Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
2
Sadržaj Uvod
3
Dječji doplatci
5
1.1.
Korisnici i sredstva za dječje doplatke
5
1.2.
Utjecaj dječjeg doplatka na posttransferno siromaštvo
7
1.3
Ciljanost (usmjerenost) sredstava za dječje doplatke
11
Socijalna pomoć
13
2.1
Stalna pomoć
13
2.2
Doplatak za pomoć i njegu
22
Nalazi i preporuke
24
3.1
Dječji doplatci
24
3.2
Socijalna pomoć (stalna pomoć i doplatak za pomoć i njegu)
25
1
2
3
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
Uvod Uloga socijalne sigurnosne mreže važna je s aspekta dohodovne potpore i socijalnog uključivanja osoba ili skupina koje se suočavaju s rizicima siromaštva i socijalne isključenosti. Ovdje ćemo se ograničiti na sigurnosnu mrežu u užem smislu riječi („sekundarnu sigurnosnu mrežu“), tj. na one programe koji su selektivni i usmjereni na određene rizične skupine ili na skupine koje su u najnepovoljnijoj socijalnoj situaciji. U tom će pogledu daljnja analiza biti ograničena na program dječjeg doplatka (DD) te socijalnu pomoć (SP). Ostvarivanje i iznos dječjeg doplatka u Hrvatskoj uvjetovani su visinom raspoloživog kućanskog dohotka (dohodovnim cenzusom). Dječji doplatci mogu imati tri funkcije: 1) ublažavanje ili sprječavanje dječjeg siromaštva, 2) poticanje pronatalitetne politike te 3) povećanje kvalitete života obitelji s djecom. Naš je interes u ovom izvješću primarno vezan za prvu funkciju. Sustav socijalne pomoći sastoji se od različitih naknada i usluga. Naša će pozornost biti fokusirana na dva programa: stalnu pomoć te doplatak za pomoć i njegu. Stalna pomoć je program opće socijalne pomoći koji je namijenjen svim građanima čiji su prihodi ispod određenog minimalnog dohodovnog praga i služi podmirenju osnovnih životnih potreba. S druge strane, doplatak za pomoć i njegu namijenjen je osobama kojima je zbog starosti, tjelesnog ili mentalnog oštećenja ili trajnih promjena u zdravstvenom stanju potrebna stalna pomoć i njega druge osobe, jer same ne mogu zadovoljiti svoje osnovne životne potrebe. Zajedničko je spomenutim programima socijalne pomoći i dječjim doplatcima to da je ostvarivanje prava u sklopu ovih programa uvjetovano provjerom imovnog i/ili dohodovnog stanja (means-test). Dječji doplatak se temelji na provjeri obiteljskog (kućanskog) dohotka (income-test), dok se prava iz prije spomenutih programa socijalne pomoći baziraju i na provjeri dohotka (income-test) i provjeri imovine (assets-test). Postojeća financijska i ekonomska kriza nepovoljno utječe na ekonomski rast i gospodarske prilike, što znači da je moguće očekivati povećanje broja osoba koje neće moći priskrbiti potrebne prihode temeljem rada (zbog nezaposlenosti ili smanjenih zarada). Ekonomska kriza u pravilu implicira i socijalnu krizu. Stoga je važna uloga programa socijalne zaštite da pruže dohodovnu potporu onim pojedincima koji imaju nepovoljan položaj na tržištu rada, koji ispadaju s tržišta rada ili su izvan tržišta rada. Obitelji s djecom ili s većim brojem djece svakako su ranjiva skupina u sadašnjim okolnostima. Osim toga, vjerojatno je da će određeni broj radno sposobnih ljudi zbog nepovoljnih kretanja na tržištu rada potražiti utočište u sustavu socijalne pomoći. Zadatak je ovoga izvješća ukazati na trendove među korisnicima dječjeg doplatka i socijalne pomoći, na raspodjelu sredstava u sklopu ovih programa i predložiti određene mjere preraspodjele, odnosno racionalnog korištenja sredstava radi ublažavanja siromaštva i negativnih posljedica krize.
3
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
Konkretni ciljevi izvješća su sljedeći: (1) Utvrditi trendove među korisnicima dječjeg doplatka polazeći od nedavnih zakonskih promjena. (2) Ispitati utjecaj dječjih doplataka na kućni budžet različitih tipova obitelji te procijeniti ulogu dječjih doplataka u redukciji dječjeg siromaštva s obzirom na različita obilježja djece. (3) Procijeniti učinkovitost postojeće provjere obiteljskog dohotka u sustavu dječjih doplataka, odnosno identificirati greške uključivanja i isključivanja. (4) Analizirati kretanje broja korisnika stalne pomoći i doplatka za pomoć i njegu te objasniti odnose i povezanost između ovih dvaju programa socijalne pomoći. (5) Raščlaniti strukturu korisnika stalne pomoći i identificirati profil radno sposobnih nezaposlenih korisnika pomoći. (6) Napraviti simulacije o utjecaju stalne pomoći na zamke siromaštva i nezaposlenosti te na poticanje radne i socijalne integracije. (7) Temeljem analiza i dobivenih nalaza predložiti mjere racionalizacije sredstava i povećanja učinkovitosti sustava dječjih doplataka i socijalne pomoći, imajući u vidu i odgovor na postojeću ekonomsku krizu.
Analize i procjene u ovom izvješću temeljit će se na podacima ministarstava i službi koje redovito prikupljaju podatke o dječjim doplatcima i socijalnoj pomoći (Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi - MZSS, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje - HZMO) te na Anketi o potrošnji kućanstava (APK) iz 2008., koju provodi Državni zavod za statistiku (DZS).
4
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
5
1. Dječji doplatci 1.1. Korisnici i sredstva za dječje doplatke Značajno povećanje broja djece korisnika dječjeg doplatka dogodilo se 2001. (slika 1) nakon što je u listopadu 2000. godine stupio na snagu Zakon o dječjem doplatku, kojim je pravo na doplatak prošireno na svu djecu bez obzira na zaposlenički status (do tada su pravo na doplatak mogla ostvariti samo djeca zaposlenih roditelja). Pravo na doplatak i dalje je uvjetovano dohodovnim cenzusom. Već 2002. godine broj djece koja primaju doplatak smanjio se za više od 50 000 jer se promijenila osnovica za izračun doplatka. Umjesto prosječne neto plaće od 2002. godine dohodovni cenzusi za dječji doplatak određuju se u odnosu na tzv. proračunsku osnovicu (iznos te osnovice arbitrarno određuje Vlada RH i taj se iznos nije mijenjao od 2001. godine). Nakon trenda postupnog smanjivanja broja djece korisnika doplatka u razdoblju od 2001. do 2006., u 2007. i 2008. godini broj djece se stabilizirao na oko 430 tisuća. Na postupno smanjivanje broja djece nakon 2001. godine mogla su utjecati dva čimbenika: veći izlazak nego ulazak djece iz sustava dječjih doplataka (zbog prelaska dobne granice) te rast prihoda kućanstava s djecom (s obzirom da se dohodovni cenzusi nisu mijenjali nakon 2001.).
Slika 1. Broj djece korisnika DD i prosječan mjesečni iznos DD 600.000 342 500.000 400.000
348
350
400 350
295 258
255
255
258
300
261
227
250
300.000
200 150
200.000
Broj djece
403.428 I-VI/2009.
431.701 2008.
429.886 2007.
410.938 2006.
439.616 2005.
462.915 2004.
487.627 2003.
494.371 2002.
546.200 2001.
0
2000.
100.000
377.743
100 50 0
Prosječan iznos DD (kn)
Izvor: HZMO
Nakon 2001. godine prosječni iznos dječjeg doplatka nije se bitno mijenjao do 2007., jer se nije mijenjala proračunska osnovica, niti se je usklađivala s rastom troškova života ili nekim drugim parametrima. Značajan porast prosječnog iznosa dječjeg doplatka u 2007. (za oko 31% u odnosu na 2006.) rezultat je prije spomenutih promjena u dohodovnim cenzusima i uvođenja pronatalitetnog dodatka. U 2008. i prvoj polovini 2009. godine prosječni dječji doplatak iznosio je oko 350 kuna. Nakon 2003. ukupna godišnja sredstva za dječje doplatke iznosila su između 0,5% i 0,6% BDP (slika 2), što nije beznačajno jer su ukupna sredstva za stalnu pomoć u istom razdoblju iznosila između 0,25% i 0,12% BDP. U odnosu na 2006., u 2007. i 2008. godini ukupna sredstva za dječje doplatke povećana su na godišnjoj razini za oko pola milijarde kuna.
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
6
Slika 2. Izdaci za dječje doplatke (kao % BDP) 0.8%
2.000 1.800
0,7% 0,6%
1.600
0.7%
0,6%
1.400
0,5%
0.6%
0,5%
0,5%
0,5% 0.5%
1.200
0.4%
1.000 800
0.3%
600
Iznos sredstava u (u ‘000 000 kn)
I-VI/2009.
846
1.874 2008.
1.878 2007.
1.359 2006.
1.435 2005.
1.509 2004.
0
1.600
200
0.2%
2003.
400
0.1% 0.0%
Udio sredstava za DD u BDP
Izvor: MF
Prema podacima iz listopada 2009. godine, među roditeljima i skrbnicima koji dobivaju dječji doplatak većinu čine zaposleni (oko 60%), zatim slijede nezaposleni (28%), umirovljenici (8%), obrtnici (3,1%) i poljoprivrednici (1,4%). Od ukupnog broja djece koja ostvaruju doplatak 3,3% su djeca bez jednog, a 0,7% bez oba roditelja. Djeca s težim oštećenjima zdravlja i djeca poginulih, zatočenih ili nestalih hrvatskih branitelja ostvaruju doplatak bez obzira na dohodovni cenzus. U listopadu 2009. godine među primateljima doplatka bilo je 3,6% djece s težim oštećenjem i 0,2% djece poginulih, zatočenih ili nestalih hrvatskih branitelja (tablica 1).
