Revista URB-AL III. 2 by Verónica Sanz

Revista de la Oficina de Coordinación y Orientación urb-al III Número 2 · Primer semestre 2011 Reflexión. Prevención y participación, claves para ciudades más seguras A debate. Seguridad ciudadana, la larga espera URBsociAL. Próxima parada: Rosario 2011

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Sumario

Editorial

3 Con ánimo constructivo Opinión

4 Seguridad ciudadana en América Latina. Una mirada desde la otra orilla. Josep M. Lahosa 7 Seguridad ciudadana desde lo local Claudio Orrego A Debate

11 La larga espera Lucía Dammert Actualidad

16 «El pacto entre gobierno y sociedad es clave para lograr ciudades más seguras». Mariangela Ribeiro 18 URBsociAL II: innovar para gobernar lo local. Verónica Sanz 22 El turismo como estrategia de cohesión social Héctor Navarro 26 Acceso a la tierra, una llave para el desarrollo sostenible María Gabriela Fernández Pacheco y Jan Bastiaan Koers 29 Oficinas Regionales de la OCO, oportunidades y retos María del Huerto Romero 33 Reduciendo brechas en La Antigua Chiara Marioni En 2 minutos

36 Noticias breves Entrevista

38 Johnny Araya Monge, alcalde de San José (Costa Rica)

Coordinación: Agustí Fernández de Losada Dirección: Octavi de la Varga Redacción: Oficina de Coordinación y Orientación URB-AL III Colaboradores: Josep Mª Lahosa, Claudio Orrego, Lucía Dammert, Mariangela Ribeiro, Chiara Marioni, Mª Gabriela Fernández, Jan Bastiaan Koers, Héctor Navarro y María del Huerto Romero Consejo Editorial: Agustí Fernández de Losada, Josep Maria Procházka, Octavi de la Varga, Lucía Sala, María del Huerto Romero, Maria Dina Tozzi, Marco Vinicio Corrales, Juliana Uribe y Verónica Sanz Edita: Programa URB-AL III C/ Córcega, 273-279 08008 Barcelona Telf. + 34 93 404 94 61 info@urb-al3.eu www.urb-al3.eu www.twitter.com/URBAL3 Edición: Dirección de Comunicación de la Diputación de Barcelona Diseño: Estudi Josep Bagà Maquetación: O3BCN Packagers, SL Imprime: Ediciones Gráficas Rey, SL DL: B. 40.227.2010 Todos los derechos reservados La publicación no puede ser reproducida ni total ni parcialmente, ni registrada en un sistema de recuperación de información, sin el permiso previo por escrito del editor. © de los textos: los autores de la edición: programa URB-AL III Fotografía cubierta: Verónica Sanz Núm. 2 Primer semestre de 2011 Este documento ha sido elaborado en el marco de una subvención de la Unión Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de la Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III y en modo alguno debe considerar que refleja la posición de la Unión Europea.

Editorial

Con ánimo constructivo Agustí Fernández de Losada i Passols

Agustí Fernández de Losada es coordinador general de la OCO y director de Relaciones Internacionales de la Diputación de Barcelona

La seguridad ciudadana en América Latina es un asunto que, desde la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URB-AL III, nos preocupa y ocupa. Por este motivo, hemos decidido que sea el tema de reflexión y debate de la próxima edición de los Diálogos Regionales, que se celebrarán entre el 9 y el 10 de junio en San Salvador bajo el título “Seguridad ciudadana y gobernanza multinivel para la cohesión social”. Y también hemos dedicado buena parte del ejemplar que tienen en sus manos a analizar, a fondo, las causas y aproximaciones posibles para abordar un asunto delicado y complejo que ocupa el primer lugar entre las preocupaciones de los latinoamericanos. Desde estas páginas queremos acercarnos a la problemática de la (in)seguridad con ánimo constructivo y poniendo el acento en el rol fundamental que desempeñan los gobiernos locales para impulsar ciudades más seguras y, consecuentemente, más habitables y cohesionadas. Situaciones que se dan la mano de manera indisoluble y que requieren de enfoques integrales y transversales. Estamos convencidos de que la seguridad es un derecho básico y universal y de que ninguna política pública de cohesión social puede obtener resultados satisfactorios si los ciudadanos sobre la que actúa se sienten atemorizados y no se adueñan de sus espacios y recursos. Y, bajo esta premisa, pretendemos aportar elementos de reflexión que contribuyan al debate y al esfuerzo colectivo por construir ciudades seguras. Prevención, transversalidadad, institucionalidad, redistribución, inclusión, descentralización o participación ciudadana son algunos de los conceptos clave para avanzar por un camino que se presenta largo y repleto de obstáculos. 2011 es, para el Programa URB-AL III, un año de consolidación. Algunos proyectos del

Lote 1, como el de Fronteras Turísticas que presentamos en estas páginas, se encuentran ya en su recta final. Y desde la OCO empezamos a ver los frutos de nuestros esfuerzos. Las estrategias de capitalización de buenas prácticas, formación y sistematización de las aportaciones de los proyectos en materia de políticas públicas de cohesión social son ya una realidad. Sólo este año, por ejemplo, están programados cuatro encuentros de capitalización y cinco cursos de formación. La Plataforma de Liderazgo Local afronta su segunda edición con solidez y el firme respaldo de la treintena de electos y electas que participaron en su primera fase. Los Diálogos Regionales, que se celebran con una periodicidad semestral y reúnen a más de medio centenar de personas, se consolidan como foros monográficos de debate entre distintos actores de una región. Asimismo, bajo el impulso de la Agenda Sitges 2010, el diálogo eurolatinoamericano sobre cohesión social y políticas públicas locales URBsociAL viaja hasta la ciudad argentina de Rosario entre el 21 y el 23 de septiembre para celebrar su segunda edición. Una cita que bajo el título de “Innovar para gobernar lo local” aspira reunir a más de 300 personalidades de ambos lados del océano. En el plano interno, éste también es un año de cambios para la OCO. Josep Maria Procházka, que ha encabezado la OCO durante los últimos tiempos, se jubila tras una dilatada trayectoria profesional y cede la dirección ejecutiva a Octavi de la Varga, que ha desarrollado una sólida carrera en la Diputación de Barcelona y cuenta con gran experiencia en el ámbito de la cooperación y el trabajo en red. Afrontamos estos cambios con ilusión y optimismo, convencidos de que mantendremos el rumbo a buen ritmo y agradecidos por el compromiso y dedicación de Josep Maria Procházka, a quien le deseamos lo mejor en esta nueva etapa vital. 3

Opinión

Seguridad ciudadana en América Latina. Una mirada desde la otra orilla Josep M. Lahosa

Las aproximaciones de los gobiernos municipales al fenómeno de la (in)seguridad pública son bastante similares a ambos lados del Atlántico. Sin embargo, todavía se perciben matices importantes, sobre todo en cuanto a la prevención y la participación ciudadana.

Si hay algún aspecto de la gestión urbana que une las preocupaciones de las ciudades a ambos lados del Atlántico es la cuestión de la seguridad ciudadana. Muestra de ello fue el interés surgido con la creación de la red 14 del Programa URB-AL y los proyectos que se derivaron. Lamentablemente esta línea de cooperación europea no se mantuvo -fue casi un espejismo-, si bien, y hay que celebrarlo, nos permitió –espero que a las ciudades latinoamericanas y a las europeas- confirmar la universalidad del fenómeno de la (in)seguridad y también las aproximaciones que estábamos desarrollando, así como los matices entre una y otra orilla que nos proponemos reflejar en estas líneas. No diremos nada nuevo si afirmamos que la seguridad, o mejor, la percepción de (in) seguridad, es uno de los aspectos centrales en los que se asienta la preocupación de los alcaldes y alcaldesas de ambas orillas. En este sentido podemos afirmar que aunque las estadísticas de infracciones penales indican que hoy las ciudades son más seguras que hace cinco o seis años, esta mejoría no se traduce en una percepción positiva de los y las ciudadanas. Tampoco diremos nada nuevo, aunque en este caso es todavía relevante reiterarlo, respecto al rol que deben desempeñar los gobiernos municipales. Tal y como coincidimos todas las administraciones presentes en los trabajos de la red 14 de URB-AL, los gobiernos municipales han de ser considerados como gestores privilegiados de la seguridad en la ciudad. La gestión urbana pone de manifiesto la complejidad de la percepción que los ciudadanos tienen de la seguridad, por lo que cualquier política en este ámbito ha de contemplar respuestas no sólo a la reducción de la delincuencia sino también a mejorar esta percepción. 4

El reto es definir políticas de anticipación a los conflictos que se generan en toda vida comunitaria, además de gestionarlos en el caso que se produzcan, y es en esta vocación de anticipación que hay que poner de manifiesto dos aspectos esenciales: por una parte el espacio en el que se produce el conflicto y en el que deben ponerse en marcha los recursos necesarios para recuperar o restablecer las relaciones distorsionadas (el territorio conocido y reconocido por los ciudadanos, la ciudad, el barrio); por la otra la necesidad de aproximar la resolución de los conflictos a la comunidad. Por ello, los criterios de proximidad y subsidiariedad política y administrativa son fundamentales para el desarrollo de una política de prevención de la (in)seguridad, aún cuando la cuestión de la seguridad continúa siendo un espacio que los estados consideran como su patrimonio, menospreciando la competencia de otras administraciones públicas, como las locales. Asumiendo esa responsabilidad pública, los municipios y sus alcaldes y alcaldesas hemos construido respuestas, tanto en Latinoamérica como en Europa, basadas en cinco líneas maestras: más y mejor conocimiento sobre los fenómenos; modernización de las organizaciones, especialmente las policiales; espacio público; cooperación entre servicios y participación ciudadana. Sobre el conocimiento habría que notar pocas diferencias. Se ha basado, de forma muy relevante, en una mejora del tratamiento de las estadísticas, que en el caso latinoamericano se ve acompañada de fuertes inversiones en la representación cartográfica con profusión de sistemas de información geográfica y cartografía asociada. A ello hay que añadir, también en el caso latinoamericano, un importante esfuerzo

Josep M. Lahosa es director de Servicios de Prevención del Ayuntamiento de Barcelona

Aunque los índices de criminalidad han disminuido en los últimos cinco años, esta mejora no se traduce en una percepción positiva de los ciudadanos

Opinión

La gestión urbana pone de manifiesto la complejidad de la percepción de los ciudadanos. Stock.xchng

Los gobiernos municipales han de ser considerados como gestores privilegiados de la seguridad en la ciudad

El gran reto de los gobiernos municipales es definir políticas de anticipación de conflictos

en el conocimiento sobre las víctimas por medio de la realización de encuestas de victimización tanto en el ámbito de los estados como en el local (Bogotá, Quito, Santiago de Chile). En el caso europeo, en cambio, las encuestas de ámbito local son bastante inusuales y quizá el caso más significativo al respecto sea el de Barcelona, con una serie de análisis de más de 27 años1. La segunda línea maestra ha sido la modernización de las organizaciones, básicamente la policial. Ahí sí que hay que señalar diferencias marcadas por los contextos políticos entre ambas realidades. En el caso europeo, la existencia de estructuras políticas democráticas generaron procesos de adaptación de las organizaciones a las nuevas realidades sociales emergentes; en el caso latinoamericano, después de los procesos de democratización de los estados y de sus instituciones se han generado importantes reformas2 e incluso en países con antecedentes de conflicto armado, como Nicaragua o el Salvador, se constituyeron fuerzas policiales ex novo. En todo caso, en la mayoría de países, por no decir todos, los alcaldes y alcaldesas reivindican su papel como autoridad local en materia de seguridad, también ante los cuerpos de policía al margen del ámbito del que dependan.

