Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública by Transparencia por Colombia

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

1. Introducción El acceso a la información pública (AIP) es un derecho fundamental que requiere de atención especial por parte de la sociedad civil, por tener un impacto multidimensional en la consecución de un pleno ejercicio de los derechos ciudadanos y la lucha contra la corrupción. De la mano con esto, las organizaciones colombianas de la sociedad civil interesadas en el tema reconocen que este es un momento relevante para que en el país se sigan fortaleciendo las condiciones para el ejercicio del derecho a saber, dada la aprobación en el Congreso de la República del proyecto de Ley Estatutaria de Acceso a la Información y Transparencia en 2012 y su actual proceso de revisión por parte de la Corte Constitucional, así como por los diferentes compromisos que el actual Gobierno ha establecido frente al tema desde la misma promulgación del Plan Nacional de Desarrollo. Por ello, la Alianza Más Información, Más Derechos incluyó dentro de sus actividades del periodo 20122013 la realización del trabajo que se presenta a continuación. Este es el resultado de un ejercicio de seguimiento desde la sociedad civil para comprender el estado de avance de los compromisos a los que adhirió el Gobierno colombiano frente a la garantía del acceso a la información pública. Es importante mencionar para este proceso que en septiembre 2011 se creó a nivel internacional la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA, Open Government Partnership, OGP), que busca la promoción de gobiernos más transparentes a

través de la creación de estrategias que faciliten la generación, divulgación y acceso a la información pública, el control social, la rendición de cuentas y la participación ciudadana. El Gobierno de Colombia se adhirió al OGP el 9 de septiembre de 2011 y presentó en abril de 2012 su Plan de Acción, en el cual enlista los logros alcanzados hasta esa fecha y los nuevos compromisos que adquirió en el contexto del OGP. Si bien este proceso no se enfoca únicamente en el fortalecimiento del derecho de acceso a la información pública, ha sido un escenario específico desde el cual el Gobierno colombiano ha adquirido diferentes compromisos relevantes para el tema central aquí tratado. Para contribuir con lo anterior, Transparencia por Colombia involucró a Azaí Consultores para prestarle un acompañamiento en el diseño de un mecanismo metodológico riguroso y eficaz que permitiera adelantar el seguimiento, y que pueda también ser replicado periódicamente en el futuro. El presente documento contiene los resultados de la puesta en marcha de la metodología diseñada para la recolección y análisis de la información. A lo largo de las siguientes páginas se establece una relación entre los compromisos del Estado colombiano en cuanto al acceso a la información pública y los avances que a la fecha se han obtenido. Asimismo, el enfoque del producto ha dispuesto identificar buenas prácticas y conclusiones sobre la garantía de este derecho, con el fin de contribuir a lograr cada vez mejores avances en el cumplimiento de los compromisos adquiridos.

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

2. Metodología de seguimiento a los compromisos AIP Para hallar los resultados que presenta este documento, el equipo de investigadores diseñó una metodología de monitoreo basada en el seguimiento expreso de políticas públicas, anteriormente utilizadas por diferentes organizaciones no gubernamentales internacionales en sus visitas de reconocimiento de terreno. La característica principal de dicho tipo de herramientas es la recolección de información bajo limitaciones de tiempo y de número de fuentes de información disponibles. La presente investigación hizo un análisis con el propósito de generar instrumentos con niveles de eficacia y la mayor cantidad de datos posibles, y de lograr una implementación sistemática y frecuente, que no genere cargas presupuestales insostenibles para las organizaciones de la sociedad civil (OSC).

La metodología, principalmente cualitativa, aunque se apoya en información cuantitativa, está compuesta por un instrumento cuantitativo y otro cualitativo que se contrastan y corroboran para arrojar resultados confiables, los cuales están contenidos en este informe. El instrumento cuantitativo se focalizó en la recolección de información que ayudaría a realizar un seguimiento a los compromisos estatales por medio de diferentes indicadores. De manera complementaria, el instrumento cualitativo se basó en la recolección de información por medio de entrevistas semiestructuradas, primeramente a las OSC que trabajan el tema en cuestión, y en segundo lugar, a funcionarios de las entidades a cargo de los diferentes compromisos.

Gráfico No. 1: Metodología de monitoreo del informe

Instrumento cuantitativo Instrumento cualitativo Indicadores Informe Entrevistas Informes sociedad civil institucionales Resultados Entrevistas Estadísticas Buenas prácticas gubernamentales Preinforme Oportunidades de mejora Recomendaciones

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

2.1. Identificación de compromisos Antes de iniciar con la aplicación de los instrumentos, la herramienta previó la definición de la unidad de análisis. Esta se realizó mediante una revisión exhaustiva de documentos oficiales del Gobierno de Colombia (administración 2010-2014). Con la ayuda de los estándares interamericanos de acceso a la información pública desarrollados por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de DD.HH., se seleccionaron todos aquellos compromisos que cumplieran con dos características: encontrarse en documentos oficiales del Gobierno de Colombia y ubicarse como acciones que contribuyeran al perfeccionamiento de alguno de los estándares interamericanos).

2.2. Instrumento cuantitativo: indicadores Está compuesto por indicadores que permiten monitorear el cumplimiento de los compromisos

gubernamentales identificados. La construcción del instrumento inició con la búsqueda de indicadores presentes en fuentes de información cuantitativa que cumplieran con las siguientes características: que los indicadores entreguen información frente mínimo un compromiso gubernamental identificado para el análisis, que su frecuencia mínima de publicación sea de dos años, contar con alta confiabilidad y ser de tipo policéntrico (provenientes de diversos actores). Cada uno de estos indicadores fue ubicado en una matriz, ligado mínimo a un compromiso gubernamental. Una vez construida la matriz, se adelantó el primer pilotaje de proyección de datos teniendo como fecha de partida el año 2011, para así conocer qué tipo de información presentaban frente al alcance en cada uno de los compromisos. Aunque no en todos los casos la información fue suficiente, la lectura de los datos dio paso al desarrollo de hipótesis de trabajo sobre el cumplimiento de los compromisos gubernamentales.

Gráfico No. 2: Fases de las entrevistas realizadas

Totalidad de compromisos

Compromisos específicos

Preguntas específicas

2.3. Instrumento cualitativo: entrevistas semiestructuradas El instrumento se implementó mediante entrevistas semiestructuradas a OSC y entidades del Estado colombiano con mayor grado de responsabilidad respecto al cumplimiento de los compromisos gubernamentales. Las entrevistas se realizaron entre el 5 de febrero y el 4 de marzo de 2013, y se estructuraron con el propósito de identificar lo siguiente: a) información sobre el estado de los compromisos (alcanzados y no alcanzados), b) las

Prácticas por mejorar

Prácticas a replicar

prácticas positivas y c) áreas críticas que requieren mejora. Primero se adelantaron las entrevistas con seis OSC1, en donde se contrastó la información recogida con las hipótesis de trabajo, para corroborar o desestimar las últimas. Posteriormente, se adelantaron las entrevistas con aquellas entidades gubernamentales más relevantes para el

Estas fueron: Fundación para la Libertad de Prensa, Ocasa, Fundación Foro Nacional por Colombia, Corporación Transparencia por Colombia, Misión de Observación Electoral y Colnodo. Por cuestiones de agenda no fue posible adelantar la entrevista con DeJuSticia.

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

cumplimiento de los diferentes compromisos gubernamentales2. Cada entrevista tuvo cinco momentos (gráfico 2, página anterior). Esta lógica de la entrevista permite ir de lo macro a lo micro, y así conocer la reflexión general de las entidades frente al acceso a la información pública

e indagar aquellos compromisos que tienen mayor relevancia en la labor de cada entidad. La principal diferencia entre las OSC y las entidades públicas se encuentra en la concentración: mientras que a las primeras se les brindó la oportunidad de seleccionar dónde profundizar su análisis, a las segundas se les abordó desde preguntas y compromisos más específicos, según sus funciones y responsabilidades.

Estas fueron: Archivo General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Presidencia de la República – Secretaría para la Transparencia y Alta Consejería para el Buen Gobierno, Departamento Nacional de Planeación – Dirección de Servicio al Ciudadano y Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas, Ministerio de TIC – Programa Urna de Cristal, y Dirección Gobierno en Línea, Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y Departamento Administrativo para la Función Pública.

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

3. Compromisos del Gobierno colombiano en materia de AIP Tras un análisis riguroso, los compromisos del Gobierno colombiano vinculados al derecho de acceso a la información pública se identificaron en tres fuentes: el Plan Nacional de Desarrollo 20122014 Prosperidad para todos (Ley 1450 de 2011), el documento Conpes 3654 (DNP, 2010) (sobre los lineamientos de política para la rendición de cuentas de las entidades de la Rama Ejecutiva) y el

Plan de Acción del Gobierno colombiano entregado a la Alianza de Gobierno Abierto. En este sentido, las tres fuentes ofrecen un panorama amplio respecto de las principales acciones que se han pretendido ejecutar frente al derecho de acceso a la información pública. La tabla 1 muestra la totalidad de los 28 compromisos identificados.

