RCEP :
비밀거래 A secret deal 투명성과 공공참여 시험에 실패한 무역 회담 Trade talks fail the transparency and public participation test
RCEP 비밀거래
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소개
투명성과 공공참여 시험에 실패한 무역 회담 목차
1 소개
2 투명성과 공공과정 기준에 미치지 못하다 2-1 한국 사례 3 결론 및 권고
03 04 06 08
현
재 아시아태평양 지역 16개국 간에 역내포괄 적경제동반자협정(RCEP) 협상이 진행 중이다.
중국과 동남아시아 국가연합(ASEAN) 회원국 및
유엔기후변화협약(UNFCCC)
협상이 시작되기 전에 당사자들로부터 협상 문서와 제출 서류가 회람된다. 외부 이해관계자를 포함한
참관인은 세션에 참석할 수 있고 요청에 따라서는 서류를 제출할 수 있다.
세계지적재산권기구(WIPO)
협상 서류 초안이 협상 과정 전반에 걸쳐 공개된다. 회의는 대중에게 열려 있으며 인터넷을 통해 방송된다.
호주, 뉴질랜드, 한국, 일본, 인도와 같은 주요 무역
초국적기업 및 기타 사업체의 인권준수 의무에 관한
50%이상이 RCEP 협상국 내에 살고 있고, 이곳의
terprises with respect to human rights)
국가들이 이 협상에 참여하고 있다. 세계 인구의
경제 규모는 전 세계 수출액의 4분의 1 이상이며
정부 간 실무 그룹(IGWG on transnational en경제사회이사회(ECOSOC) 협의 지위를 가진 단체
전 세계 GDP의 거의 30%를 차지한다.1 환태평양경제 는 정부 간 실무 그룹 회의에 적극적으로 참여하여 동반자협정(TPP)과 같은 여타 거대 지역무역협정들
서면과 구두로 공식적인 의견을 제시 할 수 있다.
서비스, 경쟁 정책, 전자 상거래를 포함한 광범위한
이사회(UNHRC) 홈페이지에 적시에 공개되며, 많은
처럼, RCEP는 무역자유화와 투자자유화, 지식재산권, 분야를 협상한다. RCEP는 우리가 먹는 음식의 질에서 부터 우리가 소비하는 에너지와 생명을 구하는 의약
품에 이르기까지 수십억 명의 사람들의 삶에 영향을 미칠 것이다.
그럼에도 불구하고 RCEP 협상이 중요한 공공참여를 배제한 채 거의 완전히 비밀리에 진행되고 있음을 본
보고서에서 밝힌다. 시민사회는 물론 선출직 공무원 대부분 역시 협상문에 대한 접근이 엄격하게 제한 되어 있다. 과정을 투명하게 하고 참여 가능하게 만들기
Contributions Benny Kuruvilla, Cecilia Olivet, Hye Lyn, Heesob Nam, Doi Ra, Mageswari Sangaralingam, Susana Barria, Joseph Purugganan, Rachmi Hertanti Design Somerset Bean
Published by Friends of the Earth International, Transnational Institute, Indonesia for Global Justice, Focus on the Global South, and Paung Ku Amsterdam/Jakarta/Manila/Yangon/Bangkok, July 2018 Contents of the report may be quoted or reproduced for non-commercial purposes, provided that the source of information is properly cited.
세션이 인터넷을 통해 방송된다.
RCEP 협상, 유의미한 시민참여를 제한한 채 거의 완전히 비밀리에 진행 중.
위해서는 임시적이거나 형식적인 이해관계자 회담만
세계보건기구(WHO) 담배규제기본협약
많은 개별 국가의 정책 결정 과정에 특권적인 접근권
하기 위한 명확한 전달 체계를 가지고 있다.
으로는 충분하지 않다. 한편, 대기업 로비 단체들은
Authors Rachel Tansey and Sam Cossar-Gilbert
참가자들이 제안한 안건과 보고사항 등이 유엔인권
과 부당한 영향력을 확보한 채 RCEP 회담 내부에서
기업의 간섭으로부터 협상 과정과 협약의 이행을 보호
반(半) 공식적인 역할을 수행하고 있다.
