Conflictos actuales en el mundo árabe e islámico by Universidad del Pais Vasco. Servicio Editorial

Vol. I

Conflictos actuales en el mundo รกrabe e islรกmico Cursos de Derechos Humanos de Donostia-San Sebastiรกn Volumen IX o

A R G I T A L P E N Z E R B I T Z U A SERVICIO EDITORIAL

CIP. Biblioteca Universitaria CURSOS de Derechos Humanos de Donostia-San Sebastián. — Bilbao : Universidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibertsitatea, Servicio Editorial, D.L. 1999-2008. — v. <IX> ; 24 cm. — (Derecho ; 29) Vol IX: Conflictos actuales en el mundo árabe e islámico. — D.L. 2008. — 230 p. — D.L.: BI - 3.743-08. — ISBN: 978-84-9860-184-8 1. Derechos humanos (Derecho internacional) árabe 341.231.14(=411.21)

2. Países musulmanes

Kutxa, eta Euskal Herriko Unibertsitateko Erretoreordetzaren laguntzapean argitaratu da liburu hau, bi erakunde horien arteko elkar laguntzarako itun bati esker. Esta edición se ha realizado con el patrocinio de Kutxa, y el Vicerrectorado de Gipuzkoa de la Universidad del País Vasco, en el marco del convenio de colaboración suscrito entre ambas instituciones. © Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco Euskal Herriko Unibertsitateko Argitalpen Zerbitzua ISBN: 978-84-9860-184-8 Depósito legal/Lege gordailua: BI - 3.743-08 Fotocomposición/Fotokonposizioa: Ipar, S. Coop. Zurbaran, 2-4 - 48007 Bilbao Impresión/Inprimatzea: Itxaropena, S.A. Araba Kalea, 45 - 20800 Zarautz (Gipuzkoa)

3. Civilización

Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

«La integración sociolaboral de los inmigrantes islámicos en España» María Belén Cardona Rubert. Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Valencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

«“El harem desde Occidente”: la protección de la mujer en el sistema español de Derecho Internacional Privado» Carmen Vaquero López. Profesora Doctora contratada de Derecho Internacional Privado. Universidad de Valladolid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

«Marruecos: entre la pasión y la indiferencia» Miguel Ángel Idígoras. Periodista y corresponsal de Televisión Española en Marruecos (2000-2007) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

«Una nueva ley de familia para una nueva realidad social en el Magreb» Carmelo Pérez Beltrán. Profesor Titular de Sociología del Mundo Árabe. Universidad de Granada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

«Algunas reflexiones sobre los conflictos de delimitación y de explotación de recursos en los espacios marinos del Magreb» Víctor Luis Gutiérrez Castillo. Relaciones Institucionales y Académicas. Casa Árabe-IEAM. Profesor del Área de Derecho Internacional Público de la Universidad de Jaén . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

«Energía nuclear y Derechos humanos en Irán» María Jesús Merinero Martín. Profesora Titular de Historia Contemporánea. Universidad de Extremadura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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ÍNDICE

«Una perspectiva sobre las relaciones entre Islam y Derecho internacional (de las zonas de encuentro a las eventuales contradicciones)» Juan Miguel Ortega Terol. Profesor Titular de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales. Facultad de Ciencias Sociales de Cuenca. Universidad de CastillaLa Mancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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«Terrorismo islamista, contra-terrorismo y derechos humanos» Claudia Cinelli. Becaria de investigación de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Sevilla. Joaquín Alcaide Fernández. Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Sevilla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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«Diáspora y relaciones internacionales» José Abu-Tarbush. Profesor Titular de Sociología. Universidad de La Laguna . . .

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«Los palestinos con ciudadanía israelí, la dimensión olvidada del conflicto» Isaías Barreñada. Doctor en Ciencias Políticas. Coordinador de Programas Educativos y Publicaciones de la Casa Árabe-Instituto Internacional de Estudios Árabes y del Mundo Musulmán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Presentación

