hva er EU

forslag1.qxd:omslag1

27-09-11

10:07

Side 1

8

EU

Kristian Sarastuen Anders Ystad www.universitetsforlaget.no

l

Kristian Sarastuen Anders Ystad

ISBN 82-15-00505-5

www.universitetsforlaget.no

hva er

EU

Kristian Sarastuen (f. 1976) og Anders Ystad (f. 1976) har mastergrad i European Public Affairs fra universitetet i Maastricht. Sarastuen har i mange år arbeidet som nyhetsjournalist, har vært EU-lobbyist for norsk næringsliv og er i dag kommunikasjonsrådgiver i Argument. Ystad var gjennom flere år tilknyttet Dagbladets nyhetsredaksjon og arbeider nå som EU-rådgiver for Statoil i Brussel.

Universitetsforlaget har utfordret noen av Norges fremste fagformidlere til å gi svar på krevende spørsmål. hva er-bøkene er velskrevne introduksjoner som gir begynneren stimulerende møter med ukjente tema, og den viderekomne nye perspektiver.

hva er

hva er I lys av de store forandringene EU har gjennomgått i løpet av de siste årene, er det viktig å vite hva EU egentlig er. hva er EU gir en introduksjon til hvordan unionen er bygget opp, og til hvordan det daglige arbeidet foregår.

Boken belyser bl.a. historien bak EU, de ulike institusjonenes rolle, hvordan en lov blir til innenfor EU-systemet, fem sentrale politikkområder (landbruk, handel, konkurranse, økonomi og miljø), samt Norges forhold til EU.

Hva er funksjonshemming.indd 6

16.08.2010 13:56:52

Hva er EU Page 1 Monday, February 14, 2005 12:33 AM

ďœą

hva er EU

Hva er EU Page 2 Monday, February 14, 2005 12:33 AM



hva er eu

Universitetsforlaget har utfordret noen av Norges fremste fagformidlere til å gi svar på krevende spørsmål. hva er-bøkene er velskrevne introduksjoner som gir begynneren stimulerende møter med ukjente tema, og den viderekomne nye perspektiver.

HAR UTKOMMET:

hva er FILOSOFI Lars Fr. H. Svendsen

hva er SOSIALANTROPOLOGI Thomas Hylland Eriksen

hva er IDÉHISTORIE Trond Berg Eriksen

hva er SOSIALT ARBEID Irene Levin

hva er LITTERATURVITENSKAP Erik Bjerck Hagen

hva er SPRÅK Helene Uri

hva er PSYKOLOGI Carl-Erik Grenness KOMMER:

hva er BIOLOGI Dag O. Hessen

hva er MAKT Fredrik Engelstad

hva er ETIKK Arne Johan Vetlesen

hva er MENNESKERETTIGHETER Njål Høstmælingen

hva er FEMINISME Cathrine Holst

hva er PEDAGOGIKK Gunn Imsen

hva er INTERNETT Gisle Hannenyr

hva er PSYKISK LIDELSE Finn Skårderud

hva er KREATIVITET Geir Kaufmann

www.universitetsforlaget.no

Hva er EU Page 3 Monday, February 14, 2005 12:33 AM

ďœł

Kristian Sarastuen og Anders Ystad

hva er EU

universitetsforlaget

Hva er EU Page 4 Monday, February 14, 2005 12:33 AM



hva er eu

© Universitetsforlaget 2005 ISBN 82-15-005055 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no

Omslag: Vibeke Jerkaas, GRIFF Kommunikasjon AS Sats: Rusaanes Bokproduksjon AS Trykk og innbinding: AIT Otta AS Boken er satt med: Minion 9,5/13,5 Papir: 90 g Munken Elk 1,5

Hva er EU Page 5 Monday, February 14, 2005 12:33 AM



Innhold Forord 7  

EU som system 11  

Fra kull og stål til politisk union – historien om EU 19  

Institusjonene i EU – hvem gjør hva? 40  

Saksgangen innad i EU-institusjonene 71  

Slik lager EU lover 81  

EU-budsjettet 88  

Politikkområdene i EU 94

Hva er EU Page 6 Monday, February 14, 2005 12:33 AM



hva er eu

 

