Alminnelig forvaltningsrett by Universitetsforlaget

Denne boken behandler de grunnleggende hensynene i forvaltningsretten og gir samtidig en inngående behandling av spørsmål som er nyttige i praksis, som saksbehandlingsreglene, styring og instruksjon og forvaltningens avtaler. Den viser også forbindelsene mellom norsk rett og de europeiske reglene som følger av EØS og den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Denne utgaven er oppdatert med ny rettspraksis og endringene i forvaltningsloven som følge av grunnlovfestingen av det lokale selvstyret, og med det nye kapittelet om forvaltningssanksjoner. Boken har fått et nytt avsnitt om behandling i nemnder, som i praksis er en viktig behandlingsmåte for forvaltningsklager. Forfatteren har også gjort rede for de grunnleggende vurderingene til komiteen som har utredet forslaget til ny forvaltningslov i NOU 2019: 5, og antydet hvor det vil kunne komme endringer med en ny lov. Bokens innhold og systematikk gjør den egnet som hovedlitteratur i forvaltningsrettsstudiet, samtidig som den er nyttig for alle jurister som arbeider med forvaltningsrett. HANS PETTER GRAVER er professor ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo, hvor han underviser i forvaltningsrett og europarett. Han har tidligere gitt ut flere bøker og artikler, blant annet i forvaltningsrettslige og europarettslige emner. Han har ledet en rekke offentlige lovutvalg og utredninger.

ISBN 978-82-15-03707-3

788215

037073

alminnelig forvaltningsrett

ALMINNELIG FORVALTNINGSRETT er en grundig innføring i forvaltningsrett. Det er spesielt lagt vekt på å få frem de alminnelige prinsippene som ligger bak enkeltreglene.

hans petter graver

5. utgave

hans petter graver

alminnelig forvaltningsrett 5. utgave

ALMINNELIG FORVALTNINGSRETT

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 1

05.11.2019 10:36

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 2

05.11.2019 10:36

Hans Petter Graver

ALMINNELIG FORVALTNINGSRETT 5. utgave

Universitetsforlaget

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 3

05.11.2019 10:36

© Universitetsforlaget 2019 ISBN 978-82-15-03707-3 1. utgave 1999 2. utgave 2002 3. utgave 2007 4. utgave 2015 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Universitetsforlaget v/ Sissel Tjernstad Sats: ottaBOK Trykk: 07 Media – 07.no Innbinding: Bokbinderiet Johnsen AS Boken er satt med: Times LT Std 11/13 Papir: 90 g Amber Graphic 1,25

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 4

05.11.2019 10:36

Forord

Forvaltningsretten er et dynamisk felt. Utviklingen preges både av hjemlige politiske og samfunnsmessige endringer og av den internasjonale utvikling. Det har de siste 30 år pågått en omfattende omorganisering av forvaltningen gjennom krav til markedstilpasning både av myndighetsutøvelsen og forretningsdriften. EØS-avtalen og internasjonale menneskerettigheter gjør seg stadig mer gjeldende på forvaltningsrettens område. Slike forhold forandrer både forvaltningens arbeidsbetingelser og -metoder, og bidrar til å omforme forvaltningsretten helt inn i dens grunntrekk. Jeg har lagt særlig vekt på å belyse problemstillinger som har aktualitet for dagens forvaltning og forvaltningsrett knyttet til utviklingslinjer i organiseringen av forvaltningen bort fra den klassiske hierarkiske struktur med et skarpt skille mellom offentlig og privat sektor. Dette er også en grunn til at det etter min mening er nødvendig å trekke frem de alminnelige prinsipper i forvaltningsretten. Jeg har også gått inn på nyere avtaleformer og de spørsmål disse reiser. Den internasjonale dimensjon er viktig, og EØS-avtalen og menneskerettigheter er belyst i den løpende fremstilling. Jeg har også søkt å fange opp utviklingen i domstolskontrollen med forvaltningen bl.a. knyttet til våre internasjonale forpliktelser og kravet til forholdsmessighet. I denne utgaven har jeg oppdatert fremstillingen med ny rettspraksis og med endringene i forvaltningsloven som følge av grunnlovsfestingen av det lokale selvstyret og med det nye kapittelet om forvaltningssanksjoner. Jeg har også gjort rede for de grunnleggende vurderingene til komiteen som har utredet forslaget til ny fovaltningslov i NOU 2019: 5, og antydet hvor det vil kunne komme endringer med en ny lov. Min erfaring som prosessfullmektig for staten lærte meg at man kommer langt i saker som dreier seg om mer spesielle forvaltningsrettslige spørsmål, med kunnskaper i alminnelige forvaltningsrettslige regler. Jeg regner derfor med at boken også kan komme til nytte i det praktiske liv både i forvaltningen og i rettspleien. Oslo, august 2019 Hans Petter Graver

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 5

05.11.2019 10:36

Forkortelser

EMK EU EØS Innst. O. Innst. S. JV Kgl. res. LoR NJA NOU Ot.prp. REC Saml. St.dok. St.meld. St.prp. TfR TEUF UfR

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon Den europeiske union (European Union) Europeisk økonomisk samarbeidsområde Innstilling til Odelstinget Innstilling til Stortinget Jussens Venner, Oslo, ISSN 0022-6971 Kongelig resolusjon Lov og Rett, Oslo, ISSN 0024-6980 Nytt juridiskt arkiv (svenske høyesterettsdommer) Norges offentlige utredninger Odelstingsproposisjon Report of the EFTA court Samling af EU-domstolens afgørelser Stortingsdokument Stortingsmelding Stortingsproposisjon Tidsskrift for Rettsvitenskap, Oslo, ISSN 0040-7143 Traktaten om Den europeiske unions funksjonsmåte Ugeskrift for Retsvesen (dansk domssamling)

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 6

05.11.2019 10:36

Innholdsoversikt

Forord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Forkortelser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 DEL 1 INNLEDNING. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Kapittel 1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Kapittel 2 Etikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Kapittel 3 Forvaltningens oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 DEL 2 GRUNNPRINSIPPENE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Kapittel 4 Grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper. . . . . . . . . . . . 75 Kapittel 5 Legalitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Kapittel 6 Domstolsprøving av forvaltningens avgjørelser. . . . . . . . . . . . 88 Kapittel 7 Kontradiksjon og forsvarlig saksbehandling . . . . . . . . . . . . . . 101 Kapittel 8 Nøytralitet og saklighet (myndighetsmisbruk). . . . . . . . . . . . . 119 Kapittel 9 Forholdsmessighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Kapittel 10 Innholdsmessige prinsipper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 DEL 3 OPPBYGGING OG RETTSLIG GRUNNLAG. . . . . . . . . . . . 155 Kapittel 11 Organisering av forvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Kapittel 12 Instruksjonsmyndighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Kapittel 13 Delegasjon av myndighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Kapittel 14 Forvaltningens virkemidler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 Kapittel 15 Virkemidlenes rettsgrunnlag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Kapittel 16 Forvaltningsskjønnet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 Kapittel 17 Vilkår. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 7