El noveno volumen de los Cursos de Derechos Humanos de DonostiaSan Sebastián aborda, como es habitual de forma monográfica, un tema de la máxima importancia en los tiempos que corren: los conflictos actuales en el mundo árabe e islámico. Nuevamente especialistas de muy diferentes ramas del conocimiento colaboran en esta edición para tratar de hacernos llegar una visión más cercana de los principales problemas relacionados con la temática seleccionada, siempre desde la perspectiva de los derechos humanos. El Magreb es objeto de un especial análisis, pues se trata de nuestro vecino más próximo, y es un lugar común de preocupación para toda Europa, por la inestable situación que atraviesa (problemas de inmigración ilegal, delimitación de fronteras, lenta evolución de la legislación hacia sistemas de igualdad entre hombres y mujeres, sociedades de estructura medieval, conflicto del Sahara Occidental…). De esta labor se encargan las profesoras María Belén Cardona y Carmen Vaquero, el periodista Miguel Ángel Idígoras y los profesores Carmelo Pérez Beltrán y Víctor Gutiérrez. La profesora María Jesús Merinero, una de las mayores especialistas en la materia, nos acerca a la realidad de un país amenazado por las grandes potencias, y que tiene mucho que decir en el futuro más próximo de las relaciones internacionales: Irán. Desde una perspectiva más amplia el profesor Juan Miguel Ortega desglosa las claves de la difícil interacción existente entre el Derecho internacional y el Islam, mientras la profesora Claudia Cinelli y el profesor Joaquín Alcaide abordan el espinoso pero crucial tema del terrorismo islamista y de los límites que debe imponer el respeto de los derechos humanos en la lucha por su erradicación. Por su parte, el profesor Abu-Tarbuch analiza una de las grandes tragedias que se derivan de los conflictos internacionales contemporáneos, entre los que el conflicto palestino ocupa un lugar desgraciadamente central: la diáspora. En relación con este mismo conflicto, el profesor Isaías Barreñada profundiza en el estudio de una realidad a la que no se le ha dedicado demasiada atención ni por parte de la

PRESENTACIÓN

doctrina, ni por quienes negocian su resolución final: la situación e importancia de los palestinos de nacionalidad israelí. Como de bien nacidos es ser bien agradecidos, una vez más, la Dirección de los Cursos de Derechos Humanos de Donostia-San Sebastián quiere mostrar su agradecimiento tanto a quienes participan en ella con sus contribuciones científicas y a los miembros del área de Derecho Internacional Público de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (Francisco Javier Quel, María Dolores Bollo, Óscar Abalde, Nicolás Alonso y Virginia Senosiain), por su imprescindible colaboración su organización y realización, como al Excmo. Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián (Dirección de Juventud, Educación, Cooperación y Derechos Humanos) por su incondicional apoyo, y a la propia Universidad del País Vasco/ Euskal Herriko Unibertsitatea (Servicio de Publicaciones). A todos ellos nuestro renovado agradecimiento por hacer posible esta novena edición. Juan Soroeta Liceras Director de los Cursos de Derechos Humanos de Donostia-San Sebastián Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea Donostia-San Sebastián, junio de 2008

La integración sociolaboral de los inmigrantes islámicos en España María Belén Cardona Rubert Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Valencia

Sumario: 1. Introducción. 2. La Islamofobia. 3. Políticas comunitarias sobre inmigración. 4. La situación en España: 4.1. Las políticas nacionales sobre inmigración. Marco legal. 4.2. El protagonismo de la Administración Local en la integración de los inmigrantes: el papel socializador del Padrón Municipal. 4.3. El Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia y Medidas en materia de igualdad de trato y no discriminación por el origen racial o étnico de las personas. 4.4. El inmigrante como persona en riesgo o situación de exclusión social: los Planes Nacionales de Inclusión Social. 4.5. El tratamiento global de la inmigración: Programa GRECO. 4.6. El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración.

1. INTRODUCCIÓN En el 2005, se calculaba que en Europa la población total de musulmanes era de 13.000.000, de los cuales en España se encontraban 1.064.9041. A pesar de que los musulmanes se encuentran inadecuadamente representados en las estadísticas demográficas representan, no obstante, el 3,5% del total de la población de la Unión Europea, pero con grandes variaciones entre Estados miembros. En el caso de España, los inmigrantes musulmanes son en su mayoría originarios de Marruecos y de Africa Subsahariana. La mayor parte de ellos penetran ilegalmente en el territorio por Andalucía y o bien se quedan trabajando en la agricultura en esa región o bien emigran más al norte en busca de empleo en las zonas industriales de los grandes núcleos urbanos: Madrid, Barcelona… Estos datos ponen de manifiesto la importancia cuantitativa del fenómeno pero más allá de ello, concurren en la inmigración de los integrantes de comunidades musulmanas, características que le dotan de especificidad propia con respecto a los problemas y circunstancias que acompañan a otras comunidades de inmigrantes,

1 Datos del Observatorio Andalusí (Unión de Comunidades Islámicas de España). El Islam en España, cifras y datos, disponible en la siguiente dirección: http://mx.geocities.com/hispanomuslime/cifras.htm.

