Guía práctica para la creación de la unidad de reacción inmediata anticorrupción
GUIA PRÁCTICA PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN
Esta guía práctica se produce en el marco del proyecto Transparencia para la Paz y el Desarrollo, puesto en marcha por Transparencia por Colombia con la ayuda financiera de la Comunidad Europea y la embajada de la República Federal de Alemania.
CORPORACIÓN TRANSPARENCIA POR COLOMBIA Junta Directiva Rosa Inés Ospina Robledo Alejandro Linares Cantillo Esperanza González Rodríguez Eulalia Arboleda de Montes Fernando Jaramillo Giraldo Daniel Perea Villa Fernando Cortés Mcallister Ángela Escallón Emiliani Consejo Rector Rosa Inés Ospina Robledo Andrés Echavarría Olano Rodrigo Gutiérrez Duque Alejandro Linares Cantillo Margarita Garrido Otoya José Alejandro Cortés Osorio Carlos Angulo Galvis Directora Ejecutiva Elisabeth Ungar Bleier Dirección general y coordinación Marcela Restrepo Hung Directora del Área de Sector Público Gerardo Andrés Hernández Montes Director del Área de Ciudadanía Ana Paulina Sabbagh Acevedo Coordinadora General, Programa Transparencia para la paz y el desarrollo Autor Juan Guillermo Hernández Lombo Edición Eduardo Arias
Corporación Transparencia por Colombia PBX: (571) 6100822 | Fax: (571) 6396266 Carrera 45A # No 93-61 Bogotá – Colombia transparencia@transparenciacolombia.org.co www.transparenciacolombia.org.co @transparenciaco
Diseño, diagramación e interactividad Azoma Criterio Editorial Ltda. www.azoma.net
Agradecimiento especial: A los servidores públicos y ciudadanos de los municipios de Bucaramanga, Piedecuesta, Barrancabermeja y a la Contraloría de Bucaramanga; a la gobernación de Norte de Santander, las alcaldías de Cúcuta, Los Patios; y a la gobernación de Cundinamarca y las alcaldías de Sopó, Madrid, y Mosquera, quienes aportaron con su valioso conocimiento al perfeccionamiento de esta caja de herramientas que busca promover la transparencia y la lucha contra la corrupción.
El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de la Corporación Transparencia por Colombia y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea o la Embajada de la Republica Federal de Alemania.
MARCO NORMATIVO
CONTENIDO
Introducción 7
1. Marco normativo a. Constitución Política b. Convención Interamericana contra la Corrupción c. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción d. Ley 42 de 1993 e. Ley 134 de 1994 f. Ley 136 de 1994 g. Ley 190 de 1995 h. Ley 489 de 1998 i. Ley 599 de 2000 j. Ley 734 de 2002 k. Ley 850 de 2003 l. Ley 906 de 2004 m. Ley 1150 de 2007 n. Ley 1474 de 2011 o. Del Decreto 2405 de 1998 al Decreto 519 de 2003 p. Conpes 167 de 2013
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2. La Unidad de Reacción Inmediata Anticorrupción a. ¿Qué es? b. Principios y valores c. Objetivos d. Quiénes la integran e. Misión y visión
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3. Procedimiento de denuncia ante la UNIRIA
a. Hallazgo del hecho de corrupción 23 b. Conformación Uniria 23 c. Admisión del estudio del caso 23 d. Programación del estudio del caso 23 e. Verificación del hecho de corrupción 24 f. Remisión de los resultados a los organismos de control 24 g. Seguimiento al proceso investigativo 24
4. Indicadores de hechos de corrupción a. Irregularidades en el proceso de contratación pública para adquisición de bienes y servicios b. Irregularidades en la ejecución del contrato c. Irregularidades en los pagos a los proveedores y contratistas y manejo de cuentas maestras d. Fallas en el proceso de control interno e. Irregularidades en los ejercicios de rendición de cuentas
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5. Protocolos de reacción inmediata ante hechos de corrupción a. Reacción en materia fiscal b. Reacción en materia disciplinaria c. Reacción en materia penal
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6. Tablas de aplicación de protocolos de reacción
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Conclusión
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MARCO NORMATIVO
INTRODUCCIÓN
El fenómeno de la corrupción en Colombia es un tema de creciente y permanente análisis, sus dimensiones han logrado extenderse a todos los niveles del Estado Colombiano, convirtiéndose en un punto obligado a incluir en la agenda de los gobiernos de los últimos tiempos. Esto ha desembocado, entre otros aspectos, en una creciente visibilización del problema, así como el resultado de los importantes avances que en su lucha se han venido desarrollado, tanto desde adentro del aparato estatal como desde la sociedad civil. Nuestra Constitución Política, el Bloque de Constitucionalidad y un importante cuerpo normativo han venido abordando de manera progresiva el tema de la lucha contra contra la corrupción. Lo anterior ha dado como resultado todo un conjunto de estrategias que si bien han permitido avanzar cada día en el control de la corrupción y crear una cultura institucional de transparencia en la gestión pública, estas estrategias resultan insuficientes para contrarrestar la dinámica y los efectos que la corrupción sigue generándole al conjunto de la sociedad. En ese contexto y en aras de contribuir con las políticas anticorrupción y de buen gobierno desarrolladas en el país, desde la Corporación Transparencia por Colombia se ha avanzado en el diseño de instrumentos y estrategias novedosas, sencillas y ágiles que permitan una gestión pública moderna, y responder con inmediatez a los actos de corrupción que en el desarrollo de su funciones puedan llegar a presentarse, con el fin de mejorar los niveles de gobernanza en nuestras instituciones. La presente guía pretende brindarle a las entidades territoriales de Colombia insumos para la implementación de estándares en la gestión administrativa que les permitan avanzar en la creación y consolidación de la que ha sido denominada Unidad de Reacción Inmediata Anticorrupción. Desde ella fundamentalmente se busca instaurar canales de interacción entre dichas entidades y las autoridades encargadas de ejercer control y vigilancia a su gestión. Contenido
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MARCO NORMATIVO
1
MARCO NORMATIVO Los Estados modernos en los últimos tiempos han tenido que experimentar importantes cambios para responder a las complejas demandas y dinámicas sociales. Es así como la rigidez clásica de sus estructuras ha tenido que flexibilizarse y modernizarse a partir de la creación de nuevos esquemas de aministración y, con ello, de nuevas y complejas prácticas en su gestión. Al mismo tiempo, estas nuevas realidades requieren de avances en su regulación por parte del Estado. Esto significa que debe adoptar de manera constante nuevas herramientas y establecer nuevos parámetros para el desarrollo de la gestión pública. Conceptos como el de “Buen gobierno” han irrumpido en el escenario de lo público, imponiéndole especiales caracteristicas a la administración estatal a partir del desarrollo de principios tales como los de participación, legalidad, transparencia, responsabilidad, consenso, equidad, eficacia y eficiencia, sensibilidad. En ese contexto el concepto de “Transparencia” ha hecho su aparición dentro del desarrollo de la función pública, adquiriendo dimensiones importantes y contribuyendo significativamente con el desarrollo de las comunidades, el control social y la preservación del orden. Colombia, no ha sido ajeno a este tránsito en su gestión pública; de manera acelerada y luego de la reforma Constitucional que dio fín al modelo de Estado implantado con la centenaria carta constitucional de 1886, se adentró en la adopción de modernos elementos de administración y gestión pública que contribuyeron con el bienestar de los ciudadanos y con el goce efectivo de sus derechos. Y es con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, como Colombia empezó a forjar un entorno político y social adecuado para la adopción de nuevas
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formas de gobierno, en las que el control y la vigilancia al quehacer gubernamental adquierieron una mayor relevancia, iniciándose lo que en reiteradas oportunidades ha sido denominada, como la cruzada contra la corrupción. Una cruzada que en el pasado más inmediato ha adquirido una dimensión sin precedentes, llegando a equiparse junto con el conflicto armado interno que experimenta desde hace medio siglo nuestro país, como uno de los más grandes fenómenos que aquejan a nuestra sociedad. Hoy se avanza de manera conjunta tanto en la búsqueda de soluciones al conflicto armado, como en la generación de mas eficientes y transparentes prácticas en la gestión pública, éstas últimas, plasmadas constitucional y normativamente en todo un conjunto de directrices que le permiten hoy al país, disponer de un mínimo de mecanismos y procesos de lucha anticorrupción que han generado un ambiente propicio para avanzar en la reducción de este fenómeno.
