Algo sobre el cambio político en Puebla by Universidad de las Américas Puebla

Algo sobre el cambio político en Puebla

Congreso, autoritarismo local y elecciones de gobernadores

Prólogo: José Woldenberg

Algo sobre el cambio político en Puebla. Congreso, autoritaris-

mo local y elecciones de gobernadores / Víctor Manuel Reynoso Angulo. San Andrés Cholula: Fundación Universidad de las Américas, Puebla, 2023. 240 p.

ISBN: 978-607-8674-79-4

1. Puebla—Política y gobierno—Siglo 21. 2. Partidos

políticos—México—Puebla. 3. Elecciones—México— Puebla. I. Reynoso Angulo, Víctor Manuel. JS2143.P8 R49 2023

Tel.: +52 222 229 20 00 www.udlap.mx

editorial.udlap@udlap.mx Primera edición: septiembre de 2023 isbn: 978-607-8674-79-4

Diseño: Guillermo Pelayo Olmos Queda prohibida la reproducción parcial o total por cualquier medio del

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Algo sobre el cambio político en Puebla Congreso, autoritarismo local y elecciones de gobernadores

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índice Prólogo, José Woldenberg Introducción

primera parte: idea de democracia, el sistema de partidos y el autoritarismo local

1. Una idea de democracia

2. Sistemas electorales y sistemas de partidos en el México contemporáneo (1917-2024)

3. Una visión panorámica: el Congreso del estado

36 70

4. Un caso de democracia delegativa y autoritarismo

segunda parte: cuatro elecciones de gobernador y una candidatura independiente (2010-2019)

110

local (2011-2018)

5. Las elecciones de gobernador en Puebla.

114

6. 2010: la primera alternancia en la elección

124

Visión general

de gobernador

7. 2016: la consolidación del morenovallismo

8. La política después de las ilusiones. La primera candidatura independiente a la gubernatura de

138

154

Puebla (2016)

9. Dos elecciones extraordinarias,

174

Conclusiones

196

Referencias

198

dos elecciones espejo: 2018 y 2019

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prólogo

En el último cuarto del siglo xx y las primeras décadas del xxi, México vivió un cambio político de enormes proporciones. Sus fuerzas políticas fueron capaces de desmontar un sistema de partido hegemónico y construir un equilibrado sistema de partidos. Las elecciones dejaron de ser un ritual programado con resultados predecibles y se convirtieron en el momento de confrontación pacífica de diferentes idearios cuyos resultados dependían de las fluctuaciones de los humores públicos. Y eso que algunos vieron como un «simple» cambio electoral tuvo un enorme impacto en la mecánica de funcionamiento de las instituciones estatales. La presidencia empezó a contar con contrapesos institucionales y paulatinamente aquellas facultades «metaconstitucionales» de las que escribió Jorge Carpizo quedaban mermadas o en el pasado. El Congreso no sólo fue receptáculo de la diversidad política del país, sino que su composición equilibrada requirió de diálogo, negociación y acuerdos en muchos de los puntos de la larga agenda nacional. La Corte, durante décadas una especie de cero a la izquierda en materia política (porque el presidente era el verdadero árbitro de la nación), adquirió una gran centralidad resolviendo controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Pero, aunque sólo sea por sus dimensiones, el nuestro no es un país homogéneo. No sólo somos —constitucionalmente hablando— una república federal, sino que a lo largo y ancho del territorio se viven realidades muy diferentes. La mecánica de los cambios en cada entidad fue distinta, aunque por supuesto las transformaciones en el ámbito nacional de alguna manera las afectaron, y dichos cambios se alimentaron de las realidades regionales. También los resultados en cada estado han sido y seguirán siendo distintos, y si no queremos tener una visión simplificada de lo que sucede en México, son imprescindibles los estudios regionales que nos ilustren sobre las realidades que conviven en nuestro país.

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En esa dimensión, el libro de Víctor Reynoso resulta una relevante contribución para conocer lo que ha sucedido en Puebla. Ciertamente, nos dice, se vivió un proceso democratizador, pero, de manera paradójica, la ausencia de aquella presidencia autoritaria, que de una u otra forma ponía límites a los Gobiernos estatales, dejó en tal libertad a los gobernadores que éstos fueron capaces de construir autoritarismos subnacionales. Reynoso se cuida de hacer de ello una regla general, buena para cualquier entidad, pero ilustra lo que aconteció en el estado de Puebla. ¿Qué encontrará el lector en el libro que tiene en sus manos? Fundamentalmente, una lectura de las transformaciones políticas que Puebla ha vivido en las últimas décadas, ilustradas con información de los resultados electorales que resultan elocuentes. El tránsito de un sistema de partido hegemónico a otro pluralista. El autor se pregunta, entre la bruma, hacia dónde vamos ahora. Pero si ése es el hilo conductor, el libro ofrece mucho más: una introducción conceptual sobre «la idea de la democracia» a partir de las tradiciones que la modelan, los autores que la han desarrollado, los fenómenos que tienden a erosionarla y su liga imprescindible con la noción de ciudadanía y los derechos que hacen posible su ejercicio. Una puerta de entrada al tema, sólida e ilustrativa, que fija las coordenadas del autor para el tratamiento de lo sucedido en su estado. También contiene una periodización singular y persuasiva de la política mexicana a partir de 1917. Una ordenación de nuestra historia que conjuga las diferentes modalidades que han asumido el sistema de partidos y el sistema electoral. Así, Reynoso devela ocho etapas distintas que ayudan a comprender las mutaciones políticas a lo largo de un siglo. Contra las versiones superficiales y simplistas que no observan más que continuidad a lo largo del tiempo, el autor, de manera pedagógica, explica las transformaciones y, sobre todo, expone su efecto en la vida pública. Y luego, por supuesto, narra y analiza lo sucedido en Puebla a partir de los años setenta del siglo pasado. Conjugando, otra vez, lo que sucede entre el sistema de partidos y el electoral, ilustra el efecto que los cambios tuvieron en la conformación del Congreso local. De ser un espacio habitado solamente por el pri, hasta convertirse en un Legislativo colonizado por diferentes partidos. Sobra decir que no sólo no es lo mismo un Congreso unipartidista que otro pluripartidista, sino que su mecánica, relevancia y relación con el resto de los poderes (constitucionales y fácticos) se modifica de manera radical.

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No obstante, y eso resulta relevante, siguiendo a O’Donnell, observa cómo se reconstruyó un nuevo autoritarismo local. Una democracia deficitaria, «delegativa», diría el maestro argentino, en la cual el gobernador reconcentra facultades y subordina a los otros poderes. Hay elecciones competidas y auténticas, y en ese sentido democráticas, pero el ejercicio del poder no lo es. El Congreso se «desdibuja», los órganos autónomos pierden su principal característica (su independencia del Ejecutivo) y el gobernador acaba siendo la figura que subordina a la constelación de instituciones republicanas. La revisión de las cuatro últimas elecciones a gobernador ofrece un mural de la historia reciente de la política en la entidad. Oscilaciones en los humores públicos, afectados por un profundo desencanto, han modificado, por lo pronto, el mapa de la representación política en Puebla. Algo similar ha sucedido en muchos estados de la República, por lo que el espejo poblano puede incluso servir para observar (no de manera mecánica) lo que ha acontecido en otros estados. Hay un tema adicional que plantea Reynoso: el de la disolución de las identidades partidistas. No es un asunto particular de Puebla, ni siquiera exclusivo de México, es algo que flota en el ambiente en el mundo. Y no es menor. Tengo la impresión de que las ideologías y las identidades que ofrecieron sentido a la política están, en efecto, en declive. En el pasado, hablar de conservadores, liberales, laboristas, socialdemócratas, comunistas, etcétera refería inmediatamente a «subculturas» identificables con programas y propuestas singulares que ordenaban el debate político. Hoy, sin embargo, el pragmatismo y el personalismo parecen estar sustituyendo a esas grandes corrientes de pensamiento. No digo que estas últimas hayan desaparecido, pero al parecer su peso gravitacional es mucho menor que en el pasado, y el cálculo inmediato y la política centrada en personas parecen ser los nuevos «ordenadores» de la contienda. Si a ello le sumamos que los grandes valores de la Ilustración (el conocimiento y la razón) parecen estar siendo desplazados por las emociones en la arena política, entonces el círculo que merma las identidades parece cerrarse. La cara «buena» del asunto es que la política tiende a desdramatizarse; la «muy mala» es que, como en la noche, «todos los gatos parecen pardos». Hay, o por lo menos así lo leo yo, un capítulo más bien personal. El del analista desilusionado que depositó, al parecer, la esperanza en una candidatura independiente. Creo que la ilusión no tenía asideros. Por supuesto que existe un enorme desencanto con los partidos, pero ellos son ineludibles

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si queremos tener una democracia auténtica. De hecho, las candidaturas independientes no son más que minipartidos que no se atreven a decir su nombre y que normalmente giran en torno a una personalidad destacada. Si deseamos, entonces, una democracia sólida, asentada y representativa, seguimos requiriendo de organizaciones que agregen intereses, ordenen la vida pública, carguen diagnósticos y propuestas, y sean capaces de ofrecer sentido a esa actividad tan vilipendiada pero tan necesaria que solemos llamar política. Acérquese al libro de Víctor Reynoso. No se arrepentirá.

José Woldenberg

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introducción

Hasta 1977, el pri tuvo el cien por ciento de los diputados en el Congreso del estado de Puebla, 18 de 18. En la elección de 2018 obtuvo sólo el 9.8 %, 4 de 41. Estos números resumen el cambio electoral y partidario en el estado. Números análogos pueden encontrarse en las elecciones de gobernador y en las de ayuntamientos. ¿Qué cambios positivos y negativos ha traído esta transformación para la sociedad poblana? La respuesta no es fácil y excede los objetivos de este libro. El cambio era inevitable, pues no era posible sostener un sistema hegemónico, dada la dinámica interna del país y el contexto internacional. Un cambio que ha sido llamado transición a la democracia. Y lo fue, en el sentido de democracia electoral. No en el resto del entramado institucional que, a juicio de algunos, da lugar a las democracias consolidadas modernas. De acuerdo con lo anterior, el primer capítulo trata sobre una idea de democracia, la democracia liberal, que implica y exige elecciones libres, pero que va más allá de ellas. Exige también un conjunto de instituciones que protejan a la ciudadanía y que favorezcan la construcción de bienes públicos. En un segundo capítulo presento el contexto nacional, tal como se expresa en el sistema de partidos. A diferencia de Puebla, en la Cámara de Diputados nacional no se dio la situación de un partido único (sí en la de Senadores), pero el partido hegemónico tuvo mayorías muy cómodas que superaban el umbral de la mayoría calificada. La situación, igual que en Puebla pero con otros ritmos, fue cambiando poco a poco hasta dar lugar a un sistema en el que el pri es un partido minoritario. El tercer capítulo es un análisis del Congreso poblano. La idea es la misma que en capítulo anterior: es el Congreso uno de los lugares en los que se puede apreciar al sistema de partidos y sus cambios. Igual que en el análisis nacional, el capítulo está dividido en periodos para mostrar el ritmo del cambio político en este ámbito.

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Un cuarto capítulo trata de una realidad peculiar que apareció en varios estados con la transición a la democracia: los autoritarismos locales. No es el caso de todos los estados, pero sí de Puebla. El Ejecutivo local, el gobernador, se quedó sin un mecanismo de rendición de cuentas, informal pero poderoso: el presidente de la República. Antes de la transición, los errores, reales o no, de un gobernador podían ser castigados por el Ejecutivo federal. Después de ella ya no. Y esta ausencia no fue compensada por nuevos mecanismos de rendición de cuentas. El gobernador suele controlar a los poderes Legislativo y Judicial, así como a los organismos autónomos. La segunda parte contiene cinco capítulos que analizan las elecciones de gobernador a partir de la primera alternancia, la elección de 2010. Previo al análisis de esta elección, se presenta una visión general de las gubernaturas poblanas en el capítulo cinco. En 2010, por primera vez, el partido en el poder, el pri, pierde una elección. Fue derrotado por una coalición encabezada por el Partido Acción Nacional. La elección es analizada en el capítulo seis. Más que un triunfo del partido, significó el triunfo de un grupo político encabezado por Rafael Moreno Valle. Este grupo se consolidó en las elecciones de 2016. En esa misma se dio por primera vez en Puebla un fenómeno que suscitó interés y esperanzas: las candidaturas independientes. La consolidación del morenovallismo y algunas de sus implicaciones son analizadas en el capítulo siete y la candidatura independiente en el ocho. A las elecciones de 2018 se les ha considerado un «tsunami»: Morena, el partido de Andrés Manuel López Obrador, obtuvo resultados que no se veían en décadas. La novedad fue particularmente importante en un estado como Puebla, donde la izquierda nunca había tenido resultados de dos dígitos y donde parecía haberse consolidado la fortaleza política del morenovallismo. Éste solo retuvo la gubernatura, perdiendo los ayuntamientos más importantes, las senadurías y la mayoría de las diputaciones locales y federales. Un accidente de helicóptero acabó con la vida de la gobernadora electa en 2018 Martha Erika Alonso y de su esposo Rafael Moreno Valle. Acabó también con el morenovallismo. Dio lugar a una elección extraordinaria en 2019 que, por buenas razones, ha sido llamada elección espejo de la de 2018. Ambas son analizadas en el capítulo nueve. Se me ha sugerido que retire la palabra «algo» del título. Pero he decidido dejarla, porque veo con claridad las limitaciones del libro. Me gustaría saber cómo estos cambios han influido en la vida de los ciudadanos, si es que han influido, y cómo los han enfrentado los políticos. El impacto que han te-

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nido sobre las emociones, las ideas y los valores de ciudadanos y políticos, Y cómo todo esto ha afectado la política. En particular, recuerdo algún reclamo de mi querido profesor Javier Garciadiego: hablas sólo de dos personas en todo el capítulo, y ni siquiera nos dices quiénes eran sus padres. En este libro hay capítulos enteros prácticamente sin nombres de personas. Una ausencia que otros textos habrán de llenar. Es éste, pues, un libro con limitaciones. Pero al menos tiene una pretensión: encontrar lectores. Cada capítulo es una unidad y puede leerse por separado. Un libro sin lectores es un asunto muy triste; espero que no sea el caso.

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Primera parte: idea de democracia, el sistema de partidos y el autoritarismo local

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capítulo 1 «La ideología son ideas que han dejado de ser ideas. Es decir, que han dejado de ser pensadas». Giovanni Sartori

una idea de democracia La democracia es el poder o gobierno del pueblo. También es la protección del pueblo. Y, para ser viable, tiene que dar lugar al bienestar del pueblo. La idea de democracia aquí propuesta contiene estas tres cuestiones. No surge de la especulación, sino de la realidad histórica y contemporánea, del vínculo entre nuestros valores y las democracias realmente existentes. Para entender el cambio político en Puebla es necesario tener una idea de democracia y de los regímenes distintos al democrático, como el autoritarismo y el totalitarismo. Aunque no hay un consenso absoluto sobre lo que es un sistema democrático, sí hay al menos elementos básicos para caracterizar a las democracias contemporáneas, y a partir de ellas establecer una teoría aceptable. Es lo que pretende este capítulo. El significado etimológico sigue teniendo sentido. Pero históricamente la democracia ha consistido no sólo en el Gobierno del pueblo, sino en la protección de las personas frente al poder político. Y también en el buen Gobierno, entendido como el que genera bienes públicos y resuelve problemas públicos. No hay democracia lograda que no cumpla con estas tres dimensiones. Por eso creo que la idea de democracia debe abarcarlas. Dado que la democracia es un ideal y también una realidad, considero importante decir algo sobre la relación entre ideales y realidad. Inicio por eso el capítulo con una breve reflexión sobre el triángulo axiológico.

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Lo que entendemos hoy como democracia, tanto en la teoría como en el funcionamiento de los regímenes que reciben este nombre, es la síntesis de tres tradiciones: la democrática propiamente dicha, la liberal y la republicana. Una referencia a las tres es también necesaria para entender el concepto. Hay dos clásicos de la teoría democrática que nos aclaran la idea de democracia y son de notable actualidad, Joseph Schumpeter y Karl Popper. El capítulo presenta los aspectos de sus teorías más relevantes. Recupera también ideas de autores más recientes, que consideran necesario un entramado institucional para el adecuado funcionamiento de la democracia. Democracia y ciudadanía son conceptos estrechamente ligados. Por lo que recupero la idea de ciudadanía planteada por Marshall y sus tres dimensiones. Las tres abarcan el poder del pueblo, su defensa frente al poder político y el bienestar de las mayorías. El capítulo termina con dos breves consideraciones, una sobre el clientelismo y las elecciones, y otra sobre la transición política mexicana.

el triángulo axiológico y tres tradiciones La democracia es un ideal y es una realidad1. Si nos concentramos únicamente en el ideal, en el deber ser, podríamos volar alto e imaginar una sociedad perfecta, una utopía democrática. Si nos concentramos únicamente en la realidad, nos limitaríamos a describir cómo funcionan las democracias. La primera opción trata del deber ser de la democracia, la segunda del ser. Hay una tercera, que vincula a las dos anteriores: el poder ser, las posibilidades de un sistema democrático. Con lo anterior se forma el llamado triángulo axiológico. Hay que considerar el ideal democrático, pero también la realidad de las sociedades contemporáneas, sus posibilidades y sus límites democráticos. De esto surge una teoría razonable de la democracia, que no es utópica ni meramente descriptiva, empirista2.

1. Este apartado recupera el planteamiento de Sartori en Teoría de la democracia. 1. El debate contemporáneo, particularmente las páginas 32-37. 2. Sartori, op. cit. Creo que entender lo que la democracia puede ser, una consideración del ideal democrático por un lado y por otro de la realidad de las sociedades contemporáneas, es indispensable para una teoría adecuada. De la democracia y de cualquier realidad política.

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Desde esta perspectiva se entiende mejor la célebre frase de Churchill: «la democracia es la peor forma de Gobierno, con excepción de todas las demás»3. No se trata de un sistema perfecto, infalible o carente de problemas, es simplemente un sistema superior a los demás conocidos. La democracia, tal como la entendemos actualmente, es la confluencia de tres tradiciones distintas: el liberalismo político, la democracia estrictamente hablando y el republicanismo4. La distinción entre democracia y liberalismo5 la estableció con claridad Ortega y Gasset (2004). Ambas tradiciones responden a preguntas muy distintas: «La democracia responde a esta pregunta: ¿Quién debe ejercer el poder público? La respuesta es: el ejercicio del poder público corresponde a la colectividad de los ciudadanos». El liberalismo parte de una pregunta muy distinta: «ejerza quienquiera el poder público, ¿cuáles deben ser los límites de éste? La respuesta suena así: el poder público, ejérzalo un autócrata o el pueblo, no puede ser absoluto, sino que las personas tienen derechos previos a toda injerencia del estado»6. Concluye el autor que, dada esta distinción, se puede ser muy democrático y nada liberal, o al revés, muy liberal y nada democrático. Es cierto, en teoría. En la realidad las sociedades contemporáneas en las que funciona la democracia son democracias liberales. Democracias porque consideran que el poder reside en el pueblo, entendido como la mayoría más las minorías. Liberales porque todas están cimentadas en el respeto a los derechos huma-

3. La frase fue dicha por Churchill en una sesión del Parlamento de Reino Unido el 11 de noviembre de 1947: «Many forms of government have been tried, and will be tried in this world of sin and woe. No one pretends that democracy is perfect or all-wise. Indeed it has been said that democracy is the worst form of Government except all those other forms that have been tried from time to time». 4. La idea está planteada en Escalante (1992), Ciudadanos imaginarios. O´Donnell ha desarrollado tanto las contradicciones como el vínculo de estas tres tradiciones y la forma como caracterizan a la democracia contemporánea en O´Donnell (1998).Como casi todo en política, es una idea polémica. Viroli (Bobbio y Viroli, 2002) propone distinguir las tres tradiciones. Concluye que las democracias contemporáneas (que él llama poliarquías son «una complicada y a veces exasperante mezcla de estas tres tradiciones» (p. 6). Escalante (2017) recupera a Ortega y Gasset para distinguir y oponer liberalismo y democracia. Sin embargo, dentro de las diversas concepciones de democracia, una de las más relevantes es la que une republicanismo, liberalismo político y democracia. 5. En esta distinción es muy recomendable el libro de Salazar Ugarte (2006). Él habla de democracia constitucional, no de democracia liberal, pero constitucionalismo y liberalismo político pueden ser considerados sinónimos, o al menos sistemas similares. 6. Ibidem.

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nos, en la limitación de quienes ejercen el poder político. En el aspecto protector de la democracia7. Es importante distinguir entre liberalismo político y liberalismo económico. Lamentablemente, se utiliza la misma palabra para dos realidades muy distintas. Quienes hoy son reconocidos como los padres del liberalismo político (Locke, Montesquieu, los autores de El Federalista, Constant) poco o nada sabían de economía. Poco o nada les interesaba la economía o el mercado8. Algunos de ellos elaboraron su obra antes de la existencia del término liberalismo. Pero todos coincidían en su preocupación: la existencia de un Estado de derecho, de un Estado constitucional, para proteger las libertades de los individuos9. La teoría contemporánea de democracia recupera también la idea del poder del pueblo. No es obvio qué es el pueblo, ni cómo ejerce su poder. Sartori ha planteado respuestas para ambas cuestiones. El pueblo es la mayoría más las minorías. No «todos», no las «clases populares», no la mayoría. Es ésta más las minorías. Ambas, la mayoría y las minorías, pero sobre todo la primera, suelen cambiar10. ¿Cómo ejerce el pueblo su poder? En las elecciones democráticas. Éstas pueden considerarse como el momento privilegiado, en las democracias modernas, en el que el demos ejerce su kratos11. Es el momento de la democracia etimológica. Es también un mecanismo para proteger a los ciudadanos del poder político, pues el mecanismo de salida es un mecanismo protector12. El republicanismo aporta la idea de lo público. La idea de lo que es y no es público suele ser problemática, discutible, compleja y cambiante. Pero importante, y en algunos casos, clara. Más ahora que la perspectiva de las políticas públicas ha adquirido legitimidad en muchos ámbitos.

7. Autores de distintas generaciones y perspectivas como Popper, Bobbio y Sartori coinciden en esto. Para Popper (1982, 116), Bobbio establece el vínculo entre el Estado liberal y el Estado democrático (1982). Para Sartori la democracia es democracia liberal, o más bien: liberal democracia. 8. Giovanni Sartori ha desarrollado este aspecto tanto en «Liberalismo», como en ¿Qué es la democracia?, capítulo xi. 9. Al respecto, es muy recomendable el libro de Salazar Ugarte (2006). Define a la democracia constitucional como «un modelo de organización política-jurídica en el que confluyen diversas tradiciones del pensamiento político moderno y que persigue en un solo momento dos objetivos analíticamente distintos: limitar el poder político y distribuirlo entre los ciudadanos». (p. 45) 10. Sartori, Teoría de la democracia. 11. Ibidem. 12. Ver infra la referencia a Hirschman.

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En principio se puede definir a lo público como «lo que concierne a todos». Seguridad pública, salud pública, educación pública, bienes públicos son términos usados cotidianamente. Pueden ser ambiguos, pero en general su uso es claro: es lo que concierne o afecta a todos. Se dirá que nunca todos son todos, con cierta razón. Por eso hay quien ha aclarado que público «es la pretensión de encontrar lo que a todos conviene»13. Con lo que no se resuelve del todo el problema, pero algo se aclara14. Un Gobierno democrático se vincula así con el buen gobierno: el que genera bienes públicos y resuelve los problemas públicos. El que da lugar al bienestar del pueblo.

dos clásicos heterodoxos: schumpeter y popper La idea de democracia que quiero desarrollar aquí se basa en dos autores: Joseph Schumpeter y Karl Popper. Hay varias coincidencias entre ellos: ninguno era politólogo (Schumpeter fue economista y Popper filósofo); los dos eran austriacos y escribieron sus obras en el exilio, en el periodo en el que su país fue anexado por la Alemania nazi (Schumpeter en Estados Unidos, Popper en Nueva Zelanda). Schumpeter publicó en 1942 el libro Capitalismo, socialismo y democracia, en donde expone su teoría de la democracia. Parte de una crítica a lo que él considera la definición clásica de la democracia, originada en el siglo xviii: Esta idea clásica puede ser compendiada en la siguiente definición: el método democrático es aquel sistema institucional de gestación de las decisiones políticas que realiza el bien común, dejando al pueblo decidir por sí mismo las cuestiones en litigio mediante la elección de los individuos que han de congregarse para llevar a cabo su voluntad15.

13. La idea es de Canto Chac, 2002. 14. Los bienes públicos pueden ser males para algunos privados. La aplicación estricta de la ley no conviene a los delincuentes. La construcción de una obra pública suele afectar propiedades privadas. La complejidad está en la realidad, más que un uso inadecuado del lenguaje. 15. Schumpeter: 321.

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La primera crítica de Schumpeter a esta definición es que el bien común no existe. No hay algo sobre lo cual todos los individuos de una nación puedan estar de acuerdo, ni siquiera después de las más completas y más racionales discusiones. Siempre habrá disensos sobre lo que es mejor para una sociedad. A menos de que ésta sea simple y pequeña16. Pero, aunque pudiera encontrarse un acuerdo sobre un «bien común» aceptable para todos los integrantes de la sociedad, éste no resolvería las diferencias que se suscitarían en los problemas particulares. Debido a lo anterior, la idea de voluntad general, que sostiene la definición clásica de democracia, «se desvanece en el aire»17. Hace además otra crítica más concreta, menos filosófica digamos. La teoría de la democracia considerada clásica por Schumpeter atribuye «a la voluntad del individuo una independencia y calidad racional que son completamente irreales18. Además de la posibilidad de ser manipulados por la propaganda, señala que el ciudadano no es ni puede ser un experto en todos los asuntos públicos19. No puede intervenir racionalmente en los múltiples, diversos y complejos asuntos que abarcan las decisiones políticas. En cuanto un individuo sale de su campo de conocimiento, lo más probable es que sus opiniones sean equivocadas o al menos simplistas. Veamos una multicitada afirmación de Schumpeter: Así, pues, el ciudadano normal desciende a un nivel inferior de prestación mental tan pronto como penetra en el campo de la política. Argumenta y analiza de una manera que él mismo calificaría de infantil si estuviera dentro de la esfera de sus intereses efectivos. Se hace de nuevo primitivo20. Debido a esto propone una concepción realista de democracia, y lo hace en su célebre idea de democracia como competencia entre élites. Una con 16. Entonces estaríamos hablando no de una sociedad, sino de una comunidad. La teoría de democracia que aquí interesa no es la que se refiere a grupos pequeños y con intereses homogéneos, sino a sociedades modernas, grandes, diversas y con intereses diferenciados. 17. Schumpeter: 323. 18. Ibidem, 325. 19. Idem. 20. Ibidem, 335. Esta misma cita es el punto de partida de Brennan en un libro publicado 74 años después del de Schumpeter (ver Brennan 2016, 2). El libro de Brennan pasó rápidamente de la indiferencia o el rechazo, a la consideración, después del Brexit y del triunfo de Donald Trump en la presidencia de Estados Unidos. Al menos como hipótesis, se puede plantear que quienes votaron por el Brexit y por Trump no tenían un conocimiento claro de lo que hacían y de sus consecuencias.

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cepción que no exige la existencia de un «bien común» en el que todos estén o puedan estar de acuerdo, ni de ciudadanos capaces de decidir de manera racional e informada sobre los asuntos públicos. Exige sólo condiciones para que los políticos compitan por el voto de los ciudadanos y éstos decidan quien ha de gobernarlos: la democracia no significa ni puede significar que el pueblo gobierna efectivamente, en ninguno de los sentidos evidentes de las expresiones «pueblo» y «gobernar». La democracia significa tan sólo que el pueblo tiene la oportunidad de aceptar o rechazar los hombres que han de gobernarle. Pero como el pueblo puede decidir esto también por otros medios no democráticos en absoluto, hemos tenido que estrechar nuestra definición añadiendo otro criterio identificador del método democrático, a saber: la libre competencia entre los pretendientes al caudillaje por el voto del electorado21. Es la definición de democracia electoral. Hay en ella una perspectiva pragmática: civilizar la lucha por el poder. Cuando analizó la guerrilla salvadoreña de los años ochenta, Gabriel Zaid planteó esta misma idea con otras palabras: Cuando los de arriba no se ponen de acuerdo, pueden tomar las armas unos contra otros (y usar a los de abajo como carne de cañón) o pueden someterse a un concurso electoral (y usar a los de abajo como votantes). No hay duda alguna de qué prefieren los de abajo22. Parecería poca cosa, si comparamos esta propuesta con un ideal maximalista. Si la ponemos en el contexto de una guerra civil, la democracia electoral, la disputa civilizada de las élites por el poder, es un progreso enorme. Pero aún hay más. La competencia electoral también puede dar lugar a mejores Gobiernos. Zaid también señalaba la paradoja de Condorcet, donde queda claro que la suma de preferencias en una sociedad puede no ser racional, o transitiva,

21. Ibidem, 362 (las cursivas son mías). 22. Zaid, Gabriel, De los libros al poder, Grijalbo, México, 1988, 216.

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por lo que las elecciones no siempre pueden expresar la voluntad general. Ésa no es ni puede ser su función, en todos los casos23. ¿Cómo y por qué la democracia electoral puede dar lugar a mejores Gobiernos? En un texto clásico, Albert O. Hirschman24 se preguntaba sobre los mecanismos que pueden evitar que las organizaciones se deterioren. Su teoría es aplicable a casi cualquier «organización»: empresas ferrocarrileras, familias, Iglesias y Estados nacionales. Planteó dos mecanismos: la voz y la salida. La voz es básicamente un mecanismo «político»: consiste en señalar las cosas que van mal, con la intención de que se corrijan. La «salida» es un mecanismo económico: cuando algún bien o servicio decae, el consumidor «se sale», deja de consumirlo. Si la organización es sensible a las voces y a las salidas que señalan su deterioro, tiene la posibilidad de corregir. La democracia electoral puede ser vista como un mecanismo de salida. En las elecciones los ciudadanos pueden votar por la oposición y salirse del partido que los gobernaba. Los gobernantes saben esto y en ocasiones hacen todo lo posible por corregir su forma de gobierno para evitar ser desplazados del poder. De manera que las elecciones democráticas, al plantear la posibilidad de salida, pueden ser un factor para que los Gobiernos sean más sensibles a las necesidades de la sociedad y generen bienes públicos. La democracia electoral exige la «voz», es decir, la libertad de expresión y otros derechos vinculados. Sin libertad de expresión (una de las exigencias del liberalismo político) la competencia electoral no tiene sentido: un grupo o un individuo pueden monopolizar la información y manipular al electorado. La voz, en este sentido, también es un mecanismo para evitar que el Gobierno y el Estado se deterioren. Es la posibilidad de que la sociedad exprese errores y deficiencias, y así haga posible que se evite el deterioro. Karl Popper, en La sociedad abierta y sus enemigos, escrito también durante la Segunda Guerra Mundial, parte de premisas distintas y llega a una definición también distinta. Aunque en lo fundamental coincide con Schumpeter. En principio, a Popper no le interesa la cuestión de la democracia, sino «el problema fundamental de la política»25. En su extensa crítica al «historicismo»26, posición que él encuentra fundamentada en las filosofías 23. Ibidem. 24. Hirschman, 2014. 25. Popper, 1982, 124. 26. Popper considera como historicistas las teorías que «creen haber descubierto ciertas leyes de la historia que les permiten profetizar el curso de los sucesos históricos», que predicen cómo será necesariamente la sociedad del futuro. 1982, 16-17.

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de Platón y Marx, señala que el primero vio ese «problema fundamental» en la pregunta ¿quiénes deben gobernar el Estado?27. Con ello, «promovió una seria y duradera confusión en la filosofía política». Popper considera más adecuado cambiar el enfoque con otra pregunta: «¿En qué forma podemos organizar las instituciones políticas a fin de que los gobernantes malos o incapaces no puedan ocasionar demasiado daño?28». El mismo autor lo dice: se trata de un problema práctico, casi técnico. La respuesta, también práctica, casi técnica, está en las elecciones libres y periódicas: «un Gobierno puede ser destituido por el voto de una mayoría que lo reprueba»29. La democracia popperiana no exige un pueblo informado, ilustrado a tal grado que nunca se equivoque (aunque sí una opinión pública libre, no manipulada). La posible y muy probable equivocación está contemplada: es de humanos errar, al votar y al actuar en cualquier ámbito. Lo que nos lleva a decidir por este sistema no es la «excelencia de la democracia, que podría ponerse en duda, sino únicamente los males de la dictadura, que son indiscutibles»30. El centrar su crítica contra la dictadura o tiranía está relacionado con su principal preocupación, que es defender a la sociedad abierta, que él identifica con la civilización, contra los «movimientos reaccionarios» que tratan de volver a la sociedad tribal y cerrada que dicha civilización dejó atrás. Su definición de democracia rechaza, al igual que la de Schumpeter, la idea de que el pueblo se gobierne a sí mismo31. La democracia implica simplemente mecanismos para deshacernos de los malos gobernantes sin derramamiento de sangre: podemos distinguir dos tipos principales de gobiernos. El primero consiste en aquellos de los cuales podemos librarnos sin derramamiento de sangre, por ejemplo, por medio de elecciones generales. Esto significa que las instituciones sociales nos proporcionan los medios adecuados para que los gobernantes puedan ser desalojados por los gobernados, y las tradiciones 27. Idem, cursivas en el original. 28. Idem, 125, cursivas en el original. 29. Popper, 1988, 12. 30. Idem, 13. 31. Para Popper: «si bien “el pueblo” puede influir sobre los actos de sus gobernantes mediante la facultad de arrojarlos del poder, nunca se gobierna a sí mismo, en un sentido concreto o práctico» (1988, 128).

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sociales garantizan que estas instituciones no sean fácilmente destruidas por aquellos que detentan el Poder. El segundo tipo consiste en aquellos de los cuales los gobernados sólo pueden librarse por medio de una revolución, lo cual equivale a decir que, en la mayoría de los casos, no pueden librarse en absoluto. Se nos ocurre que el término «democracia» podría servir a manera de rótulo conciso para designar el primer tipo de Gobierno, en tanto que el término «tiranía» o «dictadura» podría reservarse para el segundo, pues ello estaría en estrecha correspondencia con la usanza tradicional32. Una concepción de democracia que no tiene ninguna relación con la idea de autogobierno del pueblo o gobierno de las mayorías. Se trata sólo de mecanismos «institucionales» para proteger a la sociedad de los malos gobernantes, de las tiranías. Una concepción de la democracia minimalista: Vista desde este ángulo, la teoría de la democracia no se basa en el principio de que debe gobernar la mayoría, sino más bien, en el de que los diversos métodos igualitarios para el control democrático, tales como el sufragio universal y el gobierno representativo, han de ser considerados simplemente salvaguardias institucionales, de eficacia probada por la experiencia, contra la tiranía, repudiada generalmente como forma de gobierno, y estas instituciones deben ser siempre susceptibles de perfeccionamiento (128). Con formaciones muy distintas, desde premisas distintas, Schumpeter y Popper coinciden en una visión minimalista de la democracia: competencia entre élites mediante elecciones, métodos para deshacernos de los malos gobernantes sin derramamiento de sangre. Son minimalistas en contraste con los que piden que la democracia sea una forma de vida, que exige un tipo humano superior, que implica participación de todos (o de muchos) en todo (o en mucho). Pero en relación a los males del mundo, en particular de los vividos por las sociedades europeas cuando estos autores publicaron sus li-

32. Idem, 128.

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bros, en relación a las dictaduras totalitarias y las tiranías, lo que ofrece su noción de democracia no es poca cosa33. Para esta concepción, la democracia es un medio, un método, un mecanismo institucional. Como lo expresó, en tono también minimalista, aunque va un poco más allá, Octavio Paz: «por sí sola, la democracia no puede resolver nuestros problemas. No es un remedio, sino un método para plantearlos y entre todos discutirlos»34.

clientelismo y democracia En relación a las elecciones algo hay que decir sobre el clientelismo y el corporativismo. El clientelismo es una relación de intercambio político que tiene en general cinco características: es desigual o asimétrica, es informal, es personal (cara a cara), se extiende en el tiempo y tiene un «ethos particular»35. Desigual porque las partes que intercambian tienen recursos muy distintos: por un lado, el «patrón» (al clientelismo también se le llama patronazgo) suele contar con importantes recursos políticos y económicos. Por otro, la «clientela» es un conjunto de personas en situación de necesidad, a veces en situación de pobreza. Es informal porque se realiza al margen, a veces incluso en contra, de las leyes escritas. Y suele ser «cara a cara»: un trato directo, personal, entre el político o sus «operadores» y la población civil o sus líderes. Finalmente, se trata de una relación estructural no coyuntural: implica, más que una transacción aislada, una relación que se repite por años o décadas. El clientelismo ha sido un fenómeno muy extendido. Algunas sociedades han logrado eliminarlo. Cuando tiene una presencia generalizada, suele dar lugar a elecciones no democráticas. Si un partido o grupo controla las redes clientelares de manera que este control le asegura el acceso al poder, 33. En su libro sobre el populismo, Müller señala que en Europa «tanto el pensamiento político como las instituciones políticas de la posguerra estaban profundamente imbuidos de antitotalitarismo» (Müller 2017, 115). Aunque no cita a Popper, parece claro que tanto el pensamiento como las instituciones políticas europeas, entre las que Müller destaca a las no electas, como las cortes constitucionales, coinciden con la definición popperiana de democracia. 34. Paz, 1985, 12. Paz va más allá de Schumpeter y Popper al afirmar que en la democracia se plantean los problemas y se discuten entre todos, lo que rebasa las definiciones de los austriacos. 35. Como es obvio, la caracterización del clientelismo es polémica. Recupero aquí la caracterización de Gellner (1986, 13).

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tanto el acceso al poder como la forma de ejercerlo serán muy probablemente poco democráticas. En México, sobre todo en las zonas rurales o en ciudades con población en situación de pobreza, el clientelismo puede ser una limitación de la democracia. Si las elecciones se deciden por quienes controlan las redes clientelares, la democracia no existe. Gana quien tiene más dinero o más control sobre la población. Norberto Bobbio distinguía dos tipos de votos: el de opinión y el de intercambio. El segundo es el clientelar. El primero es el que hace funcionar a la democracia. Algunos llaman al voto de opinión voto «ciudadano» o «racional», pero son términos equívocos. Quien vota para intercambiar no pierde su condición de ciudadano, y en ocasiones este voto es mucho más racional que el que se fundamenta en opiniones. Lo anterior no implica que el voto de intercambio, cuando se generaliza en alguna población, región o país, niega la democracia. Destruye a las elecciones como mecanismo para la rendición de cuentas, hace imposible la competencia entre élites por el voto ciudadano, puede impedir la posibilidad de deshacernos de los malos gobernantes sin derramamiento de sangre36. El corporativismo es un sistema de representación de intereses a partir de organizaciones. Generalmente se trata de organizaciones de trabajadores, por un lado, y de empresarios, por otro. Fue decisivo en la época del partido hegemónico. Puede dar lugar a rasgos antidemocráticos, cuando se obliga a los miembros de la misma organización a votar por un partido determinado. En el México posterior a la transición ha perdido presencia37.

el entramado institucional: democracias delegativas y rendición de cuentas La manera que han encontrado las sociedades modernas de deshacerse de los malos gobernantes son las elecciones libres, periódicas y con competencia. ¿Cómo evitar que hagan demasiado daño? O si se quiere ¿cómo crear las 36. Una reflexión, concisa y bien argumentada, sobre el voto de intercambio y su realidad en nuestro país a fines de los años ochenta, puede verse en Warman, 1988. 37. La presencia de los grandes sindicatos y corporaciones obreros exceden este planteamiento. Sindicatos como el Nacional de los Trabajadores de la Educación o el de pemex sin duda siguen jugando un papel en las elecciones; pero ya no a favor de un solo partido, como en los tiempos del sistema hegemónico.

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condiciones para que generen bienes públicos? Una respuesta, además de la electoral, necesaria pero insuficiente, es el conjunto de instituciones que conforman el sistema de balances y contrapesos del poder político, los mecanismos de rendición de cuentas. O´Donnell los ha distinguido en dos grandes grupos: rendición de cuentas vertical y horizontal. Puede considerarse que estamos frente a la cuestión de la corrupción. Ésta puede ser definida como el uso privado de los bienes públicos. Cuando un funcionario utiliza su cargo y los recursos de los que dispone para satisfacer necesidades privadas (de él mismo, sus familiares o amigos) estamos ante la corrupción (Zaid 2019). La idea de bienes públicos, interés público y funciones públicas remite a la tradición republicana. La rendición de cuentas vertical son las elecciones democráticas. Es el momento privilegiado en el que el demos ejerce su kratos (Sartori 1987, 116 ss.). Implican la existencia de derechos básicos como la libertad de expresión y la existencia de una prensa libre. Las elecciones democráticas otorgan y retiran el poder político, pero no le dan seguimiento. Son mecanismos que norman el acceso al poder, pero no su ejercicio. Las instituciones que regulan el ejercicio del poder político son las que, en términos de O´Donnell, constituyen la rendición de cuentas horizontal. En principio son las tres clásicas: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. En los sistemas federales puede considerarse que la división territorial en estados o provincias, relativamente autónomos respecto al poder central, son también parte de este mecanismo de balances y contrapesos. Pero con el tiempo han surgido otras instituciones, los llamados órganos constitucionales autónomos. Se trata de instituciones que están normadas por la constitución, pero que no pertenecen a ninguno de los tres poderes clásicos. Son parte del Estado, pero no del Ejecutivo, el Legislativo ni el Judicial. Ejemplos en el caso mexicano son la Comisión de los Derechos Humanos, el Instituto Nacional Electoral, el Banco de México, el Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos, la Auditoría Superior de la Federación, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, la Comisión Federal de Competencia Económica, el Instituto Nacional de Geografía y Estadística, la Fiscalía General de la República y las universidades públicas a las que la constitución otorga autonomía. Algunos de estos órganos fueron parte del Poder Ejecutivo, pero reformas constitucionales les dieron autonomía. El típico dilema de concentrar el poder o dividirlo. En cierto sentido, un poder concentrado es más eficaz,

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pues tiene más recursos y menos impedimentos; en cierto sentido, pues un poder que ve y escucha poco y mal puede perder eficacia. Y la concentración de poder puede dar lugar a que quien lo ejerce, vea y escuche mal. El otro polo del dilema es el equilibrio de poderes, su división, para evitar que cualquiera de ellos haga demasiado daño. Sin duda limita la capacidad de acción de algunos órganos, como el Ejecutivo. Puede dar lugar a ineficacia. Pero puede también liberar de responsabilidades, aligerar la carga de ese poder, generarle información objetiva y útil ,y puede también ser funcional para gobernar más eficazmente. La cuestión es que muchas democracias de la tercera ola, aquella que se inició a fines del siglo xx, cumplen con la característica de tener elecciones libres y periódicas, pero no cuentan con el entramado institucional que limite al poder central. Son las que O´Donnell ha llamado democracias delegativas. El acceso al poder es democrático, pero su ejercicio no. Al Ejecutivo se le «delega» todo el poder, y queda limitado sólo por el tiempo y la realidad38. Las democracias delegativas desequilibran el balance entre un poder capaz de hacer cosas y los balances y contrapesos que lo limitan a favor del primer polo. Es claro que el poder delegado no siempre da lugar a Gobiernos más eficientes en la creación de bienes públicos. El entramado institucional que conforma el sistema de balances y contrapesos no son sólo una limitación negativa al poder. Pueden también darle información útil que de otra manera no tendría. Pueden así hacerlo más eficaz. Ejemplo de lo anterior es la rendición de cuentas vertical societal (O´Donnell 2004, 24-25). Las elecciones democráticas son un mecanismo poderoso, dan y quitan el poder. Pero burdo: no precisan por qué se da o se quita el poder, no señalan problemas específicos a resolver. La participación social organizada y especializada es un componente importante del entramado institucional de la democracia. O´Donnell recupera el concepto planteado por Smulovitz y Peruzzotti: La accountability societal es un mecanismo no electoral, pero vertical, de control de autoridades políticas que descansa en las acciones de un múltiple conjunto de asociaciones de ciudadanos y de movimientos, acción que tiene como objetivo exponer errores gubernamentales, traer nuevas cuestiones a la agenda pública o activar el funcionamiento de agencias horizontales de 38. O’Donnell, 1994.

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accountability. Emplea herramientas institucionales y no institucionales. La activación de demandas legales o reclamos ante agencias de control es un ejemplo de recursos institucionales; las movilizaciones sociales y exposés ilustran las no institucionales (citados por O´Donnell 2004).

las tres dimensiones de la ciudadanía La idea de democracia y la idea de ciudadanía están vinculadas. Ciudadanía es un término complejo, al que se le ha dado diversos significados. Se ha criticado la idea de «ciudadano total» que concibe, más o menos, que en las democracias «todos debemos participar en todo». Hay otras visiones más sensatas. Como la de T. H. Marshall, quien planteaba que la ciudadanía significa pertenencia, «membresía plena», y que la pertenencia implica derechos. En el fondo le preocupa la cuestión de la desigualdad. Se pregunta si la desigualdad cuantitativa puede ser tolerable cuando contamos con una igualdad cualitativa. Siguiendo la historia de Inglaterra, proponía tres tipos de derechos: civiles, políticos y sociales. Los derechos civiles coinciden en buena medida con los derechos humanos. Implican la igualdad, formal y real, ante la ley. Marshall los precisa, son para él: los derechos necesarios para la libertad individual de la persona, libertad de palabra, pensamiento y fe, derecho a poseer propiedades y concluir contratos válidos, y el derecho a la justicia. Derecho al trabajo versus los monopolios medievales (25). Los derechos políticos son el derecho a votar y a ser votado, a participar en elecciones como elector y como candidato. Los sociales son más recientes. Aparecen hasta el siglo xx. Tienen que ver con el nivel de vida, pero van más allá de eso. Implican el acceso a la educación y la cultura. A vivir con los estándares de lo que la sociedad considera una vida civilizada. Es posible ampliar la idea de democracia incorporando los derechos tal como los plantea Marshall. No hay problema con los derechos civiles y po-

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líticos, pues prácticamente todas las ideas de democracia los reconocen como indispensables para la vigencia de este sistema. Son la esencia del liberalismo político, inseparable de las democracias contemporáneas. Los sistemas autoritarios y totalitarios consisten en destruir esos derechos: la libertad de expresión, de asociación, el derecho de petición, el derecho a la propiedad39 . Más problemáticos son los derechos sociales. Pero es posible plantearlos no sólo como una aspiración necesaria de la democracia, sino como una condición para que este sistema sea viable. Donde hay personas que no reciben los beneficios de la civilización, las bases de la herencia social (para usar un término de Marshall), donde no hay una ciudadanía adecuada, que abarque los derechos sociales, puede considerarse que hay una democracia incompleta. La democracia debe tener como objetivo llevar la dimensión social de la ciudadanía a toda la población. Lo anterior tiene una dimensión ética y axiológica: no es aceptable una sociedad en la que una proporción alta de la población está desposeída de lo básico. Pero tiene también una dimensión pragmática. Las democracias funcionan mejor cuando la mayoría de la población tiene niveles de vida de clase media, cuando ha resuelto sus problemas económicos básicos. Es el mejor antídoto contra los riesgos de clientelismo y manipulación.

la democracia como problema Es fácil caer en la idea de que la democracia es un régimen en el que todos los problemas relevantes están, o deben estar resueltos. Esta idea utópica no se sostiene. La democracia es un medio para tratar los problemas, no la garantía de su solución. La democracia, en sí misma, plantea diversos problemas. Uno de ellos es la ilusión mencionada: que con este régimen los problemas políticos, sociales y económicos se resolverán fácilmente40. Esta idea falsa puede llevar a

39. Un tema que ha ido adquiriendo cada vez mayor importancia en las democracias contemporáneas es el del cabildeo. Es una cuestión compleja, que va desde riesgos de corrupción hasta la ampliación de la participación política a grupos marginados y el enriquecimiento de las capacidades gubernamentales gracias a la participación social. Una buena aproximación al tema puede verse en Grant, 2018. 40. Este problema coincide, hasta cierto punto, con el «déficit de compresión» planteado por Woldenberg sobre la transición mexicana a la democracia (Woldenberg 2012, 24). Pero puede ser considerado como un problema general de toda democracia.

