Mehanizmi za participativni monitoring javnih politika u Crnoj Gori - 10 jun 2014. godine

GRAĐANI VLADE MAPIRANJE MEHANIZAMA ZA PARTICIPATIVNI MONITORING JAVNIH POLITIKA U CRNOJ GORI

POSTMILENIJUMSKE KONSULTACIJE

FAZA 2 PODGORICA, CRNA GORA MAJ 2014. GODINE

SADRŽAJ 1. UVOD 1.1 1.2

Crna Gora u procesu konsultacija o razvojnim ciljevima nakon 2015. godine Participativni monitoring kao alat za jačanje odgovornosti vlada prilikom sprovođenja postmilenijumske agende

2. OPŠTI MEHANIZMI ZA PARTICIPATIVNI MONITORING ODGOVORNOSTI 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13

Slobodan pristup informacijama kao preduslov za participativnu demokratiju Javna rasprava u pripremi zakona i drugih propisa Formalni oblici i mehanizmi neposrednog učešća građana na lokalnom nivou Institut “konsultativno saslušanje” Institut “slobodna stolica” Savjet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave Biroi za komunikaciju sa građanima Građanska kancelarija Portal elektronske uprave Elektronske peticije – „Glas građana“ Ombudsman Korišćenje medija kao mehanizma za građanski monitoring. TV produkcija Korišćenje internet i mobilnih aplikacija za građanski monitoring

3. SPECIFIČNI MEHANIZMI ZA PARTICIPATIVNI MONITORING I POVEĆANJE ODGOVORNOSTI 3.1 Ekonomija, nezaposlenost i ravnomjeran regionalni razvoj 3.1.1 Portal za praćenje budžeta u crnogorskim opštinama 3.2 Borba protiv kriminala, korupcije i nepotizma 3.2.1 Uprava za antikorupcijsku inicijativu 3.2.2 Portali OCD za prijavljivanje korupcije 3.2.3 Otvorena telefonska linija i e-mail za prijavu zloupotreba službenih vozila 3.3 Zdravstvo 3.3.1 Zaštitnik prava pacijenata 3.3.2 Monitoring rada domova zdravlja i bolnica 3.4 Ravnopravnost 3.4.1 SOS telefonske linije za žene i djecu 3.4.2 Internet portal osoba sa invaliditetom – “Disabilityinfo" 3.4.3 Incidentna prijavna karta 3.4.4 Analize i izvještaji o stavovima građana o efektima sprovođenja politika 3.5 Životna sredina 3.5.1 Arhus centri 3.5.2 “Clean Green” aplikacija 3.5.3 “Ekoskop” - Online servis za ekološki aktivizam 3.6 Izgradnja infrastrukture 3.6.1 Servis za građane Sekretarijata za uređenje prostora i zaštitu životne 3.6.2 Internet portal za monitoring gradnje 3.7 Obrazovanje 3.7.1 Savjeti za mlade

4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE 5. DODACI 5.1 5.2 5.3

Prijedlog mogućih mehanizama po prioritetnim oblastima za održivi razvoj Online upitnik za participativni monitoring odgovornosti Upitnik za fokus grupe o participativnom monitoringu odgovornosti

2

IMPRESUM

AUTOR Lidija BRNOVIĆ IZDAVAČ Sistem Ujedinjenih nacija u Crnoj Gori

UREDNIK Sistem Ujedinjenih nacija u Crnoj Gori

PREVOD Tamara JURLINA

PRELOM I DIZAJN Vlatko OTAŠEVIĆ, Sistem UN u Crnoj Gori

Izvještaj je dizajniran i objavljen uz tehničku podršku Sistema UN u zemlji.

„...Prepoznajemo da su demokratija, dobro upravljanje i vladavina prava, na državnom i međunarodnom nivou, kao i podsticajno okruženje, od suštinske važnosti za održivi razvoj, koji podrazumijeva postojan i inkluzivan ekonomski rast, društveni razvoj, zaštitu životne sredine i iskorjenjivanje siromaštva i gladi. Iznova potvrđujemo da je za ostvarivanje ciljeva održivog razvoja neophodno da institucije na svim nivoima budu efikasne, transparentne, odgovorne i demokratske...” „Budućnost kakvu želimo“, zaključni dokument Konferencije Ujedinjenih Nacija o održivom razvoju Rio+20

3

1. UVOD 1.1 CRNA GORA U PROCESU KONSULTACIJA O RAZVOJNIM CILJEVIMA NAKON 2015. GODINE Crna Gora je jedna od zemalja koja sprovodi nacionalne konsultacije o razvojnim ciljevima u okviru globalne kampanje za definisanje razvojnih ciljeva za period nakon 2015. godine. Riječ je o globalnoj diskusiji koja je uz podršku Ujedinjenih nacija do sada uključila više of dva miliona ljudi u oblikovanje budućeg programa razvoja, koji će se nadovezati na postojeće Milenijumske razvojne ciljeve (MRC) i pretočiti u nove ciljeve održivog razvoja.

Tokom prve faze konsultacija, Sistem UN u Crnoj Gori je, u saradnji sa nizom lokalnih partnera sproveo javnu diskusiju tokom koje su građani i nerezidenti u Crnoj Gori dali odgovor na pitanje: „u kakvoj Crnoj Gori i u kakvom svijetu žele da žive“. Tom prilikom razvijena je široka platforma za komuniciranje kako bi se na lokalnom i nacionalnom nivou prikupile ideje za zajedničku viziju o budućnosti, sa željom da se time pomogne svjetskim liderima da stvore globalnu razvojnu agendu za predstojeći period. Kao rezultat, prikupljene su informacije o ključnim izazovima sa kojima se građani suočavaju, kao i o tome što oni doživljavaju kao rješenja koja bi mogla dovesti do boljeg života za njih i njihove porodice. Pitanja su postavljena u svijetlu definisanja budućih ciljeva održivog razvoja, ali i napora Crne Gore po pitanju evropskih integracija. Ove konsultacije su održane u periodu od decembra 2012. do aprila 2013. godine, a obuhvatile su više od 8.000 ljudi u Crnoj Gori, odnosno 1,3% ukupnog stanovništva.

Ljudi koji žive u Crnoj Gori utvrdili su osam tema u odnosu na koje bi trebalo odrediti prioritete za budućnost:        

Privredni rast, nezaposlenost, sticanje prihoda i uravnotežen regionalni razvoj Borba protiv kriminala, korupcije i nepotizma Zdravlje Ravnopravnost Održivost životne sredine Razvoj infrastrukture Obrazovanje Vrijednosti

Ljudi u Crnoj Gori su izrazili svoje mišljenje o tome šta bi trebalo da buduća razvojna agenda sadrži. Pored toga, jasno je izraženo njihovo interesovanje za način na koji će se budući ciljevi održivog razvoja sprovoditi.

Kako bi došle do pravog rješenja, 45 država članica UN-a su pokrenule drugu fazu konsultacija kroz dijalog na nacionalnom nivou na šest globalnih tema: lokalizacija ciljeva za period nakon 2015. godine; jačanje kapaciteta i izgradnja efektivnih institucija; participativni monitoring za jačanje odgovornosti vlada; partnerstvo sa civilnim društvom; saradnja sa privatnim sektorom; kultura i razvoj.

Crna Gora je, uz podršku Sistema UN, započela drugu fazu konsultacija za period nakon 2015. godine sa temom Participativni monitoring za jačanje odgovornosti vlada1. Fokus ove faze je na iznalaženju efikasnih modela komunikacije između javnosti i donosioca odluka, kako bi se pratio i unaprijedio učinak Vlade i organa lokalne samouprave i osnažilo dobro upravljanje kao preduslov za postizanje ciljeva održivog razvoja. To će se postići kroz otvaranje dijaloga na nacionalnom nivou kako bi se 1

Učešće građana u praćenju ispunjavanja obaveza i odgovornosti vlada

4

utvrdili postojeći mehanizmi za participatorni monitoring koji dobro funkcionišu i ispitala mogućnost za uspostavljanje novih modela po mjeri građana. Pored toga, Vlada i građani će se osnažiti da prilikom definisanja najboljih rješenja koriste već ustanovljene kanale koji se mogu nadograditi (npr. internet platforme za crowd-sourcing, društvene medije i tako dalje).

Tim UN u Crnoj Gori otpočeo je sprovođenje konsultacija kao proces koji se sastoji od tri koraka: istraživanje, provjera odgovornosti (accountability check) i testiranje.

1. Evidentiranje, istraživanje: Prvi korak obuhvatio je mapiranje formalnih i neformalnih mehanizama participativnog monitoringa koji podstiču odgovornost nadležnih organa i načina na koji sistem odgovornosti funkcioniše u čitavoj zemlji, a ne samo u pojedinim institucijama. Izvještaj je pripremljen na osnovu desk istraživanja i putem konsultativnih sastanaka sa organizacijama civilnog društva koje se bave građanskim aktivizmom i monitoringom javnih politika. Kao rezultat, pripremljena je analiza svih mehanizama koji su povezani sa participativnim monitoringom za odgovornost vlada, sa primjerima iz prakse i informacijama o prednostima i nedostacima svakog pojedinačnog mehanizma po osnovu više kriterijuma (dostupnost, ljudski, finansijski i drugi resursi potrebni za njegovo sprovođenje, potencijal za održivost rješenja u smislu samo-regulacije itd.).

2. Provjera odgovornosti: Na osnovu izvještaja o mapiranju postojećih mehanizama pripremljeni su upitnici za konsultacije sa građanima, koje će biti organizovane kroz online platformu i fokus grupe, kako bi i oni sami ocijenili efikasnost postojećih mehanizama i eventualno predložili kako da se inoviraju da bi bili jednako dostupni. Fokus grupe će se realizovati u svim regionima zemlje u saradnji sa lokalnim organizacijama, da bi se obezbijedilo učešće i čuo glas dijela društva koje iz različitih razloga nije dovoljno zastupljeno u izradi i praćenju realizacije javnih politika (siromašni, mladi, osobe koje žive u udaljenim ili izolovanim zajednicama, žene, osobe sa invaliditetom, raseljena lica, manjinski narodi itd.). Prikupljeni rezultati sa preporukama biće integrisani u analitički izvještaj koji će biti dostavljen UN Grupi za razvoj (UNDG) u julu 2014.

3.Testiranje: Tim UN u zemlji će u saradnji sa partnerima a na osnovu prethodnih koraka odabrati jedan mehanizam za participativni monitoring javnih politika, kako bi se testirala njegova funkcionalnost u okviru unaprijed odabrane tematske oblasti. Tematska oblast će se odnositi na prioritete koje su građani prepoznali tokom prve faze konsultacija o razvojnim ciljevima za period nakon 2015. godine, a istovremeno i na jedan od 3 milenijumska razvojna cilja2 sa čijim se ostvarenjem kasni. Za sada postoji prijedlog da to bude tema iz oblasti zaštite životne sredine ili zapošljavanja. Testiranje će se sprovesti putem kanala društvenih medija i već izrađene onlajn platforme www.odrzivabuducnost.me koja je korišćena kao centralna tačka prve faze konsultacija. Mehanizam će biti razrađen tako da se omogući kontinuirano dobijanje povratnih informacija od aktivnosti digitalnog angažovanja do rada na terenu, kako bi se prilagođavala sva dodatna pitanja ili teme koje se otvore tokom procesa konsultacija.

Nakon obavljenih konsultacija Tim UN u zemlji će utvrditi mogućnosti za aktivnosti javnog zagovaranja za najznačajnije ideje koje proisteknu iz konsultativnog procesa, a u saradnji sa partnerskim institucijama razmotriti metodologiju, alatke i materijale, te utvrditi one elemente procesa koje treba sačuvati, održati ili pretočiti u redovni razvojni program i aktivnosti. Izvještaji o sprovođenju svih koraka biće objavljeni na portalima www.održivabudućnost.me i www.worldwewant2015.org/accountability2015.

2

MRC 1: Smanjiti relativno siromaštvo i druge oblike siromaštva, MRC 3: Unaprijediti rodnu ravnopravnost i poboljšati položaj žena i MRC 7: Obezbijediti održivost životne sredine

5

Prilog br. 1: Ilustracija procesa

1.2 PARTICIPATIVNI MONITORING KAO ALAT ZA JAČANJE ODGOVORNOSTI VLADA PRILIKOM SPROVOĐENJA POSTMILENIJUMSKE AGENDE Iako su principi participativnog monitoringa, ali i odgovornosti i transparentnosti vlada u velikoj mjeri poznati, koncept participativnog monitoringa za odgovornost vlada (engl. participatory monitoring for accountability) spada u domen participativnih demokratskih inovacija kako u Crnoj Gori, tako i globalno. Kako se izbor mehanizama koji stoje na raspolaganju građanima razlikuje od zemlje do zemlje, jedan od zadataka učesnika u konsultacijama o postmilenijumskoj agendi je da utvrde šta participativni monitoring za odgovornost vlada znači u njihovim nacionalnim kontekstima.

Crna Gora do sada nije praktikovala gotovo ni jedan „klasični“ mehanizam participativnog monitoringa za podsticanje odgovornosti vlada koji prepoznaje postojeća literatura UN-a i Svjetske banke3. Iz tog razloga u izvještaju su nabrojani svi postojeći modeli koji samostalno, ili u kombinaciji sa drugim komplemenatarnim mehanizmima i alatima mogu da povećaju učešće građana u građanskom monitoringu ispunjenja budućih ciljeva održivog razvoja. Usljed primarnog nedostatka (teorijske obrade i praktične primjene uobičajenih alata), 3

Stakeholder survey; citizen report cards; community score cards; social audit; citizen audit, participatory budgeting itd. (U nedostatku usaglašenih odgovarajućih termina na crnogorskom jeziku, nazivi modela nisu prevedeni).

6

predmet pažnje ovog izvještaja su različiti aspekti modela koji mogu pozitivno ili negativno da utiču na stepen učešća građana u monitoring aktivnosti, u želji da se tako doprinese definisanju optimalnog modela za praćenje napretka u postizanju budućih ciljeva održivog razvoja.

Nekako po pravilu, do sada je veći akcenat bio stavljan na otvaranje participativnog procesa u fazi planiranja politika, a manje na uključivanje građana u sam proces sprovođenja i evaluacije. Svakako, u slučaju praćenja ciljeva buduće razvojne agende, razlika između ova dva procesa je meka, s obzirom da će sprovođenje određenog cilja podrazumijevati i donošenje odluka na različitim nivoima.

