openbooks
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
-2-
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์ พิมพ์ครั้งที่ 1 กันยายน 2553 เลขมาตรฐานสากลประจำ�หนังสือ 978-616-7347-12-7 ราคา 180 บาท ข้อมูลทางบรรณานุกรมของสํานักหอสมุดแห่งชาติ มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์.-- กรุงเทพฯ : โอเพ่นบุ๊กส์, 2553. 208 หน้า. 1. ไทย -- ภาวะเศรษฐกิจ. l. ชื่อเรื่อง. 330.9593 ISBN 978-616-7347-12-7
บรรณาธิการบริหาร บรรณาธิการ ภาพปกและภาพประกอบ ออกแบบปก รูปเล่ม
ภิญโญ ไตรสุริยธรรมา สิทธิกร นิพภยะ พนิต วัฒนกูล ศุภชัย เกศการุณกุล ลักษวงษ์ ประกิตภูพิสุทธิ์ ธีรณัฏฐ์ ขวัญกิจประณิธิ
สํานักพิมพ์ openbooks 286 ถนนพิชัย แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสิต กรุงเทพฯ 10300 โทรศัพท์ 0-2669-5145 โทรสาร 0-2669-5146 www.onopen.com onopenon@yahoo.com จัดจําหน่าย บริษัท เคล็ดไทย จํากัด 117-119 ถนนเฟื่องนคร ตรงข้ามวัดราชบพิธ กรุงเทพฯ 10200 โทรศัพท์ 0-2225-9536-40 โทรสาร 0-2222-5188
-3-
สารบัญ คำ�นิยม.........................................................................................7 มองเศรษฐกิจ สิ่งที่อยากเห็นจากรัฐบาลใหม่......................................................12
ปัทมาวดี โพชนุกูล ซูซูกิ
วิกฤตนี้น่าหนักใจ ทําอย่างไรให้เป็นโอกาส...................................18 พรายพล คุ้มทรัพย์
นโยบายการคลังไทยในยุควิกฤตแฮมเบอร์เกอร์............................24 เอื้อมพร พิชัยสนิธ
บทบัญญัติ “Buy American”: การกีดกันทางการค้า......................30
ธรรมวิทย์ เทอดอุดมธรรม
สินค้าอัญมณีและเครื่องประดับไทยในแดนมังกร...........................36 เณศรา สุขพานิช
การรถไฟแห่งประเทศไทย: ฟื้นฟูโดยการแยกส่วน?.....................42
ภูรี สิรสุนทร
ภาษีทรัพย์สินจะตอบโจทย์ “ความเป็นธรรมในสังคม” ได้หรือไม่?..................................................................................48 ดวงมณี เลาวกุล
กองทุนปรับโครงสร้างของสหภาพยุโรป: บทเรียนของการให้เงินอุดหนุนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ�เชิงพื้นที่.....54 นิธินันท์ วิศเวศวร
แรงงานต่างด้าวกับการรักษาความสามารถในการแข่งขัน ของอุตสาหกรรมเสื้อผ้าเครื่องนุ่งห่มไทย......................................62 กิริยา กุลกลการ
การสร้างโอกาสการทํางานของผู้สูงอายุไทย.................................66
นงนุช สุนทรชวกานต์
บทเรียนจากวิกฤตเศรษฐกิจโลกจากอุตสาหกรรมยานยนต์ไทย: นัยต่อการรักษาความสามารถในการแข่งขัน.................................72 อาชนัน เกาะไพบูลย์
อุตสาหกรรมก่อสร้างไทยสู่สากล... ใหญ่เล็กต้องไปด้วยกัน...........78
เกรียงไกร เตชกานนท์
โลกร้อน ตัวเลข วิกฤต และโอกาส...............................................84
ชโลทร แก่นสันติสุขมงคล
เราจะช่วยบรรเทา “โลกร้อน” ได้อย่างไร.......................................90 นิรมล สุธรรมกิจ
ทําไมการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮาถึงล่าช้า..........................96
สิทธิกร นิพภยะ
มุมเศรษฐศาสตร์ การทํานายจากดัชนีชี้นําภาวะเศรษฐกิจ.....................................104 ปราณี ทินกร
ความสามารถในการแข่งขันนั้นสําคัญไฉน..................................112 วิธาดา อนุกูลวรรธกะ
นโยบายการเงินเชิงทฤษฎีและเชิงปฏิบัติ...................................120
พิสุทธิ์ กุลธนวิทย์
แนวทางการพัฒนาตลาดทุนไทย...............................................126
ศุภชัย ศรีสุชาติ
จากการพยากรณ์อุปสงค์สู่การวิเคราะห์ความคุ้มทุนทางการเงิน ของโครงการเช่ารถเมล์ NGV....................................................132 ดมิศา มุกด์มณี
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
การปรับขึ้นเพดานภาษีน้ำ�มันกับแนวคิดเรื่องอัตราภาษีน้ำ�มัน ที่เหมาะสม (Optimal Oil Tax)..................................................138 อารยะ ปรีชาเมตตา
มีวิธีแก้ปัญหาราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ�อย่างยั่งยืนหรือไม่?..........144
สายพิณ ชินตระกูลชัย
โอกาสสร้างความมั่นคงด้านอาหาร อย่าปล่อยให้หลุดมือ............150
ศุภวัจน์ รุ่งสุริยะวิบูลย์
เหตุแห่งปัญหามลพิษ: มุมมองของนักเศรษฐศาสตร์...................156
ภราดร ปรีดาศักดิ์
ได้เวลา... ภาษีสิ่งแวดล้อม และการเฝ้าระวังสิ่งแวดล้อมระดับพื้นที่......................................162 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
ค่าธรรมเนียมคาร์บอนกับการแก้ปัญหาภาวะโลกร้อน และประสิทธิภาพของการใช้พลังงาน..........................................168 ชยันต์ ตันติวัสดาการ
การแก้ปัญหาการจราจรในกรุงเทพมหานคร ด้วยวิธีทางเศรษฐศาสตร์...........................................................176 ประชา คุณธรรมดี
สหวิทยาการนิติเศรษฐศาสตร์: การขยายพรมแดนความรู้ด้านสังคมศาสตร์................................182 ศุพฤฒิ ถาวรยุติการต์
เศรษฐศาสตร์ธุรกิจ (Business Economics) คืออะไร?...............190
พีระ เจริญพร
เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการให้.......................................................198
พงษ์ธร วราศัย
-6-
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
คํานิยม
ก่อนอื่นต้องขอขอบคุณอาจารย์ปกป้อง จันวิทย์ ที่ทําให้หนังสือพิมพ์ ประชาชาติธุรกิจ มีคอลัมน์ “เศรษฐ’ธรรรมศาสตร์ ตลาดวิชา” โดย คณาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อาจารย์ปกป้องเป็นนักเขียนคอลัมน์ “มองซ้ายมองขวา” ของ ประชาชาติธุรกิจ และเป็นอาจารย์ประจําคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ แต่ด้วยภารกิจ ทําให้ต้องเว้นวรรคไประยะ หนึ่ง ด้วยความที่ ประชาชาติธุรกิจ อยากเห็นบทบาทของนักวิชาการกลั บ มาโลดแล่ น บนเวที วิ พ ากษ์ วิ จ ารณ์ อี ก ครั้ ง สอดรั บ กั บ วัตถุประสงค์ของคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ ต้องการให้องค์ความรู้ด้านเศรษฐศาสตร์แพร่หลายในวงกว้าง จึงได้ ริเริม่ โครงการ “เศรษฐ’ธรรมศาสตร์ ตลาดวิชา” ตีพมิ พ์ผลงานวิชาการ ของอาจารย์และอดีตอาจารย์ของคณะเป็นหนังสือเล่ม ประชาชาติ ธุ ร กิ จ ได้ รั บ ความกรุ ณ าจากอาจารย์ ป กป้ อ ง ในการประสานงานกั บ บรรดาคณาจารย์ ใ นคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยมีอาจารย์สิทธิกร นิพภยะ คอยอํานวย ความสะดวกในการติดตามต้นฉบับ -7-
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ผลลัพธ์จึงออกมาเป็นคอลัมน์ “เศรษฐ’ธรรมศาสตร์ ตลาด วิชา” ตีพิมพ์เป็นประจําในหนังสือพิมพ์ ประชาชาติธุรกิจ ตั้งแต่เดือน มกราคม 2552 จนถึงปัจจุบัน ดังผลงานที่ทุกท่านได้สัมผัสอยู่ใน ขณะนี้ “เศรษฐ’ธรรมศาสตร์ ตลาดวิชา” จึงเป็นการฟื้นกลิ่นอาย นักวิชาการแถวหน้าท่าพระจันทร์อีกครั้ง บทความที่ ร วบรวมมาตี พิ ม พ์ ใ นหนั ง สื อ มองเศรษฐกิ จ มุมเศรษฐศาสตร์ เล่มนี้ มีหลายเรื่อง หลากหัวข้อ นําเสนอผ่าน มุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ ต่อเรื่องเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม ฯลฯ ซึ่ ง ไม่ เ พี ย งแต่ ช่ ว ยสะท้ อ นปั ญ หาและข้ อ เสนอแนะ หากยั ง จุดประกายความคิดแก่ผู้คนในสังคมอีกด้วย ซึ่งกองบรรณาธิการ หนังสือพิมพ์ ประชาชาติธุรกิจ ขอขอบคุณคณาจารย์ทุกท่านที่กรุณา ช่ ว ยขั บ เคลื่ อ นบทบาทด้ า นวิ ช าการแก่ สั ง คม และหวั ง ว่ า จะเป็ น ประโยชน์ต่อผู้ที่เกี่ยวข้องในวงกว้าง ข้ อ เขี ย นทุ ก เรื่ อ งล้ ว นน่ า สนใจ และกลั่ น มาจากความรู้ ประสบการณ์ การบูรณาการความคิด ของอาจารย์แต่ละคน ซึ่ง ผู้อ่านสามารถอ่านประเทศไทยผ่านบันทึกเศรษฐกิจ สังคม และ สิ่งแวดล้อม จากหนังสือเล่มนี้ได้ ข้อเขียนของคณาจารย์ตา่ ง “มองเศรษฐกิจ” จากสถานการณ์ และเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในขณะนั้น อาทิ “สิ่งที่อยากเห็นจากรัฐบาล ใหม่” ของอาจารย์ปัทมาวดี โพชนุกูล ซูซูกิ หรือ “วิกฤตนี้น่าหนักใจ ทําอย่างไรให้เป็นโอกาส” ของอาจารย์พรายพล คุ้มทรัพย์ ที่พูดถึง วิกฤตซับไพรม์ หรือข้อเขียนของอาจารย์ดวงมณี เลาวกุล ที่สะท้อน ความคิ ด เห็ น เรื่ อ ง “ภาษี ท รั พ ย์ สิ น จะตอบโจทย์ ค วามเป็ น ธรรม ในสังคมได้หรือไม่” เป็นต้น
-8-
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ขณะที่ ข้ อ คิ ด เห็ น ในแง่ “มุ ม เศรษฐศาสตร์ ” ก็ ห ยิ บ ยก เหตุการณ์และเรื่องราวมาถ่ายทอดผ่านมุมมองด้านเศรษฐศาสตร์ อาทิ “เศรษฐศาสตร์ ว่ า ด้ ว ยการให้ ” “การแก้ ปั ญ หาการจราจรใน กรุ ง เทพมหานครด้ ว ยวิ ธี ท างเศรษฐศาสตร์ ” “เหตุ แ ห่ ง ปั ญ หา มลพิษ: มุมมองของนักเศรษฐศาสตร์” และหลายเรื่องที่ไม่สามารถคิด แยกส่วนได้ ดังเช่นที่อาจารย์ศุพฤฒิ ถาวรยุติการต์ เขียนไว้ในเรื่อง “สหวิ ท ยาการนิ ติ เ ศรษฐศาสตร์ : การขยายพรมแดนความรู้ ด้ า น สังคมศาสตร์” ว่าคนที่มีพื้นฐานด้านนิติศาสตร์หรือเศรษฐศาสตร์ ต่ า งยึ ด หลั ก วิ ช าของตนเองอย่ า งเหนี ย วแน่ น จนทํ า ให้ ข าดการ เปิดกว้างทางความคิด และขาดการเกื้อหนุนกันระหว่างศาสตร์ ทั้งๆ ที่ความสําคัญของปัญหาในปัจจุบันต้องการความรู้ของทั้งสองศาสตร์ ประกอบกัน โดยเฉพาะในมิติระหว่างประเทศ เป็นต้น นี่คือ “เศรษฐ’ธรรมศาสตร์ ตลาดวิชา” อีกหนึ่งประจักษ์พยานของกิ จ กรรมการให้ บ ริ ก ารวิ ช าการแก่ สั ง คมของคณะ เศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บุญลาภ ภูสุวรรณ
บรรณาธิการบริหาร หนังสือพิมพ์ ประชาชาติธุรกิจ
-9-
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ
- 10 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์
- 11 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
สิ่งที่อยากเห็นจากรัฐบาลใหม่ ปัทมาวดี โพชนุกูล ซูซูกิ ฉบับวันที่ 26 มกราคม พ.ศ. 2552
รั ฐ บาลใหม่ เ สนอนโยบายกระตุ้ น เศรษฐกิ จ หลายประการ ความ น่ า พอใจของนโยบายเหล่ า นั้ น คงไม่ ไ ด้ ต รงไปตรงมาแค่ ก ารบวก ตัวเลขงบประมาณที่รัฐประกาศว่าจะใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ เท่านั้น สิ่งหนึ่งที่อยากให้รัฐบาลและผู้กําหนดนโยบายมองเห็น คือ การดํ า รงอยู่ ข องบทบาทของภาคประชาชนที่ อ ยู่ ใ นรู ป ของกลุ่ ม องค์กรชุมชนและเครือข่าย และการดํารงอยู่ของเศรษฐกิจที่ไม่เป็น ทางการ (Informal Sector) ขนาดใหญ่ การประสบความสำ�เร็จของคุณทักษิณไม่ได้เกิดจากความ สามารถในการกําหนดนโยบายประชานิยมแบบลอยลงมาจากบน สู่ล่าง แต่เป็นความสามารถในการมองเห็นการทํางานของเครือข่าย ภาคประชาชน แล้ ว หยิบฉวยและดึงพลังเหล่านั้นมาช่วยกําหนด นโยบาย
- 12 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
กลุ่มหรือเครือข่ายที่ไม่เป็นทางการ 2 ประเภทที่ค่อนข้าง ประสบความสํ า เร็ จ ในแง่ ก ารรวมตั ว และมี พ ลั ง ในการขั บ เคลื่ อ น กิจกรรม คือกลุ่มเครือข่ายองค์กรการเงินและสวัสดิการชุมชนและ เครือข่ายด้านทรัพยากรธรรมชาติ แต่ทั้งสองกลุ่มมีจุดต่างกันตรงที่ เครือข่ายองค์กรการเงินและสวัสดิการชุมชนมองว่ารัฐเป็นพันธมิตร เพราะรัฐมีทรัพยากรที่อาจเข้ามาช่วยหนุนเสริมขบวนการของตน ในขณะที่เครือข่ายการจัดการทรัพยากรธรรมชาติอาจไม่ได้มองว่า รั ฐ คื อ พั น ธมิ ต ร เพราะปั ญ หาการแย่ ง ชิ ง สิ ท ธิ ใ นทรั พ ยากรและ สิ่งแวดล้อม และความเชื่อว่ารัฐเป็นตัวแทนของนายทุน ยังไม่เห็น ว่านโยบายของรัฐบาลใหม่จะดึงพลังจากภาคประชาชนที่ดํารงอยู่ หรือสนับสนุนพลังของภาคประชาชนอย่างไร พรรคประชาธิปัตย์นั้นมักเชื่อมั่นในนักวิชาการและระบบ ราชการ แต่ถึงเวลาแล้วที่ต้องมองเห็นศักยภาพของภาคส่วนอื่นๆ ในสังคม และเข้าใจพลังของเศรษฐกิจนอกภาคทางการด้วย รัฐบาล สามารถใช้พลังของกลุ่มเครือข่ายในการให้ข้อคิดเห็น รวมถึงติดตาม ผลการทํางานของข้าราชการ ถ้ า จะมี น โยบายประชานิ ย ม ก็ ต้ อ งทํ า ประชานิ ย มให้ มี คุณภาพ ความสําเร็จของนโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค ที่ตั้งอยู่บน ฐานคิด “ถ้วนหน้า” แบบรัฐสวัสดิการ ทําให้นักวิชาการในปัจจุบันเริ่ม แยกแยะ “ประชานิยมที่ดี” แทนการตีขลุมว่าประชานิยมไม่ดีไปเสีย ทั้งหมด นิยามของ “ประชานิยมที่ดี” ในความหมายของนักวิชาการ บางท่ า นคื อ การไม่ เ ลื อ กปฏิ บั ติ แ ละการจั ด สรรให้ ถ้ ว นหน้ า แก่ ประชาชนทุกคน ซึ่งมีลักษณะสอดคล้องกับ “รัฐสวัสดิการ” ความสํ า เร็ จ เบื้ อ งหลั ง อี ก ประการของโครงการ 30 บาท รั ก ษาทุ ก โรคคื อ การทํ า งานอย่ า งมี ส่ ว นร่ ว มใกล้ ชิ ด กั น ระหว่ า งนั ก - 13 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
วิชาการ หน่วยปฏิบัติ และผู้กําหนดนโยบาย อย่างต่อเนื่อง และมี การปรับปรุงแก้ไขจนระบบลงตัว ในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์นั้น รัฐสวัสดิการเข้ามาเสริม หรือทดแทนความล้มเหลวของระบบตลาดที่ไม่สามารถจัดบริการ สวัสดิการพื้นฐานให้ประชาชนได้อย่างทั่วถึง ส่วนหนึ่งก็ด้วยเหตุที่ เรามี ค นรวยกั บ คนจน คนจนหรื อ คนด้ อ ยโอกาสที่ ไ ม่ มี อํ า นาจซื้ อ จึงขาดโอกาสที่จะเข้าถึงสวัสดิการที่ดีภายใต้ระบบตลาด ดังนั้น นอกจากสวัสดิการโดยรัฐจะช่วยแก้ปัญหาให้คนด้อยโอกาสแล้ว การ กําหนดให้เป็น “สิทธิของทุกคน” แบบรัฐสวัสดิการ จึงถือเป็นการ สร้างความเท่าเทียมกันระหว่างคนรวยกับคนจนอีกด้วย จะมี ทิ ศ ทางในการสร้ า งประชานิ ย มที่ ดี ห รื อ รั ฐ สวั ส ดิ ก าร อย่างไร อยากแนะนําให้รัฐบาลกลับไปอ่านงานเขียนของอาจารย์ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ตรงนั้นมีชุดของนโยบายที่ครอบคลุมพอที่จะให้ ทิศทางเกี่ยวกับสิ่งที่รัฐควรทํา แนวทางการทํางานแบบโครงการการ ลงทุนทางสังคม (SIF) ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ 2540 และโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค เป็นแนวทางที่ควรได้รับความสนใจ พรรคประชาธิ ปั ต ย์ กํ า ลั ง เสนอนโยบายอี ก 2 ประการ คือการศึกษาฟรี 15 ปีและเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ มีคนบอกว่านี่เป็น ประชานิ ย มที่ เ ป็ น แบบรั ฐ สวั ส ดิ ก าร คื อ อยู่ บ นฐานคิ ด ถ้ ว นหน้ า (สําหรับเด็กทุกคนและผู้สูงอายุทุกคน) แนวนโยบายให้การศึกษาฟรี และให้เบี้ยยังชีพไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่ประเด็นอยู่ที่รัฐบาลคุณอภิสิทธิ์ จะดําเนินนโยบายทั้งสองให้ดีกว่าเดิมได้อย่างไร การศึ ก ษาเป็ น เรื่ อ งสํ า คั ญ และเป็ น การลงทุ น ในระยะยาว การศึกษาฟรีจะไม่ได้มีผลเชิงคุณภาพในระยะยาว หากรัฐตีโจทย์ ไม่ แ ตกว่ า การศึ ก ษาแบบใดที่ สั ง คมต้ อ งการ โดยเฉพาะสั ง คมที่ หลากหลายและเหลื่ อ มล้ำ � อย่ า งสั ง คมไทย การศึ ก ษาในระบบ ในสภาพปัจจุบัน นอกจากจะไม่สามารถสร้างเสริมศักยภาพในการ - 14 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
แข่งขันกับภายนอกได้อย่างจริงจังแล้ว ยังตอกย้ำ �และขยายความ เหลื่ อ มล้ำ � เพราะไม่ ส ามารถตอบสนองความต้ อ งการของชุ ม ชน และท้องถิ่นได้ การศึกษาฟรีจะเป็นเพียงการสนับสนุนการศึกษาในระบบ ซึ่งเราก็รู้อยู่ว่ายังไม่น่าพอใจสักเท่าไร การทุ่มเทให้กับการศึกษาฟรี จะมีผลลดการลงทุนของรัฐเพื่อการศึกษานอกระบบและการศึกษา ตามอัธยาศัยหรือไม่ อย่างไร รัฐจะสนับสนุนการศึกษานอกระบบ หรือไม่ อย่างไร เมื่อเด็กๆ ออกไปนอกห้องเรียนแล้วยังไม่เห็น หนั ง สื อ ดี ร าคาย่ อ มเยาให้ เ ด็ ก ๆ ได้ อ่ า นมากนั ก ยั ง ไม่ เ ห็ น สวน สาธารณะ สนามเด็กเล่น สื่อสาธารณะสําหรับเด็ก งบประมาณส่วนนี้ ไปอยู่ที่ไหน งบประมาณกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านการอุดหนุนการทํา หนั ง สื อ ดี ๆ สื่ อ การศึ ก ษาดี ๆ เป็ น เรื่ อ งที่ รั ฐ น่ า จะลองหยิ บ ขึ้ น มา พิจารณา รัฐควรสนับสนุนให้มีการศึกษาวิเคราะห์เศรษฐกิจนอกภาค ทางการให้ลึกซึ้ง และรัฐต้องให้ความสําคัญอย่างจริงจังกับการมีฐาน ข้อมูลระดับจุลภาค ปีที่แล้ว เมื่อเกิดวิกฤตพลังงานและอาหารแพง กระทรวง พาณิ ช ย์ วิ่ ง มาที่ ค ณะเศรษฐศาสตร์ ปรึ ก ษาว่ า จะรู้ ไ ด้ อ ย่ า งไรว่ า ผลผลิตข้าวในประเทศในอีก 1-2 เดือนข้างหน้าจะมีอยู่จริงเท่าไร วั น นั้ น ทั้ ง นั ก วิ ช าการและข้ า ราชการออกอาการ “บื้ อ ” เพราะทั้ ง นักวิชาการและกระทรวงพาณิชย์ก็ไม่มีข้อมูลว่าเรามีสต็อกข้าวจริง เท่าไร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ไม่มีข้อมูลว่าในเดือนหน้ามีข้าว ที่จะเก็บเกี่ยวได้อีกเท่าไร พวกเราไม่รู้ด้วยซ้�ำ ว่าจะเก็บข้อมูลอย่างไร ให้ทันกับการออกแบบมาตรการฉุกเฉิน ตัวช่วยกลับกลายเป็นภาค เอกชน ซึ่งแนะนําให้เราไปคุยกับบริษัทรับจ้างเกี่ยวข้าวในภาคกลาง (เพราะฤดูนั้นไม่มีข้าวในภาคอื่นๆ) ที่ตระเวนวิ่งรถเกี่ยวข้าวอยู่ทั่ว - 15 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ท้ อ งนาอย่ า งสม่ำ � เสมอ บริ ษั ท เหล่ า นี้ น่ า จะช่ ว ยประเมิ น ข้ อ มู ล ได้ ใกล้เคียงข้อเท็จจริงมากที่สุด ที่ผ่านมา บริษัทซีพีลงทุนจ้างพนักงานวิ่งเก็บข้อมูลสินค้า เกษตรตามท้ อ งทุ่ ง กระทรวงเกษตรของสหรั ฐ อเมริ ก า (USDA) ก็ ล งทุ น จ้ า งคนไทยเก็ บ ข้ อ มู ล ข้ า วในพื้ น ที่ ช นบท รั ฐ บาลไทยที่ มี เจ้าหน้าที่รัฐมากมายอยู่ในพื้นที่ได้ให้ความสําคัญกับข้อมูลเพียงใด น่ายินดีที่หนึ่งในโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจของกระทรวงพาณิชย์คือ การจ้างบัณฑิตอาสามาเก็บข้อมูลสินค้าเกษตร มีข้อแนะนําว่าข้อมูล ที่เก็บควรเป็นข้อมูลที่กระทรวงพาณิชย์สามารถนำ�ไปใช้ประโยชน์ ในการติดตามประเมินผลนโยบายจํานําสินค้าเกษตรที่กระทรวงได้ ทุ่มเทงบประมาณลงไปมากมาย ภายใต้ข้ออ้างของการ “กระตุ้น เศรษฐกิจ” สิ่งสุดท้ายที่อยากเห็นคือ รัฐรู้ว่าอะไรที่ไม่ควรทํ า เพราะ รัฐไทยได้ทาํ ในสิ่งที่ไม่ควรทํามากมาย จนชาวบ้านแซวว่า ไม่มีรัฐก็ดี เผื่ออะไรๆ อาจจะดีขึ้น จึงได้แต่ฝากรัฐบาลใหม่ให้ช่วยคิดอย่าง จริงจังว่า อะไรที่รัฐทําอยู่ แต่แท้จริงแล้วไม่ควรทํา และอะไรที่รัฐควร ทํา แต่ยังไม่ได้ทํา
- 16 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
วิกฤตนี้น่าหนักใจ ทําอย่างไรให้เป็นโอกาส
มอง เศรษฐกิจ *
พรายพล คุ้มทรัพย์ ฉบับวันที่ 5 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2552
วิกฤตอันเกิดจากปัญหาหนี้คุณภาพต่ำ� หรือ Subprime Crisis ซึ่งมี จุดกําเนิดในสหรัฐอเมริกา ได้ก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรง และ ได้ ลุ ก ลามไปยั ง สถาบั น การเงิ น และเศรษฐกิ จ โดยรวมในประเทศ อื่นๆ ทั่วโลก สถาบันการเงินในสหรัฐอเมริกาและประเทศสําคัญๆ ในยุ โ รปไม่ ก ล้ า ปล่ อ ยสิ น เชื่ อ เพราะกลั ว หนี้ เ สี ย ทํ า ให้ เ กิ ด การ ขาดแคลนสินเชื่ออย่างรุนแรง (Credit Crunch) ซึ่งส่งผลเสียต่อธุรกิจ และผู้บริโภคโดยทั่วไป มี ก ารถอนเงิ น ทุ น เป็ น จํ า นวนมากอย่ า งรวดเร็ ว ออกจาก ตลาดหุ้นเพื่อไปพยุงฐานะการเงินของสถาบันการเงินและกองทุน ต่างๆ ทําให้ราคาหุ้นตกต่ำ�ทั่วโลก และทําให้สินทรัพย์ของผู้ถือหุ้น มีมูลค่าลดลงอย่างมาก คาดกันว่าวิกฤตคราวนี้จะมีความรุนแรงมากที่สุดนับตั้งแต่ หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา ในอดีต โลกเคยเผชิญกับ ปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำ �ครั้งยิ่งใหญ่ หรือที่เรียกกันว่า The Great Depression ในช่วงปี 2472-2482 ในครั้งนั้น สหรัฐอเมริกามีคน ว่างงานมากถึงร้อยละ 25 ของกําลังแรงงาน ธนาคารล้มเป็นพันๆ แห่ง ทําให้สินเชื่อหดหายไปหนึ่งในสาม และราคาหุ้นตกต่ำ�ถึงร้อยละ 75 จากระดับก่อนเกิดปัญหา - 18 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ผู้ที่รู้ดีที่สุดคนหนึ่งเกี่ยวกับ The Great Depression ก็คือ เบน เบอร์แนนเก้ (Ben Bernanke) ซึ่งเป็นประธานธนาคารกลาง ของสหรั ฐ อเมริ ก า (Fed) คนปั จ จุ บั น เพราะในอดี ต เขาเคยเป็ น ศาสตราจารย์สาขาเศรษฐศาสตร์ที่ศึกษาและเขียนหนังสือเกี่ยวกับ ปัญหาที่เกิดขึ้นในช่วง The Great Depression โดยเฉพาะ และเขา เคยสรุปว่าธนาคารกลางของสหรัฐอเมริกามีส่วนทําให้วิกฤตในยุคนั้น เลวร้ายกว่าที่ควรจะเป็น โดยดําเนินนโยบายการเงินที่เข้มงวดแทนที่ จะผ่อนคลาย คือทําให้อัตราดอกเบี้ยสูงขึ้นแทนที่จะทําให้ลดลง วิกฤต Subprime คราวนี้อาจจะไม่รุนแรงเท่ากับ The Great Depression แต่ผลกระทบที่มีทั้งต่อภาคการเงินและภาคการผลิต (Real Sector) ในสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป และญี่ปุ่น ทําให้ เศรษฐกิจโดยรวมของประเทศเหล่านี้เริ่มหดตัวอย่างเห็นได้ชัดตั้งแต่ ไตรมาสที่ 3 และไตรมาสที่ 4 ของปี 2551 และคาดว่าในปี 2552 เศรษฐกิจของประเทศเหล่านี้จะยังหดตัวต่อเนื่องและรุนแรงมากขึ้น กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ประเมินเมื่อเดือน พฤศจิกายน 2551 ว่า เศรษฐกิจของประเทศอุตสาหกรรมจะถึงจุด ต่ำ � สุ ด ในช่ ว งครึ่ ง แรกของปี 2552 และอาจจะเริ่ ม ฟื้ น ตั ว ได้ ตั้ ง แต่ ไตรมาสที่ 3 ของปี 2552 เป็นต้นไป อย่างไรก็ตาม สถิติล่าสุด ในเดือนมกราคม 2552 ชี้ให้เห็นถึงปัญหาที่รุนแรงกว่าที่คาดเอาไว้ ในวันที่ 28 มกราคม 2552 IMF จึงได้ปรับลดตัวเลขลงอีก โดย คาดว่าในปีนี้เศรษฐกิจโลกจะขยายตัวเพียงร้อยละ 0.5 ซึ่งต่ำ�ที่สุด ในรอบ 60 ปี ประเทศพั ฒ นาแล้ ว แทบทุ ก ประเทศทั่ ว โลกจะมี เศรษฐกิจที่หดตัวลง ที่แย่ที่สุดคืออังกฤษ ญี่ปุ่น และเยอรมนี ซึ่งจะ หดตัวลงกว่าร้อยละ 2 เศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาจะมีขนาดลดลง ร้อยละ 1.6 ส่วนประเทศอื่นๆ ก็คาดว่าคงหนีไม่พ้นภาวะถดถอย เช่นเดียวกัน กล่าวได้ว่าวิกฤตคราวนี้มีผลกระจายไปทั่วโลก แม้ - 19 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
กระทั่ ง จี น และอิ น เดี ย ซึ่ ง เคยเติ บ โตในอั ต ราที่ สู ง ที่ สุ ด ในโลก ก็ จ ะ ขยายตัวลดลงอย่างเห็นได้ชัด มี ค วามเป็ น ไปได้ มากขึ้ น ที่เ ราจะได้เ ห็ น ภาวะเศรษฐกิจ ที่ ถดถอยลากยาวต่อเนื่องไปตลอดปีนี้ และการฟื้นตัวน่าจะเริ่มในปี หน้า IMF คาดว่าเศรษฐกิจโลกจะขยายตัวได้ร้อยละ 3 ในปี 2553 และเศรษฐกิ จ ในประเทศอุ ต สาหกรรมส่ ว นใหญ่ จ ะกลั บ มาเติ บ โต ได้อีก การศึกษาวิกฤตเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ ในช่วงปี 25032550 พบว่า วิกฤตเศรษฐกิจที่รุนแรงในโลกมักมีระยะเวลาเกินกว่า 1 ปี และอาจยาวถึง 3 ปี หากประวัติศาสตร์เป็นสิ่งบ่งชี้ที่ดี วิกฤต Subprime ครั้งนี้ ซึ่งรุนแรงและมีผลกว้างขวางกว่าในอดีต คงใช้เวลา ค่อนไปทางยาวมากกว่าทางสั้น ผลกระทบของวิ ก ฤต Subprime ที่ มี ต่ อ เศรษฐกิ จ ไทย ยังไม่รุนแรงอย่างที่เห็นในประเทศอุตสาหกรรม ทั้งนี้เพราะสถาบัน การเงินของไทยไม่ได้ไปยุ่งเกี่ยวกับโลกภายนอกมากนัก จึงรอดพ้น จากปัญหาหนี้เน่าที่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกา ธนาคารพาณิชย์ไทย ส่วนใหญ่ยังมีฐานะมั่นคง แต่สินเชื่อเริ่มมีคุณภาพด้อยลงไป ลูกหนี้ ผิดนัดชําระหนี้มากขึ้น และการปล่อยสินเชื่อใหม่ๆ มีความเสี่ยง มากขึ้น ตั้งแต่ครึ่งหลังของปี 2551 ต่างชาติเทขายหุ้น ทําให้ดัชนี ราคาหุ้นไทยลดลงจากระดับกว่า 700 จุด เหลือเพียง 400 กว่าจุด ในปัจจุบัน นักเล่นหุ้นไทยจึงรู้สึกว่ารวยน้อยลงมาก ผลกระทบที่รุนแรงที่สุดคือผลต่อการส่งออกของไทย มูลค่า การส่งออกเริ่มลดลงในเดือนพฤศจิกายน 2551 และลดลงอีกอย่าง ชัดเจนในเดือนต่อมา โดยลดลงในเกือบทุกตลาดและทุกกลุ่มสินค้า โรงงานหลายแห่งได้ดําเนินการหรือมีแผนจะลดการจ้างนอกเวลาและ การเลิกจ้างคนงาน โดยส่วนใหญ่เป็นโรงงานที่ผลิตสินค้าส่งออก - 20 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
รายได้จากการส่งออกสินค้าและการท่องเที่ยวที่ลดลง เป็น สาเหตุสําคัญที่ทําให้เศรษฐกิจไทยชะลอตัวอย่างเห็นได้ชัดในไตรมาส สุดท้ายของปี 2551 โดยเศรษฐกิจหดตัวลงเล็กน้อย ส่วนในปี 2552 ธนาคารแห่งประเทศไทยคาดว่าเศรษฐกิจไทยจะขยายตัวในอัตรา ระหว่าง 0-2 เปอร์เซ็นต์ ทั้งนี้ได้รวมถึงแผนการกระตุ้นเศรษฐกิจ ของรัฐบาล ซึ่งจะใช้งบประมาณกลางปีจํานวน 116,000 ล้านบาท ด้วย หากเศรษฐกิจโลกชะลอตัวมากและนานกว่าที่คาดไว้ และ/หรือ นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจของภาครัฐไม่ได้ผลเพียงพอ เศรษฐกิจไทย ก็อาจหดตัวได้ในปี 2552 สํ า หรั บ ประเทศไทย ผมเห็ น ด้ ว ยกั บ การบรรเทาปั ญ หา อันเกิดจากวิกฤต Subprime โดยการกระตุ้นเศรษฐกิจ เพื่อชดเชย รายได้ของประเทศที่ลดลงในส่วนของการส่งออกและการท่องเที่ยว ผมอยากเห็นนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจที่มีขนาดใหญ่พอ มีผลทัน เวลา และตรงจุด ทั้งนโยบายการเงิน นโยบายการคลัง และนโยบาย ประกอบอื่นๆ เราคงอยากเห็นนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจที่ทํ าให้ เศรษฐกิจไทยในปี 2552 โตได้เป็นบวก (ร้อยละ 2 ก็ยังดี) และการ ว่างงานไม่มากจนเกินไปนัก (ไม่เกิน 600,000 คนก็ยังดี) ในช่วง 3 เดือนที่ผ่านมา ธนาคารแห่งประเทศไทยได้ลด อัตราดอกเบี้ยนโยบายลงจากร้อยละ 3.75 มาเป็นร้อยละ 2 และ มีแนวโน้มจะลดลงอีก แต่ช่องทางในการลดอัตราดอกเบี้ยต่อไปใน อนาคตก็เหลือน้อยเต็มทีแล้ว การผ่อนคลายทางการเงินด้วยวิธีอื่น คงเป็นไปได้ แต่คงหวังผลได้ไม่มากนัก ที่จะหวังพึ่งได้มากกว่าคือ นโยบายการคลัง ฐานะทางการคลังของภาครัฐยังเปิดโอกาสให้ รัฐบาลกระตุ้นเศรษฐกิจโดยวิธีเพิ่มการใช้จ่ายและ/หรือลดภาษีได้อีก (เช่น อัตราส่วนระหว่างหนี้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ร้อยละ 37 ซึ่ง ยังต่ำ�เมื่อเทียบกับเพดานที่ตั้งไว้ร้อยละ 50 พูดง่ายๆ คือภาครัฐยัง สามารถก่อหนี้ได้อีก โดยไม่มีผลเสียหายมากนัก) - 21 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
นโยบายการคลังสําคัญที่รัฐบาลจะใช้กระตุ้นเศรษฐกิจคือ การใช้งบประมาณกลางปีจํานวน 116,000 ล้านบาท ซึ่งรัฐสภาเพิ่ง รับหลักการไป จะสังเกตได้ว่ามาตรการส่วนใหญ่เป็นการโอนเงิน (Transfers) เพื่อช่วยเหลือค่าครองชีพของภาคประชาชนและภาค ธุรกิจ และเพื่อกระตุ้นให้มีการใช้จ่ายในประเทศมากขึ้น นอกจากนั้น ยังมีการลดภาษีสําหรับธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ผู้ประกอบการราย ย่อย/กลาง และธุรกิจการท่องเที่ยว อย่างไรก็ตาม ในภาวะที่เต็ม ไปด้วยความไม่แน่นอน ผู้ที่ได้รับเงินโอนและได้ประโยชน์จากการ ลดภาษีก็อาจเลือกไม่ใช้จ่ายส่วนที่ได้รับเพิ่มมาทั้งหมดก็ได้ ทําให้ ผลทวีคูณ (Multiplier Effect) ไม่สามารถเกิดขึ้นได้อย่างเต็มที่ โดยรวมแล้ว นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจที่ประกาศออกมา คงทําให้เศรษฐกิจขยายตัวได้ไม่ถึงร้อยละ 1 ซึ่งยังไม่น่าเพียงพอ ที่ จ ะป้ อ งกั น ภาวะถดถอยได้ดีเท่าที่ควร รัฐบาลจึงน่าจะพิจารณา มาตรการกระตุ้นรอบใหม่ โดยผมหวังว่าในรอบนี้ รัฐบาลจะ “ลดแลก แจกแถม” น้อยลง และจะ “ใช้วิกฤตให้เป็นโอกาส” โดยหันมาใช้ โครงการที่รัฐบาลลงทุนโดยตรงมากขึ้น เช่น การปรับปรุงแหล่งน้ำ� ในชนบท การเพิ่มความสามารถในการผลิต การพัฒนาพลังงาน หมุนเวียน การปรับปรุงสิ่งแวดล้อม ฯลฯ ซึ่งนอกจากโครงการเหล่านี้ จะเป็นการสร้างงาน เพิ่มการจับจ่ายใช้สอย และก่อให้เกิดผลทวีคูณ อย่างเต็มที่แล้ว ยังเป็นการเสริมสร้างความสามารถในการผลิต และ เป็นการปรับปรุงชีวิตความเป็นอยู่ของชุมชนในระยะยาวอีกด้วย จะ “ประชานิยม” บ้างก็ไม่ว่า แต่ขอให้เป็นการลงทุนเพื่อ อนาคตด้วยก็แล้วกัน
- 22 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
นโยบายการคลังไทย ในยุควิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ เอื้อมพร พิชัยสนิธ ฉบับวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2552
ในช่วงครึ่งหลังของปี 2551 นักลงทุนทั่วโลกต่างพากันตื่นตระหนก กับข่าวที่กองทุนของสถาบันทางการเงินขนาดใหญ่ของโลกหลาย แห่ง เช่น Caliber Global Investment แห่งสหราชอาณาจักร และ BNP Paribas แห่งฝรั่งเศส ได้ทยอยประกาศปิดตัว ส่วน Bear Sterns แห่งสหรัฐอเมริกาก็ต้องอาศัยเงิน Hedged Fund จํานวน 1.6 พันล้านเหรียญสหรัฐเข้าช่วยอัดฉีด เรื่ อ งราวเหล่ า นี้ เ ป็ น ผลสื บ เนื่ อ งมาจากการก่ อ ลู ก หนี้ เ ป็ น จํานวนมากเมื่อประมาณ 6 ปีก่อน โดย Sub-Prime Mortgage หรือ สินเชื่อที่ปล่อยกู้ให้กับลูกหนี้ที่มีเครดิตทางการเงินต่ำ�กว่ามาตรฐาน เนื่ อ งจากอสั ง หาริ ม ทรั พ ย์ ใ นสหรั ฐ อเมริ ก าขณะนั้ น มี ร าคาสู ง ขึ้ น อย่างรวดเร็ว การปล่อยกู้จึงได้มีการขายตราสารหนี้ออกไปทั่วโลก ต่อมาเมื่อสภาวะเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาเริ่มมีปัญหา จึงส่งผล ให้เกิดหนี้เสียเป็นจํานวนมาก ในขณะเดียวกัน อสังหาริมทรัพย์ใน สหรัฐอเมริกาก็กลับมีราคาลดลงอย่างรวดเร็ว มูลค่าสินทรัพย์จึง ไม่เพียงพอสําหรับนําไปจ่ายคืนผู้ซื้อตราสารหนี้ ความมั่งคั่งของคน ส่วนใหญ่ในโลกจึงลดลงไปโดยปริยาย - 24 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ถึ ง แม้ ป ระเทศไทยจะไม่ ไ ด้ ถื อ ตราสารหนี้ ดั ง กล่ า ว แต่ ก็ หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะได้รับผลกระทบจากวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ครั้งนี้ เนื่ อ งจากเศรษฐกิ จ ไทยเกิ น ครึ่ ง หนึ่ ง เกาะติ ด อยู่ กั บ เศรษฐกิ จ โลก สังเกตได้จากมูลค่าการค้าระหว่างประเทศต่อผลิตภัณฑ์มวลรวม ในประเทศ (GDP) ของไทย คื อ ประมาณ 110 เปอร์ เ ซ็ น ต์ ซึ่ ง ค่อนข้างสูงเมื่อเทียบกับประเทศอื่น เช่น เกาหลีใต้ (85 เปอร์เซ็นต์) แคนาดา (70 เปอร์เซ็นต์) สหราชอาณาจักร (60 เปอร์เซ็นต์) และ สหรัฐอเมริกา (28 เปอร์เซ็นต์) เป็นต้น เมื่อกําลังซื้อ การผลิต และการจ้างงานทั่วโลกลดลง และ เมื่อเศรษฐกิจมุ่งเข้าสู่วงจรตกต่ำ�ดังที่ปรากฏอยู่ ก็มีการกล่าวถึงการ พึ่ ง พานโยบายการคลั ง กั น ในหลายมุ ม มอง โดยอ้ า งอิ ง ถึ ง ทฤษฎี เศรษฐศาสตร์มหภาคของเคนส์ (Keynesian Macroeconomics) ที่ให้ความสําคัญกับการใช้จ่ายในปริมาณมากของรัฐบาล เพื่อชดเชย อุปสงค์ที่หดตัวลงไปอย่างมหาศาล ในการนี้ รัฐบาลจําเป็นต้อง ดําเนินงบประมาณขาดดุลในปริมาณที่มากพอที่จะเพิ่มอุปสงค์รวม ได้อย่างทันท่วงที อนึ่ ง ไม่ ว่ า เศรษฐกิ จ จะอยู่ ใ นช่ ว งใดก็ ต าม การคลั ง ของ ประเทศย่อมจําเป็นต้องอิงกับเกณฑ์บางประการ เพื่อให้การบริหาร จัดการกระเป๋าสตางค์ของประเทศมีวินัยพอสมควร จึงไม่เป็นเรื่อง แปลกที่ต้ังแต่มีการพิจารณางบประมาณกลางปีเป็นต้นมา ก็มีการ กล่าวถึงเรือ่ งวินยั ทางการคลังกันในวงกว้าง ดังนัน้ เราควรพิจารณา สภาพพื้นฐานทางการคลังที่เป็นอยู่โดยสังเขปก่อน เปรียบเสมือน หมอที่จําเป็นต้องตรวจสภาพร่างกายเบื้องต้นของคนไข้ ก่อนที่จะ บอกได้วา่ ยาทีจ่ ะใช้มปี ระสิทธิผลมากน้อยเพียงใด ในทีน่ จ้ี ะนําข้อมูล บางส่วนมาพิจารณาเทียบกับเกณฑ์มาตรฐานโดยคร่าวๆ
- 25 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
เริ่มจากลักษณะการใช้จ่าย ตามเอกสารงบประมาณโดย สังเขป พ.ศ. 2552 งบประมาณรายจ่ายประจํามีมูลค่า 1.33 ล้านล้าน บาท ก็ถือได้ว่ายังอยู่ในเกณฑ์ คือน้อยกว่างบประมาณรายได้มูลค่า 1.58 ล้ า นล้ า นบาท อย่ า งไรก็ ต าม ภายใต้ ง บประมาณรายจ่ า ย ทั้งหมด จะสังเกตได้ว่างบลงทุนมีสัดส่วนเพียง 22 เปอร์เซ็นต์ ซึ่ง ลดลงจากปี 2551 ประมาณ 8 เปอร์เซ็นต์ โดยมาตรฐานแล้ว ยิ่ง ในกรณี ที่ จ ะมี ง บประมาณขาดดุ ล งบลงทุ น ไม่ ค วรน้ อ ยกว่ า 25 เปอร์เซ็นต์ของรายจ่ายรวม สําหรับเกณฑ์งบประมาณขาดดุลตามพระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ พ.ศ. 2502 มาตรา 9 ทวิ มีนัยกําหนดมิให้งบประมาณ ขาดดุ ล เกิ น 20 เปอร์ เ ซ็ น ต์ ข องรายจ่ า ยรวม ในสภาวะปั จ จุ บั น งบประมาณขาดดุ ล อยู่ ป ระมาณ 14 เปอร์ เ ซ็ น ต์ ข องรายจ่ า ยรวม และเมื่ อ เพิ่ ม งบประมาณกลางปี ก็ จ ะทํ า ให้ ข าดดุ ล เพิ่ ม ขึ้ น เป็ น ประมาณ 20 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งเป็นสัญญาณเตือนว่างบประมาณขาดดุล เริ่มปริ่มๆ เกณฑ์ดังกล่าวแล้ว หากจะพิจารณาภาวะหนี้ ข้อมูล ณ วันที่ 31 มกราคม 2551 ในเอกสารเดียวกัน หนี้สาธารณะคงค้างอยู่ที่ประมาณ 30 เปอร์เซ็นต์ ของ GDP ซึ่ ง ยั ง ไม่ เ กิ น เกณฑ์ ที่ ป ระมาณ 40 เปอร์ เ ซ็ น ต์ หรื อ มากกว่านี้ในหลายประเทศ แต่หนี้ต่างประเทศมีมูลค่าประมาณ 48 เปอร์เซ็นต์ของมูลค่าการส่งออก ซึ่งถือว่าสูงกว่าเกณฑ์ที่ไม่ควรเกิน 8-10 เปอร์เซ็นต์ของมูลค่าการส่งออกสินค้าและบริการในบัญชีเดิน สะพัด ข้อมูลนี้ก็เป็นอีกสัญญาณหนึ่งที่ควรตระหนักไว้ สํ า หรั บ การบริ ห ารหนี้ ภาระหนี้ ร วมดอกเบี้ ย ตามเกณฑ์ ไม่ควรเกิน 20-25 เปอร์เซ็นต์ของงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี หากปีใดมีภาระหนี้เกินเกณฑ์ดังกล่าว รัฐบาลก็จะต้องหาทางแปลง หนี้ เพื่อยืดการชําระหนี้กระจายไปในปีอื่นๆ สําหรับปีงบประมาณ
- 26 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
2552 รายจ่ า ยหนี้ ส าธารณะอยู่ ที่ ป ระมาณ 0.197 ล้ า นล้ า นบาท คิดเป็น 10.78 เปอร์เซ็นต์ของรายจ่ายรวม ก็ยังถือว่าอยู่ในเกณฑ์ เมือ่ ได้สาํ รวจ “สุขภาพทางการคลัง” โดยคร่าวๆ ไปเรียบร้อย แล้ว จะสังเกตได้ว่า โดยรวม รัฐบาลยังดําเนินงบประมาณขาดดุล ต่อไปได้ แต่ก็ต้องอยู่บนพื้นฐานของความรอบคอบระมัดระวังเป็น อย่างยิ่ง ถึงแม้ว่าอัตราการลงทุนจะต่ำ �กว่าเกณฑ์มาตรฐาน อัน สืบเนื่องมาจากนโยบายประชานิยมที่แพร่หลาย เช่น การจ่ายเงิน 2,000 บาท แต่ถ้าจะนํางบประมาณกลางปีจํานวน 0.166 ล้านล้าน บาทไปรวมไว้ในงบลงทุนบ้าง ก็จะทําให้สัดส่วนการลงทุนต่อรายจ่าย รวมสูงขึน้ เกิน 25 เปอร์เซ็นต์ได้ เพือ่ การพัฒนาในระยะยาว นอกจาก นี้ รัฐบาลควรคํานึงถึงรายได้จากการส่งออกด้วย เพื่อไม่ให้สัดส่วน หนีต้ า่ งประเทศต่อมูลค่าการส่งออกเพิม่ ขึน้ สูงไปกว่านี้ ในทางทฤษฎี เครื่องมือทางการคลัง นั่นคือ การจัดเก็บภาษี และการใช้ จ่ า ยของรั ฐ บาล จะทํ า หน้ า ที่ ป รั บ สมดุ ล และลดความ ผันผวนของตัวแปรต่างๆ ในระบบเศรษฐกิจ ทั้งในกรณีที่เศรษฐกิจ เติ บ โตเร็ ว เกิ น ไปและในกรณี ที่ เ ศรษฐกิ จ ประสบวิ ก ฤตฉั บ พลั น (Automatic Fiscal Stabiliser) ยกตั ว อย่ า งเช่ น เมื่ อ เศรษฐกิ จ ตกต่ำ� คนตกงานจำ�นวนมาก รายจ่ายของรัฐบาลด้านประกันสังคม เช่น เงินยังชีพให้แก่ผู้ตกงาน ก็จะเพิ่มมากขึ้น ส่วนภาษีที่เก็บได้จาก ประชาชนก็จะลดน้อยลงโดยอัตโนมัติ การใช้จ่ายในปริมาณมากของ รัฐบาลก็จะช่วยบรรเทาอาการเศรษฐกิจตกต่ำ�ได้ดีกว่าในกรณีที่ไม่มี มาตรการทางการคลังเหล่านี้เลย ในทางกลับกัน หากเศรษฐกิจ ขยายตัว รายจ่ายด้านการประกันการว่างงานให้กับคนว่างงานก็จะ ลดลง และรัฐบาลจะมีรายได้จากภาษีมากขึ้นโดยอัตโนมัติเช่นกัน จะเห็นได้ว่า ในสภาวะปัจจุบัน กลุ่มประเทศมหาอํานาจ ทั้งหลายต่างหันมาอาศัยนโยบายการคลังเพื่อช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจ เนื่องจากนโยบายการเงินเพียงอย่างเดียวคงจะรับมือไม่ไหว - 27 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
อย่างไรก็ตาม จากข้อมูลที่ได้กล่าวมาข้างต้น โครงสร้าง ทางการคลั ง ของไทยจะมี ลั ก ษณะผั น ผวนตามวั ฏ จั ก รเศรษฐกิ จ (Pro-Cyclical) กล่าวคือ เมื่อเศรษฐกิจตกต่ำ� รัฐบาลไทยจะมีข้อ จํ า กั ด มากกว่ า ประเทศพั ฒ นาแล้ ว ในการต้ า นกระแส เนื่ อ งจาก รายจ่ า ยประจํ า มี สั ด ส่ วนที่สูงถึงประมาณ 70-80 เปอร์เซ็นต์ของ รายได้ภาครัฐ นอกจากนี้ สัดส่วนรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคม (ซึ่ง รวมถึงงบประมาณที่สามารถจะนําไปกระตุ้นเศรษฐกิจในยามฉุกเฉิน ด้วย) ในประเทศกําลังพัฒนา จะอยูท่ ป่ี ระมาณ 6-18 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ซึ่งค่อนข้างต่ำ�เมื่อเทียบกับประเทศพัฒนาแล้ว ที่มีสัดส่วน 16-32 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ประกอบกับมีความล่าช้าในการจัดทํา โครงการและกระบวนการอนุมัติโครงการ และมีความเสี่ยงจากการ รัว่ ไหล ซึง่ เป็นเรือ่ งปกติในประเทศกําลังพัฒนาทัว่ ไป ดังนัน้ จะหวัง พึง่ นโยบายการคลังเพียงอย่างเดียวคงจะไม่ได้ สุ ด ท้ า ย การจั ด ทํ า งบประมาณแบบขาดดุ ล ไม่ ใ ช่ เ รื่ อ งที่ ผิ ด แปลกเมื่ อ พิ จ ารณาย้ อ นไปถึ ง วิ ก ฤตเศรษฐกิ จ เมื่ อ ปี 2540 หลายรัฐบาลได้ดําเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลในการกระตุ้น เศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม จะสังเกตได้ว่า “สัญญาณ” ทางการคลังบาง ส่วนที่ได้กล่าวมาในตอนต้น บ่งชี้ว่ารัฐบาลควรจะมีความระมัดระวัง ในการใช้งบประมาณเป็นอย่างยิ่ง ในส่วนของการเพิ่มรายได้นั้น การจัดเก็บภาษีสินค้าบริโภค เช่น ชา กาแฟ ที่ล่าสุดได้เริ่มจัดเก็บไปแล้ว ก็ไม่ได้รับประกันว่าจะ ทํ า ให้ ร ายได้ จ ากภาษี ข องรั ฐ บาลเพิ่ มขึ้ น เสมอไป แต่ ยั ง ขึ้ น อยู่ กับ ลักษณะการบริโภคของประชากรในแต่ละประเทศ หรือหากจะกล่าว ในทางเทคนิคก็คือ ต้องศึกษาถึง “ความยืดหยุ่นของอุปสงค์ต่อราคา” ของสินค้าดังกล่าวในประเทศไทยด้วย
- 28 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
นอกจากนี้ เนื่องจากเศรษฐกิจของประเทศไทยอาศัยทุน จากต่างประเทศในปริมาณที่สูงถึง 80 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ดังนั้น อย่างน้อยในระยะสั้น เพื่อให้ผ่านพ้นวิกฤตครั้งนี้ไปได้ รัฐบาลก็ควร คํานึงถึงความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติด้วย ประเด็นสําคัญก็น่า จะเป็นเรื่องการสร้างความมั่นใจในเสถียรภาพทางการเมือง และการ มุ่งหาตลาดใหม่ เพื่อชดเชยกําลังซื้อที่ลดลงและการกีดกันทางการค้า ที่เพิ่มมากขึ้น ซึ่งจากข่าวสารที่ผ่านมา รัฐบาลก็ได้เริ่มดําเนินการไป บ้างแล้ว เช่น การผลักดันเรื่องความร่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาค และการมีความมุ่งมั่นในการจัดการประชุม ASEAN Summit ครั้งที่ 14 เมื่อต้นเดือนมีนาคม 2552 เป็นต้น แต่สิ่งที่สําคัญไปกว่านั้นในระยะยาวก็คือ รัฐบาลควรเน้น การลงทุ น ด้ า นการพั ฒ นาปั จ จั ย พื้ น ฐานทางสั ง คมและเศรษฐกิ จ ในระดับชุมชนและท้องถิ่น เพื่อลดสัดส่วนการพึ่งพาจากภายนอก และเพิ่มภูมิคุ้มกันจากวิกฤตอื่นๆ ของโลกที่จะเกิดขึ้นอีกในอนาคต
- 29 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
บทบัญญัติ “Buy American”: การกีดกันทางการค้า ธรรมวิทย์ เทอดอุดมธรรม ฉบับวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2552
ในเดือนกุมภาพันธ์ 2009 สหรัฐอเมริกาได้ออกกฎหมาย “การฟื้นฟู และการลงทุนของอเมริกา 2009” เพื่อกระตุ้นหรือฟื้นฟูเศรษฐกิจของ สหรัฐอเมริกา ซึ่งอยู่ในภาวะหดตัวอันเนื่องมาจากวิกฤตการณ์หนี้ คุณภาพต่ำ� (Subprime Crisis) โดยใช้งบประมาณ 7.87 แสนล้าน เหรียญสหรัฐ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นงบประมาณสําหรับใช้จ่ายในโครงการ ต่างๆ ของรัฐบาล อันเป็นเรื่องดีสําหรับเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกา แต่กลับมีมาตรการที่มีลักษณะกีดกันทางการค้าซึ่งมีผลเสียต่อการค้า โลกแถมมาด้วย ในกฎหมายฉบับนี้ มาตรา 1605 ซึ่งเรียกว่า บทบัญญัติ “ซื้ อ ของอเมริ กั น ” (Buy American Provision) ได้ กํ า หนดว่ า โครงการก่อสร้างที่ใช้งบประมาณก้อนนี้จะต้องใช้เหล็กและสินค้า อุตสาหกรรมที่ผลิตในสหรัฐอเมริกาเท่านั้น (โดยมีข้อยกเว้นบาง ประการ เช่น ถ้าการใช้เหล็กที่ผลิตในสหรัฐอเมริกาทําให้ต้นทุนของ โครงการทั้ ง โครงการเพิ่ ม ขึ้ น เกิ น ร้ อ ยละ 25 หรื อ เหล็ ก ที่ ผ ลิ ต ใน สหรัฐอเมริกามีปริมาณไม่เพียงพอหรือคุณภาพไม่เป็นที่พอใจ ก็จะ สามารถใช้เหล็กนําเข้าได้) - 30 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
บทบั ญ ญั ติ นี้ นํา เสนอโดยสมาชิ ก สภาผู้ แ ทนราษฎรสั ง กั ด พรรคเดโมแครตจากรัฐอินเดียนา คือนายปีเตอร์ วิสคลอสกี (Peter Visclosky) เสนอเมื่อเดือนมกราคม 2009 เพื่อเป็นการช่วยเหลือ อุ ต สาหกรรมเหล็ ก ของสหรั ฐ อเมริ ก า ซึ่ ง ส่ ว นใหญ่ ตั้ ง อยู่ ใ นรั ฐ อิ น เดี ย นาและมิ ชิ แ กน อุ ต สาหกรรมเหล็ ก เหล่ า นี้ มี ก ารใช้ กํ า ลั ง การผลิตค่อนข้างต่ำ� คือประมาณร้อยละ 44 ทําให้ทั้งสองรัฐมีอัตรา การว่างงานค่อนข้างสูง โดยรัฐอินเดียนามีอัตราการว่างงานร้อยละ 8.1 และรัฐมิชิแกนมีอัตราการว่างงานร้อยละ 10.4 หลั ง จากที่ ถู ก วิ พ ากษ์ วิ จ ารณ์ อ ย่ า งกว้ า งขวางทั้ ง จากใน ประเทศและนอกประเทศ เช่ น แคนาดา สหภาพยุ โ รป และจี น ในเดื อ นกุ ม ภาพั น ธ์ 2009 วุ ฒิ ส ภาของสหรั ฐ อเมริ ก าก็ ไ ด้ แ ก้ ไ ข บทบั ญ ญั ติ นี้ ใ ห้ มี ลั ก ษณะกี ด กั น ทางการค้ า น้ อ ยลง โดยเพิ่ ม เติ ม ข้อกําหนดในบทบัญญัติว่า การดําเนินการตามมาตรการนี้ต้องไม่ขัด กับข้อผูกพันของสหรัฐอเมริกาตามข้อตกลงระหว่างประเทศ เช่น ข้อตกลงองค์การการค้าโลกและเขตเสรีการค้านาฟต้า ข้ อ ตกลงขององค์ ก ารการค้ า โลกที่ เ กี่ ย วกั บ เรื่ อ งนี้ ไ ด้ แ ก่ ข้อตกลงว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐบาล (The Agreement on Government Procurement) ซึ่งกําหนดให้การจัดซื้อจัดจ้างของ รั ฐ บาลในประเทศสมาชิ ก ต้ อ งไม่ เ ลื อ กปฏิ บั ติ ร ะหว่ า งสิ น ค้ า ที่ ผ ลิ ต ในประเทศกั บ สิ น ค้ า นํ า เข้ า ฉะนั้ น สหรั ฐ อเมริ ก าจึ ง ไม่ มี ค วาม ชอบธรรมที่ จ ะกํ า หนดว่ า โครงการของรั ฐ ต้ อ งใช้ เ หล็ ก ที่ ผ ลิ ต ใน สหรัฐอเมริกาเท่านั้น อย่ า งไรก็ ต าม ประเทศที่ เ ป็ น สมาชิ ก ของข้ อ ตกลงจั ด ซื้ อ จัดจ้างของรัฐบาลมีเพียง 39 ประเทศ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา แคนาดา ญี่ปุ่น สหภาพยุโรป (27 ประเทศ) เกาหลีใต้ และสิงคโปร์ เป็นต้น ประเทศเหล่านี้จึงได้รับประโยชน์จากการที่วุฒิสภาของสหรัฐอเมริกา - 31 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
กํ า หนดว่ า การดํ า เนิ น ตามมาตรา 1605 ต้ อ งไม่ ขั ด กั บ ข้ อ ตกลง ระหว่างประเทศ แต่สําหรับประเทศที่ไม่ได้เป็นสมาชิกของข้อตกลงนี้ เช่น จีน บราซิล อินเดีย รัสเซีย และไทย ก็จะต้องรับผลกระทบ ในทางลบจากมาตรา 1605 หรือบทบัญญัติ “ซื้อของอเมริกัน” แบบ เต็มๆ ในสหรัฐอเมริกา อุตสาหกรรมเหล็ก นักวิชาการ และนัก การเมืองจํานวนหนึ่ง [เช่น วุฒิสมาชิกเชอร์ร็อด บราวน์ (Sherrod Brown) สังกัดพรรคเดโมแครต จากรัฐโอไฮโอ] สนับสนุนบทบัญญัติ “ซื้อของอเมริกัน” อย่างแข็งขัน แต่ก็มีเสียงคัดค้านมากพอสมควร จากบริ ษั ท ยั ก ษ์ ใ หญ่ ข องสหรั ฐ อเมริ ก าที่ ต้ อ งพึ่ ง พาตลาดส่ ง ออก ค่อนข้างมาก (เช่น บริษัทเจเนอรัลอิเล็กทริกและบริษัทแคตเตอพิ ล ลาร์ ) นั ก การเมื อ ง [เช่ น วุ ฒิ ส มาชิ ก จอห์ น แม็ ก เคน (John McCain) อดีตผู้สมัครชิงตำ�แหน่งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา สังกัด พรรครีพับลิกัน] และนักวิชาการอีกจํานวนมาก ศาสตราจารย์จักดิช ภัควาติ (Jagdish Bhagwati) แห่ง มหาวิ ท ยาลั ย โคลั ม เบี ย เชื่ อ ว่ า ประเทศที่ ไ ด้ รั บ ผลกระทบจาก บทบัญญัติ “ซื้อของอเมริกัน” เช่น บราซิล จีน และอินเดีย จะตอบโต้ ทางการค้ า ต่ อ สหรั ฐ อเมริ ก า โดยการหั น ไปซื้ อ เครื่ อ งบิ น พาณิ ช ย์ เครื่องปฏิกรณ์ปรมาณู และสินค้าที่มีมูลค่าเพิ่มสูงๆ จากยุโรปและ ญี่ปุ่น แทนที่จะซื้อจากสหรัฐอเมริกา และต่อจากนั้น สหรัฐอเมริกา ก็จะตอบโต้ทางการค้ากลับไป การตอบโต้ทางการค้าเหล่านี้ล้วน ไม่ขัดกับข้อผูกพันที่มีต่อองค์การการค้าโลก แต่โลกก็จะเต็มไปด้วย การตอบโต้ทางการค้า ศาสตราจารย์ แ อน ครู เ กอร์ (Anne Krueger) แห่ ง มหาวิทยาลัยจอห์นฮอบกินส์ เห็นว่า บทบัญญัติ “ซื้อของอเมริกัน” มีผลดีต่อเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาไม่มากนัก เนื่องจากโครงการ - 32 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ก่อสร้างของสหรัฐอเมริกามีการใช้เหล็กที่นําเข้าจากต่างประเทศ ค่อนข้างน้อย แต่บทบัญญัตินี้เป็นสัญญาณของการกีดกันทางการค้า และจะนําไปสู่การตอบโต้ทางการค้า ซึ่งในที่สุดจะมีผลเสียต่อการ ส่ ง ออกและการจ้างงานของสหรัฐอเมริกาเอง และเป็นผลเสียต่อ เศรษฐกิจโลกโดยรวมในระยะยาว นอกจากนี้ จากประวัติศาสตร์ ที่ผ่านมา เมื่อมีการบังคับใช้มาตรการกีดกันทางการค้าแล้วก็มักจะ เป็นเรื่องยากที่จะยกเลิกมาตรการดังกล่าว เมื่ อ พิ จ ารณาข้ อ มู ล ในปี 2008 จะพบว่ า โดยภาพรวม สหรัฐอเมริกานําเข้าสินค้าจากแคนาดามากที่สุด และนําเข้าสินค้า จากจีนเป็นอันดับสอง สําหรับสินค้าเหล็ก ในปี 2008 สหรัฐอเมริกา นําเข้าเหล็กจากแคนาดา 7.6 พันล้านเหรียญสหรัฐ คิดเป็นร้อยละ 80 ของการนําเข้าเหล็กของสหรัฐอเมริกา และสหรัฐอเมริกานําเข้า เหล็กจากจีนเพียง 677 ล้านเหรียญสหรัฐ (4.32 แสนตัน) เจฟฟรี ย์ ชอตต์ (Jeffrey Schott) นั ก วิ จั ย จากสถาบั น ปีเตอร์สันเพื่อเศรษฐกิจระหว่างประเทศในกรุงวอชิงตัน ประมาณ การว่า บทบัญญัตินี้จะช่วยให้อุตสาหกรรมเหล็กของสหรัฐอเมริกา มีการผลิตเหล็กเพิ่มขึ้นประมาณ 500,000 ตัน และเพิ่มการจ้างงาน เพียง 1,000 คน ซึ่งเป็นผลประโยชน์ที่เพิ่มขึ้นไม่มากนัก สอดคล้อง กับความเห็นของ แอน ครูเกอร์ ขณะเดียวกันก็จะมีผลเสียตามมา ค่อนข้างมาก อันเนื่องมาจากการตอบโต้ทางการค้าจากประเทศคู่ค้า เมื่อพูดถึงบทบัญญัติ “ซื้อของอเมริกัน” นักวิชาการมักจะ นึ ก ถึ ง กฎหมาย Smoot-Hawley 1930 ที่ อ อกมาในสมั ย ของ ประธานาธิบดีเฮอร์เบิร์ต ฮูเวอร์ (Herbert Hoover) ซึ่งเป็นกฎหมาย ที่ผลักดันโดยพรรครีพับลิกัน (ในขณะที่บทบัญญัติ “ซื้อของอเมริกัน” นําเสนอโดยพรรคเดโมแครต) กฎหมายฉบับนี้ขึ้นภาษีนําเข้าสินค้า จากร้อยละ 34.6 (โดยเฉลี่ย) เป็นร้อยละ 42.5 ซึ่งเป็นอัตราภาษีที่สูง - 33 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ที่สุดในประวัติศาสตร์ของสหรัฐอเมริกา โดยกฎหมายฉบับนี้ต้องการ ช่วยเหลือเกษตรกรของสหรัฐอเมริกาที่ประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ พรรครีพับลิกันเสนอกฎหมายนี้ตั้งแต่ปี 1928 ก่อนที่จะเกิดเศรษฐกิจ ถดถอยทั่วโลกในช่วงต้นทศวรรษ 1930 (The Great Depression) หลังจากที่สหรัฐอเมริกามีกฎหมาย Smoot-Hawley 1930 ประเทศในยุโรปก็ดําเนินการตอบโต้ทางการค้าต่อสหรัฐอเมริกาทันที ทําให้ปริมาณการค้าของสหรัฐอเมริกาลดลงร้อยละ 40 ภายในระยะ เวลาเพียง 2 ปี และการขึ้นภาษีนําเข้าครั้งใหญ่นี้ก็มีส่วนซ้ำ�เติม เศรษฐกิ จ โลกที่ อ ยู่ ใ นภาวะถดถอยในขณะนั้ น จนกลายเป็ น The Great Depression นอกจากนี้ ในช่วงดังกล่าว อุตสาหกรรมรถยนต์ ของสหรัฐอเมริกาก็มียอดขายลดลง จากที่เคยขายได้ 5 ล้านคันในปี 1929 ยอดขายกลับเหลือเพียง 1.8 ล้านคันในปี 1933 และทําให้ สหรัฐอเมริกามีอัตราการว่างงานสูงถึงร้อยละ 25 อาจกล่าวได้ว่า การกีดกันทางการค้าและลัทธิกีดกันทาง การค้ามักจะมีมากขึ้นเมื่อเศรษฐกิจโลกอยู่ในภาวะถดถอย โดยการ กีดกันทางการค้านั้นอยู่คู่กับการค้าโลกมาโดยตลอด และจะอยู่คู่กัน ไปอีกยาวนาน จากวิกฤตการณ์เศรษฐกิจโลกในปัจจุบัน บทบัญญัติ “ซื้อของอเมริกัน” ได้ส่งสัญญาณว่า การค้าของโลกจะมีการกีดกัน ทางการค้ามากขึ้น และจะมีการตอบโต้ทางการค้ามากขึ้นตามมา ซึ่ง จะก่อให้เกิดผลเสียต่อการค้าโลกและการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลก ในรอบนี้ กล่าวสําหรับประเทศอาเซียน เนื่องจากประเทศอาเซียน จําเป็นต้องพึ่งพาตลาดส่งออกค่อนข้างมาก กระแสการกีดกันทาง การค้ า ที่ กํ า ลั ง ก่ อ ตั ว และแพร่ ห ลายไปทั่ ว โลกย่ อ มไม่ เ ป็ น ผลดี ต่ อ ประเทศในกลุ่มอาเซียน แต่ก็นับว่ายังมีข่าวดีที่ผู้นําอาเซียนได้แถลง ร่วมกันเมื่อวันที่ 1 มีนาคม 2009 ในจุดยืนที่จะต่อต้านนโยบายการ - 34 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
กี ด กั น ทางการค้ า และประเทศอาเซี ย นจะไม่ ใ ช้ ม าตรการกี ด กั น ทางการค้าใหม่ๆ สุดท้าย ผู้เขียนหวังเป็นอย่างยิ่งว่าประเทศอาเซียนจะยึดมั่น และปฏิบัติตามคําแถลงนี้
- 35 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
สินค้าอัญมณีและ เครื่องประดับไทยในแดนมังกร เณศรา สุขพานิช ฉบับวันที่ 18 พฤษภาคม พ.ศ. 2552
จีนในฐานะคู่แข่งและคู่ค้า1 สำ�หรับการค้าสินค้าอัญมณีและเครื่องประดับ จีนเป็นทั้ง ประเทศคู่แข่งและคู่ค้าที่สําคัญของไทย ในด้านการเป็นคู่แข่ง จีนเป็นคู่แข่งสําคัญของไทยในสินค้า หลายรายการในตลาดส่งออกอัญมณีและเครื่องประดับที่สําคัญที่สุด อย่างสหรัฐอเมริกา ตัวอย่างเช่น เครื่องประดับแท้ (ไทยมีความ สําคัญเป็นอันดับที่ 3 รองจากอินเดียและจีน) เครื่องประดับเงิน (ไทย มีความสําคัญเป็นอันดับที่ 2 รองจากจีน โดยจีนเพิ่งแย่งตําแหน่ง ผู้นําในตลาดเครื่องประดับเงินจากไทยไปในปี พ.ศ. 2548) ในด้านการเป็นคู่ค้า สินค้าหลักที่จีนส่งออกมายังไทยคือ เงิน จีนจึงเป็นแหล่งวัตถุดิบประเภทเงินที่สําคัญของไทย ส่วนการ ส่งออกของไทย แม้จีนจะไม่ใช่ตลาดที่สํ าคัญอันดับต้นๆ ที่รองรับ สินค้าอัญมณีและเครื่องประดับส่งออกของไทย (ในปี 2551 จีนมี ความสําคัญเป็นอันดับที่ 28 เมื่อดูจากมูลค่าการส่งออกอัญมณีและ 1
วิเคราะห์โดยใช้ข้อมูลจาก Global Trade Atlas
- 36 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เครื่องประดับทั้งหมด) แต่อัตราการเติบโตของมูลค่าการส่งออกไปยัง ตลาดจีนในช่วงปี 2544-2551 โดยเฉลี่ยแล้วสูงถึงปีละร้อยละ 30.5 ในปี 2551 สิ น ค้ า อั ญ มณี แ ละเครื่ อ งประดั บ รายการสํ า คั ญ ที่ ไ ทย ส่งออกไปจีน ได้แก่ พลอยสี อัญมณีสังเคราะห์ และไข่มุก (คิดเป็น ร้อยละ 62.9, 10.3 และ 7.29 ของการส่งออกอัญมณีและเครื่อง ประดับไปจีนทั้งหมด ตามลําดับ) เมื่อพิจารณารายสินค้าจะพบว่า สําหรับพลอยสี ไทยมีความ สําคัญเป็นอันดับที่ 1 ในตลาดจีน อัญมณีสังเคราะห์ ไทยมีความ สําคัญเป็นอันดับที่ 3 รองจากญี่ปุ่นและการนําเข้ากลับ (Re-Import) ของจีน ไข่มุก ไทยมีความสําคัญเป็นอันดับที่ 3 รองจากการนําเข้า กลับของจีนและมาเลเซีย ศักยภาพของตลาดจีน2 จีนถือเป็นประเทศที่มีศักยภาพในการบริโภคสินค้าอัญมณี และเครื่องประดับสูง ซัน เฟงมิน (Sun Fengmin) เลขาธิการสมาคม การค้าอัญมณีและเครื่องประดับจีน (The Gems & Jewelry Trade Association of China) กล่าวว่า ยอดขายรวมของอุตสาหกรรม อัญมณีและเครื่องประดับในจีน ณ ปลายปี 2550 อยู่ที่ประมาณ 170 พันล้านหยวน นับเป็นตลาดอัญมณีและเครื่องประดับที่สําคัญเป็น อันดับที่ 3 ของโลก รองจากสหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่น ข้อมูลจากทาง สมาคมชี้ว่า หลังจากปี 2550 อัตราการเติบโตของยอดขายน่าจะ ยังคงสูงกว่าร้อยละ 15 และคาดว่าภายในปี 2553 ยอดขายอัญมณี และเครื่องประดับน่าจะเพิ่มขึ้นสูงกว่า 200 พันล้านหยวน และอาจสูง ถึง 300 พันล้านหยวน ภายในปี 2563 วิเคราะห์โดยใช้ข้อมูลจาก “Jewelry Industry Sparkles,” China Daily (July 28, 2008); Pan, A. (2007), China Gem and Jewelry Market Overview, Beijing Gold Economy Development Research Center.
