Revista SURACADEMIA Vol. 4 by Universidad Nacional de Loja

Publicacion Semestral diciembre 2015 ISSN:1390-9245 Vol. 4 Nº 2 URL: revistas.unl.edu.ec/index.php/suracademia

Revista Académica - Investigativa del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja

ARTICULO CIENTÍFICO

N° 4, Vol 2 diciembre 2015 ISSN: 1390-9245

“SurAcademia” es una revista del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja, especializada en tratar temas académicos y de investigación científica en las siguientes áreas: jurídicas, sociales, económicas y administrativas. La revista “SurAcademia” publica trabajos originales de temas académicos y de investigación científica, artículos de revisión, informes técnicos, comunicaciones en congresos,comunicaciones cortas, cartas al editor, estados del arte, reseñas de libro y otros, dando priopiridad al contenido académico. Es un espacio para la difusión y transferencia de resulatdos de conocimiento e innovación, cuya cobertura temática va dirigida a profesionales, estudiantes y comunidad en general que gusta de está ciencia. Editada semestralmentre por el área Los artículos originales recibidos para publicaciones séran evaluados por pares académicos internos y externos y para el arbitraje, se aplicará el sistema doble a ciegas.

Cuarta Edición ISSN: 1390-9045 TIRAJE: 200 EJEMPLARES Dirección: Av. Pio Jaramillo Alvarado y Reinaldo Espinoza, La Argelia PBX: (593) 07-2547252 EXT 145 URL: revistas.unl.edu.ec/index.php/suracademia www.unl.edu.ec Correo Electronico: revista.suracademia@unl.edu.ec www.suracademia.com Loja - Ecuador Diseño y Diagramación: Lcda. Sara Jaramillo Carrión; Tlgo. Juan Carlos Carrión Ch; Jessica Ochoa Molina Institución Editora: Universidad Nacional de Loja Codigo Postal: 110150 Ciudad: Loja Parroquia: El Sagrario Celular: 0990027270 DIRECCIÓN DE COMUNICACIÓN E IMAGEN INSTITUCIONAL

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Dr. Gustavo Villacís Rivas Mg.Sc Rector Dra. Martha Reyes Coronel Mg.Sc Vicerrectora

Cristobal Jaramillo Pedrera Mg.Sc Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja.

Rosario Enith Moreno Alvear Mg.Sc Docente titular del Área Jurídica, Social y Administrativade la Universidad Nacional de Loja. Luis Alfredo Mogrovejo Jaramillo Mg.Sc Docente titular del Área Jurídica, Social y Administrativade la Universidad Nacional de Loja.

COMITÉ EDITORIAL Evaluadores Externos Arq. Marco Montaño Lozano, Mstro. Director General

Director (e) del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja.

Ph.D. Diósgrafo Chamba Villavicencio Editor Responsable

Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja.

Dr. Cristóbal Jaramillo Pedrera Mg.Sc. Editor Ejecutivo

Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja.

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EDITORIAL

La publicación de artículos a más de difundir el conocimiento jurídico, social, económico y administrativo, crear ciencia, conocimiento especializado, rescatar los saberes ancestrales, cumplir con la misión de la Universidad Nacional de Loja, permite a los profesores universitarios del Ecuador mantener su condición de profesor principal, tal como lo manda el artículo 150 de la Ley de Educación Superior. La Universidad Ecuatoriana se fundamenta en una misión tripartita: la docencia, investigación y vinculación, para alcanzar el desarrollo de la investigación, el Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor e Investigador del Sistema de Educación Superior permite para el caso de profesores a tiempo completo asignar hasta 31 horas a la semana para investigación o a su vez obtener la calidad de docente titular principal investigador para dedicarse a tiempo completo a las actividades de investigación, con el compromiso de difundir los resultados de su actividad. La Revista SURACADEMIA se constituye como un canal de alto impacto, insertada en el sistema de codificación internacional LATINDEX, para publicar resultados de trabajos de investigación, alternativas de divulgación, escritos con resultados de investigación dirigidos a la comunidad científica, textos docentes y pedagógicos escritos por profesores o por los estudiantes, obras de perfeccionamiento profesional, etc. Las Instituciones de Educación Superior ecuatorianas en el camino a la excelencia, perfectamente definido en la Constitución de la Republica e implementado en la Ley Orgánica de Educación Superior crea un Sistema de Evaluación y Acreditación de la Universidades y Escuelas Politécnicas; en los Modelos de Evaluación Definitivos utilizados por el CEAACES para la Evaluación del Entorno de Aprendizaje las Carreras de Medicina, Odontología y Derecho, dentro del Criterio Academia, Subcriterio Producción Académica, Indicador Producción Científica e Investigación Regional evaluó si los docentes de las carreras tienen artículos científicos publicados en revistas indexadas de las bases Scopus, Isi Web o catálogo de LATINDEX. Por lo que publicar artículos en la Revista SURACADEMIA podría incluso tener un criterio más instrumental, como por ejemplo, prepararse para las evaluaciones de las carreras con fines de acreditación y obtener más puntos en la calificación final. La indexación de la revista trae consigo un cambio visible, entre los muchos posibles la transformación radical de las revistas tradicionales universitarias ecuatorianas, en las que se publicaban trabajos de calidad variada y no siempre cuidando el rigor científico que caracteriza a una revista indexada. La indexación de la Revista SURACADEMIA deja en evidencia la visión de algunos directivos universitarios, la coherencia en la implementación de la política educativa que se debe seguir en la educación superior del país para ubicarse en el camino correcto de la excelencia universitaria, como proceso constante y sin retorno del que ya es parte la Universidad Nacional de Loja.

Ph.D. Diósgrafo Chamba Villavicencio Editor Responsable

ARTICULO CIENTÍFICO

N° 4, Vol 2 diciembre 2015 ISSN: 1390-9245

Índice de Contenidos El Control de Legalidad en el Proceso Contencioso Administrativo Tributario en el Ecuador Legality Control in Tax Administrative Contentious Process in Ecuador Andrea Catalina Aguirre Bermeo, Mario Enrique Sánchez Armijos, Diósgrafo Tulio Chamba Villavicencio, José Abelardo Riofrío Mora Aportes a la Dogmática Constitucional Ecuatoriana Contributions to the Ecuadorian Constitutional Dogmatic Israel Celi Toledo, Paulina Moncayo Cuenca

La Cultura Organizacional como pilar de la ventaja competitiva en las Organizaciones Empresariales Organizational Culture as a pillar of competitive advantage in Business Organizations Juan Encalada Orozco, César Augusto Atoche Pacherres

Eficacia de los actos de la Administración Pública: El Control de la Administración Tributaria y su dependencia del Domicilio Fiscal Effectiveness of Public Administration acts: Control of the Tax Administration and its dependence on tax address José Rodrigo Maldonado Quezada

La Prescripción en el Derecho Tributario (artículo de reflexión) The prescription in the tax law Alex Patricio Riascos Chamba

Comercio Informal en la ciudad de Loja, estudio situacional, propuestas de ordenamiento y regulación Informal Trade in the city of Loja, situational study and proposals and regulation order Juan Pablo Sempértegui Muñoz, José Job Chamba Tandazo

El Principio de Unidad de materia en el Procedimiento Legislativo The Principle of Unit of subject in the Legislative Procedure Gonzalo Alfredo Paz Tinitana

El Impuesto al exceso de velocidad de automotores The Tax on Speeding Automotive José Abelardo Riofrío Mora

Análisis del microcrédito en el Sistema Financiero Ecuatoriano y en la Economía Popular y Solidaria The Ecuadorian financial system and the Economía Popular y Solidaria. Microcredit analysis. Lenin Ernesto Peláez Moreno, Neusa Cecilia Cueva Jiménez, Rosa Yolanda Campoverde Bustamante, Jorge Baltazar Vallejo Ramírez, Maritza Jacqueline Peña Vélez

Relación en el desarrollo de carrera entre Hombres y Mujeres discapacitados en Organizaciones Ratio career development between men and women disabled in organizations Paúl Stewart Cueva Luzuriaga, Santiago Javier Ludeña Yaguache, Franco Hernán Salcedo López

Nivel de desempeño y satisfacción laboral en empresas de la ciudad de Loja: Caso de Estudio “LOJAGAS” Level of performance and job satisfaction in companies Loja City: Case Study "LOJAGAS" Raquel Padilla Andrade, Yenny Moreno, Ximena González, Johvana Aguirre Mendoza

El IGV en la Escena Internacional VAT in the International Arena Víctor Manuel Giudice Baca

Instrucciones a los autores

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Andrea Catalina Aguirre Bermeo* Docente de la Carrera de Derecho de la Universidad Nacional de Loja E-mail: andrea.aguirre@unl.edu.ec * Autor para correspondencia

Mario Enrique Sánchez Armijos Docente de la Carrera de Derecho de la Universidad Nacional de Loja

Diósgrafo Tulio Chamba Villavicencio Docente de la Carrera de Derecho de la Universidad Nacional de Loja

José Abelardo Riofrío Mora Docente de la Carrera de Derecho de la Universidad Nacional de Loja

EL CONTROL DE LEGALIDAD EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO EN EL ECUADOR Legality Control in Tax Administrative Contentious Process in Ecuador RESUMEN

ABSTRACT

En el presente artículo se hace un análisis sobre el control de legalidad en sede administrativa y contenciosa, tributaria, el actuar de la administración tributaria se basa en el principio de legalidad, en sede administrativa el control de legalidad está dado por el Recurso de Revisión, a través de este mecanismo se determina un control de los actos emitidos por la Administración, tendrán la potestad facultativa extraordinaria de iniciar, de oficio o por insinuación debidamente fundamentada de una persona natural o jurídica, que sea legítima interesada o afectada por los efectos jurídicos de una acto administrativo firme o resolución ejecutoriada de naturaleza tributaria, un proceso de revisión de tales actos o resoluciones de hecho o de derecho. En sede contenciosa los contribuyentes o sujetos pasivos que se crean afectados por un acto administrativo pueden impugnarlos ante los Tribunales Distritales de lo Fiscal, para así evitar que produzcan sus propios efectos.

In this article an analysis of the legality is presented in administrative and contentious headquarters, tributary, the act of tributary administration is based on the principle of legality, in the administrative control of legality is given by the Appeal for Review, through this mechanism a check on the acts issued by the administration is determined, will the extraordinary discretionary power to initiate ex officio or by insinuation duly substantiated a natural or legal person who is legitimately concerned or affected by the legal effects of a firm administrative act or decision rendered by a tributary nature, a process of review of such acts or decisions of fact or law.

Palabras claves: Administración tributaria, sede administrativa, recurso de revisión, facultad oficiosa, acto administrativo.

Keywords: Tax administration, administrative headquarters, appeal for review, informal power, administrative act.

In contentious headquarters contributors or passive subjects which are believed affected by an administrative act can be challenged before the District Courts of Fiscal, to avoid producing their own effects.

Andrea Catalina Aguirre Bermeo: Magister en Derecho Mención Derecho Tributario. Especialista en Derecho Tributario Mario Enrique Sánchez Armijos: Magister en Derecho de Investigación Jurídica. Magister en docencia Universitaria e Investigación Educativa Diósgrafo Tulio Chamba Villavicencio: Doctor of Philosophy (Ph.D) por el Instituto de Relaciones Internacionales de Ucrania de la Universidad Estatal de Kiev Taras Shevchenco. Master en Derecho Internacional por la Universidad Estatal de Kiev Taras Shevchenco. Especialista en Gestión Ambiental y Minera por la Escuela Politécnica Nacional. José Abelardo Riofrío Mora: Magister en Derecho e Investigación Jurídica. Doctor en Jurisprudencia. Doctor en Jurisprudencia y Abogacía

RECIBIDO: Ago 08, 2015 | APROBADO: Ago 15, 2015 pp: 7 - 14

ARTICULO CIENTÍFICO

INTRODUCCIÓN ALCANCE Y NATURALEZA DEL CONTROL DE LEGALIDAD Para entender cuál es el alcance del control de legalidad en el ámbito del derecho tributario, debemos partir de lo establecido en el artículo 273 del Código de la materia que en su inciso segundo señala: “La sentencia será motivada y decidirá con claridad los puntos sobre los que se trabó la Litis, y aquellos que, en relación directa a los mismos, comporten control de legalidad de los antecedentes o fundamentos de la resolución o acto impugnados aun supliendo las omisiones en que incurran las partes sobre puntos de derecho, o apartándose del criterio que aquellos atribuyan a los hechos”. Sobre este tema, Troya señala que con esta norma se otorga a los tribunales el rango de organismos de control de legalidad de los actos administrativos, dándoles amplía libertad para aprehender esa realidad y para establecer su significación, determinando que es más importante la realidad objetiva que lo que partes puedan argüir dentro del proceso. El actuar de la Administración se basa en el principio de legalidad y es en base de este postulado que la Administración dicta los actos que son materia de este control, por ello es importante pasar a señalar cómo este principio actúa en el campo tributario y su vinculación con el principio de reserva de ley establecido en el Código de la materia. Este principio significa que la ley que establece el tributo debe definir cuáles son los elementos y supuestos de la obligación tributaria, esto es, los hechos imponibles, los sujetos pasivos de la obligación que va a nacer, así como el objeto y la cantidad de la prestación, todos estos elementos no deben quedar al arbitrio o discreción de la autoridad administrativa. José Vicente Troya Jaramillo establece que el principio de legalidad es un modo de cómo se ha de ejercer la potestad tributaria, como lo señala la Constitución de la República del Ecuador su artículo 120 expresa que la Asamblea nacional tendrá las siguientes atribuciones y deberes, además de las que determine la ley y en su numeral 7 prescribe crear, modificar o suprimir tributos, mediante ley, sin menos cabo de las atribuciones conferidas a los gobiernos autónomos descentralizados, es decir corresponde crear a los organismos seccionales autónomos lo referente a tasas y contribuciones especiales. De esto se puede sostener que a más de legalidad, debe afrontarse el 8

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principio de reserva de ley, establecido en el artículo 301 de la Constitución de la República del Ecuador que indica solo por iniciativa de la función ejecutiva y mediante ley sancionada por la Asamblea Nacional se podrán establecer, modificar o extinguir impuestos. Así mismo en el artículo 305 se le otorga exclusivamente potestad tributaria al Presidente de la República para la creación de aranceles y la fijación de sus niveles. De igual manera, la Constitución faculta exclusivamente al Presidente de la República, a proponer proyectos de ley mediante los cuales se establezca, modifique o suprima impuestos. José Vicente Troya Jaramillo señala en su obra “Control de las Leyes tributarias y los efectos de su declaración de invalidez”, que el principio de legalidad se ha atenuado y dulcificado, ya no cabe sostener el axioma clásico de que no hay tributo sin ley, lo que se puede sostener es que no hay impuesto sin ley, como claro ejemplo podemos señalar la facultad legislativa que tienen los gobiernos autónomos descentralizados en base a la disposición de la Constitución de dictar ordenanzas para crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras. Es necesario entender el principio de reserva de ley no únicamente en sentido formal, ya que no sería más que la simple permisión al legislador para que produzca una ley sobre una materia sometida a reserva, pero que su contenido sea vacío y se limite simplemente a facultar al ejecutivo para que, por medio de la expedición de actos administrativos, regule la materia sometida inicialmente a reserva del legislativo, por ello también se la debe observar desde su aspecto material para que se cumpla con el mandato constitucional contenido en una reserva de ley específica, ya que en el caso contrario se estaría vaciando de contenido el principio democrático sobre el cual estas reservas tienen su fundamento. En bases a estos conceptos podemos señalar que es posible medir el alcance del principio de legalidad, a través del denominado principio de reserva de ley, al cual Lobo Torres , lo identifica como un su principio del de legalidad; que hace referencia a la necesidad de que la regulación de determinadas materias vengan dadas por vía legislativa, ya que solo los órganos depositarios de la voluntad general son los habilitados para instituir tributos, revistiendo, en la esfera de creación del derecho, de manera específica en la esfera fiscal, este tiene como función primordial poner un límite a la potestad tributaria normativa del Estado, al delimitar una parte del ámbito tributario, en exclusiva a la ley. pp: 7 - 14

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La reserva legal impide el riesgo de que los órganos de ejecución (administración) puedan dictar disposiciones en desmedro de la función de tutela de los ciudadanos y de sus garantías individuales (libertad personal, propiedad, actividad económica), los elementos que se enmarquen en este concepto solo pueden perpetuarse por Ley, como expresión de la voluntad general, garantizándose de esta forma que no sean regulados por el capricho o la discrecionalidad personal de la autoridad administrativa. A partir de la reserva de ley se habla, que la misma puede ser absoluta (legalidad rígida) o relativa (legalidad flexible), la primera manifiesta que la totalidad de la materia acotada deba venir regulada en exclusiva por la ley o, al menos por actos con fuerza de ley; y la denominada reserva relativa o atenuada que consiste en exigir la presencia de la ley tan solo a efectos de determinar los elementos fundamentales o identidad de la prestación establecida, pudiendo confiarse al ejecutivo la integración o desarrollo de los restantes elementos. Toda esta valoración a la cual nos referimos debe estar regida por el principio de legalidad y consiste en establecer que los actos emanados por la Administración se ajusten a las normas de derecho ya que en caso contrario, el Tribunal al momento de dictar sentencia y efectuar el debido control, si llegara a determinar que ha existido un error de derecho, está en la facultad de declarar que el acto administrativo es viciado y por ende no produce los efectos legales esperados. Hemos analizado brevemente cuál es el alcance y la naturaleza del control de legalidad en el ámbito del derecho tributario, y a lo largo de lo investigado, pudimos percatarnos de la importancia que éste tiene en el campo administrativo, por ello creemos necesario a continuación analizar cómo se produce este control en sede administrativa a través del estudio de los distintos mecanismos que la ley otorga a los contribuyentes y a la misma Administración. EL CONTROL DE LEGALIDAD EN SEDE ADMINISTRATIVA Al referirnos al control de legalidad en esta sede debemos iniciar estudiando el Recurso de Revisión y a través de este mecanismo determinar si se efectúa un control de los actos emitidos por la Administración. En la administración tributaria central, el Director

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General del Servicio de Rentas Internas, así como los prefectos provinciales y los alcaldes, en las administraciones tributarias seccionales; y las máximas autoridades de las administraciones tributarias de excepción, en virtud de lo que dispone el artículo 143 del Código Tributario, tendrán la potestad facultativa extraordinaria de iniciar, de oficio o por insinuación debidamente fundamentada de una persona natural o jurídica, que sea legítima interesada o afectada por los efectos jurídicos de una acto administrativo firme o resolución ejecutoriada de naturaleza tributaria, un proceso de revisión de tales actos o resoluciones de hecho o de derecho. El Recurso de Revisión puede efectuarse cuando el acto administrativo sea plenamente ejecutable, es decir, produzca efectos similares a cosa juzgada ; cuando ello ocurra y para poder interponerlo se deberá determinar que se encuentra en una de las seis causales establecidas en el Código Tributario para este efecto. Caso contrario será desestimado, pudiendo sin embargo, el interesado acudir al Tribunal Distrital de lo Fiscal Tributario para que este se pronuncie sobre la motivación emitida por la autoridad máxima de la Administración Tributaria que desechó el recurso. El mismo artículo 143 del Código Tributario, citado anteriormente, establece las causales sobre las que se debe fundamentar la verificación de un acto administrativo firme o resolución ejecutoriada, siendo éstas las siguientes: 1. Cuando hubieren sido expedidos o dictados con evidente error de hecho o de derecho, verificados y justificados según informe jurídico previo. En caso de improcedencia del mismo, la autoridad competente ordenará el archivo del trámite; 2. Cuando con posterioridad aparecieren documentos de valor trascendental ignorados al expedirse el acto o resolución de que se trate; 3. Cuando los documentos que sirvieron de base fundamental para dictar tales acto o resoluciones fueren manifiestamente nulos, en los términos de los artículo 47 y 48 de la Ley Notarial, o hubieren sido declarados nulos por sentencia judicial ejecutoriada; 4. Cuando en igual caso, los documentos, sean públicos o privados, por contener error evidente, o por cualquiera de los defectos señalados en el artículo 167 del Código de Procedimiento Civil, o por pruebas posteriores, permitan presumir, grave y concordantemente su falsedad;

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5. Cuando habiéndose expedido el acto o resolución, en virtud de prueba testimonial, los testigos hubieren sido condenados en sentencia judicial ejecutoriada por falso testimonio, precisamente por las declaraciones que sirvieron de fundamento a dicho acto o resolución; y, 6. Cuando por sentencia judicial ejecutoriada se estableciere que, para dictar el acto o resolución materia e la revisión, ha mediado delito cometido por funcionarios o empleados públicos que intervinieron en tal acto o resolución. Respecto a las causales que hacen referencia a errores de hecho o de derecho y que es necesario que exista justificación con informe jurídico previo, y la que hace relación a la aparición de documentos de valor trascendental, es importante establecer que la Administración Tributaria tiene la obligación en toda consulta, reclamo, recurso o petición de expedir la respectiva resolución motivadamente, para esto podrá solicitar al interesado las pruebas que se necesiten para fundamentar las aseveraciones emitidas y con ello formarse un criterio válido y así esclarecer la perspectiva y factibilidad del mismo. Sobre las causales que se refieren a la nulidad de documentos de acuerdo con la Ley Notarial o por sentencia, es importante manifestar que la Administración al momento de emitir su decisión o pronunciamiento, lo hace basado en la información proporcionada por el peticionario o por terceros y puede ocurrir que esa manifestación de voluntad se encuentre viciada al no haber cumplido con normas notariales expresas, como son el artículo 46 de la Ley Notarial que se refiere a que la omisión de formalidades para los testamentos cerrados será penada con la destitución del notario, quien además será responsable de los perjuicios que se ocasionen; de igual manera, el artículo 47 del mismo cuerpo legal estipula que es nula la escritura que no se halla en la página de protocolo donde, según el orden cronológico debía ser hecha Finalmente sobre las causales que hacen referencias a documentos falsos, prueba testimonial falsa declarada en sentencia por delito de funcionarios públicos, podemos decir que al incluirse documentación que posteriormente ha sido calificada como errada o falsa, es lógico suponer que ese acto administrativo no puede seguir produciendo efectos jurídicos y su contenido no puede ser aceptado en la vía jurídica, por ello es aceptable que proceda el Recurso de Revisión.

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El artículo 145 del Código Tributario señala taxativamente en qué casos no procede este recurso, siendo los siguientes: 1. Cuando el asunto hubiere sido resuelto por el Tribunal Distrital de lo Fiscal, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios y empleados en la administración; 2. Cuando desde la fecha en que se dictó el acto o resolución hubieren transcurrido tres años, en los casos de los numerales 1, 2, 3 y 4, del artículo 143; 3. Cuando en los casos de los numerales 5 y 6 del mismo artículo, hubieren transcurrido treinta días, desde que se ejecutorió la respectiva sentencia y siempre que hasta entonces no hubieren transcurrido cinco años desde la notificación de la resolución o del acto de que se trate; 4. Cuando, habiendo sido insinuado por el afectado directo o no fundamentare debidamente la existencia de cualquiera de las causales del artículo 143 en la que estos habrían incurrido; 5. Cuando el asunto controvertido haya sido resuelto mediante resolución expedida por la máxima autoridad de la administración tributaria correspondiente. Al hablar del campo administrativo, es importante relacionar el tema investigado con la acción de lesividad para finalmente concluir estableciendo si a través de estos recursos o vías que otorga la ley, la Administración efectúa en su área un control de legalidad. Para entender por declaración de lesividad. Citamos a Pablo Tinajero Delgado, quien en su obra “La Acción de Lesividad” señala que “la declaración de lesividad es un acto administrativo inimpugnable, que contiene la expresión de voluntad del órgano administrativo competente, mediante el cual se procura el retiro del mundo jurídico, de un acto cuyos efectos benefician a un particular (por lo que no tiene la disponibilidad de sus efectos), y que lesionan los intereses públicos.” Para que el acto dictado por la Administración sea irrevocable y proceda la acción de lesividad, es necesario que el órgano administrativo que lo expidió no tenga la disponibilidad de sus efectos y esto ocurre cuando el acto lesivo ha creado derechos a favor de terceros; podemos afirmar como regla general, que son irrevocables los actos administrativos que establecen derechos subjetivos a favor de terceros. Por esto, si la Administración observa que un acto pp: 7 - 14

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que ella misma ha dictado lesiona el interés público, debe manifestarlo así, mediante la expedición de un acto suyo, de las mismas características con el que se intenta retirar del mundo jurídico al anterior y solamente así, quedará habilitada para demandar ante el órgano jurisdiccional con plena competencia. En concordancia con esta afirmación el artículo 97 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva que se refiere a la lesividad señala que: “La anulación por parte de la propia Administración de los actos declarativos de derechos y no anulables, requerirá la declaratoria previa de lesividad para el interés público y su impugnación ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo competente”. Es decir, la declaración de lesividad que efectúa la Administración sobre un acto que se considere lesivo al interés público es un requisito previo para interponer la acción contenciosa de declaración de lesividad al mismo órgano que dicto el acto lesivo, porque sólo éste órgano puede expedir un acto administrativo con efectos contrarios a otro anterior. Esto tiene su razón de ser ya que la revocación sólo puede efectuarse por el mismo órgano que expidió el acto anterior. Sobre este mismo aspecto el artículo 168 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva dispone que “El Presidente de la República, los ministros de Estado o las máximas autoridades de la Administración Pública Central podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en este Estatuto, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Eduardo García de Enterría señala que “tratándose de los actos declarativos de derechos, el principio básico es la irrevocabilidad de los mismos. La Administración no podía, (…) apartarse de sus propios actos declarativos de derechos, salvo por un procedimiento excepcional,…el recurso de lesividad” . En nuestra opinión la acción de lesividad es diferente al recurso de revisión, a pesar que ambos persiguen la necesidad de la Administración de corregir un acto expedido por ella; el recurso de revisión puede ser planteado por la Administración o por cualquier persona natural o jurídica que se sienta afectada por una resolución o acto administrado, en un tiempo no mayor de tres años y de acuerdo a las causales señaladas en la ley, mientras que la acción de lesividad solo puede ser planteada por la administración en el ejercicio de sus atribuciones sin que la ley señale un tiempo lími-

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te para poder interponerla, demostrando mediante la aportación de pruebas que el acto, materia de esta acción, vulnera el interés público. EL CONTROL DE LEGALIDAD EN SEDE CONTENCIOSA Al estudiar cómo se produce el control de legalidad en esta sede, es necesario empezar refiriéndonos nuevamente al mencionado artículo 273 del Código Tributario que en la parte pertinente nos dice: “(…) La sentencia será motivada y decidirá con claridad los puntos sobre los que se trabo la Litis y aquellos que , en relación directa a los mismos, comporten control de legalidad de los antecedentes o fundamentos de la resolución o acto impugnados, aun supliendo las omisiones en que incurran las partes sobre puntos de derecho o, apartándose del criterio que aquellos atribuyan a los hechos”. Uno de los caracteres de los actos administrativos es que se presumen legítimos, y una de las consecuencias de esta presunción es que el administrado afectado por dicho acto pueda impugnarlo para así evitar que éste produzca sus propios efectos. Dentro de las posibilidades que los contribuyentes o sujetos pasivos tienen en materia contenciosa tributaria está la facultad de impugnar dicho acto ante los Tribunales Distritales de lo Fiscal, posibilidad que se encuentra establecida en el artículo 220 del Código Tributario que indica que “El Tribunal Distrital de lo Fiscal es competente para conocer y resolver de las siguientes acciones de impugnación, propuestas por los contribuyentes o terceros interesados (…)”. La base para que los Tribunales Distritales sean competentes para conocer de estas acciones se encuentra establecido en el artículo 10 del citado cuerpo legal que se refiere a la actividad reglada e impugnable y establece que “El ejercicio de la potestad reglamentaria y de los actos de gestión en materia tributaria, constituyen actividad reglada y son impugnables por las vías administrativas y jurisdiccionales de acuerdo a la ley.” Las acciones de impugnación que señala el Código Tributario y que se pueden ejercer en vía judicial son las siguientes: 1. De las que se formulen contra reglamentos, ordenanzas, resoluciones o circulares de carácter general, dictadas en materia tributaria, cuando se alegue que tales disposiciones han lesionado derechos subjetivos de los reclamantes; 2. De las que se propongan contra los mismos 11

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actos indicados en el ordinal anterior, sea por quien tenga interés directo, sea por la entidad representativa de actividades económicas, los colegios y asociaciones de profesionales, o por instituciones del Estado, cuando se persiga la anulación total o parcial, con efecto general, de dichos actos; 3. De las que se planteen contra resoluciones de las administraciones tributarias que nieguen en todo o en parte reclamaciones de contribuyentes, responsables o terceros o las peticiones de compensación o de facilidades de pago; 4. De las que se formulen contra un acto administrativo, por silencio administrativo respecto a los reclamos o peticiones planteados, en los casos previstos en este Código; 5. De las que se propongan contra decisiones administrativas, dictadas en el recurso de revisión; 6. De las que se deduzcan contra resoluciones administrativas que impongan sanciones por incumplimiento de deberes formales; 7. De las que se presenten contra resoluciones definitivas de la administración tributaria, que nieguen en todo o en parte reclamos de pago indebido o del pago en exceso; y, 8. De las demás que se establezcan en la ley. Al analizar estas acciones podamos observar claramente que en la primera y segunda se produce un control de legalidad en esta vía, por las siguientes razones: en la primera se hace referencia a los actos administrativos que tienen carácter general contenidos en reglamentos, ordenanzas, resoluciones o circulares y que están dirigidos a la generalidad de una comunidad con carácter objetivo, sin embargo como lo señala Luís Toscano , pueden afectar al derecho subjetivo de un sujeto pasivo y de acuerdo con la disposición normativa del Código Tributario, dan lugar a la acción de impugnación. El momento en que surge esta acción se está produciendo un control de legalidad ya que el administrado que no está conforme con el acto administrativo expedido por la Administración, por vulnerar sus derechos subjetivos, acude ante los Tribunales para que sean ellos quienes determinen si este acto se ajusta o no a la ley. Otro ejemplo de este control, que se refiere igualmente al primer numeral del mencionado artículo, ocurre cuando la Administración expide un acto de determinación de un tributo que tenga su base en una disposición de carácter general, y el con12

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tribuyente o sujeto pasivo que se ve afectado por este acto de determinación está en la posibilidad de impugnar tanto el acto como la norma reglamentaria que lo lesione, estando habilitado para interponer esta acción, con la que busca que el Tribunal deje sin efecto dicha determinación. En este caso, la resolución que expide el Tribunal constituye control de legalidad de este acto administrativo y beneficia únicamente al legítimo interesado sin que pueda ser aplicable a terceros. En la segunda acción del artículo 220 del Código Tributario, existe un control de legalidad, ya que la ley establece que quienes tengan interés directo, esto es, las entidades económicas, los colegios y asociaciones de profesionales o instituciones del Estado, podrán presentar la acción de impugnación cuando persigan la anulación total o parcial, con efectos generales, de dichos actos: acciones objetivas contra reglamentos, ordenanzas, resoluciones o circulares de carácter general. En este caso se busca que se deje sin efecto estos actos, que tienen carácter general, por estar en contra de la ley. EL artículo 38 de la Ley de Modernización del Estado establece que los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y de lo Fiscal, dentro de la esfera de su competencia, conocerán y resolverán de todas las demandas y recursos derivados de actos, contratos, hechos administrativos y reglamentos expedidos, suscritos o producidos por las entidades del sector público. El administrado afectado presentará su demanda o recurso ante el tribunal que ejerce jurisdicción en el lugar de su domicilio. El procedimiento será el previsto en el Código Tributario, en su caso. No exigirá como requisito previo para iniciar cualquier acción judicial contra las entidades del sector público la proposición del reclamo y agotamiento en la vía administrativa. Empero de iniciarse cualquier acción judicial contra alguna institución del sector público, quedará insubsistente todo reclamo que sobre el mismo asunto se haya propuesto por la vía administrativa. Es decir, de acuerdo con lo prescrito por este artículo y relacionándolo con el tema de nuestra investigación, no es necesario que exista un pronunciamiento previo en vía administrativa, para iniciar una demanda de impugnación en sede judicial buscando que se efectúe un control de legalidad de los actos administrativos emanados de la Administración y que lesionen los intereses de los particulares. El principio de preclusión este no se verifica con

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Aguirre et al., (2015) EL CONTROL DE LEGALIDAD EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO EN EL ECUADOR.

total y amplia aplicación en todo el proceso tributario ya que el Tribunal tiene la facultad para pedir la práctica de algunas diligencias ya clausurado el termino o periodo que se tenía para ellas, todo esto en búsqueda de la verdad, como ejemplo podemos citar el mencionado artículo 262 del Código Tributario, trascrito anteriormente, y el artículo 270 del mismo cuerpo legal que manifiesta que el tribunal a falta de prueba plena decidirá inclusive de aquellas que se presentaren extemporáneamente siempre que con ellas pueda esclarecerse la verdad. Es en base de lo establecido la misma Ley que se permite que fuera del término probatorio se puedan practicar nuevas diligencias o pruebas, esto con el fin de que los ministros que conforman los distintos tribunales puedan fijar los hechos materiales del proceso y convencerse o determinar su certeza subjetiva. Es importante que exista esta facultad porque muchas veces las partes no aportan los elementos necesarios para poder cumplir con los fines que persigue la práctica de la prueba y porque en base a ella los Tribunales pueden efectuar control de legalidad pidiendo que se realicen diligencias que permitan establecer la verdad de los hechos. Está disposición es característica del proceso contencioso tributario, pero no se debe entender que, ante tal disposición, la carga de la prueba en este proceso corresponde al Tribunal, pues tan sólo lo que se produce es un aligeramiento de la carga probatoria, de manera que la parte no podrá limitarse a afirmar la ilegitimidad de acto, sino que deberá, por el contrario, dar un principio de prueba. En base a este principio de prueba aportado por la parte, los jueces tributarios están facultados para poder efectuar la práctica de cualquier diligencia que persiga obtener la legalidad de los actos expedidos por la Administración y es aquí en donde se puede verificar que esta facultad constituye un medio que la ley les otorga a los Tribunales para poder realizar un control de legalidad en materia tributaria. Los tribunales tienen amplias potestades para resolver la cuestión sometida a su consideración y establecer la verdad de los hechos y resolver el caso independientemente de lo alegado por las partes. Esta facultad permite que el Tribunal revise el accionar de la Administración Tributaria y reconsidere las cuestiones de hecho y de derecho tomadas por la Administración en el acto administrativo impugnado, y también otorga la posibilidad de ofrecer y producir nuevas pruebas en sede jurisdiccional diferentes a las ofrecidas o producidas en sede administrativa. Es necesario acla-

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rar que el Tribunal en el ejercicio de esta facultad no puede resolver cuestiones que no forman parte del acto administrativo impugnado, ni resolver más allá de lo solicitado por el contribuyente al momento de acudir a vía judicial. En caso de hacerlo, el Tribunal estaría apropiándose de funciones que la ley no le ha otorgado, pues en los casos de impugnación de actos administrativos su accionar se limita a controlar la legalidad de dichos actos y esto es así porque de esta manera el Tribunal estaría actuando como si fuera la propia Administración y no un órgano jurisdiccional independiente que sólo puede controlar el accionar de la Administración en el marco de un proceso con límites determinados por el objeto del acto administrativo impugnado. Es decir, en uso de esta potestad el órgano jurisdiccional debe juzgar y efectuar el control de legalidad de lo decidido sobre la base exclusivamente de los fundamentos invocados por la Administración en la expedición del acto administrativo. CONCLUSIONES La máxima autoridad de la administración tributaria tendrá la potestad facultativa extraordinaria de iniciar, de oficio o por insinuación debidamente fundamentada un proceso de revisión de tales actos o resoluciones de hecho o de derecho. Entonces el Recurso de Revisión para poder interponerlo se deberá determinar que se encuentra en una de las seis causales establecidas en el Código Tributario para este efecto. Caso contrario será desestimado. El control de legalidad en sede contenciosa administrativa está en los antecedentes o fundamentos de la resolución o acto impugnados, por lo tanto los contribuyentes o sujetos pasivos tienen en materia contenciosa tributaria la facultad de impugnar dicho acto ante los Tribunales Distritales de lo Fiscal, el ejercicio de la potestad reglamentaria y de los actos de gestión en materia tributaria, constituyen actividad reglada y son impugnables por las vías administrativas y jurisdiccionales de acuerdo a la ley. Por lo que no es necesario que exista un pronunciamiento previo en vía administrativa, para iniciar una demanda de impugnación en sede judicial buscando que se efectúe un control de legalidad.