Participativni monitoring polazi od ideje da građani, kao krajnji korisnici javnih usluga i primarne zainteresovane strane, imaju pravo da direktno učestvuju u praćenju efekata primjene javnih politika i o svojim opažanjima obavještavaju nadležne organe, kako bi se na osnovu njihovog mišljenja donosili konačni zaključci o efikasnosti preduzetih aktivnosti i budućim pravcima razvoja zajednice. Za razliku od klasičnog monitoringa, građanski monitoring bi trebalo da se sprovodi pravovremeno kada nastaju i sami efekti politika, kako bi se djelovalo proaktivno i preventivno a time ublažile posljedice neadekvatno donešenih ili sprovedenih odluka. Mogući su najrazličitiji modeli participativnog monitoringa, a njegovi ključni principi podrazumijevaju: 

Aktivno učešće građana kao primarnih zainteresovanih strana – a ne samo kao izvora informacija;



Jačanje kapaciteta lokalnog stanovništva da analizira, daje svoje mišljenje i preduzima konkretne akcije;



Zajedničko učenje učesnika u procesu sprovođenja politika na svim nivoima;



Kataliziranje opredjeljenja nadležnih organa za preduzimanje korektivnih akcija.4

Social accountability (odgovornost vlade prema građanima) predstavlja oblik odgovornosti koji proizilazi iz akcija koje pokreću građani ili udruženja građana kako bi držale vladu odgovornom, a sa druge strane uključuje i napore vlade i drugih aktera (medija, privatnog sektora, donatora) da se podrži ovaj proces.5

Pojednostavljeno govoreći, participativni monitoring odgovornosti podrazumijeva načine na koje građani prate u kojoj mjeri vlade ispunjavaju data obećanja.

Integrisanje mehanizama za participativni monitoring odgovornosti u razvojnu agendu za period nakon 2015. godine će doprinijeti: 

Poboljšanju uticaja ciljeva održivog razvoja;



Smanjenju nejednakosti putem direktnog uključivanja osjetljivih grupa u razvojne procese;



Generisanju kvalitativnih i kvantitativnih podataka kojima će se pratiti i unapređivati indikatori, a time i povezivanju lokalnog iskustva sa globalno postavljenim ciljevima.6

Prilikom izrade dosadašnjih izvještaja o praćenju Milenijumskih razvojnih ciljeva, vlade svijeta su koristile zvanične podatke kojima raspolažu njihove nadležne institucije. Ovaj kriterijum je značajan sa aspekta obezbjeđenja zvaničnih uporedivih podataka i kontinuiteta u praćenju indikatora. Ipak, predstavnici civilnog društva širom svijeta ukazuju da se ovakvim pristupom isključuje glas građana a posebno socijalno ugroženog stanovništva, kao i podaci koje prikupljaju nevladine organizacije direktnim kontaktom sa predstavnicima 4

World bank, Participatory monitoring and evaluation, 2013 UNDP, Fostering social accountability: From principle to practice, 2010 6 World Vision, Citizen accountability key to delivering on development target, Policy brief nr 8, 2014 5

7

lokalnih zajednica. Time se u procesu praćenja ciljeva do sada poklanjala pažnja (brojčano izraženim) kratkoročnim rezultatima više nego dugoročnim efektima. Na tragu ovakvih promišljanja, neophodno je iskoristiti mehanizme za participativni monitoring javnih politika, kako bi se osiguralo da budući globalni ciljevi za održivi razvoj nađu svoje utemeljenje i na lokalnom nivou.

8

2. OPŠTI MEHANIZMI ZA PARTICIPATIVNI MONITORING 2.1 SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA KAO PREDUSLOV ZA PARTICIPATIVNU DEMOKRATIJU Ustav Crne Gore garantuje građanima slobodan pristup informacijama, a kako bi se unaprijedile mogućnosti za otkrivanje slučajeva kršenja zakona od strane obveznika primjene zakona, Vlada Crne Gore je u februaru 2013. god. donijela novi Zakon o slobodnom pristupu informacijama. Zakon propisuje slobodu traženja informacija od strane domaćih i stranih fizičkih i pravnih lica i obavezu organa vlasti da pružaju raspoložive informacije7, kao i postupak ostvarivanja ovog prava pred nadležnim organima.

Objavljivanjem informacija, građani imaju mogućnost da se upoznaju sa njihovom sadržinom i prate zakonitost i transparetnost rada nosioca nadležnih institucija.

Pravo na pristup informacijama u posjedu organa vlasti ima svako domaće i strano pravno i fizičko lice, bez obaveze da navodi razloge i objašnjava interes traženja informacija. Prilikom objavljivanja informacija, organ vlasti dužan je da na odgovarajući način zaštiti lične podatke koji su od značaja za privatnost i podatke koji su označeni stepenom tajnosti.

Zakon predviđa i proaktivni pristup informacijama, a odnosi se na listu dokumenata odnosno informacija koje je svaki organ vlasti obavezan da objavi na svojoj internet stranici.

Prilog br. 2: Proaktivni pristup informacijama

Organ vlasti dužan je da na svojoj internet stranici objavi sljedeće informacije: 1. vodič za pristup informacijama; 2. javne registre i javne evidencije; 3. programe i planove rada; 4. izvještaje i druga dokumenta o radu i stanju u oblastima iz svoje nadležnosti; 5. nacrte, predloge i konačne tekstove strateških dokumenata i planova i programa za njihovo sprovođenje; 6. nacrte i predloge zakona i drugih propisa, kao i mišljenja eksperata na te propise; 7. pojedinačne akte i ugovore o raspolaganju finansijskim sredstvima iz javnih prihoda i državnom imovinom; 8. spisak državnih službenika i namještenika, sa njihovim službeničkim i namješteničkim zvanjima; 9. spisak javnih funkcionera i liste obračuna njihovih zarada i drugih primanja i naknada u vezi sa vršenjem javne funkcije; 10. rješenja i druge pojedinačne akte koji su od značaja za prava, obaveze i interese trećih lica; 11. informaciju kojoj je po zahtjevu pristup odobren.

Izvor: Zakon o slobodnom pristupu informacijama

7

kao i izuzetke od obaveze, kada se štite interesi propisani ovim zakonom.

9

Primjer iz prakse: REZULTATI RADA U PRVOJ GODINI FUNKCIONISANJA MEHANIZMA U periodu od marta do decembra 2013. primljeno je 754 predmeta. Savjet Agencije riješio je svaki, a razduženo je njih 721. Od tog broja usvojene su 552 žalbe. Odbijeno je njih 67. Djelimično usvojenih je 10 žalbi. U 92 slučaja postupak je zaključkom obustavljen zbog odustanka podnosioca žalbe, jer im je prvostepeni organ u međuvremenu dostavio traženu informaciju. Podatak da je riješeno i razduženo više od 95% predmeta govori u prilog efikasnosti sprovođenja ovog mehanizma.8 Prilog br.3: Broj zahtjeva za SPI po kategorijama organa vlasti

Izvor: Agencija za zaštitu podataka i slobodan pristup informacijama, 2014.

PREDNOSTI Slobodan pristup informacijama predstavlja glavni preduslov građanskog aktivizma i uspješnog učešća građana u vršenju poslova i donošenju odluka u lokalnoj samoupravi.9 Korišćenje ovog mehanizma od strane pojedinaca i OCD ukazuje na povećano interesovanje i angažman građana i udruženja građana za nadzor implementacije politika. U prilog tome govori i činjenica da je prethodne godine 90% zahtjeva podneseno od strane fizičkih lica i NVO. Intenzivno interesovanje i praćenje rada nadležnih organa od strane građana utiče na njihovo povećanje odgovornosti i efikasnosti pri obavljanju dužnosti.

Ministarstvo za ljudska i manjinska prava je obezbijedilo prevod informacijama na romski jezik.

Zakona o slobodnom pristupu

8

Izvještaj o stanju u oblasti pristupa informacijama u Crnoj Gori za 2013, Agencija za zaštitu podataka i slobodan pristup informacijama, 2014.

Grupa autora, Učešće građana i saradnja između civilnog sektora i lokalnih samouprava u Crnoj Gori i Albaniji, CRNVO, Podgorica, 2013.

9

10

Ako je podnosilac zahtjeva za SPI lice sa invaliditetom ili lice u stanju socijalne potrebe, troškove postupka za pristup informaciji snosi organ vlasti.

Prilog br. 4: Broj zahtjeva za SPI prema kategoriji podnosioca

6%

2%

1%

1%

0% NVO Fizička lica

17%

Privredna društva Mediji Pravna lica Institucije ili ustanove Političke partije

73%

Izvor: Agencija za zaštitu podataka i slobodan pristup informacijama, 2014.

NEDOSTACI Ministarstva djelimično obavljaju svoje zakonske obaveze koje podrazumijevaju proaktivni princip, pa je u prethodnoj godini objavljeno samo 36% informacija koje su propisane zakonom. Iako je propisano, 70% ministarstava nije objavilo spisak službenika i namještenika sa njihovim zvanjima. Sedam ministarstava nije objavilo nacrte i prijedloge zakona i drugih propisa. Vodiči za SPI su kod nekih ministarstava neažurirani više od 5 godina, pa sadrže netačne i zastarjele informacije.10

2.2 JAVNA RASPRAVA U PRIPREMI ZAKONA I DRUGIH PROPISA Opis: Javna rasprava je jedan od ključnih mehanizama za uključivanje javnosti u procese donošenja zakona i drugih strateških i planskih dokumenata. Javna rasprava podrazumijeva uključivanje zainteresovane javnosti (organa, organizacija, udruženja i pojedinaca) u početnu fazu pripreme i raspravu o tekstu propisa. Ključni koraci od važnosti za uključivanje građana tokom sprovođenja javne rasprave su: 1. Objavljivanje spiska zakona o kojima će se sprovesti javna rasprava na internet stranicama ministarstava i portalu e-uprave; 2. Objavljivanje poziva za učešće u konsultacijama zainteresovane javnosti u početnoj fazi pripreme zakona, prije izrade nacrta zakona na internet stranici ministarstava i portalu e-uprave i priprema izvještaja o sprovedenim konsultacijama; 3. Objavljivanje poziva za učešće u javnoj raspravi o tekstu zakona na internet stranici ministarstva i portalu e-uprave; 4. Objavljivanje izvještaja o javnoj raspravi na internet stranici ministarstva i na portalu e-uprave.

10

Brkuljan Đorđije, Neaktivni proaktivni pristup, Propusti u sprovođenju principa proaktivnog pristupa iz novog Zakona o slobodnom pristupu informacijama u Crnoj Gori, CDT, 2013.

11

Primjeri iz prakse: PRIMJENA KLJUČNIH KORAKA JAVNE RASPRAVE U PRAKSI Istraživanje CRNVO-a je pokazalo da ministarstva u slaboj mjeri primjenjuju propisane postupke pri sprovođenju javnih rasprava. Samo tri od šesnaest ministarstava u Vladi Crne Gore je 2012. godine objavilo spisak zakona o kojima će se sprovesti javna rasprava. Samo polovina ministarstava je omogućila konsultovanje zainteresovane javnosti prije izrade nacrta. Na kraju, ministarstva su na svojim internet stranicama objavila samo 5 izvještaja sa javnih rasprava.11 Izvještaj o monitoringu za prvu polovinu 2013. god koji je pripremio CDT pokazuje da se situacija nije značajno promijenila, te da se Uredba o postupku i načinu sprovođenja javnih rasprava i dalje selektivno primjenjuje.

Prilog br.5: Objavljeni podaci na internet stranicama ministarstava o javnim raspravama za 2012. god.

Izvor: CRNVO, 2013.

PREDNOSTI Novom Uredbom o postupku i načinu sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona12 uvedene su „prethodne konsultacije”, što znači obavezu da se prije izrade nacrta zakona sprovede proces konsultacija. Ovo građanima i udruženjima građana daje dodatnu mogućnost da se na vrijeme uključe u procese donošenja odluka. Pored toga, novina je da se javna rasprava obavezno mora primjenjivati u pripremi zakona kojima se uređuju prava, obaveze i pravni interesi građana, što bi trebalo da osigura povećan stepen građanske participacije tokom realizacije i monitoringa postmilenijumske agende.

11

Centar za razvoj nevladinih organizacija, Godišnji izvještaj o primjeni Uredbe o postupku I načinu sprovođenja javne raspave u pripremi zakona za 2012.godinu, CRNVO, Podgorica, 2013.

12 Zakon o državnoj upravi ("Službeni list RCG", broj 38/03 i "Službeni list CG", br. 22/08 i 42/11)

12

NEDOSTACI Većina nadležnih ministarstava i organa lokalne samouprave ne sprovodi sva četiri gore navedena koraka (objavljivanje kalendara rasprava, poziva za prethodne konsultacije, poziva za učešće u raspravi i na kraju izvještaja o sprovedenoj javnoj raspravi).

2.3 FORMALNI OBLICI I MEHANIZMI NEPOSREDNOG UČEŠĆA GRAĐANA NA LOKALNOM NIVOU Zakon o lokalnoj samoupravi određuje mehanizme za neposredno učešče građana u izjašnjavanju i odlučivanju i to su: inicijativa, građanska inicijativa, zbor građana, referendum (mjesni i opštinski) i drugi oblici izjašnjavanja i odlučivanja utvrđeni statutom (peticije, prijedlozi i žalba)13 Zakon nadalje propisuje da opštine svojim statutima posebno regulišu ovo pitanje, te da se na lokalnom nivou donose Odluke o učešću građana u vršenju javnih poslova. Ovom odlukom su kao mogući propisani sljedeći mehanizmi14: a) informisanje lokalnog stanovništva putem web sajtova, informativnih brošura, medija, biltena, medija planova, anketa, upitnika, panoa, oglasnih tabli za obavještavanje, pisanih ili telefonskih poziva i slično; b) dobijanje predloga i mišljenja od građana putem dežurnih telefona, kutije primjedbi, knjige utisaka i slično; c) edukacija lokalnih službenika, namještenika i građana putem organizovanja radionica, održavanje stalnih ili povremenih sastanaka, organizovanje seminara, informacionog centra, gostovanja predavača, organizovanja okruglih stolova i drugo; d) angažovanje volontera za pružanje pomoći licima u stanju socijalne potrebe; e) obezbjeđivanje učešća žena i nacionalnih i etničkih zajednica, mladih i drugih grupa u donošenju i razmatranju akata i dokumenata koja se njih tiču; f) učešće predstavnika nevladinih organizacija u radu radnih grupa na izradi: propisa, strateških dokumenata (programa i planova razvoja iz pojedinih upravnih oblasti), akcionih planova za realizaciju strateških dokumenata i izradi i implementaciji drugih dokumenata iz nadležnosti opštine; g) uključivanje predstavnika nevladinih organizacija u izradu brošura, vodiča i drugih publikacija kojima se podstiče uključivanje građana u proces donošenja odluka kao i u realizaciji mjera i aktivnosti koje na tom planu preduzimaju nadležni organi opštine.

Organi opštine dužni su da informišu građane o mehanizmima i oblicima njihovog učešća u procesu odlučivanja i da stvore uslove za njihovu primjenu.

Primjeri iz prakse: EVIDENCIJA O KORIŠĆENJU MODELA GRAĐANSKE PARTICIPACIJE U 2012. GODINI U 2012. godini skoro da nije bilo incijativa podnijetih od strane građana nadležnim organima lokalne samouprave, podnesene su svega dvije građanske inicijative. Zborovi građana su održani u svega 9 opština.

Mjesni i opštinski referendumi su raspisani samo u dvije opštine. Građanske žalbe, peticije i predlozi nisu podnijeti u 2012. ni u jednoj od opština15.