El espacio público, como espacio privilegiado de relación social, es otro de los aspectos que los municipios europeos y latinoamericanos tienen en su agenda. Ya sea por las actividades, formales o informales, o por la necesidad de regular la competencia sobre su uso, es uno de los elementos centrales para la autoridad municipal. Algunas de las experiencias latinoamericanas han superado el estricto ámbito continental; así es obligada la referencia a las experiencias de Bogotá y Medellín, pero también las de Curitibia, Quito o Santiago de Chile. En el caso europeo, destacables son los casos de Barcelona, Turín y los trabajos de la región italiana de la Emilia Romagna o del Politécnico de Milán. El espacio público, en ambos lados del Atlántico, se ha consolidado como el escenario en el que los municipios vierten todos sus saberes. Hacer del espacio urbano un factor clave para conseguir los objetivos de prevención, seguridad y convivencia en unas ciudades con cada vez mayor diversidad y complejidad social y evitar la configuración de lo que se ha denominado los espacios del miedo y la segregación es uno de nuestros grandes retos.

1. La encuesta de victimización y opinión sobre la seguridad en Barcelona se inicia en el año 1984 y se mantienen mediciones anuales hasta la actualidad. En 1989 se amplía el ámbito de la encuesta al territorio del área metropolitana de Barcelona y desde el año 2000, mediante una operación de confluencia con la recién iniciada Encuesta de Seguridad Pública de Catalunya, se integran ambas en una única operación estadística. 2. Algunas parciales como es el caso de Colombia, otras de orientación, como la policía comunitaria en Chile, Brasil o Guatemala. E incluso algunos casos, como el de México, con reformas influenciadas por la mediática “tolerancia cero” del alcalde Giuliani.

Opinión

A menudo quienes intervienen en la prevención son también policias. Verónica Sanz

El establecimiento de espacios de coordinación y transferencia de conocimientos entre los diferentes operadores que intervienen en el ámbito de la prevención del conflicto y la seguridad es otra de los ejes de nuestro trabajo y se produce de forma bastante generalizada. Sin embargo, desde la mirada europea -y en consecuencia con todas las limitaciones de conocimiento sobre las múltiples realidades en los diferentes países de América Latina-, sí se percibe una limitación en las ciudades latinoamericanas que a nuestro entender podría ser relevante: la falta de figuras profesionales específicas en prevención. A diferencia del caso europeo en el que sí que existen perfiles profesionales, titulaciones y facultades donde se forman educadores de calle, técnicos/as en prevención no policiales, educadores especializados, etc., la situación en Latinoamérica influye, junto a la preeminencia de los cuerpos de policía, en una mirada determinada sobre la realidad urbana y las respuestas al conflicto. En este sentido, a menudo quienes intervienen también en el ámbito de la prevención son agentes policiales. Nos parecería una buena medida el articular el desarrollo de currículos académicos que permitan incorporar al elenco de profesionales de la prevención y la seguridad a estos nuevos operadores públicos. Además de ser una buena opción de política pública, también lo sería en términos económicos, pues parece a todas luces evidente que el coste asociado de un policía (uniformidad, equipamiento, vehículos, armamento, etc.) supera en mucho el coste de un/a profesional de la prevención. Por último, la participación de la ciudadanía es otra de las líneas fundamentales en la aproximación que con diversas intensidades se han realizado en ambos continentes. En este 6

sentido, desde Europa vemos con cierta nostalgia y quizá también envidia la enorme potencia de los movimientos sociales en Latinoamérica, así como las diferentes propuestas que surgen de estos colectivos. Los consejos comunales de seguridad y la implicación de los y las vecinas en la definición de políticas públicas en la materia son algunas de las experiencias que desde Latinoamérica nos enseñan lecciones importantes. Básicamente, nos demuestran cómo el alcance de las políticas públicas, también las de seguridad, dependerá en gran medida en la apropiación colectiva que de ellas se haga. En demasiadas ocasiones, las grandes opciones gubernamentales o legislativas, aunque fueran bien formuladas, han fracasado precisamente por la falta en su apropiación colectiva.

La participación de la ciudadanía es otra de las líneas de aproximación fundamentales. stock.xchng

En América Latina se percibe una falta de perfiles profesionales específicos en prevención

Opinión

Seguridad ciudadana desde lo local Claudio Orrego

Una política municipal efectiva en materia de seguridad debe cumplir tres condiciones mínimas: evolucionar de la lógica punitiva a la preventiva, adoptar un enfoque integral y transversal y garantizar la participación activa de la comunidad para impulsar conductas co-responsables.

El inicio de los estudios coinciden en la región con el cese de las dictaduras de los 70 y 80, periodo en que la reducción de libertades y las precarias condiciones sociales amortiguaban también las posibilidades de comisión de delitos y de vivenciar situaciones de desorden social, que hoy provocan temor. Es así cómo la inseguridad ciudadana es un tema relativamente nuevo para América Latina, pero que ha tenido una rápida evolución, tanto en las características del problema, sus causas y efectos, como en las estrategias que se han utilizado para abordarlo.

En las últimas dos décadas ha aumentado la importancia relativa y la relevancia de la “inseguridad” en la agenda ciudadana de la región. Así lo indican mediciones nacionales y latinoamericanas, que la sitúan como uno de los problemas más importantes para los ciudadanos. Tal es el caso de la medición elaborada por la Corporación Latinobarómetro, que en su informe 2010 evidencia al tándem delincuencia y seguridad pública como la principal problemática. Eso sí, si las menciones económicas se agruparan, ocuparían el primer lugar en la lista. En el caso chileno, desde mediados de los 90 se observan esfuerzos claros por construir un diagnóstico del problema, incorporando datos de denuncias y detenciones de la policía. Y más tarde, a fines de la década, considerando también las variables de victimización y temor.

Como resultado de los procesos políticos e históricos que caracterizaron a América Latina hasta los 90, la resolución del problema estuvo inicialmente vinculada a las instituciones policiales, a las que se consideraba como únicas responsables del control del delito. Sin embargo, el enfoque ha ido evolucionando y cada vez hay

Problemática más importante para América Latina

Totales delincuencia por país 27

Delincuencia / Seguridad Pública 19

Desocupación / Empleo La economía / problemas económicos, financieros

12 7

Pobreza 4

Corrupción Violencia / Pandillas

Problemas de la Salud

Situación / problemas de la política

Problemas de la educación

Claudio Orrego es alcalde de Peñalolén (Chile).

Venezuela Panamá El Salvador Costa Rica Argentina México Guatemala Uruguay Honduras Ecuador Paraguay Chile República Dominicana Perú Colombia Brasil Bolivia Nicaragua Latinoamérica

28 25 24 22 22 20 18

38 37 35 35

46 44

Fuente: Latinobarómetro 2010.

Opinión

mayor conciencia de que la construcción de la seguridad ciudadana se relaciona con un estado de bienestar. Esto ha obligado a diversificar las agencias responsables del tema. Y hoy se considera la seguridad como tarea de todos: gobierno central, policías, gobiernos locales, mundo académico, sector privado y sociedad civil. En América Latina, y en Chile en particular, la inseguridad ciudadana y la delincuencia tienen distintas causas, algunas de carácter social como la pobreza, el desempleo, la deserción escolar, la drogadicción; otras culturales como el individualismo y la exaltación del consumo; causas institucionales, como la falta de confianza de la comunidad en la justicia e instituciones públicas; y causas ligadas al entorno urbano y físico, como el crecimiento mal planificado de la ciudad, el abandono y el deterioro de los espacios públicos, lo que agrava la situación de los sectores pobres, aumentando los costes de la seguridad. Respecto del temor, también es posible establecer algunas causas. Una de ellas es la influencia de los medios de comunicación, exacerbando la crónica roja; la desinformación de la comunidad frente a las políticas públicas orientadas a reducir y controlar la delincuencia; y la falta de conocimiento de expresiones comunitarias exitosas de superación de inseguridades que permitan su réplica. El rol de los gobiernos locales

Creemos que hay que considerar la seguridad como un derecho humano, ya que el vivir con temor vulnera los derechos más básicos que permiten el desarrollo de las personas. Durante los últimos años, el rol del gobierno local en materia de seguridad en Chile ha 8

crecido de manera exponencial, en especial en aquellos municipios que forman parte de grandes metrópolis, en las que el problema se manifiesta con mayor énfasis. Se ha desarrollado mayor conciencia de que el espacio local es un lugar privilegiado para crear, diseñar e impulsar intervenciones integrales y no únicamente un espacio de ejecución de políticas derivadas desde el nivel central, como ocurría históricamente. Para incidir en las condiciones de seguridad de los habitantes de una comuna, los gobiernos locales deben asumir tres elementos básicos. Primero, pasar de una lógica punitiva a una lógica preventiva, considerando la seguridad y la protección como bienes públicos. Los proyectos implementados deben aportar mejoras a las condiciones sociales y económicas que favorecen el surgimiento del delito y la victimización, interviniendo sobre factores específicos de riesgo personal, social y comunitario. La segunda condición es que se requiere un gobierno local abierto a intervenir en seguridad ciudadana bajo una perspectiva integral y transversal, que son dos caras de una misma moneda. Los problemas se analizan en su integralidad causal y son asumidos multisectorialmente por más de una unidad, es decir, transversalmente. Esta última característica ha reportado muchos éxitos, por lo que ocupa un rol relevante. La transversalidad tiene una aplicación intra y extra organización. De manera interna, si bien la estructura municipal tiene una unidad responsable de seguridad, la multiplicidad de causas asociadas a la inseguridad y la necesidad de atacar paralelamente sus efectos obligan

Hay que considerar la seguridad como un derecho humano básico para el desarrollo de las personas

Opinión

Uno de los talones de Aquiles de los gobiernos locales es la debilidad de mediciones, evaluaciones y sistematizaciones

a vincular -casi sin excepción- todas las áreas temáticas de trabajo, integrando la perspectiva del bienestar general en sus intervenciones. De manera externa, el trabajo no puede circunscribirse sólo al gobierno local. Es necesaria la coordinación con policías y con los sistemas de administración de justicia, que si bien son de carácter nacional, tienen representación local. Es imprescindible la concatenación de acciones con las agencias de gobierno vinculadas al trabajo con poblaciones vulnerables, las instituciones académicas que centran su investigación en la superación de la inseguridad e incluso empresas que puedan hacer aportaciones. Todos estos actores conforman una red de trabajo transversal y, gracias a los vínculos establecidos y al acuerdo en objetivos, Peñalolén ha logrado avanzar en materia de seguridad. La tercera condición es el reconocimiento de la participación comunitaria como clave para la reducción de la inseguridad. La comunidad necesita ser incorporada activamente en todos los niveles del trabajo, desde el diseño de las políticas, pasando por su puesta en práctica y posterior evaluación. Promover la organización de la comunidad es la forma más adecuada de modelar conductas co-responsables que apunten a la co-producción de seguridad.

El espacio local es un lugar privilegiado para crear, diseñar e impulsar intervenciones integrales

Este nuevo panorama de protagonismo local no debe confundirse con su monopolio en el ámbito de la seguridad. La práctica adquirida permite comprender que el conocimiento de otros es de gran utilidad y, con las adecuaciones necesarias al territorio, puede ser la base de nuestras intervenciones. Conocemos bien las características propias de nuestros barrios y, debido a la cercanía, debemos responder

a las situaciones de emergencia, altamente demandantes en términos de recursos económicos, humanos y temporales. Por eso, aprender de las experiencias realizadas por otros y desarrollar capacidades técnicas para adecuarlas eficazmente a la realidad propia es parte de un análisis exitoso. Una de las deudas más importantes que los gobiernos locales tenemos con el desarrollo y transmisión de intervenciones exitosas es la debilidad de mediciones, evaluaciones y sistematizaciones como elementos que permiten dar veracidad a los éxitos alcanzados y detectar las debilidades. Al respecto hay grandes avances desde la cooperación internacional, que facilita recursos para el perfeccionamiento técnico y la evaluación de iniciativas, así como para la transferencia de conocimientos entre gobiernos pares. En la medida en que los gobiernos locales se interrelacionen avanzaremos en conocimiento y apoyo mutuo. De ahí la importancia de la cooperación descentralizada, que nos permitirá mitigar y buscar soluciones al problema de la inseguridad entre otros. Conclusiones, aprendizajes y desafíos

Desde 2005 en Peñalolén hemos apostado por incorporar a nuestra política de seguridad los elementos mencionados, logrando interesantes resultados a nivel comunal. Según los índices de Paz Ciudadana, el indicador de victimización por robo de Peñalolén ha bajado un 12% desde 2005. Sin embargo el índice de temor se presenta inestable, aunque con una fuerte reducción desde el año 2007 (-7,8 puntos). 9

Opinión

Durante los últimos 12 meses, ¿usted o un miembro de su hogar fue víctima de algún delito?