2
- 37 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
หากพิ จ ารณาเป็ น รายสิ น ค้ า จะพบว่ า จี น เป็ น ผู้ บ ริ โ ภค อัญมณีและแพลทินัมรายใหญ่ที่สุดของโลก (มูลค่าการบริโภคอัญมณี มากกว่า 20 พันล้านหยวนต่อปี) นอกจากนี้ยังเป็นหนึ่งในประเทศ ที่มีการบริโภคเพชรมากที่สุด (มูลค่าการบริโภคมากกว่า 25 พันล้าน หยวนต่อปี) การบริโภคเงินก็มากถึงประมาณ 60 ตันต่อปี สําหรับ ทองคํา จีนเป็นประเทศที่บริโภคทองคํามากเป็นอันดับที่ 2 ของโลก (ในปี 2550 มูลค่าการบริโภคอยู่ที่ประมาณ 363 ตัน) รองจากอินเดีย อุปสงค์ต่อสินค้าอัญมณีและเครื่องประดับส่วนใหญ่มาจาก สามแหล่งหลัก คือการแต่งงาน การใช้ในชีวิตประจําวัน และนัก ท่องเที่ยว ช่วงอายุของผู้บริโภคหลักอยู่ที่ประมาณ 29-40 ปี ในขณะ ที่ ผู้ บ ริ โ ภคในช่ ว งอายุ 22-28 ปี มี อ ยู่ ป ระมาณร้ อ ยละ 14.1 ของ ผู้บริโภคทั้งหมด และผู้บริโภคที่มีอายุต่ำ�กว่า 22 ปีมีอยู่ร้อยละ 9.7 ดังนั้น กลุ่มผู้บริโภคอัญมณีและเครื่องประดับจึงเป็นกลุ่มผู้บริโภค อายุน้อยไปจนถึงวัยกลางคนที่มีพื้นฐานทางเศรษฐกิจดี นอกจากนี้ ยังมีข้อมูลที่แสดงให้เห็นว่าผู้บริโภคส่วนใหญ่ (ร้อยละ 74.6) ให้ความ สําคัญกับลักษณะและรูปแบบของสินค้า รองลงมาคือคุณภาพของ สินค้า (ร้อยละ 52.8) และราคาของสินค้า (ร้อยละ 51.9) ในด้านการผลิต จีนเป็นแหล่งผลิตอัญมณีและเครื่องประดับ รายใหญ่ของโลก ณ ปลายปี 2550 จีนมีบริษัทที่จดทะเบียนในธุรกิจ อัญมณีและเครื่องประดับถึง 50,000 ราย โดยเป็นบริษัทค้าปลีก อัญมณีและเครื่องประดับประมาณ 40,000 ราย อย่างไรก็ตาม Pan (2007) กล่าวว่า ผู้ประกอบการธุรกิจ อัญมณีและเครื่องประดับจีนยังคงเผชิญกับปัญหาด้านต่างๆ รวมถึง เทคนิคการผลิตและการออกแบบที่ยังไม่สามารถแข่งขันได้กับสินค้า จากต่างประเทศ และปัญหาเกี่ยวกับการลอกเลียนแบบ นอกจากนี้ การแข่งขันในตลาดส่วนใหญ่ยังคงเป็นการแข่งขันในสินค้าที่ราคา - 38 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ไม่สูงมากนัก สินค้าในตลาดจึงมีลักษณะคล้ายคลึงกัน และขาดการ พัฒนาตราสินค้า (Brand) ให้เป็นที่ยอมรับ การส่งสินค้าเข้าไปขายในตลาดจีน3 ผู้ ส่ ง ออกจากประเทศต่ า งๆ ต้ อ งเผชิ ญ กั บ มาตรการการ นํ า เข้ า ทั้ ง ที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ ภาษี แ ละไม่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ ภาษี สํ า หรั บ มาตรการทางด้านภาษีนั้น อัตราภาษีจะแตกต่างกันตามชนิดของ สินค้า ตามข้อตกลงขององค์การการค้าโลก (WTO) และตามสิทธิ พิเศษทางการค้าที่ไทยได้รับ อัตราภาษีอยู่ที่ประมาณร้อยละ 0-35 โดยสินค้าวัตถุดิบประเภทเพชรและทองคําจะได้รับการยกเว้นไม่ต้อง เสียภาษี ส่วนพลอยสี อัตราภาษีอยู่ที่ร้อยละ 3 ไข่มุกร้อยละ 21 เครื่องประดับแท้ร้อยละ 0-20 เครื่องประดับเทียมร้อยละ 17-35 อย่างไรก็ตาม ตามข้อตกลงการค้าเสรีอาเซียน-จีน (ASEAN -China Free Trade Agreement: ACFTA) อัตราภาษีสินค้าอัญมณี และเครื่ อ งประดั บ จะทยอยลดลง โดยส่ ว นใหญ่ จ ะเหลื อ ศู น ย์ ใ นปี 2553 (ยกเว้นสินค้าบางรายการ) และจะเหลือศูนย์สําหรับทุกรายการ ในปี 2555 นอกจากภาษีนําเข้า การนําสินค้าเข้าไปขายในจีนยังต้อง มีการเสียภาษีมูลค่าเพิ่ม (Value-Added Tax: VAT) ในอัตราร้อยละ 17 (ยกเว้นสินค้าบางรายการ เช่น ทองคําและแพลทินัมที่ยังไม่ได้ ขึ้นรูป) และเสียภาษีการบริโภค (Consumption Tax) สำ�หรับสินค้า อัญมณีและเครื่องประดับบางประเภท ในอัตราร้อยละ 10
วิเคราะห์โดยใช้ข้อมูลจาก ทัชชมัย ฤกษะสุต และคณะ (2549), การศึกษามาตรการ ที่ มิ ใ ช่ ภ าษี ที่ มี ผ ลกระทบต่ อ อุ ต สาหกรรมอั ญ มณี แ ละเครื่ อ งประดั บ ไทย; http:// www.wto.org; http://www.thaifta.com 3
- 39 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
สําหรับมาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี เช่น ตามข้อตกลง ACFTA สินค้าจากประเทศสมาชิกจะได้รับสิทธิพิเศษตามข้อตกลง ก็ ต่ อ เมื่ อ สิ น ค้ า เป็ น ไปตามหลั ก เกณฑ์ ข องกฎว่ า ด้ ว ยแหล่ ง กํา เนิ ด สินค้าและกระบวนการรับรองแหล่งกําเนิดสินค้า นอกจากนี้ การส่ง สิ น ค้ า ไปขายในจี น ต้ อ งผ่ า นกระบวนการตรวจสอบคุ ณ ภาพจาก องค์กรของรัฐและ/หรือองค์กรตามที่ผู้ค้าได้ตกลงกันไว้ การค้าขาย ทองและเงินในจีนต้องเป็นไปตามกฎหมายการควบคุมการค้าขาย ทองและเงิน และอยู่ภายใต้การกํากับดูแลของ PBC (People’s Bank of China) การค้าขายเพชรต้องเป็นไปตามกฎหมายเกี่ยวกับการ ค้าขายเพชรและกฎเกณฑ์การทําธุรกรรมที่เกี่ยวกับเพชร (กําหนด โดย Shanghai Diamond Exchange: SDE) ส่วนการนําเข้าสินค้า ที่เกี่ยวกับสัตว์ที่ใกล้สูญพันธ์ (เช่น ไข่มุก) จะต้องมีการขออนุญาต นําเข้าจาก Import and Export Management Office ของจีน การวิเคราะห์สถานการณ์การส่งออกสินค้าอัญมณีและเครื่อง ประดับจากไทยไปจีน 1. แม้ความต้องการซื้อสินค้าอัญมณีและเครื่องประดับจะมี มากและมีแนวโน้มเติบโตขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่การผลิตของจีนก็มี แนวโน้มมากขึ้นเช่นกัน โดยเฉพาะการผลิตสินค้าอัญมณีและเครื่อง ประดับที่มีราคาไม่สูงนัก ดังนั้น การจะนําอัญมณีและเครื่องประดับ ไทยเข้าไปแข่งขันกับผู้ประกอบการจีนในสินค้าตลาดระดับล่างจึง ไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะจีนเองมีความได้เปรียบทางด้านค่าแรง รวมถึง การได้รับการถ่ายทอดเทคโนโลยีการผลิตจากฮ่องกง อย่างไรก็ตาม สินค้าที่ผลิตในจีนส่วนใหญ่มีลักษณะใกล้เคียงกัน การเจาะตลาดอาจ ทําได้ หากผู้ประกอบการไทยสามารถสร้างความแตกต่างในตัวสินค้า ทําให้สินค้าที่ส่งออกแตกต่างจากที่มีอยู่ทั่วไปในตลาด รวมถึงการ - 40 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
สร้างตราสินค้า (Brand) ให้เป็นที่ยอมรับในตลาดจีน ไม่เช่นนั้น ผู้ประกอบการไทยอาจต้องเน้นเจาะตลาดที่มีคุณภาพสูงขึ้น 2. หากพิ จ ารณาจากลั ก ษณะของผู้ บ ริ โ ภคอั ญ มณี แ ละ เครื่องประดับในจีน ผู้ประกอบการอาจเน้นกลุ่มลูกค้าในวัยทํางาน หรือวัยที่อยู่ในช่วงของการแต่งงานไปจนถึงวัยกลางคน เพราะเป็น กลุ่ ม ลู ก ค้ า ขนาดใหญ่ และควรเน้ น เรื่ อ งการพั ฒ นารู ป แบบสิ น ค้ า เพราะผู้บริโภคจีนให้ความสําคัญค่อนข้างมาก คุณภาพและราคา เป็นกลยุทธ์ถัดมาที่ผู้ประกอบการควรให้ความสําคัญ นอกจากนี้ ผู้ส่งออกควรศึกษาข้อมูลการบริโภคสินค้าอัญมณีและเครื่องประดับ ลึ ก ลงไปถึ ง ระดั บ รายมณฑล เพราะจี น เป็ น ประเทศขนาดใหญ่ รสนิ ย มของผู้ บ ริ โ ภคในแต่ ล ะพื้ น ที่ มี ลั ก ษณะแตกต่ า งกั น ในแง่ นี้ ผู้ผลิตจีนจะมีความได้เปรียบมากกว่า 3. แม้ไทยจะได้สิทธิพิเศษทางภาษีจากข้อตกลงการค้าเสรี อาเซี ย น-จี น แต่ ถ้ า พิ จ ารณาให้ ดี จ ะพบว่ า จี น ได้ ทํา ข้ อ ตกลงทาง การค้ากับประเทศและภูมิภาคอื่นๆ ด้วย เช่น อเมริกาใต้ ปากีสถาน ฮ่องกง ชิลี นิวซีแลนด์ เป็นต้น ดังนั้น การพิจารณาความได้เปรียบ ของไทยจากข้อตกลงการค้าเสรีอาเซียน-จีน ต้องพิจารณาควบคู่กับ ข้อตกลงระหว่างจีนกับประเทศอื่นๆ ด้วย
- 41 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
การรถไฟแห่งประเทศไทย: ฟื้นฟูโดยการแยกส่วน? ภูรี สิรสุนทร ฉบับวันที่ 13 กรกฎาคม พ.ศ. 2552
การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่ผูกขาดการ ดําเนินกิจการรถไฟ โดยครอบคลุมทั้งงานบริการเดินรถขนส่ง งาน พัฒนาและบํารุงรักษาโครงสร้างขนส่งพื้นฐาน (ทางรถไฟ สถานี สัญญาณรถไฟ) รวมไปถึงการบริหาร พัฒนา และจัดการทรัพย์สิน ของ รฟท. ที่มีอยู่ รฟท. เป็ น รั ฐ วิ ส าหกิ จ ที่ มี ผ ลประกอบการขาดทุ น มาโดย ตลอด และเป็นรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลหลายยุคหลายสมัยพยายามหา หนทางแก้ไขปัญหาในการดําเนินงานมาแล้วหลายต่อหลายครั้ง และ ในครั้งล่าสุด คณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้มีมติเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2552 ให้ความเห็นชอบและกําหนดให้มีการปรับโครงสร้างกิจการ รฟท. ตามแผนฟื้นฟู รฟท. เพื่อแก้ไขปัญหาด้านการดําเนินงาน และ ยกระดั บ การพั ฒ นากิ จ การรถไฟของประเทศให้ เ ป็ น องค์ ก รหลั ก ในการสนับสนุนและเพิ่มความสามารถด้านการขนส่งของประเทศ โดยให้ รฟท. จัดตั้งบริษัทลูกสองบริษัท ได้แก่ “บริษัท เดินรถ จํากัด” และ “บริษัท บริหารทรัพย์สิน จํากัด” โดยบริษัทเดินรถทําหน้าที่ดูแล - 42 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เรื่องการเดินรถโดยสาร การเดินรถสินค้า การเดินรถโครงการระบบ ขนส่งทางรถไฟเชื่อมท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ และการเดินรถไฟฟ้า อื่นๆ เช่น โครงการระบบขนส่งมวลชนสายสีแดง ในขณะที่บริษัท บริหารทรัพย์สินจะทําหน้าที่บริหารจัดการที่ดิน จัดเก็บรายได้ และ บริษัทสัญญาเช่าที่ดินของ รฟท. โดยให้ภาคเอกชนเป็นผู้มีบทบาท หลักในการพัฒนาที่ดิน และให้ รฟท. ทําหน้าที่เป็นผู้พัฒนา บริหาร และดูแลรักษาระบบรางและระบบอาณัติสัญญาณ มติ ครม. ดังกล่าวจะส่งผลให้ รฟท. ในปัจจุบันถูก “แยก ส่ ว นแนวดิ่ ง ” ในการบริ ห ารจั ด การกิ จ การรถไฟ โดยไม่ ไ ด้ มี ก าร เปลี่ยนแปลงความเป็นเจ้าของ รฟท. แต่อย่างใด รฟท. ยังคงไว้ซึ่ง สภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจเช่นเดิม คําถามที่ผู้เขียนตั้งไว้ในใจคงไม่ใช่ประเด็นที่มีการถกเถียง กันอยู่ในขณะนี้ ว่าการดําเนินการตามมติ ครม. ดังกล่าวควรจะถูก เรี ย กว่ า การแปรรู ป รั ฐ วิ ส าหกิ จ หรื อ จะนํ า ไปสู่ ก ารแปรรู ป รฟท. ในอนาคตหรือไม่ แต่ประเด็นที่ผู้เขียนให้ความสนใจคือ “การแยก ส่วน รฟท. เป็นบริษัทลูก” จะช่วยให้ รฟท. ฟื้นฟูกิจการได้หรือไม่ การฟื้นฟูกิจการรถไฟที่ขาดทุนสะสมมาเป็นเวลายาวนาน จําเป็นต้องอาศัย “การปฏิรูปกิจการรถไฟ” โดยรอบด้าน ซึ่งประกอบ ด้วย ประการแรก “การปฏิรูปการกํากับดูแล” ในกิจการขนส่ง โดย การจัดตั้งองค์กรกํากับดูแลขึ้นมาดูแลระบบขนส่งทั้งระบบ (เพราะ ระบบขนส่งมีการแข่งขันกันอยู่ เช่น ระบบรางและถนน การขนส่ง ทางบกและทางน้ำ�) หรือกํากับเฉพาะกิจการรถไฟก็ได้ โดยทําหน้าที่ กํากับดูแลราคา (ทั้งราคาที่เก็บจากผู้ใช้บริการ และราคาค่าใช้ทาง หรือ Access Charge ที่เก็บจากบริษัทเดินรถ) คุณภาพ และความ ปลอดภัยในการให้บริการ รวมไปถึงส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรม ในกิจการเดินรถขนส่ง - 43 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ประการที่สอง “การปฏิรูปโครงสร้างกิจการรถไฟ” โดยการ แยกส่วนกิจการรถไฟออกเป็นกิจการที่แข่งขันได้ ได้แก่ กิจการการ เดินรถ และกิจการที่แข่งขันไม่ได้ ได้แก่ กิจการโครงสร้างขนส่ง นอกจากนี้ ยั ง ควรเพิ่ ม บทบาทของภาคเอกชน และส่ ง เสริ ม การ แข่งขันในกิจการที่สามารถแข่งขันได้ และประการสุดท้าย “การปฏิรูปความเป็นเจ้าของกิจการ รถไฟ” โดยการลดทอนความเป็นเจ้าของโดยรัฐในกิจการที่สามารถ แข่งขันได้ และให้เอกชนเข้ามาเป็นเจ้าของแทน แต่การปฏิรูปความ เป็นเจ้าของนั้นอาจไม่ได้มีความจําเป็นมากนักเมื่อเปรียบเทียบกับ การปฏิรูปการกํากับดูแลและโครงสร้างกิจการรถไฟ โดยรัฐวิสาหกิจ รถไฟยังสามารถดําเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ หากมีการปฏิรูป การกํากับดูแลและโครงสร้างกิจการรถไฟเป็นลํ าดับขั้นตอนอย่าง ถูกต้องและเหมาะสม ประเทศที่ดําเนินการปฏิรูปกิจการรถไฟอย่างเต็มรูปแบบ ดังเช่นประเทศอังกฤษ ซึ่งประสบความสําเร็จในการปฏิรูปในช่วง แรก โดยสามารถปรับลดค่าโดยสาร เพิ่มรอบการเดินรถ มีตาราง เดินรถที่แน่นอนและตรงเวลา และมีความปลอดภัยในการเดินทาง มากขึ้น แต่ก็ประสบปัญหาในการเดินรถและเกิดอุบัติเหตุบ่อยครั้ง ในเวลาต่อมา อันเนื่องมาจากการปฏิรูปโครงสร้างกิจการรถไฟอย่าง ไม่เหมาะสม โดย “แยกส่วนกิจการรถไฟมากเกินไป” ในช่ ว งปลายทศวรรษ 1980 รั ฐ บาลอั ง กฤษได้ แ ยกส่ ว น บริษัทเดิมออกเป็นบริษัทเดินรถเอกชนจํานวน 25 บริษัท บริษัท เดิ น รถสิ น ค้ า และบริ ษั ท Railtrack ซึ่ ง ดู แ ลโครงสร้ า งพื้ น ฐาน ในขณะเดียวกันก็มีการตั้งบริษัทที่ดําเนินธุรกิจเกี่ยวข้องกับกิจการ รถไฟ ได้แก่ บริษัทบํารุงรักษาโครงสร้างพื้นฐาน (Infrastructure Maintenance Companies) บริษัทสร้างรางใหม่ (Track Renewal Companies) บริษัทเจ้าของระบบล้อเลื่อน (ROSCOs) บริษัทบํารุง - 44 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
รักษาล้อเลื่อน (Heavy Maintenance Suppliers) และส่งเสริมการ แข่งขันโดยใช้ “สัญญา” ระหว่างบริษัทต่างๆ ในการกําหนดข้อตกลง ในการดําเนินงาน แต่โครงสร้างกิจการรถไฟที่แยกส่วนเช่นนี้ไม่ได้ ก่อให้เกิดการแข่งขันในกิจการอย่างแท้จริง แต่เป็นการแข่งขันกัน ระหว่างคู่สัญญามากกว่า และยังทําให้เกิดปัญหาในการประสานงาน การเจรจาต่อรอง และการตกลงกันในเรื่องตารางเดินรถและการบํารุง รักษาโครงสร้างพื้นฐาน โครงสร้างกิจการรถไฟที่มีความซับซ้อนเช่นนี้ ทําให้จําเป็น ต้องมีองค์กรกํากับดูแลถึงสององค์กรในการดูแลกิจการรถไฟของ อังกฤษในขณะนั้น ได้แก่ Office of Passenger Rail Franchising ทําหน้าที่ให้แฟรนไชส์แก่บริษัทเดินรถโดยสาร และ Office of the Rail Regulator ที่หน้าที่ให้ใบอนุญาต (License) แก่บริษัทที่เป็น เจ้าของโครงสร้างพื้นฐาน (ราง สถานี เป็นต้น) และกํากับดูแลการ ดําเนินงานของธุรกิจใหม่ๆ ในกิจการรถไฟ ซึ่งการมีองค์กรกํากับ ดูแลถึงสององค์กรนั้นกลับนําไปสู่ “ปัญหาการกํากับดูแลที่มากเกิน ไป” ในเวลาต่อมา สําหรับในกรณีของประเทศไทย การแยกส่วน รฟท. เป็น เพียงขั้นตอนหนึ่งในการปฏิรูปโครงสร้างกิจการรถไฟเท่านั้น ข้อดี ของการแยกส่วนคือ การสร้างความเชี่ยวชาญในการดําเนินธุรกิจ ซึ่งจะทําให้องค์กรที่ถูกแยกส่วนสามารถลดต้นทุนและสร้างความ ได้ เ ปรี ย บทางด้ า นต้ น ทุ น นอกจากนี้ ยั ง สามารถแยกโครงสร้ า ง ต้ น ทุ น ได้ อ ย่ า งชั ด เจนว่ า กิ จ การใดมี ต้ น ทุ น ด้ า นใดก็ ค วรรั บ ภาระ ต้นทุนด้านนั้นไป ตัวอย่างเช่น ธุรกิจงานพัฒนาและรักษาโครงสร้าง ขนส่งนั้นจําเป็นต้องใช้เงินลงทุนสูง และมีค่าใช้จ่ายในการบํารุงรักษา เป็นจํานวนมาก เพื่อรักษาความปลอดภัยในการเดินรถ การแยก กิจการจะสามารถแยกโครงสร้างต้นทุนได้อย่างชัดเจน และทําให้รู้ว่า กิ จ การใดเป็ น แหล่ ง ที่ ม าของการขาดทุ น สะสม นอกจากนี้ การ - 45 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
แยกส่วนยังสามารถช่วยให้ระบุได้ชัดว่าปัญหาในการดําเนินกิจการ มาจากธุรกิจใด แต่ ก ารแยกส่ ว นโดยปราศจากการสร้ า งแรงจู ง ใจในการ เพิ่มประสิทธิภาพให้แก่ รฟท. และบริษัทลูก อาจไม่สามารถนําไปสู่ การฟื้นฟูกิจการตามที่หวังไว้ก็ได้ จะเห็นได้ว่าแผนฟื้นฟูกําหนดให้ ภาครัฐรับภาระในการลงทุนและบํารุงรักษาโครงสร้างพื้นฐาน (ระบบ รางและระบบอาณัติสัญญาณ) ทั้งหมดของ รฟท. ทั้งในอดีตและ ในอนาคต ซึ่งการให้หลักประกันทางด้านต้นทุนแก่ รฟท. เช่นนี้ ไม่ได้สร้างแรงจูงใจให้ รฟท. เพิ่มประสิทธิภาพและลดต้นทุนในการ ดําเนินงานแต่อย่างใด (กฎหมาย รฟท. กําหนดให้รัฐต้องชดเชยผล ขาดทุนให้แก่ รฟท. เท่าจํานวนที่ขาดทุนในแต่ละปี) การแยกส่วนเช่นนี้ยังทําให้เห็นฐานรายได้ในกิจการรถไฟ ได้ชัดเจนขึ้น โดยรายได้ส่วนหนึ่งของ รฟท. จะมาจากบริษัทเดินรถ ในรูปของค่าใช้ทาง (Access Charge) ในอัตราร้อยละ 30 ของค่า ใช้จ่ายในการบํารุงรักษาโครงสร้างพื้นฐานและการจัดการเดินรถ และ รายได้ของบริษัทเดินรถจะมาจากการดําเนินธุรกิจการเดินรถขนส่ง ของตนเอง รายได้ในการเดินรถของ รฟท. ในปัจจุบัน (และคาดว่า จะเป็นรายได้ของบริษัทเดินรถในอนาคต) โดยส่วนใหญ่มาจากการ เดินรถโดยสาร และโดยส่วนน้อยมาจากการเดินรถสินค้า (เนื่องจาก ที่ผ่านมา การขนส่งสินค้าทางรถไฟไม่ได้เป็นทางเลือกในการขนส่ง ที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ และการขนส่ ง สิ น ค้ า ภายในประเทศส่ ว นใหญ่ เป็นการขนส่งทางถนน) สำ�หรับการขนส่งผู้โดยสาร ซึ่งส่วนใหญ่ เป็นผู้โดยสารชั้น 3 รฟท. จะเป็นผู้กําหนดอัตราค่าโดยสาร และ รฟท. ได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐ เพื่อให้บริการรถไฟทางสังคม แผนฟื้นฟูนี้ไม่ได้เสนอแนะแนวทางการปฏิรูปการกํากับดูแล และการตั้ ง องค์ ก รกํ า กั บ ดู แ ลกิ จ การรถไฟ และไม่ มี ก ารกํ า หนด กรอบและวิธีการคํานวณ Access Charge และอัตราค่าโดยสาร โดย - 46 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เฉพาะการกําหนดอัตราค่าโดยสารเชิงพาณิชย์ในอนาคต อัตราค่า โดยสารเชิงพาณิชย์น่าจะเป็นแหล่งรายได้ที่สําคัญของบริษัทเดินรถ ในอนาคต จึงควรมีหลักเกณฑ์ในการกํากับดูแลที่แน่ชัด เพื่อให้อัตรา ค่าโดยสารนี้สร้างแรงจูงใจให้บริษัทเดินรถลงทุน พัฒนา และเพิ่ม ประสิทธิภาพในการให้บริการ ขณะเดียวกันก็เป็นธรรมต่อผู้บริโภค ด้วย นอกจากการแยกส่วนกิจการรถไฟ แผนฟื้นฟูนี้ระบุให้มีการ เพิ่มบทบาทของภาคเอกชน แต่ทว่ากลับไม่ได้มีการกล่าวถึงรูปแบบ การแข่งขันในกิจการรถไฟในอนาคต เป็นที่ยอมรับกันว่าการเดินรถ โดยสารเป็นกิจการเชิงสังคมมากกว่าเชิงพาณิชย์ ดังนั้น การจะ ดึงดูดให้เอกชนเข้ามาร่วมให้บริการหรือสร้างการแข่งขันในธุรกิจที่ อัตราค่าโดยสารถูกกําหนดให้ต่ำ�กว่าต้นทุนแปรผันนั้นย่อมเป็นไปได้ ยาก แต่หากพิจารณาธุรกิจของการรถไฟอีกธุรกิจหนึ่ง คือ “ธุรกิจ การขนส่ ง สิ น ค้ า ” การส่ ง เสริ ม การแข่ ง ขั น ในกิ จ การขนส่ ง สิ น ค้ า มีความเป็นไปได้ในทางธุรกิจ โดยหากยึดแนวทางของแผนฟื้นฟู ในการแยกส่วนกิจการรถไฟ โดยรัฐยังเป็นเจ้าของกิจการทั้งหมดอยู่ การเปิ ด ให้มี “การแข่งขัน เหนือ รางรถไฟ” ระหว่างบริษั ทเดิ นรถ หลายๆ บริษัทก็ย่อมทําได้ และเพื่อป้องกันการแข่งขันที่ไม่เป็น ธรรมเหนือรางรถไฟ ซึ่งจะทําให้บริษัทเดินรถของ รฟท. ได้เปรียบ เอกชนรายอื่น จึงควรมีองค์กรกํากับดูแลเข้ามากํากับดูแลกิจการ รถไฟ ดังนั้น การแยกส่วนกิจการรถไฟโดยการตั้งบริษัทลูกของ รฟท. จึงเป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งในการฟื้นฟู รฟท. เท่านั้น การปฏิรูป การกํากับดูแล การส่งเสริมการแข่งขัน และการสร้างเสริมธรรมาภิบาลอย่างเป็นขั้นเป็นตอนและครบถ้วนรอบด้านในกิจการรถไฟ คือหนทางสําคัญที่จะทําให้การฟื้นฟู รฟท. เป็นไปอย่างยั่งยืน - 47 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
ภาษีทรัพย์สินจะตอบโจทย์ “ความเป็นธรรมในสังคม” ได้หรือไม่? ดวงมณี เลาวกุล ฉบับวันที่ 27 กรกฎาคม พ.ศ. 2552
เมื่อพูดถึงการจัดเก็บภาษี โดยทั่วไปจะมีการจัดเก็บจากสามฐาน ภาษีด้วยกัน ได้แก่ ฐานรายได้ ฐานการบริโภค และฐานทรัพย์สิน การจัดเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สิน หรือที่เรียกกันว่า “ภาษีทรัพย์สิน” ในนานาอารยประเทศมีการจัดเก็บมาเป็นเวลานานแล้ว แต่ประเทศ ไทยยังไม่มีการเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สินอย่างแท้จริง ในปัจจุบัน ภาษีที่มีความใกล้เคียงกับภาษีที่เก็บจากฐานทรัพย์สินมากที่สุดคือ ภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบํารุงท้องที่ ภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบํารุงท้องที่คืออะไร หลายคนอาจยังไม่ทราบว่าภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษี บํารุงท้องที่มีวิธีการจัดเก็บอย่างไร และภาษีทั้งสองประเภทนี้มีข้อ บกพร่องอย่างไร จึงควรจะยกเลิก ภาษีโรงเรือนและที่ดินจัดเก็บในอัตราร้อยละ 12.5 ของ “ค่า รายปี” หรือค่าเช่ารายปี ของโรงเรือนและที่ดินที่ใช้เพื่อการพาณิชย์ ข้อบกพร่องของภาษีโรงเรือนและที่ดินคือ - 48 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
หนึ่ง การจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินไม่ได้คํานวณภาษี บน “ฐานความมั่งคั่ง” แต่คํานวณภาษีบน “ฐานรายได้” เนื่องจาก เป็นการคํานวณภาษีจาก “ค่ารายปี” มิใช่เป็นการคํานวณภาษีจาก มูลค่าหรือราคาตลาดของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างนั้น สอง การจัดเก็บภาษีมิได้มี “ฐานค่ารายปี” ที่เป็นมาตรฐาน เดียวกันในการคํานวณภาษี การคํานวณภาษีจึงขึ้นอยู่กับดุลยพินิจ ของเจ้าหน้าที่ ทําให้เกิดการรั่วไหลของภาษีได้ง่าย สาม จากแง่มุมของความเท่าเทียมกัน ไม่ควรยกเว้นภาษี ให้กับโรงเรือนและที่ดินที่เป็นที่อยู่อาศัย เนื่องจากเจ้าของมักจะเป็น ผู้ที่มีรายได้สูง ทําให้เกิดปัญหาความไม่เป็นธรรมในการกระจาย รายได้ สี่ การยกเว้ น การเก็ บ ภาษี ที่ อ ยู่ อ าศั ย โรงเรื อ น และสิ่ ง ปลูกสร้าง ที่ปิดไว้ตลอดปี มิได้ทําประโยชน์ นํามาซึ่งช่องโหว่ทาง ภาษี เพราะยากที่จะแยกแยะว่าโรงเรือนใดใช้เป็นที่อยู่อาศัยอย่าง แท้จริง และโรงเรือนใดมิได้ทําประโยชน์ตามที่เจ้าของรายงาน ห้า การจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินอัตราร้อยละ 12.5 ของ ค่ารายปี นับว่าเป็นอัตราที่สูง ทําให้ผู้ประกอบการต้องรับภาระภาษี มาก อีกทั้งอาจก่อให้เกิดการหลีกเลี่ยงภาษีอีกด้วย ส่วนภาษีบํารุงท้องที่จัดเก็บจากราคาปานกลางที่ดิน โดยมี การเก็บภาษีทั้งหมด 34 อัตรา ข้อบกพร่องของภาษีบํารุงท้องที่คือ หนึ่ ง โครงสร้ า งอั ต ราภาษี เ ป็ น แบบถดถอยเมื่ อ เที ย บกั บ มูลค่าที่ดิน คือภาระภาษีจะตกอยู่กับที่ดินที่มีราคาสูงน้อยกว่าที่ดิน ที่มีราคาต่ำ� สอง ราคาปานกลางที่ ดิ น ที่ ใ ช้ คํ า นวณภาษี เป็ น ราคา ปานกลางที่ดินในช่วงปี 2521-2524 ทําให้จัดเก็บภาษีจากมูลค่าที่ดิน ที่ต่ำ�กว่ามูลค่าที่แท้จริงมาก - 49 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
เนื่องจากภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบํารุงท้องที่มิใช่ ภาษีทรัพย์สินที่แท้จริง ตลอดจนมีข้อบกพร่องดังที่ได้กล่าวมาแล้ว จึงได้มีการเสนอให้จัดเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สิน ที่เรียกกันว่า “ภาษี ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง” แทนภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบํารุง ท้องที่ ภาษีอาถรรพ์ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมิได้เป็นข้อเสนอทางภาษีที่ใหม่ อะไร เพราะมีความพยายามที่จะนําร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและ สิ่งปลูกสร้างเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรมาหลายยุค หลายสมัย นับย้อนไปได้เป็นเวลานับ 10 ปี แต่ยังไม่มีรัฐบาลชุดไหน ทําสําเร็จ เพราะต้องเกิดอุบัติเหตุทางการเมืองทุกครั้งไป จนถูกเรียก ว่าเป็น “ภาษีอาถรรพ์” พระราชบัญญัติฉบับนี้จึงยังไม่มีโอกาสคลอด ออกมาสักที จนมาถึงในปัจจุบัน รัฐบาลของคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้แสดงจุดยืนให้ประชาชนรับทราบตั้งแต่เข้ามาเป็นรัฐบาลใหม่ๆ ตราบจนทุ ก วั น นี้ ว่ า จะผลั ก ดั น พระราชบั ญ ญั ติ ภ าษี ที่ ดิ น และสิ่ ง ปลูกสร้างให้มีการบังคับใช้ให้จงได้ รวมทั้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวง การคลังก็ให้การสนับสนุน ซึ่งนับว่าเป็นนิมิตหมายที่ดีสําหรับร่าง พระราชบัญญัติฉบับนี้ มารู้จักกับภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างกันก่อน ภาษี ที่ ดิ น ฯ เป็ น การจั ด เก็ บ ภาษี จ ากมู ล ค่ า ที่ ดิ น และสิ่ ง ปลูกสร้าง (ฐานภาษี) ซึ่งเรียกว่า “ราคาประเมินทุนทรัพย์” และให้มี การหักค่าบํารุงรักษาสิ่งปลูกสร้างและห้องชุดได้ โดยอัตราภาษีที่ จัดเก็บจะแตกต่างกันตามลักษณะการใช้ประโยชน์ในที่ดินและสิ่ง ปลู ก สร้ า งนั้ น อั ต ราภาษี สํา หรั บ การประกอบเกษตรกรรมไม่ เ กิ น ร้อยละ 0.05 ของฐานภาษี อัตราภาษีสํ าหรับที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัย ไม่เกินร้อยละ 0.1 ของฐานภาษี และอัตราภาษีทั่วไปหรือที่ใช้ในเชิง - 50 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
พาณิชย์ไม่เกินร้อยละ 0.5 ของฐานภาษี ในกรณีของที่ดินที่ถูก ทิ้งร้าง มิได้มีการทําประโยชน์ใน 3 ปีแรก จะต้องเสียภาษีไม่ต�่ำ กว่า อัตราภาษีทั่วไป และถ้ามิได้มีการทําประโยชน์อีก ให้เสียภาษีเพิ่มอีก 1 เท่าทุก 3 ปี แต่ไม่เกินร้อยละ 2 ของฐานภาษี และมีการทบทวน อัตราภาษีและราคาประเมินทุนทรัพย์ทุก 4 ปี นอกจากนี้จะมีการ ยกเว้นภาษีให้กับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่มีมูลค่าน้อยด้วย ทําไมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงควรเป็นผู้เก็บภาษี การจัดเก็บภาษีที่ดินฯ จะเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น (อปท.) และในกรณีที่ อปท. มีความจําเป็นในการพัฒนา ท้องถิ่นของตน อปท. ก็สามารถกําหนดอัตราภาษีเพิ่มขึ้นจากอัตรา ภาษีที่คณะกรรมการกลางกําหนดได้ แต่ต้องไม่เกินอัตราสูงสุดที่ได้ กําหนดไว้ ในปัจจุบัน สัดส่วนภาษีที่ อปท. จัดเก็บเองมีไม่ถึงร้อยละ 10 ของรายรั บ ทั้ ง หมดของ อปท. การจั ด เก็ บ ภาษี ที่ ดิ น และสิ่ ง ปลูกสร้างจะทําให้ อปท. มีรายรับที่จัดเก็บเองเพิ่มขึ้น จากเดิมที่เคย จัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบาํ รุงท้องที่ได้รวมกันประมาณ 20,000 ล้านบาทเท่านั้น (โดยที่ครึ่งหนึ่งเป็นการจัดเก็บของ กทม.) สืบเนื่องจากการกระจายอํานาจทางการเมืองของไทยนับ ตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 เป็นต้นมา การกระจายอํานาจทาง การคลั ง เป็ น สิ่ ง ที่ จ ะต้ อ งเกิ ด ขึ้ น ควบคู่ กั บ การกระจายอํ า นาจทาง การเมือง ดังนั้น การจัดเก็บภาษีของ อปท. จึงเป็นปัจจัยสําคัญที่จะ ทําให้เกิดความมีอิสระทางการคลังของ อปท. เนื่องจาก อปท. จะ สามารถนํ าเงินภาษีเหล่านั้นมาใช้จ่ายให้เกิดประโยชน์ตามความ ต้องการที่แท้จริงของประชาชน การจัดเก็บภาษีของ อปท. ยังทําให้ เกิดกระบวนการรับผิดรับชอบระหว่างผู้บริหาร อปท. กับประชาชน เพราะถ้าผู้บริหารจัดเก็บภาษีจากประชาชนแล้วมิได้นําเงินไปใช้แก้ ปัญหาความเดือดร้อนหรือสนองตอบความต้องการของประชาชน - 51 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ก็จะมีผลต่อคะแนนเสียงสนับสนุนทางการเมือง ซึ่งนับว่าเป็นการ สร้างกระบวนการประชาธิปไตยและการตรวจสอบของภาคประชาชน ในระดับท้องถิ่นให้เข้มแข็งมากยิ่งขึ้น ประโยชน์ของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะก่อให้เกิดประโยชน์ ต่อประชาชนและท้องถิ่นหลายประการ คือ หนึ่ง ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างก่อให้เกิดความเป็นธรรม แก่ผู้เสียภาษี คือเจ้าของทรัพย์สินที่มีมูลค่าสูงก็ต้องเสียภาษีมากกว่า เจ้าของทรัพย์สินที่มีมูลค่าต่ำ � ภาระภาษีจะตกอยู่กับคนระดับบน มากกว่าคนระดับล่าง สอง การคํ า นวณภาษีจากมูลค่าทรัพย์สินและการมีหลัก เกณฑ์การประเมินมูลค่าทรัพย์สินที่ชัดเจน ทำ�ให้มิต้องใช้ดุลยพินิจ ของเจ้าหน้าที่ในการประเมิน นับว่าเป็นการลดการรั่วไหลของภาษีลง ไปได้ สาม การจั ด เก็ บ ภาษี จ ะไม่ มี ลั ก ษณะอั ต ราภาษี ถ ดถอย เหมือนภาษีบาํ รุงท้องที่ เนื่องจากเป็นการจัดเก็บภาษีจากมูลค่าที่ดิน และสิ่งปลูกสร้าง สี่ ทําให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพมาก ขึ้น (ปัจจุบันมีที่ดินถูกทิ้งร้างเป็นจํานวนมาก เช่น ในช่วงปี พ.ศ. 2550-2551 กรุงเทพฯ มีที่ดินทิ้งร้าง 71,302 ไร่) และลดการกักตุน ที่ดินเพื่อเก็งกําไร เพราะผู้กักตุนที่ดินจะมีต้นทุนในการถือครองที่ดิน เนื่องจากมีภาระภาษี ห้า เป็นการขยายฐานภาษีให้กว้างขึ้น ทําให้ อปท. มีรายรับ จากภาษี ที่ จั ด เก็ บ เองมากขึ้ น และก่ อ ให้ เ กิ ด การกระจายอํ า นาจ ทางการคลังและการพัฒนาท้องถิ่น - 52 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
การจั ด เก็ บ ภาษี ที่ ดิ น และสิ่ ง ปลู ก สร้ า งและการกระจายการ ถือครองที่ดิน ปั ญ หาที่ ดิ น ทํ า กิ น ของเกษตรกรและปั ญ หาการไม่ มี ที่ อ ยู่ อาศั ย ของคนยากจนเป็ น ปั ญ หาสํ า คั ญ ที่ เ รื้ อ รั ง มาเป็ น เวลานาน นอกจากเป็นแหล่งรายรับที่สําคัญของ อปท. แล้ว ภาษีที่ดินและสิ่ง ปลูกสร้างจะมีส่วนช่วยกระจายการถือครองที่ดิน และเป็นความหวัง ให้กับคนยากจนและเกษตรกรไร้ที่ดินได้มากน้อยเพียงไร ขึ้นอยู่กับ ปัจจัยหลายประการ ปัจจัยหนึ่งก็คือ อัตราภาษีที่จัดเก็บกับที่ดินที่ มิได้ใช้ประโยชน์ตามควรแก่สภาพ มีอัตราสูงพอที่จะเพิ่มต้นทุนการ ถือครองที่ดินได้มากน้อยเพียงไร ตราบใดที่อัตราการเพิ่มของราคาที่ดินยังคงสูงกว่าอัตรา ภาษีอยู่มาก ความหวังที่จะลดการกักตุนที่ดินของเหล่านายทุนก็จะ ยั ง คงเลื อ นราง ดั ง นั้ น จึ ง ได้ มี ข้ อ เสนอจากเครื อ ข่ า ยปฏิ รู ป ที่ ดิ น แห่งประเทศไทยให้จัดเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้าตามขนาดการ ถือครองที่ดิน และเพื่อให้การจัดเก็บภาษีที่ดินฯ มีส่วนแก้ไขปัญหา ที่ดินทํากินของประชาชน จึงเสนอให้แบ่งภาษีที่จัดเก็บได้ร้อยละ 2 สมทบเข้ า กองทุ น ธนาคารที่ ดิ น (ตามนโยบายของรั ฐ บาล) เพื่ อ จัดสรรที่ดินให้ผู้ไร้ที่ดินต่อไป อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติภาษี ที่ดินฯ ก็นับว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี ที่ทาํ ให้ประเทศไทยก้าวไปข้างหน้า อีกหนึ่งก้าว ความหวังเหล่านี้จะเป็นจริงได้มากน้อยเพียงไร ก็ขึ้นอยู่กับ ผู้มีอํานาจในการออกกฎหมาย ว่าจะคํานึงถึงประโยชน์ที่จะเกิดขึ้น กับประชาชนส่วนใหญ่ และการสร้างรากฐานทางการคลังที่สําคัญ ให้ประเทศไทย หรือยังคงปกป้องประโยชน์ส่วนตนเหมือนในอดีต ที่ผ่านมา
- 53 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
กองทุนปรับโครงสร้าง ของสหภาพยุโรป: บทเรียนของการให้เงินอุดหนุน เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ�เชิงพื้นที่ นิธินันท์ วิศเวศวร ฉบับวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2552
“ความเหลื่ อ มล้ำ � ” เป็ น ปั ญ หาที่ อ ยู่ คู่ กั บ การเติ บ โตทางเศรษฐกิ จ มาเป็นเวลาช้านาน ทั้งในระดับชาติและระดับพื้นที่ ไม่ว่าจะวัดจาก ความแตกต่างของรายได้หรือมาตรฐานการครองชีพ ทุกประเทศ ในโลกล้วนมีความแตกต่างระหว่างเมืองกับชนบท ยิ่งไปกว่านั้น ความเหลื่อมล้ำ�ภายในพื้นที่หนึ่งๆ ก็กําลังมีแนวโน้มขยายวงกว้าง มากขึ้นอีกด้วย World Development Report 2009 ของธนาคารโลกระบุว่า ไทยมี ร ะดั บ ปั ญ หาใกล้ เ คี ย งกั บ จี น อิ น โดนี เ ซี ย เม็ ก ซิ โ ก และ เวียดนาม สาเหตุหนึ่งของปัญหาก็คือ การขาดความสมดุลของ เมืองใหญ่กับเมืองรองและเมืองเล็กอื่นๆ และกระแสโลกาภิวัตน์ที่ ผลักดันให้ประเทศเติบโตด้วยการค้าระหว่างประเทศ แม้ในบางเวลา สถิติโดยภาพรวมจะบอกเราว่าสัดส่วนคนจน ในประเทศไทยน้อยลง ช่องว่างของรายได้โดยเฉลี่ยก็น้อยลง แต่หาก มองให้ลึกลงไปในเชิงพื้นที่ สถิติจากรายงานฉบับเดียวกันนี้ก็ชี้ว่า ภาคอีสานของไทยมีประชากรที่ถูกจัดว่า “จน” อยู่ 17 เปอร์เซ็นต์ ในขณะที่กรุงเทพฯ มีอยู่เพียง 0.5 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น นอกจากนี้ - 54 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ความสามารถในการบริ โ ภคของคนเมื อ งกั บ คนชนบทของไทย โดยเฉลี่ยในช่วงปี 2543-2548 ก็แตกต่างกันประมาณ 42 เปอร์เซ็นต์ ยังไม่นับรวมปัจจัยอื่นๆ ที่จําเป็นต่อการดํารงชีวิต เช่น การศึกษา สาธารณสุข และโอกาสในการเข้าถึงทรัพยากร ประชากรจากชนบทจึงหลั่งไหลเข้าสู่กรุงเทพฯ จนกรุงเทพฯ มีการเติบโตของประชากรในอัตราที่สูงกว่าที่อื่นๆ หากเปรียบเทียบ กับเมืองในประเทศที่มีรายได้สูงอื่นๆ ในโลก จะพบว่า “การเติบโต” ของประชากรกรุงเทพฯ มากกว่าเมืองเหล่านั้นถึง 3 เท่า ด้วยกลไกตลาดและหลักของการแข่งขัน ที่ใดมีทรัพยากรดี มีศักยภาพ ที่นั่นจะเติบโตเร็ว และยิ่งดึงดูดให้ผู้คนเข้าไปเก็บเกี่ยว โอกาสนั้น ขณะเดียวกัน เจ้าของทุนทั้งไทยและเทศก็พร้อมจะทุ่มเท ปัจจัยการผลิตไปสู่พื้นที่นั้น จึงไม่แปลกที่พื้นที่ดังกล่าวจะถูกพัฒนา อย่ า งก้ า วกระโดด ในขณะที่ พื้ น ที่ ข าดแคลนทรั พ ยากรหรื อ ไร้ ศักยภาพมักถูกละเลย ดังจะเห็นได้จากนโยบายที่เน้นการเติบโต และทุ่มไปสู่พื้นที่เฉพาะ เช่น การส่งเสริมการส่งออกและการสร้าง นิคมอุตสาหกรรม ซึ่งทําให้รายได้เฉลี่ยของภาคตะวันออกและภาค กลางสามารถไล่กวดรายได้เฉลี่ยของกรุงเทพฯ ได้อย่างมีนัยสําคัญ แต่ ก็ ไ ม่ ไ ด้ แ ก้ ปั ญ หาที่ ร ากเหง้ า ประชาชนจากถิ่ น อื่ น ก็ ยั ง อพยพ ทิ้งถิ่นฐาน ด้วยเหตุผลง่ายๆ คือ การขาดความมั่นคงในการดํารงชีพ เครื่องมือทางการคลังที่สามารถลดความเหลื่อมล้ำ�ได้อย่าง อัตโนมัติมีอยู่หลายชนิด เช่น ภาษีเงินได้แบบอัตราก้าวหน้าที่ใช้กัน อยู่ และภาษีจากสินทรัพย์ ซึ่งรัฐบาลกําลังมีความพยายามนํามาใช้ นั่นคือ ภาษีที่ดิน หากเรียกเก็บบนฐานของราคาตลาดและบังคับ การเก็บได้อย่างครบถ้วน ก็จะเข้าหลักการง่ายๆ คือ ใครมีมาก จ่าย มาก ใครมีน้อย จ่ายน้อย เช่นนี้แล้ว ช่องว่างของรายได้ก็จะน้อยลง และเมื่อรัฐทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นสามารถนํารายได้ไปลงทุน - 55 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ในสาธารณูปโภคพื้นฐาน พัฒนาลอจิสติกส์ พัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ผ่านการศึกษา สาธารณสุข หรืออื่นๆ ที่ทําให้ประชาชนสามารถ พัฒนาศักยภาพ สร้างงาน สร้างรายได้ ก็จะทําให้ผู้มีรายได้น้อย สามารถไล่กวดกลุ่มที่มีรายได้สูงกว่าได้ ส่วนการใช้จ่ายที่เป็น “การแจกเงิน” คงไม่สามารถยกระดับ ศั ก ยภาพของทรั พ ยากรได้ ซ้ำ � ร้ า ยยั ง เป็ น การสร้ า งค่ า นิ ย มที่ จ ะ รอคอยเงินจากรัฐบาลแต่เพียงอย่างเดียว ปัญหาความเหลื่อมล้ำ�ก็จะ ยังดํารงอยู่ อันที่จริง ประเทศอื่นในโลกก็มีการให้เงินประชากรเหมือน กัน แต่ไม่ได้ให้กันเปล่าๆ ตัวอย่างหนึ่งที่อยากจะหยิบยกมาให้เรียนรู้ และอาจนํามาปรับใช้กับบ้านเราได้บ้าง คือกองทุนปรับโครงสร้างของ สหภาพยุ โ รป ซึ่ ง มี ก ารออกแบบวั ต ถุ ป ระสงค์ แ ละวิ ธี ก ารให้ เ งิ น อุดหนุนเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ�ในเชิงพื้นที่ เพื่อให้ทั้งภูมิภาค เติบโตอย่างมีเสถียรภาพ และขับเคลื่อนสมาชิกทั้งมวลให้เติบโตไป พร้อมๆ กัน พั ฒ นาการของสหภาพยุ โ รปดํ า เนิ น มากว่ า ครึ่ ง ศตวรรษ มี ก ารขยายสมาชิ ก ภาพหลายครั้ ง จากเพี ย ง 6 ประเทศในฟาก ตะวันตก จนมีสมาชิก 27 ประเทศ มีพรมแดนตะวันออกจรดยูเครน ซึ่งเป็นประตูสู่รัสเซีย สหภาพยุโรปมีประชากรราว 500 ล้านคน และมีขนาดเศรษฐกิจประมาณ 13 ล้านล้านยูโร ทุ ก ครั้ ง ที่ มี ก ารขยายสมาชิ ก ภาพ สมาชิ ก ใหม่ จ ะมี ข นาด เศรษฐกิจและรายได้ต่อหัวน้อยกว่าสมาชิกเดิมมาก ทําให้ประชากร ของสมาชิ ก ใหม่ มี แ นวโน้ ม ทิ้ ง ถิ่ น ฐานบ้ า นเกิ ด และไปหางานทํ า ในประเทศสมาชิกเก่า จนสร้างปัญหาให้กับทั้งสองพื้นที่ ในสนธิ สั ญ ญาอั ม สเตอร์ ดั ม เมื่ อ ปี 2534 สหภาพยุ โ รป สร้างเครื่องมือเพื่อรองรับปรากฏการณ์อันไม่พึงปรารถนานี้ให้เป็น ส่วนหนึ่งของ “นโยบายภูมิภาค” โดยเรียกว่า กองทุนปรับโครงสร้าง - 56 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
(SF) ซึ่งประกอบด้วย 4 กองทุนย่อย ได้แก่ ERDF ลงทุนด้าน สาธารณูปโภคและธุรกิจขนาดเล็ก ESF ช่วยเหลือแรงงานที่ได้รับ ผลกระทบจากการเป็ น สมาชิ ก EAGGF สํ า หรั บ ปรั บ ปรุ ง พื้ น ที่ การเกษตร และ FIFG ปรับการประมงให้ทันสมัย และต่อมาได้เพิ่ม กองทุนสร้างความเป็นหนึ่งเดียว หรือ Cohesion Fund (CF) สําหรับ พั ฒ นาและบู ร ณะสิ่ ง แวดล้ อ มและระบบขนส่ ง ในพื้ น ที่ ห รื อ ท้ อ งถิ่ น ที่ มี ร ายได้ ป ระชาชาติ ต่ อ หั ว น้ อ ยกว่ า 90 เปอร์ เ ซ็ น ต์ ข องรายได้ ประชาชาติ ต่ อ หั ว เฉลี่ ย ของสหภาพยุ โ รป ทั้ ง สองกองทุ น นี้ ร วม เรียกว่า SCF มีงานวิจัยและรายงานประเมินผลจํานวนมากที่สรุปว่า SCF คือเหตุแห่งความสําเร็จในการทําให้ประเทศที่เคยถูกเรียกว่า The Four Poor ของยุโรป อันได้แก่ สเปน ไอร์แลนด์ โปรตุเกส และกรีซ เมื่อครั้งเป็นสมาชิกในทศวรรษ 1990 สามารถเติบโตและไล่กวด สมาชิกเดิม และลดช่องว่างของการกระจายรายได้ได้อย่างน่าพอใจ โดยเฉพาะอย่ า งยิ่ ง ไอร์ แ ลนด์ ที่ แ ม้ จ ะไม่ ไ ด้ เ ป็ น ประเทศที่ รั บ เงิ น อุดหนุนจํานวนมากที่สุด แต่ปัจจุบันได้กลายเป็นประเทศที่มีรายได้ ต่อหัวสูงเป็นอันดับที่สองรองจากลักเซมเบิร์ก ทําไมไอร์แลนด์จึงประสบความสําเร็จมากกว่าประเทศอื่นๆ เหตุผลหนึ่งก็คือ เมื่อได้รับการจัดสรรเงินกองทุนแล้ว ไอร์แลนด์ ทุ่มเทกับสาธารณูปโภคทั้งที่เป็นพื้นฐานและสาธารณูปโภคในชุมชน เช่น ห้องสมุดท้องถิ่น สาธารณสุข และกระตุ้นให้รัฐและเอกชนใช้ ทรัพยากรร่วมกัน นอกจากนี้ ไอร์แลนด์ยังให้ความสําคัญกับการ ประเมินโครงการบนพื้นฐานของการแข่งขัน จนเมื่อปลายปี 2549 ไอร์แลนด์ก็มิได้เป็นประเทศที่รับเงินอุดหนุนหลักอีกต่อไป หลังจาก รับมานานเกือบสองทศวรรษ กระนั้นก็ตาม ไอร์แลนด์ก็ยังคงนํา ระบบของ SCF มาใช้กับแผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศต่อไป - 57 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