13

Zakon o lokalnoj samoupravi, član 100("Sl. list RCG", br. 42/03, 28/04, 75/05, 13/06, "Sl. list Crne Gore", br. 88/09, 03/10 i 38/12) Za potrebe ove studije, pojam „mehanizam“ će se tretirati u širem smislu, u odnosu na mehanizme propisane ovom odlukom.

15 Centar za razvoj nevladinih organizacija, Izvještaj o ispunjenosti principa dobrog upravljanja u jedinicama lokalne samouprave u Crnoj Gori, 2013.

I

13

PREDNOSTI Teorijski posmatrano, građani imaju na raspolaganju brojne mogućnosti da se aktivno uključe u realizaciju i praćenje javnih politika na lokalnom nivou.

NEDOSTACI Postojeći modeli i mehanizmi koji su propisani Zakonom se u minimalnoj mjeri koriste. Lokalne samouprave nisu dovoljno proaktivne u promociji mehanizama, osim rijetkih situacija koje se uglavnom odnose na uključivanje civilnog društva u procese planiranja, ali ne i praćenja primjene politika. S druge strane, građani nisu dovoljno informisani o tome koji im alati stoje na raspolaganju, niti su dovoljno osnaženi da direktno ili preko predstavnika preuzmu inicijativu. Nedostatak građanske političke kulture povezan je sa nedostatkom povjerenja u sistem i mogućnost da se ličnim angažmanom utiče na društvenu promjenu.

Prilog br 6: Formalna građanska participacija po modelima u crnogorskim opštinama, 2012. god.

Opština

Broj

Broj

Broj

Broj

Broj

Broj žalbi,

održanih

održanih

građanskih

inicijativa

mjesnih/

peticija i

Zborova

Javnih

inicijativa

opštinskih

predloga

građana

rasprava

referenduma

Cetinje

3

12

0

11

0

0

Podgorica

/

4

0

/

/

/

Andrijevica

/

1

0

0

0

0

Bar

/

16

/

0

0

0

Berane

4

12

0

87

1

/

Bijelo Polje

5

4

0

10

0

/

Budva

2

3

1

3

0

/

Danilovgrad

/

4

0

14

0

0

Herceg Novi

/

14

0

/

0

/

Kolašin

/

4

0

0

0

0

Kotor

1

17

/

0

0

/

Mojkovac

3

3

0

0

0

0

Nikšić

/

2

0

/

/

/

Plav

/

4

0

0

1

0

Pljevlja

1

3

/

/

/

/

Plužine

/

2

0

0

0

0

Rožaje

/

4

0

0

0

0

Tivat

1

18

/

0

0

0

Ulcinj

4

/

0

/

/

/

Šavnik

/

3

0

0

0

0

Žabljak

/

/

1

0

0

0

24

126

2

125

2

0

UKUPNO

Izvor: CRNVO, 2013 14

2.4 INSTITUT „KONSULTATIVNO SASLUŠANJE“ Opis: Konsultativno saslušanje predstavlja jedan od kontrolnih mehanizama Skupštine Crne Gore koji pruža mogućnost da se građani po pozivu uključe u rad skupštinskih odbora ili da sami pokrenu inicijativu za saslušanje.

Radi izvršavanja poslova iz svog djelokruga (razmatranje prijedloga akta, pripremu prijedloga akta ili proučavanje određenih pitanja), a u cilju pribavljanja potrebnih informacija i stručnih mišljenja, naročito o predlozima rješenja i drugim pitanjima koja su od posebnog interesa za građane i javnost, skupštinski odbor može, po potrebi ili za određeni period, angažovati naučne i stručne radnike za pojedine oblasti, predstavnike državnih organa i nevladinih organizacija, koji nemaju pravo odlučivanja.16 Odbor može obrazovati posebne radne grupe u čiji sastav može angažovati naučne i stručne konsultante. U cilju pripreme poslanika za odlučivanje o predlozima za izbor nosilaca pojedinih funkcija, odbor nadležan za oblast za koju se vrši izbor može pozvati ovlašćenog predlagača, kao i predložene kandidate na konsultativno saslušanje.

Izvještaj sa preporukama i zaključcima se šalje Skupštini.

Građani mogu preko nevladinih organizacija da pokrenu inicijativu za konsultativno saslušanje skupštinskim odborima.

Primjer iz prakse: KONSULTATIVNO SASLUŠANJE, ODBOR ZA EKONOMIJU, FINANSIJE I BUDŽET Tema 49. sjednice Odbora za ekonomiju, finansije i budžet Skupštine Crne Gore, održane 24. marta 2014. godine bila je „Efikasno korišćenje energije, stanje u Crnoj Gori sa osvrtom na nacrt Zakona o efikasnom korišćenju energije“. Po pozivu odbora, saslušanju je prisustvovao značajan broj aktera: predstavnici Ministarstva ekonomije; Njemačke organizacije za međunarodnu saradnju (GIZ); Privredne komore Crne Gore; Unije poslodavaca Crne Gore i nevladinih organizacija: Građanska alijansa (inicijator konsultativnog saslušanja), Crnogorski centar za energetsku efikasnost; Expeditio; Centar za istraživanje i razvoj politika (CRPM) i NVO Green home. Izvještaj sa zaključcima je proslijeđen Skupštini.

PREDNOSTI Konsultativna saslušanja pružaju mogućnost građanima da učestvuju u diskusijama skupštinskih odbora od značaja za razvoj zajednice. Posebno je značajna mogućnost da se uključe pojedinci i organizacije koji su stručnjaci za pojedinačne oblasti, a ne pripadaju političkim partijama. Takođe je ovim instrumentom otvorena mogućnost učešća predstavnicima poslovnog sektora i građana koji su direktno pogođeni primjenom određene politike, što je važno za donošenje rješenja koja odgovaraju stvarnim potrebama društva.

Većina podnesenih inicijativa za otvaranje konsultativnog saslušanja bude prihvaćena od strane skupštinskih odbora, što je ohrabrujuće za učestalije korišćenje ovog mehanizma.

NEDOSTACI Ne postoji jasna procedura kojom se određuju osobe/organizacije koje treba da budu pozvane da učestvuju u radu odbora. Nije praksa da to bude organizovano putem javnog poziva, iako predstavnici često budu organizacije koje su prepoznate kao važni akteri u oblasti o kojoj se raspravlja.

16

Poslovnik Skupštine Crne Gore, član 73

15

2.5 INSTITUT „SLOBODNA STOLICA“ Opis: Ovaj mehanizam koristi se kako bi se povećalo učešće građana u procesu donošenja odluka na lokalnom nivou, preko svojih predstavnika. Predstavnik zainteresovanih građana i nevladinih organizacija, koji učestvuje na sjednici Skupštine, ima pravo da iznese prijedloge ili mišljenje o pitanjima koja su na dnevnom redu, s tim da njegovo izlaganje traje najduže 10 minuta, bez prava odlučivanja.17 U manjem broju opština nevladine organizacije imaju mogućnost da dostave pisane predloge i sugestije u vezi sa određenim dokumentom koji je sastavni dio materijala za sjednicu u skladu sa jasno definisanim rokom, čime se otvara prostor za odlučivanje na sjednici ukoliko ih predlagač uvrsti u svoj prijedlog.

Primjer iz prakse: „SLOBODNA STOLICA“ U OPŠTINI BAR Na online portalu Opštine Bar može se naći posebna sekcija pod nazivom „Institut slobodna stolica“, gdje se nevladine organizacije informišu o planiranim tačkama dnevnog reda i pozivaju da se prijave za korišćenje ovog mehanizma. Nevladine organizacije takođe elektronskim putem dobijaju poziv za učešće u raspravi i pretresu o pitanjima iz oblasti za koju su kvalifikovane. U ovoj opštini potencijalni predstavnici građana se mogu prijaviti za pojedinačnu tačku dnevnog reda, odnosno može se prijaviti više učesnika po sjednici lokalnog parlamenta.

SO Bar je 2007. godine dobila nagradu od Zajednice opština upravo za uvođenje instituta “slobodna stolica”, dok je 2010. godine nagrada za najbolju praksu dodijeljena “E-Opštini Bar” - integrisanom informacionom sistemu koji je omogućio umrežavanje svih organa lokalne uprave i njihov brži, efikasniji i transparentniji rad18.

PREDNOSTI Ovaj mehanizam omogućava da predstavnici građana budu direktno uključeni u proces donošenja odluke, te da se čuje glas građana na koje će odluke imati krajnje efekte. Institut „slobodne stolice“ omogućava svim lokalnim organizacijama da se uključe na teme koje su predmet njihovog interesovanja i da lobiraju za donošenje pozitivnih rješenja. Značajna prednost ovog mehanizma je što učesnici zadržavaju svoju političku neutralnost. Učestalo korišćenje „slobodne stolice“ jedan je od pokazatelja aktivnog učešća civilnog sektora u donošenju odluka, kao i otvorenosti i odgovornosti lokalnih vlasti.

NEDOSTACI U značajnom broju opština institut „slobodne stolice“ primjenjuje se na način da se potencijalni predstavnik prijavljuje za određenu sjednicu Skupštine, bez obzira na broj tačaka dnevnog reda. Kao rezultat, pojavljuje se nereprezantativni predstavnik građana za veći broj tačaka/pitanja o kojima se odlučuje, a sa druge strane samo mali broj predstavnika za tačku od šireg društvenog interesa.

Pored većeg interesovanja za učešće od strane NVO u pojedinim opštinama, neke opštine prijavljuju da na godišnjem nivou ne dobijaju ni jedan zahtjev za korišćenje ovog instituta (Berane, Pljevlja...), što ukazuje na potrebu za njegovom daljom promocijom. Kao jedan od razloga za nedostatak interesovanja navodi se da građani ne vjeruju da bi njihovo izlaganje imalo uticaja na same odluke.

17

Model za Poslovnik Skupštine Opštine, Zajednica opština Crne Gore, Podgorica, 2011. www.barinfo.me

18

16

2.6 SAVJET ZA RAZVOJ I ZAŠTITU LOKALNE SAMOUPRAVE U skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, radi unapređenja lokalne samouprave u opštini se osniva Savjet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave. Članove Savjeta bira skupština opštine iz reda istaknutih i uglednih građana opštine i stručnjaka iz oblasti od značaja za lokalnu samoupravu. Savjet ima pravo da državnim organima, organima lokalne samouprave i javnim službama podnosi predloge za unapređenje i razvoj lokalne samouprave, podizanje nivoa kvaliteta javnih usluga, zaštitu Ustavom i zakonom utvrđenih prava i dužnosti opštine i zaštitu sloboda i prava lokalnog stanovništva. Organi i službe lokalne samouprave dužni su da se izjasne o predlozima Savjeta u primjerenom roku, a najduže u roku od 60 dana od dana podnošenja predloga. Statutom opštine i aktom o osnivanju Savjeta bliže se utvrđuju prava i dužnosti, sastav i način izbora i rada Savjeta i druga pitanja od značaja za njegovo funkcionisanje.19 PREDNOSTI Savjet je osmišljen kao optimalan mehanizam koji bi trebalo da bude dostupan i prepoznatljiv u zajednici kao veza između građana i nadležnih organa.

NEDOSTACI Rad Savjeta za razvoj i zaštitu lokalne samouprave nije dovoljno vidljiv. Savjeti ne raspolažu dijelom budžeta a na internet stranicama opštine ne objavljuju svoje preporuke, zahtjeve, incijative itd.20 Članovi Savjeta koji ne pripadaju političkim partijama nemaju dovoljan uticaj na donošenje zajedničkih preporuka.

2.7 BIROI ZA KOMUNIKACIJU SA GRAĐANIMA Opis: Vlada Crne Gore uspostavila je 2011. godine Biro za komunikaciju sa građanima, koji ima ulogu da pomogne građanima u komunikaciji sa državnim institucijama, kako bi se posredovalo u cilju bržeg odgovora na zahtjeve građana, ubrzanja procedura, dobijanja finansijske podrške i dr. Da bi se omogućio lakši pristup institucijama, Vlada je takođe dala sugestiju da se, gdje god je moguće, uvedu biroi na drugim nivoima uprave. 21 Biroi za komunikaciju sa građanima („građanski biroi“) danas funkcionišu u većini crnogorskih opština i uglavnom se bave rješavanjem zahtjeva građana koji su administrativnog karaktera.

Primjer iz prakse: VLADIN BIRO ZA KOMUNIKACIJU SA GRAĐANIMA Građani se Vladinom Birou za komunikaciju sa građanima mogu obratiti podnošenjem zahtjeva preko arhive Vlade Crne Gore ili slanjem elektronske pošte. Podnijete predstavke se, u zavisnosti od sadržaja i prirode, obrađuju u komunikaciji sa jednim ili više nadležnih resora. Na primjer: u slučajevima obraćanja za jednokratnu finansijsku pomoć kontaktiraju se centri za socijalni rad koji su nadležni da utvrde njihovu opravdanost, dok predmete koji se odnose na zapošljavanje bivaju upućeni Zavodu za zapošljavanje. Isto važi i za predmete koji su u nadležnosti ministarstava, lokalnih samouprava, uprava, direkcija, agencija i slično. Tokom rada na predmetima podnosioci se interesuju o statusu svoje predstavke na kontakt telefone Biroa koji se mogu naći na internet portalu Vlade Crne Gore. Povratnu informaciju o konačnom ishodu rada na predmetu stranka dobija od nadležnog resora ili od Biroa za komunikaciju sa građanima, opet u zavisnosti od vrste zahtjeva i njegove sadržine.

19 20

21

Zakon o lokalnoj samoupravi, član 145 ("Sl. list RCG", br. 42/03, 28/04, 75/05, 13/06, "Sl. list Crne Gore", br. 88/09, 03/10 i 38/12) Centar za razvoj nevladinih organizacija, Izvještaj o ispunjenosti principa dobrog upravljanja u jedinicama lokalne samouprave u Crnoj Gori, 2013.

Vlada Crne Gore, Akcioni plan u skladu sa principima inicijative Partnerstvo otvorenih vlada, decembar 2010.

17

Tokom 2013. godine, odnosno do 20. decembra ove godine, na adresu predsjednika Vlade Crne Gore Mila Đukanovića stigle su 3.153 predstavke građana iz svih krajeva Crne Gore, što je skoro četiri i po puta više nego 2012. kada se predsjedniku Đukanoviću obratilo 723 osobe. Građani Crne Gore se premijeru najčešće obraćaju za različite vrste finansijske pomoći: jednokratnu finansijsku pomoć, stipendije, sponzorstva, sredstva za liječenje i slično. Druge po brojnosti su molbe za pomoć pri zaposlenju. Odnose se na pomoć za: odrađivanje pripravničkog staža, zasnivanje radnog odnosa i pomoć za dobijanje rješenja za zasnivanje stalnog radnog odnosa. Dio građana javlja se kako bi dao svoje mišljenje i predložilo različite inicijative (u prethodnoj godini primljeno je 499 predstavki po tom osnovu). 22 PREDNOSTI Građani imaju mogućnost da traže pomoć sa „više instance“ ukoliko se suočavaju sa preprekama prilikom ostvarivanja svojih prava kod nadležnih institucija. S druge strane, premijer od građana dobija povratnu informaciju o tome koja su potencijalna uska grla, na osnovu čega može da utiče na unapređenje sistemskih rješenja.