Evolución índices de victimización y temor. Fundación paz ciudadana 45

40,4

Victimización

Temor

30,9

32,50

30,90

26,8

17,6

17 2005

15,9 2006

38,67 38,32 32,92

Región 40,1

Peñalolén 38,7 40,2 34,9

38,39 34,8 31,43

35,27 33,6

29,4 24,5

19,1

2007

2008

2009

Fuente: elaboración propia. Datos Fundación Paz Ciudadana.

Respecto de la evolución del índice de victimización en la comuna, según la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC), salvo lo registrado el año 2008 (+10,8 puntos), se presenta una tendencia a la baja desde 2003 hasta la última medición de 2009. En términos generales, aquellas comunas de la Región Metropolitana que registran una baja significativa en esta última medición, también presentaron un alza importante en la del año 2008. A pesar de estos resultados, creemos que se debe evitar la tiranía de los promedios. Se requiere de información más sofisticada en áreas temáticas y territorios específicos. Para ello, se hace necesario contar con un observatorio permanente a nivel local (análisis comparado, evaluación y seguimiento). Por otra parte, hay que avanzar en la descentralización de la toma de decisiones, tanto de programas como estrategias que se implementan a nivel local. 10

41,99

18,4

15 2004

País

20 2005

2006

2007

2008

Fuente: elaboración propia. Datos encuesta nacional urbana en seguridad ciudadana.

Nuestros aprendizajes señalan que es absolutamente necesario transversalizar la acción para dar sustentabilidad a los programas que se implementan a nivel local y que la vía de la prevención y la participación comunitaria es la más adecuada para el logro de resultados. Con pocos recursos, mucha gestión comunitaria y aliados estratégicos, se pueden mejorar los índices de seguridad Respecto a las obras de alto impacto urbano, se debería institucionalizar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Y en este mismo sentido es esencial la co-responsabilidad comunitaria en la construcción de espacios públicos seguros. En Chile, uno de los desafíos más relevantes en los próximos años es la incorporación del sector privado a los programas de seguridad, a partir de políticas de Responsabilidad Social Empresarial. De ese modo, se estaría actuando en las tres áreas antes mencionada y los efectos serían mayores y mejores.

2009

A Debate

La larga espera Lucía Dammert

Las políticas de seguridad pública o ciudadana en América Latina han ido evolucionado, sobre todo en su retórica, del monopolio policial hacia iniciativas multisectoriales con énfasis en la prevención. En la práctica, los avances son aún demasiado tímidos.

Lucía Dammert es directora ejecutiva del Consorcio Global para la Transformación de la Seguridad

El incremento de los niveles de inseguridad que se vivió desde inicios de los 90 en América Latina trajo de la mano el reconocimiento de que la mejor manera de enfrentar el problema no era exclusivamente policial. De esta forma, el aumento de la violencia, las denuncias y el temor ciudadano fueron indicativos claros de que los factores sociales y económicos estaban en la raíz del problema. En este contexto, el viraje que toman las iniciativas de seguridad pública o ciudadana o democrática, dependiendo del país donde se implementen, se podría caracterizar por una pérdida del monopolio policial sobre la solución del problema, el desarrollo de iniciativas multisectoriales y el reconocimiento de la prevención como espacio de implementación de

Gráfico 1 Niveles de victimización y tasa de homicidios, 2008 (diversos países)

Fuente: elaboración propia en base a Dammert, L. et al (2010) Crimen e Inseguridad. Indicadores para las Américas. FLACSO Chile- Banco Interamericano de Desarrollo. Santiago, Chile.

política pública. Ciertamente es un lento proceso que no se ha desarrollado de igual forma en todos los países y que muestra una evidente brecha entre la nueva retórica de la seguridad y la efectiva inversión en estas iniciativas. El siguiente gráfico no sólo muestra los altos niveles de victimización y homicidios en diversos países, sino que además resalta que aquellos con las mayores tasas de victimización son los que menor tasa de homicidios presentaron en el año 2008. Se dibuja entonces una variedad territorial de la violencia y el crimen de importancia así como una clara debilidad de los sistemas de información. Es así como el indicador homicidios no puede ser el único utilizado para describir la situación de violencia e inseguridad de un país, sino una variedad de delitos que pueden generar temor a pesar de no ser violentos. Este panorama más completo permitirá dejar de lado hipótesis basadas en teorías de conspiración por parte de los medios o la política partidaria para aquellos países considerados seguros pero con altos niveles de temor ciudadano (Chile y Uruguay). De hecho, las medidas vinculadas al control de la delincuencia (aumento de presencia policial, aumento de castigos, disminución de la edad de imputabilidad penal, entre otros) han tenido una presencia evidente en la agenda política de la región. El llamado populismo penal (Dammert, L. y Salazar, F. 2009 ¿Duros con el delito? Populismo e inseguridad en América Latina, FLACSO Chile. Santiago, Chile) se ha instalado como una forma de tratar de evidenciar una preocupación gubernamental en la temática que reviste objetivos más comunicativos que de verdadera gestión. En cualquier caso, las instituciones policiales han aumentado significativamente sus presupuestos, la dotación dedicada al patrullaje y la infraestructura tecnológica para mejorar la capacidad de investigación y disuasión. Pero en 11

A Debate Stock.xchng

Muchas instituciones policiales han aumentado sus presupuestos pero no han resuelto la situación de precariedad de sus funcionarios

muchos casos esta inversión no ha podido resolver los graves problemas de precariedad que enfrentan los funcionarios policiales con bajos salarios y prácticamente nulos esquemas de protección social. Paralelamente, la reforma de los procedimientos penales ha tenido como objetivo aumentar la calidad, efectividad y justicia del proceso penal. Si bien en la mayoría de países latinoamericanos la reforma de la Justicia está aún en camino, la necesidad de esquemas más rápidos, transparentes y eficaces se ha vinculado con la criminalidad y las políticas destinadas a combatirla. Es así que frente a la metáfora de la puerta giratoria que es utilizada cotidianamente para describir la respuesta gubernamental, la reforma de la justicia fue asumida como un proceso garantista que de alguna forma entregaba herramientas para que los victimarios evadieran el castigo. Situación que devino en arreglos y reformas de los esquemas originales propuestos entregando mayores capacidades de acción a la policía y limitando las medidas alternativas al encarcelamiento.

Finalmente, el crecimiento explosivo de la población penitenciaria ha potenciado una crisis estructural de proporciones que se caracteriza por el hacinamiento, las malas condiciones de vida y la nula capacidad de reintegración o rehabilitación (Dammert L. y Zuñiga, L. 2008 La cárcel problemas y desafíos para las Américas. FLACSO Chile. Santiago, Chile). No sólo los adultos que cumplen condena reciben un servicio de pésimas condiciones,

Gráfico 2 Sobrepoblación carcelaria, 2008 (diversos países en %)

Fuente: Dammert y Zuñiga 2008.

A Debate

Curso de formación en lucha contra incendios y prevención de accidentes promovido por el proyecto Pernambuco. veruska tavares

sino que los sistemas o instituciones encargadas de los menores infractores evidencian su crisis y entregan servicios que no logran limitar o quebrantar incipientes carreras criminales. En el gráfico se presenta el porcentaje de sobrepoblación carcelaria que prácticamente en ningún país de la región tiene guarismos de solución inmediata. La construcción de infraestructuras no resolverá el problema de sobrepoblación en el breve plazo, sin mencionar las precarias condiciones que presentan la mayoría de recintos. En síntesis, el marco institucional de las políticas de control es débil, marcado por la ineficiencia y una percepción ciudadana de descontrol y corrupción institucional. Situación que ha tenido como consecuencia el aumento exponencial de la privatización y la desconfianza ciudadana sobre el accionar gubernamental. De hecho, como se puede observar en recientes publicaciones del Barómetro de las Américas y el Latinobarómetro (www.barometrodelasamericas. org), la justicia y las policías se instalan entre las instituciones menos confiables de la región.

Uso de espacios públicos en Rosario. v. S.

Este panorama poco alentador se vincula con recientemente creadas estructuras gubernamentales para el diseño e implementación de programas de prevención. En su mayoría, estas nuevas institucionalidades carecen de los presupuestos apropiados que permitan la implementación de las iniciativas así como de los recursos humanos capacitados que lleven a cabo la compleja tarea de coordinación institucional y el diseño de programas. La prevención entendida como presencia policial, programas sociales o intervención pública tiene así un tímido proceso de instalación en la última década. 13

A Debate

Estas limitantes no han impedido procesos de aprendizaje respecto a las iniciativas de prevención en desarrollo, entre las cuales se pueden mencionar: (i) la prevención requiere de focalización y especificidad local; (ii) la voluntad política es variable y poco sostenida en el tiempo; (iii) la coordinación entre múltiples instituciones es de limitada práctica; y (iv) bien orientadas las iniciativas logran atacar la criminalidad así como la sensación de inseguridad. En este contexto, la demanda ciudadana por más seguridad se traslada a los alcaldes y a las autoridades municipales, lo que establece un marco especialmente relevante para que los gobiernos locales vean una oportunidad y puedan convertirse en los catalizadores de innovadoras políticas de prevención de la violencia. Los municipios tienen una serie de características que les permiten ejercer el liderazgo de los programas de prevención además de una mejor coordinación con organizaciones de la sociedad civil para la entrega de servicios. Para diseñar políticas que sean eficientes y efectivas en la prevención de la violencia, es necesario tener un buen diagnóstico de la problemática y los municipios presentan condiciones propicias para efectuarlos debido a que están más cercanos a la comunidad. En consecuencia, las intervenciones se pueden focalizar mejor y aumentar la probabilidad de un impacto significativo. Además, los procesos de descentralización administrativa llevados a cabo en la región han delegado el rol de reducir los niveles de inseguridad, siendo esta otra fuente de presión para abordar estos temas desde el ámbito local. Para desarrollar políticas y programas eficientes y efectivos en la prevención del delito es necesario que estén basados en soluciones simples y enfocadas en el tratamiento de un número limitado de problemas. Junto a ello, un elemento importante en 14

la ecuación es la participación de la comunidad. Esta tiene un rol primordial en asistir a los municipios en la identificación y jerarquización de los problemas, así como en el diseño e implementación de las medidas preventivas. Un buen enfoque de prevención de violencia a nivel comunitario permite identificar estrategias de prevención situacional que reduzcan las oportunidades de la actividad criminal e incidan en las causas del problema. Varias etapas pueden conformar el enfoque a nivel comunitario e incluyen: (i) participación de la comunidad, organización para el éxito y desarrollo de asociaciones estratégicas; (ii) realizar una evaluación para identificar los principales problemas de violencia y crimen a la comunidad; (iii) desarrollar una estrategia de prevención para la comunidad; (iv) administrar e implementar la estrategia; (v) establecer mecanismos de coordinación con organizaciones de la sociedad civil; y (vi) seguimiento y evaluación de la estrategia. Las etapas presentadas, no obstante, no implican una acción continuada y dinámica en donde cada una interactúa constantemente con las demás. El proceso no es secuencial y tiene mayores probabilidades de éxito cuando se incluye en las actividades de las instituciones locales de una manera sostenida. Esto implica tener la capacidad institucional y el capital humano instalado a nivel local para garantizar la sostenibilidad de las intervenciones y la coordinación con otras instancias gubernamentales. Finalmente, otro ingrediente importante es la coordinación entre distintos niveles de gobierno. A pesar de que la problemática del crimen y la violencia se puede atacar mejor al nivel local, no hay que soslayar el hecho de que es un fenómeno global y se requiere el apoyo del nivel nacional para acciones de control con la policía y el sistema de justicia criminal. Buena coordinación

El marco institucional de las políticas de control es débil, caracterizado por la ineficiencia y una percepción ciudadana de caos y corrupción

Los gobiernos locales pueden convertirse en los catalizadores de innovadoras políticas de prevención de la violencia

A Debate

La participación de la comunidad es clave para el desarrollo de políticas eficientes de prevención del delito

implica la presencia de cuerpos policiales que trabajan con las comunidades en la prevención de la violencia, que protegen a las poblaciones vulnerables, con la presencia de un sistema de justicia que sea accesible a todos los ciudadanos, en particular los más pobres, para asistir a éstos en la resolución de conflictos de forma pacífica como, por ejemplo, a través de la implementación de mecanismos alternativos de justicia.

en diversos textos (www.crime-prevention-intl. org/uploads/media/pub_197_1.pdf y www. comunidadyprevencion.org) no dejan de ser iniciativas muchas veces esporádicas, episódicas y con un impacto más bien limitado. No por esto se desmerece su accionar, por el contrario, se propone avanzar con una agenda sólida de trabajo con la comunidad para el desarrollo de iniciativas de larga aliento, mayor cobertura y claro impacto.

