Системы и программы социального обеспечения, связанные с предоставлением продовольствия

Системы и программы социального обеспечения, связанные с предоставлением продовольствия

Документ Всемирного банка Информационный центр в России

социальный сектор

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

29735 № 0225

Сборник материалов по вопросам социального обеспечения

Системы и программы социального обеспечения, связанные с предоставлением продовольствия

Беатрис Лордж Роджерс и Дженнифер Коутс

Июнь 2002 г.

Public Disclosure Authorized

Отдел Социального Обеспечения Населения Отдел Человеческого Развития Всемирный банк Сборник материалов по вопросам социального обеспечения населения не являются официальными публикациями Всемирного банка. Они представляют первичные и недоработанные результаты анализов, которые служат для стимулирования дискуссий и комментариев; в цитации и использовании данной работы необходимо взять в учет, что информация в данной работе относится вопросам, изложенным в ней. Заключения, интерпретации, и заключения, изложенные в данной работе принадлежат исключительно авторам, и не должны относится в какой-либо форме ко Всемирному банку, его присоединенным организациям или членам Совета Исполнительных Директоров или странам, которых они представляют. Бесплатную копию данной работы можно получить в Консультационной службе по вопросам социальной защиты, по адресу: World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. Тел.: (202) 458-5267, факс: (202) 614-0471, адрес электронной почты: socialprotection@worldbank.org., или на вебсайте по адресу: http://www.worldbank.org.org/sp.

Сборник материалов по вопросам социального обеспечения

Системы и программы социального обеспечения, связанные с предоставлением продовольствия

Беатрис Лордж Роджерс и Дженнифер Коутс

Июнь 2002 г.

Изложенные в настоящем исследовании факты, их трактовка и выводы выражают только точку зрения автора(ов) и не должны приписываться Всемирному банку и входящим в него организациям, а также членам Совета исполнительных директоров или тем странам, которые они представляют.

2

Сборник материалов по вопросам социального обеспечения Сборник материалов Всемирного банка по вопросам социального обеспечения населения служат источником практической информации для специалистов, занимающихся разработкой и внедрением программ социального обеспечения в разных странах мира. Читателям предлагается информация о передовой практике применительно к различным типам инструментов, обстановке в странах, темах и целевых группах, а также о современном представлении специалистов и практических работников относительно роли систем социального обеспечения в более широком контексте экономического развития. Материалы, включённые в сборник, проходят экспертную оценку с целью обеспечения надлежащего качества, однако формат работы над Сборником гибок и позволяет своевременно отражать важные события в этой сфере. Данный сборник служит дополнением к учебным материалам ежегодного курса по проблемам социального обеспечения, проводимого в Вашингтоне, О.К., а также к ряду других курсов, предлагаемых Всемирным банком. Составление данного сборника материалов по вопросам социального обеспечения и организация указанного ежегодного курса обеспечиваются совместно подразделением социальной защиты Отдела социальных программ и Институтом Всемирного банка (ИВБ). Институт Всемирного банка также регулярно проводит специализированные региональные курсы в формате дистанционного обучения. Более подробную информацию о материалах, включённых в данный Сборник, можно получить в Консультационной службе по вопросам социальной защиты (тел.: (202) 458-5267, факс: (202) 614-0471, адрес электронной почты: socialprotection@worldbank.org. Экземпляры материалов, включённых в Сборник по вопросам социального обеспечения, можно получить в электронном формате по адресу: www.worldbank.org/poverty/safety. На данном веб-сайте также по мере поступления размещаются переводы данных материалов. Информацию о курсах ИВБ, посвящённых вопросам социального обеспечения, можно получить на сайте: http://www.worldbank.org/wbi/socialsafetynets.

Материалы, представленные в Сборнике по вопросам социального обеспечения на апрель 2002 года1 Тема Автор Программы Денежные трансферты Tabor Продовольственные программы Rogers and Coates Ценовые и налоговые субсидии Alderman Льготный порядок оплаты услуг в области здравоохранения Bitran and Giedion Льготный порядок оплаты жилья и отопления Katsura and Romanik Общественные работы Subbarao Микрокредитование и неформальное страхование Sharma and Morduch Общие вопросы Общий обзор Grosh, Blomquist and Ouerghi Децентрализация de Neubourg Адресность Coady, Grosh and Hoddinott Оценка Blomquist Политическая экономия Graham Определение уровня государственных расходов Besley, Burgess, Rasul Гендерные вопросы Ezemenari et al Обеспечение адресности силами местных сообществ Conning and Kevane Условия, присутствующие в стране / Целевые группы Страны с очень низким уровнем дохода Smith and Subbarao Страны с переходной экономикой Fox Пенсии, не связанные с отчислениями Grosh and Schwarz 1 Перечень материалов, включённых в Сборник, может периодически меняться.

3

Выдержка Программы социального обеспечения с использованием продовольствия обеспечивают адекватность потребления и гарантируют средства к существованию. Они отличаются от прочих программ социального обеспечения тем, что в них предусмотрено предоставление продовольствия - напрямую или косвенно, посредством квази-денежных инструментов (продовольственных талонов, купонов), с помощью которых можно его приобретать. Поскольку предоставляемое в рамках таких программ продовольствие может замещать текущее потребление домохозяйств, высвобождая доход для других целей, продовольственные трансферты увеличивают реальный доход или покупательную способность домохозяйств. Учитывая, что всё, связанное с питанием, часто рассматривается как «сфера влияния» женщин, именно женщины в составе домохозяйства с большей вероятностью получают возможность контролировать использование поступающего в виде трансферта продовольствия или соответствующих квази-денежных инструментов. Это может служить объяснением тому факту (который много раз находил документальное подтверждение), что трансферты в виде продовольствия или так или иначе привязанные к нему увеличивают чистое потребление продовольствия домохозяйством в большей степени, чем эквивалентные трансферты в денежном выражении. Структура продовольственных программ может обеспечивать элемент самоадресования бедным. Поскольку продовольственные купоны или талоны имеют ограниченное использование, они могут быть менее привлекательными, чем деньги. Если талоны могут использоваться только для получения «ущербных», менее привлекательных продуктов, то эффект самоадресования будет сильнее. Прямое распределение продовольствия может обеспечивать самоадресование благодаря ограниченности выбора продуктов, тому, что предоставляемые продукты «ущербны» с точки зрения структуры потребления (но не своей питательной ценности), а также тому, что получение подобного груза может быть связано с определенными неудобствами. В обычной ситуации деньги предпочтительнее продовольствия, однако в условиях кризиса, когда доставка продуктов нарушена, продовольствие может стать более желательным благом. Предоставление денег или схожих с ними талонов или купонов в ситуации, когда предложение ограниченно (в краткосрочной перспективе) и не реагирует на рост спроса, приведёт лишь к увеличению цен. Предоставление государством продовольствия, как правило, более приемлемо с политической точки зрения, чем предоставление денежных пособий, ибо продовольствие считается благом, достойным потребления. Наиболее распространёнными типами продовольственных трансфертов являются программы дополнительного питания, программы «продовольствие за работу» и программы продовольственных талонов. В программах дополнительного питания продовольствие напрямую предоставляется целевым домохозяйствам или отдельным лицам. Чаще всего соответствующие программы имеют форму организации дополнительного питания в интересах матери и ребенка и школьного питания. Пища может приготовляться и потребляться непосредственно на месте (напр., в центрах

4

питания детей или в программах школьного питания), либо предоставляться в виде «сухого пайка» для потребления дома. Даже если программа адресована отдельному участнику (ребёнку, беременной женщине или кормящей матери), дополнительное питание потребляется совместно всем домохозяйством. Если питание осуществляется «на месте», оно может замещать пищу, приготовляемую дома. Дополнительное питание нередко служит стимулом для использования государственных услуг, таких как первичная медико-санитарная помощь (в дородовой и послеродовой периоды, а также в период ухода за ребенком до достижения им определенного возраста) и образование. Для того, чтобы улучшить состав питания, дополнительное питание следует предоставлять в контексте более широкой программы здравоохранения и просвещения по вопросам охраны здоровья и правильной организации питания. В программах школьного питания предоставляемая «на месте» пища может способствовать лучшему усвоению материала, устраняя кратковременный голод, а также служить стимулом для посещения школы. В программах «продовольствие за работу» продовольствие выступает в качестве оплаты при выполнении общественных работ. Поскольку такие программы являются источником гарантированной занятости, они служат настоящим инструментом социального обеспечения, однако выгоды от этого могут получать лишь домохозяйства, в составе которых имеются трудоспособные члены. Благодаря действенным программам «продовольствие за работу» можно создать инфраструктуру, которая помогает достичь долгосрочной продовольственной безопасности. В программах продовольственных талонов предоставляются талоны или купоны, на которые можно приобрести продовольствие или конкретный продуктовый набор. Достоинство таких талонов может быть указано в стоимостном выражении, либо в количестве определённых продуктов. Они могут использоваться в местных магазинах, и поэтому осуществлять с ними операции удобнее, чем с громоздкими партиями продовольствия, они в меньшей степени искажают ситуацию на рынке, чем прямое распределение продовольствия, а также они могут способствовать укреплению местной сети розничной торговли. Для использования талонов требуется надёжная система их выпуска и распространения, а также эффективная банковская система, чтобы продавцы имели возможность обменивать талоны на деньги. Как и в случае дополнительного питания, продовольственные талоны часто предоставляются в рамках программ первичной медико-санитарной помощи и образования, служат стимулом для участия в них; впрочем, существуют и отдельные программы продовольственных талонов, которые по своему характеру больше похожи на программы денежных трансфертов. Продовольственные трансферты в чрезвычайных ситуациях осуществляются с следующих формах: прямое предоставление семейный пайков, дополнительное питание для уязвимых категорий населения (напр., младенцев, детей и беременных и кормящих женщин), а также организация лечебного питания для лиц, страдающих от недоедания, в условиях, сходных с больничным стационаром. Во многих чрезвычайных ситуациях (напр., в лагерях для беженцев и ВПЛ) такие трансферты являются единственным источником питания и могут быть единственным ресурсом, поступающим домохозяйствам.

5

Цели, которые преследуют программы продовольственных трансфертов, весьма разнообразны, и среди них – поддержание дохода, гарантия минимального уровня потребления, стимулирование более активного участия в программах, благоприятных для общества в целом, а также улучшение питания. Их стоимость тоже может быть разной в зависимости от размера трансферта, численности целевой группы и трудностей с организацией доставки продовольствия. Эффективность по затратам зависит от конкретной цели (целей), и сравнивать программы на основании этого критерия трудно, так как одна и та же программа может преследовать несколько целей. Различные типы программ продовольственных трансфертов следует рассматривать не как альтернативы, но как дополняющие друг друга инструменты, ибо они предназначены разным группам населения и решают разные задачи.

6

Содержание I. Введение..................................................................................................................................8 Продовольственные трансферты в качестве программ социального обеспечения.......................................................................................................................9 Действие продовольственных трансфертов.................................................................11 Обязанности государственного и частного сектора....................................................17 Соображения политической экономии.........................................................................18 II. Комплексные вопросы, связанные с разработкой программ...................................19 Что предоставлять: деньги или продовольствие?...........................................................19 Адресность..........................................................................................................................20 Замещение или дополнение...............................................................................................22 III. Программы дополнительного питания........................................................................23 Экономическое обоснование программ дополнительного питания..............................24 Действенность программ дополнительного питания......................................................27 Условия для использования программ дополнительного питания................................31 Вопросы, связанные с разработкой программ.................................................................33 Критерии оценки программ...............................................................................................41 IV. Программы «продовольствие за работу» ....................................................................42 Экономическое обоснование.............................................................................................42 Разработка программ..........................................................................................................43 Критерии оценки программ...............................................................................................46 V. Программы продовольственных талонов.....................................................................47 Экономическое обоснование программ продовольственных талонов.......................52 Условия для использования программ продовольственных талонов.........................52 Вопросы, связанные с разработкой программ.............................................................. 53 Возможность применения в кризисной ситуации.........................................................56 Осуществление программ продовольственных талонов..............................................56 Критерии оценки программ.............................................................................................62 VI. Организация питания в чрезвычайных ситуациях...................................................62 Обоснование участия Всемирного банка в программах организации питания в чрезвычайных ситуациях.............................................................................................63 Цель организации питания в чрезвычайных ситуациях..............................................64 Время предоставления трансферта: решение двух задач............................................65 Типы программ................................................................................................................65 Условия для предоставления продовольствия в чрезвычайных ситуациях……......66 VII. Программы социального обеспечения с использованием продовольствия: стоимость и эффективность по затратам...............................…68

7

VIII. Сочетание нескольких программ и определение их последовательности...............................................................................................69 Библиография...................................................................................................................71 Врезки Врезка 1. Эффективность по затратам при предоставлении продовольствия или денег зависит от цели программы....................................................................................10 Врезка 2. Работать с продовольствием не всегда сложнее, чем с деньгами...............19 Врезка 3. С политической точки зрения продовольственные трансферты более приемлемы, чем денежные ....................................................................................50

8

Системы и программы социального обеспечения, связанные с предоставлением продовольствия Беатрис Лордж Роджерс, Ph.D. и Дженнифер Коутс, M.S., Факультет диетологии и политики питания Университета Тафта, Медфорд, Массачусетс1

I. Введение Согласно определению Всемирного банка под системами социального обеспечения понимают «формальные и неформальные механизмы», защищающие людей от негативных последствий бедности. Компонент социальной политики в действии систем социального обеспечения прежде всего связан с формальными программами, цель которых – обеспечить доход или заменить его. Такие программы включают в себя, среди прочего, программы денежных и натуральных трансфертов, субсидии и трудоёмкие общественные работы. Сюда же относятся механизмы, обеспечивающие доступ к необходимым общественным услугам, такие, как программы школьных сертификатов или предоставления стипендий на обучение, а также льготы при оплате медицинских услуг или услуг отопления в странах с холодным климатом» (World Bank Institute, n.d.). Эти инструменты обычно используются в интересах отдельных граждан и домохозяйств, которые хронически неспособны работать, а также тех лиц, покупательная способность которых неожиданно временно снижается (Subbarao et al, 1997).

