REFORMA ELÉCTRICA: CRÓNICA DE UNA REFORMA (Y LITIGIOS) ANUNCIADA

por Luis Manuel Rosendo R. y Cecilia Azar M.

Para diseñar leyes energéticas que verdaderamente atiendan los intereses y el bienestar del país, es imprescindible generar un diálogo profundo, empático e integral que tome en cuenta elementos económicos, sociales, medioambientales e incluso de relaciones internacionales, para encontrar espacios de conciliación que beneficien a todas las partes, especialmente, a los consumidores.

Se ha hablado y escrito mucho sobre los cambios regulatorios y legales que el Poder Ejecutivo Federal ha impulsado en el sector eléctrico mexicano. Sin embargo, el debate acerca de las distintas formas de concebir el diseño de la industria eléctrica en México carece de sentido si los intereses de quienes la Constitución y la ley mandatan proteger y beneficiar (los consumidores), son los últimos en haber sido tomados en cuenta. En definitiva, el análisis de los costos de la electricidad para los usuarios no parece haber sido el verdadero foco de cara a la serie de cambios recientes a las reglas del sector eléctrico de nuestro país.

En los últimos 18 meses, los siguientes cambios regulatorios se han intentado llevar a cabo:

I. La Secretaría de Energía (SENER) ha modificado los lineamientos que establecen los criterios para otorgar Certificados de Energías Limpias (CEL) y los requisitos para adquirirlos. El objeto de esta modificación era permitir el otorgamiento de CEL por cada MWh de energía libre de combustible fósil a centrales eléctricas limpias propiedad de Comisión Federal de

Electricidad (CFE) que hubieran entrado en operación comercial antes del 11 de agosto de 2014.1

II. Acuerdo del Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) para garantizar la confiabilidad del Sistema Eléctrico Nacional con motivo de la pandemia actual. Bajo el supuesto de que la demanda de electricidad se había reducido en las primeras semanas de la pandemia, CENACE determinó que era necesario: (a) prohibir las pruebas preoperativas a las centrales eólicas y solares fotovoltaicas; (b) no aplicar esquemas de acción remedial para la operación de los corredores de transmisión del sistema; y, (c) activar centrales eléctricas must run sin estar sujetas al despacho por orden de mérito económico en el mercado.

III. Política de confiabilidad emitida por SENER. La esencia de esta nueva política era: (a) imponer limitaciones para otorgar permisos de generación, así como para interconectar centrales eléctricas renovables intermitentes; (b) conceder prelación en la interconexión a proyectos estratégicos determinados por la SENER, en particular, aquéllos a cargo de CFE;

(c) establecer nuevos requerimientos en materia de servicios conexos del Sistema Eléctrico Nacional; (d) priorizar la seguridad de despacho sobre la eficiencia económica; y, (e) implementar cargos por servicios conexos por la operación de centrales eléctricas renovables intermitentes y no acreditar potencia en el mercado a dichas tecnologías.

IV. Resoluciones emitidas por la Comisión Reguladora de Energía (CRE) a fin de incrementar las tarifas de porteo (transmisión) para centrales renovables/ de cogeneración eficiente y convencionales bajo Contratos de Interconexión Legados. Se argumentó que los cargos por el servicio de transmisión aplicables a titulares de Contratos de Interconexión Legados —es decir, aquellos asociados a permisionarios bajo la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE) que precedió a la Ley de la Industria Eléctrica (LIE)— constituían un subsidio en perjuicio de CFE y la hacienda pública. La CRE decidió aumentar de manera exponencial (en el caso de las fuentes renovables hasta en un 900%) las tarifas de porteo pagaderas por los particulares, ya sea mediante la expedición de nuevas tarifas para fuentes renovables/de cogeneración eficiente o modificando la metodología, a fin de determinar las variables económicas utilizadas en el cálculo de los cargos de transmisión para fuentes convencionales.

V. Resolución de la CRE para restringir la modificación de permisos legados de autoabastecimiento y cogeneración para incorporar nuevos socios y centros de carga. Al asumir que los particulares habían implementado los esquemas de autoabastecimiento y cogeneración en contravención a su verdadero espíritu, la CRE decidió restringir la incorporación de nuevos socios así como de nuevos centros de carga a los esquemas permitidos en la LSPEE.

VI. Modificación de los Contratos Legados para el Suministro Básico. SENER, CRE y CFE aprobaron modificaciones a ciertos términos de los Contratos Legados para el Suministro Básico. Dichas modificaciones consistieron, principalmente, en eliminar los periodos mínimos y máximos de ejercicio/no ejercicio de la opción de compra de energía eléctrica a favor de CFE Suministrador de Servicios Básicos cuando el costo de la energía eléctrica conforme a los Contratos Legados para el Suministro Básico de centrales propiedad de CFE sea menor al precio marginal local del mercado spot ; permitir que nuevas centrales eléctricas de CFE o expansiones de capacidad de plantas existentes se incorporen bajo esta clase de contratos de cobertura eléctrica; y revisar las variables utilizadas en el mecanismo contractual de pago.

