Direito Financeiro Tributário by Vida Económica

ÍNDICE SIGLAS E ABREVIATURAS.......................................................... 11 APRESENTAÇÃO............................................................................. 13 INTRODUÇÃO 1. Atividade Financeira e Direito Financeiro.............................. 17 2. Finanças Públicas e Finanças Privadas.................................... 21 3. O Direito Financeiro como Disciplina Jurídica..................... 22 PARTE I – NORMAS ESTRUTURANTES E PRINCÍPIOS GERAIS FINANCEIRO-TRIBUTÁRIOS CAPÍTULO I – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS FINANCEIRO-TRIBUTÁRIOS 1. Dever de Contribuir e Equidade.............................................. 26 2. Princípio da Generalidade......................................................... 27 3. Princípio da Igualdade............................................................... 28 4. Princípios do Mínimo de Existência, do Não-Confisco e da Progressividade................................................................... 29 CAPÍTULO II – TITULARES DA COMPETÊNCIA FINANCEIRO-TRIBUTÁRIA 1. A Constituição e os Titulares da Competência Financeiro - Tributária....................................................................................... 31 2. Competências Financeiro-Tributárias da Assembleia da República.................................................................................. 31 5

DIREITO FINANCEIRO-TRIBUTÁRIO

3. Competências Financeiro-Tributárias do Governo.............. 33 4. Competências Financeiro-Tributárias das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais..................................... 35 5. Autoridade Tributária e Aduaneira...................................... 36 5.1. Órgãos de Autoridade Tributária e Aduaneira............ 37 5.2. Princípios e Instrumentos de Gestão da Autoridade Tributária e Aduaneira.................................................. 38 5.3. Sucessão da A.T. à D.G.C.I., à D.G.A.I.E.C. e à D.G.I.T.A.................................................................. 39 CAPÍTULO III – FONTES DO ORDENAMENTO JURÍDICO FINANCEIRO-TRIBUTÁRIO 1. Reserva da Lei em Matéria Financeiro-Tributária................. 42 2. Hierarquia Normativa................................................................ 44 2.1. Princípios Fundamentais do Direito............................. 45 2.2. Lei Constitucional............................................................ 45 2.3. Direito Comunitário........................................................ 45 2.4. Tratados Internacionais................................................... 47 2.5. Leis Ordinárias de Valor Reforçado.............................. 49 2.6. Leis e Decretos-Leis........................................................ 49 2.7. Decretos Legislativos Regionais..................................... 50 2.8. Regulamentos.................................................................... 51 3. Codificação Tributária............................................................... 52 CAPÍTULO IV – APLICAÇÃO DO ORDENAMENTO JURÍDICO FINANCEIRO-TRIBUTÁRIO 1. Eficácia Temporal das Normas Financeiro-Tributárias....... 55 2. Eficácia Espacial das Normas Financeiro-Tributárias.......... 58 2.1. Dupla Tributação Internacional..................................... 60 2.2. Convenções Modelo Uniformizadoras de Soluções para Casos Idênticos de Dupla Tributação............... 61 3. Interpretação do Ordenamento Jurídico Financeiro-Tributário 62 4. Integração das Lacunas............................................................. 64 6

índice

PARTE II – DIREITO FINANCEIRO CAPÍTULO I – ORÇAMENTO 1. Direito Orçamental.................................................................... 69 2. Regras da Organização do Orçamento................................... 75 2.1. Anualidade e Plurianualidade......................................... 76 2.2. Unidade e Universalidade............................................... 76 2.3. Não Compensação........................................................... 77 2.4. Não Consignação............................................................. 78 2.5. Especificação.................................................................... 78 2.6. Equilíbrio........................................................................... 80 3. Problemática Histórica do Equilíbrio Orçamental................ 83 4. Processo de Elaboração do Orçamento e da Proposta de Lei 87 5. Discussão e Votação do Orçamento....................................... 89 6. Execução do Orçamento........................................................... 90 7. Alterações Orçamentais............................................................. 93 8. Controlo Orçamental e Responsabilidade Financeira.......... 93 9. A Conta do Estado..................................................................... 95 10. Competência do Tribunal de Contas..................................... 97 CAPÍTULO II – SETOR PÚBLICO Estrutura do Setor Público Administrativo e do Setor Público Empresarial .......................................................................................... 101 1. Setor Público Administrativo................................................... 101 1.1. Administração Central..................................................... 102 1.2. Segurança Social............................................................... 106 1.3. Administração Regional.................................................. 108 1.4. Administração Local............................................................... 109 2. Setor Público Empresarial e Parcerias Público-Privadas (P.P.P.)........................................................................................ 111 2.1. Setor Público Empresarial (S.P.E.)................................ 114 2.2. Parcerias Público-Privadas (P.P.P.)................................. 116 CAPÍTULO III – DESPESA PÚBLICA. RECURSO AO CRÉDITO. DÍVIDA PÚBLICA 1. Despesa do Estado..................................................................... 119 7

