Elaborado por la Unidad de Investigación de la Fundación UNIR Bolivia
Agosto de 2008 ¿Profundización transformación de los conflictos? Segundo informe anual de conflictividad ( jul 07 – jun 08 )
Créditos Página 2
Equipo responsable de la Fundación UNIR Bolivia Dirección Ejecutiva: Ana María Romero de Campero Gerente del Área Diálogo y Negociación: Antonio Aramayo Equipo de análisis e investigación: C. Gregor Barié y Jorge Mercado Registro y sistematización de conflictos: Óscar Meneses y Javier Chávez Diseño informático de la base de datos: Guetzy Nicols Comunicación y difusión: Unidad de Prensa y Comunicación Derechos reservados: Fundación UNIR Bolivia Agosto 28 de 2008 info@unirbolivia.org www.unirbolivia.org
¿Profundización transformación de los conflictos? Segundo informe anual de conflictividad ( jul 07 – jun 08 )
Contenido Página 3
índice Principales constataciones (pp. 4) 1.
Presentación (pp. 6)
2.
Dos semestres de conflictividad (julio 2007 a junio de 2008) (pp. 8)
3.
Ejes temáticos de la conflictividad
4.
El peso asfixiante de los episodios conflictivos
5.
Las profundidades de los conflictos
Reflexiones finales
(pp. 11) (pp. 14)
(pp. 17)
(pp. 20)
Anexos (pp. 23) 1:
Ejemplo de la aplicación de una herramienta de análisis de conflicto: Federación Departamental de Cooperativistas Mineros de Potosí y Gobierno por el IVA
2:
Conflictos importantes (7/2007 – 6/2008)
Notas finales (pp. 30)
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Principales constataciones Página 4
¿PROFUNDIZACIÓN O TRANSFORMACIÓN DE LOS CONFLICTOS? Segundo Informe anual de conflictividad Julio de 2007 a junio de 2008 Principales constataciones Se entiende la fase actual por la que atraviesa el país como un proceso de cambios estructurales de largo aliento en el que se tendrá que dialogar y definir temas clave de la reconstitución y transformación del Estado. Existe una pugna por las relaciones de poder y por las reformas estructurales, expresada en la aprobación de la propuesta de Constitución y de los Estatutos Autonómicos. Un leve incremento en la cantidad de conflictos y en su gravedad son las características principales de la conflictividad en los primeros semestres de 2006 y 2007. También se puede advertir una disminución de la duración promedio de los mismos, posiblemente producto de una atención más ágil de parte del Gobierno. Para el presente estudio, en base a opiniones de expertos, se considera que un promedio mayor de 30 conflictos por mes podría afectar la gestión pública, si éstos a la vez son de larga duración y tienen un nivel de gravedad alto. El promedio alcanzado en los dos semestres estudiados es de 26.9 conflictos por mes. El actor demandante suele pertenecer en su mayoría a grupos de interés, sectores u organizaciones de la sociedad civil (90.4%), el resto de los actores demandantes pertenece a entidades estatales o entidades públicas autónomas. El actor impugnado resulta ser en un 71% el Estado, lo que incluye entidades gubernamentales, prefecturales y municipales. Las mayores manifestaciones de los actores se concentran en las grandes ciudades, como La Paz, Santa Cruz y Cochabamba. Los conflictos que nacen en demandas de transformación profunda del Estado siguen manteniendo su preponderancia en la agenda pública, sin embargo los conflictos producto de demandas sectoriales, por ser mayores en cantidad, ocupan la mayor parte de la atención del Gobierno y en muchos casos esta sobrecarga genera la imposibilidad de su adecuada atención y transformación. Otro grupo de conflictos se ubica en espacios territoriales limitados y se relaciona con temáticas municipales o regionales.
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“Los temas económicos pesan cada vez más en la conflictividad nacional,” Página 5
El proceso de transformación estructural que atraviesa el país afecta la institucionalización que garantiza el Estado de Derecho, en este campo la paralización de hecho del Tribunal Constitucional y las diversas impugnaciones a la Corte Nacional Electoral y a las Cortes Electorales Departamentales en el contexto de los referéndums autonómicos son los hechos más importantes. En un contexto de una coyuntura económica internacional muy delicada, los efectos de los aumentos de precios o escasez de insumos básicos como la gasolina y la harina se expresaron en numerosas manifestaciones de descontento, que en ocasiones pueden ser instrumentalizadas por algunos actores para llegar a niveles mayores de confrontación. Los temas económicos pesan cada vez más en la conflictividad nacional, la inflación, la subida del costo de la canasta familiar, la posible disminución de remesas y el precio de materias primas, entre otros, tienen un impacto directo en las demandas de algunos sectores. Muchos conflictos llegan a una expresión latente o manifiesta, pero no son atendidos oportunamente, por ejemplo el conflicto relacionado a la titulación de tierras en Apolo ya había irrumpido en el escenario local en septiembre de 2006 y se agravó 12 meses después. También el tema de los cooperativistas ha sido reiterativo en el mapa de los conflictos. El bajo porcentaje de conflictos resueltos a través de convenios demuestra que hay que seguir buscando nuevas formas de diálogo y construcción de consensos. En este sentido es urgente pensar en estrategias preventivas de abordaje del conflicto, sobre todo desde las instancias de Gobierno, ya que a la larga los altos niveles de conflictividad impiden el diseño y la implementación adecuada de políticas públicas, afectan la credibilidad de las autoridades y crean desasosiego en la población. El Chaco boliviano se ha convertido en un escenario de conflictividad cada vez más complejo, en el que juegan un rol importante los intereses regionales por el IDH (Impuesto Directo a los Hidrocarburos), el tema de la titulación de tierras, familias guaraní empatronadas y la demanda por una presencia institucional de YPFB (Yacimientos Petrolíferos Fiscales). También los conflictos derivados de la falta de delimitación político-administrativa en el territorio nacional continúan siendo un tema relevante. El conflicto más emblemático al respecto es el de los municipios limítrofes Huari y Challapata que demandan la definición de límites entre ambos municipios para clarificar el traspaso de recursos de la coparticipación tributaria.
