Escenarios Regionales Contemporáneos UDLAP

ESCENARIOS REGIONALES CONTEMPORÁNEOS reTraTO de Un mUndO GlObaliZadO Juan Carlos Gachúz Maya , Claudia Barona Castañeda y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara (coordinadores)

Marcela Álvarez Pérez Carlos Gabriel Argüelles Arredondo Claudia Barona Castañeda Azucena Cháidez Montenegro Gilberto Conde Zambada Marcin Roman Czubala Ostapiuk Ronald Guy Emmerson Mariana Enríquez Lizárraga

Juan Carlos Gachúz Maya Juan Antonio Le Clercq Ortega Raquel Isamara León de la Rosa Marianne H. Marchand Myrna Rodríguez Añuez Gerardo Rodríguez Sánchez Lara Marcela Szymanski Rafael Velázquez Flores

Universidad de las américas pUebla [es c u el a de c i en c i a s s o c i a l e s ]

C o lec c i รณ n S a p i e nti a u dlap [ e s cue la d e ci e n ci a s s o c ial es ]

Escenarios regionales contemporรกneos

Escenarios regionales contemporáneos Coordinadores Juan Carlos Gachúz Maya, Claudia Barona Castañeda y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara Autores Marcela Álvarez Pérez Carlos Gabriel Argüelles Arredondo Claudia Barona Castañeda Azucena Cháidez Montenegro Gilberto Conde Zambada Marcin Roman Czubala Ostapiuk Ronald Guy Emmerson Mariana Enríquez Lizárraga Juan Carlos Gachúz Maya Juan Antonio Le Clercq Ortega Raquel Isamara León de la Rosa Marianne H. Marchand Myrna Rodríguez Añuez Gerardo Rodríguez Sánchez Lara Marcela Szymanski Rafael Velázquez Flores

D. R. © 2018 Fundación Universidad de las Américas, Puebla Ex hacienda Santa Catarina Mártir, 72810 San Andrés Cholula, Puebla, México.

Tel.: +52 (222) 229 20 00 • www.udlap.mx • editorial.udlap@udlap.mx Primera edición: octubre de 2018 ISBN: 978-607-7690-93-1

Los capítulos que componen este libro fueron sometidos a revisión de pares académicos.

Diseño editorial: Angélica González Flores Portada: Andrea Monserrat Flores Santaella Queda prohibida la reproducción parcial o total, por cualquier medio, del contenido de la presente obra, sin contar con autorización por escrito del titular de los derechos de autor. Los artículos, así como su contenido, su estilo y las opiniones expresadas en ellos, son responsabilidad de los autores y no necesariamente reflejan la opinión de la udlap.

Impreso en México.

directorio udlap Luis Ernesto Derbez Bautista Rector Cecilia Anaya Berríos Vicerrectora académica Sergio Picazo Vela Decano de Investigación y Posgrado Luis Ricardo Hernández Molina Director de Investigación y Posgrado Raphael Steger Cataño Decano de la Escuela de Ciencias Sociales Mayra Ortiz Prida Directora general de la Oficina de Rectoría Izraim Marrufo Fernández Director de Comunicación

Índice Presentación / 17 Prólogo / 21

1 Factores geopolíticos y geoestratégicos en el conflicto del mar del sur de China / 35 Introducción / 35 Antecedentes históricos del conflicto / 38 Derecho internacional marítimo y mecanismos de solución de controversias /40 Desarrollo militar de China y construcción de islas artificiales para fines militares / 43 Islas artificiales, geoeconomía y geopolítica / 49 Conclusiones / 54 Bibliografía / 56

2 Construcción y deconstrucción de sociedades

confucianas en el siglo xxi: China, Hong Kong, Taiwán y Corea del Sur Introducción / 61 Sociedad y su construcción en Asia / 62

Conclusiones: ¿sociedades confucianas? / 88 Anexos / 88 Bibliografía / 89

3 La Unión Europea y su nuevo modelo de

gobernanza económica: los retos y perspectivas actuales Introducción / 93 El nuevo modelo de gobernanza económica / 94 El mecanismo europeo de estabilidad / 97 El sistema financiero europeo y su reforma / 102 El papel del Banco Central Europeo durante la crisis / 107 Conclusiones / 111 Bibliografía / 113

4 Europa: escenarios de sus nuevos retos geopolíticos

Introducción a los retos geopolíticos de Europa / 119 Cambios geopolíticos internos en Europa / 121 Cambios geopolíticos globales y su influencia sobre Europa / 126

Escenarios para el futuro de Europa / 139 Amenazas / 144 Terrorismo y contraterrorismo / 144 Conclusiones para el futuro de Europa / 147 Bibliografía / 149

5 La «marea rosa» en América Latina: orígenes y posibles trayectorias Introducción / 153 América Latina hoy: impresiones económicas, sociales y políticas / 154 Antecedentes: los años 1980 y 1990 / 156 El caso de Argentina / 160 La «marea rosa» y el posneoliberalismo: los años 2000 y 2010 / 163 Política: democracia participativa / 169 Social: un nuevo «contrato social» / 171 Conclusiones: los próximos desafíos / 173 Bibliografía / 176

6 Escenarios de impunidad en América Latina 2015-2017

Introducción / 181 ¿Por qué importa entender la impunidad? / 183 ¿Cómo se mide la impunidad en el IGI? Metodología, criterios y límites / 188 Resultados para América en el IGI 2015 / 192 Correlaciones particulares para América Latina / 201 ¿Es posible medir más casos? / 203 Conclusiones / 208 Gráficos / 211 Bibliografía / 219

7 El conflicto del Sáhara Occidental y sus implicaciones regionales Introducción / 223 España y el legado colonial / 224 Estado Saharaui, fortalezas y debilidades / 229 El conflicto saharaui y el reconocimiento de la rasd como Estado independiente / 234 Bibliografía / 239

8 Agua y poder entre el Nilo y el Tigris Introducción / 243 El Jordán y el acuífero de la Montaña / 246 El Nilo / 252 El Tigris y el Éufrates / 256 La contrahegemonía hídrica de los movimientos rebeldes / 261 Conclusiones / 263 Bibliografía / 265

9 Canadá en América del Norte: ¿de una «radial» a una relación especial?

Introducción / 269 Política exterior de Canadá y la regionalización de América del Norte / 270 Seguridad humana / 274 Cambios después del 11-S / 276 Multilateralismo / 280 Libre comercio / 282 Cuestiones específicas / 285

De Kioto al acuerdo de París / 287 Relaciones México-Canadá / 288 Conclusión / 289 Referencias bibliográficas / 290

10 La política exterior de México desde la geopolítica y la identidad nacional Introducción / 295 Geopolítica y política exterior de México / 296 Relaciones exteriores de México y la geopolítica: algunos antecedentes / 298 La posición geográfica / 302 Recursos naturales y la política exterior / 305 La vecindad con Estados Unidos / 307 La vecindad inmediata al sur / 309 Identidad nacional y política exterior / 310 Cambios de identidad y política exterior de México / 312 La política exterior de México con Enrique Peña Nieto desde la geopolítica y la identidad nacional / 315

Las relaciones internacionales de México a partir de las áreas geográficas / 319 Conclusiones / 330 Bibliografía / 331

Presentación El dinamismo de la agenda global contemporánea exige a los estrategas de las relaciones internacionales un análisis plural que propicie el diálogo para la mejor comprensión de los procesos y fenómenos mundiales.

En Escenarios regionales contemporáneos se presentan investigaciones con los temas más relevantes de nuestro entorno global visto desde diferentes enfoques empíricos y teóricos que tratan de esclarecer las variables en distintos niveles de análisis para lograr un estudio integral y abierto a la discusión.

Este libro resulta una herramienta académica útil para el estudio de las relaciones internacionales contemporáneas, ya que autores reconocidos analizan los temas más relevantes de la agenda global y hacen una aportación valiosa en cada uno de los capítulos para fomentar la reflexión y estudio de caso en las distintas zonas geográficas analizadas. Esta obra se traduce en una puerta abierta al diálogo para entender mejor la sociedad internacional contemporánea y proponer esquemas que ayuden a comprender los distintos temas, actores y contextos de la dinámica internacional.

Escenarios regionales contemporáneos es un libro indispensable para analistas de la geopolítica actual, empresarios, políticos, legisladores, líderes de la sociedad civil, medios de comunicación y para todo aquel interesado en conocer los cambios más importantes en las distintas regiones de estudio.

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Los autores de esta obra hicieron el trabajo más complicado que se puede realizar desde las universidades: comprender los problemas actuales desde una perspectiva histórica y académica para interpretar nuestro presente y, de esta manera, proyectar escenarios que impactarán al mundo.

Este oportuno libro, desarrollado en forma conjunta por la Universidad de las Américas Puebla (udlap), el Taller de Estudios Internacionales Mediterráneos (teim) y la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (amei), será un referente obligado para los estudios estratégicos globales.

Dr. Luis Ernesto Derbez Bautista Rector de la Universidad de las Américas Puebla

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Prólogo La Universidad de las Américas Puebla presenta en este texto un conjunto de asertos y reflexiones que provienen, en su gran mayoría, de la facultad que labora como profesores o investigadores en el Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política, de su Escuela de Ciencias Sociales.

En efecto, el estudio de algunos escenarios internacionales regionales introduce, en esta magnífica colección de artículos, la suma de una primera entrega de conocimientos sobre la realidad de nuestro mundo global.

Nuestros profesores y estudiosos nos atraen con sus conceptos sobre temas que, a decirlo con toda claridad, no formaban parte de los textos que estudiábamos, hace algunos años, quienes por profesión y por deseo propio nos dedicamos a la práctica y a la observación de las relaciones internacionales.

Ahora los espacios de razonamiento que nos ofrecen estos análisis conllevan la excelencia de ser actuales, si bien no omiten el valioso contenido de la historia o de la moderna geopolítica, pues nada es igual al ayer del mundo internacional; pero debemos reconocer que solamente tenemos un mundo y ese globo es al que hay que estudiar.

Los textos de los distinguidos colegas no pretenden dar respuesta a todos los problemas que surgen en su área de especialidad pero sí inducen a la ponderación profunda y estimulan la inquietud intelectual, cuando se les estudia y se les conoce y también, cuando se les critica, en especial cuando se pudiera decir de ellos que, en algunos casos, no revelan lugares nuevos.

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Es cierto que los autores no intentan resolver el problema que muchos han calificado como el «dilema de nuestro tiempo», es decir el todo en el ámbito de la globalización. La lectura de sus textos refleja serenidad en el análisis, no un conflicto de ideas de derecha o de izquierda, en donde solamente hay vencedores y vencidos.

Gachuz, León de la Rosa, Czubala, Rodríguez Sánchez Lara, Emerson, Szymanski, Le Clercq, Cháidez, Barona, Rodríguez Añuez, Enríquez, Conde, Marchand, Álvarez Pérez, Velázquez y Argüelles Arredondo, no se embarcan en la propuesta unilateral con «verdades únicas», sino que describen, sugieren y proponen nuevos caminos, como compuesto de temas y problemas internacionales en los que son expertos.

No es entonces un enfoque único, sino que es su propio rumbo, su visión. Es un trabajo que será de gran utilidad, como instrumento auxiliar en el estudio de algunos temas internacionales y de los escenarios que de esa problemática deriva.

De allí que a la lectura del trabajo de Juan Carlos Gachúz Maya, seguramente un buen número de sus lectores buscarán, en la historia, las razones profundas de un cuasi conflicto en el mar del sur de China, que fue y vino, hasta que la Guerra de Vietnam le devolvió vigencia.

Eran los tiempos del «tigre de papel» de Mao y la fuerza que se confrontaba en el oriente, como reflejo del conflicto Este-Oeste.

Es cierto y bien lo señala Gachúz Maya, la República Popular China jamás ha quitado el dedo del renglón. Pero también es innegable que otros países, con esferas geopolíticas de carácter global, como Estados Unidos, jamás permitirían que se establezcan bloqueos territoriales que impidan el continuo crecimiento del comercio interpacífico.

Para China tal vez lo más importante será conseguir el reconocimiento de soberanía sobre esos espacios rocosos, de tal manera que lograría lo que hoy, en la era global, es una fortuna: una zona económica exclusiva que enriquecería, aún más, a la rpch.

Pero Gachúz Maya no solamente habla de la geopolítica del conflicto. También lo incorpora en el marco del derecho internacional público y de las demostraciones de poder tecnológico desplegados por China —negado por sus voceros— que, si bien no generarán posiciones

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territoriales equivalentes a un espacio soberano, sí responden a una presencia creciente del gigante asiático.

Los otros países interesados experimentarán —como ya sucede— la frustración de la impotencia ante la política geográfica de la rpch.

Gachúz Maya nos da unas ideas sobre el desarrollo del conflicto. Seguramente continuará con su análisis, por lo que no debemos perdernos esta primera pieza.

Por su parte, Raquel León va al pasado, como lo señala Marc Bloch en su introducción a la historia, para llegar al presente en su tema: las sociedades confucianas en el siglo xxi.

Una primera pregunta surge del interés que un estudio de esta naturaleza produce en el analista contemporáneo. ¿Me interesa el tema? ¿Resulta relevante para mi formación?

Por donde se quiera encontrar la respuesta, ésta será siempre afirmativa, pues además de contener un mucho de teoría sociológica, el texto de Raquel León, como ella subraya, es un acápite de muchos otros capítulos, que habilita el conocimiento de una sociedad en la que destaca la presencia de una estructura y un pensamiento: el sinocentrismo.

Cuando el lector profundice, encontrará que, en efecto, la realidad de este mundo asiático, al día de hoy, tiene, al parecer, un común denominador de carácter cultural y que es esencial en lo más profundo de su comportamiento social e internacional. Nada hará que el mundo corra más de prisa y los cambios se darán tarde o temprano, parece ser la consigna o la conclusión. ¿Y qué papel desempeña la democracia en este ámbito? Ninguno de los países o regiones mencionados en el texto como la República Popular China, la República de Corea, Taiwán o Hong Kong, han gozado o experimentado con o de la democracia plena.

La rpch, todos lo sabemos, se genera en un mundo interno de contradicciones que no se han resuelto. Ni las políticas de Mao, ni tampoco la evolución de la economía, parecen haber encontrado una base de desarrollo democrático. Esta es una importante lección que surge de la lectura del capítulo de Raquel León.

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El presidente chino, Xi Jinping, ha anunciado una «nueva era China» hacia el 2050 y en el entorno de estas declaraciones, reiteradamente aparece la filosofía del tiempo. No tenemos prisa, parece ser el mensaje proveniente de Beijing. No queremos echar a perder lo que hemos logrado.

Por su parte, la extraordinariamente profunda interpretación del caso de la República de Corea refiere, paradójicamente, a la filosofía basada en una conducta más similar a la japonesa que a cualquiera otra estructura social. Corea del Sur basó su crecimiento en el modelo japonés de la segunda posguerra, pero sin democracia, por lo menos hasta que alcanzó un desarrollo económico capaz de ubicarla como una creciente potencia económica.

Taiwán no deja de ser un ejemplo de crecimiento económico sin democracia y sí con aspiraciones globales, que dejó de brillar, políticamente, cuando la rpch retornó al Consejo de Seguridad de la onu1 después de muchas batallas y debates en la agonu. Bien decían los analistas de aquel tiempo, que la urss votó a favor de la resolución muy a su pesar y que Estados Unidos, también muy a su pesar, votó en contra de la misma. Qué tiempo y qué costumbres. La paciencia confuciana dio frutos.

Por su parte, mientras que Hong Kong y mucha de su gente deseaban permanecer al abrigo del Reino Unido, en 1979 se inician las negociaciones para el retorno de la colonia a la rpch. Otra vez la pacien-

1 A las 10:00 horas del 25 de octubre de 1971, la XXVI Asamblea General de la onu aprobó por abrumadora mayoría, con 76 votos a favor, 35 en contra y 17 abstenciones, la propuesta de que la República Popular China (rpch) recuperase el derecho legal en ese foro, presentada por Albania, Argelia y otros 21 países. Fue la famosa Resolución 2758. Después de 22 años de su exclusión, la rpch reingresó por fin al principal concilio mundial, cuya principal sala de reuniones de su sede en Nueva York estalló en un atronador aplauso al conocerse el resultado de la votación y los representantes de Beijing mostraron su alegría y satisfacción con sonrisas muy abiertas. La nación asiática es fundadora de la onu y uno de los cinco miembros permanentes de su Consejo de Seguridad. El 1 de enero de 1942, China, EE. UU., Inglaterra, la antigua Unión Soviética y otros 22 países dieron a conocer en Washington la Declaración de las Naciones Unidas y en junio de 1945, una delegación de Beijing, en la que figuraba un miembro del Partido Comunista de China, firmó la Carta de las Naciones Unidas. http://www.chinatoday.com.cn/hoy/2009n/s2009n04/p51.htm

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cia confuciana hace acto de presencia, en una negociación que dura hasta el primero de julio de 1997. Cuando inquieren los temerosos de que Hong Kong fuera inmerso en el mundo comunista de la rpch y a pregunta expresa sobre lo que pasaría en Hong Kong después del primero de julio, el gobierno de la rpch responde que será el 2 de julio.

Hong Kong es chino; pero también es occidental y otra vez chino. Pragmatismo frente a «valores históricos».

Por su parte, Marcin Román Czubala se adentra al tema de la gobernanza económica en la Unión Europea. Una gobernanza que atraviesa serias dificultades, derivadas de la salida del Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea.

Un nuevo modelo de gobernanza económica diseñado junto con el Tratado de Lisboa y que quiere alejar a la Unión Europea de aquellos síntomas de agotamiento —como bien lo dice Czubala— que distanciaban a la Unión Europea de los Tratados fundacionales.

Con un cúmulo importante de datos duros, Czubala logra que el lector comprenda, en un entorno técnico, los avances de la integración europea, salvaguardada con recursos «bien gastados». La respuesta quedó flotando, pues seguramente en otra entrega, Czubala nos hablará de esa gobernanza económica que tanto exigen los nuevos europeos.

Gerardo Rodríguez y Marcela Szymanski ensayan con la prospección y aventuran nuevos escenarios europeos, que no cabrían ya en el «modelo westfaliano». Rodríguez y Szymanski proponen un retorno de Europa a Europa, a la que señalan como si nuevamente la hubiesen raptado, precisamente porque por su propia culpa, apareció un nuevo Júpiter-Toro: Estados Unidos que, en la turbulencia de la Segunda Guerra Mundial, aprovechó su oportunidad.

El siglo xix europeo nos ilustra una época de inestabilidad. La segunda mitad del siglo xx nos propone una Europa reflexiva que se ha dado cuenta del valor de la integración. Los grandes enemigos se reúnen entonces, para iniciar un siglo xxi pletórico de estabilidad, desarrollo y riqueza social.

Sin embargo, nuestros autores no comparten el optimismo en su prospectiva: la presidencia de Estados Unidos, el brexit, el avance de la

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extrema derecha en las naciones fundadoras de la integración europea y el separatismo minoritario son signos de la debilidad de un proceso que estuvo a punto de tener gran éxito.

Más aún, nuestros autores afirman que Estados Unidos ha rubricado su retiro como líder de occidente, lo que deja a Europa, en las actuales condiciones, en una situación de desencanto y confrontada por dentro y por fuera.

Rodríguez y Szymanski nos han llevado al terreno de la Europa desde los Urales o hasta los Urales. ¿Quién lo sabe? Pero todos sabemos algo muy cierto: Rusia no negociará con la burocracia de Bruselas. Sus interlocutores fecundos están en Berlín, en París y le quedan algunos en Londres.

Nuestros analistas también reparan en la figura de una Turquía ¿otra vez enferma? Ahora de «fundamentalismo islámico pensante» y nos dicen, cuidado con Turquía, miembro de la otan. Se advierte que la dinámica de la globalización es eso precisamente: global.

Desde sus orígenes, el proceso de integración europeo pensó en las ex colonias de Francia, de Bélgica y, en su momento, Reino Unido, creando mecanismos de asociación —no de solución— para dar a sus economías cierto acceso a la Comunidad Económica Europea. Hoy, todo indica que África seguirá siendo un continente fascinante para la Unión Europea, pero también olvidado.

México y Brasil insertos en la Unión Europea, dicen Rodríguez y Szymanski. Tal vez así sea en un futuro a mediano plazo. Por el momento, y bien lo señalan nuestros autores, el estancamiento económico no ayudará a un avance sustantivo. México contaba con un aliado de gran importancia: el Reino Unido, sin embargo, ahora que tendremos brexit ¿seguiremos siendo una importante prioridad?2

2 First published on Wednesday 20 June 2012 23.10 bst. David Cameron launched a one-day charm offensive in Mexico City in a bid to boost British business interests in Mexico, the second largest economy in Latin America, pointing out Mexico will be one of the world’s five largest economies by 2050. Britain currently supplies less than 1% of Mexico’s imports. The prime minister’s trade minister Lord Green also admitted that Britain for many years had got its priorities wrong by focusing excessively on Brazil at the expense of Mexico. Britain and Mexico have signed an agreement to try to double trade by 2015 to £4.2bn.

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Guy Emerson, con su pragmatismo australiano y su origen bien asentado en el Australian National Centre for Latin American Studies (anclas) de la Australian National University, nos habla de la «ola rosa» en América Latina, en donde los gobiernos de centro-izquierda han aparecido y desaparecido.

Tendencias y trayectorias, y en el fondo, pronósticos difíciles de fundar, pues esos regímenes se debatían entre las acciones de izquierda —al amparo de una época con precios del petróleo, materias primas y otros productos primarios a muy buen nivel— que estimulaban la oposición a la «imposición del consenso de Washington».

Guy Emerson describe y se preocupa por plantear algunos posibles escenarios de ajuste y cambio en un entorno verdaderamente difícil de predecir, pues el institucionalismo en América Latina no es un común denominador. Nuestra región, sin duda, sigue pareciéndose más a aquellas veinte Américas Latinas que describió Marcel Nidergang3 en 1963, que al espíritu aparentemente creativo y modernizador de una América Latina pintada de rosa.

Uno de los más importantes temas que se tratan en este ejemplar es precisamente el de los escenarios de impunidad en América Latina (2015-2017). Le Clercq y Azucena Cháidez intentan dar al clavo con respecto a lo que parece parte del diagnóstico de nuestro tiempo: la impunidad (en el contexto de la dimensión estructural del gobierno y la capacidad de éste para castigar violaciones a las leyes). El texto logra darnos una muy importante y primera conclusión: la desigualdad y la corrupción incrementan los grados de impunidad. La mayor preocupación, por lo tanto, surge de «la relación perversa entre desigualdad socioeconómica e impunidad…».

La lectura de este texto también nos hará deliberar sobre afirmaciones que se han convertido en lugar común, dando a la corrupción una especie de carta de naturalización latinoamericana, como si fuera parte de un sincretismo cultural y no de un hecho que se llama impunidad.

3 Marcel Niedergang. Les problèmes politiques sont les problèmes de tout le monde, les problèmes de tout le monde sont des problèmes politiques. Les 20 Amériques latines.

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La seguridad en África, tema de las doctoras Claudia Barona, Myrna Rodríguez y Mariana Enríquez, resulta un texto profundo e incisivo, que grita: «por favor comprendan que soy diferente y que mientras más me estudien, más fácil será para el mundo entender que en nuestro continente (África), la globalización ha llegado; pero en ocasiones armada y violenta». ¿Qué es un conflicto híbrido? ¿Qué significa guerra santa o yihad? ¿Por qué nosotros y no otros? Todo ello puede empezar a comprenderse si leemos a estas autoras.

Si utilizamos este muy útil atuendo de exploración y construcción de la información con propiedad, iniciaremos el aprendizaje de un fenómeno que se da y que no se comprende a cabalidad. Que acontece en todo el mundo y se califica de una sola manera y cuyas raíces no parecen encontrarse en sitio alguno, y por ello, se concluye, trivialmente, que toda la culpa la tiene la religión, cualesquiera que ésta sea, pero de preferencia el islam.

Ya se dijo que África es fascinante y que merece toda la atención del mundo académico moderno y, por supuesto, de quienes hacen política real y consciente en ese continente, para muchos otros olvidado.

Pero África no es una sola ni tampoco única. Es, como América Latina, muchas Áfricas y entre ellas la parte del continente que sufre aún la herencia del pasado. Esa herencia de las fronteras intangibles que, a fuerza de no poder tocarlas, trastocaron la estructura social-tribal que más o menos funcionaba antes de la expansión colonial.

En el norte de África sobrevive un conflicto que deriva de pésimas decisiones adoptadas por la potencia colonial, es decir, la España de Franco y la existencia de mil tribus y una tribu que transitan o transitaban por su Sáhara Occidental.

De allí que Claudia Barona, Myrna Rodríguez Añuez y Mariana Enríquez Lizárraga nos ofrezcan un espléndido capítulo sobre el problema del Sáhara Occidental, Marruecos, Argelia y la República Árabe Saharauí Democrática y el resto de África: lástima para nosotros los lectores que únicamente sea un capítulo, pues sin duda, nada nos habría complacido más que un texto más amplio sobre uno de los problemas regionales africanos con más impacto en el mundo.

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La resolución 1514 de Naciones Unidas, bien citada en el texto de Barona, Enríquez y Rodríguez Añuez, no deja dudas del derecho a la libre determinación de los pueblos, especialmente los que aún vivían en un entorno colonizado. Pero las diferentes medidas existían en todos los países del norte de África y esto, señalan, fue la cuna de conflictos poscoloniales que dejaron su huella en toda África y, en particular —al día de hoy— en el Sáhara Occidental.

Para muchos, el resultado ha sido injusto para tirios y troyanos, pues los más de 260, 000 km2, en disputa, se han convertido en una muy rica fuente de recursos y no se pueden aprovechar en beneficio de los pueblos o de las tribus.

Continuando en África —pero ahora en la África ancestral y siguiendo a Mesopotamia— Gilberto Conde habla del agua; pero ésta como factor de poder, división, disputas, riqueza y pobreza: de la civilización del Nilo a Mesopotamia, del Tigris y Éufrates y de los ríos bíblicos en Jordania y Judea, a las disputas por el agua y al nacimiento de un concepto geopolítico, la hidro-hegemonía. Vieja lucha con, tal vez, los descendientes de los mismos actores históricos en el Medio Oriente y el norte de África. Agua y civilización, agua y poder de la forma en que lo ejercen, por ejemplo, y en este tiempo, los turcos, aprovechando los ríos Tigris y Éufrates. Desplegando su poder geohidrológico en contra de Siria y controlando las aguas dulces como si fueran de su absoluta propiedad. Aquí nacen y aquí se quedan, parecen decir absolutamente todos los gobiernos turcos, tanto los que siguen fielmente a Mustafá Kemal Atatürk, hasta los nuevos islamistas, seguidores del presidente Erdogan.

Pero el problema del agua no se queda en Mesopotamia o en los desiertos de Israel o de Jordania. El problema es, en efecto, global. Gilberto Conde nos da un indicativo del conflicto en una de las regiones más volátiles del mundo. A los estudiosos y analistas quedará adentrarse al mundo del agua y proponer soluciones políticas y técnicas, en un contexto globalizado y como uno de los más grandes retos de nuestro tiempo.

Del Medio Oriente a América del Norte, Marianne H. Marchand y Marcela Álvarez Pérez abordan el nuevo regionalismo en América del

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Norte y Canadá en ese entorno, en el que la administración de Donald Trump no acaba con la incertidumbre, ¿se queda en nafta4 o se va?

Pero es cierto lo que nos comentan nuestras doctoras Marchand y Álvarez: la integración regional, o la regionalización, va más allá de nafta. Se desarrolla mucho más allá de un acuerdo trilateral de libre comercio, pues incluye temas de seguridad, energía, medio ambiente y la participación de la sociedad civil.

La perspectiva canadiense ha sido diferente no obstante sus compromisos en materia de seguridad con Estados Unidos. Esto se nota cuando se presentan las diplomacias de los países nafta con su experiencia histórica: Estados Unidos habla de su papel global y poderío militar; los otros dos hablan de cooperación internacional.

Nada indica, sin embargo, que Canadá cambie de rumbo y abandone sus compromisos en materia de defensa común. Pero tampoco se vislumbra que renuncie a su perspectiva multilateral.

De allí la importancia de conocer la evolución de la política exterior de un país —Canadá— que, de dominio británico, pasó a ser un Estado modernizante, tolerante y de vanguardia en materia de cambio y ajustes sociales.

Rafael Velázquez Flores y Carlos Gabriel Argüelles Arredondo culminan la obra con un análisis de la política exterior de México, la geopolítica e identidad nacional.

Sin duda un propósito de difícil textura, pues son tres los elementos y tres los temas que deben caber en una estructura analítica, la cual debe desembocar en alguna conclusión sobre México, la geopolítica y México, y México fuera de México en términos de identidad nacional.

Los autores deciden que conviene adelantar algunas definiciones y también otorgan a nuestro país una herencia territorial proveniente de España que, por supuesto, México ganó por su propio derecho, después de una sangrienta y difícil guerra por la independencia.

El México independiente débil, sangrado y despoblado enfrenta la política expansionista de Estados Unidos y, por ello, pierde la mitad de su territorio. Aserto generalizado en efecto, no obstante que en

4 Se utiliza el acrónimo nafta para facilitar la lectura.

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este acápite no se afrontan cara a cara las razones profundas de la pérdida, por lo que es recomendable acudir a la amplia bibliografía que nos ofrecen los autores.

Esta parte histórica se vincula a un análisis geoestratégico que transita desde la independencia de México a nuestros días prácticamente.

Llama la atención el relato sobre la posición de México en el caso de Cuba y la posterior crisis de los misiles en 1962 (México, se dice en el texto, ofreció la Isla de Cozumel como base temporal de aviones estadounidenses, en el caso de que fuera necesario repeler una agresión nuclear, indicando un alineamiento a la posición estadounidense, pues en ese tiempo sí parecía posible que alguno de los misiles se desviara debido a su imprecisión, hecho que se demostraría muchos años después, cuando en la Tormenta del Desierto, Irak enviaba los famosos cohetes Scud, de manufactura soviética, tan imprecisos como peligrosos).

El corolario de esta crisis fue la IX Reunión de Consulta de Cancilleres de la oea5. Fueron días difíciles para la diplomacia mexicana y mucho más difíciles para el gobierno de Adolfo López Mateos y sus cancilleres (1958-1964) Manuel Tello Barraud y (1964-1964) José Gorostiza Alcalá. ¿Pero qué escuchó el pueblo de México en esas ocasiones en las que el mundo estuvo a punto de naufragar en el torbellino nuclear? ¿Qué les dijo su presidente, Adolfo López Mateos, sobre la posibilidad de caer ante un holocausto nuclear? ¿Qué sabía el pueblo de México sobre Cuba? Veamos.

En su informe presidencial, en 1961, Adolfo López Mateos subrayó enfáticamente: […] que no existe contradicción entre la paz y la solidaridad continentales, con los principios de nuestra convivencia armónica, como son los de no intervención y

5 IX Reunión —Washington, D.C., Estados Unidos— julio 21 al 26, 1964. Solicitada por Venezuela, para considerar las medidas que deben adoptarse frente a los actos de intervención y agresión del Gobierno de Cuba, que afectan la integridad territorial y la soberanía de Venezuela (Artículo 6 del tiar).

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autodeterminación de los pueblos; pero hubo de poner de manifiesto que la adhesión oficial y públicamente proclamada de un Estado Americano, a los principios del marxismo-leninismo, es incompatible con la filosofía política en que se basa el sistema interamericano […]. […] No obstante esto, México se abstuvo de votar la exclusión del Gobierno de Cuba … porque la exclusión de un Estado miembro no es jurídicamente posible, sin la modificación previa de la Carta de la Organización de los Estados Americanos6.

Rechazo a la imposición; pero el otorgamiento de una fórmula no convencional. No era, ni sería la primera vez que el gobierno de México condenaría, criticaría y acusaría al comunismo internacional y su partitura, proveniente de la Unión Soviética.

Por supuesto que a la lectura de más información pública y de los Memorándum para Información Superior, que reposan en el Acervo Histórico Diplomático de la Secretaría de Relaciones Exteriores, se puede dilucidar, hoy en 2018, que la política exterior de México es algo más que una simple colección de hechos o interpretaciones y, para ello, hay que estudiar, con visión profundamente crítica, artículos como el que nos ocupa.

En ocasiones resulta fácil suponer que las doctrinas, planteamientos e iniciativas, surgidas durante más de 200 años de política exterior de México, han sido resultado de caprichos individuales; si bien es cierto, en nuestra historia que se han cometido muchos errores en materia de política exterior y que hasta la fecha continúan permeando en nuestro acontecer nacional.

Sin embargo, para hablar con propiedad y autoridad moral, es necesario ahondar en las razones que impulsaron los aciertos y los errores, y tomar en cuenta la etapa histórica en la que acontecieron. Hoy tal vez muy pocos arriesgarían una opinión contraria al tlcan y, sin embargo, muchos de ellos, en su momento, aseguraron que el Tra-

6 Los presidentes de México ante la nación. Cámara de Diputados XLVI legislatura, 1966.

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tado Trilateral de América del Norte provocaría un daño irreversible a nuestro país.

Muchos de esos mismos críticos ponderaron iniciativas como la Carta de Deberes Económicos de los Estados, el propuesto Código de Conducta de las Empresas Transnacionales, el Plan Mundial de Energía, el Pacto de San José o la iniciativa que dio nacimiento a la Cumbre Norte-Sur. Y, sin embargo, la política exterior de México se ha movido. Nadie puede cuestionar el concepto de cooperación internacional o el multilateralismo confrontado a la visión unilateral del mundo. Para comprender toda esa acumulación de historia es necesario leer y madurar críticamente lo que se estudia.

Por eso y muchos otros elementos, felicito particularmente a todas y a todos los autores y colaboradores de esta edición sobre escenarios regionales contemporáneos, la que seguramente se convertirá en lectura obligada y punto de referencia sobre otras reflexiones.

Afortunados los jóvenes que conocen este texto, pues hace varias generaciones que no se daba tal conjunción entre autores y estudiantes. Juntos podrán dilucidar, discutir y concluir sobre lo que se afirma en estos textos.

Embajador Eminente, Raphael Steger Cataño Decano de la Escuela de Ciencias Sociales Universidad de las Américas Puebla

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Factores geopolíticos y geoestratégicos en el conflicto del mar del sur de China* Juan Carlos Gachúz Maya

Introducción Este trabajo analiza las principales variables geopolíticas y geoestratégicas en el conflicto regional del mar del sur de China, en el cual varios países reclaman diversas islas, isletas y rocas (Brunei, Malasia, Filipinas, Vietnam, Indonesia, Taiwán y China). De igual forma se indica la importancia de las rutas marítimas y recursos naturales en el origen del conflicto pero, sobre todo, se hace hincapié en el desarrollo militar de China en los últimos diez años y se enfatiza la importancia de esta zona para la estrategia militar de expansión y posicionamiento del gigante asiático en el área.

Aunque la disputa por las islas del mar del sur de China es un tema que se remonta a inicios del siglo veinte, es a partir de 2005 cuando las acciones unilaterales de los países participantes en el conflicto comienzan a tornarse más recurrentes y se presenta -por primera vezel despliegue de fuerzas militares de diversos países en la región que buscan ejercer control sobre estos territorios en disputa.

El conflicto ha llamado la atención internacional -particularmente- debido a las acciones del Ejército Popular de Liberación de China (epl), el brazo armado del Partido Comunista Chino. Varias acciones del epl han sido cuestionadas, no sólo por los actores implicados | Imagen recuperada de http://www.freepik.com *El presente artículo es una versión extendida y corregida de la ponencia y paper presentados en el Cuarto Seminario Internacional “América Latina y el Caribe y China: condiciones y retos en el siglo XXI”, CECHIMEX-UNAM (mayo del 2018).

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en el conflicto regional, sino también por los Estados Unidos (EE. UU.), país aliado estratégico de Filipinas quien tiene diversos intereses económicos, políticos y militares en la zona.

El gobierno de China reclama una «línea de nueve puntos» que cubre 80% del área en disputa y que incluye no sólo las islas Spratly y Paracel (las islas más grandes en territorio dentro del espacio geográfico en disputa) sino también aproximadamente 200 islas pequeñas, arrecifes o incluso rocas en esta zona que se ubica a casi dos mil kilómetros de sus costas. Esta línea que reclama Beijing se empalma con las demandas territoriales de algunos de los países del sudeste asiático (Brunei, Malasia, Filipinas y Vietnam) que a su vez se entrecruzan entre demandas territoriales unilaterales (Silberberg, 2016, p. 32).

El conflicto está enmarcado por el distanciamiento del gobierno de China de la doctrina de «Ascenso pacífico» (Gachúz, 2015, p. 98) y la inauguración de una nueva etapa donde la política exterior de China se manifiesta con acciones más coercitivas y de disuasión. La posición hegemónica de China y su demanda de la «Línea de nueve puntos» en la región hace que el curso del conflicto se oriente con base en las prerrogativas de China, y los demás países que son economías de menor tamaño, dependientes en mayor o menor grado del comercio con este país, vean mermadas sus acciones con base en el poder predominante de Beijing en el área del conflicto.

Este problema también inaugura una nueva fase en la interrelación de China con sus vecinos del sudeste asiático y deja entrever las pretensiones de expansión territorial de Beijing con base en elementos de poder y disuasión. Como veremos más adelante, los patrullajes aéreos y marítimos que realiza China en el área en disputa y las recientes construcciones en isletas o arrecifes envían un mensaje de coerción a los países circundantes que reclaman los mismos territorios.

El conflicto territorial cobra relevancia también debido a la participación de EE. UU. y al enfrentamiento indirecto entre dos potencias como consecuencia de los reclamos territoriales de China. Aunque los EE. UU. no reclaman de manera directa territorios, son varios los intereses de Washington para participar en el conflicto, en ese sentido un

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reporte de investigación del Congreso de EE. UU. señala que el país se ve directamente afectado debido a los siguientes puntos: • Protección de la Marina de los EE. UU. para operar en esta área.

• Evitar intimidación de las compañías estadounidenses que tienen operaciones o buscan operar en la región.

• Mantener los tratados y alianzas que los EE. UU. tienen con varios países en el área de disputa.

• Protección del libre comercio y marcos regulatorios vigentes en esta zona que es una de las rutas marítimas más transitadas a nivel internacional (Dolven, Manyin y Kan, 2014).

Quizá el punto que más llama la atención en este reporte -preparado para miembros y comités del Congreso de EE. UU.- es el referente a la protección de la Marina de los EE. UU. para su operación en esta área. Desde la perspectiva geopolítica, si las demandas territoriales de China llegasen a concretarse, el libre tránsito por el mar de China se vería comprometido para toda la comunidad internacional y sería Beijing quien podría replantear las reglas del paso de esta ruta marítima, incluyendo no sólo las operaciones comerciales, sino también las operaciones militares en la zona.

Aunque China mantiene otros conflictos territoriales en Asia, es el conflicto en el mar del sur de China, quizá, el asunto más relevante y representa una primera prueba para demostrar a la región y al mundo su poder político y militar: el resultado del conflicto podría tener un impacto directo o llevar a un reajuste de la estrategia de ascenso pacífico que el país asiático ha implementado en los últimos años1.

1 La doctrina de «ascenso pacífico» se empezó a instrumentar desde el gobierno de Hu Jintao, quien —al llegar al poder — tenía como objetivo desmitificar la creciente percepción mundial de que el desarrollo de China amenaza el crecimiento económico y la estabilidad de otros países del mundo y trataba de dejar en claro que el objetivo principal del gobierno chino no era competir con hegemonías existentes o desplazar a otras, sino lograr el crecimiento doméstico de China con base en a la cooperación y al comercio internacional (Gachúz, 2015).

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Antecedentes históricos del conflicto Como se mencionó anteriormente, el problema territorial en el mar del sur de China es complejo debido al número de actores y reclamos territoriales que se entrecruzan. Todos los países argumentan derechos históricos de posesión en el área. China afirma que pescadores nativos empezaron a explotar la zona (particularmente las islas Spratly) durante la dinastía Ming (1368-1644) y que la jurisdicción de las islas data de tiempos de la dinastía Yuan (1271 a 1368) cuando el Imperio mongol conquistó y colonizó China. Los reclamos vigentes de China, sin embargo, se basan en mapas del periodo precomunista (1947) donde se observan once puntos distribuidos a lo largo y ancho de todo el sur del mar de China. (Dolven, Manyin y Kan, 2014).

Fue en 2009, sin embargo, cuando China presenta una demanda ante la unclos (United Nations Commision on the Limits of the Continental Shelf) para indicar «soberanía indisputable» sobre las islas del mar del sur de China y «costas marítimas adyacentes»; esta demanda se presentó como respuesta a los reclamos de Malasia y Vietnam ante la actividad pesquera china en la zona (Micahel, 2016, p. 8).

En 2012 se presentó el incidente de Scarbourogh (islas ubicadas a 120 millas de la costa filipina), en el cual, barcos de la marina de Filipinas detuvieron y capturaron barcos pesqueros chinos que entraron en el territorio en disputa. Posteriormente, barcos militares de China entraron a la zona y establecieron patrullajes y bloquearon la salida a barcos filipinos. Después de semanas de negociación los barcos filipinos finalmente salieron de la zona, y aunque el gobierno chino afirmó que los buques saldrían del área, esto no sucedió. Después, buques de la marina de China tomaron control del área y mantienen, actualmente, control total de la zona (Dolven, Manyin y Kan, 2014).

Por su parte, Filipinas reclama posesión histórica de 53 isletas del conjunto de las islas Spratly. El Gobierno filipino cita exploraciones realizadas en el área en las décadas de 1940 y 1950, y además afirma que pescadores filipinos han explorado esas islas por siglos. En 1972,

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el Gobierno filipino designó a las 53 islas e isletas parte de la provincia de Palawan y estableció una base militar permanente en la zona (López, 2016).

En 2013, a raíz del incidente de Scarbourough, Filipinas solicitó formalmente el arbitraje del itlos (International Tribunal under the Law of the Sea) para solucionar el conflicto. China rechazó el arbitraje y, a la fecha, continúa con patrullajes de intimidación y controlando el acceso al área. Filipinas pide que el itlos se pronuncie sobre la naturaleza de las tierras emergidas sobre el mar, si se trata de verdaderas islas, arrecifes, elevaciones temporales con marea baja o bancos sumergidos. Adicionalmente Filipinas solicitó una investigación para determinar el estatus de las islas artificiales construidas por China, ya que no cumplen las características para ser consideradas como islas o territorios que puedan disponer de una zona económica exclusiva (López, 2016).

Por su parte, Vietnam hace referencia al paso continuo de barcos vietnamitas desde el siglo xvii en las islas Spratly y Paracel. Vietnam también afirma que un reclamo de Francia de 1933 sobre las islas demuestra la posesión intrínseca e histórica por parte de Vietnam. En marzo de 2012, la armada china llevó a cabo maniobras con fuego real en aguas próximas a las islas Paracel y, días más tarde, la compañía petrolera estatal National Offshore Oil Corporation, convocaba a un concurso de licitación para 19 yacimientos situados en la misma zona marítima (Laborde, 2016). En junio de 2012 el Gobierno Vietnamita delinea un mapa donde reclama la posesión de gran parte de las islas Spratly y Paracel, y junto con Malasia envían una demanda formal ante la unclo para exigir control de 200 millas a partir de las islas que componen el archipiélago (Martijena, Peña y Zárate, 2015).

Por su parte, Malasia ha demandado, desde 1979, un conjunto de isletas que actualmente Filipinas y Vietnam ocupan. Malasia no reclama la propiedad total de las islas Spratly sino sólo un conjunto de islas que actualmente disputan también China, Taiwan, Filipinas, Vietnam y Brunei (Lunn y Lang, 2016).

Finalmente, el último actor del conflicto, Brunei, es el único país que no tiene oficialmente posesión alguna de islas en la zona, pero re-

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clama un conjunto de islas en disputa por parte de China, Taiwán, Filipinas y Malasia. Con este último país firmó, en 2009, un acuerdo sobre desarrollo conjunto de exploración y explotación de recursos petroleros en la zona (Chen, 2015).

En julio de 2016 se da un acontecimiento que complica aún más la salida diplomática al conflicto territorial en la zona, la Corte Permanente de Arbitraje en la Haya concluyó, con base en peritajes e investigaciones, que los derechos históricos que alega Beijing para reclamar el poder sobre el mar de China meridional «no tienen base legal» (Perlez, 2016). No obstante, la corte no concede la soberanía de los territorios a ningún país en concreto ni establece fronteras marítimas. El fallo es vinculante, pero la corte no tiene facultades ejecutivas. Con base en este suceso se han dado diversas reacciones de los países participantes en el conflicto. El presidente Xi Jinping dijo que «los derechos de soberanía territorial y marítima» en estas aguas no iban a verse afectadas por este fallo de «ninguna manera». La agencia estatal de noticias Xinhua dijo que «cuando el panel no es competente, su decisión es nula y sin efecto» (BBC Mundo, 2016). En este contexto analizaremos, a continuación, algunos de los elementos más importantes en términos de legislación internacional y derecho marítimo que explican con mayor profundidad la disputa territorial y las posteriores acciones de China para consolidar las bases militares que construye en varias islas artificiales.

Derecho internacional marítimo y mecanismos de solución de controversias El principal mecanismo de regulación internacional marítima es la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, la cual fue ratificada en 1994 y cuenta en la actualidad con 162 Estados miembros. China y los países participantes en el conflicto del mar del sur de China suscribieron y ratificaron la convención en 1996. Cabe seña-

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lar que los EE. UU. suscribieron la convención pero no la ratifican aún.

Washington ha declarado que no está de acuerdo con las estipulaciones sobre la parte proporcional de aguas marítimas sobre la cual existe una autoridad internacional de los fondos marinos (isa) por lo cual decide no ratificar el acuerdo (Vandendriessche, 2012).

La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar establece, en su artículo 55, que la zona económica exclusiva es un área situada más allá del mar territorial y adyacente a éste, sujeta al régimen jurídico específico establecido en esta parte, de acuerdo con el cual los derechos y la jurisdicción del Estado ribereño y los derechos y libertades de los demás Estados se rigen por las disposiciones pertinentes de esta convención (unclos, 2017).

Una de las razones principales para demandar propiedad sobre las islas, isletas y rocas del mar del sur de China son los beneficios territoriales de extensión que los países podrían obtener si adquieren la propiedad de estos territorios. Este es el elemento central del conflicto, ya que los beneficios extraterritoriales por posesión de una isla son una combinación de recursos naturales, vías marítimas y uso de bases militares. En ese sentido, el artículo 56 de unclos, «Derechos, jurisdicción y deberes del Estado ribereño en la zona económica exclusiva» establece que en la zona económica exclusiva, el Estado ribereño tiene: a) Derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar, y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la zona, tal como la producción de energía derivada del agua, de las corrientes y de los vientos; b) jurisdicción, con arreglo a las disposiciones pertinentes de esta Convención, con respecto a: i) el establecimiento y la utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras; ii) la investigación científica marina; iii) la protección y preservación del medio marino; c) otros derechos y deberes previstos en esta Convención. La zona económica exclusiva no se extenderá más allá de 200

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millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial (unclos, 2017).

Uno de los principales puntos en disputa en las islas del mar del sur de China son las islas artificiales que China ha construido en los arrecifes Fiery Cross en los últimos años con propósitos militares (pista para aterrizaje y lanzamiento de jets). Varios países de la zona se han pronunciado por detener la construcción de estas islas artificiales y demandan que la única isla natural en el área es Itu Aba (Taiping) actualmente ocupada por Taiwan (Michael, 2016), y que reúne los requisitos de unclos (artículo 121 párrafo 1 para ser isla). Bajo este contexto, la regulación de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar establece lo siguiente en sus apartados 7 y 8 del artículo 60 denominado «Islas artificiales, instalaciones y estructuras en la zona»: 7. No podrán establecerse islas artificiales, instalaciones y estructuras, ni zonas de seguridad alrededor de ellas, cuando puedan interferir la utilización de las vías marítimas reconocidas que sean esenciales para la navegación internacional.

8. Las islas artificiales, instalaciones y estructuras no poseen la condición jurídica de islas. No tienen mar territorial propio y su presencia no afecta a la delimitación del mar territorial, de la zona económica exclusiva o de la plataforma continental (unclos, 2017).

Como veremos más adelante, los puntos 7 y 8 del artículo 60 son importantes para explicar las demandas de Filipinas y Vietnam en contra de las islas artificiales que China construye en el área en disputa.

Beijing ha usado buques de dragado y equipos sofisticados de construcción para convertir al menos seis arrecifes de Coral en bases con puertos militares, uno de los cuáles tendrá una pista de aterrizaje con una extensión de 2,900 metros de largo (Hayton, 2015).

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Desarrollo militar de China y construcción de islas artificiales para fines militares Cuando Hu Jintao llegó al poder, en noviembre de 2002, su gobierno estableció como objetivo desmitificar la creciente percepción mundial de que el desarrollo de China amenazaba el crecimiento económico y la estabilidad de otros países del mundo, y trataba de dejar en claro que el objetivo principal del gobierno chino no era competir con hegemonías existentes o desplazar a otras, sino alentar un nivel sustentable de desarrollo económico basado en el crecimiento doméstico, el intercambio comercial internacional y la cooperación internacional.

Se establecía que China no era una amenaza económica, ni mucho menos militar para la comunidad internacional (Gachúz, 2015).

La doctrina del ascenso pacífico trajo -entonces- consigo un nuevo mensaje a la comunidad internacional, al menos en el discurso. En el ambiente de posguerra fría se hacían más importantes los preceptos de la interdependencia económica y política y el Gobierno de China establecía de manera clara que su política exterior contribuiría a ello (Liebman, 2005). La adhesión de China a la omc, en 2001, había reforzado la confianza en los mercados internacionales y mostraba que el Gobierno chino tenía el interés genuino de acercarse a la comunidad internacional y coadyuvar a homogeneizar la economía china con los principios de la legislación comercial internacional (Ríos, 2007). De acuerdo con Xulio Rios (2007), el Gobierno chino y círculos académicos intentaban a toda costa que el país fuera visto como un peligro para el naciente sistema multipolar de posguerra fría.

Zheng Bijian señala, en ese sentido, que con estos preceptos China dejaba entrever que no buscaba ser poder hegemónico o tener injerencia en asuntos internacionales, China busca un nuevo orden mundial que se logrará únicamente por medio de reformas consensuadas y la «democratización» de las relaciones internacionales. El desarrollo de China depende de la paz mundial, una paz que el Gobierno de China ayudará a propiciar (Bijian, 2014).

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En 2005, el Gobierno chino emitió el documento «China’s Peaceful Development Road», el cual resulta importante, ya que, por primera vez y de manera oficial, el país asiático define como uno de sus objetivos básicos en política exterior: el lograr un ambiente de cooperación por medio del desarrollo económico. De acuerdo con esta perspectiva el Gobierno chino afirmaba que: El mundo está evolucionando a un ambiente multipolar y la globalización económica está ganando momentum. El mundo enfrenta cambios históricos. Los países deben compartir oportunidades que se presentan y afrontar retos en común. Paz y cooperación son componentes esenciales de este nuevo entorno. El mundo se mueve a la multipolaridad; países con diferentes ideologías y sistemas económicos son cada vez más interdependientes y comparten un destino común.

Existen cada vez más problemas globales y si no se resuelven en un ambiente de cooperación internacional, el mundo puede sufrir consecuencias graves (China’s Peaceful Development Road, 2005).

En términos generales la doctrina del ascenso pacífico ha sido la base de la política exterior china. Sin embargo, recientemente se observan «ajustes», sobre todo en materia de desarrollo militar y estrategia geopolítica. Por ejemplo, en la última década el presupuesto militar chino ha aumentado más de cinco veces. De manera paralela el Gobierno chino invierte cada vez más en desarrollo tecnológico y armamento militar, sistemas de espionaje, portaaviones, armas nucleares y el desarrollo de jets fabricados con tecnología exclusivamente china: prioridades para el Gobierno de China.

Convergen entonces dos tendencias. En el discurso oficial se hace énfasis en interdependencia, cooperación y gobernanza. Pero, a nivel empírico, en el área de desarrollo militar se establece una estrategia que busca posicionar a China dentro de un paradigma realista.

Este tipo de comportamiento en términos de política exterior no es

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nuevo, forma parte de la política exterior de potencias emergentes y consolidadas que buscan posicionarse con base en elementos económicos y políticos, pero también militares. La tendencia indica que el presupuesto militar se ha vuelto una prioridad para el Gobierno chino, mismo que proyecta sus fuerzas armadas como elemento de disuasión y despliegue de poder regional y aún más allá de sus fronteras.

Con la implementación del décimo plan quinquenal (2001-2005), el gobierno chino enfatizó la importancia de tres factores fundamentales para el desarrollo y expansión de la economía de China: 1) uso eficiente y racional de la energía, 2) búsqueda de fuentes para la diversificación de energía, 3) búsqueda de recursos petroleros y gas natural en el extranjero. Scobell y Nathan (2012) establecen que el desarrollo militar de China se explica por la situación e inestabilidad que rodea al país asiático, así como por factores geopolíticos y regionales. Los autores establecen que China vive en un vecindario difícil: 21 países adyacentes, ningún otro país, excepto Rusia, tiene tantos vecinos; estos incluyen siete de los estados más poblados del mundo (India, Pakistán, Rusia, Japón, Filipinas, Indonesia y Vietnam), cada uno con una población en promedio de 89 millones de habitantes, y cinco con los cuales China ha estado en guerra en los últimos setenta años (Rusia, Corea del Sur, Japón, Vietnam e India). Beijing ha tenido disputas territoriales de algún tipo desde 1949 con cada uno de sus vecinos. Sin aliados formales, salvo uno, Corea del Norte, el epl (Ejército Popular de Liberación no cuenta con la ayuda de aliados para defender su territorio.

La situación de inestabilidad política en la región, y creciente competencia económica y militar, es sin duda un factor importante para explicar la estrategia militar en los últimos años. De manera paralela, Beijing, por medio del epl, cada vez es más renuente a depender de la compra de armamento y tecnología militar extranjeros y ha aumentado el número de recursos destinados a hacer crecer y madurar la industria militar nacional. Esto se ha traducido en atraer inversión extranjera directa (ied), firmar tratados comerciales, realizar intercambios académicos y militares, incorporar la experiencia de expertos chinos formados en el exterior y apoyar el espionaje industrial y tecnológico financiado por el Estado. Todo con el firme propósito de in-

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crementar los niveles de tecnología y know how para el desarrollo de tecnologías militares, su investigación y adquisición.

El principal objetivo es la creación de una industria de defensa doméstica soportada por una sofisticada red de cadenas industriales para poder garantizar las necesidades del epl y, posteriormente, convertirse en plataforma de exportación de armamento a otros países.

En 2009 el Gobierno chino afirmaba que «un profundo reajuste se está gestando en el sistema internacional». Veía con incertidumbre el panorama en Asia y el Pacífico debido a las fluctuaciones provocadas por la crisis económica de 2008. De igual manera, reconocía amenazas tradicionales y no tradicionales a su seguridad que, aunadas a su «desventaja» económica, científica, tecnológica y militar respecto a los países avanzados, provocaban situaciones de tensión en cuestiones como la venta de armas a Taiwán por parte del Gobierno estadounidense (State of Council of the People’s Republic of China, 2008).

Todos estos y otros factores han contribuido a la renovación del epl.

Según el Departamento de Defensa de los Estados Unidos de América «Beijing está invirtiendo en programas militares y las armas diseñadas para mejorar la proyección del poder de autonomía extendida y las operaciones en ámbitos emergentes como la cibernética, espacial, y guerra electrónica» (Annual Report to Congress, 2013) y, de acuerdo con el reporte, se hacen proyecciones a futuro sobre lo que China podría comenzar a construir.

En los documentos oficiales de información sobre el desarrollo militar chino se enfatiza que la seguridad y el desarrollo de China están estrechamente relacionados con la paz y la prosperidad del mundo en su conjunto. Bajo un contexto multipolar, y enarbolando siempre los preceptos de la cooperación y la paz mundiales, el gobierno chino considera bajo esta tesitura que: Las fuerzas armadas de China siempre han sido una fuerza firme en defensa de la paz mundial y la estabilidad regional, cuyo objetivo es seguir aumentando la cooperación y la confianza mutua con las fuerzas armadas de otros países, participar en los asuntos regio-

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nales e internacionales de seguridad, y desempeñar un papel activo en la política internacional y la seguridad (China’s National Defense White Paper, 2013).

Los dos últimos gobiernos (Hu Jintao y Xi Jinping) han implementado, en sus respectivas agendas, el desarrollo militar como una de las prioridades estratégicas de China. De acuerdo con esta perspectiva, las fuerzas armadas del país actúan para cumplir los nuevos retos de la estrategia nacional de desarrollo y de seguridad, los cuales son: continuar con el desarrollo científico en el sector militar, acelerar la transformación de la capacidad de reacción y defensa de las fuerzas armadas, construir un sistema de fuerzas militares modernas con tecnología china, mejorar la orientación estratégica militar y diversificar los medios de emplear las fuerzas armadas.

Con la integración progresiva de la economía de China en el sistema económico mundial, los intereses en el extranjero de esta nación se han convertido en un componente integral de sus intereses nacionales. Los temas de seguridad son cada vez más prominentes, ya que con la participación de la energía en el extranjero y de los recursos, las líneas marítimas se convierten en una prioridad que no se puede dejar de lado.

Estos objetivos enmarcan la estrategia del Gobierno chino en el discurso. Sin embargo, en la práctica se observan también otras acciones tácticas para lograr una incipiente expansión y un posicionamiento político y estratégico del país asiático en otras latitudes, incluso en aquellas como el mar del sur de China, cuyo control militar no pertenecía a Beijing. China comienza a desplegar recursos, enviar y recibir personal militar para capacitación, realización de prácticas militares en diversas regiones del mundo y, últimamente, a tratar de «recuperar» o «ganar» territorio para posicionarse militarmente.

El crecimiento exponencial del presupuesto militar chino (ver gráfica 1) ha colocado al país como la segunda economía con mayor presupuesto militar dentro de los cinco miembros permanentes del consejo de seguridad y el segundo país con mayor presupuesto militar (más de 200 mil millones de dólares en el 2012) a nivel mundial, sólo debajo

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de Estados Unidos (668 000 millones de dólares en 2015) (ver tabla 1). Estados Unidos considera incluso que los gastos oficiales reportados por el Gobierno chino son inferiores a los reales, de acuerdo con cálculos del Gobierno estadounidense, el presupuesto militar podría elevarse más de un tercio de lo reportado oficialmente (Gachúz y Prado, 2016).

250

200

150

100

50

0 19911992199319941995199619971998 1 9 9 92000200120012003200420052006200720082009201020112012201320142015

Gráfica 1.

Presupuesto militar de China (1991-2015) (miles de millones de dólares) Fuente: elaboración con base en datos de statista y sipri, 2016.

Tabla 1. Presupuesto militar de países seleccionados (2015) (miles de millones de dólares) China

214485

Alemania

47046

Rusia

91081

Brasil

31954

Reino Unido

59730

Italia

28460

Francia

60747

Corea del Sur

38640

Japón

46346

Australia

27793

India

51116

Canadá

17210

Arabia Saudita

85354

EE. UU.

595472

Fuente: elaboración con base en datos de sipri Military Expenditure database (1988-2012).

Las cifras del gasto chino y ruso son estimaciones calculadas por el sipri*.

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Aun cuando la doctrina del ascenso pacífico enarbola la cooperación, la interdependencia y la importancia del soft power, la realidad muestra que el Gobierno chino continúa invirtiendo recursos cuantiosos en hard power y en la balanza, esta última parece tener mayor prioridad. El discurso pacífico se contradice también si analizamos el creciente número de disputas territoriales que el Gobierno de chino ha tenido en los últimos años. China ha incrementado su participación en el número de disputas marítimas y territoriales que incluyen a Japón, Corea del Sur, Vietnam, Taiwán y Filipinas (Taylor, 2011).

Islas artificiales, geoeconomía y geopolítica Uno de los principales factores a considerar en el origen del conflicto en el mar del sur de China son los cuantiosos recursos naturales que se encuentran en la zona, particularmente hidrocarburos (petróleo y gas natural). El Departamento de Energía de EE. UU. estima que en el área en disputa se encuentran más de once billones de barriles de petróleo crudo y 190 trillones de pies cúbicos de gas natural. En realidad, las cantidades exactas son sólo estimaciones, aunque por su tamaño hipotético no existe posibilidad de que los países en disputa renuncien de manera voluntaria a tales recursos (Granados, 2016).

Gran parte del mar del sur de China está catalogado como mar de aguas profundas, por lo que muchos detalles técnicos, aunados a los temas territoriales en disputa, hacen que la posible explotación de recursos energéticos en la zona sea extremadamente complicada. Ante ello empresas Chinas han tratado de acercarse a gobiernos de países en disputa para lograr llevar a cabo actividades de exploración o explotación conjunta en la zona. En 2005, por ejemplo, la empresa cnooc firmó un acuerdo (Joint Marine Seismic Undertaking, jmsu), con Philipine National Oil Corporation (pnoc) y Petro Vietnam para llevar a cabo actividades de exploración petrolera en algunas áreas de las islas

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Spratly. En 2012 y 2014 empresas de Vietnam y China han cooperado en actividades similares (Dolven, Manyin y Kan, 2014).

Adicionalmente, el 80 por ciento de las importaciones de petróleo chino pasan a través del mar del sur de China. Para Beijing el control de esta zona es, por lo tanto, estratégico (Kaplan, 2015). También, dos tercios de las importaciones de Corea del Sur y cerca del 60% de las importaciones de hidrocarburos de Japón y Taiwán pasan por el mar del sur de China (Kaplan, 2016).

Los recursos pesqueros son también un factor importante para entender el conflicto en la región. El mar del sur chino es la fuente más grande de recursos pesqueros y de otros recursos alimenticios para cada uno de los países que participan en el conflicto, adicionalmente las industrias pesqueras de cada respectivo país poseen miles de buques que transitan a diario por las aguas del mar de China, rutas de pesca y recursos naturales son otra de las principales razones que explican las causas del conflicto en la zona (Dolven, Manyin y Kan, 2014).

Algunos análisis consideran que el mar del sur de China representa la principal ruta comercial para las economías del Este de Asia. Más de 60 mil buques y embarcaciones transitan la zona con cargamentos que se estiman en más de 5.3 billones de dólares, esto es equivalente a un tercio del comercio global (Michael, 2016).

En este contexto es importante mencionar que Beijing evita a toda costa un enfoque multilateral para solucionar el conflicto, ya que este es el escenario que menos le conviene al ser minoría ante el número de países demandantes en la zona por lo que prefiere el trato bilateral, donde obtiene más ventajas de su influencia económica y política en la zona (Welch, 2015). Raine y Lamiere (2013) consideran que China ha intentado integrar económicamente el área con el poder geoeconómico de Beijing al centro para intervenir acuerdos y lograr ventajas de redes comerciales bilaterales y multilaterales.

Recursos naturales y rutas comerciales marítimas son dos de las razones más importantes para explicar el origen del conflicto en el mar del sur de China. Sin embargo, en los últimos años cobra cada vez mayor peso otra variable adicional que está concatenada a las anteriores de manera estructural. Esta variable se puede definir como la estrategia

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militar de China en la zona con el objetivo de asegurar, primero, el monitoreo y patrullaje permanente de la zona y, posteriormente, el control comercial y militar de las principales rutas marítimas en la región.

Como explicamos al inicio de este capítulo, los factores estratégico-militares se han convertido en un factor determinante en la política exterior de China y de sus intereses en la zona. El mar del sur de China es una región de contención o amortiguamiento (buffer zone) no sólo para el sur sino para toda China. El control de esta zona permitirá crear una barrera militar que puede prevenir cualquier ataque externo futuro, en caso hipotético de que se llegase a dar un bloque económico por EE. UU. o la coalición de Estados demandantes en el conflicto. La presencia militar en la zona serviría como elemento disuasivo.

El establecimiento de bases militares chinas en la región es el primer paso para controlar los accesos principales a la zona y comenzar actividades de reconocimiento de embarcaciones y monitoreo con radares para detectar buques o submarinos con coordenadas cercanas a las áreas en disputa. Entre mayor sea el número de islas artificiales con infraestructura militar, mayor será la capacidad de China para enfrentar escenarios militares o de confrontación en un futuro mediato.

La construcción de islas artificiales por parte de China puede ser interpretada como parte de una estrategia militar defensiva. La llegada de unidades de misiles y equipo de radares en febrero de 2016 a la zona, presumiblemente, significa que las nuevas bases consolidadas serán usadas como zona de contención para mantener a las fuerzas armadas de EE. UU. alejadas de la zona, implementando así una estrategia de área antiacceso o de negación (A2/D2) (Michael, 2016).

El jefe de análisis geopolítico de Stratfor, y anterior miembro del Consejo de Defensa del Pentágono afirma que, con base en sus análisis en Mischief Reef, China ha construido un edificio de tres pisos y cinco estructuras octagonales, todas para uso militar. En Johnson Reef, China estableció una estructura armada con unidades de misiles (Kaplan, 2016).

En 2016 China desplegó dos unidades de misiles en Woody Island (misiles tierra-aire desplegados HQ-9) con un radio de 200 kilómetros.

Estos tenían como propósito detener a otros países de actividades de

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patrullaje aéreo y disuadir nuevas incursiones marítimas en los territorios en disputa. De manera similar en enero de 2016, China desplegó aviones J-11 y JH-7 en los recién construidos hangares de Woody Island.

Existen reportes también de que China trasladó misiles tipo YJ-62 y realizó pruebas de radares en Gaven, Hughes, Johnson South y Cuarteron.