Tablica 1. Djeca koja primaju doplatak bez utvrđivanja dohodovnog cenzusa (listopad, 2009.) Djeca s težim oštećenjima zdravlja Broj djece Udio (%) u ukupnom broju djece koja primaju doplatak Mjesečni iznos sredstava (u kunama) Udio (%) u ukupnim mjesečnim sredstvima za dječje doplatke Izvor: HZMO
Djeca poginulih, zatočenih ili nestalih hrvatskih branitelja
13 622
901
3,6%
0,2%
3 050 304,41
68 857,59
2,3%
< 0,1%
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
7
1.2. Utjecaj dječjeg doplatka na posttransferno siromaštvo Dječji doplatci, skupa s pronatalitetnim dodatkom, mogu utjecati na blagostanje obitelji s djecom i ublažavanje njihova siromaštva. Mjesečni regularni dječji doplatci (200-300 kuna) činili su u 2008. između 4%-6% prosječne plaće, dok je maksimalni dječji doplatak plus pronatalitetni dodatak (300+500 kuna) za treće ili četvrto dijete iznosio oko 15% prosječne plaće. Ako se razmotri udio dječjeg doplatka u ukupnom neto dohotku kućanstva, onda sredstva za dječje doplatke čine u prosjeku 1/10 kućanskog dohotka onih kućanstava koja ostvaruju dječji doplatak (slika 3). Isto je tako razvidno da udio sredstava za dječji doplatak u ukupnom kućanskom dohotku raste s brojem djece. Značajna je razlika između, s jedne strane, obitelji koje imaju jedno ili dvoje djece te s druge strane obitelji s troje i više djece (koja pored doplatka dobivaju i pronatalitetni dodatak). Dječji doplatci i pronatalitetni dodatak čine od 15%-32% kućnog budžeta obitelji s troje i više djece. Slika 3. Udio DD u ukupnom neto dohotku kućanstva* (2008.) 35.0%
31,8%
30.0% 25.0% 20,1% 20.0% 14,7% 15.0% 10,3% 10.0%
6,5%
7,3%
5.0% 0.0% Sva kućanstva s DD
Sva kućanstva s 1 djetetom
Sva kućanstva s 2 djetetom
Sva kućanstva s 3 djetetom
Sva kućanstva s 4 djetetom
Sva kućanstva s 5 i više djece
* Samo kućanstva koja ostvaruju DD. Izvor: autorovi izračuni na temelju APK.
Jedan od mogućih načina analize utjecaja dječjeg doplatka na ublažavanje ili redukciju siromaštva jest usporedba stopa siromaštva prije i nakon uključivanja dječjeg doplatka u ukupni kućanski dohodak (usporedba tzv. predtransfernog i posttransfernog dohotka). Dječji doplatak ili druge naknade koje pojedincima ili obiteljima isplaćuje država često nazivamo „socijalni transferi“. Sukladno tome, u ovom slučaju predtransferni dohodak uključuje neto dohodak kućanstva bez iznosa dječjeg doplataka, dok se posttransferni dohodak odnosi na ukupni dohodak kućanstva, uključujući i dječji doplatak. Tako je moguće utvrditi u kojoj mjeri dječji doplatak smanjuje stopu siromaštva u apsolutnom ili relativnom iznosu. Prilikom analize utjecaja dječjih doplataka na ublažavanje siromaštva korišten je koncept tzv. ekvivalentnog dohotka. Ukupni neto dohodak kućanstva pretvoren je u ekvivalenti dohodak koristeći modificiranu OECD-II ljestvicu. Ekvivalentne ljestvice omogućuju svođenje broja članova kućanstva na broj “odraslih ekvivalenata”. Modificirana OECD-ova ljestvica nositelju kućanstva pripisuje koeficijent 1, ostalim odraslim osobama starijim od 14 godina koeficijent 0,5, a djeci mlađoj od 15 godina koeficijent 0,3. To znači da bi, na primjer, u kućanstvu sastavljenom od dvije odrasle osobe i dvoje djece bilo 2,1 odraslih ekvivalenata. Ekvivalentni kućanski dohodak izračuna se na način da se ukupni neto mje-
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
8
sečni dohodak podijeli sa zbrojem koeficijenata koji se pripisuju svakom članu kućanstva. Na kraju se svakom članu kućanstva pripisuje isti ekvivalentni dohodak. Osim toga, da bismo procijenili utjecaj dječjeg doplatka na redukciju siromaštva, potrebno je definirati liniju siromaštva. Siromaštvo je u ovom izvješću mjereno polazeći od koncepta relativnog siromaštva i službene linije siromaštva EU, koja je definirana kao 60% medijana nacionalnog dohotka. Podaci koji se odnose na 2008. godinu (slika 4) pokazuju da dječji doplatci smanjuju opću stopu siromaštva u apsolutnom iznosu za 1,4 postotnih bodova. Drugim riječima, stopa siromaštva ukupnog stanovništva smanjila se za nešto više od 8%. S druge strane, utjecaj dječjih doplataka na redukciju stope relativnog siromaštva znatno je veći kada su u pitanju djeca. Zahvaljujući dječjem doplatku stopa relativnog siromaštva djece u 2008. smanjena je za 4,1 postotna boda ili za više od 22%.
Slika 4. Promjene stopa relativnog siromaštva (ukupno stanovništvo i djeca*)(2008.) 25 20
17,2
18,1 15,8 14
15 10 5 0 -5
Svi (prije DD)
Svi (nakon DD)
-1,4
-8,1
Apsolutna promjena
Relativna promjena
Djeca (prije DD)
Djeca (nakon DD)
-4,1
-22.7
Apsolutna promjena
Relativna promjena
-10 -15 -20
*Djeca: 0-15 i 16-18 u obrazovanju Izvor: autorovi izračuni na temelju APK (ekvivalentni dohodak; modificirana OECD-ova ekvivalentna ljestvica)
Utjecaj sredstava dječjeg doplatka na redukciju stope dječjeg siromaštva ovisi o obilježjima djece i kućanstava u kojima žive (tablica 2). Stopa redukcije relativnog siromaštva raste s brojem djece. Dječji doplatci najviše smanjuju dječje siromaštvo u kućanstvima s četvero djece (za više od 45%). To nije iznenađujuće jer ovaj tip kućanstva ostvaruje maksimalan iznos pronatalitetnog dodatka (veličina pronatalitetnog dodatka ostaje ista za kućanstva s petero i više djece). Isto tako, stope redukcije siromaštva variraju ovisno o dobi djeteta. Stopa redukcije je najmanja u najstarijoj skupini djece (16-18 godina). Osim toga, stope posttransfernog siromaštva starijih skupina djece (djeca školske dobi) veće su nego stope siromaštva mlađe djece (djeca predškolske dobi). Stopa redukcije siromaštva najmanja je među djecom koja žive u kućanstvima bez zaposlenih odraslih osoba. Dječji doplatci bez prihoda od rada (zaposlenosti ili samozaposlenosti) teško mogu značajnije poboljšati materijalni položaj djece.
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
9
Tablica 2. Promjene stopa relativnog siromaštva s obzirom na obilježja djece* (2008.) Stopa siromaštva prije DD
Stopa siromaštva nakon DD
Apsolutna
Relativna
promjena
promjena
Broj djece 1 2 3 4 5+
11,4 14,1 25,2 38,7 42,4
11,0 11,3 18,9 21,1 31,5
-0,4 -2,8 -6,3 -17,6 -10,9
-3,5 -19,9 -25,0 -45,5 -25,7
Dob djece 0-3 4-6 7-10 11-15 16-18
14,4 18,1 18,1 20,0 17,7
11,3 10,8 13,9 15,2 15,4
-3,1 -7,3 -4,2 -4,8 -2,3
-21,5 -40,3 -23,2 -24,0 -13,0
Broj zaposlenih u kućanstvu 0 1 2 3+
69,7 23,4 8,6 7,3
63,4 16,5 6,2 4,4
-6,3 -6,9 -2,4 -2,9
-9,0 -29,5 -27,9 -39,7
*Djeca: 0-15 i 16-18 u obrazovanju Izvor: autorovi izračuni na temelju APK (ekvivalentni dohodak; modificirana OECD-ova ekvivalentna ljestvica).
Stope siromaštva same po sebi ne govore ništa o karakteru ili dubini siromaštva. Važno je saznati koliko su pojedine skupine siromašne djece udaljene od linije siromaštva. U tu svrhu poslužit ćemo se pokazateljima kao što su prosječni deficit siromaštva ili jaz siromaštva. Deficit siromaštva pokazuje za koliko je postotnih bodova prosječni dohodak siromašnih ili određene skupine siromašnih manji od linije siromaštva. Jaz siromaštva je prosječni proporcionalni deficit siromaštva cijelog stanovništva (pritom nesiromašni imaju jaz siromaštva jednak nuli) i pokazuje koliko bi bilo potrebno financijskih sredstava da bi se siromašni izvukli iz siromaštva. Prvo, prosječni deficit siromaštva djece ne razlikuje se bitno od prosječnog deficita ukupnog stanovništva (tablica 3). To nije čudno jer djeca dijele životni standard odraslih s kojima žive. Prosječni dohodak siromašne djece za oko 28% je niži od linije siromaštva. To znači da je prosječni mjesečni dohodak kućanstava sa siromašnom djecom manji za oko 600 kuna od linije siromaštva. Općenito, uz neke izuzetke, relativno siromaštvo djece u Hrvatskoj više je površinskog karaktera. Ipak, veličina ovog deficita ovisi o broju i dobi djece te o broju zaposlenih odraslih članova u kućanstvu. Bez obzira što dječji doplatci najviše smanjuju siromaštvo među obiteljima s četvero i više djece, ove obitelji i nakon dječjih doplataka imaju najviše stope siromaštva. Razlike u prosječnom deficitu i jazu siromaštva nisu toliko izražene. Iznimka su jedino obitelji s petero i više djece čiji je prosječni deficit otprilike dvostruko veći od zajedničkog deficita ostalih tipova obitelji. Kada je u pitanju dob djece, prosječni je deficit manji među starijom djecom (10-18 godina), koja imaju višu stopu siromaštva. Isto je tako vidljivo da je prosječni deficit siromaštva manji ukoliko je više zaposlenih odraslih članova unutar kućanstva.