Norge og EU – isolasjon eller samarbeid? 127 Hva nå, EU? 135 Noter 138 Appendiks 142 Register 147

Hva er EU Page 7 Monday, February 14, 2005 12:33 AM

forord



Forord Denne boken har blitt til gjennom en av de mest begivenhetsrike periodene i Den europeiske unions (EUs) historie. Mot slutten av 2002 ble det avgjort at ti nye land skulle bli med fra 1. mai 2004, noe som innebar den største geografiske utvidelsen noensinne. Alle de nye landene befant seg på et helt annet politisk og økonomisk nivå enn de øvrige, og innlemmingen skulle komme til å prege mesteparten av arbeidet i EU i denne perioden.

Innenfor samme tidsrom – sommeren 2003 – leverte EU-konventet for Europas fremtid sitt forslag til en «grunnlovstekst» for EU som statslederne i medlemslandene i løpet av det neste året skulle komme til enighet om. Målet for EU-konventet var blant annet å samle traktatene i en felles tekst samt å bringe Europas borgere nærmere EU-regimet i et forsøk på å skape mer politisk legitimitet. I juni 2004 ble statslederne enige om den endelige teksten, og innen utgangen av 2006 skal teksten være ratifisert i medlemslandene.

De to momentene ovenfor er blant de viktigste begivenhetene som har funnet sted i europeisk integrasjonshistorie. Å skrive en bok om hva EU er mens unionen utvikler seg i så høyt tempo, har ikke vært lett. Men kanskje desto viktigere. I takt med at EU stadig griper om seg, både geografisk og innholdsmessig, er det tilsvarende viktig å vite hva EU egentlig er, ikke minst i forhold

Hva er EU Page 8 Monday, February 14, 2005 12:33 AM



hva er eu

til debatten omkring Norges forhold til unionen. Vi håper denne boken vil bidra til økt forståelse i så måte.

Hva er EU er ikke et polemisk essay eller en dyp teoretisk redegjørelse om EU. Boken prøver heller ikke å beskrive alle aspekter ved unionen – til det er 150 sider altfor lite. Det den derimot prøver å gjøre, er å gi en introduksjon til hvordan EU er bygd opp og hvordan det daglige arbeidet foregår slik som unionen ser ut i dag. Hva gjør de ulike institusjonene, og hvem av dem har mest innflytelse på politikken? Hvordan er makten fordelt mellom Brussel1 og medlemslandene? Hvordan blir en lov til i EU-systemet? Dette er temaer som vil bli belyst.

Til tross for at fokus i Hva er EU vil være på hvordan unionen ser ut i dag, er det samtidig viktig å erkjenne at EU er resultatet av en unik historisk prosess. Det er umulig å forstå EU hvis man ikke kjenner historien bak Den europeiske union. Historien om EU gir også grunnlag for å spekulere i hvordan morgendagens statsledere vil ønske å løse utfordringer som Europa står overfor i fremtiden.

Du vil på langt nær være utlært om EU etter å ha lest denne boken, men den kan fungere som et springbrett til å finne dypere og bredere kunnskap. Den bør leses som en kortfattet guide eller som et oppslagsverk, supplert av tips til videre lesning. Kapittel 1 tar for seg EU som system, kapittel 2 forteller historien om EU. Kapittel 3 beskriver EUs institusjoner og hvordan de forholder seg til hverandre. Kapittel 4 beskriver hvordan saksgangen foregår innad i Europakommisjonen, Europaparlamentet og Ministerrådet. Kapittel 5 er viet samhandlingen mellom de mest sentrale institusjonene. I kapittel 6 tar vi for oss EUs budsjett, og i kapittel 7 beskriver vi noen av de mest sentrale politikkområdene i unionen. Til slutt, i kapittel 8, går vi nærmere inn på Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen.

