Informe de seguimiento y an谩lisis de la conflictividad en Bolivia (enero a junio de 2009)
Elaborado por la iniciativa de Gesti贸n de Conflictos de la Fundaci贸n UNIR Bolivia
Créditos Página 2
Equipo responsable de la Fundación UNIR Bolivia Dirección Ejecutiva: Antonio Aramayo Tejada Gerente del Área Diálogo y Gestión del conflicto: María Soledad Quiroga Trigo Coordinador de la iniciativa Gestión de conflictos: Pedro Gómez Rocabado
Derechos reservados: Fundación UNIR Bolivia Agosto de 2009 info@unirbolivia.org www.unirbolivia.org
La conflictividad en Bolivia I-2009 Página 3
PRESENTACIÓN
El presente informe abarca el seguimiento y análisis de la conflictividad en Bolivia en el periodo comprendido entre enero y junio de 2009. El informe muestra que en el período de estudio el número de conflictos se incrementó de manera significativa, en más de 60%, respecto al semestre anterior, en que se produjeron 68 conflictos. Sin embargo, en el presente año no se han registrado casos que destaquen claramente del conjunto de los conflictos, como ocurrió en el segundo semestre de 2008 en que el conflicto entre el gobierno y la oposición se fue agudizando hasta alcanzar una situación de crisis que desembocó en los hechos trágicos de Pando. Indudablemente, los conflictos de índole ideológica política –especialmente las agresiones cometidas contra líderes políticos de oposición y el desbaratamiento de un grupo armado irregular en Santa Cruz– fueron los que alcanzaron una repercusión mayor en la ciudadanía y los que tuvieron más eco en los medios de comunicación, aunque no fueron los más numerosos. Al igual que en el semestre anterior, los conflictos más frecuentes fueron los vinculados con temas económicos, lo que parecería constituir una tendencia: la situación económica de la población y las condiciones laborales y salariales en que se encuentra son las que generan la mayor parte de los conflictos, si bien éstos no logran una repercusión mediática y de opinión pública semejante a la generada por los casos de carácter político. En el período enero – julio 2009, los conflictos de tipo económico que adquirieron mayor relevancia por la cantidad de personas que se movilizaron y su larga duración, fueron los suscitados por la prohibición de internación de vehículos usados y por la continua ampliación del plazo y posterior prohibición de internación de ropa usada, actividades en las que se encuentra inserto un importante porcentaje de la población ante la falta de fuentes de empleo. Estos conflictos no se resolvieron durante el semestre, por lo que es previsible que continúen teniendo manifestaciones en los meses siguientes. Por otra parte, se mantiene la tendencia de que los departamentos más afectados por la conflictividad sean los del eje, La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, manteniendo la sede de gobierno el primer lugar. Asimismo el gobierno nacional sigue siendo el principal destinatario de las demandas de los distintos sectores, muy por encima de los municipios y prefecturas que le siguen en orden de importancia como actores demandados.
