Uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/212
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2022/212
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 17 juni 2022 diende xxx (verder: verzoeker), een verzoek in bij de gemeente Nijlen om een afschrift te verlenen van ofwel: • het bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen ingediende beroepschrift van het college van burgemeester en schepenen, opgemaakt door xxx; • de motivatie van xxx om geen beroep aan te tekenen en de desbetreffende beslissing van het college van burgemeester en schepenen. Op 4 juli 2022 heeft de gemeente Nijlen het openbaarheidsverzoek van verzoeker afgewezen. Verzoeker diende op 7 juli 2022 beroep in bij de beroepsinstantie tegen deze weigeringsbeslissing van de gemeente Nijlen. Dit beroep werd geregistreerd bij de beroepsinstantie op 12 juli 2022. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek dateert van 17 juni 2022. De in beroep aangevochten beslissing van de gemeente Nijlen van 4 juli 2022 maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. Het ingediende beroep van verzoeker d.d. 7 juli 2022 is ingesteld binnen de decretaal voorgeschreven termijn, conform artikel II.48, §1, derde lid van het Bestuursdecreet en is bijgevolg ontvankelijk.
www.vlaanderen.be
Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
In haar beslissing van 4 juli 2022 weigerde de gemeente Nijlen om aan verzoeker een afschrift te verlenen van het gevraagde, omwille van wat volgt: “Indien bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen een procedure
wordt gestart, zal de griffie van de Raad mogelijke belanghebbenden daarvan inlichten. Zij kunnen desgevallend tussenkomen. Het verzoek tot openbaarheid van bestuur wordt, gelet op artikel II.35, 4° Bestuursdecreet, derhalve niet ingewilligd. Andere informatie, meer bepaald eventuele communicatie met onze advocaat of eventuele interne communicatie zullen wij niet bezorgen in het licht van de artikelen II.33, 3° Bestuursdecreet en II.35., 4° Bestuursdecreet” 2. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker diende op 7 juli 2022 beroep in tegen deze beslissing van de gemeente Nijlen en stelt:
“Op 9 mei 2022 beslist het schepencollege om beroep in te stellen bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Vermits blijkbaar geen beroep bij de RvVb werd ingediend behelsde mijn vraag inzake openbaarheid van bestuur ook de vraag om in kennis gesteld te worden van de desbetreffende beslissing van het schepencollege en de motivering daarvoor. Op deze vraag heb ik geen antwoord gekregen. Als voor een beslissing om beroep in te stellen bij de RvVb een beslissing van het schepencollege vereist is, is het evident dat om toch geen beroep in te stellen eveneens een beslissing van het schepencollege noodzakelijk is. Enerzijds moeten de beslissingen van het schepencollege worden medegedeeld , anderzijds is de motivering voor weigering op basis van art II. 35, 4° van het Bestuursdecreet ; “ De rechtspleging in een burgerlijk of administratief rechtsgeding en de mogelijkheid om een eerlijk proces te krijgen “ zonder voorwerp vermits er geen beroep bij de RvVb werd ingediend. Om deze reden vraag ik dan ook dat opdracht wordt gegeven de beslissing van het schepencollege om niet in beroep te gaan bij de RvVb te laten overmaken” 3. Toelichting door de gemeente Nijlen Om voldoende geïnformeerd te kunnen oordelen, heeft de beroepsinstantie de gemeente Nijlen om een reactie gevraagd. De gemeente Nijlen bezorgde volgende reactie aan de beroepsinstantie op 28 juli 2022:
“xxx vroeg een afschrift van ofwel het verzoekschrift dat namens de gemeente werd ingediend bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen in het dossier met OMV-referte xxx ofwel van de motivering van xxx om geen beroep in te stellen bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/212
pagina 2 van 5
Aangezien er inderdaad een jurisdictioneel vernietigingsberoep werd ingesteld namens de gemeente bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen, is er geen motivering voorhanden van xxx waarin wordt geadviseerd geen beroep in te stellen. Met andere woorden kon slechts het verzoekschrift zelf worden afgeleverd, nu er geen dergelijk advies bestaat. Er werd evenwel beslist geen afschrift van het verzoekschrift te bezorgen, waarbij de gemeente zich heeft beroepen op artikel II.35, 4° van het Bestuursdecreet. De gemeente was in dit concrete geval van oordeel dat haar recht om een eerlijk proces te krijgen op de helling kwam te staan door de openbaarmaking van het bestuursdocument. Immers wordt op die manier vroegtijdig een afschrift overgemaakt van het verzoekschrift dat bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen werd ingediend, en krijgt xxx daardoor meer tijd om het document door te nemen en vervolgens zijn schriftelijk standpunt ter zake beter