Vi vil gjerne få takke alle som har gitt oss verdifulle tilbake-

Hva er EU Page 9 Monday, February 14, 2005 12:33 AM

forord



meldinger underveis: Thomas Sæbø, Gunnar Selvik og Arne Kloster. En særlig takk rettes til Tore Chr. Malterud, Paal Frisvold og Bjarne Stakkestad. Vi vil i tillegg trekke frem den verdifulle kunnskapen vi fikk fra vår tid ved forsknings- og formidlingsinstitusjonen European Institute of Public Administration (EIPA) i Maastricht i Nederland, som vi begge var tilknyttet en periode i 2003.

Brussel, januar 2005 Kristian Sarastuen og Anders Ystad

Hva er EU Page 10 Monday, February 14, 2005 12:33 AM



hva er eu

Hva er EU Page 11 Monday, February 14, 2005 12:33 AM

1 eu som system



  

EU som system «Hvem ringer jeg hvis jeg vil snakke med Europa?» skal den tidligere amerikanske utenriksministeren Henry Kissinger ha spurt.

Fra et amerikansk ståsted bestod Europa inntil nylig av en samling småriker som ikke klarte å forene sine ønsker og uttrykke felles politiske mål fordi landene ofte hadde svært motstridende interesser. Dette vanskeliggjorde samarbeidet over Atlanterhavet.

Etter at statslederne skrev under på EUs grunnlov2 sommeren 2004, har Kissinger fått svar på spørsmålet sitt. EU vil, dersom grunnloven blir ratifisert i medlemslandene, få en utenriksminister som kan uttrykke hele unionens interesser overfor omverdenen, og som skal få bukt med den uklare maktstrukturen som preger unionen i dag. En felles utenrikspolitisk røst signaliserer også for omverdenen at Europa har en global agenda som kan uttrykkes gjennom én person, og ikke flere, slik situasjonen er i dag.

Men hva er så EU? Den europeiske union er verdens største og mest omfattende politiske, juridiske og økonomiske samarbeidsprosjekt, som nå omfatter 25 selvstendige land og nærmere en halv milliard mennesker. Unionen har sin egen nasjonalsang, sitt eget flagg, sin egen myntenhet og sine egne representasjoner

Hva er EU Page 12 Monday, February 14, 2005 12:33 AM



hva er eu

rundt om i verden. Medlemslandene har satt opp felles institusjoner som de har delegert noe selvstendighet til fordi de mener at visse beslutninger tas bedre i fellesskap. Denne suverenitetsdelingen – at europeiske land har overdratt makt til felles institusjoner – kalles gjerne for europeisk integrasjon. Medlemskapskriteriene – nedfelt i traktatene – er å være en europeisk, lovbasert stat som respekterer frihet, demokrati og menneskerettigheter.

Fra å være et temmelig beskjedent felles marked for kull og stål i 1952, har det som nå er EU utviklet seg til å bli en union med betydelig selvstendig makt. Ikke bare har EU et mer omfattende beslutningssystem enn de fleste andre internasjonale organisasjoner; hele dens historie preges også av stadig tettere integrasjon, som med innføringen av euro som betalingsmiddel i 2002 markerte at (de fleste3) landene var villige til å gi slipp på et av de mest følelsesladde nasjonale symboler – myntenheten. Å forstå hele EU-systemet fullt ut krever at man tenker på to nivåer. For det første må unionen forstås som «ideen EU», altså ideologien, historien og formålet med en tett integrasjon. For det andre må EU forstås som den praktiske hverdagen, altså det daglige politiske og byråkratiske arbeidet som legges ned for å for å få «ideen EU» ut i livet. Disse to nivåene er ikke motsettende, men utfyllende. Grunntanken bak det som nå er EU, altså ideen EU, har alltid vært å legge til rette for fred, stabilitet og økonomisk vekst ved å integrere land gjennom økonomiske og politiske forpliktelser. Utvidelsen av EU 1. mai 2004 var en viktig påminnelse i så måte. På denne dagen ble unionen utvidet med ti nye medlemsland, og en ny historisk epoke ble påbegynt i Europa. Mindre enn 15 år etter at jernteppet falt, har øst og vest ikke bare lagt gamle strider bak seg, men også gått inn i en felles politisk, juridisk og økonomisk union uten sidestykke.