จนมาถึงคราวขยายสมาชิกภาพครั้งใหญ่ในศตวรรษที่ 21 คื อ เมื่ อ ปี 2547 มี ป ระเทศในยุ โ รปตะวั น ออกและยุ โ รปกลางเป็ น สมาชิก สหภาพยุโรปใช้กองทุนดังกล่าวเพื่อพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ และโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อเตรียมความพร้อมในการรองรับนักลงทุน ชาวต่ า งชาติ ที่ ร่ ว มทุ น กั บ นั ก ลงทุ น ท้ อ งถิ่ น เป็ น หลั ก ทํ า ให้ ห ลาย ประเทศ เช่น โปแลนด์และสาธารณรัฐเช็ก สามารถเติบโตได้อย่าง ก้าวกระโดด เมื่อหลักการดีแล้ว ก็ต้องมีวิธีการที่เหมาะสมด้วย กลไก การทํางานที่สําคัญของ SCF ซึ่งทําให้สหภาพยุโรปประสบความ สําเร็จในการลดช่องว่างระหว่างสมาชิกได้ระดับหนึ่ง และน่าเรียนรู้ คือ • SCF ไม่ใช่เงินให้เปล่าเหมาจ่าย เพราะไม่เพียงแต่ให้แก่ พื้นที่ที่มีรายได้ต่ำ�กว่ารายได้เฉลี่ยของสหภาพ 75-90 เปอร์เซ็นต์ เท่านั้น แต่ยังต้องพิจารณาวัตถุประสงค์ของการใช้เงินด้วย โดย SCF เน้นที่การพัฒนา “ศักยภาพ” ของพื้นที่รายได้น้อยและ/หรือ พื้ น ที่ ที่ ป ระสบปั ญ หาการปรั บ ตั ว อั น เกิ ด จากการเปลี่ ย นแปลง โครงสร้างทางเศรษฐกิจ เช่น จากเกษตรกรรมเป็นอุตสาหกรรม สนับสนุนงานวิจัยและพัฒนา การแลกเปลี่ยนความรู้ และส่งเสริม ให้มีผู้ประกอบการ SMEs • SCF ไม่ได้ให้โดยอัตโนมัติ แม้ว่าจะจัดสรรไว้เบื้องต้น ช่วงละ 6 ปี แต่ก็ไม่ได้กําหนดตายตัวว่าพื้นที่ใดจะได้รับเท่าใด และ ไม่ จํ า เป็ น ต้ อ งได้ รั บ เท่ า กั น สหภาพยุ โ รปกํา หนดให้ รั ฐ บาลของ ประเทศสมาชิกต้องมีหลักเกณฑ์พิจารณา และอนุมัติการให้เงินบน พื้นฐานของข้อเสนอโครงการ นั่นหมายความว่า ถ้าไม่เสนอโครงการ มา ก็ไม่มีสิทธิได้รับเงินอุดหนุน ที่สําคัญกว่านั้นก็คือ ต้องระบุด้วย ว่ารัฐบาลท้องถิ่นยินดีรับภาระงบประมาณในสัดส่วนเท่าใด มิเช่นนั้น - 58 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ก็จะพึ่งพาแต่ SCF และไม่คิดจะช่วยเหลือตัวเอง วิธีนี้จึงเท่ากับ เป็นการส่งเสริมให้ท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการแก้ปัญหาและการพัฒนา พื้นที่ และเป็นการกระจายอํานาจไปในตัว • SCF มี วิ ธี ก ารประเมิ น โครงการที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและ โปร่งใส สหภาพยุโรปไม่ได้ปฏิเสธว่าบางประเทศยังมีปัญหาการ บิดเบือนการใช้เงินกองทุนและการคอร์รัปชั่น จึงกําหนดให้มีการ ประเมินผลเป็นระยะ ผ่านการสํารวจความคิดเห็นและการวิจัยในเชิง วิชาการ ซึ่งครอบคลุมทั้งผู้ที่ได้รับเงินอุดหนุนและผู้ที่ไม่ผ่านการ อนุมัติ เพื่อนําประสบการณ์ทั้งที่สําเร็จและล้มเหลวมาปรับใช้กับการ จัดสรรงบประมาณในรอบต่อๆ ไป SCF จึงมิใช่ “การแจกเงิน” แต่เป็นบทเรียนในเชิงแนวคิด ของการออกแบบนโยบายและกลไกการใช้ภาษีของประชาชน โดยมี หลักการสําคัญคือ การยกระดับความสามารถพื้นฐานของปัจจัยการ ผลิต เพื่อนําไปสู่การสร้างงาน การสร้างรายได้ และการเติบโตทาง เศรษฐกิ จ ของพื้ น ที่ อ ย่ า งยั่ ง ยื น ในระยะยาว โดย “จั ด สรรอย่ า งมี ยุทธศาสตร์” “ให้ท้องถิ่นมีส่วนร่วม” “ประเมินผลสม่ำ �เสมอ” และมี วิธีปฏิบัติที่ “ไม่ยุ่งยาก” ทั้งนี้ต้องไม่ลืมว่า เมื่อพื้นที่หนึ่งได้รับการอุดหนุนและเติบโต มากขึ้น ก็มีแนวโน้มที่จะดึงดูดให้ประชากรย้ายถิ่นฐานเข้ามา เกิด ความต้ อ งการทั้ ง งานและที่ อ ยู่ อ าศั ย เพิ่ ม มากขึ้ น ทํ า ให้ เ กิ ด ความ แออั ด และปั ญ หาสิ่ ง แวดล้ อ ม จึ ง ต้ อ งขยายตั ว ไปสู่ พื้ น ที่ ข้ า งเคี ย ง ในด้านหนึ่ง ปรากฏการณ์นี้คือการกระจายความเจริญ แต่ในอีกด้าน หนึ่ ง คื อ การผลั ก ดั น ให้ พื้ น ที่ ข้ า งเคี ย งต้ อ งปรั บ เปลี่ ย นวิ ถี ชี วิ ต และ อาชีพ กลายเป็นปัญหาซ้ำ�เติมเข้าไปอีก ถ้าเช่นนั้น คําถามที่ตามมา ก็คือ จุดที่พอดีของการให้เงินนั้นอยู่ตรงไหน
- 59 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
การแก้ปัญหาจึงต้องเป็นแบบองค์รวม พิจารณาปัจจัยรอบ ด้าน โดยมีเป้าหมายคือการทําให้เกิดความมั่นคงของการดํารงชีพ ในถิ่นฐานของตน ที่สําคัญคือต้องสร้างศักยภาพและความสามารถ ในการพัฒนาอย่างยั่งยืน ซึ่งแน่นอนว่าการจะทําให้สําเร็จนั้นต้อง อาศัยความต่อเนื่องของนโยบาย รัฐบาลต้องยินดีที่จะมีภาระผูกพัน ระยะยาว ต้องอดทน และต้องยอมรับด้วยว่า ผลที่คาดว่าจะเห็นนั้น ไม่อาจเกิดขึ้นได้ในช่วงรัฐบาลหนึ่ง หากทํ า ได้ ก็ จ ะเป็ น การเยี ย วยาปั ญ หาความแตกแยกที่ เกิดขึ้นในสังคมปัจจุบัน ถึงแม้จะใช้เวลานาน แต่ถ้าเริ่มได้ในวันนี้ อย่ า งน้ อ ยก็ จ ะช่ ว ยหยุ ด หรื อ ชะลอมิ ใ ห้ ปั ญ หาบานปลายไปกว่ า ที่ เป็นอยู่
- 60 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
แรงงานต่างด้าวกับการรักษา มอง ความสามารถในการแข่งขันของ เศรษฐกิจ อุตสาหกรรมเสื้อผ้าเครื่องนุ่งห่มไทย
*
กิริยา กุลกลการ ฉบับวันที่ 24 สิงหาคม พ.ศ. 2552
ตลอดเดือนกรกฎาคม 2552 เป็นช่วงเวลาที่รัฐบาลไทยผ่อนผันให้ นายจ้างนำ�แรงงานต่างด้าวสัญชาติพม่า ลาว และกัมพูชา ที่ลักลอบ ทํางานอยู่ในประเทศไทย มาจดทะเบียน ซึ่งครั้งนี้นับเป็นการจด ทะเบียนครั้งใหญ่ครั้งที่สามในประเทศไทย โดยครั้งแรกมีขึ้นในปี 2544 และครั้งที่สองในปี 2547 ซึ่งมีแรงงานต่างด้าวมาจดทะเบียน จํานวน 568,245 คน และ 1,284,920 คน ตามลําดับ สําหรับครั้ง ล่าสุดนี้มีจํานวนทั้งสิ้น 999,269 คน แบ่งเป็นแรงงานสัญชาติพม่า ร้อยละ 74 กัมพูชาร้อยละ 14 และลาวร้อยละ 12 และหากเปรียบ เทียบกับจํานวนแรงงานต่างด้าวทั้งที่ถูกกฎหมายและผิดกฎหมาย ที่คาดการณ์ไว้ 2.5 ล้านคน จึงอาจกล่าวได้ว่ายังมีแรงงานต่างด้าวอยู่ อีกกว่า 1.5 ล้านคนที่ยังไม่มาจดทะเบียน การเข้ามาของแรงงานต่างด้าวได้สร้างความกังวลใจให้กับ คนไทยไม่ น้ อ ย ทั้ ง ในเรื่ อ งการเข้ า มาแย่ ง งานและการกดค่ า จ้ า ง แรงงานไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคเศรษฐกิจชะลอตัวเช่นนี้ ปัญหา อาชญากรรม วัฒนธรรม และความมั่นคงในประเทศ รวมถึงภาระ ทางการคลั ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเข้ามาใช้บริการสาธารณสุข - 62 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
และผลกระทบระยะยาวในเรื่องลูกหลานของแรงงานต่างด้าวที่เกิด และเติ บ โตในแผ่ น ดิ น ไทย ซึ่ ง ต้ อ งเข้ า เรี ย นและรั บ การดู แ ลทาง สาธารณสุขขั้นพื้นฐานอื่นๆ ซึ่งจะมีผลต่อจํานวนประชากรต่างด้าว ที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ที่ผ่านมา รัฐบาลไทยยังไม่มีนโยบายในเรื่องนี้อย่าง ชัดเจนว่าจะกีดกันหรือเปิดเสรีการนําเข้าแรงงานต่างด้าว การนําเข้าแรงงานยังมีนัยต่อความสามารถในการแข่งขัน และการพัฒนาทางเศรษฐกิจ การใช้แรงงานต่างด้าวอาจเป็นทาง เลือกหนึ่งที่นักอุตสาหกรรมสามารถที่จะใช้เพื่อรักษาความสามารถ ในการแข่งขันในระยะสั้นระหว่างที่กําลังพยายามเปลี่ยนผ่านความ สามารถในการแข่งขัน จากการผลิตที่ใช้แรงงานจํ านวนมากและ ค่าแรงเป็นหัวใจในการกําหนดความสามารถในการแข่งขัน ไปสู่การ ผลิตสินค้าที่ใช้ทักษะฝีมือแรงงานมากขึ้นและมีเครื่องจักรเกี่ยวข้อง เพิ่มมากขึ้น ทางเลือกดังกล่าวมีความสําคัญมากสําหรับอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น และกลุ่มผู้ประกอบการขนาดกลางและ ขนาดย่อมที่มักจะมีปัญหาและ/หรือความเสียเปรียบ ในการรักษา ความสามารถในการแข่ ง ขั น ผ่ า นช่ อ งทางอื่ น ๆ เช่ น การเปลี่ ย น เครื่องจักรหรือการย้ายฐานออกไปลงทุนในต่างประเทศ งานวิ จั ย ของผู้ เ ขี ย นได้ ทํ า การศึ ก ษาลั ก ษณะของกิ จ การ ในอุตสาหกรรมเสื้อผ้าเครื่องนุ่งห่มที่ใช้แรงงานต่างด้าว เปรียบเทียบ กับกิจการที่ไม่ใช้แรงงานต่างด้าว พบว่ากิจการที่ใช้แรงงานต่างด้าว มีลักษณะด้อยกว่ากิจการที่ไม่ใช้แรงงานต่างด้าว 12 ประการ เช่น กิ จ การที่ ใ ช้ แ รงงานต่ า งด้ า วนิ ย มใช้ เ ครื่ อ งจั ก รและอุ ป กรณ์ ที่ ผ ลิ ต ในประเทศ ในขณะที่กิจการที่ไม่ใช้แรงงานต่างด้าวนิยมใช้เครื่องจักร และอุปกรณ์ที่ผลิตในต่างประเทศ, เครื่องจักรของกิจการที่ใช้แรงงาน ต่างด้าวมีอายุมากกว่าเครื่องจักรของกิจการที่ไม่ใช้แรงงานต่างด้าว, กิจการที่ใช้แรงงานต่างด้าวมีเอกชนไทยเป็นเจ้าของกิจการทั้งหมด ในขณะที่กิจการที่ไม่ใช้แรงงานต่างด้าวมีชาวต่างชาติถือหุ้นอยู่ด้วย, - 63 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
กิจการที่ใช้แรงงานต่างด้าวไม่มีค่าใช้จ่ายด้านการวิจัยและพัฒนาเลย, กิจการที่ใช้แรงงานต่างด้าวมีตราสินค้าเป็นของตัวเอง ขายสินค้าให้ บริษัทข้ามชาติ ปรับปรุงคุณภาพสินค้า และมีแผนการลงทุนเพิ่ม กําลังการผลิตในสัดส่วนที่ต่ำ�กว่าเมื่อเทียบกับกิจการที่ไม่ใช้แรงงาน ต่างด้าว, การมีส่วนร่วมของลูกค้าในเรื่องการวิจัยและพัฒนา รวมถึง การฝึ ก อบรมพนั ก งานและการมี เ ครื อ ข่ า ยธุ ร กิ จ ของกิ จ การที่ ใ ช้ แรงงานต่างด้าวก็มีน้อย ทั้งนี้ เราไม่สามารถสรุปได้ว่า การใช้แรงงานต่างด้าวเป็น ต้นเหตุให้กิจการมีลักษณะดังกล่าว เพราะการที่กิจการมีลักษณะ ดังกล่าวอาจเป็นสาเหตุที่ทําให้กิจการจําเป็นต้องจ้างแรงงานต่างด้าว อีกทั้งงานศึกษายังพบว่า ความสามารถในการแข่งขันของกิจการ ที่ใช้แรงงานต่างด้าวไม่ได้ต่ำ�กว่ากิจการที่ไม่ใช้แรงงานต่างด้าวอย่าง มีนัยสําคัญทางสถิติ อย่างไรก็ดี การที่กิจการที่ใช้แรงงานต่างด้าว มีลักษณะด้อยกว่ากิจการที่ไม่ใช้แรงงานต่างด้าวในบางประการ จึง เป็ น ไปได้ ที่ กิ จ การที่ ใ ช้ แ รงงานต่ า งด้ า วจะมี ค วามสามารถในการ แข่งขันต่ำ�ลงในระยะยาว และต่ำ�กว่ากิจการที่ไม่ใช้แรงงานต่างด้าว จากการสัมภาษณ์เจ้าของกิจการพบว่า อุปสรรคที่สํ าคัญ สํ า หรั บ อุ ต สาหกรรมเสื้ อ ผ้ า เครื่ อ งนุ่ ง ห่ ม ไม่ ว่ า จะเป็ น กิ จ การที่ ใ ช้ หรือไม่ใช้แรงงานต่างด้าว คือการขาดแคลนแรงงานมีฝีมือ เพราะ เครื่องจักรไม่สามารถทํางานแทนแรงงานคนได้อย่างสมบูรณ์ การที่ ผู้ ประกอบการไม่ ส ามารถหาแรงงานไทยมาทํางานได้ และการที่ แรงงานต่างด้าวได้รับค่าตอบแทนและสวัสดิการต่างๆ เหมือนกับ แรงงานไทยทุ ก ประการ จึ ง อาจกล่ า วได้ ว่ า แรงงานต่ า งด้ า วกั บ แรงงานไทยเป็นปัจจัยการผลิตที่ใช้ทดแทนกันได้อย่างสมบูรณ์ และ แรงงานต่างด้าวมิได้เข้ามาแย่งงานแรงงานไทยในอุตสาหกรรมนี้ การอนุญาตให้นําเข้าแรงงานต่างด้าวเสรี อาจช่วยให้กิจการ สามารถเปลี่ ย นผ่ า นไปสู่ ก ารผลิ ต ที่ ใ ช้ เ ครื่ อ งจั ก รและเทคโนโลยี ที่ - 64 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ทั น สมั ย ได้อย่างราบรื่นขึ้น แต่ก็อาจทํ าให้กิจการสามารถอยู่รอด ต่อไปได้โดยไม่ต้องเปลี่ยนแปลงอะไร แต่การพึ่งพิงแรงงานต่างด้าว จากประเทศเพื่อนบ้านเป็นทางออกที่ไม่ยั่งยืนนัก เพราะประเทศ เพื่อนบ้านทั้งสามประเทศมีประชากรไม่มาก และตลาดแรงงานเริ่ม ตึงตัวเมื่อเศรษฐกิจของประเทศเหล่านี้เริ่มเติบโตขึ้น อีกทั้งการที่ ประเทศไทยผลิตสินค้าที่ใช้แรงงานเข้มข้น ก็อาจมีผลเสียต่อการ เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและการพัฒนาอย่างยั่งยืนของประเทศ ในอนาคต ในขณะที่การห้ามนําเข้าแรงงานต่างด้าวจะส่งผลกระทบ ต่อกิจการที่ใช้แรงงานต่างด้าว รัฐบาลจึงควรเข้าไปช่วยเหลือกิจการ เหล่ า นี้ ใ นช่ ว งเปลี่ ย นผ่ า นไปสู่ ก ารผลิ ต ที่ ค่ า จ้ า งไม่ ใ ช่ หั ว ใจสํา คั ญ ในการแข่ ง ขั น โดยสนั บ สนุ น ให้ ผู้ ผ ลิ ต เปลี่ ย นไปผลิ ต เสื้ อ ผ้ า ที่ มี เอกลักษณ์ ไม่ว่าจะเป็นการออกแบบที่ไม่เหมือนใครหรือการใช้วัสดุ ที่มีคุณสมบัติพิเศษ เพื่อเพิ่มมูลค่าให้กับสินค้า ควบคู่ไปกับการฝึก อบรมแรงงานไทยให้มีฝีมือ เพื่อบรรเทาปัญหาการขาดแคลนแรงงาน มีฝีมือ แท้ จ ริ ง แล้ ว อุ ต สาหกรรมเสื้ อ ผ้ า เครื่ อ งนุ่ ง ห่ ม ไทยอาจ ไม่สามารถแข่งขันในตลาดโลกได้ ไม่ว่าจะเป็นกิจการที่ใช้หรือไม่ใช้ แรงงานต่างด้าวก็ตาม แต่ประเทศไทยก็สามารถเปลี่ยนไปผลิตสินค้า อื่ น ที่ มี ค วามได้ เ ปรี ย บโดยเปรี ย บเที ย บ โดยถ่ า ยโอนทรั พ ยากร ไปสู่ภาคการผลิตที่มีประสิทธิภาพสูงขึ้น และยังคงได้ประโยชน์จาก โลกาภิวัตน์ต่อไป สุดท้ายนี้ การเข้ามาของแรงงานต่างด้าวไม่ได้มีผลต่อภาค อุตสาหกรรมเท่านั้น แต่ยังมีผลต่อสังคม ความมั่นคงของประเทศ และเศรษฐกิจด้านอื่นๆ อีกด้วย นโยบายเรื่องแรงงานต่างด้าวที่ เหมาะสมจึงจําเป็นต้องพิจารณาผลกระทบให้รอบด้าน - 65 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
การสร้างโอกาสการทํางาน ของผู้สูงอายุไทย นงนุช สุนทรชวกานต์ ฉบับวันที่ 21 ธันวาคม พ.ศ. 2552
จากการคาดการณ์ ข ององค์ ก ารสหประชาชาติ ใ นปี 2550 แสดง ให้เห็นว่า แม้อัตราการตายของคนไทยจะเพิ่มขึ้น แต่อัตราการเกิด ที่ลดลงและการที่คนไทยมีอายุยืนขึ้น ทําให้โครงสร้างประชากรของ ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว1 โดยสัดส่วนของ ประชากรสู ง อายุ ต่ อ ประชากรทั้ ง หมดเพิ่ ม ขึ้ น อย่ า งรวดเร็ ว จาก ร้อยละ 7.4 ในปี 2533 เป็นร้อยละ 10.25 ในปี 2548 และสูงถึง ร้อยละ 12.55 ณ ไตรมาสที่ 3 ของปี 2551 อีกทั้งยังมีการคาดการณ์ ว่าจะเพิ่มขึ้นถึงเกือบร้อยละ 20 ในปี 2568 ซึ่งตามมาตรฐานสากล หากประเทศใดมีสัดส่วนนี้มากกว่าร้อยละ 10 ก็จะถูกจัดว่าเป็นสังคม ผู้สูงอายุ นี่จึงเป็นสิ่งที่แสดงให้เห็นว่าประเทศไทยได้ก้าวเข้าสู่การ เป็นสังคมผู้สูงอายุอย่างเต็มตัวแล้ว การที่ประชากรวัยทํางานมีสัดส่วนลดลงมาก จะทําให้เกิด การขาดแคลนแรงงาน ซึ่งจะมีผลกระทบต่อการผลิตและการเจริญ ดู มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย (2550) และศูนย์บริการวิชาการแห่ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (2551) 1
- 66 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เติบโตทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ ปัญหาที่สําคัญอีกประการหนึ่งก็คือ ประเทศจะเผชิญกับปัญหาภาระพึ่งพิงของประชากรสูงอายุที่เพิ่มขึ้น อัตราการพึ่งพิงของผู้สูงอายุจะเพิ่มขึ้นอย่างมาก จากปัจจุบันซึ่งอยู่ที่ ประมาณร้อยละ 15 มีการคาดการณ์ว่าจะสูงขึ้นถึงราวร้อยละ 26 ในปี 2563 นั่นคือ จากปัจจุบันที่ประชากรวัยทํางาน (อายุ 15-59 ปี) 100 คน มีภาระต้องเลี้ยงดูประชากรสูงอายุ 15 คน แต่อีกเพียงแค่ ประมาณ 10 ปีข้างหน้า ประชากรวัยทํางาน 100 คน ต้องเลี้ยงดู ประชากรสูงอายุถึงราว 26 คน สิ่ ง ที่ น่ า กั ง วลเป็ น อย่ า งมากก็ คื อ ประชาชนที่ มี ก ารออม เตรียมไว้ตั้งแต่วัยทํางานเพื่อชีวิตหลังเกษียณนั้นยังมีไม่มากนัก ทั้งนี้ อาจเป็นเพราะรายได้ไม่เพียงพอต่อการดํารงชีพ ประกอบกับปัญหา ภาระหนี้สิน จึงไม่สามารถเก็บออมได้2 ดังนั้น เมื่อเข้าสู่วัยชรา ผู้สูง อายุเหล่านั้นจึงต้องพึ่งพิงบุตรหลาน ตลอดจนความช่วยเหลือจากรัฐ จากการสํารวจประชากรสูงอายุของสํานักงานสถิติแห่งชาติ พ.ศ. 2550 พบว่ามีผู้สูงอายุมากกว่าร้อยละ 40 ที่ประสบกับความยาก ลําบาก โดยมีรายได้ไม่เพียงพอหรือเพียงพอในบางครั้ง จึงต้องการ หางานทําเพื่อเลี้ยงชีพ ประมาณหนึ่ ง ในสามของผู้ สู ง อายุ อ ยู่ ใ นข่ า ยที่ เ รี ย กได้ ว่ า มี ฐ านะยากจน เนื่ อ งจากมี ร ายได้ ต่ำ � กว่ า เกณฑ์ ข องความยากจน (เส้นแบ่งความยากจนปี 2550 ประมวลโดยสํานักงานคณะกรรมการ พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ อยู่ที่ 1,443 บาทต่อเดือน) หรือมีรายได้สูงกว่าเกณฑ์นี้เพียงเล็กน้อย ดังนั้น ในปัจจุบันจึงมีผู้สูง อายุประมาณหนึ่งในสามที่ต้องยังชีพด้วยการทํางาน โดยประมาณ ร้อยละ 70 และ 65 ของกลุ่มผู้สูงอายุชายที่มีอายุระหว่าง 60-65 ปี และกลุ่มผู้สูงอายุชายที่มีอายุ 80 ปีขึ้นไป ตามลำ�ดับ ต้องทํางาน 2
มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2551ก)
- 67 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ต่อเนื่อง เพราะเป็นรายได้หลักของครอบครัว และประมาณร้อยละ 60 ของกลุ่มผู้สูงอายุหญิงที่ต้องทํางานต่อเนื่อง เพราะเป็นรายได้ หลั ก ของครอบครั ว และผู้ สู ง อายุ ห ญิ ง ที่ ไ ม่ ไ ด้ มี ค วามสํ า คั ญ เป็ น รายได้หลักของครอบครัว แต่ต้องออกมาช่วยทํางาน ก็มีสัดส่วนที่ เพิ่มขึ้นอย่างชัดเจนเมื่อมีอายุมากขึ้น ส่วนใหญ่ของผู้สูงอายุที่ยังทํ างาน เป็นผู้ที่ไม่มีการศึกษา หรือมีการศึกษาต่�ำ กว่าระดับประถมศึกษา โดยผู้สูงอายุที่มีระดับการ ศึกษาสูงที่ยังคงทํางานอยู่นั้นมีไม่มาก ค่าจ้างของแรงงานกลุ่มที่ไม่มี การศึกษาหรือมีการศึกษาต่ำ�จะเพิ่มขึ้นหลังจากเข้าทํางานไม่มาก และเพิ่มสูงสุดเมื่ออายุประมาณ 30 ปีเท่านั้น เนื่องจากแรงงานไม่มี ศั ก ยภาพในการเรี ย นรู้ แ ละการพั ฒ นาความชํ า นาญ หลั ง จากนั้ น ค่ า จ้ า งของแรงงานกลุ่ ม นี้ ก็ จ ะลดลงอย่ า งรวดเร็ ว ตามผลิ ต ภาพ แรงงาน และด้วยเหตุที่แรงงานกลุ่มนี้มีรายได้ต่ำ� แรงงานกลุ่มนี้จึง แทบไม่สามารถเก็บสะสมเงินออมไว้สําหรับเลี้ยงชีพในวัยชรา จึงมี ความจําเป็นต้องทํางานต่อไป สําหรับผู้สูงอายุที่ต้องการทํางานแต่ว่างงานก็มีอยู่ไม่น้อย (ราวร้อยละ 30) โดยยังคงไม่ละความพยายามที่จะหางานทํ า แม้ ในปัจจุบันภาครัฐได้พยายามให้ความช่วยเหลือผู้สูงอายุที่ยากจน ในรู ป ของสวั ส ดิ ก ารด้ า นต่ า งๆ เช่ น การจ่ า ยเบี้ ย ยั ง ชี พ แต่ ก็ ยั ง ไม่สามารถช่วยเหลือผู้สูงอายุที่ยากจนเหล่านี้ได้อย่างเพียงพอ และ ยิ่งในอนาคตเมื่อโครงสร้างประชากรเปลี่ยนแปลงไปมากกว่านี้ ก็จะ ยิ่งเป็นการยากที่รัฐจะสามารถช่วยเหลือผู้สูงอายุที่ยากจนได้ โดย เฉพาะหากความช่วยเหลือจากรัฐนั้นต้องมาจากภาษีของประชากร วัยทํางาน ซึ่งภาระที่ต้องแบกรับนี้จะเป็นภาระที่หนักมากสํ าหรับ ประชากรวัยทํางาน
- 68 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
นอกจากนี้ก็ยังมีผู้สูงอายุบางส่วนที่มีความต้องการทํางาน ต่อหลังวัยเกษียณ เพราะคิดว่ายังมีความรู้ความสามารถเพียงพอ ที่จะทํางานต่อ และมีอยู่อีกมากที่ต้องการทํางานเพราะไม่ต้องการ เป็ น ภาระแก่ บุ ต รหลาน แต่ ผู้ สู ง อายุ ก ลุ่ ม นี้ ก็ ไ ม่ ไ ด้ เ ข้ า มาหางาน ในตลาดแรงงาน เพราะรู้ว่าโอกาสที่จะได้งานที่เหมาะสมนั้นยาก หรือได้ผลตอบแทนต่ำ� จึงไม่มีแรงดึงดูดให้ออกมาหางานทํา ดังนั้น หากมี ก ารขยายโอกาสการทํ า งานของผู้ สู ง อายุ ก็ จ ะเป็ น หนทาง ที่สามารถช่วยเหลือทั้งผู้สูงอายุที่ต้องการทํางานเพื่อเลี้ยงชีพและ ผู้สูงอายุที่ยังต้องการจะใช้ความรู้ความสามารถของตนเองต่อไป ซึ่ง จะทําให้ผู้สูงอายุสามารถพึ่งตนเองได้อย่างมีศักดิ์ศรี การขยายโอกาสในการทํางานของผู้สูงอายุ โดยให้อยู่ใน ตลาดแรงงานได้ยาวนานขึ้น จะเป็นทั้งการแก้ปัญหาการขาดแคลน แรงงานของประเทศในอนาคต และเป็นการช่วยยืดเวลาการอยู่ใน ตลาดแรงงาน ทำ�ให้แรงงานมีช่วงเวลาในการสะสมเงินออมไว้ใช้ หลังจากไม่ได้ทํางานมากขึ้น และช่วยลดช่วงเวลาของการเป็นภาระ ต่อรัฐและประชากรวัยทํางาน อย่างไรก็ตาม เพื่อสร้างโอกาสให้ผู้สูงอายุสามารถอยู่ใน ตลาดแรงงานได้ยาวนานอย่างเหมาะสม จะต้องช่วยให้ผู้สูงอายุได้รับ การพั ฒ นาฝี มื อ แรงงานควบคู่ กั บ การดู แ ลสุ ข ภาพของผู้ สู ง อายุ เนื่องจากปัจจัยด้านสุขภาพและปัจจัยด้านฝีมือหรือความชํานาญ เป็นปัจจัยที่สําคัญที่สุดสองลำ�ดับแรกในการตัดสินใจของนายจ้าง สำ�หรับการจ้างผู้สูงอายุให้ทํางานต่อ แทนการจ้างแรงงานหนุ่มสาว และเป็นปัจจัยที่สําคัญมากกว่าการดึงดูดด้วยค่าจ้าง จึงควรจะต้อง มีการพิจารณาแก้ไขกฎหมายบางฉบับที่ใช้เป็นกรอบปฏิบัติในการ จ้างงานของทั้งภาครัฐและภาคเอกชน นั่นคือ ควรจะต้องพิจารณา ปรั บ เปลี่ ย นการมี ขี ด จํ า กั ด ของอายุ เ กษี ย ณในพระราชบั ญ ญั ติ - 69 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 หมวด 8 ที่กําหนดการเกษียณอายุ เมื่อข้าราชการมีอายุครบ 60 ปี และพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533 ที่ให้ลูกจ้างที่อายุไม่เกิน 60 ปีเป็นผู้ประกันตน เพื่อให้ แรงงานสามารถเลือกเวลาเกษียณอายุเองได้ อีกทั้งการเปิดโอกาส ให้ผู้สูงอายุสามารถเลือกทํางานแบบไม่เต็มเวลา (Part Time) ได้ ก็จะทําให้ผู้สูงอายุสามารถทํางานต่อไปได้ ตราบเท่าที่สุขภาพยังเอื้อ อํานวย โดยปกติ เมื่อแรงงานรู้ว่าจะต้องเกษียณเมื่อมีอายุครบ 60 ปี แรงงานมักจะไม่ลงทุนพัฒนาฝีมือตั้งแต่อายุราว 50 ปี หลังจาก อายุ 50 ปี แรงงานจะใช้ความรู้ความสามารถที่พัฒนามาก่อนหน้านี้ เท่านั้น โดยทั่วไป ผลิตภาพแรงงานหลังจากนั้นจึงลดลง และทําให้ โครงสร้างผลตอบแทนของแรงงานที่มีอายุมากกว่า 50 ปีลดลงมา เรื่อยๆ ความสามารถในการเก็บออมของแรงงานในช่วงอายุหลังจาก 50 ปีจึงน้อยลง แต่หากแรงงานรู้ว่าจะสามารถอยู่ในตลาดแรงงาน ได้ยาวนานขึ้น ก็จะจูงใจให้แรงงานยอมลงทุนในการสร้างความรู้ ความชํานาญต่อไป และหากหน่ ว ยงานของรั ฐ เข้ า มาช่ ว ยให้ แ รงงานสู ง อายุ มีโอกาสได้รับการอบรมเรียนรู้ความชํานาญใหม่ๆ เช่น ภาครัฐเป็น ผู้จัดโครงการอบรมความรู้ความชํานาญใหม่ๆ หรืออบรมความรู้ ความชํานาญทั่วๆ ไป เช่น การใช้คอมพิวเตอร์ การใช้อินเทอร์เน็ต เป็นต้น ให้เป็นพิเศษแก่แรงงานที่มีอายุตั้งแต่ 50 ปีขึ้นไป เพื่อพัฒนา ศักยภาพจนสามารถทํ างานในสภาพแวดล้อมของเทคโนโลยีใหม่ ต่อไปได้ หรือจัดโครงการอบรมงานอาชีพต่างๆ เพื่อเป็นทางเลือกให้ ผู้สูงอายุสามารถเลือกอาชีพใหม่หลังออกจากงานเดิม หรืออาจจูงใจ ให้นายจ้างจัดการอบรมให้แก่แรงงานของตนที่มีอายุตั้งแต่ 50 ปี ขึ้นไป เหล่านี้ก็จะสามารถทําให้แรงงานสูงอายุไม่หยุดพัฒนาฝีมือ - 70 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
แรงงาน ทําให้ผลิตภาพแรงงานยังไม่ลดลงแม้จะสูงวัย และยังคง รักษาระดับของผลตอบแทนจากการทํางานได้ แรงงานก็จะมีเวลา สำ�หรับการออมยาวนานขึ้น และออมได้มากขึ้นจนเพียงพอสําหรับ การดํารงชีพในบั้นปลายชีวิต
- 71 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
บทเรียนจากวิกฤตเศรษฐกิจโลก จากอุตสาหกรรมยานยนต์ไทย: นัยต่อการรักษาความสามารถ ในการแข่งขัน1 อาชนัน เกาะไพบูลย์ ฉบับวันที่ 25 มกราคม พ.ศ. 2553
แม้วันนี้เศรษฐกิจโลกจะเริ่มฟื้นตัวจากวิกฤตเศรษฐกิจที่ร้ายแรงที่สุด นับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่ 2 แล้วก็ตาม แต่หลายฝ่ายยังคงกังวลว่า การฟื้นตัวจะยั่งยืนมากหรือน้อยเพียงใด และเมื่อใดที่ภาครัฐจะลด การกระตุ้นเศรษฐกิจ ก่อนที่ปัญหาหนี้สาธารณะจะเกิดขึ้น คําถาม ลักษณะนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่ที่ผ่านมามีการพูดถึงบทเรียนจากตลาด แรงงานในภาคอุตสาหกรรมไม่มากนัก ดังนั้น บทความนี้จะพยายาม นําเสนอมุมมองในเรื่องดังกล่าว เพื่อเป็นประเด็นให้วิพากษ์กันต่อไป และหาคําตอบที่ทําให้ประเทศได้ประโยชน์ เมื่อเศรษฐกิจไทยเลือกที่จะเปิดและเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจ โลก จึงเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงได้ยากที่ภาวะเศรษฐกิจภายในประเทศ จะขึ้นลงตามภาวะเศรษฐกิจโลก การผลิตสินค้าและบริการของไทย บทความนี้เป็นเนื้อหาบางส่วนของงานวิจัยจากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร์ เสนอต่ อ องค์ ก ารแรงงานระหว่ า งประเทศ (International Labor Organization: ILO) ดาวน์โหลดรายงานฉบับเต็มได้ที่ http://www.econ.tu.ac.th/doc/ content/611/Discussion_Paper_No.19.pdf
1
- 72 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ในปัจจุบันไม่เพียงแต่ตอบสนองตลาดภายในประเทศเท่านั้น แต่ ส่ ง ออกไปยั ง ตลาดต่ า งประเทศด้ ว ย โดยเฉพาะอย่ า งยิ่ ง ในภาค อุ ต สาหกรรมที่ ส่ ง ออกผลผลิ ต ไปยั ง ตลาดต่ า งประเทศมากกว่ า ร้อยละ 60 ท่ามกลางปัญหาเศรษฐกิจโลก การผลิตของโรงงานในไทย จึงชะลอตัวตามไปด้วยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ สิ่งที่กล่าวถึงข้างต้น ไม่ ไ ด้ ห มายความว่ า ภาครั ฐ ไม่ ต้ อ งทํ า อะไร เพี ย งแค่ ร อฟ้ า รอฝน ให้เศรษฐกิจโลกดีขึ้น เศรษฐกิจไทยก็ดีขึ้นตามไปด้วย แต่โจทย์ที่ สํ า คั ญ ของภาครั ฐ คื อ นโยบายใดจะช่ ว ยให้ ป ระเทศไทยตั ก ตวง ประโยชน์จากโลกาภิวัตน์ทางเศรษฐกิจทั้งขาขึ้นและขาลง นโยบายหนึ่งคือ ภาครัฐควรมีส่วนช่วยเหลือภาคธุรกิจให้ ชะลอการเลิกจ้าง เพื่อให้ธุรกิจเหล่านี้สามารถประกอบกิจการในยุค โลกาภิวัตน์ได้อย่างเหมาะสมมากยิ่งขึ้น การชะลอการเลิกจ้างเป็น ประเด็นสําคัญ โดยเฉพาะในบริบทของภาคอุตสาหกรรมไทยที่ความ สามารถในการแข่งขันมาจากการสั่งสมทักษะฝีมือแรงงาน ทักษะ ฝีมือแรงงานนี้แตกต่างจากซอฟต์แวร์คอมพิวเตอร์ที่สามารถเขียน ออกมาเป็นลายลักษณ์อักษรและถ่ายทอดได้อย่างสมบูรณ์ หากแต่ ทักษะฝีมือแรงงานเกิดจากการลงมือปฏิบัติจริงอย่างต่อเนื่อง เช่น ทักษะฝีมือของคนงานที่ทํางานขึ้นรูปในโรงงานชิ้นส่วน เกิดจากการ ทํางานฝึกฝน 3 เดือนอย่างต่อเนื่องจนมีความชํานาญ หากคนงาน ถูกเลิกจ้างเนื่องจากวิกฤตเศรษฐกิจและเปลี่ยนไปประกอบอาชีพอื่น เมื่อมีโอกาสกลับเข้ามาทํางานในโรงงานอีกครั้ง คนงานก็ต้องเริ่ม สะสมทักษะกันใหม่ ดังนั้น ด้วยเหตุที่ทักษะฝีมือแรงงานเป็นหัวใจ สําคัญที่ผลักดันให้ภาคอุตสาหกรรมยกระดับการผลิต (Industrial Upgrading) ภาครัฐจึงควรมีบทบาทช่วยเหลือภาคอุตสาหกรรม ให้สามารถรับมือกับความผันผวนได้ - 73 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ยานยนต์เป็นอุตสาหกรรมหนึ่งที่ได้รับผลกระทบอย่างหนัก จากวิกฤตเศรษฐกิจโลกครั้งนี้ ในช่วงก่อนวิกฤตเศรษฐกิจ ยอดการ ผลิตรถยนต์แต่ละปีมีมากกว่า 1 ล้านคัน กึ่งหนึ่งในจํานวนนี้ส่งออก ไปจําหน่ายยังต่างประเทศ ทั้งในอาเซียน สหภาพยุโรป ออสเตรเลีย และตะวันออกกลาง แต่เมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ การผลิตรถยนต์ ลดลงอย่างมาก จาก 150,000 คันในเดือนตุลาคม 2551 เหลือเพียง 50,000 คันในเดือนเมษายน 2552 การลดลงดังกล่าวส่งผลต่อ อุตสาหกรรมชิ้นส่วน ผ่านเครือข่ายการเชื่อมโยงระหว่างโรงงาน ประกอบรถยนต์ กั บ โรงงานผลิ ต ชิ้ น ส่ ว น และความเชื่ อ มโยงนี้ ยิ่ ง เหนียวแน่นยิ่งขึ้นเมื่ออุตสาหกรรมรถยนต์นาํ ระบบ Zero-Inventory หรือ Just-in-Time มาใช้ เนื่องจากแผนการผลิตของผู้ผลิตทุกกลุ่มต้องประสานกัน ตลอดเวลา ดังนั้น เมื่อคําสั่งซื้อรถยนต์ไม่ว่าจะมาจากในประเทศหรือ ต่างประเทศลดลง คําสั่งซื้อชิ้นส่วนก็ลดลงทันทีชนิดเดือนต่อเดือน เมื่อคําสั่งซื้อลดลง การผลิตและชั่วโมงการทํางานก็ลดลง และการ จ้างงานก็ลดลงตามในที่สุด ประเด็นที่น่าสนใจก็คือ เพื่อปรับตัวต่อสู้ กับวิกฤต โรงงานเหล่านี้ไม่ได้เลือกวิธีปลดคนงานเป็นลำ�ดับแรก จากการสัมภาษณ์โรงงานในอุตสาหกรรมยานยนต์กว่า 50 โรงงาน และคนงานทัง้ ทีย่ งั ทํางานอยูแ่ ละทีต่ กงานกว่า 90 คน ในช่วง เดือนสิงหาคม-กันยายน 2552 ชี้ให้เห็นว่า ในช่วงเดือนมิถุนายน 2551 ถึงเดือนมิถนุ ายน 2552 แม้วา่ คําสัง่ ซือ้ จะลดลงเกือบร้อยละ 40 แต่ ก ารจ้ า งแรงงานลดลงประมาณร้ อ ยละ 23 ผลการสั ม ภาษณ์ สะท้อนให้เห็นความพยายามของผู้ประกอบการประกอบรถยนต์และ ผลิตชิน้ ส่วนในการชะลอการเลิกจ้างได้ในระดับหนึง่ สาเหตุหลักทีผ่ ปู้ ระกอบการชะลอการเลิกจ้างคือ ความกังวล ต่อปัญหาการขาดแคลนคนงานมีฝีมือ ด้วยเหตุท่ีทักษะของคนงาน
- 74 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ได้มาจากการลงมือทําในสายการผลิต อีกทั้งคนงานเหล่านี้ไม่ได้หา ได้ง่ายๆ ในตลาดแรงงาน เมื่อผู้ประกอบการไม่ต้องการให้การอบรม และทักษะที่สะสมในคนงานสูญเปล่า ฉะนั้น ก่อนที่บริษัทจะลดการ จ้างงาน บริษทั จึงได้พยายามใช้วธิ กี ารอืน่ เช่น การรณรงค์ให้ลดค่าใช้ จ่ายและการลดชัว่ โมงทํางาน อย่างไรก็ตาม ความสามารถและความพยายามในการชะลอ การเลิกจ้างในแต่ละอุตสาหกรรมจะแตกต่างกันไป โรงงานที่การผลิต ต้องพึ่งพาแรงงานที่มีทักษะมาก โรงงานเหล่านี้จะพยายามหลีกเลี่ยง การปลดคนงาน โดยการโยกคนงานที่มีอยู่ไปทําอย่างอื่น รวมไปถึง ขอความร่วมมือจากคนงาน เช่น ลดวันทํางานและจ่ายเงินชดเชย บางส่วน อย่างไรก็ตาม การชะลอการเลิกจ้างยังขึ้นอยู่กับฐานะ ทางการเงินของบริษัท ซึ่งเป็นข้อจํากัดของบริษัทขนาดกลางและ ขนาดเล็กของไทย เพราะบริษัทเหล่านี้มักจะประสบปัญหาการเข้าถึง แหล่งเงินทุน ดังนั้น แม้ว่าบางบริษัทจะต้องการรักษาคนงานไว้ แต่ เมื่อฐานะทางการเงินไม่เอื้ออํานวย บริษัทจึงไม่สามารถทําได้อย่างที่ ตั้งใจ แม้ว่าการสัมภาษณ์ดังกล่าวจะเน้นเฉพาะผู้ที่เกี่ยวข้องกับ อุตสาหกรรมยานยนต์ แต่อุตสาหกรรมส่งออกอื่นๆ ก็น่าจะมีปัญหา ลักษณะนี้เช่นกัน ที่ผ่านมา นโยบายบรรเทาผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจ ของรัฐยังขาดความสมดุล ภาครัฐมุ่งช่วยเหลือคนงานที่ออกจากงาน ให้มีทักษะและเปลี่ยนไปประกอบอาชีพอื่น โครงการต้นกล้าอาชีพ น่าจะเป็นตัวอย่างที่สําคัญ แน่นอนว่าในช่วงเวลาที่เกิดวิกฤตเช่นนี้ ไม่ใช่เรื่องแปลกที่จะมีคนงานที่ถูกเลิกจ้างจํานวนมาก และมาตรการ ทํานองโครงการต้นกล้าอาชีพก็ยังเป็นสิ่งที่จํ าเป็น แต่ภาครัฐควร ดําเนินนโยบายที่มุ่งช่วยเหลือผู้ประกอบการให้สามารถรักษาแรงงาน ที่มีฝีมือของตนไว้ได้ ควบคู่กับนโยบายอย่างต้นกล้าอาชีพ เพื่อทําให้ ขบวนการเรียนรู้ไม่หยุดชะงักลง - 75 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ประเด็ น ที่ สํ า คั ญ อี ก ประเด็ น หนึ่ ง คื อ หากรั ฐ บาลเลื อ กใช้ นโยบายที่ขาดความสมดุล โดยมุ่งสร้างทักษะใหม่ให้คนที่ถูกเลิกจ้าง อาจจะทํ าให้ปัญหาอีกด้านหนึ่งรุนแรงขึ้น เพราะนโยบายทำ �นอง โครงการต้ น กล้ า อาชี พ อาจกระตุ้ น ให้ ค นงานที่ ยั ง ไม่ ถู ก เลิ ก จ้ า ง ตั ด สิ น ใจออกจากงานเร็วขึ้ น ด้ว ยเหตุ ที่แรงงานเหล่า นี้ ห วัง ได้ รับ สิทธิประโยชน์ต่างๆ จากมาตรการของรัฐ แม้นโยบายคู่ขนานกับ โครงการต้นกล้าอาชีพจะเป็นเรื่องที่ต้องการการวิเคราะห์เชิงลึก แต่ ทิศทางของนโยบายน่าจะเป็นเพียงการช่วยผู้ประกอบการให้สามารถ รักษาแรงงานที่มีฝีมือของตนไว้เท่านั้น ไม่ใช่การให้เงินอุดหนุน ประเด็ น หนึ่ ง ที่ น่ า จะนํ า มาคิ ด ต่ อ คื อ การเข้ า ถึ ง สิ น เชื่ อ ในปัจจุบัน สินเชื่อส่วนใหญ่มาจากระบบธนาคารพาณิชย์ บทเรียน จากวิกฤตการเงินของไทยในปี 2540 ทําให้ธนาคารพาณิชย์ปล่อย สินเชื่ออย่างระมัดระวัง โดยพิจารณาจากผลประกอบการรายไตรมาส เป็นสําคัญ แม้ความระมัดระวังในการปล่อยสินเชื่อจะเป็นเรื่องที่ดี เพื่อป้องกันปัญหาเศรษฐกิจฟองสบู่ แต่ในภาวะที่กําลังประสบปัญหา วิกฤตเศรษฐกิจ โอกาสที่ภาคอุตสาหกรรมจะมีผลประกอบการดี ทุกไตรมาสคงเป็นเรื่องยาก นอกจากนั้น ภาคอุตสาหกรรมไทยที่กำ�ลังอยู่ในช่วงการ เปลี่ยนผ่านไปสู่การพึ่งพาเครื่องจักรและแรงงานที่มีฝีมือมากขึ้น และ การยกระดับการผลิต มักจะเกี่ยวข้องกับขบวนการลองผิดลองถูก การวิเคราะห์ผลประกอบการรายไตรมาสอาจทําให้การเข้าถึงสินเชื่อ ของภาคอุตสาหกรรมเสียเปรียบภาคเศรษฐกิจอื่นๆ ดังนั้น ภาครัฐ น่าจะเริ่มพิจารณาการเพิ่มทางเลือกของแหล่งเงินทุน เพื่อให้ผู้ผลิต ในอุ ต สาหกรรมที่ มี ศั ก ยภาพสามารถเข้ า ถึ ง แหล่ ง เงิ น ทุ น ได้ อ ย่ า ง เหมาะสมและทันท่วงที
- 76 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
แม้ว่าเรื่องดังกล่าวจะมิใช่เรื่องง่าย แต่ก็เป็นความท้าทาย เชิงนโยบายที่ต้องเริ่มคิดควบคู่ไปกับกระแสโลกาภิวัตน์ ซึ่งนับวันจะ ทวีความสําคัญมากยิ่งขึ้น
- 77 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
อุตสาหกรรมก่อสร้างไทยสู่สากล... ใหญ่เล็กต้องไปด้วยกัน เกรียงไกร เตชกานนท์ ฉบับวันที่ 28 ธันวาคม พ.ศ. 2552
กลุ่ ม อุ ต สาหกรรมก่ อ สร้ า งและธุ ร กิ จ ต่ อ เนื่ อ งมี ค วามเชื่ อ มโยงกั น ในห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chain) และเป็นภาคที่มีความสําคัญ ในระบบเศรษฐกิจของประเทศไทย มีการประมาณการว่า ธุรกิจ อสั ง หาริ ม ทรั พ ย์ แ ละก่ อ สร้ า งมี สั ด ส่ ว นประมาณร้ อ ยละ 20 ของ ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) คิดเป็นมูลค่าประมาณ 2 ล้าน ล้านบาท โดยกิจการส่วนใหญ่เป็นกิจการขนาดกลางและขนาดเล็ก และมีกิจการที่จดทะเบียนในอุตสาหกรรมก่อสร้างประมาณ 80,000100,000 ราย ในปัจจุบัน ผู้ประกอบการไทยหลายราย เช่น ช.การช่าง อิตาเลียนไทย และเพาเวอร์ไลน์ สามารถพัฒนาศักยภาพในการ ดํ า เนิ น การ จนสามารถขยั บ ขยายธุ ร กิ จ ไปสู่ ต ลาดโลกได้ เช่ น โครงการบ้านพักนักกีฬาที่กาตาร์ มูลค่า 4,000 ล้านบาท โครงการ ที่อยู่อาศัยในสหรัฐ-อาหรับเอมิเรตส์ มูลค่า 1.075 หมื่นล้านบาท งานก่อสร้างเขื่อนน้ำ�เทินในลาว มูลค่า 4.7 หมื่นล้านบาท สนามบิน มัณฑะเลย์ในพม่า มูลค่า 3,700 ล้านบาท เป็นต้น กลุ่มผู้พัฒนา อสังหาริมทรัพย์ เช่น กลุ่มพฤกษา ก็ได้ออกไปร่วมทุนกับผู้ประกอบ- 78 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
การในอินเดีย จีน และเวียดนาม เพื่อสร้างที่อยู่อาศัย ตัวอย่างเหล่านี้ คื อ หลั ก ฐานของความสําเร็จในการพัฒนาของผู้ประกอบการไทย ในเวทีนานาชาติ ภายใต้ ก ระแสการเปิ ด เสรี ท างการค้ า และบริ ก ารที่ ไ ทยมี พันธกรณีในเวทีโลก ผู้ประกอบการไทยจําเป็นต้องปรับตัวให้ทันกับ การเปิดเสรีดังกล่าว รัฐบาลชุดปัจจุบันก็ได้เล็งเห็นถึงความสําคัญ จึงได้จัดสรรงบประมาณกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านโครงการไทยเข้มแข็ง ด้วยวงเงิน 1.56 ล้านล้านบาท สำ�หรับในช่วงปี 2553-2555 ซึ่ง ในโครงการเหล่ า นี้ มี ห ลายโครงการที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การก่ อ สร้ า ง สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน จึงนับเป็นประกายความหวังที่จะช่วยให้ วงการรับเหมาก่อสร้างฟื้นตัวอีกครั้ง ผู้ รั บ เหมาส่ ว นใหญ่ มี ค วามเห็ น ไปในทางเดี ย วกั น ว่ า งบ ประมาณไทยเข้มแข็งนี้จะช่วยให้ภาคธุรกิจมีการปรับตัวดีขึ้น แต่ ปั ญ หาที่ ผู้ รั บ เหมาประสบในขณะนี้ คื อ ราคาวั ต ถุ ดิ บ ปรั บ ตั ว สู ง ขึ้ น โดยเฉพาะอย่างยิ่งแนวโน้มการเพิ่มขึ้นของราคาน้ำ�มัน ซึ่งจะทําให้ ต้ น ทุ น การดํ า เนิ น งานของผู้ รั บ เหมาเพิ่ ม ขึ้ น และจะส่ ง ผลให้ วั ส ดุ ก่อสร้างปรับราคาเพิ่มขึ้นด้วย เมื่ อ เดื อ นกั น ยายน 2552 นายกสมาคมอุ ต สาหกรรม ก่อสร้างไทยในพระบรมราชูปถัมภ์เปิดเผยว่า ราคาวัสดุก่อสร้างหลัก เช่น เหล็กเส้น ปูนซีเมนต์ ปรับตัวสูงขึ้นประมาณร้อยละ 15-20 ดังนั้น ผู้รับเหมาจําเป็นต้องมีการวางแผนการดําเนินการที่ดี เพื่อ รองรับความผันผวนของราคาวัสดุก่อสร้าง ความสามารถในการ จั ด การ วางแผน ควบคุ ม ต้ น ทุ น และการเลื อ กใช้ เ ทคโนโลยี ที่ เหมาะสม จึงเป็นสิ่งที่ผู้ประกอบการต้องให้ความสําคัญ อย่ า งไรก็ ดี ผู้ ป ระกอบการในอุ ต สาหกรรมก่ อ สร้ า งนั้ น มีเป็นจํานวนมาก และส่วนใหญ่เป็นรายเล็ก ซึ่งยังมีข้อจํากัดอยู่มาก - 79 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
เพราะมี ป ระสบการณ์ ก ารทํา งานน้ อ ย ขาดการเข้ า ถึ ง เทคโนโลยี การผลิตและการจัดการที่เหมาะสม ดังนั้น ภาครัฐควรให้ความ สําคัญและให้การส่งเสริมรายเล็กด้วย เพราะหากรายเล็กมีความ เข้ ม แข็ ง รายใหญ่ ที่ ดํ า เนิ น การในประเทศก็ จ ะได้ ป ระโยชน์ ด้ ว ย เพราะธุรกิจในอุตสาหกรรมนี้จําเป็นต้องมีความเชื่อมโยงกัน ผู้รับ เหมารายใหญ่ (Main Contractor) ไม่สามารถทํางานก่อสร้างได้ ทั้งหมด แต่ต้องอาศัยผู้รับเหมาช่วงที่มีความเชี่ยวชาญในแต่ละด้าน เช่น งานระบบไฟฟ้า ประปา สาธารณูปโภค งานโครงสร้าง งาน ติดตั้งเครื่องจักร อุปกรณ์ ซึ่งผู้รับเหมาช่วงเหล่านี้ก็ต้องอาศัยผู้รับ เหมาช่ ว งย่ อ ยอื่ น ๆ ที่ เ ป็ น SMEs เข้ า มารั บ งานต่ อ ไป ในที่ สุ ด คุณภาพของโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่จึงขึ้นอยู่กับความสามารถ ของผู้รับเหมารายย่อยด้วย ดั ง นั้ น การเตรี ย มความพร้ อ มของภาคอุ ต สาหกรรม ซึ่ ง ประกอบด้วยผู้ผลิตขนาดกลางและขนาดย่อมจํานวนมาก จึงมีความ สําคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน การที่อุตสาหกรรมก่อสร้างของไทยจะ แข่งขันได้ในเวทีสากล อุตสาหกรรมก่อสร้างควรจะต้องเข้มแข็งจาก ภายในก่อน จึงจะทําให้การก้าวสู่สากลเป็นไปอย่างมั่นคงและยั่งยืน เมื่อพิจารณาถึงศักยภาพของการรับงานทั้งระบบในภาพ รวม ผู้ที่อยู่ในวงการก่อสร้างจะทราบดีว่า ในอดีตที่ผ่านมา อุตสาหกรรมก่อสร้างไทยยังขาดมาตรฐานและความน่าเชื่อถือ เนื่องจากไม่มี กฎระเบียบในการดูแลที่ชัดเจน ทั้งในแง่ของวิสาหกิจที่เกี่ยวข้อง ผู้ประกอบการ และแรงงาน ซึ่งอาจจะส่งผลให้ผู้ประกอบการรับเหมา ของไทยไม่สามารถแข่งขันกับบริษัทต่างชาติได้ ดังนั้น จึงจําเป็นต้อง มีหน่วยงานที่จะช่วยยกระดับและพัฒนาอุตสาหกรรมก่อสร้างไทย เพื่อเตรียมรับมือกับการเปิดเสรีที่จะมาถึงในปี 2553 - 80 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ภาครัฐเองก็เห็นถึงความสําคัญของอุตสาหกรรมก่อสร้าง และมีการจัดสรรงบประมาณเพื่อยกระดับอุตสาหกรรมก่อสร้างไทย ให้แข่งขันได้ในระดับสากล เช่น กระทรวงอุตสาหกรรมเตรียมจัดทํา “แผนพัฒนาอุตสาหกรรมก่อสร้างไทย” เพื่อให้เป็นไปตาม “แผน ปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555” โดยมุ่งแผนการพัฒนาอุตสาหกรรม ทั้งระบบในสามด้านคือ 1) การพัฒนาบุคลากร 2) การพัฒนายก ระดับวิสาหกิจ และ 3) การสร้างเครือข่ายวิจัยและพัฒนา (R&D) โดยจะใช้งบประมาณ 2,500 ล้านบาท กรอบการดําเนินงานระยะ เวลา 3 ปี คือในช่วงปี 2553-2555 โดยมีแผนจะตั้งสถาบันก่อสร้าง ซึ่งเป็นสถาบันอิสระภายใต้กระทรวงอุตสาหกรรมด้วย อย่างไรก็ดี ยุทธศาสตร์เหล่านี้จําเป็นต้องทําควบคู่กับการ สนับสนุนในด้านอื่นๆ เช่น การทําโรดโชว์ในต่างประเทศ การจับคู่ ลงทุนเพื่อรับโครงการก่อสร้างในต่างประเทศ การให้สิทธิประโยชน์ ทางการลงทุน หรือการสนับสนุนทางด้านการเงิน เช่น เงินกู้ดอกเบี้ย ต่ำ � จากสถาบั น การเงิ น ธนาคารเพื่ อ การส่ ง ออกและนํ า เข้ า แห่ ง ประเทศไทย และธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม แห่งประเทศไทย เป็นต้น นอกจากโครงการที่กระทรวงอุตสาหกรรมดําเนินการแล้ว อีกหน่วยงานหนึ่งที่เน้นส่งเสริมกิจการขนาดกลางและขนาดเล็กคือ สํานักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (สสว.) ที่ได้ ดําเนินโครงการพัฒนาเครือข่าย SMEs ในอุตสาหกรรมก่อสร้างและ อุตสาหกรรมต่อเนื่อง โครงการนี้มีกิจกรรมที่น่าสนใจดังนี้ กิจกรรม การจั ด ทํ า ฐานข้ อ มู ล กลุ่ ม อุ ต สาหกรรมก่ อ สร้ า งและธุ ร กิ จ ต่ อ เนื่ อ ง เบื้องต้น โดยจะมีการรวบรวมและปรับปรุงข้อมูลของผู้ประกอบการ จากแหล่งต่างๆ ร่วมกับการสํารวจภาคสนามเพื่อรับฟังปัญหาในการ - 81 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ประกอบกิจการ ข้อมูลพื้นฐานจะช่วยให้รัฐบาลสามารถวางแนวทาง การพัฒนาต่อไปได้อย่างมีทิศทาง และเพื่อเป็นศูนย์กลางของข้อมูล ข่าวสารระหว่างผู้ประกอบการในเครือข่าย โดยศูนย์บริการวิชาการ เศรษฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์เป็นผู้รับผิดชอบในการ รวบรวมฐานข้อมูลเบื้องต้น อีกกิจกรรมหนึ่งซึ่งคล้ายคลึงกับแผนพัฒนาอุตสาหกรรม ก่อสร้างไทย คือกิจกรรมการจัดอบรมเพื่อพัฒนาผู้ประกอบการให้ เข้าใจถึงหลักการบริหารโครงการและแผนการตลาด เพื่อให้สามารถ ปรับตัวได้กับการแข่งขันที่ทวีความรุนแรงขึ้น และเพื่ออบรมช่างให้มี ความสามารถมากขึ้ น โดยเน้ น ทั ก ษะพื้ น ฐานที่ ช่ า งพึ ง มี ตั้ ง แต่ จริยธรรมของการเป็นช่างฝีมือไปจนถึงทักษะอื่นๆ ทั้งนี้ โครงการ ของ สสว. จะเน้นที่กิจการขนาดกลางและขนาดเล็กเป็นหลัก เป้าหมายอีกประการหนึ่งของกิจกรรมนี้คือ การเข้าร่วม กิจกรรมของผู้ประกอบการจะนําไปสู่การสร้างความสัมพันธ์ในสายโซ่ อุ ป ทาน เพื่ อ ให้ เ กิ ด พั น ธมิ ต รทางธุ ร กิ จ และการร่ ว มรั บ งานจากผู้ รับเหมารายใหญ่ หรือแม้แต่การรวมกลุ่มกันไปรับงานในประเทศ เพื่อนบ้าน ผู้ เ ขี ย นมี ค วามคาดหวั ง ต่ อ กิ จ กรรมต่ า งๆ ของกระทรวง อุตสาหกรรม รวมถึงการตั้งสถาบันก่อสร้างและกิจกรรมการพัฒนา เครือข่าย SMEs ของสํ านักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและ ขนาดย่อม ว่าจะมีผลทําให้เกิดการสร้างเครือข่ายผู้ประกอบการและ การยกระดับมาตรฐานผู้รับเหมาก่อสร้างให้มีมาตรฐานสูงขึ้น หาก ยกระดับความสามารถของผู้รับเหมาได้สําเร็จ ไม่เพียงจะเกิดผลดีกับ ภาครัฐและผู้ประกอบการเท่านั้น (การก่อสร้างของโครงการภาครัฐ มีคุณภาพ ราคายุติธรรม ผู้รับเหมามีกําไรพอประมาณ และสามารถ ยกระดับความสามารถของตนไปได้เรื่อยๆ) ผู้บริโภคก็จะได้รับผลดี - 82 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ด้วย เพราะผู้บริโภคส่วนมากไม่มีความรู้เรื่องการก่อสร้าง จึงไม่ สามารถแน่ใจได้ว่าช่างที่จ้างมานั้นจะทํางานตามมาตรฐานที่ควรจะ เป็น การพัฒนาความสามารถของช่างและทําให้เป็นมาตรฐาน จะมี ส่วนช่วยยกระดับคุณภาพการบริการของอุตสาหกรรมก่อสร้างโดย รวมต่อไป นับตั้งแต่ปี 2553 เป็นต้นไป การเปิดเสรีด้านการก่อสร้าง จะเริ่มมีผล หน่วยงานที่รับผิดชอบการดําเนินการตามยุทธศาสตร์ ก็จะเริ่มขับเคลื่อนอย่างเต็มที่ ผู้เขียนหวังเป็นอย่างยิ่งว่า งบประมาณ “ไทยเข้มแข็ง” จะทําให้เกิดการประสานงานกันระหว่างหน่วยงาน ภาครัฐ ตัวแทนจากสมาคมต่างๆ และผู้ประกอบการทั้งระบบ เพื่อให้ “อุตสาหกรรมก่อสร้างไทยก้าวสู่สากล” อย่างแท้จริง