Conpes 3654

PND, Cap. VII

Tabla 1. Compromisos Crear el Sistema Estadístico Nacional. Implementar política de gestión electrónica de documentos de archivo. Brindar a los ciudadanos acceso fácil y amplio a información sobre la gestión del Gobierno que les dé capacidad para participar en el desarrollo de las políticas públicas. Aumentar la calidad de la información pública. [Establecimiento de] estándares y [aplicar medidas para la] gestión del conocimiento. [Garantizar] la interoperabilidad y colaboración [entre los diferentes sistemas de información del Gobierno]. Buscar que la información [sea] entregada a la ciudadanía en un plazo conveniente para sus intereses. Mecanismo de seguimiento a derechos de petición, el cual incorpora el balance de las peticiones en su toma de decisiones para mejorar la relación con los ciudadanos Elaborar y desarrollar un Manual de Rendición de Cuentas que establezca criterios para que la información sea publicitada siguiendo criterios que favorezcan la claridad del lenguaje, y dé lineamientos para garantizar que la información pública tenga todos los atributos deseables identificados. Promover comportamientos proactivos de los servidores públicos frente a las demandas ciudadanas ordenadamente expresadas. Crear un centro de documentación virtual con información sobre rendición de

Plan de Acción Gobierno Abierto

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

cuentas y una compilación normativa sobre este tema a disposición de los ciudadanos y vinculado al Portal Único del Estado colombiano, con recursos del Fondo para la Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la Democracia, del Ministerio del Interior y de Justicia. Usar un lenguaje claro al ciudadano y calidad en la información: la información publicada debe seguir los estándares: funcionalidad, confiabilidad, utilidad, relevancia, credibilidad, accesibilidad, oportunidad, coherencia, aplicabilidad, no redundancia, pertinencia, disponibilidad, interoperabilidad y comparabilidad. Expandir la implementación del programa GEL a nivel territorial. Mejorar la relación nación-territorio a partir del establecimiento de centros de servicios, los cuales integrarán toda la oferta nacional en un solo lugar. Promover la creación de ley Acceso a la Información Pública. Aumentar la transparencia en la información del sistema de justicia. Crear un portal que integre la información relacionada con trámites y servicios, directorios, noticias, de las instituciones públicas colombianas. Contar con modelos y procesos para la gestión de la información pública y las tecnologías de la información y comunicaciones para el sector público. Crear mecanismos de participación ciudadana: principal énfasis en Urna de Cristal, como herramienta para publicar las acciones de su gestión, hacer partícipe a la ciudadanía en las políticas e iniciativas planteadas y ejercer control social. Crear espacios pedagógicos, virtuales y foros, para la apropiación y sensibilización de los ciudadanos que permitan un mayor conocimiento y buen uso de la información pública. Fortalecer el portal de transparencia económica. Mayor pedagogía en el uso de la información para la ciudadanía y su aplicación a nivel territorial. Buscar la unificación de los sistemas de información de control fiscal, con el fin de generar mejores espacios de participación electrónica de la sociedad civil, entorno al control disciplinario y fiscal del país por parte de Gobierno en Línea junto con órganos de control. Mejorar el desempeño y la rendición de cuentas del Gobierno. Dar seguimiento de la ejecución de los recursos transferidos a los territorios el cual será publicado y divulgado para que la ciudadanía ejerza control efectivo sobre las inversiones. Publicar y divulgar los datos en las diferentes páginas web de cada entidad, y de esta forma el portal de datos abiertos se convierta en el mecanismo de coordinación y pedagogía para el acceso y uso de los diferentes datos publicados por las entidades. Fortalecer las capacidades de los ciudadanos, en seguimiento a la transparencia. Crear mecanismos de participación y compromiso ciudadano, como la participación en la formulación de políticas, a través de medios electrónicos y de foros. Colombia impulsará espacios de participación ciudadana para la formulación y construcción de políticas y toma de decisiones. [Creación de un mecanismo de] transparencia y control social: Observatorio de lucha contra la corrupción.

Después del respectivo análisis, se identificó que los diferentes compromisos se ubicaban dentro de un total de trece temas generales, los cuales fueron organizados en el marco de tres ejes

temáticos. Estos son a) ejercicio de la ciudadanía, b) gestión de la información e c) institucionalidad de AIP (ver gráfico 3, página siguiente).

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

Gráfico No. 3: Ejes temáticos analizados para el informe

Ejercicio de la ciudadanía • Participación en políticas públicas • Rendición de cuentas • Derechos de Petición • Lucha Anticorrupción • Lenguaje claro

AIP Gestión de la Información • Archivo y gestión del conocimiento • Calidad • Sistema estadístico • Interoperabilidad

La división permite entender las acciones del Gobierno en materia acceso a la información pública de una manera transversal y dar cuenta de

Institucionalidad • Fortalecimiento de capacidades • Acceso a la información en la justicia • Acceso a nivel territorial • Estructura institucional

todos los compromisos adquiridos como se ha establecido en el capítulo anterior, así como del estado de avance que presenta cada uno.

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

4. Avances gubernamentales frente a compromisos en acceso a la información pública Las siguientes páginas dan cuenta de los resultados del proceso de seguimiento que se adelantó al avance en los compromisos adquiridos por el Gobierno colombiano. Para mayor facilidad, se presentan por áreas y temas, según lo presentado en la sección anterior.

4.1. Gestión de la información En este eje se encuentran las áreas de Archivo y Digitalización, Calidad y Pertinencia de la Información, Lucha Anticorrupción, Sistema Estadístico y Derechos de Petición. Estas dan cuenta de la forma como se está manejando la información y cómo el Estado le da prioridad a la gestión de la información para lograr el derecho a plenitud. Su importancia es alta gracias a que en la gestión de información se encuentran varias de las barreras que más impiden un apropiado ejercicio del AIP.

4.1.1. Archivo, digitalización y gestión del conocimiento Las principales entidades encargadas de gestionar los temas relacionados con estos compromisos son el Archivo General de la Nación (AGN) y el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), Programa Gobierno en Línea (GEL).

Compromisos  Implementar política de gestión electrónica de documentos de archivo – PND.  [Establecimiento de] estándares y [aplicar medidas para la] gestión del conocimiento – PND.

De las anteriores, quien ha tenido el liderazgo natural en el tema es el AGN, entidad que ha adelantado diferentes tipos de medidas importantes frente a estos compromisos. En este sentido, para los propósitos del presente ejercicio de seguimiento se registraron medidas como la emisión de la Circular 341 de octubre de 2011, la cual obliga a las entidades territoriales a gestionar y garantizar las acciones de archivo y conservación de la información durante las sesiones de empalme en el cambio de administraciones. Esto se complementó con las más de 240 visitas (31 a nivel territorial) que el Grupo de Control y Vigilancia adelantó a distintas entidades públicas. Este mismo grupo lleva a cabo junto con la Procuraduría General y las contralorías territoriales el seguimiento para la formulación de planes de mejoramiento de diferentes entidades territoriales, en coherencia con la inclusión de requerimientos específicos en materia de gestión documental en el Modelo Integrado de Gestión y Planeación (cf. 4.3.1). Del AGN también se destacan sus campañas públicas para visibilizar la importancia de proteger los archivos y su esfuerzo por lograr una obligatoria

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

publicación de las Tablas de Retención Documental por parte de un creciente número de entidades territoriales, que de ser exitosos contribuirían a combatir la denegación por inexistencia de la información y prevendrían de una mejor manera la eliminación de información. Finalmente, se registró como positivo el que la entidad esté trabajando por reglamentar su capacidad sancionatoria (reconocida por la ley), lo cual se indicó culminaría antes de junio de este año.

les, o contratistas que se retiran de las instalaciones llevando consigo todos los archivos en los que trabajaron. En este contexto, en varias entrevistas realizadas se identificó como obstáculo la baja voluntad política de los alcaldes para cumplir con esta norma; en algunos casos, por desconocimiento de la misma, en otros por subvalorar su importancia o incluso por el interés de que estos desaparezcan –por tratarse de evidencia que podría estar vinculada a casos de corrupción–.

Adicionalmente se registró como favorable la colaboración interinstitucional relacionada con estos compromisos. Este es el caso del convenio desarrollado entre el AGN y el MinTIC para desarrollar el modelo de archivo electrónico y la sucesiva aprobación del Decreto 2609 donde se detalla el marco jurídico para la documentación electrónica, así como el despliegue de sistemas de gestión documental como ORFEO. Desde el MinTIC, aparte de lo ya mencionado, también se registró favorablemente la atención que la entidad le ha dado a estos compromisos, al incluir asuntos relacionados en las diferentes versiones de los manuales GEL, lo cual permite un buen monitoreo de los avances y presionar a las entidades por un mayor cumplimiento.

Este tipo de situaciones fueron reconocidas, tanto por las OSC, como por varias entidades estatales. Sin embargo, excepto los esfuerzos que actualmente adelanta el Archivo General para reglamentar su función sancionatoria, no se registraron acciones significativas dirigidas a incrementar el cumplimiento de esta normatividad. De acuerdo con el funcionario del AGN entrevistado, existen muy bajos niveles de denuncias formales frente a este tipo de violaciones de la ley. También se da porque a las actualmente limitadas capacidades sancionatorias del Ejecutivo central en este tema, de acuerdo con la información proporcionada por los funcionarios de la Procuraduría entrevistados, se ha decidido no abrir investigaciones al este respecto.

A pesar de lo anterior, el proceso de seguimiento realizado también permitió identificar importantes vacíos. Si bien el índice de GEL registra 85% en el indicador “porcentaje de cumplimiento de la actividad ‘uso de medios electrónicos en procesos internos y estrategias de cero papel’”, lo cual representa un buen indicador sobre los resultados en materia de digitalización, los aspectos negativos se concentran particularmente en la baja implementación de la Ley de Archivos (Ley 594 de julio 14 de 2000): así lo registra el Índice de Gobierno Abierto en su indicador “Implementación de la ley de archivos”, el cual registró 58% en 2012. Si bien en 2012 se registró un aumento significativo respecto a 2011 (41%), como resultado sigue siendo insuficiente para una adecuada garantía del derecho al acceso a la información pública. De acuerdo con la entrevista a funcionarios del AGN, se han registrado casos reportados a nivel territorial: alcaldes que terminan su gestión y se van con los computadores de la alcaldía, archivos municipales que son ubicados en zonas en riesgo de desastres natura-

Por último, sin un buen cumplimiento de la Ley de Archivos es difícil comprender los procesos de digitalización como canales para el acceso a la información o para fortalecer la gestión del conocimiento que las diferentes entidades tienen sobre lo que han hecho. De esta manera, las medidas dirigidas a la digitalización no serán de mayor utilidad frente a aumentar el acceso a la información.

4.1.2. Interoperabilidad Compromisos  [Garantizar] la interoperabilidad y colaboración [entre los diferentes sistemas de información del Gobierno] – PND.  Gobierno en Línea junto con órganos de control buscarán la unificación de los sistemas de información de control fiscal, con el fin de generar mejores espacios de participación electrónica de la sociedad civil, en torno al control disciplinario y fiscal del país - AGA.

