Повышая эффективность государственных капитальных расходов

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ПОВЫШАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ

Документ Всемирного банка Информационный центр в России

финансы и инвестиции

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

Доклад № 22693-RU

РОССИЯ

ПОВЫШАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЪ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ

18 сентября 2001 г.

Отдел по борьбе с бедностью и экономическому управлению Регион Европы и Центральной Азии

Документ Всемирного банка

ВАЛЮТНЫЕ ЕДИНИЦЫ И АНАЛОГИЧНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ Валютная единица = рубль РФ 1 долл. США = 29 рублей

СОКРАЩЕНИЯ

ИПЦ ФЦПФ ФАИП ФЦП ВВП МФО МВФ МАП Минэкономразвития Миннауки Минфин Минтранс ОЭСР АГР ФРР ВСМ GFS

Индекс потребительских цен Федеральный центр проектного финансирования Федеральная адресная инвестиционная программа Федеральная целевая программа Валовой внутренний продукт Международная финансовая организация Международный валютный фонд Министерство по антимонопольной политике Министерство экономического развития и торговли Министерство промышленности и науки Министерство финансов Министерство транспорта Организация экономического сотрудничества и развития Анализ государственных капитальных расходов Фонд регионального развития Проект по строительству высокоскоростной железной дороги Статистика государственных финансов

Вице-Президент: Директор по России: Директор сектора: Руководитель группы:

Йоханнес Линн, ECAVP Джулиан Швайцер, ECC10 Прадип Митра, ECSPE Асад Алам, ECSPE

ii

СОДЕРЖАНИЕ РЕЗЮМЕ ...................................................................................................................................................................... i ГЛАВА 1 ...................................................................................................................................................................... 1 ВВЕДЕНИЕ..................................................................................................................................................... 1 БЮДЖЕТНЫЙ КОНТЕКСТ .................................................................................................................. 1 СТРУКТУРА ДОКЛАДА ...................................................................................................................... 5 ГЛАВА 2 ...................................................................................................................................................................... 6 ХАРАКТЕР ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ В РОССИИ ..................................... 6 СТРУКТУРА И КЛАССИФИКАЦИЯ ИНВЕСТИЦИОННОГО БЮДЖЕТА ................................................... 6 ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ И ИНФОРМАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ...................................................... 7 НЕДАВНИЕ ТЕНДЕНЦИИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ ......................... 8 ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ .......................................................................................... 13 РЕГИОНАЛЬНОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РАСХОДОВ ................................................................................ 16 КВАЗИГОСУДАРСТВЕННЫЕ КАПИТАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ ................................................................... 17 ВЫВОДЫ ......................................................................................................................................... 19 ГЛАВА 3 .................................................................................................................................................................... 21 РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ИНВЕСТИЦИЙ................................................................................... 21 ПО ПУТИ К НОРМАТИВНОЙ БАЗЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ........................ 21 АНАЛИЗ "ИЗДЕРЖКИ - ВЫГОДЫ" ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ОТБОРА ПРОЕКТОВ .................................................. 26 ОСНОВАНИЯ ДЛЯ УЧАСТИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА ..................................................... 28 ПОЛИТИЧЕСКИЕ ТРУДНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ.................................................................................... 31 ВЫВОДЫ ......................................................................................................................................... 32 ГЛАВА 4 .................................................................................................................................................................... 34 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ИНВЕСТИЦИОННОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ .............. 34 АНАЛИЗ ИНВЕСТИЦИОННОГО БЮДЖЕТА........................................................................................ 34 ЦИКЛ ИНВЕСТИЦИОННОГО БЮДЖЕТА ........................................................................................... 36 ИНВЕСТИЦИОННЫЕ ПРОЕКТЫ И ИХ ВЗАИМОСВЯЗЬ С ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКОЙ .................. 41 КРИТЕРИИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРИОРИТЕТНОСТИ ПРОЕКТОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ФИНАНСИРОВАНИЯ ............ 43 УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ ................................................................................................................. 44 ВЫВОДЫ ......................................................................................................................................... 46 ГЛАВА 5 .................................................................................................................................................................... 47 МОНИТОРИНГ ПРОЕКТОВ И ПОСЛЕДУЮЩАЯ ОЦЕНКА ................................................................ 47 АДЕКВАТНОСТЬ СИСТЕМ КОНТРОЛЯ ЗА ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМИ БЮДЖЕТА ........................................ 47 КОНКУРЕНТНЫЕ ЗАКУПКИ ............................................................................................................. 49 СИСТЕМЫ КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА.................................................................................................... 51 СВОЕВРЕМЕННЫЕ ВЫПЛАТЫ ПО КОНТРАКТАМ .............................................................................. 54 ТРЕБОВАНИЯ В ОТНОШЕНИИ ОТЧЕТНОСТИ .................................................................................... 56 ПОСЛЕДУЮЩАЯ ОЦЕНКА И АУДИТ ................................................................................................ 57 ВЫВОДЫ ......................................................................................................................................... 59 ГЛАВА 6 .................................................................................................................................................................... 60 ВЫВОДЫ И ПЛАН ДЕЙСТВИЙ ................................................................................................................ 60 ПЛАН ДЕЙСТВИЙ: ДЕСЯТЬ ШАГОВ ................................................................................................. 62 ПРИЛОЖЕНИЯ ....................................................................................................................................................... 73

iii

СПИСОК ТАБЛИЦ Таблица 1.1: Таблица 2.1: Таблица 2.2: Таблица 2.3: Таблица 3.1: Таблица 6.1:

Отдельные финансовые показатели, 1997-2001(в % от ВВП)………………………………….2 Расчетные показатели государственных капитальных расходов расширенного Правительства, за 1997-2000 гг. (млрд. руб.)…………………………………………………………………………9 Ключевые федеральные инвестиционные программы(млрд. руб.)…………………………...12 Ключевая функциональная классификация инвестиций консолидированного бюджета в 19971999 гг……………………………………………………..………………………………………15 Экономическая классификация Федеральных целевых программ, по данным бюджета……26 Ключевые вопросы и рекомендации…………………………………………………………….67

СПИСОК СХЕМ Схема 4.1: Схема 4.2: Схема 5.1: Схема 5.2:

Россия: годовой бюджетный цикл……………………………………………………….………38 Изменчивость макроэкономических факторов в России: 1997-2000 гг………………….……46 Федеральные закупки по методу закупок, 1999 г……………………… ………………………50 Задолженность по бюджетным платежам из средств консолидированного бюджета в 1998 г…………………………………………………………………………………………….…55

СПИСОК ВРЕЗОК Врезка 2.1: Врезка 2.2: Врезка 2.3: Врезка 3.1: Врезка 3.2: Врезка 3.3: Врезка 3.4: Врезка 4.1: Врезка 5.1:

Международное сопоставление государственных капитальных расходов……………………10 Региональное распределение государственных капитальных расходов………………………16 Конкретные примеры инвестиционных кредитов и гарантий………………………………….18 Экономическое обоснование участие государства……………………………………………..23 Анализ "издержки – выгоды": пример…………………………………………………………..28 Куда должны инвестировать средства федеральное правительство и региональные органы управления?………………………………………………………………………………………..30 Децентрализация и управление в дорожном секторе: пример…………………………………31 Федеральные целевые программы: краткое описание………………………………………….42 Неэффективность исполнения бюджета…………………………………………………………53

СПИСОК ПРИЛОЖЕНИЙ Приложение 3.1: Приложение 3.2: Приложение 6.1:

Федеральные инвестиционные программы, агрегированные по видам создаваемых активов……………………………………………………………………………………74 Пример простого анализа "издержки - выгоды" применительно к строительству автомагистрали…………………………………………………………………………..76 Развернутый план действий……………………………………………………………..78

iv

ПРЕДИСЛОВИЕ Настоящий доклад был подготовлен группой специалистов Банка, в которую входили Асад Алам (Руководитель Группы, ECSPE), Александр Морозов, Степан Титов, Виктор Габор (ECSPE) и Гуннар Эскеланд (DECRG). Ценные замечания и предложения сделали Майкл Картер, Майкл Фукс, Эллен Хэмильтон, Джоэл Хеллман, Аллистер Мун, Аригапуди Премчанд, Кристоф Рюель, Грэхэм Смит и Дебора Ветцель. В качестве рецензентов доклада выступили Виная Сваруп и Джонатан Андерсон (МВФ), которые непосредственно направляли весь ход работы. Доклад был подготовлен под руководством Джулиан Швейцер (Директор по стране, ECC10), Роберта Дж. Андерсона и Хельги Мюллер (управляющие сектора, ECSPE). Лори Хенсон, Сандра Крэйг и Уша Рани Ханна (ECSPE), работая как профессиональная команда, оказали помощь в редактировании и форматировании доклада. Татьяна Александрова, Елена Добролюбова и Ольга Счеснович (ECC10) внесли свой вклад в организацию всей работы миссии и перевод материалов. Доклад был подготовлен при участии Правительства, которое оказывало содействие на ключевых этапах, начиная от выработки концепции доклада до его заключительного варианта. Один из первых проектов доклада был направлен в Правительство и представлен на семинаре. В докладе нашли свое отражение комментарии, предложенные на различных этапах работы Правительством. Заключительная техническая работ по детализации рекомендаций, вошедших в План действий, выполнялась в тесном взаимодействии с сотрудниками Министерства финансов и руководимого Е. Гайдаром Института. Целевая группа выражает свою благодарность г-ну А.В.Улюкаеву, Первому заместителю министра финансов, г-ну А.В.Дворковичу, заместителю Министра экономического развития и торговли, сотрудникам их департаментов, другим должностным лицам Правительства и сотрудникам Центра налоговой политики, Бюро экономического анализа и Института экономики переходного периода (Института Гайдара), которые оказывали содействие в данной работе. Основные этапы работы Встреча, посвященная анализу концептуальной записки Основная миссия Представление проекта доклада Правительству Обсуждение проекта доклада миссией Семинар с участием представителей Правительства Письменные комментарии Минфина Публикация проекта решения Встреча по обсуждения проекта решения Последующая техническая работа миссии и представителей Правительства Семинар АГР Представление Заключительного доклада Правительству

v

12 февраля 2001 г.

19-28 февраля 2001 г.

2 мая 2001 г.

17-25 мая 2001 г.

23 мая 2001 г.

5 июня 2001 г.

14 июня 2001 г.

25 июня 2001 г.

26 июня – 6 июля 2001 г.

5 июля 2001 г.

25 июля 2001 г.

РЕЗЮМЕ В настоящем докладе описываются существующие сегодня в России объемы и методы осуществления государственных инвестиций, анализируются существующие институциональные механизмы инвестиционного бюджетирования и приводятся рекомендации краткои среднесрочного характера в отношении совершенствования политики или институционального развития, необходимых для повышения эффективности инвестиционных расходов. Анализ государственных инвестиций касается в основном федерального Правительства, хотя в докладе также рассматриваются некоторые вопросы инвестиционного бюджетирования на региональном и местном уровнях. В любом случае, многие из вопросов и рекомендаций, обсуждаемых применительно к федеральному уровню, по всей вероятности, будут иметь отношение и к инвестиционному бюджетированию на региональном и местном уровнях. В то время как Правительство приступает к общей реформе в бюджетной сфере, следует обратить особое внимание на отдельные характеристики долгосрочных инвестиционных программ. В свете фактов, свидетельствующих о неэффективном использовании государственных средств для инвестиционных целей, чрезвычайно важным представляется повышение эффективности такого использования - как с точки зрения распределения средств между секторами и видами деятельности, так и с точки зрения соотношения затрат и полученных результатов. Также очевидно, что в значительной мере улучшения можно добиться путем совершенствования институциональных механизмов инвестиционного бюджетирования в области подготовки бюджета, его реализации, а также последующей оценки и представления отчетности.

Информационные ограничения Неадекватность имеющейся информации препятствует любой точной оценке государственных инвестиций. В отсутствие информации о фактическом исполнении бюджета со стороны Министерства финансов (Минфина), в целях описания характера государственных инвестиций использовались данные Госкомстата, полученные путем обследований предприятий. В рамках таких обследований предприятий все средние и крупные предприятия являющиеся конечными исполнителями инвестиционных программ должны ежеквартально представлять отчетность о своих источниках инвестиционного финансирования с разбивкой по уровням государственного управления (федеральные, региональные, местные, внебюджетные фонды, а также другие источники). Однако, эти данные не включают расходы на капитальный ремонт. В этой связи были сделаны корректировки путем добавления полученных в Минфине бюджетных данных по капитальному ремонту; в результате были получены скорректированные консолидированные показатели государственных капитальных расходов в Российской Федерации. Однако, применительно к сведениям Госкомстата не удалось устранить другие ключевые недостатки, в особенности, недостатки, связанные с разницей между расходами, определяемыми по кассовому методу и методу начислений (хотя данная проблема постепенно утрачивает свою остроту), неодинаковым объемом информации во временном разрезе, а также точностью и полнотой приводимых в отчетности данных. С учетом таких информационных недостатков, рассматриваемые показатели в лучшем случае позволяют получить представление о порядке величин,

Finance Statistics, или GFS). И представление данных в бюджете, и отчетность должны быть в полной мере совместимы с этой классификацией.

характеризующих государственные инвестиции, и должны соответственно оцениваться. В цели настоящего доклада не входит получение точных оценок государственных инвестиций; доклад призван дать общую описательную картину, в рамках которой можно провести анализ институциональных механизмов. Однако отсутствие надлежащей информации о фактических расходах действительно представляет собой серьезное препятствие, мешающее анализу расходов. Кроме того, отсутствие надлежащей информации представляет собой еще более существенное ограничение для разработчиков политики, которым необходимо своевременно получать надлежащую информацию с тем, чтобы принимать обоснованные экономические решения; это является столь же серьезным ограничением для общества и его представителей, которым также необходимо иметь доступ к такой информации с тем, чтобы обеспечить надзор и контроль за функциями государства, что необходимо для проведения здравой демократической политики.

Описание государственных капитальных расходов По оценкам, на государственные капитальные расходы в России приходится около 4% ВВП, в том числе на капитальные расходы федерального Правительства - около 1% ВВП. Подобно многим другим странам членам ОЭСР Россия не имеет отдельного инвестиционного бюджета. Федеральные инвестиционные проекты осуществляются в контексте нескольких инвестиционных программ, охватывающих дорожное строительство, Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП), Фонд регионального развития, а также различные отраслевые инвестиции, например, в сфере сельского хозяйства и угольной промышленности. Судить о том, соответствует ли уровень государственных капитальных расходов в России ее нынешнему этапу экономического развития, следует на основе тщательного анализа специфических страновых характеристик, включая устойчивость среднесрочных бюджетных характеристик (medium-term sustainable fiscal envelope), существующий объем основных фондов, уровень инвестиций частного сектора и стратегию развития. Все эти вопросы выходят за рамки настоящего доклада. Однако, сравнения со странами членами ОЭСР (которые опять-таки представляют собой неоднородную группу с точки зрения своего размера, распределения населения, дохода, размера правительства, а также размера частного сектора) позволяют предположить, что Россия не выделяется из общего ряда. Большинство стран - членов ОЭСР осуществляют государственные инвестиции, в пределах от 3 до 5% ВВП.

Нынешние инициативы Правительства, связанные с совершенствованием и расширением сферы деятельности Казначейства, а также с введением стандартной функциональной и экономической классификации для целей бюджетной отчетности (соответствующей международным стандартам и потребностям руководства в анализе), с течением времени поможет устранить такие информационные недостатки. Эта проблема, которая сказывается на всей финансовой отчетности и о которой также свидетельствуют выявленные недостатки данных по государственным инвестициям. Это в еще большей мере подчеркивает необходимость, в качестве существенного шага вперед в данном направлении, безотлагательно обеспечить принятие Министерством финансов разработанной МВФ экономической и функциональной классификации для целей Статистики государственных финансов (Government

Анализ распределения государственных инвестиций на протяжении нескольких лет с

ii

1997 г. до 2000 г. позволяет несколько интересных моментов. (i)

(ii)

(iii)

и оборудования, на которые в настоящее время приходится львиная доля федеральных, региональных и местных инвестиций. Однако с учетом первоначального объема государственных основных фондов России, и относительно недостаточного объема затрат на текущий ремонт и эксплуатацию в течение последних лет, неясно, оправдана ли экономически такая высокая доля инвестиций в новые проекты, осуществляемых вместо затрат на капитальный ремонт.

выявить

Произошел относительный сдвиг в распределении государственных капитальных расходов от федерального Правительства к органам управления регионального и местного уровня. Доля федерального Правительства (в том числе Федерального дорожного фонда) резко сократилась - с 35 до 22%, в то время как доля органов управления регионального и местного уровня повысилась с 50 до 60%. Хотя в некоторой мере этот сдвиг может быть обусловлен передачей расходных обязательств, стимулы для бюджетирования инвестиционных расходов на региональном и местном уровнях управления также могут быть иными.

(iv)

Для инвестиционного бюджета характерен все возрастающий значительный крен в сторону инвестиций в дорожную отрасль. Финансирование за счет дорожных фондов - как федерального, так и территориальных, - увеличилось с 13% общего объема инвестиций в 1997 г. до 37% планируемого объема инвестиций в 2000 г. В то время как такой сдвиг может быть вполне оправданным, неясно, действительно ли он обуславливается экономическими причинами, связанными с определением внутриили межотраслевых приоритетов и потребностей в финансировании.

Региональное распределение государственных инвестиций позволяет предположить, что регионы с более высокими доходами получают пропорционально больший объем совокупных государственных инвестиций, нежели более бедные регионы. В 2000 г. на наиболее благополучные 10% регионов пришлось 60% общего объема государственных инвестиций, в то время как на наименее благополучные 10% пришлось менее 1%. Хотя "горизонтальное" выравнивание и не является первичной целью федеральных расходов на инвестиционные цели, следует оценить, соответствует ли существующее распределение более общим целям регионального развития.

Данные выводы в еще большей степени подкрепляют ту точку зрения, согласно которой основная задача Правительства связана не столько с объемом инвестиционных расходов, сколько с их качеством. Важным в этой связи аспектом качества является различная «распределительная» эффективность инвестиционных расходов, оцениваемая по секторам, проектам и регионам. Это показывает, что инвестиционное бюджетирование должно осуществляться в контексте общенациональной экономической

Доля затрат на капитальный ремонт в общем объеме государственных инвестиций сократилась наполовину если в 1997 г. такая доля составляла 17% общего объема государственных инвестиций, то в 2000 г. она составляла около 8%. Это, разумеется, явилось результатом новых инвестиций и покупки техники

iii

соответствовала его возможностям. Вовторых, если существуют какие-либо задачи, которые требуют участия Правительства, то тогда должны быть четкие экономические критерии, на основании которых можно определить, каков должен быть характер участия государства. В частности, нужно делать осознанный выбор между государственным финансированием на цели создания новых активов и получением таких активов в государственную собственность. Все большим признанием пользуется позиция, согласно которой государство не должно быть единственным поставщиком основных услуг инфраструктуры, социальных и других общественных товаров. Технологические, организационные и регулятивные инновации создали новые возможности для появления конкурентных частных поставщиков во многих из названных областей. Для многих примеров наиболее успешного развития характерно, что государство работает в тесном сотрудничестве с рынками, причем такая работа призвана помочь исправить рыночные сбои, но не заменить сами рынки. В-третьих, анализ "издержки - выгоды" может служить объективным руководством, позволяющим оценивать целесообразность участия государства не только в традиционных инфраструктурных секторах, но также и в социальной сфере. Такие объективные критерии привносят необходимую упорядоченность в процесс отбора проектов. Если такие критерии применяются надлежащим образом, то это максимизирует эффективность использования государственных средств. И наконец, в рамках федеральной структуры, в которой роль федерального Правительства, осуществляемая путем прямой бюджетной поддержки, представляется менее доминирующей, еще более важным для федерального правительства является, возможно, создание среды, которая бы стимулировала инвестиции со стороны частного сектора и органов управления регионального и местного уровней.

политики, отражающей внутрии межотраслевые, а также межрегиональные приоритеты инвестиций. Это бы позволило обеспечить, чтобы наблюдаемые предпочтения в области инвестиционных расходов (например, в пользу инвестиций в дорожную отрасль или инвестиций в более богатые регионы) являлись результатом осознанного анализа приоритетов в области инвестиционной политики, а не непреднамеренным результатом каких-либо действий Правительства. Роль Правительства в сфере инвестиций Центральное место в анализе государственных инвестиций занимает выбор между государственными и частными инвестициями, который должен подкреплять отбор инвестиционных проектов. Это особенно важно и значимо применительно к странам с переходной экономикой, таким как Россия, которые претерпевают крупные структурные изменения в экономической сфере. Декапитализация экономики (не в последней мере обусловленная снижением экономической активности, выводом активов и бегством капитала, а также потребностями в структурной перестройке) наряду с изменяющейся ролью государства и сокращением расходов выдвигает на передний план важнейшую проблему надлежащей роли государства в сфере инвестиций. Под влиянием глобальных экономических и общественных сил бытовавшие представления о государстве изменились в нескольких направлениях. Вопервых, роль правительства в рыночной экономике состоит в том, чтобы заниматься теми проблемами, которые не решает рынок («сбои рыночного механизма»), а также проблемами перераспределения. Вмешательство государства в этой связи основывается на традиционном экономическом анализе благосостояния. В недавних работах также признается, что такое вмешательство должно быть соразмерным, так чтобы роль Правительства

iv

при одновременном обеспечении прозрачности инвестиционных потоков и программ;

Происходящий в настоящее время в России переходный процесс уже значительно сузил сферу государственного вмешательства. Государство движется в направлении, соответствующем указанным выше принципам. В экономической программе Правительства на 2001-2003 гг. предусматривается стратегия в области государственных инвестиций, включающая в себя пять целей. В широком плане эти цели также соответствуют изложенным выше принципам1: (i)

повышение направленности деятельности, развитию инфраструктуры, здравоохранения, фундаментальной науки;

содействие открытости и предсказуемости государственной инвестиционной политики, с тем чтобы способствовать притоку капитала из частного сектора для реализации приоритетных задач социального и экономического развития страны;

(iii)

упор (в качестве приоритетной задачи) на государственную поддержку объектов инфраструктуры стратегического национального значения, что способствовало бы экономической стабильности, инновациям, прорывам в технологической сфере и экологической безопасности;

обеспечение выполнения инвестиционных обязательств, принятых на себя государством в рамках утвержденного бюджета.

Однако, анализ государственных инвестиций в соответствии с объективными критериями обнаруживает по меньшей мере четыре недостатка, характерных для нынешней практики:

социальной инвестиционной содействующей социальной государственного образования, и прикладной

(ii)

(iv)

(v)

повышение эффективности инвестиционной деятельности в государственном секторе экономики

1

Правительство России, 2001 г., проект "Основных направлений социальной и экономической политики Правительства Российской Федерации в долгосрочной перспективе".

v

(i)

Необходимо более четкое обоснование участия Правительства. В то время как такое обоснование применительно к отдельным видам госучастия (таким, как федеральное дорожное строительство и некоторые федеральные целевые программы) вполне очевидно, оно не является достаточно однозначным применительно ко многим инвестициям, в особенности, к инвестициям коммерческого характера, на которые приходится примерно 13% федеральных целевых программ. В краткосрочном плане Правительство может обеспечить экономию бюджетных средств путем отказа от финансирования таких инвестиций, кроме того, путем инвестирования этих средств в другие сектора можно добиться более высокой отдачи от государственных средств.

(ii)

В тех случаях, когда обоснование участия Правительства является очевидным, инвестиционное решение, результатом которого является получение Правительством в собственность соответствующего актива, должно приниматься с учетом других альтернативных вариантов. Опять-таки в рамках федеральных целевых программ существуют многочисленные мелкие

общей работы по передаче расходных обязательств. В некоторой степени нынешняя картина инвестиций уже отражает данный момент, поскольку в сферу здравоохранения и образования (основную ответственность за которую несут органы управления регионального и местного уровня) не направляются значительные федеральные инвестиции. Однако даже в тех областях, где различные инвестиции взаимодополняют или дублируют друг друга (например, в дорожной сфере), необходимо установить принципы, определяющие, какие именно виды дорог должны финансироваться за счет каких именно бюджетов. Кроме того, Правительство может счесть целесообразным рассмотреть вопрос о том, какие виды инвестиционных расходов (инвестиции в основные средства, реконструкция и ремонт, покупка техники и оборудования) должны финансироваться органами управления различного уровня.

инвестиции в энергетические компании; при этом вопрос о том, является ли прямое финансирование наиболее эффективной формой участия Правительства (с учетом характера предприятий - получателей средств), остается спорным. Правительство должно проанализировать каждую такую программу с целью разработки стратегии своего участия. (iii)

(iv)

Для целей отбора не используется объективный анализ "издержки выгоды"; следует ввести практику проведения такого анализа. Хотя многие проекты в рамках инвестиционной программы могут обеспечивать высокую экономическую отдачу и могут быть полностью обоснованы исходя из экономических критериев, их отбор не является результатом объективного анализа "издержки - выгоды". Хотя окончательный процесс отбора проектов вполне может быть подвержен влиянию политических факторов и компромиссов, создание системы, основанной на четких правилах, позволит в какой-то мере упорядочить данный процесс, обеспечить учет издержек и компромиссов и способствовать финансированию тех проектов, которые отвечают ряду основных требований. Начать следует с обучения сотрудников ключевых отраслевых министерств и центральных ведомств методам анализа "издержки - выгоды". Затем необходимо все в большем объеме обеспечивать соответствие всех инвестиционных решений указанным критериям.

Даже при наличии совершенной нормативной базы реализация сугубо объективных критериев в процессе отбора проектов является непростым делом. Политические факторы с неизбежностью будут влиять на экономические решения. Однако задача установления объективных критериев состоит в том, чтобы в некоторой мере упорядочить политический процесс. Это позволит ограничивать затраты, обусловленные неверным выбором, путем представления в явной форме последствий такого неверного выбора, включая упущенные возможности. Подготовка инвестиционного бюджета

федерального

Хорошо составленный бюджет является фундаментом получения хороших результатов реализации бюджета. Качество бюджета в значительной степени зависит от институциональных механизмов

Необходимо уточнить и сделать более определенной роль федеральных инвестиций в общей программе государственных инвестиций.. Это необходимо сделать в контексте

vi

эффективности можно обеспечить путем консолидации ряда программ и каналов финансирования, а также обязанностей департаментов в рамках Минфина и Минэкономразвития; очевидно, что этому также может способствовать более совершенная координация работы.

бюджетирования, которые в России все еще претерпевают эволюционные изменения. Наиболее серьезные недостатки связаны с фрагментарностью инвестиционного бюджета, слабой взаимосвязью с экономической политикой, отсутствием взаимосвязи между инвестиционными и текущими расходами, короткими (однолетними) горизонтами бюджетирования даже применительно к долгосрочным проектам, использованием необъективных критериев для финансирования проектных потребностей, а также с неадекватными системами управления долгосрочными рисками. Однако следует отметить и некоторые положительные характеристики, в частности, увязку федеральных целевых программ с экономической политикой. Меры по совершенствованию подготовки инвестиционного бюджета должны осуществляться по следующим пяти основным направлениям: (i)

Федеральная инвестиционная программа носит фрагментарный характер. Фрагментарность проявляется на многих различных уровнях. Разные ведомства и департаменты отвечают за разработку, мониторинг и реализацию различных инвестиционных программ и проектов. Финансирование этих программ осуществляется через различные каналы финансирования в рамках федерального бюджета. Отдельные программы иногда получают финансирование из нескольких каналов. Мало что свидетельствует о координации работы между различными департаментами, что в значительной мере увеличивает операционные издержки и риски "дублирующего" финансирования; это является серьезным препятствием для эффективной подготовки и реализации инвестиционных программ и проектов с точки зрения соотношения затрат и результатов. Без сомнения, повышение

vii

(ii)

Хотя процесс инвестиционного бюджетирования осуществляется параллельно с подготовкой годового бюджета, интеграция инвестиционных компонентов бюджета остается неполной. Это проявляется на двух уровнях. Вопервых, мало что делается с точки зрения глубокого анализа взаимосвязей между экономикой, конкретными программами экономического развития и предлагаемым инвестиционным бюджетом; такой анализ позволил бы определить последствия предлагаемых в инвестиционном бюджете мер с точки зрения экономического развития. Во-вторых, отсутствует адекватное отражение как текущих затрат, порождаемых реализацией инвестиционных программ, так и будущих текущих затрат, которые возникнут в результате реализации новых инвестиционных программ и проектов. Для исправления такой ситуации необходимо принять следующие меры:

введение интегрированной Среднесрочной программы расходов. Такая работа могла бы осуществляться на постоянной основе, и программа могла бы охватывать как текущие, так и инвестиционные планы. В принципе, этот подход можно было бы реализовать в контексте составления среднесрочных расходных бюджетных проектировок, носящих устойчивый характер (medium-term

sustainable resource envelope), однако начать можно было бы с интегрированного подхода к расходам. Тем самым это бы способствовало информированному обсуждению приоритетов расходования средств и соответствующей роли государственных инвестиций;

переход к долгосрочному бюджетированию инвестиционных проектов. Это могло бы обеспечить большую определенность с точки зрения бюджетного финансирования на будущие годы, содействовать своевременному финансированию и завершению работ, а также повышению экономической отдачи инвестиционных проектов. Такое планирование также должно осуществляться с учетом различного объема работы в разное время, включая вопросы, связанные с сезонностью работ, потребности финансирования проекта и, разумеется, возможности бюджета; и

совершенствование статистической базы Минфина и Минэкономразвития. Целью такой работы должно стать формирование базы данных госрасходов в разрезе крупных инвестиционных программ, затрат на единицу получаемой инвестиционной продукции (unit costs) по различным видам инвестиционных расходов, показателям, характеризующим результаты реализации инвестиционных проектов, и контрольным (benchmarks) показателям применительно к различным инвестиционным программам, с тем чтобы центральные ведомства могли получить более точное представление о влиянии инвестиционных программ на бюджет и на экономику в целом.

viii

(iii)

Критерии включения проектов в бюджет определены нечетко. Нехватка бюджетных ресурсов, которые можно использовать для финансирования значительных потребностей в государственных средствах для реализации утвержденных инвестиционных проектов, обусловливает необходимость использования объективных критериев для определения приоритетности таких расходов. С одной стороны, это требует тщательности при отборе проектов, о чем уже шла речь выше. Это, в частности, позволило бы предотвратить включение проектов коммерческого характера в инвестиционную программу. С другой стороны, после того, как проекты признаны соответствующими целям финансирования за счет федерального бюджета, определение приоритетов (например, применительно к затратам на капитальный ремонт по сравнению с новыми инвестициями, или применительно к проектам, более близким к завершению, нежели другие проекты, или к проектам с более высокой отдачей) помогло бы направить ресурсы на отдельные проекты и, тем самым, обеспечить продление срока полезного использования государственных активов и своевременное завершение процесса формирования новых государственных активов.

(iv)

Необходимо снизить проектные риски, обусловленные как макроэкономическими, так и специфическими для данного проекта факторами. Такие риски главным образом обусловливаются резкими изменениями в макроэкономических допущениях, на основе которых оценивались затраты по проектам. Такие макроэкономические

допущения включают темп инфляции, валютный курс и процентные ставки. Для того, чтобы минимизировать эти риски, Правительству необходимо закрепить свои недавние успехи в деле обеспечения макроэкономической стабилизации, готовить бюджет на основе консервативных макроэкономических допущений и укрепить платежную дисциплину таким образом, чтобы платежные обязательства по контрактам выполнялись своевременно. Однако, специфические для каждого проекта риски также являются значительными и возможно могут быть снижены путем повышения технического качества оценки проекта и проведения периодического анализа инвестиционных программ и проектов. (v)

Реализация проектов и их последующая оценка Даже при самом высоком качестве бюджетов, самое сложное все равно состоит в том, чтобы реализовать такой бюджет эффективно - то есть с наименьшими затратами и с максимальными экономическими выгодами. Оценка существующих институциональных механизмов подтверждает необходимость совершенствования систем мониторинга реализации и последующей оценки проектов и отчетности по ним. Заметные улучшения имели место в области исполнения инвестиционного бюджета - в большой степени благодаря расширению сферы действия Федерального казначейства. Однако все еще имеются существенные недостатки, негативно влияющие на общую эффективность инвестиционного бюджета. В числе рекомендаций по устранению таких недостатков необходимо отметить следующие:

Процесс подготовки бюджета в значительной степени осуществляется вручную и предполагает использование большого количества документов на бумажных носителях. Хотя подготовленные в формате "Excel" таблицы используются для учета и расчета отдельных статей, для консолидации заявок в рамках инвестиционной программы и для мониторинга финансирования таких заявок компьютеризированная система подготовки бюджета не используется. С учетом более широкого использования информационных технологий в рамках Правительства следует принять меры по обеспечению перехода к представлению в электронной форме бюджетных заявок и документов организациями, осуществляющими расходование средств (в том числе заявок в отношении инвестиционных программ).