Actualmente casi todo el mar del sur de China puede ser cubierto en triángulos (Fiery Cross-Subi-Michief and Paracel-Spratly- Mischief) por aire y con misiles y radar (Michael, 2016).

El gobierno de Vietnam señala que ha contado 46 incidentes de aviones chinos violando espacio aéreo vietnamita durante los primeros días de 2016; en enero de 2016 la Marina de EE. UU. envió un destructor dentro de un radio de 12 millas de las islas Paracel para disuadir aviones y barcos chinos, unos días después China desplegó misiles en Woody Island (Lunn y Lang, 2016).

Es importante mencionar que Beijing ya posee toda una flota de buques militares y submarinos en Guangdong y desde ahí se pueden enviar embarcaciones para patrullar las Paracelso y las Spratlys. Sin embargo, la distancia del mar del sur de China a Hainan en su tramo más corto es de 580 millas; ésta es una distancia mayor comparada con las bases de Vietnam en Cam Ranh que se ubican a menos de la mitad de distancia del mar del sur de China (250 millas) o las bases militares de Puerto Princesa de Filipinas (310 millas de distancia). Esta desventaja geográfica hace logísticamente costoso desplegar y mantener un número grande de fuerzas militares y barcos en el mar del sur de China, esta es una de las razones estratégicas del porqué el gobierno de Beijing decidió construir las islas artificiales (Romero, 2015).

En este contexto, en los últimos años China ha invertido en desarrollar fuerzas marítimas para enfrentar los retos de planeación estratégica, movilización y acción temprana militar en la zona, para ello se han fortalecido instituciones como: Policía Marítima China, Administración de Seguridad Marítima y el Comando de Cumplimiento de Ley de Pesca (instituciones que tienen la misión de preservar los intereses de China en el área, incluyendo actividades coercitivas o de reacción). El Departamento de Defensa de EE. UU. considera, en este sentido, que el posicionamiento de China como un actor preponderante en este si-

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glo es lo que definirá el ambiente global militar en los años que vienen y que «el ejército chino está ahora enfocándose al dominio marítimo global, y reconocen que ésta era “una esfera antes dominada por la marina estadounidense”» (Manyin et al., 2012).

Vietnam y Filipinas han respondido a las amenazas de China tratando de modernizar sus fuerzas armadas y buscando establecer alianzas con EE. UU. La cooperación marítima entre EE. UU. y Vietnam ha pasado de ser sólo visitas a puertos marítimos, a ejercicios diarios de prácticas militares. Vietnam y Malasia también compraron equipo más sofisticado de radares y patrullaje a EE. UU. y contrataron capacitación y entrenamiento con US Marines. Adicionalmente, el Enhanced Defence Cooperation Agreement (edca), firmado en Manila en 2014, permite a las fuerzas armadas de EE. UU. usar ocho bases militares filipinas, dos de las cuales se ubican tan sólo a 500 millas de las islas artificiales chinas en las Spratly. Indonesia también ha incrementado su participación en patrullajes conjuntos con los EE. UU.; en abril de 2015 estas actividades incluyeron vuelos de reconocimiento sobre la región (Michael, 2016).

Adicionalmente, submarinos del tipo 094 equipados con doce misiles balísticos cada uno, pueden establecer reacciones mucho más rápidas desde la isla de Hainan, helicópteros del tipo Z-18F pueden también fácilmente descender en las nuevas instalaciones militares establecidas en las islas artificiales (Michael, 2016).

Una vez completadas las instalaciones militares en las islas artificiales en el mar de China meridional, Beijing podría desplegar aeronaves de combate y otros aparatos militares en cualquier momento.

La iniciativa de transparencia marítima de Asia (amti, por sus siglas en inglés) —perteneciente al Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales de Washington— afirma que «el trabajo sobre los arrecifes de Fiery, Subi y Mischief en las islas Spratly incluyen instalaciones navales, aéreas, defensivas como también radares». En los hangares fotografiados «se pueden desplegar fácilmente cualquier tipo de avión de combate de la Fuerza Aérea china incluyendo el J-11 y Su-30», indicó el csis. Adicionalmente, China podría usar una o más de las islas artificiales como sitio de carga de combustible, abastecimiento y distribución

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para buques militares provenientes de la isla de Hainan o de la costa de China continental, esto facilitaría enormemente las operaciones de sus fuerzas armadas en caso de conflagración en la región (Dolven, Elsea, Lawrence, O’Rourke y Rinehart, 2015).

La ubicación estratégica del mar del sur de China y el control de la zona por parte de Beijing están cambiando el mapa geopolítico de la región. La construcción de islas artificiales posicionan al gigante asiático y refuerzan su papel hegemónico en la región. El uso militar de las islas artificiales muestra que el gobierno de Beijing apuesta por un escenario futuro más apegado al realismo político que al discurso oficial de interdependencia y globalización (Gachúz, 2016). El control de esta región coadyuvará a China a posicionarse como actor hegemónico global.

Conclusiones El conflicto territorial en el mar del sur de China inaugura una nueva etapa en la política exterior de Beijing al adoptar una postura más desafiante y, por momentos, más agresiva con respecto a los demás países demandantes. La doctrina de ascenso pacífico que el gigante asiático usa en el discurso oficial parece presentar cambios y ajustes en un escenario geoeconómico y geopolítico de inestabilidad en la zona y donde las acciones unilaterales, presencia militar y amenazas parecen imponerse sobre el diálogo multilateral.

Las acciones de Beijing muestran que el control militar de la zona es un asunto prioritario en el corto plazo, ya que ello garantiza protección contra eventuales acciones de EE. UU. o de alguna coalición de Estados en contra de intereses chinos y funciona como medida de disuasión para enfrentar posibles bloques económicos o intervención militar de algún país en la zona.

Las acciones recientes de China en la zona muestran un patrón de comportamiento y acción típica de potencia hegemónica dentro del paradigma realista (Gachúz, 2015). Adicionalmente, el papel de EE. UU. hasta ahora ha sido secundario y existen algunas críticas incluso

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internas (dentro del gobierno de EE. UU.) con respecto a su estrategia de en el conflicto territorial. Reportes señalan que no existe una estrategia coordinada de Estados Unidos en la zona, o que la estrategia actual es inadecuada, y se sugieren acciones adicionales urgentes tales como: fortalecer la capacidad militar de los aliados en la región e incrementar las operaciones de patrullaje y pesca en la zona, incrementar la venta de armas a Taiwán e incrementar las operaciones de la marina de EE. UU. en la región (Dolven, Elsea, Lawrence, O’Rourke y Rinehart, 2015). Todas estas acciones estarían encaminadas a la contención del avance militar de China en la zona, pero el éxito de tales acciones no estaría garantizado ante su creciente poder político y económico, no sólo regional sino global.

La construcción de islas artificiales y su adaptación como bases militares parece estar encaminado a alterar el statu quo de dominio marítimo en la zona (Singh, 2015). Sin embargo, las consecuencias de un conflicto armado en la región podrían tener un efecto devastador, no sólo en la región sino a nivel mundial, y el resultado podría tener consecuencias globales (Fravel, 2011). Con sus recientes acciones unilaterales e ignorando la resolución de la Corte Permanente de Arbitraje de la Haya, China ha provocado un desafío a la estabilidad, seguridad y a la prosperidad regional (Silberberg, 2016).

La construcción de islas artificiales estimula la aparición de conflictos sobre la soberanía nacional de los Estados implicados, afecta la seguridad marítima y tergiversa la utilización y desarrollo de recursos naturales (Hsuan, 2015). Las bases militares en islas artificiales pueden servir para exploración marítima o para expansiones futuras, dependiendo de las decisiones políticas del gobierno de Pekín (Michael, 2016) Los desarrollos recientes en el conflicto muestran que China parece imponer su poder político y económico en cada uno de los países implicados en el conflicto y desafía de manera incipiente el poder geopolítico regional que EE. UU. tuvieron en la zona desde finales de la Segunda Guerra Mundial.

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Construcción y deconstrucción de sociedades confucianas en el siglo xxi: China, Hong Kong, Taiwán y Corea del Sur Raquel León de la Rosa

Introducción La sociedad actual en el este y sureste de Asia se encuentra determinada por una serie de eventos históricos pues, como en cualquier otra parte del mundo, existen elementos internos y externos que determinan la forma en cómo se construyen colectivos a partir de identidad e instituciones que los refuerzan. Al mismo tiempo, al hablar de sociedad, hay que resaltar la importancia que tienen estos factores para volverla dinámica con el paso del tiempo. No obstante, para este caso, se enfatizará en la importancia que tienen algunas estructuras sociales que han permanecido a lo largo de los años.

Debido a la diversidad que representa esta región, se propone rescatar algunos de los casos que coadyuvan a entender qué pasa en Asia Pacífico en el ámbito social y cómo estos fenómenos sociales permean hasta la escena de la política internacional.

El objetivo de este capítulo es destacar el papel de las instituciones y su origen como mecanismo que ha construido y transformado a la región a nivel social. La manera de vincular este tema con las relaciones internacionales es a través de la identificación de poderes hegemónicos dentro de Asia Pacífico que, en pleno siglo xxi, chocan y juegan papeles determinantes en la deconstrucción de la región.

En la primera parte de este capítulo se rescatan ciertos conceptos básicos dentro de la sociología, para después vincularlos con otros más relacionados al ámbito de los estudios de Asia. Esto con el fin de | Imagen recuperada de http://www.freepik.com

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que el lector cuente con las herramientas básicas para comprender los casos a estudiar.

Después de revisar este breve marco teórico-conceptual, se introducirá a cada uno de los casos seleccionados por país, en donde se rescatan aspectos como: origen, situación actual e implicaciones para el Estado. Bajo este esquema, se pretende que el lector pueda ir construyendo un mapa cognitivo de la manera en cómo los colectivos generan, o no, un poder de agencia frente a la estructura y, a su vez, cómo esto determina la relación entre los distintos actores en la región y a nivel internacional.

Por último, en el apartado de conclusiones se plasma una perspectiva sobre la vinculación de cada uno de estos casos y su impacto en la agenda política, económica y seguridad de Asia Pacífico.

Sociedad y su construcción en Asia El punto de partida recae en entender la pertinencia de la sociología para este capítulo, entendida desde dos perspectivas complementarias: la primera, menciona que es la «ciencia que trata de las determinaciones sociales que inciden en la conducta humana y a lo largo de su historia ha tenido puntos nodales, cuestiones centrales para analizar la conducta humana» (Villanueva, Eberhardt y Nejamkis, 2013, p.13); la segunda, como «el estudio de la vida social humana, de sus grupos y sociedades» (Giddens citado en Villanueva, Eberhardt y Nejamkis, 2013, p. 35). Ambas refieren a la construcción de interacciones entre colectivos.

Dentro de la teoría social clásica se encuentran Emile Durkheim y Max Weber. En el caso de Durkheim menciona que la sociedad está integrada por individuos y, a su vez, éstos la producen (Durkheim, 1997).

Al mismo tiempo, Durkheim señala que «la moralidad es un sistema activo de reglas que determina la conducta» y que regula las acciones de las personas (2002, pp. 50-52). Para Weber, «la estabilidad del orden legal está fundamentada en la validación del gobernante, que prevalece sobre la acción a modo de mandato cuya transgresión es recha-

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zada por el sentido del deber desarrollado por el actor» (Weber citado en Altomare, 2010, p. 43). Además, Weber puntualiza en la existencia de estructuras sociales que son creadas por los colectivos que limitan la libertad individual (Kelly, Dacombe, Hodson y Johnson, 2014; Fernández, 2000; Lutzker, 1982). De acuerdo a esto, se entiende por identidad colectiva a «una formación social que puede ser interpretada en términos de ajuste de intereses racionalmente motivado o acuerdo similarmente motivado» (Weber citado en Weller, 1997, p. 4). Junto con esta definición se encuentra otro concepto desde Weber, que es la estratificación a partir de tres tipos de poderes: económico (propiedad), social (relaciones) y político (partidos) (Weber, 1947).

Desde una perspectiva más reciente, Giddens señala la capacidad de los seres humanos, como agentes que se vinculan con la estructura.

Esta vinculación está determinada por «la autonomía y la acción», en donde «la estructura social en la visión de Giddens es un producto de la acción» (Kipo, 2013, pp. 18-19). La relación estructura-agencia se focaliza en un diagrama morfogenético básico: «Acondicionamiento estructural» -> «Interacción social» -> «Elaboración estructural».

Este diagrama explica «que la estructura precede necesariamente a las acciones que la transforman y que la elaboración estructural pospone necesariamente estas acciones» (Archer, 2000, p. 465). Al mismo tiempo, esta transformación no ocurrirá de inmediato, «la suposición de los individualistas ha de ser que mientras todos están trabajando para alterar una tendencia social, nada de importancia ocurrirá durante el periodo en que se ven obligados a seguir trabajando para su transformación» (p. 467). Además, dentro de estos cambios podemos identificar «poblaciones relevantes» que definen el sostenimiento o la reformulación. Finalmente, la estructura social es la resultante que nadie quiere en su forma actual, debido al compromiso y la concesión entre cada grupo de interés (p. 469).

En lo que respecta a la región de Asia Pacífico, cabe destacar la presencia de una estructura y un pensamiento que da sentido, en su mayoría, a la sociedad de esta región. Debido a la importancia histórica que tiene China en la región, a través del sistema tributario chino y el poder hegemónico que representó durante el periodo imperial, el

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confucianismo ha permitido construir una estructura a partir de sus elementos.

Bajo estos elementos, se construye el concepto de sinocentrismo como un ejemplo de excepcionalismo asiático a lo largo de la historia, en donde las relaciones regionales se han construido y transformado en función de la subordinación, cooperación y autonomía con respecto de China (Kim, 2008), lo cual ha sido un factor determinante en la construcción de la región a nivel político, social, cultural y económico. Al hablar de la importancia de China como potencia regional previo al siglo xix, el confucianismo se erigió como un eje rector de la vida social y política de la región.

Como se menciona, a pesar de la diversidad de grupos y reinos a lo largo de la región de Asia Pacífico, las instituciones chinas permearon a gran parte de la región. Es decir, el papel histórico del confucianismo ha determinado a la sociedad y sus valores, dando como resultado que estas sociedades «operen con hábitos y costumbres confucianas» (Kim, 2014).

El confucianismo debe identificarse como una filosofía ancestral, dentro de la cual existe una estructura social jerarquizada a partir de cinco relaciones: 1. Padre-hijo, 2. Gobernante-gobernado, 3. Hombremujer, 4. Anciano-joven 5. Amigo-amigo (Botton y Cornejo, 1993). A su vez, dentro de la segunda relación, se identifican dos relaciones: emperador-súbdito y maestro-estudiante. Otros elementos dentro del confucianismo son la meritocracia, la familia como base de la estructura, la idea de colectividad y los cuatro estratos sociales: maestros (师), agricultores (农), trabajadores (工) y empresarios (商) (Park y Chesla, 2007).

El resultado de estos factores provoca que la región esté determinada por: la sociedad confuciana tradicional, donde las doctrinas políticas confucianas y preceptos morales han disfrutado de monopolio cultural e ideacional, tanto en el gobierno central y las comunidades locales, y prácticamente todas las sociedades de Asia oriental han sido

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más o menos liberalizado, pluralizado, y democratizado, en comparación con sus antiguos homólogos confucianos (Kim, 2014, p. 9).

El proceso histórico del Lejano Oriente tiene su núcleo étnico, social, político y económico en el antiguo imperio chino; situación que permitió construir un gran imperio rodeado de estados vasallos —terrestres y de ultramar— a través de un régimen tributario (Keay, 2009).

A pesar del surgimiento de dos imperios cercanos, como el japonés y el mongol, ambos poseen rasgos que emanan de la cultura del «río amarillo», por ejemplo, los japoneses, la base de su escritura y los mongoles (que a pesar de la grandeza de la dinastía Khan) conformaron la primera dinastía manchú en China tras un proceso de sinización. Por lo tanto, pese a la variedad social y cultural actualmente en Asia Pacífico, existen determinantes sociales muy claras que devienen de estructuras sociales basadas en el confucianismo, taoísmo y el budismo sinizado.

Un momento clave para que se permitiera el proceso de adopción de occidente fue la debilidad del Imperio chino hacia el siglo xix y xx, que conllevó al avance europeo en toda el área. Sin embargo, el periodo de indigenización se iniciaría años atrás con Chen Da quien, a finales de la década de los treinta, implementó dos movimientos intelectuales: la escuela sincrética y los estudios comunitarios, como parte de este proceso. La indigenización de las ciencias sociales es identificada por Ana María Candela como un desarrollo eugenésico debido a la necesidad de crear una identidad nacional ante los cambios políticos de principio de siglo xx (Candela, 2015).

Dentro de este monopolio del confucianismo, Tan y Tambyah (2011) identifican a siete sociedades sumergidas en los valores y normas de Confucio y Mencio, las cuales son: China, Hong Kong, Japón, Singapur, Corea del Sur, Taiwán y Vietnam. A partir de estas siete sociedades, se propone la revisión de cuatro de ellas en las siguientes líneas.

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China: el reino del centro y la complejidad social Actualmente, la República Popular China (rpch) ha logrado colocarse en un papel central dentro de la política y la economía internacional.

No obstante, uno de los grandes desafíos se identifica al interior de este país, pues la estructura social china se encuentra en un proceso de transformación que es clave para su futuro.

La globalización insertada en el siglo xxi y la conjugación de factores históricos, políticos, económicos y culturales han llevado a que la sociedad china inicie un proceso de redefinición, pues la sinergia entre factores internos y externos han permeado la muralla colocada por el Partido Comunista Chino (pcch), institución que, desde 1949, es la estructura que determina la dinámica social dentro de China. El proceso de internacionalización chino ha desencadenado una serie de fenómenos que hoy dan paso a esta transformación, pues gracias a la apertura iniciada con Deng Xiaoping el poder del pcch, como estructura, se ha transformado ante la retroalimentación sistémica que se genera por la interacción de inputs y outputs, que a su vez han provocado un incremento en el poder de agencia de grupos no necesariamente vinculados al partido.

Actualmente, China permanece como el país con mayor población en el mundo, con 1,373,541,278 habitantes (Factbook, 2017). Una de las características de su población es la mayoría del grupo étnico Han (91.6%), dejando el resto del porcentaje para 55 grupos minoritarios reconocidos por el pcch. Este par de datos es el eje de este apartado, que busca cuestionar la existencia de una homogenización de la población china a pesar del papel que representa el pcch.

Dentro de la sociedad china, hoy se identifican una serie de resultados-desafíos que se hacen cada vez más latentes e incrementan la vulnerabilidad de la estructura china: • Diversidad étnica y de gobierno • Choque cultural occidente-oriente • Problemas ambientales

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Del primer punto, cabe mencionar que existe un vínculo entre los grupos minoritarios y la diversidad en la estructura de gobierno. La geografía política de China se encuentra determinada de la siguiente forma: • 23 provincias: caso Taiwán, como la provincia rebelde; • 4 municipalidades: Beijing, Chongqing, Shanghai y Tianjin; • 5 regiones autónomas: Guangxi, Mongolia Interior, Ningxia, Tíbet y Xinjiang; • 2 regiones de administración especial (rae): Hong Kong (1997) y Macao (1999).

En este simple listado se hace evidente la complejidad de este sistema que tiene que ver con aspectos sociales. En el primer caso, encontramos el tema de Taiwán. Después la determinación de regiones autónomas vinculadas a grupos étnicos. Por último, el caso de las rae, que son parte de la reinserción de estos territorios y de pronunciamiento de Jiang Zemin sobre «un país, dos sistemas».

Como se observa, el tema territorial ha formado parte de los tópicos delicados dentro del sinocentrismo, por lo que en los objetivos a nivel interno y externo del pcch se encuentra generar a la población china y a la comunidad internacional la idea de «una sola China».

Por lo tanto, uno de los grandes desafíos es la legitimación de una identidad nacional al interior. Bajo este contexto, surge el cuestionamiento sobre la existencia de una verdadera identidad u homogenización de la población. En China, las minorías étnicas constituyen un punto de quiebre dentro de la política interna, que a pesar de representar el 8.41% de la población china, algunas de ellas han generado controversia dentro y fuera del territorio chino. Entre los principales grupos encontramos a: • Los mongoles, uigures y kazakos ocupan las regiones áridas del norte y del noroeste.

• Los tibetanos se sitúan en los altiplanos occidentales.

• Los zhuang en la región autónoma de Guanxi, fronteriza con Vietnam.

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• Los coreanos de la región del Tumen.

• Los ami en Taiwán.

La estructura de la sociedad china es un tema que va de la mano con el papel que juega el pcch, pues esta institución ha establecido en China una estructura jerarquizada con asignación de espacios dentro de la sociedad. Esto entendido con los postulados de Weber, ya que la alta legitimidad del pcch al momento del surgimiento de la rpch propició un orden y, por ende, esta estratificación. No obstante, parte de esta legitimación y la sostenibilidad del pcch como eje rector del Estado chino ha evolucionado con el tiempo y con los factores internos y externos dentro del territorio. El resultado ha sido que colectivos al interior de China ganen espacios ante la transformación de la estructura que representa el pcch. En otras palabras, el pcch ha tenido que adaptarse con el tiempo. Esto puede ser explicado a través de dos perspectivas. La primera responde al debate agencia-estructura, pues las transformaciones que ha sufrido el Estado chino van de la mano con temas de índole social. Más allá del tema Taiwán, como se ha recalcado, la integridad territorial es un aspecto que ha determinado la forma en cómo estos colectivos ganan espacios y cómo el pcch ha pasado de ser una estructura rígida a una estructura flexible.

En un primer momento, con el establecimiento del modelo maoísta-leninista en China, la integridad territorial a nivel interno, en específico en el espacio referido como China continental, fue uno de los grandes retos ante la fragmentación territorial que había sufrido el territorio chino desde la decadencia de la dinastía Qing, la Primera República, los Señores de la Guerra y la guerra entre los nacionalistas y los comunistas. No obstante, además de estos aspectos, con el inicio de la China Popular uno de los temas que comenzaron a ser parte de la agenda interna del gobierno de Mao fue el caso del Tíbet.

Un punto que comenzó a generar la divergencia de las minorías étnicas fue el esquema maoísta, ya que, con la colectivización de la tierra y las nuevas estructuras sociales, llevaron a que las alianzas y los acuerdos fraguados a lo largo de los siglos de historia china se rompieran con estos grupos. Ejemplo claro es el estatus que perdieron los

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monjes tibetanos dentro de la estructura social china, pues se generó un choque de poder entre la estructura teocrática del budismo tibetano y la identidad maoísta (León de la Rosa, 2015).

Ante este panorama, el reaccionar del gobierno comunista fue crear estrategias de colonización de estos territorios dominados por grupos no Han, pues además de las naciones que habitan estas regiones, éstas se encuentran ubicadas en zonas fronterizas, situación que incrementaba la vulnerabilidad del recién gobierno de Beijing.

Cabe destacar que los primeros veinte años de la rpch y después del distanciamiento entre Beijing y Moscú a finales de la década de los cincuenta, China permaneció prácticamente cerrada al resto del mundo, siendo esto un factor determinante para la integridad. Al mismo tiempo es importante mencionar que durante este periodo fue cuando la estructura china se tornó más rígida y la capacidad de agencia de la sociedad era casi nula.

La apertura de China al resto del mundo es un momento clave, no sólo para los temas de política internacional o de índole económico, sino que también esto tiene su impacto a nivel social y, al mismo tiempo, se retroalimenta de estos dos temas para crear estos espacios mencionados anteriormente. En la perspectiva de los estudiosos chinos, esta transformación económica trajo muy pronto los cambios en la estructura social (Lin, 2012a; Zhou y Lian, 2012).

En el caso de las regiones autónomas, a partir de 1984, se inició un programa de inclusión a través del otorgamiento de beneficios y/o ventajas para la población de estas zonas.

Tabla 1. Proyecto de inclusión de regiones autónomas Esquema de regiones autónomas Político

Económico

Representación dentro de los cuadros del pcch.

Modernizar a la región mediante la promoción turística y la inversión extranjera.

Social Privilegios como exención de la «política del hijo único», destinar mayor presupuesto para incrementar la calidad de vida (salud y educación).

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Con esta estrategia, el pcch, a través del gobierno de Beijing, comienza a evidenciar la pérdida de rigidez como mecanismo de supervivencia de la estructura y el poder. El esquema presenta una serie de beneficios que no se daban en el resto del país. Incluso, a nivel constitucional en el artículo 36 se da «libertad» al tema religioso. No obstante, esto no quiere decir que las estrategias hayan sido efectivas en su totalidad, pues con el paso de los años, las regiones de Tíbet y Xinjiang permanecen como temas de relevancia en la agenda de Beijing.

Un aspecto importante dentro del tema de la relación entre las minorías y el pcch es la información alrededor de Tíbet y Xinjiang, pues al ser considerados tópicos delicados, el sistema limita la proliferación de información sobre éstos. Tal limitación asegura que no se genere controversia al interior y al exterior. Sin embargo, para el caso del Tíbet la opinión pública y el marketing político impulsado por el Dalai Lama han hecho que las noticias sobre este movimiento sean conocidas más allá de las fronteras chinas y se generen posturas a favor de la «liberación» del Tíbet. Mientras que en Xinjiang, se desconoce mucho lo que sucede en esta frontera. Para el caso de este grupo étnico, la oleada de violencia se ha ido incrementando, ya que además de la existencia de los grupos separatistas, esta región representa la puerta al comercio (de todo tipo) dentro de la «nueva ruta de la seda» (León de la Rosa, 2015).

Pese al incremento de la población Han en estas zonas, estos conflictos étnicos no han cesado. En la siguiente tabla se muestran los principales datos y la evolución de los mismos en estas dos regiones.

Tabla 2. Conflictos étnicos en Tíbet y Xinjiang, China.

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Movimiento

Tíbet

Xinjiang

Ubicación

Suroeste de China, fronteras con: India, Nepal, Bhutan y Myanmar

Noroeste de China, fronteras con: Mongolia, Kazajastán, Kyrgystán, Pakistán,Tajikistán y Afganistán

Líder

Dalai Lama- Tenzin Gyatso

Rebiya Kadeer

Religión

Budismo tibetano

Islam Sunnita

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Tabla 2. Conflictos étnicos en Tíbet y Xinjiang, China (continuación).

Movimiento

Tíbet

Xinjiang

Enfrentamientos a partir de la rpch

• 1950- Ocupación china • 1955- División del territorio (Tíbet y Sichuan) • 1959- 17 puntos del dalái lama; intervención del elp y huida del dalái lama • 1960-1970. Guerra al interior del Tíbet • 1988- «Propuesta de Estrasburgo» (renuncia a la independencia) • 1989- Enfrentamientos en Lhasa • 2008- Manifestaciones en Lhasa en vísperas de los juegos olímpicos

• Agosto de 1949- El ELP ocupa el norte de Xinjiang.

• 1950- Inician disputas por la creación de una república similar al esquema de la URSS. • 1955- Se establece la región autónoma.

• 1960- Zona vulnerable al momento de la ruptura sino-soviética.

• 1962- Cierre de la frontera con URSS= manifestaciones.

• 1990- Revitalización del movimiento separatista uigur.

• 1997- «Masacre de Gujlá», detención de estudiantes= manifestaciones= ejecuciones y detenciones. Atentados terroristas 27 de febrero.

• 2014- 1 de marzo, atentado en Kunming.

Particularidades La asimilación de los tibetanos ha llevado a que se reduzca el número de monjes dentro de la región.

- La zona alberga grandes reservas de petróleo, gas natural, carbón y uranio. Lop Nor (pruebas nucleares).

- La represión de cualquier tipo de actividad uigur al margen del Estado.

- La promoción de la asimilación de los uigures y su progresiva sinización.

- La implementación de grandes proyectos de desarrollo socioeconómico.

Como se muestra en la tabla 2, ambos temas siguen latentes y representan una conjunción de cuestiones no sólo sociales, sino también aspectos geopolíticos y geoeconómicos. En ambos casos, actualmente se busca que, a través de la bonanza china y los discursos del «sueño chino» y la iniciativa One Belt, One Road, estas regiones generen estabilidad vía infraestructura que impacte en el desarrollo económico de Tíbet y Xinjiang.

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Por otro lado, se puede identificar un segundo momento en el que la integridad territorial redefine a la sociedad, pues hacia la década de los noventa se inicia la fase de integración china más allá de lo continental. Con la reinserción de Hong Kong y Macau, el gobierno chino tuvo que dar un estatus especial a estas regiones, pues la reincorporación inmediata era una opción inviable ante la construcción social, política y económica de China continental y la construcción contemporánea de estos territorios por más de cien años en manos del Reino Unido y Portugal, respectivamente. Ante esto, la propuesta fue la reinserción paulatina de estos dos territorios hacia una normatividad similar a la de China continental.

Desde 1997 Hong Kong ha estado regulado por la «Ley Básica» (elaborada en 1990), documento en donde se institucionaliza la idea de los dos sistemas ante la compleja reintegración de Hong Kong a la estructura política, social, cultural y económica de la República Popular China. Pese a los «beneficios» que esta rae mantiene, el resultado de su reinserción ha sido un híbrido entre un sistema chino y uno occidental, en donde el concepto de democracia es relativo. A casi veinte años del restablecimiento de la soberanía china en Hong Kong, no se ha logrado una unificación plena, pues el surgimiento de movimiento prodemocrático en la rae ha generado inestabilidad. Dentro de este movimiento se rescata el caso del Partido Democrático y Martin Lee, o más reciente el surgimiento de las «Sombrillas amarillas» en 2014.

Este movimiento se contrapone al pilar de la integridad territorial, ya que supone un motivante hacia la independencia de este territorio.

El movimiento de las «Sombrillas amarillas», también conocido como Occupy Central, está formado principalmente por estudiantes que luchan en pro de la democracia. Los fundadores de este movimiento son Benny Tai y Chan Kin-man, académicos de Derecho de la Universidad de Hong Kong y Sociología de la Universidad China de Hong Kong, respectivamente, y Chi Yiuming, ministro religioso. Dentro de esta tensión, el punto de quiebre entre la sociedad hongkonesa y Beijing radicó en la manera en la que se pretenden realizar las elecciones para 2017, ya que los habitantes abogaron por la realización de elecciones abiertas. Pese a que los artículos 45 y 68 de la Ley Básica de Hong Kong

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mencionan el ejercicio del sufragio universal para la elección de jefe ejecutivo, el sistema hongkonés se vuelve incipiente al momento en el que Beijing interviene en la nominación del jefe ejecutivo, dejando de lado el papel del sufragio universal, ya que los candidatos no son del todo elegidos por los habitantes de la isla (Lan, 2015; Haro Navejas, 2017). El esquema que busca el movimiento es totalmente contrario a los intereses del Partido Comunista, quien busca un acercamiento al paradigma continental como proceso de integración final.

Como consecuencia a este movimiento, en enero de 2015 surgió un nuevo partido político llamado Younginspiration (青年新政) el cual logró obtener un par de asientos en las elecciones del Consejo Legislativo (LegCo) de 2016. Cabe mencionar que la obtención de dos asientos no fue del todo fácil para este partido, pues una de las estrategias fue lograr una alianza llamada ALLinHK, en donde se logró conjuntar con otros partidos prodemocracia y localistas como la comunidad del este de Kowloon y la nueva fuerza de Tin Shiu Wan, por mencionar a los más importantes. Para esta elección, los candidatos fueron Edward Leung y Yau Wai-ching. No obstante, la candidatura de Leung no fue aprobada por la Comisión de Asuntos Electorales, pues él ha sido un claro activista en favor de la independencia de Hong Kong de China continental. Esto llevó a que Sixtus «Baggio» Leung se convirtiera en el sustituto de Edward Leung. Ambos candidatos obtuvieron los asientos dentro de LegCo. El 12 de octubre de 2016, Hong Kong puso en jaque al Partido Comunista de China, pues Sixtus Leung y Yau Wai-ching del Partido Younginspiration, exhibieron una bandera que decía «Hong Kong no es China». Esto fue tomado como un insulto al gobierno chino y una incitación a la separación de la rpch. Ante esto el Gobierno chino tuvo que intervenir, presionando al presidente del Legco, Andrew Leung Kwan-Yuen, a mantener el orden. Por lo tanto, se dieron una serie de manifestaciones afuera del Legco en favor de los legisladores de Younginspiration. El 3 de noviembre el tribunal de Hong Kong falló en contra de ellos, dando como resultado la pérdida de los escaños de los legisladores Leung y Yau.

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De acuerdo a Jermain T. M. Lam (2015), este movimiento de la revolución de las sombrillas: da también ciudadanos de Hong Kong la oportunidad de reflexionar profundamente sobre la prioridad de los diferentes valores centrales de la democracia genuina, la estabilidad social y la prosperidad económica.

Hong Kong se encuentra ahora en una encrucijada para repriorizar estos valores fundamentales, bajo la presión del público para la democracia (p. 118).

Uno de los aspectos que incrementan tensión al interior de Hong Kong es que, además del tema de las elecciones, en julio de 2017 se cumplen veinte años del retorno de Hong Kong a China, situación que seguramente desde Beijing será utilizada como propaganda para reforzar el tema de la integridad territorial1. Este aspecto va muy de la mano con el argumento de Haro Navejas (2017) cuando menciona que la estrategia de China ha sido la cooptación o la intimidación para cesar este tipo de insurgencias que desestabilicen a poder del pcch.

Junto con estos temas relacionados con la integridad territorial, cabe mencionar que otro de los desafíos para el pcch es la barrera que se ha tratado de construir con el exterior, en el sentido del control informático y los efectos de la globalización dentro de la sociedad china.

El ascenso de China también conlleva una reacción al interior. La sociedad de la revolución y de la época maoísta dista mucho de las generaciones que actualmente conforman la mayoría de esta nación. La aparición de la clase empresarial comenzó a generar cambios en la dinámica, ya que esta nueva clase dentro de la sociedad ha provocado nuevas formas de vinculación en temas económicos y políticos.

La sinergia entre el surgimiento del sector privado y la globalización ha permitido que estos empresarios chinos sean los nuevos ri-

1 Parte de este texto se escribió durante los primeros cinco meses de 2017, por lo que lo mencionado en este párrafo es un simple escenario que está sujeto a acontecimientos posteriores.

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cos del mundo. Al mismo tiempo, la clase media china ha aumentado considerablemente. Este fenómeno ha estado relacionado con ingresos anuales de la creciente clase media, que van desde 6,000 a 25,000 dólares per cápita. Por otra parte, se espera que en 2016 este grupo representará el 60% de la población urbana (Song y Cui, 2009). Como resultado, Xi Jinping ha utilizado el lema del «sueño chino» como estrategia para legitimar el modelo chino frente a la globalización. Además, durante estos días, el pcc ha anunciado como un eje del 13o Plan quinquenal, la creación de la «nueva normalidad» (plan socioeconómico para poner en práctica las reformas fundamentales para asegurar la sostenibilidad a largo plazo [Huang, 2015]). Algunos de estos ejes están relacionados con la población, la mejora de la calidad de vida de las personas, hacia la construcción de una «sociedad modestamente acomodada» (Magnier, 2015); con respecto al caso de empresarios que han participado en el proceso de establecer la «nueva normalidad».

Como se mencionó anteriormente, la estructura rígida que en un inicio era el pcch se ha vuelto flexible ante la forma en que estos colectivos ganan espacios. Por lo tanto, la diversificación de la geografía política y la administración gubernamental, en donde se ubican estas naciones, permiten crear un esquema de legitimidad a través de inclusión, desde la perspectiva china, de cada una de éstas. Esta situación se vuelve un elemento clave para poder plantear un cambio en la dinámica política, social y económica en China, mediante una transición de un autoritarismo fuerte a tres posibles escenarios: neototalitarismo, autoritarismo suave o semidemocracia (Shambaugh, 2016).

En cualquiera de estos tres esquemas, se visualiza una transformación necesaria en favor de la sostenibilidad de la estructura, de lo contrario, las efervescencias sociales y los espacios ya ganados serían factores de alta vulnerabilidad para el partido.

Taiwán: ¿hacia la construcción de una identidad nacional?

Dentro del apartado anterior, se mencionó a Taiwán como una provincia de China. Desde la perspectiva de Beijing, es así como funciona.

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Sin embargo, el tema Taiwán es también considerado como delicado dentro de la política de la rpch. Con este apartado, inician los casos a revisar que han estado sujetos a la transición de potencias regionales.

Previo a profundizar en el tema, es importante establecer algunos conceptos, como es el caso de nación, que ayudará a entender la situación taiwanesa y coreana. La idea de pueblo se relaciona con el término de nación, que es identificado como «la colectividad sujeta a la administración del Estado, no sólo a través de la ordenación de los seres humanos en el territorio y de la administración pública sino de la afiliación de ellos a símbolos y creencias que refuerzan la comunalidad» (Márquez, 2011, p. 573). A partir de esta construcción de qué es nación, encontramos una serie de modelos relacionados con la funcionalidad del Estado, que nos llevan más allá de la definición jurídica.

Estos modelos propuestos por Barry Buzan (1991) son: • Nación-Estado: el cual refiere que la nación precede al Estado y le da legitimidad. Por lo tanto, este esquema se vuelve altamente idealista, y se vuelve contraria a la visión del Estado dominante.

• Estado-Nación: este modelo es la visión que comúnmente se tiene dentro de la política. Un aspecto importante para su funcionalidad es el papel del Estado como ente en el que recae el monopolio del uso de la fuerza, por lo que la seguridad se convierte en un aspecto importante. Al mismo tiempo, el Estado-Nación abre la posibilidad de que en él converjan distintas nacionalidades.

• Parte de Nación-Estado: ésta es referida como «la nación dividida en dos o más Estados» (p. 39).

• Multinación-Estado: dentro de este modelo encontramos dos subcategorías, los estados federados y el estado imperial. En el primer caso se habla del Estado por encima de dos o más naciones; en el segundo, se centra en la supremacía de una nación, que controla la estructura del Estado, sobre las demás.

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Bajo estos cuatro modelos se identifica la importancia del nacionalismo y, además, retomando las distintas visiones mencionadas anteriormente, se enfatiza la relación de dominio entre un concepto y otro, que dependiendo cómo se construya a través de la nación, da como resultado un esquema de cohesión social que permite la legitimidad del Estado.

Este capítulo plantea como eje rector de la estructura de la región al sistema impuesto por la China imperial; no obstante, cabe resaltar que el poder chino tuvo un momento de decadencia y transición hacia otros actores que lograron someterlo, tal es el caso de Japón vía Imperio Meiji (para mayor información, consultar anexo 1). En el caso taiwanés, al igual que otros estados de la región, ha desempeñado un papel de estado tapón a lo largo de la historia.

Desde una perspectiva de nación, es en este punto en donde se cuenta con dos visiones: la china y taiwanesa. Mientras en el caso de China, lo que se promueve es la identidad panchina, refiriéndose a la integración de China continental, las rae y Taiwán; en el caso de Taiwán, la visión es contraria, pues busca exaltar la identidad isleña, lo que ha llevado a este doble proceso de indigenización, en otras palabras, una taiwanización.

En el caso de Taiwán, los académicos jóvenes identifican un proceso dramático dentro de la sociología y la estructura social. Primero, se rescata una fase de sinización desde la época imperial, que fue interrumpida con la firma del Tratado de Shimonoseki en 1895 y dio inicio a la colonización japonesa en Taiwán. Esto permaneció así hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, cuando China retoma el control de la isla. Sin embargo, la guerra civil china traería sus consecuencias en el territorio taiwanés, y daría como resultado el surgimiento de las «dos Chinas». Ante este contexto, se da inicio al proceso de indigenización de la sinización, los académicos taiwaneses señalan que «este cambio de vista era bastante espontáneo para los sociólogos… cuando la gente comenzó a dejar de usar el término “sinización” el término “indigenización” (bentuhua), no “taiwanización,” se convirtió en el término elegido utilizado en la comunidad sociológica de Taiwán»

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(Chang, Chang y Tang, 2010). Al mismo tiempo, se rescata que, a partir de la década de los ochenta, hubo una crítica sobre el acercamiento con occidente, sin embargo, actualmente este reencuentro es más aceptado que la sinización (p. 180).

Este fenómeno pasó de ser un tema científico a un fenómeno social con aspectos políticos. Por lo tanto, rescato la conclusión que da Candela sobre la indigenización con Chen en China. El proceso de indigenización en Taiwán responde a un desarrollo eugenésico insertado en un contexto político crítico entre el gobierno de Beijing y Taipéi.

En cuanto a este punto, en donde la política determina la construcción del nacionalismo en Taiwán, el proceso se puede definir de la siguiente forma: «Somos taiwanés» es cada vez más un sistema bipartidista, con expresiones diferentes de identificación del país con respecto a sus valores.

Después de años de la democratización, la gente en Taiwán desarrolló gradualmente la identificación histórica y geográfica que se desvía de lo enseñado históricamente por el kmt (Partido Nacionalista, kmt).

Esta nueva identidad se desarrolló aún más con la aparición del Partido Democrático Progresista (dpp). La élite del dpp percibe al kmt como un partido que tiene sus raíces originalmente en China continental y que en Taiwán se ha quedado como huésped (nosotros hemos sido otro ‘país’); el apoyo a esta ideología y política alcanzó su punto máximo durante la administración de Chen Shui-bian, 2000-2008 (Liu y Lee, 2013, p. 1118).

Parte de este punto máximo se reflejó con el movimiento girasol en 2014, en donde un par de estudiantes, Lin Fei-Fan y Chei Wei-Ting, comenzaron a promover la independencia de Taiwán, tras la aprobación del acuerdo de comercio y servicios firmado con China continental en junio de 2013. Este movimiento llevó a la toma del parlamento por 24 días.

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Un par de años después, el movimiento de Lin y Chei fue capitalizado por el dpp, pues en las elecciones de 2016 el dpp obtuvo la presidencia de Taiwán, y con esto su retorno al poder. Cabe mencionar que pese al retorno del kmt al gobierno de Taiwán en 2008 con el presidente Ma Ying-jeou, quien a través de su política de los «Tres No(es)» perdió legitimidad ante el inminente acercamiento con Beijing, que a nivel interno fortalecía la identidad panchina.

Estos factores provocaron beneficios para el dpp y el movimiento estudiantil girasol, pues dentro de la campaña el eslogan anti-China fue un aspecto determinante para la salida del kmt. El movimiento estudiantil girasol logró posicionarse como la tercera fuerza dentro del parlamento taiwanés con cinco escaños. Mientras que en el caso del dpp, el retorno a la presidencia se materializó con el liderazgo de Tsai Ingwen y su triunfo electoral con más del 60% de los votos.

El triunfo de Tsa Ing-wen sobre Enric Chu del kmt generó grandes expectativas sobre el futuro de la relación rpch-Taiwán. No obstante, esta muestra de nacionalismo en Taiwán, no ha desalentado el ideal panchino, sino que ha mantenido el diálogo entre el kmt y el pcch. Por lo tanto, la estrategia de la cooptación y la intimidación se expande hacia la isla, y, por ende, impacta en la forma en que se construye la identidad taiwanesa.

Corea, la nación aspiracional La historia del pueblo coreano, al igual que Taiwán, se refiere a un proceso determinado por potencias regionales y globales, en específico a nivel regional por China y Japón. Esto se entiende por la ubicación geográfica, pues a lo largo de la historia estas dos potencias han vuelto vulnerable a la península a través de la serie de desencuentros entre ellos, y al mismo tiempo, el territorio es parte de un contexto geopolítico de alta relevancia para la región.

El resultado de poseer esa ubicación y los intereses de estas dos potencias regionales ha sido la gran influencia social y cultural de ambas sobre la península coreana. No obstante, uno de los elementos que han fortalecido la identidad y la cultura coreana es el alfabeto coreano

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(hangeul), pues esta obra de Sejong el Grande fue un baluarte ante la presencia de las instituciones chinas y japonesas.

Más allá de la influencia confuciana que existe en esta zona y la condición de dependencia hacia potencias regionales, la historia del siglo xx determinó a la nación coreana con la guerra en 1950. La Guerra de Corea es un evento clave en el inicio de la Guerra Fría, pues con ella se iniciaría un proceso de creación de alianzas que determinarían la política internacional. Al mismo tiempo, el conflicto intercoreano es una de las herencias de este periodo dentro de la historia de las relaciones internacionales.

La división en el paralelo 38 representa el inicio de una reconstrucción de la nación coreana en dos, a partir de la propaganda y la legitimación. Dentro de esta reconstrucción de la sociedad coreana y su identidad, tanto en el norte, como en el sur, hay un factor común, que es Estados Unidos. El fin de la guerra inició un proceso de esperanza hacia la unificación. El nacionalismo coreano posguerra puede ser analizado de la siguiente forma: La definición de nación y nacionalismo compartida por los jóvenes surcoreanos incluía el territorio y la población del norte. Esta inclusión era evidente en la retórica y las acciones de la juventud del sur y el movimiento estudiantil, que era opuesto al régimen autoritario de Corea del Sur. El discurso nacionalista demandaba democracia y desarrollo en Corea del Sur, y se oponía al neocolonialismo fomentado por la relación con Japón y Estados Unidos. El nacionalismo basado en la unificación se mantuvo hasta la década de los noventa. Hacia finales de la década, las ideas de unificación fueron cambiando (Campbell, 2016, p. 2).

A partir de esta evolución se identifican tres características que determinan a la nación coreana en el siglo xxi: corrupción, propaganda y el papel que juega Estados Unidos dentro de ésta, y la globalización.

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El primer aspecto, la corrupción, es uno de los fantasmas dentro de la sociedad surcoreana, pues desde el surgimiento de la República de Corea (rok) hasta el año 2017 ha estado presente y es uno de los grandes temas de dolor social. Como se menciona, dentro de la sociedad ha existido un movimiento estudiantil prodemocrático. Los inicios de la rok estuvieron marcados por un periodo largo de mandato a cargo del presidente Park Chung-hee (1962- 1979). Este mandado marcó en dos sentidos a la sociedad coreana. En un primer momento ante el «milagro» económico que trajo; por otro lado, esto no estuvo vinculado con libertades para el pueblo surcoreano.

La historia de la rok está determinada por dos actores ejes en la evolución del país: el gobierno y los chaeboles. Los segundos son «oligopolios industriales de administración familiar» (León, 2010) que han estado envueltos en una serie de escándalos por corrupción a través de beneficios que han obtenido a lo largo de los gobiernos en Corea del Sur. Este grupo de familias coreana acaparan gran parte del pib del país, en el caso de Samsung representa el 20% del pib (Schafer, 2017).

La complicidad entre el gobierno y el poder alcanzado por estas empresas ha provocado un esquema social lleno de desigualdad: Los privilegios de esta élite empresarial han generado una creciente animadversión popular en un país donde las desigualdades económicas son de las más significadas de todo Asia y donde el 10 por ciento de los más ricos acumulaban el 45 por ciento de los ingresos en 2013, según el fmi (Espinosa, 2017).

Este panorama ha permanecido durante varios años, los chaeboles se consolidaron durante el mandato de Park Chung-hee, pues durante todo este periodo hubo un trato preferencial para estos conglomerados familiares a cambio de generar crecimiento dentro del país. Para finales de siglo xx, en específico durante el mandato de Kim Young-sam, salieron a la luz varios escándalos de corrupción, como los de Lee Kun Hee (Samsung) y Kim Woo Jung (Daewoo), por soborno al gobierno.

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No obstante, el tema de los escándalos entre el gobierno y los chaeboles no son cosa del pasado, pues durante el último año Corea del Sur ha vivido otra situación así. En 2013, Park Geun-hye, hija de Park Chung-hee, llegó a la presidencia de la rok con una promesa de resurgimiento de país bajo el eslogan del «segundo milagro del Hangang» (este mandato se oscureció con el escándalo de corrupción en el que la presidente Park se vio envuelta).

Dicho escándalo se trata de dos «donaciones» realizadas por Samsung a Choi Soon-sil, amiga cercana a Park Geun-hye; con esto la empresa tuvo apoyo político para realizar una fusión entre Samsung C&T y Cheil Industries. Esta acción fue considerada como una traición al pueblo coreano, lo que desató el surgimiento del «movimiento de las velas», que consistió en las movilizaciones de más de quince millones de ciudadanos surcoreanos que pidieron en la calle la destitución de la entonces presidenta Park. Durante el mes de noviembre de 2016 se llevaron a cabo las manifestaciones más numerosas, logrando juntar a más de 1,500 organizaciones civiles. Tras 134 días de manifestaciones, el pueblo surcoreano logró la destitución de la presidenta Park el 10 de marzo de 2017, y su arresto el 30 de marzo del mismo año.

Después del breve periodo de presidencia interina, Corea del Sur tuvo nuevo presidente, Moon Jae-in, quien perdió los comicios con la expresidenta Park. Moon llegó a la presidencia de Corea del Sur en un contexto altamente favorecedor. A nivel social, el pueblo surcoreano se encontraba fragmentado ante la constate corrupción y falta de transparencia en el país. Situación que no sólo está implícita con los chaeboles, sino con las autoridades coreanas, pues uno de los temas dolorosos al interior de esta sociedad es el naufragio del ferry Sewol en 2014 y la nula investigación y acciones realizadas por el gobierno para conocer las causas y el rescate de cuerpos.

La llegada de Moon representa la posibilidad de un cambio dentro de esta dinámica, ya que de acuerdo a las noticias y declaraciones inmediatas a su triunfo se rescatan una serie de puntos de agenda: incrementar el diálogo al interior de la sociedad surcoreana, generar un acercamiento con Corea del Norte ante la supuesta simpatía de Kim

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hacia Moon y reformar las condiciones que tienen los chaeboles para prevenir los casos de corrupción (ver nota 1).

Otro de los factores que determina a la sociedad coreana, el más importante, es la guerra de 1950 y el papel de Estados Unidos desde entonces para cada una de las repúblicas. Para abordar este aspecto es vital reconocer dos palabras: adoctrinamiento y propaganda… y la manera en que el discurso toma sentido. Desde la ciencia política se identifica la corriente de la teoría del discurso, en donde a través de las interacciones se genera el significado de la sociedad; entonces, a partir de cómo se comprenden las relaciones sociales y cómo se transforman, es la forma en cómo el discurso toma una importancia vital dentro de la vida política (Howarth, 1997). En una definición simple, el discurso se vincula con la semiótica, es decir, la ciencia de los signos.

No obstante, esta interpretación desde la lingüística se nutre cuando se lleva al plano de las relaciones de índole político.

Con esto se pretende explicar la significación que se le da a la guerra y a Estados Unidos en cada uno de los territorios. En el caso de Corea del Norte es evidente el papel de la estructura que es el régimen de la dinastía de la familia Kim y la función de la Juche.

Como institución central del norte, la Juche ha evolucionado en respuesta a las condiciones cambiantes, producto de los resultados anticipados y no alcanzados de la propia elección del norte. La Juche proporciona el fundamento para las organizaciones políticas y económicas del norte y su orden social. Durante las últimas cinco décadas, la Juche ha constituido la institución central que sustenta la cohesión política de Corea del Norte, dentro de un sistema de energía concéntrica con suryoing (supremo líder) en el centro (Suh, 2007, pp. 11-12).

El éxito de esta institución ha sido mantener esta estructura en tres generaciones. Como se menciona, existe una adaptabilidad de dicha institución ante los factores y el contexto histórico. Por lo tanto, la figura del «supremo líder» y la construcción de su legado genera un discurso legitimador. En el caso de la interpretación de la guerra, pese al sentimiento de una nación coreana, el factor Estados Unidos es el que determina la fragmentación.

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Existe una distinta percepción del papel de este país durante y después de la guerra, pues mientras que para Corea del Norte ha sido el elemento perfecto para sostener una estructura al jugar el papel del «enemigo» dentro de la narrativa sobre este hecho, para la rok es el aliado pese a las opiniones encontradas al interior del país. A partir de esta dinámica, el resultado ha sido el uso de propaganda, directa o indirecta, al interior de la sociedad para legitimar intereses políticos que determinan a la nación coreana en el norte y en el sur.

En el caso de la rok, la opinión sobre Estados Unidos puede ser a favor o en contra. Sin embargo, tras algunas entrevistas realizadas en abril de 2017 en Seúl y Busan e información documental, tanto en la generación que vivió la guerra y la que nació después de la guerra hay una inminente influencia de Estados Unidos en la estructura social reflejada desde dos ópticas distintas. Estas entrevistas semiestructuradas se realizaron a una muestra de veinte personas, divididas en dos grupos. Durante este proceso documental, la selección de entrevistados se hizo de manera aleatoria con respecto a ocupaciones, pero se mantuvo un equilibrio de diez personas para cada grupo. El grupo A conformado por personas mayores a 50 años (50% empleados en algún chaebol, 30% profesionistas independientes y 20% vinculados), y el grupo B menores de 50 años (60% estudiantes, 20% profesionistas independientes y 20% empleados en algún chaebol). Dentro de los resultados de este muestreo se rescata los siguiente: 1. El 100% de la población tiene una buena imagen de Estados Unidos. Sin embargo, esta construcción posee distintas visiones que serán explicadas en líneas subsecuentes.

2. El 90% de la población ve viable la unificación de la nación coreana. El 10% restante corresponde a personas del grupo B. En el caso de la generación que vivió la guerra, se rescatan frases como: «Sin importar la situación, Estados Unidos siempre ha estado con nosotros…» o «Tal vez Donald Trump no es bien visto en el mundo, pero en lo que estamos viviendo ha sabido negociar».

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En lo que respecta a la generación de la Corea dividida, existen roles y patrones muy claros al interior que reflejan lo aspiracional que es el American way of life o el American dream. En las mujeres la ausencia de una identidad plena con su cuerpo, las ha hecho víctimas de cosificación y de cuerpos sexualizados a partir de cánones de belleza occidentales. Esto ha dado como resultado que el 20% de la población femenina posea al menos una cirugía estética, siendo la de ojos la más solicitada y, al mismo tiempo, ha desatado una capitalización y surgimiento de la industria cosmética y la importancia de Seúl como una de las capitales del turismo médico, por los más de dos mil cirujanos plásticos que posee (Swanson, 2015). En el caso de los hombres jóvenes, son herederos de la guerra y sus consecuencias, pues un ejemplo de esto es la obligatoriedad del servicio militar y su prestación que va de los 21 a los 60 meses. Incluso este punto en la vida de los hombres coreanos es visto como una cuestión de honor, por lo que es castigado el no prestarlo.

Por último, la dinámica capitalista y el consumo aspiracional en Corea del Sur han permitido la aparición del fenómeno llamado K-pop, es una ficción de la industria cultural descaradamente comercial que valora la música pop de alta calidad con una irresistible pátina visual, no sólo el brillo profesional de los videos musicales, sino también la estética libre de las estrellas K-pop (Lie, 2013).

La cultura del K-pop representa una expresión de la nueva generación de jóvenes que, envueltos en la dinámica de la globalización y el desarrollo económico en Corea del Sur, buscan ese «sueño» de «no repetir patrones como los de sus padres y ser asalariados dentro de un chaebol» (Oh y Lee, 2013, p. 106). Al mismo tiempo, este fenómeno se vuelve una respuesta a la influencia que durante la posguerra había tenido Japón y Estados Unidos, como mecanismo de propaganda para la guerra o para el apoyo del gobierno autoritario de Park. Por lo tanto, el K-pop surge en los noventa inmerso en una serie de controversias, pues este género comenzó desafiando la censura que representaba cantar música occidental «impropia» (Ryang citado en Oh et al., 2013). El resultado fue crear un género producto de una mezcla de pop y dance con frases en coreano e inglés, elementos que ayudaron a

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su comercialización. Pese a esta censura, el K-pop llegó en un momento clave dentro de la era informática, ya que a través de redes sociales y su exposición dentro YouTube el género se comenzó a popularizar y eso llevó a su internacionalización y aceptación en otros países El panorama actual de la juventud coreana se construye a partir de dos aspectos: «la melancolía Han» y la percepción de las estrellas del K-pop. El primer aspecto se refiere a la mayor legitimidad y al estatus social que se da a las personas que logran acumular dinero y éxito en el extranjero con respecto de los que lo obtienen dentro del país. El segundo aspecto es la percepción de los cantantes como «sofisticados», «creativos» y «profesionales», lo que ha llevado a que encuestas dentro de Corea del Sur muestren que cerca del 40% de los jóvenes desea convertirse en profesional del mundo del entretenimiento (Oh et al., 2013). Por lo tanto, la cultura del K-pop se erige hoy como un parteaguas entre ambas generaciones y deja una gran duda sobre el futuro de la nación coreana.

Conclusiones: ¿sociedades confucianas?

A lo largo de estas líneas se revisó una serie de elementos teórico-conceptuales y casos que dan un panorama general de la evolución de la estructura social en los países de tradición confucianista. A modo de resumen, se identifican elementos en común y aspectos particulares o compartidos en algunos casos. De manera general, en cada uno de los casos se reafirma la evolución de las instituciones a lo largo del tiempo, ya sea por factores endógenos o exógenos, provocando una adaptabilidad de las mismas al contexto. No obstante, hay que señalar que, en todos los casos pese a esta evolución de las instituciones, la base (core) del confucianismo se hace presente. Esto se evidencia con los grados de autoritarismo y el papel de la jerarquización de la sociedad, y la forma en que éstos generan una dinámica no sólo social, sino también política y económica.

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Para el caso de China, Hong Kong y Taiwán, además del confucianismo, se hace presente el sinocentrismo, visto como un excepcionalismo de la nación Han, que ante los efectos de la globalización genera inestabilidad hacia la estructura llamada pcch. En el caso de las naciones contenidas al interior de la Gran Muralla, estos choques motivan mayor violencia y contención del eco que puedan hacer al exterior.

En lo que respecta a Hong Kong y Taiwán, las particularidades de su sociedad como resultado de una mezcla entre las instituciones chinas y occidentales, vuelve vulnerable a Beijing con la interpretación que cada uno de estos territorios hace de los valores democráticos.

Por lo tanto, el resultado es que la diversidad de territorios y sociedades generen una estrategia de inclusión discursiva que no necesariamente resuelve cada uno de los casos. Ante esto, la propuesta hacia una posible transformación de la estructura en búsqueda de legitimidad es un escenario no tan desatinado ante los espacios que ha tenido que otorgar el pcch a estos colectivos. Sin embargo, la pregunta es: ¿hasta dónde puede ser flexible la estructura para mantener sus valores confucianos?

En lo que respecta a la nación coreana, en el norte se tiene una institución con algunos elementos confucianos y que exacerba la jerarquización, como mecanismo legitimador. Sin embargo, el orden social desde la Juche no se sostiene por estos valores, sino desde la figura del supremo líder y sus intereses. En el sur, el choque generacional y el «gen» de corrupción hace que esta sociedad esté inmersa en este proceso de aspiración y de ausencia de identidad. Además de estos aspectos, la fragmentación de la nación coreana y su sueño de unificación generan un tejido social altamente lastimado y débil hacia la construcción de una identidad nacional. En ambos casos, los antecedentes históricos de subordinación y el papel de Estados Unidos durante los últimos 67 años hacen altamente vulnerable a esta nación, y reafirman su condición geopolítica como Estado tapón.

A diferencia de Taiwán que se encuentra en un proceso de indigenización de la sinización en búsqueda de una identidad taiwanesa, el caso de la nación coreana no es tan prometedor ante la falta de valores puramente coreanos que sirvan como base para crear otro tipo de

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identidad. Las movilizaciones a partir de los casos de corrupción y la falta de transparencia en Corea del Sur han producido una unidad de la población gracias a valores confucianos compartidos, pero no necesariamente son pie hacia la construcción de una nueva identidad.

Es importante resaltar que para los internacionalistas además de que esta primera mitad de siglo xxi nos permitirá ver a una potencia más activa como lo es China, es de suma relevancia entender la transformación de la región a partir de la evolución de la sociedad y de cómo al interior de la zona se reconstruye la identidad de los pueblos, ya que en este aspecto puede localizarse la mayor ventaja o el gran desafío para sostenibilidad de las potencias regionales y/o globales.

Anexos Anexo 1. Proceso histórico en Asia Pacífico China

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Protocivilizaciones

Imperial

Nacionalismo

China Popular

Apertura

Japón

Primeros periodos

Shogunato

Meiji

Ocupación USA

Actual

Corea

Gojoseon

Tributario

Invasión Japonesa

Conflicto Intercoreano

Disuasión/ Milagro económico

Sureste

Primeros pueblos

Tributario

Colonial

Guerra Fría

Apertura e integración

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La Unión Europea y su nuevo modelo de gobernanza económica: los retos y perspectivas actuales Marcin Roman Czubala Ostapiuk

Introducción La Unión Europea es un fenómeno de integración, tanto a escala regional como mundial, que ha permitido a los Estados miembros crear un espacio de paz, bienestar y desarrollo, lo que ha supuesto un proceso de estrechamiento de vínculos entre los países en el ámbito económico, político y social. Igualmente, su visión se traduce mediante la mejora económica, la sostenibilidad social y medioambiental, así como la consideración y reconocimiento de la pluralidad territorial y cultural, entre otros.

A través de su desarrollo, cambiante y diverso en el tiempo, la Unión Europea afrontó una serie de obstáculos y dificultades derivado de la enorme complejidad de forjar un proceso de integración único y a gran escala. Sin embargo, es ahora cuando el conjunto de los veintisiete miembros vive un momento clave para la evolución y el futuro del proyecto comunitario europeo.

Los cambios en el contexto internacional fueron los que provocaron una lista de síntomas de agotamiento del proceso mencionado, poniendo de manifiesto la enorme necesidad de reafirmación del proyecto europeo y progreso hacia una mayor unión entre sus miembros.

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Es decir, fomentar la integración, logrando de esta manera los objetivos establecidos en los tratados fundacionales, así como posibilitar la prosperidad de la ue y de sus miembros se convierte en una tarea de máxima actualidad y relevancia.

Por eso, el objetivo principal de este capítulo es enfatizar los retos a los que se enfrenta la Unión Europea actualmente, poniendo un especial hincapié en las principales características del nuevo modelo de gobernanza económica, establecido a partir de 2011, su viabilidad y perspectivas, como respuesta a los efectos negativos de la crisis. Por otro lado, se analizará también el papel del Banco Central Europeo y los límites de su actuación para enfrentarse a los efectos de la crisis.

Por último, se remarcará las conclusiones y recomendaciones finales.

El nuevo modelo de gobernanza económica El nuevo marco de las políticas presupuestarias El pacto de estabilidad y crecimiento (pec), sustentado en los artículos 121 y 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, así como en el protocolo número doce sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, es la pieza angular del primer pilar del modelo de gobernanza económica europea.

Debido a la gravedad de la crisis presupuestaria en la zona euro, los Estados miembros decidieron implementar en 2011 el primer conjunto de reformas, denominado el «Six-pack», modificando de esta manera el ya existente pacto de estabilidad y crecimiento, así como brindándole dos vertientes principales con el fin de facilitar la supervisión macroeconómica de manera no sólo más amplia, sino también más restrictiva.

En primer lugar, nos encontramos ante la vertiente preventiva a través de la cual se busca supervisar las políticas presupuestarias de los países miembros. En su marco cada Estado programa un objetivo

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presupuestario a medio plazo, ajustable en tiempo, pero a la vez situado entre el -1% del pib y el equilibrio o el superávit. Las principales herramientas a su disposición están compuestas por los programas de estabilidad (en el caso de los países de la eurozona), así como de convergencia (para los Estados cuya moneda no es euro) presentados por cada miembro de la ue de manera anual (en abril de cada ciclo) ante la Comisión Europea y el consejo, forman parte de un proceso más amplio y denominado como el semestre europeo.

En su evaluación, el Consejo de la Unión Europea toma en cuenta el progreso en el cumplimiento del objetivo presupuestario a medio plazo marcado, el recorrido hacia su ajuste, así como los resultados obtenidos. Una vez acatado este paso, dicha institución emite un dictamen en el que puede solicitar al país miembro en cuestión una serie de medidas con el fin de ajustar su programa, para después (en colaboración con la comisión) supervisar su correcta ejecución.

Dada la situación de no haber aplicado las recomendaciones formuladas, el pacto de estabilidad y crecimiento prevé la posibilidad de sancionar al Estado con una multa (de hasta 0.2% del pib referente al ejercicio pendiente), al igual que en el caso de manipulación de datos referentes a su déficit o deuda pública. No obstante, y antes de llegar a este punto, la Comisión Europea tiene margen de actuación para exponer una advertencia (en forma de recomendación del Consejo de la ue) con el fin de proceder el ajuste del dicho objetivo presupuestario del país afectado.

En segundo lugar, tenemos la vertiente correctora que tiene como objetivo nivelar el déficit excesivo de los Estados miembros y que establece los límites máximos al déficit y la deuda, fijándolos en el 3% y en el 60% del pib respectivamente.

En referencia al déficit público, se introduce un procedimiento de revisión (sustentado en el artículo 126 tfue, apartado 2 y 3) junto con los criterios a asistir. En el caso de su no ejecución, y una vez realizados los pasos por parte de la Comisión Europea y el Comité Económico y Financiero, es el consejo quien formula una recomendación, proporcionando una serie de medidas a ejecutar (en un plazo máximo de seis meses) con el fin de restablecer la disciplina presupuestaria del país afectado.

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La posible oposición del Estado a seguir las indicaciones puede conllevar tanto a la publicación de dicha recomendación como a la emisión de una advertencia, e incluso la aplicación de sanciones. En esta última instancia el Consejo de la ue decide imponer una multa correspondiente al 0.2% del pib que puede conllevar además un componente variable adicional (hasta el 0.5% del pib aplicable para el total de la cuota estipulada). Por otro lado, se prevén también sanciones accesorias implementadas en diferentes fases del procedimiento referente al déficit excesivo, así como otras por manipulación de estadísticas.