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En doce meses se registraron 323 manifestaciones explícitas de conflictos. Página 6
1. Presentación Este informe hace referencia a dos semestres de conflictividad en el país, de julio de 2007 a junio de 2008. En estos doce meses se registraron un total de 323 manifestaciones explícitas de conflictos – desde protestas barriales contra un alcalde hasta movilizaciones nacionales por la Asamblea Constituyente. El informe se cimienta en la información disponible en una base de datos virtual, que UNIR ha ido construyendo desde enero de 2006 y que actualmente contiene un registro de 843 conflictos. Un equipo de comunicólogos especializados en monitoreo de prensa realiza continuamente una revisión exhaustiva de seis periódicos de alcance nacional para registrar todos los acontecimientos conflictivos en una matriz de sistematización: La Razón y La Prensa (La Paz), Los Tiempos y Opinión (Cochabamba), El Deber y el Mundo (Santa Cruz). Los datos que se recogen y digitalizan de estas seis fuentes incluyen los actores, los temas en conflicto, un resumen narrativo, tipología del conflicto, cronología, medidas y salida del conflicto, entre otros. Este cúmulo de información cuantitativa sobre episodios conflictivos da pistas e insumos para un análisis más profundo de la realidad nacional. Una mirada analítica sobre la conflictividad, como la que estamos proponiendo en este informe, busca trascender el conteo cuantitativo de sucesos sueltos para encontrar respuestas a inquietudes sobre los cambios profundos que experimenta la sociedad (1): ¿Cuáles son las demandas más frecuentes, cuál es la duración de los conflictos, y a qué nivel de violencia llegan? ¿Cómo se distribuyen geográficamente? ¿Cómo reconocer tempranamente conflictos con alto potencial de escalar y de descontrolarse? ¿Cómo armar, partiendo de una mirada de elementos y piezas sueltas, un gran panorama de la conflictividad social? El intercambio constante de UNIR con otros centros de investigación y con analistas de diversas corrientes pone a prueba los argumentos o hipótesis de trabajo y enriquece el marco de interpretación. El formato de sistematización permite medir la relevancia de los conflictos desde tres diferentes ángulos: su duración en días, su gravedad en cuanto a niveles de violencia y su alcance geográfico o la expansión del conflicto (2). En este sentido se entiende el conflicto como un fenómeno tridimensional en el que se debe considerar el tiempo, los niveles de gravedad y el alcance geográfico (ver cuadro 1)
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Presentación
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La base de datos de UNIR diferencia entre 5 niveles de gravedad que se refieren a: conflicto latente (nivel 1), manifiesto (2), confrontación (3), enfrentamiento violento (4) y crisis de gobernabilidad (5). Es así como se puede proyectar un perfil individual del conflicto basado en los días y los niveles de gravedad o escalada (ver anexo 1). Cuadro 1: La tridimensionalidad del conflicto: tiempo, gravedad y alcance
El concepto de conflictividad –base de este análisis- se usa desde hace más de una década en las ciencias sociales de habla hispana para diferenciar el conflicto como fenómeno puntual de un proceso social articulado que da cuenta de fisuras profundas y tendencias de transformación (3): En español hay una diferenciación, no traducible al inglés, entre conflicto (refiriéndose a un conflicto específico) y la conflictividad que define la dinámica general de un conflicto o de ciertos tipos de conflictos dentro de una esfera específica, por ejemplo conflictividad por tierra o por motivos laborales (4). La conflictividad, en este sentido, se entiende como una aglutinación de conflictos puntuales que resulta en una dinámica propia sobre las relaciones entre el Estado y la sociedad.
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Dos semestres de conflictividad Página 8
2. Dos semestres de conflictividad ( julio 2007 a junio de 2008 ) Al repasar los sucesos de los últimos meses, pueden destacarse dos grandes temas que han estado centradas en la demanda autonómica y las turbulencias en el contexto de la Asamblea Constituyente. Más allá de la importancia de estas dos temáticas y su relación con el grado de conflictividad nacional, el seguimiento plasmado en este informe muestra que solo una pequeña parte de los conflictos registrados en los últimos dos semestres, alrededor del 10 por ciento, se relacionan directamente con las mismas (5) Por su importancia estas temáticas se relacionan con otros tópicos de la arena nacional, que en conjunto abacan un total de 26.3% de la conflictividad nacional. En el seno de la Asamblea Constituyente han aflorado temas que no encuentran espacios de concertación y que reflejan una pulseta por el poder, muchas veces centrada alrededor de la tenencia de la tierra, además de otros temas como la participación y el reconocimiento constitucional de los usos y costumbres indígenas, la descentralización político-administrativa, el modelo económico y el papel del Estado en la propiedad y explotación de los recursos naturales. La conflictividad boliviana ciertamente se caracteriza por una tendencia preocupante hacia una mayor regionalización de los conflictos y la polarización del imaginario colectivo. Esta situación demuestra que existen temáticas que pueden generar un número reducido de hechos conflictivos directos, pero que por su importancia impactan e influyen con más envergadura en la agenda pública y política, con consecuencias directas en los niveles de gestión pública y la calidad democrática nacional. Varios aspectos contribuyen a este fenómeno, entre ellos la cobertura mediática que muchas veces simplifica la coyuntura política, como en el caso de la Asamblea Constituyente. La prensa dio cobertura a la Asamblea Constituyente durante su primer año de trabajo tomando como eje informativo a los conflictos y medidas de presión, relegando los debates internos del cónclave y las propuestas ciudadanas (6). Contrastando con la percepción generalizada de la falta de consensos en la Asamblea Constituyente, los informes de las comisiones dejan ver que más de un 60% de los artículos en cuestión podrían encontrar apoyo entre casi todos los asambleístas (7).