NEDOSTACI Iako se velik broj predstavki od strane građana zvanično objašnjava kao rezultat velikog povjerenja u premijera, s druge strane se šalje poruka da su institucije sistema nesamostalne i neodgovorne u obavljanju poslova od javnog interesa. Ovo za posljedicu može da ima smanjenje povjerenja u rad nadležnih institucija.

Sadržina podnesenih zahtjeva kao i procedura pokrenutih za rješavanje problema nije dostupna javnosti, kako bi se „zaštitila privatnost“ građana, što negativno utiče na transparentnost funkcionisanja ovog mehanizma.

2.8 GRAĐANSKA KANCELARIJA Opis: Za razliku od građanskih biroa, koji pružaju uglavnom administrativne javne usluge građanima, građanska kancelarija obezbjeđuje građanima da se uključe u procese donošenja i praćenja javnih politika. Idealno, građanska kancelarija se uspostavlja kroz partnerstvo lokalne samouprave i nevladinog sektora, na nivou opštine ili geografske/administrativne regije. Ovaj oblik je najsličniji Savjetu za razvoj i zaštitu lokalne samouprave.

Primjer dobre prakse: GRAĐANSKA KANCELARIJA HERCEG NOVI Svrha rada Građanske kancelarije je da podržava i pomaže građanski aktivizam na svim nivoima (lokalnom i nacionalnom). Kancelarija je mjesto sastajanja nevladinih organizacija i građana gdje se razmjenjuju informacije i pruža logistička podrška civilnom sektoru u cilju jačanja kapaciteta, naročito u razvijanju ideja za buduće projekte.

Građanska kancelarija pruža mogućnost široj populaciji da se informiše o mogućnostima i modelima građanskog učešća u donošenju odluka na lokalnom nivou, čime se već više od deset godina promoviše ideja i praksa građanskog aktivizma. Ovdje se, pored brojnih javnih tribina o temama aktuelnim za lokalnu zajednicu iniciraju građanske inicijative, poput kampanje protiv izgradnje silosa za pretovar rasutog cementa u Zelenici, obilježavanja pješačkog prelaza, izgradnje dječijih igrališta i javnog toaleta itd. U saradnji sa drugim nevladinim 22

https://portalanalitika.me

18

organizacijama u kancelariji se pruža besplatna pravna pomoć izbjeglim i raseljenim licima, kao i žrtvama porodičnog nasilja.

Građanska kancelarija je nastala kao dio projekta USAID/IRD – Program razvoja zajednica kroz demokratsko upravljanje (CRDA). Građani su sami prepoznavali probleme, birali prioritete i u saradnji sa drugim subjektima u zajednici ih rješavali. Ovaj model je testiran u 8 crnogorskih opština i pokazao se kao najbolji način za obezbjeđenje učešća građana u aktivnostima lokalne samouprave. Nakon prestanka finansiranja od strane eksternih fondova samo je Opština Herceg Novi, u saradnji sa lokalnom nevladinom organizacijom NVO Nada omogućila dalje funkcionisanje lokalne kancelarije. Odbori za razvoj zajednice koji su tada formirani još uvijek, iako neformalno, predstavljaju interese građana i pokreću pitanja od javnog značaja.

PREDNOSTI Pokazalo se da su ovakvi mehanizmi funkcionalniji ako su vođeni od strane nevladinog sektora, naročito u slučajevima nižeg povjerenja u rad lokalnih samouprava. Prednost ove kancelarije je i obezbjeđenje sigurnog prostora za osjetljive grupe (raseljena lica, žene žrtve nasilja, siromašne, osobe koje ne koriste internet). Osnivanje kancelarija zasnovanih na partnerstvu između vladinih i nevladinih tijela pozitivno utiče na depolitizaciju državne uprave.

NEDOSTACI Uspostavljanje kancelarija u drugim opštinama bi zahtijevalo dodatne resurse.

2.9 PORTAL ELEKTRONSKE UPRAVE (E-UPRAVE) – „SVE USLUGE NA JEDNOM MJESTU“ Opis: Vlada Crne Gore je pokrenula elektronsku upravu, kako bi obezbijedila uspostavljanje sistema za elektronsko upravljanje dokumentima, kao i da građani i drugi društveni i privredni subjekti, u ostvarivanju svojih prava i obaveza, elektronskim putem komuniciraju sa organima javne uprave.23 Takođe, portalom su stvoreni tehnički uslovi za aktivno učešće građana u kreiranju dokumenata i politika kroz e-participaciju.

Mehanizam doprinosi unapređenju poslovnog ambijenta i smanjenju administrativnih barijera kako za građane tako i za biznis sektor.

PREDNOSTI Na naslovnoj stranici portala informacije su podijeljene u sekcije koje su vrlo slične oblastima koje su građani Crne Gore definisali kao prioritetne tokom postmilenijumskih konsultacija. Pored toga, na sajtu se mogu naći sekcije koje su od značaja za građanski monitoring – E-participacija i Prijave građana.

Unapređenje funkcionalnosti ove dvije opcije u direktnoj je vezi sa jačanjem kapaciteta za participativni monitoring i povećanjem stepena odgovornosti donosioca odluka.

Ovo je jedini vladin web portal koji je prilagođen na način da ga mogu koristiti osobe sa invaliditetom. S obzirom da se postojeći portali pojedinačnih ministarstava teško mogu naknadno tehnički upodobiti, to je još jedan razlog da se svi pojedinačni elementi e-participacije integrišu na portal e-uprave.

Sistem omogućava učešće građana u procesima donošenja odluka uz olakšanu proceduru bez nužnosti fizičkog prisustva.

23

Vlada Crne Gore, Strategija reforme javne uprave u Crnoj Gori za period 2011-2016.

19

NEDOSTACI Evidentan je nedovoljan stepen korišćenja portala kako od strane državnih organa (naročito po pitanju ažuriranja sadržaja), tako i od strane građana. Sekcija „E-participacija“ promoviše učešće društva i privrede u javne rasprave, ali se na sajtu trenutno ne može naći ni jedan komentar. Pod-sekcija na portalu pod nazivom „Prijave građana“ uključuje samo mogućnost za prijavu korupcije. Na sajtu nedostaje mogućnost za prijave nepravilnosti iz drugih oblasti i to na jednom mjestu, kako bi se olakšao pristup. Dodatno se može naći samo opcija za prijavu slučajeva nelegalne gradnje u okviru oblasti „Stanovanje i životna sredina“. Na portalu se ne mogu naći povratne informacije nadležnih u slučajevima prijava nepravilnosti, što bi bila važna komponenta za građenje povjerenja javnosti u sistem.

Prilog br.7: Oblasti u okviru koji se nude različite usluge na portalu e-uprave

Izvor: e-uprava.me

20

2.10 ELEKTRONSKE PETICIJE – „GLAS GRAĐANA“ Opis: Portal “Glas građana” omogućava svakom punoljetnom državljaninu Crne Gore koji ima biometrijsku ličnu kartu, kao i strancu sa stalnim nastanjenjem u Crnoj Gori koji posjeduje ličnu kartu za strance, da podnese peticiju iz bilo koje oblasti u okviru nadležnosti Vlade Crne Gore. Kandidujući peticiju na portalu „Glas građana” korisnik bira ministarstvo nadležno za postupanje po njegovoj /njenoj peticiji. Ukoliko peticija ispuni pravila za podnošenje, nadležno ministarstvo prihvata da ona bude vidljiva na portalu i otvorena za glasanje. Ako peticija ne ispunjava propisana pravila, ona se odbacuje, a podnosilac peticije biva obaviješten putem elektronske pošte o razlozima donošenja takve odluke. Ako peticija u roku od 60 dana dobije podršku najmanje 6.000 građana nadležno ministarstvo je podnosi Vladi na razmatranje u roku od 20 radnih dana od završetka glasanja. Peticija se zatim razmatra na sjednici Vlade i Vlada odlučuje da li će i u kojoj mjeri prihvatiti zahtjeve iznijete u peticiji. Ukoliko odluči da prihvati peticiju, Vlada zaključkom zadužuje nadležna ministarstva da preduzmu odgovarajuće aktivnosti u cilju ispunjavanja navedenih zahtjeva. Istovremeno, ukoliko odluči da peticija nije prihvatljiva, Vlada o tome obavještava javnost navodeći razloge zbog kojih je peticija na sjednici Vlade ocijenjena kao neprihvatljiva.

Primjer iz prakse: ELEKTRONSKA PETICIJA UDRUŽENJA RODITELJI ZA VRTIĆE Udruženje Roditelji iskoristilo je mogućnost za podnošenje elektronske peticije Ministarstvu prosvjete, kojom su tražili da se razmotri hitna izgradnja novih i/ili dogradnja postojećih objekata javnih predškolskih ustanova, prvenstveno u Podgorici i Baru, ali i ostalim opštinama gdje je prebukiranost prisutna, kako bi bile zadovoljene važeće zakonske norme o broju djece u grupama. U predviđenom roku od šezdeset dana do 11. decembra 2012. godine prikupljeno je 6.616 potpisa građana. Kao odgovor na inicijativu, Skupština Crne Gore je predložila povećanje iznosa u bužetu za narednu godinu za adaptaciju i proširenje vrtića za 100.000 eura, a takođe je zadužila Ministarstvo finansija da opredijele 10 miliona eura za gradnju nekoliko vrtića. Sredstva su obezbijeđena kroz kredit od Banke za razvoj Savjeta Evrope, a trenutno se obavljaju pripremne procedure za gradnju 7 predškolskih ustanova.

PREDNOSTI Vlada uvođenjem ovog mehanizma šalje poruku javnosti da je otvorena za mišljenje i preporuke iz lokalnih zajednica. Elektronska peticija, teorijski, pruža tehničku mogućnost pojedincu da pokrene inicijativu za rješenje određenog problema. Osobe koje daju svoje lične podatke su osigurane od zloupotrebe, jer ih mogu unijeti direktno na online portal Vlade. Sve osobe koje koriste internet mogu lako da pristupe i iskoriste ovaj mehanizam. Prednost peticije je što nudi mogućnost da iz lokalne zajednice budu ponuđena konkretna rješenja. Doprinosi jačanju kapaciteta građana za učešće u donošenju odluka i praćenje stanja. Na kraju, čak i ako peticije nisu izglasane, one nadležnim organima mogu poslužiti za mapiranje stavova građana o problemima od javnog interesa.

NEDOSTACI S obzirom na nivo informatičke pismenosti stanovništva, stepen građanskog aktivizma ali i nivo informisanosti o postojanju ovog mehanizma, cenzus od 6.000 predstavlja preveliko očekivanje Vlade prema građanima. Ovome posebno treba dodati problem učešća osjetljivih grupa stanovništva (siromašni, seosko, starije stanovništvo, Romi i Egipćani, dio osoba sa invaliditetom...).

Mehanizam bi trebalo učiniti dostupnim predstavnicima manjinskih naroda, prevesti na albanski jezik, ali i smanjiti cenzus jer predstavnici manjina teško mogu masovno mobilisati širu javnost da podrže neku za njih bitnu inicijativu.

21

Rok trajanja peticije je prilično kratak. Ako se u roku od 60 dana ne prikupi dovoljan broj glasova, ne može se produžiti rok za korišćenje ovog mehanizma.

Na kraju, iako mehanizam sam po sebi predstavlja važnu alatku za interakciju između građana i Vlade, propisani uslovi korišćenja bi morali biti prilagođeni lokalnom kontekstu. U prilog ovome govori i činjenica da je trenutno na portalu aktivna samo jedna peticija, a da su od uspostavljanja mehanizma uspješno izglasana samo dva prijedloga. Od toga, ogroman broj glasova je prikupljan na gradskim punktovima, a zatim naknadno unesen na internet stranicu.

2.11 INSTITUT ZAŠTITNIKA LJUDSKIH PRAVA (OMBUDSMAN) Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore je samostalan i nezavisan organ koji preduzima mjere za zaštitu ljudskih prava i sloboda.24 Institucija Zaštitnika je 2011. dobila dvije nove nadležnosti, pa je određena i kao institucionalni mehanizam za zaštitu od svih oblika diskriminacije, kao i nacionalni mehanizam za prevenciju torture.

Građani se mogu obratiti Zaštitniku ljudskih prava i sloboda kada smatraju da su njihova prava i slobode povrijeđeni aktom, radnjom ili nepostupanjem: državnog organa (suda, Vlade, ministarstva, uprave, agencije); organa lokalne samouprave (opštinskog organa); javne službe i drugog nosioca javnih ovlašćenja (zdravstvene i obrazovne ustanove, javnog preduzeća i drugog pravnog lica koje vrši javna ovlašćenja). Kada utvrdi da je došlo do povrede prava, Zaštitnik sačinjava konačno mišljenje i upućuje preporuku organu šta treba da preduzme da bi se utvrđena povreda otklonila. Organ je dužan da pismeno informiše Zaštitnika o preduzetim radnjama radi izvršenja preporuke. Ukoliko organ ne postupi po preporuci, Zaštitnik o tome može obavijestiti: neposredno viši organ, Skupštinu Crne Gore i javnost.

Primjeri iz prakse: OSTALE NADLEŽNOSTI OMBUDSMANA Zaštitnik, na svoju inicijativu, a na osnovu informacija koje dobija od građana, može da doprinese poboljšanju ukupnog ambijenta po pitanju ljudskih prava i sloboda u zemlji, i to na sljedeće načine: kroz inicijativu za izmjenu i dopunu pojedinih propisa pogotovo radi njihovog usklađivanja sa međunarodnim standardima iz oblasti ljudskih prava; davanje mišljenja na nacrte zakona, drugih propisa ili opštih akata, zatim davanje predloga za pokretanje postupka pred Ustavnim sudom za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti propisa i opštih akata koji se odnose na ljudska prava i slobode. Ombudsman daje nezavisno mišljenje o zaštiti i unapređenju ljudskih prava,25 na zahtjev organa koji o tim pravima odlučuje.

24

Ustav Crne Gore, "Službeni list Crne Gore", br. 1/2007 www.ombudsman.co.me

25

22

PREDNOSTI Građani se mogu Zaštitniku obratiti direktnim dolaskom u kancelariju, telefonom ili pismeno, bez novčane naknade, što govori o širokoj dostupnosti ovog mehanizma, posebno za siromašno stanovništvo.

Zaštitnik pokreće inicijative i izvještava o primjeni politika koje su važne za posebne ciljne grupe, koje su „na marginama“ društva: maloljetni prestupnici u programu rehabilitacije, zatim mentalno oboljela lica koja su smještena u ustanovama, lica lišena slobode, penzioneri, itd. Iako je sjedište u Podgorici, Zaštitniku se javljaju građani iz svih regiona Crne Gore.

NEDOSTACI Građani nisu u dovoljnoj mjeri svjesni velikog uticaja koji institut Zaštitnika može da ima na sprovođenje politika.