Sin embargo, no debemos olvidar que el pacto de estabilidad y crecimiento renovado toma en cuenta la posibilidad de una desviación del déficit debido a una situación de carácter inusual o una grave crisis económica, denominándola como excepcional o temporal, según el caso.

Posteriormente, en 2012, los Estados miembros (salvo el Reino Unido, la República Checa y Croacia) implementaron el Tratado Intergubernamental de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. A través de su fundación, en especial el pacto presupuestario, se instaura la «regla de oro» (junto con la obligación de su trasposición a las constituciones nacionales o normas de rango equivalente). Es decir, una disposición que fija el déficit estructural de los países miembros en el 0.5% del pib, salvo en las situaciones cuando su deuda pública esté por debajo del umbral del 60% del pib, ya que es cuando se les permite aumentar el límite mencionado hasta el 1% de su pib.

Mediante la consagración de su objetivo principal, frenar el endeudamiento excesivo de los Estados miembros, se les permite demandar a los demás países comunitarios ante el Tribunal de Justicia de la ue en el caso del incumplimiento de la regla mencionada, promoviendo así la activación del mecanismo de corrección. Igualmente, la ayuda financiera facilitada por el mecanismo europeo de estabilidad se proporciona únicamente a los países firmantes de dicho pacto, buscando así su mayor trasposición al nivel nacional.

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Finalmente, es necesario hablar del Two-pack. Dos reglamentos aprobados en 2013 con el propósito de reforzar el modelo de gobernanza económica de la eurozona. Su implementación, en primer lugar, permitió instaurar calendarios presupuestarios comunes para el conjunto de países cuya moneda es el euro, así como facilitar a la Comisión Europea su seguimiento, evaluación y posterior revisión. Asimismo, los países bajo el procedimiento del déficit excesivo se ven obligados a establecer un programa de reformas de carácter estructural, evaluado tanto por la Comisión Europea como por el consejo de la ue. En segundo lugar, y en referencia a los Estados con serios desequilibrios financieros, su instauración permitió profundizar en la supervisión, el suministro de ayuda financiera y seguimiento.

Las medidas descritas, aunque ambiciosas en su diseño y alcance, resultaron claramente insuficientes para apaciguar los efectos negativos de la crisis presupuestaria de la eurozona. Igualmente, la falta de una verdadera coordinación fiscal en el contexto de la Unión Europa no hace pensar acerca de un conjunto de medidas con el fin de mejorar, aunque sea a medio plazo, la situación de sus países miembros.

Así, la armonización de impuestos, la instauración de nuevos mecanismos para la estabilización de la deuda que complementen los esfuerzos implementados, la fundación de eurobonos, la transferencia gradual de las competencias nacionales en materia fiscal y presupuestaria a la ue o el establecimiento de un tesoro comunitario, son sólo algunas de ellas.

El mecanismo europeo de estabilidad El mecanismo europeo de estabilidad (mede), fundado con base en el tratado constitutivo, entró en vigor el día 27 de septiembre de 2012. Es un organismo intergubernamental de derecho internacional público que sustituye (a partir de 1 de julio de 2013), consolida y fusiona los instrumentos de carácter temporal instaurados anteriormente: la facili-

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dad europea de estabilidad financiera y el mecanismo europeo de estabilidad financiera. Asimismo, mediante el objetivo cardinal de este segundo pilar del modelo de gobernanza económica europea se busca amparar a la eurozona y sus Estados miembros (bajo unas condiciones estrictas) con el fin de asegurar su estabilidad financiera.

La entidad mencionada, cuyo establecimiento conllevó —además— a la modificación del artículo 136 de tratado de funcionamiento de la Unión Europea, cuenta con un consejo de gobernadores. Es decir, un órgano angular formado principalmente por los ministros de Economía y Finanzas de los países miembros de la zona euro. Las decisiones tomadas en su contexto hacen referencia no sólo al suministro de la asistencia financiera, sus condiciones y la capacidad crediticia del mecanismo europeo de estabilidad, sino también a los cambios en el marco de los instrumentos puestos a su disposición. Igualmente, las disposiciones relativas a los cuatro ámbitos mencionados se toman de acuerdo con la regla de unanimidad, siendo la posible ausencia de alguno de los miembros con derecho a voto ningún obstáculo para su aprobación. Asimismo, el resto de dictámenes ratificados se aplican mediante la mayoría cualificada (el 80% de los votos ponderados de acuerdo con la aportación nacional de cada Estado al mede), salvo que se establezca otra cosa.

Por otro lado, el mecanismo europeo de estabilidad cuenta también con el consejo de administración compuesto por los administradores y sus suplentes (ambos nombrados por cada uno de los Estados miembros del eurogrupo), así como el director ejecutivo del mede (investido por el consejo de gobernadores para un mandato de cinco años). El proceso de toma de decisiones en su marco se rige bajo la misma regla de mayoría cualificada, mientras que su propósito principal consiste en desempeñar las funciones encomendadas por el consejo de gobernadores. En cuanto al director ejecutivo, éste participa en las reuniones y preside el consejo de administración, además de llevar a cabo la gestión ordinaria del mecanismo europeo de estabilidad.

Mediante el desempeño del mede se proporciona la ayuda financiera en situación de graves desequilibrios de financiación o que corren alto riesgo de los mismos. Dicha asistencia puede tomar forma de

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préstamos, compra de los bonos de un país miembro (cuya moneda es el euro) en los mercados primarios y secundarios de deuda, línea de crédito o recapitalización de las instituciones financieras a base de préstamos concebidos a través de los Estados (mede, 2013).

Proporcionada bajo un riguroso plan de ajuste macroeconómico, la ayuda facilitada implica un tipo de interés (sea fijo o variable) revisado periódicamente por el consejo de gobernadores. La ayuda, que en ningún momento debe resultar atractiva para el Estado miembro en cuestión, implica no sólo una comisión de 200 puntos básicos desde su inicio, sino también una penalización de 100 puntos básicos en la situación de su impago durante los primeros tres años. Haciendo referencia a la compra de los bonos, no podemos olvidar que (independientemente de que se le aplique la misma condicionalidad que a los préstamos) su naturaleza está vinculada además al contexto de cada país afectado.

Para poder beneficiarse de la ayuda prestada a través del mecanismo europeo de estabilidad, el país miembro de la eurozona debe emitir una petición al director gerente del fmi, el presidente del consejo económico y financiero, así como del eurogrupo. Posteriormente, es la comisión, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Central Europeo los que tienen la obligación de evaluar la situación económica del país, así como estipular si ésta pone en riesgo la estabilidad financiera el conjunto de la eurozona. Es importante subrayar que el fmi desempeña el papel tanto sistémico como financiero, mientras que el bce ejerce únicamente las funciones técnicas en referencia al proceso de la concesión de la ayuda financiera descrito.

Dado el escenario en el que la sostenibilidad de la deuda pública del país crea una situación de riesgo, en primer lugar, se realiza el análisis de sus necesidades de financiación. En segundo lugar, se abren las negociaciones de un programa de ajuste, parte de un convenio de cooperación concluyente. Por último, el consejo de los gobernadores estipula las condiciones y la concesión de la ayuda, aunque es el consejo de la ue que la aprueba a propuesta de la comisión.

El préstamo facilitado implica también la participación de sector privado del país asistido, entre otros, buscando presionarle con el fin

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de cumplimentar los requisitos delimitados en el plan de ajuste macroeconómico. Igualmente, el grado de su intervención está sujeto a la situación de cada Estado, los resultados del análisis de la sostenibilidad de su deuda, así como las implicaciones para la estabilidad del conjunto de la zona euro (Martínez y Calvo, 2013, p. 34).

Una vez prestada la ayuda, comienza la fase de supervisión. Implementada por parte de la troika, se busca asegurar la correcta aplicación del programa de ajuste. Igualmente, es ésta la que informa al consejo de administración del mede y al ecofin acerca de los resultados alcanzados. De esta manera, y basándose en su trabajo, el consejo aprueba el desembolso de los siguientes tramos de la asistencia pudiendo, en el caso de no cumplimentar las condiciones previstas, posponerlos e incluso suspenderlos. Finalmente, dicho proceso de supervisión puede prolongarse hasta pasada la culminación del programa, teniendo como objetivo la reintegración de la parte correspondiente de la ayuda facilitada (bce, 2011, p. 82).

El mecanismo europeo de estabilidad cuenta con un capital total de unos 700 000 millones de euros. Asimismo, la aportación nacional del conjunto de los países de la eurozona equivale a 80 000 millones de euros, recaudados de manera progresiva y mediante cinco cuotas anuales. Los 620 000 millones restantes tienen forma de capital exigible y de garantías de los Estados cuya moneda es el euro. De esta manera, la capacidad efectiva de préstamo del mede es de 500 000 millones de euros.

Igualmente, con el propósito de garantizar la solidez del mecanismo europeo de estabilidad y dotarle de la disposición de generar los estímulos económicos necesarios, los países miembros firmantes acordaron que (en el caso de que sea necesario) el ratio entre su capital desembolsado y el saldo vivo no disminuya por debajo del 15% (bce, 2011, p. 86).

Por otro lado, la contribución nacional de los Estados al mede está sustentada en sus participaciones en el capital del bce. Además, si alguno de sus firmantes presenta un pib per cápita inferior a la media del conjunto de la Unión Europea, su aportación conllevará una corrección temporal (por un periodo máximo de un año), sea tras su ad-

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hesión a la zona euro o la entrada en vigor del mecanismo europeo de estabilidad.

Tabla 1. La contribución de los Estados miembros de la eurozona al mede Estados miembros de la zona euro

Participación en el presupuesto del mede (%)

República Federal de Alemania

26.9616

República Francesa

20.2471

República Italiana

17.7917

Reino de España

11.8227

Reino de los Países Bajos

5.6781

Reino Unido de Bélgica

3.4534

República Helénica

2.7975

República de Austria

2.7644

República Portuguesa

2.4921

República de Finlandia

1.7852

República de Irlanda

1.5814

República Eslovaca

0.8184

República de Eslovenia

0.4247

República de Lituania

0.4063

República de Letonia

0.2746

Gran Ducado de Luxemburgo

0.2487

República de Chipre

0.1949

República de Estonia

0.1847

República de Malta

0.0726

Total 100.0 Fuente: elaboración con base en el mecanismo europeo de estabilidad, 2017.

Finalmente, tampoco podemos olvidar que la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera mantendrá su actuación debido a la necesidad de culminar los programas implementados antes del establecimiento del mede, asegurando así que todos los préstamos y bonos concebidos hayan sido amortizados.

El mecanismo europeo de estabilidad es una respuesta clara a los efectos negativos de la crisis, así como a las deficiencias de la Unión Económica y Monetaria de la Unión Europea. Sin embargo, en su configuración y funcionamiento, el mede presenta una serie de cuestiones que pueden poner en riesgo la efectividad de su desempeño. En

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primer lugar, el sistema de ponderación de votos que crea un ambiente de desigualdad, lo que puede resultar problemático a la hora de implementar las medidas macroeconómicas en el contexto de los países afectados. En segundo lugar, la inmunidad de su conjunto y la existente brecha en la viabilidad de su auditoría por parte de los poderes de los Estados miembros son otras de las cuestiones a destacar.

En tercer lugar, el creciente déficit democrático y de legitimidad, así como la condición de los instrumentos y del presupuesto a la disposición del mecanismo europeo de estabilidad hace que sea necesario dotar al consejo de gobernadores con la potestad de ampliar su gama, fomentando así la eficacia y capacidad de la actuación del mede. Por eso, la instauración de un modelo de gobernanza económica más sólido y persistente que contenga el mecanismo europeo de estabilidad exento de las contrariedades subrayadas parece ser de máxima actualidad e importancia.

El sistema financiero europeo y su reforma Los efectos negativos de la crisis llevaron a la reestructuración del sistema de supervisión financiera dotándolo de mayor normatividad e instituciones con el fin de generar más estabilidad y confianza (fundamentalmente hacia el sector bancario), así como a la remodelación el tercer pilar del modelo de la gobernanza económica de la ue. Desde entonces la nueva arquitectura del sistema analizado se divide en: • El ámbito microprudencial • La Autoridad Europea Bancaria (aeb). Mediante su desempeño se busca lograr una mayor integración y estabilidad del sistema bancario europeo, fomentado su supervisión e integridad. Gracias al establecimiento de normas y prácticas reguladoras, la vigilancia y el análisis del mercado y de las tendencias de crédito, así

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como el auxilio a los depositantes e inversores, la autoridad europea bancaria contribuye a evitar la formación un posible riesgo sistémico, además de reducir el efecto de su impacto sobre las entidades financieras y la economía real. De esta manera, examina no sólo a las entidades de crédito y conglomerados financieros, sino también a las empresas de inversión y las entidades de pago.

• La Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (aespj). Su propósito principal consiste en prevenir la posible desestabilización del sistema financiero en el ámbito de seguros y pensiones de jubilación. También, al igual que la autoridad europea bancaria, la aespj establece normas y prácticas reguladoras y de supervisión, emite directrices y recomendaciones, realiza el control de la evolución del mercado en el ámbito de sus competencias, además de facilitar la salvaguardia de los titulares de pólizas de seguros, participantes en planes de pensiones y beneficiarios, entre otros.

• La Autoridad Europea de Valores y Mercados (aevm).

Entre las entidades bajo la supervisión de la aevm se encuentran tanto los diferentes organismos de mercados de valores mobiliarios (las sociedades que ofrecen servicios de inversión, la gobernanza empresarial o la auditoria de cuentas y la información financiera) como las agencias de calificación crediticia y de los registros de operaciones. Igualmente, buscando prevenir la posible desestabilización del sistema financiero en el ámbito del sector mencionado, la autoridad europea de valores y mercados dispone de la misma variedad de potestades (en el marco de sus competencias) que las otras dos agencias de la ue descritas anteriormente.

Además, no debemos olvidar que mediante su actividad la aevm incumbe también la solidez de la liquida-

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ción de los sistemas de pagos o de valores, al igual que los acuerdos de garantía financiera.

• El Comité Mixto de las Autoridades Europeas de Supervisión. Un órgano común para el conjunto de autoridades europeas de supervisión subrayadas, que facilita la coordinación de sus esfuerzos y permite una supervisión global/intersectorial del sistema financiero. Además de resolver las controversias entre las entidades del sesf, en su trabajo el comité trata también, entre otros, a los conglomerados financieros, los servicios de contabilidad y auditoria, el análisis microprudencial, la actividad contra el blanqueo de dinero, los productos de inversión minorista o el intercambio de información con la junta europea de riesgo sistémico.

• Las autoridades nacionales. Su designación depende de cada Estado miembro. No obstante, cada una de ellas forma parte del sistema europeo de supervisión financiera y cuenta con su representación en el marco de las autoridades europeas de supervisión.

• El ámbito macroprudencial • La Junta Europea de Riesgo Sistémico (jers). Presidida por el presidente del Banco Central Europeo, esta entidad tiene como objetivo principal ejercer la supervisión macroprudencial en el ámbito de la ue, así como evitar y atenuar los posibles riesgos sistémicos para su estabilidad financiera. Para lograr este propósito la junta europea de riesgo sistémico tiene que reunir y examinar la información correspondiente, pronunciar la advertencia y formular la evaluación, así como articular las medidas a implementar y gestionar los riesgos existentes mediante el trabajo conjunto con las demás entidades involucradas. Por último, entre las herramientas básicas puestas a su alcance se encuentran los

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avisos y las recomendaciones acerca de las medidas a implementar, al igual que la potestad de expresar una sugerencia legislativa (sea en el contexto de la Unión Europea, el sistema europeo de supervisión financiera o los países miembros).

Unido a lo anterior, y debido a la insuficiencia del sesf para combatir los efectos negativos de la crisis, se decide completar el tercer pilar del modelo de la gobernanza económica de la Unión Europea con el establecimiento de una unión bancaria. Formada por el Mecanismo Único de Supervisión (mus), el Mecanismo Único de Resolución (mur) y el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (sedg) busca no sólo instaurar una visión más completa, sino también reforzar la unión económica y monetaria de la ue.

En primer lugar, el Mecanismo Único de Supervisión compuesto por los países cuya moneda es el euro y los demás Estados miembros que decidieron incorporarse, tiene como objetivo supervisar a las entidades de crédito con el fin de evitar el arbitraje regulatorio y la división del mercado correspondiente. Integrado por el Banco Central Europeo, responsable de su funcionamiento, incluye también a las demás autoridades estatales competentes. A través de su actividad, el bce apodera a las entidades de crédito, asegura el cumplimiento de la normativa implementada, así como realiza los exámenes de supervisión, además de colaborar con el resto de las entidades que conforman el sistema europeo de supervisión financiera.

En segundo lugar, el mecanismo de resolución establece un régimen para la reestructuración y resolución de las entidades de crédito de los países miembros, así como de las sociedades de inversión decretadas. Sufragado por el fondo único de resolución bancaria (furb), crea un sistema de mecanismos estatales unificado para todo el conjunto de los Estados miembros que componen el mecanismo único de supervisión.

En tercer lugar, el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (estrechamente relacionado con el Mecanismo Europeo de Resolución) es otra de las piezas del sistema de amparo de la estabilidad financiera

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de la Unión Europea. Gracias a su establecimiento, todavía no completado del todo, quedan asegurados los depósitos de hasta cien mil euros, y se instauran las aportaciones sustentadas en el nivel de riesgo, se disminuyen los aplazamientos de reembolso, así como se constituyen los préstamos facultativos en el marco de los sistemas de garantía de depósitos nacionales.

En conclusión, el sistema europeo de supervisión financiera reforzado está sostenido por el conjunto de las entidades supervisoras conducidas por la jers, así como las instituciones que conforman la unión bancaria de la ue. No obstante, la configuración de este pilar de gobernanza económica europea presenta una serie de cuestiones que pueden hacer peligrar la efectividad de su desempeño.

Por un lado, las autoridades europeas de supervisión carecen de la capacidad de imponer las sanciones. Debido a esta situación, la implementación de sus recomendaciones por parte de los Estados miembros afectados es voluntaria. De ahí, consideramos necesario dotarlas con las herramientas suficientes, así como instaurar un código normativo único con el objetivo de cumplimentar su propósito de manera eficiente. Por otro lado, la potestad del Banco Central Europeo como el supervisor único está limitada a los bancos sistémicos, dejando de lado el resto de las entidades de depósito de los países miembros. Parece claro que el establecimiento de un enfoque global y unitario en su actuación le permitiría cumplir su papel en el marco del sistema financiero europeo. Igualmente, es necesario dotarlo de nuevas competencias, herramientas e instrumentos complementarios aumentando así la efectividad de su actuación. Finalmente, la implementación de estas reformas resulta imprescindible para poder instaurar una estructura financiera viable y sólida, que genere confianza y permita la correcta implantación de objetivos y restos marcados.

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El papel del Banco Central Europeo durante la crisis La complejidad del escenario macroeconómico, la insuficiencia de la efectividad de las medidas tomadas en el ámbito del modelo de gobernanza económica europea, así como la peculiaridad del Sistema Europeo de Bancos Centrales (sebc) influyeron sobre el margen de actuación del bce durante la crisis.

A mediados de 2007 el Banco Central Europeo implementó un conjunto de operaciones a mercado abierto. Más adelante, en 2008 y mediante una operación coordinada, bajó por primera vez las tasas de interés, dejándolas en 3.75%. Posteriormente, volvió a recortarlas hasta ocho veces ubicándolas en 1% en mayo de 2009. En cambio, y debido a los posibles efectos inflacionistas, en julio de 2011 volvió a subirlas (1.5%) para rebajarlas de nuevo (hasta el 1%) en diciembre de este mismo año. Finalmente, redujo las tasas de interés de manera paulatina, colocándolas en 0.05% en septiembre de 2014.

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Reserva Federal Banco Central Europeo

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Gráfico 1.

Tipos de interés en EE. UU. y Europa Fuente: abc, 2017.

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Por otro lado, y basándose en el sistema de activos de garantía amplia, el Banco Central Europeo proporcionó las operaciones de ajuste y otras medidas regulares de la política monetaria, proporcionando así la liquidez al sistema (González, 2012, pp. 90-91). Teniendo como propósito eliminar la desconfianza y la posible falta de estabilidad del mercado interbancario, el bce decide reducirlo convirtiéndose en un gerente de último recurso. Además, y comenzando en 2009 con la adquisición de los cover bonds por un total de sesenta mil millones de euros, procedió a implementar una serie de medidas extraordinarias con el fin de obtener mejores resultados. Igualmente, efectuó las operaciones de refinanciación a largo plazo (ltro, por sus siglas en inglés) proporcionándolas al 1% y sin límites de cantidad.

A causa del empeoramiento de la situación macroeconómica de la zona euro (en especial, la crisis de la deuda soberana de Grecia), así como un conjunto de factores vinculados con la insuficiencia de los diferentes instrumentos del sistema establecido (como la facilidad europea de estabilidad financiera), el bce prolongó la compra de bonos bancarios garantizados, así como decidió adquirir de manera moderada los títulos de deuda de los países miembros con mayor presión financiera. Así, el programa para los mercados de valores, una medida de expansión monetaria de carácter no convencional implementada en mayo-junio de 2010, en agosto de 2011 y en enero de 2012, contempló la compra de los bonos en los mercados secundarios tomando en cuenta únicamente el nivel de la prima de riesgo de los Estados afectados.

Dicha ruptura con el espíritu de estatutos del Banco Central Europeo no impidió la extensión del programa para los mercados de valores o la implementación del programa de las operaciones monetarias de compraventa (2012). Tampoco debemos olvidar que las condiciones macroeconómicas en el contexto de la eurozona se agravaron, en especial en el caso de España e Italia, lo que facilitó prolongar el enfoque preestablecido.

En 2014 el Banco Central Europeo realizó dos nuevas operaciones de financiación a largo plazo (tltro), además de implementar los

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programas destinados a los bonos bancarios garantizados simples, así como los valores procedentes de titulizaciones buscando adquirir la deuda privada, sea en primarios o secundarios.

Por último, y debido a la condicionalidad de la efectividad de la reducción de los tipos de interés, su aproximación a cero, el reducido efecto de la relajación de las condiciones monetarias y las demás medidas implementadas, así como la necesidad de ejercer el control de la inflación situándola, para el conjunto de los Estados euro, en el 2% de media, el bce decidió implementar (a partir de 2015) la expansión cuantitativa (qe, por sus siglas en inglés). De esta manera, el Banco Central Europeo empezó a adquirir la deuda pública de los Estados miembros de la zona euro (por un valor total de sesenta mil millones de euros mensuales), y también decidió comprar los bonos de hasta 30 años, inclusive con los intereses negativos (de hasta -0.2%).

La finalidad de su implementación fue reactivar la economía de la zona euro, bajar la prima de riesgo de los países beneficiarios, así como fomentar la inversión y el crédito en el ámbito de la economía real. Sin embargo, la expansión cuantitativa (llevada a cabo en mercados secundarios) experimentó consiguientes modificaciones como la ampliación de su presupuesto (en marzo y abril de 2016) o la reducción histórica de los tipos de interés. Igualmente, fueron implementadas nuevas operaciones de financiación a largo plazo con el propósito de completar los esfuerzos realizados.

De acuerdo con las últimas decisiones, la vigencia de dicho programa será extendida hasta finales de 2017 con la posibilidad de su prolongación en el caso de empeoramiento de la situación económica o de las condiciones financieras. En cambio, su dotación financiera se reducirá a sesenta mil millones de euros mensuales, mientras que el tipo director se mantendrá en 0%, al igual que la facilidad de depósito y la facilidad marginal de crédito, en -0.4% y 0.25% respectivamente.

En definitiva, las nuevas condiciones y escenarios macroeconómicos, provocados por los efectos negativos de la crisis, obligaron a redefinir el modelo de la gobernanza económica europea, así como ampliar el margen de actuación del bce. El Banco Central Europeo im-

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plementó una postura de garante de la inclusión del objetivo de la estabilidad de precios a través de las acciones instauradas en el ámbito de los países miembros. Así, buscó promover la consolidación de manera más rápida, reforzar los sistemas bancarios nacionales, así como fomentar la efectividad del marco de supervisión macroeconómica de la Unión Europea.

No obstante, en su empeño en reactivar la producción y el empleo rozó la ilegalidad, sobrepasando su papel principal de controlar la inflación, y asumió un protagonismo poco deseado por algunos de los Estados miembros. Además, su actuación (aunque extremadamente necesaria) plantea una serie de cuestiones acerca de su papel.

En primer lugar, la heterogeneidad de los efectos de su actividad en el contexto de los países de la Unión Europea. En segundo lugar, la interrogación acerca de la posible insuficiencia de instrumentos y mecanismos a su disposición con el fin de impulsar la actividad económica de la zona euro. A menudo se ha subrayado la necesidad de respaldar su ejercicio con los instrumentos característicos para las políticas fiscales expansivas, así como su vinculación más estrecha. Es decir, herramientas que siguen fuera de su alcance. En tercer lugar, la configuración del mandato del Banco Central Europeo y la importancia de su objetivo principal, el control de inflación. La ampliación de sus potestades implicaría la cesión de éstas por parte de los Estados miembros, reduciendo así la independencia del banco central comunitario frente a las presiones políticas estatales y su credibilidad, además de perturbar la efectividad de su desempeño.

Por último, los recientes cambios en la presidencia de los Estados Unidos y la posible implementación de desregulación financiera. Un cambio sustancial que reduciría la efectividad del Banco Central Europeo en el contexto de la supervisión financiera macroprudencial, dada la necesidad que el modelo referente debe aplicarse de manera global y en colaboración de los diferentes actores.

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Conclusiones En primer lugar, los acontecimientos en el contexto de la eurozona han puesto de manifiesto la insuficiencia de la unión económica y monetaria, así como de la arquitectura de la política económica de la Unión Europea para combatir los efectos negativos de la crisis. Debido a esta situación, y teniendo en cuenta la necesidad de promover su recuperación económica, la revisión de medidas de ajuste fiscal y consolidación presupuestaria implementadas, al igual que la ampliación del alcance de las líneas de trabajo resultan ser de máxima actualidad e importancia. Igualmente, la cumplimentación de una unión fiscal verdadera, que cuente con una estructura institucional supranacional adecuada y los objetivos a corto medio plazo, es una necesidad urgente.

En segundo lugar, la configuración del mecanismo europeo de estabilidad presenta un conjunto de rasgos que necesita revisión y mejora. El sistema de ponderación de votos, la inmunidad de su conjunto, la brecha en la viabilidad de su auditoría por parte de Estados miembros o el creciente déficit democrático son las cuestiones que pueden hacer peligrar la efectividad de su desempeño. Asimismo, la reestructuración y mejora del mede en los aspectos subrayados daría lugar a un reforzamiento del modelo de gobernanza económica europeo y su consolidación como uno de sus pilares.

En tercer lugar, el modelo de gobernanza económica reformado cuenta con una arquitectura del sistema financiero revisada. No obstante, el establecimiento de los principios básicos de su funcionamiento con el propósito de asegurar su plena eficacia, aún es una asignatura pendiente. En este contexto, poder sancionar a los países miembros y obligarlos a cumplimentar las indicaciones, ampliar las potestades del bce en el ámbito de la unión bancaria (asegurando a la vez su independencia y mandato) son algunas de las reformas a implementar.

Por otro lado, tampoco debemos olvidar la instauración de un código de normas y la inclusión del respeto de las diferencias económicas y políticas entre los Estados (sin incumplir el acervo legislativo

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de la Unión Europea) que permitan una supervisión global y unitaria, transmitida a través de un sistema implementación rápido y que responda a las demandas de los diferentes interlocutores.

Finalmente, la realidad presentada dio también lugar al exceso en el mandato del Banco Central Europeo, transmitido en el abuso de los instrumentos de política monetaria de la ue, con el fin de afrontar los desequilibrios macroeconómicos y reducir los efectos negativos de la crisis. El agotamiento de las herramientas fundamentales del bce, rozando los límites de su mandato y causando el posible riesgo para su independencia política, fue más que palpable.

En este punto resulta inevitable implementar un conjunto de medidas expansivas de carácter fiscal con el objetivo de reactivar la economía y crear empleo, dotando a los Estados miembros de un mayor protagonismo. Igualmente, y tomando en cuenta los procedimientos presupuestarios y las condiciones fiscales de los países miembros, además de ser respaldado por los diferentes instrumentos de financiación comunitaria, dicho proceso de consolidación (efectuado de manera gradual) permitiría una progresiva normalización de la política monetaria de la ue. Por último, el establecimiento de una unión fiscal vinculada a la transferencia de las potestades estatales hacia una nueva autoridad única en el marco de la Unión Europea es otra de las reformas pendientes.

Sin embargo, es importante subrayar que el rediseño y la cumplimentación del modelo de gobernanza económica europea de la ue, su dotación con nuevos objetivos, instituciones e instrumentos necesarios para afrontar los posibles futuros retos del proyecto de integración europeo necesita de voluntad política de sus Estados miembros.

Es decir, un esfuerzo que aún parece estar fuera del alcance del conjunto de la Unión.

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Europa: escenarios de sus nuevos retos geopolíticos Gerardo Rodríguez Sánchez Lara Marcela Szymanski

Introducción a los retos geopolíticos de Europa Europa se ha beneficiado de exportar al mundo su modelo de construcción de Estados-nacionales y de proyectar sus valores políticos y económicos a nivel global. En sus relaciones internacionales no cesa de subrayar que su prioridad es la de sentar las bases para un futuro estable, próspero y democrático, para todos los ciudadanos del país al que se refiere1. Sin embargo, también ha sido presa histórica del modelo westfaliano de confrontación de los diversos intereses nacionales en el continente que le costó perder su liderazgo internacional después de las dos grandes guerras mundiales.

Las dos principales potencias continentales europeas, Francia y Alemania, entendieron que debían crear mecanismos de cooperación e integración económica que redujeran las tensiones militares del pasado en función de la construcción de un modelo de desarrollo y bienestar compartido. En 2017 la Unión Europea cumplió 60 años desde del Tratado de Roma de 1957, que permitió la más profunda integración político-económica en el mundo, con base en un mecanismo de integración industrial basado en la energía.

Europa ha vivido el mayor periodo de paz y estabilidad económica desde la época victoriana —en el siglo xix— gracias a la construcción de

1 Por ejemplo con Ucrania, ver: «EU-Ukraine relations, factsheet». Recuperado de goo.gl/hnBnPk | Imagen recuperada de http://www.freepik.com

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instituciones de cooperación económica, comercial, política, seguridad y defensa como la Unión Europea (ue), la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan), el Consejo de Europa (ce), la Unión Aduanera Europea (uae), la Organización para la Seguridad y y la Cooperación en Europa (osce) (ver gráfica 1.1).

Los retos que Europa enfrenta en el ámbito internacional han incrementado gracias a dos elementos: la elección de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos y, además, el fin de la membresía del Reino Unido en la Unión Europea, prevista para 2019. Las tendencias son positivas en lo que toca al liderazgo internacional, porque Francia y Alemania se dicen preparadas para asumir las nuevas responsabilidades que implica un retiro americano de la escena mundial. Para la ue, el cambio interior que supone la abierta oposición del Reino Unido a continuar siendo parte del club de los 28 abre toda una serie de dudas en cuanto su solidaridad con otros mecanismos y plataformas multinacionales de seguridad regional.

Gráfica 1.

Instituciones de cooperación en Europa Fuente: adaptación con base en el libro blanco, Comisión Europea 2017.

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Cambios geopolíticos internos en Europa Tensiones nacionalistas La crisis económica global de 2008-2009 y el amplio cuestionamiento a los saldos económicos de la globalización, en muchos hogares del mundo, han provocado el surgimiento de movimientos populistas que quieren encontrar culpables en instituciones que han promovido la integración de políticas neoliberales.

Las elecciones de 2016-2017 en Austria, Holanda, Francia y las elecciones locales en Alemania llevaron a temer la llegada de una ola de extrema derecha a los gobiernos europeos. Sin embargo, acontecimientos como el voto de salida de la ue, que arrojó el referéndum del Reino Unido, y la inestabilidad económica casi inmediata que produjo, tuvieron un efecto en la psicología del votante y, afortunadamente, el avance de los extremismos no tuvo lugar.

80% 72 Polonia

70

67 Hungría

68 Alemania

65 Suecia

62 España 60

64 Países Bajos

56 Francia

57 Italia

54 Reino Unido

50 40

34 Grecia 30 0

2010

2017

2010

2012

2017

Gráfica 2.

Percepción positiva en porcentajes de la Unión Europea Fuente: adptación y traducción hecha a partir de la encuesta de actitudes globales, primavera 2017, Pew Research Center.

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12 1

Encuestas de opinión del tercer trimestre de 2017 muestran una creciente percepción positiva de la Unión Europea entre los ciudadanos de los 28 Estados miembros (incluyendo, paradójicamente, al Reino Unido)2 (ver gráfica 2).

A pesar de las razones para el optimismo en cuanto al freno a la extrema derecha, la tensión continúa subiendo a nivel regional, donde ciertos partidos proponen buscar la secesión de acuerdo a culturas minoritarias, como es el caso de España (Valencia, Barcelona, País Vasco), Bélgica (Flandes) e Italia (la zona norte). Amenazas frecuentes de referendos populares son vencidas aun por medios legales, como en España donde la celebración de estos referendos es anticonstitucional.

El Eurobarómetro de primavera 2017 titulado «Dos años antes de la elecciones europeas 2019» permite esperar que la «identidad europea», que la mayoría (74%) de los ciudadanos de la ue percibe, seguirá fortaleciéndose a causa de una razón menos feliz: la amenaza terrorista islámica que proporciona una muy clara idea de «los otros».

Tratando de evitar, y poner, en mismo plano la inmigración y el terrorismo, la ue no toma posiciones en cuanto a la promoción o no del multiculturalismo, ni la integración de los inmigrantes contra su voluntad, sino que deja estas medidas a los Estados miembros según su preferencia (ver gráfica 3).

La derrota de los partidos extremistas podría presagiar un momento de calma que, sin embargo, se antoja frágil en vista de la multiplicación de atentados en suelo europeo.

2 Encuesta del Pew Research Center (goo.gl/zcW8XE). Si la votación se realizara en esta fecha, 30 de junio de 2017, el 46% de los británicos votarían por quedarse en la ue, y 42% por salir (goo.gl/AcnF8B). En los Países Bajos, al 64% de su población le gusta la ue según el Pew Research Center (goo.gl/QCS7Tb). También en Francia el 57.7% quiere quedarse en la Unión Europea (goo.gl/79enjC).

12 2

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Política Industrial Agricultura Política Exterior Política económica Suministro energético y seguridad energética Igualdad entre hombres y mujeres Política de seguridad y defensa

40%

33%

36%

La promoción de la democracia y la paz en el mundo

41%

Gráfica 3.

Insuficiente

25%

53%

36% 27%

63% 57%

La lucha contra el terrorismo

4% 9% 9%

26%

60%

Adecuado

7%

4%

11%

4%

11%

2% 8%

33%

Excesivo

9%

3% 9%

41% 58%

La lucha contra el desempleo

5%

39%

46%

La lucha contra el fraude fiscal

5% 7%

34%

52%

15%

5% 10%

41%

49%

13%

7%

45%

44%

16%

4%

45%

43%

13%

6%

39%

36%

El problema de la inmigración

Protección ambiental

10%

42%

La protección de las fronteras exteriores Salud y seguridad social

21%

6%

37%

40%

4% 6%

DK

Eurobarómetro, marzo de 2017 Nota: por cada uno de los siguientes temas, ¿cómo considera que ha sido la acción que ha tomado la Unión Europea al respecto?

Fuente: elaboración y traducción a partir del Eurobarómetro, marzo de 2017.

De Bruselas para Europa La encuesta del Eurobarómetro (Parlamento Europeo, 2017) demuestra el creciente acuerdo entre los ciudadanos de los 28 Estados miembros sobre la conveniencia de actuar juntos frente a las principales amenazas, en lugar de buscar una estrategia nacional hacia cada una.

A la pregunta de si es mejor actuar solo o en grupo, la solidaridad se concentra en temas como: la creciente inestabilidad en el mundo árabe-musulmán (73%), el aumento de poder e influencia de Rusia y China (72 y 71%), la elección de Donald Trump (64%) y el brexit (63%) (ver gráfica 4).

Los temas a los que los daban acordaban mayor importancia hasta otoño de 2016 (Eurobarometer 886) y que entonces podrían reflejar un deseo de independencia mayor de la ue, se vieron afectados por los dos nuevos eventos (Trump y brexit ).

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12 3

Brexit

63%

14%

23%

La elección del nuevo presidente de los Estados Unidos, Donald Trump

64%

14%

22%

El aumento de poder e influencia de China

71%

11%

18%

El aumento de poder e influencia de Rusia

71%

10%

19%

La creciente inestabilidad en el mundo Árabe-Musulman

73%

0%

20%

10%

40%

Actuando conjuntamente con los demás Estados miembro

60% DK

17%

80%

100%

120%

Actuando individualmente

Gráfica 4.

Eurobarómetro, marzo de 2017 Nota: por cada uno de los siguientes temas, sería mejor actuar…

Fuente: elaboración y traducción a partir de Eurobarómetro, marzo 2017.

Para la lista de temas de interés en la encuesta de primavera de 2017 del Eurobarometro, una amplia y creciente mayoría de ciudadanos considera que la Unión Europea, como tal, debería de hacer y/o intervenir más para aportar soluciones. Tales cifras deberían de infundir confianza a los jefes de Estado y gobierno para proceder de manera más decisiva.

Tensiones financieras y económicas A la «zona euro» de la Unión Europea le ha tomado casi diez años salir de la crisis económica, pero es posible decir que los mecanismos de coordinación financiera que la sostienen están listos para afrontar los retos que representa el entorno internacional.

La existencia de la zona euro es uno de los principales indicadores de la flexibilidad de la Unión Europea en cuanto a asuntos económicos, ya que esta importante medida de armonización económica entró

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en vigor sólo con los países que estaban preparados para sus exigencias, y ha aumentando de número de miembros. En pie desde 1999 en aplicación virtual, y desde 2002 con billetes y monedas, el euro es utilizado por casi 340 millones de ciudadanos diariamente, en 19 países (Unión Europea, 2017).

Regido por el Banco Central Europeo, el euro aplica también en países que no son miembros de la ue pero que se adhieren a las reglas de la moneda en vista de su conectividad económica (Andorra, Kosovo, Mónaco, Montenegro, San Marino y la Santa Sede). Lo ideal ha sido —siempre— que todos los países de la ue utilicen el euro, pero no es obligatorio.

Los enemigos de la moneda única, casi siempre aquellos con interés en la predominancia del dólar como divisa preferencial, no han cesado nunca de anunciar su muerte ante la menor sacudida (Economic and Financial Affairs, 2009).

La crisis financiera global de 2008 causó tensiones muy elevadas en toda Europa, y dentro de la zona euro dio origen a una crisis prolongada en los países que tenían mayores déficits públicos en relación con su producto interno bruto (Grecia, España, Portugal, Italia, entre otros). Casi diez años más tarde y en vista de la recuperación económica percibida incluso por los ciudadanos (ver Eurobarómetro primavera 2017), es difícil culpar al euro por esta debacle, y más bien se aprecia su papel positivo en la constitución y aplicación de paquetes de préstamos internacionales. Para 2015, sólo Grecia, de entre todos los países de la ue, mantenía un ligero valor negativo (-0.2%) en crecimiento del pib (Eurostat Statistics Explained, 2017). Lo que seguramente subrayó esta crisis fue la importancia de «estar listo» para ajustar el déficit público a las reglas del Banco Central Europeo.

La elevación del pib de los «nuevos» países miembros de la ue, que entraron en 2003 a la Unión, es un factor muy relevante para el optimismo. Los prospectos económicos de los 28 (o de los 27), sin embargo, tienen que incluir una partida más elevada del presupuesto para la defensa, y esto es consecuencia del retiro del liderazgo de Estados Unidos.

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12 5

EU Membership A good thing

A bad thing

Neither good nor bad

Don’t know

58% 52%

53%

53%

53% 49%

25%

29%

27%

28%

28%

13%

14%

15%

15%

15%

4%

5%

5%

4%

4%

29% 18%

4%

EB68 EB69 EB70 EB71 EB72 EB73 Autumn 2007 Spring 2008 Autumn 2008 Spring 2009 Autumn 2009 Spring 2010

47%

31%

18%

50%

50%

31%

31%

16%

17%

4%

3%

2%

EB75 Spring 2011

EB77.4 June 2012

EB79.5 June 2013

57%

54%

55%

29%

28%

29%

14%

15%

16%

3%

2%

2%

EB82.4 Dec. 2014

EB84.1 Sept. 2015

53%

EB86.1 Sept. 2016

+4

26%

14% -2 3% EB87.1 March 2017

Gráfica 5.

Percepción de los países miembro de la Unión Europea 2007-2017.

Elaboración propia a partir de Eurobarómetro 2016.

Cambios geopolíticos globales y su influencia sobre Europa Europa probablemente vuelva a vivir un periodo de introspección y aislamiento relativo. El periodo de introspección es obligado después del visible retiro de Estados Unidos como líder de occidente, del brexit y de las fuerzas nacionalistas que amenazan con sacar a otros países de la ue. El aislamiento es relativo porque la ue seguirá manteniendo intereses colectivos en el mundo en temas como democracia, derechos humanos, promoción del Estado de derecho, comercio global, la seguridad frente a enemigos multinacionales y cambio climático. Es del interés de la mayoría de sus Estados miembros y de la burocracia en Bruselas seguir impulsando estos temas, cuyas consecuencias incluyen la llegada masiva de solicitantes de asilo al territorio europeo.

La cartera de financiamiento para el desarrollo se mantendrá, aun-

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-3

que seguramente disminuirá en términos relativos porque no sufrirá aumentos y porque otros países del mundo, como China, podrían aumentar su peso relativo.

No debe olvidarse tampoco el papel del sector privado en las relaciones exteriores de la ue. En efecto, cada Estado miembro cuenta con un comité económico y social, la estructura tripartita de encuentro y negociación entre gobierno, sector empresarial y sector laboral. Asimismo, existe el comité a nivel europeo, conocido como ecosoc, que es frecuentemente olvidado en los análisis de riesgo.

A través de estas y otras estructuras de cabildeo regidas por reglas de intercambio bastante transparentes, el sector productivo se hace presente en la elaboración de políticas de comercio, cooperación y desarrollo, y relaciones políticas en general. Hay que recordar que no existe posición europea que no tome en cuenta estos intereses, los cuales se expresan a través de cada Estado miembro en el Consejo de la Unión Europea.

A continuación se presentan algunos escenarios regionales de las relaciones estratégicas de Europa con el mundo.

Estados Unidos y Europa Europa y Estados Unidos han compartido el liderazgo político y económico de uno de los mayores periodos de paz global en la historia de la humanidad. Desde principios de 2017, sin embargo, nadie puede negar que esta alianza que todos asumieron por décadas está siendo revisada unilateralmente y Europa debe adaptarse (rápidamente).

La existencia de la alianza ha permitido mantener altos niveles de desarrollo en los países de Europa occidental y distribuido parte de estas ganancias, de la estabilidad, a los países del centro y este del continente.

Después del final de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos se convirtió en el garante de la seguridad y defensa de los países de Europa Occidental: primero con el Plan Marshall y con la otan.

El resquebrajamiento de esta alianza en políticas internacionales, en pie por más de setenta años, se perfilaba ya al final del mandato de

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12 7

Barack Obama, cuando en asuntos relativos al Oriente Medio y Rusia, Estados Unidos dejaron de mirar el problema desde el mismo ángulo. Esto podría parecer lógico en vista de la desigual distancia geográfica que Europa tiene con estas regiones conflictivas, pero las diferencias eran ya ideológicas y de interés económico fundamental. Como ejemplo citaremos el apoyo incondicional de EE. UU. (Fleishman, 2012) al régimen islamista de la Hermandad Musulmana en Egipto, cuando Europa no estaba dispuesta a seguir por esa ruta, en vista de su deber de evaluar la gobernanza en su frontera sur (Khalifa, 2013), su acceso a energéticos y la lucha por la democracia a la puerta de su casa. En cuanto a asuntos económicos, resalta la posición de EE. UU. hacia Rusia y Arabia Saudita en materia de energéticos. Europa mantiene una clara dependencia del gas y el petróleo ruso, sin embargo, EE. UU. no ha dudado en aprobar sanciones (Ernst, 2017), contra empresas comerciando energéticos con Rusia, lo cual incluye a la mayoría de las grandes empresas europeas de transporte y procesamiento de estos productos. La ue no se cruzará de brazos al ver peligrar su suministro de energía, lo cual es un mal presagio para la relación EE. UU.-ue.

Rusia y Europa Históricamente antagónicos, pero prácticamente interdependientes en alto grado, los europeos y los rusos están en proceso de reconstruir una nueva relación en la escena internacional, motivados por el cambio en el liderazgo estadounidense.

A mitad de 2017 era muy difícil encontrar un adjetivo que describiera adecuadamente la relación Rusia-Europa, ya que esta relación permanece dominada por la dependencia de energéticos importados por la (ue Eurostat Statistics Explained, 2018). A pesar de los escándalos domésticos en EE. UU. sobre la relación del presidente Donald Trump con su homólogo ruso, a los miembros de la ue les queda claro que su relación con Rusia no depende de ningún otro país. El «vecindario» europeo, que para algunos incluye a los países del Cáucaso y Ucrania, ha sido motivo de tensión, ya que ambas partes dicen sen-

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tirse amenazadas por la cercanía geográfica entre Rusia y los países miembros de la otan. Unidos por los oleoductos, pero separados por baterías de misiles, la ue y Rusia han logrado mantener una relación absolutamente pragmática.

La toma de posiciones unánime por parte de la ue con respecto a Rusia es muy laboriosa, en vista de que los Estados miembros más al este tienen mayores intercambios comerciales con ese país y comparten algunas décadas de historia conjunta como miembros de la antigua Unión Soviética. En los países bálticos habitan minorías rusófonas que mantienen contacto estrecho con sus familiares, además, en medio de Polonia y Lituania, se encuentra Kaliningrado, un enclave estratégico que pertenece a Rusia. La precaución con la que tratan a Rusia los países de la ue cercanos geográficamente a ese país se hace patente con su afiliación a la otan. El ejemplo más claro es Finlandia, país que comparte una frontera de 1340 km con Rusia y que, como Suecia, nunca ha solicitado ser más que socio de la otan.

En el siglo xxi bajo el gobierno de Putin (sea como presidente o primer ministro desde el 2000) la ue intervino dos veces para tratar de frenar o revertir el avance territorial que ya había realizado Rusia: el ataque militar de Georgia dentro de lo que es legalmente su propio territorio en agosto de 2008 para tratar de recuperar regiones perdidas (Abjasia y Osetia del Sur) años atrás, que resultó en una invasión de Georgia, y la de Crimea. En el primer caso, el presidente francés Nicolas Sarkozy viajó a Moscú para llegar a un acuerdo con Vladimir Putin y obtuvo un retiro parcial de las tropas rusas que se encontraban ya a tan sólo 50 km de Tiblisi. Sin embargo, Abjasia y Osetia del Sur fueron reconocidos como independientes por Rusia y se terminó todo esfuerzo por parte del occidente para obligar a Rusia a nada más.

Algo similar se dio en Crimea, cuando tropas sin bandera, pero perfectamente equipadas expulsaron al gobierno y las fuerzas del orden ucranianas de esta península en 2014, realizando un disputado referéndum en el que los votantes decidieron convertir Crimea en territorio ruso. Desde entonces, la ue ha impuesto una serie de sanciones económicas (sin tocar el transporte de energéticos) con resultados muy por debajo de lo esperado. Ocasionales amenazas de reducir el

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12 9

consumo de origen ruso por parte de la ue han sido respondidas con un mayor acercamiento entre Rusia y China, y han sido abandonadas después por la ue.

Al no retirar apoyo ni tropas a los ucranianos, ni a los georgianos que hoy ejercen el poder bajo tutela rusa, Putin envía al occidente un «hasta aquí» con la otan que no deja lugar a dudas. Entre tanto, los acuerdos de la ue con Ucrania han seguido progresando lentamente, incluso eliminando la visa para viajeros ucranianos en la ue (desde el 11 de junio de 2017) no sin que el gobierno ucraniano tenga gestos claros de acuerdo con Putin, por ejemplo, el reciente retiro de la nacionalidad ucraniana a un enemigo personal de Putin, el expresidente georgiano Mikhail Saakashvili (Kroet, 2017) quien gobernaba Georgia durante la guerra que terminó en invasión en 2008.

Cada nación europea tiene su propia empresa de energía, de petróleo o gas, y es en este aspecto donde se verifica un mayor pragmatismo. Empresas europeas de todo origen: holandesas, italianas, austriacas, suecas, británicas o belgas son propietarias de porciones de gasoductos y oleoductos cruciales para el transporte desde Rusia, bajo sanciones y sin ellas. Todo el mantenimiento y administración de estas vías es realizado por el sector privado europeo y estadounidense, quienes cuentan con contratos directamente con empresas (no el gobierno) rusas. Así, el mundo empresarial tiene un gran peso en las relaciones internacionales de la ue con Rusia. De ahí se desprende la reacción de la ue ante la última racha de sanciones aprobada por el Congreso de EE. UU. que afectaría a Europa (RT TV-Novosti, 2017).

Algunos aspectos de seguridad son, sin embargo, positivos, particularmente la cooperación en materia de antiterrorismo, y el hecho de que Rusia ha trabado sólidas alianzas con países en Oriente Medio donde el liderazgo de EE. UU. y del Reino Unido se ha diluido, y cuyas consecuencias, tales como la migración masiva hacia Europa, necesitan una acción decisiva.

Los prospectos de la relación ue-Rusia siguen marcados por el suministro energético y el pragmatismo en la salvaguarda de la «frontera sur» de la ue, todo bajo una nueva luz de «independencia» de las posiciones estadounidenses.

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Medio Oriente y Europa Medio Oriente es históricamente el vecino complicado de Europa, y es la región donde, a pesar de tratarse de conflictos armados activos, el «poder blando» de Europa en sus relaciones exteriores es de mayor utilidad.

Sin ejército, sin posibilidad de invocar a la otan, y enfrentando oleadas de millones de migrantes huyendo de conflictos a la vez violentos e ideológicos, Europa utiliza todos sus instrumentos comerciales, de cooperación y de seguridad interna para tratar con su «frontera sur». Además, la ue mantiene una reputación de relativa neutralidad en relaciones con países que son entre sí acérrimos enemigos, tales como el gobierno chiita Irán y el sunita de Arabia Saudita.

Esta frontera incluye a toda la vertiente del Mediterráneo y países que van desde la península arábica hasta Irán. Europa ha hecho prueba de flexibilidad y pragmatismo al adaptarse rápidamente a las consecuencias impuestas por el aparente fracaso de las «Primaveras Árabes» y la violentísima expansión del así llamado Estado Islámico en Irak y Siria.

La ue, dentro de sus estructuras de servicio exterior y de la Comisión Europea, ha fusionado servicios para atender la inestabilidad prolongada, el movimiento de refugiados y la falta de productividad que esto genera. Lo anterior ha afectado el comercio, los acuerdos de cooperación al desarrollo a todo nivel, y ha generado gastos en ayuda humanitaria en una región que, por décadas, no los necesitaba, y que avanzaba lenta pero inexorablemente hacia una mayor integración global.

Lo que Occidente percibió como un impulso democratizador degeneró, sin embargo, en la llegada al poder de partidos extremistas, por ejemplo, el caso de Egipto donde la salida del dictador Hosni Mubarak dio paso a un gobierno populista (de la Hermandad Musulmana) que disolvió el congreso, anuló la constitución vigente e impuso leyes religiosas en todos los ámbitos (McVeigh, 2013). El presidente Morsi fue derrocado en julio de 2013 después de meses de manifestaciones de más de treinta millones de personas en las principales ciudades de Egipto.

Tras un gobierno interino y elecciones generales, el exministro de defensa Abdel Fatah El-Sisi asumió el poder con un entorno más que inestable en toda la región y las fronteras de Egipto.

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Aunque la ue inicialmente se había alineado con Estados Unidos en su apoyo a Morsi bajo el argumento que fue «democráticamente elegido» y la administración Obama no cesó de llamar «golpe de Estado» a lo que fue esencialmente la segunda primavera árabe; Europa en pocos meses se desmarcó en nombre de la estabilidad de la región. Efectivamente, la amenaza de suspender los fondos de cooperación hasta que Morsi fuera devuelto al poder o regresara el orden democrático fue abandonada al hacerse evidente que un partido salafista, mucho más extremo que el de la Hermandad Musulmana, se aprestaba a tomar el poder. La posición moderada de Egipto en medio del extremismo exportado desde la península arábica y su sólida oposición al avance del así llamado Estado Islámico se sumaron a la realidad de los conflictos en Sudán, el Sinaí y otros países limítrofes de Egipto, agregando realismo a la visión europea de lo que los egipcios habían elegido.

Los prospectos para la relación ue-Oriente Medio incluyen la creciente demanda de mediación entre otros países que no sólo sea Israel y su entorno, más bien los considerados «socios indispensables» como Líbano, Egipto y Jordania: es una oportunidad que Europa parece dispuesta a tomar en el corto y mediano plazo, en estrecha cooperación con la onu y sus enviados especiales para los conflictos de la región.

Turquía y Europa Las relaciones entre Turquía y el mundo, no sólo Europa, sufrieron un cambio contundente a raíz de la reelección del presidente Recep Tayyip Erdogan (en el poder desde 2001 como primer ministro y desde 2014 como presidente) como líder del Partido de la Justicia y el Desarrollo (akp) en mayo de 2017, el cual tiene una clara orientación religiosa «islamizante» y anti-kurda. Desde 2015, cuando se produjo la migración masiva hacia Europa y que fue completamente ignorada por los guardias fronterizos turcos, este país no dudó en amenazar a Europa con nuevas olas de migrantes si no accede a sus deseos, tales como otorgarles libre movimiento sin visa por toda la ue (Rankin, 2016). Asuntos tales como el acceso de Turquía a la ue que antes tenía como mayor

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obstáculo el tema de la integridad territorial de Chipre, se han complicado enormemente y los prospectos no son brillantes.

El reposicionamiento de este miembro de la otan es alarmante para Europa en muchos sentidos. No sólo porque la ue se encuentra bajo intensa presión migratoria desde el Oriente Medio y Turquía es su «barrera», sino porque el líder turco no duda en azuzar a la enorme diáspora que habita en Europa para manifestarse en contra y crear incidentes dentro de los países que los reciben, particularmente contra la diáspora kurda presente en la mayoría de la ue. Tras la persecución desatada contra medios de comunicación, académicos, miembros de las fuerzas del orden y otros muchos en 2016, a la que Europa respondió con la suspensión de las negociaciones de membresía, el presidente prometió que «los europeos no volverán a caminar tranquilos por sus calles» (Toksabay y Gumrukcu, 2017).

A pesar del tono subido y agresivo que el presidente Erdogan escoge, llamando incluso «nazis» a Holanda y a Alemania (bbc, 2017) por no permitir la organización de eventos políticos turcos en su suelo, los diplomáticos turcos y europeos siguen dialogando en vista de todo lo que está en juego (Hajduk, 2017), principalmente la llamada «Declaración eu-Turquía sobre migración irregular» (Comisión Europea, 2017), la cual cumplió un año en marzo de 2017 y fue calificada de muy exitosa por la ue, aseverando que gracias a ese acuerdo —por el que la ue ha transferido seis mil millones de euros a Turquía— el número de cruces irregulares y de muertes en el Mediterráneo han disminuido considerablemente.

Por este acuerdo, Turquía se comprometió a cerrar el paso a migrantes y a traficantes por su suelo, cosa que parecería normal si no hubiera hecho exactamente lo contrario en septiembre de 2015, dejando pasar casi dos millones de migrantes hacia las fronteras de Grecia, Hungría, Croacia y Eslovenia. Este es el asunto principal que mantiene a los europeos en un estado de aparente pasividad frente a las continuas violaciones a los derechos humanos que el presidente Erdogan perpetra en nombre de su lucha contra el terrorismo (el cual se entiende, sobre todo, con la presencia kurda en el territorio turco, Siria e Irak). El hecho que la alianza anti-Estado Islámico liderada por

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EE. UU. considera a los kurdos como parte de ella, enfurece a Turquía y el presidente no ha dudado en cometer actos francamente peligrosos, tales como revelar secretos militares de la alianza sólo porque podría incomodar a los kurdos.

Así, las incursiones turcas en Siria han hecho temer a la otan, tanto que pudieran verse obligados a intervenir en caso de contra ataque, ya que existe el artículo 5 que obliga a los miembros de esta alianza a atacar conjuntamente a todo agresor de alguno de entre ellos. Turquía se atrevió incluso a derribar un jet ruso dentro de Siria bajo pretexto de que parecía violar su espacio aéreo (Karadeniz y Kiselyova, 2015). La oportuna intervención de EE. UU. para calmar a Rusia evitó una conflagración mayor, pero aumentó las tensiones en la frontera sur de la ue. Meses después, Rusia estuvo dispuesta a olvidar este contencioso gracias a una compra gigante de armamento por parte de Turquía (Woody, 2017).

Por último, a raíz de una disputa entre países del Golfo, incluyendo a Arabia Saudita contra el emirato de Qatar, Turquía salió en defensa del pequeño emirato y envío tropas a la región, irritando al gobierno de Riad (Chulov, 2017), un país que se considera el principal aliado de Estados Unidos tras la extraordinariamente meliflua visita del presidente Trump en mayo de 2017.

La ue tiene muchas sartenes en el fuego de Medio Oriente y, lamentablemente, Turquía se comporta de forma contraria a un aliado, ya que sólo coopera con los europeos en materia de migración y bajo grandes tensiones. El papel de Europa en la región será de gran importancia tanto a nivel de la ue como de la otan.

África y Europa Por sus dimensiones y cercanía con Europa, África es y seguirá siendo un foco de atención para la ue, ya que cuenta con muchos elementos de posible ganancia y riesgo en la diversidad de recursos africanos, y ha organizado sus estructuras para manejarlo.

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La relación ue-África es tan amplia que hay que escoger cuáles son los aspectos que presentan mayores retos en el futuro cercano. El Acuerdo de Cotonou, que gobierna las grandes líneas de esta relación fue firmado por los 28 Estados miembros de la ue y por 79 países en África, el Caribe no hispanohablante y algunas islas del Pacífico, identificados como «países acp».

En vista del grado todavía comparable de desarrollo económico de los firmantes acp, este acuerdo intenta sentar bases comunes en el comercio, la cooperación al desarrollo y el diálogo político. Los países del norte de África, sin embargo, también entran en el ámbito del «vecindario europeo» por causa de su costa mediterránea.

Estudiando someramente las cifras de intercambio económico hasta mayo de 2017, en cinco años se revela muy poco cambio en el tipo de bienes que fluyen en ambos sentidos. Sin embargo, la crisis económica mundial de 2008-2009 y la multiplicación de conflictos armados tanto en el norte como en África subsahariana le infligieron un duro golpe al volumen del intercambio, como se verifica en 2016, de casi 50% de contracción en las exportaciones de bienes que representaban mayor ingreso para los africanos (Dirección General de Comercio, 2017). Sin embargo, el volumen de bienes europeos importados por los países africanos no ha variado significativamente.

En 2017, la ue se aprestaba a renegociar acuerdos comerciales con varias uniones aduaneras en pie en África, al darse cuenta que no están beneficiando localmente (Reuters, 2017). Se requiere gran destreza de los negociadores comerciales en ambas partes, ya que la ue prefiere negociar acuerdos con grupos de países y no individualmente, como es el caso con la Comunidad Africana Oriental (incluye a Tanzania, Kenia, Ruanda, Burundi y Uganda), lo que supone primero llegar a acuerdos entre los miembros africanos antes de presentarse ante los 28 de la ue.

La inestabilidad reflejada en estas cifras comerciales tiene consecuencias tan concretas como un aumento sensible de la migración hacia Europa (frontex, 2017), esto sin contar la crisis migratoria de 2015 originada por los conflictos del Oriente Medio. Como botón de muestra, comparemos el número de cruces ilegales en la frontera de la ue, contabilizado entre enero y junio de 2017 (solo los individuos que fueron

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detenidos y contados): a partir del Oriente Medio fueron 19,611 personas, provenientes sobre todo de Afganistán, Irak y Siria. Los peligrosos cruces por mar Mediterráneo provenientes de África fueron 91,586, provenientes sobre todo de Nigeria, Costa de Marfil, Guinea y Gambia.

Más de 85,000 de estas personas llegaron a Italia. El país de la ue que primero los migrantes, ya que por el acuerdo de Dublín que rige la migración en la ue, tiene obligación de acogerlos todo el tiempo necesario para procesar sus demandas de asilo. Las tensiones intra-ue que esto genera alcanzaron ya niveles en los que Austria envió tropas a su frontera con Italia para impedir que los migrantes realicen otro cruce ilegal (Rankinin y Giuffrida, 2017).

El «poder blando» de la ue para tratar de frenar el volumen de migrantes se ha enfocado históricamente en los fondos de cooperación para el desarrollo (programas de educación, gobernanza, creación de empleo, modernización de la producción, etcétera). Para el periodo 2014-2020, la ue asignó 30,500 millones de euros sólo para África (Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo, 2017). Sin embargo, la migración continúa aumentando, lo cual indica una grave incapacidad de gobernanza de los interlocutores oficiales.

El trabajo directo de la ue con la sociedad civil y los gobiernos locales ha ido creciendo, pero no a la velocidad suficiente para dar esperanza a la población quienes, al igual que en Oriente Medio, huyen de la violencia perpetrada en nombre del fundamentalismo islámico, la cual es instrumentalizada por los clanes corruptos instalados desde hace décadas.

Efectivamente, émulos del así llamado Estado Islámico han aparecido en Mali, Níger, Nigeria, Camerún, Kenia, Somalia, Tanzania y más, impidiendo durante más de cuatro años la siembra y cosecha de alimentos. Es el hambre y la violencia que provoca estas olas migratorias que, a decir verdad, la ue ya anticipaba, aunque no encontró respuesta sólida en sus contrapartes para impedirlas, quienes prefieren seguir negando el problema con asombroso aplomo (Premium Times, 2016).

Por ejemplo, en Nigeria la respuesta del gobierno a solicitudes europeas para solucionar los ataques violentísimos de los pastores «fulani» contra los agricultores fue de «comenzar a planificar» la siembra

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de pastura para que no tuvieran los «fulani» la idea de matar a los civiles para invadir sus tierras con el fin de alimentar sus miles de cabezas de ganado. Esta actitud que nada tiene que ver con la justicia, por supuesto, conlleva la publicación de ofertas públicas, toma tiempo y abre la puerta a numerosos niveles de corrupción es la que impide resolver el predicamento de los millones de desplazados internos (dos millones sólo en Nigeria), la previsible falta de alimentos y la consecuente migración masiva hacia Europa y otras partes de África. Los «fulani», la ue y Nigeria lo saben de sobra, reciben apoyo y armas automáticas del grupo terrorista islámico Boko Haram, con las cuales han destruido poblaciones enteras y sus medios de subsistencia en todo Nigeria.

Los prospectos son poco halagadores vistos a gran escala (los 79 países del acuerdo de Cotonou), pero si se procede por regiones más pequeñas y las uniones aduaneras regionales, se puede alimentar la esperanza, particularmente en proyectos de desarrollo donde no interviene el gobierno federal, sino que la ue es capaz de trabajar con la sociedad civil o los gobiernos locales directamente.

En cuanto a la migración en curso, algunos países europeos continúan tratando de gestionar centros de procesamiento de solicitudes de asilo fuera de la ue, por ejemplo, en Libia, Túnez y, posiblemente, en Turquía. Estas medidas no están amparadas por el derecho internacional aún, pero podría ser un caso de legislar mientras se avanza y así crear un importante precedente legal en cuestión de flujos migratorios (Garlick, 2015).

México, América Latina y la Unión Europea México y Brasil son los dos países más importantes en términos políticos y económicos para la región. Ambos países tienen acuerdos de asociación estratégica y seguirán liderando las inversiones europeas.

Ambos jugadores latinoamericanos tendrán el mayor diálogo con la Comisión Europea en los foros multilaterales.

El estancamiento financiero de varios países europeos y el costo de mantener los mecanismos de la unión económica tendrán un im-

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pacto directo en la reducción de los presupuestos destinados a la cooperación para el desarrollo en América Latina. Esta disminución de recursos destinados a la región tendrá un impacto directo sobre las organizaciones de la sociedad civil que se han visto beneficiadas de esta ayuda.

Para el caso de México, que al igual que el resto del mundo parecía dar por sentada una relación positiva con Estados Unidos y su envidiable mercado, la Unión Europea representa una alternativa real de diversificación de sus exportaciones frente a la ofensiva comercial de Estados Unidos desde la elección de Donald Trump. Asimismo, con la actualización del Acuerdo Global entre México y la ue se pueden ampliar los intercambios comerciales a sectores no contemplados en los años noventa como el energético, materias primas, derechos de propiedad intelectual y la participación de pequeñas y medianas empresas. Un documento preparado para el Parlamento Europeo reconoce que México se percibe como una potencia global en ascenso mientras que se observa a la ue como una potencia mundial en declive.

Cabe recordar, sin embargo, que el acuerdo ue-México se dio gracias a la alarma que generó la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá. Europa se dio cuenta de que se había quedado fuera de la fiesta y se apresuró a concluir negociaciones que llevaban años «sobre la mesa». El tlcan ofrecía ventajas únicas para la manufactura europea y el acceso al mercado norteamericano.

Entonces, México debe conservar la perspectiva europea en mente cuando renegocie el tlcan, ya que el entusiasmo europeo por México depende, en cierta medida, de un buen tlcan en vigor.