Haddad and Zeller (1996) проводят различия между функциями «социальной помощи» и «социального страхования», которые выполняют системы социального обеспечения. Системы социального обеспечения, оказывающие помощь, призваны улучшить условия жизни тех, кто не располагает ресурсами для самостоятельной борьбы с лишениями; при этом они могут оказывать долгосрочное воздействие на состояние физического, человеческого или социального капитала, и, таким образом, на экономическое развитие. Напротив, системы социального обеспечения, выполняющие страховую функцию, предназначены для защиты от рисков: они гарантируют сохранение (или восстановление) имеющегося положения дел в случае шока. Одно из экономических обоснований расходов на социальное обеспечение (которому сложно найти эмпирическое подтверждение) таково: минимизация риска для домохозяйств и граждан будет способствовать росту национального производства и инвестиций, так как домохозяйства смогут максимизировать (повышать), а не стабилизировать (страховать) свой средний доход (Alderman and Paxson, 1992 and Bardhan and Udry, 1999). Продовольственные трансферты в качестве программ социального обеспечения Данная работа была подготовлена по условиям контракта со Всемирным банком для «Сборника по вопросам социального обеспечения» (которым занимается подразделение социальной защиты Отдела

1

социальных программ) и базового курса ИВБ по системам социального обеспечения. Полезные замечания были представлены Маргарет Грош, Харольдом Олдерманом и Джуди МакГуайр.

9

Разновидностью программ социального обеспечения являются продовольственные программы. Их цель – обеспечить существование (напр., предоставляя занятость в программах общественных работ, в которых оплата производится продовольствием), повысить покупательную способность (предоставляя продовольственные талоны, купоны или ваучеры) и снизить нуждаемость (напрямую предоставляя домохозяйствам или гражданам продовольствие). Они отличаются от программ денежных выплат (общественных работ или денежных трансфертов) тем, что в качестве ресурса в них используют продовольствие. Сходной чертой всех таких программ является то, что они способствуют повышению реального дохода домохозяйства, но в форме продовольствия или денежных эквивалентов, имеющих отношение к продуктам питания. Степень, в которой продовольствие, предоставляемое в программах социального обеспечения, может переводиться в денежную форму, зависит от характеристик такой программы. Во всех случаях возможность для домохозяйств заменить получаемым в программе продовольствием те продукты, которые они уже потребляют, или продать его, означает, что такие программы ведут к увеличению их реального дохода. Однако жёсткость их привязки к продовольствию и конкретным задачам обеспечения питания неодинакова: напр., продовольственные талоны действуют на рынке как наличные деньги и схожи с денежными трансфертами, в то время как питание, предоставляемое в школах или медицинских учреждениях, «конвертируемо» в меньшей степени. Если целью программы социального обеспечения является простая передача покупательной способности (т.е. дохода), то предоставление продовольствия будет весьма неэффективным инструментом из-за сложности, связанной с распределением больших объемов товара. Бесплатная раздача питания (в качестве трансферта) может внести искажения в ситуацию на местных продовольственных рынках. Продовольственные купоны хранить и перевозить дешевле, чем продовольствие, однако здесь присутствуют затраты, связанные с печатью, распространением и обменом знаков, которые фактически являются параллельными деньгами; имеет место сознательное искажение рынка, так как трансферт сводится к предоставлению продовольствия. Наиболее эффективным способом повышения дохода домохозяйств (при условии, что это – единственная цель программы) является, пожалуй, предоставление денег; предоставление продовольствия в программе социального обеспечения связано не только с затратами на организацию и осуществление помощи, но и с риском внесения искажений в работу рынка. Вместе с тем, имеются обоснованные причины для использования в системе социального обеспечения продовольствия или связанных с ним инструментов (напр., продовольственных купонов). Продовольствие может использоваться в программе потому, что его могут предоставлять иностранные доноры (в отличие от денег); потому, что в определённых обстоятельствах возможно его самоадресование нуждающимся домохозяйствам, а также потому, что продовольствие, а не деньги, контролируются в домохозяйствах женщинами, и это способно дать выгоды с точки зрения здоровья и питания детей. Для того, чтобы привязать программу социального обеспечения к продовольствию, её разработчики должны тщательно взвесить, что в ней использовать: продовольствие или деньги (см. Врезку 1).

10

Врезка 1: Эффективность по затратам при предоставлении продовольствия или денег зависит от цели программы В программе охраны здоровья матери и ребёнка в Гондурасе стоимость передачи 1 лемпиры трансферта дохода в виде квази-денежного купона составляет 1,03 лемпиры; при этом, если тот же трансферт предоставляется в виде продовольствия, стоимость составляет 5,69 лемпир. Вместе с тем, денежный трансферт никак не влияет ни на количество потребляемых детьми калорий, ни на интенсивность использования медицинских центров, в то время как трансферт в виде продовольствия способствует увеличению обоих этих показателей (Sanghvi et al, 1995).

Программы социального обеспечения с использованием продовольствия различаются и по степени свободы выбора для бенефициара. Разумеется, денежные трансферты позволяют получателям приобретать всё, что угодно, тем самым максимизируя потребительский выбор. За продовольственные купоны можно получить либо только продукты питания при полной свободе выбора продуктов, либо только определённый продуктовый набор, что ограничивает потребительский выбор. Другой крайний вариант (прямая раздача продовольствия) ограничивает немедленный выбор потребителя (либо принимать предлагаемое продовольствие, либо отказываться от него), но потребитель всё же может продать это продовольствие, если захочет заменить одно благо другим. Многие системы социального обеспечения с использованием продовольствия, существующие в развивающихся странах, были введены в качестве временной меры в условиях краткосрочного кризиса (напр., экономического шока вследствие структурных реформ), но в результате структурных изменений постоянного характера они сохранялись (Vivian, 1994). Например, одни программы социального обеспечения создавались в качестве прямой меры в ответ на девальвацию, гиперинфляцию или сокращение государственных расходов, которые угрожали отрицательными социальными и политическими последствиями. Другие программы пересматривались во время проведения структурных реформ, - с целью заменить экономически неприемлемые подходы; так поступили на Шри-Ланке, заменив нецелевые субсидии потребительских цен на продовольствие целевой программой предоставления продовольственных купонов (на смену которой впоследствии пришли денежные трансферты и потребительские субсидии). Любые программы социального обеспечения, включая те, в которых применяют продовольствие, весьма заметны и (если они обеспечивают значительные выгоды) популярны, вследствие чего от них сложно отказываться после завершения чрезвычайной ситуации. При разработке любой программы социального обеспечения следует включать в неё механизмы, позволяющие определить, когда необходимость в ней (будь то на общенациональном уровне, или на уровне домохозяйств-бенефициаров) исчезает, когда после периода голода восстанавливается предложение продовольствия, или когда экономическое положение домохозяйства становится более надёжным. Вместе с тем, системы социального обеспечения нужны не только после временных потрясений. Даже когда снимается острая проблема, по-прежнему будут иметься уязвимые домохозяйства, нуждающиеся в социальной поддержке. Системы социального обеспечения следует

11

рассматривать как постоянные, плановые механизмы оказания помощи хронически или временно бедным, имеющимся в любой стране. Поэтому программа социального обеспечения может быть мерой государственного вмешательства долгосрочного характера, хотя, разумеется, необходима определённая гибкость, позволяющая менять масштаб программы в зависимости от потребности и реагировать на экономические кризисы (Ferreira et al, 1999). В данной главе рассматриваются различные продовольственные трансферты, которые обычно применяются в рамках программ социального обеспечения. Мы попытались показать, в каком контексте применяются те или иные программы и какие рабочие аспекты необходимо учитывать при их осуществлении, а также представить разумные ожидания относительно их результативности в достижении различных целей. Задачей программ социального обеспечения является обеспечение определенного уровня дохода домохозяйств, либо напрямую, либо посредством предоставления товаров и услуг. Однако, программы продовольственной помощи обычно осуществляются с другими целями, связанными с обеспечением достаточного питания, питательной ценности и поддержанием здоровья, а также с более широким использованием социальных услуг, способствующих формированию человеческого капитала. Среди рассматриваемых здесь программ – те, что предусматривают непосредственное предоставление продовольствия и те, в которых предоставляются пособия/льготы, связанные с продовольствием. Из-за потенциальных издержек и искажений, связанных с применением таких программ, в качестве «эталона» для оценки программ продовольственной помощи могут быть использованы программы денежных пособий. Весьма сложно делать общие выводы относительно действенности и рентабельности тех или иных программ социального обеспечения, предусматривающих продовольственную помощь; дело в том, что отдельные аспекты, связанные с их осуществлением (напр., размер трансферта или заработной платы, их конкретный состав, целевая группа и острота решаемой проблемы), весьма неодинаковы. Именно эти аспекты (а не только выбор программы) определяют как издержки, так и получаемый результат. Действие продовольственных трансфертов В развивающихся странах в качестве основных инструментов в системе социального обеспечения широко применяются несколько типов продовольственных программ, такие, как программы продовольственных купонов, субсидирование потребительских цен на продовольствие и программы дополнительного питания. Субсидирование потребительских цен на продовольствие и программы продовольственных купонов предназначены для того, чтобы повышать покупательную способность домохозяйств, увеличивая их реальный доход или снижая цены на продовольствие (Hoddinot, 1999). Программы работ с оплатой продовольствием также направлены на домохозяйства, поскольку здесь в качестве заработка выступает продовольствие, что также улучшает доступ домохозяйств к этому благу. Использование вместо денежных трансфертов субсидий и продовольственных купонов способствует потреблению продовольствия домохозяйствами, поскольку преобразование его в деньги сопряжено с определенными транзакционными издержками, а также потому, что внутри домохозяйства продовольствие и деньги контролируют разные его члены. Обычно в домохозяйствах продовольствие в качестве ресурса в большей степени контролируют женщины, а деньги 12