voor te bereiden. De termijn voor het indienen van een schriftelijke uiteenzetting begint immers pas te lopen van zodra de betrokken partijen (hier: xxx) een officieel afschrift ontvangt van het verzoekschrift van de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Wanneer de Raad een onderzoek doet naar de mogelijk belanghebbende partijen in de procedure, en daarbij vaststelt dat xxx belanghebbende is, wordt aan haar automatisch een afschrift overgemaakt van het verzoekschrift. Zij krijgt op dat moment de kans om haar standpunt schriftelijk uiteen te zetten, waarbij de termijn daartoe (in principe 45 dagen) pas begint te lopen van zodra zij de aangetekende brief van de Raad ontvangt, samen met het afschrift van het verzoekschrift van de gemeente. Met andere woorden zou, indien zou blijken dat xxx belanghebbende is in de procedure, zij hoe dan ook een afschrift ontvangen van het verzoekschrift en zou zij naderhand de kans krijgen hierover schriftelijk standpunt in te nemen. Aangezien de gemeente ook gebonden is aan een strikte termijn van 45 dagen om haar beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen in te stellen, is het niet meer dan redelijk dat ook andere mogelijk belanghebbende partijen in de procedure geen “extra” termijn kunnen genieten door reeds vroeger – via een openbaarheidsvraag – een afschrift te verkrijgen van het verzoekschrift. Immers kan vanaf dat moment meteen worden gestart met de voorbereiding en opmaak van het schriftelijk standpunt van xxx. Nu de gemeente van oordeel is dat zij recht heeft op een eerlijk proces, en de andere partijen in de procedure daardoor slechts van een even beperkte termijn kunnen genieten als voor haar geldt, heeft de gemeente aldus beroep gedaan op voormelde uitzonderingsgrond. Tot slot kan nog worden benadrukt dat niet zeker was en is dat xxx als belanghebbende partij zou tussenkomen in de procedure bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Gelet daarop, is het niet opportuun een kopie van het verzoekschrift te bezorgen, aangezien dit documenten zijn die normaal niet publiek raadpleegbaar zijn. De rechtspositie van de gemeente wordt er immers in naar voren gebracht.” 4. Beoordeling door de beroepsinstantie Volgens artikel II.35 4° van het Bestuursdecreet moet een aanvraag tot openbaarmaking afgewezen worden als de overheidsinstantie van oordeel is dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van de rechtspleging in een burgerlijk of administratief rechtsgeding en de mogelijkheid een eerlijk proces te verkrijgen. Het gaat om een relatieve uitzonderingsgrond. Hierbij moet eerst onderzocht worden of de openbaarmaking het beschermde belang schaadt. Als er belangenschade is, moet vervolgens het te beschermen belang worden afgewogen tegen het belang van de openbaarheid. De openbaarheid mag dan enkel worden bevolen als daarmee een hoger belang wordt gediend dat zwaarder weegt dan het door de uitzonderingsgrond beschermde belang. De uitzonderingsgrond beoogt het eerlijk verloop van de rechtspleging te vrijwaren. Een essentieel onderdeel van het recht op een eerlijk proces is immers het beginsel van de “gelijkheid der wapens in een proces”. Dit beginsel van de wapengelijkheid houdt in dat elke partij het recht heeft haar argumenten te
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/212
pagina 3 van 5
doen gelden in omstandigheden die haar niet benadelen ten opzichte van de tegenpartij. De bestaansreden van voormelde uitzonderingsgrond ligt vooral bij het verhinderen dat de openbaarheid van bestuur, waaraan één partij onderworpen is, afbreuk zou doen aan de wapengelijkheid. Zonder deze uitzonderingsgrond zou één partij op grond van de openbaarheid van bestuur kunnen worden verplicht stukken in het gerechtelijk debat te brengen die tegen haar (of een andere aan openbaarheid onderworpen bestuursinstantie) zouden kunnen pleiten, daar waar de andere partij enkel die elementen die haar eis ondersteunen, kenbaar mag maken om het oordeel van de rechter te beïnvloeden. Deze uitzonderingsgrond is een correctief op de openbaarheid om te beletten dat een instantie zou worden verplicht in een rechtsgeding de tegenpartij informatie ter beschikking te stellen die vervolgens tegen haar (of een andere aan openbaarheid onderworpen bestuursinstantie) wordt uitgespeeld. De bedoelde uitzonderingsgrond mag evenwel niet op een abstracte manier worden ingeroepen zodat concreet moet worden aangetoond dat het gevraagde bestuursdocument verband houdt met een bestaand rechtsgeding en tegen een bestuursinstantie kan worden aangewend. De beroepsinstantie stelt in casu vast dat het voorwerp van het openbaarheidsverzoek betrekking heeft op een hangend administratief rechtsgeding, met name het verzoek tot vernietiging, ingediend door de gemeente Nijlen bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen, gericht tegen het besluit van