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

La entidad encargada a modo general de la interoperabilidad entre la información de las entidades estatales es el Ministerio de la Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), primordialmente, aunque también la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, como entes de control. Este concepto es fundamental, por la posibilidad de facilitar la entrega de información unificada al ciudadano, sin importar en qué sistema de información del Estado se encuentre. Un avance primordial registrado durante el presen-te ejercicio de seguimiento fue la aprobación del marco de interoperabilidad, en el que se incluyeron diferentes lineamientos sobre el almacenamiento de la información y los pasos para que las entidades unifiquen la codificación de su información con un respaldo en formatos específicos (XML), con el objetivo de facilitar el intercambio. Esto ha permitido orientar el trabajo de MinTIC en apoyo a varias entidades, aunque no siempre con los mismos resultados. En parte, esto se debe al limitado poder que ha tenido el programa GEL en lograr un seguimiento estricto del manual por parte de otras entidades públicas, incluso de parte del nivel central. Las dificultades del proceso de interoperabilidad registradas se agravan con la difícil comprensión que los diferentes funcionarios y entidades tienen frente al término, generando grandes dificultades para el programa implementador, de acuerdo con la información recopilada para este informe de seguimiento. Sin embargo, uno de los mayores retos son los costos implicados en la adaptación técnica requerida por los sistemas de información para que puedan interoperar con otros –es decir, que puedan intercambiar información entre sí–. Esto deriva en que la aplicación del marco termine dependiendo en la voluntad de las cabezas de las entidades, a nivel central y más aún en el territorial. Esto lo evidenció la Procuraduría General de la Nación, en tanto que para el ejercicio de construcción del nuevo IGA, indicó haber identificado 137 sistemas de información, y poquísima articulación entre estos, según la información proporcionada por esta entidad durante la recopilación de información para el presente informe.

En cuanto al segundo compromiso, mientras se observaron esfuerzos por publicar y garantizar la información sobre los procesos de contratación y control fiscal (publicación de los boletines de la Contraloría General de la República), infortunadamente no se registró que se estuvieran adelantando acciones específicas conducentes a la interoperabilidad de la información sobre control fiscal. Por tanto, aparte de lo ya mencionado, no se han registrado avances concretos en la interoperabilidad de los sistemas de las entidades encargadas del control fiscal. En conclusión, tampoco se registraron avances frente al que la ciudadanía disponga y pueda acceder a dicho tipo de información y, aún menos, que puedan participar. Frente a dicho escenario, las OSC entrevistadas demostraron gran preocupación, por ser este una de las principales barreras de acceso a la información, al complejizar la búsqueda de información e inviabilizar el intercambio eficaz de información entre las mismas entidades públicas. Asimismo, se registró con preocupación la pérdida de legitimidad que los mismos sistemas de información tendrán si los problemas descritos se mantienen. De hecho, días antes de la publicación de este documento, Caracol Radio (2013) publicó una investigación en donde relató cómo el sistema de antecedentes judiciales de la Policía Nacional no reportaba antecedentes judiciales para más de 40 políticos condenados por la Corte Suprema de Justicia por parapolítica.

4.1.3. Calidad y pertinencia de la Información Compromisos  [Mejorar la] calidad de la información pública – PND.

 Contar con modelos y procesos para la gestión de la información pública y las tecnologías de la información y comunicaciones para el sector público – AGA.

Las principales entidades que tienen responsabilidades sobre la calidad y pertinencia de la información son el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

(MinTIC) con los programas de Gobierno en Línea (GEL) y Urna de Cristal y el Departamento Administrativo para la Función Pública (DAFP). Hay diferentes iniciativas que estas entidades han emprendido con el objetivo de mejorar los estándares de calidad de la información pública. En este sentido, se registró como favorable la labor del DANE en realizar acompañamiento a las entidades que producen información mediante cartillas para la construcción de indicadores y asesorías a diferentes entidades de orden nacional, territorial y local. De igual manera, se valoran acciones como la realización de capacitaciones a través del Centro de Información Candane, la producción de protocolos y de lineamientos para la producción de datos y las certificaciones que adelantan a las diferentes entidades. El MinTIC, a través de los programas GEL y Urna de Cristal3, también cuenta con lineamientos para establecer estándares la calidad de la información mínimos que proveen las entidades esta-tales con quienes trabajan. Uno de estos ha sido las modificaciones adelantadas a los manuales GE4, especialmente en su componente de “Información en línea” en el que se generan lineamientos para lograr la calidad de la información en las entidades estatales. Estos son difundidos mediante capacitaciones que adelantan a las diferentes entidades de Gobierno para garantizar que la información otorgada al ciudadano sea la idónea, y son respaldados por protocolos internos de rigor. Asimismo, se registra satisfactoriamente la creación de la Comisión Intersectorial Nacional Digital y de Información Pública (Decreto 032 de 2013), de la cual forman parte el DANE, Ministerio de Hacienda, MinTIC, DNP y Ministerio de Defensa, ya que esta tiene como propósito impulsar la gestión de la información, el manejo de fuentes y 3

Según el Plan de Gobierno Abierto de Colombia Urna de Cristal se define como un mecanismo de múltiples canales para la participación ciudadana con tres objetivos: a) hacer un seguimiento de los resultados y del progreso de las iniciativas del Gobierno, b) compartir inquietudes y propuestas del Gobierno y la ciudadanía, y c) interactuar y aprender acerca de las acciones del Estado, con el fin de crear un gobierno más transparente y participativo. 4

Es importante tener en cuenta el cambio institucional del programa GEL. Con el Decreto 2628 del 17 de diciembre de 2012 se reforma la estructura del MinTIC, se crea el Viceministerio de Tecnología y Sistemas de Información, y Gobierno en Línea deja de ser un programa y se convierte en Dirección dentro del MinTIC.

la promulgación de estándares para mejorar la calidad de la información. La Comisión se creó recientemente (desde el 14 de enero de 2013), razón por la cual todavía no se registra ningún tipo de acción por parte de la misma. Lo anterior indica la necesidad de dar seguimiento a esta comisión para conocer los avances del primer semestre. Por su parte, el DAFP, mediante el SUIT (Sistema Único de Información sobre Trámites) y el Programa Nacional de Servicio al Ciudadano del DNP, vienen trabajando en la garantía de la calidad de información sobre trámites que se provee al ciudadano. En correspondencia con todas estas medidas, los procesos de observación y análisis en el instrumento cuantitativo corroboraron la existencia de modelos y procesos de gestión de información que utilizan tecnologías de la información: los indicadores “on-line service” de la encuesta internacional sobre gobierno electrónico de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para Colombia pasó de 24% en 2010 a 84% en 2012. A pesar de lo anterior, durante las entrevistas realizadas para el presente informe, tanto diferentes OSC como la Procuraduría subrayaron el mal estado de la calidad de la información pública en Colombia. Se percibe que el paradigma del Gobierno es optar por tener la información completa, y después concentrarse en mejorar la calidad de la misma. Lo cierto es que se registra un descontento generalizado –incluso en coincidencia con entidades del Gobierno– frente a la mala calidad de la información. De hecho, el Índice de Acceso a la Información y Libertad de Expresión del Proyecto Antonio Nariño (PAN) registró que solamente un 21% de las personas encuestadas se encuentran satisfechas con la información entregada por parte de entidades nacionales públicas. Esta baja percepción puede responder a lo mencionado por las OSC, las cuales identifican tres problemas que afectan la calidad de la información pública: primero, que hay una falta de voluntad al Open Data por parte de las entidades; segundo, indican que no hay una fuente unificada de información sino que está dividida en varios sistemas, como se observó en el aparte sobre

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

interoperabilidad; tercero, porque en muchos casos la información existe dentro de las entidades del Gobierno, pero no está sintetizada ni organizada, especialmente en el nivel territorial. Finalmente, se resalta que sigue existiendo por parte de los funcionarios poca comprensión de la importancia que tiene la información para la ciudadanía y de allí que la información entregada frente a solicitudes de información esté incompleta, sea imprecisa o no responda a lo solicitado. Por último, es importante mencionar cómo varias organizaciones sociales entrevistadas coincidieron en afirmar que mientras el problema de calidad de la información no está exclusivamente relacionado con la necesidad de aplicación de medidas y protocolos en torno a las herramientas tecnológicas, la respuesta institucional parecería estar direccionada principalmente a este tipo de soluciones.

4.1.4. Sistema Estadístico Nacional Compromisos  Crear el Sistema Estadístico Nacional (SEN) – PND.

En este tema, el liderazgo lo tiene el DANE, quien es la cabeza del Sistema. Aquí se registraron avances principalmente desde el diagnóstico del Sistema Estadístico Nacional (SEN) que se adelantó en el marco del Plan Estratégico Nacional de Estadística. La entidad también informó estar adelantando la estructuración del Proyecto de Ley que pueda dar nacimiento a la creación del Sistema, aunque no se registró que la presentación de este se fuera a dar próximamente. A pesar de lo anterior, sí se registraron diferentes acciones que se vienen adelantando y que resultan fundamentales como camino previo al Sistema. Por ejemplo, la fijación de estándares mínimos de calidad en la información para los datos que son producidos en otras entidades, determinación de responsabilidades según entidades y la estructuración de normas sobre la periodicidad de la producción de datos. Todos estos puntos son importantes para fortalecer la calidad de la información y, por ende, de un mejor acceso a la información pública.

Sin embargo, la carencia del SEN se identifica como una potencial explicación a las dificultades que viene teniendo el DANE en la aplicación de sus normas de producción de información por parte de otras entidades, y que son visibles en los resultados del indicador del Sistema de Seguimiento a Metas del Gobierno (Sismeg) “Número de operaciones estadísticas fortalecidas y evaluadas en el marco del SEN”, el cual está por debajo de las metas plantea-das a 2012. En este contexto, es motivo de preocupación que se estime la posibilidad de lograr la aprobación de la ley de creación del SEN en las próximas legislaturas, debido a las dificultades que serán visibles a medida de que se acerca el periodo electoral. Sin el SEN parece difícil para el DANE contar suficiente poder para avanzar en temas de impacto para el acceso a la información, como lo son determinar qué información ya existe en el país u obligar a la adopción de mínimos criterios de calidad.