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
10
Tablica 3. Prosječni deficit i jaz siromaštva s obzirom na obilježja djece (2008.) Deficit siromaštva (1)
Jaz siromaštva (2)
Ukupno stanovništvo Djeca (0-15 te 16-18 u obraz.)
-28,7 -27,6
-4,5 -3,9
Broj djece 1 2 3 4 5+
-29,1 -22,5 -28,6 -24,9 -45,1
-3,2 -2,5 -5,4 -5,3 -14,2
Dob djece 0-3 4-6 7-10 11-15 16-18
-32,2 -40,4 -27,7 -26,3 -22,4
-3,6 -4,4 -3,9 -4,0 -3,4
Broj zaposlenih u kućanstvu 0 1 2 3+
-36,1 -23,0 -22,0 -12,4
-22,9 -3,8 -1,4 -0,5
(1) Razlika između linije siromaštva i prosječnog dohotka siromašnih osoba izražena kao udio linije siromaštva. Deficit siromaštva pokazuje za koliko je posto prosječni dohodak siromašnih osoba manji od linije siromaštva. (2) Razlika između prosječnog dohotka stanovništva (siromašnih i nesiromašnih) i linije siromaštva, pri čemu je ta razlika za osobe koje nisu siromašne jednaka 0. Jaz siromaštva pokazuje koliko je novčanih resursa potrebno da bi se pomoću savršeno usmjerenih transfera (uz nepromijenjene ostale uvjete) svi siromašni izbavili iz siromaštva. Izvor: autorovi izračuni na temelju APK (ekvivalentni dohodak; modificirana OECD-ova ekvivalentna ljestvica).
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
11
1.3. Ciljanost (usmjerenost) sredstava za dječje doplatke Važno je također saznati u kojoj mjeri su sredstava za dječje doplatke usmjerena na najsiromašniju djecu, tj. u kojoj je mjeri postojeća provjera dohotka učinkovita. Ukoliko djecu svrstamo u dohodovne kvintile s obzirom na ekvivalentni dohodak, tek nešto više djece iz prvog kvintila prima doplatak u odnosu na djecu iz drugog kvintila (63% naspram 60%)(slika 5). Također, gotovo polovina djece iz trećeg kvintila korisnici su dječjeg doplatka. Oko 57% od ukupnog broja djece korisnika doplatka nalazi se u prva dva dohodovna kvintila.
Slika 5. Korisnici i sredstva za DD prema dohodovnim kvintilima* (2008.)
70
Udio (%) djece koja dobivaju DD po kvintilu
63,4
59,9
60
Udio sredstava za DD po kvintilu kao % ukupnih sredstava za DD 48,2
50 40 29
26,1
30
26,4
26,5
20 12,4 10
10,1
6,1
0 I.
II.
III.
IV.
V.
Dohodovni kvintili
* Kvintili se temelje na ekvivalentnom dohotku koji uključuje i novčani i nenovčani dohodak. Izvor: autorovi izračuni na temelju APK.
Kada bi provjera dohotka funkcionirala savršeno, onda bi sva djeca iz prvog kvintila trebala ostvarivati pravo na doplatak. Kako je u stvarnosti uvijek teško identificirati sve komponente obiteljskog dohotka, događaju se u greške u dodjeli sredstava (da doplatak ostvare oni koji na njega nemaju pravo i obratno). U tom smo smislu pokušali procijeniti tzv. grešku uključivanja (error of inclusion) i grešku isključivanja (error of exclusion). Greška uključivanja odnosi se na udio djece koja su ostvarila doplatak, a čiji je prihod po članu kućanstva iznad propisanog dohodovnog cenzusa. S druge strane, greška isključivanja odnosi se na udio djece koja nisu ostvarila doplatak iako su prihodi po članu kućanstva bili ispod propisanog dohodovnog cenzusa. Prilikom procjene grešaka uključivanja i isključivanja korišten je koncept dohotka i dohodovni cenzusi propisani Zakonom o doplatku za djecu. Iz tablice 4 vidljivo je da gotovo jedna trećina djece koja imaju pravo na doplatak (jer je prihod po članu kućanstva ispod propisanog cenzusa) taj doplatak ne ostvaruje (greška isključivanja). S druge strane, nešto manje od jedne četvrtine djece koja dobivaju doplatak ima dohodak po članu kućanstva iznad propisanog cenzusa, što znači da nemaju pravo na doplatak koji ostvaruju (greška uključivanja). Na visinu spomenutih grešaka moglo je utjecati više faktora. Realna greška uključivanja zasigurno je manja jer se među djecom koja ostvaruju doplatak, a imaju kućanski dohodak po članu iznad dohodovnog cenzusa nalazi i dio djece koja ostvaruju doplatak bez provjere kućanskog dohotka (djeca s invaliditetom, djeca branitelja). Možemo pretpostaviti da je neinformiranost o pravu na doplatak beznačajan faktor prilikom objašnjenja greške isključivanja. Na obje greške za-
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
sigurno najviše utječu teškoće u identificiranju realnog dohotka kućanstva. Ovdje se misli, prije svega, na raširenost sive ekonomije i značajnu ulogu neprijavljenog dohotka u ukupnom dohotku kućanstva. Ako uzmemo u obzir samo plaće koje su najvažniji izvor kućanskog dohotka, poznato je da je u Hrvatskoj još uvijek raširena praksa da poslodavci svojim zaposlenicima (značajan) dio plaće isplaćuju direktno („na ruke“). U određenoj mjeri na problem identifikacije stvarnog dohotka kućanstava ukazuje i činjenica da se broj djece korisnika doplatka u razdoblju od 2002. do 2008. tek neznatno smanjio, iako su u tom razdoblju dohodovni cenzusi ostali isti, a prosječna nominalna plaća je porasla za 40%.
Tablica 4. Greške u distribuciji/dodjeli DD Dohodak po članu kućanstva Ispod propisanog cenzusa
Ostvarili DD na koji su imali pravo
Ostvarenost DD
Dobiva DD
Ispravno dodijeljen DD
Iznad propisanog cenzusa Ostvarili DD na koji nisu imali pravo (24,6%) Greška uključivanja (Error of Inclusion)
Ne dobiva DD
Nisu ostvarili DD na koji su
Nisu ostvarili DD jer nisu imali
imali pravo (32,4%)
pravo
Greška isključivanja
Ispravno uskraćen DD
(Error of Exclusion)
12
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
13
2. Socijalna pomoć 2.1. Stalna pomoć 2.1.1. Korisnici i sredstva stalne pomoći
Broj korisnika stalne pomoći nije se mijenjano u razdoblju od 2002. do 2005. godine (slika 6). Međutim, nakon 2006. godine broj korisnika kontinuirano se smanjuje (udio korisnika stalne pomoći u ukupnom stanovništvu smanjio se s 2,7% u 2005. na 2,1% u 2008.). Isto tako, udio troškova stalne pomoći pao je s 0,22% BDP u 2005. na 0,12% BDP u 2008. Nema značajnijih promjena u broju korisnika stalne pomoći u prva tri tromjesečja 2009. godine. Utjecaj ekonomske krize zasada nije rezultirao povećanjem broja korisnika stalne pomoći jer osobe koje ostaju bez posla koriste novčane naknade za nezaposlene i s druge strane, jer građani gubitke prihoda na tržištu kompenziraju ušteđevinama. Smanjenje ukupnog broja korisnika stalne pomoći nakon 2005. godine posljedica je činjenice da je veći broj korisnika izlazio iz sustava pomoći nego što je ulazio (to jednako vrijedi za samce i obitelji). Na primjer, u 2008. godini udio obitelji koje koriste stalnu pomoć smanjio se za gotovo 24% u odnosu na 2005. (u istom tom razdoblju udio samaca smanjio se za oko 13%). Isto tako, tijekom razdoblja od 2006. do 2008. godine smanjio se broj zahtjeva za stalnom pomoći za više od 10%. S obzirom da nemamo informacija o tome zašto su korisnici (obitelji ili samci) izlazili iz sustava pomoći, možemo samo pretpostaviti da je dio korisnika uspio ostvariti prihode iznad dohodovnog cenzusa, među ostalim, zahvaljujući pozitivnim ekonomskim trendovima nakon 2005. godine (ekonomski rast između 2,5-5,6% godišnje) i smanjenju nezaposlenosti. Na to upućuje pad broja radno sposobnih korisnika stalne pomoći u posljednje tri godine (slika 8). Udio radno sposobnih nezaposlenih korisnika u ukupnoj korisničkoj populaciji smanjio se sa 46% u 2006. na 43% u 2008. No, pretpostavljamo da je jedan od razloga opadanja broja korisnika stalne pomoći i u tome što je dio građana našao u doplatku za pomoć i njegu svojevrsnu alternativu stalnoj pomoći (prvenstveno se ovdje misli na starije osobe). Uvjeti ostvarivanja doplatka za pomoć i njegu znatno su manje strogi nego uvjeti ostvarivanja stalne pomoći (o tome u narednom potpoglavlju). Slika 6. Korisnici stalne pomoći (2001.-2009.) 140.000
4,00%
120.000
3,50%
100.000
2,50%
2,70%
2,70%
2,70%
2,70%
2,50%
3,00% 2,30%
80.000
2,10%
2,10%
2,10%
2,10%
2,50% 2,00%
60.000
1,50%
Ukupan broj osoba (lijeva ljestvica)
Izvor: MZSS
Korisnici kao % stanovništva RH (desna ljestvica)
93.119 IX/2009.
93.754 VI/2009.
93.537 III/2009.
92.819
1,00%
2008.
