는 다분히 위계질서에 의해 훈련되고 조직되며, 단 기적이 아닌 장기적인 영속성을 가진 효율적인 조직으로 볼 수 있다. 그러나 이러한 장점을 가진 조직임에도 불구하고 관료제는 창의성과 주관성을 일실 하고 있으며, 다만 상관의 지시나 상부기관의 분위기에 좌우되는 폐단과 관 료들이 직접 수행한 일의 결과에 대하여 성과를 판단하기 어렵다는 점이 문 제점으로 지적되고 있다. 관료의 정치화에 대한 폐단 외에도 관료조직의 효율성 저하의 문제와 민 주주의로의 이행에 대한 위협행위를 몇 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 삼 권분립의 원칙에 의거 정치적 결정(정책결정, 가치결정)에 대해서는 책임을 져야 한다. 그러나 행정부(중앙 또는 지방)는 정책결정 기능을 하면서도 결 정에 대해서는 무책임하다. 둘째, 관료제가 정치적 기능을 수행하면서 정치 적 통제를 받지 않는 현상으로, 구체적으로 국민요구 무시, 입법책임 회피, 정보 비공개, 관료제 이익 추구 등이 있다. 셋째, 한국의 경우 발전국가 (developemental state) 경로의존성으로 인해 국정의 행정주도현상이 일상화 되어 있지만 책임관료제의 확립은 미약한 상태에서 관료제의 자율성은 상대 적으로 높다고 할 수 있다(정경호, 2003: 8).17) 한국의 경우, 관료제 운영상의 문제점으로 흔히 ‘관료제의 자율성’ 또는 17) 정책결정에 대한 책임성의 문제는 중앙정부 또는 지방정부 모두 같은 경우라고 할 수 있다. 이는 곧 관료조직의 효율성 제고와 직결된다고 할 수 있다.
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‘관료독재’ 현상 즉, 정부관료가 서비스수요자 특히 정치권으로부터 탈통제 현상이 지속적으로 발생됨으로써 민주주의의 문제점으로 대두되고 있다. 이 를 해결하기 위해서 관료제와 민주주의 간의 조화문제에 대한 보다 폭넓고 심도 높은 논의과정은 상당히 중요한 연구분야의 하나라고 할 수 있다. 이 점 에서, 국가적 차원에서 관료제의 전문성을 확보함과 동시에 책임성, 효율성, 통제성을 담보할 수 있는 대책이 필요하다.
1. 성과주의 인사 김태룡(2001: 248)에 의하면, 김대중정부에서 단행한 지방정부에 대한 인 사개혁의 기본방향은 구조개혁에 대한 시각과 유사하게 연공서열 의식을 타 파하여 성과중심체제로 전환하고 개인간 부서간 경쟁을 통한 효율성제고로 정부에 대한 국민신뢰를 회복하는 것이었다. 관료들의 자기이익 추구활동이 선출직 공직자들의 정책실현에 기여할 수 있도록 유도함으로써 책임성을 확 보하고자 하며, 기존의 봉급체계를 변화시켜 보수와 승진을 정책지향적인 직무수행 실적과 결부시킴으로써 관료들에게 집권층의 정책실현에 협력토 록 동기를 부여하는 제도적 장치이다. 이러한 성과주의 인사에서는 영미권 국가에서와 같이 관료를 통제하기 위한 도구로서도 작용하며, 정부의 경쟁 력을 향상시키기 위한 방법으로도 이용되고 있다. 그러나 성과제도를 시행 하기 위해서는 개인 또는 조직의 성과 또는 기여도를 객관적인 측정과 계량 화된 평가방법이 동원되어야 하나 현실적으로 어려운 점이 있다(박천오 주 재현, 2007: 236-237). 