DIREITO FINANCEIRO-TRIBUTÁRIO

2. Recurso ao Crédito..................................................................... 123 3. Dívida Pública............................................................................. 124 3.1. Espécies de Dívida Pública............................................. 125 3.2. Formas da Dívida Pública............................................... 127 3.3. Dívida Pública Excessiva. Resgate do Estado............. 129 PARTE III – DIREITO TRIBUTÁRIO E SISTEMA TRIBUTÁRIO PORTUGUÊS CAPÍTULO I – DIREITO TRIBUTÁRIO 1. Os Recursos Públicos em Geral............................................... 135 2. Caracterização Jurídica do Tributo e do Direito Tributário. 138 3. A Relação Jurídico-Tributária e a Obrigação Tributária Principal.................................................................................... 138 4. Nascimento da Obrigação Tributária...................................... 140 5. Estrutura do Facto Tributário; seus Elementos.................... 143 6. Classes de Factos Tributários. Momento em que surge a Obrigação Tributária............................................................ 145 7. Fundamento e Natureza do Facto Tributário........................ 147 8. Gestão Fiscal, Evasão Fiscal e Fraude Fiscal......................... 149 8.1. Medidas Antiabuso.......................................................... 152 8.2. Preços de Transferência.................................................. 154 9. Regime Jurídico da Arbitragem em Matéria Tributária. Tribunais Arbitrais Tributários (DL nº 10/2011, de 20 de janeiro)................................................................................. 157 10. Extensão do Facto Tributário. Benefícios Fiscais............... 159 10.1. Tipos de Benefícios Fiscais.......................................... 162 11. Definição e Classificação dos Tributos................................. 163 11.1. Definição de Tributo..................................................... 163 11.2. Classificação dos Tributos na Lei Geral Tributária... 163 11.3. Elemento Diferenciador das Distintas Espécies Tributárias..................................................................... 168 11.4. O Imposto e as suas Classes........................................ 172 12. Igualdade Tributária................................................................. 174 8

índice

13. Aproximação da Tributação à Realidade Tributária pela Contabilidade.......................................................................... 176 14. Estrutura e Dinâmica do Imposto......................................... 177 14.1. Incidência do Imposto: Matéria Coletável, Taxa e Coleta........................................................................... 177 14.2. Lançamento, Liquidação e Cobrança.......................... 178 CAPÍTULO II – SISTEMA TRIBUTÁRIO PORTUGUÊS 1. Conceito de Sistema Tributário................................................ 183 2. Antecedentes Históricos............................................................ 185 2.1. O Alvará Régio de 1641 e os Impostos até ao Século XIX................................................................ 185 2.2. Os Impostos em Portugal nos Século XX, até 30 de Novembro de 1988.................................................. 186 3. Atual Sistema Tributário............................................................ 189 4. Nível de Fiscalidade................................................................... 193 5. Estrutura Fiscal........................................................................... 195 PARTE IV – POLÍTICA FINANCEIRA 1. Finanças Clássicas....................................................................... 199 2. Finanças Intervencionistas........................................................ 200 3. Finanças da Disciplina Orçamental......................................... 202 3.1. Pacto de Estabilidade e Crescimento (P.E.C.)............. 204 3.2. Procedimento, no caso de violação da Disciplina Orçamental, por um Estado Membro....................... 205 BIBLIOGRAFIA................................................................................. 209

SIGLAS E ABREVIATURAS Ac. – Acórdão A.T. – Autoridade Tributária e Aduaneira A.T.C. – Acórdão do Tribunal Constitucional B.C.E. – Banco Central Europeu B.E.I. – Banco Europeu de Investimento B.P. – Banco de Portugal C.C. – Código Civil C.D.T – Convenção para evitar a Dupla Tributação C.F. – Controlador Financeiro C.I.E.C – Código dos Impostos Especiais sobre o Consumo C.I.M.I. – Código do Imposto Municipal sobre Imóveis C.I.M.T. – Código do Imposto Municipal sobre as Transações Onerosas de Imóveis C.I.R.C. – Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas C.I.R.S. – Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares C.I.S. – Código do Imposto de Selo C.I.S.V. – Código do Imposto Sobre Veículos C.I.U.C. – Código do Imposto Único de Circulação C.I.V.A. – Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado 11

