Recomendaciones sobre Transparencia y Lucha Contra la Corrupción para el Gobierno Nacional by Transparencia por Colombia

Recomendaciones sobre Transparencia y Lucha Contra la Corrupci贸n para el Gobierno Nacional Una mirada desde la Sociedad Civil Documento de Pol铆tica

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Transparencia Por Colombia

Recomendaciones sobre Transparencia y Lucha Contra la Corrupci贸n para el Gobierno Nacional Una mirada desde la Sociedad Civil

Documento de Política Corporación Transparencia por Colombia Octubre de 2014

Consejo Rector Rosa Inés Ospina Robledo Andrés Echavarría Olano Rodrigo Gutiérrez Duque Margarita Garrido Otoya José Alejandro Cortés Osorio Carlos Angulo Galvis.

Junta Directiva Rosa Inés Ospina Robledo Esperanza González Rodríguez Eulalia Arboleda de Montes Fernando Jaramillo Giraldo Daniel Perea Villa Fernando Cortés Mcallister Ángela Escallón Emiliani

Directora Ejecutiva Elisabeth Ungar Bleier

Corporación Transparencia por Colombia transparencia@transparenciacolombia.org.co @transparenciaco transparenciaporcolombia Tel. (57 1) 610 0822 Carrera 45A n.° 93-61 Bogotá D.C., Colombia www.transparenciacolombia.org.co

Contenido INTRODUCCIÓN Principales problemáticas identificadas

Acciones para mejorar y fortalecer los mecanismos, las prácticas y los procedimientos para la gestión de los intereses privados y colectivos

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1. Financiamiento político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2. Fortalecimiento del sistema político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.1. Medidas para la reforma política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.2. Prevención y sanción de conflictos de interés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2.3. Otras medidas para sector privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2.4. Administración pública íntegra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.5. Sistema de pesos y contrapesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2.5.1 Garantizar la transparencia en la rama judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2.5.2 Órganos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2.5.3 Establecer mecanismos de investigación y sanción en el poder ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . 16 3. Fortalecimiento del control social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4. Acciones para fortalecer el enfoque transversal de la lucha contra la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.1 Ministerio de la Presidencia y Secretaría de Transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.2 Mecanismos de coordinación interinstitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 5. Compromisos internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 5.1 Convenciones Internacionales contra la Corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 5.2 Articular el Plan Nacional de Desarrollo con la participación de Colombia en . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) 5.3 Darle continuidad a la Iniciativa de Transparencia en las industrias Extractivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 5.4 Culminar el proceso de acceso a la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 6. Acciones para prevenir y sancionar la corrupción en el posconflicto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Control y seguimiento a recursos públicos e internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Elecciones territoriales 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Afianzamiento de la cultura de la transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Introducción La Corporación Transparencia por Colombia es una organización sin ánimo de lucro creada en 1998, cuya misión es “liderar desde la sociedad civil la lucha integral contra la corrupción y por la transparencia, en lo público y en lo privado, para promover una ciudadanía activa, fortalecer las instituciones y consolidar nuestra democracia”. Desde su fundación, cuando comienzan los nuevos periodos presidenciales Transparencia por Colombia ha realizado monitoreo y evaluación a programas y políticas en materia de transparencia y lucha contra la corrupción, y a partir de estos, ha formulado recomendaciones. Esto le ha permitido a la Corporación fijar posiciones institucionales, desarrollar propuestas y, en general, tener incidencia en la formulación de instrumentos como el Plan Nacional de Desarrollo, la formulación y aprobación de nuevas normas y regulaciones y en la puesta en marcha de iniciativas anticorrupción por parte de entidades estatales, empresas privadas, organizaciones sociales, cooperación internacional, entre otros actores corresponsables en la lucha contra la corrupción en Colombia. El objetivo de este documento es presentar los principales lineamientos de política pública de transparencia y lucha contra la corrupción que Transparencia por Colombia identifica como prioritarios para los próximos cuatro años. Para esto, en primer lugar se identifican las principales problemáticas de carácter estructural que contribuyen a la existencia y permanencia de entornos favorables a actos de corrupción, y en segundo lugar se indican las acciones que se sugiere poner en marcha durante los próximos cuatro años para lograr mejores resultados en la lucha contra la corrupción en el país.

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Principales problemáticas identificadas Si bien la corrupción en Colombia se manifiesta a través de múltiples formas y en una amplia variedad de ámbitos asociados a la gestión de decisiones y recursos públicos, para los propósitos del presente documento Transparencia por Colombia ha seleccionado aquellos en los cuales considera que podrán ponerse en marcha acciones que permitan alcanzar resultados concretos en los próximos cuatro años. En primer lugar, se identifican riesgos de corrupción y de captura del Estado a través del sistema políticoelectoral y la incidencia indebida de intereses particulares, que tienen efectos posteriores en las decisiones relacionadas con la planeación, la ejecución, la evaluación y el control al gasto público. Desde hace varios años, Transparencia por Colombia ha llamado la atención sobre este aspecto. Aunque está presente en distintos escenarios y momentos de la gestión pública, la opacidad en el financiamiento de partidos y campañas políticas representa la “puerta de entrada” a la corrupción. A esta situación se suman las debilidades propias del sistema político-electoral colombiano, lo cual implica que los esfuerzos de lucha contra la corrupción necesitan contemplar reformas a los mecanismos, prácticas y procedimientos relacionados con la elección de representantes públicos, si se desea tener impactos posteriores en la forma como esos representantes planean, ejecutan y evalúan el uso del gasto público, y asignan cargos y posiciones dentro de la estructura del Estado a nivel nacional y territorial. La segunda problemática identificada se refiere a las debilidades del sistema de pesos y contrapesos del

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Estado colombiano, lo que afecta la capacidad de investigar y sancionar casos de corrupción, de ejercer control estatal, político y social, y por lo tanto genera altos niveles de impunidad. La Constitución Política de 1991 creó los mecanismos para contrarrestar los poderes de las tres ramas del poder público y adoptó un diseño institucional para garantizar la autonomía e independencia mediante un sistema de pesos y contrapesos. Sin embargo, el Acto Legislativo 02 de 2004, que introdujo la figura de la reelección presidencial, afectó directamente estos mecanismos. Las consecuencias de esta medida afectaron a todo el sistema político en general, pero en mayor medida a la rama judicial. El hecho de que las Altas Cortes tengan funciones de nominación y nombramiento de importantes funcionarios públicos ha generado politización y aumento en la desconfianza de la rama judicial. La pasada elección del Contralor General de Nación ha puesto en evidencia esta problemática. En tercer lugar, Transparencia por Colombia ha identificado que las estrategias adoptadas por el Gobierno Nacional en materia de lucha contra la corrupción han tenido un alcance limitado, en la medida que se desarrollan como elementos complementarios a la gestión pública pero no se ha logrado un enfoque transversal que les permita hacer parte de los distintos escenarios de toma de decisiones. Esto ha obstaculizado la posibilidad de poner en marcha herramientas anticorrupción propiamente dichas, así como iniciativas aterrizadas en sectores de importancia estratégica para el país. Ejemplo de ello es que, a pesar del esfuerzo que hizo el Gobierno Nacional en la formulación del Estatuto Anticorrupción, este instrumento

aún no ha sido aprovechado lo suficiente por el Estado, debido principalmente a la falta de difusión y sensibilización y a la necesidad de darle un mayor impulso a la institucionalidad requerida para fortalecer la implementación del mismo. Transparencia por Colombia reconoce el esfuerzo realizado en los últimos cuatro años para combatir la corrupción, pero llama la atención sobre la falta de continuidad de estas medidas para generar cambios concretos y estructurales, que a la vez generen cambios en la percepción que la ciudadanía tiene sobre la corrupción y la forma en que está siendo abordada por el Gobierno Nacional. En cuarto lugar, y teniendo en cuenta el contexto actual de diálogos de paz y la posibilidad de apertura de un escenario de postconflicto, los temas de transparencia y lucha contra la corrupción serán fundamentales. Se requerirá superar los altos niveles de desconfianza que la corrupción ha generado entre actores públicos, privados y sociales para fortalecer la institucionalidad pública, así como alcanzar mayores niveles de transparencia que favorezcan una mejor inversión de los recursos públicos y por lo tanto unas condiciones de vida de equidad y calidad que contribuyan a una estabilidad política, económica y social. El Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera contempla justamente, en lo que se refiere al Fin del Conflicto, numeral 3.4, que “en forma paralela el Gobierno Nacional intensificará el combate para acabar con las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo la lucha contra la corrupción y la impunidad…”.