A
Constitución política
La Reforma Constitucional introducida con la Constitución de 1991 significó un importante avance en la modernización del Estado. El especial énfasis puesto al fortalecimiento institucional y a la participación ciudadana permitieron dotar de legitimidad a las instituciones públicas. El desarrollo de nuevas diposiciones en materia de la función administrativa, servidores públicos, prácticas políticas, justicia, controles interno, fiscal y disciplinario, muestran los avances obtenidos en cuanto al fortalecimiento y modernización institucional. Frente al control y vigilancia de la función pública, se han identificado alrededor de 6 tipos de controles a saber: Control Judicial
Control fiscal
Control Político
Control Interno
Control Disciplinario
Control Social/Ciudadano
En el artículo 117 de la Constitución Política de Colombia fueron establecidos los órganos de control y vigilancia de la gestión pública en nuestro país. Estos se agruparon bajo la denominación de Ministerio Público y Contraloría General de la República. Adicionalmente, y a pesar de tener un carácter diferente al de las instituciones anteriores, les fueron también atribuidas funciones vigilancia y control a la gestión pública a la Fiscalía General de la Nación (Ver Artículo 249 Constitución Política) y a la Auditoría General de la República (Ver Artículo 274 Constitución Política).
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MARCO NORMATIVO
tabla 1
Fundamentos constitucionales de los organismos de control Contraloría General de la República
Procuraduría General de la Nación
Fiscalía General de la Nación
Auditoria General de la República
Artículo 119: La Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración
Artículo 277: El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
Artículo250: <Artículo modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo No. 3 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> La Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad regulado dentro del marco de la política criminal del Estado, el cual estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías. Se exceptúan los delitos cometidos por Miembros de la Fuerza Pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio.
Artículo 274. La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se ejercerá por un auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.
Artículo 267: El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. (…) Artículo 268: El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: (…)
1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. 4. Defender los intereses de la sociedad. 5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. 3. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.
La ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal
Existe un diagrama de Venn1 diseñado por el profesor Gabriel Misas, que permite entender las interacciones que se pueden presentar entre los controles ejercidos a la gestión pública por parte de los organismos anteriormente señalados y que explican cómo la interrelación de controles, busca un mayor control en aras de una mejor y más transparente gestión administrativa.
1 Misas, Arango, Gabriel. “La Lucha Anticorrupción en Colombia. Teorías, Prácticas y Estrategias”. Bogotá, 2005.
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diagrama 1
interacciones posibles entre los organismos de control.
Auditoría
Procuraduría
Contraloría Fiscalía
En donde: C Ç P Ç F - Corrupción C Ç P - Mal uso de los recursos F Ç P - Tortura Desaparición Forzada La anterior ecuación nos muestra claramente que en determinadas circunstancias los controles de las entidades convergen para conocer de una misma actuación acaecida en el marco de la gestión gubernamental. Así mismo, se puede notar que en otros eventos se interceptan las actuaciones de tan solo dos entidades.
b
Convención Interamericana contra la Corrupción
Suscrita por todos los paises miembros de la Organización de Estados Americanos OEA, en el año 1996 y vigente desde el año 1997, este instrumento se constituye en el primer compromiso internacional para la promoción del buen gobierno y el sistema más amplio de cooperación contra la impunidad. Surge entonces, la figura de la cooperación entre los Estados a fin de combatir la corrupción, un hecho sin precedentes en el derecho internacional de los Estados Amercianos, que les permitió poner en marcha modernos procesos de reforma al Estado y de consolidación y fortalecimiento de la Democracia. Tiene como propósito “promover, fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, decretar, sancionar y erradicar la corrupción; y promover, facilitar y regular la cooperación a fin de asegurar la eficacia de las mencionadas acciones”. Como resultado de las gestiones adelantadas en el marco de la CICC se creó el Programa Interamericano de Cooperación para Combatir la Corrupción, fortaleciento su trabajo a partir de acciones conjuntas de carácter Judicial, Institucional, Internacional y de la Sociedad Civil. Esta convención fue incorporada a nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley 412 de 1997. Así las cosas esta Convención tiene un doble propósito, uno a nivel interno, a partir del cual se busca dotar de herramientas suficientes a los Estados para que adopten una estructura tal, que permita una lucha mas eficiente en contra de la corrupción; y un segundo aspecto, de carácter externo, basado en la generación de lazos de cooperación en la lucha contra la corrupción entre los países de la región. 12
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MARCO NORMATIVO
C
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
Aprobada en el país por el Congreso de la República a través de la Ley 970 de 2005 y promulgada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 4898 de 2007; la Convención es el producto de la unificación de los esfuerzos que en materia de cooperación regional diversos países del mundo habían adelantado de manera aislada, convirtiéndose así en la primer herramienta de carácter global para prevenir y luchar contra la corrupción, a partir de un amplio consenso mundial. Dentro de sus principales aportes se destaca, el incluir dentro de los controles a la administración pública, aquellas prácticas que no necesariamente generan un daño o perjuicio al patrimonio estatal. Es decir, que extiende la vigilancia, control y penalización a las prácticas como el conocimiento o la tentativa de participación en actos de corrupción. Adicionalmente incorpora tres pilares en la estrategia mundial de la lucha anticorrupción: garantizar el derecho de acceso a la información acerca de los procesos internos de las entidades; la aplicación de normas anticorrupción en el sector privado y, finalmente, la participación de la sociedad civil y Organizaciones No Gubernamentales ONG en el diseño de planes y estrategias anticorrupción. Se busca con todo ello conceder ágiles, funcionales y efectivas medidas a los diferentes estados para que adelanten una lucha integral contra la corrupción y se empiezen a estandarizar tanto los delitos que de manera común identifican éste flagelo a nivel mundial, como las acciones para su prevención y castigo.
D
Ley 42 de 1993
Según lo establece la Constitución Política en el artículo 267, el control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, entidad encargada de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación. En materia legal, se promulgó la Ley 42 de 27 de enero de 1993, que fija los criterios para la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen, derogándose en consecuencia la Ley 42 de 1923. En ese sentido, esta ley recoge todo el contenido y el alcance de lo que debe entenderse por control fiscal, y sobre la manera como éste se ejerce.