de deputatie van de provincie Antwerpen dd. 31 maart 2022 houdende de weigering van de omgevingsvergunning aan xxx voor het oprichten van een rijwoning en een afzonderlijke autobergplaats op een terrein gelegen te xxx. Bijgevolg dient te worden onderzocht of de openbaarmaking van dit document het door het Bestuursdecreet beschermde belang van de wapengelijkheid kan schaden. De beroepsinstantie heeft onderzocht of de openbaarmaking van invloed zou kunnen zijn op het hangend rechtsgeding tussen de gemeente Nijlen en de deputatie van de provincie Antwerpen. De gemeente Nijlen toont alleszins niet aan dat dit het geval is. De beroepsinstantie meent dat er geen aanwijzingen zijn die erop wijzen dat de openbaarmaking van het verzoekschrift in casu de rechtspleging kan verstoren. Mogelijke inbreuken tegen het eerlijke procesverloop moeten duidelijk en concreet aantoonbaar zijn (RvS, nr. 244.339 dd. 30 april 2019). Bijgevolg kan de beroepsinstantie de gemeente Nijlen er niet in bijtreden dat artikel II.35 4° van het Bestuursdecreet haar ertoe noopt om de openbaarheid van het verzoekschrift te weigeren. Overigens heeft de beroepsinstantie kunnen vaststellen dat verzoeker zelf (nog) niet betrokken is in het geding. De beroepsinstantie ging na of er eventueel andere uitzonderingsgronden van toepassing kunnen zijn. Conform artikel 6 §2 2° van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur kan een federale of niet-federale administratieve overheid de vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument, die met toepassing van deze wet is gedaan, afwijzen wanneer de openbaarmaking van het bestuursdocument afbreuk doet aan een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting. Artikel 458 van het Strafwetboek stipuleert dat alle “personen die uit hoofde van hun staat of beroep kennis dragen van geheimen die hun zijn toevertrouwd, en deze bekendmaken buiten het geval dat zij geroepen worden om in recht of voor een parlementaire onderzoekscommissie getuigenis af te leggen en buiten het geval dat de wet hen verplicht die geheimen bekend te maken” strafrechtelijk zullen worden gesanctioneerd. Voormeld artikel uit het Strafwetboek is zonder enige discussie wel degelijk van toepassing ten aanzien van advocaten en het gaat hier bijgevolg om de wettelijke verankering van het beroepsgeheim van advocaten. De beroepsinstantie kan hierbij onmogelijk omheen aan de vaststelling dat het belang van voornoemd beroepsgeheim van advocaten t.a.v. het principe van de openbaarheid van bestuur eveneens uitdrukkelijk werd bevestigd in het arrest nr. 202.966 van de Raad van State d.d. 15 april 2010. Vooreerst stelt de Raad van State dat artikel 1 van de wet van 11 april 1994 bepaalt dat deze van toepassing is "op de administratieve overheden andere dan de federale administratieve overheden doch slechts in de mate dat deze wet op
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/212
pagina 4 van 5
gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt". Daaruit volgt dat deze uitzondering op de openbaarheid van bestuur niet beperkt is tot aanvragen met toepassing van de wet van 11 april 1994 zelf, maar dat zij van toepassing is op alle regelingen inzake de openbaarheid van bestuur De Raad van State heeft de toepassing van artikel 6 §2 2° van de wet van 11 april 1994 heel expliciet bijgetreden. Zij heeft in het aangehaalde arrest uitdrukkelijk gesteld dat de geheimhoudingsplicht erop gericht is om het iedereen mogelijk te maken op de best mogelijke manier bijstand te krijgen van een advocaat, door de waarborg dat alles wat wordt besproken, vertrouwelijk blijft, en niet ter kennis kan komen van derden. Het beroepsgeheim is er om de vertrouwelijkheid te beschermen en niet omgekeerd. De beroepsinstantie oordeelt dat het ingediende verzoekschrift werd opgesteld vanuit de wettelijk beschermde vertrouwensrelatie tussen de gemeente Nijlen en haar raadsman. Het verzoekschrift mag derhalve niet aan derden worden vrijgegeven. De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat, in toepassing van artikel II.39 tweede lid van het Bestuursdecreet, het haar door de gemeente Nijlen overgemaakte verzoekschrift valt onder de uitzonderingsgrond zoals bepaald in artikel 6 §2 2° van de federale wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur. Een bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen ingediend verzoekschrift vormt het sluitstuk van de vertrouwelijke briefwisseling tussen cliënt en advocaat. Het vrijgeven van het opgevraagde document zou die vertrouwelijkheid ondergraven. Dit beroepsonderdeel wordt bijgevolg als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 7 juli 2022 tegen de weigeringsbeslissing van de gemeente Nijlen d.d. 4 juli 2022 wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 3 augustus 2022 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/212
pagina 5 van 5