DIREITO FINANCEIRO-TRIBUTÁRIO

C.P.C.I. – Código de Processo das Contribuições e Impostos C.P.P.T. – Código de Procedimento e de Processo Tributário C.R.P. – Constituição da República Portuguesa D.L. – Decreto-Lei D.R. – Diário da República E.B.F. – Estatuto dos Benefícios Fiscais E.T.A.F. – Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais F.M.I. – Fundo Monetário Internacional I.E.S.- Informação Empresarial Simplificada I.N.E. – Instituto Nacional de Estatística L.B.C.P. – Lei de Bases da Contabilidade Pública L.B.S.S, - Lei de Bases da Segurança Social L.E.O. – Lei de Enquadramento Orçamental L.F.L. – Lei das Finanças Locais L.F.R. – Lei das Finanças Regionais L.G.T. – Lei Geral Tributária O.C.D.E. – Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Económico R.G.T.A.L. – Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais R.I.T.I. – Regime do IVA nas Transações Intracomunitárias S.T.A. – Supremo Tribunal Administrativo T.C. – Tribunal de Contas U.E. – União Europeia V.P.T. – Valor Patrimonial Tributário

APRESENTAÇÃO Ao redigirmos este trabalho, guiou-nos a ideia de que Direito Financeiro e Direito Tributário convivem juntos. Unimos no livro aquilo que, na comunidade sociopolítica, anda unido. Aliás, não fomos pioneiros, porque já é prática habitual na vizinha Espanha e restante Europa. Foi nosso escopo exarar nesta obra as competências básicas a adquirir, na ótica do processo educativo de Bolonha, como condição sine qua non para ulteriores estudos da matéria. As Finanças esclarecem as necessidades coletivas a que urge responder e, através do Orçamento do Estado, equacionam as despesas a efetuar com as receitas a cobrar. Fica bem claro que, no conjunto da unidade do ordenamento jurídico, o Direito Financeiro-Tributário tem características específicas, desde logo pela reserva da lei formal, pela fiscalidade ou coactividade dos tributos e pelo respeito, garantias e segurança dos contribuintes. O leitor terá oportunidade de avaliar, criticamente, a reflexão que deixámos condensada nesta obra, dividida em quatro partes: - Parte Primeira, sobre as normas estruturantes, os princípios gerais, os 13

DIREITO FINANCEIRO-TRIBUTÁRIO

titulares, as fontes do ordenamento jurídico financeiro-tributário, a sua aplicação temporal e espacial; - Parte Segunda, sobre a problemática do equilíbrio orçamental de todo o setor público, o recurso ao crédito e a dívida soberana; - Parte Terceira, sobre o Direito Tributário e o atual Sistema Tributário Português, enquadrado na sua História e no presente contexto da capacidade económica contributiva dos portugueses; - Parte Quarta, com a apresentação de três breves visões da política financeira, dando relevo à circunstância da nossa integração na Europa Comunitária.

INTRODUÇÃO

1. ATIVIDADE FINANCEIRA E DIREITO FINANCEIRO É função do Estado a satisfação de determinadas necessidades coletivas da sociedade; umas exigem, para a sua satisfação, uma certa atividade do consumidor – são necessidades de satisfação ativa. Outras, para sua satisfação, não exigem qualquer atividade do consumidor – são necessidades de satisfação passiva. Para a satisfação das necessidades coletivas, o Estado propõe-se fornecer bens, mas o fornecimento de bens implica despesas; se a necessidade é de satisfação ativa, o fornecedor dos bens pode exigir um preço pela utilização deles, excluindo os que não podem ou não querem pagá-los; porém, se a necessidade é de satisfação passiva, o fornecedor dos bens já não pode exigir preço algum pela utilização deles, ficando à disposição de todos1. O Estado precisa de obter receitas, para cobrir as despesas, isto é, precisa de dinheiro, de meios de financiamento. Estes meios de financiamento são, fundamentalmente, os seguintes:

1. Para maior desenvolvimento, vd. RIBEIRO, J.J. Teixeira – Lições de Finanças Públicas, 5ª Ed.. Coimbra: Coimbra Editora, 1997, pp. 19 - 46.