Neophodno je jačanje kapaciteta Zaštitnika, imajući u vidu da je zaposleno 10 službenika manje nego što je predviđeno sistematizacijom, a polje djelovanja se značajno proširilo od donošenja Pravilnika o sistematizaciji. Ovo utiče na preopterećenost postojećeg kadra, nejasnu raspodjelu uloga i odgovornosti i manjak specijalizovanog kadra (npr. zamjenik za poslove rodne ravnopravnosti).

2.12 KORIŠĆENJE MEDIJA KAO MEHANIZMA ZA GRAĐANSKI MONITORING. TV PRODUKCIJA Opis: Kako bi se pratilo sprovođenje javnih politika od strane širokog auditorijuma, može se organizovati otvoreni TV program preko kojeg građani šalju svoje primjedbe i predloge za poboljšanje implementacije, a zajedno sa nadležnim akterima dolaze do rješenja za pojedinačne slučajeve. Na crnogorskoj medijskoj sceni postoji nekoliko TV emisija koje se bave praćenjem politika i prakse iz različitih oblasti i građanskim incijativama, kao što su: „Otvoreno“ sa Andrijanom Kadijom na TVCG-u, "Među nama" sa Duškom Pejović na TV Atlas-u, „Iz mog ugla“ sa Tinom Raičević, TV Vijesti itd. Korišćenje medija a posebno televizije takođe povećava efekte drugih mehanizama koji se sprovode da bi se uključili građani. Saradnja sa medijima a je od velikog značaja i za promociju svih ostalih mehanizama. U prilog tome govori istraživanje Uprave za antikorupcijsku inicijativu, koje je pokazalo da je preko 50% građana saznalo za mogućnosti da prijave korupciju upravo preko TV-a26.

Primjer dobre prakse: TV EMISIJA „ROBIN HUD“ “Robin Hud” je televizijski šou koji služi kao servis građanima sa ciljem da efikasnim rješavanjem problema poveća povjerenje izmedu građana i institucija. Šou je koncipiran kao koprodukcija NVO Građanske alijanse (autor, novinar i urednik je Ivanovic Darko) sa javnim servisom RTCG. Tokom pet godina rada „Robin Hud” je pomogao da se riješi 540 slučajeva koji su se direktno ticali oko 60.000 građana, što čini oko 70% uspješnosti u odnosu na broj pokrenutih slučajeva.

26

Ministarstvo pravde, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Upoznatost sa radom Uprave za antikorupcijsku inicijativu i stavovi javnosti o pitanju korupcije, decembar 2013. godine, Podgorica, 2014.

23

„Robin Hud“ je emisija koja je posvećena problemima sa kojima se građani svakodnevno susreću. Građani kontaktiraju emisiju telefonom, mejlom, pismom ili lično. Oni predstave problem, ukažu na sve pravne i druge značajne okolnosti, predstave istorijat problema kao i najskorija dešavanja i identifikuju instituciju ili pojedinca/ku u javnoj službi koji „proizvode“ problem svojim nečinjenjem ili ne-adekvatnim činjenjem.

Nakon toga, u kratkom vremenskom periodu (nakon kontaktiranja mreže NVO-a i monitora na terenu, kao i pravnika za pravna pojašnjenja kada je to neophodno) novinari idu na „teren“ i srijeću se sa ljudima koji su predstavili problem. U prezentaciji problema snimljenog na terenu identifikuju se uzroci i trenutno stanje, kao i kakav uticaj ovaj problem ima na građane. Drugi aspekti problema kao i rješenje se predstavljaju uživo u emisiji kroz razgovor voditelja sa predstavnikom odgovornih institucija. Svi gosti u studiju imaju priliku da objasne kako je došlo do problema, šta su eventualne nejasnoće i konačno da predlože načine za razrješenje. Na kraju, nakon snimljenog priloga i razgovora sa odgovornim institucijama, telefonski se uključuje i građanin/ka koji je prijavio problem koji ima mogućnost da komentariše ponudeno rješenje odnosno objašnjenje situacije od strane gosta u studiju. 27 Program se emituje na TVCG-u, što je bitno s obzirom na glavnu ulogu ove TV kuće da služi kao servis građana Crne Gore, te da se isključivo bave javnim interesom.

PREDNOSTI Velika gledanost TV programa pruža mogućnost da se informiše i u monitoring uključi veliki broj građana. Pored velikog broja gledalaca, javni servis ali i druge privatne TV kuće imaju frekvencije u svim djelovima zemlje, te je tako program dostupan ne samo velikom auditorijumu, već i posebno osjetljivim kategorijama stanovništva. Zanimljivo je da gotovo sva domaćinstva u Crnoj Gori koja se nalaze ispod linije siromaštva posjeduju televizor28.

“Robin Hud” omogućava da na probleme građana zajedno odgovara više nadležnih institucija. Ovo je jako važno zato što su problemi sa kojima se građani suočavaju uglavnom kompleksni, pa je njihovo rješenje praktično nemoguće bez multidisciplinarnog pristupa. Javno data obećanja da će problem da bude riješen utiču na povećan stepen odgovornosti nadležnih osoba za njihovo ispunjenje. U konkretnom slučaju, veliki broj prijava pomogao je Građanskoj alijansi da identifikuje oblasti u kojima je učestala slaba primjena propisa, što je poslužilo kao osnov za pokretanje organizovanog monitoringa rada pojedinačnih institucija kroz druge aktivnosti organizacije.

27

www.gamn.org UNICEF, Studija o siromaštvu djece u Crnoj Gori, Podgorica, 2012.

28

24

2.13 INTERNET I MOBILNE APLIKACIJE ZA GRAĐANSKI MONITORING Opis: Trend je takav da se sve više koriste nove tehnologije za uključivanje građana u rješavanje problema od lokalnog i šireg značaja. Neka od postojećih rješenja uključuju sve teme od društvenog značaja, dok su druga specijalizovana za određene oblasti (prijava nelegalnih deponija, korupcija u sudovima isl.).

Internet / mobilna aplikacija „Budi odgovoran“ je razvijena kako bi se pružila mogućnost da građani koristeći moderne tehnologije prijavljuju sa terena slučajeve iz domena sive ekonomije, ali i druge nepravilnosti u društvu (nepropisno korišćenje službenih vozila, nepropisno parkiranje, oštećenja na putevima, bespravnu gradnju, odlaganje otpada i druge ekološke probleme).

Aplikacija funkcioniše tako što građani postavljaju fotografiju sa opisom nepravilnosti i lokacijom na kojoj je nepravilnost uočena. Kako bi na nepravilnosti pravovremeno reagovali nadležni organi, projektni tim „Budi odgovoran“ je uspostavio saradnju sa institucijama za kategorije „Siva ekonomija“ i „Službena vozila“, a ostale institucije će biti uključene u periodu koji slijedi. Od fonda koje institucije prikupe prilikom sprovođenja inspekcijskih procedura po prijavama građana putem ove aplikacije ili call centara Uprave za inspekcijske poslove (080 555 555) i Poreske uprave (19707), polovina sredstava se preusmjerava u društveno korisne projekte koje su nominovali građani tokom prethodno organizovanih javnih konsultacija. Građani koji prijave nepravilnosti imaju pravo da glasaju za projekat koji će najprije biti finansiran. Nakon četiri mjeseca sprovođenja kampanje, prikupljeno je preko 200.000 eura za finansiranje četiri prioritetna projekta koje su građani izglasali.29 PREDNOSTI Projektom se u kratkom roku aktivirao veliki broj korisnika (preko 1.000 za prvih mjesec dana).

Rezultati prijava su zainteresovali velik broj crnogorskih građana i izazvali poštovanje i povjerenje u sam mehanizam. Od velikog značaja je i statistika prijavljenih nepravilnosti koja pokazuje da se za sada procenat prijava bez odgovora nadležnih organa kreće od 0-1%. 30 Aplikacija je poslužila kao instrument za zajedničku medijsku kampanju sa nadležnim inspekcijama. Na internet stranici Ministarstva finansija objavljuju se informacije o pravnim licima, preduzetnicima i fizičkim licima koji su bili predmet inspekcijskih kontrola, te o utvrđenim nepravilnostima u svakom konkretnom slučaju.

29

Kampanja „Budi odgovoran. Od tebe zavisi. Siva ekonomija 0%“ realizuje se u okviru projekta „Uključivanje građana u borbu proti sive ekonomije koja se sprovodi u saradnji Vlade, Elektrotehničkog fakulteta u Podgorici i Kancelarije UNDP u Podgorici.

30 http://www.mif.gov.me/rubrike/Na_sva_zvona_siva_zona/Utvrdene_nepravilnosti_i_izrecene_kazne

25

Ova inicijativa je dobila i globalno priznanje na godiĹĄnjem samitu Partnerstva za otvorenu vladu odrĹžanom u Londonu 2013. godine.

NEDOSTACI Mehanizam nije dostupan osobama koje ne koriste internet. Takođe, mehanizam nije dostupan svim osobama sa invaliditetom koje koriste nove tehnologije.

26

3. SPECIFIČNI MEHANIZMI ZA GRAĐANSKI MONITORING 3.1 EKONOMIJA, NEZAPOSLENOST I RAVNOMJERAN REGIONALNI RAZVOJ 3.1.1 Participativno budžetiranje i monitoring budžeta Opis: Participativno budžetiranje je proces u kojem građani direktno učestvuju u različitim fazama formulacije, donošenju odluka i monitoringu budžeta. Donosioci odluka sami mogu da kreiraju model pomoću kojeg će omogućiti građanima da učestvuju u donošenju odluka i praćenju trošenja sredstava iz javnih budžeta Ova alatka je značajna posebno za planiranje ulaganja u manje razvijena područja i pitanja od značaja za osjetljive kategorije stanovništva. U Crnoj Gori je u začetku rodno-senzitivno budžetiranje, a u opštini Ulcinj je pilotiran projekat posvećen budžetiranju „po mjeri djeteta“.

Primjer iz prakse: PORTAL ZA PRAĆENJE BUDŽETA U CRNOGORSKIM OPŠTINAMA Kako bi se omogućilo građanima Crne Gore da se uključe u monitoring lokalnih budžeta u svojim opštinama, Institut Alternativa je pokrenuo specijalizovani portal www.mojgrad.me.31 Portal sadrži brojne informacije o finansijskom poslovanju opština: podatke o prikupljenim i potrošenim sredstvima svih lokalnih samouprava u Crnoj Gori, počevši od 2009. godine; podatke o stopi nezaposlenosti; odluke o završnom računu budžeta svih opština; izvještaje o komercijalnoj reviziji završnih računa budžeta; podatke o broju lokalnih službenika i namještenika i njihovim primanjima; podatke o zaduženosti (neizmirenim obavezama) lokalnih samouprava, itd. Moguće je pretražiti podatke za jedan grad posebno ili uporediti sve lokalne samouprave, odnosno regione, prema utvrđenom setu pokazatelja. Na portalu se objavljuju i najinteresantniji novinski članci o lokalnim finansijama. Kako bi se finansije približile građanstvu, jedna sekcija na portalu objašnjava značenje ključnih finansijskih termina.

Prilog br.7 : Informacije na sajtu posvećenom monitoringu lokalnih budžeta

Izvor: www.mojgrad.me

23

MojGrad.me je pripremljen u okviru projekta Instituta Alternativa uz podršku Fondacije za otvoreno društvo

27

PREDNOSTI Participativno budžetiranje doprinosi formulaciji budžeta na osnovu stvarnih potreba lokalnih zajednica, što doprinosti racionalnijem trošenju finansijskih resursa. Posebno uzima u obzir potrebe osjetljivih kategorija društva, što pozitivno utiče na socijalnu inkluziju i smanjenje siromaštva. Naime, istraživanja su pokazala da participativno budžetiranje može da pomogne da se javna finansijska sredstva većim dijelom preusmjere na siromašne zajednice, a time i poveća pristup javnim uslugama i dobrima stanovništvu koje je tradicionalno društveno isključeno.32 NEDOSTACI Lokalne samouprave još uvijek nemaju kapaciteta da same razviju ovaj mehanizam. Zato je važno da se ulože dodatni napori prilikom uspostavljanja principa i procedura. Moguće je da Vlada i organi lokalne samouprave neće biti zainteresovni za uključivanje građana u bavljenje pitanjima budžeta, jer ne smatraju da građani raspolažu potrebnim znanjima kako za upravljanje finansijama tako i za određivanje razvojnih prioriteta.33

3.2 BORBA PROTIV KRIMINALA, KORUPCIJE I NEPOTIZMA 3.2.1 Uprava za antikorupcijsku inicijativu Opis: Korupciju je moguće prijaviti u Upravi za antikorupcijsku inicijativu lično, telefonom, poštom, putem emaila ili popunjavanjem on-line formulara. Uprava za antikorupcijsku inicijativu nije organ koji sprovodi istragu, ali u Upravi rade službenici koji imaju zadatak da podnosioce prijava saslušaju i naprave službenu zabilješku na osnovu prijave. Nakon toga Uprava za antikorupcijsku inicijativu prijavu dostavlja Upravi policije, i to jedinici zaduženoj za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, ili drugom nadležnom organu. Cijeli proces je povjerljiv.34 Uprava za antikorupcijsku inicijativu (UAI), osnovana je 2001. godine. kao prvi specijalizovani preventivni organ Vlade Crne Gore za borbu protiv korupcije. Organizacione jedinice UAI su utvrđene u okviru Sektora za preventivno antikorupcijsko djelovanje, koji čine: Odsjek za učešće u izradi i monitoringu antikorupcijskih strategija, analizu antikorupcijskih propisa, integritet i lobiranje; Odsjek za edukacije, kampanje i saradnju sa građanima, NVO i privatnim sektorom, i Odsjek za iniciranje, promociju i praćenje sprovođenja antikorupcijskih standarda.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu sarađuje sa nevladinim organizacijama, po pitanju prijava građana, edukacije zaposlenih u upravi i građana, monitoringu i izvještavanju.

PREDNOSTI Uprava sprovodi niz aktivnosti koje su važne za sistemsko rješavanje problema korupcije na svim nivoima. U svojim izvještajima analizira šta su ostali nadležni organi radili na polju borbe protiv korupcije, koliko su imali prijava, kakvi su trendovi i kakvi su stavovi građana. Uprava daje sugestije Vladi i nadležnim organima kako da poboljšaju svoje aktivnosti, kako bi rezultati bili značajniji.

NEDOSTACI Iako je u državnim institucijama uspostavljeno 12 telefonskih linija za prijavu sumnje na koruptivne radnje, godišnji izvještaji UAI pokazuju da se broj prijava građana smanjuje. Neki organi do sada nisu dobili ni jednu prijavu, iako se radi o oblastima koje građani u različitim istraživanjima označavaju kao 32

World Bank, Social Accountability sourcebook, 2007.

CIVICUS, Participatory Budgeting, Carmen Malena and Mahi Khallaf, 2012.

34 http://antikorupcija.me 33

28

oblasti sa visokim prisustvom koruptivnih radnji35. Razlozi su različiti: iz Uprave izvještavaju da nadležni organi nedovoljno informišu građane o postojećim servisima. Prema posljednjem istraživanju UAI preko 50% ispitanika nije upoznato sa mehanizmima preko kojih mogu da prijave korupciju.