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cuya presencia en Europa y España es también numéricamente relevante. De manera que los integrantes de las comunidades islámicas participan, en cuanto inmigrantes del tronco común de problemas asociados a las personas inmigrantes y en cuanto miembros de dichas comunidades, definidas por la adscripción a un credo religioso, el Islam, suman otros que se manifiestan en forma de discriminaciones en los distintos ámbitos de la vida: empleo, vivienda, educación...

2. LA ISLAMOFOBIA El hecho de que la historia en común con el Islam haya estado jalonada de desencuentros que se han materializado en la interiorización de profundos prejuicios y estereotipos negativos, lejos de mitigarse como fruto de la obligada convivencia de las dos comunidades, se ha agudizado, gracias al desafortunado impacto del hecho terrorista, situando a las dos comunidades no sólo en planos distintos sino enfrentados. Ese temor y prejuicios hacia el Islam y los musulmanes cristalizan en lo que se conoce como islamofobia2, adoptando con frecuencia las forma de racismo y discriminación. Hasta ocho son las características que se identifican en el concepto de islamofobia3: 1. Se considera el Islam como un bloque monolítico, estático y reacio al cambio. 2. Como una realidad diferente y «otro». Sin valores comunes con las demás culturas, no se ve afectado por estas últimas ni influye en ellas. 3. El Islam como inferior a Occidente. Como bárbaro, irracional, primitivo y sexista. 4. El Islam como violento, agresivo, amenazador, propenso al terrorismo al choque de civilizaciones. 5. El Islam como una ideología política utilizada para adquirir ventajas políticas o militares. 6. Las críticas a Occidente formuladas por el Islam se rechazan de pleno. 7. La hostilidad con respecto al Islam es utilizada para justificar prácticas discriminatorias hacia los musulmanes y la exclusión de los musulmanes de la sociedad dominante. 8. Se asume como normal la hostilidad contra los musulmanes.

2 Vid in extenso: «Musulmanes en la Unión Europea: discriminación e islamofobia. percepciones sobre discriminación e islamofobia (Voces de miembros de las Comunidades Musulmanas en la UE). Extractos de los Informes del Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia (EUCM). Diciembre de 2006. Documentos de Casa Árabe, n.º 1/2007. Casa Árabe-IEAM (Instituto Internacional de Estudios Árabes y del Mundo Musulmán). 3 La ONG británica Runnymede Trust, en su informe de 1997 Islamphobia: a Challenge for Us All, identifica dichas características.