Området som for få år siden var en konfliktsone mellom USA

Hva er EU Page 13 Monday, February 14, 2005 12:33 AM

1 eu som system



og Sovjetunionen i Den kalde krigen, er i dag det geografiske sentrum i EU. Den praktiske siden av EU – altså byråkratiet, institusjonene og lovverket – er mindre glamorøs, men like viktig, ettersom dette er selve motoren i integrasjonsprosessen. Det er fortsatt det indre marked og ønsket om økonomisk vekst og harmonisering av nasjonale lovverk og standarder som er den daglige drivkraften i unionsarbeidet. Svært mange av lovforslagene i dag dreier seg om å strømlinjeforme det indre marked, altså å sikre den frie flyten av varer, personer, tjenester og kapital (de fire friheter). Når man leser om EU, er det derfor viktig å ha begge disse nivåene i bakhodet.

Hvem har makten i EU – medlemslandene eller Brussel?

I statsvitenskapelig litteratur er forståelsen av makt viet mye plass, så også i Hva er EU. Selv om begrepet er svært omdiskutert, lar vi den generelle diskusjonen ligge her. Vi skal imidlertid knytte maktbegrepet til forståelsen av to modeller som forhåpentligvis kan fortelle oss hvem som bestemmer retningen EU beveger seg i. De to modellene kalles henholdsvis den mellomstatlige og den overnasjonale modellen.4 Er det medlemslandenes stats- og regjeringssjefer eller er det politikerne og byråkratiet i Brussel som sitter med den reelle makten?

En tilhenger av den mellomstatlige modellen vil mene at EU først og fremst er dirigert av medlemslandenes ønsker og interesser. Unionen vil, satt på spissen, være en arena for nasjonale styrkekamper der målet er å sikre seg og sine best mulige resultater i forhandlingene. Grunnsynet er at verden er anarkisk i sitt vesen, og at endringer i samarbeidet bare reflekterer medlemslandenes ønske om å bedre situasjonen for seg selv.

Hva er EU Page 14 Monday, February 14, 2005 12:33 AM



hva er eu

Overnasjonalitet har ingen spesifikk definisjon, men betegner et samarbeid som går ut over det rent folkerettslige – altså samarbeid mellom stater. Begrepet overnasjonalitet forsøker å formidle hvor mye selvråderett en gruppe land har gitt fra seg for, gjennom tilslutning til et fellesskap, å kunne løse problemer på en annen og forhåpentligvis bedre måte.

De overnasjonale aspektene i EU har i hovedsak sin bakgrunn i fire forhold. For det første gjelder det for bruken av kvalifisert flertall i Ministerrådet, noe som innebærer at ett eller flere land kan stemmes ned av flertallet. Tidligere var enstemmighet regelen i dette forumet, men i takt med at unionen utvidet seg geografisk og la under seg stadig flere politikkområder, ble det klart at kvalifisert flertall5 var en nødvendig mekanisme for at forhandlingene ikke alltid skulle låse seg. En overgang til mer bruk av kvalifisert flertall kan høres ut som en teknisk justering, men har store innvirkninger på hvordan et samarbeid arter seg i praksis.

For det andre kan man si at EU har innslag av overnasjonalitet ved at Europakommisjonen overvåker medlemslandene og kan klage dem inn for domstolen ved brudd på regelverket.

For det tredje har det sin bakgrunn i at EF-domstolen har makt til å dømme landene som har avgitt suverenitet til den.

For det fjerde representerer Europaparlamentet en viss grad av overnasjonalitet ettersom representantene (i teorien) skal ha en ideologisk tilknytning som ikke nødvendigvis følger nasjonale interesser.

Politikk eller jus?

Hva er EU vil vise at politiske hendelser på 1990-tallet som ikke nødvendigvis direkte angikk EF/EU – Berlinmurens og Sovjetunionens fall, blant annet – likevel bidrog til å forme unionen slik den ser ut i dag. Den vil også formidle hvordan det økonomiske

Hva er EU Page 15 Monday, February 14, 2005 12:33 AM

1 eu som system



aspektet har ligget som et bakteppe gjennom hele integrasjonsprosessen. Det juridiske aspektet, derimot, vil ikke bli beskrevet like utførlig i denne boken. Det betyr ikke at det ikke er viktig.