(i)

ix

Необходимо ввести систему контроля за бюджетными обязательствами. Хотя это представляет собой общую проблему, характерную для всех бюджетных расходов, данный вопрос приобретает особое значение для инвестиционных расходов, которые нередко являются значительными по объему, долгосрочными по своему характеру и направляются на проекты, объем работ по которым может изменяться. Такого рода риски возрастают по хода проведения работ - и, следовательно, аккумулирования расходных обязательств - даже в тех случаях, когда финансирование ограничивается. Применительно к России задача осуществления контроля за обязательствами бюджета усугубляется в силу отсутствия ясности в отношении статуса бюджетных организаций, наличия

законодательства, в частности подзаконных актов и инструкций; перераспределение обязанностей по проведению государственных закупок между организациями; а также недостаток кадров в области проведения конкурсных закупок. Это требует внесения поправок в действующие законы с тем, чтобы устранить их ограничительные положения; учреждения автономного федерального ведомства, по мониторингу госзакупок, роль которого будет заключаться в разработке, мониторинге и контроле за системой государственных закупок в России; разработки подробных подзаконных актов и комментариев, которые смогут разъяснить, каким образом должны реализовываться законодательные акты о закупках; а также укрепления институционального и кадрового потенциала отраслевых министерств, осуществляющих большую часть госзакупок.

нескольких каналов финансирования одного и того же инвестиционного проекта и неизвестного объема неявных бюджетных обязательств. Хотя полноценный контроль за обязательствами бюджета по федеральным инвестициям может быть обеспечен только после того, как федеральное Казначейство будет выполнять свои функции в полном объеме, в качестве промежуточной меры было бы целесообразно официально ввести требование о регистрации в Казначействе (в настоящее время фактически применяемое в отношении договоров о предоставлении коммунальных услуг) в отношении инвестиционных проектов, стоимость которых выше установленного порогового значения. Однако это потребует внесения изменений в Бюджетный и (или) Гражданский кодексы. (ii)

Необходимо развивать систему конкурентных закупок для государственных нужд. Некоторые недостатки в этой области попрежнему присутствуют, несмотря на то, что Россия постепенно добивается успехов в расширении практики конкурентных закупок: так, в 1999 г.

70% федеральных государственных расходов на покупку товаров, работ и услуг осуществлялись путем открытых торгов, которые являются наиболее конкурентным методом закупок, разрешенным в соответствии с действующим законодательством. Среди таких недостатков необходимо отметить избыточные ограничения, которые применяются ко многим государственным торгам (включая ограничения в отношении иностранных участников и, на региональном и местном уровнях, ограничения в отношении участников, расположенных вне региона/района покупателя) и которые мешают конкуренции; изъяны

(iii)

x

Необходимо упрочить внутренние системы контроля качества. Неэффективность реализации и неадекватность систем контроля качества наглядно проявляются в задержках в завершении проектов и в превышении проектных затрат. Существующие системы отличаются фрагментарностью, поскольку в различных аспектах проверки работ участвуют и отраслевые министерства, и центральные министерства, и технические органы Правительства. При этом, однако, отсутствует тесная взаимосвязь между управлением бюджетом и качеством выполняемых работ. В результате средства из бюджета нередко выделяются на основе проведенного освоения средств без учета того, выполняется ли работа в соответствии с техническими спецификациями. Кроме того, процедуры проверки

также расширение сферы действия Казначейства.

стоимости работ являются неадекватными и должны быть улучшены. Необходимо потребовать от отраслевых министерств проведения контроля качества работ, а также создать отдел мониторинга инвестиций в Минфине или в Минэкономразвития (такой отдел отвечал бы за проведение проверки результатов работы по ведущимся проектам в режиме реального времени). (iv)

(v)

Необходимо обеспечить своевременное представление отчетности о расходах и платежах по контрактам. Создание федерального Казначейства явилось значительным шагом вперед с точки зрения внедрения лучшей системы отчетности и платежной дисциплины. Однако не все проблемы еще устранены. На своевременном представлении отчетности негативно сказывается неадекватная бюджетная классификация, слабая мотивация представления отчетности, а также ее неадекватность. По имеющейся информации, платежная дисциплина также остается несовершенной. Это главным образом обусловлено тем, что предоставление средств из бюджета основывается на равных, определяемых в соответствии с промежутками времени, долях расходов, без учета меняющегося объема работы (в том числе без учета ее сезонности); кроме того, выделяемые из бюджета средства часто секвестируются в случае непредвиденной нагрузки на бюджет. Решение указанной проблемы предполагает совершенствование бюджетной классификации, введение стандартов для целей отчетности, более совершенного бюджетирования и планирования предоставления бюджетных средств (включая процедуры со-финансирования), а

xi

Последующая оценка результатов и контроль остаются несовершенными. Системы внутренней и внешней проверки попрежнему остаются слабыми. Поскольку основное внимание в ходе таких проверок уделяется исключительно использованию финансовых ресурсов, проверки не позволяют оценить, соответствуют ли затраты полученным результатам, что чрезвычайно важно с точки зрения оценки эффективности инвестиционных программ. Оценка программ Правительством попрежнему является абсолютно недостаточной; исключением являются федеральные целевые программы, по результатам выполнения которых ежегодный сводный отчет направляется Правительству и Думе. Что касается внешнего контроля, то полномочия по его осуществлению возложены на Счетную палату, однако и она уделяет внимание в основном финансовым проверкам. Для того, чтобы повысить эффективность инвестиционных расходов, необходимо в качестве приоритетной задачи совершенствовать систему внутреннего и внешнего контроля. Соответствующие меры должны включать укрепление возможностей Счетной палаты в отношении внешнего контроля и возможностей Правительства по осуществлению внутреннего контроля, более строгий надзор законодательных органов за внешним контролем, а также разработку рекомендаций и пособий по анализу результатов реализации проектов.

консолидированных бюджетов. Это потребует внесения изменений в существующую функциональную и экономическую классификацию, расширения сферы действия такой классификации и распространения ее на все капитальные расходы (в том числе увязку с федеральными целевыми программами и с привлекаемыми связанными иностранными инвестиционными займами), а также надлежащего применения такой классификации. Продолжающаяся работа по совершенствованию бюджетной классификации и плана счетов, которая ведется с технической помощью МВФ и Всемирного банка, идет в правильном направлении и должна быть ускорена.

План действий: десять мероприятий Программа действий по проведению необходимой бюджетной реформы, призванной обеспечить эффективное осуществление бюджетных инвестиций, является обширной. Разумеется, Правительству будет необходимо определить приоритетность выполнения разнообразных рекомендаций, приведенных в настоящем докладе. Одним из возможных вариантов действий было бы рассмотрение в логической последовательности десяти конкретных мероприятий, которые могут быть относительно легко осуществлены и которые могут принести значительную пользу в течение короткого периода времени. Это бы помогло инициировать процесс и обеспечить поступательное движение бюджетных реформ. Рекомендуемый план действий включает следующие меры: (i)

Составить подробный перечень всех инвестиционных программ (включая федеральные целевые программы, непрограммную часть инвестиций, отраслевые инвестиции, а также иностранные связанные инвестиционные кредиты), которые в соответствии с действующими нормативными актами финансируются из федерального бюджета. Это было бы первым шагом по пути разработки интегрированного подхода к федеральным инвестициям и способствовало бы осуществлению последующих шагов.

(ii)

Своевременно и в полном объеме публиковать отчеты о фактическом исполнении бюджета капитальных расходов в соответствии с экономической и функциональной классификацией бюджетных расходов; представлять данные при утверждении Закона о бюджете в том же самом формате. Это необходимо делать для федерального, региональных, местных и

(iii)

Подготовить программный документ с изложением объективных критериев, которые должны использоваться применительно к инвестиционным программам и проектам; посредством постановления Правительства четко определить области, в которых ФЕДЕРАЛЬНОЕ Правительство будет осуществлять новые инвестиции. Процедуры, применяемые ныне к федеральным целевым программам и инвестиционным кредитам, привлекаемых от международных финансовых организаций, могли бы, при некоторой модификации, быть использованы и применительно к другим инвестиционным программам2.

(iv)

Ввести единый порядок в отношении инвестиционных программ и консолидировать ряд департаментов Минэкономразвития и Минфина в

2

Это потребует внесения изменений в постановления Правительства № 594 от 26 июня 1995 г. и № 1470 от 22 ноября 1997 г.

xii

единые Департаменты инвестиционной политики и программ в каждом из указанных министерств. В рамках Минэкономразвития такой департамент мог бы разрабатывать стандарты оценки проектов, оказывать техническую помощь инвестиционным подразделениям производящих расходы ведомств, обеспечивать применение единых правил и порядка и анализировать проекты, стоимость которых превышает определенное пороговое значение. Аналогичный департамент в рамках Минфина консолидировал бы финансирование инвестиций из федерального бюджета и, совместно с Казначейством и Минэкономразвития, разрабатывал и внедрял процедуры выделения и перечисления бюджетных средств. Это будет способствовать интеграции и внутренней непротиворечивости инвестиционных программ, а также применению общих правил и процедур, о разработке которых шла речь выше. (v)

Применительно к бюджету 2002 г.

Ввести процедуры предварительной регистрации в Казначействе для ВСЕХ федеральных инвестиционных контрактов, стоимость которых превышает определенные пороговые значения, путем внесения изменений в Бюджетный и (или) Гражданский кодексы. Данный шаг должен быть осуществлен с учетом существующих возможностей Казначейства. Начать можно с предварительной регистрации инвестиционных контрактов в отдельных секторах или регионах, а также договоров, стоимость которых превышает какоелибо высокое пороговое значение, а затем практика такой регистрации может быть постепенно расширена.

xiii

(vi)

Включать в бюджет только те инвестиционные программы и проекты, которые могут быть полностью профинансированы, - то есть, применительно к которым финансирование соответствует требуемому объему работ и/или закупок оборудования. Это потребует от государственных заказчиков (отраслевых министерств) составления реалистичных прогнозных оценок объемов работ и соответствующих объемов финансирования (по меньшей мере, применительно к крупным проектам).

(vii)

Обеспечить в рамках бюджетных заявок для всех инвестиционных проектов учет последствий их реализации с точки зрения порождаемых ими текущих расходов, а также отражение таких расходов в долгосрочном бюджете утвержденных инвестиционных проектов. Государственные заказчики должны оценивать такие расходы в среднесрочной перспективе, и эти оценки будут впоследствии проверяться Минэкономразвития и учитываться в качестве одного из факторов при принятии решения о финансировании проекта. Здесь также можно применить поэтапный подход, начав с нескольких отобранных долгосрочных инвестиционных программ.

(viii)

Отменить те инвестиционные программы, которые (a) имеют коммерческую направленность и не отвечают критериям для федеральных государственных инвестиций; или (b) осуществлялись в течение чрезмерно долгого времени и далеки от завершения; или (с) представляют собой непрограммные инвестиции ФАИП. По мере необходимости следует вносить

Конкретные рекомендации, касающиеся того, каким образом могут быть реализованы описанные выше меры, были выработаны в ходе дальнейших консультаций с Правительством. Они представлены в Приложении 6.1 к настоящему докладу.

поправки или отменять нормативные акты, которые предусматривают осуществление таких инвестиций за счет средств федерального бюджета. (ix)

Установить, что при финансировании капитальных расходов предпочтение должно отдаваться (а) завершению существующих программ и проектов, в частности, тех, которые близки к завершению, а не новым инвестиционным проектам; и (b) расходам на капитальный ремонт и закупки оборудования, для чего потребуется увеличение объема выделяемых на эти цели бюджетных средств. В этих целях Минфин должен обеспечить, чтобы отраслевые министерства произвели указанное перераспределение средств в процессе согласования возвратных лимитов расходов.

(x)

Разработать Казначейские процедуры перечисления средств для софинансируемых инвестиционных проектов, в соответствии с которыми перечисление средств из федерального бюджета будет обусловлено своевременным перечислением средств из других источников финансирования (например, из региональных бюджетов или от частных инвесторов). Это потребует включения специальной статьи в федеральный закон "О бюджете на 2002 год", а также внесения поправок в Бюджетный кодекс. 3

3

Со временем необходимо будет разработать механизм более четкого разделения финансирования проектов из федеральных и региональных источников, который мог бы обеспечить такое положение, при котором инвестор являлся бы и собственником, и ликвидировать проблемы софинансирования.

xiv

ГЛАВА 1 ВВЕДЕНИЕ 1.1 В настоящем докладе описываются ныне существующий уровень и методы осуществления государственных капитальных расходов, анализируются имеющиеся институциональные механизмы принятия решений в отношении распределения таких средств и реализации инвестиций, а также приводятся отдельные примеры, призванные проиллюстрировать некоторые проблемы, касающиеся технической эффективности таких расходов. В данном докладе представлены кратко- и среднесрочные рекомендации, касающиеся тех случаев, когда необходимо внести изменения в экономическую политику или упрочить институциональный потенциал, а также, по возможности, обеспечить некоторую экономию расходов. Анализ государственных капитальных расходов основывается в основном на бюджете федерального правительства, хотя в докладе затрагиваются также и некоторые вопросы инвестиционного бюджетирования на региональном и местном уровнях. Предполагается, что некоторые из приведенных рекомендаций будут учтены в ходе обсуждения бюджета 2002 г., цикл подготовки которого начинается в мае 2001 г.

1.2 Настоящий доклад в основном адресован разработчикам экономической политики из Министерства финансов (Минфина), Министерства экономического развития и торговли (Минэкономразвития) и других соответствующих государственных органов. Доклад также будет полезен техническим специалистам Правительства, занимающимся подготовкой и исполнением инвестиционного бюджета, а также специалистам Банка и других донорских организаций.

1.3 С учетом информационных проблем (см. Главу 2) в настоящем докладе (a) НЕ анализируется инвестиционная программа в контексте поддержания среднесрочной устойчивости бюджета и НЕ делается никаких выводов относительно достаточности (или недостаточности) объема государственных капитальных расходов и их окупаемости; (b) НЕ приводятся рекомендации в отношении межотраслевого распределения средств инвестиционного бюджета; (с) НЕ анализируются подробно квазигосударственные капитальные расходы и неявные условные обязательства, например, в банковском и транспортном секторах; а также (d) НЕ исследуется подробно использование бюджета государственных капитальных расходов в качестве механизма промышленной политики страны. Все эти вопросы непосредственно связаны с бюджетной эффективностью, но выходят за рамки настоящего доклада в силу информационных, временных и ресурсных ограничений.

1.4 До того, как перейти к исследованию федеральных государственных капитальных расходов, необходимо рассмотреть бюджетный контекст, в рамках которого осуществлялась данная работа.

Бюджетный контекст 1.5 Положение с бюджетом в России значительно улучшилось после финансового кризиса 1998 г. (см. Таблицу 1.1). Это оказалось возможным в силу резкого увеличения объема доходов федерального правительства (обусловленного в значительной мере более высокими налоговыми поступлениями за счет энергетического сектора), который увеличился до 16,2% ВВП в 2000 г. по сравнению с всего 13,4% в 1999 г. Кроме того, практически все доходы, поступающие в бюджет на федеральном уровне, с 1999 г. имели денежную форму. В 2000 г. при том, что расходы федерального бюджета удерживались на уровне ниже 15% ВВП, федеральный бюджет впервые имел общий профицит в размере 1,7% ВВП. Бюджеты регионального и местного уровней также продемонстрировали профицит в размере 0,7% ВВП, причем консолидированные доходы были эквиваленты 15,8% ВВП, а расходы - 15,1% ВВП. Улучшившееся бюджетное положение также отражает вновь 1

продемонстрированную Правительством приверженность идее установления контроля за государственными финансами России и признание того, что строгая бюджетная дисциплина является чрезвычайно важной для экономического подъема.

1.6 Однако, несмотря на эти положительные явления, устойчивость нынешнего бюджетного положения России по-прежнему вызывает сомнения по ряду причин. Во-первых, перспективы устойчивого роста и обеспечиваемого за счет этого дохода остаются неопределенными в связи с медленным темпом структурных реформ. Во-вторых, с учетом обширной программы реформ и сопряженных с этим бюджетных издержек, в бюджете должна быть отражена программа структурных реформ, которые были бы выстроены в надлежащей последовательности, носили бы интегрированный характер и не создавали бы чрезмерную нагрузку на бюджет; в противном случае может возникнуть угроза с точки зрения бюджетной стабильности. Например, проведение обособленных реформ, таких как реструктуризация предприятий, без соразмерных улучшений в плане адресности программ социальной помощи может привести к дополнительной нагрузке на бюджет, которая подорвет бюджетную устойчивость. В-третьих, доходы бюджета по-прежнему в высшей степени подвержены влиянию изменений мировых цен на нефть. Хотя Россия сможет без значительных трудностей пережить краткосрочное снижение цен на нефть за счет резервов, накопленных в 2000 г., любое носящее постоянный характер снижение цены на нефть до уровня ниже 20 долл. за баррель (что представляет собой консервативное допущение в отношении бюджета на 2001 г.) может привести к серьезным бюджетным проблемам. В-четвертых, динамика осуществляемых Россией внешних платежей представляет собой чрезмерную нагрузку на бюджет, в особенности с учетом пиковых выплат в погашение внешнего долга, приходящихся на 2003, 2005 и 2008 гг. В отсутствие интегрированной бюджетной стратегии динамика выплат внешнего долга сопряжена с серьезными рисками для конечных результатов бюджета (budgetary outcomes) и макроэкономического управления. Таблица 1.1. Отдельные финансовые показатели, 1997-2001 (в % от ВВП) 1997

1998

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ Доходы 12,3 11,0 Расходы 19,4 16,9 Сальдо -7,1 -5,9 РЕГИОНАЛЬНЫЕ Доходы 18,5 16,2 Расходы 19,4 17,4 Сальдо -0,9 -1,2 КОНСОЛИДИРО ВАННЫЕ Доходы 28,6 25,3 Расходы 36,6 32,4 Сальдо -8,0 -7,1 Источник: Министерство финансов, МВФ

1999

2000 (оценка)

2001 Бюджетный план

13,4 18,1 -4,7

16,2 14,5 1,7

15,2 15,2 0,0

15,8 15,9 -0,1

15,8 15,1 0,7

14,3 14,3 0,0

27,6 32,4 -4,8

30,7 28,3 2,4

26,8 26,8 0,0

1.7 Недавние бюджетные инициативы. С учетом описанных выше рисков и с тем, чтобы заложить политико-институциональную основу для более совершенного бюджетного управления, в последние годы Правительство приступило к системным бюджетным реформам, осуществляемым по ряду направлений.

2

1.8 Во-первых, Правительство осуществляет всеобъемлющую программу реформ в сфере налоговой политики и налогового администрирования. Цели налоговой реформы определяются в программе следующим образом: (i) улучшение инвестиционного климата и создание условий для обеспечения сбалансированного бюджета; (ii) снижение налоговой нагрузки и более равномерное ее распределение; (iii) упрощение налоговой системы; и (iv) улучшение налогового администрирования. В 2001 г. было снижено предусматриваемое законом налоговое бремя. Начиная с этого года, был введен единый подоходный налог, взимаемый по непрогрессивной ставке 13%. Ставка налога на пользователей автодорог была снижена, и было решение полностью отменить этот налог начиная с 2003 г. Единый социальный налог заменил прежде существовавшие отчисления в четыре социальных внебюджетных фонда, причем ставка налога была снижена. Правительство также начало осуществлять всеобъемлющую программу, призванную решить основные проблемы налогового администрирования, в том числе внедрить единообразную функциональную организационную структуру, обеспечить переход к самоначислению при составлении налоговых деклараций, консолидировать обработку информации путем внедрения современных информационных систем, улучшить межведомственную координацию работы, повысить адекватность налоговой политики и соблюдение налоговых правил, создать интегрированную систему регистрации налогоплательщиков, а также разработать институциональные механизмы, призванные препятствовать неплатежам.

1.9 Во-вторых, в сфере казначейского управления и контроля за расходами все бюджетные и внебюджетные счета организаций, финансируемых из федерального бюджета, успешно переводятся в Федеральное казначейство (включая счета нижестоящих организаций Министерства обороны). Данный процесс предположительно должен быть завершен до конца 2001 г. Тем временем будут использованы переходные механизмы, которые были введены для целей ужесточения контроля за обязательствами бюджета. Система бюджетной классификации и план счетов также совершенствуются с тем, чтобы обеспечить более точное разграничение функциональных и экономических категорий, упрощение системы бюджетных кодов, а также их внутреннюю непротиворечивость. Кроме того, в рамках работы по определению бюджетных организаций, которые подлежат финансированию за счет бюджета, получатели средств из федерального бюджета подразделяются на бюджетные организации, финансируемые на сметной основе, и на коммерческие организации и предприятия, финансируемые на основе субсидий. Работе по консолидации бюджета в значительной степени способствовала полная консолидация в бюджете 2001 г. Федерального дорожного фонда - одного из самых крупных целевых бюджетных фондов. Большинство других целевых бюджетных фондов были ликвидированы.

1.10 В-третьих, в области межбюджетных отношений и бюджетного федерализма Правительство завершает подготовку концепции следующего этапа реформы в данной области. Эта реформа предусматривает исполнение во все большей мере бюджетов регионального и местного уровней с помощью казначейства, дальнейшее уточнение распределения расходов между уровнями бюджетов, введение прозрачных и основанных на четких правилах процедур осуществления всех межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, постепенные изменения в распределении налогов в соответствии с принципом "один налог - один бюджет" и повышение ответственности местных и региональных органов власти за соответствующие бюджеты.

1.11 В-четвертых, в области государственного управления Правительство создало Рабочую группу, которая включает должностных лиц высокого уровня и которая призвана разработать предложения по рационализации размера и структуры Правительства, совершенствованию эффективности Правительства и укреплению финансовых стимулов для государственных служащих. Другие сферы государственного управления, применительно к которым разрабатываются предложения в отношении реформ, касаются судебной и федеральной структуры. Подготовительная работа в этой области осуществляется при поддержке Всемирного банка и других донорских организаций.

3

1.12 И наконец, вопросы финансовой реформы широко освещаются в рамках принятого Правительством Плана действий на 2000-2001 гг. (Распоряжение № 1072-р от 26 июля 2000 г.), призванного ускорить проведение программы макроэкономических, социальных и структурных реформ на основе интегрированного подхода. В целях содействия реализации общей программы, Минфин приступил к осуществлению среднесрочной программы действий в бюджетной сфере. Данная программа призвана (i) оценить финансовые последствия и достаточность средств для осуществления программы реформ; (ii) определить, какая экономия в плане расходов может быть обеспечена путем совершенствования управления бюджетом. Данные вопросы рассматриваются в подготовленном Минфином проекте Концепции повышения эффективности государственных. В этой связи различные донорские организации приняли на себя обязательство в отношении финансирования аналитической работы, связанной с системами управления бюджетом, анализом отраслевых государственных расходов, а также c реформами в сфере государственного управления. Минфин также обратился к Банку с просьбой о том, чтобы Банк выполнял роль координатора применительно ко всей поддержке в области бюджетной работы, обеспечиваемой Банком и другими донорскими организациями. Данный доклад представляет собой один из компонентов деятельности в этой сфере. На более позднем этапе, по завершении большей части такой аналитической работы, Банк считал бы целесообразным подготовить на этой основе сводный доклад и целевой план действий.

1.13 Роль Всемирного банка. Всемирный банк предоставляет Правительству широкую поддержку в проведении бюджетных реформ. Это относится, в частности, к недавно завершенному Проекту модернизации налоговой службы и ряду разрабатываемых для 2002 финансового года проектов, в т.ч. последующий Проект модернизации налоговой службы - 2, Проект модернизации Федерального казначейства и Заем на развитие фискального федерализма и реформу налогово-бюджетной системы на региональном уровне. Кроме того, Банк оказывает широкие аналитические и консультационные услуги в поддержку разрабатываемых Правительством реформ системы государственного управления и прочих элементов программы повышения эффективности государственных расходов. В этих целях Минфин обратился к Всемирному банку с просьбой (i) выполнять координирующую функцию в отношении всего комплекса аналитической работы, проводимой в отношении государственных расходов, и (ii) проводить выборочный анализ вопросов управления расходами, а также анализ государственных инвестиционных расходов. Настоящий доклад является реакцией на последнюю из вышеуказанных просьб. В качестве последующего шага Всемирный банк взаимодействует с Правительством в разработке комплексной оценки различных отраслевых докладов о государственных расходах. В этих целях Всемирный банк провел 5 июля в Москве технический семинар, на котором были представлены различные отраслевые доклады и начата работа по их синтезу.

1.14 Представленный в данном докладе анализ инвестиционных расходов не только является ответом на конкретную просьбу Правительства о проведении такого анализа, но и представляет собой попытку ликвидировать существенный пробел в понимании сути институциональных механизмов, необходимых для реализации государственных инвестиций на федеральном уровне. Это особенно актуально для России (и большинства других стран с экономикой переходного типа), поскольку роль государства в инвестиционных процессах пересматривается в целях ее рационализации. Прежняя работа Всемирного банка в области официального анализа государственных капитальных расходов ограничивается Докладом об инвестиционной политике за 1995 г., Докладом об управлении бюджетом за 1996 г. и Докладом о подходе к анализу государственных расходов за 1999 г. В первом из докладов анализировалась практика инвестиционного бюджетирования, в значительной степени унаследованная от Советского Союза. Хотя некоторые вопросы, рассматривавшиеся в указанном докладе, не утратили своей актуальности и сегодня, теперь представлена более всеобъемлющая, прагматическая и отражающая существующие реалии оценка с целью выработки соответствующих

4

рекомендаций, которые могли бы послужить прочной основой для продолжения реформ в области управления бюджетом и расходами. В двух последних докладах рассматриваются общие вопросы, связанные с государственными расходами и управлением бюджета в России; вопросам, касающимся государственных капитальных расходов, в этих докладах уделяется лишь незначительное внимание.

Структура Доклада 1.15 Данный доклад подразделен на шесть глав. За данной вступительной главой следует Глава 2, в которой описывается нынешний характер государственных капитальных расходов. В Главе 3 анализируется роль Правительства в сфере инвестиций и критерии отбора проектов. В Главе 4 рассматриваются вопросы инвестиционного бюджетирования, а в Главе 5 - реализация и последующая оценка инвестиционных расходов. В Главе 6 обобщаются ключевые вопросы и рекомендации и приводится План действий для Правительства.

5

ГЛАВА 2 ХАРАКТЕР ГОСУДАРСТВЕННЫХ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ В РОССИИ 2.1 В настоящем докладе под государственными капитальными расходами в узком смысле понимаются государственные расходы на покупку оборудования и товаров длительного пользования, капитальное строительство (включая жилье, дороги и объекты производственного назначения), а также расходы на капитальный ремонт4. К сожалению, ни в годовом бюджете Российской Федерации, ни в отчетах об исполнении бюджета не приводится подробная разбивка федеральных расходов в соответствии с их экономической классификацией. В этой связи, в целях описания характера государственных капитальных расходов использовались данные опросов Госкомстата, в которые были внесены необходимые корректировки с целью обеспечения надлежащего охвата. Основное внимание в рамках настоящего доклада уделяется инвестиционным расходам в более узком смысле, то есть тем расходам, которые имеют своим результатом создание новых основных фондов (capital stock) или продление срока их использования.

Структура и классификация инвестиционного бюджета 2.2 Говоря в общем, федеральная программа государственных капитальных инвестиций включает следующее: (i)

(ii)

Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП). Это самая крупная официальная программа государственных капитальных расходов, которая включает следующее: • инвестиции, осуществляемые в рамках целевых федеральных программ, в том числе программ регионального развития (таких программ в 2000 г. насчитывалось около 140; большая часть инвестиций направляется на строительные работы в рамках различных экономических структур); • различные инвестиционные проекты, осуществляемые в соответствии с решениями и постановлениями Президента и Правительства (в основном связанные со строительством и реконструкцией в различных секторах экономики). Фонд регионального развития. За счет этого фонда (наряду с ФАИП) финансируются инвестиционные расходы в программах регионального развития, а также некоторые отдельные мероприятия, осуществляемые Президентом и Правительством в отношении конкретных

4

Из рассмотрения здесь исключаются другие формы капитальных расходов. Существует различная международная практика в сфере классификации капитальных расходов. Например, согласно определению Пересмотренной статистики государственных финансов (GFS, МВФ, 2000 г.) к их числу относятся оплата приобретения основных фондов, покупка стратегических или аварийных инвентарных запасов, земли и нематериальных активов, а также капитальные трансферты. Однако правительство США в своем определении капитальных расходов включает в их состав расходы на НИОКР (как оборонного, так и иного характера), а также на обучение и подготовку персонала. В России категории капитальных расходов, если не замыкаться на более узком понятии инвестиций, весьма широки и включают в себя капитальные трансферты, например, программы капитализации новых финансовых организаций, (в т.ч. Российского банка развития, Российского сельскохозяйственного банка и Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО)), субвенции на

капитальные инвестиции, направляемые в территориальные дорожные фонды на строительство и реконструкцию дорог на региональном уровне, капитальные трансферты населению, осуществляемые в форме жилищных сертификатов, а также пополнение Фонда сельскохозяйственного лизинга (Agricultural Leasing Fund).

6

(iii)

(iv)

(v)

(vi)

регионов России (что включает строительство и реконструкцию школ, больниц и других объектов социальной инфраструктуры). Отраслевые инвестиции в угледобывающей отрасли и сельском хозяйстве (исключая федеральные целевые программы). В угледобывающей отрасли эти инвестиции в основном связаны с программой закрытия шахт, а в сфере сельского хозяйства основной целью этих инвестиций является оказание поддержки фермерам. Инвестиции в секторе автодорог. Ранее эти инвестиции осуществлялись через Федеральный дорожный фонд, который был отменен и включен в годовой бюджет на 2001 г. Инвестиции за счет средств федерального бюджета включают: • ремонт федеральных дорог (реконструкцию федеральных дорог, осуществляемую непосредственно за счет средств федерального бюджета); • покупку дорожного оборудования и техники. Инвестиции за счет целевых бюджетных фондов (за исключением дорожных фондов). Эти инвестиции в основном предназначены для целей покупки оборудования и финансирования строительства в соответствии с назначением конкретных целевых федеральных бюджетных фондов. Прочие инвестиции. Эти инвестиции в основном направляются на капитальный ремонт объектов непроизводственного назначения, осуществляемый федеральными ведомствами.

Источники информации и информационные проблемы 2.3 В отсутствие данных об экономической классификации расходов со стороны Министерства финансов использовались данные Госкомстата, в частности, отчеты Госкомстата по данным об исполнении бюджета, полученным в рамках проводимых Госкомстатом опросов предприятий. Начиная с 1998 г. это предполагает ежеквартальное представление ВСЕМИ средними и крупными предприятиями (являющимися конечными исполнителями инвестиционных программ) отчетности об их источниках инвестиционного финансирования с разбивкой по уровням государственного управления (федеральные, региональные, местные, внебюджетные фонды и иные источники). Данные о государственных инвестиционных расходах с разбивкой по уровням государственного управления затем агрегируются и публикуются с лагом примерно в два месяца в ежемесячных бюллетенях.

2.4 Однако, указанные данные не включают расходов на капитальный ремонт. В этой связи были внесены корректировки путем добавления бюджетных данных Минфина, касающихся расходов на капитальный ремонт. В результате получился скорректированный консолидированный показатель государственных капитальных расходов в Российской Федерации.

2.5 Следует отметить, что указанные данные характеризуются серьезными недостатками, которые негативно влияют на точность соответствующих оценок, а также показателей, относящихся к различным периодам времени. В лучшем случае такие показатели позволяют получить общее представление о порядке анализируемых величин и должны рассматриваться как таковые. Некоторые наиболее сложные информационные проблемы описываются ниже5: (i)

Сопоставимость данных во временном разрезе вызывает сомнения. Применительно к опросам Госкомстата следует отметить изменения с точки зрения охвата предприятий, которые

5

В рамках данного исследования не анализируются инструменты, используемые при опросах Госкомстата, и охват таких опросов; здесь также не приводится никаких рекомендаций в этой связи. Общая поддержка в сфере модернизации системы анализа и сбора статистической информации оказывается в рамках проекта Банка по совершенствованию государственной системы статистики (стоимость проекта - 400 млн. долл. США).

7

(ii)

(iii)

произошли в 1998 году и были связаны с переходом от обследования всех предприятий к обследованию только средних и крупных предприятий. Такое уменьшение охвата обусловливает непоследовательность информации во временном разрезе и ограничивает временной анализ государственных капитальных расходов за данный период. Несоответствие между расходами в денежной форме и начислениями. Данные Минфина отражают расходы по кассовому принципу, в том числе расходы по покрытию просроченной кредиторской задолженности, подлежащей погашению в связи со строительством и покупкой оборудования. Поскольку такая просроченная кредиторская задолженность отражает фактические инвестиции, которые были осуществлены в предшествующие годы, включение соответствующих сумм завышает показатели фактических инвестиций за соответствующий отчетный год6. Однако, в связи с уменьшением чистого объема накопленной просроченной кредиторской задолженности разница между денежными расходами и начисленными расходами в настоящее время стала меньше и, следовательно, представляет собой менее острую проблему. Неточная и неполная отчетность. Данные отчетности предприятий, представленной Госкомстату, могут быть неточными и неполными. Например, когда предприятиям удается получить внебюджетные государственные средства для финансирования бюджетных инвестиций, а затем они получают средства из федерального бюджета в погашение просроченной кредиторской задолженности, они могут не сообщить о полученных федеральных средствах Госкомстату, что тем самым занижает расчетные показатели государственных капитальных расходов. Однако, неизвестно, насколько серьезной может быть эта проблема.

