한국의 온실가스 감축 목표, 파리협정 이행에 충분한가 by 환경운동연합(KFEM)

온실가스감축 로드맵 · 제3차 에너지기본계획 시민사회 토론회

한국의 온실가스 감축 목표, 파리협정 이행에 충분한가 이지언 환경운동연합 에너지국장

순서 1. 파리협정 발효와 기후변화 대응 동향 2. 한국 온실가스 감축 목표 및 평가 3. 제안

1. 파리협정 발효와 기후변화 대응 동향 2. 한국 온실가스 감축 목표 및 평가 3. 제안

파리협정 발효 구속력 있는 전 지구적 기후변화 대응 규범 최초로 지구온난화 방지 목표 설정 “2보다 훨씬 낮게, 1.5도 제한 노력” 195개 당사국 합의, 2016년 발효, 한국도 비준

파리협정 발효 온도 목표의 의미 • 기존 2℃ 목표는 2009년 코펜하겐 합의에 포함, 2010년 칸쿤 합의에 공식 채택 (2/3의 확률로 지구 이산화탄소 450ppm 안정화) • 2℃는 결코 안전한 목표가 아니며 1.5℃로 안정화해야 한다는 과학계 경고 및 군소도서국 개도국의 요구가 2015년 합의에 도달 • 파리협정문에 온도 목표가 최초로 법적 구속력 있게 명시 “2도보다 훨씬 아래로(well below) 억제하고 1.5도까지 제한하도록 노력”

파리협정 발효 IPCC “1.5℃ 특별보고서”(Special Report Global Warming of 1.5°C) • 파리협정 결정에 따라 IPCC는 2018년 1.5℃ 특별보고서 발표 • 특별보고서는 1.5℃ 지구온난화에 따른 영향과 온실가스 배출 경로, 그에 따른 기후변화 대응 강화 방안 등을 담을 것으로 예상

• 연초 언론에 공개된 초안, 1.5도 달성은 기술적으로는 가능하지만 2040 년까지 화석연료 퇴출해야… “매우 비현실적(extremely unlikely)” • 개도국 피해 극심 예상, “정치적 의지 부족“ 반응 • IPCC “1.5℃ 특별보고서”는 2018년 10월(송도) 최종 발표 예정

파리협정 발효 파리협정 vs 각국 온실가스 감축목표

1℃ 산업화 이후 올라간 지구 평균온도

1.5~2℃

3℃ +

기후변화에 관한 파리협정의 공동 목표

각국의 기후변화 대응 계획이 목표를 달성하더라도 예상되는 온도상승치

세계 온실가스 배출 현황 에너지 및 산업 온실가스 배출량 2014년 이후 둔화, 증가세는 여전

자료: UNEP

배출 간극 매년 UNEP은 “배출간극” 보고서를 발간, 파리협정 목표와 각국 정책 이행을 리뷰

- 현재 각국의 목표를 종합하면, 2도 목표 달성을 위한 감축량 3분의 1 수준에 불과 온실가스 감축 공약 관련 파리협정 규정 • 각국의 기후변화 공약에 가장 의욕적인 노력을 반영 • 각국의 장기 온실가스 목표 달성을 위해 조속히 배출정점 도달 노력 • 진전원칙에 따라 5년마다 공약 제출 의무화 • 선진국은 경제 전체의 절대목표 설정 • 개도국은 선진국 지원을 통해 행동 강화 자료: UNEP

고갈되는 탄소 예산 • 현재 매장된 화석연료를 모두 채굴해 연소할 경우 탄소예산 초과 고갈 • 지구온도를 안정화하기 위한 탄 소 배출량을 역산할 경우(탄소 예산), 1.5℃ 목표는 2℃ 목표에 비해 훨씬 더 급속하고 과감한 온실가스 감축 요구 • 민간 기후분석기관인 카본브리 프에 따르면, 현재 추세로 간다 면 1.5℃ 안정화를 위한 탄소예 산은 향후 4~5년 뒤 고갈될 것이 라고 경고