En esta misma línea, y con el objetivo de promover condiciones de igualdad para el postconflicto, Transparencia por Colombia identifica la falta de un enfoque de Derechos Humanos en la lucha contra la corrupción. La corrupción es un fenómeno que tiene múltiples caras, distintos efectos y por lo tanto incide de manera diferente en cada persona. Es así como en los últimos años las comunidades internacional y académica han venido trabajando sobre la incidencia directa de la corrupción en la vulneración de los Derechos Humanos, para darle una mirada más allá de los efectos sobre la eficiencia económica de un país, y centrarla en las personas y las consecuencias que esta tiene en sus vidas1. El postconflicto abrirá las puertas para abordar nuevos temas y enfoques de trabajo que consoliden la paz, por lo cual resulta pertinente y relevante que el Gobierno colombiano comience a abordar en sus líneas de trabajo contra la corrupción un enfoque de Derechos Humanos que le garantice a la ciudadanía el cumplimiento de los mismos, independiente de condición socio-económica, su raza, su género y su identidad sexual.

1 Consejo de Derechos Humanos. Informe Resumido acerca de la Mesa Redonda sobre las Consecuencias Negativas de la Corrupción en el disfrute de los Derechos Humanos. Tomado de Corrupción y Derechos Humanos: Una Mirada desde la Jurisprudencia de la Corte Inter Americana de Derechos Humanos. Centro de Derechos Humanos, Facultad de Derecho - Universidad de Chile, 2014, pág. 26.

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Acciones para mejorar y fortalecer los mecanismos, las prácticas y los procedimientos para la gestión de los intereses privados y colectivos

1. Financiamiento político •

Limitar los ingresos privados a las campañas. En las pasadas elecciones al Congreso 2014, 70 por ciento de los ingresos a las campañas fueron de origen privado entre recursos propios de los candidatos y de sus familiares (38 por ciento), y los aportes (créditos y/o donaciones) de personas naturales y jurídicas (32 por ciento)2. Esta tendencia en la financiación de las campañas en Colombia se observó también en las elecciones territoriales de 2011. La ley 1475 de 2011 no contempla un límite a los recursos propios para financiar las campañas legislativas y territoriales3 lo que permite que un candidato financie el 100 por ciento de su campaña con recursos propios. Esto impide hacerle seguimiento a los recursos puesto que casi nunca son depositados en las cuentas de las campañas y en la mayoría de los casos son aportes en especie (oficinas de campañas, automóviles, etc). Para mayor equidad y transparencia en las elecciones, es importante incluir límites a la financiación con recursos propios así como límites para los aportes de personas jurídicas y naturales (10%).

En este momento se encuentra en debate en el Congreso una reforma política que incorpora algunas medidas que tendrían incidencia directa en la financiación de las campaña; por una parte, la propuesta de que incremente el monto de financiación estatal para las campañas. Por otra, que las listas a corporaciones de elección popular se conformen de manera cerrada y utilizando el sistema de cremallera. Es decir, intercalar hombres y mujeres en el orden de los candidatos. Estas iniciativas imponen nuevos retos relacionados con la definición de mecanismos para mejorar el acceso a los recursos públicos y garantizar que se entreguen de manera oportuna y transparente. Es importante resaltar que en las pasadas elecciones legislativas solamente 5 por ciento del total de los ingresos correspondieron a anticipos. A su vez, es necesario ahondar en un esfuerzo conjunto entre el Consejo Nacional Electoral, el Ministerio de Hacienda, candidatos y organizaciones políticas, financiadores privados, medios de comunicación y sociedad civil, entre otros, para determinar con mayor claridad los costos reales de las campañas para poder definir con mayores elementos de análisis los topes y el monto de anticipo que el Estado debe asegurar para apoyarlas. Esta tarea es de vital importancia de cara a las próximas elecciones territoriales de 2015.

2 Esta información se toma de los reportes de ingresos y gastos presentados por los candidatos y las organizaciones políticas de acuerdo con lo estipulado en el marco normativo colombiano, a través del aplicativo Cuentas Claras, herramienta desarrollada por Transparencia por Colombia y donada al Consejo Nacional Electoral, quien la ha avalado como medio oficial para la rendición de cuentas las campañas. 3 Para las campañas presidenciales si hay un límite a los aportes propios de los candidatos de acuerdo con la Ley 966 de 2005.

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En cuanto a la definición de las listas cerradas y el sistema cremallera, estas propuestas de reforma política requieren de un trabajo de los partidos para incorporar medidas de democratización interna, fortalecer la militancia, ampliar la base de membrecía de los partidos y la adopción de mayores medidas para promover nuevos liderazgos femeninos que tengan igualdad de oportunidades para ser elegidas, puesto que como se vio en las elecciones legislativas de 2014, la aplicación de las cuotas de género en las listas se cumplió, pero esto aún no se traduce en un porcentaje proporcional de elegidas. Así las cosas, en el actual Congreso, de 33 por ciento de mujeres candidatas se pasó a sólo 21 por ciento de mujeres.

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Reglamentar aportes de financiadores privados que controlan recursos fundamentales para el desarrollo de campañas. La principal inversión que realizan las campañas en Colombia es la publicidad electoral. Este gasto es uno de los más sensibles para la competencia electoral. A través de pagos a medios privados, algunos candidatos puede asegurar mayor exposición mediática en comparación con otros. Dentro de un esquema de financiación mixta es pertinente reglamentar mejor el acceso a los medios de comunicación y limitar las donaciones y créditos que pueden hacer los medios a las campañas. Una propuesta para esto es considerar la financiación pública de la totalidad de la publicidad electoral.

Dar cumplimiento con la recientemente sancionada Ley de Transparencia y Acceso a la Información (Ley 1712 de 2014). Es necesario trabajar en la reglamentación de esta ley con las organizaciones políticas. El Art. 2 de esta ley determina que toda la información de interés públi-

co (como lo es la relativa a la financiación de las campañas) deberá ser oportuna, objetiva, veraz, completa, reutilizable y estar disponible en formatos accesibles a todos. A su vez, el art. 5 indica que los partidos, movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos son sujetos obligados a proveer información pública de manera proactiva.

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Mejorar los mecanismos para la rendición de cuentas de ingresos y gastos de campañas. Para determinar los costos reales de las campañas y la diferencia que se observa entre la norma y la práctica es importante revisar y actualizar los formatos definidos en la Ley 130 de 1994 para la rendición de cuentas de las campañas. Estas mejoras deben enfocarse en ofrecer información que esté más completa, clara y verificable. Por ejemplo, sería ideal que en los formularios de rendición de cuentas 5B se incluyeran anexos descriptivos de los beneficiarios de dichos gastos.