4.2. Institucionalidad Dentro de este eje se encuentran las áreas de interoperabilidad, lenguaje claro, fortalecimiento de capacidades, transparencia, acceso a nivel territorial e institucionalidad en el cumplimiento de AIP. Estas dan cuenta de las acciones del Gobierno para dar una institucionalidad a la política pública de acceso a la información pública, y se pretende con ello entender cómo se está fortaleciendo el Estado respecto a proveer un servicio adecuado para el ejercicio de este derecho.

4.2.1. Fortalecimiento de capacidades Compromisos  [Promover] comportamientos proactivos de los servidores públicos frente a las demandas ciudadanas ordenadamente expresadas parece estar en un nivel bajo de ejecución – CONPES.  Fortalecer el Portal de Transparencia Económica mediante el incremento de la pedagogía en el uso de la información para la ciudadanía y su aplicación a nivel territorial – AGA.  Fortalecimiento de las capacidades de los ciudadanos, en seguimiento a la transparencia – AGA.

 Crear mecanismos de participación y compromiso ciudadano, como la participación en la formulación de políticas, a través de medios electrónicos y de foros. Colombia impulsará espacios de participación ciudadana para la formulación y construcción de políticas y toma de decisiones – AGA.

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

Se registraron principalmente las acciones del Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) del DNP, el Programa Urna de Cristal de MinTIC, y Ministerio de Hacienda (Portal de Transparencia Económica), al igual que de la Procuraduría General de la Nación. Frente a estos compromisos, se denotan importantes acciones por parte de varias entidades estatales. Desde el Gobierno, el PNSC adelanta capacitaciones a nivel nacional dirigidas a que los funcionarios tengan una interacción oportuna y de calidad con los ciudadanos. Así, desde 2011 ha adelantado seminarios taller (15 municipios; 1103 funcionarios), diplomados en servicio al ciudadano (490 funcionarios), talleres (12 entidades; 944 funcionarios), programas de formación (610 funcionarios), para un total de 3147 funcionarios del orden nacional y territorial. El programa Urna de Cristal, en sus procesos de implementación de los sistemas de información, ha realizado capacitaciones a funcionarios de todos los ministerios, especialmente a aquellos que trabajan en las áreas de comunicación y atención al cliente, llegando al menos a un funcionario por entidad nacional y un aproximado de 280 personas del Gobierno nacional, según la información obtenida durante el proceso de elaboración del presente informe. De otro lado, fue posible conocer que el Ministerio de Hacienda ha logrado avanzar en la implementación del Portal de Transparencia Económica, aunque aún falta incluir 12% de las entidades obligadas a reportarle. De la mano con lo anterior, se registra de manera positiva que el DAFP haya expedido la circular externa 100–07 del 16 de diciembre de 20105, mediante la cual estableció el componente específico de “Acceso a la información pública” en la capacitación a los funcionarios entrantes. La medida cobija a toda la Rama Ejecutiva tanto de orden nacional como territorial. Esto viene complementándose con medidas como la puesta en marcha del portal www.sirvoamipais.gov.co, el Reto de la Función Pública6, y el mismo Banco de Éxitos con el Premio Nacional de Alta Gerencia, en 5

Mediante la cual se establecen los programas de inducción y reinducción al servicio público sobre información pública y el derecho ciudadano de acceso a la información. 6

Concurso entre los funcionarios del Estado para identificar buenas prácticas y procesos eficientes de gestión pública.

donde se le ha dado relevancia a la entrega de información a la ciudadanía. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación ha realizado capacitaciones a funcionarios, las cuales se adelantan en conjunto con las entidades encargadas de cada tema, con el objeto de garantizar la idoneidad del personal y fortalecer las capacidades de gestión. La entidad indicó haber capacitado cerca de 2200 funcionarios en cuatro años, aunque en diferentes temáticas que no necesariamente responden a los temas referenciados en los compromisos de acceso a la información identificados para los propósitos del presente ejercicio de seguimiento. Esta misma entidad ha impulsado el uso del Portal de Transparencia Económica por parte de diferentes entidades territoriales como forma de reportar sobre sus ejecuciones presupuestales (Casanare, Boyacá y SantanderFloridablanca). Se registró un nivel alto en el indicador del IGA “Nivel de implementación del MECI en promover comportamientos proactivos de los servidores públicos” (por encima de 84%), lo cual evidencia que se registran avances en los compromisos referidos en este informe. Aun así, hay debilidades que siguen estando visibles y que son reconocidas tanto por las OSC como por varias de las entidades gubernamentales entrevistadas para este informe. Estas se concentran en el reconocimiento de que sigue siendo generalizada la cultura del secreto entre los funcionarios –y muy a pesar de los esfuerzos institucionales– se sigue concibiendo como reservada la información en poder del Estado. Este problema convive de la mano con las difíciles condiciones que tienen las entidades para garantizar la sostenibilidad de resultados de sus esfuerzos por capacitar a sus funcionarios en materia de acceso a la información pública, principalmente debido a los muy altos niveles de rotación de funcionarios que siguen teniendo las entidades del Estado colombiano. Otro problema identificado radica en que no se identificaron suficientes actividades de capacitación a ciudadanos. Aún cuando los resultados en el indicador Sismeg “Comunales fortalecidos en capacidad de gestión, organización, liderazgo y emprendimiento” haya superado los 18 000 en

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

2011; tomando esta cifra en proporciones nacionales, se observa el limitado tamaño de dichos programas, como se argumenta desde distintas OSC. Esta carencia de fortalecimiento de capacidades de la ciudadanía se agrava a nivel territorial, en donde hay menor disponibilidad de recursos humanos y capital financiero para fomentar este tipo de acciones. De acuerdo con las OSC entrevistadas, se reconoce que en ocasiones han entrado a llenar este vacío por iniciativa propia y sin el respaldo de algún programa institucional estatal.

4.2.2. Acceso a la información de la justicia Compromisos  Aumentar la transparencia en la información del sistema de justicia – AGA.

Aunque acceder a la información de manera directa con el Ministerio de Justicia no fue posible, la información entregada por distintas fuentes indica que este inició en 2011 una estructuración de un sinnúmero de acciones que acompañaron el nombramiento de un CIO (oficial de información) sectorial. Esto coincide con los buenos resultados registrados en el indicador Sismeg “Justicia en línea, modernización tecnológica y sistemas de información”, el cual mide el nivel de avance del programa con el mismo nombre. En este sentido, es importante resaltar el buen funcionamiento y uso del sistema Litigob (Sistema de Información para la Defensa Jurídica de la Nación), la puesta en marcha del mapa de justicia (que busca racionalizar y organizar la información sobre el ordenamiento jurídico en Colombia), al igual que del Sistema Único de Información Normativa. Todos estos son unas primeras herramientas que ayudarán, en el futuro, a facilitar el acceso a la información en temas relacionados con la justicia. Es necesario anotar que si bien este compromiso fue asumido por el Gobierno nacional en el marco de AGA, los avances en acceder a la información sobre el sector justicia no dependen solo de las acciones del poder ejecutivo e involucran prioritariamente a las entidades de la Rama Judicial. Las OSC entrevistadas coincidieron en su totalidad en

registrar un nivel de atraso alto en materia de la publicidad de información y estadísticas sobre el sistema judicial en Colombia. En general, se indicó que no se cuenta con datos abiertos que puedan ser utilizados para conocer el estado y desempeño de la justicia en el país, o el tipo y número de procesos que se encuentran abiertos. Asimismo, las organizaciones registraron un nivel elevado de cultura del secreto en la Rama Judicial, lo cual explica en parte el nivel de atraso de los sistemas de información de esta y de sus páginas web. En este sentido, no es altamente promisorio el nivel de éxito que las medidas gubernamentales puedan tener frente al compromiso de lograr un verdadero acceso a la información en temas de justicia. Los logros a la fecha son más visibles en cuanto a información que puede ser utilizada por las entidades gubernamentales, pero los logros en el acceso ciudadano son aún imperceptibles.

4.2.3. Acceso a la información a nivel territorial Compromisos  Expandir la implementación del programa GEL a nivel territorial – AGA.  Mejorar la relación nación-territorio a partir del establecimiento de centros de servicios, los cuales integrarán toda la oferta nacional en un solo lugar – AGA.  Dar seguimiento de la ejecución de los recursos transferidos a los territorios el cual será publicado y divulgado para que la ciudadanía ejerza control efectivo sobre las inversiones – AGA.

Frente a este grupo de compromisos, quienes tienen una mayor relevancia son el MinTIC - Programa GEL, el Departamento Nacional de Planeación – Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PSNC) y el Departamento Administrativo para la Función Pública (DAFP). En esta sección se presentan avances, en particular desde lo tecnológico. El GEL ha venido incrementando su aplicación a nivel territorial en las versiones 2.0 y 3.0 –es decir, según estándares mínimos– y entregará la versión 3.1 a finales de 2013.

