Del proyecto puntual a la politica publica by Verónica Sanz

Guías metodológicas URB-AL III

URB-AL III es un programa de cooperación regional descentralizada de la Comisión Europea cuyo objetivo es contribuir a incrementar el grado de cohesión social en el seno de la colectividades subnacionales y regionales de América Latina. Liderada por la Diputación de Barcelona, la Oficina de Coordinación y Orientación de URB-AL III tiene la misión de apoyar la ejecución del programa prestando asistencia técnica y acompañamiento a los diferentes proyectos para contribuir a hacer realidad sus objetivos.

Guías metodológicas URB-AL III

¿Cómo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual al fortalecimiento de las políticas públicas locales

Jean-Pierre Malé Economista e ingeniero. Experto en desarrollo local y regional, planificación estratégica, evaluación de las políticas públicas y cooperación al desarrollo. Antes de especializarse en la cooperación descentralizada ha trabajado en numerosos países de América Latina y África en el marco de la cooperación multilateral (PNUD). Ha sido director ejecutivo del Observatorio de la Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina, y asesora a diversos ayuntamientos sobre la elaboración de sus Planes Directores de Internacionalización y de Cooperación. Es autor de varias publicaciones y conferencias y responsable de módulos de formación de postgrado sobre estos temas.

Este documento ha sido elaborado en el marco de una subvención de la Unión Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva del autor y en modo alguno se debe considerar que refleja la posición de la Unión Europea. Edita: Programa URB-AL III Travessera de les Corts, 139-151. Pavelló Mestral, 4 08028 Barcelona Tel. +34 934 049 470 Fax +34 934 022 473 E-mail info@urb-al3.eu www.urb-al3.eu © Edición: Diputación de Barcelona (Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III) Consejo Editorial: Jordi Castells, Octavi de la Varga, Eduardo Feldman, Sara Sotillos, Carla Cors y Verónica Sanz Edición: Dirección de Comunicación de la Diputación de Barcelona Diseño: Estudi Josep Bagà DL: B.30214-2012

Guías metodológicas URB-AL III

¿Cómo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual al fortalecimiento de las políticas públicas locales Jean-Pierre Malé

Índice

Prólogo

11 11 11

Presentación de la guía Punto de partida Enfoque general y contenido de la guía

13 1. Las políticas públicas locales y la cooperación descentralizada actual: una visión general 11 1.1. ¿Qué es una PPL? 13 1.1.1. Las políticas públicas en general: definición y puntos destacables 16 1.1.2. Las políticas públicas locales: rasgos específicos 18 1.2. ¿Cómo se construye una PPL? 20 1.3. ¿Qué necesita una institución local para desarrollar buenas PPL? Condiciones y requisitos previos 22 1.4. La cooperación entre gobiernos locales: modalidades e instrumentos 22 1.4.1. La modalidad «tradicional» de cooperación: el proyecto puntual 23 1.4.2. Las diferencias entre un proyecto puntual y una política pública 24 1.4.3. Límites de la cooperación por proyectos y necesidad de un enfoque más integral 27 2. Principios directores de una cooperación enfocada a las PPL 27 2.1. Unos nuevos objetivos para la cooperación descentralizada: la consolidación de las PPL y el fortalecimiento institucional 27 2.2. Características de la nueva cooperación 28 2.3. Elementos a tener en cuenta a la hora de cooperar en temas de PPL 31 3. Orientaciones prácticas para el diseño de proyectos de cooperación dirigidos al fortalecimiento de las PPL 31 3.1. ¿Cómo y dónde situar la cooperación? 32 3.2. Diseño orientado a incrementar los resultados de una ppl existente 35 3.3. Diseño orientado a mejorar una PPL existente 37 3.4. Diseño enfocado a contribuir a iniciar una nueva PPL 41 3.5. Diseño orientado a contribuir al fortalecimiento de la institución local para mejorar el conjunto de sus PPL 44 3.6. Diseño enfocado a mejorar la gobernanza local multi-actor y multi-nivel 45 3.7. Consecuencias para los mecanismos de seguimiento y evaluación 47 4. Aprovechamiento de un proyecto puntual para avanzar hacia verdaderas PPL mediante el fortalecimiento de la institución local 48 4.1. Reconsiderar los objetivos del proyecto y contemplar otros tipos de resultados 50 4.2. «Internalizar» al máximo la gestión técnica y económica del proyecto 52 4.3. Revisar el ámbito social de incidencia y buscar la ampliación y generalización de los resultados del proyecto 54 4.4. Institucionalizar los aportes del proyecto y hacer que perduren 56 A modo de resumen

57 5. Aprovechamiento de un proyecto puntual para avanzar hacia verdaderas PPL mediante una mejora de la gobernanza local 57 5.1. ¿Cómo hacer del proyecto un ejercicio de consolidación de la participación ciudadana? 59 5.2. ¿Cómo aprovechar un proyecto puntual para articular y reforzar la sociedad civil organizada? 60 5.3. ¿Cómo trabajar, desde un proyecto, con los actores locales, públicos y privados? 62 5.4. ¿Cómo hacer del proyecto una palanca de cambio en la gobernanza multi-nivel? 66 A modo de resumen onsideraciones finales: especificidad y reciprocidad 67 6. C 67 Desplegar y poner de relieve la especificidad de la cooperación entre instituciones locales 68 Avanzar hacia la reciprocidad en el ejercicio de la cooperación 69 Glosario 73 Bibliografía y lecturas recomendadas

Prólogo

La Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III (OCO) se complace en presentar una serie de guías metodológicas que son el producto del trabajo e intercambio con los proyectos y las lecciones aprendidas a lo largo de la ejecución del Programa. Estas guías abarcan gran diversidad de temas, como son: el seguimiento, la evaluación y la comunicación de proyectos, la construcción de políticas públicas locales en América Latina, la incidencia de esas políticas en la cohesión social, o la definición de estrategias de ciudad que incorporen la visión de cohesión social. La elaboración de la presente guía, ¿Cómo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual al fortalecimiento de las políticas públicas locales, responde a la voluntad de dotar a los gobiernos subestatales de una herramienta que contribuya a generar y orientar proyectos de cooperación internacional con impacto en las políticas públicas. Durante la ejecución del Programa URB-AL III, la OCO se ha preocupado especialmente de acompañar a los proyectos en aras del avance de políticas públicas locales encaminadas a mejorar la cohesión social en sus territorios a través de las intervenciones aprobadas. Para ello, se diseñó e implementó una metodología propia, que se llevó a cabo en la totalidad de los 74 territorios que ejecutan acciones financiadas por el Programa URB-AL III. Fruto de este trabajo, que han realizado conjuntamente la OCO y los proyectos, se ha puesto en práctica una innovadora experiencia de fortalecimiento y creación

de políticas públicas a partir de proyectos de cooperación descentralizada. Después de constatar la creación, la consolidación y/o el fortalecimiento de más de 150 políticas públicas en América Latina a partir de la implementación del Programa, se ha considerado de gran utilidad elaborar esta guía para que el proceso pueda ser útil a otros programas o proyectos que se planteen incidir en las políticas públicas locales. La guía que presentamos se inscribe en las nuevas tendencias de la cooperación descentralizada, donde la cooperación pretende ser más horizontal y basada en una relación entre iguales, y donde la especificidad de los actores dota de sentido y de valor añadido a las relaciones que se establecen entre éstos. Es decir, aquello que caracteriza a los gobiernos locales, la capacidad de implementar políticas públicas, es lo que se pretende fortalecer para, de ese modo, mejorar la gestión local de los territorios y contribuir así a una mejora del bienestar de sus poblaciones. Partiendo de esta voluntad, y a sabiendas que a día de hoy el proyecto sigue siendo el instrumento central de la cooperación internacional, la guía se centra en intentar responder a la siguiente cuestión: ¿cómo utilizar el proyecto puntual en una perspectiva de apoyo a las políticas públicas y al fortalecimiento institucional? De forma didáctica, se ofrece un recorrido sobre los principios directores de una

cooperación descentralizada enfocada en las políticas públicas, con el objetivo de dar pautas sobre cómo diseñar, implementar y evaluar una intervención de cooperación internacional al desarrollo mediante dicha orientación. Asimismo, esto nos aporta una serie de herramientas y ejemplos prácticos sobre cómo aprovechar los proyectos puntuales en curso para la consolidación de políticas públicas mediante el fortalecimiento institucional y la mejora de las condiciones de gobernanza local. Es decir, cómo aprovechar un proyecto existente para avanzar en la dirección propuesta. Finalmente, se pone de manifiesto la especificidad de la cooperación descentralizada como modalidad necesaria y complementaria a la cooperación bilateral y multilateral. Los objetivos, instrumentos y modalidades que ofrece permiten avanzar hacia formas de cooperación más simétricas, donde la reciprocidad y el aprendizaje mutuo se conviertan en ejes centrales de las relaciones entre gobiernos locales. Desde la OCO esperamos que disfruten de la lectura y de la aplicación práctica de las pautas que nos brinda esta guía, y que se convierta en la herramienta de trabajo para los gobiernos locales que quieran participar en relaciones de cooperación descentralizada. Jordi Castells, Director de Relaciones Internacionales de la Diputación de Barcelona y coordinador general de la Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III

Presentación de la guía

Punto de partida Como órgano gestor de los proyectos aprobados por la Unión Europea en el marco del Programa URB-AL III,1 la Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III (OCO) ha procurado poner de manifiesto la contribución de estos proyectos a las políticas públicas locales (PPL) y su aportación a la cohesión social en sus territorios. Para llevar a cabo este trabajo, la OCO ha puesto a punto una metodología propia, adaptada a la situación que gestiona (la existencia de proyectos de cooperación descentralizada) y a su objetivo (evidenciar la contribución de los proyectos a la cohesión social a través de las PPL correspondientes). Esta metodología se ha articulado en dos pasos: / Paso 1: Valorar la contribución de los proyectos a la promoción y/o consolidación de las PPL. / Paso 2: Evaluar cómo estas PPL están encaminadas a la generación de una mayor cohesión social y contribuyen a ella. A través del paso 1, aplicado a todos los proyectos URB-AL III, la OCO ha

URB-AL III es un programa de cooperación descentralizada no reembolsable de la Comisión Europea integrado por 20 proyectos, con impacto directo en 75 territorios. http://www.urb-al3.eu/ index.php/contenido/urb_al_iii_2009_2012_nuevos_retos?id_submenu_principal=36

adquirido una gran experiencia de la relación entre los proyectos puntuales y las PPL. Por ello, se propone ahora capitalizar y difundir esta experiencia por medio de la presente guía, que ha de servir a los gobiernos locales de herramienta práctica para estimular y mejorar la cooperación internacional que realizan entre sí.

Enfoque general y contenido de la guía La guía está concebida como un documento práctico y didáctico, destinado a ayudar a los gobiernos locales a desarrollar entre sí una cooperación internacional orientada a fortalecer a las instituciones públicas locales y mejorar las PPL que llevan a cabo. Como el proyecto es el instrumento que ha sido tradicionalmente la modalidad central de la cooperación internacional, la guía se centra, de manera más precisa, en intentar contestar a la siguiente pregunta: ¿cómo utilizar el proyecto puntual en una perspectiva de apoyo a las PPL y al fortalecimiento institucional? Para poder dar elementos de respuesta a esta cuestión central, la guía se divide en seis capítulos, que abordan sucesivamente los temas siguientes: 1. Visión general sobre las PPL y la cooperación descentralizada actual.

2. Principios directores de una cooperación local enfocada a sostener y mejorar las PPL. 3. Orientaciones prácticas para la elaboración y el diseño de proyectos de cooperación dirigidos específicamente hacia el fortalecimiento de las PPL. 4. Aprovechamiento de los proyectos puntuales en curso para avanzar hacia la consolidación de las PPL mediante el fortalecimiento de la institución local. 5. Aprovechamiento de los proyectos puntuales en curso para avanzar hacia la consolidación de las PPL mediante la mejora de las condiciones de gobernanza local. 6. Consideraciones finales sobre especificidad y reciprocidad en la cooperación entre gobiernos locales.

1. Las políticas públicas locales y la cooperación descentralizada actual: una visión general

Este primer capítulo de la guía intenta responder sucesivamente a las siguientes preguntas: 1. ¿Qué es una política pública (PP) en general? ¿Cuáles son los rasgos específicos de una política pública local (PPL)? 2. ¿Cómo se construye una PPL? ¿Cuáles son las condiciones institucionales y de gobernabilidad que permiten y facilitan, para un gobierno local, la elaboración e implementación de sus PPL? 3. ¿Cómo han cooperado hasta ahora los gobiernos locales? ¿Cuáles han sido los motivos, objetivos e instrumentos de la cooperación descentralizada? 4. ¿Por qué el proyecto puntual ha sido el instrumento más utilizado en este campo, y cuáles son las limitaciones de esta modalidad de cooperación? 5. ¿Por qué es necesaria una nueva cooperación orientada al fortalecimiento de las PPL?

1.1. ¿Qué es una PPL? Como punto de partida, este apartado pretende precisar lo que se entiende por PPL. Más que dar una definición teórica de este término, se trata de identificar claramente los puntos clave de dichas políticas y poner de manifiesto lo que este concepto significa e implica para un gobierno local.

Para ello, partiremos del concepto general de política pública (PP) para ir acercándonos posteriormente a la realidad de las políticas públicas locales (PPL).

1.1.1. Las políticas públicas2 en general: definición y puntos destacables Para abordar el significado del término PP que utilizaremos a lo largo de esta guía, conviene hacer una observación previa. Como señala Francesco Chiodi: «En castellano, utilizamos la misma palabra –política– para indicar lo que la tradición anglosajona llama policy y politics. La primera palabra designa los actos que realiza el gobierno para enfrentar cuestiones de interés público (política de salud, reforma educativa, plan de reordenamiento urbano, programa para el fomento del turismo social en la región, etc.); la segunda, en cambio, se refiere a la lucha por el poder, a las fuerzas políticas, los partidos, etc. En esta guía, nos referiremos a la política en el sentido de policy». Desde esta perspectiva, se puede definir de manera sencilla una política pública como: «Un conjunto de actuaciones coordinadas y programadas desde una institución pública, que pretende resolver una situación

La redacción de este apartado ha sido considerablemente enriquecida por las aportaciones de Francesco Chiodi, redactor de la guía Identificación de los aportes de las políticas públicas a la cohesión social.

negativa –o mejorar una situación existente– que afecta a toda o a parte de la población local y que tiende a alcanzar así un objetivo inscrito en la agenda de gobierno como uno de sus componentes estratégicos. Estas actuaciones han de ser llevadas a cabo desde la propia institución pública local o bien lideradas por ella, con la participación y colaboración de otros actores». Precisando y detallando un poco más esta primera definición, se puede decir que las políticas públicas son parte integrante de unas estrategias conducidas por las instituciones y administraciones públicas que tienden a alcanzar determinados objetivos y conseguir resultados concretos usando un conjunto de medios (humanos, financieros y materiales) para actuar sobre una situación estructural o coyuntural determinada (infraestructura, salud, familia, vivienda, empleo, formación profesional, investigación, función pública, crisis, déficit), con el fin de alcanzar un conjunto de objetivos fijados previamente (igualdad, justicia, salud pública, bienestar social, reducción del déficit presupuestario, etc.), y cuya evaluación se hace sobre la base de la calidad y la oportunidad de la intervención pública. Más allá de las definiciones formales, es importante poner de relieve los puntos clave que caracterizan una PP. Estos elementos pueden resumirse de la manera siguiente: / En primer lugar, se ha de destacar que toda PP manifiesta un propósito de

cambio, lo que significa que pretende generar un proceso de transformación desde una situación de partida –considerada como problemática o mejorable– hasta una situación esperada de mejor calidad. Esto da a la PP un carácter de proceso complejo, con componentes y dimensiones técnicas y organizativas, pero también con facetas políticas, sociales y ciudadanas importantes a tener en cuenta. / En segundo lugar, se ha de tener presente que una PP pretende afrontar un problema de interés público, es decir, una cuestión que tiene una reconocida importancia social y que merece la intervención de las autoridades. No se elabora e instrumenta una política sobre aspectos puntuales o de poca relevancia, ni tampoco en temas en los cuales la intervención pública no sería deseable ni pertinente. Hace falta que la sociedad, a través de sus mecanismos de representación y decisión, reconozca que lo que está en juego es un asunto de naturaleza colectiva que debe ser abordado con criterios y valores de interés público, y esto justifica que la institución pública asuma un papel de liderazgo y tenga un rol central en las actuaciones correspondientes. Este segundo elemento constituye la base de legitimidad que justifica el rol específico e insustituible del actor público en una PP. / Un tercer aspecto importante es la referencia a la estrategia de gobierno de

la institución pública interesada. Una PP es realmente un acto de gobierno, que se inscribe dentro del marco de decisión y planificación estratégicas de la institución. Por ello, ha de figurar explícitamente dentro de la «agenda de gobierno»,3 como uno de los campos prioritarios en los cuales el gobierno ha decidido actuar. La idea central, en este caso, es que la PP es la materialización de una voluntad política expresa del gobierno local. Por ello, se inscribe dentro del conjunto de decisiones y priorizaciones que configuran la planificación estratégica de la institución pública. / Un cuarto punto a destacar es que una PP se concibe como un conjunto organizado de actuaciones que supone y exige una capacidad institucional para

Para precisar lo que se entiende en este caso por agenda de gobierno, se puede recordar la siguiente definición: «La agenda de gobierno, por su parte, refleja los problemas, demandas, cuestiones y asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y más propiamente como objetos sobre los que han decidido actuar. Las cuestiones que son objeto de las políticas públicas, entre otras características, concitan la atención, interés y movilización de otros actores de la sociedad. Se trata, por tanto, de cuestiones centrales en la agenda pública, integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de atención pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente, es decir, en otros términos, que forman parte de lo que se considera como el campo de competencias de la institución». (Página 30 de la Guía de seguimiento de la OCO.)

la definición y la priorización de objetivos, la programación de las actividades, la coordinación de los medios y la articulación de todos los agentes y actores que intervienen en ella. El énfasis se pone, en este punto, en la capacidad institucional y eficacia de la acción pública, y en la necesidad de contar con los medios técnicos necesarios para garantizarlas. / Finalmente, se puede destacar que la PP necesita también un sistema de seguimiento, evaluación y difusión de los resultados. Se trata en efecto de dinero público aplicado a un fin determinado, y es necesario poder verificar la correcta utilización del mismo. En este quinto y último rasgo destacable de la PP, el acento está puesto en la transparencia de la gestión pública y en la rendición de cuentas a la ciudadanía. Un punto importante a subrayar también es que una política pública nunca es estática, ya que se inscribe en una dinámica marcada por los cambios sociales y políticos constantes de la sociedad local. Las necesidades de los colectivos sociales pueden variar, la percepción de las urgencias o el consenso alrededor de las prioridades también, y el marco político e institucional puede verse alterado, lo cual requiere una gran capacidad de transformación y de adaptación de las PP. Como decía Aaron Wildavsky, «toda política apunta a objetivos que constantemente están en movimiento. Cuando llegamos al punto

que queríamos, la propia realidad, las propias exigencias sociales, nos empujan a seguir actuando»,4 y podríamos añadir que las autoridades públicas deben entonces ser capaces de proponer y consensuar nuevas maneras de elaborar y poner en marcha otros instrumentos. De aquí proviene el sentimiento de que las PP deben entenderse como procesos sociales y políticos complejos, de medio y largo alcance.

