아시아지역의 메가 자유무역협정 과 무역협상에 숨겨진 비용
서문 메가 자유무역협정(FTA)인 역내포괄적경제동반자협정 (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)은 현재 아시아지역의 16개국이 참여해 협상을 벌이고 있다. 여기에는 중국, 동남아시아국가연합 (ASEAN), 호주, 한국, 일본, 인도 등 주요 무역 국가들이 포함되어 있다. 세계 인구의 거의 절반이 협상 참여국에 살고 있으며, 이들은 세계 GDP의 약 30%, 전 세계 수출 규모의 1/4 이상을 차지한다.1 환태평양경제동반자협정 (Trans Pacific Partnership, TPP)과 같은 다른 무역협정과 마찬가지로 RCEP 협상 역시 무역자유화에 초점을 두고 다양한 규제 분야를 다루는데, 대부분이 비밀리에 진행되고 있다.
“RCEP과 TPP 모두 글로벌 기업 엘리트들의 손에 부를 집중시키기 위해 고안된 WTO 프레임 워크의 확장판입니다. 미국 주도의 TPP나 중국 주도의 RCEP는 사람들의 욕구에 부합하는 국제 무역 시스템에 대한 오랜 요구를 충족시키지 못할 것입니다.” 2
비벌리 롱기드, 민족자결과 해방을 위한 국제 원주민 운동
또한, RCEP는 논란이 많은 ‘투자자-국가 분쟁해결(ISDS)’ 조항을 포함하고 있는데 이는 전 세계적으로 대중의 거센 비판과 감시에 직면하고 있다.3 ISDS는 외국인 투자자가 국제 중재 기구에 국가를 상대로 중재를 제기할 수 있는 일방향적인 제도로, 국가는 이를 통해 중재를 요청할 수 없다. 외국인 투자자는 투자유치국의 규제 혹은 정책 변경으로 인해 자신들의 투자(잠재적인 미래의 이익 포함)가 악영향을 받는다고 판단할 경우 국내사법제도를 우회해 친기업적인 성향의 비밀스러운 민간 중재 기구에 투자유치국을 회부하여 금전적 보상을 청구할 수 있다. 이러한 국제 민간 중재는 3명의 중재인으로 구성되어 비공개로 심리를 진행한 뒤 판결을 내린다. 중재인 3 명 중 2명은 투자자와 정부가 각각 선정하고 나머지 의장중재인은 합의로 정하거나 합의 불발 시 중재 기관에서 선임한다. 중재인은 종종 심각한 이해관계 4 충돌에 직면하는데 , 그들이 투자자의 편에 서고 국제 중재라는 메커니즘을 유지할 때 금전적인 인센티브가 따르기 때문이다. 또한, 중재인은 사건에 따라 그 역할을 바꾸는데 어떤 사건에서는 중재판정을 맡고 다른 사건에서는 투자자를 대리하는 변호인으로 일한다.
ISDS가 포함된 새로운 무역 협상을 추진하는 것은 국가의 규제 권한을 보호하기 위해 ISDS 조항을 개선하거나 폐지하기로 한 몇몇 정부의 결정에 반하는 것이다. RCEP 참여국 중 인도, 인도네시아, 호주는 국제 투자 체제를 검토하는 과정을 거쳤다. 인도5 와 인도네시아6 의 경우, 검토를 통해 ISDS가 포함된 여러 투자협정을 종료했을 뿐만 아니라 투자자의 권리를 크게 제한하는 새로운 양자간 투자협정(BIT) 모델을 개발했다. 본 보고서는 RCEP 협상 국가들이 ISDS 때문에 현재까지 지출한 비용과 앞으로 치러야 할 잠재적 비용을 강조한다. 북미자유무역협정(NAFTA)은 지역 차원의 거대 자유무역협정이 양자간 협정에 비해 비준 후에 개정하기가 훨씬 어렵다는 것을 보여준다. 자유무역협정에서 투자자에게 부여된 과도한 권리를 바로잡을 수 있는 유일한 방법은 개별 투자 보호 조항을 없애는 것이 아니라 협정 자체를 종료하는 것이다. 아시아 지역의 정부들이 RCEP 및 진행 중인 다른 자유무역협상에서 투자자들의 권리를 광범위하게 보호하는 것에 동의한다면 투자협정이 가져올 위험한 영향은 커질 것이다. 가까운 미래에 RCEP 가 아시아 지역에 위험한 ISDS 조항을 넣을 것으로 예측된다. 이는 공익을 지키기 위해 사용하는 정부의 규제 권한을 훼손할 것이다. 투자자들은 국가에 수십억 달러에 달하는 엄청난 배상금을 요구할 수 있다. 하지만 ISDS 사건은 환경처럼 공익과 관련된 문제라 해도 대중에게 완전히 공개되지 않는다. 국가가 ISDS 사건에서 패소하거나 혹은 투자자와 분쟁을 해결하더라도 관련 비용은 공적 자금에서 부담할 수밖에 없다. 즉 ISDS는 외국인 투자자가 투자 시 질 수 있는 위험을 사실상 시민과 공적 예산에 떠넘기도록 허용한다. 사건이 중단되거나 판결이 ‘국가에 유리하게’ 나더라도 정부는 법적 변호 및 중재인 선임 등에 엄청난 비용을 지출해야 한다. 경제협력개발기구(OECD)의 추산에 따르면 단 하나의 ISDS 사건에 들어가는 법률 비용과 중재 수수료만 평균 800만 달러(약 90억 원)에 7 이르며 이 중 절반은 국가가 부담해야 한다. 본 보고서는 RCEP 협상 국가들을 상대로 제기된 ISDS 사건 자료를 종합하였다. 특히, 아시아지역 정부의 환경 보호를 위한 조치를 포함한 규제 권한에 가해지고 있는 기업의 공격과 이에 따라 지출된 비용을 강조하였다.