E
Ley 134 de 1994
El contenido de esta Ley refleja la voluntad de la Asamblea Constituyente de 1991 de avanzar en el otorgamiento de instrumentos de participación ciudadana. A la ciudadanía, le son otorgados mecanismos para su posicionamiento como actor dentro de la gestión pública, en especial se debe destacar el rol que como garante y veedor de la gestión pública, le es asignado a la ciudadanía, configurándose de esta forma el llamado control ciudadano en nuestro país. Contenido
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La Iniciativa popular, legislativa y normativa, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto son entonces figuras desarrolladas en esta Ley, y que en materia de lucha contra la corrupción en nuestro país han venido cobrando relevancia. Cada vez más los ciudadanos acuden a ellas para la defensa del interés común, convirtiéndose en actores protagónicos del control social a la actividad estatal, y a su vez, cada una de éstas figuras, en canales de interlocución entre el Estado (órganismos de control) y los ciudadanos.
F
Ley 136 de 1994
Por medio de esta Ley el Estado colombiano dictó el marco normativo que modernizó la organización y el funcionamiento de los municipios de Colombia; a lo largo de su articulado otorga importantes herramientas para ajustar la estructura de las administraciones locales a las exigencias actuales de la administración pública. A través de esta Ley se crearon, entre otros aspectos, la rendición pública de cuentas por parte de las administraciones municipales. En el artículo 91, literal E, se establece que el Alcalde debe informar sobre el desarrollo de su gestión a la ciudadanía. Esta Ley se convierte entonces, en otro gran paso hacia el fortalecimiento del control ciudadano a partir del seguimiento a la gestión pública a nivel territorial, como un deber y derecho de los ciudadanos; se empodera de esta forma a la comunidad para que contribuya con el desarrollo local a partir de su participación en los espacios de control y vigilancia.
G
Ley 190 de 1995
Esta Ley, por medio de la cual “se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa”, es conocida en nuestra legislación como “estatuto anticorrupción”. Debe indicarse que esta Ley avanzó en la adopción de diversas clases de medidas cuyo objetivo es evitar y sancionar las prácticas de corrupción dentro de la administración pública. Fue así como incorporó medidas administrativas en el régimen del personal, medidas de carácter penal, medidas de control sobre el sistema financiero, medidas sobre el funcionamiento de los sistemas de control, medidas sobre aspectos institucionales y pedagógicos desde donde surgieron las conocidas oficinas de Peticiones Quejas y Reclamos . En ese sentido esta Ley no busca combatir la corrupción en todas las ramas del poder público ni en todas las actividades del Estado, sino que se circunscribe, como objetivo principal, a atacar la corrupción en el seno mismo de la administración pública y, en general, respecto del ejercicio de la función administrativa.2
2 Rodríguez Rodríguez, Libardo. “El Régimen Jurídico del combate a la Corrupción en Colombia”, Bogotá, 2011.
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MARCO NORMATIVO
H
Ley 489 de 1998
Con el fin de promover los mecanismos participativos y democráticos para control ciudadano a la gestión pública, esta Ley, en sus artículos 34 y 35, aporta elementos para reforzar el marco legal en esta materia, especialmente a través de la creación de veedurías ciudadanas, instancias ciudadanas a las que la administración está obligada a brindar el apoyo requerido para su reconocimiento y el ejercicio de este tipo de control.
I
Ley 599 de 2000
La legislación penal ha dedicado un importante espacio dentro de su esfera de acción a combatir los delitos que atentan contra la administración pública. Por ese motivo nuestro código penal dedica un importante apartado a la lucha contra este tipo de conductas, a las que ha tipificado penalmente para evitar que ocurran y sancionar a todos aquellos que incurran en sus prácticas. En el Código Penal Colombiano, en su Título XV, se encuentran tipificados los denominados Delitos Contra la Administración Pública. En él se sancionan las conductas identificadas bajo los nombres de peculado, concusión, cohecho y prevaricato, entre otras.
J
Ley 734 de 2002
Conocido como el Código Único Disciplinario, esta Ley es el marco normativo desde el cual se regula el ejercicio de las funciones de los trabajadores del Estado. No sólo es un compendio normativo, sino toda un área de estudio del derecho público y por ende objeto de permanente estudio y análisis. La Ley 734 de 2002 tiene sus origenes en la Ley 200 de 1995, y es la herramienta que más ha ayudado a modernizar los procesos disciplinarios que adelanta la Procuraduría General de la Nación, y cumple el mandato constitucional fijado en el artículo 277 reseñado anteriormente.
K
Ley 850 de 2003
Con esta Ley el Estado Colombiano dio un importante paso en la consolidación del poder de control ciudadano a partir de la reglamentación oficial de las denominadas veedurías ciudadanas, espacios desde los cuales se busca materializar la efectiva participación de la ciudadanía en la vigilancia de la gestión pública, en cabeza de entidades estatales o de particulares encargados de la ejecución de políticas públicas.
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L
Ley 906 de 2004
El Código de Procedimiento Penal, en virtud del conjunto de disposiciones normativas establecidas en la parte sustantiva de que trata la Ley 599 de 2000, desarrolla procesalmente dichas disposiciones y advierte restricciones, prerrogativas, subrogrados en materia penal, cuando de delitos contra la administración pública se trate.
M
Ley 1150 de 2007
Modificatoria del Estatuto General de la Contratación Pública (Ley 80 de 1993), esta Ley surge precisamente de la necesidad de ajustar la normatividad vigente en materia de adquisición de bienes y servicios por parte del Estado; su principal objetivo consiste en dotar mayores controles y niveles de transparencia en la contratación estatal, uno de los mayores focos de corrupción del sector público. En su artículo 8, la Ley establece la necesidad de publicitar los documentos soportes que justifican los diferentes procesos de contratación por parte de las entidadades públicas, con el fin de permitirle a los ciudadanos participar de dicho proceso a través de la formulación de observaciones al contenido de los mismos y ejercer un control oportuno al momento de la inversión de recursos públicos.
N
Ley 1474 de 2011
El Estatuto Anticorrupción irrumpe en el escenario juridico colombiano y aborda el fenómeno de la corrupción desde diferentes ángulos. Modifica el Nuevo Estatuto General de Contratación Pública (Ley 80 de 1993 y 1150 de 2007); el Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2001); el Código Penal (Ley 599 de 200) y de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004); el Estatuto de Control Interno de las Entidades Públicas (Ley 87 de 1993); la Ley de Acción de repetición (Ley 678 de 2001); el Régimen de la Administración Pública (Ley 489 de 1998); y hasta la mas reciente reforma a la salud la Ley 1438 de 2011. Se ha establecido que con esta norma se plantearon cinco grandes aspectos a tratar en materia de lucha contra la corrupción 1) Aplicación efectiva de las normas. 2) Actuación preventiva. 3) Colaboración ciudadana. 4) Cultura de la legalidad. 5) Coordinación de los esfuerzos. Ésta ley introdujo importantes y especiales ajustes a los controles de carácter penal, fiscal y disciplinario; en materia penal.
O
Decreto 2405 de 1998 al Decreto 519 de 2003
Creó el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Su objetivo central de apoyar al presidente de la República y al Gobierno Nacional en el diseño de las políticas públicas destinadas a promover la lucha contra la corrupción. Posteriormente, mediante Decreto 127 de 2001, esta iniciativa se convirtió en El Programa Presidencial de 16
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MARCO NORMATIVO
Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, también adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y con unas funciones similares, que el Decreto 519 de 2003 modificó en aspectos muy puntuales, y que es la norma actualmente vigente.