- 83 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
โลกร้อน ตัวเลข วิกฤต และโอกาส
มอง เศรษฐกิจ *
ชโลทร แก่นสันติสุขมงคล ฉบับวันที่ 21 กันยายน พ.ศ. 2552
ผมเชื่ อ ว่ า ผู้ อ่ า นทุ ก ท่ า นคงเคยได้ ยิ น ได้ ฟั ง เรื่ อ งเกี่ ย วกั บ สภาวะ โลกร้อนกันอยู่บ่อยๆ จนถึงขั้นที่หลายท่านอาจตั้งคําถามว่าเรื่องนี้ กําลังกลายเป็นแฟชั่นมากเกินไปหรือเปล่า ขณะที่บางท่านก็อาจรู้สึก ว่าโลกมันร้อนขึ้นจริง (เราทุกคนคงรู้สึกได้) แต่การจัดการปัญหานี้ น่าจะเป็นเรื่องใหญ่และไกลตัวเกินกว่าที่ท่านจะเข้าไปเกี่ยวข้องได้ เพราะเป็นเรื่องของผลกระทบในระยะยาว และถ้าจะมีการแก้ปัญหา ก็ควรจะเป็นเรื่องที่ประเทศพัฒนาแล้วซึ่งเป็นผู้ก่อปัญหาหลักควรจะ ต้องเป็นผู้รับผิดชอบ แต่สิ่งที่ผมอยากจะสื่อสารกับทุกท่านในวันนี้ก็คือ วิกฤตการณ์โลกร้อนที่เรากําลังเผชิญอยู่ รุนแรงและเลวร้ายกว่าที่สาธารณชนคนไทย (และคนแทบทั้งโลก) รับรู้อย่างมากมายมหาศาล (ชนิดที่ เทียบกันไม่ได้) กระนั้นก็ตาม ถ้าเราตั้งหลักให้ดี เราก็อาจพลิก วิกฤตให้เป็นโอกาสได้ ในระดับประชาคมโลก มีข้อตกลงนานาชาติในการจัดการ กั บ ปั ญ หาสภาวะโลกร้ อ นทั้ ง หมดสองข้ อ ตกลง ได้ แ ก่ อนุ สั ญ ญา สหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและพิธีสาร - 84 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เกียวโต โดยไทยเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมเจรจาข้อตกลงทั้งสอง ที่กรุงเทพฯ เพื่อหาข้อสรุปร่วมกันสำ�หรับแนวทางการจัดการกับ ปัญหาโลกร้อนในอนาคต (หลังจากปี 2012) ในการประชุมใหญ่ช่วง ต้นเดือนธันวาคม 2009 ที่กรุงโคเปนเฮเกน การเจรจาดังกล่าวไม่ได้เพิ่งเริ่มเกิดขึ้นในช่วงนี้ หากแต่เป็น กระบวนการต่อเนื่องมากว่า 3 ปี และเข้มข้นมากที่สุดในช่วงปี 2009 เมื่อพิจารณารายงานการประชุมและข้อเสนอการเจรจาที่ผ่านมา เรา จะพบว่ามีข้อเสนอ/การอ้างอิงตัวเลขระดับการเพิ่มอุณหภูมิสูงสุด หรือระดับความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจกสูงสุดที่ยอมรับได้ และ ตั ว เลขปริ ม าณการลดการปล่ อ ยก๊ า ซเรื อ นกระจกที่ ป ระชาคมโลก จําเป็นต้องดําเนินการ ที่ควรพิจารณาหลายประการ ในส่วนของตัวเลขเป้าหมายเชิงอุณหภูมแิ ละความเข้มข้นของ ก๊าซเรือนกระจก ถ้าพิจารณาข้อเสนอจากประเทศต่างๆ จะพบว่า แทบทุกประเทศ ทัง้ ประเทศพัฒนาแล้วและกําลังพัฒนา ต่างสนับสนุน ให้คงการเพิม่ ของอุณหภูมไิ ม่เกิน 2 องศาเซลเซียส และสนับสนุนการ คงระดับความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจกไม่เกิน 450 หน่วย (450 ppm CO2-eq) ข้อเสนอจากประเทศต่างๆ ที่สอดคล้องกันอย่างมากนี้ เป็น เพราะผลการศึกษาของนักวิทยาศาสตร์ส่วนใหญ่ทั่วโลกบ่งชี้ไปใน ทิศทางเดียวกันว่า ผลกระทบจากการปล่อยให้อุณหภูมิเพิ่มขึ้นเกิน 2 องศาเซลเซียส หรือความเข้มข้นเพิ่มสูงกว่า 450 หน่วย มีความ เสี่ยงมากเกินไป หากเป็นไปได้ นักวิทยาศาสตร์ส่วนใหญ่อยากให้ คงอุณหภูมิและความเข้มข้นเป้าหมายต่ำ �กว่านี้ แต่ที่ต้องยอมรับ เป้าหมายนี้ก็เพราะเข้าใจถึงความจําเป็นที่จะต้องพิจารณาความเป็น ไปได้ในการลดปริมาณการปล่อยก๊าซจริงๆ ประกอบด้วย ที่กล่าว แบบนี้ ก็ เ พราะถ้ า พิ จ ารณาปริ ม าณการลดก๊ า ซที่ จํ า เป็ น เพื่ อ คง - 85 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
เป้าหมาย 2 องศาเซลเซียส หรือ 450 หน่วย จะพบว่าปริมาณ การลดก๊าซจะสูงมาก ถึงขนาดที่ผู้เชี่ยวชาญทางด้านอุตสาหกรรม ที่ไม่เคยตามเรื่องสภาวะโลกร้อนมาก่อน เมื่อได้ยินครั้งแรกก็คงต้อง บอกว่าเป็นไปไม่ได้ ในแง่ของกระบวนการเจรจา การนําเสนอตัวเลขปริมาณ การลดก๊าซที่จําเป็นปรากฏขึ้นครั้งแรกในรายงานของคณะทํ างาน เฉพาะกิจภายใต้พิธีสารเกียวโต (คณะทํางาน AWG-KP) ตั้งแต่ช่วง กลางปี 2007 โดยความเข้มข้นต่ำ�สุด (Stabilization Category I ซึ่งผมขอแปลง่ายๆ ว่า ที่ระดับความเข้มข้นประมาณ 450 หน่วย นั่ น แหละ) ที่ ป รากฏในรายงาน IPCC ฉบั บ ล่ า สุ ด (IPCC-AR4, Working Group III) ระบุว่า “ปริมาณการปล่อยก๊าซรวมของประเทศ ในภาคผนวกที่ 1 (ประเทศพัฒนาแล้วและประเทศยุโรปตะวันออก) ควรจะต้องลดลง 25-40 เปอร์เซ็นต์ เมื่อเทียบกับระดับในปี 1990 ภายในปี 2020 ปริมาณการปล่อยก๊าซรวมของโลกควรจะต้องเริ่ม ลดลง (ผ่านจุด Peak) ภายใน 10-15 ปี และปริมาณการปล่อยก๊าซ รวมของโลกควรจะต้องลดลงต่ำ�กว่ากึ่งหนึ่งของระดับการปล่อยในปี 2000 อย่างมาก ภายในช่วงกลางศตวรรษนี้” หากพิ จ ารณาเปรี ย บเที ย บกั บ ข้ อ เสนอบนโต๊ ะ เจรจา ในปัจ จุ บั น จะพบว่ า ในส่วนของเป้าหมายการปล่อยก๊าซรวมของ ประเทศภาคผนวกที่ 1 ในปี 2020 นั้ น ประเทศพั ฒ นาแล้ ว หลายประเทศจะเสนอให้ประเทศภาคผนวกที่ 1 ลดการปล่อยลงใน ระดั บ 25-30 เปอร์ เ ซ็นต์ (ใกล้เคียงกับ ตัวเลขขีดล่างในรายงาน IPCC-AR4) ขณะที่ ป ระเทศกํ า ลั ง พั ฒ นาส่ ว นใหญ่ เ รี ย กร้ อ งให้ ประเทศภาคผนวกที่ 1 ลดให้ได้ 40-50 เปอร์เซ็นต์ขึ้นไป (ใกล้เคียง กับตัวเลขขีดบนใน IPCC-AR4) ดังนั้นจะเห็นได้ว่าตัวเลขใน IPCCAR4 มีผลต่อข้อเสนอของประเทศต่างๆ อย่างมาก - 86 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ประเด็ น หนึ่ ง ที่ น่ า สนใจคื อ รายงาน IPCC-AR4 ไม่ ไ ด้ กล่าวถึงเฉพาะตัวเลขการลดก๊าซ 25-40 เปอร์เซ็นต์สาํ หรับประเทศ ภาคผนวกที่ 1 เท่านั้น แต่ได้ชี้ด้วยว่า ประเทศนอกภาคผนวกที่ 1 (ประเทศกําลังพัฒนา) บางส่วนก็ควรจะลดการปล่อยก๊าซในระดับที่มี “ความแตกต่างอย่างชัดเจน” (Substantial Deviation) จากระดับการ ปล่อยในสภาวะปกติ (Baseline) อีกด้วย โดยในภายหลัง ผู้เขียน IPCC ในส่วนนี้ได้ตีพิมพ์บทความเพิ่มเติมเพื่ออธิบายว่า “ความ แตกต่างอย่างชัดเจน” ดังกล่าว ควรอยู่ในย่าน 15-30 เปอร์เซ็นต์ ต่ำ�กว่าค่า Baseline ซึ่งปริมาณการลดก๊าซระดับนี้จะสอดคล้องกับ ตัวเลข IPCC-AR4 อีกสองชุดที่กล่าวถึงข้างต้น (ปริมาณการปล่อย รวมของโลกต้องเริ่มลดลงในระยะเวลาอันสั้น และต้องลดลงอย่าง มากในราวปี 2050) จุดสําคัญที่เราต้องเข้าใจก็คือ ตัวเลขการลดก๊าซที่ผู้เขียน IPCC พูดถึง เป็นตัวเลขที่ผู้เขียนคาดว่าน่าจะเกิดขึ้นจริงในแต่ละ ประเทศ (Domestic Actions) ไม่ใช่ตัวเลขพันธกรณีที่ประเทศต่างๆ ควรต้องแบกรับ ดังนั้น แม้ว่าในด้านการเจรจา ไทยอาจบอกได้ว่า ประเทศกําลังพัฒนาไม่ควรมีพันธกรณี แต่ในทางปฏิบัติ หน่วยงาน ภาครัฐควรต้องเริ่มเตรียมการพิจารณาว่า ถ้าไทยจะร่วมลดก๊าซเรือน กระจก (ไม่ว่าจะโดยการถูกบังคับด้วยพันธกรณีหรือโดยสมัครใจ ผ่านการขายคาร์บอนเครดิตหรือกลไกอื่นๆ) เราจะมีมาตรการและ นโยบายการดําเนินงานในประเทศอย่างไร ส่วนภาคเอกชนก็คงต้อง เริ่มพิจารณาเช่นกันว่ามีทางเลือกหรือมีโอกาสเสริมสร้างทางเลือก การลดก๊าซอะไรได้บ้าง รวมทั้งพิจารณาว่าแผนการลงทุนต่างๆ ที่ วางแผนไว้นั้นควรจะต้องปรับปรุงหรือไม่ อย่างไร เพื่อลดความเสี่ยง หรือเพิ่มโอกาสในการรับมือกับความเปลี่ยนแปลงที่จะมาถึง
- 87 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
โดยส่ ว นตั ว ผมเชื่ อ ว่ า ไทยมี โ อกาสสร้ า งความได้ เ ปรี ย บ (โดยเปรียบเทียบ) จากการเปลี่ยนแปลงที่กําลังจะเกิดขึ้น เนื่องจาก ประการแรก ไทยไม่ใช่ประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งจะต้องรับ พันธกรณีในปัจจุบัน ประการที่สอง ไทยไม่น่าจะอยู่ในกลุ่มประเทศกําลังพัฒนา เป้าหมายอันดับต้นๆ ที่ประเทศพัฒนาแล้วต้องการดึงให้เข้าร่วมรับ พันธกรณี ดังนั้น ไทยจึงน่าจะมีโอกาสคงความได้เปรียบเชิงพันธกรณีได้อีกระยะหนึ่ง ประการที่ ส าม ผมเชื่ อ ว่ า ถ้ า เปรี ย บเที ย บกั บ ประเทศที่ มี ปริมาณการปล่อยก๊าซหรือรายได้ต่อหัวใกล้เคียงกัน ไทยน่าจะมี ศักยภาพทางวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี คุณภาพของบุคลากร และ โครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่ไม่เป็นรองใคร ดังนั้น ถ้าผู้นําภาครัฐและภาคเอกชนของไทยมีวิสัยทัศน์ วิกฤตในครั้งนี้ก็อาจจะกลายเป็นโอกาสให้เราสร้างความได้เปรียบ ทางเศรษฐกิจ พร้อมกับปรับแนวทางการพัฒนาประเทศไปสู่ความ ยั่งยืนและความเป็นธรรมมากขึ้น
ผู้เขียนขอขอบคุณโครงการ MEAs Watch และสํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย สําหรับการสนับสนุนงานวิจัยที่เป็นพื้นฐานของการเขียนบทความชิ้นนี้
- 88 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
เราจะช่วยบรรเทา “โลกร้อน” ได้อย่างไร นิรมล สุธรรมกิจ ฉบับวันที่ 5 พฤศจิกายน พ.ศ. 2552
จนถึงทุกวันนี้ คงยากที่จะปฏิเสธว่ามนุษย์เป็นตัวจักรสําคัญในการ เร่งให้เกิดการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) หรือ ปั ญ หาโลกร้ อ น (Global Warming) ซึ่ ง สามารถรั บ รู้ ไ ด้ จ าก ปรากฏการณ์ทางธรรมชาติและภัยพิบัติที่เกิดขึ้นถี่กว่าในอดีตเมื่อ 100 ปีที่ผ่านมา และเป็นที่ทราบกันในกลุ่มประชาชนส่วนหนึ่งว่า ขณะนี้ประชาคมโลกกําลังร่วมมือกันบรรเทาปัญหาดังกล่าว โดยผ่าน กลไกที่เรียกว่า อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลง สภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) และประเทศไทยก็เพิ่งเป็นเจ้าภาพการ ประชุมกลุ่มย่อยในระหว่างวันที่ 28 กันยายน ถึงวันที่ 9 ตุลาคม 2552 ที่กรุงเทพฯ ปัญหาโลกร้อนเกิดจากการสะสมของสารและก๊าซบางชนิดที่ มีอยู่ในชั้นบรรยากาศ เช่น ฝุ่นละออง ไอน้ำ� ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ก๊าซมีเทน เป็นต้น เมื่อก๊าซเหล่านี้สะสมในบรรยากาศ จะสามารถ เคลื่ อ นย้ า ยได้ ต ามสภาพภู มิ อ ากาศและภู มิ ป ระเทศ นอกจากนี้ เนื่องจาก “บรรยากาศโลก” สามารถจัดเป็น “ทรัพย์สินสาธารณะของ โลก” (หรืออาจจัดเป็น “ทรัพย์สินส่วนรวม” ก็ได้) ดังนั้น ประชาชน - 90 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
และธุรกิจเอกชนจึงปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ตามอําเภอใจ (จนเกิด สภาวะอุณหภูมิของโลกสูงขึ้นอย่างเห็นได้ชัดในช่วง 100 ปีที่ผ่านมา) โดยมิได้คํานึงถึง “ความเสียหายหรือผลกระทบด้านลบ” ที่จะเกิด ตามมาในภายหลั ง (100 ปี ผ่ า นไป) อั น เกิ ด จากการปล่ อ ยก๊ า ซ เรือนกระจกของตน การพัฒนาเศรษฐกิจโดยมิได้คํานึงถึงปัญหาด้านสิ่งแวดล้อม และการเพิ่มขึ้นของจํานวนประชากร เป็นสาเหตุหนึ่ง (จากหลายๆ สาเหตุ) ของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วของ ประเทศต่างๆ โดยประเทศพัฒนาแล้วมีอัตราการปล่อยสูงกว่าและ ก่อนหน้าประเทศกําลังพัฒนาอย่างน้อย 50 ปี และประเทศกําลัง พัฒนาก็อยู่ในช่วงของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างรวดเร็ว ด้วย เหตุผลของการเร่งการเติบโตทางเศรษฐกิจและการผลิตเพื่อส่งออก ไปยังประเทศพัฒนาแล้ว โดยอาศัยเทคโนโลยีที่ไม่ค่อยเป็นมิตรต่อ สิ่งแวดล้อม ประเทศไทยก็ตกอยู่ในสภาวะนี้เช่นกัน เมื่อปี 2543 ประเทศไทยปล่อยก๊าซเรือนกระจกเทียบเท่า คาร์บอนไดออกไซด์หนัก 340.7 ล้านตัน (ปล่อยมากเป็นอันดับที่ 29 ของโลก) และเพิ่มขึ้นเป็น 366.6 ล้านตันในปี 2548 (ขยับเป็นอันดับ ที่ 24 ของโลก) โดยมีจีนและสหรัฐอเมริกาปล่อยก๊าซเรือนกระจก มากเป็นอันดับที่ 1 และ 2 ของโลก นอกจากนี้ อัตราการปล่อยก๊าซ เรือนกระจกต่อประชากรของไทยเพิ่มขึ้นจาก 5.6 ตันต่อปี เป็น 5.8 ตันต่อปี ในช่วงเวลาเดียวกัน (ในขณะที่อัตราเฉลี่ยของโลกลดลงจาก 6.9 ตันต่อปี เป็น 6.0 ตันต่อปี) นอกจากจะมีส่วนในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสู่บรรยากาศ โลกแล้ว ประเทศไทยก็ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพ ภูมิอากาศเช่นกัน ได้แก่ ภาวะแห้งแล้ง ผลผลิตทางการเกษตรลดลง (โดยเฉพาะข้าว) ภาวะการขาดแคลนน้ำ� การสูงขึ้นของระดับน้ำ�ทะเล ฝนตกหนักอันเนื่องมาจากผลพวงของพายุในมหาสมุทรใกล้เคียง - 91 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
การสู ญ พั น ธ์ุ ข องพื ช และสั ต ว์ บ างชนิ ด ที่ ไ ม่ ส ามารถทนกั บ การ เปลี่ ย นแปลงสภาพภู มิ อ ากาศ และการกลั บ มาของโรคบางชนิ ด ที่มียุงเป็นพาหะ เป็นต้น ประเทศไทยควรจะทําอย่างไรและเมื่อใด เพื่อบรรเทาปัญหา และเพื่อรับมือกับปัญหาโลกร้อนในอนาคต นักวิทยาศาสตร์และนักวิชาการสาขาอื่นๆ ทั้งในประเทศ และต่ า งประเทศ ต่ า งก็ มี ค วามคิ ด เห็ น ไปในทางเดี ย วกั น ว่ า การ ดําเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้เร็วที่สุด จะทําให้ต้นทุน การจัดการก๊าซเรือนกระจกในอนาคตและต้นทุนความเสียหายที่จะ เกิดขึ้นในอนาคตลดลงอย่างมหาศาล และมีแนวโน้มสูงว่า การ ดําเนินการเพื่อบรรเทาปัญหาแต่เนิ่นๆ จะมีต้นทุนรวมต่ำ�กว่าการ รีรอที่จะดําเนินการ (โดยในระหว่างนี้ต้องมีการศึกษาวิจัยการลด ปริมาณก๊าซเรือนกระจก เพื่อบรรเทาปัญหาให้มากที่สุดเท่าที่จะ ทําได้) คําถามที่อาจผุดขึ้นมาในขณะนี้ก็คือ ทําไมจึงไม่ให้ประเทศ พัฒนาแล้วหรือประเทศใหญ่อย่างจีน อินเดีย บราซิล สหรัฐอเมริกา หรือสหภาพยุโรป ดําเนินการก่อน ประเทศไทยเป็นประเทศเล็กๆ ยังไม่จําเป็นต้องทําอะไรตอนนี้ก็ได้ คําตอบที่มักได้รับจากฝ่ายต่างๆ คือ (ก) ปัญหาโลกร้อนเป็นปัญหาระดับโลก ต้องอาศัยความ ร่วมมือของทุกประเทศ (ข) หากไทยสามารถดําเนินการได้ก่อน ไทยอาจจะมีความ ได้เปรียบในการแข่งขันทางการค้า โดยเฉพาะสินค้าส่งออกที่เป็น มิตรกับสิ่งแวดล้อม หรือในกระบวนการผลิตสินค้ามีการปล่อยก๊าซ เรือนกระจกน้อย อีกทั้งสินค้าเหล่านี้กําลังเป็นที่ต้องการของผู้บริโภค ในประเทศคู่ค้าที่สําคัญของไทย - 92 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
(ค) หากไทยสามารถดํ า เนิ น การลดการปล่ อ ยก๊ า ซเรื อ น กระจกควบคู่กับการปรับตัวของเกษตรกรไทยต่อการเปลี่ยนแปลง สภาพภู มิ อ ากาศ ก็ จ ะทํ า ให้ มี ผ ลผลิ ต ทางการเกษตรป้ อ นสู่ ต ลาด อย่างต่อเนื่อง ซึ่งเป็นการบรรเทาปัญหาการขาดแคลนวัตถุดิบในการ ผลิต โดยเฉพาะผลิตภัณฑ์อาหารแปรรูปที่ใช้วัตถุดิบภายในประเทศ ไทยเป็นหลัก (ง) ประเทศไทยจะสามารถเจริญเติบโตได้อย่างต่อเนื่อง และยั่งยืน ควบคู่ไปกับการบรรเทาและการปรับตัวต่อปัญหาการ เปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ประเทศไทยจะสามารถดําเนินการอะไรได้บ้าง ในปัจจุบัน ภาครัฐจัดทําแผนยุทธศาสตร์แห่งชาติว่าด้วย การจัดการการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. 2551-2555 และ แผนปฏิ บั ติ ก ารเพื่ อ รองรั บ การปรั บ ตั ว ต่ อ การเปลี่ ย นแปลงสภาพ ภูมิอากาศแห่งชาติ พ.ศ. 2553-2562 นอกจากนี้ นายกรัฐมนตรี ยั ง เป็ น ประธานคณะกรรมการนโยบายการเปลี่ ย นแปลงสภาพ ภูมิอากาศแห่งชาติอีกด้วย มาตรการต่างๆ ที่ทั้งภาครัฐและภาคเอกชนไทยในปัจจุบัน ร่วมมือร่วมใจกันลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ได้แก่ การใช้พลังงาน อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น การใช้พลังงานหมุนเวียนในภาคการ ผลิตไฟฟ้า (ทั้งจากลม แสงอาทิตย์ ชีวมวล และก๊าซชีวภาพ) การ ติดตั้งเครื่องยนต์ที่ประหยัดพลังงานและเชื้อเพลิงในภาคการขนส่ง (ทั้งทางบก อากาศ และทะเล) การปลูกไม้ยืนต้นในพื้นที่เอกชน และ การปลูกป่า รวมถึงฟื้นฟูป่าไม้ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ ตลอดจน การติด “ฉลากคาร์บอน” เพื่อให้ผู้บริโภคทราบว่ากระบวนการผลิต สินค้ามีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นจํานวนเท่าใด
- 93 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
นอกจากนี้ก็ยังมีมาตรการใหม่ๆ ที่กําลังอยู่ในขั้นตอนการ ศึกษาของฝ่ายวิชาการและภาครัฐ เช่น การตั้ง “ตลาดคาร์บอน” ขึ้น ภายในประเทศ โดยเป็นไปตามความสมัครใจของธุรกิจ เพื่อกระตุ้น ให้เกิดกิจกรรมการลดก๊าซเรือนกระจก และการใช้มาตรการด้าน “ภาษีคาร์บอน” เพื่อกระตุ้นให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของ ผู้ใช้น้ำ�มันเชื้อเพลิง เป็นต้น ส่วนมาตรการด้านการปรับตัวต่อการ เปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศนั้น มีหน่วยงานของภาครัฐและภาค เอกชนกําลังดําเนินการอยู่ เช่น การปรับปรุงพันธ์ุพืชและพันธุ์สัตว์ ที่เหมาะสม การเตรียมสํารองแหล่งน้ำ� การปรับวิธีการเพาะปลูก ฯลฯ ตัวอย่างของประเทศกําลังพัฒนาที่ได้เริ่มดําเนินการลดการ ปล่ อ ยก๊ า ซเรื อ นกระจกไปบ้ า งแล้ ว เช่ น แอฟริ ก าใต้ แ ละเม็ ก ซิ โ ก ซึ่งกําลังพิจารณาตั้งเป้าหมายในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ในระดับประเทศ ส่วนจีนพยายามที่จะเปลี่ยนเป็นเศรษฐกิจคาร์บอน ต่ำ� (A Lower Carbon Economy) และลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก จากภาคพลังงาน โดยตั้งเป้าหมายไว้ว่าจะลดระดับความเข้มข้นของ การใช้พลังงานของระบบเศรษฐกิจให้ได้ร้อยละ 20 ของปี 2548 ภายในปี 2563 และกํ า หนดเป้ า หมายการใช้ พ ลั ง งานหมุ น เวี ย น เพิ่มขึ้นร้อยละ 10 ของพลังงานขั้นต้น (Primary Energy Supply) ภายในปี 2553 สําหรับบราซิลเสนอโครงการเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ ในการใช้พลังงาน และการเพิ่มเงินอุดหนุนและสิ่งจูงใจต่างๆ เพื่อให้ มี ก ารใช้ เ ทคโนโลยี พ ลั ง งานหมุ น เวี ย น (Use of Renewable Technologies) โดยมี เ ป้ า หมายที่ จ ะเพิ่ ม สั ด ส่ ว นของพลั ง งาน หมุนเวียนให้ได้ร้อยละ 10 ของการใช้พลังงานทั้งหมด ภายในเวลา 20 ปี นอกจากนี้ยังมีเป้าหมายในการลดอัตราการทําลายป่าไม้ลง ให้ได้ร้อยละ 72 ภายในปี 2560 กรณีของอินเดียก็มีการส่งเสริมการ - 94 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ใช้พลังงานหมุนเวียนผ่านมาตรการเงินอุดหนุน และตั้งเป้าหมาย ในการเพิ่มสัดส่วนของการใช้พลังงานแสงอาทิตย์ ตลอดจนการเพิ่ม ประสิทธิภาพในการพลังงาน และการเพิ่มอัตราการเก็บกักคาร์บอน โดยการปลูกป่าในพื้นที่ที่ไม่เป็นป่ามาก่อน (Afforestation) โดยมี เป้ า หมายระดั บ ประเทศที่ จ ะเพิ่ ม พื้ น ที่ ป่ า และการปกคลุ ม ของ ไม้ยืนต้น (Forest and Tree Cover) จากร้อยละ 23 เป็นร้อยละ 33 ของพื้นที่ประเทศ ฯลฯ เราจะช่ ว ยบรรเทา “โลกร้ อ น” ได้ อ ย่ า งไร จึ ง อยู่ท่ีค วาม ร่วมมือร่วมใจและการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและภาคเอกชน ทีค่ าํ นึงถึง “อนาคต” ของคนรุน่ ตนและรุน่ ลูกหลาน โดยพวกเราคนรุน่ ปัจจุบันต้องช่วยกันลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และเตรียมการ วางแผนเพือ่ รับมือกับการเปลีย่ นแปลงสภาพภูมอิ ากาศในอนาคต แม้ ว่ า ประเทศไทยจะมี ส่ิ ง ศั ก ดิ์ สิ ท ธิ์ คุ้ ม ครอง แต่ ก็ ค งไม่ สามารถคุ้มครองได้ครบทุกตารางนิ้ว หากพวกเรายังรีรอและคอย ให้คนอื่นทําก่อน พวกเราชาวไทยนี่แหละที่อาจจะเสียใจในภายหลัง เราคงต้องพึ่งตนเองเป็นสําคัญ ก่อนจะพึ่งสิ่งศักดิ์สิทธิ์ทั้งหลาย หากพวกเราร่วมใจ ประเทศไทยคงได้เป็น “เจ้าแห่งอาหาร โลก” ในอนาคตก็เป็นได้
ผู้เขียนขอขอบคุณสำ �นักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัยที่สนับสนุนการวิจัยซึ่งเป็น พื้นฐานของการเขียนบทความชิ้นนี้
- 95 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ *
ทําไมการเจรจาการค้า พหุภาคีรอบโดฮาถึงล่าช้า สิทธิกร นิพภยะ ฉบับวันที่ 30 พฤศจิกายน พ.ศ. 2552
ระหว่างวันที่ 30 พฤศจิกายน ถึงวันที่ 2 ธันวาคม 2552 มีการจัด การประชุมระดับรัฐมนตรีองค์การการค้าโลก (WTO) ครั้งที่ 7 ณ นครเจนีวา ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ การประชุมระดับรัฐมนตรีนี้เป็น องค์กรสูงสุดขององค์การการค้าโลก เพื่อเป็นเวทีการเจรจาและการ ตัดสินใจประเด็นสําคัญต่างๆ ตามความตกลง WTO โดยประเทศ สมาชิกจะจัดการประชุมระดับรัฐมนตรีทุก 2 ปี สําหรับการประชุม ระดับรัฐมนตรีครั้งนี้จัดขึ้นภายใต้หัวข้อ “องค์การการค้าโลก ระดับ การค้าพหุภาคีนิยม และสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจโลกในปัจจุบัน” ประเด็นสําคัญประเด็นหนึ่งของการประชุมระดับรัฐมนตรี WTO คือ การติดตามความก้าวหน้าและดําเนินการกรอบการเจรจา การค้าพหุภาคีรอบโดฮา การค้าพหุภาคีรอบโดฮาเริ่มขึ้นในการประชุมระดับรัฐมนตรี WTO ครั้งที่ 4 เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2544 แต่ความสําเร็จของการ เจรจามิได้อยู่ที่การเจรจานั้นสามารถตกลงร่วมกันระหว่างประเทศ สมาชิกได้ด้วยระยะเวลาอันสั้น หากอยู่ที่การเจรจานั้นเป็นไปตาม วั ต ถุ ป ระสงค์ ข องการเจรจามากน้ อ ยเพี ย งใด สํา หรั บ การเจรจา - 96 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
พหุภาคีรอบโดฮานี้ วัตถุประสงค์หนึ่งของการเจรจาคือ ให้ประเทศ สมาชิก โดยเฉพาะประเทศกําลังพัฒนาและประเทศพัฒนาน้อยที่สุด ได้รับประโยชน์จากการค้าระหว่างประเทศ อย่างไรก็ตาม ตลอดระยะเวลากว่า 8 ปีที่ผ่านมา การเจรจา เป็ น ไปอย่ า งลุ่ ม ๆ ดอนๆ ความล้ ม เหลวบั ง เกิ ด ขึ้ น เด่ น ชั ด และ บ่อยครั้งกว่าความก้าวหน้า ความชะงักงันของการเจรจาครั้งล่าสุด คือ ความล้มเหลวของการประชุมระดับรัฐมนตรีอย่างไม่เป็นทางการ ของ WTO เมื่อปี 2552 เมื่อประเทศสมาชิกจํานวนหนึ่งไม่สามารถ ตกลงกันได้ในประเด็นมาตรการกลไกการปกป้องพิเศษ (SSMs) สําหรับการค้าสินค้าเกษตร ทําให้เกิดคําถามขึ้นว่า เหตุใดการเจรจา การค้าพหุภาคีรอบโดฮาถึงล่าช้า ความล่าช้าหรือความชะงักงันของการเจรจาการค้าพหุภาคี รอบโดฮาเป็นผลมาจากหลายปัจจัย ปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลให้การเจรจา ชะงั ก งั น คื อ ความไม่ ส มดุ ล ของอํ า นาจทางเศรษฐกิ จ กั บ สถาบั น ในองค์การการค้าโลก เป้าหมายและผลจากการเจรจา และบทบาท ของประธานการประชุม สถาบันหนึ่งขององค์การการค้าโลกคือ การตัดสินใจภายใต้ WTO เป็ น ไปตามหลั ก การฉั น ทามติ และประเทศสมาชิ ก แต่ ล ะ ประเทศมีเสียงในการตัดสินใจเท่ากัน นั่นคือ ในทางหลักการ ไม่ว่า ประเทศสมาชิกนั้นจะเป็นประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่แค่ไหน ก็ตาม ประเทศเหล่านั้นล้วนแต่มีเสียงในการตัดสินใจไม่แตกต่างจาก ประเทศอื่นๆ ดังนั้น เมื่อประเทศสมาชิกที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ เรี ย กร้ อ งประเด็ น ต่ า งๆ ที่ เ อื้ อ ประโยชน์ เ ฉพาะตน ข้ อ เรี ย กร้ อ ง เหล่านั้นจึงถูกคัดค้านจากประเทศอื่นๆ แม้ว่าในทางหลักการ ประเทศสมาชิกแต่ละประเทศจะมี เสียงในการตัดสินใจเท่ากัน แต่ในทางปฏิบัติของการเจรจาภายใต้ - 97 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
WTO ประเทศสมาชิกแต่ละประเทศหาได้มีความเท่าเทียมกันในการ เข้าถึงการเจรจาอย่างแท้จริงไม่ ด้วยจํานวนประเทศสมาชิกกว่า 150 ประเทศ การเจรจาเพื่ อ ผลั ก ดั น ประเด็ น หนึ่ ง ประเด็ น ใดให้ คืบหน้าจึงยากที่จะเป็นการเจรจากันระหว่างประเทศสมาชิกทั้งหมด ดังนั้น การเจรจาภายใต้ WTO ส่วนใหญ่จึงเป็นการผลักดันจากกลุ่ม ประเทศแกนนําการเจรจาเพียงบางประเทศ ผลการเจรจาจากกลุ่ม ประเทศแกนนําจะถูกถ่ายทอดมาให้ประเทศสมาชิก WTO ชายชอบ ต่างๆ เพียงแต่รับทราบ สิทธิในการเป็นประเทศกลุ่มแกนนําดังกล่าวขึ้นอยู่กับขนาด เศรษฐกิจ (รวมถึงการเมืองระหว่างประเทศและประเด็นการเจรจา) ประเทศใดที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ ประเทศนั้นก็จะได้รับสิทธิ (โดย พฤตินัย) ให้เข้าร่วมประชุมในฐานะประเทศแกนนํา ดังนั้นจึงแน่นอน ว่ากลุ่มประเทศแกนนํ าจึงมักประกอบด้วยสหรัฐอเมริกา สหภาพ ยุโรป ญี่ปุ่น จีน อินเดีย และบราซิล โดยปราศจากประเทศที่มีขนาด เศรษฐกิจเล็ก อาทิ ชาดและมาลี การได้รับสิทธิ (โดยพฤตินัย) ให้ เข้าร่วมประชุมในฐานะกลุ่มแกนนําเช่นนี้ จึงทําให้การเจรจาขัดต่อ หลักการความโปร่งใส และสร้างความขุ่นเคืองใจให้กับประเทศที่มิได้ มีส่วนร่วมในการเจรจาอย่างแท้จริง อันส่งผลให้การเจรจามีความ คืบหน้าไม่มากนัก นอกจากนี้ ความล่ า ช้ า ในการเจรจาส่ ว นหนึ่ ง ยั ง เป็ น ผล มาจากลักษณะการเจรจาภายใต้ WTO กล่าวคือ การเจรจาภายใต้ WTO เป็นการเจรจาผูกพันมาตรการการเปิดเสรีขั้นต่ำ� อาทิ การ ผูกพันอัตราภาษีนําเข้าขั้นต่ำ� โดยประเทศสมาชิกจะเจรจาลดอัตรา ภาษีที่ผูกพัน (อัตราภาษี MFN) อย่างไรก็ตาม WTO มิได้ห้ามมิให้ ประเทศสมาชิกเรียกเก็บอัตราภาษีนํ าเข้าที่ต่ำ�กว่าอัตราภาษีที่ได้ ผูกพันกันไว้ หากการเรียกเก็บอัตราภาษีนําเข้าเป็นไปตามหลักการ - 98 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ไม่เลือกปฏิบัติ ดังนั้น ประเทศสมาชิกจํานวนไม่น้อยจึงมีอัตราภาษี นําเข้าที่เรียกเก็บจริงต่ำ�กว่าอัตราภาษีที่ผูกพัน ลักษณะการเจรจา ผูกพันมาตรการเปิดเสรีขั้นต่ำ�จึงทําให้เป้าหมายและผลการเจรจา แตกต่างกัน ประเทศพั ฒ นาแล้ ว ต้ อ งการเพิ่ ม การเข้ า ถึ ง ตลาดสิ น ค้ า อุตสาหกรรมในประเทศกําลังพัฒนา โดยเฉพาะประเทศกําลังพัฒนา ที่เป็นตลาดใหม่ (Emerging Market) เช่น อินเดีย บราซิล และจีน ประเทศพัฒนาแล้ว โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป จึง ต้องการให้ประเทศตลาดใหม่เหล่านี้ลดอัตราภาษีที่ผูกพันลงอย่าง เพียงพอที่จะทำ�ให้อัตราภาษีที่เรียกเก็บจริงลดลงตามไปด้วย แต่ ประเทศกําลังพัฒนาที่เป็นตลาดใหม่กลับเห็นว่าตนต้องมีภาระผูกพัน ดําเนินการเป็นอย่างมากจากการลดอัตราภาษีนําเข้า ในลั ก ษณะเดี ย วกั น ประเทศกํ า ลั ง พั ฒ นาก็ ต้ อ งการให้ ประเทศพัฒนาแล้วลดการอุดหนุนการผลิตสินค้าเกษตร ประเทศ กํ า ลั ง พั ฒ นาจึ ง เรี ย กร้ อ งให้ ป ระเทศพั ฒ นาแล้ ว ลดการผู ก พั น การ อุดหนุนการผลิตสินค้าเกษตรลงอย่างมาก เพื่อให้เกิดผลของการ ลดการอุ ด หนุ น การผลิ ต สิ น ค้ า เกษตรลงอย่ า งแท้ จ ริ ง แต่ ป ระเทศ พัฒนาแล้วก็เห็นว่า หากตนต้องลดการผูกพันการอุดหนุนการผลิต สินค้าเกษตรลงตามข้อเรียกร้องของประเทศกําลังพัฒนา ก็จะเกิด ภาระการดําเนินการมากเกินไป ดั ง นั้ น ความแตกต่ า งระหว่ า งเป้ า หมายที่ แ ต่ ล ะประเทศ ต้องการกับผลการเจรจา จึงเป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ทําให้การเจรจา การค้าพหุภาคีรอบโดฮาล่าช้า สาเหตุประการสุดท้ายที่ส่งผลให้การเจรจาการค้าพหุภาคี รอบโดฮาล่าช้าคือ บทบาทของประธานกลุ่มการเจรจา การเจรจา
- 99 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
การค้ า พหุ ภ าคี ร อบโดฮาดํ า เนิ น การภายใต้ ค ณะกรรมการเจรจา การค้า คณะกรรมการชุดนี้ประกอบด้วยผู้แทนประเทศสมาชิก WTO และมีผู้อํานวยการ WTO เป็นประธาน คณะกรรมการเจรจาการค้า ดําเนินการเจรจาโดยการแยกประเด็นการเจรจาตามกลุ่มการเจรจา ต่างๆ กลุ่มการเจรจากลุ่มหนึ่งที่มีความสํ าคัญคือ กลุ่มการเจรจา เรื่องการเกษตร ซึ่งรับผิดชอบเจรจาประเด็นเรื่องการค้าสินค้าเกษตร (รวมถึงฝ้าย) และกลุ่มการเจรจาเรื่องการเข้าถึงตลาดสินค้าที่มิใช่ เกษตร (NAMA) กลุ่มการเจรจากลุ่มต่างๆ จะคัดเลือกประธานกลุ่ม การเจรจาจากผู้แทนประเทศสมาชิก WTO บทบาทของประธานกลุ่มการเจรจาจะส่งผลต่อความคืบหน้า ของการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮา นั่นคือ หากประธานกลุ่ม การเจรจารับฟังและสะท้อนจุดยืนของประเทศสมาชิกได้อย่างสมดุล การเจรจาย่อมมีความคืบหน้า ในทางตรงกันข้าม หากประธานกลุ่ม การเจรจาสะท้อนจุดยืนหรือข้อเรียกร้องเพียงบางฝ่าย ย่อมทําให้การ เจรจาสะดุดและชะงักลง เนื่องจากประเทศที่มิได้รับความเป็นธรรม จะวิพากษ์การดําเนินงานของประธานการเจรจา ตัวอย่างบทบาท ของประธานกลุ่มการเจรจาที่ส่งผลต่อความก้าวหน้าของการเจรจา การค้าพหุภาคีรอบโดฮาคือ บทบาทของประธานกลุ่มเรื่องการค้า สินค้าการเกษตร และบทบาทของประธานกลุ่ม NAMA โดยในขณะ ที่ร่างกรอบการเจรจาที่จัดทําขึ้นโดยประธานกลุ่มการเจรจาสินค้า เกษตรสะท้ อ นจุ ด ยื น ของประเทศสมาชิ ก ต่ า งๆ แต่ ร่ า งกรอบการ เจรจาที่ จั ด ทํา ขึ้ น โดยประธานกลุ่ ม NAMA กลั บ โน้ มเอี ย งไปทาง จุดยืนหรือข้อเรียกร้องของประเทศพัฒนาแล้วเป็นสําคัญ ความเอียง กระเท่เร่ของร่างกรอบการเจรจาเรื่อง NAMA ทําให้ประเทศกําลัง พัฒนาหลายประเทศไม่พอใจการดําเนินงานของประธาน และส่งผล ให้การเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮาเกิดความล่าช้า - 100 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
สาเหตุ ข องความล่ า ช้ า ดั ง กล่ า ว ส่ ว นหนึ่ ง เป็ น สาเหตุ ที่ สามารถดําเนินการแก้ไขได้ในระยะสั้น อาทิ บทบาทการดําเนินการ ของประธานกลุ่ ม การเจรจา แต่ อี ก ส่ ว นหนึ่ ง เป็ น สาเหตุ ท างด้ า น สถาบัน ซึ่งแก้ไขมิได้ในระยะสั้น ดังนั้น สําหรับการประชุมระดับรัฐมนตรี WTO ครั้งที่ 7 ประเทศสมาชิกจะตระหนักและดําเนินการแก้ไขปัญหาเพื่อผลักดัน ให้การเจรจาประสบความสําเร็จได้หรือไม่นั้น จนถึงวันนี้เราคงได้ ทราบกันแล้ว
- 101 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มอง เศรษฐกิจ
- 102 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์
- 103 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
การทํานายจากดัชนีชี้นํา ภาวะเศรษฐกิจ ปราณี ทินกร ฉบับวันที่ 22 มีนาคม พ.ศ. 2553
ความปรารถนาที่จะหยั่งรู้อนาคต มนุษย์มีความปรารถนาที่จะหยั่งรู้อนาคตมาเป็นเวลานาน หลายพั น ปี แ ล้ ว อย่ า งน้ อ ยจากหลั ก ฐานทางประวั ติ ศ าสตร์ เ มื่ อ ประมาณสามพันปีก่อนคริสตกาล ชาวกรีกและชาวอียิปต์ได้อาศัย การเคลื่อนที่ของดวงดาวมาใช้คาดคะเนเกี่ยวกับดินฟ้าอากาศและ พืชผล และในสมัยพุทธกาล ชนชั้นวรรณะพราหมณ์ก็ได้อาศัยการ วิเคราะห์การเคลื่อนย้ายตําแหน่งของดวงดาวในท้องฟ้าเพื่อนํามา พยากรณ์อนาคต ปัจจุบันนี้คงไม่มีใครที่ไม่รู้จักคําว่า “โหราศาสตร์” ซึ่งเป็นศาสตร์แห่งการทํานายชะตาชีวิตจากตําแหน่งของดวงดาว และนักโหราศาสตร์ยังอาศัยการเคลื่อนที่ของดวงดาวมาคาดคะเน เหตุการณ์ที่จะเกิดขึ้นในอนาคตด้วย นักเศรษฐศาสตร์ก็เป็นเหมือนปุถุชนทั่วไปที่มีความอยากรู้ เกี่ยวกับอนาคต นอกจากจะมีทฤษฎีต่างๆ ที่วิเคราะห์พฤติกรรมของ มนุ ษ ย์ แ ละผลลั พ ธ์ ที่ จ ะตามมาจากพฤติ ก รรมดั ง กล่ า วแล้ ว นั ก เศรษฐศาสตร์ ยั ง มี เ ครื่ อ งมื อ ที่ นํ า มาใช้ พ ยากรณ์ ภ าวะเศรษฐกิ จ ในอนาคตภายใต้เงื่อนไขต่างๆ เครื่องมือที่สําคัญในการใช้ทํานาย - 104 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ภาวะเศรษฐกิ จ ของนั ก เศรษฐศาสตร์ มี ห ลายประการ เช่ น แบบ จําลองเศรษฐกิจมหภาค แบบจําลองอนุกรมเวลา การสํารวจความ เชื่อมั่นของนักธุรกิจและผู้บริโภค และที่จะกล่าวถึงในบทความนี้คือ การทํานายโดยใช้ดัชนีชี้นําภาวะเศรษฐกิจ (Leading Economic Indicator) อาจกล่าวได้ว่า การทํ านายจากดัชนีชี้นํ าภาวะเศรษฐกิจ มี ส่ ว นทํ า ให้ นั ก เศรษฐศาสตร์ ค ล้ า ยคลึ ง กั บ นั ก โหราศาสตร์ ต รงที่ นั ก โหราศาสตร์ อ าศั ย การเคลื่ อ นที่ ข องดวงดาวในการพยากรณ์ อนาคต ในขณะที่ นั ก เศรษฐศาสตร์ อ าศั ย การเคลื่ อ นที่ ข องข้ อ มู ล ในการคาดคะเนภาวะเศรษฐกิจในอนาคต ทั้งนี้ หลายท่านคงทราบ แล้วว่ามีนักเศรษฐศาสตร์ไทยบางคนได้ทําการศึกษาวิชาโหราศาสตร์ อย่างจริงจังเพื่อทํานายอนาคต อาจเป็นเพราะว่าการติดตามการ เคลื่อนที่ของดวงดาวมันน่าพิสมัยกว่าการติดตามการเคลื่อนที่ของ ข้อมูลก็เป็นได้ ดัชนีชี้นําภาวะเศรษฐกิจคืออะไร ดัชนีชี้นําภาวะเศรษฐกิจเป็นดัชนีผสมจากตัวแปรเศรษฐกิจ หลายตั ว ซึ่ ง มี ลั ก ษณะนํ า ภาวะเศรษฐกิ จ ในปั จ จุ บั น ตั ว อย่ า งเช่ น คําขออนุญาตก่อสร้างจะเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการก่อสร้าง หรือคําสั่งซื้อ สินค้าจากต่างประเทศเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการผลิตตามคําสั่งดังกล่าว เป็นต้น ดังนั้น หากเราติดตามเฝ้าดูการเคลื่อนไหวของดัชนีชี้นํา เหล่านี้ในปัจจุบัน เราก็สามารถนํามาคาดคะเนได้ว่าในอนาคตจะเกิด อะไรขึ้น เช่น ถ้าคําขออนุญาตก่อสร้างลดลงในขณะนี้ เราก็คาดเดา ได้ว่าอีกประมาณ 5-6 เดือน ธุรกิจการก่อสร้างจะซบเซา ทั้งๆ ที่ ในเวลาปัจจุบัน ธุรกิจก่อสร้างอาจยังคงดําเนินกิจกรรมเป็นปกติตาม คําสั่งซื้อที่ได้ขออนุญาตไว้แล้วในอดีต ในประเทศสหรัฐอเมริกา - 105 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ตัวแปรที่เรียกว่า “Housing Starts” เป็นดัชนีชี้นําภาวะเศรษฐกิจ ที่น่าเชื่อถือได้ตัวหนึ่ง และใช้กันอย่างแพร่หลายในการเป็นตัวชี้วัด ว่าจะเกิดอะไรขึ้นกับอุตสาหกรรมการก่อสร้างและภาวะเศรษฐกิจ โดยรวม อย่ า งไรก็ ต าม เราไม่ ค วรเชื่ อ ตั ว ชี้ วั ด ตั ว ใดตั ว หนึ่ ง เพี ย ง ตัวเดียว เพราะระบบเศรษฐกิจประกอบด้วยสาขาต่างๆ หลากหลาย ดังนั้นจึงได้มีการรวบรวมตัวชี้วัดหลายตัวที่มีเหตุผลว่าอยู่ในข่าย ของการชี้นําภาวะเศรษฐกิจ แล้วนํามารวมกันเรียกว่า ดัชนีชี้นํา ภาวะเศรษฐกิจผสม (Composite Leading Indicator) หรือเรียกย่อ ว่า ดัชนี CLI จุดเริ่มต้นของการศึกษาวิเคราะห์ดัชนีชี้นําภาวะเศรษฐกิจ มาจากการเกิ ด ภาวะเศรษฐกิ จ ตกต่ำ� อย่ า งรุ น แรงในช่ ว งทศวรรษ 1930 ที่เรียกกันว่า The Great Depression อัตราการว่างงาน ของสหรั ฐ อเมริ ก าในขณะนั้ น พุ่ ง สู ง ถึ ง 25 เปอร์ เ ซ็ น ต์ รั ฐ บาล สหรัฐอเมริกาในขณะนั้นอยากรู้ว่าภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ�จะสิ้นสุดลง เมื่ อ ใด ดั ง นั้ น จึ ง ให้ สํ า นั ก วิ จั ย เศรษฐกิ จ แห่ ง ชาติ หรื อ National Bureau of Economic Research ทําการวิเคราะห์วิจัยหาดัชนีชี้นํา ภาวะเศรษฐกิจสําหรับระบบเศรษฐกิจอเมริกัน ซึ่งต่อมาได้มีการ พัฒนาและยังคงใช้อยู่จนถึงทุกวันนี้ ปัจจุบันนี้ประเทศที่พัฒนาแล้วในกลุ่ม OECD ทุกประเทศ รวมทั้งบราซิล รัสเซีย อินเดีย และจีน (กลุ่ม BRIC) ต่างก็มีการ วิเคราะห์และติดตามดัชนีช้ีนําภาวะเศรษฐกิจของประเทศตน และ เว็บไซต์ของ OECD (www.oecd.org) จะมีการเผยแพร่ดชั นีชน้ี าํ ภาวะ เศรษฐกิจของประเทศในกลุม่ OECD และกลุม่ BRIC ทุกต้นเดือน ในกรณีของไทย ผู้เขียนได้รับทํางานวิจัยให้กับสำ�นักงาน คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์) ผ่านสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เมื่อปี 2541 - 106 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เพื่อวิเคราะห์หาดัชนีชี้นาํ ภาวะเศรษฐกิจของไทย ซึ่งผู้เขียนได้พบว่า มีตัวแปร 7 ตัว เมื่อนํามาผสมประกอบกันตามเทคนิคทางสถิติแล้ว มีความสามารถในการทํานายจุดวกกลับ หรือ Turning Points ของ ภาวะเศรษฐกิจไทยได้ค่อนข้างดีตลอดช่วงปี 2523-2540 ที่นาํ ข้อมูล มาศึกษา และต่อมาธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ก็ได้มีการ จัดทําและเผยแพร่ดัชนีชี้นําภาวะเศรษฐกิจของไทยในเว็บไซต์ของ ธปท. โดยใช้ ตั ว แปรเศรษฐกิ จ คล้ า ยคลึ ง กั บ งานของผู้ เ ขี ย นเป็ น ส่วนใหญ่ (ดูตารางที่ 1) การคาดคะเนอนาคตจากดัชนีชี้นําภาวะเศรษฐกิจ ถ้าไม่นับปัญหาการเมืองภายในประเทศแล้ว ภาวะถดถอย ทางเศรษฐกิจของไทยในปี พ.ศ. 2552 นับว่ามีทม่ี าส่วนใหญ่จากการ ลุกลามของปัญหาวิกฤต Subprime ของสหรัฐอเมริกา ซึ่งทําให้ เศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาหดตัว มีอตั ราการว่างงานพุง่ สูงถึงกว่า 10 เปอร์เซ็นต์ และทําให้ประเทศอุตสาหกรรมสําคัญของโลกจํานวนมาก ต้องพลอยซวนเซไปด้วย ส่งผลกระทบทําให้มลู ค่าการส่งออกของไทย ในรูปเงินดอลลาร์สหรัฐลดลงถึงร้อยละ 13.9 ดังนั้น จากข้อเท็จจริง ที่ว่า การส่งออกต่อ GDP ของไทยมีสัดส่วนประมาณร้อยละ 65-70 และการนํ า เข้ า อี ก ประมาณร้ อ ยละ 50 เราจึ ง จํ า เป็ น ต้ อ งติ ด ตาม สถานการณ์เศรษฐกิจของประเทศยักษ์ใหญ่และประเทศคู่ค้าที่สําคัญ ของเรา การเฝ้าติดตามดัชนีช้ีนําภาวะเศรษฐกิจของกลุ่มประเทศ เหล่านี้ แม้จะไม่ได้ทาํ ให้เราพยากรณ์ภาวะเศรษฐกิจในอนาคตถูกต้อง 100 เปอร์เซ็นต์ แต่อย่างน้อยก็บ่งชี้ทิศทางของภาวะเศรษฐกิจและ การค้าระหว่างประเทศของโลกที่จะเกิดขึ้นในเวลาประมาณ 6 เดือน ข้างหน้า - 107 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
