Mehr Privat für einen starken Staat - Chance für Bürger, Kommunen und Unternehmen by Wirtschaftsrat der CDU e.V.

Mehr Privat f端r einen starken Staat Chance f端r B端rger, Kommunen und Unternehmen

Die Stimme der sozialen Marktwirtschaft

Mehr Privat für einen starken Staat

Diese Broschüre ist in der Arbeitsgruppe „Mehr Privat für einen starken Staat“ des Wirtschaftsrates der CDU e.V. in gemeinsamer Arbeit mit insbesondere den nachfolgenden Verbänden und Unternehmen entstanden (alphabetische Listung):

Der Wirtschaftsrat dankt allen Partnern für die Unterstützung.

INHALT EINLEITUNG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 UNTERNEHMER „STAAT“ – KEIN MODELL DER SOZIALEN MARKTWIRTSCHAFT. . . . . . . . . . 6 STAATSQUOTE SENKEN – LEISTUNGSFÄHIGKEIT STÄRKEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 DIE AUFGABEN DES STAATES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 PRIVATISIERUNG VORANTREIBEN – STAAT ENTLASTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1. Mehr Wettbewerb, niedrigere Preise, bessere Leistungen durch Aufgabenprivatisierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2. Potenziale Öffentlich-Privater Partnerschaften (ÖPP) nutzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 3. Rückverstaatlichungen stoppen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 bro_progr09_af.indd 1

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GLEICHE WETTBEWERBSBEDINGUNGEN FÜR ÖFFENTLICHE UND PRIVATE UNTERNEHMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1. Steuergerechtigkeit herstellen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2. Finanzierungsmöglichkeiten angleichen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3. Instrumentalisierung von Ein-Euro-Jobs verhindern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 4. Vergaberecht fair gestalten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 ZUSAMMENFASSUNG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 FORDERUNGSKATALOG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

EINLEITUNG „Es ist nicht Aufgabe des Staates, unmittelbar in die Wirtschaft einzugreifen. Auch passt es nicht in das Bild einer auf unternehmerischer Freizügigkeit beruhenden Wirtschaft, wenn sich der Staat selbst als Unternehmer betätigt.“ Diese Mahnung von Ludwig Erhard aus dem Jahre 1957 hat nichts an ihrer Aktualität verloren. Im Gegenteil: Nach einer konsequenten Privatisierungspolitik von Bund, Ländern und Kommunen in der jüngeren Vergangenheit ist diese mit der Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2008/2009 weitgehend zum Erliegen gekommen. Gerade in Zeiten rasant steigender Staatsverschuldung ist allerdings der Rückzug des Staates auf seine originären Aufgaben notwendiger denn je. Deshalb muss gelten: Mehr Privat für einen starken Staat. Ein solcher starker Staat konzentriert sich auf die Kernaufgaben der Daseinsvorsorge und wird nur dort selbst tätig, wo der Markt versagt und die Bürger sich nicht selbst helfen können. Nur ein Staat, der diese Kernaufgaben nicht überdehnt, ist tatsächlich stark und bleibt finanzierbar. Vor diesem Hintergrund erscheint auch die zu beobachtende Welle von Rückverstaatlichungen geradezu paradox. Auf der einen Seite sind die Kommunen finanziell völlig überlastet, auf der anderen Seite reißen sie Aufgaben an sich, die private Marktteilnehmer vielfach effizienter, d.h. ohne qualitative Einbußen besser und schneller erstellen können. bro_progr09_af.indd 1

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Letztendlich dienen solche Betätigungen öffentlich-rechtlicher Unternehmen häufig auch der unzulässigen Quersubventionierung für defizitäre Bereiche staatlicher Leistungserstellung. Dies geht sowohl zu Lasten der mittelständischen Wirtschaft als auch der Bürger. Mit der Privilegierung öffentlich-rechtlicher Unternehmen muss endlich Schluss sein! Neben der groben Verzerrung des Wettbewerbs werden nicht nur dringend benötigte Arbeitsplätze, sondern auch Wachstumspotenziale des Mittelstandes zerstört. Die Umsatz- und Körperschaftsteuerbefreiung öffentlich-rechtlicher Unternehmen beispielsweise verursacht Steuermindereinnahmen für die Kommunen. Zudem können sich Unternehmen in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft auf Finanzierungsvorteile stützen. Eine Wirtschaftspolitik im Sinne der Bürger muss die notwendigen Voraussetzungen für einen fairen Wettbewerb zwischen kommunalen und privaten Unternehmen schaffen. Der Staat steht in der Verantwortung, die Ordnung des Marktes so zu gestalten, dass im Sinne der Sozialen Marktwirtschaft faire Chancen und gerechte Bedingungen gewährleistet sind. Wenn Privat und Staat ihre Arbeitsteilung so gestalten, dass der Staat für die Ausschreibungs- und Gewähr leistungsverantwortung und der Private für die Leistungsdurchführung zuständig ist und so jeder seine spezifischen Stärken einbringt, erhalten Bürger und Steuerzahler die beste Leistung zum besten Preis. Berlin, im August 2011

Prof. Dr. Kurt J. Lauk Präsident

Wolfgang Steiger Generalsekretär

Mehr Privat für einen starken Staat

UNTERNEHMER „STAAT“ – KEIN MODELL DER SOZIALEN MARKTWIRTSCHAFT In der öffentlichen Wahrnehmung wird dem Staat immer häufiger die Rolle des „Problemlösers“ zugeschoben. Besonders gefördert wurde dieser Eindruck auf dem Höhepunkt der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009, als vor allem in der Automobilindustrie der Ruf nach dem Staat als Retter laut wurde oder sich dieser mit Milliardensummen an Finanzinstituten beteiligt beziehungsweise diese ganz übernommen hat, um vom Zusammenbruch bedrohte Institute zu stützen. Mit dieser in ihrer Dimension bislang einmaligen Staatsintervention hat der Beteiligungsbesitz des Bundes noch einmal zugenommen. Im Jahr 2009 war die Bundesrepublik Deutschland an 108 Un ternehmen mit einem Nennkapital von insgesamt 18,1 Milliarden Euro unmittelbar beteiligt. Gemeinsam mit den mittelbaren Beteiligungen belief sich die Zahl der Bundesbeteiligungen auf 516 Unternehmen (Bundesministerium der Finanzen, Beteiligungsbericht des Bundes 2010)1. Hinzu addiert werden müssen noch die unzähligen Unterneh mensbeteiligungen der Länder und Kommunen. Die öffentliche Hand kann ein derartiges Engagement nur schultern, weil hinter ihr 82 Millionen Bürgen

stehen – die 82 Millionen Bürgerinnen und Bürger der Bundesrepublik Deutschland. Mit der wirtschaft lichen Betätigung von Bund, Ländern und Kommunen wird jedoch ein tragendes Prinzip der Sozialen Marktwirtschaft außerAcht gelassen: die Einheit von Entscheidungsverantwortung und Haftung. Es muss vordringliche Aufgabe sein, diesen wesentlichen Grundsatz der Sozialen Marktwirtschaft wiederherzustellen. Aufgabe des Staates ist es, Spielregeln für die Marktteilnehmer zu entwickeln sowie deren Einhaltung zu überwachen. Der Staat ist Schiedsrichter und nicht Mitspieler. Die bürgerliche Regierung hat dies erkannt und zu Recht in ihrem Koalitionsvertrag vom 26. Oktober 2009 vereinbart, „die Beteiligung des Staates an Wirtschaftsunternehmen und Finanzinstituten … so eng wie möglich zeitlich zu begrenzen“. Zudem will sie einen Expertenrat berufen, der die Beteiligung der öffentlichen Hand generell überprüfen und eine Ablaufplanung entwerfen soll. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaft lichen Entwicklung hat in seinem Jahresgutachten 2009/2010 sogar empfohlen, den Ausstiegsstrate gien in der laufenden Legislaturperiode oberste Priorität einzuräumen und hat im Sinne der Wachstumsförderung diese Ermahnung vor allem mit Blick auf die staatlichen Eingriffe im Bankensektor im Jahresgutachten 2010/2011 erneuert.

Abb. 1: Entwicklung der Staatsquote 1960-2010 (in Prozent des BIP) 55,0 % 50,0 45,0 40,0 35,0 Staatsquote

08 20

04 20

00 20

19 96

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19 88

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19 80

19 76

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19 60

30,0

Quelle: BMF, Darstellung Wirtschaftsrat der CDU e.V.

Die vorgenannten Werte beziehen sich allein auf die unmittelbaren und mittelbaren Beteiligungen des Bundes mit einem Anteil von mindestens 25 Prozent und einem Nennkapital von mindestens 50.000 EUR. Die Beteiligungen von Unternehmen, die nicht im Mehr heitsbesitz des Bundes stehen, blieben hierbei noch unberücksichtigt.