– мужчины; кроме того, женщины лучше представляют потребности семьи с точки зрения питания. Например, ряд исследований показал, что состояние питания детей из бедных домохозяйств, которые возглавляют женщины, лучше по сравнению с аналогичным показателем для домохозяйств, во главе которых стоят мужчины; предположительно, это объясняется тем, что женщины придают большее значение удовлетворению потребности в питании по сравнению с другими видам потребления (Rogers, 1996; Johnson and Rogers, 1993; Kennedy, 1992). Мы говорим об использовании продовольственных программ как механизма передачи дохода. Однако, продовольственные программы помимо этого содействуют обеспечению достаточного питания и выполняют другие социальные цели. Если денежные трансферты – «эталон», то важно уяснить связь между доходом домохозяйства, с одной стороны, и потреблением продовольствия и состоянием питания – с другой. Влияние дохода на потребление продовольствия измеряется эластичностью спроса домохозяйства по доходу (т.е. степенью, в которой потребление продовольствия реагирует на изменения в доходе домохозяйства). Разумеется, доход домохозяйства является важным детерминантом его способности получить достаточный объем продовольствия. Вместе с тем, результаты ряда недавних исследований показывают, что и потребление продовольствия, и состояние питания могут быть относительно нечувствительны к изменениям в доходе. В первом случае, принимающие решения индивиды могут отдавать предпочтение другим видам потребления. Во втором, доступ к пище, которой располагает домохозяйство, для отдельных его членов может быть ограниченным, либо состояние питания может определяться в большей степени факторами, не связанными с составом питания, - напр., инфекционными заболеваниями и дефицитом веса при рождении (Alderman, 1993). Спрос на продовольствие в малоимущих домохозяйствах реагирует на рост дохода (и снижение цен) более чутко, чем в более обеспеченных домохозяйствах (Timmer 1981). Оценки эластичности спроса по доходу для продовольствия вообще показывают спрос либо как расходы на приобретение продовольствия, либо как совокупное значение потреблённых калорий. Эластичность спроса по доходу для калорий ниже, чем для расходов на продовольствие, - согласно одному из анализов имеющихся данных, этот показатель ниже почти в два раза (Alderman, 1986). Таким образом, по мере роста дохода домохозяйства растёт не только количество потребляемого продовольствия, но и его качество, т.е., если количество потребляемых домохозяйством калорий растёт медленнее, чем значение его расходов на продовольствие, то потребляется более качественная пища, или, по крайней мере, те продукты, у которых выше удельная стоимость калории. Для малоимущих домохозяйств повышение качества питания очевидно полезно с точки зрения получаемого состава питания; оно может означать, что растёт потребление фруктов и овощей, которые содержат много питательных микроэлементов, но являются низкокалорийной пищей, либо что растёт потребление продуктов животного происхождения, богатых белком и питательными микроэлементами. По данным Alderman (1986), в ряде исследований эластичность для калорий в малоимущих семьях в среднем составляет 0,48 +/- 0,26, в то время как эластичность спроса для продовольствия, измеряемая расходами, в среднем составляет 0,82 +/- 0,12. Эти значения говорят о том, что воздействие на потребление

13

домохозяйством продовольствия сопоставимо с тем, какое оказывают денежные трансферты. Программы дополнительного питания, включая программы питания в центрах здоровья матери и ребёнка (ЗМР), школьного питания и программы предоставления продовольствия в случае чрезвычайных ситуаций, предназначены для уязвимых групп, испытывающих существенный дефицит питания. Эти программы призваны сократить разницу между питательной ценностью потребляемых продуктов питания и потребностью в питательных веществах (Rogers, 1995). Вместе с тем, продовольствие, хотя оно и предназначено отдельным гражданам, поступает в домохозяйство и там делится. В рамках программы предоставления питания в случае чрезвычайных ситуаций предусмотрены нормы на семью и специальные добавки для уязвимых граждан. Общей характеристикой этих программ является то, что в них предоставляют продовольствие. Программы социального обеспечения способствуют повышению покупательной способности домохозяйств; продовольствие может выступать в качестве трансферта ресурса, однако нередко продовольственные программы также имеют прямую цель повышения качества питания. Программы социального обеспечения, в рамках которых предоставляется продовольствие, часто преследуют цели, отличающиеся от улучшения состояния питания домохозяйств и повышения их продовольственной безопасности. Например, благодаря общим продовольственным субсидиям можно удерживать заработную плату в городах на низком уровне, бороться с инфляцией и завоёвывать или сохранять политическую поддержку для правительства (Cornia and Stewart, 1995). Программы дополнительного питания на базе центров ЗМР и школ могут стимулировать повышенное потребление гражданами соответствующих услуг. В цели программ школьного питания может входить повышение посещаемости и показателей зачисления детей в школы, а также содействие лучшему усвоению знаний ( - что достигается благодаря развитию когнитивных способностей детей, а также благодаря устранению краткосрочного состояния голода). Привязывая предоставления пищи к дополнительным услугам, таким как распространение знаний о поддержании здоровья или правильном питании, данные программы способствуют улучшению питания не только посредством предоставления продовольствия, но и посредством содействия формированию более грамотного подхода к поддержанию здоровья и организации питания. Поскольку спектр потенциальных вариантов применения подобных программ широк, для того, чтобы выбрать подходящий, директивные органы должны выявить проблему, требующую решения, и её причины. Это относится как к выбору среди программ предоставления продовольствия, так и к выбору между ними и другими типами программ социального обеспечения на основании их относительных преимуществ. Программы питания, обеспечивающие охрану здоровья матери и ребёнка (ЗМР). Программы ЗМР применяются довольно часто (Kennedy and Alderman, 1987) и используются во всех регионах мира. Как правило, они служат дополнительными мерами для предупреждения недоедания или борьбы с ним в интересах определенных физиологически уязвимых групп населения (иначе говоря, в случае низких антропометрических показателей у детей младенческого и более старшего возраста, 14

неудовлетворительного состояния питания или недостаточного набора веса у беременных женщин, а также в случае низкого веса детей при рождении). В рамках таких программ обычно предоставляется некий рацион, который потребляется на месте или дома; он призван служить дополнением к ежедневному питанию. В соответствии со своим названием, данный тип программы обычно реализуют на базе национальных учреждений первичной медико-санитарной помощи, с намерением одновременно решить проблемы заболеваний и нарушения физического состояния детей и (иногда) беременных и кормящих женщин, вызванных недостаточным питанием. Программы питания ЗМР подвергались критике как оказывающие главным образом терапевтическое воздействие, поскольку в большинстве из них к участию допускаются лишь те, кто уже имеет нарушения состояния здоровья, связанные с недостаточным питанием (Beaton, 1993). Работа только с детьми, испытывающими дефицит питания, – недостаток, заложенный на стадии разработки программы; при этом невозможно предотвратить ущерб, который недостаточное питание наносит развитию детей; кроме того, предоставление трансферта только при наличии членов домохозяйства, страдающих от недоедания, дает отрицательные стимулы. Некоторые программы охватывают всех детей в возрасте до двух лет и всех беременных или кормящих женщин в целевых (малоимущих) группах и способны обеспечить существенные выгоды, которые можно перераспределить внутри домохозяйства; кроме того, обеспечивается интеграция просвещения в отношении организации питания и других мер первичной медикосанитарной помощи. Такие программы могут выполнять профилактические функции. Вместе с тем, положительный эффект от их применения неустойчив, если они не служат обучению матерей или лиц, осуществляющих уход за детьми, благодаря которому вносятся изменения в характер питания, меры по охране здоровья и уходу, - поскольку в большинстве случаев дополнительное питание обоснованно предоставляется лишь в течении фиксированного периода времени. Если программы социального обеспечения рассматриваются в качестве инструментов, призванных обеспечить некий минимальный уровень благосостояния домохозяйств и их экономической защищённости, то программы питания ЗМР, предназначенные для уязвимых граждан и удовлетворения более высоких потребностей отдельных лиц в питании, действительно служат дополнением к базовому социальному обеспечению. Когда домохозяйства будут располагать достаточными ресурсами, а также владеть знаниями об адекватном питании и его надлежащем составе в зависимости от возраста, физиологического состояния и уровня активности каждого из членов домохозяйства, необходимость в прямых продовольственных трансфертах, вероятно, отпадет. Программы школьного питания. В программах школьного питания питание детям школьного возраста (а иногда - их семьям, если дети забирают еду домой) предоставляется непосредственно в школах. Целью таких программ часто является снижение распространённости недоедания среди детей школьного возраста; для этого предоставляются рационы, обладающие высокой питательной ценностью. Кроме того, программы могут служить устранению краткосрочного состояния голода, которое может отрицательно сказываться на способности детей к концентрации внимания и усвоению материала. Школьное питание критиковали как неудовлетворительный инструмент 15

предоставления питания, поскольку дети школьного возраста уже прошли период, в который развитие подвержено максимальному риску из-за недоедания. Вместе с тем, дефицит питания может отрицательно сказываться и на здоровье детей более старшего возраста, их развитии и когнитивных способностях. Достаточное питание помогает решить и эти проблемы (del Rosso and Marek, 1996). Нередко программы школьного питания преследуют цели не только предоставления питания, но и содействия обучению повышения показателей посещаемости и зачисления детей в школы, улучшения успеваемости и когнитивного развития. Логично предположить, что последняя функция наиболее актуальна в ситуациях, когда услуги школьного обучения присутствуют, но используются недостаточно: там, где показатели зачисления в школу или перехода в следующий класс существенно ниже 100 процентов, где высок отсев учащихся, а посещаемость низка (особенно среди девочек). Программы школьного питания (подобно программам питания ЗМР) – весьма неэффективный инструмент для простой передачи дохода, и прибегать к ним следует только с учётом тех дополнительных задач, которые они позволяют решать. Программы «продовольствие за работу» (ПЗР). Программы «продовольствие за работу» (ПЗР) используются уже в течение длительного времени; они предусматривают предоставление работы домохозяйствам в целях защиты их от снижения покупательной способности вследствие сезонной безработицы или периодов голода, вызванных неблагоприятными погодными условиями или другими периодическими проблемами. В ситуациях, когда ПЗР служат источником гарантированной занятости, они выступают в качестве истинных программ социального обеспечения, предоставляя некоторый минимальный уровень дохода тем домохозяйствам, в составе которых имеются трудоспособные члены. Это – не трансферт дохода, но возможность получить работу. С точки зрения удельной стоимости единицы предоставляемой денежной выгоды, ПЗР может быть менее «эффективной», чем денежный трансферт, поскольку для того, чтобы работа в рамках ПЗР была производительной, требуется адекватное управление и другие ресурсы. Вместе с тем, одна из целей ПЗР состоит в том, чтобы позволить членам домохозяйства зарабатывать предоставляемые им пособия, а не просто получать их. Нередко ПЗР применяется для поддержания или стимулирования продовольственной безопасности домохозяйств при одновременном содействии долгосрочному развитию региона (путём создания или совершенствования в рамках ПЗР инфраструктуры, такой, как дороги, колодцы или системы орошения). Поскольку оплата труда в ПЗР обычно ниже, чем заработок самого низкооплачиваемого работника в частном секторе, и поскольку она производится в натуральном виде, в ПЗР нередко действует механизм самоотбора, привлекая в них наиболее нуждающиеся домохозяйства. Однако участие в программах зависит от наличия в домохозяйстве членов, физически способных выполнять работу (von Braun, 1995). Продовольственные талоны, ваучеры и купоны. Осуществлять трансферт дохода целевому населению можно и с помощью продовольственных талонов, ваучеров и купонов. Поскольку эти инструменты имеют отношение к продовольствию, они способствуют увеличению его потребления в большей степени, чем денежные трансферты (Fraker, 1990 and Fraker et al., 1995). Они могут предполагать некоторые ограничения, позволяя бенефициарам приобретать строго определённый набор продуктов питания, либо используются для приобретения любого продовольствия, имеющегося на 16

рынке. Достоинство ваучеров или талонов может быть представлено в денежном выражении, либо обозначать определённое количество того или иного продукта. Поскольку программы продовольственных талонов могут осуществляться только в странах, где существует развитый сектор розничной торговли, надёжная банковская система и вера населения в способность государства обеспечить ценность такого талона, попытки реализации таких программ предпринимались лишь в нескольких странах (в числе которых Ямайка, Гондурас, Шри-Ланка, Мексика, Колумбия и США). Эти инструменты могут использоваться в целях стимулирования более активного участия в других социальных программах, через которые и распространяются талоны (как в Гондурасе и Колумбии). В других случаях (напр., в США) продовольственные талоны выдаются аналогично денежным трансфертам в рамках отдельной программы. Субсидирование потребительских цен на продовольствие. Данные субсидии действуют, прямо или косвенно снижая цены на определённые продукты питания (в идеале – те, что относятся к категории «ущербных благ», т.е. продукты, потребляемые бедными, но не потребляемые более обеспеченными домохозяйствами). Теоретически итоговый трансферт реального дохода увеличивает размер бюджета домохозяйств, идущий на продовольствие, и высвободившиеся средства можно направить на приобретение более качественного и/или разнообразного продовольствия, либо других товаров. Безадресные продовольственные субсидии не ограничивают круг бенефициаров. В некоторых программах субсидий в целях снижения издержек предусмотрено нормирование количества продовольствия, которое можно приобретать по субсидируемой цене; продовольствие сверх этого количества приобретается по более высоким рыночным ценам. Данный подход также снижает стимулы для формирования «чёрного рынка» субсидируемого продовольствия. Безадресные субсидии нередко подвергаются критике за регрессивность (т.е., нередко богатые приобретают субсидируемое продовольствие в большем количестве, чем бедные) и высокую стоимость. Напр., на Шри-Ланке в 1979 г. продовольственные субсидии составили 5 процентов ВВП страны (см. Subbarao et al., 1997). Субсидирование потребительских цен на продовольствие будет рассмотрено в специальном разделе, поэтому более подробный анализ здесь не приводится. Программы предоставления продовольствия в случае чрезвычайных ситуаций. Данные программы осуществляются с целью защиты жизни и (иногда) средств к существованию в ситуациях, когда сокращаются продовольственные права (т.е. доступ домохозяйств к продовольствию) вследствие вооружённого конфликта, стихийных бедствий или других причин, вызывающих острую нехватку продовольствия. В идеальном случае чрезвычайная продовольственная помощь должна распределяться на местном уровне во избежание миграции, вызванной тяжёлым положением, однако, очень часто она предоставляется через централизованные точки распределения людям, которые уже утратили свои производительные активы и осуществили миграцию в качестве последнего средства защиты. При предоставлении чрезвычайной продовольственной помощи в лагерях беженцев и внутренне перемещённых лиц (ВПЛ) эта помощь служит заменой, а не дополнением обычного питания домохозяйств. В этом случае, продовольствие предоставляется в форме «единого рациона», составленного таким образом, чтобы обеспечивать средние с учётом возраста потребности в калориях, белках и питательных микроэлементах; такой рацион должен обеспечивать некоторый 17