05.11.2019 10:36

Innholdsoversikt

DEL 4 FORVALTNINGSPROSESSEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 Kapittel 18 Uskrevne krav til saksbehandlingen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 Kapittel 19 Forvaltningsloven og offentleglova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Kapittel 20 Forvaltningslovens virkeområde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 Kapittel 21 Habilitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 Kapittel 22 G enerelle regler om forholdet mellom forvaltningen og borgerne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 Kapittel 23 Innsynsrett og taushetsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 Kapittel 24 V irkeområdet til forvaltningslovens regler om enkeltvedtak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 Kapittel 25 Partsbegrepet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 Kapittel 26 Saksbehandling enkeltvedtak – generelle synspunkter . . . . . 405 Kapittel 27 Kontradiksjon, varsel, innsyn og uttalerett. . . . . . . . . . . . . . . 413 Kapittel 28 Bevis og vurdering av faktum. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459 Kapittel 29 Krav til avgjørelsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 Kapittel 30 Administrativ overprøving. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482 Kapittel 31 Omgjøring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511 Kapittel 32 Partens krav på dekning av sakskostnader. . . . . . . . . . . . . . . 527 Kapittel 33 Saksbehandling ved forskrifter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538 DEL 5 UGYLDIGHET, ERSTATNING OG KONTROLL . . . . . . . . 545 Kapittel 34 Ugyldighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547 Kapittel 35 Det offentliges erstatningsansvar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 576 Kapittel 36 Systemer for tilsyn og kontroll med forvaltningen . . . . . . . . 595 Litteratur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 601 Domsregister. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 608 Stikkordregister. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 617

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 8

05.11.2019 10:36

Innholdsfortegnelse

Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Forkortelser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 DEL 1 INNLEDNING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Kapittel 1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Forvaltningsrettens utfordringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Den moderne forvaltningsrett og det klassiske byråkrati . . . . . . . 1.3 Svar på utfordringene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Oversikt over fremstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23 23 26 29 30

Kapittel 2 Etikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Forvaltningens plass i rettsstaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Etiske dilemmaer i vår tid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Ensretting og dens farer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Den etiske forvaltningsjurist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Forvaltningens etos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32 32 34 39 42 44

Kapittel 3 Forvaltningens oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Forvaltningen som øvrighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Typiske aktiviteter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Forholdet mellom forvaltning og borger. . . . . . . . . . . . . . 3.3 Forvaltningen som produsent av fellestjenester. . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Typiske aktiviteter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Forholdet mellom forvaltning og borger. . . . . . . . . . . . . . 3.4 Forvaltningen som varetaker av grunnleggende velferd. . . . . . . . 3.4.1 Typiske aktiviteter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.2 Forholdet mellom forvaltning og borger. . . . . . . . . . . . . . 3.5 Omstilling og markedstilpasning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.1 Omstillingsbølgene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.2 Markedsstaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47 47 49 49 53 59 59 61 62 62 65 66 66 67

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 9

05.11.2019 10:36

Innholdsfortegnelse

DEL 2 GRUNNPRINSIPPENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Kapittel 4 Grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper . . . . . . . . 75 Kapittel 5 Legalitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Lovkravets begrunnelse og innhold. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Inngrep må ha hjemmel – Grl. § 113 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Kravet til hjemmelens innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Lovkravet og fullmaktslover. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.4 Lovkrav i EØS-avtalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.5 Lovkravet i EMK. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Lovkravet som tolkningsprinsipp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78 78 80 80 80 82 83 84 85

Kapittel 6 Domstolsprøving av forvaltningens avgjørelser. . . . . . . . . 6.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 EMK og EØS-rettslige utgangspunkter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Prøvelsesrettens konstitusjonelle kjerne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Lovregulering av prøvelsesretten og tolkning av disse. . . . . . . . . 6.5 Hvor langt bør prøvingsretten begrenses?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6 Kommunenes rett til domstolsprøving av tvister med staten. . . . .

88 88 88 90 94 96 99

Kapittel 7 Kontradiksjon og forsvarlig saksbehandling. . . . . . . . . . . 7.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 De bærende hensyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Styring og demokrati. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Forvaltning av fellesverdier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.3 Hensynet til individene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.4 Sammenheng og konflikt mellom de forskjellige grupper av hensyn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.5 Effektivitet og rettssikkerhet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Forskjellige sider av forsvarlighetskravet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Kontradiksjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Forsvarlig utredning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

101 101 103 103 104 106

Kapittel 8 Nøytralitet og saklighet (myndighetsmisbruk). . . . . . . . . . 8.1 Innledning og begrepsbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Fremveksten av nøytralitets- og saklighetsprinsipper. . . . . . . . . . 8.3 Rekkevidden av domstolenes saklighetsprøving i rettspraksis. . . 8.4 Nøytralitet og saklighetsprøving av det offentliges forretningsvirksomhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

119 119 123 125

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 10

107 112 116 116 117

134

05.11.2019 10:36

Innholdsfortegnelse

Kapittel 9 Forholdsmessighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Rekkevidden av kravet til forholdsmessighet . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Forholdsmessighet ved domstolsprøvingen. . . . . . . . . . . . . . . . . .

137 137 138 140

Kapittel 10 Innholdsmessige prinsipper. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Velferdsmessig minstemål. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.2 Grunnlaget for et rettslig krav til velferdsmessig minstemål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.3 Rekkevidden av kravet til velferdsmessig minstemål. . . .

147 147 147 147 148 150

DEL 3 OPPBYGGING OG RETTSLIG GRUNNLAG. . . . . . . . . . . . . . 155 Kapittel 11 Organisering av forvaltningen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Innledning – fra klassisk byråkrati til markedsstat . . . . . . . . . . . . 11.2 Statsforvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Kommunalforvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Tilknytningsformer for offentlig virksomhet. . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5 Nettverksorganisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.6 Europeisering av forvaltningen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

157 157 158 161 162 165 167

Kapittel 12 Instruksjonsmyndighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Stortingets instruksjonsmyndighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Regjeringens og andre forvaltningsorganers instruksjonsmyndighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.2 Instruksjonsmyndighetens innhold. . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3.3 Utvikling i synet på instruksjonsmyndigheten. . . . . . . . . 12.3.4 Organer med større grad av uavhengighet . . . . . . . . . . . . 12.3.5 Institusjonell og faglig uavhengighet . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4 Styring av forretningsdrivende enheter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.5 Adgangen for utenforstående til å påberope instrukser. . . . . . . . .