ARTICULO CIENTÍFICO

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Israel Celi Toledo* Docente de la Carrera de Derecho de la Universidad Técnica Particular de Loja E-mail: israel.celi@utpl.edu.ec * Autor para correspondencia

Paulina Moncayo Cuenca Docente de la Carrera de Derecho de la Universidad Nacional de Loja

APORTES A LA DOGMÁTICA CONSTITUCIONAL ECUATORIANA Contributions to the Ecuadorian Constitutional Dogmatic RESUMEN

ABSTRACT

Desarrollaremos en este artículo una propuesta interpretativa de la Constitución de 2008. Nuestro objetivo es proponer una visión general de la Constitución que enfatice en los aspectos principales que hacen de dicho texto normativo una innovación en la tradición ecuatoriana de derecho constitucional, no obstante, ciertas continuidades en el régimen presidencialista.

This article relates an interpretative proposal of the Constitution of 2008. Our goal is to provide an overview of the Constitution that emphasizes the main aspects that make this regulatory text an innovation in Ecuador's tradition of constitutional law, however, certain continuities in the presidential regime.

Palabras claves: Derechos, garantías, régimen político, política de los derechos, neoconstitucionalismo, garantismo.

Keywords: Rights Guarantees, Politician, Political Regime and Rights, neoconstitutionalism.

Israel Celi Toledo: Magíster en Derecho, con mención en Derecho Constitucional por la Universidad Andina Simón Bolívar. Docente titular auxiliar de la Universidad Técnica Particular de Loja en las asignaturas Derecho Constitucional, Filosofía del Derecho y Derechos Humanos. Autor de varias publicaciones sobre constitucionalismo, teoría política, investigación jurídica y derechos humanos. Paulina Moncayo Cuenca: Doctora en Derecho y Ciencias Políticas. Por la UNP. Magister en Ciencias Penales por la Universidad Nacional de Loja. Coordinadora Académica Administrativa de la Carrera de Derecho de la UNL. Docente ocasional a tiempo completo de Legislación Penal Ecuatoriana. Proponente del proyecto de Investigación científica “La Política Integral de prevención delictiva dirigida a menores en conflicto con la ley penal”.

RECIBIDO: Sept 09, 2015 | APROBADO: Sept 15, 2015 pp: 15 - 23

ARTICULO CIENTÍFICO

INTRODUCCIÓN Dividiremos esta exposición en dos partes. Iniciaremos abordando los componentes dogmáticos de la Constitución que intentan orientar una nueva forma de convivencia basada en la realización de todos los derechos constitucionales, dentro de un modo de desarrollo que apunta hacia relaciones poscapitalistas. Luego, examinaremos el régimen político-jurídico. Enfatizaremos en los problemas relativos a los mecanismos democráticos creados para el ejercicio del poder. Apelamos a una interpretación de las normas constitucionales desde las corrientes intelectuales que les dieron origen (Ayala, 2014; Grijalva, 2012; Andrade, 2012; Ávila, 2011). En otras palabras, planteamos una interpretación originalista que resulta pertinente si consideramos la cercanía histórica del texto constitucional (López, 2006). DERECHOS Y GARANTÍAS EN LA CONSTITUCIÓN DE 2008 El marco axiológico de la Constitución está dado por lo que se ha llamado política de los derechos. Se trata de una teoría de la justicia extendida a escala global, que ha reemplazado toda opción política radical, por opciones progresivas de cambio social, respetuosas de los derechos humanos (Santos, 2002; Bobbio, 1991; Dworkin, 1984; Sunstein, 1990). Desde esta perspectiva, los derechos son concebidos como noción de legitimidad política (todo poder local o global se justifica siempre que respete los derechos humanos) y representación de valores plurales que deben coexistir en una sociedad democrática (Lefort, 1990). Es este marco axiológico el que permite entender el neoconstitucionalismo y el garantismo, paradigmas que ilustran la concepción de los derechos en la Constitución de 2008. Ambas corrientes teorías del Derecho, son resultado del consenso metajurídico y jurídico del movimiento internacional de derechos humanos y su política de los derechos ha influido en Ecuador desde los años noeventa (Rodríguez, 2009). Varios autores han sostenido que la Constitución de 2008 es garantista y/o neoconstitucionalista (Ávila, 2011, Grijalva, 2012). En efecto, el énfasis de los constituyentes recae en la primacía de los derechos constitucionales y en las garantías de esos derechos. El artículo 1 afirma que el Ecuador es un

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Estado Constitucional de Derechos; el artículo 426 señala que los derechos humanos serán de inmediato cumplimiento y aplicación; y, el artículo 424 privilegia los derechos reconocidos en los tratados de derechos humanos que sean más favorables a los derechos contenidos en la Constitución. Ello significa que el Estado, entendido como la organización política de la sociedad ecuatoriana (a nivel central y descentralizado), debe orientar todas sus actividades hacia la realización y garantía de los derechos. Todos los órganos políticos, administrativos y judiciales deben actuar, tomando como límites y vínculos, los derechos constitucionales (Ferrajoli, 2011). Límites que establecen lo que no se puede decidir y vínculos que condicionan lo que se debe hacer. No se trata ya, del respeto a la legalidad propia del Estado de Derecho, sino del cumplimiento de los derechos y las demás normas constitucionales. En su artículo 3, la Constitución establece que al Estado le corresponde: “Garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua para sus habitantes”. Este enunciado devela que los y las constituyentes reconocieron de forma generosa los derechos humanos cuyo contenido ha sido desarrollado por la Constitución (no solo en las secciones de derechos, sino también en los principios de políticas públicas del Régimen del Buen Vivir) y por los instrumentos internacionales. Recordemos que estos últimos comprenden los tratados internacionales de derechos humanos (v.gr. la Convención Americana de Derechos Humanos) y las declaraciones, resoluciones, informes y demás pronunciamientos oficiales del sistema universal y regional de derechos humanos, que no requieren una ratificación estatal. En el artículo 3 encontramos una particularidad que diferencia a la Constitución ecuatoriana de otras constituciones de raigambre más liberal. Si bien se reconocen todos los derechos, se muestra especial preocupación por los derechos a la salud, a la alimentación, a la seguridad social y al agua. Tales derechos podrían encasillarse dentro de los derechos sociales y culturales, pero el constituyente prefirió incluirlos dentro de los derechos del buen vivir, intentando demostrar que no solo se trata de reconocer derechos sociales. Sino de vincularlos a una forma de convivencia social que priorice, por sobre todas pp: 15 - 23

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las cosas, los bienes necesarios para asegurar los derechos. En la lectura de los constituyentes, ello requiere tratar el agua como un “patrimonio nacional estratégico de uso público” (art. 12), fomentar la soberanía alimentaria (art. 13), y garantizar un “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” (art. 14), que, a tenor de la Constitución, implicaría rechazar los contaminantes agroquímicos (art. 15) y los cultivos transgénicos (art. 401), que son producidos por las grandes empresas transnacionales acusadas de ecocidio (v.gr. Monsato). Los derechos del buen vivir, reconocidos por la Constitución de 2008, suponen un rechazo al capitalismo, entendido como un modo de producción excluyente, colonial e insostenible, que está controlado por los grandes capitales transnacionales y recibe el apoyo militar y geopolítico de los Estados más poderosos del mundo (Acosta y Martínez, 2009). Ello resulta evidente cuando se interpreta con detenimiento las normas del Régimen del Buen Vivir y del Régimen de Desarrollo, que vienen a conformar principios de las políticas públicas que desarrollan también el contenido de los derechos. En principio, los derechos del buen vivir son compatibles con los derechos civiles y políticos, que incluyen la garantía de la propiedad privada ,aunque el domino sobre la propiedad pueda limitarse o expropiarse en función de intereses colectivos. Sin embargo, el pacto constituyente ecuatoriano previó en la Constitución la redistribución de la tierra (art. 282), el agua (Disposición transitoria Vigésimo Séptima), y de todos los medios de producción (art. 276) en función de la garantía de los derechos consCategorías de derechos

titucionales. Ello implica que en el constitucionalismo ecuatoriano demanda transformaciones en las relaciones capitalistas. Si el Estado pusiera en marcha los mandatos constitucionales en no pocos casos encontrarían resistencias sustentadas en los derechos civiles y políticos. Así, la banca, los grandes exportadores y en general las personas que tienen un dominio monopólico u oligopólico del mercado, bien podrían oponer su derecho a la propiedad y su derecho a la seguridad jurídica a los cambios redistributivos ordenados por la Constitución. En estos casos, el intérprete de la Constitución debe reconocer que el derecho a la propiedad (piedra angular de las relaciones capitalistas) encuentra límites significativos en las normas constitucionales. No se puede decir lo mismo de otros derechos. La Constitución prioriza todos los derechos humanos y vincula la garantía de los derechos a una transformación del modo de producción capitalista (Ávila, 2011). No se trata de una transformación socialista o comunista. Es más bien, una apuesta para transformar la economía dentro de una sociedad republicana que mantenga la democracia, fomente el pluralismo y fortalezca el poder ciudadano (Celi, 2015). Lo anterior nos ayuda a entender por qué la Constitución clasifica los derechos humanos y constitucionales, dentro de varias categorías novedosas, e inicia la exposición de los derechos, por los derechos del buen vivir que hemos comentado a grandes rasgos. En la tabla 1, se presentan los derechos constitucionales junto con sus principales características. Características

Derechos del buen vivir

Se trata de derechos que tiene dimensiones individuales, pero sobre todo dimensiones colectivas. Son derechos otorgados a grupos humanos de diferente escala. Derechos de toda la población (v.gr. el derecho a la soberanía alimentaria, el derecho al agua, a la salud, a la educación, a la vivienda, al trabajo, a la seguridad social, etc.), derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades, los derechos de los grupos de atención prioritaria (mujeres embarazadas, personas con VIH, personas privadas de la libertad, adultos mayores, niños, niñas y adolescentes, etc.). En otras palabras, son los derechos de los más débiles (Ferrajoli, 2001). El Estado tiene el deber de velar porque todos los seres humanos, independientemente de su poder de adquisición, tengan una vida digna, satisfagan sus necesidades y pueden ejercer plenamente sus libertades (Sen, 2010). Por tanto, los derechos del buen vivir exigen un Estado que intervenga activamente en la sociedad, a través de políticas públicas y servicios públicos.

Derechos de participación

Son derechos que permiten la participación política de los y las ecuatorianos, sin discriminación y en igualdad de condiciones, en todos los niveles de toma de decisiones.

Derechos de libertad

Los derechos de libertad son los clásicos de derechos de no intervención. Exigen que el Estado y los particulares se abstengan de intervenir de forma ilegítima en la vida de las personas. Las personas tienen derecho a desarrollar su personalidad, a expresarse, asociarse, manifestarse, a movilizarse, a desarrollar actividades económicas, etc. Tales derechos pueden ser limitados, pero solo a partir de las normas constitucionales y de los instrumentos internacionales.

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Derechos de la naturaleza

La Constitución reza: “La naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos”. Hay que reconocer que no estamos frente a derechos centrados en el hombre (antropocéntricos), sino frente a derechos de un “ser” que en el mundo andino (en su mitología y en su metafísica) no es un mero instrumento de explotación, como ha sucedido en el mundo judeo-cristiano, en el que la naturaleza debe ser dominada y explotada, como un medio, para satisfacer los fines humanos. Los derechos de la naturaleza deben leerse conjuntamente con las ideas poscapitalistas y poscoloniales que comentamos antes. Tal lectura apunta hacia una forma de vida que la Constitución denomina “buen vivir”.

Derechos de protección

Los derechos de protección representan el conjunto de garantías del debido proceso en sentido amplio. Ello incluye el acceso a la justicia y la tutela judicial expedita y efectiva. Se trata de derechos que se ejercen cuando es necesario recurrir a procesos administrativos o judiciales. Fuente: Constitución de 2008 Elaboración de los autores

Por otra parte, los derechos constitucionales suponen deberes y responsabilidades ciudadanas, y exigen hacer eficaces las garantías constitucionales. Los y las ciudadanas deben comprometerse con la realización de los derechos. Ello significa un compromiso con la no dominación y la libertad en el ámbito privado y público que se refleja en los deberes de los y las ecuatorianas establecidos en la Constitución (art. 83). En cuanto a las garantías, la Constitución, en su título III, prevé varios tipos de garantías: las garantías normativas, las garantías de políticas públicas, servicios públicos y participación ciudadana, y las garantías jurisdiccionales. Todas las garantías deben realizarse a la luz de los principios de aplicación de los derechos (art. 11). GARANTÍAS NORMATIVAS Las garantías normativas tienen tal denominación porque exigen que las normas creadas por las autoridades con potestad normativa, sirvan para garantizar derechos. Así, la Constitución establece que toda autoridad “…tendrá la obligación de adecuar, formal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos previstos en la Constitución y los tratados internacionales, y los que sean necesarios para garantizar la dignidad del ser humano o de las comunidades, pueblos y nacionalidades”. En otras palabras, las garantías normativas ordenan que el ordenamiento jurídico se sujete formal y materialmente a las normas constitucionales. En palabras de Luigi Ferrajoli:

En efecto, el sistema de las normas sobre producción de normas… no se compone sólo de normas formales sobre la competencia o sobre los procedimientos de formación de las leyes. Incluye también normas sustanciales, como el principio de igualdad y los derechos fundamentales, que de modo diverso limitan y vinculan al poder legislativo excluyendo o imponiéndole determinados contenidos. Así, una norma –por ejemplos, una ley que viola el principio constitucional de igualdad– por más que tenga existencia formal o vigencia, puede muy bien ser inválida y como tal susceptible de anulación por contraste con una norma sustancial sobre su producción (2001, pp. 20-21). La adecuación formal comporta que el procedimiento de creación o formación de las leyes y demás normas jurídicas (v.gr. ordenanzas, actos administrativos con efectos generales, etc.) garantice los derechos de participación y las reglas de procedimiento. Ello exige que las decisiones sean tomadas por las autoridades competentes (esto es el quién toma las decisiones) que la ciudadanía y sus representantes sean escuchados por los tomadores de decisiones legislativas, y que la secuencia, los plazos y las formas de creación de normas dispuestas en los procedimientos legislativos, sean respetados. Una vez que la ley ha satisfecho las exigencias sobre quién debe crear disposiciones normativas y sobre cómo debe hacerlo, las garantías normativas exigen además que el contenido de las leyes y actos normativos se adecue a la Constitución. Ya no se trata de algo procedimental sobre quién debe decidir y cómo debe crear la decisión, sino sobre qué se debe decidir. Importa entonces que lo que la ley manda, prohíbe y permite respete los derechos y normas

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constitucionales. Dentro de tales normas, Grijalva (2012) destaca la rigidez constitucional (que se respete la jerarquía de las normas Constitucionales), la reserva de ley (que los derechos y las normas que regulan el poder se cree en sede legislativa) y la noción de contenido esencial de los derechos. GARANTÍAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS, SERVICIOS PÚBLICOS Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA. Las garantías normativas ya analizadas pueden confundirse con las garantías de política públicas, servicios públicos y participación ciudadana. Después de todo, las políticas y los servicios públicos son la forma como la actividad del Estado, regulada por la legislación, interviene en la realidad social. En todo caso, los y las constituyentes establecieron normas explícitas sobre cómo la validez formal y material debe cumplirse en el proceso de las políticas públicas. La transcripción del artículo 85 es necesaria para explicar esta idea: Art. 85.- La formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitución, se regularán de acuerdo con las siguientes disposiciones: 1. Las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos se orientarán a hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos, y se formularán a partir del principio de solidaridad. 2. Sin perjuicio de la prevalencia del interés general sobre el interés particular, cuando los efectos de la ejecución de las políticas públicas o prestación de bienes o servicios públicos vulneren o amenacen con vulnerar derechos constitucionales, la política o prestación deberá reformularse o se adoptarán medidas alternativas que concilien los derechos en conflicto. 3. El Estado garantizará la distribución equitativa y solidaria del presupuesto para la ejecución de las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos.

las políticas públicas y servicios públicos se garantizará la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades. El artículo 85 dispone que en el proceso de políticas públicas y servicios públicos y en las actividades que este conlleva, se cree un escenario en el que las prioridades están marcadas por los derechos constitucionales y por el buen vivir (vid. supra), en el que las personas, pueblos y nacionalidades participan activamente, y en el que existe una planificación razonable y legítima para que las políticas y servicios cumplan sus fines. Ello requiere contar con el presupuesto necesario y evaluar si los efectos de las políticas, requieren conciliar derechos en conflicto o reformular la política. GARANTÍAS JURISDICCIONALES Las garantías jurisdiccionales deben activarse cuando las garantías normativas y cuando las garantías de políticas públicas, servicios públicos y participación ciudadana no funcionan. Por ello, las garantías jurisdiccionales son garantías secundarias, en tanto que las garantías dependientes de los órganos representativos y de la ciudadanía, operan como garantías primarias. Es decir, las garantías normativas son el recurso que queda cuando la política, el gobierno y las relaciones entre particulares, no ofrecen los rendimientos debidos a la hora de garantizar derechos. La Constitución define disposiciones generales para todas las garantías con el objetivo de facilitar el acceso a la justicia y la tutela judicial expedita y eficaz (art. 86). Dentro de lo más relevante, se amplía la legitimación activa para interponer las acciones (cualquiera puede accionar, en favor de los derechos propios, o de los derechos de terceros); el procedimiento es sencillo, rápido y poco dado a formalismos; se permite interponer medidas cautelares para evitar o hacer cesar la violación de un derecho; y, los jueces cuentan con recursos coactivos para asegurar la eficacia de los fallos. En el cuadro 2 se analizan las garantías jurisdiccionales en función de su ámbito de aplicación.

En la formulación, ejecución, evaluación y control de

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Garantía Jurisdiccional

Ámbito de aplicación

Acción de protección

Proceden, cuando es necesario un amparo que sea directo y eficaz, es decir que no requiera de otras vías jurisdiccionales o administrativas y que permita una resolución oportuna. Dicho amparo puede presentarse cuando los derechos constitucionales se ven conculcados por la acción u omisión de las autoridades públicas no judiciales (v. gr. cuando se niega la matrícula escolar a un niño refugiado), cuando los derechos sufren afectaciones graves de parte de particulares (v.gr. cuando los padres de una persona, la privan de su libertad debido a su orientación sexual), cuando la violación proviene de concesionarios o delegatarios (v.gr. cuando la empresa privada que presta servicios de agua potable, no arregla las averías que privan de agua potable a un sector de la ciudad), cuando se presta servicios públicos impropios (v.gr. cuando una empresa minera privada desplaza a una comunidad de sus tierras) o si la persona afectada, se encuentra en estado de subordinación, indefensión o discriminación (v. gr. cuando una mujer soporta acoso laboral por miedo a perder su empleo, cuando un niño es castigado con encierros prolongados en su habitación, etc.).

Acción de habeas corpus

Procede cuando alguien es privado de la libertad de forma ilegal, arbitraria o ilegítima. Asimismo, se recurre a esta acción para proteger la vida y la integridad física de las personas privadas de libertad. Cabe aclarar que la privación puede provenir de un particular (v.gr. en caso de encierro en clínicas para tratamientos de “rehabilitación”) o del Estado, y realizarse, fuera o dentro de un proceso judicial (procede el habeas corpus dentro de procesos penales). Por otra parte, lo ilegal (contra Ley) y lo arbitrario (contra las competencias y procedimientos legales) no ofrecen mayores problemas de interpretación en caso de privación de la libertad. Lo ilegítimo, en cambio, es un concepto que se relaciona con el discurso ético. Nos parece que el constituyente usó este concepto, pensando en aquellos casos en los que la privación es legal, pero ilegítima. Por ejemplo, detener a una persona por paralizar servicios públicos dentro de una protesta puede ser legal, pero también ilegítimo si el acto de protesta es una expresión justificada del derecho a la resistencia.

Esta acción procede cuando la información pública (esto es, la información que debe difundirse abiertamente por motivos de democratización y ejercicio de los derechos) es denegada expresa o Acción de acceso a la infor- tácitamente (v. gr. cuando no se obtiene respuesta de la Administración), o cuando la información mación pública proporcionada no es completa o fidedigna (v.gr. cuando no se informa detalladamente sobre la ejecución presupuestaria). La acción no procede siempre que la información requerida tenga carácter secreto, reservado o confidencial conforme a la Ley y a la Constitución.

Acción de habeas data

Esta acción permite conocer la información personal de la que disponen las entidades públicas y privadas. Ello implica conocer el uso de esa información. La acción permite acceder gratuitamente al archivo de la información y solicitar la actualización de los datos, su rectificación, eliminación o anulación. Recordemos que el uso de la información no puede conculcar derechos constitucionales.

Acción por incumplimiento

Se interpone ante la Corte Constitucional a diferencia de las acciones anteriores. Procede siempre que la norma o decisión cuyo cumplimiento se persigue contenga una obligación de hacer o no hacer clara, expresa y exigible. Tal norma, debe ser entendida como una disposición exigible o autorizada por el derecho, que manda, prohíbe o permite (v.gr. una ley, una sentencia de la Corte IDH, un acto administrativo con efectos generales, etc.). Por supuesto, mal podría exigirse el cumplimiento de normas inválidas desde una perspectiva formal o material.

Se interpone “contra sentencias o autos definitivos en los que se haya violado por acción u omisión derechos reconocidos en la Constitución, y se interpondrá ante la Corte Constitucional. El recurso procederá cuando se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del término legal, a menos que la falta de interposición de estos recursos no fuera atribuible a la negligencia de la persona titular del derecho constitucional vulnerado” (art. 94). Para muchos, esta acción Acción extraordinaria de pro- representa otra instancia, pues procede también, contra las sentencias de la Corte Nacional de tección Justicia. No obstante, debe recordarse que también los jueces (incluso los de alto rango) pueden conculcar derechos (v. gr. la tutela judicial efectiva), y que la Corte Constitucional es el órgano de máximo control constitucional (aunque de ello no se siga que la Corte Constitucional sea más garantista que la Corte Nacional). Claro está, la acción solo procede si se vulneran derechos, y no, cuando se basa en argucias insustanciales que pretenden retardar un trámite o probar suerte en otra esfera judicial. Fuente: Constitución de 2008 Elaboración de los autores

Como podrá colegirse las seis garantías jurisdiccionales están inspiradas en los avances doctrinarios y jurisprudenciales del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Ello explica que su ámbito de 20

aplicación incluya toda situación que resulte inconstitucional, esto es, que afecte derechos constitucionales.

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La Constitución establece reglas para el ejercicio de los derechos y para su interpretación, que deben orientar la realización de todas las garantías constitucionales.

reglas y principios básicos que se ocupan de normas la distribución del poder político. Lo haremos sin entrar en las profundas discusiones que merece el análisis del régimen jurídico-político.

Nos referimos al artículo 11, que en lo principal se caracteriza por destacar a) la dimensión individual y colectiva de los derechos; b) la prohibición de discriminación; c) la discriminación positiva en función de la igualdad real o material; d) la justiciabilidad y exigibilidad de los derechos, que permitiría su aplicación directa ante cualquier autoridad competente; y, e) la visión de los derechos constitucionales, bajo la lectura más avanzada del sistema universal y regional de derechos humanos. Así, los derechos son todos inalienables, irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual jerarquía.

Habría que preguntarnos entonces de dónde nace la autoridad política y cómo debe ejercerse dicha autoridad. Pues bien, la Constitución señala que la “(…) soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en la Constitución” (art. 1).

Además, la interpretación de los derechos debe realizarse de tal manera, que el Estado cumpla sus deberes de respeto, garantía y no discriminación, en atención a optimización de los derechos (e inclusive del reconocimiento de nuevos derechos derivados de la dignidad de las personas), que dependería de los avances en las garantías normativas, de políticas públicas y participación social y jurisdiccionales. Se prohíbe la regresividad en materia de garantías. EL RÉGIMEN POLÍTICO-JURÍDICO DE LA CONSTITUCIÓN DE 2008 Puesto que ya hemos analizado someramente la dogmática de los derechos y sus garantías en la Constitución de 2008, nos centraremos ahora en las Ideal democrático Democracia participativa

Democracia directa

Democracia representativa

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Mecanismos democráticos

En este sentido, la autoridad o poder de mando, se basa en la “voluntad” del pueblo. Puesto que el pueblo es numeroso, plural y disperso, mal podría esperarse que exprese su voluntad, a través de decisiones unánimes (Ferrajoli, 2011). Por ello, la Constitución prevé que la voluntad del pueblo que fundamenta la autoridad, se ejerza a través de órganos de poder público y formas de participación directa de la ciudadanía. Si consideramos que en la realidad es imposible que los órganos públicos y la participación ciudadana reflejen la voluntad del pueblo, que mediante mandatarios electos ha fracasado no pocas veces en un país regionalizado, diverso y políticamente fragmentado (León, 2011), entonces entenderemos por qué los y las constituyentes buscaron formas novedosas y conflictivas de distribuir el poder en la Constitución. Para entender mejor esta creación constituyente, en la siguiente tabla explicaremos el sentido de los mecanismos democráticos, mediante las que se debería ejercer la soberanía o gobierno del pueblo en Ecuador. Principales facultades/competencias/ atribuciones

Anclaje normativo

Participación ciudadana mediante los mecanismos de la democracia participativa (audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios, etc.)

Intervenir, desde el activismo ciudadano, en los procesos de políticas públicas y en la legislación.

Arts.- 100, 101.

Revocatoria del mandato, Iniciativa popular normativa, consulta popular, referéndum

Dependiendo del ámbito de sus competencias, de las atribuciones o facultades, los mecanismos de democracia directa pueden ser activados por la ciudadanía o por los representantes del gobierno nacional (el Presidente) y los gobiernos autónomos descentralizados

Arts.- 103, 104, 105, 106, 420, 441, 442, 147, 444.

Elección popular de representantes

Conforme al régimen de competencias, los y las representantes, según se trate de órganos 118, 143, legislativos o ejecutivos, tienen a cargo crear 148, 251-256, normas o aplicarlas mediante la administra261,263. ción, ya sea a nivel del Estado Central o de los gobiernos descentralizados.

ARTICULO CIENTÍFICO

Democracia comunitaria

Democracia neo-corporativa

Democracia judicialista

N° 4, Vol 2 diciembre 2015 ISSN: 1390-9245

Consulta ambiental, consulta previa a las comunidades indígenas, reconocimiento de las formas de ejercicio de la autoridad en las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades

Las comunidades ancestrales tienen derecho a cierta autonomía en el ejercicio del gobierno comunal. Ello implica ser consultados de forma previa, libre e informada, sobre la posible intervención en sus comunidades y en caso de una posible intervención con efectos sobre el ambiente.

Consejo de Participación Ciudadana y Control Social

Este Consejo tiene potestad para intervenir en la elección de autoridades de control y judiciales. No obstante, su autoridad nace de un concurso de méritos aplicado a individuos vinculados a la sociedad civil organizada. Si tales individuos claudican ante otros poderes, el Consejo podría convertirse en el apéndice de tales poderes.

Todos los jueces y especialmente la Corte Constitucional

La amplitud y facilidad de acceso a las garantías jurisdiccionales permite que los jueces intervengan activamente en el control de constitucionalidad de las políticas y la normativa estatal. Especialmente la Corte Constitucional tiene el poder sobre decisiones de gran trascendencia que permiten su intervención en todos los mecanismos democráticos señalados.

Arts. 57, 257,

104, 119, 130, 139, 245, 246, 148, 431, 436, 438.

Fuente: Constitución de 2008 y Celi (2016) Elaboración de los autores

La Constitución de 2008, reconoce múltiples mecanismos para el ejercicio del poder. Además de crear cinco funciones estatales (que se diferencian según las facultades que asume cada función y se relacionan entre sí debido a los débiles, pero existentes, mecanismos de pesos y contrapesos), abre espacios para la participación de la ciudadanía organizada. No podemos abordar aquí la complejidad de la trama constitucional sobre la distribución del poder. En otra parte hemos afirmado que la concentración de grandes poderes constitucionales en el Presidente y el traslado de funciones tradicionales del Legislativo a al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, no logran sino reforzar el personalismo político y la des-institucionalización de la democracia. En la realidad de la política ecuatoriana, hace falta comprender los patrones de comportamiento político y la coyuntura constituyente, para develar la forma como el régimen político-jurídico de la Constitución se relaciona con el ejercicio del poder en Ecuador.

CONCLUSIONES Quizá el único consenso de la dogmática constitucional ecuatoriana guarda relación con la primacía de los derechos y las garantías constitucionales en el texto constitucional. Ello no impide realizar una lectura esquemática de la Constitución. Las grandes líneas constitucionales muestran, por una parte, avances en materia de derechos y garantías que tendrían como contraparte una reforma de la estructura material y cultural de la sociedad. Por otra parte, la dogmática constitucional deja entrever principios de organización del poder que pluralizan la democracia creando numerosos mecanismos de control y dirección de la política y las políticas públicas. La implementación de dichos mecanismos depende de los patrones de comportamiento político en Ecuador y de los recursos de poder en juego.

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Celi et al., (2015) APORTES A LA DOGMÁTICA CONSTITUCIONAL ECUATORIANA

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Juan Encalada Orozco* Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja E-mail: jreo1962@gmail.com * Autor para correspondencia

César Augusto Atoche Pacherres Docente de la Universidad Nacional de Piura-Perú

LA CULTURA ORGANIZACIONAL COMO PILAR DE LA VENTAJA COMPETITIVA EN LAS ORGANIZACIONES EMPRESARIALES Organizational Culture as a pillar of competitive advantage in Business Organizations RESUMEN

ABSTRACT

El artículo fundamenta la importancia de la cultura organizacional como pilar de la ventaja competitiva en las organizaciones empresariales. Por ello, se estudia la cultura organizacional realizando una revisión bibliográfica fundamentada en la teorías disponibles en artículos científicos de revistas especializadas e indexadas, con especial relevancia en Schein E. (1988), Robbins E. (1995) y Porter M. (1985). La metodología utilizada en la elaboración del trabajo se sustenta en una investigación documental. El modelo que se recomienda se basa en que la gerencia es la responsable de generar un estilo laboral en base a presunciones básicas, valores y producciones, en donde las personas vinculadas a las organizaciones empresariales se concienticen sobre la necesidad de esforzarse por comprender la complejidad para así aspirar a mejorar los modelos mentales de los trabajadores de las organizaciones empresariales.

The article substantiates the importance of organizational culture as a pillar of competitive advantage in business organizations. Therefore, the organizational culture is studied by performing a literature review based on the theories available specialized and scientific articles indexed journals, with special relevance in E. Schein (1988), E. Robbins (1995) and Porter M. (1985). The methodology used in the preparation of the work is based on documentary research. The model is based on recommended that management is responsible for generating a working style based on basic assumptions, values and productions, where persons working with business organizations must be made aware of the need to try to understand the complexity of and aim at improving the mental models of workers in business organizations.

Palabras claves: Presunciones básicas - modelos mentales valores - calidad.

Keywords: Quality - strategy - mental models - basic assumptions - values.

Juan Encalada Orozco: Ingeniero Comercial por la Universidad Nacional de Loja. Magíster en Administración de Empresas por la Universidad Nacional de Loja. Doctor en Ciencias Administrativas por la Universidad Nacional de Piura (UNP). César Augusto Atoche Pacherres: Licenciado en Administración de Empresas por la Universidad de Piura (UDEP), Magíster en Administración con mención en Negocios Internacionales por la Universidad del Pacífico (Lima-Perú), Doctor en Ciencias Administrativas por la Universidad Nacional de Piura (UNP).