UNFCCC, WIPO, IGWG의 사례는 RCEP와 같은
RCEP 협상국의 정부들은 무역협정은 국제 관계의
것은 정치적인 연막에 불과하다는 것을 보여준다.
문제이기 때문에 그 과정에서의 비밀 유지는 불가피 하다고 주장해왔다. 그러나 협상이 사람들의 일자리,
국내 규제, 의료 서비스에 영향을 미치기 때문에 시민 들은 협정이 어떻게 진행되고 있고, 누가 영향을 미치고
있으며, 무엇이 논의되고 있는지에 대해 알 권리가
있다. 더 나아가 RCEP 협상보다 더 높은 수준의 투명성 (협상문서의 공개 포함)과 개방성을 시민 사회에 제공하는 국제 협상 사례가 몇 가지 있다.
국제 협상에서 이른바 비밀 유지의 필연성이라는 심지어 세계무역기구( W TO ) 와 유럽연합( E U ) 의
자유무역협정은 대부분의 협상 문서를 공개하며
위원회 보고서는 홈페이지에서 확인 가능하다. RCEP 회담의 투명성 결여는 해당 지역의 민주적 권리를
약화시키고 기업의 지역경제통합 과정 장악을 용이
하게 한다. 이는 “민주주의 원칙과 법치, 좋은 거버 넌스”를 약속한 아세안 헌장에 위배된다.
1 Australian Government, Department of Foreign Affairs and Trade, 2016
RCEP A secret deal 3
투명성 및 공공참여 평가 기준 2
투명성과 공공참여 기준에 미치지 못하다.
투명성과 공공참여에 대한 우리의 평가 기준에 비춰
선전을 위한 형식적인 행위
높음 모든 초안 문서 및 협상 과정과 무엇보다
중요한 정부 입장을 시기적절하게 공개한다. 협상에 분명한 영향을 미치는 독립적인 경제‧환경‧인권 영향평가를 시행한다.
에 불과하다.
협상 과정에 포함된 모든 특별 이익 집단의
대한 공식적인 정보가 거의 공개되지 않고, 협상 초안
● 재계 로비 단체들은
회의 참가자, 서면 전언, 자문단의 입장 등
공개되지 않는다. 독립적인 사회‧경제‧환경 영향
형성과 협상 그 자체에 부당하고
전문가들이 검토한 RECP 협상의 평가 결과는 명백히 낙제다. RCEP 협상은 매우 불투명하여 협상 상황에 이나 주요 정부 입장에 대한 중요한 세부사항 또한
평가가 턱없이 부족하며, 평가 과정에 영향을 미치는 기득권의 역할에 대해 공개된 정보가 거의 혹은 전혀
없다. 이해관계자 협의는 형식적이거나 임시적이며 공공참여는 존재하지도 않거나 최소화된다. 의회는
의미 있는 역할에서 배제되는 반면 대기업 로비 단체 들은 특권적이고 반 공식적인 역할을 갖는다. RCEP
회담은 ‘자유의사에 따른 사전 인지 동의(FPIC)’의 국제법적 원칙과 국제사법재판소 규정으로부터 파생 된 참여 원칙을 약화시킨다.
본 보고서에서 무역 정책 결정 과정의 투명성과 공공 참여에 대한 RCEP 핵심 참여자들의 성적을 검토했다.
그 결과 RCEP가 전반적으로 낙제한 것처럼 참여 국가
(호주, 일본, 인도, 대한민국, 중국, 필리핀, 인도네 시아 또는 말레이시아) 중 누구도 합격점을 받을 수 없다. 보고서의 주요 결과는 아래와 같다.
● 최근 몇 차례의 RCEP 협상에서 이해 관계자 참여
세션이 주최국의 재량에 따라 개최되었으나 시민사회
가 실질적인 우려를 제시하는 데 있어 매우 제한적이고
피상적인 기회를 제공할 뿐이다. 해당 세션은 어떠한 종류의 책임 구조도 가지고 있지 않으며 결국 그
개별 국가의 RCEP에 대한 입장
해로운 영향을 미친다. 그들은 정부 관
료와 기업 로비스트를 연결하고 동아시아
기업인회의(East Asia Business Council)에서
공식적인 역할을 수행한다. 그뿐만 아니라 아시아
무역센터의 경우처럼 로비를 위한 내부 접근권을
가지고 있으며 일본 경제단체연합회(Keidanren)와
호주 광물협회와 같은 국가 수준의 산업 그룹에서 영향력 있는 지위를 확보하고 있다.