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...actores tradicionalmente considerados neutrales, como la Iglesia Católica, comienzan a ser percibidos como parcializados.
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Aparte de la Asamblea Constituyente y las autonomías, existen otros temas, relacionados con demandas sectoriales, que han ido alimentando la alta conflictividad: Más del 54% de los conflictos en los últimos dos semestres responden a demandas sectoriales. Como demuestran encuestas recientes, los planteamientos laborales y salariales, muchas veces pueden llegar a pesar más que algunos temas políticos: “El alza de precios y la crisis económica están entre las mayores preocupaciones” (8). La influencia de la globalización se hace sentir más que nunca sobre la conflictividad nacional. El alza de los precios internacionales de algunas materias primas ha generado bonanza económica en algunos sectores, como la minería y los hidrocarburos, generando mayores expectativas. Por otro lado, el incremento del costo en materias de primera necesidad, como los alimentos, provocó una serie de movilizaciones y reclamos. Es así como, por ejemplo, los panificadores industriales de La Paz protestaron en febrero de 2008 durante seis días por el alza de los precios de los insumos, la mayoría de ellos importados. En julio de 2007 este grupo había realizado protestas por el aumento del precio de harina en un 39%. El incremento de los precios de los artículos de primera necesidad y de la canasta básica provocó otras protestas, como la de las amas de casa mineras de Oruro quienes demandaron a fines de noviembre de 2007 al Gobierno frenar el incremento de los precios. El escenario de conflictividad nacional se desarrolla en muchas esferas, alrededor de imaginarios que contribuyen a un comportamiento reactivo que se expresa en una peligrosa dinámica de “ping-pong” donde se crea y recrea una actuación de extrema polarización que se caracteriza por una radicalización en las actitudes de los grupos y una visión del opositor como enemigo. Bajo este enfoque se dificultan los esfuerzos de acercamiento, y la estrategia de estos actores está dirigida a la eliminación del contrario, al bloqueo de cualquier propuesta alternativa y al empate destructivo. En este contexto el Estado de derecho se debilita y sus propios instrumentos coercitivos son sobrepasados por los acontecimientos, emergiendo fuertes rasgos de anomia, ya que cuando los espacios formales y legales no funcionan, el traslado a espacios informales acompañados de ilegalidad y violencia se aceleran. A la vez, los actores o instituciones tradicionalmente considerados neutrales, como la Iglesia Católica, comienzan a ser percibidos como parcializados (9). Esta situación conduce a que las fracciones enfrentadas cada vez más se manejen bajo la lógica de un juego de suma cero, donde todo espacio que se gana o se pierde es porque la otra parte está ganando o perdiendo, haciendo muy difícil la participación de actores no alineados.
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… conflictos sectoriales o regionales se politizan y se ven involucrados en la polarización nacional. Página 10
El seguimiento a los conflictos a través de la base de datos de UNIR da cuenta que una gran cantidad de conflictos sectoriales o regionales se politizan y se ven involucrados en la polarización nacional. En conclusión, en el transcurso de los últimos años se fue gestando un ambiente de conflictividad que va acompañado de un proceso social articulado de polarización, y de transformaciones profundas de la sociedad, que a su vez contiene tendencias sociopolíticas diferenciadas (10) Dentro del recuento de la conflictividad de este periodo existen algunos hitos importantes de resaltar:
La Asamblea Constituyente enfrentó una serie de medidas de presión en la ciudad de Sucre que imposibilitaron un trabajo continuo y normal, llegando al extremo de tener que paralizar sus actividades en el mes de agosto de 2007. Uno de los asuntos más álgidos para la Asamblea fue el de la capitalidad. El hecho de que no se haya logrado la inclusión del tema en la agenda constituyente provocó masivas movilizaciones a favor y en contra, afectando la agenda política, llegando a realizarse un cabildo en La Paz en julio de 2007 y varias marchas y protestas en Sucre y en departamentos de la llamada “media luna”. La reactivación de las plenarias de la Asamblea en noviembre, fuera de su sede originaria, después de que el Congreso aprobará la ampliación de su plazo, provocó movilizaciones que terminaron en enfrentamientos entre los efectivos del orden y la población, principalmente universitarios, situación que cobró la vida de cuatro personas. La propuesta de nueva Constitución de la Asamblea es aprobada el 9 de diciembre en Oruro, con la participación de solo los asambleístas del oficialismo y sus aliados, en ausencia de la oposición. Durante este periodo existieron intentos de acercamiento entre las partes, se crearon instituciones como el Consejo Suprapartidario, dirigido por el Vicepresidente de la República, el encuentro entre prefectos y el Presidente, además de la conformación de un espacio de coordinación entre prefectos opositores, el Consejo Nacional Democrático (CONALDE). Se apeló a instituciones que pudiesen mediar y acompañar los diálogos, como la Iglesia Católica, la OEA (Organización de Estados Americanos), la UE (Unión Europea) y algunos países vecinos.