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국가 조세정책 위협하는 투자자-국가 분쟁해결(ISDS) 하노칼과 IPIC 인터내셔널이 한국정부를 상대로 벌인 분쟁 사건 하노칼은 아랍에미레이트연합(UAE)의 국영 국제석유투자회사(이하 IPIC 인터내셔널)의 네덜란드 자회사로, 세계적인 대부호로 유명한 ‘만수르 빈 자이드 알 나흐얀’이 소유한 회사이기도 하다. 하노칼과 IPIC 인터내셔널은 국내 정유·석유화학 회사인 현대오일뱅크의 지분 70%를 보유하고 있다. 하노칼은 지난 1999년 6127억 원에 취득한 현대오일뱅크 주식을 2010년 현대중공업에 1조 8381억 원을 받고 매각했다.8 9 당시 한국 국세청은 하노칼을 IPIC 인터내셔널이 조세회피를 목적으로 세운 페이퍼 컴퍼니로 보고, 매매대금의 10%인 1838억 원을 원천징수했다.10 하지만 하노칼은 국세청에 한국과 네덜란드가 체결한 이중과세 회피협약에 따라 과세가 면제돼야 한다고 주장하며 원천징수액 환급을 요구했고, 국세청이 이를 거부하자 국내 법원에 소송을 제기했다. 울산지법, 부산고법에서 모두 패소한 하노칼은 지난 2015년 5월 한·네덜란드 투자보호협정을 근거로 한국을 국제투자분쟁해결센터(ICSID)에 회부해 납부한 세금을 돌려달라는 ‘투자자-국가 분쟁해결(ISDS)’을 제기했다.11 그러나 하노칼은 같은 해 8월 한국 대법원에서 최종 패소했고, ISDS 제기 후 1년 반 만인 2016년 7월에는 알 수 없는 이유로 ISDS 중재를 취하했다. 12 하노칼과 한국의 분쟁 사건은 투자자들이 전 세계 24개국에 제기한 40건의 세금 관련 사건 중 하나일 뿐이다. RCEP 에 참여 중인 국가들은 4건의 세금 관련 분쟁에 휘말려있다. 이 중 2건은 한국에, 나머지 2건은 인도와 라오스에 각 하나씩 걸려있다.
탈세와 조세회피는 공공 서비스와 예산을 수립하고 집행하는 데 있어 악영향을 미친다. IMF는 조세회피만으로 세계적으로 매년 6000억 달러(약 679조 원)가 손실되고 있다고 추정한다.13 외국인 투자자에 대한 조세 정책을 사전에 검토하고 수정하는 정부의 본질적인 권한이 무역협정에 포함된 ISDS 조항에 의해 침해되고 있다.14 하노칼은 투자자가 조세 관련 목적으로 네덜란드에 페이퍼 컴퍼니를 설립해 원래는 받지 못했을 투자보호를 받으려고 한 또 다른 사례이기도 하다. 2015년, 유엔무역개발회의(UNCTAD)는 네덜란드 양자간 투자협정에 근거해 발생한 ISDS 사건에 대해 “네덜란드 사건의 4분의 3에서 청구기업의 궁극적 소유자는(ultimate owner) 네덜란드인이 아니다. 이 중 3분의 2에 해당하는 외국인 소유 기업이 네덜란드에서 실질적인 사업활동을 하지 않는 것으로 보인다”15 라고 보고했다.
결론 ISDS는 비민주적이고 불평등하며 투자자 편향적인 불필요한 시스템으로, 이미 RCEP 참여국에 수백만 달러에 달하는 배상금을 청구하며 시민과 공공 예산을 위협하는 데 사용되어 왔다. 이러한 투자자-국가 분쟁 사건은 RCEP 무역 협상에 잠재적으로 따라올 막대한 비용지출을 경고하고 있다. 아직 협상 중인 RCEP에 해로운 ISDS 조항을 포함하는 것은 투자자의 권리와 공정성이 담보되지 않은 민간 중재인의 권한을 강화한다. RCEP는 사법제도를 무시하는 사적인 중재판정 방식을 고착시킬 것이다. 정부는 양자간 투자협정보다 RCEP에서 외국인 투자자에 부여한 권리를 철회하는 것이 훨씬 어렵다는 것을 알게 될 것이다. 이를 위해서는 단지 투자자의 권리에 관한 부분만이 아닌 협정 자체를 종료해야 하기 때문이다. ISDS는 정부 예산에 심각한 타격을 줄 수 있는 새로운 분쟁 사건의 급증을 초래할 것이다. 또한, 보건, 교육, 환경 보호와 같은 필수 정책에 필요한 공적 자금을 분쟁 해결 비용으로 돌리면서, RCEP 참여국의 공익 달성을 위한 규제 권한을 훼손할 것이다. 이는 민주주의에 대한 용납할 수 없는, 불필요한 공격을 가하는 것이다. ISDS에 따르는 위험이 알려진 혜택보다 더욱 크다는 사실은 너무나 자명하다. 우리는 RCEP에 참여 중인 모든 정부에 ISDS를 본 협상은 물론 향후 다른 모든 무역협상에서 제외할 것을 촉구한다. RCEP 참여국 정부는 새로운 무역 및 투자 체제를 구축할 절호의 기회를 맞았다. 이는 지역경제와 노동자의 권리, 깨끗한 환경 및 식량주권을 지원함으로써 지속가능한 사회로 나아가는데 기여할 것이다.
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아시아지역의 메가 자유무역협정 ‘RCEP’과 무역협상에 숨겨진 비용