STAATSQUOTE SENKEN– LEISTUNGSFÄHIGKEIT STÄRKEN Auch ohne die umfangreichen Unternehmens beteiligungen der öffentlichen Hand und die aus der Finanzkrise resultierenden staatlichen Eingriffe ist das ordnungspolitische Fundament der Sozialen Marktwirtschaft in den zurückliegenden Jahren zunehmend in Schieflage geraten. Die Entwicklung der Staatsquote verdeutlicht die prekäre Lage. Lag diese 1960 noch bei 32,9 Prozent (davon: Anteil soziale Sicherungssysteme 11,2 Prozentpunkte), beträgt sie seit den 1970er Jahren dauerhaft mehr als 40 Prozent (davon: Anstieg des Anteils der sozialen Sicherungssysteme auf bis zu 22,0 Prozent), siehe Abb. 1. Für eine Ursachenanalyse genügt es allerdings nicht, nur die Beteiligungsberichte von Bund, Ländern und Kommunen und die Auswirkungen der weltweiten Finanzkrise zu betrachten. Die Gründe der hohen Staatsaktivität sind struktureller Art und auch in den galoppierenden Ausgaben des Sozialbereiches zu finden. Der Staat ist mit den von ihm übernommenen Aufgaben inzwischen an seiner Belastungsgrenze angekommen, wenn nicht bereits darüber hinaus. Spätestens seit der Wiedervereinigung sprengen die Sozialausgaben den ordnungspolitisch vertretbaren Rahmen der öffentlichen Haushalte. Seit Jahren beanspruchen sie mehr als die Hälfte des Haushaltsvolumens und fast Dreiviertel der S teuereinnahmen. Unter Einbeziehung der Zinsausgaben muss allein der Bund bereits mehr als 80 Prozent seines gesamten Steueraufkommens nur für Zinsen und Soziales verausgaben (Bundesrechnungshof, Bericht 2010). Die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte bekommt vor diesem Hintergrund eine vollkommen neue Dimension, sie muss über das bisher übliche Maß – das sich lediglich in einer zeitweise zurückgehenden Netton euverschuldung erschöpfte, jedoch noch keine Schuldentilgung beinhaltete – weit hinausgehen. Zum einen kommt es darauf an, auch im großen Block der Sozialausgaben Effizienzreserven zu heben und Leistungen bedarfsgerechter zu erbringen, damit das Sozialsystem, das für viele Menschen vor allem in der Krise ein Netz bot, auch in Zukunft seine Aufgaben erfüllen kann. Zum anderen muss es darum gehen, den Staat mit vielen anderen Aufgaben nicht weiter zu überfrachten und zu überfordern. Oberste Prämisse muss sein, die Handlungs-

fähigkeit des Staates zu erhalten und diesen mit Blick auf die Herausforderungen der demographischen Entwicklung zukunftsfest zu machen. Notwendig ist daher ein Maßnahmenpaket aus Ausgabenüberprüfung und umfassender Aufgabenkritik. Dazu gehört vor allem auch: Aufgaben, die private Unternehmen mindestens ebenso gut und wirtschaftlicher erbringen, hat der Staat zu unterlassen und die Durchführung eben diesen Dritten zu übertragen – mithin also dem Subsidiaritätsprinzip zu folgen.

DIE AUFGABEN DES STAATES Die Hauptaufgaben des Staates liegen in der Schaffung, dem Schutz und der Fortentwicklung der freiheitlichen staatlichen Ordnung. Hierzu gehören im wirtschaftlichen Bereich insbesondere die Wahrung der Vertragsfreiheit, des Privateigentums, der Berufsfreiheit, des Haftungsgrundsatzes sowie der Wettbewerbsfreiheit einschließlich der Festlegung konkreter Regeln zum Schutz aller Marktteilnehmer. Ein effektiver Staat konzentriert sich auf seine hoheitlichen Kernaufgaben wie die Gewährleistung der inneren und äußeren Sicherheit sowie des Rechtsstaates und wird darüber hinaus wirtschaftlich nur dort selbst tätig, wo der Markt tatsächlich versagt beziehungsweise wo der Marktprozess selbst keine Lösungen bereitstellen kann (so genannte öffentliche Güter). bro_progr09_af.indd 1

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Unter der Verpflichtung zur „Daseinsvorsorge“ wird die Rolle des Staates in der Praxis zusehends weiter gefasst. Die „Daseinsvorsorge“ wird zum beliebigen Begriff und zum Beispiel auf Ärztehäuser, den Wohnungsmarkt oder sogar Fitness-Studios ausgedehnt – mit dem Ziel, die kommerziellen Interessen von Gebietskörperschaften zu erfüllen, allerdings mit gravierenden Folgen: Liberalisierungen werden behindert, der Wettbewerb zwischen privaten und öffentlichen Unternehmen ausgebremst und die privatwirtschaftliche Leistungserbringung sogar zurückgedrängt. Dabei ergibt sich ein bisweilen bizarres Bild: Es werden Leistungen in der einen Kommune zu Aufgaben der „Daseinsvorsorge“ erklärt und von dieser in Eigenregie erbracht, während die Nachbarkommune die gleichen Leistungen regelmäßig öffentlich ausschreibt und an Dritte vergibt. Der Begriff der „Daseinsvorsorge“ darf deshalb nicht länger als Vorwand gegen faire Wettbewerbsbedingungen missbraucht werden. Mit ihm ist zudem – anders als dies gern dargestellt wird – kei7

Mehr Privat für einen starken Staat

Beispiele:  Wie unter der Vorgabe, dem öffentlichen Zweck zu dienen, ein systematisches Eindringen in privatwirtschaftlich organisierte Bereiche erfolgen kann, zeigt ein Beispiel aus Nordrhein-Westfalen. Eine als GmbH firmierende Gesellschaft der öffentlichen Hand gibt als Geschäftsgegenstand Serviceleistungen in den Bereichen Reinigung, Bewachung, Gebäudemanagement, Veranstaltungsorganisation, Vermarktung, Vermietung, Bewirtschaftung von Museumsgaststätten, Anzeigenvermittlung an – ein umfangreiches Leistungsportfolio, das wohl kaum der Daseinsvorsorge dient. Ohne Ausschreibung etwa wurden seit Anfang des Jahres 2006 systematisch Reinigungsleistungen in Denkmalschutzämtern und Museen an das Unternehmen übertragen. Gleiches geschah im Laufe des Jahres 2006 auch in 38 öffentlichen Förderschulen. Dass sich die Tätigkeit der Gesellschaft nicht allein auf die interkommunale Auftragsvergabe beschränkt, zeigt die Tatsache, dass die GmbH darüber hinaus auch anderen Museumsträgern Reinigungsdienstleistungen anbietet beziehungsweise sich an Ausschreibungen beteiligt.

(Wo kommunale und landeseigene U nternehmen als Konkurrenten des Handwerks aktiv werden – ein Schwarzbuch, Handwerkskammer zu Köln, 2009)

 Auch in Mecklenburg-Vorpommern zeigt ein Blick auf die vielfältigen wirtschaftlichen Aktivitäten Erstaunliches: So bietet die Hansestadt Wismar über ihren kommunalen Verkehrsbetrieb nicht nur einen Linienbusverkehr, sondern auch Stadtrundfahrten

neswegs eine zwingende Pflicht des Staates zur Leistungserbringung begründet. Die originäre Pflicht des Staates liegt allein in der Gewährleistungsverantwortung, das heißt, überall dort, wo die Kernaufgaben des Staates nicht berührt werden, muss die Durchführungskompetenz zuvorderst in den Händen der Privatwirtschaft liegen. Der Gesetzgeber hat dies in vielen Gemeindeordnungen erklärt und Grenzen für eine wirtschaftliche Betätigung der Kommunen bestimmt:  die Rechtfertigung durch einen dringenden

öffentlichen Zweck,

 die Deckung des Bedarfes mit den zur Verfü-

gung stehenden Mitteln und

 vor allem die Beachtung des Subsidiaritäts

prinzips, das den Vorrang der privaten Wirtschaft festschreibt.

Allerdings sind die in den Gemeindeordnungen aufgestellten Grundsätze nicht immer ausreichend 8

an, mit denen sie in Konkurrenz zu privaten Anbietern steht. In Rostock kann man eine Pkw-Fahr ausbildung nicht nur bei vielen privaten Fahrschulen, sondern auch bei einer Tochtergesellschaft der städtischen Straßenbahn absolvieren. Schwerin betreibt über ein Tochterunternehmen der stadteigenen Stadtwerke einen Sportpark. Die Stadtwerke Grevesmühlen betätigen sich als Agentur für Konzert- und Veranstaltungstickets.