จากข้อมูลล่าสุดที่เผยแพร่ในเว็บไซต์ของ OECD ณ วันที่ 5 มีนาคม 2553 ดังแสดงในรูปที่ 1 เราจะเห็นได้ว่า ดัชนี CLI ของกลุ่ม ประเทศ OECD คือสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และจีน ได้ผ่านจุดต่ำ�สุด และกํ า ลั ง ไต่ ขึ้ น สู่ ช่ ว งที่ เ รี ย กกั น ว่ า ขยายตั ว (Expansion) แล้ ว อย่างไรก็ตาม มีข้อน่าสังเกตว่า แม้ GDP ของสหรัฐอเมริกาจะเริ่ม มีทิศทางขยายตัวในอัตราประมาณ 1-2 เปอร์เซ็นต์ แต่อัตราการ ว่างงานยังคงอยู่ในระดับสูง คือประมาณ 9.7 เปอร์เซ็นต์ ดังนั้นจึง ยังมีปัจจัยที่น่าเป็นห่วงอยู่ และขณะนี้หลายฝ่ายกําลังจับตาดูตัวเลข รายได้ของบริษัท (Corporate Earnings) ซึ่งหากมีการขยายตัว เพิ่มขึ้น เราก็จะมีความหวังได้ว่าจะเริ่มมีการจ้างพนักงานเพิ่มขึ้น และจะทําให้อัตราการว่างงานลดลงในที่สุด ณ ขณะนี้ การเคลื่อนไหวของดัชนีชี้นําภาวะเศรษฐกิจของ ประเทศสําคัญในโลก บ่งบอกว่าเศรษฐกิจได้เริ่มฟื้นตัวแล้ว และ ในเวลาประมาณ 6 เดือนถัดจากนี้ ภาวะเศรษฐกิจจะมีการขยายตัว ซึ่งจะส่งผลให้การส่งออกของไทยดีขึ้น นอกจากนี้ ดัชนีชี้นาํ ภาวะ เศรษฐกิ จ ของไทยก็ บ่ ง ชี้ ถึ ง ทิ ศ ทางเศรษฐกิ จ ขาขึ้ น ของประเทศ หากไม่สะดุดปัญหาการเมืองภายในจนสั่นคลอนความเชื่อมั่นของ นักลงทุนและผู้บริโภคอย่างรุนแรง นโยบายเศรษฐกิจในระยะยาว วิ ก ฤตซั บ ไพรม์ ใ นช่ ว งปี 2551-2552 ทํ า ให้ รั ฐ บาลของ ประเทศต่างๆ ใช้มาตรการนโยบายการเงินการคลังแบบขยายตัว เต็มที่ ตั้งแต่เดือนธันวาคม 2551 จนถึงปัจจุบัน สหรัฐอเมริกา ลด Federal Funds Rate ลงไปอยู่ที่ 0-0.25 เปอร์เซ็นต์ และใช้ งบประมาณกระตุ้ น เศรษฐกิ จ (Fiscal Stimulus) ประมาณ 2 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ในขณะที่รัฐบาลไทยนอกจากจะใช้นโยบาย - 108 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
การเงินแบบผ่อนคลายแล้ว ยังมีแผนการกู้เงิน 8 แสนล้านบาท เพื่อ ชดเชยงบประมาณขาดดุลในปี 2552 และมีโครงการแผนปฏิบัติการ ไทยเข้มแข็งเป็นจํานวนเงินประมาณ 1.43 ล้านล้านบาท กระจายไป ใน 3 ปี (2553-2555) เมื่ออัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น ความจําเป็นที่รัฐ จะต้องกระตุ้นเศรษฐกิจจะน้อยลง รายได้ภาษีจะเพิ่มขึ้น ซึ่งจะช่วย ลดการขาดดุ ล การคลั ง และลดความจํ า เป็ น ที่ จ ะต้ อ งกู้ เ งิ น มา จํานวนมากเพื่อใช้กระตุ้นเศรษฐกิจ ภายใต้การคาดคะเนข้างต้น ความจํ า เป็ น ที่ จ ะมุ่ ง แก้ ปั ญ หาเศรษฐกิ จ ในระยะสั้ น จะลดลง และ รัฐบาลควรให้ความสนใจเพิ่มขึ้นต่อนโยบายเศรษฐกิจในระยะยาว ของประเทศ ซึ่งนอกจากจะจัดการให้หนี้สาธารณะอยู่ในขอบเขตที่ ระบบเศรษฐกิจรองรับได้แล้ว ผู้เขียนเห็นว่ามีบางประเด็นที่น่าจะ พิจารณา ดังนี้ การที่รัฐบาลตั้งเป้าอัตราการเติบโตที่ประมาณร้อยละ 4 ในระยะ 1-2 ปีข้างหน้า ดูแล้วก็น่าจะมีความเป็นไปได้ แต่ถ้าเราคิด ในระยะยาวขึ้น เมื่อหักอัตราการเพิ่มของประชากรที่ประมาณร้อยละ 0.7 ต่อปี ก็เท่ากับว่าเราจะมีอัตราการเติบโตของรายได้แท้จริงต่อคน ประมาณปีละ 3.3 เปอร์เซ็นต์ ถ้าไม่มีเหตุการณ์อะไรมาสะดุดอัตรา การเติบโตนี้ รายได้ต่อหัวของไทยก็จะเพิ่มขึ้นเป็น 2 เท่าภายในเวลา ประมาณ 20 ปีเศษ เราน่าจะถามว่า เวลา 20 ปี เป็นเวลาที่ยาวนาน เกินไปหรือไม่ในการเพิ่มมาตรฐานความเป็นอยู่ให้ดีขึ้น 2 เท่า? ถ้าเราต้องการให้เวลาสั้นลงกว่านี้ เราจําเป็นต้องมีอัตรา การเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงกว่านี้ ถ้าเป็นเช่นนั้น นโยบายการเงิน การคลังที่เหมาะสมควรเป็นเช่นไร เพื่อที่จะเกื้อหนุนให้มีการเติบโต มากขึ้นโดยไม่ก่อให้เกิดปัญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และไม่สร้าง ผลลบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของชุมชนเช่นกรณีมาบตาพุด - 109 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
นอกจากนี้ การกระจายรายได้ในขณะนี้มีความเหลื่อมล้ำ� สูงมาก โดยประมาณ 55 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ทั้งประเทศกระจุกตัว อยู่ที่จํานวนคนเพียง 20 เปอร์เซ็นต์ระดับบนของประเทศ และคน ระดับล่างสุด 20 เปอร์เซ็นต์มีส่วนแบ่งรายได้เพียง 4.4 เปอร์เซ็นต์ เท่านั้น การกระจายรายได้ที่ดีขึ้น จะทําให้คนระดับล่างของสังคม มีอุปสงค์ต่อสินค้าและบริการในประเทศเพิ่มขึ้น ซึ่งจะช่วยลดความ สําคัญของการส่งออกในอุปสงค์รวมของประเทศ แรงกระแทกจาก ประเทศคู่ค้าต่อเศรษฐกิจเราก็จะลดลงด้วย รั ฐ บาลจะมี ม าตรการอะไรที่ จ ะลดปั ญ หาความเหลื่ อ มล้ำ � ซึ่งมีอยู่ในปัจจุบัน หากเราไม่มีมาตรการชัดเจนที่จะแก้ปัญหาเรื่อง ความเหลื่อมล้ำ�ของรายได้ อีก 20 ปีข้างหน้าก็จะยังมีคนส่วนใหญ่ ของประเทศที่รู้สึกว่าไม่มีความก้าวหน้าอะไรนักในชีวิต เพราะการ เติบโตทางเศรษฐกิจจะไปกระจุกตัวที่กลุ่มคนระดับบนเท่านั้น ประวั ติ ศ าสตร์ ไ ด้ ใ ห้ บ ทเรี ย นว่ า ความไม่ เ ป็ น ธรรมทาง เศรษฐกิ จ มี ส่ ว นสํ า คั ญ ในการนํ า มาซึ่ ง ปั ญ หาสั ง คมและปั ญ หา การเมื อ ง วิ ก ฤตการเมื อ งที่ เ รากํ า ลั ง เผชิ ญ อยู่ ใ นทุ ก วั น นี้ เ ป็ น ประจักษ์พยานของบทเรียนดังกล่าวได้เป็นอย่างดี ่ 1 องคประกอบของดั ชี้นําภาวะเศรษฐกิจจของไทย ตารางที่ 1 องค์ตารางที ประกอบของดั ชนีชี้นชํานีภาวะเศรษฐกิ ของไทย ปราณี ทินกร (2541) 1. ดัชนีราคาตลาดหลักทรัพย 2. สวนกลับของราคาน้ํามันดิบในตลาดโลก 3. พื้นที่ไดรับอนุญาตกอสรางใหมทั่วประเทศ 4. เงินทุนจดทะเบียนธุรกิจรายใหม 5. จํานวนนักทองเที่ยวตางชาติ 6. ปริมาณเงินแทจริง (MI/CPI) 7. มูลคาเงินลงทุนที่เปดดําเนินการใหม และขยาย กิจการที่ไดรบั การสงเสริมจากคณะกรรมการ สงเสริมการลงทุน (BOI)
- 110 -
ธนาคารแหงประเทศไทย 1. ดัชนีราคาตลาดหลักทรัพย 2. ดัชนีสวนกลับราคาน้ํามันโอมาน 3. พื้นที่รับอนุญาตกอสรางในเขตเทศบาล 4. เงินทุนจดทะเบียนนิติบุคคลตั้งใหม 5. จํานวนนักทองเที่ยวตางชาติ 6. ปริมาณเงินตามความหมายกวาง ณ ราคาคงที่ 7. การสงออก ณ ราคาคงที่
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
รูปที่ 1 ดัชนีชี้นําภาวะเศรษฐกิจของประเทศที่สําคัญ
- 111 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
ความสามารถในการแข่งขันนั้น สําคัญไฉน วิธาดา อนุกูลวรรธกะ ฉบับวันที่ 23 พฤศจิกายน พ.ศ. 2552
ท่ า นที่ ติ ด ตามข่ า วสารทางเศรษฐกิ จ คงจะได้ ยิ น เรื่ อ งของความ สามารถในการแข่งขันอยู่เสมอ เช่น “IMD จัดอันดับขีดความสามารถ ของไทยปีนี้อยู่ในอันดับที่ 26” หรือ “WEF จัดความสามารถในการ แข่งขันของไทยอยู่ในลําดับที่ 34 ตกลงมา 6 อันดับจากปีที่แล้ว”1 หรื อ “อุ ต สาหกรรมสิ่ ง ทอไทยกํ า ลั ง สู ญ เสี ย ความสามารถในการ แข่ ง ขั น ให้ กั บ ประเทศจี น ” แต่ ห ลายคนก็ อ าจจะมี ค วามเข้ า ใจที่ คลุมเครือว่า แท้จริงแล้ว ความสามารถในการแข่งขันคืออะไร วัดจาก อะไร มี ค วามสํา คั ญ อย่ า งไร วั น นี้ เ ราจะมาทํา ความเข้ า ใจกั น ว่ า นักเศรษฐศาสตร์กําลังพูดถึงอะไรเมื่อกล่าวถึงความสามารถในการ แข่งขัน
การวัดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในปัจจุบันมักจะอ้างอิงจากสถาบัน ที่มีชื่อเสียงในวงกว้าง 2 แห่งคือ Competitiveness Report โดย World Economic Forum (WEF) และ World Competitiveness Yearbook International โดย Institute for Management Development (IMD)
1
- 112 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ความสามารถในการแข่งขันคืออะไรในทางเศรษฐศาสตร์ ก่อนอื่นเราควรทําความเข้าใจก่อนว่า การพิจารณาขีดความ สามารถในการแข่งขันนั้นแยกเป็น 3 ระดับ ได้แก่ ระดับหน่วยธุรกิจ ระดับอุตสาหกรรม และระดับประเทศ ปัจจัยที่มีผลต่อความสามารถ ในการแข่ ง ขั น แต่ ล ะระดั บ นั้ น ไม่ เ หมื อ นกั น และไม่ จํ า เป็ น ต้ อ ง เหมารวมว่ า ธุ ร กิ จ หรื อ อุ ต สาหกรรมทั้ ง หมดในประเทศจะมี ค วาม สามารถในการแข่งขันที่เพิ่มขึ้นหรือลดลงไปในทางเดียวกันกับการ เปลี่ยนแปลงของลําดับความสามารถในการแข่งขันในภาพรวมของ ประเทศ ในระดับหน่วยธุรกิจหรืออุตสาหกรรม ผู้ที่มีความสามารถ ในการแข่งขันคือผู้ที่มีประสิทธิภาพ (Efficiency) และประสิทธิผล (Productivity) ในกระบวนการผลิตและการประกอบการเหนือกว่า คู่แข่ง ทําให้ดําเนินธุรกิจอยู่รอดได้โดยไม่ต้องอาศัย “ตัวช่วย” ที่ทําให้ ได้เปรียบคู่แข่ง ไม่ว่าจะเป็นการคุ้มครองหรือการอุดหนุนจากรัฐ การได้รับสัมปทาน ฯลฯ เรามักจะเห็นการชี้วัดความสามารถในการ แข่งขันของธุรกิจจากผลการดําเนินงาน (Performance) ในรูปดัชนี ต่างๆ เช่น อัตราส่วนการทํากําไร สัดส่วนการส่งออกต่อยอดขาย และส่วนแบ่งตลาด ในทํ านองเดียวกัน ความสามารถในการแข่งขันในระดับ อุ ต สาหกรรมคื อ การที่ อุ ต สาหกรรมมี ค วามได้ เ ปรี ย บคู่ แ ข่ ง โดย ปราศจากการคุ้มครองหรือการให้เงินอุดหนุน การวัดความสามารถ ในการแข่งขันระดับอุตสาหกรรมจะเป็นตัวชี้วัดสุขภาพทางเศรษฐกิจ (Economic Health) ของประเทศได้ ดี ก ว่ า การวั ด ความสามารถ ในการแข่งขันระดับหน่วยธุรกิจ เพราะการที่หน่วยธุรกิจใดธุรกิจหนึ่ง มีความสามารถในการแข่งขันสูง อาจได้มาจากความสามารถและ ลักษณะเฉพาะของธุรกิจนั้นๆ ซึ่งแตกต่างจากผู้ประกอบการอื่นๆ - 113 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ในภาพรวม ในทางตรงกันข้าม ความสามารถในการแข่งขันระดับ อุ ต สาหกรรมสามารถชี้ ใ ห้ เ ห็ น ถึ ง ความมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพของธุ ร กิ จ ในภาพรวม ซึ่งบ่งบอกถึงคุณลักษณะเฉพาะของอุตสาหกรรมนั้นๆ ในประเทศ ดัชนีที่มักถูกอ้างถึงในการบ่งชี้ความสามารถในการแข่งขัน ระดับอุตสาหกรรม ได้แก่ ความสามารถในการทํากําไรโดยรวมของ อุตสาหกรรม ดุลการค้าและการไหลเข้า-ออกของเงินลงทุนโดยตรง จากต่างประเทศในแต่ละอุตสาหกรรม รวมทั้งต้นทุนและคุณภาพของ สินค้าและบริการในอุตสาหกรรมนั้นๆ เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศ คู่แข่ง อย่างไรก็ตาม ดัชนีเหล่านี้เป็นการวัดจากผลประกอบการ ซึ่ ง มี ข้ อ เสี ย หลายประการ เพราะผลการดํ า เนิ น งานนั้ น อาจมิ ไ ด้ สะท้อนประสิทธิภาพหรือประสิทธิผลของธุรกิจอย่างแท้จริง แต่อาจ ได้รับอิทธิพลจาก “ตัวช่วย” ซึ่งทําให้ผลประกอบการดูเหมือนจะ ดีกว่าคู่แข่ง แต่หากวันใดความช่วยเหลือดังกล่าวหมดไป ธุรกิจนั้น ก็มักจะไม่สามารถยืนหยัดอยู่ในสถานะเดิม และมักออกมาเรียกร้อง ตลอดจนล็อบบี้รัฐให้ต่ออายุความช่วยเหลืออุ้มชูกันต่อไปไม่รู้จบสิ้น ดั ง นั้ น หากท่ า นผู้ อ่ า นจะวิ เ คราะห์ ค วามสามารถในการ แข่งขันของธุรกิจจากเครื่องชี้วัดเหล่านี้ ก็ควรจะตระหนักถึงข้อจํากัด และใช้ข้อมูลอื่นมาประกอบด้วย และหากเป็นไปได้ก็น่าจะใช้ดัชนี ที่ เ หมาะสมกว่ า เช่ น ทํ า การศึ ก ษาเปรี ย บเที ย บกั บ คู่ แ ข่ ง ในด้ า น ประสิทธิภาพ (Efficiency) การจัดการด้านต้นทุน และผลิตภาพ (Productivity) ที่ได้จากการใช้ปัจจัยการผลิตต่างๆ ในกระบวนการ ผลิต เป็นต้น ส่วนความสามารถในการแข่งขันระดับประเทศนั้นหมายถึง การที่คนในประเทศมีมาตรฐานความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น ซึ่งมักชี้วัดด้วย ระดับและการเติบโตของรายได้และผลผลผลิตโดยรวม ตลอดจน - 114 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ความสามารถของประเทศที่จะเพิ่มส่วนแบ่งในตลาดโลกผ่านการ ส่งออกและการลงทุนจากต่างประเทศ ซึ่งสะท้อนศักยภาพในการ ผลิตที่เพิ่มขึ้นจากการเข้าถึงตลาดใหม่ๆ ในโลก เพื่อทดแทนตลาด ในประเทศที่มีอยู่อย่างจํากัด ความสามารถในการแข่งขันสําคัญจริงหรือ ไม่ว่าจะชอบหรือไม่ก็ตาม เราคงต้องยอมรับความจริงว่า เราไม่สามารถปฏิเสธความเกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจโลกได้ เศรษฐกิจ ของทุกๆ ประเทศมีการเชื่อมโยงกันผ่านการซื้อขายสินค้าและบริการ การเคลื่อนย้ายเงินทุน และผ่านทางราคาสินค้า ความพยายาม แยกตั ว จากเศรษฐกิ จ โลกจะทํ า ให้ เ ราสู ญ เสี ย โอกาสในการใช้ ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งย่อมหมายถึงการที่ประเทศจะ ยากจนลง โดยประชาชนจะมีต้นทุนการบริโภคสูงขึ้น เมื่อไม่สามารถ นํ า เข้ า สิ น ค้ า ที่ มี ต้ น ทุ น ต่ำ � กว่ า สิ น ค้ า ที่ ผ ลิ ต ในประเทศ ผู้ ผ ลิ ต จะมี รายได้ลดลง เมื่อไม่สามารถส่งออกสินค้าไปยังตลาดต่างประเทศที่มี โอกาสทํากําไรสูงกว่าขายในประเทศ และมีต้นทุนการประกอบการ สู ง เมื่ อ ไม่ ส ามารถใช้ แ หล่ ง เงิ น ทุ น ที่ มี ต้ น ทุ น ต่ำ � กว่ า แหล่ ง เงิ น ทุ น ในประเทศ การหดตัวของการผลิตย่อมเกิดขึ้น และนําไปสู่การลดลง ของการจ้างงาน นอกจากนี้ ในยุคที่โลกไร้พรมแดน หน่วยธุรกิจต้องเผชิญ กั บ แรงกดดันจากการแข่งขันที่รุนแรงขึ้น ปราการที่เคยคุ้มครอง ธุรกิจในประเทศจากการแข่งขันกับคู่แข่งในตลาดโลกได้ถูกพังทลาย ลงอย่างต่อเนื่อง ทั้งจากความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีการขนส่งและ การติดต่อสื่อสาร ซึ่งทําให้ต้นทุนของการค้าระหว่างประเทศลดต่ำ�ลง และความก้าวหน้าของข้อตกลงระหว่างประเทศ ซึ่งทําให้รัฐบาลต้อง ลดระดับการคุ้มครองหรือลดการอุดหนุนผู้ผลิตในประเทศ สิ่งต่างๆ - 115 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
เหล่ า นี้ เ พิ่ ม แรงกดดั น ต่ อ ผู้ ป ระกอบการและภาครั ฐ อย่ า งที่ ไ ม่ เ คย ปรากฏมาก่อน ดังนั้น เมื่อเราไม่สามารถปฏิเสธความเป็นส่วนหนึ่ง ของระบบเศรษฐกิจโลกที่มีการแข่งขันอย่างรุนแรงได้ ความสําคัญ ของความสามารถในการแข่งขันจึงเป็นสิ่งที่เราหลีกเลี่ยงไม่ได้ หน่วย ธุรกิจจึงต้องให้ความสําคัญกับการพัฒนา และเพิ่มขีดความสามารถ ในการแข่งขันของตัวเอง เพื่อให้สู้รบปรบมือกับคู่แข่งได้ ข้อเตือนใจ อย่างไรก็ดี การมีความสามารถในการแข่งขันอยู่ในลํ าดับ ที่เท่าไรนั้นไม่ใช่สิ่งที่สําคัญที่สุด สิ่งที่เราควรให้ความสําคัญอยู่ที่ว่า เราจะพั ฒ นาความสามารถในการแข่ ง ขั น ให้ สู ง ขึ้ น อย่ า งยั่ ง ยื น ได้ อย่างไร ซึ่งจะทําได้ก็ต่อเมื่อเราทราบว่ามีปัจจัยอะไรบ้างที่ทําให้เรา มีศักยภาพที่จะแข่งขันในเวทีการค้าโลกได้ดีขึ้น และเราจะปรับปรุง ปัจจัยนั้นได้อย่างไร และในที่สุด เราต้องตอบคําถามให้ได้ว่า เราจะ นําประโยชน์จากการมีความสามารถในการแข่งขันมายกระดับชีวิต ความเป็นอยู่ของประชาชนได้อย่างไร นอกจากนี้ มั ก มี ค วามเข้ า ใจที่ ผิ ด พลาดเกี่ ย วกั บ ความ สามารถในการแข่งขัน และควรมาทําความเข้าใจกันเสียใหม่ กล่าว คือ การที่ประเทศมีความสามารถในการแข่งขันนั้นไม่ได้หมายความ ว่าประเทศนั้นๆ ต้องมีดุลการค้าเกินดุลในทุกๆ อุตสาหกรรม เพราะ ในความเป็ น จริ ง คงไม่ มี ป ระเทศใดที่ จ ะเกิ น ดุ ล การค้ า ในทุ ก ๆ อุตสาหกรรมได้ แต่การมีความสามารถในการแข่งขันควรเพ่งเล็งไปที่ อุตสาหกรรมที่เรามีความชํานาญเป็นพิเศษ (Specialization) และ การรวมกลุ่มของอุตสาหกรรมเป็นคลัสเตอร์สามารถส่งเสริมความ สามารถในการแข่ ง ขั น ได้ เพราะการรวมกลุ่ ม มั ก ทํ า ให้ ผู้ ผ ลิ ต มี ประสิทธิภาพมากขึ้น มีศักยภาพที่จะพัฒนาสินค้าเพื่อแข่งขัน และ มีโอกาสประสบความสําเร็จมากขึ้น - 116 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
การมีค่าจ้างแรงงานต่ำ� ค่าเงินบาทอ่อน หรือการก่อหนี้ สาธารณะเพื่อแจกเงินให้ประชาชนนั้น ไม่ได้เป็นเครื่องมือที่ทํ าให้ ประเทศมีความสามารถในการแข่งขัน จริงอยู่ว่าการมีค่าจ้างแรงงาน ต่ำ�เป็นปัจจัยสําคัญที่ทาํ ให้ธุรกิจเข้าไปแข่งขันในตลาดโลกได้ แต่การ เพิ่ ม ขี ด ความสามารถในการแข่งขันควรมาจากการเพิ่มผลิตภาพ การผลิต ค่าจ้างแรงงานที่สูงขึ้นพร้อมๆ กับการพัฒนาฝีมือแรงงาน ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี และการมีเทคนิคในการบริหารจัดการ ที่ดีขึ้น ไม่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขัน แต่ ก ลั บ จะทํ าให้มาตรฐานความเป็นอยู่ของประชาชนสูงขึ้นอย่าง ยั่งยืน ในทํานองเดียวกัน การลดค่าเงินเพื่อรักษาความสามารถ ในการแข่งขัน (การส่งออก) จะให้ประโยชน์เพียงชั่วคราวเท่านั้น ความสามารถในการแข่งขันที่แท้จริงควรมาจากการที่ธุรกิจสามารถ แข่งขันในตลาดโลกภายใต้อัตราแลกเปลี่ยนที่เหมาะสม มากกว่า ความพยายามรักษาค่าเงินให้อ่อน เพื่อทําให้ราคาเปรียบเทียบของ สินค้าถูกลง แม้ว่าเป้าหมายของการพัฒนาความสามารถในการแข่งขัน ของประเทศคือการยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชน แต่มาตรการ ของรัฐในการที่จะทําให้ประชาชนมีรายได้สูงขึ้นนั้นไม่ควรมาจากการ กู้หนี้ยืมสินเพื่อแจกจ่ายเงินโดยไม่เกิดการผลิตและการลงทุนที่คุ้มค่า เพราะในที่สุดแล้ว การกู้หนี้ยืมสินต้องมีพันธะผูกพันในการจ่ายคืน หนี้ ดังนั้น การเพิ่มภาระหนี้สินจึงเป็นการลดความอยู่ดีกินดีของ ประชาชนในระยะยาว เว้นเสียแต่ว่าจะก่อหนี้เพื่อนําไปลงทุนในการ ลงทุนที่ให้ผลตอบแทนสูงกว่าอัตราดอกเบี้ย ซึ่งย่อมทําให้เกิดการ เพิ่มขึ้นของผลิตภาพการผลิตที่แท้จริง
- 117 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
และท้ายที่สุด เราต้องยอมรับความจริงให้ได้ว่า การพัฒนา ขี ด ความสามารถในการแข่ ง ขั น ของประเทศมั ก จะนํ า มาซึ่ ง การ เปลี่ ย นแปลงเชิ ง โครงสร้ า ง อุ ต สาหกรรมบางอย่ า งที่ ไ ม่ ส ามารถ แข่งขันได้ต้องออกจากระบบไปในระหว่างการแข่งขัน หากรัฐบาล ต้องการให้ความช่วยเหลืออุตสาหกรรมเหล่านี้ให้ปรับตัวได้ อาจทํา โดยการหยิบยื่นทรัพยากรในการผลิตให้มากขึ้นเป็นการชั่วคราว เช่น การให้ สิ น เชื่ อ ดอกเบี้ ย ต่ำ � เพื่ อ ให้ ธุ ร กิ จ ปรั บ ตั ว แทนที่ จ ะให้ ก าร คุ้มครองด้วยภาษี เงินอุดหนุน หรือการคุ้มครองด้วยระบบสัมปทาน ซึ่งการให้ความช่วยเหลือดังกล่าวอย่างต่อเนื่องจะทําให้อุตสาหกรรม นั้นขาดแรงจูงใจในการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันด้วย ตั ว เอง และกลายเป็ น อุ ป สรรคขั ด ขวางการพั ฒ นาศั ก ยภาพการ แข่งขันของประเทศในที่สุด
- 118 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
นโยบายการเงิน เชิงทฤษฎีและเชิงปฏิบัติ พิสุทธิ์ กุลธนวิทย์ ฉบับวันที่ 8 ตุลาคม พ.ศ. 2552
เมื่อกล่าวถึง “นโยบายการเงิน” ผู้อ่านหลายท่านอาจนึกถึง “การ กําหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ” (Inflation Targeting) ขึ้นมาโดยทันที แต่ ในทางทฤษฎี Inflation Targeting เป็นกรอบแนวทางการดําเนิน นโยบายทางการเงิน (Monetary Policy Framework) โดยมี “อัตรา ดอกเบี้ยนโยบาย” (Policy Interest Rate) เป็นเครื่องมือ (Tool) เพื่อรักษาเสถียรภาพของระดับราคา และนํ าไปสู่เสถียรภาพของ กิจกรรมต่างๆ ของระบบเศรษฐกิจ เช่น กิจกรรมการผลิต ซึ่งจะ ทําให้สวัสดิการ (Welfare) ของระบบเศรษฐกิจมีค่าสูงสุด โดยที่ เสถียรภาพของระดับราคาไม่ได้หมายความว่าระดับราคาคงที่ แต่ หมายถึงระดับราคามีความผันผวนอยู่ในระดับต่ำ� ในเชิงทฤษฎี นโยบายการเงินภายใต้ “กรอบการกําหนด เป้าหมายเงินเฟ้อ” (Inflation Targeting Framework) มี 2 ประเภท คือ Targeting Rule และ Instrument Rule 1) Targeting Rule คือนโยบายการเงินที่มีแบบจําลองที่ระบุ (ฟังก์ชัน) วัตถุประสงค์และ (สมการ) เงื่อนไขของตัวแปรเป้าหมาย (Targeting Variables) เช่น อัตราเงินเฟ้อและระดับผลผลิต ไว้อย่าง - 120 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ชั ด เจน หลั ง จากนั้ น ผู้ ดํ า เนิ น นโยบายการเงิ น จะใช้ วิ ธี ก ารทาง คณิตศาสตร์ เช่น Optimization เพื่อหาค่าตัวแปรเป้าหมายดังกล่าว ที่จะทําให้สวัสดิการของระบบเศรษฐกิจมีค่าสูงสุด แล้วจึงนํามาหา “เครื่องมือ” ที่จะทําให้ตัวแปรเป้าหมายเป็นไปตามที่ต้องการ ซึ่ง ส่วนใหญ่ “เครื่องมือ” ก็คืออัตราดอกเบี้ยนโยบาย นโยบายการเงินประเภทนี้ถูกทักท้วงจากนักเศรษฐศาสตร์ กลุ่มหนึ่งว่าไม่สะดวกต่อการประยุกต์ใช้ เนื่องจากแบบจํ าลองของ ระบบเศรษฐกิจมีความเป็นไปได้ที่จะแตกต่างจากระบบเศรษฐกิจจริง และการประชุมคณะกรรมการนโยบายทางการเงินของธนาคารกลาง ประเทศต่างๆ แม้กระทั่งธนาคารกลางของสหรัฐอเมริกา (Federal Reserve) ก็ไม่ได้นําวิธี Optimization มาใช้ในการประชุม 2) Instrument Rule คื อ นโยบายการเงิ น ที่ กํ า หนดค่ า “ตัวแปรที่เป็นเครื่องมือทางการเงิน” (Instrument Variable) เช่น อัตราดอกเบี้ยนโยบาย โดยพิจารณาจากสถานการณ์ปัจจุบันของ อั ต ราเงิ น เฟ้ อ และระดั บ ผลผลิ ต ดั ง นั้ น นโยบายประเภทนี้ อ าจ ใกล้เคียงกับการปฏิบัติมากกว่านโยบายประเภทแรก ตัวอย่างที่ สํ า คั ญ ของนโยบายการเงิ น ประเภทนี้ คื อ Taylor Rule ซึ่ ง นั ก เศรษฐศาสตร์ทางนโยบายการเงินจะรู้จักกันเป็นอย่างดี เดิม Taylor Rule บอกไว้ว่า ในการกําหนดอัตราดอกเบี้ย นโยบาย ผู้ดําเนินนโยบายควรจะพิจารณาอัตราเงินเฟ้อและระดับ ผลผลิต แต่ในทางปฏิบัติ ภายใต้กรอบการกําหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ ผู้ดําเนินนโยบายมีตัวแปรอย่างน้อย 4 ตัวที่ควรนํามาพิจารณา คือ 1) ช่องว่างระหว่างระดับผลผลิตจริงกับระดับผลผลิตตามศักยภาพ (Output Gap) 2) อัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน (Core Inflation) 3) อัตรา เงินเฟ้อทั่วไป (Headline Inflation) และ 4) อัตราแลกเปลี่ยน (Exchange Rate) - 121 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
โดยทั่วไป ผู้ดําเนินนโยบายส่วนใหญ่จะพิจารณาช่องว่าง ระหว่ า งระดั บ ผลผลิ ต จริ ง กั บ ระดั บ ผลผลิ ต ตามศั ก ยภาพ ดั ง นั้ น ผู้ดําเนินนโยบายที่ค่อนข้างเคร่งครัดกับนโยบายการเงินเชิงทฤษฎี ก็จะมีความมุ่งมั่นที่จะดําเนินนโยบายเพื่อปิด “ช่องว่าง” ดังกล่าว แต่ นโยบายดังกล่าวไม่สามารถ “ขาย” ต่อสาธารณชนได้ง่าย เพราะยาก ที่ จ ะอธิ บ ายให้ ส าธารณชนเข้ า ใจถึ ง “ช่ อ งว่ า ง” ดั ง กล่ า ว และนั ก เศรษฐศาสตร์เองก็ยังไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจนว่าจะประมาณค่าระดับ ผลผลิตตามศักยภาพอย่างไร ดังนั้นจึงไม่น่าแปลกใจที่ผู้ดําเนิน นโยบายการเงินกล่าวถึงอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจ (อัตราการ เติบโตของระดับผลผลิต) มากกว่า “ช่องว่าง” ดังกล่าว อย่ า งไรก็ ต าม ยั ง มี ข้ อ ถกเถี ย งว่ า ควรจะพิ จ ารณาอั ต รา เงินเฟ้อพื้นฐานหรืออัตราเงินเฟ้อทั่วไป และควรจะพิจารณาอัตรา แลกเปลี่ยนด้วยหรือไม่ ผู้ดําเนินนโยบายที่พิจารณาอัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน (รวมทั้ง ธนาคารแห่งประเทศไทย) กล่าวว่า อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานมีความ เหมาะสม เนื่องจากได้หักหมวดสินค้าที่ราคามีความผันผวนมาก ในระยะสั้น เช่น หมวดสินค้าสดและพลังงาน ออกจากอัตราเงินเฟ้อ ทั่วไป และอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานก็ยังสามารถสะท้อนอัตราเงินเฟ้อ ทั่วไปประมาณ 80 เปอร์เซ็นต์ และที่สํ าคัญ หากกําหนดอัตรา ดอกเบี้ ย ตามอั ต ราเงิ น เฟ้ อ ทั่ ว ไปที่ มี ค วามผั น ผวนสู ง กว่ า อั ต รา เงินเฟ้อพื้นฐาน ก็อาจจะเป็นการส่งสัญญาณที่ผิดต่อตลาดการเงินได้ อย่างไรก็ตาม การพิจารณาอัตราเงินเฟ้อทั่วไปมีข้อดีคือ อัตราเงินเฟ้อทั่วไปส่งผลต่อระดับราคาค่าจ้างซึ่งเป็นต้นทุนการผลิต และระดับราคาสินค้าที่ผลิตในประเทศ และสุดท้ายก็จะส่งผลต่ออัตรา เงินเฟ้อพื้นฐาน ดังนั้น การพิจารณาอัตราเงินเฟ้อทั่วไปก็จะเป็นการ ดูแลรักษาเสถียรภาพของระดับราคาค่าจ้างและระดับราคาสินค้า ที่ผลิตในประเทศไปพร้อมกัน - 122 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ตั ว แปรสุ ด ท้ า ยคื อ อั ต ราแลกเปลี่ ย น ซึ่ ง มี ก ารถกเถี ย ง ในวงกว้างว่าควรจะนํามาพิจารณาเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายการเงิน หรือไม่ หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ ควรจะพิจารณาเพียงแค่อัตราเงินเฟ้อ และระดับผลผลิต โดยปล่อยให้อัตราแลกเปลี่ยนมีการเคลื่อนไหว อย่างอิสระ (Flexible Exchange Rate) หรือไม่นั่นเอง นั ก เศรษฐศาสตร์ ท างด้ า นการเงิ น ระหว่ า งประเทศที่ มี ชื่ อ เสียงอย่าง เคนเนท โรกอฟฟ์ (Kenneth Rogoff) แห่งมหาวิทยาลัย ฮาร์ ว าร์ ด และ มั ว ริ ซ ออบส์ เ ฟลด์ (Maurice Obstfeld) แห่ ง มหาวิทยาลัยแคลิฟอร์เนีย เบิร์กลีย์ ประสานเป็นเสียงเดียวกันว่า ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัวเป็นสิ่งที่เหมาะสมสําหรับระบบ เศรษฐกิจ เนื่องจากการกําหนดอัตราแลกเปลี่ยนไว้ที่ค่าใดค่าหนึ่ง หรือช่วงใดช่วงหนึ่ง จะก่อให้เกิดการเบี่ยงเบนของความแตกต่าง ระหว่างอัตราดอกเบี้ยของประเทศนั้นกับประเทศอื่นๆ ซึ่งจะส่งผลต่อ บัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ ในขณะที่ ชาร์ลส์ แองเกล (Charles Engel) แห่งมหาวิทยาลัยวิสคอนซิน-เมดิสัน เห็นว่า ระบบ อัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่เหมาะสมกว่า แต่ ใ นทางปฏิ บั ติ ก็ เ ป็ น เรื่ อ งยากสํ า หรั บ ผู้ ดํ า เนิ น นโยบาย ที่จะเลือกระบบอัตราแลกเปลี่ยนระบบใดระบบหนึ่ง ทางออกหนึ่ง ก็ คื อ การใช้ ร ะบบอั ต ราแลกเปลี่ ย นลอยตั ว แบบมี ก ารจั ด การ (Managed Float) ธนาคารแห่งประเทศไทยเริ่มใช้ระบบดังกล่าว มาตั้งแต่เดือนกรกฎาคม 2540 โดยมีการจัดการค่าเงินบาทไม่ให้ มี ค วามผั น ผวนมากเกิ น ไป และให้ เ ป็ น ไปตามภาวะตลาด โดยที่ ค่าเงินบาทควรเคลื่อนไหวสอดคล้องกับค่าเงินของประเทศต่างๆ ในภูมิภาคและประเทศคู่แข่งทางการค้าของไทย กล่าวคือ จะต้อง พิจารณา Effective Exchange Rate เป็นหลัก เพื่ อ ให้ เ ป็ น ไปตามเป้ า หมายของระบบอั ต ราแลกเปลี่ ย น ลอยตัวแบบมีการจัดการ ผู้ดําเนินนโยบายจะไม่ค่อยได้ใช้ “อัตรา - 123 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ดอกเบี้ยนโยบาย” แต่จะใช้การเข้าแทรกแซงค่าเงิน เช่น หากเกรงว่า ค่าเงินบาทจะแข็งเกินไป (เนื่องจากมีความต้องการซื้อเงินบาทสูง) ผู้ดําเนินนโยบายก็จะนํ าเงินบาทออกมาขายเพื่อลดแรงกดดันต่อ ค่าเงินบาท ซึ่งก็จะส่งผลให้ปริมาณเงินบาทในระบบเพิ่มมากขึ้น และ อาจเป็นแรงกดดันต่ออัตราเงินเฟ้อ ดังนั้น ผู้ดําเนินนโยบายก็จะ ต้องหาทางดูดปริมาณเงินที่ได้ขายไปออกจากระบบ อาจจะด้วยวิธี การขายพันธบัตร เป็นต้น จะเห็นได้ว่า การดําเนินนโยบายการเงินภายใต้ “กรอบการ กําหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ” มีความสลับซับซ้อนทั้งในเชิงทฤษฎีและ ในเชิงปฏิบัติ ยังไม่รวมถึงการควบคุมดูแลสถาบันการเงินและระบบ สถาบันการเงินให้มีเสถียรภาพในยุคโลกาภิวัตน์ที่มีความเชื่อมโยงสูง ทั้งทางการเงินและการผลิต และจะค่อยๆ สูงขึ้นในอนาคตอีกด้วย ดังนั้น นักเศรษฐศาสตร์ทั้งเชิงทฤษฎีและเชิงปฏิบัติคงต้องทํางานกัน หนักขึ้น เพื่อพัฒนาแนวคิดและแนวทางการดําเนินนโยบายการเงิน เพื่อบรรลุเป้าหมายการรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ
- 124 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
แนวทางการพัฒนา ตลาดทุนไทย ศุภชัย ศรีสุชาติ ฉบับวันที่ 17 พฤษภาคม พ.ศ. 2553
ในโอกาสที่ ต ลาดหลั ก ทรั พ ย์ แ ห่ ง ประเทศไทยมี อ ายุ ค รบ 35 ปี ในเดื อ นเมษายน 2553 ผู้เขียนขอนําเสนอเกี่ยวกับแผนพัฒนา ตลาดทุนไทยฉบับล่าสุดที่จัดทําขึ้นในเดือนพฤศจิกายน 2552 ซึ่งจะ มีความสําคัญต่ออนาคตของตลาดทุนไทย โดยเฉพาตลาดหลักทรัพย์ แห่งประเทศไทย แผนนี้ มี วั ต ถุ ป ระสงค์ ที่ สํ า คั ญ คื อ มุ่ ง เน้ น การสร้ า งความ สามารถในการแข่ ง ขั น ของตลาดทุ น ไทย เพื่ อ ให้ ส ามารถแข่ ง ขั น ได้ บ นเวที โ ลก และเป็ น กลไกการจั ด สรรเงิ น ทุ น ที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ นอกจากนี้ แผนดังกล่าวยังกําหนดวิสัยทัศน์ไว้ว่า “ตลาดทุนไทยเป็น กลไกหลักในการรวบรวม จัดสรร และติดตามดูแลการใช้ทรัพยากร ทางเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพ เพื่อเกิดประโยชน์สูงสุดต่อการพัฒนา ศักยภาพและการแข่งขันของประเทศ” อย่างไรก็ตาม การจะบรรลุตามวิสัยทัศน์ดังกล่าว คงต้อง ย้อนกลับมาพิจารณาปัญหาของตลาดหลักทรัพย์ในปัจจุบัน เพื่อ พิจารณาแนวทางการดําเนินการต่อไป - 126 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ในปัจจุบัน ตลาดหลักทรัพย์มีปัญหาสําคัญเกี่ยวกับจํานวน ผู้ลงทุน โดยเฉพาะผู้ลงทุนสถาบันที่ยังมีน้อย คือประมาณไม่เกิน ร้อยละ 20 ของมูลค่าเงินลงทุนที่ผู้ลงทุนสถาบันมีอยู่ ส่วนหนึ่งเป็น ผลจากข้อกฎหมายที่กําหนดอัตราส่วนของการลงทุนในสินทรัพย์ เสี่ยง เช่น การลงทุนของกองทุนบําเหน็จบํานาญข้าราชการและ กองทุนประกันสังคม ในขณะที่ผู้ลงทุนรายย่อยมีประมาณ 500,000 บั ญ ชี แต่ เ ป็ น บั ญ ชี เ คลื่ อ นไหวเพี ย ง 100,000 กว่ า บั ญ ชี เ ท่ า นั้ น (ประมาณร้อยละ 21) ประเด็นนี้ทําให้พิจารณาได้ว่า ตลาดทุนไทย ยังมีผู้ลงทุนจํานวนน้อยอยู่ ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะตลาดทุนไทยยังมี ผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่ไม่ค่อยมีความหลากหลายพอที่จะดึงดูดให้ ผู้ลงทุนเข้ามาลงทุนและปกป้องความเสี่ยง ประเด็ น ปั ญ หาต่ อ มาคื อ ต้ น ทุ น ธุ ร กรรมในการซื้ อ ขาย (Trading Transaction Cost) ของตลาดทุนไทยยังสูงเมื่อเทียบกับ ตลาดทุนที่พัฒนาแล้ว โดยมีต้นทุนต่างกันประมาณ 20 Basis Point (ประมาณ 0.2 เปอร์เซ็นต์) ในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย ต้นทุนค่าธรรมเนียมการซื้ออยู่ที่ประมาณ 0.3 เปอร์เซ็นต์ ในขณะที่ ตลาดทุ น ที่ พั ฒ นาแล้ ว ต้ น ทุ น ค่ า ธรรมเนี ย มอยู่ ป ระมาณ 0.16 เปอร์เซ็นต์ นอกจากนี้ ความแตกต่างของราคาเสนอซื้อขายโดยเฉลี่ย (Average Bid-Ask) ของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยอยู่ที่ 0.13 เปอร์เซ็นต์ เทียบกับ 0.076 เปอร์เซ็นต์ในตลาดทุนที่พัฒนาแล้ว และเมื่อพิจารณาในภาพรวม จะพบว่าต้นทุนของตลาดทุนไทยอยู่ที่ ประมาณ 0.43 เปอร์เซ็นต์ เทียบกับ 0.24 เปอร์เซ็นต์ในตลาดทุน ที่พัฒนาแล้ว ดังนั้น นักลงทุนที่มีศักยภาพสูงและมีวงเงินลงทุนมาก อาจเลือกลงทุนในต่างประเทศก่อนที่จะคิดถึงตลาดทุนไทย
- 127 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ปั ญ หาสํ า คั ญ ด้ า นผู้ ร ะดมทุ น คื อ ต้ น ทุ น การระดมทุ น ใน ตลาดหลักทรัพย์สูงกว่าในระบบสินเชื่อธนาคารพาณิชย์ ต้นทุนการ ระดมทุนที่สูงกว่านี้ส่วนหนึ่งเกิดจากต้นทุนแฝงหรือค่าความเสี่ยง ในใจของผู้ระดมทุน กล่าวคือ ผู้ระดมทุนมีความเสี่ยงจากการกําหนด ราคาในวั น เปิ ดขายวั นแรกว่าจะเป็นเท่าไร ซึ่งอาจมีราคาต่ำ�หรือ สูงกว่ามูลค่าที่กิจการได้ประเมินไว้ก็ได้ ปัจจัยที่อยู่นอกเหนือการ ควบคุมของกิจการในช่วงเวลาดังกล่าว รวมถึงกฎเกณฑ์ต่างๆ และ การเปิดเผยข้อมูลที่บริษัทจดทะเบียนต้องดําเนินการอย่างเคร่งครัด ส่งผลให้ต้นทุนที่แท้จริงของการระดมทุนเพิ่มสูงขึ้น นอกจากนี้ เนื่องจากการระดมทุนในตลาดทุนนั้นแตกต่าง จากธนาคารพาณิชย์ ซึ่งมีการตกลงอัตราดอกเบี้ยกันแบบตายตัว และมีวิธีคิดต้นทุนที่ชัดเจนแน่นอน จึงทําให้การระดมทุนส่วนใหญ่ ของไทยจึงดําเนินการผ่านระบบธนาคารพาณิชย์ ยกเว้นเพียงช่วง ที่ประสบวิกฤตเศรษฐกิจเมื่อปี 2540 เมื่อระบบธนาคารพาณิชย์ มีปัญหาสินเชื่อที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPL) ทําให้ระบบธนาคาร พาณิชย์ไม่สามารถปล่อยสินเชื่อได้ บริษัทจึงหันมาระดมทุนจากการ ออกหุ้น ในปัจจุบัน ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยยังมีขนาดที่ เล็ก เมื่อเทียบกับตลาดของประเทศเพื่อนบ้านที่เป็นคู่แข่งสํ าคัญ รวมถึงบางประเทศที่เริ่มพัฒนาตลาดทุนภายหลังประเทศไทย แต่ กลั บ มี มู ล ค่ า ตลาดสู ง กว่ า ข้ อ มู ล จากแผนพั ฒ นาตลาดทุ น ไทยปี 2552 บ่งชี้ว่า ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยมีมูลค่ารวมของ ตลาดเพียงร้อยละ 51 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ขณะที่ฮ่องกงมีอัตราส่วนอยู่ที่ร้อยละ 845 สิงคโปร์อยู่ที่ร้อยละ 202 มาเลเซียอยู่ที่ร้อยละ 104 และเกาหลีใต้อยู่ที่ร้อยละ 66 อัตราส่วนนี้ แสดงให้เห็นว่า การขยายตัวของมูลค่าของตลาดหลักทรัพย์แห่ง ประเทศไทยยังอยู่ในระดับต่ำ�เมื่อเทียบกับประเทศใกล้เคียง - 128 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
จากปัญหาของตลาดหลักทรัพย์ไทยดังกล่าว แสดงให้เห็น ว่ า ตลาดทุ น ไทยยั ง ต้ อ งปรั บ ตั ว ในด้ า นต้ น ทุ น การแข่ ง ขั น กั บ ต่ า ง ประเทศ พร้อมทั้งเร่งการขยายตัว รวมถึงการสร้างช่องทางระดมทุน ที่มีต้นทุนต่ำ� เมื่อเทียบกับช่องทางระดมทุนอื่นๆ ภายในประเทศ ยุทธศาสตร์ที่เป็นมาตรการสําคัญของแผนพัฒนาตลาดทุน ไทยปี 2552 คือ การยกเลิกการผูกขาดและยกระดับความสามารถใน การแข่งขันของตลาดทุนไทย การเปิดเสรีและเพิ่มประสิทธิภาพของ สถาบันตัวกลาง การปฏิรูปกฎหมายและระบบภาษีเพื่อการพัฒนา ตลาดทุน การพัฒนาผลิตภัณฑ์ทางการเงิน และการสร้างวัฒนธรรม การออมระยะยาว เป็ น ต้ น โดยมุ่ ง เน้ น การปรั บ รู ป แบบตลาด หลั ก ทรั พ ย์ แ ห่ ง ประเทศไทยให้ พ ร้ อ มรองรั บ การแข่ ง ขั น ในเวที ตลาดทุนโลก อย่ า งไรก็ ต าม การดํ า เนิ น การใดๆ ควรย้ อ นกลั บ ไปดู ว่ า ตลาดอื่นๆ ที่พัฒนาแล้วเป็นอย่างไร เมื่อพิจารณาตลาดที่มีการ เปลี่ยนแปลง เช่น ญี่ปุ่น (TSE) เกาหลีใต้ (KRX) อินเดีย (NSE และ BSE) ไต้หวัน (TWSE) ศรีลังกา (CSE) ออสเตรเลีย (ASX) ฮ่องกง (HKEx) สิงคโปร์ (SGX) มาเลเซีย (BM) ญี่ปุ่น (OSE) นิวซีแลนด์ (NZX) และฟิลิปปินส์ (PSE) จะพบว่า โดยส่วนใหญ่แล้ว ตลาดทุน มีลักษณะเป็น “รูปแบบเอกชน” มีหน่วยงานที่ดูแลด้านการพัฒนา ตลาด รวมถึงหน่วยงานที่ทําหน้าที่กํากับดูแลตลาด นอกจากนี้ยัง อาจมีตลาดคู่แข่งที่ทําธุรกิจการซื้อขายหลักทรัพย์ การเปลี่ยนแปลง ดังกล่าวสอดคล้องกับแนวคิดการเปิดเสรีและการสร้างการแข่งขัน อย่างเป็นธรรม ตามความเชื่อในทางเศรษฐศาสตร์ว่า การแข่งขัน จะทําให้เกิดการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ อย่ า งไรก็ ต าม เมื่ อ ยั ง ไม่ มี ห ลั ก ฐานเชิ ง ประจั ก ษ์ ว่ า การ เปลี่ ย นแปลงดั ง กล่ า วจะส่ ง ผลในระยะยาวอย่ า งไร ดั ง นั้ น การ - 129 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
เปลี่ ย นแปลงรู ป แบบของตลาดทุ น ไทยควรดํ า เนิ น การอย่ า ง ระมั ด ระวั ง และรอบคอบ เพราะเมื่ อ มี ก ารเปลี่ ย นแปลงไปแล้ ว จะ ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงกลับได้ (Irreversible Decision) ยกตัวอย่าง เช่ น การเปลี่ ย นแปลงไปสู่ “รู ป แบบเอกชน” ย่ อ มส่ ง ผลต่ อ สิ ท ธิ ประโยชน์ ท างภาษี ข องบริ ษั ท จดทะเบี ย น (ในปั จ จุ บั น บริ ษั ท จด ทะเบียนเสียภาษีในอัตราร้อยละ 20 ของกําไรสุทธิ เทียบกับร้อยละ 30 ในกรณีที่ไม่ได้เป็นบริษัทจดทะเบียน) การได้รับยกเว้นภาษีจาก ส่วนต่างของราคา และระบบการแต่งตั้งหรือเลือกตั้งคณะกรรมการ ตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น ประเด็ น การเปลี่ ย นแปลงเหล่ า นี้ ล้ ว นเกี่ ย วข้ อ งกั บ ความ เชื่อมั่นของนักลงทุนทั้งไทยและต่างชาติ รวมถึงการจัดสรรทรัพยากร ทางการเงิ น ของประเทศ อั น จะส่ ง ผลต่ อ การเจริ ญ เติ บ โตทาง เศรษฐกิจในอนาคต ท้ า ยที่ สุ ด ไม่ ว่ า ตลาดหลั ก ทรั พ ย์ แ ห่ ง ประเทศไทยจะ เปลี่ ย นแปลงไปสู่ รู ป แบบใด ตลาดหลั ก ทรั พ ย์ ย่ อ มต้ อ งทํ า หน้ า ที่ ตามเป้าหมายการเป็นแหล่งระดมทุนและจัดสรรทรัพยากรการเงิน เพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศและประชาชน
- 130 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
จากการพยากรณ์อุปสงค์ สู่การวิเคราะห์ความคุ้มทุนทาง การเงินของโครงการเช่ารถเมล์ NGV ดมิศา มุกด์มณี ฉบับวันที่ 29 มิถุนายน พ.ศ. 2552
อุปสงค์นับว่าเป็นหัวใจสําคัญของวิชาเศรษฐศาสตร์ และที่เป็นที่รู้จัก ของบุคคลทั่วไป ในทางปฏิบัติ ผู้ผลิตมักจะพยากรณ์อุปสงค์ต่อ สิ น ค้ า ที่ ต นผลิ ต โดยมีพื้นฐานจากทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ และ นําผลที่ได้ไปใช้ในการกําหนดปริมาณการผลิตสินค้า การพยากรณ์ อุ ป สงค์ ข องสิ น ค้ า มี ห ลายวิ ธี ได้ แ ก่ การทํ า แบบจํ า ลองในการ ประมาณการอุปสงค์ การพยากรณ์จากอุปสงค์ของสินค้าชนิดนั้น ในอดี ต หรื อ พยากรณ์ จ ากการสอบถามความต้ อ งการบริ โ ภค ในอนาคตของผู้บริโภคกลุ่มเป้าหมาย เป็นต้น ประโยชน์ของการประมาณการและการพยากรณ์อุปสงค์ มี ม ากมาย ผู้ เ ขี ย นได้ มี โ อกาสร่ ว มวิ จั ย ในโครงการเพิ่ ม ขี ด ความ สามารถในการแข่งขันให้แก่ผู้ประกอบการขนส่งทางถนนระหว่าง ประเทศ โดยทําการพยากรณ์ปริมาณการขนส่งสินค้าขาออกและ ขาเข้าทางถนนเชื่อมโยงภูมิภาค 3 เส้นทางสู่พม่า ลาว กัมพูชา เวียดนาม และจีน ในอีก 5-10 ปี ซึ่งปัจจัยที่กําหนดอุปสงค์ของ ปริมาณการขนส่งสินค้าขาออกและขาเข้า ได้แก่ ผลิตภัณฑ์มวลรวม ภายในประเทศเบื้องต้น (GDP) ต้นทุนการขนส่งขาออกและขาเข้า เป็นต้น - 132 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