기후변화 대응 원칙 공평하고 의욕적인 감축목표에 대한 설명 기준

감축행동 원칙

모든 당사국 참여, 형평성과 CBDR, 국가 여건

공평성 기준

책임(세계 배출량 비중, 세계 평균 일인당 배출량과 비교), 역량(개발 수준, 일인당 GDP, 감축 투자 능력), 감축 잠재량 및 감축비용, 진전, 기후변화협약 목표와 관련성

의욕성 기준

탈탄소화, 진전원칙, 탈동조화, 일인당 배출량 감소, 배출 정점, 법적 목표로 전환, 저탄소 기술 확산 지원

기후협약 목표 달성 기여

2℃ 혹은 1.5℃ 경로 도달, 선진국은 2050년까지 1990년 대 비 80-95% 감축, 적응 요소 11

기후변화 대응 동향 세계 에너지 부문 투자, 재생에너지가 추월 • 2016년 기준 세계 재생에너지에 대한 투자금액, 화석연료 2배 수준 • 2016년 신규 재생에너지 161GW, 세계 신규 발전설비의 62%차지 • 재생에너지 경제성 확보, 30개 이상 국가에서 ‘그리드패러티’ 도달

자료: REN21 <2017 세계 재생에너지 동향 보고서>

기후변화 대응 동향 국제 탈석탄연맹(Powering Past Coal Alliance) 출범 선언문 “기후변화 막으려면 OECD, 유럽 2030년까지 석탄 퇴출해야”

미세먼지 저감 공동편익 추구 기후변화 대응은 대기오염 개선과 공중보건 향상에도 도움 - 최근 <Lancet>지는 파리협정 이행에 따른 건강 증진 등 편익이 온실 가스 저감 비용보다 상회(1.4~2.45)한다는 연구결과 발표(Markandya) - 화석연료 감축과 에너지 전환은 미세먼지 감축에 따른 대기질 개선 과 공중보건 향상, 에너지 효율화ㆍ재생에너지 산업과 일자리 창출 등 공동편익 발생

출처: Health co-benefits from air pollution and mitigation costs of the Paris Agreement: a modelling study, Lancet, 2018

출처: 오바마 정부 ‘청정발전계획’ 자료 14

1. 파리협정 발효와 기후변화 대응 동향 2. 한국 온실가스 감축 목표 및 평가 3. 제안

한국의 온실가스 배출 현황 2015년 배출량, 전년 대비 0.2% 증가 (GDP 2.8%) 690백만톤 이산화탄소 배출 7위 (2013년 기준), 온실가스 누적 배출량 16위, 1인당 배출량 OECD 6위

자료: 온실가스종합정보센터(2017)

한국의 온실가스 배출 현황 • 석탄 발전은 최대 온실가스 배출원이며, 배출량 급증의 최대 요인 • 온실가스종합정보센터 “1990년 대비 2013년 추세평가 1위를 차지한 배출원은 에너지산업의 고체연료(석탄) 사용에 따른 CO2 배출원이 며, 이는 경제성장에 따라 석탄화력 발전량이 크게 증가하였기 때문” 주요 배출원 분석 결과

자료 출처: 국가 온실가스 인벤토리 보고서(2015)

발전 부문 온실가스 배출량 추이

자료: 에너지경제연구원 / 그래픽: 환경운동연합

한국의 2030 온실가스 감축목표 한국의 기후변화 대응 경과 • ‘저탄소 녹색성장’(2008) 국가 비전 발표 • 2020년 온실가스 감축 목표(2009) • 녹색기후기금 사무국 유치(2012) • 2020년 온실가스 감축 로드맵 확정(2014.1) • 2030 온실가스 감축 목표 발표(2015.6) • 2030 온실가스감축 로드맵 및 1차 기후변화대응 기본계획 확정 (2016.12) 저탄소 녹색성장 기본법 시행령 제25조(온실가스 감축 국가목표 설정ㆍ관리) ① 법 제42조제1항제1호에 따른 온실가스 감축 목표는 2030년의 국가 온실가스 총배출량을 2030년의 온실가스 배출 전망치 대비 100분의 37까지 감축하는 것으로 한다. <개정 2016.5.24.> 18