RECIBIDO: Sept 09, 2015 | APROBADO: Sept 15, 2015 24

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Encalada et al., (2015) LA CULTURA ORGANIZACIONAL COMO PILAR DE LA VENTAJA COMPETITIVA EN LAS ORGANIZACIONES EMPRESARIALES

INTRODUCCIÓN La Cultura Organizacional ha sido objeto de estudios de muchos investigadores (Allaire & Firsiroto, 1984), (Schein E. , 1985), (Schein E. , 1988), (Shultz, 1992), (Kreitner & Kinicki, 1997), (Cajamarca & García, 2004), (Amorós, 2007), (Stephen & Judge, 2009), (Hellriegel & Slocum, 2009), entre otros, posiblemente sea uno de los conceptos que mayor atención e interés ha recibido en las tres últimas décadas, es así que partiendo de una visión global respecto al concepto de la cultura organizacional, en el campo antropológico, sociológico y psicológico, se llega a establecer la importancia de esta variable en las organizaciones empresariales. Haciendo un análisis externo, la cultura de una organización depende del sistema económico en el que se desarrolla, y las normas, creencias, modelos y valores de la sociedad penetran en la organización empresarial. En el análisis interno se evidencia un sistema de significados compartidos fundamentado en valores entre los miembros de una organización que la distingue de otra (Schein E. , 1991). Este sistema contiene un grupo de características tales como innovación y toma de riesgos, atención al detalle orientación a los resultados, orientación a las personas, orientación al equipo de trabajo, energía y estabilidad (Robbins & Judge, 2009), las mismas que permiten bosquejar la cultura de la organización. Por otro lado Porter (1985) estableció que "la ventaja competitiva nace fundamentalmente del valor que una empresa es capaz de crear para sus compradores" y esto únicamente se logra con una cultura que genere valor a los grupos de interés. Las ventajas competitivas han variado en el contexto de los últimos años de conceptos como “Liderazgo en costos” y “Diferenciación”, a conceptos como “Estrategia competitiva basada en capacidades y recursos”, y sobre todo en la fortaleza de la cultura, debido a la facultad de la organización de enfrentar el dinamismo del medio interno (operar) y el medio externo (mercado) en el cual participa. Desarrollar una cultura organizacional analizando los factores internos y externos de la empresa, permitirán generar una ventaja competitiva. Hoy la competencia enmarcada en globalización y tecnología se ha intensificado de forma espectacular en casi todos los ámbitos, por esta razón los países y las em-

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presas tienen que competir para mantener su prosperidad vigente (Cantillo, 2011). En tal sentido, una adecuada cultura organizacional generará un valor agregado y calidad en la organización empresarial. El artículo se centra, primeramente, en dar una revisión de la historia de la cultura organizacional y su relación con las organizaciones empresariales. Luego se revisa conceptos, dimensiones, características y tipos de cultura, para concluir que la cultura organizacional es determinante y el eje vertebrador de toda organización, constituyéndose en una base fundamentada en valores y significados compartidos que generan ventaja competitiva. METODOLOGÍA La metodología investigativa para el desarrollo de este artículo de revisión es descriptiva y permitió indagar sobre los conceptos, dimensiones, características y tipos de cultura organizacional, utilizando como fuente principal la revisión bibliográfica en libros físicos y electrónicos, artículos técnicos y científicos indexados en revistas de bases de datos regionales e internacionales, las cuales abordan la temática tratada. Asimismo, se validó la información, considerando los aportes de autores muy reconocidos, cuyos trabajos han sido editados y publicados en revistas científicas, en libros cuyas editoriales son validados a nivel internacional. Otro aspecto que se consideró para sostener el trabajo, fue el reconocimiento de conceptos que coinciden, con la cultura organizacional tanto con las ciencias sociales como con la ciencia de la conducta. DESARROLLO Respecto al concepto de cultura aplicado a la organización se fue gestando desde el aporte de la escuela de la administración de las relaciones humanas, a partir de los experimentos de Hawthorne desarrollados por Elton Mayo que se inician en 1927, donde se empiezan a reconocer los aspectos subjetivos e informales de la realidad organizacional (Mayo, 1927). Y se interesó por indagar acerca de los factores que inciden en el desempeño del trabajador, Llegando a la conclusión, que el ambiente del grupo al cual pertenece el individuo incide significativamente en la percepción que éste tiene acerca de los aspectos

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subjetivos de la organización. Es interesante destacar que el origen de la cultura como una variable independiente afecta las actitudes del empleado y el comportamiento se remonta hace cincuenta años, a la noción de institucionalización que ocurre cuando una organización toma vida propia, aparte de la de sus fundadores o miembros. Asimismo, el reconocido investigador de desarrollo organizacional, Schein (1988) define a la cultura organizacional como “un modelo de presunciones básicas, inventadas, descubiertas o desarrolladas por un grupo dado al ir aprendiendo a enfrentarse con sus problemas de adaptación externa e integración interna”; llegando a conceptualizarla “como el conjunto de valores, necesidades, expectativas, creencias, políticas y normas aceptadas y practicadas por los miembros de la organización”. Actualmente la cultura organizacional es un tema que se interesa en el estudio e intervención en las organizaciones, porque ofrece una perspectiva privilegiada para observar la organización en profundidad, para comprender la importancia de los símbolos y para entender la relación entre las organizaciones y su entorno (Schein E. , 1991). La cultura organizacional es el producto de un proceso secuencial a lo largo de la historia de la organización, como resultado de las experiencias compartidas por sus miembros. En la medida que los procesos y criterios de decisión que estos emplean para resolver las situaciones problemáticas que se les presentan resultan exitosos, estos procesos y criterios van incorporándose y definiendo la cultura de la organización (Mauvezin, 2003). Esta variable también se la concibe como un sistema de valores y creencias compartidos que influyen en el comportamiento del personal. Además la cultura responde y refleja las decisiones, patrones de conducta y prejuicios conscientes e inconscientes de los administradores de nivel superior(Dubrin, 2003). Las personas que se integran a una organización llevan consigo valores y creencias, pero esto no es suficiente por lo tanto se debe enseñar a pensar y actuar de acuerdo a las directrices de la empresa. Por lo tanto el principal reto de las organizaciones contemporáneas es inculcar y mantener una cultura a través de la corporación que fomente la participación de conocimientos. (Luthans, 2008) Las organizaciones son concebidas como culturas, que tienen un sistema de significados comunes en26

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tre sus miembros (Franklin & Krieger, 2008). Es así que hasta mediados de la década de los años 80 las organizaciones eran en general consideradas simplemente como un medio racional para coordinar y controlar a un grupo de personas. Tenían niveles verticales, departamentos, relaciones de autoridad. Actualmente las organizaciones son consideradas como individuos, que pueden ser rígidos o flexibles; poco amistosos o serviciales; innovadores o conservadores. Sin embargo una y otra tienen una atmósfera y carácter especial. (Ritter, 2012) Según Slocum (2009) “Una cultura es un conjunto de tradiciones y reglas tácitas que operan las veinticuatro horas del día. La función de la cultura pesa mucho al determinar la calidad de vida que existe en la organización”. La definición con mayor aceptación, establece que es “un sistema de significados compartidos por los miembros que distingue a una organización de las demás” (Robbins & Judge, 2009). Ritter (2012) Manifiesta que la cultura organizacional es la manera en que actúan los integrantes de un grupo u organización y que tienen su origen en un conjunto de creencias y valores compartidos. Es por todo esto que la cultura es el patrón por el cual todos los miembros que pertenecen a un grupo o sociedad son educados e incorporados a la actividad de éste, a través de los valores, normas, hábitos y costumbres. Así mismo se puede determinar que la cultura es dinámica, cambia en función de los retos que enfrentan los grupos. Actualmente vivimos un cambio de época, producto de la globalización y de la tecnología, las empresas nacionales tienen que ser competitivas, por lo que requieren cambiar de paradigma, el cual motiva que las empresas incorporen en sus procesos sistemas de calidad y de esta manera resistir la turbulencia (Cantú 201). Tradicionalmente, la disponibilidad de los recursos naturales, la reinversión de capital, la tecnología y las habilidades de la mano de obra, fueron los factores que generaban ventaja competitiva a las empresas. Pero ahora los retos son el aumento de la competencia, competencias (cognitivas, psicomotrices y Axiomáticas) de profesionales, cambios en los esquemas de trabajo, reducción del margen de utilidades, nuevos modelos de administración y cambio en el enfoque empresarial, esto se logra con una cultura organizacional de calidad. En cuanto a las dimensiones o elementos de la culpp: 24 - 31

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tura organizacional, son tan valiosas que ayudan a explicar la naturaleza y acciones de sus empleados. Por ejemplo una cultura que aprecia correr riesgos estimula a sus empleados a buscar nuevas formas de hacer las cosas. Así los empleados lo harán sin preocuparse de ser sancionados si fracasan sus ideas. (Dubrin, 2003) Determina ocho dimensiones influyentes de la cultura: Valores; Historias Organizacionales que tienen significados subyacentes; Mitos; Grado de estabilidad; Distribución de Recursos y Premios; Ritos y Rituales; Sentido de Propiedad; Espiritualismo corporativo y espiritualidad organizacional. Posteriormente, Robbins y Coulter (2005) establecen que la cultura organizacional debe ser analizada desde 7 dimensiones: Innovación y aceptación de riesgos, atención a los detalles, orientación a las personas, orientación a los resultados, orientación a los equipos, energía y estabilidad. Asimismo Méndez(2009), considera cinco dimensiones para hacer una completa descripción de la cultura de la empresa: Autonomía Individual; Grado de estructura y su influencia en el cargo desempeñado; Orientación hacia la recompensa; Consideración, entusiasmo y apoyo; y, Orientación hacia el desarrollo y promoción hacia el trabajo. Toca Torres (2009), Lundberg (1990) & Shein (1985) establecen un marco de tres capas o dimensiones básicas que encuadran los distintos elementos de la cultura organizacional: Dimensión esencial, Dimensión estratégica y dimensión manifiesta. Otros autores que han aportado en esta temática son: Hellriegel y Slocum (2009), y establecen que son ocho las dimensiones que identifican una cultura organizacional: Apertura, confrontación, confianza, autenticidad, proacción, autonomía, colaboración y experimentación. Al igual que las dimensiones, también se identifican las características de la cultura organizacional, que establecen las diferencias en el sector empresarial, así, Ritter (2012) cita a Robbins (1987), y menciona que toda organización ya estructurada se caracteriza por siete aspectos, al ser combinadas y acopladas revelan la esencia de la cultura, podemos mencionar: Autonomía Individual, Estructura, Apoyo, Identidad, Desempeño-Premio, Tolerancia del conflicto, Tolerancia al riesgo. O’Relly & Cadwell (1991), citado por Robbins & Timothy (2010), identifica siete características principales pp: 24 - 31

que capturan la esencia de la cultura organizacional: innovación y aceptación del riesgo; atención al detalle; orientación a los resultados; orientación a la gente; orientación a los equipos; agresividad; y, estabilidad. Es decir que para estos autores no hay diferencia entre lo que es una dimensión y una característica de la cultura organizacional, como se lo demuestra en cita anterior, lo importante entonces está en demostrar la parte esencial de una organización. Luthans (2008), establece que para identificar la cultura organizacional se requiere de 6 características: Regularidad de los comportamientos observados, normas, valores dominantes, filosofía, reglas, ambiente organizacional. En el mismo sentido Chiavenato (2009), caracteriza a la organización en seis aspectos que reflejan como cada entidad aprende a fortalecerse y a supervivir en este entorno tan competitivo, estas características se refieren a: Regularidad de los comportamientos observados, Normas, valores dominantes, filosofía, reglas, clima organizacional. Con el fin de contextualizar la cultura organizacional se debe identificar las funciones que ella cumple en la empresa, en este sentido, la cultura tiene cierto número de funciones dentro de una organización. La primera define fronteras, es decir crea diferencias entre una organización y otra; la segunda es que transmite sentido de identidad a los miembros de la organización; facilita la generación de compromiso de grupo, antes que individual; mejora la estabilidad. La cultura ayuda a mantener la organización unida al proveer estándares apropiados de lo que deben decir y hacer los empleados. Por último la cultura sirve como mecanismo para guiar y conformar las actitudes y comportamientos de los empleados. (Robbins & Judge, 2009) También determina las funciones de la cultura organizacional, mismas que se centran en las siguientes: define límites; transmite un sentido de identidad a sus miembros; facilita la creación de un compromiso personal con algo más amplio que los intereses egoístas. La cultura es el vínculo social que ayuda a mantener unida a la organización; y por último es un mecanismo que controla y da sentido a todo. (Ritter, 2012) Por lo tanto la cultura es elusiva, intangible, implícita y se da por sentado su existencia. Fortalece el compromiso organizacional y aumenta la congruencia del comportamiento del empleado.

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Ahora bien, para identificar la cultura en una organización, se debe considerar una serie de manifestaciones e indicadores que caracterizan el sistema de presunciones básicas, valores y producciones de cada organización. Son nueve estas manifestaciones que se puede mencionar: Clima organizacional, los valores organizacionales, presunciones básicas, Normas, las interacciones, símbolos, subculturas dentro de la organización, el entorno físico y la cultura material (Franklin & Krieger, 2011) Respecto a los tipos de cultura organizacional se menciona a (Slocum, 2009; Vargas Hernández, 2007) quienes determinan que hay cuatro tipos de cultura en las que están inmersas las organizaciones y son: Cultura Burocrática: Es cuando una organización practica la formalidad, reglas, procedimientos de operación estándar y una coordinación jerárquica, esto es que esta cultura debe tener sus metas de previsibilidad, eficiencia y estabilidad. Sus miembros conceden gran valor a los bienes estandarizados y al servicio al cliente. Las normas conductuales sustentan la formalidad en lugar de la informalidad. Cultura de Clan: Los atributos de este tipo de cultura son la tradición, la lealtad, el compromiso personal, una amplia socialización, el trabajo en equipo, la autodirección y la influencia social. Sus miembros reconocen que tienen una obligación del simple intercambio de su trabajo por un sueldo. Entienden que sus contribuciones a la organización (horas laboradas) podrán exceder las previstas en sus contratos. En una cultura de clan los miembros comparten un sentimiento de orgullo de pertenecer a él. Tienen un fuerte sentimiento de identificación y reconocen su suerte común en la organización. Cultura Emprendedora: Se caracteriza por los altos grados de creatividad y de la disposición a asumir riesgos. En ella existe un compromiso con la experimentación, la innovación y con estar a la vanguardia. Esta cultura no solo reacciona con rapidez a los cambios del entorno, sino que genera los cambios. Cultura de Mercado: Se caracteriza por el logro de metas mensurables y exigentes, sobre todo las financieras y las basadas en el mercado (crecimiento de las ventas, rentabilidad, participación de mercado). En una cultura de mercado la relación del individuo y la organización es contractual. Es decir, las partes convienen de antemano cuáles son sus obligaciones. Por lo tanto la orientación al control es

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formal y bastante estable. Chiavenato (2009), propone cinco tipos de cultura organizacional: Autoritario coercitivo, autoritario benevolente, consultivo y participativo que es un sistema administrativo democrático y abierto al cambio. Por otro lado, tenemos el concepto de ventaja competitiva: Es en esencia, la capacidad que tiene la empresa para ganar en una situación competitiva, de manera constante y a largo plazo. La ventaja competitiva se crea mediante el logro de cinco cualidades: superioridad, inimitabilidad, durabilidad, insustituibilidad y apropiabilidad. Estas cualidades tienen como base un supuesto el cual señala que el producto o servicio que ofrece una empresa tiene un valor percibido por parte de los clientes. (Hitt, 2006) Una empresa posee una ventaja competitiva cuando tiene alguna característica diferencial, respecto de sus competidores, que le confiere la capacidad para alcanzar unos rendimientos superiores a ellos, de manera sostenible en el tiempo. La ventaja competitiva consiste en una o más características de la empresa que pueden manifestarse de diferentes formas. Puede derivarse tanto de una buena imagen, atención a los detalles, prestación adicional de un producto, ubicación privilegiada o simplemente un precio más reducido que el de la competencia. La ventaja competitiva otorga a la empresa una posición diferente en el sentido de que debe ser la única empresa que disponga de dichas propiedades. La característica que constituye la base de la ventaja competitiva debe ser apreciada por los consumidores o clientes de la empresa, no se trata, únicamente de ser diferente sino de ser mejor en un ámbito donde los clientes representan el papel de juez, esto se logrará si se tiene una sólida cultura organizacional. (Diaz, 1997). RESULTADOS La cultura organizacional, aplicada adecuadamente, permitirá generar una ventaja competitiva en las empresas, pues lo que realmente distingue a una organización de otra es su personalidad, su modo de vivir y comportarse, su mentalidad y su alma. Para lograr este status, la empresa debe ser éticamente responsable, participativa, descentralizada, con pocos niveles jerárquicos, gran amplitud de con-

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trol, disminución de la formalidad, mayor creatividad y la innovación de los empleados, generación de cambios rápidos, enfocarse en la calidad y el servicio. Las empresas que quieran diferenciarse, deben aprovechar las ventajas que genera la cultura organizacional, diseñada en base a factores externos e internos. Los cambios externos son fuente de ventaja competitiva, siempre y cuando las empresas sean capaces de sacar resultado de ellas. Las empresas han de cumplir una serie de condiciones antes de convertir los cambios del entorno en fuente para alcanzar unos rendimientos superiores. Dos son los aspectos relevantes; en primer lugar los cambios del entorno: económico, social, político, ambiental y tecnológico, estos han de ser previstos con anticipación por parte de la empresa. Para tal efecto se debe contar con mecanismos de captación y análisis de información externa por parte de las empresas. La previsión y la imaginación de escenarios futuros son necesarias si se quiere desarrollar este tipo de ventajas.

DISCUSIÓN Modelo de cultura organizacional como una alternativa de ventaja competitiva en las empresas

FACTORES EXTERNOS ANALISIS ORGANIZACIONAL

Este tipo de cambio interno supone la modificación de las reglas de juego que regulan en el presente la competencia. Se trata de crear un nuevo modelo respecto de la cultura organizacional que favorezca los recursos y capacidades que posee la empresa respecto de sus competidores.

GESTION POR VALORES, OBJETIVOS Y RESULTADOS

DIRECCIONAMIENTO ESTRATEGICO

CULTURA ORGANIZACIONAL ESTRUCTURA CORPORATIVA

La segunda condición necesaria para aprovechar las oportunidades del entorno es la capacidad de respuesta. No basta con percibir las oportunidades, sino que hay que actuar para sacar partido de ellas antes de que otros lo hagan. También los cambios deben ser desarrollados e impulsados desde lo interior de la propia organización, modificando la estructura de la empresa y generando un nuevo escenario mucho más ventajoso para sí mismo.

SOCIALES

ECONÓMICOS

INFRAESTRUCTURA

CLIENTES INTERNOS

POLÍTICOS

COMPETIDORES

AMBIENTALES

Figura 1. Elaboración: Juan Encalada Orozco

Este modelo toma en cuenta los aspectos externos e internos con el fin de que el empresario los tome en consideración para generar una cultura organizacional dirigida hacia una ventaja competitiva. Cuando se habla de buscar ventajas competitivas, centradas en los competidores, se trata, en realidad, de determinar cuáles son los puntos fuertes de la empresa, con el fin de aprovecharlos para enfrentarlos a los puntos débiles de los competidores y, de esa forma, poder superarlos. Se trata, pues, de una búsqueda básicamente comparativa. No se trata de analizar y evaluar, de forma aislada, las potencialidades de la empresa, sino de observarlas con un ojo puesto en la propia organización y otro en la competencia, de ahí la importancia de generar una cultura organizacional fuerte y em-

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prendedora, con el único fin de que se desarrolle o consolide las ventajas competitivas a partir de sus puntos fuertes. Es decir, de convertirse en ventajas competitivas sostenibles realmente útiles, esto se puede lograr cuando los directivos de la empresa permitan a sus empleados ser innovadores y tomen sus riesgos. La clave para mantener una ventaja competitiva es la capacidad de mantenerla. La idea de esta ventaja, significa que una empresa de éxito destacará de sus rivales una posición que de alguna manera es única. La imitación de los competidores indica su carencia de una ventaja competitiva y casi asegura un desempeño mediocre. Las empresas tienen que crear sus propias ventajas competitivas en lugar de copiar a un competidor, esto se logra con una visión, perspicacia y energía que forman parte en la filosofía de la organización. A demás se considera el sistema de valores compartidos en cumplimiento de las aspiraciones entre las que se cita, la misión, metas u objetivos, prioridades y estrategias. (Lamb, 2008) A partir de esta revisión y análisis de los fundamentos teóricos de la cultura organizacional se puede deducir que los aportes de los distintos investigadores sobre este tema, coinciden en que una cultura organizacional es conjunto de valores, creencias, ideas, sentimientos y disposiciones de los empleados para laborar en la empresa, sin desvirtuar los factores externos que inciden en ella. La cultura organizacional es una nueva óptica que permite comprender y mejorar las organizaciones, es implícita, invisible e informal. Existe en un alto nivel de abstracción, condiciona el comportamiento de la empresa, haciendo racional muchas actitudes que unen a las personas condicionando su modo de pensar sentir y actuar. Por tanto el objetivo de una empresa es alcanzar una ventaja competitiva y lograr que perdure, mediante el afianzamiento y sostenimiento de una cultura organizacional adecuada, en la que se evidencie la participación de los grupos de interés. Teniendo presente el sistema de valores y las aspiraciones de ésta. Finalmente se puede acotar que en la actualidad todas las organizaciones deben considerar los factores externos como el sistema económico, la globalización, la competencia, la tecnología, las comunicaciones y dentro de los internos, los valores, creencias, hábitos, normas, que comparten los empleados de la empresa.

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De esta forma podemos entender la importancia de mantener una cultura organizacional fuerte, que permita ser competitivos. CONCLUSIONES El fenómeno de la globalización conduce a que las organizaciones deben considerar una perspectiva multicultural considerando los factores externos e internos que influyen en la misma, generando una ventaja competitiva Las teorías y conceptos que se han analizado, no impiden que las organizaciones deban tomar en cuenta aspectos relevantes en el aspecto antropológico, sociológico y psicológico, en el que interactúan los integrantes de una empresa. Una cultura organizacional se caracteriza por expresar valores positivos en torno a la identidad, estos valores son generados por la cultura de la empresa, por lo que pueden modificarse, como efecto del aprendizaje continuo de sus miembros por lo que son exigibles y tomados en cuenta para la evaluación y el desarrollo de los empleados, constituyendo el comportamiento motor de la empresa. La cultura organizacional y sus valores desempeñan un papel incuestionable en las organizaciones ante los fenómenos de supervivencia, adaptación, transformación y crecimiento, pues facilita la toma de decisiones, la motivación, cooperación; si esto se cumple diremos que la empresa ha alcanzado una ventaja competitiva al obtener rendimientos, rentabilidad y compromiso social. Si se desea mayor productividad empresarial, debe mejorarse las condiciones laborales en las empresas y generar una buena imagen en la sociedad a través de la elaboración de productos de calidad y un buen servicio. Para cambiar la cultura organizacional de paradigmas anteriores un requisito fundamental es mejorar los niveles de motivación, a través de un liderazgo participativo con niveles de desarrollo que permitan tener una visión más holística de la empresa. Para generar un espíritu de desarrollo empresarial con cultura organizacional fuerte es necesario que los empresarios actúen con ética, cumpliendo con el estado, con los empleados, con la sociedad, con los proveedores y la naturaleza. La responsabilidad es de todos y debe establecerse

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Encalada et al., (2015) LA CULTURA ORGANIZACIONAL COMO PILAR DE LA VENTAJA COMPETITIVA EN LAS ORGANIZACIONES EMPRESARIALES

como un cambio de “cultura” empresarial cuyo objetivo sea establecer una nueva forma de “hacer negocios” dentro de la empresa. Tres atributos que la cultura de una empresa debe tener para generar ventajas competitivas sostenidas son aislados. Resultados anteriores sugieren que las culturas de algunas empresas tienen estos atributos; Por lo tanto, estos cultivos son una fuente de tales ventajas. Se discuten las implicaciones normativas del análisis. Las empresas que no cuentan con las culturas requeridos no pueden participar en actividades que modifican sus culturas y generan un rendimiento financiero superior sostenida porque sus culturas modificadas normalmente no serán ni rara ni imperfectamente imitables. Las empresas que tienen culturas con los atributos necesarios pueden obtener un rendimiento financiero superior sostenido de sus culturas.

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ARTICULO CIENTÍFICO

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José Rodrigo Maldonado Quezada* Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja E-mail: jose.maldonado@unl.edu.ec * Autor para correspondencia

EFICACIA DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y SU DEPENDENCIA DEL DOMICILIO FISCAL Effectiveness of Public Administration acts: Control of the Tax Administration and its dependence on tax address RESUMEN

ABSTRACT

El domicilio tributario en el Código Tributario Ecuatoriano, parte de supuestos fácticos que en esencia son imprecisos y hacen de ésta una figura de evasión al control tributario porque dificulta o pone en riesgo la eficacia de los actos administrativos de control en la Administración Pública. El domicilio tributario es inherente al sujeto obligado, pero en esencia tiene supuestos fácticos y legales que mientras dependan del sujeto pasivo, la administración tributaria tiene serias dificultades en la ejecución del control tributario.

The tax home in the Ecuadorian Tax Code, part of factual assumptions that are inaccurate and essentially make this a figure of tax evasion control because difficult or jeopardizes the effectiveness of administrative acts of control in public administration. The tax home is bound inherent at taxable person, but has essentially factual and legal assumptions that, while dependent on the taxpayer, the tax administration has serious difficulties in the implementation of tax control.

Palabras claves: Eficacia administrativa, Administración tributaria, Notificación, Domicilio fiscal. Residencia fiscal.

Keywords: Administrative effectiveness, Tax administration, Notification, Tax home. Tax Residency.

José Rodrigo Maldonado Quezada: Ingeniero comercial por la Universidad Nacional de Loja –UNL-, doctorando y maestro Administración y Políticas públicas, Magister en Administración de Empresas, diplomado en Desarrollo de Habilidades y Competencias Gerenciales Certificado en Gestión Tributaria; actualmente docente de la Carrera de Administración Pública de la UNL.

RECIBIDO: Sept 11, 2015 | APROBADO: Sept 18, 2015 pp: 33 - 38

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INTRODUCCIÓN

EFICACIA ADMINISTRATIVA

Como parte de la cultura tributaria ecuatoriana, por una lado se avanza en la cohesión social que se traduce en nuevos contribuyentes, regulación de los existentes y por ello la mejora en la recaudación de impuestos; pero asimismo progresan las modalidades de evasión utilizadas por los sujetos pasivos de los impuestos, siendo una de las más frecuentes y sutiles, fijar o actualizar un domicilio tributario impreciso, falso, ambiguo y a discreción del sujeto pasivo, en el Registro Único de Contribuyentes (RUC), con la intención de obstaculizar y/o impedir su localización. Las consecuencias iniciales de la imprecisión del domicilio tributario -a pesar las múltiples reformas -, es el incremento de sujetos pasivos bajo la etiqueta “no ubicados” y la consecuente reducción de la base gestionable del control que despliega la administración tributaria. En etapas posteriores, las consecuencias también afectarían al administrado , en cuanto su no ubicación implica desconocimiento de las actuaciones de la autoridad (Robles, 2014). A continuación describiremos la dependencia de la eficacia administrativa en cuanto la existencia del domicilio fiscal, en particular la relacionada con los actos administrativos determinativos, sancionador o coactivos que se emiten desde las administraciones tributarias , cuando el domicilio tributario no resulta verificables (Hallables), ni real (Habido).

La notificación entendida como el acto con el cual se comunica a los sujetos un acto administrativo que les afecta (Hueso, 1979, citado en Álvarez, 2010) puede efectuarse de varias formas y en la mayoría requiere la existencia de un domicilio fiscal en cuanto “criterio de localización” (Robles 2014, p 228) que otorga seguridad tanto a la administración como al administrado (Baena 1995, p 92, Sainz 1982, p 234 ; citados en Álvarez, 2010). La notificación dentro del Código Tributario Ecuatoriano (CTE), constituye un acto independiente (Art. 105 CTE), y un deber sustancial normado (num. 6 del Art. 103 CTE), formalmente resulta una condición sine qua non para la eficacia de un acto administrativo tributario (Art. 85 CTE). La notificación puede efectuarse de varias formas (Art. 107 del CTE), en persona, por boleta, por correo certificado o servicios de mensajería, por la prensa, por oficio, a través de casilla judicial, por correspondencia postal, por sistemas de comunicación, facsimilares, electrónicos y similares; por constancia administrativa, en el establecimiento donde se ubique el deudor, existe también la notificación tácita. Como observará, la notificación por la prensa puede prescindir de la exactitud requerida en el domicilio fiscal, pues bastará que sea en la jurisdicción fiscal; y excepcionalmente se usan formas de notificación a falta de un domicilio tributario o fiscal, pues las más usuales formas de notificación en el CTE hacen referencia del mismo (tabla 1).

Tabla 1: Relación de la notificación con el domicilio fiscal en el Código Tributario Ecuatoriano Notificaciones que expresamente señalan domicilio fiscal Codificación

Descripción

Art. 108.- Notificación personal

(…) se hará entregando en el domicilio o lugar de trabajo.

Art 109.- Notificación por boleta

Cuando no pudiera efectuarse la notificación personal, por ausencia del interesado de su domicilio o por otra causa, se practicara la diligencia por una boleta, que será dejada en ese lugar, cerciorándose el notificador de que, efectivamente, es el domicilio del notificado según los artículos 59, 61 y 62 de este Código.

Art. 110.- Notificación por correo

(…) también podrá notificarse por servicios de mensajería en el domicilio fiscal, con acuse de recibo o con certificación de la negativa de recepción. En este último caso se deberá fijar la notificación en la puerta principal del domicilio fiscal si este estuviera cerrado o si el sujeto pasivo o responsable se negara a recibirlo.

Art. 113.- Notificación por correspondencia postal

La notificación por correspondencia portal la efectuara el empleado de servicio postal contratado en forma personal o por boleta, cumpliendo los requisitos y formalidades legales establecidas para cada uno de estos tipos de notificación.

Notificaciones que no señalan domicilio fiscal Art.107.7 Impersonales

Por correspondencia postal, efectuada mediante correo público o privado, o por sistema de comunicación, facsimilar, electrónica y similar, siempre que esto permitan confirmar inequívocamente la recepción.

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Maldonado (2015) EFICACIA DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y SU DEPENDENCIA DEL DOMICILIO FISCAL

Art 107.8 Constancia administrativa escrita de la notificación

Cuando por cualquier circunstancia el deudor tributario se acercare a las oficinas de la administración tributaria.

Art 107.9 Inciso notificación tácita

Existe notificación tacita cuando no habiéndose verificado notificación alguna, la persona quien ha debido notificarse una actuación afecte cualquier acto o gestión por escrito que demuestre inequívocamente su conocimiento. Se considerara como fecha de la notificación aquella que se practique el respectivo acto o gestión, por parte de la persona que debía ser notificada. La notificación de los actos administrativos iniciales será por la prensa, por tres veces en días distintos, en uno de los periódicos de mayor circulación del lugar, si le hubiere, o en el del cantón o provincia más cercanos. Elaborado por el autor Fuente código Tributario Ecuatoriano

Cabe recordar que el domicilio tributario o fiscal, el domicilio Judicial, el Permanente, y el denominado “Para notificaciones”, cumplen la finalidad elemental de establecer un vínculo jurídico-tributario entre la Administración y el sujeto pasivo o contribuyente

(Barrachina, 2007 p.1). Tal que cabe distinguir que para las notificaciones de actos administrativos de control , se requiere del domicilio tributario y no otros referidos en el CTE (Tabla 2).

Tabla 2. Tipos de Domicilio descritos en el Código Tributario Ecuatoriano. Artículo

Descripción de Domicilio

Aplicable a

Objeto

Tributario

todos los efectos tributarios

Tributario

PN extranjeras

todos los efectos tributarios

Tributario

todos los efectos tributarios

Tributario

PN, PN extranjeras, PJ

especial para efectos tributarios

108

Para notificaciones

Todos

notificación personal

109

Para notificaciones

Todos

por boleta

110

Fiscal

Todos

por correo (fiscal)

112

Judicial

Todos

Notificación por casilla judicial

Permanente 119

Para notificaciones

Todos

Contenido del Reclamo

163

Tributario

Todos

Auto de pago

187

Especial para notificación

Todos

Requerimiento de postura

230

del Actor

Todos

Presentación de la demanda

231

Tributario

Todos

Contenido de la demanda

238

Tributario

Todos

Forma de citaciones

240

Para notificaciones

Citación por la prensa

244

Para notificaciones

Todos

Contestación de la demanda

250

Tributario

Todos

Fianzas

279

Para notificaciones

Todos

Remisión al tribunal (trámite de excepciones)

281

Para notificaciones

Todos

Notificaciones y término probatorio

286

Para notificaciones

Todos

Remisión al tribunal (tercerías excluyentes)

303

Judicial

Todos

Recurso de queja

Elaborado por el autor Fuente código Tributario Ecuatoriano

Sintetizando, la eficacia administrativa depende de la notificación, y ésta depende del domicilio tributa-

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rio, aspecto que lo trataremos a continuación.

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CARACTERÍSTICAS DEL DOMICILIO TRIBUTARIO DEL CTE El domicilio tributario está definido en el capitulo VIII del título I del Libro I, (Disposiciones fundamentales

de lo sustantivo tributario), del CTE; en los siguientes términos:

Tabla 3: Domicilio por tipo de persona Codificación CTE Art. 59. Nacionales

Art. 60. Extranjeros

Supuestos • • • •

el lugar de su residencia habitual o donde ejerzan sus actividades económicas; aquel donde se encuentren sus bienes, o se produzca el hecho generador.

Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 59 del CT. se añade: • donde se encuentre percibiendo las remuneraciones; y si no fuere posible precisar de este modo el domicilio, • se tendrá como tal la capital de la República. Personas jurídicas

Art. 61

• El lugar señalado en el contrato social o en los respectivos estatutos; y, • En defecto de lo anterior, el lugar en donde se ejerza cualquiera de sus actividades económicas o donde ocurriera el hecho generador.

Art. 62

• Domicilio especial fijado por los contribuyentes y los responsables: Excepcional, y facultativo para la Administración Tributaria • Domicilio fiscal fijado por la administración: en el lugar que más convenga para facilitar la determinación y recaudación de los tributos. • El domicilio especial así establecido, será el único válido para los efectos tributarios.

Domicilio especial

Personas domiciliadas en el exterior, naturales o jurídicas, contribuyentes o responsables de tributos en el Ecuador Art. 63

• Fijar domicilio o instituir representante en el país, o • Domicilio de los representantes de las personas que ejecutaren los actos o tuvieren las cosas generadoras de los tributos (agentes oficios). Elaborado por el autor Fuente: Código Tributario Ecuatoriano

La especificación del domicilio tributario en el CTE, obedece a un criterio del “obligado tributario”, y deja en libertad al sujeto pasivo para la elección del mismo, al momento de declarar o inscribirse en Registro Único de Contribuyentes. Esta característica aunque práctica para efectos de inscripción genera duros inconvenientes para efectos de verificación, que por ejemplo en España se ha prevenido al disponer un domicilio fiscal alterno de naturaleza legal. Al respecto cabe citar que la Administración tributaria española podrá considerar como domicilio fiscal para las personas físicas el lugar donde esté efectivamente centralizada la gestión administrativa y la dirección de las actividades desarrolladas. Si no pudiera establecerse dicho lugar, prevalecerá aquel donde radique el mayor valor del inmovilizado en el que se realicen las actividades económicas. Para las personas jurídicas, su domicilio social, siempre que en él esté efectivamente centralizada su gestión 36

administrativa y la dirección de sus negocios. En otro caso, se atenderá al lugar en el que se lleve a cabo dicha gestión o dirección. Cuando no pueda determinarse el lugar del domicilio fiscal de acuerdo con los criterios anteriores prevalecerá aquel donde radique el mayor valor del inmovilizado. Al igual que en la Ley Española, en el CTE el legislador ha considerado supuestos fácticos y ficticios, aplicables a Personas naturales y Jurídicas, Residentes o no en país; de manera excepcional abre la posibilidad de domicilios especiales cuyo supuesto es solamente el precepto legal; de ahí que dichos supuestos originan domicilios reales y legales , este tipo de clasificación está implícito pero no expreso en las definiciones del CTE, aspecto que si sucede en la normativa fiscal Argentina que basada en el Código civil respectivo, distingue tres domicilios, el de origen, el real y el legal.

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Maldonado (2015) EFICACIA DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y SU DEPENDENCIA DEL DOMICILIO FISCAL

Para destacar la clasificación Argentina, citamos las definiciones que al respecto ha realizado Noemí Tortul (2007, p 13 ) en su ensayo de “Domicilio Fiscal”:

Civil Ecuatoriano, no prevé tales características, sino solamente al domicilio político, al domicilio civil y al domicilio civil especial. De ahí que el domicilio tributario en cuanto a la residencia y actividad económica sería un domicilio civil, y en cuanto a la realidad estatutaria y especial, sería un domicilio civil especial. Para sintetizar lo anterior, en el siguiente cuadro se presenta una caracterización del domicilio tributario (tabla 4).

• El domicilio real, es el lugar de la efectiva localización de la persona, a cuyos fines se tiene en cuenta la morada de su familia, debiendo asumirse ésta , restringida al marco del grupo familiar primario • El domicilio legal, es el lugar donde la ley presume, sin admitir prueba en contrario, que una persona reside de una manera permanente para el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones, aunque de hecho no esté allí.

Cabe aclarar que la definición de residencia que se define en la normativa ecuatoriana, no debe ser confundida con la “residencia fiscal”, puesto que esta última sirve para aplicar las leyes tributarias a las personas, en sí la sujeción de impuestos en un territorio; pero no establece las relaciones jurídicas entre los sujetos pasivo y activo; al respecto Navarro Faure (1994 , citado en Álvarez, 2010) indica que la residencia denota el ámbito del derecho material, mientras que el domicilio denota el ámbito del derecho tributaria formal.

• El domicilio de origen es el lugar del domicilio del padre en el día del nacimiento de los hijos. La doctrina señala, con fundamento, que este domicilio no resulta de aplicación a los fines impositivos. Comparativamente podemos decir que en Código

Tabla 4. Caracterización del Domicilio Tributario del CTE Origen

Definición

1. Real

Civil

P. JURÍDICAS

P. NAT/JUR

Art. 59

P. NATURALES Art. 60

Art. 61

Art. 62

Nac

Ext

Nac

1. Lugar de su residencia habitual

2. Donde ejerzan sus actividades económicas;

3. Aquel donde se encuentren sus bienes.

4. Se produzca el hecho generador 2. Legal Civil

Civil Especial

Ext

Nac

6. Se tendrá como tal la capital de la República.

7. El lugar señalado en el contrato social o en los respectivos estatutos; y,

Ext

Nac

Ext

Nac 5. Donde se encuentre percibiendo las remuneraciones

Nac

8. Especial Elaborado por: el autor Fuente: Código Tributario Ecuatoriano, Código Civil Ecuatoriano.

CONCLUSIONES El domicilio tributario del CTE se supone “fiscal” en la normativa conexa, y no guarda coherencia con lo dispuesto en el Código Civil Ecuatoriano, pues en cuanto a la residencia y actividad económica sería un domicilio civil, y en cuanto a la realidad estatutaria y especial, sería un domicilio civil especial. Por lo pp: 33 - 38

tanto el CTE debe referenciar al Código civil y establecer la equivalencia expresa entre Domicilio tributario y fiscal. La eficacia administrativa es vulnerable en la medida que el domicilio tributario este definido con criterios inherentes al sujeto obligado y decididos por éste al inscribir el RUC. Esta característica aunque práctica para efectos de inscripción genera duros incon37

ARTICULO CIENTÍFICO

venientes para efectos de verificación; por lo que la normativa debe expresar un domicilio fiscal legal de última instancia aplicable para notificaciones donde existe ambigüedad en el domicilio declarado, y además ampliar la notificación por la prensa para todo tipo de actos administrativos. Que no estén expresamente definidos los supuestos fácticos (reales) y ficticios (legales) del domicilio fiscal, redundan en la imprecisión para efectos de notificación; así la normativa tributaria debe establecer requisitos mínimos de referencia obligatoria para la definición del domicilio, de manera complementaria a la generalidad expresa en la normativa actual.