อย่างไรก็ตาม ข้อมูลต้นทุนการขนส่งทางถนนหาได้ยากและ ยังไม่มีการรวบรวมจัดเก็บอย่างเป็นมาตรฐาน จึงได้นําความคิดที่ว่า อุปสงค์ของปริมาณการขนส่งสินค้าขาออกและขาเข้าเป็นอุปสงค์ สืบเนื่อง (Derived Demand) นั่นคือ ถ้าอุปสงค์ในการส่งออกและ นําเข้าสินค้าของไทยกับประเทศที่มีถนนเชื่อมโยงภูมิภาค 3 เส้นทาง เพิ่ ม ขึ้ น จะทํ า ให้ มี อุ ป สงค์ ข องการขนส่ ง สิ น ค้ า ขาออกและขาเข้ า เพิ่มขึ้นด้วย จึงต้องพยากรณ์ปริมาณการส่งออกและนําเข้าสินค้า ของไทยกับกลุ่มประเทศที่มีถนนเชื่อมโยงภูมิภาค 3 เส้นทาง แล้ว นําไปพยากรณ์ปริมาณการขนส่งสินค้าขาออกและขาเข้าต่อไป สำ�หรับการประมาณการอุปสงค์การส่งออกและการนําเข้า ได้ใช้แบบจําลองทางเศรษฐมิติ โดยใช้ข้อมูลมูลค่าการส่งออกและการ นําเข้าในอดีต (ในช่วงปี 2534-2548) และปัจจัยที่สํ าคัญต่อการ ส่ ง ออกและการนํ า เข้ า เพื่ อ ให้ ไ ด้ แ บบจํ า ลองที่ ย อมรั บ ได้ ห รื อ มี นัยสําคัญทางสถิติ ผลจากการประมาณการโดยใช้แบบจำ�ลองพบว่า ถ้า GDP ของห้าประเทศคู่ค้าเพิ่มขึ้น 1 เปอร์เซ็นต์ จะทําให้การ ส่งออกสินค้าไทยไปยังห้าประเทศคู่ค้าเพิ่มขึ้น 1.56 เปอร์เซ็นต์ และ ถ้าราคาของสินค้าส่งออกในไทยเทียบกับราคาสินค้าในประเทศคู่ค้า ห้าประเทศเพิ่มขึ้น 1 เปอร์เซ็นต์ จะทําให้การส่งออกสินค้าไทยลดลง 1.71 เปอร์เซ็นต์ ขณะที่การประมาณการอุปสงค์ต่อสินค้านําเข้าของไทยกับ ห้าประเทศคู่ค้าพบว่า ถ้า GDP ของไทยเพิ่มขึ้น 1 เปอร์เซ็นต์ จะมี ผลให้อุปสงค์ต่อสินค้านําเข้าเพิ่มขึ้น 0.72 เปอร์เซ็นต์ และถ้าราคา สินค้านําเข้าเทียบกับราคาสินค้าในประเทศเพิ่มขึ้น 1 เปอร์เซ็นต์ จะทําให้ความต้องการนําเข้าสินค้าลดลง 2 เปอร์เซ็นต์1 โครงการศึกษาเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันให้แก่ผู้ประกอบการขนส่งทาง ถนนระหว่างประเทศ (2551) จัดทําโดยศูนย์ความเป็นเลิศทางโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัย เทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี 1
- 133 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
จากนั้นจึงนําแบบจําลองอุปสงค์ต่อสินค้าส่งออกและนําเข้า มาพยากรณ์อุปสงค์ต่อสินค้าส่งออกและนําเข้าในอีก 5 ปีและ 10 ปี ข้างหน้า ซึ่งการคาดการณ์นี้จะต้องใช้ความระมัดระวัง เนื่องจาก เป็นการคาดการณ์ในอนาคต และต้องทราบการคาดการณ์ GDP ของไทยและของประเทศคู่ค้าห้าประเทศ ตลอดจนการคาดการณ์ ดัชนีราคาสินค้าส่งออกและนําเข้าและดัชนีราคาผู้บริโภคของไทยและ ประเทศคู่ค้าในอีก 5 ปีและ 10 ปีข้างหน้า ซึ่งมีความไม่แน่นอน โดยเฉพาะการเกิ ด วิ ก ฤตการณ์ ท างเศรษฐกิ จ ทั่ ว โลกขณะนี้ (US Subprime Crisis) ทําให้มีการปรับการคาดการณ์อัตราการเจริญ เติบโตของ GDP และดัชนีราคาผู้บริโภคบ่อยครั้ง การพยากรณ์การ ส่งออกจึงควรมีการปรับการคาดการณ์ตลอดเวลา หลั ง จากนั้ น จึงสามารถพยากรณ์ปริมาณการขนส่งสินค้า ขาออกและขาเข้าผ่านถนนเชื่อมโยงภูมิภาค 3 เส้นทางสู่จีน พม่า ลาว กัมพูชา และเวียดนาม ในอีก 5 ปีและ 10 ปี โดยอาศัยความ สั ม พั น ธ์ ร ะหว่ า งปริ ม าณอุ ป สงค์ ก ารส่ ง ออกกั บ ปริ ม าณการขนส่ ง สิ น ค้ า ขาออกทางถนนที่ เ ชื่ อ มโยงภู มิ ภ าค 3 เส้ น ทาง และความ สัมพันธ์ระหว่างปริมาณอุปสงค์การนําเข้ากับปริมาณการขนส่งสินค้า ขาเข้าทางถนนที่เชื่อมโยงภูมิภาค 3 เส้นทาง โดยมีสมมติฐานว่า สัดส่วนการขนส่งทางถนนต่อการขนส่งทุกประเภทเท่าเดิม นอกจากการพยากรณ์อุปสงค์ต่อสินค้าส่งออกและนําเข้า จะมีความสําคัญต่อผู้ที่ทําธุรกิจเกี่ยวกับการขนส่งสินค้าส่งออกหรือ นําเข้าแล้ว ยังเป็นประโยชน์ต่อภาครัฐในการพิจารณาเพิ่มเส้นทาง ที่เชื่อมโยงระหว่างประเทศหรือพิจารณาเพิ่มโควตาของจํ านวนรถ ขนส่งผ่านแดน เป็นต้น การพยากรณ์ อุ ป สงค์ มี ค วามสํ า คั ญ ในการประเมิ น ความ คุ้ ม ค่ า ของโครงการเช่ า รถเมล์ NGV เช่ น กั น แม้ ว่ า สถานการณ์ - 134 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ในปัจจุบันจะให้ความสําคัญกับต้นทุนการเช่าหรือการซื้อมากกว่า แต่ ก ารตั ดสินใจว่าควรลงทุนในโครงการเช่าหรือซื้อรถเมล์ NGV หรือไม่ ต้องพิจารณาความคุ้มทุนทางเศรษฐศาสตร์และความคุ้มทุน ทางการเงินของโครงการ การวิ เ คราะห์ ค วามคุ้ ม ทุ น ทางเศรษฐศาสตร์ เ ป็ น การ วิเคราะห์ค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์ที่เป็นตัวเงินซึ่งสังคมโดยรวม ได้ รั บ ผลประโยชน์ ที่ สั ง คมหรื อ ประชาชนได้ รั บ อาจได้ แ ก่ จํ า นวน อุบัติเหตุที่ลดลงหรือความปลอดภัยจากการใช้รถที่เพิ่มขึ้น ปริมาณ มลภาวะที่ลดลง เวลาในการเดินทางที่ลดลง และค่าใช้จ่ายในการ เดิ น ทางที่ ล ดลง เนื่ อ งจากการใช้ ร ถเมล์ NGV ใหม่ ที่ มี ส ภาพดี เป็นต้น และควรลงทุนในโครงการ ถ้ามูลค่าปัจจุบันของผลประโยชน์ มากกว่ามูลค่าปัจจุบันของต้นทุนของโครงการ ขณะที่ ก ารวิ เ คราะห์ ค วามคุ้ ม ทุ น ทางการเงิ น เป็ น การ เปรียบเทียบมูลค่าปัจจุบันของรายได้ที่ ขสมก. ได้รับจากโครงการนี้ กับมูลค่าปัจจุบันของต้นทุนของโครงการนี้ตลอดระยะเวลาโครงการ (ระยะเวลาของโครงการเท่ากับอายุการใช้งานของรถเมล์ NGV) โดย ควรลงทุนในโครงการ ถ้ามูลค่าปัจจุบันของรายได้มากกว่ามูลค่า ปัจจุบันของต้นทุนของโครงการ รายได้จากโครงการนี้ได้แก่ รายได้จากค่าโดยสาร รายได้ จากค่าโฆษณาในรถเมล์ และรายได้อื่นๆ รายได้จากค่าโดยสาร มาจากการประมาณการและการพยากรณ์อุปสงค์ของการใช้บริการ รถเมล์ NGV 4,000 คัน ซึ่งมีหลายวิธี ได้แก่ การทําแบบจําลอง การประมาณการอุปสงค์โดยมีพื้นฐานจากทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ โดยปัจจัยที่มีผลต่ออุปสงค์การใช้บริการรถเมล์ NGV ได้แก่ รายได้ ของผู้บริโภคหรือ GDP ราคาค่าโดยสารรถเมล์ NGV เปรียบเทียบ กับราคาค่าโดยสารรถบริการประเภทอื่น ได้แก่ รถไฟ รถไฟฟ้า หรือ - 135 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
รถรับจ้างอื่นๆ รสนิยม ความปลอดภัยในการใช้บริการรถเมล์ และ ความรวดเร็วในการเดินทาง เป็นต้น แต่ถ้าไม่สามารถหาข้อมูลที่จําเป็นข้างต้นได้ วิธีที่สองคือ ทําการพยากรณ์อุปสงค์จากข้อมูลอุปสงค์ของเส้นทางต่างๆ ในอดีต โดยอาจให้มีการเติบโตเท่ากับอัตราการเจริญเติบโตของประชากร หรื อ วิ ธี ที่ ส ามคื อ ทํ า การพยากรณ์ อุ ป สงค์ จ ากการสอบถามความ ต้ อ งการใช้ บ ริ ก ารรถเมล์ NGV ของผู้ บ ริ โ ภค เป็ น ต้ น ซึ่ ง การ พยากรณ์ในทุกวิธีดังกล่าวควรมีหลักฐานสนับสนุนที่น่าเชื่อถือ เพื่อ ให้ได้การพยากรณ์อุปสงค์ของการใช้บริการรถเมล์ NGV ที่มีความ เป็นไปได้และใกล้เคียงกับความเป็นจริง การพยากรณ์รายได้ที่สูงขึ้นมากจากรายได้ในอดีต โดยอ้าง ว่ า ผู้ โ ดยสารจะหั น มาใช้ บ ริ ก ารเพิ่ ม ขึ้ น เพราะเป็ น รถใหม่ ก็ ค วรมี หลักฐานสนับสนุนที่น่าเชื่อถือกว่านี้ เพราะเพียงแค่รถเมล์ใหม่ ไม่น่า จะเป็นเหตุผลสําคัญที่ทําให้ผู้โดยสารหันมาใช้บริการเพิ่มขึ้นมาก แต่ สภาพรถเมล์ใหม่และการติดเทคโนโลยี GPS ในรถเมล์ อาจทําให้มี ความปลอดภัยจากการโดยสารมากขึ้น มีความสะดวกสบายและ มีความรวดเร็วในการเดินทางมากขึ้น ซึ่งทําให้ผู้โดยสารหันมาใช้ บริการมากขึ้น2 ต่อจากนั้นจึงทําการวิเคราะห์ความคุ้มทุนทางเศรษฐศาสตร์ และทางการเงินของโครงการเช่าหรือซื้อรถเมล์ NGV และวิเคราะห์ ความอ่อนไหวของผลการวิเคราะห์ของอัตราผลตอบแทนทางการเงิน (Sensitivity Analysis) เพื่อวิเคราะห์ความเสี่ยงที่อาจจะเกิดขึ้นจาก โครงการนี้ในกรณีที่เศรษฐกิจแย่กว่าที่คาดการณ์ไว้ โดยเปลี่ยนแปลง อยู่ระหว่างการวิเคราะห์ความคุ้มทุนทางเศรษฐศาสตร์และทางการเงินของโครงการ ศึกษาการเพิ่มประสิทธิภาพการกํากับดูแลรถโดยสารโดยใช้เทคโนโลยี จัดทําโดยศูนย์ ความเป็นเลิศทางโลจิสติกส์ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี 2
- 136 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
การคาดการณ์รายได้และต้นทุน เช่น รายได้ของโครงการลดลง 20 เปอร์เซ็นต์ และต้นทุนเพิ่มขึ้น 20 เปอร์เซ็นต์ และวิเคราะห์ว่ามี ความคุ้มทุนทางเศรษฐศาสตร์และทางการเงินหรือไม่ ถ้าพบว่ามีความคุ้มทุนทางเศรษฐศาสตร์และทางการเงิน ก็ควรลงทุนในโครงการนั้น แต่ถ้าพบว่าโครงการมีความคุ้มทุนทาง เศรษฐศาสตร์ แต่ไม่คุ้มทุนทางการเงิน การลงทุนในโครงการก็อาจ เป็นไปได้ แต่รัฐบาลอาจต้องช่วยเหลือทางการเงิน อย่างไรก็ตาม ควรพิ จ ารณาเปรี ย บเที ย บการวิ เ คราะห์ ค วามคุ้ ม ทุ น ทางเศรษฐศาสตร์และทางการเงินกับโครงการขนส่งมวลชนอื่นๆ ด้วย เพื่อ ตัดสินใจเลือกโครงการที่ก่อประโยชน์ให้กับส่วนรวมมากที่สุด การศึกษาของคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติ (สภาพัฒน์) ควรจะต้องมีการแสดงผลการวิเคราะห์ความ คุ้มทุนทางเศรษฐศาสตร์และทางการเงิน ข้อมูลการพยากรณ์รายได้ และค่าใช้จ่ายตลอดโครงการ ตลอดจนการวิเคราะห์ความอ่อนไหว ของอัตราผลตอบแทนทางการเงิน เพื่อให้ประชาชนและรัฐบาลนําผล มาตัดสินใจว่าควรลงทุนในโครงการเช่าหรือซื้อรถเมล์ NGV หรือไม่ โดยการตัดสินใจควรก่อให้เกิดประโยชน์ต่อสังคมโดยรวมมากที่สุด
- 137 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
การปรับขึ้นเพดาน ภาษีน้ำ�มันกับแนวคิดเรื่อง อัตราภาษีน้ำ�มันที่เหมาะสม (Optimal Oil Tax) อารยะ ปรีชาเมตตา ฉบับวันที่ 1 มิถุนายน พ.ศ. 2552
กลายเป็นประเด็นร้อนที่มีการถกเถียงกันอย่างกว้างขวางขึ้นมาทันที ตั้งแต่เริ่มมีข่าวว่ารัฐบาลจะออกพระราชกําหนดการขยายเพดาน จั ด เก็ บ ภาษี ส รรพสามิ ต น้ำ � มั น จนกระทั่ ง พระราชกํ า หนดฉบั บ ดังกล่าวมีผลบังคับใช้ไปแล้วตั้งแต่วันที่ 14 พฤษภาคม 2552 และ สภาผู้ แ ทนราษฎรได้ ใ ห้ ค วามเห็ น ชอบพระราชกํ า หนดฉบั บ นี้ ด้ ว ยคะแนนเสี ย งข้ า งมาก คื อ เห็ น ชอบ 245 เสี ย ง เมื่ อ วั น ที่ 18 พฤษภาคม 2552 ส่งผลให้มีการขยายเพดานภาษี จากเดิม 5 บาท ต่อลิตร เป็น 10 บาทต่อลิตรในปัจจุบัน ฝ่ า ยที่ เ ห็ น ด้ วยกับเรื่องนี้ ซึ่งก็คือรัฐบาลและหน่วยงานที่ เกี่ยวข้อง รวมถึงผู้เชี่ยวชาญบางส่วนที่คลุกคลีใกล้ชิดกับแวดวง ธุรกิจพลังงาน หรือมีส่วนในการกําหนดทิศทางนโยบายพลังงานของ ประเทศทั้งโดยทางตรงและทางอ้อม ต่างก็ออกมาขานรับนโยบาย ดังกล่าว โดยให้เหตุผลว่ารัฐบาลมีความจําเป็นจะต้องดําเนินนโยบาย กระตุ้นเศรษฐกิจ เพื่อรับมือกับวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่ถาโถมเข้ามา จากภายนอก และวิกฤตการณ์เศรษฐกิจครั้งนี้ก็เป็นสาเหตุหนึ่งที่ ทํ า ให้ ก ารจั ด เก็ บ ภาษี ข องรั ฐ บาลไม่ เ ป็ น ไปตามเป้ า หมายที่ ตั้ ง ไว้ - 138 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
รัฐบาลจึงจําเป็นต้องขึ้นภาษีสรรพสามิตสินค้าหลายรายการ รวมถึง ภาษีสรรพสามิตน้ำ�มัน อย่างไรก็ตาม นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ได้ ยืนยันว่า ในระยะแรก การปรับขยายเพดานภาษีสรรพสามิตน้ำ�มัน จะไม่ส่งผลกระทบต่อราคาขายปลีกน้ำ�มัน เพราะกระทรวงพลังงาน สามารถใช้กลไกของกองทุนน้ำ�มันฯ เข้ามาช่วย โดยลดการจัดเก็บ เงินเข้ากองทุนน้ำ�มันฯ เพื่อตรึงราคาน้ำ�มันให้แก่ประชาชนในช่วง แรก ส่วนฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับนโยบายดังกล่าว ซึ่งส่วนใหญ่เป็น ตัวแทนของภาคธุรกิจเอกชน ให้เหตุผลว่า ผลของนโยบายนี้ในที่สุด อาจเป็นการเพิ่มภาระให้กับประชาชนและผู้ประกอบการภาคธุรกิจ และเชื่อว่าการดําเนินนโยบายนี้ไม่น่าจะเหมาะสมกับภาวะเศรษฐกิจ ในขณะนี้ เพราะจะส่งผลให้ราคาน้ำ�มันยิ่งสูงขึ้นตามแนวโน้มราคา น้�ำ มันในตลาดโลกซึง่ อยูใ่ นช่วงขาขึน้ เป็นต้น กรอบแนวคิดพื้นฐานเรื่องอัตราภาษีน้ำ�มันที่เหมาะสม ข้ อ ถกเถี ย งข้ า งต้ น เป็ น ภาพสะท้ อ นของคํ า ถามพื้ น ฐาน ที่ สํ า คั ญ ว่ า อะไรคื อ อั ต ราภาษี น้ำ � มั น ที่ เ หมาะสมสํ า หรั บ กรณี ข อง ประเทศไทย และเราจะมีวิธีการพิจารณาอย่างไร เพื่อนําไปสู่การ กําหนดอัตราภาษีน้ำ�มันที่เหมาะสมดังกล่าว หากสํ า รวจงานศึ ก ษาวิ จั ย ที่ ผ่ า นมาเกี่ ย วกั บ เรื่ อ ง “การ กําหนดอัตราภาษีที่เหมาะสม” หรือ Optimal Taxation จากวารสาร วิชาการเศรษฐศาสตร์ชั้นนําโดยทั่วไป จะได้ข้อสรุปเบื้องต้นว่า โดย ทั่วไป รัฐบาลควรเลือกวิธีหารายได้จากประเภทของภาษีที่จะก่อให้ เกิ ด ต้ น ทุ น ทางด้ า นประสิ ท ธิ ภ าพในเชิ ง เศรษฐศาสตร์ ต่ำ � ที่ สุ ด (Lowest Efficiency Cost) - 139 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
งานศึกษาจํานวนมากพบว่า ภาษีน้ำ�มันจัดเป็นภาษีที่ก่อ ให้เกิดต้นทุนทางด้านประสิทธิภาพค่อนข้างสูง เนื่องจากการเก็บ ภาษีน้ำ�มันก็คือการเก็บภาษีวัตถุดิบขั้นกลาง ซึ่งจะส่งผลลดทอน ประสิ ท ธิ ภ าพการผลิ ต ขั้ น สุ ด ท้ า ยโดยรวมของระบบเศรษฐกิ จ (Reduced Aggregate Production Efficiency) นั่นเอง อย่างไรก็ตาม ต้องไม่ลืมด้วยว่า การเผาผลาญน้�ำ มันทำ�ให้ เกิดปัญหามลภาวะเป็นพิษ ซึ่งถือเป็นผลกระทบภายนอกด้านลบ ประเภทหนึ่ง เพราะฉะนั้น ถ้าพิจารณาในแง่มุมนี้ แม้การเก็บภาษี น้ำ�มันจะมีต้นทุนทางด้านประสิทธิภาพที่สูง (High Efficiency Cost) แต่ภาษีน้ำ�มันก็สามารถช่วยลดปัญหามลภาวะลงได้ (คือมีบทบาท เช่นเดียวกับภาษีจําพวก “Pigouvian tax”) ซึ่งเท่ากับว่าการเก็บภาษี น้ำ�มันจะช่วยทําให้สวัสดิการโดยรวมของสังคมดีขึ้นนั่นเอง มาถึงตรงนี้ คําถามจึงมีอยู่ว่า เราจะมีวิธีกาํ หนดภาษีน้ำ�มัน อย่างไร เพื่อให้มันสามารถถ่วงดุลได้อย่างเหมาะสมระหว่างผลดีและ ผลเสียดังกล่าวข้างต้น อัตราภาษีน้ำ�มันที่เหมาะสมท่ามกลางความผันผวนของราคา น้ำ�มันในตลาดโลก ประเทศไทยมี ร ะบบเศรษฐกิ จ แบบเปิ ด ที่ มี ข นาดเล็ ก และต้ อ งพึ่ ง พาการนํ า เข้ า น้ำ � มั น จากต่ า งประเทศเป็ น สํ า คั ญ (Oil Dependent Small Open Economy) เพราะฉะนั้นจึงหนีไม่พ้นที่จะ ถูกกระทบกระเทือนจากความผันผวนของราคาน้ำ �มันในตลาดโลก ซึ่งอยู่นอกเหนือการควบคุมหรือความคาดหมายใดๆ ของรัฐบาลไทย ความผั น ผวนของราคาน้ำ � มั น ในตลาดโลกในช่ ว งหลายปี ที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน สามารถมองเห็นได้อย่างชัดเจนจากข้อมูล การเปลี่ยนแปลงของราคาน้ำ�มันดิบดูไบ (เฉลี่ยรายสัปดาห์) ตามที่ - 140 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
แสดงในรูปที่ 1 กล่าวคือ ตั้งแต่ปี 2005 เป็นต้นมา ราคาน้ำ�มันดิบ ในตลาดโลกมี แ นวโน้ ม ปรั บ ตั ว สู ง ขึ้ น เป็ น ส่ ว นใหญ่ จนมี ค่ า สู ง สุ ด ประมาณ 140 เหรียญสหรัฐต่อบาร์เรลเมื่อเดือนกรกฎาคม 2008 หลังจากนั้น ราคาน้ำ�มันในตลาดโลกก็ปรับตัวลดลงอย่างต่อเนื่อง จนมาอยู่ที่ประมาณ 40-60 เหรียญสหรัฐต่อบาร์เรลตั้งแต่ในช่วง ต้นปี 2009 ซึ่งมีสาเหตุสําคัญมาจากการขยายตัวของวิกฤตการณ์ เศรษฐกิจโลกที่ตกต่ำ�อย่างรุนแรงนั่นเอง รูปที่ 1 ข้อมูลสถิติราคาน้ำ�มันในตลาดโลก ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา
ที่มา: Energy Administration Information, Official Energy Statistics from the US Government
คําถามสําคัญก็คือ รัฐบาลควรจะใช้ภาษีน�้ำ มันเป็นเครื่องมือ ในการรับมือกับความผันผวนของราคาน้ำ �มันในตลาดโลกหรือไม่ หากยังจํากันได้ ตอนที่ราคาน้ำ�มันดิบไต่ขึ้นไปอยู่ที่ระดับสูงสุดเมื่อปี - 141 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
2008 รั ฐ บาลของนายกรั ฐ มนตรี ส มั ค ร สุ น ทรเวช ได้ นํ า เสนอ ชุ ด มาตรการที่ เ รี ย กว่ า “6 มาตรการ 6 เดื อ น” และหนึ่ ง ในหก มาตรการนั้นก็คือมาตรการลดภาษีน้ำ�มันนั่นเอง ซึ่งหัวหน้าพรรค ฝ่ายค้านในขณะนั้น คือนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็ได้แสดงความ คิดเห็นในที่สาธารณะบ่อยครั้งในเชิงเห็นด้วยกับมาตรการลดภาษี น้ำ�มันดังกล่าว ตามหลักการของทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ แม้จะมีข้อสรุปโดย ทั่วไปว่า ภายใต้สถานการณ์ปกติ รัฐบาลไม่ควรใช้วิธีปรับเปลี่ยน อัตราภาษีน้ำ�มันเพื่อรับมือกับความผันผวนของราคาน้ำ�มันในตลาด โลกก็ ต าม แต่ ก็ ยั ง มี ข้ อ ยกเว้ น ภายใต้ เ งื่ อ นไขเฉพาะบางประการ กล่าวคือ (ก) ในกรณีที่รัฐบาลไม่สามารถเลือกจัดเก็บอัตราภาษีน้ำ�มัน ในอั ต ราที่ แ ตกต่ า งกั น ระหว่ า งผู้ ป ระกอบการผลิ ต และผู้ บ ริ โ ภค ขั้นสุดท้าย คือภาคครัวเรือน ซึ่งก็เป็นจริงในกรณีของประเทศไทย (ข) ในกรณีที่รัฐบาลไม่มีเครื่องมือทางภาษีอื่นที่จะนํ ามา ใช้ได้อย่างเพียงพอกับปัญหาที่เผชิญอยู่ ซึ่งก็เป็นจริงภายใต้เงื่อนไข ภาวะเศรษฐกิจของไทยในปัจจุบัน ดังจะเห็นได้จากการที่รัฐบาล พยายามออกพระราชกำ�หนดกู้เงิน 4 แสนล้านบาท ภาวะเศรษฐกิจที่ถดถอยในขณะนี้ทํ าให้มีฐานการจัดเก็บ ภาษี (Tax Base) น้อยลง ซึ่งเป็นการบีบบังคับให้รัฐบาลจําเป็นต้อง ขึ้นภาษีน้ำ�มัน เพื่อนํามาใช้จ่ายทดแทนรายได้จากภาษีอื่นที่เก็บได้ น้อยลง (ค) ในกรณีที่การใช้น้ำ�มันก่อให้เกิดปัญหามลภาวะเป็นพิษ ต่ อ สั ง คมโดยรวม ซึ่ ง รั ฐ บาลสามารถปรั บ ขึ้ น อั ต ราภาษี น้ำ � มั น ได้ ในช่วงที่ราคาน้ำ�มันดิบในตลาดโลกยังอยู่ในระดับที่ไม่สูงจนเกินไป เพราะการขึ้นภาษีน้ำ�มันจะช่วยลดปัญหามลภาวะเป็นพิษที่เกิดจาก การใช้พลังงานเกินความจําเป็นในยามที่ราคาน้ำ�มันอยู่ในระดับต่ำ�1 - 142 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ข้อท้วงติงทิ้งท้าย จากบทวิเคราะห์ข้างต้น เราอาจกล่าวได้ว่า การดําเนินการ ปรับขยายเพดานภาษีสรรพสามิตน้ำ�มันเพื่อที่จะปรับขึ้นอัตราภาษี สรรพสามิตน้ำ�มันในช่วงที่ราคาน้ำ�มันดิบในตลาดโลกยังอยู่ในระดับ ต่�ำ (แม้วา่ ราคาน้�ำ มันดิบในตลาดโลกจะยังคงผันผวนอยูก่ ต็ าม) น่าจะ มี ทิศ ทางที่ส อดคล้ อ งกั บ แนวคิ ด เรื่อ งอั ต ราภาษี น้ำ� มั น ที่เ หมาะสม แม้ว่าอาจจะยังมีคําถามเกี่ยวกับความชัดเจนในเรื่องขนาดของอัตรา ภาษีนำ้�มันว่าควรจะปรับขึ้นเป็นเท่าไรก็ตาม แต่ก็เป็นเรื่องที่รัฐบาล สามารถทําการศึกษาเพิม่ เติมต่อไปในประเด็นนีไ้ ด้ อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนก็มีข้อท้วงติงที่อยากฝากทิ้งท้ายไว้ สําหรับรัฐบาลด้วยเจตนาที่ดีว่า แม้ว่าทิศทางในการปรับขึ้นอัตรา ภาษี น้ำ � มั น ในช่ ว งนี้ จ ะมี ค วามถู ก ต้ อ งเหมาะสมตามหลั ก ทฤษฎี เศรษฐศาสตร์ แต่การที่รัฐบาลเลือกใช้วิธีการลดการจัดเก็บเงินเข้า กองทุนน้ำ�มันฯ เพื่อตรึงราคาน้ำ�มันให้กับประชาชนในระยะสั้น (เพื่อ ลดแรงเสี ย ดทานทางการเมื อ งจากการขึ้ น ภาษี ส รรพสามิ ต น้ำ� มั น ในครั้ ง นี้ ) ถื อ เป็ น การตั ด สิ น ใจในเชิ ง การเมื อ งล้ ว นๆ โดยไม่ มี หลักการทางเศรษฐศาสตร์ใดๆ รองรับทั้งสิ้น ผลของการใช้กองทุน น้ำ�มันฯ เข้ามาแทรกแซงในลักษณะนี้ อาจก่อให้เกิดปัญหาความ ยุ่งยากวุ่นวายอื่นๆ ตามมาในระยะยาว ซึ่งในอนาคต รัฐบาลจะต้อง รับผิดชอบทางการเมืองต่อการตัดสินใจในเรื่องนี้อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ดูรายละเอียดใน Miguel, C. and B. Manzano (2006), “Optimal Oil Taxation in a Small Open Economy,” Review of Economic Dynamic 9, pp. 438-454. 1
- 143 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
มีวิธีแก้ปัญหาราคาสินค้าเกษตร ตกต่ำ�อย่างยั่งยืนหรือไม่? สายพิณ ชินตระกูลชัย ฉบับวันที่ 15 มิถุนายน พ.ศ. 2552
ไม่ว่าใครหรือพรรคการเมืองใด เมื่อเป็นรัฐบาลแล้วก็มักจะหนีไม่พ้น ที่จะต้องเผชิญกับปัญหาราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ� จนทําให้เกษตรกร ต้องประสบกับภาวะขาดทุน ไม่ว่าจะเป็นยางพารา มันสําปะหลัง รวมถึงข้าว บางครั้งก็ผลไม้ เช่น ทุเรียน ลําไย เงาะ ลิ้นจี่ เป็นต้น รัฐบาลมักเข้าไปแทรกแซงโดยการใช้มาตรการต่างๆ เช่น การรับซื้อ ผลผลิต การรับจํานําผลผลิต การประกันราคา เป็นต้น การดําเนินนโยบายแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตรดังกล่าว ต้องใช้งบประมาณจํานวนมาก ซึ่งเป็นเงินภาษีที่มาจากประชาชน และมาตรการที่ใช้แก้ปัญหาก็ถือเป็นวิธีแก้ปัญหาในระยะสั้น โดย จะเห็นได้ว่ามาตรการเหล่านี้จะต้องถูกนำ�มาใช้เกือบทุกปีเมื่อถึงฤดู เก็บเกี่ยวผลผลิต และนับวันปัญหาเหล่านี้ก็ยิ่งขยายขอบเขตมากขึ้น เรื่ อ ยๆ ส่ ง ผลให้ รั ฐ บาลต้ อ งจั ด สรรงบประมาณเพื่ อ แก้ ไ ขปั ญ หา ดังกล่าวเพิ่มขึ้นทุกปี จึงเป็นที่น่าขบคิดว่าจะมีหนทางใดหรือไม่ที่จะ สามารถแก้ปัญหาราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ�ได้อย่างยั่งยืน
- 144 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ก่อนอื่นคงต้องค้นหาว่า “อะไรเป็นสาเหตุที่ทําให้ราคาสินค้า เกษตรตกต่ำ�” หากอาศัยแนวคิดเกี่ยวกับการทํางานของกลไกตลาด จะ พบว่าราคาสินค้าโดยทั่วไปจะถูกกําหนดโดยความต้องการซื้อสินค้า หรืออุปสงค์ (Demand) และปริมาณสินค้าที่ผู้ผลิตต้องการนํามาขาย หรืออุปทาน (Supply) เมื่อใดที่ความต้องการซื้อสินค้ามีมากกว่า สินค้าที่นํามาขาย คือมีอุปสงค์มากกว่าอุปทาน สินค้านั้นจะมีราคาสูง แต่ ถ้ า เมื่ อ ใดความต้ อ งการซื้ อ สิ น ค้ า มี น้ อ ยกว่ า สิ น ค้ า ที่ มี ข ายอยู่ ในท้องตลาด กล่าวคือ มีอุปสงค์น้อยกว่าอุปทาน ผู้ขายจะไม่กล้า ตั้งราคาสูง เพราะอาจจะทําให้เขาขายสินค้านั้นไม่ได้ สินค้านั้นก็จะ มีราคาต่ำ� เมื่อพิจารณาธรรมชาติของสินค้าเกษตรโดยทั่วไป จะพบว่า หากไม่มีการจัดการด้านการผลิตที่ดี ผลผลิตที่ได้จะมากหรือน้อย นั้ น ขึ้ น อยู่ กั บ ฤดู ก าลและสภาพดิ น ฟ้ า อากาศเป็ น หลั ก เช่ น ปี ใ ด เกิดภาวะฝนแล้งหรือน้ำ�ท่วม ปีนั้นผลผลิตทางการเกษตรก็จะมีน้อย แต่ถ้าปีใดดินฟ้าอากาศดี ผลผลิตที่ได้ก็จะมีมาก ส่วนด้านของผู้ซื้อ นั้ น หากผู้ซื้ อสิ น ค้า เกษตรส่ วนใหญ่ ซื้ อ ไปเพื่ อ การบริโ ภค เราจะ พบว่าความต้องการซื้อจะถูกจํากัดโดยความสามารถในการบริโภค สินค้านั้น เช่น โดยเฉลี่ย ผู้บริโภคแต่ละคนไม่สามารถบริโภคเงาะได้ เกิน 1 กิโลกรัมต่อวัน ดังนั้น ถึงแม้ว่าเงาะจะมีราคาถูกมากเพียงใด ผู้บริโภคก็จะไม่ซื้อมากไปกว่าความต้องการบริโภค ดั ง นั้ น เมื่ อ ถึ ง ฤดู เ ก็ บ เกี่ ย วผลผลิ ต เกษตรกรทุ ก คนก็ จ ะ พร้อมใจกันเก็บเกี่ยวผลผลิตเพื่อนํามาขาย เนื่องจากผลผลิตทาง การเกษตรไม่สามารถเก็บรักษาได้นาน จึงทําให้ผลผลิตออกสู่ตลาด ในปริมาณมาก ขณะที่ความต้องการซื้อมีจํากัดดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ผลที่ตามมาคือ ราคาผลผลิตนั้นก็จะตกต่ำ� เนื่องจากอุปทานของ - 145 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
สินค้ามีมากกว่าอุปสงค์ หากยิ่งมีการนําผลผลิตออกมาขายมาก เท่าใด ราคาผลผลิตนั้นก็จะยิ่งตกต่ำ�มากเท่านั้น ดังนั้น ปีใดที่สภาพดินฟ้าอากาศดี ทําให้เกษตรกรสามารถ เก็บเกี่ยวผลผลิตได้มาก อุปทานของสินค้าก็จะมีมาก แต่แทนที่จะ ช่วยให้เกษตรกรมีรายได้มากขึ้น กลับพบว่าในปีนั้นจะมีการเรียกร้อง ให้รัฐบาลเข้ามาช่วยเหลือ เพราะราคาผลผลิตจะตกต่�ำ มาก จนอาจ ทําให้เกษตรกรต้องประสบกับภาวะขาดทุน และถ้าในปีนั้นมีปัญหา เศรษฐกิจตกต่ำ�เกิดขึ้น ส่งผลให้ความต้องการบริโภคสินค้าต่างๆ รวมถึงสินค้าเกษตรลดน้อยลง ซึ่งหมายถึงอุปสงค์ของสินค้าเกษตร ลดลงไปด้วย ก็เท่ากับเป็นการซ้ำ�เติมให้ราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ�ลง มากยิ่งขึ้นไปอีก จึงกล่าวได้ว่า สาเหตุสําคัญที่ทําให้ราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ� คือ ปริมาณผลผลิตมีมากกว่าความต้องการบริโภค หรือมีอุปทาน มากกว่าอุปสงค์นั่นเอง วิธีการที่สามารถแก้ปัญหาราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ�คือ ต้อง ควบคุ ม ปริ ม าณการผลิ ต ไม่ ใ ห้ มี ม ากกว่ า ความต้ อ งการบริ โ ภค (ควบคุมด้านอุปทานของสินค้า) และ/หรือเพิ่มความต้องการบริโภค ให้สอดคล้องกับปริมาณการผลิตที่มีมากขึ้น (เพิ่มอุปสงค์ของสินค้า) ทั้งนี้ การเพิ่มความต้องการบริโภคสินค้าสามารถทําได้โดยการเพิ่ม หรือขยายตลาด แต่หากไม่มีการควบคุมปริมาณการผลิตให้เหมาะ สม ในที่สุด เมื่อความต้องการบริโภคถึงจุดอิ่มตัว ก็จะเกิดปัญหา ราคาตกต่ำ�เช่นเดิม ดังนั้น การควบคุมปริมาณการผลิตให้สอดคล้อง กับความต้องการบริโภค จึงเป็นแนวทางที่จะสามารถแก้ปัญหาราคา ผลผลิตตกต่ำ�ได้อย่างยั่งยืน การควบคุ ม ปริ ม าณการผลิ ต ให้ พ อดี กั บ ความต้ อ งการ บริโภค สามารถทําได้หรือไม่สําหรับสินค้าเกษตรของไทย - 146 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เนื่องจากตลาดสินค้าเกษตรส่วนใหญ่ของไทยเป็นตลาดที่ ประกอบด้วยผู้ผลิตที่เป็นเกษตรกรรายย่อยจํานวนมาก การควบคุม ปริมาณการผลิตจึงทําได้ยาก นอกจากนี้ การตัดสินใจทําการผลิต ของเกษตรกรแต่ละคนจะพิจารณาจากราคาสินค้าในปัจจุบันเป็น หลัก ประกอบกับธรรมชาติของสินค้าเกษตรที่ต้องใช้เวลานานในการ ผลิต เช่น ลงทุนปลูกข้าววันนี้ กว่าจะได้ผลผลิตก็อีกประมาณ 4-5 เดือนข้างหน้า หรือลงทุนปลูกเงาะวันนี้ กว่าจะได้ผลผลิตก็ต้องรออีก ประมาณ 3-4 ปีข้างหน้า ถ้าวันนี้ข้าวมีราคาดี เกษตรกรส่วนใหญ่ก็จะตัดสินใจปลูก ข้าวกัน ดังนั้น อีก 4-5 เดือนข้างหน้า ถ้าสภาพดินฟ้าอากาศดี ก็จะ ทําให้มีผลผลิตข้าวออกสู่ตลาดในปริมาณมาก เมื่อมีอุปทานมาก ขณะที่ความต้องการบริโภคข้าวไม่เปลี่ยนแปลง ราคาข้าวก็จะต่ำ�ลง ตามกลไกตลาด ในทางตรงกันข้าม ถ้าวันนี้ข้าวมีราคาต่ำ� เกษตรกร ส่วนใหญ่ก็จะหันไปทําการผลิตสินค้าอื่นแทนข้าว อีก 4-5 เดือน ข้างหน้า ปริมาณข้าวที่ออกสู่ตลาดก็จะมีน้อย ทําให้ข้าวมีราคาสูงขึ้น แต่ ถ้ า เกษตรกรสามารถรู้ ล่ ว งหน้ า ตั้ ง แต่ วั น นี้ ว่ า ในอี ก 4-5 เดื อ น ข้างหน้า ราคาข้าวจะต่�ำ ลง เขาคงไม่อยากปลูกข้าวในวันนี้ ในทาง ตรงกันข้าม ถ้าเขารู้ล่วงหน้าว่าในอีก 4-5 เดือนข้างหน้า ข้าวจะมี ราคาสูง เขาคงจะตัดสินใจปลูกข้าวในวันนี้อย่างแน่นอน ดังนั้น หากเกษตรกรรู้ข้อมูลด้านราคาและปริมาณความ ต้องการซื้อล่วงหน้า เขาก็จะสามารถวางแผนการผลิต เพื่อให้ได้ ผลผลิตในปริมาณที่สอดคล้องกับความต้องการของผู้ซื้อได้เหมือน กับสินค้าอุตสาหกรรม เช่น รถยนต์ ที่มีการกําหนดราคาสินค้าไว้ ล่วงหน้า เมื่อผู้บริโภคพอใจที่จะซื้อรถยนต์ในราคาดังกล่าว ก็จะ ทําการสั่งซื้อ และเมื่อมีการสั่งซื้อ ผู้ผลิตจึงทํ าการผลิตให้ตรงกับ ความต้องการของผู้ซื้อ กรณีเช่นนี้ทําให้ผู้ผลิตสามารถวางแผนการ ผลิตให้สอดคล้องกับความต้องการของผู้ซื้อได้ - 147 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
แนวความคิดดังกล่าวนําไปสู่การพัฒนาตลาดซื้อขายสินค้า เกษตรล่วงหน้าของประเทศไทย ที่ปัจจุบันมีสินค้าเกษตรที่ซื้อขาย ล่ ว งหน้ า 3 ประเภท ได้ แ ก่ ยางพารา ข้ า ว และมั น สํ า ปะหลั ง นอกจากตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้าจะมีประโยชน์ต่อผู้ผลิต โดยช่ ว ยให้ ส ามารถวางแผนการผลิตสินค้าให้สอดคล้องกับความ ต้องการของผู้บริโภคแล้ว ยังช่วยลดความเสี่ยงสําหรับผู้บริโภคได้อีก ด้ ว ย เพราะทํ า ให้ ผู้ บ ริ โ ภคมี ค วามมั่ น ใจว่ า เขาจะได้ บ ริ โ ภคสิ น ค้ า ในปริมาณและราคาที่เขาพอใจอย่างแน่นอน แม้ว่าตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้าจะมีส่วนช่วยให้ เกษตรกรรับข้อมูลด้านราคาและปริมาณความต้องการซื้อล่วงหน้า เพื่ อ ใช้ ป ระกอบการตั ด สิ น ใจด้ า นการผลิ ต ให้ ส อดคล้ อ งกั บ ความ ต้ อ งการของผู้ บ ริ โ ภคก็ ต าม แต่ เ ราก็ ไ ม่ ส ามารถใช้ วิ ธี ก ารซื้ อ ขาย ล่วงหน้ากับสินค้าเกษตรทุกชนิดเพื่อแก้ปัญหาราคาสินค้าเกษตร ตกต่ำ�ได้ เพราะสินค้าเกษตรที่เหมาะสมต่อการซื้อขายล่วงหน้านั้น จะต้องเป็นสินค้าที่ราคาต้องมีความผันผวนมากเพียงพอที่จะทําให้ ผู้ขายและผู้ซื้อสนใจที่จะเข้ามาทําการซื้อขายล่วงหน้าเพื่อป้องกัน ความเสี่ยง รวมถึงสินค้านั้นจะต้องมีปริมาณการผลิตหรือปริมาณ การค้ า ที่ ม ากเพี ย งพอ นอกจากนี้ ต้ อ งเป็ น สิ น ค้ า เกษตรที่ มี ก าร กํ า หนดมาตรฐานของสิ น ค้ า ที่ ชั ด เจน เนื่ อ งจากสิ น ค้ า เกษตรโดย ทั่วไปมีความหลากหลายมาก หากไม่มีการกําหนดมาตรฐานของ สิ น ค้ า ที่ ชั ด เจน ก็ จ ะเป็ น การยากที่ จ ะกํ า หนดราคาสํ า หรั บ การ ซื้อขายล่วงหน้า สําหรับประเทศไทย จะพบว่ารัฐบาลมักเข้ามาแทรกแซง ตลาดสินค้าเกษตรอยู่บ่อยครั้ง โดยการใช้มาตรการต่างๆ ซึ่งต้องใช้ งบประมาณจํานวนมากเพื่อแก้ปัญหาในระยะสั้น จนทําให้เกษตรกร ส่ ว นใหญ่ มี ค วามเชื่ อ หรื อ เข้ า ใจว่ า รั ฐ บาลจะเข้ า มาช่ ว ยเหลื อ เขา - 148 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ทุกครั้งที่มีปัญหาราคาผลผลิตตกต่ำ� เขาจึงไม่สามารถรับรู้ถึงภาระ ที่ เ กิ ด ขึ้ นจากความเสี่ยงดังกล่าวอย่างจริงจัง เกษตรกรส่วนใหญ่ จึงไม่มีความสนใจที่จะหาวิธีการลดหรือป้องกันความเสี่ยงที่อาจจะ เกิดขึ้น รวมถึงไม่มีความสนใจที่จะวางแผนการผลิตอย่างรอบคอบ เพื่ อ ให้ ไ ด้ ผ ลผลิ ต ในปริ ม าณที่ ส อดคล้ อ งกั บ ความต้ อ งการของ ผู้บริโภค ในที่สุด หากรัฐบาลยังสนใจเฉพาะการแก้ปัญหาในระยะสั้น เท่านั้น ปัญหาราคาผลผลิตตกต่ำ�ก็จะยังคงต้องเกิดขึ้นซ้ำ�ซาก และ มีแนวโน้มที่จะขยายขอบเขตมากยิ่งขึ้นต่อไปในระยะยาว
- 149 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
โอกาสสร้างความมั่นคงด้านอาหาร อย่าปล่อยให้หลุดมือ ศุภวัจน์ รุ่งสุริยะวิบูลย์ ฉบับวันที่ 22 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2553
เราได้ผ่านเดือนของการเฉลิมฉลองปีใหม่มาได้ไม่นาน การเริ่มต้นปี ด้วยการมองปัญหาที่เกิดขึ้นในเชิงบวก คงจะช่วยทําให้ท่านผู้อ่าน และผู้เขียนเกิดกําลังใจในการเผชิญกับปัญหาต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นในปี นี้ แต่สิ่งสําคัญที่สุดของการคิดเชิงบวก คงเป็นการช่วยทําให้เรา ทุกคนสามารถร่วมกันวิเคราะห์เพื่อหาโอกาสที่จะเป็นทางออกและ ความหวังให้กับประเทศ เป็นที่ปรากฏในหลายปีที่ผ่านมาว่า เราได้เผชิญกับปัญหา ต่างๆ ที่กลายเป็นวิกฤตอย่างรอบด้าน ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตทางด้าน พลังงาน สิ่งแวดล้อม อาหาร การเงิน การศึกษา การเมือง และ เศรษฐกิจ วิกฤตต่างๆ เหล่านี้มีความสลับซับซ้อน และที่สําคัญคือ วิกฤตดังกล่าวล้วนแล้วแต่ส่งผลกระทบซึ่งกันและกันอย่างหลีกเลี่ยง ไม่ได้ ผู้เขียนจึงอยากเชิญชวนผู้อ่านมาร่วมกันวิเคราะห์ว่า ประเทศ ไทยจะสามารถสร้ า งโอกาสเพื่ อ ให้ เ กิ ด ประโยชน์ จ ากวิ ก ฤตต่ า งๆ ที่เกิดขึ้นได้อย่างไร - 150 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ในที่นี้ ผู้เขียนขอยกตัวอย่างวิกฤตด้านอาหารที่ได้กลายเป็น ประเด็นเชิงนโยบายของหลายๆ ประเทศทั่วโลก ภายหลังจากที่ราคา อาหารและพลังงานได้เพิ่มสูงขึ้นอย่างมากในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ผู้เขียนมองว่า ภาคเกษตรกรรมของไทยน่าจะเป็นภาคการผลิตหนึ่ง ที่เป็นจุดแข็ง ซึ่งควรจะได้รับโอกาสจากวิกฤตอาหารโลกที่เกิดขึ้น โอกาสการพัฒนาภาคเกษตรกรรมของไทย ถึงแม้ว่าในปัจจุบันทุกประเทศกําลังเผชิญกับปัญหาต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาภัยธรรมชาติและภาวะโลกร้อน ปัญหาแนวโน้ม ราคาสินค้าเกษตรที่มีความผันผวน และปัญหาแนวโน้มราคาน้ำ�มัน ที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ปัญหาต่างๆ เหล่านี้ได้กลายเป็นข้อจํ ากัด ที่สําคัญ และส่งผลทําให้เกิดความเสี่ยงต่อการพัฒนาการเกษตรของ แต่ละประเทศ อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยเป็นประเทศผู้ผลิตสินค้าเกษตร และอาหารที่ สํ า คั ญ ของโลก และมี ค วามสามารถในการผลิ ต และ การส่งออกสินค้าเกษตรและอาหารสู่ตลาดโลกมาเป็นเวลาช้านาน อีกทั้งเกษตรกรไทยมีองค์ความรู้และภูมิปัญญาในการทํ ากสิกรรม ที่สืบทอดกันมาอย่างยาวนาน ปัจจัยดังกล่าวจึงถือได้ว่าเป็นปัจจัย ภายในที่สําคัญ ซึ่งเอื้อต่อการพัฒนาการเกษตรของไทย ในขณะที่ ปั จ จั ย ภายนอกอื่ น ๆ ไม่ ว่ า จะเป็ น การเติ บ โตของประชากรและ เศรษฐกิ จ โลก วิ ก ฤตด้ า นอาหารและพลั ง งานที่ ส่ ง ผลทํ า ให้ ร าคา อาหารและพลังงานเพิ่มสูงขึ้น และการพัฒนาเทคโนโลยีทางการ เกษตร ล้ ว นแล้ ว แต่ เ ป็ น ปั จ จั ย ที่ สํ า คั ญ ในการส่ ง เสริ ม ให้ เ กิ ด การ พัฒนาการเกษตรของไทย ประเทศไทยจึงถือได้ว่าเป็นประเทศที่มี ศักยภาพในการผลิตสินค้าเกษตรและอาหาร ซึ่งจะเป็นส่วนแบ่งที่ สําคัญของโลก เพื่อสร้างความมั่นคงด้านอาหารให้เกิดขึ้น และจะ - 151 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
สามารถรองรับการเติบโตของอุปสงค์ต่ออาหารที่เพิ่มขึ้นอย่างมาก ในศตวรรษนี้ ความมั่นคงด้านอาหารจะเกิดขึ้นได้อย่างไร องค์ ก ารอาหารและการเกษตรแห่ ง สหประชาชาติ ไ ด้ ใ ห้ นิ ย ามของความมั่ น คงด้านอาหารในระดับประเทศไว้ว่า “การที่มี ปริ ม าณอาหารในการบริ โ ภคภายในครอบครั ว หรื อ ชุ ม ชนอย่ า ง เพี ย งพอ ปลอดภั ย และมีคุณภาพอย่างต่อเนื่องยั่งยืน อีกทั้งยัง รวมถึ ง ความมั่ น คงทางการผลิ ต การเข้ า ถึ ง ที่ ดิ น แหล่ ง น้ำ� และ ทรัพยากรเพื่อการผลิตอื่นๆ รวมทั้งต้องมีระบบการกระจายผลผลิต ที่ ดี เป็ น ธรรม และเหมาะสม ทั้ ง ในระดั บ ครั ว เรื อ น ชุ ม ชน และ ประเทศ” การจะทําให้เกิดความมั่นคงด้านอาหารในระดับประเทศนั้น จําเป็นที่จะต้องเร่งพัฒนาภาคการเกษตรให้มีความเข้มแข็ง พึ่งพา ตนเองได้ และมีการเติบโตอย่างสมดุล เพื่อนําไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน ดังนั้น ผู้กําหนดนโยบายของรัฐจึงจําเป็นที่จะต้องกําหนดยุทธศาสตร์ ที่ชัดเจน เพื่อปรับโครงสร้างภาคการเกษตรให้เกิดความมั่นคงและ มีความปลอดภัยด้านอาหาร รวมถึงจะต้องสร้างความร่วมมือกัน ในระดับนานาประเทศให้เกิดขึ้น เพื่อร่วมกําหนดยุทธศาสตร์ความ มั่นคงด้านอาหารให้เกิดขึ้นในระดับภูมิภาค จะพัฒนาภาคการเกษตรให้เข้มแข็งได้อย่างไร การที่ภาคการเกษตรจะมีความเข้มแข็งและพัฒนาได้อย่าง ยั่งยืนนั้น สามารถทําได้โดยผ่านการส่งเสริมในด้านต่างๆ เช่น การ เพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตและการตลาด การวางแผนการใช้ที่ดิน ให้เหมาะสม การสร้างโครงสร้างพื้นฐานให้เพียงพอ และการเร่งสร้าง เครือข่ายภาคการเกษตร - 152 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
การเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตและการตลาดนั้นสามารถ ทําได้โดยผ่านการส่งเสริมด้านการวิจัยและพัฒนา (R&D) เช่น การ วิ จั ย พั น ธ์ุ พื ช และพั น ธุ์ สั ต ว์ การพั ฒ นาเทคโนโลยี ใ หม่ ๆ มาใช้ ในการผลิต และการพัฒนาการใช้ปัจจัยการผลิตแต่ละชนิดในการ ผลิ ต ให้ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ ด้ า นการวางแผนการใช้ ที่ ดิ น นั้ น จะต้ อ ง สนับสนุนให้มีการจัดรูปที่ดิน และวางแผนการใช้ที่ดินให้เหมาะสม กับการผลิตแต่ละชนิด รวมถึงการเลือกใช้ขนาดของที่ดินในการผลิต ให้เหมาะสมและมีประสิทธิภาพ ด้านการสร้างโครงสร้างพื้นฐานนั้น สามารถทํ า ได้ โ ดยการลงทุ น ในระบบชลประทานและการบริ ห าร จัดการน้ำ�อย่างบูรณาการ รวมถึงการพัฒนาเครื่องมือประกันความ เสี่ยงจากภัยธรรมชาติ การสนันสนุนให้มีแหล่งเงินทุนสําหรับการ กู้ยืมเพื่อการเกษตร และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขึ้นในชุมชน และด้ า นการสร้ า งเครื อ ข่ า ยสามารถทํ า ได้ โ ดยการพั ฒ นาความ สามารถของสหกรณ์การเกษตรในการผลิตและการตลาด รวมถึง พัฒนาความเข้มแข็งและความหลากหลายของเครือข่ายวิสาหกิจ สินค้าเกษตรและอาหาร ท่าทีของไทยต่อเรื่องความมั่นคงด้านอาหาร หลั ง จากที่ เ กิ ด วิ ก ฤตด้ า นอาหารในปี 2551 รั ฐ บาลไทย ได้อนุมัติการจัดทํายุทธศาสตร์รองรับสถานการณ์วิกฤตอาหารโลก และพลังงานระยะ 12 ปี (2552-2563) โดยมีหน่วยงานต่างๆ ร่วม รั บ ผิ ด ชอบในการดํ า เนิ น งาน และจากการประชุ ม สุ ด ยอดผู้ นํ า อาเซียน ครั้งที่ 14 ที่ประเทศไทยเป็นเจ้าภาพนั้น ได้มีการรับรอง ร่างแถลงการณ์กรุงเทพฯ ว่าด้วยความมั่นคงด้านอาหารในภูมิภาค อาเซียน โดยมุ่งเน้นการเสริมสร้างความร่วมมือในภูมิภาคอาเซียน เพื่อนําไปสู่ความมั่นคงด้านอาหาร การตลาด และการค้าในภูมิภาค - 153 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
แผนสร้างความมั่นคงด้านอาหารในภูมิภาคอาเซียน เพื่อนํา ไปสู่ความมั่นคงด้านอาหารในภูมิภาคอาเซียนอย่างแท้จริง ประกอบ ด้วย แผนนโยบายบูรณาการความมั่นคงด้านอาหารของอาเซียน (AIFS Framework) และแผนกลยุทธ์ความมั่นคงด้านอาหารของ อาเซียน (SPA-FS) อย่าปล่อยให้โอกาสนี้หลุดมือ เมื่อภาครัฐได้เล็งเห็นถึงความสํ าคัญ และได้กําหนดแผน ยุทธศาสตร์ในการสร้างความมั่นคงด้านอาหารให้เกิดขึ้นแล้ว สิ่งที่เรา ทุกคนอยากเห็นคือ การสนับสนุนด้านงบประมาณและการส่งเสริม การพั ฒ นาภาคการเกษตรอย่ า งจริ ง จั ง เพื่ อ ให้ ก ารพั ฒ นาภาค เกษตรกรรมของไทยมี ค วามเข้ ม แข็ ง และเป็ น ไปอย่ า งยั่ ง ยื น และเกษตรกรเองก็คงต้องเร่งพัฒนาประสิทธิภาพในการผลิตของตน ให้สอดคล้องกับนโยบายข้างต้น ถ้าทุกภาคส่วนตระหนักว่าภาคเกษตรกรรมเป็นภาคการ ผลิตหนึ่งที่เป็นจุดแข็งในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ประเทศ ไทยจะสามารถสร้างโอกาสได้อย่างมากมายจากวิกฤตอาหารโลก ที่เกิดขึ้น เมื่อเป็นเช่นนี้ เราคงไม่ยอมปล่อยให้โอกาสนี้หลุดมือไป อย่างแน่นอน
- 154 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
เหตุแห่งปัญหามลพิษ: มุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ ภราดร ปรีดาศักดิ์
ฉบับวันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2552