(Schwarzbuch der Kommunalwirtschaft M ecklenburgVorpommerns, Vereinigung der Unternehmensverbände für Mecklenburg Vorpommern e.V., 2005)

 Das hoch verschuldete Land Berlin ist an insgesamt 48 Unternehmen privaten Rechts und neun Anstalten öffentlichen Rechts unmittelbar beteiligt, davon an 37 Gesellschaften mehrheitlich. So engagiert sich das Land beispielsweise in der Energieberatung, erbringt IT-Dienstleistungen, Messe-Dienstleistungen, unterhält einen Hafen, Liegenschaftsfonds oder verwaltet Großmärkte. Insgesamt sechs städtische Wohnungsbaugesellschaften verwalten und verwerten Berliner Wohnraum. Auch im Kultur- und Freizeitbereich hält das Land Anteile an zahlreichen Gesellschaften, in sechs Fällen sogar zu 100 Prozent. Damit nicht genug: Trotz prekärer Finanzlage wird die Rückverstaatlichung der Berliner Wasserbetriebe ernsthaft vorangetrieben. (Fahrplan für mehr Wettbewerb – Handlungsempfehlungen zur Zukunft der Berliner Daseinsvorsorge, IHK Berlin e.V. / Handwerkskammer Berlin e.V., 2010)

konkretisiert, um klare Grenzen für eine wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand zu ziehen. Der Wirtschaftsrat warnt sehr eindringlich vor einer ausufernden Definition von Leistungen, die angeblich im allgemeinen Interesse und im Sinne einer „Daseinsvorsorge“ erbracht werden sollen. Die Behauptung zahlreicher Kommunen, wichtige Lebensbereiche könnten ohne das kommunale wirtschaftliche Engagement nicht gewährleistet werden, greift ins Leere. Notwendig ist eine Rückbesinnung auf eine klare und vernünftige Auf gabenteilung zwischen Privat und Staat, mithin also auch eine striktere Abgrenzung für die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen in den Gemeindeordnungen.

PRIVATISIERUNG VORANTREIBEN – STAAT ENTLASTEN

des Leistungsumfangs gekommen. Gleiches war nach Öffnung des Luftverkehrsmarktes zu beobachten. Auch hier war eine erhebliche Ausweitung des Leistungsangebotes bei gleichzeitigem Preisrückgang zu verzeichnen (siehe Abb. 2).

Ein Blick auf die Staatsquote verdeutlicht nur allzu sehr, dass diese klare Aufgabenteilung zwischen Privat und Staat aus den Fugen geraten ist. Die funktionierende Soziale Marktwirtschaft verlangt aber gerade die Konzentration des Staates auf seine Kernaufgaben. Notwendig ist daher eine konsequente Rückführung der wirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand.

Der Blick in den Krankenhaussektor wiederum verdeutlicht, wie aus einem häufig defizitären Sorgenkind durch Privatisierung ein wirtschaftlich agierender, kunden- und serviceorientierter Bereich werden kann. Das Erfolgsrezept der privaten Träger ist im Wesentlichen an einfachen Faktoren festzumachen: Zunächst sind private Krankenhäuser der politischen Einflussnahme entzogen. Das erleichtert die strategische Ausrichtung. Daneben ermöglicht es die Kapitalstärke des privaten Eigentümers, den aufgrund der Haushaltslage bei vielen kommunalen Einrichtungen aufgelaufenen Investitionsstau zu lösen, und zwar rasch. Damit kann das medizinische Leistungsspektrum an den zeitgemäßen Bedarf angepasst und vielfach sogar ausgeweitet werden. Eine wichtige Rolle spielen auch effiziente Verwaltungs- und EDV-Strukturen, die mit dem Trägerwechsel implementiert werden. Professionelle Benchmarking- und Controlling-Systeme etwa sorgen dafür, dass gewohnte Abläufe überdacht werden – zugunsten von mehr Qualität in der Patientenversorgung.

1. Mehr Wettbewerb, niedrigere Preise, bessere Leistungen durch Aufgabenprivatisierung Ein wichtiger Privatisierungsdruck ging in den 1990er Jahren vom europäischen Gemeinschaftsrecht aus, das Anpassungen in den Mitgliedsstaaten und die Liberalisierung zahlreicher Märkte forderte. Sehr rasch wurde deutlich, dass Privatisierungen, bisweilen sogar schon Teilprivatisierungen, nicht nur zu einer Öffnung der Märkte und damit zu neuen Chancen für mittelständische Unternehmen beitragen, sondern vor allem auch erhebliche Effizienzsteigerungen für Bürger und Verwaltungen mit sich bringen. Der einziehende Wettbewerb auf den betroffenen Märkten führte zu niedrigeren Preisen, innovativeren Produkten, zur Verbreiterung des gesamten Leistungsangebotes und nicht zuletzt zu einer Optimierung der Servicekultur. Auch aus ordnungspolitischer Sicht sehr eindrucksvoll ist dies auf dem Telekommunikationsmarkt zu beobachten, ist es doch insbesondere hier durch ausdrückliche Übertragung von Daseinsvorsorge leistungen auf private Anbieter zu massiven Preissenkungen bei einer gleichzeitigen Ausweitung

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Die privatwirtschaftliche Leistungserbringung garantiert marktkonforme und wettbewerbsfähige Arbeitsplätze. Am freien Markt agierende Unternehmen sind aufgrund des Wettbewerbsdrucks gezwungen, in die systematische Förderung und Qualifizierung ihrer Mitarbeiter zu investieren. Diese Investitionen, die sich kommunale Betriebe häufig nicht leisten können, zahlen sich allein durch den

Abb. 2: Preisentwicklung bei Telekommunikationsdienstleistungen (1998-2009) Preisindex für Telekommunikationsdienstleistungen (2005 = 100 %)

140

Preisindex in %

130 120 110 100 90 80

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

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2006

2007

2008

2009

Zeit

Quelle: Statistisches Bundesamt, Darstellung Wirtschaftsrat der CDU e.V.

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Beispiele:  Mitte der 1990er Jahre stand die Orthopädische Klinik München-Harlaching kurz vor dem Aus. Dringend notwendige Baumaßnahmen und Umstrukturierungen waren jahrelang versäumt worden, die Patientenzahlen gingen dramatisch zurück. Um eine Schließung des Hauses zu verhindern, beschloss der Freistaat Bayern im Jahr 1996 nach langen Debatten die Privatisierung der Klinik. Im darauf folgenden Jahr übernahm ein privater Klinikbetreiber das Traditionshaus. Zehn Jahre später – und nach Investitionen in Höhe von 90 Millionen Euro – gehört die Klinik zur Spitze der deutschen Orthopädie. Heute hat die Orthopädische Klinik München-Harlaching die Struktur eines modernen Multispezialitätenzentrums, in dem alle Teilgebiete der Orthopädie sowie ein ambulantes Rehabilitationszentrum, mehrere Arztpraxen (für Innere Medizin, Interdisziplinäre Schmerztherapie, Radiologie und Neurologie) sowie ein Konferenzzentrum unter einem Dach zusammengefasst sind. Seit 2006 ist die Klinik offizielles medizinisches Zentrum des Olympiastützpunktes Bayern.

(Münchner Ärztliche Anzeigen, Nr. 23/2007)

 Als überaus erfolgreich gilt auch die Veräußerung der Königlichen Porzellan-Manufaktur KPM durch das Land Berlin. Das Unternehmen hatte aufgrund jahrelanger Verluste Zuschüsse in Millionenhöhe aus

spürbaren Know-how-Zuwachs aus. Auch deshalb zeigt sich das Leistungsangebot privater Unternehmen deutlich effizienter, moderner und kostengünstiger und ermöglicht daher permanente Ersatz- und Neuinvestitionen – Vorteile, die Arbeitsplätze dauerhaft gewährleisten. Die von Priva tisierungsgegnern immer wieder vorgetragene Arbeitsplatzgarantie öffentlicher Unternehmen erweist sich daher sehr schnell als trügerisch, werden doch hier häufig nicht wirtschaftliche und damit nicht wettbewerbstaugliche Arbeitsplätze künstlich erhalten – auf Kosten der Steuerzahler. Auch das im Zusammenhang mit Aufgabenprivatisierungen immer wieder angeführte Argument der so genannten „Rosinenpickerei“ erweist sich bei näherer Betrachtung als haltlos. Ein Blick in den Verkehrssektor genügt, in dem es genau die privaten Anbieter sind, die die Lücken füllen, die etwa die Deutsche Bahn AG im Nahverkehrsnetz hinterlässt, weil sie für das Unternehmen wenig attraktive Verbindungen abseits von Hauptverkehrsstrecken eingestellt hat. Die Privatisierung staatlicher Aufgaben muss in jedem Fall mehr beinhalten als die einfache Über10

dem Berliner Landeshaushalt beansprucht. Allein im Jahr 2005 verzeichnete das Unternehmen bei knapp 9 Millionen Euro Umsatz einen Verlust von 3 Millionen Euro. Im Jahr 2006 wurde das Haus schließlich von einem privaten Alleininvestor übernommen. Seit dem Verkauf arbeitet die KPM ohne staatliche Hilfen und steigert ihren Umsatz stetig.

(DIE WELT, 09. November 2006; Financial Times Deutschland, 09. September 2010)

 Im April 2004 war das historische Bahnhofsgebäude in Landsberg aus dem Jahr 1872 von einem privaten Unternehmer gekauft und liebevoll saniert worden. Nach der Eröffnung im März 2005 zog nach Jahren des Stillstands wieder Leben in den für 1,7 Millionen Euro runderneuerten Bahnhof ein. Ledersessel im Wartebereich, stets gepflegte Sanitäranlagen, ein hervorragender Mix aus Bistro und Verkauf von Reisebedarf sowie eine ebenso kompetente wie freundliche Beratung für Bahnkunden und Touristen runden das Angebot heute ab. Der Anspruch des Eigentümers, in seinem Bahnhof „erste Klasse für alle“ bieten zu wollen, wurde alsbald belohnt: Im Jahr 2007 erhielt der Landsberger Bahnhof die begehrte Auszeichnung als kundenfreundlichster Kleinstadtbahnhof des Jahres.