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Ejes temáticos de la conflictividad Página 11
Otro aspecto que marcó las pugnas políticas fueron los procesos de consulta sobre estatutos autonómicos en los departamentos de Santa Cruz, Pando, Beni y Tarija. Consultas que precedieron al referéndum revocatorio, cuya aprobación y ejecución también tensionaron el grado de conflictividad. Existieron otros temas que forman parte importante de la problemática social, como es el tema tierra, que en abril del 2008 tuvo uno de sus momentos más álgidos cuando ganaderos se enfrentaron con indígenas guaraníes por el saneamiento en el Alto Parapetí. La minería también presentó conflictos relevantes, generalmente relacionados con la nueva legislación minera. Fuertes incidentes se dieron por el rechazo de los mineros cooperativistas de Potosí contra la nueva ley de impuesto al valor agregado en junio de 2008. La decisión del gobierno de reducir el IDH (Impuesto Directo a los Hidrocarburos) a las regiones, con el objetivo de financiar la Renta Dignidad, movilizó a las instituciones de cinco departamento: Santa Cruz, Beni, Pando, Tarija y Cochabamba.
3. Ejes temáticos de la conflictividad Al revisar y ordenar un total de 323 conflictos de los últimos dos semestres, identificamos tres grandes ejes: conflictos relacionados con grandes temas nacionales, conflictos productos de demandas sectoriales y conflictos regionales o locales (ver cuadro 2). Las demandas sectoriales representan un 54.4 % de todos los conflictos, seguidos por los temas nacionales (26.3%) y los conflictos regionales y locales (19.2%).
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Ejes temáticos de la conflictividad Página 12
Cuadro 2: Los grandes temas de la conflictividad actual
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Un tercer grupo de conflictos gira alrededor de cuestiones regionales, locales y municipales. Página 13
Con respecto al primer grupo, los conflictos relacionados con las reformas y la transformación del Estado dan cuenta de los grandes temas pendientes y se expresan en planteamientos y demandas alrededor de la Asamblea Constituyente y el Estado plurinacional, tensiones entre Gobierno central y departamentos (principalmente por autonomías), la capitalidad, la minería, el IDH (Impuesto Directo a los Hidrocarburos), tierras y el poder judicial. Estos conflictos remiten a planteamientos de fondo: ¿Cómo nos definimos como país? ¿Bajo qué reglas nos conducimos? ¿Cómo lograr una sociedad justa? Expresión de fuertes tensiones que se pueden descontrolar fueron, por ejemplo, los violentos enfrentamientos entre estudiantes y policías en noviembre del año pasado en Sucre, con un saldo de tres muertos y decenas de heridos. Los pobladores de la ciudad de Sucre exigían el traslado de los poderes Ejecutivo y Legislativo a la capital, la inamovilidad de sesiones de la Asamblea Constituyente y la anulación de la aprobación en grande de la Constitución Política del Estado. Ante lo incontrolable de la situación, el Comando General de la Policía instruyó incluso el repliegue de sus efectivos y la retirada temporal de Sucre. El segundo grupo de conflictos se enmarca en demandas sectoriales de tipo recurrentes, relacionadas con los planteamientos de diferentes grupos de interés: transporte, educación, salud, la policía, universidades, jubilados y reclusos en cárceles, organizados en sindicatos, gremios o asociaciones. Estos conflictos reflejan planteamientos puntuales o sectoriales. Son parte de la dinámica histórica de la conflictividad en Bolivia, muchas veces surgen por temporadas e implican la realización de medidas que con el tiempo se han convertido en rutinarias. En diciembre de 2007, por ejemplo, los jubilados del país demandaron la suspensión de los descuentos a sus rentas. La Confederación de Trabajadores de Educación Urbana de Bolivia (CTEUB) exigió en mayo de 2008 un incremento salarial del 15 por ciento y un nuevo sistema para el ascenso de categoría dentro del escalafón del magisterio. Los trabajadores de Servicios Aeroportuarios de Bolivia (SABSA) pidieron en el mismo mes la atención de la empresa a su pliego petitorio presentado en enero de 2008 en el que solicitaron, entre otros puntos, un incremento salarial del 15%. Un tercer grupo de conflictos gira alrededor de cuestiones regionales, locales y municipales. El municipio, ciertamente es un espacio territorial con alta legitimidad, que aporta además el mayor porcentaje de la inversión pública, como indica la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (11). Sin embargo, los continuos conflictos regionales ponen en peligro la gestión pública de los municipios y el desempeño de su gestión. La base de datos registró numerosos sucesos conflictivos en este ámbito, que alcanzaron un 18% de los conflictos registrados en la base de datos: Los cívicos de los municipios de Monteagudo y Huacareta demandaron en agosto de 2007 de la Prefectura chuquisaqueña el cumplimiento del acuerdo
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El peso asfixiante de los episodios conflictivos Página 14
suscrito en gestiones pasadas sobre la dotación de generadores eléctricos, en esa ocasión realizaron un paro que incluyó el cierre de algunas válvulas de pozos petroleros. Los pobladores de Uncía, representados por el Comité Cívico y las juntas vecinales de esa localidad, exigieron en abril de 2008 al Gobierno una solución al conflicto de poderes en el municipio a raíz de la existencia de dos alcaldes. Los comunarios de Sorata pidieron en el mismo mes la renuncia de tres concejales de ese gobierno local, a quienes acusaron de malversar 3 millones de bolivianos. Aunque con menos frecuencia, los conflictos de este eje temático también involucran a las prefecturas.