173 173 174

Kapittel 13 Delegasjon av myndighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Delegering fra Stortinget. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Delegering av forvaltningsmyndighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.1 Hensyn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3.2 Hovedreglene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

193 193 194 196 196 197

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 11

178 178 179 179 182 188 189 191

05.11.2019 10:36

Innholdsfortegnelse

Kapittel 14 Forvaltningens virkemidler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 Fysiske, normative, økonomiske og pedagogiske midler . . . . . . . 14.3 Normeringer og faktiske handlinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3.1 Grensetrekningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3.2 Grensetrekningens betydning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

201 201 203 204 204 208

Kapittel 15 Virkemidlenes rettsgrunnlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.1 Kravet til hjemmel for forvaltningens virksomhet. . . . . . . . . . . . 15.2 Hjemmelskravet ved faktiske handlinger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.3 Generelt om kravet til kompetanse ved normeringer. . . . . . . . . . . 15.4 Grunnloven som kompetansegrunnlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.5 Organisasjons- og instruksjonsmyndigheten. . . . . . . . . . . . . . . . . 15.6 Eierrådighet og avtalekompetanse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.6.1 Spørsmålet om kompetansegrunnlaget er offentligrettslig eller privatrettslig. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.6.2 Spørsmålet om det gjelder særregler når det offentlige disponerer på privatrettslig grunnlag. . . . . . . . . . . . . . . . . 15.7 Avtalekompetanse og offentlig myndighetsutøvelse. . . . . . . . . . . 15.7.1 Generell oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.7.2 Avtaler for å effektivisere myndighetsutøvelsen. . . . . . . . 15.7.3 Blandingsformer av avtaler og vedtak . . . . . . . . . . . . . . . 15.7.4 Avtaler om forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.7.5 Enkelte fellesspørsmål vedrørende avtaler. . . . . . . . . . . . 15.8 Sedvanerett. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.9 Lovhjemlet kompetanse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

211 211 212 215 219 219 221

Kapittel 16 Forvaltningsskjønnet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.2 Forholdet mellom regler og skjønn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.3 Bruken av ordene «skjønn» og «fritt skjønn» i forvaltningsrettslig litteratur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.4 Vurderingsfrihet og lovgivningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.5 Vurderingsfrihet og domstolsprøving og forskjellige typer av skjønn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.5.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.5.2 Vurdering av hvem som skal ha kompetanse . . . . . . . . . . 16.5.3 Vurdering av om vilkårene for å bruke kompetansen er oppfylt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.5.4 Vurdering av om, og på hvilken måte, kompetansen skal brukes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.6 Vurderingsfrihet og forvaltningshierarkiet . . . . . . . . . . . . . . . . . .

248 248 250

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 12

221 222 228 228 230 234 237 243 244 246

252 257 258 258 261 262 269 272

05.11.2019 10:36

Innholdsfortegnelse

16.6.1 Instrukser om skjønnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 16.6.2 Overprøving av skjønnet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 16.7 Føringer på skjønnsutøvelsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 Kapittel 17 Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.1 Styring ved forskjellige former for vilkår. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.2 Adgangen til å sette vilkår. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.3 Lovbestemmelser om vilkår. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.4 Vilkår på ulovfestet grunnlag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.5 Situasjonen etter at vilkår er stilt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.6 Virkningen av at det er stilt uhjemlede vilkår. . . . . . . . . . . . . . . .

276 276 280 281 282 285 287

DEL 4 FORVALTNINGSPROSESSEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 Kapittel 18 Uskrevne krav til saksbehandlingen. . . . . . . . . . . . . . . . . 291 18.1 God forvaltningsskikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 18.2 Forsvarlig saksbehandling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 Kapittel 19 Forvaltningsloven og offentleglova . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.1 Bakgrunn og formål. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.2 Viktige forarbeider. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.3 Andre viktige lover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

299 299 302 303

Kapittel 20 Forvaltningslovens virkeområde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.2 Det generelle virkeområde, forvaltningsloven § 1. . . . . . . . . . . . . 20.3 Hva er «organ for stat eller kommune»?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

306 306 307 308

Kapittel 21 Habilitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.1 Generelt om habilitet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.2 Reglenes anvendelsesområde: «tilrettelegge grunnlaget for eller treffe en avgjørelse». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.3 De absolutte inhabilitetsgrunner, forvaltningsloven § 6-1. . . . . . . 21.4 Inhabilitetsstandarden i forvaltningsloven § 6-2, inhabilitet hvis andre «særegne forhold» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.4.1 Generelt: «egnet til å svekke tilliten». . . . . . . . . . . . . . . . 21.4.2 Situasjoner nær første ledd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.4.3 Interesser i saken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.4.4 Oppdrag for parten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.4.5 Vervkombinasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.4.6 Anskaffelsessituasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.5 Overordnedes inhabilitet, forvaltningsloven § 6 tredje ledd (avledet inhabilitet) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.6 Avgjørelse av habiliteten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

314 314

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 13

316 319 320 320 322 323 324 326 328 330 331

05.11.2019 10:36

Innholdsfortegnelse

Kapittel 22 Generelle regler om forholdet mellom forvaltningen og borgerne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.1 Forvaltningens generelle informasjonsvirksomhet. . . . . . . . . . . . 22.2 Veiledning i enkeltsaker. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.2.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.2.2 Forvaltningens alminnelige veiledningsplikt . . . . . . . . . . 22.2.3 Særlig om veiledning i tilsynssaker . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.2.4 Særlig om forhåndsuttalelser og subsumsjonsspørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.3 Informasjonsvirksomhet og mediehåndtering. . . . . . . . . . . . . . . . 22.3.1 Generelt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.3.2 Rettslige føringer på forvaltningens mediehåndtering. . . 22.3.3 Krav til saksbehandlingen ved omtale som rammer bestemte personer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.3.4 Omtale av forvaltningens vedtak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.4 Kommunikasjon med forvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.5 Retten til å la seg bistå av advokat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.6 Digital saksbehandling og kommunikasjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 23 Innsynsrett og taushetsplikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.1 Begrepene taushetsplikt og innsynsrett. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.2 Offentlighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.3 Offentleglovas virkeområde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.3.1 Lovens virkeområde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.3.2 Hovedregelen om offentlighet for forvaltningens saksdokumenter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.3.3 Utsatt offentlighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.4 Reglene om unntak fra offentlighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.5 Meroffentlighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.6 Taushetsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.6.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.6.2 Taushetsplikt og personopplysninger . . . . . . . . . . . . . . . . 23.6.3 Taushetsplikt og forretningshemmeligheter. . . . . . . . . . . 23.6.4 Innskrenket beskyttelse av opplysninger hvor offentlige hensyn taler for det. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.6.5 Bruken av taushetsbelagte opplysninger i og av forvaltningsorganet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23.6.6 Når er forvaltningens vedtak underlagt taushetsplikt?. . .

333 333 335 335 337 339 341 342 342 344 345 347 352 353 353 356 356 357 359 359 360 363 363 367 367 367 368 371 374 377 381

Kapittel 24 Virkeområdet til forvaltningslovens regler om enkeltvedtak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 24.1 Definisjonen av enkeltvedtak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 24.1.1 Avgrensning mot råd, veiledning, uttalelse, innstillinger og forslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 14

05.11.2019 10:36

Innholdsfortegnelse

24.1.2 Avgrensning mot andre faktiske handlinger. . . . . . . . . . . 24.1.3 «bestemmende for rettigheter og plikter». . . . . . . . . . . . . 24.1.4 «til private personer». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24.1.5 Utøving av offentlig myndighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24.2 Avgrensning mot forskrifter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

386 390 393 394 397

Kapittel 25 Partsbegrepet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.1 «retter seg mot» – formell avgrensning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.2 «direkte gjelder» – materiell avgrensning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.3 Organisasjoners partsstilling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.4 Partsstilling inntrer før avgjørelsen foreligger. . . . . . . . . . . . . . . .