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Fortalecer y garantizar la independencia del órgano electoral para monitorear y sancionar irregularidades en la financiación y /o la rendición de cuentas. En una eventual reforma política es necesario abordar la conformación del Consejo Nacional Electoral desde la nominación, elección e independencia de sus magistrados, hasta la revisión de sus capacidades reales de investigación control y sanción, y garantizar su independencia administrativa y financiera de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Teniendo en cuenta la importancia del sistema político electoral para el funcionamiento de la democracia y la institucionalización de las medidas necesarias para avanzar en la transparencia, equidad y eficacia en la com-

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petencia electoral, es fundamental reconsiderar el funcionamiento del órgano electoral y considerar la posibilidad de tener un Tribunal Electoral que amplíe sus capacidades de investigación y castigo más allá de la actual capacidad de aplicación de sanciones de corte administrativo. En este caso es necesario incorporar dentro de las discusiones de la reforma política el papel que juegan en la actualidad el Consejos Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como la función que cumple el Consejo de Estado y la interdependencia con los órganos de control.

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Inhabilitar a contratistas que financien campañas a nivel territorial. Se hace necesario ampliar la inhabilidad para contratar con el Estado de las personas y empresas que financian las campañas a las corporaciones de elección popular, porque en la actualidad sólo se tiene en cuenta para elegir al presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes.

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Reglamentar el cabildeo. A partir de lo enunciado en el Estatuto Anticorrupción, es necesario regular las actividades de lobby, de tal manera que sea posible determinar las restricciones, excepciones, incompatibilidades, reconocimientos por los servicios prestados y registros públicos correspondientes, así como identificar los actores que deberían estar cobijados por este tipo de regulación.

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Elaborar un sistema de divulgación pública de acuerdos entre congresistas y poder ejecutivo. Este mecanismo deberá facilitar el escrutinio público y la rendición de cuentas de ambas ramas del poder público ante sus electores, y deberá ser aplicable a aspectos como cupos indicativo y sistema General de Regalías, entre otros aspectos.

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Castigar a los Congresistas corruptos con la Silla vacía para corruptos.

2.2 Prevención y sanción de conflictos de interés

2. Fortalecimiento del sistema político 2.1 Medidas para la reforma política •

Diseñar un Estatuto de Oposición. En el marco del proceso de paz y los eventuales acuerdos respecto a la participación política de los desmovilizados de las FARC es urgente que se trabaje en la definición de un estatuto que reglamente y garantice los derechos de la oposición política en el país.

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Darle mayor publicidad y seguimiento a declaraciones de bienes y rentas. Es necesario modificar la Ley 190 de 1995 con el propósito de generar estrategias que aumenten la efectividad de la declaración de bienes y rentas. Por ejemplo, haciéndolos públicos, enfatizando la generación de alertas que prevengan el conflicto de interés. Los funcionarios deben, como mínimo, presentar esta documentación al momento de la posesión y del retiro. Cuando se trata de servidores con término fijo, a la mitad de su período.

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Reglamentar la “puerta giratoria”. Es necesario aclarar los alcances de lo establecido por el Estatuto Anticorrupción en materia de “puerta giratoria”, bien sea a través de una reglamentación del Estatuto o de una reforma al mismo, de tal manera que se logre abordar de manera más precisa el conflicto de intereses que puedan tener ex funcionarios públicos con acceso a información privilegiada por los cargos desempeñados que posteriormente ingresen al sector privado.

conflicto de interés, como para la inclusión en los instrumentos de gestión de información establecidos en la ley 1712 de 2014.

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Formar a los servidores públicos para que aprendan a tramitar posibles conflictos de intereses. Si bien el régimen de Inhabilidades e Incompatibilidades de los servidores públicos aporta luces en la materia, para que el régimen de conflictos de interés sea operativo se requiere de un esfuerzo adicional en la sensibilización y capacitación a los servidores públicos acerca de la utilidad de la herramienta para la transparencia y lucha contra la corrupción. Para tal fin, el Departamento Administrativo de la Función Pública, en asocio con la Escuela Superior de Administración Pública y la Secretaria de las Transparencia, deberán emprender acciones de formación que permitan cambiar la cultura organizacional en las entidades públicas.

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Vincular la declaración y trámite de conflictos de interés en el proceso de gestión administrativa. La declaración y trámite de conflictos de interés es una herramienta de gestión administrativa que facilita la transparencia en el proceso de toma de decisiones. Para tal fin, es necesario incluir en los modelos institucionales de gestión (MECI, SGC) de las entidades públicas procesos que potencien su uso y reporte.

Así mismo, se deberá establecer que, en una primera fase, los servidores públicos de nivel directivo y los tomadores de decisiones en los procesos de gestión contractual y de recurso humano presenten de manera obligatoria su declaración de bienes y rentas.

Estandarizar herramientas e instrumentos. Actualmente no existe un procedimiento administrativo estandarizado que guie a los servidores públicos de los diferentes niveles de gobierno en el proceso de declaración y trámite de los conflictos de interés. En tal sentido es necesario que el Departamento Administrativo de la Función Pública ofrezca lineamientos concretos en la materia, representados en formatos y guías que sean una herramienta de gestión que concrete procesos y procedimientos en la materia.

Darle publicidad a los conflictos de interés y su trámite. Es de vital importancia crear mecanismos y medios concretos para dar a conocer los conflictos de interés, los impedimentos manifestados y su trámite. La nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Información es una oportunidad concreta para que las entidades líderes de la política pública aporten en ese sentido desde su función misional. Para tal fin, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones-MINTICS, en coordinación con la Secretaria de la Transparencia y el Archivo General de la Nación, deberán diseñar lineamientos tanto para la publicidad de los documentos asociados a las declaraciones de

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Promover los procesos de investigación y sanción frente a la no declaración y trámite de los conflictos de interés. El Ministerio Público, junto con las oficinas de control interno, deberán fortalecer los mecanismos de supervisión y control frente a las declaraciones de conflicto de interés y su trámite, con el objetivo de generar alertas previas y acciones correctivas. En caso de ser obligatoria su presentación, serán los encargados de efectuar las sanciones respectivas.

Desde el punto de vista de la prevención, Transparencia Internacional le plantea al sector privado la necesidad de adoptar prácticas establecidas en los Principios Empresariales para Contrarrestar el Soborno, que en su tercera edición publicada en diciembre de 2013, establece que las empresas deben establecer políticas y procedimientos para identificar, monitorear y manejar los conflictos de intereses que pudieran dar pie al riesgo de soborno, sea este real, potencial o percibido. Estas políticas y procedimientos deberían aplicarse a directivos, gerentes, empleados y las partes contratadas como agentes, lobistas y otros intermediarios.

2.3 Otras medidas para sector privado La Política Pública Integral Anticorrupción, que se encuentra en el Documento Conpes 167, requiere la promoción de acciones relacionadas con la integridad y la cultura de la legalidad por parte del sector privado. Así mismo, plantea retos de corresponsabilidad del sector privado como la adopción de canales de comunicación para denunciar sobornos y sancionar a quienes intervienen en actos de corrupción; establece mecanismos de articulación y coordinación con las autoridades administrativas y judiciales para la denuncia de actos de corrupción; presenta políticas contra el soborno con contratistas y proveedores, y regula inhabilidades e incompatibilidades que generen conflictos de interés. Así mismo, en cumplimiento de las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para fortalecer el sistema de vigilancia y control de las superintendencias, el gobierno debería incluir la sanción administrativa de los conflictos de interés a las personas jurídicas.

