ВІДПОВІДЬ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ НА ПРОБЛЕМИ ВНУТРІШНЬО ПЕРЕМІЩЕНИХ ОСІБ by Right to Protection

Травень 2015

НЕПЕВНИЙ ПОЧАТОК: ВІДПОВІДЬ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ НА ПРОБЛЕМИ ВНУТРІШНЬО ПЕРЕМІЩЕНИХ ОСІБ (РОБОЧА ВЕРСІЯ) АВТОРСЬКИЙ КОЛЕКТИВ:

Елізабет Ферріс Сулейман Мамутов Внутрішнє переміщення в Україні Катерина Мороз Олена Виноградова

Інститут Брукінгз (Brookings Institution) є приватною неприбутковою організацією. Його місія полягає в проведенні високоякісних незалежних досліджень і розробка на їх основі інноваційних та практичних рекомендацій для політиків та широкої громадськості. Висновки та рекомендації за результатами будь-якого дослідження Інституту Брукінгз належать виключно його авторам і можуть не збігатися з думками та позицією керівництва Інституту та інших вчених і дослідників. Ця публікація стала можливою завдяки підтримці Швейцарського федерального департаменту закордонних справ. Головною цінністю Інституту Брукінгз є його абсолютна відданість якості, незалежності та впливу. Заходи, що підтримуються його донорами, також відображають цю відданість. 1775 Massachusetts Avenue, NW, Washington D.C. 20036 www.brookings.edu  Brookings Institution

Фото на обкладинці: Ніна Кутукова, одна з чотирьох мешканців, які залишилися жити в цьому зруйнованому обстрілами багатоквартирному будинку, Україна (Відділ Європейської Комісії з гуманітарної допомоги та цивільного захисту (DG ECHO), УВКБ ООН / Ю. Гусєв, Східна Україна, березень 2015 р.) Внутрішнє переміщення в Україні

ПРО АВТОРІВ Елізабет Ферріс є одним з директорів проекту “Brookings-LSE” з проблем внутрішнього переміщення та старшим науковим співробітником відділу зовнішньої політики, відповідаючи за широке коло питань, включаючи внутрішнє переміщення населення, гуманітарні заходи, стихійні лиха та зміна клімату. Сулейман Мамутов, який працює експертом з адвокації у програмі HIAS в Україні, представляє кримськотатарську спільноту. Він закінчив Київський інститут міжнародних відносин. Катерина Мороз є юристом з питань прикордонного співробітництва та безгромадянства у програмі HIAS. 2014 року пані Мороз стала координатором проекту “Адвокація та моніторинг внутрішнього переміщення в Україні”, що реалізується за підтримки УВКБ ООН, та очолила групу з підготовки та реалізації законодавчих засад внутрішнього переміщення в Україні. Олена Виноградова – правовий аналітик програми HIAS в Україні, відомої під назвою “Право на захист”. Напрямки її діяльності у програмі включають захист та забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб та мешканців окупованих територій. До роботи в HIAS пані Виноградова перебувала на державній службі в Головному управлінні юстиції м. Києва, а також у Державному агентстві з питань науки, інновацій та інформатизації України.

ВИСЛОВЛЕННЯ ПОДЯКИ Щиро дякуємо Джен Боґер, Тессі Пуласкі, Луїзі Вайренфелдт та Леї Денман за допомогу в остаточному узгодженні цього документу. Окрему подяку висловлюємо Олександрові Галкіну та Дмитру Наталусі.

Внутрішнє переміщення в Україні

iii

Внутрішнє переміщення в Україні

М І С Т

ВНУТРІШНЄ ПЕРЕМІЩЕННЯ ТА ПАРАМЕТРИ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ НАЦІОНАЛЬНОЇ ВЛАДИ

ПЕРЕМІЩЕННЯ В УКРАЇНІ

Загальний огляд внутрішнього переміщення в Україні

Переміщення в Криму

Переміщення на Сході

Оцінка чисельності ВПО в Україні

Реєстрація ВПО

Особливий вплив процесів переміщення на осіб похилого віку та дітей

Українські біженці/переміщені за кордон____________________

Гуманітарна допомога в Україні________________________

Застосування Параметрів Відповідальності Національної Влади В Заходах Українського Уряду У Відповідь На Проблеми ВПО______

Попередження переміщення та мінімізація його згубних наслідків

2. Збільшення рівня національної обізнаності щодо проблеми

3. Збір даних щодо кількості та становища ВПО

4. Організація навчання щодо прав ВПО

5. Створення правових засад для забезпечення прав ВПО

6. Розроблення національної політики щодо внутрішнього переміщення__

7. Призначення єдиного координуючого органу з питань ВПО _____________

8. Сприяння включенню проблематики внутрішнього переміщення у роботу національних інститутів з прав людини__________

9. Забезпечення участі ВПО у процесі прийняття рішень________

10. Підтримка довготривалих рішень________________________

11. Виділення відповідних ресурсів для вирішення проблеми_________

__ 29

12. Співпраця з міжнародною спільнотою у випадках нестачі внутрішніх можливостей держави________________________

ЗАКЛЮЧНІ МІРКУВАННЯ________________________________ _31

Внутрішнє переміщення в Україні

ВН ПА НА

У Т Р І Ш Н Є П Е Р Е М І Щ Е Н Н Я Т А Р А М Е Т Р И В І Д П О В І Д А Л Ь Н О С Т І Ц І О Н А Л Ь Н О Ї В Л А Д И

Внутрішнє переміщення населення сьогодні залишається однією з найбільших гуманітарних, правозахисних та безпекових проблем у світі, а кількість внутрішньо переміщених осіб (ВПО) продовжує збільшуватися. На початку травня 2015 року Центр моніторингу внутрішнього переміщення оприлюднив свою щорічну доповідь про стан справ у цій сфері, зазначивши, що кількість осіб, переміщених в межах своїх країн через збройні конфлікти та насильство сягнула рекордних 38 мільйонів1. Оскільки внутрішньо переміщені особи не перетинають кордонів своєї країни, саме держава несе головну відповідальність за надання їм захисту та допомоги, а також вживає заходів для запобігання вимушеному переселенню. Цей принцип закріплюється у низці міжнародних стандартів, насамперед у Керівних принципах з питань щодо переміщення осіб всередині країни2, і періодично підтверджується як на рівні міжнародного співтовариства, так і окремими державами. Проте виконувати цей обов’язок на практиці часто дуже складно. Іноді урядам бракує можливостей і засобів для вирішення проблем внутрішнього переселення, особливо коли це явище виникає зненацька, не має прецедентів і є значним за масштабами. Крім того, державам може бракувати політичної волі для визнання масштабів переселення та для ефективної відповіді на потреби ВПО. Подекуди національна влада може свідомо спричиняти таке переміщення чи, принаймні, миритися з обставинами, що змусили людей залишати свої домівки. Буває, що органи влади демонструють солідарність з внутрішньо переміщеними особами, однак при цьому наполягають, що єдиним рішенням проблеми є їхнє повернення.

“…врешті-решт, якщо держава нічого не робить для захисту людей і не сприяє цьому, то багато не вдієш”. - Антоніу Гутерреш, Верховний комісар ООН у справах біженців 3

“Глобальний огляд 2015: Внутрішньо переміщені особи через конфлікт або насильство”, Центр моніторингу внутрішнього переміщення, 6 травня 2015 р. Текст доповіді англійською за посиланням: http://www.internal-displacement.org/media-centre/global-overview-2015-people-internallydisplaced-by-conflict-and-violence. 2 “Керівні принципи з питань щодо переміщення осіб всередині країни”, UN OCHA, вересень 2004, текст англійською мовою за посиланням: http://www.brookings.edu/~/media/Projects/idp/GPEnglish.pdf. 3 “УВКБ – 60: Дискусія з Антоніу Гуттеррешем, Верховним комісаром ООН у справах біженців”, Інститут Брукінгз, 5 травня 2011 року, http://www.brookings.edu/events/2011/0505_unhcr.aspx. 1

Внутрішнє переміщення в Україні

Як проголошує Принцип 3 Керівних принципів з питань щодо переміщення осіб всередині країни (тут і надалі – “Керівні принципи”), на національну владу покладається основний обов’язок та відповідальність за забезпечення захисту та допомоги ВПО, які перебувають в межах її юрисдикції. Керівні принципи далі визначають права ВПО та обов’язки урядів стосовно цієї категорії населення. З метою надання конкретних порад урядам стосовно практичного виконання своїх обов’язків перед ВПО, 2005 року фахівці проекту Brookings-Bern з проблем внутрішнього переміщення підготували посібник “До проблем переміщення всередині країни: Параметри відповідальності національної влади” (тут і надалі “Параметри відповідальності влади” чи “Параметри”)4. Цей документ визначає 12 загальних напрямків, де держави можуть вживати конкретних заходів для пом’якшення впливу та вирішення проблем внутрішнього переміщення населення (див. Вставку нижче).

Захист та допомога ВПО: 12 головних кроків 1. Попереджати переміщення та мінімізувати його згубні наслідки 2. Привертати загальнонаціональну увагу до проблеми 3. Збирати дані про кількість та становище ВПО 4. Організовувати навчання щодо прав ВПО 5. Створювати правові засади для забезпечення прав ВПО 6. Розробити державну політику щодо внутрішнього переміщення 7. Призначити єдиний координуючий орган з питань ВПО 8. Створювати можливості для включення проблематики внутрішнього переміщення у сферу діяльності національних інститутів з прав людини 9. Забезпечувати участь ВПО у процесах вироблення рішень 10. Підтримувати довготривалі рішення 11. Виділяти адекватні ресурси для вирішення проблеми 12. Співпрацювати з міжнародним співтовариством у разі нестачі внутрішніх можливостей країни

“Addressing Internal Displacement: A Framework for National Responsibility,” Brookings Institution, April 2005, http://www.brookings.edu/research/reports/2005/04/national-responsibility-framework. Видання доступне російською мовою за посиланням http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2005/4/national-responsibilityframework/04_national_responsibility_framework_rus.pdf 4

Внутрішнє переміщення в Україні

Цей перелік рекомендованих заходів не є вичерпним; натомість він покликаний зорієнтувати урядовців, показати, яким чином можна втілити свою відповідальність у конкретні дії. Параметри містять конкретні поради та показники щодо кожної дії (наприклад, щодо збору даних рекомендується охоплювати всі категорії ВПО, деталізувати дані за певними параметрами та забезпечувати захист особистих даних). Презентація Параметрів у Комітеті ООН з прав людини відбулася 2005 року. Документ було перекладено 11 мовами, і впродовж останнього десятиліття його активно використовують різні уряди та міжнародні організації. Він також виявився корисним для оцінки того, наскільки уряди виконують свої обов’язки. Проведене нещодавно дослідження відповіді урядів 15 країн світу на проблеми внутрішнього переміщення показало, що жоден з них не зміг задовільно виконати усі рекомендації – йдеться навіть про ті країни, це процеси переміщення тривають уже десятки років5. Дослідники також визнали, що деякі пункти Параметрів виконати простіше, ніж інші. Наприклад, “призначити координуючий орган з питань ВПО” зазвичай не становить проблеми, проте попередити переміщення осіб всередині країни чи виробити стале і довготривале рішення цієї проблеми набагато складніше.

Elizabeth Ferris, Erin Mooney, and Chareen Stark, From Responsibility to Response, The Brookings Institution, November 1, 2011, http://www.brookings.edu/research/reports/2011/11/responsibilityresponse-ferris.