Недавние тенденции в сфере государственных капитальных расходов 2.6 В ходе перехода к рыночной экономике необходимые корректировки бюджета приводили к неоднократному секвестированию бюджетных расходов. В рамках этого процесса секвестированию в первую очередь подвергались и государственные капитальные расходы. Это в свою очередь обусловливало дополнительную нагрузку на инвестиционные планы различных федеральных министерств. В связи с такой дополнительной нагрузкой в середине 1990-х гг. были приняты несколько постановлений Правительства, которые обеспечили основу для рассмотрения заявок на получение уменьшающихся в объеме бюджетных ресурсов и принятия решений в отношении конкурирующих между собой инвестиционных заявок, в частности в коммерческой сфере. В Таблице 2.1 ниже представлены полученные таким образом оценки государственных капитальных расходов.

6

Платежи в погашение кредиторской задолженности по федеральным инвестициям сократились с 2,5 млрд. руб. в 1998 г. до 0,1 млрд. руб. в 1999 г. (исключая расходы на оборону).

8

Таблица 2.1 Расчетные показатели государственных капитальных расходов расширенного Правительства, за 1997-2000 гг. (млрд. руб.)

1. Инвестиции за счет федерального бюджета 2. Инвестиции за счет региональных и местных бюджетов 3. Инвестиции за счет внебюджетных фондов 4. ОБЩАЯ СУММА ИНВЕСТИЦИЙ РАСШИРЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА (1+2+3) В процентах от ВВП

1997 41,5 43,1

1998 20,9 40,2

1999 37,5 61,7

2000 58,6 145,4

18,7 103,3

34,3 95,4

50,1 149,3

48,4 252,4

4,17

3,54

3,24

3,63

КОРРЕКТИРОВКИ: 5. Общие расходы на капитальный ремонт В том числе:

20,7

21,9

22,2

23,1

1,8

6,0

1,1

3,2

18,9

15,9

21,0

19,9

5а Расходы на капитальный ремонт за счет федерального бюджета 5b Расходы на капитальный ремонт за счет региональных и местных бюджетов

6(7). Общая сумма капитальных расходов 124,0 117,3 171,5 275,5 расширенного правительства С УЧЕТОМ КОРРЕКТИРОВОК (4+5) В процентах от ВВП 5,00 4,35 3,72 3,97 Примечание: Федеральные капитальные расходы / 34,9 22,9 22,5 22,4 государственные капитальные расходы расширенного правительства (%) ((1+5а)/7) 13,4 27,3 38,0 37,4 Капитальные расходы в дорожном секторе / государственные капитальные расходы расширенного правительства (%) Расходы на капитальный ремонт / 16,7 18,7 12,9 8,4 расширенные государственные инвестиции (5/7) 8,7 16,0 17,6 7,0 Инвестиции, финансируемые за счет иностранных источников / государственные капитальные расходы расширенного правительства (%) ВВП 2479 2696 4607 6947 Примечание: 1. Капитальные расходы в соответствии с пунктом 4 могут также включать в себя гранты на цели капиталовложений и инвестиционные займы, выделяемые на соответствующем уровне государственного управления, которые отделить друг от друга здесь не представляется возможным.

2. Расходы на капитальный ремонт за счет средств федерального бюджета на 1999-2000 гг., представляют собой показатели проекта бюджета.

1997- в трлн. "старых" руб. Источник: Минфин, Госкомстат, оценки и расчеты сотрудников Банка

2.7 Следует отметить несколько интересных результатов. Во-первых, данные показатели, хотя они и носят всего лишь приблизительный характер, показывают, что общая сумма государственных капитальных расходов в России составляет примерно 4% ВВП, что меньше показателя 1997 г., составлявшего 5% ВВП. Несмотря на трудность определения того, является ли такой уровень

9

капитальных расходов достаточным для России с учетом существующей экономической ситуации, сравнение с другими странами - членами ОЭСР (см. Врезку 2.1) показывает, что Россия не выделяется из общего ряда. Для большинства стран - членов ОЭСР характерны государственные капитальные расходы, составляющие от 3 до 5% ВВП. Хотя в некоторых странах с более высокими доходами уровень государственных капитальных расходов еще ниже, это может отражать существующий в этих странах более либеральный инвестиционный режим и более жесткие условия регулирования, которые предусматривают более высокий уровень частных инвестиций в объекты инфраструктуры. Что касается соотношения государственных капитальных расходов и не приносящих проценты государственных расходов, то наблюдаемый в России показатель (примерно 10%) также близок к медиане такого показателя (примерно 8%) для стран - членов ОЭСР. Это свидетельствует о том, что основной задачей Правительства является повышение эффективности инвестиций, а не увеличение существующего уровня государственных капитальных расходов.

Врезка 2.1 Международное сопоставление Государственных капитальных расходов Достаточность уровня государственных капитальных расходов в любой данной стране должна оцениваться с учетом конкретных характеристик данной страны, в частности, ее существующих капитальных ресурсов, стратегии развития, доли частного сектора и наличия финансирования. Тем не менее, интересно сопоставить Россию с другими промышленно развитыми или индустриализирующимися странами и посмотреть, каково положение дел в России по сравнению с такими странами. Такое сопоставление проводилось с 29 странами – членами ОЭСР. Охват данных различен: для девяти стран имеются данные за 1999 г., для двенадцати - за 1998 г., и для восьми за 1997 г. Отношение объема государственных капитальных расходов к ВВП для каждой из указанных стран показано на схеме 1. Наибольшая доля инвестиций в процентах от ВВП характерна для Португалии, Люксембурга, Чешской Республики и Венгрии. Наименьший показатель расходов наблюдается в Японии, Дании, Канаде и Швеции. Россия приближается к медианному показателю капитальных расходов (на графике он имеет форму вертикальной линии), который составляет примерно 4% ВВП. Почему же многие из более богатых стран тратят так мало? Существует ли какая-либо взаимосвязь между уровнем развития, выраженным в виде ВВП на душу населения, и уровнем государственных капитальных расходов? Это не вполне ясно из статистического анализа, и никакой значимой зависимости здесь не прослеживается. Ответ может быть связан с различными факторами - более высоким уровнем частных инвестиций в объекты коммунальных служб и транспортную инфраструктуру, обусловленным государственными реформами и реформами в сфере регулирования, различным масштабом правительства, различными первоначальными условиями, особенно с точки зрения качества и количества капитальных ресурсов, а также с различиями в численности и географическом размещении населения.

10

Схема 1. Россия и страны - члены ОЭСР: государственные капитальные расходы (в процентах от ВВП) Источники: IMF Government Finance Statistics Yearbook, 2000 and World Development Indicators,

Австралия

Австрия

Бельгия

Канада

Чехия

Дания

Финляндия Франция Германия Греция Венгрия Исландия Ирландия Италия

Япония Республика Корея

Люксембург

Мексика Нидерланды

Новая Зеландия

Польша Россия

Норвегия Португалия Испания

Швеция Швейцария Турция Великобритания США 0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

Процент от ВВП

Источник: расчеты сотрудников Банка

2.8 Во-вторых, на протяжении этих четырех лет осуществлялся относительный сдвиг, при котором государственные капитальные расходы перемещались с уровня федерального правительства на уровень региональных и местных органов управления. В 1997-2000 гг., в то время как доля федерального правительства (включая Федеральный дорожный фонд) [в таких расходах] резко сократилась с 35% до 22%, соответствующая доля региональных и местных органов управления увеличилась с 50% до 60%. Это отражает в первую очередь перемены в области расходных обязательств перед регионами.

2.9 В-третьих, для инвестиционного бюджета характерен значительный крен в сторону инвестиций в дорожный сектор. Если в 1997 г. финансирование за счет дорожных фондов составляло 13% общего объема инвестиций, то в 2000 г. оно увеличилось до 37% от общего объема запланированных инвестиций. Расходы на дорожные работы в настоящее время составляют около 1,5% ВВП. По международным меркам этот показатель примерно равен доле ВВП, расходуемой на данные цели в США, однако он почти в два раза выше, чем в Великобритании, Франции и Германии. Данные Всемирного банка по почти 100 стран на начало 90-х гг. показывают, что в большинстве из них расходы на дорожное строительство и ремонт составляют 0,5-1,5% ВВП. ЕС рекомендует странам-кандидатам на вступление в Союз из Центральной Европы придерживаться показателя, равного одному проценту ВВП. Однако большие и редко населенные страны, подобные России, к тому же располагающие значительным и приходящим в упадок дорожным фондом, будут стремиться расходовать на дорожный сектор более значительную долю ВВП. Хотя рост расходов на дороги в России таким образом может быть в полной мере оправданным, непонятно, подкреплен ли такой сдвиг необходимым экономическим анализом с точки зрения межотраслевых приоритетов Правительства и потребностей сектора в бюджетном финансировании. Если на самом деле инвестиции в дорожный сектор препятствуют осуществлению более высокодоходных инвестиций, то на это должны обратить внимание национальные власти и исправить положение.

11

2.10 В-четвертых, доля расходов на капитальный ремонт в общем объеме государственных капитальных расходов сократилась наполовину (если в 1997 г. эта доля составляла 16,7% общего объема государственных капитальных расходов, то в 2000 г. она сократилась до 8,4%). Это, разумеется, явилось результатом новых инвестиций и покупки техники и оборудования, на которые в настоящее время приходятся львиная доля инвестиций, осуществляемых за счет федерального, региональных и местных бюджетов. С учетом первоначального объема основных фондов, находящегося в государственной собственности в России, и относительно низких затрат на эксплуатацию таких фондов в течение ряда лет, не вполне понятно, можно ли с экономической точки зрения обосновать направление столь высокой доли инвестиций на новые проекты вместо финансирования затрат на капитальный ремонт.

2.11 Ключевые инвестиционные программы. Самую значительную часть федеральной инвестиционной программы составляют расходы бывшего Федерального дорожного фонда (см. Таблицу 2.3). Второй по величине статьей расходов является ФАИП. Однако данная программа не представлена в соответствии с удовлетворительной экономической классификацией. На целевую инвестиционную часть этой программы приходится примерно 60%, в то время как остальная часть связана с конкретными инвестиционными решениями, принимаемыми Президентом и Правительством. Таблица 2.2 Ключевые федеральные инвестиционные программы (млрд. руб.)

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ДОРОГИ в том числе: Реконструкция субвенции территориальным дорожным фондам покупка дорожного оборудования ФАИП ФОНД РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ СУБВЕНЦИИ ДЛЯ УГОЛЬНОЙ ОТРАСЛИ СУБВЕНЦИИ ДЛЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА

1999

2000

2001 (Бюджет)

16,9

22,7

12,2

16,4 8,1 0,5 7,1 1,5

22,4 9,7 0,25 21,1 2,1 1,6

11,7 20,3 0,5 28,1 3,3 8,2 3,3

2.12 ФАИП включает в себя несколько видов программ и непрограммных мероприятий, в том числе: • социальные и культурные программы. Примерами таких программ являются президентская программа "Дети России", Программа социальной помощи инвалидам, Программа борьбы с диабетом и туберкулезом, Программа развития образования, Программа сохранения развития культуры и искусства и Программа развития федеральных курортов. В основном такие инвестиции являются небольшими по размеру. Например, в 1999 г. за счет средств федерального бюджета были профинансированы совокупные расходы программы помощи детям-инвалидам, составившие 177,8 млн. руб., из которых только одна треть (55,3 млн. руб.) была потрачена на инвестиции. Такие инвестиции в первую очередь направлялись на реконструкцию центров помощи детяминвалидам, таких как детский дом в Красноярске, реабилитационный центр в Тамбовской области и специализированный детский дом в Орловской области. Некоторые расходы также выделялись на покупку специального реабилитационного и технологического оборудования. Еще одним примером является президентская программа "Сохранение и развитие культуры и искусства в

12

Российской Федерации в 1997-1999 гг.". В 1999 г. на эту программу за счет средств федерального бюджета была выделено 3167,23 млн. руб., из которых примерно 12% было затрачено на инвестиции, связанные с реконструкцией музеев, строительством и реконструкцией федеральных и региональных художественных галерей, в том числе на реконструкцию Большого театра; • программы социально-экономического развития регионов. Финансировавшиеся в последнее время программы охватывали такие регионы, как Республика Мордовия, Республика Бурятия, Республика Чувашия, Республика Саха (Якутия), Краснодарский край, Ростовская область, Астраханская область, Брянская область. Существуют также межрегиональные программы развития (такие как программы развития Курильских островов или сохранения балкарской народности), а также программы регионального развития (например, программы развития малых и средних городов Дальнего Востока или сохранения малочисленных народов Севера). Суммы, выделяемые на эти отдельные программы, различны по размеру, однако обычно они невелики; например, в 1999 г. средства федерального бюджета, выделенные на программу экономического и социального развития Республики Мордовия, составили 98,63 млн. руб., и из них только 7,5 млн. руб. пришлось на инвестиции, связанные со строительством системы водопровода (7 млн. руб.) и больницы (0,5 млн. руб.); • программы развития конкретных отраслей или секторов экономики. В качестве примеров можно привести программу развития топливно-энергетического комплекса (1996-2000 гг.), на которую было выделено 335,91 млн. руб. Из этой суммы 296,6 млн. руб. пришлось на государственные инвестиции в строительство и реконструкцию специального оборудования для трубопроводов (special equipment pipelines), резервуаров и газовых компрессорных станций. Также были выделены средства на инвестиции в российский торговый флот, на реконструкцию и модернизацию предприятий металлургии, на биотехнологии, на производство автобусов, троллейбусов и трамваев, на развитие агропромышленного комплекса и на федеральную космическую программу.

2.13 В число остальных инвестиционных программ входит Фонд регионального развития (призванный финансировать объекты социальной инфраструктуры в регионах), инвестиции в сельское хозяйство (призванные оказывать инвестиционную поддержку фермерам) и инвестиции в угольную отрасль (связанные с объектами природоохранного назначения).

Функциональная классификация 2.14 Подробная функциональная классификация консолидированных инвестиционных расходов Правительства имеется в наличии применительно к 1997-1999 гг. (она также получена за счет опубликованных данных Госкомстата, см. Таблицу 2.3). Однако, с учетом того, что примерно 40% средств затрачивается на максимально широко определяемые "другие услуги", к которым предположительно относятся инвестиции в здравоохранение, образование, культуру и расходы на государственное управление, необходимо осторожно подходить к анализу структуры функциональных расходов и к изменениям таковой. В частности, эти данные не проливают свет на уровни и достаточность бюджетных инвестиций в здравоохранение и образование, что в России представляет собой серьезную проблему ввиду наличия все большего количества эмпирических данных, указывающих на снижение капиталовложений в людские ресурсы и все более сложное положение дел с содержанием социальных активов.7 Кроме того, представленные здесь данные охватывают только расходы, осуществляемые за счет внутренних бюджетных источников, и исключают инвестиции,

7

Предполагается, что эти вопросы будут подробно рассмотрены в спонсируемых другими донорами дополнительных отраслевых обследованиях федеральных расходов в сферах здравоохранения, образования и социальной защиты, а также в проводимых Правительством региональных обследованиях расходов на здравоохранение и образование.

13

финансируемые за счет иностранных источников. Сведения о функциональной классификации таких иностранных инвестиций также нельзя получить из каких бы то ни было иных источников.

2.15 Не забывая про данную оговорку, можно отметить, что представленная функциональная разбивка расходов за указанные три года отражает возрастающую долю расходов (исчисляемую по отношению к общей сумме инвестиционных расходов консолидированного бюджета) на транспорт (с 22 до 31%) и промышленность (с 9 до 11%), в то время как доля инвестиций в жилье сократилась (с 16 то 12%). Доля расходов на транспорт увеличилась в первую очередь благодаря повышению доли инвестиций в дорожный сектор. Однако значительную неизвестную величину здесь представляют собой инвестиции в железные дороги, которые могут составлять от одной трети до половины всех инвестиций в дороги. Данные также указывают на то, что прямые инвестиции за счет бюджета попрежнему направляются в отрасли промышленности, в основном в топливно-энергетический комплекс, производство продуктов питания и машиностроение. Доля жилого фонда сократилась вследствие того, что государство отстранилось от непосредственного участия в жилищном строительстве, а стало выдавать отвечающим определенным требованиям гражданам сертификаты на получение жилья. Однако стоимость таких сертификатов, значительная часть которых может использоваться лишь для приобретения вновь построенного жилья, не включена в представленные выше данные об инвестициях.

14

Таблица 2.3 Ключевая функциональная классификация инвестиций консолидированного бюджета в 1997-1999 гг. (в % от общего объема инвестиций) 1997

1998

1999

Консол Федерал Регионал Консол Федерал Регионал Консол Федерал Региона ьные и идиров ьные льные и ьные и идиров ьные идирова ьные местные местные анные местные анные нные

Общая сумма государственных капитальных расходов a/ Сельское и лесное хозяйство Промышленность В том числе: Энергетика Топливная промышленность Химическая и нефтехимическая промышленность Машиностроение Целлюлозно-бумажная промышленность Строительные материалы Легкая промышленность Пищевая промышленность Строительство

Сфера услуг В том числе: Транспорт Связь Торговля и общественное питание Жилищное хозяйство Другие услуги

100

100

100

100

100

100

100

100

100

3,1

4,1

2,2

3,0

4,7

2,0

3,4

5,1

2,3

11,8

16,8

6,9

10,9

16,2

7,9

14,9

12,8

16,4

1,7 5,1

1,8 7,5

1,5 2,9

0,9 4,0

0,8 5,5

1,0 3,2

1,3 5,9

0,9 2,6

1,5 8,1

0,4

0,5

0,2

0,3

0,3

0,3

0,2

0,2

0,3

1,1 0,1

2,0 0,1

0,2 0,0

0,6 0,1

1,3 0,3

0,1 0,1

1,1 0,2

2,4 0,1

0,3 0,2

0,2 0,1 1,1

0,3 0,2 1,4

0,1 0,0 0,9

0,2 0,2 1,9

0,3 0,2 4,3

0,2 0,2 0,6

0,3 0,1 1,9

0,2 0,1 3,3

0,4 0,1 0,9

1,1

1,7

0,4

2,3

2,8

2,0

3,7

2,6

4,5

85,1

79,0

90,6

86,0

78,9

90,0

81,5

82,2

81,1

22,1 0,3 0,4

25,7 0,1 0,2

18,6 0,5 0,5

22,2 0,4 0,3

43,1 0,3 0,0

10,6 0,4 0,5

31,2 0,1 0,3

53,3 0,1 0,1

16,4 0,2 0,4

16,1 46,2

13,7 39,3

18,3 52,7

15,5 47,6

13,2 22,3

16,8 61,7

11,8 38,1

9,7 19,0

13,3 50,8

Примечание: а) Сумма цифр может расходится со средними показателями по группе цифр в силу округления и неотражения здесь некоторых долей других функциональных групп. б) Начиная с 1998 г. данные имеются только по крупным и средним предприятиям. Источник: Госкомстат, "Строительство в России", 2000, с.30-31.

2.16 Расходы федерального правительства. Существует четкая иерархия федеральных инвестиционных расходов. В 1997-1999 гг. большая часть расходов приходилась на транспортный сектор, доля которого в общем объеме расходов увеличилась вдвое - с 26% в 1997 г. до 53% в 1999 г. К сожалению, следующая по размеру статья расходов объединена под названием "Другие рыночные и нерыночные услуги". Третью по величине статью расходов на инвестиции представляет собой промышленность, доля которой в общем объеме федеральных инвестиций сократилась с 17% в 1997 г. до 13% в 1999 г. В рамках промышленности приоритет в плане инвестиций отдавался топливноэнергетическому комплексу, производству продуктов питания и машиностроению.

15

2.17 В номинальном выражении почти все федеральные инвестиции резко сократились в 1998 г. (за исключением производства продуктов питания), однако затем в 1999 г. наблюдался значительный рост таких расходов. Неясно, какова причина такого сокращения объема инвестиций. Это может быть частично обусловлено резким сокращением бюджетных расходов в связи с финансовым кризисом 1998 г. и частично - изменениями в методике анализа предприятий, осуществляемого Госкомстатом.

2.18 Инвестиции на региональном и местном уровнях. Большая часть инвестиционных расходов на региональном и местном уровнях приходилась на транспорт (хотя, по видимости, лишь часть инвестиционных расходов территориальных дорожных фондов отражена в исследовании в категории «Инвестиции, осуществляемых за счет региональных и местных бюджетов»), жилье, промышленность (в особенности топливную промышленность) и на сельское хозяйство. Однако из постатейной разбивки неясно, каковы были инвестиции в инфраструктуру здравоохранения и образования. За эти инвестиции основную ответственность несут региональные и местные органы власти.

Региональное распределение расходов 2.19 Региональное распределение государственных капитальных расходов является неравномерным (см. Врезку 2.2). Хотя выравнивание доходов не является выраженной в явной форме целью государственных капитальных расходов (эту проблему призваны решать иные методы, находящиеся в распоряжении Правительства, такие как выравнивающие трансферты), а Правительству было бы целесообразно исследовать, насколько такое распределение расходов на региональные инвестиции (хотя бы в разрезе одного года) соответствует политике Правительства, ориентированной на обеспечение некоторого "горизонтального" равенства. Некоторые инвестиционные программы также в значительной степени ориентированы на региональное социально-экономическое развитие. Следовательно, здесь может возникать проблема сочетания различных инвестиционных программ, а также инвестиционных расходов и общих бюджетных расходов. Врезка 2.2 Региональное распределение государственных капитальных расходов Анализ регионального распределения государственных капитальных расходов в 2000 г. показывает, что более богатые регионы (с более высоким подушевым доходом) получают пропорционально большую долю государственных капитальных расходов, нежели более бедные регионы. С учетом того, что на такие инвестиции по-прежнему приходится примерно 4% ВВП, данный результат противоречит выравнивающим трансфертам за счет бюджета, составляющим 9,8% ВВП. Хотя "горизонтальное" равенство и не является основной целью инвестиционных фондов, в этих целях в той или иной степени используются многие инвестиционные программы. Это, следовательно, требует интегрированного подхода к региональному распределению государственных средств. Применительно к консолидированному бюджету Правительства (consolidated government) в 2000 г. на 10% регионов с самым высоким доходом пришлось почти 60% общего объема государственных капитальных расходов, в то время как 10% регионов с наименьшим доходом получили менее одного процента. Применительно к федеральным инвестициям картина чуть лучше, хотя такой перекос по-прежнему остается чрезвычайно значительным. Десять процентов регионов с наивысшими доходами получили 24% общего объема федеральных государственных капитальных расходов, в то время как на десять процентов регионов с наименьшими доходами пришлось менее 2%. В рамках региональных и местных бюджетов перекос еще более значительный, что

16

неудивительно, поскольку более богатые регионы могут себе позволить более высокий уровень государственных капитальных расходов. На десять процентов регионов с самым высоким доходом приходилось более 72% общего объема государственных капитальных расходов, осуществлявшихся за счет средств региональных и местных бюджетов, в то время как на десять процентов регионов с самыми низкими доходами пришлось менее 1% (в частности, из этого объема на Москву пришлось 45% общей суммы инвестиций, осуществляемых за счет средств региональных и местных бюджетов). Россия: доход и государственные инвестиции в основные средства по регионам (2000 г.)

R u s s ia : I n c o m e v s P u b lic F ix e d I n v e s tm e n t b y R e g io n s , 2 0 0 0 100

90

80

Public fixed investment (%

70

60

50

40

30

20

10

0 0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

In c o m e (% )

По вертикали: государственные инвестиции в основные средства (%) По горизонтали: доход (%) Источник: данные Госкомстата; расчеты сотрудников Банка.

Квазигосударственные капитальные расходы 2.20 Федеральные кредиты и гарантии являлись важным инструментом финансирования инвестиционных проектов, однако они в значительной мере утратили свою значение в этом качестве. Хотя такие кредиты и гарантии не относятся к категории "инвестиционных" расходов, а включаются в категорию "чистого кредитования", важно понимать роль, которую такие кредиты и гарантии играли в прошлом, и политику Правительства, ориентированную на дальнейшее уменьшение такой роли в будущем. На протяжении последних двух лет федеральные инвестиционные кредиты (внутренние) составили: в 1999 г. - 1170,6 млн. руб. (из которых 475 млн. руб. были израсходованы на сельское хозяйство (фонд лизинга) и 695,6 млн. руб. - на инвестиции в угледобывающую промышленность); в 2000 г. - 1232 млн. руб. (из которых 500 млн. руб. были израсходованы на сельское хозяйство (фонд лизинга) и 732 млн. руб. - на инвестиции в угледобывающую промышленность). В 1999 г. только одна гарантия Правительства России в отношении предоставленного Сбербанком инвестиционного кредита сельскому хозяйству составила 550 млн. руб. Начиная с 2000 г. предоставление гарантий за счет федерального бюджета было приостановлено, а Правительство заняло более жесткую позицию, прекратив практику внешних заимствований у специализированных инвестиционных учреждений

17

зарубежных государств8. Ситуация улучшилась даже на региональном уровне (см. Врезку 2.3), хотя здесь по-прежнему предоставляются инвестиционные кредиты и гарантии.

Врезка 2.3 Конкретные примеры инвестиционных кредитов и гарантий Роль инвестиционных кредитов и гарантий снизилась как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Однако существуют значительные финансовые риски, связанные с таким кредитами и гарантиями, как показывают приведенные ниже два примера. Санкт-Петербург представляет собой пример того, как региональное правительство улучшило процесс управления государственными гарантиями, даже несмотря на сохраняющиеся риски. Проект по строительству первой высокоскоростной железной дороги представляет собой пример крупных инвестиций, гарантированных государством, применительно к которым гарантии были реализованы с высокими издержками для налогоплательщиков. Город Санкт-Петербург. Преобладающая часть выданных городской администрацией гарантий связана с иностранными инвестиционными кредитами. Все гарантии отражаются в ежегодных законах о бюджете (начиная с 2000 г. в годовом бюджете предусмотрен верхний предел в отношении таких гарантий), они включены в городскую систему управления долгом, и информация о таких гарантиях является общедоступной. Объявленные принципы отбора заемщиков являются следующими: (i) устойчивое финансовое положение фирмы-заемщика; (ii) отсутствие налоговых недоимок по платежам в бюджет и во внебюджетные фонды; и (iii) предоставление залогового обеспечения, являющегося ликвидным на 100%. На практике, однако, гарантии также предоставляются коммерчески нежизнеспособным предприятиям, например, больницам, исследовательским институтам или районным предприятиям теплоснабжения. По состоянию на 1 января 2001 года все городские гарантии в совокупности составляли 1,425 млн. руб.; таким образом, за 2000 год сумма гарантий сократилась примерно на 700 млн. руб. и с 21% до 11% общего объема долговых обязательств. В 2000 г. самые большие по размеру гарантии были предоставлены унитарному предприятию "Российский институт радионавигации и времени" (120 млн. руб.), на строительство спортивной арены (478,5 млн. руб.), на жилищные сертификаты (105,3 млн. руб.). Среди непогашенных гарантий самыми большими по размеру являются гарантии, предоставленные Водоканалу (24,4 млн. немецких марок в связи с кредитом ЕБРР, предоставленным в 1997 г., и 20,1 млн. немецких марок в связи с кредитом от Северного инвестиционного банка, предоставленным в 1998 г.). Возможные выплаты по гарантиям в связи с иностранными инвестиционными кредитами, если таковые придется осуществлять, почти равномерно распределены по годам с 2000 по 2010 г. Условные выплаты по гарантиям в связи со внутренними кредитами в основном приходятся на 2001 г. (367,7 млн. руб.) и на 2003 г. (120 млн. руб.). Проект строительства первой высокоскоростной железной дороги (ВСМ) между Москвой и Санкт-Петербургом. Проект по строительству высокоскоростной дороги (ВСМ) был начат в 1999 г. и предусматривал строительство новой железнодорожной ветки, которая позволила бы вдвое сократить время в пути между Москвой и Санкт-Петербургом (всего до 2,5 часов). ВСМ было учреждено в качестве акционерного общества с уставным капиталом в размере 250 млрд. руб., причем федеральному Мингосимущества (Federal Property Commission) принадлежало 85% акционерного капитала. В число других акционеров входили администрация Ленинградской 8

Инвестиционное кредитование теперь должно осуществляться не за счет федерального бюджета, а через Российский банк развития и Российский сельскохозяйственный банк.

18

области, правительства городов Санкт-Петербурга и Москвы. Стоимость строительства железной дороги протяженностью 654 км оценивалось в 7,4 млрд. долл. США. Работа по проекту началась только в 1996 г. Проект финансировался в основном посредством периодических аукционов корпоративных облигаций, размещавшихся по высоким процентным ставкам, несмотря на совместную гарантию федерального правительства и правительства города Санкт-Петербурга. В 1997 г. с иностранными и отечественными компаниями были заключены контракты на разработку проекта и на строительство железнодорожной сети и станций-терминалов. Однако проект стал испытывать финансовые трудности в связи с финансовым кризисом 1998 г., и на протяжении 19981999 гг. компания неоднократно не исполняла обязательств по номинированным в рублях купонным выплатам по своим облигациям. За этим последовали длительные переговоры между представителями компании, держателями облигаций и Минфином; при этом кредиторы требовали, чтобы Минфин в качестве поручителя по выпуску облигаций ВСМ выполнил свои обязательства. Вслед за этим Минфин выработал и согласовал план реструктуризации, предусматривающий постепенное погашение задолженности перед кредиторами, общая сумма которой составляет 230 млрд. руб. 1 марта 2001 г. Председатель Правительства официально потребовал, чтобы Минфин начал погашение задолженности и чтобы имущество ВСМ было передано Мингосимущества. Источники: Санкт-Петербург, Финансовый комитет Санкт-Петербурга, "Результаты управления долговыми обязательствами в 2000 г."; различные экономические отчеты.

Выводы 2.21 В связи с приведенным выше анализом Правительству было бы целесообразно рассмотреть ряд достаточно общих вопросов. Понятно, что необходимо добиться быстрых успехов в деле получения надлежащих данных о государственных капитальных расходах, которые могут помочь разработчикам политики получить представление о положении дел и тенденциях в финансовой сфере. Эта проблема, которая затрагивает любую финансовую отчетность и усугубляется выявленными недостатками, характерными для данных о государственных капитальных расходах. Это в еще большей мере подчеркивает необходимость незамедлительно обеспечить принятие в полном объеме экономической и функциональной классификации GFS и использование ее Минфином как для бюджетных, так и для фактических данных. И представление цифр в бюджете, и отчетность должны в полной мере соответствовать такой экономической классификации. Такие данные должны быть общедоступными, так чтобы население могло получить представление о направлениях использования средств налогоплательщиков и так чтобы разработка бюджета осуществлялась в рамках информированного общества. С развитием системы казначейства станет возможным уменьшить расхождение между бюджетными данными в денежном выражении и в виде обязательств бюджета (cash and commitment budgets). Эта проблема становится менее актуальной с учетом сокращения объема кредиторской задолженности, однако невозможно определить, в какой мере это представляет собой проблему для инвестиционного бюджета.

2.22 Проведенный в данной главе анализ заставляет предположить, что основной проблемой для Правительства в связи с инвестиционным бюджетом является не столько объем государственных капитальных расходов, сколько их качество. Что касается уровня инвестиционного бюджетирования (без учета возможных погрешностей в оценке), то на основе сопоставления с другими странами трудно сказать, является ли уровень государственных капитальных расходов в России чересчур высоким или чересчур низким. Это свидетельствует о том, что основной упор в рамках экономической политики следует делать на повышении (i) эффективности распределения средств инвестиционного бюджета между секторами, проектами и регионами; и (ii) технической эффективности таких расходов,

19

так чтобы за счет тех же самых расходов можно было бы достичь больших результатов. Первый из указанных вопросов свидетельствует о необходимости осуществления инвестиционного бюджетирования в контексте национальной экономической политики, которая отражает внутри- и межотраслевые приоритеты, а также региональные приоритеты инвестиций с социальноэкономической точки зрения. Это бы, в частности, позволило обеспечить, чтобы приоритет, отдаваемый инвестициям в дорожный сектор, был результатом намеренного анализа приоритетов экономической политики, а не случайным результатом действий Правительства. Второй вопрос свидетельствует о необходимости повышения эффективности затрат с точки зрения соотношения издержек и результатов за счет введения и распространения практики бюджетирования, обеспечивающей такое повышение эффективности. Такая практика предполагает выбор проектов, имеющих высокую экономическую отдачу, распространение практики конкурентных закупок, регулярный мониторинг, системы внутренней и внешней проверки, оценку результатов деятельности и большую прозрачность в сфере управления и использования государственных средств для инвестиционных целей. Эти вопросы являются предметом последующих глав (Главы 3-5).

20

ГЛАВА 3 РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ИНВЕСТИЦИЙ 3.1 Центральным элементом анализа государственных капитальных расходов является выбор между частными и государственными инвестициями, который лежит в основе отбора инвестиционных проектов. Это особенно важно для стран с переходной экономикой, таких как Россия, которые осуществляют фундаментальные структурные изменения в экономике. Декапитализация экономики (связанная со спадом экономической активности, выводом активов и вывозом капитала, а также потребностями в реструктуризации) наряду с изменяющейся ролью государства и сокращением государственных расходов выдвигает на передний план следующие важнейшие проблемы: (i) надлежащая роль правительства в каждом секторе; (ii) вопрос о том, являются ли государственные капитальные расходы и государственная собственность необходимой формой участия государства; (iii) критерии отбора проектов; и (iv) надлежащие функции федерального правительства, а также региональных и местных органов управления.