그러므로 현실적인 한계를 극복하기 위해서 전문적이 고 세분화된 업무 평가기준을 마련하고 이에 따른 충분한 보상을 해 주어야 하나 이 또한 여의치 않으므로 문제점으로 지적되고 있다. 오석홍(2000) 은 성과급제의 성과를 평가하면서 우리나라의 행정문화, 즉 권위주의, 지역중심주의, 온정주의 등이 임무와 실적을 중시하는 성과급제 의 시행을 어렵게 하는 요인이라고 제시하고 있다. 조경호(1999) 는 기업가 적 인사행정개혁의 성공가능성을 분석하면서 공공조직과 민간조직의 본질 적 차이를 고려해야 한다는 점을 지적하고 있다. 즉 공공조직은 목표와 구조, 조직문화와 가치체계, 그리고 행태 면에서 차이가 있으므로 이러한 차이를
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고려하지 않고 기업주의에 입각한 신공공관리론적 인사행정개혁을 추진하 는 것은 성공하기 어렵다는 것이다(하혜수 정정화, 2004: 30). 시행된 성과급 에 대한 평가는 각각 긍정적 또는 부정적 시각이 있으나, 성과상여금제도가 본래의 목적과는 달리 수혜 액수가 하향조정되고 수혜범위마저 늘어나 성과 상여금이 일반보수로 흡수되는 방향으로 변질되고 있다는 비판적 시각이 다 수를 형성하고 있다(김태룡, 2000a: 16-17; 김판석, 2000: 230; 최병대 김상득, 1999: 92; OECD, 1995: 57).18) 지방자치단체의 경우도 마찬가지로, 개인별로 성과를 측정하기 위하여, 계획수립단계에서부터 시행, 평가과정을 거쳐 성과상여금이 직원들에게 공 정하게 배정이 되어야 한다. 그러나 시 군 구별 또는 시 도별로 이 제도가 자체적으로 시행되고 있으나, 특별한 지위나 어느 부서에 근무하든지 관계 없이 자신의 직무를 수행해야 하는 공직자의 특성상 실적이나 중요도를 판 가름 할 수 있는 평가 근거를 찾기란 어려운 과제로 남는다.
2. 정부기능의 민간위탁 정부 정책을 실현함에 있어 서비스의 공급결정과 대가지불은 정부가 담당 하고 서비스의 생산만을 민간부문이 담당하는 방법이 있다. 정부정책을 민 간부분에 위탁하기 위해서는 첫째, 수행되어야 할 과제와 관련하여 불확실 성 또는 복잡성의 정도가 과도하게 높지 않아야 하며 둘째, 해당과제를 수행 할 수 있는 역량을 지니고 있는 기관이 다수 존재하여 정당한 경쟁이 이루어 져야 한다. 현실적으로 정부 정책의 민간위탁의 경우 불확실 정도가 과도하게 높지
18) 김태룡, (2001): 243-244에서 재인용. 1)성과급제와 관련하여 이를 측정해 의미 있는 수준으로 성과급에 반영하는 데는 상당한 제 약이 있고, 유지비용도 적지 않은 것으로 평가(OEDC, 1997). 2)업무성과를 객관적으로 측정할 수 있는 장치를 개발하지 않고 실시한 결과 성과급을 둘러 싼 혼란은 앞으로 더욱 심화될 것으로 평가하고 있다(전진석 이선우, 1999). 3)성과주의는 경쟁시장이 성립되고 정보가 원활하게 생산 유통되어 인사의 객관성을 수용하 는 문화 위에서 성립될 수 있는데, 이런 조건을 형성하지도 않은 채 시도되었기에 성과 면에 서 부정적일 수밖에 없다(정정길 이달곤, 2000: 92).