DIREITO FINANCEIRO-TRIBUTÁRIO

- Receitas Patrimoniais São receitas efetivas provenientes do património mobiliário e imobiliário do Estado, com caráter corrente ou extraordinário, por exemplo, juros de depósito ou obrigações de que o Estado é titular, rendas de edifícios ou concessões, dividendos recebidos de empresas públicas, produto de alienação de imóveis, da venda de participações sociais em empresas e de bens que o próprio Estado produz (preços privados)2. - Receitas dos Impostos São prestações pecuniárias, de natureza corrente, efetivas e definitivas, com caráter coercivo e unilateral, sem contrapartida imediata e direta para quem paga, que revertem a favor do Estado, das Regiões Autónomas3, das Autarquias Locais4 ou outro ente público5.

2. O Decreto-Lei nº 280/2007, de 7 de agosto, regula a gestão dos bens imóveis dos domínios públicos do Estado, das regiões autónomas e autarquias locais, assim como a gestão dos bens imóveis do domínio privado do Estado e institutos públicos. 3. As Regiões Autónomas dispõem de poder tributário próprio e de poder para adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais [art.º 227º, nº 1, i), da C.R.P.]; dispõem de receitas fiscais nelas cobradas ou geradas [art.º 227º, nº 1, j), da C.R.P.] e de uma participação nas receitas tributárias do Estado. As relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas, de reserva absoluta da competência legislativa da A.R. [art.º 164º, t) da C.R.P.] estão definidas, atualmente, pela Lei de Finanças das Regiões Autónomas e pela Lei de Enquadramento Orçamental. A Assembleia da República acabou de aprovar a Lei Orgânica das Finanças das Regiões Autónomas (LO nº 2/2013, de 2 de setembro). 4. O art.º 238º, nº 4 da C.R.P. refere a existência de poderes tributários autárquicos; porém, no art.º 4º, nº 2, da Lei de Finanças Locais comina-se a nulidade para as deliberações que envolvam o exercício de poderes tributários ou determinem o lançamento de taxas não previstas na lei. São receitas tributárias municipais as elencadas no art.º 14º da Lei nº 73/2013, de 3 de setembro (Lei das Finanças Locais). Esta lei, que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, foi alterada pelas Leis números 82-D/2014, de 31 de dezembro, 69/2015, de 16 de julho e 132/2015, de 4 de setembro. 5. As contribuições especiais, exigidas ao sujeito passivo, pela obtenção de benefício ou aumento do valor dos seus bens, em resultado de obras públicas ou ampliação de serviços públicos ou pelo especial desgaste de bens públicos, ocasionados pelo exercício de uma atividade, são consideradas impostos, segundo o art.º 4º, nº 3, da Lei Geral Tributária (L.G.T.).

INTRODUÇÃO

- Taxas, Licenças e Preços Públicos São prestações pecuniárias, coercivas, efetivas e definitivas, de caráter corrente e de natureza bilateral, sinalagmáticas, por uma contraprestação específica (prestação concreta de um serviço público, utilização privativa ou individualizada de bens do domínio público ou remoção de um limite jurídico à atividade dos particulares), numa relação de proporcionalidade, para não se transformarem em impostos. Os Municípios podem criar taxas, nos termos do art.º 20º, nº 1, da Lei de Finanças Locais, e as Freguesias também, de acordo com o art.º 24º do mesmo diploma. - Receitas Creditícias São receitas resultantes do recurso a empréstimos, por parte do Estado, Regiões Autónomas6, Autarquias Locais7 e outros entes públicos, nos termos da Lei nº 7/98, de 3 de fevereiro. - Multas, Penalidades e Coimas São pagamentos efetuados ao Estado ou outros entes públicos, que não têm natureza de caráter contributivo, mas de penalização por infração a um regulamento ou outra disposição normativa, v.g., multas por infração ao Código da Estrada8.

6. As Regiões Autónomas podem contrair empréstimos públicos, de longo e curto prazo (dívida fundada e flutuante, respetivamente), nos limites do Capítulo I do Título III da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, subordinados ao limites do art.º 87º da L.E.O., de acordo com o Princípio da Estabilidade Orçamental. 7. Os Municípios também podem contrair empréstimos de curto, médio e longo prazo (art.º 49º e ss.. da L.F.L.), com os limites máximos previstos no art.º 52º, e as Freguesias apenas podem contrair empréstimos de curto prazo (art.º 55º da L.F.L.), igualmente com subordinação ao Princípio da Estabilidade Orçamental, previsto na Lei de Enquadramento Orçamental (artigos 10º - A e 82º e seguintes). 8. Adiante, falaremos, desenvolvidamente, dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas, previstos no DL nº 26/2002, de 14 de fevereiro, e ainda da classificação funcional das despesas públicas, prevista no DL nº 171/94, de 24 de junho.