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2.4 Administración pública íntegra •

Reconstruir la gestión pública a través del fortalecimiento de la capacidad de gestión de las entidades estatales. Tanto en el nivel nacional como en los departamentos y municipios se requiere aumentar capacidades técnicas y políticas para gestionar el desarrollo; reformas normativas y ajustes institucionales relacionados con mejores condiciones para el empleo público, y dotar a los funcionarios de herramientas de gestión pertinentes y orientadas mejorar el desempeño institucional y los resultados de la acción pública.

En las actuales condiciones y en la aspiración de avanzar hacia la construcción de la paz, además de garantizar la prestación de bienes y servicios para los ciudadanos, se exige una nueva forma de gobierno y de concepción del Estado. Eficacia, eficiencia, enfoque de derechos, accountability de las autoridades públicas, deliberación e inciden-

cia de la sociedad civil, acceso a la información pública como derecho, entre otras, obliga a cambios radicales en las formas de gestionar lo público.

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Fortalecer la institucionalidad y el diseño de políticas públicas relacionadas con la administración pública. La administración y la gestión pública requiere estar al ritmo de las exigencias del desarrollo y la construcción de la paz. Entidades líderes para la administración pública como lo son el Departamento Administrativo de la Gestión Pública – DAFP, el Departamento Nacional de Planeación – DNP, el Archivo General de la Nación y el Ministerio de Tecnología de la Información y las Telecomunicaciones – MINTIC, entre otras, deben contar con las condiciones técnicas, presupuestales y políticas para el proceso de reconstrucción de la gestión pública. Las funciones de estas entidades no pueden ser suplantadas por oficinas asesoras. Esta institucionalidad fortalecida debe contar con un ambicioso programa que contemple, además del diseño de políticas, técnicas, metodologías y formatos procesos de formación, asesoría y acompañamiento que llegue al 100 por ciento de las entidades territoriales. Hoy día algunos municipios y departamentos cuentan con algunas capacidades para ser pieza clave en engranajes que articulan el ámbito nacional con el territorial. Especial atención merece el tema del presupuesto. Reconstruir la capacidad de gestión del Estado colombiano requiere de recursos económicos muy grandes. Este tema se ha descuidado desde mediado de la década de los años 90. La calidad en el desempeño de competencias y funciones

por parte de las autoridades territoriales mucho tiene que ver con la precariedad de recursos asignados a los procesos de fortalecimiento del desarrollo institucional emanados del nivel nacional.

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Alcanzar un acuerdo político sobre la relación entre gestión administrativa y la política electoral. Si bien las autoridades públicas requieren cierta discrecionalidad en la selección de algunos de los miembros de sus equipos de trabajo, es necesario proteger a las plantas burocráticas de la negociación clientelar. El principal recurso de la gestión pública no puede estar sujeto a la incertidumbre que introduce el proceso político electoral. Partidos y líderes políticos están obligados a reconocer que la administración y su burocracia está al servicio del ciudadano, no de los intereses políticos. Además de reformas institucionales sobre los mecanismos de selección y gestión del empleo público, esto requiere, ante todo, de profundos cambios de valores y prácticas por parte de los políticos y un ejercicio de control social permanente.

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Devolverle al servicio público condiciones de dignidad y calidad laboral. En razón de los ajustes fiscales que promovió la Ley 617 del 2001 los recursos para el funcionamiento de las entidades sufrieron serias reducciones. Esto llevo a que las entidades se vieran obligadas a contratar personal a través de órdenes de servicio. El resultado fue una reducción de las plantas de personal y el crecimiento del número de contratistas. Esta situación riñe con el diseño normativo, pues estos profesionales, que cumplen tareas misionales, no pueden ser capacitados ni evaluados. Además, no cuentan con condiciones laborales que garanti-

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cen la calidad del empleo (son contratados por cortos periodos de tiempo y de manera reiterativa) como tampoco son sujetos 100 por ciento disciplinables. Esta situación afecta la calidad del desempeño de los servidores público y atenta contra las condiciones laborales de los individuos. Se debe fortalecer la carrera del servicio público4, los mecanismos de seguimiento al desempeño con correlatos de incentivos y sanciones, además de corregir las fuertes brechas salariales como la formación integral, no solo en administración pública sino en gobierno democrático.

•

Fortalecer mecanismos de selección para cargos sensibles a hechos de corrupción. De acuerdo con lo planteado en las convenciones anticorrupción, en la escogencia de los cargos públicos relacionados con decisiones sensibles en manejos presupuestales, de contratación, interventoría y supervisión, así como para procesos de control interno de gestión y control interno disciplinario, se deben fortalecer mecanismos de selección y otorgarles garantías para el ejercicio del cargo. Es necesario mantener la directriz del Estatuto Anticorrupción en lo que compete a los jefes de control interno nacional, al tiempo que se debe mejorar la selección de los jefes de control interno a nivel de las entidades territoriales, como de las demás ramas del poder público, de los órganos de control y del Ministerio Público.

•

Incrementar el control al cumplimiento de perfiles y de funciones de los cargos públicos. Con la puesta en marcha de la Ley de Transparencia y el Acceso a la Información Pública las entidades del sector público deberán divulgar proactivamente la información sobre las personas que laboran en las entidades. Esto permitirá mayor control social, político e institucional. Es necesario que en los planes de los auditores o funcionarios de las Oficinas de Control Interno y en los Órganos de Control y el Ministerio Público se contemple la revisión sobre el cumplimiento de la normatividad sobre perfiles y manuales en las entidades, principalmente en cargos que son especialmente vulnerables a la corrupción por su función en manejo de recursos y toma de decisiones: responsables de presupuesto, de la definición de términos de referencia para procesos de contratación, encargados de control interno y disciplinario, responsables de otorgar licencias, entre otros.

•

Mejorar la capacitación a los servidores públicos. A pesar de las reformas en el sistema de capacitación para los servidores públicos – iniciativas del DAFP y la ESAP -, los líderes de los procesos de gestión siguen esperando mayor formación tanto en los temas claves para la gobernabilidad de la nación, como de los aspectos jurídicos, técnicos y prácticos. Se requieren procesos de formación permanente y coherente con la compleja y retadora dinámica de la gestión pública en este país.

4 Esta La ley 909 del 2004 debe ser revisada, así como el diseño normativo y de gestión de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

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De otro lado, es necesario que a las capacitaciones puedan acceder todo los niveles de profesionales: Gerentes públicos, profesionales y técnicos, además de los contratistas.

técnica, presupuestal y humana para cumplir con sus funciones de instancia garante de la Ley.

2.5 Sistema de pesos y contrapesos •

Garantizar el acceso a la información pública. La implementación de la Ley 1712 de 2014 sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública Nacional deberá ser uno de los principales ejes de los esfuerzos en materia de transparencia y lucha contra la corrupción durante los próximos cuatro años. Lo anterior se sustenta no sólo en el esfuerzo inicial que implicará para las entidades públicas del país el proceso de adaptación para dar cumplimiento a la Ley, sino también en la posibilidad de generar a mediano y largo plazo un cambio en la forma como los funcionarios públicos y la ciudadanía interactúan a partir de información oportuna, veraz, comprensible y socialmente útil, que contribuya a generar espacios de confianza y diálogo entre ambos sectores, y a reducir riesgos de corrupción en la gestión pública.