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않아야 하는 조건에도 불구하고 실제로 불확실성의 정도가 앞으로도 예측하 기 어려운 경우 이러한 사항을 모두 민간위탁 계약내용에 반영하기는 어려 우며, 만약의 경우 사고발생 시에는 크나큰 피해가 발생하는 사례가 있다. 또 한, 서비스 제공에 문제가 발생할 시에는 그 책임은 일차적으로 민간기관에 서 지어야 하나 이 또한 모호한 관계로 책임성의 원리에서는 크게 위배 된다 고 할 수 있다(박천오 주재현, 2007: 240-242). 이 경우, 자기이익을 추구하는 관료제의 폐단을 방지하기 위한 방법으로는 부적절하며, 시장의 경쟁원리에 의한 질 높은 서비스 제공과 정부 기구의 축소 효과를 가져 올 수는 있으나, 민간기업 또한 자기이익 특히, 경제성을 따지기 때문에 이에 따른 보완장치 가 없을 경우 그 해는 주권자에게 돌아갈 위험성이 상당히 높다고 할 수 있 다. 하혜수 정정화(2004: 39-40)에 의하면 민간위탁의 경우, 성과여부와 관계 없이 목표가치의 부조화와 공공부문의 고유한 특성 미고려 등이 발견되며, 민간위탁의 실질적 효과보다는 구조조정에 역점을 두고 추진하였다는 것이 다. 그 결과 시설관리의 효율성이나 서비스질 제고보다는 인력감축 (downsizing)에 중점이 두어져 의도한 효과가 기대되지 않는 경우에도 가시 적인 성과(민간위탁건수)를 고려하여 추진되는 등 책임전가의 잠재적 가능 성을 내포하고 있다. 민간위탁의 전제조건으로 민간이 전문성에서 우수하여 보다 나은 서비스를 제공하리라는 것과 민간의 전문성과 책임성의 확보인 데, 우리의 경우 민간의 책임성 부족과 부패가능성 등을 고려할 때 거래비용 문제는 보다 심각할 수 있을 것으로 보고 있다. 지방자치단체의 경우 민간위탁의 실적은 중앙정부보다는 상대적으로 적 다고 할 수 있으나, 주민생활과 직결된 환경, 상수도, 공설묘지, 기타 사회복 지시설 분야에서 빠른 진척을 보이고 있다. 그러나 그에 대한 평가나 검증은 아직 불분명한 상태이므로, 앞으로 지방자치단체의 업무 효율성과 지역주민 의 복지증진을 위한 많은 연구가 필요하다고 할 수 있다.
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3. 관료조직의 정치적 통제 관료들은 자기 나름대로의 입장을 가지고 정책결정과정에 참여하기 때문 에 정치 중립적이며 몰인격적인 관료가 되지 못한다. 관료와 정치가가 주요 정책에 참여하는 방식에 있어 차이점은 관료들은 정치가보다 협소하고 조직 화된 자기부처 고객집단의 이해관계와 가치를 대변하고자 하며, 정치가는 이해관계와 가치를 바탕으로 정책과정에 참여하기 때문에 간극이 발생한다 (양재진, 2003: 267). 한편, 관료조직의 정치적 통제의 필요성으로서 관료조직은 전문분야의 지 식제공은 물론 정치인과 마찬가지로 이해관계와 가치를 바탕으로 정책과정 에 참여하기도 한다. 베버가 말하는 정치 행정 이원론적인 다분히 중립적이 며 몰인격적인 관료가 되지 못하는 이유이기도 하다. 둘째, 관료들은 새로 창출된 정권에 대하여 집권세력의 국정운영 방향대 로 재화나 서비스를 제공하지 않을 가능성이 있다. 왜냐하면, 관료들은 과거 에 관여했던 법규나 정책에 얽매여 있기 때문에 과거 정책에 연관한 전문지 식을 쌓아온 점 즉, 이해관계가 있는 고객집단과의 호혜관계에서부터 생성 되는 함몰비용이 크기 때문에 새로운 정치세력에 쉽게 적응할 수 없는 이유 이다. 그러므로 새로운 집권세력은 관료조직의 새로운 개편작업을 통해 그들의 정치적 욕구를 실현하고자 하는데, 재조직화를 통해 기존의 고객집단과의 단절과 관료들의 탈정치화를 꾀함으로써 국가관료제의 권위체계와 정보의 흐름을 집권자에게 유리한 방향으로 바꾸는 적극적인 의미도 담겨져 있다. 셋째, 집권자는 기존 관료조직에 의한 기만위험성을 줄이기 위해 과거 자 신들에게 충성도가 높거나 앞으로도 높은 충성도를 보여줄 가능성이 있는 관료를 충원하는 경향이 있다. 넷째, 임기가 보장된 관료조직의 경우 외부로부터의 수평적 진입을 허용 함으로써 그들의 통제력을 강화시키는 방법이 있다. 이는 정치가의 인사권 을 강화시킴으로서 관료조직의 자율성을 억제하고 내적으로는 경쟁을 유발 하여 성과를 높일 수 있기도 하다(양재진, 2003: 267-270). 첫째 및 둘째의 경우에 관료들에 대한 정치적 통제의 필요성을, 셋째, 넷째
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의 경우에 정치적 통제의 방법에 대해 설명하고 있으나, 관료의 정치적 통제 과정에서 정치가의 인사권 강화로 관료들의 효율적인 정치적 통제를 가능케 도 하지만 충원된 관료들의 재정치화를 유발하는 역기능도 있다. 지방자치단체 등 소지역단위의 경우도 중앙정부와 유사한 경우라고 볼 수 있다. 정치적 통제결과 정치엘리트들이 내놓은 정책을 효과적으로 실현할 수 있는 장점은 있으나, 반대로 인사권 강화의 폐해사례가 발생할 가능성도 높아지고 있다. 그것은 과잉충성현상이나, 서두에서 언급한 관료제의 특성 상 소신이나 창의성, 자기책임성에 기반한 책임행정이 아닌, 단지 상관이 지 시한 대로, 지시한 내용만 처리하고자 하는 경향이 발생할 가능성이 높다.