400 400 400 403 403

Kapittel 26 Saksbehandling enkeltvedtak – generelle synspunkter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.2 Kravet til rask avgjørelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.3 Grunnkravene: offentlighet, kontradiksjon, grunngiving og klageadgang, dvs. krav til en rettferdig og riktig saksbehandling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.4 Måter en sak kommer i gang på . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26.5 Oversikt over følgende kapitler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 27 Kontradiksjon, varsel, innsyn og uttalerett . . . . . . . . . . . 27.1 Forhåndsvarsel (§ 16) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.1.1 Generelt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.1.2 Bakgrunnen for regelen om forhåndsvarsel . . . . . . . . . . . 27.1.3 Formelle sider. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.1.4 Krav til varselets innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.1.5 Krav til varselets innhold ved ileggelse av sanksjoner. . . 27.1.6 Unntak fra varslingsplikten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.2 Foreleggelse av nye opplysninger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.3 Innsynsrett (partsoffentlighet). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.3.1 Hovedregel: innsynsrett i sakens dokumenter for sakens parter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.3.2 Unntak for interne dokumenter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.3.3 Opplysninger som er skjermet fra innsyn. . . . . . . . . . . . . 27.3.4 Gjennomføring av innsynsretten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.4 Uttalerett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.4.1 Generelt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.4.2 Uttalerett, ingen uttaleplikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.4.3 Gjennomføring av uttaleretten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.5 Ansvaret for sakens opplysning (§ 17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.5.1 Reelle hensyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 15

405 405 405 407 408 412 413 415 415 417 418 420 427 430 431 433 433 434 438 440 441 441 442 446 447 447

05.11.2019 10:36

Innholdsfortegnelse

27.5.2 Utredningen må være nøytral og omfatte faktiske forhold, vurderinger og rettslige forhold . . . . . . . . . . . . . 27.5.3 Utredningspliktens omfang. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.5.4 Gjennomføring av utredningsplikten . . . . . . . . . . . . . . . . 27.5.5 Bruk av sakkyndige for å bistå med opplysning av saken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.6 Bruk av utlysning og konkurranse som grunnlag for tildeling av tillatelser og offentlig støtte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

448 450 451 453 456

Kapittel 28 Bevis og vurdering av faktum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28.2 Terminologi og problemstilling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28.3 Forvaltningsrettslige utgangspunkter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28.4 Krav til bevisbyrde (fremskaffelse av faktum og tvilsrisiko) . . . . 28.4.1 Plikt til å skaffe og legge frem opplysninger . . . . . . . . . . 28.4.2 Tvilsrisiko. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28.5 Krav til overbevisningens styrke. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

459 459 460 462 464 464 467 467

Kapittel 29 Krav til avgjørelsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.1 Krav til skriftlighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.2 Underretning om vedtaket til partene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.3 Hovedregelen om samtidig begrunnelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.4 Begrunnelsens innhold. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.4.1 Hensyn og praksis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.4.2 Krav til innholdet av begrunnelsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.4.3 Begrunnelsen må avpasses etter vedtakets art . . . . . . . . .

475 475 475 476 477 477 478 480

Kapittel 30 Administrativ overprøving. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.1 Klage til overordnet organ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.1.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.1.2 Hva kan påklages?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.1.3 Hvem kan klage?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.1.4 Organisasjoners klageadgang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.1.5 Offentlige organers klageadgang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.1.6 Formelle sider. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.1.7 Behandling av klagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.1.8 Saksbehandlingen for klagenemnder . . . . . . . . . . . . . . . . 30.2 Utfallet av klagebehandlingen i underinstansen . . . . . . . . . . . . . . 30.2.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.2.2 Endringskompetansen etter fvl. § 35-1 og siste ledd . . . . 30.2.3 Oversendelse til klageinstansen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.2.4 Særregler der Regjeringen er klageinstans. . . . . . . . . . . . 30.3 Utfallet av klagebehandlingen i klageinstansen . . . . . . . . . . . . . . 30.3.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

482 485 485 488 490 492 493 494 497 498 501 501 502 502 502 503 503

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 16

05.11.2019 10:36

Innholdsfortegnelse

30.3.2 Stadfesting, klageinstansens vedtak erstatter det opprinnelige vedtaket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.3.3 Opphevelse, ny behandling i førsteinstans . . . . . . . . . . . . 30.3.4 Endring av innholdet, klageinstansens vedtak erstatter det opprinnelige vedtak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.3.5 Klageinstansens prøving av vedtaket . . . . . . . . . . . . . . . . 30.3.6 Kompetansebegrensning ved endring til klagerens ugunst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.3.7 Klageinstansens prøvingsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.3.8 Særlig om overprøving av underinstansens skjønn. . . . . .

504 504 505 506 507 508 509

Kapittel 31 Omgjøring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.1 Generelt om omgjøring etter § 35. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.1.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.1.2 Reelle hensyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.1.3 Rekkevidden til § 35. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.2 Vedtaksorganets omgjøringskompetanse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.2.1 Bokstav a: omgjøring som ikke er til skade . . . . . . . . . . . 31.2.2 Bokstav b: omgjøring til skade hvis ingen posisjon eller forventning er skapt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.2.3 Bokstav c: ugyldige vedtak. Loven regulerer ikke plikt til å rette feil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.3 Overordnet organs omgjøringskompetanse. . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.3.1 Utgangspunktet: samme kompetanse som førsteinstans. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.3.2 Utvidet adgang til å omgjøre til skade . . . . . . . . . . . . . . . 31.4 Omgjøring på grunnlag av vedtaket selv, annen lovgivning eller ulovfestede regler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.4.1 Vedtaket selv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.4.2 Annen lov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.4.3 Ulovfestet omgjøring (alminnelige forvaltningsrettslige regler). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.5 Spørsmål om omgjøring er en egen sak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

511 511 511 511 513 514 514

Kapittel 32 Partens krav på dekning av sakskostnader . . . . . . . . . . . 32.1 Utgangspunkt – parten må bære sine egne kostnader. . . . . . . . . . 32.2 Spesialregler om sakskostnader. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32.3 Den generelle regelen i forvaltningsloven § 36. . . . . . . . . . . . . . . 32.4 I hvilke situasjoner sakskostnader kan kreves. . . . . . . . . . . . . . . . 32.5 Tilkjenning av sakskostnader fra en privat part. . . . . . . . . . . . . . . 32.6 Avgjørelse av kravet om sakskostnader. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

527 527 528 528 530 535 536

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 17

514 515 517 517 517 518 519 520 521 525

05.11.2019 10:36

Innholdsfortegnelse

Kapittel 33 Saksbehandling ved forskrifter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.2 Utredning, forhåndsvarsling, høring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.3 Formkrav og kunngjøring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.4 Forsømt kunngjøring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.5 Fravikelse fra forskrifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

538 538 539 543 543 544

DEL 5 UGYLDIGHET, ERSTATNING OG KONTROLL. . . . . . . . . . . 545 Kapittel 34 Ugyldighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34.1 Plassering av ugyldighetsproblemene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34.2 Begrepet ugyldighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34.3 Gyldighets- og ugyldighetsregler i tilknytning til forvaltningsvedtak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34.3.1 Oversikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34.3.2 Hjemmelsnormer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34.3.3 Utøvelsesnormer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34.3.4 Utviklingsnormer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34.4 Virkningene av at det foreligger en ugyldighetsgrunn . . . . . . . . .