минимальный уровень энергетической ценности. Кроме того, в качестве отдельной категории получателей дополнительного питания могут выступать физиологически уязвимые группы населения (как правило, дети и беременные женщины), а лица, испытывающие особо острый дефицит питания, могут получать питание в виде терапии, аналогично медицинской помощи. Цели и характер действия таких программ разнообразны. Общей их чертой является то, что они предусматривают предоставление продовольствия. Традиционно они не рассматриваются в качестве набора вариантов, которые можно было бы использовать по отдельности или же в совокупности в качестве системы социального обеспечения. Каждая программа развивалась по-своему. Например, многие программы дотированного питания создавались во время Второй мировой войны в качестве временного механизма, а не инструмента борьбы с бедностью. В США как программа продовольственных талонов, так и программы непосредственной раздачи продовольствия были созданы для распределения избытка сельскохозяйственной продукции в годы Великой депрессии. Программа дополнительного питания, обеспечивающая охрану здоровья матери и ребенка, разрабатывалась скорее как вмешательство терапевтического характера, а не как элемент системы социального обеспечения. Программы «продовольствие за работу» создавались как способ использовать продовольствие в ситуациях, когда государство не располагало денежными средствами, но могло предоставить продовольственную помощь (как в рамках Программы гарантии трудоустройства в штате Махараштра в Индии), или когда вследствие замедленной реакции со стороны предложения повышение дохода могло привести не к увеличению предложения продовольствия на рынке, а к росту цен. В этом смысле программы «продовольствие за работу» действительно относятся к социальному обеспечению, предоставляя работу тем, кто в противном случае не смог бы трудоустроиться. Концепция социального обеспечения с использованием продовольствия представляет сближение этих целей, в основе которого лежит признание экономистами того факта, что ресурсы «конвертируемы». Все эти меры на деле представляют собой разные способы увеличения запаса продовольствия, которым располагает домохозяйство, хотя они не эквивалентны с точки зрения их действенности в качестве систем социального обеспечения (согласно исходному определению). Обязанности государственного и частного сектора Одной из тем, которые обсуждаются применительно к программам социального обеспечения с использованием продовольствия, является следующая: должно ли государство финансировать и осуществлять такие программы? Некоторые экономисты полагают, что эта ответственность ложится на государственный сектор по определению, поскольку потребность в системах социального обеспечения с применением продовольствия возникает прежде всего вследствие несостоятельности частного сектора, и лишь государство способно обеспечить такой охват и привлечь такие ресурсы, которые позволяют эффективно работать в сфере социального обеспечения. По мнению других специалистов, люди должны полагаться на собственные ресурсы, такие, как социальный капитал, и другие механизмы (напр., взаимопомощь, трудовая миграция и диверсификация дохода) устранения неблагоприятных последствий несостоятельности рынка. В конечном итоге система социального обеспечения скорее всего будет включать 18

в себя некое сочетание рыночных, государственных и негосударственных механизмов, которые существуют наряду с теми средствами страхования на случай риска, которыми располагают сообщества, домохозяйства и отдельные граждане (Barrett, готовится к печати). Задача государства состоит в разработке программ трансфертов с применением продовольствия, которые бы дополняли, а не вытесняли частные системы помощи. Однако, на практике развивающихся стран масштабы вытеснения и дополнения измерять сложно, и в программах национального уровня они не учитываются (Ezemenari, 1997). В любом случае, системы социального обеспечения создаются исходя из понимания, что страна обязана обеспечить существование и благосостояние своих граждан. Соображения политической экономии Структура продовольственных программ нередко диктуется соображениями политической экономии в той же мере, что и экономическим анализом. Продовольствие – благо, заслуживающее потребления; это означает, что в отношении продовольствия государство осуществляет особую политику. В итоге общественная поддержка программ, в которых предоставляется продовольствие, представляется менее сложной задачей для политиков, нежели обеспечение поддержки других типов трансфертов. Таким образом, программы, предусматривающие предоставление продовольствия, сложно прекратить или реформировать из-за той политической поддержки, которая им оказывается. Из-за сокращения размеров продовольственной помощи правительства теряли власть. На протяжении всей современной истории отмечались случаи массовых беспорядков, вызванных ценами на продовольствие и его дефицитом, - начиная с событий 1586 года в Западной Англии до «золотого века» бунтов, который пришёлся на конец XVII – XVIII вв.. в Англии и Франции. В то время две трети народных восстаний в этих странах были связаны с вопросами продовольствия (Walton and Seddon, 1994). К концу XX века массовые беспорядки из-за продовольствия стали общей формой выражения недовольства, с распространением во всём мире практики отмены общих продовольственных субсидий в рамках глобальных экономических изменений; это означает, что эффективным инструментом воздействия на политику может служить даже угроза общественных беспорядков. На решения, связанные с разработкой программ социального обеспечения с использованием продовольствия, помимо внутренних политических соображений влияют и внешние факторы. Излишки сельскохозяйственной продукции в США и других странах-членах ОЭСР обычно направляются в развивающиеся страны в виде продовольственной помощи с тем, чтобы поддержать внутренние цены на продовольствие и в то же время формировать у потребителей в странах-реципиентах вкусы и предпочтения в отношении товаров, производимых в развитых странах. Интересы бенефициаров – лишь одно из соображений при реализации программ, которые параллельно служат коммерческим интересам сельскохозяйственного лобби и геополитическим интересам стран-доноров, а также внутренним политическим интересам в странах-реципиентах. Обычные виды продовольственной помощи (дополнительное питание в рамках программ ЗМР, организация школьного питания и программы ПЗР) нередко предоставляются вследствие предложения продовольствия, а отнюдь не в 19

качестве оптимальных действий по устранению дефицита продовольствия или питательной ценности.

II. Комплексные вопросы, связанные с разработкой программ При разработке любой программы социального обеспечения продовольствия следует учитывать несколько ключевых моментов.

с

применением

Что предоставлять: деньги или продовольствие? Во всех рассматриваемых здесь программах так или иначе используется продовольствие. Есть несколько объяснений в пользу предоставления не денежного, а натурального трансферта в виде продовольствия. Одно из них заключается в том, что получить политическую поддержку таким трансфертам в большинстве случаев проще (хотя в итоге такие программы бывает сложно прекратить). Продовольствие потенциально обладает механизмом самоадресования, особенно если оно предоставляется в виде ущербного блага; трансферт в виде продовольствия с большей вероятностью приведёт к потреблению такого продовольствия, ибо преобразование его в деньги связано с транзакционными издержками (Bryson et al., 1991). Ещё одним аргументом в пользу предоставления продовольствия является то, что оно не подвержено инфляции в той же мере, что деньги. Предоставление продовольствия или купонов, которые деноминированы в количественных показателях, защищает пособия от инфляции. Кроме того, выделение продовольствия в рамках программы, адресованной матерям или детям, означает, что такая программа может одновременно нести информацию о важности потребления продовольствия теми представителями уязвимых категорий населения, для которых оно предназначено. Наконец, когда продовольствие дефицитно, а предложение реагирует негибко (т.е. если работа рынка настолько неэффективна, что продовольствие невозможно приобрести, даже когда у людей есть деньги), ценность денег ограничена. В подобных случаях повышение фактического спроса ведёт лишь к повышению местных цен на продовольствие без увеличения потребления (Webb and von Braun, 1994). Хотя организация и осуществление продовольственных трансфертов могут показаться более сложными при сравнении с денежными выплатами, на деле это не всегда так (см. врезку 2). Врезка 2. Работать с продовольствием не всегда сложнее, чем с деньгами В программе общественных работ в Гондурасе представители министерства, ответственного за её проведение, настолько опасались возможных хищений, что уполномоченными за выдачу денег были назначены всего двое сотрудников; в итоге выплаты нередко задерживались на несколько месяцев. Вместе с тем, в программе «продовольствие за работу» оплата предоставлялась вовремя (личное наблюдение автора, 1994).

Использование продовольствия в определённых ситуациях даёт некоторые преимущества, однако этот вариант, безусловно, имеет и недостатки. Одним из существенных недостатков является необходимость заниматься перевозкой, погрузочно20

разгрузочными работами и хранением продовольствия, а также необходимость наличия соответствующих институциональных и кадровых возможностей, позволяющих эффективно хранить и распределять продовольствие и управлять процессом (Peppiatt and Mitchell, 1997). Продовольствие может расхищаться; в отличие от этого, во многих программах денежных трансфертов суммы выдаются не наличными, а в виде чека на конкретного предъявителя, и их сложно передать другим лицам. Адресность Обеспечение адресности – процесс выявления тех, кто имеет право на получение выгод от программы, исходя из её конкретных целей (Grosh, 1994). Хотя адресность является лишь одним из аспектов разработки программы, более высокую адресность нередко рассматривают как основное средство повышения эффективности программы по затратам. Следуя логике адресности, в идеальной ситуации целевым бенефициарам поступает максимальная выгода при минимальных утечках, но в отношении такого положения есть две оговорки. Во-первых, слишком высокая адресность связана с издержками: всегда присутствует необходимость выбора между оптимальным уровнем адресности и связанными с ним административными и политическими аспектами, а также отрицательными стимулами. Во-вторых, определённая утечка может даже помочь в достижении целей программы, если «уходящая» часть выгод либо поступает другим членам домохозяйств, которые тоже страдают от недостаточного питания, или обменивается для удовлетворения дополнительных потребностей домохозяйства. Лица, принимающие решения относительно адресности, должны сопоставлять выгоды от совершенного адресования с возникающими при этом издержками (Besley and Kanbur, 1990). Адресность в программах организации питания нередко строится исходя из риска дефицита питания. Выявление категорий, подверженных такому риску, строится на допущении, согласно которому определённые возрастные или половые группы (напр., беременные и кормящие женщины и дети в возрасте до двух лет) физиологически более уязвимы перед недоеданием в связи с более высокими потребностями в питании на данном этапе своего жизненного цикла. Иногда риск для питания определяют в соответствии с состоянием здоровья семьи или её социально-экономическим положением. Например, в рамках Специальной программы дополнительного питания для женщин, младенцев и детей (ЖМД), действующей в США, бенефициары, уровень дохода которых даёт им право на участие, должны пройти медицинское освидетельствование и сообщить сотрудникам программы данные о состоянии своего здоровья за прошедшие периоды. Это делается с целью выявления факторов риска недостаточного питания женщин и детей (USDA, 2000). В программах дополнительного питания для выявления лиц, уже страдающих от недоедания, нередко используют методики антропометрического отбора. Среди наиболее известных – сопоставление с физиологической нормой таких показателей, как вес и рост для конкретного возраста, соотношение веса и роста, окружность предплечья, индекс массы тела. Данный подход подвергался критике за его излишне «медицинскую» сущность: если индивид получает право на участие в программе при наличии признаков 21