1.1.2. Las políticas públicas locales: rasgos específicos En el apartado anterior hemos identificado los rasgos generales de lo que se entiende desde mediados del siglo xx por «políticas públicas». Conviene recordar que dicho concepto ha sido desarrollado en un contexto histórico en el cual los Estados centrales tenían prácticamente el monopolio de la definición y ejecución de las estrategias públicas. De aquí viene que el término de políticas públicas se asocie generalmente a la figura del Estado central. Hay que señalar que el papel de las autoridades locales podía ser en aquel contexto el de ejecutoras de la política pública –cuando estaban encargadas de implementar a escala local una política definida desde la capital–, pero no se les reconocía el derecho de tener políticas públicas propias.

«Políticas públicas y cohesión social. Factores territoriales y gobiernos locales», Joan Subirats (URB-AL III, octubre 2010), http://www.urb-al3. eu/uploads/documentos/PPLyCS_Subirats.pdf

En el período más reciente, diversos fenómenos, como la globalización, la crisis del Estado-Nación, las políticas de descentralización o el fortalecimiento de la sociedad civil y de la ciudadanía, han transformado en profundidad el rol y las funciones de los gobiernos locales. Éstos emergen en la actualidad como actores en la escena internacional y también como promotores del desarrollo de su territorio, gestores de los servicios públicos básicos y garantes de la calidad de vida y de la cohesión social local. Por todo ello, los gobiernos locales son reconocidos progresivamente como actores políticos que pueden ejercer una cierta autonomía local y definir y ejecutar políticas públicas propias, para hacer frente a las demandas sociales y a los retos económicos que se les presentan. En este nuevo contexto, el hecho de hablar de políticas públicas locales pone el énfasis en las políticas que define y ejecuta el gobierno local, como actor político autónomo y responsable. Por ello, las PP locales tienen todos los atributos señalados anteriormente para las PP en general, pero tienen también rasgos específicos que conviene mencionar. Destacaremos en particular tres aspectos centrales que adquieren en las PPL una importancia mucho mayor que en las políticas públicas de ámbito estatal: la participación ciudadana, la articulación con los actores locales y la concertación con otros niveles de la Administración pública.

A. La participación ciudadana En comparación con el caso estatal, la situación local se caracteriza por una mayor proximidad entre el gobierno local y los administrados. Se considera que la institución local es la más cercana al ciudadano y la que recibe en primer lugar sus demandas y sus presiones. De hecho, esta proximidad entre el gobierno local, la sociedad civil y la ciudadanía hace que las PPL no puedan ser «decretadas» desde el gobierno local, sino que necesitan una mayor legitimidad y un amplio consenso de la sociedad civil (organizada o no) y de la ciudadanía en general. El gobierno local, consciente de que en las próximas elecciones estará sometido a una valoración por parte de la población, suele buscar el mayor consenso posible con los representantes de la sociedad civil y de las organizaciones o entidades que tienen una capacidad reconocida de movilización e incidencia. Por esta razón, la definición, ejecución y seguimiento de las PPL suelen estar muy ligados a la activación de los procesos de participación existentes (en el caso de municipios que tienen ya un dispositivo establecido de participación ciudadana con consejos consultivos de diferente índole), o en la creación de mecanismos ad hoc de consulta o concertación, como se verá con mayor detalle más adelante. B. La articulación público-privada y la concertación con otros actores locales De la misma manera, el hecho de que las PPL conciernen a la sociedad local y

afectan directamente al tejido económico y social local hace que los actores locales se sientan directamente implicados y que puedan también interferir, positiva o negativamente, en los proyectos y programas de la institución pública local. En este acercamiento al territorio, una condición importante de éxito de las PPL es que sus responsables hayan sabido asociar a los demás actores locales y hayan logrado un alto nivel de concertación con ellos. Es por eso que la construcción de las PPL suele ir acompañada de una reflexión sobre cómo establecer y garantizar una buena articulación público-privada, y de experiencias interesantes de concertación entre la institución municipal, las empresas municipales de derecho público (cuando existen), las empresas privadas, las asociaciones de productores, los representantes sindicales y, de manera general, los actores económicos y sociales locales dispuestos a colaborar con el ayuntamiento para la elaboración y el manejo de las PPL. C. La coordinación con los demás niveles de la Administración Si las comparamos con las políticas públicas de tipo estatal, las de ámbito local presentan también la particularidad de ser a menudo bastante más complejas –por el hecho de tener que implicar a otros actores públicos y privados– y de necesitar una suma de actuaciones y recursos financieros procedentes de diversos niveles de la Administración: provincial, regional o estatal, además del municipal. Muchas PPL se construyen

así, combinando los programas de ámbito estatal o regional con las acciones propias del gobierno local, intentando tener en cuenta las especificidades locales, pero al tiempo aprovechando en lo posible los aportes externos. Se puede decir que la posición de los gobiernos locales en el entramado institucional –que ha sido hasta ahora relativamente «subalterna»–, así como la escasez crónica de los recursos financieros locales, les obligan constantemente a buscar fórmulas de coordinación multi-nivel y mecanismos de cofinanciación para poder llevar a cabo sus PPL. Cabe señalar que el peso de las autoridades locales en este diálogo institucional dependerá de aspectos formales establecidos –como, por ejemplo, el alcance de sus competencias reconocidas legalmente–, pero también de aspectos informales como su capacidad de iniciativa, promoción y comunicación institucional, o la fuerza legitimadora que proviene, en su caso, de una fuerte articulación con la ciudadanía y la sociedad civil organizada. Por todas estas razones, las PPL, más que las políticas públicas de nivel estatal, están marcadas por las exigencias de participación ciudadana real, la construcción de una democracia participativa, la concertación con los actores del territorio y la consolidación de los mecanismos de gobernanza multi-nivel.

1.2. ¿Cómo se construye una PPL? Llegados a este punto, estamos en condiciones de entender cómo se construye y se genera una PPL. En este proceso, se pasa generalmente por una serie de etapas sucesivas, entre las cuales podemos destacar las siguientes: 1. Identificación de una situación negativa o insatisfactoria que concierne o afecta a todo o a parte de la población local (o de un campo de mejora posible de la situación presente). 2. Reconocimiento de que esta cuestión es un asunto colectivo y ciudadano, y que requiere una intervención efectiva (o una respuesta) por parte de la institución pública local. Este punto garantiza, como se ha mencionado, la legitimidad de la implicación directa de la institución pública, en nombre del interés general. 3. Activación de los mecanismos de participación ciudadana y de concertación o consultas con otros actores, y posible fomento de un debate público y ciudadano, con el objetivo de crear un cierto consenso sobre la manera de afrontar este tema y el rol de los diferentes agentes. 4. Inclusión de este tema dentro de la «agenda de gobierno» de la institución local, es decir, reconocimiento de que se trata de una cuestión importante y que forma parte de las prioridades del gobierno local. Este punto supone que la institución local tiene competencia para abordar este tema o que decide intervenir

en este ámbito aunque no esté formalmente incluido dentro de su campo competencial.

financieros y materiales necesarios, los resultados concretos a alcanzar y los plazos de las diversas actuaciones.

5. Elaboración de una estrategia para hacer frente al problema o mejorar la situación. Se puede hacer de manera individualizada (formulación de una PPL específica) o en el marco de un proceso más amplio (integral) de planificación estratégica, teniendo en cuenta el conjunto de las PPL de la institución local.

8. Implementación de las actuaciones previstas, movilizando las capacidades de la institución local y las de los demás agentes implicados.

6. En el período de puesta en marcha e implementación, utilización de los dispositivos existentes de participación ciudadana, concertación con otros actores locales y articulación con los demás niveles de la Administración, o establecimiento de los mecanismos necesarios para ello. 7. Programación de las actuaciones correspondientes, fijando cuáles serán los agentes implicados (públicos y privados), los objetivos, los medios humanos,

Sobre la concepción de la política

9. Seguimiento y evaluación de las intervenciones realizadas, con el objetivo de mejorar la PPL aplicada. En esta fase se vuelve a plantear el tema de la participación de la ciudadanía y de los demás actores. Por ello, se ha de poner énfasis en la difusión de los resultados, la comunicación y rendición de cuentas a la población. Como complemento de lo anterior, y para precisar el significado de ciertos términos e ilustrar al mismo tiempo ciertos aspectos de la PPL, podemos recurrir a las definiciones complementarias siguientes, extraídas de la Guía para el seguimiento de los proyectos de la OCO:

Concepción de la política: con esta expresión se alude a los principios y fundamentos que sostienen una política. La concepción o fundamentación de una política se basa en el análisis de la realidad y en su interpretación a partir de valores y convicciones. Por ejemplo, la concepción de una política de conciliación entre la vida laboral y la vida familiar puede sustentarse en principios como los siguientes: (a) el derecho de la mujer de realizarse a través del trabajo; (b) la comprobación de la dificultad objetiva de las familias para dedicar tiempo y energías a sus hijos en cuanto están absorbidas, muchas horas al día, en sus actividades laborales; (c) la obligación del Estado de procurar el bienestar de las personas y, por tanto, de reducir la dificultad de las familias para conciliar vida familiar y vida laboral; (d) la baja tasa de actividad de la población femenina, lo cual redunda en el desaprovechamiento de una importante riqueza del territorio (puesto que el trabajo crea riqueza); (e) la convicción de que el equilibrio entre compromisos laborales y vida familiar (relación de pareja, convivencia con los hijos, educación de éstos, etc.) conlleva fuertes beneficios tanto en términos de productividad laboral como de crecimiento sano de los hijos. A partir de estos diagnósticos, supuestos, valores y fundamentos, la política define sus objetivos. Por ejemplo, en el caso indicado, reducir la dificultad de conciliar vida laboral y vida familiar, a la vez que fomentar el empleo femenino.

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Sobre estrategia

Estrategia de la política: la finalidad de la estrategia es alcanzar los objetivos fijados por la política utilizando lo mejor posible los medios de que se disponen o que han sido seleccionados entre varios. La estrategia, por tanto, se refiere al cómo, a la instrumentación que se decide implementar para dirigir un asunto hasta conseguir el fin propuesto. En el ejemplo anterior, una estrategia política puede ser sintetizada y esquematizada del siguiente modo: (a) introducción de mecanismos de flexibilidad laboral para que las mujeres puedan trabajar menos horas sin graves pérdidas salariales o para que puedan trabajar también desde sus casas; (b) creación de incentivos económicos para las empresas, que fomentan la flexibilidad y facilitan a las mujeres el acceso a jardines de infancia en las cercanías de los lugares de trabajo; (c) incremento de los servicios de cuidado de la primera infancia; (d) promoción de una cultura de corresponsabilidad hombre-mujer en la educación de los hijos.

Sobre los instrumentos

Instrumentos de la política: trátase de servicios, medidas o programas que se ponen en marcha o se refuerzan coherentemente con las decisiones estratégicas adoptadas. Siguiendo con el ejemplo: (a) introducción de mecanismos de flexibilidad laboral = reforzamiento o creación de nuevas tipologías de contrato tales como el tele-trabajo y el tiempo parcial; (b) creación de incentivos económicos para las empresas = creación de una línea de subsidios a las empresas; (c) incremento de los servicios de cuidado de la primera infancia = plan de inversión para ampliar la oferta pública y privada de jardines de infancia; (d) promoción de una cultura de corresponsabilidad hombre-mujer = campaña de comunicación dirigida a romper estereotipos de género en relación con el desempeño laboral de las mujeres.

Sobre los resultados

Resultados concretos de la política: los resultados de una política son lo que deja o produce su implementación. Por ejemplo, un resultado puede ser una mayor colaboración de una parte de la población masculina en las tareas del hogar; otro resultado, un aumento de la demanda de mujeres que quieren acogerse a las nuevas tipologías contractuales para la flexibilidad. En este caso, un proyecto puede brindar aportes en el sentido, por ejemplo, de llevar a cabo la campaña de comunicación, formar a las educadoras de nuevos jardines de infancia, realizar un plan de difusión entre las empresas del territorio de las medidas previstas por la política, etc.

1.3. ¿Qué necesita una institución local para desarrollar buenas PPL? Condiciones y requisitos previos Si examinamos ahora cuáles son los requisitos y los elementos necesarios para que una institución pública local esté en condición de elaborar e implementar buenas PPL, destacan en particular los siguientes elementos, que se pueden agrupar en tres grandes «bloques», que corresponden respectivamente a: (1) su determinación institucional en términos políticos, (2) su capacidad técnica y organizativa y (3) la calidad de la gobernanza local.

A. Determinación del gobierno local en términos políticos El primer (y fundamental) requisito es que el gobierno local esté determinado a afrontar los problemas de la población y las necesidades del territorio mediante un conjunto de PPL, tal como las hemos descrito. Esto supone, en particular, tres elementos clave: / La voluntad política clara de afrontar y resolver los problemas por parte del equipo de gobierno, superando las posibles resistencias de ciertos actores o sectores de la población.

/ La capacidad para fijar la prioridad de los temas en términos políticos y construir una verdadera agenda de gobierno. / La voluntad de movilizar todas las capacidades de la institución al servicio de las PPL, con una visión de integralidad y transversalidad. B. Capacidad de la institución local en términos técnicos El segundo bloque de requisitos se refiere a la capacidad técnica de la propia institución local, que se puede detallar de la manera siguiente: / Capacidad de detección de los problemas colectivos e identificación de los campos de mejora posibles, mediante sistemas de información sobre necesidades sociales, observatorios, think tanks u otros instrumentos. / Capacidad de planificación estratégica, lo que supone el establecimiento de una cultura y una práctica de establecimiento de diagnóstico, revisión periódica de los problemas a afrontar, priorización de los mismos, concepción de estrategias, fijación de líneas directoras y ejes estratégicos, etc. / Estructuras institucionales adaptadas para afrontar problemas de una cierta complejidad y, generalmente, plurisectoriales. / Capacidad de programación operativa. / Disposición de los medios humanos

y recursos materiales necesarios para implementar la PPL. / Existencia de dispositivos de seguimiento y evaluación, canales de difusión y rendición de cuentas. / Capacidad financiera y de recaudación para poder hacer frente al coste de las políticas. Todo ello constituye la estructura técnica y administrativa necesaria para que una institución local pueda elaborar y desarrollar unas buenas PPL. C. Cultura participativa y calidad de la gobernanza local La calidad de las PPL no corresponde solamente a la voluntad política del gobierno local y a su capacidad técnica. La elaboración e implementación de buenas PPL exige también, como se ha mencionado en el capítulo 1, que el gobierno local haya construido un sistema de gobernanza local participativa multi-actor y multi-nivel y que tenga, en particular, herramientas operativas y experiencia sólida en materia de: / Participación ciudadana. / Coordinación y concertación con otros agentes sociales y económicos del territorio, bajo el liderazgo de la institución local. / Articulación deseable con otros niveles institucionales.