(Bahnhof des Jahres, Allianz pro Schiene, 2007)

führung bisher in die öffentliche Verwaltung inte grierter Eigenbetriebe in privatrechtliche Gesellschaftsformen. Integraler Bestandteil der Privati sierung muss die Übertragung konkreter Aufgaben in privatwirtschaftliche Verantwortung sein – gegebenenfalls unter spezifischen Vorgaben der öffentlichen Hand, durch die öffentliche Belange berücksichtigt werden.

2. Potenziale Öffentlich-Privater Partnerschaften (ÖPP) nutzen Darüber hinaus können Partnerschaften zwischen öffentlicher Hand und privaten Unternehmen, so genannte Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP), gute Voraussetzungen für ein intelligentes, innovatives und effizientes Leistungsangebot für die Bürger darstellen. Ein Teil der deutschen Gebietskörperschaften hat dieses Modell – zumeist durch knappe Kassen motiviert – seit ungefähr 15 Jahren für sich entdeckt. Im Schwerpunkt zunächst im Hoch- und Tiefbau angesiedelt, werden derzeit neue Einsatzmöglichkeiten für ÖPP-Projekte erwogen. Künftig sollen sie auch in den Bereichen der Informationstechnologien und Stadtbeleuchtung Anwendung finden.

Durch Initiativen des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung in 2006 und 2009, aber auch durch Gesetzgebungsmaßnahmen wie das ÖPP-Beschleunigungsgesetz wurde der Weg für eine stärkere Kooperation von öffentlichen und privaten Akteuren geebnet. Auch wurde in die Bundeshaushaltsordnung sowiein 10 der 16 Landeshaushaltsordnungen ein Prüfungsgebot aufgenommen, nach welchem – unter Wirtschaft

lichkeitsaspekten – eine Aufgabenprivatisierung vorzuziehen, zumindest jedoch ein Interessen bekundungsverfahren einzuleiten ist. Insofern zeigt sich, dass sowohl Aufgabenübertragungen auf Privatanbieter wie auch die Beteiligung Privater an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben – auch im Sinne von Teilaufgaben – zunehmend zum Standard der staatlichen Leistungserbringung gehören.

Beispiele: Wie Privatwirtschaft und öffentliche Hand erfolgreich gemeinsame Wege gehen können, verdeutlichen Beispiele aus Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen und Bayern.  Die Gemeinde Henstedt-Ulzburg (Schleswig-Holstein) beauftragte einen privaten Partner mit dem Neubau einer Grundschule. Zum Leistungsumfang des ÖPP-Projektes gehörten die Planung, Finanzierung und schlüsselfertige Übergabe einer im Passivhausstandard zu erstellenden Grundschule mit integrierter Sporthalle, einem Schulhort sowie Außenanlagen mit Sportflächen, Lärmschutzwand und Parkplätzen. Daneben zeichnet der private Partner für die bauliche und technische Instandhaltung einschließlich Energiemanagement und Entsorgungsdienstleistungen für die Gesamtlaufzeit der Partnerschaft von 25 Jahren verantwortlich. Reinigungsleistungen im Gebäude und für die Außenund Sportanlagen sowie Hausmeisterdienste wurden zunächst für fünf Jahre mit Verlängerungs option vereinbart. Weitere Vorteile: Durch eine Regenwassernutzanlage spart die Gemeinde überdies 1.350 Kubikmeter Trinkwasser jährlich. Daneben wurde eine Photovoltaikanlage installiert. Die daraus erwirtschafteten Gewinne teilen sich der private Betreiber und die Gemeinde Henstedt-Ulzburg.

 Das Investitionsvolumen beträgt 7,2 Millionen Euro, das gesamte Projektvolumen 10,7 Millionen Euro. Die Erbringung der Leistungen durch den privaten Partner weist einen wirtschaftlichen Vorteil von 12,7 Prozent gegenüber der Eigenrealisierung auf.

 Ebenfalls in Form eines ÖPP-Projektes hatte die Stadt Lage (Nordrhein-Westfalen) den Neubau einer Grundschule sowie die Erweiterung eines Schulzentrums ausgeschrieben. Die besondere Herausforderung des Projekts lag in der Schaffung von Syner gien, deren Ausschöpfung vor allem durch die räumliche Trennung beider Objekte erschwertwurde. Der private Partner übernahm auch bei diesem Projekt die Planung, den Abriss bestehender Gebäude, den Neubau sowie die Finanzierung. Darüber hinaus zeichnet er für einen Zeitraum von 25 Jahren für das Gebäudemanagement verantwortlich. Im Gegenzug wurde vereinbart, dass die Stadt ihrem privaten Partner über diesen Zeitraum ein Nutzungsentgelt für beide Schulen zahlt. Nach Ablauf der 25 Jahre gehen

die Gebäude ohne Sanierungsstau in städtisches Eigentum über.  Das Investitionsvolumen beträgt 7,2 Millionen Euro, das gesamte Projektvolumen 18,1 Millionen Euro. Die Erbringung der Leistungen durch den privaten Partner weist einen wirtschaftlichen Vorteil von 14 Prozent gegenüber der Eigenrealisierung auf.  In Gladbeck (Nordrhein-Westfalen) wurde im Sinne eines ganzheitlichen Ansatzes der Neubau des Rathauses realisiert. Das ÖPP-Projekt umfasst den Abriss alter Bürotürme, die Planung, den Bau und die Finanzierung des neuen Verwaltungsgebäudes sowie dessen anschließenden Betrieb über einen Zeitraum von 25 Jahren. Die wesentlichen Leistungen des Gebäudemanagements umfassen die Instandhaltung des Rathauses, die Gebäudereinigung inklusive Abfallmanagement sowie die Energieversorgung. Ebenfalls zum Aufgabenbereich des privaten Partners gehört das kaufmännische Gebäudemanagement, das die Betriebskostenverwaltung, das Controlling sowie das Beschaffungsmanagement umfasst. Der Bau selbst wurde mit einem europäischen Architekturpreis ausgezeichnet. bro_progr09_af.indd 1

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 Das Investitionsvolumen beträgt 16 Millionen Euro, das gesamte Projektvolumen 44 Millionen Euro. Die Erbringung der Leistungen durch den privaten Partner weist einen wirtschaftlichen Vorteil von 13,5 Prozent gegenüber der Eigenrealisierung auf.

 In Gestalt eines ÖPP-Projektes kann auch die Sanierung einer Kaserne erfolgen, wie ein Beispiel aus München (Bayern) beweist. Auch bei diesem Projekt lagen Planung, Bau beziehungsweise Sanierung sowie die Finanzierung in der Hand des privaten Partners. Dieser zeichnet zudem über einen Zeitraum von 20 Jahren für den Betrieb der Kaserne verantwortlich. Dazu zählen Erhaltung und Pflege von Technik und Außenanlagen. Der Bund leistet über die Vertragslaufzeit feste monatliche Entgelte für den Betrieb und die Erhaltungsinvestitionen.  Das Investitionsvolumen beträgt 57 Millionen Euro, das gesamte Projektvolumen 161 Millionen Euro. Die Erbringung der Leistungen durch den privaten Partner weist einen wirtschaftlichen Vorteil von 17,4 Prozent gegenüber der Eigenrealisierung auf.

(Public Private Partnership im öffentlichen Hochbau, Hauptverband der Deutschen Bauindustrie e.V., 2009)

Mehr Privat für einen starken Staat

Die erfolgreiche Entwicklung derartiger ÖPP-Projekte belegen zahlreiche Studien und Erfahrungsberichte, so durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2006, 2007, 2009), das Deutsche Institut für Urbanistik (2005, 2009), das Institut für Demoskopie Allensbach (2010) oder das Beratungsunternehmen Ernst & Young (2007, 2009). Nach den vorliegenden Ergebnissen beruhen die Entscheidungen in Kommunen für ein ÖPP-Projekt ganz überwiegend auf den zu erwartenden Effizienzvorteilen, der höheren Effektivität, der schnelleren Projektrealisierung sowie der Ausnutzung externen Know-hows. ÖPP-Projekte unterstützen, wie eine Studie im Auftrag des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg gezeigt hat, zudem den Mittelstand. Dieser war etwa im Bereich Bau mit 83 Prozent überdurchschnittlich stark am gesamten ÖPP-Bauauftragsvolumen des Landes beteiligt. Voraussetzung hierfür war und bleibt eine breite Streuung der Projektgrößen, die es nicht nur größeren, sondern auch mittelständischen Unternehmen erlaubt, sich am ÖPP-Markt zu beteiligen. Als Grundvoraussetzung für erfolgreiche ÖPP-Projekte haben sich in erster Linie eindeutige vertragliche Regelungen über die Verantwortlichkeiten

sowie die Verteilung der Projektrisiken erwiesen. Dies bedeutet aber, dass – anders als bislang – die Beteiligung privater Partner viel stärker neben der Finanzierung auch auf weitere Projektphasen ausgedehnt werden muss. Erst wenn das Know-how und die Effizienzvorteile des privaten Partners über den gesamten Projektlebenszyklus genutzt werden, lassen sich alle wirtschaftlichen Vorteile von Partnerschaftsprojekten realisieren.