De acuerdo con el Barómetro Global de Corrupción 2013 de Transparency Internacional - TI, el sistema judicial colombiano se ubicó en el cuarto lugar de las instituciones públicas con mayor percepción de corrupción, con un puntaje de 3.85. Al hacer un análisis comparativo de los Barómetros de TI de los últimos cinco años, es evidente como la percepción de corrupción en la rama judicial ha ido aumentando. Para Transparencia por Colombia una de las razones por la cual esta percepción negativa va en ascenso se debe a la ineficiencia de la rama, traducida en la falta de sanciones ejemplares y oportunas, ya sea cuando actúa sobre los delitos en general o sobre aquellos que tienen que ver con hechos de corrupción.

Para lograr este propósito, se debe garantizar muy buena capacidad técnica y de coordinación entre las entidades líderes del proceso de implementación de la Ley (Ministerio de Tecnología de la Información y Comunicaciones, Departamento Administrativo de la Función Pública, Departamento Nacional de Planeación, Archivo General de la Nación y Departamento Administrativo Nacional de Estadística) que se complemente con una capacidad de orientación y acompañamiento a las entidades públicas, en particular del nivel territorial, para la puesta en práctica de la Ley. Para los próximos cuatro años será fundamental lograr que el Ministerio Público cuente con la capacidad

En este mismo estudio se le preguntó a la ciudadanía en qué sector consideran que se ofrecen más sobornos en Colombia. En primer lugar se ubicó la Policía Nacional (27 por ciento) y en segundo lugar el sector justicia (19 por ciento). Las principales motivaciones para pagar sobornos son la necesidad de “acelerar el proceso o trámite” (49 por ciento ) y “era la única manera de obtener el servicio” (36 por ciento)6. Es alarmante para el país que el sector encargado de brindar y administrar la justicia presente estos niveles de desconfianza, más aun si se tiene en cuenta el actual proceso de paz y las posibilidades de transición hacia ella. Algunas de las medidas necesarias para enfrentar estos problemas deben ir encaminadas a eliminar la

2.5.1 Garantizar la transparencia en la rama judicial

Recomendaciones sobre Transparencia y Lucha Contra la Corrupción 2014 - 2018 l 15

puerta giratoria entre las cortes y entre éstas y los órganos de control y fiscalización; a garantizar la independencia de los miembros de la rama judicial frente a sus nominadores y electores y a las otras ramas del poder; a fortalecer la rendición de cuentas del sector; a establecer rigurosos sistemas para la selección de los funcionarios basados en méritos con procesos objetivos y transparentes. Es fundamental tomar acciones para impedir la politización de la justicia.

2.5.2 Órganos de control Para Transparencia por Colombia es importante realizar procesos de fortalecimiento de los órganos de control estatal, en particular la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y las oficinas de control interno, de tal manera que puedan contar con mayor profesionalismo, capacidad técnica, coordinación y alcance territorial, para cumplir eficazmente su función de vigilancia y control7.

2.5.3 Establecer mecanismos de investigación y sanción en el poder ejecutivo8 En esta rama del poder público se deben desarrollar acciones de fortalecimiento de las funciones de interventoría en materia contractual, de vigilancia y supervisión ejercidas por las superintendencias, y de control interno en las entidades del orden nacional, que pudieran ser extendidas a los entes territoriales. Asimismo, es necesario dar continuidad, ampliar y re-

plicar el modelo de investigación de casos de corrupción establecido por la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC). Estas funciones son muy importantes para atacar las manifestaciones de corrupción en sectores claves como salud, educación, minería, defensa y seguridad, agua potable y saneamiento básico, y en sectores reconocidos por su vulnerabilidad frente a hechos de corrupción como, por ejemplo, la contratación pública, el manejo de las nóminas de servidores públicos o la gestión de ingresos del Estado. Igualmente es necesario revisar las funciones de la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) para que la información que genera pueda ser conocida por los distintos órganos de control del Estado.

3. Fortalecimiento del control social •

Complementar las iniciativas de capacitación sobre participación ciudadana y control social con esquemas de acompañamiento para ejercer el control ciudadano. Es necesario generar mejores condiciones para que la ciudadanía ponga en práctica las herramientas que adquieren en procesos de capacitación sobre control ciudadano. Una de esas condiciones es contar con la orientación y el acompañamiento de instancias

5 En una escala de 1 a 5 donde 1 es nada corrupto y 5 muy corrupto. 6 Transparencia por Colombia. Informe Colombia Barómetro Global de Corrupción 2013. Tomado de: http://bit.ly/1rx4h7X 7 Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha Contra la Corrupción. Tercer Informe. Agosto de 2014. 8 Ídem.

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de corrupción. En el país persiste un alto riesgo para las personas que ejercen control social, especialmente para aquellas que cuentan con bajos niveles de visibilidad y que hacen seguimiento a temáticas complejas y en las que incluso hacen parte redes de corrupción y crimen organizado. Este riesgo se refuerza en la medida en que los canales de denuncia de actos de corrupción son desconocidos. Y cuando son conocidos, no generan resultados que correspondan a las expectativas generadas. A lo anterior se agrega la falta de mecanismos de protección para las personas que se atreven a denunciar hechos reales y verificables, independientemente de su motivación, o del sector en el cual se desempeñen (público, privado, sociedad civil). Estos aspectos también son de particular importancia para el ejercicio del periodismo de investigación, cuyos esfuerzos han hecho posible que muchos de los actos de corrupción más graves hayan sido divulgados a la opinión pública y puestos en manos de las autoridades competentes y los órganos de control.

públicas, académicas o sociales durante el desarrollo de ejercicios de veeduría y control social, que permitan fortalecer la calidad técnica de las propuestas generadas por la ciudadanía para mejorar el uso de los recursos públicos. También es necesario que la orientación y el acompañamiento se desarrollen durante plazos amplios e idealmente que coincidan con procesos de formulación, aprobación e implementación de planes de desarrollo. Igualmente, los líderes y organizaciones capacitadas en control social deben contar con una mayor apertura y articulación con los órganos estatales de control a nivel local y nacional.

•

Lograr una mayor articulación y coordinación de ejercicios de control social en sectores estratégicos para el país. Existen múltiples espacios y mecanismos para el ejercicio del control social. Ahora bien, es necesario propender por una mejor articulación y coordinación entre las iniciativas de seguimiento ciudadano, de tal manera que su impacto pueda ser mucho mayor. La diversidad de formas y figuras bajo las cuales se puede ejercer control social en Colombia es una de sus mayores fortalezas, pero corre el riesgo de mantenerse en expresiones de carácter disperso que no logran hacerse visibles como expresiones ciudadanas, más allá de liderazgos personales o de algunas organizaciones sociales. Una opción para abordar este riesgo se encuentra en la puesta en marcha de estrategias sectoriales de lucha contra la corrupción en el marco de las cuales puedan generarse esquemas de acompañamiento, articulación y coordinación a ejercicios de control social. Fortalecer canales de denuncia y mecanismos de protección a denunciantes sobre hechos

•

Mejorar el acceso a la información pública y a la rendición de cuentas. Mejorar los niveles de acceso a información pública oportuna, de calidad y socialmente útil para el ejercicio del control social será uno de los principales retos para el proceso de implementación de la Ley 1712 de 2014. Es necesario fortalecer los esfuerzos por comprender desde la institucionalidad pública cuál es la información que requiere la ciudadanía, en cuáles momentos y en qué formatos. Para esto resulta fundamental desarrollar estrategias de focalización en la implementación de la Ley en sectores particularmente sensibles para la ciudadanía. La falta de respuesta ante solicitudes de in-

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formación tramitadas usualmente bajo derechos de petición, la entrega de información parcial o confusa, el uso de formatos que impiden analizar la información, y el desconocimiento sobre qué institución cuenta con la información que requiere el ciudadano, son problemas comunes que Transparencia por Colombia sigue evidenciando en los ejercicios de control social que apoya en distintos lugares del país. Estos obstáculos se suman a la puesta en marcha de prácticas de rendición de cuentas limitadas que no logran terminar en correctivos o sanciones a partir de las opiniones, sugerencias y propuestas generadas por la ciudadanía, así como a procesos de consultas a comunidades afectadas por actividades económicas prioritarias para el país, como la extracción de recursos naturales, que no se desarrollan de manera oportuna, con bajos niveles de visibilidad a nivel local y nacional o que son cooptados por intereses particulares.