한국의 2030 온실가스 감축목표 2030년까지 배출 전망치(BAU) 대비 37% 감축 국내 25.7% 감축, 해외 탄소시장 활용 11.3% 감축

한국의 2030 온실가스 감축목표 부문별 온실가스 감축 로드맵 • 전환: 저탄소전원믹스, 수요관리, 발전및송배 전효율향상

• 산업: 에너지효율개선, 친환경공정가스개발 및냉매대체, 혁신적기술도입, 폐자원활용 • 건물: 제로에너지빌딩등고효율건축물보급 확대, 노후건축물에너지성능개선, 건물에너 지관리시스템(BEMS) 보급확대 • 에너지신산업: CO2 직접포집‧저장및자원화기 술(CCUS), 수소환원기술등개발‧상용화,친환경 新냉매전환, 마이크로그리드확산, 미활용열활 용, 친환경차확산기반조성

• 수송: 차량평균연비기준강화, 친환경차보급 확대, 대중교통중심의교통체계구축, 전환수송 촉진등녹색물류효율화 자료: 정부 기후변화 대응 기본계획(2016)

한국의 2030 온실가스 감축목표 목표의 공정성, 의욕성에 대한 정부 설명 (2015.6, 정부 공식자료) • 한국은 전 세계 온실가스의 약 1.4%를 배출하나, 최대한 공정하며 의 욕적인 감축 목표를 설정했으며, 이를 이행하기 위해 노력 • 한국은 제조업 비중(2012년 기준 32%)이 높은 산업구조를 갖고 있으 며, 특히 주요산업 부문의 에너지 효율이 높아 감축여력이 크지 않은 상황임. 또한 후쿠시마 이후 원전에 대한 사회적 수용성이 저하되어 주요 감축수단인 원전의 활용에도 한계가 발생하였음 • 그럼에도, 한국의 2030년 감축목표는 IPCC 제5차 평가보고서에서 제 시한 2050년 전 세계 감축 권고기준(2010년 대비 40∼70% 감축)에 상 응하는 수준으로 설정

• 지구온도 2℃ 내 상승 억제라는 기후변화협약의 목적을 달성하기 위 하여 IPCC 제5차 보고서의 권고수준에 부합하도록 노력해나갈 예정

한국의 2030 온실가스 감축목표 대다수 국민은 정부의 온실가스 감축 노력이 부족하며, 더 강화해야 한 다고 인식하는 것으로 나타남 *한국환경정책·평가연구원(KEI), 2016 국민환경의식조사

*2016년 9월 22일부터 11월 2일까지 전국의 만 19세 이상 69세 이하 성인 남녀 1,000명을 대상으로 수행되었으며, 조사전문기관인 한국갤럽조사연구소의 방문면접조사

온실가스 감축 노력

온실가스 감축 노력 강화 필요성 22

한국 온실가스 감축 목표에 대한 평가 한국 정부는 2030년 목표에 대해 ‘의욕적’이라고 평가했 으나, 복수의 국제 기관들은 대부분 부정적으로 평가 *CAT, UNEP, OECD 등 - 주요하게, 2030년 목표가 기존 2020년 목표의 유예이며, 이를 저 탄소 녹색성장법(시행령) 개정을 통해 확정했고, - 신규 석탄발전소 증설로 인한 온 실가스 감축 역행 등을 근거로 한 국의 기후정책 비판여론 확산 - ‘저탄소 녹색성장 롤모델’로 평가 받던 한국의 국제사회 리더십에 상당한 타격

2016년 4월 <Climatechangenews> 보도 화면 자료 www.climatechangenews.com

한국 온실가스 감축 목표에 대한 평가 OECD 환경성과 검토 보고서 (2017) • “미세먼지로 인한 공기오염이 주요 건강상 걱정거리” • “한국의 2030년 온실가스 감축목표는 기존 2020년 목표를 뒤로 늦춘 것“ • “석탄이 여전히 에너지 믹스의 핵심” “배출권거래제 효과 제한적” • “다른 OECD 국가들과 달리 산업 부문이 최대의 에너지 소비자” • “환경 의사결정에 대한 대중의 참여가 제한적”