3. Rückverstaatlichungen stoppen Um so besorgniserregender ist es daher, dass nach einer zumeist konsequenten Privatisierungspolitik der jüngeren Vergangenheit sich gerade jetzt, nach den tiefen krisenbedingten Eingriffen des Staates und einer aufgrund der exorbitant hohen Sozialausgaben wieder angestiegenen Staatsquote, vor allem bei Ländern und Kommunen ein Trend zur Rückverstaatlichung abzeichnet. Allein in den deutschen Flächenländern stieg in den Jahren 2000 bis 2007 die Zahl der kommunalen Unternehmen um rund ein Fünftel auf knapp 13.000 Firmen (Institut der deutschen Wirtschaft Köln, 2010).

Beispiele:  In Nordrhein-Westfalen hat ein Konsortium aus verschiedenen Ruhrgebietsstädten nach dem fünftgrößten deutschen Stromerzeuger, der Evonik-Tochter Steag, gegriffen. Die sieben Stadtwerke aus dem Rhein-Ruhr-Gebiet haben im Dezember 2010 die 51-Prozent-Mehrheit an dem Kraftwerksbetreiber übernommen. Damit ist eine der bedeutendsten Rück-Verstaatlichungen der NRW-Geschichte erfolgt. Für die Übernahme haben die involvierten Stadtwerke fast eine halbe Milliarde Euro Kredit aufgenommen, ein enormes Risiko vor allem für einige der hochverschuldeten beteiligten Ruhrgebietsstädte. Die Motivation für die Übernahme ist dabei sehr unterschiedlich. Einer der Konsortialpartner findet nach eigenem Bekunden die Verknüpfung mit den bisherigen Fernwärme-Aktivitäten der Steag inte ressant, einem anderen geht es laut öffentlicher Verlautbarung darum, den Sitz der Hauptverwaltung in der Stadt zu halten, und ein Dritter wiederum sieht das Engagement einfach als gute Geldanlage, um damit defizitäre Bereiche wie Bus und Bahn oder einen Flughafen auszugleichen. Die Übernahme der Steag beinhaltet durch die Auslandstätigkeit des Unternehmens als internationaler Anlagenbauer, wie zum Beispiel in der Türkei oder in Chile, zusätz liche Brisanz.

(Zeitung für kommunale Wirtschaft, 10. Januar 2011)

 Auch in Baden-Württemberg wurde im Dezember 2010 mit der Übernahme eines Energieversorgers

eine weitere Rückverstaatlichung beschlossen. Der Landtag billigte den Ankauf von 45,01 Prozent der EnBW Energie Baden-Württemberg AG-Anteile, die gut zehn Jahre zuvor an den französischen Energiekonzern EDF Electricite de France abgegeben wurden. Damals hatte das Land für die Veräußerung von zunächst 25,01 Prozent 4,7 Milliarden D-Mark (2,4 Milliarden Euro) erhalten. Das EDF-Engagement war dann vertragsgemäß bis 2005 sukzessive auf 45,01 Prozent erhöht worden. Für die jetzige Rückverstaatlichung des 45,01-prozentigen EDF-Anteils sind 4,67 Milliarden Euro aufzubringen. Hinzu kommen 1,3 Milliarden Euro für ein Übernahmeangebot an die übrigen bisherigen EnBW-Aktionäre. Die übernommenen Anteile plant die Landesregierung mittelfristig an die Börse zu bringen und EnBW damit zum vierten in Baden-Württemberg ansässigen Dax-Konzern zu machen. Finanziert werden soll die Übernahmedurch eine „Baden-Württemberg-Anleihe“. Die Zinskosten sollen durch die zu erwartenden Dividenden beglichen werden. Das Engagement des Landes ist aber vor allem auch aus einem Grund zu kritisieren: Alle politischen Entscheidungen über die Rahmenbedingungen für Energiekonzerne spiegeln sich fortan direkt in der Kassenlage des Landes wieder. Ein Interessenkonflikt ist damit unabwendbar. (Frankfurter Rundschau, 16. Dezember 2010; Zeitung für kommunale Wirtschaft, 10. Januar 2011)

wirtschaftlicher erbracht werden können. In derartigen Fällen kann sogar auf die Einholung von Angeboten oder auf Vergleichsberechnungen gänzlich verzichtet werden. Neu ist zudem, dass es Kommunen fortan auch gestattet wird, außerhalb des Gemeindegebietes tätig zu werden. Zu diesem Zweck dürfen auch Gemeinschaftsunternehmen mit anderen Kommunen oder Landkreisen gegründet werden. Überhaupt wird nicht zuletzt auch die Gründung kommunaler Unternehmen sowohl rechtlich als auch durch Aufweichen der erforderlichen Wirtschaftlichkeitsanalysen, die in bestimmten Fällen sogar durch die Gemeinde selbst erfolgen können, erheblich erleichtert. Damit geht Brandenburg einen bundesweit einmaligen Weg: zurück in die Staatswirtschaft. Dass Länder und Kommunen das eigene wirtschaftliche Engagement kaum aus

Eine Steilvorlage der besonderen Art für die Ausweitung kommunalen wirtschaftlichen Engagements liefert das Land Brandenburg. Zur „Stärkung der kommunalen Daseinsvorsorge“ ist dort eine Abkehr vom Vorrang der privatwirtschaftlichen Leistungserbringung verkündet worden. Im Zuge einer entsprechenden gesetzlichen Regelung wurden die Gemeinden ermächtigt, Aufgaben an private Unternehmen nur noch dann zu übertragen, wenn diese die Leistungen wirtschaftlicher erbringen können. Die Methode der Wirtschaftlichkeitsberechung allerdings können die Gemeinden dabei selbst festlegen. Daneben wurde den Kommunen ein weiter Spielraum für die Beurteilung zugestanden, ob öffentliche Interessen gar eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde erfordern – auch wenn die entsprechenden Leistungen von Privaten

Tabelle 1: Wirtschaftliche Tätigkeiten von Bund, Ländern und Kommunen (2008) bro_progr09_af.indd 1

insgesamt

Anzahl der Unternehmen Bund

Länder

Komm.

08.10.2009 16:56:30 Uhr

Jahresergebnis in Mio. Euro Bund

Länder

( nachrichtlich) (nachrichtlich) 257 1.239 13.208 -1.235 140

Komm. 5.001

darunter u.a. Land- u. Forstwirtschaft, Fischerei und Aquakultur

-1

112

Gewinnung von Steine und Erden, Bergbau

- - - -

6 1 - -

12 - 1 1

- - - -

19 -21 - -

1 0 0 0

- - -

1 - 1

1 2 -

- - -

-21 - 1

0 0 -

- 1

1 2

2 6

- 0

0 0

0 17

Energieversorgung

1.309

1.598

Wasserversorgung und Abwasserentsorgung

3.199

139

318

Abfallentsorgung, -behandlung, Rückgewinnung, Beseitigung von Umweltverschmutzungen

591

470

Hoch- und Tiefbau

306

-182

Herstellung von ... Nahrungsmitteln, Getränken und Futtermitteln ... Textilien ... Holz-, Korb- und Lederwaren ... Druckerzeugnissen, Bild-, Ton- und Datenträgern ... chemischen Erzeugnissen (inkl. Kokerei und Mineralölverarbeitung) ... Glas- und Keramikwaren ... Metallerzeugnissen (inkl. Metallverarbeitung) ... Datenverarbeitungsgeräten, elektronischen/ optischen Erzeugnissen ... Maschinen und Anlagen (inkl. Reparatur/ Installation) ... Fahrzeugen ... Film- und Rundfunkerzeugnissen (inkl. Verleih und Vertrieb)

Mehr Privat für einen starken Staat

Handel ... Großhandel ... Einzelhandel ... mit Kraftfahrzeugen (inkl. Instandhaltung/ Reparatur) Verkehr (Personen-, Güterbeförderung) ... Landverkehr ... Schifffahrt ... Luftfahrt ... Logistik und sonst. Verkehrsdienstleistungen

Anzahl der Unternehmen Bund

Länder

Bund

Länder

Komm.

3 - 2

3 2 4

9 6 10

1 - 0

1 0 0

5 -1 -8

59 - 1 41

29 8 1 69

433 19 13 242

2 - 0 60

-237 -2 -2 347

-27 3 1 -39

126

1.189

-12

414

-135

506

-12

425

-77

Veterinärwesen

Verlagswesen (Verlegen von Büchern, Zeitungen, Zeitschriften, Adressbüchern, etc.)