LA INTEGRACIÓN SOCIOLABORAL DE LOS INMIGRANTES ISLÁMICOS EN ESPAÑA

La Comisión Europea contra el Racismo y la intolerancia del Consejo de Europa (CERI) ha publicado dos recomendaciones de política general: la Recomendación de política general n.º 5, sobre la lucha contra la intolerancia y las discriminaciones hacia los musulmanes (CRI (2000)21) y la Recomendación de política general n.º 7 sobre la legislación nacional para luchar contra el racismo y la discriminación racial CRI (2003) 8). Además, la Recomendación general n.º 8 sobre la lucha contra el racismo y el terrorismo (CRI (2004) 26) señala que «como consecuencia de la lucha contra el terrorismo emprendida tras los sucesos del 11 de septiembre de 2001, algunos grupos de personas, en particular los árabes, los judíos, los musulmanes algunos solicitante de asilo, refugiados e inmigrantes, algunas minorías visibles y las personas percibidas como pertenecientes a dichos grupos han pasado a ser especialmente vulnerables al racismo y/o a la discriminación racial en un gran número de ámbitos de la vida pública, incluidos la educación, el empleo, la vivienda, el acceso a los bienes y servicios, el acceso a los lugares públicos y la libertad de movimientos». La Recomendación de Política General n.º 5 reconoce que las comunidades musulmanas sufren prejuicios que «pueden manifestarse a diferentes niveles, concretamente mediante actitudes negativas generales, pero también, en diversos grados, mediante discriminaciones y mediante la violencia y el acoso». Por otra parte, la discriminación contra los musulmanes puede atribuirse tanto a actitudes islamófobas como a resentimientos racistas y xenófobos, ya que en la mayoría de los casos estos elementos se encuentran íntimamente entrelazados y así lo recoge la Recomendación de Política General n.º 7, el racismo puede definirse como «la creencia de que un motivo como la raza, el color, la lengua, la religión, la nacionalidad o el origen nacional o étnico justifica el desprecio hacia una persona o un grupo de personas o la idea de superioridad de una persona o de un grupo de personas». No es que la discriminación se ejerza sólo sobre el grupo de los inmigrantes musulmanes, pero las prácticas discriminatorias que les afectan son particularmente incisivas y conllevan el riesgo de que se sientan alienados con respecto a la sociedad en la que viven. Consecuencias directas de la islamofobia y el racismo son, por tanto, la marginación y alienación. Y en dicho contexto, la promoción de la integración aparece como el mecanismo que permite combatirlas y alejar el riesgo de exclusión social que planea sobre los integrantes de las comunidades islámicas.

3. POLÍTICAS COMUNITARIAS SOBRE INMIGRACIÓN La inmigración ocupa un lugar destacado entre las políticas de casi todos los Estados miembros de la Unión Europea, a cuyos gobiernos se les exige capacidad para dar respuestas adecuadas a los nuevos retos que plantea la inmigración de ciudadanos de países terceros. Así los Estados han ido otorgando tratamientos diversos al fenómeno, dependiendo de variables propias como las características nacio-

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nales de la sociedad receptora, de la tradición al respecto, si estamos ante antiguos países de inmigración (Alemania, Reino Unido) o nuevos países (algunos países de la cuenca mediterránea como España, Italia), etc. El resultado es una gran heterogeneidad de tratamientos jurídicos de la problemática de los inmigrantes y particularmente de sus condiciones laborales, sobre los que el derecho comunitario se limita a ejercer su influencia en aras de establecer unas coordenadas de actuación conjunta para la armonización de las distintas políticas, pero frente a las que sigue prevaleciendo el derecho interno de cada Estado miembro de la Unión Europea. A pesar de ello, no es posible entender la regulación jurídica de la inmigración sin situarla en el escenario europeo. Es en el marco del proceso de convergencia europeo de armonización de las normativas, donde hay que interpretar la tendencia, en estos últimos años, de los Estados miembros hacia legislaciones sobre extranjería cada vez más minuciosas y represivas. Particularmente, desde el Consejo de Tampere (1999) pero, también, en los sucesivos consejos europeos (Laeken, 2001; Sevilla, 2002; Salónica, 2003) se viene insistiendo en la necesidad de una regulación más eficaz de los flujos migratorios. La coordinación, en el ámbito de la Unión en materia de extranjería, pasa por tres ejes: 1) El control de los flujos migratorios como uno de los elementos básicos en la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea (COM (2000) 167 y COM (2001) 278 final). En ese sentido se insiste en la necesidad de aproximar las legislaciones nacionales sobre las condiciones de admisión y de residencia de los nacionales de terceros países. 2) La lucha contra las redes de tráfico de inmigrantes y contra la inmigración clandestina (COM (2001) 672 final). Lucha que se centra en los siguientes ámbitos: el sistema de visados, la infraestructura para el intercambio de información, cooperación y coordinación, la gestión de fronteras, la cooperación policial, las leyes de extranjería y derecho penal, y la política relativa a la repatriación y la readmisión. 3) La integración de las personas inmigrantes. A pesar de que en las políticas comunitarias de inmigración europeas existe un evidente desequilibrio a favor de los dos primeros ejes, la integración sigue constituyendo el siguiente pilar de estas políticas. La integración se despliega en dos líneas que no son en ningún caso contrapuestas sino, por el contrario complementarias. La primera se dirige a la lucha contra la discriminación y la segunda a favorecer la inserción en la sociedad de acogida del inmigrante. En cuanto a la primera de las líneas, dos normas tienen que ser señaladas: la Directiva 2000/43/CE, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico y la Directiva 2000/78/CE, relativa al establecimiento de un marco legal para