4. El peso asfixiante de los episodios conflictivos El promedio de eventos conflictivos registrados por mes y su duración se han mantenido elevados. Los niveles de gravedad de los conflictos a la vez tienden a aumentar, de 1.9 (2006) y 2.0 (2007) a 2.1 (2008). Una constante de la conflictividad nacional es que el número de conflictos aumenta en el segundo semestre de cada año, por la acumulación de demandas no satisfechas y por el carácter cíclico de la planificación del sector público. Un dato que matiza la tendencia creciente de conflictos es la disminución de su duración promedio. Mientras en el primer semestre de 2006 la duración registrada de los conflictos fue de 8.5 días, en 2007 el promedio fue de 7.5 y en lo que va del año 2008 alcanzó 6.5. Si bien este último dato indica una cierta capacidad del Gobierno en prevenir la escalada o prolongación de los conflictos, en términos generales es indudable que los altos niveles de conflictividad afectan gravemente la gestión pública, impiden la implementación de políticas de largo aliento y desacreditan, además, a las acciones gubernamentales. En resumen, hay cada vez más conflictos que tienden a ser más cortos y más violentos (ver cuadros 3 y 4). Cuadro 3: Estadísticas de la conflictividad* Año
Cantidad de conflictos por mes
Duración promedio x día
Total de conflictos
2006 (1er semestre)
22.3
8.5
134
2007 (1er semestre)
23.2
7.5
139
2008 (1er semestre)
24
6.5
144
*En este cuadro se realiza un análisis comparativo de los primeros semestres desde el 2006 al 2008, no se hace un análisis anual por la imposibilidad de contar con los datos del segundo semestre del 2008.
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323 conflictos ocasionaron considerables daños humanos y económicos. Página 15
Los conflictos que llegaron a picos más altos de violencia fueron los siguientes (ver también anexo 2): Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de la provincia Gran Chaco versus Gobierno Central e Instituto Nacional de Reforma Agraria por saneamiento de tierras, agosto de 2007. Organizaciones sociales y pobladores de Apolo (La Paz) versus Gobierno Central por anulación de TCO's, septiembre de 2007. Un grupo de pobladores de Vinto (Cochabamba) versus otro grupo de pobladores de Vinto por destitución de alcalde, noviembre de 2007 (12. Comité Interinstitucional de Chuquisaca versus Gobierno Central por sede de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, noviembre de 2007. Transportistas interprovinciales del país versus Gobierno Central por precios del SOAT (Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito), enero de 2008. Policías del Batallón de Seguridad Física Privada (BSFP) versus Comando General de la Policía por aumento salarial, febrero de 2008. Comité Cívico de Camiri versus Gobierno Central por incumplimiento de convenios, marzo de 2008. Pobladores de Uncía versus Gobierno Central por ordenamiento de gestión municipal, abril de 2008. Federación Departamental de Cooperativistas Mineros de Potosí (Fedecomin) versus Gobierno central por cobro de impuestos, junio de 2008 Los 323 conflictos contabilizados en este periodo ocasionaron considerables daños humanos y económicos. Entre los diversos bloqueos, la destrucción de inmuebles, la toma de edificios y otras medidas, a las que se suman muertos, heridos, afectados y detenidos, la conflictividad social posiblemente habrá dejado pérdidas de decenas de millones de bolivianos. Un aspecto poco explorado hasta el momento es la resolución de los conflictos: si bien las fuentes consultadas muchas veces no hacen mención explícita del desenlace posterior del conflicto –sobre 74,6% de los conflictos no hay datos claros al respecto– es importante destacar que el 11.5% de eventos conflictivos (un total de 37 casos) llegaron a un buen término, a través de un acuerdo total o parcial. Así por ejemplo, los estudiantes de la Universidad Marcelo Quiroga Santa Cruz (Montero) lograron la legalización de su institución a través de la aprobación en la Cámara Alta de la Ley de funcionamiento de la universidad de Montero. Otros actores que llegaron a acuerdos con diferentes instancias oficiales y autoridades fueron, por ejemplo, la Asociación Departamental de Productores de Coca (ADEPCOCA), los Chóferes de Cochabamba, los estudiantes de Escuelas Normales de Bolivia y los dueños de surtidores de
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Cantidad y duración de los conflictos Página 16
combustibles. Habría que estudiar en el futuro con mucho más detalle la lógica y la dinámica de las negociaciones efectivas en Bolivia y las claves para hacerlas sostenibles y duraderas. En muchos casos pareciera que el resultado del conflicto está más influenciado por la presión que por la negociación. Cuadro 4: Cantidad y duración de los conflictos
Afectación de la gestión pública
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Las profundidades de los conflictos Página 17
5. Las profundidades de los conflictos El análisis de conflicto que generalmente se realiza se suele centrar en su parte visible, denominada episodios o la superficie: los bloqueos, los enfrentamientos, las tomas de tierras, las huelgas o los actos de presión. Sin embargo, estudios más profundos de la conformación y de las raíces de los conflictos llegan a identificar causas estructurales o de fondo, denominadas también epicentros. Estos se caracterizan por ser temas arraigados tanto a nivel histórico como a nivel sociopolítico: la exclusión, injusticias, demandas por la identidad, la autonomía y la necesidad de un nuevo pacto social. Según J. P. Lederach la diferenciación entre episodio y epicentro consiste en que debajo de los episodios subyacen los grandes temas pendientes que requieren ser transformados, como la exclusión, la extrema desigualdad, la violación de los derechos humanos, el desigual acceso a recursos, como a la tierra y la débil institucionalidad: A veces entendidas como el “contenido” o la “sustancia” y las “causas originarias”, las dimensiones estructurales centran su atención en las áreas relacionadas con las necesidades humanas básicas, el acceso a los recursos y los modelos institucionales de toma de decisiones. Tomando en cuenta este parámetro de análisis y basándonos en un seguimiento sistemático de los conflictos, a través de la base de datos y otras fuentes complementarias, se propone una matriz de análisis estructural de la conflictividad nacional (ver cuadro 5). Ésta se desarrolla en torno a cuatro conceptos clave: Relaciones de Poder, Identidad, Desarrollo y Seguridad. Estos actúan de forma interdependiente, adquiriendo mayor o menor preponderancia según la temática de que se trate. La conflictividad puede nacer de una problemática centrada en las relaciones de poder, que afecta la seguridad, además de fortalecer o debilitar las construcciones identitarias y los enfoques de desarrollo, así como ha ocurrido con los procesos de las demandas autonómicas.