자료: 한국 환경성과 검토 보고서 (OECD, 2017)

한국 온실가스 감축 목표에 대한 평가 기후변화이행지수(CCPI)2017 - 58개국 중 55번째로 최하위권 기록 “한국의 이미 높은 이산화탄소 배출량은 여전히 계속 늘어나고 있다. ‘정책’ 부 문에 대한 평가는 지난 2년간 후퇴했다. 노후 석탄발전소를 폐지하면서도 20기 신규 석탄발전소 증설을 강행하면서 재생에너지 대책은 뒤로 밀렸다.“

[참고] 북한의 온실가스 감축 목표 북한, 2030년까지 배출 전망치 대비 8% 감축, 국제 지원시 40% 감축 북한은 적극적인 기후변화 대응 정책을 표방하며 파리협정을 비준

낮은 온실가스 배출 및 GDP 수준, 자국 노력 외 국제적 협력과 재정지원 기대 주요 감축 수단으로, 송배전 효율화, 재생에너지 확대, 난방 연료 전환 등

북한 국가 배출량 65 MCO2t (2000) 1인당 배출량 (tCO2) 2.9 (2000) → 6.5 (2030) 자료: UNFCCC

1. 파리협정 발효와 기후변화 대응 동향 2. 한국 온실가스 감축 목표 및 평가 3. 제안

① 1.5~2℃ 목표 달성에 기여 한국의 온실가스 감축 목표가 파리협정 목표 달성을 위해 충분히 공정하고 의욕적인지에 대해 과학적으로 설명 • 정부는 2030년 감축 목표의 공정성과 의욕성 관련 “IPCC 제5차 평가 보고서에서 제시한 2050년 전 세계 감축 권고기준(2010년 대비 40∼70% 감축)에 상응하는 수준으로 설정”했다고 설명 • 정부의 2030년 목표는 2010년 대비 약 18% 감축 목표에 해당, IPCC 권 고 수준에 부합하는지는 불명확 • 게다가 IPCC 권고는 2℃ 목표 달성을 위한 세계적 감축 수준을 제시 한 것으로, 파리협정에서 보다 진전된 목표 채택에 합의한 만큼 한국 의 온실가스 감축 목표에 대해서도 보완된 근거를 제시해야 함

• 2050년을 목표로 하는 ‘장기 저탄소 발전 전략‘ 수립과 정합성 확보 *IPCC AR5에서는 1.5℃ 달성을 위해서는 2050년까지 전 세계 온실가스를 2010년 대비 75-90% 감축, 2060-2080년 제로 달성할 것을 제시 28

① 1.5~2℃ 목표 달성에 기여 한국 온실가스 감축 목표에 대한 해외 분석기관 평가 • CAT, 한국의 2030년 목표 관련 “매우 불충분(highly insufficient)” 으로 평가, 2℃ 달성을 위해서 204~319MCOt 수준 제시

• 올해 10월 IPCC “1.5도 특별 보고서” 발표 예정, 한국의 온실가스 감축 정책 재조명 불가피… 국제기구 및 분석기관의 비교 평가를 통해 타당성 검증 필요

② 명확한 감축 기준의 채택 ‘배출전망(BAU)’이 아닌 기준년도 대비 감축 목표 설정 2020년 이전 배출 정점 및 감축 경로 채택 • 에너지 다소비형 경제 성장의 유지를 전제로 한 배출전망치 기준 은 저성장 시대에서 효력 상실, 정책 불확실성으로 작용 • 발전 부문을 제외하면, 국내 온실가스 배출량은 최근 정체 현상과 ‘약한 탈동조화’를 나타내는 만큼, 2020년 이전을 배출 정점을 목 표로 이후 감축 추세를 지속하는 것을 방향으로 설정 • 온실가스 감축 경로와 총 누적 배출량 목표 설정 필요: 정부의 온 실가스 감축 로드맵은 목표 배출량만 제시, 지구적 탄소 예산 개념 에 근거해 한국의 배출 감축 경로와 누적 목표 배출량을 함께 제 시해야 함