Los avances en el reconocimiento de la importancia de una mirada integral y multidimensional de los problemas de violencia y criminalidad son especialmente meritorios en un continente donde la protección social y la capacidad estatal para enfrentar los problemas sociales son limitados. Al involucrar a nuevos actores al debate y a la responsabilidad frente a las raíces y consecuencias del problema se ha abierto un espacio para un mayor liderazgo civil sobre las instituciones policiales.

El análisis de estas prácticas muestra que las orientaciones temáticas y programáticas están bastante claras, pero las capacidades de gestión son una barrera en algunos casos insuperable para su buena implementación. No necesariamente se trata de un problema de financiación, ya que la prioridad entregada a la seguridad justifica incrementos presupuestarios, cambios de financiamiento y redefiniciones temáticas. El énfasis entonces es evidente en la necesidad de dotar de mayores capacidades técnicas y apoyo sostenido a las iniciativas que se consideran claves para avanzar en la prevención y control de la violencia y el crimen.

Si bien es cierto que el aumento de la presencia del crimen organizado ha sido un duro golpe para este tipo de iniciativas, ya que el énfasis se ha recolocado en espacios de control y batalla directa (especialmente en países afectados directamente como México), la prevención tiene hoy un espacio ganado en la retórica de política pública.

El mayor escollo en la búsqueda de una agenda sólida de políticas públicas a nivel local y nacional de seguridad es su banalización

Lamentablemente la teoría está lejos de la práctica. Las ampliamente citadas buenas prácticas locales en prevención del delito no han sido evaluadas en detalle como para poder determinar los elementos que han sido disparadores de un decrecimiento del delito (especialmente en Bogotá y Medellín). Sin embargo, muestran evidencia de la necesidad de reconfigurar un rol clave del gobierno local como articulador de medidas de prevención (comunitaria, social y situacional). El listado de buenas prácticas en prevención del delito citadas

El mayor escollo en la búsqueda de una agenda sólida de políticas públicas a nivel local y nacional de seguridad es su banalización. Paradójicamente, el rol de los medios de comunicación, así como del debate electoral en los temas de seguridad, dificultan el diálogo serio y técnico sobre la temática e instalan agendas de supuesta rapidez, inmediatez y culpabilidad que poco aportan. Así se abre una brecha entre las expectativas de resolución inmediata de los problemas y la necesidad de mediano o largo plazo para conseguir resultados. Hechos que reclaman por un avance en las definiciones de responsabilidades frente a los diversos elementos vinculados con la problemática, así como mejores mecanismos de implementación y evaluación. 15

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«El pacto entre gobierno y sociedad es clave para lograr ciudades más seguras» Mariangela Ribeiro

Vladimir Brasiliano es jefe de la Unidad de Cooperación Descentralizada de la Secretaría de Defensa Social del gobierno de Pernambuco (noreste de Brasil) y gestor institucional del proyecto Políticas Locales de Prevención de Violencia del Programa URB-AL III.

En las últimas décadas, la violencia urbana, la delincuencia juvenil y la criminalidad se han convertido en uno de los problemas sociales que más preocupan en toda América Latina. Según datos de la guía de prevención de ONU Habitat (2009), la región “presenta un cuadro dramático de homicidios por armas de fuego, aún en ausencia de conflictos armados, concentrando más del 40% de lo que ocurre en todo el mundo”. En este contexto, el gobierno de Pernambuco ha destacado en Brasil con su Plan Estatal de Seguridad Pública, llamado Pacto por la vida. Su objetivo es ambicioso: reducir anualmente un 12% las tasas de crímenes violentos letales intencionales (homicidios, lesiones y robos seguidos de muerte). Vladmir Brasiliano analiza en esta entrevista las posibilidades, pero también los límites, de las políticas de seguridad pública en la región. ¿Cómo se concibió y en qué consiste la estrategia del ´Pacto por la Vida´? El territorio de Pernambuco, entre 2003 y 2006, destacaba en el escenario nacional por sus altos índices de homicidios. La tasa de Crímenes Violentos Letales Intencionales (CVLI) de Pernambuco era el doble de la tasa de Brasil según los datos oficiales. Para afrontar este complejo desafío, el Gobierno identificó la necesidad de establecer un pacto entre gobierno y sociedad. Y así se elaboró el primer plan de seguridad pública de Pernambuco en 2007, llamado Pacto pela Vida (Pacto por la vida). El proceso de elaboración y de ejecución del pacto se realizó con la participación de la sociedad civil y sus prioridades fueron definidas en diálogos constantes con la comunidad, a través de reuniones sectoriales, seminarios regionales y visitas frecuentes a los territorios. ¿Cuáles son los principales éxitos de esta política? Los éxitos llegan tanto por la creación de espacios de diálogo entre gobierno y sociedad 16

como por la adopción de una aproximación moderna al concepto de seguridad pública. Los elementos que forman esta aproximación son: la integración de los diferentes sectores del gobierno (defensa, salud, educación, vivienda, derechos humanos, deportes, cultura, planificación urbana) en las políticas de seguridad ciudadana y prevención social; la alianza con otros actores (universidades, sector privado, entidades sociales. etc); la represión cualificada del crimen; la mejora en la formación y desempeño de las policías; el aumento del presupuesto de la política de Defensa y la inversión en los servicios inteligencia de la policía.

Mariangela Ribeiro es socióloga y coordinadora general del proyecto de Pernambuco

Para ejemplificar, en los últimos cuatro años el presupuesto de la Secretaría de Defensa Social de Pernambuco se incrementó en un 149% en relación con los recursos disponibles en el período 2003 – 2006. Asimismo, con la política de represión cualificada han sido desarticulados y llevados a la cárcel 50 grupos llamados “de exterminio”, responsables de muchos homicidios.

Sesión fotográfica de la acción “Rescate de la ciudadanía” del proyecto de Pernambuco. veruska tavares

Vladimir Brasiliano.

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Jóvenes de la comunidad de Santo Amaro, con altos índices de marginalidad y violencia, en una clase de música en el marco del proyecto de Pernambuco. Isaias belo

«Pernambuco ha logrado reducir los índices de criminalidad durante 26 meses consecutivos»

También es destacable el proceso de monitoreo y seguimiento de las acciones de nuestro plan de seguridad, con reuniones mensuales en las que participa el propio gobernador del estado de Pernambuco, Eduardo Campos. Este seguimiento ha posibilitado los ajustes necesarios durante la ejecución. Nuestra política ha conseguido la reducción de los índices de CVLI durante 26 meses consecutivos. Esto equivale, aproximadamente, a 1.700 vidas salvadas; personas que, en las circunstancias anteriores, podrían ser víctimas de homicidios. Pero estos éxitos son sólo los primeros pasos para una sociedad más segura. Seguimos trabajando. Desde su experiencia, ¿cuáles son los principales desafíos que afrontan las políticas de seguridad ciudadana? La experiencia apunta a que el principal desafío es la capacidad de organizar los objetivos estratégicos en un plan de acción con plazos, metas y enfoque en los resultados. Es necesario especializar a una parte de los técnicos de la policía en planificación estratégica y adecuar la formación policial a los principios y la cultura de los derechos humanos, que fortalezca la filosofía de una policía ciudadana en los territorios. Además, es esencial que las políticas de seguridad tengan un plan de comunicación que mejore su imagen y relación con la sociedad.

«Hay que fortalecer los conceptos de prevención y de policía ciudadana en las políticas de seguridad»

Otro gran desafío es reforzar el rol de la prevención en la gestión estratégica de la seguridad pública. La prevención debe ser reconocida como un agente movilizador y educativo importante para reducir las vulnerabilidades en los territorios. Aunque actualmente los gobiernos parecen estar concienciados sobre la prevención social del

crimen y la violencia, en la práctica este enfoque todavía no está incorporado como un elemento fundamental. La prevención debe complementar la represión para que la población se apodere de las políticas de seguridad pública. Como gestor del proyecto Políticas Locales de Prevención de la Violencia del Programa URB-AL III, ¿cuáles son las principales aportaciones de estas iniciativas de cooperación entre la Unión Europea y América Latina a las políticas de seguridad de los gobiernos locales? La participación en proyectos como los del Programa URB-AL contribuye a impulsar las políticas locales a través del apoyo técnico, intercambio de experiencias e inversiones financieras. El proyecto liderado por Pernambuco, en particular, ha contribuido a nuestra política de seguridad pública a través del fomento de 10 acciones con buenas prácticas en prevención y al apoyo técnico a sectores de la Secretaria de Defensa Social centrados en el monitoreo de datos estadísticos. Asimismo, se han impulsado la capacitación profesional y la transferencia de metodologías, conocimientos y tecnologías sobre cooperación y prevención en el ámbito de la seguridad pública. Productos como diagnósticos cuantitativos y cualitativos sobre la relación juventud y violencia, cursos de capacitación para policías con el apoyo de los países socios y la articulación entre sector público y privado para la creación de centros de inclusión digital en barrios vulnerables son algunos de los ejemplos concretos de las aportaciones del proyecto para la consolidación de una política de seguridad ciudadana eficaz. Además, el proyecto URB-AL III facilita el diálogo con otros países, llevando la experiencia de Pernambuco a un plano internacional y posibilitando alianzas para el desarrollo de una agenda común en la búsqueda de sociedades más cohesionadas y menos violentas. 17

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URBsociAL II: innovar para gobernar lo local Verónica Sanz

La ciudad argentina de Rosario albergará entre el 21 y 23 de septiembre la segunda edición de URBsociAL, que recogerá el testigo de la Agenda Sitges 2010 para impulsar herramientas y políticas públicas que contribuyan a incrementar el grado de cohesión social en América Latina.

El foro de diálogo euro-latinoamericano sobre cohesión social y políticas públicas locales que nació en 2010 en Sitges celebrará en septiembre su segundo año de vida. Bajo el lema de “Innovar para gobernar lo local”, la nueva edición de URBsociAL reunirá a electos de distintos niveles de gobierno, académicos, representantes de organismos internacionales, técnicos y sociedad civil de ambos lados del Atlántico para continuar trabajando por el fortalecimiento de la cohesión social en América Latina. Rosario, en la provincia argentina de Santa Fe, será la sede de un encuentro que aspira a constituirse en referente euro-latinoamericano de debate y reflexión sobre la cohesión social. A partir de la exposición y el análisis de distintas problemáticas y experiencias, se acordarán

recomendaciones sobre estrategias, políticas públicas e instrumentos innovadores con vocación de incidencia en las agendas nacionales e internacionales.