● 대중이 RCEP에 대한 의견을 제출할 기회는 국가 마다 다르지만, 어떤 경우에도 누가 어떻게 의견을 개진할 수 있는지에 대해서는 분명히 알 수 없다.
역할을 공개하며 공개 대상에 회의 횟수와 공개적으로 이용 가능한 정보를 포함한다.
의회와 공공 협의체는 결정 과정에 영향력 을 행사할 수 있는 자격을 가지고 모든 단계
(협정의 전·중·후)에 능동적으로 결합한다. 또한 의회는 협정의 비준권을 완전히 가진다.
시민 사회와 일반 대중이 모든 협상에 참여 하고 직접 의견을 제시하는 등 협상 과정에서 적극적이고 공식적인 역할을 한다.
다양한 영역의 이해관계와 관점을 회담에
적극적으로 반영하며 기업 로비의 부당한 영향에는 제약을 가한다.
참가국의 구체적인 협상 입장(또는 그 입장이 어떻게
취소 조항은 미래의 정부나 여론에 따라
공식적인 비밀로 완전히 가려져 있다.
서 탈퇴할 수 있게 한다.
형성되었는지)은 아직도 불투명하며 협상 문서는 ● 대부분의 경우 의회는 RCEP 협상에 대한 유의미 한 감독 권한이 없다. 의회는 협상 문서에 접근하지
못하거나 자국의 입장에 영향을 미칠 수 있는 능력이
없다. 그리고 이미 서명된 협정은 의회의 비준을 받을 필요조차 없는 경우도 있다.
언제든지 협정 일부를 수정하거나 협정에
낮음 주요 제안과 협상 상황이 공개되고 공공 또는 시민 사회가 협상 과정의 일부에 접근할 수 있지만, 여전히 상당한 부분이 비공개로 남아 있다. 경제‧환경‧인권 영향 평가를 수행하지만, 기초적이거나 불충분하다.
협상에 영향을 미치는 특수 이해관계자의 역할과 접근권에 대한 일부 공개 가능한 정보가 요청 시 제공된다.
선출직 공무원은 의회와 특정 실무 그룹을 통해 협상 과정에 대한 의견 을 표현하고 유의미한 제안을 할 기회를 갖는다.
시민 사회와 시민들은 공청회나 정기적인 자문 위원회를 통해 의견을 표현하고 제안할 기회를 갖는다.
낙제 협상 상황과 초안 문서 또는 주요 정부 입장에 대한 공개적인 정보가 전혀 또는 거의 없다. 사회‧경제‧환경 영향 평가가 없거나 편향적이다.
협상에 영향을 미치는 특수 이해 관계자의 접근 수준과 역할에 대한 공개적인 정보가 전혀 또는 거의 없으며, 해당 정보에 대한 공개 요청에 대해서는 공개를 거부한다.
대중 및 시민 사회는 협상 과정에서 유의미한 참여를 할 수 없거나 단지 형식적이고 임시적인 이해 관계자 포럼에만 참여할 수 있다. 의회나 기타 공공 기관이 협상 과정에 미치는 영향력이 제한되어있다.
특정 이해관계자가 협상 과정에서 특권적이며 공식적인 역할을 수행 한다.
장기 혹은 존속 조항들은 협정에서 탈퇴하는 것을 매우 어렵게 하거나 불가능하게 만든다.