дефицита питания, его здоровью может быть нанесён непоправимый ущерб прежде, чем поступит дополнительное питание. Кроме того, антропометрические показатели (рост и вес для конкретного возраста и соотношение веса и роста) могут не давать точной картины состояния питания человека, так как эти методики разрабатывались для анализа совокупностей, а не отдельных граждан (Bessenecker, 1999). В отношении детей более надёжным показателем риска дефицита питания является отставание в физическом развитии; на него указывает величина изменения в росте или весе за определённый отрезок времени. Считается, что ребёнок, физическое развитие которого не соответствует определенной динамике, испытывает риск дефицита питания (независимо от того, будут ли его показатели роста или веса ниже установленных критериев). Адресность в программах предоставления продовольствия осуществляется также на основании показателей дохода или благосостояния домохозяйства, - как фактических, так и выраженных по балльной методике. Данный тип адресования (известный как оценка нуждаемости или оценка нуждаемости по балльной методике) используется в программах продовольственных талонов или ваучеров. При оценке нуждаемости определяется, из чего состоит «домохозяйство»; при этом оценивается весь доход домохозяйства (включая доход, полученный в неформальном секторе и товары, производимые непосредственно в домохозяйстве), и вносятся поправки на сезонные колебания дохода и местные ценовые различия (Grosh, 1994). За исключением случаев, когда используется простейшая методика оценки нуждаемости, необходимо провести проверку данных о доходе, которые сообщаются домохозяйством. В странах, где официальных данных о налогах или занятости нет, эта задача может оказаться весьма трудной. При использовании балльной методики оценки нуждаемости для выявления домохозяйств, имеющих право на участие в программе, экономическое положение домохозяйств устанавливается на основании определенных характеристик. Данная методика применяется, когда измерить или проверить уровень дохода сложно, или когда использование критерия дохода может служить отрицательным стимулом для труда (Grosh, 1994). Независимо от формы, оценки нуждаемости обременительна как для бенефициаров, так и для государства, и требует наличия грамотных и умеющих производить вычисления сотрудников для определения права на участие в программе. В странах, где уровень грамотности низок, использование подобных методик может означать непродуктивное использование дефицитных людских ресурсов. Ещё одним распространённым механизмом определения потенциальных бенефициаров программы является адресование по географическому принципу, или направление помощи через конкретные точки, такие как школы или больницы. По географическому принципу программы могут проводиться на уровне штата, района, муниципалитета или местного сообщества: предполагается, что эти территориальноадминистративные единицы относительно однородны с точки зрения уровня благосостояния, дохода или другого показателя уязвимости. В каждом из таких районов определяются школы или больницы, на базе которых будут распространяться продовольственные купоны, ваучеры или продуктовые наборы среди лиц, имеющих право на участие в соответствующей программе. Вариантом адресования по географическому признаку является метод «Продовольственной экономики», разработанный организацией «Спасите детей» (Великобритания). Данный метод предусматривает составление карт расположения уязвимых групп по границам 22

«продовольственных и экономических зон», а не территориально-административных образований. При самоадресовании люди самостоятельно определяются с участием в программе. Программы натуральных трансфертов могут предоставлять так называемые ущербные блага. Под «ущербным благом» понимается такое благо, спрос на которое со стороны бедных при снижении цены на него или повышении дохода растёт; при этом богатые его не потребляют из-за своих вкусов, культурных предпочтений, сложности в приготовлении или непривлекательной форме его представления на рынке. Ущербные блага не обязательно оказываются хуже с точки зрения качества питания, их «ущербность» связана лишь с восприятием. Если продовольственные трансферты предоставляются через сеть государственных больниц или школ, то в районах, где относительно обеспеченные граждане пользуются услугами частных больниц и школ, возможно самоадресование. Имеются примеры того, как для стимулирования самоотбора качество продовольствия целенаправленно снижалось. Напр., в Таиланде в1970-е годы распространялся субсидируемый рис, в состав которого входило 75 процентов обычного риса и 25 процентов риса с повышенным содержанием клейковины; такое сочетание было менее привлекательным для потребителей, нежели каждый отдельно взятый компонент (личное наблюдение автора). В США товары, подлежащие распределению, упаковываются коммерческими компаниями, но на упаковке ставится иное наименование, что делает их менее привлекательными. Самоадресование может быть также обеспечено, если получение помощи требует значительных затрат времени, либо сопряжено с «эффектом клейма». С подобными механизмами самоотбора могут быть связаны отрицательные стимулы психологического и практического характера, что может способствовать отсеву как лиц, не входящих в целевую группу, так и бенефициаров. Например, препятствием для участия в программе особо нуждающихся домохозяйств может стать требуемое для этого время. От определённой помощи (напр., школьного питания) могут отказаться даже очень бедные домохозяйства, поскольку получение такой помощи «клеймит» их как бедных. Замещение или дополнение Любой трансферт - продовольственный или денежный – увеличивает ресурсы домохозяйства. То, насколько продовольственный трансферт увеличивает потребление домохозяйством продовольствия и улучшает состояние его питания зависит от того, какое продовольствие добавляется к текущему потреблению домохозяйства. Если продовольствие, получаемое в программе, замещает то продовольствие, которое домохозяйство всё равно потребило бы, то выгоды для питания оказываются ниже, чем они могли бы быть2. Степень возможного замещения связана со степенью «гибкости Если продовольствие, предоставляемое в программе, обладает большей питательной ценностью, чем та пища, которую обычно потребляет домохозяйство, то возможна определённая выгода с точки зрения питания. Например, если растительное масло, которое домохозяйство обычно приобретает, полностью замещается маслом с добавкой витамина А, то растёт потребление витамина А, хотя чистого увеличения потребляемых калорий не произошло.

2

23

использования» трансферта, - т.е. с тем, насколько данный трансферт можно использовать для удовлетворения потребностей в инвестициях и потреблении, которые уже имеются у домохозяйства (Rogers, 1995). Продовольственные талоны, которые можно использовать подобно деньгам для приобретения продовольствия или конкретных продовольственных наборов, могут легко заместить собой те расходы на продовольствие, которые домохозяйство совершало бы из собственного дохода. Даже несмотря на то, что прямое распределение продовольствия дает меньшую гибкость использования из-за транзакционных издержек, присутствующих при обмене продовольствия на деньги, такое продовольствие всё равно будут продавать. Если же оно потребляется, то оно способно заместить то продовольствие, которое бенефициар всё равно бы потребил, а высвободившиеся ресурсы можно использовать в других целях. Хотя организация питания на месте, как представляется, в меньшей степени допускает замещение, чем программы, где бенефициары забирают продовольствие с собой, утечки в программах, организующих питание на местах (измеряемые как разница между содержанием калорий в рационе и чистым увеличением потребления калорий ребёнком) составили от 37 до 53 процентов предоставляемых калорий (Anderson et al, 1981). Если трансферт не превышает предельного значения (т.е. его размер меньше, чем размер существующего потребления домохозяйства), существует вероятность того, что он будет полностью замещать текущее потребление домохозяйства. Впрочем, данные эмпирических исследований показывают, что продовольственные трансферты более эффективно, чем денежные, обеспечивают повышение потребления продовольствия.

III. Программы дополнительного питания Программы дополнительного питания (ПДП) в одном из документов Всемирного банка определяются как программы, в которых распространяется продовольствие «для повышения энергетического содержания рациона и восполнения питательных веществ, отсутствующих в структуре питания лиц, обладающих особыми потребностями в питании» (Gillespie, 1999). Наиболее распространёнными являются следующие типы ПДП: (i) дополнительное питание для беременных женщин и женщин в послеродовой период, а также для детей младенческого и более старшего возраста, которое, как правило, привязано к оказанию медицинских услуг (питание в целях охраны здоровья матери и ребёнка, или питание ЗМР), (ii) восстановительное питание для детей, страдающих от острого недоедания и (iii) организация школьного питания с предоставлением одноразового питания или легкой закуски детям во время их нахождения в школе3. Общим элементом ПДП является то, что они служат дополнением к питанию индивидов, однако разные ПДП преследуют различные цели. Они могут стимулировать посещение больниц и школ, а также (в случае школьного питания) устранять краткосрочный голод у детей в течение дня, повышая тем самым их Программы «продовольствие за работу», которые иногда рассматриваются в категории дополнительного питания, будут представлены в последнем разделе данного материала. Организация питания в чрезвычайных ситуациях (напр., раздача пайков в лагерях для беженцев) также рассматривается отдельно, поскольку включает в себя не только предоставление дополнительного питания уязвимым группам, но и предоставление питания семьям для обеспечения их существования.

3

24

внимательность и способность к усвоению материала. Они могут использоваться в качестве механизма трансферта дохода (хотя, как отмечалось, предоставление дополнительного питания просто в качестве трансферта дохода является неэффективным механизмом). Эти цели, безусловно, совместимы друг с другом, но приемлемая структура ПДП будет зависеть от приоритетности той или иной задачи. В осуществляемых в настоящее время ПДП явного предпочтения той или иной функции (обеспечение питания, создание дополнительных стимулов, содействие лучшему усвоению материала) не прослеживается. Программы дополнительного питания для тех домохозяйств, члены которых получают соответствующую «добавку», действительно являются реальным трансфертом дохода, но в качестве программ трансфертов дохода они относительно неэффективны из расчёта на единицу передаваемой ценности; это объясняется тем, что стоимость программ существенно возрастает из-за издержек, связанных с организацией поставок, перевозки, хранения и распределения продовольствия. По сравнению с денежными или «квази-денежными» (напр., купоны или продовольственные талоны) трансфертами стоимость передачи единицы ценности в ПДП может быть выше в несколько раз (Rogers et al, 1995; Sanghvi et al, 1995; and Horton, 1992). Вместе с тем, трансферт дохода – лишь одна из целей ПДП, причём не всегда основная; поэтому затраты следует оценивать не только с точки зрения переданного дохода, но и с учётом улучшения показателей здоровья и школьного обучения, которое такие программы должны обеспечивать. Программы дополнительного питания обоснованно считаются частью систем социального обеспечения, но их следует рассматривать не как альтернативу программам, направленным на повышение дохода домохозяйств и их базовой продовольственной безопасности, а как дополнение к ним. По определению, это дополнительные механизмы, которые помогают удовлетворять конкретные дополнительные потребности в питании определённых целевых групп в составе общего населения. Множественность целей ПДП означает, что с ними связаны издержки, которые превышают издержки, характерные для денежных трансфертов дохода. Есть чёткие указания на то, что предоставление дополнительного питания само по себе не обеспечивает устойчивого снижения недоедания (Beaton and Ghassemi, 1982 and Anderson et al, 1981). Поэтому если целью ПДП является достижение устойчивого улучшения состояния питания, то в программу следует включать не только предоставление питания, но и другие услуги, например соответствующее обучение матерей и лиц, осуществляющих уход за детьми, медицинские услуги (напр., иммунизацию, дегельминтацию и профилактический уход), возможно – консультации по увеличению ресурсов домохозяйства благодаря возделыванию огородов, производству птицы и организации малых предприятий. Экономическое обоснование программ дополнительного питания Основными целями ПДП является предотвращение или снижение недоедания и стимулирование участия в программах, дающих выгоды для общества. В качестве программ трансферта дохода они неэффективны с точки зрения затрат. Они являются программами социального обеспечения только в том смысле, что они обеспечивают 25

источник питания прежде всего тем членам домохозяйства, которые не получают питания в достаточном объёме. Экономическое обоснование первой цели заключается в следующем: недоедание в раннем возрасте ограничивает производительность человека впоследствии; общепризнано, что недоедание пагубно сказывается на росте, физических возможностях, здоровье, когнитивных способностях и успеваемости (анализ этих последствий см. в Вerg, 1987; Ravallion, 1990; Behrman, 1993; and Pollitt, 1993 and 1995). Улучшение питания (особенно в сочетании с улучшением здоровья и более высоким уровнем школьного образования) должно позволить разорвать порочный круг дефицита питания, низкой производительности и бедности. В отношении второй цели (увеличение использования медицинских и образовательных услуг) имеется несколько экономических обоснований. Во-первых, общественные выгоды от пользования этими услугами могут превысить частные выгоды. Для того, чтобы достичь оптимального уровня пользования услугами со стороны общества, нужны стимулы. Во-вторых, члены домохозяйств могут не знать о тех выгодах, которые можно получить от оказанных услуг. Поэтому их следует заинтересовать в участии, чтобы они, получив возможность почувствовать эти выгоды, захотели бы получать их и в дальнейшем. Наконец, даже если члены домохозяйства полностью осознают выгоды от таких услуг, и даже если они теоретически могли бы получать выгоды от более качественного здравоохранения и более высокого уровня образования в полном объёме, они могут не располагать достаточными средствами для пользования этими услугами в краткосрочной перспективе. В большинстве развивающихся стран отсутствует «рынок кредита», где родители могли бы занять средства для оплаты текущей стоимости обучения детей или расходов на поездку в больницу под предполагаемую в будущем способность зарабатывать, которую будут иметь их более здоровые, лучше образованные дети. Посещение даже бесплатной государственной больницы может быть сопряжено с транспортными расходами и, безусловно, предполагает потерю времени, которое могло бы использоваться для других производительных действий в домохозяйстве или на рынке (следствием чего может стать недополученный доход или необходимость платить кому-то за выполнение этих действий). Посещение детьми школ часто связано не только с платой за обучение, но и с другими прямыми затратами, - расходами на транспорт, учебные материалы и соответствующую одежду, а также (что ещё важнее) с альтернативной стоимостью детского труда в домохозяйстве. Дополнительное питание обеспечивает реальный трансферт дохода домохозяйству, который способен компенсировать издержки, связанные с использованием медицинских и образовательных услуг, меняя соотношение затрат и выгод с точки зрения самого домохозяйства. Разумеется, участие в некоторых ПДП тоже связано с определенными издержками. Например, родителей могут попросить предоставить продовольствие в программы школьного питания или поработать в них; условием получения женщинами дополнительного питания в программе ЗМР может быть посещение ими просветительских мероприятий. Если бы единственной целью программ дополнительного питания было создание стимулов, то предоставление таких стимулов в виде продовольствия не содержало бы особенных выгод. Идентичный (или даже больший) эффект можно было бы получить, предоставляя такой трансферт в денежном виде или в виде иных благ. Разумеется, трансферты дохода увеличивают потребление продовольствия домохозяйством в 26