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

Asimismo, se registró de manera positiva el inicio del despliegue de la herramienta de trámites (SUIT v3.0) para municipios: se moldearon 11 trámites estándares en línea y actualmente funcionan cerca de 100 trámites. Esta herramienta está lista para ser implementada por 840 municipios, bajo el acompañamiento de los programas de MinTIC. En efecto, en diciembre de 2012, se superó la meta propuesta de 5620 trámites inscritos (publicados) en el SUIT, previa asesoría, análisis técnico-jurídico y aprobación por parte del DAFP –para verificar que se cumpla con los requisitos de ley y principios de la política de racionalización de trámites–. Esto se ha acompañado con el desarrollo de equipos de asistencia técnica en implementación de GEL en 27 gobernaciones. Lo anterior se ha acompañado, desde el PNSC, de la aplicación de dos estrategias para llevar la oferta de servicios a los territorios de manera coordinada. La primera de ella es la realización de Ferias Nacionales de Servicio al Ciudadano, en donde se reúnen a varias entidades del orden nacional para que presenten sus servicios durante un día en un municipio. Los resultados registrados son: la realización de 8 ferias, con participación de 74 867 ciudadanos, 211 817 trámites adelantados, y un promedio de 54 entidades presentes. La segunda estrategia es la creación de centros integrados de servicios municipales donde se concentre toda la oferta de servicios de manera permanente; hasta ahora se desarrollan dos pilotos: en Chaparral y San Andrés. Los esfuerzos, si bien son reconocidos, parecerían no ser suficientes para contrarrestar el deficiente estado del acceso a la información a nivel territorial, que es reconocido de manera generalizada por los diferentes actores. Este constituye, sin duda, una de las barreras más grandes que tiene un apropiado ejercicio del acceso a la información en el país. El nivel de rezago es bastante amplio y bien conocido por parte de las entidades gubernamentales, comenzando por el MinTIC, quienes ven las perseverantes dificultades y limitadas capacidades institucionales para incrementar la aplicación de los manuales GEL por parte de los municipios. Las TIC no son prioritarias en los municipios que tienen capacidades limitadas y, peor aún, no se cuenta con el personal capacitado para desarrollar estos temas, de acuerdo con la información obtenida

para este informe. Frente a este tema, las OSC entrevistadas sugieren que a medida que se vayan implementando estos esfuerzos a nivel territorial, se debe mirar el impacto que ha tenido en la población y evaluar cuán apropiada es la metodología que se está usando, tanto para la participación como para el acceso a la información. Precisamente, al recordar que el interés final de estas tecnologías es mejorar el acceso a la información y la participación de la ciudadanía, las OSC entrevistadas que más trabajan a nivel territorial defienden la idea de que el problema no es de rezago técnico, sino de voluntad política y cultura democrática. En efecto, las diferentes organizaciones entrevistadas mencionaron cómo a nivel territorial este tipo de medidas de transparencia limitan, y en ocasiones amenazan, las maneras tradicionales de hacer política y de utilizar el poder. El Índice de Libertad de Expresión y Acceso a la Información del Proyecto Antonio Nariño reafirma lo anterior mediante su indicador “Respuestas de las entidades públicas a las solicitudes de información”, donde el promedio de respuesta en las regiones es de sólo 35,21%. La situación detectada en materia de archivo no sólo desestima la hipótesis de una causa de tipo técnico-tecnológico al acceso a la información en el nivel territorial, sino que contribuye a comprender que aun si las tecnologías estuvieran plenamente implementadas, el acceso a la información estará siempre dependiente de la voluntad política de impulsar una cultura política de apertura informática.

4.2.4. Estructura institucionalidad para el cumplimiento del derecho de AIP Compromiso  Promover la creación de la Ley Acceso a la Información Pública – AGA.

A la fecha de realización de este informe, la responsabilidad de fortalecer la institucionalidad para el AIP está principalmente en la cabeza de la Presidencia de la República, a través de la Alta Consejería para el Buen Gobierno y la Secretaría de Trans-

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

parencia. En la primera, por ser donde se ha liderado gran parte de la reforma estructural del Ejecutivo en el actual Gobierno; mientras que en la segunda, gracias a que se le ha entregado una importante cantidad de responsabilidades ligadas al acceso a la información pública y la transparencia. Entre los avances en materia de un fortalecimiento a la institucionalidad para el acceso a la información, se registra de manera positiva la aprobación en el Congreso del proyecto de Ley de Acceso a la Información, el cual fue impulsado por las organizaciones de la Alianza Más Información, Más Derechos. Todos los actores entrevistados reconocen el avance que esto representa, y se encuentran naturalmente a la expectativa de su paso por el Control Constitucional. Resaltaron la simplificación normativa y la generación de aclaraciones en asuntos que serán muy positivos para la garantía del derecho, como es el caso de haber puesto la carga probatoria al funcionario o haber definido con mayor precisión los sujetos obligados (incluyendo aquellos no estatales). En este sentido, varias de las OSC entrevistadas reconocieron las acciones de la Secretaría de Transparencia en impulsar el proceso de aprobación de la norma estatutaria en su paso por el Congreso. A pesar de lo anterior, uno de los vacíos que para muchos actores entrevistados dejaría el nuevo marco legal es precisamente haber dejado pasar la oportunidad de brindar mayor claridad y sostenibilidad, a la manera como se establece la institucionalidad para garantizar el acceso a la información. Aunque la norma en proceso de Control Constitucional vinculó al Ministerio Público para este propósito, no hay claridad frente a quién exactamente –la Procuraduría, la Defensoría o ambas– tendrá la responsabilidad, si esto incluirá recursos suficientes para promover el acceso a la información y, sobre todo, si tendrá el liderazgo requerido para garantizar una apropiada coordinación de esfuerzos al interior del Estado colombiano. En las entrevistas a las OSC, el tema de la institucionalidad tomó un valor muy alto. Se registró con preocupación la falta de claridad sobre el orden institucional y las dificultades de coordinación que actualmente se observan. Adicionalmente, si bien se reconoce el valor de entidades de coordinación

–como la Presidencia de la República–, se añora la posibilidad de contar con una entidad líder que tenga suficiente autonomía presupuestaria y técnica para que lidere la implementación de acciones concretas y a la escala que requiere el derecho y que requerirá la Ley, una vez aprobada. La anterior opinión es inclusive compartida por la Procuraduría, quien en momentos previos a la entrada en vigencia de la Ley, no tiene claridad frente a la asignación de recursos adicionales que se le proporcionarán para implementar la nueva norma, como se constató durante las entrevistas realizadas para la elaboración del presente informe. Al contrastar este asunto de la institucionalidad necesaria para la garantía del derecho al acceso a la información pública durante las entrevistas con entidades del Estado, se logró vislumbrar que en efecto existen varias instituciones que desarrollan actividades concretas en torno al tema, pero que coexisten estructuras múltiples que generan dificultades para lograr una acción contundente. En efecto, hasta agosto de 2011 –como resultado del Programa de Renovación de la Administración Pública en el DNP–, el Gobierno había diseñado la creación de una institucionalidad completa para el acceso a la información que estaría liderado por un Consejo Superior de Información Pública, en el cual participarían el director de Información Pública (DNP), el viceministro de TIC y el subdirector del DANE. Esto iba de la mano con una reestructuración del DNP, en la que se había propuesto la creación de la Dirección de Información Pública con quince personas de planta. El director tendría además funciones de CIO (Chief Information Officer) del Gobierno. A pesar de lo anterior, en la actualidad se observan estructuras con vida y agendas segregadas, que hacen lo posible por coordinar acciones, con las limitaciones que las misiones institucionales generan. Así, se le ha entregado a la Secretaría de Transparencia el liderazgo sobre la formulación de la política pública en acceso a la información pública y se ha reformado el MinTIC entregándole funciones de CIO a la nueva viceministra de TIC, mientras el proceso de creación de la Dirección de Información Pública en el DNP está aún en marcha, pero sin definición. Como resultado, para varias de las OSC, las actividades realizadas no han estado regidas por un

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

marco institucional estratégico único que le permita actuar con la contundencia que requiere la problemática de difícil acceso a la información que este informe confirma. Esto podría ser una de las principales razones por las cuales en varios de los temas explorados por este ejercicio de seguimiento, parecerían no estar teniendo el impacto deseado para mejorar las garantías de acceso a la información, muy a pesar de los grandes e importantes esfuerzos y acciones por parte del Gobierno. Por ejemplo, en el desarrollo del Marco Integrado de Planeación y Gestión –explicado en la siguiente sección–,se ha generado un prototipo de coordinación y cooperación interinstitucional casi sin precedentes, y allí posiblemente se generarán importantes avances. Sin embargo, este marco por sí solo no tiene como objetivo establecer el “norte” institucional que permita resolver la complejidad de los obstáculos en materia de acceso a la información a la información pública. Desde este punto de vista, la responsabilidad de formular la política pública, por parte de la Secretaría de Transparencia, podría ser relevante para mitigar los problemas de institucionalidad detectados.

4.3. Ejercicio de la ciudadanía En este eje se encuentran las áreas de participación en políticas públicas, rendición de cuentas, lucha contra la corrupción y lenguaje claro y derechos de petición. Estas dan cuenta de la interacción inmediata de la ciudadanía con el derecho de AIP y permite entender en qué estado se encuentra esa interacción.

4.3.1. Participación ciudadana en políticas públicas Compromisos  Brindar a los ciudadanos acceso fácil y amplio a información sobre la gestión del Gobierno que les dé capacidad para participar en el desarrollo de las políticas públicas – PND.  Crear mecanismos de participación ciudadana: principal énfasis en Urna de Cristal, como herramienta para publicar las acciones de su gestión, hacer partícipe a la ciudadanía en las políticas e iniciativas planteadas y ejercer control social – AGA.

Bajo el principio de "gobernanza", que se refiere específicamente a la eficiencia, calidad y buena orientación de la intervención estatal, los Estados de Derecho se están acercando más al ciudadano y lo están integrando al proceso gubernamental, ya no como espectador o sujeto subordinado, sino como actor clave para la transformación de las instituciones. Página oficial, Urna de Cristal

Frente a estos compromisos, el Gobierno ha generado desde el inicio de la administración grandes expectativas alrededor del programa Urna de Cristal (MinTIC), como una herramienta para incrementar la participación ciudadana en los asuntos públicos. En efecto, se registra como positiva la creación del programa, incluyendo su página web, trabajo en redes sociales y programas de televisión y radio, gracias a que se han consolidado como un medio importante para varios ciudadanos que han logrado informarse sobre diferentes temáticas y sobre la oferta institucional que se les brinda desde diferentes entidades. El programa está estructurado, además, para permitir e incluso apoyar a los diferentes ministerios a contar con la infraestructura tecnológica necesaria para adelantar consultas a los ciudadanos y solicitar sus opiniones, con resultados de lecturabilidad favorables: en 2012 registró en promedio 33 mil visitas mensuales y cerró con 37 mil seguidores en Twitter. Además, las OSC entrevistadas resaltaron otras estrategias desarrolladas por el MinTIC como Vive Digital, REDvolución y la promoción de los telecentros, y reconocen que todas estas estrategias son, por ahora, una forma de acercar al ciudadano con las herramientas digitales, con procesos de alfabetización digital y el uso de la tecnología con sentido. Sin embargo, destacaron que estos esfuerzos son una etapa inicial educativa que en el futuro debería dar paso al uso de las TIC para un proceso efectivo de participación. También se destaca como avance la expedición del Decreto 2482 de diciembre de 2012, por el cual se establece el Modelo Integrado de Planeación y Gestión, alrededor del cual varias entidades han reunido sus esfuerzos, bajo el liderazgo del DAFP. Este modelo es aplicable para las entidades del orden nacional de la Rama Ejecutiva, en medio del cual se establecen parámetros para la creación de planes de acción que atienden cinco ejes del