3.2 Отсутствие ясности с точки зрения обоснования участия государства в рыночной экономике по-прежнему негативно сказывается на планировании государственных капитальных расходов в России. Государственные капитальные расходы по-прежнему предполагают, что Правительство непосредственно осуществляет коммерческие проекты и (или) принимает на себя соответствующие риски. Без сомнения, роль государственных капитальных расходов по-прежнему остается значительной в основных инфраструктурных и социальных секторах, даже несмотря на то, что в других секторах все большую роль начинают играть частный сектор и альтернативные формы участия Правительства (например, участие в форме рычагов регулирования и ценовых рычагов). В данной главе излагается нормативная основа для определения роли Правительства в сфере государственных капитальных расходов. Кроме того, в настоящей главе оценивается существующая инвестиционная программа (насколько это возможно), с тем чтобы определить, удовлетворяет ли данная программа предлагаемому нормативному тесту. В главе также оценивается, в какой мере анализ "издержки выгоды" используется при отборе проектов, и описываются предлагаемые критерии для отбора проектов, которые могут использоваться в качестве практических рекомендаций сотрудниками Правительства, занятыми отбором проектов.

По пути к нормативной базе государственных капитальных расходов 3.3 Роль государства в сфере инвестиций необходимо рассматривать в контексте желательной роли государства в экономике (см. Врезку 3.1). Это означает, что государство должно ограничить свою роль предоставлением основных общественных благ - таких, как правопорядок, охрана окружающей среды, государственное управление, рыночная инфраструктура, общественное здравоохранение и основы образовательной системы. Эти блага чрезвычайно важны с точки зрения содействия социальному и экономическому развитию и обеспечения экономической справедливости, необходимой для получения бедными слоями населения выгод от экономического роста.

3.4 Процесс перехода к рыночной экономике, осуществляемый в настоящее время в России, уже в огромной мере сократил возможную сферу участия государства. Государство также двигается в соответствующем направлении. Экономическая программа Правительства на 2001-2003 гг. предусматривает стратегию в сфере государственных капитальных расходов, выделяющую пять целей таких расходов. Эти цели в общем плане соответствуют изложенному выше9: 9

Правительство России, 2001 г., проект "Основные направления социальной и экономической политики Правительства Российской Федерации в долгосрочной перспективе".

21

(i) (ii) (iii)

(iv) (v)

повышение социальной направленности инвестиционной деятельности, содействующей развитию социальной инфраструктуры, общественного здравоохранения, образования, фундаментальной и прикладной науки; содействие открытости и предсказуемости государственной инвестиционной политики, с тем чтобы способствовать притоку частного капитала для реализации приоритетных задач социального и экономического развития страны; упор (в качестве приоритетной задачи) на государственную поддержку объектов инфраструктуры стратегического национального значения, что способствовало бы экономической стабильности, инновациям, прорывам в технологической сфере и экологической безопасности; повышение эффективности инвестиционной деятельности в государственном секторе экономики при одновременном обеспечении прозрачности инвестиционных потоков и программ; обеспечение выполнения инвестиционных обязательств, принятых на себя государством в рамках утвержденного бюджета.

3.5 Основываясь на принципах, описанных во Врезке 3.1 и на определенных Правительством целях государственных капитальных расходов, можно незамедлительно понять, каким образом следует оценивать состав государственных инвестиционных расходов в целом (см. Таблицу 2.3). Основным предназначением инвестиционных программ является социально-экономическое развитие. Наиболее крупной статьей расходов являются инвестиции в дорожный сектор, на которые приходится 40-50% федерального инвестиционного бюджета.

3.6 Обеспечивают ли государственные капитальные расходы общественные блага? Даже если государственные капитальные расходы являются целесообразными, существует проблема принятия решения на других уровнях: (i) инвестиции какого типа следует делать; например, применительно к дорогам вопрос заключается в том, следует ли строить новые дороги (и если так, то какие именно, где, в соответствии с какими стандартами) или следует инвестировать в капитальный ремонт и эксплуатацию существующих дорог; и (ii) государственные органы какого уровня должны финансировать такие инвестиции. Применительно к первому аспекту указанной проблемы решение должно приниматься на основе анализа "издержки - выгоды" (см. ниже более подробное его описание), в то время как применительно ко второму аспекту можно разработать нормативные правила, касающиеся распределения инвестиционных расходов между различными уровнями государственного управления (более подробное изложение данной проблемы см. ниже).

3.7 Инвестиции в дороги представляют собой хороший пример участия Правительства, призванного обеспечить общественное благо. Роль Правительства непосредственно основывается на том, что дорога создает выгоды для пользователей, которые не принимают (необязательно принимают) для поставщика таких благ форму доходов, так что инвестиции и эксплуатация дорог должны основываться на иных факторах, нежели просто рыночные силы и извлечение прибыли.

3.8 Применительно к некоторым другим инвестиционным программам (таким, как жилищная программа и некоторые федеральные целевые программы) не вполне ясно, какой именно характер общественного блага обусловливает необходимость участия со стороны государства. Даже если согласиться с суждением, согласно которому в силу отсутствия рынка в различных секторах и эволюционного этапа перехода России к рыночной экономике существуют аномальные рыночные

22

сбои, требующие участия со стороны государства, все равно остается нерешенным вопрос о том, каков должен быть характер участия государства, в особенности, какие активы должны принадлежать государству. Современная микроэкономическая теория и анализ операционных издержек показывают, что собственность нередко является несущественной (immaterial). Федеральное Правительство совершенно правомерно отстранялось от приобретения в собственность нового жилья, финансируя Врезка 3.1 Экономическое обоснование участия государства Под воздействием глобальных экономических и общественных сил прежде бытовавшие представления о государстве изменились. Очевидно, что государство сохранило за собой две четко определенные функции: • обеспечение общественных благ, которые содействуют социальному и экономическому развитию. Общественные блага представляют собой товары, которые носят неконкурентный (потребление их одним пользователем не уменьшает объема благ, доступных для другие пользователей) и неисключительный (нельзя помешать пользователям потреблять товар) характер. Эти черты обусловливают невозможность взимать плату за потребление общественных благ, и, следовательно, частные поставщики не будут иметь стимулов, побуждающих их предлагать такие блага. Сбои рыночных механизмов (набор условий, при которых рыночная экономика не может эффективно распределять ресурсы) по-прежнему представляют собой основную причину участия государства; • обеспечение большего равенства. Конкурентные рынки могут распределять доход таким образом, который является социально неприемлемым; в этой связи могут быть необходимы меры со стороны Правительства по защите незащищенных слоев населения. Эмпирический опыт различных стран мира, в особенности стран Восточной Азии, показывает, что традиционный компромисс между ростом и равенством не является неизбежным. Надлежащая политика в сфере здравоохранения, образования и систем социального обеспечения может содействовать экономическому равенству, стимулируя при этом экономический рост. Результатом указанных выше критериев явилось дерево принятия решений (см. ниже), используемое при оценке того, в каких случаях Правительство должно осуществлять вмешательство и какого рода вмешательство следует осуществлять. Данный график дает представление о направлении движения и отражает все большее признание идеи, согласно которой государство не должно быть единственным поставщиком услуг основной инфраструктуры, услуг образования и здравоохранения и других общественных благ. Технологические, организационные и регулятивные инновации создали новые возможности для конкурентных частных поставщиков во многих из этих областей, например, в телекоммуникациях и сфере коммунальных услуг. Многие из наиболее успешных примеров развития связаны с совместной работой государства и рынков, которая призвана устранить рыночные сбои, но не заменить сами рынки. Однако по-прежнему сохранится потребность в государственном вмешательстве посредством различных инструментов в тех случаях, когда рынок может оказаться неспособен предоставить услуги в необходимых масштабах и (или) когда соображения равенства представляются достаточно важными (напр., услуги здравоохранения в стационарных условиях и университетское образование).

23

Схема принятия решений при оценке государственных программ Decision Tree for Evaluating Public Programs Чтоявляется основанием для участия государства? Рыночные сбои (внешние эффекты, общественные блага) Перераспределение Основание отсутствует

Основание существует Что является адекватным инструментом?

What is the right instrument ?

1. телекоммуникации 2. субсидии на производство удобрений 3. больницы?

4. высшее образование ??

Выполнение работ силами сторонних организаций

Субсидии

Регулирование

Обеспечение общественных благ

Эксплуатация правительственных зданий Программы коммунального развития

Здравоохранение / больницы Школьные ваучеры

Потребители, работники, охрана окружающей среды Ценные бумаги и биржи Телекоммуникации, Энергетика

Начальное образование, общественное здравоохранение Система социального обеспечения Правопорядок Основные объекты инфраструктуры

Каковы издержки для бюджета? (tкомпромиссы с учетом издержек)

Задача государства состоит в том, чтобы обеспечить соответствие своей роли своим возможностям (путем эффективного осуществления и содействия осуществлению коллективных мероприятий, в частности в связи с правопорядком, общественным здравоохранением и основными объектами инфраструктуры) и расширение своих возможностей (путем восстановления значимости государственных институтов, обеспечиваемой посредством разработки эффективных правил и ограничений, создания системы контроля за произволом со стороны государственных органов, борьбы с преступностью и коррупцией, повышения стимулов в работе государственных служащих и обеспечения более тесной связи Правительства и народа). Соотнесение роли государства с его возможностями требует выбора того, что следует делать, чего не следует делать, а также наилучших методов осуществления того, что необходимо. Хотя различные государства могут обладать неодинаковыми возможностями, в основе роли любого государства лежат пять фундаментальных задач: установление основ права, обеспечение благоприятной для рынка среды (включая макроэкономическую стабильность), инвестирование в основные социальные услуги и объекты инфраструктуры, защита незащищенных слоев населения и охрана окружающей среды. Степень, в какой государство способно решать указанные фундаментальные задачи, определяет доверие к государству со стороны рынка, которое является чрезвычайно важным с точки зрения привлечения частных инвестиций и содействия экономическому росту. Источник: подготовлено на основе доклада о мировом развитии Всемирного банка 1997 г. (1997, World Development Report: The State in a Changing World, OUP).

большинство новых инвестиций путем жилищных сертификатов. Это позволяет Правительству избежать потенциальной неэффективности, связанной с владением объектами жилья на праве собственности10. Жилищные сертификаты (которые в основном предназначены для демобилизуемых 10

Неэффективность связана с тем, что (по политико-экономическим и иным причинам) обязательствo взимать плату с пользователей и осуществлять платежи собственнику (правительству) нередко не является реализуемым; таким образом, объект жилья, находящийся в государственной собственности, будет страдать из-за недостаточного финансирования. В то же время решения Правительства относительно характера жилищного фонда могут также быть неадекватными, так как будут плохо учитывать потребности и предпочтения населения. Последняя проблема усугубляется, если жилищные отношения связаны отношениями найма в рамках общего процесса экономической реструктуризации, который в настоящее время осуществляется в России.

24

военных) отличаются двумя хорошими экономическими характеристиками: они подобны денежному гранту и предоставляют выгодоприобретателям свободу выбора, одновременно позволяя Правительству дистанцироваться от работы по покупке и эксплуатации жилья (это та сфера деятельности, в которой правительства во всех странах мира обычно оказываются не на высоте).

3.9 Применение нормативных критериев к федеральным целевым программам свидетельствует о необходимости значительного переосмысления роли федерального правительства и характера инвестиций, осуществляемых Правительством в рамках этих программ. Во-первых, в рамках социального комплекса на инвестиции в жилье и коммунальное хозяйство приходится почти 1/3 расходов ФЦП (см. Таблицу 3.1 и Приложение 3.1). Многие из прочих инвестиций в социальном комплексе связаны с объектами здравоохранения, образования и социального обеспечения. Это может быть полностью оправданным с точки зрения критериев перераспределения и общественных благ, однако более подробный анализ необходим для того, чтобы определить, можно ли более эффективно решать исходные задачи посредством иных форм федеральной поддержки, отличных от инвестиций в физические объекты. Во-вторых, возрастающая доля (13%) инвестиций носит коммерческий характер (17%, если включить сюда топливно-энергетический комплекс), в том смысле, что федеральное правительство делает инвестиции от лица предприятий, тем самым улучшая их баланс11. Неясно, с какого рода рыночными сбоями могут быть связаны такие инвестиции. В-третьих, анализ отдельных инвестиционных программ показывает, что многие такие инвестиции по отдельности являются небольшими. Например, в сфере энергетики предусматривается около 40 инвестиций в существующие энергетические компании (АО "Энерго"). Средний размер инвестиций составляет 2-15 млн. руб. (более подробная информация с разбивкой по отраслям приведена в Приложении 3.2). Инвестиции аналогичного характера осуществляются в ряде других отраслей. Весьма вероятно, что такие проекты были бы завершены и в отсутствие федеральных инвестиций. В этом случае уместно задать вопрос о том, какой выигрыш обеспечивается посредством процесса, сопряженного с высокими административными затратами, с учетом того, что ради такого процесса Правительство отказалось от других необходимых инвестиций.

3.10 Федеральное правительство пытается реализовать политику приобретения долей/акций предприятий в обмен на осуществляемые им инвестиции в акционерные общества. Принцип обмена на активы является целесообразным, однако существует много причин, в силу которых Правительство представляется плохо приспособленным к осуществлению таких функций собственника. В этой связи, по видимости, более целесообразным было бы получение сертификатов кредитов (loan certificates), а не получение долей/акций. Миноритарные акционеры (даже если в этом качестве выступает Правительство) обычно не могут эффективно влиять на корпоративное управление. Такие проблемы можно было бы решить, если бы инвестициям от имени акционерных обществ сопутствовал бы кредитный договор (и выплаты по нему), а не получение акций/долей. В этом случае Правительство выступало бы в качестве кредитора промышленного развития, то есть оно, по всей вероятности, оказалось бы в лучшей ситуации, однако все-таки сопряженной с проблемами прекращения в дальнейшем участия в этом качестве (disengagement).

3.11 Обеспечивают ли государственные капитальные расходы перераспределение? Хотя в принципе исследование социальных последствий государственных капитальных расходов позволяет оценить степень, в которой такие расходы удовлетворяют критериям перераспределения, данная задача выходит за рамки настоящего исследования. Информационные требования к такому исследованию с учетом существующих информационных недостатков таковы, что это исключает его проведение в данный момент времени. Кроме того, государственные капитальные расходы должны

11

См. в Приложении 3.1. более подробные сведения о подгруппах таких инвестиций коммерческого характера.

25

рассматриваться в контексте всех расходов бюджета, поскольку текущие расходы нередко играют доминирующую роль в плане перераспределения. Таблица 3.1 Экономическая классификация Федеральных целевых программ, по данным бюджета В млн руб.

ВСЕГО

2000 21.459 12.405 4.900 2.807 2.816

2001 28.773 18.145 8.658 3.978 3.878

В процентах от общего объема 2000 2001 100 100 57,8 63,1 22,8 30,1 13,1 13,8 13,1 13,5

Социальный комплекс Жилищно-коммунальные услуги Центральное управление Образование, культура и здравоохранение В том числе: Культура 595 1.061 2,8 3,7 Образование 405 906 1,9 3,2 Здравоохранение 1.083 1.767 5,0 6,1 Наука 333 499 1,6 1,7 Топливно-энергетический комплекс 1.073 1.072 5 3,7 Электроэнергетика 774 693 3,6 2,4 Газовая отрасль 222 150 1 0,5 Транспорт и связь 1.862 3.548 8,7 12,3 Московское метро 1.046 1.950 4,9 6,8 Другой транспорт (вне дорожного 782 1.528 3,6 5,3 сектора) Связь 34 70 0,2 0,2 Инвестиции коммерческого и 1.937 3.920 9,0 13,6 полукоммерческого характера Специальные работы 3.623 4.249 16,9 14,8 Водоснабжение 193 657 0,9 2,3 Примечание: сумма цифр не равна в точности 100 из-за округления, а также исключения некоторых незначительных категорий. По категории "Специальные работы" данные о постатейной разбивке отсутствуют. Источник: федеральные законы о бюджете 2000 и 2001 гг.; по классификации расходов, осуществленной сотрудниками Банка.

Анализ "издержки - выгоды" для целей отбора проектов 3.12 Анализ "издержки - выгоды" не используется при отборе проектов для федеральной программы государственных капитальных расходов. Это в значительной мере чревато риском снижения эффективности использования средств, которые могут быть инвестированы в целях экономического развития. Анализ "издержки - выгоды" представляет собой инструмент, которые позволяет принимать решения применительно к конкретным проектам, делая правильный выбор между различными направлениями использования ресурсов путем выявления и оценки издержек и выгод таким образом, чтобы это позволяло оценить их последствия с точки зрения реализации целей развития страны (см. Врезку 3.2 и Приложение 3.2). Возможно, проще всего анализ "издержки выгоды" применить к традиционным отраслям инфраструктуры, таким как водоснабжение, энергетика и транспорт. Однако этот метод может в настоящее время беспрепятственно применяться к проектам в области здравоохранения и образования. Значение этого инструмента состоит в том, что он обеспечивает объективную и разумную методику отбора проектов. С учетом существующего

26

политического и бюрократического давления такая привязка инвестиционных решений к объективным критериям является весьма ценной. Врезка 3.2 Анализ "издержки – выгоды": пример Анализ "издержки - выгоды" позволяет оценить издержки и выгоды проекта и привести их к общему знаменателю. Если выгоды превышают издержки (оба этих показателя должны быть выражены в дисконтированном виде), то тогда проект является приемлемым; если это не так, проект следует отклонить. Выгоды определяются по отношению к их последствиям с точки зрения реализации фундаментальных целей, в то время как издержки определяются по отношению к соответствующим вмененным издержкам (opportunity cost), которые представляют собой сумму выгод, не полученных из-за того, что данные ресурсы не были использованы наилучшим альтернативным способом. Таким образом анализ "издержки - выгоды" призван помочь удостовериться в том, что никакое альтернативное использование ресурсов, которые должны быть потреблены в рамках данного проекта, не принесло бы лучших результатов с точки зрения реализации задач страны. Таким образом, если Хt определяет выгоду от проекта в год t, С определяет издержки по состоянию на сегодня, r представляет собой ставку дисконтирования, а n число лет, в течение которых проект предположительно будет приносить выгоду, тогда, в очень упрощенном выражении, проект будет отобран, если: ¦ Хt/(1+r)t - С>0 Экономический анализ по форме сходен с финансовым анализом, поскольку оба оценивают прибыльность инвестиций. Концепция финансовой прибыли, однако, отличается от концепции социальных выгод, рассматриваемых в рамках экономического анализа. В ходе финансового анализа определяется денежная прибыль, извлекаемая организацией, осуществляющей проект, в то время как в рамках экономического анализа оценивается результат проекта с точки зрения реализации фундаментальных экономических и социальных целей. Эти различные концепции отражаются в виде различных статей, представляющих собой издержки и выгоды, а также отражаются в оценке таких издержек и выгод. Так, денежные выплаты на цели заработной платы по определению представляют собой финансовые издержки. Однако такие выплаты будут представлять собой экономические издержки только в той мере, в какой использование трудовых ресурсов в данном проекте предполагает какие-то упущенные возможности в иных разделах экономики с точки зрения общего объема продукции и иных целей. Напротив, если проект сопряжен с экономическими издержками, которые не связаны с финансовыми потоками (например, в связи с экологическими издержками), такие экономические издержки не представляют собой финансовых затрат. Экономические издержки и выгоды измеряются с помощью "теневых цен", которые могут служить приближенным выражением рыночных цен в хорошо функционирующих рыночных системах. Однако в условиях несовершенного рынка (подобного тем, которые характерны для стран с переходной экономикой) между ними обычно существует определенная разница. Ключевыми требованиями для анализа социальных издержек и выгод являются следующие: (i) определение издержек и выгод; (ii) оценка издержек и выгод; (iii) выбор и формулирование ограничений; (iv) подход к рискам и факторам неопределенности; (v) выбор процентной ставки для целей дисконтирования будущих издержек и выгод; и (vi) выбор правил принятия решений для принятия или отклонения проектов. Источник: Lyn Squire and Herman van der Tak, 1975, Economic Analysis of Projects, Baltimore and London.

27

Основания для участия федерального Правительства 3.13 В классическом варианте фискального федерализма принцип субординации побуждает смещать ответственность, связанную с расходованием средств, вниз до самого нижнего уровня, на котором проблема может решаться с учетом экономии масштаба в производстве и трансрегиональных внешних эффектов, определяемых с точки зрения места получения выгод от различных общественных благ (см. Врезку 3.3). На практике региональная структура и передача обязанностей, связанных с расходованием средств, должны носить консолидированный характер применительно к нескольким общественным благам, как то происходит в случае, когда местные органы управления занимаются охраной общественного порядка и противопожарной безопасностью, в то время как федеральное правительство инвестирует в проекты с трансрегиональными эффектами, такие как проекты по созданию объектов межрегиональной транспортной инфраструктуры.

3.14 Несмотря на такой классический вариант, институциональная основа эффектов, наблюдаемых в рамках регионов, может, разумеется, отличаться недостатками. Здесь возникают те же вопросы, что и в ситуации, когда отсутствие рынков и институциональные изъяны могут обусловливать целесообразность государственных капитальных расходов в тех областях, которые в противном случае являлись бы сферой деятельности исключительно частного сектора. Тем не менее, это также подчеркивает целесообразность непосредственного устранения изъянов в отличие от компенсирования таковых с помощью других стратегий, сопряженных с другими проблемами. Например, осуществляемые на региональном и местном уровне инвестиции в инфраструктуру (к примеру, в дорожный сектор) могут не достичь оптимального уровня в силу финансовых ограничений, которые являются более жесткими для региональных и местных органов управления, нежели для федерального правительства. Однако опять-таки уместно сперва проверить, а может ли эта проблема более эффективно быть решена путем участия федерального правительства в региональных инвестиционных программах (или оказания им поддержки), или же это можно сделать посредством мер, которые менее опосредованным образом сглаживают финансовые ограничения, испытываемые региональными органами управления.

3.15 Что касается автодорог, то центральное правительство должно финансировать такие дороги, которые обеспечивают стратегические общенациональные сети, связывающие столицы регионов или другие важные области. Вопрос о том, следует ли осуществлять такое финансирование на условиях раздела издержек с органами управления других уровней, необходимо решать в основном в зависимости от бюджетных соображений (более подробно об этом см. во Врезке 3.4). Однако, здесь существуют преимущества единоличной ответственности за какую-либо работу (что позволяет избежать дорогостоящего процесса переговоров и рисков неисполнения обязательств по совместному финансированию), которые могут помочь компенсировать недостатки, проявляющиеся в виде потенциальной утраты финансовых взносов со стороны регионов. Кроме того, относительные возможности по обеспечению взимания налогов на национальном уровне (national taxing powers) нередко обусловливают целесообразность того, чтобы федеральное правительство полностью самостоятельно отвечало за такие проекты. В свою очередь региональные органы управления должны финансировать дороги в пределах своих регионов, а другие местные органы управления должны финансировать местные дороги. Тем не менее, поскольку ценность компонентов дорожной сети зависит от ценности других компонентов, в качестве элементов хорошо функционирующей системы в рамках всей Российской Федерации могут выступать федеральные гранты, а также механизмы сотрудничества органов управления различного уровня. В России существует основа для осуществления проектов на началах сотрудничества между федеральным правительством и регионами, а также система федеральных грантов, предоставляемых в отношении территориальных дорог, имеющих выход в федеральную дорожную сеть. Однако после того, как дорожные фонды были

28

включены в бюджеты органов управления, этот процесс должен находиться под постоянным контролем.

3.16 Один из интересных аспектов того, как могут решаться проблемы сотрудничества между различными органами управления, связан с ремонтом и эксплуатацией дорог. В этой сфере органы управления обычно проявляют тенденцию к участию в строительстве новых объектов, а не в их последующей эксплуатации12. В принципе, такое сотрудничество могло бы оказаться полезным применительно к дорогам, право собственности на которое передается местным органам власти. На практике, однако, окажется, что на возобновление финансовой поддержки со стороны вышестоящих органов Правительства можно будет рассчитывать в том случае, если эксплуатация дорог окажется неадекватной, и в результате этого вероятность такой неадекватной эксплуатации увеличится. Это важный пример широкомасштабной проблемы нежестких бюджетных ограничений, и попытки решить эту проблему могут принимать многие формы: (i) центральное правительство вообще перестает осуществлять какие-либо действия на местном уровне; (ii) участие центрального правительства осуществляется такими методами, воздействие которых не носит столь искажающего характера, например центральное правительство предоставляет безусловные гранты (unconditional block grants); или (iii) участие центрального правительства расширяется – если ранее правительство участвовало только в инвестициях, то впоследствии оно начинает участвовать и в распределении средств на цели эксплуатации и операций, и в мониторинге последних.

12

См., например: Dabla Norris, 2000, “Expenditure Assignment” in Fiscal Decentralization and Economic Performance: The Case of Russia, Ukraine, Kazakhstan, IMF, Washington DC; Dabla-Norris, Era Martinez-Vasquez, J. Norregaard, 2001, IMF, (готовится к выпуску).

29

Врезка 3.3 Куда должны инвестировать средства федеральное правительство и региональные органы управления? После того, как основания для осуществления государственных капитальных расходов определены (см. Врезку 3.1), как следует распределять инвестиционные расходы между федеральным правительством и региональными органами управления? Хотя это необходимо определять в контексте общего распределения бюджетных расходов, существуют некоторые критерии, которые Правительство может использовать при определении того, какого рода инвестиции должны осуществлять органы управления различного уровня. В настоящее время федеральные и региональные органы управления в России совместно финансируют многие программы и проекты, не имея четких критериев в отношении типов инвестиций, которые они должны осуществлять. По сути государственные капитальные расходы, удовлетворяющие тесту, описываемому во Врезке 3.1, могут иметь пять видов характеристик: внешние эффекты, которые распространяются на другие регионы; высокие фиксированные затраты и экономия масштаба; локализованные эффекты; стратегическое национальное значение; или работы по устранению последствий чрезвычайных ситуаций (см. схему ниже). Федеральному правительству было бы целесообразно инвестировать в проекты, обеспечивающие значительные внешние эффекты, распространяющиеся на несколько регионов, или значительную экономию масштаба, поскольку такие внешние эффекты не могут объективно входить в задачу региональных органов управления. Однако проекты с локализованным эффектом, например, в сфере местного транспорта, местной инфраструктуры или среди сельских больниц, как с точки зрения принятия решений по отбору проектов, так и по распределению ресурсов между ними, предпочтительнее реализовывать на региональном уровне. Проекты, связанные со стратегическими национальными интересами, такие как инвестиции в оборону или инвестиции в средства предотвращения катастроф и чрезвычайных ситуаций, опятьтаки целесообразней осуществлять посредством федеральных инвестиций, в то время как меры по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций должны осуществляться с помощью инвестиций как федерального, так и региональных бюджетов. Схема Уровень органа управления

Если назначение государственных КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ определено, то:

Трансрегиональные внешние эффекты

Федеральные инвестиции

Высокие фиксированные затраты и экономия от масштаба

Локализованные эффекты

Трансрегиональная транспортная инфраструктура, национальные исследовательские институты и университеты судебная система и система тюрем, здравоохранение, охрана окружающей среды

ИНВЕСТИЦИИ на регинальном и местном уровнях

Стратегические национальные интересы

Инвестиции в оборону, национ. памятники, систему мер по предотвращению катастроф

Местный транспорт, начальные школы, сельские больницы, органы местного самоуправления, органы правопорядка, сельская инфраструктура

30

Операции в связи с чрезвычайными ситуациями

Меры по ликвидации катастроф (напр., в связи с наводнениями, землетрясениями, ядерными катастрофами, беженцами, гражданскими войнами)

Врезка 3.4 Децентрализация и управление в дорожном секторе: пример Институциональная структура, предусматривающая различные бюджетные обязанности на разных уровнях Правительства, влияет на эффективность инвестиционных расходов, в то же время порождая политические проблемы в сфере распределения инвестиционных ресурсов. Рассмотрим в качестве примера дороги России. Здесь существует две характеристики. Во-первых, 25% средств, расходуемых на дороги, затрачивается на федеральные дороги, которые составляют только 5% протяженности общей дорожной сети (в км дорог), но на которые приходится по меньшей мере 25% всего движения (В США один процент протяженности всех дорог составляют шоссе между штатами, на которые приходится 20% всего движения). Это представляется оправданным, так как большинство затрат направлены на ремонт и постепенное повышение пропускной способности, что помогает справиться со стремительным ростом автомобильного парка в последние годы. Во-вторых, в бюджете 2001 г. бюджетные механизмы финансирования дорожных расходов были изменены. Расходы, осуществлявшиеся за счет Федерального дорожного фонда, теперь включены в бюджет (Федеральный дорожный фонд отменен); предусматривается, что региональные органы управления последуют этому примеру. Это важные решения о децентрализации, и здесь следует отметить два аспекта: (i) у регионов теперь будет больше возможностей самостоятельно определять, сколько нужно тратить на дороги и какого вида расходы следует делать, и это может повысить эффективность дорожных расходов; и (ii) постепенное включение территориальных дорожных фондов в бюджет может привести к большему вмешательству со стороны региональных законодательных органов власти в процесс использования ресурсов, выделяемых дорожному сектору, что как повышает степень подотчетности при использовании этих средств, так и грозит дальнейшим усилением влияния политических факторов на дорожные бюджеты. Все это свидетельствует о том, что необходимо укреплять местный потенциал в плане принятия решений, бюджетирования и контроля. Как и в других областях, дорожный сектор только выиграл бы от более четкого и эффективного распределения обязанностей (см. Dabla Norris, 2000), в том числе в результате решния проблемы существующих ныне дестимулирующих факторов, мешающих региональным органам управления уделять достаточное внимание ремонту и эксплуатации дорог. Когда гранты и иные элементы бюджетных отношений между органами управления различных уровней станут носить более объективный и менее политизированный характер, решимость федерального правительства ограничиться осуществлением проектов, имеющих межрегиональное значение, упрочится, и дорогостоящие игры, призванные добиться каких-либо льгот от центра, станут менее распространенным явлением.

Политические трудности реализации 3.17 Даже при наличии самой лучшей нормативной базы ее реализация является непростым делом, поскольку в дело вмешивается политика. В ходе политических процессов распределение ресурсов меняется, так как льготы и блага становятся предметом торговли; при этом такой процесс может быть сопряжен с высокими внутренними издержками. Так, дороги нередко строятся несмотря на негативный чистый эффект строительства, например, потому, что голос какого-либо политика из соответствующего города может оказаться решающим для какой-либо иной битвы - и дорога, таким образом, является ценой голоса такого политика в этой совершенно несвязанной с дорогами баталии. Такой процесс политической торговли необязательно является незаконным и коррумпированным

31

(поскольку здесь не ищут своекорыстной выгоды), но этот процесс перераспределяет ренту (rent) таким образом, что это приводит к растрачиванию ресурсов. Роль таких инструментов, как анализ "издержки - выгоды", в этом контексте может быть скромной, но тем не менее важной. Такие инструменты могут несколько упорядочить политический процесс, введя в него эффективные критерии (хотя это не всегда означает, что такие критерии будут превалировать над политическим процессом); они могут, возможно, ограничивать издержки путем представления в явной форме последствий того или иного выбора, включая упущенные возможности.

Выводы 3.18 Для любого анализа государственных капитальных расходов необходимо иметь некоторый набор точек отсчета. Экономическая теория и международный опыт обеспечивают четыре таких ключевых точки. Во-первых, роль правительства в рыночной экономике должна быть связана с решением проблем, которых не решает рынок, и с перераспределением. Связанное с этим участие Правительства основывается на традиционном экономическом анализе благосостояния. В недавних работах признается, что участие должно быть соразмерным, так чтобы функции Правительства соответствовали его возможностям. Во-вторых, если существуют основания для участия Правительства, то должны существовать четкие экономические причины, руководствуясь которыми можно определить, каков должен быть характер такого государственного участия. В частности, нужно осознанно выбирать между вариантом, при котором Правительство инвестирует в активы, и вариантом, при котором оно является собственником таких активов; то есть такой выбор должен быть осознанным выбором из альтернативных вариантов. В-третьих, анализ «издержки-выгоды» может служить объективным методом оценки целесообразности участия не только в традиционном секторе инфраструктуры, но также и в социальной сфере. Такие объективные критерии привносят необходимую упорядоченность в процесс отбора проектов. Если их надлежащим образом использовать, то это позволит максимизировать эффективность использования государственных средств. Наконец, в рамках федеральной структуры роль Правительства России, осуществляемая посредством бюджета (и инвестиций) является менее доминирующей, зато более значимой с точки зрения создания благоприятной среды для инвестиций, осуществляемых частным сектором и региональными органами управления.