ปัญหามลพิษ (รวมทั้งการเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อม) อันเป็นผลมาจากการดําเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ต่างๆ ทั้งกิจกรรมด้านการผลิตและการบริโภคของบรรดามนุษย์ บนโลกใบนี้ นับวันจะทวีความรุนแรงและแพร่กระจายไปทั่ว ผลพวง จากมลพิษที่เกิดขึ้นได้สร้างความเสียหายต่อทั้งผู้ก่อและเพื่อนมนุษย์ รอบข้าง ในประเทศของเรา แนวโน้มของปัญหานี้ไม่ได้ต่างไปจาก กระแสโลกเท่าใดนัก ดังจะเห็นได้จากกรณีที่กลุ่มชาวบ้านในชุมชน ต่างๆ ร่วมกันฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากโครงการลงทุนของรัฐและ เอกชนที่ เ กิ ด ขึ้ น แล้ ว รวมทั้ ง การต่ อ ต้ า นการลงทุ น ในอี ก หลาย โครงการที่กําลังจะเกิดขึ้นในอนาคต อาทิ โครงการเหมืองถ่านหิน และโรงไฟฟ้ า แม่ เ มาะ เหมื อ งตะกั่ ว ที่ อํ า เภอทองผาภู มิ จั ง หวั ด กาญจนบุรี โครงการท่อส่งก๊าซที่จังหวัดสงขลา โรงงานถลุงเหล็ก ที่จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และล่าสุดเมื่อเร็วๆ นี้ คือกรณีที่โรงงาน ในนิ ค มอุ ต สาหกรรมมาบตาพุ ด ปล่ อ ยมลพิ ษ เกิ น ขี ด ที่ ป ระชาชน - 156 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ในบริเวณข้างเคียงจะดํารงชีวิตอยู่ได้อย่างปกติสุข จนศาลปกครอง จั ง หวั ด ระยองได้ มี คํ า สั่ ง ให้ ค ณะกรรมการสิ่ ง แวดล้ อ มแห่ ง ชาติ ประกาศให้พื้นที่อําเภอมาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ เป็นต้น นี่เป็นเพียงเศษเสี้ยวจากกรณีที่เป็นข่าวคราวใหญ่โตระดับ กระฉ่อนเมืองเท่านั้น ยังมีปัญหาจากผลกระทบของการปล่อยมลพิษ ที่เกิดขึ้นในที่อื่นๆ อีกมากมายนับไม่ถ้วน ตั้งแต่ระดับเบาะๆ แค่ สร้ า งความรํ า คาญเพี ย งเล็ ก น้ อ ย ไปจนถึ ง ระดั บ รุ น แรงถึ ง ขั้ น ทํ า อันตรายต่อสุขภาพและชีวิตของผู้คน หรือตั้งแต่ระดับการแผ่ขยาย ในวงแคบๆ ไปจนถึงการสร้างผลกระทบในวงกว้าง ไม่ว่าใครจะมองว่าเหตุแห่งปัญหาของการเกิดมลพิษเกิน ระดั บ เกิ ด จากอะไรก็ ต าม สํา หรั บ นั ก เศรษฐศาสตร์ แ ล้ ว ได้ มี ก าร วิเคราะห์และสรุปว่าปัญหานี้เกิดขึ้นเพราะกลไกตลาดไม่ทํางาน หรือ เรี ย กตามศั พ ท์ ท างเศรษฐศาสตร์ ว่ า “ความล้ ม เหลวของตลาด” (Market Failure) ซึ่งหมายความว่า กลไกตลาดหรือระบบราคา ไม่สามารถชักนําให้หน่วยเศรษฐกิจต่างๆ ใช้ทรัพยากรเพื่อกิจกรรม ทั้งหลายอย่างมีประสิทธิภาพหรือเกิดสวัสดิการสูงสุดแก่สังคมได้ ทั้ ง นี้ เ นื่ อ งจากกิ จ กรรมของปั จ เจกบุ ค คลได้ ก่ อ ให้ เ กิ ดผลกระทบ ภายนอก (Externalities) ขึ้นในสังคม แต่ก่อนที่เราจะเข้าใจว่า ผลกระทบภายนอกทําให้ตลาดล้มเหลวและก่อให้เกิดปัญหามลพิษ ขึ้นได้อย่างไร เราควรมาทําความรู้จักกับมันก่อน ผลกระทบภายนอก หมายถึงผลของการดําเนินกิจกรรมทาง เศรษฐกิจของหน่วยเศรษฐกิจหนึ่งที่ตกกระทบไปยังหน่วยเศรษฐกิจ อื่นๆ ซึ่งมิได้เป็นผู้ดําเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจนั้นโดยตรง ผล กระทบภายนอกที่เกิดขึ้นอาจจะเป็นต้นทุนหรือผลประโยชน์ทั้งที่อยู่ ในรูปของตัวเงินและไม่ใช่ตัวเงิน ผลกระทบภายนอกที่เป็นความ เสียหายหรือต้นทุน เรียกว่า ผลกระทบภายนอกเชิงลบ (Negative - 157 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
Externality) ตัวอย่างเช่น โรงงานผลิตน้ำ�ตาลปล่อยกากของเสียลง ในแม่น้ำ�ลําคลอง ทำ�ให้น้ำ�เน่าเสีย ชาวบ้านที่อาศัยอยู่ริมฝั่งได้รับ ความเสียหายเนื่องจากความสกปรกของน้�ำ พวกเขาต้องหันไปใช้น�้ำ จากแหล่งอื่น ซึ่งต้องเสียค่าใช้จ่ายหรือลงทุนลงแรงเพิ่มขึ้น ในขณะ เดียวกันก็อาจจะต้องทนทุกข์กับการสูดกลิ่นเหม็นของน้ำ�เน่า ไม่เช่น นั้ น ก็ ต้ อ งติ ด ตั้ ง เครื่ อ งกรองอากาศหรื อ อพยพย้ า ยหนี ไ ปอยู่ ที่ อื่ น ส่วนคนที่เคยเลี้ยงชีพด้วยการจับปลาหรือเลี้ยงสัตว์น้ำ�ในแหล่งน้ำ� แห่งนั้นก็อาจจะจับปลาหรือเลี้ยงปลาได้น้อยลง ผลกระทบภายนอก ที่ ย กตั ว อย่ า งนี้ เ ป็ น ผลกระทบภายนอกเชิ ง ลบจากการผลิ ต ซึ่ ง ในกรณีของปัญหามลพิษในบ้านเราตามที่ได้เกริ่นไว้ในตอนต้นของ บทความนี้ ล้วนจัดเป็นผลกระทบภายนอกเชิงลบจากการผลิตทั้งสิ้น ผลกระทบภายนอกเชิงลบอาจเกิดขึ้นจากการบริโภคก็ได้ เรี ย กว่ า ผลกระทบภายนอกเชิ ง ลบจากการบริ โ ภค เช่ น กรณี ที่ เพื่อนบ้านของท่านเปิดเครื่องรับวิทยุหรือส่งเสียงดังจนรบกวนการ อ่านหนังสือของท่าน ทําให้อ่านหนังสือไม่เข้าใจ ต้องอ่านหลายเที่ยว หรืออาจจะอ่านไม่ได้เลย หรือกรณีที่สิงห์อมควัน (แล้วพ่นควัน) คิดเผื่อแผ่ควันบุหรี่ให้ท่านได้สูดดมโดยไม่ต้องสูบและเปลืองเงินซื้อ ตอนที่ท่านยืนรอรถเมล์อยู่ ทั้งๆ ที่เป็นการพ่นยาพิษใส่ท่าน เป็นต้น มาถึงตอนนี้ เชื่อแน่ว่าทุกท่านคงต้องยอมรับว่ากิจกรรมที่ ก่อผลกระทบภายนอกในเชิงลบ หรือที่เรียกตามภาษาที่เข้าใจง่ายๆ ว่ า “ทํ า ให้ ช าวบ้ า นเขาเดื อ ดร้ อ น” ย่ อ มเป็ น ประเด็ น ปั ญ หาอย่ า ง แน่นอน แม้ผู้ที่ก่อผลกระทบจะมองไม่เห็นว่าเป็นปัญหาก็ตาม แต่ อย่างน้อยก็เป็นปัญหาต่อผู้ที่ได้รับผลกระทบนั้น ส่วนผลกระทบภายนอกที่อยู่ในรูปของผลประโยชน์ เรียกว่า ผลกระทบภายนอกเชิงบวก (Positive Externality) ซึ่งอาจจะเกิดขึ้น ได้ทั้งจากการผลิตและการบริโภคเช่นกัน ตัวอย่างที่เกิดจากการผลิต - 158 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ได้แก่กรณีของฟาร์มเลี้ยงผึ้งที่ตั้งอยู่ใกล้สวนผลไม้ได้รับประโยชน์ จากสวนผลไม้ เพราะผึ้งได้ดูดน้ำ�หวานจากเกสรของดอกไม้ ในขณะ เดียวกัน เจ้าของสวนผลไม้ก็ได้ประโยชน์จากการเลี้ยงผึ้ง เพราะผึ้ง จะช่วยผสมเกสร ทําให้ได้ผลไม้มากขึ้น ส่วนตัวอย่างของผลกระทบ ภายนอกเชิงบวกจากการบริโภคได้แก่การที่เพื่อนบ้านปลูกต้นไม้ไว้ ในบริเวณบ้านของเขา แต่ช่วยให้บ้านของเราพลอยได้รับความร่มรื่น ไปด้วย เป็นต้น (แต่ถ้าต้นไม้ที่เพื่อนบ้านปลูกไว้ปลิดกิ่งทิ้งใบลงมา ในบริ เ วณบ้ า นของเรา หรื อ ไม่ ก็ ไ ปบดบั ง ทิ ว ทั ศ น์ อั น งดงามเสี ย ก็ถือว่าการปลูกต้นไม้นั้นเป็นการก่อผลกระทบภายนอกเชิงลบจาก การบริโภค) ในทางเศรษฐศาสตร์ ปริมาณการผลิตสินค้าหรือบริการใดๆ ก็ตาม จะก่อให้เกิดประสิทธิภาพหรือสวัสดิการสังคมสูงสุดก็ต่อเมื่อ ปริมาณการผลิตนั้นอยู่ ณ ระดับที่ทําให้ต้นทุนสังคมส่วนเพิ่ม (Social Marginal Cost) เท่ า กั บ ผลประโยชน์ สั ง คมส่ ว นเพิ่ ม (Social Marginal Benefit) พอดี กล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือ ระดับที่ทําให้ผล ประโยชน์สุทธิของสังคมสูงสุด ถ้าเรามีความเชื่อในสมมติฐานที่ว่า การตัดสินใจกระทําการ ใดๆ ของปัจเจกบุคคล มีเป้าหมายที่การแสวงหาผลประโยชน์สุทธิ ส่วนตนสูงสุด เราจะสามารถทํานายพฤติกรรมของบุคคลนั้นได้ว่า ถ้า ไม่มีใครมาบังคับ เขาย่อมคํานึงถึงต้นทุนและผลประโยชน์ส่วนตัว ที่เขาจะได้รับเท่านั้น โดยมิได้คํานึงว่าต้นทุนหรือผลประโยชน์จาก การกระทํานั้นจะตกไปยังบุคคลอื่นหรือไม่ ดังนั้น ต้นทุนหรือผล ประโยชน์ที่เกิดกับบุคลอื่น (ผลกระทบภายนอก) ซึ่งเป็นส่วนหนึ่ง ของต้นทุนสังคม จึงอยู่นอกกระบวนการตัดสินใจของเขา ในกรณีผลกระทบภายนอกเชิงลบ (เช่น การปล่อยมลพิษ) ต้นทุนส่วนตัวหรือต้นทุนของเอกชนจะต่�ำ กว่าต้นทุนของสังคม และ - 159 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ถ้าให้ผลประโยชน์ส่วนตัวของผู้ผลิตคือผลประโยชน์ของสังคมหรือ ไม่มีผลกระทบภายนอกเชิงบวก เอกชนจะตัดสินใจเลือกปริมาณ กิจกรรมในระดับที่ทําให้ต้นทุนเอกชนส่วนเพิ่ม (Private Marginal Cost) เท่ า กั บ ผลประโยชน์ เ อกชนส่ ว นเพิ่ ม (Private Marginal Benefit) พอดี ซึ่งก็คือระดับที่ทําให้ผลประโยชน์สุทธิส่วนตัวสูงสุด นั่นเอง โดยธรรมชาติแล้ว ต้นทุนส่วนเพิ่มจากการผลิตสินค้าแต่ละ หน่วย ไม่ว่าจะเป็นของเอกชนหรือที่ตกกับบุคคลภายนอก จะเพิ่มขึ้น เรื่อยๆ ตามปริมาณการผลิต ในขณะที่ผลประโยชน์ที่ได้รับจากการ ผลิตสินค้าหน่วยหลังๆ จะค่อยๆ ลดลงตามลํ าดับ ในเมื่อต้นทุน สังคมส่วนเพิ่มสูงกว่าต้นทุนเอกชนส่วนเพิ่ม ระดับที่เอกชนจะได้รับ ผลประโยชน์สุทธิสูงสุดนั้นย่อมเกินขีดหรือเลยระดับที่สังคมจะได้รับ ผลประโยชน์สุทธิสูงสุด ถ้ามองในแง่สังคมก็แปลว่าเอกชนผลิตสินค้า (ปล่อยมลพิษ) มากเกินไปนั่นเอง และนี่คือเหตุแห่งการเกิดมลพิษ ล้นเกิน เมื่อเราเข้าใจถึงเหตุแห่งปัญหาแล้ว การแก้ไขปัญหาย่อม มีทิศทาง และสามารถกําหนดเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาได้อย่าง เหมาะสม
- 160 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
ได้เวลา... ภาษีสิ่งแวดล้อม และการเฝ้าระวังสิ่งแวดล้อม ระดับพื้นที่ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ ฉบับวันที่ 14 มิถุนายน พ.ศ. 2553
1 มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยการเพิ่มรายจ่ายของภาครัฐได้ดําเนิน การมาระยะหนึ่งแล้ว คาดว่าจะส่งผลให้ภาคเอกชนมีความมั่นใจและ ทำ�ให้ภาคครัวเรือนมีกําลังซื้อเพิ่มขึ้นอย่างแน่นอน แต่นโยบายการ คลังนั้นมีองค์ประกอบสองด้าน คือด้านรายจ่ายและด้านรายรับ ในโอกาสนี้ ผู้เขียนขอทําหน้าที่วิเคราะห์การปฏิรูปการคลัง ด้านรายรับ โดยคาดว่าสิ่งที่รัฐบาลของคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ จะ ผลักดันในช่วงปี 2553-2555 น่าจะได้แก่ ก) ภาษีทรัพย์สิน ข) ภาษี มรดก และ ค) ภาษีสิ่งแวดล้อม ภาษีสิ่งแวดล้อมนับว่าน่าสนใจ ท้าทาย อีกทั้งสอดคล้องกับ บริบทของสังคมไทยที่กําลังเผชิญกับปัญหาด้านสิ่งแวดล้อม มลพิษ จากอุตสาหกรรม และความขัดแย้งในสังคม ผู้เขียนไม่มีความลังเล แม้ แ ต่ น้ อ ยที่ จ ะตั้ ง ข้ อ สั น นิ ษ ฐานว่ า ภาษี สิ่ ง แวดล้ อ มน่ า จะเป็ น เครื่องมือใหม่ที่มีประสิทธิภาพ เพื่อจูงใจให้ผู้ผลิตและผู้บริโภคร่วมมือ กับภาครัฐในการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ในขณะ - 162 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เดียวกันก็จะเกิด “กิจกรรมที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม” และการเฝ้า ระวังสิ่งแวดล้อมในระดับพื้นที่ ในโอกาสนี้ขอนําแนวคิดและข้อเสนอโครงการวิจัยที่สถาบัน วิจัยชั้นนําของไทยได้ศึกษาวิจัยเอาไว้มาเล่าสู่กันฟัง 2
คําว่า ภาษีสิ่งแวดล้อม หมายถึงการเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมจาก กิจกรรมที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม พร้อมกับนํารายได้ที่จัดเก็บ มาสนับสนุนกิจกรรมที่เป็นคุณกับสิ่งแวดล้อม เช่น กิจกรรมรีไซเคิล สินเชื่อด้านสิ่งแวดล้อม การลงทุนปรับปรุงเทคโนโลยีที่สะอาด ฯลฯ โดยทั่วไปมักจะกําหนดให้เป็นภาษีแบ่ง หรือ “ภาษีฐานร่วม” ระหว่าง รัฐบาลและรัฐบาลท้องถิ่น เพราะภาระของการดูแลสิ่งแวดล้อมและ การเฝ้าระวังความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมจะกระจายไปในพื้นที่ต่างๆ ทั่ ว ประเทศ องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น จะได้ มี เ งิ น ทุ น ไปบริ ห าร ส่วนการออกแบบให้จัดเก็บโดยส่วนกลางหรือเชิงสหการ (แทนที่จะ ให้แต่ละท้องถิ่นจัดเก็บ) มีข้อดีในด้านการประหยัดค่าใช้จ่าย ทั่วถึง และเป็นธรรม แต่ในกฎหมายไทยนั้นยังไม่มีคําว่าภาษีสิ่งแวดล้อม แม้แต่ พระราชบัญญัติสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 ที่ตราเป็นกฎหมายในสมัย รัฐบาลของคุณอานันท์ ปันยารชุน ก็ยังไม่ได้บรรจุคํานี้ ความจริง พระราชบั ญ ญั ติ ฉ บั บ นี้ เ สนอความคิ ด และหลั ก การดี ๆ ไว้ ห ลาย ประการ ตัวอย่างเช่น หลักการผู้สร้างมลพิษต้องจ่าย ในโอกาสนี้ ผู้ เ ขี ย นเห็ น ว่ า ถึ ง เวลาที่ จ ะต้ อ งบรรจุ ภ าษี สิ่งแวดล้อมและเครื่องมือเศรษฐศาสตร์เพื่อสิ่งแวดล้อมไว้ในกฎหมาย ไทย รวมทั้งเร่งรัดให้ส่วนราชการเอาจริงเอาจังกับการเฝ้าระวังและ - 163 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ดูแลสิ่งแวดล้อม ไม่ใช่ละเลยหรือ “แช่เย็น” ไม่ดําเนินการ จนกระทั่ง ถูกประชาชนร้องเรียนหรือฟ้องร้องต่อศาลยุติธรรมอย่างที่ทราบกันดี การออกแบบภาษี สิ่ ง แวดล้ อ มนั้ น เกี่ ย วข้ อ งกั บ คํ า ศั พ ท์ 2-3 คํา ได้แก่ ฐานภาษี อัตราภาษี และวิธีการบริหารภาษี เริ่มจาก ฐานภาษีว่าจะเก็บจากฐานอะไร? สําหรับภาษีสิ่งแวดล้อม ฐานภาษี ก็คือ ก) การบริโภค อันเป็นสาเหตุและต้นตอของการทิ้งขยะทั้งที่ อันตรายและไม่อันตราย กลายเป็นภาระต่อสิ่งแวดล้อมและสําหรับ เทศบาล อบต. และ อบจ. ในการดูแล ข) กิจกรรมที่เกิดความเสี่ยงต่อสิ่งแวดล้อม เช่น กิจการ เหมืองแร่ โรงงานที่ใช้สารเคมี โรงกลั่นน้ำ�มัน ท่อก๊าซซึ่งอาจรั่วไหล หรือระเบิด หรือเรือบรรทุกน้ำ�มัน เป็นต้น ค) กระบวนการผลิตที่ไม่เหมาะสม ตัวอย่างเช่น ใช้น้ำ�มัน ดิ บ ที่ มี กํ า มะถั น สู ง ในกระบวนการกลั่ น หรื อ ใช้ เ ครื่ อ งจั ก รที่ ด้ อ ย ประสิทธิภาพ เพื่อจูงใจให้ “เปลี่ยนแปลงไปใช้เทคนิคการผลิต” ที่ดี กว่าและสะอาดกว่า สําหรับอัตราภาษีกับวิธีการบริหารภาษีนั้นขอละเอาไว้ก่อน 3
ตัวอย่างภาษีสิ่งแวดล้อมตามที่สถาบันวิจัยหลายแห่งได้ทําการศึกษา และเสนอแนะอย่ า งชั ด เจนนั้ น เกี่ ย วข้ อ งกั บ “ภาษี ก ารทิ้ ง ” ซาก ผลิตภัณฑ์ ซากบรรจุภัณฑ์ ซึ่งมีทั้งสินค้าบริโภคและสินค้าคงทน ถาวร เช่ น ผลิ ต ภั ณ ฑ์ อิ เ ล็ ก ทรอนิ ก ส์ ตู้ เ ย็ น เครื่ อ งปรั บ อากาศ โทรทัศน์ คอมพิวเตอร์ หลอดไฟ แบตเตอรี ขวด กระป๋อง ภาชนะ บรรจุพลาสติก ยางรถยนต์ น้ำ�มันเครื่อง กล่อง ฯลฯ ซากเหล่านี้ - 164 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
จํานวนหนึ่งมีวัสดุอันตราย คือสารโลหะหนัก เจือปนอยู่ด้วย เช่น สารปรอทในจอโทรทัศน์ สารแคดเมียม สารตะกั่ว ฯลฯ ข้อเสนอการจัดเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมเป็นทํานองนี้ - ภาษีผลิตภัณฑ์ (Product Charges) และระบบรับซื้อคืน (Buy-Back Guarantee Scheme) หมายถึง จัดเก็บภาษีการทิ้ง ณ โรงงานหรือผู้นําเข้า คือเก็บที่ต้นทาง กล่าวคือ เมื่อผู้บริโภคซื้อ ผลิ ต ภั ณ ฑ์อิเล็กทรอนิกส์ก็ต้องจ่ายไว้ก่อน เปรียบเหมือนกับเงิน มัดจํา เช่น เมื่อซื้อตู้เย็นใหม่ ต้องจ่ายค่ามัดจําไว้ 800 บาท หรือ ยางรถยนต์ต้องจ่าย 100 บาทต่อเส้น เมื่อใช้จนเก่ากลายเป็นซาก ก็นําไปขายคืนให้กับระบบรับซื้อคืน (ปลายทาง) ซึ่งจะบริหารจัดการ อย่ า งเป็ น ระบบ โดยผู้ที่ นํ า ซากมาคื น อาจจะได้เ งิน คื น เช่ น ยาง รถยนต์เก่ารับซื้อคืนในอัตรา 50 บาทต่อเส้น ซากตู้เย็นได้รับเงินคืน 400-500 บาท ส่วนที่เหลือถือเป็นค่าบริหารจัดการซาก - ระบบบริหารซากประกอบด้วยองค์กรสามฝ่ายคือ สํานัก รีไซเคิล (ขอเรียกชื่อเล่นไปพลางก่อน อนาคตจะเสนอให้มีโครงการ ประกวดชื่อเท่ๆ และเป็นคําไทย) องค์การบริหารส่วนจังหวัด ร้าน รับซื้อคืน (ซาเล้ง) ซึ่งในส่วนหลังนี้ หากเทศบาลและ อบต. ประสงค์ จะทําหน้าที่ซาเล้ง เราก็ไม่ว่ากัน โดยแต่ละฝ่ายได้รับเงินรายได้ที่กัน ไว้แล้วตามความรับผิดชอบ ซึ่งไม่ได้เป็นรายได้เพื่อความร่ำ�รวย แต่ เป็ น รายได้ ที่ จ ะนํ า ไปใช้ จ่ า ยเพื่ อ สนั บ สนุ น กิ จ กรรมที่ เ ป็ น มิ ต รต่ อ สิ่งแวดล้อม และเพื่อให้จัดการได้อย่างยั่งยืนและ “เลี้ยงตัวเองได้” - ภาษีบรรจุภัณฑ์ (Packaging Tax) โดยอิงกับหลักการ ความรับผิดชอบอย่างครบถ้วนของผู้ผลิต (Extended Producer Responsibility: EPR) หมายถึง ผู้ผลิตต้องทําหน้าที่เก็บซากบรรจุภัณฑ์ เช่น ขวด กระป๋อง ภาชนะบรรจุพลาสติก ตลับ ฯลฯ คืนไปให้ หมด เช่น ผลิตไปแล้ว 1 ล้านชิ้น ต้องรับซากบรรจุภัณฑ์ให้ครบถ้วน - 165 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ถ้าเก็บได้เพียง 8 แสนชิ้น ส่วนที่เหลืออีก 2 แสนชิ้นต้องจ่ายค่าปรับ เพราะถือว่าผลักภาระให้กับหน่วยงานท้องถิ่น นี่คือทางเลือกที่หนึ่ง แต่ผู้ผลิตบางรายที่คํานวณแล้วว่าการจัดเก็บนั้นไม่คุ้มค่า ให้ใช้แนวทางที่สอง คือซื้อบริการจัดเก็บจากภาครัฐ โดยจ่ายค่า ธรรมเนียมบรรจุภัณฑ์ ซึ่งอัตราจะแปรผันตามน้ำ�หนัก ปริมาตร และ ความยากง่ายหรือความเป็นพิษภัยของซาก ด้วยระบบจัดการเช่นนี้ จะเกิด “เจ้าภาพใหม่” ในการเก็บรวบรวมซากบรรจุภัณฑ์เพื่อนํามา จัดการอย่างถูกวิธี (ส่วนที่เป็นซากอันตรายจะส่งไปยังโรงบําบัดอย่าง ครบถ้วน) ไม่ใช่การแอบทิ้งในป่าหรือพื้นที่สาธารณะ - พันธบัตรสิ่งแวดล้อมเป็นอีกข้อเสนอหนึ่ง คือให้กิจการที่มี ความเสี่ยงที่จะทําให้เกิดผลกระทบรุนแรงต่อสิ่งแวดล้อมถือพันธบัตร รัฐบาล โดยจะได้รับดอกเบี้ยเมื่อครบกําหนด แต่มีเงื่อนไขว่าจะถูก หักเงินต้นหรือดอกเบี้ย หากโรงงานแห่งนั้นทําให้เกิดความเสียหาย ต่อสิ่งแวดล้อม เช่น ปล่อยน้ำ�เสียลงในแม่น้ำ� มีสารเคมีรั่วไหล หรือ มีการปนเปื้อนของสารเคมีในดินและน้ำ� โดยรายได้จากการจําหน่ายพันธบัตร สมมติว่า 1 หมื่นล้าน บาท รั ฐ บาลมอบอํ า นาจให้ ก องทุ น สิ่ ง แวดล้ อ มในระดั บ พื้ น ที่ ดู แ ล ตัวอย่างเช่น ระยอง ลําพูน อยุธยา และสระบุรี ซึ่งเป็นพื้นที่ที่มีนิคม อุตสาหกรรมอยู่เป็นจํ านวนมาก หรือจังหวัดที่มีกิจการเหมืองแร่ กองทุ น พื้ น ที่ อ าจจะถื อเงิน 1-2 พันล้านบาท ซึ่งเป็นเงินทุนของ รัฐบาล แต่มอบอํานาจให้พื้นที่บริหารจัดการ โดยให้มีคณะกรรมการ และระเบียบการใช้เงินทุน แนวคิดนี้มีคําศัพท์เฉพาะคือ Performance Bond ทํานอง เดียวกันกับค่ามัดจําความเสียหายเมื่อเช่าหอพัก ซึ่งต้องถูกเรียกเก็บ ค่ามัดจําความเสียหาย 4,000-5,000 บาท
- 166 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
4 ข้อเสนอที่นํามาเล่าสู่กันฟังเป็นอะไรที่มากกว่าจินตนาการ คือมีการ ศึกษาวิจัยอย่างรอบคอบโดยสถาบันวิชาการหลายแห่ง มีตัวอย่าง ที่ประสบผลสําเร็จแล้วในหลายประเทศ ผู้เขียนเห็นว่าถึงเวลาแล้ว ที่สังคมไทยพึงให้ความเอาใจใส่ และรัฐบาลไทยและองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นควรจะร่วมมือผลักดันให้เกิดขึ้น ในขณะเดียวกัน ต้อง เผยแพร่ความรู้และประชาสัมพันธ์ว่าไม่ใช่แค่เก็บเงินชาวบ้านไป เฉยๆ หรือเพียงแค่ต้องการ “ถอนขนห่าน” แต่จะต้องสนับสนุนให้ เกิดกิจกรรมใหม่ที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม เกิดเจ้าภาพและการทํา งานอย่างเป็นภาคี ข้ อ เสนอใหม่ นี้ จึ ง ประมวลเอาความคิ ด ดี ๆ ทั้ ง สามด้ า น คือด้านการคลัง (ภาษี) ด้านการเงิน (กองทุน) และด้านการบริหาร ซึ่งหมายถึงเจ้าภาพใหม่ที่เฝ้าระวังด้านสิ่งแวดล้อมเป็นภาคีเครือข่าย ประกอบด้วยรัฐบาลและส่วนราชการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประชาชน และเอกชนที่อาสาเข้ามาทําหน้าที่ซาเล้ง
- 167 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ค่าธรรมเนียมคาร์บอน มุม กับการแก้ปัญหาภาวะโลกร้อน เศรษฐ ศาสตร์ และประสิทธิภาพของการใช้พลังงาน * ชยันต์ ตันติวัสดาการ ฉบับวันที่ 20 เมษายน พ.ศ. 2552
ค่าธรรมเนียมคาร์บอน คือค่าธรรมเนียมหรือภาษีที่รัฐเรียกเก็บจาก เชื้อเพลิงแต่ละชนิด ในอัตราที่แปรผันตามสัดส่วนคาร์บอนที่แฝงอยู่ ในเชื้อเพลิงนั้นๆ เชื้อเพลิงใดมีสัดส่วนคาร์บอนแฝงอยู่สูงก็จะถูกเก็บ ค่าธรรมเนียมมากตามไปด้วย เมื่อผู้ผลิตและผู้บริโภคต้องรับผิดชอบ ต้ น ทุ น ภายนอกที่ เ กิ ด จากก๊ า ซคาร์ บ อนไดออกไซด์ ที่ ต นปล่ อ ย ออกมาตามชนิดและปริมาณของพลังงานที่ใช้ ก็จะมีการปรับตัวลด การปล่ อ ยคาร์ บ อนไดออกไซด์ ล งตามต้ น ทุ น ที่ สู ง ขึ้ น และจํา ต้ อ ง รับผิดชอบต่อผลกระทบที่ตนสร้างต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น ค่าธรรมเนียมคาร์บอนส่งผลต่อพฤติกรรมการใช้เชื้อเพลิง สองด้านคือ ในระยะสั้น ผู้ใช้พลังงานจะระมัดระวังในการใช้เชื้อเพลิง ดังกล่าวมากขึ้น มีการปรับลดการใช้เชื้อเพลิงในกิจกรรมที่ไม่จาํ เป็น หรือฟุ่มเฟือยลง เช่น ลดการบรรทุกของที่ไม่จําเป็นในรถ ลดการขับ รถยนต์สำ�หรับระยะทางที่ไม่ไกล เป็นต้น ในระยะยาว ผู้ใช้พลังงาน มีแรงจูงใจที่จะปรับเปลี่ยนเทคโนโลยีให้มีการประหยัดพลังงานมาก ขึ้น เช่น หันไปติดตั้งเครื่องยนต์ที่มีประสิทธิภาพสูงขึ้น ปรับไปใช้ ชนิดของพลังงานที่มีสัดส่วนคาร์บอนต่ำ� เช่น หันไปใช้ก๊าซโซฮอลล์ - 168 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ไบโอดีเซล ติดตั้งระบบก๊าซ LPG หรือ NGV ไปจนถึงการใช้ Ecocar หรือรถ Hybrid ที่ประหยัดพลังงานและมีคาร์บอนต่ำ� เป็นต้น โดยภาพรวม จะเห็ น ว่ า ค่ า ธรรมเนี ย มคาร์ บ อนทํา ให้ ทั้ ง ผู้ผลิตและผู้บริโภคต้องรับผิดชอบต้นทุนภายนอก โดยลดการปล่อย ก๊าซเรือนกระจก นอกจากนี้ รัฐยังมีรายได้จากค่าธรรมเนียมดังกล่าว ด้วย นั่นคือ เครื่องมือนี้จะให้ประโยชน์สองทาง (Double Dividend) ต่อสังคม โดยสามารถนํารายได้ที่เก็บได้จากค่าธรรมเนียมคาร์บอน ไปหมุนเวียนกลับสู่ระบบเศรษฐกิจ (Revenue Recycling) ด้วยการ ลดการเก็บภาษีสินค้าและบริการอื่นที่บิดเบือนการจัดสรรทรัพยากร ซึ่งเป็นทั้งการลดผลกระทบภายนอกจากปัญหาภาวะโลกร้อน และ ลดการบิดเบือนการจัดสรรทรัพยากรจากการเก็บภาษีชนิดอื่นไป พร้อมๆ กัน การปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ของภาคการขนส่งทางบกโดย รถของไทย จากการศึ ก ษาของโครงการศึ ก ษาการใช้ ค่ า ธรรมเนี ย ม คาร์บอนเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการประหยัดพลังงานและจัดการ มลพิ ษ ทางอากาศ โดยที ม คณาจารย์ ข องคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ชยันต์ ตันติวัสดาการ, นิรมล สุธรรมกิจ และ ชโลธร แก่ น สั น ติ สุ ข มงคล) พบว่ า จากสภาวะการดํ า เนิ น เศรษฐกิจตามปกติ (Business as Usual) คือสมมติให้ราคาน้ำ�มันดิบ เริ่มต้นที่ระดับ 100 เหรียญสหรัฐต่อบาร์เรล และราคา LPG เริ่มที่ 9.79 บาทต่อลิตร จากนั้นสมมติให้ราคาเชื้อเพลิงเหล่านี้มีอัตราการ เติบโตร้อยละ 1 ต่อปี และผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติที่แท้จริง (Real GDP) เติบโตร้อยละ 4 ต่อปี ปริมาณความต้องการเชื้อเพลิง ดีเซลจะมีค่าสูงที่สุดและเติบโตเร็วที่สุด โดยเพิ่มจากประมาณ 19 พัน - 169 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ล้านลิตรในปี 2551 เป็น 45.2 พันล้านลิตรในปี 2570 ส่วนเบนซิน เพิ่มจากประมาณ 9.7 พันล้านลิตรในปี 2551 เป็น 16.5 พันล้านลิตร ในปี 2570 และสุดท้าย LPG เพิ่มจากประมาณ 6.1 พันล้านลิตร ในปี 2551 เป็น 11.5 พันล้านลิตรในปี 2570 ส่งผลให้ปริมาณการ ปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เพิ่มขึ้นจากประมาณ 82 Tg CO2 ในปี 2552 เป็นประมาณ 177 Tg CO2 ในปี 2570 ซึ่งเกินกว่าครึ่งมาจาก น้ำ�มันดีเซล อัตราค่าธรรมเนียมคาร์บอน ในทางทฤษฎี การกําหนดระดับค่าธรรมเนียมที่เหมาะสม ควรจะกําหนดในอัตราที่เท่ากับต้นทุนส่วนเพิ่มของการบําบัดมลพิษ และเท่ากับต้นทุนส่วนเพิ่มของผลกระทบภายนอกต่อสังคม อย่างไร ก็ดี จากลักษณะของปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่มี ลักษณะสะสมข้ามเวลาหลายปี และยังเป็นมลพิษที่ข้ามพรมแดน ประเทศ (Transboundary) ทําให้การวิเคราะห์หาระดับการปล่อย ก๊าซและระดับค่าธรรมเนียมคาร์บอนที่เหมาะสมอย่างถูกต้องแท้จริง ต้องเป็นการวิเคราะห์ในระยะยาว และเป็นการวิเคราะห์ในระดับโลก ซึ่งเป็นสิ่งที่เกินขอบเขตที่ประเทศใดประเทศหนึ่งเช่นประเทศไทยจะ ทําได้โดยลําพัง ข้อเสนอในระดับประเทศที่ประเทศไทยสามารถทําได้ เพื่อ ให้มีส่วนในการลดปัญหาระดับโลกดังกล่าว จึงควรเป็นระดับอัตราค่า ธรรมเนียมคาร์บอนที่เหมาะสมในลักษณะสัมพัทธ์ กล่าวคือ เป็นการ คํานวณอัตราค่าธรรมเนียมที่เหมาะสมที่จะทําให้เราบรรลุเป้าหมายที่ กําหนดไว้อย่างใดอย่างหนึ่ง เช่น ลดการปล่อยคาร์บอนลงจากอัตรา การเจริญเติบโตของเศรษฐกิจปกติ (Business as Usual) ร้อยละ 5
- 170 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
จากการคํ า นวณพบว่ า ขนาดของอั ต ราค่ า ธรรมเนี ย ม คาร์บอนที่จะทําให้ได้ผลดังกล่าว มีค่าอยู่ในช่วงระหว่าง 2.28-2.76 บาทต่อกิโลกรัมคาร์บอนไดออกไซด์ โดยอัตราค่าธรรมเนียมต่อลิตร สําหรับเชื้อเพลิงแต่ละประเภทจะมีค่าแตกต่างกันตามสัดส่วนของ คาร์บอนที่แฝงอยู่ในเชื้อเพลิงแต่ละชนิด โดย LPG จะเป็นเชื้อเพลิง ที่ถูกเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในอัตราต่ำ�ที่สุด ในอัตรา 3.80-4.60 บาท ต่อลิตร รองลงมาจะเป็นน้ำ�มันเบนซิน ซึ่งเรียกเก็บในอัตรา 4.915.95 บาทต่อลิตร ขณะที่น้ำ�มันดีเซลจะถูกเรียกเก็บค่าธรรมเนียม คาร์บอนต่อลิตรสูงที่สุด ในอัตรา 6.08-7.36 บาทต่อลิตร เนื่องจาก เป็นเชื้อเพลิงที่มีสัดส่วนการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ต่อลิตร สูงที่สุด สํ า หรั บ การคํ า นวณรายรั บ จากค่ า ธรรมเนี ย มคาร์ บ อน ในแต่ละปีพบว่า รายรับจากค่าธรรมเนียมคาร์บอนของน้�ำ มันเบนซิน มี ค่ า อยู่ ร ะหว่ าง 45,882-97,617 ล้า นบาทต่ อ ปี ส่ ว นรายรั บจาก ค่าธรรมเนียมคาร์บอนของน้ำ �มันดีเซลมีค่าอยู่ระหว่าง 111,153317,414 ล้ า นบาทต่ อ ปี และรายรั บ จากค่ า ธรรมเนี ย มคาร์ บ อน ของ LPG มีค่าอยู่ระหว่าง 21,063-47,807 ล้านบาทต่อปี ผลรวม ของค่ า ธรรมเนี ย มคาร์ บ อนของเชื้ อ เพลิ ง ทั้ ง สามประเภทมี มู ล ค่ า ประมาณ 178,098 ล้านบาทในปี 2551 และ 462,900 ล้านบาทในปี 2570 ควรจัดสรรรายได้ที่เกิดขึ้นจากค่าธรรมเนียมคาร์บอนอย่างไร? คําถามที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งคือ ภาครัฐควรดําเนินการ อย่างไรกับเงินค่าธรรมเนียมคาร์บอนที่จัดเก็บมาได้ และหน่วยงาน ใดควรเป็นผู้บริหารจัดการเงินนี้ โดยทั่วไป ค่าธรรมเนียมคาร์บอน ที่จัดเก็บได้ ควรนํ ามาใช้ประโยชน์ในด้านที่เกี่ยวข้องกับปัญหาที่ - 171 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
เกิ ด จากก๊ า ซคาร์ บ อนไดออกไซด์หรือก๊าซเรือนกระจก แนวคิดนี้ เรียกว่า “Recycling Fiscal (Carbon Surcharge) Revenue” ซึ่งอาจ ดําเนินการจัดสรรเงินค่าธรรมเนียมนี้ได้อย่างน้อย 3 วิธี ได้แก่ 1) การปรับโครงสร้างภาษีโดยรวมของประเทศ หรือ Fiscal Reform กล่าวคือ เมือ่ ภาครัฐเก็บค่าธรรมเนียมคาร์บอนแล้ว ภาครัฐก็ สามารถลดรายได้ภาษีจากแหล่งอื่น โดยไม่ทําให้รายรับจากภาษีรวม ของประเทศลดลง ข้อเสนอวิธีน้ีเป็นการทําให้เกิดความไม่ลําเอียง ทางรายได้ (Revenue Neutrality) นั่นคือ การเก็บค่าธรรมเนียม คาร์บอนไม่ทาํ ให้รายได้ของภาครัฐลดลง 2) การนําเงินค่าธรรมเนียมคาร์บอนไปใช้แก้ปัญหามลพิษ ทางอากาศโดยตรง (Earmarked Option) กล่าวคือ นํารายรับจาก ค่ า ธรรมเนี ย มคาร์ บ อนมาใช้ ส่ ง เสริ ม การวิ จั ย และพั ฒ นาอุ ป กรณ์ เครื่องจักรที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมมากขึ้น หรือส่งเสริมกิจกรรม ทางเศรษฐกิจและสังคมที่ช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก หรือ ส่งเสริมโครงการที่ช่วยบรรเทาปัญหาที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลง สภาพภูมิอากาศ เป็นต้น 3) มาตรการจ่ายค่าชดเชย (Compensation Measures) หมายถึง การนํ ารายรับจากค่าธรรมเนียมคาร์บอนไปจ่ายชดเชย ให้แก่ผู้ที่จ่ายค่าธรรมเนียมคาร์บอนซึ่งได้รับความเดือดร้อน กล่าวคือ ผู้ที่จ่ายค่าธรรมเนียมคาร์บอนอาจแบ่งออกเป็น 3 กลุ่มใหญ่ กลุ่ม แรกคือผู้บริโภคที่มีรายได้มาก กลุ่มที่สองคือผู้บริโภคที่มีรายได้น้อย และกลุ่ ม ที่ ส ามคื อ ผู้ ป ระกอบการ กลุ่ ม บุ ค คลที่ ส มควรได้ รั บ การ ชดเชยความเดือ ดร้อ น (หรือบรรเทาความเดือดร้อน) น่าจะเป็น กลุ่ ม ผู้ บ ริ โ ภคที่ มี ร ายได้ น้ อ ยและกลุ่ ม ผู้ ป ระกอบการ (โดยเฉพาะ ผู้ประกอบการรายเล็ก)
- 172 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
วิธีที่สองและวิธีที่สามจะสามารถช่วยให้เกิดการประหยัด พลังงาน การใช้พลังงานทางเลือก และลดมลพิษทางอากาศที่ทําให้ โลกร้อน ในขณะที่วิธีแรกจะสามารถทําให้เกิดการยอมรับจากสังคม หรือจากผู้ที่จะต้องจ่ายค่าธรรมเนียมคาร์บอนได้ง่ายขึ้น บทสรุป ค่าธรรมเนียมคาร์บอนเป็นเครื่องมือทางการคลังชนิดหนึ่ง ที่มีประโยชน์ในการช่วยแก้ปัญหาภาวะโลกร้อนที่นานาประเทศกําลัง เผชิ ญ อยู่ ใ นปั จ จุ บั น แม้ ว่ า ในปั จ จุ บั น ประเทศไทยจะยั ง ไม่ มี ภ าระ ผูกพันที่จะต้องทําการลดก๊าซเรือนกระจก เนื่องจากเป็นสมาชิกของ พิธีสารเกียวโตที่อยู่นอกภาคผนวก 1 (Annex 1) แต่ผู้เชี่ยวชาญ ในวงการเจรจาปั ญ หาภาวะโลกร้ อ นต่ า งคาดคะเนว่ า ในอนาคต กฎเกณฑ์ของพิธีสารดังกล่าวจะต้องหันมากดดันให้ประเทศที่อยู่ นอกภาคผนวกต้องมีข้อผูกพันในการช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือน กระจกด้วยอย่างแน่นอน นอกจากนี้ ประเทศสหรัฐอเมริกายังได้เริ่มนําเอามาตรการ ภาษีนําเข้าที่ปรับตามระดับคาร์บอน (Boarder Carbon Adjustment) มาใช้เก็บกับสินค้าจากต่างประเทศที่มีคาร์บอนแฝงอยู่สูงกว่า ของสหรัฐอเมริกา และไม่ได้มีมาตรการในการจัดการกับก๊าซเรือน กระจกในประเทศของตน โดยผู้เสนอแนวคิดดังกล่าวให้เหตุผลว่า เพื่ อ เป็ น การปรั บ ให้ ร ะดั บ ความสามารถในการแข่ ง ขั น ระหว่ า ง ประเทศเท่าเทียมกัน เพราะขณะนี้ผู้ผลิตในสหรัฐอเมริกามีต้นทุนที่ สูงกว่าบางประเทศ อันเป็นผลมาจากมาตรการการจัดการก๊าซเรือน กระจกที่เข้มงวดของตน จึงทําให้ไม่สามารถแข่งขันกับสินค้าที่ผลิต จากประเทศที่ไม่มีมาตรการจัดการกับก๊าซเรือนกระจกได้
- 173 -
มุมเศรษฐศาสตร์
หากประเทศไทยไม่มีมาตรการใดที่พอจะอ้างได้ว่ามีความ พยายามที่จะแก้ปัญหาภาวะโลกร้อน สินค้าส่งออกจากไทยก็จะต้อง ประสบกับภาษีชนิดใหม่นี้อย่างแน่นอน ค่าธรรมเนียมคาร์บอนจึง อาจเป็ น ทางออกหนึ่ ง ของไทย ซึ่ ง นอกจากจะช่ ว ยแก้ ปั ญ หาก๊ า ซ เรือนกระจกที่ไทยจะต้องรับมือในอนาคตอันใกล้ ช่วยปรับพฤติกรรม การใช้พลังงานของคนไทยให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น และเป็นแหล่ง รายได้แล้ว ค่าธรรมเนียมคาร์บอนยังเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหา การกีดกันทางการค้าชนิดใหม่ที่ไทยจะต้องเผชิญในอนาคตอีกด้วย
- 174 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
การแก้ปัญหาการจราจร ในกรุงเทพมหานคร ด้วยวิธีทางเศรษฐศาสตร์ ประชา คุณธรรมดี ฉบับวันที่ 10 สิงหาคม พ.ศ. 2552
หากสํารวจความคิดเห็นของคนกรุงเทพฯ หรือนักท่องเที่ยวที่มา เที่ยวกรุงเทพฯ ปัญหาการจราจรเป็นปัญหาอันดับต้นๆ ที่ทุกคน อยากจะให้ผู้ที่เกี่ยวข้องแก้ไขปัญหา หากวิเคราะห์สาเหตุของปัญหา การจราจรในกรุงเทพฯ จะพบว่าปัญหานี้เกิดจากการที่กรุงเทพฯ มี พื้นผิวถนนไม่เพียงพอต่อปริมาณการใช้ยวดยานพาหนะที่เพิ่มขึ้น ทุกปี การวางผังถนนที่มีทางร่วมทางแยกจํานวนมากก็เป็นปัญหา เชิ ง โครงสร้ า งที่ ทํ า ให้ ร ถติ ด ขยายวงกว้ า งมากขึ้ น นอกจากนั้ น พฤติกรรมของผู้ขับขี่ที่ไม่เคารพกฎจราจร มีความเห็นแก่ตัว และการ ย่อหย่อนต่อการบังคับใช้กฎหมาย ก็ทําให้รถยิ่งติดมากขึ้น ในทางเศรษฐศาสตร์ ถนนเป็นสินค้ากึ่งสาธารณะ ที่แม้ว่าจะ ไม่มีการกีดกันการใช้บริการหรือไม่มีการแข่งขันในการใช้ในกรณีที่ ถนนว่าง แต่มีลักษณะของการติดขัด (Congestion) เมื่อมีปริมาณ การใช้รถมาก ดังนั้น เมื่อการจราจรคับคั่ง ต้นทุนการเดินทางของ ผู้ขับขี่ก็จะสูงขึ้นในแง่ของเวลาในการเดินทาง สูญเสียน้�ำ มันหรือก๊าซ มากขึ้น รวมทั้งมีการปล่อยควันพิษมากขึ้นด้วย การแก้ปัญหาการ จราจรด้วยวิธีทางเศรษฐศาสตร์อาศัยหลักการที่ว่า การเพิ่มต้นทุน - 176 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ให้กับผู้ขับขี่จะทําให้ปริมาณการใช้รถน้อยลง และลดระดับความ ติ ด ขั ด ลงได้ ในกรณี ป กติ ผู้ ขั บ ขี่ ก็ มั ก จะหลี ก เลี่ ย งรถติ ด หรื อ ลด ต้นทุนการเดินทาง โดยใช้เส้นทางที่การจราจรไม่คับคั่งหรือใช้รถ เท่าที่จําเป็น อย่างไรก็ตาม การแก้ปัญหาของผู้ขับขี่แต่ละคนก็ไม่ สามารถลดระดับความรุนแรงของปัญหาลงได้ เนื่องจากสาเหตุของ ปัญหาไม่ได้รับการแก้ไข ในอดีต การแก้ไขปัญหาการจราจรมักจะทําโดยการเพิ่ม พื้นผิวถนน แต่ในปัจจุบัน การเพิ่มพื้นผิวถนนในกรุงเทพฯ กระทําได้ ยาก เนื่องจากต้นทุนการเวนคืนที่ดินนั้นสูงมาก การติดป้ายรณรงค์ เรื่ อ งการจราจรเช่ น ในอดี ต ก็ ดู เ หมื อ นจะเป็น การโฆษณาชวนเชื่ อ ของนักการเมืองมากกว่าการแก้ไขปัญหา เพราะแผ่นป้ายดังกล่าว ไม่ได้เปลี่ยนพฤติกรรมการใช้รถ หรือแม้แต่การปฏิบัติตามกฎจราจร ดั ง นั้ น การใช้ วิ ธี ท างเศรษฐศาสตร์ ส ร้ า งแรงจู ง ใจให้ ล ดการขั บ ขี่ หรือเพิ่มต้นทุนการขับขี่และการทําผิดกฎจราจร จะเป็นมาตรการที่ สมเหตุสมผลมากกว่า การแก้ไขปัญหาการจราจรในกรุงเทพฯ โดย วิธีทางเศรษฐศาสตร์ มีดังนี้ 1. การแก้ปัญหาที่เกิดจากรถจอดในที่ห้ามจอดและรถหยุด กีดขวางทางจราจร เช่น บริเวณสวนจตุจักร ถนนกว้างห้าเลน แต่ ต้ อ งสู ญ เสี ย ไปถึ ง สามเลน เพราะรถโดยสารสาธารณะจอดแช่ ร อ ผู้ โ ดยสาร หรื อ รถส่ ว นบุ ค คลที่ ใ ช้ ถ นนเป็ น ที่ จ อดรถหรื อ หยุ ด รอ ในบริเวณที่การจราจรคับคั่ง เช่น สถานีรถไฟฟ้า ปัญหานี้เกี่ยวเนื่อง กั บ การบั ง คั บ ใช้ ก ฎหมายไม่ เ ต็ ม ที่ ทํ า ให้ พ ฤติ ก รรมของผู้ ขั บ ขี่ ที่ ไม่เคารพสิทธิของคนอื่นสร้างปัญหารถติดขึ้นมา และอาจเป็นสาเหตุ ให้เกิดอุบัติเหตุมากขึ้น การแก้ปัญหาคือ การสนับสนุนให้มี “จราจรอาสา” หรือ “ตาวิเศษจราจร” จราจรอาสาจะบันทึกภาพของรถที่ก่อให้เกิดปัญหา - 177 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
แล้วส่งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเปรียบเทียบปรับ โดยจราจรอาสาจะ ได้รับส่วนแบ่งจากค่าปรับ เพื่อเป็นแรงจูงใจในการทํางาน ในกรณีนี้ ต้นทุนการจอดรถในบริเวณห้ามจอดและการหยุดรถกีดขวางทาง จราจรจะสูงขึ้น และปัญหารถติดที่เกิดจากรถหยุดหรือรถจอดก็จะ เบาบางลง นอกจากนั้น การติดตั้งมิเตอร์เก็บเงินค่าจอดริมถนน ในบริเวณที่การจราจรไม่คับคั่งก็สมควรดําเนินการ 2. การแก้ปัญหาโดยการเพิ่มต้นทุนการทําผิดกฎจราจร การ ทําผิดกฎจราจร โดยเฉพาะการขับผ่านเส้นตีขวางบริเวณเกาะกลาง และเส้นสามเหลี่ยม ผู้ขับขี่ที่เห็นแก่ตัวมักจะใช้บริเวณดังกล่าวแทรก ตัวเพื่อมาอยู่แถวหน้า โดยไม่คํานึงว่าพฤติกรรมดังกล่าวก่อให้เกิด อุบัติเหตุขึ้น (แม้ว่าจะเร็วขึ้นเพียงไม่กี่วินาที) เช่น บริเวณสถานี ขนส่งรังสิต รถโดยสารขนาดใหญ่มักจะร่นระยะทางโดยขับผ่านทาง ขนานทางลงสะพานเพื่อเข้าทางหลัก โดยไม่คํานึงถึงกฎจราจร การแก้ปัญหาคือ การติดตั้งระบบบันทึกภาพบริเวณเส้น ตีขวาง เมื่อรถขับผ่านบริเวณดังกล่าว ระบบจะบันทึกภาพ และภาพ พร้อมกับใบเปรียบเทียบปรับจะถูกส่งไปให้เจ้าของรถ วิธีนี้จะลด อัตราการทําผิดกฎจราจรและลดอัตราการเกิดอุบัติเหตุได้ ในปัจจุบันมีการติดตั้งกล้องตรวจจับรถฝ่าฝืนสัญญาณไฟ ระบบดังกล่าวจะใช้ได้ผลดีมากขึ้นเมื่อผู้ขับขี่ถูกบังคับให้ต้องจอด หลังเส้นรอสัญญาณไฟ เมื่อพบว่าทางข้างหน้าไม่สามารถไปได้ แม้ว่าจะเป็นไฟเขียว หากผู้ขับขี่ขับต่อท้ายเป็นทอดๆ แล้วสัญญาณ ไฟเปลี่ยนจากเขียวเป็นแดง รถคันดังกล่าวก็จะต้องมีความผิดกรณี ฝ่าฝืนสัญญาณไฟเช่นกัน เมื่อระบบกล้องตรวจจับสามารถทํางานได้ เต็มที่ ก็จะทําให้ลดปริมาณความติดขัดลงได้มากกว่าในปัจจุบัน 3. การแก้ปัญหาโดยการเพิ่มต้นทุนการบํารุงรักษารถ กรณี นี้เกี่ยวข้องกับการลดปริมาณรถยนต์เก่าที่มักจะก่อมลพิษมากกว่า - 178 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
รถยนต์ ใ หม่ ภาครั ฐ จะต้ อ งกํ า หนดให้ ร ถยนต์ ที่ มี อ ายุ ก ารใช้ ง าน มากกว่า 5 ปีหรือวิ่งเกิน 50,000 กิโลเมตร ที่จะใช้ในพื้นที่กรุงเทพฯ จะต้องผ่านการตรวจสภาพรถ ซึ่งรวมถึงการปล่อยมลพิษในปริมาณ ที่กําหนด หากรถยนต์ไม่ผ่านการตรวจสภาพ จะต้องซ่อมบํารุงให้ ผ่านเกณฑ์ก่อนจึงจะนํามาใช้ได้ ส่วนรถที่จดทะเบียนในจังหวัดอื่น ก็จะต้องผ่านเกณฑ์นี้เช่นเดียวกัน หากจะนํามาวิ่งในเขตกรุงเทพฯ 4. การแก้ปัญหาโดยสนับสนุนการขนส่งมวลชนขนาดใหญ่ เนื่องจากการเพิ่มพื้นที่ผิวถนนในกรุงเทพฯ จะมีต้นทุนสูงขึ้นตาม ราคาที่ดิน การแก้ปัญหารถติดในระยะยาวคือ การสนับสนุนโครงการ ขนส่งมวลชนขนาดใหญ่ โดยเฉพาะรถไฟฟ้า พร้อมกับการเชื่อมต่อ โครงข่ายรถเมล์ปรับอากาศ นอกจากนั้น ภาครัฐจะต้องสนับสนุน โครงการที่จอดรถเพื่อการใช้บริการรถโดยสาร (Park and Ride) อย่างจริงจัง โดยการทําให้ผู้ใช้บริการรู้สึกปลอดภัย โครงการเหล่านี้ จะลดปริมาณการใช้รถส่วนบุคคลลงได้ โครงการ “จราจรอาสา” โครงการติดตั้งมิเตอร์เก็บเงินค่า ที่จอดริมถนน และโครงการระบบบันทึกภาพรถที่ทํ าผิดกฎจราจร เป็นโครงการตามแนวคิดผู้ก่อให้เกิดปัญหาเป็นผู้รับภาระ (Polluter Pay Principle) ส่วนโครงการขนส่งมวลชนขนาดใหญ่แบบครบวงจร เป็ น โครงการตามแนวคิ ด ผู้ ไ ด้ รั บ ประโยชน์ ต้ อ งเป็ น ผู้ รั บ ภาระ (Benefit Principle) โครงการที่ ก ล่ า วมาจํ า เป็ น ต้ อ งใช้ เ งิ น ทุ น จํานวนมาก การใช้ภาษีจากรัฐบาลกลางหรือการกู้เงินโดยรัฐบาล กลาง จะถูกมองว่าใช้เงินของคนต่างจังหวัดมาช่วยคนกรุงเทพฯ หรือนําภาระหนี้ของคนทั้งประเทศมาช่วยคนกรุงเทพฯ ดังนั้น แหล่ง เงินทุนสําหรับการแก้ปัญหาจราจรดังกล่าวจึงมีความสําคัญ ผู้ เ ขี ย นเห็ น ว่ า กรุ ง เทพมหานคร (กทม.) ควรจะเป็ น ผู้ ดําเนินการโครงการเหล่านี้ กทม. ควรเป็นผู้กู้ ไม่ว่าจะเป็นการกู้ - 179 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
โดยตรงจากประชาชนผ่ า นทางพั น ธบั ต ร หรื อ การกู้ ผ่ า นสถาบั น การเงินทั้งในและนอกประเทศ โดยอาจจะขอให้รัฐบาลค้ำ�ประกัน เงินกู้ นอกจากนั้น ผู้บริหาร กทม. ควรพิจารณาปรับเพิ่มภาษีผู้ที่ ได้รับผลประโยชน์จากโครงการ เพื่อนํามาอุดหนุนโครงการ เป็นต้น ว่า การปรับเพิ่มภาษีอาคารขนาดใหญ่ เช่น ห้างสรรพสินค้า อาคาร ธุรกิจ แหล่งบันเทิง เป็นต้น เพราะเป็นสาเหตุหลักที่ทําให้รถติด และ ธุ ร กิ จ เหล่ า นั้ น ได้ รั บ ประโยชน์ จ ากระบบขนส่ ง มวลชนขนาดใหญ่ ทําให้มีผู้บริโภคมาใช้บริการของสถานที่นั้นๆ จํานวนมาก ภาษี ก ารพั ฒ นาอสั ง หาริ ม ทรั พ ย์ แ ละภาษี ที่ ดิ น ในบริ เ วณ โครงการขนส่ ง มวลชนขนาดใหญ่ ก็ ค วรถู ก ปรั บ เพิ่ ม ขึ้ น เช่ น กั น เนื่องจากนักเก็งกําไรและนักพัฒนาที่ดินได้ประโยชน์จากราคาที่ดิน ที่ สู ง ขึ้ น เมื่ อ ภาครั ฐ มี ก ารพั ฒ นาโครงการเหล่ า นี้ ภาคอสั ง หาริมทรัพย์ก็ได้กําไรส่วนเกินและได้ประโยชน์จากการขายบ้านและ ห้องชุดในบริเวณที่มีการพัฒนาระบบขนส่งมวลชนขนาดใหญ่เช่นกัน ปัญหาการจราจรในกรุงเทพฯ เกิดจากปัญหาเชิงโครงสร้าง และพฤติ ก รรมของผู้ ขั บ ขี่ ที่ ไ ม่ เ คารพกฎจราจร การแก้ ปั ญ หาจึ ง จําเป็นต้องแก้ปัญหาแบบองค์รวม คือเพิ่มการบังคับใช้กฎจราจร เพิ่มทางเลือกในการเดินทางโดยระบบขนส่งมวลชนขนาดใหญ่ และ ลดปริมาณการใช้รถใช้ถนน การบริหารโครงการจําเป็นต้องพิจารณา ถึงหลักผู้ก่อภาระและผู้ได้รับประโยชน์ สำ�หรับการแก้ปัญหาการจราจรในกรุงเทพฯ รัฐบาลควร สนับสนุนให้ผู้บริหาร กทม. เป็นผู้ดาํ เนินการโครงการเหล่านี้ เพราะ นอกจากจะเป็นการบริหารที่สนับสนุนการกระจายอํานาจสู่ท้องถิ่น แล้ว รัฐบาลยังสามารถทําหน้าที่ตรวจสอบ กํากับดูแล และสามารถ ลดปัญหาการทุจริตในโครงการต่างๆ ได้อย่างดีอีกด้วย