③국내 우선의 저탄소 전환이행 원칙 37% 감축은 국내 이행을 통해 달성하는 방향이 바람직 • 온실가스 감축은 화석연료 이용의 저감을 통한 미세먼지 개선과 공중보건 향상, 재생에너지와 에너지효율화 등 산업과 일자리 창 출, 에너지 안보 강화 등 편익을 고려해 국내 저탄소 전환의 이행 을 우선으로 추구해야 함 • 한국의 2030년 목표가 파리협정 이행에 불충분하다고 평가되는 상황에서 최소한 37% 감축 목표는 국내 이행으로 전환해야 함 • 국가 온실가스 감축목표의 3분의 1 수준을 해외 감축을 통해 이행 하겠다는 정책은 국제 탄소시장 메커니즘의 불확실성, 과도한 비 용과 구체적 실행 방안 그리고 책임 주체의 모호성, 기후변화 대응 책임을 개발도상국에 전가한다는 윤리적 문제 등을 안고 있음

④ 주요 부문의 적극적 균형적 감축 발전, 산업, 교통, 건축물 등 주요 부문에 대한 적극적이 고 균형적인 온실가스 감축 목표와 정책 수단을 강구 • 정부의 2030년 온실가스 감축 로드맵은 에너지 사용과 온실가스 배출의 최대 비중을 차지하는 산업 부문에 대해서는 감축률을 12% 이하로 매우 낮게 보장한 대목은 사회정의 측면에서 문제 • 각 부문에서 기술적, 정책적, 재정적 수단, 더 나아가 산업 재편을 통해 추가적인 온실가스 감축 잠재량을 적극 발굴하고 추진 -

석탄발전소 배출기준 강화, 조기 폐쇄 가속화 내연기관차 판매 금지, 친환경차 의무판매, 교통수요관리 기존 건축물에 대한 에너지효율화 지원 정책 에너지 세제 개편, 전기요금 현실화

⑤ 에너지전환 정책의 후퇴 금지 원전은 기후변화 대응과 무관, 에너지전환 일관성 있게 진전해야 • 적극적 온실가스 감축 시나리에서도 원전의 기여 효과는 미미 *IEA 전망의 이산화탄소 감소 기여율: 효율화, 재생에너지 >> 원전

• 기후변화 대응 노력 강화에도 ‘원전 르네상스‘ 실패

⑥ 전 사회적 대응을 위한 합의 마련 2020년 전까지 정책 보완, 사회적 재합의 절차 필요 • 2030년 감축목표(2015)와 로드맵(2016) 수립 과정은 매우 단기간, 불충분한 공개적 논의 절차를 거쳤음. 기후변화 대응은 장기간 경 제, 사회 전 부문에 막대한 영향을 미치는 중대한 문제지만, 다양 한 이해당사자의 의사결정 참여가 제대로 보장 받지 못했음 - 올해 로드맵 수정보완 절차 역시 공개적 논의절차가 매우 미흡 • 파리협정에 따라 2020년까지 자발적 공약(NDC)를 상향 조정하여 협정 목표와의 격차를 줄이기 위한 탈라노아 대화(Talanoa Dialogue)*가 진행되는 가운데 한국도 기후변화 대응 정책을 수 정 보완하는 절차에서 사회적 합의를 도출하는 기회로 활용해야 *NDC 이행과 모니터링 강화를 위한 글로벌 대화 플랫폼

• 기후변화 대응을 정책의 최우선 순위로 설정하고, 부처간 이해관 계 조정을 넘어 사회적 의견수렴 절차와 거버넌스의 제도화 필요 34

감사합니다!

이지언 환경운동연합 에너지국장 leeje@kfem.or.kr