La ue es hoy el tercer socio comercial de México después de Estados Unidos y China. Desde la entrada en vigor del actual acuerdo ueMéxico en 2000, el comercio de mercancías entre la ue y México ha aumentado un 180% y ascendió a 53,000 millones de euros en 2015.

Durante el mismo periodo, los flujos de inversión anuales promedio originarios de la ue se han triplicado. La ue es la segunda fuente de inversión extranjera directa de México con 156,000 millones de dólares acumulados desde la entrada en vigor del actual acuerdo (Comisión Europea, 2016).

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Las instituciones políticas europeas como la Comisión, Parlamento, Consejo de Europa y el Consejo de la Unión Europea seguirán teniendo un peso muy importante en materia de la situación de derechos humanos y democracia en México. Seguirán siendo un referente de solidaridad y respaldo a las organizaciones mexicanas que denuncian algunos retrocesos en la materia en los últimos diez años.

Escenarios para el futuro de Europa La Comisión Europea se prepara para sumir los retos futuros a los que se enfrentará la Unión y elaboró ya una hoja de ruta con base en los diferentes escenarios que podrían elegir los Estados miembros. Estos escenarios son para los 27 países que se quedan en la ue después de la salida del Reino Unido.

La Unión se enfrenta a la redefinición de sus pilares del mercado único y comercio, unión económica y monetaria, seguridad fronteriza y migración, política exterior y defensa, así como en la reorientación de su presupuesto. A continuación se presenta la tabla de escenarios que se publicó este año en el Libro blanco sobre el futuro de Europa al 2025 (ver tabla 1).

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Tabla 1. Posibles escenarios para el futuro de Europa (continúa en las siguientes páginas).

Escenario 1. Seguir igual (escenario probable 1) Mercado único y comercio

Se refuerza el mercado único, en particular en el sector de la energía y en el sector digital. La UE-27 busca acuerdos comerciales progresivos.

Unión económica y monetaria

El funcionamiento de la zona del euro va mejorando progresivamente.

Schengen, migración y seguridad

La cooperación en la gestión de las fronteras exteriores se intensifica gradualmente; avances hacia un sistema común de asilo; mejora de la coordinación en materia de seguridad.

Política exterior y defensa

Se avanza en hablar con una sola voz sobre los asuntos exteriores; cooperación más estrecha en materia de defensa.

Presupuesto de la UE

Se moderniza parcialmente para reflejar el programa de reformas acordado a nivel de la UE-27.

Capacidad de obtención de resultados

El programa de acción positivo arroja resultados concretos; el proceso decisorio sigue siendo difícil de entender; la capacidad de obtener resultados no siempre se corresponde con las expectativas.

Escenario 2. Sólo el mercado único (escenario poco probable) Mercado único y comercio

Se refuerza el mercado único de bienes y capitales; las normas siguen difiriendo; no se garantiza plenamente la libre circulación de personas y servicios.

Unión económica y monetaria La cooperación en la zona del euro es limitada.

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Schengen, migración y seguridad

No hay una política única en materia de migración o asilo; la profundización de la coordinación en materia de seguridad se aborda bilateralmente; los controles en las fronteras interiores son más sistemáticos.

Política exterior y defensa

Algunas cuestiones de política exterior se abordan cada vez más de forma bilateral; la cooperación en defensa se mantiene como en la actualidad.

Presupuesto de la UE

Se reorienta para financiar funciones esenciales necesarias para el mercado único.

Capacidad de obtención de resultados

El proceso decisorio es posiblemente más fácil de entender, pero la capacidad de actuar colectivamente es limitada; las cuestiones de interés común a menudo deben resolverse de forma bilateral.

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Tabla 1. Posibles escenarios para el futuro de Europa (continuación).

Escenario 3. Los que desean hacer más, hacen más (escenario probable 2) Mercado único y comercio

Como en «seguir igual». Se refuerza el mercado único y la UE-27 busca acuerdos comerciales progresivos.

Unión económica y monetaria

Como en «seguir igual», excepto para un grupo de países que intensifica su cooperación en ámbitos como la fiscalidad y las normas sociales.

Schengen, migración y seguridad

Como en «seguir igual», excepto para un grupo de países que intensifica su cooperación en ámbitos como la seguridad y la justicia.

Política exterior y defensa

Como en «seguir igual», excepto para un grupo de países que intensifica su cooperación en materia de defensa, centrándose en la coordinación militar y equipamientos comunes.

Presupuesto de la UE

Como en «seguir igual»; algunos Estados miembros facilitan recursos presupuestarios suplementarios para los ámbitos específicos en que deciden hacer más.

Capacidad de obtención de resultados

Como en «seguir igual», una agenda positiva de acción de la UE-27 arroja resultados; algunos grupos consiguen más de forma conjunta en determinados ámbitos; la toma de decisiones se vuelve más compleja.

Escenario 4. Hacer menos, pero de forma más eficiente (escenario probable 3)

Mercado único y comercio

Se fijan normas comunes mínimas, pero se refuerza la ejecución en los ámbitos regulados a nivel de la ue; el comercio se aborda exclusivamente a nivel de la ue.

Unión económica y monetaria

Se toman diversas medidas para consolidar la zona del euro y garantizar su estabilidad; la UE-27 actúa menos en algunas partes de las políticas sociales y de empleo.

Schengen, migración y seguridad

Cooperación sistemática en la gestión de fronteras, las políticas de asilo y la lucha contra el terrorismo.

Política exterior y defensa

La ue habla con una sola voz sobre todas las cuestiones de política exterior; se crea una Unión Europea de Defensa.

Presupuesto de la UE

La ue habla con una sola voz sobre todas las cuestiones de política exterior; se crea una Unión Europea de Defensa.

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Tabla 1. Posibles escenarios para el futuro de Europa (continuación).

Escenario 4. Hacer menos, pero de forma más eficiente (escenario probable 3)

Capacidad de obtención de resultados

El acuerdo inicial sobre tareas que priorizar o abandonar constituye un reto; una vez conseguido, el proceso decisorio puede ser más fácil de entender; la ue actúa con mayor rapidez y determinación en los ámbitos en que tiene un papel más importante.

Escenario 5. Hacer mucho más conjuntamente (escenario óptimo)

Mercado único y comercio

Se refuerza el mercado único mediante la armonización de las normas y una ejecución más estricta; las relaciones comerciales se gestionan a nivel de la UE exclusivamente.

Se consigue la Unión económica, financiera y presuUnión económica y monetaria puestaria, como se preveía en el Informe de los Cinco Presidentes de junio de 2015.

Schengen, migración y seguridad

Como en «hacer menos, pero de forma más eficiente»; la cooperación en materia de gestión de fronteras, asilo y lucha contra el terrorismo es sistemática.

Política exterior y defensa

Como en «hacer menos pero de forma más eficiente»; la ue habla con una sola voz sobre todas las cuestiones de política exterior; se crea una Unión Europea de Defensa.

Presupuesto de la UE

Se moderniza y aumenta significativamente, respaldado por recursos propios; existe una función de estabilización presupuestaria para la zona del euro.

Capacidad de obtención de resultados

El proceso decisorio es más rápido y la ejecución más firme en general; se plantean cuestiones de responsabilizarían para algunos que consideran que la ue ha absorbido demasiado poder de los Estados miembros.

Fuente: elaboración con base en el Libro blanco, Comisión Europea (2017).

En el centro del debate europeo estará que la Unión permanezca fuerte en términos internos y que su presencia global, en materia económica y política, se mantenga. Sin embargo, muchos europeos se sienten ajenos a las decisiones que se toman en las instituciones europeas en Bruselas, Estrasburgo y Frankfurt. Por lo anterior, se enfrenta a una curva de decisiones que se puede descomponer en dos variables: X) nivel de cooperación y coordinación de políticas y Y) nivel de gasto.

El liderazgo y la fuerza de la Unión descansan en la coordinación de políticas internas y externas. Para ello se necesita que las institu-

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ciones sostengan este esfuerzo en los ámbitos políticos (Consejo Europeo que reúne a los jefes de Estado), ejecutivo-tecnocrático (Comisión Europea), legislativos (Parlamento Europeo) y financiero-monetarios (Banco Central Europeo), principalmente. Mantener la unión política, económica, seguridad e influencia exterior les cuesta miles de millones de euros anualmente a los ciudadanos europeos. Por lo anterior, los niveles de gasto de las instituciones europeas y su eficiencia estará en el centro del debate futuro.

A continuación se presenta una gráfica para comprender los posibles escenarios con base en la tabla anterior del Libro blanco 2017 (ver gráfica 6).

Y: Nivel de Gasto

Escenario inviable

Alto

Escenario probable

Medio

Escenario probable (E-3)

Escenario óptimo (E-5)

Los que desean hacer más, hacen más

Hacer mucho más conjuntamente

Escenario probable (E-1)

Escenario óptimo probable

Seguir igual

Bajo

Escenario no Óptimo y poco probable (E-2)

Escenario probable (E-4)

Solo el mercado único

Hacer menos pero de forma más eficiente

Bajo

Medio

Gráfica 6.

Escenario óptimo pero improbable

Alto

X: Nivel de cooperación y coordinación de políticas

Posibles escenarios de la Unión Europea Fuente: elaboración con base en el Libro blanco, Comisión Europea (2017).

En nuestra opinión y con base en las recientes declaraciones de los liderazgos políticos en Francia y Alemania, creemos que la Unión Europea no se contraerá por el brexit ni por las elecciones de 2016 en

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Estados Unidos. Sin embargo, sí creemos que habrá mayores presiones para hacer más eficiente el gasto europeo para hacer frente a los retos futuros. El escenario más probable es el E-1, en donde se mantienen los niveles de gasto actuales así como los niveles de coordinación y cooperación. El siguiente escenario que creemos probable es el E-3 en donde países como Alemania y Francia desearían hacer más para fortalecer la unión. Este escenario se enfrentará a presiones nacionalistas que vean redituable atacar los niveles de gasto de las burocracias europeas y que tengan un discurso populista en contra de las políticas comerciales y monetarias de la unión. El tercer escenario probable y el cual los autores creemos que es el óptimo es que los países europeos inviertan más en su proceso de integración interna y de proyección de sus intereses en el exterior.

Amenazas Las dos grandes amenazas que perciben los ciudadanos sobre la Unión Europea son la inmigración (45%) y el terrorismo (32%). Le siguen las amenazas relacionadas con la situación económica. A los europeos les preocupa sobre la ue la situación económica, la situación financiera y el desempleo de sus países.

Terrorismo y contraterrorismo Los países europeos viven la peor oleada de ataques terroristas en su territorio desde la década de los setenta, cuando operaban células terroristas pro palestinas como Septiembre Negro y grupos étnicos nacionalistas como la eta y el eri. El terrorismo es visto como el mayor problema que enfrenta la Unión Europea en nuestros días. El Estado Islámico ha logrado atacar las principales ciudades europeas como París, Londres, Bruselas, Berlín, Niza, entre otras.

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Inmigración Terrorismo Situación económica Estado de las finanzas públicas de los estados Desempleo Influencia de Estados Unidos en el mundo Crimen Cambio climático Inflación Medio Ambiente Pensiones El sistema tributario Suministro energético 0% EB85 Sp. 2016

10%

20%

30%

40%

50%

60%

EB86 Aut. 2016

Gráfica 7.

Principales problemas que perciben los ciudadanos sobre la Unión Europea Elaboración propia a partir de Eurobarómetro 2016.

Las agencias de inteligencia europeas se han visto rebasadas por la importante estrategia de reclutamiento de jóvenes europeos que se han enlistado en las filas del autollamado Estado Islámico. Cifras conservadoras indican que hasta cinco mil hombres y mujeres de Europa han peleado codo a codo con este grupo entre las fronteras de Siria e Irak. Este número no considera las células durmientes que establecen contacto a través de la Deep web y en cárceles europeas para realizar actos terroristas en el futuro próximo.

Las capacidades y estrategias contraterroristas son asimétricas entre los países europeos. Mientras que Francia y Alemania tienen una larga historia para identificar a estos grupos, pequeños países como Bélgica, Países Bajos y Dinamarca dependen de la cooperación europea y de Estados Unidos.

No debemos de sacar de esta ecuación a Rusia. Hay cientos de combatientes rusos en las filas del Estado Islámico, principalmente en la región separatista de Chechenia que también ha logrado librar fronteras e internacionalizar sus actividades.

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En materia de contraterrorismo, las agencias de inteligencia rusas suelen cooperar con sus contrapartes europeas e inclusive las estadounidenses.

No podemos sacar de esta ecuación el aumento del terrorismo en Europa sin tres factores claves: primero, la presencia de varios países europeos en la coalición contra el Estado Islámico; segundo, la expansión de estos grupos a otras regiones en el norte de África (Egipto, Libia, Somalia, Túnez y Argelia) y, tercero, el mayor aprovechamiento de las tecnologías de información y comunicación globales.

Europa difícilmente podrá desentenderse de los conflictos a lo largo de África y Medio Oriente. Por lo anterior, estas organizaciones terroristas y las que surjan en el futuro seguirán teniendo en la mira objetivos europeos y del mundo; la región seguirá atrapada por varios años en este círculo de violencia originada desde el exterior y al interior de sus fronteras.

Reino Unido

Suecia 125

300

Dinamarca

760

220

Países Bajos

Top de la Unión Siria e Irak

470 760

Bélgica España

1700

133

86

Francia

Alemania

300

21

Italia

Gráfica 8.

Países de la UE con mayor número de combatientes en Siria e Irak, 2015.

Fuente: elaboracion a partir de The Soufan Group.

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Conclusiones para el futuro de Europa Europa continuará siendo una de las regiones del mundo con los mayores niveles de paz y seguridad, con sistemas políticos y democráticos que garantizan altos niveles de protección de los derechos humanos así como de igualdad socio-económica.

La participación de la mayoría de los países europeos en la otan seguirá siendo un factor de seguridad y estabilidad frente a amenazas emergentes como la ampliación de los intereses geopolíticos de Rusia y la prepotencia de Turquía. Los países europeos de la otan tendrán que asumir más costos del mantenimiento de su alianza militar que comparten con Estados Unidos y Canadá en el futuro.

Hasta 2016, la ue había expandido sus fronteras en todos los frentes. Con el brexit la ue experimentó el primer caso de reducción de sus fronteras políticas, económicas y comerciales, aunque en Europa se piensa que sin el Reino Unido se podrá trabajar mejor en vista de que siempre querían condiciones especiales. Se mantiene la posibilidad de que existan nuevas expresiones nacionalistas a nivel local o provincial y que promuevan la salida de la ue de sus Estados miembros.

Los pilares políticos y económicos de la ue seguirán siendo Alemania y Francia, como lo fueron en 1957. Sin embargo, el futuro de la unión estará en el desarrollo y mayor apoyo del resto de sus miembros.

París y Berlín tendrán que sostener el liderazgo de la Unión en aquellos temas globales en donde el aislacionismo de Estados Unidos los obligue a mantenerse como líderes de los países occidentales en temas como cambio climático, derechos humanos, libre comercio y defensa de las instituciones multilaterales.

La opinión pública sobre la burocracia europea en Bruselas en 2017 goza de una ligera mejoría, sin embargo, deberá ser más sensible a los problemas locales de los Estados miembros y mucho más eficiente para que no sea vista como una carga presupuestal, excesivamente regulatoria y alejada de los problemas diarios de los ciudadanos de la unión.

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El rostro sociodemográfico europeo cambiará en los próximos años de manera crítica. Mientras que en 1900 la población europea representaba una cuarta parte del mundo (25%) para el 2060 apenas alcanzará el 4% global. 1,7 millones de europeos se desplazan a otro Estado miembro cada día.

Se prevé que Europa tenga la población más longeva para 2030 con 45 años de edad media. Le sigue Estados Unidos con 40, Asia y Australia con 35, América Latina con 34 y África con 21 años. Frente al cambio demográfico europeo la atracción de migrantes económicos y refugiados seguirá siendo una constante. Por ejemplo, tan sólo en 2015 arribaron a Europa 1.2 millones de refugiados.

Los escenarios económicos también cambiarán para el continente por las razones demográficas antes expuestas y por la competencia de otros países en el mundo. Por ejemplo, en los últimos tres años el pib agregado de los países de la Unión descendió cuatro puntos porcentuales y seguirá disminuyendo en términos comparados por el aumento del pib en los países del resto del mundo.

Europa seguirá estando presente en el mundo a pesar de su proceso de introspección interna. Por ejemplo, la Unión Europea seguirá siendo el mayor donante de ayuda humanitaria con el 56% a nivel global, le sigue Estados Unidos con el 24%, Japón con 7% y Noruega y Canadá con un 3%.

A pesar de todos los escenarios descritos en este capítulo, los países europeos seguirán siendo un referente en todos los ámbitos globales. La Unión Europea también enfrentará con éxito el divorcio doloroso del brexit y las tensiones políticas con Washington. Sin embargo, el rostro de Europa irá cambiando poco a poco y el mundo tendrá que tener muy presentes estas transformaciones silenciosas.

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La «marea rosa» en América Latina: orígenes y posibles trayectorias1 R. Guy Emerson

Introducción América Latina se encuentra en un periodo de incertidumbre y oportunidad política y económica. El crecimiento en las instituciones regionales —celac, unasur y alba-tcp— el aumento (y la caída) de los gobiernos de centro izquierda —la llamada «marea rosa»— y la implementación continua de acuerdos comerciales inspirados en el neoliberalismo —el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica y la Alianza del Pacífico— hablan de esta ambigüedad. Sin embargo, en medio de esta incertidumbre hay un grado de pluralidad políticoeconómica que es relativamente nuevo para América Latina, al menos en los últimos treinta años. Para apreciar tanto esta novedad como las oportunidades que ofrece esta perspectiva más abierta, este capítulo explora las trayectorias políticas, económicas y sociales en América Latina de las últimas tres décadas. Comienza en los años ochenta y noventa, en una región todavía sumida en las consecuencias de una «década perdida» de crecimiento y desarrollo. Políticamente, se habla del déficit democrático de los gobiernos más receptivos a las demandas de las instituciones financieras internacionales (ifi) que a sus propias políticas; económicamente, de la implementación del Consenso de Washington y, socialmente, de marginación creciente en la población.

Luego pasa a este siglo, demostrando a través del caso de Argentina las consecuencias de los desarrollos antes mencionados y lo que hi-

1 Traducción de Miguel Ángel Guevara Becerra.

| Imagen recuperada de http://www.freepik.com

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cieron posible. Políticamente, muestra cómo algunos países se están moviendo hacia una democracia participativa más que representativa; económicamente, explora los efectos del boom de los productos básicos y los intentos de diversificar las economías locales y sus mercados de exportación y, socialmente, habla de la inclusión de actores sociales previamente marginados. Finalmente, el capítulo vuelve a la actual incertidumbre y oportunidad de explorar posibles trayectorias futuras. Señala la derrota de algunos gobiernos de centro izquierda para explorar su legado a corto y mediano plazo. Luego precede la continuación o el posible retorno de las políticas de inspiración neoliberal.

Y, finalmente, explora la longevidad de las organizaciones regionales cuya arquitectura institucional potencialmente limita la eficacia de tales instituciones si los intereses políticos de los Estados miembros comienzan a divergir.

América Latina hoy: impresiones económicas, sociales y políticas El aspecto clave del desempeño (macro) económico de América Latina en las últimas tres décadas es su crecimiento persistente. Después de la «década perdida» de 1980 y la inestabilidad de los noventa, América Latina surgió a principios de los 2000 como una economía dinámica, impulsada por las exportaciones y la inversión extranjera directa, y respaldada por la baja inflación. La tasa media anual de expansión del pib real fue del 1.8% en el decenio de 1980, del 3.1% en el decenio de 1990 y del 3.6% en 2000-2008. Sin embargo, el éxito de este desempeño económico se reflejó mejor en la resistencia de la región luego de la crisis financiera mundial de 2008. Mientras que el PIB real colapsó en 2009 (-1.2 por ciento), esta caída fue menos aguda que la de la Unión Europea (-4.2 por ciento) y del pib en las economías avanzadas en general (-3.5 por ciento) (fmi, 2013). Además, en 2010, la actividad económica de la región se recuperó abruptamente (6.3 por ciento), debido en parte a la capacidad de recuperación de sus sistemas financieros y bancarios, y a la adopción de políticas contra cíclicas típicamente

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asociadas con el liberalismo keynesiano. Dichas políticas incluyeron la depreciación del tipo de cambio nominal, la reducción de las tasas de interés y la expansión del gasto público, en particular en programas orientados a la asistencia social y la protección laboral (Moreno-Brid y Garry, 2016, pp. 385-6). Dicha capacidad de recuperación no sólo fortaleció la visión de que América Latina ha desarrollado sólidos fundamentos macroeconómicos para un crecimiento sostenible, sino que confundió el viejo adagio de que cuando Estados Unidos estornuda, el resto del mundo se resfría y América Latina contrae neumonía. Mientras algunos argumentaban que tal éxito era una prueba de que la región finalmente se estaba beneficiando de las reformas neoliberales implementadas años antes, otros adoptaron una perspectiva más neoestructural que atribuyó los resultados positivos a la mejora en los términos de intercambio de la región combinada con un cambio de su sector de exportación en favor de los productos primarios. Fue una intervención estatal dirigida al mercado que impulsó el consumo público y privado sin ejercer una presión excesiva sobre el presupuesto fiscal y la balanza de pagos (Moreno-Brid, 2015).

A la luz de esta mejora de las perspectivas económicas, la última década en América Latina ha visto ganancias sociales indiscutibles. Desde la década de 1990, la pobreza extrema se ha reducido a la mitad (cepal, 2016), la mortalidad infantil se redujo en un 65%, mientras que la esperanza de vida aumentó en casi ocho años (Naciones Unidas, 2015).

Actualmente, en América Latina, la asistencia a la escuela primaria es prácticamente universal y el suministro de agua proveniente de fuentes mejoradas llega al 96% de los hogares. Es en este contexto que América Latina tiene una composición social diferente. Lo más notable en este cambio ha sido la expansión de la clase media –medida por personas con un ingreso per cápita de entre 12.4 y 62 dólares por día.

Este sector de la población casi se ha duplicado en la última década, con 87 millones de personas adicionales (de 99 a 186 millones). Además, durante el mismo periodo (2002-2014), el número de personas pobres disminuyó en casi un tercio –medido por las personas que viven en hogares con ingresos per cápita inferiores a cinco dólares por día.

En total, el número ha disminuido en 67 millones (de 224 a 157 millones) (bid, 2016).

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Durante este periodo, la tendencia predominante en la política latinoamericana ha sido el ascenso de los gobiernos de centro-izquierda: la llamada «marea rosa». La tendencia comenzó en 1998 con la elección de Hugo Chávez, pero pronto fue seguido por el líder del Partido de los Trabajadores brasileño, Luiz Inácio Lula da Silva, quien sucedió a Fernando Henrique Cardoso y sus reformas orientadas al mercado. De manera similar, las políticas del arquitecto neoliberal argentino, Carlos Menem, han dado paso al repudio unilateral de la deuda externa argentina por las sucesivas administraciones Kirchner (primero, Néstor Kirchner [2003-2007] y luego Cristina Fernández de Kirchner [2007-2015]) desafiando a las instituciones financieras internacionales (ifi). Además, las protestas masivas en Bolivia derrocaron al gobierno del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada en 2003 y, eventualmente, llevaron a una victoria arrolladora a Evo Morales en 2006. Aunado a esto, el éxito electoral de Daniel Ortega en Nicaragua, Michelle Bachelet en Chile, Tabaré Vázquez en Uruguay, Rafael Correa en Ecuador, Fernando Lugo en Paraguay y Mauricio Funes en El Salvador y la inclinación percibida hacia la izquierda se manifestó desde el cambio de siglo. Sin embargo, hay muchas diferencias dentro de este movimiento y excepciones notables, principalmente en México. Por ejemplo, los gobiernos de centro izquierda que asumieron el poder en Argentina, Chile, Uruguay, Brasil, Nicaragua y El Salvador continuaron en gran parte los proyectos neoliberales que los precedieron, si bien en formas ligeramente modificadas (Katz, 2008); mientras que otros gobiernos de izquierda –especialmente los gobiernos de Hugo Chávez, Evo Morales y Rafael Correa en Venezuela, Bolivia y Ecuador– han demostrado una gama de posibilidades y desafíos que plantean cuestiones fundamentales sobre la vida socioeconómica de sus ciudadanía y la operación misma de democracia.

Antecedentes: los años 1980 y 1990 Antes de explorar estas tendencias en mayor detalle es necesario ubicarlas en un contexto más amplio. Con este fin, esta sección explora bre-

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vemente los antecedentes que llevaron a estos cambios económicos, sociales y políticos para luego desarrollar sus posibles trayectorias futuras.

La imagen de América Latina en la década de 1980 fue una de esperanza después del retorno de la democracia, combinado con el reconocimiento de la dificultad de la gobernabilidad. Para gran parte de la literatura, esta fue una década perdida. Margaret Daly Hayes (1988) describió este escenario al resaltar cómo en 1988 el PIB de América Latina había crecido en menos del uno por ciento y el ingreso per cápita disminuía en un 1.5%. La inversión había disminuido (del 25% del producto regional en los setenta, a sólo el 16% en 1987), la inflación estaba cada vez más fuera de control en economías tan variadas como Brasil, Perú y Nicaragua, mientras que la deuda externa iba en aumento ($420,000 millones en 1988 comparado con menos de $100,000 millones en 1980). Todo esto significaba que el servicio de la deuda, que requería $33,000 millones por año (casi un tercio de los ingresos de exportación de la región), frustraba cualquier intento de inversión estatal y gasto social; de ahí la «década perdida». En el transcurso de los años ochenta y noventa, el crecimiento económico se mantendría inconsistente en el mejor de los casos. Sí, hubo un auge modesto (1991-1997), sin embargo, éste se colocó entre un periodo de profunda recesión en 1982-1983 y una serie de crisis a lo largo de la década de 1990 y principios del 2000: la crisis del peso mexicano en 1994-1995, el colapso financiero de Brasil en 1998 y, más dramáticamente, el colapso argentino en diciembre de 2001 (más sobre esto a continuación) (Green, 2003).

A pesar de la diversidad de países latinoamericanos, la gravedad de la situación económica condujo a un alto grado de consenso entre los responsables de la política económica acerca de cómo deberían responder los países individuales. Este consenso político, cuyas prescripciones llegaron más allá de América Latina, enfatizó la necesidad de políticas económicas más pragmáticas de liberalización del comercio y la privatización de las economías nacionales con un papel limitado para el estado. Estas políticas se denominaron el «Consenso de Washington». En 1990, el economista John Williamson editó un libro titulado Ajuste económico latinoamericano: ¿cuánto ha pasado?, en

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donde enumeró un conjunto de prescripciones políticas; estas recetas fueron etiquetadas como el Consenso de Washington, después de todo, es la ciudad en la que se encuentran las tres ifi principales de la era moderna: el Fondo Monetario Internacional (fmi), el Banco Mundial y el Tesoro de los Estados Unidos (Panizza, 2009, pp. 10-11). Específicamente, el Consenso de Washington se refería a diez prescripciones políticas para el desarrollo económico, que incluyen: • Disciplina fiscal.

• Una reorientación de las prioridades del gasto público hacia campos que ofrecen altos rendimientos económicos y el potencial para mejorar la distribución del ingreso, como la atención primaria de salud, la educación primaria y la infraestructura.

• Reforma fiscal (para reducir las tasas marginales y ampliar la base tributaria).

• Liberalización de la tasa de interés.

• Un tipo de cambio competitivo.

• Liberalización del comercio.

• Liberalización de los flujos de inversión extranjera directa.

• Privatización.

• Desregulación (abolir las barreras de entrada y salida a mercados y servicios).

• Garantizar los derechos de propiedad.

En suma, los antiguos dogmas sobre el nacionalismo económico y un gran sector público debían ser abolidos. En su lugar, había un nuevo modelo de desarrollo orientado hacia el exterior que se ubicaba firmemente en las fuerzas del mercado (Oxhorn y Ducatenzeiler, 1998).

Sin embargo, las promesas del Consenso de Washington, sobre todo el crecimiento económico, no se materializaron. Luego de veinte años de reprogramación de la deuda, la deuda total de la región fue de aproximadamente $725,000 millones de dólares en 2002, el doble de la cifra al comienzo de la crisis de la deuda (Green, 2003, p. 117). Las tasas de pobreza entre 1980 y 2002 aumentaron del 40.5% de la población,

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en 1980, al 44% en 2002. En cifras absolutas, esto se tradujo en un aumento de 84 millones de personas pobres en la región, de 136 millones en 1980 a 220 millones en 2002. Además, Latinoamérica continúa siendo la región más desigual del mundo. En 2003, el 10% de la población obtuvo el 48% de todos los ingresos (Webber y Carr, 2013). Este periodo es tal vez el mejor conjeturado por John Coatsworth (2005, p.

137): durante «los veinticinco años del Consenso de Washington, las economías latinoamericanas han experimentado su peor cuarto de siglo desde el catastrófico segundo trimestre del siglo xix». Medida por el pib per cápita, la esperanza de vida y la alfabetización en el siglo xx, América Latina se comportó con mayor fuerza entre 1940 y 1980, la era de la industrialización por sustitución de importaciones (isi). En las seis economías más grandes de la región, el crecimiento anual del pib en este periodo fue más de cuatro veces y medio mayor que entre 1980 y 2000, los años del neoliberalismo ortodoxo (Love, 2005, p. 107).

Políticamente, sin embargo, este fue un periodo de esperanza caracterizado por la llamada tercera ola de democratización (Huntington, 1991). Hasta la década de 1980, el fracaso de la democracia para establecerse, se caracterizó por ciclos de gobiernos civiles efímeros, a menudo débiles, seguidos por golpes militares y dictaduras. Incluso cuando la democracia estaba vigente, los derechos civiles y políticos no se aplicaban adecuadamente, y los sistemas políticos carecían de mecanismos institucionales adecuados para procesar los conflictos políticos (Panizza, 2009, p. 73). Sin embargo, a fines de la década de 1970, comenzando en 1979 con la elección de Jaime Roldós en Ecuador, y durante las siguientes dos décadas, todos los países de la región regresarían a la democracia (con excepción de Cuba). La democratización, sin embargo, no estuvo sin sus reveses. En abril de 1992, el presidente Alberto Fujimori de Perú promulgó lo que más tarde se llamaría un autogolpe donde él cerró el Congreso. En 1996 en Paraguay, sólo la presión de Estados Unidos, la Organización de Estados Americanos (oea) y los países del Mercosur impidieron que el entonces jefe del ejército, el general Lino Oviedo, destituyera al presidente Juan Carlos Wasmosy. En Venezuela, dos intentos de golpes militares en 1992 fracasaron por poco en deponer al presidente Carlos Andrés Pérez. Otro

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golpe militar en 2002 derrocó brevemente al presidente Hugo Chávez, antes de ser reinstalado favorecido de las divisiones del ejército y el apoyo popular. En Haití, el presidente Jean Bertrand Aristide fue depuesto por un golpe militar violento en 1991; el país regresó al gobierno constitucional en 1994 con la ayuda de los EE. UU., pero, después de ganar las elecciones presidenciales en 1995 y 2000, Aristide fue derrocado nuevamente por un levantamiento armado en febrero de 2004 (Panizza, 2009, p. 77).

Dentro de la literatura, el retorno a la democracia –aunque truncado– cambió el análisis de la política de un enfoque estrecho en las transiciones a la democracia a cuestiones más amplias relacionadas con su calidad. Se discutieron los obstáculos culturales, socioeconómicos e institucionales para la democracia, al igual que los argumentos sobre cómo la reforma económica del mercado libre había impactado negativamente en las democracias ya históricamente débiles (Panizza, 2009, p. 90). El nuevo estado de ánimo se reflejó en las calificaciones asociadas a la democracia en la región: «democracia por defecto» (Whitehead, 1992), «democracia de baja intensidad» (Gills y Rocamora, 1993) y «democracia delegativa» (O’Donnell, 1994). Esta literatura habla de un creciente «déficit democrático» en América Latina. Este déficit fue producto de que los gobiernos respondieron mejor a la implementación de una agenda neoliberal y a los ajustes estructurales ordenados por las ifi, que a las demandas de sus pueblos. Los partidos y otras instituciones tradicionales se convirtieron en vehículos para los tecnócratas, lo que llevó a William Robinson (1996) a afirmar que la poliarquía se había convertido en el complemento político del neoliberalismo. El déficit democrático desilusionaría a muchos, a medida que la confianza y el interés en la política como de costumbre comenzaran a menguar.

El caso de Argentina Tómese el caso de Argentina. El regreso a la democracia vio a los dos partidos tradicionales del país –el Partido Justicialista (pj, también conocido como peronistas) y la Unión Cívica Radical (ucr)– resurgir como

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las principales fuerzas políticas. La transición a la democracia, sin embargo, favoreció a la ucr, ya que los peronistas estaban manchados por las acusaciones de colusión con el régimen militar saliente. El 30 de octubre de 1983, los radicales dirigidos por Raúl Alfonsín derrotaron al PJ por primera vez en elecciones libres y justas. Sin embargo, los fracasos políticos y económicos del gobierno de Alfonsín permitieron a los peronistas recuperar la supremacía política con el triunfo electoral de Carlos Menem en 1989; un triunfo que vería a los peronistas dominar la política argentina a lo largo de la década de los noventa (Panizza, 2009, p. 85). La plataforma política económica de Menem y las administraciones del pj en proceso fueron consistentes con el Consenso de Washington. En las reuniones anuales conjuntas de 1998 de las juntas de gobernadores del Fondo Monetario Internacional y del Grupo del Banco Mundial, Menem (1998) señaló que «hemos trabajado codo a codo con el fmi, el Banco Mundial y el bid para lograr la estabilidad macroeconómica, profundizar las reformas estructurales y adoptar políticas destinadas a mejorar las fortunas económicas de los miembros más pobres de la sociedad».

El éxito político y la eficacia económica de tales reformas, sin embargo, fueron de corta duración. Argentina había emprendido un programa de liberalización económica a mediados de 1989 con dos características distintivas para reestructurar su economía según el Consenso de Washington. El primero fue un enfoque de «big bang», donde la secuencia de las reformas en varios sectores, como las reformas fiscales, las reformas del sector público y las reformas comerciales, se descartaron por completo a favor de su implementación inmediata a la vez.

El segundo fue el establecimiento de un régimen de convertibilidad, que requería que el Banco Central respaldara toda la base monetaria con reservas de divisas. Si bien estas reformas tuvieron éxito a corto plazo, dado que las tasas de crecimiento del pib real a principios de la década de los noventa (1991-1994) rondaron el 8%, en la segunda mitad de estos años las cosas empeoraron. A partir de 1995, el crecimiento del pib retrocedió, volviéndose negativo al -3.4%, en 1999 y al -0.3% en 2000 y deteriorándose aún más al -4.5% en 2001 (Nataraj y Sahoo, 2003, pp. 1641-2). En medio de esta crisis, en noviembre de

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2001, el fmi retiró su apoyo al gobierno. En un intento desesperado por detener la fuga de capitales, el gobierno impuso restricciones a los retiros bancarios y las transferencias de dinero, una política que se conoció como el «corralito».

En respuesta, las clases medias se unieron a los desempleados del sector público en la toma de espacios públicos y privado para manifestarse contra el gobierno. Los días 19 y 20 de diciembre de 2001 estallaron protestas sociales espontáneas en todo el país para pedir la renuncia de Fernando de la Rúa y poner fin al estado de emergencia. La respuesta del gobierno fue desplegar fuerzas policiales, control fronterizo y la guardia costera para reprimir a los manifestantes. Entre 36 y 39 personas fueron asesinadas, 4,500 arrestadas y cientos resultaron heridos en todo el país. Según el Centro para Estudios Legales y Sociales, el 80% de los fallecidos eran menores de 30 años, y al menos seis de ellos tenían entre 13 y 18 años. A mediados de diciembre, el país había incumplido sus obligaciones financieras y dentro de dos meses el valor del peso se había reducido en más de un tercio. También hubo grandes repercusiones sociales. La pobreza aumentó de forma alarmante, pasando del 38.3% en octubre de 2001 al 57.5% un año después. Además, el número de personas que vivían en la pobreza extrema alcanzó el 27% en 2002, más del doble que doce meses atrás.

Frente a un caos económico y social tan extremo, el orden político colapsó: los presidentes llegaron y se fueron en rápida sucesión, cinco en diez días. No hay nada mejor para suponer el estado de inquietud que el lema de los manifestantes: «Que se vayan todos».

En medio de esta confusión, en mayo de 2003, la administración interina de Eduardo Duhalde dio paso a la elección de Néstor Kirchner, un antiguo gobernador peronista de la provincia de Santa Cruz. Kirchner hizo campaña en un programa antineoliberal y marcaría la llegada de la «marea rosa» en Argentina. Revertiría el déficit democrático asociado con sus predecesores al decidir inmediatamente no pagar la deuda externa hasta fines de 2005. «Durante los últimos diez años, algunos funcionarios del fmi dieron muy malos consejos a Argentina», afirmó. «Nosotros los argentinos debemos creer en nosotros mismos» (citado en Smith, 2003). Este rechazo permitiría un retorno de la inver-

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sión estatal en la economía —anteriormente anatema durante la era neoliberal— y una acumulación de reservas que aumentaría la confianza local en la economía (Grugel y Riggirozzi, 2007).

La «marea rosa» y el posneoliberalismo: los años 2000 y 2010 El ascenso al poder de Néstor Kirchner fue emblemático de movimientos más amplios en toda América Latina en los que los candidatos de centro izquierda fueron elegidos en una plataforma para revertir la decadencia social asociada con la década perdida de los años ochenta y la inestabilidad de los años noventa. La victoria electoral de Hugo Chávez en Venezuela en 1998 lanzó una ola de victorias de gobiernos de izquierda y centro izquierda en muchos países latinoamericanos (incluidos Argentina, Brasil, Uruguay, Bolivia, Ecuador, Chile, El Salvador y Nicaragua). En muchos (aunque no todos) de estos países, las fuerzas políticas de izquierda se vieron arrastradas a la victoria por el descontento popular ante los impactos sociales, económicos y políticos de las políticas neoliberales de la era del Consenso de Washington. En la figura 1 se muestra el grado de su éxito electoral.

Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica República Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Paraguay Perú Uruguay Venezuela

1995

2000

2005

2010

2015

Figura 1.

Izquierda, gobiernos de centro izquierda en América Latina.

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Sin embargo, es importante señalar que no existe un consenso claro sobre cómo caracterizar estos gobiernos de marea rosa. Algunos sugieren que lo único que comparten es un deseo de romper con ciertos aspectos del neoliberalismo, aunque estos enfoques difieren mucho entre los países (Springer, 2015). Si bien es cierto que la mayoría fueron elegidos en plataformas políticas que rechazaron explícitamente el neoliberalismo, algunos gobiernos no ofrecen necesariamente una clara ruptura con las políticas neoliberales previas. Además, no hay consenso sobre cómo debería llamarse este cambio: la «nueva izquierda», «marea rosa», «después del neoliberalismo», «la tercera vía», «no del todo neoliberal» o «socialismo del siglo veintiuno» (Ruckert et al., 2016, pp. 2-3). Para aclarar esta situación, el enfoque a continuación se centra en las políticas específicas que los gobiernos de marea rosa han implementado.

Una posición clave de unificación entre los gobiernos de marea rosa es el rejuvenecimiento del Estado en busca del desarrollo económico. Mientras las iniciativas de desarrollo lideradas por el Estado y previamente asociadas con isi ubicaron al gobierno como el actor económico clave, el retorno del Estado en la América Latina contemporánea es más matizado. En lugar de que el Estado sea responsable del crecimiento económico, hay un mayor énfasis en que el Estado proporcione las condiciones necesarias para el crecimiento. A primera vista, esto podría no parecer muy diferente de los ajustes estructurales promovidos en la década de los noventa con el fin de atraer capital extranjero, reformas que Thomas Friedman (2000) conoció como la «camisa de fuerza dorada». Y nuevamente, en algunos casos, la provisión de las condiciones necesarias para el desarrollo por parte de los gobiernos de marea rosa es similar a sus predecesores neoliberales. Las transferencias monetarias condicionadas, especialmente en Ecuador, Bolivia y Argentina son un ejemplo de esta continuación. Las transferencias monetarias condicionadas fueron inicialmente creadas por gobiernos neoliberales (Zedillo en México y Cardoso en Brasil) y se han extendido a muchos países de la región, tanto a la derecha (Uribe en Colombia) como a la izquierda (Morales en Bolivia) (Ruckert et al., 2016, pp. 7-8).

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Otro ejemplo de la continuación parcial de las políticas neoliberales concierne a lo que la literatura llama neoestructuralismo. Mientras que Chile y Brasil se convirtieron en el epicentro de las políticas neoestructuralistas, también lo fue su influencia en la Argentina de Kirchner, el Uruguay de Vásquez y, posiblemente, en los gobiernos de Nicaragua, El Salvador y Guatemala. A menudo asociado con la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (cepal); a principios de la década de 2000 el neoestructuralismo desafió ciertos supuestos del neoliberalismo ortodoxo. Éste busca la competitividad sistémica, el progreso técnico y la flexibilidad laboral proactiva, sin embargo, a diferencia del neoliberalismo ortodoxo, rechaza la noción de que los mercados y la competencia son fundamentales para la interacción económica, y reemplaza la noción neoclásica básica de ventaja comparativa con competitividad sistémica. Sí, el mercado seguirá siendo la fuerza organizativa central, sin embargo, la competitividad depende de la intervención estatal efectiva en infraestructura (tecnología, energía y transporte), educación, finanzas, relaciones laborales que supera el neoliberalismo ortodoxo (Leiva, 2008, p. 4). Mientras que los neoliberales ortodoxos en las décadas de los ochenta y noventa consideraban que la función básica del Estado era facilitar el mercado mediante la protección de los derechos de propiedad, la ejecución de contratos, la recopilación de información y las disposiciones sociales básicas, el neoestructuralismo asigna al Estado un papel auxiliar importante en la búsqueda de competitividad internacional «con intervención política central para construir un amplio consenso social» (Leiva, 2008, pp. 9-10). El Estado debe estimular y mejorar las iniciativas basadas en el mercado, interviniendo selectivamente en los sectores productivos y complementando la mano invisible del mercado con formas no comerciales de coordinación social, política y económica (Leiva, 2008; Webber y Carr, 2013).

Sin embargo, también existen diferencias importantes entre los gobiernos neoliberales y de marea rosa (por ejemplo Bolivia y Ecuador). En cada caso, la remodelación de las relaciones entre el Estado y el mercado se considera una condición previa necesaria para el desarrollo. En lugar de la retirada del Estado como en los años ochenta

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y noventa, las instituciones oficiales son fundamentales para mediar en la relación entre crecimiento y bienestar social. El auge de recursos es central para esta recalibración. Específicamente, esto ha visto una dependencia creciente de la economía del Estado en la extracción para asegurar el excedente para la redistribución, a menudo denominado neoextractivismo. El gobierno de Correa, por ejemplo, cambió con éxito la relación entre el Estado y la economía al permitir que las empresas extranjeras continúen sus actividades de extracción de recursos, pero les exigió que le proporcionaran al Estado más de la mitad de sus ganancias. Además, tanto Bolivia como Ecuador han promovido la nacionalización del sector de hidrocarburos como respuesta a las pobres condiciones económicas heredadas de prácticas neoliberales previas. De hecho, para Yates y Bakker (2013), tanto Morales como Correa han sido empoderados por el sentimiento antineoliberal en Bolivia y Ecuador, prometiendo revertir la privatización y renacionalizar las principales industrias extractivas. Sin embargo, como destaca Veltmeyer (2012), el «nacionalismo de recursos» que se centra en la creencia de que los recursos de un país pertenecen a la gente, opera a pesar de la presencia continua de compañías extranjeras en la gestión de recursos naturales.

Tan evidente en América Latina es una nueva forma de regionalismo que desafía explícitamente la ortodoxia neoliberal. Lo más notable en este contexto es la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América–Tratado de Comercio de los Pueblos (alba-tcp). Retando directamente a la influencia de Estados Unidos en la región, alba-tcp adopta una visión latinoamericana basada en la unidad regional transmitida principalmente por Simón Bolívar y sus intentos de unificar las antiguas colonias españolas. El alba-tcp se ubica de acuerdo con esta trayectoria histórica tomando el nombre del Libertador para su organización: la Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América. Al hacerlo, la Alianza contrasta con una visión escrita por Estados Unidos nacida en la doctrina Monroe que aboga por una América libre de la influencia de países fuera del hemisferio occidental. El bloque busca diversificar los socios comerciales y reorientar el desarrollo regional más allá de un alineamiento con la ortodoxia neoliberal. El alba-

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tcp, combinado con la Unión de Naciones Suramericanas (unasur) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac) son ejemplos de lo que Riggirozzi y Tussie (2012) llaman «regionalismo poshegemónico». Estas son estructuras regionales que desplazan parcialmente las formas dominantes de gobernanza neoliberal dirigida por los EE. UU. y reconocen otras formas políticas de organización y gestión económica (la tabla 1 ofrece un resumen de las diferentes instituciones regionales superpuestas).

Tabla 1. Instituciones regionales en América Latina Institución regional

Miembros

Objetivos

Organización de los Estados Americanos (oea) (1948)

Todas las Américas, excepto Cuba

Diplomacia y cooperación interamericana

Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (celac) (2011)

Toda América Latina

Diplomacia y cooperación latinoamericana

Unión de Naciones Suramericanas (unasur) (2008)

Toda América del Sur

Diplomacia y cooperación sudamericana

Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra américa – Tratado de Comercio de los Pueblos (alba-tcp) (2004)

Los gobiernos de Cooperación socioecoizquierda en América nómica entre los Estados Latina y el Caribe (Venemiembros zuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua, Dominica, Antigua y Barbuda, Ecuador, San Vicente y las Granadinas y Santa Lucía)

Mercado Común del Sur (Mercosur) (1991)

Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela (suspendido desde 2016)

Cooperación económica y política entre los Estados miembros

Alianza del Pacífico (2011)

México, Perú, Colombia y Chile

Cooperación económica con una orientación global

Comunidad Andina (can) (1969)

Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia

Cooperación económica entre los Estados miembros

Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) (1994)

Canadá, Estados Unidos y México

Cooperación económica entre los Estados miembros

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Tabla 1. Instituciones regionales en América Latina (continuación).

Institución regional La Comunidad del Caribe (caricom) (1973)

Miembros Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago

Objetivos Cooperación económica entre los Estados miembros

Estas instituciones regionales operan en contraste con el foco de comercio en gran medida multi o bilateral durante la era neoliberal.

Durante la era del Consenso de Washington, varios proyectos de integración regional surgieron bajo el estandarte neoliberal de «regionalismo abierto», que incluye Mercosur, la Comunidad Andina y el fallido Acuerdo de Libre Comercio de las Américas, diseñado por Washington.

Este enfoque no ha desaparecido necesariamente, sino que se complementa, o rechaza explícitamente, por los acuerdos comerciales regionales antes mencionados. En este contexto, la integración regional toma diversas formas. En general, hay tres tipos: primero, proyectos que enfatizan la integración comercial (por ejemplo, la Alianza del Pacífico); segundo, proyectos que promueven el comercio y buscan profundizar los vínculos con los países vecinos, al tiempo que persiguen proyectos comerciales y políticos alternativos (caricom, Mercosur, Comunidad Andina y unasur); tercer lugar, un modelo que enfatiza los aspectos políticos y sociales de la integración en oposición directa a la globalización neoliberal (alba-tcp) (Riggirozzi y Tussie, 2012). En consecuencia, si bien existe un grado de superposición entre las áreas de interés de las distintas instituciones, la forma en que se relacionan con sus áreas de interés difiere, ya sea por un enfoque en la diplomacia local o regional en lugar de las relaciones interamericanas, o un mayor enfoque en el desarrollo socioeconómico, en lugar de la cooperación económica más alineada con los modelos neoliberales internacionales.

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Política: democracia participativa Otra característica de los gobiernos de la marea rosa han sido los cambios en las relaciones entre el Estado y la sociedad y la operación misma de la democracia. Estos cambios pueden ubicarse como una respuesta a los déficits democráticos de los años ochenta y noventa, una respuesta en la que una característica definitoria de estos gobiernos es un intento de fortalecer las relaciones entre el estado y la sociedad civil. En contraste con los regímenes neoliberales criticados por adoptar políticas de exclusión hacia grupos subalternos, los reformistas posneoliberales han adoptado una serie de políticas y procesos para establecer relaciones más fuertes con ellos. Por ejemplo, en muchos países andinos existe el deseo de establecer nuevas relaciones con los habitantes originales, particularmente mediante la inclusión de los derechos indígenas en las nuevas constituciones (artículo 57 de la Constitución de Ecuador, artículo 100 de Bolivia, artículo 5 de Nicaragua y capítulo VIII en el caso de Venezuela). La referencia más común es Bolivia, con Evo Morales como el primer presidente de identificación indígena de América del Sur. Sin embargo, a pesar de esto, Bolivia ha sido objeto de proyectos de extracción y carreteras a gran escala que a menudo ignoran los derechos de los pueblos indígenas. También se cita a Ecuador especialmente en referencia al respaldo de Correa por parte de la poderosa Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador y otros movimientos sociales que ayudaron a su victoria en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de 2006 (Ruckert et al., 2016). Sin embargo, también ésta es una relación complicada, ya que los fondos necesarios para apoyar los programas sociales a menudo requieren la destrucción de la tierra en la que viven los grupos indígenas (Holst, 2015; Novo, 2014).

Más que la inclusión, aunque complicada, de ciertos grupos sociales, también la propia democracia se transforma. Los gobiernos de Hugo Chávez (Venezuela), Evo Morales (Bolivia) y Rafael Correa (Ecuador) son importantes en este contexto. Una característica común de los tres gobiernos es la elección de una asamblea constituyente al comienzo de cada presidencia. Los tres gobiernos llegaron al poder con una

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mayoría absoluta de votos y contaron con las mayorías del Congreso, ventajas que facilitaron un enfoque democrático para un cambio de largo alcance. Otras características comunes incluyen un énfasis en la participación social y la incorporación sobre consideraciones de productividad económica, una diversificación de las relaciones económicas y la celebración de símbolos nacionales. Para Steve Ellner (2012, p. 98), estos gobiernos personifican una preferencia por la democracia radical sobre la democracia liberal, la cual enfatiza la incorporación social y la participación directa. A diferencia de la democracia liberal, que privilegia el sistema de controles y equilibrios, y la difusión de la autoridad, la democracia radical se centra en la participación mayoritaria, ya sea a través de referendos o elecciones revocatorias que se incorporan a las constituciones de los tres países. En Bolivia y Venezuela, la destitución ha demostrado ser un mecanismo efectivo para enfrentar las crisis al mover el lugar de la confrontación política desde las calles a la arena electoral. En Venezuela, las elecciones presidenciales de agosto de 2004 sirvieron para calmar las tensiones que se remontaban al golpe de 2002 y marcaron el comienzo de varios años de relativa estabilidad. En Bolivia, Morales apeló a la mayoría de votos frente a la insurgencia mediante la celebración de elecciones en agosto de 2008 para el ejecutivo nacional y las gobernaciones de la nación, algunas de las cuales habían promovido la violencia.

Sin embargo, la democracia radical también ha llevado a los críticos a afirmar que contribuye a una intensa polarización y al cuestionamiento por parte de los grupos de oposición de las credenciales democráticas de los tres gobiernos. De hecho, la movilización popular y la participación en una escala masiva son características básicas de la democracia radical y han demostrado ser esenciales para la supervivencia política de los tres presidentes. Las protestas del movimiento social allanaron el camino para el ascenso al poder de Morales y Correa (así como también de Néstor Kirchner en Argentina). Del mismo modo, en Venezuela, la movilización de un número masivo de personas pobres el 13 de abril de 2002 hizo posible el regreso de Chávez al poder después de su derrocamiento dos días antes. Más recientemente, sin embargo, la movilización masiva por parte de las fuerzas a favor y en

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contra de estos gobiernos ha llevado a llamamientos de autoritarismo inminente. En Ecuador, las fuerzas opositoras impugnaron el resultado electoral de 2017 del sucesor de Correa, Lenin Moreno, mientras que en Venezuela el fracaso del sucesor del presidente Hugo Chávez, Nicolás Maduro, para responder de manera efectiva a la escasez de bienes de consumo básicos y al aumento de la inflación, generó mayores protestas contra su Partido Socialista Unido de Venezuela (psuv). En respuesta, el gobierno de Maduro ha tomado una serie de medidas que parecen anatema para la democracia radical: incluido el encarcelamiento de figuras de la oposición, especialmente Leopoldo López, la disolución (aunque temporal) de la legislatura de mayoría opositora y la controversia sobre la legitimidad de las firmas recaudadas para un derecho constitucionalmente reconocido para una elección de destitución. Si bien la democracia en América Latina está mucho más arraigada que en el pasado reciente, sigue estando lejos de ser perfecta.

Social: un nuevo «contrato social» Un enfoque en la política social también es una característica central de los gobiernos de marea rosa. Esto es particularmente evidente en Venezuela, Ecuador, Bolivia, Cuba, Nicaragua y en gran parte del Caribe: Antigua y Barbuda, Dominica, Granada, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas. Estos gobiernos han seguido una serie de programas de alivio de la pobreza que se encuentran bajo el paraguas de las misiones. En 2008, los proyectos entre Cuba y Venezuela alcanzaron los 1,355 millones de dólares, incluido el programa «Petróleo para médicos» en el que Venezuela exporta petróleo subsidiado para el intercambio de médicos y programas de capacitación. Dentro de este marco, programas como «Barrio adentro» brindaron atención médica básica gratuita en Venezuela; «Misión milagro» brinda atención gratuita a personas con afecciones oculares, atendiendo a 1.9 millones de personas en 33 países de América Latina y el Caribe entre 2005 y principios de 2011. Otros programas abordan las necesidades de las personas con discapacidad: «Misión Todos con

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Voz» en Nicaragua, «Atención al discapacitado» en Cuba, San Vicente y las Granadinas y «Misión Manuela Espejo» en Ecuador (Riggirozzi, 2011, p. 14). De manera similar, entre 2004 y 2006, se lanzó la campaña de alfabetización cubana-venezolana: «Yo sí puedo». Este método de alfabetización se ha adaptado a catorce contextos lingüísticos y culturales en 28 países en todo el mundo y se ha internacionalizado como «Misión Robinson internacional» en beneficio de 3,8 millones de personas analfabetas en más de veinte países de América Latina y el Caribe (Muhr, 2013, p. 76).

Las misiones reflejan un cambio en la política económica más allá del mercado mismo y un enfoque en una minoría rica. Es la creencia en el efecto de filtración, que el crecimiento sostenible puede ser creado por la riqueza de las clases altas que fluye a las clases más bajas dentro de la sociedad. Por el contrario, en la mayoría de los países de marea rosa, la base del crecimiento económico está en las clases medias, como lo demuestra la casi duplicación de la clase media en la última década. Este cambio es demostrativo de una serie de cambios económicos y políticos en la última década que revelan el surgimiento de un nuevo contrato social en América Latina. Se trata de un contrato social en el que la sociedad civil en su conjunto se incluye con la mayor frecuencia posible en el proceso político y se ha convertido en el foco principal de la gobernanza. Esto no está exento de límites, como se demostró en Venezuela. Sin embargo, es un ejemplo de los intentos de los gobiernos de toda la región por superar los límites de las décadas de los ochenta y noventa, asociados con un déficit democrático. Se ha visto la inclusión de grupos previamente marginados en la vida política, ya sean grupos indígenas en Ecuador y Bolivia, los residentes de favelas que antes estaban privados de sus derechos en Brasil o los que viven en los barrios de Caracas, Quito, Santiago o Buenos Aires. También estos actores se incluyen cada vez más en la vida social y económica de la nación. Esto toma múltiples formas: CCT, misiones o el enfoque renovado en la seguridad social y la provisión de salud y educación. En cada uno de estos casos, sin embargo, son los cambios económicos de la última década los que han hecho posible este cambio. Ya se trate de neoextractivismo con un mayor enfoque en la redistribución de

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las ganancias de los recursos naturales o las políticas neoestructuralistas que intervienen activamente en el mercado, el crecimiento económico apuntala esta orientación social. El objetivo de la sección final de este capítulo es explorar la longevidad de tales enfoques.

Conclusiones: los próximos desafíos Actualmente en América Latina se ha perdido una clara ortodoxia política económica. Si bien los restos del Consenso de Washington todavía existen en muchos países de la región, también lo están los intentos de forjar un consenso posterior a Washington, o mejor, unos consensos posteriores a Washington. Es decir, el grado de pluralidad en la economía política latinoamericana supera con creces su uniformidad. Como debería quedar claro, esta diversidad, si inquietante para los estudiosos de la política latinoamericana, es en sí misma una parte central de la historia de América Latina en la última década. Lejos de la implementación en toda la región (forzada o no) de políticas específicas, el rango de respuestas actualmente aparente en toda América Latina es emblemático de una región diversa y vibrante. El objetivo de esta sección final es trazar tres trayectorias específicas aparentes en medio de esta diversidad y sus respectivos potenciales futuros.

El primero se centra en las instituciones regionales. Una característica de las nuevas instituciones regionales ya mencionadas es su arquitectura intergubernamental. A diferencia de las entidades supranacionales, especialmente la Unión Europea, casi todas las instituciones regionales (con la posible excepción del Mercosur) son dirigidas e impulsadas por los respectivos jefes de Estado de sus miembros. Esto es a la vez una ventaja y una desventaja. En el corto plazo, el estatus intergubernamental ofrece a las instituciones regionales un grado de flexibilidad para enfocarse en las necesidades inmediatas de sus miembros.

Estas instituciones, a diferencia de sus predecesores del regionalismo abierto, se centran menos en la ortodoxia económica internacional que en sus propios requisitos endógenos. Esto se ha visto en alba-tcp, por ejemplo, la construcción de una serie de iniciativas bilaterales y multi-

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laterales: «grandes proyectos nacionales» y «grandes compañías nacionales» diseñadas para proporcionar servicios humanos básicos para los desfavorecidos (Gürcan, 2010). A largo plazo, sin embargo, la arquitectura intergubernamental de las instituciones regionales también es su debilidad. Es decir, dada la centralidad de la influencia presidencial en la dirección de las instituciones regionales, si sus intereses disminuyen o se dirigen a otra parte, entonces es probable que la integración regional y la coherencia se vean socavadas. En resumen, si el grado de participación presidencial cambia o desaparece por completo, entonces, la naturaleza de la cooperación probablemente se vea afectada.

Segundo, es la presencia continua de políticas inspiradas en el neoliberalismo. A pesar del daño infligido a la ortodoxia neoliberal a nivel regional e internacional (ya sea la crisis financiera asiática de 1997 o la crisis financiera mundial de 2008), el neoliberalismo sigue presente en gran parte de América Latina. Esta tendencia es evidente en las diversas posiciones políticas ya mencionadas. Las transferencias monetarias condicionadas, por ejemplo, son muy consistentes con los principios del neoliberalismo, de incluir a las personas en las relaciones de mercado en lugar de desafiarlas o intentar redefinirlas (véase de Soto, 2003). Del mismo modo, a nivel regional, mientras que la elección de Donald Trump puede haber afectado a la Asociación Transpacífico, la Alianza del Pacífico, así como una serie de acuerdos de libre comercio bilaterales estos son una demostración más de la continuación de los acuerdos comerciales inspirados en el neoliberalismo.

Dada esta situación, aunque no hay ninguna razón para suponer que el neoliberalismo en América Latina está muerto, tampoco se debe asumir que se mantiene sin cambios. Claramente, América Latina ha sido testigo de una recalibración de las relaciones del mercado estatal más a favor de la primera, ya sea en forma de neoestructuralismo o intervenciones más directas por parte de los gobiernos de centro izquierda.

Sin embargo, no hay ninguna razón para creer que este cambio podría volver a calibrarse en el futuro para favorecer las políticas orientadas al mercado asociadas con la era del Consenso de Washington.

Y, finalmente, una tercera trayectoria se refiere a la longevidad de los gobiernos de centro izquierda. Recientemente, la política lati-

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noamericana ha sido testigo de una serie de derrotas (ya sean electorales o no) de gobiernos previamente asociados con la marea rosa. La victoria en noviembre de 2015 de Mauricio Macri en Argentina, la profundización de la crisis política en Venezuela y la destitución de Dilma Rousseff en Brasil han sugerido a algunos que esta fase de gobierno de izquierda está llegando a su fin. Aunque quizá sea prematuro, este punto de vista demuestra las realidades electorales que enfrentan los candidatos de centro izquierda y sus plataformas políticas. En consecuencia, ¿qué significa esto en términos del legado de sus políticas y los cambios estructurales que se han llevado a cabo en el país? En primer lugar, es poco probable que los cambios constitucionales combinados con el empoderamiento de los sectores de la población previamente privados de derechos cambien en el corto plazo. La reforma constitucional, aunque reversible, es probable que tenga una mayor longevidad, ya sea un cambio de las legislaturas bi a unicameral, la disposición para revocar a los presidentes o el reconocimiento de los pueblos indígenas. De manera similar, ahora que los actores sociales anteriormente marginados tienen más derechos, será difícil para los gobiernos venideros (de izquierda o derecha) ignorar las demandas de estos nuevos actores políticos. La dinámica de la política latinoamericana ha cambiado indudablemente en la última década y es probable que lo siga haciendo en el futuro previsible. En segundo lugar, y por extensión, es improbable que el aumento de la orientación social de las políticas económicas se vea desafiado significativamente a corto o mediano plazo. Una característica notable de las recientes elecciones en Brasil, Venezuela y Ecuador es que los candidatos de la oposición se han comprometido en gran medida a continuar con los programas sociales implementados por sus oponentes de izquierda. Esto nuevamente señala un cambio significativo en la economía política regional, un cambio en el cual las clases medias y bajas son cada vez más centrales para el pensamiento político.

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Escenarios de impunidad en América Latina 2015-20171 Juan Antonio Le Clercq Azucena Cháidez

He dicho que la prontitud de las penas es más útil porque cuanto es menor la distancia del tiempo que pasa entre la pena y el delito, tanto más fuerte y durable en el ánimo la asociación de estas dos ideas delito y pena; de tal modo, que se consideran el uno como causa, y la otra como efecto consiguiente y necesario.

Cesare Beccaria Tratado de los delitos y de las penas (1764)

Introducción La discusión sobre la impunidad ha cobrado –cada vez– mayor relevancia en la agenda pública en México y a nivel internacional por los efectos negativos que este fenómeno tiene para millones de personas en todo el mundo. Este problema social, una patología de la vida pública, comienza a ser estudiado con mayor profundidad por el sistema de Naciones Unidas, organizaciones internacionales, centros académicos y la sociedad civil, por la magnitud de sus consecuencias, efec-

1 Una versión previa de este texto se publicó originalmente en ÍCONOS. Revista de Ciencias Sociales como Juan Antonio Le Clercq, Azucena Cháidez y Gerardo Rodríguez (2016), «Midiendo la impunidad en América Latina: Retos conceptuales y metodológicos», núm.

55, pp. 69-91, mayo 2016. Se reproduce con autorización de Íconos. La revisión y actualización del texto es responsabilidad exclusiva de los autores.

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tos destructivos en el tejido social y ante su interrelación con otros tipos de problemas sociales complejos como la violencia, inseguridad, debilidad del Estado de derecho, corrupción e incluso el desarrollo humano, desigualdad y bienestar.

La impunidad no ha podido ser estudiada fácilmente, mucho menos medida estadísticamente, porque en su carácter multinivel involucra actos y omisiones de los poderes de diferentes órdenes de gobierno, y porque, si bien germina en el ámbito de los gobiernos nacionales, tiene raíces profundas en la responsabilidad de las autoridades regionales o locales. En ocasiones, su estudio ha quedado restringido a la identificación de ausencia de castigos ante grandes crímenes como el homicidio doloso o las grandes violaciones de derechos humanos (Groome, 2011; Landman, 2004; Morris, 1996; McGregor, 2008; Tayler, 1996). De igual forma, la dificultad para aproximarse a la particularidad de la impunidad se relaciona con inexistencia de datos sobre los aspectos que convergen en el problema, en especial, estadísticas que deben reportar los Estados a sus propias agencias de información nacionales y al sistema de Naciones Unidas, lo que se ha denominado «impunidad en el proyecto Índice Global de Impunidad (igi)» (Le Clercq y Rodríguez, 2015, pp. 75-80).

El Índice Global de Impunidad 2015 (igi 2015) es un instrumento para medir estadísticamente el fenómeno de la impunidad reconociendo su carácter multidimensional y multifactorial, con especial énfasis en la problemática de los sistemas de seguridad pública y justicia, así como la violación a los derechos humanos2. En su primera edición, el igi 2015 permitió identificar grados de impunidad entre 59 países del mundo a partir de la variación de su desempeño en catorce variables (tabla 1). Su actualización (igi 2017) extendió el análisis hasta 69 países, incluyendo casos previamente no contemplados del continente americano y, por primera vez, países del continente

2 Con el fin de facilitar la lectura, nos referiremos al Índice Global de Impunidad 2015 como IGI 2015 y al Índice Global de Impunidad México 2016 como igi-mex 2016. La referencia completa puede verse en la bibliografía como Le Clercq y Rodríguez (2015) y Le Clercq y Rodríguez (2016), respectivamente.

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africano. La revisión del modelo permitió aumentar una variable dentro de la dimensión funcional del eje sistema de seguridad (tabla 2).