Como se verá más adelante, en el capítulo 3, la identificación de estos tres bloques de condiciones y requisitos nos servirá para determinar cómo y dónde puede incidir la cooperación entre gobiernos locales. No hemos de perder de vista, en efecto, que la presente guía se dirige a los gobiernos locales que quieren estimular y mejorar su cooperación internacional con el objetivo principal de fortalecer las PPL. De hecho, una cooperación de este tipo puede pretender, por ejemplo, incidir en referencia al segundo y tercer bloques, es decir, en el campo de la capacidad técnica institucional y en el de las condiciones de gobernanza local. El primer bloque, centrado en la voluntad política del gobierno local, difícilmente puede ser considerado como un objeto de cooperación y es, más bien, una condición sine qua non para que se pueda desarrollar. Teniendo presente esta presentación general de las PPL, podemos ahora dedicar el resto del capítulo a situar cómo los gobiernos locales han cooperado hasta ahora y apuntar el camino que han de hacer para que la cooperación descentralizada pueda llegar a ser un instrumento de consolidación de las PPL y de fortalecimiento institucional.

1.4. La cooperación entre gobiernos locales: modalidades e instrumentos 1.4.1. La modalidad «tradicional» de cooperación: el proyecto puntual La modalidad más frecuente de cooperación internacional ha sido, tradicionalmente, la definición de proyectos puntuales orientados a cubrir necesidades o a mejorar aspectos puntuales, pero no enfocados a la consolidación de las PPL y al fortalecimiento institucional. Esta concepción de la cooperación ha ido acompañada tradicionalmente de una fuerte disimetría entre los actores implicados en ella, ya que se distingue claramente, en este caso, entre el que aporta los medios (considerado el «donante») y el que los recibe (considerado la «contraparte» o el socio «receptor» de la cooperación). En este apartado, se mencionan de manera breve y necesariamente esquemática algunos de los límites e insuficiencias de estos proyectos aislados y, de manera más general, de esta concepción de la cooperación. Se puede poner el acento, en particular, en algunos puntos claramente limitativos como, por ejemplo, los siguientes: / Los proyectos puntuales aislados son instrumentos orientados generalmente hacia la consecución de resultados materiales concretos, pero que resultan mal adaptados, al contrario, para provocar

o acompañar procesos y cambios sociales, fortalecer instituciones o mejorar las condiciones de gobernabilidad.

como un elemento de justificación y legitimación a posteriori del proyecto que ha sido acordado desde arriba.

/ Estos proyectos dependen más de la intervención y financiación externa que de una dinámica endógena, y no establecen por ellos mismos unas condiciones de sostenibilidad a medio y largo plazo.

/ Por parte de la institución «receptora», los proyectos puntuales se consideran a menudo como simples fuentes de recursos y complementos de financiación, antes que como instrumentos de mejora institucional.

/ Las actuaciones puntuales de este tipo suelen crear diferencias (entre los «beneficiarios» y el resto de la población) y generar sistemas compartimentados para el mantenimiento de las prestaciones de los proyectos. No garantizan una mejora duradera de los servicios públicos ni la cobertura de las necesidades sociales básicas según criterios de interés colectivo.

Podríamos desarrollar más este análisis crítico, pero los puntos que se han señalado son suficientes para introducir el apartado siguiente.

/ El proyecto se diseña muy a menudo, en este caso, como una acción aislada y compartimentada, que tiene un funcionamiento separado del resto de la institución «receptora». Tiene sus propios objetivos, medios, presupuesto, calendario, normativa y sistemas de seguimiento y evaluación, que, por lo general, no están integrados dentro de los instrumentos y mecanismos del desarrollo local.

Comparando las características de un proyecto puntual con los rasgos centrales de las políticas públicas locales que se han mencionado más arriba, se ven claramente las diferencias. En el cuadro siguiente podemos resumir y sintetizar algunas de ellas.

/ En el proceso de identificación, selección y ejecución de este tipo de proyectos, los actores que toman las decisiones suelen ser los dos gobiernos locales –el «donante» y el «receptor»– y la participación de las entidades de la sociedad civil y de la ciudadanía o bien es inexistente o se plantea a menudo

1.4.2. Las diferencias entre un proyecto puntual y una política pública

Asimismo, conviene afinar un poco el análisis y evitar caer en una dicotomía simplista que opondría de manera demasiado tajante los términos «proyecto» y «política» y los presentaría como incompatibles. En efecto, a la vista del cuadro anterior queda claro que un proyecto puntual no puede pretender ser una política pública, pero hay que tener presente que una política pública se puede plasmar perfectamente en una serie de

Aspectos

Proyecto puntual

Política pública

Génesis y proceso de toma de decisión

Generalmente, las decisiones referentes al contenido y a la financiación de un proyecto puntual se toman desde la cúpula del gobierno local, sin que den lugar a un proceso participativo.

La elaboración y puesta en marcha de una política pública se inscribe dentro de los procesos establecidos de democracia local, y requiere una información pública y la participación de los grupos políticos de oposición, miembros de consejos consultivos y otros actores locales.

Objetivo central

Resolver unas necesidades puntuales para un grupo de beneficiarios o cubrir una necesidad concreta de la institución local.

Dar una respuesta sostenible a un problema que afecta a un colectivo o a la población en general.

Horizonte temporal

El proyecto tiene un horizonte muy limitado, que suele situarse entre uno y tres años.

El horizonte temporal de una política pública suele ser de medio o largo plazo, con posibles revisiones según el ritmo de los cambios políticos registrados en el equipo de gobierno.

Procedencia de los medios

El proyecto suele tener una gran proporción de medios externos. Tiene un carácter fuertemente exógeno.

La política pública suele movilizar principalmente los medios de la propia institución local.

Gestión de las actuaciones

La gestión de un proyecto puntual puede ser delegada a operadores externos a la institución local o a instituciones creadas expresamente y previstas solamente para la duración del proyecto.

La gestión de una política pública es la responsabilidad directa y uno de los ejes de actuación de un departamento de la institución local. Este departamento puede externalizar ciertas tareas concretas, pero sigue estando totalmente implicado en el seguimiento y la evaluación de la política.

proyectos diferenciados, si así lo aconseja la naturaleza del problema a resolver. Se puede imaginar, por ejemplo, que una política pública local orientada a facilitar el acceso a la escuela de los niños desfavorecidos se subdivida, con fines operativos, en tres proyectos: un primer proyecto de transporte escolar gratuito, un segundo de comedores escolares y un tercero de abaratamiento de los libros de texto mediante sistemas de rotación entre alumnos. Lo importante es que, en este caso, los tres proyectos están integrados dentro de una estrategia común y no son más que el desglose operativo de una misma política.

1.4.3. Límites de la cooperación por proyectos y necesidad de un enfoque más integral Las observaciones desarrolladas en este primer capítulo de la guía demuestran que un gobierno local, para dar respuesta a los problemas sociales, económicos y políticos que se plantean en su municipio o territorio, ha de elaborar y llevar a cabo políticas públicas locales, tal como se han definido y presentado más arriba. En efecto, no se puede limitar a paliar puntualmente situaciones negativas o problemas urgentes, sino que ha de diagnosticar el conjunto de la situación existente, seleccionar las prioridades,

fijar estrategias realistas, programar los medios necesarios, asegurar los elementos pertinentes de participación de la ciudadanía y de concertación entre actores, evaluar y difundir los resultados; lo que quiere decir, finalmente, ejercer su acción de gobierno mediante verdaderas PPL. También se ha visto que los gobiernos locales han cooperado internacionalmente en la solución de problemas, pero muy a menudo mediante la modalidad de proyectos puntuales, que presenta fuertes limitaciones, como se ha mencionado. En estas condiciones, el reto ante el cual nos situamos ahora es el siguiente: ¿Cómo hacer de la cooperación un elemento decisivo para consolidar las políticas públicas locales y fortalecer las capacidades institucionales correspondientes? En el capítulo siguiente presentaremos brevemente los ejes directores de lo que sería una cooperación de esta naturaleza.

2. Principios directores de una cooperación enfocada a las PPL

Después de haber expuesto los aspectos discutibles de los proyectos de cooperación, la presente guía busca ahora poner claramente de manifiesto la diferencia entre el planteamiento de cooperación basado en proyectos puntuales y el que pretende desplegar una estrategia de apoyo a las políticas públicas locales.

De la misma manera que la modalidad de proyecto puntual iba ligada a una visión asimétrica (norte-sur, donante-receptor), estos nuevos objetivos van asociados con un nuevo enfoque de relación de partenariado, tan simétrica como sea posible, entre las instituciones locales, para que puedan ahora cooperar entre sí buscando un beneficio común, un aprendizaje mutuo y un empoderamiento recíproco.

2.1. Unos nuevos objetivos para la cooperación descentralizada: la consolidación de las PPL y el fortalecimiento institucional

Esta nueva opción ha de ser claramente expresada y justificada, y se han de construir los instrumentos pertinentes para llevarla a cabo. La presente guía pretende contribuir a esta tarea y ayudar a los gobiernos locales que quieren enfocar su cooperación en la consolidación de las políticas públicas locales, mostrando cómo se puede hacer el paso de los proyectos puntuales a las PPL.

Para paliar las deficiencias señaladas en el capítulo anterior, es necesario superar el enfoque asistencialista de la cooperación y fijar para la cooperación entre gobiernos locales unos nuevos objetivos, que se centran en el fortalecimiento de las instituciones públicas locales y en la consolidación y mejora de las PPL que llevan a cabo. Este enfoque se basa, en particular, en el respeto de la función política y la responsabilidad social de las autoridades locales de cada país. Por ello, se renuncia explícitamente a los intentos de solucionar directamente desde el norte las situaciones de pobreza o las necesidades básicas no cubiertas en el sur, y se renuncia también a delegar en organizaciones no gubernamentales. Se opta deliberadamente, al contrario, por consolidar las instituciones públicas locales, que son las que tienen legitimidad en lo que se refiere a la gestión de los asuntos locales.

2.2. Características de la nueva cooperación Como recordatorio de lo que se ha señalado hasta ahora, se puede decir que la nueva cooperación institucional basada en el partenariado tiene una serie de características propias que la distinguen de la cooperación asistencial. En particular, se ha visto que: / Exige un compromiso institucional y unas voluntades políticas firmes. / Toma como referencia explícita el marco

de planificación estratégica y la agenda de los gobiernos locales implicados. / Tiene unos objetivos que trascienden los resultados concretos de unas actuaciones determinadas, que consisten en consolidar, mejorar o generar una PPL. / Sus resultados esperados no se miden solamente en términos de incrementos cuantitativos (número de beneficiarios, realizaciones físicas, etc.), sino en términos de mejora de las capacidades institucionales y aumento de resultados cualitativos. / Necesita unos criterios de evaluación y unos indicadores diferentes de los de la cooperación «tradicional», para que se pueda valorar si ha contribuido a lograr unas PPL más eficientes, más participativas y de mejor calidad.

2.3. Elementos a tener en cuenta a la hora de cooperar en temas de PPL Para iniciar y llevar a cabo esta nueva forma de cooperación se han de tener en cuenta diversos aspectos determinantes, que condicionan en cada caso los medios e instrumentos que se pueden utilizar: / En primer lugar, se ha de tener presente que cada una de las PPL debe responder a problemas específicos nacidos de una realidad local particular. Esto hace que las PPL tengan un marcado carácter

endógeno y que no sea pertinente concebir la cooperación como la «exportación» y replicación de modelos, por exitosos que hayan sido. Al contrario, cualquier cooperación en este campo requiere la revisión en profundidad y la reformulación de las soluciones existentes para que puedan responder a los problemas reales en un territorio y una sociedad local determinados. / Sin embargo, hay que reconocer al mismo tiempo que las PPL de los gobiernos locales tienen puntos comunes y bastante universales. En efecto, las agendas locales presentan fuertes similitudes, ya que las instituciones públicas locales han de hacer frente a problemas y cuestiones muy similares, aunque en situaciones y entornos económicos, sociales y políticos que pueden llegar a ser muy diferentes. Se ha de tener presente que una institución local, sea cual sea el contexto, ha de cumplir ciertas funciones esenciales que son semejantes en todos los países y culturas como, por ejemplo: distribuir y hacer asequibles los servicios públicos básicos de proximidad, organizar el espacio urbano y el territorio, canalizar la democracia local, etc. Ésta es la base sobre la cual se asienta la especificidad de la cooperación entre gobiernos locales, como se verá más adelante. / Otro punto importante a tener en cuenta es el grado de autonomía de la institución local para poder definir sus propias PPL. En este terreno, la situación puede ser muy dispar de un país a otro, y es importante tener información

precisa sobre este punto a la hora de iniciar una cooperación descentralizada, so pena de generar incomprensiones o frustraciones.5

encuentren obligadas a dar respuestas, aunque las cuestiones planteadas no estén incluidas de forma explícita en su catálogo de competencias.

/ Ligado con el anterior se perfila el tema del ámbito de competencias de la institución local, entendiendo por ello la lista de las competencias, totales o compartidas, que los textos de derecho administrativo en vigor reconocen al sujeto público de ámbito local. Teóricamente, las PPL solo pueden plantearse dentro del área de competencias de la institución local. Sabemos que la definición formal y explícita de las competencias otorgadas en el ámbito local puede variar substancialmente de un país a otro. Esto puede crear dificultades, a la hora de cooperar, entre instituciones locales que no tienen un mismo ámbito de competencias. Sin embargo, este punto se ha de considerar de manera dinámica, ya que la frontera de las competencias locales se desplaza en función de las circunstancias y necesidades sociales. Los gobiernos locales han asumido a menudo ciertos temas como, por ejemplo, el género o la propia cooperación internacional, sin que estén formalmente incluidos dentro de las competencias reconocidas al nivel local. La presión de las necesidades o las demandas de la ciudadanía hacen que, a veces, las instituciones locales se

/ También se han de considerar las diferencias existentes en la cultura organizacional y de descentralización, en la práctica de la articulación públicoprivada, o en la relación entre los diferentes niveles de la Administración. El bagaje, la historia y la experiencia de cada gobierno local pueden ser muy diferentes, y condicionar de una manera o de otra las soluciones a adoptar.

/ De la misma manera, existen unos grados bastante diferentes de transparencia y control ciudadano. De aquí viene la reticencia de ciertos gobiernos locales a cooperar con las autoridades de ciertos países del sur, consideradas a veces como insuficientemente democráticas. / Finalmente, un punto bastante compartido que condiciona la cooperación entre los gobiernos locales es la escasez crónica de la Hacienda local y el bajo nivel de los recursos locales, que se revelan muchas veces insuficientes para poder poner en marcha las PPL o ampliar su propio campo de competencias.

En ciertos países las autoridades locales son elegidas y tienen un fuerte nivel de autonomía, mientras que en otros pueden ser simples delegaciones del poder central.

3. Orientaciones prácticas para el diseño de proyectos de cooperación dirigidos al fortalecimiento de las PPL

Después del análisis sintético de las PPL y de la cooperación entre instituciones locales, nos adentramos a partir de ahora en las orientaciones prácticas que se pueden dar a los gobiernos locales para el diseño y la implementación de proyectos de cooperación destinados a consolidar las PPL. En este tercer capítulo de la guía, nos situamos en la fase de diseño e intentamos identificar y precisar cuáles son los objetivos que se pueden dar en los nuevos proyectos diseñados según esta nueva perspectiva. En efecto, es importante clarificar desde el inicio qué se propone el proyecto y cómo pretende incidir en el fortalecimiento de las PPL. Para ello vamos a utilizar los elementos desarrollados en los dos primeros capítulos de la guía respecto a lo que es una PPL, cómo se construye y qué condiciones técnicas, institucionales y políticas son necesarias para que una institución local pueda elaborar, implementar y evaluar sus PPL. Esto nos permitirá identificar a qué niveles puede intervenir la cooperación.

3.1. ¿Cómo y dónde situar la cooperación? Cuando un gobierno local está decidido a cooperar con el objetivo central de consolidar las PPL, se da cuenta de que puede intentar incidir en diferentes

niveles. Para entender estas diferentes opciones, conviene partir del esquema en el cual se presenta de forma sintética el proceso de elaboración y construcción de las PPL para una institución local determinada. (Véase el esquema 1.) En este esquema se recoge lo que se ha señalado anteriormente: Los tres bloques de elementos generales que facilitan la elaboración de las PPL figuran en lo alto del esquema. Estos tres bloques, (1) capacidad de decisión política, (2) capacidad técnica de programación y gestión de las PPL, y (3) gobernanza local multi-actor y multi-nivel, son los tres pilares que permiten la definición de la agenda de gobierno. A partir de ella se despliegan las diferentes PPL sectoriales, lo que implica en cada caso la determinación de una estrategia sectorial específica y la búsqueda de ciertos resultados concretos. Utilizando esta representación simplificada, se pueden identificar 5 niveles en los cuales puede intervenir una cooperación de este tipo y que podemos presentar a continuación, desde lo más sencillo e inmediato hasta lo más complejo. De manera esquemática, la cooperación entre instituciones locales puede proponerse: A. Incrementar los resultados de una PPL existente, sin pretender en principio alterarla o mejorarla. B. Transformar o mejorar una PPL existente.