Una base con más de mil casos de conflicto Página 4
LA BASE DE DATOS SOBRE CONFLICTIVIDAD DE LA FUNDACIÓN UNIR BOLIVIA El presente informe se cimenta en la información disponible en una base de datos virtual sobre conflictividad en Bolivia, que UNIR viene construyendo desde enero de 2006 y que actualmente contiene el registro de más de mil casos de conflicto. Esta base de datos es nutrida a través de una revisión exhaustiva de siete periódicos de alcance nacional, La Razón, La Prensa, Los Tiempos, Opinión, El Deber, El Mundo y La Palabra del Beni, y de dos redes radiofónicas nacionales, FIDES y ERBOL. Los acontecimientos conflictivos son registrados en una matriz de sistematización que incluye información sobre los actores demandantes y demandados, los temas en conflicto, tipología del conflicto, medidas de presión, cronología y salida del conflicto, entre otros. La base de datos diferencia cinco niveles de gravedad de los conflictos: Nivel 1: conflicto latente, es aquel que está en proceso de emerger. Nivel 2: conflicto manifiesto, aquel que ya ha alcanzado visibilidad pública y en el que se han producido manifestaciones explícitas de protesta, pero en el que no se han producido enfrentamientos directos. Nivel 3: confrontación, conflicto que presenta brotes ocasionales de violencia de baja intensidad. Nivel 4: enfrentamiento violento, conflicto que ha escalado a una constante de violencia de baja, media o alta intensidad. Nivel 5: crisis, el conflicto que afecta a la sociedad al grado de dañar fuertemente la paz social y que puede poner en riesgo la gobernabilidad. Con base en esta categorización se proyecta un perfil individual del conflicto que considera la duración, los niveles de gravedad y el alcance de los conflictos. Es necesario señalar que el presente informe tiene algunas limitaciones que restringen su alcance y grado de exactitud. La principal es la utilización de los medios de comunicación como fuente primaria de información ya que –pese a que éstos proveen datos abundantes– tienden a cubrir los conflictos mientras tengan interés noticioso, es decir cuando se encuentran en etapa de confrontación, dando poca cobertura a las fases de pre y post conflicto. Otra limitante es la dificultad de acceder a información sobre conflictos locales, especialmente sobre aquellos suscitados en ciudades y localidades pequeñas y alejadas de los centros de poder, lo que puede desequilibrar el análisis estadístico. Sin embargo cuando en estos puntos se producen hechos relevantes que afectan al conjunto del país, éstos son adecuadamente cubiertos por los medios.
Primer semestre de 2009: 108 conflictos Página 5
I. LA CONFLICTIVIDAD EN BOLIVIA EN EL PRIMER SEMESTRE DE 2009
Durante el primer semestre del presente año se registraron un total de 108 manifestaciones explícitas de conflicto, que siguieron la tendencia de años anteriores: niveles moderados de violencia, que posiblemente se vaya incrementando a medida que trascurran los meses venideros. La conflictividad en este período siguió la tendencia a incrementarse a medida que avanzaba el año, teniéndose la siguiente distribución: enero 13,8%, febrero 10,1%, marzo 12,0%, abril 19,4%, mayo 22,2% y junio 22,2%.
Cuadro Nº 1 Porcentaje de Conflictos por Mes
Situación económica, el más frecuente tipo de conflicto Página 6
En cuanto al tipo de conflictos, el mayor porcentaje corresponde a conflictos originados por la situación/medidas económicas (22,3%), seguidos por los de carácter laboral/salarial (19,0%), vinculados a la prestación de servicios públicos (16,5%), cuestionamiento/reconocimiento de autoridades (7,4%), tierra (7,4%), ideológico político (6,6%), gestión administrativa (5,7%), situación/medidas legales (4,1%), otros (4,1%), derechos humanos (2,4%), límites político administrativos (1,6%), recursos naturales y medio ambiente (0,8%), y por incumplimiento de convenios (0,8%).
Cuadro Nº 2 Tipo de Conflictos
Tipo de Conflictos
%
Situación/medidas económicas
22,3
Laboral/salarial
19,0
Prestación de servicios públicos
16,5
Cuestionamiento/ reconocimiento de autoridad
7,4
Tierra
7,4
Ideológico/político
6,6
Gestión administrativa
5,7
Situación/medidas legales
4,1
Otros
4,1
Derechos humanos
2,4
Límites político administrativos
1,6
Recursos naturales y medio ambiente
0,8
Incumplimiento de convenios
0,8
Los conflictos surgidos por la situación o por medidas económicas y por demandas laborales y salariales suman más del cuarenta por ciento del total de los conflictos y engloban a amplios sectores representativos de la vida nacional, como salud, educación, transporte y minería. Esto significa que las condiciones económicas de la población tienen un peso importante en la generación de conflictos.