102.953 2007.
112.508 2006.
119.470 2005.
120.916 2004.
121.515 2003.
121.778 2002.
0
2001.
20.000
112.034
40.000
0,50% 0,00%
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
14
Radno sposobni nezaposleni korisnici čine većinu među korisnicima stalne pomoći (više od 43% u 2008.). S obzirom na niski dohodovni i imovinski cenzus, vrlo je malo korisnika stalne pomoći koji su zaposleni, samozaposleni ili primaju mirovine (slika 7). Budući da bi radno sposobna osobe trebala priskrbljivati sredstva za život putem rada i kroz programe osiguranja, u nastavku ćemo posebnu pozornost posvetiti upravo analizi radno sposobnih korisnika stalne pomoći. Slika 7. Korisnici stalne pomoći prema zaposleničkom statusu (2008.) 50.0% 43,3%
45.0% 40.0% 35.0%
30,1%
30.0% 25.0% 18,1%
20.0% 15.0% 10.0% 5.0%
5,7% 0,5%
0,9%
1,3%
zaposlen
poljoprivrednik samouposlen
umirovljenik
0.0% nezaposlen
radno nesposoban
dijete, učenik, student
ostali
Izvor: MZSS
2.1.2. Radno sposobni nezaposleni korisnici stalne pomoći Radno sposobni nezaposleni korisnici čine relativnu većinu u okviru programa stalne pomoći od njegova uvođenja 1998. godine. U pojedinim godinama nezaposleni korisnici činili su gotovo polovinu svih korisnika (slika 8). Razlog tome bile su visoke stope nezaposlenosti u Hrvatskoj tijekom 1990-ih i nakon 2000. godine. K tome, visoki udio nezaposlenih među korisnicima stalne pomoći bio je posljedica slabo razvijenih ili u nekim razdobljima nepostojećih mjera njihove radne aktivacije i socijalnog uključivanja. Nedostupni su podaci o broju korisnika stalne pomoći koji sudjeluju ili su sudjelovali u pojedinim mjerama politike tržišta rada ili u programima aktivacije/uključivanja koje su organizirale lokalne vlasti i/ili zavodi za zapošljavanje. Isto je tako nepoznato koliko radno sposobnih korisnika izlazi iz programa stalne pomoći zahvaljujući mjerama i programima zapošljavanja.
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
15
Slika 8. Udio nezaposlenih među korisnicima stalne pomoći u RH (%) 50 48 46 46
46 45
45
45
44
43
42 40 38 2003.
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
Izvor: MZSS
O razlozima prezastupljenosti nezaposlenih među korisnicima stalne pomoći govori nam i struktura ove skupine prema različitim obilježjima (tablica 5). Preko polovine radno sposobnih korisnika pomoći starije je od 40 godina, gotovo 73% je bez ikakve školske spreme ili ima završenu tek osnovnu školu. Gotovo 80% nezaposlenih korisnika prima stalnu pomoć duže od godine dana. Značajan broj radno sposobnih korisnika ima djecu, s tim da su oko 40% njih roditelji dvoje ili više djece. Možemo pretpostaviti da određeni broj nezaposlenih korisnika mora skrbiti o djeci koja potrebuju dodatnu skrb. Nepovoljan položaj radno sposobnih korisnika pomoći na tržištu rada otežavaju i drugi čimbenici, kao što su invaliditet, ovisnost o alkoholu i drogama i sl. Zbog svega prije spomenutog, nije iznenađujuće da radno sposobni korisnici pomoći čine ranjivu i teško zapošljivu skupinu na tržištu rada (manjak kvalifikacija, invaliditet, ovisnost, skrb o djeci koja trebaju dodatnu skrb, dugotrajna nezaposlenost i dugotrajno odsustvo s tržišta rada).
Tablica 5. Nezaposleni, radno sposobni korisnici stalne pomoći prema dobi, obiteljskom statusu, obrazovanju i razdoblju primanja pomoći (2008.) % Dob 15-29 30-39 40-60/64
22 21,9 56,1
Obiteljski status Samac Roditelj+ 1 dijete Roditelj+ 2 i više djece Oba roditelja+ 1 dijete Oba roditelja + 2 i više djece Obitelj bez djece
28,8 4,0 2,9 13,0 37,3 15,1
Obrazovanje Bez škole ili OŠ SŠ VŠ/VSS
72,6 25,5 1,8
Razdoblje primanja pomoći Do 6 mj. 6 mj. – 1 g. Više od 1 g.
8,1 13,2 78,6
Izvor: MZSS
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
16
Distribucija radno sposobnih korisnika stalne pomoći razlikuje se po županijama (tablica 6). Prednjače Koprivničko-križevačka, Zadarska, Međimurska, Osječko-baranjska, Brodsko-posavska i Vukovarsko-srijemska županija koje imaju preko polovine (između 50%-72%) nezaposlenih među korisnicima stalne pomoći. Neke županije, poput Zagrebačke ili Koprivničko-križevačke imaju preko 10% osoba s invaliditetom među nezaposlenim korisnicima. U Međimurskoj, Istarskoj i Zagrebačkoj županiji udio bivših ili sadašnjih ovisnika o alkoholu ili drogama dva do tri puta je veći od nacionalnog prosjeka. Valja istaknuti da je veliki udio Roma među radno sposobnim korisnicima pomoći u nekim županijama (posebice se ističe Međimurska županija u kojoj Romi čine preko 70% nezaposlenih primatelja stalne pomoći). Najnepovoljniju strukturu populacije nezaposlenih korisnika pomoći imaju Međimurska i Koprivničko-križevačka županija, u kojima je broj nezaposlenih korisnika u ukupnom broju korisnika veći od 50%. Osim toga, ove županije među radno sposobnim korisnicima imaju natprosječno veliki broj osoba s invaliditetom, ovisnika, Roma i roditelja s dvoje i više djece.
Tablica 6. Rangiranje županija s obzirom na obilježja nezaposlenih korisnika stalne pomoći (2008.) Udio (%) nezaposlenih među svim korisnicima
Udio (%) osoba s invaliditetom među nezaposlenim korisnicima
Udio (%) ovisnika o alk. ili drogi među nezaposlenim korisnicima
Udio (%) nezaposlenih koji žive u kućanstvu s 2 i više djece
Udio (%) Roma među nezaposlenim korisnicima
Županije s najvišim udjelom
Kop-kri (72%) Zadar Međim Osj-bar Brod-pos Vuk-sri (50%)
Zg-žup (13%) Kopr-kri Dub-ner Karl Istra Krap-zag (8%)
Međim (14%) Istra Zg-žup Varaž Dub-ner (8%)
Međim (70%) Kopr-kri Vuk-sri Bje-bil Sis-mos(41%)
Međim (73%) Kopr-kri Prim-gor Osj-bar Bje-bil (20%)
Županije s najnižim udjelom
Kra-zag (20%) Istra Lič-senj Varaž Zg-žup (30%)
Međim (0%) Vir-podr Prim-gor Zadar Brod-pos (3%)
Lič-senj (0,5%) Karl Prim-gor Brod-pos Osj-bar (1,5%)
Lič-senj (11%) Krap-zag Spl-dal Pož-sla Prim-gor Istra (22%)
Dub-ner (0%) Zadar St-dal Pož-sla Kra-zag (0%)
43%
5%
4%
37%
16%
RH prosjek Izvor: HZMO
Važno je pitanje u kojoj mjeri sam sustav socijalne pomoći stvara zamke nezaposlenosti i siromaštva i destimulira rad i traženje zaposlenja. U tom je pravcu korisno vidjeti kakve su razlike u prihodima između kućanstava koja isključivo ostvaruju naknade socijalne pomoći i kućanstava u kojima je jedna odrasla osoba zaposlena (tablica 7).
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
17
Tablica 7. Razlike između zarada i naknada stalne socijalne pomoći za različite tipove kućanstava (RH, 2009.)
Broj djece
Neto kućanski dohodak zaposlene osobe (minimalna plaća)
Samac
0
Oženjeni par
Samohrani roditelj
Tip kućanstva
Socijalna pomoć
Razlika (%) za RH (kuć. dohodak – soc. pomoć)/kuć. dohodak
Razlika (%) za Njemačku (1999.)
2 132
500
76,5
52,9
0 1 2 3 4
2 197 2 447 2 697 3 597 4 397
900 1 650 2 400 3 650 4 900
59,0 32,5 11,0 -1,5 -11,4
39,3 27,7 19,9 14,6 ...
1 2 3 4
2 484 2 771 3 732 4 577
1 450 2 400 3 750 5 180
41,6 13,4 -0,5 -13,2
26,7 12,6 ... ...
Napomena: Neto kućanski dohodak zaposlene osobe dobije se tako da se od bruto minimalne plaće odbiju doprinosi za mirovinsko osiguranje te porezi/prirezi na dohodak. Neto kućanski dohodak i socijalna pomoć uključuju dječje doplatke. Pretpostavili smo da su djeca u svim tipovima obitelji u dobi od 7-15 godina (što znači da ostvaruju 90% standardne pomoći ili osnovice). Minimalna bruto plaća u prvoj polovini 2009. iznosila je 2 747 kuna. Kod izračuna socijalne pomoći pošlo se od pretpostavke da korisnici nemaju nikakvih prihoda izvan sustava socijalne pomoći (prema podacima MZSS, takvih je preko 90%). U Njemačkoj se neto kućanski dohodak odnosi na kućanski dohodak NKV industrijskog radnika. Izvor: za RH: autorovi izračuni. Za Njemačku: Adema, Gray i Kahl, 2003.