세션들은 개방성과 공공참여를 보장하고 있다는
4 RCEP A secret deal
RCEP A secret deal 5
대한민국 한국 헌법은 국회에 통상 조약의 체결과 비준에 대한
RCEP와 관련하여 한국 정부가 기업에 특권적인 역할
자의적으로 해석하여 FTA 비준 동의안을 국회로부터
조짐이 있다. 산업통상자원부(산자부)는 2013년 7월
동의권을 부여한다. 그러나 한국 정부는 이 조항을 2
사후승인 받을 수 있다고 간주하고 협상을 진행한다.3
학술적 분석에 따르면 무역 협상에 대한 민주적 감시자
로서의 국회의 역할은 매우 제한적이다. 국회는 부족한 정보와 전문성으로 인해 자주 방해를 받으며
사실상 상징적인 역할에 그친다. 또한 조약이 체결된
과 내부 접근권을 부여하고 있음을 보여주는 명확한
2015년 10월, 10차 RCEP 라운드의 주최자로서 한국
부터 2017년 7월까지 철강, 기계, 자동차, 화학, IT 등
적인 회의를 주최하였다.8 2017년 10월 송도에서
다양한 분야의 기업체와의 회의를 30여 차례 주최했다.
이와는 대조적으로 같은 기간 동안 산자부가 시민 사회단체를 만난 것은 단 한 번뿐이다.
이후에는 중요한 세부 사항을 재의할 수 없다. 이와
2014년 2월, 산자부는 RCEP를 포함한 지역 FTA에
여러 위원회는 FTA 의사결정 과정에 의미 있는 영향을
자문 위원회를 통해 모든 관련 부문과 충분히 소통하여
비슷하게, 시민 사회의 참여를 보장하기 위해 고안된 주지 못한다. 노동조합과 시민사회 단체의 역할은 부수적인 것에 불과하며 심지어 민주적 참여를 보장 하는 것으로 보이는 데 필요한 형식적인 파트너에 지나지 않는다.
한국의 시민사회 단체들은 RCEP 협상 전략 수립에 필요한 투명하고 민주적인 절차가 없음에 우려를 표하고 있다. 2013년 무역절차법은 정부에게 FTA 협상과 그 이행에
관한 정보를 국회와 대중에게 제공할 것을 요구한다.4
대한 논의에 속도를 내면서 무역산업 포럼과 민간 산업계의 요구를 반영할 것이라고 발표했다.5 2017년
5월, 유명희 산자부 통상정책국장은 RCEP의 비관세 조치에 대한 업계의 의견을 듣기 위해 업계 대표들 (화장품, 식품, 의약품, 전자 제품, 자동차 등)과의
은 교섭자와 시민 사회 단체 간의 공식적이고 비공식
열린 제20차 RCEP 회담을 앞두고 55개의 시민사회 단체가 RCEP 협상국의 통상 장관에게 서한을 보내
시민사회의 의미 있는 참여를 보장할 것을 요구했다. 특히 심층 분석이 가능하도록 시민 사회와 협상자들 간의 충분한 논의 시간 확보를 촉구했다.9 또한 지식
재산권, 투자, 전자 상거래, 서비스 및 법률 협상자들 과의 만남도 요청했다. 20차 회담의 보고서는 무역
협상위원회 및 위 분야의 실무 그룹 협상가들과 국제, 지역, 현지 시민사회단체를 대표하는 사람들이 만났음 을 밝히고 있다.10
회의를 주최했고, “산자부는 이번 회의에서 청취한
업계의 의견을 곧 있을 협상에 적극적으로 반영하겠다.” 고 약속했다.6 한국 정부가 대기업 지식재산권(IP)
조항을 RCEP에 상정한 것을 고려하면 산업계에 대한 특혜적인 접근이 더욱 문제가 될 것으로 보인다.
2016년 7월, 보건의료단체연합을 비롯한 일부 시민 단체가 한국의 RCEP 협상 전략 수립을 위한 투명하고
민주적인 절차의 부재에 대한 우려를 표하는 서한을
정부에 보냈다. 특히 한국의 지식재산권 제안이 미국 산업의 이익을 대변하며 여러 가지 인권 규정과 기준 을 위반하는 것이라며 우려를 표했다.7
하지만 행정부는 해당 정보가 공공의 이익에 속하고 협상의 성공을 위한 협상 전략과 관련되어 있다면 그것을 기밀로 유지할 수 있다.