P
Conpes 167 de 2013
Dentro de este compendio normativo, el Gobierno Nacional aprobó a través del documento CONPES la Política Pública Integral Anticorrupción (PPIA). Su objetivo es fortalecer las herramientas y mecanismos para la prevención, investigación y sanción en la lucha contra la corrupción en los ámbitos público y privado. Con este documento de política pública, el Gobierno Nacional sigue el proceso de adopción de instrumentos para contrarrestar el fenómeno de la corrupción y sus efectos en nuestro país.
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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN
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LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN, UNIRIA Esta unidad, será la encargada de promover la integridad, transparencia de gestión, buenas prácticas y lucha contra la corrupción dentro de la institución, a partir de la instalación de los mecanismos respectivos de detección de hechos de corrupción y el trabajo interinstitucional con los Organismos de control legal y constitucionalmente establecidos para el seguimiento a la gestión pública (Fiscalía, Contraloría, Procuraduría). La UNIRIA está diseñada para recibir denuncias de corrupción que involucran a funcionarios, evaluarlas y canalizarlas a las autoridades nacionales competentes y hacer el seguimiento debido de los casos hasta su conclusión
A
¿Qué es?
La Unidad de Reacción Inmediata Anticorrupción –UNIRIA- será la instancia a nivel local o departamental que estará a cargo de coordinar el proceso investigativo de algún posible hecho de corrupción; en ese sentido deberá adelantar en tiempo real, acciones que identifiquen y reporten de manera oportuna presuntos actos de corrupción que puedan presentarse en el proceso de gestión administrativa de las entidades territoriales bien sea del orden Departamental o Municipal. De manera ágil y oportuna la UNIRIA deberá asumir el conocimiento de aquellas actuaciones que puedan ocurrir dentro de la entidad y que atenten contra la transparencia y la ética pública. De acuerdo con la gravedad de los hechos y con el acervo probatorio existente, deberá ponerlas en conocimiento de las autoridades y órganos de control y vigilancia, buscando en todo momento salvaguardar tanto el interés público y el bienestar común como la legitimidad de la entidad pública. 18
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LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN
Para el cumplimiento de sus funciones, la UNIRIA establecerá canales de interlocución directos y permanentes con los organismos de control con jurisdicción sobre la entidad territorial correspondiente, así como con las organizaciones de veeduría, seguimiento y control que desde la sociedad civil se encuentren establecidas en el municipio o departamento según corresponda; lo anterior, con la intención de fortalecer el proceso de reporte de presuntos hechos de corrupción, así como las diferentes etapas del proceso investigativo y sancionatorio adelantado por los organismos de control. Actuará de manera independiente pero coordinada con las actuales oficinas de control interno.3 Tal como lo establece la Ley 87 de 1993, estas determinan la efectividad del sistema de control de la entidad con el fin de apoyar a la dirección en la toma de decisiones válidas para conseguir los fines establecidos. Debe centrar su actividad en los procesos internos que adelanta la entidad y la corresponsabilidad de los mismos con el efectivo cumplimiento de los mencionados fines.
B
Principios y valores
De acuerdo con los principios constitucionalmente establecidos para el ejercicio de la Función Pública, así como con los determinados para el ejercicio del control interno, estos serán los principios y valores orientados de la UNIRIA:
Compromiso: Es la entrega exclusiva al cumplimiento de las metas institucionales a partir de las convicciones del servidor público. Calidad: Es el cumplimiento de las funciones o actividades, procurando la superioridad en su trabajo, haciéndolo competitivo y contribuyendo de manera directa con el cumplimiento de los objetivos institucionales. Confidencialidad: Los usuarios y servidores públicos que emitan las respectivas alertas deben identificarse ante los funcionarios de la UNIRIA, desde donde se procesará el correspondiente informe sin revelar la identidad de la persona que ha comunicado la alerta. Trabajo en Equipo: Se define como el conjunto de personas que se organizan de una forma determinada para lograr un objetivo común. A partir de la acción individual dirigida, busca conseguir objetivos compartidos, no pone en peligro la cooperación y con ello robustece la cohesión del equipo de trabajo. Deber de Denuncia y Protección contra Represalias: Toda persona debe tener la libertad de poner en conocimiento de la UNIRIA los presuntos actos indebidos; así mismo, podrán cooperar con las investigaciones o auditorías que se adelanten en la entidad territorial correspondiente. El denunciante debe sentir la seguridad de que su cooperación y asistencia al denunciar no generará represalias que lo afecten.
3 La Ley 87 de 1993 desarrolla el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado.
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C
Objetivos
Los siguientes son los objetivos de la UNIRIA: Identificar de manera oportuna presuntas situaciones de corrupción e irregularidades en el desarrollo de la gestión pública de la entidad territorial correspondiente. Apoyar el proceso de investigación de los presuntos hechos de corrupción que se adelanten de manera independiente o conjunta con los organismos de control, impartiendo celeridad a los casos más relevantes en los cuales se haya afectado el patrimonio público y/o se encuentren involucrados funcionarios públicos. Desarrollar herramientas ágiles para la identificación oportuna de presuntos actos de corrupción o de irregularidades en el desarrollo de la gestión pública de la entidad territorial correspondiente. Realizar el seguimiento y monitoreo de los casos hasta su conclusión. Diseñar e implementar mecanismos que promuevan y faciliten la realización de denuncias de presuntos hechos de corrupción por parte de funcionarios y ciudadanos. Coadyuvar con los organismos encargados de ejercer el control y vigilancia sobre la entidad en la prevención e intervención oportuna sobre presuntos actos de corrupción o de irregularidades en el desarrollo de la gestión pública de la entidad territorial correspondiente. Realizar el seguimiento y monitoreo de los casos de que conozca hasta la conlusión de los mismos por parte de los organismos de control.
D
¿Quiénes La integran?
La UNIRIA estará integrada por un equipo interdisciplinario de profesionales de la planta de personal de la entidad, con conocimiento en gestión pública, quienes deberán desarrollar sus funciones teniendo como premisa el bien común y observando en todo momento un comportamiento ético, orientado por la honestidad, la responsabilidad, la rigurosidad, la transaprencia, la eficiencia y la imparcialidad. Así mismo integrarán la Unidad, las oficinas delegadas de los organismos de control con jurisdicción sobre la entidad territorial, en ese sentido los delegados de la Contraloría General de la República, las Contralorías Departamentales, las Personerías Municipales, las Procuradurías Provinciales y la Fiscalía General de la Nación, tendrán participación dentro del equipo de trabajo de las UNIRIA.
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LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN
E
¿Cuál es la visión y misión de la UNIRIA?
Su visión, convertirse en el órgano técnico de nivel territorial encargado de vigilar, monitorear, e impulsar los procesos de detección e investigación de los presuntos actos de corrupción que puedan presentarse en el proceso de gestión administrativa de los municipios y departamentos. Su misión, convertirse en un órgano piloto y en un modelo a seguir, que promueva el fortalecimiento de la cultura del control, de la integridad, la transparencia y la lucha contra la corrupción como parte integral del Buen Gobierno.