-2

Telekommunikation

3 3

8 37

102 135

-2 1

0 20

-55 29

10 -

47 4

173 5

-1.254 -

67 0

511 0

162

1.822

-496

-491

498

113

-4

- 5

5 8

16 12

- 0

7 39

-1 3

419

-2

1 18

4 157

1 791

0 1.191

0 -677

0 2.056

296

-1

-33

-210

534

-189

Gesundheitswesen, Sozialwesen (u.a. Heime, soziale Betreuung) ... darunter: Krankenhäuser

Dienstleistungen ... im Hotel- und Gaststättengewerbe ... der Informationstechnologie (u.a. Daten- verarbeitung, Reparatur von DV-Geräten) ... des Finanzwesens (inkl. Versicherungen) ... der Rechts- und Steuerberatung, Wirtschaftsprüfung ... des Grundstücks- und Wohnungswesens (inkl. Vermittlung, Liegenschaftsmanagement) ... von Architektur- und Ingenieurbüros (inkl. technischen, physikalischen und chemischen Untersuchungen) ... der Forschung und Entwicklung (u.a. in den Bereichen Biotechnologie, Agrarwissen schaften, Medizin) ... der Werbung und Marktforschung ... der Vermietung von beweglichen Sachen (Maschinen, Geräte, Fahrzeuge) ... der Vermittlung und Überlassung von Arbeitskräften ... der wirtschaftlichen Leistungserbringung (u.a. Frisör- u. Kosmetiksalons, Fotolabore, Saunen, Solarien, Wäschereien, Bestattungswesen) darunter: ... von Reisebüros, -veranstaltern und sonst. Reservierungsdienstleistungen ... von Wach-, Sicherheitsdiensten, Detekteien ... Sonstige Verwaltung und Führung von Betrieben und Unternehmen (u.a. Holdingstrukturen) Kunst, Unterhaltung, Erholung ... Betrieb von Kultureinrichtungen (u.a. Theater, Bibliotheken, Museen, Zoologischen Gärten) ... Betrieb von Sport- und Vergnügungseinrich- tungen (u.a. Fitnessstudios, Vergüngungs- und Themenparks)

Quelle: Statistisches Bundesamt (2011), Darstellung Wirtschaftsrat der CDU e.V.

Komm.

Jahresergebnis in Mio. Euro

altruistischen Motiven betreiben, belegen die Gewinne, die vor allem kommunale Unternehmen erzielen: allein im Jahr 2008 rund fünf Milliarden Euro (siehe Tabelle 1). Das häufig vorgebrachte Argument, Unternehmen der öffentlichen Hand seien frei von Gewinnerzielungsabsicht, ist damit offenkundig widerlegt. In diesem Zusammenhang erscheint auch die häufig anzutreffende Aussage, öffentliche Unternehmen würden Gewinne durch Preissenkungen an den Endverbraucher weiterreichen, mehr als fragwürdig, blickt man allein in die brandenburgische Landeshauptstadt Potsdam. Nach der Rekommunalisierung der dortigen Stadtwerke wurden die Wasserpreise mit einer jährlichen Anhebung und einer Preisstaffel von fünf Jahren versehen – unabhängig von den tatsächlich anfallenden Kosten. Potsdam hat in der Region derzeit die höchsten Wasserpreise. Bei näherer Betrachtung lässt sich der Grund für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden auch in der einfachen Tatsache finden, dass die Kommunen nicht mehr alle Aufgaben aus Steuereinnahmen und Abgaben finanzieren können und daher nach alternativen Finanzierungsquellen suchen. So sehr dieser Wunsch auch nachvollziehbar ist, so darf doch die Finanzknappheit der öffentlichen Hand nicht auf dem Rücken der Bürger und der privaten Unternehmen ausgetragen werden. Schließlich gelingt es privaten Wettbewerbern häufig, mehr und/oder bessere Leistungen zum gleichen Preis beziehungsweise das gleiche Leistungsangebot zu geringeren Kosten bereitzustellen. Auch gegen die Absicht kommunaler Anbieter, Gewinne zu erzielen, wäre – solange kein privater Anbieter bereit ist, dieselbe Leistung mindestens zu gleichen Kosten anzubieten – prinzipiell nichts einzuwenden, kämen diese nicht durch ungleiche Ausgangsbedingungen zustande.

GLEICHE WETTBEWERBS BEDINGUNGEN FÜR ÖFFENTLICHE UND PRIVATE UNTERNEHMEN Nachdem in den letzten beiden Jahrzehnten zahlreiche staatliche Monopolstrukturen weitgehend aufgebrochen wurden, ist die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand ein Anachronismus, der sich nur aufgrund ungleicher Wettbewerbsbedingungen hält. Nach wie vor werden die kom merziellen Interessen der Kommunen monopol artig geschützt. Monopole aber, egal ob staatlicher oder privatwirtschaftlicher Natur, liefern keinerlei Anreiz für effizientes Handeln zugunsten der End-

verbraucher und führen somit in letzter Konsequenz zu unnötigen Mehrbelastungen für Unternehmen und Bürger. Nur Wettbewerb führt zu Effizienz steigerungen bei der Leistungserbringung. Wettbewerb allerdings kann nur dann erfolgreich funktionieren, wenn er für alle Teilnehmer zu gleichen, zu fairen Bedingungen stattfindet. Die aktuelle Situation in vielen Branchen wie der Abfallentsorgung, der Abwasserentsorgung, im Energiesektor, der Bauwirtschaft, der Verkehrssicherung oder auch im Landschaftsbau ist allerdings eine ganz andere.

1. Steuergerechtigkeit herstellen Kommunale Unternehmen in öffentlich-rechtlichen Organisations- und Rechtsformen genießen eine Reihe steuerlicher Privilegien. So entrichten Unternehmen der öffentlichen Hand, wie etwa Anstalten des öffentlichen Rechts (AöR) oder Eigen betriebe, weder Ertrag- noch Umsatzsteuern, wenn sie eine hoheitliche Tätigkeit ausüben. Was genau aber hoheitliche Aufgaben sind, wird von kommunaler Seite bekanntlich zu oft sehr weit ausgelegt. bro_progr09_af.indd 1

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Beispiel Mehrwertsteuer: Während die Entsorgungsleistung von Abfällen aus privaten Haushalten von privatrechtlich organisierten Unternehmen mit 19 Prozent Umsatzsteuer zu belegen ist, können juristische Personen des öffentlichen Rechts, also die Kommunen selbst, diese Leistungen umsatzsteuerfrei erbringen – und ihren Kunden entsprechend niedrigere Beträge in Rechnung stellen. Auch beim Betreiben von Seniorenheimen haben private Anbieter mit umsatzsteuerlicher Benachteiligung zu kämpfen: Während kommunale Betreiber nicht der Umsatzsteuerpflicht unterliegen, sind Betreiber von privaten Seniorenheimen voll umsatzsteuerpflichtig. Den kommunalen Anbietern werden auf diese Weise besondere Wettbewerbsvorteile zuteil. So macht der Staat privaten Umsatzsteuer zahlenden Unternehmen durch unfaire Konkurrenz das Leben schwer. Beispiel Ertragbesteuerung: Kommunalen Unternehmen ist es gestattet, Verluste, etwa aus dem Betrieb von Schwimmbädern oder Vergnügungsparks, mit Gewinnen aus profitablen Bereichen wie kommunalen Wohnungsunternehmen, Energieversorgungs- oder Abfallentsorgungsbetrieben zu verrechnen – und so zugleich erwirtschaftete Erträge der Besteuerung vorzuenthalten. Der private Wettbewerber hingegen kann seine Gewinne nicht durch eine derart großzügige Verlustverrechnung der Besteuerung entziehen. Zudem zementieren 15

Mehr Privat für einen starken Staat

derartige Quersubventionierungen Ineffizienzen bei der kommunalen Leistungserstellung und führen darüber hinaus für Bürger, potenzielle Wettbewerber, aber auch für den Staat selbst zu einer geringeren Transparenz über die wahren Bereitstellungskosten des öffentlichen Leistungs angebotes.

grundsätzlich bei einer Gewinnerzielungsabsicht umsatz- und körperschaftsteuerpflichtig werden, unterliegen Unternehmen in privater Rechtsform bereits bei Vorliegen einer Einnahmeerzielungs absicht der Umsatzsteuerpflicht. Zudem erwächst nicht zuletzt mit der Mehrwertsteuersystemrichtlinie (RL 2006/112/EG) aus der europäischen Rechtslage für Deutschland die Notwendigkeit, die steuerliche Gleichbehandlung von privatrechtlich und öffentlich-rechtlich organisierten Anbietern endlich umzusetzen. Schließlich gelten nach Artikel 13 Absatz 1 dieser Richtlinie Einrichtungen des öffentlichen Rechts als steuerpflichtig, wenn eine Behandlung als Nichtsteuer pflichtige zu großen Wettbewerbsverzerrungen führen würde.