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la desilusión, a abandonar el sistema democrático y a optar por alguna forma de autoritarismo. Otra dimensión de la democracia como problema está en el carácter liberal de la misma. El liberalismo político, como ya vimos, tiene como principio proteger a la población del poder político. Se basa en la desconfianza hacia quienes detentan el poder. Y esa desconfianza genera varios problemas. Uno de ellos es que los políticos sean, generalmente, mal vistos. Hay aquí un contraste hacia los regímenes autoritarios y sobre todo totalitarios, donde la propaganda política lleva a ver a los políticos, principalmente al líder principal, como el padre de la nación. Otro, que la desconfianza hacia el poder político da lugar al ya mencionado entramado institucional, a la división de poderes, a un sistema de balances y contrapesos que llega a ser muy complejo y costoso en las sociedades contemporáneas. El tercer problema tiene que ver con las elecciones. Lo planteó Sartori: las elecciones son necesarias para la democracia, pero no son positivas, son el momento demagógico de la democracia (Sartori 2009, 5). Las elecciones se han convertido en un espectáculo que simplifica y trivializa los problemas políticos (Woldenberg 2015, 28-29). No hay democracia sin elecciones. Pero las elecciones, siendo una solución al problema de la disputa por el poder, generan problemas como la demagogia y la trivialización. La democracia no es pues la ausencia de problemas, sino un sistema para enfrentarlos de una mejor manera. La democracia a su vez da lugar a nuevos problemas.

nota sobre la transición mexicana La transición mexicana fue ante todo una transición electoral (Merino 2003). Consistió en el paso de un sistema hegemónico, de elecciones controladas, a un sistema multipartidista con competencia electoral (Reynoso 1998; Lujambio 2000; Woldenberg 2012; entre otros). Para algunos el cambio electoral generaría los demás cambios que la política del país requería. Para otros era un cambio suficiente: había que sacar a los autoritarios y corruptos del poder para que llegaran los demócratas. Hubo posiciones minoritarias que enfatizaron que la democracia consistía no sólo en el acceso al poder, sino en su ejercicio. Y que el ejercicio de-

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mocrático del poder exigía, más que una convicción democrática de los gobernantes, un entramado institucional, un conjunto de reglas externas a las personas en el Gobierno, que asegurara o hiciera probable una forma democrática de gobernar. No por casualidad, entre los segundos se encontraba Luis F. Aguilar, a quien corresponde el principal mérito en la introducción de las políticas públicas a nuestro país. Vale la pena citarlo: Ante la crisis del sistema político los más insistieron en la necesidad de asegurar un proceso electoral confiable, legal e imparcial, que posibilitara o la sustancia misa de la transición democrática, era la alternancia en el Poder, que fue considerada la condición básica y cuyo supuesto y consigna era la destitución y sustitución de los personajes del régimen autoritario… (Aguilar 2000, 25-26). Otros, los menos, insistimos en que la democracia, aunque se sustente en elecciones libres, equitativas y legales, es un orden político-institucional de raíces republicanas y liberales, a cuya construcción no se había prestado atención, movidos por el ímpetu de derrocar a los autoritarios y abrir las puertas a una nueva generación de dirigentes (Aguilar 2000, 26). La disciplina, o la tradición, de las políticas públicas, hizo que se prestara mayor atención «al momento gubernativo de la democracia» (ibidem, cursivas en el original). Ya no sólo cómo se accede al Poder, sino también cómo se ejerce el Poder. Si la tradición liberal aporta a la democracia la protección del pueblo, la tradición de las políticas públicas le aporta la cuestión del bienestar del pueblo, por medio de cursos de acción gubernamentales (políticas públicas) que resuelvan de manera eficiente los problemas públicos. Ambas tradiciones exigen la existencia de un entramado institucional que permita a la sociedad y al Gobierno alcanzar sus fines. La construcción de ese entramado, y la defensa del ya construido, es una agenda permanente. En eso estamos y en eso seguiremos.

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conclusión Se recupera en este capítulo la idea de democracia como un conjunto de instituciones que, por un lado, protegen a la sociedad del poder político, y que, por otro, hacen más probable la generación de bienes públicos. En ambas ideas está implícita la definición etimológica: el Gobierno o el poder del pueblo. Esta idea incluye también la participación del pueblo. Desde luego en elecciones, pero también en la construcción de opinión pública y en las numerosas opciones que dan las políticas públicas para la participación ciudadana especializada. La visión democrática aquí presentada no es producto de la especulación. Es el resultado de las experiencias democráticas y las reflexiones sobre éstas. En ambas han coincidido tres tradiciones: la liberal, la democrática y la republicana. Creo, con muchos otros, que son inseparables. Termino con una preocupación que ha crecido en las primeras décadas del siglo xxi: la democracia es un sistema frágil, amenazado. No es un sistema perfecto, pero sí mejor que cualquier otro conocido. Para defenderlo eficazmente es indispensable tener claro en qué consiste. Ésta es quizá la principal justificación de este capítulo.

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capítulo 2

sistemas electorales y sistemas de partidos en el méxico contemporáneo (1917-2024) «La política mexicana es muy ordenada» escuché decir a un colega argentino. Lo decía sin ánimo de provocar, creo. Pero provocó: quienes lo escuchábamos teníamos la idea de que pocas cosas hay tan desordenadas como la política en México. Sin embrago, si analizamos algunas realidades de la vida política mexicana, como los sistemas electorales y de partidos, la frase aplica. Desde la promulgación de la Constitución de 1917 a la fecha, podemos observar cierto orden, cierto sentido y ritmo en los cambios estructurales que ambos sistemas han tenido. El orden aludido tiene que ver con que la política mexicana no ha interrumpido sus elecciones desde 1920. De los presidentes que iniciaron su periodo sólo uno (Pascual Ortiz Rubio, 1930-1932) no lo concluyó. Todas las legislaturas electas desde el constituyente de 1917, sea en la Cámara de Senadores o en la de Diputados, han iniciado y concluido puntualmente su periodo. La continuidad mexicana es excepcional, en América Latina desde luego, pero también en relación a algunos países de Europa occidental, como Alemania, Francia, España e Italia. La tesis central de este capítulo es que en los últimos cien años (de la promulgación de la Constitución de 1917 hasta 2024) han existido en México tres sistemas de partidos y tres sistemas electorales. Con periodos de antecedentes, formación y transición. Los dos sistemas de partidos son el hegemónico y el multipartidista. Los tres sistemas electorales: uninominal, de Diputados de partido y mixto. Como se verá, los cambios en los sistemas electorales tuvieron como una de sus razones prolongar el funcionamiento del sistema hegemónico.

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Recupero el sentido restringido de sistema electoral: la forma como los votos se convierten en escaños. Es decir, la forma como los votos ciudadanos se traducen en cargos de elección en el Parlamento o Congreso. Como es bien sabido, hay dos sistemas básicos y diversas combinaciones de los mismos. El primero es uninominal o de mayoría simple: hay un solo ganador en cada uno de los distritos electorales en que se divide el territorio. El otro es de representación proporcional: se asigna determinado número de diputados a cada partido según su porcentaje de votos. Por sistema de partidos entiendo, siguiendo a Mainwaring (2006), «el conjunto de partidos que interactúan con un patrón determinado» (313). Los dos sistemas que han existido en México se distinguen por la ausencia o presencia de competencia: el hegemónico, sin competencia efectiva por el acceso al poder entre los partidos y el multipartidista, donde se da esa competencia. No ha habido en el país, en el periodo aquí analizado, un sistema de partido único. Hubo un sistema hegemónico: varios partidos, pero con uno de ellos que gana siempre, no porque sea un mejor competidor electoral, sino porque no hay competencia en las elecciones. Los procesos electorales están controlados para garantizar el triunfo del partido hegemónico. Es importante distinguirlo del sistema de partido predominante. En éste sí hay competencia, y uno de los partidos tiene la capacidad de ganar durante varios periodos seguidos. Mientras que en sistema de partido hegemónico hay un control electoral que asegura el triunfo de un partido, independientemente de la voluntad de los electores, en un sistema de partido predominante hay una competencia real que es ganada en varios periodos por el mismo partido. La distinción, que no siempre es tomada en cuenta, es clave para entender la historia de los sistemas de partidos en el país y de los cambios en los sistemas electorales, que muchas veces fueron hechos para mantener al sistema hegemónico. Dejo de lado la relación entre estos sistemas y sus transformaciones con otras características de la política mexicana: los modelos de desarrollo económico, la relación entre clases y grupos, los movimientos sociales, las cuestiones regionales y su relación con el centro, las formas de legitimidad vigentes y la política exterior. También quedan fuera los acontecimientos internacionales que sin duda influyen en los cambios aquí señalados. En algunos casos son obvios (surgimientos de los fascismos de entreguerras, fin de la Segunda Guerra Mundial, fin del sistema soviético) y no requieren ser señalados. Pero por razones de espacio no es posible abundar en estas relaciones.

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El análisis de los sistemas electorales y de partidos obviamente no nos dice todo lo relevante sobre la política de una sociedad. Sí nos dicen algo, algo importante. El vínculo con otras realidades políticas abundará sin duda en esa comprensión. El capítulo se divide en seis partes. Primero se presenta la periodización general: los siete periodos en los que es razonable dividir la combinación de los sistemas electorales y de partidos. Luego se analizan los cinco últimos, desde la reforma de 1946 hasta la fecha.

periodización general y etapa formativa Hay ocho etapas en las que se puede dividir la realidad electoral y partidaria del país en el siglo transcurrido desde la promulgación de la Constitución de 1917 (ver cuadro 2.1). Esta periodización se deriva de la combinación de los tres sistemas electorales que ha tenido el país (mayoritario simple, de diputados de partido y mixto, con dos variantes) con los sistemas de partidos, que son básicamente tres (hegemónico, multipartidista y predominante) con un periodo previo de formación y uno intermedio de transición. En esta primera parte del capítulo expongo esta periodización general para luego pasar al análisis de las últimas seis etapas. Presento además lo que considero que son cuatro generaciones de reformas electorales, pues el reformismo electoral mexicano estuvo estrechamente ligado a la conservación y transformación de los sistemas electorales y de partidos. Las dos primeras etapas pueden considerarse como de antecedentes y formación. La primera (1917-1929) carece de partidos políticos institucionalizados. La segunda es el inicio y la consolidación del primer sistema, y va desde la fundación del Partido Nacional Revolucionario (1929) hasta la reforma electoral de 1946 que pone en manos de la Secretaría de Gobernación federal la organización del proceso electoral. La tercera etapa se inicia en 1946 y se cierra con otra reforma electoral, la de 1963. Estas primeras tres etapas se caracterizan por tener el mismo sistema electoral: mayoritario simple; un diputado por cada distrito electoral. A partir de la elección presidencial de 1958, el sistema electoral entró en una crisis que dio lugar a la reforma de 1963, que consistió básicamente en el fin del sistema uninominal para dar lugar a uno mixto: La cuarta etapa, que concluye con la reforma electoral más conocida, la de 1977. Ésta cambia nuevamente el sistema electoral: ahora será un sistema mixto con trescientos diputa-

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dos de mayoría y cien de representación proporcional. Se inicia así la quinta etapa en la que son incluidas fuerzas tradicionales en el escenario político mexicano, como el comunismo y el sinarquismo. A ésta le pone fin ya no una reforma electoral sino un cambio en el comportamiento electoral: la elección de 1988. Cuadro 2.1. Sistemas electorales y de partidos en México en la Cámara de Diputados federal (1946-2016) periodo

sistemas electorales

1º 1917-1929

2º 1929-1946

Mayoría simple

sistemas de partidos Sin sistema

Seis bienios

Sistema hegemónico en formación

Tres bienios y cuatro trienios Seis legislaturas (hegemónico con mayoría simple)

3o 1946-1964

4o 1964-1979

De «Diputados de partido»

5 1979-1988

Mixto 300/100: 300 de mayoría simple y 100 de representación proporcional

6o 1988-1997

7ª 1997-2018

8ª 2018 a la fecha

duración

Mixto 300/200: 300 de mayoría simple y 200 de representación proporcional

Sistema hegemónico 1929-1988

Cinco legislaturas (hegemónico con Diputados de partido) Tres legislaturas (hegemónico mixto)

Transición 1988-1997

Tres legislaturas

Pluripartidista

Siete legislaturas (hasta 2018)

¿Pluripartidista con tendencia a predominante?

Dos legislaturas (2018-2024)

Nota: los años de los periodos se refieren al inicio de las legislaturas, no a los años en que se reformó la ley que dio lugar a un nuevo sistema electoral, y a un cambio en el sistema de partidos.

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Esta elección inicia, en el ámbito del Poder Legislativo federal1, la transición a la democracia en México, la sexta etapa de esta periodización, que concluye en 1997 con la puesta en juego de la reforma electoral de 1996. A partir de 1997 estamos en un nuevo sistema de partidos caracterizado por tener el mismo sistema electoral vigente desde 1988 y porque ningún partido alcanza la mayoría absoluta, la séptima etapa. La octava etapa se inicia con la elección de 2018, que transforma notablemente el sistema de partidos. Es razonable plantear que el sistema de partidos contemporáneo se inició en México con la reforma electoral de 1946, como se verá más adelante. Los años previos, importantes sin duda, pueden considerarse como antecedentes y formación. Pero es importante comentar algo respecto a esas dos etapas2. La primera (1917-1929) es de una notable complejidad y riqueza en cuanto a la organización de las fuerzas políticas; éstas coincidieron básicamente con las fuerzas armadas generadas durante la revolución, con los poderes locales y las organizaciones gremiales, obreras y campesinas. Los partidos nacionales eran idea y proyecto. Había un gran número de partidos (se llegó a hablar hasta ocho mil), lo que recuerda lo escrito por Duverger: se suele confundir la ausencia de partidos con el multipartidismo. Aparentemente había miles de partidos. En realidad, no había ningún partido con presencia nacional y con permanencia más allá de algunas coyunturas electorales3. La segunda etapa inicia en 1929 con la fundación del primer partido político nacional, el Nacional Revolucionario. No era un partido único, ni lo pretendía ser, pero en cierto sentido sí pretendía ser el único partido legítimo. Partía de una idea que viene de fines del siglo xix mexicano, después de la derrota en la Intervención francesa y del partido conservador que la promovió. Idea recuperada por Álvaro Obregón en un manifiesto publicado en 1919, en vísperas de la sucesión presidencial4. Según esta idea, la mayoría del pueblo mexicano, la mayoría legítima, era liberal. No era la única opción política: estaban también los conservadores. Pero eran minoritarios y, en cierto 1. Desde mi perspectiva, dicha transición se inició en las elecciones locales de 1983, pero se manifestó en las elecciones federales hasta 1988. 2. Puede considerarse que el nuevo sistema electoral y de partidos en México tiene su origen en la Ley Electoral de 1911 y en la reforma a la Constitución realizada en 1912, en las que se dio personalidad jurídica a los partidos y se determinó, por primera vez, la elección directa de legisladores. Ver Medina 1978, 12. Pero no interesa aquí detenerse en esa etapa de antecedentes. 3. Para una visión general de los partidos y organizaciones políticas posteriores a la Constitución de 1917, véase Garrido, 30-62 y en general Arreola 2015. 4. Garrido, 1982, 37, 43-45. La idea es recuperada por Medina Peña (2010, 60-61).

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sentido, ilegítimos. El pnr y sus continuadores (prm y pri en sus primeras etapas) recuperaban esta idea, cambiando los términos: en lugar de «liberal», «revolucionario», y en vez de «conservador», «reaccionario». Dado que el principio legitimador del régimen en esos años era proceder de la revolución de 1910, los no revolucionarios, los que quedaban fuera del pnr-prmpri carecían de legitimidad para acceder al poder. Podían existir como opositores, pero condenados a la oposición permanente. Garrido no utiliza el concepto de partido hegemónico, pero en esta idea de un gran partido liberal o revolucionario, que incluye a la mayoría legítima del pueblo, y que excluye a las minoría conservadora o reaccionaria, puede estar el fundamento ideológico de un sistema que sin eliminar a la oposición le niega acceso al poder. La distinción obregonista entre liberales legítimos y conservadores ilegítimos, que fue mantenida por décadas en forma pública (muy matizada), o privada, por la clase política en el poder, habla del clivaje o línea de fractura central en el sistema de partidos mexicano. En varias etapas de este sistema, quizá desde los años veinte hasta los ochenta, no hubo una línea de fractura social, religiosa o regional. Fue un clivaje construido ideológicamente: dentro del partido hegemónico estaban los legítimos, fuera de él los no legítimos, aunque tolerados5. La principal y casi única oposición al partido hegemónico, el pan, también construyó su propia línea de fractura: la nación y el régimen. La primera, carente de representación política; el segundo, un conjunto de políticos que ejercían el poder siguiendo sus intereses particulares6. El pnr es abolido en 1938 para dar lugar a un nuevo partido de características notablemente distintas, el prm. Como es sabido, la principal característica del nuevo partido fue incorporar a las masas organizadas en su interior (obreros, campesinos y un sector marginal llamado «popular»). Pero esta diferencia no eliminó el clivaje ya señalado. En 1939 se funda el primer partido de oposición que trascenderá la coyuntura electoral, Acción Nacional. El nuevo partido tuvo un discurso radical a favor de las clases po 5. El sistema hegemónico fue tolerante hacia ciertas disidencias. De ahí que muchos le hayan llamado una «dictablanda» más que una dictadura, o que haya tenido tanto éxito la caracterización de ese sistema como una «dictadura perfecta», que integraba a sus opositores. Pero fue represivo en muchos momentos, claramente hacia los movimientos que optaban por las armas o las movilizaciones populares que no se integraban al pacto corporativo oficial. 6. Así termina el discurso del fundador del pan, Manuel Gómez Morín, pronunciado el 28 de febrero de 1940 como respuesta a otro discurso del entonces presidente de la República Lázaro Cárdenas. Por el momento y contexto, este discurso de Gómez Morín debe considerarse uno de los documentos fundacionales del pan. Ver Castillo Peraza, 153-154. En diversos documentos panistas, principalmente los que denuncian el control de las elecciones por parte del régimen, puede apreciarse esta idea de que el régimen no representa adecuadamente a la nación.

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pulares (que incluía el término «lucha de clases») y formó parte de los frentes populares antifascistas. Las siguientes cinco etapas, desde la reforma de 1946 hasta la actualidad, se analizarán en los siguientes apartados. Pero antes conviene decir algo sobre el reformismo electoral, una de las características de la política mexicana. Desde 1946 en casi todos los sexenios se hizo alguna reforma electoral. En lo que se refiere a sus efectos sobre los sistemas electorales y de partidos es posible distinguir cuatro generaciones. La primera generación es la que pone las bases del sistema hegemónico. Abarca dos reformas: la fundacional, que da lugar a la Ley Electoral Federal del 6 de enero de 1946 y la de diciembre de 1951. La primera centraliza la organización de las elecciones, establece requisitos más rigurosos para el registro de partidos políticos, y así inicia el sistema de partidos y de elecciones del México contemporáneo. Esto mediante la creación de la Comisión Federal de Vigilancia Electoral y del Consejo del Padrón Electoral (Medina 1978, 18-19; Molinar 1991, 24-33; Prud’homme 2014, 57 ss.). La segunda resuelve el problema que generaron las elecciones primarias en el pri y fortalece al organismo electoral y crea el Registro Nacional de Electores (Medina 2010, 168-169). Una segunda generación de reformas electorales tuvo como objetivo resolver el dilema del sistema hegemónico: mantener un partido que siempre gane con una oposición auténtica que siempre pierda. Las reformas de 1963, 1977 y las que van de 1989 a 1994 tienen esta característica. Las dos primeras transforman el sistema electoral con un objetivo preciso de prolongar ese sistema. La reforma de 1963 pone fin al sistema uninominal o de mayoría y crea el peculiar sistema de diputados de partido. La de 1977 termina con ese sistema, y crea el primer sistema mixto con 300 diputados de mayoría y 100 de representación proporcional. El intenso reformismo entre 1989 y 1994 (tres reformas electorales en un sexenio) expresa una tensa relación entre la oposición que quería acabar con los mecanismos de control y el sistema que se negaba a hacerlo. Son las primeras reformas «negociadas» entre el partido en el poder y la oposición, pues todas las anteriores fueron «otorgadas» desde el poder, según la distinción de Medina Peña (2010, 294). La tercera generación consiste en una sola reforma que concluye la transición mexicana, la reforma de 1996. Una cuarta generación, con reformas muy diversas entre sí, serían las posteriores a 1996, que atienden problemas muy distintos y que no tienen que ver con la reproducción del sistema hegemónico ni con su fin. Son básicamente dos, la de 2007 y 2013.

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Esta caracterización en cuatro generaciones deja fuera muchos aspectos de la legislación electoral. Se enfoca en los cambios que inciden en lo que aquí interesa: los sistemas electorales y de partidos.

mayoría simple con sistema hegemónico La reforma electoral de 1946 centralizó la organización de las elecciones y formalizó jurídicamente el registro de los partidos políticos (Molinar 1991, 24-25; Medina 2010, 167). Puede considerársele el inicio de los sistemas electoral y de partidos en México contemporáneo. Dentro de los ciclos de reformas electorales aquí analizadas la de ese año inaugura el primero de ellos. Consistió en la centralización del proceso y su control por parte del Gobierno federal, así como la formalización de los requisitos de los partidos políticos. Ciertamente los dos principales partidos, el pri y el pan, se fundaron con anterioridad. Preceden al sistema moderno. Lo que muestra su continuidad dentro del cambio. La reforma del 46, que abroga la Ley para la Elección de Poderes Federales de 1918 y crea la Ley Electoral Federal, mantuvo el sistema electoral uninominal o de mayoría simple. Ese sistema se mantendría hasta la reforma electoral de 1963. Desde 1946 el sistema de mayoría simple o representación uninominal abarcaría seis legislaturas (cuadros 2.1 y 2.2). Hasta aquí no hay mayor discusión o análisis. Las complicaciones en la periodización se presentan al analizar el sistema de partidos. Si el sistema electoral fue uninominal, el de partidos fue hegemónico. Como todo, esta idea es discutible, tanto por la caracterización del sistema como por el inicio y el fin del mismo. Molinar (1991), por ejemplo, a veces considera el periodo 1946-1963 como la «etapa formativa» del sistema de partido hegemónico y a veces como el periodo «preclásico» del mismo. Algunos autores, como Medina Peña, no utilizan el término. Con la centralización de la organización de las elecciones a que dio lugar la reforma electoral de 1945, dado el vínculo entre el Partido Revolucionario Institucional (fundado con ese nombre en enero 1946, pero continuador del prm y el pnr) y la clase política, el control de Gobernación sobre el organismo electoral recién creado fue una de las piezas claves del sistema hegemónico. Dicho control duraría cincuenta años: de 1946 a 1996, como veremos al analizar la conclusión de la transición mexicana.

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Hay que destacar que la reforma de 1946 fue la primera que transformó el sistema electoral y de partidos en el siglo xx, contrariamente a la mayoría de los análisis que consideran que la primera reforma fue en 19777. Por lo dicho la concentración y la centralización del proceso electoral en el Gobierno federal, estrechamente vinculado al pri, es razonable plantear que el sistema hegemónico se inició, o se pusieron las bases para su consolidación, con esa reforma. Otra pieza clave de ese sistema fue la vigencia de una norma no escrita, central en este sistema: los candidatos del pri siempre ganan, los de la oposición siempre pierden. En 1929, 1940, 1946 y 19528 políticos escindidos del grupo en el poder se presentaron como candidatos de partidos de oposición. No tuvieron ninguna oportunidad de ganar. Después de 1952 y durante cinco elecciones presidenciales (1958-1982) nadie más dejaría al partido en el poder: estaba clara la regla de que fuera del partido hegemónico no habría ninguna posibilidad de ganar9. Otro hecho importante en la consolidación de este sistema fue la verticalidad en las decisiones del partido hegemónico. En un hecho poco analizado, la ley de 1946 mandataba a los partidos políticos a determinar «Un sistema de elección interna para designar a los candidatos que el partido sostenga en las elecciones»10. El pri aplicó esta norma realizando una especie de elecciones «primarias» democráticas para designar a sus candidatos, con muy malos resultados: divisiones internas, conflictos, acusaciones de fraude (Medina-Peña, 2010, 168). Por ese motivo, una nueva reforma, realizada en 1951, prohibió este tipo de elecciones11 (Secretaría de Gobernación 1973, 399; Medina-Peña 2010, 168). 7. La Ley para la Elección de los Poderes Federales fue adicionada y reformada en varias ocasiones (1920, 1921, 1931, 1942 y 1943, Secretaría de Gobernación, 1973, 272-329). Por eso no puede considerarse que la reforma de 1946 fue la primera. Pero sí es la primera de este ciclo racionalizador y centralizador que crea los sistemas electorales y de partidos contemporáneos. 8. Los opositores fueron: en 1929 José Vasconcelos, en 1940 Juan Andrew Almazán, en 1946 Ignacio Padilla y en 1952 Miguel Enríquez Guzmán. A pesar del apoyo que generaron algunos de estos candidatos, sobre todo en las zonas urbanas, el control del proceso electoral por parte del Estado mexicano les impidió siquiera tener una votación que amenazara al candidato del partido hegemónico. 9. El sistema hegemónico sí permitió triunfos de la oposición en ayuntamientos y diputaciones, pero mínimos. No permitió ningún triunfo opositor en elecciones de gobernador ni en elecciones de senadores. Esos triunfos se darían hasta el periodo de la transición. 10. Entre comillas está la redacción de la fracción I del artículo 25 de la Ley Electoral Federal del 7 de enero de 1946. Secretaría de Gobernación (1973, 336). 11. El artículo 30 de la nueva ley en su fracción I añadía a la redacción anterior la prohibición de elecciones internas «que se asemejen a las elecciones constitucionales, es decir, elecciones democráticas (decididas por la regla de mayoría): un sistema de elección interna para designar a los candidatos que el partido sostenga en las elecciones constitucionales. Este sistema de elección no podrá consistir en actos públicos que se asemejen a las elecciones constitucionales» (Secretaría de Gobernación 1973, 399) (cursivas añadidas).

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El experimento priista de la segunda mitad de los años cuarenta contribuyó a la centralización de las decisiones del partido. Junto con los otros hechos mencionados (la centralización de la organización electoral en la Secretaría de Gobernación federal y la prohibición no escrita de triunfos electorales de candidatos distintos a los del pri) le dio forma al sistema hegemónico. Una forma que ha sido conocida como la Ley Weldon: toda la clase política se subordina al PRI, y el PRI se subordina al presidente de la república12. Además de avanzar en la centralización, estos cambios dieron lugar a la institucionalización de la sucesión presidencial, pieza clave del sistema hegemónico mexicano. El próximo presidente de la República sería invariablemente el candidato del pri, designado, de manera informal, por el presidente en turno de entre los miembros de su gabinete. Los candidatos opositores serían meramente testimoniales, sin posibilidades de ganar. El índice de volatilidad presentado en este cuadro y en los demás de este capítulo es el de Pedersen (1979). Sus valores van desde cero, cuando no hay ningún cambio en la composición del Congreso, y cien, cuando el cambio es total. En el cuadro 2.2 pueden verse los números de este sistema «en dos niveles». Un partido tuvo siempre más del 95 % de los diputados, algo insólito en elecciones con competencia. Los demás partidos se repartían el 5 % restante. El índice de volatilidad es mínimo. En ocasiones es menor a 1, y su valor máximo en el periodo es 2.813. Se trata pues de un periodo donde el sistema electoral, visto en la Cámara de Diputados federales, es notablemente homogéneo, prácticamente sin variación. Calcular los valores del índice «número de partidos» (np) con los porcentajes contenidos en el cuadro es ocioso. Redondeados a uno o dos decimales, todos los valores son mínimos: 1. Pero los presentamos porque algo dicen: el sistema hegemónico en esta primera etapa se parecía mucho a un sistema único. El pri estaba muy por encima de las dos terceras partes de la votación que exigía la Constitución como voto calificado. Era con mucho el dueño del Congreso.

12. La propuesta de Jeffrey Weldon es mucho más elaborada y refinada que esta frase, pero simplificándola puede sintetizarse así (Weldon, 2002). 13. Como indicamos en el cuadro 2.2, este índice varía desde cero, cuando la composición de una legislatura es idéntica a la anterior, hasta cien, cuando desaparecen todos los partidos y son sustituidos por nuevas organizaciones.

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Cuadro 2.2. El sistema de partidos en la Cámara de Diputados Sistema electoral uninominal con sistema de partidos hegemónico (1946-1961) año elección

1946

1949

1952

1955

1958

1961

Legislatura

xli

xlii

xliii

xliv

xlv

pan

Porcentaje

2.76

2.72

3.11

3.73

2.81

pri

134

142

151

153

172

Porcentaje

97.24

96.59

95.59

95.62

95.03

96.62

pps

Porcentaje

0.68

1.26

1.25

0.62

0.56

parm

Porcentaje

0.62

Otros

Porcentaje

3.4

Total diputados

147

158

160

161

178

1.0014

1.0009

1.0035

1.0019

1.0001

1.0009

0.7

0.3

2.8

2.5

Volatilidad

Fuente: Molinar 1991, cuadro 1.7, p. 51, que toma sus datos del Diario de Debates de la Cámara de Diputados. Notas: ne, no existía el partido.

Ese monopolio no era tan contundente en las elecciones presidenciales. Hubo tres elecciones presidenciales en este periodo: en la de 1946, el candidato del pri Miguel Alemán obtuvo poco menos del 78 % de la votación; en 1952 fue candidato de este partido Adolfo Ruiz Cortines y se le reconoció 74.3 % de la votación; en 1958 el candidato ganador fue Adolfo López Mateos con 90.4 % de los votos (Molinar, 1991, 45). Los resultados del 46 y del 52, notablemente más bajos que los del 58 (y los del periodo anterior y posterior) se explican por la presencia de candidatos opositores relativamente

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fuertes, Ignacio Padilla en el primer caso y Miguel Enríquez Guzmán en el segundo. Lo que no se explica es por qué en 1940 el candidato opositor Juan Andrew Almazán, aparentemente con más fuerza que los mencionados, obtuvo apenas el 5.3 % de la votación. Es claro que el sistema uninominal sobrerrepresentaba al partido ganador y subrepresentaba a la oposición (Molinar 1991, 44).

sistema hegemónico y «diputados de partido» Un sistema hegemónico vive permanente en un dilema: debe haber una oposición dispuesta a perder siempre, pues el partido en el poder controla el proceso electoral y se asegura con ello el triunfo. Por eso la oposición vive permanentemente en la tensión de participar, con lo que valida un proceso que ella misma considera ilegítimo, o abstenerse, con lo que deja libre el camino a otras oposiciones dispuestas a convivir con el dilema. El partido en el poder enfrenta un dilema simétrico: si le concede a la oposición un sistema electoral imparcial, rompería una de las reglas del sistema: los candidatos del pri siempre ganan. Sin esa regla, muchos priistas abandonarían a su partido para pasar a la oposición, con altas probabilidades de ganar. Conservar una oposición auténtica, pero más o menos dispuesta a perder, es un dilema complicado, que se resolvió con reformas electorales. El pan, principal partido de oposición en México a lo largo de casi todo el periodo estudiado, vivió esa situación durante décadas. Pero sólo en una ocasión decidió salir de su participación política: después de las elecciones presidenciales de 1958, a las que consideró fraudulentas. Por primera y única vez en su historia no reconoció los triunfos que le otorgaban los resultados oficiales (seis diputados federales) y expulsó a los cuatro candidatos que desatendieron la decisión del partido y tomaron posesión del cargo (Medina 1978, 31; Reynoso 2016, 174). Esa actitud panista dio lugar a la reforma electoral de 1963, que acabó con el sistema electoral uninominal o de mayoría simple prevaleciente desde la Constitución de 191714. Fue un caso típico de reformismo electoral mexicano: cambiar el sistema electoral para mantener al sistema de partidos. Se creó una peculiar forma de representación proporcional, los «diputados 14. A juicio de Medina (1978, 31-32) otros hechos importantes como la devaluación del peso, los movimientos obreros a fines de los años cincuenta y la revolución cubana y su impacto en México influyeron también en esta reforma electoral.

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de partido», que otorgaba representación a los partidos políticos minoritarios (el mayoritario estaba excluido) que obtuvieran una votación superior al umbral electoral, en ese entonces establecido en 2.5 %. Al alcanzar este porcentaje, el partido tendría derecho a cinco diputados, más otros por cada 0.5 % adicional hasta un máximo de veinte (Medina 1978, 33). Cuadro 2.3. El sistema de partidos en la Cámara de Diputados. Sistema electoral diputados de partido con sistema de partidos hegemónico (1964-1976) año elección

1964

1967

1970

1973

1976

Legislatura

xlvi

xlvii

xlviii

xlix

pan

Porcentaje

9.52

9.43

9.39

10.82

8.44

pri

175

177

178

189

195

Porcentaje

83.33

83.02

83.57

81.81

82.28

pps

Porcentaje

4.76

4.71

4.69

4.32

5.06

parm

Porcentaje

2.38

2.35

2.34

3.03

4.21

Total diputados

210

212

213

231

237

Volatilidad

12.3

0.2

0.3

2.1

2.4

Fuente: cuadro realizado con base en los datos de Reynoso, Víctor, «Sistemas de partidos y sistemas electorales en la federación mexicana. Puebla y los Congresos federales: dos casos contrastantes», en Caja Negra, Revista de Ciencias Políticas y Humanidades, número 7, 2009, 67-77. Y con datos de Sainéz, Alfredo, Los sistemas electorales y de partidos en la composición del Poder Legislativo Mexicano, 27, Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, octubre 2006, consultado en junio de 2015, disponible en http://www.diputados.gob.mx/ sedia/sia/redipal/redipal-02-06.pdf

Cambió el sistema electoral para mantener el sistema de partidos: el sistema hegemónico requería de opositores que siguieran perdiendo. Pero había que darles algo a cambio de su participación. Ese algo fueron, a partir de la elección federal de 1964, los «Diputados de partido». Si comparamos los porcentajes de diputados del pri en el cuadro 2.2 con los del cuadro 2.3 ten-

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dremos claros los efectos de la reforma. De tener arriba del 95 % de las diputaciones, el pri pasó a tener entre el 80 y el 85 %. Porcentajes impensables en un sistema con competencia electoral. Pero el cambio permitió que la oposición continuara participando. El sistema hegemónico se revitalizó cambiando al sistema electoral. Además del dilema de la oposición mencionado, el sistema hegemónico enfrentó otros dos, planteados por Lujambio (1999, 22). El primero y quizá el más importante era «mantener cohesionada la heterogénea coalición revolucionaria»15. Es la clave de un sistema hegemónico. Es lo que explica la importancia del control electoral que dio lugar al principio de que los candidatos del pri siempre ganan. No tenía sentido salir del pri si la salida no era sólo del partido, sino de la vida política. Fue el caso de quienes dejaron al partido en las elecciones presidenciales de 1929, 1940, 1946 y 1952. Después de este año, la norma no escrita había quedado clara para todos y este dilema se había resuelto por medio del control electoral que implicaba el fraude en casos extremos: fuera del pri no es posible ganar elecciones, salvo casos excepcionales en ayuntamientos o diputaciones. Al final del periodo el mismo dilema daría lugar a otra reforma. Por problemas internos, la única oposición independiente, el Partido Acción Nacional, no pudo presentar candidato a la presidencia de la República. Los otros dos partidos con registro, el Popular Socialista y el Auténtico de la Revolución mexicana16, participaron, pero apoyando al candidato del pri, como lo habían hecho siempre. Hubo un solo candidato a la presidencia, José López Portillo: con altos costos para la legitimidad del sistema. El sistema dependía demasiado del pan. Al igual que en el periodo anterior, en éste la volatilidad muestra con precisión su homogeneidad. En la primera legislatura la volatilidad es notablemente elevada respecto al periodo anterior y al resto de los valores de la etapa de diputados de partido. El 12.3 de 1964 muestra el cambio respecto a la conformación inmediata anterior, y los bajos valores del índice en las otras legislaturas mostradas en el cuadro 2.3 indican tanto el cambio respecto a lo 15. Aunque aquí Lujambio señala esa necesidad en los procesos electorales del Ejecutivo federal, el requisito de mantener unida a la clase política agrupada en el pri se presentaba en casi todas las elecciones, federales y locales. 16. El pps y el parm son un tipo de partidos típicos del sistema hegemónico. En realidad, no fueron oposiciones auténticas (con excepción, como se verá, de la elección de 1988). El Partido Popular Socialista fue considerado por Medina Peña como «la aberración perfecta: un partido obrero-marxista de clase media, que adoptó el discurso soviético pero que siempre apoyó al pri» (Medina 2011, 169). El parm mereció la ironía de Daniel Cosío Villegas: «se dice auténtico de la revolución mexicana, es decir, más revolucionario que el pri, es decir, más priista que el pri». Son partidos que por su falta de autonomía y por su limitada presencia se calificaron como «paraestatales», «partidos bonsái», chiquillada o morralla.

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anterior y la homogeneidad del periodo. Los valores del número de partidos (np) dan uno en todo el periodo. Tres elecciones presidenciales se realizaron en estos años. En todas el pri obtuvo más del 80 % de la votación: con Gustavo Díaz Ordaz en 1964 (87.7 %), con Luis Echeverría Álvarez en 1970 (82.9 %) y con José López Portillo en 1976 (91.9 %).

nueva revitalización del sistema hegemónico (1979-1988) Con el lema «lo que resiste, apoya», el secretario de Gobernación Jesús Reyes Heroles propuso una reforma electoral en 1977 cuyas principales consecuencias serían darles el registro legal a dos fuerzas tradicionales del espectro político mexicano: los comunistas y los sinarquistas. Como la reforma electoral de 1963, ésta tuvo como objetivo no transformar el sistema hegemónico, sino darle nuevo aliento. Forma parte, por tanto, de la segunda generación de reformas electorales. Dio lugar al tercer sistema electoral en México contemporáneo. Como se comentó en el inciso anterior, en 1976 los problemas de la «oposición casi única», el pan, le impidieron presentar candidato a la presidencia de la República17. Con esto quedó sin solución el segundo dilema del partido hegemónico: tener una oposición autónoma dispuesta a participar aun sin posibilidades de ganar. El sistema hegemónico dependía demasiado del pan. Era necesario buscar otros apoyos. De manera secundaria, también el tercer dilema (evitar que las fuerzas políticas marginadas de los procesos electorales desestabilizaran el sistema) influyó en la reforma de 1977. Desde fines de los sesenta, las guerrillas urbana y rural habían crecido en el país. No eran necesariamente una amenaza al sistema, pero abrirles cauces electorales, en particular a las fuerzas comunistas y socialistas, contribuiría a restarle legitimidad a la opción armada. 17. Dentro del pan se enfrentaron en los años setenta dos grupos, los «solidaristas» y un grupo que fue calificado después, desde fuera del partido, como los «neopanistas». En octubre de 1975 se reunió la Convención Nacional que debería elegir al candidato panista a la presidencia de la República. Los dos precandidatos más importantes fueron Salvador Rosas Magallón, por los solidaristas, y Pablo Emilio Madero, por el grupo adversario. Ninguno logró la mayoría calificada del 80 % que exigían los estatutos. No se cumplió la regla no escrita de que el precandidato que va en segundo lugar se retira de la votación, aunque su adversario no alcanza la mayoría estatutaria. La Convención se suspendió y se realizó otra en enero de 1975, con los mismos precandidatos y el mismo resultado: ninguno resultó ganador, el segundo lugar no cedió ante su adversario. El resultado fue que el pan no presentó candidato por primera vez desde 1952. Véase Loaeza (1999), Reynoso (2016) y Reveles Vázquez (2002).

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Esta integración de nuevas fuerzas exigía un cambio en el sistema electoral. El sistema de «Diputados de partido» estaba diseñado para partidos de oposición con dos características: que fueran pocos y muy pequeños. Al ampliar su número el sistema se podría volver inmanejable, pues se multiplicaban los diputados de oposición. Se creó el actual sistema mixto, que en 1979 tenía trescientos diputados de mayoría simple, uno por cada uno de los distritos en los que se dividía el país, y cien de representación proporcional, otorgados a los partidos según el porcentaje de votos recibido. Con esto se tenía un sistema electoral, en la Cámara de Diputados (la de Senadores quedó igual), completamente nuevo. La Cámara no sólo aumentó su tamaño (de 237 a 400 diputados) sino que tuvo un sistema más adecuado para integrar la nueva pluralidad partidaria. El Partido Comunista, principal beneficiado por esta reforma, se fundó en México en 1919. En algunos momentos tuvo registro legal, pero no en los años setenta. Con la nueva reforma lo adquirió y participó formalmente en las elecciones federales de 1979. Poco después se unió con otros partidos para dar lugar al Partido Socialista Unificado de México. Como puede verse en el cuadro 2.4, su presencia en la Cámara de Diputados osciló entre el 3 y 4.5 % de las curules. Fue una fuerza marginal, pero una oposición real y de importancia no sólo simbólica, pues su «voz» dentro del Poder Legislativo dinamizó al sistema. Tenía fuertes vínculos con sectores intelectuales y académicos, y su participación llevó a estos sectores a interesarse en las elecciones. Como escribió Gabriel Zaid, el registro del Partido Comunista «fue decisivo para que la vía electoral se volviera respetable en los medios universitarios» (Zaid 1995, 13). Es por eso que en el medio académico suele considerarse a la de 1977 como «la primera» reforma electoral. Fue la primera que interesó a cierto sector. Otra fuerza política con varias décadas de presencia en el escenario político fue el sinarquismo, a través del Partido Democrático Mexicano. «Sinarquismo» parece ser un aporte mexicano al léxico político. Etimológicamente puede significar lo contrario de anarquismo: el sinarquismo es la sociedad con «orden y armonía». Fue un movimiento católico, conservador, popular y masivo, aunque muy localizado regionalmente. Se le llegó a considerar como el pariente pobre del panismo, más popular y rural, menos ilustrado que éste. Su presencia fue menor a la de comunistas y socialistas: entre el 2.5 y el 3 %. Los demás partidos fueron fuerzas pequeñas y poco trascendentes. El Partido Socialista de los Trabajadores, si bien con cierta base social, desem-

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peñó un papel similar a la de los «paraestatales» pps y parm. Rafael Segovia, recuperando la frase de Reyes Heroles («lo que resiste, apoya»), escribió de estos partidos: «no apoyan, porque no resisten» (Segovia 1996, 98)18. Otros dos, el Partido Mexicano de los Trabajadores (de izquierda nacionalista) y el de la Revolución Democrática (trotskista) eran fuerzas autónomas pero pequeñas, como puede verse en el cuadro 2.4. Esta quinta etapa fue breve, pero intensa. Abarcó sólo tres legislaturas, nueve años. Pero en ella la cuestión electoral llegaría a ocupar el centro de la escena política mexicana. Diversos sectores de la sociedad, no sólo la izquierda y la academia, fueron dándole más importancia a las elecciones que adquirieron por primera vez en décadas el carácter de canal de protesta. Los datos no lo muestran, porque este cambio se inició en las elecciones locales, particularmente en los ayuntamientos de algunas zonas urbanas del país19. Será hasta la elección federal de 1988 cuando la participación electoral ponga en cuestión al sistema hegemónico nacional. Como puede verse en el cuadro 2.4, el sistema de partidos mexicano cambió, nuevamente, en forma «muy ordenada»: el pri pasó de tener ochenta y tantos por ciento de los diputados a tener setenta y tantos (entre 73 y 74.5 %). El índice de número de partidos apenas cambió para variar entre 1.05 y 1.06: sólo un partido contaba. No hace falta un índice estadístico para llegar a esta conclusión, pues el pri estaba todavía cómodamente por encima de las dos terceras partes necesarias para tener un voto calificado. El índice de volatilidad muestra también el cambio de periodo respecto a las legislaturas de 1976 y anteriores y la relativa continuidad entre 1979 y 1985. El valor de 12.2 es muy superior a los valores de la volatilidad en el periodo anterior, y a lo largo del periodo analizado en este inciso se mantendrán bajos, aunque superiores al periodo anterior. Reflejan que fue una etapa más dinámica que la de los «Diputados de partido». Una sola elección presidencial se realizó en este periodo, la de 1982. El candidato del pri Miguel de la Madrid, candidato también del pps y del parm, obtuvo el porcentaje más bajo hasta ese momento de la historia priista: 68.4 %. Pero inusitadamente alto para un sistema de partidos competitivos. Y más bajo que el porcentaje de diputados priistas en la Cámara de Di-

18. El pps y el parm tenían una presencia muy limitada entre la ciudadanía. Para mantener su registro legal, en 1971 se reformó la legislación electoral bajando de 2.5 a 1.5 %, el umbral necesario para mantener el registro partidario y tener además derecho a «Diputados de partido» (Segovia 1996, 94-95). 19. Aunque sea «mínima», una importante referencia a estos procesos puede verse en Woldenberg 2012a, 41-47.