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Asegurar la independencia y legitimidad de quienes ejercen el control social. Es necesario que el control social responda a intereses colectivos y no a intereses particulares o personales que conllevan a un seguimiento ciudadano siendo instrumentalizado o cooptado. Se debe seguir fortaleciendo la capacidad de rendición de cuentas de quienes ejercen control social sobre las actividades realizadas, los resultados obtenidos y los recursos utilizados para este propósito. Esta rendición de cuentas debe realizarse de manera prioritaria ante las comunidades y sectores afectados por los temas que son objeto del control social y, en la medida de lo posible, divulgadas por canales de comunicación más amplios. Para ello es conveniente privilegiar mecanismos y prácticas de autorregulación que complementen

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los mínimos establecidos por la normatividad en materia de registros formales y de reportes tributarios y contables.

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Adoptar la sanción social, política y comercial. Los esfuerzos de control estatal y social a la gestión y toma de decisiones en el ámbito público deberán ser complementados con iniciativas orientadas a fortalecer la sanción social, política y comercial a los casos de corrupción. Estas iniciativas deberían estar orientadas al logro de resultados relacionados con el rechazo social a prácticas y actos de corrupción, el ejercicio del voto de manera informada y en contra de quienes han participado en esquemas de corrupción, y el rechazo a las prácticas comerciales que privilegian el logro de resultados bajo cualquier tipo de práctica. En Colombia existen instrumentos que podrían contribuir a medir avances de esfuerzos (campañas, pedagogía, sensibilización) que se realicen en materia de sanción social y comercial, como la Encuesta de Cultura Política realizada periódicamente por el DANE y la Encuesta Nacional Sobre Prácticas Contra el Soborno en Empresas Colombianas, que Transparencia por Colombia y la Universidad Externado de Colombia realizan periódicamente. En cuanto a la sanción política, el principal indicador en los próximos años serán los resultados de las elecciones territoriales a desarrollarse en octubre de 2015.

•

Por otro lado, los escándalos de corrupción en el sector privado ponen de presente la vulnerabilidad de las empresas a prácticas de corrupción, la ausencia de aplicación de estándares de ética y transparencia como eje fundamental para la gestión empresarial, y la persistencia de entornos poco transparentes en la forma de hacer nego-

cios ( Pie de Página Corporación Transparencia por Colombia “Lineamientos de Políticas de transparencia y lucha contra la corrupción 2015-2018, documento en construcción.) Ante esto, es necesario seguir fortaleciendo los mecanismos de prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción establecidos en el Estatuto Anticorrupción. Adicionalmente, el gobierno debe implementar mecanismos para que las investigaciones y sanciones judiciales sean acompañadas de sanciones comerciales y reparaciones económicas y sociales por el daño generado por hechos de corrupción.

4. Acciones para fortalecer el enfoque transversal de la lucha contra la corrupción 4.1 Ministerio de la Presidencia y Secretaría de Transparencia

deben convertirse en articuladoras e incluso motores de la política anticorrupción del país, y en un enlace entre la Presidencia de la República, otras entidades del ejecutivo y otras instituciones del Estado que participan en la Comisión Nacional de Moralización. Desde el Ministerio de la Presidencia y la Secretaría de Transparencia se deben divulgar de manera clara y amplia cuáles fueron los compromisos asumidos por el Presidente durante su campaña de reelección con distintos sectores políticos y bajo qué figuras se están materializando. Es necesario darle mayor capacidad técnica a la Secretaría de Transparencia y una visibilidad mucho más alta a los resultados que está logrando más que a los procesos de los esfuerzos que está realizando.

4.2 Mecanismos de coordinación interinstitucional

Fortalecer la Secretaría de Transparencia. El Ministerio de la Presidencia, la Secretaría de Transparencia deben asegurar la adopción de la lucha contra la corrupción como un eje transversal del modelo de gestión de gobierno del presidente Juan Manuel Santos. Estas instancias deben asegurar la mayor relevancia y visibilidad dentro del proceso de toma de decisiones del alto Gobierno Nacional. Estas instancias, a su vez,

Crear un plan de acción y mecanismos de rendición pública de cuentas de la Comisión Nacional de Moralización y de las Comisiones Regionales de Moralización9. A la fecha, las actividades desarrolladas por la Comisión Nacional de Moralización han tenido muy poca visibilidad. Existe muy poca información disponible sobre las reuniones de esta instancia o de las decisiones y acciones derivadas de la misma. Es necesario definir un plan de acción de esta instancia orientado al logro de resultados concretos, principalmente en materia de investigación y sanción de corrupción. Para esto deberán crearse o fortalecerse los protocolos de trabajo técnico que permita articular a los órganos de control con el sistema judicial y los esfuerzos realizados por el poder ejecutivo en esta

9 Ídem.

Recomendaciones sobre Transparencia y Lucha Contra la Corrupción 2014 - 2018 l 17

materia. Igualmente es necesario fortalecer las 32 Comisiones Regionales de Moralización que les permita avanzar hacia el logro de resultados concretos y visibles ante la ciudadanía.

5. Compromisos internacionales 5.1 Convenciones Internacionales contra la Corrupción Colombia ha firmado tres compromisos internacionales anticorrupción: la Convención Interamericana, La Convención de las Naciones Unidas y la Convención para Combatir el Soborno de la OECD. La efectiva implementación de estas Convenciones parte de lograr un conjunto de normas armónicas, soportadas en herramientas sólidas y prácticas, que logren consolidar una política de Estado para el fortalecimiento de la transparencia, la rendición de cuentas y la lucha contra la corrupción. Dentro de los ejercicios de seguimiento a la implementación estos compromisos, la Corporación Transparencia por Colombia ha identificado los siguientes puntos que deben ser aplicados y promovidos para la generación de acciones encaminadas a dar cumplimiento eficaz y efectivo de las mismas. a) Fortalecer los mecanismos de cooperación judicial nacional e internacional que permitan la prevención y sanción de hechos de corrupción. Al ser un delito de alto impacto que ha sofisticado sus prácticas de ocultamiento, la corrupción en Colombia requiere de un compromiso claro y efectivo que permita a los órganos judiciales rastrear internacionalmente los dineros producto de dichos delitos y prevenir posteriores hechos de corrupción.