Verónica Sanz es responsable de Comunicación y Visibilidad OCO

URBsociAL es una iniciativa del Programa URB-AL III de la Comisión Europea impulsada por su Oficina de Coordinación y Orientación (OCO). El foro recoge las experiencias, aportaciones y reflexiones de los 20 proyectos del Lote 1. Todos estos proyectos, con impacto en un total de 75 territorios de América Latina y que abarcan un amplio abanico temático, comparten una misma columna vertebral: la búsqueda de herramientas que contribuyan a incrementar el grado de cohesión social. Sin embargo, el foro URBsociAL rebasa el universo URB-AL III y se plantea como

Acto inaugural URBsociAL I. (de izquierda a derecha) Antonio Fernández Poyato, director de la FIIAPP; Jordi Baijet, alcalde de Sitges; Antoni Fogué, presidente de la Diputación de Barcelona; Manel Camós, director de la representación de la CE en Barcelona; Heraldo Muñoz, director general para América Latina y el Caribe del PNUD. Óscar ferrer

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En la imagen (de izquierda a derecha): Agustí Fernández de Losada, Antonio Fernández Poyato, Antoni Fogué, Rafael Roig, Jordi Labòria y Manel Camós. Óscar ferrer

un espacio abierto a todos los actores, públicos y privados, comprometidos con la cohesión social con impacto en el ámbito local. La segunda edición de URBsociAL, organizada en colaboración con el gobierno de la provincia de Santa Fe (miembro del consorcio OCO), analizará los principales retos que afronta la región en materia de cohesión social y presentará prácticas y experiencias concretas que contribuyan a facilitar la búsqueda de soluciones conjuntas a problemáticas comunes. Bajo el lema de “Innovar para gobernar lo local”, el próximo encuentro URBsociAL pondrá el acento en el intercambio de experiencias innovadoras para impulsar políticas públicas locales sostenibles, equitativas y comprometidas socialmente en un contexto socioeconómico y político convulso y cambiante. El encuentro de Rosario, que se celebrará en el Salón Metropolitano, contará con ponencias magistrales, sesiones plenarias de autoridades regionales y locales y talleres de trabajo. Estos últimos estarán divididos en cuatro ejes temáticos: potencialidades del desarrollo local; cultura y construcción de territorios socialmente cohesionados; ordenamiento territorial y desarrollo sostenible e innovación institucional. Cada taller se estructurará sobre la base de dos estudios de caso reales, que abordarán una temática específica desde la perspectiva de cuál es su contribución a la cohesión social. Para profundizar los análisis y centrar los debates, los talleres contarán con soportes audiovisuales y se desarrollarán a partir de una metodología ágil e innovadora (world cafe) que permite la división de todos los participantes en pequeños grupos de trabajo. Participantes en el taller sobre cambio climático de URBsociAL I. Óscar ferrer

Conscientes de la importancia del intercambio de prácticas y conocimientos para la generación de propuestas y la definición de estrategias, la nueva 19

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Talleres de trabajo URBsociAL I. Óscar ferrer

edición de URBsociAL presenta una gran novedad: una feria de experiencias latinoamericanas relevantes. Cerca de 1.500 m2 a disposición de los proyectos URB-AL III, así como de otros territorios de la región con herramientas e iniciativas interesantes para promover políticas de cohesión social. Se trata de una ocasión única para que los gobiernos regionales y locales den a conocer, y conozcan, distintas aportaciones para lograr sociedades más cohesionadas. Los 20 proyectos URB-AL III tendrán un lugar central en la feria, en la que se contará también con espacios para la presentación de los territorios objeto de los estudios de caso de los talleres y para otras ciudades latinoamericanas con experiencias relevantes. El principal fruto de los trabajos y debates de URBsociAL II será la Agenda Rosario 2011, 20

que será resultado de un proceso participativo entre todos los actores involucrados y que se alimentará de la Agenda Sitges 2010. Este documento, que recoge las aportaciones de los más de 360 participantes de la primera edición de URBsociAL, pretende sentar las bases para impulsar políticas públicas que contribuyan a incrementar el grado de cohesión social entre las colectividades subnacionales de la región. La Agenda Sitges 2010 defiende la necesidad de que los gobiernos locales definan sus políticas públicas incorporando conceptos como el de proximidad, subsidiariedad, competitividad territorial, descentralización, participación inclusiva, ciudadanía activa o gobernanza multinivel. El documento aboga por la adopción de la cohesión social como principio orientador

URBsociAL tiene vocación de incidencia en las agendas nacionales e internacionales

El encuentro de Rosario contará con una feria de experiencias destacables en materia de cohesión social

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Los talleres de trabajo tendrán cuatro grandes ejes temáticos y se estructurarán a través de la presentación de ocho estudios de caso reales

de la acción pública y subraya la gran paradoja del incremento de la brecha entre crecimiento económico y desarrollo. “Estamos ante un verdadero banco de pruebas de iniciativas de desarrollo endógeno que pueden responder a las necesidades que las políticas públicas nacionales no pueden satisfacer por si solas”, sostiene el texto. La Agenda Sitges 2010 cuenta ya con la adhesión de instituciones como la Diputación de Barcelona, el Observatorio Interregional

de Cooperación para el Desarrollo (OICS, Italia), el Concejo Municipal de La Paz (Bolivia) o el Departamento del Huila (Colombia). Se trata de una hoja de ruta que se ampliará, profundizará y perfilará en la próxima edición de URBsociAL para dar pie a la Agenda Rosario 2011, que tomará el testigo de su antecesora en el fomento de estrategias y herramientas que, desde lo local, contribuyan a la construcción de sociedades más cohesionadas, justas y equitativas.

Exterior del Salón Metropolitano, el centro de convenciones de Rosario que albergará URBsociAL II. v. S.

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El turismo como estrategia de cohesión social Héctor Navarro

El impulso de rutas turísticas con identidad cultural ha sido el disparador de un participativo proceso de desarrollo social inclusivo entre las poblaciones autóctonas de la región transfronteriza andina de Argentina, Bolivia y Perú.

Acuerdos con más de 30 gobiernos locales, intermedios y nacionales; puesta en marcha de 5 centros de acceso a internet; más de 250 pobladores autóctonos capacitados o una docena de rutas temáticas turísticas desarrolladas. Son sólo algunas de las cifras del proyecto Fronteras Turísticas, liderado por la provincia italiana de Frosinone y cuya implementación ha alcanzado una velocidad de crucero. Pero detrás de los datos y los números existe una significativa realidad: la participación e implicación de una población andina que gracias al proyecto ha logrado poner de relieve el patrimonio turístico de la región y las identidades culturales quechua y aymara.

de Colores; Paisajes Encantados, Camino del Inca; Camino de la Sal; Ruta Milenaria de la Llama; Arte Rupestre; Chulpares y Antigales; Museos e Iglesias Coloniales. El proyecto está trabajando para la puesta en valor de estas rutas y para el desarrollo de un mercado turístico adecuado.

«A través de los cursos de formación en turismo comunitario hemos visto la importancia del turismo y del trato y atención que debe brindarse a los visitantes. Además, hemos aprendido a valorar nuestras riquezas para beneficiar a nuestras comunidades», explica Rosario Paja, artesana de la localidad de Calacoto (Bolivia).

Los beneficiarios de Fronteras Turísticas son los pobladores locales, mayoritariamente de la etnia aymara y que tradicionalmente habían estado al margen del desarrollo de sus comunidades. A través del proyecto, ha aumentado la competitividad territorial y las salidas laborales de los habitantes: hostelería, turismo de aventura, turismo arqueológico, guías, artesanías, museos, etc.

El proyecto, que inició su recorrido en 2009 y tiene previsto concluir en 2011, cuenta con la participación de los gobiernos locales de Purmamarca (Argentina), Tarata (Perú) y Calacoto y San Pedro de Quemes (Bolivia). Lugares todos ellos con un gran potencial turístico por su gran riqueza paisajística, cultural y arqueológica, pero con pocas herramientas previas para convertir este patrimonio en una oferta competitiva cuyos beneficios repercutan en la población local. Una situación que, gracias en parte a Fronteras Turísticas, se está empezando a revertir. Actualmente, ya están en marcha doce rutas temáticas: Fiestas, Festividades y Eventos; Baños termales recreativo/curativo; Volcanes; Lagunas 22

Héctor Navarro es coordinador del proyecto Fronteras Turísticas

Gary Roger Roque, emprendedor guía de montaña de Calacoto, subraya que «el proyecto nos ha dado un gran beneficio a la comunidad, como compartir las experiencias de aprendizaje con los turistas». Además, añade, «también los jóvenes de la sección municipal se incorporan a la oportunidad de desarrollo del municipio mediante el turismo».

Para Daniel Valdivieso, emprendedor de Purmarmarca, uno de los aspectos más destacables del proyecto es la capacitación en idiomas y nuevas tecnologías. «La formación informática y en inglés nos es de mucha utilidad para el desarrollo de la actividad turística, mejora nuestra formación profesional y le da visibilidad al pueblo», subraya Valdivieso. La cohesión social que persigue el proyecto se teje a través de la identificación y reivindicación con la cultura y la historia de las comunidades involucradas. Como señala Hugo Tejerina, responsable del Museo Arqueológico y Antropológico «La Niña de Quemes» de San Pedro

El proyecto repercute directamente sobre los pobladores autóctonos y les ofrece nuevas salidas laborales

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Fortaleza de Jacha Pahaza (Calacoto, Bolivia). Aurelio Maldonado

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Museo Arqueológico y Antropológico la Niña de Quemes (Bolivia). Bladimir Chura Pastor

de Quemes, «desde mis antecesores, mi familia se dedica a la conservación de objetos arqueológicos, que ya llegan a las 3.000 piezas y que brindan un gran atractivo turístico a la región».

Centro de acceso a internet. Calacoto (Bolivia). archivo proyecto

La región peruana de Tacna cuenta con una gran riqueza paisajística y cultural, que forja la identidad de la población autóctona y que supone un gran potencial turístico. Angelino Tito Ninaja, por ejemplo, se ha capacitado como guía turístico e impulsa a otros jóvenes a participar en la Asociación de Guías Prácticos Jacha’Chama, que ha sido creada como resultado de la intervención de Fronteras Turísticas. La riqueza gastronómica de la zona andina es otro de los elementos atractivos desde el punto de vista turístico. Los restaurantes locales empiezan a ofrecer a los visitantes platos típicos de la región como cuy chactado, charquicán, trucha frita y la famosa bebida chicha de jara.

Vista de la Andenería de Tarata desde el Camino Inca (Perú). Gonzago Neuman Chambe

La cohesión social se teje a través de la identificación y reivindicación con la cultura y la historia

La zona transfronteriza andina tiene un gran potencial turístico tradicionalmente infravalorado

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Vista de Purmamarca (Argentina). Ariadna Pérez

«Fronteras Turísticas es una oportunidad para dar a conocer a Tarata a los ojos del mundo», afirma María Otilia Ochoa de Copaja, presidenta de la Asociación de Restaurantes de Tarata. Además de las regiones en las que se desarrolla la acción, el proyecto tiene como socia a la provincia

italiana de Bolzano y cuenta con la colaboración técnica de la Asociación para el Desarrollo Social ADESO (Argentina) y el Observatorio Interregional sobre la Cooperación y el Desarrollo OICS (Italia). Diversos actores para un objetivo común: incrementar la competitividad territorial a través del turismo como herramienta de cohesión e inclusión. 25

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Acceso a la tierra, una llave para el desarrollo sostenible María Gabriela Fernández Pacheco y Jan Bastiaan Koers

Cuatro localidades costeras de Honduras y Guatemala son el escenario de un ambicioso proyecto de gestión integral de tierras que busca dotar de seguridad jurídica a sus ciudadanos y que culminará con un plan de desarrollo municipal y ordenamiento territorial a 20 años.