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

modelo, de los cuales uno es el de “Transparencia, participación y servicio al ciudadano”. También es positivo el que se haya dispuesto de un esquema para monitorear el cumplimiento de las entidades de orden nacional por parte de DAFP, DNP, Alta Consejería para el Buen Gobierno, Secretaría de Transparencia, MinTIC, la Agencia Nacional de Contratación Pública y el AGN. El modelo, además, establece requisitos específicos bajo la sección de “Participación ciudadana en la gestión”, en la que se le establecen a las entidades del orden nacional de la Rama Ejecutiva requisitos específicos como: formulación participativa de políticas, uso de medios electrónicos y presenciales en los procesos de elaboración de normatividad y planeación de políticas, consultas en línea e inclusión de normas para regular la participación ciudadana, entre otras. La puesta en marcha en 2013 de este modelo será motivo de gran atención y seguimiento por parte de la sociedad civil. A pesar de los prometedores cambios, los resultados a la fecha en materia de participación ciudadana no son buenos. Urna de Cristal –al igual que otras iniciativas gubernamentales– no es percibido como satisfactorio por no contar con ejemplos concretos de participación ciudadana en el desarrollo de políticas públicas o control social. El único caso concreto que presentó evidencia de que Urna de Cristal haya canalizado contribuciones ciudadanas hacia el diseño de una política pública, fue en la construcción del Decreto Antitrámites a inicios de 2012. Dicha problemática, más que recaer en el diseño o gestión de la iniciativa, responde a que aunque la infraestructura tecnológica existe, no se dan suficientes solicitudes o voluntad de involucrar a los ciudadanos en ejercicios de este tipo por parte de las entidades encargadas de la formular las diferentes políticas públicas. Las OSC entrevistadas refuerzan este punto de vista y creen que para lograr participación ciudadana efectiva no solo se requieren TIC. Según sus estudios, Colombia no cuenta con una cultura democrática de consulta ciudadanía en sus entidades públicas. Por ende, las OSC consultadas consideran que la participación se está abordando desde una estrategia que es limitada, ya que parte del presupuesto equívoco de que esta aumenta por medio de las tecnologías, cuando

principalmente está bloqueada por la misma cultura organizacional de tantos funcionarios e incluso por las mismas barreras tecnológicas que subsisten en el país. Así, lo anterior requiere igual o mayor cantidad de esfuerzos y recursos en lograr un cambio cultural, si se desean lograr resultados amplios en cuanto a la participación y el acceso a la información pública.

4.3.2. Rendición de cuentas

Compromisos  Crear un centro de documentación virtual con información sobre rendición de cuentas y una compilación normativa sobre este tema a disposición de los ciudadanos y vinculado al Portal Único del Estado colombiano, con recursos del Fondo para la Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la Democracia, del Ministerio del Interior y de Justicia – Conpes.  Elaborar y desarrollar un Manual de Rendición de Cuentas que establezca criterios para que la información sea publicitada siguiendo criterios que favorezcan la claridad del lenguaje, y dé lineamientos para garantizar que la información pública tenga todos los atributos deseables identificados – Conpes.  Mejorar el desempeño y la rendición de cuentas del Gobierno – AGA.

Frente a la rendición de cuentas, las entidades que se destacaron como claves el en cumplimiento de estos compromisos son el DNP, el DAFP, el Ministerio del Interior y el DANE. En general se registraron importantes esfuerzos por parte de las entidades para crear instrumentos y procedimientos que permitan elevar los estándares en rendición de cuentas, tanto a nivel central como territorial. Por ejemplo, desde el DNP se registró como importante el proceso de creación del Manual Único de Rendición de Cuentas (MURC) en 2012, el cual espera ser puesto a comentarios de la sociedad civil en marzo de 2013, de acuerdo con la información recopilada para este informe. Por el momento, el MURC se encuentra en revisión por parte del comité interinstitucional de rendición de cuentas compuesto por el DNP, DAFP, Ministerio

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

del Interior y el DANE. Asimismo, es importante resaltar los avances del DAFP en la prestación de asesorías a las entidades del ejecutivo en procesos de rendición de cuentas, como lo constata el indicador Sismeg “Asesoría y evaluación de entidades de la Rama Ejecutiva en procesos de rendición de cuentas”: en 2011 se desarrolló la metodología para adelantar la asesoría y los criterios de rendición de cuentas, y en 2012 se asesoraron 78 entidades propuestas como meta, lo que representó 100% de cumplimiento para el año 2012. A nivel territorial, el cumplimiento demuestra un caso contrario, pues el indicador GEL “Porcentaje de cumplimiento de la actividad: abrir espacios de control social” muestra que de 1131 municipios solo 556 cuentan con esta meta como cumplida. Finalmente, es prometedora la inclusión dentro del Modelo Integrado de Planeación y Gestión de una sección específica sobre “Rendición de cuentas a la ciudadanía” que incluye, entre otros, requerimientos que exigen acciones en el área de información a la ciudadanía, apertura de datos, promoción de diálogo bilateral con la ciudadanía y evaluación de dichos tipos de ejercicios. Estos podrían servir como herramienta para que la sociedad civil adelante seguimiento complementario en la implementación de dichos requisitos y en la construcción de los planes de mejoramiento. Dentro de las opiniones de las OSC consultadas, se reconoce que el proceso de rendición de cuentas ha adquirido fuerza y la realización de las mismas ha sido más recurrente por una, cada vez mayor, cantidad de entidades. No obstante, esto se reconoce para el nivel nacional principalmente, ya que se registra una problemática a nivel territorial, situación que tampoco resuelven el MURC ni el modelo integrado, pues no son de obligatorio cumplimiento a nivel territorial. De igual forma, se reconoce que es un proceso que ha tomado fuerza y tiene mucho por mejorar; una de estas mejorías debe ser el cambio de un ejercicio puntual en el tiempo de visibilización y transmisión de información, para dar paso hacia un proceso permanente de diálogo efectivo y directo entre la ciudadanía y la administración pública. Desde este aspecto, se generan importantes expectativas

frente a los resultados que puedan generar los nuevos instrumentos gubernamentales.

4.3.3. Lucha contra la corrupción Compromiso  [Creación de un mecanismo de] transparencia y control social: [el] observatorio de lucha contra la corrupción – AGA.

Si bien el actual Gobierno nacional ha desarrollado esfuerzos más amplios en materia de lucha contra la corrupción, el presente informe se enfoca en el compromiso explícito referente al Observatorio de Lucha contra la Corrupción incluido por el Gobierno Nacional en el Plan de Acción de AGA y su propósito de “analizar la información del Estado en materia de prevención y sanción, mejorar la gestión de la administración y analizar las denuncias con el fin de tomar acciones necesarias”. La Secretaría de Transparencia ha empezado a coordinar la producción de datos de varias entidades, en seguimiento a la transferencia del Observatorio que se había creado originalmente dentro de la Procuraduría General de la Nación (en el marco del cual se ha producido el IGA). De acuerdo con la información recopilada para este estudio, esta herramienta se distanciaría de la concepción académica de observatorio que ha sido común en Colombia y se establece alrededor de una batería de indicadores sobre la corrupción, con el ánimo de diagnosticar el estado de transparencia en la administración pública. La Secretaría ha establecido sus objetivos como un proceso de implementación progresiva, principalmente dadas las limitaciones de recursos humanos y financieros con que cuenta para este proyecto. En este sentido, el hecho de que el Observatorio sea el proyecto de inversión con mayores recursos asignados en el presupuesto 2013 de la Secretaría de Transparencia, es una muestra de la voluntad que tiene dicha entidad para fortalecer este programa. Las infografías que se encuentran en el sitio sobre sanciones a funcionarios y casos sobre corrupción, son amigables con el ciudadano y presentan la información de una manera digerible. Finalmente, resulta imprescindible resaltar aquí también la inclusión

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

dentro del Modelo Integrado de Planeación y Gestión el obligatorio establecimiento de un mapa de riesgos de corrupción y de medidas para mitigarlos. Probablemente por las expectativas que la palabra “observatorio” genera, el programa deja a la fecha sinsabor frente a diferentes actores, ya que los productos son percibidos como insuficientes, a la luz de las necesidades analíticas para comprender con profundidad el fenómeno de la corrupción en el país –y así, establecer medidas más efectivas para combatirlo–. Por tanto, mientras se valoran las intenciones por parte de la Secretaría en fortalecer esta iniciativa, hay también grandes expectativas frente a la implementación del proyecto de inversión en 2013 y también del seguimiento que se le realice al cumplimiento de los requisitos señalados, en el marco de la implementación del modelo integrado. Finalmente, es importante reconocer que la Secretaría haya incluido un componente sobre acceso a la información en el marco de la política pública de lucha contra la corrupción. De aprobarse, representará una oportunidad muy importante para el impulso del acceso a la información pública y la unificación de estrategias para mejorar la garantía de este derecho. A la fecha de realización del presente informe, el proceso de elaboración y aprobación de esta política aún estaba en curso.

4.3.4. Derechos de petición y seguimiento Compromiso  Buscar que la información sea entregada a la ciudadanía en un plazo conveniente para sus intereses. Mecanismo de seguimiento a derechos de petición, el cual incorpora el balance de las peticiones en su toma de decisiones para mejorar la relación con los ciudadanos – AGA.

Frente a este compromiso, el liderazgo general es del Departamento Nacional de Planeación (Programa Nacional de Servicio al Ciudadano), quien ha fomentado la apertura de oficinas de Peticiones, Quejas, Reclamos y Denuncias (PQRD) para que cumplan específicamente dicha función.