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Alex Patricio Riascos Chamba* Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja E-mail: alex.riascos@unl.edu.ec * Autor para correspondencia

LA PRESCRIPCIÓN EN EL DERECHO TRIBUTARIO* *Artículo de reflexión

The prescription in the tax law

RESUMEN

ABSTRACT

En el presente artículo desarrollaré el concepto de prescripción, desde su generalidad en el campo civil hasta el tributario; analizando, además, respecto de la pérdida tanto del derecho a la devolución de un impuesto cancelado en exceso por el contribuyente cuando de su actuar tributario así lo refleje en su declaración fiscal como instrumento inicial de reconocimiento expreso del nacimiento del hecho generador, como de la acción de cobro que tiene la Administración al momento de proceder con el ejercicio de la facultad recaudadora; es decir, cuando por el transcurso del tiempo estimado en la norma tributaria se extingue la posibilidad de ejercitar sus derechos subjetivos fiscales

In this article I will develop the concept of prescription, from its generality in the civil field to the tax ; In addition, analyzing about the loss of both the right to a refund of tax paid in excess by the taxpayer when the tax act should reflect that fact in its tax return as an initial instrument of explicit recognition of the birth of the operative event , and the collection action that has the Administration at the time to proceed with the exercise of the collecting authority ; ie , when the course of time estimated tax law can exercise their fiscal subjective rights is extinguished.

Palabras claves: Prescripción, derecho tributario, derecho subjetivo, impuestos.

Keywords: Prescription, tax law, subjective law , taxes.

Alex Patricio Riascos Chamba: Abogado y Doctor en Jurisprudencia por la Universidad Nacional de Loja; Economista, Diplomado en Tributación y Maestría en Derecho Administrativo por la Universidad Técnica Particular de Loja; Candidato a Doctor en la Universidad de Salamanca. Procurador Zonal-Servicio de Rentas Internas; Docente en la carrera de Derecho en la Universidad Internacional del Ecuador, y en la Universidad Nacional de Loja.

RECIBIDO: Sept 29, 2015 | APROBADO: Oct 07, 2015 pp: 39 - 43

ARTICULO CIENTÍFICO

INTRODUCCIÓN La prescripción constituye en definitiva en el modo de suprimir las acciones y derechos ajenos en razón de la pasividad del titular por el transcurso del tiempo; es entonces esta institución aquella que guarda relación total con la forma de adquirir puntuales derechos en favor de las personas que han mantenido posesión de bienes, aunque no como propietarios; así como el beneficio de extinguir las acciones o derechos, inclusive considerando que los derechos comunes o generales se ven afectados por los individuales, conforme así se evidencia en el campo tributario. De lo que se puede colegir que, cuando nos referimos a la prescripción en general, a esta se le considera al tiempo; y a los derechos y acciones afectadas. METODOLOGÍA Para el desarrollo del presente artículo denominado “La prescripción en el derecho tributario”, como método utilizado en general, se partió del aquel denominado lato sensu el cual constituye parte de aquello observable empíricamente, análisis dogmático de la institución jurídica referida, vinculando a ello el análisis de los datos del derecho positivo vigente y sobre todo el aporte fundamental de la doctrina especializada. DESARROLLO DE LA PRESCRIPCIÓN EN MATERIA CIVIL Y FISCAL Previo a entrar en análisis fiscal, es necesario referirse al campo civil, puesto que cuando nos referimos a la prescripción extintiva, los clásicos señalan que la misma “…puede ser adquisitiva o usucapión, y extintiva, liberatoria o prescripción de acciones. La primera produce la adquisición de la propiedad y los demás derechos reales; la segunda opera la extinción de las acciones y derechos ajenos” (Alessandri & Somarriva , Los Bienes y los Derechos Reales, 1974). Es así que, en materia tributaria aplica la prescripción extintiva y no la adquisitiva, en razón de que esta última no es una institución en la que el impuesto y sus involucrados tengan razón de utilización alguna de

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un bien y posesión del mismo; por ende solamente como ejemplificación abordaré esta temática. No obstante de ello, las dos tienen un facto en común que es la que les activa, el tiempo. La prescripción extintiva o liberatoria es aquella por la cual los derechos personales -o de crédito, por la naturaleza de la presente investigación cuando nos referimos a los de la Administración Pública se pierden, teniendo como beneficiario directo al administrado, sin más acción que la esperar la inactividad del ente estatal; con ellos ésta obligación. Aquello, por supuesto que contrasta con la adquisitiva o usucapión, ya que la prescripción en materia tributaria no se trata de ejercer posesión alguna de derechos reales. Como vínculo argumentativo entonces, hay que señalar que la prescripción liberatoria, permite la extinción de la acción, con ello logra una metamorfosis de la obligación inicialmente civil a una natural con afectación al orden general, por la naturaleza universal del tributo. Juan Martín Queralt relaciona con claridad que tanto en el ámbito tributario como en el civil los derechos se extinguen y las acciones jurídicas dejan de poder ejercitarse por el mero transcurso del tiempo (Queralt, 2014); es decir, por la pasividad de las partes del vínculo fiscal. DE LA RELACIÓN JURÍDICA Y LA PRESCRIPCIÓN EN EL ÁMBITO TRIBUTARIO Más, previo al análisis de la prescripción como tal, resulta necesario referirme inicialmente a la relación jurídica como institución, de forma general y sucinta, la cual es definida por Laporta como “toda relación (de derecho privado o público) definida por normas jurídicas” (Laporta, 2009); conforme la normativa civil, estas son los llamados como negocios jurídicos , aquellos en que las partes acuerdan determinadas situaciones conforme su conveniencia. Más, en derecho público, que es nuestro campo de análisis y puntualmente el tributario, éstas relaciones no son propiamente una convención de voluntades sino una relación propiamente dicha entre los sujetos de la obligación tributaria, la cual debe subsumirse a las directrices que la norma, como tal, ordena; por seguridad jurídica. Dicho así, la relación jurídica tributaria conforme la legislación fiscal ecuatoriana, señala que se “regulan las relaciones jurídicas provenientes de los tributos, entre los sujetos activos y los contribuyentes o pp: 39 - 43

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responsables de aquellos”; esta regulación obedece en definitiva a los límites que la norma prevé para la actuación de los participantes fiscales. Es entonces que la aplicación de la norma, conforme a su tenor literal, es aquello que enmarca el actuar de estos sujetos; ya que, conforme lo ha señalado Eusebio González, en Derecho Tributario la fuente de toda relación jurídica se encuentra en la ley (González, 2004); y es precisamente la norma la que demarca el actuar de cada uno de los sujetos vinculados a esta relación, como actividad reglada –inclusive- si se relaciona con el aspecto procedimental del ente fiscal. Dino Jarach ilustra, respecto de este tema, que los elementos de la relación jurídica sustancial son los siguientes: el sujeto pasivo, titular de la pretensión, es decir, del crédito tributario, en otras palabras el acreedor del tributo el sujeto pasivo principal o deudor principal del tributo, a quien se puede dar el nombre de “contribuyente” y los sujetos pasivos codeudores o responsables del tributo por causa originaria (solidaridad, sustitución), o derivada (sucesión de la deuda tributaria); el objeto, es decir la prestación pecuniaria, o sea el tributo; el hecho jurídico, tributario, es decir, el presupuesto de hecho al cual la ley vincula el nacimiento de la relación tributaria (Jarach, 1982). Bajo dicha hipótesis se aprecia con claridad la delimitación del rol de los actuantes fiscales, esto es, el sujeto activo y pasivo, la cuantía, exenciones, deducciones, y más. Se debe entonces considerar que de esta relación jurídica, de este nexo normativo conductual, en el ámbito fiscal nace la denominada obligación tributaria, que Sainz de Bujanda la sitúa dentro del contexto del derecho público señalando que la naturaleza jurídico-pública de la obligación tributaria aparece inmediatamente si se piensa que todo tributo tiene su fundamento jurídico en el poder financiero, cuyo ejercicio supone la emanación de normas que, a su vez, producen una serie de efectos jurídicos coordinados y concentrados en la relación jurídico-tributaria. Esta es, pues, por antonomasia, una relación de Derecho público, sin que resulten necesarios más argumentos para demostrarlo. La obligación tributaria es, además, una relación cuya normativa se contiene o deriva forzosamente de la ley en acatamiento al principio constitucional de legalidad tributaria (Sainz de Bujanda, 1991). Como premisa máxima del derecho público, por ende, se sitúa como principio que en definitiva demarcan el campo de actuar y despliegue normativo

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basado en las diversas competencias y libertades que pueden desarrollar las partes, esto es, las relaciones entre el Estado y los particulares y los límites a su actuar, aquello entonces lleva a señalar que dentro del derecho público solo puede hacerse aquello que la Ley dispone; puesto que la relación jurídico tributaria no se aplica al derecho privado, conforme lo explica Vodanovic, ya que las reglas del Código Civil sobre la materia son aplicables en las demás ramas del derecho privado, sino no hay una norma especial en contrario pero no se extienden al derecho público (Vodanovic, 2001). Con ello, es claro que la voluntad de las partes, en definitiva, no pueden superar el ordenamiento jurídico que engloba al tributo y su determinación como tal, mucho menos en forma contractual. Así lo ha expuesto la Sala Especializada de la Corte Nacional de Justicia del Ecuador , en la sentencia de fecha 21 de marzo del 2001; las 17h50, dentro del Expediente N° 106, publicado en el Registro Oficial 342 del 7 de Junio del 2001, al referirse que …Jamás puede confundirse lo que es un acto administrativo que siempre y bajo pena de nulidad, debe sujetarse a la ley, con lo que es un contrato civil en el cual la libre voluntad de las partes puede convenir en las condiciones y requisitos del mismo sin más limitación que ellas no estén expresamente prohibidas por la ley. Así también Calvo Ortega, respecto de esta institución, señala que debido a su carácter legal, nace de la realización de un hecho establecido en la ley. Se trata de un hecho jurídico no sólo por su origen, sino también por sus efectos: una vez realizado el sujeto queda vinculado y debe efectuar una prestación obligatoria en favor de una Administración Pública como acreedor. Su carácter de hecho jurídico viene determinado, en consecuencia, por su necesario establecimiento en una ley y por la determinación legal de sus efectos. La naturaleza civil, mercantil, administrativa, etc., del hecho al que nos referimos no tiene relevancia tributaria. (Calvo Ortega, 2012). Por tanto, el derecho público obedece a lo que la norma ordene sin más limitación que lo contentivo en el texto legal. Así entonces, el Art. 15 del Código Orgánico Tributario señala que esta obligación tributaria es el vínculo jurídico personal, existente entre el Estado o las entidades acreedoras de tributos y los contribuyentes o responsables de aquellos, en virtud del cual debe satisfacerse una prestación en dinero, especies o servicios apreciables en dinero, al verificarse el hecho generador previsto por la ley; su par normativo 41

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español, la LGT, en su artículo 17.3 señala que son obligaciones tributarias materiales las de carácter principal, las de realizar pagos a cuenta, las establecidas entre particulares resultantes del tributo y las accesorias. Son obligaciones tributarias formales las definidas en el apartado 1 del artículo 29 de esta ley; es así que la obligación tributaria se direcciona, de forma inicial, a la obtención de un rédito económico a favor del Estado y el cumplimiento de los deberes formales por parte de los administrados. Deriva entonces la obligación tributaria, la cual delimita el beneficio fiscal en cuanto la normativa así lo prevea; lo que está implícito en el denominado hecho generador o hecho impositivo del tributo, el cual no es otro que aquel presupuesto dado en la legislación para configurar un tributo, o si se quiere también, aquellos hechos o acciones debida y previamente incluidas en la ley que geminan el tributo. Sobre la temática aquí expuesta, Queralt sostiene que sí mantiene todavía su carácter de hecho definidor o configurador que identifica cada tributo, más aún, que legitima la imposición, en cuanto que sólo su realización puede producirse la sujeción al tributo y será lícita su exigencia. En tal medida, ese efecto de sujeción, que sólo él puede provocar, distingue al hecho imponible de los restantes que puede contener la ley, y por ello es también en el mismo donde han de encontrarse las manifestaciones de capacidad económica y del resto de principios de justicia que autorizan y rigen la imposición de tributos, sin perjuicio de que estos principios estén también presentes en el resto de su regulación (Queralt, Derecho Tributario, 2004). Se originan por ende las obligaciones y los derechos de estos participantes fiscales; primero, si se configuró el tributo como tal, es decir, al producirse el hecho generador, pues nace la obligación de pago por parte del sujeto pasivo en razón misma del nacimiento del tributo y su eventual configuración en la legislación tributaria; segundo, de este hecho conducente fiscal deviene un derecho a favor del Estado debidamente representado por el sujeto activo; derecho el cual, en definitiva, no es otro que el de cobrar dicha prestación económica para su redistribución, su obra social, ya que la finalidad esencial del tributo es la contribución para satisfacer o pagar una necesidad pública, sin que exista una contraprestación directa a favor de quien la cumple, hace que la naturaleza del Derecho Tributario sea también de orden público porque implica relaciones entre los entes de la administración del Estado que gestionan los 42

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impuestos encargándose de su recaudación y distribución, y los particulares o contribuyentes que cumplen o incumplen con su deber de prestación (Pozo Illingworth, 2010). Es aquí donde nace un derecho subjetivo del Estado, cual es el crédito fiscal. Ahora bien, la prescripción, como institución jurídica, tiene su génesis, precisamente, en la finalización de los derechos subjetivos por el inexorable transcurso del tiempo, en el cual no ha existido algún tipo de paralización o interrupción del mismo. La prescripción entonces en materia tributaria tiene una característica extintiva; es decir, tiene su fundamento en la necesidad de poner término a las situaciones de incertidumbre en el ejercicio de los derechos y en la presunción de abandono por parte de su titular (Puig Brutai, 1996). La prescripción entonces, en materia fiscal, conlleva al hecho mismo de la extinción de los derechos subjetivos, tanto de la ente activo como del pasivo, en razón de que, la prescripción ataca en definitiva a la facultad recaudadora que tiene la Administración Tributaria; y en perjuicio del sujeto pasivo, le es atentatoria al beneficio de devolución de impuestos pagados, de pronto en exceso, indebidamente, por citar estar dos. Vale aclarar que cuando afecta este derecho subjetivo del Estado a estas obligaciones fiscales, su acción de cobro se limitaría; considerando, claro está, que si situamos a la prescripción como un derecho en esta caso a favor del sujeto pasivo, en definitiva, ab initio, este debe ser un derecho actuado, invocado por éste, solicitando de oficio la declaratoria del mismo, conforme lo ordena el Art. 55 del Código Tributario Ecuatoriano; limitación que la legislación tributaria ecuatoriana impone al Juez y a la Administración Tributaria para su declaratoria. Al segundo, la afectación radica en el hecho mismo que le imposibilita la reclamación de créditos a su favor fuera del tiempo que la norma así lo prevea. Por tanto, la estática o de pronto lerda actuación de los actuantes fiscales puedan derivar en esta prescripción; aquella como una institución que en definitiva puede favorecer a todos o a unos cuantos. Es muy claro, además, que de esta consumación de la acción de cobro producto del letargo administrativo, generalmente, siempre existirá un beneficiado y es precisamente aquel sujeto pasivo, que teniendo la obligación de contribuir en el momento oportuno y por argumentos que van desde lo ético hasta lo

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Riascos (2015) LA PRESCRIPCIÓN EN EL DERECHO TRIBUTARIO

legal, no lo hace, sea o no a sabiendas de esta institución extintiva de derechos le favorezca. CONCLUSIÓN Lo cierto es que, la prescripción en nuestro ordenamiento jurídico, y precisamente en el tributario, puede favorecer, sin más, a sujetos pasivos de impuestos que buscan en el paso del tiempo la oportunidad de incumplir con su deber de contribuir, como lo hacen los demás.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Alessandri, A., & Somarriva , M. (1974). Los Bienes y los Derechos Reales. Santiago, Santiago, Chile: Nascimento. Alessandri, A., Somarriva , M., & Vodanovic, A. (s.f.). Tratado de Derecho Civil. Santiago: Editorial Jurídica de Chile. Calvo Ortega, R. (2012). Curso de Derecho Financiero. Pamplona: Aranzadi S.A. González, E. (2004). Derecho Tributario I. Salamanca: Plaza Universitaria Ediciones. Jarach, D. (1982). El hecho imponible. Buenos Aires: Abeledo-Perrot. Laporta, F. (2009). Certeza y Predecibilidad de las Relaciones Jurídicas. Madrid: Fundación Coloquio Jurídico Europeo. Pozo Illingworth, T. (2010). Sistemas de administración de justicia en materia tributaria. En J. Troya, & M. Fausto, Jornadas por los 50 años del Sistema Especializado de Justicia Tributaria en el Ecuador (pág. 469). Quito: V&M Gráﬁcas . Puig Brutai, J. (1996). Caducidad, Prescripción Extintiva y Usucapión. Barcelona: Bosch S.A. Queralt, J. M. (2004). Derecho Tributario. Navarra: Aranzadi S.A. Queralt, J. M. (2014). Curso de Derecho Financiero y Tributario. Madrid: Tecnos. Sainz de Bujanda, F. (1991). Lecciones de Derecho Financiero. Madrid: Artes Gráficas Bernal S.A. Vodanovic, A. (2001). Manual de Derecho Civil, Tomo II. Santiago: Editorial Jurídica ConoSur Ltda.

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Juan Pablo Sempértegui Muñoz* Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja E-mail: juan.sempertegui@unl.edu.ec * Autor para correspondencia

José Job Chamba Tandazo Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja

COMERCIO INFORMAL EN LA CIUDAD DE LOJA, ESTUDIO SITUACIONAL, PROPUESTAS DE ORDENAMIENTO Y REGULACIÓN Informal Trade in the city of Loja, situational study and proposals and regulation order RESUMEN

ABSTRACT

La informalidad tiene su origen en las condiciones socio-económicas de los países latinoamericanos, En Ecuador la Constitución del 2008 garantiza el derecho al trabajo y reconoce al vendedor informal como comerciante autónomo y por cuenta propia dándose a los municipios la competencia para ordenar y regular esta actividad siempre conflictiva y difícil por las connotaciones humanas y sociales. El objetivo del presente artículo es presentar los resultados de una completa investigación sobre el Comercio Informal en la ciudad de Loja, que permite conocer diferentes aspectos del problema y abordarlos en todo su contexto, analizado desde el punto de vista del comerciante, los vecinos e institucional, plantear estrategias como la creación de ordenanzas, reubicación, políticas, procesos de concertación y negociación, alternativas de asociatividad, campañas de concientización ciudadanía, siempre bajo la premisa de la concertación, el dialogo y la negociación y teniendo como base el bienestar de las personas y la comunidad.

Informality is rooted in the socio-economic conditions of Latin American countries, in Ecuador the 2008 Constitution guarantees the right to work and recognizes the informal vendor as an independent trader and self-giving municipalities the power to order and regulate this always controversial and difficult for the human and social connotations activity. The aim of this paper is to present the results of a full investigation into the Informal Trade in the city of Loja, which allows to know different aspects of the problem and address in its full context, analyzed from the point of view of the merchant, neighbors and institutional, strategize as creating ordinances, relocation, policies, processes of consultation and negotiation, alternative associativity, citizenship campaigns awareness, always under the premise of consultation, dialogue and negotiation on the basis of the welfare of people and community.

Palabras claves: Informalidad, Conflicto, Regulación, Normatividad, Propuesta.

Keywords: Informality, Conflict, Regulations, Standards, Proposal.

Juan Pablo Sempértegui Muñoz: Ingeniero Comercial, Magister en Administración de Empresas, cursando el Doctorado en Dirección Empresarial Conocimiento e Innovación Universidad del País Vasco, Docente- Investigador de Administración Pública, Administración de Empresas, Banca y Finanzas Universidad Nacional de Loja, Docente Consultor Universidad Internacional del Ecuador. Director de proyecto de Investigación, Coautor Microfranquicia Social “Al Pasito”, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

RECIBIDO: Sept 30, 2015 | APROBADO: Oct 14, 2015 44

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Sempértegui et al., (2015) COMERCIO INFORMAL EN LA CIUDAD DE LOJA, ESTUDIO SITUACIONAL, PROPUESTAS DE ORDENAMIENTO Y REGULACIÓN

INTRODUCCIÓN El desempleo es un fenómeno que atenta contra el bienestar de la sociedad, ya que su repercusión está íntimamente vinculada a la familia, siendo el eje central de la misma. Una vez que se origina la pérdida del empleo formal, el siguiente paso pudiera consistir en acometer actividades comerciales en el sector informal de la economía (Huerta, 2004). A finales del siglo pasado se difundieron definiciones e interpretaciones acerca del trabajo informal, todas con un enfoque en común: una explicación legal y una explicación económica. La primera caracteriza la informalidad como una actividad ilegal y marginal que no genera impuestos y la segunda la explica como la situación de incapacidad de generar suficientes plazas formales de empleo (Campos, 2008). En la actualidad, a esta concepción se le presta especial atención en el debate sobre el bienestar en relación con la seguridad social y programas de lucha contra la pobreza (Sethuraman, 1997; Charmes, 2000). Un componente ampliamente aceptado para explicar la informalidades que la mayor integración económica de los mercados no posibilita, tanto al sector público como al privado, generar suficientes empleos (Koujianou y Pavcnik, 2003); (Galiani y Sanguinetti, 2003).Aunque la informalidad se considere un sector residual en términos de contribución a la economía, se ha mostrado evidencia de que el crecimiento de la informalidad no es del todo despreciable para el Estado, puesto que ha sido capaz de disimular problemas estructurales de la economía y generar empleo (Schneider y Klinglmair,2004; Charmes, 2000). Dada la amplitud de la economía informal es necesario emplear múltiples conceptos de manera que sea posible comprenderla en todas sus vertientes. La mayoría de los autores definen la economía informal como el conjunto de actividades económicas

no registradas que contribuyen al PIB oficialmente calculado. A su vez, algunos autores entienden la economía informal como "las acciones de los agentes económicos que no se adhieren a las normas institucionales establecidas, o que se les niega su protección" (Feige, 1990 c.p. Portes y Haller, 2004). O bien puede ser definida como "todas las actividades generadoras de ingresos no reguladas por el Estado en entornos sociales en que sí están reguladas actividades similares" (Castells y Portes, 2004). En este sentido, Feige (1990) distingue entre cuatro formas de informalidad: la economía ilegal, que comprende las actividades ligadas a la elaboración y distribución de artículos y servicios no contemplados en la legislación; la economía no declarada, que comprende las acciones de evasión de las normas impositivas establecidas en los códigos tributarios; la economía no registrada que comprende las actividades que no son registradas en las cuentas nacionales; y por último, la economía informal incluye las actividades económicas que no toman en consideración el costo de cumplimiento de las leyes y las normas administrativas que organizan las actividades comerciales y quedan excluidas de ellas, como son las condiciones laborales, el acceso al crédito y los sistemas de seguridad social. En un estudio del Fondo Monetario Internacional (FMI) denominado Measuring the Informal Economy in Latin America and the Caribbean por (Vulenti G. 2008), toma como variables determinantes de la economía informal la rigidez del mercado laboral, la importancia de la agricultura, la inflación, la fortaleza del sistema de aplicación de las normas, y la presión tributaria (ver Gráfica 1). Sus resultados muestran que la carga impositiva contribuye en un 35% al tamaño de la economía informal, la rigidez laboral en un 26%, la importancia de la agricultura en un 31% y la inflación en un 8%. (Ver Gráfica I.2)

Rigidez del mercado de trabajo

Presión tributaria

Importancia de la Agricultura Informalidad

Figura 1 Causas de la Informalidad

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Fortaleza del sistema de aplicación de las normas

Inflación

Fuente: Vulenti, G. 2008

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Rigidez Laboral

Importancia de la Agricultura

Carga Tributaria

Rep. Dominicana Perú Costa Rica Ecuador Paraguay

Uruguay El Salvador Guatemala Panamá Honduras Nicaragua

México Brazil Chile Argentina Venezuela Colombia Jamaica

Figura 2 Principal Factor determinante del tamaño de la economía informal. Fuente: Vulenti, G. 2008

TRANSICIÓN HACIA LA FORMALIDAD

jan en pequeñas empresas y los trabajadores del servicio doméstico”, por lo que el autoempleo es la principal actividad de los informales.

• Estrategias de crecimiento y generación de empleo de calidad • Entorno regulador, incluida la aplicación de las normas internacionales del trabajo y los derechos fundamentales • Organización, represenatcion y dialogo social • Igualdad: genero, origen étnico, raza, casta, discapacidad, edad • Iniciativa empresarial, competencias, ﬁnanzas, gestión, acceso a los mercados • Ampliación de la proteccion social, la seguridad social, y las trasnferencias sociales • Estrategias de desarrollo local, (rural y urbano)

E S T R AT EG I A I N T EG R A DA

De acuerdo con (Freije, 2001) “el empleo por cuenta propia es el principal componente de la informalidad, seguido por los trabajadores asalariados que traba-

Figura 3 Estrategias de trabajo decente para la economía informal Fuente: OIT Informe VI Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa, Informe para el punto recurrente sobre el empleo 2010, presentado a la 99 reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 2010.

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Sempértegui et al., (2015) COMERCIO INFORMAL EN LA CIUDAD DE LOJA, ESTUDIO SITUACIONAL, PROPUESTAS DE ORDENAMIENTO Y REGULACIÓN

METODOS DISEÑO Y METODOLOGÍA El diseño metodológico empleado se enmarca en el ámbito general de la epistemología y de los mecanismos para describir los hechos como son observados, y más específico siguiendo los lineamientos del método descriptivo (Hernández Sampieri et al, 2005). Y la construcción del artículo sigue los parámetros de un artículo de Investigación Científica Tecnológica. MÉTODOS PARA MEDIR EL TAMAÑO DEL SECTOR INFORMAL Soto mide el tamaño del sector informal directamente mediante encuestas, en ellas considera participantes de actividades económicas extralegales, hace levantamientos censales de los actores económicos informales en áreas seleccionadas. FUENTES PRIMARIAS: COMERCIANTES INFORMALES, UNIVERSO POBLACIONAL:

Según el Censo realizado en el mes de agosto de 2013 por el GAD Municipal de Loja, los comerciantes informales suman una población total de 529, incrementada por comerciantes que recorren las diferentes provincias en sus fiestas de independencia y fundación asi como festividades religiosas. Tabla 1. Datos técnicos sobre la encuesta a los comerciantes informales

las zonas de mayor circulación humana y presencia de comerciantes informales, se utilizó el método de muestreo simple que permite llegar aleatoriamente a las personas que circulan o están ubicadas en estos sectores. 100.988 personas entre los 18-65 años de edad Tamaño de la población total:

100.988 personas entre los 18-65 años de edad

Lugar de estudio:

Loja-Ecuador (centro de la ciudad y alrededores del Mercado centro Comercial y Mercado Gran Colombia)

# de encuestas:

383

Método de Muestreo:

Aleatorio simple en los lugares mencionados.

Periodo de estudio:

Agosto 2013- mayo de 2014 Fuente: El autor

FUENTES SECUNDARIAS:

Se tomaron documentos, textos, estadísticas generadas desde el estudio realizado por el GAD Municipal de Loja en los años 2013 y 2014, revisión documental y teórica sobre la informalidad, documentos de la Organización Internacional del Trabajo “OIT”, entre otros reseñados en la bibliografía. Variables de estudio Basados en los objetivos de investigación: sociodemográficas, culturales y niveles de ingresos delos informales, convivientes e hijos. Así también se examina a los emprendedores que fueron informales y formalizaron su actividad para contrastar estas variables y poder identificar las similitudes y diferencias que reportan los sujetos de estudio.

Tamaño de la población total: 529 comerciantes informales Lugar de estudio:

Loja-Ecuador

# de encuestas:

529

Método de Muestreo:

529 encuestas aplicadas en el lugar de trabajo a los comerciantes informales.

Periodo de estudio:

Agosto 2013- mayo de 2014 Fuente: El autor

MUESTRA A LOS VECINOS DE LA CIUDAD DE LOJA.

En lo que hace referencia a los ciudadanos la población objetivo corresponde a 100.988 personas entre 18 y 65 años de edad, residentes en la ciudad de Loja, se aplicaron 383 encuestas distribuidas en pp: 44 - 57

RESULTADOS EL SECTOR INFORMAL EN AMÉRICA LATINA A pesar de las diferencias en la medición del tamaño de la informalidad, es indiscutible que el sector informal representa una parte importante en la economía de la región debido a su participación en el mercado laboral. Tomando como referencia los datos de la CEPAL , los países con mayor incidencia del sector informal son Bolivia, Perú, Nicaragua y Ecuador. Mientras, entre aquellos que muestran una economía informal inferior al promedio de la región (48.5%) se encuentran Chile, Costa Rica y Panamá.

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Mientras, la República Dominicana se encuentra encima del promedio de los países seleccionados de la región, pero por debajo de Bolivia, Perú, Nicaragua,

Guatemala, Ecuador, Paraguay y El Salvador. (Ver figura 4.)

30,7% Panama Costa Rica Argentina Brasil Uruguay Mexico Honduras Venezuela Rep. Dominicana El Salvador Paraguay Ecuador Guatemala Nicaragua Peru Bolivia Latinoamerica 0%

35,9% 37,1% 41,0% 42,0% 42,8% 43,7% 43,9% 49,8% 50,1% 54,5% 56,5% 57,4% 58,1% 58,4% 59,3% 62,5% 48,5% 10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Figura 4. Economía Informal en Latinoamérica Fuente: CEPAL 2008; FMI.

EL COMERCIO INFORMAL EN EL ECUADOR La informalidad ha sido una gran preocupación para el Estado ecuatoriano desde años atrás; es así que en 1965 se inició con la ENEMDU (Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo), en esta primera etapa la encuesta solo se realizó en las ciudades de Quito y Guayaquil, para ver los niveles de empleo y subempleo, y no fue sino hasta el año de 1993 que se hizo las estadísticas del sector informal urbano, que para aquella época se encontraba en 18,63% de la población encuestada. Hay que resaltar que el comercio informal está considerado como parte de la población económicamente activa (PEA). Esta situación debe ser una preocupación para el legislador, que debe velar por la regulación de los informales, pues a pesar de que el 21 de mayo del 2009, la Asamblea Nacional aprobó el proyecto de Ley de Defensa del Comerciante Minorista y Trabajador Autónomo, ésta fue vetada totalmente

por el Presidente de la República. En dicho proyecto de ley encontrábamos algunas definiciones que me parecen interesantes para comprender la informalidad y como nuestra Constitución protege al trabajo autónomo. (Vallejo, 2013). EL MERCADO LABORAL EN ECUADOR EN CIFRAS El sector informal lo componen las personas ocupadas que trabajan en establecimientos que no se encuentran registrados ante la autoridad tributaria, es decir, las empresas que no tienen Registro Único de Contribuyente (RUC). Por su parte, el sector formal lo componen las personas que trabajan en establecimientos que tienen RUC. Como se puede observar en la figura 5, para diciembre de 2015, del total de ocupados, el 50,50% tiene un empleo en el sector formal, mientras que el 40,40% está en el sector informal. pp: 44 - 57

Sempértegui et al., (2015) COMERCIO INFORMAL EN LA CIUDAD DE LOJA, ESTUDIO SITUACIONAL, PROPUESTAS DE ORDENAMIENTO Y REGULACIÓN

40,40%

DIC 2015 DIC 2014

39,70%

DIC 2013

40,10%

50,50% 50,90% 49,30%

40,80%

DIC 2012 DIC 2011

42,70%

DIC 2010

42,80%

DIC 2009

43,80%

DIC 2008

43,50%

48,70% 46,50% 47,20% 43,70% 43,90%

45,10% 41,00%

DIC 2007 0%

10%

20%

EMPLEO INFORMAL

30%

40%

50%

60%

EMPLEO FORMAL

Figura 5. Población con empleo en el sector formal e informal a nivel urbano, diciembre 2007-2015. (En porcentaje respecto al total de ocupados) Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU)

EL COMERCIO INFORMAL EN LA LEGISLACIÓN ECUATORIANA

CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR 2008

Art. 33. El trabajo es un derecho y un deber social, y un derecho económico, fuente de realización personal y base de la economía

LEY DE DEFENSA DEL COMERCIANTE MINORISTA EN TRABAJO AUTÓNOMO

Art. 3 lit. a. Trabajadora o trabajadora autónomo o por cuenta propia.- es la persona natural que desarrolla actividades de fabricación, producción, distribución y/o comercialización de bienes y/o prestación de servicios, de manera personal, ambulante o ﬁja, habitual o temporal, sin relación de dependencia y cuyo capital de operación no supere los 36 salarios básicos uniﬁcados del trabajador privado.

LEY DE REGIMEN TRIBUTARIO

Art. 97.2. Contribuyente sujeto al Régimen Simpliﬁcado Las personas naturales que inicien actividades económicas y cuyos ingresos brutos anuales no superen los USD 60,000 dentro de un período ﬁscal, es decir entre el 1 de enero hasta el 31 de diciembre.

COOTAD

Art. 55.b). COOTAD, Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón; g) Planiﬁcar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley.

Figura 6. Situación del comercio informal en la legislación Ecuatoriana Fuente: El Autor, a partir del análisis de la legislación vigente

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DIAGNOSTICO Ordenar y regular el comercio informal (Comerciantes Autónomos y por Cuenta Propia), en los espacios de uso público de la ciudad de Loja se convirtió en una tarea compleja y conflictiva de realizar para el GADM. En los espacios públicos de la ciudad de loja operan diariamente cerca de 529 comerciantes informales ambulantes, estacionarios y semi-estacionarios, que están considerados dentro de la clasificación general de comerciantes informales, se ubican alrededor de los centros de abasto, plazas y calles céntricas y con mayor afluencia de personas o mayor movimiento comercial. Existen temporadas estratégicas donde aumenta este número aumenta hasta duplicarse en los meses de agosto, septiembre y diciembre. Con el paso de los años han aparecido nuevas formas de comercio informal las cuales han ido incrementándose en especial el comercio de bienes de consumo inmediato y alimentos preparados, en sectores como la Plaza Central, calle 10 de agosto y alrededores de los centros de abasto especialmente el Mercado Centro Comercial, Mercado Gran Colombia por ser sitios de alta concentración de compradores, la presencia de comerciantes informales es ya de tipo permanente, y de cierta manera se han incorporado a la dinámica económica de la ciudad. Cabe mencionar también que si no existiera demanda de los ciudadanos por estos productos seguramente las actividades informales tenderían a desaparecer. “Las explicaciones de la informalidad giran unas alrededor de las dimensiones y configuración de la oferta de fuerza de trabajo urbano en relación con la demanda de la misma en puestos productivos y otras derivadas del nivel de demanda de bienes de 50

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consumo” ( Farell 2005). Actualmente el GAD Municipal de Loja no cuenta con una ordenanza que regule el comercio informal en los espacios de uso público, estableciéndose si en el Código Municipal de Higiene y Abasto.- Capítulo I, de la implementación del Control Sanitario Art. 3, literal c). Sección II, de los permisos de funcionamiento Art. 4, 6, 9, 11 y 12. Sección III, de las inspecciones permanentes Art. 20. Sección VI, de las Prohibiciones Art. 119. Sección VII, de las sanciones Art. 120, literal c). Sección VIII, de las ferias libres de productos Art. 122, párrafo dos. Capitulo II, de las ventas ambulantes, Art. 127, 129, 131 y 132. La normativa para regular esta actividad. ACTORES INVOLUCRADOS: Municipio de Loja; Residentes o Pobladores; Comerciantes Informales; Comerciantes Estacionarios; Comerciantes Ambulantes; Comerciantes Formales; y Turistas. RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN La información obtenida con relación al factor sociodemográfico de los encuestados en la ciudad de Loja nos dice que por cada hombre que realiza actividad informal, existen 2 mujeres en esta actividad, cerca del 70% de esta población se encuentra en edades entre 18 y 38 años, la mayoría viven en viviendas arrendadas o con familiares, tienen hijos en edades de entre seis y doce años en la gran mayoría de los casos, de estado civil casados en su mayoría, y más del 50% con estudios primarios.