Impulsar un desarrollo integrado y sostenible en cuatro municipios costeros de Honduras y Guatemala para mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos. Este es el principal objetivo del proyecto Gestión Integral de Tierras (GIT) del Programa URB-AL III, liderado por Puerto Cortés (Honduras). Desde sus inicios, el proyecto se visualizó como un medio para impulsar el esfuerzo colectivo de la población hacia ejes comunes de desarrollo. Según la concepción del GIT, corresponde a la municipalidad y a la ciudadanía, de forma conjunta, asumir la tarea de mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de la comunidad. Sin embargo, esta responsabilidad debe, necesariamente, tener un horizonte en el tiempo mayor que el de la actual generación. Es decir, debe comprometerse con las futuras generaciones bajo una concepción de desarrollo sustentable. Desde este prisma se diseñó y se está ejecutando el proyecto, orientado a impulsar el desarrollo sostenible sobre la base de la gestión integral de tierras, eje central de la acción de los municipios y base fundamental para la vida presente y futura de sus ciudadanos. Para la ejecución del proyecto se identificaron cuatro municipios en la zona fronteriza entre Honduras y Guatemala de la costa atlántica que comparten una serie de características. Esta realidad permite considerar a Puerto Cortés, Omoa, Tela (Honduras) y Puerto Barrios (Guatemala) como un bloque de municipios del Corredor Atlántico Fronterizo HondurasGuatemala. El GIT apunta a fortalecer la cohesión social y territorial a través de una mayor inclusión, que 26

se concreta a través de dos vías: la participación activa de la ciudadanía en las decisiones relativas al desarrollo y ordenamiento territorial del municipio para los próximos 20 años (lapso que abarca el PDMOT); y el acceso a la tierra de la población y especialmente de los grupos más vulnerables (pobres, mujeres, garífunas e indígenas), facilitando e impulsando la obtención de la seguridad jurídica imprescindible en el orden económico y social.

María Gabriela Fernández Pacheco y Jan Bastiaan Koers son miembros de Kadaster Internacional.

Para lograr estos propósitos y como estructura de base imprescindible se está trabajando en la construcción de un catastro municipal multifinalitario o multipropósito en estrecha coordinación con las autoridades y funcionarios locales que permita implementar una estructura de ordenamiento territorial basada en información y datos registrales/catastrales confiables. Una herramienta clave en este proceso es el Sistema de Gestión Integral de Tierras (SIGIT), que se va a implementar en un entorno tecnológico adaptado para enlazar en línea los sistemas del nivel nacional de Honduras y Guatemala –permitiendo la descentralización de actividades- con los sistemas de gestión de los municipios beneficiarios (ver figura). La disponibilidad de esta herramienta, cuya implementación está prevista este año, implica además cambios en la organización administrativa para obtener una gestión más eficiente y eficaz y promueve la transparencia de la información gubernamental gracias a su disponibilidad en línea. Para llegar al SIGIT se ha recorrido un largo camino. En el caso de Honduras, se ha llevado a cabo un proceso dirigido a formular Planes de Desarrollo Municipal con Enfoque de

Cabildo abierto en Puerto Cortés. Municipalidad de puerto cortés

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Participación activa de los ciudadanos y acceso a la tierra de los sectores más vulnerables, claves del proyecto

Transacciones catastrales

Permisos de operación

Ventanilla única

Actualización anual datos municipales, no procesales

Actualización anual datos nacionales, no procesales

SIGIT Módulo transacciones catastro

Módulo transacciones OT

Herramientas estándar SIG y RDBMS

Sistema nacional planificación

Ordenamiento Territorial en coordinación con la Secretaría de Planificación y Cooperación Externa (SEPLAN). Un proceso que ha permitido desarrollar la experiencia piloto para implementar la metodología y extraer lecciones útiles para la Dirección de Ordenamiento Territorial del país. En el caso guatemalteco, se ha trabajado con la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) y la experiencia desarrollada por Puerto Barrios se ha convertido en un insumo para concretar una metodología uniforme de planificación del ordenamiento territorial a nivel municipal.

Planes de ordenamiento territorial

Productos especiales Mapas Análisis espacial

Módulo de retroalimentación

Sistema nacional catastral El SIGIT permitirá una gestión más eficaz e impulsará la transparencia administrativa

Permisos de construcción

Sistemas municipales

Uno de los pilares del proyecto URB-AL III, que además de los municipios implicados tiene como socio a la empresa del catastro holandesa Kadaster, es la participación de los ciudadanos. En este sentido, en Honduras se han organizado 109 talleres, en los que se han realizado cinco cabildos abiertos sobre temas específicos del proyecto. Adicionalmente se han desarrollado talleres ciudadanos para construir el plan de desarrollo y de ordenamiento territorial de los municipios, con 2.225 participantes de la sociedad civil organizada. Asimismo, se han conformado mesas ciudadanas para la socialización, identificación 27

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Mesa de actores en Puerto Barrios. José Manuel González, ANED consultores

de expectativas y elaboración del diagnóstico integral multidimensional, lo que forma parte del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial. En esta misma línea, en el caso de Guatemala, se ha trabajado con los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES) y el Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE), que son estructuras de la sociedad civil organizada, para la celebración de 102 talleres con 968 participantes. A día de hoy, el proyecto ha dado ya importantes frutos: Mapa de Actores Clave; una caracterización de cada uno de los municipios con una base de datos; un detalle de los resultados y recomendaciones de la primera y segunda fase de los talleres ciudadanos y de las mesas sectoriales; una propuesta de escenarios prospectivos para el futuro desarrollo; una valoración de la aptitud y potencialidad del territorio, así como la identificación de sus usos actuales; y una propuesta de definición de perímetros urbanos que está en proceso de construcción. La culminación de este proceso será un plan de desarrollo municipal a 20 años y de ordenamiento territorial, debidamente aprobado por la población, que conjuntamente con la reglamentación y publicación oportunas convertirán estos productos en un instrumento normativo de cumplimiento vinculante. En materia de catastro se está desarrollando el levantamiento en los cuatro municipios de forma directa o mediante convenios con proyectos hermanos, todo en estrecha

coordinación con el Instituto de la Propiedad de Honduras y el Registro de Información Catastral en Guatemala. Se prevé que este año finalice el proceso de levantamiento, con información de más de 100.000 predios, la disponibilidad de fotografías aéreas de todo el territorio e información adicional sobre edificaciones y otros datos indispensables para una gestión integral de tierras. Igual que en el proceso de ordenamiento territorial, para el levantamiento del catastro ha sido fundamental la participación ciudadana. Por ello, se han efectuado visitas casa por casa para involucrar a la población beneficiaria. Cuando concluya el levantamiento se iniciará el proceso de regularización de las tierras, actividad fundamental para garantizar el acceso de los ciudadanos. La finalidad de este proceso es brindar las condiciones jurídicas necesarias para que la tierra sirva como base para el desarrollo, como aval de crédito y como instrumento para que sus propietarios puedan ser beneficiarios de asistencia técnica por parte de diversos organismos. Adicionalmente, y como corolario de las acciones anteriores, se está trabajando en la reorganización de los departamentos de catastro. Se trata de una iniciativa piloto para su aplicación posterior a nivel nacional y la consiguiente descentralización de actividades catastrales hacia los municipios para facilitar la gestión y actualización de datos.

Más de 3.000 ciudadanos han participado en los talleres para el diseño de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial del municipio

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Oficinas Regionales de la OCO, oportunidades y retos María del Huerto Romero

En el siguiente artículo se abordan las motivaciones que fundamentaron la decisión de tres gobiernos locales latinoamericanos de integrar la OCO y constituirse como Oficinas Regionales, así como los impactos alcanzados y sus principales desafíos. Sede del Gobierno de la Provincia de Santa Fe en Rosario. v. S.

María del Huerto Romero es responsable Institucional de la Oficina Regional del Cono Sur de la OCO

En el año 2008 la Municipalidad de San José (Costa Rica), la Provincia de Santa Fe (Argentina) y la Alcaldía Mayor de Bogotá (Colombia) decidieron formar parte -junto a la Región Toscana y la FIIAPP- del consorcio liderado por la Diputación de Barcelona con el propósito de presentar una propuesta a la Comisión Europea para establecer la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URB-AL III. Para tomar esta decisión, la primera pregunta que nos hicimos desde los gobiernos locales1 latinoamericanos socios fue: ¿cuáles eran los motivos que nos impulsaban a aceptar el desafío de integrar el consorcio y desempeñar el rol de Oficina Regional (OR) al cual nos comprometíamos en la propuesta? Con la perspectiva que nos brindan los más de dos años de funcionamiento de la OCO, en este artículo nos proponemos indagar nuevamente sobre esos motivos: aquellos que fundamentaron nuestra decisión de constituirnos como ORs; y aquellos que -a lo largo del tiempo- fuimos revalorizando, como consecuencia del impacto de dicha decisión en los nuestros gobiernos locales. Y las motivaciones iniciales fueron (y siguen siendo)

La decisión de asumir el rol de OR se vincula a los intereses y objetivos de proyección internacional de los territorios

Sin lugar a dudas, la representación clásica de la cooperación como “fuente de recursos” no constituyó el fundamento de la decisión. El establecimiento de una OR no genera un ingreso de recursos al gobierno local sede, más allá del financiamiento necesario para el funcionamiento propio de la Oficina, que, por lo demás, no presta servicios directos ni exclusivos al interior de la administración local. 1. Por razones de claridad expositiva, en este artículo utilizaremos el término “Gobierno/autoridades locales” en un sentido amplio que permite incluir tanto a municipalidades (San José y Bogotá) como a gobiernos intermedios (Provincia de Santa Fe).

Ello nos habla de la existencia- más o menos incipiente o con mayor o menor grado de consolidación, según los casos- en los gobiernos subnacionales de Santa Fe, Bogotá y San José de otra manera de entender la cooperación al desarrollo (y la descentralizada, en particular). Nos referimos a una representación que valoriza los impactos cualitativos de la cooperación sobre la política y la gestión territorial; y, por tanto, es generadora de nuevas motivaciones (de naturaleza político-estratégica) en las autoridades locales para operar en este ámbito de las relaciones internacionales. 29

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Municipalidad de San José de Costa Rica. ARCHIVO MUNICIPALIDAD

En este marco, podría decirse que el fundamento político- estratégico que promovió la decisión de asumir el rol de OR estuvo básicamente vinculado a los intereses y objetivos de proyección internacional de nuestros territorios. En efecto, la posibilidad que dicho rol brindaba para promover el reconocimiento internacional de nuestras ciudades/regiones como referentes del Programa URB-AL III- y, en cierta medida de la cooperación descentralizada eurolatinoamericana- resultó atractiva para el interés de potenciar la dimensión política de las proyecciones externas de nuestros territorios. La experiencia nos ha demostrado que no nos equivocamos: • Es a las ORs donde recurren los gobiernos locales/regionales-europeos y latinoamericanossocios de proyectos de URB-AL III para realizar consultas y obtener apoyo para el desarrollo de sus iniciativas. • Es a las ORs donde gobiernos (de diferentes niveles), universidades, instituciones de cada subregión acuden para buscar información o realizar consultas sobre el desarrollo del Programa URB-AL III en su ámbito geográfico. • Son las ORs las invitadas (directamente, o a través de la OCO/Diputación de Barcelona) a participar tanto de actividades de proyectos de URB-AL III, como de seminarios, foros, encuentros, organizados por otras instituciones en el ámbito de la cooperación descentralizada. • Las ORs son referentes del Programa para las Delegaciones de la CE acreditadas en los territorios de su ámbito de actuación. 30

Pero las OR “no están suspendidas en el aire”. Están insertas dentro de las estructuras de gobierno de la Provincia de Santa Fe (OR del Cono Sur), la Alcaldía Mayor de Bogotá (OR Andina) y la Municipalidad de San José (OR de Centroamérica, México y Cuba). Y es a éstos gobiernos locales a quienes se les abren aquellos espacios de visibilidad y referencia internacional. Y aún más: sus logos institucionales aparecen (junto a los del resto de los socios del consorcio) en los materiales y canales de difusión de todos los eventos y actividades realizadas por la OCO. Sin embargo, estas oportunidades de proyección exterior no solo contribuyen con nuestro objetivo de transformar nuestra ciudad o región en interlocutor válido de la cooperación descentralizada euro-latinoamericana. También constituyen un importante instrumento para generar alianzas y ser socio estratégico para iniciativas de cooperación más allá de URBAL.