соответствии с эластичностью его спроса на продовольствие. Вместе с тем, только эффект увеличения дохода может практически не повлиять на потребление продовольствия или питательных веществ конкретным уязвимым членом домохозяйства. Домохозяйство может использовать трансферт дохода для приобретения более дорогого, но не обязательно обладающего большей питательной ценностью продовольствия. Таким образом, характер распределения этого продовольствия внутри домохозяйства может привести к тому, что на долю целевых членов будет приходиться лишь небольшая часть дополнительного потребления. Независимо от формы стимулирования (продовольствие, деньги, другие блага) требуется проводить определенную разъяснительную работу, чтобы изменить поведение домохозяйства и обеспечить улучшение состояния здоровья и питания его уязвимых членов. Предоставление продовольствия, продовольственных талонов или других стимулов в рамках программы, предназначенной для матерей или детей, означает, что эта программа может включать в себя элемент такой разъяснительной работы. Согласно экономической теории, трансферты продовольствия в размере ниже предельного уровня (т.е. когда количество предоставляемого домохозяйству продовольствия меньше, чем то, что оно уже потребляет) эквивалентны денежному трансферту, так как домохозяйство может полностью заместить получаемым продовольствием то, что оно ранее приобретало или потребляло из других источников. Домохозяйства могут (если такова цель органов, разрабатывающих политику) сохранять уровень потребления продовольствия неизменным, высвобождая ресурсы, которые ранее шли на продовольствие, для потребления иных благ. Такая ситуация называется «полным замещением». Предоставление трансферта в форме продовольствия повышает вероятность того, что он будет потреблён именно как продовольствие, поскольку его преобразование в деньги связано с транзакционными издержками. Кроме того, трансферты в продовольственной форме (даже ниже предельного уровня) с большей вероятностью потребляются именно как продовольствие, поскольку поступающими в домохозяйство продуктами питания (в отличие от денег), как правило, распоряжаются женщины, поскольку именно они чаще всего занимаются приобретением продуктов и приготовлением пищи. Это может быть справедливо и в отношении непродовольственных трансфертов, которые предоставляются женщинам в рамках программ охраны здоровья. Согласно результатам одного из исследований в Гондурасе практически все женщины, получавшие денежный трансферт (bono, или купон) в больницах через программу ЗМР, заявили о том, что они уполномочены остальными членами домохозяйства, включая своих мужей, использовать данный трансферт по своему усмотрению; возможно, это объясняется тем, что трансферт поступал непосредственно женщинам и через систему здравоохранения (Sanghvi et al, 1995). Предоставление продовольствия и использование сети государственных больниц также может способствовать тому, что выгоды в большей степени будут поступать бедным домохозяйствам благодаря механизму самоотбора. Ещё одной причиной, по которой во многих программах трансферт дополнительного питания осуществляется в форме продовольствия, является то, что такие программы часто финансируются в рамках оказания продовольственной помощи Всемирной продовольственной программой (ВПП) или УМР США. В ряде случаев проведение ПДП диктуется наличием соответствующего ресурса. По словам 27

неназванного участника одной из конференций, «продовольственная помощь – это решение в поиске задачи». Одним из оснований для направления этого продовольствия, предоставленного извне, бедным, причём таким образом, чтобы дополнять уже потребляемое ими продовольствие, является необходимость минимизировать снижение спроса на продовольствие на местных рынках вследствие бесплатного его распространения. И Всемирная продовольственная программа, и УМР США предусматривают ограничения на монетизацию предоставляемой продовольственной помощи (т.е. на то, в какой степени правительства стран-реципиентов имеют право продавать её и использовать вырученные средства для финансирования экономического развития или социальных программ). Школьное питание, дополнительное питание ЗМР и программы «продовольствие за работу» - во всех этих инструментах применяется продовольственная помощь. Следует заметить, что не все ПДП адресованы малоимущим категориям. Бедные с большей вероятностью страдают от недоедания, и ограничения в отношении пользования услугами здравоохранения или образования для этих категорий также весьма значительны; однако, в ряде случаев целью программы является увеличение участия, низкий уровень которого объясняется иными причинами. Например, в США одна из задач программы школьных завтраков (ПШЗ) – обеспечить, чтобы все дети завтракали до начала занятий. Это не обязательно связано с уровнем благосостояния семей; возможно, работающие родители учащихся детей не располагают временем, чтобы приготовить утром завтрак, или дети не могут есть сразу после пробуждения. Действенность программ дополнительного питания Разумеется, оценка действенности программ зависит от решаемой ими задачи. С точки зрения их целей в части организации питания (снижение или предупреждение недоедания) результаты осуществлённых к настоящему времени ПДП были неоднородными. Контролируемые эксперименты дают массу доказательств тому, что подобные программы могут быть действенным способом улучшения состояния питания, будучи проводимыми в идеальных условиях. Повышение энергетической ценности рациона беременных женщин, обогащение его белками и микроэлементами обеспечивает более высокий вес детей при рождении, меньшее число родовых осложнений, снижение перинатальной заболеваемости и смертности, а также более высокие показатели физического развития детей (Mora, 1983 and Pretince et al, 1987). Дополнение питания детей соответствующего возраста (в промежутке от шести до 24-30 месяцев) способствует увеличению показателей их изменения в росте (Rivera et al, 1991; Mora et al, 1981; Rivera et al, 1995; and Rao and Naidu, 1977), снижает отрицательные последствия заболеваний (особенно диарейных) (Beaton and Ghazssemi, 1982; Kielman et al, 1978; Gopalan et al, 1973; Gopaldas, 1976; Husaini et al, 1991; Lutter et al, 1989; and Martorell et al, 1973), а также повышает резистентность заболеваниям (McKeown, 1988 and Scrimshaw and Gordon, 1968). Продукты, богатые питательными микроэлементами, способствуют обогащению рациона беременных женщин, женщин в послеродовой период и детей, и обеспечивают хорошую динамику роста детей (Kusim et al, 1992; Mora et al, 1981; and Mardnes-Santander, 1988). Последовательных данных, которые говорили бы о том, что дополнительное питание для кормящих женщин увеличивает выработку грудного 28

молока, нет; вместе с тем, такое питание может помочь женщине быстрее восполнить дефицит микроэлементов, сформировавшийся во время беременности (Gillespie, 1999). (Подробный анализ этих результатов см. в WHO, 1997 and Gillespie, 1999). Вместе с тем, программы ПДП, реализуемые по большей части на базе местных сообществ, показывают менее последовательные результаты с точки зрения улучшения состояния питания. Эти результаты обычно оцениваются на основании антропометрических показателей: снимается показатель роста для детей определённого возраста; если показатель роста представляет определенные сложности, используется показатель веса для определенного возраста, изменение роста детей младшего возраста, а также прибавка веса у детей и беременных женщин4. Показатели анемии и дефицита витамина А используются реже, поскольку их сложно измерять. Тем не менее, в некоторых ПДП удалось добиться впечатляющего снижения дефицита питания (Berg, 1987 and WHO, 1997). Например, в районе, охваченном Комплексной программой питания штата Тамил-Наду (TINP), показатели дефицита питания оказались на 40 процентов ниже, чем в деревнях, не участвовавших в программе (Berg, 1987). Вместе с тем, анализ, проведённый Anderson et al. (1981) и Beaton and Ghassemi (1982) показал, что только дополнительное питание (в отсутствие дополнительных мер в области здравоохранения и просвещения, направленных на изменение поведения) в основном оказывалось неэффективным инструментом улучшения результатов деторождения или динамики роста детей. Одним из коррелятов действенности при устранении проблемы недостаточного питания является острота этой проблемы. Действенность программ выше в том случае, когда проблемы с питанием стоят более остро. Кроме того, ПДП весьма неодинаковы с точки зрения масштабов, состава и питательной ценности предоставляемого дополнительного рациона, продолжительности и регулярности его предоставления, а также того, в какой мере это питание совместно используется членами домохозяйства, обменивается или продаётся. Из-за этих различий сложно делать обобщения относительно ПДП. Очевидно, что устойчивое и долговременное предоставление достаточного рациона наиболее нуждающимся из тех, кто страдает от недоедания, скорее всего, даст заметный эффект с точки зрения состояния питания. (Факторы, влияющие на стоимость и действенность продовольственных трансфертов, рассматриваются в Rogers, 1995.) Влияние программ дополнительного питания для беременных женщин на вес новорождённых тем сильнее, чем раньше начинается программа. Также очень важен Показатель роста для определённого возраста считается показателем долговременного состояния питания, в то время как показатель веса для определенного роста отражает текущее потребление питания как дефицит/избыток веса. Показатель веса для определенного возраста используют для оценки программ питания только в том случае, если данные о росте отсутствуют, так как трудно определить, является ли низкий вес для конкретного возраста следствием отставания в росте или отставания в весе. Проблемы, о которых свидетельствуют эти показатели, весьма различны. Многие специалисты в области питания полагают, что более надёжными показателями состояния питания служат данные о прибавке веса или изменении роста за определённый период времени, а не разовый «срез» данных. Дети, динамика роста которых не соответствует возрастной норме, могут испытывать дефицит питания даже в том случае, если их возрастные показатели веса или роста не являются критически низкими (обычно – 2 среднеквадратических отклонения). Подробный анализ использования антропометрических критериев в ПДП см. в Bessenecker (1999).

4

29

возраст. Во многих ПДП дополнительное питание предоставляется детям в возрасте до пяти лет включительно, тогда как влияние на динамику роста ребенка проявляется, вероятнее всего, до достижения им 24 – 30 месяцев, - хотя возможны и другие выгоды с точки зрения состояния питания, которые сложнее поддаются измерению (Beaton, 1993). Улучшение состояния питания девочек в детском и подростковом возрасте может впоследствии облегчить протекание у них беременности и помочь произвести здоровых детей, однако программ для подростков (если они не являются беременными или кормящими матерями) довольно мало. Таким образом, исходя из критерия улучшения динамики роста, действенность программ дополнительного питания для детей более старшего возраста в целом неудовлетворительна, хотя их воздействие на состояние детей младше двух лет значительно. Влияние на динамику роста детей программ школьного питания оценить ещё сложнее, поскольку школьники уже прошли тот возраст, в котором дополнительное питание может оказывать существенное воздействие на рост (хотя здесь и возможны другие выгоды с точки зрения состояния питания) (del Rosso and Marek, 1996). Важным потенциальным вкладом ПДП в обеспечение адекватного питания является предоставление продовольствия, более богатого питательными веществами по сравнению с тем, что домохозяйство потребило бы самостоятельно. Даже если домохозяйство замещает часть поступающего ему продовольственного трансферта привычным рационом, более высокая питательная ценность может достигаться за счёт школьного питания и ПДП для матерей и детей, особенно если в рамках ПДП предусмотрены добавки витаминов и микроэлементов и предоставление лекарств (напр., средств для дегельминтации). Приведённые выше данные о зависимости физического состояния (особенно антропометрических характеристик) от состояния питания могут служить аргументом в пользу адресования ПДП только беременным женщинам (во избежание внутриутробного отставания детей в развитии) и детям в возрасте до 30 месяцев. Вместе с тем, дети испытывают особые потребности в питании и после окончания периода, критически важного с точки зрения динамики роста (del Rosso and Marek, 1996); эти потребности можно удовлетворять с помощью дополнительного питания с более высокой питательной ценностью, предоставляемого в больницах или школах. Критический период, во время которого качество питания способно влиять на развитие когнитивных способностей, может значительно превышать по времени период, наиболее важный с точки зрения увеличения роста (Beton, 1993). Кроме того, поступает всё больше данных о том, что на результаты родов также влияет состояние питания женщин до наступления беременности. Дополнительное питание во время беременности положительно влияет на её результат; в то же время для женщин, имевших достаточный и сбалансированный рацион на протяжении всей жизни (о чём свидетельствуют показатели роста), результаты, как правило, еще более благоприятны. Согласно одному исследованию, женщины, получавшие в детском возрасте дополнительное питание с высоким содержанием белка/калорий, не только демонстрировали увеличение в росте, превышавшее средние возрастные показатели, но и рожали детей с более высоким весом по сравнению со средним, несмотря на то, что такое дополнительное питание предоставлялось им только в детстве (Ramakrishnan et al, 1997). Это говорит о том, что улучшение питания в любом