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putados (para no hablar de la de Senadores, donde los priistas eran prácticamente el 100 %). Seguía vigente el sistema hegemónico. Cuadro 2.4. El sistema de partidos en la Cámara de Diputados. Sistema electoral mixto con sistema de partidos hegemónico (1979-1985) año elección

1979

1982

1985

Legislatura

lii

liii

pan

11.6

12.8

9.5

pri

296

292

299

74.5

pcm/psum

4.5

4.25

pps

2.75

2.5

2.75

parm

2.75

pdm

2.5

pst

2.5

2.75

3 6

prt

nccr

1.5

pmt

nccr

1.5

Total diputados

400

1.05

1.06

1.05

Volatilidad

12.2

2.6

6.1

Notas: *diputados de representación proporcional. nccr: no contaba con registro. Fuente: cuadro realizado con base en los datos de Reynoso, Víctor, «Sistemas de partidos y sistemas electorales en la federación mexicana. Puebla y los Congresos federales: dos casos contrastantes», en Caja Negra, Revista de Ciencias Políticas y Humanidades, número 7, año 2009, 67-77. Y con datos de Sainez, Alfredo, «Los sistemas electorales y de partidos en la composición del Poder Legislativo Mexicano», página 27, Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, octubre 2006, consultado en junio 2015, disponible en http://www. diputados.gob.mx/sedia/sia/redipal/redipal-02-06.pdf

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En el periodo hubo una reforma electoral, en 1986, que abrogó la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales y dio lugar al Código Federal Electoral. Fue una reforma ambigua, con algunos avances y retrocesos, y que no es posible situar dentro de nuestra clasificación de generaciones de reformas electorales en México. Introdujo un cambio en el sistema electoral, al ampliar el número de diputados de representación proporcional de 100 a 200, con lo que la Cámara quedaría con un total de 500 diputados. Un incremento en el «tamaño del pastel» que nadie impugnó. Hubo cambios que sí fueron cuestionados, y son quizá los que le dan a esta reforma su carácter de regresiva o al menos defensiva. También muestran que sus autores, el Ejecutivo federal y el pri, veían con claridad que las elecciones federales de 1988 podían complicarse, como se había complicado ya diversas elecciones locales entre 1983 y 1985. El nuevo código dio lugar a «una fórmula de integración absolutamente facciosa: la peor composición que en la historia ha tenido un organismo electoral en nuestro país» (Woldenberg 2012a, 52-53). La autoridad electoral quedó en manos del pri. Ya no requería ni de los votos de los representantes del Poder Ejecutivo y Legislativo, ni de sus aliados de siempre, los pequeños partidos llamados paraestatales (el pps y el parm, y con matices el pst). Pasarían la factura en 1988 apoyando, por primera vez, a un candidato no priista. Otro aspecto de esta reforma que muestra la preocupación de la clase política en el poder por lo que vendría en la elección de 1988 fue lo que se llamó la cláusula de gobernabilidad: si ningún partido obtenía la mayoría absoluta de votos, aquel que hubiera obtenido la mayoría relativa tendría automáticamente la mitad más uno de los diputados. Para los autores de esta reforma eran ya claros los inicios de la transición.

el sistema de partidos durante la transición La transición política mexicana fue ante todo una transición electoral, aunque por lo mismo afectó muchos aspectos de la vida política al transformar las formas de acceso al poder20. Transición política es un periodo en el

20. Merino demuestra convincentemente el carácter electoral de la transición mexicana (Merino, 2003). Woldenberg acepta esta idea, pero considera, adecuadamente desde mi punto de vista, que ese cambio electoral «modificó de manera radical el funcionamiento de todo el aparato estatal» (Woldenberg 2012b, 26).

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que las reglas del sistema anterior ya no son vigentes, pero todavía no hay reglas claras que hablen de un nuevo sistema21. De acuerdo a esta noción el inicio de la transición electoral mexicana puede fijarse en distintas fechas. Una de ellas es el verano chihuahuense de 1983, donde la oposición panista ganó prácticamente en todas las zonas urbanas del estado22 (Aziz 1992, 73-82). Ahí se rompió la regla no escrita de que los candidatos del pri siempre ganan. Ciertamente la regla se volvió a aplicar, con altos costos, en algunas elecciones locales del sexenio 19821988. Pero las elecciones ya no eran siempre un ritual para consagrar el acceso de los priistas al poder. Tampoco un medio para acceder al poder mediante la competencia. Eran, en varios casos, motivos de conflicto. El sexenio de Miguel de la Madrid se caracterizaría con conflictos electorales en diversas zonas del país23. En 1988 la nueva realidad electoral llegó a las elecciones federales. En las presidenciales el candidato del pri cayó al 50 % de la votación, algo inusitado en el sistema hegemónico. Se le reconoció a la oposición, en este caso a la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas, un porcentaje que nunca se había reconocido: 31.7 % de la votación. Al candidato del pan se le reconoció el 17.1 %. Todavía tuvo vigencia la norma a nivel presidencial: ganó el candidato del pri. Se rompió en la elección de senadores, por primera vez: el pri perdió el Distrito Federal y Michoacán. Detrás de estos cambios estaba otro: un grupo de integrantes de la «familia revolucionaria», del pri, dejó a su partido para presentarse como candidatos opositores. No se había dado el caso desde 1952. Pero a diferencia de lo que ocurrió entonces con los henriquistas, después de 1988 los expriistas seguirían en la política activa, fundarían un nuevo partido, el de la Revolución Democrática y tendrían acceso a cargos públicos. El cambio al que dio lugar la elección presidencial de 1988 fue expresado de manera sugerente por Gabriel Zaid: «El fraude en 1988 tuvo un efecto inesperado: las elecciones se volvieron interminables. Lo tradicional era que 21. Me baso para esta definición en O’Donnell y Schmitter (1988, 19-20). Aunque los autores utilizan otros términos, la idea es básicamente la misma. Ellos definen transición como «el intervalo que se extiende de un régimen político a otro» y enfatizan que una de las características de ese intervalo es que «las reglas del juego político no están definidas» (19). 22. Con los resultados de esta elección el pan gobernaría, a nivel municipal, al 65 % de la población chihuahuense (ver Aziz 1992, 72, núm. 5). 23. Además de Chihuahua, que vivió unas conflictivas elecciones de gobernador en 1986, fueron notables los casos de elecciones de gobernador en Nuevo León y Sonora (1985), las municipales de Puebla (1983) y San Luis Potosí (1986), entre otros. Con características muy peculiares también debe considerarse el caso de Juchitán, Oaxaca.

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terminaran antes de efectuarse: en el momento en que se destapaba el candidato oficial» (Zaid 1995, 15-16). Algunos procesos electorales locales durante el sexenio de Salinas parecieron interminables. Si antes de la transición, las elecciones se terminaban una vez que el candidato del pri era nominado, durante la transición las elecciones competidas, las protestas y cuestionamientos se alargaban varios meses. En 1989 se rompió la regla en una elección de gobernador. Por primera vez en su historia el pri perdió una gubernatura, la de Baja California. En 1991 se daría un caso típico de la transición en las elecciones de Guanajuato y San Luis Potosí. En ambos dejaron de operar las viejas reglas: los candidatos del pri siempre ganan. Pero no operaron las nuevas: gana el que obtiene más votos. Los candidatos del pri (Ramón Aguirre Velázquez en el caso de Guanajuato y Fausto Zapata Loredo en San Luis Potosí) ganaron oficialmente, pero no pudieron ocupar el cargo. Las movilizaciones de la oposición que impugnaba los resultados lo impidieron. Tampoco ocuparon la gubernatura los candidatos opositores Vicente Fox y Salvador Nava. Lo hicieron terceras personas que no participaron en la elección (Carlos Medina Plascencia en Guanajuato y Gonzalo Martínez Corbalá en San Luis Potosí). A estos hechos, que llegara a gobernador alguien que no había sido candidato, se les llamó en la prensa «concertacesiones», para referirse a acuerdos en la presidencia de la República y el dirigente del pan. Es quizá el síntoma más claro de la transición: en estos casos las viejas normas ya no funcionaban, pero las nuevas (elecciones con resultados aceptados por el perdedor) todavía no tenían vigencia. El prd quedó como tercera fuerza. Los partidos «pequeños», desaparecerían. Tanto los llamados «paraestatales» (pps, parm, pst-pfcrn) como el sinarquista pdm. Aparecerá un nuevo partido, el del Trabajo (pt). De 1994 a 1997 los partidos con presencia en la Cámara de Diputados volverían a ser cuatro, como lo fueron en el periodo de diputados de partido (ver cuadro 2.3). El cambio también se refleja claramente en el índice número de partidos. Antes de la transición el valor de este índice había sido 1. Ya en la transición varía entre 1.5 y 1.2. Los valores muestran la relativamente fuerte caída del pri en 1988, su recuperación en 1991 y una nueva caída, más una concentración de la oposición (en el pan y el prd, al desaparecer varios partidos menores), en 1994.

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Cuadro 2.5. El sistema de partidos en la Cámara de Diputados. Sistema electoral mixto durante el periodo de transición (1988-1994) año elección Legislatura

1988 liv

1991

1994

lvi

pan

101

119

Porcentaje

20.2

17.8

23.4

pri

260

320

300

Porcentaje

prd

Porcentaje

6.4

8.2

14.2

parm

Porcentaje

pps

Porcentaje pfcrn

2.4 34 (0/34*)

23 (0/23*) 4.6

Porcentaje

6.8

pms

19 (0/19*)

Porcentaje

3.8

10 (0/10*)

Porcentaje total

2 500

500

1.5

1.2

1.4

Volatilidad

26.2

20.2

Notas: *diputados de representación proporcional. Fuente: cuadro realizado con base en los datos de Reynoso, Víctor, «Sistemas de partidos y sistemas electorales en la federación mexicana. Puebla y los Congresos federales: dos casos contrastantes», en Caja negra, revista de Ciencias Políticas y Humanidades, número 7, año 2009, 67-77. Y con datos de Sainez, Alfredo, «Los sistemas electorales y de partidos en la composición del Poder Legislativo Mexicano», página 27, Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, octubre 2006, consultado en junio 2015, disponible en http://www. diputados.gob.mx/sedia/sia/redipal/redipal-02-06.pdf

La transición mexicana va a terminar con una reforma electoral, la de 1996. Fue convocada por el presidente Ernesto Zedillo desde su discurso de toma de posesión, donde la llamó «definitiva» (Woldenberg 2012a, 106).

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Y lo fue en un sentido muy preciso: acabó con los reclamos de la oposición de parcialidad electoral y con ello con el sistema hegemónico. El secretario de Gobernación dejó de presidir al organismo electoral, y éste fue puesto en manos de ciudadanos sin militancia partidista: nueve consejeros, únicos con voto. Al reformar el capítulo 116 de la Constitución esta reforma aceleraría la transición en los estados. Se cerraba una etapa y se abría otra con esta reforma. Las consecuencias estarían claras en las elecciones de 1997.

el sistema contemporáneo: tripartidismo con tendencia al multipartidismo Con la reforma electoral de 1996, que retira de la presidencia del ife al secretario de Gobernación para ponerla en manos de un ciudadano sin partido electo por la Cámara de Diputados, concluye la transición mexicana. Los partidos ya no tendrán voto, sólo voz, dentro del organismo. Esta reforma ya no pertenece a la segunda generación del reformismo electoral mexicano, que cambiaba la ley para mantener al sistema hegemónico. En sí misma es una generación de transformaciones legales: las que terminan con el control electoral por parte del partido en el poder. Como consecuencia de lo anterior en 1997, por primera vez en todos los periodos analizados, ningún partido tendría mayoría absoluta. La mayoría relativa quedó en el pri, con la excepción de la lx legislatura, electa en 2006, cuando el pan fue la minoría más grande del Congreso. En un principio el sistema fue tripartidista, pero ha ido cambiando hacia un multipartidismo difuso. A diferencia del sistema hegemónico, el actual es un sistema con competencia electoral. Este sistema de partidos contemporáneo en México se caracteriza por una pérdida paulatina pero constante de la presencia de los tres principales partidos: pri, pan y prd. Al inicio del periodo, en 1997, los tres partidos tenían en conjunto el 97.2 % de los diputados, un tripartidismo claro. En la legislatura electa en 2015 tuvieron el 73.4 %, todavía un porcentaje alto, pero mucho menor al anterior. Se trata, al parecer, de una tendencia: con excepción de 2006 (la elección más atípica del periodo, en la que el pri pasó del primer al tercer sitio, arrastrado por su candidato a la presidencia), en todas las legislaturas la suma de los diputados de los tres partidos disminuyó durante el periodo aquí analizado (1997-2018) (ver cuadro 2.7).

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Cuadro 2.6. El sistema de partidos en la Cámara de Diputados. Sistema electoral mixto con sistema de partidos multipartidista año

2000

2003

2006

2009

2012

Legislatura

lviii

lix

lxi

lxii

2015 lxiii

pan

207

151

206

142

113

109

41.2

30.2

41.2

28.4

21.8

pri

211

224

105

242

214

207

42.2

44.8

48.4

41.2

prd

126

19.4

25.2

12.6

19.8

pvem

3.2

3.4

3.8

4.4

8.4

mc % pt

1.2

2.8

1.6

pas

0.4

psn

0.6

0.2

3.2

pasc

panal

1.8

1.6

2.2

Morena

2.4

pes

1.6

Independientes

0.6

0.4

0.2

Total diputados

500

2.4

2.2

2.4

1.9

2.2

2.3

Volatilidad

19.8

11.8

23.3

27.8

12.5

Notas: *diputados de representación proporcional. **En la legislatura 2003-2006 se inició con sólo 496 diputados, ya que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación anuló la elección de diputados en los distritos 6 de Coahuila y 5 de Michoacán.

Fuentes: Alarcón Olguín (2006, 210-213) y Sainez (2006).

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Esta merma en la presencia de los tres partidos más grandes ha ido acompañada de una mayor diversidad y un mayor número de partidos con presencia en la Cámara. En 1997 había cinco partidos con diputados. En 2015 incrementó a nueve, que serían diez si añadimos al Partido del Trabajo, que no tenía diputados pero que conservó el registro24. Una novedad legal y política son los diputados independientes. En 2015, por primera vez, tuvo lugar esta figura, y llegó a la Cámara como diputado sin partido el sinaloense Manuel Clouthier. Esta conformación de la Cámara no deja duda sobre el fin de la transición mexicana y el inicio de un nuevo periodo. El sistema hegemónico se caracterizó por la mayoría calificada del pri, la transición por la mayoría absoluta y el sistema pluripartidista por la mayoría relativa. Tampoco parece haber duda en que la reforma electoral de 1996 fue la última vuelta de tuerca de la transición, y la ausencia del control central del organismo electoral, junto con una serie de cambios previos, dieron lugar al nuevo sistema de partidos25. Cuadro 2.7. Suma de los diputados de los tres principales partidos (pan, pri y prd) 1997-2015. Año Suma

1997

2000

2003

2006

2009

2012

2015

2018

2021

486

469

468

437

446

426

366

146

200

97.2 %

93.8 %

93.6 %

87.4 %

89.2 %

85.2 %

73.4 %

29.2 %

40 %

Fuente: datos del cuadro 2.6. Los datos hasta 2015 fueron publicados previamente en Reynoso y Montero 2015.

En las dos últimas legislaturas del periodo, los tres partidos mayores difieren entre sí notablemente. El pri tiene casi el doble de diputados del pan (41.2 contra 21.8 %) y éste está cerca de duplicar los del prd (12 %). Algunos 24. En 2015 se dio una situación muy peculiar con el pt, pues en la elección ordinaria no obtuvo el porcentaje de votos necesario para mantener su registro y tener diputados de representación proporcional (3 %). Pero en una elección extraordinaria en el distrito I de Aguascalientes, alcanzó ese porcentaje. Como al distribuirse las diputaciones no tenía registro, no le fue otorgada ninguna. Pero en realidad hay diez partidos políticos con registro federal en el país. 25. La transición mexicana, al estar centrada en lo electoral, se expresó en primera instancia en los seis ámbitos de autoridad política que resultan del voto popular: ayuntamientos, Congresos locales y gobernadores, a nivel local, y diputados federales, senadores y presidencia de la República a nivel nacional. Este artículo se centra en uno de ellos, la Cámara de Diputados, que fue también motor y resultado de la transición. Pocos datos tan elocuentes de ésta como el presentado por Alonso Lujambio sobre el ámbito municipal: en noviembre de 1998 el 51.41 % de la población del país era gobernada por partidos de oposición, es decir, distintos al pri, en el ámbito municipal (Lujambio 1999).

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partidos «pequeños» se acercan al prd, como el pvem (8.4 %) y Morena (7 %). Ya no es posible hablar de un tripartidismo. Más bien de un multipartidismo difuso. Se le ha llamado difuso porque los partidos medianos y pequeños son difíciles de identificar por el elector. En 1997 era más o menos claro lo que representaban el pri, el pan y el prd. Casi veinte años después la identidad de estos partidos se ha diluido. Y no es fácil para el elector caracterizar a los partidos más pequeños. Quizá después de 2015 el único partido con una identidad clara sea Morena: está centrado en torno a Andrés Manuel López Obrador. Tres elecciones presidenciales han tenido lugar en el nuevo sistema de partidos (2000, 2006 y 2012). Los tres principales partidos, en alianza con partidos pequeños, se han disputado los tres primeros sitios. En 2000 ganó el pan con 42.5 % de los votos. En 2006 volvió a ganar con el 35.9 % (apenas 56 centésimas por encima del candidato del prd). En 2012 ganó el candidato del pri con 38.2 % de la votación. Aquí también llegó el fin de las mayorías absolutas26. Aunque en principio electoral, la transición mexicana, como ya se indicó, cambió de manera radical al sistema político. De una situación en la que prácticamente toda la clase política, incluidos los Poderes Legislativos y los Gobiernos de los estados, estaba subordinada a un solo partido y éste al Ejecutivo federal, se pasó a una situación de notable autonomía. El Poder Ejecutivo ya no tiene la influencia, o control, que tenía sobre las Cámaras de Diputados y Senadores. Ya no podrá designar y retirar gobernadores. El Poder Judicial adquirió una autonomía que no tenía durante el sistema hegemónico. No sólo cambió de forma importante la relación entre los tres poderes clásicos y la relación entre el poder central y los poderes locales. Los llamados organismos constitucionales autónomos, como el Banco de México, el Instituto Federal Electoral, el Instituto Nacional de Acceso a la Información, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía y otros más aumentaron en número e importancia. De un poder centralizado se pasó a una notable descentralización. Pero esto excede los límites de este capítulo.

26. El último presidente que ganó con esa mayoría fue Carlos Salinas en las controvertidas elecciones de 1988: 50.4 %. Ernesto Zedillo en 1994 tuvo el 48.7 %.

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¿cambió el sistema? las elecciones de 2018 y 2021 Las elecciones de 2018 cambiaron, como ninguna otra en la historia del país, la conformación del sistema de partidos. El candidato de Morena Andrés Manuel López Obrador ganó la elección presidencial con un porcentaje que no se veía desde 1982, el 53.2 % de la votación válida27. En las elecciones legislativas Morena y los partidos de su coalición alcanzaron también altos porcentajes, aunque menores a los de la elección presidencial: 43.4 % en la elección de diputados y 43.5 % en la de senadores28. El índice de volatilidad es elocuente: 52.4, por mucho el valor más alto en toda la historia de la Cámara de Diputados en México (el que le sigue es el de 2009, 27.8 [ver cuadro 2.9 y anexo]). El partido que había sido mayoritario en el periodo anterior (19972018), el pri, con porcentajes mayores al 40 % de los diputados y senadores (con la única excepción de 2006), disminuyó su presencia a la cuarta parte. En diputados federales pasó del 40.4 % al 9.4 %, y en senadores, del 43 % al 11.7 % (ver cuadros 2.8 y 2.9). No se había visto una caída tan notable de la principal fuerza política en una sola elección. En el otro extremo, el del principal ganador, Morena pasó del 10 % de los diputados al 51 %29. Y de ningún senador, al 46.1 % de la Cámara alta. El pan mantuvo su tradicional segundo lugar, aunque con una menor presencia: en la Cámara de Diputados obtuvo sólo 79, el 15.8 %, su porcentaje más bajo desde 1985. En la Cámara de Senadores tuvo sólo 24, el 18.8 %, el porcentaje más bajo desde que tuvo legisladores en esa Cámara (1994). El prd también tuvo el peor resultado en su historia en ambas Cámaras. En la de Diputados 20 curules, el 4 %, y en el Senado 6, el 4.7 %. El cambio de la elección de 2018 en la Cámara de Diputados puede verse con mayor claridad en el cuadro 2.7: los tres partidos de la transición tenían antes de esa elección el 73.4 % de las curules, después de ella pasaron a sólo 29.2 %. En el senado la caída fue más fuerte, pues pasaron del 87.5 % al 31.3 %.

27. Ver https://computos2018.ine.mx/#/presidencia/nacional/1/1/1/1. En 1982 el candidato del pri obtuvo poco más del 71 % de la votación. Ciertamente estábamos en un sistema no competitivo, a diferencia de lo sucedido en 2018. 28. Ver https://computos2018.ine.mx/#/diputaciones/nacional 29. En las legislaturas electas en 2018 hubo una notable sobrerrepresentación de la coalición ganadora. Mientras que obtuvo el 43.6 % de los votos, tuvo el 61.6 % de los diputados y el 53.9 % de los senadores (ver Murayama, 2019).

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Además de Morena y de los partidos del tripartidismo previo, cuatro partidos obtuvieron representación: pvem, pt, pes y mc. Los tres primeros se aliaron a Morena. El pvem y el pt, como se sabe, se fundaron en el sexenio de Salinas (1988-1994). El pes es de este siglo, y tendría una vida efímera. Resalta que, en varios casos, estos tres partidos igualan o superan al prd. Su importancia radica en su capacidad de coalición, que ha sido con Morena casi siempre. mc es un caso aparte. Un partido peculiar, con mayor autonomía relativa que los demás partidos menores. Cuadro 2.8. Composición de la Cámara de Senadores. 19881994 pan

pri

prd

19941997

19972000

20062012

20122018

19.5

25.8 %

36.7 %

40.6 %

29.7 %

18.8 %

93.8 %

74.2 %

60.2 %

45.3 %

25.8 %

40.6 %

10.2 %

6.3 %

12.5 %

22.7 %

17.2 %

2.3 %

0.8 %

3.9 %

4.7 %

0.8 %

1.6 %

4.7 %

3.1 %

0.8 %

3.9 %

6.25 %

cd/mc 0

48.4 % 4

pes

3.1 %

sgp Total

20182021

pvem

Morena

20002003

128

0.8 %

3.1 %

128

Fuente: Cámara de Senadores. Los datos de 2018 fueron obtenidos de https://www.senado. gob.mx/64/Senadores/por_grupo_parlamentario Notas: se incluyen sólo los partidos que obtuvieron senadores en 2018. sgp: sin grupo parlamentario.

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¿Puede considerarse lo anterior como un sistema de partido predominante? Si consideramos la alianza Morena-pt-pvem, es muy probable que sí. Lo sensato es esperar a la elección de 2024 para ver si esta conformación continúa. Y observar la dinámica legislativa, para saber si las coaliciones electorales siguen funcionando en la actividad parlamentaria. Cuadro 2.9. El sistema de partidos en la Cámara de Diputados federal 2018 y 2021. Diputados por partido político Año

2018

2021

Legislatura

lxiv

lxv

pan

114

15.8

22.8

pri

9.8

14.2

prd

2.4

pvem

2.2

8.6

4.8

4.6

8.8

6.6

Morena

252

201

50.4

40.2

pes

4.6

Sin partido

1.2

1.6

2.4

Volatilidad

52.4

18.1

500

100

Totales

Fuentes: 2018, http://sitl.diputados.gob.mx/lxiv_leg/info_diputados.php (datos al 30 de julio de 2021). 2021, http://sitl.diputados.gob.mx/lxv_leg/info_diputados.php

Algo sobre el cambio político en Puebla

conclusiones En este capítulo he presentado una visión general de los sistemas electorales y de partidos tal como se presentan en la Cámara de Diputados en México. Aunque existen muchos textos sobre estos temas, ninguno hasta la fecha da una visión general de los cambios y continuidades de estos sistemas en los últimos cien años. Como se mostró, la combinación de ambos sistemas, electorales y de partidos, da lugar a ocho periodos. El cambio con estabilidad es notable. México ha tenido desde 1946 tres sistemas de partidos: el hegemónico (19461988), el pluripartidista (1996 a 2018) y un inicio de partido predominante, desde las elecciones de 2018 hasta la fecha 2023. Hay un periodo sin partidos (1917-1929), otro de formación del sistema hegemónico (1929-1946) y uno de transición (1988-1996). El país ha tenido tres sistemas electorales: mayoritario simple (19171964), de «diputados de partido» (1964-1979) y mixto (1979 a la fecha). El cambio en los sistemas electorales tuvo como principal razón dar continuidad al sistema hegemónico. Éste adquiere una forma clara con la reforma electoral de 1946. La reforma de 1963, primer cambio en el sistema electoral, ofrece incentivos a la oposición para seguir participando en un sistema sin competencia. Lo mismo podemos decir de la reforma de 1977-1978. El desarrollo de la sociedad, particularmente el crecimiento de las clases medias urbanas, fue transformando al sistema de partidos. Menos perceptibles, pero también decisivos para el cambio del sistema de partidos mexicano, fueron los cambios en la política internacional. En las elecciones locales de 1983 empezó a haber fuertes presiones hacia el sistema hegemónico, que implicaba el control de las elecciones para asegurar lo triunfos electorales del partido en el poder. En 1988 estas presiones se expresaron en las elecciones presidenciales. Desde entonces no hubo duda de que el sistema estaba en un periodo de transición, donde las reglas del viejo sistema ya no tenían plena vigencia, y las reglas del nuevo todavía no regían los procesos electorales. La transición se cierra con otra reforma electoral, la de 1996. El pri deja totalmente el control formal del proceso electoral. Los resultados son claros en la conformación de la Cámara de Diputados: ningún partido tendría desde entonces la mayoría absoluta. El pri conservaría la relativa a lo largo de casi todo este periodo, que con sus siete legislaturas es ya el más largo de los aquí analizados.

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Los tres sistemas de partidos que han estructurado la política mexicana en el último siglo han implicado relaciones notablemente distintas entre el sistema político y la sociedad y dentro de las instituciones del sistema político. En el sistema hegemónico, que coincide con lo que Medina Peña ha llamado el segundo Estado mexicano, prácticamente toda la clase política se subordinaba al partido en el poder (el pri) y éste se subordinaba al presidente de la República. El Ejecutivo federal subordinaba por un lado al Poder Legislativo y al Judicial y por otro a los poderes locales, a los gobernadores de los estados. En el sistema multipartidista, coincidente con el tercer Estado mexicano de Medina Peña, los Poderes Legislativo y Judicial adquieren autonomía respecto al Ejecutivo y lo mismo sucede con los Gobiernos estatales. Incrementan su número e importancia los organismos constitucionales autónomos. Con la elección de 2018 mucho de lo anterior cambia. Los tres partidos del tripartidismo previo (pri, pan y prd) siguen existiendo, pero en mucho menor medida. Son desplazados por Morena y sus aliados. La nueva coalición ha tratado de centralizar el poder en el Ejecutivo, tratando de minimizar la importancia de algunos organismos autónomos. Pero estos temas rebasan los objetivos de este capítulo. Queda también por analizar la relación de estos cambios con otros aspectos más sustanciales de la política mexicana y de la relación de México con el mundo.

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Anexo Índices: número efectivo de partidos, número de partidos y volatilidad en la Cámara de Diputados mexicana, 1956-2015

1952

1955

1958

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1949

Año de elección

0.7

0.3

2.8

2.5

12.3

0.2

0.3

2.1

2.4

12.2

2.9

6.1

V V principio a fin del periodo

Mixto hegemónico

Diputados de partido

1946

Mayoritario y hegemónico

0.64

2.13

Periodo Morena

Año de elección

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

2012

2015

2018

2021

Mixto pluripartidista

1988

Transición

7.4

1.5

1.2

1.4

2.4

2.2

2.4

1.9

2.2

2.3

1.6

2.4

26.2

20.2

12.8

19.8

11.8

23.3

27.8

12.5

52.4

18.5

V principio a fin del periodo

18.8

24.2

18.5

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capítulo 3

una visión panorámica: el congreso del estado, 1971-2022 Los Poderes Legislativos, las Cámaras de Diputados en este caso, son quizá la mejor representación del sistema de partidos en un país. Y el cambio político más notable, en Puebla y en México, se dio en el sistema de partidos. Por ello, es importante mostrar la forma en que distintos sistemas de partidos han existido en el estado y en el ámbito nacional. No todos los cambios políticos se reflejan en la composición del Poder Legislativo. La composición misma no dice todo sobre la relación entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ni sobre el Poder Judicial o la rendición de cuentas y la transparencia. Pero algo tiene que ver con todo eso. Analizar los cambios en la presencia partidaria en los Poderes Legislativos es indispensable. Es posible ubicar cuatro tipos de sistemas desde los años sesenta hasta 2021 en el Congreso poblano: de partido único, partido hegemónico, partido predominante y alta volatilidad. Queda abierta la pregunta de si la presencia mayoritaria de Morena y sus aliados en las elecciones de 2018 y 2021 dará lugar a un nuevo sistema de partidos o no. Dos elecciones son demasiado pocas para concluir. Además de analizar el sistema de partidos poblano, tal como se presenta en el Congreso local, en este capítulo se presentarán breves definiciones sobre los sistemas de partidos y los sistemas electorales. También un análisis sobre la distritación electoral en la entidad, que durante algunos años presentó un diseño claramente sesgado. El capítulo finaliza con una breve comparación entre el sistema de partidos tal como se presenta en Puebla y sus expresiones en la Cámara de Diputados federal. Hay coincidencias y diferencias, y ambas deben ser señaladas. Algo sobre el cambio político en Puebla

sistemas de partidos y sistemas electorales El concepto de sistemas de partidos tiene un lugar importante en la ciencia política contemporánea. Es uno de los rasgos más importantes de los sistemas políticos que, por un lado, expresa y, por otro, define algunas de sus características y en general de la política del país en que el sistema de partidos opera. Las relaciones entre los diferentes partidos, entre éstos y las demás partes del sistema político, así como con la sociedad, pueden variar en forma significativa entre los distintos sistemas de partidos. Como bien ha señalado Scott Mainwaring, la regularidad y continuidad es fundamental en el concepto de sistema en general y de sistema de partidos en particular: Un sistema es una combinación de partes interrelacionadas que interactúan con un patrón definido para conformar un todo complejo. Un sistema de partidos, luego, es el conjunto de partidos que interactúan con un patrón determinado. La noción de patrones de interacción sugiere que algunas reglas y regularidades en la forma en que los partidos compiten son ampliamente observadas, aunque estos patrones sean impugnados y cambien. La idea de sistema también implica continuidad en los componentes que conforman el sistema. Si hay una clara discontinuidad en las partes componentes, significa que un sistema distinto ha desplazado al anterior (Mainwaring 313). Varias son las dimensiones que caracterizan a los distintos sistemas de partidos. La más general y decisiva quizá sea la existencia o no de competencia electoral, que los divide en democráticos y no democráticos (desde la perspectiva de la democracia electoral). Si hay competencia electoral se estaría ante un sistema democrático, y si no, ante un sistema autoritario, generalmente de partido único, o en raros casos, como el mexicano en buena parte del siglo xx, sistemas hegemónicos. Otras dimensiones relevantes son el número de partidos o fragmentación, la volatilidad, la polarización (distancia ideológica). Más recientemente se ha incorporado el grado de institucionalización, como una variable relevante, sobre todo, para las democracias de la tercera ola (Mainwaring). Algunas de estas dimensiones se han vinculado con otros aspectos de la política, como la calidad de la democracia y su esta-

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bilidad. Se ha señalado, por ejemplo, que la fragmentación en sí misma no afecta la estabilidad de una democracia, pero la polarización sí puede ser un factor decisivo para el mal funcionamiento, incluso para la caída de un sistema democrático. Este trabajo se centra en el número de partidos. Se ha considerado como «criterio para contar» la capacidad de alianza de los partidos políticos en un Congreso determinado. No es un criterio sencillo. Aunque se decida eliminar la variable ideológica para quedarse sólo con las posibilidades de alianza aritmética, no es simple hacer el análisis de las alianzas posibles. La primera cuestión es responder a la pregunta ¿alianzas para qué tipo de mayoría, calificada (dos terceras partes) o absoluta (la mitad más uno)? Una primera respuesta es tomar la mayoría calificada y considerar que un sistema es tripartidista cuando tres partidos determinados son necesarios para alcanzar las dos terceras partes de la votación. Pero este criterio como tal sería insuficiente. En el caso de un sistema donde un partido cuente con el 60 % de los escaños, otro con el 4 % y un tercero con el 3 %, la norma anterior se cumple, pero sería absurdo considerar a un sistema así tripartidista, cuando hay un partido que claramente predomina sobre los otros. Es necesario un segundo criterio, que distinga al tripartidismo de un sistema de partido predominante. Dicho criterio podría ser que la primera fuerza no supere el 50 % de los escaños. Es un buen requisito porque además asegura que ningún partido tenga la posibilidad de tomar por sí solo las decisiones que exigen mayoría absoluta. Un tercer criterio podría ser la posibilidad tanto de la segunda como de la tercera fuerza para conformar, cada una de ellas por separado, alianzas de mayoría absoluta con el partido principal. Cuando se da esta posibilidad, es decir, cuando hay dos opciones para construir una mayoría absoluta, estaríamos más cerca de un sistema tripartidista: hay tres partidos «que cuentan», pues hay tres que pueden hacer una coalición mayoritaria. La norma quedaría así: Un sistema es tripartidista cuando: ningún partido tiene la mayoría absoluta (cincuenta por ciento más uno) en el Congreso o Parlamento; el partido principal puede alcanzar esa mayoría en alianzas con cualquiera de los dos partidos que lo siguen en tamaño y para alcanzar la mayoría calificada (dos terceras partes) son necesarios tres partidos.

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sistemas electorales y de partidos en el congreso poblano El estado de Puebla ha tenido los mismos tres sistemas electorales que la Cámara de Diputados federal: mayoría simple, de diputados de partido y mixto (mayoría relativa y representación proporcional). Como es de esperarse en un sistema formalmente federal, como fue el mexicano en la segunda mitad del siglo xx, pero de hecho centralizado, los cambios en Puebla y en las demás entidades del país fueron casi siempre una consecuencia de cambios que primero se dieron a nivel federal. Así, la Ley Electoral Federal de 1946 dio lugar a la Ley Electoral para el estado de Puebla de 1949. En ambas se conserva el sistema electoral mayoritario integral para la federación por un lado y para el estado por otro. Tanto el país como el territorio del estado poblano se dividían en distritos electorales y en cada distrito se elegía sólo un diputado. En contraste con el sistema de mayoría simple, el sistema de diputados de partido llegaría a Puebla con retraso. Tuvo vigencia federal desde 1964, y se integró a la legislación poblana hasta 1977, en un decreto de reforma que modificó la Constitución y la Ley Estatal Electoral a escasos tres meses de la elección. Sólo una legislatura poblana estaría formada por diputados de partido, la electa precisamente en 1977. En 1978, una vez aprobada la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, la legislación poblana tuvo que ser reformada para dar lugar al sistema mixto que prescribía la ley federal. En febrero de 1980 se promulgó la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales del Estado Libre y Soberano de Puebla, que incorporó al Congreso local el sistema electoral mixto. Con variantes en el número total de diputados y la proporción entre los de mayoría y los de representación proporcional, este sistema ha estado vigente hasta la fecha. Hasta aquí lo relativo a los sistemas electorales. En lo que se refiere al sistema de partidos, es posible ubicar cuatro: único, hegemónico, predominante y de alta volatilidad. El primero, un sistema de partido único, es una peculiaridad poblana (y de otros estados) en relación al nacional, donde nunca hubo un partido único. El segundo, hegemónico, coincide con el nacional, aunque con otros ritmos. El tercero, predominante, coincide con la realidad nacional, sólo de manera parcial, pues en Puebla abarcó cinco legislaturas (1995-2007) y en el ámbito nacional sólo tres (la etapa de transición, 1988-1997). La cuarta etapa también es distinta en Puebla a lo que acontece en las Cámaras legis-

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lativas federales, que hasta ahora no han tenido tres legislaturas de alta volatilidad. Hasta la xlvi legislatura, electa en 19741, el Congreso del estado de Puebla funcionó como un sistema de partido único. Al decir aquí partido único se quiere decir que sólo un partido político tenía diputados. Hasta esa legislatura el pri tuvo el 100 % de las curules. Hay en esto un contraste notable con la Cámara federal, que nunca fue monopartidista. Hay una similitud con la Cámara de Senadores, donde el monopartidismo se terminó hasta 1988. Así, a pesar de que al menos desde 1971 el pri enfrentó una fuerte competencia en distritos y zonas urbanas de Puebla (Melé 1990, Valdiviezo 1993), no va a ser hasta que se incorporen los diputados de partido en el Congreso estatal, cuando la oposición tenga presencia en la Cámara poblana. Esto ocurrirá en la xlvii legislatura, electa en 1977. Gracias a la nueva reforma llegarían los primeros cinco diputados de partidos opositores al Congreso poblano: dos del pan, dos del pps y uno del parm. La presencia opositora tuvo un retraso de más de 30 años respecto a la Cámara federal, donde el pan (además de otros tres partidos que desaparecerían después) tuvo sus primeros diputados en 1946. El sistema de diputados de partidos se retrasó catorce años para llegar a Puebla. Con este cambio el sistema de partidos en el Congreso poblano dejó de ser único para ser hegemónico. Un mismo partido seguía con el porcentaje de votos necesario para tomar cualquier decisión (la mayoría calificada de dos terceras partes [ver cuadro 3.1]). Pero ya tenía interlocutores. En cierto sentido era un cambio menor, pues el pri seguía siendo el dueño del Congreso. Pero la presencia opositora implicaba cambios cualitativos, como la posibilidad de discusión de los asuntos tratados en la Cámara y la existencia de nuevos canales partidarios para la construcción de la agenda legislativa. Además del carácter civilizador que tuvo el que políticos de distintos partidos convivieran cotidianamente en el recinto legislativo. Como se señaló, el sistema de diputados de partido sólo duró una legislatura. Pero el sistema de partido hegemónico que inauguró se mantendría hasta la lii legislatura (electa en 1992 y en funciones entre 1993 y 1996). Seis legislaturas donde el pri ya no estuvo solo, pero donde tuvo siempre más del 75 % de las curules. Muy por encima de la mayoría calificada. Hay que destacar de nuevo la asincronía respecto al sistema de parti-

1. En esa época las elecciones poblanas eran el tercer domingo de noviembre, y la Cámara de Diputados electa en esa fecha tomaba posesión el 15 de enero del año siguiente.

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dos federal, donde el sistema hegemónico se fue delineando desde la segunda mitad de los cuarenta y era ya claro en los cincuenta. Con la elección de 1995 puede decirse que el sistema hegemónico terminó. En esa elección el pri, por primera vez en la historia de la entidad, sufrió derrotas en algún distrito electoral local. Pierde 10 de las 26 diputaciones de mayoría en disputa. Su peor derrota hasta ese momento (y lo seguiría siendo hasta la elección de 2010, cuando pierde en 14 distritos). En la elección siguiente, 1998, se recupera, volviendo a tener la mayoría calificada. Por última vez, pues la legislación prohibirá que ninguna legislatura en el país tenga ese tipo de mayoría. Como se sabe, en la tipología de Sartori, la diferencia entre un sistema hegemónico y uno de partido predominante es que en el primero no existe la competencia electoral: hay un partido que gana siempre porque tiene el control de los aspectos claves del proceso electoral. En el sistema de partido predominante hay competencia electoral; las elecciones son libres e imparciales, pero hay un partido que logra ganar la mayoría durante un periodo de tiempo significativo2. Es una diferencia importante y clara, pero que escapa a muchos. A partir de los resultados electorales no es posible distinguir entre un sistema de partido predominante (con competencia, en el que uno de los partidos tiene la capacidad de ganar la mayoría durante varios periodos, como ocurrió con la socialdemocracia sueca) y un sistema hegemónico. Hay que ir necesariamente a las reglas del juego vigentes, que es donde puede determinarse si el carácter mayoritario de un partido es resultado de las preferencias de los electores (sistema predominante) o bien si resulta de su control sobre las instituciones electorales (sistema hegemónico)3. Un criterio para hablar del cambio de sistema de partidos en Puebla es la pérdida de la mayoría calificada por parte del pri. Pero hay otro dato que indica que para 1995 este partido ya había perdido capacidad de control en las elecciones poblanas: en ese año perdió la elección de ayuntamientos 2. Los simples datos numéricos no pueden distinguir un sistema hegemónico de uno de partido predominante (cuando este último tiene altos porcentajes de votación o de curules). La diferencia es cualitativa: en el hegemónico no hay competencia, en el predominante sí. ¿Hubo competencia electoral en Puebla después de 1995? En cierto sentido hubo una competencia relativa. La distritación electoral sesgada limitó la competencia. También las prácticas clientelares y el control del voto en zonas rurales, aunque esto no es objeto del presente capítulo. 3. T. J. Pempel analiza en su libro los principales casos de sistemas de partidos predominantes, que él llama «dominante» sin distinguirlo de los sistemas hegemónicos. Además del caso sueco, en el libro se analizan el japonés, el italiano, el israelí y el alemán. Ver Pempel, T. J. (compilador), Democracias diferentes. Los regímenes con un partido dominante, ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1991.

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en todos los municipios urbanos del estado, incluida la capital. Desde entonces es frecuente la alternancia en muchos municipios poblanos. Es por eso que es posible hablar de un cambio de sistema. Ciertamente el cambio no fue tan radical como en el ámbito federal, donde el sistema hegemónico fue sustituido por un sistema tripartidista, o en otros estados, donde hay también sistemas de tres partidos o bien bipartidistas. En Puebla no se daría la alternancia en la gubernatura sino hasta 2010, y en la mayoría del Congreso local hasta 2013. Cuadro 3.1. Composición del Congreso del Estado de Puebla. Periodos de partido único y partido hegemónico Legislatura

xlv

xlvi

xlvii

xlviii

xlix

lii

Año elección

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

pri

100

76.92

78.57

75.86

pan

7.69

7.14

10.34

6.9

13.79

pcm/prd

3.85

3.57

3.45

pps

3.85

3.57

3.45

03.45

parm

3.85

3.45

pdm

3.57

pst

3.85

3.57

6.9

3.45

total

1.03

1.02

1.05

1.03

1.06

Volatilidad

7.7

6.4

6.5

3.5

6.9

Notas: el número romano de la primera línea indica la legislatura. El número arábigo a continuación, el año de la elección. En este periodo los diputados tomaban posesión en enero del año posterior a la elección. Fuentes: Valdiviezo 1993, quien lo toma del Archivo de la Oficialía Mayor del Congreso del Estado. Mecanografiado sin páginas.

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Cuadro 3.2. Composición del Congreso del Estado de Puebla. Periodos de partido predominante (1995-2007) Legislatura

liii

liv

lvi

lvii

Año de elección

1995

1998

2001

2004

2007

pri pan prd pt pvem cdppn

56.41

66.6 %

60.1 %

63.4 %

35.9

17.9 %

24.4 %

24.2 %

19.5 %

5.1

10.3 %

4.9

4.9 %

2.6

2.6 %

2.4 %

4.9 %

2.6 %

2.4 %

2.4 % 2

pna

4.9 %

Total

Volatilidad

22.7

11.3

4.9

6.2

1.65

1.18

1.34

1.29

1.23

Fuentes: 1998, Memoria cee, 2001 y 2004; Memorias iee.

gerrymandering y sobrerrepresentación Hay una cuestión importante que matiza la transición en el sistema de partidos poblano. El pri en el periodo de sistema predominante tuvo una clara sobrerrepresentación, es decir, un porcentaje de diputados mucho mayor al del porcentaje de votos obtenido. En el Congreso estatal resultado de la elección de 2004, por ejemplo, los coeficientes de representación (la relación entre porcentaje de curules y porcentaje de votos para cada partido) variaban desde 1.46 para el pri hasta 0.59 para el prd4. 4. Reynoso, Víctor Manuel, «Las elecciones de 2004 en Puebla: cambios y continuidad», en Caja Negra. Revista de Ciencias Políticas y Humanidades, Facultad de Derecho, buap, número 6, 2007, cuadro 5, p. 77.

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Esta sobrerrepresentación es producto de dos cuestiones. Por un lado, de una distritación electoral sesgada, que no respeta el principio constitucional de que los distritos electorales deben guardar cierta homogeneidad demográfica. Es decir, no respeta el principio de «un ciudadano, un voto». En Puebla hubo distritos que tenían el triple del número de ciudadanos en el padrón en relación a otros distritos. Según datos del Instituto Electoral del Estado de Puebla, en la elección de 2007, el distrito más pequeño demográficamente era el 13, Tepexi de Rodríguez, y el más grande el 8, Atlixco. Tepexi registró 62,291 ciudadanos en la lista nominal y Atlixco 196,965. El tamaño demográfico de este último distrito es 3.1 veces el de aquél. Y de nuevo, esto no es casual, pues los distritos sobrerrepresentados son aquellos donde el pri tenía mayor presencia, y los subrepresentados son invariablemente los urbanos, donde hay una mayor competencia electoral5. Pero también de una fórmula de asignación de los diputados de representación proporcional que no busca una equidad entre el número de votos y el número de curules, sino que reconoce mayor presencia a los partidos que obtuvieron triunfos en los distritos electorales. Llama la atención que esta situación haya prevalecido en Puebla desde 1995 hasta 2012, cuando el pri ya no tenía el control del Congreso del estado. Se realizó entonces una reforma electoral que permitió al Instituto Electoral del Estado definir la distritación. Ya bajo un Gobierno no priista, la distribución de distritos electorales locales se rehízo, tomando como primer criterio el poblacional6. La distritación vigente en Puebla hasta 2012 tenía visos de inconstitucionalidad. El entonces ministro de la scjn José Ramón Cossío publicó un análisis de una resolución de esa corte sobre una situación similar a la de Puebla, en Sonora. Una distritación excesivamente desproporcionada en cuanto al número de ciudadanos por distrito va contra la fracción citada del artículo 116, que señala que «el número de representantes en las legislaturas de los estados será proporcional al de habitantes de cada uno». Hay que aclarar que el artículo 53 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos es mucho más claro y específico al respecto, pues señala que:

5. Datos tomados del Instituto Electoral del Estado de Puebla: http://www.ieepuebla.org.mx/ archivos/res/ResultadosDefinitivosDipmp20Dic07.pdf, consultado el 5 de enero de 2009. 6. La reforma citada se publicó el 28 de junio de 2012 y reformó los artículos 27 y 89 del cipeep. Ver Instituto Electoral del Estado, Memoria del Proceso Electoral Estatal Ordinario 2012-2013 y Extraordinario 2014, s. f, s. l. ed, pp. 26-31.