Gobernanza multi-actor y multi-nivel

Voluntad política Orientación estratégica

Esquema 1 Capacidad institucional (general)

Agenda de gobierno

PPL 1

Estrategia e instrumentos

Resultados

C. Iniciar o promover una nueva PPL, no incluida hasta ahora en la agenda de gobierno. D. Aumentar las capacidades generales (humanas y técnicas) de una institución local para la elaboración y gestión del conjunto de sus PPL. E. Mejorar las condiciones de gobernanza local, para que sean más favorables al desarrollo de verdaderas PPL. Vamos a detallar a continuación estos diferentes objetivos y el modo de incidencia del proyecto en cada uno de estos niveles, intentando ofrecer ejemplos prácticos extraídos del Programa URB-AL.

Asimismo, conviene tener en cuenta que esta presentación esquemática (que es útil para identificar y precisar la orientación principal de cada proyecto) no debe tomarse de una forma rígida y excluyente. Un mismo proyecto puede combinar varios de estos objetivos y actuar de manera simultánea en diferentes niveles.

3.2. Diseño orientado a incrementar los resultados de una ppl existente Hemos visto que la cooperación entre instituciones locales no debería estar

centrada única ni principalmente en la transmisión de recursos económicos. En efecto, si bien es cierto que puede y debe haber en la cooperación transferencia de recursos, ésta no debería ser el objetivo, sino un medio para establecer entre las instituciones locales cooperantes otro tipo de relación, centrada en el intercambio y el aprendizaje mutuo. Sin embargo, se puede considerar como interesante y válida una cooperación centrada principalmente en una transferencia de medios humanos y materiales cuando dicha aportación no está destinada a resolver simplemente un problema puntual, sino que está puesta

Esquema 2 Gobernanza multi-actor y multi-nivel

explícitamente al servicio de consolidar una PPL determinada. (Véase el esquema 2.) Nos situamos claramente entonces en el marco de una PPL existente, que está inscrita en la agenda del gobierno local y en sus instrumentos de planificación y programación estratégicas, y que el proyecto de cooperación no pretende alterar ni modificar. Se trata normalmente de una PPL sectorial, en campos como la promoción económica, la gestión ambiental, la sanidad, la educación, la seguridad ciudadana, etc. En estas condiciones, las instituciones locales cooperantes deben tomar como

Voluntad política Orientación estratégica

Capacidad institucional (general)

Agenda de gobierno

PPL 1

Estrategia e instrumentos

Proyecto que pretende aportar medios materiales para incerementar los resultados

Resultados

EL PROYECTO: «LÍNEA INTERNACIONAL. UNIÓN DE DOS PUEBLOS» Coordinador: Prefeitura de Ponta Porá (Brasil) Territorio: Municipios de Ponta Porá (Brasil) y Pedro Juan Caballero (Paraguay)

El proyecto concierne a dos municipios fronterizos colindantes: Ponta Porá (Brasil) y Pedro Juan Caballero (Paraguay). Estos dos municipios han definido una política de integración urbana y ordenamiento territorial destinada a articular los tejidos urbanos de los dos municipios y a reducir los posibles desequilibrios o desigualdades en la dotación de servicios públicos, manteniendo aun así la identidad de cada municipio. Antes del lanzamiento del proyecto, los dos municipios habían empezado a implementar esta política pública local realizando una serie de actividades comunes como, por ejemplo, la creación y puesta en funcionamiento del Parlamento Internacional Municipal (PARLIM) o la realización coordinada de actividades de recolección de residuos. El proyecto URB-AL se inscribe dentro del marco de esta política ya existente. Pretende esencialmente aportar medios para aumentar sus resultados y acelerar su impacto. Concretamente, los objetivos materiales del proyecto son: (1) la construcción de un mercado para mejorar la precaria infraestructura comercial existente en la franja fronteriza, y (2) la reurbanización de esta misma zona. Un tercer objetivo, de carácter más cualitativo, se refiere al fomento de la participación de las asociaciones de comerciantes y de la sociedad civil, como ya se había experimentado en la implementación de otras políticas públicas locales (por ejemplo, el Acuífero Guaraní).

referencia explícita el plan estratégico o el programa de gobierno existente, identificar la PPL que será objeto de cooperación, indicar su estado de avance y las actuaciones previstas y fijar las modalidades de intervención del proyecto.

El proyecto toma entonces a su cargo una parte de las actuaciones concretas previstas y/o aporta medios humanos y materiales para consolidar o capacitar a los responsables y a los técnicos de la estructura encargada de la ejecución de la PPL considerada.

En este caso, la cooperación consiste en aportar recursos económicos y/o medios humanos que permitan realizar más actuaciones, ampliar el número de personas beneficiarias o simplemente acelerar el calendario previsto. El objetivo no es incidir en un cambio de la política local, sino incrementar los resultados de la misma.6

A partir de este ejemplo, conviene destacar que un aspecto interesante de este tipo de cooperación es ver cómo los responsables de una política pública local existente pueden ir identificando y diseñando proyectos que cubran una parte de las actividades previstas en la PPL considerada, y cómo pueden buscar socios de cooperación que les aseguren una parte de la financiación de dichos proyectos, que se completará con medios locales o nacionales.

Tal como señalamos anteriormente, no hay que tomar las categorías propuestas como totalmente excluyentes. Un proyecto dirigido a mejorar los resultados de una PPL existente puede dar ocasión a un intercambio entre los socios cooperantes y tener, en definitiva, una cierta influencia sobre la mejora de dicha política.

En esta estrategia de financiación que implica la búsqueda y la selección de socios por parte del gobierno local, éste debe ser consciente de que no todas las

fuentes de financiación son equivalentes, y que el hecho de que cooperen instituciones locales y puedan intercambiar experiencias con sus homólogos de otros países aporta un valor añadido muy valioso, más allá de la simple transferencia de recursos económicos y humanos.

3.3. Diseño orientado a mejorar una PPL existente En comparación con el caso anterior, el papel específico e insustituible de la cooperación descentralizada se hace más

Esquema 3 Gobernanza multi-actor y multi-nivel

evidente cuando lo que se pretende no es simplemente incrementar o acelerar los resultados de una PPL, sino incidir en una mejora cualitativa de la misma. (Véase el esquema 3.) Seguimos estando en el escenario de una PPL sectorial existente, pero ahora la cooperación intenta ayudar a revisar, reorientar o enriquecer la manera en que se lleva a cabo dicha política. La iniciativa puede venir de uno u otro de los dos socios (según nace del deseo de un gobierno local de explorar nuevas perspectivas y maneras de hacer o, al contrario, del interés del socio por difundir o extender una práctica exitosa),

Voluntad política Orientación estratégica

Capacidad institucional (general)

Agenda de gobierno

PPL 1

Proyecto que pretende mejorar o transformar una PPL existente

PPL 1

Estrategia e instrumentos

Resultados

La Intendencia de Paysandú tenía una política pública local de control de la violencia en áreas urbanas marginales, de carácter tradicional, con herramientas principalmente represivas. PROYECTO DE «POLÍTICAS LOCALES DE PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA EN ÁREAS URBANAS MARGINALES» Coordinador: Estado de Pernambuco (Brasil) Territorio: Intendencia Municipal de Paysandú (Uruguay)

El proyecto URB-AL pretende incidir en un cambio de orientación de esta política existente. Su orientación inicial se quiere reconducir hacia un enfoque de prevención, integración y participación ciudadana. Se trata, por lo tanto, y muy claramente, de un proyecto enfocado a la revisión y a la mejora de una política pública local existente. Las principales actividades del proyecto, entre otras, son: (1) la creación de una policía comunitaria, (2) el establecimiento de Mesas Locales de Seguridad y Convivencia, y (3) la creación de una Oficina de Articulación con el gobierno central. En particular, el proyecto interviene en tres niveles: A. En la fase de planificación, se elaboró un «Plan Piloto de Intervención», que definió objetivos, resultados esperados y actividades. B. E n la fase de implementación, el proyecto actúa como facilitador y movilizador de las actuaciones que necesitan la articulación entre actores (gobierno local, sociedad civil, organizaciones, empresas privadas) y entre niveles (central, local). C. P aralelamente, el proyecto asegura la capacitación de los técnicos locales, policías y actores de la sociedad civil, y el apoyo técnico y financiero a actividades locales de inclusión social y cívica.

El gobierno de La Paz tiene un marco normativo y un modelo de desarrollo económico local que se aplica a través de la Oficialía Mayor de Promoción Económica (OMPE). Mediante el proyecto se ha fortalecido dicha política a través de la generación de un modelo de gestión de desarrollo económico municipal y su instrumento territorial, el modelo de emprendedurismo plural.

PROYECTO «DESARROLLO LOCAL Y EMIGRACIÓN EN LATINOAMÉRICA (EMIDEL)» Coordinador: Ayuntamiento de L’Hospitalet de Llobregat Territorio: Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP)

Según el coordinador del proyecto en La Paz y los representantes de las Unidades de Promoción Económica entrevistados, el proyecto les ha dado la oportunidad de articular lo productivo con lo social y de identificar a sectores de población con alguna actividad económica vulnerable para apoyarles. En este sentido, consideran que la aplicación del modelo de emprendedurismo generado por el proyecto desde las unidades de promoción económica ha permitido actuar desde una perspectiva más integral y estratégica, adaptando dicho instrumento a las particularidades y necesidades de sus territorios. Dicho mecanismo ha permitido dotar de contenido y equipo a las unidades de desarrollo económico existentes o creadas en siete de las nueve subalcaldías de La Paz con miras a contribuir a una política real de impulso al desarrollo territorial, con claros componentes de cohesión social. Se trata, por tanto, de un proyecto que se propone transformar y mejorar una política pública local existente. Principales actividades: 1. F ortalecimiento de la OMPE y creación de seis Oficinas o Unidades de Promoción Económica encargadas en particular de definir y llevar a cabo una estrategia de promoción local adaptada a la realidad de cada distrito. 2. I dentificación y capacitación de los micro-emprendedores y formación de los técnicos locales. 3. I mplantación de mercados alternativos para mejorar el intercambio entre productores y consumidores a un precio solidario. 4. A rticulación y concertación con agentes y entidades locales que trabajan en el campo del desarrollo económico local y de la emigración. 5. D ifusión del proyecto y sensibilización.

La municipalidad de Cuenca ha tenido hasta ahora una política pública local «clásica» de gestión de residuos, que se ha llevado a cabo a través de una empresa municipal especializada. El proyecto URB-AL pretende: 1. Considerar la dimensión social y económica de las actividades de recolección y reciclaje de basura y valorizar el rol y la participación de las personas dedicadas a dichas actividades. 2. Promover así una gestión integral con visión de cohesión social. 3. Difundir una cultura de reciclaje medioambiental. PROYECTO «LA BASURA SIRVE» Coordinador: Comune di Arezzo (Italia) Territorio: Municipalidad de Cuenca (Ecuador)

4. Intentar difundir y promover esta nueva perspectiva en otros territorios, con miras a hacer de este modelo un referente para América Latina. Por lo tanto, el proyecto busca incidir en una política pública existente y contribuir a la mejora y a la transformación de la misma, introduciendo nuevas orientaciones y experiencias. Se puede decir, como indican los informes de seguimiento, que «anteriormente, la EMAC solo se ocupaba del componente técnico de la gestión de residuos, pero ha aprovechado el proyecto para introducir el componente social de las recicladoras y lo ha impulsado con la coordinación de la Secretaría de Inclusión Social del municipio, así como con los Ministerios de Educación, Salud e Integración Social, para que tengan sus derechos y los de sus hijos/as cubiertos». El proyecto se dedica en particular a: 1. Elaborar un plan específico para las personas recolectoras y recicladoras. 2. Desarrollar cursos de capacitación técnica sobre gestión de residuos, así como actividades de sensibilización en temas medioambientales. 3. Fortalecer la Empresa Municipal de Aseo Público de Cuenca (EMAC), como empresa pública encargada de la gestión de residuos. 4. Articular el proyecto con los demás departamentos municipales y con otros niveles de la Administración para mejorar conjuntamente la salud y los derechos de las personas que trabajan en este sector.

pero lo importante es que el objetivo consciente y declarado del proyecto es, en este caso, una transformación substancial de una PPL existente, gracias al apoyo y know-how del socio que tiene más experiencia en este campo. Se trata, de una manera o de otra, de intercambiar y difundir nuevos métodos, nuevas orientaciones o nuevos sistemas de participación de los actores locales, en un campo en el cual los dos socios llevan a cabo una PPL, cada uno con sus características propias. Un buen ejemplo de esta situación es el proyecto que se presenta a continuación, orientado a una

revisión de la política de seguridad y de control de la violencia. En este caso, ha destacado el rol específico de la cooperación descentralizada. Más allá del aporte financiero y del soporte institucional que proporciona cualquier proyecto de cooperación internacional, la presencia de otras instituciones locales como socias del proyecto ha permitido la realización de un rico intercambio de experiencias exitosas con el municipio de Bérgamo (Italia), como el intercambio de prácticas formativas policiales, y con la ciudad de Recife (Brasil).

Se combinaron así dos elementos: (1) la voluntad de asegurar que las intervenciones del proyecto fueran definidas localmente, en el marco de una amplia articulación con diferentes actores y sectores de la sociedad; y (2) la apertura dinámica hacia otras experiencias, que sirvieron para el enriquecimiento del conocimiento y de las experiencias locales, gracias a la aportación de los socios internacionales. También se puede citar un ejemplo parecido, orientado a transformar una política pública existente, esta vez en el campo del desarrollo local, ligado con el tema de la emigración. El rol de la cooperación descentralizada y su valor añadido son especialmente interesantes en este último ejemplo, porque el proyecto pretende (más allá de la aportación de recursos) establecer un diálogo entre los gobiernos locales de las ciudades emisoras de emigración y los de las ciudades de destino. Esto ha permitido que los dos tipos de municipios hagan un trabajo compartido en red para elaborar, en particular, el contenido y las orientaciones de la formación. Otro ejemplo interesante es el del proyecto «La basura sirve», que se propone en particular reformular la PPL de recolección y reciclaje de residuos.

3.4. Diseño enfocado a contribuir a iniciar una nueva PPL Los dos apartados anteriores se refieren al fortalecimiento de PPL existentes. Examinamos ahora el caso de una cooperación entre gobiernos locales que se materializa en un proyecto que tiene como horizonte y objetivo a medio y largo plazo la posible inclusión en la agenda de gobierno de una nueva PPL que no existía hasta ahora, como tal, en uno de los socios. (Véase el esquema 4.) En este caso, el proyecto está concebido como una primera experiencia de la institución «receptora» en un campo donde no tiene experiencia, o que no ha considerado hasta ahora como un campo donde podía elaborar y poner en aplicación una PPL. Más allá de sus resultados inmediatos, el proyecto tiende a: (1) sensibilizar a los responsables y técnicos municipales respecto al interés del tema; (2) generar una primera experiencia concreta en este campo; (3) identificar las necesidades de la institución en cuanto a sus estructuras y su personal, si desea llevar adelante en el futuro la PPL considerada; y (4) iniciar en ciertos casos la creación o implantación de los mecanismos e instrumentos que serán necesarios en el futuro. El cuadro de la página siguiente (proyecto «Fronteras turísticas») ilustra esta situación.

Esquema 4

Gobernanza multi-actor y multi-nivel

Proyecto piloto que pretende sugerir o iniciar una nueva PPL

Voluntad política Orientación estratégica

Capacidad institucional (general)

Agenda de gobierno

PPL 1

Estrategia e instrumentos

Resultados

PROYECTO «FRONTERAS TURÍSTICAS» Coordinador: Provincia de Frosinone (Italia) Territorio: Purmamarca (Argentina) San Pedro de Quemes y Calacoto (Bolivia) Tarata (Perú)

Las zonas transfronterizas consideradas en el proyecto han sido hasta ahora marginales, sin actividades económicas destacadas. El proyecto pretende crear un corredor turístico entre las municipalidades de los territorios considerados, con unos componentes de desarrollo económico local y de fomento de la identidad cultural. Las actividades del proyecto se centran en la consecución de su objetivo central (desarrollar rutas turísticas en la zona), pero ponen también las bases para la elaboración e implementación futuras de una política pública de desarrollo turístico compartida entre las instituciones locales que son socias del proyecto. Las actuaciones incluidas en el proyecto abarcan efectivamente estos diferentes aspectos: 1. Identificación y valorización de sitios y empoderamiento de las comunidades. 2. Acuerdos entre gobiernos locales, coordinación con los agentes privados y otros niveles de la Administración, y creación de una red con entidades de la sociedad civil. 3. Establecimiento de rutas turísticas temáticas en territorios supramunicipales («Desierto de sal», «Ruta de la Llama», «Quinoa», «Museos y casas coloniales», etc.). 4. Creación y difusión en ferias de la marca «Camino Andino». 5. Capacitación del personal local. 6. Creación de una plataforma común y elaboración de una estrategia común de desarrollo turístico para toda la zona.