4. 시장경쟁원리 도입 정부관료제 통제의 여러 방안 중 공공선택론과 신공공관리론이 제기되고 있다. 이 이론의 주요 전제는 관료제가 자신들의 이익과 재량을 추구한다는 사실이다. 그 결과 성과주의와 민간위탁 방법은 공공부문에 시장경쟁 원리 를 도입하려는 신공공관리론 및 공공선택론에서 도출된 것이다. 관료들의 재량권을 제한하기 위해 다원주의적 입장에 서있다. 민주적인 사회에서는 필연적으로 다양한 세력들로 구성되어 있고, 이들 세력간의 공정한 경쟁으 로부터 귀결된 결과의 정당성을 확보하겠다는 의미이다(박천오, 2007: 230). 신공공관리론(new public management)은 경제와 시장의 영역(economic and market criteria), 즉 경제논리를 강조하고 있다. 또한, 신공공관리론은 ‘관리주 의’에 근거한다. 관리주의란 “관리가 중요하면 좋은 것이며, 따라서 행정은 민간부문의 경영기법을 받아들임으로써 합리화될 수 있다.”는 일종의 이념 이다(Politt, 1990). 즉 민간부문의 경영기법의 도입을 통해 효과적이고 대응 적인 정부를 구현하기 위해 정부는 기업과 같이 운영되어야 하며, 관료는 공 공기업가(public entrepreneurs)가 되어야 한다는 것이다. 그러나 구 공공관리 론은 중앙집권화된 관료제에 의한 합리적 기획을 강조하였고 결과적으로 관 료제의 팽창을 초래하였다(이명석, 2001: 306). 한국의 경우 경제위기 극복과 국제적 추세에 대응하기 위해 1990년대 후 반에 공공부문 개혁의 일환으로 신공공관리가 도입되었다. 작은 정부의 구
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현을 위해 행정조직과 인원의 축소, 책임운영기관제도의 도입, 개방형 인사 제도19), 행정서비스 헌장제도 등 그동안 서구에서 추진되어 온 신공공관리 에 기초한 행정개혁 방안들이 다수 채택되었다. 그러나 이에 대한 효과는 검 증되지 않은 상태이다.20) 공공선택이론은 인간의 행위가 합리적이고 예측가능하며, 자기에게 중요 한 일에 대해서는 자기 이익을 극대화하는 방향으로 행동한다고 가정한다. 이러한 관료의 자기이익 극대화는 비효율적이며 비공익적인 측면에서 비합 리성을 노출하게 된다. 공공선택이론은 대리정부화의 기틀을 마련하고, 정 부관료제의 과도한 팽창을 억제하며, 정부예산의 절감을 통한 경쟁적 시스 템으로의 전환에 기여하였다(오석홍, 2001: 285). 공공선택 즉, 정치나 행정 의 영역인 공공 영역에서 선택을 하는 때에는 공직자나 정치인이 흔히 알려 져 있는 바대로 공익을 위한 선택을 하는 것이 아니라, 자신에게 가장 이득이 되는 것을 택한다는 내용을 기본으로 하는 것이 공동 선택이론이라고 할 수 있다. 예를 들면 공익을 고려하여 정부 예산의 지출을 결정하는 것이 아니라, 선거에 당선되기 위하여 선거 주기에 맞추어 정부 지출을 늘리는 예, 또는 공 익을 실현하는데 가장 적합한 조직을 구성하는 것이 아니라 자신에게 가장
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19) 김대중 정부 행정개혁의 유형을 구조개혁 부문, 경쟁지향적 운영시스템 도입, 성과 중심적 예산운영, 공직자의 의식 문화개혁: 부정부패방지, 정보화와 대민행정서비스 개 선, 공공부문 기능 역할정립으로 구분하여 성과를 살펴본 결과, 3년에 걸친 행정개혁에서 지속적으로 성과가 높은 것으로 평가된 분야는 정보화와 대민행정서비스의 개선이었고, 뒤 이어 경쟁지향적 운영시스템 도입도 성과가 높은 것으로 평가되었다. 그러나 운영시스템의 핵심과제의 하나인 개방형임용제도는 도입당시의 높은 기대에도 불구하고 지난 1년간 개방 형 임용제도의 시행과정에서 외부임용율이 20%에도 미치지 못하고, 거의 대부분의 직위를 공직내부에서 충당하는 등 당초의 기대와 달리 운영되면서 3년 평가에서는 미흡하다는 응답 이 크게 늘었다. 