Внутрішнє переміщення в Україні

Е Р Е М І Щ Е Н Н Я

К Р А Ї Н І

Це дослідження, проведене спільними зусиллями програми “Право на захист” (HIAS Україна) та проекту Brookings-LSE з проблем внутрішнього переміщення, мало на меті застосування 12 напрямків Параметрів відповідальності влади кроків для оцінки відповіді української держави на проблему дедалі зростаючої чисельності ВПО в країні. Внутрішнє переміщення є новим явищем для України. Ще до весни 2014 року досвід країни у сфері вимушеного переселення обмежувалося роботою з доволі незначною кількістю біженців6. Перша хвиля внутрішнього переселення мала місце у березні 2014 року, і протягом лише одного року офіційна кількість зареєстрованих ВПО перевищила 1 мільйон 255 тисяч осіб7. Будь-який уряд, стикнувшись з таким швидким та масштабним переміщенням населення, був би змушений вживати негайних та ефективних заходів у відповідь. Це дослідження відповіді України покликане сформулювати рекомендації та настанови для національного уряду та його прибічників щодо долання викликів ВПО як на критичному етапі, так і в довгостроковій перспективі. На превеликий жаль, усе свідчить про те, що ситуація, яка склалася, перетворюється на довгострокову проблему. Більшість людей утікають від конфлікту у сподіванні невдовзі повернутися додому, проте продовження конфлікту чи його заморожування означає, що термін їхнього переселення триватиме довше, ніж будь-хто очікував. Заходи, вжиті у самий розпал кризи для надання невідкладної і надзвичайної допомоги, можуть продовжуватися роками. Українському урядові варто ретельно обміркувати не тільки розробку та впровадження стратегій допомоги і захисту ВПО, але й підготуватися до можливості того, що ці заходи триватимуть деякий час.

2014 року в Україні було зареєстровано 1173 шукачі притулку, з яких 105 отримали статус біженця, а ще 222 було надано додатковий захист; див. “Статистичні дані по кількості шукачів притулку в Україні за 2010-2014”, УВКБ ООН в Україні, перегляд даних 6 травня 2015 р. http://unhcr.org.ua/uk/resursi/statistics. 7 “Україна: Внутрішньо переміщені особи”, УВКБ ООН в Україні, 27 квітня 2015 р. http://unhcr.org.ua/attachments/article/1244/map45.jpg. 6

Внутрішнє переміщення в Україні

Внутрішньо переміщені особи в Україні8

Загальний огляд внутрішнього переміщення в Україні Як це часто трапляється у світі, внутрішнє переміщення в Україні було зумовлене політичною кризою. Україна була розділеною у культурному та політичному сенсі, свідченням чого стала перемога прихильного до Росії кандидата – Віктора Януковича – на президентських виборах 2010 року. За нього проголосувало багато етнічних росіян на південному сході України та в Криму, однак виборці на заході віддали свої голоси опозиційним кандидатам9. Після масових протестів через дії президентської адміністрації у відношеннях з Європейським Союзом та внаслідок напружених стосунків між президентом і парламентом, у лютому 2014 року президент Янукович зник з країни10. Як наслідок, контроль над державним “Ukraine: Internally Displaced People,” UNHCR Kyiv, April 27, 2015, http://unhcr.org.ua/attachments/article/1244/map45.jpg. 9 Andrew Higgins, “With President’s Departure, Ukraine Looks Toward a Murky Future,” The New York Times, February 22, 2014, http://www.nytimes.com/2014/02/23/world/europe/with-presidents-departureukraine-looks-toward-a-murky-future.html. 10 “Ukraine crisis: Timeline,” BBC News, November 13, 2014, http://www.bbc.com/news/world-middleeast-26248275. 8

Внутрішнє переміщення в Україні

управлінням перейшов до парламенту та протестувальників. Відразу після політичних перетворень у Києві проросійські повстанці вдалися до агресивних дій, захопивши ключові будівлі в столиці Криму – Сімферополі. Російський парламент негайно надав дозвіл президентові РФ Володимиру Путіну за потреби використовувати силу в Україні для захисту російських інтересів11. 16 березня 2014 року, за удаваної підтримки у 97% голосів, мешканці Криму проголосували за вихід зі складу України та за входження в Російську Федерацію, яка усіляко підтримала ідею об’єднання12. У квітні 2014 року президент Путін пішов далі і назвав великі території південно-східної України “Новоросією”, посилаючись на історичну область на північ від Чорного моря, завойовану Російською імперією у 18-му столітті. Путін ще неодноразово натякав про бажання узяти інші території України під контроль Російської Федерації13. Тож у квітні 2014 року озброєні угруповання в Донецьку та Луганську, обласних центрах східної України, почали захоплювати зброю та адміністративні будівлі. Це спричинило справжні бойові зіткнення між “повстанцями” та українським урядом, що тривають і дотепер14. Управління ООН з координації гуманітарних питань (УКГП ООН) повідомляє, що конфлікт безпосередньо торкнувся щонайменше 3,9 мільйонів осіб, а за даними УВКПЛ ООН з початку конфлікту загинуло 7 тисяч і було поранено 18 тисяч громадян15. Карта зони україно-російського конфлікту 16

Там же. Там же. 13 David M. Herszenhorn, “Away From Show of Diplomacy in Geneva, Putin Puts On a Show of His Own,” New York Times, April 17, 2014, http://www.nytimes.com/2014/04/18/world/europe/russia-ukraine.html. 14 “Ukraine: Situation report No. 31 as of 13 March 2015,” UN OCHA, March 13, 2015, http://reliefweb.int/report/ukraine/ukraine-situation-report-no-31-13-march-2015, p. 6. 15 “Ukraine: Situation report No. 38 as of 1 May 2015,” UN OCHA, May 1, 2015, https://www.humanitarianresponse.info/en/system/files/documents/files/ocha_ukraine_situation_report_38 _-_1_may_2015.pdf. 16 “Buffer Zone,” Kyiv Post, February 12, 2015, http://www.kyivpost.com/content/ukraine/giving-peaceanother-chance-380495.html. 11 12

Внутрішнє переміщення в Україні

Переміщення в Криму Перша хвиля переміщення почалася у березні 2014 року напередодні референдуму в Криму щодо приєднання до Російської Федерації, а друга мала місце уже після анексії півострова Росією. Більшість вимушених переселенців становили проукраїнські активісти, журналісти, держслужбовці та кримські татари – представники мусульманської етнічної меншини17. За свідченнями професорки Гвендолін Зассе, дослідниці країн Східної Європи та колишнього СРСР, після анексії Криму “знаним лідерам кримськотатарського народу було заборонено в’їзд до Криму, а головну політичну структуру цієї меншини – Меджліс – було оголошено поза законом. Люди зникали, людей арештовували, а будь-які демонстрації та використання національної символіки усіляко придушувалися” 18. За даними Державної служби України з надзвичайних ситуацій, приблизно 20 тис. з 1,2 мільйонів ВПО в Україні – це переселенці з Криму, проте справжня чисельність осіб, переміщених всередині України, може бути набагато більшою, і про це йтиметься нижче19. Наразі немає жодних оцінок – ні офіційних, ані неформальних – щодо кількості ВПО з числа кримських татар.

Переміщення на Сході З початку літа 2014 року в східних частинах України не стихають бойові дії між українською армією та проросійськими сепаратистами, які назвалися Донецькою та Луганською народними республіками20. Саме у червні 2014 року за наказом діючого президента Петра Порошенка українські силовики розпочали антитерористичну операцію (АТО) проти збройних угрупувань сепаратистів на південному сході країни. За даними УВКПЛ ООН, станом на березень 2015 року в результаті сутичок загинуло понад 6 тис. людей21. Будь-який збройний конфлікт майже завжди призводить до переміщення населення, і Україна не стала виключенням22. Через постійні збройні сутички між збройними групами повстанців та урядовими силами мирне населення наражається на постійну фізичну небезпеку, а також потерпає від беззаконня, обмеженості припасів та проблем з

“Ukraine IDP Figures Analysis,” Internal Displacement Monitoring Centre, April 2015, http://www.internal-displacement.org/europe-the-caucasus-and-central-asia/ukraine/figures-analysis. 18 Gwendolyn Sasse, “Remember Crimea? A Year Later,” Carnegie Europe: Judy Dempsey’s Strategic Europe, March 27, 2015, http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/?fa=59514. 19 “Внутрішньо переміщені особи”, УВКБ ООН в Україні, 6 травня 2015 р. Режим доступу: http://unhcr.org.ua/en/?option=com_content&view=article&layout=edit&id=1293 20 “Ukraine IDP Figures Analysis,” Internal Displacement Monitoring Centre, April 2015, http://www.internal-displacement.org/europe-the-caucasus-and-central-asia/ukraine/figures-analysis. 21 Frank Jordans, “Ukraine Conflict Death Toll Passes 6,000, UN Human Rights Office Says,” The World Post, March 2, 2015, http://www.huffingtonpost.com/2015/03/02/ukraine-conflict-deathtoll_n_6782010.html. Див. також Доповідь Управління верховного комісара ООН щодо ситуації з правами людини в Україні (1 грудня 2014 – 15 лютого 2015), , http://www.ohchr.org/Documents/Countries/UA/9thOHCHRreportUkraine.pdf. 22 “Ukraine IDP Figures Analysis,” Internal Displacement Monitoring Centre, April 2015, http://www.internal-displacement.org/europe-the-caucasus-and-central-asia/ukraine/figures-analysis. 17

Внутрішнє переміщення в Україні

наданням базових послуг23. Наразі на сході встановився хиткий режим припинення вогню, проте постає чимало серйозних питань про те, що станеться з людьми, які були змушені тікати від конфлікту?

Оцінка чисельності ВПО в Україні За оцінками Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН) та за офіційною статистикою уряду, на сьогодні в Україні було зареєстровано щонайменше 1 255 700 внутрішньо переміщених осіб24. Втім, як це часто трапляється, точність цих цифр є сумнівною, у тому числі через недосконалість системи обліку. Реальна чисельність ВПО може бути набагато більшою. З початку процесів внутрішнього переміщення в Україні український уряд незмінно заперечував масштабність проблеми. Під час виступу 27 лютого 2015 року Прем’єр-міністр Арсеній Яценюк заявив: “У нас офіційна статистика дає два мільйони тимчасово переміщених осіб. Це люди, які все втратили. Але я почав розбиратися в неофіційній статистиці й думаю, що у нас не два мільйони, а набагато менше мільйона”25. Проте представники агенцій ООН, що працюють в Києві, а також місцеві та міжнародні громадські організації наголошують, що справжня чисельність ВПО може значно перевищувати кількість офіційно зареєстрованих переселенців26.