Mit dieser Praxis der Gewährung steuerlicher Privilegien an kommunale Unternehmen verzichtet der Staat sehenden Auges zudem auf einen Teil seiner Steuereinnahmen, betrachtet man nur die Umsatz-, Gewerbe- oder Körperschaftsteuern, die zu den wichtigen Einnahmequellen des Staates zählen. Die daraus resultierenden Steuermindereinnahmen müssen so an anderer Stelle durch höhere Abgaben gedeckt werden – und dies wiederum auf Kosten der Steuerzahler. Dieser Effekt wird noch dadurch verstärkt, dass alle Bürger – also auch diejenigen, die, bleiben wir beim Beispiel der Mehrwertsteuer, für von Kommunen empfangene Leistungen keine Mehrwertsteuer gezahlt haben – über Schlüsselzuweisungen an den Kämmerer ihrer heimatlichen Gemeinde von den Gesamteinnahmen aus der Mehrwertsteuer profitieren. Das ist praktizierte Steuerungerechtigkeit zu Lasten der Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger in Deutschland.

Daneben ist die unberechtigte Privilegierung unternehmerischer Tätigkeiten der öffentlichen Hand im Ertragsteuerrecht zu beseitigen. Für den Bereich des Körperschaft- und Gewerbesteuerrechts hat der Bundesrechnungshof gefordert, bereits dann von einem Betrieb gewerblicher Art der öffentlichen Hand auszugehen, wenn die erstellten Leistungen potenziell auch von einem privaten Dritten erbracht werden könnten – mit allen Konsequenzen für die Buchführungs- sowie ge gebenenfalls auch Bilanzierungspflichten. Wenngleich die Finanzverwaltung diese Grundsätze des Bundesrechnungshofes für die Frage der Feststellung des gewerblichen Charakters von Betrieben der öffentlichen Hand zunehmend anzuwenden scheint, sollte der Gesetzgeber mit eindeutigen Vorgaben auch in der Rechtsprechung für mehr Klarheit sorgen (siehe Abb. 3).

Der Bundesrechnungshof hat in den vergangenen Jahren bereits mehrfach moniert, dass es bei der Besteuerung von Unternehmen der öffentlichen Hand zu Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten privater Unternehmen kommt. Insbesondere mahnte er an, die steuergesetzlichen Vorschriften für staatliche und private Unternehmen anzupassen. Während öffentlich-rechtlich organisierte Betriebe

Abb. 3: Einnahmen der Gemeinden 2010

Transfers Gebühren Sonst. Einnahmen* GewSt (netto) Gemeindeanteil USt Gemeindeanteil ESt Andere Steuern * u.a. Einnahmen aus wirtschaftl. Tätigkeit und Zinseinnahmen

Quelle: Deutscher Städtetag, Darstellung Wirtschaftsrat der CDU e.V.

2. Finanzierungsmöglichkeiten angleichen Auch der Blick auf die Finanzierungsvorteile kommunaler Unternehmen, die sich aus dem zumindest faktisch in der Regel nicht vorhandenen Insolvenzrisiko speisen, verdeutlicht die privilegierte Stellung dieser Unternehmen. So trägt allein der Bürger die vollständige Rückhaftung für die Kredite der Betriebe seiner Kommune. Er wird faktisch Bürge, obwohl er niemals eine Bürgschaftserklärung unterzeichnet hat. So sind auf Grund des nicht vorhandenen Insolvenz risikos kommunaler Unternehmen bei der Bankenfinanzierung von Unternehmen in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft kaum Sicherheiten erforderlich. Daher liegt auch der Zins für derartige Kredite nur wenige Basispunkte über dem Leitzins. Bei Firmen kundenkrediten hingegen trägt die Bank das volle Ausfallrisiko und muss daher weitaus höhere Eigenmittel vorhalten. Der daraus resultierende Zinssatz für Firmenkundenkredite liegt deshalb deutlich höher. Auch bei der Beanspruchung von Förderprogrammen sehen sich die Unternehmen der öffentlichen Hand häufig in die komfortable Lage versetzt, die eigenen Vorteile auszuspielen. So ist es etwa kommunalen Wohnungsunternehmen möglich, die CO2-Sanierungsprogramme der KfW wesentlich einfacher abzurufen als dies ihre privaten Wettbewerber vermögen. Der Grund liegt in den bereits geschilderten niedrigeren Anforderungen zur Besicherung der Kredite für kommunale Unternehmen, die sich auf die Steuerkraft des Staates als Sicherheitsleistung berufen können. Die im direkten Wettbewerb stehenden privaten Wohnungsunternehmen haben aufgrund der höheren Bankenmarge nicht immer die Möglichkeit, KfW-Mittel in Anspruch zu nehmen. Mit der geplanten Einführung von BASEL III im Jahr 2013 soll sich der Zugang von Kommunen zu Krediten generell verändern, in dem auch für Kommunalkredite von den Banken künftig Rücklagen eingefor-

dert werden. Bisher wurden für derartige Kredite (vor allem für so genannte Kassenkredite der Kommunen) keine Kapitalrücklagen bei den Banken benötigt. Die Folgen von BASEL III sind noch nicht sicher abzusehen, aber die Kreditvergabe an die Kommunen als Gebietskörperschaften wird damit erschwert. Kommunalkredite werden sich verteuern. Die sich mit BASEL III abzeichnenden Anpassungen bei den Kommunalkrediten (Kassenkrediten) müssen daher auch auf die Kreditvergabe an kommunale Unternehmen übertragen werden. Ziel muss es sein, eine weitgehende Angleichung der Finanzierungsbedingungen von Unternehmen der Privat wirtschaft und der öffentlichen Hand zu erreichen.

3. Instrumentalisierung von Ein-Euro-Jobs verhindern Auch die im Zuge der so genannten Hartz-Reformen eingeführten Ein-Euro-Jobs werden von Kommunen und anderen Trägerinstitutionen immer wieder wettbewerbsverzerrend zu Lasten der gewerblichen Wirtschaft instrumentalisiert. Die EinEuro-Jobs, ursprünglich dazu gedacht, Langzeitarbeitslose an regelmäßige Arbeit zu gewöhnen und deren Arbeitsbereitschaft zu prüfen, ermöglichen es den Einrichtungen, die derartige Stellen bereithalten, aufgrund der marginalen Personalkosten Leistungen unter Tarif am Markt anzubieten. Geförderte Arbeit konkurriert so mit regulären Arbeitskosten von im Wettbewerb stehenden Unternehmen. Diesen Missstand hat unlängst auch der Bundesrechnungshof kritisiert. bro_progr09_af.indd 1

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Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit waren 2009 im Schnitt 320.000 Menschen in geförderten Arbeitsg elegenheiten beschäftigt. In 280.000 Fällen handelte es sich um Ein-Euro-Jobs. Wie der Bundesrechnungshof in diesem Zusammenhang bemerkt, hätte mehr als die Hälfte der in 2009 existierenden Ein-Euro-Jobs nicht gefördert werden dürfen, weil sie keine zusätzlichen Tätigkeiten im Interesse der Allgemeinheit waren und/

Beispiel:  Eine Job-Service gGmbH im Ruhrgebiet gibt vor, mit Ein-Euro-Jobbern nur solche Aufträge auszuführen, die ansonsten nicht am Markt erscheinen würden. Tatsächlich aber steht die Gesellschaft in Konkurrenz zu privaten Handwerksbetrieben und erhält immer wieder Aufträge, die üblicherweise an Unternehmen der Privatwirtschaft gegangen wären bzw. diesen somit entzogen wurden. So werden Reinigungsarbeiten an einer Grundschule, mit denen bislang ein

ortsansässiges privates Gebäudereinigungsunternehmen beauftragt war, nunmehr von Mitarbeitern der Job-Service gGmbH ausgeführt. In einem anderen Fall wurde der Gesellschaft zum Nachteil von Betrieben des Garten- und Landschaftsbaus die Pflege von Verkehrsgrün übertragen.

(Wo kommunale und landeseigene Unternehmen als Konkurrenten des Handwerks aktiv werden – Ein Schwarzbuch, Handwerkskammer zu Köln, 2009)

Mehr Privat für einen starken Staat

oder in Konkurrenz zu ungeförderten Unternehmen standen. So sehr das Ziel, Langzeitarbeitslose wieder an eine Tätigkeit zu gewöhnen, unterstützenswert ist, so findet es dort seine Grenzen, wo geförderte Beschäftigung in Wettbewerb zur gewerblichen Wirtschaft tritt. Den Unternehmen entgehen hierdurch Aufträge, und die Beschäftigung in der gewerblichen Wirtschaft wird gefährdet. Diese Drehtüreffekte können nur durch eine konsequente Vermeidung von künstlicher Beschäftigung vermieden werden.