- 180 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
สหวิทยาการนิติเศรษฐศาสตร์: การขยายพรมแดน ความรู้ด้านสังคมศาสตร์ ศุพฤฒิ ถาวรยุติการต์ ฉบับวันที่ 4 พฤษภาคม พ.ศ. 2552
เมื่อกล่าวถึงคําว่า “นิติเศรษฐศาสตร์” อาจสร้างความงุนงงได้ว่า เป็นศาสตร์ว่าด้วยเรื่องอะไรแน่ จะเป็นนิติศาสตร์หรือเศรษฐศาสตร์ หรือว่าจะเป็นวิชาที่คล้ายๆ กับนิติวิทยาศาสตร์หรือไม่ อันที่จริง “นิติเศรษฐศาสตร์” เป็นสหวิทยาการที่นําเอาสองศาสตร์ อันได้แก่ นิ ติ ศ าสตร์ แ ละเศรษฐศาสตร์ มาช่ ว ยอธิ บ ายและทํ า ความเข้ า ใจ พฤติกรรมของมนุษย์ให้ถูกต้องแม่นยํามากขึ้น โดยอาศัยมุมมองทาง แนวคิด ทฤษฎี และวิธีวิทยาที่แตกต่างกัน แล้วนํามาประกอบกัน ในเชิงเกื้อหนุน เพื่ออุดช่องโหว่หรือแก้ไขข้อด้อยของศาสตร์แต่ละ แขนง ผลที่ได้คือสามารถทําความเข้าใจการกระทําของมนุษย์ภายใต้ สถานการณ์ต่างๆ ได้ดีขึ้น ทั้งสองศาสตร์มีเป้าหมายในการศึกษาพฤติกรรมของมนุษย์ เหมือนกัน นิติศาสตร์ศึกษาถึงการเกิดขึ้นและการมีอยู่ของกฎหมาย อันเป็นกรอบกําหนดพฤติกรรมของมนุษย์ในด้านต่างๆ ว่าควรจะมี ลักษณะเป็นอย่างไร รวมทั้งการบังคับใช้กฎหมาย เพื่อให้เกิดความ สงบสุขในสังคม หรือที่รู้จักกันโดยทั่วไป (ในวงการนิติศาสตร์) ในรูป - 182 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ของ “ความยุติธรรม” ส่วนเศรษฐศาสตร์นั้นศึกษาถึงพฤติกรรม ในการเลื อ กของคนเมื่ อ เผชิ ญ กั บ ข้ อ จํ า กั ด ด้ า นต่ า งๆ โดยเฉพาะ ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจํากัด เพื่อให้ตนมีความพอใจที่สุด ซึ่งหากคน เลือกหนทางที่ตนเองมีความพอใจสูงสุด และไม่กระทบกระเทือนคน อื่นๆ ในสังคม ก็จะนําไปสู่ความสงบสุขในสังคม หรือที่รู้จักกันโดย ทั่วไป (ในวงการเศรษฐศาสตร์) ในรูปของ “ความมีประสิทธิภาพทาง เศรษฐศาสตร์” ในอดีต องค์ความรู้ทางสังคมศาสตร์มีลักษณะเชื่อมโยงกัน ทั้งหมด เพราะเป้าหมายของการศึกษาคือพฤติกรรมด้านต่างๆ ของ มนุษย์ทั้งสิ้น แตกต่างกันเพียงแต่ว่าศึกษาพฤติกรรมด้านใดเท่านั้น ต่อมาในภายหลังมีการแยกสาขาวิชาต่างๆ ออกไป เพื่อให้เกิดความ เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน (Specialisation) ในขณะเดียวกัน ทฤษฎีต่างๆ ที่เกิดขึ้นในแต่ละศาสตร์กลับถูกขีดกั้นด้วยข้อสมมติ (Assumption) หลายๆ อย่าง สําหรับความสะดวกในการวิเคราะห์ ซึ่งจํานวนมาก ไม่ ส มจริ ง ส่ ง ผลให้ ค วามสามารถในการวิ เ คราะห์ พ ฤติ ก รรมของ มนุษย์ที่มีความซับซ้อนอ่อนด้อยลง วงวิชาการจึงหันมาให้ความ สํ า คั ญ กั บ การศึ ก ษาในลั ก ษณะสหวิ ท ยาการ (Interdisciplinary) มากขึ้น “นิติเศรษฐศาสตร์” หรือ “Law and Economics” หรือที่รู้จัก ในชื่อ “เศรษฐศาสตร์กับกฎหมาย” หรือ “กฎหมายกับเศรษฐศาสตร์” หรือไม่ก็ “Economic Analysis of Law” ก็เป็นสหวิทยาการสาขา หนึ่ ง ที่ ไ ด้ รั บ การพั ฒ นามาอย่ า งต่ อ เนื่ อ งตั้ ง แต่ ปี 1960 ภายหลั ง บทความเกี่ยวกับปัญหาของต้นทุนสังคมหรือต้นทุนธุรกรรม โดย โรนั ล ด์ โคส (Ronald Coase) ผู้ ไ ด้ รั บ รางวั ล โนเบลสาขา เศรษฐศาสตร์ในปี 1991 และได้รับแรงผลักดันจากบุคลากรด้าน กฎหมาย โดยเฉพาะอย่ า งยิ่ ง ในสหรั ฐ อเมริ ก า มี ผู้ พิ พ ากษา - 183 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
หลายท่ า นที่ เ ล็ ง เห็ น ถึ ง ประโยชน์ ข องการนํ า เอาองค์ ค วามรู้ ท าง เศรษฐศาสตร์มาประกอบการใช้กฎหมาย เช่น ผู้พิพากษาบิลลิง เลิร์นด์ แฮนด์ (Billing Learned Hand) ซึ่งเป็นผู้วางรากฐานของ Hand’s Rule ในการกํ า หนดความรั บ ผิ ด อั น เกิ ด จากการละเมิ ด โดยประมาทเลินเล่อ หรือผู้พิพากษาริชาร์ด พอสเนอร์ (Richard Posner) ซึ่งเป็นผู้เขียนตําราด้านนิติเศรษฐศาสตร์เล่มแรกๆ ของโลก เป้าหมายของสหวิทยาการนิติเศรษฐศาสตร์คือการศึกษา วิเคราะห์ถึงโครงสร้างทางกฎหมายที่ทําหน้าที่เป็นกรอบแนวทางการ ปฏิบัติของมนุษย์ในสังคม เพื่อให้มนุษย์เหล่านั้นสามารถตัดสินใจ ภายใต้ เ งื่ อ นไขและข้ อ จํ า กั ด ต่ า งๆ โดยได้ ค วามสุ ข สู ง สุ ด และไม่ กระทบต่อบุคคลอื่นในสังคม หรือหากมีผลกระทบ ก็สามารถชดเชย ความสุ ข ที่ ต นได้ รั บ มาให้ กับผู้ ที่ ต้ อ งรับภาระของผลกระทบนั้ น ได้ อย่างเป็นธรรม หรือกล่าวสั้นๆ คือ ให้มนุษย์ดําเนินการตัดสินใจที่ก่อ ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด แต่ถ้าหากประสิทธิภาพด้านเศรษฐศาสตร์ ไม่เกิดขึ้น ก็จะทํ าการศึกษาต่อไปว่าควรทํ าการแก้ไขโดยการแก้ กฎหมายอย่างไร จึงจะปรับพฤติกรรมของมนุษย์ให้ดีขึ้น ความรู้ ด้ า นนิ ติ เ ศรษฐศาสตร์ มี ค วามหลากหลายและมี ขอบเขตกว้ า งขวางกว่ า การใช้ ศ าสตร์ ใ ดศาสตร์ ห นึ่ ง มาอธิ บ าย ปรากฏการณ์ ท างสั ง คมและเศรษฐกิ จ อี ก ทั้ ง ยั ง เพิ่ ม ความเข้ า ใจ ในพฤติกรรมของมนุษย์ได้ดีขึ้นในหลายๆ ด้าน การประยุกต์ใช้ใน ช่วงแรกเป็นการศึกษาผลกระทบของกฎหมายต่อต้านการผูกขาด วั ต ถุ ป ระสงค์ ข องกฎหมายนี้ คื อ การสร้ า งการแข่ ง ขั น ให้ เ กิ ด ขึ้ น ในตลาด อั น เป็ น ผลมาจากแนวความคิ ด ทางเศรษฐศาสตร์ ที่ ว่ า การแข่งขันจะนําไปสู่ประสิทธิภาพสูงสุด แต่ลืมพิจารณาถึงสาเหตุ ที่แท้จริงว่าเหตุใดจึงไม่มีการแข่งขันในตลาด
- 184 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ผลการบังคับใช้กฎหมายนี้ปรากฏว่า แทนที่ผู้บริโภคจะได้ สินค้าที่ราคาถูก คุณภาพดี กลับได้รับผลตรงกันข้าม เพราะผู้ผลิต กลับไปฮั้วราคากัน อันเป็นผลมาจากการกลัวว่าจะชนะคู่แข่ง แล้ว กลายเป็นผู้ผูกขาดในตลาด และจะถูกเพ่งเล็งโดยรัฐ จึงมีการแก้ไข กฎหมายอย่างเป็นระบบ ผลจากการศึกษาเรื่องการผูกขาด นําไปสู่ประเด็นสําคัญ ประการหนึ่งในโลกของกฎหมายและเศรษฐศาสตร์ นั่นคือ กรรมสิทธิ์ (Ownership หรือ Property Rights) ซึ่งเป็นสิทธิในการเป็นเจ้าของ สิ่ ง ของหรื อ ทรั พ ยากรที่ รั บ รองโดยกฎหมายและรั ฐ เป็ น สิ ท ธิ ขั้ น พื้นฐานอันหนึ่งที่เป็นรากฐานของระบบเสรีนิยมและระบบเศรษฐกิจ แบบตลาดก็ว่าได้ หากปราศจากกรรมสิทธิ์ที่ชัดเจนและแน่นอน การ แลกเปลี่ยนทรัพยากรย่อมเป็นไปอย่างยากลําบาก เพราะไม่มีใคร สามารถแน่ใจได้ว่าของที่ซื้อขายกันนั้นเป็นของใครกันแน่ ได้มาจาก การลักขโมยหรือไม่ สุดท้ายก็ทําให้สังคมกลายเป็นสังคมที่ยุ่งเหยิง มีแต่การขโมยหรือปล้น ผู้ที่อ่อนแอย่อมถูกเอารัดเอาเปรียบ นอกจากความชัดเจนของกรรมสิทธิ์แล้ว ยังต้องอาศัยการ บังคับให้เป็นไปตามกรรมสิทธิ์โดยรัฐด้วย หากรัฐมีกฎหมายคุ้มครอง กรรมสิทธิ์ แต่ไม่สามารถให้การคุ้มครองได้อย่างแท้จริง ก็ไม่แตกต่าง จากสั ง คมที่ ไ ม่ มี ก รรมสิ ท ธิ์ เ ลย โรนั ล ด์ โคส ให้ ค วามสํ า คั ญ กั บ กรรมสิทธิ์ส่วนบุคคลอย่างมาก หากกรรมสิทธิ์มีความชัดเจนและรัฐ ให้การคุ้มครองอย่างเต็มที่ และต้นทุนธุรกรรม (Transaction Costs) ในสังคมนั้นต่ำ�พอ คนในสังคมจะเลือกทําการผลิตและแลกเปลี่ยนได้ อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุดด้วยตนเอง หากแม้นมีข้อขัดแย้งหรือข้อ พิพาทใดเกิดขึ้น ย่อมมีทางออกหรือวิธีการแก้ไขที่มีประสิทธิภาพ สูงสุดเช่นเดียวกัน ด้วยการเจรจาต่อรองกันเอง ขอเพียงแต่รัฐให้การ คุ้มครองกรรมสิทธิ์ที่ชัดเจนและแน่นอนเท่านั้น - 185 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
กรรมสิ ท ธิ์ แ ละต้ น ทุ น ธุ ร กรรมจึ ง กลายเป็ น หน่ ว ยสํ า คั ญ ที่ใช้ในการวิเคราะห์ในสาขานิติเศรษฐศาสตร์ นําไปสู่การอธิบาย พฤติ ก รรมของหน่ ว ยผลิ ต หรื อ บริ ษั ท (Firm) ว่ า จะจั ด โครงสร้ า ง องค์กรอย่างไร ให้อํานาจใครตัดสินใจภายในบริษัท และพฤติกรรม ด้านการเงินของบริษัท ว่าจะใช้การลงทุนโดยหุ้นหรือการกู้ เช่น งาน ของ โอลิเวอร์ วิลเลียมสัน (Oliver Williamson) และ โอลิเวอร์ ฮาร์ต (Oliver Hart) เป็นต้น นอกจากนี้ยังนําไปสู่การทําความเข้าใจธุรกิจ ที่มีลักษณะพิเศษต่างๆ ซึ่งทําให้ระบบตลาดไม่สามารถทํางานได้ เต็มที่ จึงจําเป็นต้องมีกฎหมายเฉพาะมากํากับดูแล เนื่องจากการ ออกกฎหมายที่ขาดความเข้าใจถึงลักษณะจําเพาะของแต่ละธุรกิจ อาจนําไปสู่ผลที่ไม่พึงปรารถนาได้ กฎหมายหลายฉบับในประเทศไทยมีความน่าสนใจในเชิง นิติเศรษฐศาสตร์เป็นอย่างมาก ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายควบคุมอัตรา ดอกเบี้ยเงินกู้ขั้นสูง ที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ห้ามมิให้คิด เกินร้อยละ 15 ต่อปี ประกอบกับกฎหมายพิเศษห้ามเรียกดอกเบี้ย เกินอัตรา ซึ่งมีโทษอาญาแก่ผู้ฝ่าฝืน ซึ่งมีเจตนารมณ์เพื่อช่วยเหลือ ผู้ที่ด้อยโอกาสทางการเงิน แต่ในความเป็นจริงกลับพบว่าประชาชน ส่ ว นใหญ่ ข องประเทศกู้ เ งิ น จากแหล่ ง เงิ น กู้ น อกระบบที่ ฝ่ า ฝื น กฎหมายดังกล่าวอย่างกว้างขวาง มิหนําซ้ำ�ยังมีกฎหมายพิเศษ อนุญาตให้ธนาคารพาณิชย์เรียกอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ได้สูงกว่าร้อยละ 15 ต่ อ ปี อี ก ด้ ว ย ทั้ ง ๆ ที่ ธ นาคารพาณิ ช ย์ ใ นฐานะที่ เ ป็ น ตั ว กลาง ทางการเงิน (Financial Intermediaries) น่าจะมีความสามารถในการ กระจายความเสี่ยงทางการเงินได้ดีกว่าบุคคลทั่วไป และควรจะเรียก อัตราดอกเบี้ยได้ต�่ำ กว่าอัตราสูงสุดที่กฎหมายกําหนด หรือกฎหมาย ล้มละลายที่มีการแก้ไขในปี 2540 ให้มีกระบวนการที่เรียกว่า การ ฟื้นฟูกิจการ เพื่อสนับสนุนให้ลูกหนี้ที่หนี้สินล้นพ้นตัวได้มีโอกาส - 186 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
แก้ตัว ปรากฏว่ามีแต่ลูกหนี้ที่เป็นบริษัทขนาดใหญ่เพียง 200 กว่า รายเท่านั้นที่ได้รับประโยชน์จากกฎหมายนี้ ในขณะเดียวกัน บาง บริษัทกลับมีการบริหารที่ขาดประสิทธิภาพ เพราะเชื่อว่ามีกฎหมาย ฟื้นฟูกิจการคอยคุ้มครองตนเอง ส่วนผู้ประกอบการอื่นๆ จํานวนกว่า 200,000 รายทั่วประเทศ ต้องใช้หนทางอื่นช่วยเหลือตนเองในช่วง วิกฤตเศรษฐกิจรอบที่แล้ว นอกเหนือจากกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจโดยตรงแล้ว นิติเศรษฐศาสตร์ยังสามารถประยุกต์ใช้กับกฎหมายด้านอื่นๆ ได้อีก ด้วย เช่น กฎหมายอาญา ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา มีกระแสเรียกร้อง ให้มีการแก้ไขกฎหมายอาญาในความผิดที่เกี่ยวกับเพศ โดยเฉพาะ อย่างยิ่งการเพิ่มโทษในคดีข่มขืน ดังที่ได้เห็นจากสื่อโทรทัศน์เป็น ประจํา เมื่อพิจารณาให้ละเอียด แทนที่การเพิ่มโทษในคดีอาญาจะ ป้องกันการก่อคดี อาจกลายเป็นการชักจูงให้ผู้กระทําผิดทําความผิด ที่ ร้ า ยแรงขึ้ น ได้ เช่ น เพิ่ ม โทษประหารชี วิ ต แก่ ผู้ ก ระทํ า ความผิ ด ในคดีข่มขืน แทนที่จะทําให้กลัว ผู้กระทําความผิดอาจข่มขืนแล้วฆ่า (หรือฆ่าแล้วข่มขืน แถมชิงทรัพย์เพิ่มอีก) เพื่ออําพรางคดี ทําลาย หลั ก ฐาน และเพิ่ ม โอกาสให้ ต นพ้ น จากการถู ก จั บ กุ ม หรื อ ลงโทษ ทําให้กระบวนการยุติธรรมดําเนินไปอย่างล่าช้าและมีต้นทุนมากขึ้น แทนที่ เ หยื่ อ จะมี โ อกาสรอดชี วิ ต ก็ มี ค วามเป็ น ไปได้ ที่ จ ะถู ก ฆ่ า ปิดปาก หรือในสหรัฐอเมริกาที่ใช้นโยบาย “ห้ามถอนฟ้อง” ในกรณีที่ ผู้หญิงถูกผู้ชาย (สามีหรือแฟน) ทําร้ายร่างกาย เพื่อให้ผู้หญิงไม่ตก อยู่ในวงจรอุบาทว์ คือถูกทําร้ายร่างกายซ้ำ�ซาก และเพื่อป้องกันกรณี ที่ผู้หญิงใจอ่อนแล้วถอนฟ้องในภายหลัง จะได้สามารถเริ่มต้นชีวิต ใหม่ ไ ด้ ง่ า ยขึ้ น และเพื่ อ เป็ น การทํ า ให้ ผู้ ช ายที่ มี พ ฤติ ก รรมรุ น แรง ลดความก้าวร้าวลง แต่ปรากฏว่าผลการศึกษากลับเป็นตรงกันข้าม เพราะผู้ที่ได้รับประโยชน์คือผู้ชาย โดยอัตราการตายของฝ่ายชาย - 187 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
เนื่ อ งจากถู ก ฆ่ า โดยฝ่ า ยหญิ ง (จากการบั น ดาลโทสะ อั น เป็ น ผล มาจากการถูกฝ่ายชายทําร้ายร่างกาย) ลดลง ในขณะที่ฝ่ายหญิง กลับถูกฆ่ามากขึ้น เนื่องจากฝ่ายชายกลัวที่จะถูกดําเนินคดี แทนที่ จะเพียงทําร้ายร่างกายฝ่ายหญิง ก็ถึงขั้นลงมือฆ่า ส่วนในประเทศ เนเธอร์ แ ลนด์ ที่ มี ก ารค้ า ประเวณี แ ละการซื้ อ ขายกั ญ ชาอย่ า งถู ก กฎหมาย กลับมีอัตราการเกิดคดีทางเพศต่ำ�ที่สุดในยุโรป อายุของ หญิงที่ตั้งครรภ์ครั้งแรกสูงกว่าหลายๆ ประเทศในยุโรป การบริโภค กัญชาน้อยกว่าประเทศอื่นๆ และจำ�นวนคดีอาญาที่เกี่ยวข้องกับ ยาเสพติดก็น้อยกว่าในหลายประเทศ สํ า หรั บ ประเทศไทยยั ง มี ผู้ ส นใจในสหวิ ท ยาการนิ ติ เศรษฐศาสตร์ ค่ อ นข้ า งน้ อ ย ผู้ ที่ มี พื้ น ฐานด้ า นนิ ติ ศ าสตร์ ห รื อ เศรษฐศาสตร์ต่างยังยึดหลักวิชาของตนเองอย่างเหนียวแน่น จน ทํ า ให้ ข าดการเปิ ด กว้ า งทางความคิ ด และยอมรั บ การเกื้ อ หนุ น กั น ระหว่างศาสตร์ ทั้งๆ ที่ความสํ าคัญของปัญหาในปัจจุบันต้องการ ความรู้ ข องทั้ ง สองศาสตร์ ป ระกอบกั น โดยเฉพาะในมิ ติ ร ะหว่ า ง ประเทศ ปัจจุบันเรายังให้ความสนใจต่อกฎหมายระหว่างประเทศ ในขอบเขตที่จํากัด เร็วๆ นี้เรายังคงให้ความสนใจในเรื่องปราสาท พระวิหารในมุมกฎหมายระหว่างประเทศ การเมือง และอธิปไตย ของชาติ มากกว่ า กฎหมายระหว่ า งประเทศด้ า นอื่ น ๆ ที่ สํ า คั ญ ไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน เช่น ข้อตกลงว่าด้วยการค้าเสรีทวิภาคีกับ ประเทศต่างๆ (JTEPA กับญี่ปุ่น หรือ FTA กับสหรัฐอเมริกาและ ออสเตรเลีย เป็นต้น) หรือความผูกพันต่อองค์การการค้าโลก (WTO) ซึ่งมีสถานะเป็นกฎหมายระหว่างประเทศด้วย ผลได้และผลเสียที่จะ เกิดขึ้นจากกฎหมายเหล่านี้ยังถูกมองข้ามไป และหากมีผลกระทบ ทางลบ อาจมีความรุนแรงมากกว่ากรณีปราสาทพระวิหารเสียอีก
- 188 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยคณะเศรษฐศาสตร์ร่วมมือ กับคณะนิติศาสตร์ ตระหนักถึงความจํ าเป็นและความสํ าคัญของ สหวิ ท ยาการนิ ติ เ ศรษฐศาสตร์ จึ ง วางแผนจะเปิ ด หลั ก สู ต รระดั บ ปริญญาโทด้านนิติเศรษฐศาสตร์การค้าระหว่างประเทศเร็วๆ นี1้ เพื่อ เป็นการขยายพรมแดนความรู้ของทั้งสองศาสตร์เพิ่มเติมจากที่มีการ เรียนการสอนในระดับปริญญาตรีที่คณะเศรษฐศาสตร์เป็นวิชาเลือก อยู่แล้ว และการทําวิจัยของคณาจารย์ รวมทั้งวิทยานิพนธ์ระดับ ปริญญาโทสาขาเศรษฐศาสตร์ ซึ่งมีหัวข้อที่เกี่ยวข้องกับสหวิทยาการ สาขานี้ อ ยู่ พ อสมควร ไม่ ว่ า จะเป็ น ผลกระทบของการเพิ่ ม โทษ ในกฎหมายเกี่ยวกับการข่มขืน หรือกฎหมายควบคุมการค้าปลีกของ ต่างชาติ เป็นต้น
1
www.title.econ.tu.ac.th หรือ www.title.law.tu.ac.th
- 189 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
เศรษฐศาสตร์ธุรกิจ (Business Economics) คืออะไร? พีระ เจริญพร ฉบับวันที่ 7 กันยายน พ.ศ. 2552
“เศรษฐศาสตร์ ” เป็ น ศาสตร์ที่ว่าด้วยการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่ จํากัดและหายาก โดยการเลือกทางเลือกหรือวิธีที่มีประสิทธิภาพ สู ง สุ ด เพื่ อ ตอบสนองความต้ อ งการของมนุ ษ ย์ ที่ มี อ ยู่ ไ ม่ จํ า กั ด ซึ่งปัญหาเหล่านี้ก็เป็นปัญหาเดียวกันกับที่ผู้บริหารในองค์กรธุรกิจ ต้องตัดสินใจในการจัดสรรทรัพยากรภายในองค์กรที่มีอยู่จํากัด เช่น เงินทุน ที่ดิน โรงงาน อุปกรณ์ วัตถุดิบ ความรู้ เทคโนโลยีการผลิต หรือสมรรถภาพในการสร้างค่าของสินค้าและบริการ เพื่อผลิตและ จําหน่ายสินค้าหรือบริการเหล่านั้น แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ถูกนําไปใช้ในการแก้ปัญหาการ จัดสรรทรัพยากรในธุรกิจ ตัวอย่างเช่น ในด้านการผลิต องค์กรธุรกิจ จะผลิตอะไร? จํานวนเท่าไร? สินค้าที่ผลิตควรจะมีความแตกต่าง จากผู้ขายรายอื่นในตลาดหรือไม่? องค์กรควรใช้เทคโนโลยีการผลิต อย่างไร? ใช้ปัจจัยการผลิตอย่างไร? องค์กรควรทําการผลิตวัตถุดิบ เอง หรือจัดซื้อจากผู้ผลิตอื่นในตลาด? การผลิตขององค์กรมีลักษณะ ประหยั ด จากขนาดหรื อ ไม่ ? ประหยั ด จากการผลิ ต สิ น ค้ า ที่ ห ลาก - 190 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
หลายหรือไม่? ต้นทุนการผลิตสินค้าและบริการขององค์กรมีลักษณะ เป็นอย่างไร? นอกจากนี้ แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ยังถูกนำ�ไปใช้ ในการตัดสินใจเกี่ยวกับปัญหาการเพิ่มกําลังการผลิต การกระจาย การผลิตสู่สินค้าใหม่ หรือจําหน่ายในตลาดและกลุ่มผู้ซื้อใหม่ การ ลงทุ น ในเทคโนโลยี ก ารผลิ ต และการจั ด จํ า หน่ า ย รวมทั้ ง การ กํ า หนดตํ า แหน่ ง ของสิ น ค้ า และบริ ก าร เพื่ อ สร้ า งความได้ เ ปรี ย บ ในการแข่งขัน แนวคิ ด ทางเศรษฐศาสตร์ ยั ง ถู ก นํ า ไปใช้ กั บ การตั ด สิ น ใจ เกี่ยวกับการสร้างค่าของสินค้าและบริการ เช่น การเลือกวิธีการ กําหนดราคาภายใต้สภาพการแข่งขันต่างๆ ว่าองค์กรควรจะกําหนด ราคาสินค้าและยึดครองค่าสินค้าจากผู้บริโภคอย่างไร? องค์กรควร วางตําแหน่งสินค้าอย่างไร? ควรผลิตสินค้าคุณภาพสูงหรือคุณภาพ ต่ำ�? องค์กรควรมีกลยุทธ์อย่างไรในการสร้างความได้เปรียบในการ แข่งขัน เน้นที่ต้นทุนการผลิตหรือสร้างคุณค่าของสินค้า? เมื่อคํานึง ถึงโครงสร้างตลาดและพฤติกรรมตอบโต้ของคู่แข่ง เป็นต้น เพื่ อ ให้ อ งค์ ก รธุ ร กิ จ สามารถเลื อ กตั ด สิ น ใจเพื่ อ บรรลุ วัตถุประสงค์ ภายใต้ข้อจํากัดทางด้านทรัพยากรและสภาวะแวดล้อม ต่างๆ ที่องค์กรธุรกิจเผชิญอยู่ จึงมีการผสานแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์เข้ากับทฤษฎีการตัดสินใจ การตลาด การบริหาร และการ จัดการเชิงกลยุทธ์ กลายเป็นศาสตร์ที่เรียกว่า “เศรษฐศาสตร์ธุรกิจ” (Business Economics) ซึ่งเป็นการศึกษาปัญหาที่เกี่ยวข้องกับ องค์กรธุรกิจ การจัดการ และกลยุทธ์ เช่น อธิบายว่าทําไมต้องมี กิ จ การ สาเหตุ ที่ ธุ ร กิ จ ขยายตั ว ทั้ ง แนวนอนและแนวดิ่ ง รู ป แบบ โครงสร้ า งองค์ ก ร ความสั ม พั น ธ์ ข องบริ ษั ท กั บ พนั ก งาน และ ปฏิสัมพันธ์ระหว่างบริษัทกับสิ่งแวดล้อมทางธุรกิจ คํ า ว่ า “เศรษฐศาสตร์ ธุ ร กิ จ ” นั้ น ถู ก ใช้ อ ย่ า งหลากหลาย บางครั้งก็ใช้ร่วมกับคำ�ว่า “เศรษฐศาสตร์การจัดการ” (Managerial - 191 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
Economics) “องค์การอุตสาหกรรม” (Industrial Organization) หรือ “เศรษฐศาสตร์สําหรับธุรกิจ” (Economics for Business) อย่างไร ก็ตาม แต่ละชื่อก็มีความแตกต่างกันอยู่บ้าง กล่าวคือ “เศรษฐศาสตร์ การจั ด การ” เน้ น การประยุ ก ต์ ใ ช้ เ ครื่ อ งมื อ การวิ เ คราะห์ ท าง เศรษฐศาสตร์ในการจัดการกระบวนการตัดสินใจระดับองค์กรธุรกิจ และการแข่งขันในตลาด เป็นการนําเอาทฤษฎีเศรษฐศาสตร์องค์กร ธุรกิจมาประยุกต์ใช้ร่วมกับวิธีการวิเคราะห์เชิงปริมาณ โดยวิธีการ พิ จ ารณาตั ด สิ น ใจจะอาศั ย หลั ก การวิ เ คราะห์ ห น่ ว ยท้ า ยสุ ด ทาง เศรษฐศาสตร์ (Marginal Analysis) ในการจัดสรรทรัพยากรอย่างมี ประสิทธิภาพ หลั ก การวิ เ คราะห์ ห น่ ว ยท้ า ยสุ ด นี้ เ ป็ น เครื่ อ งมื อ สํ า คั ญ อันหนึ่งที่เศรษฐศาสตร์นํ ามาใช้อธิบายพฤติกรรมการเลือกต่างๆ ของบุคคลและหน่วยเศรษฐกิจ ในการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่อย่าง จํากัด โดยเปรียบเทียบระหว่างต้นทุนที่เพิ่มขึ้น (Marginal Costs) และประโยชน์ ที่ เ พิ่ ม ขึ้ น (Marginal Benefits) จากการจั ด สรร ทรั พ ยากรจากการแก้ ปั ญ หานั้ น โดยมี ห ลั ก การว่ า การจั ด สรร ทรัพยากรจะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพเมื่อทรัพยากรถูกนํ าไปใช้ ในกิจกรรมที่ให้ประโยชน์สุทธิท้ายสุดที่สูงสุด นอกจากการวิเคราะห์หน่วยท้ายสุดทางเศรษฐศาสตร์แล้ว ยังมีแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์อื่นๆ ที่ถูกนํามาประยุกต์ใช้กับการ ตัดสินใจขององค์กรธุรกิจ เช่น ทฤษฎีบริษัท เศรษฐศาสตร์ต้นทุน ธุรกรรม ทฤษฎีเกม เศรษฐศาสตร์สารสนเทศ แนวคิด PrincipalAgent เศรษฐศาสตร์พฤติกรรม เป็นต้น สําหรับ “องค์กรอุตสาหกรรม” เป็นสาขาเศรษฐศาสตร์ที่ ศึกษากลยุทธ์และพฤติกรรมของบริษัท โครงสร้างของตลาด และการ มีปฏิสัมพันธ์ (Interactions) โดยใช้ทฤษฎีราคา (Price Theory) กับ - 192 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
การวิเคราะห์ตามแนวคิด Structure-Conduct-Performance (SCP) ซึ่งมีสมมติฐานว่า ประสิทธิภาพของอุตสาหกรรม (ความสําเร็จของ อุตสาหกรรมในการผลิตเพื่อสร้างประโยชน์ต่อผู้บริโภค) จะขึ้นอยู่กับ การดํ า เนิ น การ (Conduct) ของบริ ษั ท ซึ่ ง ก็ ขึ้ น อยู่ กั บ โครงสร้ า ง ของอุตสาหกรรม ในขณะที่โครงสร้างของอุตสาหกรรมนั้นขึ้นอยู่กับ เงื่อนไขพื้นฐาน เช่น เทคโนโลยีและอุปสงค์ต่อผลิตภัณฑ์ ตัวอย่าง เช่ น จํ า นวนกิ จ การที่ ดํ า เนิ น ธุ ร กิ จ ในอุ ต สาหกรรมที่ มี เ ทคโนโลยี ที่ต้นทุนการผลิตเฉลี่ยลดลงเมื่อมีการผลิตเพิ่มขึ้น มีแนวโน้มที่จะมี จำ�นวนน้อย หรือ การมีตลาดรองหรือตลาดมือสองอาจส่งผลกระทบ ต่อพฤติกรรมของบริษัทในตลาดหลัก เป็นต้น วิชา “องค์กรอุตสาหกรรม” ช่วยเพิ่มเติมข้อจํากัดในโลก ความเป็ น จริ ง ลงไปในข้ อ สมมติ ต ลาดแข่ ง ขั น สมบู ร ณ์ ข องนั ก เศรษฐศาสตร์ เช่น ความไม่สมบูรณ์และความไม่สมมาตรของข้อมูล ต้ น ทุ น ธุ ร กรรม ต้ น ทุ น ในการปรั บ ราคา การดํ า เนิ น นโยบายของ รั ฐ บาล และอุ ป สรรคในการเข้ า สู่ ต ลาดของกิ จ การใหม่ ฯลฯ เศรษฐศาสตร์อุตสาหกรรมนั้นมีส่วนคล้ายกับเศรษฐศาสตร์ธุรกิจมาก ที่สุด แต่เศรษฐศาสตร์ธุรกิจจะมีขอบเขตที่กว้างกว่าเศรษฐศาสตร์ อุตสาหกรรม เพราะไม่เพียงแต่เกี่ยวข้องกับ “อุตสาหกรรม” แต่ยัง เกี่ยวข้องกับธุรกิจในภาคบริการ และยังนําเอาแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์มาประยุกต์ใช้กับ “กลยุทธ์ธุรกิจ” อีกด้วย เช่น การตั้งราคา ลํ า เอี ย ง (Price Discrimination) การสร้ า งความแตกต่ า งให้ กั บ ผลิตภัณฑ์ การตัดสินใจด้านความคงทนของสินค้า การสมรู้ร่วมคิด การควบรวมและเข้าซื้อกิจการ เป็นต้น นักธุรกิจที่เข้าใจใน “เศรษฐศาสตร์ธุรกิจ” จะช่วยให้ตัดสินใจ ทางธุ ร กิ จ ได้ ดี ขึ้ น ในที่ นี้ จ ะขอยกสั ก 2 ตั ว อย่ า ง ตั ว อย่ า งแรก “เศรษฐศาสตร์ ธุ ร กิ จ ” ทํ า ให้ ผู้ บ ริ ห ารเข้ า ใจความมี เ หตุ ผ ลของ - 193 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ผู้ บ ริ โ ภคในการตั ด สิ น ใจซื้ อ ผู้ บ ริ โ ภคนั้ น ไม่ ซื้ อ สิ น ค้ า หรื อ บริ ก าร ที่ คุ ณ ภาพดี ที่ สุ ด หรื อ ซื้ อ สิ น ค้ า ที่ ร าคาถู ก ที่ สุ ด แต่ จ ะคํ า นึ ง ถึ ง ค่ า หรื อ ประโยชน์ ที่ จ ะได้ รั บ จากสิ น ค้ า และบริ ก าร หั ก ด้ ว ยต้ น ทุ น ค่ า ใช้จ่ายที่เกิดขึ้น หรือที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า “ส่วนเกินผู้บริโภค” (Consumer Surplus) ทั้ ง นี้ ค่ า หรื อ ประโยชน์ ที่ ผู้ บ ริ โ ภคได้ รั บ นั้ น จะขึ้ น อยู่ กั บ ลักษณะและคุณสมบัติของสินค้าและบริการ เช่น ความคงทน ความ เชื่อถือได้ การใช้งาน ภาพลักษณ์ ความปลอดภัย ความสวยงาม และความถนัดในการใช้ ซึ่งค่าเหล่านี้เป็นค่าที่ผู้บริโภครับรู้ หรือค่า ความเห็น (Perceived Value) โดยธุรกิจต้องพยายามเพิ่มค่าที่ผู้ บริโภครับรู้นี้ให้มากที่สุด เพราะค่านี้จะไปเกี่ยวข้องกับการกําหนด ราคาสินค้าด้วย ขณะเดียวกัน ผู้บริโภคก็คํานึงถึงค่าใช้จ่ายของการ ได้มาซึ่งสินค้าและบริการที่ตนต้องการ เช่น ต้นทุนตัวเงิน ต้นทุน เวลา ต้ น ทุ น การค้ น หา หรื อ ต้ น ทุ น ด้ า นจิ ต วิ ท ยา ซึ่ ง ธุ ร กิ จ ต้ อ ง พยายามลดต้นทุนดังกล่าวลง เพื่อให้ค่าสุทธิที่ผู้บริโภคได้รับสูงขึ้น อย่างไรก็ตาม ความมีเหตุผลของคนก็มีข้อจํากัด ตัวอย่าง เช่น หากผู้บริโภคไม่มีข้อมูลหรือไม่สามารถนำ�ข้อมูลด้านคุณภาพ จากผู้รู้ข้อมูลมาใช้เพื่อเลือกซื้อสินค้าได้ โดยเฉพาะ Experience Goods ที่ ต้ อ งใช้ ป ระสบการณ์ เ พื่ อ รั บ รู้ ถึ ง คุ ณ ภาพ เช่ น ยา สบู่ แชมพู หนั ง สื อ เครื่ องเสียง รถยนต์ ร้านอาหาร สมาชิกสโมสร พนักงานคนใหม่ ฯลฯ ผู้บริโภคอาจโชคร้ายได้สินค้าคุณภาพต่ำ�หรือ สินค้าปลอมแปลง ซึ่งไม่เหมาะสมกับราคาที่ต้องจ่ายไป ในกรณี เช่นนี้ ถึงแม้ตลาดสินค้ายังคงอยู่ แต่ราคาสินค้าจะไม่แสดงถึงค่าของ สินค้าที่แท้จริง แต่จะเป็นราคาคาดคะเนระหว่างราคาสินค้าคุณภาพ สูงและต่ำ�ที่ผู้บริโภคเต็มใจจะจ่าย ธุรกิจก็ต้องพยายามแก้ไขปัญหานี้ โดยการส่งสัญญาณ (Signaling) เช่น การรับประกันคุณภาพสินค้า เป็นต้น - 194 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ตัวอย่างที่สอง “เศรษฐศาสตร์ธุรกิจ” ทําให้ผู้บริหารตระหนัก ถึง “ต้นทุนค่าเสียโอกาส” ในการตัดสินใจ นักเศรษฐศาสตร์นั้นมีวิธี การวัดผลกําไรทางธุรกิจที่แตกต่างกับทางบัญชี นักเศรษฐศาสตร์ สนใจรายได้และค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการใช้ทรัพยากรในการทํ า ธุรกิจที่ใช้จ่ายไปจริงในช่วงเวลาดังกล่าว ไม่ว่ารายการค่าใช้จ่ายหรือ รายได้ นั้ น จะมี เ อกสารหลั ก ฐานทางการเงิ น หรื อ มี ก ารรั บ จ่ า ยเงิ น เกิ ด ขึ้ น จริ ง หรื อ ไม่ ก็ ต าม ผู้ บ ริ ห ารต้ อ งเปรี ย บเที ย บระหว่ า งผล ประโยชน์ที่เพิ่มขึ้นจากการใช้ทรัพยากรหน่วยท้ายสุด เทียบกับค่า ใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการเลือกใช้ทรัพยากรหน่วยนี้ หรือต้นทุนหน่วย สุดท้าย ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายขององค์กรที่ต้องหาซื้อมาจากตลาด หรือ เป็นผลประโยชน์อื่นที่ทรัพยากรนี้สามารถนําไปใช้ได้ แต่เลือกที่จะ ไม่ใช้ (ค่าเสียโอกาสของทรัพยากร) ตัวอย่างของค่าใช้จ่ายแอบแฝง เช่น ค่าเสียโอกาสการทํางานของเจ้าของกิจการเมื่อมาทําธุรกิจแต่ ไม่มีการจ่ายเงินเดือนให้ ค่าเสียโอกาสการใช้อาคารเมื่ออาคารถูกนํา มาใช้เพื่อกิจการธุรกิจโดยไม่ได้คิดค่าเช่า ค่าเสียโอกาสของเงินลงทุน ที่ธุรกิจไม่ได้คิดดอกเบี้ยให้แตกต่างกับการกู้ยืมเงิน ซึ่งธุรกิจต้อง เสียดอกเบี้ยให้กับผู้ที่ให้กู้ยืม หรือค่าเสื่อมราคา เป็นต้น นอกเหนือจากเศรษฐศาสตร์จุลภาคซึ่งนําไปประยุกต์ใช้กับ การตัดสินใจภายในองค์กรแล้ว สิ่งที่ทําให้ “เศรษฐศาสตร์ธุรกิจ” แตกต่างจากศาสตร์การบริหารอื่นๆ ก็คือ การให้ความสําคัญกับการ วิเคราะห์และการทำ�ความเข้าใจสภาวะแวดล้อมทางธุรกิจภายนอก องค์กรและเศรษฐกิจมหภาค เช่น ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลง ตัวแปรเศรษฐกิจมหภาค นโยบายภาครัฐและกฎหมายต่างๆ รวมทั้ง ให้ความสนใจในภาวะเศรษฐกิจระหว่างประเทศ เช่น ผลกระทบจาก การรวมกลุ่ ม เศรษฐกิ จ และการค้ า นโยบายและทิ ศ ทางการค้ า และการเงินระหว่างประเทศ แนวโน้มการเพิ่มขึ้นของการแข่งขัน - 195 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
ในการค้ า โลก และบทบาทของบริ ษั ท ข้ า มชาติ ซึ่ ง มี ผ ลต่ อ สภาพ แวดล้อมทางธุรกิจขององค์กร เพราะความเข้าใจเหล่านี้จะช่วยให้ การตัดสินใจทางธุรกิจดีขึ้น หากผู้อ่านสนใจการนําความรู้ทางด้านทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ ไปประยุ ก ต์ ใ ช้ ท างธุ ร กิ จ สามารถศึ ก ษาเพิ่ ม เติ ม ได้ ที่ “โครงการ ปริ ญ ญาโทเศรษฐศาสตร์ ธุ ร กิ จ ” (MBE) ของคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ท่าพระจันทร์) ที่ผลิตเศรษฐศาสตรมหาบัณฑิตที่มีคุณภาพเป็นที่ยอมรับมากว่า 14 ปี โดยคณาจารย์และ ผู้ทรงคุณวุฒิในด้านต่างๆ ท่านสามารถดูรายละเอียดได้ที่ www.econ.tu.ac.th หรือ โทร. 02-613-2423
- 196 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
มุม เศรษฐ ศาสตร์ *
เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการให้ พงษ์ธร วราศัย ฉบับวันที่ 7 มกราคม พ.ศ. 2553
การให้ของขวัญตามโอกาสและเทศกาลต่างๆ ดูเหมือนว่าจะเป็น วัฒนธรรมที่ไม่ว่าชนชาติใดในโลกต่างปฏิบัติกันมาช้านาน ไม่ว่า จะเป็ น วั น คล้ า ยวั น เกิ ด เทศกาลคริ ส ต์ ม าส หรื อ เทศกาลปี ใ หม่ พิธีกรรมดังกล่าวประกอบด้วยผู้ให้และผู้รับ ของขวัญเป็นเสมือน สื่อสัญญาณ (Signaling Device) จากผู้ให้ไปสู่ผู้รับ ว่าผู้ให้คิดและ ระลึกถึงผู้รับ หรือผู้ให้มีความห่วงใยและปรารถนาดีต่อผู้รับ ความยากง่ายและความถูกแพงในเรื่องของต้นทุนการหา ของขวัญที่ตอบสนองต่อเป้าประสงค์ข้างต้น ขึ้นอยู่กับลักษณะเฉพาะ ส่วนบุคคลของผู้รับและความสัมพันธ์ของผู้ให้กับผู้รับ การหาของ ขวั ญ ให้ กั บ ผู้ รั บ ที่ ยั ง ไม่ มี ร ายได้ เ ป็ น ของตนเองและมี ข้ อ จํ า กั ด ในการไปเสาะแสวงหาด้วยตนเอง เช่น ลูกสาววัยสองขวบ อาจจะ ง่ายกว่าการหาของขวัญให้กับผู้ใหญ่ที่มีรายได้เป็นของตนเองและ สามารถเดินทางไปซื้อของที่บําบัดความต้องการของตนเองได้ การที่ ผู้ ใ ห้ พ ยายามเลื อ กสรรของขวั ญ ชิ้ น หนึ่ ง ให้ กั บ ผู้ รั บ ผู้ให้ส่วนใหญ่น่าจะมีความคาดหวังลึกๆ ว่า มูลค่าหรือคุณค่าที่ผู้รับ - 198 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ประเมินจะคุ้มค่าหรือสูงกว่าเงินที่ผู้ให้จ่ายไป แต่บ่อยครั้งที่ความ คาดหวังดังกล่าวไม่บรรลุเป้าหมาย แน่ น อนว่ า ผู้ ใ ห้ อ ยากจะหาของขวั ญ ที่ ทำ � ให้ ผู้ รั บ มี ร อยยิ้ ม ปรากฏและมีความปีติดีใจที่ได้รับ และผู้รับเอง ถ้าเป็นไปได้ ก็อยาก จะได้ สิ่ ง ของขวั ญ ที่ ต รงกั บ รสนิ ย ม ความต้ อ งการ และได้ รั บ อรรถประโยชน์จากของขวัญชิ้นนั้น หากผู้ให้ให้ของขวัญที่โดนใจ ผู้รับ กิจกรรมหรือธุรกรรมดังกล่าวก็จัดเป็นธุรกรรมที่ก่อให้เกิดความ สุขแก่ทั้งสองฝ่าย (Welfare-Improving Scenario) แต่หากเป็นกรณี ที่ไม่พึงปรารถนา ธุรกรรมดังกล่าวก็จัดเป็นธุรกรรมที่ก่อให้เกิดความ สูญเสียทรัพยากร กล่าวคือ ในส่วนของผู้ให้ เขาเสียทั้งเงิน เวลา ตลอดจนค่าโสหุ้ยต่างๆ ซึ่งอาจเรียกรวมกันได้ว่าเป็นต้นทุนธุรกรรม การหา (Search Cost) ในส่วนของผู้รับ เขาจะไม่ได้อรรถประโยชน์ จากของชิ้นนั้นอย่างน้อยเท่ากับต้นทุนที่ผู้ให้ต้องจ่ายไป ในทางเศรษฐศาสตร์ การซื้อของให้ตัวเองกับการซื้อของ ให้ผู้อื่นนั้นมีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสําคัญ หากเป็นการซื้อของ ให้กับตัวเอง มนุษย์จะตัดสินใจเลือกการบริโภคด้วยตัวเขาเอง โดยมี ข้อสมมติพื้นฐานว่า มนุษย์ผู้นั้นรู้ถึงรสนิยมและความต้องการของ ตนเอง รู้ ว่ า ตนมี เ ป้ า หมายอะไร และสามารถตั ด สิ น ใจที่ จ ะนํ า พา ตนเองไปสู่เป้าหมายนั้นได้ เช่น ต้องการแสวงหาความพึงพอใจ สูงสุดจากการบริโภค ภายใต้งบประมาณที่มีอยู่อย่างจํากัด เป็นต้น ตัวอย่างเช่น มานะตัดสินใจซื้อของราคา 1,000 บาทให้กับตัวเอง เงิ น ที่ เ ขาเต็ ม ใจจ่ า ยไปจะเป็ น เครื่ อ งวั ด มู ล ค่ า หรื อ ความพึ ง พอใจ (Satisfaction) ที่มานะประเมินว่าเขาจะได้รับจากของชิ้นนั้น สําหรับการซื้อของให้ผู้อื่น การเลือกบริโภคสินค้าของบุคคล หนึ่งๆ จะถูกตัดสินใจหรือถูกกําหนดโดยบุคคลอื่นๆ ที่ไม่ใช่ตนเอง นัยที่สําคัญอันหนึ่งก็คือ ของชิ้นนั้นที่เลือกโดยผู้ให้ อาจไม่ตรงหรือ - 199 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
สอดคล้ อ งกั บ รสนิ ย มของผู้ รั บ เนื่ อ งจากผู้ ให้ ต้ อ งตั ด สิ น ใจภายใต้ สภาวะแห่งความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสาร (Imperfect Information) เกี่ยวกับผู้รับ เช่น ผู้รับมีรสนิยมเป็นอย่างไร ชอบหรือ ไม่ชอบอะไร มีของประเภทนั้นหรือของที่มีคุณสมบัติคล้ายกันแล้ว หรือยัง เป็นต้น ยกตัวอย่างเช่น มานะซื้อเสื้อชุดหนึ่งในราคา 1,000 บาทให้แก่มานี เพื่อเป็นของขวัญในโอกาสขึ้นปีใหม่ หลังจากที่มานี ได้รับแล้ว เราลองแอบถามเธอว่า หากต้องซื้อเอง เธอมีความเต็มใจ จะจ่ายสูงสุดเท่าไรสําหรับเสื้อชุดนี้ หากคําตอบคือ 500 บาท ในทาง เศรษฐศาสตร์ อ าจกล่ า วได้ ว่ า เสื้ อ ชุ ด นี้ มี มู ล ค่ า ลดลงไปถึ ง 50 เปอร์เซ็นต์ในสายตาของมานี หรือพูดได้อีกอย่างว่า มานะจ่ายแพง ไปถึงเท่าตัวสําหรับความพยายามที่จะสื่อสัญญาณและสร้างความสุข ให้แก่มานีด้วยวิธีการให้ของขวัญ เมื่อพิจารณาต่อจากกรณีตัวอย่าง ข้างต้นจะพบว่า หากเปรียบเทียบอรรถประโยชน์ที่มานีได้รับในกรณี ที่เธอได้รับของขวัญ กับอรรถประโยชน์ที่มานีได้รับในกรณีที่หากเธอ ได้รับโอกาสเลือกการบริโภคด้วยตัวเธอเอง ด้วยจำ�นวนเงินที่เท่ากัน คือ 1,000 บาท จะพบว่ามีความเป็นไปได้สูงที่อรรถประโยชน์ที่มานี ได้รับในกรณีหลังจะมากกว่า ในปี 2536 โจเอล วัลด์โฟเกล (Joel Waldfogel) ซึ่งปัจจุบัน เป็นศาสตราจารย์ด้านธุรกิจและนโยบายสาธารณะแห่ง Wharton School มหาวิทยาลัยเพนซิลเวเนีย ได้ทําการวิจัยถึงความสูญเสีย ทรัพยากรจากการให้ของขวัญในช่วงคริสต์มาส โดยตีพิมพ์ในวารสาร The American Economic Review พบว่า ผู้รับตีค่าของขวัญที่ตน ได้รับต่ำ�กว่าราคาที่ผู้ให้จ่ายไป จากการสํ า รวจ ผู้ รับโดยเฉลี่ย จะประเมิน มูลค่ าของขวั ญ ที่ตนได้รับเท่ากับ 90 เปอร์เซ็นต์ของราคาที่ผู้ให้จ่ายไป พูดอีกอย่าง ได้ว่า ของขวัญชิ้นหนึ่งๆ จะมีมูลค่าลดลง 10 เปอร์เซ็นต์เมื่อถึงมือ - 200 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ของผู้รับ นักเศรษฐศาสตร์เรียกมูลค่า 10 เปอร์เซ็นต์ที่หายไปนี้ว่า ผลประโยชน์สาบสูญ (Deadweight Loss) ซึ่งก็คือทรัพยากรก้อน หนึ่งๆ ที่สูญหายไปเฉยๆ อันเนื่องมาจากการประกอบกิจกรรมหนึ่งๆ ทั้งๆ ที่หากไม่เกิดการสูญเสียดังกล่าว ทรัพยากรจํานวนนั้นสามารถ เอาไปใช้ทําให้คนอย่างน้อยหนึ่งคนมีความสุขมากขึ้น และก็ไม่ได้ ทําให้คนอื่นแย่ลงหรือเดือดร้อน พูดอีกอย่างได้ว่า หากมานะให้เงิน จํานวน 1,000 บาทแก่มานี แทนการให้ของขวัญ มานีสามารถนําเงิน ดังกล่าวไปซื้อสิ่งที่เธอปรารถนา และทําให้เธอได้รับความพึงพอใจ มากกว่าความพึงพอใจจากของขวัญ โดยที่ไม่ได้เสียต้นทุนเพิ่มขึ้น แต่อย่างใด หากใช้ ตั ว เลขจากงานวิ จั ย ข้ า งต้ น มาประมาณการความ สูญเสียทรัพยากรในช่วงเทศกาลคริสต์มาสในกรณีของสหรัฐอเมริกา ซึ่งผู้คนใช้จ่ายเพื่อซื้อของขวัญในเทศกาลดังกล่าวคิดเป็นมูลค่ารวม ประมาณ 40,000 ล้านเหรียญต่อปี ก็จะพบว่าประโยชน์บางส่วน อันพึงเกิด แต่ไม่เกิด เพราะสาบสูญไป มีมูลค่าสูงถึง 4,000 ล้าน เหรียญ มาถึงตรงนี้ หากถามต่อไปว่า แล้วของขวัญอะไรที่ทำ�ให้เกิด ประโยชน์สาบสูญน้อยที่สุดตามแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ คํ าตอบ ก็ คื อ ของขวั ญ ที่ ใ ห้ กั น ระหว่ า งเพื่ อ นสนิ ท หรื อ ระหว่ า งสมาชิ ก ใน ครอบครั ว ซึ่ ง อย่ า งน้ อ ยผู้ ใ ห้ ก็ พ อจะมี ข้ อ มู ล เกี่ ย วกั บ ผู้ รั บ อยู่ พ อ สมควร เป็นต้นว่า ผู้รับชอบหรือไม่ชอบอะไร มีของประเภทนั้นๆ แล้วหรือยัง หรืออยากได้อะไร ส่วนของขวัญที่ให้กันระหว่างคนที่ ไม่ค่อยไปมาหาสู่กันหรือไม่ได้สนิทกันมากเท่าที่ควร หรือผู้ให้และ ผู้รับมีช่องว่างด้านอายุที่ห่างกันมากๆ เช่น คุณยายซื้อของขวัญ ให้หลานวัย 18 ปี มีแนวโน้มที่จะเกิดประโยชน์สาบสูญมากกว่า ยิ่งผู้ให้เผชิญกับความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับตัวผู้รับ มากเท่าไร ประโยชน์สาบสูญก็จะมีมูลค่าสูงขึ้นมากเท่านั้น - 201 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
นักเศรษฐศาสตร์กลุ่มหนึ่งให้ข้อเสนอแนะว่า การให้เป็นเงิน ดีกว่าการให้เป็นของ หรือกล่าวได้ว่า การให้เป็นของสร้างมูลค่าหรือ ความพึงพอใจแก่ผู้รับสู้การให้เป็นเงินไม่ได้ เหตุผลอย่างตรงไป ตรงมาก็คือ การให้เป็นของนั้นมีข้อจํ ากัด หรือเป็นการให้โดยผูก เงื่ อ นไขเข้ า ไปด้ ว ย ซึ่ ง เป็ น การจํ า กั ด ทางเลื อ กของผู้ รั บ ในการ แสวงหาอรรถประโยชน์จากการให้ดังกล่าว และการที่ผู้บริโภคมี ทางเลื อ กมากขึ้ น โดยทั่ ว ไปมั ก ไม่ เ คยก่ อ ผลเสี ย หายแก่ เ ขาผู้ นั้ น ยิ่งไปกว่านั้น โดยทั่วไปมักไม่มีใครรู้ดีไปกว่าตัวเขาเองว่าอะไรคือสิ่ง ที่ดีที่สุดสําหรับเขา แต่ก็มีเสียงสะท้อนกลับว่า ข้อเสนอแนะดังกล่าว ดู จ ะเป็ น ทางออกที่ ขั ด ต่ อ วั ฒ นธรรมการให้ ไร้ ซึ่ ง มารยาท และดู เหมือนว่าคนสิ้นคิดเท่านั้นที่จะเลือกใช้ ถึงที่สุดแล้ว หากพิจารณาปัจจัยอื่นๆ ที่ไม่ใช่ราคาหรือมูลค่า ที่ เ ป็ น ตั ว เงิ น เพี ย งอย่ า งเดี ย ว ใจที่ บ รรจุ ล งไปของผู้ ใ ห้ โดยการ พยายามเลือกสรรสิ่งดีๆ ให้กับอีกคนหนึ่ง ก็น่าจะทําให้ผู้รับมองเห็น คุณค่าในด้านอื่นๆ ของของขวัญชิ้นนั้น เมื่อระลึกถึงความตั้งใจที่ผู้ให้ ใส่ลงไปในการเลือก แม้ว่าจะได้ของขวัญที่ไม่ได้ถูกใจมากนักในแง่ ของประโยชน์ใช้สอยก็ตาม
- 202 -
มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์
รายชื่อหนังสือในโครงการ “เศรษฐ’ธรรมศาสตร์ ตลาดวิชา” คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมกับ สํานักพิมพ์ openbooks
1. ชุดเศรษฐ’ธรรมศาสตร์ คลาสสิก (ECON TU Classics Series) (1) 20 ปี ปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ (2550) หนังสือ รวบรวมบทปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 1-10 (พ.ศ. 25302550) (2) 60 ปี เศรษฐกิจไทย 60 ปี เศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ (2551) หนังสือรวบรวมบทความวิชาการชิ้นสําคัญเรื่องเศรษฐกิจไทย โดย 14 อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เนื่องใน วาระครบรอบ 60 ปีของคณะ (3) “...เศรษฐศาสตร์จึงต้องเป็นเศรษฐศาสตร์การเมือง” (2552) หนังสือรวบรวมบทความเศรษฐศาสตร์การเมืองของ ทวี หมื่นนิกร (4) เศรษฐธรรม (2553) รวมบทปาฐกถากี ร ตยาจารย์ แ ห่ ง เศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ 2. ชุดเศรษฐ’ธรรมศาสตร์ สัมมนา (ECON TU Seminar Series) (1) Crisis: วิกฤตเศรษฐกิจโลก วิกฤตเศรษฐกิจไทย (2552) (2) U.S. Crisis: วิกฤตเศรษฐกิจสหรัฐอเมริกา (2552) (3) วิพากษ์โลกเศรษฐศาสตร์ (2552) (4) Microfinance และการเงินชุมชน (2552) (5) บทเรียนจากวิกฤตซับไพรม์ (2553) - 206 -
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
3. ชุดเศรษฐ’ธรรมศาสตร์ วิชาการ (ECON TU Academics Series) (1) เศรษฐศาสตร์ ก ารเมื อ งและสถาบั น สํ า นั ก ท่ า พระจั น ทร์ (2552) (2) Macrotrends: ภูมิทัศน์เศรษฐกิจโลกใหม่และการปรับตัว ของไทย (2552) (3) มองเศรษฐกิจ มุมเศรษฐศาสตร์ (2553)
- 207 -