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La demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población… En ciertas interpretaciones este artículo no puede aplicarse a la distritación local en los estados, para los cuales rige el artículo 116, sólo a la distritación federal. Sin embargo, la interpretación de la scjn del artículo 116 no deja la menor duda: debe haber una proporcionalidad en el número de habitantes de los distritos. Cossío avanza en la precisión de esta proporcionalidad, señalando que puede permitirse un margen de «desigualdad matemática» entre los distritos, pues no es posible una igualdad total en el número de sus ciudadanos. Considera que ese margen es de +- 15 %. Es decir, que debe calcularse el número óptimo de ciudadanos por distrito (resultado de dividir el total de éstos en el estado entre el número de distritos) y que es razonable aceptar distritos que sean hasta 15 % mayores a ese número óptimo o 15 % menores. Aplicado al caso de Puebla, y tomando en cuenta la última elección de partido predominante (2007), el resultado de dividir los 3,571,380 ciudadanos registrados en la lista nominal entre los 26 distritos es 137,360: ése era el tamaño «óptimo» para un distrito poblano en esa elección. El 15 % de esa cantidad es 20,604; el +- 15 % da un margen de entre 157,964 y 116,756 ciudadanos por distrito. La distritación poblana estaba lejos de estos límites. 10 de los 26 distritos rebasan el margen superior y otros diez están por debajo del inferior. Sólo seis distritos cumplían con el criterio señalado por el ministro de la Suprema Corte y los otros 20 estaban fuera de él7. El fundamento político de estos criterios jurídicos es precisamente la idea de «un ciudadano, un voto»: que los representantes, en este caso los diputados locales, representen a un número similar de ciudadanos, o a la inversa: que la posibilidad de ser representado de cada ciudadano sea proporcional. Una distritación tan desproporcionada como la poblana viola sin duda este principio político, básico en las democracias representativas modernas. La consecuencia de esto es lo ya señalado: la sobrerrepresentación de un partido y la subrepresentación de otros. Dado que esto no ocurre al azar, 7. Para los datos sobre el tamaño de los distritos pueden verse las memorias publicadas por el organismo electoral del estado de Puebla, Comisión Estatal Electoral hasta 1998 e Instituto Electoral del Estado desde 2000.

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sino beneficia claramente a una fuerza política, es posible considerar que, en lo que se refiere al Congreso del estado poblano, hay una competencia política limitada. Esto explica por qué en dicho Congreso tenemos un sistema de partido predominante mientras que en los municipios urbanos de la entidad el sistema es bipartidista, con alternancias regulares entre los dos principales partidos, pri y pan. El fondo de esta explicación está en el llamado «voto verde», el voto rural, que siguió siendo básicamente priista hasta principios del siglo xxi. El manipular el tamaño o la forma de los distritos para obtener ventajas electorales es una vieja práctica. Puede considerarse una forma de fraude electoral, que violenta la voluntad ciudadana. No es original de nuestro país: dio lugar a un término, originalmente en inglés, pero que ha pasado a otros idiomas: gerrymandering. Elbridge Gerry, gobernador en Massachusetts hacia 1812, logró una distritación sesgada a su favor. Cuando alguien vio el mapa del distrito, comentó que tenía la forma de una salamandra8. No necesariamente se trata de una mala práctica en todos los casos. pero sin duda, sí lo fue en Puebla, que tuvo como objetivo y como resultado logrado favorecer a un partido por encima de otros9. En Puebla, hasta antes de 2012, la distritación era una facultad del Congreso del estado. La distritación sesgada a favor del pri se mantuvo mientras este partido tuvo la mayoría en el Legislativo local. La reforma de ese año se la dio al Instituto Electoral del Estado, que en agosto de ese mismo año presentó una nueva distritación10. ¿Cuál fue el efecto del índice de representación en la siguiente elección (2013)? El pri perdió la sobrerrepresentación que había tenido, pero quedó notablemente subrepresentado, igual que el pt. En contraste, la coalición panista tuvo una sobrerrepresentación de 1.5 (ver cuadro 3.3). Lo que obliga a una corrección, o a un matiz, sobre lo aquí escrito en cuanto a la sobrerrepresentación priista como un efecto sólo de una distritación sesgada. La forma en como se asignan en el estado los Diputados de representación proporcional no busca una proporción aritmética. «Premia» a los partidos que ganan más distritos, que tienen más Diputados de 8. Un análisis del gerrymandering en Estados Unidos y de sus posibles implicaciones en México puede verse en Anaya 2020, 364-368. 9. Esta práctica también se conoce con otro término en inglés: malappointment. Para una investigación detallada del tema, así como una discusión sobre los términos y una valoración del tema, véase el libro de Diego Reynoso (2004). 10. Instituto Electoral del Estado, Memoria 2012-2013, 26-31.

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mayoría. Esto explica las diferencias en el índice de representación en las dos etapas aquí analizadas. Todo lo anterior se complica exponencialmente con la elección de 2018. El índice de representación alcanza récords no vistos antes: 3.99 para el pes y 3 para el pt. Los dos partidos que hasta la elección anterior eran los mayoritarios, pri y pan, quedan subrepresentados. Esto en buena parte se explica porque la coalición encabezada por Morena (pt y pes) fue la que ganó más distritos (16 de los 26). Seguramente también por la forma como se asignaron las candidaturas de esta coalición. Lo relevante aquí es que hay partidos con una alta representación en el Congreso del estado, pero con muy poca presencia entre los electores. Los ciudadanos poblanos tenían una idea más o menos clara de partidos como el pri, el pan, el pri y el prd. No parece ser el mismo caso que el pt (tres diputados) o el pes (tres diputados). Morena es una incógnita: un partido reciente, que creció muy rápidamente, de manera que es difícil saber qué es propiamente. Los viejos partidos mexicanos fueron de cocimiento lento y en cocina abierta, los nuevos son de cocimiento rápido y en cocina discreta. Es probable que esto abra la distancia entre la sociedad y sus representantes. Algo más sobre la distritación. La reforma electoral federal de 2014 centralizó la facultad de establecer los distritos electorales en los estados. Fue, al igual que la facultad de nombrar a los consejeros de los órganos electorales locales, que antes recaía en los Congresos estatales y a partir de esa reforma es una atribución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, una centralización de la organización de las elecciones. Los argumentos que llevaron a estas dos centralizaciones tienen que ver con la desconfianza en la imparcialidad electoral de los poderes públicos locales, concretamente, en los gobernadores.

el periodo de alta volatilidad (2010-2018) El índice de volatilidad mide el cambio de una legislatura a otra. Varía de cero, cuando no hay ningún cambio (los mismos partidos obtienen el mismo número de diputados) a cien, cuando todo cambia (todos los partidos previos desaparecen y aparecen otros nuevos). En el Congreso poblano la volatilidad había sido notablemente baja. Con excepción de los cambios de periodo. Cuando se pasa del partido único al hegemónico (1977, ver cuadro 3.1) la volatilidad es de 20 (había sido de 0).

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Con el fin del partido hegemónico y el inicio del predominante (1995) nuevamente la volatilidad se incrementa (22.7), vuelve a ser alta con la recuperación del pri en 1998 (18) para después adquirir valores más bajos (ver cuadro 3.2). En 2010 adquiere un valor sin precedente (36.7) que se incrementa un poco en 2013 (37.9) y adquiere su valor más alto hasta ahora con el tsunami de 2018 (48.7). Con la muerte de la gobernadora Martha Erika Alonso y de su esposo Rafael Moreno Valle, hay cambios en la composición del Congreso estatal. Cambió casi el 10 %, perdiendo el pan tres diputados y Nueva Alianza uno. Movimiento Ciudadano ganó un diputado y tres se declararon sin partido. En 2021 la volatilidad disminuye respecto a las tres elecciones anteriores, con un valor cercano al 20 %. Este último periodo se caracterizó, ante todo, por la alta volatilidad. El pri se fue diluyendo en las elecciones de 2010 y 2013 (mientras que a nivel nacional pasaba por un buen momento). El pan fue marcado por el morenovallismo y fue avasallado por el surgimiento de Morena. Aunque es prematuro hacer conclusiones, puede considerarse que estas cuatro elecciones en realidad conforman dos periodos: el de la llegada y consolidación, efímera, del morenovallismo (2010 y 2013), y el de la llegada y posible consolidación de Morena (2018 y 2021).

la elección de 2021 ¿se consolida un nuevo periodo? Como puede verse en la última columna del cuadro 3.4, Morena incrementó el número de distritos ganados de diez a doce. Uno menos de la mitad del total de distritos en el estado. Si consideramos su coalición y sumamos los cuatro triunfos del pt, tenemos que ganaron poco más del 60 % de los distritos del estado. En el total de diputados, Morena tiene 17, el 41.5 %, y el pt 5, el 12.2 %. Unidos alcanzan el 53.7 %, la mayoría absoluta. Con el diputado del pvem, otro partido de esta alianza, superan el 56 %. Estos datos continúan y fortalecen un sistema de partidos predominante. El índice de volatilidad, el más bajo desde 2010, confirma esta continuidad. Dos legislaturas son pocas para hablar de un sistema consolidado, pero es lo que tenemos hasta ahora.

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Con razón se dirá que para «contar» en número de partidos en un Legislativo hay que considerar la posibilidad de alianzas. Aquí todo puede esperarse, pues los diputados poblanos han dado muestras de una notable flexibilidad. Pero no es el objeto de análisis de este capítulo. Cuadro 3.3. Composición del Congreso del Estado de Puebla. Periodo de alta volatilidad (2011-2021) Año elección

2010

2013

2018

Legislatura

lviii (2011-2014)

lix (2014-2018)

lx (2018-2021)

lx (mayo 2020)

Partidos

Total

2021

lxi (20212024) Total

pri

34.1

19.5

9.8

17.1

pan

31.7

34.1

17.1

9.8

prd

4.9

9.8

4.9

pvem

7.3

4.9

2.4

panal

14.6

9.8

4.9

2.4

Convergencia/ mc

2.4

4.9

7.3

2.4

4.9

12.2

Morena

34.1

41.5

pes

7.3

2.4

7.3

2.4

0.0

2.4

100

Otros

0.0

12.2

Sin partido

2.4

total

100

np Volatilidad

36.7

37.9

48.7

100

2.86

2.6

9.8

19.6

Fuente: páginas del Congreso del Estado de Puebla y del Instituto Electoral de Puebla (2018). Notas: los datos para la lx Legislatura se refieren al inicio de ésta. Para fines de marzo tres diputados del pan habían abandonado su grupo parlamentario para ser diputados sin partido, con lo que el pan se queda sólo con cuatro diputados. La diputación de «otros» en esta legislatura es del partido Compromiso por Puebla. En la lix Legislatura «otros» representan cuatro diputados de Compromiso por Puebla y uno del Pacto Social de Integración. En la xli y xlii al partido Compromiso por Puebla.

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Cuadro 3.4. Elecciones de diputados locales. Distritos ganados por partido político 1995

1998

2001

2004

2007

2010

2013

2018

2021

pri

pan

prd

pt pvem

pna

morena

pes

cpp Total distritos

Notas: entre 1983 y 1995 había 22 distritos. Antes de 1995 el pri siempre ganó el 100 % de los distritos disputados. Ningún partido distinto al pan y al pri había ganado un distrito uninominal en Puebla.

conclusión De la comparación entre los sistemas de partidos federal y poblano queda claro que hay una estrecha relación entre ambos, pero que también hay diferencias. En la época del sistema hegemónico, ambos tuvieron esta característica esencial, pero con tiempos y rasgos distintos. El sistema de partidos poblano, tal como se representó en el Congreso local fue, hasta 1977, un sistema de partido único. De ese año hasta 1995 fue sistema hegemónico. La Cámara de Diputados federal nunca fue el espacio de un solo partido (sí lo fue la Cámara de Senadores). La transición tuvo también tiempos distintos. Se dio antes y en forma más radical en la federación. Dio lugar, tanto la Cámara de Diputados federal como la de Senadores, a un sistema básicamente tripartidista, en el que ninguna fuerza política tuvo mayoría absoluta desde 1997 hasta 2018. En el Congreso poblano, por el contrario, el pri mantuvo dicha mayoría hasta 2010, y estuvo casi siempre muy cerca (a uno o dos votos) de la mayoría calificada. El hecho de que esta situación haya sido producto de una clara sobrerrepresentación, y ésta a su vez resulte de una distritación electoral no-

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tablemente sesgada, que va contra el espíritu de «un ciudadano, un voto», podría dar lugar a pensar que en Puebla, siempre en el ámbito del Congreso del estado, hubo un sistema de partidos semihegemónico. Eso cambió con la primera alternancia en 2010. En esa elección llegó al poder, bajo las siglas del pan, aliado con el prd, un grupo político centrado en el liderazgo de Rafael Moreno Valle, el «morenovallismo». Los triunfos de Morena en 2018, y la muerte de Moreno Valle y su esposa la gobernadora electa Martha Erika Alonso, pusieron fin a ese grupo. Desde 2018 hay en el Congreso poblano una mayoría absoluta de Morena y sus aliados, que controlan también el Gobierno del estado. En síntesis, de 1971 a la fecha el Congreso poblano ha tenido los formatos de partido único, partido hegemónico, alta volatilidad y partido predominante. Este último en las dos últimas legislaturas, por lo que todavía es prematuro para saber si se consolidará como tal, o si esos dos periodos formarán parte de la etapa de alta volatilidad.

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Capítulo 4

un caso de democracia delegativa y autoritarismo local (2011-2018) Después de la transición política mexicana de fines del siglo xx los gobernadores del país adquirieron una autonomía y un poder que no tenían antes. Se llegó a hablar de que más que un federalismo había un conjunto de «feudalismos», en los que los Gobiernos de los estados no enfrentaban balances ni contrapesos, en los que los gobernadores actuaban como señores feudales. Una situación que no es exclusiva de este país, sino común a varios, y que investigaciones recientes han analizado desde diversas perspectivas, que se han agrupado con el término genérico de «autoritarismos subnacionales». En este capítulo analizamos la peculiaridad mexicana a partir de un estudio de caso, el del estado de Puebla. ¿Qué características tienen los autoritarismos locales mexicanos? ¿Son la reproducción de sistemas de partidos hegemónicos, como el que existió en el país en el siglo xx, o en el sur de Estados Unidos a fines del xix y principios del xxi? ¿Son «cacicazgos» donde «hombres fuertes» o grupos controlan el poder? ¿Son autoritarismos clásicos, como los caracterizados por Juan Linz? ¿Son democracias «deficitarias»? Si lo son, ¿en qué consisten y qué es lo que las explica? Son preguntas que este trabajo tratará de responder. Durante el sistema de partido hegemónico los gobernadores mexicanos dependían en buena medida del presidente de la República. Éste tenía una influencia decisiva en su nombramiento y remoción. Contaba para ello con mecanismos formales e informales. Con la transición a la democracia, esta dependencia desapareció. Los gobernadores no dependen ahora del presidente para acceder al poder: dependen primero de un partido que los postule y luego de resultados electorales que los favorezcan. Algo sobre el cambio político en Puebla

Ahora tienen que acceder al poder mediante elecciones (razonablemente) democráticas, con competencia y no controladas y hegemónicas como en el pasado. Las gubernaturas son regímenes democráticos por la manera en la que se accede al poder. Pero el ejercicio del poder puede considerarse no democrático. O deficitario, desde el punto de vista democrático. Un ejercicio del poder proclive a la corrupción y a la ineficiencia gubernamental. Consideramos que el concepto que mejor puede dar cuenta de esta nueva situación es el de democracias delegativas (O´Donnell 1994). Democracias porque el acceso al poder se da mediante elecciones que cumplen las condiciones de este tipo de régimen. Delegativas porque el poder es «delegado» al gobernante sin exigirle cuentas ni ponerle los límites propios de una democracia de calidad. Por lo que conocemos del caso de Puebla, los regímenes o Gobiernos no democráticos en México no se explican por la presencia de un «hombre fuerte» o un grupo con características caciquiles que controlen la política local. Ni por ser sistemas hegemónicos, con elecciones controladas que favorecen siempre a un partido político (Giraudy 2015). Tampoco por una «teoría rentística» sobre el federalismo fiscal en México (Gervasoni 2010). Se explica porque el gobernador tiene la posibilidad de controlar a las instituciones locales que deberían tener la función de exigirle cuentas para dar lugar a un sistema democrático y a un Estado de derecho. Porque además las instituciones federales diseñadas para esta misma función de rendición de cuentas son todavía ineficientes. Antes de analizar el caso mexicano, consideramos importante recuperar la idea de democracia planteada en el primer capítulo. Una idea, que parte de elecciones con competencia, pero no se limita a ellas. Revisamos el surgimiento de dos temas implicados en este capítulo: la realidad de democracias deficitarias en la tercera ola de la democratización y la importancia de analizar la política local, entendida como la que sucede al interior de los Estados (nacionales o multinacionales). Después hacemos un recuento de las distintas perspectivas teóricas y de los tipos de regímenes subnacionales no democráticos o de democracias deficitarias. Finalmente tratamos el caso del estado de Puebla en México, incluida las recientes elecciones de 2018. El estudio de los autoritarismos locales permite, y exige, revisar algunos temas cruciales de la ciencia política: democracia, legitimidad, las discusiones entre culturalismo e institucionalismo, o entre estructuras y acción humana. Plantea cuestiones nuevas, como el carácter de las democracias de la tercera ola y el régimen territorial.

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dos nuevas cuestiones para el siglo xxi: democracias deficitarias y regímenes locales En el siglo xxi dos nuevos temas ingresaron al centro del análisis de la ciencia política: las democracias deficitarias y la relevancia de los regímenes políticos subnacionales o locales. Con la tercera ola de democratización surgieron nuevas democracias, que no tenían las características de las democracias tradicionales: no dieron lugar a un Estado de derecho ni a Gobiernos que generaran los bienes públicos esperados. Se les denominó democracias de baja calidad o deficitarias. Se constató además en muchos casos que, en contraste con la democratización nacional, en los Gobiernos locales se mantenían sistemas no democráticos, o democracias todavía más deficitarias. La conjunción de estas dos cuestiones dio lugar al tema conocido generalmente como autoritarismos subnacionales1. No hay consenso sobre el término más adecuado. Se han utilizado «autoritarismos electorales», «autoritarismos competitivos», «regímenes híbridos», «regímenes subnacionales no democráticos», «sultanatos». Para análisis de sistemas nacionales surgieron los conceptos de democracias iliberales y delegativas. No todos los conceptos se refieren a lo mismo. Hay casos que son claramente no democráticos, no sólo en la forma en que se ejerce el poder, sino en el acceso a éste. Es el caso de los sistemas de partido hegemónico. Es el sólido sur de Estados Unidos, analizado por Gibson, y de los regímenes estudiados por Giraudy. En ellos un partido, un grupo o una persona controla el proceso electoral de manera que impide la competencia y el acceso al poder de la oposición. Ahí el concepto de no democrático, o el de autoritarismo, es adecuado. Pero existen otros casos donde hay elecciones con competencia, que pueden considerarse democráticas, y que permiten la alternancia, pero en los que el ejercicio del poder no es democrático en el sentido de que se aleja del Estado de derecho y no produce bienes públicos básicos para los ciudadanos. A ellos se refiere el concepto de «democracias iliberales» de Zakaria. O´Donnell utilizó el término «democracias delegativas» a partir de estas situaciones. Ambos conceptos hacen referencia a sistemas en los que el acceso al poder es democrático, mediante elecciones con competencia, pero en los

1. Es el que utiliza el libro más acabado sobre el tema: Boundary Control. Subnational Authoritarianism in Federal Democracies, de Edwuard L. Gibson (2012).

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que el ejercicio del poder tiene muchos déficits desde el punto de vista democrático. El término de Zakaria se refiere a que no se respetan los derechos liberales básicos. El de O´Donnell a que, una vez que quien ganó las elecciones ocupa el poder, ejerce éste como si se lo hubieran «delegado», es decir, no enfrenta mecanismos de rendición de cuentas. No enfrenta más límites que los de la realidad y el del periodo que dura su cargo. En el caso mexicano, en 2018, no parece haber sistemas hegemónicos2, ni dominados por un partido político, por un grupo, o por un «hombre fuerte». La política nacional, en particular las reformas electorales, han obligado a los estados a democratizar su legislación3, por lo que mantener un sistema hegemónico es casi imposible. Lo que hay, a mi juicio, son democracias delegativas: el gobernador es electo en elecciones con competencia, pero una vez electo ejerce el poder con muy pocos balances y contrapesos. La rendición de cuentas vertical y horizontal es muy limitada. Lo que da lugar a democracias deficitarias, con Gobiernos ineficientes, altos índices de corrupción, problemas públicos sin resolver, obra pública limitada o innecesaria. En mi opinión es éste el concepto más adecuado para estudiar los Gobiernos locales en México, en lo que se refiere a su déficit democrático.

una idea de democracia Como asenté en el primer capítulo de este libro, las democracias contemporáneas son la síntesis de tres tradiciones: democrática, liberal y republicana (Escalante 1991). En síntesis, la primera responde a la pregunta «¿quién debe gobernar?» apuntando que la mayoría ciudadana, mediante elecciones libres, elige a sus representantes. La tradición liberal o constitucional responde a una pregunta distinta: independientemente de quien gobierne, ¿cómo protegemos a la población de los abusos del poder político? La tradición re-

2. Aunque el caso de Puebla podría considerarse un intento de hegemonía (ver infra). 3. La reforma electoral de 1996 obligó a los estados a incorporar normas democráticas, con el cambio al artículo 116 de la Constitución federal. La reforma electoral de 2014 transformó el Instituto Federal Electoral en Instituto Nacional Electoral; además del cambio de nombre, se decidió que las autoridades electorales de los estados fueran nombradas por este instituto, y no por los Congresos locales, como era el caso hasta entonces. La lógica fue que, al estar los Congresos de los estados controlados por los gobernadores, éstos controlaban el nombramiento de los consejeros electorales y, por lo tanto, de la autoridad electoral.

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publicana se centra en la creación de bienes públicos, o en la solución de problemas públicos. Las democracias de la tercera ola y los regímenes locales no democráticos pusieron en la agenda de la ciencia política nuevas cuestiones. Una de ellas es que la diferencia entre los regímenes democráticos y los no democráticos no es siempre tajante. Juan Linz pudo plantear en los años setenta su tipología en la que se dividía a los regímenes políticos en democráticos, autoritarios y totalitarios con límites claros. Aunque la distinción siga siendo clara, dentro de los regímenes democráticos se habla de grados en la calidad de la democracia o en la «democraticidad». Se utilizan términos como regímenes híbridos o semidemocráticos. Y se añaden adjetivos a la democracia: delegativa, iliberal, deficitaria. Como ya comenté, considero que el adjetivo delegativa explica la situación de algunos Gobiernos locales en México. El acceso al poder en estos regímenes es democrático. Pero no su ejercicio. Esto debido a que el entramado institucional que protege a la población del poder político, y que permite generar bienes públicos de manera eficiente, es incompleto y muy limitado.

la política territorial y el régimen territorial Acertadamente Gibson ha señalado que la política local no implica sólo un cambio de escala: exige considerar la forma como interactúan los distintos niveles de Gobierno dentro de un territorio. En la política nacional no hay Gobiernos más amplios, externos a la nación, ni legislaciones que intervengan de forma directa dentro del territorio del Estado nación. En los estados federales hay formalmente tres niveles de Gobierno presentes en el mismo territorio: nacional, estatal y municipal. No sólo hay tres niveles de Gobierno, hay tres niveles de legislación4. Lo mismo puede decirse respecto a distintos grupos y organizaciones que intervienen en lo nacional y lo local: medios de comunicación, partidos políticos, organizaciones sociales y grupos de presión. La dinámica entre estos niveles puede variar mucho. Como lo han señalado quienes han investigado estos casos (Gibson, Gervasoni, Giraudy, Co 4. Si se toman en cuenta los tratados internacionales habría que añadir un cuarto. Habría que añadir que lo internacional interviene en lo nacional, y en los niveles locales.

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rrea-Cabrera) los casos varían notablemente en espacio y tiempo, dentro del mismo país y en distintos periodos. Intervienen distintos factores, como la presencia de partidos políticos nacionales y locales, el sistema fiscal, la legislación electoral, los mecanismos institucionales de rendición de cuentas, la influencia política del gobernador en su región y en la política nacional (generalmente a través de diputados federales vinculados a él). Intervienen también la relación política de cooperación o no cooperación, independientemente del partido de que se trate, entre los niveles de Gobierno (Giraudy). La teoría de la modernización planteaba en general que la democracia era una consecuencia del desarrollo económico y social. Proponía que, si bien no hay una relación mecánica de causa efecto, al menos ciertos niveles de desarrollo social y económico son condiciones para el desarrollo de la democracia política. Que hay un umbral mínimo de desarrollo (medido por el pib per cápita, por ejemplo) por debajo del cual no es posible, o al menos probable, una democracia estable y de calidad5. En el caso de Gobiernos locales, dada la desigualdad en niveles de desarrollo que podemos encontrar al interior de algunos países, es obligado preguntar si la ausencia de democracia en estados o provincias tiene que ver con un bajo nivel de desarrollo. Se esperaría encontrar más regímenes no democráticos en provincias o estados con bajos niveles de desarrollo, que en aquellos más desarrollados. Aunque el nivel de desarrollo no es una cuestión central para la existencia de los autoritarismos locales, sí es considerada por algunos autores como un factor que las hace más probables. La teoría rentística de los regímenes subnacionales de Gervasoni (2010 y 2011) tiene relación con el nivel de desarrollo, pero en un sentido distinto al planteado por la teoría de la modernización. El menor nivel de desarrollo de algunas provincias las hace depender, si el sistema fiscal está diseñado de ese modo, de los subsidios federales, más que del cobro de impuestos locales. Esto da cierta autonomía del Gobierno local frente a su sociedad, debilita la rendición de cuentas y hace más probable el autoritarismo. Giraudy recupera el nivel de desarrollo a través de los conceptos de regímenes patrimoniales y no patrimoniales. La existencia de los primeros es más probable en provincias o estados con bajo nivel de desarrollo económico (Giraudy 2015, 176). Sin embargo, como la autora constata en su investiga 5. Para un interesante análisis de la relación entre desarrollo y democracia véase Mainwaring y Pérez Liñán, 2004.

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ción, puede haber regímenes no democráticos tanto en situaciones patrimoniales como no patrimoniales (2015, 44 ss.). Los estudios recientes sobre autoritarismos locales demuestran que el nivel del desarrollo social y económico no es un factor decisivo para la existencia de estos regímenes. Puede ser un factor de contexto, pero es la acción de los individuos y grupos políticos, la manera como diseñan y operan las instituciones, lo decisivo. Es el caso de enfoques como el control de fronteras (Gibson), la teoría rentística (Gervasoni, aunque aquí hay que matizar la afirmación) y el de los regímenes subnacionales no democráticos. Muy probablemente el tipo de autoritarismo subnacional mejor estudiado es el de control de fronteras. El autor de este estudio es Edward L. Gibson, quien después de diversos artículos publicó su libro Boundary Control (2012). Para este autor el control de fronteras no es un tipo de autoritarismo local o subnacional, sino la lógica misma que permite conocer el surgimiento, permanencia y fin de este tipo de autoritarismos. Gibson parte del caso del «sólido sur» norteamericano. Se trata de los once estados confederados que perdieron la guerra de Secesión (1861-1865). Después de un periodo conocido como Reconstrucción (1866-1877), en el cual el Gobierno central norteamericano ocupó esos estados para imponer sus instituciones, las élites del sólido sur realizaron una serie de acciones políticas para ir construyendo su autoritarismo local (Gibson 2012, 38 ss.). Se trata del caso más claro de un autoritarismo estratégico o por agencia (Gervasoni 2010, 303-305; Balan 7). Lograron controlar sus fronteras frente a los intentos del Gobierno central de imponer sistemas democráticos. Esta visión se distingue explícitamente de las explicaciones estructuralistas del autoritarismo interno a las naciones. No es que la sociedad y la economía determinen a la política. No se trata de una «historia natural evolutiva»: The story of the authoritarian Solid South is thus not a story of natural evolution. It is a story of how authoritarian leaders in state after state responded to the massive challenges to their hegemony in the decades after the Civil War… The crafting of subnational authoritarian regimes in the late 19th century American South constitutes the most spectacular case of boundary control seen anywhere in the world (Gibson 2012, 38).

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Las distintas perspectivas teóricas están vinculadas a los tipos de regímenes locales. Interesa aquí distinguir tres: regímenes no democráticos o hegemónicos, regímenes controlados por un «hombre fuerte» o grupo local y democracias delegativas. El sistema hegemónico, con elecciones controladas no democráticas, es el objeto de estudio de Giraudy, los regímenes subnacionales no democráticos (sur: Subnational Undemocratic Regimes). También el de Gibson, que parte de la experiencia del sur de Estados Unidos después de la Reconstrucción (1866-1877), trata de este tipo de sistemas (Gibson 2012, capítulo 3). Es más, concluye que el sistema de partido hegemónico, donde hay elecciones periódicas, pero en las que no se pone en juego el poder, fue inventado precisamente ahí, en el «sólido sur» de Estados Unidos, en los once estados que perdieron la guerra civil. Gibson (2012) señala que esos regímenes locales no se dieron de manera natural, sino que fueron creados por las élites sureñas. El norte les impuso un sistema democrático durante la Reconstrucción, pero después ellos lograron controlar las elecciones para mantener un sistema autoritario. La cultura y nivel de desarrollo socioeconómico pueden ser condiciones que permitieron este sistema, pero su creación se debe a la acción política de las élites locales, a su capacidad de resistir las presiones del centro de su país. «Control de fronteras»: el título resume bien la propuesta de Gibson, pues en la política territorial del sur norteamericano se dio una lucha de los políticos locales para evitar que el Gobierno central cambiara su forma de gobierno. Giraudy analiza este mismo tipo de regímenes pero en Argentina y México, y en años recientes. Su libro es un buen ejemplo de análisis de la política y los regímenes territoriales y la forma en cómo se pueden reproducir y bien concluir. Parte del hecho de que los regímenes subnacionales no democráticos son duraderos. No son fenómenos pasajeros ni excepcionales, sino situaciones estables. Pueden ser reproducidos desde arriba, por apoyo del Gobierno federal, aunque éste sea democrático y de un partido distinto al del régimen local, si éste apoya al primero. O pueden reproducirse por sí mismos, si logran la unidad de las élites locales y la movilización de las masas. Es interesante ver cómo estos análisis se separan de una de las teorías dominantes a mediados del siglo xx, la teoría de la modernización. Ésta afirmaba que conforme la sociedad se modernizaba (mayor alfabetismo, incremento del pib per cápita, mayor presencia de medios de comunicación, incremento del sector secundario y terciario sobre el primario…) la sociedad

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se haría más democrática. Lo que muestran los estudios de autores como Gibson, Gervasoni, Giraudy y otros es que en los regímenes locales la política tiene una dinámica propia. Que los actos de las élites locales y nacionales, la forma cómo se relacionan, los acuerdos a los que llegan, la relación entre las élites y entre éstas y la población, y las leyes que promulgan son los factores decisivos para la existencia de regímenes no democráticos o democracias delegativas. Son los factores que definen su duración o su fin. Dentro de los regímenes locales no democráticos conviene distinguir aquellos centrados en una persona, familia o grupo. Más que un subtipo, hay que considerarlo como un tipo distinto. No es, como en el caso del sólido sur de Estados Unidos, un sistema o régimen donde las reglas permiten que un partido político tenga el monopolio en el acceso al poder. No es un partido, sino una persona o un grupo el que tiene ese monopolio.

el caso mexicano Para comprender el caso mexicano hay que partir de la transición política en este país, que consistió en el paso de un sistema de partidos hegemónico, sin competencia electoral, a un sistema multipartidista con competencia (Lujambio, 2000). El peculiar sistema hegemónico mexicano puede resumirse en la fórmula planteada por Jeffrey Weldon: toda la clase política se subordina al partido (al pri) y el partido se subordina al presidente de la República. Es una síntesis que simplifica en extremo, pero que puede servir como punto de partida para entender cómo funcionaba ese sistema y en qué consistió la transición. El presidente de la República ejercía sobre los gobernadores una especie de rendición de cuentas informal, pero efectiva (Paxman 2018, 12). Esto era posible por la fórmula hegemónica, porque sólo había vida política dentro del pri y porque el líder de este partido era, en última instancia, el presidente de la República. Un gobernador que perdía el favor del presidente tenía que renunciar o era destituido. El otro lado de la moneda era que el presidente tenía una capacidad notable para designar a los candidatos a gobernador del pri, es decir, a los gobernadores. Con la transición política las cosas cambiaron. No sólo llegaron a las gubernaturas políticos de partidos distintos al del presidente de la República. Llegaron por otros medios: ya no por el partido que estaba subordinado al presidente, sino por haber ganado elecciones con competencia. Su lealtad ya

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no estaba hacia el presidente, sino hacia su capacidad de ganar votos. Esto les dio autonomía6. Paralelamente hubo cambios en el federalismo fiscal. El Gobierno federal seguía siendo el principal recaudador, pero reformas hacia fines del siglo xx definieron que el reparto de los ingresos federales debería hacerse en mayor proporción hacia los Gobiernos de los estados, y con criterios razonablemente definidos. El presidente de la República no sólo perdió la capacidad de nombrar y remover gobernadores. Perdió discrecionalidad en la asignación de los recursos fiscales. Esto dio lugar a una notable autonomía política y económica de los gobernadores mexicanos, que en muchos casos se tradujo en formas no democráticas de Gobierno y en altos niveles de corrupción. La rendición de cuentas informal que funcionó con el sistema hegemónico desapareció, sin dar lugar a una nueva, sea mediante mecanismos federales o locales. Ciertamente hay un diseño institucional que pretende establecer balances y contrapesos a los Gobiernos locales. El régimen electoral tiene en esto una de sus características fundamentales. Diversas reformas electorales desde la de 1977 y la más reciente de 2014 tratan de limitar el poder local para adecuarlo a normas democráticas. Hay también instituciones como la Auditoría Superior de la Federación, dependiente de la Cámara de Diputados Federal, que fiscaliza el uso de recursos públicos. Estos mecanismos limitan de alguna manera el autoritarismo local, pero han sido insuficientes. La peculiaridad mexicana a fines de la segunda década del siglo xxi está en que las elecciones de gobernador son periódicas y razonablemente libres. Es decir, son democráticas en un grado razonable. Han permitido la alternancia en casi todos los estados del país (y en todos los ayuntamientos de mayor población). Pero si el acceso al poder puede considerarse democrático, su ejercicio deja mucho que desear. Los Poderes Ejecutivos locales y los gobernadores ejercen el poder con pocos contrapesos. Dominan a los poderes locales, como el Congreso y el Poder Judicial. También a los organismos constitucionales autónomos. Por eso pueden ser considerados democracias delegativas.

6. Muy probablemente el estudio más completo sobre la nueva situación de los gobernadores es el libro de Rogelio Hernández Rodríguez (2008).

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el caso poblano: democracia, pero delegativa (2011-2018) El caso poblano, durante las gubernaturas de Rafael Moreno Valle (20112017) y José Antonio Gali (2017-2018), es un ejemplo de democracia delegativa7. Democracia porque ambos tuvieron que participar en una elección competida y ganar. Decir que fueron elecciones competidas no es afirmar que fueron perfectas. Aunque no es fácil probarlo, parece claro que hubo voto clientelar por parte de las principales fuerzas políticas. Lo importante es que el voto clientelar ya no es suficiente para ganar una elección en Puebla. En parte porque ya hay competencia por las clientelas; en parte porque el voto de opinión es necesario para ganar la elección. Más notable como caso de elección competida fue el triunfo del candidato del pan Rafael Moreno Valle en 2010, pues en esa elección se dio la primera alternancia en la gubernatura poblana. El estado era gobernado por el priista Mario Marín. Éste controlaba, entre otras cosas, el organismo electoral del estado, pero no le fue suficiente para ganar la elección (Reynoso 2011). En 2016, se presentó Antonio Gali como candidato de la coalición morenovallista. Quizá hubo recursos del estado, en el caso concreto de la información con la que desprestigió a la principal adversaria de Gali, la candidata del pri Blanca Alcalá. Pero hubo necesidad de desprestigiar al adversario para poder ganar la elección. El caso de Puebla muestra que la alternancia es posible y probable. El problema no fue tanto el acceso al poder, sino su ejercicio. Moreno Valle y Gali gobernaron sin contrapesos. Se trató de una democracia delegativa, donde al gobernante electo se le delega el poder para que haga lo que quiera, sin más límites que los de la realidad y el periodo de su mandato (O´Donnell 1994). La pieza clave de este control fue el Congreso del estado. Los dos gobernadores lograron someter a las dos legislaturas con las que coincidieron sus Gobiernos (lviii y lix, ver cuadro 4.1). Aunque se trató de Congresos divididos en varios partidos, las decisiones más importantes fueron tomadas casi por unanimidad. En cada legislatura sólo dos o tres diputados se opusieron a las propuestas del gobernador. A través del Congreso pueden controlarse muchas cosas. De él depende la Auditoría Superior del Estado, encargada de revisar y aprobar, en su caso, 7. Las características no democráticas del Gobierno de Moreno Valle han sido bien analizadas en Hernández Avendaño (2017) y Aroche Aguilar (2018).

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las cuentas públicas. El Congreso nombra a los integrantes de algunos organismos constitucionales en el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información. En un claro ejemplo de «lucha por el control de fronteras» (Gibson) los organismos electorales (Instituto Electoral y Tribunal Electoral del Estado) con la reforma electoral de 2014 dejaron de ser nombrados por el Congreso, para pasar a ser decisión del ine en el primer caso y del Senado en el segundo8. Se trató de un intento por impedir que los gobernadores, que suelen controlar a los Poderes Ejecutivos locales, controlaran a los organismos electorales de sus estados. Todo indica que también en esas instancias federales el Gobierno del estado tiene incidencia, pues tanto en el organismo electoral como el tribunal la influencia del gobernador del estado es decisiva. Lo que recuerda que las instituciones políticas no funcionan de manera autónoma: son operadas por personas, que pueden hacerlas funcionar en un sentido distinto para el que fueron diseñadas. El Congreso del Estado de Puebla (2011-2017) es un buen ejemplo de subordinación del Poder Legislativo local al gobernador. El fin del sistema hegemónico y la llegada de una diversidad de sistemas de partidos en los Congresos de los estados, la mayoría de ellos sin mayorías absolutas, podría llevar a concluir que estos Congresos tienen una dinámica propia, una autonomía respecto al principal poder político en los estados, el gobernador. No ha sido así, no al menos en todos los casos. En los hechos se ha dado una subordinación de los Legislativos al gobernador. El Ejecutivo local cuenta con mayores recursos, políticos y económicos, que el Legislativo. Al estar depositado en una sola persona no enfrenta las dificultades de la acción colectiva, como es el caso de los Congresos. Su periodo es de seis años, frente a los tres de un diputado local, lo que le da también una ventaja. Esto ha dado lugar a una peculiar forma de autoritarismo subnacional, donde el Poder Ejecutivo local perdió los balances y contrapesos que antes tenía, sin llegar a enfrentar nuevos mecanismos de rendición de cuentas. Anteriormente los gobernadores rendían cuentas, de manera informal y a veces 8. Estas reformas son parte del «Pacto por México», que al inicio del sexenio de Peña Nieto (2012-2018) dio lugar a diversas reformas. En materia electoral se publicaron en el Diario Oficial el 10 de febrero de 2014. La nueva redacción del artículo 116 señala que el órgano de dirección de los organismos públicos electorales locales (un presidente y seis consejeros) serán electos por el consejo general del Instituto Nacional Electoral. Anteriormente eran electos por los Congresos locales de cada estado (fracción iv, inciso c, segundo párrafo). La misma reforma cambió el nombramiento de las «autoridades electorales jurisdiccionales» (en general, los magistrados de los tribunales electorales locales) ahora serían nombrados por las dos terceras partes de los miembros del Senado; antes los nombraban los Congresos locales (artículo 116, fracción iv, inciso c, quinto párrafo).

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arbitraria, al presidente de la República. Con la transición, esa subordinación de los gobernadores a los presidentes terminó. Pero no hay un poder eficaz que llame a cuentas a los Ejecutivos locales y les imponga límites. Los Congresos estatales deberían ser el pilar de esa rendición de cuentas, pero se encuentran subordinados al Ejecutivo. Entre otras, ésta ha sido la situación en el estado de Puebla. Es interesante el caso poblano porque en la elección de 2010 se dio la primera alternancia en el Ejecutivo estatal. El pri fue derrotado por primera vez por una coalición encabezada por el pan y el prd. A la alternancia en el Ejecutivo correspondió un importante cambio en el Legislativo: por primera vez el pri perdió la mayoría absoluta de los diputados en la lviii legislatura electa ese mismo año y que inició en enero de 2011. Del 63.4 % de los legisladores que tuvo en la lvii legislatura, cayó a 34.1 % (14 de 41). El pan quedó como segunda fuerza, con 31.7 % de los escaños (13). La tercera fuerza fue el panal, con un porcentaje de 14.6 (6) (Integralia-upaep 2016, 7). Puebla pasó de un sistema de partido predominante, con un pri cercano a la mayoría calificada, a un sistema multipartidista, sin mayoría absoluta de ningún partido. La elección de 2018, como se verá, transformó radicalmente el sistema de partidos en Puebla. En 2011, como resultado de la elección de 2010, por primera vez había en Puebla un Congreso sin mayoría absoluta (ver cuadro 4.1). Siete partidos contaban con presencia legislativa. El pri, principal partido de oposición al Ejecutivo local, tenía la mayoría relativa (34.1 %) y junto con su aliado el Partido Verde alcanzaba el 41.4 % de los escaños. No obstante ser un Congreso dividido en sentido estricto, y contar con esta diversidad partidaria, el Congreso poblano funcionó prácticamente de manera unánime. Así lo muestran los análisis del Centro de Estudios Espinosa Yglesias, que hizo un seguimiento detallado de los tres años de la lviii legislatura (2011-2013). El resultado de este seguimiento podría resumirse en una de las afirmaciones del informe sobre el tercer y último año de esta legislatura poblana: «un Congreso desdibujado y con poca intervención en las grandes decisiones políticas de su Estado» (ceey 2014, 8). Particularmente limitadas son las facultades de control y vigilancia. Limitación que para muchos de los evaluadores del ceey sólo puede interpretarse como «un sometimiento del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo» (ceey 2014, 10)9.

9. El ceey realizó tres análisis de cada uno de los tres años de la lviii legislatura del estado de Puebla. Al final de cada año realizó un análisis que engloba los anteriores. El último análisis publicado recupera no sólo lo referente al tercer año, sino a toda la legislatura. Es el que

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Legislatura lvii (2008-2011)

Legislatura lviii (2011-2014)

Legislatura lix (2014-2018)

Legislatura lx (2018-2021)

curules

Cuadro 4.1. Composición del Congreso del Estado de Puebla (2008-2021)

Partidos

pri

63.4

34.1

19.5

9.8 %

pan

19.5

31.7

34.1

14.6 %

prd

4.9

9.8

4.9 %

pvem

0.0

7.3

4.9

2.4 %

panal

4.9

14.6

9.8

Convergencia/mc

2.4

7.3 %

Morena

34.1 %

pes

9.8 %

12.2

2.4 % 0

cpp

0.0

Sin partido total

100

0.0

2.4

100

Fuente: páginas del Congreso del Estado de Puebla y del Instituto Electoral de Puebla.

En los doce análisis publicados por este centro10, puede verse este análisis desglosado. A partir de una interesante metodología11 se concluye que, a pesar de algunos avances en la presentación de la información, en general el desempeño del Congreso poblano deja mucho que desear. En particular en lo que aquí interesa: la facultad del Poder Legislativo de vigilar y controlar al Ejecutivo.

recupero aquí. Los análisis parciales y anuales pueden consultarse en la página del ceey (www. ceey.org.mx). 10. Para cada uno de los tres periodos de sesiones el ceey presentó un análisis. Además de estas nueve publicaciones (tres por cada año de la legislatura) por cada año se publicó un análisis global. 11. Dicha metodología consta de tres partes. La primera analiza el desempeño institucional y la actividad legislativa en general; la segunda considera las tres funciones fundamentales de todo Poder Legislativo: control y vigilancia, elaboración de leyes, representación de la sociedad. Finalmente se centra en el análisis particular de algunas iniciativas de ley tratadas en cada periodo. Lo más relevante para este capítulo es lo relativo a la facultad de control y vigilancia, generalmente la facultad más mal evaluada de las tres.

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Además de esta visión general del Congreso poblano que se deriva de los análisis del ceey, vale la pena destacar dos casos particulares de la lviii legislatura que expresan la subordinación del Poder Legislativo al Ejecutivo: los así llamados proyectos de inversión y la reforma conocida como «Ley Mondragón». El 19 de septiembre de 2012 los diputados poblanos aprobaron por 35 votos a favor y sólo tres en contra un paquete de reformas a diversas leyes secundarias que dieron lugar dichos «proyectos». Dichas reformas han sido consideradas inconstitucionales y contrarias a diversas decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues permiten al Ejecutivo estatal adquirir deudas que no deben ser aprobadas por el Congreso ni sometidas a las normas de transparencia y rendición de cuentas12. Curiosamente, la mayor oposición en el Congreso, el grupo parlamentario del pri (34.1 %) votó a favor de estas cuestionadas reformas. Curiosamente, los tres votos en contra fueron de panistas, ajenos al grupo del gobernador Moreno Valle13. ¿Qué explica la subordinación del pri a un gobernador panista, que propone una reforma considerada inconstitucional y claramente contraria a los principios de transparencia y rendición de cuentas? Lo que queda claro es la subordinación del Legislativo al Ejecutivo local. La polémica en torno a los proyectos de inversión continúa. En 2017 subió de tono, cuando Enrique Cárdenas publicó un texto en el que consideraba que dichos proyectos daban lugar a una deuda oculta de más de veintidós mil millones de pesos. Recursos que debido a esas modificaciones legales no son sometidos a las leyes de transparencia ni a la autoridad de la Auditoría Superior del Estado. Cárdenas señala que mecanismos similares se han dado en otros nueve estados (Cárdenas 2017). Se trata de uno de los muchos rasgos o consecuencias de los autoritarismos subnacionales en México14. Otro caso particular de esta subordinación es el conocido como la «ley Mondragón». Debe su nombre a Juan Carlos Mondragón, dirigente estatal 12. Véase un análisis detallado del carácter inconstitucional de estas reformas y de las resoluciones de la scjn que contradicen en Díez Gargari, 2014. 13.Los tres diputados que cuestionaron las reformas fueron Ana María Jiménez, Juan Carlos Espina von Roehrich y Rafael von Raesfeld. Se trata de militantes panistas «tradicionales», cuya participación en ese partido es muy anterior al triunfo de Moreno Valle en 2010. Véase Lemus (2012) y Camacho (2012b). 14. El asunto de la deuda poblana dio lugar a una inusitada disputa periodística entre Enrique Cárdenas y el secretario de Gobernación de Puebla Diódoro Carrasco. Ambos tuvieron una conversación el 12 de mayo de 2017. Al final de ésta Cárdenas afirmó que el secretario le había advertido no hablar más de la deuda, sugiriéndole no meterse en problemas. Carrasco lo negó, y Cárdenas lo ratificó (ver Carrasco Altamirano 2017).