DIREITO FINANCEIRO-TRIBUTÁRIO

As receitas patrimoniais e as resultantes de empréstimos são receitas voluntárias; os impostos, as taxas, as licenças e os preços públicos são receitas coativas. Como vemos, o Estado adquire receitas, transforma-as em despesas e isso dá origem a um complexo de relações entre os contribuintes e os agentes do Estado e destes entre si. As normas que regulam a obtenção, a gestão e o dispêndio dos meios financeiros públicos constituem o Direito Financeiro. O objeto do Direito Financeiro, entendido como parte da Ciência do Direito, não é a atividade financeira, simplesmente, mas sim enquanto aparece qualificada pelas notas conceptuais do jurídico – a realidade jurídico-financeira. É que as ciências não se distinguem pelo objeto material ou pela realidade que versam, mas pelo objeto formal próprio de cada uma. Assim, a economia financeira é parte das ciências económicas, a sociologia financeira é parte da sociologia e o Direito Financeiro é parte da ciência jurídica. Considerada no seu conjunto, a atividade financeira não é política, nem económica, nem sociológica, nem jurídica, de maneira exclusiva; há um objeto material comum, como, por exemplo, no caso do estudo da água, que é objeto material comum à física, à química e à geografia da água, mas estudado por cada uma destas ciências, segundo o seu próprio método e objeto formal. O Direito Financeiro, enquanto estuda o ordenamento jurídico-financeiro, como parte que é do ordenamento jurídico geral, pertence à Ciência do Direito, é parte sua e, como tal, autónomo da Política, da Economia e da Sociologia Financeira.

INTRODUÇÃO

Também é autónomo dos restantes ramos de Direito, porque é constituído por um conjunto de normas, relações suficientemente homogéneas, princípios jurídicos próprios, específicos e diferenciados dos outros setores jurídicos.

2. FINANÇAS PÚBLICAS E FINANÇAS PRIVADAS O Estado tem as suas Finanças e também os particulares têm as suas próprias finanças. Temos, por conseguinte, finanças públicas e privadas. Qual é a diferença? Os meios de financiamento dos particulares são, essencialmente, os preços contratados e recebidos; as despesas são pautadas pelas receitas que possam obter. Com o Estado, não é assim; este pode obrigar os cidadãos a entregar-lhe, sem contrapartida, parte do seu rendimento ou capital; pode cobrar receitas para pagar as despesas, com interesse público, que se propõe realizar. O espírito que domina o mundo das finanças privadas, ou seja, o mundo da economia, é muito diferente do espírito que domina o mundo das finanças públicas; as finanças das empresas visam a obtenção de lucros; as finanças do Estado visam a satisfação de necessidades meramente coletivas, no caso dos bens públicos; ou de necessidades, simultaneamente, coletivas e individuais, no caso dos bens semipúblicos.

DIREITO FINANCEIRO-TRIBUTÁRIO

3. O DIREITO FINANCEIRO COMO DISCIPLINA JURÍDICA O Direito Financeiro, entendido como parte da Ciência Jurídica, é a disciplina que estuda as normas relativas à atividade financeira e às relações criadas pela mesma. O Direito Financeiro é um ramo do Direito Público, isto é, um conjunto de normas objetivas e princípios jurídicos que disciplinam a atividade financeira do Estado, das Regiões Autónomas, das Autarquias Locais e dos restantes entes públicos; estuda e sistematiza as normas e princípios jurídicos, regula a estrutura, gestão e controlo das finanças públicas e as relações jurídicas daí derivadas. Os requisitos de unidade e homogeneidade da matéria e princípios específicos próprios, ao lado dos comuns a todos os ramos jurídicos, permitem falar, pelo menos, de autonomia do Direito Financeiro, embora não de independência, no contexto da unidade do ordenamento jurídico. É que a Ciência Jurídica é uma só, ainda que se desdobre em ramos, por motivos de especialização, como aqui, neste caso, de conjunto financeiro-tributário tão significativo. No sentido da autonomia do Direito Financeiro, são de salientar os artigos da C.R.P. que, incidentalmente, se referem a este sistema, mas sobretudo os que, diretamente, lhe dizem respeito – os arts. 101º a 107º. Em suma, os princípios gerais que regem o Direito Orçamental, o Direito Tributário, os poderes da administração tributária e as garantias dos contribuintes inserem-se neste ramo do Direito, um conjunto significativo, específico e autónomo, no contexto da unidade do ordenamento jurídico.