Estos cambios regulatorios han sido combatidos en la vía judicial mediante múltiples demandas de amparo presentadas por generadores, consumidores y hasta ONG, argumentando violaciones constitucionales y legales diversas, incluso, en materia de protección al medio ambiente y derecho a la salud. A esas demandas, los juzgados concedieron suspensiones de carácter definitivo, en muchos casos, con efectos generales. Asimismo, la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y ciertos gobiernos estatales presentaron controversias constitucionales en contra de la Política de Confiabilidad de SENER. Aunque la gran mayoría de estos litigios se encuentran pendientes de resolución, la Política de Confiabilidad ya fue declarada insubsistente en virtud de que uno de los tantos juicios de amparos promovidos en su contra causó sentencia definitiva.

A diferencia de Santiago Nasar que no reconoció el presagio de su muerte en Crónica de una muerte anunciada, el fracaso de la iniciativa de reforma a la LIE fue advertido con anticipación por los distintos integrantes de la industria eléctrica.

La Reforma a la LIE representa el último intento (hasta ahora) de la administración actual a fin de reacomodar las fuerzas en el mercado eléctrico mexicano. Con la finalidad expresa de fortalecer a CFE, la Reforma a la LIE eleva al rango de ley la gran mayoría de los cambios originalmente propuestos por SENER, CRE y CENACE, cambios que la tormenta de amparos había amortiguado. De hecho, la Reforma a la LIE tiene por consecuencia:

* Modificar los principios y reglas básicas del despacho en la Red Nacional de Transmisión y las Redes Generales de Distribución a fin de priorizar —sin importar la eficiencia de sus costos— a las centrales eléctricas propiedad o al servicio de CFE. Las centrales eléctricas de CFE que provean cobertura para el Suministro Básico que ésta presta a través de una empresa subsidiaria a la inmensa mayoría de los usuarios finales del país (especialmente de carácter doméstico y comercial) tendrán prelación para inyectar energía eléctrica a la red sin importar si sus costos son más altos que el resto de plantas en el sistema.

* Permitir otorgar CEL a centrales eléctricas limpias (incluso aquellas que son propiedad o al servicio de CFE), contraviene el espíritu y mandato de la Constitución y la propia LIE de diversificar las fuentes de energía y no reducir los requisitos de adquisición de CEL establecidos por la autoridad (la sobreoferta de CEL representa una simulación que materialmente tiene el efecto de que los requisitos de adquisición de CEL pre-establecidos se reduzcan).

* Revocar los permisos de autoabastecimiento que se consideren obtenidos en “fraude a la ley”, es decir, aquellos que corresponden a proyectos que no se destinan a satisfacer necesidades propias sino, en realidad, a comercializar energía eléctrica a través de un mercado paralelo de venta de energía eléctrica

* Renegociar o terminar anticipadamente los contratos de compromiso de capacidad de generación de energía eléctrica y compraventa de energía eléctrica bajo el esquema (legado) de producción independiente que se consideran ilegales o que no cumplan con el requisito de rentabilidad (i.e. que produzcan los recursos suficientes para su amortización y que no superen la capacidad de pago de CFE).

Al margen de las distintas impugnaciones contra la Reforma a la LIE vía amparo, acción de inconstitucionalidad y controversia constitucional, la realidad es que la crónica de esta reforma legal no sólo fue anunciada en las conferencias del presidente o en los propios actos regulatorios que la precedieron, también en la falta de diálogo entre el Gobierno Federal y las asociaciones/cámaras que representan a los principales jugadores de la industria.

Además de los amparos, un número importante de los conflictos que han surgido a partir de contrarrestar la Reforma Constitucional en Materia Energética de 2013 se dirimen en arbitrajes, nacionales e internacionales. Estos procedimientos representarán costos importantes y el rompimiento de las relaciones comerciales. Lo cierto es que, en el arbitraje, existen condiciones para incorporar espacios de conciliación en los que las partes analicen si es más conveniente transigir. En este análisis, es fundamental definir qué proyecto de país se tiene, así como la visión internacional. Las prioridades han cambiado; hoy el medio ambiente, los derechos de los consumidores, la libre competencia, la protección de inversiones, la no discriminación y la igualdad de oportunidades ocupan la discusión. Discursos distantes a estos conceptos difícilmente generarán un impacto positivo.

Dado que hemos entrado en una dinámica de acción (iniciativas para generar cambio legal o regulatorio) y reacción (interposición de demandas), y las visiones están claramente confrontadas, los consumidores corren el riesgo de sufrir la misma suerte de Santiago Nasar, reflejada en incrementos de costos por el servicio eléctrico, menor competencia en la cadena de suministro, peor calidad en el aire que respiramos ante una mayor producción de gases de efecto invernadero y asignaciones presupuestales a manera de subsidios que de otra manera se hubieran destinado, por ejemplo, a salud o educación.

Fortalecer a CFE es válido; lo que se cuestiona es si ese fortalecimiento debe repercutir negativamente en la competencia, la inversión, el desarrollo y el medio ambiente. Los intereses que persiguen los particulares son igualmente válidos. Lo importante es encontrar el balance regulatorio que permita obtener un mercado eficiente, competitivo y equitativo que beneficie a los usuarios.