Реєстрація ВПО З самого початку відповідальність за реєстрацію ВПО розділялася між Міністерством соціальної політики України (Мінсоцполітики) та Державною службою України з надзвичайних ситуацій (ДСНС), що призводило до певної дезорганізації процесу. У жовтні 2014 року Постановою №509 (докладніше про цей документ йтиметься нижче) була запроваджена єдина система реєстрації ВПО, що її адмініструвало Мінсоцполітики27. Цим нормативним актом уряд юридично визнав ВПО, забезпечуючи їм доступ до державної підтримки, гарантуючи виплати допомоги та пенсій, а також надаючи безкоштовне житло строком до 6 місяців з можливістю продовження терміну28. Станом на березень 2015 року ВПО розселилися по усій території країни. Найуразливішими виявилися ті переселенці,

“Ukraine: Situation report No. 31 as of 13 March 2015,” UN OCHA, March 13, 2015, http://reliefweb.int/report/ukraine/ukraine-situation-report-no-31-13-march-2015, p. 6. 24 “Україна: Внутрішньо переміщені особи”, УВКБ ООН в Україні, 27 квітня 2015 р. http://unhcr.org.ua/attachments/article/1244/map45.jpg. 25 “Яценюк: На відновлення підконтрольних територій Донбасу потрібно $1,5 млрд.” УНІАН, 27 лютого 2015 р. Режим доступу: http://economics.unian.ua/finance/1049717-yatsenyuk-na-vidnovlennyapidkontrolnih-teritoriy-donbasu-potribno-15-mlrd.html. 26 Wesli Turner, “IDP registration in Ukraine: Who’s in? Who’s out? And who’s counting?” Internal Displacement Monitoring Centre, March 19, 2015, http://www.internal-displacement.org/blog/2015/idpregistration-in-ukraine-whos-in-whos-out-and-whos-counting. 27 Там же. 28 Там же. 23

Внутрішнє переміщення в Україні

кому не вдалося знайти житло. Ці ВПО, чисельність яких коливається між 30 та 40 тис., змушені жити у пунктах (центрах) тимчасового розміщення29. Як правило, у цих осіб немає заощаджень чи роботи; більшість у цій групі становлять пенсіонери, інваліди, сім’ї з двома чи більше дітьми, а також одинокі матері. Значна кількість ВПО розселилися на сході країни, а саме у Харківській (165 100), Донецькій (460 200), Луганській (170 700), Запорізькій (88 600) та Дніпропетровській (73 200) областях30. І хоча нова система дещо поліпшила реєстрацію та облік ВПО, вона не змогла усунути усі труднощі, пов’язані з цими процесами. За даними Управління ООН з координації гуманітарних питань (УКГП ООН) між даними ДСНС та Мінсоцполітики щодо кількості зареєстрованих ВПО і досі існують помітні відмінності через “постійний рух вимушених переселенців між первинним та новим місцем перебування для отримання виплат і компенсацій”. Недооблік чи навпаки, подвійний підрахунок ВПО негативно позначається на наданні гуманітарної допомоги. Крім того, деякі вимушені переселенці просто відмовилися від реєстрації через неспроможність Мінсоцполітики належним чином обробити усі заяви31. Різні визначення, сформульовані у Законі про ВПО та в Постанові Кабінету Міністрів України (тут і надалі – Кабмін) №509 викликали серед вимушених переселенців та співробітників Мінсоцполітики плутанину та непорозуміння щодо правомочності реєстрації, певних пільг та виплат. Стосовно обліку ВПО текст Постанови №509 містить наступне: “Довідка (про взяття на облік особи, яка переміщується) є документом, який видається громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають на території України і переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, розташованих на лінії зіткнення, або були змушені покинути своє постійне місце проживання в населених пунктах, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, і перемістилися в населені пункти, на території яких органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі…” (виділення як в оригіналі)32. Далі в Постанові №509 зазначається, що заявнику може бути відмовлено у видачі довідки, якщо “1) відсутні обставини, що спричинили переміщення особи з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, розташованих на лінії зіткнення; 2) втрачено або

“Ukraine IDP Figures Analysis,” Internal Displacement Monitoring Centre, April 2015, http://www.internal-displacement.org/europe-the-caucasus-and-central-asia/ukraine/figures-analysis. 30 “Україна: Внутрішньо переміщені особи”, УВКБ ООН в Україні, 27 квітня 2015 р. http://unhcr.org.ua/attachments/article/1244/map45.jpg. 31 “Ukraine: Situation report No. 31 as of 13 March 2015,” UN OCHA, March 13, 2015, http://reliefweb.int/report/ukraine/ukraine-situation-report-no-31-13-march-2015, p. 2. 32 Постанова Кабінету Міністрів України №509 (зі змінами) “Про облік осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, розташованих на лінії зіткнення”, УВКБ ООН в Україні, 1 жовтня 2014 р. Текст постанови англійською: http://unhcr.org.ua/attachments/article/1231/509amendmentsE.doc. Текст постанови українською: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/509-2014-п 29

Внутрішнє переміщення в Україні

викрадено документи, що посвідчують особу, яка переміщується, та підтверджують громадянство України, до їх відновлення”33. Люди, які заздалегідь виїхали зі своїх поселень або залишили території, що не були офіційно визнані районами, неконтрольованими урядом, не можуть вважатися внутрішньо переміщеними особами, і тому не мають права на отримання пільг чи допомоги, призначеної ВПО34. Окрім проблем із застосуванням визначення, належній реєстрації та обліку стають на заваді й інші обставини. Фахівці УВКБ ООН вважають, що реальна кількість ВПО може бути значно вищою за офіційні дані, адже чимало переселенців не звертаються до урядових чи недержавних структур, побоюючись репресалій проти їхніх сімей, можливої конфіскації майна, або просто тому, що у них знайшлися власні ресурси для вирішення проблеми переміщення35. Молоді чоловіки намагаються приховати факт переміщення у спробах уникнути призову до збройних сил. Крім того, чимало українців не змогло зареєструватися з суто технічних причин, наприклад, через відсутність офіційних форм посвідчення особи. Крім того, незареєстрованими залишається близько 6 тис. переміщених представників ромської національності, які не мають документально підтвердженого постійного місця проживання36. Особливий вплив процесів переміщення на осіб похилого віку та дітей За даними офіційної статистики 60 відсотків зареєстрованих ВПО є особами похилого віку37, хоча частка населення України у віці 65 років і старше становить лише 15%38. Така диспропорція в показниках реєстрації ВПО старшого віку вказує на те, що деякі з них стають на облік з метою отримання пенсій в інтересах інших членів родини, які з різних причин не можуть цього зробити39. Представники старшого покоління опинилися в особливо вразливому становищі, і не лише через

Постанова Кабінету Міністрів України №509 (зі змінами) “Про облік осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, розташованих на лінії зіткнення”, УВКБ ООН в Україні, 1 жовтня 2014 р. 34 Wesli Turner, “IDP registration in Ukraine: Who’s in? Who’s out? And who’s counting?” Internal Displacement Monitoring Centre, March 19, 2015, http://www.internal-displacement.org/blog/2015/idpregistration-in-ukraine-whos-in-whos-out-and-whos-counting. 35 “Ukraine IDP Figures Analysis,” Internal Displacement Monitoring Centre, April 2015, http://www.internal-displacement.org/europe-the-caucasus-and-central-asia/ukraine/figures-analysis. 36 Wesli Turner, “IDP registration in Ukraine: Who’s in? Who’s out? And who’s counting?” Internal Displacement Monitoring Centre, March 19, 2015, http://www.internal-displacement.org/blog/2015/idpregistration-in-ukraine-whos-in-whos-out-and-whos-counting. 37 “Ситуація в Україні: Інформація про роботу УВКБ ООН, 7 лютого – 6 березня 2015 р. Березень 2015 р. Текст англійською: http://reporting.unhcr.org/sites/default/files/Update%20on%20Ukraine%20Situation%20%239%20%209MAR15.pdf. 38 Дані Світового банку “Населення у віці 65 і старше” (“Population ages 65 and above”), World Bank Data, 2013, http://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.65UP.TO.ZS. 39 Elizabeth Ferris, “Ukraine’s internally displaced: 1 million and rising,” The Brookings Institution, February 12, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/02/12-ukrainesinternally-displaced-ferris. 33

Внутрішнє переміщення в Україні

стан здоров’я та часто обмежені можливості для пересування, але й через залежність від пенсій, виплату яких у зоні конфлікту та на територіях, непідконтрольних уряду, було призупинено40. Однак український уряд продовжує виплачувати пенсії ВПО, щойно вони стають на облік і знаходять тимчасове житло в інших частинах країни41. Криза безпосередньо торкнулася 1,7 мільйонів дітей, з яких майже 160 тис. стали вимушеними переселенцями42. Діти з числа ВПО ризикують не отримати щеплення, зазнають травм та переживають неабиякий стрес, ставши свідками насильства. Хоча їм надано усі можливості для відвідування школи, деякі навчальні заклади на сході України більше не здатні зараховувати нових учнів з числа ВПО, особливо дошкільнят.

Українські біженці/переміщені за кордон Окрім внутрішнього переміщення багато українців намагалися знайти пристановище за межами країни. За даними уряду, станом на 30 квітня 2015 року кількість тих, хто звернувся за притулком чи оформлював інші форми легального перебування на території закордонних держав, як-от вид на проживання, склала 822 700 осіб, причому більшість з них вирушили в Російську Федерацію (678 200) та Білорусь (81 070). Крім того, 3 648 осіб звернулося за міжнародним захистом у Німеччині, 3 270 – у Польщі, 2 647 – в Італії, 1 637 – у Швеції, та 1 625 – у Франції. Значно менше українських громадян шукали захисту в Молдові, Румунії, Угорщині та Словаччині.43

Гуманітарна допомога в Україні Постачання гуманітарної допомоги ВПО та іншим постраждалим внаслідок кризи виявилося складним завданням через встановлені урядом обмеження руху людей, відставку кількох ключових чиновників у зв’язку з розслідуванням фактів корупції, а також через значну кількість мін та інших боєприпасів, що не вибухнули 44. Крім того, уряд обмежив поставки “гуманітарки” відповідно до своєї антитерористичної політики, спрямованої у тому числі на обмеження передачі будь-яких припасів озброєним елементам на непідконтрольних територіях.

“Ukraine crisis taking heaviest toll on women, children and elderly – UN officials,” United Nations New Centre, March 19, 2015, http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=50377#.VRmo01_D_cs. Текст статті російською мовою http://www.un.org/russian/news/story.asp?NewsID=23394#.VZ3ARng0qyI 41 “Dealing with Ukraine’s critical financial and economic challenges,” The Brookings Institution, March 17, 2015, http://www.brookings.edu/events/2015/03/17-ukraine-finance-natalie-jaresko. 42 “UNHCR Ukraine Operational Update, 11 – 30 April 2015,” (Інформація про роботу УВКБ ООН в Україні, 11-30 квітня 2015 р.). UNHCR Kyiv, April 30, 2015, http://reliefweb.int/report/ukraine/unhcrukraine-operational-update-11-30-april-2015. 43 Ibid. 44 “Ukraine Situation report No. 33 as of 27 March 2015,” UN OCHA, April 3, 2015, http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/OCHA%20Ukraine%20Situation%20Report%20numb er%2033.pdf. 40

Внутрішнє переміщення в Україні

Після проведення кількох раундів переговорів з українськими та міжнародними громадськими організаціями уряд нещодавно спростив доступ до гуманітарної допомоги на неконтрольованих територіях. У даному випадку “полегшення” стосується норм, введених у дію в січні 2015 року Тимчасовим порядком здійснення контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів і вантажів вздовж лінії зіткнення у межах Донецької та Луганської областей45. На цьому тлі ми спробуємо проаналізувати заходи українського уряду у відповідь на проблеми внутрішнього переміщення, зіставляючи їх з 12 кроками Параметрів відповідальності національної влади. Отже, якого прогресу вдалося досягти державі у виконанні своїх зобов’язань перед ВПО?