Las ORs ofrecen a sus gobiernos locales sedes un espacio privilegiado para promover sus territorios

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Centro histórico de Bogotá, sede de la OR Zona Andina.

Y las motivaciones derivadas son

A lo largo del tiempo transcurrido desde la puesta en funcionamiento de la OCO, fuimos revalorizando otras motivaciones (que podríamos denominar “derivadas”) de la decisión de constituirnos como OR. Si bien no puede desconocerse que ellas estuvieron presentes desde un principio, lo hicieron bajo formas difusas.

Algunos de los verdaderos impactos se visualizan en el fortalecimiento institucional

A través del desarrollo de sus funciones y tareas, las ORs ofrecen a sus gobiernos locales sedes un espacio privilegiado para promover sus territorios, su capacidad de acción y su gestión innovadora en determinados campos de la política local. En más de una ocasión, en las misiones a proyectos, en las comunicaciones virtuales o en las visitas de actores involucrados en URB-AL III, los integrantes de las OR (políticos y técnicos) nos hemos visto ante la oportunidad- formal o informal-, o la necesidad de “hablar sobre nuestras ciudades/regiones, sobre sus políticas públicas en determinados ámbitos, o sobre sus potencialidades”. Las ORs han brindado también la posibilidad de establecer contactos puntuales o instancias de diálogo más permanentes con otros gobiernos locales del Norte y del Sur que, aunque centrados en temáticas vinculadas a la cooperación descentralizada, generan lazos que pueden dar lugar a la formalización de relaciones económicas o al intercambio y la promoción actividades culturales. En síntesis, la experiencia nos demostró que el ser sede de una OR puede aportar a la proyección internacional de nuestros territorios desde varias perspectivas (y no solo en el campo de la cooperación al desarrollo). Por otro lado, ocupar un lugar protagónico en un programa de cooperación como URB-AL III

permite impulsar o potenciar dinámicas internas en nuestras sociedades, asociadas al reconocimiento internacional del perfil e identidad del territorio. Asimismo, la comunicación a la ciudadanía de la realización de actividades en el territorio sede de la OR2 puede ser útil para instalar el tema de la cooperación descentralizada a nivel local y para difundir la política local de cooperación o relaciones internacionales. Ello constituyó un aspecto del “rol de gobierno local sede de una OR” no suficientemente valorado en los inicios. El interés por mejorar la calidad institucional de nuestros gobiernos locales no fue ajeno a nuestra voluntad de ser una OR. Esperábamos que ello facilitara la generación de una capacidad técnica instalada en materia de cooperación (o reforzar la ya existente); contribuyera a instalar o fortalecer el área de cooperación dentro de la estructura de gobierno; y promoviera la participación de las áreas administrativas, financieras y legales en la gestión de la cooperación. Esta motivación que tuvo un carácter secundario- y a veces difusoen los inicios, fue adquiriendo cada vez mayor entidad. Podría decirse que es en este ámbito del fortalecimiento institucional donde se visualizan algunos de los principales impactos de nuestra decisión de ser OR. Algunas reflexiones finales

Hemos planteado en este artículo que el ser sede de una OR ha abierto un abanico de oportunidades para nuestros gobiernos locales, 2. Por ejemplo: encuentros de formación para proyectos; visitas institucionales de políticos/técnicos del socio coordinador u otros socios del consorcio; visita de expertos; el seminario de lanzamiento de la OCO que se realizado en San José; el II Encuentro URBSOCIAL que tendrá lugar en la Provincia de Santa Fe; el encuentro interno de la OCO y taller de formación para proyectos que tuvo lugar en Bogotá en noviembre de 2009.

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tanto en el campo de la proyección externa como hacia el interior de la administración y hacia nuestras comunidades locales. Saber aprovechar esas oportunidades constituye nuestro gran desafío. Finamente, podríamos decir que en las reflexiones que hiciéramos desde cada OR en torno a la pregunta que planteamos al iniciar este artículo estuvo siempre presente un fundamento político preexistente: compartimos la concepción de cooperación descentralizada que está en la base del Programa URB-AL, una relación de igualdad, basada en los principios de parternariado e interés mutuo. Ello fue

determinante al momento de integrarnos al consorcio y consensuar funciones dentro de él. Sin embargo, es muy probable que no dimensionáramos en su totalidad el desafío que ello implica para nuestros gobiernos subnacionales: ser co-responsables del funcionamiento de la OCO y co-decisores de sus orientaciones estratégicas. La experiencia nos ha demostrado que las OR ofrecen a sus autoridades locales sedes un espacio para poner en práctica las nuevas concepciones de la cooperación descentralizada, particularmente una de cuyas características más reivindicamos desde el Sur: dejar de ser receptores pasivos para ser partícipes activos de la cooperación.

Seminario de lanzamiento del Programa URB-AL III en San José. ARCHIVO OCO

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Reduciendo brechas en La Antigua Chiara Marioni

El proyecto URB-AL III liderado por la región Toscana en La Antigua es pionero en Guatemala en planificación territorial integral y participativa con el fin de reducir los fuertes desequilibrios entre casco histórico y aldeas rurales.

La Antigua es uno de los municipios con mayores niveles de desigualdad social, económica y territorial de Guatemala. El gran atractivo del centro histórico de la ciudad, declarado patrimonio mundial de la humanidad por la UNESCO en 1979, y la consecuente promoción de circuitos económicos basados casi exclusivamente en el turismo, han generado fenómenos muy fuertes de exclusión/expulsión social y territorial de la población local del centro hacia las periferias. En su lugar se han instalado nuevos habitantes y nuevas actividades comerciales.

territorial participativa: una llave para la cohesión social y territorial nace del mismo compromiso político y social para con las comunidades.

Hoy en día, en la práctica, existen en La Antigua dos territorios bien diferenciados: centro histórico y aldeas rurales. Estos corresponden a grupos sociales y étnicos diferentes y, por lo tanto, a formas distintas de ocupación, uso, control y manejo del territorio. El gran desafío del actual gobierno municipal ha sido el de recuperar la relación entre casco urbano y aldeas rurales, favoreciendo el desarrollo del área rural y su inclusión en los circuitos sociales y económicos generados en el centro histórico. El proyecto piloto que la municipalidad está implementando en el marco del programa URB-AL III Gestión urbana y

Todo ello representa una experiencia innovadora en el contexto guatemalteco, donde, por falta de una ley nacional de ordenamiento territorial, la mayoría de las municipalidades no dispone de un plan específico y los pocos que se han elaborado están centrados en las áreas urbanas. En este contexto, el territorio rural ha evolucionado sin reglamentación ni orden a pesar de las crecientes presiones edificatorias.

Chiara Marioni es coordinadora europea en La Antigua del proyecto Toscana

El proyecto, liderado por la región Toscana, pretende elaborar un plan de recalificación territorial del sector nororiental del municipio, que constituye el área más vulnerable en términos sociales, étnicos, económicos y ambientales, con el fin de estructurar estrategias a corto, mediano y largo plazo de desarrollo local sustentable compartidas con las comunidades.

Taller de mapeo participativo en la aldea El Guayabal. Utilizando una fotografía aérea orto-rectificada, la comunidad indica puntos de referencia y traza los limites de su comunidad. Archivo proyecto Toscana

Recopilando encuestas en la aldea El Hato. Archivo proyecto Toscana

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La implementación del proyecto no ha estado exenta de obstáculos. Los principales: la escasez de cartografía y datos actualizados relativos al área rural y la necesidad de involucrar a una población que, hasta ahora, había estado al margen de cualquier espacio de concertación y participación abierto en el municipio. Ello con el fin de lograr un apoderamiento real de unos habitantes que, en un futuro, podrán desarrollar un papel activo en la correcta gestión e implementación del plan. Para superar los obstáculos mencionados, el punto fuerte ha sido aplicar, desde las primeras fases de implementación, metodologías innovadoras en términos de participación ciudadana en la planificación territorial (Public Participatory Geographic Information System - PP-GIS). Unas metodologías que el proyecto Gestión urbana y territorial participativa: una llave para la cohesión social y territorial apuesta por

introducir también en el resto de comunidades latinoamericanas socias: Comunidad Regional de Punilla (Argentina), Municipalidad de Viña del Mar (Chile), Municipio Centro Habana (Cuba) y Municipalidad de León (Nicaragua).

El gran atractivo turístico del centro turístico ha expulsado a la población local hacia las periferias

Más de 120 habitantes del área del proyecto de La Antigua han participado hasta hoy en los talleres de mapeo comunitario, donde se han elaborado mapas de límites y terrenos ejidales de cada comunidad, así como de amenazas ambientales y naturales. Asimismo, alrededor de 60 personas de las aldeas han sido capacitadas e involucradas en las jornadas de censo comunitario, que están finalizando y en las que ha entrevistado ya a más de 660 familias. Aunque el proceso participativo no ha concluido aún, ya se han registrado impactos positivos en la población de las aldeas rurales involucradas. Gracias a su participación directa en las actividades, muchos ciudadanos han asumido como propio el proceso y acuden a la oficina para obtener informaciones sobre los avances del plan brindar datos útiles para su elaboración. El carácter innovador del proceso implementado en el contexto nacional ha logrado que la

Taller de mapeo participativo sobre riegos y amenazas ambientales en la aldea La Guardianía.

Recopilando encuestas en la aldea Vuelta Grande.

Archivo proyecto Toscana

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Equipos de encuestadores locales en la aldea Vuelta Grande – La Colorada. La incorporación de la población local al equipo es fundamental para incentivar la participación de la comunidad. Archivo proyecto Toscana

En las jornadas de censo comunitario se ha entrevistado a más de 660 familias

La experiencia es modelo de referencia para otras instituciones guatemaltecas, interesadas en crear una red de apoyo para replicarla en otros contextos

experiencia piloto de La Antigua se vuelva un modelo de referencia para otras instituciones guatemaltecas, interesadas en tomar parte del proceso y constituir una red local de apoyo para poder proponer su réplica en otros contextos. Así, se han estipulado acuerdos de colaboración con diferentes instituciones departamentales y nacionales (entre ellas la Unidad de Gestión de Cuencas Hidrográficas o el Instituto Nacional de Bosques) para que se involucren en la definición del plan con el fin de garantizar su plena correspondencia con las indicaciones y normativas del país. Asimismo, se ha implementado un protocolo con la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres destinado a la validación técnica de los mapas de riesgos y amenazas elaborados participativamente y a la definición de los planes de emergencia en cada comunidad. Finalmente, los encuentros técnicos previstos entre los socios y entidades colaboradoras del proyecto permitirán intercambiar experiencias con otras ciudades y tener acceso a metodologías de buena gestión del territorio. Los retos y desafíos de la experiencia piloto de La Antigua son el reflejo del trabajo que se está desarrollando en el resto de territorios latinoamericanos donde se implementa un proyecto que también tiene como socios a la Región Alpes Côte d’Azur (Francia) y la Associazione Co.opera (Italia). Además, colaboran en el proyecto la Agencia Córdoba

Turismo (Argentina); el Centro de Estudios de Salud y Bienestar Humano de la Universidad de La Habana (Cuba); Comune di Arezzo, Comune di Follonica, Comune di Livorno, Comune di Pontedera, Comune di Roccastrada, Comune di Pisa y Circondario Empolese Valdelsa (Italia). La participación de la comunidad y de los principales actores en la elaboración del SIG permite, a través de la implementación de espacios para el intercambio de visiones y experiencias, la creación de una nueva relación con el territorio y sus factores determinantes, la apropiación por parte de los grupos más desfavorecidos de la sociedad de los conocimiento necesarios para relacionarse con las instancias gubernamentales y el planteamiento de alternativas de análisis, planificación y gestión del territorio.