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del pan, que en octubre de 2012 terminaba su periodo. Este dirigente se había enfrentado en varias ocasiones al gobernador Moreno Valle. Dado que los estatutos panistas impedían cambiar de dirigente estatal en los tres meses previos al proceso electoral, y que este proceso en Puebla iniciaría en noviembre de 2012, lo adecuado, de acuerdo a estatutos, es que se diera una prórroga a Mondragón, con lo que presidiría a su partido en Puebla durante todo el proceso electoral. Para evitar este escenario se hizo la «ley Mondragón». Consistió en cambiar la fecha del inicio del proceso electoral de noviembre de 2012 a febrero de 2013. Con esto se evitó la continuidad del dirigente estatal panista. La aprobación de esta ley, realizada en sesión extraordinaria del Congreso, fue acompañada de varias irregularidades: se aprobó sin discusión en menos de cuatro horas; estuvo ausente el presidente de la comisión encargada de esta reforma Juan Carlos Espina, que votó en contra; se reformó la ley secundaria, pero no la Constitución del estado. No había antecedentes de alguna propuesta que planteara esta modificación. Al ser entrevistados, a sus dos principales impulsores, el diputado panista Édgar Antonio Vázquez Hernández, quien elaboró el proyecto, y Héctor Alonso Granados, diputado del panal y quien más la defendió en la tribuna, fueron incapaces de señalar con precisión los artículos reformados y el contenido específico de ellos. Se limitaron a mencionar que al reducir el tiempo del proceso electoral se ahorraría dinero (Camacho 2012a). La interpretación parece no dejar duda: el Ejecutivo del estado manipuló al Legislativo para dejar fuera de la dirección del pan a un político incómodo para el gobernador. De nuevo, el principal grupo parlamentario, los catorce diputados priistas y sus aliados del pvem, votaron a favor de la propuesta. En la siguiente legislatura, la lix, electa en 2013 y que inició su periodo en enero de 2014, el pan quedó en el primer lugar con el mismo 31.7 % (13 diputados, ver cuadro 4.1)15. El pri pasó al segundo, con sólo el 19.5 % de los escaños y en tercero quedó un nuevo partido local, Compromiso por Puebla, con el 12.1 %. Pero esta mayor fragmentación no impidió que los consensos siguieran predominando en el Congreso. En un detallado reporte que abarca desde el inicio de la legislatura en enero de 2014 hasta julio de 2016, la Universidad Popular Autónoma de Puebla e Integralia señalan que los diputados votaron con una unanimidad de 97.4 %: «40 de los 41 diputados votaron 15. Desde el inicio de esta legislatura y finales de 2017, tres diputados cambiaron de partido. Dos que habían iniciado en el pan lo abandonaron para pasar uno a Compromiso por Puebla y otro al panal. Un tercero dejó Movimiento Ciudadano y se afilió a Morena, pero al no tener representación este partido, quedó como diputado independiente.

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siempre en el mismo sentido» (Integralia y upaep 2016, p. 5). La continuación de este análisis, de agosto de 2016 a julio de 2017, muestra un comportamiento similar: fueron 39 los diputados que votaron siempre en el mismo sentido (Integralia y upaep 2017, 4). Esta casi unanimidad llama la atención en los casos más polémicos y de contenido político más claro, como las sanciones contra expresidentes municipales (Pineda 2016). Entre ellas destaca la de inhabilitar y multar al expresidente municipal panista de la capital Eduardo Rivera, posible candidato a gobernador para 2018, y ajeno al grupo del exgobernador Moreno Valle (Núñez 2016). Aunque los priistas declararon estar en contra, finalmente votaron a favor de las sanciones. Consideraron que el dictamen contra las cuentas públicas de Rivera era una cuestión política. Es decir, tácitamente aceptaron que no tenía una base legal. Y tomaron una decisión política: votar por no aprobar esas cuentas públicas, pues aprobarlas significaría apoyar al pan (Pineda 2017).

la elección poblana de 2018 y el autoritarismo local Puede plantearse la hipótesis de que en la elección de gobernador en Puebla en 2018 se trató de implementar una elección con rasgos hegemónicos en la elección de gobernador. Diversas irregularidades así lo indican, o al menos lo sugieren. Desde el Gobierno del estado se trató de ganar esa elección, con actos fuera de la ley16. En la elección de gobernador en Puebla, realizada el 1 de julio de 2018, se dio la tensión entre el grupo político en el poder por controlar la elección e imponer a su candidata Martha Erika Alonso, y la oposición de la coalición Juntos Haremos Historia (morena, pt y pes). Esa tensión puso en juego el régimen territorial en México, diseñado, entre otras cosas, para evitar que los grupos políticos puedan mantenerse en el poder mediante el control de las elecciones. Es decir, mediante la constitución de un sistema de partido hegemónico. El caso poblano es relevante pues muestra las posibilidades y los límites para constituir un sistema de este tipo. 16. Durante la jornada electoral hubo incidentes que no se habían visto en Puebla durante décadas. Destaca el robo de algunas casillas electorales a mano armada. La autoridad electoral nacional consideró que esos incidentes fueran «catalogados como relevantes». 62 casillas electorales no llegaron a sus consejos distritales respectivos, por lo que los votos en ellas no pudieron ser contados. Fueron el 0.82 % de las 7,547 casillas. La mayoría de ellas en la capital. Hubo 26 denuncias de hechos presuntamente delictivos (ine 2018, 12 y 21).

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Alonso fue candidata de la coalición Por Puebla al Frente, formada por tres partidos nacionales (pan, prd y mc) y dos locales (Pacto Social de Integración y Compromiso por Puebla). Fue esposa del exgobernador Rafael Moreno Valle (2011-2017); su participación política se inició como directora del dif Puebla (Desarrollo Integral de la Familia) cuando su esposo era gobernador. Era vista como una continuación del «morenovallismo», del cual es parte también el exgobernador poblano Tony Gali (2017-2018). El candidato de Juntos Haremos Historia (coalición formada por Morena, pt y pes, la misma del candidato a la presidencia Andrés Manuel López Obrador), Luis Miguel Barbosa, impugnó el resultado electoral y exigió su anulación ante el Tribunal Electoral. En diciembre de 2018 el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ratificó el triunfo de Martha Erika Alonso. Diversas irregularidades e inconsistencias llevan a cuestionar el triunfo de Por Puebla al Frente. Por un lado, siete de nueve encuestas de salida daban el triunfo a Barbosa (Ruiz 2018). La coalición de Morena ganó las elecciones de senador, catorce de las quince diputaciones federales, la mayoría de las diputaciones locales y los municipios más poblados del estado. En contraste, perdió la elección de gobernador. Hubo cinco asesinatos en la jornada electoral, así como robo de urnas. Pudo haber un voto dividido, pero los datos presentan diversas inconsistencias, como lo señala el análisis realizado por Arturo Elderly (2018a y 2018b). Este análisis pone en evidencia las contradicciones entre tres formas de resultados oficiales: el conteo rápido, el programa de resultados electorales preliminares y los cómputos distritales. Todo lo anterior permite al menos plantear la hipótesis del intento de un grupo en el poder local, el morenovallismo, de controlar las elecciones para conservar la gubernatura. Este intento entra en tensión con el «régimen territorial», particularmente con su parte electoral, que está diseñada para evitar el surgimiento de grupos hegemónicos en los estados. La elección poblana de 2018 puede ser vista como un conflicto por el «control de fronteras» entre políticos locales y el régimen federal. Desde la reforma electoral de 197717, por lo menos, el régimen electoral mexicano ha dado lugar a normas legales que tratan de evitar controles au 17. En ese año se reformó el artículo 41 constitucional para permitir que los partidos con registro nacional pudieran participar en elecciones locales. Antes tenían que tener también registro estatal, lo que daba lugar a estados con sistemas de partido único, como Puebla. También se introdujo la obligación de todos los estados de incluir la representación proporcional en sus Congresos (ver Lujambio 2000, 45 passim).

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toritarios locales. La reforma de 1996 fue un paso importante al respecto. El cambio más reciente fue en 2014, cuando se introdujeron los «ople» (organismos públicos locales electorales), encargados de organizar las elecciones locales. Conservan el nombre de institutos electorales, pero a diferencia de lo que ocurría antes de la reforma, donde los encargados de tomar decisiones, los consejeros, eran nombrados por el congreso local, ahora lo sería por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral18. El argumento para este cambio fue que los gobernadores controlaban a los Congresos locales y gracias a este control nombraban consejeros electorales a modo y tenían con ello la posibilidad de controlar la elección. Al ser nombrados por una instancia autónoma de los gobernadores, el ine, se garantizaría la autonomía de los consejeros y del órgano electoral. Cabe señalar que el control del Ejecutivo local en el nombramiento de los consejeros electorales era relativo: generalmente se asignaban «cuotas» a cada partido según su porcentaje de diputados, al que correspondía un porcentaje similar de los consejeros propuestos por cada partido. Cabe señalar también que el control del organismo electoral local no es garantía de control de la elección: en 2010 el gobernador Mario Marín tenía un claro control de la mayoría de los consejeros, pero perdió la elección (Reynoso 2011). El Tribunal Electoral del Estado de Puebla es también un caso interesante del régimen electoral mexicano y de la relación entre la federación y el estado. Anteriormente, los magistrados del Tribunal eran nombrados por el Congreso del estado, al igual que los consejeros del Instituto Electoral. Pero desde la reforma de 2014 por mandato constitucional será el Senado de la República el que nombre a esos magistrados19. Sin embargo, el Gobierno del estado tiene la posibilidad de influir tanto en el nombramiento de los consejeros del ople como en las autoridades jurisdiccionales, en este caso los magistrados del Tribunal Electoral del Estado. Parece ser el caso de Puebla en 2018. Tanto la oposición como la prensa independiente consideraba que el Instituto Electoral del Estado se encontraba subordinado al grupo morenovallista y a su candidata. El 29 de julio el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación determinó que ese instituto había violentado los derechos de Morena, por lo que instruyó al ine para que tomara las acciones correspondientes20. 18. La nueva norma está en el artículo 116 de la Constitución federal, fracción iv, inciso c), párrafos 1o y 2o. 19. Artículo 116 de la Constitución, fracción iv, inciso c), párrafo 5o. 20. Ver http://www.lajornadadeoriente.com.mx/puebla/tepjf-ine-funcionarios-electorales/

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conclusiones En torno al paso del siglo xx al xxi dos cuestiones relativamente nuevas ingresaron al campo de la ciencia política: las democracias deficitarias o de baja calidad y los autoritarismos locales. Diversos conceptos fueron propuestos para dar cuenta de las nuevas realidades, o de los nuevos enfoques sobre esas realidades. Aquí propongo como el más adecuado para el caso mexicano el de democracias delegativas. Son democracias en el sentido de que el acceso al poder se da mediante elecciones razonablemente libres y competidas, en las que la alternancia es una posibilidad real. Son «delegativas» en el sentido de que el ejercicio del poder carece de los balances y contrapesos adecuados que garanticen un Estado de derecho y la generación de bienes públicos. El caso de Puebla tiene su peculiaridad. Como en pocos estados, ha habido un grupo, encabezado por el exgobernador Moreno Valle, que ha tratado de mantenerse en el poder una vez terminado su sexenio. Las irregularidades de la elección poblana de 2018, únicas en todo el país, son una expresión de esto. Pero es también representativo de la realidad nacional en cuanto la existencia de elecciones competidas y de una democracia delegativa. En 2010 la alternancia fue posible: el pri fue desplazado del poder por primera vez y llegó a la gubernatura una coalición encabezada por el pan. Sin embargo, el ejercicio del poder distó de ser democrático. En 2010, a pesar de controlar la gubernatura estatal y el organismo electoral del estado, el pri perdió la elección de gobernador. En la elección siguiente, 2016, el pan mantuvo la gubernatura, en una elección cuestionada desde el punto de vista político, pero no legal. En 2018 la legalidad electoral se complicó. El pan y su alianza electoral ganó formalmente la elección (hasta el 31 de julio, fecha en la que los tribunales local y federal no habían resuelto aún las impugnaciones que buscaban anular los comicios). Pero con fuertes cuestionamientos. Es necesario indicar que la elección poblana es una excepción, no sólo en el contexto de las elecciones locales y federales de 2018 (se eligieron cerca de tres mil quinientos cargos de elección, entre ellos ocho gubernaturas y el jefe de Gobierno de la Ciudad de México) sino en el contexto de las elecciones de gobernador en el país en la última década. Pocas elecciones han sido tan cuestionadas. La elección de gobernador poblana de 2018 puede verse como una tensión por el «control de fronteras». Un grupo local busca mantener su poder y actores tanto locales como nacionales tratan de desafiarlo. En esta tensión

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se pone en juego el «régimen político», concretamente las instituciones electorales que, después de varias reformas, vinculan estrechamente las instituciones locales con las nacionales. Las reglas escritas y las instituciones formales intervienen en el desenlace electoral. Pero también hay negociaciones no escritas ni públicas. Los tribunales suelen «flexibilizar» sus decisiones. Puede haber una negociación que permita que se acepte el triunfo panista en Puebla. Puede ser también que las irregularidades no ameriten, jurídicamente hablando, la anulación. El caso poblano ilustra bien la hipótesis de este trabajo: los regímenes locales en México son democracias delegativas, en las que se accede al poder democráticamente, pero éste se ejerce en forma autoritaria, sin los balances y contrapesos propios de una democracia de calidad. Que el pri haya sido derrotado en 2010 prueba la primera parte de la hipótesis, la referente a la democracia. La forma como el gobernador panista Moreno Valle gobernó, incluso su presunta influencia en la elección de 2018, prueban la segunda: la existencia de un Gobierno sin contrapesos democráticos. El desenlace de la elección de 2018 ¿contradice o prueba la hipótesis? Por un lado, a pesar del control político del morenovallismo, éste perdió prácticamente todas las elecciones en el estado, con excepción de la de gobernador. En lo general hubo elecciones democráticas: se dio la alternancia. Aún en el caso de que se considerara válido en el triunfo de la candidata de Por Puebla al Frente, la hipótesis tendría su validez. Y también, desde luego, su matiz: todavía es posible manipular alguna elección en México. El caso poblano también muestra la tensión entre instituciones y acción humana. Aunque las instituciones electorales mexicanas han sido diseñadas en los últimos años para tener elecciones donde la competencia electoral sea equitativa. Las reformas al artículo 116 de 2014 aquí citadas son un importante esfuerzo al respecto. Pero la acción de grupos e individuos puede favorecer o contravenir el sentido de esas reformas. Una última reflexión, sobre un tema aquí no analizado pero vinculado a los autoritarismos locales. ¿Hay una tradición o una cultura de «cacicazgos» y «hombres fuertes» en Puebla? Aunque los tres gobernadores anteriores a Moreno Valle (Manuel Bartlett, Melquiades Morales y Mario Marín) fueron gobernadores «fuertes», en general, tanto por la forma como accedieron al poder como por su ejercicio, ninguno logró trascender su mandato. Ninguno continuó con alguna influencia significativa en el poder. El caso de Moreno Valle es el primer intento en esa continuidad, desde Maximino Ávila Camacho.

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Segunda parte: cuatro elecciones de gobernador y una candidatura independiente (2010-2019)

Algo sobre el cambio político en Puebla

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presentación

Como en otros estados, la transición a la democracia afectó notablemente las elecciones en Puebla. En las elecciones de gobernador cambió el sentido de las lealtades. Dicho en términos simplificados, dichas lealtades pasaron del presidente de la República a los electores. Hasta 1992 era desde la presidencia de la República donde se decidía la gubernatura poblana. Hubo de todo, desde gobernadores con ascendencia local, responsables y conciliadores, que recuperaron la estabilidad política perdida, como Alfredo Toxqui, electo en 1974, hasta gobernadores sin arraigo, de tono frívolo, como Mariano Piña Olaya, electo en 1986. Manuel Bartlett Díaz fue el último gobernador que vino del centro. Su carrera política, bien conocida, la había hecho fuera del estado. Fueron compromisos políticos con el entonces presidente Carlos Salinas, los que lo hicieron candidato y luego gobernador. Ganó sin problemas, con más de 66 % de la votación y con una diferencia de casi cincuenta puntos porcentuales respecto al segundo lugar. Cuando llegó la siguiente elección de gobernador, las elecciones en el país y en el estado ya habían cambiado. A Bartlett le tocó la etapa más intensa de la transición mexicana como gobernador. En las elecciones locales de 1995 su partido, el pri, tuvo las mayores derrotas de su historia en el estado de Puebla (ver capítulo 3). Se recuperó en las elecciones federales de 1997, y llegó con fuerza a las elecciones locales de 1998. Al parecer, el entonces presidente de República Ernesto Zedillo no tuvo la intención de designar al candidato de su partido a gobernador. Quizá ni la intención ni el poder suficiente. Para 1998, gracias al Instituto Federal Electoral y los organismos electorales ciudadanizados, la imposición de candidatos era poco probable. Pesaban más los probables resultados electorales. Así lo entendió Bartlett gobernador. Promovió una elección interna en su partido para designar al próximo candidato. No ganó el precandidato más cercano a él, sino el más popular en el estado, Melquiades Morales Flores. 112

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Designar como candidato al político más popular dentro del partido, se dijo, expresaba el deseo del propio Bartlett de ser candidato a la presidencia por el pri en el 2000. Difícilmente contaría con el apoyo del presidente Zedillo. Su mejor opción era consultar a la base electoral priista. Pero también expresaba un cambio en la realidad electoral del país: la decisión de los electores tenía ya un peso importante, no era posible imponer a cualquier candidato, con el riesgo de perder la elección. La misma lógica operó en la elección siguiente, la de 2004. Las encuestas mostraban a Mario Marín como el candidato más popular, en el pri o fuera del pri. No era un político cercano al gobernador Melquiades Morales. Incluso se negó a formar parte de su gabinete. Si Marín no era candidato del pri, muy probablemente lo sería por otro partido, dando lugar a una fractura y posiblemente a la derrota priista. Marín fue candidato, y ganó sin problemas. Sin problemas, pero con una diferencia de votos respecto al segundo lugar mucho menor que sus antecesores. Si Bartlett tuvo una diferencia de casi cincuenta puntos, y Melquiades de poco más de veinticinco, la de Marín fue poco menos de catorce puntos porcentuales. En todos estos casos el segundo sitio lo ocupó el pan. «Gobernador no pone gobernador», ha sido un principio que se ha cumplido en todas las elecciones poblanas. Para 2010 Mario Marín no buscó al candidato con más probabilidades de ganar, sino al más cercano a sus afectos, Javier López Zavala. Ahora el pri se enfrentó a un candidato del pan, Rafael Moreno Valle, dinámico, pragmático y ambicioso. Apoyado en el voto duro panista y probablemente en parte del voto de intercambio, logró el triunfo electoral y la primera alternancia en Puebla. Esa combinación de voto de opinión y voto de intercambio le permitió a Moreno Valle mantener y acrecentar su poder. Pudo «poner gobernador» en la elección de 2016: el candidato del pan fue Antonio Gali, un político muy cercano a él. Se trataba de un periodo de transición, de sólo dos años, para ajustar el calendario electoral de Puebla al nacional. En 2018, el morenovallismo se enfrentó a lo que ha sido llamado el tsunami de Morena. De manera inusitada, este partido obtuvo en Puebla triunfos que no había tenido ningún partido distinto al pri o al pan. Moreno Valle trató de mantener la gubernatura, con la candidatura de su esposa Martha Erika Alonso, aunque perdiera la senaduría, la mayoría de las diputaciones federales y locales, y los municipios más importantes. Lo logró en una elección muy cuestionada, que llegó al Tribunal Electoral de la Federación.

Algo sobre el cambio político en Puebla

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capítulo 5

las elecciones de gobernador en puebla: visión general Es posible dividir las elecciones de gobernador en Puebla, desde el fin del porfiriato hasta la fecha, en cuatro etapas: anarquía (1911-1933), sistema hegemónico (1933-1998), democracia electoral bipartidista (1998-2018) y la irrupción de Morena (2018-...). La etapa más larga de las cuatro, la del sistema hegemónico, debe dividirse en tres: avilacamachismo (1937-1963)1, inestabilidad (1963-1974) y estabilidad centralista (1974-1998). Después de la anarquía que generó la caída del porfiriato (entre 1911 y 1933 hubo más de 30 gobernadores en Puebla), el estado vivió un largo y curioso periodo de estabilidad: el avilacamachismo. Maximino Ávila Camacho (gobernador entre 1937 y 1941) dio lugar a un grupo político que trascendió a su fundador y que gobernó Puebla hasta 1963. Contrasta esta continuidad con la diversidad que, dentro de las características de un sistema hegemónico, tuvieron las elecciones federales, en las que grupos y candidatos muy distintos ocuparon los cargos de elección popular. Contrasta también con la política nacional la inestabilidad que se vivió en el estado en la década de los sesenta. De 1963 a 1975 hubo siete gobernadores en Puebla. Cuatro de ellos renunciaron y tuvieron que ser sustituidos. Esta inestabilidad se explica por una curiosa combinación de factores locales con el impacto ideológico que tuvo la Guerra Fría, cuando se combinó el triunfo de la Revolución cubana con los libros de texto gratuitos (Loaeza 1988, 279-338). 1. Dejo de lado la gubernatura de José Mijares Palencia (1933-1937) que es parte del periodo de estabilidad hegemónica, pero no del avilacamachismo.

Algo sobre el cambio político en Puebla

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A partir de 1975, con Alfredo Toxqui, se recupera la estabilidad. Todos los gobernadores poblanos electos desde esa fecha hasta la muerte de la gobernadora constitucional en 2018 terminaron su periodo. Las cuatro gubernaturas a partir de Toxqui pueden considerarse un periodo (1975-1998), cuatro sexenios caracterizados porque la estabilidad vendría de decisiones del centro del país, de la presidencia de la República. Con excepción de Toxqui, los gobernadores de este periodo hicieron la parte más relevante de su carrera política en la Ciudad de México. Fue el caso de Guillermo Jiménez Morales, Mariano Piña Olaya y Manuel Bartlett Díaz. Los dos últimos no habían vivido en Puebla. En las elecciones de 1998 hay un cambio importante que permite hablar de un nuevo periodo, a pesar de que en ese año el candidato del pri ganó la elección por un amplio margen, lo que podría dar lugar a que se considerara como continuación del sistema hegemónico. El presidente de la República Ernesto Zedillo no quería, o no podía, imponer candidatos a gobernador. Al inicio de su sexenio había fracasado su intento de destituir al gobernador de Tabasco Roberto Madrazo. Era ya claro el fin de uno de los rasgos del sistema de partido hegemónico en México: la capacidad del presidente para nombrar y destituir gobernadores. El gobernador poblano en ese momento, Manuel Barttlet, tampoco quiso imponer al candidato de su partido a la gubernatura. Optó por una consulta interna, en la que participaron tres precandidatos: José Luis Flores Hernández, Germán Sierra Sánchez y Melquiades Morales Flores. De ellos, el más cercano a Barttlet era José Luis Flores, su secretario de Finanzas. En esa elección interna participaron cerca de 500,000 militantes priistas. Melquiades Morales obtuvo el 49 % de la votación; José Luis Flores el 28 % y Germán Sierra el 14 % (Alarcón Hernández 2005, 22). La decisión de Barttlet para designar al candidato de su partido debe entenderse en su contexto. Por un lado, él pretendía ser el candidato del pri a la presidencia en el 2000. Sabía que no contaba con el favor de Zedillo, así que tenía más posibilidades si esa candidatura se decidía mediante una consulta interna. Pero pudo haber una razón más de fondo. Para 1998 la transición electoral mexicana estaba prácticamente concluida. Ya los votos se contaban, y contaban en una proporción importante. No era fácil imponer un candidato, al menos en entidades como Puebla, con una presencia opositora importante. Lo más razonable era postular a un candidato popular, es decir, con buenas posibilidades de ganar la elección. Los comicios de 1998 mostraron que la candidatura de Melquiades Morales cumplía con ese requisito.

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Una lógica similar tuvo la sucesión de Morales, en 2004. No hubo consulta dentro del pri, pero las encuestas mostraban que el precandidato más popular, dentro y fuera del pri, era el expresidente municipal de la capital Mario Marín. Melquiades, con ánimo conciliador, lo invitó a formar parte de su gabinete. Marín rechazó el nombramiento, desafiante: no lo necesitaba. A pesar de haber tomado distancia del gobernador —el presidente de la República, el panista Vicente Fox, estaba sin posibilidades de influir la nominación, por razones obvias—, Marín fue candidato. Fue un acierto de su partido, y del gobernador, por las mismas razones expuestas para la elección de 1998: era el priista con más probabilidades de ganar. Marín fue candidato, y ganó sin problemas. Sin problemas, pero con una diferencia de votos respecto al segundo lugar mucho menor que sus antecesores. Si Bartlett tuvo una diferencia de casi 50 puntos y Melquiades de poco más de 25, la de Marín fue poco menos de 14 puntos porcentuales. En todos estos casos, el segundo sitio lo ocupó el pan (ver cuadro 5.1). Cuadro 5.1. Resultados de las elecciones de gobernador en Puebla en el periodo sin alternancia (1974-2004) 1986

1992

1998

2004

pan

15.6 %

1974

8.6 %

1980

12.1 %

16.7 %

28.9 %

35.9 %

pri

81.9 %

82.5 %

77.2 %

66.2 %

54.1 %

49.6 %

pcm a prd

N/P

1.8 %

5.7 %

10.9 %

5.6 %

Otros

2.4 %

7.5 %

11 %

14.21 %

8.9 %

No registrados

0.1 %

Nulos

1.34 %

3.3 %

6.2 %

2.5 %

3.2 %

Lista nominal

1,293,964

1,165,574

1,482,885

1,894,246

2,535,316

3,237,686

Participación

53.1 %

52.2 %

51.2 %

51.9 %

55.5 %

55.2 %

total

686,484

608,072

758,562

984,021

1,407,316

1,786,490

Fuentes: cede-uami, Comisión Estatal Electoral de Puebla e Instituto Electoral del Estado de Puebla.

«Gobernador no pone gobernador» ha sido un principio que se ha cumplido en casi todas las elecciones poblanas. Para 2010 Mario Marín no buscó al candidato con más probabilidades de ganar, sino al más cercano a sus afectos, Javier López Zavala. El pri se enfrentó a un candidato del pan, Rafael Moreno Valle, dinámico, pragmático y ambicioso. Apoyado en el voto duro panista, por la alianza con el prd, Nueva Alianza y Convergencia (hoy Movimiento Ciudadano) y,

Algo sobre el cambio político en Puebla

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probablemente, en parte del voto de intercambio o clientelar, logró el triunfo electoral y la primera alternancia en Puebla. La alianza que postuló a Moreno Valle fue parte de lo que algunos consideraron «alianzas contra natura» y otros, «antihegemónicas», que se dieron en 2010, con el objetivo de sacar del poder al pri en los estados en los que no hubo alternancia. De los cinco estados en los que se dio esta alianza antipriista, la coalición triunfó en tres: Puebla, Oaxaca y Sinaloa2. Rafael Moreno Valle Rosas era nieto del exgobernador de Puebla del mismo nombre. Ocupó su primer cargo público en la entidad en 1999, como secretario de Finanzas del gobernador Melquiades Morales (Moreno Valle 39). Fue electo diputado federal uninominal por el pri (2003-2006), y en 2004, diputado local. Fue residente de la Gran Comisión del Congreso poblano en esa legislatura (lvi). En marzo de 2006, renuncia al pri. Ese mismo año sería candidato a senador por el pan. Deja después el senado para contender por la gubernatura poblana en 2010. Ahí obtiene el triunfo, el primero de una coalición no priista, en este caso formada por cuatro partidos: pan, prd, mc y pna. La combinación de voto de opinión y voto de intercambio le permitió a Moreno Valle mantener y acrecentar su poder. Pudo «poner gobernador» en la elección de 2016: el candidato del pan fue Antonio Gali, un político muy cercano a él. Se trataba de un periodo de transición, de sólo dos años, para ajustar el calendario electoral de Puebla al nacional. En 2018 el morenovallismo se enfrentó a lo que ha sido llamado el tsunami de Morena. De manera inusitada, este partido obtuvo en Puebla triunfos que no había tenido ningún partido distinto al pri o al pan. Moreno Valle trató de mantener la gubernatura, con la candidatura de su esposa Martha Erika Alonso, aunque perdiera la senaduría, la mayoría de las diputaciones federales y locales, y los municipios más importantes. Lo logró en una elección muy cuestionada, que llegó al Tribunal Electoral de la Federación. Después de varios meses de deliberación, el Tribunal confirmó el triunfo de Alonso. Ya como gobernadora en funciones, murió en un accidente de helicóptero el 24 de diciembre de 2018. Esto dio lugar a una elección extraordinaria para designar al nuevo gobernador en junio de 2019. El resultado fue producto del tsunami de Morena: el candidato de este partido, Miguel Barbosa, ganó la elección por más de 11 puntos de diferencia respecto al segundo lugar. Fue una elección curiosa, como se puede ver en el capítulo 9 de este 2. Véase al respecto el libro de Diego Reynoso y Orlando Espinosa (2017).

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libro. En la zona metropolitana de la capital ganó el principal candidato opositor Enrique Cárdenas, de la coalición pan, prd y mc. Fuera de ella, el ganador fue el candidato de Morena, pt y pvem. Cuadro 5.2 Resultados de las elecciones de gobernador en Puebla después de la primera alternancia (2010-2019)

pan

2010

2016

2018

2019

50.4 %

45.1 %

38.1 %

33.2 %

pri

40.1 %

33.4 %

18.4 %

18.5 %

pcm a prd

3.9 %

Morena

9.7 %

34.1 %

44.7 %

Otros

5.6 %

3.9 %

5.1 %

No registrados

0.1 %

0.3 %

0.1 %

Nulos

3.8 %

4.3 %

3.5 %

Lista nominal

3,850,473

4,291,093

4,500,580

4,569,608

Participación

57.2 %

45.7 %

67.6 %

33.4 %

total

2,203,868

1,925,001

3,023,553

1,527,071

Fuente: 2010-2018: Instituto Electoral del Estado. 2019: ine Notas: 2010. apa: Alianza Puebla Avanza (pri y pvem). ccp: Coalición Compromiso por Puebla (pan, prd, Convergencia y pna) 2016: El pri participó en coalición con el pvem y pes (Partido Encuentro Social, partido local). Con el pan se coligaron el pt, pna, pcpp y psi. 2018: El pan participó en la Coalición Por Puebla al Frente (pan, prd y mc), con la candidatura de Martha Érika Alonso. *En 2010, 2018 y 2019 el prd participó en alianza con el pan, postulando a Moreno Valle en 2010, a Martha Érika Alonso en 2018 y a Enrique Cárdenas en 2019. 2019: Enrique Cárdenas fue el candidato del pan, prd y mc; Miguel Barbosa, de Morena, pt y pvem. El pri contendió solo con Alberto Jiménez Merino.

Aunque no es posible por ahora tener conclusiones claras, parecería que los triunfos de Morena terminaron con el sistema anterior, donde pri y pan alternaban la gubernatura, los principales ayuntamientos, así como los cargos en los poderes legislativos.

Algo sobre el cambio político en Puebla

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la estructura electoral poblana Los datos de los cuadros 5.1 y 5.2 nos permiten hablar de una estructura electoral en Puebla. O de dos, divididas en el tiempo: una para el primero de estos cuadros, otra para el segundo. La primera es propia del sistema hegemónico mexicano. Compartida por Puebla con casi todos los demás estados y con los resultados electorales nacionales: el pri parte de un alto porcentaje de votos y lo va perdiendo casi de manera constante, elección tras elección. Como puede verse en el cuadro 5.1, desde 1980 la diferencia entre el pri y la segunda fuerza electoral, el pan, disminuye. En relación a la elección de 1980, la diferencia entre el pri y el segundo lugar disminuyó en unos 60 puntos porcentuales. En los comicios de 2004, la diferencia fue de 13.7 puntos. Un triunfo abrumador en un sistema democrático; pero menor comparado con las elecciones anteriores. La distancia entre las dos principales fuerzas políticas en 2004 disminuyó 11.5 puntos porcentuales respecto a la elección de 1998 y casi 36 puntos respecto a la elección de 1992. A partir de la mera tendencia estadística no era posible, ni sensato, plantear que habría alternancia en el 2010. Pero sí que la probabilidad de que ocurriera era alta. Sobre todo si consideramos que en todas las elecciones de gobernador el pri había ganado la capital del estado. La combinación de la tendencia estructural mencionada con un triunfo opositor en el municipio de Puebla incrementaba notablemente esa probabilidad. Además de los factores coyunturales: la popularidad del candidato del pri y del de la oposición. Gráfica 5.1. Puebla, elecciones de gobernador: tendencias electorales de los principales partidos 90 80 70 60

PAN 15.58 8.64

50 40

PRI 81.99 82.52

PCM a PRD N/P N/P

20 10 0 1985

1990

1995

2000

2005

Fuente: cuadro 5.1.

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El cuadro 5.1 muestra también que el pan había concentrado la oposición en el estado. A excepción de la elección de 1998, cuando Emilio Maurer, un personaje carismático, aunque sin militancia perredista, alcanzó una notable votación como candidato a la presidencia municipal de la capital y atrajo una alta cantidad de votos al prd, la tercera fuerza electoral no había pasado del 7 %. Esta misma estructura electoral poblana puede verse con más detalle en la composición del Congreso del estado, ya mostrada en el capítulo tres. En el cuadro 5.2 podemos ver un cambio en las tendencias electorales que permite hablar de otra estructura: en 2016 Morena participa en elecciones de gobernador; en las dos elecciones siguientes (2018 y 2019) incrementa su votación, mientras los partidos opositores la disminuyen. Es un periodo corto (tres elecciones, cuatro años) como para hablar de una estructura; pero los datos indican el fin de un periodo y el inicio de otro. La estructura electoral del estado en las elecciones federales es básicamente la misma que la mostrada ya en las elecciones locales. La peculiaridad es que las coyunturas han sido distintas, concretamente en lo que se refiere a los candidatos presidenciales. Si bien en las elecciones de gobernador, hasta antes de 2010, el pri había mantenido una cómoda ventaja en Puebla, no sucedió así en 2000 y 2006. La explicación es clara: en ambas el pri perdió la elección presidencial nacional. En 2000 frente a la coalición Alianza por el Cambio (pan y pvem); en 2006, pasó por primera vez en una elección al tercer sitio, detrás del candidato del pan Felipe Calderón y de la Coalición por el Bien de Todos encabezada por Andrés Manuel López Obrador. En las elecciones intermedias de 2003 y 2009, el pri recuperó en Puebla su lugar de primera fuerza electoral. Hay otra estructura electoral en el estado de Puebla. La comparte con casi todas las entidades del país. Se puede plantear como la distinción urbano-rural, que suele coincidir con la distinción entre el voto de opinión y el voto de intercambio. Ciertamente es una simplificación plantear la distinción en términos dicotómicos. La realidad es más fluida y compleja; pero para un primer paso en el análisis es pertinente. Lo relevante de esta distinción desde el punto de vista electoral es que en las zonas rurales la pobreza y la prevalencia de relaciones cara a cara hace más probable el voto de intercambio o clientelar. Arturo Warman lo señaló con claridad a fines de los ochenta: los campesinos votan en corto porque viven en corto, y el único partido que está en corto es el pri.

Algo sobre el cambio político en Puebla

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En el siglo xxi muchos campesinos y muchos habitantes de las zonas urbanas siguen viviendo en corto. Pero ya no es el pri el único partido que está cerca de ellos. Hay ahora una competencia por las clientelas. En Puebla se dio claramente con el morenovallismo, que con audacia arrebató redes clientelares al pri y construyó las propias. Se ve con claridad también en el capítulo 9 de este libro, en la llamada «elección espejo»: de un año a otro, algunas redes clientelares cambiaron de lealtad. Presento en el cuadro 5.4 los partidos y candidatos ganadores en la capital del estado, desde el año en que se dio la primera alternancia, 1995. Poco más de la cuarta parte de la población de la entidad vive en el municipio de la capital. No es un municipio totalmente urbano ni es el único urbano en el estado, pero sí puede dar una idea de cómo se comportan electoralmente las zonas urbanas en Puebla. Contando la primera alternancia, el cuadro nos muestra que en nueve elecciones ha habido seis cambios de partido político en el poder. La mayoría entre el pri y el pan, pero Morena ganó en 2018. Como sucede en todo el país, en las ciudades suele haber una mayor competencia electoral. Cuadro 5.3. Gobernadores en Puebla Gobernador

Periodo 1929-1933

Leónides Andrew Almazán

1933-1937

José Mijares Palencia

1937-1941

Maximino Ávila Camacho

1941-1945

Gonzalo Bautista Castillo

1945-1951

Carlos I. Betancourt

1951-1957

Rafael Ávila Camacho

1957-1963

Fausto M. Ortega

1963-1964

Gral. Antonio Nava Castillo

1964-1969

Aarón Merino Fernández

1969 a abril de 1972

Rafael Moreno Valle

abril de 1972-mayo de 1973

Gonzalo Bautista O´Farrill

mayo de 1973-febrero de 1975

Guillermo Morales Blumenkron

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Cuadro 5.3. Gobernadores en Puebla (continuación) Periodo

Gobernador

1975-1981

Alfredo Toxqui Fernández de Lara

1981-1987

Guillermo Jiménez Morales

1987-1993

Mariano Piña Olaya

1993-1999

Manuel Barttlet Díaz

1999-2005

Melquiades Morales Flores

2005-2011

Mario Marín Torres

2011-2017

Rafael Moreno Valle Rosas

2017-2018

Antonio Gali Fayad

2018 (14-24 diciembre)

Martha Érika Alonso Hidalgo

25 diciembre de 2018-20 enero de 2019

Jesús Rodríguez Almeida (encargado de despacho)

21 enero 2018-31 julio-2019

Guillermo Pacheco Pulido (interino)

julio de 2019-diciembre de 2022

Luis Miguel Barbosa Huerta

diciembre de 2022-diciembre de 2024

Sergio Salomón Céspedes Peregrina

Cuadro 5.4. Partido gobernante y presidente municipal en el ayuntamiento de Puebla Periodo 1996-1999

pan

Gabriel Hinojosa Rivero

1999-2002

pri

Mario Marín

2002-2005

pan

Luis Eduardo Paredes Moctezuma

2005-2008

pri

Enrique Dóger Guerrero

2008-2011

pri

Blanca Alcalá Ruiz

2011-2014

pan

Eduardo Rivera Pérez

2014-2016

pan

José Antonio Gali Fayad

2016-2018

pan

Luis Bank Serrato (sustituto)

2018-2021

Morena

Claudia Rivera Vivanco

2021-2024

pan

Eduardo Rivera Pérez

Algo sobre el cambio político en Puebla

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Capítulo 6

2010: la primera alternancia en la elección de gobernador El 4 de julio de 2010 por primera vez se dio la alternancia en la gubernatura poblana. Antes de esa fecha, todas las elecciones de gobernador en el estado habían sido ganadas por el Partido Revolucionario Institucional o sus antecesores. Fue una novedad y una sorpresa. Pero una sorpresa relativa. Por un lado, los resultados electorales previos mostraban que la alternancia era posible, si bien estaba lejos de ser probable. Los resultados de elecciones de gobernador anteriores mostraban que los números del pri y del pan tendían a cruzarse; pero esos mismos datos no indicaban que 2010 sería el año en que sucedería ese cruce (ver cuadro y gráfica 5.1). En las elecciones de 2007 el pri mantuvo una cómoda ventaja sobre el pan: consiguió poco más del 63 % de los diputados locales, frente al 19.5 % de los panistas. La capital del estado, que concentra poco más del 25 % de la población de la entidad1, era gobernada por el pri. En las elecciones de diputados federales previas, las de 2009, este partido obtuvo su porcentaje de diputados más alto en lo que va del siglo (48.8 %, ver cuadro 2.6). Las tendencias de mediano y corto plazo parecían darle a este partido el triunfo en las elecciones de gobernador de 2010. Eso decían los factores estructurales o de largo y mediano plazo. Faltaba ver la incidencia de los factores coyunturales: candidatos, campañas, contexto nacional y coyuntura local. Al principio del proceso electoral las preferencias favorecían al pri. Los datos de las encuestas fueron cambiando a lo largo de las campañas: de la 1. En el censo del 2000 el municipio de Puebla tenía el 26.54 % de la población total del estado: 1,346,176 habitantes de un total estatal de 5,070,346. inegi, xii Censo General de Población y Vivienda, resultados preliminares, México 2000, p. 255.

Algo sobre el cambio político en Puebla

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cómoda ventaja que daban a la coalición encabezada por el pri, pasaron a reflejar un «empate técnico», es decir, la posibilidad de que cualquiera de las dos coaliciones ganara2. Una de las peculiaridades de la elección poblana del 4 de julio de 2010, al igual que en otros estados en los que hubo elecciones de gobernador (Oaxaca, Sinaloa, Durango), es que al parecer el factor decisivo fue coyuntural: las alianzas entre partidos opositores al pri (pan, prd, pna y cd). En este capítulo analizo el proceso electoral poblano de 2010 para tratar de mostrar qué tanto pesaron los distintos factores estructurales y coyunturales. Los primeros son el contexto que enmarca y delimita un resultado posible; los segundos son los que deciden la elección dentro del marco anterior. Los factores coyunturales decidieron la elección. No es claro qué tanto pesó cada uno de estos factores: las coaliciones, el Gobierno local, los candidatos, las campañas; pero los dos últimos, campañas y candidatos, parecen haber sido los decisivos.

las nominaciones Una de las razones por las cuales no ha habido escisiones en el priismo poblano es la forma en que se ha dado la sucesión gubernamental. Dejando de lado el periodo anterior a 1998, cuando funcionaba todavía el sistema hegemónico y por lo tanto la nominación del candidato del pri a gobernador venía del Ejecutivo federal (fue el caso hasta 1992 con la candidatura de Manuel Barttlet), los gobernadores priistas en Puebla dejaron de lado sus preferencias para favorecer al priista con más posibilidades de ganar (ver capítulo 5). En 1998 Barttlet se negó a impulsar a un político de su equipo más cercano y prefirió dejar la decisión a una elección de las bases priistas, que favoreció a Melquiades Morales Flores. Éste a su vez optó por un sucesor ajeno y distante a su propio equipo político, Mario Marín Torres, quien en el periodo previo a la elección del 2004 era el político priista con mayores preferencias en las encuestas. Se llegó a especular, antes de la nominación de Marín, que si no era designado por el pri, contendería por un partido distinto. No hubo necesidad de saber si los rumores tenían fundamento o no. 2. En 2010 hubo tres candidatos a gobernador en Puebla: Javier López Zavala, de la Alianza Puebla Avanza (pri y pvem), Rafael Moreno Valle, de la coalición Compromiso por Puebla (pan, prd, pna y cd), y Armando Etcheverry Beltrán por el pt. Las preferencias electorales reflejadas en los datos de una empresa encuestadora pueden verse en la gráfica 6.1 de este trabajo.

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Para la sucesión de 2010 algunos creyeron ver una novedad notable: Mario Marín sería el primer gobernador poblano en décadas que podría nombrar a su sucesor. Éste sería Javier López Zavala, primer secretario de Gobernación de Marín y luego secretario de Desarrollo Social. Los dos cargos hablan de la cercanía de López Zavala con el gobernador. El secretario de Gobernación es el segundo político en el Gobierno estatal. La Secretaría de Desarrollo Social es uno de los mejores cargos para preparar un candidato, pues se recorre el estado en estrecho contacto con la población de bajos recursos, repartiendo apoyos gubernamentales. Así, López Zavala llegó a ser uno de los priistas más conocidos y populares en el estado. A diferencia de los casos de Melquiades Morales y Mario Marín, había adquirido esa popularidad por el impulso que el gobernador le había dado, más que por una carrera política propia. Logró aparecer en el primer lugar de los precandidatos priistas en las encuestas, pero con una exclusión muy notable: la de la presidenta municipal de Puebla Blanca Alcalá. Aunque era la precandidata del pri con mejor presencia en las encuestas, no fue considerada en los sondeos que realizó su partido, el primero en octubre y el segundo en diciembre3 de 2009. Seis precandidatos fueron considerados: Javier López Zavala, Enrique Doger Guerrero, Jesús Morales Flores, Víctor Hugo Islas, Jorge Estefan Chidiac y Alberto Amador Leal. En la encuesta de diciembre, realizada por la empresa Demotecnia de María de las Heras, el primer lugar correspondió a López Zavala con 26 % de las preferencias; Doger tuvo el segundo con 16 %; ninguno de los otros cuatro superó el 7 % (porcentaje que tuvo Jesús Morales)4 . Cuando se hicieron públicos los anteriores resultados, el Consejo Político Estatal del pri había decidido ya elegir a su candidato en convención de delegados. Aunque Doger y Morales se opusieron a ese método en un principio y propusieron en su lugar la consulta a la base, finalmente lo aceptaron. Los resultados de la encuesta sirvieron, sin embargo, para que los precandidatos menos favorecidos declinaran. Quedaron solos finalmente López Zavala y Doger. Este último fue el único obstáculo para lograr la candidatura

3. Blanca Alcalá inició la campaña como candidata del pri a presidenta municipal de Puebla en 2007 veinte puntos abajo del candidato del pan y ganó con veinte puntos de ventaja. El 3 de diciembre de 2009 La Jornada de Oriente publicó una encuesta en la que Alcalá obtenía el 31 % de las preferencias electorales, frente al 19 % de López Zavala y el 17 % de Enrique Doger. 4. Ver La Jornada de Oriente, 17 de diciembre de 2009. Enrique Doger tenía sin duda el mejor perfil de los precandidatos, pues fue rector de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla y presidente municipal de la capital.