Se registra como positivo el establecimiento de los CIO (jefes de información) sectoriales, ya que podrían impulsar las políticas para un mejor acceso a la información a nivel de los diferentes sectores en el nivel central: en las entrevistas con las entidades se dio cuenta de la creación de estos en los ministerios de Hacienda, TIC y Justicia. De manera simultánea, se registraron pocos avances específicamente dirigidos a realizar seguimiento al cumplimiento de los tiempos de respuesta y a dar respuesta dentro de los periodos establecidos por la ley; cuestiones que actualmente no se logran de manera generalizada ni en el nivel central. En efecto, los resultados del Índice de Libertad de Expresión y Acceso a la Información del PAN, presenta en el indicador “Evaluación de las entidades públicas y privadas del orden nacional en la entrega de información” un porcentaje de tan solo 19,2%. Este indicador analiza en particular: disposición, confiabilidad, entrega completa, entrega en formatos comprensibles, entrega oportuna e información actualizada. Esto coincide con lo mencionado por algunas de las OSC entrevistadas, quienes han observado desde su trabajo cotidiano, en primer lugar, un gran desconocimiento por parte de los funcionarios públicos frente a los periodos que la ley otorga para responder a los derechos de petición, al igual que frente a las circunstancias que generan condiciones para la reserva de información. En segundo lugar, señalaron cómo el seguimiento a los plazos en los derechos de petición actualmente recae principalmente en el ciudadano, sin que existan mecanismos institucionales que sean más efectivos para mejorar el cumplimiento de los periodos establecidos por la ley para dar respuestas a las solicitudes de información. A pesar de lo anterior, es de destacar la labor que ha realizado la Procuraduría General quien ha implementado el Sistema de Seguimiento a Derechos de Petición, a través del cual las entidades realizan de manera sistemática un seguimiento a cada derecho de petición recibido, se presenta un historial detallado de cada solicitud de información y, adicionalmente, se generan alertas que recuerdan a los funcionarios sobre las fechas límite para responder las solicitudes.

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

4.3.5. Lenguaje claro Compromiso  Usar un lenguaje claro al ciudadano y calidad en la información: la información publicada debe seguir los estándares: funcionalidad, confiabilidad, utilidad, relevancia, credibilidad, accesibilidad, oportunidad, coherencia, aplicabilidad, no redundancia, pertinencia, disponibilidad, interoperabilidad y comparabilidad – AGA.

Las entidades relacionadas con el cumplimiento de este compromiso son el Programa Urna de Cristal del MinTIC, DAFP y el Programa Nacional del Servicio al Ciudadano del DNP (PNSC). Se registró como avance la creación en 2011 de la Guía del lenguaje ciudadano para la administración pública, por parte del DAFP con la ESAP, y que actualmente es utilizado para adelantar capacitaciones a los funcionarios. También se identificó como positiva la contratación por parte del PNSC de un estudio para establecer con mejor precisión las necesidades en materia de lenguaje claro y atractivo para el ciudadano en 2012. De esta, se produjeron dos recomendaciones parciales: acompañar los documentos técnicos con documentos explicativos adicionales y poner en marcha un laboratorio al que se dirijan los documentos del orden nacional para certificar el uso de un lenguaje claro, el cual será puesto en marcha en 2013. También se valora el acompañamiento que el PNSC adelanta a las direcciones de control interno, para mejorar el lenguaje utilizado en la información sobre trámites que se publica para el acceso ciudadano. Es importante igualmente reportar los esfuerzos que vienen adelantándose desde Urna de Cristal en la preparación de protocolos institucionales

que regulen y mejoren la comunicación desde el Estado hacia el ciudadano, en particular, en el marco de redes sociales como Twitter, Facebook o Google+. Sin duda, el uso de redes sociales es un vehículo clave para contribuir a que la ciudadanía se acer-que a las entidades públicas y que a través de esto pueda acceder a mayor información pública. A través de estas redes también es posible avanzar en el uso de un lenguaje más cotidiano y amigable al ciudadano. Aun así, la Procuraduría General de la Nación identificó problemas tanto en la transmisión como en la claridad de la información, aunque reconoce que lograr un lenguaje claro implica gran dificultad, en especial con documentos que requieren un alto nivel de tecnicidad. Un número importante de las entidades públicas consultadas también reconoció esta dificultad. Por su parte, mientras reconocen avances parciales de ciertas iniciativas, las OSC entrevistadas coinciden en indicar que no hay una gran cantidad de cambios percibidos en la manera como la amplia mayoría de las entidades públicas se comunican con la ciudadanía. Se indicó también que aunque varias de las iniciativas ayudan a que la comunicación oficial mejore en sus formatos y lenguaje, se han registrado casos específicos en los cuales la forma como los funcionarios se dirigen a la ciudadanía sigue siendo inapropiada, poco amable y genera desconfianza en el ciudadano. Esto, en parte por la cultura organizacional que perciben los miembros de las OSC, en donde el funcionario se concibe a sí mismo como en un estado de mayor importancia que el ciudadano, y donde, salvo algunos casos, no ha logrado calar con propiedad una aproximación de atención al cliente.

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

5. Prácticas y herramientas a destacar La metodología implementada por Azaí Consultores hace un esfuerzo por reconocer prácticas o herramientas desarrolladas en los últimos años desde la institucionalidad pública nacional que contribuyen a favorecer el acceso a la información pública y que han mostrado una evolución positiva. Dentro de estas se encuentran las siguientes: Dentro de la gestión de información se registra que el Portal Único del Estado Colombiano es un instrumento que, si bien falta desarrollar a su máximo potencial, destaca la unificación de trámites y requisitos de los mismos, convirtiéndose en una herramienta fundamental para el acceso de los ciudadanos a la información pública. También se destaca el Sismeg como un sistema que a unos años de implementado ha tomado más fuerza, dando como resultado el más exacto reflejo de los avances en política pública del Gobierno nacional. Es un sistema que, si bien hace falta por desarrollar, es reconocido por las OSC como un paso importante en el seguimiento a los diferentes compromisos del Gobierno. El Sismeg presenta importantes bondades para el acceso a la información, la participación ciudadana y el control social. Ignorando los altos requerimientos técnicos que no permite que el sistema funcione en algunos computadores, el sistema tiene información cuantitativa y cualitativa de gran valor para la ciudadanía y da una lección importante de transparencia en cómo la gestión del conocimiento desde el Estado puede ser manejada y puesta en conocimiento del ciudadano.

Como se ha registrado, frente al ejercicio de la ciudadanía es de destacar el Sistema de Seguimiento a Derechos de Petición implementado por la Procuraduría General de la Nación, y a través del cual se fortalecen los procedimientos internos que tienen que cumplir los funcionarios, con lo cual de logra un monitoreo en tiempo real de los derechos de petición. También se destaca el Sistema de Incentivos para la Buena Función Pública que tiene en marcha el DAFP, y que ha establecido un mecanismo de premios e incentivos para reconocer el trabajo de los mejores funcionarios públicos en diferentes áreas. El sistema tiene su mayor representación en el Premio Nacional de Alta Gerencia - Banco de Éxitos, el cual reconoce y visibiliza diferentes prácticas que han sido implementadas por funcionarios alrededor del país, y documenta la manera como éstos han logrado solucionar diferentes problemas. Un set de buenas prácticas sería importante a la hora de iniciar con el proceso de implementación de la Ley de Acceso a la Información. Las organizaciones reportaron como muy positivos los cambios en la página del DANE, la cual, aparte de haber mejorado en su amabilidad con el ciudadano, ahora tiene nuevas formas de arrojar datos, en formatos que pueden ser utilizados más fácilmente por la ciudadanía (por ejemplo, en .xls).

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

6. Conclusiones Será relevante incluir en el análisis una mirada global que permita entender los alcances de los compromisos del Gobierno colombiano a la luz de estándares internacionales. Como se indicó anteriormente, durante la realización del presente informe se tomaron como referencia los estándares de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OEA, 2010), los cuales permiten entender el alcance del derecho al acceso a la información pública. A partir de ellos, se ha analizado qué tan priorizados están por parte de los distintos compromisos gubernamentales. Por esta vía, fue posible observar que la mayoría de los estándares cuentan con compromisos gubernamentales que procuran su cumplimiento. En este sentido, los estándares que tienen más compromisos gubernamentales que les respaldan son: "Obligación de transparencia activa”, “Obligación de producir o capturar información”, “Obligación de generar una cultura de transparencia”. Sin embargo, lo anterior contrasta con la falta de compromisos guberna-mentales que impulsen el estándar “contar con un recurso judicial idóneo y efectivo para la revisión de negativas de entrega de información", ya que no se identificó ningún compromiso que se haya propuesto específicamente avanzar en este sentido; aun cuando fue incluido por la sociedad civil en los diferentes borradores que fueron presentados en el Congreso. En consecuencia, la necesidad de que todos los estándares interamericanos sean atendidos de manera balanceada, por parte de los compromisos que adquiere el Gobierno, será definitivamente un aspecto tomar en cuenta en la formulación de la

política pública de acceso a la información y el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. En este informe se han presentado los principales avances registrados frente a los compromisos guvernamentales relacionados con el acceso a la información pública. Mediante este trabajo fue posible observar la importante cantidad de acciones que han sido ejecutadas desde las diferentes entidades públicas y la dedicación que un amplio número de funcionarios a cargo de dichas acciones vienen demostrando, en cumplir con las metas establecidas al interior de cada entidad. Infortunadamente, y muy a pesar de los esfuerzos de varias entidades, este informe percibe características para la garantía del derecho de acceso a la información pública. Tanto la observación desde la sociedad civil –en varias ocasiones compartida con los funcionarios–, así como la información cuantitativa, evidencia las dificultades y barreras que permanecen a la hora de garantizar este derecho. Entre otras, el informe señala situaciones indeseables en asuntos como la gestión de la información que tiene el Estado, donde no hay un cumplimiento normativo frente a la manera como se debe conservar la información o los estándares mínimos de calidad de la misma. Al analizar el acceso a la información en el marco del ejercicio de la ciudadanía, también se observa cómo la información que está siendo requerida por los ciudadanos no está llegando a ellos, ni permitiendo que ejerciten sus derechos constitucionales; sea en el marco del uso del derecho de petición o en la presentación de propuestas

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

de política. La situación no es diferente al observar cómo, desde los arreglos institucionales y normas, se identifican diferentes limitaciones para promover abiertamente el que la ciudadanía sienta y use la información pública como la constitución le confiere y que el Estado (y sus funcionarios) pueda actuar sin traumatismos bajo esta realidad.

na en las políticas públicas y mejor control ciudadano para la prevención de la corrupción, entre otros. Uno de los sectores más críticos para buscar cambios reside en el sector justicia, el cual, en comparación con los demás sectores de la administración pública, presenta las brechas más grandes frente a la garantía del derecho de acceso a la información.