3.19 Применение набора указанных точек отсчета к федеральной инвестиционной программе позволяет выявить четыре направления совершенствования, которые позволят обеспечить большую объективность процесса отбора проектов: (i)

(ii)

Необходимо более четкое обоснование участия Правительства. Такое обоснование не является достаточно четким применительно ко многим инвестициям, в особенности к инвестициям коммерческого характера. В краткосрочной перспективе Правительство может обеспечить экономию бюджетных средств путем отказа от финансирования таких инвестиций, кроме того, путем инвестирования этих средств в другие сектора можно добиться более высокой доходности государственных средств. В тех случаях, когда обоснование участия Правительства является очевидным, инвестиционное решение, результатом которого является получение Правительством в собственность соответствующего актива, должно приниматься с учетом других альтернативных вариантов. Это справедливо даже в отношении тех секторов (например, в отношении социальной сферы), где смысл участия Правительства вполне ясен; при этом вопрос о том, является ли прямое финансирование или обращение таких активов в федеральную собственность наиболее эффективной формой участия Правительства, остается спорным. Правительство должно проанализировать каждую такую программу с целью разработки стратегии своего участия.

32

(iii)

(iv)

Для целей отбора следует использовать объективный анализ "издержки - выгоды". Начать следует с обучения сотрудников ключевых отраслевых министерств и центральных ведомств методам анализа "издержки - выгоды". Затем необходимо все в большем объеме применять требование, согласно которому все инвестиционные решения должны основываться на указанных критериях. Необходимо уточнить и сделать более четкой роль федеральных инвестиций в общей программе государственных капитальных расходов.

33

ГЛАВА 4 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ИНВЕСТИЦИОННОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ 4.1. Эффективность государственных капитальных расходов в значительной степени зависит от процедур, используемых при подготовке инвестиционных проектов, а также от институциональных возможностей государственных органов в плане принятия ими рациональных инвестиционных решений. Среди наиболее серьезных недостатков процесса инвестиционного бюджетирования в России надо назвать фрагментарность инвестиционного бюджета, недостаточно объективный подход к принятию инвестиционных решений, непоследовательное применение процедур утверждения проектов и обособление государственных капитальных вложений от остальных расходов федерального бюджета.

4.2. Если в предыдущей главе рассматривались общие задачи государственного финансирования капитальных расходов, характер таких задач и применение анализа "издержки - выгоды" для целей отбора проектов, то в данной главе обсуждается следующий круг вопросов. В ней рассматривается цикл бюджетирования государственных капитальных расходов - планирование, финансирование и управление бюджетными рисками. Основное внимание в рамках такого анализа уделяется федеральному уровню, хотя в данной главе также рассматриваются и некоторые вопросы бюджетирования инвестиционных расходов на региональном и местном уровнях, а также внебюджетных инвестиций государственных организаций.

Анализ инвестиционного бюджета 4.3. Для инвестиционного бюджетирования в России характерны несколько особенностей, которые отрицательно сказываются на эффективности данного процесса. Во-первых, несмотря на то, что процесс инвестиционного бюджетирования тесно увязан с подготовкой годового бюджета, само инвестиционное бюджетирование носит в достаточной степени фрагментарный характер. Как было показано в предшествующей главе, инвестиционная программа в России состоит из нескольких отдельных программ, каждая из которых предусматривает свои собственные цели, механизмы планирования и финансирования, а также полномочия по реализации. Кроме того, бюджет также включает так называемые непрограммные инвестиции, которые представляют собой неотложные инвестиционные потребности, обусловленные принимаемыми по конкретным поводам решениями Правительства и необходимостью реагировать на катастрофы и стихийные бедствия, если для этого недостаточно средств резервных фондов (emergency funds) Президента и Правительства. В подготовке инвестиционной программы участвуют многие ведомства. Основная ответственность за разработку инвестиционной программы возлагается на Министерство экономического развития и торговли. Министерство финансов отвечает за подготовку плана бюджетного финансирования для инвестиционной программы и за контроль за его реализацией. Министерство финансов стремится обеспечить, чтобы расходы на государственные капиталовложения соответствовали общим ресурсным ограничениям. Различные отраслевые ведомства на федеральном, региональном и местном уровнях готовят конкретные инвестиционные предложения по тем отраслям, за которые они отвечают. Кроме того, обычно в каждом из этих государственных органов существует несколько не зависимых друг от друга подразделений, отвечающих за отдельные компоненты общей инвестиционной программы; при этом их работа должным образом не координируется. Это приводит к значительной фрагментарности данного процесса, высоким издержкам по координации и рискам параллелизации управления и финансирования..

34

4.4. Во-вторых, проблема фрагментарности усугубляется в силу того, что бюджет не в полной мере удовлетворяет принципам полноты. Хотя налицо положительная тенденция к приданию бюджету более полного характера и включению в него ключевых инвестиционных расходов, которые ранее финансировались за счет внебюджетных и целевых бюджетных фондов (таких, как Федеральный дорожный фонд), значительная часть государственных капитальных расходов все еще остается за пределами бюджета. Например, в 2000 г. капитальные вложения, осуществляемые унитарными предприятиями в системе МПС, составляли 80 млрд. руб. - то есть они почти на треть превышали общую сумму капитальных вложений, осуществлявшихся за счет федерального бюджета. Кроме того, во многих регионах региональные дорожные фонды по-прежнему остаются не консолидированными в региональных бюджетах. Даже в тех случаях, когда осуществляется консолидация таких и аналогичных им фондов в рамках федерального или региональных бюджетов, нередко этим фондам придается статус целевых, что де факто отделяет их от остальной части бюджета с точки зрения бюджетного процесса и контроля.

4.5. В-третьих, процесс принятия решений в рамках инвестиционного бюджетирования характеризуется значительным влиянием политических факторов и непрозрачностью, что отрицательно влияет на объективность. Политическое вмешательство помогает обойти обычные процедуры, принятые в отношении целевых инвестиционных программы и утверждения и финансирования проектов. Например, инвестиционные проекты, утвержденные принятыми по какомулибо конкретному случаю решениями Президента и Правительства, могут не иметь стандартного пакета проектной документации. Поправки, которые Дума вносит в федеральную инвестиционную программу в ходе обсуждения закона о бюджете на очередной год, также носят по существу несистематический характер и нередко не имеют достаточного экономического обоснования. Такой субъективный подход является дестимулирующим фактором с точки зрения проведения надлежащей проверки и объективности в процессе подготовки всех инвестиционных проектов.

4.6. В-четвертых, описанные выше проблемы - в основном, фрагментарный характер и недостаточная объективность рассматриваемого процесса - обусловливают сложности в принятии и реализации Министерством финансов бюджетных решений. Потребности в финансировании обычно намного превосходят имеющиеся ресурсы. Например, в 2001 г. финансовые заявки о включении в федеральный бюджет федеральных целевых программ и объектов строительства превышали имеющиеся бюджетные ресурсы в 5 раз. С учетом этих ограничений Министерство финансов использует метод бюджетировании «от достигнутого», посредством которого все инвестиционные требования сокращаются до приемлемого уровня. Недостатком такого подхода является то, что такое сокращение более или менее пропорционально затрагивает все инвестиционные программы и проекты, оставляя их без достаточного финансирования вне зависимости от их приоритетности и эффективности. Ясно, что в данных обстоятельствах даже потенциально эффективные проекты потребуют больше времени для своей реализации и могут в конце концов стать неэффективными.

4.7. В-пятых, на капитальные вложения, осуществляемые в рамках федеральных целевых программ, приходится 50-60% ФАИП. Существует более 150 федеральных целевых программ, включенных в бюджет 2001 г. и отражающих стратегические приоритеты Правительства. Адекватные финансирование, контроль и мониторинг всех программ представляют собой чрезвычайно трудную и вряд ли осуществимую задачу. Признавая это, Правительство решило сократить к 2002 г. число федеральных целевых программ до 62 (см. Приложение 4.1, в котором приводится уточненный перечень федеральных целевых программ). Однако, это не устраняет риски, связанные с нагрузкой на бюджет, так как многие из новых программ представляют собой простое объединение нескольких прежних, меньших по масштабу программ. Например, предложенная федеральная программа модернизации транспортной системы в России включает 4 программы, существовавших в 2000 г.

35

Кроме того, Правительство также продолжает утверждать новые федеральные целевые программы в дополнение к тем, которые были включены в уточненный перечень.

4.8. Рекомендации. Из вышесказанного следует, что у Правительства есть несколько возможностей устранения указанных недостатков с целью формирования такого процесса инвестиционного бюджетирования, который был бы основан на установленных правилах, носил бы объективный характер и мог бы обеспечить наилучшую возможность отбора проектов развития с высокой отдачей и их эффективной реализации. Эти возможности включают в себя: • консолидация ответственности за утверждение инвестиционной программы. С учетом нынешней фрагментарности процесса принятия решений необходимо внедрить такую систему, при которой все инвестиционные программы и проекты утверждались бы только по согласованию с Минэкономразвития и Минфином, а поправки в инвестиционные программы могли бы вноситься только в рамках перечня уже утвержденных программ. Это бы позволило уменьшить возможности для утверждения программ, минуя центральные экономические ведомства и обеспечить соблюдение всех формальных процедур для объективного отбора; • более полный характер бюджета. Бюджетный охват инвестиционных программ должен быть расширен в соответствии с шагами, которые Правительство предпринимает в этом направлении; • совершенствование бюджетного планирования с точки зрения непредвиденных расходов. Для того, чтобы в реальных ситуациях, когда в результате стихийных бедствий и неотложных обстоятельств необходимы финансовая помощь и восстановительные работы, при планировании в бюджет должны включаться адекватные резервы на непредвиденные обстоятельства; при этом следует стремиться к постепенному расширению практики страхования государственного и частного имущества, так чтобы в среднесрочной перспективе сократить неявные расходные обязательства бюджета, связанные с непредвиденными обстоятельствами.

Цикл инвестиционного бюджета 4.9. В настоящее время процесс подготовки годового бюджета в России начинается в мартеапреле, когда Правительство выпускает постановление о подготовке закона о бюджете на следующий год (см. Схему 4.1)13. По получении в июне от Минфина годовых лимитов расходования средств, отраслевые министерства готовят бюджетные заявки в течение трех недель. Однако, для инвестиционных программ временные рамки несколько иные. В мае органы управления регионального и местного уровней направляют бюджетные заявки государственным заказчикам (отраслевым министерствам и другим государственным ведомствам) в отношении федеральных целевых программ с учетом установленных заранее лимитов финансирования. Государственные заказчики затем представляют Минфину бюджетные заявки по каждой программе в пределах установленных лимитов расходования средств (до июня). Разработка новых федеральных целевых программ обычно происходит по инициативе отраслевого министерства или заинтересованного региона; такая инициатива адресуется непосредственно Правительству или реализуется опосредованным путем через Федеральное Собрание14. В большинстве случаев Минэкономразвития играет координирующую роль в анализе предложений, касающихся инвестиционных программ за исключением инвестиционных проектов в дорожном секторе и проектов, финансируемых 13

В 2000 г. временная последовательность была такой: принятие Правительством постановления о подготовке бюджета: 28 марта; установление лимитов расходования средств Минфином: 1 июня; представление заявок в отношении федеральных целевых программ: 15 мая; представление бюджетных заявок: 15 июня; представление проекта бюджета Правительству: 15 июля; представление бюджета Думе: 26 августа; принятие закона о бюджете парламентом 20 декабря; утверждение закона Президентом – 27 декабря.

14 Частные лица и межправительственные органы также имеют право инициативы в отношении инвестиционных программ; однако это представляет собой исключение, нежели правило.

36

международными финансовыми организациями15. Применительно к научно-исследовательским программам - которые также могут иметь инвестиционные компоненты - ключевую роль играет Минпромнауки.

4.10. В зависимости от вида инвестиционной программы - федеральная целевая программа, отраслевые инвестиции и т.д. - ответственность за ее подготовку несет соответствующий департамент Минэкономразвития. Координация различных инвестиционных программ между департаментами Минэкономразвития является недостаточной или отсутствует. Даже в рамках отраслевого министерства или отраслевого департамента Минэкономразвития отсутствует какая-либо институциональная формализация единой политики отраслевых инвестиций, которая охватывала бы все инвестиции, осуществляемые за счет федерального бюджета, а также за счет других источников государственных средств. Для того, чтобы увидеть общую картину, необходимо собрать воедино имеющуюся информацию, которая носит разрозненный характер.

4.11. Несмотря на формальные требования (например, пункт 5 Постановления Правительства № 594 от 26 мая 1995 г.), отраслевые министерства не осуществляют надлежащего анализа программ государственных капитальных расходов на предмет их эффективности, а Минэкономразвития не настаивает на этом. Применительно к коммерческим инвестиционным проектам, это является результатом недостаточного потенциала и ненадлежащей подготовки персонала отраслевых министерств, а также того, что принципы инвестиционного анализа являются устаревшими и трудно применимыми на практике. Что же касается некоммерческих проектов, то применительно к ним принципы анализа "издержки - выгоды" вообще не были разработаны.

4.12. Если Минэкономразвития поддерживает концепцию федеральной целевой инвестиционной программы, то оно проводит согласования с соответствующим ведомством, представившим предложение, и Минфином, результатом чего является рассмотрение предложения на заседании Правительства. Положительное решение Правительства (принимаемое в форме протокольного решения или постановления) служит указанием для соответствующих ведомств (государственных заказчиков) о разработке полноценной федеральной целевой инвестиционной программы. Она также должна будет утверждаться Правительством после нового раунда межведомственных согласований.16 Программа обычно содержит разбивку по конкретным инвестиционным проектам только в отношении первого года ее реализации. Инвестиционные проекты, входящие в утвержденную федеральную целевую инвестиционную программу, затем включаются в отраслевую заявку на финансирование в рамках следующего бюджетного цикла. Временные рамки цикла подготовки программ не определены, и он обычно осуществляется в течение всего года. Схема 4.1. Россия: годовой бюджетный цикл Бюджет Май

Текущий бюджет Готовится прогноз

Капвложения бюджетных Региональные

15

органы

Недавнее институциональные изменения (включение Государственной дорожной службы в состав Министерства транспорта, последовавшее за полной консолидацией Федерального дорожного фонда в рамках федерального бюджета и созданием нового департамента в рамках Минэкономразвития) могут обеспечить более активное участие Минэкономразвития также и в указанных секторах.

16 Поскольку в настоящее время перечень государственных потребителей утверждается решением правительства (распоряжением) без какого-либо формального государственного рассмотрения, в отношении ряда программ государственные организации, представляющих собой конечных потребителей, не включаются в перечень государственных потребителей. Это создает определенный зависящий от предложения перекос в разработке и реализации программ.

37

Июнь

июль

август

сентябрь-ноябрь декабрь

доходов, отраслевые Министерства представляют оценки текущих расходов в пределах установленных им лимитов финансирования. Отраслевые департаменты Минфина анализируют оценки расходов и согласовывают их с отраслевыми министерствами и Минэкономразвития.

управления представляют заявки на финансирование инвестиционных программ отраслевым министерствам. Соответствующие ведомства представляют бюджетные заявки в Минэкономразвития в рамках утвержденных инвестиционных программ. Минфин представляет проект бюджета Анализ и окончательное Правительству. оформление бюджетных заявок Минэкономразвитием и их передача в Минфин. Бюджет представляется в Думу (он включает федеральные целевые программы, иностранные инвестиционные займы, иные капитальные расходы). Рассмотрение бюджета в Думе. Закон о бюджете принимается Думой и Советом Федерации.

4.13. В тех случаях, когда инвестиционные проекты, финансируемые за счет средств федерального бюджета, утверждаются за рамками федеральных программ, Правительство одобряет их наряду с другими документами, подготавливаемыми в составе проекта федерального бюджета на следующий год. Государственная Дума обычно голосует за повышение уровня финансирования инвестиционных проектов в рамках ФАИП и отраслевых ассигнований (например, в угольной отрасли, в сельском хозяйстве). В случае, если Дума не определяет конкретные инвестиционные проекты (стройки) дополнительно включаемые в федеральную адресную инвестиционную программу, эту задачу впоследствии берут на себя отраслевые министерства вместе с Минэкономразвития. В некоторых случаях инвестиционные решения принимаются непосредственно Президентом, Председателем Правительства или его первыми заместителями. Иногда такие решения принимаются вне рамок бюджетного цикла и закона о федеральном бюджете и даже без официального согласования с Минэкономразвития и Минфином. Обычно такие решения содержат поручения Минфину и Минэкономразвития о выделении бюджетных ресурсов на реализацию соответствующих проектов.

4.14. Месячные лимиты финансирования инвестиционного бюджета готовятся в основном Минфином, и на его основе отраслевые министерства распределяют бюджетные ресурсы между отдельными бюджетополучателями по каждой инвестиционной программе через реестр платежей. В тех случаях когда месячные лимиты финансирования значительно меньше, чем предусмотренные квартальными бюджетными ассигнованиями в соответствии с законом о федеральном бюджете, они в принципе не способны учесть некоторую сезонность расходов (например, в сфере дорожного строительства) и дискретный характер выплат по контрактам (lumpiness of contracts). На основе реестра платежей Федеральное казначейство производит выплаты организациям, расходующим средства, по получении от них платежных поручений об оплате выполненной работы. Минфин получает от отраслевых министерств квартальные отчеты об исполнении бюджета, в которых содержится информация о расходовании средств по каждой программе17. Ежемесячно Минфин 17

Хотя не все отраслевые министерства аккуратно представляют такие отчеты.

38

получает только сводную информацию о расходах, классифицированную по агрегированным функциональным категориям.

4.15. Следует обратить внимание на некоторые особенности цикла инвестиционного бюджетирования в России. Во-первых, преобладающая часть решений в области инвестиционной политики принимается без проведения серьезного эмпирического анализа. Принятие решений в сфере инвестиционной политики растянуто во времени и не ограничено жесткими временными рамками, установленными бюджетным календарем. Однако, несмотря на наличие времени, мало что делается для глубокого анализа взаимосвязей между экономикой, конкретными программами экономического развития и предлагаемым инвестиционным бюджетом, что позволило бы оценить последствия реализации инвестиционного бюджета. Более того, отсутствует адекватное отражение как текущих затрат, порождаемых реализацией инвестиционных программ, так и будущих текущих затрат, которые возникнут в результате реализации новых инвестиционных программ и проектов.

4.16. Во-вторых, инвестиционные программы и проекты вносятся в бюджет каждый раз только на один год, несмотря на долгосрочный характер этих проектов. Поскольку такие проекты не приносят экономической отдачи до момента своего завершения - за исключением отдачи, обусловленной созданием дополнительных рабочих мест и покупкой оборудования и техники, необходимых для строительства, - задержки, остановки и сбои в финансировании проектов могут привести к большим невозмещаемым затратам, сокращению времени, в течение которого проект будет приносить отдачу, и даже к отрицательной экономической отдаче. Отсутствие практики составления бюджета на несколько лет вперед увеличивает факторы неопределенности для разработчиков программ в том, что касается будущего финансирования программ, и стимулирует подачу завышенных заявок на финансирование в течение первого года их реализации независимо от реальных потребностей. Информация о сроках реализации инвестиционных проектов и о разнице между фактическим и ожидаемым временем их завершения отсутствует; однако, есть основания полагать, что такая разница является значительной в силу неадекватного финансирования капитальных расходов. Например, жилое здание в Калужской области, которое строилось для вынужденных переселенцев в Россию, не было достроено, поскольку не было обеспечено со-финансирование строительства, за исключением средств федерального бюджета. Среднесрочное бюджетирование может помочь решить эту проблему, если инвестиционные проекты будут вноситься в бюджет сразу на 3-5 лет, с гарантией финансирования в последующие годы при условии достижения удовлетворительных результатов, соответствующих намеченным конкретным показателям, и с учетом ежегодных корректировок. Кроме того, этому могил бы способствовать и изменения в законодательной базе (напр., Постановление Правительства No. 594 от 26 июня 1995 г.), которые упорядочат процедуры со-финансирования в отношении государственных инвестиций в целях обеспечения прозрачности и отбора участков под застройку и подрядчиков на конкурентной основе.

4.17. В-третьих, составление оценок инвестиционных расходов происходит скорее в виде распределения общего объема финансирования расходов по конкретным, заранее установленным периодам, представляющим собой части общего срока реализации проектов, а не исходя из факторов, определяющих потребности, изменчивости макроэкономических и проектных факторов, темпа работ, необходимого для эффективного завершения проектов, и т.д. Рассматриваемый процесс также не позволяет выявить факторы высокого риска, в том числе расходные обязательства, связанные с непредвиденными обстоятельствами. В результате Правительство вынуждено заниматься дополнительными расходными потребностями и проблемами в течение финансового года. Что еще более важно, министерства и ведомства, занимающиеся расходованием средств, не пытаются думать об общей макроэкономической картине, ресурсных ограничениях, а также о своей собственной роли в данном контексте. Нынешняя практика осуществления контроля за расходами тоже вряд ли является адекватной с точки зрения эффективной реализации инвестиционных программ и проектов.

39

4.18. И наконец, значительная часть работы осуществляется вручную и предполагает оформление огромного количества документов. Хотя подготовленные в формате "Excel" таблицы применяются для учета и (или) расчета отдельных статей, для консолидации заявок по инвестиционным программам и для контроля за ходом их финансирования компьютеризированная система подготовки бюджета не используется.

4.19. Рекомендации. При решении описанных выше проблем необходимо учитывать следующие факторы: (i) необходимо совершенствовать основу выработки инвестиционной политики, так чтобы можно было выявить и проанализировать в полном объеме последствия исполнения инвестиционного бюджета с точки зрения текущих затрат; (ii) участники бюджетного процесса должны иметь более глубокое представление о ресурсных ограничениях и тенденциях развития отечественной экономики; (iii) во все большей мере упор должен делаться на результатах исполнения инвестиционного бюджета; (iv) в целях повышения эффективности основная часть процесса бюджетирования могла бы осуществляться в электронной форме.

4.20.

•

•

•

Ниже приводятся более конкретные предложения по совершенствованию данного процесса.

повышение прозрачности и укрепление роли общественных обсуждений в ходе разработке федеральных целевых программ. Это можно делать посредством нескольких инициатив: (i) государственные организации, представляющие собой конечных потребителей услуг, должны получить возможность активного участия в разработке программ; (ii) до государственного утверждения программ их концепции и проекты должны быть представлены на обсуждение общественности (iii) необходимо упорядочить процедуры со-финансирования в отношении государственных инвестиций и порядок отбора участков под застройку и подрядчиков на конкурсной основе. (Эти изменения могут потребовать внесения поправок в Постановление Правительства No. 594 от 26 июня 1995 г.) укрепление статистической базы Минфина и Минэкономразвития. В качестве неотъемлемого компонента этой работы следует получить данные о характере расходов по основным программам, удельным затратам по различным видам инвестиций, разработать показатели, отражающие результаты работы, и конкретные целевые показатели применительно к различным инвестиционным программам, что позволило бы Минфину получить более глубокое представление о влиянии инвестиционных программ на (i) бюджет (в том числе на динамику расходования средств бюджета) и (ii) экономику. обеспечение более тесной межведомственной координации. Фрагментарность процесса принятия решений (о которой говорилось и ранее) обусловливает существование в системе высоких операционных издержек и издержек, связанных с координацией. Нынешнее разделение обязанностей между различными департаментами Минэкономразвития и Минфина, как представляется, является наследием прежде существовавших институциональных механизмов и проводившихся реорганизаций. Например, в рамках Минфина за федеральные программы регионального развития отвечает не департамент межбюджетных отношений, не департамент отраслевой политики, а департамент макроэкономической политики и банковской деятельности. Аналогичным образом, департамент государственных инвестиций в Минэкономразвития обособлен от департамента инвестиционной политики, и оба эти департамента отвечают за различные инвестиционные программы. Эта проблема должна быть решена путем институциональной реорганизации этих двух ключевых министерств в свете (i) общего анализа их функций и организации и (ii) должного учета квалификации сотрудников, которые должны будут осуществлять новые или скорректированные обязанности.

40

•

•

•

разработка интегрированной среднесрочной программы расходов. Такая разработка могла бы осуществляться ежегодно ежегодной же корректировкой и охватывать планы как по текущим, так и по инвестиционным расходам. В принципе, эта программа должна быть составлена в контексте устойчивых среднесрочных расходных показателей, но начать можно с применения интегрированного подхода к расходам. Получение такой широкой картины заставит осознать все важные факторы, оказывающие влияние на расходную часть бюджета, в том числе обязательства, связанные с непредвиденными обстоятельствами. Такой подход позволит выявить существующие расходные обязательства бюджета и возможности для дополнительного увеличения расходов. Таким образом, это бы способствовало информированному обсуждению приоритетов расходования средств и роли государственных капитальных расходов в этой связи. переход к долгосрочному бюджетированию инвестиционных проектов. Это помогло бы обеспечить определенность с точки зрения бюджетного финансирования на будущие годы, способствовать своевременному финансированию и завершению работ и повышению экономической отдачи инвестиционных проектов. переход к представлению заявок (документов) по инвестиционным программам в электронной форме. С учетом более широкого использования информационных технологий в рамках Правительства, следует предпринять усилия по переходу к представлению бюджетных заявок бюджетополучателями в электронной форме (включая заявки / документы, касающиеся инвестиционных программ).

Инвестиционные проекты и их взаимосвязь с экономической политикой 4.21. Уже отмечалось, что инвестиционные расходы не определяются исходя из среднесрочной экономической или отраслевой стратегии. Такое обособление мешает проведению скоординированной политики в отношении расходов на эксплуатацию, капитальный ремонт, инвестиций в новое оборудование и основные средства. В результате бюджетных ограничений расходы на капитальный ремонт обычно вносятся в бюджет по остаточному принципу, в то время как бюджет может предусматривать масштабные инвестиционные программы в том же самом секторе. Например, непрофинансированные потребности, связанные с капитальным ремонтом в сфере образования, более чем в 10 раз превышают утвержденную сумму финансирования федеральной целевой программы "Развитие образования". Врезка 4.1. Федеральные целевые программы: краткое описание. Федеральные целевые программы предназначены для решения важных отраслевых или межрегиональных проблем. Решение о разработке каждой целевой программы принимается постановлением Правительства, и после того как программа подготовлена, она утверждается новым постановлением Правительства. Обычно федеральная целевая программа включает описание проблемы, основные цели и задачи программы, этапы программы, перечень мер в рамках программы, гарантии в отношении качества, механизм реализации, управления программой и контроля за ней, анализ эффективности, экологическую и иную экспертизу и источники финансирования. Помимо финансирования за счет средств федерального бюджета, программы предусматривают финансирование из других источников (органы управления регионального или местного уровня и (или) частные инвесторы), так что финансирование за счет средств федерального бюджета в среднем составляет всего 10% от общей суммы затрат, в то время как доля участия регионального бюджета в среднем еще ниже – около 5%. Программы регионального развития представляют собой разновидность федеральных целевых программ, реализуемых в конкретных регионах.

41

4.22. Среди различных инвестиционных программ федеральные целевые программы, по видимости, в наибольшей степени отражают стратегические приоритеты Правительства. Им также в наибольшей мере свойствен интегрированный подход к решению важных межотраслевых или межрегиональных проблем (см. врезку 4.1.). Однако, анализ этих программ обнаруживает недостаточную направленность экономической политики, неадекватное социально-экономическое обоснование и нечеткую взаимосвязь между различными проектами в рамках конкретной программы. Это особенно характерно для федеральных программ регионального развития, представляющих собой разновидность федеральных целевых программ. Такие программы регионального развития, объединенных в Фонд регионального развития (ФРР), финансируют чрезвычайно незначительные капитальные расходы во многих регионах. Тот факт, что эти программы часто используются для распределения обусловленных политическими факторами льгот и небольшой размер ФРР по сравнению с Федеральным фондом финансовой поддержки регионов ("фонд выравнивания"), который служит основным механизмом трансфертов, направляемых в регионы, заставляет сомневаться в обоснованности существования этой инвестиционной программы в качестве основанного на объективных принципах инструмента поддержки экономического развития.

4.23. Рекомендации. Инвестиционные программы и проекты обычно обособляются от экономической и отраслевой политики. Это не только мешает применению объективных экономических критериев при отборе таких программ и проектов, но и препятствует применению интегрированного подхода к адекватному распределению ресурсов между текущим и инвестиционным бюджетами, а также - в рамках инвестиционного бюджета - между новыми инвестициями, затратами на капремонт и на покупку оборудования и техники. Совершенствование данной системы должно осуществляться с использованием следующих подходов: •

•

•

•

укрепление существующей правовой базы, касающейся включения в бюджет федеральных целевых программ. Следует разработать конкретные методические указания для подготовки всей необходимой документации и обеспечить, чтобы все установленные документы действительно составлялись и удовлетворялись критериям качества. перераспределение ресурсов в рамках инвестиционного бюджета в пользу расходов на капитальный ремонт. Следует объединить бюджетирование расходов на капитальный ремонт с бюджетированием других капитальных расходов и обеспечить, чтобы средства на новые инвестиционные проекты не выделялись в том случае, если не удовлетворены обоснованные потребности в расходах на капитальный ремонт. совершенствование социально-экономического обоснования федеральных целевых программ. Это необходимо для того, чтобы (i) увязать средства федерального бюджета, выделяемые в рамках программ, с другими средствами федерального бюджета, выделяемыми для данного сектора; (ii) определить поддающиеся измерению целевые показатели каждой программы и количественные критерии для оценки результатов программ; (iii) применять анализ "издержки - выгоды" для оценки эффективности некоммерческих инвестиционных проектов. разработка объективных критериев выделения средств на проекты регионального развития. Вопервых, следует рассмотреть вопрос о необходимости отдельного "окна" финансирования с учетом существующих выравнивающих трансфертов и предлагаемого канала конкурентного распределения трансфертов между соответствующими регионами, достигшими высоких показателей (Фонд развития региональных финансов). Во-вторых, если сохранение этой программы будет признано необходимым, то процесс распределения средств должен быть усовершенствован путем (i) принятия прозрачной формулы распределения бюджетных средств между регионами; (ii) установления требования со-финансирования за счет регионального бюджета; и (iii) предоставления большей степени свободы регионам-реципиентам при выборе

42

•

объектов строительства в рамках не подлежащего расширению перечня секторов, на которые могут расходоваться средства. сдвиг в сторону бюджетирования на программных принципах. В качестве конечной цели следует стремиться к тому, чтобы общее распределение средств федерального бюджета носило функциональный характер и основывалось бы на программах (например, "сфера здравоохранения, программа профилактики и лечения туберкулеза"), в отличие от ситуации, когда в основе такого распределения лежит обособление инвестиций от других видов расходов.

Критерии определения приоритетности проектов для целей финансирования 4.24. Нехватка бюджетных ресурсов для удовлетворения большого спроса на государственные средства для реализации утвержденных инвестиционных проектов, с необходимостью обусловливает потребность в разработке критериев для определения приоритетности инвестиционных проектов. С одной стороны, требуется тщательность при отборе проектов, о чем уже подробно говорилось в предшествующей главе. Это, в частности, позволит предотвратить включение в инвестиционную программу проектов, которые носят коммерческий характер. С другой стороны, после утверждения и начала финансирования проектов определение приоритетов позволит направить достаточные ресурсы для реализации избранных проектов с тем, чтобы обеспечить их скорейшее завершение. Самой главной задачей здесь, разумеется, является максимизация экономической отдачи от этих проектов. С учетом существующих проблем, касающихся портфеля инвестиционных проектов в России, оценке различных проектов в краткосрочной перспективе и, тем самым, облегчению финансовой нагрузки на бюджет могут помочь пять критериев. В число таких критериев входят следующие: • • •

• •

объем выполненной работы: проектам, близким к завершению, должен отдаваться приоритет по сравнению с новыми проектами и проектами, находящимися на начальном этапе реализации; характер инвестиционных расходов: проектам, предусматривающим капитальный ремонт, следует отдавать приоритет по сравнению с капвложениями в основные средства; привлечение финансирования за счет внутренних и внешних источников: проекты, применительно к которым финансирование за счет средств федерального правительства содействует привлечению большего объема финансирования за счет других внутренних и внешних источников, должны иметь более высокую приоритетность при следующих условиях: (а) наличие финансирования из других источников (например, подписанные протоколы о намерениях, согласованные кредитные линии и т.д.); (б) разработанность Казначейских процедур со-финансирования инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета; масштаб межрегиональных выгод: проектам, экономическая отдача от которых не ограничивается рамками одного региона, следует отдавать приоритет по сравнению с теми, которые носят узколокализованный региональный характер; проекты, обеспечивающие более высокие показатели: проекты, реализация которых осуществляется надлежащим образом, что подтверждается удовлетворительными (по сравнению с намеченными целевыми показателями) результатами, должны получать своевременную поддержку в целях поощрения эффективной работы.

4.25. Проблема выбора между этими критериями может быть решена путем разработки (i) системы ранжирования проектов по этим пяти критериям; и (ii) соответствующей системы коэффициентов взвешивания, присваиваемых каждому критерию. Затем можно рассчитать взвешенный ранг каждого проекта и соответственно проранжировать проекты. На проекты с более высоким рангом будут в первую очередь выделяться бюджетные ресурсы, предназначенные для инвестиций.