Matriz de análisis estructural La Matriz de Análisis Estructural (cuadro 5) es una herramienta esquemática que permite analizar la conformación y relación de los actores y factores que tienen que ver con la conflictividad nacional. Se propone entonces desglosar las relaciones que existen entra los diferentes actores involucrados, además de los vínculos existentes entre los conflictos y cuya interrelación conforma el grado de conflictividad, para ello proponemos cuatro conceptos clave:
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… proponemos cuatro conceptos clave para establecer el grado de conflictividad, Página 18
Relaciones de Poder Este concepto se centra en el análisis de los procesos de la lucha por espacios de poder que conlleva la defensa de intereses políticos y económicos. Además profundiza en el estudio de las prácticas hegemonizadoras de los diferentes actores, en temas como el político, económico, cultural, información, comunicación, incluyendo los aspectos de la construcción de un nuevo contrato social. Bajo esta perspectiva se han catalogado conflictos como los derivados de las tensiones existentes entre los prefectos de la “Media Luna” y el Presidente de la República. Identidad Las construcciones identitarias son el centro de análisis de este concepto. En el actual contexto los aspectos relacionados a la construcción de las identidades étnico-culturales y regionales conforman una importante característica de la conflictividad en el país. Estas construcciones de identidad, según Castells, pueden clasificarse en identidades legitimadoras, que son aquellas que ostentan espacios de poder; identidades reivindicativas, que trabajan en base a la exigencia de derechos y reconocimiento; y por último las identidades de proyecto, que buscan pasar de la reivindicación a la propuesta que les permita situarse en niveles de toma de decisión para intentar convertirse en identidad legitimadoras. (14) Dentro de este marco se encuentran las temáticas relacionadas con la lucha por buscar el reconocimiento a los derechos originarios de los pueblos indígenas, además de las visiones identitarias regionales, ligadas a las demandas autonómicas. Desarrollo Este concepto se concentra en los procesos de confrontación existentes entre los distintos enfoques de desarrollo sostenidos por los actores involucrados. En esa medida se pone en tela de discusión las insatisfacciones, las necesidades básicas, los cambios estructurales, las propuestas de sostenibilidad, equidad e inclusión, además de aspectos como el medioambiental y las políticas macroeconómicas. Uno de los temas más álgidos que se encuentra en esta categorización son los conflictos por la tierra y la explotación de recursos naturales.
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Matriz de análisis estructural Página 19
Seguridad Las condiciones jurídicas, como políticas permiten garantizar la seguridad y bienestar de los distintos actores, son el centro de la atención del presente concepto. La ausencia de garantías para la seguridad jurídica, alimentaria, laboral, ciudadana, medioambiental, cultural y de los aspectos básicos del Estado de Derecho, con su vinculación a la institucionalidad y a su optima gestión, se convierten en factores que alimentan el grado de conflictividad, creando fundamentalmente desconfianza y escepticismo en el ambiente sociopolítico, además de un clima de incertidumbre en la población. Este rango se concentra en los conflictos nacidos de demandas de derechos económicos, sociales y culturales. Muchas veces los parámetros de seguridad son demandados por sectores específicos, como los maestros, jubilados, empresarios, etc. de ahí su vinculación de índole sectorial. Esta propuesta de conceptos clave permite analizar de forma más sistémica los espacios de conflictividad y comprender las facetas involucradas en cada conflicto específico, como las relaciones de poder, identidad, desarrollo y seguridad. Nos facilita una lectura más profunda de las causas estructurales del conflicto. Cuadro 5: Matriz de análisis estructural
¿Profundización transformación de los conflictos? Segundo informe anual de conflictividad ( jul 07 – jun 08 )
Reflexiones finales Página 20
Reflexiones finales En el transcurso de los últimos años Bolivia está siendo testigo de la gestación de un nivel de conflictividad caracterizado por un alza y baja de las tensiones sociales que ha tenido un impacto directo en el grado de gestión pública de diferentes gobiernos en la última década y que va acompañado de un proceso social articulado de polarización y de transformaciones profundas de la sociedad, que a su vez contiene tendencias sociopolíticas diferenciadas. Desde aproximadamente 1999 la democracia boliviana se está transformando a pasos cada vez más acelerados. Este proceso de cambio político y social implica dinámicas de re-estructuración y re-definición de los acuerdos básicos de convivencia y de un proyecto de país. Este fenómeno se ve materializado en la demanda masiva por la conformación de un nuevo pacto social, a través de un proceso de concertación y expresado en una nueva Carta Magna, emergente de la Asamblea Constituyente. Entre las características principales del contexto social actual, sobresalen la emergencia de nuevos actores políticos, procedentes de sectores de la población indígena y otros sectores excluidos; la pérdida de influencia y credibilidad de actores habituales, como los partidos políticos tradicionales; un corporativismo empoderado con visiones parceladas y sectoriales; una profunda crisis de liderazgo; actuaciones de hecho que desafían a la normatividad legal, el debilitamiento de la institucionalidad, además de una profunda fragmentación social, cargada de actitudes y prácticas discriminatorias y racistas. La forma tradicional en la que se mantuvo la gobernabilidad en Bolivia, es decir a través de pactos políticos, alianzas y coaliciones, últimamente es trastocada por acciones participativas y movilizaciones de la ciudadanía. Estas acciones de participación ciudadana directa crean cambios que se manifiestan principalmente en la pérdida de poder del sistema de partidos políticos tradicionales, poniendo en tela de juicio la utilidad de la democracia representativa, como consecuencia de la utilización frecuente de mecanismos de presión y una creciente anomia. En este marco se han ido posicionando dos temáticas con una larga trayectoria, pero con raíces históricas y contenidos socio-culturales distintos, y que durante la última década del siglo XX irrumpen con el propósito de dejar de ser una consigna y convertirse en un hecho sociopolítico tangible. Nos referimos al empoderamiento de las identidades étnicas-culturales y regionales.