Веб-сторінка Служби Безпеки України з витягами з Тимчасового порядку здійснення контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів і вантажів вздовж лінії зіткнення у межах Донецької та Луганської областей. Режим доступу: http://www.ssu.gov.ua/sbu/control/uk/publish/article?art_id=136476&cat_id=135945. 45

Внутрішнє переміщення в Україні

ЗАСТОСУВАННЯ ПАРАМЕТРІВ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ НАЦІОНАЛЬНОЇ В В ЗАХОДАХ УКРАЇНСЬКОГО УРЯДУ У ВІДПОВІДЬ НА ПРОБЛЕМИ ВПО

Л А Д И

1. Попередження переміщення та мінімізація його згубних наслідків З огляду на тимчасову окупацію Кримського півострову та збройний конфлікт на сході країни, український уряд не мав шансів на те, щоб взагалі уникнути внутрішнього переміщення. Втім, державна політика стосовно внутрішньо переміщених осіб та громадян, які залишилися на окупованих територіях, не була спрямована на “мінімізацію неминучого переміщення та пом’якшення його згубних наслідків”. Окрім незалежних від дій держави обставин (прихід зими, послаблення економічної стійності жителів у зоні конфлікту, а також інтенсифікація бойових дій з початку січня 2015 року), деякі рішення уряду призвели до суттєвого збільшення потоку біженців з непідконтрольних територій Луганщини і Донеччини у період з грудня 2014 по лютий 2015 року. В середині листопада 2014 року Кабмін ухвалив Постанову № 595, якою закрив усі бюджетні установи й організації на тимчасово неконтрольованих територіях (ТНТ), призупинивши видачу пенсій, соціальних виплат та надання інших послуг. Була припинена державна підтримка шкіл та лікарень. Постанова Кабміну № 637 від 5 листопада 2014 року встановила продовження виплат пенсій зареєстрованим ВПО на контрольованих територіях (КТ). Відтак чимало пенсіонерів, які проживали на територіях, контрольованих незаконними збройними формуваннями, були змушені залишити свої домівки в ТНТ та переїхати до КТ з тим, щоб продовжувати отримувати пенсії. Територіальні управління Національного банку України у зоні конфлікту було також зачинено, що обмежило надходження готівки та надання банківських послуг. Після цих заходів пенсії та інші соціальні виплати стали доступними лише особам із зареєстрованим місцем проживання на підконтрольних Україні територіях. Таке скорочення фінансових послуг та обмеження доступу до бюджетних інституцій посилило вразливість значної частки найбільш незахищених мешканців Донбасу і спричинило відтік населення з цих територій46. Якби не ці заходи, то принаймні деяка частина вимушених переселенців залишилася б у своїх громадах. Переміщення також спровокувала неабияка складність доступу до постраждалих внаслідок конфлікту мешканців на тимчасово неконтрольованих територіях. Через нормативні зміни в’їзд та виїзд у зону конфлікту ставав для гуманітарних організацій дедалі складнішим. Починаючи з 21 січня 2015 року співробітники агенцій ООН,

“Аналітична записка щодо обліку ВПО в Україні”, Кластер з питань правового захисту, Україна, 25 травня 2015 р. 46

Внутрішнє переміщення в Україні

неурядових та міжнародних організацій, окрім посвідчень, повинні пред’являти копію документу, що підтверджує необхідність такої подорожі47. Окрім вищевказаного, уряд не вжив “заходів для того, щоб забезпечити належний прихисток для переміщених осіб, де вони могли б перебувати в умовах безпеки і гігієни, отримувати харчування та медичну допомогу, а члени однієї родини не наражалися на ризик розлучення і жили разом”48. Вже до середини лютого 2015 року можливості для поселення переселенців у регіонах, що межують із зоною конфлікту, фактично вичерпалися. Більше того, Державна служба України з надзвичайних ситуацій заохочувала нових ВПО, які прибували з уражених конфліктом районів до Слов’янська чи Харкова, залишити ці території і шукати допомогу у західних чи південних областях України49. Незважаючи на зусилля влади у регіонах, перевантажені та обмежені у ресурсах центри тимчасового розміщення ВПО виявилися просто неготовими до нового напливу біженців після загострення ситуації в окремих районах і як наслідок – вимушеної евакуації населення. ВПО та їхні помічники наголошували на негайній потребі в зимовому одязі, гігієнічних наборах, дитячих підгузках, непродовольчих товарах та ліках (у т.ч. для лікування хронічних станів). Більше того, на пунктах прийому та в транзитних центрах для ВПО виникли проблеми з моніторингом та контролем за інфекційними захворюваннями, зокрема туберкульозом. Отримані свідчення також вказують на брак умов для влаштування людей з особливими потребами та обмеженою мобільністю, яких неможливо перевести в інші регіони50. Додаткових бюджетних ресурсів для забезпечення медичних потреб ВПО не виділялося, внаслідок чого система охорони здоров’я у місцях перебування вимушених переселенців відчуває додатковий тиск51. У своїй доповіді щодо ситуації з правами людини в Україні у період з 1 грудня 2014 року по 15 лютого 2015 року Верховний комісар ООН з прав людини наголосив, що реагування держави на нові випадки переміщення є неадекватними, що уряд виявився неготовим, і що заходи у відповідь значною мірою лягли на плечі волонтерів та на гуманітарні організації52.

“Ukraine Multi-Sector Needs Assessment (MSNA) report,” Ukraine NGO Forum, March 30, 2015, http://acaps.org/img/documents/u-ukraine-multi-sector-needs-assessment-report-30-mar-2015.pdf. 48 Параметри відповідальності національної влади, цитата, с. 12. 49 Доповідь Управління верховного комісара ООН щодо ситуації з правами людини в Україні (1 грудня 2014 – 15 лютого 2015), лютий 2015 р. Документ англійською мовою. Режим доступу: http://www.ohchr.org/Documents/Countries/UA/9thOHCHRreportUkraine.pdf. 50 Доповідь Управління верховного комісара ООН щодо ситуації з правами людини в Україні (1 грудня 2014 – 15 лютого 2015), лютий 2015 р. Документ доступний англійською, http://www.ohchr.org/Documents/Countries/UA/9thOHCHRreportUkraine.pdf. 51 “Ukraine Multi-Sector Needs Assessment (MSNA) report,” Ukraine NGO Forum, March 30, 2015, http://acaps.org/img/documents/u-ukraine-multi-sector-needs-assessment-report-30-mar-2015.pdf 52 Доповідь Управління верховного комісара ООН щодо ситуації з правами людини в Україні (1 грудня 2014 – 15 лютого 2015), лютий 2015 р. Документ англійською мовою. Режим доступу: http://www.ohchr.org/Documents/Countries/UA/9thOHCHRreportUkraine.pdf. 47

Внутрішнє переміщення в Україні

2. Збільшення рівня національної обізнаності щодо проблеми На превеликий жаль, уряд України вперто заперечував існування кризи внутрішнього переміщення і практично не докладав зусиль для протидії стигматизації тих, хто був змушений залишити свої домівки в результаті конфлікту. Уряд не поширював жодних заяв чи повідомлень для громадськості з поясненнями, що провини ВПО у тому, що відбувається в країні, немає, і що переселенці заслуговують на таке ж ставлення і користуються тими ж правами, що й інші громадяни країни. ВПО дійсно потерпають від неабиякої стигми, оскільки в суспільстві вважається, що люди з Донбасу (Донецької та Луганської областей) схвалювали вторгнення Росії, підтримували колишнього президента Януковича, і тому вони винні у роздмухуванні збройного конфлікту на сході. Уряд не здійснив жодних публічних кроків для протидії такій стигмі. Відсутність комплексної національної політики, яка б забезпечувала поширення інформації для ВПО та про них викликало серед вимушених переселенців “глибоко вкорінене відчуття покинутості”, які вважають, що держава “не простягає їм руку допомоги”. Такий комунікаційний вакуум не тільки посилює відчуття розчарування та ізоляції, але й ускладнює завдання щодо надання корисної та вчасної інформації53. Через місяць після початку першої хвилі переміщення мешканців Криму “на материк” Кабмін ухвалив Розпорядження № 298-р, яким доручив міністерствам та відомствам (1) забезпечити через засоби масової інформації, соціальні мережі, а також шляхом розповсюдження листівок та інших інформаційних матеріалів роз’яснення громадянам України, які переселяються, їхніх прав та обов’язків, механізму розв’язання соціально-побутових проблем, та (2) забезпечити роботу цілодобової телефонної “гарячої лінії” для громадян України, які переселяються, залучивши до її роботи представників заінтересованих центральних органів виконавчої влади для надання роз’яснень прав і обов’язків таких громадян, механізму розв’язання їх соціально-побутових проблем. Втім, незважаючи на ухвалу згаданого Розпорядження, зусилля з інформаційного охоплення вимушених переселенців виявилися неадекватними і обмежувалися здебільшого повідомленнями на офіційних сайтах відомств. Веб-сайти усіх органів виконавчої влади розмістили посилання на спеціальний онлайн-ресурс для ВПО: http://vpo.gov.ua/. Цей сайт містив інформацію про контактні центи, безкоштовне житло, поради з пошуку роботи, а також рекомендації з вирішення інших проблем. На сайтах ДСНС54 та Мінсоцполітики55 були створені окремі сторінки, присвячені питанням евакуації, надання допомоги та соціального захисту ВПО.

Внутрішнє переміщення в Україні

На жаль, інформація, що з’являлася на офіційних сайтах відомств, була здебільшого неточною, не містила дійсно важливих даних, або була застарілою і неактуальною. Наприклад, розробники не вказали телефонних номерів координаційного штабу, а інформація щодо житла тривалий час не оновлювалася і невдовзі втратила актуальність. Більше того, жоден ресурс не пропонував інформації щодо проблем приймаючих громад. Відтак ВПО та інші зацікавлені особи, як-от НУО, приймаючі громади та донори перестали користуватися цими ресурсами. Окрім цього невдалого починання уряд так і не зміг запропонувати інших джерел інформації з проблем ВПО (наприклад, друкованих збірок та довідників, регулярних прес-конференцій, соціальної реклами на телебаченні тощо). У лютому 2015 року “Інтерн’юз” оприлюднило звіт “Україна: У пастці пропагандистської війни. Покинуті. Розчаровані. Затавровані”56, автори якого у черговий раз вказали на брак дій українського уряду стосовно створення та провадження ефективних інформаційних кампаній для ВПО та приймаючих громад. ВПО за межами непідконтрольних державі територій та мешканці цих районів здебільшого покладаються на інформацію з вуст в уста, на мобільні телефони та на соціальні мережі (насамперед Facebook та ВКонтакте). Проте ці канали передачі інформації часто “грішать” неправдивими даними та чутками57. Іншими важливими джерелами інформації виступають місцеві ЗМІ, місцеві волонтерські групи та церкви, російські телеканали (особливо серед літнього населення, яке в значній мірі відрізане від мобільного зв’язку та Інтернету), і національні телеканали (в основному приватні “1+1”, “СТБ”, “Інтер”, “ICTV” та “Україна”)58. Автори звіту не змогли назвати жодного фінансованого державою джерела інформації у якості надійного і гідного довіри ресурсу для ВПО. Описуючи кризу внутрішнього переміщення в Україні, фахівці “Інтерн’юз” зазначили: “Здається, ВПО не повністю розуміють критерії права на допомогу та/або яку саме допомогу вони зможуть одержати, якщо мають на неї право. Це збільшує очікування переміщених громадян та стає причиною подальших розчарувань … ВПО, які залишили неконтрольовані державою території, перебувають у стані “шоку і травми”, і багато з них мають проблеми з інтеграцією. Незважаючи на щедрість, проявлену місцевими мешканцями, у приймаючих громадах з’явилося негативне сприйняття ВПО, адже вони бачать, що ті отримують певні переваги через “позитивну дискримінацію”59. Це збільшує стигматизацію та впливає на здатність ВПО винаймати житло або знаходити роботу... Організації “Україна: У пастці пропагандистської війни. Покинуті. Розчаровані. Затавровані”.” Інтерн’юз, 16 лютого 2015 року. Режим доступу: http://www.internews.org/sites/default/files/resources/IDPs_eastern_Ukraine_needs_assessment_report_ 2015-02-Ukr.pdf. 57 Там же. 58 Там же. 59 “Позитивна дискримінація” стосується ситуацій, коли приймаючі громади бачать, що ВПО отримують особливі соціальні пільги і переваги, особливо якщо мешканці цих громад самі потребують допомоги. 56