30

возрасте дает определенные выгоды, даже если соответствующий этот эффект не может быть немедленно измерен в виде антропометрических показателей. Доказано, что программы дополнительного питания являются хорошим стимулом для повышения показателей зачисления детей в школу и посещаемости (Rogers et al, 1995; WFP, 1995; Ahmed and Billar, 1994; and Devadas, 1983), а также для обращения за медицинскими услугами в пренатальный период и услугами детских поликлиник. В США Программа школьных завтраков способствовала улучшению посещаемости и сокращению числа опозданий (Meyers et al, 1989). В том же исследовании в США было обнаружено, что чистое потребление питательных веществ детьми из малоимущих семей, охваченными Программой школьных завтраков, выросло по сравнению с теми, кто завтракал дома или вообще не завтракал (Sampson et al, 1995). Продовольственный трансферт в программе ЗМР в Гондурасе (в форме предоставления рационов для потребления дома или организации питания на месте) привёл к значительному чистому увеличению потребления калорий, белка и витамина А5, в то время как квази-денежные инструменты не обеспечили роста потребления питательных веществ (Sanghvi et al, 1995). Программы школьного питания подвергались критике, так как в них дополнительное питание предоставляется детям, которые уже прошли возрастной период, критический для набора роста; кроме того, они охватывают лишь детей из достаточно благополучных семей, которые могут посещать школу (Berg, 1973). Тем не менее, в настоящее время признаётся, что обучение в школе играет важную роль с точки зрения формирования человеческого капитала, а также развития национальной экономики (World Bank, 1999). Любой инструмент, способный увеличить показателей зачисления, посещаемости и прохождения полного курса школьного обучения, следует оценивать только исходя из этих соображений; при этом не обязательно ориентироваться на результаты в отношении состояния питания. Всемирная продовольственная программа недавно объявила об инициативе, согласно которой в странах, где проводит работу эта организация (WFP, 2000), будет организовано школьное питание для решения задач, связанных как с улучшением питания, так и с привлечением детей в школы. Разумеется, действенность программ школьного питания с точки зрения достижения этих целей следует оценивать в сравнении с другими инструментами, используемыми для решения тех же задач. В частности, согласно исследованию, проведенному в Гондурасе, на показателей школьного обучения оказали положительное влияние как организация школьного питания, так и квази-денежные трансферты. Влияние денежного трансферта почти втрое превышало воздействие продовольственного трансферта, его эффективность по затратам тоже была выше, однако, питание положительно влияло на потребление детьми питательных веществ, а денежный трансферт такого эффекта не давал (Rogers et al, 1995). Во многих странах школу посещают уже не только представители элиты. Например, в настоящее время показатель первичного зачисления достигает 95 процентов, хотя многие дети прекращают обучение, окончив начальную школу. Для того, чтобы Несомненно, существенное увеличение потребления витамина А частично обусловлено тем, что дополнительное питание включало в себя разнообразные продукты, обогащенные витаминами.

5

31

стимулировать продолжение ими обучения, наиболее эффективным способом по затратам было бы использование любого инструмента (питание или деньги) в отношении тех лет обучения, в которые наблюдается наибольший отсев (напр., в Гондурасе это третий и последующие годы обучения). Вместе с тем, в ряде стран показатели зачисления даже в начальную школу всё ещё остаются очень низкими. В некоторых странах школьное питание сейчас используется для того, чтобы стимулировать посещение школы девочками. В Пакистане школьное питание предоставляется всем детям, но девочки получают дополнительный «паёк» (который они могут забрать домой); это один из способов ослабить сопротивление родителей и общества обучению девочек (WFP, 1995 and 1996). Аналогичная программа осуществляется в Гане (CRS, 1993). Продемонстрировать непосредственное воздействие программ школьного питания на внимание учеников и их успеваемость чрезвычайно трудно, поскольку это требует проведения тщательных экспериментов, и поскольку суждения о внимании и поведении детей весьма субъективны. В некоторых исследованиях отмечается влияние на результаты контрольных работ (Meyers et al, 1989); в других разница не обнаружена (Rogers et al, 1995 and Dixit, 1994). Учитывая разнообразие ПДП и условий, в которых они проводятся, неудивительно, что их действенность оказывается различной. Условия для использования программ дополнительного питания Для проведения программ дополнительного питания требуется отлаженная система больниц или школ, которые действуют в качестве механизмов распределения. Для достижения наибольшего эффекта сеть распространения должна быть широкой и охватывать беднейшие регионы и районы. ПДП зависят от способности структуры, занимающейся их проведением, решать задачи по организации перевозки, хранения, управления и распределения продовольствия. Это непростое требование. В отличие от программ продовольственных талонов, ПДП не могут опереться на отлаженную банковскую систему или частный рынок продовольствия. В то же время большинство ПДП (особенно те, где используется продовольствие, предоставленное в рамках зарубежной продовольственной помощи), требуют надёжной транспортной инфраструктуры и системы хранения. Необходимы механизмы для оптового хранения продовольствия и его доставки в больницы или школы по всей территории страны. Управление запасами продовольствия и контроль за ними – тоже сложная задача. При осуществлении ПДП необходимо убедиться в том, что соответствующие обязанности не будут представлять чрезмерную нагрузку для учителей или медицинских работников. Во многих странах частные НПО одновременно осуществляют программы и обучают медицинских и школьных работников, обеспечивая тем самым достаточный уровень управления и контроля. Когда ПДП управляются и реализуются на местах, можно избежать части издержек, связанных с хранением продовольствия и его доставкой с централизованного склада или из порта; тем не менее, сохраняется задача по контролю значительных объёмов продовольствия, обеспечению того, чтобы они использовались надлежащим образом, а не были расхищены или использованы не по назначению, чтобы не была допущена их растрата или порча.

32

Отношение к использованию продовольствия в центрах ЗМР неоднозначно. Существует мнение, что его использование формирует у получателей зависимость, так как продовольствие воспринимается, как нечто, получаемое даром. Сторонники этого мнения заявляют, что качество медицинских услуг должно быть достаточно высоким, чтобы люди ценили их и без дополнительных стимулов в виде предоставления продовольствия. Они также считают, что имеется риск того, что использование продовольствия в качестве стимула там, где раньше оно не предоставлялось, формирует ожидание материального вознаграждения за участие; таким образом, когда предоставление продовольствия прекращается, показатели участия могут упасть ниже исходного уровня. Данное предположение представляется обоснованным (хотя оно и не получило подтверждения). Ещё один риск заключается в том, что программа может сосредоточиться исключительно на продовольствии, в то время как оно должно быть лишь одним из инструментов, помогающих улучшить здоровье людей. Кроме того, управленческие функции могут отвлекать сотрудников от исполнения других своих обязанностей, а предложение ценных продуктов питания может полностью захватить внимание бенефициаров, так что прочие компоненты, обеспечивающие здоровье и нормальное состояние питания, будут вытеснены6. Ещё один аргумент состоит в том, что ПДП неустойчивы, ибо зависят от поставок продовольствия извне. Нередко это оказывается верным, но правительства или отечественные системы здравоохранения или школьного образования также могут организовать программы питания самостоятельно. Существует множество программ школьного питания, в которых участвуют добровольцы, и которые принимают продовольствие от родителей школьников. В ряде программ дополнительного питания для матери и ребёнка используют продукты детского питания, которые готовятся в стране из отечественных ингредиентов. Во многих таких программах используют продовольствие, предоставленное донорами или национальным правительством, однако при наличии финансирования, технической помощи и обучения такие программы в принципе могли бы осуществляться и на местном уровне. Есть и другая точка зрения: если продовольствие предоставляется донорами, то бедные страны должны его использовать. Продовольствие – не «награда», а компенсация реальных издержек участия в программе. Если программа тщательно разработана и внедрена, то выгоды в виде улучшения питания можно сохранить, изменив поведение и отношение реципиентов к организации питания. Таким образом, «бесплатная раздача» продовольствия является лишь исходным стимулом. Продовольствие можно использовать и в терапевтических целях в краткосрочной перспективе - также в сочетании с программами просвещения и другими услугами. Применительно к школьному питанию, устойчивой выгодой является повышение производительности в

Согласно непосредственным наблюдениям, в Гондурасе предоставление дополнительного питания в программах ЗМР привело не к снижению, а к повышению качества медико-санитарной помощи. В программах ЗМР, где применялись квази-денежные стимулы, качество помощи не отличалось от программ, где вообще не были предусмотрены материальные стимулы за участие. Это может объясняться тем, что НПО, предоставлявшие продовольствие, также осуществляли жёсткий контроль за работой сотрудников программ ЗМР, в то время как в программах с квази-денежными стимулами такого контроля не было (Sanghvi et al, 1995).

6

33

долгосрочной перспективе, так как население будет иметь более высокий уровень образованности. Наконец, использование продовольствия для реабилитации детей, страдающих от недоедания, или для предупреждения недоедания, ничем не отличается от использования добавок железа для излечения анемии или витамина А для устранения его дефицита. Устранение источников проблем с питанием действительно может потребовать изменения экономической и политической структуры страны; пока же благодаря дополнительному питанию бедные домохозяйства могут предупредить или устранить дефицит питания в период, когда в составе домохозяйства имеются члены с неотложными особыми потребностями в питании. Если общая концепция ПДП для директивных органов приемлема, то ПДП для матери и ребёнка могут применяться в ситуации, когда недостаточное питание является распространенным явлением (когда часто отмечается малый прирост веса у беременных женщин, дефицит веса у новорождённых, отставание в росте или весе у младенцев и детей младшего возраста, а также когда причиной этому служит бедность). Программы дополнительного питания ЗМР будут действенными только в том случае, если имеется работающая и доступная сеть полностью функциональных больниц или медицинских пунктов. Говоря о программах школьного питания, представляется, что их функция (стимул для роста зачисления и посещаемости) лучше всего выполняется там, где школьное обучение доступно, но используется не в полной мере, - т.е. там, где показатели зачисления и окончания школы гораздо ниже 100 процентов, высок уровень отсева учеников, а посещаемость низка. Наконец, если имеется широкий доступ к системе здравоохранения или школьного образования, оба типа ПДП могут быть полезными инструментами для предоставления нуждающимся домохозяйствам продуктов питания с высокой питательной ценностью. Программы школьного питания очень привлекательны с политической точки зрения и пользуются широкой поддержкой со стороны правительства и бенефициаров. Концепция предоставления школьникам питания непосредственно в школах привлекательна и проста для понимания; выгоды от такой программы интуитивно очевидны, даже в случаях, когда они не получили научного подтверждения. Прекращение существующих программ школьного питания - политически рискованный шаг, в то время как введение таких программ – весьма наглядный способ продемонстрировать внимание правительства одновременно проблемам детей, вопросам образования, здоровья и достаточного питания. Вопросы, связанные с разработкой программ При разработке любой программы социального обеспечения продовольствия следует учесть несколько ключевых моментов.