Det juridiske arbeidet som har blitt lagt ned i EU er formidabelt, og det har tidvis vært selve pådriveren for integrasjonsprosessen. Det juridiske grunnlaget som EU hviler på, illustrerer hvor viktig plass jus har i Europas mentalitet. Dette viser seg både kvantitativt – med en betydelig samling primær- og sekundærlover – og kvalitativt – fra å være et økonomisk og folkerettslig rettssystem til å utvikles til noe som på visse områder kan minne om et føderativt system.6 Til tross for at det kan virke detaljert og trivielt, er det juridiske aspektet åpenbart noe av styrken til EU i og med at det gjør unionen i stand til å binde medlemslandene til faktisk å forplikte seg til å følge opp det de har blitt enige om.

Om ikke jus blir tildelt særlig stor plass her, er en kort juridisk begrepsforklaring likevel viktig: Det er en vanlig oppfatning at Maastricht-traktaten fra 1992 gjorde om Det europeiske fellesskap (EF) til Den europeiske union (EU). Dette er ikke korrekt.

EU tok inn i seg EF (heretter Fellesskapet), det erstattet det ikke.

EU er hele rammeverket som medlemslandene og EU-institusjonene samles under, og inkluderer de tre søylene i EU-templet som ble reist ved signeringen av traktaten (se illustrasjonen nedenfor).

Søyle 2 er den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken (FUSP), mens søyle 3 er det politimessige og strafferettslige samarbeidet (PSS). Begge disse søylene er tuftet på mellomstatlig samarbeid, altså et samarbeid der nasjonalstatene fremdeles har all makten og EF-domstolen ikke har noen jurisdiksjon.

Søyle 1, derimot, var det opprinnelige EF, og det er gjerne denne søylen folk tenker på når EU nevnes. Når man snakker om EUs indre marked, om landbrukspolitikk, handelspolitikk,

Hva er EU Page 16 Monday, February 14, 2005 12:33 AM



hva er eu

DEN EUROPEISKE UNION (EU) FUSP

S Ø Y L E

2

Fellesskapet (EF) Søyle 1 • Roma-traktaten (som revidert ved Enhetsakten) • Det indre marked • Landbruk og fiskeri • Strukturpolitikk • Handelspolitikk • Forbrukerbeskyttelse • Helse • Økonomiske og monetære forhold • Transport • Sysselsetting • Utdanning og kultur • Sosialpolitikk

PSS

S Ø Y L E

3

• Visa • Asyl • Innvandring • Sivilrett

DET EUROPEISKE RÅD Figur 1: EUs tre søyler

økonomisk og monetært samarbeid, transport, miljøvern, helse- og utdanningspolitikk, for å nevne noen politikkområder, er det altså Fellesskapet, eller søyle 1, man egentlig refererer til.

Dette vil også være fokus i denne boken.

Hva er EU Page 17 Monday, February 14, 2005 12:33 AM

1 eu som system



De fire innrammede punktene i søyle 1 hørte opprinnelig til søyle 3, men medlemslandene er blitt enige om å overføre mer av kompetansen innenfor disse områdene til Fellesskapet.

Forskjellen mellom søyle 1 og hele EU-konstruksjonen er viktig fordi de overnasjonale elementene bare er å finne i søyle 1, mens det i de to andre søylene er medlemslandene som bestemmer utfallet. Mens EF er underlagt en strengt definert felleskapslovgivning, er EU med andre ord en konstruksjon uten noen klar juridisk struktur.

