Цей документ підготовлено в рамках Проекту «Адвокація та правова допомога внутрішньо переміщеним особам в Україні», що виконується Данською радою у справах біженців та ВБФ «Право на захист» за фінансової підтримки Управління Верховного комісара ООН у справах біженців
АНАЛІЗ СТАНУ ВИКОНАННЯ ЗАКОНОДАВСТВА У СФЕРІ ДЕРЖАВНОЇ РЕЄСТРАЦІЇ АКТІВ ЦИВІЛЬНОГО СТАНУ У ДОНЕЦЬКІЙ ТА ЛУГАНСЬКІЙ ОБЛАСТЯХ 18 вересня 2015 року підготовлено Сулейманом Мамутовим, Правовий аналітик, ВБФ «Право на захист» Вступ Проект «Адвокація та правова допомога внутрішньо переміщеним особам в Україні» є результатом співпраці ВБФ «Право на захист»1 та Данської ради у справах біженців за фінансової підтримки Управління Верховного комісара ООН у справах біженців. Реалізація проекту дозволить посилити захист внутрішньо переміщених осіб та інших вразливих груп населення в Україні. Для кращого розуміння потреб переміщених осіб, у шістнадцяти областях України проектними групами здійснюється моніторинг захисту громад та інформаційна діяльність. Опис проблеми Наприкінці липня 2015 року, моніторингові команди, що діють у рамках проекту «Адвокація та правова допомога внутрішньо переміщеним особам» у Донецькій та Луганській областях, почали інформувати про збільшення випадків відмов у державній реєстрації фактів народження/смерті відділами державної реєстрації актів цивільного стану у випадках, коли народження/смерть відбулися на непідконтрольній Україні території. Цей аналіз має на меті привернення уваги до проблеми відмов у державній реєстрації актів цивільного стану (передусім народження) на територіях Донецької та Луганської областей. Зволікання з вирішенням цієї проблеми може призвести до значного збільшення кількості недокументованих дітей. Звертаємо увагу, що в абсолютній більшості випадків недокументовані особи, при спробі реалізувати свої права, передбачені Конституцією України, зіштовхуються з істотними обмеженнями або взагалі не можуть скористатися тим чи іншим правом. У випадку відсутності у дітей, які проживають на непідконтрольній або окупованій території, дійсних документів, вони не зможуть потрапити на підконтрольну територію. В свою чергу, неможливість потрапляння на підконтрольну територію зумовлює високу вірогідність того, що більшість всіх інших прав
1
Всеукраїнська Благодійна Фундація «Право на захист» у партнерстві з HIAS захищає права людини і діє в інтересах внутрішньо переміщених осіб, біженців, шукачів притулку, осіб без громадянства та інших вразливих груп населення
цих дітей, передбачених як законодавством України, так міжнародним правом, буде також порушено. 01.09.2014 правовий аналітик проекту разом з моніторинговою командою у Луганській області, провели зустрічі з начальниками відділів державної реєстрації актів цивільного стану у містах Кремінна, Рубіжне, Сєверодонецьк та Лисичанск, а також із заступником начальника Управління державної реєстрації – начальником відділу державної реєстрації актів цивільного стану Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Луганській області. У результаті співбесід було підтверджено наявність проблеми із державною реєстрацією актів цивільного стану у випадках, коли такі акти відбулися на непідконтрольній Україні території. Законодавство Державна реєстрація актів цивільного стану здійснюється на підставі Цивільного кодексу України, Сімейного кодексу України, Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану», а також наказу Міністерства юстиції України від 18.10.2000 № 52/5 «Про затвердження Правил державної реєстрації актів громадянського стану в Україні». Статтею 49 Цивільного кодексу України встановлено, що реєстрація актів цивільного стану провадиться відповідно до закону. Народження фізичної особи та її походження, усиновлення, позбавлення та поновлення батьківських прав, шлюб, розірвання шлюбу, зміна імені, смерть підлягають обов'язковому внесенню до Державного реєстру актів цивільного стану громадян в органах юстиції в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Стаття 144 Сімейного кодексу України визначає, що батьки зобов'язані невідкладно, але не пізніше одного місяця від дня народження дитини, зареєструвати народження дитини в органі державної реєстрації актів цивільного стану. Невиконання цього обов'язку є підставою для покладення на них відповідальності, встановленої законом. Реєстрація народження дитини засвідчується Свідоцтвом про народження, зразок якого затверджує Кабінет Міністрів України. Законом України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» передбачено, що правила проведення державної реєстрації актів цивільного стану, внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання затверджуються Міністерством юстиції України. Наказом Міністерства юстиції України від 18.10.2000 № 52/5 встановлено, що у зв’язку з неможливістю виконувати повноваження відділами державної реєстрації актів цивільного стану Автономної Республіки Крим та міста Севастополя на тимчасово окупованих територіях проведення державної реєстрації актів цивільного стану, внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання за заявами громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території України, здійснюються відділами державної реєстрації актів цивільного стану за межами цієї території. За заявами громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України, державну реєстрацію актів цивільного стану, внесення змін до актових записів цивільного стану, їх поновлення та анулювання здійснюють відділи державної реєстрації актів цивільного стану за місцем звернення заявника.