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Procedimiento de denuncia y reacción de la UNIRIA A continuación presentamos, de manera gráfica, el procedimiento de denuncia y reacción desplegado por parte de la UNIRIA. GRÁFICO 1
Procedimiento de denuncia y reacción de la UNIRIA
Hallazgo del presunto hecho de corrupción Conformación de la UNIRIA Admisión del estudio del caso Programación estudio del caso
Verificación del hecho de corrupción Publicación de los resultados del estudio del hecho de corrupción Remisión de los resultados a los organismos de control Seguimiento al proceso investigativo adelantado por el organismo de control
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PROCEDIMIENTO DE DENUNCIA Y REACCIÓN DE LA UNIRIA
A
Hallazgo del hecho de corrupción
La UNIRIA inicia su actuación y participación dentro del proceso de gestión pública de manera oficiosa una vez se tenga conocimiento de la presunta ocurrencia de un hecho de corrupción, o a petición de parte, cuando se tengan alertas reportadas por la ciudadanía o los mismos organismos de control. Debe igualmente indicarse que la actuación de la UNIRIA debe igualmente desplegar acciones de carácter preventivo, contexto éste que implica una participación activa en aras de anticiparse a la comisión de actos de corrupción.
B
Conformación DE LA UNIRIA
Una vez evidenciado el hallazgo del presunto hecho de corrupción, debe activarse el proceso de convocatoria para la conformación del equipo integrante de la UNIRIA, encargado de adelantar los trámites que en adelante sean necesarios para prevenir o denunciar según sea el caso, los presuntos actos de corrupción. La entidad territorial como coordinadora de la respectiva Unidad, deberá designar de los integrantes de su equipo de trabajo, a los profesionales encargados de interactuar con los funcionarios que por parte de los demás miembros activos de la UNIRIA se articularan al estudio del caso.
C
Admisión del estudio del caso
Conformado el equipo de profesionales interinstitucional e interdisciplinario , se procederá a analizar en primer momento los hechos generadores de las alertas al interior de la Entidad territorial, buscando definir de manera clara y oportuna los presuntos actos de corrupción. Corresponde entonces, analizar la magnitud del presunto hecho de corrupción; el impacto sobre la Entidad territorial; la inmediatez de la ocurrencia del hecho o el periodo de ocurrencia del mismo; la tipificación del acto dentro del ámbito disciplinario, fiscal y penal; entre otros aspectos.
D
Programación del estudio del caso
Admitido el caso, y una vez definido el carácter del mismo, se define el cronograma a seguir por parte de los integrantes de la UNIRIA, teniendo en cuenta la capacidad operativa disponible y el nivel de injerencia en el caso por parte de cada uno de los integrantes del equipo; así mismo será necesario tener en cuenta dentro de ésta programación desde la relevancia social o económica del caso, hasta las condiciones de seguridad que permitan el adecuado desarrollo de la labor de análisis y contexto del presunto acto de corrupción.
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23
Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN
e
Verificación del hecho de corrupción
Aprobada la programación, se planifica y ejecuta el trabajo de campo, utilizando los procedimientos y técnicas necesarias para la constatación de los hechos presuntamente irregulares. Para ello se requerirá de la recolección de información suficiente que permita documentar completamente la actuación. f. Publicación de los resultados del estudio del hecho de corrupción. Una vez culminado el proceso de verificación y validación del hecho o de las actuaciones presuntamente generadoras de actividades irregulares, los integrantes de la UNIRIA, presentarán los resultados de sus estudios ante la administración de la entidad territorial correspondiente, para poner o no en conocimiento de las autoridades respectivas los resultados de sus estudios e investigaciones.
F
Remisión de los resultados a los organismos de control
Una vez valorados los hallazgos y presentados ante las autoridades territoriales, los integrantes de la Unidad, darán traslados de los mismos a las autoridades competentes para que adelanten sus correspondientes investigaciones. Una vez surtidos estos trámites, la UNIRIA acompañará los procesos investigativos adelantados por los Organismos de Control en cumplimiento de entre otros principios, con el de colaboración armónica.
G
Seguimiento al proceso investigativo
Trasladados los informes generados por parte de la UNIRIA en relación con los hechos de corrupción indagados, deberá surtirse desde ésta Unidad, un seguimiento a los procesos adelantados por parte de los organismos de control. Convirtiéndose en un garante de la oportuna y pertinente intervención por parte de los organismos de control, buscando salvaguardar los intereses de la entidad territorial. De acuerdo al procedimiento y las características de las actuaciones de la UNIRIA, la periodicidad de su funcionamiento estará sujeta a la actividad administrativa de la respectiva Entidad territorial, es así como una vez sean abiertos los diferentes procesos contractuales, cuando se hayan rendido los informes y balances financieros de la entidad territorial, cuando surjan procesos de reestructuración administrativa y financiera y en especial cuando se presenten alertas tempranas en relación con la eventual comisión de actos de corrupción, entre otros aspectos; la Unidad deberá estar presta para dar inicio a sus actuaciones; sin embargo, deberá llevar a cabo reuniones periódicas que permitan generar balances de su gestión y a su vez de la gestión de la administración de la Entidad Territorial en materia de lucha contra la corrupción.
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INDICADORES DE HECHOS DE CORRUPCIÓN
INDICADORES DE HECHOS DE CORRUPCIÓN
4
Los indicadores de hechos de corupción que se plantean en el presente documento son guías para que desde la UNIRIA la entidad territorial correspondiente identifique circunstancias que puedan convertirse en actos de corrupción y afecten la gestión pública. Los presentes indicadores, si bien no constituyen “per se” hechos o actos ilegítimos, son el indicio de ciertas actuaciones administrativas que por presentar ciertas caracteristicas deben ser objeto de un análisis y control detallado por parte de las autoridades correspondientes. A continuación se detallarán de manera general algunos indicadores de hechos de corrupción en diversos ámbitos de la gestión pública territorial, a partir de los cuales las UNIRIA centrarán su actividad y darán inicio a los protoclos establecidos: tabla 2
Irregularidades en el proceso de contratación pública para adquisición de bienes y servicios Motivos insuficientes para contratación por vía de excepcionalidad. Motivos insuficientes para contratar por vía de excepción. Incumplimiento del plan financiero. Descripción insuficiente de especificaciones técnicas en los pliegos de condiciones. Pliegos diseñados para beneficiar a empresas previamente determinadas. Estudios Previos sin el lleno de los requisitos legales. Contratos que no garantizan suficientemente la protección a los intereses del Estado. Funciones y responsabilidades y riesgos contractuales no especificados.