Simulacije predstavljene u tablici 7 pokazuju da sustav pomoći favorizira obitelji s djecom u odnosu na samce ili obitelji bez djece. Položaj samaca ili parova bez djece nepovoljniji je u hrvatskom nego u njemačkom sustavu socijalne pomoći. Očito je da u pozadini ovako dizajniranog sustava stoji želja da se zaštite djeca od (krajnje) materijalne oskudice, što je sukladno ustavnom položaju obitelji. S druge strane, nepovoljniji status radno sposobnih samaca ili parova u sustavu pomoći odražava mišljenje da je svatko (tko je za to sposoban) dužan brinuti se za podmirenje svojih potreba (načelo samopomoći). Međutim, iznos od 500 kuna za samca teško može osigurati podmirenje i najosnovnijih prehrambenih potreba. Očito se prihvaća činjenica da radno sposobne osobe korisnici pomoći ipak ostvaruju primanja i izvan sustava pomoći (raširena siva ekonomija i rad na crno). Ovome je doprinosila i činjenica da nisu bile regulirane obveze, a niti su izricane sankcije onim nezaposlenim korisnicima koji nisu željeli sudjelovati u projektima javnih radova, radu za opće dobro ili humanitarnom radu u lokalnoj zajednici. Zatim, iz tablice 7 je vidljivo da je obiteljima ili samohranim roditeljima s troje i više djece (čak i onima s dvoje djece) isplativije ostati u sustavu pomoći nego se zaposliti na radnom mjestu s minimalnom plaćom. U tome pogledu nema velikih razlika, na primjer, između hrvatskog i njemačkog ili drugih sustava pomoći. Svi sustavi pomoći u europskim zemljama naklonjeniji su obiteljima s djecom ili s većim brojem djece. Međutim, podaci za Hrvatsku pokazuju da je iznimka obitelj u kojoj živi jedan roditelj s jednim djetetom. Za ovog je roditelja ostanak u sustavu pomoći manje povoljan nego za roditelje koji žive u partnerskoj zajednici i imaju jedno dijete.
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
18
2.1.3. Uloga ekvivalentne ljestvice
S obzirom na prije spomenutu pristranost programa pomoći prema obiteljima s djecom, važno je utvrditi u kojoj mjeri program stalne pomoći omogućuje pomirenje dvaju ciljeva: osiguranje minimalnog dohotka (bez obzira kako bio definiran) i poticanje korisnika na aktivan odnos prema radu. Broj nezaposlenih korisnika koji žive s dvoje ili više djece nije zanemariv, tj. oni čine preko 40% od ukupnog broja radno sposobnih korisnika (tablica 5). Od ukupnog broja svih obitelji koje primaju stalnu pomoć, oko 29% su obitelji u kojima živi troje ili više djece. Jedan od elemenata koji utječu na ostvarenje prije navedenih ciljeva je oblik ekvivalentne ljestvice. Oblik ljestvice direktno utječe na ukupni iznos pomoći koji će ostvariti obitelj. O naklonjenosti hrvatske ekvivalentne ljestvice prema obiteljima s djecom svjedoče podaci iz tablice 8.
Tablica 8. Ekvivalentne ljestvice u socijalnoj skrbi odabranih zemalja Sastav obitelji Roditelj + 2 djece Par + 2 djece
Finska
Francuska
Irska
Malta
Češka
Latvija
Bugarska
Slovenija
RH
2,3
1,8
1,3
1,3
2,4
2
3
2,2
3,3
3
2,1
2
1,4
3,1
3
3,6
2,3
3,6
Kada su u pitanju obitelji s troje i više djece, razlike su još izraženije. Npr. ukoliko u obitelji živi par s četvero djece, zbroj koeficijenata (osnovica) svih članova obitelji u Sloveniji iznosi 2,9, u Austriji 2,6, a u RH 5,4. Uloga je ekvivalentnih ljestvica ujednačiti razinu blagostanja kućanstava različite veličine i sastava. Ako bismo uzimali u obzir samo broj članova kućanstva (per capita ljestvica), onda bi potrebe četveročlane obitelji bile dvostruko veće od potreba dvočlane obitelji. Međutim, to nije opravdano jer se na taj način, prvo, zanemaruju različite potrebe pojedinih članova obitelji. Očito je da odrasli i djeca neće trebati istu količinu resursa da bi uživali standardni način života. Djeca u pravilu troše manje od odraslih, što znači da per capita ljestvice podcjenjuju razinu blagostanja onih pojedinaca koji žive u obiteljima s većim brojem djece. S druge strane, kada se kućanski izdaci usklađuju samo s veličinom kućanstva zanemaruje se tzv. ekonomija ljestvice u kućanskoj potrošnji. Ekonomija ljestvice odnosi se na činjenicu da neka dobra i usluge imaju obilježje “javnih kućanskih dobara”, tj. da konzumiranje dotičnoga dobra ili usluge od strane jednoga člana kućanstva nužno ne umanjuje količinu potrošnje dostupnu drugom članu istoga kućanstva. Stoga što ljudi dijele neka dobra i usluge, troškovi ne rastu razmjerno broju članova kućanstva. Na primjer, u kućanstvu se može dijeliti kupaonica ili spavaća soba, korištenje svjetla, gledanje televizije, prijevoz do radnog mjesta, pripremanje hrane i slično. Zbog utjecaja ekonomije ljestvice, dvočlano kućanstvo sastavljeno od dvije odrasle osobe neće trebati dvostruko veći dohodak od kućanstva u kojem živi jedna odrasla osoba kako bi dostiglo isti stupanj blagostanja. Kada se ignorira ekonomija ljestvice podcjenjuje se životni standard velikih kućanstava u odnosu na mala kućanstva. Hrvatska ekvivalentna ljestvica (tablica 9, drugi stupac), za razliku od ljestvica u sustavima socijalne skrbi drugih zemalja ili za razliku od obiju OECD-ovih ljestvica, djeci pripisuje barem isti ili veći udio u kućanskoj potrošnji ili dohotku (djeca ispod 7 godina imaju isti, a djeca iznad 7 godina veći koeficijent od drugih odraslih osoba u kućanstvu). Kao što smo već kazali, zasigurno je takvo ponašanje bilo motivirano ne samo željom da se siromašna djeca zaštite od ekstremnog siromaštva, već i da im se osigura neka minimalno pristojna razina materijalnog blagostanja. Međutim, pitanje je jesu li sredstva socijalne pomoći uvijek utjecala na poboljšanje standarda te djece, sukladno namjerama zakonodavca. Treba istaknuti da tim sredstvima raspolažu odrasle osobe,
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
19
odnosno roditelji i o njima ovisi raspodjela sredstava unutar kućanstva. Stoga su na ovaj način favorizirani ne samo djeca, već i odrasli u obiteljima s većim brojem djece u odnosu na osobe koje žive u obiteljima s manjim brojem djece. Zatim, različito se tretiraju jednoroditeljske obitelji s jednim djetetom i jednoroditeljske obitelji s većim brojem djece, što je posljedica činjenice da se dodatak od 25% osnovice pripisuje djetetu a ne roditelju. Sve prije spomenuto ima reperkusija ne samo na mogućnost podmirenja osnovnih potreba u pojedinim tipovima obitelji, već je moglo i nepovoljno utjecati na radnu aktivaciju odraslih iz obitelji koje su favorizirane u pogledu sredstava. Osim toga, kako se dječji doplatci ne smatraju dohotkom prilikom ostvarivanja socijalne pomoći, došlo je do produbljivanja jaza između obitelji s jednim ili dvoje djece te obitelji s troje i više djece zbog uvođenja pronatalitetnog dodatka (koji za treće i četvrto dijete iznosi 100% osnovice stalne pomoći). U okviru sadašnje ekvivalentne ljestvice „lošije“ prolaze obitelji bez djece, jer je koeficijent odrasle osobe manji od koeficijenta djece starije od 7 godina. Položaj samaca također je nepovoljan, ali on ne ovisi samo o ekvivalentnoj ljestvici, već o visini osnovice ili standardne naknade. S obzirom da se osnovica u Hrvatskoj određuje temeljem proizvoljne odluke Vlade te da se ne usklađuje s troškovima života, to je rezultiralo vrlo niskim iznosom pomoći za ovu skupinu korisnika i stalnim smanjivanjem vrijednosti te naknade zbog rasta troškova života (što je ujedno i primjedba Vijeća Europe u zadnjem izvješću iz prosinca 2008. o usklađenosti nacionalne situacije s Europskom socijalnom poveljom, koju je Hrvatska ratificirala 2003. godine). Mjesečni iznosi stalne pomoći za radno sposobnog samca u zadnjih su desetak godina uglavnom bili niži od 10% prosječne plaće (slika 9). Do povećanja je došlo u 2009. zbog povećanja osnovice krajem 2008. godine s 400 na 500 kuna.
Slika 9. Iznosi stalne pomoći za radno sposobnog samca (kao % prosječne plaće) 12
10,7
10
9,8
9,6
9,1
8,7
8
9,4 8,3
7,7
6 4 2 0 2002.
2003.
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
I-IX/2009.
Izvor: autorovi izračuni
Moguće je napraviti sljedeće promjene u sustavu stalne pomoći ako se ne želi dirati u dosegnutu razinu prava: • povećati razinu osnovice i • promijeniti ekvivalentnu ljestvicu.
Osnovica bi se povećala s 500 na 700 kuna i primijenila bi se tek malo izmijenjena tzv. stara OECD-ova ljestvica (za razliku od stare OECD-ove ljestvice koja djeci do 15 godina pripisuje koeficijent 0,5, u predloženoj ljestvici ovaj bi koeficijent iznosio 0,6). U novoj ljestvici koeficijent za djecu do 15 godina bio bi u većoj mjeri smanjen nego koeficijent za odrasle članove kućanstva (tablica 9, treći stupac).