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Una serie de temas y causas de fondo requieren un enfoque transformativo Página 21
En este espacio polarizado un porcentaje importante de la población no se identifica con ninguna de las partes, pero tampoco encuentra los espacios y las bases organizativas que les permitan pasar de ser “actores silenciosos” a ser “actores propositivos”. Además los intereses de estos actores tienden a ser instrumentalizados por los grupos enfrentados. Si el enfoque de las partes en conflicto se orienta a la profundización de la polarización, el actual proceso de cambios estructurales, que se caracteriza por ser de largo aliento, puede desembocar en un enfrentamiento violento, con el riesgo de salir fuera de control, desatando fuerzas centrífugas y efectuando rupturas en el tejido social. Por el contrario, si en el enfoque priman principios y valores democráticos direccionados a la construcción de un nuevo pacto social que responda a las aspiraciones más relevantes de la ciudadanía, esto podría coadyuvar al avance en la consolidación del Estado de Derecho. Una serie de temas y causas de fondo requieren un enfoque transformativo y no solo un manejo coyuntural, entre ellos la definición de la forma del Estado y del modelo económico, el equilibrio administrativo-político entre los niveles nacionales, departamentales, regionales y municipales, la inclusión de los pueblos indígenas como iguales y diferentes, el acceso y el uso de la tierra y la distribución de las rentas petroleras (15). Estos temas mantendrán su importancia en la agenda política por mucho tiempo. Esto también incluye a la minería, ya que las demandas involucradas sobrepasan solicitudes sectoriales alcanzando la arena de políticas públicas y de nuevos modelos de explotación de recursos naturales, dentro de un contexto de economía informal. En definitiva transformar este espacio de conflictividad pasa por una propuesta de reflexión dialógica y constructiva sobre los temas clave, lo que podría permitir el encuentro y reconocimiento entre partes enfrentadas y la posibilidad de avizorar un pacto social.
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Síntesis de los datos del informe Página 22
Recuadro: resumen estadístico
La base de datos de la Fundación UNIR Bolivia registró 323 conflictos en los últimos dos semestres (7/2007 a 6/2008), un promedio de 26.9 conflictos por mes.ç El nivel de conflictividad se ha mantenido a niveles elevados a lo largo de la gestión de Evo Morales: El promedio de conflictos registrados entre enero de 2006 y junio de 2008 es de 28 con una tendencia creciente: un promedio de 22.3 (1er semestre de 2006), de 41.2 (2o semestre de 2006), 23.2 (1er semestre de 2007), 29.8 (2o semestre de 2007) y 24 (1er semestre de 2008). Tradicionalmente, en los segundos semestres del año los conflictos tienden a acumularse. Cada conflicto duró en promedio 6.7 días. 207 de estos conflictos (64%) tuvieron una duración de 1 a 4 días y 116 conflictos (36%) tuvieron una duración más larga. El conflicto más largo fue el de los ahorristas de la empresa Roghel que piden la intervención de la Superintendencia para lograr la continuidad de funciones de la empresa (84 días). Hubo 140 conflictos con la duración de solo un día. La gravedad promedio fue de 2.1 en una escala en la que el grado 1 equivale a un conflicto latente y el grado 5 equivale a crisis de gobernabilidad. Distribución geográfica de los conflictos: La Paz: 44.6%, Santa Cruz: 16.1%; Cochabamba: 12.4%; Chuquisaca: 10.9%; Potosí: 4.6%; Tarija: 4.3%; Oruro: 4.0%; Beni: 2.2%; Pando: 0.9%. Los conflictos tuvieron un alcance vecinal, comunal y municipal en un 59.5% de los casos. 26.6% de los conflictos tuvieron un impacto a escala provincial o departamental y 13.9% llegaron a un nivel nacional de afectación. La información sobre acuerdos y salidas del conflicto es todavía insuficiente. Según los periódicos consultados, 11.5% de los eventos conflictivos (un total de 37) llegaron a un buen término.