4. Vergaberecht fair gestalten Das deutsche Vergaberecht ist vor dem Hintergrund verschiedener rechtlicher Anforderungen zu berücksichtigen: Zum einen werden transparente und diskriminierungsfreie Vergabeprozesse gefordert, wobei die haushaltsrechtlichen Vorschriften eine wirtschaftliche und sparsame Mittelverwendung verlangen, zum anderen erfordert die Vergabe von Aufträgen, die so genannte Schwellenwerte übersteigen, eine europaweite Ausschreibung – mit wohl zwangsläufig höherem Zeit- und Mittelaufwand. Im Zuge der krisenbedingten Maßnahmen im Rahmen des Konjunkturpaketes II wurden Vergaberechtsvorschriften unter Befristung teilweise gelockert, um die Mittel zur Krisenbewältigung möglichst zügig einsetzen zu können. Unabhängig davon steht Kommunen nach dem so genannten Örtlichkeitsprinzip permanent die Möglichkeit zu, durch interkommunale Zusammenarbeit Vergaberechtsvorschriften grundsätzlich auszuhebeln. Die kommunale Vergabe kleinerer Aufträge unterliegt nur dann dem Vergaberecht, wenn es sich beim jeweiligen Auftraggeber um eine öffentliche Körperschaft bzw. eine ihrer Gliederungen handelt. Privatrechtlich strukturierte Tochterunternehmen von Kommunen (oder auch von Ländern) müssen nur dann das Vergaberecht anwenden, wenn dies in den jeweiligen landesrechtlichen Vergabevorschriften ausdrücklich vorgegeben ist. Was das europäische, wettbewerbsrechtlich ausgeprägte Vergaberecht betrifft, waren und sind die Kommunen seit Längerem intensiv bestrebt, die interkommunale Zusammenarbeit aus seinem Geltungsbereich herauszulösen und begründen dies damit, dass nur so ihre hoheitliche Gestaltungsautonomie gewährleistet werden könne. Eine Freistellung der interkommunalen Zusammenarbeit vom europäischen Vergaberecht war 18

denn auch Ziel einer von der Bundesregierung vorgeschlagenen speziellen Gesetzesänderung im Rahmen der Vergaberechtsnovelle des Jahres 2009. Diese spezifische Gesetzesänderung konnte im weiteren Gesetzgebungsverfahren auf Grund des umfänglichen Widerspruchs aus den Reihen der Privatwirtschaft verhindert werden. Nahezu zeitgleich hat der Europäische Gerichtshof in einem Urteil vom 09. Juni 2009 entschieden, dass die Zusammenarbeit mehrerer Gemeinden in der Form einer gemeinsam vertraglich beauftragten Gesellschaft zulässig sei. Hieraus wird nun abgeleitet, die interkommunale Zusammenarbeit in wichtigen Bereichen der kommunalen Daseinsvorsorge unterliege als reiner Organisationsakt der beteiligten Kommunen nicht dem Vergaberecht. Diese Entscheidung betrifft einen Einzelfall, der keine allgemeine Geltung beanspruchen kann. Eine umfassende Freistellung der interkommunalen Zusammena rbeit einschließlich reiner Beschaffungsvorgänge vom Vergaberecht würde erst recht zu Lasten privater Unternehmen insbesondere des Mittelstands gehen, für die kommunale Aufträge von großer wirtschaftlicher Bedeutung sind. Dies wäre das Ende des typischerweise gerade kleineren Städten und Gemeinden zur Verfügung stehenden oftmals einzigen, aber zentralen Instruments der Mittelstandsförderung. Auch würde die kommunale Aufgabenerfüllung keinem wirksa men, wettbewerbsbezogenen Effizienztest mehr unterzogen und damit tendenziell teurer und unwirtschaftlicher. Eine staatsrechtliche Notwendigkeit zur Freistellung der interkommunalen Kooperation vom Vergaberecht besteht nicht: Der Kernbereich hoheit licher Aufgaben, wie zum Beispiel das Perso nenstandswesen, die Gewerbeaufsicht oder die Bauplanung, fallen bisher nicht in den wettbewerbs- und damit vergaberechtlichen Bereich und werden auch künftig nicht darunter fallen. Im nicht-hoheitlichen Bereich haben die Kommunen bereits im geltenden Vergaberechtsrahmen große Spielräume zur Ausgestaltung ihrer Aufgabendurchführung im Rahmen interkommunaler Kooperationen. Ein Zwang zur (materiellen) Privatisierung kommunaler Leistungserbringung folgt hieraus nicht, auch wenn solche Privatisierungen, wie voranstehend ausgeführt wurde, so weit wie möglich erfolgen sollten. Die Grenzen, innerhalb derer Kommunen – teilweise in deutlicher Konkurrenz zu privatwirtschaftlicher Initiative – wirtschaftlich tätig sein können,

werden nicht vom Vergaberecht, sondern durch die einschlägige Kommunalgesetzgebung der Bundesländer definiert. Fehlentwicklungen müssen vorrangig dort, d.h. in den Gemeindeordnungen b eziehungsweise Kommunalverfassungen der Länder, korrigiert werden. Das Vergaberecht kann und muss dies flankieren, darf die ordnungs politisch notwendigen Korrekturen jedoch keines falls konterkarieren!

ZUSAMMENFASSUNG [1.] Mit dem Instrument der Privatisierung – ob vollumfänglich oder auch bereits anteilig – kann der Staat ein Stück seiner Leistungsfähigkeit zurückerhalten. Finanzielle Entlastungen können dreifach erreicht werden: erstens durch die Veräußerungserlöse, zweitens durch die Entbindung der öffentlichen Hand von Ausgaben für Ersatzinvestitionen und drittens durch die Verringerung des Kapitaldienstes, wenn die Veräußerungserlöse zur Schuldenrückführung genutzt werden. [2.] Eine Wirtschaftspolitik im Sinne der Bürger muss die notwendigen Voraussetzungen für einen fairen Wettbewerb zwischen kommunalen und privaten Unternehmen schaffen, ist doch der Wettbewerb Garant dafür, aus notorisch knappen Mitteln das bestmögliche Versorgungsniveau herauszuholen. Der Staat steht damit in der Verantwortung, die Ordnung des Marktes so zu gestalten, dass im Sinne der Sozialen Marktwirtschaft faire Chancen und gerechte Bedingungen gegeben sind. Wenn Privat und Staat ihre Arbeitsteilung so gestalten, dass der Staat für die Ausschreibungs- und Gewährleistungsverantwortung und der Private für die Leistungsdurchführung zuständig ist und so jeder seine spezifischen Stärken einbringt, erhalten Bürger und Steuerzahler die beste Leistung zum besten Preis. Deshalb ist es notwendig, dass ...  ... Kommunen sich auf ihre vorbezeichneten

Aufgaben konzentrieren, diese kompetent wahrnehmen und keine Leistungen übernehmen, die ein Privater zu gleichen Kosten genauso gut oder gar besser erledigen kann;

 ... das Subsidiaritätsprinzip auf allen staatli-

lung sowie die Angleichung der Refinanzierungsmöglichkeiten, aber auch verpflichtende Ausschreibungen zu gleichen Bedingungen sind zwingende Voraussetzungen für einen Wettbewerb auf Augenhöhe. [3.] Darüber hinaus sind Öffentlich-Private Partnerschaften ein wichtiger Baustein bei der gemein schaftlichen Leistungserbringung, denn diese bieten beste Voraussetzungen für intelligente, innovative und effiziente Leistungen – sowohl für den Bürger und Steuerzahler als auch den Staat. Es ist Zeit, ideologische Grabenkämpfe zu beenden und im Interesse aller neue Partnerschaften zwischen Privatunternehmen und der öffentlichen Hand zu forcieren.

FORDERUNGSKATALOG Wir fordern:

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 gleiche Wettbewerbsbedingungen für kommu-

nale und private Unternehmen;

 die längst überfällige steuerliche Gleichstel-

lung kommunaler und privater Unternehmen bei der Umsatz-, Gewerbe- und Körperschaftsteuer;

 eine weitgehende Angleichung der Finanzie-

rungsbedingungen von Unternehmen der Privatwirtschaft und der öffentlichen Hand;

 die Abschaffung von Ein-Euro-Jobs, wenn diese

in Konkurrenz zu privatwirtschaftlichen Unternehmen stehen und damit den Wettbewerb verzerren;

 verpflichtende Ausschreibungen bei der kom-

munalen Auftragsvergabe;

 das fristgerechte Auslaufen der krisenbeding-

ten Lockerungen für Vergaben im Konjunkturpaket II;

 eine mittelstandsgerechte Weiterentwick-

lung und Stärkung Öffentlich-Privater Partnerschaften;

 eine stärkere Kontrolle der kommunalen Leis-

tungserbringung;

chen Ebenenkonsequent angewandt wird, weil es sowohl einen Wettbewerb um die beste Lösung als auch Vielfalt ermöglicht;

 keine Rekommunalisierungen – auch nicht mit

 ... Privatunternehmen nicht gegenüber kom-

 die konsequente Fortsetzung der Privati

munalen Trägern benachteiligt werden. Die Festschreibung der steuerlichen Gleichbehand-

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dem Ziel der Sanierung öffentlicher Haushalte;

sierungspolitik – auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene. 19

Verantwortlich Wolfgang Steiger, Generalsekretär Dr. Rainer Gerding, Bundesgeschäftsführer Inhaltliche Betreuung Thomas Friesecke, Fachgebietsleiter Wirtschaftsund Wettbewerbspolitik Dirk Freigang, Fachgebietsleiter Steuern, Haushalt, Finanzen Stand: August 2011

Wirtschaftsrat der CDU e.V. Luisenstraße 44, 10117 Berlin Tel.: (0 30) 2 40 87-0 Fax: (0 30) 2 40 87-2 05 Internet: www.wirtschaftsrat.de E-Mail: info@wirtschaftsrat.de