En este trabajo profundizamos el análisis desarrollado en igi 2015 e igi 2017 para el caso latinoamericano3. En la primera parte se discute en torno al concepto de impunidad y la importancia de estudiar este fenómeno por sus propios méritos. En la segunda parte se destacan los problemas relacionados con la medición estadística de la impunidad a partir de una explicación de la metodología del igi 2015 e igi 2017. La tercera parte analiza los principales resultados de estos diferentes reportes para el continente americano, desagregando la información por dimensión y variable. En la cuarta parte se identifica la existencia de correlaciones entre los resultados alcanzados y fenómenos como desigualdad, corrupción, Estado de derecho, tasas de homicidio y robo con violencia, así como con el producto interno bruto (pib). Posteriormente se analiza la inexistencia de datos y la problemática relacionada con la generación de información confiable sobre impunidad y problemas conexos: en la última parte se presentan las conclusiones generales.

¿Por qué importa entender la impunidad?

Si nos remitimos al origen etimológico de la palabra, «impunidad» significa «delito sin castigar»4. Esta idea, que refiere al crimen sin castigo, representa una perspectiva muy limitada para comprender la problemática involucrada al reducirla a una visión estrictamente punitiva. En este sentido, diversos autores coinciden en que este es un problema

3 Aunque el análisis destaca la problemática de América Latina, en algunas gráficas incorporamos a la muestra a Canadá y Estados Unidos porque permite, por un lado, contraponer el mejor desempeño en la región y, por otro lado, resaltar la particularidad de un caso con alto desarrollo económico y problemas de impunidad; se consideran también países del Caribe.

4 Definición de la Real Academia Española sobre impunidad: (Del lat. impunĭtas, -ātis) falta de castigo.

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de hecho y de derecho, de carácter multidimensional y origen pluricausal, y sus efectos inciden en otros ámbitos humanos y de la vida en sociedad (Ambos 1999a y 1999b; Bailey, 2014; Chinchón, 2014; Jorgensen, 2009; Kordon, 1991; Le Clercq, 2015; Le Clercq, Cháidez y Rodríguez 2016; Roth-Arriza, 1996; Viñuales, 2007; Zepeda, 2004). Nos encontramos frente a un fenómeno que es, al mismo tiempo, variable dependiente e independiente de problemas sociales complejos.

Es necesario destacar tres consecuencias que se desprenden de esta definición. En primer lugar, existe una conducta que viola la ley y, por tanto, puede ser sujeta a investigación y castigo por parte de las autoridades. En segundo lugar, el Estado reconoce y tipifica esas conductas dentro del marco jurídico y establece procedimientos legales para su sanción y reparación del daño. Por último, la impunidad refiere a la existencia de un acto de injusticia en tanto la persona o grupo de personas que cometen un delito no son investigadas y, en su momento, sancionadas, ya que las instituciones no tienen la capacidad de garantizar acceso a la justicia o las víctimas no tuvieron derecho a la reparación del daño.

Como fenómeno multidimensional y pluricausal, la impunidad se correlaciona directamente con otros problemas sociales. Por ejemplo, Jorgensen (2009, p. 391) advierte que es más probable que se presente impunidad conforme aumenta el nivel de corrupción dentro de un Estado o en aquellos en los que existen conflictos armados. Sin embargo, no podemos perder de vista que los grados de seguridad en que viven las personas suelen medirse, no únicamente a partir del número de hechos delictivos que efectivamente ocurren en un tiempo y lugar determinados, sino que se relacionan también con la percepción que tengan las personas de amenazas contra su integridad, vida o patrimonio. El sentimiento de inseguridad se agrava cuando se es víctima o se conoce de la ocurrencia de delitos susceptibles a castigo y, al mismo tiempo, se tiene la certeza que los culpables de dichos actos no serán castigados. En otras palabras, la impunidad provoca en la sociedad un sentimiento de doble agravio: el causado por el delito y el que resulta de la frustración e impotencia ante la falta de castigo. Agravio y sentimiento de injusticia que daña el tejido social y fractura la confianza de los ciu-

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dadanos en sus instituciones y autoridades (Araoz, 2002, 180; Bailey, 2014; Le Clercq, 2015 y 2017; Zepeda, 2004).

La impotencia ante la violencia, aunada a la incapacidad de las instituciones del Estado para garantizar un clima de certidumbre en torno a la seguridad y el acceso a la justicia, puede desembocar en acciones organizadas desde la misma sociedad para protegerse. Esto se ha traducido en presiones sociales para privatizar la seguridad y el acceso a la justicia ante la ausencia de un Estado eficaz que, en principio, debería tener, en términos weberianos y por la definición misma del «pacto social», el monopolio del uso de la fuerza legítima y la impartición de justicia.

La Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas (onu), en su 61 periodo de sesiones del 8 de febrero de 2005, presentó el Informe Orentlicher, en el cual estableció que: por impunidad se entiende la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores de violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque escapan a toda investigación con miras a su inculpación, detención, procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la indemnización del daño causado a sus víctimas (cdhio, 2005, p. 6)5.

Esta definición parte de reconocer la impunidad como un fenómeno de hecho y derecho, que tiene cuatro elementos principales: 1) la existencia o no de sanciones, especialmente de tipo penal, para el responsable de haber cometido un delito; 2) la responsabilidad en que incurren las autoridades al no haber sancionado, conforme a las leyes

5 El informe fue coordinado por Diane Orentlicher, experta independiente a quien se encargó actualizar el conjunto de principios de la comunidad internacional para la lucha contra la impunidad.

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aplicables, a los responsables y no haber impartido la justicia debida; 3) el reconocimiento de que las penas sean apropiadas, que se impongan considerando la gravedad de las mismas y que no se ejerzan acciones penales desproporcionadas; 4) finalmente, el derecho de reparación que tienen las víctimas a través de una indemnización.

En términos semejantes y para el ámbito regional, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (Corteidh) ha definido la impunidad como: la falta en su conjunto de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de derechos protegidos por la Convención Americana, toda vez que el Estado tiene la obligación de combatir tal situación por todos los medios legales disponibles ya que la impunidad propicia la repetición crónica de la violación de los derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y de sus familiares.

Esta definición destaca como elemento central la multiplicación del proceso de victimización: «La impunidad propicia la repetición crónica de la violación de los derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y de sus familiares»6.

El informe Orentlicher actualiza el concepto de impunidad para la comunidad internacional, especialmente cuando se relaciona con la violación a los derechos humanos. Su relevancia, sin embargo, se extiende a la comprensión del funcionamiento de los sistemas de seguridad y justicia, y de otro ámbito de jurisdicción en el que tiene lugar

6 Corte Interamericana de los Derechos Humanos (Corteidh), caso de las Masacres de Ituango vs. Colombia. Sentencia de 1 de julio de 2006. Serie C núm. 148, párrafo 299.

Corteidh, caso de la Masacre de Mapiripán vs. Colombia. Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie C núm. 134, párrafo 237. Corteidh, caso de la Comunidad Moiwana vs. Surinam.

Sentencia de 15 de junio de 2005. Serie C núm. 124, párrafo 203. Y Corteidh, caso de las Hermanas Serrano Cruz vs. El Salvador. Sentencia de 1 de marzo de 2005. Serie C núm. 120, párrafo 170, citados por Robles, 2005, pp. 359-360.

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este fenómeno, el espacio potencial para el desarrollo de la impunidad a nivel subnacional. Es en este nivel de gobierno donde se cometen la mayor cantidad de delitos que potencialmente no serán castigados y donde tienen lugar aquellos como el homicidio, lesiones, delitos patrimoniales y, en general, los denominados de alto impacto por los daños que provocan en las sociedades y a nivel comunitario7.

Ahora bien, más allá de la discusión sobre la ausencia de sanciones de tipo penal, para entender la impunidad como un fenómeno social, de hecho, una patología política (Friedrich, 1972) que rebasa el problema de la simple referencia al crimen sin castigo, Le Clercq (2017) propone un acercamiento como complejo de relaciones sociales e institucionales que toma forma de interacción y retroalimentación entre trampas sociales anidadas. Una «trampa social» (Rothstein, 2005) consiste en una situación en la cual un grupos de actores quedan «atrapados» o son víctimas de inercias sociales, esto es, a pesar de que los actores involucrados pueden reconocer niveles de desempeño superiores, y que estos estén, de hecho, al alcance de la mano, si logran actuar para coordinarse con mayor efectividad, en los hechos no son capaces de producir la cooperación social necesaria para impulsar el cambio institucional hacia niveles de desempeño más eficientes o son incapaces de alcanzar resultados sociales más efectivos o justos.

Recapitulando, a pesar de que la idea de impunidad remita a una relación aparentemente sencilla entre un acto delictivo y la existencia de una sanción, estamos ante un fenómeno multidimensional y pluricausal que, a su vez, refiere a otros problemas como corrupción, violencia, inseguridad, acceso desigual a la justicia o violaciones graves a los derechos humanos. A partir del reconocimiento de la importancia de la impunidad, de su condición de fenómeno de hecho y de derecho, y su carácter multidimensional y pluricausal, es posible pensar nuevos acercamientos al proceso de deterioro de las instituciones y la incapacidad de los actores políticos para garantizar condiciones de seguridad, justicia y respeto a los derechos humanos, en un contexto de inse-

7 Analizamos este problema para el caso de los 32 estados que conforman la república mexicana en igi-mex 2016.

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guridad y violencia en tiempos de paz: 1) la impunidad retroalimenta y multiplica las consecuencias de inseguridad, violencia, corrupción y violación a los derechos humanos; 2) la existencia de desigualdades socioeconómicas profundas genera un caldo de cultivo para limitar el acceso a la justicia y para que actos criminales queden impunes, agudizando con ello la vulnerabilidad social de quienes se encuentran en condiciones de marginación; 3) la incapacidad sistemática de las instituciones para sancionar a quienes violan la ley, facilita la operación de las organizaciones criminales y, lo que es más grave, abre la puerta a colusión entre estos y las autoridades de diferentes niveles de gobierno.

¿Cómo se mide la impunidad en el IGI? Metodología, criterios y límites El modelo que da origen al Índice Global de Impunidad desde su primera edición en 2015 asume que la impunidad no puede ser entendida o medida desde una sola perspectiva o dimensión. Este fenómeno es resultado de una serie de factores —estructurales y funcionales— que habilitan, permiten y, en el peor de los casos, incentivan la existencia de la impunidad. Ante las dificultades para medir la impunidad contrastando únicamente delitos cometidos contra delitos castigados, se pone énfasis en al menos dos áreas de la gestión gubernamental, las cuales permiten la existencia de la impunidad: el sistema de seguridad pública y la administración de justicia, involucrando sus dimensiones estructural, funcional y de derechos humanos.

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Tabla 1. Indicadores por dimensión y eje transversal igi 2015/2017 Dimensión / eje transversal

Sistema de seguridad

Sistema de justicia

Personal de policía por cada cien mil

Estructural

habitantes.

Reclusos entre capacidad total penitenciaria.

Personal carcelario entre capacidad total penitenciaria.

Personal carcelario entre total de reclusos.

Número de jueces y magistrados por cada cien mil habitantes.

Funcional

Personas contra las que se iniciaron causas frente a tribunales entre personas en contacto formal con la policía.

Personas frente a los tribunales entre número de fiscales (variable adicionada en 2017).

Personas contra las que se iniciaron causas en tribunales entre número de jueces.

Encarcelados entre condenados.

Porcentaje de encarcelados sin sentencia.

Encarcelados por homicidio entre homicidios totales.

Derechos humanos (IGI 2015)

Ejecuciones extrajudiciales.

Tortura.

Desaparecidos.

Encarcelados políticos.

Derechos Humanos (IGI 2017)

Indicador único: la dimensión de derechos humanos ya no se divide por ejes transversales. Se incorpora el índice de Human Rights Protection Scores por Christopher Farris y Keith Schnakenberg (2014).

Fuente: igi 2015, p. 39. Ajustes realizados a partir de la estimación del igi 2017.

El énfasis en la dimensión estructural tiene por objetivo destacar la importancia de las capacidades instaladas y el diseño institucional de los Estados para castigar violaciones a las leyes. La dimensión funcional, en contraparte, identifica la forma en que las áreas de gobierno operan a partir de su marco normativo, capacidades o infraestructura institucional. Finalmente se evalúa el impacto de las violaciones gra-

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ves a los derechos humanos como componente de los niveles de impunidad para cada caso (Le Clercq y Rodríguez, 2015, p. 29).

Si bien las variables buscan identificar los puntos clave del proceso penal para la identificación y castigo de los delitos cometidos, es importante señalar que la fuente principal de información fueron los datos y estadísticas que los países proporcionan voluntariamente a la Oficina de Naciones Unidas contra la Drogas y el Delito (onudd).

Para la actualización 2017 se incorporaron algunos datos de estadísticas oficiales cuando éstos no existían en el reporte de la onudd, a fin de ampliar la base de información oficial con la que se cuenta en el modelo. Esto permite que la información que sustenta el análisis siga siendo en gran medida la que los propios Estados han aceptado compartir con la comunidad internacional o han hecho pública por medio de sus instituciones oficiales8.

La estimación del índice se dividió en tres etapas: la normalización de variables potenciales, la selección de subdimensiones y, finalmente, la generación del índice. En la primera etapa se analizaron variables o subindicadores potenciales como parte de la cadena que se inicia con la existencia de un delito, pasa por denuncia, investigación y proceso hasta llegar a una sentencia, con el objetivo de seleccionar aquellos que permitieran relacionar estos eventos con problemas de estructura (diseño y capacidades instaladas), funcionamiento (operación efectiva independientemente del marco normativo) o violaciones a los derechos humanos, para los ámbitos de la seguridad pública y la administración de justicia. Estos indicadores fueron normalizados por medio de la técnica de Min-Max para hacer comparables las escalas de valores y analizar, posteriormente, las correlaciones existentes entre ellas (Le Clercq y Rodríguez 2015, p. 37; Le Clercq y Rodríguez, 2016, p.

31). Para la actualización 2017, se promedia cada indicador para el periodo 2012-2014, a diferencia del índice de 2015 que utilizó el último año disponible para el periodo 2011-2013.

8 Para el caso de violaciones a los derechos humanos, la información utilizada proviene de Cingranelli y Richards 2014, y Farris y Schnakenberg, 2014.

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En la segunda etapa se identificaron las subdimensiones donde no había datos disponibles, al igual que los casos que tuvieran más de una variable no disponible. Frente a la problemática que representó esta etapa, se decidió mantener dentro del índice a aquellos países con un máximo de cinco variables faltantes e imputar esos datos. A diferencia de la técnica de imputación utilizada en 2015, que utilizó el último dato disponible (siempre que no fuera anterior a 2010) o bien, a partir de la mediana regional, para 2017 se aplicó un modelo de regresión que permitió imputar los valores esperados a los países que no contaban con datos en las variables del modelo. Bajo este nuevo modelo, se definió la incorporación de países que tuvieran hasta un máximo de seis variables imputadas ya que el modelo de imputación probó ser lo suficientemente robusto para permitirlo. Al contar con la información de correlaciones entre variables de la primera etapa y la disponibilidad de información por país, para 2017 se definió un grupo definitivo de doce variables para construir el índice. La principal diferencia con las catorce variables disponibles para igi 2015 consiste en que la dimensión de derechos humanos, que originalmente contaba con cuatro variables, dos para el eje de sistema de seguridad y dos para el eje de sistema de justicia, se redujo a una sola variable que no se divide por eje transversal, ya que se incorpora a partir de la base de datos del índice de Human Rights Protection Scores (Farris y Schnakenberg, 2014). La variable adicional que se suma al modelo para alcanzar doce variables, refiere al número de personas frente a los tribunales entre el número de fiscales, en la dimensión funcional como parte del eje del sistema de seguridad.

Finalmente, en la última etapa se estimó el índice de impunidad aplicando una media simple, otorgando el mismo peso a cada una de las subdimensiones y a cada variable, al interior de las subdimensiones, de la misma manera en que se realizó en 2015. Esta forma de estimar el índice permite que cada una de las subdimensiones tenga un valor propio, haciendo posible la identificación de cuáles son aquellas que adquieren mayor importancia en la posición final del país dentro del ranking general.

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De la misma manera que se indicó para 2015, es importante señalar que para 2017 la posición de los Estados dentro del ranking final debe interpretarse por su posición y distancia relativa respecto a otros países y no por su valor absoluto. Lo que nos parece central es identificar las variaciones en los niveles de impunidad a través de la comparación entre casos y al interior de cada dimensión y variable. Es importante también indicar que, a partir de los ajustes metodológicos señalados, si bien los cambios realizados en el índice para 2017 no permiten su comparabilidad estricta con el índice de 2015, sí permite identificar las posiciones relativas de los países e identificar cambios, tanto en la información reportada, como en su desempeño. Sin embargo, también es importante destacar que en la mayoría de los casos, a pesar de los cambios, el modelo permite observar consistencia con los resultados del igi 2015.

Resultados para América en el IGI 2015 El igi 2015 permitió comparar variaciones en los grados de impunidad en 59 países del mundo. De estos, 33 correspondieron a Europa, nueve a Asia, tres a Norteamérica, cuatro a Sudamérica, cinco a Centroamérica y cinco al Caribe (Le Clercq y Rodríguez 2015, pp. 78-79). Para el caso de 2017, se cuenta con 69 países del mundo, que se distribuyen en: 34 en Europa, diez en Asia, uno en Oceanía, tres en África, 21 en el continente Americano en general (tres en Norteamérica y seis de Centroamérica, cuatro del Caribe y ocho en Sudamérica). A partir de la metodología definida para el estudio no fue posible comparar los 134 países al no contar con la información suficiente para construir algunas de las doce variables seleccionadas. En 2017 se realizó la normalización tomando 81 países en lugar de todos los países que tienen datos en cada variable como se hizo en 2015 (Le Clercq y Rodríguez, 2017).

En los resultados del igi 2015 (gráfica 1), Filipinas alcanzó los niveles de impunidad más altos con un índice de 80, mientras que en el extremo

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contrario se destaca Croacia por los niveles más bajos de impunidad con un índice de 27.5, seguido por Eslovenia (28.2), República Checa (34.8), Montenegro (34.9) y Bulgaria (37.5). Sólo dos países se acercan en distancia y posición relativa al caso de Filipinas: México (75.7) y Colombia (75.6), aunque se destacan también por muy altos grados de impunidad Turquía (68.7), la Federación de Rusia (67.3), Nicaragua (69.5), Honduras (64.1), El Salvador (64.1) y la República de Corea (63.3)9.

Para este mismo año, el promedio del índice de impunidad se representa en una media estadística de 49.1, posición por encima de la cual se encuentra prácticamente la mitad de los países estudiados.

Aunque el lugar de cada país y la media tienden a cambiar en cada una de las seis dimensiones en las que se distribuyen las diferentes variables. La media más alta de impunidad se encuentra en la dimensión funcional «seguridad pública» (79.9), seguida de «estructural sistema de justicia» (73.1) y «estructural sistema de seguridad» (58). La media más baja de impunidad corresponde a la dimensión «derechos humanos sistema de justicia» (14), seguida de «funcional sistema de justicia» (30.7) y «derechos humanos sistema de seguridad» (40.7) (Le Clercq y Rodríguez, 2015, p. 41).

En lo que corresponde al igi 2017 (gráfica 2), la media encuentra ahora en 55.3, lo cual es resultado en parte de la inclusión de nuevos casos con altos grados de impunidad. Croacia (36.01), Bulgaria (37.19), Eslovenia (37.23), Suecia (39.15), Noruega (40.9) y Montenegro (42.13) destacan como los países con menor impunidad, lo que refleja una situación casi idéntica a lo reportado en igi 2015. En contraparte, Filipinas (75.60) repite como el caso con los mayores niveles de impunidad, seguido por India (70.94), Camerún (69.39), México (69.21), Perú (69.04), Venezuela (67.24), Brasil (66.72), Colombia (66.57), Nicaragua (66.34) y la Federación Rusa (65.49), países que ocupan el bloque inferior. Si bien se mantiene un grupo de países muy similar al que se veía en la escala de mayor impunidad en 2015, el cambio en las posiciones obedece a la inclusión de un mayor número de casos que provienen de

9 Es importante recordar que el igi 2015 está diseñado para medir variaciones en grados de impunidad a partir de las variables seleccionadas, por lo tanto, los resultados de cada país no indican porcentajes de impunidad entendidos como porcentajes de delitos no castigados.

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diversas regiones del mundo y no necesariamente a una mejora en la situación de impunidad que se evalúa a partir del modelo.

En lo que respecta a las diferentes subdimensiones del estudio, para 2017 encontramos el peor promedio en «estructural sistema de justicia» (74.75) seguido por «estructural sistema de seguridad» (63.88). Mientras que la media de «funcional seguridad pública» se equilibra en 43.28 y, la más baja de impunidad, la dimensión funcional «sistema de justicia» en 30.30 gracias a la incorporación de nuevos casos y mayor información reportada en las variables que conforman este ámbito, una de las más bajas también en igi 2015. Las variaciones en derechos humanos no son directamente comparables al integrarse en 2017 un único indicador generado a partir de la información de Farris y Schnakenberg (2014), mientras que en igi 2015 tenían como base cuatro indicadores de Cingranelli y Richards (2014). La variación por cada subdimensión para igi 2015 e igi 2017 puede observarse en la gráfica 3.

Los quince países de América Latina analizados en 2015 alcanzan valores promedio por encima de la media en cada una de las dimensiones estudiadas, lo cual se replica, con excepción de «funcional sistema de seguridad» (41.2 vs. 43.3), en los 18 países incorporados a la muestra en 2017. Mientras que la media del igi 2015 se ubica en un índice de 49.1, el promedio de impunidad en América alcanza 58.4, para 2017 el promedio regional aumenta a 62.21 frente al 55.31 global. Esto significa la existencia de condiciones de impunidad sistemáticas que se desprenden de un promedio de impunidad consistentemente más alto que la media global y por cada subdimensión. Otra característica importante en este sentido, consiste en que la posición de los países de América se distingue por una menor dispersión entre los casos de estudio en cada uno de los indicadores, lo que refleja condiciones semejantes de impunidad, salvo en el caso de la dimensión de los derechos humanos en 2015.

Las posiciones de los países de América en el igi 2015 pueden dividirse en cuatro grupos claramente diferenciados: 1) grados de impunidad por debajo del promedio (49.1), situación que se limita a Costa Rica (48.7), sólo cuatro décimas por debajo del promedio; 2) grados de

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impunidad ligeramente por encima del promedio, posición en la que se encuentra la mayoría de los países del continente como Barbados (49.7), Paraguay (50), Panamá (51.3), Trinidad y Tobago (51.5) y Bahamas (52); 3) altos niveles de impunidad: Guayana (53.9), Chile (57.4), Jamaica (578), Argentina (58.8), El Salvador (64.1), Honduras (64.1) y Nicaragua (65.9); 4) finalmente, grados muy altos de impunidad en los casos de Colombia (75.6) y México (75.7). Si completamos esta muestra con los casos de Canadá (43.4) y Estados Unidos (56.4), estos se ubicarían en los grupos de impunidad «por debajo del promedio» y «altos niveles de impunidad», respectivamente (Le Clercq y Rodríguez, 2015, pp. 42-44)10.

Para el igi 2017 la muestra de países latinoamericanos se compone de 18 casos, pues si bien se incorporan a la muestra seis nuevos países (Brasil, Ecuador, Guatemala, Granada, Perú y Venezuela), Bahamas Guayana y Jamaica no pueden incorporarse nuevamente como resultado de insuficiente información actualizada. Las posiciones en cada uno de los grupos de impunidad se distribuyen en igi 2017 de la siguiente forma: 1) grados de impunidad por debajo del promedio global (55.31): Barbados (48.79), Granada (54.2) y Costa Rica (54.57); 2) grados de impunidad medios de hasta cinco puntos por encima de promedio: Trinidad y Tobago (57.08), Argentina (58.87), Chile (59.05) y República Dominicana (60.60); 3) altos niveles de impunidad de hasta diez puntos por encima de la media global: Guatemala (62.4), Ecuador 62.72, Panamá (63.22), El Salvador (65.03), Honduras (65.03) y Paraguay (65.38); 4) finalmente, grados muy altos de impunidad, en los que se encuentran casos dentro de un margen de diez puntos con relación al país con el peor resultado (Filipinas, 75.3): Nicaragua (66.34), Colombia (66.57), Brasil (66.72), Venezuela (67.24) Perú (69.04) y México (69.21).

Mientras que Barbados obtiene el mejor resultado de la región en la posición 18 del igi 2017, seguida de Granada en el 34 y Costa Rica en el 35 (anteriormente el país mejor ubicado en el lugar 32), México des-

10 igi-mex 2016 confirma la existencia de condiciones de impunidad generalizada para cada estado de la República Mexicana. De hecho, 32 de los 25 estados se hallan agrupados a solo 10 puntos de distancia entre sí en relación con el caso del peor desempeño (el estado de Quintana Roo, 76.61) (Le Clercq y Rodríguez, 2016, p. 49).

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taca nuevamente como el país con peor resultado de la región, a casi quince puntos de distancia de la media global (55.31) y hasta 33 puntos frente al nivel más bajo de impunidad (Croacia, 36.01). México se desplaza de la posición 58 hasta la 66 en el igi, luego de la incorporación de nuevos casos, mientras que Colombia cae del lugar 57 al 62. Finalmente, Canadá (55.27) obtiene un resultado ligeramente por encima del promedio (por debajo de Barbados, Granada y Costa Rica) mientras que Estados Unidos (6.78) se ubica dentro del rango de países con los niveles más altos de impunidad en el lugar 56 del igi 2017.

El igi, sin embargo, no se limita a identificar los grados de impunidad y la variación de las posiciones entre casos, de igual forma está diseñado para desagregar la situación de cada país por cada dimensión y variable estudiada. Si se analizan las seis dimensiones en las que se dividen el igi 2015 e igi 2017, se encuentran variaciones significativas en el comportamiento de cada país. Por ejemplo —y como puede verse en la gráfica 4— a pesar de que México cuenta con la peor calificación agregada de la región en 2015 y 2017, su desempeño no suele ser el peor necesariamente en ninguna de las subdimensiones, salvo en el caso de «derechos humanos», donde alcanza niveles máximos.

Además de las variaciones por país dentro de cada subdimensión, las gráficas 3 y 4 permiten identificar que en conjunto el continente americano destaca por altos y muy altos niveles de impunidad. Esto implica niveles generalmente por encima del promedio de los 59 y 69 casos analizados en 2015 y 2017, respectivamente; 2) superiores al promedio dentro de cada subdimensión en lo particular. Las diferencias más amplias en el promedio global del igi 2015 frente a las correspondientes al continente americano se encuentran en las dimensiones «estructural sistema de justicia» (73.1 vs. 87.3), «derechos humanos sistema de seguridad» (40.7 vs. 60) y «estructural sistema de seguridad» (58 vs. 64.6). Incluso en dimensiones en las que obtiene un mejor desempeño, las dimensiones «funcional sistema de justicia» (30.7 vs. 39.5) y «derechos humanos sistema de justicia» (14 vs. 18.3), su posición se ubica por encima del promedio igi 2015.

La excepción radica en «funcional sistema de seguridad» (79.9 vs.

80.8) donde el mal desempeño es casi idéntico al promedio global.

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Esta situación se repite al comparar los promedios globales en igi 2017 frente a los promedios regionales: «estructural sistema de seguridad» (63.9 vs. 68), «estructural sistema de justicia­» (74.8 vs. 87.3), «funcional sistema de justicia» (30.3 vs. 36.2) y «derechos humanos» (64.33 vs. 78.31), con la excepción «funcional sistema de seguridad» (43.3 vs.

41.2) donde América Latina de encuentra ligeramente por debajo de la media global (gráficas 3 y 4).

Destaca que los promedios más altos de impunidad en la región se concentran en 2015 y 2017 en la estructura del sistema de justicia (87.3 en ambos años), lo cual nos habla de problemas compartidos de diseño y capacidades, mientras que los promedios más bajos se encuentran en funcionamiento del sistema de justicia (39.2 vs. 36.2), lo cual podría llevarnos a pensar equivocadamente que, a pesar de todo, el sistema funciona. Sin embargo, la falta de capacidades y los problemas de diseño en realidad se convierten en funcionamiento ineficiente al momento de garantizar acceso a la justicia y, ante incrementos en la incidencia delictiva, en el desarrollo de cuellos de botella que imposibilitan procesos judiciales expeditos. En casos como el mexicano, la falta de capacidades afectan el funcionamiento del sistema de justicia incluso cuando en promedio suelen denunciarse y atenderse únicamente alrededor de siete delitos de cada cien que se comenten.

Cuando se analiza la situación de los países de la región en cada una de las catorce variables que conforman el igi 2015 e igi 2017, se encuentra que el continente se destaca por un índice de impunidad mayor en cada indicador que el promedio global. Una excepción de ambos casos lo representan las variables «personas contra las que se iniciaron causas frente a tribunales entre personas en contacto formal con la Policía» y «policías por cada cien mil habitantes», en las cuales tiene un mejor desempeño que la media de los 59 y 65 países estudiados en cada uno de los reportes (ver tabla 2). Sin embargo, en lo que respecta al total de policías por cada cien mil habitantes, contar con un mayor número de policías en las calles no significa necesariamente que estén adecuadamente equipados, preparados o coordinados para realizar sus funciones, en este caso «más» no es necesariamente «mejor».

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La revisión desagregada por cada variable permite observar cinco características centrales para entender la impunidad en América Latina. En primer lugar, el desempeño por cada indicador tiende a sufrir variaciones muy significativas entre los niveles máximo y mínimo en los diferentes casos, lo cual puede reflejar problemas en el reporte de información o que se acumulen casos por atender a lo largo de los años. En segundo lugar, los altos niveles de impunidad en la región no son resultado del desempeño de una variable en particular, sino que hablamos de grados de impunidad por encima de la media en igi 2015 e igi 2017 en prácticamente todos los indicadores. Sin embargo, si bien se comparten problemas comunes, los grados de impunidad en cada país deben explicarse por el desempeño y capacidades diferenciadas en cada una de las variables analizadas. En otras palabras, ninguna variable o subdimensión por sí mismas explican el caso. Los resultados por indicador nos advierten de un problema extendido de falta de capacidades para atender las necesidades en materia de seguridad y justicia que se traducen en funcionamiento ineficiente en estos sistemas. Tercero, las violaciones a los derechos humanos son muy relevantes para entender los grados de impunidad en la región, en especial la existencia de tortura y ejecuciones extrajudiciales son problemas graves de acuerdo con igi 2015. Por último, en igi 2015, México (75.7) y Colombia (75.6) destacan por muy altos niveles de impunidad sólo equivalentes a la posición de Filipinas (80). De hecho estos tres países son los únicos en alcanzar un índice por encima de setenta y se ubican hasta a siete puntos de distancia del siguiente caso (Turquía, 68.7). Para el igi 2017 hasta seis países de la región se encuentran entre los diez casos con peores niveles de impunidad: Nicaragua (66.34), Colombia (66.57), Brasil (66.72), Venezuela (67.24), Perú (69.04) y México (69.21) y hasta un trece, incluyendo a los Estados Unidos, se ubican dentro de los veinte países con los niveles más altos de impunidad. En otras palabras, los datos nos advierten que la existencia de altos grados de impunidad es una característica común a la región.

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Tabla 2. Desempeño IGI 2015/2017 por indicador de países de América Indicador

Máximo

Mínimo

Segundo mínimo

Tercero mínimo

Media

Policías x 100mH 2015

Bahamas 725.6

Honduras 153.7

Nicaragua 167.4

Canadá 199.6

América 2015 352.9 igi 2015 332

Policías x 100mH 2017

Grenada 889.5

Venezuela 1.15

Honduras 152.5

Guatemala 192.5

América 2017 339.53 igi 2017 322.16

Jueces x 100mH 2015

Costa Rica 23.9

Nicaragua 1.6

Jamaica 2.02

Guayana 2.5

América 2015 8.7 igi 2015 16

Jueces x 100mH 2017

Costa Rica 27.07

Nicaragua 1.2

Perú 2.89

México 4.19

América 2017 8.4 igi 2017 15.46

PT/CFP 2015

Panamá 1.04

EE. UU. 0.008

Barbados 0.04

Trinidad y Tobago 0.06

América 2015 0.62 igi 2015 0.75

PT/CFP 2017

Trinidad y Tobago 3.7

EE. UU. 0.008

Costa Rica 0.06

Chile 0.13

América 2017 0.79 igi 2017 0.93

PT/#jueces 2015

Trinidad y Tobago 2.9

El Salvador 387.8

EE. UU. 19.9

Tres países 65.2

América 2015 58.77 igi 2015 66.95

PT/#jueces 2017

Barbados 454.5

Grenada -15.45

Venezuela 5.17

República Dominicana 13.4

América 2017 96.3 igi 2017 170.34

Presos/ Condenados 2015

Canadá 0.14

USA 25

Jamaica 16.1

Bahamas 5.7

América 2015 4.61 igi 2015 1.64

Presos/ Condenados 2017

Canadá 0.14

Trinidad y Tobago 59.2

Estados Unidos 26.6

El Salvador 4.88

América 2017 5.78 igi 2017 2.05

% presos sin sentencia 2015

Barbados 0.57

Panamá 65.9

Argentina 50.9

México 46.8

América 2015 29.51 igi 2015 23.49

% presos sin sentencia 2017

Barbados 0.05

Venezuela 73

Paraguay 70.9

Panamá 64.2

América 2017 39.21 igi 2017 28

P/CP 2015

Canadá 0.65

Honduras 0.190

Colombia 0.193

Paraguay 0.195

América 2015 0.34 igi 2017 0.46

P/CP 2017

República Ecuador Dominicana 0.06 2.78

Estados Unidos 0.10

Panamá 0.13

América 2017 0.50 igi 2017 0.50

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Tabla 2. Desempeño IGI 2015/2017 por indicador de países de América (continuación) Indicador

Máximo

Mínimo

Segundo mínimo

Tercero mínimo

Media

R/CP 2015

EE. UU. 1.02

El Salvador 3.37

Panamá 1.80

Nicaragua 1.54

América 2015 1.35 igi 2015 1.17

R/CP 2017

Barbados 0.64

El Salvador 3.13

Venezuela 2.89

Grenada 2.56

América 2017 1.65 igi 2017 1.24

P/R 2015

Canadá 0.68

Panamá 0.074

El Salvador 0.075

Colombia 0.12

América 2015 0.30 igi 2015 0.45

P/R 2017

República Ecuador Dominicana 0.06 1.44

El Salvador 0.074

Panamá 0.074

América 2017 0.33 igi 2017 0,45

Presos H/ homicidios 2015

EUA 11.48

Bahamas 0.0090

México 0.0094

Guayana 0.074

América 2015 3.5 igi 2015 5.94

Presos H/ homicidios 2017

Canadá 48.17

Grenada -228.9

Guatemala -1.85

Colombia -0.86

América 2017 –5.42 igi 2017 32

PT/F 2017

Paraguay 3.086

Canadá 184.6

México 47.3

Chile 46.75 América 2017 31.32 igi 2017 216.55

Tortura 2015

Ninguno sin tortura

6 países 100

11 países 50

n/a

América 2015 67.64 igi 2015 56.77

Ejecuciones extrajudiciales 2015

3 países 0

Colombia y Jamaica 100

12 países 50

n/a

América 2015 47.05 igi 2015 24.57

Desaparecidos 2015

14 países 0

Colombia y México 100

Honduras 50

n/a

América 2015 14.7 igi 2015 8.47

Presos políticos 2015

12 países sin presos

Colombia 100

4 países 50 n/a

América 2015 17.64 igi 2015 19.49

Derechos Humanos 2017

Canadá 1.69

México -1.21

Brasil -1.06

Colombia -1.05

América 2017 -0.01 igi 2017 0.62

Elaboración a partir de bases de datos igi 2015 e igi 2017. Se incluyen Estados Unidos y Canadá. Policías por cada cien mil habitantes (policías × 100mH); jueces por cada cien mil habitantes (jueces × 100mH); personas frente a tribunales entre contacto formal con la policía (pt/cfp); personas ante tribunales entre número de jueces (pt/#jueces); personal carcelario entre capacidad total de los penales (p/cp); número de reclusos entre capacidad total de los penales (r/cp); personal carcelario entre número de reclusos (p/r); personas encarceladas por homicidio entre homicidios totales (presos H/homicidios). Personas frente a los tribunales entre número de fiscales (pt/f), indicador sólo para 2017.

20 0

Escuela de Ciencias Sociales

Correlaciones particulares para América Latina La impunidad como un fenómeno multidimensional y pluricausal tiene relación con factores específicos. El igi 2015, como ejercicio de consistencia y solidez, fue sometido a la prueba de identificar la existencia —o ausencia— de correlaciones estadísticas con otros índices sobre temas que podrían identificarse como cercanos al fenómeno, tales como la corrupción y el Estado de derecho. Adicionalmente se realizaron algunas pruebas para identificar si existían o no relaciones significativas entre la impunidad y el ingreso, la desigualdad, los homicidios o los delitos en general. Los resultados de estos ejercicios de consistencia confirman lo que podría intuirse sobre impunidad: la desigualdad y la corrupción incrementan los grados de impunidad. Aunque resulta relevante señalar que el PIB per cápita no es una variable directamente relacionada con la impunidad (Le Clercq y Rodríguez, 2015, pp. 49-50).

Como pruebas de consistencia del igi 2015, se buscó identificar qué factores podrían tener primero una correlación intuitiva o teórica con la impunidad y, posteriormente, cuáles de esos tenían una relación estadística sólida. En este ejercicio, se puso énfasis particularmente en la relación natural de la impunidad con la desigualdad, la corrupción y el Estado de derecho. La intuición detrás de esto es que aquellas sociedades donde el Estado de derecho es más deficiente, permiten o incluso incentivan la existencia de impunidad. Para el caso de la desigualdad, el acceso a recursos y la libertad entendidos desde una perspectiva de desarrollo (Sen, 1999), hace una diferencia significativa en los niveles de impunidad existentes en un país.

Para medir desigualdad, se consideraron dos indicadores: ingreso (mediante el pib) y el coeficiente de Gini, que es una medida de desigualdad en sí misma. Si bien a nivel global de esta correlación indica que la impunidad no es una situación exclusiva de los países pobres, al analizar los resultados sólo para los países de América Latina, se identifica que sí existe una correlación: a mayor pib, menor es el nivel de impunidad registrado (Le Clercq y Rodríguez, 2015, p. 49). No obstante, no deja de ser un fenómeno que ataca con mayor fuerza a los países

Universidad de las Américas Puebla

2 01

más desiguales. De hecho, existe una sólida correlación entre el igi y el coeficiente Gini que señala que los países más desiguales tienden a ser los más impunes.

Para evaluar la existencia de una correlación entre Estado de derecho e impunidad, se utilizaron dos indicadores elaborados por el Banco Mundial: el índice de corrupción y el índice de Estado de derecho. En ambos casos el resultado fue similar: la impunidad tiene una correlación negativa con el Estado de derecho y la corrupción. Esto indica que, a mayores niveles de corrupción, mayor es el nivel de impunidad, mientras que a menor respeto al Estado de derecho, mayor es el nivel de impunidad. Si se observa el gráfico 7, donde se revela la correlación entre impunidad y corrupción, debe tomarse en cuenta que este índice señala en negativo los niveles más altos de corrupción y en positivo los menores.

En lo que se refiere a las tasas de delitos en la región, se consideraron dos tipos particulares de delitos por su gravedad: robo con violencia por cada cien mil habitantes y la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes. En este caso se confirma que existe una relación directa entre el incremento en estos delitos y la impunidad, esta relación es más evidente en el caso de homicidios. Lo anterior señala que el incremento en estos delitos puede responder, en gran medida, a la señal que envía la impunidad: quien delinque no enfrenta las consecuencias de sus actos.

Estas correlaciones demuestran que el igi 2015 presenta una propuesta metodológica robusta para evaluar la impunidad y permite ayudar a entender los factores que tienen una relación con la misma.

El igi 2015 y el igi-mex 2016, entendidos como herramientas cuantitativas, permiten ayudar a generar análisis específicos y con mayor nivel de certeza, en consecuencia, pueden aportar elementos clave a la discusión de políticas públicas basadas en evidencia en la materia, en especial para una región en la que existen muy altos niveles de impunidad y de desigualdad económica.

Para el caso del igi 2017, vemos que el modelo mantiene una fuerte correlación con las variables que se han explorado anteriormente. En particular cabe destacar que, con el indicador del Banco

202

Escuela de Ciencias Sociales

Mundial sobre Estado de derecho se ve una correlación negativa aún mayor que la de 2015 con el igi: a mayores niveles de respeto del Estado de derecho, encontramos a la mayoría de los países en el rango más bajo de impunidad. Esta tendencia se confirma en los países de América Latina en el igi 2017, donde la regresión es significativa y la correlación existente es muy similar al caso global.

Al correr una regresión en la que se busca explicar al igi a partir del indicador de Estado de derecho y las regiones globales, no sólo resulta que ambas variables explican bien al igi, sino que además presenta una de 59%, lo que implica que las regiones ayudan a entender mejor los niveles de impunidad que presentan los países. En el caso de la correlación que mantiene la desigualdad con el igi se ve fortalecido en la versión 2017 del igi: existe una correlación positiva donde a mayor desigualdad se mantiene un mayor valor en el índice de impunidad.

¿Es posible medir más casos?

La información agregada de las diferentes variables que componen el igi 2015 permite identificar altos grados de impunidad en el conjunto de los países de América con la excepción de Canadá. El principal problema es la incapacidad de integrar a 26 países de la región a la muestra, incluyendo entre ellos a Bolivia, Brasil, Cuba, Guatemala, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Para el desarrollo del igi 2015 se consideró elaborar una base de datos conformada por información de 193 países (la cual desagregada de acuerdo con cambios de gobierno alcanzó hasta un total de 219 países). Debido a las condiciones particulares de las catorce variables en las que se divide el igi 2015, en 134 casos no fue posible completar la información necesaria sin afectar la unidad de medición y la coherencia con la metodología estadística aplicada (ver anexo 2 de igi 2015, pp. 75-79).

Se ha definido como «impunidad estadística» a aquellos casos en los que no existe la información suficiente para completar los catorce indicadores mínimos para medir la impunidad a nivel global. La impu-

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2 03

nidad estadística representa una variante del estudio del fenómeno de la impunidad y que advierte al respecto sobre tres problemas específicos: 1) países que no cuentan con la capacidad para reportar información sobre seguridad pública, acceso a la justicia y violencia en los términos establecidos por onudd; 2) países que tienen la capacidad para generar información pero que deciden no hacerla pública; 3) derivado de lo anterior, desconexión entre evidencia estadística y formulación de la política pública11.

Los casos que se encuentran en «impunidad estadística» en igi 2015 reflejan una realidad diferenciada de acuerdo con el conjunto de variables sobre las que existe información disponible (tabla 3). 77 países reportan información necesaria para completar desde tres hasta nueve de las variables, entre los que se encuentran República Dominicana (10), Granada (9), St. Kitts y Nevis (9), Bolivia (8), Brasil (8), San Vicente y las Granadinas (8), Uruguay (8), Guatemala (7), Belice (6), Cuba (4), Dominica (4), Ecuador (4), Haití (4), Perú (4), Santa Lucía (4), Surinam (4) y Venezuela (4). Finalmente, y si se considera la muestra extendida de 219 países, para 95 países no es posible acceder a la información de ninguna variable, lo cual incluye a ocho países del continente, principalmente del Caribe.

11 Dos precisiones son importantes: en primer lugar, en la muestra de 134 países que no son incorporados al igi 2015 se encuentran los países que conforman el Reino Unido, en los cuales la forma particular en que reportan su información no permitió considerarlos en la muestra; en segundo, la información sobre violaciones a los derechos humanos suele en general no ser reportada por los Estados, en este caso, la información sobre estas variables depende de su disponibilidad, en Cingranelli et al., 2014.

204

Escuela de Ciencias Sociales

Capacidad penitenciaria

Condenados

Encarcelados

Número de jueces

Personal de policía

Personal carcelario

Personas contra las que se iniciaron causas en los tribunales

Encarcelados sin sentencia

Desaparecidos

Ejecuciones extrajudiciales

Encarcelados políticos

Tortura

Encarcelados por homicidio entre homicidios totales

Personas que tuvieron contacto formal por parte de la policía

Tabla 3. Información no disponible para indicadores igi 2015 en países de América

Belice

X

X

X

X

I

X

X

I

X

I

I

I

I

X

Bolivia

I

X

I

X

I

X

X

X

I

I

I

I

I

X

Brasil

I

X

I

X

I

I

X

X

X

I

I

I

I

X

República Dominicana

I

X

I

I

I

I

X

I

X

I

I

I

I

X

Granada

X

I

X

X

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I

I

I

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I

I

I

I

X

Guatemala

X

X

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X

X

X

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X

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I

I

I

I

X

St. Kitts and Nevis

I

X

I

X

X

I

X

I

X

I

I

I

I

X

St. Vicente y Granadinas

I

X

I

X

I

I

X

I

X

I

I

I

I

X

Uruguay

I

X

I

X

I

X

X

I

X

I

I

I

I

X

País

Elaboración a partir de datos del igi 2015. Información disponible (I); Información no disponible (X). Para los casos de Anguila, Aruba, Bermudas, Islas Caimán, Guyana Francesa, Groenlandia, Martinica y Puerto Rico no hay información disponible para ninguna variable. Para los casos de Antigua y Barbuda, Cuba, Dominica, Ecuador, Haití, Perú, Santa Lucía, Surinam y Venezuela sólo es disponible la información para los indicadores sobre derechos humanos de Cingranelli et al., 2014.

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2 05

Estos países tienden a reportar en forma diferenciada aunque incompleta las catorce variables seleccionadas. Al respecto, es importante destacar dos elementos: el primero, si bien es posible conformar las cuatro variables relativas a violaciones a los derechos humanos para diez países de la región, en realidad no reportan directamente estos datos y es posible contar con esta información a través del seguimiento especializado de Cingranelli y Richards (2014) a partir de reportes de agencias internacionales. Por lo que estos diez casos tendrían que añadirse a la lista de países que no reportan directamente ningún tipo de información; el segundo, ninguno de los países del continente que se encuentra en situación de «impunidad estadística» reporta la información necesaria para cuantificar la relación entre homicidios y condenas por homicidio. Esto parece especialmente relevante para comprender el fenómeno de la impunidad y el alcance de la idea de «impunidad estadística», en parte por la particularidad y gravedad misma del delito de homicidio, pero por otra parte, por la conexión entre el homicidio doloso y otros delitos graves. En este sentido, onudd (2013) señala que: a medida que la comunidad internacional dirige la mirada hacia la agenda de desarrollo post-2015, un factor que debe considerarse es el vínculo entre violencia, seguridad y desarrollo, en el contexto más amplio del Estado de derecho. El homicidio doloso (junto con otros delitos violentos) es una amenaza para la población en cuanto a que su impacto va más allá de la pérdida de vidas humanas y puede generar un entorno de miedo e incertidumbre12. ¿Es posible completar la información sobre las diferentes variables para integrar estos casos a la muestra de países cuyos

12 El Estudio mundial sobre homicidio 2013 identifica en el homicidio «uno de los indicadores más completos, comparables y precisos para medir la violencia» y «una importante herramienta para monitorear la seguridad y la justicia». Ver:https://www.unodc. org/documents/gsh/pdfs/GLOBAL_HOMICIDE_Report_ExSum_spanish.pdf

206

Escuela de Ciencias Sociales

grados de impunidad pueden ser comparados en el igi? El proyecto igi se ha planteado como objetivos para los próximos años: 1) aumentar en la medida de lo posible el número de variables a comparar entre casos; 2) incorporar a la muestra a aquellos países que se encuentran actualmente en situación de «impunidad estadística»; 3) actualizar anualmente los datos por variable en el igi para permitir el análisis de variaciones a lo largo del tiempo. Considerando que el proyecto se inicia a partir de una preocupación por los grados de impunidad existentes en México, adquiere especial importancia integrar más casos latinoamericanos a la muestra para garantizar comparaciones más robustas entre países de la región.

El principal problema para crear indicadores radica en la voluntad de los propios países para reportar información a las agencias de la onu y la debilidad de los mecanismos de gobernanza global para exigir a los Estados transparencia y acceso a la información en la materia. Ante la complejidad que supone esta situación, existen dos vías para completar la información de las diferentes variables en la región: en primer lugar, recurrir a datos que generan especialistas u organizaciones de la sociedad civil, con la desventaja de trabajar con fuentes no oficiales utilizando criterios diferenciados por caso; en segundo, establecer un vínculo directo con sistemas de indicadores preexistentes que midan fenómenos semejantes, lo cual implica el limitante de retomar variables no necesariamente definidas con la misma variable dependiente en mente.

Para el igi 2017 ha sido posible aumentar el número de países estudiados, entre ellos África y Oceanía, e incrementar la variable «personas frente a los tribunales entre número de fiscales». De igual forma, se ha optado por integrar los indicadores de derechos humanos ante la falta de actualización de la base de datos utilizada en igi 2015. Sin embargo, si bien aumentan los casos que reportan información, también hay países que no pueden ser incorporados nuevamente a la muestra en tanto actualizan sus datos en el periodo estudiado. Por lo mismo, podemos señalar que los problemas de impunidad estadística descritos para el igi 2015, prevalecen en gran medida para igi 2017, a lo que

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2 07

se añade casos que si bien reportan para años anteriores no han actualizado su información.

Tabla 4. Casos incorporados a la muestra Países incorporados a igi 2017

Países IGI 2015 sin actualización

Argelia, Australia, Brasil, Camerún, Ecuador, Granada, Guatemala, Kazajastán, Kenia, India, Perú, República Dominicana, Reino Unido y Venezuela

Bahamas, Chipre, Guayana y Jamaica

Conclusiones En este ensayo hemos analizado algunos de los principales hallazgos para América Latina derivados del igi 2015. El principal argumento ha consistido en que la impunidad importa en tanto es un factor que multiplica y retroalimenta otros problemas sociales como la inseguridad, la violencia, el acceso desigual a la justicia o la violación a los derechos humanos. De igual forma, hemos destacado la importancia de medir estadísticamente los alcances de la impunidad a nivel global y las variaciones nacionales a través de cada dimensión y variable, pues a pesar de los problemas que representa el acceso a datos, esta es una forma de impulsar el debate sobre la importancia de formular políticas públicas basadas en evidencia.

De acuerdo con nuestro estudio, la región se caracteriza por altos niveles de impunidad y desigualdad socioeconómica. México y Colombia se destacan por ubicarse en los peores lugares entre los 59 países que pueden ser comparados en el igi 2015 y los 69 analizados en igi 2017. Aunque también es necesario destacar la imposibilidad de incorporar a países como Bolivia, Brasil, Guatemala, Uruguay y Venezuela a la muestra como resultado de falta de datos. Esto se modifica para 2017. Es importante destacar que en esta nueva versión del igi fue posible incorporar a Brasil, Guatemala y Venezuela, lo que representa un avance al menos en la información disponible para un mayor número de países en la región. Si bien la llamada impunidad estadística comienza a disminuir, aún falta mucho por hacer para librarnos de ella.

Adicionalmente está, por supuesto, el tema de la solidez y confiabi-

208

Escuela de Ciencias Sociales

lidad de los datos, que el índice ha decidido no cuestionar por el momento y partir sólo de que son datos duros proporcionados por Estados soberanos los que permiten integrar esta medición.

Los altos índices de impunidad en la región hacen necesario estudiar con mayor profundidad problemas en el diseño y funcionamiento de los sistemas de seguridad y justicia. Con ello adquiere un rol central la importancia del Estado de derecho como el conjunto de instituciones que hacen posible el funcionamiento efectivo de otras reglas y políticas, y no sólo como la suma simple de leyes y mandatos formales.

La existencia de correlaciones entre impunidad y corrupción, violencia, inseguridad o desigualdad debe ser considerada también con mayor énfasis. Nos preocupa la relación perversa entre desigualdad socioeconómica e impunidad que se expresa en la región: por una parte, la desigualdad entendida como caldo de cultivo de la impunidad y problemas conexos; por otra parte, la impunidad como el factor que agudiza la vulnerabilidad de quienes padecen su situación de pobreza y marginación.

Reconocemos como una prioridad la necesidad de integrar más casos de la región a la muestra de 59 países de 2015, que creció a 69 para 2017, pero que aún parece muy pequeña comparada con el universo, de tal forma que sea factible realizar comparaciones pertinentes por dimensión y variable en forma longitudinal. En el mismo sentido, debemos desarrollar nuevas estrategias metodológicas para fortalecer el análisis de la correlación entre impunidad y desigualdad, pues la construcción de un Estado de derecho, entendido como fundamento real y no sólo formal de nuestra vida pública, pasa por analizar las posibilidades del cambio institucional y la formulación de políticas basadas en evidencia, pero también por la necesidad de construir una sociedad en paz, más segura, justa e incluyente.

Universidad de las Américas Puebla

2 09

Gráficos

mayor

menor

80 Filipinas 75.7 México 75.6 Colombia 68.7 Turquía 67.3 Rusia 65.9 Nicaragua 64.1 Honduras 64.1 El Salvador 63.3 Corea del Sur 60.3 Georgia 58.8 Argentina 57.8 Jamaica 57.7 Armenia 57.4 Chile 56.4 Estados Unidos 53.9 Guayana 53.6 España 52 Bahamas 51.7 Moldova 51.5 Trinidad y Tobago 51.4 Ucrania 51.3 Panamá 50.5 Mongolia 50 Paraguay 49.7 Barbados 49.3 Irlanda 49.3 Japón 48.7 Costa Rica 48.6 Albania 47.6 Letonia 47.2 Hungría 46.8 Rumania 46.4 Singapur 44.6 Francia 43.7 Chipre 43.4 Canadá 43 Suiza 43 Italia 42.6 Portugal 42.2 Estonia 42.1 Bosnia y Herzegovina 42.1 Alemania 40.8 Andorra 40.7 Austria 40.3 Países Bajos 40.3 Finlandia 39.4 Eslovaquia 39.4 Dinamarca 39.3 Noruega 39.3 Serbia 39.1 Lituania 38.7 Suecia 38.2 Polonia 38 Malta 37.5 Bulgaria 34.9 Montenegro 34.8 República Checa 28.2 Eslovenia 27.5 Croacia

Gráfica 1.

Resultados IGI 2015

21 0

Escuela de Ciencias Sociales

mayor

menor

Filipinas India Camerún México Perú Brasil Colombia Nicaragua Federación Rusa Paraguay Honduras El Salvador

Estados Unidos de América

Kenia Panamá Turquía Ecuador Guatemala Georgia Kazajistán Republica Dominicana República de Corea Armenia Chile Argentina Moldavia Australia Ucrania Singapur Trinidad y Tobago Albania Francia Canadá Costa Rica Granada Japón Portugal Mongolia Argelia Italia Suiza España Hungría Estonia Dinamarca Islandia Letonia Irlanda Reino Unido Lituania Barbados Finlandia Rumania Bosnia y Herzegovina Polonia Austria Serbia Eslovaquia Países Bajos Alemania Grecia República Checa Montenegro Noruega Suecia Eslovenia Bulgaria Croacia

75.60 70.94 69.39 69.21 69.04 66.72 66.57 66.34 65.49 65.38 65.04 65.03 64.78 64.13 63.23 62.80 62.72 62.40 61.05 61.04 60.61 59.45 59.06 59.05 58.87 58.61 57.68 57.26 57.21 57.08 56.64 56.27 55.27 54.57 54.20 54.00 53.98 53.96 53.84 53.35 53.04 52.31 51.42 51.37 50.70 50.58 50.30 50.20 49.12 48.99 48.79 48.70 48.68 48.17 47.61 47.55 47.02 46.08 45.31 45.10 44.56 42.83 42.13 40.90 39.15 37.23 37.19 36.01

Gráfica 2.

Resultados IGI 2017 Universidad de las Américas Puebla

2 11

100.0

Rusia 87.7

90.0 80.0

Filipinas 80.0

Filipinas 75.6 Media 73.1

70.0 60.0 50.0

Media 49.1

Media 55.3

Media 58.0

Media 74.8

Media 79.9

Malta 60.3

Media 63.9

Croacia 36.0

20.0

Croacia 27.5

Trinidad y Tobago Bulgaria 0.0 IGI 2015

IGI 2017

ESS 2015

ESS 2017

ESJ 2015

Bulgaria 0.0

ESJ 2017

Malta 0.0

FSS 2015

FSS 2017

Media 64.33

Media 40.7 Media 30.7

Andorra Suecia 31.6 29.7

10.0 0.0

Trinidad y Tobago 64.6

Media 43.3

40.0 30.0

Turquía México Filipinas Colombia Rusia Rusia 100 100.0 100.0

Nicaragua Nicaragua Estados Unidos 100.0 100.0 100.0

Filipinas Filipinas 94.1 90.6

Media 30.3

Holanda 19.9 Rumania 5.1

FSJ 2015

Media 14.0 * 0.0

** 0.0

FSJ 2017 DHSS 2015 DHSJ 2015

Islandia 0 DH 2017

Gráfica 3.

Variación Dimensiones IGI 2015-2017 Fuente: Elaboración propia a partir de igi 2015 y 2017 * Singapur, Alemania, Andorra, Países Bajos, Finlandia, Dinamarca, Noruega, Malta, Rep. Checa, Eslovenia y Croacia. ** Argentina, Jamaica, Chile, Estados Unidos de América, Guayana, Bahamas, Trinidad y Tobago, Panamá, Mongolia, Paraguay, Barbados, Irlanda, Japón, Costa Rica, Albania, Hungría, Rumania, Singapur, Francia, Chipre, Canadá, Suiza, Italia, Portugal, Estonia, Bosnia y Herzegovina, Andorra, Austria, Países Bajos, Finlandia, Eslovaquia, Dinamarca, Noruega, Serbia, Lituania, Suecia, Montenegro, República Checa, Eslovenia y Croacia.

212

Escuela de Ciencias Sociales

Nicaragua 100.0

100.0 El Salvador El Salvador 86.0 84.5

90.0 80.0

México 75.7

México 69.2

70.0 60.0

Media 58.4

Media 62.2

Media 64.6

Nicaragua 100.0

Media 87.3

Media 68.0

Media 87.3

Costa Rica 59.4

Media 80.8

Media 41.2 República Dominicana 37.2

30.0

Panamá 56.9

Media 39.5

Media 60.0

Grenada 52.87

Media 36.2 Barbados, Panamá 25.0

Trinidad y Tobago 24.9 Guatemala 20.5 Trinidad y Tobago

20.0 10.0 0.0

Media 78.31

Trinidad y Tobago 64.6

Costa Rica 49.9

Costa Rica Barbados Bahamas 48.8 48.7 46.8

México 100

* 75.0

Paraguay 59.4 Costa Rica 54.2

50.0 40.0

Colombia 100.0

Barbados 99.0

Media 18.3

** 0.0 IGI 2015

IGI 2017

ESS 2015

ESS 2017

ESJ 2015

ESJ 2017

FSS 2015

FSS 2017

FSJ 2015

FSJ 2017 DHSS 2015 DHSJ 2015

DH 2017

Gráfica 4.

Variación Dimensiones América Latina IGI 2015-2017 Fuente: Elaboración propia a partir de igi 2015 y 2017

Universidad de las Américas Puebla

2 13

60,000 CAN

PIB PERCÁPITA

50,000

USA

40,000

30,000 BHS

20,000

10,000

CHL

TTO

BRB

ARG MEX

PAN

CRI PRY

JAM

GUY

0 40

45

50

55

60

COL

SLV HND

NIC

65

70

75

80

IGI

Gráfica 5.

IGI vs. PIB (países estudiados IGI 2015) Elaboración propia a partir de base de datos igi 2015 y Banco Mundial 2012.

60 HND 50

COL

ÍNDICE DEL GINI

PRY

PAN

CHL

40 CRI

MEX 30 ARG USA

20

10

0 40

SLV

CAN

45

50

55

Gráfica 6.

60

65

IGI

IGI vs. Gini (países estudiados IGI 2015) Elaboración propia a partir de base de datos igi 2015 y Banco Mundial 2012.

214

Escuela de Ciencias Sociales

70

75

80

2.5

ÍNDICE DE CORRUPCIÓN

2.0

CAN BRB

1.5

CHL USA

BHS

1.0 CRI

0.5 0.0 40

45

50 PAN

-0.5

TTO

JAM

60 ARG

SLV

65

70

75

MEX

80

COL

GUY

PRY

-1.0

55

HND

NIC

-1.5 -2.0 -2.5

IGI

Gráfica 7.

IGI vs. Corrupción (países estudiados IGI 2015) Elaboración propia a partir de base de datos igi 2015 y el indicador de Corrupción del Banco Mundial 2012.

2.0 CAN

USA CHL

ESTADO DE DERECHO

1.5 1.0

BRB BHS

0.5 0.0

CRI 40

-0.5 -1.0

45

50 PAN PRY

TTO GUY

55

60 JAM ARG

65 SLV

70 NIC

75

80

COL MEX

HND

-1.5 -2.0

IGI

Gráfica 8.

IGI vs. Estado de derecho (países estudiados IGI 2015) Elaboración propia a partir delos datos del igi 2015 y el indicador del World Justice Project sobre Estado de Derecho de 2012.

Universidad de las Américas Puebla

2 15

HOMICIDIOS POR CADA 100 MIL HABITANTES

100 HND

90 80 70 60 50 40

JAM

30

COL

TTO

20 10 0 40

SLV

BHS

CAN

CRI

45

PAN PRY

GUY

BRB

USA

50

MEX

CHL

55

NIC

ARG 60

65

70

75

80

IGI

Gráfica 9.

IGI vs. Tasa de homicidios en América (países estudiados IGI 2015) Elaboración propia a partir de base de datos igi 2015 y ONUDD.

ROBO CON VIOLENCIA POR CADA 100 MIL HABITANTES

1,200

1,000

ARG

800

MEX

600 CRI

NIC

CHL

400 PAN PRY BRB

200 CAN

TTO

BHS

HND GUY USA

COL JAM

SLV

0 40

45

50

Gráfica 10.

55

60

65

70

75

IGI

IGI vs. Tasa de robos con violencia en América (países estudiados IGI 2015) Elaboración propia a partir de base de datos igi 2015 y ONUDD.

216

Escuela de Ciencias Sociales

80

80 PHI IND

70

CMR VEN HND

60

RUS GUA

ECU

NIC PRY

UKR ALG

BRA

COL SLV KEN

KAZ

ARG

IGI

MEX

PER

USA

PAN TUR GEO

DOM ARM

MDA ALB

TTO GRD

MNG

KOR

PRT

ITA HUN

50 BIH

SRB

CHL SGP

FRA

CRI

ESP LVA LTU BAR POL

SVK GRC

JPN EST

CHE

ISL BGR

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Estado de Derecho vs. IGI 2017, América Latina, R2=27% Elaboración propia a partir de los datos del igi 2017 y el indicador del World Justice Project sobre Estado de Derecho de 2012 tomando únicamente los países de América Latina.

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El conflicto del Sáhara Occidental y sus implicaciones regionales Claudia Barona Castañeda Myrna Rodríguez Añuez Mariana Enríquez Lizárraga

Introducción Las potencias colonizadoras europeas en África dibujaron nuevas fronteras que no respondían a la identidad de las comunidades nativas, sino a los intereses económicos de las potencias. A pesar de que esta segmentación territorial pudo, hasta cierto punto, agilizar los procesos de independencia, la presencia de estas fronteras generó discordia entre las naciones surgidas a partir de que éstas lograran su independencia en la segunda mitad del siglo xx. Crisis que se agudiza tras el descubrimiento de los importantes recursos del continente y, en particular, de nuestra zona de estudio.

El legado colonial resulta fundamental para entender el conflicto en el Sáhara Occidental puesto que gran parte de éste surge, precisamente, de las disputas que las delimitaciones del territorio, tanto a nivel interno como externo, generaron en África y en particular en el Sáhara Occidental. Sin embargo, la división del Sáhara a manos de España y Francia, cuando éste estaba bajo su jurisdicción, no es el único factor responsable de la pugna sobre dicho territorio. La población nativa es otro factor a considerar y, actualmente, es el principal elemento disgregador.

En primer término, está la interrogante sobre quién debe considerarse como saharaui y de ahí deriva la duda sobre cuál es la forma ideal de

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modelo de Estado, a lo que se suma la agenda poco variante de las partes involucradas en un conflicto con más de cuarenta años. Estos elementos, entre otros, han enfatizado la duda de si es posible el reconocimiento del Sáhara Occidental como una nación independiente.

En este contexto, el presente capítulo busca analizar algunas de las implicaciones internas y externas generadas a partir del supuesto de que la República Árabe Saharaui Democrática (rasd) fuera reconocida como un Estado y se cerrara el conflicto. Lo anterior, con el afán de entender la renuencia de las partes involucradas por llegar a un acuerdo. Asimismo, argumentamos que, además del choque de ideas entre el Frente Polisario y Marruecos sobre el estatus del territorio, parte del conflicto se ha postergado por las implicaciones de la población en la crisis de seguridad regional. El problema del Sahel los afecta de manera directa.

Para comprobar lo anterior, el artículo se dividirá en tres secciones. En primera instancia, se hará una breve recapitulación del conflicto para entender las implicaciones del legado de la colonia y las partes involucradas, así como sus posturas. En segundo, se hablará de la construcción del Estado saharaui en el exilio, el proyecto nacionalista y algunas de las discrepancias en su construcción a través de su constitución. Finalmente, se hará un análisis sobre las implicaciones internas y externas que consideramos más evidentes en el escenario hipotético de la propuesta de solución del conflicto saharaui de Peter Pham.

España y el legado colonial El territorio del Sáhara cobra importancia bajo la colonización española tras el fracaso de la Guerra Hispanoamericana de finales del siglo xix, donde la corona perdió su poderío sobre Cuba a manos de los estadounidenses (Martínez, 2003). Tras dicho suceso, aunado a las progresivas independencias en el Nuevo Continente, España redirige su interés hacia África con la intención de recuperar su dignidad como potencia y de no perder su estatus como nación colonizadora.