Внутрішнє переміщення в Україні

громадянського суспільства, місцеві мешканці та діаспора заповнили ті прогалини, які залишила українська держава”60. 3. Збір даних щодо кількості та становища ВПО Відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України № 298-р “Про затвердження плану додаткових заходів з тимчасового розміщення громадян України, які переселяються з Автономної Республіки Крим та м. Севастополя в інші регіони України” (від 1 квітня 2014 року), з самого початку кризи внутрішнього переміщення регіональним органам (штабам), відповідальним за розміщення громадян, які переселяються з Криму та Севастополя в інші регіони України, було доручено вести реєстр таких громадян61. Ці органи повинні були щоденно інформувати Міжвідомчий координаційний штаб про кількість громадян, розміщених у визначених регіональними штабами приміщеннях для тимчасового проживання. Впродовж майже шести місяців цей паперовий реєстр, що його вели спеціалісти ДСНС, слугував єдиним зведеним джерелом інформації про ВПО та їхні житлові умови. Відповідно ВПО, які не зверталися за житлом у виділених державою приміщеннях, не вносили у реєстр ДСНС. Відтак вони просто “випали” з поля зору держави і майже у повному складі були проігноровані державою в контексті заходів зі збору даних про ВПО. До запровадження спеціалістами Мінсоцполітики електронної системи обліку уряд не вживав жодних додаткових заходів для збору інформації про проблеми внутрішньо переміщених осіб (опитування, перепис тощо). Державний облік ВПО значною мірою покладається на радянські традиції, зокрема щодо використання системи реєстрації місця проживання – так званої “прописки”. За цією системою громадяни були зобов’язані отримувати внутрішні паспорти, “прив’язані” до постійного житла. Відповідно до цієї системи, а також в межах чинного режиму обліку правовий статус особи і її доступ до соціальної допомоги і пільг безпосередньо пов’язаний з її місцем проживання62. Оскільки зміна офіційного місця проживання у паспорті є доволі громіздким процесом, реєстрація ВПО вважається одним із способів поєднати постійне та тимчасове місце проживання особи під час переміщення63.

“Україна: У пастці пропагандистської війни. Покинуті. Розчаровані. Затавровані”.” Інтерн’юз, 16 лютого 2015 року. Режим доступу: http://www.internews.org/sites/default/files/resources/IDPs_eastern_Ukraine_needs_assessment_report_ 2015-02-Ukr.pdf. 61 Текст розпорядження доступний за посиланням: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/298-2014%D1%80. Варто відзначити, що це Розпорядження втратило чинність 26 червня 2014 року після ухвали нового Розпорядження Кабміну № 588-р “Питання соціального забезпечення громадян України, які переміщуються з тимчасово окупованої території та районів проведення антитерористичної операції”. 62 “Аналітична записка щодо обліку ВПО в Україні”, Кластер з питань правового захисту, Україна, 25 травня 2015 р. 63 Там же. 60

Внутрішнє переміщення в Україні

Наприкінці грудня 2014 року уряд розпочав перехід від “паперової” методології ДСНС щодо обліку ВПО до електронної системи, що її адмініструє Мінсоцполітики: вона дозволяє набагато швидше відстежувати та компонувати дані. Мінсоцполітики використовує формальну реєстраційну процедуру, в рамках якої інформація збирається в місцевих управліннях соціального захисту населення. Територіальні управління підсумовують офіційні подання та перевіряють дані на регіональному рівні. Після цього центральне управління узагальнює інформацію про реєстрацію ВПО на національному рівні. Перехід на нову систему призвів до зростання кількості зареєстрованих ВПО на 400 тис. осіб. З тих пір електронна система вважається ефективним і корисним засобом обліку64. Тим не менш певне занепокоєння викликає той факт, що існуюча система обліку ВПО не дозволяє точно розраховувати рух людей в реальному часі. Відтак відмінності між кількістю реальних та зареєстрованих ВПО є однією з найбільших перешкод для надання допомоги65. За даними Мінсоцполітики, 1,1 мільйон осіб були зареєстровані у статусі ВПО, а за інформацією УВКБ ООН ще 822 тисячі стали шукачами притулку в інших країнах66. Незважаючи на значну кількість офіційно зареєстрованих ВПО, залишається ще дуже багато тих, хто не потрапив у державну систему обліку вимушених переселенців через різноманітні проблеми і труднощі реєстрації. Під час останньої наради стосовно обліку ВПО учасники Кластеру з питань правового захисту вказали на низку проблем, що продовжують негативно позначатися на зборі даних про чисельність та становище ВПО67. 1. ВПО з числа ромського населення не реєструються через відсутність будьяких ідентифікаційних документів. 2. Мінсоцполітики не завжди дотримується послідовної процедури реєстрації, а соціальні працівники не поспішають допомагати переселенцям з цією процедурою. 3. Заходи, що зазвичай вважаються захисними (наприклад, вимога щодо доведення опікунства над дитиною) заважають реєстрації дітей без супроводу, дітей, які розлучилися з родиною і подорожують з далекими родичами чи іншими піклувальниками. 4. ВПО, які не потребують допомоги, не реєструються в системі Мінсоцполітики. Деякі з них уникають реєстрації через пов’язані з цим ризики (наприклад, самотні чоловіки призовного віку бояться бути мобілізованими). 5. Потенційно велику групу незареєстрованих ВПО можуть складати

“Аналітична записка щодо обліку ВПО в Україні”, Кластер з питань правового захисту, Україна, 25 травня 2015 р. 65 “Ukraine Multi-Sector Needs Assessment (MSNA) report,” Ukraine NGO Forum, March 30, 2015, http://acaps.org/img/documents/u-ukraine-multi-sector-needs-assessment-report-30-mar-2015.pdf. 66 “Аналітична записка щодо обліку ВПО в Україні”, Кластер з питань правового захисту, Україна, 25 травня 2015 р. 67 Там же. 64

Внутрішнє переміщення в Україні

переселенці з територій і населених пунктів, не включених у відповідні списки. Відповідно до законодавства ці особи не можуть вважатися ВПО. 6. Іноземці, особи без громадянства та мешканці територій, уражених конфліктом, які при цьому не мають відповідної відмітки (“прописки”) у паспорті, а також особи, які перемістилися на території, що контролюються незаконними збройними формуваннями, також не підпадають під офіційне визначення ВПО. Як наслідок, ці особи не отримують жодної підтримки від держави у зв’язку з переміщенням. 7. Кабмін вніс зміни у Постанову № 509 щодо обліку ВПО, запровадивши механізм перевірки фактичного місця проживання переселенців підрозділами Державної міграційної служби. У разі непідтвердження зазначених відомостей (адреси) Мінсоцполітики приймає рішення щодо зняття ВПО з обліку (вилучення з бази даних) та скасування відповідної довідки. Це доволі серйозна проблема, адже багато ВПО реєструються за тимчасовою адресою у сподіванні знайти краще і безпечніше житло. Крім того, деякі ВПО живуть у громадах, які не поспішають офіційно заявляти про присутність у них переселенців. Домовласники, які офіційно здають житло, зобов’язані сплачувати 15-відсотковий податок на прибуток. Намагаючись уникнути “зайвих” платежів фактично майже всі приватні власники житла усно домовляються зі своїми орендарями. Оскільки такі домовленості є неформальними (і незаконними), власники не хочуть повідомляти про те, що в їхніх квартирах чи будинках мешкають ВПО. У свою чергу, це не дозволяє ВПО зареєструватися, адже вони не можуть надати документи з адресою. 8. Зміни до Постанови № 509 також можуть вплинути на пенсіонерів з числа ВПО, які хотіли б стати на облік для отримання пенсій. Коли уряд перестав виплачувати соціальну допомогу тим, хто мешкає на тимчасово неконтрольованих територіях, чимало пенсіонерів були змушені “виїхати” з дому і зареєструватися у якості ВПО по інший бік лінії розмежування, щоб мати змогу отримувати свої виплати. Оскільки пенсії виплачуються раз на місяць, пенсіонери змушені регулярно курсувати між своїм постійним помешканням в захоплених бойовиками районах та тимчасовим житлом просто для того, щоб отримати пенсію. Цей процес, коли пенсіонери буквально на день приїжджають на контрольовані території за пенсіями, називають “пенсійним туризмом”. Після запровадження перевірок адрес багато таких “туристів”, які не мають реальних адрес чи житла на контрольованій території, ризикують втратити свої виплати та компенсації, які нерідко залишаються для них єдиним джерелом для існування. За деякими оцінками, зміни до Постанови № 509 можуть призвести до зменшення кількості ВПО на 20-30 відсотків. Наразі важко оцінити, скільки людей потерпають через проблеми з реєстрацією, або не стають на облік з різних причин. Мінсоцполітики отримує приблизно 100 скарг на тиждень, хоча не усі вони стосуються реєстрації, а деякі скарги на повільність процедури повторюються. Внутрішнє переміщення в Україні

Уряд не тільки стикнувся з численними проблемами запровадження ефективної та дієвої системи реєстрації та обліку ВПО, але й не зміг зробити зібрані дані надбанням громадськості. На сьогодні не було опубліковано жодної інформації про характеристики зареєстрованих ВПО (вік, стать тощо) і не було підготовлено загального профілю переміщеного населення. 4. Організація навчання щодо прав ВПО З усіх 12 кроків найменше здобутків було зафіксовано за напрямком підготовки представників державних та місцевих органів влади стосовно прав ВПО. В Україні наразі не існує і не планується впровадження системи навчання держслужбовців, відповідальних за різні проблеми внутрішнього переміщення. Хоча чиновники Мінсоцполітики, представники Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та службовці Міністерства внутрішніх справ іноді беруть участь в роботі Системи кластерів ООН в Україні і відвідують публічні заходи (“круглі столи”, конференції тощо), не варто вважати це участю у спеціальних навчальних курсах з проблем ВПО. Відсутність спеціалізованої підготовки помітна практично в усіх аспектах намагань уряду допомогти та підтримати ВПО. Вітчизняні та міжнародні НУО, а також організації системи ООН реалізують чимало навчальних програм для власних співробітників, активістів, волонтерів та добровольців, які допомагають ВПО, проте ці заходи не координуються урядом, а їхня реалізація цілком і повністю залежить від можливостей та бажання організацій продовжувати навчання. Більше того, держслужбовці вкрай нечасто погоджуються брати участь в навчальних заходах, організованих НУО. 5. Створення правових засад для забезпечення прав ВПО Відповідно до Статті 75 Конституції України68, Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні з повноваженням ухвалювати закони, чиє виконання є обов’язковим по усій території країни. Відповідно до Статті 116 Конституції Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Конституції і законів України, актів Президента України та вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Далі Конституція встановлює (Стаття 117), що постанови і розпорядження Кабінету Міністрів в межах своєї компетенції є обов’язковими до виконання. Це означає, що закони України (приймаються виключно парламентом) – це нормативно-правові акти найвищої юридичної сили. Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів як найвищого органу виконавчої влади – за інструменти політики, покликані забезпечити виконання ухвалених законів і також є обов’язковими. Законопроект 4490a-1 Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб було розроблено влітку 2014 року за активної участі НУО, що надають 68

Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/paran4404#n4404.