43

Управление рисками 4.26. Бюджетные риски связаны как собственно с программой государственных капитальных расходов, так и с квазигосударственными капитальными расходами. Риски, обусловленные программой государственных капитальных расходов в России, носят разную природу и включают макроэкономические риски (например, риски, связанные с изменениями допущений в отношении инфляции, курса рубля и процентных ставок), платежные риски (обусловленные неплатежами со стороны потребителей инвестиционных товаров и услуг), риски спроса (например, риски, обусловленные недооценкой спроса на инвестиции, регулируемые государством и управляемые частными компаниями), а также политические риски и риски регулирования. Относительная значимость таких рисков, разумеется, варьирует от года к году; так, в 1998 г. - когда имел место финансовый кризис - макроэкономические риски доминировали. Для целей качественного управления бюджетом необходимо, чтобы существовала адекватная стратегия борьбы с такими рисками посредством проведения политики по их сокращению и создания системы измерения таких рисков, осуществления мониторинга за ними и учета их в процессе бюджетирования.

4.27. До 1999 г. секвестирование расходов федерального бюджета в России было распространенной практикой, и капитальные расходы - так же, как и во всех других странах с переходной экономикой и развивающихся странах, - были наименее защищенной категорией расходов18. В 1999-2000 гг. консервативный подход к отражению в бюджете доходов на федеральном уровне позволил удовлетворить все расходные потребности, включенные в бюджет. Однако российский бюджет остается в значительной мере подверженным влиянию макроэкономических факторов, таких как мировые цены на нефть и темп экономического роста, которые лежат за пределами прямого контроля со стороны правительства в силу структурных характеристик российской экономики. Кроме того, ежегодные колебания темпов инфляции, изменения обменного курса и процентных ставок также представляют собой значительную проблему с точки зрения управления программой государственных капитальных расходов (см. Схему 4.2).

4.28.

• •

•

•

18

Для минимизации таких рисков необходимо принять несколько мер.

упрочение макроэкономической стабилизации. Нынешние успехи в деле макроэкономической стабилизации должны быть упрочены, и им необходимо придать постоянный характер. уменьшение неопределенности с точки зрения будущего финансирования. Уменьшение неопределенности в отношении внесения инвестиционных проектов в будущие бюджеты путем, например, разработки системы долгосрочного бюджетирования, как предлагалось выше, поможет снизить риски, с которыми сопряжены инвестиционные программы. подготовка годовых бюджетов на основе консервативных допущений. Это та область, в которой Правительство преуспело в 1999-2001 гг. Такой подход поможет обеспечить адекватное финансирование проектных бюджетов. Региональные и местные органы управления имеют в своем распоряжении еще меньше механизмов контроля за экономическими факторами, нежели федеральное правительство; таким образом, этот вопрос еще более важен для региональных и местных органов управления. повышение культуры платежей. Своевременные выплаты по государственным контрактам позволят минимизировать платежные риски. Носившая характер злокачественной опухоли проблема неплатежей, которая затрагивала государственные и частные контракты в России в конце 1990-х гг., как представляется, стала значительно менее острой. Объем неплатежей со стороны Правительства стал уменьшаться, когда Правительство начало выделять целевые См.: Sundberg, Mark, and Alexander Morozov, “Benchmarking Public Expenditure in Russia”, mimeo, 2000.

44

• •

бюджетные средства для выплаты задолженности, накопленной в течение предшествующих периодов. улучшение технического качества оценки проектов. Разработка и реализация проектов, дающих высокую отдачу, требует чрезвычайно высокого технического качества оценки проектов. проведение периодического анализа инвестиционных программ и проектов. Со временем может оказаться, что общественные потребности изменились или что на проект оказывают влияние новые факторы; и в том, и в другом случае может потребоваться модификация проекта или даже прекращение его осуществления. Для этой цели следует ввести регулярную (проводимую ежегодно или раз в два года оценку инвестиционных программ и проектов). Схема 4.2.

Рост реального ВВП Инфляция (индекс потребительских цен на конец года) Валютный курс (среднегодовой показатель) Процентная ставка (среднегодовой показатель) Доходы федерального бюджета (в процентах от ВВП), в том числе: из-за изменений цен на нефть (1995-1997 = 100)

Изменчивость макроэкономических факторов в России: 1997-2000 гг.

1997 0,9

1998 4,9

1999 3,5

2000 7,7

11,0

84,5

36,6

20,2

5,8

10,0

24,8

28,2

32,0

41,5

40,1

24,6

12,3

11,0

13,4

16,3

0,0

-0,7

0,4

1,5

Источник: МВФ, оценки сотрудников Банка.

4.29. Квазигосударственные капитальные расходы. Финансовые риски, обусловленные квазигосударственными капитальными расходами инвестициями, осуществляемыми внебюджетными государственными и частными организациями, которые сопряжены с явными или неявными бюджетными обязательствами, - считаются значительными. Предположительно, объем таких обязательств Правительства, носящих непредвиденный характер и связанных с инвестиционными проектами, является существенным, хотя точные данные отсутствуют. Такие обязательства предстают как в форме явных гарантий по займам, предоставленных федеральными, региональными или местными органами управления в отношении инвестиций, осуществляемых государственными и частными предприятиями, так и в форме неявных обязательств, в основе которых

45

лежит представление о том, что органы управления не допустят краха банков и предприятий. Однако, с 1997 г. последовательно принимаемые законы о бюджете были призваны установить верхний предел в отношении предоставления новых гарантий со стороны федерального правительства. Новые гарантии и иные формы условных обязательств (например, особые гарантии в отношении инвестиций) в настоящее время в основном предоставляются региональными и местными органами управления; некоторые из таких обязательств в последние годы пришлось уже оплачивать, что привело к существенным издержкам для бюджета. В то время как в Бюджетном кодексе четко указано, что федеральное правительство не будет отвечать по долговым обязательствам, принятым на региональном и местном уровнях, реализация некоторых таких условных обязательств сопряжена с серьезным финансовым риском для бюджетов региональных органов управления и финансового положения консолидированного бюджета Правительства.

Выводы 4.30. Институциональные механизмы инвестиционного бюджетирования остаются слабыми. Самые серьезные недостатки обусловлены фрагментарностью инвестиционного бюджета, недостаточной увязкой с экономической политикой, отсутствием интеграции между инвестиционными и текущими расходами, короткими, рассчитанными на один год, горизонтами бюджетирования даже применительно к долгосрочным проектам, использованием необъективных критериев для финансирования проектных потребностей, а также неадекватными системами управления долгосрочными рисками. Однако проявляются и положительные черты, в особенности, в том, что касается основ выработки политики в отношении федеральных целевых программ. Меры по совершенствованию подготовки инвестиционного бюджета должны ориентироваться на консолидацию некоторых полномочий по инвестиционному бюджетированию, на объединение некоторых каналов финансирования, на бюджетирование, осуществляемое в полном объеме на основе реалистических макроэкономических допущений, на учет последствий инвестиций с точки зрения текущих затрат, а также на определение приоритетности финансирования инвестиционных проектов в соответствии с совокупными бюджетными ресурсами. Хорошие и реалистичные инвестиционные бюджеты представляют собой первый шаг в деле обеспечения исполнения бюджетов и достижения намеченных результатов.

46

ГЛАВА 5 МОНИТОРИНГ ПРОЕКТОВ И ПОСЛЕДУЮЩАЯ ОЦЕНКА 5.1. При условии наличия хорошего бюджета задача состоит в том, чтобы обеспечить его эффективную реализацию - с наименьшими затратами и с максимальными экономическими выгодами. Для надлежащего использования общественных средств и достижения хороших результатов центральную роль имеет система подотчетности обществу. В области исполнения инвестиционного бюджета произошли заметные улучшения - в большой степени это было обусловлено возросшей ролью Федерального казначейства; однако до сих пор сохраняются значительные недостатки, которые отрицательно сказываются на общей эффективности инвестиционного бюджета. К наиболее явным недостаткам относятся отсутствие систем контроля за обязательствами бюджета, неадекватность процедур со-финансирования капитальных расходов, оплачиваемых из федерального бюджета, неадекватность процедур закупок, а также ненадлежащие системы мониторинга и оценки проектов. В данной главе эти вопросы исследуются применительно к исполнению расходной части инвестиционного бюджета.

Адекватность систем контроля за обязательствами бюджета 5.2. Системы контроля за обязательствами бюджета применительно ко всем бюджетным расходам по-прежнему находятся на первоначальной стадии своей разработки. Отсутствие адекватных систем контроля за обязательствами бюджета, в особенности применительно к инвестиционным проектам, порождает определенные риски для бюджета, поскольку многие инвестиционные проекты обычно имеют долгосрочные временные горизонты и, следовательно, объем работы, который должен быть осуществлен за конкретный период времени, изменяется (scaleable). Обычно, распределение работ во времени связано с имеющимся финансированием, однако в случае, если системы контроля за обязательствами бюджета являются неадекватными, возникает вероятность выполнения дополнительных работ, даже несмотря на отсутствие соответствующих средств для их оплаты, что порождает риск неплатежей.

5.3. Создание Федерального казначейства и улучшения в сфере соблюдения существующих правил позволили в течение нескольких последних лет усилить контроль за обязательствами бюджета и снизить задержки платежей, осуществляемых из федерального бюджета. Не дожидаясь полномасштабного внедрения системы казначейства на федеральном и региональном уровнях управления, в 1999 г. Правительство ввело переходную систему контроля за обязательствами бюджета19. Эта система предусматривала осуществлявшийся в Федеральном казначействе вручную учет расходов на коммунальные услуги как части кодов бюджетной классификации. Это требовало регистрации и одобрения контрактов Казначейством с целью подтверждения того, что организации, расходующие средства, не превысили своего разрешенного объема бюджетных обязательств. Без регистрационного штампа бюджетополучателям запрещается использовать средства федерального бюджета для выплат по договорам, а Казначейство не проводит такие платежи. Казначейство готовит ежемесячные отчеты по каждому министерству до 25 числа следующего месяца с указанием бюджетной классификации и суммой учтенных и оплаченных обязательств бюджета. Однако предварительная регистрация контрактов является лишь административной мерой и не обеспечивается существующим законодательством (как это предусмотрено Бюджетом и Гражданским

19

См.: Постановление Правительства № 806 от 15 июля 1999 г.

47

кодексами) и вследствие этого ограничивает возможности Правительства добиться ее соблюдения юридическими средствами в случае возможных споров.

5.4. Существует три проблемы, которые отрицательно влияют на контроль за обязательствами бюджета и которые характерны для России. Во-первых, неясно, какие именно организации должны являться предметом бюджетного контроля. Организационно-правовой статус многих организаций, принадлежащих Правительству, не соответствует Гражданскому кодексу РФ. Это приводит к прямой субсидиарной ответственности Правительства по обязательствам, принятыми на себя такими организациями. С целью уточнения существующих отношений Правительство начало работу по разработке перечня организаций, находящихся в федеральной собственности, и на основании уже выполненной к настоящему времени работы предписало отраслевым министерствам уточнить организационно-правовой статус организаций, в отношении которых они выполняют надзорные функции. Параллельно этому процессу, финансирование бюджетополучателей, имеющих статус федеральных унитарных или казенных предприятий переводится в форму субсидий, чтобы снять субсидиарную ответственность по их обязательствам с федерального Правительства.

5.5. Во-вторых, инвестиционное бюджетирование в России отличается некоторыми особенностями, что осложняет Казначейству процесс управления. Как упоминалось ранее, инвестиционные проекты часто финансируются федеральным бюджетом одновременно по нескольким каналам в отсутствие исчерпывающей и полной ясности в отношении критериев финансирования; поэтому с учетом существующего объема работы сложно определить, какие конкретные работы в рамках инвестиционного проекта могут финансироваться за счет каких каналов финансирования федерального бюджета.

5.6. В-третьих, существует долгосрочная проблема, связанная с расходами бюджета, вытекающими из условных обязательств Правительства. Даже в тех случаях, когда субсидиарная ответственность бюджета ограничивается действительно бюджетными предприятиями, Правительство может нести условные обязательства, которые имеют форму выданных гарантий (явные обязательства) или различных форм Правительственной поддержки предприятий-банкротов (неявные обязательства). В то время как явные обязательства носят обязательный характер, неявные обязательства зависят от политических приоритетов Правительства и, в принципе, могут быть минимизированы. Управление явными условными обязательствами осуществляется в рамках системы управления государственным долгом.

5.7. Рекомендации. Общая неадекватность контроля за бюджетными обязательствами порождает серьезные проблемы с точки зрения управления инвестиционными программами с учетом их долгосрочного характера и возможности изменения их масштаба. Хотя для упрочения контроля за обязательствами бюджета по инвестиционным проектам можно ввести некоторые переходные меры, полноценный контроль за обязательствами применительно к инвестициям за счет федерального бюджета можно обеспечить только после того, как будет полностью введена в действие система федерального казначейства. В круг общих мер по укреплению контроля за бюджетными обязательствами в целом входят завершение составления перечня всех федеральных бюджетных предприятий, обеспечение соответствия организационно-правового статуса федеральных бюджетополучателей Гражданскому кодексу, завершение перевода небюджетных организаций на финансирование посредством выделения субсидий, а также создание адекватной системы управления условными обязательствами.

5.8. Однако, следует отметить, что можно принять важные меры переходного характера, применительно к инвестиционным программам:

48

•

внедрение практики регистрации в Казначействе на контракты по федеральным инвестиционным проектам, стоимость которых превышает определенный пороговый уровень. Нынешняя система регистрации контрактов на предоставление коммунальных услуг могла бы быть юридически закреплена в Бюджетном кодексе и распространена и на крупные инвестиционные проекты. Однако, реализация такой меры потребует должного учета технических и кадровых возможностей Казначейства, на которое и так в настоящее время возлагается большая нагрузка.

Конкурентные закупки 5.9. Мировой опыт показывает, что конкурентные закупки являются одним из наиболее эффективных инструментов обеспечения экономии бюджетных средств, если такие закупки осуществляются на действительно конкурентной основе. Россия постепенно движется в направлении расширения системы конкурентных государственных закупок. Наибольших успехов в этой области удалось достичь на федеральном уровне (по сравнению с другими уровнями органов управления). В 1999 г. на федеральном уровне 70% государственных расходов на закупку товаров, работ и услуг осуществлялось в результате проведения открытых торгов, которые представляют собой наиболее конкурентный метод закупок, допускаемый действующим законодательством (см. Схему 5.1)20. Это благоприятным образом отличается от доли конкурентных закупок на региональном уровне (который составляет 60%) и на муниципальном уровне (19% соответственно). Такое положение дел неудивительно, учитывая большую стоимость контрактов на федеральном уровне и, в силу этого, более высокую потенциальную выгоду, обеспечиваемую путем конкурентных закупок. Средняя стоимость контрактов на федеральном уровне составляла в 1999 г. 66.000 долл. США. На методы закупок с ограничительными условиями, такие как торги с ограниченным кругом участников, направление запросов о ценах, а также закупки на внеконкурсной основе, приходится небольшая доля общего объема государственных закупок на федеральном уровне, причем эта доля уменьшается. Схема 5.1: Федеральные закупки по методу закупок, 1999 г.

3 %

1 4 %

1 3 % 7 0 %

O p e n B id d in g

L im it e d B id d in g

R e q u e s t fo r Q u o t a t io n s

S o le S o u rc e

Открытые торги Запрос о ценах

Торги с ограниченным кругом участников Закупки на внеконкурсной основе

5.10. Однако это не означает, что в области закупок в России нет никаких проблем. На конкурентном характере открытых торгов отрицательно сказываются избыточные ограничения, которые применяются к участию во многих публичных тендерах, в том числе ограничения в отношении иностранных участников и, при проведении торгов на региональном или местном уровне, в отношении участников торгов из других регионов (районов). Это ведет к росту стоимости закупок и (или) снижению качества закупаемых товаров и работ. Кроме того, многие аспекты законодательства 20

См.: Russia: Country Procurement Assessment Report, Всемирный банк, 2001 г.

49

требуют дальнейшей разработки. Еще одной острой проблемой для осуществления конкурентных закупок является развитие институционального и кадрового потенциала.

5.11. Рекомендации. Путем дальнейшего развития конкурентных закупок может быть обеспечена значительная экономия средств. Конкретные рекомендации в этой связи включают следующие: •

•

•

•

внесение поправок в Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (в ред. 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ). В ныне действующем Законе предусматриваются необоснованные ограничения в отношении участия иностранных компаний в открытых торгах в России; такие ограничения должны быть устранены в целях содействия конкуренции. создание автономного федерального органа, осуществляющего контроль за закупками. С учетом происходивших в последние годы изменений в распределении обязанностей между различными организациями, работу по разработке российской системы государственных закупок, мониторингу и контролю за ней лучше всего могло бы выполнять автономное федеральное ведомство по контролю за закупками, подобное существующим во многих других странах21. Такой орган не участвовал бы в каких-либо действиях, связанных с государственными закупками, а отвечал бы за разработку и модернизацию законодательства, обеспечение надлежащего применения и обеспечение исполнения законов и нормативных актов, а также за осуществление административного надзора в связи с жалобами участников торгов. разработка подробных рекомендаций в отношении закупочных процедур. В то время как различные законодательные акты обеспечивают правовую базу для закупок на федеральном уровне, нет никаких адекватных методических рекомендаций, которые бы подробно объясняли, каким образом эти законы следует применять на практике. Такие рекомендации помогли бы ведомствам обеспечивать ведение конкурентная борьбы между заявками, представленными независимыми друг от друга юридическими лицами22. В рекомендациях (которые следовало бы периодически обновлять) могли бы быть также указаны соответствующие справочные цены, которые использовались бы для конкретных стандартных строительных работ, например, при строительстве дорог в Москве, формирующем значительную финансовую нагрузку на местный бюджет23. укрепление институционального потенциала отраслевых министерств. Инвестиционные проекты осуществляются отраслевыми министерствами и региональными органами управления (а также подчиненными им организациями-бюджетополучателями), которые имеют весьма неодинаковые возможности в области проведения конкурентных торгов. Как сообщалось, во многих случаях отраслевые министерства произвольно ограничивают доступ к торгам. В некоторых случаях Министерство по антимонопольной политике (МАП) успешно обжаловало такую антиконкурентную практику ряда отраслевых министерств. Например, в ответ на жалобу со стороны МАП Министерство строительства Правительства Московской области добровольно внесло поправки в свои нормативные акты, которые содержали ограниченный перечень страховых компаний, допускаемых к страхованию строительных рисков в данном регионе. Хотя такие действия следует приветствовать, более совершенные институциональные механизмы контроля могли бы помочь предотвратить такие проблемы. Неконкурентный характер торгов, которые по

21

Например, во Франции и Швеции. Например, в недавнем тендере на строительство моста в Москве участвовали четыре компании, которые являлись дочерними предприятиями одного и того же юридического лица.

23 В Москве используются некоторые справочные цены, применяемые в странах – членах ОЭСР. С учетом различий в уровнях доходов и технологий (а также некоммерческого характера значительной части таких строительных работ) следовало бы использовать более реалистичные местные ценовые показатели.

22

50

идее должны являться открытыми, представляет собой проблему и на региональном, и на местном уровнях.

Системы контроля качества 5.12. Двумя ключевыми критериями контроля качества являются своевременность завершения проекта и реализация проекта в пределах сметных параметров. Отдельные эмпирические факты заставляют предположить, что инвестиционные проекты не удовлетворяют обоим этим критериям (см. Врезку 5.1). Существуют различные институциональные причины, которые приводят к таким результатам: в их число входят плохое бюджетирование и неадекватные системы мониторинга проектов.

5.13. Преобладающая часть работы по мониторингу проектов сводится к регулярной проверке использования средств. Эту работу выполняют многие подразделения Правительства, и ответственность за нее, как представляется, опять-таки носит фрагментарный характер. На первичном уровне, подобно тому, как это происходит во многих других странах, отраслевые министерства (в качестве "государственных заказчиков") отвечают за контроль за текущей работой по инвестиционным проектам и за обеспечение соблюдения стандартов качества. На основании периодических отчетов о реализации каждого проекта Казначейство выделяет дополнительные средства. Однако, неясно, в какой мере отчеты о реализации проектов ограничены вопросами целевого использования бюджетных ресурсов взамен проверки того, что работы выполняются в соответствии с контрактом, в том числе удовлетворяют установленным показателям качества.

5.14. На следующем уровне (то есть на один шаг дальше от ведомства, занимающегося реализацией проекта) выполнение работы проверяют Минэкономразвития и Минфин. Некоторые из департаментов Минэкономразвития, занимающиеся отдельными инвестиционными программами (например, региональными программами), командируют своих сотрудников на места в целях мониторинга процесса реализации проектов. Сотрудники некоторых департаментов Минэкономразвития совершают в год примерно 10-12 таких командировок в разные пункты назначения. В особых случаях, в особенности в случае межведомственных разногласий, сотрудники Минэкономразвития участвуют в инспектировании объектов строительства даже тогда, когда ведутся работы. Департамент контроля и аудита Минфина также проводит периодическую проверку расходования средств федерального бюджета, в том числе расходования инвестиционных средств, однако такие проверки в основном осуществляются уже после завершения бюджетного финансирования (см. ниже).

5.15. На третьем уровне технические аспекты работы, например в области дорожного строительства, контролируются техническими ведомствами, такими, как российский Комитет технического надзора. Официально без утверждения со стороны такого технического органа и визы соответствующего государственного заказчика работа по контракту не считается завершенной, и соответственно Казначейство не авторизует платежи. Однако, по имеющейся информации, технические органы и государственные заказчики не всегда выполняют свои функции надлежащим образом24.

24

Это, по видимости, представляет собой наиболее острую проблему на региональном и местном уровнях. Например, проведенное недавно Министерством внутренних дел уголовное расследование в связи со строительством кольцевой дороги вокруг Москвы (МКАД) показало, что дорога на 0,2 м уже, чем ей следовало быть в соответствии с проектной документацией. С учетом общей протяженности кольцевой дороги, составляющей около 105 км это эквивалентно потере дорожного покрытия площадью 20-25 кв. км. Вместе с существенной "экономией" строительных материалов по сравнению с тем, что предусматривалось в

51

Врезка 5.1 Неэффективность исполнения бюджета Завышенные издержки. По видимости, завышенные проектные издержки представляют собой типичную проблему, характерную для инвестиционных программ. При отсутствии адекватной системы контроля за обязательствами бюджета такие завышенные требования в отношении финансирования приводят к задержкам платежей из бюджета и наносят ущерб управлению бюджетом. Иллюстрацией данной проблемы служит строительство Московской кольцевой автодороги. Проверка строительных работ, осуществленная Главным контрольно-ревизионным управлением Правительства города Москвы в 1996-1997 гг., выявила, что 26% израсходованных бюджетных средств (стоимостью 179 млн. руб.) не были связаны с обоснованными затратами. Другая проверка, проведенная тем же управлением в 1999 г., выявила, что затраты на бетон, закупленный для строительства дороги, были завышены на 1,1 млн. руб., а стоимость строительных работ была завышена на 5,4 млн. руб. В преобладающей мере данные проблемы, по видимости, обусловлены использованием устаревших нормативов затрат. Такие нормативы обычно основываются на относящихся к предыдущим периодам сведениях о затратах в натурально-вещественной форме и ценовых затратах применительно к строительным работам; при этом такие сведения были получены много лет назад и проиндексированы с учетом инфляции, имевшей место в 1990-х гг. Однако изменения в технологиях строительства и в методах заключения контрактов привели к тому, что сегодня эти нормативы являются полностью устаревшими и нереалистическими. Завышенные сроки завершения работ. Хотя подробные статистические данные и отсутствуют, отчеты о реализации федеральной инвестиционной программы, регулярно публикуемые Госкомстатом, показывают, что даже в благополучные годы (такие, как 1999 г.), когда федеральный бюджет полностью профинансировал свои обязательства, только 15% (!) запланированных инвестиционных проектов были в действительности завершены; при этом на 14% строительных объектов вообще не велось никаких работ. Такие задержки обусловлены несколькими причинами: (i) планируемые сроки завершения работ нередко являются чрезмерно оптимистичными; (ii) предоставление средств в недостаточном объеме, как из федерального бюджета, так и из других источников совместного финансирования, замедляет ход работ; (iii) неэффективный мониторинг проектов снижает мотивацию подрядчиков в плане выполнения ими их договорных обязательств; (iv) плохое качество подготовки проекта и проектной документации.

5.16. С учетом указанных выше систем, в течение периода реализации проекта отсутствует надлежащая связь между управлением бюджетом и качеством работ, выполняемых за счет государственных средств. Бюджетные средства нередко предоставляются на основе «освоения» средств вне зависимости от того, была ли работа выполнена в соответствии со спецификациями. Это серьезный недостаток, который следует устранить по мере того, как Правительство в рамках бюджета будет уделять все большее внимание конечным результатам бюджетных инвестиций.

спецификациях проекта, это привело к убыткам для бюджета, составляющим 256 млн. руб ("Ведомости", 1 марта 2001 г.).

52

5.17. Рекомендации. Системы постоянного контроля качества за инвестиционными проектами являются неадекватными. Основное внимание по-прежнему уделяется финансовому учету ресурсов, при этом качеству выполненной работы не уделяется должное внимание. С тем чтобы подготовить инвестиционный бюджет, который бы гарантировал достижение реальных результатов за счет использования государственных средств, Минфину следовало бы принять следующие меры: •

•

• •

•

•

проведение серьезной проверки качества работ. Следует укрепить административную дисциплину, так чтобы и органы технического контроля, и государственные заказчики несли административную и, в наиболее серьезных случаях, - уголовную ответственность за качество применяемых ими механизмов контроля. создание Отдела мониторинга инвестиций при Минфине или Минэкономразвития. Такой отдел осуществлял бы для Минфина / Минэкономразвития постоянную проверку результатов работ по текущим проектам на выборочной основе. Такие проверки охватывали бы натуральновещественные и финансовые аспекты предлагаемой работы и включали бы информацию о физическом объеме выполненных работ, оценку технического качества работ, объема выделенных или использованных финансовых ресурсов, а также сопоставление результатов работы с первоначальным планом, предусмотренным контрактом. Такой отдел мог бы использовать результаты работы, уже проведенной существующим департаментом контроля и аудита Минфина. Несмотря на то, что при оценке результатов работы необходимо учитывать технические аспекты, такой отдел мог бы наладить рабочие отношения с другими техническими организациями и проводить совместные проверки результатов работы. Это позволило бы минимизировать дополнительные издержки, связанные с такими проверками для Правительства. Следует подчеркнуть, что такие проверки должны носить исключительно выборочный характер (скажем, 5-10% проектов) и осуществляться в качестве компонента среднесрочного плана, призванного повысить эффективность путем постепенных проверок результатов работы в ходе реализации различных инвестиционных программ и охватывающего различные сектора и географические районы. совершенствование проектного планирования. Планирование инвестиционных программ и проектов следует совершенствовать таким образом, чтобы они более полно отражали действительный ход работ и наличие финансовых ресурсов. разработка унифицированных форм контрактов и документов для строительных работ, финансируемых за счет государственных средств. Следует уточнить права и обязательства всех сторон инвестиционных контрактов, в том числе штрафные санкции, предусматриваемые за ненадлежащее качество работ, просрочку в завершении работ и просроченные платежи. разработка Казначейских процедур со-финансирования. Следует сделать так, чтобы выплата средств федерального бюджета зависела от своевременного предоставления средств из других источников финансирования в соответствии с соглашениями о со-финансировании, заключенными с региональными или местными органами управления и (или) частными инвесторами; такие органы управления и инвесторы должны нести полную ответственность за своевременные платежи по инвестиционным контрактам с подрядчиками. аннулирование проектов, сопряженных с проблемами. Следует аннулировать проблемные программы и проекты, завершение которых сталкивается с постоянными трудностями, несмотря на наличие адекватного финансирования из федерального бюджета (и других источников). Это позволит не только улучшить портфель федеральных инвестиционных проектов, но также высвободить дефицитные инвестиционные средства для других приоритетных проектов.

53

Своевременные выплаты по контрактам 5.18. Просроченные кредиторская задолженность бюджета была особенно острой проблемой в России на протяжении последних лет, хотя на неплатежи, связанные с инвестициями, приходилась лишь незначительная часть общего объема неплатежей (см. Схема 5.2). Начиная с 2000 г., общий объем неплатежей снижался, поскольку выплаты по обязательствам Правительства стали носить более своевременный характер. Этого удалось достичь в основном за счет улучшившегося финансового положения (обусловленного более высокими бюджетными доходами от нефтегазового сектора), но также и путем более упорядоченного бюджетного планирования и более строгой платежной дисциплины. Такая дисциплина предполагает консервативную оценку доходной части бюджета и соответствующих доходам расходных обязательств, включения специальных положений, предусматривающих выплату основной части бюджетной задолженности, в закон о бюджете, установление пределов расходования средств по отдельным категориям расходов, а также последовательное развитие Федерального казначейства.

Схема 5.2. Задолженность по бюджетным платежам из средств консолидированного бюджета в 1998 г.

Figure 5.2: Budgetary Arrears of Consolidated Budget in 1998 3% 3%

1%

New Fixed Investment Capital Repairs Other Capital Expenditures

Инвестиции в новые основные средства Капитальный ремонт Другие капитальные расходы Текущие расходы

Current Expenditures

93%

5.19. Платежи по преобладающей части федеральных инвестиционных проектов осуществляет Казначейство, которое проверяет платежные документы, подготовленные государственными заказчиками инвестиционных проектов. С полной консолидацией Федерального дорожного фонда в бюджете 2001 г. сфера действия Казначейства расширилась. Однако из этого правила есть и исключения. Например, платежи по целевым бюджетным фондам и связанным иностранным кредитам производятся не Казначейством. Предполагается, что по мере расширения сферы действия Казначейства в круг его операций будут в полном объеме включены и другие федеральные государственные расходы, в том числе расходы по всем инвестиционным проектам.

5.20. В дополнение к указанным проблемам системного характера, которые оказывают влияние на бюджет в целом, существуют специфические проблемы платежей по инвестиционным программам. Во-первых, квартальные лимиты выплат, устанавливаемые Казначейством (например, выплат по

54

федеральным целевым программам), основываются на упрощенной системе разбивке общего годового бюджета таких программ по кварталам и не учитывают в полном объеме особых потребностей инвестиционных проектов в финансировании в связи с техническими требованиями, связанными с ходом выполнения работ, или в связи с сезонным характером работы, обусловленным погодной цикличностью. Значительные средства из бюджета нередко выделяются в конце года, когда поступают дополнительные бюджетные доходы, что оставляет государственным заказчикам лишь очень мало времени на то, чтобы организовать работу по инвестиционным проектам в период, когда погодные условия являются наименее благоприятными для строительных работ. Во-вторых, такие квартальные лимиты нередко не соблюдаются в полном объеме, даже в случае полного завершения работ, если в бюджете не хватает средств из-за недостаточного поступления доходов или из-за необходимости осуществления каких-либо иных безотлагательных платежей. Предусмотренные для некоторых инвестиционных программ (таких, как федеральные целевые программы) процедуры предусматривают, что государственный заказчик отвечает за поиск альтернативных источников финансирования программы, если сумма средств, выделяемых и выплачиваемых из федерального бюджета, меньше той, которая предусмотрена программой. В нынешних финансовых условиях такое требование является нереалистичным и приводит (в случаях невозможности получить финансирование из альтернативных источников) к значительным задержкам в реализации федеральных целевых программ, а также к задержкам выплат подрядчикам.

5.21. Кроме того, по сообщениям Минэкономразвития, несмотря на официальное прекращение практики неденежных расчетов, некоторые федеральные целевые программы в 1999 г. частично финансировались с помощью векселей. Разумеется, такой практики следует незамедлительно положить конец.

5.22. Рекомендации. Два комплекса мер могли бы помочь обеспечить своевременные выплаты по контрактам и предотвратить неплатежи: • обеспечение адекватного финансирования инвестиционных программ. Помимо того, что объем средств, выделяемых из федерального бюджета для инвестиционных программ, должен быть реалистичным и адекватным с учетом ставящихся задач, бюджет должен также обеспечивать своевременное предоставление средств. Непредвиденные сбои в бюджетном финансировании чреваты серьезными рисками с точки зрения завершения проектов. Изменения плана финансирования должны осуществляться на основе взаимной договоренности, а не путем одностороннего сокращения объема средств. Следует также отменить требования, предусматривающие поиск государственными заказчиками альтернативных источников финансирования инвестиционных программ в случае недостаточного финансирования со стороны федерального бюджета.

• расширение сферы деятельности Казначейства. Особые механизмы финансирования в отношении федеральных целевых фондов и иностранных инвестиционных кредитов (осуществляемых через группы реализации проектов) препятствуют эффективному управлению средствами и сопряжены с серьезными финансовыми рисками и рисками выполнения работ. Такие финансовые механизмы должны входить в сферу контроля Федерального казначейства. Было бы целесообразным в процессе перехода к новой системе создать специальную целевую группу, занимающуюся переводом операций по иностранным инвестиционным кредитам в Казначейство. Такая целевая группа могла бы включать экспертов Казначейства и технических экспертов (обладающих знаниями, касающимися проверки работ и платежей), которые могли разработать план-график для осуществления такого перевода операций.

55

Требования в отношении отчетности 5.23.