Više od polovine ispitanika (54%) navodi da u svakom slučaju, kada bi se srelo sa korupcijom ne bi prijavilo slučaj. Zanimljivo je da ispitanici koji nisu spremni da prijave korupciju zapravo pripadaju osjetljivim grupama stanovništva (žene, osobe preko 45 godina starosti, osobe sa osnovnim i srednjim obrazovanjem, nezaposleni kao i zaposleni u privatnom sektoru i stanovnici sjeverne regije). Stiče se utisak da smatraju da bi ulaskom u procedure prijavljivanja koruptivnih radnji kod nadležnijh organa njihov položaj bio još više ugrožen. Kao razloge navode nepovjerenje u sistem, nedostatak povjerenja da će prijava ostati anonimna, strah od osvete/odmazde, ali i sumnju u postupak dokazivanja krivice.36

3.2.2 Portali OCD za prijavljivanje korupcije Opis: Organizacije civilnog društva koje se bave korupcijom, postavile su nezavisne internet stranice za prijave građana, ili koriste već postojeće kanale komunikacije u saradnji sa vladinom Upravom za antikorupcijsku inicijativu (Centar za građansko obrazovanje, CEMI itd.).

Primjer iz prakse: PORTAL I MOBILNA APLIKACIJA PRIJAVIKORUPCIJU.ME

Prijava korupcije putem ove platforme i podaci su potpuno zaštićeni jer se sve informacije šifruju i šalju na poseban server na bezbjednoj lokaciji. Za dodatnu zaštitu može se koristiti i TOR softver (sigurna, anonimna mreža koja štiti korisnike od potencijalnog nadgledanja internet mreže i komunikacije). Građani mogu da šalju prijave i putem sms poruka, android telefona i twittera, za koje administrator (NVO MANS) ne garantuje apsolutnu sigurnost podataka.37 Administrator odmah postavlja na portal naziv prijave, a detaljne podatke nakon što se izvrše neophodne pretrage kroz prikupljene informacije od državnih institucija. Građani se mogu prijaviti ukoliko žele da budu redovno informisani o prijavama koje pristižu na portal.

PREDNOSTI Ovaj mehanizam je koristan za građane koji imaju više povjerenja u organizacije civilnog društva ili u samu organizaciju koja je prepoznata kao jedan od ključnih nosilaca aktivnosti protiv korupcije u zemlji.

O tome svjedoči i cifra od 500 prijava koje su primljene u MANS-u 2013. godine, što je više nego dvostruko u odnosu na broj prijava koje su podnijete državnim organima.

35

Ministarstvo pravde, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Izvještaj o broju prijava o korupciji za period oktobar-decembar 2012. godine, Podgorica 2014.

Ministarstvo pravde, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Upoznatost sa radom Uprave za antikorupcijsku inicijativu i stavovi javnosti o pitanju korupcije, decembar 2013. godine, Podgorica, 2014.

37 www.prijavikorupciju.me 36

29

NEDOSTACI Kao i kod državnih organa, i kod nevladinih organizacija kojima korupcija nije prioritetna djelatnost broj prijava je značajno manji.

3.2.3 Otvorena telefonska linija i e-mail za prijavu zloupotreba službenih vozila Opis: Biro za odnose s javnošću je otvorio posebnu telefonsku liniju i e-mail adresu putem koje građani mogu prijaviti zloupotrebe službenih vozila koja koriste organi državne uprave. Zloupotreba službenog vozila se može prijaviti slanjem fotografije sa vidljivom registarskom oznakom službenog vozila koje se koristi na nepropisan način. Radi utvrđivanja osnovanosti navoda iz prijave, uz fotografiju je neophodno naznačiti i vrijeme i mjesto upotrebe službenog vozila koje je predmet prijave. Biro za odnose s javnošću sve prijave građana, dostavljene na navedeni način, objavljuje na sajtu i prosljeđuje ih organima državne uprave na dalje postupanje i utvrđivanje osnovanosti sumnje na zloupotrebu službenog vozila.

Na internet stranici38 objavljuju se fotografije vozila, nazivi organa državne uprave kojima su pritužbe proslijeđene i povratne informacije dobijene od tih organa.

Prilog br. 9: Prijave sumnji na zloupotrebu službenih vozila, primjer

Prijava

Nadležni organ

Odgovor nadležnog organa

PG CG 065

Ministarstvo unutrašnjih poslova

Odgovor Ministarstva unutrašnjih poslova od 29.03.2013.

Prijava proslijeđena 28.03.2013.

PG CG 256

Zavod za zapošljavanje Prijava proslijeđena 01.04.2013.

PG MN 310

Ministarstvo unutrašnjih poslova – Uprava policije Prijava proslijeđena 02.04.2013.

Odgovor Zavoda za zapošljavanje od 01.04.2013.

Odgovor Ministarstva unutrašnjih poslova od 16.04.2013.

Izvor: www.gov.me/sluzbena_vozila

PREDNOSTI Sam model pokazuje kako bi trebalo da izgleda sveobuhvatan mehanizam za prijavu nepravilnosti. Za razliku od ostalih, ovdje su objavljeni dokazi koje su dostavili građani, informacije o nadležnom organu čiji je predstavnik koristio vozilo, odgovor nadležnog organa za dokumentacijom koja potvrđuje (u gotovo svim slučajevima) da su vozila propisno korišćena.

NEDOSTACI Iako građani tvrde da je evidentna zloupotreba vozila, odgovor nadležnog organa koje koristi vozilo je uvijek kontra-argumentovan, tako da su za sada poznata samo dva (od nekoliko stotina) slučaja u kojima je službeno lice kažnjeno. Nakon što nadležna institucija odgovori na prijavu, to se dalje ne ispituje već se odgovor, kakvog god sadržaja bio, objavljuje na internet stranici čime se ujedno stavlja tačka na slučaj.39

38

http://www.gov.me/sluzbena_vozila Grupa autora, Građani i sistem: mala knjiga o pravdi, na crnogorski način, Građanska alijansa, 2014.

39

30

3.3 ZDRAVSTVO 3.3.1 Zaštitnik prava pacijenata Opis: Pacijent kojem je uskraćeno pravo na zdravstvenu zaštitu, odnosno pacijent koji nije zadovoljan pruženom zdravstvenom uslugom ili postupkom zdravstvenog ili drugog radnika zdravstvene ustanove može da podnese prigovor. Prigovor se podnosi direktoru zdravstvene ustanove ili ovlašćenom licu – zaštitniku prava pacijenata. Prigovor se podnosi usmeno ili u pisanom obliku. Po prigovoru pacijenta direktor ili zaštitnik prava pacijenata odmah, a najkasnije u roku od tri dana od dana podnošenja prigovora utvrđuje sve okolnosti i bitne činjenice u vezi sa navodima iznijetim u prigovoru i o tome obavještava podnosioca prigovora. Obrazac prigovora može da se preuzme u ustanovama ili sa portala ustanove.

Primjer iz prakse: BROJ I VRSTA PRITUŽBI GRAĐANA Sve javne zdravstvene ustanove u Crnoj Gori su krajem 2010. godine imenovale zaštitnike prava pacijenata, koji su počeli sa radom u januaru naredne godine, a njihova imena, brojevi telefona i e-mail adrese nalaze se na internet stranicama Ministarstva zdravlja i javnih zdravstvenih ustanova. Direktori Ministarstvu zdravlja podnose redovne kvartalne i godišnje izvještaje o podnijetim prigovorima pacijenata. Ministarstvo zdravlja je izvijestilo da je u 2013. godini preko zaštitnika prava pacijenata podneseno ukupno 710 pritužbi40, što je dvostruko više nego dvije godine ranije.41 Pritužbe su se najvećim dijelom odnosile na postupke zdravstvenih radnika ili saradnika, dužinu čekanja na zdravstvene usluge, organizaciju rada zdravstvenih službi i kvalitet zdravstvenih usluga.

PREDNOSTI Mehanizam je dostupan svim kategorijama stanovništva. U tu svrhu je, osim uspostavljene telefonske linije i e-maila, imenovan dovoljan broj nadležnih osoba, tako da su zaštitnici na raspolaganju u svim zdravstvenim ustanovama u zemlji. Monitoring izvještaji Građanske alijanse pokazuju da je većina pacijenta informisana o tome da im zaštitnici stoje na raspolaganju. Ukoliko nisu zadovoljni odgovorom od nadležne institucije, pacijenti su upućeni da prijave slučaj zdravstvenoj inspekciji.

NEDOSTACI Iako broj pritužbi nije zanemarljiv, iz Ministarstva zdravlja navode da građani još nisu dovoljno upoznati sa mogućnostima za ostvarivanje svojih prava. Na internet stranici ministarstva nije dostupan izvještaj kako bi se imao bolji uvid u povratne informacije i preuzete dalje procedure.

3.3.2 Monitoring rada domova zdravlja i bolnica Opis: NVO Građanska alijansa je tokom 2012. i 2013. godine sprovodila monitoring i izvještavala o radu domova zdravlja i bolnica. Za potrebe samog monitoringa, organizovane su obuke za zainteresovano građanstvo, a oni su potom izlazili periodično na teren i pripremali izvještaje.

PREDNOSTI Rukovodioci domova zdravlja su iskazali poštovanje prema naporima proisteklim iz ove inicijative, jer su im podaci sa terena koristili da poboljšaju upravljanje institucijom. S druge strane, samo saznanje da postoji mehanizam kontrole njihovog rada uticao je na povećan stepen profesionalnosti i poboljšane 40

http://www.pobjeda.me/2014/02/10/zastitnicima-prava-pacijenata-prosle-godine-stiglo-710-prituzbi-najvise-zalbi-na-postupanje-zdravstvenihradnika/#.U33SZmKSzPo 41 http://www.pobjeda.me/2012/01/09/ministar-zdravlja-miodrag-radunovic-prioritet-obracun-sa-korupcijom-i-neljubaznim-osobljem/#.U33RsWKSzPo

31

rezultate monitoringa. Ovaj mehanizam pozitivno utiče na građansku osviješćenost i aktivizam, s obzirom da su kontrolori pojedinci iz zajednice. Monitoring je pokazao da je u oko samo pola institucija bio omogućen fizički pristup osobama sa invaliditetom.42 NEDOSTACI Ovakva vrsta aktivnosti se obično radi na projektnoj osnovi, pa postoji mala mogućnost praćenja napretka (poređenjem sa novim podacima).

3.4 RAVNOPRAVNOST Obezbjeđenje ravnopravnosti je sveprožimajuća (“cross-cutting”) tema, pa bi aspekti jednakosti morali da budu integrisani u sve opšte mehanizme za građanski monitoring. Zanimljivo je da osobe koje su u “nejednakom” položaju uglavnom učestvuju u praćenju politika indirektno, preko predstavnika organizacija civilnog društva. Najviše podataka o odgovornosti vlada na ovu temu dobićemo iz izvještaja i rezultata drugih aktivnosti nevladinih organizacija, koalicija za zaštitu ljudskih prava i ombudsmana.

3.4.1 SOS telefonske linije za žene i djecu Opis: SOS linije za žene i djecu žrtve nasilja uspostavljaju se kako bi se ženama obezbijedio siguran prostor da prijave nasilje i razmotre načine na koje bi situacija u kojoj se nalaze mogla da se riješi. Volonterke SOS centara pružaju besplatnu psihološku i pravnu podršku, upućuju ženu na nadležne institucije ili ih u njihovo ime kontaktiraju kako bi razjasnile i ubrzale procedure. Pored SOS centara, slučajeve po potrebi prate i multidisciplinarni timovi za zaštitu od porodičnog nasilja, pa se na taj način istovremeno pokreće mehanizam za monitoring rada više institucija (centara za socijalni rad, zdravstvenih i prosvjetnih institucija, organa za prekršaje, sudova i tužilaštva…).

PREDNOSTI Osobe koje su izložene diskriminaciji često nisu dovoljno snažne da same pokreću procedure za ostvarivanje prava i praćenje rada nadležnih organa, ali su pod direktnim uticajem odluka koje donose nadležne institucije. Zato je njihovo mišljenje od ključne važnosti za kvalitetno praćenje rada nadležnih organa. Multidisciplinarni pristup omogućava da se problem sistemski riješi, što je moguće samo kroz odgovoran rad svih nadležnih organa.

Telefonske linije su se pokazale kao najpristupačniji način za prijavljivanje slučajeva nasilja (SOS centrima se samo u izuzetno rijetkim slučajevima žrtve nasilja obraćaju npr. e-mailom). Prednost telefonskog poziva je što je on takođe najdostupnije sredstvo komunikacije socijalno ugroženom stanovništvu.

NEDOSTACI Značajan broj žena želi da se slučaj riješi ali da one same ostanu anonimne (da se ne pravi evidencija kod nadležnih organa), što je nemoguće.

42

Monitoring bolnica, maj/jun 2013.Godine, Građanska alijansa, 2013.

32

3.4.2. Internet portal osoba sa invaliditetom – “Disabilityinfo" Opis: Udruženje mladih sa hendikepom Crne Gore (UMHCG) je 2011. godine pokrenulo inicijativu za izradu portala osoba sa invaliditetom, jedinog te vrste u zemlji, prije svega pristupačnog i osobama oštećenog vida pomoću čitača ekrana. Portal obuhvata informacije iz Crne Gore, okruženja i svijeta, koje su važne za osobe s invaliditetom i njihove organizacije. Na portalu se, između ostalog, postavljaju svi važni pravni propisi koji se tiču osoba sa invaliditetom, kako bi bili dostupni zainteresovanoj javnosti na jednom mjestu, u okviru “Resursnog kutka”43.

Primjeri/napomene iz prakse: Portal je, između ostalog, nastao kao želja da se prevaziđu članci i tekstovi o osobama s invaliditetom koji su zastupljeni u medijima kako u Crnoj Gori, tako i u regionu a zasnovani su na modelu samilosti, sažaljenja ili herojstva, jer UMHCG smatra da takvi pristupi dugoročno ne doprinose poštovanju ljudskih prava osoba. Svi pojedinci i organizacije/institucije koje već rade na unapređenju i promociji ljudskih prava uopšte i ljudskih prava djece/osoba s invaliditetom, kao i oni koji su zainteresovani za ovu tematiku pozvani su da učestvuju u razvoju portala.

PREDNOSTI Portal je zasnovan na modelu ljudskih prava sa ciljem da širi, edukuje i promoviše djecu/osobe sa invaliditetom sa ovog aspekta.

Na portalu se posjetiocima pružaju informacije o aktuelnostima i mogućnostima za OSI po oblastima koje su tokom postmilenijumskih konsultacija definisane kao prioritetne (ljudska prava-jednakost, samostalni život i rad, obrazovanje, zapošljavanje). Ovo će biti od značaja za poboljšanje praćenja indikatora uspjeha, jer će donosioci odluka i javnost raspolagati sa više segregiranih podataka.

NEDOSTACI Informacije sa portala nisu dostupne osobama sa invaliditetom koje ne koriste internet.