그러므로 제도의 도입보다는 운영이 더욱 중요하다는 것을 알 수 있다(남궁 근 황성돈, 2001: 22). 20) 현대 민주주의와 관료제간의 관계에 대하여 술레이만의 입장은 시사하는 바가 크다. 그는 베 버리안 입장에서 민주주의 건설에서 관료제의 필요성을 강조하는 입장이다. 유능하고, 전문 적이며, 정치중립적 공복관이 투철한 베버리안 관료제의 존립은 민주주의의 초기단계 및 공 고화과정에서 매우 중요하다는 것이다. 바로 이러한 관점에서 그는 최근에 크게 대두되는 정 부재창조 내지 신공공관리론에 대해 심각한 우려를 표명하고 있다(Suleiman, 2003). 첫째, 관료제 최상위층의 ‘탈전문화 및 정치화’현상과 맞물릴 때 자칫 민주국가의 필수 조건 인 전문적 관료제 및 국가능력의 약화로 이어질 수 있다는 우려. 둘째, 최근 전세계적으로 NPM이 확산되고 있는 것은 나라마다 절실한 개혁필요성에 의한 것이라기 보다는 이데올로 기적 수준의 <아이디어>의 확산효과라는 입장을 견지한다(안병영 정무권, 2007: 14).
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이득이 되도록 자신이 속한 조직의 인원을 늘려 조직을 비대화하거나 예산 을 극대화21)한다거나 하는 형태로 변질될 우려가 높다. 안형기 김종수(2007: 119)에 의하면, 한국지방행정조직의 대응전략 방안 중 내부환경의 개선 목표로서 작은정부 기업가형 정부 전자정부 결과중심 정부 고객중심정부의 수립을 들고 있다. 기업가형 정부의 모델로, 정부가 노 젓기(rowing)식 운영방법을 방향 잡아주기(steering)로 변화시켜 관료들로 하 여금 기업가적 사고와 행동을 하도록 유도하는 정부를 의미 한다. 이러한 기 업가형 정부 수립을 위해 시장성 원리의 도입이 과감하게 이루어져야 한다 고 주장하고 있다. 관료조직에 시장경쟁원리를 도입함으로써, 경쟁원리에 의거 좀 더 신속하고 빠르게 주민에게 다가가는 행정을 펼 수 있는 장점이 있 다. 또한, 공직자윤리헌장에 자신들의 목표와 실현가능한 약속사항을 삽입 해놓고 국민들 앞에 공식적으로 선서하는 과정으로 자기결심과 선서를 통한 신뢰도를 향상시킬 수 있다. 그러나, 시장경쟁원리가 좋다고 해서 모든 것을 관료제에 적용할 수 있는 것은 아니다. 그 이유로는 시장경쟁 결과가 항상 주 민 서비스의 질 향상과 연관되어 있지는 않다는 것이다. 첫째, 공공 제품 또 는 서비스의 생산단가가 낮아진다고 해도 그 질이나 수량까지 담보할 수는 없다. 둘째, 제품의 질이나 그 수준이 기준 미달이어서 문제가 발생할 경우 에, 그 책임을 지방정부와 민간위탁업체에 묻게 되는데, 이에 대한 책임소재 가 각 부서의 지방관료들에게 돌아갈 것이 분명하기 때문에 지방관료들이 적극적으로 나설 수 없다는 점이다. 셋째, 행정과 입법이 명확하게 분리되어 있지 않는 한, 행정의 기능과 역할이 큰 관계로, 각 지방행정조직의 집행공무 원들이 정책입안과정에서 부터 조례안 통과, 공포, 홍보, 행정집행에 이르기
21)
<표 6> 통일원 예산 규모 및 증감율
1979 1980 1981 예산액 1,839 2,449 4,673 증감율 33% 91% 1990 1991 1992 1993 17126 25,590 28,608 23,289 18% 49% 12% -19%
1982 5,683 22% 1994 24,174 4%
1983 5,512 -3% 1995 26,740 11%
1984 5,601 2% 1996 36,183 35%
1985 5,999 7% 1997 46,343 28%
1986 7,269 21% 1998 54,093 17%
1987 8,699 20% 1999 49,177 -9%
1988 12,467 43% 2000 41,600 -15%
1989 14,557 17% 2001 63,015 51%
* 자료 : 통일부(1999): 415-416; 통일부(2001a); 통일부(2001b) 등 참조(배종윤, 2003: 160에서 재인용).