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de unidad, que tiene la gran ventaja, para el pri y para todo partido, de evitar el desgaste de una elección interna. Los dos se registraron para contender en la convención que decidiría al candidato. Pero a Enrique Doger le fue negado el registro que solicitó el 25 de enero de 2010. Presentó un juicio de impugnación en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El 20 de febrero el Tribunal resolvió en contra de Doger. El 21 se realizó la convención en la que el único precandidato, Javier López Zavala, fue nombrado candidato del pri a gobernador. Aunque no se precisó la causa para negar el registro a Doger, la razón fue que no cumplió con los requisitos de la convocatoria. Ciertamente eran requisitos difíciles de cumplir: «por lo menos 10 por ciento de la militancia, 25 por ciento de los sectores, 25 por ciento de la estructura territorial, 25 por ciento de las organizaciones o 25 de los consejeros políticos»5. Según los datos proporcionados por el pri, López Zavala prácticamente monopolizó el registro, dejando sin oportunidad a sus adversarios: De acuerdo con el representante de López Zavala ante la Comisión Estatal de Procesos Internos del Partido Revolucionario Institucional, Germán Sierra, éste cuenta con el respaldo de 100 por ciento de los sectores, 90 por ciento de los militantes, 96 por ciento de la estructura territorial, así como de 93 por ciento de los consejeros políticos6. Dado que no se podía apoyar a dos precandidatos, los datos arriba presentados significaban prácticamente un monopolio, pues no dejaban a Doger, a Jesús Morales ni a ningún otro precandidato apoyo partidario para lograr su registro. Doger dio la pelea, no sólo en los tribunales, también en los medios. Señaló diversas anomalías en el padrón priista, como la presencia de militantes ya fallecidos o que habían renunciado al partido, así como la repetición, hasta en cinco ocasiones, de algunos nombres de militantes7. En referencia al escándalo ocasionado por la detención de la periodista Lidia Cacho por policías poblanos, dijo: «queremos una Puebla hermosa, no preciosa», aludiendo al apelativo de «Gober Precioso» que se dio al gobernador Marín a raíz de 5. Mónica Camacho, «Doger se registrará como precandidato con el respaldo de mil 200 militantes», en La Jornada de Oriente, 26 de enero de 2010. 6. Ibidem. 7. Martín Hernández Alcántara, «Advierte Doger que irá a los tribunales si le niegan el registro para contender en el pri», en La Jornada de Oriente, 26 de enero de 2010.

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dicho escándalo. Habló de la posibilidad de su renuncia al pri y de encabezar una alianza antipriista. Denunció que tres funcionarios públicos habían asumido la defensa de López Zavala como tercero en discordia en el juicio que Doger llevaba ante el Tribunal Electoral de la Federación8. Finalmente, López Zavala ganó la disputa política y jurídica y fue candidato del pri9. Enrique Doger no abandonó su partido, sino que fue candidato a diputado plurinominal y promotor del voto priista en el municipio de Puebla10. La nominación del candidato panista a gobernador se realizó mediante una elección interna en la que participó sólo la militancia. Hubo dos precandidatos. Por un lado, Ana Teresa Aranda, que había sido subsecretaria de Gobernación en el Gobierno de Felipe Calderón y directora nacional del dif en el de Vicente Fox. En 1998 fue la candidata del pan a la gubernatura, y en 1989 a la presidencia municipal de Puebla. Fue también presidenta estatal del panismo poblano. Por el otro, Rafael Moreno Valle, que se inició en la política como secretario de Finanzas del gobernador priista Melquiades Morales Flores. Llegó a este cargo en parte por ser nieto del exgobernador poblano Rafael Moreno Valle (1969-1972), y en parte por su formación como economista en universidades norteamericanas. Moreno Valle, al no conseguir la postulación del pri como candidato a senador en 2006, deja ese partido y se convierte en candidato del pan a senador. Gana la elección y se afilia al pan en 200711. La precampaña panista también estuvo subida de tono, en este caso, por parte de Ana Teresa Aranda. Contra su oponente argumentó que su partido, el pan, había perdido identidad frente a los electores y a éstos les era difícil distinguirlo de otros partidos, en referencia al pasado priista de Moreno Valle. Comentó en entrevista que éste se apoyaba en tres vértices: el Yunque12, 8. Al respecto, ver el seguimiento que se hizo del tema en La Jornada de Oriente los días 2, 3, 16 y 18 de febrero de 2010. 9. En junio de 2022, López Zavala fue detenido, acusado de ser el autor intelectual del asesinato de su expareja. Mario Marín fue detenido en febrero de 2021, acusado de tortura a la periodista Lydia Cacho. 10. En entrevista con Erika Rivero, el entonces presidente estatal del pri, Alejandro Armenta Mier, declaró que él renunció a ser candidato plurinominal para otorgar esos espacios a priistas que no habían aceptado en un principio la candidatura de Javier López Zavala: Enrique Doger, Jesús Morales Flores y Víctor Hugo Islas. Milenio Puebla, 24 de octubre de 2010. 11. El 2 de julio de 2007 se afilió como adherente al pan, según nota del periódico Intolerancia, 4 de julio de 2007. http://rafamoreno.blogspot.com/2007/07/moreno-valle-afiliado-al-pan.html 12. Se refiere a la célebre organización nacional que supuestamente se ha infiltrado dentro de Acción Nacional. La propia Aranda ha sido considerada parte del Yunque (ver Paredes y Cid). La alianza de este grupo con Moreno Valle no era por razones ideológicas, según Aranda,

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la dirigente magisterial Elba Ester Gordillo y su propio pragmatismo. Llegó incluso al lenguaje coloquial, afirmando que el gallo era otro, pero los huevos los tenía ella. En referencia a diversos líderes panistas que habían ido a Puebla a apoyar a Moreno Valle señaló: «no necesito que me levanten la mano porque yo no la tengo caída; además, ¡qué pena recibir el respaldo de gente como Santiago Creel, Manuel Espino y Germán Martínez!»13. La elección interna se realizó el domingo 14 de febrero de 2010. Moreno Valle ganó por un margen amplio, poco más del 77 % de los votos emitidos, contra 16.5 % de Aranda y 6.2 % anulados. La precandidata derrotada aceptó el resultado y mencionó que trabajaría para su partido, no para el candidato. Según un periódico local, los miembros activos y adherentes del pan con derecho a voto sumaban 75,000, y la abstención fue de 70 %14. Ana Teresa Aranda también rechazó la posibilidad de alianzas entre el pan y otros partidos, particularmente con el prd. En esto también resultaría perdedora, pues su partido formaría una alianza con el prd, Nueva Alianza y Convergencia. La panista no era la única que en Puebla se negaba a esa alianza. Dentro del prd hubo varias voces que se opusieron. Destaca el caso de una de los dos únicos diputados perredistas en el Congreso del estado, Irma Ramos Galindo. Entre perredistas hubo una intensa guerra de declaraciones. Junto con la diputada Ramos Galindo, se expresó contra la alianza la corriente Nueva Izquierda Social. Llegaron a solicitar la expulsión del dirigente del prd en Puebla Miguel Ángel de la Rosa, impulsor de la alianza, y la realización de una «acción penal» en su contra15. El dirigente acusó al Gobierno del estado y al pri de promover a la disidencia y sus ataques, así como de amedrentar a sus presidentes municipales16. «Debido a la tensión al interior del prd poblano, la reunión de su Consejo Estatal tuvo que realizarse fuera del estado, en el Distrito Federal. En esa sesión, el 18 de febrero, los perredistas decidieron ir en coalición con otros partidos»17. sino «para mantener sus negocios». Ver entrevista con Martín Hernández Alcántara, La Jornada de Oriente, 20 de enero de 2010. 13. Ibidem.

14. La Jornada de Oriente, 15 de febrero de 2010. «El padrón de militantes activos y adherentes de Puebla en Acción Nacional es de 75 mil personas, lo que significa que el 70 por ciento de ellos se abstuvo de emitir su sufragio este domingo». 15. Sobre el tema, consultar lo publicado en La Jornada de Oriente, 10 y 22 de enero de 2010. 16. Al respecto, consultar La Jornada de Oriente, 10 de febrero de 2010 y Milenio Puebla, 23 de febrero de 2010. 17. Antes, el prd poblano canceló dos reuniones de su Consejo Estatal por los riesgos de que fueran «reventadas», ver La Jornada de Oriente, 9 febrero 2010. Sobre la sesión que decidió por la alianza, ver La Jornada de Oriente, 19 de febrero de 2010, en nota de Mónica Camacho: «Por

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Lo que parece claro, más allá de todas estas acusaciones, es que la alianza opositora no contó con el consenso de panistas y perredistas poblanos, y que fue una iniciativa que vino del centro del país, más que de las dirigencias y militancias estatales. Las declaraciones de algunos perredistas, incluso de la senadora Rosario Ibarra, sugieren que un porcentaje importante de militantes y votantes de la izquierda poblana no se fueron con la alianza, sino con los candidatos del Partido del Trabajo18.

los cambios de las preferencias durante el proceso Como puede verse en la gráfica 6.1, la coalición encabezada por el pri tenía en febrero del 2010 una ventaja de casi quince puntos sobre la coalición Compromiso por Puebla. La diferencia disminuyó notablemente durante dos o tres semanas en abril. Se volvió a abrir para volverse a cerrar el mes previo a las elecciones. Durante las últimas tres semanas, la diferencia entre los dos principales candidatos era tan pequeña que daba lugar a lo que se conoce como «empate técnico»: estaba dentro del margen de error estadístico y por lo tanto no permitía establecer a un ganador. En el caso que aquí interesa, conocer el efecto de las alianzas en las preferencias electorales —en particular de la Coalición Compromiso por Puebla (pan, prd, pna y pc)—, se puede analizar si tales preferencias cambiaron cuando la alianza se formó. La gráfica 6.1 muestra los resultados de la investigación realizada por Indicadores S. C., una prestigiosa empresa encuestadora, con sede en la ciudad de Puebla, que ha realizado investigaciones en diversos estados. Pueden verse cuatro etapas, haciendo a un lado variaciones menores. La primera, desde principios de febrero hasta finales de marzo. Durante este tiempo la coalición pri-pvem mantiene una amplia ventaja sobre la coalición rival, de unos quince puntos. En una segunda etapa, las preferencias se cierran, sin llegar a cruzarse: las tres primeras semanas de abril, aproxiprimera vez en su historia, el Partido de la Revolución Democrática hizo a un lado su condición de fuerza política de izquierda y aceptó una alianza electoral con la derecha poblana, luego de que ayer en el Distrito Federal 85 integrantes del Consejo Estatal votaron a favor de formar un frente único con el pan y los partidos del Trabajo (pt), Convergencia (pc) y Nueva Alianza (pna)». 18. En enero, la senadora Ibarra estuvo en Puebla y señaló su rechazo a la alianza y su apoyo a quien sería finalmente candidato a la gubernatura por el pt, Armando Etcheverry Beltrán. La Jornada de Oriente, 25 de enero de 2010.

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madamente. En la tercera, de fines de abril a fines de mayo, las diferencias a favor de la coalición priista se incrementan, sin llegar a los quince puntos de ventaja de la primera etapa, pues ahora la diferencia llega a ser sólo de diez puntos. Finalmente, en junio, el mes previo a la elección, las preferencias se empatan. Gráfica 6.1. Evolución de las preferencias electorales por candidato (febrero-julio 2010)

Fuente: Indicadores S. C., Tracking estatal Puebla 2010, 4 de julio de 2010.

La coalición antipriista no parece tener un efecto en las preferencias. Ésta ya era un hecho a fines de febrero, y en todo marzo y principios de abril no influyó en los datos reportados por las encuestas. Las campañas iniciaron el lunes 5 de abril. Parecería que fue su efecto el que explica el acercamiento entre los dos principales competidores; pero no es claro —o no es posible saber a partir de los datos de las encuestas— qué es lo que produjo la reducción de la distancia entre la coalición priista y la panista. Tampoco es claro por qué la distancia se agranda en el mes de mayo. No, al menos desde la perspectiva de la alianza opositora. Suponiendo que la

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alianza entusiasmó a los electores, ganó preferencias a su favor y acortó la distancia en abril, ¿qué explicaría que la diferencia se vuelve a incrementar a favor de López Zavala en mayo? La competencia se empata en las tres últimas semanas de junio, según la gráfica. El único debate entre los candidatos se realizó el 16 de junio. No parece haber afectado las preferencias: estaban en «empate técnico» antes del debate y siguieron igual después. Sobre el debate conviene insertar un par de comentarios, que ilustran aspectos importantes de lo que fue la campaña. El primero es que a pesar de que el código que norma las elecciones en el estado habla de debates19, en plural, el Instituto Electoral del Estado decidió que sólo se hiciera uno. La decisión fue muy criticada por la coalición de la que era candidato Moreno Valle. Se vio como una interpretación incorrecta de la ley para proteger al candidato de la coalición priista por dos razones: en toda elección, al candidato que va arriba en las encuestas no le conviene debatir, pues un debate puede cambiar el sentido de las preferencias electorales; por el perfil de ambos candidatos se preveía que Moreno Valle tendría ventajas en el debate20. En general, el desempeño de la autoridad electoral poblana fue cuestionado por la coalición opositora. El otro aspecto tiene que ver con el tono del debate, y en general con el que adquirió al final de la campaña. La «guerra sucia» había alcanzado un nivel elevado. Ambos candidatos se metieron con la familia, y hasta con el sexo de su adversario. Ninguno de los dos parece haber ganado algo con esta actitud, como puede verse en la gráfica 6.1. Pero sí intensificaron notablemente la tensión electoral. Ésta se incrementó en la última semana de la elección. La Alianza Puebla Avanza aprovechó el asesinato del candidato del pri al Gobierno de Tamaulipas Rafael Torre Cantú, el 28 de junio. El pri poblano culpó indirectamente del asesinato al Gobierno federal por su ineficacia en el combate al crimen organizado, y López Zavala y varios de sus voceros en la campaña resaltaron el clima de seguridad que se vivía en Puebla, debido a que gobernaba el pri. ¿Fue la alianza opositora decisiva para el triunfo de Moreno Valle? Los datos de la gráfica y de otras encuestas no son concluyentes. No hay un antes y un después de las alianzas en las preferencias de los electores poblanos. De 19. El artículo 224 del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla señala: «Serán obligatorios los debates públicos entre candidatos a Gobernador del Estado». 20. Moreno Valle tenía estudios de posgrado y experiencia laboral en el extranjero. López Zavala sólo ha cursado la licenciatura y toda su vida profesional la ha hecho en Puebla, además de no ser particularmente elocuente.

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tener una distancia de quince puntos a favor, el pri y su aliado el pvem terminaron perdiendo la elección. No hay un solo factor que parezca contundente: ni la alianza ni el candidato ni el debate. La conjunción de varios de ellos es lo que explica el resultado, pero no es fácil decidir cuál. Se requeriría de datos más finos, de preguntas específicas a los encuestados, para discernir qué tanto pesó la alianza. Podría analizarse la hipótesis planteada por un observador del proceso: la Alianza Compromiso por Puebla disminuyó notablemente el rechazo antipartido (antipanista y antiperredista) a la candidatura de Moreno Valle, pues lo presentó como un candidato «ciudadano», no partidario. Los datos de los que dispongo no me permiten validarla ni negarla. Pero habrá que tenerla presente, no sólo por curiosidad intelectual, sino porque este tipo de alianzas estuvieron en la agenda para las elecciones de 2011 (particularmente para el Estado de México, la entidad más poblada del país) y para la elección presidencial de 2012. Finalmente, hay que distinguir entre dos tipos de alianzas, las dos presentes aparentemente en la elección poblana del 2010. La primera tiene que ver con la decisión de ciudadanos no coaccionados, el voto de opinión; la segunda, con ciudadanos movilizados por las diversas modalidades del voto clientelar. No es posible discernir qué tanto pesaron estos dos tipos de votos (de opinión y clientelar o de intercambio) en cada una de las dos coaliciones. Las redes electorales clientelares fueron durante décadas monopolio del pri. Al parecer, en 2010, en Puebla, ya no lo eran.

resultados electorales Para el día de la elección, era claro que las preferencias electorales, en la gubernatura y en la capital, se habían cerrado. La opinión generalizada era que el pri ganaría la elección de gobernador, aunque había cierta duda sobre el resultado en el municipio de Puebla. Por eso, fue una sorpresa el triunfo de la coalición opositora, sobre todo por el amplio margen que logró: más de doscientos mil votos y más de 10 puntos porcentuales (véase cuadro 6.1). El pt se mantuvo como un partido menor, pero muy por arriba el umbral electoral para mantener su registro. Queda por ver qué será de las coaliciones, sobre todo de la que ganó la gubernatura y la mayoría de las diputaciones y ayuntamientos. Se trata de cuatro partidos sin tradición de alianzas entre ellos, ni en el estado ni en el país. De partidos muy heterogéneos en cuanto a sus proyectos y prácticas

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Cuadro 6.1. Resultados de la elección del 4 de julio de 2010 en Puebla

apa ccp pt total

Gobernador

Municipio de Puebla

Distritos electorales

Diputados

Ayuntamientos

883,285

201,046

101

40.1 %

35.1 %

53.8 %

43.9 %

47 %

1’111,318

308,697

106

49.2 %

50.4 %

53.9 %

51.2 %

49.3 %

123,634

35,672

5.6 %

6.2 %

4.9 %

3.7 %

2,203,868

572,530

215

Fuente: Instituto Electoral del Estado. Notas: en gobernador y municipio de Puebla el total es de votos emitidos. En diputados es el total de curules y en ayuntamientos, el de municipios en el estado (faltan dos, en los que se realizaron elecciones extraordinarias, pues hubo empate). apa: Alianza Puebla Avanza (pri y pvem). ccp: Coalición Compromiso por Puebla.

políticas. Lo que es claro es que el sistema electoral superó dos de las pruebas que se consideran cruciales en elecciones democráticas: hubo alternancia, y los derrotados aceptaron el resultado.

conclusiones El caso de Puebla plantea preguntas sobre la cuestión de un tema que nos trajo la transición política en México (y en general a los países de la tercera ola de democratización con sistemas federales): los autoritarismos locales. La vigencia del sufragio efectivo dio lugar a que el poder que ejerció el Ejecutivo federal se perdiera. En el caso de los gobernadores es claro: ya no son nombrados por el presidente (o ya no tiene éste el peso que tuvo durante el sistema hegemónico); es ahora la mayoría de votos la que decide quién llega a la gubernatura. Esa mayoría en la votación puede conseguirse de diversas maneras, desde ciudadanos que votan ajenos a cualquier coacción política o económica, hasta votos controlados por maquinarias clientelares. Hacia finales de la primera década del siglo xxi mexicano, empezó a hablarse de «feudalización», producida por la dinámica mencionada. A los estados llegó el sufragio efectivo, pero no el sistema de rendición de cuentas horizontal que

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limitara el poder de los gobernadores. Éstos, posiblemente, podrían controlar el resultado de las elecciones por diversos medios y así establecer un poder autoritario. Se ha dicho que el problema abarca a todas las regiones y a todos los partidos; pero destacaron, al menos en la opinión pública, los casos de Oaxaca (durante el Gobierno de Ulises Ruiz) y de Puebla (con Mario Marín). El hecho de que los partidos de ambos, y al menos en el caso de Puebla, de un candidato que claramente significaba la continuidad del gobernador anterior, fueran derrotados en las elecciones de 2010, matiza las preocupaciones sobre la feudalización de la política y el surgimiento de los autoritarismos regionales o subnacionales. Un elemento importante de la democracia, la rendición de cuentas vertical, la posibilidad de alternancia, se dio. Un matiz fundamental, pero no concluyente. Habrá que observar no sólo la alternancia electoral, sino la forma de ejercer el gobierno y las diversas maneras de rendición de cuentas horizontal. Habrá que revisar si los cambios a nivel federal, insuficientes, pero importantes (real división entre poderes, inicio de transparencia y acceso a la información, pluralidad y libertad de prensa), se están dando en las diversas entidades. Otra pregunta es qué va quedando detrás de las etiquetas partidarias. Independientemente de la valoración que se haga de las alianzas electorales entre partidos que ocupan los extremos del espectro político (me refiero no a abstracciones como derecha o izquierda, sino a la actitud documentada en los legislativos, donde pan y prd suelen estar en polos opuestos en las decisiones polémicas), es importante preguntar qué va quedando detrás de los emblemas de los partidos. Coaliciones heterogéneas unidas contra el pri que ganan con candidatos venidos del pri. Casos como el de Aguascalientes, donde el gobernador en turno, panista, logra que gane la elección un político cercano a él, pero como candidato de otro partido, el pri (Montero, 2012). Todo esto llevará a cambios en la identidad partidaria. ¿Cuáles serán? ¿Se conservarán en el corto y en el mediano plazo los mismos partidos que hasta ahora parecen mostrar una notable estabilidad? ¿Habrá quiebres en alguno de ellos y surgimientos de nuevas fuerzas políticas? No se vislumbran cambios en el corto plazo, pero el transfuguismo y las alianzas pueden precipitarlos.

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Capítulo 7

2016: la consolidación del morenovallismo1 «En toda la existencia de este periódico no habíamos visto una elección tan desaseada». La Jornada de Oriente 6 de junio de 2016

introducción El 5 de junio de 2016 se realizaron elecciones de gobernador en Puebla (por primera vez en varias décadas no se hicieron en la misma fecha que las de diputados locales y ayuntamientos). Participaron tres candidatas y dos candidatos. Una coalición, encabezada por el pan, tuvo por candidato a Antonio Gali; la otra, liderada por el pri, a Blanca Alcalá. La candidata del prd Roxana Luna Porquillo, contendió sólo por su partido, lo mismo que el candidato de Morena Abraham Quiroz Pérez. Por primera vez en la historia contemporánea de la entidad hubo una candidata independiente, Ana Teresa Aranda. Resultó ganador Antonio Gali, de la coalición panista, y político muy cercano al gobernador Moreno Valle, por lo que este desenlace electoral fue visto como un triunfo político del gobernador y de sus aspiraciones presiden 1. Este capítulo fue escrito junto con el Dr. Jorge Gamaliel Arenas Basurto.

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ciales. Sin embargo, es importante poner a la elección poblana en el contexto nacional de 2016, uno de los peores años electorales para el pri y de los mejores para el pan: el priismo perdió frente al pan por primera vez estados emblemáticos como Veracruz, Tamaulipas, Durango y Quintana Roo. La idea central de este capítulo, además del ya señalado logro del gobernador en funciones, es que en esas elecciones se diluyeron las diferencias entre los principales partidos políticos. El pri, desde la oposición, presentó un discurso similar al panista en el siglo pasado: acusó a las autoridades políticas y electorales de controlar el proceso para favorecer al partido en el poder, el pan. El organismo electoral tomó varias decisiones, favorables al pan o perjudiciales para sus adversarios, que fueron rectificadas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Fue una elección cuestionada y llena de acusaciones. Esto, además de la disolución de las identidades partidarias ya señaladas, quizá explique en buena parte que haya sido la elección de gobernador en Puebla con menor participación ciudadana en los últimos 40 años. Hay que destacar que la autoridad electoral en el estado en 2016 fue nombrada no por el Congreso local, como había sido desde 1995, sino por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Los nuevos organismos, uno en cada entidad, fueron conocidos como ople (organismos públicos locales). La idea era dar a esa autoridad autonomía respecto a las fuerzas políticas locales, concretamente hacia el gobernador. No parece que se haya cumplido con tal objetivo. El nombramiento de los consejeros electorales del ople poblano fue cuestionado desde su inicio, porque algunos de ellos tenían cercanía con el gobernador Moreno Valle. Empezamos analizando la relación entre el gobernador Moreno Valle y su partido, el pan. Después damos cuenta de las candidaturas contendientes: dos coaliciones, una candidatura independiente y las candidaturas del prd y Morena. Terminamos con un análisis de los resultados de la elección. La disolución o cambio en las identidades de los partidos, vista en su discurso y en sus prácticas, es uno de los elementos importantes de la política mexicana contemporánea. Tratamos de dar cuenta de este fenómeno, tal como se presenta en el caso poblano.

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el ejecutivo del estado y el partido en el poder Como hemos visto en el capítulo anterior, Rafael Moreno Valle Rosas fue el primer gobernador de Puebla en llegar al cargo como candidato de partidos distintos al pri (una coalición formada por el pan, el prd, el pna y Convergencia). Tuvo su primer cargo político relevante en el Gobierno de Melquiades Morales Flores, como secretario de Finanzas, luego fue diputado federal electo en 2003 y diputado local a partir de 2005, en ambos casos por el pri. En este último cargo fue coordinador de los diputados de su partido. Llegó a ser uno de los políticos más cercanos a la exlíder magisterial Elba Esther Gordillo. Era nieto del exgobernador poblano Rafael Moreno Valle (19691972). En 2006 solicitó licencia como diputado local, renunció al pri y fue candidato a senador por el pan. Ocupó ese cargo hasta 2009, cuando solicitó licencia para ser candidato a gobernador en Puebla. Para ser candidato del pan, en 2010 venció en una elección interna a Ana Teresa Aranda, panista de larga militancia, excandidata a presidenta municipal de Puebla (1989), a gobernadora (1998), exdirigente estatal del pan, exdirectora nacional del dif en el Gobierno de Vicente Fox, exsecretaria de Desarrollo Social y exsubsecretaria de Gobernación federal. En 2010 se conformó en Puebla, al igual que en otros estados, una alianza de diversos partidos contra el pri. En el caso poblano la formaron el pan, prd, Partido Nueva Alianza y Convergencia. Dicha coalición tuvo el nombre de Compromiso por Puebla y venció al candidato del pri por un margen de más de diez puntos, en el proceso electoral con mayor participación (57.2 %) en la historia reciente de las elecciones de gobernador en Puebla (ver cuadro 7.1). Ya como gobernador, Moreno Valle se distanció del pan. Tuvo conflictos con dos presidentes estatales de su partido, Juan Carlos Mondragón y Rafael Micalco. El primero renunció a proceder jurídicamente para defender su cargo como diputado local, del que fue desplazado, a pesar de que consideraba que la razón jurídica estaba de su lado. Publicó, en octubre de 2015, una carta donde explicaba sus razones y expresaba su visión sobre el gobierno de Moreno Valle. Una cita en extenso muestra el distanciamiento entre el gobernador y el exdirigente estatal del pan: Así las cosas, y aunque la razón me asiste, he decidido no impugnar este exceso del poder público en Puebla, toda vez que no hay condiciones para el desarrollo de la verdadera agenda de Acción

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Nacional en el estado. Lejos de ello, a nombre del pan y con el aval del pan, se justifican acciones contrarias a sus ideales. Por mencionar algunos, se ha avalado el secuestro de órganos de control del poder, como es la designación de personas sin independencia en los órganos de transparencia y de derechos humanos; la manipulación de los órganos y procesos electorales; la opresión de la libertad de expresión; el uso de los órganos de justicia y de fiscalización con fines políticos (ahí están los presos políticos y la manipulación en la aprobación de cuentas públicas); el privilegio a empresas foráneas en los proyectos de inversión, en detrimento del desarrollo del empresariado local; el solapamiento de actos de corrupción de altos funcionarios del gobierno, o la reciente y desvergonzada reforma electoral que busca imposibilitar las candidaturas independientes. Quizá, la más grave de ellas ha sido la ausencia de diálogo y capacidad de negociación, usando en su lugar métodos de represión social, los que lamentablemente acabaron con la vida de un menor de edad en Chalchihuapan; entre muchas otras cosas. Aunado a ello, el «nuestro» es un gobierno de mucho ruido y pocas nueces, donde se privilegia la mercadotecnia por encima de los verdaderos resultados de alto impacto social, como lo demuestra el aumento en los niveles de pobreza e inseguridad. Al mismo tiempo, al interior del pan —y con tristeza en otras fuerzas políticas también— se han impulsado desde el poder prácticas nunca antes vistas, como la afiliación masiva, la imposición de dirigencias a modo, la cooptación de militantes —o su marginación y amenaza—, cuya consecuencia se manifiesta en la llegada a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de varios dignos representantes de lo peor del sistema político que combatimos en el pasado, pero ahora bajo las siglas del pan. (Mondragón 2015) Este inusitado texto de Mondragón expresa la visión de algunos panistas sobre el gobernador de Puebla. No es algo exclusivo del estado. Es la expresión de lo que Luis Felipe Bravo Mena señaló en su libro en 2014. Ahí distingue al panismo como «cultura política» con «valores cívicos», con «convicciones sobre la política», con un ethos fundamental y una causa final,

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de la organización llamada pan. El pan, la organización, puede permanecer sin su «alma», sin el panismo. En esa línea parece que hay que interpretar el texto de Mondragón. Rafael Micalco Méndez fue el siguiente presidente estatal del pan (20122015), cargo que había desempeñado anteriormente entre 2006 y 2009. Ha sido además diputado local y diputado federal. Terminó también distanciado del gobernador. El distanciamiento parece haber iniciado con las elecciones federales de 2015, en las que el dirigente estatal panista fue excluido. En diciembre dejó el cargo, en un proceso con fuertes rumores, no desmentidos por su sucesor Jesús Giles, de que había una denuncia penal por despojo en contra de Micalco. Poco después éste declaró que había sido intimidado en el proceso de sucesión por autoridades estatales, concretamente por personal de la Procuraduría General de Justicia y por la Contraloría del Estado (Pineda 2016). En diciembre de 2015 Jesús Giles Carmona se convirtió en dirigente estatal del pan. Panista desde 2008, participó en la campaña de Moreno Valle en 2010. Su compañera de fórmula fue Martha Erika Alonso, esposa del gobernador, quien fuera secretaria general del pan en Puebla. No hubo otros candidatos. Paralelo a este alejamiento de los dirigentes estatales del pan, el gobernador poblano se acercó a priistas emblemáticos, o más precisamente, a hijos de priistas emblemáticos. En marzo de 2015 nombró a Fernando Morales Martínez, hijo del exgobernador Melquiades Morales Flores, como subsecretario de Desarrollo Político y Participación Ciudadana de la Secretaría General de Gobierno. Morales Martínez ha sido diputado local y federal, por el pri en ambos casos, y fue dirigente estatal de este partido en 2012. Durante el proceso electoral de 2016 en Puebla, se inició un proceso para expulsarlo de su partido por haber apoyado al candidato de la coalición panista (E-consulta 2016). Otro vínculo simbólico entre el gobernador poblano y exgobernadores anteriores es la nominación de Juan Pablo Piña Kurczyn como candidato panista a diputado federal en 2015. Se trata del hijo del exgobernador Mariano Piña Olaya (1986-1992), uno de los políticos más impopulares en Puebla. Juan Pablo Piña era en 2014 secretario de la Fundación Colosio del pri (Gobernación 2016); al año siguiente, fue diputado federal del pan. La idea de que Piña Kurczyn fuera candidato del pan dio lugar a la indignación de los panistas poblanos. Juan Carlos Espina, exdirigente estatal, exdiputado federal y local, y en ese momento regidor en la capital poblana, escribió:

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¿Quién puede tener tan poco aprecio por la lucha de hombres y mujeres panistas que durante años combatieron de manera cívica y pacífica al régimen corrupto para que se le ocurra que el hijo del ex Gobernador Mariano Piña Olaya pueda ser abanderado del pan, máxime si ni siquiera ha abandonado su pertenencia destacadísima en el pri (ocupó hasta hace muy poco un cargo directivo nacional en la institución difusora de la ideología nacional revolucionaria o liberal social del Partido que hoy trata de gobernar sin éxito la República) ¿A quién se le ocurre, por favor…? (Espina 2014). El priista Piña Kurczyn llegó a la Cámara de Diputados federal como diputado panista. En la misma elección en la que se le negó a Margarita Zavala, panista con trayectoria destacada, ser candidata plurinominal. Un comentario sobre el consejo del Instituto Electoral del Estado de Puebla. Como comentamos en la introducción al capítulo, la reforma electoral publicada en 2014 cambió la forma en que se nombra a los integrantes de los consejos de todos los institutos electorales de los estados. Ya no serían los Congresos locales, sino el Consejo General del ine. La idea es dar mayor autonomía a los consejeros, pues en muchos casos los gobernadores, al controlar la mayoría de los votos en el Congreso local, lograban que se nombraran consejeros afines a su partido. El primer nombramiento de los consejeros poblanos con la nueva legislación se dio en octubre de 2015. Fue cuestionado, tanto por algunos consejeros del ine como por opositores al panismo. De once votos posibles, el nuevo consejo fue aprobado por nueve. Dos de los consejeros nacionales del ine, Pamela San Martín Ríos y José Roberto Ruiz votaron en contra. La primera señaló que algunos perfiles no cumplían con los principios básicos de una autoridad electoral. El segundo argumentó que había mejores perfiles, refiriéndose sobre todo a quien fue nombrado como presidente del consejo, Jacinto Herrera Serrallonga, que no tenía experiencia en materia electoral2. Los representantes del prd, el pri y Morena fueron severos en sus declaraciones: la composición del consejo poblano, declararon, favorecía al gobernador del estado Rafael Moreno Valle3.

2. Cuidado con los nuevos consejeros del ople, e-consulta. 3. Pineda, M. «Dominan morenovallistas el ople de Puebla con 4 de 7 consejeros». e-consulta, 30 de octubre de 2015. https://www.e-consulta.com/nota/2015-10-30/politica/ dominan-morenovallistas-el-ople-de-puebla-con-4-de-7-consejeros

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Al menos tres consejeros tenían vínculos con ese Gobierno. Empezando por el consejero presidente Jacinto Herrera Serrallonga, quien había sido director de Egresos en la Secretaría de Finanzas, en la gubernatura de Moreno Valle. Juan Pablo Mirón Thomé había sido secretario particular de Luis Maldonado Venegas, exsecretario de Educación y de Gobernación del mismo gobernador. Y Federico González Magaña, asesor en su campaña a la gubernatura. Esta conformación del consejo electoral poblano daría lugar a severas críticas en la elección de 2016. Las críticas se incrementarían en 2018, y culminarían en la renuncia de su presidente. Pero eso es asunto de otro capítulo.

coaliciones, candidatos y campañas En 2016 se trató de repetir la coalición ganadora de 2010: pan, prd, panal y pes. Sobre el candidato no había duda: Antonio Gali Fayad, presidente municipal de la capital, electo en 2013. Tenía una buena presencia en las encuestas y era la opción del gobernador. La coalición tuvo un tropiezo: el prd se negó a participar en ella. El presidente nacional del partido Agustín Basave declaró que el prd no apoyaría la coalición por diferencias de los perredistas con el gobernador Moreno Valle. Concretamente, el Comité Ejecutivo Nacional de ese partido decidió no participar en la coalición por las amenazas que el gobernador hizo a su dirigente nacional (Pineda 2016c). Días antes, el Tribunal Electoral de la Federación había revocado un acuerdo del cen del prd que rechazaba la alianza (Pineda 2016b). El cen volvió a realizar dicho acuerdo con los lineamientos legales adecuados. La negativa del prd a integrarse a la alianza fue importante no sólo en sí misma, sino por las razones presentadas. Implicaba un abierto rechazo a las actitudes políticas del gobernador del estado. Este partido prefirió «ir solo, pero bien acompañado», como decía una de sus leyendas durante la campaña. En contraste, el Partido del Trabajo, que en 2010 fue solo, ahora sí se incorporó a la coalición formada por el pan. Como se sabe, es el partido ideológicamente más alejado del panismo. Su inclusión en la alianza puede verse como un rasgo más en el camino hacia el fin de las identidades partidarias. Además, formaron parte de la coalición el Partido Nueva Alianza y dos partidos locales: Compromiso por Puebla y el Partido Social de Integración.

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Por el pri, aliado al pvem y al Partido Encuentro Social, se postuló a la senadora Blanca Alcalá. Por el prd la candidata fue la exdiputada federal Roxana Luna Portillo. Por Morena, el académico Abraham Quiroz Pérez. En esta elección participó también la primera candidata independiente a la gubernatura de Puebla, la expanista Ana Teresa Aranda. Su registro fue polémico. En un principio, el órgano electoral estatal se lo negó, pues consideró que no había renunciado a su partido con la anticipación de seis meses señalada por la ley. Pero el Tribunal Electoral federal consideró que la ley que obligaba a esa renuncia anticipada no obligaba en este caso. El proceso electoral fue muy accidentado. En marzo un influyente periodista sugirió la remoción de los consejeros electorales: Para que haya credibilidad en el resultado de las votaciones del próximo 5 de junio necesariamente tienen que ser removidos los siete consejeros del Instituto Estatal Electoral (iee), pues llevan cuatro reveses jurídicos producto de su unánime parcialidad a favor de la guerra sucia emprendida por el gobernador Rafael Moreno Valle Rosas contra sus dos principales críticas: Roxana Luna Porquillo y Ana Teresa Aranda Orozco. Los miembros del Consejo General del iee han rebasado todos los excesos cometidos por los órganos electorales de los últimos 20 años, periodo en que el país y el estado de Puebla entraron en la llamada normalidad democrática (García 2016)4. pri, prd y Morena también cuestionaron al organismo electoral, señalando las decisiones que el Tribunal Electoral de la Federación había tenido que corregir. Uno de los aspectos decisivos de la campaña fueron los señalamientos contra la candidata del pri Blanca Alcalá de ser propietaria de una gasolinera, una constructora y diversos bienes inmuebles cuyo valor rebasaba los in 4. Las cuatro decisiones jurídicas perdidas por el organismo electoral de Puebla según este periodista fueron las siguientes: primero, el iee perdió un juicio por la obligación que impuso a los aspirantes a candidatos independientes de utilizar un formato digital para presentar las firmas de quienes los apoyan. Segundo, echaron abajo su disposición —plasmada en una convocatoria— de que quienes respaldan a los aspirantes a ser candidatos sin partido político tienen que pertenecer a dos terceras partes del territorio del estado. Un tercer fallo fue el que ha frenado las pretensiones del iee de quitarle el financiamiento electoral del prd, y por ende el registro de candidata a Roxana Luna Porquillo. El cuarto es la persecución casi policiaca que el iee quería desatar contra quienes firmaron en apoyo a Ana Teresa Aranda Orozco (García 2016).

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gresos que había tenido en su carrera política. Aunque el mismo Tribunal Electoral Federal determinó que algunas de esas declaraciones eran calumniosas (Pineda, 2016e), la candidata no aclaró del todo su relación con dichos bienes, lo que al parecer le restó votos. Durante prácticamente todo el proceso electoral, la candidata del pri y varios miembros de su partido denunciaron que el pan estaba realizando una elección de Estado. Un lenguaje similar al que utilizó el pan en sus décadas de partido opositor. Hacia finales de mayo, Blanca Alcalá incluso hizo suya una propuesta que los panistas pusieron en circulación en elecciones críticas, como las de Chihuahua en 1986 y la presidencial de 1988: el llamado a la resistencia civil (Pineda, 2016d).

la primera candidatura independiente Otro aspecto en el que se puede advertir un cambio en la construcción de identidad partidaria del pan fue la candidatura independiente de Ana Teresa Aranda. Fue quizá la panista poblana más conocida y emblemática. Aunque originaria de León Guanajuato, inició su carrera política en Puebla. Primero fue dirigente de la Asociación Nacional Cívica Femenina. En 1989 fue candidata del pan a presidenta municipal de la ciudad de Puebla. De 1995 a 1998 fue presidenta estatal de este partido en Puebla. En 1998, candidata a gobernadora en el mismo estado. En los Gobiernos federales panistas tuvo cargos importantes. Fue directora nacional del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (dif) durante casi todo el sexenio de Vicente Fox. Secretaria de Desarrollo Social en el último año de ese sexenio y subsecretaria de Población, Migración y Asuntos Religiosos de la Secretaría de Gobernación entre enero de 2008 y abril de 2009. En 2010 fue precandidata a gobernadora. Contendió con Rafael Moreno Valle y perdió la nominación en una elección interna. Durante la campaña para obtener la candidatura tuvo algunas expresiones que molestaron a su rival. Su relación con el después gobernador electo sería tensa. La entonces panista denunció que el 15 de octubre de 2011 recibió amenazas de muerte por «molestar al señor gobernador» y el 25 de julio de 2014 diversos documentos fueron sustraídos de su casa, lo que fue considerado por ella como «un mensaje siciliano». El 22 de agosto de 2015 se modificó el Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla para reglamentar las candidaturas indepen-

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dientes en el estado. Al resultado de esa reforma se le llamó «Ley Antibronco», en alusión al gobernador de Nuevo León que ganó la elección en junio de ese mismo año, Jaime Rodríguez Calderón, apodado «El Bronco». Aunque los diputados disminuyeron los requisitos que la iniciativa original planteaba para que un candidato independiente obtuviera su registro, éstos siguieron siendo excesivos. Renunciar un año antes al día de la elección a su militancia en un partido político; no haber sido candidato en el proceso electoral, federal o local, previo; ser apoyado por el 3 % de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; que los ciudadanos que lo apoyan acudan personalmente ante la autoridad electoral, y que estén distribuidos al menos en las dos terceras partes de los municipios del estado5. Estos cambios al Código electoral poblano fueron impugnados. En noviembre de 2015 la Suprema Corte hizo públicos los resultados de esa impugnación. Sólo cambió un aspecto: que el 3 % de los ciudadanos debería ser con relación a la lista nominal, no al padrón electoral. Para la elección de 2016 ese porcentaje quedó en casi 126,000 votos. El cambio sólo disminuyó en poco más de dos mil ciudadanos ese número (Luna Silva 2015). La ley dificultaría el registro de Ana Tere como candidata independiente. En primer lugar porque hizo pública su renuncia al pan hasta el 15 de octubre de 2015. Ella señaló que formalmente había renunciado el 15 de abril, mediante carta, y aunque su renuncia no fue aceptada, con esto cumplía el requisito de haber renunciado un año antes del día de la elección. Sin embargo, participó en julio y agosto en la campaña interna del pan para elegir al dirigente nacional, apoyando a Javier Corral. Durante todo el proceso electoral la expanista viviría un continuo conflicto legal y mediático contra el órgano electoral del estado de Puebla. Ya desde antes de registrarse, en enero, presentó un recurso de impugnación contra la convocatoria, argumentando que algunas restricciones eran inconstitucionales (Barrientos 2016). Después se enfrentaría principalmente a cuatro cuestiones: la denuncia que el Instituto Electoral del Estado hizo contra ella por la supuesta falsificación de firmas de los ciudadanos que presentó como apoyo a su candidatura; el requisito de haber renunciado un año previo al día de la elección; el requisito exigido por la ley local de que los ciudadanos que apoyaran una candidatura independiente se presentaran personalmente a la autoridad electoral; finalmente, los recursos económicos que

5. Estos requisitos quedaron establecidos en los artículos 201 Bis, Ter y Quáter del código mencionado (Sánchez 2015).

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le otorgó el Instituto Electoral del Estado, mínimos en un principio, ampliados por instrucción del Tribunal Federal posteriormente. Quizá el mayor enfrentamiento entre la autoridad electoral y la candidata fue en torno a la falsificación de firmas. Los documentos con las firmas supuestamente apócrifas se filtraron a la prensa, y entre ellos se encontraba el de Karina Romero Alcalá, hija de la candidata del pri Blanca Alcalá. Karina por supuesto desmintió que hubiera presentado documentación para apoyar a una candidata distinta a su mamá (Staff Puebla on line 2016). Con este argumento, el Instituto Electoral del Estado negó el registro a Aranda el 9 de abril. La afectada impugnó y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación le dio la razón, alegando que los consejeros no tenían la facultad de validar firmas. Lo mismo hizo el Tribunal Federal sobre los otros dos asuntos, negando que los ciudadanos que apoyaban a la candidata tuvieran que presentarse personalmente y que la obligación de haber renunciado un año antes no se le podía aplicar (Cruz 2016a). De manera que Ana Teresa Aranda fue la primera candidata sin partido a la gubernatura de Puebla. En su campaña se dedicaría a criticar al gobernador del estado y al Instituto Electoral, a su juicio controlado por el Ejecutivo local. Fue, según muchos observadores, la mejor en el único debate que sostuvieron los cinco candidatos el 12 de mayo, aunque no la ganadora, pues las tendencias electorales siguieron favoreciendo al candidato de la coalición panista (Ruiz R. 2016).

resultados Tony Gali, candidato de la coalición formada por el pan y cuatro partidos más, ganó la elección por más de doce puntos porcentuales, unos 225,000 votos (ver cuadro 7.1). La ventaja, en porcentaje, fue mayor a la de Moreno Valle sobre López Zavala seis años antes. El segundo sitio lo ocupó la candidata de la coalición priista, con el porcentaje más bajo que ha tenido el pri en la historia de Puebla, 33.4 %. La gran sorpresa fue Morena, que con un candidato de muy discreto perfil casi llega al 10 % de la votación, cerca del máximo histórico de la izquierda en Puebla y muy por encima de los porcentajes habituales de esta fuerza política en el estado. A eso hay que añadir que la izquierda estuvo dividida, pues el prd presentó candidato propio y el pt apoyó a Gali.

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Cuadro 7.1. Resultados de la elección de gobernador en Puebla, 2016 Partido o coalición

pan, pt, pna, pcpp y psi

pri, pvem, pes

prd

Morena

Ana Tere

No reg.