Sector educación, el actor más demandante Página 7
Muchos de los conflictos laborales y salariales buscan lograr mejoras en las condiciones de trabajo, beneficios sociales y garantías laborales, el aumento de ítemes y de los niveles salariales, o evitar el despido de compañeros de trabajo. Este tipo de conflictos siguen una cierta ciclicidad, es decir que se repiten cada cierto tiempo, normalmente a inicios de año. El incumplimiento o las deficiencias en la prestación de servicios públicos es otro de los motivos por los que se originan numerosos conflictos; el mal estado de las carreteras y los retrasos en las obras de apertura o mantenimiento de éstas se encuentran entre los casos más frecuentes, los problemas asociados a los servicios de transporte son también significativos. El cuestionamiento y la demanda de reconocimiento de autoridades es un tema que también genera conflictos y que está vinculado tanto al inadecuado desempeño de muchas autoridades que, en ocasiones incluye casos de corrupción, como a la voluntad de ciertos sectores de controlar una entidad u organización para obtener mayores beneficios de su gestión. Si se suma a este tipo de conflictos los originados por cuestiones de gestión administrativa, que son de alguna manera afines, alcanzan un porcentaje de 13,1%, lo que los coloca en cuarto lugar de importancia, muy próximos a los conflictos por prestación de servicios públicos. En cuanto a los actores demandantes, la mayor parte de los conflictos involucra al sector educación (16,8%), lo que no resulta sorprendente dado que tradicionalmente éste es un sector (el escolar y el universitario) especialmente conflictivo por su capacidad de movilización y su alto grado de politización. Además hay que considerar que sus acciones tienen un fuerte impacto sobre la ciudadanía, un paro de labores escolares o de las universidades genera un perjuicio significativo y tiene repercusión más allá del propio sector. El sector comunal/vecinal tiene una importancia similar al anterior como actor del conflicto (16,8%), pobladores y vecinos de diversos puntos del país han protagonizado una cantidad importante de conflictos debido a problemas en la prestación de servicios públicos, cuestionamiento de autoridades municipales, cuestiones vinculadas a límites político administrativos y otros. A continuación se encuentra el sector agropecuario (7,9%), como demandante en una serie de conflictos vinculados principalmente a temas de tierra, que se constituye en uno de los problemas centrales del país que se vienen arrastrando desde hace mucho tiempo. El sector cívico (6,9%) es otro actor importante que tiene presencia y capacidad de movilización tanto a nivel departamental como de localidades pequeñas. El sector transporte aparece con el mismo porcentaje (6,9%) revelando una situación caótica en la prestación de un servicio de fundamental importancia para la población. El municipal no sólo es un sector demandado, sino que también tiene relevancia como demandante (5,9%) a partir de cuestiones vinculadas con la distribución de recursos para las regiones y temas laborales y salariales, y finalmente el sector
Sectores y actores del conflicto Página 8
fabril (4,9%) que en el semestre ha adquirido gran relevancia en sus movilizaciones, fundamentalmente en relación con la continua ampliación de la autorización para la internación de ropa usada al país que pone en riesgo la producción nacional. Todos estos sectores suman 66% de los demandantes; el restante 34% se dispersa entre otros actores varios. Resulta curioso que un porcentaje significativo de las demandas (11%) provenga de miembros del propio aparato estatal, trabajadores y funcionarios, de manera que el frente interno no debiera ser descuidado por las autoridades públicas ya que se constituye en un importante generador de conflictos. Cuadro Nº 3 Sectores y Actores Demandantes
El frente interno del Estado tambiĂŠn genera conflictos PĂĄgina 9
Actor más demandado: Gobierno nacional Página 10