Внутрішнє переміщення в Україні

правову, гуманітарну та психосоціальну підтримку вимушеним переселенцям. Робоча група, до складу якої увійшли правозахисники та юристи, представила законопроект в парламенті 28 серпня 2014 року. Це був уже четвертий законопроект, що стосувався захисту прав і свобод ВПО. Попередні три були відхилені народними депутатами, або заветовані президентом Порошенком. Автори четвертого законопроекту врахували рекомендації та зауваження центральних органів виконавчої влади, парламентарів та Адміністрації Президента. Проте остаточний варіант закону, ухвалений 20 жовтня 2014 року, значною мірою відрізнявся від документу, що його підготували представники громадянського суспільства69. Наприклад, (1) іноземці та особи без громадянства були виключені з категорії осіб, що можуть бути визнані ВПО; (2) термін дії довідки про взяття на облік ВПО тепер обмежувався 6-ма місяцями (а не був безстроковим, як пропонували громадські активісти); (3) з документу було виключено всі положення стосовно гуманітарної допомоги та (4) чимало пунктів стосовно захисту майнових прав ВПО та дозволу на фінансування з державного бюджету. Закон, що його Президент підписав лише через місяць, набув чинності 22 листопада 2014 року. Важливо зазначити, що на момент набуття законом чинності в Україні за даними УПГК ООН налічувалося уже 472 605 ВПО. Таким чином, перший важливий закон, що визначав особливі права і свободи ВПО, було врешті-решт ухвалено парламентом аж через вісім половиною місяців після початку кризи внутрішнього переміщення, а кількість вимушених переселенців сягнула майже півмільйона осіб. Кабінет Міністрів України відреагував на проблему внутрішньої міграції значно швидше за парламент, проте недостатньо швидко, враховуючи серйозність ситуації. 1 жовтня уряд ухвалив відразу дві постанови: № 509 Про облік осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції, і № 505: Про надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг. Ці постанови уособлювали реакцію виконавчої влади на соціальну проблему, що з кожним днем ставала дедалі більш загрозливою. І дійсно, на момент прийняття цих нормативних актів в Україні уже було офіційно зареєстровано 379 тис. внутрішньо переміщених осіб. Ці люди селилися здебільшого у притулках, що їх виділяла держава, і не мали практично нічого – взуття, одягу, товарів першої необхідності, і найголовніше – особистих документів, які б дозволили їм влаштуватися на роботу, звертатися за медичними послугами, отримувати психосоціальну допомогу і соціальну підтримку. Перед ухваленням згаданих постанов громадські організації та вимушені переселенці організували низку кампаній для привернення уваги держави до масштабів проблеми70. Варто зазначити, що Постанови Кабміну № 505 та 509, що 69 70

Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1706-18. “Volunteer movement puts pressure on government to confront refugee crisis,” Kyiv Post, June 15, 2014,

Внутрішнє переміщення в Україні

нарешті упорядкували облік та систему виплат допомоги ВПО, були затверджені без необхідної законодавчої бази. Іншими словами, урядовці помітили, що переселенці незахищені на новому місці і ледве здатні підтримувати себе. Вони також побачили, що в країні немає відповідної правової бази, а парламентарям та чиновникам з президентської адміністрації бракує політичної волі та консенсусу. Відповідно Кабмін вжив заходів для запровадження потрібних механізмів. Урядовці визнали нагальність вирішення певних проблем, з якими стикаються переселенці, і вирішили започаткувати систему моніторингу на рівні держави з тим, щоб реєструвати ВПО та, використовуючи цей механізм, забезпечувати їх фінансовою допомогою і надавати можливість “стати на ноги” на новому місці. Кабмін вжив цих заходів попри той факт, що сам процес дещо суперечив базовим принципам права. Хоча ухвалення Кабміном Постанов № 505 та 509 дійсно допомогло ВПО, задовга затримка з прийняттям законів про права і свободи внутрішньо переміщеного населення призвела до появи значної кількості правових прогалин у захисті ВПО та спричинило відмінності у впровадженні програм. Далі, через брак інституційного розуміння та стратегічного мислення стосовно складності проблеми внутрішнього переміщення, чимало пунктів і положень Постанов № 505 та 509 суперечать Керівним принципам з питань щодо переміщення осіб всередині країни та базовим нормам міжнародного права у сфері прав людини. Зокрема, найбільш проблемним є: (1) виключення з правового визначення “внутрішньо переміщених осіб” іноземців та осіб без громадянства у якості тих, хто може бути визнаний ВПО: це позбавляє їх можливості отримувати державну допомогу та інші послуги, що є доступними виключно офіційно зареєстрованим ВПО; (2) використання “прописки” (тобто внутрішнього паспорту) як єдиного прийнятного способу довести факт переміщення; (3) неспроможність отримати призначену для ВПО державну допомогу без паспорту як документа, що посвідчує особу; (4) відсутність процедур надання ВПО базової допомоги (житло, харчування, медична допомога тощо) до завершення процедури їх офіційної реєстрації; та відсутність механізму забезпечення права ВПО на безпечну компенсацію втраченого та/або пошкодженого майна. Станом на початок травня 2015 року народні депутати зареєстрували низку законопроектів, що передбачають зміни і поправки до уже прийнятих законів про права і свободи ВПО і мають на меті приведення їх у відповідність до Керівних принципів. Поки що жоден з цих законопроектів не виносився на пленарний розгляд.

http://www.kyivpost.com/content/ukraine/volunteer-movement-puts-pressure-on-government-to-confrontrefugee-crisis-351938.html.

Внутрішнє переміщення в Україні

6. Розроблення національної політики щодо внутрішнього переміщення Незважаючи на прийняття закону “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб”71, залишається ще чимало питань стосовно прав і соціального захисту ВПО. Хоча більшість вимушених переселенців сподіваються невдовзі повернутися до своїх домівок, важливо зрозуміти і визнати той факт, що для багатьох з них переміщення може затягнутися. Стаття 2 згаданого закону гарантує право внутрішньо переміщених осіб на повернення до їх покинутого місця проживання в Україні та їх реінтеграції. При цьому закон не гарантує інтеграції ВПО в інших частинах України, як цього вимагають міжнародні стандарти, зокрема, Керівні принципи72. Відсутність єдиної національної політики з питань внутрішнього переміщення часто призводить до суперечливих і навіть протилежних рішень на найвищому рівні. Одним з прикладів цього є суттєві відмінності між законом про права і свободи ВПО та Постановами Кабміну № 505 та 509. Наприклад, визначення ВПО у цих документах є різним, як і назва документу (довідки), що видається вимушеним переселенцям; постанови уряду не вимагають від ВПО обов’язкової реєстрації на новому місці проживання, а закон – вимагає; у законі немає жодного слова про забезпечення переселенців щомісячною допомогою для покриття витрат на проживання та оплату житлово-комунальних послуг, у той час, як цей пункт включено в саму назву Постанови № 505. Більше того, окремі міністерства лише на початку 2015 року почали готувати стратегічні документи стосовно конкретних проблем, з якими стикаються ВПО. Наприклад, спеціалісти Мінсоцполітики за участі науковців підготували проект Програми працевлаштування та професійного навчання внутрішньо переміщених осіб на 2015 – 2016 роки73. Ця програма покликана розширити можливості для працевлаштування та підвищити конкурентоздатність ВПО на ринку праці, забезпечуючи їх професійним навчанням. На виконання розпоряджень Кабінету Міністрів України Мінсоцполітики також розробило проект Комплексної державної програми інтеграції, соціальної адаптації та захисту і реінтеграції внутрішньо переміщених осіб на 2015-2016 роки74. Ц програма передбачає співпрацю державних органів на всіх рівнях, а також вимагає залучення місцевих органів влади, освітніх та культурних організацій й НУО для вирішення деяких проблем ВПО.

Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1706-18. “Доповідь Управління верховного комісара ООН щодо ситуації з правами людини в Україні (1 грудня 2014 – 15 лютого 2015), лютий 2015 р. Документ англійською мовою. Режим доступу: http://www.ohchr.org/Documents/Countries/UA/9thOHCHRreportUkraine.pdf. 73 Режим доступу: http://www.mlsp.gov.ua/labour/control/uk/publish/article%3Bjsessionid=B73BD79906263E0A3BDFC7B9F C0E78AF.app2?art_id=172089&cat_id=107177. 74 Режим доступу: http://www.mlsp.gov.ua/labour/control/uk/publish/article?art_id=169301&cat_id=169302 71 72

Внутрішнє переміщення в Україні

Програма реалізуватиметься за напрямками:  правовому - надання правової допомоги, підвищення рівня правової грамотності серед внутрішньо переміщених осіб;  соціальному - підтримка статутної діяльності громадських об’єднань ВПО, здійснення матеріальної підтримки внутрішньо переміщених осіб;  медичному – збереження здоров’я внутрішньо переміщених осіб, створення умов для медичного обслуговування;  транспортно-побутовому – забезпечення належного надання транспортних послуг для евакуації та інших потреб ВПО;  патріотично-виховному – виховання та розвиток патріотичних почуттів, сприяння духовному розвитку та настрою внутрішньо переміщених осіб. Обидва документи готувалися в умовах інтенсивних консультацій з ключовими зацікавленими сторонами, як-от НУО, донори, народні депутати, ВПО та місцеві органи влади. Втім, станом на початок травня 2015 року ці документи поки що не були ухвалені, ні як закони (Верховною Радою), ані постанови (Кабміном). 7. Призначення єдиного координуючого органу з питань ВПО З початку процесів внутрішнього переміщення у березні 2014 року75 вище керівництво України здійснило кілька спроб створити координуючий орган з повноваженнями щодо надання допомоги та захисту внутрішньо переміщеним особам та іншим категоріям населення, постраждалим внаслідок конфлікту, по усій території країни. З огляду на це Кабінет Міністрів України ухвалив Розпорядження № 298-р “Про затвердження плану додаткових заходів з тимчасового розміщення громадян України, які переселяються з Автономної Республіки Крим та м. Севастополя в інші регіони України”, що набрало чинності 1 квітня 2014 року76. Зазначений документ передбачав створення регіональних штабів під керівництвом голів обласних та Київської міської держадміністрацій, які б опікувалися питаннями і проблемами внутрішнього переміщення. У червні 2014 року регіональні штаби було трансформовано в Міжвідомчий координаційний штаб, який очолив колишній Віцепрем’єр міністр і Міністр регіонального розвитку (сьогодні – голова Верховної Ради України). Наприкінці 2014 року відповідні функції було передано до Державної служби України з надзвичайних ситуацій, що виявилося неефективним кроком. Кабінет Міністрів України ухвалив низку інших документів. Наприклад, своєю Постановою № 297, “Про Державну службу України з питань Автономної республіки Крим, міста Севастополя та тимчасово переміщених осіб” (від 17 липня 2014 року) Кабмін запропонував створити нову агенцію, яка б займалася дотичними до конфлікту питаннями. Незабаром у Постанову були внесені зміни, що обмежили повноваження, обсяги і сферу діяльності цієї агенції. “United Nations Human Rights Monitoring Mission Deployed to Crimea amid Crisis between Russia Federation, Ukraine, Security Council Told,” Security Council 7144th Meeting: SC/11328, March 19, 2014, http://www.un.org/press/en/2014/sc11328.doc.htm. 76 “Правові документи”, УВКБ ООН в Україні, 12 травня 2015 року. Режим доступу: http://unhcr.org.ua/uk/resursi/pravovi-dokumenti-m. 75

Внутрішнє переміщення в Україні

Після прийняття 22 жовтня 2014 року Постанови №625 Державну службу України з питань Автономної республіки Крим, міста Севастополя та тимчасово переміщених осіб було перейменовано. Крім того, Кабмін ухвалив Постанову № 655, “Деякі питання Державного агентства з питань відновлення Донбасу” (від 26 листопада 2014 року). Проте, станом на 1 травня 2015 року жодна з цих програм не була реалізована на практиці. У разі створення Державна служба займалася б виключно економічними та безпековими питаннями, пов’язаними з анексією Кримського півострова (наприклад, врегулювання експортно-імпортних операцій з Кримом, розробка норм перетину адміністративного кордону тимчасово окупованої території тощо). При цьому агенція не опікувалася б питаннями забезпечення прав людини ВПО. Змінивши назву Державної служби, Кабмін дав чіткий сигнал про те, що потреби ВПО більше не є пріоритетною сферою інтересів Державної служби. Головними недоліками Державної служби є наступне: 

Сфера діяльності та відповідальності агенції не охоплює захист внутрішньо переміщених осіб та інших категорій населення, постраждалих внаслідок конфлікту.