547 547 550

Kapittel 35 Det offentliges erstatningsansvar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35.1 Oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35.2 Myndighetsutøvelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35.2.1 Rettsstridskravet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35.2.2 Årsakssammenheng og økonomisk tap. . . . . . . . . . . . . . . 35.2.3 Ansvarsgrunnlag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35.3 Offentlig service etc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

576 576 577 577 579 585 588

Kapittel 36 Systemer for tilsyn og kontroll med forvaltningen . . . . . 36.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36.2 Forvaltningens egen kontroll. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36.3 Stortingets ombudsmann for forvaltningen. . . . . . . . . . . . . . . . . . 36.4 EFTAs overvåkningsorgan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

595 595 596 597 599

551 551 553 560 568 570

Litteratur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 601 Domsregister. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Høyesterett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rettens Gang. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EU-domstolen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EFTA-domstolen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den europeiske menneskerettsdomstol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 18

608 608 613 613 614 615

05.11.2019 10:36

Innholdsfortegnelse

Dansk Højesteret. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . House of Lords. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regeringsrätten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Högsta domstolen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sivilombudsmannens årsmelding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

615 615 615 615 615

Stikkordregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 617

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 19

05.11.2019 10:36

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 20

05.11.2019 10:36

Del 1

INNLEDNING

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 21

05.11.2019 10:36

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 22

05.11.2019 10:36

KAPITTEL 1

Innledning

1.1

Forvaltningsrettens utfordringer

Ambisjonsnivået for den offentlige forvaltning er høyt. Forvaltningen skal ikke bare regulere borgernes atferd og skape en ramme av trygghet rundt deres liv og eiendom. Staten og kommunene er i stor grad blitt problemløsere. Mange forventer at det offentlige skal løse kriser i næringslivet, skape gode lokalsamfunn, finne behandling mot livstruende sykdommer, sørge for oppvekstmiljøer for barn etc. Hvilke oppgaver som den offentlige forvaltning får, er avhengig av en rekke faktorer. Blant disse er de mål, prioriteringer og verdier som vinner gjennomslag i samtiden, de tekniske, menneskelige og økonomiske ressurser som det offentlige har til sin disposisjon, og den tillit folk flest har til det offentlige apparatet. Typiske trekk ved det norske samfunn er at vi har høye krav og forventninger til forvaltningen, at den offentlige forvaltning råder over store ressurser og nyter gjennomgående høy tillit. Likevel ser vi at det ofte er politisk diskusjon rundt hva det offentlige skal ha av oppgaver og hvor stor del av samfunnets ressurser som skal disponeres av det offentlige. Forvaltningsretten handler om regler for hvordan forvaltningen organiseres, og hvilke virkemidler den kan ta i bruk. En viktig side ved forvaltningsretten er hvordan dette påvirker borgernes rettsstilling og hvilke rettigheter de har overfor forvaltningen. Måten forvaltningen er organisert på, er mangfoldig. Den klassiske organisasjonsformen er pyramiden, med regjeringen på toppen og de underordnede forvaltningsorganer pent ordnet i rekkene nedover, underordnet en sentral styring. Mengden av oppgaver forutsetter en høy grad av delegering og desentralisering som svekker den sentrale styringen. Ved inngangen til 2019 kan vi regne med i alt 194 statlige forvaltningsorganer, med vel 160 000 ansatte i statlig virksomhet. Omtrent 4 400 var ansatte i departe mentene. Av etatene var Forsvaret størst med omtrent 19 300 ansatte, og politietaten nest størst med omlag 17 300 ansatte. Tredje størst var NAV med 14 900 ansatte. Av statsansatte er 49 prosent kvinner (NOU 2019: 5 s. 91). Bredden i oppgavene forutsetter variasjon i måten den offentlige virksomhet er organisert på, noe som både bryter ut av den klassiske pyramiden, og bidrar til å bryte ned skillene mellom offentlig og privat virksomhet. De oppgaver som det offentlige skal løse, er ofte slik at det verken er mulig eller ønskelig å

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 23

05.11.2019 10:36

Del 1 Innledning

fastlegge annet enn rammene for hva forvaltningen skal gjøre på forhånd, og å utstyre den med den nødvendige rettslige kompetanse. Bredden av oppgavene og dybden i ambisjonsnivået har ført til at registeret av offentlige virkemidler er vidt. Det offentlige råder for det første over en meget stor del av samfunnets totale ressurser. Utgiftene i den offentlige forvaltningen beslaglegger over halvparten av den samlede verdiskapningen i samfunnet. Over en fjerdedel av de samlede timeverk i landet utføres av ansatte i den offentlige forvaltning. Mange av oppgavene søkes løst ut fra måten disse ressursene brukes på. I noen tilfelle skjer det overføringer til private: som ledd i kombinerte oppgjør med organisasjonene, som individuelle retts krav som gir krav på penger når bestemte betingelser er oppfylt, eller etter en individuell vurdering av behov eller støtteverdighet. Det skjer også mer indirekte overføringer til private gjennom de statlige rammetilskudd til kommunene. Ressursene brukes også til produksjon av offentlige tjenester, bl.a. slike som kan karakteriseres som fellestjenester og infrastruktur, undervisning og i stigende grad pleie- og omsorgstjenester. I tillegg til bruk av ressurser gir det offentlige i stor utstrekning regler i form av forbud og påbud, individuelle fritakelser, tillatelser og godkjenninger samt generelle forretningsvilkår og avtaler. På mange felter er vilkår i form av betingelser som settes for å få tildelt en ressurs, eller for å oppnå en rettighetsposisjon, en viktig del av de offentlige virkemidler. Politikerne, både Stortinget og regjeringen, har i stigende grad gitt ambisiøse mål for forvaltningen og utstyrt den med de nødvendige fullmakter for å strebe etter disse målene. Dette har medført at lover som regulerer forvaltningens oppgaver ofte ikke gir særlig konkrete handlingsanvisninger. I stedet er forvaltningen henvist til å utarbeide slike handlingsanvisninger selv, eller handle på grunnlag av den nødvendige fagkunnskap eller den erfaring som er oppnådd. De sentrale politiske organer har ofte unnlatt å foreta nødvendige avveininger for å overlate dem til f.eks. lokale politiske organer eller til et samspill mellom forvaltningen og de berørte interesseorganisasjoner. Alt dette innebærer at det ofte ikke er rettslige vurderinger som er utgangspunktet for forvaltningens opptreden. I stedet blir andre typer av vurderinger avgjørende, som faglige vurderinger innen f.eks. økonomi eller medisin, og politiske og etiske vurderinger. Forvaltningen, og ikke minst fagfolkene i forvaltningen og representanter for berørte interesser, får ofte en fri stilling på bekostning av den sentrale politiske styring. Samtidig er forvaltningen i høy grad politisert ved at politiske konflikter må løses av forvaltningen. Ofte skjer det i organer hvor politiske partier eller interesseorganisasjoner er representert, gjerne i gråsonen mellom offentlige og private institusjoner. Den rettslige kontrollen blir vanskeligere når det ikke finnes materielle regler å øve kontrollen ut fra. I den grad mer politiske funksjoner er lagt til forvaltningen, vil en øket rettslig kontroll ved domstolene også forrykke det tradisjonelle forholdet mellom politiske og rettslige institusjoner. Domstolene