Un problema principal identificado recae en el hecho de que actualmente el Gobierno no cuenta con una estrategia clara para hacer sobrepeso a las barreras de acceso a la información detalladas en este informe, a pesar de que el Plan Nacional de Desarrollo prometía especificidad frente a este reto. La carencia de una política pública en el tema se materializa en las dificultades de coordinación y coherencia de las acciones gubernamentales.

Un cuarto problema importante se da en el campo de la institucionalidad o estructura institucional requerida para mejorar el acceso a la información. Este informe reveló las grandes dificultades de coordinación que se encuentran entre las diferentes entidades. No hay claridad frente a qué sostenible pueda ser el modelo bajo un esquema de coordinación como el actual, en vez de pensar en una estructura que se base más en entidades que cuenten ya con mejores respaldos presupuestales y de recursos humanos, para afrontar la gran cantidad de responsabilidades que se le han asignado a las entidades adscritas a la Presidencia. Esto será aún más importan-te una vez entre en vigencia la Ley Estatutaria, don-de se requerirá una gran capacidad de ejecución y de recursos para cumplir con las metas de cumplimiento de la nueva norma en el nivel central (después de seis meses) y en el territorial (después de doce meses).

De lo anterior se evidencia la carencia de un proceso de diagnóstico que sea específico a la problematica de acceso a la información, ya que actualmente las acciones responden a problemáticas más generales, como la lucha contra la corrupción o a las misiones institucionales de las diferentes entidades. Más aún, en general parece que el Gobierno se aproxima a la problemática suponiendo que el principal impedimento al acceso a la información es la falta de canales y tecnologías de comunicación. En efecto, es notable cómo el trabajo realizado en TIC no es equivalente a los esfuerzos realizados para otras barreras de acceso que no dependen de estas tecnologías. Por consiguiente, es posible afirmar que por encima de los canales de comunicación, la “cultura del secreto” tiende a persistir como patrón dentro de la cultura organizacional del Estado colombiano; aún más en el nivel territorial, aunque también en el central. En este sentido, resulta imperativo que una mayor cantidad de acciones se destinen hacia lograr un cambio de paradigma que genere una mayor conciencia de lo público entre los funcionarios y de la condición de publicidad de la información. Este cambio en el paradigma generará una transparencia necesaria para que los funcionarios no consideren como propia la información que pertenece a los colombianos y brindará mejores condiciones para que las herramientas tecnológicas realmente generen los resultados esperados en materia de mejor acceso a la información, mayor participación ciudada-

Por último, es indispensable resaltar que una de las tantas brechas entre lo nacional y lo territorial es definitivamente el estado del acceso a la información pública. Entendiendo que el acceso a la información es la base para una sociedad democrática y participativa, y que el primer escenario en donde se puede avanzar en materia de participación ciudadana, rendición de cuentas y prevención de la corrupción es lo local, es imperativo que se logren movilizar mayores recursos, vigilancia e, incluso, sanción, para incentivar a una velocidad mayor la aplicación de las normas en acceso a la información pública. Lo anterior indica los persistentes retos que la garantía de este derecho le presenta a Colombia y sus instituciones. Sin embargo, también invita a un diálogo objetivo y abierto a partir de los avances obtenidos a la fecha, para realizar las revisiones requeridas y lograr resultados que deriven en transformaciones tangibles para la ciudadanía. Esperamos, por tanto, que este informe brinde la oportunidad de aprovechar dicha invitación.

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

7. Bibliografía  Alianza Regional por la Libre Expresión (2012). Documentos de síntesis: observaciones claves sobre el papel de la sociedad civil en el proceso de AGA. Recuperado 12 de marzo de 2013 de: http://es.scribd.com/doc/93446000 /IACC-Alianza-Regional-TIAMERICAS-Conclusionesparticipacion-en-la-OGP-AnnualMeeting-2012-Brasilia  Caracol Radio (7 de marzo de 2013,). Parapolíticos condenados “no tienen cuentas pendientes con la justicia”. Recuperado 13 de marzo de 2013 de: http://www.caracol.com.co/noticia s/judicial/parapoliticoscondenados-no-tienen-cuentaspendientes-con-lajusticia/20130307/nota/1855337.asp x.  Presidencia de la República de Colombia.Decreto 19 del 10 de enero de 2012, por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites necesarios existentes en la Administración Pública.  Presidencia de la República de Colombia. Decreto 2482 del 3 de diciembre de 2012, por el cual se establecen los lineamientos generales para la integración de la planeación y la gestión.  Presidencia de la República de Colombia. Decreto 2609 del 14 de

diciembre de 2012, por el cual se reglamenta el Título V de la Ley 594 de 2000, parcialmente los artículos 58 y 59 de la Ley 1437 de 2011 y se dictan otras disposiciones en materia de Gestión Documental para todas las Entidades del Estado.  Presidencia de la República de Colombia. Decreto 2618 del 17 de diciembre de 2012, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y se dictan otras disposiciones.  Presidencia de la República de Colombia.Decreto 32 del 14 de enero de 2013, por el cual se crea la Comisión Nacional Digital y de Información Estatal.  Departamento Nacional de Planeación (DNP) (2010). 15 años del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados - Sinergia: Una mirada desde las evaluaciones de política pública más relevantes. Recuperado 19 de marzo de 2013 de: http://www.clad.org/siare_isis/inno tend/evaluacion/colombia/c1.pdf  Departamento Nacional de Planeación (2010). Política de Rendición de Cuentas de la Rama Ejecutiva a los ciudadanos. Documento Conpes 3654. Consejo Nacional de Política Económica y Social.

 Ley 594 de julio 14 de 2000, por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones. Congreso de la República de Colombia.  Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos. Congreso de la República de Colombia.  Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (2012). Metodología para la Implementación del Modelo Integrado de Planeación y Gestión. Recuperado 16 de marzo de 2013 de: http://programa.gobiernoenlinea.g ov.co/apc-aafiles/eb0df10529195223c011ca6762 bfe39e/modelo-integradoplaneacion-y-gestion.pdf  Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (2012). Guía de uso para avanzar en el nivel inicial del modelo de madurez de Gobierno en Línea para Datos Abiertos. Recuperado 14 de marzo de 2013 de: https://ogdiconfigasw.blob.core.wi ndows.net/documentos/GU%C3%8D A%20PARA%20AVANZAR%20EN%20 EL%20NIVEL%20INICIAL%20DEL%20 MODELO%20DE%20MADUREZ%20D E%20GOBIERNO%20EN%20L%C3%8D

Informe de seguimiento a los compromisos del Gobierno de Colombia en acceso a la información pública

NEA%20PARA%20DATOS%20ABIERT OS.pdf  Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (2012). Boletines Trimestrales de las TIC. Recuperado 8 de marzo de 2013 de: http://www.slideshare.net/alfreak m/boletn-trimestral-de-las-ticbanda-ancha-tercer-trimestre-2012.  Naciones Unidas (2012). United Nations E-Government Survey 2012: E-Government for the people. Recuperado 11 de marzo de 2013 de http://unpan3.un.org/egovkb/  Open Government Partnership (2011). Country Commitments. Recuperado 22 de febrero de 2013 de: http://www.opengovpartnership.o rg/countries/colombia  Organización de los Estados Americanos (OEA) (2010). El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Comisión Interamericana de Derechos Humanos.  Procuraduría General de la Nación (2010-2011). Índice de Gobierno Abierto. Recuperado 16 de marzo de 2013 de: http://www.procuraduria.gov.co/p ortal/media/file/FINAL_IGA_NAL20 10-2011_06(1).pdf

 Programa Gobierno en Línea (2012). Manual de Gobierno en Línea para el orden nacional y el orden territorial. Recuperado 9 de marzo de 2013 de: http://programa.gobiernoenlinea.g ov.co/apc-aafiles/eb0df10529195223c011ca6762 bfe39e/manual-3.1.pdf  Proyecto Antonio Nariño (PAN) (2012). Índice de Libertad de Expresión y Acceso a la Información. Pública en Colombia. Recuperado 17 de marzo de 2013 de: http://www.sivios.com/flip/indice_f inal/index.html.  Solano, M. (15 marzo de 2012). Construcción de Buen Gobierno: el proceso de rendición de cuentas. Boletín Política Pública Hoy, 24, 2-4.  Superintendencia de Servicios Públicos de la República de Colombia (2011). Encuesta de Nivel de Satisfacción de Usuarios (NSU). Recuperado 09 de febrero de 2013 de: http://www.superservicios.gov.co/ home/web/guest/participacion  Transparencia Por Colombia (20082009). Índice de Transparencia Departamental. Recuperado 18 de marzo de 2013 de: http://www.transparenciacolombia .org.co/index.php?option=com_co

ntent&view=article&id=88&Itemid =497  Transparencia Por Colombia (20082009). Índice de Transparencia Nacional. Recuperado 18 de marzo de 2013 de: http://www.transparenciacolombia .org.co/index.php?option=com_co ntent&view=article&id=88&Itemid =497

Mesografía  Contraloría General de la República: http://www.contraloriagen.gov.co/ tiempo-real/  Fiscalía General de la Nación: http://www.fiscalia.gov.co/colombi a/gestion/estadisticas/  Observatorio de la lucha contra la corrupción: http://www.anticorrupcion.gov.co/  Portal de Datos Abiertos: www.datos.gov.co  Programa Gobierno en Línea: www.programagobiernoenlinea.g ov.co  Portal de Transparencia Económica: http://www.pte.gov.co/Home?Filtr oAnio=2012  Sismeg: http://sinergia.dnp.gov.co/portaldn p/default.aspx