Агенція підпорядковується Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіонбуд) – єдиному центральному органу виконавчої влади з повноваженнями, що стосуються сприяння розвитку місцевих громад та державних житлових програм. Агенція має відповідати за виконання Кабміном положень, визначених Статтею 10 Закону України “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб”77 щодо координації та контролю діяльності із забезпечення захисту ВПО. Відтак було б доцільніше, якби зазначена агенція підпорядковувалася безпосередньо Кабінету Міністрів України, а не Мінрегіонбуду. Державна служба з питань Автономної республіки Крим, міста Севастополя та тимчасово переміщених осіб існує лише віртуально. Варто зазначити, що буквально через три місяці після створення цю агенцію було перейменовано: Кабмін прибрав з її назви “тимчасово переміщених осіб”, а також відповідні обов’язки.



Таким чином, з початку кризи внутрішнього переміщення минуло вже більше року, а в Україні й досі немає державної структури, головним завданням і обов’язком якої була б координація національних зусиль в інтересах ВПО. Державна служба, описана вище – це здебільшого “будівельна структура”, відповідальна за відновлення знищеної інфраструктури, і аж ніяк не за забезпечення прав вимушених переселенців. Головними перешкодами до створення такого органу є брак політичної волі, дефіцит фінансових ресурсів, небажання уряду визнати внутрішнє переміщення нагальною проблемою, а також вагання керівництва держави з приводу звернення до міжнародної спільноти за професійними порадами. “Правові документи”, УВКБ ООН в Україні, 12 травня 2015 року. Режим доступу: http://unhcr.org.ua/uk/resursi/pravovi-dokumenti-m. 77

Внутрішнє переміщення в Україні

8. Сприяння включенню проблематики внутрішнього переміщення у роботу національних інститутів з прав людини Національні інститути з прав людини в Україні представлені двома структурами: Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (обмудсман) та Уповноважений Президента України з прав дитини (дитячий обмудсман). Роль Уповноваженого з прав людини в питаннях внутрішнього переміщення можна без вагань описати двома словами “надзвичайно активна”. З самого початку процесів вимушеного переміщення Секретаріат омбудсмана та регіональні координатори були повністю задіяні у моніторингу становища ВПО та інших постраждалих категорій населення, невтомно шукаючи рішення проблем, що виникали. Стосовно внутрішнього переміщення діяльність обмудсмана зосереджена на кількох напрямках: -

Участь у розробці та подальший моніторинг національної правової бази щодо внутрішнього переміщення. У жовтні 2014 року Уповноважений з прав людини публічно підтримала прийняття Закону України “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб”, що розроблявся здебільшого громадськими організаціями, що працюють з ВПО, у т.ч. “Право на захист”. Крім того, Секретаріатом обмудсмана було організовано кілька заходів, присвячених підготовці змін до постанов Кабміну стосовно обліку та соціальних виплат ВПО. 2015 року Уповноважений з прав людини рішуче засудила одноосібно запроваджений Службою Безпеки України Тимчасовий порядок здійснення контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів і вантажів вздовж лінії зіткнення у межах Донецької та Луганської областей, який створював неабиякі перешкоди для тих, хто залишався на окупованих територіях і намагався виїхати в безпечні та контрольовані урядом райони України. 2014 року обмудсман брала участь в розробці Національної стратегії у сфері прав людини78;

Моніторинг порушень прав людини на окупованій території Кримського півострова. Секретаріат обмудсмана також збирає приклади і випадки окремих ВПО та осіб, які постраждали внаслідок конфлікту, чиї права порушувалися, хоча ефективність реагування на ці порушення могла би бути вищою. Зважаючи на обмеженість можливостей національних інститутів з прав людини щодо захисту прав українського населення в Криму, Уповноважений Верховної Ради з прав людини рекомендує створити для цього міжнародні правозахисні місії;

Моніторинг порушень прав людини на уражених конфліктом неконтрольованих Україною територіях на сході країни. За цим напрямком омбудсман здебільшого працює через своїх регіональних координаторів, які у співпраці з агенціями системи ООН, вітчизняними та міжнародними НУО здійснюють моніторингові візити до місць проживання ВПО. Завдяки мережі

Доповідь Управління Верховного комісара ООН щодо ситуації з правами людини в Україні (1 грудня 2014 – 15 лютого 2015), лютий 2015 р. Документ англійською мовою. Режим доступу: http://www.ohchr.org/Documents/Countries/UA/9thOHCHRreportUkraine.pdf. 78

Внутрішнє переміщення в Україні

волонтерів Національного превентивного механізму омбудсман відстежує становище ВПО у закритих закладах (за виключенням окупованих та непідконтрольних територій). Як і Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, дитячий омбудсман активно долучається до оцінки ситуації і вирішення проблем дітей, постраждалих внаслідок конфлікту та / або внутрішнього переміщення. Зокрема дитячий омбудсмен тісно співпрацює з українськими НУО, що спеціалізуються на захисті прав дітей, відвідує місця проживання дітей з числа ВПО та звертається за міжнародною допомогою щодо вирішення конкретних проблем, від яких потерпають маленькі жертви конфлікту та / або вимушеного переміщення. Незважаючи на таку активність, змістовних результатів зусиль українських національних інститутів з прав людини поки що немає. Попри свою активну діяльність, омбудсмани ще не добилися реального позитивного впливу на життя ВПО. 9. Забезпечення участі ВПО у процесі прийняття рішень З початку кризи внутрішнього переміщення українські державні структури та неурядові гравці зосередили свої зусилля на забезпеченні найбільш нагальних потреб ВПО, навіть не намагаючись залучити самих переселенців у процеси вироблення та прийняття рішень, принаймні на місцевому рівні. Тим не менш, ВПО почали діяти за власною ініціативою, створюючи громадські організації та волонтерські об’єднання, або просто координуючи діяльність пунктів (центрів) тимчасового розміщення ВПО. Деякі організації, що утворилися на самому початку конфлікту, сьогодні стали шанованими та впливовими членами громадянського суспільства. З часом активні ВПО змогли налагодити зв’язки з місцевими органами влади (у т.ч. з облдержадміністраціями, міськими радами і місцевими підрозділами міністерств) та почали створювати неофіційні громадські ради, що тісно співпрацювали з державними структурами і навіть впливали на їхні рішення. Зрозуміло, що успішність таких ініціатив зазвичай залежить від бажання влади йти назустріч активістам, а також від наполегливості останніх. На щастя, останнім часом влада стає дедалі більш відкритою у сенсі співпраці з громадянським суспільством загалом і зі спільнотою внутрішньо переміщених осіб зокрема. Ще одним дієвим способом участі ВПО у процесах вироблення рішень є участь в громадських слуханнях, що їх організовують профільні комітети Верховної Ради (наприклад, Комітети з питань прав людини, соціальної політики, бюджету тощо). Втім, такі слухання відбуваються нечасто і як правило – за ініціативою чи на прохання впливових гравців громадянського суспільства. Загалом ВПО не запрошують на такі події, проте представники НУО, які представляють інтереси вимушених переселенців, іноді можуть потрапити на засідання. Теоретично інтереси ВПО з Криму та сходу України мають представляти народні депутати, які обиралися в тих регіонах. Однак зважаючи на те, що таких обранців дуже мало і Внутрішнє переміщення в Україні

вони не мають досвіду і знань у питаннях ВПО, адвокаційні заходи зазвичай ініціюють інші парламентарі79. Хоча українська держава не заважає вимушеним переселенцям брати участь у процесах вироблення рішень, вона не запропонувала жодних стратегій чи програм, які б забезпечували врахування думок, поглядів та ідей ВПО у конструктивний та послідовний спосіб. 10. Підтримка довготривалих рішень Національна влада несе основну відповідальність за забезпечення права ВПО на довготривалі та сталі рішення, визначені Керівними принципами 28-30 (Принципи, що стосуються повернення, розселення та реінтеграції). Проте донедавна лише неурядовий сектор в Україні опікувався питаннями планування довготривалих рішень в інтересах ВПО, зведених у План гуманітарного реагування для України, підготовленого Гуманітарною групою в Україні80. Брак політичної волі серед урядовців значною мірою гальмує створення та запровадження сталих рішень для ВПО. Урядові знадобився майже рік для підготовки проекту Комплексної державної програми інтеграції, соціальної адаптації та захисту і реінтеграції внутрішньо переміщених осіб на 2015-2016 роки81. Цей документ і досі очікує на експертну оцінку НУО, що спеціалізуються у соціальній політиці та законодавстві: лише після цього його можна буде передати у Кабмін на затвердження. Метою запропонованої Програми є вирішення основних проблем внутрішньо переміщених осіб, зменшення соціальної напруги серед них, у зв’язку зі складністю соціально-економічних обставин, які їх оточують, забезпечення соціальної, фізичної, медичної, психофізіологічної та матеріальної підтримки внутрішньо переміщених осіб, забезпечення їм належних умов життєдіяльності та стимулювання до повернення на постійні місця проживання. Проте відсутність покрокового плану виконання програми є ризиком, що загрожує підірвати зусилля уряду в цьому напрямку. Попри безперервні зусилля громадських організацій переконати керівництво країни ухвалити правові засади щодо забезпечення прав ВПО (у т.ч. стосовно житла, землі та майна), не варто очікувати таких правових змін у найближчому майбутньому. 2014 року неурядовий сектор закликав парламент ухвалити законопроект 2167, що забезпечує права ВПО, зокрема у частині компенсації вартості пошкодженого майна. На момент публікації цього звіту законопроект так і не отримав підтримки уряду через його небажання виділяти додаткові кошти на потреби ВПО, навіть якщо це матиме довгострокові наслідки.