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까지 모두 관리해야만 하는 현실은 시장경쟁원리의 완전정착에 어려운 점으 로 작용되고 있다.
Ⅴ. 결 론 대다수 학자들은 정부관료제의 책임성(responsibility)과 대응성(responsiveness) 을 강조한다. 정부관료제의 책임이란 행정기관 또는 관료들이 주권자인 국 민의 기대와 요망에 부응하여 공입 법령 직업윤리 등 일정한 기준에 따라 기능하거나 행동하여야 할 의무를 뜻한다(박천오 주재현, 2007: 226). 또한 책임행정은 민주주의의 핵심원리로서 관료주의와 민주주의를 연결 시켜주는 고리로서 역할을 한다. 관료제의 재량권을 제한하고 선택권의 범 위를 좁히고, 효과적인 업무성과 측정방법을 개발함으로써 책임감 있는 행 정관료로 만들려는 노력이 필요하다(오석홍, 2001: 204). 사회학의 기초개념론에서 베버는 합리적이고 합법적인 지배에 수반되는 ‘계산가능성’에 대하여 다음과 같이 서술하고 있다. <관료제>에 대하여 아무리 많은 사람들이 불평을 늘어놓는다 하더라 도, 지속적인 행정 작업이 관청에 앉아 일하는 관리들을 통하지 않고도 수행될 수 있는 분야가 있다고 잠시라도 생각한다면 그것은 환상에 지 나지 않는다. 만일 관료제적 행정이 형식적, 전문기술적 관점에서 볼 때 항상 가장 합리적 유형이라 한다면, 오늘날 대규모적 행정에의 요구가 그것을 전적으로 불가결한 것으로 만들고 있는 것이다(오석홍, 2001:
263). 즉,
베버는
관료제는
근대자본주의에
필수적으로
필요한
조정
(co-ordination)이라는 거창한 작업을 감내할 수 있는 유일한 조직형태라고 지 적하고 있다. 이러한 베버의 관료제 이론에 대하여 19세기 영국에서는 대체로 관료제를
敵
민주주의와 자유의 적( )으로 파악하고 있는 것 같다. 칼라일(Thomas
224 ｢지역발전연구｣ 제19권 제1호
Carlyle)은 관료제를 대륙 계통의 해악이라고 혹평하고 있는데 이는 밀(John S. Mill)의 관료제에 대한 일관된 입장과도 일치된다. 여기서 밀은 관료제가 과도하게 대륙계 국가들을 지배하고 정치활동의 저급한 능력을 초래한 주된 원인으로 견해를 밝히고 있다(유광호 박기관, 2007: 18-19). 고대에서부터 출발한 오래된 역사를 가지고 있는 관료제의 존재에 대하여 위에서와 같이 관료제란 민주주의의 해악으로서 가치를 부여하고 있었던 것 같다. 이는 통치와 밀접한 관계에서 출발한 논리적 표현임이 적절하다고 보 아야 할 것이다. 그러나, 이러한 관료제에 대한 비판에도 불구하고 지금의 상 황에서는 점차 투명하고 정 경의 분리, 정 행의 분리가 이루어지고 있는 점 에 비추어볼 때 관료조직 자체도 이미 민주주의의 다양한 분업화에 의한 하 나의 조직임을 부인하기는 어렵다. 정권 창출에 의해 집권한 권력자들이 제일 먼저 서두르는 분야 중 하나가 관료조직의 개편이다.22) 관료조직은 정책을 집행할 수 있는 유일한 통로로 서 집권세력들이 자신들이 구상한 정책을 수행하려면 먼저 관료제를 통제해 야만 할 것이다. 이 점에서 관료조직의 개편은 불가피한 선택이며, 합리성과 정당성을 확실하게 확보하면 될 것이다.23) 그럼으로써 국민 또는 정부관료 들을 설득할 수 있고, 정책추진에 효율성을 기할 수 있을 것이다. 집권세력의
22) “첫째, 공공부문개혁, 정확히 말하자면 행정개혁의 주요 관심사는 정부조직의 개편이었다. 이는 전통적인 구조재조정 접근에 근거한 개혁이라 할 수 있다”(이명석, 2001: 314). 한국적 맥락에서 중요한 이슈는 민주주의와 행정개혁과의 상호관계이다. 한국의 관료제는 그동안 한편으로는 발전국가의 성립으로 베버리안 관료제를 완성하는 한편, 새로운 정권이 들어설 때 마다 행정 쇄신 및 행정개혁이 정치적 지배엘리트에 의해 관료제를 통제하기 위한 단골메뉴였다. 민주화 이후에도 이런 맥락에서의 행정개혁은 계속되었다. 그러나 정치적 민 주주의가 성숙되지 않은 상태에서의 신자유주의적 행정개혁은 오히려 관료들의 권한과 책임 의 문제를 계속 혼돈 속으로 끌어넣음으로서 관료제의 합리적 자율성과 효율성을 떨어뜨리 는 결과를 낳는다. 특히 정치적 관료와 실적주의 관료의 관계가 서로의 기능을 제대로 수행하 지 못할 경우, 이 문제는 더욱 심각해진다고 볼 수 있다(안병영 정무권, 2007: 17). 23) <표 7> 향후 행정개혁 목표의 우선순위: 김대중 정부