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
20
Tablica 9. Promjene u ekvivalentnoj ljestvici % osnovice Stara ljestvica
Prijedlog nove ljestvice
100 80 80 90 100
100 70 60 60 70
Samac Odrasla osoba član obitelji Dijete do 7 g. član obitelji Dijete od 7-15 g. član obitelji Dijete od 15-18 ili završetka redovnog školovanja, član obitelji Osobe koje primaju povećani iznos pomoći Potpuno radno nesposobna osoba koja živi sama Potpuno radno nesposobna osoba koja živi u obitelji
50 30
Radno nesposobne osobe kojima treba pomoć u dnevnom funkcioniranju ostvarivale bi tzv. integrativni doplatak izvan stalne pomoći
Trudnica nakon 12 tjedana trudnoće i rodilja do 2 mjeseca nakon poroda
50
50
Dijete samohranog roditelja Dodatak za samohranog roditelja s djecom ispod 16 ili u obraz.
25 0
0 40
Ekvivalentne ljestvice nisu zauvijek zadane, one se trebaju prilagođavati obrascima potrošnje i socioekonomskim prilikama zemlje. Još je prva studija Svjetske banke (Luttmer, 2000.) potvrdila da je stara OECD-ova ljestvica adekvatnija od modificirane OECD-ove ljestvice ili sadašnje ljestvice u sustavu socijalne skrbi. Da bismo to provjerili pokušali smo procijeniti koeficijente za odrasle osobe i djecu na temelju subjektivnih percepcija ispitanika o potrebnom kućanskom dohotku (APK, 2008.). Naime, APK sadrži dva pitanja o subjektivnom blagostanju: 1. Prema raspoloživome mjesečnom dohotku, ocijenite kako živi Vaše kućanstvo? (Vrlo teško; Teško; S malim teškoćama; Uglavnom dobro; Dobro; Vrlo dobro) 2. Koji je, prema Vašemu mišljenju, najniži neto mjesečni dohodak koji bi Vaše kućanstvo moralo imati da bi živjelo bez teškoća?
S obzirom da su predstavnici kućanstva naveli iznos dohotka koji je potreban njihovom kućanstvu da bi „živjelo bez teškoća“, pokušali smo procijeniti koeficijente za djecu i odrasle u ekvivalentnoj ljestvici temeljem nelinearne regresije. Procjenu smo napravili na uzorku onih koji su na prvo pitanje odgovorili da njihovo kućanstvo živi „vrlo teško“, „teško“ ili „s malim teškoćama“ (ponovili smo procjenu i na cijelom uzorku, ali ona se tek neznatno razlikovala od one na subuzorku „siromašnih“). Ekvivalentna ljestvica se općenito može prikazati u obliku (Odrasli + αxDjeca)θ gdje je α koeficijent za djecu, a θ pokazatelj ekonomije ljestvice (Odrasli i Djeca se odnose na njihov broj u kućanstvu). Rezultati procjene temeljem nelinearne regresije su u tablici 10.
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
21
Tablica 10. Procjena parametara u ekvivalentnoj ljestvici na temelju subjektivne procjene potrebnog dohotka Parametri
Vrijednost (iznos)
95% interval pouzdanosti
α (koeficijent za djecu)
0,544
0,425 – 0,662
θ (pokazatelj ekonomije ljestvice)
0,853
0,815 – 0,892
β
8,138
8,106 – 8,170
R2
0,567
N
1 755*
* Uključeni samo ispitanici koji su odgovorili da žive „vrlo teško“, „teško“ ili „s malim teškoćama“. Izvor: autorovi izračuni temeljem APK.
To znači da je dobivena ljestvica (Odrasli+0,544xDjeca)0,853 identična staroj OECD-ovoj ljestvici, koja se može zapisati kao 0,3+0,7xOdrasli+0,5xDjeca. Ipak, intervali pouzdanosti i R2 upućuju na značajne varijacije u odgovorima ispitanika na drugo pitanje, jer su ispitanici na svoj način mogli interpretirati sintagmu „živjeti bez teškoća“. Što su koeficijenti α i θ bliži 1, to je veći udio potrošnje djece u ukupnoj kućanskoj potrošnji i manja je ekonomija ljestvice. S obzirom na širok interval pouzdanosti, u predloženoj ljestvici za sustav socijalne skrbi koeficijent za djecu je povećan na 0,60 (tablica 9), tako da je on puno bliži gornjoj nego donjoj granici pouzdanosti (djeca se i dalje favoriziraju, ali manje nego u staroj ljestvici). U kojoj su mjeri iznosi pomoći namijenjeni pojedinim tipovima kućanstava primjereni s aspekta zaštite od siromaštva, pokazuju podaci o razlici između raspoloživog dohotka kućanstva i linije siromaštva (tablica 11). Ovdje smo koristili službenu liniju siromaštva EU i staru OECD-ovu ljestvicu. Dakle, ako se usporede iznosi socijalne pomoći za pojedine tipove obitelji s pripadajućom relativnom linijom siromaštva, prosječni deficit siromaštva značajno je manji za obitelji s 3 i više djece u odnosu na druge tipove obitelji. U najnepovoljnijoj su situaciji samci i parovi bez djece. Deficit siromaštva samaca prema staroj ljestvici socijalne skrbi 2,1 puta je veći od deficita siromaštva obitelji u kojoj živi par s troje djece. Promjene u ekvivalentnoj ljestvici i podizanje osnovice smanjilo bi deficit siromaštva gotovo svih tipova kućanstava (najviše samaca i obitelji bez djece) te bi se smanjila razlika u deficitu siromaštva između kućanstava. Deficiti siromaštva u primjerima iz tablice 11 odnose se samo na iznose stalne pomoći i dječji doplatak, što znači da nisu uzete u obzir druge naknade koje korisnik stalne pomoći može ostvariti u sustavu skrbi (pomoć za podmirenje troškova stanovanja, jednokratna pomoć, doplatak za pomoć i njegu i sl.). To znači da pojedina kućanstva mogu ostvariti više ili čak „znatno“ više iznose od onih u tablici 11. Na primjer, ukoliko bi obitelj u kojoj živi jedan roditelj s četvero djece ostvarila mjesečni iznos jednokratne pomoći od 85 kuna i 250 kuna pomoći za podmirenje troškove stanovanja, raspolagala bi dohotkom koji je 2,5% viši od linije siromaštva.
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
22
Tablica 11. Usporedbe mjesečnog iznosa stalne pomoći s relativnom linijijom siromaštva Sastav obitelji (djeca= 7-15 g.)
Iznos stalne pomoći (1)
Linija siromaštva (2)
Deficit siromaštva
Stara ljestvica (4)
Nova ljestvica (4)
Stara OECD-ova ljestvica (3)
Stara ljestvica (4)
Nova ljestvica (4)
500
700
1 787
-76,9
-60,8
Par bez djece Par + 1 dijete Par + 2 djece Par + 3 djece Par + 4 djece
900 1 650 2 400 3 650 4 900
1 190 1 910 2 630 3 850 5 070
3 038 3 931 4 823 5 718 6 612
-70,4 -58,0 -50,0 -36,2 -25,9
-60,8 -51,4 -45,5 -32,7 -23,3
Roditelj + 1 dijete Roditelj + 2 djece Roditelj + 3 djece Roditelj + 4 djece
1 450 2 400 3 750 5 180
1 775 2 570 3 865 5 160
2 681 3 574 4 468 5 361
-45,9 -32,8 -16,1 -3,4
-33,8 -28,1 -13,5 -3,7
Samac
(1) U iznose su uključeni dječji doplatci. (2) Korištena je službena linija siromaštva EU: 60% medijana nacionalnog dohotka. (3) Ova ljestvica pripisuje koeficijent 1 prvoj odrasloj osobi u kućanstvu, ostalim odraslim osobama koeficijent 0,7, a djeci ispod 16 godina koeficijent 0,5. (4) Misli se na staru i prijedlog nove ljestvice u sustavu socijalne skrbi. Izvor: autorovi izračuni
Kada bi se osnovica podigla na 700 kuna i primijenila nova ekvivalentna ljestvica, time bi se sredstva stalne pomoći za postojeće korisnike povećala za oko 93 milijuna kuna godišnje. Tome bi trebalo dodati sredstva za ulazak novih korisnika zbog povećanja cenzusa za 200 kuna (koja je teže egzaktno procijeniti).
2.2. Doplatak za pomoć i njegu 2.2.1. Korisnici i sredstva
Doplatak za pomoć i njegu izaziva pozornost prvenstveno stoga što je došlo do eksplozije broja korisnika ovog prava nakon 2000. godine (slika 10). Tako je broj korisnika ovog prava u 2008. oko 2,5 puta veći nego u 2001. Do 2005. godine broj korisnika se godišnje povećavao za jednu četvrtinu. Nakon 2005. trend rasta se nastavio, ali usporenijim tempom (3%-4% godišnje). Usporedo s rastom korisnika ovog prava rasli su i troškovi (slika 11). Na primjer, dok su izdaci za pomoć i njegu u 2001. činili oko 30% izdataka stalne pomoći, u 2008. troškovi su ovoga prava prešli 80% troškova stalne pomoći. Troškovi ovih dvaju programa u 2008. čine oko jednu trećinu ukupnih sredstava socijalne skrbi financiranih iz središnjeg proračuna.
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
23
Slika 10. Korisnici doplatka za pomoć i njegu (2001.-2009.) 90.000
125,6
124,7
140
126
80.000
113,4
70.000
104,1
103,2
102,6
120 100,5
101,1
100,4 100
60.000 50.000
80
40.000
60
30.000
Broj korisnika (lijeva skala)
78.470 IX/2009.
78.136 VI/2009.
77.294 III/2009.
76.872 2008.