Menneskene i EU-systemet Ingen politiske systemer er selvdrevne, og som en avslutning på innledningen må vi nevne den kanskje viktigste mekanismen i hele EU-systemet – menneskene som arbeider der. Mange av de som jobber i Brussel har til en viss grad lagt bak seg sin nasjonale identitet og jobber i stedet for å fremme saker som gagner Europa i sin helhet, ikke bare enkeltland. Tusenvis av saksbehandlere, politikere og representanter for ulike organisasjoner fra de 25 medlemslandene arbeider daglig med å løse utfordringene som Europa står overfor. Mennesker som arbeider i næringslivet, representanter for land utenfor unionen (deriblant Norge), mange ikke-statlige organisasjoner og en rekke andre aktører, er blitt en del av dette internasjonale miljøet. Denne møteplassen på europeisk plan, der representanter for ulike land og profesjoner får muligheten til å teste sine ideer og knytte kontakter, er uten tvil svært viktig for formingen av EU og de veivalgene unionen har tatt og kommer til å ta i årene fremover.

I dette nettverket er det viktig å ikke glemme maktfaktoren som ligger i nære, personlige bånd mellom mennesker i ulike posisjoner og ulike institusjoner. Denne dynamikken er svært relevant for å forstå Brussel, men den er ikke alltid like lett å

Hva er EU Page 18 Monday, February 14, 2005 12:33 AM



hva er eu

oppdage. Medlemslandenes permanente representasjon – EUambassadørene – er et godt eksempel på dette. Disse ambassadørene knytter nære personlige bånd til sine kolleger, og disse relasjonene har vist seg å være en svært viktig mekanisme for å løse fastlåste konflikter i beslutningssystemet. Systemet har mottatt kritikk for å være for lite demokratisk, ettersom det er vanskelig å få innsyn i saksbehandlingen og dermed kunne etterprøve avgjørelsene. Samtidig har dette vist seg som et svært effektivt og smidig system som er helt nødvendig for at visse typer beslutninger skal kunne fattes. Vi vil gå nærmere inn på det menneskelige elementet der det er naturlig i kapitlene om institusjonene og lovproduksjonen.

Videre lesning Craig, P. og Burca, G. de (1998): EU Law. Oxford: Oxford University Press.

Peterson, J. og Bomberg, E. (1999): Decision-Making in the European Union. London: Macmillan.

Traktatene og EUs juridiske grunnlag kan finnes på EUs egne hjemmesider: http://www.europa.eu.int/abc/treaties_en.htm Weatherill, S. (2004): EU Law: the Essential Guide to the Legal Workings of the European Union. 4. utgave. London: Penguin Books.

Wyatt, D. og Dashwood, A. (1993): European Community Law. London: Sweet and Maxwell.

Hva er funksjonshemming.indd 6

16.08.2010 13:56:52

forslag1.qxd:omslag1

27-09-11

10:07

Side 1

8

EU

Kristian Sarastuen Anders Ystad www.universitetsforlaget.no

l

Kristian Sarastuen Anders Ystad

ISBN 82-15-00505-5

www.universitetsforlaget.no

hva er

EU

Kristian Sarastuen (f. 1976) og Anders Ystad (f. 1976) har mastergrad i European Public Affairs fra universitetet i Maastricht. Sarastuen har i mange år arbeidet som nyhetsjournalist, har vært EU-lobbyist for norsk næringsliv og er i dag kommunikasjonsrådgiver i Argument. Ystad var gjennom flere år tilknyttet Dagbladets nyhetsredaksjon og arbeider nå som EU-rådgiver for Statoil i Brussel.

Universitetsforlaget har utfordret noen av Norges fremste fagformidlere til å gi svar på krevende spørsmål. hva er-bøkene er velskrevne introduksjoner som gir begynneren stimulerende møter med ukjente tema, og den viderekomne nye perspektiver.

hva er

hva er I lys av de store forandringene EU har gjennomgått i løpet av de siste årene, er det viktig å vite hva EU egentlig er. hva er EU gir en introduksjon til hvordan unionen er bygget opp, og til hvordan det daglige arbeidet foregår.

Boken belyser bl.a. historien bak EU, de ulike institusjonenes rolle, hvordan en lov blir til innenfor EU-systemet, fem sentrale politikkområder (landbruk, handel, konkurranse, økonomi og miljø), samt Norges forhold til EU.