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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN
Contratación con Empresas de propiedad de funcionarios públicos, familiares o allegados. Adjudicación reiterada de contratos a las mismas empresas, Consorcios y Uniones Temporales. Empresas que tienen por cliente exclusivo al Estado. Adjudicación de obras a Consorcios y Uniones Temporales sin el cumplimiento de requisitos de idoneidad, experiencia y capital financiero. Ofertas muy próximas a las estimaciones de costos. Presentación y adjudicación de contratos públicos a empresas que tienen por objeto principal actividades o rubros distintos del objeto de la convocatoria. Incumplimiento de normas de orden público que rigen en materia objeto del contrato. Existencia de sobreprecios o precios muy bajos. Contrataciones de Bienes y Servicios que no cuentan con un estudio previo de factibilidad o necesidad. Contrataciones Directas con fraccionamiento de montos para evitar Licitaciones Públicas o Contrataciones por montos ligeramente inferiores a los limites de montos legales establecidos. S uscripción de contratos con empresas incursas en sanciones administrativas por incumplimiento en la ejecución de contratos. Empresas con Capital Social muy bajo adjudicadas con sumas muy grandes de dinero. Adquisición de inmuebles para la reforma agraria utilizando exclusivamente la contratación por vía de la excepción. Adquisición de inmuebles sin visita previa al lugar. Utilización de otras figuras jurídicas como convenios interadministrativos para evitar someterse a la ley de contrataciones públicas Inexistencia de Permisos y Licencias para la ejecución del contrato Adjudicación de Licitaciones Públicas sin la preexistencia del comité de evaluación
tabla 3
Irregularidades en la ejecución del contrato Aceptación de productos de calidad inferior a la ofertada. Incumplimientos en los plazos y fechas contractuales. Certificación de obras que no se corresponden con las especificaciones técnicas del contrato. Cláusulas Penales no ejecutadas por inacción de los funcionarios encargados de promoverlas. Suspensiones, Prorrogas y Adiciones contractuales injustificadas Trabas u obstáculos en la verificación de la ejecución contractual Inexistencia de supervisores e interventores contractuales Pagos parciales sin los respectivos soportes en actas parciales de avance de obra Ejecución de Contratos sin el cumplimiento en materia de pólizas y garantías Declaratoria de Caducidad y Terminación Unilateral del contrato en forma injustificada Imposición de multas y sanciones sin el respeto al derecho al debido proceso
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INDICADORES DE HECHOS DE CORRUPCIÓN
tabla 4
Irregularidades en los pagos a los proveedores y contratistas Celeridad inusual en el pago a contratistas y proveedores Emisión de cheques al portador. Endosos falsificados. Cobro de cheques correspondientes a pagos de proveedores, por parte de funcionarios públicos. Pago de anticipos sin la constitución del respectivo encargo fiduciario Manejo conjunto de cuentas maestras de giros de SGP, Regalías, entre otras. Inexistencia o deficiente estructuración del Plan Operativo Anual de Inversiones Los procesos de programación, elaboración, presentación y aprobación del presupuesto de Ingresos y Gastos no se ajustan a los procedimientos previstos en el EOP Expedición de certificados de disponibilidad presupuestal y registros presupuestales sin sujeción a las disposiciones del EOP Inexistencia o deficiente estructuración del Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC) o asumir obligaciones o compromisos de pago que superen la cuantía de los montos aprobados en el Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC) Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación sin contar con las autorizaciones pertinentes Modificaciones presupuestales realizadas sin sujeción a las disposiciones del EOP o a las facultades otorgadas por la respectiva corporación administrativa Inadecuada constitución de vigencias futuras Inadecuada constitución, ejecución y cancelación de reservas presupuestales y cuentas por pagar Tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnen los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos Desconocimiento de principios presupuestales Tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnen los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos Irregularidad en pagos o sin soportes Recursos faltantes tabla 5
Fallas en el proceso de control interno Inoportunidad en el Suministro de Información Inadecuado Funcionamiento del Software o de la metodología utilizada para la evaluación de los procesos Selección deficiente de los procesos a evaluar Informes de Auditoría de baja calidad Incumplimiento a los procesos establecidos con el MECI
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tabla 6
Irregularidades en los ejercicios de rendición de cuentas No envío de información conforme a los plazos, condiciones y formatos establecidos por la normativa vigente. Haber remitido o entregado información incompleta o errónea. No suministro de la información y/o soportes requeridos, en los términos solicitados por quienes ejercen labores de interventoría administrativa y financiera de la Dirección de Regalías Presunta falsedad en documentos No envío de información conforme a los plazos, condiciones y formatos establecidos por la normativa vigente. Haber remitido o entregado información incompleta o errónea. No suministro de la información y/o soportes requeridos, en los términos solicitados por quienes ejercen labores de interventoría administrativa y financiera de la Dirección de Regalías
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PROTOCOLOS DE REACCIÓN INMEDIATA ANTE HECHOS DE CORRUPCIÓN
Protocolos de reacción inmediata ante hechos de corrupción
5
En el capítulo anterior se pusieron en conocimiento los más importantes indicadores de hechos de corrupción que a menudo se presentan en desarrollo de la gestión pública de una entidad territorial. Ahora resulta necesario definir con claridad los protocolos a seguir para que la administración territorial, a través de la UNIRIA, despliegue acciones que prevengan o corrijan los presuntos hechos de corrupción que puedan presentarse. Por lo tanto, la entidad no sólo debe condicionar su accionar a la ley, sino que también está en la necesidad imperiosa de garantizar los canales mas expeditos para el conocimiento de aquellos actos contrarios a la Ley, de adoptar las medidas correctivas en caso de desviaciones a la misma y de definir el procedimiento para reestablecer de manera inmediata el orden legal infringido. Ahora bien, también debe señalarse que, dependiendo del carácter del hecho presuntamente ilícito, la reacción que deba asumir la administración puede variar. Tal como se graficó anteriormente, un mismo hecho puede connotar conductas suceptibles de ser abordadas de manera conjunta desde lo penal, lo disciplinario y lo fiscal o, por el contrario, puede asumir su conocimiento desde una sola de éstas esferas. Es ahora cuando la creación de los indicadores ya analizados cobra especial importancia para las UNIRIA, pues es a partir de ellos, y teniendo en cuenta los protoclos de reacción que a continuación se relacionan, como la administración territorial puede brindarle una mayor dinámica a la lucha contra la corrupción y reaccionar oportunamente para contrarrestar sus efectos nocivos.
A
Reacción en materia fiscal
Siguiendo lo establecido en el artículo 40 de la Ley 610 de 2000, los procesos de responsabilidad fiscal se iniciarán de manera oficiosa o a petición de parte, con la recepción de la queja, hallazgo, informe, denuncia y/o traslado del proceso.
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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN
Recordemos entonces que el proceso de responsabilidad fiscal busca por intermedio de la Contraloría determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares que en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado. Así pues, frente a indicadores de presuntos hechos de corrupción con sanción fiscal, la UNIRIA podrá avocar el conocimiento de los mismos, surtir las etapas del proceso anteriormente descrito y de acuerdo con los criterios de ponderación que fije, deberá ponerlos en conocimiento de la Contraloría4 correspondiente según sea el caso: GRÁFICO 2
Reacción en materia fiscal U NI R I A
Presunto hecho de corrupción
Conocimiento/ reporte del presunto hecho de corrupción
Contraloría
De oficio, mediante queja hallazgo, informe denuncia
En este aspecto en el que la actuación fiscal va orientada a la protección del erario de las entidades territoriales, se debe hacer especial énfasis en materia de ejecuciones presupuestales, de ejecuciones contractuales y del correspondiente reporte de información fiscal a los organismos de control. A modo de ejemplo, la UNIRIA deberá reaccionar ante presuntos hechos de corrupción derivados del indebido manejo de las cuentas bancarias de la entidad territorial, de las fiducias constituidas, pero también de pagos de obligaciones contractuales derivados de anticipos, liquidaciones, adiciones, entre otros aspectos. En este tipo de actuaciones las Entidades Territoriales deberan actuar de manera especial con las Contraloría Nacional, Departamental y Municipal, con el objetivo consolidar una adecuada cultura de la inversión de los recursos públicos 4 Debe recordarse que de acuerdo con lo establecido en la Ley 136 de 1994, los municipios clasificados en categoría especial, primera, segunda y tercera, así como los distritos y departamentos están autorizados para crear y organizar sus propias contralorías, con arreglo a los parámetros señalados por la Ley, las que adelantarán la gestión fiscal de manera posterior y selectiva en las entidades de su jurisdicción sin perjuicio de aquellas que adelante la Contraloría General de la República.