Un tema a considerar es la existencia de demandas encontradas que ponen entre la espada y la pared a la entidad demandada, es lo ocurrido con relación a la ampliación del plazo para la internación al país de ropa usada, que ocasionó la protesta de parte de los productores textiles, y la posterior prohibición de internación de estas prendas que movilizó a los comerciantes de ropa usada exigiendo su derogatoria. También es el caso del municipio de Curahuara de Carangas que demandaba la anulación de una resolución del INRA por la que perdía el cantón Chachacomani que pasaba a formar parte del municipio de Turco; habiendo cedido ante la protesta, el gobierno tuvo que enfrentar poco después la demanda del municipio de Turco para que la resolución fuese respetada. Esta realidad muestra, por una parte, la necesidad de definir políticas y tomar medidas orientadas al bien común, más allá de la presión ejercida por uno u otro sector y, por otra, la enorme dificultad existente para lograr que las decisiones que se toman sean aceptadas por las partes, así como la dificultad para establecer un principio de autoridad. En cuanto a los actores más demandados, el gobierno nacional sigue siendo el que concentra la mayor parte de las peticiones de los diferentes sectores (59,3%), siendo el Poder Ejecutivo en su conjunto el mayor receptor de las demandas dado su carácter político o porque involucran a diferentes instancias gubernamentales; el Ministerio de Hacienda es otro de los actores más demandados, lo que resulta coincidente con el hecho de que una parte significativa de las demandas sean de carácter económico. El Ministerio de Educación también es fuertemente demandado, de igual manera esto responde al hecho de que un porcentaje importante de los conflictos están vinculados temas educativos. Después del gobierno nacional son los municipios lo más demandados (10,1%), les siguen las prefecturas (7,6%), el sector educativo no gubernamental (6,7%) y el empresarial (5,9%), que en
Sectores y actores demandados Pรกgina 11
conjunto totalizan 89,6% de los sectores demandados. El restante 10,4% se distribuye entre una variedad de otros actores. Cuadro Nยบ 4 Sectores y Actores Demandados
El eje troncal concentra la mayor cantidad de conflictos Página 12
En cuanto a la distribución de los conflictos por departamento, la mayor parte de éstos se concentra en el eje La Paz, Cochabamba y Santa Cruz; aunque esto es evidentemente cierto, puede no corresponder con exactitud a la realidad y verse acentuado por el uso de los medios de comunicación de alcance nacional como fuente de información. La Paz sigue siendo el escenario con mayor cantidad de conflictos (41%), lo cual es entendible ya que al ser la sede de gobierno y el centro político del país, las demandas tienden a manifestarse en la ciudad de La Paz. Le siguen el departamento de Cochabamba (19%), Santa Cruz (17%), Potosí (7%), Oruro (6%), Beni (5%), Tarija (2%), Chuquisaca (2%) y Pando (0%)1. (1) No se cuenta con información sobre conflictos surgidos en Pando, lo que no significa que no existan conflictos en ese departamento, probablemente no fueron cubiertos por los medios de comunicación, fuente primaria de este informe.
La Paz tiene el mayor número de conflictos Página 13
Cuadro Nº 5 Conflictos por Departamento
45
La Paz 41 %
40
Cochabamba 19 %
35
Santa Cruz 17 %
30
Potosí 7 %
25 20
Oruro 6 %
15
Beni 5 %
10
Tarija 2 %
5
Chuquisaca 2 %
0
Pando 0 %
El tipo de medidas de presión utilizadas es otro parámetro importante para medir la conflictividad y los grados de violencia que ésta alcanza. Durante los seis primeros meses del año se pusieron en escena 159 medidas de presión, cuyos efectos están ligados a la afectación de la paz social.
Cuadro Nº 6 Tipo de Medidas de Presión
Tipo de Medida Bloqueo Marcha Paro de actividades Huelga de hambre Amenaza Toma de instituciones Estado de emergencia Enfrentamiento Paro cívico Manifestación Toma de tierras Toma de rehenes Vigilia Crucifixión Desnudamiento TOTAL
Número 35 28 16 16 14 12 9 8 7 5 3 3 1 1 1 159
Porcentaje 22,0 17,6 10,0 10,0 8,8 7,5 5,6 5,0 4,4 3,0 1,9 1,9 0,6 0,6 0,6 100,0
El bloqueo es la medida de presión más frecuente Página 14
En el período de análisis las medidas de presión más recurrentes fueron los bloqueos (22,0%), las marchas (17,6%), los paros de actividades (10,0%), las huelgas de hambre (10,0%) y las tomas de instituciones (7,5%), esta última medida presenta una clara tendencia a ser cada vez más recurrente. Las amenazas alcanzan a 8,8% y aunque representan el nivel más bajo de conflictividad, deben dejarse de lado ya que la tendencia muestra que son pocas las acciones que sólo quedan en amenazas sin llegar a concretarse en medidas de hecho. Es probable que de atenderse, estas demandas den lugar en el futuro próximo a la realización de medidas presión.