2 South Korea Constitution, 17 July 1948, http://www.servat.unibe.ch/icl/ks00000_.html
3 Hyun-Chool Lee, Ratification of a Free Trade Agreement: The Korean Legislature’s Response to Globalisation, Journal of Contemporary Asia Vol. 40, No. 2, May 2010, pp. 291–308, http://content.csbs.utah.edu/~mli/Economies%205430-6430/Lee-Korean%20Free%20Trade%20Agreement.pdf 4 Act On The Conclusion Procedure And Implementation Of Commercial Treaties, Act No. 11717, 23/03/13, https://elaw.klri.re.kr/eng_service/lawView.do?lang=ENG&hseq=29246
5 MOTIE, Press Release: Bigger Market for Companies, and Better Jobs for People, 25/02/14, http://english. motie.go.kr/en/pc/pressreleases/bbs/bbsView.do?bbs_cd_n=2&bbs_seq_n=239
6 MOTIE, Ministry holds meeting with industry to discuss RCEP negotiations, 21/04/17, http://english.motie. go.kr/en/pc/photonews/bbs/bbsList.do?bbs_cd_n=1&bbs_seq_n=598
6 RCEP A secret deal
7 Written opinion on RCEP to South Korean Government and request for a faceto-face meeting and public hearings, 25/07/16, Korean Federation of Medical Groups for Health Rights, Solidarity for Worker’s Health, International Trade Research Institute, etc http://www.bilaterals.org/?written-opinion-on-rcep-to-south 8 EFF, Shrinking Transparency in the NAFTA and RCEP Negotiations, 14/09/17, https://www.eff.org/deeplinks/2017/09/shrinking-transparency-nafta-and-rcep-negotiations 9 Bilaterals, 55 groups call for a meaningful CSO engagement […] ibid.
10 DFAT, Twentieth Round of Negotiations, 08/11/17, http://dfat.gov.au/trade/ agreements/rcep/news/Pages/twentieth-round-of-negotiations-17-28-october-2017-songdo-incheon-korea.aspx
RCEP A secret deal
7
3 결론 및 권고 RCEP 협상 과정은 투명하지도 민주적이지도 않으며
무역 협상지침(man-
서명과 비준에 앞서 공개 토론 개최 및 국회의 무역
협정을 민주적으로 만들기 위해서는 참가국 내부에
전에 개방적이고 포괄적
협상이 타결된 후에도 국회는 제안된 협정문을 협상
기업이 협상 과정을 광범위하게 장악하고 있다. 무역
서는 물론 협상 회담 전반에서 투명한 과정을 거친 광범위한 공개 토론이 필요하다.
RCEP가 다루는 문제는 단순히 기술적인 것이 아니라
정치적이다. 기업에 부여된 특권 대 피해 입은 지역 사회의 권리, 농업과 식량 시스템에 대한 미래 통제, 의약품이 인권으로서의 건강에 기초하는지 아니면 이윤 극대화를 위한 기업의 권리에 기초하는지, 공익
을 위한 정부의 규제력과 입법 능력. 이를 고려하여
RCEP를 포함한 모든 무역 및 투자 협정의 협상 원칙 으로 무역은 그 자체가 목적이 아니라 사회·환경· 경제적 목적을 달성하기 위한 수단이어야 한다.
11
무역은 그 자체로 목적이 아니라 사회·환경·경제적 목적을 달성하기 위한 수단이어야 한다. 무역협정은 무역 자유화와 사업비용 절감을 우선시 하기보다는 기후변화 대처와 양질의 일자리 확보,
date)이 공식화되기 인 공공 회담 개최
정책 결정 과정을 보장하고, 공공의 이익을 중심에
놓는 무역 및 투자 협정을 만들기 위해 다음과 같이
회담은 사전에 결정된 하나의
취소 조항 보장
모든 의견이 공개된 상태에서 조정 가능
든지 협정 일부를 수정하거나 협정을 탈퇴할 수 있
결과만 허용하는 것이 아니라 제시된
취소 조항을 통해 미래의 정부와 시민 참여로 언제
해야 한다. 일부 국가에서는 노사정 절차에
어야 한다.