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 24

05.11.2019 10:36

Kapittel 1 Innledning

mangler en demokratisk basis for å løse rent politiske oppgaver, og domstolsavgjørelser i slike saker vil kanskje heller ikke bli akseptert i samme utstrekning av folket. Samtidig blir den rettslige kontrollen på en måte viktigere når forvaltningen får en friere stilling i deres forhold til de politiske organer, fordi muligheten for politisk kontroll svekkes. Borgernes stilling blir mer utsatt når forvaltningen utstyres med vide fullmakter, og når den råder over ressurser som er av stor betydning for dem. Som følge av mengden og bredden av oppgaver og midler inntar dessuten forholdet mellom forvaltningen og borgerne rollemønstre som faller utenfor det som den klassiske forvaltningsretten tar sikte på å dekke. På store områder preges forbindelsene mer av typen som eksisterer mellom kjøpere og selgere, enn mellom øvrighet og undersått. Dette er tilfellet der det offentlige begir seg inn på markedet som kjøper og selger av varer og tjenester. Men det offentlige selger også tjenester som ledd i tilfredsstillelsen av befolkningens velferd, uten at det skjer på regulær kommersiell basis, f.eks. barnehagetjenester, utdanningstjenester og omsorgstjenester. I andre tilfelle får relasjonene mer preg av det som preger forholdet mellom en profesjonell og en klient eller pasient. Kjøper-, klient- og pasientrollen ligger utenfor den rolleposisjon som den klassiske offentlige rett er utviklet for å beskytte, men faller heller ikke så godt inn under rolleposisjonen som den klassiske kontraktsrett er utviklet for. I stigende grad påvirker også den internasjonale utvikling våre interne forvaltningsrettslige forhold. Økt internasjonalt samarbeid fører til at en rekke av de oppgaver og regler som gis, har bakgrunn i et internasjonalt regelverk. Dette betyr bl.a. at den internasjonale sammenheng må trekkes inn for forståelsen og anvendelsen av reglene. Særlig fremtredende er det når det gjelder EØS-avtalen, hvor målsettingen om rettshomogenitet mellom EU og EØS har ført til at det er skapt nye rettslige mekanismer for kontrollen med forvaltningen. Mange av oppgavene til forvaltningen i dag består i gjennomføring av regler som har opphav i EU og som er innlemmet i EØS-avtalen. EØS-retten setter innenfor sitt område klare grenser både for hva lovgiveren og forvaltningen kan gjøre. EØS-reglenes tilblivelsesmåte har også bidratt til å øke forvaltningens selvstendighet overfor våre hjemlige politiske organer. Forvaltningen påvirkes også av utviklingen innenfor det internasjonale menneskerettighetsvern som i sin kjerne omfatter forholdet mellom myndighetene og private rettssubjekter. Utviklingen i informasjonsteknologien og den tiltakende automatiseringen i forvaltningen ved bruk av edb påvirker også forvaltningens virkemåte. Opplysninger som før var vanskelig tilgjengelig flyter i dag fritt rundt på Internett. Nettet skaper nye muligheter for kontroll, overvåkning og innhenting av opplysninger. Elektronisk behandling av opplysninger skaper risiko for at opplysninger som bør behandles fortrolig blir tilgjengelig for andre. Dette påvirker eksisterende problemstillinger om taushetsplikt og offentlighet, og skaper nye, som datasikkerhet og beskyttelse av personopplysninger. På store områder, særlig den såkalte masseforvaltningen, er automatisering av deler av vedtaksprosessen den vanlige beslutningsform. Nå har kanskje ikke dette

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 25

05.11.2019 10:36

Del 1 Innledning

skapt så store rettslige utfordringer som mange forventet før automatiseringen skjøt fart. Men en sidevirkning av automatiseringer er det potensialet dette skaper for overvåkning av borgernes liv, og også det behov det skaper for å samle inn data.

1.2

Den moderne forvaltningsrett og det klassiske byråkrati

I det klassiske byråkrati forestiller man seg forvaltningen som et sentralisert apparat som er styrt ovenfra ved hjelp av generelle regler som definerer hva hver enkelt gren skal gjøre. Reglene angir hvilke oppgaver de forskjellige enheter har, hvilke midler som skal brukes og når og på hvilken måte midlene skal settes inn. Utfordringene til den moderne forvaltningsrett er knyttet til måten forvaltningen avviker fra bildet av det klassiske byråkrati på. Den teoretiske beskrivelse av det klassiske byråkrati knyttes til Max Weber. Han bygget sin teori om byråkratiet på følgende kjennetegn: •

• •

•

Prinsippet om faste kompetanseområder for utøvelse av myndighet ordnet i henhold til regler for embetsplikter, nødvendige midler for å gjennomføre disse pliktene og for ansettelse av personale i henhold til nødvendige kvalifikasjoner, prinsippet om embetshierarki, dvs. et fast ordnet system av over- og underordnede stillinger med mulighet for dem som det herskes over til å appellere en lavere embetsmanns avgjørelse til en høyere instans, basert på saksdokumenter og på en stab av underordnede tjenestemenn og skrivere av alle slag. Alle dem som er ansatt i en forvaltningsenhet, medregnet det tilsvarende apparat av materiell og dokumenter, danner et «byrå» eller «kontor». Embetsvirksomheten forutsetter som regel inngående teoretisk skolering og legger beslag på embetsinnehaverens fulle arbeidskraft og utøves i henhold til generelle regler som er mer eller mindre faste, mer eller mindre uttømmende, og som kan læres. Se Weber 1979 s. 107–109.

Byråkratiet utviklet seg på grunn av dets tekniske overlegenhet sammenlignet med enhver annen forvaltningsform. «En fullt utviklet byråkratisk mekanisme står i akkurat samme forhold til disse andre former som en maskin til de ikke-mekaniske former for produksjon av materielle goder. Nøyaktighet, hurtighet, entydighet, dokumentkunnskap, kontinuitet, diskresjon, enhetlighet, streng underordning, mindre gnisninger, mindre saksomkostninger og faglige og personlige belastninger» (s. 126). Med vekt på litt andre aspekter kan man si at det klassiske byråkrati bygger på:

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 26

05.11.2019 10:36

Kapittel 1 Innledning

• • •

maktkonsentrasjon hos en person eller forsamling, som gir det administrative apparatet dets mål, lover og regler, et embetshierarki og en kommandokjede med streng over- og underordning, samtidig som prinsippet om arbeidsdeling skal forhindre kompetanse- og maktkonflikter mellom ulike deler av det offentlige apparat, et autoritets- eller maktforhold overfor borgerne. Forvaltningen skal sette i verk politiske beslutninger og administrere lover og regelverk, uten å la seg påvirke av de berørte parter eller inngi seg på forhandlingsforhold, se Olsen 1988 s. 144–145.