En 2 minutos

Hacia la capitalización de La OCO lanza el programa buenas prácticas formativo para 2011 El año 2011 ha supuesto el lanzamiento de la estrategia de capitalización de buenas prácticas de la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO). Esta línea de trabajo persigue identificar, recuperar, sistematizar y difundir los saberes y conocimientos desarrollados durante la implementación de los 20 proyectos del Lote 1 del Programa URBAL III. La puesta de largo de esta estrategia, impulsada desde la oficina de Florencia (Toscana, Italia), se celebró el pasado mes de marzo en La Antigua (Guatemala), sede del primer seminario temático de capitalización. Bajo el título “Ciudades ordenadas, ciudades inclusivas”, técnicos de 9 proyectos URB-AL III y electos de los territorios involucrados intercambiaron experiencias y buenas prácticas en materia de políticas de integración urbana, urbanización social y mejora de la calidad de las periferias. En abril fue el turno de Purmamarca (Argentina), que albergó el seminario sobre cooperación transfronteriza. Y durante 2011 están previstos otros dos encuentros sobre competitividad territorial e innovación y gestión de servicios sociales básicos. A partir de la identificación de los principales ejes temáticos de los proyectos URB-AL III y de las experiencias compartidas, la estrategia de capitalización busca construir un patrimonio de lecciones aprendidas que puedan ser incorporadas o replicadas por distintos actores. 36

La Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) ha puesto a disposición de los socios implicados en proyectos URB AL III un programa formativo con el que espera reforzar a lo largo de este año las capacidades de más de un centenar de técnicos y coordinadores de esta red de cooperación descentralizada. Las acciones formativas, que se desarrollan en la plataforma de formación on-line de la OCO (www.urbal3.eu/formacion), plantearán algunas de las cuestiones fundamentales ligadas al programa a través de documentos de estudio y debate, foros de discusión y entrevistas virtuales a personas de relevancia en el ámbito de la cooperación descentralizada y del programa URB AL III. La oferta para este año incluye al menos tres cursos de Gestión de Proyectos, uno de Gobernanza y Cohesión Social y otro de Políticas Públicas Locales de Cohesión Social. La programación contempla tanto actividades para profundizar en el debate sobre la cohesión social y territorial y las dimensiones desde las que ésta se aborda en URB-AL III, como cursos en los que poner al día las competencias en la identificación, formulación, seguimiento y evaluación de proyectos de cooperación descentralizada. Con el programa formativo 2011, la OCO amplía los servicios que pone a disposición de los distintos proyectos del lote 1 para apoyarles en su misión de impulsar políticas públicas de cohesión social en cada territorio.

Las acciones formativas se desarrollan en la plataforma on-line de la OCO.

Encuentro de capitalización en La Antigua (Guatemala).

Encuentro de capitalización en Purmamarca (Argentina).

En 2 minutos

La Plataforma de Liderazgo Cambios en la Dirección celebra su segunda edición Ejecutiva de la OCO La Plataforma de Liderazgo Local, un programa formativo dirigido a electos y electas de gobiernos regionales y locales de América Latina, celebrará este año su segunda edición. Esta iniciativa, impulsada por la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URB-AL III de la Comisión Europea, pretende apoyar un liderazgo público latinoamericano de calidad, comprometido con una gobernanza democrática y con la agenda de cohesión social.

Alumnos de la I edición de la Plataforma en URBsociAL.

La segunda edición de la Plataforma (www.urbal3-liderazgolocal.eu), en la que podrán participar 40 personas, se celebrará entre abril y diciembre y estará integrada por un programa formativo on-line y dos sesiones presenciales. En total, el programa tendrá una duración de 200 horas que incluyen estudios de caso, talleres, foros, debates videoconferencias y chats. La Plataforma de Liderazgo Local se estrenó en 2010 con una edición en la que participaron 31 electas y electos y que permitió el impulso de un espacio latinoamericano de diálogo y debate sobre gobiernos locales, políticas públicas y cohesión social.

Octavi de la Varga es el nuevo director ejecutivo de la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URBAL III en sustitución de Josep Maria Procházka, que se ha jubilado tras una larga y relevante trayectoria profesional. Agustí Fernández de Losada, director de Relaciones Internacionales de la Diputación de Barcelona y coordinador general de la OCO, anunció formalmente el relevo durante la reunión interna de programación celebrada a principios de año. Antes de asumir la dirección de la OCO, De la Varga era el Jefe de la Oficina de Cooperación Europea de la Diputación de Barcelona, institución que lidera la OCO. El nuevo director ejecutivo de la OCO cuenta con una dilatada carrera en el ámbito de la cooperación territorial y al desarrollo. La OCO es un consorcio integrado también por la FIIAPP (Madrid, España), la Región Toscana (Italia), el Gobierno de Santa Fe (Argentina), la Alcaldía Mayor de Bogotá (Colombia) y la Municipalidad de San José (Costa Rica).

Octavi de la Varga, Agustí Fernández de Losada y Josep Maria Procházka (de izda a decha).

Entrevista

«Hay que luchar contra el esquema vigente en la región de ciudades geográfica y socialmente desintegradas» María Picado

Entrevista a Johnny Araya Monge, alcalde de San José (Costa Rica)

¿Cuáles son los aspectos centrales de la estrategia de cooperación internacional de la Municipalidad de San José? La Municipalidad entiende que su vinculación con diversos foros de cooperación internacional trasciende la visión de los ayuntamientos como simples entes gestores de servicios públicos básicos y se fundamenta en un nuevo paradigma de gestión integral, a escala local, en el cual el municipio debe ser un factor determinante para impulsar el desarrollo social, económico, cultural y ambiental sostenible de su jurisdicción. En este sentido, en las diversas instancias de participación global, la municipalidad capitalina, sin arrogarse competencias que no le son propias en el actual marco legal de descentralización, asume la representatividad del régimen municipal costarricense desde un punto de vista pragmático y constructivo. Como se ha dicho en múltiples foros, «es necesario pensar globalmente, para actuar localmente» y, en consecuencia, me parece que en una democracia más participativa y deliberativa, los gobiernos locales pueden asumir mayores responsabilidades para promover un progreso humano que haga de las ciudades espacios más habitables, sostenibles, funcionales y cohesionados. En esta línea, el gran aporte de la cooperación internacional se encuentra en la oportunidad de compartir experiencias y soluciones, ya que, si bien es cierto la situación varía mucho de una nación a otra, hay un bagaje intelectual que es un valor agregado para profundizar en la planificación del futuro de nuestras ciudades. La Municipalidad de San José es uno de los socios latinoamericanos de la OCO. ¿Cuál es el balance de esta decisión en términos de impactos para su administración? Esta decisión, a escala interna, posibilitó consolidar y replantear el trabajo de la Oficina de Cooperación Internacional, que existía previamente pero no tenía muy claros sus objetivos y sus procedimientos. 38

Actualmente, dicha dependencia ha concentrado los esfuerzos internacionales que se vinculan con la gestión local, de modo que es posible un trabajo más ordenado, eficaz y eficiente, que beneficia la labor del ayuntamiento en busca de una ciudad más habitable, competitiva y sostenible. A escala de las agencias de cooperación internacional, URB-AL, junto con la Oficina de Cooperación Internacional, han sido fundamentales para establecer canales más estrechos de cooperación y de ayuda al desarrollo local. La labor realizada, asimismo, ha permitido establecer nuevos contactos, que abren más perspectivas de colaboración y de progreso. Además, el establecimiento de la OR en la Municipalidad ha repercutido positivamente en el prestigio de la institución a escala nacional e internacional. ¿Cuáles son las ventajas de la fórmula de cooperación descentralizada a través de partenariados euro-latinoamericanos que impulsa URB-AL III? La ventaja más evidente es que la cooperación se desarrolla de un modo horizontal, con especial atención en aquellas áreas que, verdaderamente, son prioritarias para una Municipalidad como la de San José. La dimensión de las entidades que, desde Europa, nos brindan apoyo, es similar a la de las contrapartes latinoamericanas, por lo que existe un lenguaje común y una serie de escenarios que pueden ser similares. La posición de socios supera la visión tradicional de ayuda, ya que involucra la asunción de responsabilidades por ambas partes para que las iniciativas puedan llevarse a la práctica con consecuencias positivas para la calidad de vida de la ciudadanía. ¿Cuáles son las principales asignaturas pendientes para mejorar la cohesión social en Centroamérica? Es evidente que el principal escollo para una mayor equidad social y un mejor desarrollo

María Picado es coordinadora de la OR de la OCO en San José

Entrevista

Johnny Araya Monge, alcalde de San José (Costa Rica). Gilberto Eduardo Luna

humano está en la distribución de la riqueza. Las ciudades, tradicionalmente, han sido espacios de inclusión social, de integración de la diversidad y de cohesión democrática. No obstante, en América Latina, y Centroamérica no es la excepción, en los últimos años ha sido evidente una fractura social y espacial, que ha provocado que los sectores con mayores recursos busquen soluciones habitacionales alejadas del centro, con seguridad y espacios públicos privatizados, mientras que los más vulnerables social y económicamente se establecen en anillos de miseria, carentes de servicios básicos, de seguridad ciudadana y de oportunidades de movilidad social. El centro de las ciudades ha perdido funcionalidad y, en muchos casos, sólo es una zona de trabajo, durante el día, y un feudo de la delincuencia, de noche. Desde el gobierno de San José, para luchar contra este esquema de ciudad geográfica y socialmente desintegrada, hemos procurado recuperar y crear espacios públicos y hemos trabajado por una renovación urbana que, a mediano plazo, sirva para impulsar un nuevo paradigma de ciudad, más cohesionado socialmente, en altura, alta densidad y con usos mixtos, que haga un uso más racional y sostenible de recursos limitados. La revitalización del centro, además de impedir el crecimiento caótico de la periferia, crearía nuevas fuentes de empleo y, por ende, instrumentos de movilidad social. En este contexto, hemos planteado el Plan de Regeneración y de Repoblamiento del Centro de San José, que empieza ya a dar sus primeros frutos. A pesar de estos esfuerzos, para lograr más cohesión social sería prudente otorgar mayor autonomía fiscal a los gobiernos locales, de modo que puedan estimular iniciativas de renovación urbana y, a la vez, crear herramientas para una mejor distribución de la riqueza, sin

refrenar el desarrollo económico y la integración exitosa en los mercados globalizados. La Municipalidad de San José participa activamente en la organización del II Diálogo Regional sobre seguridad ciudadana que se celebrará el 9 y 10 de junio en San Salvador. ¿Cuáles son sus principales expectativas para este encuentro? La expectativa más importante es que las autoridades del Estado central comprendan que, por sus dimensiones y sus características, los gobiernos locales son las entidades indicadas para poder ofrecer seguridad en la escala municipal. No se trata de restarle competencias a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, sino de complementar su trabajo desde una visión eminentemente preventiva. La Municipalidad, como gobierno local, posee la autoridad que emana del Estado de derecho y, en consecuencia, además del control de patentes y de actividades económicas, puede conformar un cuerpo de Policía Municipal que se encargue de las necesidades más inmediatas de la población en lo que se refiere al orden público y la tranquilidad. La autoridad de la ciudad es un concepto que es necesario desarrollar y comprender, más aún en países que requieren que sus fuerzas de seguridad concentren sus esfuerzos en la lucha contra patologías sociales como el narcotráfico y el crimen organizado, que son las que, realmente, amenazan nuestra gobernabilidad democrática. Por medio del uso de las nuevas tecnologías, la Municipalidad de San José posee una Dirección de Seguridad Ciudadana y de Policía Municipal que empieza a provocar un verdadero cambio en el clima de orden público en la ciudad. Sin embargo, se requiere de un marco legal que regule su funcionamiento y que le conceda una fuente de financiamiento adecuada. Compartir esta experiencia y conocer la de otras ciudades puede ser muy enriquecedor. 39

urb-al III URB-AL III es un programa de cooperación regional descentralizada de la Comisión Europea cuyo objetivo es contribuir a incrementar el grado de cohesión social y territorial en el seno de las colectividades subnacionales y regionales de América Latina. Liderada por la Diputación de Barcelona, la Oficina de Coordinación y Orientación URB-AL III tiene la misión de apoyar la ejecución del programa prestando asistencia técnica y acompañamiento a los diferentes proyectos para contribuir a hacer realidad sus objetivos.