З 422 народних депутатів України наразі лише 29 (або 7 відсотків) представляють Крим і Донбас (Луганську і Донецьку області). 80 “План гуманітарного реагування (переглянутий) для України – 2015, Гуманітарна група в Україні, лютий 2015 р. Режим доступу: https://www.humanitarianresponse.info/en/system/files/documents/files/ukraine_hrp_2015%20final_Ukr_0.pdf. 81 Режим доступу: http://www.mlsp.gov.ua/labour/control/uk/publish/article?art_id=169301&cat_id=169302. 79

Внутрішнє переміщення в Україні

З огляду на бойові дії, що продовжуються на сході України, навряд чи варто очікувати повномасштабного повернення ВПО до своїх домівок у найближчому майбутньому. Ті, хто дійсно робить спроби повернутися додому, зазвичай отримує підтримку неурядового сектору. Для тих переселенців, чиє майно було знищене, або хто з різних причин не поспішає повернутися додому, інтеграція у життя місцевих громад, де вони наразі мешкають, може стати життєздатним та продуктивним рішенням. На превеликий жаль, ні Мінсоцполітики, ані місцеві НУО не мають необхідних знань та навичок для запровадження механізмів широкомасштабної інтеграції. Таким чином, навіть незважаючи на розпочате Мінсоцполітики планування майбутніх інтеграційних заходів82, Міністерству варто визнати пріоритетність консультацій з міжнародними організаціями з компетенцією в галузі керування інтеграційними програмами. Наприклад HIAS, міжнародна неурядова структура, що працює в Україні, наразі розглядає можливість запровадження програми консультацій, що допоможе урядові України спланувати подальші кроки у цьому напрямку. 11. Виділення відповідних ресурсів для вирішення проблеми Ослаблена збройним конфліктом, українська держава наразі не володіє достатніми засобами та ресурсами для адекватного реагування на потреби ВПО. Для того, щоб виплачувати вимушеним переселенцям щомісячну фінансову допомогу, уряд заклав у бюджет на 2015 рік суму, еквівалентну 159 мільйонам доларів США. Проте цих коштів недостатньо для реалізації довгострокових і сталих рішень в інтересах ВПО. І оскільки виділених державою грошей недостатньо, місцева влада повинна самостійно вирішувати проблеми ВПО на місцях. Це створює неабиякий фінансовий тиск на місцеві ресурси, що неминуче вплине на ефективність та обсяги послуг і підтримки, доступних для вимушених переселенців. У лютому 2015 року Кабінет Міністрів України запропонував зміни до Державного бюджету, уможливлюючи виділення додаткових коштів на потреби ВПО83. Навіть за умов ухвалення цих пропозицій вони наберуть чинності не раніше 3-го кварталу 2015 року, а це може бути запізно для вирішення низки дуже серйозних питань, якот підготовка до майбутнього зимового сезону. Доволі довго керівництво України не поспішало з визнанням масштабності проблеми внутрішніх переселенців. Проте в 2015 році Президент Порошенко звернувся до міжнародних донорів з проханням надати Україні фінансову допомогу для вирішення їхніх проблем. Це звернення свідчить по зацікавленість держави у вирішенні цих питань, проте уряд і досі не вжив заходів для приведення української правової бази стосовно внутрішнього переміщення у відповідність до Комплексна державна програма інтеграції, соціальної адаптації та захисту і реінтеграції внутрішньо переміщених осіб на 2015-2016 роки була підготовлена спеціалістами Міністерства соціальної політики України у травні 2015 року. 83 “Уряд пропонує зміни до Держбюджету для забезпечення тимчасово переміщених осіб”, Департамент інформації та комунікацій з громадськістю Секретаріату КМУ, 11 лютого 2015 р. Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=247943325&cat_id=244276429. 82

Внутрішнє переміщення в Україні

міжнародних стандартів, і саме це може серйозно вплинути на бажання і спроможність міжнародних донорських організацій надати потрібну фінансову допомогу. Станом на 1 травня 2015 року основна маса допомоги для внутрішньо переміщених осіб надійшла не від держави, а якраз від міжнародних НУО: Норвезької та Данської рад у справах біженців, “People in Need” та “Save the Children”, організацій структури ООН, а також від вітчизняних громадських об’єднань, зокрема, БФ “Східне серце” та Фонду Ріната Ахметова. 12. Співпраця з міжнародною спільнотою у випадках нестачі внутрішніх можливостей держави Станом на 1 травня 2015 року рівень готовності українського уряду до співпраці з міжнародним співтовариством щодо проблем ВПО залишається низьким. У багатьох випадках успіх партнерств між органами влади та міжнародними організаціями надміру залежить від особистих стосунків, а не покладається на системний підхід, здатний призвести до налагодження позитивних та послідовних робочих відносин. На превеликий жаль, українська влада швидше зацікавлена в можливості отримання від міжнародних структур саме фінансової та матеріальної допомоги, і не приділяє достатньої уваги цінному досвіду та знанням, що їх можуть запропонувати ці організації в галузі розробки національних стратегій і сталих рішень для вирішення проблем внутрішнього переміщення та забезпечення прав ВПО. Крім того, через відсутність в Україні надійної та комплексної системи реєстрації та обліку ВПО, міжнародні організації поки не в змозі отримувати адекватні дані про переселенців та їхні потреби, що змушує ці структури витрачати чимало часу і зусиль на самостійний пошук такої інформації. З початку конфлікту в Україні минуло вже більше року, проте міжнародне співтовариство і досі стикається зі значними труднощами у безпосередньому наданні фінансової допомоги окремим ВПО та групам переселенців. Ця ситуація значною мірою спричинена положеннями Постанови Кабінету Міністрів України №535, що вимагає зарахування фінансової допомоги з-за кордону на державні рахунки, звідки вона згодом розподілятиметься між ВПО84. Водночас міжнародні організації наполягають на можливості застосовувати власні фінансові механізми, аби мати змогу відстежувати рух та використання виділених коштів. Організації, що здійснюють операції на сході України, постійно стикаються з труднощами, зумовленими бюрократією та правовими прогалинами (наприклад, обов’язкове оподаткування надання гуманітарної допомоги та інші непотрібні перешкоди, що затримують поставки продовольчих і непродовольчих товарів на території, що не контролюються урядом).

“Внутрішньо переміщені особи”, УВКБ ООН в Україні, Режим доступу: http://unhcr.org.ua/en/?option=com_content&view=article&layout=edit&id=1293. 84

Внутрішнє переміщення в Україні

А К Л Ю Ч Н І

І Р К У В А Н Н Я

Цей аналіз – спроба спроектувати 12 кроків Параметрів відповідальності національної влади на підхід українського уряду до усіх етапів й аспектів внутрішнього переміщення: від, власне, запобігання вимушеному переселенню до розробки довготривалих та сталих рішень. Дослідження з’ясувало, що національна відповідь не змогла досягти бажаних цілей за всіма аспектами, за винятком хіба що залучення національних інститутів з прав людини. Наприклад, системи реєстрації обліку мають чимало вад, адекватних навчальних програм майже чи взагалі не існує, а уряд надто повільно запроваджує механізми та політику забезпечення дотримання прав вимушених переселенців. На цих та інших проблемах наголосив і Чалока Бейяні, Спеціальний доповідач ООН з прав людини ВПО під час свого візиту в Україну у вересні 2014 року85. Втім, важливо визнати і той факт що дотепер ще жодна країна світу не змогла повністю виконати всі свої зобов’язання перед ВПО, принаймні впродовж першого року великомасштабних переміщень населення. Вважається, що деякі уряди мають доволі потужну політику щодо ВПО – йдеться, зокрема, про Колумбію, Уганду, Грузію та Кенію – проте розробити та впровадити ці підходи країнам вдалося лише через кілька років, протягом яких потреби великої кількості людей взагалі ігнорувалися чи вирішувалися неналежним чином. Дослідження, проведене фахівцями проекту Брукінгс щодо виконання параметрів 15 окремими урядами, показало, що найголовнішим окремим чинником є політична воля. “Ми хотіли б наголосити на виключній важливості політичної волі у визначенні того, наскільки держава виконує свої зобов’язання перед ВПО. Уряди не завжди здатні контролювати чинники, що спричиняють переміщення, проте вони можуть вжити заходів для поліпшення життя та забезпечення дотримання прав ВПО. Якщо національні органи влади будуть переконані у важливості вирішення проблем внутрішнього переміщення, то вони зможуть здійснити ефективні кроки у відповідь на потреби переміщених осіб і підтримати довготривалі рішення”86. Тому, як з’ясували автори дослідження Інституту Брукінгс, зовсім не дивно, що політична воля, тобто готовність державних органів долучатися до вирішення проблем внутрішнього переміщення, нечасто мотивується суто альтруїстичними переконаннями, а, радше, побоюваннями політичного та безпекового характеру. Коли уряд бачить, що захист та допомога ВПО відповідає їхнім національним інтересам – безпеці, стабільності, економічному добробуту тощо – то урядовці більш схильні приймати відповідну політику. У спробах заперечити власну роль в ситуації, що викликала переміщення населення, деякі уряди навіть противилися “Україна: експерт ООН закликає до швидкого реагування на скрутну ситуацію з внутрішнім переміщенням осіб в умовах наближення зими”, Управління Верховного комісара ООН з прав людини, 25 вересня 2014 р. Режим доступу: http://un.org.ua/ua/information-centre/news/1910. 86 Elizabeth Ferris, Erin Mooney and Chareen Stark, “From Responsibility to Response: Assessing National Approaches to Internal Displacement,” Brookings-LSE Project on Internal Displacement, November 2011, http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2011/11/responsibilityresponse-ferris/from-responsibility-to-response-nov-2011.pdf, 301. 85

Внутрішнє переміщення в Україні

політиці щодо ВПО. Інші уряди не бажали визнавати масштабів переміщення, оскільки це вказало б на відсутність їхнього контролю за власними територіями або просто погіршило б їхній міжнародний імідж. Загалом, спроби вирішити проблеми внутрішнього переміщення за допомогою описаних у цьому документі 12 кроків – це не тільки правильно у сенсі захисту прав вимушених переселенців, але й правильно у політичному контексті. Тривале переміщення населення стримує економічний розвиток країни. Великі групи нерозселених людей “у підвішеному стані”, що відчувають невдоволення та образу, здатні швидко перетворитися на неспокійну і навіть дестабілізуючу силу у суспільстві. Хоча усі 12 кроків є однаково важливими для належного реагування на проблеми ВПО, ми рекомендуємо керівництву України та її партнерам і друзям звернути особливу увагу на три пріоритетні напрямки: По-перше, призначити державний координуючий орган з проблем внутрішнього переміщення, та надати йому необхідні повноваження для виконання провідної ролі у вирішенні комплексу проблем ВПО. Наявність такого “лідера” серед державних структур сприятиме розробці потрібних законів, мобілізації ресурсів та підвищенню обізнаності. В ідеалі такий орган повинен тісно співпрацювати з громадянським суспільством та українськими національними інститутами з прав людини, які на сьогодні уже функціонують доволі ефективно. По-друге, інвестувати у підготовку та навчання державних службовців, насамперед стосовно базових міжнародних стандартів щодо ВПО, елементів якісного вироблення політики та безпосереднього надання послуг. Як це не сумно, проте сьогодні у світі щонайменше 50 країн стикнулися з проблемами внутрішнього переміщення населення внаслідок конфліктів, тому досвіду і знань про ефективні (і неефективні) підходи і програми для ВПО існує вдосталь. По-третє, зосередити увагу політики і програм для ВПО на пошуку довготривалих рішень, причому робити це негайно. Ситуація, що на сьогодні сталася в Україні з 1,5 мільйоном ВПО та жевріючим збройним конфліктом має всі ознаки того, що вимушене переміщення може тривати роками і навіть десятиліттями. Уряди майже всіх країн, де склалася схожа ситуація – а їх принаймні 40 – нарікають, що свого часу не подумали про сталі рішення і повернулися до цих питань лише тоді, коли криза тривала вже кілька років. А з часом рішення стає дедалі складнішим та дорожчим. Відтак Україні рекомендується створити оперативну групу з пошуку альтернативних рішень, провести дослідження життєздатності різних сценаріїв, та закликати міжнародні й місцеві громадські організації зробити все можливе і неможливе для знаходження сталих та довготривалих рішень в інтересах українських вимушених переселенців уже сьогодні.

Внутрішнє переміщення в Україні

1775 Massachusetts Ave, NW Washington, DC 20036 USA Web: idp@brookings.edu Twitter: @BrookingsIDP

Внутрішнє переміщення в Україні