Olsen mener at byråkratiet er på vikende front i forvaltningen bl.a. fordi lovgiveren ikke utformer klare mål, men gir ramme- og fullmaktslovgivning som gir skjønn til forvaltningen, og fordi organiserte interesser er gitt innpass i forvaltningens beslutningsprosesser. Samme tendenser er hos andre beskrevet som en materialisering og proseduralisering av forvaltningen, se f.eks. Teubner 1988. I sin avhandling om delegasjon av Stortingets myndighet sier Opsahl det slik: «Hovedlinjen i utviklingen på dette felt har sine paralleller på mange områder av samfunnslivet og retten: Forholdsnormene, skal-reglene, er i lovgivningen ofte blitt erstattet med stadig videre kompetansenormer, kan-regler.» Så siterer han en regel i dagjeldende veiloven, som ga Kongen myndighet til å fastsette alminnelige regler for veifarende, og fortsetter: «Forholdsnormene er forsvunnet fra selve lovteksten. I stedet inneholder den noen meget generelle kompetansenormer» (Opsahl 1965 s. 23). I forvaltningsretten er forholdet ofte tatt opp under stikkordet «fullmaktslovgivning» eller «rammelovgivning». Kombinert med et statsapparat hvor den lovgivende, utøvende og dømmende makten er delt på forskjellige hender, gir det klassiske byråkrati en type svar på forholdene mellom politikk og forvaltning, rett og forvaltning og mellom forvaltningen og borgerne. Vekslinger i forholdet mellom disse polene kan analyseres ut fra følgende figur:

Under det klassiske byråkrati fastsetter politikerne hva forvaltningen skal gjøre gjennom lovgivningen, og forvaltningen fører det ut i livet og tar seg for øvrig av rene statsoppgaver. Forholdet mellom forvaltningen og borgerne er et

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 27

05.11.2019 10:36

Del 1 Innledning

forhold mellom øvrighet og undersåtter. Retten og domstolene utgjør undersåttenes beskyttelse mot øvrigheten, og gjør dem på en måte til forvaltningens herrer, fordi det er borgerne som velger politikerne. Det er derfor folket som fastsetter de rammer som gjelder for forvaltningens opptreden vis-à-vis folket, og domstolene fører kontroll med og håndhever disse rammene overfor forvaltningen. Dagens virkelighet er fjern fra dette bildet. Forvaltningen har fått et mye bredere spekter av oppgaver enn før, og utøver ikke bare klassiske statsfunksjoner, se nærmere kapittel 3. Det offentlige utfører en rekke fellestjenester bl.a. innen kommunikasjon, samferdsel og utbygging, og opptrer også i stor grad som aktør på markedet. En stor del av de omsorgsoppgaver som før ble utført av kvinner i hjemmene, er i dag overført til det offentlige. Samtidig har det offentlige fått oppgaven som forsørger av dem som ikke får sitt utkomme i arbeidslivet. Det er dessuten utviklet en rekke måter å organisere offentlig virksomhet på som avviker fra den klassiske modellen, se nærmere del 3. Mange av de rettslige spørsmål som denne utviklingen reiser, har sammenheng med at forvaltningen tillegges faglige og politiske oppgaver som ligger utenfor rammen av det å anvende generelle regler på de enkelte tilfelle. I den klassiske byråkratimodellen styres forvaltningen av de politiske organer som gir reglene for hva den skal gjøre. Forvaltningen kan samtidig lett kontrolleres av domstolene, fordi kontrollen går ut på om reglene er anvendt i samsvar med gjeldende rett. Med fremveksten av fullmaktslovgivningen svekkes den sentrale politiske styringen fordi forvaltningen får fullmakt til å fastlegge innholdet ut fra faglige eller samfunnsmessige vurderinger. Samtidig ligger disse oppgavene utenfor det domstolene med sin utrustning er særlig egnet til å gå inn i. I den utstrekning det er snakk om gjennomføring av oppgaver på vegne av Stortinget og regjeringen, er det dessuten ut fra Grunnlovens maktfordeling heller ikke domstolenes sak å gå inn i dem. Domstolene må derfor kontrollere forvaltningsavgjørelsene mer indirekte, ut fra om saksbehandlingen er forsvarlig, vurderingene saklige, balanserte og nøytrale og om avgjørelsen ligger innenfor de generelle rettslige rammene som foreligger. For eksempel var utviklingen mot stadig videre fullmakter til forvaltningen en viktig bakgrunn for at forvaltningskomiteen ble nedsatt i 1951, og dermed for at vi i 1967 fikk vår første generelle forvaltningslov. Det skiftende samspillet mellom de tre punktene i trekanten: Stortinget som representerer den politiske vilje, forvaltningen som representerer gjennomføringen, og domstolene som representerer den rettslige kontrollen, gir nøkkelen til grunntrekkene i forvaltningsretten. At utfordringene og nøkkelen til forståelsen av de sentrale forvaltningsrettslige problemstillingene i vår tid ligger nettopp i måten relasjonen stat– borger og relasjonen politikk–forvaltning–rett avviker fra bildet av det klassiske byråkrati, betyr ikke at det historisk kan påvises en epoke hvor vi hadde en slik forvaltning, og at alle problemstillinger eller løsninger er nye. De fleste av dagens forvaltningsrettslige spørsmål var fremme og ble drøftet av forvaltningskomiteen i dens innstilling fra 1958. Utviklingen har imidlertid fortsatt

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 28

05.11.2019 10:36

Kapittel 1 Innledning

i samme retning siden den gang når det gjelder økningen og spredningen av forvaltningens oppgaver. Samtidig er det politiske klimaet forskjellig, idet et samlet politisk miljø i dag i alle fall ikke ønsker å øke den statlige styringen med samfunnet, men ønsker å øke den politiske kontroll med forvaltningen og effektivisere den, og å styrke borgernes stilling både som undersåtter og «brukere».

1.3

Svar på utfordringene

I lys av de endringer som er beskrevet, har noen svart at det i dag ikke er mulig å behandle forvaltningen på en fornuftig måte i en rettslig sammenheng. Rettsreglene som styrer forvaltningen er innholdsløse. Forvaltningen styres av hensiktsmessighetsbetraktninger og skiftende politiske behov. Selv i de tilfelle hvor det gjelder rettslige skranker, kommer konfliktene sjelden for domstol ene. Særlig gjelder dette på velferdsområdene hvor borgerne ofte har en svak posisjon overfor forvaltningen. Slike synspunkter har særlig vært hevdet på sosialrettens område. Andre benekter muligheten av en generell forvaltningsrett som omfatter alle de forskjellige sidene ved offentlig virksomhet. Offentlig virksomhet hevdes å være så forskjelligartet og organisasjonsformene så ulike at det ikke kan konstateres regler og løsninger som går på tvers av hele feltet. Selvig 1982 s. 49 konstaterer at konsesjonssystemet for petroleumsvirksomheten skiller seg vesentlig fra konsesjonssystemer for annen industrivirksomhet, og fortsetter: «Dette skulle tyde på at det er usikkert om de forvaltningsrettslige synspunkter som er utviklet i forbindelse med vanlige industrikonsesjoner, kan være til særlig hjelp på petroleumsrettens område. En annen implikasjon er at det kan stilles spørsmålstegn ved i hvilken utstrekning vanlige forvaltningsrettslige og andre rettslige betraktninger kan bidra til å klarlegge det reelle innhold av forholdet mellom staten og de private oljeselskaper innenfor rammen av konsesjonssystemet.»