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Más información Página 23
Anexos
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Anexo 1 Página 24
Anexo 1: Ejemplo de la aplicación de una herramienta de análisis de conflicto: Federación Departamental de Cooperativistas Mineros de Potosí y Gobierno por el IVA
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Anexo 2 Página 25
Los afiliados a la Federación Departamental de Cooperativas Mineras de Potosí (FedecominPotosí) le exigieron en junio pasado al Gobierno la eliminación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y la exención de impuestos para el sector. Este conflicto se caracteriza por su larga duración, niveles elevados de violencia y un alcance y afectación grande que supera el promedio estadístico de conflictos. El registro de este conflicto se inicia el 8 de junio de 2008 con el anuncio de bloqueos y concluye con un acuerdo sobre un cuarto intermedio, el 21 de junio. Entre el primer evento y el último trascurrieron además 14 días, cuando el promedio nacional es de 7.5 días. En cuanto la gravedad este conflicto alcanza un promedio de 2.5 frente a un promedio estadístico nacional de 2.1. Las repercusiones llegaron a nivel departamental, con el bloqueo de carreteras de acceso a Potosí. En promedio el 64.4 por ciento de los conflictos de los últimos dos semestres tuvieron un alcance geográfico menor (vecinal, comunal, municipal, provincial). A pesar de ser un conflicto que recientemente se ha registrado en la base de datos, sus raíces remiten a aspectos más estructurales e históricos, como son la informalidad económica e impositiva de este sector en el país y la dependencia de los cooperativistas de los precios internacionales de los minerales. A esto se suman cálculos de tipo político de algunos sectores en la coyuntura específica pre-electoral antes del referéndum revocatorio del 10 de agosto.
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Anexo 2 Página 26
Anexo 2: Conflictos importantes (7/2007 – 6/2008)
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El complemento Página 30
Notas finales (1) “La excesiva fijación en la coyuntura torna invisibles un conjunto de cambios políticos, sociales, culturales y demográficos que transformaron a la sociedad boliviana en el largo plazo.”Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2007: El estado del Estado en Bolivia, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La Paz, 2007, p. 114. (2) La matriz de registro de conflictos fue elaborada por un equipo multidisciplinario, incluyendo conflictólogos, comunicólogos e informáticos, con aportes del Instituto Internacional de Heidelberg para la Investigación sobre Conflictos y los modelos de escalada de Friedrich Glasl. (3) “El análisis de la conflictividad constituye una puerta de acceso importante a la comprensión de las transformaciones estructurales y a las dinámicas sociales…” Primer encuentro latinoamericano por un nuevo pensamiento, Buenos Aires, 2001. (4) “Building Peace Through 3rd Party Impartial Facilitation: The Story of OAS-PROPAZ in Guatemala”, Reflecting on Peace Practice Project, Cambridge, 2001, p. 13. traducción aproximativa. A partir de diferentes reflexiones, por ejemplo de Philip Thomas de una red continental sobre diálogo democrático, los analistas han ido construyendo una visión sistémica de la conflictividad con una caracterización bastante precisa. (5) El primer informe de conflictividad, publicado el año pasado en julio, abarca el primer semestre de 2007. Este informe se refiere a los dos semestres posteriores (julio de 2007 a junio de 2008). (6) “Un año de Asamblea Constituyente en la prensa boliviana”, Oberservatorio Nacional de Medios (ONADEM-UNIR), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Asociación Boliviana de Carreras de Comunicación Social (ABOCSS), La Paz, Noviembre de 2007, p. 3. (7) “Los informes de las Comisiones Constituyentes muestran que existe por lo menos un 70 por ciento de artículos consensuados, informó el cuarto vicepresidente de la Directiva de la Asamblea Constituyente, Angel Villacorta”, constata la página web ConstituyenteSoberana en una nota especial: “Informes de Comisiones muestran un consenso del 70% en artículos de nueva Constitución”, 4/9/2007 http://www.constituyentesoberana.org/3/noticias/ac/sep2007/040907_1.html. Ver también “Informes finales de las 21 Comisiones de la Asamblea Constituyente”, La Paz, Apostamos por Bolivia. (8)
“Informe de Opinión Pública. Resumen Ejecutivo”, Santa Cruz, enero de 2008.
(9) “La polarización es un proceso que lleva las partes neutrales a parcializarse. También provoca que los individuos de una parte asuman crecientemente posiciones extremas que se oponen más y más. A la medida que las partes se mueven hacia estos polos opuestos se definen a si mismas en términos de su oposición al enemigo común”. Cita tomada y traducida de la página web especializada Beyond Intractability que le dedica un acápite a la polarización. Link: http:// www.beyondintractability.org/essay/polarization/?nid=1084 (10) Un ejemplo ilustrativo de esta polarización y politización es un conflicto entre trabajadores en salud de Chuquisaca y la Directora del Servicio Departamental de Salud del mismo departamento: Los trabajadores pidieron en mayo de este año la renuncia de la directora del Servicio Departamental de Salud (Sedes), a quien acusaron de violar normas internas y utilizar a la institución para realizar campaña a favor del oficialismo. Tras cinco días de movilización, el paro de 24 horas convocado por los trabajadores fue levantado ante la salida de la directora, destituida por el prefecto Ariel Iriarte. (11) “Entre los años 2000 – 2006, los municipios aportaron a la inversión pública estatal con un 46% (3.180 millones de $us), seguido por el Gobierno Central con un 36% y las Prefecturas con el 17%.” Citado en: “14 años de Municipalización en cifras”, La Paz, Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia – Servicio de Información y Análisis de Gestión Municipal, p. 6. (12) Este tipo de conflictos al interior de la sociedad civil es frecuente en los municipios rurales, de acuerdo diferentes informes de la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM), ver por ejemplo: “En el primer trimestre de 2008 registran 20 casos de ingobernabilidad municipal”, boletín Enlared Municipal, FAM, 7/04/08. (13) Lederach, John Paul: Construyendo la paz. Reconciliación sostenible en sociedades divididas, Bogotá, Colección Red Guernika, 2007: 118 (14)
Castells, Manuel: La era de la información. Economía, sociedad y cultura, vól. 1. Alianza Editorial, Madrid, 1997.
(15)
Ver sobre el concepto de conflictos profundamente arraigados: Democracia y conflictos profundamente arraigados: opciones para la negociación, Estocolmo, IDEA, 2001.
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