74.897 2007.
72.555 2006.
69.725 2005.
61.471 2004.
48.804 2003.
39.143 2002.
0
31.165
10.000
40
2001.
20.000
20 0
Lančani indeks (desna skala)
Izvor: MZSS
Slika 11. Omjer između izdataka za doplatak za pomoć i njegu te izdataka za stalnu pomoć 100.0% 90.0%
75.2%
80.0% 70.0%
61.7%
67.1%
53.3%
60.0% 50.0% 40.0%
82.2%
30.2%
34.4%
41.0%
30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 2001.
2002.
2003.
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
Izvor: autorovi izračuni temeljem podataka MZSS.
Ključno je pitanje: zašto je došlo do kontinuiranog i brzog rasta broja korisnika doplatka za pomoć i njegu? Dio odgovora na ovo pitanje nalazimo u samoj strukturi korisnika. Oko 58% korisnika ovog prava u 2008. godini činile su osobe starije od 65 godina. Treba podsjetiti da doplatak za pomoć i njegu može ostvariti osoba „kojoj je zbog tjelesnog ili mentalnog oštećenja ili trajnih promjena u zdravstvenom stanju ili zbog starosti prijeko potrebna stalna pomoć i njega druge osobe, jer sama ne može udovoljavati osnovnim životnim potrebama“ (Zakon o socijalnoj skrbi). Dohodovni cenzusi za ostvarenje ovog prava dvostruko su viši od onih stalne pomoći (2,5 puta viši za samca), a korisnici s težim fizičkim i mentalnim oštećenjem dobivaju doplatak bez obzira na dohodovni cenzus. Iznos doplatka za pomoć i njegu u punom iznosu istovjetan je iznosu stalne pomoći. Naposljetku, iako se na ovo pravo, prema Zakonu o socijalnoj skrbi, primjenjuje provjera imovine, u praksi se to izgleda nije dosljedno provodilo (nije se provodila tzv. zabilježba imovine). Zbog svega navedenog, razlozi povećanja broja korisnika su u tome što se doplatak za pomoć i njegu pretvorio u paralelni oblik stalne pomoći namijenjen starijoj populaciji i drugim osobama s tjelesnim i mentalnim oštećenjima, koji se mogao lakše ostvariti nego stalna pomoć. Možemo pretpostaviti da su kriteriji prilikom ocjenjivanja (medicinskih vještačenja) o tome kome je potrebna stalna pomoć i njega druge osobe shvaćani na „labav“ i širok način. To se posebice odnosi na starije osobe. Temeljem dosadašnjih spoznaja i uvida može se zaključiti da je značajan dio starijih osoba koje nemaju nikakvih mirovinskih primanja ovo pravo prihvaćao kao neku vrstu mirovine.
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
3. Nalazi i preporuke 3.1. Dječji doplatci Kada su u pitanju dječji doplatci, dosadašnja je analiza ukazala na sljedeće: • Udio dječjeg doplatka u ukupnom dohotku kućanstva raste s brojem djece (u obiteljima s jednim ili dvoje djece udio dječjeg doplatka iznosi oko 7%, dok je u kućanstvima s troje i više djece spomenuti udio dva do četiri puta veći. • Zakonske promjene u ostvarivanju dječjeg doplatka, koje su stupile na snagu početkom 2007., rezultirale su povećanjem prosječnog iznosa doplatka (zahvaljujući, prije svega, uvođenju pronatalitetnog dodatka, ali i uvođenju tri dohodovna cenzusa). Međutim, problem je ipak u tome što se proračunska osnovica, uz koju se vezuju dječji doplatci, ne usklađuje s rastom troškova života niti s drugim statističkim pokazateljima. Tako se visina doplatka nije mijenjala od 2002. do 2006. unatoč rastu životnih troškova. Na taj se način smanjuje važnost dječjih doplataka u kućnom budžetu. • Dječji doplatci općenito reduciraju stopu dječjeg siromaštva. Stopa redukcije relativnog siromaštva raste s brojem djece. Dječji doplatci najviše smanjuju dječje siromaštvo u kućanstvima s četvero djece. Isto tako, stope redukcije siromaštva variraju ovisno o dobi djeteta (stope redukcije siromaštva daleko su najniže među najstarijom djecom od 16-18 godina). • Dohodovni cenzusi utječu na usmjeravanje sredstava dječjih doplataka dominantno prema prvim trima dohodovnim kvintilima. No, značajne su greške uključivanja i isključivanja. Gotovo trećina djece čiji je kućanski dohodak ispod propisanog cenzusa ne ostvaruje doplatak, dok četvrtina od onih koji dobivaju doplatak ima kućanski dohodak iznad propisanog cenzusa. Najvažniji uzročnik pogrešnog usmjeravanja sredstava jesu teškoće u identificiranju realnog dohotka kućanstva (raširenost rada na crno i značajna uloga neprijavljenog dohotka u ukupnom dohotku kućanstva).
Temeljem prije izloženog, sljedeće bi mjere mogle doprinijeti učinkovitijoj i racionalnoj raspodjeli sredstava za dječje doplatke:
(1) Valja intenzivirati aktivnosti kontrole i nadzora u području ilegalnog rada i zapošljavanja, jer ove aktivnosti indirektno utječu na bolju ciljanost dječjih doplataka (smanjuje se udio neprijavljenih zarada). S druge strane, ciljanost je moguće poboljšati i kroz uvođenje striktnije provjere dohotka ili kroz nadopunu provjere dohotka provjerom imovine. Bez obzira na greške uključivanja i isključivanja, spomenute bi mjere pooštravanja ili proširivanja provjere dohotka bile preskupe (administrativni troškovi utvrđivanja imovno-dohodovnog stanja bi u mnogim slučajevima premašivali iznos relativno niskih dječjih doplataka). Osim toga, to bi bilo suprotno nastojanju da dječji doplatci postanu pravo sve djece, a ne samo najsiromašnije, naravno, u diferenciranom iznosu. (2) Veću bi pozornost trebalo posvetiti identificiranju broja korisnika doplatka koji imaju dvojno državljanstvo (uglavnom se radi o hrvatskim državljanima koji imaju i bosansko-hercegovačko državljanstvo). U tom bi se pogledu u formular zahtjeva za doplatkom moglo dodati pitanje o osobama s višestrukim dr-
24
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
žavljanstvom. Problem je kod onih korisnika koji imaju prijavljena dva mjesta prebivanja. Dosada je bilo nemoguće utvrditi primanja koja korisnici s dvojnim državljanstvom ostvaruju u Bosni i Hercegovini. Stoga je važno eliminirati slučajeve fiktivnog prijavljivanja prebivališta u Hrvatskoj ili slučajeve dvostruke prijave prebivališta. (3) Racionalnijem korištenju sredstava za dječje doplatke pridonijelo bi i uvođenje provjere dohotka za djecu s težim oštećenjima. Zasada su ova djeca ostvarivala pravo na doplatak bez obzira na obiteljske prihode. Za ovu bi se skupinu djece primjenjivali drugačiji i viši dohodovni cenzusi. Moguća su dva rješenja: a) da dio djece s težim oštećenjem čiji je kućanski dohodak visok ne ostvaruje više pravo na doplatak te b) da i dalje sva djeca s težim oštećenjem dobivaju doplatak, ali u različitom iznosu, ovisno o kućanskom dohotku. (4) Pravo na dječji doplatak vratiti studentima. Smatramo da to može biti dodatni poticaj za jedan dio siromašne djece kako bi nastavila obrazovanje nakon srednje škole. Na ovaj bi se način malo poboljšao materijalni položaj studenata iz najsiromašnijih obitelji. Ukidanje doplataka za studente dogodilo se prerano, u situaciji kada nije u potpunosti razvijen adekvatan sustav školarina.
Ako bismo se ograničili na studente koji su dobi od 19-25 godina, doplatak bi ostvarilo njih 27% ili oko 45 000 (procjena na temelju APK). Valja podsjetiti na visoke greške uključivanja i isključivanja, što znači da bi ovaj broj mogao biti i veći za jednu petinu (za oko 11 000). Kada se primijene sadašnji dohodovni cenzusi za dječje doplatke, ukupna sredstva za dječje doplatke studentima u dobi od 19-25 godina iznosila bi oko 130 milijuna kuna na godišnjoj razini (ili oko 160 milijuna ako se uračuna greška uključivanja). Dječji doplatci bi smanjili stopu relativnog siromaštva studenata u dobi 19-25 godina sa 7,2% na 6,4%. (5) S obzirom da se pokazalo da je najslabiji utjecaj dječjih doplataka na redukciju siromaštva među najstarijom skupinom djece (16-18 godina) te da ova skupina ima najvišu stopu posttransfernog siromaštva, ali manji deficit siromaštva, bilo bi korisno uvesti dodatke za djecu ovisno o dobi.
(6) Proračunsku osnovicu uz koju se vežu dohodovni cenzusi ili iznose doplatka usklađivati s troškovima života.
3.2. Socijalna pomoć (stalna pomoć i doplatak za pomoć i njegu) Nalazi o programima socijalne pomoći su sljedeći: • Broj korisnika stalne pomoći postupno se smanjuje od 2005. godine. Jedan od glavnih razloga opadanja broja korisnika stalne pomoći treba tražiti u tome što je dio građana našao u doplatku za pomoć i njegu svojevrsnu alternativu stalnoj pomoći (prvenstveno starije osobe). Uvjeti ostvarivanja doplatka za pomoć i njegu znatno su manje strogi nego uvjeti ostvarivanja stalne pomoći. • Radno sposobne nezaposlene osobe čine relativnu većinu među korisnicima stalne pomoći i ključni je problem kako ih radno aktivirati. Visoki udio nezaposlenih među korisnicima stalne pomoći posljedica je negativnih trendova u gospodarstvu i tržištu rada u zadnja dva desetljeća, ali i slabo razvijenih mjera njihove radne aktivacije i socijalnog uključivanja. Zbog svojih obilježja, radno sposobni korisnici pomoći čine ranjivu i teško zapošljivu skupinu na tržištu rada (radi se o slabije obrazovanim i „starijim“ osobama na tržištu rada, koje opterećuju problemi invaliditeta, ovisnosti, skrbi o djeci koja trebaju dodatnu skrb, dugotrajnog odsustva iz zaposlenosti). Postoje značajne regionalne varijacije u strukturi nezaposlenih korisnika stalne pomoći.