Предоставление полной и своевременной отчетности о бюджетных операциях представляет собой важное средство обратной связи для лиц, принимающих решения. Как отмечалось в главе 2, существуют также значительные методические и информационные проблемы, которые связаны с экономической классификацией бюджетных операций и которые негативно сказываются на дальнейших этапах бюджетного процесса. Во-первых, в ходе исполнения бюджета Казначейство не осуществляет мониторинга за федеральными целевыми программами, являющимися ключевым звеном федеральной инвестиционной программы, и не предоставляет отдельной отчетности по этим программам. Как таковые, федеральные целевые программы отражаются в законах о бюджете в приложении 39, в котором федеральные расходы по каждой программе формально подразделяются на три группы: инвестиции, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и другие текущие расходы. Однако, экономический характер бюджетных операций не вполне соответствует такому подразделению, которое просто отражает существующую институциональную структуру управления программой: (a) категория "другие расходы" в федеральных программах регионального развития отражает главным образом инвестиции в основные средства; (b) категория "другие расходы" применительно к федеральным целевым программам включает некоторый объем закупок капитальных товаров; (с) общая структура федеральных целевых программ вообще не связана с экономической классификацией. Программы не выделяются в Главной книге Казначейства, и мониторинг и контроль за ними осуществляются отраслевыми министерствами - государственными заказчиками таких программ. Только в графе "примечания" в реестрах платежей Казначейства назначение платежей увязывается с федеральной целевой программой, и некоторым территориальным управлениям Казначейства (например, в Калужской области) приходится использовать свое собственное вспомогательное программное обеспечение с тем, чтобы хоть как-нибудь следить за исполнением программ. Лишь раз в месяц государственные заказчики подготавливают и направляют в Минфин отчеты о фактическом финансировании программ.

5.24.

Во-вторых, региональные и главное управления Казначейства получают информацию о бюджетных операциях из местных отделений в сводном виде, с разбивкой по функциональному назначению платежей. Эта информация основана на классификации счетов, которая не соответствует экономической и функциональной классификациями бюджета. У Казначейства также нет доступа к подробным сведениям об операциях, которые могли бы позволить ему готовить ежемесячные отчеты об исполнении бюджета в рамках экономической классификации. Только в конце каждого квартала, когда отраслевые министерства представляют собственные отчеты Минфину, Казначейство сверяет их с данными местных отделений Казначейства, в особенности со сведениями, подготавливаемыми в разбивке по экономической классификации. Поскольку такие сведения оказываются в наличии с некоторой задержкой, это негативно сказывается на мониторинге за расходами. К сожалению, эту проблему непросто устранить. Это требует значительных инвестиций в технологии Казначейства - как в компьютерное оборудование, так и в программное обеспечение.

5.25. В-третьих, следует пересмотреть экономическую классификацию бюджетных операций. Иногда наблюдается очевидная неправильная классификация операций. Например, расходы на содержание дорог и дорожной инфраструктуры в Главной книге федерального бюджета за 2001 г. отнесены к категории капитальных расходов, а именно, к расходам "на прочий капитальный ремонт". Это не просто вопрос бухгалтерского учета. Помимо искажения общей картины бюджетных операций, данная проблема может также привести к задержкам в исполнении бюджета, поскольку местным отделениям Казначейства не разрешено авторизировать платежи вместо расходов, являющихся дефакто текущими, если такие платежи предположительно являются капитальными расходами. На практике, такие противоречия удается разрешить только тогда, когда главное управление

56

Казначейства или сам министр финансов выпускает особые разъяснения, на что требуется достаточно продолжительное время.

5.26. В-четвертых, требуемая отчетность об использовании бюджетных ресурсов не всегда готовится надлежащим образом и своевременно. Аналогичные проблемы характерны и для статистической отчетности. Государственные заказчики (или организации, которым делегируются некоторые функции государственных заказчиков) иногда игнорируют требования о предоставлении отчетности об исполнении федеральных инвестиционных программ высшим эшелонам Правительства, что подрывает процесс мониторинга программ.

5.27. Рекомендации. Существующие проблемы и недостатки проблемы бюджетной классификации должны рассматриваться как приоритетная задача, решение которой позволит обеспечить предоставление своевременной и точной отчетности об инвестиционных расходах в соответствии с экономической и функциональной классификацией. К конкретным мерам в этой области относятся следующие: •

• •

•

расширение стандартной экономической и функциональной классификации. Для того, чтобы разработчики экономической политики имели надлежащую информацию об инвестиционных программах, сведения об инвестициях должны представляться в соответствии со стандартной экономической и функциональной классификациями. Для этого необходимо, чтобы подробная функциональная классификация расходов включала бы федеральные целевые программы. Следует проверить соответствие экономического характера бюджетных операций экономической классификации и Приказу № 38н Минфина от 28.05.1999 г. (с соответствующими поправками), а также пункту 28 Постановления Правительства № 594 от 26.06.1995 г.; это позволит надлежащим образом классифицировать расходы по целевым программам. пересмотр классификации счетов в соответствии с экономической и функциональной классификациями бюджета. внедрение новых стандартов отчетности. Отраслевым министерствам и Минфину следует предоставить четкие полномочия по отклонению финансовых заявок государственных заказчиков на следующий квартал, если последними не были представлены или не были надлежащим образом подготовлены (как то предусматривается Приказом № 54н Минфина от 15.06.2000 г.) отчеты об использовании бюджетных средств за предыдущий квартал. публикация своевременных и всеобъемлющих данных о реальном выполнении бюджета в соответствии с экономической и функциональной классификациями; представление данных Закона о бюджете в том же формате. Это необходимо делать в отношении федерального, региональных, местных и консолидированных бюджетов.

Последующая оценка и аудит 5.28.

В случае бюджетных программ, в особенности, касающихся инвестиций, чрезвычайно важно обеспечить наличие систем отчетности, позволяющих удостовериться в достижении намеченных результатов и исправлении прежних ошибок. Такие механизмы должны охватывать оценку программы со стороны всех организаций, занимающихся ее реализацией, выборочную внутреннюю проверку выполнения работ со стороны централизованных министерств, а также выборочную внешнюю проверку программ, осуществляемую сторонней организацией. Хотя в России существуют некоторые институциональные механизмы для оценки инвестиционных программ, предстоит еще очень многое сделать для того, чтобы повысить их эффективность.

57

5.29. Оценка эффективности программ не является очень распространенным явлением, хотя серьезные усилия в этой области предпринимает соответствующий департамент Минэкономразвития применительно к некоторым видам программ, таким, как федеральные целевые программы. В соответствии с Постановлением Правительства № 594 от 26.06.1995 г. (с соответствующими поправками) Минэкономразвития ежегодно готовит отчет о ходе работ по каждой программе. Такой анализ содержит информацию о ходе работ и оценивает их эффективность. Отчет за предыдущий год готовится к 1 марта следующего года. После его рассмотрения Правительством отчет к маю представляется в Думу. Данный отчет в основном основывается на отчетах, готовящихся дирекциями программ. Хотя в отчете содержится некоторая важная информация о результатах программ, оценка эффективности носит лишь ограниченный характер и учитывает лишь широкие задачи программы и ее результаты. Представляемые сводные рекомендации не относятся к какому-либо конкретному проекту, хотя они представляют собой краткое описание типичных проблем, характерных для реализации программ. К сожалению, нет никаких механизмов обратной связи, которые могли бы позволить учесть рекомендации в рамках будущих программ. Неясно также, производится ли даже ограниченный анализ результатов применительно к другим инвестиционным программам.

5.30.

Системы внутренней проверки в отраслевых министерствах отсутствуют или являются неадекватными. В рамках недавней проверки, предпринятой Счетной палатой, было обнаружено, что ни государственный заказчик, ни Минэкономразвития, ни Минфин не осуществляли в течение всего 1999 г. никаких внутренних проверок программы на местах25. В Минфине также существует департамент контроля и аудита, который проводит периодическую проверку работ. Однако, такие проверки главным образом связаны с целевым использованием бюджетных средств, а не с результатами работ. Отчеты о проверках предоставляются в соответствующий департамент Минфина и в Казначейство только в том случае, если выявляются какие-либо нарушения. В случае, если объем платежей был превышен, Минфин заставляет соответствующего государственного заказчика возместить перерасходованные средства Казначейству. В случае серьезных нарушений может быть также возбуждено уголовное дело. Однако, в случае незначительных нарушений не предусмотрено никаких административных санкций, а также системного механизма обратной связи для совершенствования будущих процедур.

5.31. Эффективность исполнения бюджета различается от программы к программе. В частности, в 1999 г. инвестиционные проекты в рамках федеральных целевых программ отличались, по имеющейся информации, значительно более высоким уровнем исполнения бюджета по сравнению с непрограммными инвестиционными проектами, дополнительно включенными в ФАИП (соответственно 98% и 49%). Поскольку непрограммные инвестиционные решения, как правило, принимаются в обход обычных процедур утверждения и обусловлены политическими факторами, качество документов по таким проектам хуже, и имели место случаи, когда инвестиционные проекты утверждались даже несмотря на отсутствие проектной документации. Это еще одно свидетельство значительной неэффективности непрограммных инвестиционных решений.

5.32.

Ответственность за внешнюю проверку возлагается на Счетную палату, которая представляет собой независимую организацию, подотчетную Думе. Масштаб проверок Счетной палаты значительно шире, нежели масштаб внутренней проверки, и охватывает бухгалтерскую проверку, проверку распределения средств (appropriations) и финансовую проверку. Основное внимание в рамках таких проверок обычно уделяется операциям Правительства и аналогичным операциям с целью проверки

25

См. отчет Счетной палаты о результатах проверки целевого использования средств федерального бюджета на капитальные вложения и капитальные затраты предприятиям и организациям агропромышленного комплекса Курской области в 1997-2000 гг., "Бюллетень Счетной палаты", 2000, № 8.

58

юридических, экономических и финансовых аспектов таких операций, а также анализу реализации крупных программ с целью выявления каких-либо нарушений и принятия мер по их пресечению. Однако, в ходе проверок не уделяется достаточного внимания результатам работы, что позволило бы установить, соответствуют ли такие результаты затраченным средствам. Необходимо совершенствовать методику работы и навыки сотрудников для решения указанных проблем. Несмотря на то, что отчеты Палаты являются общедоступными, отсутствует четкая процедура их законодательного рассмотрения и принятия соответствующих мер.

5.33. Рекомендации. Для бюджета чрезвычайно важную роль играют адекватные системы оценки и отчетности; такие системы нетрудно внедрить применительно к инвестиционным проектам, поскольку последние имеют четко определенные задачи и связаны с использованием значительных по объему инвестиций. Однако, в России такие системы находятся пока в зачаточном состоянии. С точки зрения повышения эффективности инвестиционных расходов именно эта область является приоритетной для безотлагательных действий. Правительство могло бы в этой связи принять следующие конкретные меры: •

•

• •

повышение потенциала Счетной палаты. В рамках Счетной палаты необходимо инициировать средне- или долгосрочную программу институционального развития, которая бы позволила разработать соответствующую методику проведения проверок, предусматривающих уделение большего внимания результатам работы. В качестве первого шага в этом направлении можно провести консультации с Международной организацией аудиторских институтов (в Вене) для того, чтобы получить представление о роли и работе таких организаций в других странах - членах ОЭСР. Возможно, можно было бы заключить соглашение о партнерстве с какой-либо аудиторской организацией ОЭСР. более строгий надзор законодательных органов за внешними проверками. В дополнение к вышеуказанному необходимо также обеспечить, чтобы отчеты, подготавливаемые аудиторской организацией, рассматривались надзорным органом, таким, как Комитет Думы по бюджету. Это бы позволило Счетной палате оказывать законодательному органу помощь в выполнении его надзорных и контрольных функций, а также дало бы Счетной палате механизм, обеспечивающий претворение в жизнь ее рекомендаций. совершенствование внутренних проверок. Это необходимо делать в контексте охватывающей все подразделения Правительства программы по разработке и укреплению институциональных механизмов внутренних проверок. разработка рекомендаций и пособий по анализу эффективности проектов. Такие рекомендации и пособия были бы особенно полезны для оценки программ, осуществляемой дирекциями программ, а также департаментами внутренних проверок.

Выводы 5.34.

На федеральном уровне системы мониторинга за инвестиционными проектами и последующей оценки являются неадекватными. Необходимо предпринять серьезные усилия с целью совершенствования таких систем, параллельно с реформированием процедур отбора проектов и подготовки бюджета, о чем шла речь в предыдущих главах. Шаги в этом направлении должны включать упрочение системы контроля за обязательствами бюджета, более широкое использование конкурентных закупок, создание систем постоянного контроля качества, которые увязывали бы управление бюджета с качеством работы, своевременные выплаты по контрактам, а также совершенствование систем внутренних и внешних проверок.

59

ГЛАВА 6 ВЫВОДЫ И ПЛАН ДЕЙСТВИЙ 6.1 Необходимость повышения эффективности расходования средств бюджета Российской Федерации является очевидной. Однако в этом контексте руководство нередко недооценивает следующий фактор: рост эффективности, который государство может обеспечить с точки зрения как количества, так и качества государственных услуг на потраченный рубль бюджетных средств, помогает укрепить доверие населения к государству и повысить готовность людей платить налоги.

6.2 В рамках общего интегрированного плана по повышению эффективности государственных расходов особое внимание должно быть уделено особенностям долгосрочных инвестиционных программ. В качестве первого шага по пути совершенствования процесса инвестиционного бюджетирования в Российской Федерации необходимо начать с бюджетирования государственных капитальных расходов на федеральном уровне. Это бы имело значительный положительный демонстрационный эффект для других уровней государственного управления и позволило бы федеральному правительству подать тем самым хороший пример. В последующем можно было бы принять меры по улучшению инвестиционного бюджетирования также и на региональном и местном уровнях.

6.3 Хотя информационные недостатки мешают дать сколько-нибудь серьезную оценку инвестиционных расходов, можно говорить о том, что такие расходы составляют примерно 4 процента ВВП. Это означает, что инвестиционные расходы в Российской Федерации не являются ни чересчур низкими, ни чересчур высокими по сравнению с другими промышленно развитыми или индустриализирующимися странами. Это свидетельствует о том, что повышение эффективности государственных капитальных расходов (как с точки зрения их распределения между секторами, так и с точки зрения соотношения затрат и результатов) имеет большее значение, чем изменение уровня государственных капитальных расходов. Анализ институциональных механизмов инвестиционного бюджетирования также показывает, что такие механизмы необходимо совершенствовать, особенно в области подготовки бюджета, исполнения его, последующей оценки и отчетности. В рамках проведенного в данного докладе анализа были выявлены некоторые сильные стороны и недостатки федеральных инвестиций.

6.4 Во-первых, из-за недостаточности данных и информационных проблем оказалось очень непросто дать обоснованную оценку федеральных государственных капитальных расходов и проанализировать их состав. В Министерстве финансов не удалось получить данные об исполнении бюджета в соответствии с экономической классификацией. Для целей анализа расходов в данном докладе пришлось использовать данные Госкомстата. Позитивные изменения, связанные с федеральным казначейством, уже должны были к настоящему времени обеспечить возможность получать такие данные с достаточной степенью точности. Однако отсутствие надлежащей информации о фактических расходах действительно представляет собой серьезное препятствие, мешающее анализу расходов. Кроме того, подобное отсутствие надлежащей информации представляет собой еще более значимое ограничение для разработчиков политики, которым необходимо своевременно получать ее с тем, чтобы принимать обоснованные экономические решения. Это является столь же серьезным ограничением для общества и его представителей, которым также необходимо иметь доступ к такой информации с тем, чтобы обеспечить надзор и

60

контроль за функциями государства, что необходимо для проведения ответственной демократической политики.

6.5 Во-вторых, процесс инвестиционного бюджетирования на федеральном уровне носит фрагментарный характер, что сопряжено с высокими издержками по координации и рисками дублирования работ и финансирования. Фрагментарность проявляется во многих моментах. Федеральное правительство реализует несколько инвестиционных программ, каждая из которых включает множество проектов. Различные ведомства и департаменты отвечают за разработку, мониторинг и реализацию каждой из таких программ и проектов. Финансирование этих программ осуществляется через различные каналы финансирования федерального бюджета. Мало что свидетельствует о координации работы между различными ведомствами, что в значительной мере увеличивает операционные затраты и риски; это наносит ущерб эффективной подготовке и реализации инвестиционных программ и проектов. Без сомнения, эффективность может быть повышена путем некоторой консолидации работы и, безусловно, за счет лучшей ее координации.

6.6 В-третьих, хотя некоторые инвестиционные программы, такие как федеральные целевые программы, увязаны с конкретной экономической политикой и регулируются нормативными актами Правительства, у других программ нет четкого обоснования с точки зрения экономической политики. Даже в тех случаях, когда такое обоснование существует, оно носит весьма узкий характер и не увязано с более широкими задачами национального развития.

6.7 В-четвертых, процесс отбора проекта не основывается на объективных критериях. Применительно ко многим программам основания для участия со стороны государства не вполне ясны, равно как и не вполне ясно, почему финансирование за счет государственных средств и владение активами оказалось более предпочтительным вариантом, нежели другие формы госучастия. В то время как многие проекты в рамках инвестиционной программы могут обеспечить высокую экономическую доходность и являются в полной мере обоснованными исходя из экономических критериев, выбор таких проектов осуществлялся не на основе объективного анализа «издержки выгоды». Хотя окончательный выбор проектов вполне может осуществляться на основе политических факторов и компромиссов, создание основанной на правилах системы позволило бы придать процессу некую упорядоченность, обеспечить четкое представление об издержках и компромиссах, а также содействовать финансированию тех проектов, которые отвечают некоторым основополагающим требованиям.

6.8 В-пятых, необходимо усилить мониторинг за реализацией проектов и усовершенствовать системы последующей оценки и отчетности. В рамках мониторинга проектов основное внимание уделяется целевому использованию средств, а не объему выполненной работы, в то время как проверки также в основном осуществляются на основе финансовых критериев, а не критериев, связанных с результатами работы. Система мониторинга федеральных целевых программ, возможно, является наиболее четкой, поскольку она основывается на годовой отчетности по этим программам, направляемой Правительству и Думе. Такая система должна быть введена для всех программ, так как это поможет усилить контроль за такими расходами со стороны избираемых представителей народа.

6.9 И наконец, можно говорить лишь о зачаточном состоянии служб федерального правительства и соответствующих ведомств, которые призваны начать использование современных инструментов проектного анализа и проверок. Следовательно, любые серьезные попытки по совершенствованию системы инвестиционного бюджетирования с необходимостью будут связаны с повышением квалификации участвующих в этом процессе сотрудников центральных и отраслевых министерств. Это потребует разработки программы обучения, для которой будет необходимо найти соответствующее финансирование. В этой связи Правительству было бы целесообразно изучить

61

возможности получения внешней поддержки, в том числе возможности заключения соглашений о партнерстве с инвестиционными и аудиторскими организациями в странах – членах ОЭСР.

6.10 Ключевые вопросы и рекомендации настоящего доклада в сводном виде излагаются в Таблице 6.1, в которой приводятся как краткосрочные, так и среднесрочные рекомендации. Перечень необходимых мер является обширным. Необходимо определить какие-то приоритеты, особенно в контексте того, что может быть реализовано в течение следующих шести месяцев 2001 г. В этой связи предлагается краткосрочный план действий.

План действий: десять шагов 6.11 При разработке данного Плана действий мы исходили из двух факторов –меры, к осуществлению которых надо приступить сейчас, даже если некоторые из них являются среднесрочными по своему характеру, в целях запуска процесса укрепления институтов, а также мер, которые могут быстро обеспечить повышение эффективности инвестиционного бюджетирования и, возможно, экономию средств бюджета. Следует также определить правильную последовательность этих мер, с тем чтобы максимизировать получаемую с их помощью выгоду. Конкретные рекомендации, касающиеся того, каким образом могут быть реализованы описанные выше меры, были выработаны в ходе дальнейших консультаций с Правительством (см. Приложение 6.1). Рекомендуемый план действий включает следующие десять мер приоритетного характера: (i)

(ii)

(iii)

(iv)

Составить подробный перечень всех инвестиционных программ (включая федеральные целевые программы, непрограммную часть инвестиций, отраслевые инвестиции, а также иностранные связанные инвестиционные кредиты), которые в соответствии с действующими нормативными актами финансируются из федерального бюджета. Это было бы первым шагом по пути разработки интегрированного подхода к федеральным инвестициям и способствовало бы осуществлению последующих шагов. Своевременно и в полном объеме публиковать отчеты о фактическом исполнении бюджета капитальных расходов в соответствии с экономической и функциональной классификацией бюджетных расходов; представлять данные при утверждении Закона о бюджете в том же самом формате. Это необходимо делать в отношении федерального, региональных, местных и консолидированных бюджетов. Это потребует внесения изменений в существующую функциональную и экономическую классификацию, расширения сферы действия такой классификации и распространения ее на все капитальные расходы (в том числе увязку с федеральными целевыми программами и с привлекаемыми связанными иностранными инвестиционными займами), а также надлежащего применения такой классификации. Продолжающаяся работа по усовершенствованию бюджетной классификации и классификацию для плана счетов, которая ведется с технической помощью МВФ и Всемирного банка, идет в правильном направлении и должна быть активизирована. Подготовить программный документ с изложением объективных критериев, которые должны использоваться применительно к инвестиционным программам и проектам; посредством постановления Правительства четко определить области, в которых федеральное Правительство будет осуществлять новые инвестиции. Процедуры, применяемые ныне к федеральным целевым программам и инвестиционным кредитам, привлекаемых от международных финансовых организаций, могли бы, при некоторой модификации, быть использованы и применительно к другим инвестиционным программам2. Сделать процедуры единообразными и консолидировать управление инвестиционными программами как в Минэкономразвития, так и в Минфине, объединив соответствующие департаменты каждого из министерств в единые департаменты инвестиционной политики

62

(v)

и программ. В рамках Минэкономразвития такой департамент мог бы разрабатывать стандарты оценки проектов, оказывать техническую помощь инвестиционным подразделениям производящих расходы ведомств, обеспечивать применение единых правил и порядка и анализировать проекты, стоимость которых превышает определенное пороговое значение. Аналогичный департамент в рамках Минфина консолидировал бы финансирование инвестиций из федерального бюджета и, совместно с Казначейством и Минэкономразвития, разрабатывал и внедрял процедуры выделения и предоставления ресурсов. Это будет способствовать интеграции и внутренней непротиворечивости инвестиционных программ. Внедрить процедуры предварительной регистрации в Казначействе ВСЕХ федеральных инвестиционных контрактов, стоимость которых превышает определенные пороговые значения, путем внесения поправок в Бюджетный и (или) Гражданский кодекс. Данный шаг должен быть осуществлен с учетом существующих возможностей Казначейства. Начать можно с предварительной регистрации инвестиционных контрактов в отдельных секторах или регионах, а также договоров, стоимость которых превышает какое-либо высокое пороговое значение, а затем практика такой регистрации может быть постепенно расширена.

Применительно к бюджету 2002 г. (vi)

(vii)

(viii)

(ix)

(x)

Включать в бюджет только те инвестиционные программы и проекты, которые могут быть полностью профинансированы, - то есть, применительно к которым финансирование соответствует требуемому объему работ и/или закупок оборудования. Это потребует от государственных заказчиков (отраслевых министерств) составления реалистичных прогнозных оценок объемов работ и соответствующих объемов финансирования (по меньшей мере, применительно к крупным проектам). Обеспечить в рамках бюджетных заявок для всех инвестиционных проектов учет последствий их реализации с точки зрения порождаемых ими текущих расходов, а также отражение таких расходов в долгосрочном бюджете утвержденных инвестиционных проектов. Государственные заказчики должны оценивать такие расходы в среднесрочной перспективе, и эти оценки будут впоследствии проверяться Минэкономразвития и учитываться в качестве одного из факторов при принятии решения о финансировании проекта. Здесь также можно применить поэтапный подход, начав с нескольких отобранных долгосрочных инвестиционных программ. Отменить те инвестиционные программы, которые (a) имеют коммерческую направленность и не отвечают критериям для федеральных государственных инвестиций; или (b) осуществлялись в течение чрезмерно долгого времени и далеки от завершения; или (с) представляют собой непрограммные инвестиции ФАИП. По мере необходимости следует вносить поправки или отменять нормативные акты, которые предусматривают осуществление таких инвестиций за счет средств федерального бюджета. Установить, что при финансировании капитальных расходов предпочтение должно отдаваться (а) завершению существующих программ и проектов, в частности, тех, которые близки к завершению, а не новым инвестиционным проектам; и (b) расходам на капитальный ремонт и закупки оборудования, для чего потребуется увеличение объема выделяемых на эти цели бюджетных средств. В этих целях Минфин должен обеспечить, чтобы отраслевые министерства произвели указанное перераспределение средств в процессе согласования возвратных лимитов расходов. Разработать Казначейские процедуры предоставления средств для софинансируемых инвестиционных проектов, в соответствии с которыми выделение средств из федерального бюджета будет обусловлено своевременным перечислением средств из других источников финансирования (например, из региональных бюджетов или от частных инвесторов). Это

63

потребует включения специальной статьи в федеральный закон "О бюджете на 2002 год", а также внесения поправки в Бюджетный кодекс.26

26

Со временем необходимо будет разработать механизм более четкого разделения финансирования проектов из федеральных и региональных источников, который мог бы обеспечить такое положение, при котором инвестор являлся бы и собственником, и ликвидировать проблемы софинансирования.

64

ТАБЛИЦА 6.1: КЛЮЧЕВЫЕ ВОПРОСЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ Ключевые вопросы

Рекомендации

Ключевые вопросы

Краткосрочные рекомендации (меньше 6 месяцев)

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ • Сложно получить представление о • государственных капитальных расходах в целом, поскольку отсутствуют сведения, соответствующие экономической классификации.

•

Терминология непоследовательно.

•

При включении в бюджет и составлении отчетности капитальные расходы смешиваются с текущими.

•

Отсутствуют сведения о сроке, прошедшем с начала реализации проектов.

используются

Среднесрочные рекомендации (6 месяцев - 3 года)

Сделать общедоступной информацию • Улучшить классификацию расходов. о фактическом исполнении бюджета, подготавливаемую в соответствии с • Разработать базу данных, которая экономической классификацией по позволила бы следить за такими функциональным разделам и параметрами инвестиционных подразделам. программ и проектов, как срок, прошедший с начала их реализации, совокупный объем затрат, расчетные затраты, доля выполненных работ и т.д.

ОТБОР ПРОЕКТОВ • Отбор проектов следует • осуществлять на основе ОБЪЕКТИВНЫХ критериев, исходя из: (i) причин, обусловливающих необходимость участия государства; (ii) причин, обусловливающих необходимость участия ФЕДЕРАЛЬНОГО Правительства; и (iii) надлежащего выбора методов (поскольку государственное финансирование не всегда будет единственным или наилучшим вариантом). Это бы позволило сделать процесс отбора проектов менее политизированным.

•

•

Несмотря на наличие конкретных законов и постановлений, которые определяют инвестиционные программы и критерии отбора проектов, процедура отбора проектов не основана на конкретном обосновании участия Правительства и необходимости государственного финансирования; взаимосвязь с экономической политикой не всегда достаточна.

•

Отбор проектов представляет собой в основном субъективный процесс. Федеральное правительство не устанавливает четких объективных критериев. Это обусловливает риск значительного влияния политических факторов на программу государственных • капитальных расходов.

•

Нет четкого определения обязательств на уровне Правительства, связанных с инвестициями за счет федерального бюджета.

•

Нет стандартных рекомендаций в отношении методики, которая должна быть использована при подготовке обоснования проектов (например, анализ "издержки - выгоды"), равно как и в отношении макроэкономических допущений, которые следует использовать, и т.п. Это обусловливает риск отбора проектов с низкой экономической отдачей.

•

Значительная доля программы государственных капитальных расходов носит коммерческий характер, что заставляет предположить, что такая программа используется в качестве инструмента промышленной политики 66

Федеральное правительство должно установить четкие ПРАВИЛА в отношении видов инвестиционных проектов, которые будут финансироваться за счет средств федерального бюджета, а не за счет средств региональных бюджетов. Такие правила должны по сути охватывать программы и проекты, считающиеся "стратегическими" в силу интересов национальной безопасности, но также и потому, • что: (i) их действие может не ограничиваться рамками одного региона; (ii) они могут оказывать положительный последующий эффект, распространяющийся от одного региона к другому; и (iii) они могут быть призваны сгладить региональные различия (неравенство) в результатах экономического

Следует РЕАЛЬНО руководствоваться среднесрочной экономической / отраслевой политикой при разработке инвестиционных программ и проектов на среднесрочную перспективу. С учетом среднесрочной экономической и отраслевой политики (как предлагается выше) следует разработать трехлетний график осуществления инвестиционных проектов. Следует подготовить подробные рекомендации в отношении подготовки проектов, в том числе касающиеся: (i) определения проектов; (ii) обоснования проекта (в том числе анализа "издержки выгоды"); (iii) издержек в разрезе нескольких лет (включая макроэкономические допущения, которые будут использованы); и (iv) технико-экономических обоснований применительно к сложным проектам. На федеральном и региональном уровнях следует начать реализацию программы обучения соответствующих сотрудников; такое обучение должно включать современные методы отбора проектов, в том числе анализ "издержки - выгоды".

Правительства.

•

Возможности экономического анализа проектов являются неадекватными или отсутствуют.

•

.

развития. Следует прекратить софинансирование коммерческих проектов за счет государственных источников. Применительно к инвестициям такого типа следует искать финансирование, предоставляемое частными источниками.

ПОДГОТОВКА БЮДЖЕТА •

Одна и та же программа или проект иногда • финансируются по нескольким каналов, что порождает риск дублирования затрат и повышает операционные издержки (в особенности, связанные с координацией).

•

•

В большинстве случаев выделенные из бюджета средства представляют собой лишь долю общих затрат (например, 20% в случае региональных программ). Минфин не проверяет (не проводит тщательного расследования) обоснованности оценок затрат на программу / проект и наличие альтернативных источников финансирования.

•

Не учитываются последствия реализации инвестиционных проектов с точки зрения текущих затрат применительно к текущему, а также будущим годам. Неясно, какие именно связи (если таковые вообще наличествуют) должны учитываться в целях адекватного бюджетирования текущих затрат, связанных с существующим портфелем инвестиций, в 67

Следует объединить каналы • финансирования аналогичных видов инвестиций. Следует четко определить приоритеты расходования инвестиционных средств, например применительно к завершению ведущихся работ по сравнению с новыми инвестициями.

Минфин в сотрудничестве с Минэкономразвития должен (i) разработать совокупный целевой показатель общего объема расходуемых инвестиционных средств в контексте общих среднесрочных макроэкономических условий; (ii) подготовить необходимую разбивку расходов по категориям "новые инвестиции", "покупка капитала [оборудования] и техники" и "капитальный ремонт"; и (iii) в этих пределах принять решение о распределении средств между отдельными проектами на основе тщательного анализа обоснованности оценок затрат по проектам и анализа имеющихся альтернативных источников финансирования. Следует в полной мере учитывать среднесрочные затраты для бюджета - как инвестиционные, так и текущие.

отсутствие перечня таких инвестиций.

•

•

Разработать процедуры, позволяющие модифицировать бюджетное финансирование с учетом изменений в затратах на проект, обусловленных экзогенными факторами.

•

Бюджет должен обеспечивать адекватное привлечение дополнительных средств, предоставляемых из иностранных источников финансирования, параллельного государственным капитальным расходам, в соответствии с общей политикой Правительства в отношении внешнего долга; это должно предусматривать адекватное предоставление соответствующих по размеру средств (в т.ч. на финансирование текущих затрат).

•

Завершить инвентаризацию • бюджетных организаций.

•

Распространить систему регистрации в Казначействе на контракты по инвестиционным • проектам.

Расширить сферу действия системы Казначейства на все федеральные расходы, в том числе связанные с инвестиционными программами.

Не принимается стратегическое решение о распределения капитальных расходов между новыми инвестициями, расходами на капитальный ремонт и расходами на покупку техники и оборудования. На новое строительство приходится львиная доля расходов, в ущерб другим категориям капитальных расходов.

• Расходы, финансируемые из иностранных источников, неадекватно отражены в бюджете; неясно, позволяет ли финансирование из внутренних источников привлечь больший объем средств из иностранных источников для финансирования инвестиционных проектов.

ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА Контроль за обязательствами бюджета •

Нечетко определенный правовой статус организаций, входящих в сферу бюджетного контроля.

•

Cистема предварительной регистрации в Казначействе ограничена текущими коммунальными расходами.

•

Наличие нескольких каналов финансирования инвестиционных программ осложняет задачу контроля за обязательствами бюджета.

68

Разработать систему для оценки, мониторинга и управления условными обязательствами, связанными с инвестиционными проектами, в контексте общей системы управления ВСЕМИ

условными обязательствами.

•

Обязательства бюджета в отношении расходов, связанные с неопределенным объемом условных обязательств, могут, по всей вероятности, оказаться значительными; отсутствует система управления такими обязательствами.

Конкурентные закупки •

Все сильнее проявляется тенденция к расширению сферы конкурентных закупок. 70% федеральных контрактов заключается посредством открытых торгов. Однако существуют некоторые излишние ограничения, регулирующие данный процесс.

•

Ограничения в отношении участия иностранцев.

•

На региональном и местном уровне устанавливаются ограничения в отношении участников из других регионов (районов).

•

Законодательство адекватно, однако оно сопровождается недостаточно разработанными нормативными актами / рекомендациями в отношении применения такого законодательства.

•

Неадекватный кадровый потенциал отраслевых министерств, не позволяющий осуществлять конкурентные закупки.