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la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, en las que se trata el concepto de discriminación indirecta y se promueve la acción positiva. Estas medidas antidiscriminatorias, siendo fundamentales para la integración de los inmigrantes deben incorporarse a una política global y multidimensional sobre la integración de los inmigrantes, como se señala en el Consejo Europeo de Salónica (2003). Dicha política debe partir de la consideración de la integración como un proceso continuo y bidireccional, basado en derechos mutuos y obligaciones correspondientes de los nacionales de terceros países y de las sociedades de acogida. En cualquier caso, el éxito de la política de integración dependerá de la participación efectiva de los agentes implicados. Por ello, desde el Consejo se anima a los organismos competentes de la Unión Europea, a las autoridades nacionales y locales, a los sindicatos, a las agrupaciones de empresarios, a las organizaciones no gubernamentales, organizaciones de migrantes y a las organizaciones con fines culturales, sociales y deportivos a participar en ese esfuerzo común. En el contexto de la Comunicación de la Comisión Europea, de 2005 «Programa Común para la integración», la Comisión Europea propone facilitar el diálogo intercultural e interreligioso a nivel europeo y desarrollar el diálogo de la Comisión Europea con organizaciones religiosas y humanistas. El Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia (EUMC) considera que los Estados miembros deben desarrollar, promover y evaluar políticas de igualdad de oportunidades y de no discriminación para las comunidades musulmanas, especialmente en los ámbitos del empleo, educación y acceso a bienes y servicios. Las prácticas discriminatorias derivadas de actitudes intolerantes hacia culturas diferentes pueden engendrar la desesperanza y la alienación, especialmente entre lo jóvenes musulmanes, lo que puede tener efecto negativo sobre la cohesión comunitaria. El reconocimiento de sociedades multiculturales y multiconfesionales y las acciones basadas en esta percepción deberían constituir el marco para la definición de políticas y prácticas. El EUMC entiende que las medidas y prácticas que afrontan la discriminación, abordan la marginación social y promueven políticas de inclusión deben ser prioritarias a la hora de definir y aplicar políticas. En particular el acceso a la educación y la igualdad de oportunidades en materia de empleo deben constituir una preocupación fundamental. Estas políticas de integración e inclusión aún dirigiéndose a un colectivo uniformizado alrededor de la adscripción a un determinado credo, no puede abstraerse del hecho de que el mismo está integrado por personas que además de las dificultades de integración en la sociedad de acogida que parten de dicho, deben sumar características personales adicionales que inciden en la profundización en la alienación y marginalidad. Particularmente, los jóvenes, en cuanto que el el perfil demográfico de la población musulmana es más joven que el del conjunto de la población y las mujeres dentro de la población musulmana, en cuanto que las diferencias culturales las convierten en el eslabón más débil, se destacan como perfiles

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particularmente sensibles a dicho riesgo. Por lo que deberían garantizarse intervenciones políticas eficaces dirigidas a ambos. El estatus social de las mujeres musulmanas varía en función de diversos factores: de su clase social, su formación educativa, de que procedan de un entorno rural o urbano en su país de origen, etc. Pero desde una visión occidental tienden a ser identificadas como las víctimas del Islam. Se trata, sin duda, de una visión simplificadora que se aleja de la realidad de una cuestión compleja y multidimensional que puede tener, como de hecho tiene, consecuencias en el ámbito de la educación y el empleo de las mujeres musulmanas. Tomemos como ejemplo el caso del uso del pañuelo en la esfera pública de las mujeres musulmanas, interpretado por algunos como afirmación de su identidad musulmana o como signo de modestia culturalmente definido; por otros, como símbolo de la opresión de la mujer y de la desigualdad entre sexos.