Como se ve, esta actuación piloto refuerza a las instituciones locales implicadas en el proyecto y las conduce a elaborar una estrategia conjunta de desarrollo turístico, que se puede considerar como el primer paso hacia una verdadera política pública común. En este sentido, se puede decir que el proyecto «Fronteras turísticas» pretende contribuir de forma decisiva a implantar una nueva política pública local, que no existía anteriormente. Cabe subrayar que el rol específico de la cooperación descentralizada en el proyecto mismo ha sido importante: la Provincia de Bolzano (Italia) ha compartido su experiencia de ecoturismo con fortalecimiento de la identidad local (valorización de los productos y materiales locales, estímulo de los elementos simbólicos y señas de identidad locales, etc.), y se han realizado intercambios de

PROYECTO «PACTO PARA LA CAPACITACIÓN DEL EMPLEO FEMENINO» (PACEF) Coordinador: Región de Sicilia (Italia) Territorio: Gobernación Departamento Central (Paraguay)

personas entre los socios del proyecto y la capacitación técnica de las mismas. De manera general, «en territorios cuyas autoridades disponen de escasos recursos y/o de competencias institucionales muy limitadas, las políticas públicas pueden nacer de proyectos o de acciones puntuales. Por ejemplo, la constitución de un vivero municipal de empresas aún no configura una política propiamente dicha, pero desde esta iniciativa o alrededor de ella pueden originarse otras acciones hasta llegar a formar un todo integrado y de mayor calado, o sea, una política pública. Para que ello ocurra es indispensable que la acción de un proyecto, aun siendo algo inicialmente aislado o parcial, esté bien enmarcada en una visión política y estratégica». Un caso algo diferente al ejemplo anterior es el del proyecto «PACEF», que se presenta a continuación. Este proyecto

En la gobernación del Departamento Central de Paraguay no se había puesto en marcha todavía una política pública orientada a estimular y favorecer el empleo femenino. En cambio, existía un interés por parte del gobierno departamental por iniciar la elaboración y la puesta en marcha de una política pública local en este campo, y ésta es la razón por la cual se ha lanzado el proyecto URB-AL, considerado como una experiencia y un posible factor desencadenante. Concretamente, el proyecto «PACEF» pretende actuar directamente sobre la situación del empleo femenino mediante la creación de las Oficinas de Capital Humano, encargadas de conocer y acercar la oferta y la demanda de este colectivo y de llevar a cabo acciones de capacitación, y preparar al mismo tiempo la posible inclusión del tema en las agendas municipales y la creación de las instituciones necesarias para llevar a cabo las actuaciones correspondientes. En la práctica, el proyecto abarca, en particular: 1. La creación de las Oficinas de Capital Humano. 2. La definición de agendas municipales de género, con base en la agenda departamental. 3. L a asistencia técnica para la definición de partidas presupuestarias de la gobernación y de las municipalidades.

pretende iniciar una PPL orientada a estimular el empleo femenino, y lo consigue acercando y «poniendo a dialogar» a los departamentos encargados de los temas de empleo y de género. En este ejemplo, se ve claramente que las Oficinas de Capital Humano son un primer paso hacia el reconocimiento del tema del fomento del empleo femenino como uno de los elementos estratégicos a incluir dentro de la agenda de los gobiernos locales. El proyecto por sí mismo no abarca todos los elementos necesarios para la implantación de una verdadera PPL en este campo, pero sí prepara el terreno en esta dirección. Del éxito del proyecto dependerá en

Esquema 5

Gobernanza multi-actor y multi-nivel

Voluntad política Orientación estratégica

gran parte que las instituciones locales que participan en ello perciban todas las implicaciones y decidan o no llevar a cabo de manera estable una PPL de fomento del empleo femenino.

3.5. Diseño orientado a contribuir al fortalecimiento de la institución local para mejorar el conjunto de sus PPL En los apartados anteriores se ha visto cómo un proyecto podía contribuir a la consolidación de una PPL existente o estimular el lanzamiento de una nueva.

Capacidad institucional (general)

Agenda de gobierno

PPL 1

Proyecto que pretende mejorar las capacidades para formular e implementar PPL

PPL 1

Estrategia e instrumentos

Resultados

Estas consideraciones se referían, por lo general, a las políticas sectoriales (promoción económica, medio ambiente, urbanismo, finanzas, educación, salud, etc.).

de fortalecer las instituciones locales para que sean capaces de diseñar, programar, financiar, ejecutar y evaluar sus políticas públicas a escala local o territorial.

Como se ha visto más arriba, la cooperación entre gobiernos locales puede también tener un objetivo más general de fortalecimiento de la institución local, para que esté más preparada para desarrollar el conjunto de sus PPL sectoriales. (Véase el esquema 5.)

A partir de esto, se pueden identificar los diferentes campos en los cuales establecer una cooperación internacional, orientada hacia los aspectos más generales (planificación estratégica, finanzas públicas locales, calidad y transparencia de la Administración local, sistemas de seguimiento y evaluación, mecanismos de participación ciudadana, etc.) y no hacia los de carácter sectorial, ligados con cada sector y cada política pública concreta.

Si nos referimos al contenido del capítulo 1 de la Guía, vemos que esta capacidad institucional abarca todo un conjunto de elementos, que van desde la capacidad de planificación estratégica hasta la propia capacidad de recaudación para financiar sus PPL. Se pone de relieve la necesidad

Dos ejemplos sacados del Programa URB-AL III permiten ilustrar estas observaciones:

Las municipalidades de Puerto Cortés, Tela y Omoa (Honduras) y Puerto Barrios (Guatemala) han planteado su necesidad de consolidar y mejorar unos de los instrumentos básicos para la elaboración e implementación de las diversas políticas públicas sectoriales. Se trata de los instrumentos que permiten el control físico y jurídico-legal de los aspectos territoriales. Concretamente, el proyecto URB-AL pretende: 1. Elaborar y poner en marcha un catastro. PROYECTO DE «GESTIÓN INTEGRAL DE TIERRAS» Coordinador: Municipalidad de Puerto Cortés Territorio: Cuatro municipios de Honduras y Guatemala

2. Dotar a las municipalidades de un Sistema de Información Geográfica (SIG). 3. Elaborar planes de desarrollo con enfoque territorial en los cuatro municipios. Estos instrumentos son indispensables para facilitar la realización de diversas políticas públicas locales como, por ejemplo: / La regularización de las propiedades y la seguridad jurídica de la población. / La política fiscal y de recaudación. / La política de gestión del territorio y, en particular, de los recursos hídricos en esta zona marítimo-terrestre. / La política de gestión de riesgos. / La política ambiental. / La política de promoción del desarrollo económico local. En este sentido, se trata efectivamente de capacidades y competencias generales y no sectoriales, y de un elemento clave que condiciona o limita una serie de políticas de la institución local considerada.

PROYECTO DE «MANCOMUNIDAD TRINACIONAL FRONTERIZA RÍO LEMPA» Coordinador: Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa Territorio: Conjunto de los municipios integrados en el proyecto

El proyecto parte de la idea de que los municipios cercanos, a pesar de ser territorios administrativamente separados, comparten necesidades y características muy similares y se enfrentan a unas problemáticas que solo se pueden abordar de manera eficaz e integral desde una óptica mancomunada y trinacional. Concretamente, el proyecto establece unas mancomunidades compuestas por municipios fronterizos de tres nacionalidades, para llevar a cabo actuaciones urbanas (con un fuerte componente en el manejo de los desechos sólidos) y territoriales. Los puntos centrales del proyecto consisten: (1) en lograr la delegación de servicios de los municipios a las mancomunidades, y (2) en crear políticas mancomunadas que den sostenibilidad, coherencia e integralidad a estos servicios. En este caso, el proyecto ayuda a dotar a los municipios concernidos de unas estructuras compartidas destinadas a mejorar la planificación y la ejecución de PPL comunes.

Asimismo, se ha de manifestar que no se trata solo de un fortalecimiento técnico o administrativo que permita a la institución local llevar a cabo sus tareas de manera más eficiente, sino que puede incluir también una mejora cualitativa, enfocada a la consolidación y profundización de la democracia local. La cooperación puede y debe abordar igualmente estos aspectos políticos, que permiten una fuerte articulación entre la acción de los gobiernos locales y la de la sociedad civil u otros actores. Esto nos lleva a abordar a continuación los temas de gobernanza local.

3.6. Diseño enfocado a mejorar la gobernanza local multi-actor y multi-nivel Como último caso posible, examinamos ahora el diseño de un proyecto cuyo objetivo principal sea la mejora de las condiciones de gobernanza local, es

decir, de las relaciones que se establecen entre la institución pública local y los demás actores del territorio. (Véase el esquema 6.) Se puede diseñar un proyecto que esté explícitamente enfocado a mejorar estos aspectos al nivel general del municipio o de la institución local. Éste es el caso, por ejemplo, del proyecto «Plan Estratégico Provincial» de Santa Fe (Argentina) que se presenta a continuación. También podría tratarse de un proyecto situado en un sector determinado pero cuya finalidad sea la de experimentar cambios en la gobernanza local en este sector, y que se proponga después capitalizar y difundir a otros sectores la experiencia realizada. Lo que es interesante también en este proyecto es el hecho de que sirve para acelerar y apoyar el despliegue de las PPL de regionalización y planificación estratégica participativa del gobierno provincial. En este caso, la voluntad política de llevar a cabo un «Plan

Esquema 6

Gobernanza multi-actor y multi-nivel

Voluntad política Orientación estratégica

Capacidad institucional (general)

Proyecto que pretende incidir en las condiciones de gobernanza local

Agenda de gobierno

PPL 1

Estrategia e instrumentos

Resultados

Estratégico Provincial» es previa a la convocatoria URB-AL III, y el proyecto incide en dotar de más medios a las PPL provinciales. En este sentido, tiene similitudes con los proyectos que se describieron en el apartado 3.2., aunque no se trate en este caso de una política «sectorial» sino de un conjunto de PPL generales y transversales, que inciden en todo el ámbito de la gobernanza local. En este caso es destacable que el proyecto no se limita a dotar al gobierno provincial de más medios económicos, sino que moviliza también las aportaciones de los

socios del proyecto en materia de conocimientos y know-how sobre el tema tratado. Entre los socios se ha dado, por ejemplo, un intercambio interesante de pasantías y de experiencias en este campo.

3.7. Consecuencias para los mecanismos de seguimiento y evaluación Al repasar brevemente estas opciones de diseño, se ve claramente que, según

La provincia de Santa Fe (Argentina) ha elaborado desde 2007 una política pública de regionalización, descentralización, planificación estratégica y participación ciudadana, que pretende romper con el modelo centralizado y poco participativo que caracterizaba el tipo de gobernanza previo.

PROYECTO DE «PLAN ESTRATÉGICO PROVINCIAL»

Esta nueva política ha sido diseñada con anterioridad al lanzamiento del proyecto, pero el proyecto URB-AL supone un apoyo decisivo para lograr efectivamente la puesta en aplicación de esta política y conseguir de esta manera un cambio cualitativo en el modo de gobernanza local. El apoyo concreto del proyecto consiste principalmente en: 1. Capacitar a funcionarios públicos sobre planificación estratégica y procesos participativos.

Coordinador: Provincia de Santa Fe (Argentina)

2. Crear y mantener en cada una de las cinco regiones que componen la provincia un Consejo Regional de Planificación Estratégica.

Territorio: Cinco regiones de la provincia de Santa Fe

4. Construir indicadores de regionalización.

3. Establecer en cada región un sistema de asambleas ciudadanas (a escala regional y microrregional) como espacios de participación. 5. Promover marcas regionales y denominaciones de origen. 6. Equipar centros cívicos. 7. Organizar los congresos de ciudades. Como se ve, este proyecto quiere incidir directamente en las condiciones de gobernabilidad local, en particular en los aspectos de participación ciudadana y concertación con otros actores locales. Se puede considerar, por lo tanto, un buen ejemplo que ilustra el propósito del presente apartado.

el nivel de intervención que se escoja, el proyecto tiene objetivos diferentes. En el primer caso (diseño orientado al incremento de los resultados de una PPL existente), los objetivos se pueden expresar en términos de realizaciones concretas (o de reducción de los plazos previstos para la implementación de un programa de gobierno). En otros casos, en cambio, los objetivos se han de formular en términos más cualitativos (procesos, aumento de capacidades, cambios institucionales, etc.).

y la evaluación del proyecto. Se ve que el hecho de cambiar los objetivos de la cooperación (poniendo énfasis en las PPL y en el fortalecimiento institucional y no en los simples resultados materiales) obliga a buscar otras metodologías e instrumentos, adaptados operativa y conceptualmente a una nueva filosofía de cooperación entre instituciones locales.

Se ha de tener presente que esto implica a su vez que la formulación de los resultados esperados será también diferente y, en consecuencia, lo será la selección de los indicadores pertinentes en cada caso para permitir el seguimiento

4. Aprovechamiento de un proyecto puntual para avanzar hacia verdaderas PPL mediante el fortalecimiento de la institución local

El capítulo anterior ha descrito cómo se puede enfocar el diseño de un proyecto que pretende cooperar para fortalecer y consolidar las PPL. Se ha visto, mediante una serie de ejemplos sacados del Programa URB-AL III, que las instituciones locales tienen a su disposición un abanico de posibilidades y que pueden incidir en diferentes niveles, desde el más sencillo (ayudar a incrementar los resultados de una PPL existente) hasta el más complejo (ayudar a mejorar las condiciones locales de gobernanza, favoreciendo la concertación con los actores económicos y sociales y la participación de la ciudadanía en la elaboración y el seguimiento de las PPL). El capítulo 3 se situaba en la fase de diseño y se planteaba las opciones que tienen a su disposición los gobiernos locales cuando tienen claro que el objetivo de su cooperación es el apoyo a las PPL y el fortalecimiento institucional correspondiente. Los capítulos 4 y 5 se refieren a la fase de ejecución del proyecto, y abarcan no solamente la de los proyectos que han sido diseñados desde el inicio como planes de apoyo a las PPL, sino también y sobre todo la de los proyectos puntuales, que no hacen referencia a ellas. Nos situamos en este último caso en el escenario, muy frecuente en la actualidad, de unas instituciones locales que están cooperando de la manera tradicional (es decir, mediante un proyecto puntual que no hace ninguna referencia explícita a una PPL existente o a la creación de una), y nos preguntamos qué pueden hacer los

gobiernos locales si quieren aprovechar este proyecto existente para avanzar hacia un enfoque de PPL. En este punto preciso es donde la OCO ha acumulado mucha experiencia al dar seguimiento y asesoramiento a los gobiernos locales a través del llamado «paso 1», que intentaba relacionar los proyectos aprobados en el marco del Programa URB-AL y las PPL. Procuraremos utilizar y sistematizar dicha experiencia para ayudar a los gobiernos locales interesados. De hecho, y en la línea de lo que se ha dicho hasta ahora, la OCO ha podido comprobar que el gobierno local que se plantea efectivamente consolidar y mejorar sus PPL puede aprovechar de manera muy interesante los proyectos puntuales que ejecuta, y obtener diferentes efectos que van en esta dirección: / Un primer bloque de efectos posibles gira en torno a resituar el proyecto puntual en el marco de las PPL y a desarrollar todas sus potencialidades en materia de apoyo a las mismas y de fortalecimiento de la institución local. / El segundo se refiere a utilizar el proyecto puntual como palanca para conseguir cambios más generales en el campo de lo que podemos designar gobernanza local, es decir, en el terreno de la participación ciudadana, de la concertación con otros actores locales o en la concertación entre los diferentes niveles de la Administración.

Estos dos bloques de efectos están ligados y forman parte de las PPL tal como las hemos definido y descrito. Sin embargo, por razones operativas, los distinguiremos y trataremos sucesivamente. Los aspectos técnicos y de gestión se abordarán a continuación, mientras que el capítulo 5 se dedicará a los aspectos más políticos, ligados con la participación y la coordinación interinstitucional. Antes de seguir describiendo los cambios a introducir en la manera de abordar y gestionar los proyectos, conviene señalar que nos situamos, en esta guía, en el marco de proyectos de cooperación internacional, pero que muchas de las observaciones que vamos a formular se aplican tanto a este tipo de proyectos como a los proyectos propios que no se benefician de financiación exterior.

4.1. Reconsiderar los objetivos del proyecto y contemplar otros tipos de resultados Un proyecto puntual diseñado sin ninguna referencia a PPL existentes o en preparación suele tener como objetivos la satisfacción de determinadas necesidades no cubiertas de algunos colectivos de población, la construcción de ciertas infraestructuras o equipamientos o la dotación de materiales y equipos. En todos estos casos se toma como referencia implícita o explícita un criterio de efectividad a corto plazo: el proyecto se plantea unos

resultados materiales concretos fácilmente verificables, y su éxito depende solamente de la rapidez y eficacia con las que se obtendrán dichos resultados. Si quiere hacer de este proyecto un elemento de apoyo a una PPL (existente o en construcción), el gobierno local debe cambiar su perspectiva e identificar qué puede aportar dicho proyecto a medio y largo plazo, más allá de los resultados inmediatos, y cómo puede contribuir a fortalecer o iniciar una PPL. Se trata, en particular, de preguntarse: / ¿Cómo puede inscribirse el proyecto dentro del marco de una PPL existente y reforzarla? / ¿En qué sentido puede ayudar el proyecto a consolidar la institución local a medio y largo plazo? / ¿Qué aporta como experiencia concreta replicable o ampliable, para satisfacer necesidades sociales del territorio? / ¿Cómo puede contribuir a capacitar al personal local y fortalecer las capacidades existentes? / ¿Cómo puede servir de experiencia piloto para posibles procesos de participación ciudadana o de concertación de actores? / ¿Cómo va a incidir en la calidad de la democracia local?