Nulos

Participación

Votos

868,878

643,260

75,173

186,589

74,331

1,957

73,813

1,925,001

45.1 %

33.4 %

3.9 %

9.7 %

3.9 %

0.1 %

3.8 %

45.7 %

Fuente: Instituto Electoral del Estado

El prd, con el 3.9 % de la votación, tuvo el porcentaje más bajo en elecciones de gobernador, desde su primera participación en 1992 (ver cuadro 5.1). La candidata independiente obtuvo un porcentaje similar, simbólicamente importante, pero lejos de tener un efecto en el desenlace electoral. El porcentaje de la participación respecto a la lista nominal (4,213,193 ciudadanos) fue de 45.7 %. Inferior en más de once puntos respecto a la elección de gobernador anterior, y la más baja en las últimas décadas (véanse cuadros 5.1 y 5.2). De los doce estados que tuvieron elección en 2016, Puebla fue segundo en abstención, sólo superado por Sinaloa. El menos de 47 % de participación en Puebla contrasta con el casi 60 % de Oaxaca, Hidalgo y Zacatecas (Juárez, 2016). Por lo anterior, a pesar de una votación relativamente alta, Gali obtuvo una cantidad menor de votos (868,878) no sólo respecto a los ganadores de las dos elecciones anteriores, Moreno Valle y Mario Marín, sino que su votación absoluta fue menor a la del candidato perdedor en 2010, Javier López Zavala (883,285 votos). Los datos anteriores muestran que esta elección atrajo menos votantes que cualquier elección anterior en Puebla. El porcentaje de votos nulos (3.8 %) es el mayor en el periodo 1974-2016. Aunque aquí la interpretación es más difícil, pues no es claro cuáles de estos votos son de rechazo al sistema y cuáles son errores. El coordinador de la campaña de Blanca Alcalá, la candidata del pri, Alejandro Armenta, hizo una declaración que resume la actitud de este partido ante la elección: «En 2010, desde el poder, perdimos la elección. En 2016, desde la oposición, nos arrebataron la elección. Hubo un fraude electoral con policías, ministeriales, la municipal, que no dejaron votar a la ciudadanía bajo un marco ilegal y de total inequidad» (Torres Salmerón). Los papeles se invirtieron: el discurso del pri en Puebla en 2016 fue similar al de los panistas en el siglo pasado. Los resultados electorales favorecieron en primer lugar al gobernador del estado, pues su partido se mantuvo en el poder y con un gobernador afín

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a él. Hay que considerar también que Puebla no es ajena al contexto nacional. La de 2016 fue una de las peores elecciones para el pri. Perdió por primera vez en cuatro estados: Durango, Quintana Roo, Tamaulipas y Veracruz. El alto porcentaje para Morena y el relativamente bajo para el prd también debe explicarse teniendo en cuenta el contexto nacional. El voto por el primer partido expresó, muy probablemente, más las simpatías por su presidente nacional Andrés Manuel López Obrador, que por el candidato a gobernador en Puebla. Algo similar puede decirse de la votación relativamente baja de Ana Tere Aranda: los candidatos independientes no «prendieron» en 2016 en ningún estado.

conclusiones Si bien el estudio de las identidades partidarias se centra en los ciudadanos, en la forma como se identifican con determinado partido y en las causas de esa identificación, es importante también analizar cómo las propias organizaciones partidarias construyen esas identidades. La campaña electoral de 2016 en Puebla muestra que el discurso y los actos del pan y el pri pueden transformar significativamente la forma en que los ciudadanos se identifican con ellos. Es curioso ver el cambio de papeles y de discursos entre estos dos partidos. En el proceso electoral poblano el pri denunció diversas acciones de lo que consideró fraude electoral o control del proceso para favorecer al pan. En algunos casos hay evidencias, como en ciertas acciones del organismo electoral, que fueron revertidas por el Tribunal Federal. El nombramiento de los consejeros del ople poblano, con funcionarios cercanos al gobernador del estado, es causa de esas acciones. En particular, el nombramiento del presidente de este organismo electoral, que carecía de experiencia en la materia y había ocupado un cargo en el Gobierno del estado. La información con la que se afectó la imagen, al perecer en forma decisiva, de la candidata del pri, fue obtenida muy probablemente desde el poder del Estado. Este partido tuvo un discurso opositor, pero su paso por el poder le valió acusaciones de corrupción de las que no se defendió. Destacan del proceso poblano la notable presencia de Morena, el estancamiento del prd y la presencia, simbólica, de la candidata ciudadana. Destaca también que la nueva forma de nombrar a los consejeros de la autoridad electoral, desde el Consejo General del ine, no dio lugar a la autonomía buscada.

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La elección poblana plantea qué tanto es posible influir en el resultado electoral desde el Ejecutivo estatal. Si nos centramos en el discurso de la oposición (pri, prd, Morena, Ana Teresa Aranda), podríamos decir que mucho, que la intervención del Gobierno del estado decidió la elección. Pero esto no explicaría los casos de alternancia, como los ya mencionados en las elecciones de 2016. El autoritarismo subnacional, una realidad en el país, tiene límites. De lo contrario, no podríamos explicar las derrotas del partido en el poder en Aguascalientes, Durango, Quintana Roo, Tamaulipas y Veracruz. Finalmente, sobre la candidatura independiente de Ana Teresa Aranda, la primera en la historia reciente del estado, la conclusión es que no tuvo una fuerza relevante. A pesar del carisma y de la importante trayectoria de Aranda, quedó en el quinto lugar de cinco candidatos, muy cerca de Roxana Luna del prd.

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Capítulo 8

la política después de las ilusiones1 la primera candidatura independiente a la gubernatura de puebla (2016)

«La desilusión es un estado errático de la mente». Giovanni Sartori

La propuesta de candidaturas independientes en México puede ser una ilusión, en el sentido de un engaño. Pero puede ser una propuesta sensata y viable que contribuya a la solución de algunos de nuestros problemas políticos. Este texto trata de reflexionar sobre esta cuestión. Las propuestas van desde el planteamiento de que los partidos y los políticos son incapaces de resolver nuestros problemas y deben ser sustituidos por «ciudadanos», hasta la propuesta más elaborada, planteada por Jorge Castañeda, que se centra en una agenda necesaria para el país y considera que los partidos actual-

1. El título de este artículo recupera el del ensayo de Luis Aguilar Villanueva, en el que presenta la relevancia del pensamiento de Weber para la ciencia política (ver Aguilar Villanueva 1981).

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mente con registro son incapaces de llevarla a cabo, y por tanto se requiere de una instancia ajena a ellos para su realización. La diferencia entre estos dos extremos es mayor de lo que parece. En uno simplemente se afirma, y quizá se ilustra señalando algunas problemáticas, que los partidos ya no funcionan y que es necesario algo distinto. En la segunda se precisan problemas públicos a resolver y se plantea que los partidos actualmente con registro son incapaces de resolverlos, por lo que se requiere una fuerza política ajena a ellos. La primera está cerca del maniqueísmo; la segunda, presenta argumentos. Los partidos políticos tuvieron el monopolio de las candidaturas desde 1946 hasta 2012, cuando una reforma al artículo 35 de la Constitución terminó con ese monopolio, aunque la reglamentación se dio hasta la reforma electoral de 2013-20142. La insatisfacción con la política mexicana, en particular con los partidos políticos mexicanos, pero también con los cambios que trajo la transición, la experiencia internacional3, llevó a algunos a proponer las candidaturas independientes como una alternativa para mejorar la política mexicana. Como una propuesta para profundizar en la discusión en torno al tema, este texto inicia con una revisión del término «ilusión»; sigue con un señalamiento de los déficits de la democracia mexicana que, en parte, explican la necesidad de buscar una alternativa; revisa la propuesta más elaborada sobre el tema de las candidaturas independientes, la presentada por Jorge Castañeda, y termina con un análisis de la primera candidatura independiente en Puebla, presentada en las elecciones de gobernador en ese estado en 2016.

los dos sentidos de ilusión: engaño e ideal En lengua española la palabra ilusión tiene al menos dos significados. En un extremo es sinónimo de aquello que hacen, o hacían, los ilusionistas: enga 2. Véase Sánchez Gutiérrez y Vives Segl: 221, Lagunes López: 160-166, Solís Acero 103. Para una revisión de los antecedentes jurídicos de las candidaturas independientes en nuestro país véase Lagunes López, 9 y 160-166. Sánchez Gutiérrez, Arturo y Horacio Vives Segl, «El desempeño de la actividad electoral: organización y arbitrariedad con una nueva ley», en Arturo Alvarado Mendoza (coordinador) Elecciones en México: cambios, permanencias y retos, El Colegio de México, México, 2016, 179-217. 3. Sánchez Gutiérrez, Arturo y Horacio Vives Segl, «El desempeño de la actividad electoral: organización y arbitrariedad con una nueva ley», en Arturo Alvarado Mendoza (coordinador) Elecciones en México: cambios, permanencias y retos, El Colegio de México, México, 2016, 179-217.

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ñar a los sentidos, presentar como ciertas cosas que no lo son. En el otro, la ilusión se vincula con la esperanza de que se puedan cumplir los ideales, los valores que nos mueven y le dan sentido a nuestra vida4. Las propuestas de candidaturas independientes en México pueden caer en cualquiera de estos dos extremos. En el sentido positivo, pueden dinamizar nuestro sistema de partidos, que muestra diversos signos de desgaste. Las opiniones de diversas encuestas sobre los partidos evidencian una creciente distancia crítica entre ciudadanía y partidos5. Puede considerarse que esa distancia se expresa en la disminución del voto que han tenido los tres principales partidos políticos desde que empezó el actual sistema de partidos, en 1997. Ante este deterioro, la posibilidad de candidaturas fuera de los partidos puede abrir el abanico de opciones para los ciudadanos y significar un reto importante para los partidos con registro. Reto que en algunos casos significaría su derrota, y en otros, un estímulo positivo para presentar mejores candidatos y, en general, un mejor desempeño en sus propuestas políticas y en sus gobiernos. De lo contrario, el riesgo de derrota electoral aumenta frente al desafío que pueden significar las candidaturas independientes. En otras palabras, las candidaturas independientes pueden ser un cuestionamiento eficaz al oligopolio de los partidos políticos. Un cuestionamiento que puede plantearse con claridad con el concepto de salida, propuesto por Albert O. Hirschman6. La posibilidad de salida es uno de los mecanismos para evitar que las organizaciones se deterioren. Es en principio un mecanismo económico: cuando una empresa ofrece bienes o servicios que no satisfacen al consumidor, si no hay una situación monopólica, el consumidor tiene la opción de «salir» de esa empresa para adquirir los mismos bienes y servicios en otra. Hirschman parte de la idea de que toda organización está sujeta a fallas. Y que uno de los principales mecanismos para evitar o reparar esas fallas es la salida (el otro es la voz). Aunque es en la economía donde es más fácil observar este mecanismo, también existe en organizaciones no económicas: Estados, Iglesias, matrimonios y partidos políticos.

4. Recupero estos dos sentidos del texto de Julián Marías (2009). El Diccionario de la Lengua Española define este sentido de ilusión como «esperanza cuyo cumplimiento parece especialmente atractivo». 5. Disponible en http://www.parametria.com.mx/carta_parametrica.php?cp=4749 (véase también Moreno 2018). 6.El ensayo está en Hirschman, 2014.

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En el actual sistema de partidos en México existe la posibilidad de «salida» de un partido gobernante a otro. Es lo que se llama alternancia. Esa posibilidad distingue al sistema actual del sistema hegemónico, donde la salida estaba impedida de facto: el pri ganaba todas las elecciones relevantes. Pero, antes de la aceptación legal de las candidaturas independientes, no había posibilidad de salida respecto del sistema de partidos, del conjunto de los partidos políticos con registro. Esto daba lugar a una situación similar a la que se ha caracterizado como «partido cártel»: un conjunto de partidos imbricados en el aparato estatal que impiden el acceso a competidores. O, en otros términos, un oligopolio. La presencia de candidatos independientes, sin partido político, crea la posibilidad de salir del sistema de partidos con registro. En ese sentido, puede dinamizarlo y construir una condición que evite su deterioro. Rompe, o puede romper, el oligopolio de los partidos con registro. La nueva figura, estrenada en 2015 con seis triunfos de candidatos independientes7, ha influido en el sistema de partidos. El requisito: que haya candidatos independientes potencialmente competitivos. Ante una lista de nombres sin posibilidades, los partidos seguirán inconmovibles. Pero esas candidaturas pueden dar lugar a ilusiones en el segundo sentido del término: «concepto, imagen o representación sin verdadera realidad, sugeridos por la imaginación o causados por engaño de los sentidos»8. O engaño, como tradicionalmente se ha usado el término en lengua española y otras lenguas. Una buena definición está en el Tesoro... de Covarrubias, para quien la ilusión «vale tanto como burla... cuando nos representan una cosa en apariencia diferente de lo que es... El demonio es gran maestro de ilusiones, por su gran sutileza y agilidad, junto con su malicia, y con ella ha tentado a muchos...»9. Será el caso si se tiene una visión dicotómica entre políticos malos y ciudadanos buenos. Si se ve a todos los políticos como igualmente corruptos, centrados en sus intereses privados, y a todos los ciudadanos, o al menos a un grupo significativo, como gente honesta y capaz de comprometerse con el interés público. 7. Para un análisis de estos seis triunfos y las posibilidades y los límites de las candidaturas independientes después de las elecciones de 2015 véase el libro de Lagunes López (2017). 8. Diccionario de la Lengua Española. 9. El Tesoro de la lengua castellana o española se publicó en 1611 (de ahí que algunos términos de la cita estén hoy en desuso). Tomo esta cita de Marías (2009, 18). El ensayo de Julián Marías es un interesante análisis del término ilusión en sus dos significados, y en su importancia para la filosofía de la vida. En política es una cuestión central vinculada a la demagogia, el populismo y las propuestas de perfección utópica.

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La distinción entre estos dos significados de la ilusión es uno de los aspectos cruciales de la política: el tratamiento adecuado de los ideales, su gestión, el análisis de hasta qué grado son realizables y cómo, en análisis de las consecuencias no deseadas, «secundarias», o «daños colaterales», presentes en toda acción política importante. Fue una de las principales preocupaciones de Giovanni Sartori. Criticaba al perfeccionismo como un idealismo mal entendido, como un uso equivocado de los ideales. Igualmente consideraba que había un «mal realismo», el que llevó a Robert Michels a la desilusión al ver que el partido socialdemócrata alemán no era democrático en su vida interna. Una desilusión, un «estado errático de la mente» que hizo que Michels pasara del socialismo al fascismo10. Es también, en buena medida, el tema de Max Weber cuando critica la ética de la convicción y le opone la ética de la responsabilidad11. La diferencia entre una propuesta de candidaturas independientes que incida positivamente en nuestra vida política, y otra que sólo genere decepción, desengaño, desilusión, está en buena medida en precisar las características de dicha candidatura. No basta un ciudadano «ajeno» a la política: se requiere definir la agenda, el programa, el grupo.

los déficits de la democracia mexicana Muchas de las democracias de la tercera ola han generado considerable insatisfacción. Han dado lugar a diversos adjetivos: deficitarias, delegativas, iliberales. Se les considera democracias porque cumplen los requisitos de elecciones libres, periódicas, razonablemente competitivas que permiten la alternancia. Pero los adjetivos que señalan sus limitaciones, respecto a las democracias «clásicas», señalan que carecen del entramado institucional que produce buenos Gobiernos. Una aproximación interesante a esta situación es la de Guillermo O’Donnell12, quien habla de democracias delegativas, donde el poder se delega al político electo sin que se le exija rendición de cuentas, hasta la próxima elección. Funciona como uno de los mecanismos de rendición de cuentas vertical, el de las elecciones periódicas y competidas. Pero se carece de mecanis 10. Sartori, Giovanni, Teoría de la democracia. 1. El debate contemporáneo, Madrid, ed. Alianza, Madrid, 1989, 73. 11. Weber, Max, La política como vocación, vv. ee. 12. Véanse los textos de O´Donnell en la bibliografía: 1994, 1998 y 2010.

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mos de relación de cuentas horizontal, del arreglo institucional formado por la división de poderes. Además de la división clásica (ejecutivo, legislativo y judicial), las democracias modernas tienen otras formas de dividir el poder político mediante organismos que forman parte del Estado pero que son autónomos de los tres poderes clásicos. En México se les ha llamado organismos constitucionales autónomos (oca). Algunos son de larga data, como el Banco de México, pero adquirió autonomía constitucional hasta 199313. Otros surgieron durante la transición, como el Instituto Federal Electoral (hoy ine) y la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Otros después, como el Instituto Federal de Acceso a la Información (hoy inai). Sin embargo, no han sido suficientes. Como otras democracias jóvenes, la mexicana puede considerarse, sobre todo a nivel subnacional o estatal, como una democracia delegativa: se elige al gobernante y se le delega el poder de una manera ampliamente discrecional. Los casos de corrupción y de impunidad, que han sido denunciados y publicados hasta el hartazgo en los últimos años, son prueba de esta «delegación» del poder. El resultado es una decepción más o menos amplia con la democracia mexicana tal como funciona en la actualidad. Woldenberg ha señalado cinco de estos déficits: de comprensión, de percepción, de gobernabilidad, económicos y sociales y de horizonte14. Se puede polemizar sobre este planteamiento. De lo que no hay duda es que la democracia mexicana tiene una importante agenda pendiente. Es una democracia deficitaria. Lo que explica en buena medida las propuestas de candidaturas alternativas a los partidos.

castañeda: la agenda improbable para los partidos La propuesta más elaborada sobre las candidaturas independientes es, hasta donde conozco, la de Jorge Castañeda15. Me parece que su planteamiento central puede resumirse en que hay una agenda ciudadana que no puede ser 13. Bonifaz Alfonzo, Leticia. La división de poderes en México. Entre la política y el derecho, Fondo de Cultura Económica, México, 2017, 184-185. 14. Woldenberg, José, «Los déficits de la transición democrática», en Enrique Florescano y José Ramón Cossío Díaz (coordinadores), La perspectiva mexicana en el siglo xxi, México, Fondo de Cultura Económica y conaculta, México, 2012. 15. Castañeda, Jorge, Sólo así: por una agenda ciudadana independiente, Debate, México, 2016a. «Por una candidatura independiente única», en Nexos, febrero 2016. Disponible en http://www.nexos.com.mx/?p=27509 (2016b).

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llevada a cabo por los partidos políticos actualmente con registro. Tres grupos de temas forman esa agenda: primero impunidad y sus consecuencias, corrupción, y violación a los derechos humanos; segundo, el sistema de partidos y de representación; tercero, la defensa de minorías y de la mayoría formada por los consumidores16. No propone las candidaturas independientes como una sustitución de los partidos. Su propuesta es específica: para México y para la coyuntura mexicana actual. Su fundamento está en dos supuestos: los partidos mexicanos actuales difícilmente pueden llevar a cabo la agenda señalada y una candidatura ciudadana que surja de la sociedad civil sí puede hacerlo. Frente a lo que considera un sistema de redes de complicidad conformado por los partidos políticos, la «partidocracia», ve a una candidatura independiente, formada desde la sociedad civil, como requisito indispensable para resolver los principales males del país: Estoy más convencido que nunca de que hoy, en México, una candidatura sin partido a la presidencia de la República es una condición indispensable, aunque no suficiente, para consumar los cambios que requiere el país. La exterioridad al sistema, a la partidocracia, a las redes de complicidad, corrupción o pasividad ante la corrupción, a las omisiones y comisiones en materia de derechos humanos, a la aceptación tácita o abierta de la impunidad, es un requisito imprescindible para avanzar en estos frentes17. No es una propuesta para todo lugar y todo momento. No se basa en la distinción partidos malos, ciudadanos buenos, sino en la posibilidad, o no, de realizar la agenda mencionada como prioritaria para nuestro país hoy. En cierto sentido, lo que propone Castañeda sería un partido político: un conjunto de personas organizadas para alcanzar y ejercer el poder político. Lo que le da especificidad es la agenda y que no propone una organización permanente, sino una para la coyuntura actual que vive un país en particular. Se podría decir que a su juicio lo que articulará las elecciones de 2018 en el ánimo de la sociedad mexicana no serán los ejes izquierda-derecha,

16. Castañeda, Jorge. «Por una candidatura independiente única», en Nexos, febrero 2016, Disponible en http://www.nexos.com.mx/?p=27509 (2016b, 10-13). 17. Castañeda, Jorge, «Por una candidatura independiente única», en Nexos, febrero 2016. Disponible en http://www.nexos.com.mx/?p=27509 (2016b).

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progresistas-conservadores, pri-antipri, sino la partidocracia, sus defensores y beneficiarios, contra sus adversarios18. Son seis las características que Castañeda propone para la candidatura independiente: que surja de la sociedad civil; que sea única, a partir de un acuerdo entre los interesados; que contenga un programa; que vaya acompañada por un equipo de campaña que podría ser después del equipo de gobierno; y finalmente que sea secundada por una planilla de candidatos a otros puestos de elección popular. Desde la sociedad civil para romper los intereses del sistema que ha armado la partidocracia. Aquí habría que evitar los «falsos externos», los miembros de los partidos involucrados con sus intereses que pretendan presentarse como antipartidistas. La segunda característica es importante: una sola candidatura independiente. Si se dispersa el descontento entre varios candidatos sólo se estará fortaleciendo a la partidocracia y a sus intereses. En sus palabras propone: el diseño y la puesta en práctica de un proceso mediante el cual se construya, entre mediados del 2016 y finales de 2017, una candidatura única, surgida de debates, mediciones, apoyos y campañas de tierra indispensables. La argumentación principal a favor de esta tesis es simple, y aplastante: se pude ganar si la candidatura es única y la elección se convierte en un plebiscito sobre la partidocracia19. La propuesta de un programa, basado en la agenda mencionada, es también indispensable. Como también lo es que el candidato no sea una persona aislada, sino parte de un equipo que realice la campaña y que sea la base del posible gabinete de Gobierno. Por último, la «planilla», un conjunto de candidaturas a otros cargos de elección. No es una propuesta fácil, ni siquiera probable. Pero tampoco se antoja imposible. Requiere de liderazgo, participación y voluntad política entre las partes. Tampoco hay seguridad de que, en caso de realizarse, pueda acceder al poder y ejercerlo de acuerdo a sus propósitos: la realización de la agenda. Pero es una propuesta más sensata y más viable que la de algún líder con ca-

18. Castañeda, Jorge, Sólo así: por una agenda ciudadana independiente, Debate, México, 2016a, 12. 19. Castañeda, Jorge, op. cit.,73.

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racterísticas más o menos excepcionales que se lance solo, o acompañado de un grupo de amigos, como candidato. Esta propuesta puede servir para «medir» a las otras. La mayoría de las candidaturas independientes a gobernador en 2016 careció prácticamente de estas seis características: no surgió de un sector amplio de la sociedad civil, no hubo un acuerdo previo ni un proceso entre los precandidatos para dar lugar a una candidatura única, no hubo programa ni agendas claros y pertinentes, tampoco equipos de campaña ni planillas. Si aun cumpliendo todas estas características se ve difícil la viabilidad de un Gobierno surgido de una candidatura independiente, más difícil si no cumple ninguna de ellas. Puede considerarse que la «primera prueba piloto»20 de la nueva legislación mexicana sobre candidaturas independientes se dio en las elecciones de 2015. Además de la renovación total de las quinientas diputaciones federales, hubo elecciones locales en diecisiete estados, en nueve de ellos se eligió gobernador; en total se eligieron 817 ayuntamientos. Seis candidatos independientes resultaron ganadores: un diputado federal, otro local, un gobernador y tres ayuntamientos21. Aunque en términos proporcionales estos datos son pequeños, despertaron interés. Sobre todo, el caso de la gubernatura de Nuevo León. Como primera experiencia no estuvo mal. Estos seis triunfos ocuparon un espacio importante en la opinión pública y despertaron expectativas para las elecciones siguientes. Son el antecedente inmediato y más importante de la candidatura de Ana Teresa Aranda que analizaremos en el siguiente inciso.

2016: la primera candidatura independiente en puebla El 5 de junio de 2016 se eligió gobernador en el estado de Puebla. Fue una elección peculiar, pues esa gubernatura no sería sexenal: con el objetivo de igualar la elección del gobernador poblano con la del presidente de la Repú-

20. Lagunes López, Oscar Nicasio (coordinador), Los nuevos dilemas de la democracia en México, México, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Puebla, 2017, 14. 21. El diputado federal fue Manuel Clouthier Carrillo (Sinaloa), el local Pedro Kumamoto (Jalisco), el gobernador Jaime Rodríguez Calderón (Nuevo León) y los ayuntamientos Comonfort, en Guanajuato, Morelia en Michoacán y García en Nuevo León (Lagunes López, 165-166).

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blica duraría poco más de 22 meses, del 1 de febrero de 2017 al 14 de diciembre de 201822. En la elección gubernamental anterior (2010) se dio por primera vez la alternancia en el estado. Una coalición formada por el pan, el prd, el Partido Nueva Alianza y Convergencia Democrática postuló como candidato a Rafael Moreno Valle y ganó la elección. Con ello se puso fin a varias décadas de Gobiernos priistas, aunque el candidato de la coalición ganadora había iniciado su carrera política dentro del pri: fue secretario de finanzas con el gobernador Melquiades Morales Flores (1999-2005), diputado local en Puebla (2005), y diputado federal (2005), ambos por el pri. En 2006 fue senador de la república, ya por el pan. En su Gobierno no incorporó prácticamente a ningún panista poblano con trayectoria. En 2016 hubo cinco candidatos para la elección de gobernador en Puebla. Antonio (Tony) Gali23 encabezó la alianza Sigamos Adelante, formada por Acción Nacional, Partido del Trabajo, Nueva Alianza y dos partidos locales, el Social de Integración y Compromiso por Puebla. La senadora Blanca Alcalá24 fue candidata de su partido, el pri, así como del Verde Ecologista y Encuentro Social. Por el prd se presentó Roxana Luna Porquillo. Por Morena Abraham Quiroz Palacios. Por primera vez en la entidad hubo una candidatura independiente, la destacada expanista Ana Teresa Aranda. La candidatura independiente fue posible por los cambios legales que permitieron esta figura en la legislación mexicana. En el caso de Puebla, el 22 de agosto de 2015 se modificó el Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla para reglamentar las candidaturas independientes en el estado. Al resultado de esa reforma se le llamó la «Ley antibronco», en relación al gobernador de Nuevo León que ganó la elección en junio de ese mismo año, Jaime Rodríguez Calderón, apodado «El Bronco». El apelativo aludía obviamente a que el código exigía requisitos excesivos para obtener el registro legal. Aunque los diputados locales disminuyeron los requisitos de la iniciativa original, éstos siguieron siendo muy altos: renunciar un año antes al día de la elección a su militancia en un partido político; no haber sido candidato 22. Esta es la nueva fecha señalada por la Constitución del estado para la toma de posesión (ver artículo 75). 23. Gali no pertenece a ninguno de los partidos de esta coalición. El nombre de la coalición señala con claridad la continuidad entre su candidatura y el Gobierno de Moreno Valle. Gali fue secretario de Infraestructura en ese Gobierno y desde 2014 presidente municipal de Puebla, como candidato de una coalición también encabezada por el pan. 24. Blanca Alcalá fue considerada la mejor carta del pri en ese momento. Es senadora de la República y ha sido presidenta del ayuntamiento de la capital poblana y diputada local.

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en el proceso electoral, federal o local, previo; ser apoyado por el 3% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; que los ciudadanos que lo apoyan acudan personalmente ante la autoridad electoral; que estén distribuidos al menos en las dos terceras partes de los municipios del estado25. Esos cambios al código electoral poblano fueron impugnados. En noviembre de 2015 la Suprema Corte hizo públicos los resultados de esa impugnación. Sólo cambió un aspecto: que el 3% de los ciudadanos debería ser en relación a la lista nominal, no al padrón electoral. Para la elección de 2016 ese porcentaje quedó en casi 126,000 votos. El cambio sólo disminuyó en poco más de dos mil ciudadanos ese número26. El 12 de febrero de 2016, el Instituto Electoral del Estado reportó que a siete ciudadanos se les había otorgado «constancia de aspirante a candidato independiente al cargo de gobernador o gobernadora»27. De esos siete sólo Aranda obtendría el registro, después de superar diversas dificultades que llegaron incluso al Tribunal Electoral federal. De los seis ciudadanos que obtuvieron constancia de aspirante, pero no registro de candidato, destacan Ricardo Villa Escalera y Ricardo Jiménez Hernández. Empresario textil, Villa Escalera había sido tres veces candidato a gobernador en Puebla, dos por el pan (1986 y 1992) y una por el prd (1998). Aunque su candidatura más importante fue quizá en 1983, al inicio de la transición mexicana, cuando contendió al ayuntamiento de Puebla, y logró movilizar a amplios sectores de la población que consideraron que había ganado la elección. A menos de un mes de haber obtenido su constancia, el 29 de febrero, Villa Escalera renunció a su interés por ser candidato independiente para apoyar a Ricardo Jiménez Hernández. En sus declaraciones a la prensa nos abundó en las razones de su renuncia, fuera del apoyo a Jiménez: «Soy de los que sumo. Ojalá pudiéramos tener un candidato único porque eso nos daría mucho mayor fortaleza; eso se logra con una gran negociación política. […]

25. Estos requisitos quedaron establecidos en los artículos 201 bis, ter y quáter del Código mencionado. Sánchez, 2015. 26. Luna Silva, Arturo, «¿Cayó realmente la ley antibronco de Puebla?». En Puebla Online, 24 noviembre 2015, http://www.pueblaonline.com.mx/garganta_prof/?p=7892#.wdg8gllhdiu 27. Instituto Electoral del Estado de Puebla «Listado de ciudadanos y ciudadanas a quien se les otorgó constancia de aspirante a candidato independiente al cargo de gobernador o gobernadora del estado de Puebla proceso electoral estatal ordinario 2015-2016», 12 febrero 2016. Disponible en http://www.iee-puebla.org.mx/2016/procesoElectoral/1.%20listado%20 aspirantes%20A%20candidatos%20independientes.pdf (consultado el 11 enero de 2016) (2016a).

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Vi en Ricardo (Jiménez) mucho entusiasmo, mucha empatía, mucho trabajo social, eso es muy importante»28. Ricardo Jiménez puede considerarse como un candidato de la sociedad civil. Su participación política era hasta entonces mínima: director de promoción imaginativa en la Secretaría General de Gobierno cuando fue secretario Fernando Manzanilla, en la primera parte del sexenio de Rafael Moreno Valle y funcionario del dif municipal durante el Gobierno de Tony Gali. Junto con Ana Teresa Aranda fue el único de los siete ciudadanos que solicitaron su constancia y que se mantuvieron en el proceso hasta solicitar el registro como candidatos a la gubernatura. El perfil de Ricardo Jiménez Hernández pudo haber sido atractivo para un candidato independiente. Nacido en 1972 y abogado por la Escuela Libre de Derecho de Puebla, se define a sí mismo como «emprendedor social». Su única participación política fue en un cargo relacionado con este perfil, pues fue por breve tiempo director de Promoción Participativa de la Secretaría General de Gobierno de Puebla, cuando Fernando Manzanilla, cuñado del exgobernador Moreno Valle, era el secretario de Gobierno. Esta breve y acotada participación muy probablemente llevó a que lo estereotiparan y ligaran al grupo en el poder en Puebla. Con excepción de ese cargo, el currículum de Jiménez Hernández está ligado a asociaciones civiles, empresas y participación social. Es director de Street Soccer Puebla y procurador de fondos de Street Soccer México A. C., una organización poco conocida que busca la integración de personas marginadas mediante la organización de jugadores de futbol callejeros a nivel internacional, y que ha llevado a cabo algunos campeonatos mundiales. Fue también coordinador de Programas Sociales de Imagina México, la asociación civil que realizó el primer ranking de la felicidad en México, fundada por Fernando Manzanilla. Además de su licenciatura en Derecho (y de su trayectoria de nueve años como profesor en esa carrera) ha tomado diplomados y cursos en Dirección y Liderazgo Social, Procuración de Fondos y Profesionalización del Tercer Sector.

28. Pineda, María y Gabriela García, «Ricardo Villa Escalera, primer independiente que tira el arpa». En e-Consulta, 29 de febrero de 2016. Disponible en http://www.e-consulta.com/ nota/2016-02-29/politica/ricardo-villa-escalera-primer-independiente-que-tira-el-arpahttp:// www.e-consulta.com/nota/2016-02-29/politica/ricardo-villa-escalera-primer-independiente-que-tira-el-arpa (2016).

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Sus contactos con la política habían sido mínimos, y todos en función de su interés en la participación social. Una frase sobre sus propósitos vitales puede definirlo: Posicionar mi consultoría de innovación social a nivel internacional, pero sobre todo con más tiempo de calidad para mí y los míos, compartiendo con mi familia, invirtiendo en experiencias, rodando en bici y alimentando mi cuerpo, espíritu, mente y corazón. Pero este perfil no fue atractivo. Jiménez Hernández no tuvo el nivel de conocimiento ni el apoyo social para recolectar el número de firmas necesario para su registro. El 3 de abril el Instituto Electoral del Estado le negó la candidatura. La ley exige que al menos el 3% de los ciudadanos en la lista nominal apoyen con sus firmas a un candidato independiente. En el proceso electoral poblano de 2016 ese porcentaje representaba unos 126,000 ciudadanos. Jiménez presentó 146,000 firmas, pero sólo le reconocieron 85,000, por lo que se le negó el registro. Jiménez apeló a los tribunales electorales local y federal, pero ambos ratificaron la decisión del Instituto Electoral. El argumento del precandidato era que México había firmado un acuerdo en la Convención de Venecia para que el porcentaje de firmas para hacer válida una candidatura independiente debía ser del 1%29. Se negó este argumento apelando a una decisión de la Suprema Corte. A fines de mayo declaró públicamente su apoyo a la candidatura de Ana Teresa Aranda. Aranda, la primera candidatura independiente en la historia contemporánea del estado de Puebla, era hasta ese momento la panista poblana más emblemática y conocida en el país. Su renuncia al pan expresó no sólo, o no tanto, que esta destacada dirigente estaba en 2016 lejos de tener un buen lugar en su partido. Aunque su salida tiene que ver con su enfrentamiento personal con el gobernador poblano, va más allá. Habla de la disolución de la identidad del panismo poblano, disolución que le dio legitimidad a la salida de Ana Tere. Aunque originaria de León, Guanajuato, vive en la ciudad de Puebla desde joven y ahí inició su carrera política. Primero fue dirigente de la Asociación Nacional Cívica Femenina. En 1989 fue candidata del pan a presidenta 29. En 2010, México suscribió el Código de Buenas Prácticas Electorales de la Comisión de Venecia (Pineda 2010).

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municipal de la ciudad de Puebla. Diputada federal en la lv legislatura (1994-1997). De 1995 a 1998 fue presidenta estatal de este partido en Puebla. En 1998 candidata a gobernadora en el mismo estado. En los gobiernos federales panistas tuvo cargos importantes. Fue directora nacional del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (dif) durante casi todo el sexenio de Vicente Fox. Secretaria de Desarrollo Social en el último año de ese sexenio y subsecretaria de Población, Migración y Asuntos Religiosos de la Secretaría de Gobernación entre enero de 2008 y abril de 2009. En 2010 fue precandidata a gobernadora. Contendió con Rafael Moreno Valle y perdió la nominación en una elección interna. Durante la campaña para obtener la candidatura tuvo algunas expresiones que molestaron a su rival. Su relación con el después gobernador electo sería tensa. La entonces panista denunció que el 15 de octubre de 2011 recibió amenazas de muerte por «molestar al señor gobernador» y el 25 de julio de 2014 diversos documentos fueron sustraídos de su casa, lo que fue considerado por ella como «un mensaje siciliano»30. La ley dificultaría el registro de Ana Teresa como candidata independiente. En primer lugar, porque hizo pública su renuncia al pan hasta el 15 de octubre de 2015. Ella señaló que formalmente había renunciado el 15 de abril, mediante una carta que, aunque su renuncia no fue aceptada, con esto cumplía el requisito de haber renunciado un año antes del día de la elección. En contra de este argumento se dijo que en julio y agosto participó en la campaña interna del pan para elegir al dirigente nacional, apoyando a Javier Corral y formando parte de su planilla. Durante todo el proceso electoral la expanista viviría un continuo conflicto legal y mediático contra el órgano electoral del estado de Puebla. Ya desde antes de registrarse, en enero, presentó un recurso de impugnación contra la convocatoria, argumentando que algunas restricciones eran inconstitucionales31. Después se enfrentaría principalmente a cuatro cuestiones: la denuncia que el Instituto Electoral del Estado hizo contra ella por la supuesta falsificación de firmas de los ciudadanos que presentó como apoyo a su candidatura; el requisito de haber renunciado un año previo al día de la elección; el requisito exigido por la ley local de que los ciudadanos que apoyaron una candidatura independiente se presentaran personalmente a la autori 30. Disponible en http://www.lajornadadeoriente.com.mx/2014/07/28/ roban-archivo-personal-a-opositora-de-rmv-ya-van-tres-casos-en-el-sexenio/ 31. Barrientos, Jorge, «Presenta Ana Teresa Aranda ante el tepjf impugnación contra el iee». Disponible en desdepuebla.com, 2016.

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dad electoral; finalmente, los recursos económicos que le otorgó el Instituto Electoral del Estado, mínimos en un principio, ampliados por instrucción del tribunal federal posteriormente. Quizá el mayor enfrentamiento entre la autoridad electoral y la candidata fue en torno a la presunta falsificación de firmas. Lo documentos con las firmas supuestamente apócrifas se filtraron a la prensa, y entre ellos se encontraba el de Karina Romero Alcalá, hija de la candidata del pri, Blanca Alcalá. Karina por supuesto desmintió que hubiera presentado documentación para apoyar a una candidata distinta a su madre32. Con este argumento el Instituto Electoral del Estado negó el registro a Aranda el 9 de abril. La afectada impugnó y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación le dio la razón, alegando que los consejeros no tenían la facultad de validar firmas. Lo mismo hizo el tribunal federal sobre los otros dos asuntos, negando que los ciudadanos que apoyaban a la candidata tuvieran que presentarse personalmente y que la obligación de haber renunciado un año antes no se le podía aplicar33. De manera que Ana Tere Aranda fue la primera candidata sin partido a la gubernatura de Puebla. En su campaña se dedicaría a criticar al gobernador del estado y al Instituto Electoral, a su juicio controlado por el Ejecutivo local. Fue, según muchos observadores, la mejor en el único debate que sostuvieron los cinco candidatos el 12 de mayo. No necesariamente la ganadora, pues las tendencias electorales siguieron favoreciendo al candidato de la coalición panista34. La candidatura de Aranda no cumplió ninguno de los seis requisitos en los que podemos desglosar la propuesta de Jorge Castañeda. No hubo un acuerdo entre las personas y grupos que pretendieron presentar un candidato independiente en Puebla. Si bien fue la única candidata independiente, esto no se debió a un acuerdo, sino a que no se presentó otro precandidato que se acercara a cumplir los requisitos. No hubo un programa de gobierno. Ni un equipo de campaña. Menos una propuesta de equipo de gobierno en el caso de ganar la elección. En cuanto a candidatos a otros cargos de elec-

32. Staff Puebla On Line (29 marzo 2015): http://www.pueblaonline.com.mx/2015/portal/ index.php/politica/item/37176-hija-de-blanca-alcala-confirma-que-ana-teresa-aranda-presento-firmas-falsas-al-iee#.wdr52fnhAdU 33. Expansión (2016) http://expansion.mx/politica/2016/04/15/ el-tribunal-electoral-devuelve-la-candidatura-independiente-a-aranda-en-puebla 34. Ruiz, Rodolfo, «De candidatos independientes, perredistas y cosas peores», 11 de febrero de 2016. Disponible en: http://archivo.e-consulta.com/blogs/corte/?tag=ricardo-villa-escalerahttp://archivo.e-consulta.com/blogs/corte/?tag=ricardo-villa-escalera

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ción, tampoco los hubo, pero aquí simplemente porque el único cargo en disputa en la elección poblana de 2016 fue la gubernatura. Cuadro 8.1. Resultados de la elección de gobernador en Puebla, 2016 Partido o coalición

pan, pt, pna, pcpp y psi

pri, pvem, pes

prd

morena

Candidato/a

Tony Gali

Blanca Alcalá

Roxana Luna

Abraham Quiroz Pérez

Independiente

No reg.

Nulos

Participación

Ana Teresa Aranda

Votos

868,878

643,260

75,173

186,589

74,331

1,957

73,813

1,925,001

45.1%

33.4%

3.9%

9.7%

3.9%

0.1%

3.8%

45.7%

Fuente: Instituto Electoral del Estado

Los resultados de la elección pueden verse en el cuadro 8.1. La candidata independiente quedó en el quinto lugar de cinco candidatos, prácticamente empatada con la candidata del prd, Roxana Luna Porquillo. Obtuvo casi 75,000 votos, cerca del 4 % de la votación válida. Simbólicamente este resultado tiene su importancia, pero estuvo muy lejos de obtener el triunfo, o incluso de restar votos al candidato del pan, que era lo que se esperaba de la candidatura de Ana Tere. La candidata independiente obtuvo menos de la mitad de votos del candidato de Morena, un desconocido en el medio político de Puebla. Obtuvo menos del 10% del candidato triunfador, Antonio Gali. El voto de los panistas descontentos o bien no se manifestó en la candidatura de Ana Tere, o si lo hizo demostró que es numéricamente muy pequeño. Si comparamos estos resultados con los de elecciones anteriores veremos cosas interesantes. En primer lugar, el porcentaje de participación (45.7 %) fue once puntos más bajo en relación a la elección anterior de gobernador (2010). Se trata de la participación más baja en una elección de gobernador al menos desde la elección de 1974. Junto con Sinaloa, Puebla fue el estado con menor participación electoral de los doce que tuvieron elecciones en 2016. El porcentaje de votos anulados es el mayor en ese mismo periodo (1974-2016). El número de votos absoluto del candidato ganador, Gali, fue menor al de los ganadores en 2010 (Moreno Valle) y 2004 (Mario Marín). Fue menor incluso al del candidato del pri que perdió la elección anterior, Javier López Zavala. Esta baja participación puede interpretarse como un rechazo a los partidos políticos en su conjunto. Los votos por Morena, un aparente recién lle-

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gado al sistema (aparente porque su dirigente nacional está en el sistema desde 1976) y los votos nulos parecen mostrar también esta desafección. ¿Por qué entonces el poco apoyo a la candidata independiente? ¿Habría cambiado este resultado si la candidatura independiente hubiera cumplido los requisitos propuestos por Castañeda? Probablemente sí. Si diversos precandidatos y los grupos que los apoyan, o que estaban interesados en un candidato independiente con posibilidad de acceder al poder, sin una opción previa, se hubieran reunido, hubieran hecho pública su propuesta, hubieran planteado un programa y conformado un equipo, es muy probable que la votación hubiera sido mayor. Pero no es fácil cumplir con esos requisitos. Hace falta tiempo y la difícil habilidad artesanal de construir consensos. Difícil porque la política, como muchas otras actividades humanas, suele ser un juego de egos: ¿es probable que alguien que se considera con méritos y posibilidades de llegar a ser gobernador, presidente de la República o lo que sea, ceda ante otra persona? El caso poblano, y prácticamente todas las candidaturas independientes en las elecciones de gobernador en 2016 muestran al mismo tiempo la necesidad y la dificultad de cumplir los requisitos expuestos.

conclusiones Que en la legislación poblana se hayan puesto obstáculos al registro de las candidaturas independientes muestra que el tema preocupa a la clase política en el poder. Los ven como un riesgo. Lo que se confirma con todas las dificultades legales que tuvo Ana Teresa Aranda para registrar su candidatura. Hay ahí un primer efecto de esta propuesta. Que la candidata independiente haya quedado en quinto lugar de cinco candidatos muestra que los electores no están dispuestos a votar por cualquier candidato fuera de los partidos. Por supuesto que se puede argumentar que Aranda no era en realidad una candidata «ciudadana» por su larga trayectoria dentro del pan. Pero entonces hay que observar el otro polo: la candidatura de Ricardo Jiménez Hernández. Como se vio, su trayectoria estaba principalmente en la sociedad civil, en lo que se ha llamado el tercer sector, las organizaciones sociales. Los dos cargos públicos que ocupó no pueden considerarse parte de una carrera política. Pero su virtud fue defecto: su trayectoria en asociaciones civiles no le permitió ser conocido en la sociedad. La lista de ciudadanos que han trabajado y han tenido logros en ese tipo de organizaciones es sin duda importante.

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Pero no han llegado a ser conocidos por la mayoría de la población. Difícilmente pueden alcanzar el requisito de firmas que exige la ley para registrarse como independiente. La paradoja que presenta el caso poblano, representado por la expanista Ana Teresa Aranda y el ciudadano Ricardo Jiménez, es que para ser conocido hay que haber sido parte de la clase política. El caso poblano de 2016 puede mostrar también la pertinencia de la propuesta de Castañeda. Una candidatura que no cumpla alguno de los requisitos propuestos tiene pocas posibilidades de ser exitosa. A pesar del desafecto ciudadano por los partidos políticos, en el país en general y en Puebla en particular, la candidatura de Aranda no atrajo a la ciudadanía. Seguramente la situación hubiera sido distinta con un proceso de construcción de una agenda común entre varios precandidatos, una agenda clara y bien argumentada. Si entre esos varios se hubiera generado un acuerdo para apoyar una sola candidatura. Si la hubiera acompañado un equipo de trabajo atractivo para los electores. Todas esas características suenan muy bien. Pero no se ve fácil que puedan ser cumplidas. La realidad mostrará si surge algún grupo o algún candidato con la capacidad de liderazgo para hacer posible una opción con características semejantes a la propuesta, y que logre influir de manera decisiva en la agenda propuesta por Castañeda, con la que es difícil no estar de acuerdo.

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Capítulo 9

dos elecciones extraordinarias, dos elecciones espejo: 2018 y 2019 —Ahora ya saben que su voto es libre y secreto, y que pueden votar por quien quieran. —Eso siempre lo hemos sabido. El que no sabe es usted. Usted no sabe lo que es ser pobre… Diálogo entre un candidato de oposición y un habitante del sur de la ciudad de Puebla «La pobreza tiene muchos inconvenientes». Miguel de Cervantes

La transición mexicana cambió la situación del federalismo en el país: dio autonomías y nuevos poderes a los gobernadores; fortaleció en recursos, tamaño y atribuciones a los Congresos locales y los ayuntamientos, y transformó la presencia de los partidos en los estados. La elección de 2018, a su vez, cambió en forma radical el sistema de partidos en el país, afectando de una manera similar a los estados que tuvieron elecciones en ese año. Este capítulo analiza los cambios en el sistema de partidos y en los partidos políticos de las elecciones poblanas de 2018 y 2019, y su relación con el contexto general de México. En particular, interesa analizar los efectos de esa elección en lo que puede considerarse el autoritarismo local poblano. Legalmente, la elección poblana de 2019 (gubernatura y cinco municipios) fue extraordinaria. Se realizó para sustituir a la gobernadora Alonso

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Hidalgo, fallecida en un trágico accidente en diciembre de 2018, y para nombrar a los cinco ayuntamientos en los que la elección fue declarada nula por la autoridad electoral. Pero la elección de 2018 tuvo algo de extraordinaria, aunque no en el mismo sentido que la de 2019. Fue la primera ocasión en que coincidieron en el estado las elecciones federales y locales. Parecía ser la segunda ocasión en la que se rompía la máxima que afirma que «gobernador no pone gobernador»: Moreno Valle logró que lo sustituyera alguien muy cercano a su equipo, Antonio Gali, en 2016, y su esposa, en 2018. Fue extraordinaria también porque desestructuró, no sabemos si de manera definitiva, el sistema de partidos que con paciencia se había construido en Puebla a lo largo de lustros. Por último, porque reapareció la violencia durante la jornada electoral. El capítulo se divide en dos partes, una para cada elección analizada. Centro el análisis en los resultados electorales y lo que nos dicen sobre la realidad de los partidos políticos en el estado, y su relación con el país.