4. LA SITUACIÓN EN ESPAÑA La situación en España es bastante similar a la del resto de estados de la Unión Europea. Según el barómetro de opinión pública del Real Instituto Elcano llevado a cabo en junio de 2004 sobre el «terrorismo islámico y el fanatismo religioso», el 80% de los encuestados tendían a considerar a cualquier persona que practique el Islam como «autoritaria» y el 57% como «violenta». La identificación del terrorismo islamista con fanatismo religioso abunda en una actitud negativa hacia la religión musulmana, que es la peor valorada (–12%)4. Es decir, que la presencia de la islamofobia es un realidad en la sociedad española, con los ineludibles efectos discriminatorios sobre el colectivo musulman. Ahora bien, aunque determinados aspectos de la discriminación pueden estar directamente vinculados a la pertenencia religiosa o a las prácticas religiosas (como por ejemplo la negativa a aceptar las fiestas o los rezos musulmanes y la prohibición de llevar el pañuelo en el lugar de trabajo, pese a que tales prácticas son aceptadas para otros grupos religiosos); no son estos los únicos factores que interactúan, también el capital humano (cualificaciones educativas y profesionales, competencias lingüísticas, etc.). En España, en junio de 2005 se publicaron los primeros resultados del proyecto AMAL: La inmigración y el mercado laboral (Ministerio de Educación y Ciencia) 2001-2005, estudio realizado sobre inmigrantes de origen arabo-musulman en Cataluña5. La principal conclusión es que si bien las personas que llegan a España ofrecen un gran potencial de recursos humanos, el mercado de trabajo español tiende a no aprovecharlo de manera óptima debido a la falta de reconocimiento de la formación formal e informal y de la experiencia profesional que tie-

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http://www.realinstitutoelcano.org/200406brie.asp. http://www.pcb.ub.es/crea/proyectos/amal/_documents/conclusionscast.pdf.

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nen los inmigrante Consecuencia de ello, muchos inmigrantes deben orientarse hacia empleos poco cualificados que no reflejan su elevado nivel en materia de capacidades interculturales y su dominio de las lenguas, ni su flexibilidad y movilidad profesional. Por otra parte, se abre camino el concepto de la gestión de la diversidad en el lugar del trabajo, desde la tolerancia religiosa y cultural. Cada vez hay más «multiculturalismo» en los lugares de trabajo, a la par que existe una conciencia cada vez mayor sobre la gestión de la diversidad en Europa, que pone el énfasis sobre las ventajas que pueden extraerse de las concesiones culturales o religiosas en el lugar de trabajo. En la mayoría de los Estados miembros de la UE se alienta a las empresas (mediante medidas gubernamentales o legales) a realizar concesiones culturales o religiosas en el lugar de trabajo, y numerosos indicios muestran que eso es lo que está sucediendo en la práctica a nivel de empresa. En España, los sindicatos están consiguiendo que las empresas sean más flexibles por lo que respecta a las diferencias culturales entre su personal. Un ejemplo lo constituye el artículo 11 del convenio colectivo del sector de la hostelería y la restauración de Ceuta, que permite la sustitución de cualquier fiesta nacional o local por una fiesta musulmana. Según una reciente publicación sobre las políticas de diversidad en las empresas, en España existe una única empresa que ha tomado en consideración las fiestas religiosas de manera expresa; se trata de la cadena hotelera NH, presente en 16 países y cuyo personal es de 99 nacionalidades diferentes. En cualquier caso, a nivel del Estado Español y salvo contadas excepciones, los instrumentos que facilitaran la integración de la comunidad musulmana no son específicos, sino generales y, en ese sentido, debemos remitirnos a la condición jurídica del extranjero y a las políticas e instrumentos que se diseñan, con carácter general, para facilitar su inserción sociolaboral y alejar de ellos el fantasma de la marginalidad y de la exclusión social.

4.1. Políticas nacionales sobre inmigración. Marco legal La condición jurídica del extranjero en nuestro país, entendido como aquél que carece de nacionalidad española, nacional de un país tercero ajeno a la Unión Europea (UE) y al Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (A.E.E.E.), adquiere rango constitucional en el art. 13.1 de nuestra Norma Fundamental, por el que se confiere a los extranjeros que se hallen en territorio español las libertades públicas establecidas en el Título I, en los términos de los tratados ratificados por España y la Ley. El régimen legal de los extranjeros se caracteriza por la ausencia de una declaración absoluta de igualdad entre extranjeros y nacionales. Sólo es predicable la igualdad en el ejercicio de aquellos derechos que el individuo posee en función de su condición de ser humano, independientemente de su nacionalidad (derecho a