Вказаний наказ також визначає, що для державної реєстрації актів цивільного стану подаються документи, які підтверджують факти, що підлягають державній реєстрації, а також паспорт або паспортний документ заявника. Підставами для проведення державної реєстрації народження дитини є: а) медичне свідоцтво про народження (форма № 103/о), форма якого затверджена наказом Міністерства охорони здоров'я України від 08.08.2006 № 545, що видається закладами охорони здоров'я незалежно від підпорядкування та форми власності, де приймаються пологи. У разі народження дитини поза закладом охорони здоров'я державна реєстрація народження проводиться на підставі медичного свідоцтва про народження або медичної довідки про перебування дитини під наглядом лікувального закладу (форма № 103-1/о), форма якої затверджена наказом Міністерства охорони здоров’я України від 08 серпня 2006 року № 545 та висновку про підтвердження факту народження дитини поза закладом охорони здоров’я за формою, встановленою у додатку 3 до Порядку підтвердження факту народження дитини поза закладом охорони здоров’я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 січня 2013 року № 9; Підставою для державної реєстрації смерті є: а) лікарське свідоцтво про смерть (форма № 106/о), форма якого затверджена наказом Міністерства охорони здоров'я України від 08.08.2006 № 545; б) фельдшерська довідка про смерть (форма № 106-1/о), форма якої затверджена наказом Міністерства охорони здоров'я України від 08.08.2006 № 545; в) лікарське свідоцтво про перинатальну смерть; г) рішення суду про оголошення особи померлою; ґ) рішення суду про встановлення факту смерті особи в певний час; д) повідомлення державного архіву або органів Служби безпеки України у разі реєстрації смерті осіб, репресованих за рішенням несудових та судових органів; е) повідомлення установи виконання покарань або слідчого ізолятора, надіслане разом з лікарським свідоцтвом про смерть. У державній реєстрації актів цивільного стану може бути відмовлено, якщо а) державна реєстрація суперечить вимогам законодавства України; б) державна реєстрація повинна проводитись в іншому органі державної реєстрації актів цивільного стану; в) з проханням про державну реєстрацію звернулась недієздатна особа або особа, яка не має необхідних для цього повноважень. Орган державної реєстрації актів цивільного стану на прохання особи, якій відмовлено в державній реєстрації актів цивільного стану у зв'язку з наявністю однієї з підстав, зазначених в абзаці першому цього пункту, повинен викласти причину такої відмови в письмовій формі. Стан виконання законодавства на сьогодні До певного періоду 2015 року, на непідконтрольних Україні територіях Луганської та Донецької області, форма та порядок ведення медичної документації, яка засвідчує
випадки народження і смерті, практично повністю відповідали наказу Міністерства охорони здоров’я України від 08.08.2006 № 545 «Про впорядкування ведення медичної документації, яка засвідчує випадки народження і смерті». Відтак, відділи державної реєстрації актів цивільного стану на підконтрольній Україні території реєстрували акти цивільного стану (народження та смерть), що відбулися на непідконтрольній території. Згодом, органи влади самопроголошених ДНР та ЛНР почали проставляти штампи ДНР та ЛНР у медичній документації (форма № 103/0), що не відповідає вимогам наказу Міністерства охорони здоров’я від 08.08.2006 № 545 та відповідно до законодавства України спричиняє недійсність такої медичної документації. Таким чином відділи державної реєстрації актів цивільного стану на підконтрольній України території не мають достатніх правових підстав для державної реєстрації актів цивільного стану (народження та смерті), що відбулися на непідконтрольній території. Факти відмови у державній реєстрації актів цивільного стану (народження/смерті) підтверджується різким збільшенням кількості справ (майже 200 справ з квітня 2015 року), відкритих судами у Луганській та Донецькій області щодо встановлення факту народження або смерті.2 Нами було встановлено, що у багатьох випадках особи, які звернулися для державної реєстрації актів цивільного стану, отримують лише усну відмову та не звертаються до суду. Таким чином, реальна кількість відмов у державній реєстрації народження/смерті є набагато вищою, а кількість недокументованих новонароджених дітей постійно збільшується. Не дивлячись на те, що законодавством передбачена судова процедура встановлення фактів народження/смерті, вважаємо, що для великої кількості осіб дуже складно скористатися цим способом правового захисту. До того ж, постійне застосування у таких категоріях справ інструментів судового захисту є надто громіздким, неповоротким та затягнутим у часі механізмом, на відміну від адміністративних процедур. Вважаємо, що невжиття своєчасних заходів із розроблення нової адміністративної процедури державної реєстрації актів цивільного стану, що відбулись на непідконтрольній території, істотно збільшить кількість недокументованих дітей, які де-факто стануть особами без громадянства.