1위 행정의 투명성 12명(62.8%) 8위 행정기구 축소 35명(18.3%) 4위 기존개혁과제의 관리 및 완수 55명(28.8%) 12위 민간주도로 전환 16명(8.4%)
* 신자유주의적인 행정개혁에서 지향하는 목표인 정부기구 축소 또는 민간주도로 전환은 각 각 8위(18.3% 응답), 12위(8.4% 응답)로 우선순위가 낮은 것으로 조사되었다(김대중 정부의 집권후반기 조사).
한국 민주주의와 행정개혁의 딜레마: 지방자치단체에 대한 정책적 함의 225
입장에서 보았을 때 정부관료들을 다른 조직이나 국민들과 마찬가지로, 어 떤 필요악의 선택이 아닌, 같이 손을 잡고, 새로운 시대를 열기위한 대열에 동참해야 할 동반자임을 인식해야 한다. 과거, 김영삼 정부의 신자유주의와 김대중 정부의 신공공관리론 도입은 세계화에 따른 우리 정부의 새로운 변혁을 추구함이었고, 큰 몸집을 되도록 작게 줄이고, 효율적인 정부, 세계선진화를 달성하고자 하는 우리들의 목표 점이었다고 할 수 있다. 그러나, 작은 정부의 기점이 일부 학자들에 의해 인용되고 있는 순 인구증 가율에 대한 중앙정부 또는 지방자치단체 조직의 숫자 비교나 사회구성원들 의 순 취업율에 대한 공무원의 취업률을 비교24)하여 정부의 몸집이 거대하 다거나 지나치게 방만해졌다고 하는 단순 논리로 행정개편을 주장한다면 이 는 바람직하지 않다. 대신 양적인 측면과 질적인 측면을 모두 고려한 업무의 한계와 권한과의 조정이 필요할 것이다. 양적인 측면에서의 행정개편 추진 과 같이 일시적이고 단기간의 효과에 극한하여 일을 추진하다 보면, 실제 당 위적인 목표로서 정부관료제의 효율성 증대라는 목적 달성과는 상관관계가 멀어질 가능성이 높다. 그러므로, 민주주의의 공고화를 위한 개선과제로 관 료의 양적 팽창이나 부피 문제보다는 제도적영역으로서 지방자치단체의 효 율성이나 부패의 문제로 접근하는 것이 보다 타당하다라는 판단이 설득력을 <표 8> 향후 시급한 개혁과제에 대한 응답(10개):1년, 2년 및 3년 평가
구분 1년 평가 2년 평가 3년 평가 1위 정부조직개편(39.2) 고위공직자인사청문회확대(36.7) 고위공직자인사청문회확대(34.0) * 1년 평가에서 제1순위로 응답되었던 정부조직 재개편은 2년 평가에서는 그 순위가 8위로 내려왔으며, 3년 평가에서는 아예 10위 내에 들지 못하였는데, 이는 1, 2, 3,차 정부조직개편 으로 그 필요성이 적어진 것으로 인식되었고 또한 구조개편의 실질적 효과에 회의가 있기 때 문인 것으로 보인다(남궁근 황성돈, 2001: 16-18). 24) 임성호(1998)는 관련 논문에서 관료조직의 크기가 인구증가보다도 더 빠른 속도로 증가하는 경향이 있다고 한다. 예를 들어, “지난 97년 5월 말 현재 우리나라 전체 공무원 수는 93만 1천 6백 15명인데, 이는 문민정부 출법 직후인 92년 말에 비해서 5만 8천 6백 83명이 늘어난 것이 다. 이 기간 동안 공무원 수증가율은 6.1%로 5 6공화국과 비교하여 증가율이 조금 둔화되기 는 했으나, 같은 기간의 우리나라 순취업증가율 5.3%를 앞지르고 있다. 연평균 공무원수 증가 율 1.3%는 같은 기간의 우리나라 인구증가율 1.0%보다 높게 나타나고 있다. 김영민, ‘정부조 직개편,” 나라정책연구회(편), 김영삼 정부의 국정평가 및 차기정부의 정책과제 (서울: 현 대정보문화사, 1998), 143. (임성호, 1998: 30-31에서 재인용).
『
』