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Sempértegui et al., (2015) COMERCIO INFORMAL EN LA CIUDAD DE LOJA, ESTUDIO SITUACIONAL, PROPUESTAS DE ORDENAMIENTO Y REGULACIÓN

INFORMACIÓN SOCIO-DEMOGRÁFICA GENERAL GÉNERO Masculino

Femenino

30%

70% EDAD

18 – 28 Años

28 – 38 Años

38 – 48 Años

48 – 58 Años

58 Años y mas

39,58%

29,17%

16,67%

5,21%

9,38%

0 – 5 Años

6 – 12 Años

13 – 18 Años

19 – 25 Años

25 Años y mas

19%

31%

22%

16%

12%

NUMERO DE HIJOS POR EDAD

VIVIENDA Propia

Familiares

Arriendo

Hotel

Otra

29%

14%

55%

Soltero

Casado

Divorciado

Unión Libre

Viudo

36%

43%

ESTADO CIVIL

NIVEL DE EDUCACIÓN Primaria

Secundaria

Universitario

Ninguno

52%

37%

Fuente: Encuestas realizadas Elaboración:.

DE LA ACTIVIDAD El 58% se inició en la actividad informal por falta de trabajo y el 30% por mejorar sus ingresos, El 51% de los encuestados laboran de lunes a domingo, el 23% de lunes a sábado y el 13% lo hace solamente los fines de semana, un dato interesante es que la

mitad de los encuestados señalaron que únicamente un miembro de la familia se dedica a esta actividad y una cuarta parte dos miembros de la familia que generalmente es una persona que ayuda a sus padres en el negocio.

Tabla 3. Su actividad la inicio por:

Otros. Motivado por Alguien

Problemas de Salud Tradición Familiar

10%

Mejorar sus Ingresos

30%

Falta de Trabajo

58% 0%

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10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

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Vendedor Informal Periódicos

Vendedor Informal Estacionario

25%

Vendedor Informal Semiestacionario

13%

Vendedor Informal Ambulante

56% 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Tabla 4. De las actividades que se indican cual realiza usted

Otro

12%

En la mano

10%

Coche

Saquillo

Canasta

30%

Mesa

Carreta

29%

Kiosko

9% 0%

10%

15%

20%

25%

30%

Tabla 5. Sus productos los expende en, medio de venta

No Responde Otros Frutas Frituras Loteria 0% Bisuteria Bebidas 2% Verduras Conﬁteria Ropa Periódico 2% Calzado 2% Artesanias Medicina natural 0% Articulos de bazar 1% Alimentos Preparados 0%

10% 8% 15% 5% 6% 9% 5% 10%

22% 5%

10%

15%

20%

25%

Tabla 6. Tipo de productos que expende

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Sempértegui et al., (2015) COMERCIO INFORMAL EN LA CIUDAD DE LOJA, ESTUDIO SITUACIONAL, PROPUESTAS DE ORDENAMIENTO Y REGULACIÓN

ECONOMICO El 76% de los encuestados no tiene otra actividad económica, el 69% manifiesta que si logra vender la totalidad de su producto en el día, el 97% no ha pertenecido ni pertenece a ningún grupo, gremio o asociación de comerciantes, el 69% no recibe ningún tipo de prestación o beneficio del estado como seguridad social, becas, créditos y solamente el 14% recibe el Bono de Desarrollo Humano,

En lo referente a los ingresos diarios el 83% de los comerciantes manifiesta que está en el rango de $1,00 a $50,00 dólares, el total de los encuestados manifiesta que financia su actividad a través de préstamos personales de personas que se dedican a esta actividad, ya que no cumplen con los requisitos en cuanto a garantías y bienes para el efecto, el 88% considera a la venta informal como el único medio de ingreso económico para él y su familia.

No Responde No

14%

85% 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Tabla 7. Considera rentable la actividad que realiza

No Responde

Mas de $ 100

De $ 50 - 100

De $ 1 - 50

83% 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Tabla 8. Promedio de ingreso por ventas diario

IMAGEN DE LA CIUDAD Y USO DE ESPACIO PÚBLICO, ORDENAMIENTO Y REGULACIÓN Dos terceras partes manifiestan que con su trabajo no se afecta de ninguna manera la imagen de la ciudad, la totalidad estaría dispuesto a cumplir si lo pp: 44 - 57

hubiera algún tipo de normativa municipal para ordenar y regular su actividad, lo que constituye una muy buena base para iniciar algún proceso de ordenamiento y regulación, igualmente la totalidad ve con muy buenos ojos el obtener un carnet municipal para ejercer su actividad comercial, cuando se 53

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le pregunta si estaría dispuesto a legalizar su actividad, trabajar apegado a la ley y a la normativa municipal vigente, lo que le obligaría a establecerse en un lugar determinado y tramitar una licencia anual el 92% manifiesta su buena predisposición y estar de acuerdo, en cuanto a si conoce los reclamos que diariamente realiza la ciudadanía a las autoridades con respecto al incremento de vendedores informales manifiesta un 51% le parece que la ciudadanía

exagera, un 29% no le interesan estos comentarios y un 19% está de acuerdo con este reclamo, el 83% manifiestan que ningún organismo de control o institución le ha brindado apoyo para la realización de su actividad comercial, en porcentajes muy bajos algún apoyo de la municipalidad y la intendencia de policía, y que a su vez son las instituciones con las que tienen mayor grado de conflictividad.

No Responde

33%

67%

0% 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Tabla 9. Esta usted consiente que su trabajo afecta la imagen de la ciudad

No Responde

92% 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Tabla 10. Estaría dispuesto a legalizar su actividad, trabajar apegado a la ley y a la normativa municipal vigente, lo que le obligaría a establecerse en un lugar determinado y tramitar una licencia anual.

No Responde

23%

76% 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Tabla 11. Si se le ofreciera una alternativa de trabajo con un salario básico mas bonificaciones de ley y seguro social, usted dejaría las ventas ambulantes

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bueno y el 14% malo, en lo que se refiere a la frecuencia del consumo el 35% adquiere estos productos quincenalmente, y el 32% de manera semanal, el 27% de manera mensual, siendo estas dos las más representativas, en cuanto a que piensa la ciudadanía con respecto a la actividad comercial informal en relación al uso del espacio público, el 37% responde que generan desorden y el 24% que obstaculizan el tránsito peatonal, y además manifiestan que se genera inseguridad alrededor del comerciante informal.

OPINION DE LOS VECINOS DE LA CIUDAD DE LOJA La mayoría 98% adquieren productos que expenden los comerciantes informales, entre las razones de compra señalan con un 44% los precios bajos, el gusto por la sazón cuando se trata de alimentos preparados, la facilidad de acceder a los mismos mientras circulan por la ciudad con un 11%, en este mismo aspecto cuando se pregunta sobre la calidad de los productos el 68% lo considera regular, el 18%

98%

100

120

Tabla 12. Compra usted productos que expenden los comerciantes informales en las calles de la ciudad.

No contesta

Ubicación

No interrumpen

Cerca

Desorden

Poca seguridad

Humo - Basura

Obstaculización

24 0

Tabla 13. Respecto al uso del espacio público y ubicación de los comerciantes, que opinión le merece

DISCUSIÓN El fenómeno de la informalidad en el Ecuador y en la ciudad de Loja al igual que en las ciudades de Latinoamérica que experimentan similares realidades sociales y económicas como la incidencia de la pobreza que en Loja es de un 47%, porcentaje ligeramente mayor al promedio de la Zona 7 de 46%, así pp: 44 - 57

mismo supera con 11 puntos porcentuales a la media nacional de 36%. Esto significa que el 47 % de la población provincial está bajo la línea de pobreza, tiene ingresos percápita menores al costo mínimo de una canasta de bienes y servicios que permitiría la satisfacción de sus necesidades básicas. Se constituye en un problema debido al uso inadecuado del espacio público y la falta de políticas claras de 55

ARTICULO CIENTÍFICO

ordenamiento y regulación que permitan conciliar la buena imagen de la ciudad, el respeto a las ordenanzas y reglamentos con la necesidad que tienen las personas que se dedican al comercio informal de tener un medio digno de subsistencia personal y para sus familias, en la ciudad de Loja la dimensión del comercio informal puede considerársela manejable y un escenario idóneo para introducir un programa de ordenamiento, existe una población aproximada de 529 comerciantes que permanentemente operan en la ciudad y que en épocas de mayor actividad comercial meses de agosto, septiembre y diciembre llega a duplicarse, es importante señalar que dos tercios de la población que se dedica a esta actividad son mujeres. Actualmente existe un alto grado de conflictividad entre los organismos responsables sobre todo hablemos del GAD Municipal de Loja a través de la Policía Municipal y los comerciantes informales que en más de una ocasión han llevado a enfrentamientos directos con las consiguientes consecuencias físicas y sociales para los involucrados. Entre los aspectos más importantes de analizar están el nivel de ingresos diario que promediado al mes si alcanza a cubrir la canasta básica familiar, en cuanto al aporte a la economía de la ciudad al ser una actividad lícita que se realiza por medios ilícitos no aporta ni con impuestos ni tasas locales a la economía local pero si suple la falta de empleo y genera ingresos a las familias, y también por así decirlo se constituye en dinamizador de la actividad comercial. A partir de la aseveración anterior se puede concluir también que la dinámica del crecimiento económico que se origina a partir del desarrollo de actividades informales dentro de la ciudad de Loja puede seguir la siguiente lógica: constituyen un mecanismo de supervivencia de los individuos que las practican debido a múltiples factores que los obligan a desempeñarlas bajo criterios poco productivos; repercuten en el crecimiento económico de la ciudad, sin significar que la informalidad sea un mecanismo idóneo del crecimiento económico deseado. En otras palabras, la formalización de las actividades productivas que se desarrollan de manera informal podría impulsar un crecimiento económico aún mayor que el que se ha registrado en el período de estudio; en definitiva, la formalización de dichas actividades está ligada a los incentivos económicos que el entorno ofrezca. (Torresano y Díaz, 2014). Se presentan varias propuestas para el Ordenamiento y Regulación del Comercio Informal en la

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ciudad de Loja: Realizar un estudio de mercado que permita conocer las características, necesidades y opiniones de los comerciantes ambulantes. Desarrollar una propuesta de Ordenanza Municipal para regular el trabajo autónomo. Política de comunicación que permita socializar el plan con la ciudadanía en general y en particular con los involucrados en el problema. Explicar, concertar y negociar con los comerciantes las propuestas para su ordenamiento y regularización. Estudiar la posibilidad de construir nuevas infraestructuras de venta, como podría ser crear un mercado artesanal, mercado para venta de frutas y similares para ventas específicas, esto de darse las condiciones necesarias. Levantamiento de un catastro que permita identificar a todos los comerciantes que se dedican a esta actividad, y proceder a su carnetización, estableciendo claramente las obligaciones a cumplir como lugares de venta, horarios, productos, condiciones de salubridad. Desarrollar una propuesta de Asociatividad que permita crear microempresas y pequeños negocios con los comerciantes informales. Las mismas se enfocan en políticas de concertación y dialogo que lleven al ordenamiento de la ciudad y generar condiciones de trabajo digno, ordenado y permanente para los comerciantes autónomos, siempre buscando el beneficio común y generando el buen vivir de los ciudadanos. CONCLUSIONES · La situación actual que presentan los espacios de uso público de la ciudad de Loja, por la proliferación de vendedores informales ambulantes, hace necesario que se intervenga para devolver al orden estos espacios. · El comercio informal requiere de un proceso de ordenamiento y regulación que los inserte en la actividad formal para poder realizar sus actividades de manera ordenada y conforme a leyes y ordenanzas. · El no contar con el marco legal adecuado, esto es la ordenanza respectiva, ha imposibilitado que se pueda ejercer una actividad permanente y eficiente de control de las ventas ambulantes. · Si bien la actual Constitución protege el derecho de toda persona al trabajo, también ofrece el marco legal para que los gobiernos locales ordenen y regulen estas actividades.

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· Los principales focos de concentración de vendedores informales ambulantes están en los alrededores de los mercados de la ciudad. concentrándose en el mercado Centro Comercial, mercado Gran Colombia, Mercado del Pequeño productor, además del Centro Histórico de la ciudad. · El 92% de los comerciantes estaría dispuesto a legalizar su actividad y trabajar apegado a la Ley y a la normativa municipal vigente, y establecerse en un lugar determinado además de tramitar una licencia anual. · Si la Municipalidad le ofreciera un espacio físico donde pudiera vender sus productos de manera fija, ordenada y apegada a la ley y ordenanzas, el 83% estaría dispuesto a acoger esta propuesta.

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ARTICULO CIENTÍFICO

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Gonzalo Alfredo Paz Tinitana* Abogado en libre ejercicio E-mail: alfredoncg@hotmail.com * Autor para correspondencia

EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO The Principle of Unit of subject in the Legislative Procedure RESUMEN

ABSTRACT

El presente artículo tiene como finalidad precisar el significado y contenido de uno de los principios del procedimiento legislativo, el principio de unidad de materia (Art. 136 de la Constitución). Para lograr el objetivo será necesario procurar la comprensión de algunos de los elementos que son parte de un proyecto de ley, como el título y la exposición de motivos; los dos analizados desde el punto de vista jurídico. A partir de esos elementos puede identificarse el núcleo temático de un proyecto de ley. Es este núcleo el que permite examinar las normas que son parte del cuerpo normativo, con la finalidad de verificar si existe una violación del principio. Para el examen de conexidad es necesario, además, entender las categorías analíticas que se emplean en torno a este principio en el control de constitucionalidad.

This article aims to clarify the meaning and content of one of the principles of the legislative process, the principle of unity of matter (Art. 136 of the Constitution). To achieve the goal will be necessary to seek the understanding of some of the elements that are part of a bill, as the title and the preamble, the two analyzed from a legal point of view. From these elements you can identify the thematic core of a bill. It is this core that allows you to examine the rules that are part of the regulatory body, in order to verify whether there is a violation of the principle. For consideration of connectedness it is also necessary to understand the analytical categories employed around this principle in constitutional control.

Palabras claves: Exposición de motivos; Núcleo temático; Titulo; examen de conexidad; proyecto de ley.

Keywords: Reason; thematic core; Title; examination of connectedness; draft law.

Gonzalo Alfredo Paz Tinitana: Licenciado en Jurisprudencia “Abogado”. Universidad Nacional de Loja. Maestría de Investigación en Derecho, con mención en: Derecho Constitucional. Universidad Andina Simón Bolívar. Abogado en libre ejercicio.

RECIBIDO: Oct 02, 2015 | APROBADO: Oct 26, 2015 pp: 59 - 65

ARTICULO CIENTÍFICO

INTRODUCCIÓN Se ha dicho que los procedimientos reflejan determinados sistemas de valores y que la forma en que se hace las cosas resulta de una enorme importancia (Maurice J. Vile, 2007, p. 385). Por otra parte, Ángel L. Alonso (1997) dirá que las normas del procedimiento legislativo no son “[…] algo anecdótico que despierte en el científico una curiosidad baladí. Bien al contrario, su más recto entendimiento nos dará una imagen precisa del verdadero propósito que inspira cada una […]” (p. 422). Las líneas que siguen tienen como propósito esclarecer cuál es la función de uno de los principios más relevantes durante el proceso de formación de la ley: el principio de unidad de materia (Art. 136 Constitución). Se intentará precisar las funciones que este cumple, establecer su finalidad y cómo se debe proceder durante el control jurisdiccional. Estos son los tópicos que permitirán entender la trascendencia del principio durante el iter legislativo, y también su función cuando la ley se encuentra ya en vigencia.

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ello, el primer paso para su interpretación es ubicar la finalidad para la que fue creado y a partir de la misma descubrir las reglas o criterios que le sirvan para su aplicación. La unidad de materia es un principio traído de la experiencia colombiana. En ese país ha merecido una especial atención, y la jurisprudencia constitucional ha construido categorías analíticas para su control. Algunas de ellas son los tipos de conexidades: causal, temático, teleológico o sistemática, las mismas que se dice deben verificarse durante el control jurisdiccional; estas categorías han sido recogidas por la legislación de nuestro país de conformidad con el Art. 116 de la LOGJCC. Pero cabe preguntarse, si la mera enunciación de tales categorías da cuenta de la teoría que las explica, y ello puesto que lo necesario es clarificar de qué se trata cada una de esas categorías para poder determinar el alcance y finalidad que tiene el principio y que han sido reveladas por la jurisprudencia colombiana. FINALIDAD DEL PRINCIPIO

EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA En el mundo de las normas constitucionales encontramos reglas y principios. Una regla se agota con su cumplimiento, puesto que su configuración y lenguaje nos dice con claridad cómo debemos o no actuar, por el contrario, para los principios eso no es aplicable, pues estos emplean un lenguaje ambiguo e indeterminado que seguramente remite alguna tradición histórica o contextos de significado (Zagrebelsky, 2011, p. 110). No obstante, y aunque un principio no mantenga precisión en su lenguaje, ello no implica que el mismo carezca de eficacia jurídica. El problema de los principios siempre será el de poder determinar su contenido jurídico, y ello es porque con base en ellos se crean reglas o criterios que sirven para tomar posición ante situaciones concretas . Y es precisamente en el ámbito de esa libertad para interpretarlos, que el operador jurídico debe procurar contener toda interpretación arbitraria o irrazonable, es decir, la tarea del hermeneuta frente a un principio es descubrir y explicar con claridad y motivación el por qué de la regla jurídica que ha extraído como resultado de la interpretación del principio.

En primer término, se dice que la unidad de materia representa un asunto de pertinencia legislativa, pues “[…] por mandato constitucional el articulado de toda ley debe conformar un cuerpo normativo organizado de manera coherente y finalística, bajo el entendido de que el mismo debe hallarse referido a uno o varios temas que en su conjunto resulten claramente necesarios al tratamiento de actos, hechos o circunstancias […]” , ello significa que un proyecto de ley mantiene “[…] un núcleo rector, alrededor del cual orbitan contenidos que pudiendo ser de diferente índole guardan para con su centro de gravedad relaciones de pertenencia, afinidad y congruencia de carácter trascendente” . De tal consideración es que surge la necesidad de identificar el núcleo rector o temático de todo proyecto de ley, el mismo que posteriormente servirá para verificar si “[…] entre ese núcleo temático y los […] contenidos [del proyecto o ley] se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”.

Como he mencionado, los principios responden a tradiciones históricas o contextos de significado, por 60

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Paz (2015) EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

EL NÚCLEO TEMÁTICO DEL PROYECTO DE LEY La identificación del núcleo temático en un proyecto de ley, no es una tarea subordinada a la simple percepción del hermeneuta, por el contrario, su descubrimiento debe estar apoyado en criterios objetivos de valoración. En este orden de ideas, se puede señalar que el núcleo temático de un proyecto de ley se encuentra delimitado por dos elementos: el título y la exposición de motivos. Los dos son decisivos para identificar ese núcleo, sobre todo la exposición de motivos, pues permite exponer las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa . Cabe recordar que la LOGJCC señala que se verificará la unidad de materia teniendo en cuenta que la totalidad del contenido de la ley corresponda con su título (Art. 116.2 LOGJCC), y que las disposiciones legales que son parte de la ley tengan conexidad con la exposición de motivos (Art. 116.3 LOGJCC). Tanto el título como la exposición de motivos tienen un significado e importancia desde el punto de vista jurídico. El primero permite identificar cuáles son las materias que se intervienen al expedir determinada ley. La técnica legislativa atribuye al título un significado jurídico, puesto que el mismo constituye una frase que da identidad a la norma, indicando su jerarquía (orgánica u ordinaria), y proporciona señales para determinar aquello que la norma manda, prohíbe o permite. En síntesis, se puede decir que: el título es la primera señal que tienen los operadores jurídicos al momento de aplicar la ley. El título puede ser corto o gráfico, pero deber ser ante todo, técnicamente adecuado, y esto significa que no puede evitar tener expresiones propias del sector del área jurídica a legislar y en su redacción se debe procurar sintetizar lo esencial de la regulación . Por ello, Eliseo Muro Ruiz (2006) dirá que las normas desordenadas y fragmentadas dificultan su interpretación y aplicación (p. 97-98). El control de constitucionalidad ha sido consciente de que, el título no basta para dar noticia de todas las disposiciones que integran un proyecto de ley, y por eso, ha establecido que: es suficiente con que el título de la ley haga mención a los asuntos o temas generales que se pretenden regular, no obstante, es imprescindible que coincida, al menos con la materia general de la que se ocupa la ley o el objetivo de la ley . pp: 59 - 65

Por otra parte, se presenta la exposición de motivos. Esta es un texto de mayor amplitud en contraste con el título. La exposición de motivos implica una cuestión de contenido, pues en la misma se debe aportar una ilustración sobre la motivación que da origen a la legislación. Para Alfonso Palacios de Torres (2005), en su estudio sobre el concepto y control del procedimiento legislativo, es preciso que la exposición de motivos nos otorgue una clara descripción de “[…] la situación que se pretende modificar, las razones por las que no puede alcanzarse por la legislación vigente, las características de la norma, la adecuación a los fines perseguidos y la valoración o determinación de los factores económicos y sociales que concurren en cada caso […]” (p.131). Otro autor, Díez Picazo (1992), exige que este documento contenga “[…] memorias justificativas de la oportunidad política y la calidad técnico-jurídica del proyecto […]” (p. 505). En este orden de ideas, se puede aceptar la afirmación de que la exposición de motivos es: la razón o razones para suponer que un determinado problema jurídico pueda resolverse de una determinada manera . Además, mantiene una calidad sustancial y racionalizadora de la función legislativa . El legislador debe satisfacer aquellos requisitos en la redacción de este documento, pues ello garantiza que este constituya una real y jurídica exposición de motivos. Cualquier otro documento aparejado a un proyecto de ley, aunque tenga tal denominación, no tendrá la virtud de serlo sino cumple con el contenido que se exige. EL PRINCIPIO DURANTE LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO Ahora bien, volviendo al principio de unidad de materia, la jurisprudencia señala que su origen “[…] se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final.” Esto significa que el principio tiene finalidades diferentes según la fase en la que actué. Durante la fase de discusión de la ley, el principio contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo . Es decir, garantiza “[…] la democracia representativa, impidiendo […] que disposiciones, por completo ajenas al tema general de una ley, pasen inadvertidas por los Congresistas. Esto permite racionalizar la representación política, pues impide que una 61

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mayoría apruebe, desconociéndola, una disposición contraria a los intereses de la mayoría representada”.

facilita su interpretación, y por lo tanto también su aplicación .

En la misma fase, el principio también tiene la finalidad de evitar incongruencias legislativas, que podrían aparecer en forma súbita, inadvertida o incluso anónima, en los proyectos de ley. Normas sin relación directa con la materia específica del proyecto. Tales incongruencias en algunos casos pueden ser el resultado de conductas deliberadas que pretenden evadir el riguroso trámite señalado en la Constitución para presentar y expedir una ley. Pretendiendo disfrazar de enmienda o modificación, algo que en realidad debería de pasar por el trámite de una iniciativa legislativa diferente. Siendo la función de este principio, el eliminar la práctica de introducir en los proyectos de ley disposiciones contrarias o ajenas a la materia que se trata de regular. El control de constitucionalidad para poder verificar aquello considera, además del título y la exposición de motivos, las variaciones entre los textos originales y los definitivos (Art. 116.3 LOGJCC).

Desde tales consideraciones, la jurisprudencia ha señalado que el principio impone al legislador la obligación de mantener la racionalidad en todas las etapas del procedimiento legislativo, debate legislativo, proceso de creación normativa, y en el producto legislativo .

Durante la fase de eficacia, que es cuando la ley se encuentra en vigencia, el principio representa una herramienta del intérprete en su labor hermenéutica y de aplicación de las normas. Y esto se logra una vez que la norma elaborada bajo la obediencia del mandato de coherencia interna, permite identificar con mayor facilidad quienes son los “[…] destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos.” Esta función se dice que otorga al principio la categoría de elemento esencial para la seguridad jurídica, protege la libertad de las personas y el cumplimiento de las normas . Lo dicho ha sido expresado por la Corte colombiana en los siguientes términos: A pesar de que esté adecuadamente redactado, el texto de una disposición no contiene por sí mismo, su sentido normativo. Cuando el texto de una disposición se encuentra aislado de un contexto jurídico coherente, que permita darle sentido, su efecto normativo se ve sustancialmente disminuido. Los operadores jurídicos encargados de aplicarla carecerán de un contexto a partir del cual darle sentido, y las diferentes interpretaciones aumentan la incertidumbre jurídica, con todas las consecuencias que esto conlleva. Al ubicarse dentro de una fuente formal que regula una misma materia, el texto de la disposición adquiere un sentido más completo, a partir del contexto jurídico más o menos homogéneo en el que se encuentra, y esto

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Una vez apreciada la finalidad del principio y su función en las diferentes etapas del procedimiento se debe identificar las reglas que se pueden extraer del mismo, lo que se logra mediante el análisis de lo que se ha denominado como “examen de conexidad”. EL EXAMEN DE CONEXIDAD EN EL CONTROL DE UNIDAD DE MATERIA El examen consiste en verificar la relación que tiene, el todo con sus partes, es decir, el artículo impugnado por violación del principio, con todo el proyecto. El punto de partida para este examen será que: Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley . La jurisprudencia ha mencionado que la expresión constitucional “materia” debe entenderse en un sentido amplio, para así dar flexibilidad al examen de conexidad, pues si entendiéramos que la expresión “una sola materia” es el equivalente a exigir una solo rama del derecho, se corre el riesgo de desconocer “[…] la potestad de configuración del legislador [que] contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir cómo organizarlas y relacionarlas” . La rigidez no es compatible con el control de este principio, pues la misma puede llevar al Juez constitucional al extremo, y apreciar al sistema jurídico como un conjunto de compartimientos estancos predeterminados. Así entendido, el principio podría resultar un obstáculo para las reformas jurídicas, que a veces deben responder de forma eficaz a los problemas, necesidades y expectativas de la sociedad que dan lugar a que se proponga proyectos de ley que

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contienen complejas reformas en varias materias. La ley es un instrumento de gobierno para ejecutar políticas públicas y, por eso requiere que en algunas ocasiones existan estas complejas reformas, y desde esa realidad se justifica la flexibilización del control de unidad de materia en aras de permitir al legislador “[…] reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se consideraban inescindibles” . Claro está, que la complejidad en las reformas no puede de ninguna manera sobrepasar los límites razonables que se encuentran en el núcleo temático del proyecto, y menos se puede, bajo ese argumento, justificar groseras violaciones del principio con normas que no guardan la más mínima relación de pertenencia con el núcleo temático del proyecto. Luego de las precisiones realizadas acerca del núcleo temático y sus elementos, así como la flexibilidad del control, es posible ya, explicar cuáles son los criterios analíticos para cada conexidad, los mismos que se encuentran prescritos en el Art. 116.1 de la LOGJCC: a) Conexidad temática.- Esta conexidad exige una vinculación objetiva y razonable entre, la materia o asunto general de la ley, así como la materia o el asunto de la disposición contenida en esa ley. La jurisprudencia colombiana ha explicado que la conexidad temática, no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos o materias, siempre y cuando entre los mismos exista una relación objetiva y razonable . Un caso para apreciar un examen de esta conexidad es la impugnación realizada a la Ley 223 de 1995. En ese caso, la Corte Constitucional Colombiana identifica que la temática de la ley es tributaria y que todas sus disposiciones se desarrollan en torno a los tributos, y por ello declara inexequible el Art. 237 de esa ley que tiene como finalidad regular los monopolios rentísticos de las loterías. La Corte en su examen determina que no es procedente que dentro de un cuerpo normativo en el cual se identifica con toda precisión una materia dominante en su contexto, puedan incluirse regulaciones normativas que hagan alusión a aspectos que conciernen al régimen propio de los monopolios rentísticos .

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b) Conexidad teleológica.- Esta conexidad parte de apreciar la ley en su conjunto general, identificar los objetivos perseguidos por ella, y verificar, si cada una de sus disposiciones están dirigidas a alcanzar esos objetivos . Aquí entonces se debe corroborar la correspondencia entre los efectos que se pretende conseguir con la ley, y las disposiciones que se proponen necesarias para causar tales efectos. Si bien desde esta consideración se puede admitir que una ley puede tener varios objetivos, se debe exigir a la vez que esos objetivos tengan una relación entre sí, puesto que, es posible que introduciendo objetivos de diversa índole en la exposición de motivos se pretenda justificar disposiciones normativas que deberían de pasar por el trámite de una nueva iniciativa. Este examen de conexidad permitirá refrenar ese comportamiento y verificar si los objetivos de la ley guardan correspondencia con el asunto general, materia y objetivo principal del proyecto, los mismos que son aspectos dados en un primer momento por el título de la ley. c) Conexidad Sistemática.- Esta conexidad implica verificar la relación existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley garantizando que la ley sea un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna . La conexidad sistemática tiene como punto de partida considerar a la ley como un conjunto de disposiciones que se complementan entre sí, ya que no es posible analizar una disposición normativa de forma aislada. La norma sometida al control constitucional, debe encajar en el contexto en el que se encuentra situada, ser parte del conjunto o sistema de normas en el que está contenida. Esta conexidad tiene una íntima relación con el método de interpretación sistemática, método busca la coherencia del sistema, y por ello será necesario verificar la ubicación de la disposición en el ordenamiento y las conexiones que tiene con las demás normas que hacen parte del proyecto de ley. Una conexidad sistemática exige que todas las normas que son parte de la ley deben complementarse mutuamente para juntas cumplir con el fin determinado por el núcleo temático. Más allá de estas categorías analíticas que el juez constitucional puede utilizar en el control constitucional, se han fijado también estándares de argumentación para quien impugna una norma por violación 63

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del principio de unidad de materia. Esos estándares señalan, que existe para quien impugna una norma bajo estos cargos, la doble carga en cuanto a su argumentación, es decir, el legitimado activo debe señalar: 1) Cuál es la materia desarrollada en la ley; y, 2) Identificar las disposiciones que no se relacionan con la misma y los motivos que lo llevan a considerar que su impugnación es correcta. Así toda impugnación que se limité a señalar la materia del proyecto, resultara insuficiente, pues debe en su fundamentación precisar cuáles son las disposiciones de la ley que considera inadmisibles e indicar los motivos que lo llevan a decir que una o varias normas en concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley . En el Ecuador el principio de unidad de materia es parte del control formal de las leyes (Art. 114. LOGJCC). En cambio, la Corte Constitucional Colombiana considera que la vulneración de este principio no se trata de un vicio puramente formal, sino que tiene relación con el contenido material de la norma acusada, en palabras de ese órgano constitucional: Una ley puede haber surtido de un trámite intachable, o sea, formalmente inatacable; pero algunos de sus artículos pueden ser declarados inconstitucionales por violar la regla de unidad de materia en caso de que su contenido normativo no tenga una conexidad razonable con la temática general de la ley. El vicio deriva en que el Congreso no tenía competencia para insertar esos contenidos normativos en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución. A diferencia de la Corte, debo decir que el principio de unidad de materia es parte del control formal y una regla de carácter procedimental. Esto se logra determinar al notar que el principio incide en todo el iter legislativo, tanto en la fase de iniciativa por el control previo aceptar a trámite el proyecto, como en la fase del debate en donde se debe controlar las variaciones entre los textos originales y los definitivos (Art. 116. 3 LOGJCC). Las variaciones pueden tener lugar en las comisiones, el pleno o incluso en la etapa del veto. Esa actividad que despliega para limitar la conducta del legislador durante todo el procedimiento legislativo, pone en evidencia el carácter procedimental y formal de este principio . Decir que se trata de una falta de competencia del Congreso, como lo sostiene la jurisprudencia colombiana, puede implícitamente interpretarse como una 64

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limitación al amplio y flexible margen de actuación del que goza el legislador durante el proceso de formación de la ley. Para evitar aquello es que el principio ha de interpretarse como “un límite constitucional” que impone al legislador, orden en el debate y la producción de normas, y que tiene la finalidad de evitar abusos de la mayoría o minoría, cuando estas, por medio de modificaciones al proyecto, pretendan introducir disposiciones extrañas que en el fondo deberían de pasar por el trámite de una iniciativa legislativa. En este sentido, el de límite constitucional, es que la jurisprudencia española ha categórica, y al decidir en casos sobre la introducción de disposiciones en un proyecto de ley, ha dicho que, sí esas disposiciones en el fondo constituyen una iniciativa diferente, ese acto es inconstitucional, y ello aunque su introducción esté justificada en razón de la urgencia con que se requieren las mismas. El Tribunal Constitucional con gran firmeza y autoridad sostiene que: “[…] es preferible que las funciones del Estado asuman el coste democrático que puede representar el tiempo que toma el procedimiento legislativo, a forzar la Constitución y los límites que esta impone”. CONCLUSIONES • Las normas principio responden a tradiciones históricas y contextos de significado, con base en esta premisa el hermeneuta debe procurar determinar las reglas o criterios que se extraigan de cada principio. • La unidad de materia exige que un proyecto de ley tenga un núcleo temático, alrededor del cual orbiten todas las disposiciones del proyecto. Lo que significa que el principio es un mandato de pertinencia legislativa. • El núcleo temático de un proyecto de ley se determina por el título y la exposición de motivos. Estos dos elementos tienen significado e importancia jurídica. • El título del proyecto de ley debe sintetizar lo esencial de la regulación que pretenda la norma. • La exposición de motivos debe contener las razones que justifican la creación de la ley. • El núcleo temático racionaliza el debate del legislador durante la etapa de discusión del proyecto de ley.

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• El núcleo temático representa una herramienta de interpretación de la norma cuando se encuentra en vigencia y tiene que ser aplicada por el hermeneuta. • La identificación del núcleo temático permite el examen de conexidad mediante las diferentes categorías analíticas que son: temática, teleológica y sistemática. • Se ha establecido un estándar de argumentación para quien reclame por violación del principio de unidad de materia, de tal forma que el legitimado activo debe precisar: 1) Cuál es la materia desarrollada en la ley; y, 2) Identificar las disposiciones que no se relacionan con la misma y los motivos que lo llevan a considerar que su impugnación es correcta. • El principio de unidad de materia es de carácter procedimental, pues actúa durante todo el procedimiento legislativo. • El principio de unidad de materia es un límite constitucional que se impone a la conducta del legislador en la formación de la ley.

Tajadura Tejada, Javier, “Sobre los preámbulos de las leyes” en Boletín Oficial del Parlamento de Navarra, Navarra: núm. 10, 1995. Vile, Maurice, Constitucionalismo y Separación de Poderes, Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Trad. Xohana Bastida Calvo y Joaquín Varela Suanzes-Carpegna, 2007. Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, Madrid: Editorial Trotta, trad. Marina Gascón, 10ma edición, 2011.

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José Abelardo Riofrío Mora* Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja E-mail: jose.riofrio@unl.edu.ec * Autor para correspondencia

EL IMPUESTO AL EXCESO DE VELOCIDAD DE AUTOMOTORES The Tax on Speeding Automotive RESUMEN

ABSTRACT

El adelanto tecnológico en la fabricación de vehículo motorizados y la construcción de modernas vías urbanas, ha obligado al Gobierno a tomar medidas para prevenir la proliferación de accidentes de tránsito y precautelar la vida de conductores y peatones, estableciéndose así el impuesto al exceso a la velocidad de los automotores, para sancionar pecuniariamente a los infractores. Al tratarse de un impuesto que declara la Constitución, le corresponde establecerlo a la Asamblea Nacional indiscutiblemente, atribución que no se ha cumplido y más bien aparece regulado en el Código Integral Penal, que al referirse a las contravenciones de tránsito de primera clase, establece tres sanciones: prisión, sanción pecuniaria o impuesto y la reducción de diez puntos en la licencia de conducir, infracción que, le corresponde juzgar al Juez de Contravenciones. El municipio aunque tenga la competencia de manejo del tránsito, no puede sancionar con el impuesto al exceso a la velocidad Palabras claves: Concesión, Ordenanza, Principio e Ilegalidad, Potestad Pública, Recaudación .