•

Необходимость обязанностей организациями.

по

•

Разработать подробные подзаконные акты с тем, чтобы содействовать реализации законодательства о закупках.

•

Внести поправки в Закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" с целью устранения ненужных ограничений.

•

Обучать персонал методам государственных закупок и подготовить необходимых специалистов.

•

Создать автономное федеральное ведомство по закупкам для разработки, мониторинга и контроля за системой государственных закупок; такое ведомство не должно участвовать в самих операциях по закупкам.

перераспределения закупкам между

Контроль качества • Обособление проверки работы (в том числе ее • технического качества) от проверки целевого 69

Создать отдел инвестиций в

мониторинга • Увязать предоставление финансовых Минфине / ресурсов с проверкой качества работ.

Минэкономразвития для того, чтобы проводить выборочную проверку результатов работы по текущим проектам в ходе их реализации.

использования бюджетных ресурсов. Проверка работы осуществляется техническим органами, такими, как российские органы технического контроля, в то время как проверка целевого использования бюджетных средств осуществляется как соответствующими государственными заказчиками, так и центральными ведомствами (Минэкономразвития и Минфин).

•

Предоставление бюджетных средств осуществляется исключительно на основе проведенного освоения бюджетных средств.

Своевременные выплаты по контрактам •

В то время как сфера действия Казначейства • расширяется, эта сфера все равно не охватывает всех операций по исполнению бюджета, в том числе инвестиционных операций.

сферу действия Обеспечить соответствие объема • Распространить Казначейства на ВСЕ расходы, в том средств, предоставляемых из числе связанные с инвестиционными бюджета, требованиям, программами. обусловленным ходом работ.

•

Ежеквартальное распределение бюджетных • средств на капитальные расходы не учитывает сезонности работ и потребностей отдельных программ и проектов.

Обеспечить адекватное финансирование для инвестиционных программ.

•

Неопределенность выделения бюджетных средств, даже после принятия бюджета, что обуславливается недостаточным поступлением доходов в бюджет или необходимостью других расходов.

70

Отчетность •

В бюджете отсутствует надлежащая • экономическая и функциональная классификация капитальных расходов.

•

Региональные и главное управления Казначейства не получают подробные сведения, позволяющие производить адекватную • классификацию.

•

Расширить стандартную экономическую и функциональную классификацию; включать ее в бюджетную документацию и в отчеты об исполнении бюджета. Обеспечить соблюдение новых стандартов в отношении отчетности.

Сведения об исполнении инвестиционного бюджета предоставляются несвоевременно.

ПОСЛЕДУЮЩАЯ ОЦЕНКА •

•

Систематическая оценка программ проводится • дирекциями программ и Минэкономразвития только применительно к федеральным целевым программам. Неадекватная внутренняя проверка. В основном осуществляется масштабная финансовая проверка в ущерб проверке того, соответствуют ли полученные результаты затраченным средствам. Устаревшие методы проверок.

Установить требования об оценке • эффективности ВСЕХ инвестиционных программ.

•

Разработать рекомендации и пособия по анализу эффективности проектов.

•

Интегрировать внутренние проверки в систему планирования и бюджетирования.

Разработать совершенствования проверок.

программу внутренних

•

Отсутствует система обратной связи, позволяющая учитывать результаты проверок в рамках процессов бюджетирования, за исключением случаев наложения санкций за серьезные нарушения финансовых правил.

•

Разработать программу расширения техзаданий на внешние проверки с целью анализа результатов осуществления инвестиционных проектов.

•

Внешняя проверка со стороны Счетной палаты сводится к проверке бухгалтерского учета, распределения средств и финансовой проверке. Не уделяется достаточного внимания проверке результатов, позволяющая установить, соответствуют ли такие результаты затраченным средствам.

•

Ужесточить контроль законодательных органов над внешними проверками.

•

Укрепить кадровый и технический потенциал в департаментах внутренней проверки и в Счетной

71

•

Неадекватный надзор законодательных органов с точки зрения учета рекомендаций, выработанных в ходе внешних проверок.

•

Неадекватная методика и недостаточный кадровый потенциал, не позволяющие надлежащим образом проводить проверку результатов работ.

внутренней проверки и в Счетной палате с целью перехода к современным системам проверки.

72

ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение 3.1. Федеральные инвестиционные программы, агрегированные по видам создаваемых активов 1999 8.560

2000 Млн руб.

21.459

28.773

5.170

12.405

18.145

2.978 222 1.129

4.900 2.807 2.816

8.658 3.978 3.878

384 260 486 239

595 405 1.083 333

1.061 907 1.767 499

3.016

8.009

8.678

682

1.073

1.072

489 36

774 222

693 150

Инвестиции коммерческого и полукоммерческого характера Агропромышленный комплекс Спецкомплекс Медицинский комплекс Металлургический комплекс Лесохимический комплекс Машиностроительный комплекс Легкая промышленность Строительный комплекс

556

1.937

3.920

242 6 56 25 156 31

851 918 85 1 6

40

10 67

750 2.717 169 44 142 47 11 41

Транспорт и связь в том числе Транспорт в том числе морской речной воздушный

860

1.862

3.548

462

1.828

3.478

25 114 58

185 346 138

377 845 203

Федеральная инвестиционная программа в том числе: Социальная сфера в том числе: Жилищно-коммунальное строительство Центральное управление Образование, культура и здравоохранение в том числе: Культура Образование Здравоохранение Наука Производственный комплекс в том числе: Топливно-энергетический комплекс в том числе: Электроэнергетика Газовая промышленность

73

2001

железнодорожный строительство метрополитена Связь

350

114 1.046 34

78 1.950 70

Водоснабжение 184 193 657 Специальные работы 925 3.623 4.249 Источник: таблицы, прилагаемые к бюджетной документации за 1999, 2000 и 2001 гг. Примечания: показатель по категории может не соответствовать сумме показателей по субкатегориям, так как включены только основные категории. Строительство метрополитена было отнесено к категории транспортных затрат и перенесено из категории «Социальная сфера» (в которую оно включено в бюджетной документации) в категорию «Производство» в настоящем документе.

Приложение 3.2. Пример простого анализа "издержки - выгоды" применительно к строительству автомагистрали

Оценка выгод для пользователей 1. Время на поездку (в минутах) 2. Временные издержки в расчете на поездку ($4 в час) 3. Другие затраты в расчете на поездку 4. Общие переменные затраты в расчете на поездку 5. Число поездок в год 6. Общая сумма переменных затрат в год 7. Экономия затрат в расчете на поездку 8. Экономия затрат в расчете на предыдущее число поездок 9. Экономия затрат на дополнительные поездки 10. Общая сумма выгод в расчете на год 11. Дисконтированная стоимость выгод (8 процентов, 25 лет) Расчетные затраты по проекту 12. Капитальные затраты

До строительства (окончание дороги в точке F1) (I)

После строительства нового участка до точки F2 (II)

После строительства нового участка до точки F3 (III)

30 $2,00

18 $1,20

16 $1,07

$1,75

$1,90

$1,95

$3,75

$3,10

$3,02

1.000.000 $3.750.000

1.500.000 $4.650.000

1600000 $4.832.000

---------------

$0,65

$0,08

---------------

$650.000

$120.000

---------------

$162.500

$4.000

---------------

$812.5000

$124.000

---------------

$8.673.438

$1.323.700

---------------

$4.000.000

$2.000.000

74

13. Ежегодные затраты на эксплуатацию 14. Прирост затрат на эксплуатацию 15. Дисконтированная стоимость повысившихся затрат на эксплуатацию (8 процентов, 25 лет) 16. Общие затраты по проекту (с учетом дисконтирования)

$50.000

$60.000

$68.000

---------------

$10.000

$8.000

---------------

$106.750

$85.400

---------------

$4.106.750

$2.085.400

2,11

0,63

$4.566.688

-$761.700

20

3

Оценка 17. Соотношение «выгоды – --------------издержки» (строка 11 ÷ на строку 16) 18. Дисконтированная чистая --------------стоимость выгод (строка 11 – строка 16) 19. Внутренняя ставка доходности --------------(в процентах)

См.: Musgrave and Musgrave, 1989. Оценки затрат применительно к различным видам машин и дорог приводятся в: Marshall F. Reed. Jr. The Economic Cost of Commuting, Technical Study Memorandum 13, Washington. D.C.: Highway Users Foundation, 1975; см. также: Road Use Benefit Analysis for Highway Improvements, Washington, D.C.: American Association for State Highway Officials, 1977. Приложение 6.1: Развернутый план действий. Настоящее приложение детализирует десять мероприятий, содержащихся в плане действий, изложенном в Главе 6, а также представленных в резюме доклада. Целью приложения является разъяснение сути предлагаемых мероприятий и описание того, каким образом они могут быть осуществлены.

Мероприятие №1. Провести инвентаризацию всех инвестиционных проектов. Для Правительства было бы полезно провести в 2001 году инвентаризацию ВСЕХ инвестиционных проектов. Данная инвентаризация могла бы служить отправной точкой при осуществлении в будущем отбора тех проектов, которые следовало бы оставить в списке на финансирование, и тех проектов, финансирование которых следовало бы полностью прекратить. В настоящее время не существует полного списка инвестиционных проектов в сводном виде. В наилучшем состоянии находится подобного рода отчетность по объектам целевых программ из Федеральной адресной инвестиционной программы, но даже здесь, в основном, выделяются лишь объекты строительства, а закупки оборудования и капитальный ремонт отражены недостаточно. Наиболее целесообразным представляется сведение всей информации в департаменте инвестиционной политики Министерства экономического развития и торговли на основе информации отраслевых министерств, федеральных целевых бюджетных фондов и федеральных внебюджетных фондов. Эту работу можно выполнить в два этапа.

75

•

•

На первом этапе следовало бы представить перечень объектов в приводимом ниже формате по каждой инвестиционной программе, являющейся целевым компонентом Федеральной адресной инвестиционной программы, по объектам Фонда регионального развития и нецелевым объектам Федеральной адресной инвестиционной программы. Их следует, в свою очередь, подразделить на капитальное строительство, закупки оборудования, капитальный ремонт и другие инвестиционные статьи экономической классификации бюджетных расходов. На втором этапе в перечень должны быть включены инвестиционные проекты, проходящие по другим разделам бюджета, включая федеральные целевые бюджетные фонды. В идеале в этот перечень должны также включаться инвестиционные объекты, финансируемые из федеральных внебюджетных фондов. Особое внимание на втором этапе следует уделить государственным инвестиционным расходам за счет связанных иностранных и внутренних кредитов, проходящих через федеральный бюджет.

Проделанная работафакт/Работа всегоплан (%)

Вероятность завершения проекта (Высокая, Средняя, Низкая)

Школа, г. Капитал Инта, ьное Республика строите Коми льство

1 млн. 50% руб. За счет дополн ительны х средств

70%

50%

Средняя

Решение Правител ьства

Очистные сооружения, г. Кызыл, Тыва

2 млн. 50% руб.

10%

5%

Низкая

Капитал ьное строите льство

Время реализации (лет)- факт/Время реализации (лет)план(%)

Условны й пример: Програм ма «Дети Севера»

Бюджет 2001

Расходы за время реализации проектафакт/Расходы на реализацию проекта

Тип капитальных расходов

Инвестиционный проект

Целевая программа или иное обоснование (вид документа)

Формат инвентаризации федеральных инвестиционных проектов, 2001 И н д и к а т о р ы к а ч е с т в а

Перечень действий: 1. Первый этап инвентаризации: четвертый квартал 2001 г., для проведения первого этапа инвентаризации необходим приказ Министра, координацию и свод возложить на департамент инвестиционной политики и заместителя министра, курирующего данный департамент (Министерство экономического развития и торговли).

76

2. Для проведения второго этапа инвентаризации необходимо Постановление Правительства РФ (проект Постановления- третий квартал 2001 года, принятие Постановления- четвертый квартал), сама инвентаризация займет 3-4 месяца (Министерство экономического развития и торговли).

Мероприятие №2: Своевременно и в полном объеме публиковать данные о фактическом исполнении бюджета по их экономической и функциональной классификации; представлять в том же формате данные, предусмотренные Законом о бюджете. Это следует делать в отношении федерального, региональных и консолидированного бюджетов. Во-первых, вносимый в Думу проект федерального бюджета должен быть доступен общественности в стандартной экономической/функциональной классификации. Это можно сделать несколькими способами, включая издание специальных бюллетеней и размещение на сайтах Министерства финансов, Государственной Думы и Счетной Палаты. Во-вторых, представление Федеральной адресной инвестиционной программы и соответствующих Приложений в проекте бюджета должно отвечать требованиям бюджетной классификации. Например: •

В Перечне федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета, помимо государственных инвестиций (главным образом, на проекты в области строительства) должны быть представлены расходы на закупку оборудования как часть капитальных расходов.

• Фонд регионального развития должен показываться отдельно, и его расходы следует подразделять на капитальные и текущие расходы, а не отражать в строке "Прочие расходы".

• Расходы на капитальный ремонт также должны быть представлены в качестве составной части инвестиционных расходов. Постатейный перечень инвестиционных объектов в виде приложения к закону о федеральном бюджете может быть представлен в формате первых четырех столбцов Формата инвентаризации из Мероприятия №1. В-третьих, годовой отчет об исполнении бюджета также необходимо представлять в формате бюджетной классификации, в частности по экономическим/функциональным статьям бюджетных расходов, включая капитальные расходы. В-четвертых, функциональная классификация бюджетных расходов должна представлять информацию по федеральным целевым программам. И, наконец, все бюджетные классификации, удовлетворяя требованиям проводимой экономической политики, должны вместе с тем соответствовать стандартам государственной финансовой статистики МВФ. Перечень действий: 1. Внесение изменений в постановление Правительства №594 от 26 июня 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями) в части классификации расходов по федеральным целевым программам (Минэкономики, Минфин – третий квартал 2001 г.).

2. Решение уполномоченных органов Правительства о публикации отчетов об исполнении бюджета по стандартной экономической классификации (третий квартал 2001 г.).

3. Внесение изменений в бюджетную классификацию в части отражения федеральных целевых программ (Минфин, третий квартал 2001 г.).

77

4. Внесение изменений в бюджетную классификацию с целью приведения ее в соответствие со стандартами международной статистики госфинансов (Минфин, 2002-2003 гг.).

Мероприятие № 3. Подготовить программный документ об объективных критериях, используемых для инвестиционных проектов; постановлением правительства четко определить направления новых инвестиций федерального правительства. В качестве основы этого документа, который предлагается утвердить постановлением правительства, можно было бы использовать проект государственной инвестиционной политики РФ, подготовленной Минэкономразвития (проект от 27.03.01). Представляется необходимым зафиксировать в этом документе, что основными направлениями нефинансовых инвестиций и других капитальных расходов федерального бюджета должны быть объекты социальной и производственной инфраструктуры, необходимых для устойчивого развития экономики и общества, но непривлекательных для частных инвесторов (см. Главу 3, особенно Врезку 3.1). Это означает, что государство должно не конкурировать с частными инвесторами, а разграничить с ними сферы инвестирования. Отсюда следует, что инвестирование и кредитование государством коммерческих проектов должно быть исключено, а повышение доходов от государственных инвестиций (стр. 5 проекта Минэкономразвития) не должно быть задачей государства. При отборе инвестиционных проектов для финансирования из федерального бюджета можно использовать следующие основные критерии (в соответствии с Врезкой 3.2): • •

• • • •

расчетная экономическая отдача от данного проекта существенно выше, чем финансовая отдача; путем использования альтернативных инструментов государственной инвестиционной политики (в первую очередь, регулятивных и административных) невозможно снизить инвестиционные риски проекта и обеспечить коммерчески привлекательные финансовые прибыли; инвестиционный проект носит национальный или межрегиональный характер; осуществление проекта соответствует утвержденной программе развития соответствующего сектора (как правило, в виде федеральной целевой программы); финансирование проекта из федерального бюджета не создает критическую нагрузку на бюджет в течение всего срока реализации проекта и после его завершения (в форме текущих расходов); в каждом секторе инвестиционные проекты ранжированы по норме экономической отдачи от государственных инвестиций.

Более подробно возможный алгоритм отбора инвестиционных проектов описан в Мероприятии №8. Кроме того, для этого возможно использовать методологию, разработанную Административнобюджетным управлением США.27 Перечень действий:

27

Office of Management and Budget, 2001, Analytical Perspectives, Washington (Интернет адрес: http://www/gpo.gov/usbudget).

78

1. Подготовка постановления Правительства о государственной инвестиционной политике и принципах отбора инвестиционных проектов для финансирования из федерального бюджета (Минэкономразвития, четвертый квартал 2001 г.).

Мероприятие №4. Унифицировать и консолидировать управление инвестиционными программами в рамках Минэкономразвития и Минфина. В качестве первого шага предлагается распространить основные процедуры, применяемые при разработке и реализации инвестиционных программ и проектов в рамках федеральных целевых программ и инвестиционных кредитов международных финансовых организаций, на другие инвестиционные программы и проекты, финансируемые из федерального бюджета. В качестве основы можно использовать постановления Правительства №594 от 26 июня 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями) и №395 от 3 апреля 1996 г., а также разработанный ФЦПР порядок оценки эффективности инвестиционных проектов и проектов технической помощи. Особое внимание нужно уделить конкретизации пунктов 5 и 13 постановления №594 и пункта 10 постановления №395 в части оценки социально-экономической эффективности инвестиционных программ и проектов. Необходимо: а) сделать обязательными для применения «Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов», утвержденные Минэкономики, Минфином и Госстроем в 1999 г.; б) разработать и утвердить типовые методики оценки «затраты-выгоды» для отдельных отраслей экономики. Для координации процесса унификации процедур разработки и реализации инвестиционных проектов в применении к разным инвестиционным программам, финансируемых за счет бюджетных средств в составе Минэкономразвития, а также Минфина необходимо определить подразделение (департамент), уполномоченное выполнять эту роль. Было бы целесообразным возложить эти обязанности на департамент инвестиционной политики Министерства экономического развития и торговли, а в Минфине – на департамент отраслевого финансирования или департамент макроэкономики. В последующем, после унификации процедур, было бы целесообразным упростить организационную структуру управления разнообразными инвестиционными программами проектами как в рамках Минфина, так и в рамках Минэкономразвития.

и и

Перечень действий: 1. Внесение изменений в постановления Правительства №594 от 26 июня 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями) и №395 от 3 апреля 1996 г. (Минэкономразвития, третий квартал 2001 г.) в части обязательности использования утвержденных «Методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов» (Минэкономразвития – третий квартал 2001 г.).

2. Разработка методических рекомендаций по типовым методикам оценок «затраты-выгоды» для отдельных отраслей экономики (Минэкономразвития, Минфин - приказ, второй квартал 2002 г., ).

3.

Подготовка приказов Минфина и Минэкономразвития, уточняющих функции ряда департаментов этих министерств, и постановления Правительства, закрепляющего координирующую роль Минэкономразвития по всем инвестиционным проектам,

79

финансируемым из федерального бюджета и федеральных внебюджетных (Минэкономразвития, Минфин – третий-четвертый кварталы 2001 г.).

фондов

Мероприятие №5. Внести поправки в Бюджетный и (или) Гражданский кодекс с целью введения предварительной регистрации в Казначействе ВСЕХ инвестиционных контрактов, превышающих установленный предел. В принципе данная рекомендация должна относиться ко всем государственным расходам и будет реализована в результате окончательного становления Казначейской системы финансового контроля за бюджетными обязательствами. Однако в преддверии этого необходим некий переходный механизм минимизации бюджетных рисков, связанных с крупными инвестиционными контрактами, которые обычно заключаются на многолетний срок и порождают высокие текущие затраты. Это можно сделать юридически корректным способом, включив в закон, вводящий в действие новые положения Бюджетного/Гражданского кодекса, статью с графиком поэтапного применения процедур регистрации различных типов контрактов, начиная с контрактов на оказание коммунальных услуг бюджетным организациям (по которым фактическая регистрация уже происходит) и распространяя ее на крупные инвестиционные контракты, сумма которых превышает определенное пороговое значение. Соответствующее пороговое значение должно быть определено по окончании инвентаризации инвестиционных проектов, с тем чтобы относительно небольшое количество контрактов обеспечивало контроль над значительной долей инвестиционных расходов. Это помогло бы уменьшить связанную с регистрацией контрактов чрезмерную нагрузку на Казначейство, а также на подрядчиков. После принятия соответствующих поправок к действующему законодательству необходимо будет подготовить и довести до подразделений Казначейства и бюджетных организаций порядок и процедуры обязательной предварительной регистрации контрактов в Казначействе. Перечень действий: 1. Подготовить поправки в Бюджетный/Гражданский Кодекс, устанавливающие обязательность предварительной регистрации в Казначействе контрактов, заключенных бюджетными организациями, и график ее поэтапного введения в действие (Минфин, третий квартал 2001 г.).

2. Разработать порядок и процедуры обязательной предварительной регистрации в Казначействе контрактов, заключаемых бюджетными организациями (приказ Минфина, первый квартал 2002 г.).

Мероприятие №6. Включать в бюджет только те инвестиционные проекты, которые можно полностью профинансировать (т.е. увязать финансирование с фактическим выполнением работ). Для этого потребуется: i. Проранжировать все проекты по приоритетности (см. Мероприятия №8,9 ниже); ii. Обязательно подкреплять все потребности в инвестиционном финансировании (сверх определенного порога) реалистичными оценками объема незавершенных работ, запланированных на бюджетный год, финансирования из альтернативных источников и ожидаемого финансирования из федерального бюджета; iii. Выделять средства, в первую очередь, на самые приоритетные проекты, т.е. полностью финансировать проекты с самым высоким рангом и далее идти вниз по списку до тех пор, пока не будет исчерпана сумма лимита предполагаемых инвестиционных расходов.

80

Перечень действий: 1. Подготовка порядка увязки инвестиционных проектов с бюджетным финансированием (Министерство экономического развития и торговли, приказ, первый-второй кварталы 2002 года).

Мероприятие №7. Обеспечить учет воздействия последствий инвестиционных проектов на будущие текущие расходы бюджета в предлагаемых к рассмотрению инвестиционных проектах и учет аналогичных последствий в бюджете для уже одобренных проектов. Задача состоит в том, чтобы ВСЕ заявки на финансирование по инвестиционным проектам содержали детальное описание последующих текущих расходов (включая операционные расходы и текущий ремонт) возникающих вследствие реализации проекта в течение 3-5 лет. В качестве грубой оценки можно использовать специальную ставку амортизации по проекту. Информация о будущих текущих расходах может использоваться в качестве дополнительного критерия отбора проекта к финансированию из федерального бюджета (высокие текущие издержки по инвестиционному проекту в будущем могут снизить его привлекательность и целесообразность). В перспективе такой анализ будет проводиться уже на начальной стадии обоснования проекта, но пока что подобная информация может использоваться в качестве дополнительного фактора отбора. В любом случае такие текущие издержки должны быть представлены в явном виде с целью их учета в будущих бюджетах. Перечень действий: 1. Учет в Порядке представления заявки на инвестиционный проект будущих текущих затрат (приказ Министерства экономического развития и торговли).

Мероприятие №8. Отменить инвестиционные программы, которые (a) имеют коммерческую направленность и не отвечают критериям для федеральных государственных инвестиций; или (b) осуществлялись в течение чрезмерно долгого времени и далеки от завершения; или (с) представляют собой незапрограммированные инвестиции. Данные предложения относятся только к действующим проектам, в первую очередь к проектам в составе федеральной адресной инвестиционной программы. К остальным инвестиционным программам в составе федерального бюджета пункт (с) не должен применяться. Ниже приводится возможный алгоритм, в соответствии с которым уполномоченный госорган (Минэкономразвития) может осуществлять отбор инвестиционных проектов для включения в федеральный бюджет как в составе федеральной адресной инвестиционной программы, так и других разделов бюджета.

81

Алгоритм принятия решений по отбору инвестиционных проектов для госинвестирования Есть ли необходимость госфинансирования инвестиционного проекта?

(1) Проект имеет положительную внешнюю эффективность или является общественным благом? И

(2) Применение других инструментов госполитики нецелесообразно или невозможно? НЕТ

ДА

Отвергнуть проект

Проект отвечает проводимой отраслевой политике? И Проект носит национальный/межрегиональный характер? И Проект входит в состав ФЦП? НЕТ

ДА

Отвергнуть проект

Вероятность успешной реализации проекта высока (сроки работ по проекту отстают менее чем на 1 год и проект реализован более чем на 50%)? НЕТ

ДА

Отвергнуть проект

Нагрузка на бюджет незначительна? НЕТ

ДА

Отвергнуть проект

Ранжировка проектов по степени важности Отбор проектов с наивысшим рангом

Перечень действий: 1. Разработка положения об отборе инвестиционных проектов для финансирования из федерального бюджета в 2002 г. инвестиционных проектов (Минэкономразвития, приказ, третий квартал 2001 г.). Мероприятие №9. Финансирование в первую очередь: (а) завершения начатых программ и проектов, в особенности тех, которые близки к завершению, а не новых инвестиционных проектов; и (b) расходов на капитальный ремонт и закупки оборудования. Это мероприятие относится к тем действующим проектам, которые прошли проверку в соответствии с Мероприятием №8, а также к новым проектам. Для ранжирования проектов по прямым объективным критериям, основанным на установленных правительством приоритетах развития, можно использовать следующий подход. Ниже представлен образец ранжирования проектов с некоторыми идеями о критериях и гипотетическими балльными характеристиками. И критерии, и относящиеся к ним балльные характеристики необходимы для отражения этих приоритетов.

82

Образец ранжирования проектов с использованием балльной схемы 1.

Внутренняя Норма Экономической Отдачи (Economic Internal Rate of Return )

Данный критерий удобно использовать для сравнения проектов с разным уровнем риска. Проекты с более высокой внутренней нормой экономической отдачи (ВНЭО) должны иметь приоритет перед проектами с более низкой ВНЭО.

2.

Социальная значимость проекта

Оценка проекта базируется на применимости к нему следующих аспектов социальной значимости.: S Обеспечение жильем гос- и военнослужащих при смене места дислокации S Повышение уровня занятости населения и сокращение безработицы S Улучшение доступа к качественным медицинским услугам S Улучшение доступа к качественным услугам в сфере образования S Снижение уровня бедности: Обеспечение населения питьевой водой Снижение показателей смертности Повышение доли населения со среднем образованием Расширение экономических возможностей малоимущих Обеспечение социальной поддержки бедных Нацеленность на отдаленные регионы страны S Нацеленность проекта на вопросы охраны окружающей среды 3.

Оценка осуществляется в результате суммирования баллов по каждому из выделенных социальных аспектов.

4 балла 2 балла 2 балла 2 балла 4 балла 2 балла 2 балла 4 балла 2 балла 4 балла

Безопасность проекта с точки зрения охраны окружающей среды

Оценка безопасности проекта с точки зрения охраны окружающей среды (включая вопросы загрязнения окружающей среды и потребления невозобновляемых ограниченных природных ресурсов) • Экологическая безопасность проекта • Существует риск неблагоприятного влияния на окружающую среду, которого можно избежать • Высокий риск неблагоприятного влияния на окружающую среду 4.

ВНЭО>60% - 7 баллов 60%>ВНЭО>40% - 5 баллов 40%>ВНЭО>30% - 3 балла 30%>ВНЭО>20% - 2 балла 20%>ВНЭО>10% - 1 балл ВНЭО<10% или нет расчета – 0 баллов

Полная безопасность проекта с точки зрения охраны окружающей среды 4 балла 2 балла (- 4) балла

Со-финансирование проекта из бюджета

Оценка сложностей с финансированием проекта исключительно из внутренних источников; отсутствие требования об обязательном привлечении бюджетных ресурсов рассматривается как плюс.

83

До 10% общей сметы проекта – 4 балла От 10% до 20% общей сметы проекта – 2 балла Свыше 20% общей сметы проекта – (-2) балла

5.

Методы осуществления закупок товаров, услуг, работ по проекту

Проект, предусматривающий проведение открытых конкурсных торгов с привлечением к участию в них максимального числа компаний без ограничения доступа к торгам, должен иметь приоритет над проектами, которые ограничивают доступ к торгам.

6.

Рискованность проекта

Приоритетность проекта зависит от уровня его рискованности. Высокие риски реализации должны снижать уровень приоритетности проекта.

7.

Нет ограничений на участие в торгах – 4 балла Ограничение участников только национальными компаниями – (-2) балла Торги не проводятся (т.е. осуществляется прямая закупка товаров, услуг, работ) – (-4) балла

Незначительный риск – 3 балла Средние риски – 2 балла Существенные риски – 1 балл Высокие риски – 0 баллов

Оценка качества реализации проекта (для действующих проектов)

Исходя из использования специальных индикаторов каждый проект оценивается с точки зрения качества реализации, решения поставленных задач и достижения поставленных целей проекта. Неудовлетворительное качество реализации проекта должно понижать степень его приоритетности по сравнению с успешно реализуемыми проектами.

Качество закупочных процедур: Удовлетворительное – 1 балл Неудовлетворительное – (-1) балл Соответствие утвержденному графику реализации проекта: Соответствует – 1 балл Не соответствует – (-1) балл Своевременность и адекватность финансирования проекта: Удовлетворительные – 1 балл Неудовлетворительные – (-1) балл Качество работ, товаров и услуг: Удовлетворительное – 1 балл Неудовлетворительное – (-1) балл Соответствие целям и задачам проекта: Соответствует – 1 балл Не соответствует – (-1) балл Оценка соответствия преждевременна – 0

84

баллов 8.

Оценка возможности эффективного использования построенных объектов и закупленных товаров (содержание и эксплуатация) Достаточность финансовых и прочих ресурсов – 2 балла Недостаточность финансовых и прочих ресурсов – (-2) балла

При недостаточности финансовых, кадровых и прочих ресурсов для содержания, использования и эксплуатации объектов и товаров, закупленных/построенных при реализации проекта (включая наличие квалифицированных и опытных специалистов, которые будут использовать эти объекты/товары) рейтинг проекта должен быть понижен.

10. Оценка качества подготовки проекта Качество подготовки проекта оценивается исходя из существующей проектной документации (технического задания), а также по результатам аудиторских проверок. Отсутствие детального технического задания равно как негативные результаты аудиторских проверок расцениваются как негативный фактор при оценке проекта.

Существующая проектная документация (техническое задание) надлежащего качества и результаты аудиторских проверок положительные – 2 балла ТЗ отсутствует или находится в процессе подготовки – 0 баллов ТЗ имеется, однако результаты аудиторских проверок негативные – (-2) балла

11. Наличие в составе исполнительных органов (министерства/департамента) структурной единицы уполномоченной на управление инвестиционными проектами, схожими с рассматриваемым проектом Наличие такой структурной единицы с опытом успешной реализации инвестиционных проектов – 2 балла Наличие такой структурной единицы – 1 балл Отсутствие такой структурной единицы – 0 баллов 37 баллов

Наличие в составе исполнительных органов (министерства/департамента) структурной единицы, которая уполномоченна на управление инвестиционными проектами, схожими с рассматриваемым проектом, и обладает опытом их успешной реализации расценивается в качестве положительного фактора при оценке проекта Максимальный итоговый результат:

Приведенная выше балльная схема отдает приоритет проектам по капитальному ремонту и закупкам оборудования и присваивает более низкий ранг новому строительству. Это важно для того, чтобы препятствовать быстрому обесцениванию основного капитала и снижению его эффективности. Кроме того, эта весовая схема отдает предпочтение проектам с низкими перспективными текущими затратами, что поможет свести к минимуму будущие издержки и обеспечить устойчивость новых инвестиций. Перечень действий: 1. Разработка положения об объективных критериях ранжирования инвестиционных проектов после тщательной оценки и модификации приведенной выше схемы (Минэкономразвития, приказ, второй квартал 2002 г.)

85

Мероприятие №10. Разработать казначейские процедуры софинансирования инвестиционных проектов. Представляется возможным использовать следующий подход к совместному финансированию инвестиционных проектов (и бюджетных расходов в целом): На этапе составления бюджета по всем инвестиционным программам и проектам нужно определить в чьей собственности будет находится построенный объект. Если собственником выступают федеральные органы, то финансирование проекта должно целиком лежать на федеральном бюджете. При софинансировании из федерального бюджета отдельных инвестиционных проектов, собственниками которых будут региональные или местные органы власти, расходование федеральных средств (например, на квартальной основе) следует обусловить опережающим расходованием средств других инвесторов в соответствии с инвестиционным соглашением. После представления документов (актов приемки-сдачи работ, платежных поручений, выписок со счета подрядчика о получении средств, перечисленных в требуемом объеме другими инвесторами) управление (отделение) федерального Казначейства должно санкционировать перечисление средств с лицевого счета заказчика в Казначейства на банковский счет подрядчика. В противном случае, федеральные средства не должны перечисляться с лицевых счетов, открытых в Казначействе. Перечень действий: 1. Включение в Закон о федеральном бюджете (а затем и в Бюджетный Кодекс) статьи, определяющей порядок финансирования госрасходов в режиме софинансирования с бюджетами нижестоящего уровней и из негосударственных источников (Минфин, проект поправок – третий квартал 2001) 2. Подготовка приказа Минфина по процедурам софинансирования (Минфин, четвертый квартал 2001)

86