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Sin embargo, la crisis económica y la inestabilidad política no facilitarían el establecimiento en la zona; a este punto debemos añadir que la población nativa se encontraba al interior del desierto y el contacto fue tardío.

La presencia española en el continente africano es oficialmente reconocida en una serie de tratados vinculantes con otras potencias colonizadoras europeas, como Francia e Inglaterra1. En primer lugar, se reconoce al territorio del Sáhara Occidental como colonia bajo tutela española en la Conferencia de Berlín de 1884, posteriormente, el Tratado de Fez de 1912 da el estatus de protectorado español al territorio de Marruecos (San Martín, 2010, p. 25). En 1958, Sáhara e Ifni son declaradas provincias del Estado español y ratificadas dos años más tarde (Barona, 2004).

La campaña sobre el Sáhara se concentra en lo económico, es decir, en la explotación de las zonas costeras cercanas a Canarias. La complicada geografía no ayudó mucho. En su obra Western Sahara: The Refugee Nation (2010), Pablo San Martín señala que había un profundo desconocimiento sobre los nativos antes y durante los primeros años de la presencia española sobre el territorio, la cual trajo consigo una serie de esporádicos, pero violentos encuentros entre los colonizadores y las tribus nómadas que habitaban la zona. Sin embargo, estos enfrentamientos no se limitaron a los colonizadores españoles en el Sáhara. Javier Morillas también hace referencia a estos hechos y señala que no se puede entender este proceso si no se revisan los factores económicos (Morillas, 1991).

A diferencia de España, la colonización del Sáhara francés, la actual Mauritania y una parte de Argelia, fue recibida por tribus beligerantes que se resistieron a la presencia europea. Por lo anterior, el fortalecimiento fronterizo entre el Sáhara español y el francés se volvió uno de los principales objetivos de las potencias europeas. Lo anterior, así como el enfriamiento del conflicto en la parte montañosa de

1 Es importante recordar la carta que los reyes católicos mandan al Sáhara para reconocer la fidelidad de las tribus del Bidan a su corona. Carpeta de documentos históricos.

Fondo documental del Sáhara.

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Marruecos y el reclutamiento de algunos nómadas en las tribus por parte de las fuerzas españolas, permitió que España pudiera explotar la militarización de su campaña.

Un cambio significativo se da al final de la Segunda Guerra Mundial, cuando cambia nuevamente el mapa africano. Como parte de la nueva campaña por mantener la paz, se plasmó y reconoció en la Carta de las Naciones Unidas de 1945 y en la Resolución 1514 de la Asamblea General de 1960 el derecho a la autodeterminación, la cual permitía a los pueblos conquistados la capacidad de tener injerencia en las decisiones que concernían a sus territorios sin tener que rendir cuentas a las naciones colonizadoras. De igual manera, la Carta de la Organización para la Unidad Africana (oua) de 1963 reconoció que el trazo de fronteras previamente establecido era inviolable para evitar futuros conflictos (Mohsen-Finan, 2013, p. 278).

Las resoluciones no pudieron detener el proceso natural, los movimientos independentistas abrieron la puerta al primer conflicto continental: la indefinición de las fronteras coloniales. Khadija Mohsen-Finan (2013) relata cómo Marruecos, bajo el gobierno de Hassan II, alegó que la presencia española en el Sáhara Occidental iba en contra de su unidad nacional, por lo cual ésta atentaba contra previas resoluciones de las Naciones Unidas y la Carta de la ua. No obstante, la Asamblea General emitió la Resolución 1541, que menciona que el reconocimiento de un Estado nación, así como si éste desea integrarse a uno ya existente, depende directamente de la voluntad de sus habitantes (Asamblea General, 1960). Postura que respalda Argelia, ya que un Estado amigo y con base erguibat tenía un interés estratégico para ellos que permanece al día de hoy.

Para mediados de 1960, las Naciones Unidas y la Unión Africana intentaron hacer de la salida de las fuerzas españolas del Sáhara Occidental un proceso lo menos conflictivo posible, proponiendo un procedimiento de libre determinación para los saharauis. Las Naciones Unidas, a través de la Resolución 2229 de la Asamblea General de 1966, buscaron convencer a España de permitir que se llevara a cabo un referendo que diera la libertad a los saharauis de conseguir su autodeterminación (Daadaoui, 2008), el cual tomaría como grupo a censar la

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población contabilizada en el último censo español llevado a cabo en el Sáhara Occidental. Sin embargo, el gobierno de Francisco Franco imposibilitó dichos avances ratificando el estatus de provincia. Los saharauis logran esto hasta 1974, cuando se hace un censo formal.

La situación en la provincia sahariana se fue complicando con el tiempo y, en 1970, tras la matanza de Hatarrambla2, el distanciamiento entre saharauis y españoles se recrudeció. La primera organización saharaui de oposición desaparece mientras los saharauis en el exilio se organizan nuevamente. Argelia y Libia influyeron directamente en la creación de una nueva organización: el Frente Popular para la Liberación de Saguía el Hamra y Río de Oro (Frente Polisario), en 1973 (Daadaoui, 2008), que lucharía bajo un modelo de guerra de guerrillas contra la ocupación española. El Frente Polisario nació con el afán de ser el representante del deseo independentista de los saharauis, los cuales consistían en antiguas tribus nómadas divididas por sus características étnicas y estratificadas3, para darles voz y voto en la toma de decisiones sobre el futuro de su territorio.

Para hacer frente a la amenaza europea, Argelia, Mauritania y Marruecos se unieron en la breve Unión Magrebí y en 1974 los tres países

2 En 1968 surge la Organización Avanzada para la Liberación del Sáhara (oals) cuyo líder, Bassiri, buscaba el reconocimiento a la autodeterminación del Sáhara de la mano de España. Bassiri estaba consciente de las implicaciones de la creación de un Estado frágil en un contexto regional donde sus vecinos anunciaban la intervención del territorio al considerarlo propio. En junio de 1970 deciden hacer una demostración pública de su malestar, van a la plaza de Hatarrambla y la policía responde con disparos y la desaparición de su líder hasta el día de hoy.

3 De acuerdo con Pablo San Martín (2010), se puede categorizar a los grupos tribales en dos categorías: las cabilas libres y las cabilas dependientes. La primera categoría se caracterizaba por ser de un alto linaje, al ser árabes, y por considerárseles como descendientes del Profeta. En esta categoría se encontraban los Erguibat, tanto los Sahel (occidentales) como los Guasem (orientales), quienes eran reconocidos por los colonizadores como la tribu más fuerte y representativa; así como los Aarab y los Hassan, que desplazaron a los bereberes con su excelencia militar y son considerados como los árabes más puros. Por su parte, las cabilas dependientes se caracterizaban por ser de un linaje menos puro. Entre la categoría mencionada con anterioridad destacan los Zuaia (también llamados bereberes o morabitos), que se dedicaban al estudio o al cultivo, y los Znaga, un grupo dependiente y tributario a las castas más fuertes. Ver más en: San Martín, P. (2010). From Cuba to Villa Cisneros: The Construction of a Spanish Neocolonial Space in the Sahara. En Western Sahara: The refugee nation (35-42). Cardiff: University of Wales Press.

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acordaron, en Agadir, que se llevaría a cabo un referendo para la autodeterminación de los saharauis una vez que lograran deshacerse de las fuerzas españolas en la región. No obstante, a un año de que las potencias magrebís se reunieran en Agadir, el conflicto estalló tras la llegada de la Marcha Verde.

España se retiró en 1975 cediendo la administración a Marruecos y Mauritania tras la firma del Tratado Tripartito y la posterior Marcha Verde (Barona, 2005; Daadoui, 2008). En tanto, Mauritania y Marruecos se anexaron parte de este territorio de manera unilateral, haciendo caso omiso al referendo previamente acordado. La política seguida por ambos países debe de ser entendida de maneras distintas. Asimismo, hay que enfatizar que la soberanía quedó en manos de España, hasta el día de hoy.

Marruecos defendía la concepción clásica de soberanía y el derecho histórico que tenía sobre la región, puesto que muchas de las tribus saharauis habían tenido que rendir tributo al sultanato marroquí a través de la Bay’a (Daadoui, 2008, pp. 147-148). Asimismo, esta ambición por una expansión territorial iba acorde a la agenda del Gran Marruecos que buscaba incorporar parte del Sáhara Occidental, Mauritania, Mali y Argelia a su territorio. Por su parte, el entonces presidente de Mauritania, Mokhtar Ould Daddah, ya era conocido por el eslogan «todos somos saharauis» (Mohsen-Finan, 2013, p. 277). Para 1975, tropas marroquís y mauritanas habían comenzado a adentrarse en antiguo Sáhara español; para 1976, ya se habían tomado acciones beligerantes hacia los saharauis, como los rocíos de napalm en el céntrico asentamiento de Um Dreiga. A pesar de ser violatorias del derecho internacional, no se sancionó al reino alauita.

Las acciones beligerantes, principalmente las de Marruecos, generaron pavor en los habitantes del Sáhara Occidental, lo que provocó un desplazamiento masivo de saharauis, en particular a la provincia del Tinduf al suroeste de Argelia, donde se asentaron en campamentos de refugiados temporales bajo la protección argelina (San Martín,

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2005). La participación de Argelia en el éxodo del Estado saharaui le dio al país norafricano un aliado permanente: la tribu de los Erguibat4.

El Polisario trató de dignificar la condición de los refugiados con el estatus de ciudadanos de un joven Estado en el exilio. En ese sentido, el Polisario intentó crear todo un aparato de salud, educación e incluso distribución alimenticia y de justicia que ayudara a legitimarlos, este hecho logró que aquellos que presenciaban el modo de operación de los campamentos los identificaran como un «tipo diferente de refugiados» (San Martín, 2008, p. 568). Dicha estrategia facilitó la expansión de un nacionalismo saharaui que daría paso a la proclamación de un Estado soberano. Desde el exilio, el Frente Polisario, liderado por El Uali Mustafa Sayed, llamó a la configuración de una nación libre y soberana a la cual denominaron República Árabe Saharaui Democrática o rasd, en febrero de 1976.

Estado Saharaui, fortalezas y debilidades Los campamentos de Tindouf, en un principio denominados campo Nasser, tuvieron y tienen una doble función: campo de refugiados y sede del naciente «Estado saharaui». El nacionalismo saharaui y la idea de un enemigo común fueron los motores de unidad política y social que facilitaron el reconocimiento y sentido de pertenencia a un territorio (San Martín, 2008, p. 569). En este sentido, el Frente Polisario adquiere una doble función: jefe de Estado y representante de un movimiento de liberación. Contradicción que terminará debilitando al Polisario al interior de los campamentos y en las zonas bajo administración marroquí.

La proclamación de la República Árabe Saharaui Democrática (rasd) en 1976 permitió legitimar un movimiento de liberación y dar

4 El primer campamento de refugiados saharauis en la provincial del Tinduf en Argelia fue el Campamento Nasser, mismo que sirvió como piedra angular para la futura división en wilayas del Estado saharaui. Extracto de entrevista con Ali Beina, Rabuni, diciembre de 2007.

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un estatus distinto a su población, en su mayoría exiliada (Cádena y Solano, 2008). Estrategia que cierra una negociación inmediata y que permite a Argelia, país sede de los campamentos, retomar el conflicto con su país vecino.

Como parte de la agenda de unión, el Polisario elimina el carácter tribal como elemento disgregador y consolida jurídicamente la idea de saharauis. La estrategia del Polisario evitaría, en un primer momento, los enfrentamientos tribales, tomando en cuenta las dificultades que enfrentaron en las primeras décadas. Años más tarde y tras el cansancio de la guerra y el posterior statu quo, la tribu, la pertenencia, la familia retomarán un papel dominante y obligarán a los saharauis a repensar el Estado.

El conflicto armado entre las fuerzas marroquís y el Movimiento Nacional de Liberación Saharaui, Harakat Tahrir, llevó a la redacción del Acta Constitutiva Provisional de 1976 de la rasd en el interinato.

A medida que el conflicto iba creciendo, se hizo necesario legitimar el proyecto con una Constitución definitiva y la organización de una campaña diplomática para el reconocimiento internacional. La legitimidad y soberanía territorial, así como el derecho a la autodeterminación son los ejes centrales del nuevo proyecto.

En este punto, se presenta una de las primeras disyuntivas en cuanto al entendimiento del concepto de soberanía y lo que ésta representaba para el conflicto. Los marroquíes argüían su derecho innato a ejercer la soberanía en el Sáhara Occidental debido a su derecho divino e histórico. El Polisario objetaba que la soberanía sólo podía ser legitimada por la población residente en la zona en litigio (Joffé, 2010, p. 376).

Este asunto es clave, ya que la cabila sahariana sufrió la fragmentación de su territorio tras la Conferencia de Berlín, quedando bajo administración francófona y española. Un hecho que ha marcado varios enfrentamientos tanto entre los líderes políticos como entre la población.

En sus cuatro capítulos y dieciocho artículos, la Constitución Provisional de 1976 presentaba el discurso revolucionario de la década de los setenta, el cual se apegaba al entendimiento argelino, dado el apoyo otorgado a los refugiados, y respondía a las condiciones del Estado en el exilio saharaui (Barona, 2004). En su artículo segundo, el documento ci-

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taba que «la soberanía pertenecía a las personas miembros de la nación árabe, de la familia africana y de la comunidad de los países del tercer mundo» ([traducción de la autora] rasd Const. Art. 2, 1976).

A finales de 1976, la Constitución logró obtener un carácter más formal. En dicho documento se trazaban las bases de la sociedad saharaui y el modelo de Estado nación que intentaban alcanzar. Se hablaba de la familia y la religión como las bases de la sociedad, en vez de la parte tribal (rasd Const. Art. 5, 1976), el carácter obligatorio de cubrir el pago de impuestos definidos por ley (rasd Const. Art. 9, 1976) y la garantía del derecho al exilio político (rasd Const. Art. 10, 1976).

De igual manera, la Constitución enlistaba en su texto los dieciséis principios rectores del Frente Polisario: 1) violencia revolucionaria, 2) disciplina, 3) sacrificio, 4) sigilo, 5) seguridad en sí mismo, 6) ciencia revolucionaria, 7) el factor tiempo, 8) administración del tiempo, 9) toma de oportunidades, 10) punto de vista crítico y autocrítica, 11) honestidad revolucionaria, 12) responsabilidad, 13) igualdad democrática, 14) análisis objetivo de la realidad, 15) fidelidad y 16) ejemplaridad5. Estos dieciséis principios marcaron cómo es que los saharauis debían de desenvolverse, generando así una disyuntiva entre la tradición y la modernidad en su búsqueda por la legitimidad y reconocimiento. Aún con un texto constitutivo en mano, la rasd no era un Estado soberano, aunque eso no impidió que intentara actuar como tal (García, 2010).

Durante los primeros diez años del conflicto, las políticas dirigidas por el Frente Polisario como líder por excelencia de la rasd no enfrentaron grandes cuestiones políticas. Es claro que, mientras la sociedad se reacomodaba en los campos de refugiados, gran parte de los hombres mayores de edad se enlistaron en las fuerzas armadas en tanto las mujeres y adultos de la tercera edad cubrieron los puestos administrativos.

La década de los ochenta trajo consigo una serie de factores que cambiaron el curso del conflicto. En primer lugar, la rasd generó una

5 Ver más en: Miske, A. B. (1978). Front Polisario l’âme d’un peuple. París: Editorial Rupture.

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nueva y más elaborada constitución en 1982 que proyectaba de una manera más clara el proyecto saharaui a largo plazo; éste establecía a la rasd como una nación panárabe, socialista y no-alineada (García, 2010). Asimismo, la Constitución de 1982 enunciaba en su artículo 13º que el secretario general del Frente Polisario fungía como jefe de Estado (rasd Const. Art. 13, 1982).

A su vez, desde 1979 la Organización de la Unión Africana (oua) había intentado apaciguar el conflicto mediante un referendo, mientras que Marruecos seguía sofisticando su campaña militar en contra de los saharauis, lo que lo llevó a construir una serie de muros para evitar un ataque militar al tiempo que los afectaba sicológicamente al poner muros a un pueblo nómada. El reconocimiento final de la oua en 1984 provoca la salida de Marruecos de la organización (Daadoui, 2008, p. 149), a la cual regresaría más de treinta años después. Sin embargo, para 1988 Argelia y Marruecos lograron restablecer relaciones diplomáticas a pesar de tener una frontera terrestre cerrada.

De igual forma, resurgió un debate tradicionalista que hacía referencia a la separación tribal y de castas que se había evitado en un inicio a través de la división en wilayas. El uso de melfah y derrah se volvió una forma de demostrar la segmentación social. Para la segunda mitad de la década de los ochenta se había presenciado una revolución dentro de la revolución saharaui en los campos de refugiados: una «perestroika saharaui» (San Martín, 2005, p. 571). Ante estos nuevos paradigmas sociales, los líderes del Frente Polisario se enfrentaron a una crisis de carácter tribal en la que los Erguibat, la tribu mayoritaria, ejercía un poder autocrático y opresor sobre el resto de las tribus saharauis (Mohsen-Finan, 2013, p. 282), enfatizando que, aún en su discurso modernizador, las bases tradicionalistas del tribalismo seguían presentes. En este punto es importante resaltar que los Erguibat con mayor peso político son los francófonos en detrimento de los hispanófonos, denominados coloquialmente «joder macho» [sic].

Sophie Caratini (2006, p. 12) señala cómo la preeminencia de la agenda de seguridad en tiempos de guerra puede orillar a que algunos funcionarios de gobierno confundan su rol como autoridad y puedan verse tentados al uso de la fuerza. Lo anterior resuena con la postura

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adoptada por los Erguibat como dirigentes del Polisario, cercanos a Argelia y en la cima de la pirámide jerárquica tribal. Asimismo, cuando no hay una clara separación entre funcionarios y combatientes, la separación de poderes no es completamente posible, puesto que ésta puede reavivar disputas pasadas entre los grupos6, tal fue el caso de los Erguibat con las otras tribus. A consecuencia de dichas diferencias, múltiples saharauis abandonaron los campamentos en el Tinduf y buscaron acercarse a Marruecos, esta oportunidad fue aprovechada por Hassan II quien buscó convencer a los saharauis de alinearse a las fuerzas marroquíes bajo un discurso de unión y protección (Mohsen-Finan, 2013).

Ante el fracaso de la oua como mediador, las Naciones Unidas intervinieron con el envío de la misión para el Referéndum del Sáhara Occidental, minurso, en abril de 1991, y para septiembre de 1991 se había acordado un cese al fuego en espera del referendo. Mientras tanto, la rasd quedaba bajo tutela marroquí de facto hasta que se llevara a cabo el referendo. Sin embargo, minurso enfrentó una serie de obstáculos desde su llegada al territorio norafricano en disputa.

El primer reto fue la selección del electorado a participar en el referendo. Tanto Marruecos como el Polisario tenían mucho que perder en caso de que el referendo no jugara a su favor, por lo tanto, ambos hicieron todo lo posible para que la determinación del electorado fuera lo más cercana a sus necesidades. Por una parte, el Frente Polisario pedía que se tomara como base electoral a aquellos que habían sido considerados para el censo español de 1974. Por el contrario, Marruecos exigía que se considerara a todos los saharauis, incluso aquellos que habían abandonado los campamentos y ahora residían en Marruecos y Mauritania (Mohsen-Finan, 2013, p. 284).

Además del tema del electorado, había una importante interrogante: ¿el reconocer la autodeterminación de los saharauis por temas étnicos no traería consigo una mayor inestabilidad en la región, en la medida que otros grupos tribales buscaran replicar el modelo? Por el contrario, la onu y su aparato, ya sea a través de sus resoluciones o misiones por el mantenimiento de la paz, no lograban establecer

6 Entrevista con Fátima Mehdi realizada en Ceuta en julio de 2008.

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los parámetros bajo los que existe o no una soberanía saharaui, dado que ésta entiende a la autodeterminación como autogobierno. Finalmente, se puede afirmar que la intervención de las Naciones Unidas en el Sáhara Occidental no logró resolver el enfrentamiento, sino únicamente redireccionarlo al ámbito diplomático (Mohsen-Finan, 2013).

Las constituciones que proceden de este periodo de cese al fuego en 1991 se construyen y orientan de manera distinta a las que anteceden dicho hecho histórico. Los Congresos del Polisario buscaron dar un marco jurídico bajo el cual pudieran operar el poder ejecutivo, así como otras instituciones políticas; también quisieron darle un nuevo papel a la sociedad civil organizada en los campos de refugiados y una estructura ideológica acorde a la situación a la que se enfrentaban.

Dichas prácticas pueden parecer ambiciosas y sin bases. La dicotomía del movimiento revolucionario y el Estado saharaui parecía suspendida de un objeto ficticio que buscaba operar de una manera realista.

El conflicto saharaui y el reconocimiento de la rasd como Estado independiente El estudio del marco jurídico de la República Saharaui implica complicaciones de diversa índole, como ya mencionamos. La ausencia de fuentes especializadas y el material académico sesgado hace necesario recurrir a fuentes de primera mano y a la misma historia oral. Asimismo, a lo largo de este texto hemos visto cómo se ha configurado jurídicamente un Estado en condiciones únicas, como es el exilio, con contradicciones por demás singulares en su mayoría vinculadas por la prevalencia de la tradición frente a la modernidad. En ese punto, la fragilidad del Estado es clara y motivo de incertidumbre, si cambia su estatus.

En este contexto, es importante reflexionar sobre algunas de las implicaciones que tendría el hecho de que se ratificara su reconocimiento. En primera instancia existe el dilema entre el movimiento de liberación y el mismo Estado: no hay una clara diferencia entre las fun-

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ciones de ambos y en ocasiones se traslapan objetivos y tareas tanto al interior de los campamentos como en el exterior. La Constitución es clara al señalar que el jefe del Estado es el líder del movimiento de liberación, sin aclarar sus labores. Este punto ha permitido que los chiujs o jefes tribales retomen su papel como dirigentes de las distintas cábilas saharianas en Tindouf.

En suma, el Polisario es la típica arquitectura o movimiento del Frente Popular donde se trata de unir al máximo de clases, capas de población o sectores en un único objetivo, que suele ser de resistencia frente a un enemigo más poderoso, en este caso la ocupación colonial, y luego Marruecos. La disputa por la hegemonía o el poder de los distintos integrantes se ha postergado, aunque las discrepancias cada día son más latentes. No se da aún la oposición directa a la cúpula del Polisario aunque las voces disidentes ya están presentes.

La República Árabe Saharaui Democrática (rasd), por otro lado, pretende ser un Estado, pero se ha detenido el desarrollo de sus instituciones, que quedaron atrapadas en un discurso por demás caduco frente a una población que ya no se ve reflejada en sus dirigentes: se limita a la captación de ayuda humanitaria y recursos, convirtiéndose en simple administradora. Su poder se limita al despliegue de sus unidades militares en los territorios liberados y en el área de protección del muro. Hasta el momento, no ha existido la voluntad política para poblar la zona nuevamente, se limita a pequeños grupos de beduinos que practican una agricultura limitada. A diferencia de los campamentos, donde la última palabra la tiene Argelia, en los territorios liberados el mandato de la minurso ejerce una vigilancia que limita su monopolio mientras la tribu retoma el control, como ya mencionamos.

La rasd, hasta este momento, ha ejercido una labor diplomática importante, pero limitada a sus áreas de influencia. Ha conseguido el reconocimiento de un conjunto de países, algo estructurante de la naturaleza estatal, en su mayoría africanos, por la influencia argelina.

A nivel latinoamericano hubo avances importantes bajo el principio del derecho a la autodeterminación, pero la falta de seguimiento de algunas delegaciones y embajadas ha llevado al olvido la crisis humanitaria que vive la población en la hamada argelina. A esto se suma la

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duda sobre la viabilidad de respaldar un Estado tan frágil, con cuerpos políticos donde la «democracia de puertas giratorias» es la constante [sic]. Bajo la óptica de Peter Pham sería un problema de seguridad regional, por lo que se plantearía la posibilidad de un Estado independiente bajo la protección de otro o, quizás, de un organismo regional o internacional.

Por otra parte, la falta de una identidad política que conlleve el empleo de valores esenciales, de la organización social, la libertad y la democracia, da como resultado que todos los elementos del Estado (constitución, elecciones, parlamento y administración de justicia) sean una fachada para homologarse en el exterior. Las organizaciones civiles y los partidos políticos, como señalan las últimas constituciones, no están autorizados mientras no se logre la independencia. Sin embargo, el mencionado artículo no aclara de quién se van a independizar, ¿de España o Marruecos? En tanto, cabría preguntar, ¿cuál es el estatus jurídico del territorio del Sáhara Occidental bajo esa premisa?

En este mismo tenor está la siguiente aseveración de la joven oposición saharaui que señala que «es la naturaleza tribal, en flujos de competencia, repartos y alianzas, lo que sigue siendo el factor decisivo de la organización social y auténtica clave para interpretar el devenir político»7. Un claro ejemplo de esta cita es la paradoja que muestra el diseño político-constitucional y su poca viabilidad en la elección del secretario general del Polisario, el cual, automáticamente se convierte en el presidente de la rasd, a lo que se suma que todos los cargos públicos del Estado son congresistas natos (directos, sin necesidad de ser elegidos) del Frente. Y estos congresistas natos o no electos suponen más del 50% del total de congresistas. La administración de justicia, que tiene como fuente de derecho la sharia, limita su actuación a los delitos, faltas, o disputas de la población, sin el menor control a la administración del Polisario/rasd.

A propósito de la Constitución saharaui, la actuación de la rasd, del Frente Polisario y su identificación con el Estado saharaui, traen a primer plano lo que el politólogo Giovanni Sartori (1992) definió

7 Entrevista a estudiantes saharauis realizada en Rabuni en diciembre de 2016.

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como las «constituciones nominales», es decir, constituciones que son meramente organizativas, pero limitan los derechos políticos y civiles. En otras palabras, algunas fracciones en el poder llegan a limitar los derechos sociales y políticos, con el pretexto de representar la «voluntad popular», creando redes clientelares que vacían a las constituciones de su parte normativa (leyes supremas de la nación que limitan al propio poder político y garantizan los derechos fundamentales ampliados).

Un aspecto central de las constituciones modernas occidentales refiere la necesidad de que promuevan la creación de un orden cívico y una esfera social que permita las condiciones para la negociación y adaptación de las leyes de acuerdo a las necesidades de los diversos grupos sociales que integran a la sociedad. Éste es el sentido profundo de las constituciones en las democracias: la creación de un espacio compartido donde no se excluyan y tengan presencia los diversos grupos de la sociedad, lo anterior de la mano con la figura central del constitucionalismo que remite a la idea de una ingeniería institucional que permita un sistema de pesos y contrapesos al poder de los grupos que representan al Estado.

No es el caso de la rasd y del Frente Polisario. En estas organizaciones políticas de la comunidad saharaui prevalece el concepto del poder concentrado en un solo organismo y la noción de que la soberanía del pueblo está representada en un cuerpo unitario. Bajo estas condiciones, el margen para el conflicto, la negociación y la discusión pueden ser vistos como conspiración y amenazas para la estabilidad y continuidad del orden social. Lo anterior da pie a una visión limitada y parcial de los contenidos, explicando en parte su brevedad de la constitución saharaui y las contradicciones de sus leyes.

En este punto, los saharauis deben reflexionar sobre la racionalidad del Estado Occidental versus el Estado saharaui. Si avanza el proyecto, debe ser del interior al exterior a fin de poder ser algo sólido, ya que viene desde las bases. En ese punto, deberán superar varios obstáculos, resultado del descontento de la población tras más de 25 años de impasse de guerra: un sector importante desea volver a la guerra; la decepción ante la incapacidad y la corrupción de sus líderes; la falta

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de oportunidades; la incursión de algunos sectores en el narcotráfico, o el incremento de grupos salafistas en la zona, por citar algunos. El trabajo es largo y las nuevas generaciones apuestan por el cambio y por repensar el Estado.

Mientras los saharauis y sus dirigentes se enfrentan a una nueva coyuntura interna, está el problema con Marruecos. El reporte del secretario general de la onu del 2017 (S/2017/307) señala que los actores siguen aferrándose a las mismas posturas (más que nada el problema en la interpretación del concepto de soberanía) sin tener presentes los cambios, principalmente políticos, en la región. El caso de Malí ha afectado de manera indirecta la situación de seguridad en la zona (Pham, 2013). Las fronteras argelinas se han resguardado más, en especial la del sur y Guerguerat. Esta última de gran importancia para el abastecimiento de productos varios para los campamentos y las poblaciones del sur argelino.

Marruecos, como ya mencionamos, ha regresado a la unidad africana y trabaja en un proyecto económico continental donde el puerto de Djla (Sáhara Occidental) se ha convertido en espacio de inversión y desarrollo, tanto para África como para los países del Golfo Pérsico con los cuales Marruecos mantiene una buena relación. Este hecho, más la expulsión de la minurso de los territorios bajo su administración, da por concluidas las negociaciones. Los representantes del reino ante la onu ven la autonomía como única solución. El Polisario, por su parte, mantiene su posición ante la autodeterminación mientras ve la forma de resolver los problemas internos tanto en los campamentos como en las otras dos zonas. La apuesta por la autonomía, a pesar de la oposición de la población, se ha vuelto la respuesta factible para muchos de los actores interesados en la zona. Las preguntas son demasiadas y las respuestas son pocas para un caso que lleva más de cuarenta años sin poder resolverse.

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Agua y poder entre el Nilo y el Tigris Gilberto Conde

Introducción El agua, más allá de su importancia cotidiana para todo ser humano, es indispensable para muchas actividades de la vida moderna, incluyendo —por supuesto— la agricultura de irrigación y la industria. Sin embargo, su distribución geográfica inequitativa, entre zonas más o menos húmedas, la explosión demográfica, la necesidad del desarrollo agrícola, ya sea para satisfacer requerimientos de empleo, lucro o ideología, o la ambición del acceso a la energía hidroeléctrica, por no hablar de diversos fenómenos de contaminación o agotamiento de mantos acuíferos, han sido factores que han contribuido a que el líquido se convierta en un recurso codiciado.

La construcción de presas se ha convertido en un gran negocio, medio de desarrollo y emblema de grandeza nacional. Desde hace algunos miles de años, en lugares como Irak, los seres humanos empezaron a construir canales, diques y luego presas, para controlar los flujos de agua, ya fuera para riego o para evitar inundaciones. En el siglo xx, sin embargo, la construcción de presas tomó una dimensión mucho mayor. En Estados Unidos, durante la década de 1930, las obras de infraestructura —en especial la construcción de grandes cortinas de concreto para contener el agua de todo tipo de ríos— se emplearon como un medio para salir del declive económico del decenio anterior. La tendencia continuó después de la Segunda Guerra Mundial; el Banco Mundial otorgó créditos masivos para la construcción de presas en to-

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dos los continentes a pesar de sus efectos no siempre benignos para la naturaleza. Estaba por inaugurarse una época de expansión del capitalismo bajo el impulso de grandes inversiones en infraestructura, pieza clave del keynesianismo, y entre ellas destacaba la construcción de grandes presas, al estilo de la Tenessee Valley Authority. Entre las primeras propuestas financiadas por el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Fomento (birf, parte del Banco Mundial), destacaron las de la gran hidráulica.

Sin embargo, esta tendencia desató conflictos por el agua entre Estados y, en ocasiones, también entre protagonistas no estatales en numerosas cuencas internacionales. No pocos individuos, desde políticos como Boutros Boutros Ghali, exsecretario general de Naciones Unidas (citado en Starr, 1995), hasta autores, como Klare (2001), han insistido en que el agua se convertiría en el motivo principal de las guerras en el siglo xxi. En contraste con sus augurios, las guerras siguen ocurriendo por los mismos motivos de antes, incluyendo el poder, la riqueza y las rebeliones de los subalternos. En los choques bélicos, la codicia por el agua ha tenido su papel, pero no más que otros recursos u objetivos. Una de las razones por las que los países no se han visto obligados a recurrir a la guerra para garantizar su dotación del líquido vital es que los intercambios comerciales mundiales han permitido la importación de lo que Allan (2001) ha llamado «agua virtual». Al importar alimentos u otros productos derivados de la agricultura o de la industria, se está importando virtualmente el agua que se requirió para producirlos en otros territorios.

Durante el último lustro del siglo pasado y los primeros del actual, un grupo de estudiosos de la política del agua observó que los recursos hídricos de cuencas transfronterizas han sido, más que objetivo de guerras, sustancia de conflictos que generalmente no llegan a lo bélico (Zeitoun y Warner, 2006). Han llamado la atención al hecho de que los países más poderosos han establecido lo que llamaron hidrohegemonía y que los más débiles en ocasiones buscan resistir por medio de la contrahegemonía. Así, con frecuencia se establece una dinámica que incluye varios factores entre los que dominan la abundancia o escasez del recurso, su facilidad de acceso y de acaparamiento, pero es igual-

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mente importante la capacidad de un Estado para intimidar a sus vecinos o comprar sus voluntades.

Para entender esta teoría es necesario exponer primero el concepto de hegemonía. A diferencia de «imperio», que implica dominación y autoridad, un poder hegemónico es aquel que, en virtud de su poder y sus decisiones políticas, adquiere fuerte influencia y liderazgo entre unidades del sistema internacional. Se trata de un primus inter pares, pues su fuerza es insuficiente para establecer un imperio; busca impulsar sus intereses mediante una mezcla de coerción y convencimiento, pues uno solo no basta para lograrlo (Schroeder, 2003; Warner y Zeitoun, 2008).

Como dice Mollinga (2001), «el agua es política». Al problema del control y la administración del líquido se suman pugnas regionales, demandas históricas y culturales (Dinar, 2012). Es en este contexto que Estados y en ocasiones grupos no estatales buscan hacerse del control hídrico.

La hidrohegemonía implica una mezcla de poder «duro» y «blando» (Zeitoun et al., 2011), ya que, a diferencia de una relación de dominación, no basta con sólo demostrar fuerza y ejercer poder sobre los otros actores; se debe lograr cierto consenso sobre la posición aventajada de la unidad hegemónica. Medios de ejercer el poder «blando» en las relaciones de hidrohegemonía incluyen «desde pagos colaterales y corrupción hasta la persuasión y la promoción del deseo de emular el éxito». No obstante, se puede aspirar a establecer una relación de poder por dos tipos de mecanismo, el consenso y la coerción; cuando el poder en torno del agua se apoya principalmente en el consenso (poder blando, en el vocabulario de nuestros autores), se busca establecer una hidrohegemonía; si se apoya esencialmente en la coerción (poder duro, dirían ellos), se pretende crear una hidrodominación.

Al mismo tiempo, se recurre a lo que Lukes y, antes de él, Bachrach y Baratz llaman la «segunda cara del poder»: el control de los temas de la agenda, que lleva a los sujetos de hegemonía a adoptar «no decisiones» (Bachrach y Baratz, 1962; Lukes, 1985). A esto, se añaden otras formas de ejercicio blando de poder, como las propuestas y las

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negociaciones de simulación (token), que fungen como una amenaza latente de endurecimiento de las políticas del poder hegemónico, cubiertas por un velo de voluntad de negociación y de realizar acuerdos regionales. Sin embargo, cuando las hidrohegemonía es concebida como hidrodominación de un Estado sobre los demás corribereños, sean estatales o no, en una cuenca transfronteriza, terminan por generar acciones contrahegemónicas.

En este texto se recapitula la historia de las relaciones por el oro azul en la región con miras a entender cómo ha estado presente en las relaciones de poder entre Estados y ha sido utilizado por los poderosos para intentar establecer su hegemonía sobre los demás. Los Estados menos poderosos y ciertos movimientos rebeldes se han esforzado por establecer algún tipo de contrahegemonía que les permita tener acceso al agua sin caer por completo bajo el control de los más fuertes.

Aunque esta forma de entender la política del agua es relevante para comprender las relaciones entre los países de las cuencas incluidas en este texto, también podría servir para entender las relaciones por aguas transfronterizas en contextos de menor conflictividad.

Después de esta introducción, en la que se resumió brevemente la teoría de la hidrohegemonía, el capítulo se divide en cuatro apartados que corresponden, los primeros, a cada una de tres cuencas hidrográficas —la del río Jordán y el acuífero de la Montaña, la del Nilo y la del Tigris y el Éufrates—; y el último, a las acciones contrahegemónicas de algunos movimientos no Estatales, aunque de características de clase e ideológicas diversas —por un lado, el movimiento kurdo de liberación y, por el otro, la organización llamada Estado Islámico— entre el Tigris y el Éufrates.

El Jordán y el acuífero de la Montaña La historia de las negociaciones y conflictos por el líquido de los ríos Jordán y Yarmuk, y del acuífero de la Montaña muestra cómo se ha

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pretendido utilizar el agua para establecer hegemonías políticas en la región. Esto se ha verificado en la hidropolítica de Israel, pero también en la que impulsó Estados Unidos durante la primera mitad de la década de 1950. Es sabido que la creación del Estado de Israel en mayo de 1948 sobre el territorio de Palestina provocó la salida de cientos de miles en busca de protección (Pappé, 2006a), además de la guerra con varios países árabes (Pappé, 2006b). En medio del furor independentista existente entre los pueblos árabes entonces, sus gobiernos se rehusaban a reconocer la recién creada entidad israelí1.

La diplomacia estadounidense consideró que, al firmar un acuerdo de aguas con Israel, varios países árabes podían reconocer, así fuera indirectamente, al Estado de Israel y caer íntegramente bajo el liderazgo estadounidense (véase Horner, 1948). Reconociendo la importancia vital y el valor económico de la gran hidráulica, desde finales de la década de 1940, decidió emplear el argumento del agua para jalar a los Estados de la región a su hegemonía, que pasaba por establecer una alianza militar que los movilizara en torno de Estados Unidos y Gran Bretaña contra la Unión Soviética.

A inicios de la década de 1950, el presidente estadounidense Dwight Eisenhower y su secretario de Estado John F. Dulles nombraron a Eric Johnston enviado especial para mediar entre Israel, Líbano, Siria, Jordania y Egipto, con miras a la firma de un tratado de aguas. Al final del proceso, en recompensa, se formulaba la promesa de grandes créditos para la construcción de presas y otra infraestructura hidráulica. Las negociaciones se extendieron desde 1952 hasta 1955. Aunque los negociadores y sus respectivas comisiones técnicas llegaron a un acuerdo para el reparto de los recursos del Jordán y del Yarmuk, no se logró la firma de un acuerdo. A inicios de 1955, Israel humilló al ejército egipcio al atacar a sus tropas en Gaza y matar a 35 de sus soldados,

1 La extensión y el alcance del presente texto nos impide entrar en los detalles de la creación del Estado de Israel y los motivos por los que no se creo un Estado de Palestina a pesar de que así lo requería la resolución 181 de Naciones Unidas. Existen numerosas obras de historeografía, análisis y divulgación de ese proceso, y se invita a los lectores a acudir a ellas. Dos obras importantes que se podrían leer, de un israelí y de un palestino críticos de las historias oficiales, son Pappé (2006b) y Khalidi (2006).

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lo que provocó, como se verá en los apartados siguientes, que Egipto y Siria salieran de la órbita estadounidense. A raíz de ello, Estados Unidos perdió interés en las negociaciones de Johnston (Conde, 2011). Con esta experiencia fracasó el primer proyecto hidrohegemónico estadounidense en gran parte del Medio Oriente.

Sin embargo, a partir de entonces, Israel se esforzó por establecer su propia hidrohegemonía dentro de la cuenca del Jordán y del Yarmuk y, posteriormente, del acuífero de la Montaña (Zeitoun, 2008).

Mientras que, con el apoyo de Estados Unidos, Israel intentó establecer una relación de hidrohegemonía con sus corribereños entre 1952 y 1955, en la fase posterior se orientó hacia la hidrodominación. No está por demás insistir, sin embargo, en que la cuestión del agua no fue la única y, ni siquiera, la que más importaba al Estado israelí en sus conflictos con sus vecinos; empero, sí fue un elemento que tomó en consideración (Conde, 2011).

Técnicamente, Israel es un ribereño intermedio en el Jordán y el Yarmuk, ya que se encuentra aguas abajo de Líbano y Siria, pero aguas arriba respecto de los territorios palestinos y de Jordania; es ribereño inferior en el acuífero de la Montaña, ya que se ubica aguas abajo de los territorios palestinos (aunque aguas arriba de la Franja de Gaza).

No obstante, ha podido ejercer su hidrohegemonía sobre casi todos sus vecinos gracias a su poderío militar y económico, y al apoyo diplomático y estratégico de Estados Unidos, además de que ha ocupado las fuentes del agua en los altos del Golán y, durante algún tiempo, el sur de Líbano, de donde fluyen dos de los tres afluentes del alto Jordán, y Cisjordania, donde se capta el grueso de los recursos del acuífero de la Montaña.

Aunque Israel ha librado guerras con sus vecinos por motivos que rebasan la cuestión del agua (Wolf, 2000), sí se trata de un factor que ha tomado en cuenta. Un país como Israel, rico en diversos tipos de industrias, puede intercambiar todo tipo de bienes y servicios por mercancías cuya producción requiere de bastas cantidades de agua. Jordania, con una precipitación pluvial mucho menor y con posibilidades hidrohegemónicas mínimas respecto de sus vecinos, no ha tenido más opción que recurrir a las importaciones para satisfacer sus necesidades

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del líquido, aunque mantiene algo de agricultura en las áreas en las que le es posible, ya sea por cierto acceso a aguas superficiales o subterráneas. Por otro lado, las poblaciones de Líbano y Siria dedicadas a la agricultura en las zonas de captación de agua del Jordán han visto limitado su acceso a estos recursos. Sin embargo, los que más han sufrido de la hidrohegemonía israelí han sido los palestinos de Cisjordania y, sobre todo, de Gaza.

Desde 1953, Israel empezó a construir unilateralmente su Acueducto Nacional, proyecto de distribución hídrica que terminó de planear en 1956. Cuando estaba por completarse, hacia 1964, había quedado claro que sus ductos abstraerían casi toda el agua del alto Jordán, independientemente de lo tratado en las negociaciones mediadas por Johnston.

Ese mismo año de 1964, una cumbre de la Liga Árabe decidió excavar su propio canal para retirar de la parte elevada del río la cuota negociada para los países árabes (Naff y Matson, 1984). Sin embargo, la fuerza aérea israelí bombardeó las obras.

Poco después, el 4 de junio de 1967, Israel lanzó un ataque fulminante contra sus vecinos. Algunos autores, como Bulloch y Darwish (1993), han afirmado que lo hizo para controlar las fuentes del Jordán y del acuífero de la Montaña. En realidad, Tel Aviv tenía una serie compleja de motivaciones, en la que el control resultante de las fuentes del agua no le venía nada mal, pero no era el objetivo principal. La resultante colonización de Cisjordania y de Gaza (ésta última se extendió hasta 2005, cuando el ejército israelí retiró a sus colonos y tropas de este territorio, aunque lo ha mantenido bajo sitio desde entonces) estableció una hidrohegemonía mediante el poder duro, que, con apego al vocabulario propuesto en la introducción a este capítulo, podríamos llamar hidrodominación.

Con los resultados de esa guerra, Israel pudo controlar territorios muy importantes desde el punto de vista hidrológico: los altos del Golán, las zonas sobre la margen derecha (occidental) del alto Jordán que supuestamente habían estado desmilitarizadas hasta entonces y un tramo de territorio ubicado entre el mar de Galilea y el río Yarmuk, así como la zona de captación del acuífero de la Montaña, en Cisjordania,

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por no hablar de la margen derecha del bajo Jordán, cuyo valor militar es mayor que el hidroestratégico.

En las negociaciones árabe-israelíes de la década de 1990, el agua fue un tema de gran importancia. La negociación tuvo dos vías, la de los encuentros y posibles acuerdos bilaterales y la de las negociaciones multilaterales que podían incluir a otros países. Ésta incluyó el asunto del agua y se esperaba que acomodara la propuesta turca de crear un «Acueducto de la Paz» que canalizara agua desde Turquía hasta Israel.

En aquella, la bilateral, los palestinos firmaron, en 1993 y 1995, un par de acuerdos interinos con Israel, negociados secretamente en Oslo con mediación estadounidense que incluyeron el tema del agua. Aprovechando la oportunidad, Jordania firmó la paz con Israel en 1994, y el tratado resultante incluyó un anexo relativo al agua que planteaba la posibilidad de que Jordania diera mantenimiento a su acceso al agua del Yarmuk donde entronca con el Bajo Jordán para poder bombear el fluido. En las negociaciones de paz con Siria, que no alcanzaron a culminar en la firma de un acuerdo de paz, también se discutía el asunto del agua que fluía, no sólo en relación con el mar de Galilea, sino en cuanto a los escurrimientos de los Altos del Golán (Alon y Stern, 2004).

Indudablemente, la perspectiva de acuerdo con Líbano también debía contemplar el tema hídrico, pero la negociación ni siquiera dio inicio, ya que estaba supeditada a la que se diera primero con Siria, e Israel optó en 2000 por retirarse del territorio libanés ocupado, sin solicitar ni conceder nada, ya que los costos militares y económicos de la ocupación eran demasiado elevados.

Para los palestinos, la cuestión del agua es reveladora de la iniquidad general con la que se les trata en comparación de los israelíes, ya que viven en condiciones de estrés hídrico a pesar de que, como ya se mencionó, Cisjordania incluye prácticamente toda la zona de captación del acuífero de la Montaña. La situación es tal que cada israelí tienen acceso a un promedio de 243 metros cúbicos anuales de agua, mientras que un palestino apenas logra utilizar un promedio de 70 metros cúbicos por año. Desde la ocupación israelí de Cisjordania, Israel se ha dedicado a colonizar este territorio por medio de los llamados «asentamientos». Mientras que los colonos explotan los manantiales,

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el Estado israelí construye muros y cercas, en parte, pensados en términos del agua.

A pesar de la retirada de las tropas israelíes y de los colonos de Gaza, los palestinos de ahí se encuentran en condiciones mucho peores que sus conciudadanos de Cisjordania. Aunque el acuífero costero genera alrededor de 540 millones de metros cúbicos anuales, es explotado al extremo norte y al este de la franja, de manera que el flujo de agua dulce hacia los mantos freáticos de la franja es menor al consumo. Cuando a un acuífero se le extrae más agua de la que recibe, se desequilibra su presión interna respecto de aguas circundantes, de manera que se empiezan a infiltrar los líquidos de esas fuentes. Eso les ha estado sucediendo a los mantos freáticos en Gaza: dada su baja presión interna, se está infiltrando el agua del mar y de drenajes rotos, ocasionando su contaminación con sales y bacterias. El agua en Gaza es apenas apta para el consumo humano o incluso para la agricultura.

En cuanto a las estipulaciones referentes al agua en los acuerdos interinos de 1993 (Oslo I) y 1995 (Oslo II), lograron poco más que codificar la iniquidad en el acceso al agua. El resultado ha sido que los palestinos de Cisjordania, aunque pueden explotar más de lo que se les permitía extraer anteriormente, tienen un tope de 20% de los recursos renovables del acuífero y tienen vedado todo acceso al río Jordán.

La autonomía hídrica de jure se ve negada en la práctica, ya que la Autoridad Nacional Palestina sólo administra la distribución de lo que se le permite extraer, pero no tiene atribuciones para perforar nuevos pozos. En contraste con esto, los israelíes tienen el derecho de facto de decidir, no sólo en la comisión mixta, sino directamente por medio de las acciones del ejército y de los colonos.

El muro o barrera construido por Israel para separar a los palestinos ha tenido graves consecuencias en términos de agua. Además de que, como ya se mencionaba, limita el acceso de los palestinos a sus tierras de labor y manantiales, su construcción implicó la destrucción de huertos de olivos y tierras fértiles. Además, el Estado de Israel aprovechó que decidía unilateralmente el trazado de la barrera para enajenar tierras palestinas que constituyen zonas potenciales de perforación de pozos.

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El Nilo El Nilo también ha mostrado —de varias maneras— el juego hidrohegemónico en la región ubicada entre el mar Mediterráneo y el golfo Arábigo-Pérsico. El primero se dio en la década de 1950 entre, por un lado, Egipto y, por el otro, Estados Unidos y otras potencias occidentales, y otras situaciones se han dado entre —sobre todo— Egipto y los demás países corribereños del Nilo.

Para Egipto, el país ribereño inferior en la cuenca del Nilo, la agricultura (que representa una proporción importante del sustento de gran parte de su población) depende casi íntegramente de las aguas del Nilo. Cualquier proyecto de desarrollo tiene que tomar en consideración la disponibilidad de agua, ya que la riqueza en hidrocarburos y otras industrias no bastan para atender todas sus necesidades, ni para pagar por el agua virtual requerida para alimentar a una población de más de 90 millones de habitantes2.

Tras la independencia y la revolución republicana que acabó con la monarquía en 1952, quienes quedaron al frente del país, encabezados por el presidente Gamal Abdel Naser, se propusieron lanzar proyectos de desarrollo en línea con las ideas económicas de la época. El más importante giraba en torno de la construcción de una gran presa en el sitio de Asuán.

Estados Unidos y sus aliados europeos realizaron una serie de acciones hidrohegemónicas que terminaron por generar acciones contrahegemónicas por parte del gobierno Egipcio. Aunque el BIRF ofreció los créditos necesarios para la construcción de la presa, los condicionó a la participación de su gobierno en los proyectos de Washington y Londres. El más importante era la participación en el mecanismo militar del Medio Oriente para liderar a los países árabes en la alianza occidental contra la Unión Soviética en aquellos tiempos de Guerra Fría.

2 Según datos de Naciones Unidas, cerca de 30% de la fuerza de trabajo egipcia estaba empleada en la agricultura todavía entre 2010 y 2014. Véase http://data.un.org/CountryProfile.aspx?crName=Egypt

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Otro muy importante era la ayuda egipcia en involucrar a Líbano, Siria y Jordania en la negociación del reparto de aguas con Israel.

Los líderes egipcios intentaron colaborar con el bloque occidental en estos proyectos, pero toparon con pared. Se vio en el acápite anterior cómo evolucionaron las negociaciones por el agua. Por otro lado, Egipto se orientaba a establecer la alianza militar del Medio Oriente, pero se rehusaba a albergar bases extranjeras, dado que por esa vía los británicos habían mantenido la sujeción de sus excolonias.

Los líderes egipcios terminaron declinando los multimillonarios créditos occidentales para la construcción del gran dique en Asuán por motivos ajenos al agua. Washington y sus aliados habían denegado la solicitud de El Cairo de armamento y otro apoyo militar para defenderse de las ofensivas israelíes. En respuesta, Naser aprovechó su asistencia a la Conferencia de Bandung para entablar contactos con el Bloque Soviético y adquirir armas. Al consumarse la operación, el birf canceló la oferta de créditos para la construcción de la gran presa y Johnston no volvió más a las negociaciones hídricas entre Israel y sus vecinos (Waterbury, 1979).

Naser tomó medidas radicales para financiar sus proyectos de desarrollo, con lo que, mientras desató la ira occidental, amplificó su prestigio entre la población, no sólo de Egipto, sino de toda la región árabe. Nacionalizó el Canal de Suez en 1956, a lo que Gran Bretaña y Francia, propietarios del canal, respondieron, junto con Israel, mediante una ofensiva militar contra Egipto. Estados Unidos y la Unión Soviética reaccionaron con virulencia contra las tres potencias agresoras, y éstas debieron retirarse; Naser optó por construir la presa de Asuán con créditos e ingeniería soviéticos.

Egipto y Sudán renegociaron los términos de sus relaciones para regular el manejo de las aguas del Nilo, ya que las vigentes hasta entonces las habían establecido los británicos durante la década de 1920.

En 1959, ambos países, los ribereños inferiores, firmaron un acuerdo

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sin incluir a los otros países de la cuenca, por medio del que buscaban «garantizar los requerimientos presentes y futuros de ambos países»3.

Durante muchos años, Etiopía se rehusó a reconocer los repartimientos de agua del acuerdo egipcio-sudanés de 1959, con la esperanza de aprovechar las aguas del Nilo azul, el afluente más caudaloso del río más largo del mundo. Los líderes egipcios durante mucho tiempo sospecharon que las motivaciones etíopes pudieran estar relacionadas con la estratégia israelí de la «periferia», por medio de la cual Israel creó alianzas, con apoyo estadounidense, con países no árabes y minorías no musulmanas en los márgenes de la región árabe, y que incluyó particularmente a Turquía, Irán antes de la revolución de 1979 y Etiopía, entre otros (Alpher, 2015, p. 29).

A largo plazo, un acuerdo tal era insostenible, por lo que después de algún tiempo se tomó en consideración a los otros ribereños, aunque bajo un esquema hidrohegemónico. En 1999 –dos años después de que Naciones Unidas votara la Convención del Derecho sobre los Usos No Navegacionales de los Cursos de Agua Internacionales–, nueve de los diez países de la ribera firmaron la Iniciativa de la Cuenca del Nilo, a la que Etiopía, el país no firmante, se integró en calidad de observador. Es interesante observar que la iniciativa se basaba en la idea de la cooperación. Egipto básicamente ofrecía apoyo al desarrollo en los demás países a cambio de que éstos se abstuvieran de construir infraestructura que sustrayera agua del Nilo.

Este tipo de arreglos, aunque suelen establecer un contexto de paz —con toda la negociación, acuerdos y cooperación que implican que pueden ser convenientes para todas las partes—, aseguran sobre todo una relación jerárquica, de hidrohegemonía (Zeitoun et al., 2011). Se trata, para utilizar la expresión de Jiménez Bautista y Rueda Penagos (2012), de una «paz compleja», o una paz que esconde un trasfondo de conflicto.

Así, con el tiempo, los ribereños superiores se pusieron de acuerdo para, con base en los términos de la Convención del agua de Naciones

3 Véase el tratado en: http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/uar_sudan.html

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Unidas, promover una distribución más equitativa del recurso en la cuenca. En 2010, varios países firmaron el llamado «Acuerdo de Entebbe», que entró en vigor con la sexta firma de un país miembro de la Iniciativa de la Cuenca del Nilo en febrero de 20114. Aprovechando la legitimidad que le ofrecía el nuevo marco y, sobre todo, la confusión existente en Egipto en el contexto del levantamiento popular de enero de 2011, el gobierno etíope empezó la construcción de la gran presa del Renacimiento, con objetivos primordialmente hidroeléctricos, en abril de ese mismo año tras un tiempo indeterminado de planificación secreta del proyecto.

El aprovechamiento de un momento de debilidad para promover una presa que pone en tela de juicio la hidrohegemonía egipcia revela la importancia del tema del agua y de la capacidad de Estados africanos menos poderosos para establecer juegos contrahegemónicos si se goza de apoyo internacional. El Acuerdo de Entebbe ya había constituido un primer paso de rebelión, pero el inicio de la construcción de la presa pasa del plano de las declaraciones al de las acciones.

La posibilidad de ejercer hidrohegemonía sobre un país u otro sigue tentando a países poderosos. Desde finales de 2016 se ha visto que líderes de algunos países petroleros del Golfo están aprovechando su riqueza no únicamente para invertir en proyectos agrícolas en África, como ya se venía viendo desde hace algunos años, sino también alentando la construcción de la presa del Renacimiento. Parece que Arabia Saudí, más allá de obtener dividendos económicos de las inversiones, pretende obtener beneficios políticos de su relación con Etiopía para presionar a Egipto. Al menos así lo consideran diversos estudiosos egipcios (Aman, 2017b). De hecho, el exministro de agua e irrigación de El Cairo, Nasreddin Allam, declaró que lo que buscan los saudíes es presionar a su país para que ofrezca concesiones en otros asuntos.

En un sentido u otro, la presión hidrohegemónica ha logrado que Egipto busque estrategias para acomodar las circunstancias y buscar un acuerdo, aún a costas de ceder parte de los derechos que antes

4 Véase texto del acuerdo y firmas en http://www.nilebasin.org/images/docs/ CFA\%20-\%20English\%20\%20FrenchVersion.pdf

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consideraba inamovibles. También el gobierno etíope y sudanés han ofrecido concesiones. En marzo de 2015, los líderes de los tres países firmaron una «Declaración de principios» en la que se garantizan derechos mutuos; para Egipto las cláusulas relativas a evitar provocar daños significativos y tener cuidado durante el tiempo de llenado de la presa resultan particularmente importantes (Full text of, 2015). No obstante, quedan pendientes los términos específicos del llenado, así como la firma de Egipto del acuerdo de Entebbe, para lo que El Cairo quisiera algunos cambios (Aman, 2017a). No obstante, Egipto parece interesado en reparar este asunto con tal de recuperar sus perspectivas de influencia en el continente africano.

El Tigris y el Éufrates Al igual que en las cuencas mencionadas anteriormente, las relaciones por el agua en los ríos Tigris y Éufrates también han sido conflictivas y se han entremezclado con los otros temas políticos de la región, durante y después de la Guerra Fría. Como en los otros casos, el país más poderoso intentó aprovechar su fuerza para establecer su hegemonía sobre los países corribereños y éstos aplicaron medidas contrahegemónicas. En este caso, sin embargo, se agregó un elemento, la cuestión kurda en Turquía, que también afectó las negociaciones y su tónica, cuando las hubo.

En la primera mitad de la década de 1950, Siria solicitó infructuosamente créditos al birf para dos proyectos. Uno buscaba reclamar tierras para la agricultura mediante el drenado de la depresión del Ghab, sobre el río Orontes, y el otro, de propósito agrícola e hidroeléctrico, para construir una presa en el Éufrates (Salman, 2009). Desde un punto de vista geopolítico, en el Orontes, Líbano es el corribereño superior, Siria el intermedio y Turquía el inferior. En el Éufrates, Turquía es el ribereño superior, Siria el intermedio e Irak el inferior. En el Tigris, Turquía e Irán son los ribereños superiores, Siria tiene un tramo de unas decenas de kilómetros de cuenca en la frontera con Turquía e Irak, y este último país es el ribereño inferior.

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Las autoridades turcas quisieron aprovechar las negociaciones alentadas por el birf con sus vecinos en torno de los recursos y proyectos en estos dos ríos en Siria para que ésta le reconociera su soberanía sobre Hatay. Hay que recordar que Francia, en 1939, aún con mandato de la Liga de las Naciones sobre Siria, había cedido a Turquía la entonces provincia siria de Alejandreta, renombrada Hatay por los turcos. El grueso del proceso con el Banco se dio mientras seguían su curso las ya discutidas negociaciones por el agua en la cuenca del Jordán y el Yarmuk bajo la mediación de Johnston. Como se recordará, uno de los objetivos de esa negociación era que, al firmar un acuerdo con Israel, los Estados árabes reconocieran indirectamente la soberanía de Israel sobre las fronteras que había establecido de facto en la guerra de 1948. Ankara tenía un objetivo análogo con Siria en cuanto a Hatay/Alejandreta.

El fracaso de la entrega de los créditos del birf a Siria, de manera similar a lo ya visto acerca de Aswán, está ligado a la historia de la Guerra Fría. El gobierno de Turquía se consideraba el aliado principal de Estados Unidos y de Europa Occidental en la región, dada su pertenencia a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan), que reunía a los ejércitos occidentales en contra de la Unión Soviética y de Europa Oriental, agrupados, estos, en torno del Tratado de Varsovia. Sin embargo, en 1956, Siria había seguido el ejemplo de Egipto de comprar armas al bloque soviético con miras a establecer cierto equilibrio militar con Israel. Como ya se mencionó, fue esto lo que llevó a la suspensiones de las negociaciones del birf con Egipto en torno del financiamiento de la presa de Asuán. Lo mismo le sucedió a Siria con los proyectos en el Orontes y en el Éufrates. Desde 1955, el Banco había afirmado que el segundo de estos proyectos debía replantearse una vez que se concluyera el primero. Sin embargo, el otro tampoco se financió, con el argumento de que, en 1956, el gobierno de Turquía objetó que el proyecto del Ghab perjudicaría sus propios planes de uso de agua en Hatay.

A raíz de lo anterior, se fue conformando la visión hidrohegemónica turca sobre Siria y, a la postre, también sobre Irak. Las autoridades de Ankara tomaron varias resoluciones que dificultaron cualquier

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avance en futuras negociaciones de aguas con Damasco. De entrada, determinaron que cualquier trato acerca del Éufrates debía incluir también al Orontes, pero después emprendieron el desarrollo unilateral de la gran hidráulica en la parte de los ríos ubicada en su territorio, afectando severamente a sus vecinos. Después de algún tiempo, las autoridades turcas accedieron a establecer una Comisión Técnica Mixta con sus homólogas sirias e iraquíes, pero mantuvieron una actitud de hidrodominación (Conde, 2014), que no viraría hacia una hidrohegemonía más sutil sino hasta inicios del siglo xxi.

A pesar de algunos esfuerzos por desarrollar una visión de cuenca para el Tigris y el Éufrates en su conjunto, los intentos fracasaron, y las presas se construyeron de manera independiente y no consensuada, lo que llevó a varios conflictos y en alguna ocasión estuvo a punto de estallar una guerra. En efecto, en 1960, Irak había propuesto el uso racional, tripartita, de los recursos hídricos de la cuenca, pero encontró oídos sordos entre quienes gobernaban Turquía y la entonces provincia siria de la República Árabe Unida desde El Cairo. Ankara decidió unilateralmente construir la presa de Keban en el alto Éufrates y Siria la presa de al-Tabqa en la parte media del río. El llenado de ambas hacia mediados de la década de 1970 repercutió severamente sobre el caudal que recibían los iraquíes, y alentó al hombre fuerte de Bagdad, Saddam Husayn, a concentrar tropas en la frontera con Siria. De la crisis que se sucedió, surgió un acuerdo entre los dos países ribereños inferiores para distribuirse las aguas que llegaran a la frontera siria proveniente de Turquía. Saddam mostró por vía de la fuerza que, a pesar de la ubicación más baja de su territorio, podía ejercer su hidrohegemonía sobre Siria gracias a su poderío militar y a ciertas gestiones diplomáticas con varios actores internacionales.

La historia de las relaciones de Turquía, Siria e Irak por el agua muestra que la hidropolítica no ocurre en el vacío, sino en contextos políticos que la incluyen y la rebasan (Conde, 2010). Sólo así se puede entender el fracaso relativo de la Comisión Técnica Mixta en alcanzar acuerdos tripartitas. La complejidad de las relaciones entre estos países, enmarcada en la política mundial, regional e interna de cada uno, era tal que dificultaba las negociaciones por el agua, el acuerdo

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de repartos por país, menos aún el establecimiento de una política de cuenca. Turquía no sólo era miembro de la otan, sino que tenía relaciones incluso militares y de inteligencia con Israel, país que se encontraba (y se encuentra hasta la fecha) en estado técnico de guerra con Siria e Irak. Siria no sólo fue un importante aliado de la Unión Soviética, sino que apoyaba logísticamente a los revolucionarios kurdos que luchaban contra el ejército turco. Irak, a pesar de haber tenido excelentes relaciones comerciales con Turquía durante la década de los ochenta, en medio de la guerra Irán-Irak, había sufrido de la participación de sus vecinos corribereños en la alianza estadounidense durante la guerra del Golfo de 1991 y en la aplicación de severas sanciones durante el resto de la década.

Más allá de estas dificultades, la idea de que un país es más fuerte que los otros en la cuenca contribuyó al desarrollo de la hidrohegemonía turca sobre Siria e Irak, la que condujo a que los Estados menos poderosos procuraran establecer contrahegemonías.

Así, Turquía, mientras se afanó en construir presas en su propio territorio, buscó aprovechar las consecuencias hídricas de sus acciones para ejercer presión sobre sus vecinos meridionales en el expediente del agua pero también en otros. Sus líderes afirmaban que, así como los países árabes tenían petróleo, el suyo tenía agua, y los que se encontraban río abajo podían intercambiar un recurso por otro. Simultáneamente, acarició un gran proyecto de construir un acueducto que llevara «agua turca» a los países árabes del Golfo, a Israel y a Jordania para su venta. Llamaron al esquema «Acueducto de la Paz». Además de que a ninguno de los prospectivos clientes le interesó realmente el proyecto, Siria e Irak lo vieron como un insulto.

Por otro lado, entre finales de la década de 1980 e inicios de la de 1990, Turquía ligó la posibilidad de un acuerdo de aguas a que Siria colaborara con Turquía en reprimir a los rebeldes kurdos. La promesa turca de entrada llevó a la firma de un acuerdo interino entre ambos Estados en 1987 (en vigor hasta la fecha de escribir estas líneas en 2018) por medio del cual Turquía se comprometía a dejar fluir 500 m3 de agua por segundo sobre el Éufrates en la frontera con Siria. A cambio, el liderazgo sirio hizo cerrar el campamento del Partido de los Trabajadores

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del Kurdistán (pkk) en el valle del Beqa‘ e impidió todo ataque contra Turquía desde su territorio. Paradójicamente, el entrelazamiento del tema del agua con el de seguridad, propuesto por los turcos, sirvió a Damasco de medida contrahegemónica frente a la propia Anakara.

Las medidas tomadas por Damasco le parecieron insuficientes a Ankara, que quería que el país vecino le entregara a los activistas kurdos, ya que la guerrilla conservaba su fuerza dentro de Turquía y establecía una nueva base logística en las montañas Qindil, en la región kurda de Irak, aprovechando el vacío de poder en la zona. En enero de 1990, las autoridades turcas redujeron el flujo del Éufrates en la frontera siria a alrededor de un tercio de lo pactado en 1987, por lo que Siria e Irak, a pesar de las fricciones mutuas, protestaron fuertemente y renegociaron su acuerdo de 1975 en condiciones más favorables para Siria. En los años subsecuentes, Damasco realizó otros gestos hacia Turquía, pero sin expulsar a los kurdos. En 1993, el gobierno turco se dio por vencido y puso fin a las negociaciones por el agua que supuestamente debían culminar en la firma de un acuerdo definitivo, y abandonó la Comisión Técnica Mixta. En 1999, Ankara lograría la expulsión de Abdullah Öcalan, líder del pkk, de Siria, pero no mediante el chantaje del agua, sino concentrando tropas en la frontera y amenazando con iniciar una guerra.