The technological advancement in the manufacture of motor vehicle and construction of modern urban roads has forced the Government to take measures to prevent the proliferation of traffic accidents and protect the lives of drivers and pedestrians, thus establishing the tax excess speed of automotive, monetarily to punish violators. Being a tax declaring the Constitution, it is up to set it to the National Assembly indisputably attribution has not been fulfilled and rather appears regulated in the Integral Criminal Code, referring to contraventions traffic class, establishes three penalties: imprisonment, financial penalty or tax and reduction of ten points on the driver's license, offense, must be tried by the judge contravention. The municipality has the competence although traffic management, cannot sanction the tax on excess speed.

Keywords: Concession Ordinance, Principle and illegality, public authority, Collection.

José Abelardo Riofrío Mora: Magister en Derecho e Investigación Jurídica. Doctor en Jurisprudencia. Doctor en Jurisprudencia y Abogacía

RECIBIDO: Oct 08, 2015 | APROBADO: Oct 29, 2015 66

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INTRODUCCIÓN Que corresponde realizar para cumplir con el propósito de la prevención de accidentes de tránsito ocasionados por el exceso a la velocidad: que la Asamblea Nacional cumpliendo con la constitución, expida una Ley que regule impuesto a la velocidad, en el que, la base imponible tenga como elementos de imposición: el cilindraje del vehículo, el avalúo y la capacidad económica del contribuyente, sobre todo tiene que aplicar el principio de proporcionalidad, y no gravar con valores exagerados en contra de la Constitución. Esta Ley servirá para que todos los Municipios del País puedan aplicarla y tenga el sustento jurídico del mismo pueblo a través de la Ley. En la ciudad de Loja con gran difusión el Municipio del Cantón, ha indicado que ha realizado una gran obra en beneficio de la población, al haber regulado mediante ordenanza el sistema de sanciones a los infractores con lo que pretende acabar con los accidentes de tránsito, por el exceso de velocidad de los automotores, esto es la imposición de la fotomulta en montos desproporcionados, utilizando radares de una empresa particular, pero en la práctica, como se trata de un negocio, se han establecido multas exageradas sin el sustento jurídico ni el límite de tolerancia popular que todo gravamen necesita, con el objetivo de obtener dinero, sin valorar los derechos de los ciudadanos y sin respetar las normas constitucionales. Para la presunción de esta equivocación, según los asesores y técnicos la fotomulta les va a producir gran rentabilidad, a costa de los contribuyentes que en este caso son conductores, a través de una ordenanza municipal. ¿LEY U ORDENANZA? En el ámbito de la legislación ecuatoriana, la fotomulta que se ha creado, es un impuesto al exceso a la velocidad de vehículos, que no pueden establecer los municipios, sino la Asamblea Nacional por lo que dispone el Art. 301 de la Constitución, y es el Presidente de la República el que tiene la iniciativa de proponer un proyecto de Ley, puesto que este gravamen, no se trata, ni de tasa, ni de contribución especial que si pueden regular los organismos autónomos descentralizados, lo grave es que las ordenanzas las establecen los concejales como cuerpo colegiado y no pueden arrogarse atribuciones para pp: 66 - 69

elaborar un tributo, que le corresponde hacerlo a la Asamblea, lo que determina que se han apartado de la Ley. 1. La imposición de un impuesto lo realiza la Asamblea Nacional y la recaudación los Órganos autorizados por la Ley, que utilizan la facultad recaudadora prevista en la ley “facultad recaudadora.- La recaudación de los tributos se efectuará por las autoridades y en la forma o por los sistemas que la ley o el reglamento establezcan para cada tributo. El cobro de los tributos podrá también efectuarse por agentes de retención o percepción que la ley establezca o que, permitida por ella, instituya la administración” , y está confiada a la potestad pública que se la ejerce a través de la Autoridad, pero una ordenanza no puede cometer el error de confiar la recaudación de los impuesto a empresas o personas particulares además está prohibida la concesión de recaudación de tributos, esta competencia es intransferible e indelegable, por ello la ordenanza que crea el sistema de participación de la recaudación de la foto multa en porcentaje para los accionistas es ilegal con graves consecuencias jurídicas. Si la Asamblea Nacional hubiera dictado la Ley que crea el Impuesto a la velocidad y confiada la recaudación a los Municipios, estos tendrían que hacerlo por los sistemas previstos en la Ley y si no dispusieran los fotoradares la solución está en contratar el arriendo de esos dispositivos y los pagos serían por servicios y no con impuestos. DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL O DE LA LEGISLACIÓN DE CONTRAVENCIONES Al haber aprobado una ordenanza que crea el impuesto de la fotomulta, por parte del Municipio de Loja, el que gobierna ha manifestado que él cumple la Ley, se entiende que se refiere al Código Integral Penal, pero aquello no es verdad, no es de competencia de los municipios, son del Juez de Contravenciones, y el Municipio puede aplicar para aquellas infracciones que son tipificadas y sancionadas con penas pecuniarias, proceder que es una arrogación de funciones. Además ninguna disposición del Código Integral Penal, ha previsto que el cobro de multas por contravenciones de tránsito, en base a la foto multa (Las foto multas consisten en la detección de

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infracciones a través de cámaras que recopilan videos, fotografías y datos.) y peor aún que la máquina informática del radar, establezca cuanto debe pagar el supuesto contraventor si se trata del impuesto al exceso de velocidad, la regulación actual no establece, como el texto de la Ley no ha dicho como ni siquiera se refiere a los radares, y todo el pueblo sabe que las leyes penales se interpretan de acuerdo al tenor literal y no existe la posibilidad de interpretaciones extensivas, como lo dice el “Art. 13 numeral 2 del Código Integral Penal que dice: “Artículo 13.- Interpretación.- Las normas de este Código deberán interpretarse de conformidad con las siguientes reglas:…. 3. Queda prohibida la utilización de la analogía para crear infracciones penales, ampliar los límites de los presupuestos legales que permiten la aplicación de una sanción o medida cautelar o para establecer excepciones o restricciones de derechos”, de tal manera que tampoco existe fundamento jurídico, para en el caso de cobro de la foto multa aplicar la tipificación de las contravenciones de tránsito. Este análisis no tiene ningún viso político, sino demostrar jurídicamente que no existe establecido el impuesto al exceso de velocidad de los automotores a través de la fotomulta en cumplimiento de la Ley, si se quiere respetar la seguridad jurídica y la democracia, de lo contrario si el gobierno Municipal ejerce súper poderes, estamos arruinados. Y el gobierno central está en la obligación de enmendar esta equivocación para beneficio del pueblo. En la ejecución de la fotomulta según se informa, la máquina dio sus primero resultados con éxito económico para el empresario y los problemas para el Municipio, pero todo aquello resulta inconstitucional e ilegal. De otro lado nos encontramos impedidos de que, el Municipio pueda juzgar a los supuestos infractores, porque la Autoridad que pretende hacerlo el Comisario Municipal de Tránsito, no tiene competencia; y se presume que el Alcalde y los Concejales, entrarían en una actuación en contra de la Ley. TIPIFICACIÓN DE LAS CONTRAVENCIONES DE TRÁNSITO En el Código Integral Penal no se halla tipificado la contravención, con el impuesto a la velocidad, a través de la fotomulta, por lo que se ha incumplido el Art. 76, numeral 3 de la Constitución que regula 68

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las garantías básicas del debido proceso que dice: “NADIE PUEDE SER JUZGADO NI SANCIONADO POR UN ACTO U OMISION QUE AL MOMENTO DE COMETERSE NO ESTE TIPIFICADO EN LA LEY COMO INFRACCION PENAL” , y en este caso la fotomulta no consta en la Ley como infracción. Quien debería sancionar en la actualidad a los supuestos contraventores de tránsito terrestre, no es el Municipio con la fotomulta sino el Juez de contravenciones que establece “SERÁ SANCIONADO CON PENA PRIVATIVA DE LIBERTAD DE TRES DÍAS, MULTA DE UN SALARIO BÁSICO UNIFICADO DEL TRABAJADOR EN GENERAL Y REDUCCIÓN DE DIEZ PUNTOS EN SU LICENCIA DE CONDUCIR”. NUMERAL 3. “LA O EL CONDUCTOR QUE CON UN AUTOMOTOR EXCEDE LOS LÍMITES DE VELOCIDAD FUERA DEL RANGO MODERADO ESTABLECIDOS EN EL REGLAMENTO CORRESPONDIENTE” . Hay que dejar constancia que el Código Integral Penal derogó el capítulo quinto de la Ley de Tránsito por lo que esa regla del exceso de velocidad que regula la Ley de tránsito y su reglamento no procede y solo al momento tenemos la norma que recoge el Código Integral Penal; aclarando que esta norma también es inconstitucional porque establece tres sanciones para uno infracción que entra en pugna con las reglas del debido proceso previstas en la Constitución. Si se quisiera simular el art. 386, que regula las contravenciones de primera clase con sanciones de privación de la libertad, multa y disminución de puntos en la licencia, que también es inconstitucional, y porque el Art 646 del Código Integral Penal que dice: “PARA LA EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES POR CONTRAVENCIONES DE TRÁNSITO QUE NO IMPLIQUEN UNA PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD SERÁN COMPETENTES LOS GAD REGIONALES, PROVINCIALES Y MUNICIPALES” , pero en este caso si la supuesta velocidad tiene tres días de cárcel, no puede el Municipio sancionar sino los jueces de contravenciones, de allí que resulta ilegal la imposición y sanción de la fotomulta. De allí que la gestión de concesionar el cobro del impuesto al exceso de velocidad a la circulación de vehículos, a empresas o personas particulares no puede ejecutarse y los responsables de esta ilegalidad tendrán que responder ante la justicia. Es lamentable que los concejales del cantón Loja, que hayan votado por la aprobación de la ordenanza o entregado sus atribuciones al Jefe de la Administración Municipal, para que actúen unilateralmente,

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que estando allí para defender los intereses del pueblo, hayan avalizado semejante error, y ni siquiera hayan mirado sus responsabilidades que se derivan. Además un gravamen de esta naturaleza o si fuera un acto administrativo, es objeto de impugnación de acuerdo a lo que dispone el Art. 173 de la Constitución de la República, y por tal motivo, por ello no puede el Municipio utilizar ningún poder para juzgar y sancionar el cobro a los supuestos infractores, sino notificarlos para que luego se produzca la sustanciación que termina con una resolución por lo que es ilegal cobrar inmediatamente con el reporte de la máquina. Si fuera necesario tomar medidas preventivas por intermedio del control a la velocidad de vehículos el poder público tiene que actuar aplicando la constitución y las Leyes vigentes. Por tratarse de un impuesto hay que pedir la creación a la Asamblea Nacional para los Municipios, o quien administre el tránsito o transporte terrestre. La misma tiene que hacerlo en base al principio de proporcionalidad, la sanción puede ser la multa pecuniaria, con un límite tolerable y la recaudación exclusiva por la Autoridad pública. No es factible concesionar la potestad pública para el cobro por la prohibición que establece la Constitución. Este estudio es estrictamente jurídico y no tiene otras consideraciones, que la aplicación de la Constitución, porque quienes se salen de la misma saben las consecuencias, que les pueden sobrevenir. En este supuesto error que ha cometido el Municipio de Loja, hay algunos presuntos responsables, pero que tendrán que corregirlos, por la confianza que les dio el pueblo en las urnas y porque es parte de la administración, así: 1. El Alcalde que como Jefe de la Administración Municipal creyó que puede actuar solo y que no verificó lo que dice el Art. 30, de la Constitución sobre la creación del impuesto por acto administrativo al exceso de la velocidad de los vehículos.

4. La Gobernadora de la Provincia de Loja, que siendo el representante del Presidente de la República y responsable de la Administración Nacional, no intervino ordenando el cumplimiento de la Ley, ya que así lo determina la Constitución, incluso ordenando la suspensión de la aplicación de la ordenanza y la recaudación, porque el Presidente de la República debe cumplir y hacer cumplir las leyes. 5. El, o los empresarios, que pactaron un contrato de concesión del impuesto al exceso de la velocidad de los automotores, que bien sabían que está prohibido en la Constitución el ejercicio de la potestad pública a personas particulares Por lo que en estado Constitucional de derecho y justicia, lo único que prevalece la seguridad jurídica y el respeto de las normas constitucionales. CONCLUSIONES Al momento, lo único que procede, es que la Asamblea Nacional elabore la Ley, estableciendo el impuesto mencionado y entregar a los municipios el cobro en base al principio de proporcionalidad, manteniendo el límite de tolerancia y el principio de la capacidad económica del contribuyente y más requisitos para evitar el rechazo que hasta el momento se viene produciendo. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Constitución de la República del Ecuador, Corporación de Estudios y Publicaciones, 2009. Código Integral Penal, Corporación de Estudios y Publicaciones, 2014. Manual de Derecho Tributario, José Vicente Troya Jaramillo, 2015.

2. El Procurador Síndico que siendo técnico en el manejo de las normatividades no asesoró correctamente sobre la creación de este gravamen, a través de una ordenanza. 3. Los concejales, que con su voto ayudaron a la transgresión de normas jurídicas y no recibieron el asesoramiento para su actuación, en la creación de un impuesto que le corresponde a la Asamblea Nacional. pp: 66 - 69

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Lenin Ernesto Peláez Moreno* Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja E-mail: leninpelaez1986@gmail.com * Autor para correspondencia

Neusa Cecilia Cueva Jiménez Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja

Rosa Yolanda Campoverde Bustamante Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja

Jorge Baltazar Vallejo Ramírez Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja

Maritza Jacqueline Peña Vélez Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja

ANÁLISIS DEL MICROCRÉDITO EN EL SISTEMA FINANCIERO ECUATORIANO Y EN LA ECONOMÍA POPULAR Y SOLIDARIA The Ecuadorian financial system and the Economía Popular y Solidaria. Microcredit analysis. RESUMEN

ABSTRACT

El microcrédito constituye una de las soluciones más exitosas para integrar a la población excluida del sistema financiero. El modelo del Banco Grameen ha constituido la base del desarrollo de las microfinanzas en varios países del mundo, y el Ecuador no ha sido ajeno a este proceso. Desde esta perspectiva,, se destaca el reconocimiento constitucional de la Economía Popular y Solidara (EPS), la misma que propone una visión de cambio, tanto económica como social. El artículo argumenta sobre los cambios que ha promovido la adopción de la Economía Popular y Solidaria, tomando como referencia el microcrédito que en esencia tiene un enfoque no lu-

Microcredit is one of the most successful ways to integrate the population that has been excluded from the financial system. The Grameen Bank model has been the basis for the development of microfinance in several countries and Ecuador is no stranger to this process. From this perspective, the Economía Popular y Solidaria (EPS), proposes a vision of change, on both an economic and social level. This article argues about the changes that have been promoted by the adoption of the Economía Popular y Solidaria, with reference to microcredit, which essentially is a non-profit approach for productive development in Ecuador, and is managed both in the traditional

Lenin Ernesto Peláez Moreno: Magister en Gestión Pública. Instituto de Altos Estudios Nacionales Universidad de Postgrado del Estado IAEN. Ingeniero en Administración en Gestión Pública de la Universidad Técnica Particular de Loja. Economista de la Universidad Internacional del Ecuador. Neusa Cecilia Cueva Jiménez: Maestría en Educación otorgado por la Universidad Nacional de Loja. Diplomado de Tributación de la Universidad Técnica Particular de Loja. Licenciada en Contabilidad de la Universidad Nacional de Loja. Ingeniera en Contabilidad de la Universidad Nacional de Loja. Rosa Yolanda Campoverde Bustamante: Magíster en Administración de Empresas otorgado por la Universidad Nacional de Loja. Licenciada en Contabilidad y Auditoría de la UNL. Ingeniera Financiera de la Universidad Internacional del Ecuador. Jorge Baltazar Vallejo Ramírez: Magíster en Administración de Empresas otorgado por la Universidad Nacional de Loja. Ingeniero Comercial en la Universidad Nacional de Loja. Maritza Jackeline Peña Vélez: Magister en Gerencia Contable y Financiera otorgado por la Universidad Nacional de Loja. Ingeniera en Administración en Banca y Finanzas de la Universidad Técnica Particular de Loja.

RECIBIDO: Oct 13, 2015 | APROBADO: Oct 30, 2015 70

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Peláez et al., (2015) ANÁLISIS DEL MICROCRÉDITO EN EL SISTEMA FINANCIERO ECUATORIANO Y EN LA ECONOMÍA POPULAR Y SOLIDARIA

crativo para el desarrollo productivo, en el Ecuador se gestiona tanto en el sistema financiero tradicional como en las instituciones de la EPS. Destacándose que el desarrollo de las operaciones de microcrédito en ambos sistemas es similar y que no existen visiones diferentes de desarrollo.

financial system and in the EPS institutions. This article argues that the development of microcredit operations in both systems are similar and that there are no different visions for future development.

Palabras claves: crédito bancario, pobreza, ahorro, economía, sociedad.

Keywords: bank credit , poverty, savings , economy, society.

INTRODUCCIÓN El microcrédito se origina como parte de una propuesta financiera de Muhammad Yunus, quien con propósitos solidarios y de apoyo a los más pobres creó el Banco Grameen en Bangladesh, el cual tenía como misión dotar de recursos económicos a los más pobres e integrarlos al sistema económico a través del financiamiento de emprendimientos y el fomento del ahorro (Gineste, 2004). En este sentido, Vaca (2010) expresa que las microfinanzas pretenden solucionar el problema de acceso a la oferta de crédito de la banca tradicional, la cual predominantemente se destina al sector formal de la economía. Para Cardoso (2010), las microfinanzas nacen con el objetivo de atender a los microempresarios que no han podido acceder al sistema financiero. Mientras que, en el marco de las finanzas solidarias, Coraggio (1999) desarrolla la idea de Otra Economía, que implica una crítica a la ciencia económica y a la sociedad capitalista. Y una propuesta teórica que pretende contrarrestar las tendencias más dañinas del sistema económico y que en su fase más perfeccionada propone la construcción de un sistema económico-social y cultural alternativo. A su vez, autores como Ahlin (2007), De Armendariz y Morduch (2004) y Marbán (2006), consideran al microcrédito como una respuesta adecuado para la integración de los pobres al sistema financiero, y una opción válida para luchar contra la pobreza. Sin embargo, el mismo Ahlin en un trabajo conjunto con Neville (2005), reflexiona que el “micro-credit increases access to self-employment, but not entrepreneurship”( p. 4) . Para Coraggio (1995), debido a que tales potencialidades se encuentran dispersas y atomizadas, uno de los desafíos es que los sectores populares logren pp: 70 - 79

dar organicidad a sus actividades a través de la materialización de un proyecto común que pueda fortalecerse y confrontarse con los otros sectores de la economía global. En el caso ecuatoriano, en las últimas décadas se ha promovido el desarrollo de las microfinanzas y para ello se ha observado al microcrédito como una alternativa para integrar a los sectores excluidos al sistema financiero. Sin embargo, a pesar del planteamiento constitucional y legal de la Economía Popular y Solidaria (EPS), la mayor parte de las organizaciones de la EPS, mantienen aún prácticas y estructuras vinculadas a la economía de mercado. Las cooperativas de ahorro y crédito y el funcionamiento del microcrédito constituyen una de las caras más visibles de esta problemática, siendo las tasas de interés fijadas para este segmento de crédito, la prueba más manifiesta del predominio de los patrones de rentabilidad y riesgo de la economía capitalista. El objetivo de este artículo fue la elaboración de un análisis sobre las operaciones del microcrédito tanto en el sistema financiero tradicional como en el sector popular y solidario del Ecuador, para lo cual fue necesario realizar una amplia revisión teórica, y la comparación de variables como tasa de interés, tipos de créditos, plazos, colocaciones por región geográfica, que permitieron determinar el aporte del microcrédito relacionado con la Economía Popular y Solidaria remarcando el funcionamiento similar de los micrecréditos tanto eb la banca tradicional como en el sector financiero de la Economía Popular y Solidaria. En este contexto, el artículo busca generar un aporte que contribuya a comprender cuál es la evolución o cambió que ha experimentado el sistema financiero ecuatoriano con la intervención de la Economía Popular y Solidaria.

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MICROCRÉDITO Garzón (1996) señala, que las microfinanzas se definen como la intermediación financiera a nivel local, incluye no sólo el crédito, sino depósitos, ahorros y otras formas de servicios financieros. Mientras que para Clark y Kays (1995) el microcrédito es un préstamo muy pequeño ofrecido, no a personas pobres, sino a una microempresa. La Cumbre de Microcrédito, celebrada en Washington en febrero de 1997, lo define como programas que proporcionan pequeños préstamos a personas muy pobres, para proyectos de autoempleo generadores de renta. Características

Las distintas instituciones dedicadas a las microfinanzas comparten unos rasgos distintivos con respecto a las instituciones financieras convencionales (bancos comerciales y empresas financieras): en ambas existen una estructura de propiedad, una tipología de clientes, un crédito ofertado y una metodología. Estas características distintivas pueden generar un perfil de riesgo muy particular para las instituciones dedicadas a los microcréditos, distinto al de las instituciones financieras tradicionales, la tabla 1 detalla algunas de esas diferencias:

Instituciones Especializadas en Microcrédito

Instituciones Financieras Convencionales

Estructura de propiedad

ONG y otros socios públicos y privados

Accionistas institucionales individuales con mentalidad comercial.

Tipología de clientes

Empresarios de bajos ingresos que tienen negocios familiares rudimentarios y documentación formal limitada. Prestatarios de alto riesgo.

Empresarios con mayores ingresos, que tienen grandes y medianas empresas. Prestatarios de mediano riesgo, con garantías reales.

Crédito ofertado

Los préstamos pequeños, con plazos más cortos y tipos de interés más altos. Cartera de préstamos muestra un perfil de alto riesgo.

Préstamos con montos superiores a los que concede las instituciones de microcrédito, de mediano y largo plazo.

Metodología

Los análisis de la reputación y el flujo de caja son más importantes que las garantías y la documentación formal. Elevados costes administrativos.

El análisis crediticio se base principalmente de garantías reales y considerables lista de requisitos. Los costes administrativos bajos.

Tabla 1 Diferencias en la tipología de las Instituciones Especializadas de Microcrédito con las Instituciones Financieras Convencionales. Fuente: Castelló, (2004)

Las instituciones de microcrédito son entidades con elevados costes administrativos, cubiertas por altos tipos de interés generados por una cartera conformada por un gran número de préstamos a corto plazo, sin garantías y concentrados geográficamente. En este contexto, uno de los elementos a considerar en el microcrédito es el tipo de interés, el cual debería tener la tasa más baja al estar destinado a los más pobres. Para autores como Raydan (2004), este no debería ser, dado que el interés es el único ingreso regular y seguro que dispone una institución de microfinanzas para cubrir los altos costes de prestar su dinero, ser auto sostenible y garantizar su permanencia en el tiempo. Sin embargo, para autores vinculados al pensamiento de la Economía Popular y Solidaria este debate es intrascendente. Desde esta perspectiva, la atención 72

de las finanzas populares y el crédito en particular es “…facilitar el flujo de recursos desde los ahorristas a los productores y a los consumidores. Las finanzas solidarias son un modo compartido de ahorrar, de gestionar y de invertir el dinero de la gente (Arruda, 2010, p. 18)”. En este sentido, para De Albuquerque (2004) los “ intereses traducen el imperativo técnico que busca garantizar el hecho de que el crédito objetivado en la moneda (fiducia) será devuelto en el mismo valor( p. 320)”. Como respuesta a esta situación propone una economía sin intereses en la que exista un medio de intercambio no acumulable (intereses) que contribuya a estructurar la cadena productiva de tal manera que todos los recursos disponibles sean invertidos (De Albuquerque, 2004).

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LAS MICROFINANZAS EN AMÉRICA LATINA El microcrédito es uno de los mecanismos más efectivos para combatir la pobreza en el mundo, coadyuvando a las pequeñas unidades productivas a acceder a los servicios financieros (Market MIX, 2009, pág. 49). Como parte de las respuestas para combatir la pobreza y la exclusión en América Latina, se ha incluido el desarrollo de programas de microcrédito, basados en su mayoría en el modelo desarrollado por Muhammad Yunus creador de El Banco Grameen (Bateman, 2010)a continuación se desarrolla de forma breve una descripción varios de ellos. En Chile, el sistema Grameen no ha funcionado de manera satisfactoria por el individualismo existente en este país, sin embargo, un 20% de los clientes de servicios financieros se encuentran dentro de este sistema (Acción Internacional, 2007). Mientras que, en El Salvador, los microcréditos han contribuido a la equidad de género, puesto que un porcentaje significativo de los créditos está dirigido a empresas que son de propiedad de mujeres; las cuales por lo general dedicadas a la elaboración de ropa, alimentos, comercio y servicios a pequeña escala (Fernández F, 2005). En este país el impacto positivo ha proporcionado, acceso a la salud, educación, alimentación y vivienda digna (Guillamon, 2002). Igual de exitoso, es el caso de Bolivia en donde se brinda servicios financieros a 37.000 mujeres indigentes en más de mil comunidades rurales y urbanas marginales, y siendo además destacable las acciones que acompañan a estos microcréditos relacionadas con capacitación en salud, nutrición, autoestima, y manejo de asociaciones comunales (Coulter, 2000). En Guatemala los microcréditos han permitido a las mujeres aumentar sus ingresos, sin embargo, siguen siendo menos propensas que los hombres a recibir créditos mayores, y a otros beneficios (Karremans, 2003). En general, la experiencia de los microcréditos en Latinoamérica ha tenido resultados mixtos, sin embargo, de lo cual si se puede resaltar por un lado que el crédito con educación ha demostrado ser una de las estrategias más exitosas en el terreno de las microfinanzas (Guillamon, 2002). Y de otro lado que suele tener por principal destinataria a la mujer, y pp: 70 - 79

que contribuye en general a mejorar el ingreso, la salud, la educación y la situación social de ella a la vez que eleva el nivel de vida de toda la familia. (Fernández F, 2005) MICROCRÉDITO EN ECUADOR En el Ecuador a pesar de las crisis financieras experimentadas en los últimos años la microempresa demostró su capacidad de adopción saliendo adelante con sus posibilidades de cambio y de sobrevivencia frente a todos los choques exógenos contrarios al desarrollo económico del país. Ecuador ha desarrollado durante las últimas décadas algunas iniciativas vinculadas a las microfinanzas, siendo el sistema cooperativo el más perfeccionado dentro de esta área. Es así que las asociaciones gremiales y cooperativas pueden rastrearse desde finales del siglo XIX, siendo la primera institución con estas características la “Sociedad de Artesanos Amantes del Progreso” de la ciudad de Guayaquil (Jácome Estrella & Cordovéz, 2003). Es destacable el desarrollo de las microfinanzas en el Ecuador posterior a la crisis financiera de 199899, que fue uno de los hechos de mayor relevancia registrados en el sistema financiero ecuatoriano en el pasado siglo. Éste desarrollo permitió el acceso a servicios financieros a sectores pobres de la población, que nunca antes lo había tenido, no solamente en créditos de consumo, sino también para realizar inversiones en salud y educación, así como para realizar inversiones en sus microempresas (Salgado, 2010). En este contexto, el desarrollo de la microfinanzas y en especial de las cooperativas de ahorro y crédito ha sido dinámico, de esta forma, en 2002 se reportaban 350 instituciones con un monto de créditos de USD. 116 ́621.432 (Jácome Estrella & Cordovéz, 2003, pág. 18) .Mientras que en el año 2014 la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria en su Boletín Financiero Comparativo, examinaba 712 cooperativas de ahorro y crédito que manejaban en conjunto un monto de crédito de USD.5’895.095.216,63 (SEPS, 2014). De este total, aproximadamente dos mil millones de dólares estaban directamente relacionados con microcréditos, y esto solamente dentro de las cooperativas de ahorro y crédito, dejando a un lado el sector asociativo y comunitario, para el cual aún no existen datos.

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Esta consolidación del microcrédito es resultado de la nueva estructura del sistema financiero propuesta por la Constitución Ecuatoriana aprobada en 2008. De esta forma, por primera vez se plantea que actores anteriormente excluidos del marco institucional y legal, se integren en una nueva dinámica económica, en la que las microfinanzas y los microcréditos en particular, encuentran un ambiente propicio para su desarrollo. Sin embargo, las tasas de interés aplicada a los microcréditos se mantienen aún en niveles más elevados que las correspondientes a otros segmentos, es así que entre el año 2007 y el año 2015 la tasa de interés para el microcrédito minorista se ha mantenido por sobre el 30% anual (BCE, 2015). Esta situación encuentra su justificación económica en el elevado nivel de riesgo asociado a los microcréditos. Otro punto importante es la regulación dado que en Ecuador coexisten microcréditos tanto en el sistema financiero tradicional como en el de la Economía Popular y Solidaria. Más adelante se analiza con más detenimiento como se ha desarrollado los procesos de microcrédito tanto en el sistema financiero privado como en el sistema cooperativo vinculado con el sector de la Economía Popular y Solidaria (EPS). Además, es necesario reconocer que a pesar, que en Ecuador el sector cooperativo de la EPS ha concentrado su esfuerzo en las finanzas populares a través del microcrédito, la Economía Popular y Solidaria no debería “… limitarse a la promoción de micro emprendimientos, microcréditos…”(Coraggio, 2011, p. 342), sino que debería articularse dentro de una política integral que transforme las estructuras y las adecué para que en concordancia con los principios de la Economía Social y Solidaria, exista un predominio del ser humano sobre el capital. En esta línea de ideas, coincidimos con Coraggio (2011), en que es necesario consolidar la EPS e integrar en la discusión de este cambio a la mayor parte de actores sociales para superar la visión fragmentada del microcrédito y se trabaje más bien en una política financiera sistémica que aporte a los ciclos de producción-reproducción de los territorios.

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MICROCRÉDITO SISTEMA FINANCIERO NACIONAL De acuerdo con la resolución N.º 043-2015-F; de la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera en el Ecuador existen los siguientes subsegmentos de microcrédito: Microcrédito Minorista. Operaciones otorgadas a solicitantes de crédito cuyo saldo adeudado en microcréditos a las entidades del sistema financiero nacional, sea menor o igual a USD 1,000.00, incluyendo el monto de la operación solicitada. Microcrédito de acumulación simple. Operaciones otorgadas a solicitantes de crédito cuyo saldo adeudado en microcréditos a las entidades del sistema financiero nacional sea superior a USD 1,000.00 y hasta USD 10,000.00, incluyendo el monto de la operación solicitada. Microcrédito de acumulación ampliada. Operaciones otorgadas a solicitantes de crédito cuyo saldo adeudado en microcréditos a las entidades del Sistema Financiero Nacional sea superior a USD 10,000.00, incluyendo el monto de la operación solicitada. De acuerdo con el BCE (2013), las tasas de intereses a abril de 2013 para los microcréditos van desde el 22% al 30%, siendo las más altas en todos los segmentos en los que se ofrecen créditos. En el Ecuador, acerca de tasas de interés no existe una diferencia especifica entre el sector Cooperativo y la Banca Privada; se puede determinar que las condiciones para acceder a microcréditos son los mismos entre estos sectores. A continuación, se presenta una Tabla de la evolución de las tasas de interés en el cuál se resalta los hechos relevantes de las mismas.

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Tasa Activa Efectiva Máxima

SEGMENTO

sep-07

jul-09

feb-10

may-10

jul-15

Productivo Corporativo

14.03

9.33

Productivo Empresarial

n.d.

10.21

Productivo PYMES

20.11

11.83

Consumo

24.56

18.92

16.30

Consumo Minorista

37.27

18.92

16.30

Vivienda

14.77

11.33

Microcrédito Minorista

45.93

33.90

30.50

Microcrédito Acum. Simple

43.85

33.30

27.50

Microcrédito Acum. Ampliada

30.30

25.50

Vivienda de Interés Público

4.99

Tabla 2. Evolución de las tasas de interés en el Ecuador. Fuente: Banco Central del Ecuador (2015)

Como se observa en la tabla 2, a finales del 2007 existía variaciones en las tasas y desde el 2008 las mismas se han mantenido estables, a excepción de los segmentos de consumo y microcrédito que durante los años 2009 y 2010 han experimentado variaciones. El 18 de junio de 2009, mediante el cambio del instructivo de tasas de interés, los montos de créditos Tipo de cartera

establecidos para los segmentos de microcréditos se modificaron. Finalmente, los segmentos Consumo Minorista se unifican para formar un solo segmento de Consumo. En la tabla 3 se analiza los créditos totales por segmento, región e institución; demostrando que la región Sierra concentra el mayor monto de colocaciones en microcrédito.

Sierra

Costa

Oriente

Insular

Comercial

4.827,06

3.658,56

76,86

0,65

Consumo

5.019,36

2.692,39

259,72

9,12

Vivienda

1.105,88

541,21

33,15

0,93

Microempresa

1.761,01

706,48

137,13

0,00

Consumo Minorista Vivienda

Comercial

94,54

45,54

4,54

0,00

Consumo

1.388,43

282,54

157,32

0,00

Coac (S4) (USD millones)

Vivienda

192,89

33,49

21,23

0,00

Microempresa

1036,95

169,12

100,70

0,00

Comercial

4.732,52

3.613,02

72,32

0,65

Consumo

3.630,93

2.409,84

102,40

9,12

Vivienda

912,99

507,72

11,92

0,93

Microempresa

724,06

537,36

36,43

0,00

Total de créditos (USD millones)

Banca Privada (USD millones)

Tabla 3. Créditos totales por Segmento y Región en el Ecuador 2013. Fuente: SEPS y SBS, diciembre 2013.

Existen tantos tipos de crédito como las instituciones que los ofrecen, el uso del crédito es generalizado rebasa fronteras; las instituciones financieras prestan sus recursos a las personas con déficit a cambio del pago de intereses.

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Si se examina las colocaciones, se constata una mayor orientación al microcrédito por parte del sector cooperativo, lo cual es coherente, considerando que el objetivo de esta cartera es contribuir al mejoramiento de las condiciones económicas de la población a través de la concesión de préstamos peque75

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ños que fomenten iniciativas emprendedoras (Mena, 2004).

el 16,93% de la cartera bruta total del sistema financiero, alcanzando un monto de USD 13.46 miles de millones. Por su parte, los Bancos Privados registran una participación del 83,07% del total, ascendiendo a los USD 65,96 miles de millones. Por lo tanto, el total de créditos de la banca privada constituye aproximadamente cinco veces más el total de créditos de las Cooperativas de Ahorro y Crédito.

Finalmente, en la figura 1 se describe la evolución de los créditos entre los años 2008 y 2013 de los créditos otorgados por las Cooperativas de Ahorro y Crédito (COAC), y los Bancos Privados. A diciembre del 2013 las Cooperativas de Ahorro y Crédito, registran

Miles de millones USD.

70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

65,96

59,85 50,59 36,6

35,09

4,35

41,42

2008

9,09

6,59

4,8 2009

2010

2011

Cooperativas

11,67

13,46

2012

2013

Bancos

Figura 1. Créditos Totales de Cooperativas de Ahorro y Crédito y Bancos Privados. Fuente: SEPS y SBS, diciembre 2013 8

6,9

Miles de millones USD.

7 6 5 4 3

2008 3,14

2009

2,5 1,29 1,41 1,54

2010

1 0

MICROCRÉDITOS BANCOS

MICROCRÉDITOS COOPERATIVAS

Figura 2. Evolución de los Microcréditos en Ecuador. Fuente: Superintendencia de Banco (2010)

En la Banca Privada ha existido un crecimiento en la colocación de microcréditos en el año 2009, sin embargo, para el año 2010 disminuye el monto de colocación. Mientras que en las Cooperativas de Ahorro y Crédito se puede apreciar un crecimiento sostenido desde el año 2008 al 2010, esto se debe al incremento de Cooperativas de Ahorro y Crédito a nivel Nacional. En síntesis, en el Ecuador la tasa de interés en el Sistema Financiero Nacional, se ha mantenido estable en los últimos años. De la misma forma, analizando la composición de los microcréditos se determina que los Bancos Privados han colocado entre 2008 al 2010 $8,3 millones más que las Cooperativas.