no se no de
Es necesario referir que existe una tendencia creciente a plantear de inicio medidas de presión “fuertes”, sin que el conflicto siga una secuencia en la que se vaya pasando de un nivel a otro según el curso que va tomando. Probablemente esto se deba al convencimiento de parte de los demandantes de que sólo se recibirá atención si se presiona fuertemente, y a la práctica de parte de los demandados de postergar la atención de aquellos conflictos que no representan un riesgo mayor por no ocasionar grandes perjuicios o por no incluir medidas de presión de gran dramatismo. Como consecuencia de esto, los canales de diálogo y negociación sin una presión de grandes dimensiones suelen descartarse. Por otra parte hay casos en los que no pareciera existir relación entre la significación de las demandas y las medidas de presión adoptadas, como la petición de mejoras administrativas en la Universidad Mayor de San Francisco Xavier para la que los estudiantes tomaron el edificio central de la universidad, ingresaron en huelgan de hambre y algunos se crucificaron. Este uso a veces poco dosificado e indiscriminado de las medidas de presión ha determinado, como un efecto no buscado, su desgaste, lo que conduce a una especie de innovación constante, con características cada vez más dramáticas y espectaculares, como la extracción de sangre para escribir pancartas, el enterramiento, etc. En cuanto al alcance de las medidas de presión ejercitadas, en su mayor parte éstas tuvieron repercusión en el área de influencia más inmediata de los demandantes, es decir que su alcance fue comunal/vecinal (53,1%). Las medidas de alcance departamental (16,8%) y las de alcance municipal (12,3%), aunque son menos numerosas, son las que más preocupan ya que su impacto es mucho mayor en cuanto al grado de afectación de la paz social. Siguen a éstas en porcentaje las medidas que se mantuvieron en el ámbito intrainstitucional (8,8%), luego aquellas que afectaron en términos regionales (6,1%) y, finalmente, las de alcance nacional, que fueron reducidas (2,6%).
La mayor parte de los conflictos tuvo alcance comunal/vecinal Página 15
Cuadro Nº 7 Alcance de las Medidas de Presión
La generalidad de los conflictos registrados en este período permanece en niveles medios en cuanto a su gravedad, lo que no significa que no puedan complejizarse y escalar a mayores niveles de violencia si no son atendidos oportuna y adecuadamente. Los conflictos que se mantuvieron a un nivel de latencia, es decir que no dieron lugar a manifestaciones explícitas de protesta, constituyen un porcentaje relativamente bajo (18,1%). La mayor parte (52,3%) fueron conflictos manifiestos, produciéndose medidas de presión de distinto tipo, aunque sin llegar a niveles de enfrentamiento, por lo que se está aún a tiempo de darles un tratamiento responsable a fin de transformarlos y evitar que alcancen mayores niveles de violencia. Le siguen en número los conflictos que escalaron a una fase de confrontación (24,7%) y que son, por lo tanto, más complejos de ser tratados, requiriendo un trabajo específico para evitar que la violencia se agudice aún más. Un porcentaje menor de los conflictos llegó a adquirir el carácter de enfrentamiento violento (4,9%), con saldo de heridos e incluso de un muerto. Cuadro Nº 8 Porcentaje de Conflictos según Nivel de Gravedad 60 50 40 30 20 10 0
Latente 18,1 % Manifiesto 52,3 %
Confrontación 24,7 % Enfrentamiento Violento 4,9%
La mayoría de los conflictos produjeron protestas sin llegar a enfrentamientos
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Finalmente es importante señalar que un porcentaje muy significativo de los conflictos, alrededor de 70%, no se resuelven durante un tiempo relativamente largo, extendiéndose por espacio de varios meses durante los cuales las medidas de presión se van radicalizando y, en ocasiones, se van sumando otros sectores, lo que complejiza la situación.