La década siguiente trajo un acercamiento bilateral importante con repercusiones en el tema del agua. Aunque el proceso empezó desde antes, la elección del Partido de la Justicia y el Desarrollo (akp) en Turquía a finales de 2002 le dio un impulso a la relación, pero también la ocupación estadounidense de Irak en marzo del año siguiente.

No se firmó un nuevo tratado de aguas que fijara definitivamente los términos de la paz compleja, ni con cuotas de agua por país ni con un mecanismo de cooperación hídrica para toda la cuenca. Los dos Estados ribereños superiores establecieron una especie de pacto funcionalista, de acercamiento y codependencia binacional en los planos económico y político (Conde, 2013a, 2013b), que permitió —incluso— un acercamiento entre mandos superiores de sus fuerzas armadas.

Mientras ese esquema empezaba a emerger, ambos gobiernos acordaron que, cuando la precipitación rebasara el promedio, Turquía da-

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ría a sus vecinos más agua de la acordada en 1987 sobre el Éufrates, pero, cuando fuera menor, reduciría el flujo. Independientemente de que algunos autores piensan que varios años consecutivos de sequía contribuyeron a facilitar el estallido de la rebelión popular en Siria en 2011 (Friedman, 2013), ocurrido en el contexto de este pacto hídrico, Turquía lo sigue aplicando sin importar las animadversiones surgidas entre ambos gobiernos desde 2011 (Conde, 2017).

La contrahegemonía hídrica de los movimientos rebeldes Los movimientos rebeldes, carentes de aparato estatal, aunque no estén desprovistos de ciertos medios de poder, si desean derrocar el orden existente, tienen pocas alternativas además de cuestionar, fracturar y disolver la hegemonía de éste, ya sea dentro del Estado en el que actúan o en una región transestatal, y elaborar una propuesta contrahegemónica. En la región de la Mesopotamia, es decir, de entre el Tigris y el Éufrates, la cuestión del agua es parte importante de toda lucha por la hegemonía. Algunos de los movimientos rebeldes más importantes de la zona —a pesar de ser radicalmente diferentes en sus propuestas, así sean básicas o circunstanciales— como el movimiento kurdo de liberación5 y el llamado Estado Islámico (ei, Daesh, isis o isil, entre otras siglas por las que se le conoce) han tomado en serio la cuestión del agua. Algo análogo sucede con el movimiento pales-

5 Llamamos aquí «movimiento kurdo de liberación» a una pléyade de organizaciones kurdas o mayoritariamente kurdas, políticas y culturales, pacíficas y armadas, presentes en Turquía, Siria, Irak e Irán, así como en la diáspora kurda de Europa, que han hecho suya la propuesta elaborada por Öcalan desde la prisión de construir una sociedad de convivencia intercultural por medio de lo que denomina confederalismo democrático y que rechaza la idea de crear un nuevo Estado. En 2017, entre las más notorias organizaciones que se incluyen bajo este apelativo, se encuentran el pro-kurdo Partido de Democrático de los Pueblos (hdp) en Turquía y que gobierna decenas de alcaldías con gran presencia kurda en el este y sureste de ese país, el kurdo Partido de la Unión Democrática (pyd) que gobierna gran parte de la región fronteriza de Siria con Turquía y el pkk.

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tino, como se puede ver indirectamente en torno del acuífero de la Montaña.

El movimiento kurdo de liberación se opone a la utilización hidrohegemónica del agua por parte de Turquía en la cuenca del Éufrates. Alcaldes, funcionarios, académicos y activistas kurdos del este y sureste de Turquía han manifestado su oposición abierta a que el país ribereño superior utilice las aguas de los ríos unilateralmente, ya que afecta negativamente a las poblaciones y al medio ambiente de la cuenca (Conde, 2016). Afirman que las presas turcas han inundado cientos de pueblos, las mejores tierras, el legado arqueológico de la región, han desplazado a millones de personas, amenazan con la extinción de numerosas especies ribereñas, han llevado a la concentración de las mejores tierras en un número aún menor de manos, son utilizadas para controlar a la población, y entorpecen la movilidad de las personas, además de que se utilizan para combatir a la guerrilla, por no hablar de los gobiernos y las poblaciones de los Estados vecinos. Esta visión tan abarcadora y detallada del asunto habla de una propuesta contrahegemónica.

Por otro lado, el ultraconservador Daesh puso mucha atención en controlar algunas de las presas en los territorios que llegó a dominar en Siria e Irak, con la difícil pretensión de utilizarlas hidrohegemónicamente (Conde, 2017). En cuanto les fue posible, tomaron la presa de Tabqa, cerca de Raqqa, la ciudad que consideraron su capital, en Siria.

En 2014, en Irak, tomaron el dique de Ramadi y al ocupar Mosul, en el norte del país, también se posesionaron de la presa aledaña. La prensa publicó informes de que utilizaron el agua tras algunas de esas cortinas de cemento como arma de guerra. En 2014 habrían soltado un bloque de agua en Ramadi para atemorizar a las poblaciones establecidas río abajo y, en 2015, habrían desviado parte del caudal para dificultar la acción de las fuerzas gubernamentales. Ese mismo año cerraron las compuertas en Ramadi para reducir a un mínimo el flujo del Éufrates hacia algunas poblaciones que estaban bajo el poder del gobierno iraquí con miras a atacarlas con mayor facilidad (Agence France Press, 2015). Así, Daesh se ha esforzado por emplear el agua desde un punto de vista de estrategia militar.

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Se ve, así, que movimientos no estatales se dotan en ocasiones de una política hacia el agua, ya sea en función de su lucha ideológica contra del Estado al que confrontan, como los kurdos en Turquía o los palestinos, o de su estrategia militar, como en el caso de Daesh.

Conclusiones Sin duda, el agua ha estado en el centro de conflictos importantes en la región que abaca del Nilo al Tigris, aunque no ha sido la causa principal de las múltiples guerras ocurridas ahí. Los Estados más poderosos se han esforzado por controlar el recurso, tanto por los proyectos económicos que les permite desarrollar, como por la presión que pueden ejercer sobre sus poblaciones o sobre los Estados vecinos. Se trata de intentos hidrohegemónicos.

Los esfuerzos por establecer hidrohegemonías en la región que nos ocupa fueron inaugurados por Estados Unidos a inicios de la Guerra Fría con propósitos múltiples, pero que incluían particularmente la intención de jalar a todos los países de la zona tras su liderazgo y de lograr que los países árabes reconocieran al Estado de Israel tras la guerra de 1948. Esto quedó manifiesto en los esfuerzos de negociación en torno de las aguas del Jordán y el Yarmuk, y en las promesas de créditos para la edificación de obras de infraestructura hidráulica en el Nilo, en el Orontes y en el Éufrates. La historia de estos proyectos muestra que las pretensiones hidrohegemónicas estadounidenses fracasaron esencialmente porque el ingrediente de coerción fue excesivo en una época de prepotencia imperialista y furor independentista. Naser se confirmó como héroe de su pueblo al nacionalizar el Canal de Suez con el propósito de financiar autónomamente la construcción de la Gran Presa de Asuán. La población siria apoyó a su gobierno cuando declaró que no necesitaba de financiamiento occidental para impulsar sus obras en el Orontes y en el Éufrates.

En la etapa que siguió a ésta, los Estados más poderosos de la región intentaron establecer una especie de hidrodominación sobre sus vecinos corribereños, pero su éxito fue mitigado por las medidas con-

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trahegemónicas de los Estados vecinos. No obstante, durante décadas Egipto logró mantener un flujo superior de agua y evitar la construcción de grandes presas río arriba. Israel logró evitar que sus vecinos utilizaran cantidades sustanciales del recurso en los torrentes compartidos (salvo Siria en el Yarmuk) y pasó a dominar territorialmente gran parte de las fuentes del Jordán y del acuífero de la Montaña. Turquía logró construir numerosas presas en el Tigris y el Éufrates, a pesar de que disminuyó de manera importante el flujo de ambos ríos. Además, pudo emplear estas obras en su guerra contra los rebeldes kurdos dentro de su territorio.

A finales del siglo xx e inicios del xxi, se transitó en la región de una tendencia de hidrodominación hacia una de hidrohegemonía.

Durante las negociaciones árabe-israelíes de la década de 1990, los representantes de los países árabes mostraron disposición a aceptar una hidrohegemonía israelí a cambio de la paz, como se atestiguó en los acuerdos palestino-israelíes de Oslo, en el tratado de paz jordanoisraelí o en las negociaciones sirio-israelíes en torno de los Altos del Golán. Hacia finales de la misma década, Egipto logró que la mayoría de sus vecinos corribereños firmaran la Iniciativa de la Cuenca del Nilo, por medio de la cual aceptaban la hidrohegemonía del país de la presa de Asuán a cambio de la cooperación económica egipcia con sus países. En el Tigris y el Éufrates, Turquía lograba establecer su hidrohegemonía sobre Siria e indirectamente sobre Irak a inicios del 2000, al ofrecer un acuerdo flexible de distribución y una apertura comercial sin precedentes con Damasco.

Aunque es cierto que en varios de estos casos, posteriormente, se regresó a medidas unilaterales y de fuerza, como en el caso de Israel, respecto de los palestinos o del sur de Líbano, o el de Etiopía respecto de Egipto, se pudo observar que las políticas hídricas que tomaban en consideración las necesidades de los Estados menos poderosos en la cuenca, ya fuera en relación con el agua o con otras necesidades, permitieron a los países más poderosos lograr mayores objetivos que con las políticas de hidrodominación. Sin embargo, para que los más fuertes adoptaran esa hidropolítica moderada, basada en el consenso, los países menos poderosos debieron resistir y aplicar políticas contrahegemónicas durante el periodo anterior. Las acciones contrahegemó-

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nicas de los subalternos carentes de Estado también desempeñaron un papel en este proceso.

Para los movimientos rebeldes no estatales en zonas ribereñas, la contrahegemonía a menudo implica la definición de una cierta hidropolítica, dada no sólo la importancia del recurso para los sectores que representan, sino por las políticas de hidrodominación por parte de los Estados en contra de las poblaciones subalternas. Es el caso particularmente de los kurdos en Turquía, pero también de los palestinos en Israel. En Siria e Irak, Daesh tuvo una política del agua menos desarrollada que el movimiento kurdo de liberación o los movimientos palestinos, pero se empeñó en controlar presas por su valor estratégico.

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Canadá en América del Norte: ¿de una «radial» a una relación especial?1 Marianne H. Marchand Marcela Álvarez Pérez

Introducción En los últimos 23 años, mucho se ha escrito sobre la economía política de la regionalización y los regionalismos alrededor del mundo (Bøås, Marchand y Shaw, 2005; De Lombaerde y Söderbaum, 2013). Mientras estos ensayos reflejaban diferentes perspectivas de regionalismo y regionalización, la mayoría compartían el punto de vista de que estos procesos estaban insertos en el contexto más amplio de la globalización. Por ejemplo, el relanzamiento de la Unión Europea (ue) durante mediados de la década de los ochenta podría ser entendido como un esfuerzo concentrado para hacer la economía de la ue más competitiva vis-a-vis con la economía estadounidense y japonesa; a su vez, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) podría ser interpretado como una respuesta a la profundización exitosa del proceso de integración de la ue, el cual ha mejorado su competitividad.

En este capítulo se examinará más de cerca la integración de América del Norte y el papel de uno de sus actores, Canadá, que ha participado —y sigue participando— en este proceso. En el momento en el que se escribe este ensayo, el futuro del tlcan es incierto debido a que el presidente de EE. UU., Donald Trump, anunció su deseo de retirarse o renegociarlo. Aun así, resulta importante entender que la integración de Norteamérica, o en la terminología actual, la regionalización, se extiende más allá del tlcan, abarcando varias dimensiones. Entre ellas

1 Traducido del inglés por Jessica Elizabeth Rojas Rodríguez. | Imagen recuperada de http://www.freepik.com

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figuran las preocupaciones compartidas en materia de seguridad, política energética, cuestiones medioambientales e incluso la creación de una sociedad civil transnacional regional. Si bien ninguno de estos procesos es irreversible, el alto grado de interconexión en la región es difícil de desentrañar y ha convertido las relaciones entre los tres Estados en un complicado ménage à trois, en el que los tres persiguen sus propios intereses, aunque también comparten preocupaciones comunes. En el contexto de este complejo conjunto de relaciones, todos los socios respectivos han experimentado cambios en diversos grados y en este capítulo examinaremos más de cerca los que corresponden a Canadá. Si bien la entrada en vigor del tlcan prepara el terreno, los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 y la subsiguiente guerra contra el terrorismo constituyó un punto de inflexión significativo. La pregunta que no puede ser respondida en este momento es si las declaraciones del presidente Trump iniciarán otra fase en la regionalización o «desregionalización» en América del Norte, la cual deberá ser monitoreada de cerca.

De igual forma, se dará una visión general de los principios de la política exterior de Canadá y su posición hacia la regionalización de América del Norte; la siguiente sección discutirá los cambios en la política exterior de Canadá en respuesta a los eventos del 11-S y la agenda de seguridad regional resultante. Finalmente, en las dos últimas secciones se discutirán algunos temas de actualidad que tienen un impacto o alcance regional, así como el papel de las organizaciones de la sociedad civil y el activismo transnacional en la región.

Política exterior de Canadá y la regionalización de América del Norte Aunque Canadá se independizó completamente en la década de 1930, no fue sino hasta después de la Segunda Guerra Mundial cuando co-

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menzó a formular los principios de su política exterior. En una famosa conferencia en la Universidad de Toronto en 1947, el entonces secretario de Asuntos Exteriores, Louis St. Laurent, expuso los cinco principios fundamentales de la política exterior canadiense: 1. Nuestras políticas exteriores no destruirán nuestra unidad.

2. «La libertad política» es una de las «ideas que conforman nuestra política exterior».

3. Respeto por el Estado de derecho basado en alguna concepción de los valores humanos.

4. Voluntad de aceptar responsabilidades internacionales.

Estos principios surgieron de las experiencias canadienses durante la guerra y su papel como liberador de partes de Europa; por ejemplo, los ideales de libertad política y valores humanos se formularon en rechazo a la amenaza del nazismo y el fascismo en Europa y resonarían con la Declaración de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, un año después. La participación de Canadá en la guerra también informó su voluntad de ser un actor comprometido con la comunidad internacional y de asumir sus responsabilidades como miembro constructivo de la misma. Además, en su calidad de ser una potencia media, Canadá es muy consciente del derecho internacional y lo apoya, ya que ello garantizaría la igualdad de condiciones entre las grandes potencias, por una parte, y las potencias pequeñas y medianas, por otra. Por último, el primer principio de «nuestras políticas exteriores no destruirán nuestra unidad», formulado por St Laurent, no fue tanto el resultado de participación de Canadá en el extranjero, sino más bien un reflejo de las divisiones internas del país entre canadienses, ingleses y franceses. En particular, estos últimos se habían opuesto a la participación de Canadá durante la Primera Guerra Mundial y muchos franco-canadienses seguían reacios a participar en guerras en el extranjero, especialmente cuando ello implicaba el apoyo de la monarquía británica. El mismo St. Laurent, de la provincia francófona de Quebec, estaba muy consciente de estas sensibilidades, ya

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que estaban profundamente arraigadas en las tensas relaciones anglofrancesas a lo largo de los siglos. De ahí la insistencia de Laurent en asegurar que la política exterior de Canadá no alimente las divisiones existentes entre su población.

Las décadas de los cincuenta y sesenta son consideradas la «edad de oro» de la política exterior canadiense (James, Michaud y O’Reilly, 2006, p. 40). Una figura central durante este periodo fue uno de los estadistas y diplomáticos más venerados de Canadá, Lester Pearson, que no sólo dejó su huella en la política exterior canadiense, sino también en la diplomacia internacional. Pearson, junto con el secretario general de las Naciones Unidas, Dag Hammerskjöld, lograron evitar que la crisis de Suez de 1956 se convirtiera en una guerra total mediante la introducción de la fuerza de emergencia de las Naciones Unidas. Se considera que ambos hombres son los inventores de las operaciones de mantenimiento de la paz modernas. Por sus esfuerzos, Pearson recibió el Premio Nobel de la Paz en 1957.

A principios de la década de los sesenta, Lester Pearson se convirtió en primer ministro de Canadá, y durante sus dos gobiernos consecutivos nombró comisiones reales para varios asuntos sociales importantes, como la «Condición jurídica y social de la mujer» y el «Bilingüismo y biculturalismo». Sin embargo, a pesar de (o posiblemente debido a) sus importantes iniciativas en el país y en el extranjero, no todo el mundo apreciaba a Pearson. Por ejemplo, la Unión Soviética vetó dos veces su candidatura a secretario general de la ONU y, al mismo tiempo, estaba siendo investigado por el FBI: fue un blanco del McCartismo por supuestamente entretener ideas comunistas.

En resumen, Pearson, basándose en los fundamentos de la política exterior canadiense de St. Laurent, estableció claramente sus principios fundamentales. Entre ellos se incluye un fuerte apoyo al multilateralismo, utilizando a las Naciones Unidas como el foro más importante para ello. Asimismo, Pearson estableció el mantenimiento de la paz y el respeto por el derecho internacional y los derechos humanos como dimensiones importantes de la política exterior canadiense.

A pesar de sus relaciones ocasionalmente tensas con su vecino del sur en temas como el mantenimiento de la paz y el multilateralismo,

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Canadá también estableció estrechas relaciones económicas con Estados Unidos. La proximidad y la interdependencia económica entre ambos países hicieron que tales lazos económicos fueran inevitables, aunque los gobiernos canadienses, su sector empresarial y su población demostraron una actitud ambivalente hacia esta interdependencia a lo largo del tiempo; mientras reconocían la importancia y los beneficios de tener vínculos económicos estrechos con Estados Unidos, los canadienses también estaban cansados de que su economía estuviera dominada por empresas estadounidenses. Una de las principales preocupaciones de los gobiernos canadienses era asegurar la integración del país desde la Costa Este a la Costa Oeste. Estar más integrado con la economía estadounidense podría implicar precisamente lo contrario: una desarticulación de su economía nacional.

En 1965 Pearson firmó el Acuerdo Automotriz Canadá-Estados Unidos, o pacto automotriz, que básicamente sentó las bases para la integración transfronteriza de dicha industria, vinculando a las tres grandes compañías automotrices de Detroit con la ciudad de Windsor al otro lado de la frontera en Ontario. Si bien esto aseguró el desarrollo de una industria automotriz canadiense, también implicó una mayor dependencia de la economía estadounidense. Entre académicos y encargados de la toma de decisiones se discutieron los pros y contras de dicha dependencia a través de los años. Por ejemplo, Paul Kellogg (2015) sugiere que aquellos que apoyan la teoría de que Canadá depende de Estados Unidos han caído en la llamada «trampa de las materias primas», además argumenta que la dependencia de Canadá es sustancialmente diferente de la relación de dependencia que enfrentan los países del Sur Global (Kellogg, 2015).

A pesar de estos debates, los responsables de la formulación de políticas canadienses buscaron establecer vínculos económicos más estrechos con su vecino del sur a lo largo de los años, lo que dio como resultado el Tratado de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos (cufta, por sus siglas en inglés) en 1988 y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (nafta, por sus siglas en inglés) en 1994. Después de haber firmado el cufta, el gobierno canadiense se unió a regañadientes a las negociaciones tripartitas sobre un tratado de libre

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comercio con Estado Unidos y México, ya que temía perder su relación especial con Estados Unidos. El tlcan, resultado de estas negociaciones, se ha convertido en el ejemplo por excelencia de un modelo de integración radial con Estados Unidos como «centro», y funcionando como radios México y Canadá. Desde la firma del tlcan, los gobiernos canadienses han demostrado cierta ambigüedad entre buscar una relación más estrecha con México, para compensar su dependencia de Estados Unidos, por un lado, o fortalecer su relación especial con Estados Unidos, por el otro.

Seguridad humana A partir de la década de los noventa, Canadá decidió colocar la protección de las personas como uno de sus objetivos más importantes de política exterior, y ha sido un líder en el desarrollo de la seguridad humana. Este concepto hace hincapié en la seguridad y el bienestar de las personas, en contraposición a la visión tradicional de la seguridad, que sitúa la seguridad de las personas en un segundo plano con respecto a la del Estado nación. El concepto de seguridad humana y su inserción en la agenda de la política exterior canadiense puede atribuirse al ex ministro de Relaciones Exteriores, Lloyd Axworthy, quien creó la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (ciise). Según la ciise, la seguridad humana es un concepto simple: la seguridad humana significa la seguridad de las personas, es decir, la «seguridad física, el bienestar económico y social, el respeto de su dignidad y valor como seres humanos y la protección de sus derechos humanos y libertades fundamentales» (ciise, 2001, p. 15).

Canadá se ha centrado en la seguridad humana entendida como la ausencia de temor a la violencia, que puede lograrse mediante el establecimiento de normas humanitarias universales y la búsqueda del desarrollo de Estados legítimos. Con estas normas humanitarias, las instituciones multilaterales pueden responsabilizar a los violadores de derechos humanos y, en determinadas circunstancias, permitir el uso de la fuerza para resolver los problemas de seguridad humana. En

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este contexto, el gobierno canadiense ha decidido dar prioridad a temas específicos, como las minas terrestres, la Corte Penal Internacional (cpi), las armas pequeñas, las drogas ilegales, el crimen organizado transnacional y las iniciativas de derechos humanos El ministro de Relaciones Exteriores de Canadá tradujo estos temas en una agenda de seguridad humana con cinco temas principales: la protección civil, las operaciones de apoyo a la paz, la gobernanza y la responsabilidad, la seguridad pública y, por último, pero no por ello menos importante, la prevención de conflictos o la diplomacia preventiva. Además, Canadá decidió centrarse en varios subtemas y poblaciones específicas que requerían mayor atención, como los niños afectados por conflictos armados, el despliegue rápido de personal de mantenimiento de la paz, las reformas al sector de la seguridad y la responsabilidad penal individual (estrechamente relacionadas con la Corte Penal Internacional), la delincuencia organizada transnacional y la alerta temprana o la prevención de conflictos (Dorn, 2003).

La aplicación de ese programa ha adoptado distintas formas, desde la negociación de acuerdos sobre control de armamentos, hasta la asignación de recursos para el mantenimiento de la paz después de los conflictos, pasando por la mejora de la capacidad de prevención y alerta temprana dentro de las Naciones Unidas y el establecimiento de instituciones jurídicas como la Corte Penal Internacional. En su esfuerzo por lograr mejores resultados, el gobierno canadiense ha identificado la importancia de trabajar y cooperar con las ong (también llamada diplomacia de dos vías), porque está convencido de que los esfuerzos de construcción de la paz no pueden basarse únicamente en la intervención gubernamental. Los derechos humanos han sido parte de la tradición de la política exterior de Canadá desde la Segunda Guerra Mundial y ahora se han vinculado con su agenda de seguridad humana.

El mantenimiento y la construcción de la paz están estrechamente relacionadas con el Programa de Seguridad Humana de Canadá, lo que ha contribuido a establecer su papel destacado en el plano internacional.

Y, si bien es cierto que, en lo que respecta a la participación general del personal, el papel de Canadá en las operaciones internacionales de

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mantenimiento de la paz ha disminuido en los últimos dos decenios, su reputación como país líder en estas cuestiones se ha mantenido.

Cambios después del 11-S Mientras duró la Guerra Fría, hubo un camino claro en el que la política exterior estadounidense se orientó hacia la consecución de los objetivos e intereses de seguridad de Estados Unidos. Existía un sentido tradicional de seguridad militar o armada que parecía prevalecer en la política exterior estadounidense, y el uso de la fuerza como medio para lograr la seguridad nacional parecía estar profundamente arraigado en su política. Esto fue especialmente cierto en un espacio internacional en el que la seguridad de Estados Unidos dependía en gran medida de su confrontación con una superpotencia opuesta: la urss.

Sin embargo, con el fin de la Guerra Fría, el concepto de seguridad comenzó a cambiar como respuesta a un mundo que se convirtió en un escenario de interacción entre una gran superpotencia y un conjunto de alianzas regionales, actores no gubernamentales y organizaciones internacionales, entre otros. Cada vez más, los responsables de la formulación de políticas y los intelectuales se vieron obligados a comprender las complejas e interconectadas relaciones entre la economía, la política y las cuestiones de seguridad, en contraste con la situación anterior, en la que el militarismo había sido la única preocupación. Sin embargo, poco más de una década más tarde, nuevos y viejos enfoques de la seguridad nacional estaban siendo examinados y reevaluados de nuevo, después de los ataques del 11 de septiembre en Estados Unidos. Esto significó que, en un periodo de menos de quince años, el orden mundial pasó de la Guerra Fría, al nuevo orden mundial, y luego a la guerra contra el terrorismo, obligando así a los Estados, organizaciones internacionales, sociedad civil y fuerzas del mercado a ajustarse a las nuevas realidades estructurales.

Según el «nuevo orden mundial» de George Bush padre, el escenario de las relaciones internacionales dio paso a posibilidades de coaliciones y cooperación para la seguridad colectiva que parecían factibles

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después de la guerra del Golfo Pérsico. Sin embargo, a principios del nuevo siglo todas esas creencias se vieron de repente desafiadas por los ataques del 11 de septiembre. En otras palabras, se estaba reconsiderando el concepto de seguridad y había que tener en cuenta la posibilidad muy real de que se produjera una violación de la misma desde el interior: Estados Unidos se comprometió a un nuevo tipo de guerra, contra el terrorismo.

Esta situación generó implicaciones para los conceptos de paz y seguridad internacionales, como la consolidación y el mantenimiento de la paz, que tuvieron que ser revisados y rediseñados a fin de cumplir un papel más importante en la seguridad internacional. Aunque el mantenimiento de la paz se introdujo durante la Guerra Fría, en combinación con su contraparte humanitaria, la construcción de la paz, ambos se han convertido en instrumentos para prevenir conflictos y contribuir así a la seguridad internacional. Canadá ha desempeñado un papel fundamental en la creación y el desarrollo del mantenimiento y la construcción de la paz, como lo demuestra la contribución de Pearson a la creación de la fuerza de emergencia de las Naciones Unidas. Canadá fue uno de los primeros y más importantes defensores de estos conceptos y uno de los primeros gobiernos en reconocer su papel en la provisión de seguridad, estabilidad y desarrollo durante el «nuevo orden mundial» con el lanzamiento de la iniciativa canadiense de construcción de la paz en 1996.

Después del ataque del 11 de septiembre, surgió un debate interno en Canadá sobre la posición que el país debería jugar en los asuntos mundiales. Para algunos, «las fortalezas tradicionales de Canadá en la promoción de la paz y el multilateralismo» (Dawson, 2003, p. 181) deberían mantenerse, mientras que para otros estaba claro que los intereses de Canadá descansaban en la lucha contra el terrorismo debido a sus estrechos vínculos con Estados Unidos. Quienes alegaron que Canadá debía mantener el multilateralismo y la seguridad humana, creían que no debían temer las represalias de Estados Unidos si no se unían a su lucha contra el terrorismo, ya que:

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La historia de las relaciones entre Canadá y Estados Unidos ha estado notablemente libre de anclajes...

Canadá ha seguido sus políticas sin temer represalias o sanciones de su vecino cuando las prioridades chocaban. Los dos países compartieron valores, intereses y metas durante la larga oscuridad de la Guerra Fría y en la década de 1990. Dieron preeminencia a mantener las políticas económicas y de seguridad separadas, y la frontera abierta para los negocios (Hillmer, 2003, p. 12) (traducido del original).

Sin embargo, no todos en los círculos gubernamentales compartían tal optimismo y el primer ministro Jean Chrétien decidió prestar apoyo militar a las intervenciones estadounidenses en el extranjero después del 11-S. A finales de 2001, Canadá colaboró activamente enviando barcos, fuerzas especiales, así como aviones de transporte y vigilancia como parte de la Operación Apolo, una iniciativa de EE. UU. para luchar contra Osama bin Laden y sus partidarios. Las encuestas realizadas reflejaron que el 66% del público canadiense apoyaba la idea, pero si los soldados canadienses morían, sólo el 48% estaba dispuesto a enviar fuerzas para apoyar a Estados Unidos (Dawson, 2003).

Las fuerzas canadienses participaron porque tanto la onu como la otan ratificaron las acciones de Estados Unidos en un espíritu de multilateralismo.

En enero de 2002 existían cerca de noventa tratados (bilaterales) de defensa mutua entre Canadá y EE. UU. y los ataques terroristas de 2001 sólo ampliaron la colaboración entre los dos países como lo demuestran iniciativas como el Grupo de Planificación Binacional. El Grupo de Planificación Binacional, que funciona como complemento de la Defensa Aeroespacial de América del Norte (norad), fue diseñado para garantizar la cooperación y coordinar las respuestas a las solicitudes nacionales de asistencia militar mediante el establecimiento de planes de contingencia. El norad fue un programa conjunto de defensa aérea Canadá-Estados Unidos lanzado en 1957 durante la Guerra Fría con el objetivo de interceptar posibles misiles desplegados sobre

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el Ártico desde la Unión Soviética. Los think tanks canadienses, como el Consejo Canadiense de Jefes Ejecutivos (ccje), apoyaron la expansión del norad para incluir la defensa terrestre y marítima, y sostienen que esto debería ocurrir a través del Comando Norte de Estados Unidos (northcom). El C. D. Howe Insitute hizo un llamado a Canadá para que desempeñe un papel firme en las iniciativas de defensa continental (Bercuson, 2003; Dobson, 2002).

En 2004, Canadá acordó enmendar el acuerdo norad para que funcionara adicionalmente como un sistema de alerta de lanzamiento de misiles para northcom (hecho posible gracias a la enmienda de 1996). Aunque Canadá no se había adherido al desarrollo de las armas interceptoras de misiles balísticos (dmb), algunos consideraron que la enmienda de 2004 era un paso en la dirección de un posible dmb.

El programa de dmb fue finalmente rechazado en abril de 2005, y con un público profundamente dividido sobre el tema, el proceso de renovación del norad se había vuelto cada vez más complejo en Canadá (Clarke, 2005).

Para EE. UU., la pertinencia del norad quedó demostrada el mismo día en que se produjeron los atentados terroristas, ya que fue a través del norad que se logró el control del espacio aéreo continental.

Para el gobierno canadiense ha sido necesario justificar la renovación del tratado. Al abordar una serie de cuestiones relativas a la participación de Canadá en el norad y su relevancia para el país, el Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio Internacional ha asegurado que, en lugar de ser una amenaza para la soberanía canadiense, el norad facilita la participación canadiense en el proceso de toma de decisiones, además de permitirles controlar y vigilar su espacio aéreo. De esta manera, el gobierno canadiense podría cumplir con las presiones de EE. UU. y, al mismo tiempo, garantizar a los escépticos canadienses que la participación de Canadá en el norad no implicaría una pérdida de soberanía, sino que, por el contrario, garantizaría la seguridad de sus intereses y objetivos (National Defense, 2014).

Por lo tanto, el gobierno canadiense desarrolló nuevas estrategias para abordar las cuestiones de paz y seguridad internacionales. Con el nuevo énfasis en el terrorismo después de los atentados del 11 de sep-

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tiembre, perseguir una agenda de seguridad humana se hizo cada vez más difícil, ya que dicha política implicaba asignar recursos que deberían gastarse en la guerra contra el terrorismo según los detractores de la agenda de seguridad humana de Canadá. La transición ha sido difícil desde que el gobierno canadiense tuvo que garantizar que sus nuevas estrategias y políticas de seguridad estuvieran alineadas con los objetivos e intereses tradicionalmente perseguidos. En otras palabras, continuar con una agenda de seguridad humana podría ser interpretado por su vecino del sur como una amenaza a su seguridad.

Los dos socios también han estado en desacuerdo sobre algunas cuestiones de seguridad. Debido a sus intereses internos, Canadá ha seguido ocupándose de algunos aspectos de su programa de seguridad humana, así como de sus políticas de refugiados y asilo. Sin embargo, para los Estados Unidos, la posibilidad de que se admita a extranjeros en Canadá ha suscitado serias preocupaciones en cuanto a su seguridad nacional. La que alguna vez fue la mayor frontera internacional desprotegida es ahora parte de la estrategia de seguridad fronteriza de los EE. UU., ya que intenta prevenir nuevos ataques que se originen, ya sea dentro de su territorio, o a través de la frontera.

Multilateralismo Como uno de los miembros fundadores de las Naciones Unidas y participante activo en la creación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan), la política exterior de Canadá se ha caracterizado por el multilateralismo desde la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, las Naciones Unidas y la importancia de la cooperación internacional no han salido indemnes después de los ataques del 11 de septiembre. Después de la decisión unilateral de Estados Unidos de invadir Irak, las opiniones divididas entre los que consideraban que la Carta de las Naciones Unidas y todo el concepto de seguridad colectiva estaban siendo socavados, y los que sostenían que Estados Unidos parecía reconocer y reconsiderar la necesidad de multilateralismo y seguridad colectiva en relación con la guerra contra el terrorismo (Stahn, 2003).

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En cualquier caso, todo el concepto de seguridad y sus implicaciones internacionales y nacionales han sido cuestionados, sentando las bases para las transformaciones y los reajustes en la formulación de la política exterior en todo el mundo.

Este nuevo escenario y la preocupación por la seguridad internacional y nacional dieron origen a nuevas estrategias, como la Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación (isp), un intento de controlar la distribución ilegal de armas de destrucción masiva por vía aérea o marítima con la cooperación de 105 países signatarios. Sin embargo, no todos los enfoques y estrategias responden a los mismos intereses y compromisos. Si bien el resto del mundo parece estar aún empeñado en la seguridad colectiva por conducto de organizaciones internacionales como las Naciones Unidas, la estrategia de seguridad de los Estados Unidos muestra cierta ambivalencia al centrarse tanto en la prevención como en la guerra contra el terrorismo en el extranjero, con la ayuda de asociados estratégicos, a la vez que reconsidera las consecuencias de la seguridad interna mediante políticas unilaterales. Mientras Estados Unidos llamaba a la cooperación mundial contra los terroristas y los estados delincuentes, decidió unilateralmente invadir Irak (con el «respaldo» de una coalición) en contra de las recomendaciones de la onu. En este contexto, la ya de por sí difícil posición de Canadá como defensor de la seguridad humana y la construcción de la paz se volvió más problemática, ya que «los esfuerzos humanitarios que no están inmediatamente relacionados con los intereses nacionales podrían considerarse como una desviación de los nuevos y apremiantes desafíos de seguridad» (Macfarlane, 2004, p. 977). Además, las restricciones presupuestarias también han afectado a su programa de seguridad humana. En otras palabras, Canadá se enfrentaba al reto de adaptarse a las nuevas estrategias y políticas de seguridad al tiempo que intentaba ceñirse a los objetivos e intereses de Estados Unidos.

Si bien el gobierno canadiense reconoce la necesidad de cooperar con su vecino del sur en temas de seguridad hemisférica, aún tiene la intención de distinguirse de Estados Unidos y sus políticas, como lo demostró el rechazo del primer ministro Paul Martin a participar en el sistema estadounidense de defensa contra misiles de la «Guerra de las

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Galaxias» de la década de los ochenta. Del mismo modo, Canadá consiguió evitar unirse a la guerra de Irak bajo la justificación de que, aunque se tratara de una acción algo «plurilateral», debía seguir siendo compatible con el multilateralismo para ser considerada legítima. La operación Libertad Iraquí fue vista como «una acción fuera del Estado de derecho global» y, por lo tanto, contradictoria con las instituciones multilaterales creadas con la ayuda de Canadá y Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial. La posición de Canadá estaba más en línea con la de la mayoría de los gobiernos europeos que con la de su socio continental (Knight, 2005). Ottawa se resistió a la presión de Washington para unirse a la «coalición de la voluntad» e ir a la guerra contra el régimen de Saddam Hussein, aunque no fue capaz de hacer frente completamente a la agenda de seguridad de Estados Unidos en otras áreas, particularmente en temas que conciernen a la seguridad norteamericana.

Libre comercio Para Canadá, las secuelas del 11-S significaron el comienzo de una serie de obstáculos y logros en su relación bilateral con Estados Unidos. En particular, los intereses económicos de Canadá se vieron muy afectados después de que Washington decidiera reforzar su seguridad fronteriza mientras revisaba sus políticas de seguridad. Canadá adoptó —inmediatamente— medidas para cumplir con las exigencias estadounidenses en materia de seguridad fronteriza, a fin de no interrumpir el flujo de bienes y servicios. Sin embargo, la cooperación en materia de seguridad fronteriza no fue suficiente para Estados Unidos, como explica Burney: Un periodo de somnolencia general en las relaciones bilaterales llegó a su fin abruptamente con el ataque del 11 de septiembre y las acciones inmediatas de Estados Unidos para cerrar sus fronteras. El impacto en Canadá fue profundo, al igual que lo fue (y lo es) la

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amenaza a largo plazo. Bajo la dirección del vice primer ministro John Manley y su homólogo, el director de Seguridad Nacional Tom Ridge, los gobiernos se apresuraron a poner en marcha medidas de Frontera Inteligente, destinadas principalmente a garantizar una mayor seguridad y, al mismo tiempo, facilitar un movimiento relativamente eficiente de bienes y personas a través de nuestra frontera común. Sin embargo, la oposición abierta de Canadá a la guerra de Irak y algunos comentarios intemperantes por parte de funcionarios del gobierno socavaron este esfuerzo y añadieron nueva tensión a la relación (Burney, 2005, p.

57) (traducido del original).

Varios think tanks canadienses, en particular el ccce y el C. D. Howe Institute, estaban preocupados por la situación, dada la proximidad geográfica y los estrechos lazos económicos, y argumentaron que la supervivencia económica de Canadá dependía de su acceso al mercado estadounidense, proponiendo varias estrategias para profundizar la seguridad continental de América del Norte en aras del tlcan y el comercio (Dorn, 2003). Como resultado, el gobierno canadiense no sólo firmó un Acuerdo de Frontera Segura de treinta puntos con los EE. UU. para garantizar un mayor nivel de seguridad que facilite el flujo legítimo de bienes y personas, y que asegure el intercambio y la coordinación de infraestructura e información, sino que también se adoptaron medidas de seguridad específicas en forma de identificadores biométricos, el programa nexus, el programa de control fronterizo previo, apis y la integración de equipos y personal en cuestiones de inmigración (White House, 2002).

Estas medidas fueron diseñadas para evitar muchos cuellos de botella y sus consiguientes pérdidas económicas masivas para todos los socios del tlcan, que fueron generadas por el aumento de los controles de seguridad en ambas fronteras estadounidenses. La búsqueda de un equilibrio entre la libre circulación de bienes y servicios, por un lado, y la seguridad, por otro, dio lugar a la elaboración de la Alianza para

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la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (aspan) por parte de los tres socios norteamericanos en 2005. Sin embargo, para 2007 el Conference Board of Canada (cbc 2007) identificó cambios importantes en el comportamiento de varias empresas canadienses en lo que respecta a las exportaciones a Estados Unidos: Aunque los volúmenes de exportación canadienses no han cambiado como resultado del entorno de seguridad fronteriza posterior al 11 de septiembre, casi todos los exportadores informaron que habían cambiado su comportamiento en respuesta al nuevo entorno fronterizo después del atentado. Muchos de estos cambios parecen reflejar el aumento de la incertidumbre sobre el cruce de la frontera y las pérdidas de eficiencia que han resultado del alejamiento de prácticas previamente favorecidas (ctf, 2007, p. 3) (traducido del original).

Algunos de estos cambios incluyen la inspección previa al embarque y el mantenimiento de almacenes en ambas fronteras, en caso de que surja una nueva crisis y aumente el tráfico fronterizo; el cruce en horas de baja demanda, y el cambio de transportistas para evitar cruzar la frontera, entre otras estrategias. La cbc ha identificado que la mayoría de estos enfoques, junto con otras quejas tales como que los carriles rápidos no funcionan adecuadamente, han significado que la mayoría de las ventajas del libre comercio se pierden debido a otros gastos crecientes y pérdidas de eficiencia; aún con tanta incertidumbre en la frontera, la mayoría de estas prácticas, que son anteriores al Tratado de Libre Comercio, podrían ser vistas como una regresión y una falta de acceso real al mercado estadounidense. Y, aunque nunca fue desmantelado formalmente, el aspan dejó de funcionar en 20092010 debido a la crisis financiera y económica mundial que comenzó en EE. UU. y a un distanciamiento entre las administraciones de Obama y Harper.

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Cuestiones específicas Minería Aunque Canadá se enorgullece de llevar a cabo una política exterior centrada en la construcción de la paz, el multilateralismo y la seguridad humana, han sido ampliamente criticados por la presencia de empresas mineras canadienses en América Latina y sus efectos negativos en las comunidades locales. El Grupo de Trabajo sobre Minería y Derechos Humanos en América Latina (2014) informó que sólo en México había 29 conflictos activos como resultado de las actividades de las empresas mineras y de la resistencia de las comunidades locales contra ellas. Además, en el mismo informe se identificaron 201 empresas canadienses que reciben apoyo financiero y político de su gobierno, porque el sector extractivo es considerado uno de los más importantes y rentables de la economía canadiense. Según el Grupo de Trabajo, el gobierno de Harper promovió la cooperación con países del sur global en el sector minero a través de: la fusión de la antigua Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional con el Departamento de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional (dreci), así como la creación del Instituto Internacional Canadiense de Industrias Extractivas y Desarrollo (iicie), [que] reflejan la nueva política de utilizar mecanismos de cooperación internacional para promover las empresas mineras canadienses en los países en desarrollo (Grupo de Trabajo, 2014, p. 4) (traducido del original).

Entre los problemas identificados por el Grupo de Trabajo se encuentra la imposición de modelos de desarrollo desde arriba, ya sea por parte de las propias empresas o con la cooperación de los gobiernos locales, sin la participación de las comunidades o incluso proporcionarles información suficiente sobre las actividades programadas, si-

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tuación que constituye una clara violación de sus derechos humanos.

También se han producido desalojos forzosos, adquisiciones ilegales de tierras y otro tipo de agresiones y hostigamiento contra las comunidades que han expresado su preocupación por las actividades mineras o que han denegado el permiso para operar en sus tierras. Algunos de los proyectos se han desarrollado en áreas naturales protegidas o en tierras agrícolas que afectan a la economía y a las relaciones sociales de la población. Por último, se han planteado muchas preocupaciones sobre el impacto ambiental de las actividades de las empresas mineras debido a las grandes áreas de extracción o a los métodos utilizados, como el polémico fracking y la minería de superficie.

Varias organizaciones ambientalistas y de derechos humanos que ayudan a las comunidades locales han acusado a los Gobiernos de México y Canadá de haber sido informados de irregularidades que están ocurriendo y, sin embargo, éstos continúan apoyando a las empresas.

En las circunstancias más extremas, los líderes comunitarios y las protestas sociales no sólo han sido criminalizadas, sino que ha habido un aumento en los niveles de violencia, lo que en el caso de la comunidad de Chicomuselo en Chiapas, dio como resultado el asesinato del activista Mariano Abarca en 2009 después de haber sido previamente amenazado por contratistas canadienses y arrestado por el Gobierno mexicano (Grupo de Trabajo, 2014). Las demandas y acusaciones de peligros para la salud y todo tipo de irregularidades han sido ignoradas en gran medida por ambos gobiernos.

El informe ejecutivo (2014) presentado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre el impacto de la minería canadiense en varios países latinoamericanos señala el papel del Gobierno canadiense como facilitador de estos abusos y violaciones de los derechos humanos, no sólo a través de su apoyo a las empresas, sino también interfiriendo en la creación de leyes locales favorables a la industria minera. También acusan a Canadá no sólo de ignorar las violaciones de los derechos humanos y las leyes locales por parte de estas empresas, sino de protegerlas a ellas y a sus representantes a través de acuerdos de libre comercio y un marco legal poco estricto en Canadá.

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De Kioto al acuerdo de París Otro tema en el que se encontró al Gobierno canadiense carente a pesar de su discurso político a favor del medio ambiente y de las acciones para detener el cambio climático fue el Protocolo de Kioto. Canadá fue uno de los negociadores importantes del tratado en 1997, el cual buscaba una reducción global de las emisiones de gases de efecto invernadero a través de un documento jurídicamente vinculante y medidas de cumplimiento adaptadas al contexto de cada país; se diseñaron plazos, metas y disposiciones especiales y se estableció un periodo de cinco años para «permitir variaciones en el crecimiento económico, el clima y otros factores» (iids, 1998, p. 2).

En este caso se podría argumentar que la política interna canadiense causó el fracaso de su participación en el tratado. Mientras que los liberales fueron los que negociaron y luego ratificaron el tratado en el 2000; el triunfo de los conservadores de Stephen Harper dio un giro diferente al debate que siguió en torno a los derechos provinciales y los efectos negativos para la economía canadiense que implicaría la aplicación del Protocolo de Kioto. Según cbc News (2007), incluso antes de convertirse en primer ministro, Stephen Harper había etiquetado el Protocolo como un «“esquema socialista” diseñado para chupar dinero de los países ricos» y oportunismo político de Jean Chrétien. Para 2011, cuando se negoció una actualización del tratado, Canadá anunció que se retiraba del Protocolo, siendo el único país que lo abandonó completamente, bajo el argumento de que ni Estados Unidos ni China, los mayores emisores de gas, eran signatarios, situación que suponía una desventaja para los intereses canadienses (The Guardian, 2011).

Haría falta la llegada de un nuevo gobierno liberal bajo el mando del primer ministro Justin Trudeau para que Canadá retomara el camino de liderar a la comunidad internacional hacia la detención del cambio climático. Justo después de que Estados Unidos anunciara que se retiraría del Acuerdo de París en 2017, la ministra canadiense de Medio Ambiente, Catherine McKenna, declaró que Canadá desempeñaría un papel más importante junto con China y la Unión Europea en la

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limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero (Rabson, 2017). Como se mencionó anteriormente, la relación de Canadá con EE. UU. tanto antes como después del 11 de septiembre ha sido de amistad y de lucha por mostrar independencia en cuestiones de política que son importantes para la opinión pública canadiense, y parecería que el nuevo compromiso del gobierno canadiense contra el cambio climático es también un movimiento para reemplazar el liderazgo de los EE. UU. en cuestiones ambientales.

Relaciones México-Canadá Aunque gran parte de los esfuerzos de política exterior de Canadá a lo largo de los años han abordado su relación especial con Estados Unidos, desde la firma del tlcan comenzó a expandir sus relaciones con México. La mayoría de estos esfuerzos se realizaron en el contexto del tlcan, mejorando sus relaciones económicas. Sin embargo, para ambos países Estados Unidos siguió siendo su socio más importante, reforzando así el modelo radial de integración.

Más allá de sus vínculos económicos, Canadá y México también se centraron en el fortalecimiento de los lazos culturales a través de la mejora de la movilidad académica y el turismo. Sin embargo, las relaciones diplomáticas entre los dos países se volvieron más tensas después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, cuando el gobierno canadiense trató de salvaguardar su relación especial con Estados Unidos y, al hacerlo, inicialmente excluyó a México del Acuerdo de Frontera Inteligente que firmó con Estados Unidos. Esta situación fue remediada cuando los presidentes Fox y Bush, y el primer ministro Martin, acordaron la aspan durante su reunión de 2005 en Waco, Texas.

No obstante, las relaciones entre Canadá y México se encontraron con varios obstáculos en el camino. Lo que realmente tensó las relaciones fue la decisión del gobierno canadiense de imponer repentinamente un requisito de visa a los viajeros mexicanos en julio de 2009.

El gobierno canadiense defendió su decisión de que tenía que actuar porque hubo un enorme aumento de solicitantes de asilo mexicanos

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a partir de 2005, alcanzando más de nueve mil solicitudes en 2008 y, con ello, convirtiendo a México en el país de origen más importante para dichas solicitudes (Inmigración, Refugiados y Ciudadanía Canadá, 2016). Las razones del aumento del número de solicitantes de asilo parecen ser dos. Por un lado, la guerra contra el crimen organizado del Gobierno mexicano había desencadenado una ola de violencia en todo el país y bastantes personas estaban siendo desplazadas debido a esto. Por otra parte, los mexicanos consideraban cada vez más a Canadá como un destino de migración en lugar de Estados Unidos. A pesar de la creciente narcoviolencia en México, el gobierno canadiense insistió en que las solicitudes de asilo de los mexicanos eran «falsas» y que los intermediarios locales de «migración» en Canadá aconsejaban a los mexicanos que el solicitar asilo facilitaría la obtención de un permiso de trabajo (Gilbert, 2013).

Sin embargo, los funcionarios mexicanos recibieron con enojo la decisión de implementar la nueva medida de la noche a la mañana, lo que dejó a muchos viajeros mexicanos abandonados. Y el tema siguió siendo una importante manzana de la discordia entre los dos gobiernos hasta diciembre de 2016, cuando se eliminó. El hecho de que Justin Trudeau se haya convertido en el nuevo primer ministro canadiense en 2015 ciertamente ayudó a reducir las tensiones. Sin embargo, los cambios anunciados por el presidente Donald Trump en la política migratoria de Estados Unidos han provocado de nuevo un aumento en las solicitudes de asilo de los mexicanos durante los primeros meses de 2017, lo que aumenta la posibilidad de que se imponga un nuevo requisito de visa a los viajeros mexicanos (Levitz, 2017).

Conclusión El papel de Canadá en América del Norte ha experimentado importantes transformaciones a lo largo de los años. Gran parte de su posicionamiento en la región se ha basado en su relación con Estados Unidos. En Canadá, esta relación ha sido objeto de debate desde que Estados Unidos se independizó del Reino Unido en el siglo xviii. Para

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muchos canadienses el dilema es que el aumento de la dependencia (económica) de EE. UU., con su orientación Norte-Sur, implicaría al mismo tiempo una desintegración de la economía nacional de Canadá desde la costa Este a la Oeste. Sin embargo, los políticos e intelectuales también están temerosos de perder demasiada soberanía si aumenta la dependencia de su país sobre Estados Unidos.

En los últimos veinte años se han producido cambios importantes en América del Norte, con la firma del tlcan y la nueva agenda de seguridad después del 11 de septiembre como los eventos más trascendentes. En ambos casos, los respectivos gobiernos canadienses se han centrado inicialmente en mantener su relación especial con Estados Unidos; sólo tras tener esa relación firmemente establecida los políticos canadienses se han comprometido a establecer vínculos más estrechos con sus contrapartes mexicanas. Parece poco probable que esta situación cambie fundamentalmente en un futuro próximo.

Aunque los intelectuales canadienses y mexicanos han sugerido que ambos países se beneficiarían de esta colaboración, parece que los políticos canadienses están menos convencidos. Será interesante ver si la agenda de la administración Trump sobre las relaciones norteamericanas, que difiere considerablemente de las de Canadá y México, puede crear realmente una situación en la que estos dos países unan sus fuerzas, o en la que Canadá persiga de nuevo el estrechamiento de su relación especial con su frontera sur.

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La política exterior de México desde la geopolítica y la identidad nacional Rafael Velázquez Flores Carlos Gabriel Argüelles Arredondo

Introducción Los estudiosos de la política exterior de México han utilizado diversas metodologías y recurrido a diferentes categorías para su análisis: una variable de observación ha sido el factor geopolítico. Efectivamente diversos autores han examinado las relaciones internacionales de México a partir de consideraciones vinculadas a la posición geográfica del país1.

En este capítulo se busca usar la geopolítica como categoría de análisis e intentar hacer una contribución novedosa porque se agrega la variable de la identidad nacional. En este sentido, el argumento prin-

1 Al respecto, se recomiendan los siguientes trabajos:

· Ojeda, M. (1976). Alcances y límites de la política exterior de México. México: El Colegio de México. · Cuellar, R. (2009). Política exterior de México y geopolítica. Una aproximación a sus vínculos conceptuales, en María Elena López Montero, La política exterior de los gobiernos de la alternancia política. México: UNAM. · Muñoz, L. (2001). Geopolítica, seguridad nacional y política exterior: México y el Caribe en siglo xix. México: Instituto de Investigaciones Históricas de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. · Rocha, A. et al. (2006). La geopolítica de México en Centro América: ¿una hegemonía regional? Sociologías, 8(16). · Romero, M. E. y Rivera, O. (2013). Los retos actuales de la política exterior mexicana: una revisión desde la geopolítica crítica. Asian Journal of Latin American Studies, 26(3), 1-28. · Barceló, V. M. (1994). México, geopolítica y relaciones internacionales. México: Universidad Juárez Autónoma de Tabasco. | Imagen recuperada de https://www.pinterest.com.mx/pin/718183471800943156/?lp=true

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cipal es que la geopolítica y la identidad nacional han sido dos de los factores de mayor peso en el proceso de toma de decisiones de México en sus vínculos con el exterior.

El capítulo está dividido en tres grandes apartados. El primero analiza la política exterior a partir de las características geográficas de México. Por un lado, esta parte ofrece unos breves antecedentes de la forma en que la geopolítica impactó en las relaciones internacionales del país y, por el otro, describe las principales características geográficas y su influencia en la política exterior. La segunda parte explora el vínculo entre identidad nacional y política exterior para el caso mexicano. La última parte busca explicar las relaciones contemporáneas de México a partir de la relación entre geopolítica e identidad nacional.

Geopolítica y política exterior de México La geopolítica es una ciencia que estudia el proceso de toma de decisiones en función de las características geográficas de los Estados. Como disciplina organizada, su origen se remonta a finales del siglo xix, pero en realidad, la geopolítica se ha practicado, aunque no sistemáticamente, desde que las sociedades comprendieron que el territorio que habitaban les daba una identificación. El territorio geográfico siempre ha sido un elemento de poder para los Estados. Antiguamente los reinos estaban delimitados ya sea de forma precisa o imprecisa, sin embargo, al transcurrir los siglos, las fronteras le fueron dando la forma a éstos y con ello la geopolítica se desarrolló, pues al hablar de esta disciplina, implícitamente se alude a las fronteras nacionales, internas y externas.

En realidad, hay varias conceptualizaciones sobre el término. Para Kjellén, «la geopolítica es la ciencia del Estado como organismo geográfico, tal como se refleja en el espacio» (citado en Reyes y Sandoval, 2004). Por su parte, Kristof la define como «el estudio de los fenómenos políticos considerados en sus relaciones espaciales y también en

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las relaciones que mantienen con la Tierra (…). En otros términos, la geopolítica será lo que significa la etimología de la palabra: la política geográfica, es decir, la política interpretada geográficamente» (citado en Reyes y Sandoval, 2004). Las dos definiciones anteriores son básicas para entender el papel de la geopolítica en las relaciones internacionales. Sin embargo, una conceptualización que lleva al centro del debate es la que plantea Cohen, para quien «la esencia de la geopolítica es estudiar la relación que existe entre la política internacional de poder y las correspondientes características de la geografía» (citado en Reyes y Sandoval, 2004). Lacoste complementa la idea al decir que «en los múltiples casos en que hoy se habla de geopolítica, se trata de hecho de rivalidades de poder sobre territorios y sobre los hombres que allí se encuentran» (citado en Reyes y Sandoval, 2004).

Efectivamente, la geopolítica está íntimamente ligada a la lucha por el poder en el plano global.

La geopolítica tiene un papel fundamental para la política exterior de los Estados, ya que cuando se habla de un Estado nación, implícitamente se hace referencia a su geografía y delimitación por sus fronteras internacionales. Por esa razón, el concepto de política exterior alude a la geopolítica, en el de sentido las acciones, posiciones y decisiones que un Estado lleva a cabo más allá de sus fronteras, de acuerdo con su interés nacional. Así, cualquier acción de política exterior está ligada a la geopolítica, porque el Estado tiene un espacio vital y soberano que es su territorio. En otras palabras, lo que un país decida para ejecutar más allá de su geografía es política exterior.

Las cuestiones políticas, económicas, sociales y culturales que un Estado practica fuera de su territorio están ligadas a la geopolítica, porque las diferentes instituciones del Estado que tienen relaciones con el exterior tienen que tomar en cuenta la geografía, ya sea en función de la forma del Estado, las distancias o la afinidad política y cultural. Por ejemplo, algunos autores han señalado que la geografía es destino, como el caso de la vecindad geográfica de México con Estados Unidos. En este caso, la geopolítica de México definió su política exterior, pues la relación más importante es con su vecino del norte.

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Relaciones exteriores de México y la geopolítica: algunos antecedentes Para México, la geografía ha sido un factor determinante en sus relaciones con el exterior. Desde su independencia, ese factor tuvo un peso considerable en la materia. El país heredó de España un territorio muy amplio. Por esa razón, uno de los primeros objetivos de política exterior fue la delimitación formal de las fronteras territoriales.

Sin embargo, la mayor parte estaba deshabitada. Por ello, el gobierno central no tenía control de las zonas más alejadas y las potencias extranjeras tenían ambiciones sobre algunas porciones del territorio mexicano. Por ejemplo, el gobierno de Estados Unidos envió a México representantes para negociar la venta de los territorios del norte.

Por la política expansionista de Estados Unidos, México perdió gran parte de su territorio a mediados del siglo xix. Primero, en 1836 Texas se independizó y se anexó a Estados Unidos en 1845. Después, como resultado de una guerra entre 1846 y 1848, México cedió los territorios que hoy son California, Nuevo México, Arizona, Nevada, entre otros: en 1853 el presidente Antonio López de Santa Anna vendió el territorio de La Mesilla a Estados Unidos. Esas cesiones territoriales no fueron suficientes para Estados Unidos. Más adelante, Washington pretendió comprar más territorio pues estaban interesados en Baja California, Sonora, pero especialmente tenían interés de construir un canal interoceánico en el Istmo de Tehuantepec. En 1859, México y Estados Unidos firmaron el Tratado McLane-Ocampo, por el cual Benito Juárez cedía la soberanía del istmo para la construcción del canal. Sin embargo, el instrumento jurídico no fue ratificado por el senado estadounidense, por lo que nunca entró en vigor2.

Las intervenciones extranjeras y la pérdida territorial marcaron para siempre la política exterior de México. A partir de entonces, el país adoptó una posición defensiva, de rechazo a las intromisiones inter-

2 Sobre el Tratado Mclane-Ocampo se recomienda la lectura: Galeana, P. (2006). El tratado Mc Lane-Ocampo. La comunicación interoceánica y el libre comercio. México: unam.

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nas, de promoción de la paz y condena al uso de la fuerza. Con ello, los principios tradicionales de la política exterior de México empezaron a forjarse. Además, esos acontecimientos generaron un fuerte nacionalismo, lo que ayudó a construir una identidad nacional basada en un sentimiento antiestadounidense y vinculada al territorio.

Al terminar el siglo xix e iniciar el xx, el territorio ya no fue central en las relaciones internacionales de México, pero todavía se presentaron algunos conflictos fronterizos. Por ejemplo, México solicitó a Estados Unidos la devolución del territorio del Chamizal, que se había perdido debido a una desviación del río que hacía frontera entre ambos países3. El gobierno mexicano también obtuvo la posesión de las Islas Clipperton, pero más tarde las perdió de nuevo frente a Francia. Pero uno de los temas centrales fue la solución definitiva de los límites territoriales entre México y sus vecinos del sur. En 1882 México y Guatemala cerraron ese capítulo histórico pues los guatemaltecos consideraban que el territorio del Soconusco, parte del estado de Chiapas, les pertenecía. Al final, los guatemaltecos desistieron de esa pretensión. En 1897 México e Inglaterra firmaron de manera definitiva el acuerdo Mariscal-Spencer con el cual quedaba delimitada la frontera entre México y lo que es hoy Belice (Tamayo, 2015). Con estos acuerdos, el territorio de México quedó establecido como se conoce actualmente.

Más adelante, las potencias extranjeras y el vecino del norte ya no tuvieron anhelos territoriales, pero buscaron invertir en el país en las áreas económicas más estratégicas. Así, varias naciones extranjeras abrieron industrias, bancos, mineras, empresas petroleras, entre otras actividades. Entonces el interés de esos países se centró en proteger sus intereses económicos, incluso con intervenciones militares. Al inicio del siglo xx, el capital extranjero dominaba la economía nacional. Esta situación también ayudó a generar un sentimiento nacionalista frente a los extranjeros, especialmente contra los estadounidenses. De hecho, esa lógica fue uno de los principales factores que llevaron a la Re-

3 Para mayor información sobre el Chamizal se puede consultar: Liss, S. (1965).

A century of disagreement: the Chamizal conflict, 1864-1964. Estados Unidos: University Press of Washington, DC.

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volución de 1910. Por lo tanto, la identidad nacional se empezó a forjar a partir de cierto rechazo hacia lo externo.

Durante la Primera Guerra Mundial y la Segunda, la geopolítica influyó de manera determinante en las relaciones internacionales de México. En primer lugar, había un interés especial de Alemania para evitar que Estados Unidos entrara en la pgm de lado de los aliados. El cálculo alemán era que, si Washington decidía intervenir en el conflicto, la balanza se inclinaría en su contra y perderían la guerra. Por ello, el ministro de Relaciones Exteriores de Alemania, Zimmermann, envió en 1917 un telegrama al presidente Venustiano Carranza para hacerle una tentadora propuesta. La idea era que México provocara una guerra con Estados Unidos para distraerlos y así evitar su ingreso a la pgm. A cambio, Alemania ayudaría a Carranza a ganar la guerra y México recuperaría los territorios perdidos en 1848. Sin embargo, el telegrama fue interceptado por los servicios de inteligencia británicos y llegó a manos de los funcionarios en Washington. El telegrama Zimmermann4, como se conoció, fue un factor importante que llevó a Estados Unidos a entrar en el conflicto y así garantizar la derrota de Alemania.

En segundo lugar, para finales de los años treinta era claro que iniciaría un nuevo conflicto mundial. Para Estados Unidos, una prioridad era establecer una alianza con México para concretizar un plan de defensa conjunto frente a una posible amenaza. El cálculo en Washington era que Japón podría invadir el territorio de Estados Unidos, lo cual sería una grave calamidad para la nación. Pero como las costas estadounidenses estaban bien defendidas, una alternativa era que tropas japonesas invadieran la península de Baja California, en México, y desde ahí intentaran invadir el territorio continental. Por ello, para Estados Unidos era una prioridad tener a su vecino del sur como aliado. En México había en esa época un fuerte sentimiento antiestadounidense y algunos sectores de la sociedad proyectaban cierto favoritismo hacia

4 Sobre el Telegrama Zimmerman se recomienda la lectura: Barbara Tuchman, B. (1960). El Telegrama Zimmermann. México: Grijalbo.

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los nazis5. Las intervenciones de Estados Unidos en la revolución estaban frescas en la memoria de los mexicanos. Por ello, la opinión pública no estaba a favor de que el gobierno mexicano estableciera una alianza con Washington. Para garantizar el apoyo de México, Estados Unidos firmó acuerdos que beneficiaban ampliamente a su vecino. En 1941 aceptaron un acuerdo para resolver los conflictos derivados de la expropiación petrolera de Lázaro Cárdenas, y en 1942 firmaron otros instrumentos para reducir la deuda externa de México y permitir que mexicanos pudieran trabajar en Estados Unidos de manera regular.

Más adelante, México se alió con Estados Unidos y declaró la guerra a los países del Eje: la geopolítica había jugado a favor de México.

Durante la Guerra Fría, México ocupó una posición geoestratégica de alta prioridad para la política de seguridad de Estados Unidos. Para Washington, era sustancial tener a la Ciudad de México como un aliado en su lucha ideológica frente a la Unión Soviética. Esta importancia aumentó cuando la Guerra Fría llegó a América Latina a partir de 1959, cuando un gobierno comunista6 se instaló en Cuba. Durante la Crisis de los Misiles de 1962, Estados Unidos podría necesitar porciones territoriales de México en caso de que sus aviones tuvieran que aterrizar en lugares cercanos a la isla caribeña. El gobierno de Adolfo López Mateos ofreció, incluso, la isla de Cozumel para tal propósito. Afortunadamente para el mundo la crisis se resolvió de manera diplomática y se evitó así la posibilidad de una guerra nuclear. Desde entonces, México se convirtió en una pieza clave del tablero geopolítico durante el resto de la Guerra Fría. Una vez que terminó ésta y la amenaza soviética se

5 Debido a la pérdida del territorio y las constantes intervenciones de Estados Unidos en México, la sociedad mexicana había desarrollado un sentimiento antiestadounidense.

Cuando estalló la sgm, la mayoría de la población estaba en contra de que México se uniera a Estados Unidos para luchar contra Hitler. Había algunos sectores que incluso favorecían a los nazis. La maquinaria propagandista hitleriana tuvo una fuerte influencia. Se recomienda: Medina, L. (2001). El eco de la historia. Nexos // Orestes, H. (2007). Ese olvidado nazi mexicano de nombre José Vasconcelos. Istor, 7(30) // Moya, M. (1992). 1942, ¡Mexicanos al grito de guerra! México: Porrúa. En estos trabajos hay referencias a la política de propaganda nazi en México y a que ciertos sectores favorecían a Alemania.

6 Fidel Castró tomó el poder en Cuba en 1959 y, al inicio, no se declaró comunista, aunque más adelante adoptó ese sistema y tuvo una relación muy cercana con la Unión Soviética.

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disipó, aparecieron nuevos enemigos para Estados Unidos: el crimen internacional organizado y el terrorismo. En esta agenda, la posición geográfica de México también fue relevante por la posibilidad de que estos grupos se pudieran infiltrar a través de la frontera.

La posición geográfica México tiene una posición geográfica privilegiada por varias razones.