CONSIDERACIONES FINALES Con la aprobación de la nueva Constitución Ecuatoriana en año 2008 y el reconocimiento de la Economía Popular y Solidaria, se identificó varios actores sociales anteriormente excluidos, no sólo económicamente, sino también social y políticamente. Sin embargo, a pesar de este reconocimiento, los principios y valores promovido por la Economía Popular y Solidaria no se han incorporado en las estructuras de las organizaciones sociales. Para el caso particular de este análisis, el sistema de Cooperativas de Ahorro y Crédito, aunque integradas

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dentro del Sistema de Economía Popular y Solidaria, ha mantenido sus procesos administrativos y lógica de funcionamiento sin variaciones significativas. De hecho, el esquema de microcréditos permanece atado a la lógica del mercado en la medida que lo único que busca es facilitar dinero a los pobres para que puedan interactuar con el mismo. En este contexto, coincidimos con Cattani (2014), que no es suficiente el desarrollo de nuevas herramientas de integración social mientras se sigue sometido “al trabajo repetitivo, desprovisto de sentido, alienado, explotado, tanto si es ejecutado en la empresa capitalista estándar o en las formas institucionales alternativas”( p. 27). Es así, que bajo el contexto actual en el Ecuador, el microcrédito parece formar parte de las herramientas de reproducción de situaciones de dominación a través de lo que el mismo autor denomina “la ofensiva caritativa conservadora”. En este sentido, el planteamiento de la Economía Popular y Solidaria, proyecta el desarrollo de un nuevo sistema económico, en el que los valores del mercado se ha reemplazado por la solidaridad. Y como lo señala Razeto (1999), la solidaridad se constituye en el eje central del proceso económico, lo que implica producir, consumir y distribuir con solidaridad ( p. 4). De esta forma, consideramos importante acoger la propuesta de la Alianza por una economía responsable, plural y solidaria, la misma que plantea:

monto de microcréditos representa un porcentaje mayor de los créditos en las Cooperativas de Ahorro y Crédito que en la banca tradicional, sin embargo, el valor nominal es mayor en esta última; 2) La tasa de interés, aplicada en ambos casos sigue siendo elevado comparativamente con otros segmentos de crédito. Este hecho por si sólo destaca que las instituciones de la Economía Popular y Solidaria siguen desarrollando su actividad en función de criterios empresariales, 3) El microcrédito como tal sigue estando vinculado a lógica de mercado, y por lo tanto es únicamente asimilable al nivel microeconómico de la Economía Popular y Solidaria planteado por Coraggio (2013). Todo este planteamiento nos lleva a determinar que el sistema financiero convencional no ha sido adecuado para la promoción del desarrollo local. En síntesis, consideramos necesario reflexionar sobre la propuesta la Economía Popular y Solidaria (EPS) al fin de evitar reproducir al sistema que se quiere superar, siendo el caso de los microcréditos y las Cooperativas de Ahorro y Crédito, los puntos que este trabajo ha intentado resaltar, sin olvidar que la EPS también tiene otros importantes actores, por lo que coincidiendo con varios autores citados, es necesario consolidar una estrategia pública integral que asuma los valores de la EPS, no solo en las finanzas populares, sino también en toda la economía.

1. Abandonar el ánimo de ganancia como primera prioridad de la inversión, y la adopción del fin social y ecológico sustentable; 2. Adoptar una visión de las finanzas como medio para hacer viable la inversión productiva autogestionaria y solidaria; y 3. La convicción de que sin controlar sus propias finanzas, ninguna comunidad o pueblo podrá controlar su propio proceso de desarrollo (Arruda, 2010). En este contexto, el caso del microcrédito analizado en el presente trabajo, constituye un ejemplo para examinar cuál ha sido el avance o la incorporación de los valores de la EPS al Sistema Financiero Solidario, aprovechando que, aunque concebido como una herramienta de finanzas populares coexiste en Ecuador tanto en la banca tradicional como en las organizaciones de Economía Popular y Solidaria. Del análisis realizado se puede destacar: 1) Que el pp: 70 - 79

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Paúl Stewart Cueva Luzuriaga* Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja E-mail: paul.cueva@unl.edu.ec * Autor para correspondencia

Santiago Javier Ludeña Yaguache Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja

Franco Hernán Salcedo López Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja

RELACIÓN EN EL DESARROLLO DE CARRERA ENTRE HOMBRES Y MUJERES DISCAPACITADOS EN ORGANIZACIONES Ratio career development between men and women disabled in organizations RESUMEN

ABSTRACT

La investigación presenta un panorama general de la interrelación entre profesionales discapacitados hombres y mujeres con el entorno envolvente y resiliente generado por factores de índole cultural y estructuras institucionales con una gestión del talento humano transversalizado con prácticas profesionales resultado de un mix tradicional y vanguardistas que estandarizan y controlan las actividades de los integrantes de la masa profesional que conforma la estructura organizativa manipulada por una cultura empresarial atípica y acorde a las necesidades del entorno.

The research presents an overview of the relationship between professional disabled men and women with immersive environment and resilient generated by cultural factors and institutional structures with a talent management mainstreamed with professional practices result of a traditional and avant-garde mix that standardize and control the activities of members of the professional mass that makes up the organizational structure manipulated by an atypical and according to the needs of the environment business culture.

La presencia de tecnología y nuevas prácticas empresariales gracias a procesos flexibles y continuos tienden a impulsar un mayor desarrollo y bienestar a largo plazo para personas con discapacidad en lo referente a temas personales, organizativos y políticos. El objetivo de la investigación busca determinar si durante la permanencia de hombres y mujeres con discapacidad en las distintas organizaciones existe diferencia en más o en menos en el desarrollo de sus carreras profesionales

The presence of technology and new business practices through flexible and continuous processes tend to promote greater development and long-term welfare for people with disabilities in terms of personal, organizational and political issues. The aim of the investigation seeks to determine whether a difference exists more or less in the development of their careers during the stay of men and women with disabilities in different organizations.

Palabras claves: Capital Humano, deficiencia, desigualdad, género, Orientación proteica

Keywords: Human Capital, deficiency, inequality, gender, orientation protein.

Paúl Stewart Cueva Luzuriaga: Master en Administración de Empresas Mención en Dirección Estratégica de Empresas, Economista Santiago Javier Ludeña Yaguache: Master en Desarrollo Comunitario, Ingeniero Comercial Franco Hernán Salcedo López: Master en Administración de Empresas, Ingeniero Informático

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INTRODUCCIÓN El estudio del desarrollo de carrera profesional en los momentos actuales es especialmente útil debido a la coyuntura que atraviesan las empresas y por los cambios del mercado laboral que afectan a las expectativas de los profesionales y que llevan a concebir la relación laboral como un vínculo no tan a largo plazo como hace años (Kim & Gao 2010). Lo expuesto es contradictorio a lo que Núñez, Grande & Pedrosa (2012) manifiestan que debido al estudio del desarrollo de carrera, se evita que la rotación en la plantilla ocasione la pérdida del capital humano que tanto tiempo y esfuerzo ha costado desarrollar. Conceptualmente Gómez & Rivas (1997) manifiestan que el desarrollo de la Carrera está relacionada permanentemente con otras variables intrínsecas de cada sujeto, como la autoestima, ansiedad, involucramiento en el trabajo, control, toma de decisiones y autonomía, por lo tanto, cada persona tiene una definición diferente, propia según sus rasgos e intereses. Sullivan & Baruch, (2009) mantienen que esas variables son factores múltiples contextuales como la cultura nacional, la economía y el entorno político, así como por factores personales, como las relaciones en su entorno. Entonces el desarrollo de carrera, son experiencias de una persona relacionadas con el trabajo y otras relevantes del individuo, dentro como fuera de las organizaciones, que inducen un patrón único sobre la duración de la vida del sujeto activo, reconociendo los movimientos físicos, los niveles jerárquicos, puestos de trabajo, incluyendo las percepciones de los acontecimientos y las alternativas de carrera, y los resultados. En las últimas dos décadas, más de una docena de nuevos conceptos de carrera se han presentado en la literatura en respuesta a una mayor economía, la sociedad y los avances tecnológicos, estos conceptos generalmente asumen que los individuos son, o deberían ser, cada vez más ágil y auto-dirigida en sus carreras. Los conceptos de carrera proteicas y sin fronteras se superponen de manera significativa, centrando el primero (PCC ) principalmente en los motivos de un individuo a seguir una carrera en particular, mientras que el concepto de carrera sin fronteras se refiere primordialmente a las diferentes formas y oportunidades de movilidad a través de fronteras que van más allá de solo una firma (Gubler, Arnold & Coombs, 2014).

nado pero se observa un abismo en lo referente a acontecimientos de orden empresarial asumido por nuevas técnicas que apoyen el desarrollo integral de aquellos empleados con discapacidad y que tienen potencial para poder afrontar un sinnúmero de exigencias manifestada por la organización. Es por lo expuesto necesario, evacuar interrogantes y determinar las instancias que diferencian el alcance de diferentes grados de cumplimiento en el desarrollo de carrera entre los hombres y mujeres que tengan algún tipo de discapacidad en las organizaciones, generando la interrogante de si ¿Existe diferencia en el desarrollo de la carrera entre hombres y mujeres discapacitados en las organizaciones?. METODOLOGÍA Se realizó una identificación de información secundaria científica basada en documentos bibliográficos de orden formal cuantitativo y cualitativo evidenciado y comprobado mediante estudios de campo y análisis de orden dogmático comportamental, a traves de varias fuentes con la utilización de descriptores como escritura, lectura crítica y revisiones. También se realizó una búsqueda en internet en portales de información académica formal. Con la selección de información el análisis crítico del investigador y la interrelación de la información permitió la construcción de la estructura de la investigación y finalmente las conclusiones ensayistas pertinentes. RESULTADOS Los estudios realizados por Khulida & Tan (2015) relacionan las prácticas de gestión de recursos humanos y el compromiso profesional revelan que los factores de gestión de recursos humanos de la compensación, formación y desarrollo se asociaron con el compromiso profesional. Por lo tanto, se puede indicar que la compensación y la formación y el desarrollo se relacionan con el desarrollo de las metas de la carrera personal, el apego, la identificación y la participación de las metas de la carrera, creyendo los empleados que las prácticas de compensación, capacitación y desarrollo es la razón de su deseo de quedarse y comprometerse con la carrera.

El desarrollo de carrera si bien es cierto a evolucio-

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Las transformaciones de las organizaciones y las relaciones en el lugar de trabajo se derivan de la contratación de personas con discapacidad, en lugar de una obligación legal. El proceso de aprendizaje y transformación de la empleabilidad debe estar de acuerdo con un compromiso con la responsabilidad social y la apreciación de la vida con la diversidad en el lugar de trabajo y en la sociedad en general. Las empresas tienen que desarrollar estrategias de gestión que fomenten los mecanismos de cooperación en el lugar de trabajo, la eliminación de barreras físicas y de actitud, proporcionar acceso a ocupaciones más altas y la participación en el proceso de gestión. Esto debería tener un impacto positivo en el lugar de trabajo para facilitar la participación de las personas con discapacidad en el contexto socioeconómico y cultural (Toldrá & Conceição, 2013). Las Naciones Unidas en la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), reconoce que la discapacidad resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y el entorno que evitan su participación en la sociedad en igualdad de condiciones. De acuerdo a la encuesta Mundial de la Salud y la carga Mundial de Morbilidad en el año 2004, se estimaba la prevalencia de discapacidad de alrededor de 785 a 975 millones de personas de 15 años o más viviendo con discapacidad, que representaba el 15,6% al 19,4% respectivamente; de ellos, alrededor de 110 a 190 millones de personas experimentando dificultades significativas de discapacidad, que representa el 2,2% a 3,8%. Incluyendo los niños, más de mil millones de personas que corresponde aproximadamente al 15% de la población mundial, se estima que viven con discapacidad (WHO, 2011). La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) manifiesta que la información censal disponible para 14 países de América Latina y el Caribe, indica que las personas con discapacidad visual son las que más facilidad tienen para incorporarse a la fuerza laboral, superando la participación económica total de las personas con discapacidad en todos los países. Las siguen las personas con discapacidad auditiva, dificultades asociadas al uso de los miembros superiores y movilidad, y después las que tienen limitaciones para hablar. Aun cuando se trata de personas que necesitan apoyo con medidas de accesibilidad y ayuda técnica, los datos muestran que tienen más oportunidades que las personas con deficiencias de las funciones cognitivas y mentales o con problemas para el autocuidado. 82

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Respecto al empleo en el sector formal, las investigaciones realizadas por la sede subregional de la CEPAL en el Caribe sobre discapacidad, indican que las tasas de empleo de las personas que indicaban tener una o varias discapacidades suelen ser más bajas que las de las personas sin discapacidad, y son aún más reducidas en el caso de las mujeres con discapacidades (CEPAL, 2012). Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, España, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, Uruguay y Venezuela cuentan con cuotas de empleo en el sector público como privado para personas con discapacidad, que van del 2% al 7% del total de empleados. En la mayoría de estos países, esta obligación se complementa a través de incentivos a las empresas privadas que contraten personas con discapacidad, que comprenden desde desgravaciones fiscales y/o bonificaciones en las cuotas a la Seguridad Social hasta subvenciones por cada persona contratada. En el caso de Ecuador, parte de la cuota de reserva de empleo para discapacitados puede ser cubierta por familiares u otras personas que tengan a su cargo a personas con discapacidad (OISS, 2014). En el marco de genero se indica que la mejora de la justicia procesal en las organizaciones tiene el potencial de aumentar la representación femenina en más puestos de alto rango, definiendo que las mujeres con un mayor nivel educativo son mejor recompensadas en términos de salario que los hombres (Nyberg, Magnusson, Leineweber & Johansson, 2015). No ha sido previamente demostrado que una alta motivación permite avanzar profesionalmente, pero se puede predecir que un aumento salarial superior a la media entre las mujeres con más frecuencia que los hombres si es una variable que genera un ambiente de mayor colaboración por parte de las beneficiarias, a esto se suma el resultado de que las mujeres que denuncian una alta justicia procedimental tienen mayores probabilidades de una promoción (ascenso – beneficio) que los hombres. Al momento de hablar respecto de las actividades encomendadas, los empleadores admiten que los empleados con discapacidad están satisfechos con la tarea que se les da y son capaces de trabajar bien, dar ideas y servir a los clientes lo mejor de sus habilidades. El trabajo dado a los empleados con discapacidades ofrece oportunidad para llevar a cabo su tarea, ya que se les da toda la responsabilidad por su desempeño (Saodah, 2014).

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Para Kulkarni & Gopakumar (2013) existen discapacitados que logran con éxito sus carreras, manteniendo una mente positiva, derrotando estereotipos, buscando retroalimentación y aplicando nuevas habilidades. El desarrollo de carrera y las personas con discapacidades físicas en las organizaciones, muestran que la discriminación se debe a la inequidad percibida cuando los compañeros que no tienen una discapacidad se utilizan como referencia comparativa. Estas percepciones de inequidad causan discriminación e insatisfacción en las organizaciones, y un efecto en las oportunidades de desarrollo profesional (Flores, Cabrera & Barrachina, 2014). De acuerdo a Baumgärtner, Böhm & Dwertmann (2014) las personas con discapacidad manifiestan no estar conformes con el nivel de apoyo social de forma generalizado que necesitan para alcanzar altos niveles de desempeño en el trabajo, proponiendo que en lugar de un único modelo generalizado para todos los empleados, las organizaciones deben tener los niveles individuales de autoeficacia en cuenta y ofrecer apoyo en atención a ciertas características de los empleados como es la discapacidad con la finalidad de aprovechar el potencial de los mismos. En atención a la inconformidad de las persona con discapacidad respecto al nivel de apoyo no especializado hacia ellos y específicamente a las diferencias en beneficios por razones de género se presentan métodos en pro del desarrollo de los discapacitados respecto a sus compañeros de empresa, a continuación Hall (2004) discierne que para que la organización actué de forma coordinada y armónica se debe de tomar en consideración la aplicabilidad de la medida de la orientación proteica, que está dada por dos factores principales (a) los relacionados con la conducción de los valores, que describen el grado en que las decisiones de las personas de la carrera son impulsadas por valores personales, tales como la elección de puestos de trabajo que permiten a una persona expresar valores importantes o ser la propia persona en el trabajo, en contraposición a los factores extrínsecos, como el dinero, las oportunidades de promoción y (b) factores relacionados con el grado en que la persona se siente responsable independiente y de su carrera. Hay que mencionar que una orientación proteica de carrera de las personas no parece estar relacionada con el género y además, la orientación proteica se correlaciona con los datos de la experiencia pertinentes, como el trabajo y la movilidad de la organización.

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El análisis interno es importante mediante la orientación proteica a esto se suma el modelo modelo Boundaryless Career (BC) expuesto por Zaleska & De Menezes (2007) que estimula la utilización de prácticas como el diseño de planes de carrera y planes de sucesión, el coaching, la utilización de la promoción interna, el mentoring, la transferencia entre puestos, los movimientos laterales y la rotación, que permiten acumular competencias y conocimientos en cada uno de los empleados de la organización sin distinción alguna. DISCUSIÓN Los factores culturales, institucionales y estructurales afectan a la gestión de recursos humanos en las prácticas empresariales. Las grandes empresas tienden a introducir sofisticados sistema de gestión de recursos humanos más formales, a menudo costosos porque tienen mayor capacidad y recursos para absorber sus costos asociados, los mismo que permiten a las empresas proporcionar prácticas estandarizadas y controlar sus actividades cada vez más complejas, que es fundamentado por Kim & Gao (2010) quienes mencionan que las prácticas organizativas se construyen socialmente y varían en diferentes contextos sociales, así las empresas adoptan los sistemas de gestión de recursos humanos que sean consistentes con la cultura, los valores, normas y reglamentos de la sociedad para ganar legitimidad y aceptación social El hecho de que los sistemas de gestión de los recursos humanos sean consistentes según Kim & Gao esto de acuerdo a Channar (2015) permite mejorar las habilidades de los empleados (con capacidades totales y limitadas), aumentar el nivel de compromiso y a la vez aumentar el rendimiento de la organización, la producción y la eficiencia gracias a que el capital humano se relaciona con la formación, educación y otras iniciativas profesionales de manera que el nivel de conocimientos, destrezas, habilidades y valores sociales, incrementen el nivel de satisfacción y el rendimiento de los empleados. Hall (2004) manifiesta que en las organizaciones se requiere de empleados en todos los niveles para tener una fuerza interna en un clima de negocios éticamente cuestionado. Para ello se requiere que las personas se capaciten y puedan actuar en atención a sus valores, gente para gestionar los recursos y la capacidad en la toma de las riendas de su carre-

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ra, aun cuando el empleador no aporte. Al hablar de capacitaciones abordamos la impartición de nuevos conocimientos a todos los empleados sin discriminación alguna (sin y con discapacidad), de aquí que nace la interrogante ¿pero cómo mejorar esta realidad?, si el inicio de todo está en que las organizaciones primero actúen reclutando un numero representativo de personas con discapacidad ya que en países de Centro y Sur América y Europa las cuotas de empleo en el sector público como privado para personas con discapacidad van del 2% al 7% del total de empleados (OISS, 2014) y que las tasas de empleo de las personas que indicaban tener una o varias discapacidades suelen ser más bajas que las de las personas sin discapacidad, y son más reducida en el caso de las mujeres con discapacidades, de esto que aquellos que tienen discapacidad visual son los que tiene y gozan de más opciones y ventajas de conseguir trabajo (CEPAL, 2012). A más de existir cifras porcentuales bajas con respecto a la participación de personas con discapacidad en empresas públicas y/o privadas se evidencia un problema mayor que es la participación de las mujeres en los lugares de trabajo que todavía presentan inconvenientes al momento de reclutar y generar una mayor promoción y proporción de mujeres en la fuerza laboral, ya que Nyberg, Magnusson, Leineweber & Johansson, (2015) fundamentan el hecho de que en el marco de justicia procesal en las organizaciones las personas de género femenino tiene el potencial de aumentar la representación en más puestos de alto rango. A pesar de que muchas empresas han hecho esfuerzos para promover el desempeño activo de su fuerza de trabajo femenina, no están buscando mecanismo activamente para empoderar a las mujeres. El hecho describe un panorama de inequidad para el género femenino que ha seguido desempeñando un papel importante ante escenarios forzosamente negativo. Chauang (2015) manifiesta que la participación de las mujeres, se puede mejorar a través de un sistema de apoyo social ya que las mujeres presentan rasgos específicos en el comportamiento de las redes sociales y la comunicación, que demuestran ser más perceptibles y eficaces, en este sentido la dimensión de género desde los rasgos específicos es un importante factor en la participación de las mujeres asumidas en un modelo social para el desarrollo personal continuo. Se ha determinado que existen desventajas y menos

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beneficios para las personas con discapacidad y de estas aún más al ser del género femenino pese a que este tiene condiciones de adaptabilidad mayor con respecto a su opuesto, pero el hecho de discutir el tema promueve las interrogantes del ¿qué hacer?, ¿cómo actuar?, ¿qué diseñar?, ¿qué aplicar?, y es allí donde el termino de discusión se vuelve proactivo desenmarañando el o los posibles métodos favorables a miras de aminorar la problemática. Al hablar de un modelo social óptimo estamos refiriéndonos a la utilización de la carrera proteica, que es un modelo de desarrollo propuesto por Hall que se fundamenta en las características del individuo orientado a la carrera profesional, basada en dos dimensiones. La primera se refiere a la existencia de valores internos de los individuos que les proporcionen una guía para evaluar el éxito personal; la segunda dimensión es la autodirección de carrera, en la que la persona sea versátil y tenga la habilidad para adaptarse a los cambios en términos de rendimiento y conocimiento (Núñez et al., 2012). Para la ejecución clara del modelo de desarrollo es importante la distinción clara de tres términos claves: PCC que se refiere al concepto teórico y dos componentes auxiliares del mismo, a saber, la orientación proteica de carrera (PCO ) que es la actitud de los individuos de desarrollar su propio concepto de lo que constituye una exitosa carrera y tomar la iniciativa para tomar decisiones que les permita alcanzar el éxito de acuerdo con sus criterios (DiRenzo & Greenhaus, 2011). y la ruta de carrera proteica (PCP ) que se refiere a la ruta de carrera que es impulsad y gestionado individualmente y no de la organización (Gubler et al., 2014). El análisis de los resultados dados por el método de la carrera proteica fundamentan el actuar en la gestión del desarrollo empresarial de los empleados desde el punto de vista empresarial, a través del modelo Boundaryless Career (BC) ya que con su aplicación, las capacidades, conocimientos y competencias del personal se adaptan a los nuevos tiempos, consiguiendo que los profesionales con habilidades absolutas y discapacitados puedan ocupar una gama más amplia de puestos de trabajo y desempeñar mayor número de funciones, hacer hincapié en la homogeneización respecto al género, avizorando niveles de aporte iguales entre hombres y mujeres. (Zaleska et al., 2007). Entre las practicas que refleja el modelo Boundaryless Cereer se encuentran los planes de carrera

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y los planes de sucesión, que consideran la elaboración de documentos, en los que se incluyen los procesos de desarrollo de carreras profesionales y desde los que se promueven las actividades destinadas a mejorar las competencias de los empleados, favorecer su movilidad e identifican su potencial para la promoción interna. Estos planes aumentan la satisfacción de los empleados y su efectividad en la reducción de los índices de rotación (Lai Wan, 2007). El coaching es otro proceso continuo, guiado y estructurado de mejora continua del personal entrenado, orientado a rendir desempeños óptimos exigidos por la empresa (Núñez et al., 2012). El entrenamiento de los empleados por los administradores es asociado con una alta productividad y los beneficios elevados en las organizaciones. Esta técnica se ha convertido en una responsabilidad primaria de los gerentes de empresas, así como, en la literatura organizacional reciente, ha sido reconocido como una gestión del rendimiento y técnica de entrenamiento importante (Kim, Egan, Kim, & Kim, 2013). Al aplicar la técnica de promoción interna esta se relaciona con la disposición de la organización a cubrir sus vacantes a través de ascensos con empleados procedentes de los niveles inferiores a los superiores jerárquicamente. La promoción interna mejora el desempeño, son más creativos, elevan el autoestima, están más dispuestos a trabajar en equipo y prestan más atención a la calidad en los procesos, conduciendo a la empresa a alcanzar mejor productividad en la organización (Núñez et al., 2012). Respecto al mentoring, es un proceso de mejora guiado, flexible, y continuo, que alcanza el empleado a largo plazo y se le capacita para la comprensión de temas personales, organizativos y políticos, que afectan el desempeño actual o del futuro; las investigaciones en la materia indican que se debe considerar el mentoring como una actividad estratégica, clave para alcanzar los objetivos empresariales, que será especialmente útil en aquellas empresas que buscan crecimiento, atracción y retención del talento y que consideren el aprendizaje como uno de sus atributos fundamentales (Hezlett & Gibson, 2007). Con el mentoring se llevan a cabo dos tipos de funciones, (a) relacionadas con la carrera, como el aprendizaje, la preparación del pupilo, su entrenamiento, protección, transmisión de conocimientos y de valores éticos y (b) las relativas a los aspectos psicosociales, como el desarrollo del pupilo en su ámbito personal, sus competencias, su identidad y

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su rol en la organización (Núñez et al., 2012). Finalmente los movimientos laterales y la rotación dentro y fuera de la organización, constituyen componentes básicos en el diseño del desarrollo de carrera. El criterio de rotación, reconoce hacer pasar al trabajador por diferentes puestos y departamentos, lo cual le permite obtener una amplitud de conocimientos, desarrollar tareas de un nivel superior y conocer la diversidad de puestos existentes dentro de su campo laboral; con ello, los colaboradores obtienen habilidades y aumentan su experiencia en el entorno personal y profesional, lo que mejora el aprendizaje y la motivación de los empleados (Pepermans, Vloeberghsy & Perkisas, 2003). Es evidente que los métodos expuestos generan un ambiente favorable para aquellos individuos con capacidades limitadas o discapacitados y aún más rompe el sesgo de género si las organizaciones esta dispuestas a aplicarlos y desarrollarlos a través de las distintas técnicas enunciadas en párrafos anteriores las cuales permiten generar en la estructura organizacional un ambiente favorable y competitivo entre empleados gracias a un trato y compensación justa acorde con sus capacidades y participación, generando un desarrollo personal profesional continuo de carrera y por ende evidenciando un desarrollo complejo y sistémico para con la organización. Aunque se ha evidenciado un progreso en aminorar la desigualdad de género en los programas de desarrollo profesional por parte de las organizaciones la mayoría de estos esfuerzos corporativos no se sostienen o no han dado lugar a la igualdad de oportunidades de promoción para ambos géneros. CONCLUSIONES 1. El estudio de las barreras y facilidades de la personas con discapacidades, muestra que las dificultades siguen fuertemente vinculadas al prejuicio histórico donde la representación y la igualdad de participación en la fuerza laboral están directamente relacionadas con el acceso a la educación y la capacitación laboral 2. Las personas con discapacidad, tienden a experimentar menos éxito profesional que sus homólogos sin discapacidad, y su talento y habilidad permanecen subutilizadas pese a que el género femenino es más propenso a generar mayor aporte. Sin embargo, hay aquellos que por factores no controlables logran con éxito sus carreras. 85

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3. En la actualidad los métodos y las técnicas incluyen mantener una mente positiva, derrotando a los estereotipos de competencia mediante la sensibilización de la gente a través de su capacidad de aprender y aplicar nuevas habilidades, buscando retroalimentación; participar en actividades de promoción de discapacidad para eliminar mitos de rendimiento; y la construcción, el apalancamiento, y contribuyendo a las redes de discapacidad, considerando diferencias de género y tenencia.

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ARTICULO CIENTÍFICO

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Raquel Padilla Andrade* Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja E-mail: jesus.padilla@unl.edu.ec * Autor para correspondencia

Yenny Moreno Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja

Ximena González Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja

Johvana Aguirre Mendoza Docente del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja

NIVEL DE DESEMPEÑO Y SATISFACCIÓN LABORAL EN EMPRESAS DE LA CIUDAD DE LOJA: CASO DE ESTUDIO “LOJAGAS” Level of performance and job satisfaction in companies Loja City: Case Study "LOJAGAS" RESUMEN

ABSTRACT

Se analizó el sector empresarial de economía mixta, aplicando el desempeño humano, satisfacción laboral, análisis de Fortalezas Oportunidades Debilidades y Amenazas; para determinar el clima organizacional y la satisfacción laboral de la compañía de economía mixta Loja Gas de la ciudad de Loja; cuya actividad es la comercialización y distribución de gas licuado de petróleo. Aplicando encuestas a los empleados y trabajadores de la compañía, se colecto información de variables relacionadas con: satisfacción laboral, seguridad laboral, horarios de trabajo, beneficios adicionales, equidad, entre otros; posteriormente se analizó cada departamento y se obtuvo rangos promedio del desempeño laboral que permiten la acreditación. Se encontró que la falta de capacitación al personal en sus distintas áreas, remuneraciones bajas, segregación de funciones, constituyen las principales va-

We analyzed the business sector of mixed economy by applying human performance, job satisfaction, analysis Strengths Weaknesses Opportunities Threats; to determine the organizational climate and job satisfaction of the mixed economy company Gas Loja city Loja whose activity is the marketing and distribution of liquefied petroleum gas. Applying surveys to employees and workers of the company, we collected information related with: job satisfaction, job security, working hours, additional benefits, equity, etc.; also were collected in each department average ranges of job performance for the accreditation. We found that the lack of training for personnel in different areas, low pay, segregation of duties, are the main variables that modify job performance; in addition, workers who are satisfied are those related to financial systems and departments.

Jesús Raquel Padilla Andrade: Magister en Gerencia Contable Financiera Johvana Aguirre Mendoza: Magister en Docencia Universitaria e Investigación Educativa Yenny de Jesús Moreno Salazar: Magister en Gerencia Contable y Financiera Ximena González: Ingeniera en Banca y Finanzas

RECIBIDO: Oct 26, 2015 | APROBADO: Nov 06, 2015 88

pp: 88 - 94

Padilla et al., (2015) NIVEL DE DESEMPEÑO Y SATISFACCIÓN LABORAL EN EMPRESAS DE LA CIUDAD DE LOJA: CASO DE ESTUDIO “LOJAGAS”

riables que modifican el desempeño laboral; además, los trabajadores que están satisfechos son aquellos que están relacionados con los departamentos de sistemas y financieros. Palabras claves: economía mixta, seguridad laboral, desempeño laboral, emprendimientos.

INTRODUCCIÓN La productividad y calidad de una entidad pública o privada está relacionada con el clima organizacional y la satisfacción laboral; concibiéndola a esta como las actitudes de las personas hacia diversos aspectos de su trabajo (Chiang et al., 2007). Además, (Peña et al., 2013) indica conjugan varios factores como la preparación del personal, la remuneración acorde a la actividad que desempeña, ambiente de trabajo, y sobre todo la innovación y mejora continua; A diferencia de lo aseverado en el párrafo anterior los resultados de una investigación sugieren que básicamente el clima organizacional y satisfacción laboral son dos variables diferentes y que solo se relacionan con la percepción de las relaciones interpersonales, dándonos la aparente idea que una empresa presenta un clima organización positivo y al mismo tiempo un cierto grado de insatisfacción por una buena parte de sus empleados (Remeseiro, 1996). La satisfacción laboral influye directamente en la vida del empleado, para el cumplimiento de sus diferentes actividades, así los empleados satisfechos tienen mejor salud y calidad de vida; lo que no pasa con los empleados insatisfechos que son susceptibles de involucrarse en conductas destructivas, quejas injustificadas e incluso, distintas agregaciones pasiva (Robbins, 1999; Soria et al 2013). Por ello, es primordial reconocer que cada empleado tiene diferentes necesidades para realizar las actividades laborables; que los jefes o supervisores deben estar preparados para reconocer las percepciones de los empleados (Alles, 2011). En general la identificación del nivel de satisfacción laboral requiere identificar cuatro requerimientos básicos: (1) los empleados afligidos son los que frecuentemente faltan a las actividades laborables y tienen un mayor porcentaje de perder el trabajo; (2) los empleados insatisfechos con mayor facilidad se involucran en conductas destructivas, quejas injustificadas e incluso, distintas agregaciones pasivas; (3) la satisfacción laboral influye directamente en la pp: 88 - 94

Keywords: mixed economy, job security, job performance, enterprises.

vida del empleado, para el cumplimiento de sus diferentes actividades cotidianas como puede ser en lo laboral en la empresa, hogar, con sus amigos etc.; (4) los empleados satisfechos tienen mejor salud y calidad de vida básicos (Robbins, 1999). Los nuevos desafíos de la gestión del talento humano han contribuido a dinamizar los cambios económicos, tecnológicos, sociales, culturales, políticos, que actúan de manera conjunta e integral en un campo dinámico de fuerzas para la obtención de los objetivos planteados, en las entidades por medio de la fuerza laboral (Chiavenato, 2009). Sumándose a ello la atención a la calidad de vida en el trabajo y ejecutar acciones que favorezcan la actitud positivo del personal, el desarrollo de competencias de habilidades para tener una organización más sostenible (Abrajan et al 2009, Ghiang et al., 2011) La creación de grupos de talentos, creativos, innovadores y con la perspectiva de prosperar en el desarrollo de la entidad (Cárdenas et al., 2013), en tanto que laborar con resistencia se obtiene diferentes cambios como son la inseguridad, pérdida de control y causa de temor porque el futuro se ve incierto, (Vaca et al., 2015). Bajo este contexto se llevó a cabo un estudio en la empresa dedicada a la comercialización y distribución de gas licuado de petróleo en la ciudad de Loja; con la finalidad de evaluar el nivel de desempeño y el grado de satisfacción de empleados de la empresa, para disponer de insumos que permitan generar medidas correctivas y poder fortalecer el comportamiento colectivo organizacional. METODOLOGÍA DESCRIPCIÓN DE LA EMPRESA Y ÁREA DE ESTUDIO El estudio se implementó en la Compañía de Economía Mixta LojaGas, la cual se dedica a la comercialización y distribución de gas licuado de petróleo 89

ARTICULO CIENTÍFICO

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en cilindros de 15kg y 45 kg para uso doméstico, comercial, industrial y agroindustrial, los cuales están equipados con mecanismo y sello de seguridad de acuerdo a los estándares internacionales. Distribuye a todos los cantones de la provincia de Loja y parte de Zamora y Chinchipe. (Lojagas, 2015) SELECCIÓN DE LA POBLACIÓN Y COLECCIÓN DE DATOS El estudio incluyo el total de la población de la compañía (54 empleados). De ellos 19 fueron empleados administrativos y 35 empleados operativos. Para la colección de los datos se diseñó una encuesta (ver anexo 1) que abarca los principales factores que permitieron colectar información relacionada con actual situación de la entidad. Secuencia

Rangos

ANÁLISIS Y PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIÓN Se procedió a tabular las encuestas a través de análisis de cada una de las preguntas utilizadas, y posterior a ello se procedió a integrar la información para ser presentada en síntesis de cada variable analizada. La satisfacción laboral fue analizada mediante diferente factores de calificación de diferentes rangos de promedio de los empleados (ver Cuadro 1) y con se ello logro determinar la evaluación de satisfacción laboral de la compañía de economía mixta. Además mediante un análisis FODA, se identificaron las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Fortalezas que influyen en el desarrollo de la compañía y con ello a elaboro diferentes estratégicos de solución.