A través de estos ejemplos, se ve claramente que los efectos generales de un proyecto van más allá de sus resultados concretos esperados. Así, el gobierno local, a medida que va identificando estos posibles efectos, puede percibir que los objetivos más importantes (desde una perspectiva de PPL) se sitúan en los cambios a medio y largo plazo a los cuales puede contribuir el proyecto. No se limitan a la obtención de resultados materiales concretos, sino que se expresan en términos de fortalecimiento de procesos, aumento de capacidades, transmisión de experiencias, consolidación de instituciones, etc. De una manera un tanto esquemática, se puede decir que el énfasis en los resultados materiales inscritos en el corto plazo debe dar paso a un énfasis puesto

en los beneficios inmateriales, en un horizonte de medio y largo plazo. (Véase el esquema 7.) Es probable que estos objetivos ocultos no hayan sido formalizados ni explicitados en el documento de proyecto, y que los mecanismos de seguimiento y evaluación no incluyan tampoco un sistema de indicadores capaz de dar cuenta de los resultados inmateriales e intangibles de esta naturaleza. En estas condiciones, es posible que el socio de cooperación se limite a la gestión formal del proyecto, según los procedimientos establecidos y en función de los objetivos materiales consignados inicialmente en el documento de proyecto. El gobierno local deberá intentar sensibilizar y convencer a su socio, hacerle entender el rol que puede tener el proyecto como apoyo a unas PPL

Esquema 7 Cambiar el objetivo que se persigue

Proyecto puntual

Apoyo a PPL

Proyecto orientado para obtener resultados materiales concretos

Orientado a fortalecer procesos, aumentar capacidades, consolidar instituciones

Más allá de los resultados a corto plazo, se persiguen unos cambios en las políticas y estructuras

de mayor envergadura, sin olvidarse de actuar también, desde su propia iniciativa, para garantizar el mejor aprovechamiento posible del proyecto según una perspectiva de medio y largo plazo. Este diálogo sobre objetivos y modalidades de la cooperación hará madurar la relación con el socio, y permitirá quizá que las futuras actuaciones de cooperación se diseñen ya desde la perspectiva de apoyo a las PPL (conforme lo que se ha descrito en el capítulo 3 de la presente guía).

4.2. «Internalizar» al máximo la gestión técnica y económica del proyecto Desde el punto de vista técnico, el proyecto puntual se presta a menudo a una cierta externalización o subcontratación de la ejecución, que se confía entonces a una empresa u organismo que no depende directamente del gobierno local. La lógica centrada en el resultado parece aconsejar, en efecto, que un personal especializado se encargue de la realización del proyecto, contando que estos profesionales externos cumplirán más fácilmente que el personal local con los requisitos de calidad, plazos, etc. Esta visión de eficacia a corto plazo deja de ser pertinente cuando se busca que el proyecto ayude a reforzar las instituciones locales y sus políticas públicas. En

este caso, es oportuno y deseable que las instituciones locales puedan estar implicadas en el manejo técnico del proyecto a través de sus propios equipos técnicos, y puedan beneficiarse del aprendizaje correspondiente. Lo que se puede perder, aparentemente, en términos de eficacia a corto plazo, estará compensado con creces por los beneficios a más largo plazo. En lo que se refiere a la gestión administrativa del proyecto, se pueden hacer observaciones parecidas. Un proyecto puntual suele estar gestionado de manera aislada y particular, como un elemento deliberadamente ajeno al funcionamiento normal de la institución local. Suele tener una estructura de gestión ad hoc que dispone de medios financieros y humanos propios, con el objetivo de garantizar que la realización del proyecto sea posible en el tiempo acordado y no esté sometida a las posibles limitaciones del presupuesto local. Además, el proyecto se rige a menudo por reglas específicas de gestión, seguimiento, evaluación y justificación de gastos, que corresponden generalmente a las normas impuestas por la institución financiadora. Todas estas características se explican desde la perspectiva de un proyecto puntual, centrado en la consecución de objetivos concretos que no se relacionan con el resto de las actividades de la institución local, y desde la cultura de una cooperación acostumbrada a priorizar la eficacia y el control de los medios empleados.

Desde la perspectiva de partenariado que hemos presentado y defendido como la nueva filosofía de la cooperación descentralizada, la visión es totalmente opuesta. El objetivo real no es prioritariamente la consecución de un objetivo material concreto sino, a través de ello, la consolidación de las PPL y el fortalecimiento de la propia institución local. En consecuencia, lo más importante es que la institución local pueda gestionar directamente el proyecto y avanzar en un camino de aprendizaje institucional, ya que la capacitación del personal técnico en el campo de la gestión de proyectos internacionales y la participación de los responsables políticos en el manejo global de este tipo de cooperación pasan a ser dos de sus objetivos centrales.

Los responsables técnicos de la gestión deben adquirir esta nueva experiencia, familiarizarse con los mecanismos y criterios de seguimiento y evaluación de otros países, acostumbrarse a los requisitos de ciertas fuentes de financiación en cuanto a la rendición de cuentas y, en general, ser capaces de comparar los sistemas de gestión y mejorar así, progresivamente, sus propias prácticas. Un ejemplo claro de este aprendizaje institucional ha sido, en el caso europeo, la difusión de la cultura de la evaluación que se ha realizado a partir de la gestión de proyectos cofinanciados por la Unión Europea. Dichos proyectos habían de respetar normas estrictas en este terreno, mientras que los proyectos

Esquema 8 Cambiar el tipo de gestión

Proyecto puntual

Apoyo a PPL

PROYECTO GESTIONADO DE MANERA AISLADA, con estructuras ad hoc, medios financieros y humanos propios y reglas de gestión específicas (que se justifican por unos objetivos materiales a cumplir en un tiempo determinado)

PROYECTO GESTIONADO POR LAS INSTITUCIONES EXISTENTES, utilizando y potenciando las estructuras, medios humanos e instituciones existentes

Se evita trabajar con las estructuras locales que podrían retrasar la realización y ejecución del proyecto

Se busca, al contrario, trabajar con las estructuras locales, porque se considera que su APRENDIZAJE, CAPACITACIÓN y participación en el manejo del proyecto son unos de los objetivos principales

de financiación nacional no estaban obligados siquiera a facilitar informes de seguimiento y evaluación. Teniendo en cuenta estas observaciones, el gobierno local deberá reducir al máximo el aislamiento del proyecto e integrarlo en lo posible dentro de la práctica regular de gestión de la institución. (Véase el esquema 8.) En este caso, el hecho de que el proyecto esté ya en curso de ejecución también puede ser un obstáculo importante en el corto plazo, y es posible que resulte muy difícil modificar las reglas de gestión establecidas desde el principio. Sin embargo, a medio y largo plazo tendrán efectos positivos todos los esfuerzos realizados para adecuar en lo posible la gestión del proyecto a las modalidades locales existentes, evitar su externalización y delegación a empresas o expertos externos, estimular la capacitación de los técnicos locales y adaptar las normas extranjeras a las necesidades locales.

4.3. Revisar el ámbito social de incidencia y buscar la ampliación y generalización de los resultados del proyecto Un proyecto puntual orientado a resultados materiales suele delimitar de manera rígida y estrecha el círculo de sus beneficiarios. Normalmente, el proyecto no toma en consideración en

toda su amplitud los problemas sociales existentes en un territorio, ya que no tiene los medios materiales e institucionales para hacerles frente. Se limita a identificar a un grupo de personas que tienen una necesidad concreta (vivienda, agua potable, urbanización, educación, salud, etc.) y a aportar directamente una solución para cubrirla. No se plantea ni identificar el alcance social del problema ni buscar las soluciones más eficientes que puedan ser asumibles por la institución pública a mayor escala. Ofrece soluciones puntuales, mediante unos medios que son a menudo unos instrumentos excepcionales y que difícilmente se pueden movilizar fuera del marco estricto del proyecto como, por ejemplo, una financiación o una tecnología exterior. En cambio, la visión desde la institución pública local es totalmente diferente, ya que ésta es la responsable de responder a las necesidades de los ciudadanos a través de la elaboración e implementación de verdaderas políticas públicas (en el sentido indicado en el capítulo 1 de la presente guía) que se puedan aplicar y llevar a cabo con los medios disponibles (o alcanzables a coste razonable) en el propio territorio. Aquí se ve claramente que la lógica de un proyecto puntual puede estar muy alejada de la lógica en términos de las PPL. Para corregir esto, la institución pública local tendría que resituar cualquier actuación puntual dentro del marco de su agenda de políticas públicas, y valorar esta actuación según lo que aporta o no a la construcción de una de sus PPL.

En este sentido, un proyecto puntual puede ser interesante y productivo para una PPL si ofrece, por ejemplo, unas soluciones innovadoras que podrán ser extendidas por la propia institución local o replicadas con otros aportes de cooperación, o si ayuda a probar y comparar soluciones técnicas que se podrán desarrollar posteriormente. De hecho, aquí se empieza a percibir que el proyecto se puede poner al servicio de una PPL.

en el marco del Estatuto Autonómico Departamental. Según la coordinación del proyecto, «existe una incidencia del proyecto sobre un territorio más amplio que es la provincia de Cochabamba, mediante la elaboración del estatuto autonómico departamental, al tiempo que se participa activamente para que las cartas orgánicas se difundan a los otros municipios. Dicha sinergia se lleva a cabo mediante la mesa de trabajo interinstitucional».

Un ejemplo sacado del Programa URB-AL:7

Desde el punto de vista de un gobierno local preocupado por sus PPL, un proyecto puntual no sirve tanto para solucionar las necesidades de un estrecho grupo de beneficiarios como para preparar, facilitar o enriquecer las soluciones que el gobierno local tendrá que poner en marcha para responder a las necesidades de su población. En efecto, en la primera de estas dos alternativas, el gobierno local tendría que multiplicar los proyectos de cooperación para responder realmente a los problemas de su población, ya que cada proyecto abarca un número escaso de personas. En cambio, en la segunda, el proyecto es un instrumento para poner a punto y posibilitar una actuación responsable de la institución pública en forma de PPL.

El proyecto «PACEF», mencionado más arriba, es un buen ejemplo de la extensión del ámbito de incidencia mediante la creación de instrumentos replicables. En Cochabamba se ha participado en particular en el diseño de las cartas orgánicas municipales con el objetivo de incluir el enfoque de género en éstas. Esto permite la generación de instrumentos para apoyar el proceso que regulará las políticas públicas al nivel de los gobiernos municipales, quienes podrán replicar este modelo de manera estandarizada a través de la Asociación de Municipios de la Provincia de Cochabamba (AMDECO). Por otra parte, el proyecto participa activamente en el diseño de metodologías y herramientas que se aplicarán en el proceso de descentralización que atraviesa el país, en el cual el proyecto lidera la elaboración de la propuesta de género

Ejemplo citado en el Informe de Avance del Programa: http://www.urb-al3.eu/uploads/documentos/informe_de_avance_de_programa.pdf

Un ejemplo claro es el caso de la reconstrucción de viviendas después de una catástrofe natural como un terremoto o una inundación. En un proyecto puntual de cooperación tradicional, se plantea simplemente la entrega de un número determinado de

viviendas. En las mismas circunstancias, un proyecto orientado a dar apoyo a las PPL se planteará cómo dotar al gobierno local de la capacidad técnica y organizativa necesaria para elaborar y poner en marcha una política pública local de reconstrucción. Su contenido, establecido de común acuerdo, podrá centrarse, según los casos, en la planificación urbana para rediseñar los barrios afectados, la puesta a punto de modelos constructivos baratos con materiales locales, la capacitación de los técnicos municipales, la creación de dinámicas de autoconstrucción participativa, o cualquier otro aspecto que el gobierno local considere necesario para hacer frente, de manera organizada y responsable, a la situación de su población.

A través de este último ejemplo se ve claramente cómo el contenido y la orientación de un proyecto se transforman según si se focaliza en un resultado concreto inmediato o si pretende, por el contrario, aportar elementos para la construcción o consolidación a medio y largo plazo de una política pública. (Véase el esquema 9.)

4.4. Institucionalizar los aportes del proyecto y hacer que perduren Uno de los defectos más evidentes de los proyectos puntuales es su carácter efímero. Una vez finalizadas las actuaciones y obtenidos los resultados Esquema 9

Cambiar el ámbito social de incidencia

Proyecto puntual

Apoyo a PPL

PROYECTO DE ÁMBITO SOCIAL LIMITADO, aplicable a un pequeño grupo de beneficiarios

PROYECTO QUE APUNTA A POLÍTICAS PÚBLICAS CON COBERTURA UNIVERSAL

El proyecto se preocupa únicamente de la participación de los beneficiarios

El proyecto intenta incidir en los mecanismos generales de participación ciudadana

La focalización en un pequeño grupo de ciudadanos no se acepta si no es un paso necesario hacia una PPL de amplia cobertura

propuestos, el proyecto se disuelve y no deja más huellas en el territorio. Las innovaciones introducidas en la ejecución, los nuevos dispositivos institucionales y los beneficios políticos conseguidos a lo largo del proceso suelen desaparecer con mucha facilidad. Por el contrario, para hacer de un proyecto puntual un instrumento de consolidación de las PPL, conviene lograr la irreversibilidad y sostenibilidad de estos logros inmateriales. Un buen indicador, en este sentido, es el grado de institucionalización conseguido. Si los elementos organizativos y metodológicos que el proyecto ha generado han sido asumidos por la institución local o han encontrado una vía de financiación más

Esquema 10

allá del proyecto, se dan las condiciones para que puedan ser incorporados de manera estable en el funcionamiento local y que los logros del proyecto perduren en el tiempo. Algunos ejemplos sacados del Informe de Avance del Programa URB-AL: La ejecución de algunos proyectos ha impulsado la creación en el interior de las administraciones públicas ejecutoras de unidades inexistentes antes del inicio de los proyectos. En el caso del proyecto «Fronteras turísticas», ha creado una unidad de planificación y proyectos que quedará instalada en los municipios una vez finalice la ayuda externa. Otros proyectos han generado unidades de

Institucionalizar los éxitos del proyecto

Proyecto puntual

Apoyo a PPL

VISIÓN OPERACIONAL A CORTO PLAZO

VISIÓN DE CONSTRUCCIÓN INSTITUCIONAL A MEDIO PLAZO

Para la realización de los objetivos concretos del proyecto se pueden realizar acuerdos puntuales con otros actores o con otros niveles de la Administración

A partir de las experiencias puntuales, se propone la institucionalización de nuevas formas y mecanismos de coordinación, participación y concertación interinstitucional

El proyecto tiene sentido como experimentación, para avanzar en cambios permanentes en las condiciones de gobernabilidad local

gestión multidisciplinares donde también hay la voluntad de continuidad una vez finalizada la intervención en el marco del Programa URB-AL. Éste es el caso en la Asamblea Municipal de Poder Popular de Centro Habana, en el marco del proyecto «Gestión urbana y territorial participativa», donde se ha creado una nueva unidad que, por primera vez, integra a ingenieros urbanos con profesionales sociales para la gestión del plan de movilidad interna.

Por ello, cuando se gestiona un proyecto puntual, se ha de procurar, lo antes posible, identificar los elementos del mismo que podrían ser generalizables o replicables, e intentar que se integren en el programa que recoge las actuaciones municipales previstas. (Véase el esquema 10.)

A modo de resumen Recordemos algunos cambios tangibles que, a partir de un proyecto puntual, pueden representar una consolidación institucional y reforzar o facilitar las PPL: / Mayor implicación de la propia institución local en la gestión técnica y administrativa del proyecto. / Decisión de ampliar el alcance previsto del proyecto o de replicarlo a otra escala. / Adopción por la institución local de sistemas e instrumentos experimentados en el marco del proyecto.

/ Creación de nuevas unidades administrativas estables, que se incluyen en el organigrama de la institución y tienen vocación de perdurar más allá del proyecto. / Cambios en las normativas y en las metodologías de funcionamiento de la institución. / Avances en la transversalidad: nuevos mecanismos de información y concertación entre departamentos.

5. Aprovechamiento de un proyecto puntual para avanzar hacia verdaderas PPL mediante una mejora de la gobernanza local

Un proyecto puntual no siempre prevé mecanismos de participación y dispositivos de concertación. Es posible incluso que un proyecto de este tipo, deliberadamente o no, tienda a evitarlos para protegerse de posibles retrasos en la ejecución o de posibles desviaciones o transformaciones del contenido inicial.

La existencia de un proyecto con financiación y apoyo exterior puede también generar un interés político e institucional por parte de las autoridades regionales o estatales, facilitar que se involucren en el éxito del proyecto y obtener decisiones importantes o cambios en las relaciones interinstitucionales.

Por el contrario, el gobierno local interesado en ampliar y consolidar el campo de sus políticas públicas está interesado en utilizar un proyecto en curso como ejemplo o como experiencia piloto de participación y concertación, considerando que estos dos elementos sirven no solamente para dar legitimidad al propio proyecto, sino también para fortalecer el conjunto de las PPL puestas en práctica por el gobierno local.

Intentamos a continuación apuntar algunos de estos aspectos, analizando la relación que se puede establecer, respectivamente, con la ciudadanía, las entidades de la sociedad civil organizada, los actores económicos y sociales y las diferentes administraciones.