Заходи, що вживаються Урядом Відповідно до отриманої нами інформації, Міністерство Юстиції України розробило зміни до Цивільного процесуального кодексу України. Проект закону переданий на погодження Кабінету Міністрів України для подальшого подання до Верховної Ради України. Вказані зміни передбачають запровадження пришвидшеної судової процедури (суд має розглядати відповідні справи протягом 24 годин з моменту звернення) для встановлення фактів народження, що відбулись на непідконтрольній території. Проект закону передбачає, що судове рішення вступає в силу з моменту ухвалення та підлягає негайному
2
http://www.reyestr.court.gov.ua/
виконанню. Посадовці Міністерства юстиції України також поінформували нас, що Уряд навряд чи запропонує та підтримає несудову процедуру для вирішення проблеми. Міжнародний досвід У Консультативному висновку «Про юридичні наслідки тривалої, незважаючи на резолюцію Ради Безпеки ООН № 276 (1970), присутності Південної Африки в Намібії», Міжнародний суд ООН констатував: «Загалом, невизнання [суверенітету Південної Африки над територією Намібії] не повинно спричинити позбавлення населення Намібії яких би то не було переваг... Зокрема, в той час як дії офіційного характеру, що здійснюються урядом Південної Африки від імені або щодо Намібії після закінчення відомого мандата, є незаконними і не мають сили, ця неспроможність не може бути поширена на такі дії, як, наприклад, реєстрація народжень, смертей і шлюбів; наслідки подібних дій можуть спричинити погіршення для жителів цієї території ». У підсумку Міжнародний суд виробив позицію, згідно якої не повинні відхилятися абсолютно всі правові акти та юридичні дії невизнаних державних утворень, існуючих дефакто. Висновки Міжнародного суду ООН у даній справі були відображені Європейським Судом з прав людини. У справі «Кіпр проти Туреччини» від 10.05.2001 ЄСПЛ зазначив, що «Консультативний висновок Міжнародного суду, що розуміється в сукупності з виступами і поясненнями деяких членів суду, чітко демонструє, що в ситуаціях, подібних тим, що наводяться у цій справі, зобов'язання ігнорувати та не брати до уваги дії існуючих де-факто органів і інститутів далеко від абсолютного. Для людей, що проживають на цій території, життя триває. І це життя потрібно зробити більш стерпним і терпимим, воно повинно бути захищене від де-факто влади, включаючи і їх суди; і саме в інтересах жителів цієї території дії згаданої влади, що мають відношення до сказаного, не можуть просто ігноруватися третіми країнами чи міжнародними організаціями, особливо судами, у тому числі і цим. Думати інакше означало б зовсім позбавляти проживають на цій території людей всіх їх прав всякий раз, коли вони обговорюються в міжнародному контексті, це також означало б позбавлення їх навіть мінімального рівня прав». Рекомендації За результатами аналізу стану виконання законодавства у сфері державної реєстрації актів цивільного стану у Донецькій та Луганській областях, для запобігання порушенню фундаментальних, громадянських та соціальних прав людини та скорочення кількості недокументованих дітей, які є громадянами України РЕКОМЕНДУЄМО: 1. Припинити практику відмов у державній реєстрації актів цивільного стану, що відбулись на непідконтрольній Україні території. 2. Запровадити застосування механізму «Намібійські виключення», що був вироблений для вирішення аналогічної проблеми та підтриманий Міжнародним Судом ООН і Європейським судом з прав людини.
Відповідно до «намібійських виключень» уповноважені органи визнають лише інформацію, що зафіксована у недійсному документі, не визнаючи при цьому дійсність безпосередньо акту або документу, виданого незаконною владою. 3. Надати відділам державної реєстрації актів цивільного стану інструкції, відповідно до яких, вони могли б і надалі проводити державну реєстрацію актів цивільного стану, що відбулись на непідконтрольній та окупованій території.