En primer lugar, el país es un puente entre América del Norte y del Sur. Además, la nación se encuentra entre Asia Pacífico, Europa y África.

Bajo esta perspectiva es posible plantear que México es el «centro» del mundo. Es decir, México es el único país en la tierra que goza de esta posición. Normalmente los mapamundis ponen al Atlántico como el centro de la tierra, pero si se recorrieran un poco a la derecha, entonces el país quedaría justo en medio (ver mapa 1). Por lo tanto, la nación puede ser un vínculo de comunicación para las regiones más importantes del planeta.

Mapa 1.

México en el centro del mundo

En segundo lugar, México tiene un territorio extenso que contiene amplios recursos naturales y salidas a varios mares. En términos geopolíticos, el país es un macro Estado o un Estado súper gigante, ocupando el lugar número trece entre los grandes países, ya que al-

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canza la extensión territorial de 1,964,000 km2. Pero el territorio soberano de la nación también se extiende hacia el mar. De hecho, México cuenta con más extensión marítima que terrestre. La zona económica exclusiva, legislada bajo el espíritu del Derecho del Mar, concede a México la extensión de 3,149,920 km2, incluyendo el mar territorial y las islas. Con estos datos, México se convierte en un país más marítimo que terrestre, lo que lo posiciona como una de las grandes naciones marítimas del mundo. Así, si México logra capitalizar su posición estratégica con salida a dos de los océanos más grandes, el mar ya no será una barrera, sino un puente de comunicación e influencia para plantear la política exterior del Estado.

En el mismo sentido, geopolíticamente Estados Unidos se convirtió en una potencia mundial porque apostó por el dominio del mar.

Tal como lo había anunciado el almirante Alfred T. Mahan, en su libro The Influence of Sea Power upon History 1660-1783, «quien domina el mar, domina el mundo». En su obra, este autor analizaba la influencia marítima de las potencias del pasado y aconsejaba que Estados Unidos desarrollara su poder naval (Mahan, 1987). Así, si México sigue los ejemplos de Estados Unidos y otras potencias navales y desarrolla una política marítima sólida, su geopolítica bioceánica le permitirá competir en otros ámbitos políticos, económicos y estratégicos que impulsarán su política exterior basada en su posición geográfica en las regiones de América del Norte, América Latina y el mundo. Así, el país tendrá acceso a comunicaciones terrestres, aéreas, marítimas y de telecomunicaciones y plasmar el «poder nacional de México» (semarcesnav, 2014).

El país colinda con el Pacífico, tiene una pequeña salida al Atlántico y al Mar Caribe, y tiene un extenso litoral con el Golfo de México, lo que le permite tener acceso a abundantes riquezas marinas. Por extensión litoral, es el número quince. Como se puede apreciar en las tablas 1 y 2, los países más extensos y con un perímetro litoral más largo son naciones con un peso determinante en el sistema internacional: México se encuentra en la lista de los más importantes.

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Tabla 1. Los países más grandes en el mundo Lugar

Extensión en km2

País

1

Rusia

17,075,400

2

Canadá

9,330,970

3

China

9,326,410

4

Estados Unidos

9,166,600

5

Brasil

8,456,510

6

Australia

7,617,930

13

México

1,972,550

Fuente: La Reserva, 2009.

Tabla 2. Los países con mayor extensión litoral en el mundo Lugar

País

Extensión

1

Canadá

202,080 km

2

Indonesia

54,716 km

3

Dinamarca

52,518 km

4

Rusia

37,653 km

5

Filipinas

36,289 km

6

Japón

29,751 km

7

Noruega

28,765 km

15

México

9,330 km

Fuente: DB City, s.f.

Tabla 3. Territorio nacional en km2 Superficie continental Zona económica exclusiva (incluye islas y mar territorial)

3,149, 920

Plataforma continental extendida en el polígono occidental del Golfo de México

10,570

Total

5,120,679

Fuente: inegi, Dirección General de Geografía y Medio Ambiente.

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1,960,189

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Mapa 2.

Territorio de México Fuente: inegi, Marco Geoestadístico Nacional, 2010.

Recursos naturales y la política exterior El país cuenta con extensos ríos y grandes lagos, así como bosques y fuentes acuíferas, además, posee un número importante de islas. El clima es benigno casi todo el año y este factor es importante para la producción agrícola y el turismo. Estos elementos de naturaleza geográfica impactan en materia de política exterior porque representan ventajas para México. La riqueza geográfica ofrece un respaldo importante a la actuación externa y representa una posibilidad para ampliar el margen de negociación. Por otra parte, México cuenta con amplios recursos naturales en todo el territorio. La posesión de esta riqueza es también un componente importante de la geopolítica porque muchas

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acciones de política internacional tienen relación con la búsqueda y adquisición de esos elementos que se ubican en determinadas regiones. Un país que tenga variedad y gran cantidad de esos recursos tendrá ventajas frente a naciones que no los tengan. Sin embargo, si el Estado no cuenta con la tecnología necesaria para su explotación, entonces en lugar de ser un plus, se convierte en una desventaja porque se genera una relación de dependencia al necesitar de otros países para la explotación de esos recursos.

La naturaleza ha sido muy generosa en México ya que existe una amplia variedad de recursos naturales, por ejemplo, minerales necesarios para la industria de la transformación y metales preciosos como la plata y el oro. Sin embargo, México se ha caracterizado ante el mundo por la posesión de un recurso estratégico para la geopolítica: el petróleo. Esta fuente de energía fósil ha tenido un papel importante en las relaciones internacionales de México. Primero, después de la revolución, las diferentes administraciones buscaron aplicar el artículo 27 constitucional para regresar la riqueza del subsuelo a manos de la nación. En el Porfiriato, las leyes de inversión externa dictaban que las empresas que obtenían una concesión para la explotación minera eran dueñas del recurso del subsuelo. Pero la Constitución de 1917 modificó esa realidad. Sin embargo, las empresas petroleras se mostraban en rebeldía y exigían la no aplicación retroactiva del artículo 27.

Tanto Venustiano Carranza como Álvaro Obregón y Plutarco Elías Calles buscaron aplicar los preceptos constitucionales, pero no contaron con las condiciones internas y externas para lograrlo. La guerra civil continuaba y la política de defensa de los intereses económicos de las potencias en México impidieron que los gobiernos posrevolucionarios alcanzaran ese importante objetivo. Sin embargo, las condiciones internas y externas cambiaron de manera radical a mitad de los años treinta y Lázaro Cárdenas pudo llevar a cabo la expropiación de las empresas petroleras el 18 de marzo de 19387. La cercanía de la Se-

7 Sobre la expropiación petrolera, se recomienda: Lorenzo Meyer, L. (1972). México y los Estados Unidos en el conflicto petrolero, 1917-1942. México: El Colegio de México.

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gunda Guerra Mundial, la Política del Buen Vecino de Estados Unidos así como la estabilidad política y la cohesión social que trajeron las políticas populistas cardenistas fueron las factores que permitieron un aumento en la capacidad de negociación internacional de México y facilitaron una decisión trascendental de un gobierno posrevolucionario sin consecuencias devastadoras. A partir de 1938, el petróleo se convirtió en símbolo de la identidad nacional mexicana.

El petróleo también tuvo un impacto significativo en la política exterior de México en los años setenta del siglo xx. Cuando se descubrieron amplias reservas del hidrocarburo en el Golfo de México, el país aumentó su capacidad de negociación internacional a partir de la riqueza petrolera. La política exterior de Luis Echeverría y José López Portillo se sustentó en la diplomacia petrolera. México presentó importantes iniciativas en la política internacional, como fueron la Carta de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados, el Plan Mundial de Energía, el Pacto de San José y la Cumbre Norte Sur.

La vecindad con Estados Unidos México es vecino de la potencia militar y económica más importante del mundo. Ello obviamente le ofrece al país ventajas y desventajas en términos de geopolítica y política exterior. Por un lado, las relaciones comerciales son muy intensas por la cercanía geográfica. Estados Unidos es el principal socio comercial de México pues a ese mercado dirige alrededor del 80% de sus exportaciones y recibe aproximadamente 70% de sus importaciones. Por otro lado, la economía nacional no es capaz de crear todas las fuentes de empleo que demandan los mexicanos. Por eso, miles de mexicanos tienen que emigrar a Estados Unidos. Esto representa para México una ventaja porque el vecino sirve como válvula de escape para las altas tasas de desempleo. Además, el alto número de mexicanos trabajando en Estados Unidos hace que el país reciba anualmente importantes cantidades de remesas, lo que beneficia al país. Igualmente, la cercanía geográfica y el excelente clima de México son fuerzas atractivas para miles de turistas, no sólo

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de Estados Unidos sino también de Canadá y otras regiones del mundo.

Otra ventaja es que México no necesitaba de un ejército poderoso en el marco de la Guerra Fría porque Estados Unidos podía proveer seguridad. Por lo tanto, el gobierno mexicano no necesitaba una fuerte inversión en armamentos puesto que podía contar con la protección estadounidense en caso de una amenaza externa (Ojeda, 1976).

Entre las desventajas es claro que la autonomía de México se limita de manera significativa debido a su vecindad con Estados Unidos, como se ha visto anteriormente. Para México, la principal relación internacional es con ese país y, por ello, tiene que dedicar muchos recursos financieros y humanos para atender los retos de esa vinculación.

México es el único país que tiene cincuenta consulados en otro país.

Por ello, prácticamente el 50% de los recursos de la Secretaría de Relaciones Exteriores se dedica a atender y proteger a los connacionales en ese país. La concentración hacia el vecino del norte hace que otras áreas geográficas reciban menos atención.

Por otro lado, las diversas invasiones militares, intervenciones en los asuntos internos y la pérdida del territorio propiciadas por Estados Unidos han marcado de manera definitiva la política exterior de México. Las diferentes administraciones de gobierno adoptaron una posición defensiva, pacifista y basada en las normas internacionales e instituciones.

Otra desventaja es que los ciudadanos estadounidenses se convirtieron en importantes consumidores de drogas en los últimos años.

Por ello, resultó atractivo para muchos carteles de narcotraficantes usar el territorio marítimo y terrestre de México para introducir estupefacientes. Actualmente el narcotráfico es un tema central en la agenda de política exterior de México debido a esa realidad. Sin embargo, una queja por parte de la opinión pública mexicana es las constantes intervenciones estadounidenses en el tema. La sociedad mexicana percibe un exceso de parte de las autoridades estadounidenses y una violación a la soberanía nacional cuando los vecinos imponen sus medidas para atacar el narcotráfico. Por ejemplo, los casos de Casablanca, Rápido y

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Furioso y el proceso de certificación, representaron momentos muy tensos en la relación bilateral8.

Por otro lado, a pesar de que la migración es una válvula de escape para el desempleo en México, el asunto también se ha convertido en fuente de conflicto. Las constantes medidas del gobierno de Estados Unidos para detener la migración irregular han causado críticas por parte de la opinión pública y el gobierno de México. Los casos de la Ley Simpson Rodino, la Propuesta 187 en el estado de California, la SB1070 en Arizona y otros mecanismos9. Las violaciones a los derechos humanos de los migrantes y una actitud discriminatoria han hecho que México le dedique mucho esfuerzo a la protección de sus connacionales.

Por ello, la migración es un tema central en la política exterior mexicana en los últimos años.

Como se puede apreciar, la vecindad de Estados Unidos representa una dinámica de cooperación y conflicto entre ambos países. En ocasiones predomina el conflicto, especialmente en los temas de narcotráfico y migración, pero también la relación se caracteriza por una lógica de amplia cooperación.

La vecindad inmediata al sur Desde un principio, México se erigió como una potencia regional para Centroamérica y El Caribe. A lo largo de la historia, estas dos regiones

8 El caso Casablanca fue un programa de Estados Unidos para detectar lavado de dinero en México en 1998. Tanto el gobierno como la sociedad mexicana lo percibieron como una violación a la soberanía nacional porque fue una medida desarrollada en territorio de México. En el caso de Rápido y Furioso, funcionarios gubernamentales estadounidenses ingresaron al territorio mexicano de manera ilegal armas para detectar la naturaleza del tráfico y los grupos de delincuentes que las obtenían. De la misma manera, México consideró el hecho como una violación. El proceso de certificación fue también una política estadounidense para acreditar a los países colaboradores en la lucha contra el narcotráfico. Para México era importante tener la certificación para evitar sanciones económicas de parte de Estados Unidos. La opinión pública mexicana también percibió el hecho como una intervención.

9 Estas leyes adoptaban medidas altamente restrictivas a la migración indocumentada.

La opinión pública en México consideró que los derechos humanos de los migrantes se violaban con estas medidas.

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han sido la principal zona de influencia de la política exterior mexicana. En términos de geopolítica, México ha enfocado sus prioridades hacia esa área por razones de seguridad, comercio e inversiones. El gobierno ha buscado tener bajo control su frontera sur para alejar las amenazas, evitar el cruce de estupefacientes y migrantes irregulares.

Pero también la región es una alternativa para la diversificación del comercio mexicano y un destino importante para las inversiones de empresarios mexicanos. Por ello, cuando la región presenta inestabilidades, México adopta la zona como una prioridad en materia de política exterior. Por ejemplo, a finales de los años setenta y principios de los ochenta, el área se caracterizó por una situación convulsa debido a las guerras civiles en Centroamérica. La situación representó una amenaza para México por la posibilidad de una invasión estadounidense y por los miles de refugiados que llegaron al sur-sureste del país.

El tema se convirtió en un asunto de seguridad nacional que afectaba el interés nacional de México. Por ello, las administraciones de López Portillo y Miguel de la Madrid buscaron intervenir para la solución del conflicto. Por ejemplo, México firmó con Francia una carta para reconocer de manera formal al Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional en El Salvador y a partir de 1983 lanzó la iniciativa de Contadora para la solución pacífica de los conflictos en Centroamérica.

A pesar de que Contadora no obtuvo los resultados esperados, México mantuvo su presencia e interés en la región a través de mecanismos como el de Tuxtla Gutiérrez y más adelante el Plan Puebla Panamá que buscaba la integración de los estados sureños de México con los países de Centroamérica.

Identidad nacional y política exterior La identidad nacional es un elemento íntimamente ligado a la política exterior de los Estados. La forma en que un país se percibe a sí mismo frente a otros es, desde una perspectiva teórica, generadora de inte-

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reses, valores y metas que las naciones buscan proyectar en el exterior. La historia, herencia cultural, costumbres, símbolos nacionales y otros elementos distintivos, construyen fuertemente la identidad nacional de un Estado. Estos mecanismos histórico-culturales son, a su vez, motivaciones básicas para que los actores del sistema internacional moldeen su conducta. En otras palabras, la identidad nacional es un componente fundamental de la política exterior de los Estados.

Desde la perspectiva del constructivismo, la identidad nacional tiene un papel relevante en las relaciones internacionales. En términos concretos para la política exterior, los constructivistas plantean que las acciones de los Estados en la esfera global están determinadas por la identidad nacional de los mismos. Es decir, la forma en que una sociedad se perciba a sí misma frente a los «otros» será determinante en el proceso de toma de decisiones de la política exterior. Asimismo, el constructivismo supone que el interés nacional, principal motor de la política exterior, se construye a partir de la identidad nacional. Por lo tanto, desde esta perspectiva, los objetivos y las acciones de política exterior de las naciones estarán íntimamente ligados a la identidad nacional.

En el caso de México, la identidad nacional está íntimamente atada a su historia, costumbres y valores, así como a su territorio, es decir, la identidad mexicana está vinculada a su geografía en gran medida. La pérdida territorial en el siglo xix y las invasiones de potencias extranjeras al suelo mexicano forjaron de forma definitiva la identidad nacional. Por lo tanto, ambos elementos (geografía e identidad) representan un factor determinante en la política exterior del país.

Una nación puede tener diversas identidades, incluso estas facetas pueden sufrir cambios relativos con el tiempo. Los tipos de identidades se pueden organizar en cuatro grandes grupos. En primer lugar, un país tiene una identidad económica que proyecta al exterior. Es decir, a un país se le puede catalogar como proteccionista o liberal respecto al comercio y las inversiones externas. Otro tipo de identidad está relacionada con el sistema político. Igualmente, un país puede ser percibido como una nación democrática o una dictadura. Un tercer tipo de identidad es el que está intrínsecamente vinculado a la cultura, es

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decir, un país tiene una identidad cultural que proyecta hacia el exterior, la cual está basada en elementos históricos, valores y costumbres.

Un cuarto tipo de identidad está relacionado con la geografía, en otras palabras, un país puede ser visto como parte de una región o subregión. Para efectos de este trabajo, un argumento es que la identidad económica y política de México puede cambiar con relativa facilidad.

Sin embargo, la identidad cultural es más difícil de transformar debido a que un Estado tiene raíces históricas y culturales muy arraigadas que no se modifican con facilidad. En términos geográficos, un país no puede alterar su realidad; pero otras naciones pueden cambiar su percepción sobre ese país. En el caso de México, por mucho tiempo el país fue identificado como una nación latinoamericana. Sin embargo, a partir de la firma del Tratado de Libre Comercio en 1992, México ahora se identifica como un país norteamericano.

Cambios de identidad y política exterior de México Existen elementos para afirmar que la identidad económica de México cambió de manera extrema en los años ochenta. De un modelo proteccionista basado en la sustitución de importaciones, México se convirtió en una nación favorable al comercio externo y a las inversiones provenientes del exterior, por lo tanto, adquirió una nueva fisonomía frente al exterior. Esta transformación tuvo efectos directos en la geopolítica de México y en su política exterior. De una posición nacionalista, que criticaba a Estados Unidos y fomentaba relaciones cordiales con América Latina, México pasó a una política más pragmática, enfocada en los intereses económicos y de mayor acercamiento a Estados Unidos. En este caso, la geopolítica predominó sobre la tradicional identidad mexicana que rechazaba cualquier acercamiento con Estados Unidos. La acción más importante que marcó un viraje en la política exterior de México frente a América del Norte fue la firma del Tratado de Libre Comercio (tlcan) puesto que significó una aso-

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ciación abierta con Estados Unidos y un alejamiento económico con los países latinoamericanos. El tlcan representó de manera definitiva un cambio en la identidad, no sólo geográfica de México, sino también económica y política. México se convirtió, con el tlcan, en un país perteneciente a América del Norte desde el punto de vista geográfico y económico. Pero eso no significó que el país abandonara sus rasgos latinoamericanos desde la perspectiva sociocultural.

Después del tlcan, el gobierno de México continuó firmando acuerdos comerciales con otros actores, como lo fue el tratado con la Unión Europea, Japón, Centroamérica, Israel, Colombia, Chile y otros países. El discurso gubernamental y las políticas públicas favorecían el libre comercio. Al final, la opinión pública mexicana también abrazó la idea del libre comercio. En una encuesta, el 80% de los entrevistados opinaban que el libre comercio es favorable para México10. Por lo tanto, la identidad nacional de México se reforzó como un país a favor del libre comercio.

En la esfera política, México también ha modificado su identidad.

De un país con deficiencias democráticas, la nación pasó, a partir de finales de los años noventa, a un régimen con una competencia política más abierta. De un sistema altamente presidencialista, el país transitó por un esquema en que el jefe del ejecutivo tenía un poder más acotado. Anteriormente, era fácil predecir con anticipación el resultado de las elecciones presidenciales. Ahora, en el país existe una competencia abierta, la separación de los poderes es más clara y el presidencialismo ha dejado de ser la piedra angular del sistema político. Este nuevo cambio de identidad política ha tenido también efectos inmediatos en la política exterior de México. Por ejemplo, los gobiernos panistas (2000-2012) empezaron a promover la democracia y los derechos humanos como parte central de la agenda internacional, lo que no ocurría con las administraciones del pri.

10 Ver la Encuesta México y el Mundo que levanta el Centro de Investigación y Docencia Económicas, donde más del 80% de los mexicanos entrevistados considera que el libre comercio puede traer beneficios a la sociedad. La encuesta está disponible en: http:// www.lasamericasyelmundo.org/

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El avance democrático de México en el 2000 produjo un cambio en la identidad nacional de México y, por lo tanto, modificó las prioridades de política exterior. El gobierno foxista buscó una relación estrecha con Estados Unidos lo que implicó, en la práctica, un alejamiento hacia América Latina. Pronto, las consecuencias de la nueva política aparecieron en escena cuando Vicente Fox involucró a México en crisis diplomáticas. La primera fue con Cuba. En el 2002 la administración de Fox votó a favor de una propuesta en la Comisión de Derechos Humanos de la onu que criticaba a la isla. En represalia, Fidel Castro reveló una conversación telefónica con Fox en la que el presidente mexicano le pedía retirarse de manera inmediata de una reunión celebrada en México en donde participaría George Bush: la relación con Castro llegó a su momento más tenso. La situación empeoró dos años después cuando el gobierno de Fox expulsó al embajador cubano por supuestas intervenciones de Castro en la política interna de México. La relación se redujo a nivel encargado de negocios. Más adelante, el mismo Fox se involucró en una crisis similar con Argentina y Venezuela porque México apoyaba a Estados Unidos en su proyecto de alca. Con Chile, Bolivia y Colombia también hubo diferencias. Parecía que México, bajo Fox, adquiría una identidad completamente a favor de Estados Unidos y de enfrentamiento frente América Latina, lo que representó un cambio muy significativo en su política exterior.

Con la llegada de Felipe Calderón a la presidencia, en 2006, las cosas cambiaron ligeramente. Como el resultado de la elección le dio poca legitimidad democrática, su administración buscó recomponer las relaciones con América Latina para reducir la polarización política y generar un poco de legitimidad. Con Estados Unidos, Calderón guardó cierta distancia, pero como una de las prioridades de política interna fue la guerra contra el narcotráfico, el presidente panista buscó el apoyo de Washington para fortalecer las capacidades de su gobierno en su lucha contra el crimen organizado. De esta forma, México y Estados Unidos acordaron lanzar la Iniciativa Mérida, la cual representaba ciertas novedades en la relación. Anteriormente era difícil que el gobierno de México cooperara de manera abierta con Estados Unidos en temas de seguridad nacional porque se consideraba que el vecino no

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era de confianza. Sin embargo, en los últimos años la percepción ha cambiado significativamente y el gobierno mexicano está dispuesto a colaborar abiertamente con Washington en esos temas: hace algunos años eso hubiera sido poco factible por las percepciones nacionalistas de la sociedad mexicana frente al vecino.

La administración de Calderón también buscó recuperar la vocación latinoamericanista. Hubo una intensa actividad de México hacia la región en términos de visitas presidenciales, formalización de acuerdos y presencia del país en foros de la región. A pesar de la Iniciativa Mérida, Calderón mantuvo cierta distancia con Estados Unidos debido a sus propias preferencias personales. Por ejemplo, el presidente mexicano criticó fuertemente la política migratoria de Estados Unidos mostró enojo por la operación Rápido y Furioso; estableció aranceles a ciertos productos estadounidenses en represalia a la cancelación del programa piloto para permitir el ingreso de camiones mexicanos a territorio estadounidense, y declaró que ya no tenía confianza en el embajador estadounidense Carlos Pascual. Esto último llevó a la renuncia del diplomático. Parecía entonces que México regresaba a un tipo de enfrentamiento con Estados Unidos, lo que contrastaba con el inicio de la administración foxista. Las preferencias personales de Calderón y el resultado de la elección del 2006 implicaron ajustes en la identidad nacional de México en materia de política exterior.

La política exterior de México con Enrique Peña Nieto desde la geopolítica y la identidad nacional El regreso del pri a la presidencia en 2012 generó nuevas expectativas en torno a la política exterior de México. El debate se centraba en si la administración de Enrique Peña Nieto daría continuidad al periodo panista, o habría un retorno al estilo diplomático priista, o el nuevo presidente imprimiría un nuevo sello a las relaciones internacionales del país. Al inicio de su sexenio, el mandatario mandó señales cruza-

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das. Por un lado, la tendencia parecía marcar una continuidad al nombrar a José Antonio Meade como nuevo secretario de Relaciones Exteriores. El funcionario había sido secretario de Energía y de Hacienda y Crédito Público en la administración de Felipe Calderón. El nombramiento hizo inferir que los aspectos económicos tendrían prioridad en la agenda exterior del país, como lo habían hecho las administraciones panistas. Por ello, el país continuaría con la lógica de concretizar acuerdos de libre comercio y promover las inversiones.

Por otro lado, desde el inicio la administración de Peña Nieto delineó una diferencia sustantiva al no incluir la seguridad, migración y derechos humanos como temas prioritarios en la agenda, como sí lo habían hecho los gobiernos anteriores. En efecto, Vicente Fox había puesto a la migración como asunto central en la relación con Estados Unidos e introdujo los derechos humanos y la democracia como ejes de la política exterior de México. Por su parte, Felipe Calderón buscó desmigratizar la relación bilateral y puso el combate al narcotráfico como política pública de primer orden, especialmente frente a Estados Unidos. Un punto central en el segundo gobierno panista fue la Iniciativa Mérida, que era un esquema de cooperación bilateral para la lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes. Calderón mantuvo la democracia y los derechos humanos en la agenda pero con mayor moderación para evitar los conflictos que tuvo Vicente Fox. En cambio, el presidente Calderón incluyó el tema ambiental como un sello distintivo en sus relaciones con el exterior.

Pero el presidente Enrique Peña Nieto también buscó darle un giro distinto a su política exterior. Desde el inicio de su gobierno, los planes buscaban poner a México como un actor global responsable.

Es decir, el nuevo gobierno planeaba darle un mayor peso al país en el concierto de naciones desde una posición más comprometida con los problemas globales. Parecía que el objetivo era hacer congruente la importancia geográfica y económica del Estado con el alcance de su política exterior. Para cumplir con esa meta, el presidente planteaba cuatro pilares: «fortalecer la presencia internacional de México; ampliar la cooperación internacional; promover el valor de México en el

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mundo y velar por los intereses de México en el extranjero»11. En otras palabras, el compromiso del nuevo gobierno era aumentar la presencia de México en los foros globales; ser un importante actor ofertante de cooperación internacional que fomente el desarrollo; proyectar la cultura del país en el extranjero para dar a conocer sus riquezas, y proteger los intereses de los mexicanos en el exterior.

Alineado a los pilares, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 planteaba los siguientes objetivos de política exterior: 1. Impulsar un diálogo político para ampliar y fortalecer la presencia de México en el mundo y dotar de un marco jurídico claro y confiable a la interacción con otros Estados.

2. Promover el valor de México en el mundo mediante la difusión económica, turística y cultural.

3. Reafirmar el compromiso del país con el libre comercio, la movilidad de capitales y la integración productiva para permitir que México eleve y democratice su productividad.

4. Velar por los intereses de los mexicanos en el extranjero y proteger los derechos de los extranjeros en el territorio nacional.

Por su parte, el Programa Sectorial de Relaciones Exteriores (2013) definió los objetivos, estrategias y líneas de acción que guiarían el comportamiento internacional del país en el sexenio de Peña Nieto. Las prioridades internacionales serían: 1. Contribuir a la prosperidad nacional, lo que implica promover a México como un destino atractivo para las inversiones, el turismo y como un socio comercial confiable y valioso, y como una plataforma de acceso a otros mercados.

2. Promover un desarrollo incluyente y sostenible, buscando que la cooperación, la educación y la movilidad de personas y

11 Para ver más se sugiere la lectura: El presidente Enrique Peña Nieto delineó la política exterior que México seguirá en los próximos años, disponible en el siguiente enlace: http://www.gob.mx/presidencia/prensa/el-presidente-enrique-pena-nieto-delineo-lapolitica-exterior-que-mexico-seguira-en-los-proximos-anos

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el intercambio de conocimientos contribuyan a elevar el nivel de vida de nuestra sociedad, sin poner en riesgo el bienestar de las generaciones futuras.

3. Fortalecer el Estado de derecho, paz y seguridad, lo que exige profundizar el diálogo político en el ámbito bilateral y/o multilateral, y velar por el bienestar de los mexicanos en el exterior.

A partir de estas prioridades, los objetivos que México debía buscar serían: 1. Impulsar relaciones bilaterales que contribuyan a ampliar la presencia de México en el mundo.

2. Contribuir en los foros multilaterales en torno a temas de interés para México y el mundo.

3. Impulsar una política de cooperación internacional para el desarrollo en beneficio de México y de otros países.

4. Promover a México mediante la difusión de sus fortalezas y oportunidades en materia económica, turística y cultural (citado en Velázquez et al., 2017).

5. Proteger los intereses y derechos de los mexicanos en el exterior (citado en Velázquez et al., 2017).

Por lo menos, el proyecto de política exterior del presidente Peña Nieto lucía prometedor en el papel. La principal aspiración era convertir a México en un actor global responsable, lo que resultaba congruente con la posición geográfica del país. El reto era enorme puesto que las condiciones internas y externas no eran muy favorables. Por un lado, el país enfrentó situaciones complicadas como fueron los casos de corrupción en diferentes niveles de gobierno, la desaparición de 43 estudiantes en el estado de Guerrero, la baja del precio internacional del petróleo y la devaluación del peso mexicano, así como la violencia generalizada por la lucha contra el narcotráfico. Estos problemas hacían que la atención principal del gobierno se concentrara en los asuntos internos y los temas internacionales ocuparan un segundo lugar. Por

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otro lado, la aparición de nuevos nacionalismos y protagonismos en el mundo y los conflictos en varias regiones complicaron el sistema internacional y no había mucho espacio para el surgimiento de potencias emergentes. La llegada de Donald Trump a la presidencia en Estados Unidos y la salida del Reino Unido de la Unión Europea marcaban la nueva tendencia de ensimismamiento en el mundo. Rusia, Corea del Norte, China, Alemania y otros países eran promotores de un nuevo protagonismo global que imprimían cierta incertidumbre en el sistema internacional. Los conflictos en Siria, Venezuela, Ucrania y otras regiones del mundo obstaculizaban la labor multilateral de las organizaciones internacionales. Este era el contexto interno y externo que enfrentaba la política exterior de Enrique Peña Nieto durante los años de su administración.

Las relaciones internacionales de México a partir de las áreas geográficas De manera general, la política exterior de México ha estado marcada por regiones geográficas. Incluso la misma Secretaría de Relaciones Exteriores (sre) está organizada con criterios regionales. Existen cuatro subsecretarías, de las cuales tres están conformadas desde una visión geográfica. Por obvias razones, la subsecretaría más importante es la de América del Norte. Ello se debe al gran peso que tiene Estados Unidos en la política exterior de México y a que existen millones de mexicanos trabajando y viviendo en ese país. Como ya se mencionó, México es el único país en el mundo que tiene cincuenta consulados que funcionan para hacer labor de protección a los connacionales. La segunda subsecretaría es la de América Latina. Ello significa que, después de Estados Unidos, América Latina es la segunda región más importante para la sre. Finalmente hay una subsecretaría de relaciones exteriores que abarca las demás regiones: Europa, África y Asia.

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La geopolítica y la identidad nacional tienen un papel muy influyente en la relación de México con Estados Unidos y con América Latina.

La vecindad geográfica con el primero marca de manera definitiva las relaciones exteriores de México. El país ha usado también su identidad propia como mecanismo de negociación frente al vecino del norte. Lo mismo ocurre con América Latina. Por ejemplo, Centroamérica es, para México, su principal zona de influencia. Asimismo, las similitudes de identidad en la región marcan la posición de México en la escena internacional. Es decir, de manera natural México ha buscado mantener una presencia importante en la región.

Por otro lado, Europa y Asia han sido importantes alternativas para la diversificación de las relaciones exteriores de México y una posible fuente de inversiones externas. Por ello, el país busca mantener una estrecha relación con estas dos áreas geográficas. Por último, la presencia de México en África y en el Medio Oriente es bastante escasa debido a que el comercio del país en esas zonas es menor, las inversiones son limitadas y la sre no cuenta con suficientes recursos para mantener embajadas o representaciones en esas regiones. A continuación se analiza la política exterior de México en cada región durante el sexenio de Enrique Peña Nieto.

América del Norte En los últimos años, la relación de México con América del Norte ha estado determinada, básicamente, por el tlcan. Este mecanismo ha orientado las interacciones económicas (comercio e inversiones) de los tres países en más de dos décadas. Sin embargo, en la región no existe una relación trilateral, sino que se trata de dos relaciones bilaterales: la que México tiene con Estados Unidos y la que Canadá tiene con su vecino inmediato. La relación entre México y Canadá ha sido limitada principalmente por el peso que tiene el vínculo de ambos con la gran potencia y a medidas que se tomaron y enfriaron la relación, como fue el caso de la imposición de visas a mexicanos para entrar a Canadá. La llegada de Justin Trudeau a finales de 2015 como primer mi-

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nistro mejoró la relación bilateral puesto que canceló el visado para los mexicanos.

Para México, la relación de mayor peso es la que se tiene con Estados Unidos por razones de geopolítica. La vecindad inmediata es determinante en este aspecto. Sin embargo, también existen elementos de identidad nacional que influyen en la política exterior de México hacia Estados Unidos. En primer lugar, el pasado histórico ha dibujado un sentimiento antiestadounidense entre los mexicanos debido a la pérdida de territorio, invasiones e intervenciones de parte de Washington. Por ello, una política que refleje autonomía frente al vecino genera consenso interno y le otorga al gobierno en turno una carga importante de legitimidad. A partir de estas consideraciones propias de una identidad nacional, México ha buscado mantener una relación de cooperación, pero también de respeto mutuo. La asimetría bilateral obliga al vecino débil a usar estrategias que posibiliten una mayor capacidad de negociación internacional frente a Estados Unidos.

Otra cuestión importante de identidad es la pertenencia geográfica de México. Normalmente el país ha sido ubicado como una nación latinoamericana. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor del tlcan, México es percibido como un Estado norteamericano. Desde el punto de vista geográfico, la mayor parte del territorio mexicano se ubica en Norteamérica. Económicamente, México está más integrado hacia el norte. Sin embargo, desde el punto de vista de la identidad, los mexicanos se consideran más latinoamericanos que norteamericanos. En la encuesta que elabora el cide «México, las Américas y el Mundo», más de 50% de los encuestados consideran que México es un país latinoamericano: sólo el 8% respondió que pertenece a América del Norte.

La relación entre México y Estados Unidos está concentrada en tres grandes temas: los aspectos económicos que incluyen comercio e inversiones, la seguridad que comprenden la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo y los asuntos migratorios, que abarcan también la cuestión de los derechos humanos. Obviamente, la vecindad geográfica es el principal factor que determina la interacción bilateral y, por ello, los temas arriba mencionados son prioritarios en la agenda

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de ambos países. De hecho, los gobiernos de los dos países consideran esos tres temas como parte de su agenda de política interna, pero a la vez son asuntos de su política exterior. Es decir, el trato que se les da es combinado. Este fenómeno ha llevado a la creación de un término compuesto que engloba esta realidad: «intermestic» («inter» se refiere a internacional y «mestic», que se refiere a lo doméstico). En otras palabras, la migración, seguridad y economía son asuntos intermésticos tanto para México como para Estados Unidos.

Cuando llegó Peña Nieto a la presidencia a finales de 2012, la relación no presentaba mayores complicaciones. La administración priista no mostró mucho interés por poner a Estados Unidos como la principal prioridad de política exterior. Por razones de identidad nacional, la nueva administración buscó poner énfasis en América Latina, aunque, por motivos geopolíticos, Estados Unidos estaba presente en los planes. En los diferentes proyectos de política exterior de Peña Nieto no había muchas menciones al vecino del norte, como en experiencias pasadas12. Por ejemplo, en los principales objetivos de política exterior del pnd 2013-2018 no aparece la palabra Estados Unidos, aparece la mención hasta las estrategias y las líneas de acción13.

En el tema comercial, la relación estaba guiada por el tlcan, por lo que no había importantes sobresaltos. En el asunto de seguridad, como Peña Nieto buscó darle un menor perfil a la lucha contra el narcotráfico, la renovación de la Iniciativa Mérida no estaba en la lista de las principales prioridades. Pero el nivel de colaboración bilateral en la materia se mantuvo en buenos términos puesto que hubo cooperación para detener a los grandes capos y México impulsó la extradición de algunos. En el tema migratorio no hubo grandes sorpresas tampoco.

El gobierno mexicano se quejaba de las deportaciones masivas de la administración de Barack Obama, de las violaciones a los derechos humanos de los migrantes mexicanos y las leyes restrictivas a la migración que aparecieron en algunos estados en Estados Unidos. Sin embargo,

12 Por ejemplo, la administración foxista puso a Estados Unidos como una relación prioritaria.

13 Ver el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, disponible en: http://pnd.gob.mx/

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los tres temas se complicaron cuando apareció Donald Trump como aspirante a la candidatura republicana a la presidencia. Primero, el magnate afirmó en un discurso que los migrantes mexicanos eran violadores y que estaban vinculados al narcotráfico. Después el empresario anunció que, si ganaba la presidencia, mandaría construir un muro a lo largo de la frontera sur para evitar el ingreso de migrantes irregulares y amenazó con que México pagaría el costo. Por otro lado, el republicano aseguró que una de sus principales medidas en sus primeros días de gobierno sería la cancelación del tlcan.

Las declaraciones de Trump pusieron los focos rojos en la Secretaría de Relaciones Exteriores. Entre las primeras medidas que se tomaron, la Cancillería empezó a organizar reuniones que buscaban generar un cabildeo en Estados Unidos para contrarrestar las críticas de Trump. El objetivo era fortalecer el poder de los mexicanos en Estados Unidos para reducir los efectos de una política antimigrante. Sin embargo, los primeros pronósticos apuntaban a que Trump ni siquiera obtendría la nominación republicana. Para sorpresa de muchos, el magnate ganó la candidatura por el partido republicano y se enfrentó en la campaña a Hillary Clinton, la representante del Partido Demócrata. Aun así, las encuestas mostraban una ligera ventaja para la esposa del anterior presidente. Sin embargo, el hecho de que Trump apareciera en las boletas de votación abría la posibilidad para ganar la elección.

Probablemente por esa lógica de pensamiento, el presidente Enrique Peña decidió invitar a los dos candidatos para hacer una visita a México. Sólo el candidato republicano aceptó y el 31 de agosto de 2016 Donald Trump visitó al presidente mexicano. En la reunión privada, Trump insistió en que México tenía que pagar por el muro y Peña Nieto se negó rotundamente. Al final, la reunión no sirvió para limar asperezas y fue ampliamente criticada por la opinión pública mexicana. La idea de invitar a Trump fue atribuida al secretario de Hacienda, Luis Videgaray, sin la participación de la Canciller, ya para entonces Claudia Ruiz. El tema generó un conflicto en el gabinete y una fuerte crítica a la figura del presidente. Al final, Videgaray tuvo que renunciar al puesto.

La medida fue interpretada como el reconocimiento de Peña al error cometido en invitar a Trump.

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El 8 de noviembre de 2016, el candidato republicano se convirtió en el nuevo presidente de Estados Unidos para sorpresa de muchos.

En México hubo efectos negativos en la economía. El peso mexicano cayó frente al dólar de manera significativa. La posibilidad de que Trump cumpliera con sus amenazas era latente. Una primera medida de México fue cambiar al responsable de la sre. Peña Nieto reincorporó a Luis Videgaray ahora como secretario de Relaciones Exteriores: parecía que la medida era una alusión directa al triunfo de Trump.

Una vez que tomó posesión Donald Trump se abrió una posibilidad para que Peña Nieto le hiciera una visita al nuevo huésped de la Casa Blanca. En México, hubo voces que presionaban al presidente mexicano a cancelar la visita. Las diferentes fuerzas políticas respaldaron al presidente y se generó un consenso en torno al tema: por dignidad Peña no debía hacer la visita. Esta situación le vino bien a Peña Nieto pues su tasa de popularidad había bajado de manera significativa. Al final de cuentas, Peña Nieto canceló la visita, lo cual fue apoyado por la opinión pública mexicana.

Otro momento tenso vino cuando Donald Trump anunció que estaba a punto de firmar una orden ejecutiva para cancelar el Tratado de Libre Comercio. Previamente al anuncio, los dos responsables de la política en Canadá y México hicieron llamadas telefónicas para convencer a Trump de las implicaciones negativas para los tres países si tomaba esa medida. Al final, Trump accedió y anunció que en poco tiempo los tres países iniciarían una renegociación del tlcan.

Como se puede observar, al inicio del sexenio peñista, la identidad nacional prevaleció en la relación con Estados Unidos. Por razones de política interna, la nueva administración no buscó poner al vecino del norte como el principal vínculo y trató de darle mayor importancia a otras regiones. Sin embargo, con la llegada de Donald Trump México tuvo que modificar su estrategia para poner a Estados Unidos como el principal foco de su política exterior. En otras palabras, al final del sexenio la geopolítica imperó.

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América Latina Por razones de identidad nacional, una de las prioridades de política exterior de la administración peñista era América Latina. Pero la geopolítica también tuvo influencia puesto que la región es simbólica para México por varias razones. En primer lugar, un vínculo cercano con la región representa un contrapeso a la relación con Estados Unidos. Además, una política de solidaridad pro Latinoamérica sirve para satisfacer a los grupos nacionalistas y generar consenso interno, lo que promueve a la larga un mayor control para el aparato político y amplia carga de legitimidad. Finalmente, América Latina es el vecino sureño y, por lo tanto, la relación es importante por razones de seguridad, comercio y migración. Los tres elementos arriba mencionados combinan perfectamente las variables de identidad nacional y geopolítica en la política exterior de México hacia América Latina.

Debido a los conflictos que el panismo tuvo con algunos países de América Latina, un objetivo de la nueva administración, que tomó posesión en 2012, era recomponer las relaciones con la región. Para muchos, la inserción de México a América del Norte había significado un alejamiento con Latinoamérica. Por ello, el país estaba perdiendo liderazgo en la zona. Las crisis diplomáticas del foxismo con Cuba, Venezuela, Argentina, Bolivia, Colombia y Chile complicaron la relación de México con los vecinos inmediatos al sur. Por ello, Peña Nieto buscaba una relación más cercana con la región.

Como presidente electo, sus primeras giras de trabajo fueron a países latinoamericanos, lo cual fue interpretado como una señal en las prioridades de política exterior del peñismo. Ya como presidente en funciones, los viajes a la región fueron numerosos y constantes. Las actividades fueron también amplias. Un foro multilateral que resultó de mayor éxito fue la Alianza del Pacífico. Aunque el proyecto se cocinó durante la administración de Calderón, la nueva administración priista dio continuidad al proceso. El presidente Peña Nieto se comprometió para profundizar la integración entre México, Colombia, Chile y Perú, los miembros de la alianza. El proceso fue muy rápido, novedoso y pragmático. En poco tiempo los cuatro países se pusieron de

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acuerdo en las diferentes áreas. El propósito principal de la Alianza era eliminar las barreras arancelarias entre los miembros y promover esquemas de cooperación entre ellos. La estructura organizativa es sencilla puesto que las principales decisiones se toman a nivel de jefe de Estado, ministros de relaciones exteriores y viceministros. La alianza carece de una estructura administrativa, lo que evita inercias burocráticas. Uno de los puntos más importantes es que se establecen puntos novedosos, como son la eliminación del requisito de visas entre los ciudadanos de los cuatro países para fomentar el turismo y los negocios; el diseño de un programa de becas para hacer estancias académicas y la instalación de embajadas y consulados comunes en diferentes partes del mundo. La Alianza del Pacífico ha tenido mayor éxito que otros procesos de integración en la región debido a la ausencia de cargas ideológicas. En consecuencia, hay más de cuarenta países que han anunciado su interés de integrarse como países observadores y ya hay una lista de países que han anunciado su interés de integrarse formalmente a la alianza. El proceso también se explica por las coincidencias económicas, geográficas y culturales. Los cuatro países tienen un fuerte peso económico en la región; buscan convertirse en potencias regionales emergentes; tienen un intenso compromiso con el libre comercio y la democracia; geográficamente comparten la salida al Pacífico y, por ello, buscan tener una mejor posición negociadora en esa región para influir en las decisiones en los diferentes foros asiáticos y comparten una identidad cultural latinoamericana. A pesar del éxito, la Alianza del Pacífico tiene un alcance limitado debido a que el comercio entre los cuatro es reducido en el aspecto cuantitativo.

Por ejemplo, el comercio exterior de México hacia los tres países socios apenas representa un 4%, pero en términos cualitativos, el peso político de la Alianza puede ser mayor en la región14.

Destacó la Alianza del Pacífico, que ya fue comentada párrafos arriba. México también promovió la consolidación del celac, como un

14 Para un análisis más profundo de la Alianza del Pacífico, se recomienda la lectura: Prado, J. P. et al. (2017). La Alianza del Pacífico: Nuevo mecanismo de cooperación e integración latinoamericano. México: amei-kas.

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foro de discusión para los temas de interés en la región. Con los vecinos inmediatos, el gobierno peñista impulso el proyecto Mesoamérica para profundizar la integración en la subregión y dirigir los esfuerzos de cooperación de México.

Sin embargo, la relación de México con América Latina no estuvo exenta de complicaciones. En el marco de la oea, el gobierno de Peña promovió condenas y castigos a Venezuela por los problemas internos que ese país enfrentaba.

Europa Geográficamente, Europa está muy lejos para México. Sin embargo, hay lazos culturales e históricos muy fuertes porque el país fue colonia de España durante tres siglos. Es decir, la identidad tiene un papel importante, especialmente frente a España. Después de Estados Unidos y China, Europa es la relación comercial más importante para México.

Esta característica convierte a ese continente en una región estratégica para México desde el punto de vista de la geopolítica. El presidente Enrique Peña tuvo una actividad constante al realizar diversas visitas a países de ese continente y firmar un número importante de acuerdos en diferentes materias.

México siempre ha visto a Europa como una opción para diversificar sus relaciones económicas, pero también como una posible fuente de inversiones. El Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea (ue) ha sido el principal eje económico de los vínculos entre ambas partes, ya que México ha buscado aprovechar este mecanismo para fomentar el crecimiento económico e incrementar las fuentes de trabajo. A partir de la firma del acuerdo con la ue, el comercio bilateral prácticamente se ha duplicado entre el 2000 y el 2015 (El Financiero, 2017).

A principios de 2017, la Unión Europea y México llegaron a un acuerdo para «modernizar» el Tratado de Libre Comercio entre ambas partes. Las rondas de negociación incluyeron los siguientes temas: acceso a mercados de bienes, reglas de origen, facilitación del comercio, competencia, obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias y

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fitosanitarias, propiedad intelectual, contratación pública, comercio de servicios (incluyendo telecomunicaciones y comercio electrónico), inversión, mejora regulatoria y desarrollo sustentable, energía y materias primas, cooperación sobre pequeñas y medianas empresas y mejoras en el proceso de diferencias comerciales (Notimex, 2017).

Asia Pacífico Igual que Europa, la región de Asia Pacífico representa una oportunidad para la diversificación y la atracción de inversiones. Sin embargo, la presencia de México en la región ha estado limitada a pesar de ser la zona más dinámica en términos económicos.

Una muestra del interés de México por proyectarse como actor global fue el caso de mikta. En el marco del G-20, cinco países mostraron su interés de formar un grupo que hiciera contrapeso al G-7 y a los brics (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) y sirviera de foro para fomentar el intercambio económico y político. Esos países eran México, Indonesia, Corea del Sur, Turquía y Australia15. Un detalle importante era que los miembros no compartían la proximidad geográfica, pero los cinco países ocupaban un peso importante en la economía global. También había coincidencia de los cinco en cuanto a su convencimiento respecto al libre comercio y la promoción de la democracia.

Pero lo más importante era que éstos tenían interés de convertirse en potencias regionales emergentes y tener poder de influencia en el sistema internacional. En un principio, hubo mucho interés por las naciones para profundizar su integración en varias áreas, pero a finales del sexenio de Peña Nieto el interés fue disminuyendo.

Uno de los principales temas de la política exterior de México hacia esta región fue el Tratado de Asociación Transpacífico (tpp, por sus siglas en inglés). Este mecanismo tiene el objetivo de establecer un área de libre comercio entre doce países que tienen en común su po-

15 Sobre el tema de mikta, se recomienda la lectura: Maihold, G. (2014). brics, mist, mikta: México entre poderes emergentes, potencias medias y responsabilidad global.

Revista Mexicana de Política Exterior, (100).

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sición geográfica. Es decir, estas naciones están bañadas por aguas del Océano Pacífico. Las naciones que integran el tpp son Australia, Brunei Darussalam, Canadá, Chile, Estados Unidos, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam. El proyecto tuvo su origen en un proceso de integración establecido por Chile, Nueva Zelanda, Singapur y Brunei a partir de 2006. Sin embargo, en 2008 varios países mostraron su interés de incorporarse en el mecanismo y de ampliar su alcance. Así, en octubre de 2015, los ministros de los doce países participantes en el tratado anunciaron la conclusión de las negociaciones: el acuerdo se firmó el 4 de febrero de 2016 por los miembros.

Desde que surgió el proyecto, México tuvo un alto interés para incorporarse en las negociaciones, ya que el objetivo principal del gobierno era incrementar la presencia de México en la región para aumentar las oportunidades de comercio e inversión.

Otras regiones La presencia de México en otras regiones geográficas es bastante limitada. La política exterior hacia África, Medio Oriente, Europa del Este y Asia Central es reducida en comparación con las otras áreas. Ello se debe a que no existen relaciones comerciales intensas, los países son lejanos y no existen muchas coincidencias identitarias. Sin embargo, desde el punto de vista de la geopolítica, esas regiones son importantes principalmente por los constantes conflictos y la riqueza de recursos naturales que tienen. México no ha aprovechado esta realidad para ampliar su presencia en esas regiones, ya que un factor que lo ha impedido es la insuficiencia de recursos monetarios para financiar representaciones de México en esos países.

En el sexenio de Peña Nieto, hubo varias visitas del presidente y se firmaron diversos acuerdos de colaboración con varios países de África y Asia Central. Destaca la gira del presidente por Emiratos Árabes Unidos, Qatar, Arabia Saudita y Kuwait a principios de 2016, en donde se firmaron importantes acuerdos. Con respecto a África, Peña Nieto acudió a Sudáfrica a los funerales de Nelson Mandela. A pesar de las visitas y de los acuerdos firmados, la relación de México con esas otras

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regiones sigue siendo insuficiente: ocupa una posición estratégica en el mundo, sin embargo, no se refleja en su política exterior hacia África y Asia Central.

Conclusiones La geopolítica y la identidad nacional han sido dos factores determinantes en la política exterior de México. Sus principales relaciones se enfocan principalmente hacia Estados Unidos y América Latina porque la geografía y la identidad tienen un peso enorme. Europa y Asia Pacífico son dos regiones también estratégicas por razones económicas y de geopolítica. Sin embargo, en África y Asia Central hay poca presencia del país.

La posición geográfica privilegiada de México no es equivalente con el alcance de su política exterior. México es un país que prácticamente está en medio del mundo, es muy grande, tienen amplios recursos naturales, pero su política exterior es de alcance limitado. Su principal zona de influencia es Centroamérica y el Caribe. Una razón de esta lógica es que ser vecino de Estados Unidos tiene fuertes implicaciones para una política exterior de mayor alcance. Es decir, el fuerte peso que tiene la relación bilateral hace que México tenga un margen de acción más limitado porque sus principales esfuerzos se dirigen a administrar su interacción con el vecino y enfrentar los retos que ello conlleva.

México necesita proyectar una política exterior de mayor alcance de acuerdo a su posición geográfica, su importancia económica y demográfica, y a su amplia posesión de recursos naturales. El país necesita recurrir a estos elementos de la geopolítica para aumentar su capacidad de negociación internacional, pero también tiene que apoyarse en elementos de carácter cultural, como es la identidad nacional. La geopolítica está más relacionada con el poder duro, mientras que la identidad nacional es un elemento esencial del poder suave. La mejor alternativa para México es combinar ambas variables para poder ocupar el lugar que debe tener en el escenario global.

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Semblanzas de los autores Marcela Álvarez Pérez Maestra en Estudios de Asia y África por El Colegio de México. Cuenta con una segunda maestría en Estudios sobre Estados Unidos de Norteamérica por la Universidad de las Américas Puebla, institución en la que obtuvo la Licenciatura en Relaciones Internacionales y donde actualmente estudia el Doctorado en Creación y Teorías de la Cultura. Es miembro de la Sociedad de Honor para Académicos Internacionales Phi Beta Delta, capítulo Gamma Sigma, y de la Red de Regionalismo y Desarrollo Social (redesfro). Ha trabajado en proyectos de investigación sobre redes sociales y movimientos políticos juveniles en el Medio Oriente, así como en política interna iraní y política exterior de Estados Unidos y Canadá.

Claudia Barona Castañeda Licenciada en Historia por la Escuela Nacional de Antropología e Historia (enah). Doctora en Filosofía y Letras (sección Filología Árabe) por la Universidad Autónoma de Madrid. Actualmente se desempeña como profesora e investigadora de la Universidad de la Américas Puebla. Es también investigadora asociada de AXE 3 Sociétés nomades et rencontres des cultures (Afrique du Nord et de l’Ouest), Universidad de Tours, y del Taller de Estudios Internacionales Mediterráneos de la Universidad Autónoma de Madrid. Colabora en el grupo de investigación F-079 Estudios poscoloniales: Sahara Occidental-epso de la Universidad Autónoma de Madrid. Es miembro del proyecto «Análisis de la gestión y explotación de los recursos naturales en situación de conflicto: el caso del Sáhara Occidental» de la Universidad de Granada. Sus líneas de investigación son: historia del norte de África (Magreb), estudios sobre la identidad nacional, historia y tradición oral y organizaciones civiles. Ha participado en varios congresos nacionales e internacionales.

Cuenta con diversas publicaciones y documentales sobre el Sáhara y el mundo árabe.

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Azucena Cháidez Montenegro Maestra en Políticas Públicas y Administración por la London School of Economics. Coordinadora de investigación del Índice Global de Impunidad. Directora de simo Consulting.

Gilberto Conde Zambada Doctor en Estudios de Asia y África con especialidad en Medio Oriente por El Colegio de México. Actualmente se desempeña como profesor-investigador del Centro de Estudios de Asia y África de la misma institución. Imparte cursos de geografía política e historia de Medio Oriente. Fue director de la revista Estudios de Asia y África (2012 a 2016), indizada en Scopus. Estancias de investigación lo llevaron a vivir más de dos años en Turquía y Siria, y a conocer de primera mano la región. Es integrante del Sistema Nacional de Investigadores (sni) nivel II. Es autor, entre otros, de Turquía, Siria e Iraq: entre amistad y geopolítica (2013) y coordinador de Siria en el torbellino: insurrección, guerras y geopolítica (2017), así como de varios artículos sobre el tema del agua en Medio Oriente.

Marcin Roman Czubala Ostapiuk Licenciado en Estudios Europeos por la Universidad de Varsovia. Becario del Programa de Formación del Profesorado Universitario (fpu) del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de España. Recibió el Premio Extraordinario de Doctorado. Actualmente es director académico y profesor de Centro de Estudios Universitarios (cedeu), adscrito a la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Entre sus líneas de investigación se encuentran: desafíos políticos, historia y modernización de la Unión Europea (ue); unión económica y monetaria, y gobernanza económica de la ue.

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Ronald Guy Emmerson Doctor en Política y Relaciones Internacionales y licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Australiana, graduado con honores. Tiene experiencia laboral como profesor de tiempo completo en Relaciones Internacionales en la Universidad de las Américas Puebla. Sus intereses profesionales son los critical security studies y su aplicación a América Latina. Sus temas de investigación se centran en la securitización, la construcción de subjetividades securitizadas y las consecuencias de las medidas preventivas para limitar el crimen y delito. Actualmente, es asociado senior de tiempo completo en el Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política en la Universidad de las Américas Puebla.

Mariana Enríquez Lizárraga Es licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de las Américas Puebla, graduada con honores. Actualmente, es miembro del Seminario Permanente de Estudios sobre el Islam y columnista en el portal Girls’ Globe. Sus intereses abarcan el desarrollo, análisis e implementación de políticas públicas, la seguridad y la vinculación del género y el desarrollo.

Juan Carlos Gachúz Maya Profesor de tiempo completo en el Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política de la Universidad de las Américas Puebla.

Es licenciado y maestro en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la unam y maestro y doctor en Gobierno por la Universidad de Essex, Inglaterra. Recibió la medalla Alfonso Caso por la unam y la beca MacArthur-Ford-Hewlett para realizar estudios de posgrado. Fue Rajawali Fellow en la Universidad de Harvard y Puentes Visiting Scholar en la Universidad de Rice, ha sido profesor visitante en la Universidad de Mónaco e investigador visitante en China Europe International Business School. Es autor o coordinador de seis libros. Es miembro de la International Studies Association (isa), de la

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Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (amei) y del consejo editorial de la revista México y la Cuenca del Pacífico. Es miembro del sni-conacyt nivel 1.

Juan Antonio Le Clercq Ortega Doctor en Ciencias Políticas y Sociales, maestro en Ciencia Política y licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales (FCPyS) de la unam. Obtuvo la especialidad en Política y Gestión Energética y Medioambioental por Flacso, México. Coordinador del Índice Global de Impunidad y el Índice México de Impunidad, udlap. Coordinador del Centro de Estudios Sobre Impunidad y Justicia (cesij), udlap. Sus áreas de interés son: gobernanza y sustentabilidad, cambio climático, política energética, análisis institucional, acción colectiva y cooperación, teoría política contemporánea, proceso legislativo en México y medición del fenómeno de la impunidad. Ha sido profesor de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en diversas universidades, como la Universidad Iberoamericana, el cide, el itesm Santa Fe y el itam. Ha sido profesor del Diplomado en Análisis Político Estratégico en el cide y tutor de la Maestría en Derechos Humanos y Seguridad Pública del ilce.

Raquel Isamara León de la Rosa Profesora-investigadora de tiempo completo de la Licenciatura en Negocios Internacionales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (buap). Licenciada en Relaciones Internacionales por la buap, máster en Cultura, Sociedad y Economía China por la Universidad de Alcalá de Henares, estudiante de idioma chino por South China University of Technology, Guangzhou, China, y doctorante en Relaciones Transpacíficas por la Universidad de Colima. Colaboradora del Observatorio de Política China (España) y de China Files Español (China).

Miembro de la Red Académica de América Latina y el Caribe sobre China (unam), miembro del Observatorio América Latina Asia Pacífico (aladi, caf y cepal), y la Comunidad de Estudios Chinos y Latinoameri-

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canos (Universidad de Sichuan y China Guanghua Foundation). Actualmente es coordinadora de la Licenciatura en Negocios Internacionales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla.

Marianne H. Marchand Estudió la Licenciatura en Historia por la Universidad Leiden. Posteriormente hizo la Maestría en Historia Contemporánea y Económica, por la misma universidad, y el Doctorado en Ciencia Política con especialidad en Relaciones Internacionales por la Arizona State University. Ha sido profesora-investigadora en Canadá, Estados Unidos, Países Bajos, Dinamarca, Noruega, Surinam y Trinidad y Tobago. Ocupa una cátedra en Relaciones Internacionales y tiene una amplia lista de publicaciones sobre los temas de globalización, género, migración, desarrollo y resistencias, y movimientos transnacionales. Su actual interés de investigación se enfoca en la vinculación entre género, migración y desarrollo, así como conocimientos subalternos y fronteras; por ello, ha recibido fondos para realizar dichas investigaciones. De 2007 a 2008 fue vicepresidenta del International Studies Association y, en 2017, fue acreedora al premio ftgs Eminent Scholar en la sección denominada Feminist Theory and Gender Studies otorgado por la International Studies Association. Desde 2003 forma parte del Sistema Nacional de Investigadores, siendo hoy en día miembro sni nivel 3.

Myrna Rodríguez Añuez Profesora-investigadora de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (buap) en la Licenciatura en Relaciones Internacionales. Licenciada en Historia por la Universidad de la Habana, maestra en Estudios de Asia y África por el Colegio de México y candidata a doctora por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la unam. Pertenece al cuerpo académico Política Exterior y Cooperación Internacional de la buap.

Sus líneas de investigación están relacionadas con temas históricos, de integración, cooperación y política exterior, tanto en África como en América Latina. Entre sus publicaciones se encuentran: Breve his-

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toria de Ruanda y Burundi desde la época precolonial hasta los años noventa (buap-Juan Pablos Editores, México, 2013) y coeditora del libro Los BRICS y el discurso del nacionalismo en el siglo XXI (Washington, D. C., Westphalia Press, 2015).

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara Combina experiencia, formación académica y ejercicio profesional en torno a temas como: terrorismo, seguridad nacional, geopolítica, inteligencia estratégica y política exterior. Ha colaborado como profesor y conferencista en las principales instituciones civiles y militares de México en materia de seguridad y defensa, como el esisen, coldef, cesnav y el Heroico Colegio Militar. Ha impartido conferencias internacionales en el Woodrow Wilson Center en Washington D. C., la Universidad de la Defensa Nacional de Austria, el Colegio del Estado Mayor Conjunto de Francia, la Universidad Militar Nueva Granada de Colombia, la Universidad de Chile y la Universidad de Arizona. Es profesor del Centro de Estudios del Ejército y Fuerza Aérea de México desde hace 12 años. Maestro en Políticas Públicas Comparadas por Flacso-México, realizó estudios de posgrado en Francia (Instituto de Altos Estudios de la Defensa Nacional-ihedn) y Estados Unidos (U. S. Institute on National Security, Universidad de Delaware). Profesor e investigador del Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política y coordinador académico del Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia de la udlap.

Marcela Szymanski Investigadora afiliada a Georgia State University (Andrew Young School of Policy Studies y la Escuela de Ciencias Políticas). Es especialista de relaciones exteriores de la Unión Europea, incluyendo relaciones comerciales y políticas. Residente en Bruselas, Bélgica, en varios periodos desde 1986, cuenta con amplia experiencia asesorando países no miembros de la ue y organizaciones de la sociedad civil en sus posibilidades de cabildeo, por ejemplo, durante las negociaciones comercia-

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les de la ue con México, la liberación de prisioneros políticos en la antigua Unión Soviética, la defensa de víctimas del extremismo islámico en varios continentes e identificando maneras de ligar acuerdos comerciales con la defensa de los derechos humanos. Habiendo cursado la Licenciatura en Ciencias de la Comunicación en la Universidad Anáhuac, la maestría en Economía y el doctorado en Política Internacional en Georgia State University, Marcela cuenta con experiencia como corresponsal internacional (Reforma, CNN en Español), diplomática (servicio de prensa en la Embajada de México en Bruselas) y académica como profesora asistente de Economía en Georgia State University, como investigadora en la Universidad Católica de Lovaina, y con historial de publicaciones y trabajo para diversos centros de reflexión e investigación, como el Carter Center en Atlanta.

Rafael Velázquez Flores Es profesor-investigador de tiempo completo de la Facultad de Economía y Relaciones Internacionales (feyri) de la Universidad Autónoma de Baja California (uabc). Obtuvo su licenciatura y maestría en Relaciones Internacionales por la unam y su doctorado en Estudios Internacionales por la Universidad de Miami. Ha sido académico en diversas instituciones, entre las que destacan el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), donde fue director de la Licenciatura en Ciencia Política y Relaciones Internacionales; la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la unam, en donde fue secretario académico del Centro de Relaciones Internacionales, el Tecnológico de Monterrey y la Universidad del Mar, entre otras. Es autor y coordinador de varios libros y artículos en revistas académicas especializadas sobre política exterior de México. Entre sus publicaciones más destacadas están los libros: Factores, bases y fundamentos de la política exterior de México y Para entender la política exterior de México, entre otras. Fue presidente de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (amei) y pertenece al Sistema Nacional de Investigadores, nivel II.

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Carlos Gabriel Argüelles Arredondo Es profesor-investigador adscrito al Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad del Mar, Huatulco, México. Es también profesor en la Facultad de Economía y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Baja California. Es licenciado en Relaciones Internacionales por la unam y maestro en Relaciones Internacionales por la Universidad Laval, Canadá. Actualmente cursa un doctorado en Estudios del Desarrollo Global en la uabc. Tiene estudios de posgrado en Integración Regional y Relaciones Económicas Internacionales por la Universidad de Barcelona, España. Ha impartido conferencias en diversos congresos nacionales e internacionales. Sus líneas de investigación son: política exterior de México, derecho del mar y geopolítica, entre otros. Tiene varias publicaciones sobre sus líneas de investigación.

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editorial udlap Izraim Marrufo Fernández Director Rosa Quintanilla Martínez Jefa editorial Angélica González Flores Guillermo Pelayo Olmos Coordinadores de diseño Aldo Chiquini Zamora Coordinador de corrección Andrea Garza Carbajal Correctora Carolina Tepetla Briones Coordinadora administrativa Andrea Monserrat Flores Santaella Coordinadora de preprensa Guadalupe Salinas Martínez Coordinadora de producción Sergio Fernando Lima Segura José de Jesús López Castillo Impresores Víctor Manuel Romero Sánchez Encuadernador

Escenarios regionales contemporáneos

RETRATO DE UN MUNDO GLOBALIZADO se terminó de imprimir en los talleres gráficos de Editorial udlap el día 19 de octubre de 2018.

En su diseño se empleó la tipografía Udlap Sans.

La edición consta de 1 000 ejemplares

Escenarios regionales contemporáneos presenta investigaciones sobre los temas más relevantes de nuestro entorno global, vistos desde diferentes enfoques empíricos y teóricos, que buscan esclarecer las variables en distintos niveles de análisis para lograr un estudio integral y abierto a la discusión. Es una invitación al diálogo para entender mejor a la sociedad internacional contemporánea y proponer esquemas que ayuden a comprender los distintos temas, actores y contextos de la dinámica mundial.

Este oportuno libro, desarrollado en forma conjunta por la Universidad de las Américas Puebla (udlap), el Taller de Estudios Internacionales Mediterráneos (teim) y la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (amei), será un referente obligado para los estudios estratégicos globales.