De hecho, un proyecto puntual suele ser un excelente terreno para una experiencia de este tipo, debido a su visibilidad, su importancia social y política, los medios de los cuales dispone y los apoyos institucionales que recibe. El proyecto tiene el inconveniente de ser efímero, pero tiene al mismo tiempo la ventaja de ser un acontecimiento extraordinario que conviene aprovechar, porque puede lograr cosas que difícilmente se podrían conseguir en las circunstancias normales. Puede ser utilizado como banco de pruebas y también como un escaparate privilegiado para procesos sociales nuevos o hasta ahora minoritarios, orientados a los agentes locales, públicos y privados, a la sociedad civil organizada o a la ciudadanía en su conjunto.

5.1. ¿Cómo hacer del proyecto un ejercicio de consolidación de la participación ciudadana? Como se ha indicado, los proyectos puntuales no siempre recurren a la participación ciudadana y, cuando lo hacen, tienen tendencia a crear mecanismos de participación ad hoc limitados al círculo de los beneficiarios y a los objetivos estrictos del proyecto. Se suelen hacer así unas consultas puntuales, destinadas sobre todo a dar legitimidad al proyecto, y que no contribuyen a validar y reforzar los mecanismos existentes de participación y control de las decisiones por parte de los ciudadanos y ciudadanas. Por el contrario, como se vio en el capítulo 1, cuando se parte de la intención de construir y reforzar las PPL, la

participación ciudadana es uno de los ejes fundamentales y una de las características específicas de las políticas públicas en el ámbito local. Por ello, en este caso, el proyecto debe priorizar la utilización y la dinamización de los dispositivos y procesos existentes de participación de la población local. Si no existen dichos mecanismos, y si el proyecto ha de crear nuevos espacios o nuevos canales, se les puede dar una función importante de experiencia piloto, y las autoridades locales (una vez comprobados en este caso concreto sus resultados positivos) han de prestar una atención especial a las posibles generalización e institucionalización progresivas de los mismos. Según el Informe de Avance del Programa URB-AL: La generación, impulso y/o fortalecimiento de mecanismos de consulta y participación ciudadana pone de manifiesto la apropiación de un enfoque de política pública más acorde con la visión del Programa, y manifiesta un cambio de mentalidad sobre la misma. Siendo uno de los aspectos centrales en la mayoría de las intervenciones, casi todos los territorios crean o fortalecen espacios de participación. Se trata de consejos, foros, mesas y otras instancias de coordinación y deliberación. La participación se ve reforzada también por otros mecanismos, tales como talleres, intercambios y espacios de diferente tipo en que se comparten informaciones y orientaciones. Incluso, en algunos casos la participación no es concebida como un método de

trabajo o algo accesorio, sino como un objetivo medular de algunas intervenciones. En este sentido, destacan los proyectos «Innovación institucional», «Gente diversa, Gente equivalente», «Habitar goes» y «Gestión urbana y territorial participativa», en los que la participación constituye un aspecto consustancial de las intervenciones, colocándose en el centro de las mismas. En una época de consolidación de las democracias latinoamericanas y, al mismo tiempo, de desencanto y pérdida de confianza de la sociedad en la transparencia y la eficacia de los mecanismos de representación, estos intentos de «co-responsabilidad» de la ciudadanía pueden convertirse en nuevos laboratorios de prácticas democráticas más avanzadas.

El hecho de potenciar la participación ciudadana en el marco de un proyecto tiene también un efecto revulsivo sobre la población implicada. La experimentación concreta de nuevas formas de diagnóstico participativo y de sistemas de toma de decisiones desde abajo provoca un empoderamiento de la población y un cambio de relación con la Administración pública local. En estas circunstancias pueden presentarse dos alternativas. Si el gobierno local no tiene una PPL clara de desarrollo de la participación ciudadana, puede estar tentado de frenar esta dinámica y limitarla al ámbito estricto del proyecto. En cambio, si la participación ciudadana forma parte de sus opciones estratégicas y figura explícitamente en su agenda de gobierno,

Esquema 11. Aprovechamiento de un proyecto para consolidar la participación ciudadana

Etapas

Contenido

Observaciones

Experiencia piloto de participación ciudadana realizada en el marco estricto de un proyecto.

Para ser realmente válida, necesita un seguimiento cercano y una gran transparencia y difusión pública.

Evaluación de la experiencia. Valoración de los procesos seguidos y de su replicabilidad.

La propia evaluación debe ser participativa y debe asociar los actores implicados.

Formulación de propuestas para mejorar los procesos existentes o establecer nuevos mecanismos de participación ciudadana.

Aprobación de los cambios por el gobierno local.

Inclusión de los cambios en la PPL de participación ciudadana y en la agenda de gobierno.

estará dispuesto a aceptar y potenciar estos cambios de actitud y de mentalidad, que pueden generar evidentemente una mayor demanda de participación en las decisiones estratégicas, junto con una mayor transparencia y una mejor rendición de cuentas. Es significativo que el Informe de Avance del Programa URB-AL apunte que estos «ejercicios de democracia local» han generado además «un cambio de mentalidad sobre la política de cooperación por parte de la ciudadanía, que ha pasado de entender como cooperación útil aquella que aporta beneficios materiales a la comunidad a aquella que apoya otros aspectos como, por ejemplo, los mecanismos de incorporación ciudadana en la planificación y la gestión pública». De manera indicativa, se puede proponer el siguiente esquema para pasar de un ejercicio puntual de participación a una

Se recoge previamente la opinión de los órganos consultivos existentes.

posible transformación o mejora de la política del gobierno local en materia de participación ciudadana. Como se ve, las dos primeras etapas mencionadas se sitúan dentro de las actividades del proyecto mismo. En cambio, las etapas siguientes son las que reflejan una voluntad de aprovechar la experiencia del proyecto para una mejora de la política pública local de participación ciudadana.

5.2. ¿Cómo aprovechar un proyecto puntual para articular y reforzar la sociedad civil organizada? Este aspecto está muy ligado a la participación ciudadana mencionada en el apartado anterior, pero merece una atención especial porque una parte importante de la cooperación internacional

concierne y moviliza directamente a este tipo de entidades y organismos. La cooperación no gubernamental, así como la cooperación sectorial entre universidades y centros educativos o entre hospitales y centros sanitarios, se realiza generalmente entre organismos de la sociedad civil, al margen de la cooperación entre las instituciones públicas locales. Así, las organizaciones no gubernamentales suelen tener como contrapartes a otras entidades del mismo tipo en el sur, que consideran como las destinatarias prioritarias de su cooperación. Con todo, el trabajo entre las sociedades civiles de ambos lados puede ser un complemento muy importante de la cooperación descentralizada y, en ciertos casos, un elemento de control democrático muy valioso de las relaciones que se establecen entre instituciones públicas. Así, para avanzar hacia políticas públicas locales participativas e integradoras, se tendrá que estudiar detenidamente, en cada caso, cómo se puede articular en el marco del proyecto el trabajo desde la institución local y el que se hace desde las entidades y los grupos creados por la ciudadanía. Esto permitirá clarificar dos aspectos fundamentales: (1) la especificidad del papel que han de jugar la institución pública, por un lado, y las organizaciones de la sociedad civil, por otro; y (2) la posibilidad de que estas actuaciones se complementen y se refuercen mutuamente.

Los proyectos de cooperación entre instituciones públicas locales empiezan a hacer participar en sus actividades a los representantes de ciertas entidades. Como botón de muestra, el proyecto «UNE - Estrategias de desarrollo local incluyentes y participativas» ha creado el Consejo Consultivo 21, donde están representados los diferentes actores y que ha generado nuevas dinámicas y vinculaciones como, por ejemplo, con la universidad, situación anteriormente inexistente. De la misma manera, el proyecto «EMIDEL», que ha sido mencionado anteriormente, ha permitido también articular un acuerdo entre universidades de España y Bolivia sobre formación de postgrado en desarrollo local. Estos ejemplos muestran el inicio de una nueva dinámica, en la cual los gobiernos locales asumen el liderazgo de la cooperación pero asocian e integran en ella a los representantes de la sociedad civil en el territorio.

5.3. ¿Cómo trabajar, desde un proyecto, con los actores locales, públicos y privados? Además de los representantes de la sociedad civil, se plantea el interés y la necesidad de asociar a esta nueva cooperación local a los principales actores sociales y económicos del territorio. Para ello, nos podemos preguntar si se puede

utilizar un proyecto existente para realizar los primeros pasos en esta dirección. Aunque esta posibilidad no se haya contemplado explícitamente desde su inicio, efectivamente se puede intentar articular alrededor de un proyecto existente las iniciativas de los actores locales, convirtiéndolo en la ocasión de realizar un avance concreto en el campo de la colaboración público-privada. Un punto de partida es que la participación y colaboración activa de estos actores pueden ser necesarias o incluso indispensables para el éxito del proyecto mismo. Nos encontramos, pues, muy a menudo con la posibilidad de proponer a ciertos actores locales que se asocien al desarrollo del proyecto o a algunas de sus actividades. Esta justificación puntual y pragmática puede permitir llevar a cabo una experiencia real de articulación multi-actores, que puede generar de hecho un proceso dinámico que represente un primer paso hacia una colaboración organizada y duradera entre la institución pública local y los agentes locales y actores económicos relevantes. Para iniciar este proceso, el gobierno local puede movilizar, en primera instancia, a las empresas municipales o instituciones públicas (universidades, centros de enseñanza e investigación, hospitales, etc.), y ampliar progresivamente esta dinámica, mediante círculos concéntricos, al resto de los actores privados. Como se ve, la búsqueda de esta articulación pluri-actores bajo el liderazgo

de la institución pública local va más allá del proyecto, y puede ser un objetivo en sí mismo y un campo en el cual desplegar una PPL específica de participación y articulación de actores, estrechamente ligada con los temas de desarrollo local, creación de empleo e inclusión social. En el Programa URB-AL III, como lo señala el Informe de Avance, «existe una gran variedad de ejemplos en este sentido, aunque los más destacados son aquellos proyectos entre cuyos objetivos está la dinamización del territorio y la creación de empleo. En el caso del proyecto de “La basura sirve” tanto en el Lago Agrio (Ecuador), Arica (Chile) o Cuenca (Ecuador) hay acuerdos público-privados entre asociaciones y empresas que se dedican a comprar los residuos que han sido separados por el municipio, hecho que según su coordinadora: “Es una experiencia de articulación políticoinstitucional que surge a raíz del proyecto y es súper interesante”». Por su parte, en el marco del proyecto «COCAP» se han creado diversas «usinas» o mesas de trabajo entre distintos actores en los tres territorios. Las usinas son espacios de debate y formulación de ideas en los que participan los principales actores (Administración, sociedad y sector privado) involucrados en un área productiva concreta. Recordemos que para desplegar todo el potencial de esta participación y para que el proyecto se inserte como un instrumento clave de realización de esta política, convendría evidentemente que

estuviera, desde el inicio, seleccionado, discutido y acordado con los agentes interesados, y que dichos agentes estuvieran asociados al seguimiento y a la evaluación, tal como se ha apuntado en el capítulo 3 de la presente guía. Otro ejemplo interesante es el proyecto «PACEF», ya mencionado, que se basa precisamente en la articulación de pactos intersectoriales para fomentar el empleo femenino en los diferentes territorios donde se ejecuta. Se trata de la construcción de un sistema de cooperación y coordinación entre diversos actores públicos, privados y la academia para la construcción de relaciones de colaboración y confianza entre las instituciones públicas locales y las empresas del territorio. Es interesante constatar que las iniciativas de colaboración público-privada iniciadas por las instituciones públicas tienen una incidencia importante en las propias empresas. Como lo señala el Informe de Avance, «el cambio de mentalidad también ha impactado a los actores territoriales, en concreto a la empresa privada que, en algunos casos por falta de tradición, mostraban resistencias a trabajar con las municipalidades, y que a raíz de la ejecución de las intervenciones se han concienciado sobre los beneficios que supone para ambos sectores». Un ejemplo lo encontramos en el caso del proyecto «PACEF», cuyo coordinador argumenta: «Había resistencia de ellos de trabajar con los municipios y ahora ya no; antes trabajaba aisladamente de

la demanda laboral, ahora está mucho más involucrado. Esa relación empresarelación pública es un producto que se genera con PACEF». Así, el proyecto puntual, bien utilizado, puede acabar siendo un elemento valioso en la construcción progresiva de una política de concertación multi-actor, a condición de que las plataformas o espacios de concertación establecidos durante el proyecto puedan tener continuidad, de una forma o de otra, más allá del proyecto mismo.

5.4. ¿Cómo hacer del proyecto una palanca de cambio en la gobernanza multi-nivel? Nos hemos de plantear finalmente cómo un proyecto de cooperación puede contribuir a mejorar la relación entre los diferentes niveles de la Administración. Sin que sea forzosamente un objetivo explícito del proyecto, es frecuente que la realización de un proyecto de cooperación dé ocasión a un ejercicio de gobernanza multi-nivel, y que dicha experiencia concreta ayude a mejorar el clima existente entre los diferentes actores públicos. El proyecto ofrece, en efecto, un conjunto de actuaciones a realizar y un marco de intervención en los cuales pueden (y, a menudo, deben) participar diferentes niveles de la Administración. Es la ocasión

práctica de encuentros, negociaciones y pactos entre administraciones, no de manera abstracta y teórica, sino alrededor de una finalidad concreta. Los avances que se realizan en este caso en el terreno de la comunicación y la coordinación entre dichas administraciones pueden ser el preludio de una mejor colaboración institucional en el futuro inmediato. En esta situación, la fuerza del proyecto es la de imponer una mayor coordinación efectiva entre las administraciones de los diferentes niveles territoriales y ámbitos sectoriales para conseguir el logro de determinados objetivos concretos. Lo que es una necesidad pragmática situada en el marco de un proyecto puntual se puede convertir entonces en una palanca para desbloquear situaciones de incomunicación, o para plantear la viabilidad y la necesidad de que estos diferentes niveles de la Administración avancen hacia una gobernanza multi-nivel. Por tanto, para sacar el máximo beneficio de este fenómeno, la institución local debe estar muy atenta a optimizar el posible impacto del proyecto sobre la gobernanza multi-nivel y, de manera más amplia, sobre las condiciones de gobernanza local en general. Para ello, debe analizar previamente cuáles son las relaciones institucionales (público-públicas y públicoprivadas) que el proyecto va a necesitar y/o generar. Teniendo consciencia de ello, los responsables políticos del proyecto deben tener siempre una doble perspectiva y preocupación: (1) la realización y los resultados del proyecto en sí, y (2) la utilización del proyecto como medio de

introducción (a medio y largo plazo) de nuevas prácticas entre los actores públicos y privados del municipio y del territorio. En el nivel técnico, dichos responsables deben buscar que el proyecto sea la ocasión para hacer trabajar conjuntamente a los equipos de diferentes administraciones, y para que éstos experimenten directamente el interés de colaborar, realizando cada uno su aportación específica como, por ejemplo: el conocimiento de la situación local y de las necesidades de la población, en el caso de los técnicos locales, y la visión general y comparativa con otros territorios, en el caso de los técnicos provinciales, regionales o estatales. Algunos proyectos del Programa URB-AL III han dado algunos pasos al respecto, ya sea por haber formulado alguna propuesta o por formar parte oficial de mesas intersectoriales desde las cuales generar incidencia. Éste es el caso del proyecto «Políticas locales de prevención de la violencia en áreas urbanas marginales» coordinado por el estado de Pernambuco (Brasil). En este proyecto, el territorio de Paysandú (Uruguay) se articula con el Ministerio del Interior a través de una Mesa de Concertación sobre Seguridad Ciudadana, creada e impulsada por el gobierno nacional. En el ámbito político, los responsables del proyecto han de saber compartir el éxito del mismo entre las diferentes administraciones que han colaborado de una forma o de otra. Han de poner

de manifiesto que dicho éxito se debe en gran parte, precisamente, al hecho de que las instituciones públicas han colaborado entre sí, y que esta misma filosofía se podría aplicar a otros temas o actuaciones, con resultados muy favorables. Solo así el proyecto puede tener un «efecto demostración» y una incidencia sobre las prácticas de colaboración interinstitucional. En el Programa URB-AL III, el Informe de Avance constata que «la institucionalización de mesas intersectoriales de colaboración entre departamentos, entre el sector público y el privado (agentes territoriales) y entre diferentes niveles de gobierno es una característica común a varios proyectos. Para algunos territorios esto representa un importante avance político-institucional, puesto que o bien no existían antes del Programa o, caso de existir, la ejecución de las intervenciones los ha dotado de contenido y los ha potenciado». La experiencia demuestra que muchos proyectos URB-AL se han visto conducidos a llevar a cabo acciones de articulación multi-nivel, con el objetivo de generar sinergias, tener incidencia directa y participar en espacios de diseño de políticas supra-locales. Por ejemplo, en temas de residuos sólidos, el proyecto «La basura sirve» en el territorio de Surco (Perú) se relaciona con el Ministerio o Secretaria de Ambiente para articularse con las políticas nacionales de gestión medioambiental. En el mismo proyecto pero en Cuenca