II. LA CONFLICTIVIDAD POLÍTICA
El seguimiento a la conflictividad en el primer semestre del presente año nos arroja datos e información sobre las tendencias que los conflictos están tomando; sin embargo, es evidente que más allá de las estadísticas existen aspectos subjetivos que hay que tomar en cuenta, como el impacto que tienen ciertas temáticas en la población y en la clase política del país. Por ello, a pesar de que los conflictos de carácter ideológico/político –que reproducen en distintos escenarios y con diversos actores las líneas de la confrontación entre el gobierno y la oposición– no sean los más numerosos, son los que han dejado una clara huella en este período en un contexto de fuerte polarización. Este hecho se expresa en las distintas acciones y reacciones que han involucrado no sólo a los actores primarios y secundarios de los conflictos ideológico/políticos surgidos en este periodo (que se suman a los heredados de meses y años anteriores), sino a la población nacional en su conjunto que se ha visto afectada por la lucha política y que ha tenido como resultado una profundización de la polarización y un acrecentamiento del sentimiento de incertidumbre y temor de los ciudadanos. Los hechos de violencia acontecidos con ciudadanos opositores al gobierno, como el ex Vicepresidente Víctor Hugo Cárdenas y el líder indígena Marcial Fabricano, marcaron un hito en el largo proceso de desencuentros a partir de la formulación e interpretación del nuevo marco constitucional. La existencia de visiones contrapuestas en relación con temas como la aplicación de la “justicia comunitaria”, inaceptable para algunos y justificada para otros, nos plantea un nuevo escenario de conflictividad en el que tanto cuestiones de fondo como de forma serán detonantes de nuevos conflictos que pongan en riesgo la paz en el país. El desbaratamiento de un grupo armado que, al parecer, intentaba funcionar en el país –y que pudo poner en riesgo la seguridad del Estado– ha sido otro suceso de importancia en la conflictividad nacional, creando nuevos tensionamientos y acentuando la incertidumbre. Este episodio ha puesto en tela de juicio la institucionalidad jurídica y las garantías constitucionales establecidas en la nueva Constitución Política del Estado, y ha tenido un efecto traumático en la población nacional, ahondando aún más la polarización existente.
Constataciones finales Página 17
III. CONCLUSIONES En el periodo comprendido entre enero y junio de 2009 se registraron un total de 108 casos de conflicto en el país. El número de conflictos se fue incrementando de mes a mes, iniciándose con 13,8% del total en enero y alcanzando 22,2% en junio. En el período estudiado no se produjeron conflictos que se destaquen claramente del conjunto, aunque los de índole ideológica política fueron los que alcanzaron una repercusión mayor. Más allá de que los conflictos que se insertan en la arena política son los más difundidos por los medios de comunicación, en realidad la tendencia muestra que la mayoría de conflictos se originan en la situación/medidas económicas (22,3%), en cuestiones de carácter laboral/salarial (19,0%), y vinculadas a la prestación de servicios públicos (16,5%), que en total equivalen a 57,8% de los conflictos registrados. Los actores demandantes más recurrentes son los pertenecientes al sector educativo (17,3%), al comunal/vecinal (15,3%), al agropecuario (8,1%), al cívico (7,1%) y al sector transporte (7,1%), que de manera conjunta representan 54,9% de los demandantes. Por otra parte, 11% de las demandas surgen de miembros del propio aparato estatal, de trabajadores y funcionarios; en muchos casos estos hechos conflictivos generan acciones de gran impacto nacional. El gobierno central sigue siendo el actor más demandado, constituyéndose en receptor de 59,3% de las peticiones. El eje troncal sigue registrando el mayor número de eventos conflictivos; el departamento de La Paz concentra 41% de los mismos, aunque estos datos pueden no corresponder con exactitud a la realidad dado que la fuente de información son los medios de comunicación de alcance nacional. Las medidas de presión más frecuentes fueron el bloqueo (22,0%), la marcha (17,6%), el paro de actividades (10,0%), la huelga de hambre (10,0%) y la toma de instituciones (7,5%). El nivel de gravedad de la generalidad de los conflictos es medio, 52,3% se encontraba en fase manifiesta, los conflictos en nivel de confrontación alcanzaron a 24,7% y los que dieron lugar a enfrentamientos violentos a 4,9%. Un porcentaje significativo de los conflictos, alrededor de 70%, no se resuelven en largo tiempo, extendiéndose por espacio de varios meses durante los cuales las medidas de presión se van radicalizando y, en ocasiones, se van sumando otros sectores.
Contactos Página 18
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