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Por lo anterior, es necesario capacitar y articular a las agencias del Estado en protocolos de investigación y sanción. b) Implementar mecanismos para contrarrestar la ausencia de información pública clara, completa y oportuna sobre estadísticas y resultados de lucha corrupción. Recientemente empezó a operar el observatorio Anticorrupción de la Secretaría de la Transparencia. Para Transparencia por Colombia este portal debe contar con información oportuna y completa que facilite el accionar de los órganos de control y vigilancia, así como también de los ejercicios de control ciudadano. c) Fortalecer y aclarar la normatividad, así como los mecanismos y procesos judiciales, para la efectiva responsabilidad de las personas jurídicas vinculadas con delitos de corrupción. La vinculación directa del sector privado en prácticas corruptas obliga al Estado colombiano a realizar acciones efectivas que garanticen, dentro del cumplimiento normativo, la responsabilidad de las personas jurídicas frente a delitos de corrupción. La normatividad blanda o poco clara es un elemento que potencia y pone en riesgo a la institucionalidad. Las acciones deben contemplar modificaciones normativas y ajustes procesales que faciliten el accionar de los órganos de control, vigilancia y sanción. d) Implementar canales de denuncia y una política de protección a denunciantes. En la actualidad los canales de denuncia no se han institucionalizado, ni son referentes reconocidos por la ciudadanía en general ni por los servidores públicos en particular, quienes son los que tienen en la mayoría de las ocasiones contacto directo con los hechos de

corrupción y son los que insistentemente señalan un mayor temor para denunciar estos mismos hechos. Existen mecanismos para atender las quejas y reclamos asociadas al servicio que se presta, mas no como instrumentos de denuncia sobre hechos específicamente asociados a corrupción. No existe dentro de ningún marco normativo ni regulatorio nacional referencias a los mecanismos de protección al denunciante de corrupción para que sean dados a conocer a la ciudadanía10.

5.2 Articular el Plan Nacional de Desarrollo con la participación de Colombia en la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) Desde septiembre de 2011 Colombia hace parte de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA). En el marco de esta iniciativa, los países participantes se comprometen a elaborar un Plan de Acción de dos años. En los próximos cuatro años Colombia deberá presentar un segundo Plan de Acción con compromisos que deberán ponerse en marcha en un plazo de año y medio (enero 2015 a junio 2016, seis meses menos debido a la coyuntura electoral de 2014). Una vez culminado este periodo, corresponderá elaborar un tercer Plan de Acción para un periodo de dos años (julio 2016

a junio 2018). En ambos casos será necesario elaborar los compromisos para AGA de manera altamente participativa, asegurando su articulación con el Plan Nacional de Desarrollo y aprovechando este instrumento para mostrar resultados concretos en temas de interés para la ciudadanía en materia de mejora de servicios públicos, aumento de la integridad pública, manejo de recursos públicos con mayor eficacia y eficiencia, construcción de comunidades, y aumento de la rendición de cuentas por parte de las empresas.

5.3 Darle continuidad a la Iniciativa de Transparencia en las industrias Extractivas En 2013 el Gobierno Nacional formalizó su intención de hacer parte de esta iniciativa internacional de carácter multisectorial. Entre febrero y agosto de 2014, representantes del Gobierno Nacional bajo el liderazgo del Ministerio de Minas y Energía11, junto con representantes del sector privado y de la sociedad civil12, elaboraron y aprobaron el Plan de Acción para el logro de este estándar en los próximos años. La implementación de este primer Plan de EITI se realizará durante los próximos dos años, por lo cual es necesario asegurar su articulación con el Plan Nacional de Desarrollo, tanto a nivel de metas para el sector ex-

10 Corporación Transparencia por Colombia. Informe de las Organizaciones de la Sociedad Civil de Colombia para la Cuarta Ronda del Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento a la implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción -MESICIC-, 2012. Tomado: http://www.oas.org/juridico/PDFs/mesicic4_col_resp_sc.pdf 11 Las dos entidades públicas que también participan en este proceso junto con el Ministerio de Minas y Energía son el Departamento Nacional de Planeación y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 12 Las tres entidades representantes de sociedad civil son Transparencia por Colombia, la Fundación Foro Nacional por Colombia y la Universidad Externado de Colombia. Los tres representantes del sector privado son Ecopetrol, la Asociación Colombiana de Petróleos y la Asociación Colombiana de Minería.

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tractivo y en materia de buen gobierno, transparencia y participación ciudadana, como para permitir que las entidades públicas nacionales y territoriales que estarán involucradas cuenten con los recursos necesarios para responder adecuadamente a este compromiso internacional del país. En particular, la articulación entre EITI y el Plan Nacional de Desarrollo deberá contribuir a mantener un nivel alto de participación ciudadana y visibilidad del proceso, especialmente para aquellas regiones del país con mayor presencia de la actividad extractiva (petróleo, minería y gas).

5.4 Culminar el proceso de acceso a la OCDE Si bien este proceso implica que el país deberá continuar introduciendo reformas legales e institucionales en diversos sectores, los esfuerzos para ser parte de la OCDE tienen gran relación con el logro de mayores niveles de transparencia, eficiencia, acceso a la información, coordinación interinstitucional, y lucha contra la corrupción. Para continuar en este proceso, Colombia deberá continuar fortaleciendo la capacidad técnica, humana y financiera de las entidades públicas encargadas de implementar la Convención de la OCDE contra el soborno transnacional ratificada por Colombia en noviembre de 2012, particularmente a través de la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, la UIAF y la Secretaría

de Transparencia, entre otras entidades. Será fundamental que en los próximos años el Estado produzca y divulgue de manera periódica información sobre los obtenidos y sobre los esfuerzos complementarios a desarrollar en materia legal, por ejemplo la Ley de responsabilidad de personwas jurídicas, que también exige la OCDE. Además de estos instrumentos jurídicos, será necesario igualmente que el Estado colombiano, en cabeza del Gobierno Nacional, divulgue los esfuerzos que se están realizando13 para cumplir con las recomendaciones de la OCDE en otros ámbitos con implicaciones para la transparencia y la lucha contra la corrupción14. Son estos: fortalecer los mecanismos de divulgación de resultados obtenidos por el Gobierno Nacional con el fin de favorecer la transparencia y la rendición de cuentas de su gestión15; realizar un proceso de fortalecimiento de los órganos de control estatal, en particular la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y las oficinas de control interno, de tal manera que puedan contar con mayor profesionalismo, capacidad técnica, coordinación y alcance territorial, entre otros aspectos16; poner en marcha acciones orientadas a lograr una reforma profunda del empleo público en Colombia17, y lograr una mayor articulación entre los esfuerzos de la Agencia Colombia Compra Eficiente y las autoridades judiciales y de control, con el propósito de identificar y prevenir riesgos de corrupción en el ciclo de la contratación pública en el país.

13 Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha Contra la Corrupción, Tercer Informe. Agosto de 2014. 14 OECD, “Colombia: Implementing Good Governance”, disponible en: http://bit.ly/11FNkn3 15 Ídem., pág. 28. 16 Ídem., pág. 40. 17 Ídem., pág. 40.

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6. Acciones para prevenir y sancionar la corrupción en el posconflicto 6.1 Control y seguimiento a recursos públicos e internacionales •

Elaborar un mapa de riesgos de corrupción y su consecuente plan de mitigación en el marco del manejo de los recursos destinados a apoyar la consolidación del postconflicto. Estas metodologías que vienen siendo aplicadas en el país - tanto por el gobierno, como por organizaciones multilaterales y por la Corporación Transparencia por Colombia - representan un capital técnico que permitirá que la sociedad y el Estado colombiano se anticipen a hechos de corrupción, falta de integridad y a promover la transparencia en el manejo de estos recursos. Debe tenerse en cuenta que estos instrumentos pueden tener un alcance global (política/ plan de posconflicto) al tiempo que deberá tener capítulos por componentes claves, relacionados con medidas, políticas, planes y programas orientados a materializar los acuerdos de paz que se establezcan, por ejemplo de: 1) Seguridad y Gobernanza (desarme, desmovilización y reintegración, imperio de la ley, lucha contra la corrupción); 2) Democratización y Participación Política (elecciones, reformas a la administración pública, fortalecimiento de partidos políticos, promoción de los derechos humanos, apoyo a organizaciones de la sociedad civil); 3) Recuperación Socioeconómica y Liberalización Socioeconómica (programas de desarrollo rural y tierras, provisión de servicios

básicos, generación de empleo, reducción de la pobreza, gestión de recursos naturales); 4) Justicia Transicional y Reconciliación (atención psicosocial, memoria, reparación).