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PROTOCOLOS DE REACCIÓN INMEDIATA ANTE HECHOS DE CORRUPCIÓN
B
Reacción en materia disciplinaria
De acuerdo con lo normado por el artículo 69 del actual Código Disciplinario Único, esta acción se puede iniciar de oficio por el órgano investigador, por información proveniente de un servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona. Sin embargo, dicha queja no puede ser clandestina, si no que se debe conocer quién es el que la formula. Correspondería entonces a la UNIRIA, establecer canales de interlocución con el Ministerio Público, a través de la participación activa de sus representantes (Personeros Municipales) en la conformación de la UNIRIA; para ejercer control sobre los presuntos actos de corrupción en materia disciplinaria, en los que incurran los funcionarios al interior de la entidad territorial.
GRÁFICO 3
Reacción en materia disciplinaria U NI R I A
Presunto hecho de corrupción
Conocimiento/ reporte del presunto hecho de corrupción
Procuraduría
De oficio por parte de la PNG, mediante queja o información
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31
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c
Reacción en materia penal
Establece el artículo 200 de la Ley 906 de 2004 que ”corresponde a la Fiscalía General de la Nación realizar la indagación e investigación de los hechos que revistan características de delito y que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, querella, petición especial o por cualquier otro medio idóneo”. Cuando tengan lugar conductas que se adecuen entre otras a aquellas establecidas entre los artículos 397 y 428 del Código Penal, deberá la UNIRIA reaccionar de manera inmediata y poner en movimiento las herramientas establecidas para la intervención de las mismas. GRÁFICO 4
Reacción en materia penal U NI R I A
Presunto hecho de corrupción
Conocimiento/ reporte del presunto hecho de corrupción
Procuraduría
Denuncia, querrella, petición especial u otro medio idóneo
Basados en lo anterior y teniendo en cuenta la normatividad constitucional y legal vigente, los diversos mecanimos de control que tienen y que podrán activarse por parte de la UNIRIA o por la ciudadanía son: Para obtener información: Derecho de petición Audiencia pública Consulta previa
32
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PROTOCOLOS DE REACCIÓN INMEDIATA ANTE HECHOS DE CORRUPCIÓN
Para obtener intervención de jueces en garantía de derechos: Acción de inconstitucionalidad Acción de tutela Acción de cumplimiento Acción popular Acción de nulidad Acción de nulidad y restablecimiento del derecho (AACP) Para obtener intervención de órganos de control: Queja (Procuraduría y personerías) Denuncia (Contralorías - Fiscalía)
Principales mecanismos de reacción ante riesgos de la gestión pública: a. Acción Popular Es un mecanismo para la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, es decir, aquellos que afectan el patrimonio, el espacio, la seguridad pública, la moral administrativa, la libre competencia económica, el ambiente y la salud pública. b. La Acción de Grupo La acción de grupo es la garantía constitucional de carácter judicial que permite a un colectivo, acudir ante la justicia para reclamar la reparación del daño ocasionado un derecho fundamental, a un derecho o interés colectivo, o a un derecho de carácter patrimonial de los miembros de ese conjunto de personas, cuando el daño sea producido para todos por una misma causa. c. Acción de Tutela Derecho fundamental por el cual los ciudadanos acuden a la vía judicial para pretender la protección rápida y efectiva de sus derechos fundamentales cuando estos son amenazados o violados por una autoridad pública o por particulares. d. Acción de Cumplimiento Es el mecanismo establecido para la salvaguarda de los derechos en general, pretendiendo lograr el cumplimiento de normas (Constitución Política, leyes, decretos), actos administrativos, deberes y demás obligaciones de la administración pública. e. Denuncia Acción por medio de la cual se busca poner en conocimiento de la autoridad aquellos hechos que constituyan un delito, es decir, una infracción a la ley penal / fiscal. Contenido
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f. Queja Es la expresión libre y voluntaria de la inconformidad de una persona con respecto a la conducta realizada u omitida por el servidor público o el particular que ejerza sobre éste funciones públicas, con el fin de que el Estado inicie acciones disciplinarias y su poder punitivo. g. Acción Pública de Inconstitucionalidad Instrumento que se ejerce para la defensa de las normas con rango constitucional. h. Acción Pública de Nulidad Mecanismo de defensa jurídica a través del cual se busca declarar nulo o suspender provisionalmente un acto administrativo de carácter general que amenace o viole un precepto de la constitución Política.
La UNIRIA, dando cumplimiento a la última etapa de sus actuaciones, y ante el escenario de la interposición de acciones de carácter, deberá al igual que con los organismos de control, actuar con probidad e integridad, prestando un acompañamiento permanente a éste tipo de actuaciones. Una actividad que consistirá en el monitoreo permanente de las acciones legales incoadas por particulares en contra de la Entidad territorial o la Entidad territorial en contra de particulares o de otras instancias pero con carácter público, pero siempre con la firme convicción de proteger el interés común, el interés general.
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tablas de aplicación de protocolos de reacción
TABLAS DE APLICACIÓN DE PROTOCOLOS DE REACCIÓN
6
Es entonces necesario esquematizar los llamados protocolos de reacción, con los que se busca dotar de rápidas herramientas de respuesta ante actos de corrupción, en la siguiente tabla se describen en una columna los indicadores (Presuntos hechos de Corrupción) y en las otras los canales establecidos para la activación de la UNIRIA y los mecanismos de neutralización de los presuntos hechos de corrupción. tabla 7
Irregularidades en el Proceso de Contratación Pública para adquisición de bienes y Servicios INDICADORES
CANAL DE ACTIVACIÓN
MECANISMO NEUTRALIZACIÓN
Motivos insuficientes para contratación por vía de excepcionalidad.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Incumplimiento del plan financiero.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Descripción insuficiente de especificaciones técnicas en los pliegos de condiciones.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Pliegos diseñados para beneficiar a empresas previamente determinadas.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Estudios Previos sin el lleno de los requisitos legales.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Contratos que no garantizan suficientemente la protección a los intereses del Estado.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Funciones, responsabilidades y riesgos contractuales no especificados.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Contratación con Empresas de propiedad de funcionarios públicos, familiares o allegados.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
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35
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tabla 7
CONTINUACIÓN Adjudicación reiterada de contratos a las mismas empresas, Consorcios y Uniones Temporales.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Empresas que tienen por cliente exclusivo al Estado.