3.4.3 Incidentna prijavna karta Opis: Prijavna karta za incidente usmjerene prema LGBT osobama pripremljena je po uzoru na iskustva nevladine organizacije Egale iz Kanade. Funkcija kartice, na kojoj se nalaze važni telefoni policije i LGBT zajednice, jeste da osoba što prije zabilježi, ako je žrtva ili svjedok nasilja, pojedinosti i detalje incidenta i da što lakše ostvari potrebne kontakte.44 Incidentna prijavna karta, koja je džepnog formata, štampana je u cilju unapređenja bezbjednosti LGBT zajednice i povećanja registrovanja i prijavljivanja homofobičnog nasilja.

Preporučuje se njeno stalno nošenje.

Primjeri/napomene iz prakse: Džepna incidentna kartica u Crnoj Gori Krajem 2013. god. NVO LGBT Forum Progress je odštampala džepnu karticu za incidente, a distribuiraće se preko njenih organizacija, na mjestima okupljanja i druženja, u LGBT skloništu i kulturnom centru, kafićima, na fakultetima ali i preko socijalnih radnika, školske mreže i policijskih službenika. U 43 44

http://www.disabilityinfo.me http://lgbtprogres.me/2013/12/publikovana-prva-incidentna-prijavna-karta

33

Kanadi je sličan program pomogao da se poveća broj prijava napada motivisanih seksualnom orjentacijom i rodnim identitetom i da se unaprijedi nivo svijesti i senzibiliteta policajaca po ovom pitanju. Međunarodna asocijacija šefova policije je 2010. godine priznala ovaj program kao jedan od deset najboljih programa policije u zajednici na svijetu.45 PREDNOSTI Prednost korišćenja ovog menanizma je što povezuje više servisa, utiče na direktno angažovanje nadležnih organa, i pomaže pravovremeno prikupljanje dokaza za pokretanje procesa. Model se može primijeniti uvođenjem prijavnih kartica i za druge osjetljive kategorije stanovništva.

NEDOSTACI Iako nema podataka o tome, neki pripadnici LGBT populacije mogu shvatiti nošenje prijavnih kartica kao svojevrsno „etiketiranje“.

3.4.4 Analize i izvještaji o stavovima građana o efektima sprovođenja politika Opis: Poznato je da nevladine organizacije pripremaju razne izvještaje o monitoringu sprovođenja politika od strane nadležnih organa. Za potrebe ove analize, od posebnog su značaja izveštaji u kojima su zaključci zasnovani na stavovima i mišljenjima onih na koje su politike direktno usmjerene. Pored toga, pripadnici nekih osjetljivih grupa u Crnoj Gori u minimalnoj mjeri proaktivno učestvuju u praćenju aktivnosti nadležnih organa, jer su im svi dostupni instrumenti nedostupni, pa je važno da se direktno kontaktiraju kako bi se čuo i njihov glas.

Primjeri iz prakse:ISTRAŽIVANJE O STAVOVIMA ROMA I EGIPĆANA I DRUGIH NACIONALNIH ZAJEDNICA O “DEKADI” I POLOŽAJU ROMA I EGIPĆANA U CRNOJ GORI. Crna Gora je prošle godine predsjedavala procesom Dekade inkluzije Roma, pa je Vlada Crne Gore preduzela brojne aktivnosti kako bi se unaprijedio položaj Roma i Egipćana u zemlji. Tim povodom sprovedeno je istraživanje o stavovima krajnjih korisnika ovih aktivnosti. Istraživanje je pokazalo da je oko 20% ispitanih Roma i Egipćana znalo za ove aktivnosti, dok preostalih 80% nije bilo informisano ili sigurno da su nekad čuli. Na pitanje da li su upoznati sa mjerama u različitim oblastima koje država sprovodi, ispitanici su odgovorili da su najviše upoznati sa mjerama iz domena obrazovanja.

Prilog br. 10: informisanost ispitanika o sprovođenju aktivnosti za suzbijanje diskriminacije iz različitih oblasti

Izvor: Građanska alijansa, 2014.

45

Isto

34

PREDNOSTI Istraživanja o stavovima građana pomažu da se ostvari direktna komunikacija sa njima i preko OCD prenese informacija o stanju donosiocima odluka i vjerodostojnije izmjeri uticaj primjene politika. Ovaj instrument je naročito koristan kada ostali instrumenti za uspostavljanje komunikacije između vlasti i građana ne funkcionišu.

NEDOSTACI Istraživanja i analize ne predstavljaju klasičan mehanizam za građanski monitoring, jer ne podrazumijevaju proaktivan pristup građana niti njihovu pravovremenu reakciju na dešavanja u društvu, ali se pomoću njih može doći do značajnih informacija o stvarnom stanju, kao i promjenama situacije, u slučaju kada se analize rade kontinuirano.

Ovakva vrsta aktivnosti se obično radi na projektnoj osnovi, pa mogućnost praćenja napretka (poređenjem sa novim podacima) nije osigurana.

35

3.5 ŽIVOTNA SREDINA 3.5.1 Arhus centri Opis: Cilj uspostavljanja centara je da se razvija saradnja između Vlade, građana i lokalne samouprave i omoguće demokratski procesi iz oblasti životne sredine. Centri su fokusirani na implementaciju Arhuske konvencije, čije su osnovne poluge pristup informacijama, učešće javnosti u donošenju odluka i pristup pravosuđu.

Arhus centri funkcionišu kao organizacione cjeline Agencije za zaštitu životne sredine ili partnerskih nevladinih organizacija. U Crnoj Gori su osnovana četiri Arhus centra (u Podgorici, Nikšiću, Beranama i Pljevljima).

Građani od Arhus centara mogu, bez naknade, da dobiju na korišćenje prostor za organizaciju sastanaka, okruglih stolova, seminara i drugih događaja koji su u vezi sa zaštitom životne sredine, zatim da dobiju na uvid u relevantne zakone, propise i stručnu literaturu, kao i pravne konsultacije na teme od značaja za zaštitu životne sredine. Preko internet portala razmjenjuju se informacije o javnim raspravama i drugim važnim dešavanjima.

Primjer iz CENTARA46

prakse:

WEB

STRANICA

ARHUS

U 2012. godini Agencija za zastitu zivotne sredine je primila 165 zahtjeva za slobodan pristup informacijama.

Od ukupnog broja primljenih zahtjeva u 2012. godini: građani su podnijeli 88 zahtjeva, za razliku od 2011.godine kada su podnijeli samo 4 zahtjeva, nevladine organizacije su podnijele 68 zahtjeva, mediji su podnijeli 7 zahtjeva, 2 zahtjeva su podnijeli privredni subjekti.

Traženi podaci su se najviše odnosili na procjenu uticaja na životnu sredinu.

Na sajtu su dostupne najrazličitije informacije relevantne za učešće javnosti: javni pozivi za članstvo u radnim grupama, javni pozivi za učešće u javnim raspravama i na prezentacijama finalnih dokumenata, pozivi za učešće pri donošenju planskih dokumenata za Arhus centre, obavještenja o potrebi procjene uticaja na životnu sredinu za određene projekte i o datim saglasnostima na elaborat, kao i druge informacije o aktivnostima i inicijativama od značaja za zaštitu životne sredine.

PREDNOSTI Regionalna zastupljenost (kroz osnivanje 4 regionalna centra) je velika prednost ovog mehanizma.

Građani mogu naći veliki broj relevantnih informacija na jednom mjestu. Iako se rezultat ne može direktno pripisati Arhus centrima, pretpostavlja se njihov značajan uticaj na povećanje broja zahtjeva za slobodan pristup informacijama koji se tiču životne sredine.

NEDOSTACI Web stranica nije ažurirana svakodnevno, pa pojedine bitne informacije nisu objavljene. Nedostaje više informacija o aktivnostima regionalnih centara. Lokalnim/regionalnim predstavništvima nije osigurana finansijska i tehnička održivost.

3.5.2 “Clean Green” aplikacija Opis: Clean Green je aplikacija za android uređaje za mapiranje divljih deponija. Razvijena je u partnerstvu NVO Ozon, Agencije za zaštitu životne sredine i Kancelarije UNDP u Crnoj Gori. Aplikacija omogućava građanima da lociraju i izvijeste o neuređenim smetlišitima u svim opštinama u Crnoj Gori kroz fotografisanje i 46

http://www.arhuscentri.me

36

objavljivanje fotografije otpada. Nakon toga korisnik može da napiše komentar i tako prijavi problem. Platforma u trenutku fotografisanja registruje lokaciju i vrijeme podnesene prijave i to se kasnije koristi za pisanje izvještaja odgovornim licima odnosno opštinama koje preduzimaju odgovarajuće mjere za čišćenje otpada.47

PREDNOSTI Obezbijeđena je institucionalna podrška za rješavanje prijavljenih slučajeva. Procedura za prijavljivanje problema je jednostavna.

NEDOSTACI Nedovoljni kapaciteti komunalne policije da blagovremeno preduzme neophodne akcije.

3.5.3 “Ekoskop” - Online servis za ekološki aktivizam “Ekoskop” je jednostavan online servis koji je osmišljen kako bi se ohrabrio građanski ekološki aktivizam i uticalo na bolju vidljivost rada lokalnih ekoloških inicijativa, a posebno Arhus centra u Nikšiću. 48 Građani mogu da koriste “Ekoskop” za prijavu radnji iz domena ekološkog kriminala (nedozvoljenih radnji koje su povezane sa korišćenjem prirodnih resursa). Prijave se mogu odnositi na nelegalne sječe, eksploataciju rječnog materijala, krivolov, nelegalnu prodaju mesa zaštićene divljači u restoranima, trgovinu zaštićenim biljem, nelegalno ispuštanje štetnih supstanci, posebno od strane pravnih lica itd.

Prijave koje budu predate putem Ekoskop aplikacije, a za koje se procijeni da imaju osnova za dalje procesuiranje, objavljuju se na online portalu, a javnost se obavještava o ishodu inicijative. Ekoskop je postavljen na portalu NVO Ozon, gdje se dodatno mogu naći kontakti Uprave za inspekcijske poslove (broj telefona i email adresa) za one koji žele da prijave nepravilnost direktno.

47

http://tehnologija.me/domaca-android-aplikacija-clean-grean-aplikacija-za-mapiranje-neuredenih-smetlista-u-crnoj-gori/#sthash.o7Jzx0OD.dpuf Servis EKOSKOP je razvijen u okviru projekta ,,Podrška građanskom aktivizmu u lokalnim zajednicama“ kojeg u partnerstvu realizuju Građanska Alijansa, Monitoring grupa Ulcinj (MogUl) i Ekoloski pokret OZON, uz podršku Charles Stewart Mott fondacije.

48

37

3.6 IZGRADNJA INFRASTRUKTURE Što se tiče oblasti izgradnje infrastrukture, za sada nisu prepoznati posebni oblici mehanizama za građanski monitoring. Građanima stoje na raspolaganju svi opšti mehanizmi, a posebno na nivou lokalnih samouprava (posebno inicijativa, građanska inicijativa i zbor građana). Pored toga, građani mogu da prijavljuju nelegalne objekte preko portala i uspostavljenih telefonskih linija nadležnih organa na lokalnom i nacionalnom nivou i nevladinih organizacija.

3.6.1 Servis za građane Sekretarijata za uređenje prostora i zaštitu životne sredine u Tivtu Opis: U okviru projekta: „Povećanje odgovornosti i transparentnosti u lokalnoj samoupravi“ Opština Tivat otvorila je nove kanale komunikacije sa građanima za zahtjeve koji se upućuju Sekretarijatu za uređenje prostora i zaštitu životne sredine: Internet portal i SMS obavještavanje.

Internet portal se koristi za uvid u stanje predmeta. Građani koji se registruju za korišćenje portala, nakon logovanja na internet portal mogu da vide sve svoje predmete i dokumenta koja se nalaze u nekoj fazi obrade u organima lokalne uprave. Informacije koje na taj način mogu da dobiju su status predmeta u obradi, organ lokalne uprave i referent koji trenutno radi na njemu, kao i promjene koje su do tada učinjene na predmetu. Na ovaj način gubi se potreba za pružanjem istih informacija putem telefona ili dolaskom na šaltere.

SMS servis podrazumijeva slanje informacija građanima o statusu njihovog zahtjeva ili obavještenja o rješavanju određenih zahtjeva SMS porukom, ukoliko se građanin registruje u informacionom sistemu. Nakon registracije za ovu uslugu građani dobijaju informacije o -

Prijemu zahtjeva na pisarnici, sa podacima o broju i datumu predmeta;

-

Prijemu zahtjeva kod referenta u organu rješavanja;

-

Promjeni statusa zahtjeva (riješen, zahtjev odobren, zahtjev nepotpun...);

-

Prijemu žalbe na predmet;

-

Povratu predmeta u pisarnicu i

-

Arhiviranju predmeta.

Prijava za korišćenje servisa je vrlo jednostavna, a vrši se prijavom na pisarnici prilikom predaje zahtjeva. Nakon što se ostavi broj mobilnog telefona službeniku pisarnice u roku od par minuta dobija se SMS obavještenje o datumu i broju upravo zavedenog predmeta. Do kraja radnog dana na isti broj telefona dobija se SMS poruka sa podacima o korisničkom nalogu za Internet portal.

3.6.2 Internet portal za monitoring gradnje Primjer iz prakse: Za građane zainteresovane za praćenje izgradnje objekata najviše informacija na jednom mjestu se može naći na portalu NVO MANS. Ovdje se nalaze korisne informacije o rezultatima monitoringa gradnje i javnim nabavkama, sa planskim dokumentima, komentarima na planove i mapama. U okviru mapa koje je MANS sačinio višemjesečnim monitoringom gradnje može se pogledati evidentno kršenje Zakona od strane investitora koji izgradnjom stambenih i poslovnih objekata devastiraju prostor i krše plansku dokumentaciju.

38

U okviru monitoringa područja koje je predstavljeno u mapama MANS je zabilježio značajan broj kršenja planske dokumentacije kao i nepoštovanja građevinskih dozvola od strane investitora, te je u svakoj od mapa adekvatno prikazano kršenje Zakona i postupak koji je preduzet u cilju sankcionisanja nelegalne gradnje.49

3.7 OBRAZOVANJE Za sada nisu mapirani specifični mehanizmi koji se koriste za praćenje obrazovnih politika. U kontekstu razvojne i postmilenijumske agende, tendencija je da se obrazovanje ne posmatra samo kao zasebna oblast, već u planskim dokumetima postaje integralni dio politika za zapošljavanje, inkluziju, mlade.

3.7.1 Savjeti za mlade Opis: Kako bi se uspostavio mehanizam za učešće mladih u donošenju odluka na lokalnom nivou, Sekretarijati za društvene djelatnosti formiraju lokalne savjete mladih. Lokalni savjeti se bave praćenjem primjene Lokalnih akcionih planova za mlade (gdje je jedna od ključnih oblasti kvalitet i pristup obrazovanju), ali i drugim pitanjima od značaja za razvoj zajednice.

Primjer iz prakse: SAVJET ZA MLADE CETINJE Sastav čini devet članova, izabranih od strane komisije, formirane Odlukom o osnivanju Savjeta mladih.