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얻고 있다고 하겠다. 만약, 중앙 및 지방자치단체의 조직을 개편하고자 할 때에는 외부 용역에 의한 제3자의 공평한 조사 및 분석을 통한 개편방안이 모색될 수 있다. 그러 나, 이마저도 관련 자료를 관료조직에 의뢰하여야 하나 관료의 속성상 정확 한 자료의 투입 및 분석을 위한 자료를 확보하기란 쉽지 않을 것이다. 그러므 로 일정부분 전문성과 경험에 의한 관료조직 자체의 조직진단 방법을 이용 하는 방법이 주로 활용될 것이다. 이 방법의 경우 결국 관료조직 자신들의 입 장 및 여건이 정책에 반영되도록 영향력을 행사하게 되리라는 것은 쉽게 짐 작할 수 있을 것이므로, 향후 이러한 문제점 개선 및 보완을 위한 연구방법이 필요하다고 하겠다.
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한국 민주주의와 행정개혁의 딜레마: 지방자치단체에 대한 정책적 함의 229
Abstract
The Dilemmas of the Democracy and Administrative Reforms in Korea: A Study on the Local Governments’ Policy Implications Seong Il, Choi Kangwon National University, Korea
Bureaucracy keep the negative factor. This study will show the negative aspects by the front-line civil servants. In the 1990s, started the operations Management, including new public management: a reform of the administrative structure. Especially, the new process advocated in the 'small government', 'efficient government', 'entrepreneurial management' and mentioned important issues whenever the most challenged in promoting the reduction of bureaucracy. About the reducing bureaucratic organization, the correct diagnosis should have to be proceeded by the rational system. But It ended to produce the unexpected results. Legislation and jurisdiction, administrative systems are strictly separated in principle. The responsibility and efficiency in the field of democracy is also an important factor. Furthermore, the public officials are not in the neutral position. The inevitable limit of the officials is the point of this study. This limit derives from the bureaucratic egoism, over-budget spending to make the direct or indirect acts influenced by the political intervention.
[Key Words: Bureaucracy, Bureaucratic organization, administrative reform, New public management]
논문접수일: 2010년 5월 3일 / 게재확정일: 2010년 6월 10일 제1저자: 최성일(Seong Il, Choi) 소속 및 직위: 강원대학교 사회과학대학 정치외교학과 박사과정 수료 주소: 강원도 홍천군 내면 창촌리 1573-7번지 전화번호: 010-6384-1817 이메일: sungill@hong-cheon.kr