Denuncia / Queja/Informe
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Adjudicación de obras a Consorcios y Uniones Temporales sin el cumplimiento de requisitos de idoneidad, experiencia y capital financiero.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Presentación y adjudicación de contratos públicos a empresas que tienen por objeto principal actividades o rubros distintos del objeto de la convocatoria.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Incumplimiento de normas de orden público que rigen en materia objeto del contrato.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Existencia de sobreprecios o precios muy bajos.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Contrataciones de Bienes y Servicios que no cuentan con un estudio previo de factibilidad o necesidad.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Contrataciones Directas con fraccionamiento de montos para evitar Licitaciones Públicas o Contrataciones por montos ligeramente inferiores a los limites de montos legales establecidos.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Suscripción de contratos con empresas incursas en sanciones administrativas por incumplimiento en la ejecución de contratos.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Empresas con Capital Social muy bajo adjudicadas con sumas muy grandes de dinero.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Adquisición de inmuebles para la reforma agraria utilizando exclusivamente la contratación por vía de la excepción
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Adquisición de inmuebles sin visita previa al lugar.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Utilización de otras figuras jurídicas como convenios interadministrativos para evitar someterse a la ley de contratación públicas
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Inexistencia de Permisos y Licencias para la ejecución del contrato
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
Adjudicación de Licitaciones Públicas sin la preexistencia del comité de evaluación
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe /Derecho de petición
Revocatoria directa/ Inicio investigación
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tablas de aplicación de protocolos de reacción
tabla 8
Irregularidades en la ejecución del contrato INDICADORES
CANAL DE ACTIVACIÓN
MECANISMO NEUTRALIZACIÓN
Aceptación de productos de calidad inferior a la ofertada.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Revocatoria directa / Inicio investigación
Incumplimientos en los plazos y fechas contractuales.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Inicio investigación
Certificación de obras que no se corresponden con las especificaciones técnicas del contrato.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Revocatoria directa / Inicio investigación / Acción de repetición
Clausulas Penales no ejecutadas por inacción de los funcionarios encargados de promoverlas.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Acción de repetición / Inicio investigación
Suspensiones, Prorrogas y Adiciones contractuales injustificadas
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Revocatoria directa / Inicio investigación
Trabas u obstáculos en la verificación de la ejecución contractual
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Inicio investigación
Inexistencia de supervisores e interventores contractuales
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Inicio investigación
Pagos parciales sin los respectivos soportes en actas parciales de avance de obra
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Revocatoria directa / Inicio investigación
Ejecución de Contratos sin el cumplimiento en materia de pólizas y garantías
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Revocatoria directa / Inicio investigación
Declaratoria de Caducidad y Terminación Unilateral del contrato en forma injustificada
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Revocatoria directa / Inicio investigación
Imposición de multas y sanciones sin el respeto al derecho al debido proceso
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Revocatoria directa / Inicio investigación / Acción de nulidad
Celeridad inusual en el pago a contratistas y proveedores
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Inicio Investigación
Emisión de cheques al portador.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Revocatoria directa / Inicio investigación
Endosos falsificados.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Revocatoria directa / Inicio investigación
Cobro de cheques correspondientes a pagos de proveedores, por parte de funcionarios públicos.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Pago de anticipos sin la constitución del respectivo encargo fiduciario
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Revocatoria directa / Inicio investigación
Manejo conjunto de cuentas maestras de giros de SGP, Regalías, entre otras.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Revocatoria directa / Inicio investigación
Inexistencia o deficiente estructuración del Plan Operativo Anual de Inversiones
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Inicio investigación
Los procesos de programación, elaboración, presentación y aprobación del presupuesto de Ingresos y Gastos no se ajustan a los procedimientos previstos en el EOP
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Irregularidades en los pagos a los proveedores y contratistas
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Inicio investigación
Inicio investigación
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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN
tabla 8
CONTINUACIÓN Expedición de certificados de disponibilidad presupuestal y registros presupuestales sin sujeción a las disposiciones del EOP
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Revocatoria directa / Inicio investigación
Inexistencia o deficiente estructuración del Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC) o asumir obligaciones o compromisos de pago que superen la cuantía de los montos aprobados en el Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC)
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación sin contar con las autorizaciones pertinentes
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Revocatoria directa / Inicio investigación
Modificaciones presupuestales realizadas sin sujeción a las disposiciones del EOP o a las facultades otorgadas por la respectiva corporación administrativa
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Revocatoria directa / Inicio investigación
Inadecuada constitución de vigencias futuras
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Revocatoria directa / Inicio investigación
Inadecuada constitución, ejecución y cancelación de reservas presupuestales y cuentas por pagar
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Revocatoria directa / Inicio investigación
Tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnen los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Desconocimiento de principios presupuestales
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Inicio investigación
Tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnen los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Revocatoria directa / Inicio investigación
Irregularidad en pagos o sin soportes
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Revocatoria directa / Inicio investigación
Recursos faltantes
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe
Inicio investigación
Revocatoria directa / Inicio investigación
Inicio investigación
tabla 9
Fallas en el proceso de control interno INDICADORES
CANAL DE ACTIVACIÓN
MECANISMO NEUTRALIZACIÓN
Inoportunidad en el Suministro de Información
Hallazgo / Queja / Informe
Inicio investigación
Inadecuado Funcionamiento del Software o de la metodología utilizada para la evaluación de los procesos
Hallazgo / Queja / Informe
Inicio investigación
Selección deficiente de los procesos a evaluar
Hallazgo / Queja / Informe
Inicio investigación
Informes de Auditoría de baja calidad
Hallazgo / Queja / Informe
Inicio investigación
Incumplimiento a los procesos establecidos con el MECI
Hallazgo / Queja / Informe
Inicio investigación
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tablas de aplicación de protocolos de reacción
tabla 10
Irregularidades en los ejercicios de rendición de cuentas INDICADORES
CANAL DE ACTIVACIÓN
MECANISMO NEUTRALIZACIÓN
No envío de información conforme a los plazos, condiciones y formatos establecidos por la normativa vigente.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Inicio investigación
Haber remitido o entregado información incompleta o errónea.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Inicio investigación
No suministro de la información y/o soportes requeridos, en los términos solicitados por quienes ejercen labores de interventoría administrativa y financiera de la Dirección de Regalías
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Inicio investigación
Presunta falsedad en documentos
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Inicio investigación
No envío de información conforme a los plazos, condiciones y formatos establecidos por la normativa vigente.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Inicio investigación
Haber remitido o entregado información incompleta o errónea.
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Inicio investigación
No suministro de la información y/o soportes requeridos, en los términos solicitados por quienes ejercen labores de interventoría administrativa y financiera de la Dirección de Regalías
Denuncia / Hallazgo/ Queja informe / Derecho de petición
Inicio investigación
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Guía práctica PARA LA CREACIÓN DE LA UNIDAD DE REACCIÓN INMEDIATA ANTICORRUPCIÓN
conclusión El establecimiento de una Unidad de Reacción Inmediata ante presuntos actos de corrupción, se convierte en una herramienta de especial interés pero sobre todo de gran ayuda para avanzar en la lucha contra la corrupción en nuestras entidades estatales. La simplicidad de sus actuaciones y el aporte de las mismas en la lucha contra éste flagelo, permitiran el éxito de ésta Unidad y contribuirán de manera significativa en la modernización de la gestión pública territorial. Los Estados modernos y las intituciones que los integran, deben estar dispuestas a abrir sus puertas al autocontrol, a la veeduria, al monitoreo y a la adopción de procesos de rendición públicas de cuentas que evidencien la gestión y su encuadre dentro de procesos administrativos transparentes. Todos los esfuerzos que se realicen en aras de controbuir con la lucha contra el flagelo de la corrupción, siempre deberán ser bienvenidos, es necesario avanzar y profundizar en la lucha contra la corrupción.
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MARCO NORMATIVO
“Un programa de la Corporación Transparencia por Colombia”
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