•

Estos mapas y planes anticorrupción deberán tener en cuenta el proceso de gestión de estos recursos y los actores comprometidos en el manejo de los mismos, que conectados a un sistema de monitoreo y control, tanto en lo institucional, como en los mecanismos de auto regulación y en el control social, permitirá que se establezcan: 1) puntos de mayor vulnerabilidad a la corrupción en el proceso de gestión; 2) alertas tempranas para la acción de las autoridades en virtud de sus competencias y funciones; y 3) ámbitos viables para el control social. Especial atención merece el rol que evidentemente desempeñará el sector privado en este proceso, siendo llamado a ser un actor fundamental en el proceso de transformación que atraiga las condiciones idóneas para una paz sostenible, así como está previsto que parte de los recursos destinados a la consolidación del postconflicto provengan del sector. Se hace necesario que las empresas actúen de conformidad con la legislación existente en materia de transparencia y lucha contra la corrupción (iniciativas de transparencia en el manejo de los recursos, acceso a la información pública); adopten mecanismos de autorregulación que permitan generar un entorno favorable para la generación de alianzas público-privadas y la atracción de nuevas inversiones que favorezcan el desarrollo local; se comporten adecuadamente entendiendo las idiosincrasias de las regiones en

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dónde operan e interioricen que pueden efectivamente contribuir a generar y fortalecer instituciones inclusivas a través de la interacción con las comunidades locales, la generación de empleo y otras medidas tendientes a promover la superación de la pobreza. •

•

De la misma manera, resulta central que las empresas asuman un rol activo en el fortalecimiento de capacidades en los gobiernos locales para asegurar una gestión más eficiente de los programas y proyectos de construcción de una paz sostenible, así como empoderar a las comunidades para la generación del control social.

Establecer mecanismos de control y seguimiento a los recursos nacionales e internacionales que se destinen a la implementación de las políticas, los planes y los programas que se desprendan de los acuerdos de paz. Hay un consenso generalizado, basado en experiencias de otros países, sobre la incidencia de la corrupción en la efectividad de la cooperación e inversiones para la paz y el posconflicto. Por ello es importante blindar estos recursos de su desvío y manipulación para favorecer intereses particulares ajenos al proceso, su eventual apropiación por actores ilegales, y garantizar transparencia y la rendición de cuentas permanente sobre su origen y destinación. Esto supone también la puesta en marcha de mecanismos de prevención que incluyan la identificación de riesgos y debida diligencia de donantes y receptores de la ayuda y supervisión, no sólo por parte de entidades del estado, sino de la ciudadanía y de organizaciones especializadas. Además, requiere de acciones prontas y eficaces para investigar posibles casos de corrupción y, de ser necesario, imponer sanciones. Todo lo anterior

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debe enmarcarse en una política de “cero tolerancia a la corrupción”, máxima publicidad y acceso a la información sobre los procesos de decisiones y los recursos destinados a la construcción de paz. Especial atención merecen las elecciones territoriales de 2015, en las cuales se van a elegir los mandatarios locales que tendrán a su cargo la ejecución de muchos de estos recursos.

6.2 Elecciones territoriales 2015 •

Establecer un plan de acción para minimizar los riesgos de corrupción en la financiación de las campañas para las elecciones territoriales de 2015. Este se hace necesario durante el proceso electoral del nivel territorial que se desarrollará el próximo año, así como en la formulación, la discusión, la aprobación e implementación de los planes municipales y departamentales de desarrollo en 2016. Lo anterior se basa en la posibilidad de que los acuerdos de paz deban ponerse en marcha de forma paralela con el desarrollo de estos procesos electorales y de gestión pública. El plan de acción propuesto serviría para trazar una línea de base sobre la situación en materia de gobernabilidad, transparencia y lucha contra la corrupción a nivel territorial; la identificación de los principales riesgos de corrupción, las medidas en curso y pendientes para abordar dichos riesgos, y la puesta en marcha de acciones concretas en regiones prioritarias para el escenario de implementación de acuerdos de paz.

En las elecciones legislativas de 2014 se presentaron principalmente riesgos asociados al fraude electoral, el clientelismo y la corrupción con los recursos del Estado que se manifestaron a través de la financiación

irregular de candidatos y organizaciones políticas18. Es mucho más probable que estos riesgos se presenten en las elecciones territoriales debido a que la dinámica local facilita la captura de los candidatos y elegidos para garantizar intereses particulares. Así las cosa, es es de vital importancia asegurar por una parte que las reglas que van a regir las elecciones territoriales de 2015 estén claramente definidas mínimo seis meses antes de que empiecen las campañas, asegurar la presencia, capacitación y cubrimiento territorial de los tribunales electorales y fortalecer la participación de la ciudadanía y los medios a nivel regional para ejercer mayor control y monitoreo a las campañas.

•

Plan de acción para minimizar los riesgos de utilización de recursos estatales en las campañas para las elecciones territoriales de 2015. Aunque la ley es clara en cuanto a la prohibición del uso de fondos públicos para apoyar las campañas electorales, en la práctica este sigue siendo un gran riesgo que se corre en las contiendas políticas. Por esta razón es importante trabajar en un plan conjunto que involucre a la autoridad local, las iniciativas del gobierno nacional y a la sociedad civil en la definición, divulgación y uso de mecanismos de control y denuncia al uso indebido de los recursos públicos para el desarrollo de las campañas: desde la intervención indebida en política y el uso de las oficinas públicas, vehículos o recurso humano de una entidad a favor de una campaña, y la presión a los subordinados para reunir votos, hasta el uso de los fondos estatales y programas de asistencia social con fines electorales. A su vez, las denuncias y el control debe acompañarse con la aplicación de sanciones claras y ejemplarizantes para quienes incurran en

éstas prácticas de manera que se desincentiven estas prácticas.

6.3 Afianzamiento de la cultura de la transparencia Paralelo a la formulación e implementación de medidas concretas como las mencionadas a lo largo de este documento, es esencial que el Gobierno Nacional trabaje de la mano de las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en materia de generación y afianzamiento de una cultura de la transparencia. Esto debe trascender en procesos de fortalecimiento y formación de organizaciones sociales de base que propendan por el cuidado de los recursos públicos, así como debe haber un esfuerzo importante en materia educativa, concretamente, en incluir en el sistema educativo cátedras o cursos enfocados a la generación de una cultura por la transparencia, le ética y actividades que promuevan la lucha contra la corrupción. El Barómetro Global de Corrupción 2013 presentó cifras importantes sobre la disposición de la gente a luchar contra la corrupción. Pareciera que la falta de efectividad de las políticas públicas y la gravedad del problema activa la corresponsabilidad de los ciudadanos queriéndose involucrar por medio de acciones colectivas, ya sea suscribiendo peticiones, denunciado en redes sociales hechos de corrupción, movilizándose pacíficamente contra la corrupción, comprometiéndose como miembros activos de organizaciones anticorrupción y otros más asumirían acciones individuales, como pagar más por productos que fabrican compañías que no cometen actos de corrupción.

18 DUNCAN Gustavo. Panorama de riesgos en las elecciones legislativas de Colombia 2014. EN: FESCOL, Revista Perspectiva, n.° 3, 2014.

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