25
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
• Sustav stalne pomoći favorizira obitelji s djecom u odnosu na samce ili obitelji bez djece. Zamke siromaštva i nezaposlenosti su izazov posebice za potpune obitelji ili samohrane roditelje s dvoje i više djece, kojima je isplativije ostati u sustavu pomoći nego se zaposliti na radnom mjestu s minimalnom plaćom. Nedovoljno je pozornosti bilo posvećeno poticanju zapošljavanja dugotrajnih korisnika pomoći. Isto tako, obveze nezaposlenih radno sposobnih korisnika pomoći u pogledu njihova sudjelovanja u projektima javnih radova ili u humanitarnom radu za opće dobro nisu bile jasno zakonski regulirane. • Ekvivalentna ljestvica u sustavu socijalne skrbi pristrana je i znatno naklonjenija obiteljima s djecom nego u većini europskih zemalja. Ova ljestvica pripisuje djeci ispod 16 godina isti ili veći udio u kućanskoj potrošnji nego osobama iznad 15 godina. Na taj se način favoriziraju djeca i odrasli u obiteljima s većim brojem djece u odnosu na djecu i odrasle u obiteljima s manjim brojem djece. Također je znatno nepovoljniji položaj samaca i obitelji bez djece u odnosu na obitelji s djecom (deficiti siromaštva tih kućanstava značajno su veći nego deficiti siromaštva ostalih kućanstava). Ovo je moglo negativno utjecati na mogućnost podmirenja osnovnih potreba korisnika u samačkim kućanstvima ili u kućanstvima bez djece, ali i na radnu aktivaciju odraslih u kućanstvima s većim brojem djece. • U zadnjih desetak godina dogodila se svojevrsna eksplozija broja korisnika doplatka za pomoć i njegu. Gotovo 60% korisnika ovog prava čine starije osobe. Izgleda da se doplatak za pomoć i njegu pretvorio u paralelni oblik stalne pomoći namijenjen starijoj populaciji i drugim osobama s tjelesnim i mentalnim oštećenjima, jer se mogao lakše ostvariti nego stalna pomoć (dohodovni su cenzusi viši i ne provodi se dosljedno provjera imovine). Značajan dio starijih osoba bez mirovinskih primanja ovo je pravo shvatio kao supstitut za mirovinu.
Kada je u pitanju stalna pomoć i doplatak za pomoć i njegu, valja razmotriti nekoliko sljedećih mjera ili prijedloga:
(1) Iako se broj korisnika stalne pomoći smanjio od 2006. godine, za pretpostaviti je da će taj broj donekle porasti naredne godine, jer će dio korisnika novčane naknade za nezaposlene izgubiti to pravo i bit će primoran potražiti utočište u sustavu pomoći. Stoga je potrebno predvidjeti sredstva za tu namjenu. Teško je precizno procijeniti broj nezaposlenih korisnika koji bi mogli naredne godine završiti u sustavu socijalne pomoći jer nemamo dovoljno informacija o dohodovnom i imovnom stanju njihovih kućanstava. Izgleda da taj broj ipak neće biti velik. Prema podacima HZZ, među primateljima novčane naknade za nezaposlene raste broj „starijih“ osoba (iznad 50 godina). U listopadu 2009. godine oko 65% svih primatelja novčane naknade činile su trudnice ili osobe koje su provele na radu više od 32 godine, što znači da imaju pravo na naknadu sve do zaposlenja. Ako im pridodamo i one koji će primati naknadu godinu dana ili duže, u sustav socijalne pomoći moglo bi ući tek nekoliko tisuća korisnika (prema HZZ, u listopadu 2009. novčanu naknadu u trajanju kraćem od godine dana primalo je oko 20 000 korisnika). Dio zahtjeva za pomoći mogao bi se riješiti kroz jednokratne pomoći. Treba istaći da tijekom 2009. nije došlo do porasta broja korisnika jednokratne pomoći (čak je taj broj u listopadu 2009. nešto manji nego u listopadu 2008.). (2) Znatno je više napora i sredstava potrebno posvetiti radnoj aktivaciji radno sposobnih nezaposlenih korisnika pomoći. Moguće mjere aktivacije su: subvencioniranje zapošljavanja dugotrajnih korisnika pomoći iz sredstava stalne pomoći u suradnji sa zavodima za zapošljavanje i lokalnim vlastima, mogućnost da korisnici pomoći nastave primati pomoć u određenom razdoblju nakon zapošljavanja (posebice ako novi posao iziskuje dodatne izdatke prijevoza, odvojenog života i sl.), ne uračunavanje dijela ili svih zarada ostvarenih kraćim sezonskim ili povremenim radom u prihode korisnika. Subvencioniranje iz sredstava pomoći osobito može biti korisno u razdobljima kada prestaju mjere aktivne politike tržišta rada (što se događa s vremena na vrijeme). Kako bi se potaknulo nezaposlene korisnike pomoći s djecom da
26
Uloga i učinkovitost dječjih doplataka i socijalne pomoći kao mehanizama socijalne sigurnosne mreže
prihvate zaposlenje koje im neće donijeti dramatično više zarade u odnosu na socijalnu pomoć, treba razmotriti posebne „porezne kredite“ za obitelji zaposlenih roditelja. (3) U onim županijama u kojima Romi čine apsolutnu ili relativnu većinu među nezaposlenim korisnicima pomoći pripremiti posebne programe njihove radne aktivacije i socijalnog uključivanja (imajući u vidu obrazovne, radne i druge deficite ove etničke grupe). (4) Promijeniti dosadašnju ekvivalentu ljestvicu u sustavu skrbi na način kako je predloženo ranije (potpoglavlje 2.1.3). Uvođenjem nove ljestvice značajnije bi bio smanjen deficit siromaštva samaca, obitelji bez djece i samohranih roditelja s jednim djetetom. (5) Dosljednije primjenjivati provjeru imovine prilikom ostvarivanja prava na doplatak za pomoć i njegu te razraditi dosljedan sustav za procjenu sposobnosti, o čemu također presudno ovisi ostvarivanje ovog prava. Radi izbjegavanja mogućih zlouporaba važno je razviti jedinstveni sustav vještačenja i prava za osobe s invaliditetom, odnosno za osobe sa smanjenim sposobnostima. (6) Dio rješenja problema za starije osobe koje ostvaruju doplatak za pomoć i njegu je uvođenje tzv. socijalnih mirovina za starije osobe bez mirovinskih primanja (to je ujedno jedna od mjera koja je prihvaćena u Zajedničkom memorandumu o socijalnom uključivanju Republike Hrvatske). Ove bi mirovine bile više od standardnog iznosa stalne pomoći. No, potrebno je raspraviti prihvatljivi model ostvarivanja socijalnih mirovina.
Prema podacima iz APK (2008.), 12,9% osoba starijih od 65 godina ne prima mirovine, s tim da se više od polovine njih nalazi ispod granice relativnog siromaštva (60% medijana nacionalnog dohotka). Prema UNDP-ovom istraživanju kvalitete života iz 2006. (EQLS), procijenjeno je da 12,4% osoba iznad 64 godine nema nikakvu mirovinu (Šućur, 2007.). Sredinom 2008. godine u Hrvatskoj je živjelo 4 434 500 stanovnika, od čega 17,28% čine osobe starije od 64 godine (prema DSZ). Proizlazi da je u Hrvatskoj oko 95 000 starijih osoba (iznad 65) koje ne dobivaju mirovine. Uvođenje socijalnih mirovina iziskivalo bi rast socijalnih izdataka. Visina izdataka ovisi o modelu socijalnih mirovina, odnosno o tipu (rigoroznosti) provjere dohotka i imovine (means-test). Bitno je pitanje kruga osoba na koje bi se odnosio means-test te visine budućih socijalnih mirovina. Kada je u pitanju means-test, moguća su dva rješenja:
• uzimati u obzir imovinu i prihode svih članova kućanstva
• uzimati u obzir samo imovinu i prihode starije osobe i njenog partnera (ako s njim živi).
Drugo rješenje bi bilo prihvatljivije i jednostavnije (iako bi iziskivalo nešto veća sredstva).
Teško je posve precizno procijeniti broj starijih osoba bez mirovina koje bi stekle pravo na socijalnu mirovinu, jer to ovisi o načinu provjere imovine/dohotka i visini mirovina. Međutim, ako bi visina mirovine bila 30% veća od osnovice u socijalnoj skrbi (650 kuna) i ako bi dohodovni cenzus bio 650 kuna za samca i 1200 kuna za par te ako bi se procjenjivao samo dohodak korisnika (bez provjere vrijednosti imovine), onda bi pravo na socijalnu mirovinu ostvarilo nešto više od 40 000 osoba starije dobi (procjena temeljem APK). Za isplatu njihovih socijalnih mirovina na godišnjoj razini bilo bi potrebno nešto manje od 280 milijuna kuna. S obzirom da oko 9,5 tisuća starijih osoba bez mirovina ostvaruje stalnu pomoć te da oko 44 tisuće osoba iznad 65 godina prima doplatak za pomoć i njegu, za pretpostaviti je da bi dodatni (novi) troškovi socijalnih mirovina bili između 150 i 200 milijuna kuna na godišnjoj razini.
27