2018 en puebla: la fortaleza contra el tsunami Control de fronteras es el título de uno de los libros más importantes sobre autoritarismos locales1. En contextos nacionales democráticos, los Gobiernos autoritarios subnacionales deben defender sus fronteras para evitar que las instituciones democráticas lleguen a sus territorios. El Gobierno de Moreno Valle no pudo hacerlo frente al tsunami electoral al que dio lugar la candidatura de López Obrador en 2018. Una nueva realidad que trajo consigo la transición mexicana fueron los autoritarismos locales (ver capítulo 4). En el sistema hegemónico, los gobernadores dependían del Ejecutivo federal. Éste tenía mecanismos que le permitían influir de manera decisiva en el nombramiento y remoción de los gobernadores. Con la transición, esa situación terminó. Empezaron a surgir gobernadores de partidos distintos al del presidente desde 1989, cuando el pan ganó la elección en Baja California. A partir del 2000, y durante dos sexenios, la mayoría de los gobernadores estaban en este caso, pues pertenecían al pri cuando el presidente de la República era panista. 1. El título y la idea central del libro de Gibson (2012) sobre autoritarismos locales es que los políticos que los controlan tratan de controlar sus fronteras para impedir que las instituciones democráticas nacionales acaben con los rasgos autoritarios de sus Gobiernos. En el caso poblano de 2018, este control falló frente a la irrupción de Morena.

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Mientras a nivel nacional se incrementaban los mecanismos de rendición de cuentas para el Ejecutivo federal y se fortalecía la división de poderes, en varios estados no hubo un proceso paralelo. En contraste, algunos Ejecutivos locales se fortalecieron, lograron controlar a sus poderes Legislativos y Judiciales, del mismo modo que a los organismos constitucionales autónomos, y dieron lugar a nuevas formas de autoritarismo. Pueden ser considerados de alguna manera democracias delegativas: el acceso al poder se da mediante elecciones razonablemente democráticas, pero su ejercicio se realiza de manera autoritaria2. Fue el caso de Puebla entre 2011 y 2018. El gobernador Rafael Moreno Valle logró concentrar en su persona el poder suficiente para no rendir cuentas ni al Congreso poblano, ni al Poder Judicial del estado, ni a otros organismos autónomos. Desplazó o neutralizó a los políticos que habían dirigido a los partidos que lo postularon, en particular a los del pan, pero también a los del prd. En ese sentido, la elección de 2018, la primera en Puebla en la que serían simultáneas las elecciones federales y locales, presentaba un interés particular: ¿cómo se enfrentaría la fortaleza autoritaria local contra la ola electoral impulsada por la candidatura de Andrés Manuel López Obrador? El morenovallismo tuvo su fin con el fallecimiento del senador Moreno Valle y su esposa, Martha Erika Alonso, gobernadora constitucional del estado de Puebla, cuando cayó a tierra el helicóptero en el que viajaban, el 24 de diciembre de 2018. Al estar centrado en esas dos personas, el grupo se diluyó con su desaparición. Ante la ausencia definitiva de la gobernadora, la elección extraordinaria se realizó el 2 de junio de 2019. El contraste entre las dos elecciones de gobernador, la de 2018 y la de 2019, ofrece interesantes aspectos a analizar: en el primer año dominaba al estado un grupo, que para el segundo se había difuminado por completo. El contexto nacional también cambió: de López Obrador como candidato a López Obrador como presidente. Aunque la imagen de este político seguía siendo ampliamente aceptada, la mayoría de la población poblana, en 2019, depositaba su aceptación en la presidencia, pero no en la boleta. El tsunami que supuso su candidatura seguía vigente once meses después de su triunfo electoral del 1 de julio de 2018, pero no se transfirió de manera automática a la elección. Moreno Valle, durante su gubernatura y la de su sucesor Antonio Gali, logró el control total del Partido Acción Nacional en Puebla. Parcialmente 2. En este sentido coinciden con la definición clásica de autoritarismo planteada por Juan Linz. Ver Lujambio y Varela, pp. 10-11.

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hizo lo mismo con el prd. Formó además dos partidos políticos: Compromiso por Puebla (cpp) y Pacto Social de Integración (psi). El primero llegó a tener cuatro diputados, casi el 10 %, en la lix legislatura (2013-2018); en la lx legislatura contó con un diputado. El segundo tuvo sólo uno en cada una de estas legislaturas. Ambos partidos fueron en la coalición de los candidatos a gobernador ganadores en 2016 (Antonio Gali) y 2018 (Martha Erika Alonso). Pero ese control pudo poco, casi nada, frente a la ola morenista de 2018. La coalición encabezada por López Obrador, Juntos Haremos Historia (jhh), arrasó en las elecciones poblanas como no se había visto en el estado desde hacía años: en la elección presidencial superó el 56 % de la votación, y ganó además la primera fórmula de senadores y 14 de los 15 distritos electorales federales. Cuadro 9.1. Resultados de la elección para presidente de la República 2018 Nacional y Puebla Ricardo Anaya

José Antonio Meade

López Obrador

Margarita Zavala

El Bronco

No reg.

Nulos

Total

Nacional

Votos

12,610,120

9 289 853

30,113,483

32, 743

2, 961, 732

31,982

1,571,114

56,611,027

22.3 %

16.4 %

53.2 %

0.05 %

5.2 %

0.05 %

2.8 %

63.4%

Puebla

Votos

618,397

490,737

1,754,596

1,562

113,461

1,509

102,525

3,082,787

20.1 %

15.9 %

56.9 %

0.05 %

3.7 %

0.0 %

3.3 %

100 %

Fuente: Instituto Nacional Electoral, Cómputos distritales 2018, elecciones federales, https://computos2018.ine.mx/#/presidencia/entidad/detalle/1/1/2/1?entidad=21

En el cuadro 9.1 puede verse que el candidato presidencial de Morena, López Obrador, obtuvo en Puebla casi el 57 % de los votos. No sólo es la mayor votación de un candidato presidencial en lo que va del siglo xxi, sino que incluso es superior a la que dicho candidato logró a nivel nacional (53.2 %), lo que llama la atención además porque en Puebla los partidos que postularon a ese candidato tenían una presencia muy limitada. La coalición encabezada por Morena también ganó ampliamente las elecciones de senadores y diputados federales en el estado, aunque con porcentajes menores a la elección presidencial. Como puede verse en el cuadro 9.2, en la elección de senadores obtuvo el 47.1 % de los votos y en la de diputados federales 45.3 %. La diferencia respecto a la elección presidencial evi-

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dencia que el candidato fue más popular (por unos 10 o 12 puntos) que la coalición partidaria. Aunque, como en toda elección mexicana, queda una duda: qué tanto los resultados son producto del voto de opinión y qué tanto resultado de la operación del voto clientelar.

Diputados

Senadores

Cuadro 9.2. Puebla 2018. Resultados de la elección de senadores y diputados federales pri

pvem

panal

pan-prd-mc

pt-morena-pes

Total

Votos

467,783

133,596

82,077

776,758

1,440,489

3,059,475

Porcentaje

15.3 %

4.4 %

2.7 %

25.4 %

47.1 %

100 %

Votos

506,975

123,903

79,157

811,337

1,380,381

3,050,131

Porcentaje

16.6 %

4.1 %

2.6 %

26.6 %

45.3 %

100 %

Distritos ganados

Fuente: Instituto Nacional Electoral, Cómputos distritales 2018, elecciones federales, https://computos2018.ine.mx/#/diputaciones/entidad/detalle/1/3/3/1?entidad=21 (3 julio 2019)

En las elecciones locales realizadas el mismo 1 de julio de 2018, los resultados fueron más complejos. El tsunami no tuvo efectos tan contundentes, sea porque los ciudadanos diferenciaron su voto, porque el morenovallismo se defendió mejor en lo local o porque las maquinarias electorales actuaron de manera distinta. A pesar de eso, la composición de la cámara de diputados local cambió drásticamente. En la legislatura anterior, la lix, el dominio del grupo de Moreno Valle fue notable. A los catorce diputados del pan, el grupo parlamentario mayoritario, habría que sumar los cuatro de cpp, el de psi y los cuatro del panal. Ya desde la lviii legislatura el morenovallismo había desafiado a la mayoría priista, que controló al Congreso poblano hasta 2010. Con la elección de 2018 ambos grupos fueron desplazados por la nueva mayoría. Morena y sus aliados (pt y pes) alcanzaron 22 diputados, la mayoría absoluta. El pri y el pan cayeron a sólo cuatro diputados. Para el pri, el número más bajo en su historia. Para el pan, un retroceso hasta 1992. Se podría hablar de un cambio radical en el sistema de partidos en el estado, aunque una

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legislatura no es suficiente tiempo para concluir algo así. Lo que tenemos, sin duda, es un cambio radical en la composición de la Cámara Legislativa poblana. Cuadro 9.3. Composición del Congreso del Estado de Puebla en las tres legislaturas más recientes Partidos

pri

Legislatura lviii (2011-2014)

Legislatura lix (2014-2018)

Diputados

% 34.1

% 19.5

Legislatura lx (2018-2021) Diputados 4

% 9.8

pan

31.7

34.1

17.1

prd

4.9

9.8

4.9

pvem

7.3

4.9

2.4

panal

14.6

9.8

4.9

Convergencia/mc

2.4

4.9

2.4

4.9

12.2

34.1

Morena pes Otros

0.0

Sin partido

2.4

total

100.0

Volatilidad

36.7

12.2

37.9

7.3

2.4

100.0

0.0 48.7

Fuente: páginas del Congreso del Estado de Puebla y del Instituto Electoral de Puebla. Nota: los datos para la lx legislatura se refieren a su inicio. Para fines de marzo, tres diputados del pan habían abandonado su grupo parlamentario para ser diputados sin partido, con lo que el pan se queda sólo con cuatro diputados. La diputación de «otros» en esta legislatura es del partido Compromiso por Puebla. En la lix legislatura «otros» representan cuatro diputados de Compromiso por Puebla y uno del Pacto Social de Integración.

En las elecciones de ayuntamientos el panorama es más complejo, más plural. El partido que ganó más elecciones municipales fue el pri: 74, un 35 % del total (las elecciones en cinco ayuntamientos fueron anuladas). En segundo lugar quedó Morena, con poco más del 23 %; luego los dos partidos fundados durante el Gobierno de Moreno Valle en 2012: cpp y psi; el quinto sitio fue para Movimiento Ciudadano; el pan ocupó el sexto, con sólo 11 municipios ganados (ver cuadro 9.5).

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Desde luego, estos datos algo tienen de engañosos, debido a que el tamaño de los municipios poblanos varía notablemente: desde La Magdalena Tlatlauquitepec, con un total de 594 habitantes según el conteo de 2020 del inegi, hasta el de la capital, con poco más de un millón y medio de habitantes según ese mismo conteo. Cuadro 9.4. Puebla 2018, municipios ganados por partido político Número de municipios ganados

Partido

Porcentaje

pri

35.2 %

Morena

23.3 %

cpp

9.5 %

psi

7.6 %

7.1 %

pan

5.2 %

pvem

4.8 %

prd

4.3 %

panal

2.9 %

Los cuadros 9.5 y 9.6 muestran una mejor aproximación a la presencia de los partidos en la elección local en Puebla de 2018. El 9.5 muestra a los diez municipios más poblados del estado, que reúnen a casi el 48 % de la población de la entidad. Como puede verse, en ocho de los diez ganó la coalición Juntos Haremos Historia; los cuatro más poblados entre ellos. El cuadro 9.6 muestra también la votación en la elección de ayuntamientos, pero en el total del estado. Estos datos presentan una perspectiva de la presencia partidaria en Puebla distinta a la de los cuadros anteriores. Ciertamente, el partido con más votación es Morena, pero con poco menos del 28 % de la votación, la mitad de lo que obtuvo el candidato de la coalición jhh en Puebla (56.9 %)3. Acción Nacional es la segunda fuerza electoral, según estos resultados, apenas 3.3 puntos porcentuales por debajo de Morena. El cuadro 9.6 muestra una presencia del pri en las elecciones de ayuntamientos muy distinta a la que mostraban los resultados de las otras cinco eleccio 3. La coalición Juntos Haremos Historia se formó por tres Partidos: Morena, pt y pes. Los tres recibieron el 56.9 % de la votación presidencial en Puebla. Morena el 47.4 %. Fuente: ine https://computos2018.ine.mx/#/presidencia/entidad/detalle/1/1/2/2?entidad=21 (23 de junio de 2019).

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nes. Es la tercera fuerza electoral, con casi un 19 %. Parecería que hay un sistema tripartidista (Morena, pan y pri) acompañado por una serie de partidos pequeños, siete de los cuales superan el umbral del 3 %, pero no llegan al 5 %. Análisis más detallados, por casilla, municipio o bien por encuestas, pueden aclarar estas diferencias entre las distintas elecciones de la misma jornada, por un lado, y los diversos niveles de agregación de los datos. Por lo pronto, es importante tenerlos en cuenta para darse una idea más adecuada de la presencia de los diferentes partidos políticos en el estado. Cuadro 9.5. Puebla 2018: los diez municipios más poblados del estado y el partido ganador de las elecciones Partido ganador

Municipio

Población

Puebla

jhh

1,576,259

Tehuacán

jhh

319,375

San Martín

jhh

152,051

San Andrés Cholula

jhh

137,290

Atlixco

pan-prd

134,364

San Pedro Cholula

jhh

129,032

Amozoc

jhh

117,244

Cuautlancingo

jhh

112,225

Huauchinango

jhh

103,509

Teziutlán

pcpp

97,590

Cuadro 9.6. Puebla 2018: votación total por partido en las elecciones de ayuntamientos Partido

Total

pan

24.6

702,108

pri

18.7

532,399

prd

3.3

93,224

3.1

89,204

pvem

4.6

129,808

4.1

117,332

3.5

98,922

pccp

4.1

117,059

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Cuadro 9.6. Puebla 2018: votación total por partido en las elecciones de ayuntamientos Partido

Total

psi

3.7

105,256

Morena

27.9

795,820

pes

1.3

36,258

total

2,976,001

Fuente: Instituto Electoral del Estado. Nota: el porcentaje es respecto a la votación válida. Se omite la votación por independientes, 1.2 % aproximadamente.

Pero la elección que más dio de qué hablar, con mucho, fue la de gobernador. Contrariamente a las otras cinco elecciones ya analizadas (presidente de la República, senadores, diputados federales, diputados locales y ayuntamientos), ni Morena ni la coalición jhh resultaron ganadores. Por poco más de cinco puntos, ganó la candidata de la coalición encabezada por el pan, Martha Erika Alonso (ver cuadro 9.7). Cuadro 9.7. Puebla 2018: resultados de la elección de gobernador Martha Erika Alonso Hidalgo

José Enrique Doger Guerrero

Luis Miguel Gerónimo Barbosa Huerta

Michel Chaín Carrillo

Candidaturas no registradas

Votos nulos

Votación Total

Totales

1,153,079

555,041

1,031,043

153,456

1,911

129,023

3,023,553

38.1 %

18.4 %

34 %

5.1 %

6.0 %

4.2 %

Fuente: Instituto Electoral del Estado. finales gober_anexo.xlsx (ieepuebla.org.mx).

Más importante que esto, que bien pudo deberse a un voto diferenciado por parte de los electores, fueron diversos hechos los que arrojaron la sombra de la duda sobre ese resultado. Hechos que en su conjunto le dan a la elección poblana de 2018 un carácter excepcional. Así lo señalan Córdova y Núñez4: «En contraste con lo ocurrido a nivel federal, las elecciones de Puebla estuvieron plagadas de irregularidades, denuncias por inequidad y uso

4. Esta excepcionalidad es recuperada por Lorenzo Córdova V. y Ernesto Núñez A, en un apartado de su libro La democracia no se construyó en un día (2021), «Puebla, un caso aparte», pp. 530-540.

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de programas sociales del Gobierno del estado, incidentes violentos y cooptación de instituciones electorales locales» (2021, 531). El primero de estos hechos fue que la mayoría de las encuestas de salida daban como vencedor al candidato de jhh, Luis Miguel Barbosa. Por otro lado, la violencia que se vivió durante la jornada electoral. Hubo, además, inconsistencias serias en el conteo rápido que no resisten un análisis probabilístico. No llegaron actas programadas en ese conteo de dos distritos electorales, caso sumamente improbable. Las inconsistencias se repitieron en los cómputos distritales. Hubo además «pérdida de certeza» al «vulnerarse la cadena de custodia» de la documentación electoral (ver Erdely 2018a y 2018b). Puede considerarse que lo excepcional de esta elección empezó con el cuestionamiento a algunos consejeros del ople local, incluido su presidente5. En la jornada electoral hubo una nueva situación excepcional, en la historia del estado y en el contexto nacional: se presentaron actos de violencia que no se veían en décadas. De manera inusitada, el Consejo Local del ine publicó un informe en el que mencionaban diversas irregularidades en la jornada electoral, entre ellas 247 casillas violentadas, 87 de ellas por miembros de partidos políticos inconformes con el proceso, y 154 por grupos armados. Estos últimos actos tuvieron lugar en nueve municipios, pero la mayoría se concentraron en la capital del estado6. La elección fue impugnada ante los tribunales electorales estatal y federal. El tepjf ordenó el recuento total de los votos. El resultado fue la anulación de 59 casillas, con poco más de 17,000 votos. Esta anulación no cambió el resultado de la elección. Pero las casillas violentadas estuvieron lejos de ser el 20 % del total indicado por la ley para anular los comicios. La violencia erosionó la legitimidad de la elección, pero no tuvo efectos legales. Hubo otras irregularidades denunciadas por Morena y sus aliados. Destacaba la pérdida de custodia del material electoral. El 19 de septiembre de 2019 el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación aceptó darles trámite. Se le encargó al magistrado José Luis Vargas analizarlas y presentar el proyecto de resolución. Hizo público el proyecto el 2 de diciembre. En él proponía anular la elección por la gubernatura. En medio de tensiones y polémicas, el día 8 del mismo mes el tepjf resolvió, por cuatro votos contra tres, declarar válida la elección. La decisión fue cuestionada en los medios. Mes y medio después, el 23 de enero de 2019, Janine Otárola, quien votó en 5. Como vimos en el capítulo 7, tres consejeros, entre ellos el presidente, fueron cuestionados por su cercanía con el Gobierno del estado. 6. Ver ine 2018. Guillén Reyes, et al. (s. f. e.), Clasifican las casillas violentadas y las presentan en los cuadros 1 y 2, pp. 88-92.

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contra de anular la elección, renunció a la presidencia del tepjf. Su renuncia se vinculó a ese voto. El 14 de diciembre de 2018 la candidata de la coalición panista, Martha Erika Alonso, rindió protesta como gobernadora. No lo hizo ante el Congreso del estado, que es la primera opción señalada por el artículo 75 de la constitución local. Al considerar que no había condiciones para hacerlo, siguió la segunda opción del mismo artículo de la constitución: presentó su protesta ante el Tribunal Superior de Justicia, algo que no había sucedido por lo menos en el periodo analizado en este libro. Menos de dos semanas después, el 24 de diciembre, moriría al caer el helicóptero en el que viajaba. En enero, el Congreso del estado fijó el 1 de junio de 2019 como fecha para la elección extraordinaria de gobernador y de cinco municipios en donde la elección fue anulada. Entre el fallecimiento de la gobernadora y la toma de posesión del gobernador electo en 2019 hubo un encargado de despacho (Jesús Rodríguez Almeida) y un gobernador interino (Guillermo Pacheco Pulido). Las irregularidades denunciadas y los cuestionamientos tendrían un efecto importante: el 6 de febrero de 2016 los consejeros del ine deciden, por unanimidad, atraer la organización de las elecciones extraordinarias en Puebla. Los argumentos que presentó el presidente del Consejo general fueron: la situación de excepción generada por el lamentable fallecimiento de la Gobernadora Constitucional del estado de Puebla; el clima de tensión política que se vive en dicha entidad y que se mantuvo después de la Jornada Electoral; y el exhorto que por unanimidad plantearon las fuerzas políticas representadas en el Congreso de esa entidad, para que sea el ine la autoridad que lleve a cabo el Proceso Electoral Extraordinario7. Como colofón de este proceso electoral, y de la presencia del morenovallismo en las elecciones poblanas, hay que señalar que el 26 de agosto de 2019 renunció el presidente del Instituto Electoral del Estado de Puebla, Jacinto Herrera Serrallonga. Adujo razones personales, pero, dada la forma como llegó a esa presidencia, era claro que su presencia política estaba muy comprometida en un estado donde el gobernador y la mayoría de los diputados estatales eran de Morena. 7. ine, Central electoral, núm. 026 (s. f. e.) https://centralelectoral.ine.mx/2019/02/06/ asume-ine-organizacion-total-elecciones-extraordinarias-puebla/

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la elección extraordinaria de 2019 El 2 de junio de 2019 se realizaron elecciones extraordinarias de gobernador y en cinco ayuntamientos en Puebla. Desde luego, la primera fue la que llamó la atención. Era resultado del trágico accidente en el que murió la gobernadora constitucional del estado, Martha Erika Alonso. Las cinco elecciones municipales casi pasaron desapercibidas; se trató de municipios pequeños, de entre 2,600 y 25,700 habitantes; pero algo importante nos dicen de las elecciones en el estado. Había varias expectativas en esta elección. Una de ellas, ver qué quedaba del grupo que había dominado la política del estado desde 2011, el morenovallismo, después de la muerte de sus dos principales líderes, la gobernadora Alonso y su esposo Rafael Moreno Valle. Otra, analizar la presencia del partido que transformó la composición política del Congreso local y de los ayuntamientos en 2018, Morena. El resultado de la elección fue la alternancia: el candidato del pan y sus aliados fueron derrotados por la coalición en torno a Morena y su candidato Luis Miguel Barbosa. El cambio es interesante; diversos análisis muestran la relevancia de la distinción urbano-rural en las elecciones poblanas para explicar esta alternancia y dan interesantes indicios sobre el comportamiento de las clientelas electorales. La oposición en Puebla, básicamente Morena y sus aliados, solicitaron que el ine atrajera la elección, pues desconfiaban de la autoridad local, el Instituto Electoral del Estado. La solicitud procedió. Seguramente los hechos de la elección de gobernador del año anterior, mencionados brevemente en el apartado previo, influyeron en la atracción de la autoridad federal8.

los candidatos Por parte de la coalición Juntos Haremos Historia se presentó al mismo candidato, Luis Miguel Barbosa. El pan, prd y mc postularon a Enrique Cárdenas Sánchez, y el pri, a Alberto Jiménez Merino. Barbosa había sido senador en la legislatura anterior, por el prd. Desde 1977 hasta 1994 fue militante del pri. En el último año pasó al prd, por el que fue diputado federal y senador. En 2017 pasa a Morena. Su candidatura en 8. Debido a esto, los resultados de la elección se reportaron por los 15 distritos electorales federales, como puede verse en el cuadro 9.10, y no por los 26 distritos locales, que es lo usual en elecciones de gobernador.

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2019 fue una continuación de la de 2018, que se dio en términos polémicos: mediante una encuesta, cuyos resultados no fueron dados a conocer, se decidió que era un mejor candidato que su competidor Enrique Cárdenas. Aunque la información de dicha encuesta estaba reservada por cinco años, se filtró y en febrero de 2019 la publicó el periodista Rodolfo Ruiz (2019)9. Los resultados mostraban que Barbosa era más conocido que Cárdenas, pero que las opiniones positivas favorecían al segundo. La conclusión de nominar a Barbosa era, pues, debatible. Se cuestionó además su reciente perredismo y las fuertes críticas que hizo a Andrés Manuel López Obrador. También que sufría diabetes avanzada, la cual había dado lugar a que le amputaran un pie y mermó su capacidad para hacer campaña. Para 2019 enfrentó a otro adversario interno, el senador Alejandro Armenta Mier. Armenta contaba con el apoyo de los senadores de Morena y con el del coordinador de este partido en el Senado, Ricardo Monreal. Barbosa con el de Yeidckol Polevnsky, dirigente nacional de Morena. Armenta retiró sus pretensiones y Barbosa quedó como precandidato único10. Enrique Cárdenas es conocido sobre todo por haber sido rector de la Universidad de las Américas Puebla. Cuando dejó este cargo, fundó el Centro de Estudios Espinosa Yglesias, el cual dirigió hasta que renunció para buscar la candidatura de Morena a la gubernatura de Puebla. No la obtiene, por la razón ya señalada, y trata de ser candidato independiente en 2018, pero no puede cumplir con los excesivos requisitos legales. Jiménez Merino es un ingeniero agrónomo que también fue rector de una de las principales universidades del país, Chapingo. Tiene el grado de doctor, ha recibido varios doctorados honoris causa; ha sido dos veces diputado federal y secretario de Desarrollo Rural en el estado de Puebla también en dos ocasiones. Las encuestas mostraron desde el principio una amplia ventaja para Barbosa, de hasta tres a uno sobre el segundo lugar, Cárdenas11. Los simpatizantes de Cárdenas llegaron a afirmar que esos datos estaban manipulados, para desestimular la votación ciudadana, al dar la impresión de que ya todo estaba decidido. 9. Ver la nota completa en: http://archivo.e-consulta.com/blogs/corte/?p=12842. 10. Armenta tenía una larga carrera en el pri, parte de la cual consistía en haber sido parte del gabinete del gobernador Mario Marín. Curiosamente, la renuncia de Armenta a la candidatura se dio poco después de que se hiciera pública una orden de aprensión contra Marín. 11. Para un seguimiento detallado de las encuestas en este proceso electoral se sugiere consultar el reporte de amecip 2019 en sus tres informes.

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Barbosa tuvo una campaña de ganador: sin arriesgar. Llamó ante todo a la unidad y la concordia, aunque trató los temas de la corrupción y la inseguridad. Su relativa pasividad generó el rumor de que su enfermedad había avanzado. No respondió a estos cuestionamientos, ni a los de su fortuna personal, desproporcionada respecto a sus ingresos, que reiteradamente le hicieron sus opositores, en particular Cárdenas12. En el único debate, realizado el 19 de mayo, su actitud fue la misma: pasiva, cuestionando a Cárdenas por una campaña floja. Cárdenas fue quien mantuvo una actitud más beligerante, cuestionando sobre todo a Barbosa. Se vio como un candidato preparado e interesado en las peculiaridades de los problemas públicos del estado. Su beligerancia fue notable en el debate. Jiménez Merino hizo una campaña digna, moderada, en la que mostró su conocimiento del estado y su ánimo conciliador. En el debate mantuvo esa misma actitud.

la elección espejo En su análisis de la elección poblana de 2019, Georgina Jiménez la caracterizó como una «elección espejo», comparada con la del año anterior13: La votación muestra una especie de elección espejo, porque se ve muy parecida a la del año pasado, pero al revés. Mientras en 2018 Morena aventajó en las zonas urbanas y aflojó en las rurales, un año después pasó justo lo contrario. El candidato del pan, Movimiento Ciudadano y el prd, Enrique Cárdenas, aventajó en las zonas urbanas… Por segunda ocasión, el candidato vencedor ganó en zonas rurales y perdió en zonas urbanas. (Jiménez Ríos 2020, 92) Las afirmaciones anteriores son resultado de un cuidadoso análisis de los resultados electorales por sección. Son relevantes por tres cuestiones que se vinculan entre sí. Primero, por la pertinencia de la distinción 12. En estos puntos, y en los relativos a los tres candidatos, son de gran utilidad los reportes del Observatorio Mediático publicados en la página de la amecip y citados en la bibliografía. 13. La asociación civil Puebla Contra la Corrupción y la Impunidad publicó en 2020 tres tomos coordinados por Alejandro Guillén Reyes, con el título general de Dinero ilegal y elecciones. Los distintos capítulos presentan resultados de investigaciones que van desde análisis cuantitativos de los resultados electorales por sección, hasta entrevistas a operadores electorales. En ellas se basa la primera parte de este capítulo.

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urbano-rural en las elecciones mexicanas. Segundo, porque presentan indicios de prácticas clientelares, sobre todo en las zonas rurales más pobres. Tercero, porque, a diferencia de lo que ocurría durante el sistema hegemónico, ahora hay una diversidad de clientelas que pueden operar en una elección a favor de un partido y en la siguiente a favor de sus adversarios. La distinción urbano-rural fue clave durante el sistema hegemónico. El pri conservó por mucho tiempo el control político y electoral sobre las zonas rurales, mientras enfrentaba una creciente oposición en las urbanas. Con la transición electoral parecía que se había diluido esta distinción. En casos como las elecciones poblanas, más que diluirse, cambió de forma: el voto rural, cuando es controlado por redes clientelares, dejó de ser patrimonio exclusivo de un partido político y ahora puede ser disputado por varios partidos, grupos y personajes. Sobre el clientelismo electoral en México hay más preguntas que respuestas. Aunque es probable que se dé más en el campo que en las ciudades, está lejos de ser un fenómeno rural. La pobreza urbana es suelo fértil para estas prácticas. Pero no es fácil saber qué porcentaje de los votos, urbanos o rurales, son clientelares o de intercambio. Tampoco es fácil saber cómo funcionan las redes de clientelas. Una respuesta fácil es que responden a una «operación de Estado», a cuya cabeza está un jefe político formal, el gobernador o el presidente de la República. Fácil pero no necesariamente incorrecta: es probable que así ocurra en la mayoría de los casos. Gracias a la investigación de Sergio Mastretta (2020) tenemos una buena aproximación al caso poblano. Aunque es el gobernador en turno quien tiene más posibilidades de controlar las redes clientelares, la investigación muestra la existencia de diversas redes que construyen sus propias clientelas.

los resultados Los resultados de la elección dieron como ganador a Barbosa. En eso no hubo sorpresa. Pero se comprobó que su diferencia respecto a Cárdenas, segundo en la elección, no era de tres a uno como se decía en varias encuestas, sino de menos de doce puntos: 44.8 % contra 33.2 % (cuadro 9.8). Casi 15 puntos por debajo de Cárdenas quedó Jiménez Merino con 18.5 %. Si en lugar de resultados por candidato, los vemos por partido, hay algunas cuestiones a destacar. El partido con mayor votación es el pan, por encima de Morena, que ocupa el segundo sitio: 27.1 % y 25.6 %, respectivamen-

Algo sobre el cambio político en Puebla

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te (ver cuadro 9.9). El pri está en el tercer lugar, con 18.5 %. Siguen el pt y el pvem, los otros dos partidos que apoyaron a Barbosa. mc y prd están al final, el segundo con un porcentaje inferior al umbral de 3 %. Cuadro 9.8. Puebla 2019: resultados de la elección de gobernador por candidatos Candidato

Jiménez Merino

Cárdenas

Barbosa

No reg.

Nulos

Total

Absolutos

283,364

508,154

687,341

1,137

52,593

1,532,589

18.5 %

33.2 %

44.8 %

0.1 %

3.4 %

100.0 %

Fuente: ine, https://computos2019-pue.ine.mx/#/gubernatura/nacional/1/1/1/1 Cuadro 9.9. Puebla 2019: resultados de la elección de gobernador por partidos Partido

pan

pri

prd

pvem

Morena

No reg.

Nulos

Total

Absolutos

415,536

283,364

43,837

164,883

129,452

48,781

393,006

1,137

52,593

1,532,589

27.1 %

18.5 %

2.9 %

10.8 %

8.5 %

3.2 %

25.6 %

0.07 %

3.4 %

100 %

Fuente: ine, https://computos2019-pue.ine.mx/#/gubernatura/nacional/1/1/1/2

Un dato a resaltar es el contraste en los porcentajes de participación ciudadana en las dos elecciones. Mientras que en la de 2018 fue de 67 %, en la de 2019 bajó a 33 %. La concurrencia con las elecciones federales y las de ayuntamientos y Congreso local sin duda explica parte de esta diferencia; la manipulación de las encuestas debe explicar otra parte. Quizá pueda afirmarse que cuando el voto de opinión disminuye, el voto de intercambio decide la elección. Algo relevante de la elección es la distinción urbano rural. Como puede verse en el cuadro 9.10, Cárdenas ganó en los cuatro distritos de la capital y en el de Cholula de Rivadavia, los más urbanos del estado. En la capital, el exrector venció a Barbosa por 49.9 puntos porcentuales frente a 35.2. La distinción urbano rural es significativa también para el pri que, en las casillas consideradas rurales, obtiene el doble que en las urbanas, un dato muy similar al del pt (uno de los partidos que más creció en esta elección) e inverso al del pan. No hay una diferencia significativa en los porcentajes de Morena en zonas rurales y urbanas.

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Cuadro 9.10. Puebla 2019. Resultados de la elección de gobernador por distritos electorales Jiménez

Cárdenas

Barbosa

No reg.

Nulos

Total

1. Huauchinango de Degollado

17,823

23,329

58,232

210

4,672

104,266

2. Cuautilulco Barrio

40,749

15,486

56,510

108

5,628

118,481

3. Teziutlán

28,157

19,406

46,447

4,482

98,534

4. Ajalpan

19,998

21,939

60,681

3,886

106,559

5. San Martín Texmelucan de Labastida

17,280

23,759

30,951

2,476

74,536

6. Heroica Puebla de Zaragoza

12,642

42,249

40,088

128

4,097

99,204

7. Tepeaca

17,610

23,059

32,283

2,331

75,356

8. Ciudad Serdán

24,153

18,049

45,173

3,424

90,831

9. Heroica Puebla de Zaragoza

11,412

65,449

39,455

336

3,862

120,514

10. Cholula de Rivadavia

10,821

65,322

33,785

2,665

112,671

11. Heroica Puebla de Zaragoza

13,649

42,736

36,187

138

3,146

95,856

12. Heroica Puebla de Zaragoza

14,177

78,533

46,126

170

4,591

143,597

13. Atlixco

20,580

28,450

54,140

3,700

106,948

14. Acatlán de Osorio

22,295

15,846

55,939

2,544

96,666

15. Tehuacán

10,463

23,416

44,405

2,317

80,654

Fuente: ine, https://computos2019-pue.ine.mx/#/gubernatura/entidad/ detalle/1/1/2/1?entidad=21

A pesar de la poca atención recibida por las cinco elecciones extraordinarias de ayuntamientos, y de que este capítulo se centra en la elección de gobernador, vale la pena presentar un breve análisis de sus resultados, pues algo dicen sobre la presencia de los partidos políticos en Puebla. En total, los cinco municipios tienen 55,914 ciudadanos en su lista nominal. La lista nominal oficial en Puebla tiene 4,588,753 personas. Sólo el 1.2 % de ellas participó en esas elecciones extraordinarias. Pero los resultados llaman la atención por su contraste con los de la elección de gobernador.

Algo sobre el cambio político en Puebla

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Mientras en ésta el pri fue la tercera y última fuerza electoral, ganó en cuatro de los cinco ayuntamientos disputados (ver cuadro 9.11). Movimiento Ciudadano, que en la elección de gobernador fue el sexto de siete partidos (ver cuadro 9.9) ganó un ayuntamiento. Contrasta también la participación electoral. En la elección de gobernador fue de 33.3 %. En la de ayuntamientos de 61.9 %, considerando los cinco casos. La mínima fue de 58.2 y la máxima de 74.1 (cuadro 9.11). Cuadro 9.11. Puebla 2019: resultados de las elecciones extraordinarias de ayuntamientos Lista nominal

Participación

Mazapiltepec

2,154

74.1 %

34.1 %

Tepeojuma

6,887

69.1 %

pri

47.6 %

Ahuazotepec

7,675

68.1 %

pri

35.7 %

Cañada

14,083

59.1 %

pri

55 %

Ocoyucan

25,115

58.2 %

pri

39.2 %

Total

55,914

61.9 %

Ganador

Fuente: ine, https://computos2019-pue.ine.mx/#/ayuntamientos/ayuntamiento/ detalle/1/2/3/1

Los contrastes muestran que las elecciones estatales y las municipales, por un lado, y las urbanas y rurales por otro, tienen lógicas distintas. Ya habíamos visto, en los resultados de la elección de gobernador desglosados por municipios, una notable presencia del pri respecto al número de municipios ganados. Las razones de estos contrastes exigen análisis más detallados por municipio, incluso por casilla. Aunque lo ideal es una investigación cualitativa que vaya al fondo y explique lo detectado por estas aproximaciones numéricas.

conclusiones ¿Qué nos dicen las elecciones poblanas de 2018 y 2019 sobre el voto de opinión y el voto clientelar? ¿Qué sobre la distinción entre voto urbano y voto rural? El «clivaje» urbano rural que se dio en ambas elecciones recordó los resultados electorales del sistema de partido hegemónico. Sólo que ahora con mayor complejidad. El pri poblano mantiene una importante presen-

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cia en las zonas rurales del estado (lo podemos ver en los resultados electorales en los municipios pequeños), pero insuficiente para siquiera aspirar a un segundo lugar en las elecciones estatales. Fue el pan de Moreno Valle en 2018 y Morena en 2019 quienes aprovecharon su capacidad de operar en el campo poblano, y la sumaron a sus votos urbanos. Motivo de análisis más detallado debe ser el cambio en ese clivaje en las elecciones de 2018 y 2019. En las primeras, el candidato de Morena a gobernador ganó a Martha Erika Alonso por sólo siete décimas porcentuales, pero ganó (ver anexo 1). En las segundas, Enrique Cárdenas, candidato de los mismos partidos que postularon a Alonso, superó en ese mismo municipio a Barbosa por casi quince puntos (ver anexo 2). Otra cuestión a analizar es el origen del candidato ganador. Todo parece indicar que fue una decisión cupular de Morena la que resolvió que Barbosa fuera candidato en 2018 frente a Cárdenas, que tenía mayor potencial de crecimiento, según los datos de la encuesta de ese partido, y en 2019, frente a Armenta, apoyado por un grupo importante de senadores. Como en el sistema hegemónico, parece que es una persona la que decide. Con los debidos e importantes matices, habrá que analizar también el mecanismo de «la cargada»: la adhesión de la clase política al probable ganador. Ciertamente, en el priismo del viejo régimen la cargada era unánime. Ahora no lo es. No fue objeto de este capítulo analizar qué tantos políticos que estuvieron en el pri, el pan o el morenovallismo se sumaron al equipo de Barbosa; pero parece que fueron un número suficiente para justificar el análisis. Cambian los partidos en el poder, pero los políticos en él siguen siendo los mismos. Afirmación simplista, quizás, pero que apunta a un tema que debe ser analizado. En cuanto a la fortaleza del autoritarismo local, ésta resistió parcialmente y con muchas dificultades el tsunami de Morena. Logró apenas mantener la gubernatura del estado, perdiendo casi todos los demás cargos de elección, a pesar de su control del organismo electoral local y de su posible influencia en los tribunales electorales, local y federal. La muerte de la gobernadora y de su esposo acabó con el morenovallismo. No con las condiciones de un autoritarismo local.

Algo sobre el cambio político en Puebla

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anexos. puebla capital en 2018 y 2019 Anexo 1. Puebla 2018: resultados de la elección de gobernador en la capital del estado

Distrito

Martha

José

Luis

Erika

Enrique

Miguel

Michel

Candidaturas

Votos

Votación

Alonso

Doger

Gerónimo

Chaín

no registradas

nulos

total

Hidalgo

Guerrero

Barbosa

Carrillo

Huerta 9

45,678

19,543

45,395

7,668

123

3,354

121,761

38,958

19,710

42,657

6,547

116

3,902

111,890

34,820

18,886

40,604

6,478

3,977

104,848

44,325

23,452

46,760

7,134

126

4,156

125,953

62,820

26,697

49,215

9,043

221

4,249

152,245

51,911

20,540

42,745

9,347

182

3,504

128,229

38,569

22,832

46,182

7,381

119

2,967

118,050

30,210

21,087

40,286

5,402

3,476

100,547

347,291

172,747

353,844

59,000

1,056

29,585

963,523

36.0

17.9

36.7

6.1

0.1

3.1

100.0

Totales

Fuente: Instituto Electoral del Estado. Notas: la numeración de los distritos corresponde a la distritación local. Una sección (la 2550) del municipio de Puebla queda fuera de estos distritos, pues pertenece al distrito 12 con cabecera en Amozoc. El distrito 9 incluye 16 secciones del municipio de Cuautlancingo.

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Anexo 2. Puebla 2018: resultados de la elección de gobernador en la capital del estado Distrito

Alberto Jiménez

Enrique Cárdenas

12,642

42,249

11,412

11 12

Totales

Luis Miguel Barbosa

No reg.

Nulos

Total

40,088

128

4,097

99,204

65,449

39,455

336

3,862

120,514

13,649

42,736

36,187

138

3,146

95,856

14,177

78,533

46,126

170

4,591

143,597

51,880

228,967

161,856

772

15,696

459,171

11.3 %

49.9 %

35.2 %

0.2 %

3.4 %

100.0 %

Fuente: ine. Nota: la numeración de los distritos corresponde a la distritación federal.

Algo sobre el cambio político en Puebla

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conclusiones

La política en México y en Puebla en los últimos cincuenta años cambió radicalmente, en algunos aspectos. Uno de ellos es evidente: el sistema de partidos tal como se expresa en el Poder Legislativo. Primero en el ámbito nacional, luego en Puebla, se pasó de un sistema de partido hegemónico a uno pluripartidista. Después, en las elecciones de 2018, el sistema de partidos en ambos ámbitos cambió: Morena y sus aliados se conformaron como la fuerza parlamentaria mayoritaria, desplazando a los partidos que habían constituido el tripartidismo previo. Estos cambios son resultado de otro, el paso de elecciones controladas a elecciones con competencia. Al perder el partido hegemónico el control de los procesos electorales, la diversidad partidista llegó a distintos cargos de elección popular. En los capítulos dos y tres es posible ver estos cambios, el primero en el ámbito nacional y el segundo en Puebla. La conformación partidaria a fines del siglo pasado tiene muy poco que ver con la de los años ochenta y décadas previas. La conformación posterior a las elecciones de 2018 queda clara también en ambos capítulos: en la Cámara de Diputados federal se desdibujó el sistema tripartidista vigente desde 1997, para dar lugar al predominio de Morena y sus aliados; en Puebla el multipartidismo morenovallista fue sustituido por el predominio de la alianza morenista. Dado que son cambios debidos a la democratización del país, en el ámbito concreto de las elecciones, el capítulo primero da una idea de la democracia. Las elecciones son parte de este sistema, no el sistema en sí mismo. La dinámica democrática continúa, de manera importante, entre una elección y otra, mediante instituciones que no son necesariamente electorales. De manera que el cambio de elecciones controladas a elecciones con competencia es indispensable en la democratización, pero insuficiente. Pue-

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de dar lugar a democracias delegativas: democráticas en la forma de acceder al poder, pero no en la forma de ejercerlo. Diversas investigaciones, en México y otros países, han mostrado que la democratización no es homogénea en todo el territorio nacional. Que se mantienen, o se generan, autoritarismos subnacionales. Es el caso de Puebla. En el capítulo cuatro se presentó un esquema general de las características de estos autoritarismos y algunos de los rasgos que adquirió en Puebla. El autoritarismo tiene que ver con instituciones que lo permiten o que, incluso, lo fomentan; pero también con la actitud de quienes ejercen el poder. Esto queda claro en el caso poblano, en el que, en lo que va del siglo, ha habido Gobiernos tolerantes, como el Melquiades Morales Flores, y abiertamente autoritarios, como el de Moreno Valle. En la segunda parte del libro presento el análisis de las últimas cuatro elecciones de gobernador en el estado (2010, 2016, 2018 y 2019). En 2010 se dio la primera alternancia en la gubernatura poblana. Llegó al poder un grupo centrado en una persona que gobernó al estado por casi ocho años. La irrupción de Morena puso fin a ese grupo e inauguró una nueva época en la política estatal. Cambió el partido en el poder. Cambió el medio para llegar al poder: ya no la decisión del presidente de la República, sino los resultados electorales. La forma de ejercer el poder no cambió en la misma medida. Hay cambios pendientes en el entramado institucional de la política en Puebla y en la nación.

Algo sobre el cambio político en Puebla

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Notas sobre los textos •

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•

El capítulo tres es una actualización del texto publicado en 2009 con el título «Sistemas de partidos y sistemas electorales en la federación mexicana. Puebla y los congresos federales: dos casos contrastantes», en la revista Caja negra, núm. 7, buap, Puebla, pp. 66-77.

•

Una versión previa del capítulo cuatro se publicó, provisionalmente, en la página de internet de la Universidad de Rice, en 2018.

•

El capítulo cinco se publicó en 2011 en el libro coordinado por Gustavo López Montiel, Rosa María Mirón Lince y Francisco Reveles Vázquez, Los estados en 2010: el nuevo mapa de poder regional, unam y Gernika, México, 2011.

•

El capítulo seis, en coautoría con Jorge Gamaliel Arenas Basurto, fue publicado en Los estados en 2016, libro coordinado por en Rosa María Mirón Lince, y publicado en 2018 por la unam y Gernika.

•

El capítulo siete apareció en la revista Tla-Melaua, año 14, número 48, abril-septiembre de 2020, publicada por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (buap).

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Directorio Luis Ernesto Derbez Bautista Rector Cecilia Anaya Berríos Vicerrectora académica José Gerardo Traslosheros Hernández Decano de la Escuela de Ciencias Sociales Martín Alejandro Serrano Meneses Decano de Investigación y Posgrado Israel Cedillo Lazcano Director de Investigación y Posgrado Lorena Martínez Gómez Directora general de la Oficina de Rectoría

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Editorial udlap Rosa Quintanilla Martínez Jefa de Publicaciones Andrea Garza Carbajal Coordinadora de corrección Cinthya Berenice Bustamante Garza Willy Daniel Sepúlveda Juárez Coordinadores de diseño María del Rosario Montiel Sánchez José de Jesús López Castillo José Enrique Ortega Oliver Taller de impresión

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fue preparado por el Departamento de Publicaciones de la Universidad de las Américas Puebla, Ex hacienda Santa Catarina Mártir s/n, San Andrés Cholula, Puebla, 72810, para su publicación en línea en octubre de 2023. En la composición tipográfica se emplearon las familias Decimal de Jonathan Hoefler y Sara Soskolne y Borges de Alejandro Lo Celso.

En el último cuarto del siglo XX y las primeras décadas del XXI, México vivió un cambio de enormes proporciones. Sus fuerzas políticas fueron capaces de desmontar un sistema de partido hegemónico y construir un equilibrado sistema de partidos. Las elecciones dejaron de ser un ritual programado con resultados predecibles y se convirtieron en el momento de confrontación pacífica de diferentes idearios cuyos resultados dependían de las fluctuaciones de los humores públicos. Y eso, que algunos vieron como un «simple» cambio electoral, tuvo un enorme impacto en la mecánica de funcionamiento de las instituciones estatales. El libro de Víctor Reynoso resulta una relevante contribución para conocer lo que ha sucedido en Puebla. Ciertamente, nos dice, se vivió un proceso democratizador, pero, de manera paradójica, la ausencia de aquella presidencia autoritaria que de una u otra forma ponía límites a los gobiernos estatales, dejó en tal libertad a los gobernadores que éstos fueron capaces de construir autoritarismos subnacionales. Reynoso se cuida de hacer de ello una regla general, buena para cualquier entidad, pero ilustra lo que aconteció en el estado de Puebla. Del prólogo de José Woldenberg.