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la vida, a la intimidad, a la integridad física y moral...), mientras que existen otros derechos exclusivos de los ciudadanos españoles (participación en asuntos públicos y acceso a funciones y cargos públicos) y, por último, otros cuya titularidad es atribuida a los extranjeros en función de su modulación por los tratados y leyes internas. En la última categoría de derechos se encuentra el derecho de acceso al empleo, es decir, que los términos en que los extranjeros pueden acceder al trabajo son determinados por la legislación española y los tratados suscritos por España (art. 13.1 CE), mientras que una vez producida la contratación, se garantiza la igualdad en la titularidad y ejercicio de los derechos laborales (art. 17 ET). En la actualidad, la condición jurídica y, por ende, el régimen laboral del extranjero se asientan sobre la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre (en adelante LOEx) y el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre (en adelante REx). Pero no acaban aquí las reformas operadas sobre la Ley Orgánica 4/2000, también lo hace la Ley 14/2003, de 20 de noviembre (RELOEX). Por su parte, el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, desarrolla la LO 4/2000. Con estas normas se sustituye a la desfasada Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, desarrollada por el Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero por el que se aprueba el Reglamento de Ejecución de la Ley Orgánica 7/1985. La RELOEX introduce cambios, también, en otras normas, en concreto: la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal. Por otra parte, otra norma del 2003, la Ley 11/2003, de 29 de septiembre, de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros, introduce modificaciones en la Ley de Extranjería y en otras disposiciones específicas relativas al régimen legal de los extranjeros en España. En las políticas sobre inmigración es frecuente distinguir entre aquéllas cuyo objeto es controlar o canalizar los movimientos migratorios y aquellas otras que promueven la integración de los inmigrantes. En el caso del Estado español, tradicionalmente se ha prestado y presta atención prioritaria al primer tipo de políticas que atienden a la necesidad de canalizar los flujos migratorios, quedando en un segundo plano las medidas que pretenden garantizar la integración de los inmigrantes legales. La Ley Orgánica 4/2000 ha pretendido aunar medidas que respondan a ambos tipos de políticas, no obstante lo cual es reconocible una preeminencia de las medi-

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das del primer tipo (régimen de entrada, situaciones jurídicas, permisos de trabajo, contingentes) frente a la presencia testimonial de medidas integradoras (derechos socio-laborales). Las carencias que provoca la desatención de ese segundo frente del fenómeno de la inmigración deben de ser paliadas por acciones específicas dirigidas a atender las diversas necesidades de los inmigrantes para hacer efectiva su integración en nuestra sociedad, iniciativas de carácter específico como, entre otras: el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes de 1994, en el que se crea el Observatorio Permanente de la Inmigración, el Programa GRECO o el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes; u otras de carácter inespecífico pero que hacen referencia a la problemática de la integración integración socio-laboral de los inmigrantes en la sociedad española, como los Planes Nacionales de Acción Para el Empleo o el Plan Nacional de Inclusión Social. Al mismo tiempo, no hay que olvidar que en la planificación de las medidas para la integración social de los inmigrantes cobra especial importancia el desarrollo que de la cuestión realizan las Comunidades Autónomas a través de los diversos planes autonómicos para la integración social de las personas inmigrantes.

4.2. El protagonismo de la Administración Local en la integración de los inmigrantes: el papel socializador del Padrón Municipal Las funciones administrativas directamente vinculadas con la inmigración tales como la vigilancia de las fronteras, la entrada en territorio nacional, la determinación de contingentes anuales, la concesión de permisos, el ejercicio de la potestad sancionadora, etc., corresponden, en principio, a la Administración del Estado: Sin embargo, no puede olvidarse que además de existir competencias delegadas (en las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales) hay una función que claramente está ligada a la Administración local: la integración social, que como el propio título de la ley de extranjería indica es, o debería ser, un componente fundamental de toda política de inmigración. Tanto por razones de proximidad como por la estrecha vinculación existente entre integración, servicios sociales y otras prestaciones locales de carácter social, es imposible dejar de señalar el significativo papel que los municipios deben jugar en la efectividad de dicha integración. Desde la aprobación de la ley 4/2000 se ha insistido en el papel central que la normativa de extranjería atribuye a los ayuntamientos en distintas cuestiones relacionadas con los derechos y obligaciones de los extranjeros en España, así por ejemplo: 1. Sólo a nivel local se reconocen unos ciertos derechos de participación, mínimos, que pueden permitir comenzar a reforzar el estatuto jurídico de los extranjeros. 2. Los Ayuntamientos son los responsables de gestionar una parte importante de los servicios a los extranjeros.