Djelokrug rada Savjeta mladih odnosi se na: 

Pitanja iz djelokruga rada Skupštine Prijestonice Cetinje koja su od interesa za mlade;



Predlaganje Sekretarijatu za socijalnu politiku i mlade različitih programa, drugih akata i rasprava od značaja za unapređenje položaja mladih;



Davanje mišljenja Skupštini Prijestonice Cetinje prilikom donošenja odluka, mjera, programa i drugih dokumenata od posebnog značaja za mlade;



Praćenje primjene Lokalnog plana akcije za mlade Prijestonice Cetinje;



Izradu i podnošenje izvještaja nadležnima o problemima mladih, te, po potrebi, predlaganje i donošenje programa u cilju uklanjanja nastalih problema i jačanja uloge mladih;



Podsticanje saradnje sa savjetima mladih iz drugih jedinica lokalne samouprave u Crnoj Gori;



Podsticanje saradnje i razmjene iskustava sa relevantnim subjektima, institucijama i organizacijama iz drugih država;



Informisanje mladih o pitanjima značajnim za unapređenje njihovog položaja.50

PREDNOSTI Savjeti mladih se formiraju na lokalnom nivou, pa se mladi na vrijeme uključuju u planiranje, implementaciju i monitoring svih pitanja od važnosti za razvoj zajednice. Razvojna agenda se oslanja na „generacije koje dolaze“ pa je u tom kontekstu posebno važno da mladi obrazovani ljudi iz manje razvijenih sredina tu i ostanu da stvaraju šanse za razvoj i rast i ublažavanje regionalnih razlika.

49

www.mans.co.me/odrzivi-razvoj/monitoring-gradnje http://www.cetinje.me/index.php/me/gradska-uprava/savjet-mladih

50

39

NEDOSTACI U nekim sredinama se smatra da mladim liderima nedostaje radno i životno iskustvo, pa se time podcjenjuje njihovo mišljenje prilikom donošenja odluka.

40

4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE Građani i Vlada Crne Gore na raspolaganju imaju širok set formalnih i neformalnih mehanizama za praćenje javnih politika, posebno na lokalnom nivou. Nasuprot tome, većina postojećih mehanizama, a posebno na nivou lokalnih samouprava ne funkcioniše. Analiza je pokazala da svaki mehanizam ima značajne prednosti i nedostatke, te da je najbolje u zavisnosti od cilja i specifičnosti politike koja se prati, definisati model koji će uključiti nekoliko kompatibilnih mehanizama.

Na efikasnost mehanizama utiče više faktora: informisanost građana o postojanju određenog mehanizma, nivo njihove osnaženosti i interesovanja da aktivno učestvuju u društvenim procesima, stepen dostupnosti mehanizma u smislu znanja i vještina ali i fizičkih barijera, a na kraju i društveno-politički kontekst u mikrozajednicama u kojima žive. Slabo korišćenje mehanizama povezano je i sa nedovoljno proaktivnim naporima Vlade i lokalnih samouprava.

Analiza je takođe pokazala da je strategija komunikacije od strane nadležnih organa prema građanima od velikog značaja za konstruktivnu interakciju. Najbolje osmišljeni modeli najlošije funkcionišu zato što nisu pažljivo iskomunicirani. Vlade, osim što formalno propišu mehanizme, treba da nađu način da pozovu i mobilišu građane da ih praktično koriste, a tu im partnerstva sa udruženjima građana i medijima mogu biti od velike koristi.

Građanima je posebno važno da vide povratnu informaciju na njihove prijedloge i zahtjeve. Najviše korisnika je evidentirano kod mehanizama gdje su pitanja i odgovori svih zainteresovanih aktera bili javni, a posebno su motivišući uspješno (pravično) procesuirani slučajevi. Pravovremeno uključivanje je takođe važno – ukoliko su bili uključeni u proces planiranja, pokazaće viši stepen odgovornosti za postizanje planiranih rezultata tokom kasnije implementacije i monitoringa.

Važno je napomenuti da bi se odgovornost Vlade i organa lokalne samouprave značajno poboljšala dosljednim poštovanjem propisa o učešću građana, a da bi korišćenje neformalnih mehanizama samo trebalo da obezbijedi dodatnu vrijednost. Kako u praksi to nije slučaj, predlaže se paralelno građenje kapaciteta za oba pristupa.

U kontekstu postmilenijumske agende važno je da nadležni organi (posebno radna grupa za praćenje MRC) uspostavi model koji će omogućiti postavljanje realnih ciljeva i pokazatelja uspjeha, uzimajući u obzir i podatke sa lokalnog nivoa, koji ne moraju da budu zvanični podaci nadležnih institucija, već se mogu oslanjati na izvještaje organizacija civilnog društva i multisektorskih timova koji imaju direktan kontakt sa građanima. Za razliku od dosadašnje situacije, ciljevi se trebaju više promovisati na nivou lokalnih samouprava i lokalnih zajednica, posebno u mjestima gdje su izražene nejednakosti.

Prilikom odabira „nosećeg“ mehanizma, treba obratiti pažnju na kapacitete nadležnih institucija ili organizacija za njihovo sprovođenje. Nedostatak ljudi i adekvatnih znanja i vještina (posebno za korišćenje modernih tehnologija) usporava funkcionisanje mehanizama.

Ne postoji jedinstven mehanizam za građanski monitoring politika iz svih oblasti, prije svega zbog toga što su različiti ciljevi i ciljne grupe stanovništva na koje se određena politika odnosi (politika za mlade, obrazovna politika, zdravstvena, penziona, itd), a opet, svaki građanin pojedinačno bira model koji njemu odgovara. Pored toga, građani za različita pitanja preferiraju različite kanale komunikacije (npr. nelegalne deponije ili nepropisno parkirana vozila se uglavnom prijavljuju putem interneta, dok se korupcija najčešće prijavljuje lično, poštom ili telefonom).

41

Ipak, nakon analize mogu se izdvojiti opšti mehanizmi koji bi mogli da predstavljaju temelj za participativni monitoring u Crnoj Gori, a sinergetski bi doprinijeli povećanoj odgovornosti građana i donosioca odluka:    

Korišćenje novih tehnologija (internet platforme i mobilne aplikacije); Javne rasprave i ostali mehanizmi propisani Zakonom o lokalnoj samoupravi; Participativno budžetiranje i monitoring lokalnih budžeta i Mediji.

Pokazalo se da od ova četiri prijedloga prvi i posljednji model (internet/mobilne platforme i mediji) mogu za kratko vrijeme da mobilišu veliki broj građana. S druge strane, iako je za uspješno korišćenje ostalih mehanizama potrebno vrijeme da se ojača građanski kapacitet građana i demokratski kapacitet nadležnih organa, na njima bi trebalo da se gradi budući razvoj lokalnih zajednica.

Da bi predloženi mehanizmi efikasno funkcionisali neophodno je uspostaviti partnerstva između različitih sektora, kako bi se povezali resursi kojima raspolaže:  Nevladin sektor, koji će pomagati da se obezbijede tzv. inputi/ulazne informacije, posebno sa lokalnog nivoa i od strane osjetljivih kategorija stanovništva i  Vladin sektor, koji će omogućiti tzv. outpute/ pravovremenu reakciju na pitanja, komentare i zahtjeve od građanstva i komuniciranje rezultata direktno građanima, ili putem medija. Što se tiče vladinog sektora, izgleda da najviše kapaciteta za praćenje postmilenumskih ciljeva ima struktura koja je bila do sada zadužena za izvještavanje o napretku u postizanju milenijumskih razvojnih ciljeva (MRC). To je prije svega nadležni resor za praćenje MRC, Odjeljenje za podršku Nacionalnom savjetu za održivi razvoj (Ministarstvo održivog razvoja i turizma) 51, zajedno sa mrežom koordinatora za praćenje MRC, koju čine predstavnici 11 relevantnih institucija.

Predstavnici nevladinih organizacija bi trebalo da budu formalni partneri na praćenju postizanja ciljeva održivog razvoja, kako bi se osigurao kvalitetan kontakt sa građanima a posebno predstavnicima osjetljivih grupa koji ne praktikuju proaktivno uključivanje u praćenje politika.

Mediji, a posebno TV produkcija, imaju potencijal da uključe najširu javnost u promociju i praćenje postavljenih razvojnih prioriteta. Mediji mogu da imaju dvostruku ulogu, da samo prenose informacije ili da i sami budu noseći mehanizam.

Prilog br.11: Prijedlog za nosioce aktivnosti u slučaju pokretanja Online platforme za praćenje ciljeva održivog razvoja

građani

vlada onlajn platforma/aplikacija

NVO

mediji

Na kraju, treba napomenuti da praktikovanje mehanizama za participativni monitoring utiče na njihovu buduću održivost kroz samo-regulaciju, kroz balansiranje društvene moći, čime se značajno povećava ne samo odgovornost vlade, već i građana.

51

Odjeljenje za podršku Nacionalnom savjetu za održivi razvoj predložilo je da tematska oblast za testiranje bude zaštita životne sredine

42

5. DODACI Dodatak 1: PRIJEDLOG MOGUĆIH MEHANIZAMA PO PRIORITETNIM OBLASTIMA ZA ODRŽIVI RAZVOJ

OBLAST povezana sa ciljevima održivog razvoja Ekonomija, nezaposlenost i ravnomjeran regionalni razvoj

OPŠTI MEHANIZMI ZA PARTICIPATIVNI MONITORING

SPECIFIČNI MEHANIZMI ZA PARTICIPATIVNI MONITORING

Zahtjev za SPI;

Participativno budžetiranje i

Formalni oblici i mehanizmi neposrednog učešća građana na lokalnom nivou

Portal za monitoring lokalnih budžeta

(posebno javne rasprave); Konsultativno saslušanje;

Aplikacija“Budi odgovoran” u dijelu prijavljivanja slučajeva sive ekonomije Uprava za antikorupcijsku inicijativu

“Slobodna stolica” Portal E-uprava Vladin biro za komunikaciju sa građanima Portal e-uprava Internet platforme Borba protiv kriminala, korupcije i nepotizma

Zahtjev za SPI

Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Konsultativno saslušanje

Portali i telefonske linije OCD za prijavljivanje korupcije

Formalni oblici i mehanizmi neposrednog učešća građana na lokalnom nivou

Otvorena telefonska linija i e-mail za prijavu zloupotreba službenih vozila

(posebno javne rasprave, žalbe i peticije) “Slobodna stolica” Savjet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave Portal e-uprave Internet platforme Zdravstvo

Formalni oblici i mehanizmi neposrednog učešća građana

Zaštitnik prava pacijenata

na lokalnom nivou

Monitoring rada domova zdravlja i bolnica

“Slobodna stolica”

Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Medijska produkcija Portal e-uprava Internet platforme

43

Jednakost

Ombudsman

SOS telefonske linije za žene i djecu

Formalni oblici i mehanizmi neposrednog učešća građana na lokalnom nivou

Internet portal osoba sa invaliditetom – “Disabilityinfo"

“Slobodna stolica”

Životna sredina

Incidentna prijavna karta

Biroi za komunikaciju sa građanima

Analize i izvještaji o efektima sprovođenja politika

Portal e-uprava

Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Zahtjev za SPI Javna rasprava

Arhus centri

Elektronske peticije

“Ekoskop” - Online servis za ekološki aktivizam

Portal e-uprava Formalni oblici i mehanizmi neposrednog učešća građana na lokalnom nivou

“Clean Green” aplikacija

“Slobodna stolica” Internet platforme Izgradnja infrastrukture

Zahtjev za SPI Formalni oblici i mehanizmi neposrednog učešća građana na lokalnom nivou Internet i mobilne aplikacije

Servis za građane Sekretarijata za uređenje prostora i zaštitu životne Internet portal za monitoring gradnje Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Elektronske peticije Portal e-uprava Internet platforme Obrazovanje

Javna rasprava

Savjeti mladih

Medijska produkcija

Uprava za antikorupcijsku inicijativu

Elektronske peticije Portal e-uprava Internet platforme

44

Dodatak 2: ONLAJN UPITNIK ZA PARTICIPATIVNI MONITORING ODGOVORNOSTI

45

46

47

48

Dodatak 3: UPITNIK ZA FOKUS GRUPE O PARTICIPATIVNOM MONITORINGU ODGOVORNOSTI 1. Koliko vam je poznat neki od načina pomoću kojeg građani mogu nadležnim organima da iznesu svoje mišljenje i stav o aktuelnim pitanjima i problemima? Da li ste koristili neki od ovih ili druge mehanizame? Kakvo je vaše iskustvo?

Prilog 1: Pomoćna lista za učesnike o mogućim mehanizmima učešća

preko predstavnika mjesne zajednice obraćanjem preko odbornika u lokalnoj samoupravi putem javne rasprave preko predstavnika nevladine organizacije obraćanjem pismeno nadležnim institucijama ličnim obraćanjem predsjedniku opštine ili premijeru obraćanjem ombudsmanu preko medija putem elektronske peticije putem primjedbi i pritužbi, stavljanjem istih u kutiju putem prijava nepravilnosti, korišćenjem internet i mobilnih aplikacija ostalo 1.1 Za učesnike koji jesu koristili neki od mehanizama: Kojom prilikom ste učestvovali u donošenju odluka, opišite kako je tekao proces i kakav je bio rezultat Vaših aktivnosti (da li ste dobili odgovor ili rješenje kakvo ste priželjkivali?)

1.2 Za učesnike koji su dali negativan odgovor: Zašto niste?

2. Zakon o lokalnoj samoupravi određuje modele za neposredno učešče građana u izjašnjavanju i odlučivanju: javna rasprava, inicijativa, građanska inicijativa, zbor građana, referendum (mjesni i opštinski) i drugi oblici izjašnjavanja i odlučivanja koje utvrdi opština statutom (peticije, prijedlozi i žalba). Međutim, pokazalo se da se u praksi ovi modeli gotovo ne koriste. Šta mislite, zbog čega je situacija takva? Kakvo je vaše iskustvo? Koje prepreke/poteškoće (za učešće putem ovih modela) vidite na strani građana, a koje na strani nadležnih lokalnih vlasti?

3. Koliko su nadležni organi po Vašem mišljenju dostupni osjetljivim kategorijama stanovništva, koliko su oni uključeni u izjašnjavanje i odlučivanje o pitanjima od značaja za razvoj zajednice: (siromašnom stavništvu, ljudima koji žive na selu, ženama, osobama sa invaliditetom, predstavnicima manjinskih naroda, raseljenim licima, mladima, LGBT osobama). Po čemu je njihova situacija specifična? Šta mislite da bi pomoglo da se situacija poboljša?

4. Koji način komunikacije sa predstavnicima nadležnih organa Vama lično najviše odgovara, kako bi ste im se najlakše obratili (lično, putem telefona, poštom, e-mailom)? Na koji način se informišete o aktivnostima koje nadležni organi sprovode? (TV, internet, štampani mediji). Da li postoje lokalni mediji (radio i/li TV stanica, novine) i koliko su oni značajni?

49

5. Šta bi Vas lično (dodatno) motivisalo da se angažujete, kako po Vama izgleda idealan model za saradnju između građana i vlasti?

6. (Da li biste nešto dodali a da vas nismo pitali u vezi sa temom?)

50