Hvis det er riktig at rettsreglene enten er innholdsløse eller svært forskjellige på de enkelte områder, kunne man tro at det beste ville være å nedlegge den alminnelige forvaltningsrett som rettslig disiplin. Det kan for så vidt være riktig så langt det gjelder muligheten av å gi en fremstilling av regler som gjelder hele spekteret av offentlig virksomhet. Selv de mest allmenne regler i forvaltningslovens kapittel II og III kommer ikke til anvendelse på all offentlig virksomhet, se i kapittel 20. På den annen side er det opplagt spørsmål som er felles for all offentlig virksomhet uavhengig av hvilket område vi befinner oss på. De grunnleggende spørsmål som reiser seg, berører alle på en eller annen måte relasjonene mellom staten og private interesser, og forholdet mellom fastsettelsen av den offentlige politikk, forvaltningens utførelse av offentlige oppgaver og den rettslige kontrollen gjennom domstolene og andre kontrollorganer. De enkelte

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 29

05.11.2019 10:36

Del 1 Innledning

rettsregler vil selvsagt ha forskjellig innhold på de forskjellige områder. Avveiningen mellom de grunnleggende hensyn til demokrati og styring, offentlig ressursforvaltning og hensynet til de berørte private interesser vil også falle forskjellig ut. Det som likevel er felles, er at det nettopp er en avveining mellom slike hensyn som må skje. Denne vektleggingen gjør at jeg legger stor vekt på å få frem gjennomgående trekk og prinsipper på tvers av forvaltningens forskjellige områder. Det som må være en oppgave for dagens forvaltningsrett, er å søke å kartlegge om det finnes noen felles kjerne for de rettslige krav som stilles i forskjellige sammenhenger. Dette har ikke bare teoretisk interesse. Fastleggelsen av en felles kjerne vil gi et bedre grunnlag for forståelsen av reglene på det enkelte området. I en situasjon med store områder med svak styring av forvaltningen gjennom konkrete regler, vil grunnleggende prinsipper som gjelder all forvaltning også bedre muligheten både for politisk og rettslig kontroll med forvaltningen. Faren når man generaliserer og stiller opp prinsipper som skal dekke over høyst forskjelligartede realiteter og livsområder, er at generalitetsnivået blir så høyt at prinsippene blir innholdstomme. Hvis man sier at forvaltningens opptreden skal være forsvarlig og dens inngrep forholdsmessige og nøyer seg med det, er man ikke kommet særlig langt. Men straks man kan konkretisere forsvarlighetskravet til et krav om at den som berøres av en avgjørelse skal være hørt før den treffes, og samtidig hevde at dette gjelder overalt, da er man straks kommet mye lenger. Det samme er tilfellet når man konkretiserer kravet til forholdsmessighet med et krav om at det middel forvaltningen velger, skal være egnet til å fremme de mål som søkes fremmet. Og dette gjelder både når det er snakk om å pålegge en bestemt plattformkonstruksjon i Nordsjøen ut fra hensynet til sikkerhet, og når det er snakk om å stille vilkår for sosialhjelp for å bringe klienten på fote.

1.4

Oversikt over fremstillingen

Tema for denne boken er forvaltningsretten særlig i lys av de forvaltningsrettslige grunnprinsippene. For å forstå prinsippenes innhold og betydning er det nødvendig med kjennskap til den moderne forvaltnings oppgaver, organisering og midler. I resten av del 1 gis en fremstilling av forvaltningens oppgaver med vekt på å fremstille de forskjellige funksjoner forvaltningen fyller: som øvrighet, som produsent av samfunnsmessige fellestjenester og som varetaker av og garan tist for befolkningens grunnleggende velferd. Dette tar sikte på å gi innsikt i de forskjellige interessekonstellasjonene som opptrer over det forvaltningsrettslige spektrum, for å sette leseren i stand til å foreta rettslige vurderinger i tilknytning til rettsspørsmål som reiser seg i forvaltningen. Samtidig presenteres de virkemidler som er typiske for de forskjellige funksjonene.

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 30

05.11.2019 10:36

Kapittel 1 Innledning

Del 2 handler om forvaltningsrettslige grunnprinsipper. Her behandles kravet til legalitet, forsvarlig saksbehandling og domstolsprøving, nøytralitet og saklighet, forholdsmessighet og velferdsmessig minstemål. Kapittelet dekker lovskravet i forvaltningsretten og læren om myndighetsmisbruk, samt andre former for rettslig kontroll med forvaltningens avgjørelser. Del 3 beskriver først forvaltningens organisasjon og fordelingen av kompetanse mellom Stortinget og forvaltningen, og innad i forvaltningsapparatet. Fremstillingen behandler reglene om den personelle kompetanse, delegering og instrukser i forvaltningen både internt og de eksterne virkninger av reglene. Dernest tar den for seg det rettslige grunnlaget for forvaltningens virkemidler. Her trekkes skillet mellom faktiske handlinger og rettslige beslutninger. I tilknytning til rettslige beslutninger behandles det grunnleggende kravet til kompetanse, samtidig som de forskjellige kompetansegrunnlagene beskrives. Det gis en inngående beskrivelse av de særlige rettslige spørsmål som knytter seg til avtaler om myndighetsutøvelse, skjønnsutøvelse og vilkår. Del 4 behandler forvaltningsprosessen. Her gjennomgås forvaltningsloven og offentleglova i lys av de mer generelle ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling. Del 5 handler om ugyldighet og erstatning. I tillegg gis en oversikt over systemene for tilsyn og kontroll med forvaltningen. Den betydning EØS-avtalen har for forvaltningsretten, er integrert i fremstillingen. Av denne grunn finnes ikke noe eget kapittel om EØS-avtalen. Christoffer Conrad Eriksen og Halvard Haukeland Fredriksen gir i boken Norges europeiske forvaltningsrett en behandling av de krav som EØS-retten stiller til norske forvaltningsorganers behandling av EØS-relaterte forvaltningssaker. En samlet fremstilling av EU-rettens betydning for dansk forvaltningsrett, som også gir god veiledning mht. EØS-rettens betydning for norsk forvaltningsrett, er gitt av Fenger 2004.

8215037073_Graver_Alminnelig forvaltningsrett 5 utg.indd 31

05.11.2019 10:36

ISBN 978-82-15-03707-3

788215

037073

alminnelig forvaltningsrett

ALMINNELIG FORVALTNINGSRETT er en grundig innføring i forvaltningsrett. Det er spesielt lagt vekt på å få frem de alminnelige prinsippene som ligger bak enkeltreglene.

hans petter graver

5. utgave

hans petter graver

alminnelig forvaltningsrett 5. utgave