Rango promedio

Acreditación

Decodificación

39,5

3,99

Pésimo

158

119

12,03

Malo

159

237

198

20,01

Bueno

238

316

277

27,99

Muy Bueno

317

395

356

35,98

Excelente

989,5

100

Total

Cuadro 1. Desempeño humano de la compañía mixta LojaGas Fuente: Encuestas Realizadas

RESULTADOS

DESEMPEÑO HUMANO

La evaluación del nivel de desempeño y el grado de satisfacción de empleados de la Compañía comercializadora de Gas, se presenta a continuación. Para ello se ha organizado en las siguientes cuatro aspectos: (1) Desempeño humano; (2) Satisfacción laboral, (3) Análisis FODA, y (4) Alternativas de mejora

En la Compañía Lojagas, el desempeño humano se caracteriza por una tendencia equilibrada en cada uno de los departamentos, con una leve variación de los departamentos Jurídico y financiero, que son los que más se destacan (ver Figura 1). Esta tendencia se debe porque mayor capacitación ha recibido y siempre son áreas en las que se requiere mayor atención.

SECRETARIA

JURÍDICO

FINANCIERO

COMERCIALIZACIÓN

SISTEMAS

PLANTA ENVASADORA

Figura 1. Promedio institucional del desempeño humano en la compañía Lojagas Fuente: Encuestas Realizadas

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Padilla et al., (2015) NIVEL DE DESEMPEÑO Y SATISFACCIÓN LABORAL EN EMPRESAS DE LA CIUDAD DE LOJA: CASO DE ESTUDIO “LOJAGAS”

SATISFACCIÓN LABORAL Como puede observarse en el siguiente cuadro, se evidencia que la satisfacción presenta un patrón dominante en cuatro departamentos, ello posiblemente Departamento

se deba a la atención que la entidad ha ofrecido al personal de los mismos

Puntaje

Porcentaje

Grado de Satisfacción

Secretaria

17,1

28,33

Satisfecho

Jurídico

18,5

36,53

Totalmente satisfecho

Financiero

20,68

37,53

Totalmente satisfecho

Comercialización

17,19

28,33

Satisfecho

Sistemas

19,5

37,53

Totalmente satisfecho

Envasadora

19,39

10,64

Totalmente insatisfecho

Cuadro 2. Promedio de satisfacción laboral de los departamentos de la compañía Loja Gas Fuente: Encuestas Realizadas.

ANÁLISIS FODA COMPAÑÍA LOJAGAS El análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas identificadas en la compañía LojaFortalezas

Gas, se presenta en el siguiente cuadro. Debilidades

1.- Recursos financieros suficientes para la ejecución de sus operaciones. (Análisis financiero)

1.-Falta de capacitación continua al personal (99% Evaluación de desempeño)

2.- Excelente clima laboral. (65% Encuesta de satisfacción Laboral alternativa integración)

2.-Escaso conocimiento en el área de liderazgo sobretodo en el manejo de recursos humanos.(26% Evaluación de desempeño)

3.-Alto sentido de pertenencia por parte de los funcionarios. (100% Evaluación de Desempeño)

3.-El personal se encuentra poco motivado en la consecución de un ascenso por lo que lo consideran irrelevante.(26% Encuesta Satisfacción Laboral) 4.-Posibilidad de fallas mecánicas en el transporte del combustible desde la estación del Salitral hacia la Planta Envasadora. (Observación directa) 5.-Algunos de los empleados no utilizan las medidas de seguridad por que manifiestan que le son muy incomodos (Observación directa) 6.-Falta de actualización en la plataforma tecnológica (Evaluación de Desempeño Humano Departamento de Sistemas) 7.-No existe una promoción y publicidad continua 8.-La empresa no colabora adecuadamente para fortalecer el trabajo de sus distribuidores

Oportunidades

Amenazas

1.-Es la única empresa de la Región Sur de País que oferta estos productos y servicios (cinco fuerzas de porter)

1.-Contrabando y altos costos del subsidio

2.-Posee imagen institucional con la atención rápida y personalizada a los clientes finales

2.-Cambio de la matriz Energética al sustituir el gas por electricidad (Cinco Fuerzas de Porter)

3.-Existen ciertas épocas en el año en que la demanda del gas es más intensa Cuadro 3. Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de la compañía LojaGas. Fuente: Autoras.

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ALTERNATIVAS DE MEJORA Se obtiene algunas alternativas como es seguridad social, horarios de trabajo, beneficios sociales, equidad, honestidad, respeto, vestimenta de trabajo, desarrollo personal, relaciones interpersonales, comunicación, integración, políticas administrativas, estabilidad laboral, capacitación, condiciones amSecuencia

Rangos

bientales, condiciones físicas, equipos tecnológicos, ascensos, reconocimientos, remuneraciones y posicionamiento institucional, obteniendo con un porcentaje con un nivel de satisfacción satisfecho en todos sus áreas.

Rango promedio

Acreditación

Decodificación

3,9

1,95

3,48

No sabe que responder

NSR

3,91

8,4

6,16

Totalmente insatisfecho

8,41

13,6

11,01

19,66

Insatisfecho

13,61

18,1

15,86

28,33

Satisfecho

18,11

23,9

21,01

37,53

Totalmente Satisfecho

100

Sumatoria

Cuadro 4. Alternativas de mejora para alcanzar la satisfacción del desempeño laboral en la compañía LojaGas. Fuente: Encuestas Realizadas.

DISCUSIÓN DESEMPEÑO HUMANO La conciliación de la vida personal y laboral también es considerada un tópico de interés en el mundo de las organizaciones y del trabajo; la ausencia de estas acciones conduce a la aparición de altos niveles de estrés en el personal y por ende la disminución del desempeño laboral; uno de los principales retos de las organizaciones modernas del trabajo es lograr una mayor integración entre las responsabilidades del trabajo y la familia, tanto para las mujeres como para los hombres debido a su impacto en factores organizacionales de desempeño y psicosocial. (Grueso Hinestroza & Antón Rubio, 2011) Las políticas de desarrollo permiten a los empleados experimentar un crecimiento profesional e involucrarse con el ente, las mismas que deben proyectarse en toda la empresa y para todo el personal a fin destacar la importancia del desarrollo personal y los climas de trabajo favorables como factor clave del éxito. Un eficiente y eficaz desempeño laboral, se lograra a través de programas de ascenso que proporcionen entre los trabajadores retos y competencias que le permitan destacarse en cumplimiento de sus activi92

dades. (Quintero , Africano, Faria, & Universidad del Zulia, 2008) El desempeño de los empleados siempre ha sido considerado como la piedra angular para desarrollar la efectividad y éxito de una organización, el interés actual de los gerentes del talento humanos no solo es medirlo sino también mejorarlo. En este sentido, el desempeño son aquellas acciones o comportamientos observados en los empleados y que son relevantes para los objetivos de la organización, considerando sus competencias y su nivel de contribución a la empresa (Pedraza et al., 2010) El desempeño laboral según Robbins (2004) depende en gran medida con la fijación de metas, las cuales activan el comportamiento de las personas y ayudan a enfocar sus esfuerzos al logro de los objetivos planteados ANÁLISIS FODA Uno de los aspectos claves para el éxito de las empresas está relacionado con el nivel de conocimiento de la capacidad y necesidades de capacitación de cada departamento o sección, y de la existencia de planes de fortalecimiento de las capacidades de los integrantes de la empresa. Al respecto en la

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Padilla et al., (2015) NIVEL DE DESEMPEÑO Y SATISFACCIÓN LABORAL EN EMPRESAS DE LA CIUDAD DE LOJA: CASO DE ESTUDIO “LOJAGAS”

compañía de economía mixta Lojagas mediante la aplicación de Matriz de Impacto del Análisis FODA se pudo determinar algunas debilidades en la capacitación del talento humano, remuneraciones bajas, actualización de plataforma tecnológica, falta de publicidad y promociones de productos; lo que no pasa con el modelo de empresas españolas, donde existe mejores condiciones de trabajo y es el empleador el responsable de que todos los empleados reciban la capacitación de acuerdo al departamento encargado (Romeral Hernandez, 2012). En el liderazgo del equipo y grupos de trabajo se encuentra la satisfacción laboral, que deber ser incorporado al liderazgo que inspire confianza y ejerce un estilo de transformacional con los conocimientos y con la formación del talento humano y de la innovación (Pérez Vilar & Azzollini, 2013).

CONCLUSIONES El desempeño humano evidencia una tendencia generalizada en un sentido positivo ya que todos los departamentos alcanzan puntajes aceptables evidenciándose un mayor desempeño en los departamentos jurídico y financiero. Los departamentos de Secretaría, Jurídico, Financiero y Comercialización son aquellos en donde se refleja la mayor satisfacción laboral por parte de los empleados, debiéndose principalmente a la atención prestado por parte de sus directivos. La empresa mantiene un clima organizacional, sugiriéndose seguir apoyando a cada una de sus áreas en las alternativas discutidas en punto anterior. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

SATISFACCIÓN LABORAL De acuerdo al estudio de referencia de empresas de servicios de ingeniería de Barranquilla Colombia (Del Toro et al., 2011), al parecer la satisfacción laboral depende en gran medida de patronos sociales y formales del grupo de trabajo, y que estas son fuerzas motrices dependientes del salario, los periodos de descansos e influencias materiales similares; condiciones que hacen evidente la necesidad de comprender las motivaciones humanos y las reacciones del grupo para mejorar los grados de satisfacción. ALTERNATIVAS DE MEJORA Como parte integral de la gestión empresarial y concebida bajo el enfoque de mejoramiento continuo, este proceso evaluación y seguimiento del empleado para garantizar el cumplimiento de los objetivos. Según ( Mejía Giraldo, Bravo Castilo, & Montoya Serrano, 2013) el factor de talento humano en las organizaciones en Colombia constituye un factor estratégico para la sostenibilidad, sobre todo cuando se encuentra relacionado y organizado adecuadamente. Pelaez (2014) se refiere que la responsabilidad social empresarial y la gestión humana son claves para fortalecer la relación estratégica de las empresas; y propone que la gestión empresarial y organizacional debe ser fruto de una conexión y articulación de empresarios, personal técnico, operativo, y académicos

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Víctor Manuel Giudice Baca* Docente la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú E-mail: vgiudiceb@unmsm.edu.pe * Autor para correspondencia

EL IGV EN LA ESCENA INTERNACIONAL VAT in the International Arena

RESUMEN

ABSTRACT

El IGV fue creado en 1954 por el tributarista francés Maurice Lauré. La Investigación del IGV a nivel mundial es realizado por Consultoras Jurídicas y Contables con gran dedicación, sedes con nativos en más de 26 países y Consultoras en las que se lee e investiga en 26 idiomas. El objetivo de la presente investigación es detectar en qué países el IGV se ha estancado, en qué países se ha desarrollado más (Argentina, España). En qué país es el más elevado (Hungría 27%) y en qué país desarrollado el IGV es el más reducido (Japón 5%).

IVA was created by the french tributarist Maurice Laure in 1954. IVA´s research in a world scale is realized by Consulting Firms established in 26 or more countries, with native researchers. Usually in these consulting firms about 26 languages are used in taxes or IVA reports. The main objective in this IVA research is to detect in which countries IVA has stoped to advance; in which countries IVA has developed better (Argentina, and Spain have six IVAs). Japan has the most reduced IVA in developed countries (5%).

Palabras claves: Desarrollos del IGV, Sistemas Tributarios, Variedad de IGVs.

Keywords: IVA development, IVA, National Varieties, Tax Systems.

Víctor Manuel Giudice Baca: Doctor en Economía por la Universidad de Budapest, Hungría. Economista por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Ex Funcionario Bancario. Directivo del Colegio de Economistas de Lima, Perú. Past -Decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú.

RECIBIDO: Oct 29, 2015 | APROBADO: Nov 09, 2015 pp: 95 - 100

N° 4, Vol 2 diciembre 2015 ISSN: 1390-9245

INTRODUCCION En las Filipinas el Presidente tiene la facultad para subir el IGV. Único Caso en el Mundo. El Impuesto General a la Ventas fue creado por un gran Tributarista Francés, Maurice Lauré, en 1954. La propuesta era que lo pagaran las empresas, pero se ha ido trasladando a la población. La contribución Sajona y Europea son los cinco Impuestos a la Renta, a los ingresos personales y propiedad contribuyendo cerca del 65 – 70 de los ingresos fiscales en los países desarrollados. El IGV es la Contribución Latina y ha sostenido a los gobiernos del Tercer Mundo mientras se desarrollan los ingresos de la población, y se alcanza el desarrollo económico. Las novedades del IGV son interesantes. 1. China tiene 3 IGV: 17%, 6% y 3% 2. España tiene 5 IGV : 21%, 12%, 10% ,7% y Cero% 3. Japón tiene un solo IGV: 5% (2016)

IGV Reducido se aplica a la atención médica, la compra de medicamentos, los servicios de enseñanza primaria, secundaria y alimentos básicos : pan, menestras, cereales, arroz. El IGV Super–Reducido (4%) se está aplicando en España, Colombia, Ecuador, Venezuela y Costa Rica. También se incluyen IGV cero a la compra de sillas de ruedas y otros utensilios para minusválidos. El IGV Super – Reducido se aplica a los periódicos, libros y medicamentos muy extendidos. Se conoce su existencia en China donde llega incluso a cero por ciento. EL IGV EN LA UNIÓN EUROPEA

11. Dinamarca tiene un solo IGV: 25%

La sorpresa es que los ex países socialistas no construyeron (1945–2014) Sistemas Fiscales basados en las Rentas. Tampoco un Sistema de Recaudación en 70 años, por cuanto el Estado era el propietario de las fábricas y negocios. Luego de la caída del Sistema Socialista en Rusia y Europa Oriental, el IGV ha sido el mayor tributo para financiar los nuevos Estados. Se observará que en los países de Europa Oriental y la ex– Yougoeslavia el IGV es más alto incluso que en Alemania y España. Se detecta que Hungría posee el IGV General más alto de Europa (27%) y Luxemburgo el menor IGV General del Espacio Europeo (15%).

DESARROLLO

España ha tenido la Inteligencia y el Idioma para ponerle nombre a las cinco variedades del IGV :

4. Singapur tiene un solo IGV: 7% 5. Taiwán tiene 2 IGV : 5% y Cero% 6. Vietnam tiene 3 IGV : 10%, 5% y Cero% 7. Turquía tiene 3 IGV : 18%, 8% y 1% 8. Irán tiene un solo IGV: 3% 9. India tiene un solo IGV: 12.5% 10. Austria tiene 3 IGV: 20%, 12% y 10%

El IGV ha evolucionado con más variedad en España, donde las “cifras” han tomado nombre propio. En Perú, recién en Junio 2016 se han aprobado IGVs con devolución (Drawback) para exportación de servicios (Consultoría Jurídica, Consultorías de Proyectos e Ingeniería y Software). Los países ex socialistas han iniciado la construcción de sus Sistemas Tributarios – comenzando el sistema con elevados IGVs de emergencia. España ha dado nombres a las variedades de IGV (IVA) en su territorio : IVA Reducido: 10 %. El contexto de España (21% IGV General) ha creado un IGV Reducido que se aplica a los alimentos agua, carne y pescado. Tam96

bién a medicamentos. El IGV cero se aplica al transporte de pasajeros entre las Regiones, fomentando la distribución de los turistas externos y nacionales entre las regiones.

1. IGV General

21%

2. IGV Reducido

10%

3. IGV Canarias

4. IGV Super-Reducido

5. IGV Cero

Cero %

CINCO IGVS Argentina ha llegado a tener simultáneamente cinco IGVs : 1. IGV General:

21%

2. IGV Reducido:

10.5% pp: 95 - 100

Giudice (2015) EL IGV EN LA ESCENA INTERNACIONAL

3. IGV Reducido II:

4. IGV Super- Reducido:

2.7%

5. IGV Cero:

Cero %

Durante la Crisis Griega (2015) el IGV subió del 13 al 23%. Los nuevos países de la Unión Europea no tienen registros de propiedades ni registro de los ingresos de la población. No existían en el socialismo. Así Hungría (27%), Croacia (25%) y Rumania (24%) disponen del IGV mientras se construyen los registros de las Cinco Rentas que prevalecen en el mundo desarrollado y la Unión Europea. PAÍSES ÁRABES Son la sorpresa en el IGV. El Boom del petróleo que ha durado 40 años (1975 – 2015) ha llegado a su final el año 2016. Los ingresos del crudo permitieron a los gobiernos árabes subvencionar la gasolina, los alimentos y las viviendas, las becas de estudios en Europa para su juventud, etc. El Sistema Tributario es muy débil en los países con abundante Gas y Petróleo de exportación. Costará muchos años educar a la población y los empresarios a contribuir con la educación, la salud, la educación superior y la defensa nacional – a través de los impuestos que sustenten al nuevo estado post-petrolero.

EL IGV EN LA UNION EUROPEA (ENERO 2016) % % 27 %

Objeto 1.- Hungría 2.- Croacia

25%

3.- Dinamarca 4.- Suecia

24%

5.- Finlandia 6.- Rumania 7.- Grecia

23%

8.- Irlanda 9.- Polonia 10.- Portugal

22%

11.- Eslovenia 12.- Italia 13.- España 14.- Bélgica

21%

15.- Letonia 16.- Lituania 17.- Países Bajos 18.- Austria 19.- Bulgaria

23%

20.- Eslovaquia 21.- Estonia 22.- Francia 23.- Reino Unido

AMERICA LATINA COMPARADA El IGV difiere por países. Se ha encontrado que el IGV de Panamá (7%) es uno de los más bajos de América Latina. Cuba (2016, Marzo) no tiene IVA. El IGV más alto del mundo está en Hungría 2016 : 27%. En América Latina Uruguay con 22% y Argentina con 21% son los casos más altos de América Latina 2016. Puerto Rico 2016 creará por primera vez este año el IGV del país. Europa es el continente de IGVs más altos. A pesar de tener un lugar secundario en el Sistema Tributario Europeo (donde priman los cinco impuestos a la Renta) el IGV es altísimo. Por ejemplo 25% en Dinamarca, Suecia y Noruega. He vivido siete años en Suecia y no he visto una persona gorda. Los alimentos son carísimos. Las lechugas vienen a Suecia en avión desde California. Los tomates (también en avión) llegan desde la Isla de Sicilia en Italia. Suecia tiene tres meses de agricultura al año. Finlandia sólo quince días.

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17%

24.- Alemania 25.- Chipre

18%

26.- Malta

15%

27.- Luxemburgo

Fuente: VAT RATES. The European Union Members. OCDE PPT Enero 2016. cc.europa.eu/taxation Traducción: VGB

LA UNION EUROPEA La Unión Europea, al ampliarse hacia el Este (Hungría, República Checa, Rumanía, Polonia, Bulgaria) y el Báltico, se encontró con países que no tenían Sistema Tributario. La armonización (IGV General único en la Unión Europea) no ha sido posible en diez años (2005–2015). Por el contrario los países en crisis como España y Grecia han aumentado sus IGVs, diferenciando aún más el IGV en el Espacio Europeo. Así España, como se indicó, tiene cinco IGVs mientras que la carísima 97

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Dinamarca (25% de IGV) no perdona con IGVs reducidos ni menos aún super- reducidos. Así mismo en la Unión Europea los Gobiernos han creado zonas francas y territorios especiales (Canarias Ceuta, Islas del Canal de Gibraltar etc.) donde el IGV es reducido ó es cero por ciento. Grecia ha creado Islas Turísticas sin IGV mientras Francia ha liberado de IGV a la cuna de Napoleón, Córcega.

En los países Árabes, también en México, Venezuela y Rusia, el Gas y el Petróleo contribuyeron hasta con el 60% de los presupuestos públicos. El barril de petróleo bordeó los 180$ USA hasta el 2014 y hoy (2016) está a 30 dólares por barril.

Los impuestos en Europa Oriental, los Países Bálticos y Polonia deberán construirse de acuerdo al Modelo de la Unión Europea. Rusia es un territorio experimental en tributación. El Impuesto Personal a la Renta está en 13% mientras en Alemania 2015 casi llega al 50% (seis meses de sueldos o ingresos). Los políticos de Francia presentaron un proyecto de 75% de Impuestos a los ingresos muy altos. El tribunal constitucional de Francia rechazó el Proyecto de Ley. (Ver es.rbht.com.economia2013).

El Instituto CATO de California es un Instituto pro-empresarial y muy conservador. Sin embargo ha estudiado profundamente el Sistema Tributario de Estados Unidos. El CATO opina que el Sistema Tributario de Estados Unidos se ha estado reformando en los últimos años más de una vez por día. El Código Tributario tiene ya 3 millones 700,000 palabras. Considerando 500 palabras por página el Código tendría 7,400 páginas, es decir nueve tomos de 800 páginas. Tan solo en el 2008, se realizaron 500 cambios en el Código Tributario. La información fue obtenida de la Abogada de la SUNAT de Estados Unidos (IRS, Internal Revenue Service) en un Informe al Congreso. La propuesta del Instituto CATO es que en Estados Unidos se debería desarrollar un Sistema Tributario de un sólo tributo : El IGV.

Rusia ha introducido el IGV General al 18%. Sin embargo hay un IGV reducido al 10%. El IGV 10% se aplica a medicina importada, equipos médicos, alimentos básicos y ropa para niños. (PKF, obcit.pg10), IGV a cero para la investigación científica. El Caso de la Republica Checa ilustra muy bien 25 años de construcción de un Sistema Tributario en Europa del Este (1990–2015). El IGV (2016) está en 21%. Un IGV 15% y otro de 10%. El IGV 15% se aplica a los alimentos básicos y restaurantes. El IGV 10% se aplica a medicamentos, impresión de libros, alimentos para niños y harinas de cereales. (PKF,obcit.republicacheca, Pág7) LA INDIA También se ha encontrado que la India posee cuatro IGVs : 12.5%; 4%, 1% y cero por ciento – para alimentos, medicinas y servicios médicos, etc. ( Ver definiciones). La India es un país con una acentuada diversidad lingüística y cultural en 28 Estados. Cada Estado está facultado a fijar su monto de IGV. Hace poco (2014) ocho Estados de la India no tenían aun IGV. Sería interesante investigar si en Perú cada región (son 24) pudiera determinar el IVA o los IGVs de la Región. La sorpresa del IGV en los países Árabes petroleros y musulmanes es que en Omán, Bután, Qatar Gambia, Tanzania y Siria el IGV es cero. En Yemen el IGV es 2%. Corea del Norte (2–4%). Tailandia (7%). En el mayor país petrolero de África, Nigeria, el IGV es 5%.

EL MONOTRIBUTO EN ESTADOS UNIDOS

CONCLUSIONES 1. El estudio del IGV en la Escena Internacional nos ha enseñado que hay países hasta con cinco IGVs. 2. El conjunto de IGVs de España es el más evolucionado al crear cinco IGVs, e IGVs de distribución del Turismo entre las regiones al lanzar el IVA cero para transporte de pasajeros. El IGV Canarias (7%) estimula a los Turistas Europeos a viajar a las Islas soleadas de Canarias, cerca de África y alejadas del territorio español. 3. Grecia la lanzado el “IGV Cero” para varias Islas Turísticas en clara competencia con el IGV Canarias (7%) de España. 4. Los mayores Centros Turísticos de Perú son Cusco, Ancash, Tacna y Arequipa. No hay un IGV turístico en estas regiones. 5. La construcción de Sistemas Tributarios en Europa del Este, Países Bálticos y la ex Yugoslavia que empezó con la desaparición del bloque soviético (1990–216) ha durado 25 años. Hungría lidera el IGV del mundo, con 27%. El IGV de

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Rusia ha experimentado una mayor evolución. Rusia posee el IGV General de 18%, el IGV 10% y el IGV Cero orientado a la inversión en Investigación Científica. 6. El IGV europeo está alcanzando los límites de dureza. Dinamarca es carísima y el IGV está en el límite de 25%, dos puntos menos que el Record Mundial de Hungría (27% de IGV). 7. El IGV es el principal Ingreso Tributario de América Latina. La tendencia de largo plazo es que las rentas subirán en nuestros países y se convertirán en las principales fuentes fiscales hacia el año 2030. En Europa y Estados Unidos los IGVs son la segunda Fuente de Ingresos Fiscales, siendo los Impuestos a la Renta los principales Tributos de los países desarrollados. 8. Dificultades creada por el IGV : Aumenta el fraude y se extienden las Auditorias y Penalidades. La Autoridad Fiscal se ve orientada a prevenir los fraudes. Se requiere más tecnologías costosas para detectar el fraude del IGV.

Perú 20 millones y en México 70 millones. La mejor Política Fiscal entre ambas opciones es ampliar la Base de Contribuyentes y detectar los focos y regiones de evasión del IGV. Al mismo tiempo reducir las excepciones y otros créditos fiscales. También se ha – considerado gravar no sólo los bienes con el IGV sino introducir el IGV de servicios. 13. La Reforma Fiscal 2001–2013 de India fue la más exitosa de su historia: Se introdujo el IGV en reemplazo de numerosos impuestos difíciles de cobrar en 28 Estados. Los 28 Estados tuvieron éxitos imprevistos. 25 Estados aplicaron el IGV y 3 pidieron más plazos. Los Estados de mayor éxito fueron los Estados con mayor Desarrollo Industrial del país y con mayor experiencia tributaria entre empresarios y consumidores. Se simplificaron muchos impuestos en un solo tributo fácil de pagar: el IGV.

9. La Unión Europea aumentó el IGV al 21% en Promedio, considerando que el IGV controla el exceso de consumo y no afecta a la inversión ni el deseo de trabajar más por nuevos ingresos. El Wall Street Journal (2015) opinó que el gigantesco IGV no ha reducido ni los impuestos al ingreso personal ni ha solucionado los enormes déficits en la Unión Europea. 10. La crítica del IGV en Europa es que se introducen a porcentaje aceptable (9%) y luego asciende cada año. Dinamarca introdujo el IGV al 9% y el 2016 está en 21%. Alemania lo introdujo al 10% y el 2016 está en 19%. Italia avanzó del 12% al 20% en cinco años. (2010–2015) 11. El IGV es un instrumento de política competitiva entre las naciones. Inglaterra y Irlanda tiene IGVs bajos frente a Alemania y atraen turistas y compradores del continente a sus territorios. Los japoneses suelen viajar de compras a Singapur, donde no hay IGV y son bajos. En Singapur los japoneses compran productos japoneses sin impuestos. 12. El IGV es un gran “Colector de Fondos” de los estados. Se puede ampliar los ingresos bien alzando la Tasa (de 18% – 19%, por ejemplo) o bien ampliando la base de contribuyentes. En el Caso de Brasil las contribuciones del IGV provienen de 130 millones de consumidores, en pp: 95 - 100

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Asia Pacific Tax Guide 2015 PKF.consultora. Tiene 400 Oficinas en 180 países. Dos oficinas en Surco, Lima, Perú Dowland 146 Pág. Azam Khan y Otros (2013) El Impacto del IVA en los principales Estados de la India. www.rjfp. ro. Revista Rumana de Política Fiscal. Junio 2013. Relata experiencia de Ocho años de haber introducido el IVA como el Principal Tributo Nacional. (2005–2013)

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Chávez Gonzales (2012) La Neutralidad del IGV. Un Análisis Económico. www.esan.edu.pe/conexion DePeru.com.empresas/calcula_IGV.php Ejercicios en IGV, Perú

Blog

El IVA en los países de la Unión Europea. Getquipu. com. Accesado 20 Marzo 2016. Quipu es una Consultora Fiscal localizada en Barcelona, España. Guía Tributaria SUNAT. guiatributaria.sunat.gob.pe Ver Glosario Tributario Pingo Flores, Rolando (2013) Casos Prácticos de Cálculo de Impuestos. 11Pág. cpcrolandopingoflores.bligoo.es/casos Republica Checa 2015/2016. PKF publication. Dowlandpublication.2016. 1 6 Pág. Russia Beyond The Head Lines (2013) En Rusia se pagan menos impuestos que en Europa. (es. rbht.com/economía/2013) Rusia 2013. Tax Guide. Guía de Impuestos en Rusia 2013. (www.pkf.com/media/1958984). La Consultora PKF produce información fiscal de 90 países. PKFworld Wide Tax Guide 2013. www.pkf.com Altig David et alla Simulación de una Reforma Tributaria en Estados Unidos. (Simulating Fundamental Tax Reform in The USA) Emblem. berkeley.edu/auerbach. Accesado 24 de Marzo 2016 El Documento es una simulación computarizada de

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INSTRUCTIVO PARA PUBLICAR ARTÍCULOS ACADÉMICOS Y DE INVESTIGACIÓN EN LA REVISTA “SURACADEMIA” DEL ÁREA JURÍDICA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA SURACADEMIA es la revista del Área Jurídica, Social y Administrativa de la Universidad Nacional de Loja, se constituye como un instrumento especializado en tratar temas académicos y de investigación científica en las áreas: jurídicas, sociales, económicas y administrativas, se publica semestralmente en formato impreso y digital. La revista SURACADEMIA recepta manuscritos originales, inéditos y que no estén en proceso de revisión o aprobados para su publicación en otras revistas; y, manuscritos que hayan sido presentados en congresos científicos. Los manuscritos a presentarse deberán cumplir con el presente instructivo y sus contenidos enmarcarse en la línea de investigación del Área Jurídica, Social y Administrativa. CLASIFICACIÓN: 1. De investigación científica y tecnológica.- Presenta de manera detallada los resultados originales de proyectos de investigación. La estructura contiene los siguientes apartados: Introducción, Metodología, Resultados, discusión y conclusiones. 2. De reflexión o ensayo.- Muestra resultados de investigación terminada desde una perspectiva analítica, interpretativa o crítica del autor, sobre un tema específico, recurriendo a fuentes originales. 3. De revisión.- Exhibe resultados sistematizados y analizados de investigaciones publicadas o no publicadas. Se caracteriza por presentar una cuidadosa revisión bibliográfica. 4. Otros.- Cartas al editor, Reseñas de libros o tesis y Reportes de casos.

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Título Datos del libro Introducción Desarrollo Conclusión Nombre de la persona que escribe la reseña.

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- Las citas con más de 40 palabras, todo el texto se corre 5 espacios y es punto final al concluir la cita. Ver norma APA sexta edición 2016. Fuente: Centro de escritura javeriana Normas APA sexta edición. 2010. Dos autores.- Cuando son dos autores sus apellidos van separados por “y”, si se publica en inglés por “&”. Y se corre la primera línea 5 espacios. Ejemplo: - Garay y Cáceres (2010) afirman que es posible (...). Cuando iniciamos con los autores. - (...) es necesario hacer esas consideraciones Garay y Cáceres (2010).Cuando los autores están al final. Fuente: Centro de Escritura Javeriano. 2016. Normas APA 6ta Edición. Formato del Manuscrito. Consulta el 23 de mayo de 2016.http://goo.gl/HPCVTz[1] http:// goo.gl/PMqiGJ Tres a cinco autores.- Cuando son de tres a cinco autores, la primera vez que se citan se indican los apellidos de todos. Posteriormente se cita sólo el primero y se agrega et al, seguido de punto (et al.). Ejemplo: - Martínez, Céspedes, y Carrillo (2013) aseguran que la educación es (...). Martínez. et al. (2009) refieren que es importante (...). Centro de escritura javeriana Normas APA sexta edición. 2010. Fuente: Centro de Escritura Javeriano. 2016. Normas APA 6ta Edición. Formato del Manuscrito. Consulta el 23 de mayo de 2016.http://goo.gl/HPCVTz[1] http:// goo.gl/PMqiGJ Referencias bibliográficas. Modo de desarrollar las referencias bibliográficas. Libro: Centro de escritura javeriana Normas Apa sexta edición. 2010.

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Cada libro en la primera página trae una identificación que provee toda la información necesaria para realizar la referencia bibliográfica. La página que Usted encontrará será similar a esta. Ejemplo: Forma básica Apellido, A.A. (año). Título. Lugar de publicación: Editorial. Induráin, E.L. (2006). Electrones, neutrinos y quarks. Barcelona, España. Crítica. Libro con autor Apellido, A.A. (año). Título. Ciudad. País: Editorial. Wilber. K. (1997). La búsqueda científica del alma. Madrid. España: Editorial Debate. Libro en versión electrónica Online Apellido, A.A. (año). Título. Recuperado de http:// www..com De Pedro Silot, J.(1887). La lucha de contrario en Rusia. Recuperado de http://abac. gov. ru. Capítulo de un libro Se referencia un capítulo de un libro cuando el libro es con editor, es decir, que el libro consta de capítulos escritos por diferentes autores. Apellido, A.A.,y apellido, B.B.(año).Título del capítulo o la entrada. En A.A. apellido. (Ed), Título del libro (pp.xx-xx). Ciudad, País: Editorial. Matías, V.(2008). “...Los exámenes de la Educación Superior no tienen relación con los contenidos del bachillerato,,,,,,, Universidad Nacional de Loja (pp.22-32).: Sello editorial revista. AERC. Fuente: Centro de Escritura Javeriano. 2016. Normas APA 6ta Edición. Formato del Manuscrito. Consulta el 23 de mayo de 2016.http://goo.gl/ HPCVTz[1] http://goo.gl/PMqiGJ

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Recursos electrónicos Página de Internet Autor. “Título de la página consultada”. Fecha de publicación en la Web. Título del portal Web. Fecha de acceso a la página <dirección de la página consultada>. Ejemplo: Chacal, María. “Noches en tinieblasr”. 2011. Chacal, María: 2011 <http://www.clubcultura.com/club m&g Fuente: Centro de Escritura Javeriano. 2016. Normas APA 6ta Edición. Formato del Manuscrito. Consulta el 23 de mayo de 2016.http://goo.gl/HPCVTz[1] http:// goo.gl/PMqiGJ Revista en línea: Autor. “Título página Web”. Título de la revista. Fecha de publicación. Fecha de acceso <Dirección completa de la página consultada>. Ejemplo: Pedroso Ávila, Ernesto. “La lectura y el desarrollo cognitivo en los niños ciudad de Loja. (Mayo – marzo 23 de mayo 2011). <http:// http://www.ucm. es/ >. Fuente: Centro de escritura javeriana Normas Apa sexta edición. 2016. Leyendas de figuras Todas las figuras deben tener una leyenda, la cual debe estar justificada a la izquierda. El encabezado debe contener la palabra figura y el número correspondiente seguido por un punto. Cada leyenda debe entregar una descripción sintética que debe ser comprensible sin referencia al texto principal. Las leyendas de figuras distintas deben ir separadas por una línea en blanco.

Fuente: Centro de Escritura Javeriano. 2016. Normas APA 6ta Edición. Formato del Manuscrito. Consulta el 23 de mayo de 2016.http://goo.gl/HPCVTz[1] http:// goo.gl/PMqiGJ Cuadros: El texto es la forma más rápida y eficiente de presentar pocos datos, los cuadros son ideales para presentar datos precisos y repetitivos. Figuras: Todas las figuras (diagrama, gráfico, mapa o foto) deben ir pegadas como imágenes centradas en páginas separadas y correlativas al final del manuscrito, indicando su número respectivo en la parte inferior de la figura. Gráficos: Las tablas, figuras, gráficos, diagramas e ilustraciones y fotografías, deben contener el título o leyenda explicativa relacionada con el tema de investigación que no exceda las 15 palabras y la procedencia (autor y/o fuente, año, p.00). Se deben entregar en medio digital independiente del texto a una resolución mínima de 300dpi de 10 x 15 cm (en JPG, TIFF, PSD), según la extensión del artículo, se puede incluir de 5 a 10 gráficos y su posición dentro del texto. Fuente: Centro de Escritura Javeriano. 2016. Normas APA 6ta Edición. Formato del Manuscrito. Consulta el 23 de mayo de 2016.http://goo.gl/ HPCVTz[1] http://goo.gl/PMqiGJ Bibliografía Pedroso. Martínez, Carlos (2014). La vida y la muerte. Editorial Pueblo y de Educación. Ciudad de Guayaquil. Ecuador. Los manuscritos enviados serán originales y no estar sometidos a evaluación por ninguna otra revista científica ni publicados anteriormente. La Revista Suracademia del Área Jurídica, Social y Administrativa, emplea las herramientas antiplagio para garantizar la originalidad de los manuscritos.

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ARTICULO CIENTÍFICO

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