(Ecuador), se han establecido lazos con el Ministerio de Salud Pública para garantizar la vacunación y la asistencia médica a los recicladores, y con el de Ministerio de Educación, que colabora, por ejemplo, en la apertura de guarderías por la noche para los hijos de los recicladores. Lo más importante, como se ha mencionado más arriba, es que estas experiencias de coordinación entre administraciones no se limiten a la vida del proyecto, sino que adquieran un carácter estable y permanente: en realidad, el proyecto permite experimentar los procesos y las modalidades de coordinación y hacer la demostración tangible de su utilidad y eficacia pero, más allá del proyecto, debe aparecer una voluntad política compartida de seguir en esta vía. Esto no depende únicamente de la institución local, pero conviene que el gobierno local aproveche al máximo las «aperturas institucionales» que se generen en el transcurso de un proyecto. Por ejemplo, en el proyecto «PACEF», los gobiernos locales no han dudado en ampliar la composición prevista de la mesa de trabajo para hacer participar a otras instituciones nacionales, lo cual ha permitido ampliar el radio de incidencia del proyecto. Otro efecto interinstitucional destacable de un proyecto es que los socios, después de realizar conjuntamente las actividades previstas en el mismo, vean la necesidad de seguir colaborando de una manera más estable y más amplia, y que esto se

materialice en formas permanentes, que pueden ir desde la constitución de plataformas o alianzas territoriales hasta la creación de mancomunidades y nuevas figuras administrativas supramunicipales. Éste ha sido el caso del proyecto de «Gestión integral de tierras (Puerto Cortés)», que ha dado nacimiento a una mancomunidad de municipios no prevista inicialmente. De manera parecida, el proyecto «Fronteras turísticas» ha conducido a crear una oficina conjunta de gestión y contribuido a institucionalizar una alianza estable entre los municipios participantes. Esta nueva figura institucional ha decidido promover y ampliar las actividades del proyecto, buscando nuevas fuentes de financiación y presentándose a nuevas convocatorias (como, por ejemplo, un nuevo proyecto presentado en la convocatoria de la UE para Actores No Estatales, que está dedicado al tema de la gobernabilidad local). De la misma manera, el Informe de Avance del Programa URB-AL recoge la opinión del coordinador del proyecto «Fronteras turísticas», según el cual «gracias a la articulación multi-nivel se consolidaron las alianzas regionales y los apoyos con los gobiernos centrales en la aportación de recursos a beneficiarios directos para la puesta en valor de servicios turísticos, y el acompañamiento y respaldo a los objetivos del proyecto». Según indicó, en este sentido destacan «el gobierno central del Perú, a través de su Ministerio de Turismo, que se ha asociado

al proyecto y se ha vinculado con el desarrollo de la región andina aymara en su conjunto; el gobierno central de Bolivia, a través de su Ministerio de Culturas, Cancillería y el Ministerio de Turismo, apoyando a los socios del proyecto, así como el apoyo del Ministerio de Desarrollo Rural de Bolivia a través del proyecto VALE, que trabaja de forma coordinada con el proyecto». Según la opinión de los representantes de este proyecto, «ningún municipio subnacional ha logrado tanta articulación y posicionamiento en las instancias del gobierno central. Estamos siendo invitados por nuestros socios del gobierno central a participar de eventos de nivel nacional e internacional, como ejemplo de articulación y de generación de proyectos fronterizos para el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes». Otra dimensión remarcable de la incidencia multi-nivel de un proyecto es su posible impacto en normativas o leyes que sobrepasan evidentemente el nivel local, y que reflejan a veces un cambio en las políticas públicas de mayor rango. Por lo que se refiere a aspectos normativos, algunos proyectos URB-AL III han impulsado o aprobado nuevas leyes, como el caso del proyecto de «COCAP». En el marco de este proyecto en el territorio de la provincia de San Juan se aprobó una norma que dio rango de ley al proyecto, permitiéndole manejar los fondos comunitarios. Según su coordinador, «esto no estaba en la provincia, y permite que el proyecto sea directamente asumido como

propio por el Ministerio de Desarrollo Económico». Asímismo, también en San Juan se ha elaborado un borrador de ley para la creación de una agencia financiera gracias al proyecto URB-AL. Según el coordinador de este proyecto, «por primera vez la provincia contará con una agencia autóctona que permita facilitar el acceso al crédito a los pequeños productores, hoy en día fuera del circuito financiero, reducir costes y reconducir los recursos». Finalmente, hemos de subrayar que el hecho de trabajar desde una perspectiva de gobernanza multi-nivel, a partir de un proyecto, es lo que muchas veces permite y favorece la extensión del proyecto a otros territorios y su replicabilidad, temas que han sido evocados en el apartado 4.3. Así, por ejemplo, el proyecto de la provincia de Santa Fe, ya mencionado anteriormente, ha sido tomado como modelo por el Área de Planificación del Estado central argentino, y está siendo replicado en dos provincias más, la de Buenos Aires y la de Corrientes.

A modo de resumen Algunos cambios tangibles que pueden representar una mejora de las condiciones de gobernanza local, a partir de un proyecto puntual: / Acuerdos entre la institución pública y otros actores locales, que se plasmen en la creación de plataformas multi-

actor e instrumentos de consulta y coordinación. / Mejoras en la participación ciudadana, con la constitución e institucionalización posterior de consejos, mesas, foros u otros mecanismos informales (espacios, talleres, etc.). / Progresos en la articulación entre diferentes niveles de gobierno: creación de nuevos mecanismos de concertación y coordinación entre el gobierno central y las autoridades regionales y municipales. / Impacto sobre el marco jurídico y reglamentario a un nivel supramunicipal. / Creación de mancomunidades y constitución de alianzas territoriales.

6. Consideraciones finales: especificidad y reciprocidad

La presente guía ha intentado precisar elementos conceptuales y ofrecer instrumentos prácticos para los gobiernos locales que se proponen orientar su cooperación hacia la consolidación de las PPL y el fortalecimiento de las instituciones locales. Después de dar una visión general de las PPL y de la cooperación descentralizada actual, (capítulo 1) y formular los principios directores de una cooperación local enfocada a sostener y mejorar las PPL (capítulo 2), hemos visto, en particular, cómo se podía diseñar una intervención de cooperación que tuviera claramente establecidos estos objetivos (capítulo 3) y, mientras tanto, cómo se podía aprovechar un proyecto existente para avanzar en esta dirección (capítulos 4 y 5).

Desplegar y poner de relieve la especificidad de la cooperación entre instituciones locales Cuando la cooperación entre instituciones locales se aleja del enfoque tradicional, que se centra en aportar recursos para acciones puntuales y se acerca a una visión de partenariado enfocado a la mejora y consolidación de las PPL, se evidencia cada vez más la especificidad y el carácter insustituible de la cooperación entre gobiernos locales. En efecto, la modalidad que consiste en financiar proyectos puntuales es una

forma de cooperación que podríamos llamar indiferenciada, que puede ser llevada a cabo tanto por las instituciones locales como por otros agentes de cooperación internacional. Lo único que cuenta en este caso es el volumen de recursos movilizados, lo que explica que, en este contexto, la cooperación descentralizada tenga una importancia relativamente marginal, dada la escasez crónica de los recursos locales. Dicho de otra forma, si el criterio de la cooperación se focaliza en el volumen de recursos, los gobiernos locales no pueden «competir» con otras fuentes de financiación. En cambio, la cooperación basada en el fortalecimiento institucional requiere las competencias específicas de los actores públicos locales. Son ellos los que tienen experiencia contrastada en el suministro de los servicios públicos básicos, en la ordenación de la ciudad, en la construcción de la democracia local y, de manera general, en la gestión de los asuntos locales. Son ellos los que, diariamente, elaboran y llevan a cabo políticas públicas en todas las áreas del gobierno local y que pueden transmitir e intercambiar este know-how. Por consiguiente, es este tipo de cooperación la que expresa mejor la especificidad de los gobiernos locales y los hace realmente insustituibles como actores de cooperación internacional, y es bueno que la cooperación descentralizada evolucione en este sentido, dando cada vez más importancia y valor a los aportes en términos técnicos, organizacionales, institucionales, sociales y políticos, con respecto a los aportes materiales.

Avanzar hacia la reciprocidad en el ejercicio de la cooperación En la perspectiva que hemos apuntado, y cuando los gobiernos locales se reconocen mutuamente una gran experiencia en la gestión de la sociedad local, se puede empezar a plantear de manera realista un verdadero partenariado y una progresiva reciprocidad. La cooperación descentralizada se puede plantear entonces como un instrumento de trabajo horizontal, bidireccional y como una actividad de fortalecimiento y de aprendizaje mutuos. Estas ideas han sido ampliamente desarrolladas en los trabajos del Observatorio de la Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina a nivel teórico y conceptual, pero hasta ahora se había tenido cierta dificultad para materializarlas en el marco del Programa URB-AL II. Parece que en el Programa URB-AL III estamos ya en condiciones de ir más lejos que la simple reflexión conceptual. Conviene destacar, en efecto, que la OCO ha detectado diversos ejemplos concretos en los cuales se ha dado ya esta reciprocidad. El Informe de Avance del Programa URB-AL señala que: Asimismo, algunos proyectos coordinados por actores europeos han resaltado el beneficio de su participación en URBAL III en términos de la mejora de sus propias políticas públicas. Por ejemplo,

en el caso del proyecto «La basura sirve», su coordinación manifiesta que su participación en el proyecto ha significado un aprendizaje para ellos respecto a la gestión de residuos: «En esta última fase hay un intercambio muy interesante también de los modelos latinoamericanos hacia Europa. Arezzo, en los seminarios, por ejemplo, también ha aprendido elementos para la gestión de los residuos».

En el mismo sentido se expresó también la coordinación del proyecto «PACEF», apuntando que: «La región de Sicilia ha experimentado la metodología de Pacto para la Capacitación Formativo y quería experimentar su aplicación en América Latina y mejorarla, para averiguar si esta experiencia se puede exportar». Deseamos que estos casos, como el conjunto de la presente guía, puedan servir de ilustración práctica y de aliciente para los gobiernos locales interesados en profundizar en la construcción de una cooperación local específica y recíproca, orientada hacia la consolidación de las PPL, el aprendizaje mutuo y el fortalecimiento de las instituciones públicas locales.

Glosario

Agenda de gobierno La agenda de gobierno contiene los temas y asuntos que los responsables del gobierno local consideran prioritarios y sobre los cuales han decidido actuar. Alianza territorial Una alianza territorial es un acuerdo estratégico entre actores públicos y privados de un territorio con el propósito de proyectarlo al exterior, promover ciertas actividades o defender intereses comunes. A nivel organizativo, se puede materializar en la creación de una entidad nueva o limitarse a establecer un espacio de concertación entre los participantes. Articulación público-privada Se entiende aquí como el intento por parte de la institución pública local de asociar a las empresas y entidades privadas para la elaboración y ejecución de las políticas públicas, y/o la realización de ciertos proyectos, buscando espacios de concertación y modalidades concretas de colaboración con dichos actores. Cooperación descentralizada En esta guía, la cooperación descentralizada se entiende como cooperación descentralizada pública, es decir, como la cooperación que se realiza entre colectividades locales o territoriales. Esta cooperación puede asociar a las entidades de la sociedad civil y a otros

actores económicos y sociales del territorio, pero siempre bajo el liderazgo de las instituciones públicas. Gobernanza local multi-actor El concepto de gobernanza local designa en esta guía la manera en que se gestiona la sociedad local y se toman las decisiones de interés común. Esto incluye no solamente los mecanismos políticos formales, sino también los procesos de consultación y concertación que los acompañan. La gobernanza multi-actor pone el acento en la conveniencia y en la necesidad, por parte de las autoridades locales, de hacer participar en los procesos de elaboración y evaluación de las políticas públicas a otros actores locales (universidades, asociaciones y entidades de la sociedad civil, empresas, etc.). Gobernanza local multi-nivel La gobernanza local multi-nivel hace referencia a la necesidad, para el gobierno local, de establecer relaciones de concertación y coordinación permanentes con los demás niveles de la Administración pública, para hacer frente a los problemas locales que requieren una intervención combinada de las autoridades municipales y regionales o nacionales. La existencia de un sistema formal e informal de coordinación interinstitucional permite desplegar mejor las PPL, a condición de que las instituciones implicadas respeten la autonomía local y no invadan su campo de competencias.

Institución pública local

Política pública local

En la guía se utiliza este término para designar a una institución pública responsable de la gestión y el suministro de los servicios básicos y de la administración de la población a un nivel local o territorial subnacional. Esta definición se refiere básicamente a los municipios (o municipalidades o intendencias), pero incluye también las agrupaciones de municipios, comarcas, departamentos, provincias y regiones.

Conjunto de actuaciones coordinadas y programadas desde una institución pública de ámbito local, que pretende resolver una situación negativa (o mejorar una situación existente) que afecta a toda o a parte de la población local, y que está considerada como un asunto colectivo que exige una intervención de las autoridades públicas. La política pública tiende a alcanzar así un objetivo inscrito en la agenda de gobierno. Estas actuaciones han de ser llevadas a cabo desde la propia institución pública local o bien lideradas por ella, con la participación y colaboración de otros actores.

Mancomunidad Fórmula administrativa supramunicipal por la cual varios municipios ponen en común de forma voluntaria la gestión de determinados servicios o la ejecución de determinadas políticas acordadas de manera consensuada. La financiación de la macomunidad está asegurada por los municipios que forman parte de ella, según las reglas establecidas de común acuerdo. Partenariado El partenariado es una relación no jerárquica que se establece entre los actores de la cooperación cuando todos los implicados comparten un interés común, tienen la misma consideración y pueden participar activamente en la toma de las decisiones. Esto significa en particular que dichos actores se consideren socios y co-responsables de las actuaciones.

Reciprocidad En esta guía, se habla de reciprocidad cuando la cooperación no se concibe como una aportación unidireccional, remitida desde el municipio «rico» o experimentado al municipio «pobre» o inexperimentado, sino como una actividad de doble sentido, en la cual cada socio aporta y recibe. Replicabilidad Se dice de un proyecto que es «replicable» cuando se dan las condiciones para que pueda ser reproducido en otro territorio o a otra escala, o cuando su metodología puede inspirar directamente otras actuaciones de la institución local. Sostenibilidad En cooperación, las actividades sostenibles son las que se pueden mantener de

manera duradera más allá de la finalización del proyecto. Como el proyecto se basa muchas veces en aportes externos (financiación, tecnología, know-how, etc.), el riesgo de que sus actuaciones no perduren es muy grave. De aquí nacen la preocupación y el interés por encontrar la manera de garantizar una mayor sostenibilidad mediante la capacitación del personal local, el uso de tecnologías autóctonas o la búsqueda de recursos financieros propios. Transversalidad La transversalidad es la capacidad de una institución pública local para hacer trabajar de manera coordinada a los diferentes departamentos técnicos que la componen, en lugar de que éstos actuen de forma compartimentada y limitándose a seguir su propia lógica sectorial. En este sentido, la transversalidad se puede considerar como una condición sine qua non para que la institución pueda abordar problemas complejos que requieren unas PPL integrales o que implican a varios departamentos y sectores.

Bibliografía y lecturas recomendadas

BOSSUYT, J. (2009): «La articulación entre los gobiernos locales europeos y la sociedad civil de su territorio en la cooperación descentralizada», en Anuario de la cooperación descentralizada año 2008, Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, Montevideo. HUSSON, B. (2007): «Cooperación descentralizada y fortalecimiento institucional, una dinámica a construir», documento presentado en la II Conferencia Anual del Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL, Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, Guatemala. MALÉ, J. P. (2006): «Especificidades de la cooperación descentralizada pública: actores, contenidos y modelos», documento interno del Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, Montevideo. MALÉ, J. P. (2007): «La cooperación descentralizada: modelos en evolución para un mejor impacto», documento presentado en la II Conferencia Anual del Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL, Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, Guatemala. MALÉ, J. P. (2008): «Panorámica de las prácticas y tendencias actuales de la cooperación descentralizada pública», en Anuario de la cooperación descentralizada año 2007, Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, Montevideo. MALÉ, J. P. (2009): «La cooperación descentralizada UE-AL en perspectiva: una

mirada sobre su evolución (2005-2009)», en Anuario de la cooperación descentralizada año 2008, Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, Montevideo. OCO (2011): Aportes de los proyectos URB-AL III a las políticas públicas locales. Sistematización de los POA 2011, OCO, Barcelona. OCO (2011): Identificación de los aportes probables de las políticas públicas apoyadas por los proyectos y sus socios a la cohesión social, OCO, Barcelona. OCO (2011): Primer informe: la construcción y avance del Programa URB-AL III, OCO, Barcelona. OCO (2010): Guía metodológica para el análisis de los aportes a la cohesión social de los proyectos URB-AL III, OCO, Barcelona. OCO (2010): Sistema de seguimiento del Programa URB-AL III. Guía práctica, OCO, Barcelona. SANZ, B. (2008): Elementos para la construcción de una política pública local de cooperación descentralizada. Guía para la acción exterior de los gobiernos locales y la cooperación descentralizada Unión Europea-América Latina. Volumen I. Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, Montevideo. ZAPATA, E. (2007): Manual práctico para internacionalizar la ciudad. Guía para la acción exterior de los gobiernos locales y

la cooperación descentralizada Unión Europea-América Latina. Volumen I. Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, Montevideo.

Guías metodológicas URB-AL III

¿Cómo cooperar entre instituciones locales? Del proyecto puntual al fortalecimiento de las políticas públicas locales