따라 노조의 참여가 포함될 수 있다. 의회와
시민사회의 완전하고 의미 있는 토론을 가능하게
RCEP 협상은 초기부터 공공참여와 투명성을 확보하
공개해야 한다.
것은 아직 늦지 않았다. 협상 입장문과 원문을 공개
하기 위해 협상지침 초안(draft mandates)을 국회의 협상지침 승인
협상을 시작하기 전에 무역 및 투자협정에 대한 협상 지침을 논의하고 국회의 승인을 받아야 한다. 독립적인 환경·사회·경제 평가 시행
특히 인권과 환경에 미치는 영향을 고려하여 협정의 위험과 이점에 대한 완전하고 독립적인 평가를 반드시 시행하고 협상에 분명한 영향을 미칠 수 있는 내용을 포함하여 결과를 공개해야 한다. 시민 참여
지침과 협상제안서, 정리된 협상문은
적극적으로 공표되고 공개되어야 한다. 모든 협상은 시민사회가 참석하여 직접 의견을 표현하고 제안할 수 있도록 열려 있어야 한다.
권고한다.
11 Guiding principle and recommendations take inspiration from the Seattle to Brussels Network (S2B) open letter “EU Trade and Investment Policy must be democratised”, November 2017, http://www.s2bnetwork.org/sign-democratisation-letter/
8 RCEP A secret deal
국민을 참여시켜 협정을 평가할 수 있어야 한다.
공공 회담을 진행해야 한다.
이해 관계자의 의견을 비롯하여 모든 협상
협상의 모든 과정에서 민주적이고 참여적이며 투명한
무역협정 의결에 앞서 서로 다른 이익 단체와 일반
걸쳐 공개적이고 투명한
지속가능발전목표(SDGs), 국제노동기구의 기준과 는 것을 의미한다.
협정에 대한 의결권을 가져야 한다. 관련 위원회는
협정 체결까지 모든 과정에
협상의 시작부터 끝까지 투명하고 의미 있는
같이 인권과 환경 관련 협약의 이행을 지지해야 한다
테이블로 되돌려 보낼 수 있는 권한을 포함하여 무역
정부는 협상 시작 전부터
국민 건강 보호와 같은 공익적 목표에 기여해야 한다.
이는 무역협정이 파리기후협정, 생물다양성협약,
협정 승인 보장
는 데 실패했다. 이 잘못된 과정을 민주적으로 바꾸는 국회는 협상 과정에서 방향을 제시할 수 있어야 한다.
국회는 최신정보와 협상 문서를 제공 받아야 하며 진행 중인 협상에 대한 가이드라인을 작성할 수 있어야 한다. 의회 토론은 공개되어야 하고 관여 하고 있는 모든 시민사회단체의 의견 제시를 허용 해야 한다.
모든 단계에서 이해 관계자의 개입을 공평하게 보장
무역 및 투자협정의 협상 전·중·후에
하고, 의회의 감시를 보장하며, 유의미한 공공 협의를 촉진해야 한다. 앞서 예시한 바와 같이 접근권과 영향
력에 있어 기업의 로비와 공익 단체 사이에 존재하는
거대한 불균형을 바탕으로 기업이 무역협정을 장악 하는 문제를 해결해야 한다.
RCEP를 둘러싼 현재의 비민주적이고 불법적인 과정
을 중단해야 한다. 기업의 엘리트보다는 시민과 지구 공공의 이익에 기여하며 진정으로 투명하고 참여적인 무역정책이 RCEP 안에 만들어져야 한다.
모든 이해 관계자는 자신의 의견을 의사 결정
권자에게 제시할 기회를 가져야 한다. 정부는 양적으로나 질적으로나 이해 관계자들의 상호작용에서 균형을 지켜야 한다.
과소 대표된 그룹으로부터는 적극
적인 참여를 구하고 과대 대표된
그룹과의 상호 작용은 제한해야 한다.
이익집단과의 접촉은 적극적으로 공개
되어야 하고 투명하지 않은 절차를 거쳐
의견을 구하는 것은 피해야 한다.
투명하고 참여적인 정책 입안과 함께 잘못된 과정을 민주적으로 바꾸는 것은 아직 늦지 않았다. RCEP A secret deal 9