с

применением

Замещение. Экономисты и представители директивных органов понимают, что домохозяйства (или отдельные граждане) могут замещать продовольственным трансфертом то продовольствие, которое они обычно потребляют, из-за чего снижается влияние трансферта на состояние питания. Есть способы увеличить ту долю трансферта, которая служит дополнением текущего потребления домохозяйства, однако 34

определенная степень замещения неизбежна. Учет вероятности замещения должен присутствовать при разработке ПДП, - необходимо, чтобы размеры трансферта были достаточно велики так, чтобы по крайней мере часть его стала дополнением к текущему потреблению домохозяйства или индивидуального бенефициара. Напр., в Программе специального дополнительного питания для женщин, младенцев и детей (ЖМД) в США беременные и кормящие женщины получают весьма значительные объемы продовольствия (напр., 28 кварт (1 кварта = 0,95 литра. Прим. перев.) молока, 28 кварт апельсинового сока, четыре дюжины яиц в месяц и т.п.); ожидается, что хотя бы часть его станет дополнением к тому продовольствию, которое женщина потребила бы в иной ситуации. Если молоко, апельсиновый сок и яйца заместят прохладительные напитки и выпечку, то будет получена чистая выгода с точки зрения питания (даже при наличии замещения). Замещение – это способ, которым домохозяйство утверждает собственные приоритеты при получении трансферта, предоставляемого согласно приоритетам донора. Сложность заключается в том, что «собственные приоритеты» домохозяйства могут не отражать потребностей всех его членов в равной степени. В зависимости от порядка принятия решений в домохозяйстве (а этот вопрос остаётся за рамками настоящего исследования), потребности его уязвимых членов (напр., детей и женщин) могут не совпадать с той высокой приоритетностью, которую им придают те, кого интересует здоровье детей и производительность в долгосрочной перспективе (или сами дети и женщины). Выше мы отмечали, что сам факт предоставления трансферта в форме продуктов питания снижает вероятную степень замещения; частично это происходит потому, что вопросы продовольствия часто считаются «женским делом», и любое продовольствие, поступающее в домохозяйство, попадает под контроль женщин. Утечки. Утечки имеют место в том случае, когда выгоды от ПДП поступают нецелевым группам. Существует два вида утечек: когда члены целевого домохозяйства совместно используют продовольствие, предназначенное для одного, и когда выгоды поступают домохозяйству, не имеющему оснований для участия в программе. Утечки внутри домохозяйства практически неизбежны. Было бы просто неразумным ожидать, что домохозяйства, получающие дополнительное питание на одного ребёнка, не будут делиться этим питанием с другими своими детьми. Получатели дополнительного питания в программах ЗМР нередко сами заявляют о том, что делятся получаемыми продуктами с другими членами домохозяйства (личное наблюдение автора в Боливии, 1999). В рамках одной из экспериментальных программ молочного питания в Чили, которая часто приводится в качестве примера, детям предоставляли подкисленное молоко; было обнаружено, что вероятность потребления этого молока взрослыми ниже (Harbert and Scandizzo, 1982). Самоадресование отдельным членам домохозяйства возможно в отношении очень немногих продуктов (за исключением продуктов детского питания). Кроме того, в домохозяйствах, для которых характерен высокий риск, утечка другим детям может обеспечивать им требуемые выгоды (Beaton, 1993). В этом смысле целевой ребёнок или мать могут рассматриваться как «точка проникновения» трансферта в домохозяйство. Таким образом, все предоставляемые блага должны планироваться с учётом того, что они могут быть использованы для удовлетворения потребностей всего домохозяйства.

35

Коррупция, нецелевое использование и потери. Там, где программа предусматривает использование больших объёмов ценных продуктов, существует риск их нецелевого использования. На любом уровне управления программой (сверху донизу) присутствует риск хищения и распродажи этих продуктов. Это – управленческая проблема, одинаково остро стоящая как в продовольственных программах, так и в программах продовольственных талонов, купонов и денежных выплат. Однако, применительно к продовольствию существует более высокий риск его порчи из-за неправильного хранения и перевалки, а это означает, что в ПДП в обязательном порядке должны быть предусмотрены соответствующие процедуры управления и контроля. Ещё один риск, присущий любой программе трансфертов, - неверное адресование или недостаточно жёсткий контроль за соблюдением критериев адресности; впрочем, здесь нельзя говорить о коррупции, если только сотрудники программы сами не расхищают продовольствие или не продают его лицам, не имеющим права на его получение. Организация питания: «на месте» или «дома». В ПДП для матери и ребёнка может быть организовано питание «на месте» («пища в жидком виде») или «дома» («сухой паёк»). Преимуществом первого варианта является то, что питание получают именно целевые дети. Однако при этом существует вероятность того, что такое питание будет замещать ту пищу, которую ребёнок потребил бы дома, а это означает, что гарантировать «эффект дополнения» нельзя. Питание «на месте» сопряжено со значительными издержками участия для бенефициаров: чтобы получить продовольствие, они должны ежедневно посещать больницу. При этом они несут транспортные расходы и теряют время, которое могло бы использоваться для другой деятельности в домохозяйстве или на рынке. Поэтому в программах, предусматривающих такое питание, отмечаются более высокие показатели отсева участников, чем при организации питания «дома» (WHO, 1997). Нередко программы питания «на месте» обслуживают только те семьи, что проживают в нескольких минутах ходьбы от точки раздачи питания (собственное наблюдение автора в Гондурасе, 1993). Такие программы требуют значительных управленческих ресурсов. Сотрудники программы или работающие в ней добровольцы должны быть готовы ежедневно готовить, раздавать пищу и осуществлять последующую уборку. Преимуществом программ питания «на месте» является то, что ежедневное присутствие получателей дает возможность ознакомить их с требованиями к обработке продуктов питания и основами режима питания. Программы питания «дома» часто организованы таким образом, что бенефициары в обязательном порядке должны участвовать в просветительских мероприятиях, хотя последние проводятся нерегулярно. Предоставление «сухих пайков» существенно снижает издержки участия для бенефициаров, так как распределение пищи происходит гораздо реже, чем при организации питания «на месте» - нередко ежемесячно, либо в соответствии с рекомендуемым графиком посещения больницы. Это означает, что при аналогичном уровне административных усилий можно охватить больше домохозяйств. Возможно, количество предоставляемого продовольствия из расчёта на целевого ребёнка следует увеличить, так как существует вероятность потребления этого продовольствия и другими детьми в домохозяйстве; вместе с тем, большее количество обеспечит и более значительную выгоду. Однако возможно, что бенефициарам придётся забирать значительные объемы продовольствия в неудобной для перевозки форме и, возможно, платить за помощь в доставке его до дома. Поскольку «сухой паёк» должен иметь 36

длительный срок хранения, при соответствующем решении получателей его легче продать или обменять. Забираемое домой продовольствие скорее всего будет потребляться всеми, поэтому его количество должно превышать то, что требуется для целевого индивидуального получателя (см. ниже). Разумеется, школьное питание по определению предоставляется «на месте». Если пищу забирают домой, то та польза для обучения, которую обеспечивает школьное питание, устраняя краткосрочный голод, не достигается. Вместе с тем, функция стимулирования посещаемости, которую выполняет продовольствие, может выполняться столь же успешно и при его потреблении дома, и даже при использовании денежных выплат. В Гондурасе влияние трансферта домохозяйству в виде квази-денежных купонов, распространяемых через школы, на число законченных лет обучения в школе оказывается в три раза выше, чем при использовании программ питания. Однако, ни программы питания, ни купоны не способствовали повышению результатов при выполнении стандартизированных контрольных работ (Rogers et al., 1995). Аналогичным образом, школы использовались для предоставления домохозяйствам продовольствия в виде «сухого пайка», который должен был послужить стимулом для того, чтобы девочкам разрешали посещать школу (WFP, 1995 and CRS, 1993). Критерии отбора в программу и адресность. В большинстве программ питания ЗМР адресование предусмотрено на нескольких уровнях. Во-первых, они действуют на уровне больниц, которые обслуживают бедные районы; во-вторых, они адресуются на основании возраста (дети) и физиологического состояния (напр., беременность и кормление грудью) женщин; и в-третьих, они нередко адресуются детям, у которых наблюдается отставание по определённым критериям роста. Доход домохозяйства редко служит явным критерием, так как его очень сложно измерить, но в государственные клиники редко обращаются состоятельные граждане, и потому для того, чтобы обеспечить охват малоимущего населения, может быть достаточно адресования по географическому принципу и механизма самоадресования, который характерен для государственных клиник. В некоторых программах, где в качестве критерия используется динамика роста ребенка, применяются фиксированные нормативные показатели. Напр., дети, которые отстают от среднего значения роста или веса для своего возраста более, чем на два среднеквадратических отклонения, могут считаться испытывающими дефицит питания и нуждающимися в дополнительном питании. Предпочтительнее использовать показатель изменения роста, т.е. работать с теми детьми, изменение роста которых ниже возрастной нормы, или с беременными женщинами, ежемесячная прибавка веса которых ниже рекомендуемых показателей. Если целью ПДП является борьба с недостаточным питанием, то предпочтительнее использовать показатель изменения в росте за определенный период, нежели чем фиксированные возрастные нормы роста, так как при этом можно выявить отставание в росте заблаговременно, до того, как будет нанесён необратимый вред физическому состоянию ребенка. Графики роста, используемые для расчёта показателей роста и веса для конкретного возраста и соотношения веса и роста, были составлены для оценки не отдельных лиц, а населения в целом. Хотя вполне вероятно, что человек, отстающий более чем на два среднеквадратических отклонения, недоедает (из-за дефицита продовольствия, болезни или по иной причине), данный критерий не охватывает многих детей, состояние которых приближается к недоеданию (Bessenecker, 1999).

37

Если целью программ дополнительного питания для матери и ребёнка является предупреждение недоедания, а не лечение его последствий, адресование на основании антропометрических показателей представляется спорным подходом. Для того, чтобы обеспечивать предупреждение проблемы, в основе адресования должны лежать факторы риска: социально-экономическое положение (о чем может свидетельствовать место жительства) и возраст/срок беременности. Как отмечалось ранее, дополнительное питание, предоставляемое на ранних сроках беременности, более эффективно предупреждает дефицит веса у новорождённых, и поэтому такое питание должно назначаться сразу после установления беременности. Таким образом, питание может стать фактором, стимулирующим обращение женщин за пренатальной помощью. Дополнительное питание для детей должно предоставляться детям в возрасте от шести до 30 месяцев. Дети до шести месяцев должны питаться только материнским молоком; их матери должны получать дополнительное питание для компенсации той нагрузки, которую они несут в период грудного вскармливания. В возрасте старше 30 месяцев вероятность воздействия дополнительного питания на рост детей гораздо ниже, так как темпы роста после этого срока замедляются. Когда адресование осуществляется на базе критериев риска, а не антропометрии, можно избежать возникновения проблемы, о которой часто говорят, но которая не получила документального подтверждения, а именно проблемы отрицательных стимулов (т.е. ситуации, когда матери сознательно «недокармливают» своих детей, чтобы оставаться в программе дополнительного питания). Данную проблему можно также решить, предоставляя питание в течение определённого фиксированного срока: когда дети приобретают право на дополнительное питание, они получают его в течение фиксированного срока, продолжительность которого не зависит от их антропометрических показателей. Условием получения дополнительного питания в программах ЗМР может стать обращение за медицинскими услугами в пренатальный и послеродовой период, а также посещение ребенком детской консультации. Разумеется, данное условие должно предполагать прекращение предоставления дополнительного питания в случае, если мать нарушает требования; принять такое решение сотрудникам больницы очень сложно. Однако для того, чтобы побудить матерей к соблюдению соответствующих норм, может быть достаточно даже угрозы приведения данного механизма в действие. Если программы школьного питания являются адресными, то в качестве единицы адресования должна выступать школа, а не класс или отдельные ученики. Есть веские причины для того, чтобы питание в школах предоставлялось всем детям, поскольку дети могут испытывать в течение дня голод независимо от их имущественного положения. Если всеобщее школьное питание оказывается слишком дорогостоящим вариантом (что характерно для большинства стран, учитывая наличие многих областей, требующих финансирования), такие программы следует разворачивать в школах, работающих с малоимущими слоями населения. Необходимо избегать ситуации, когда питание предоставляется отдельным детям из бедных семей, обучающимся в конкретной школе или классе, поскольку возникает «эффект клейма», из-за которого дети, нуждающиеся в помощи, не станут участвовать в программе. Кроме того, дисциплина участия при подобном адресовании в рамках одного класса низка: часто учителя или сотрудники программы просто делят пищу на более мелкие порции так, чтобы она досталась всем детям (Sahn et al, 1981).

38

В США все учащиеся школ, где предусмотрены завтраки и обеды, могут пользоваться такими программами, однако дети из обеспеченных семей их оплачивают, в то время как бедные получают питание бесплатно. В 1977 году были введены правила, согласно которым школы обязали создать системы, позволяющие скрывать личность тех детей, которые получают питание бесплатно или на льготных условиях. Напр., родители с более высоким уровнем дохода могут оплачивать обеды или завтраки с помощью купонов, которые доставляются им на дом по почте; бедные дети получают идентичные купоны, но не платят. В результате в классе или школьной столовой невозможно определить, кто из учеников платит за обед. Вероятно, в большинстве школ развивающихся стран внедрить такой механизм невозможно. В последнее время Всемирная продовольственная программа работает над внедрением программ школьного питания в тех районах, где показатели зачисления в школу для девочек заметно ниже, чем для мальчиков; эти программы стимулируют более высокую посещаемость среди девочек. Кроме того, ВПП перестала поддерживать программы школьного питания во всех школах страны и перешла к оказанию поддержки только школам, работающим в бедных регионах, где степень продовольственной безопасности низка, и начальным классам (WFP, 1995). Основания для прекращения участия в программе. В большинстве программ питания в интересах здоровья матери и ребёнка женщины продолжают получать такое питание в течение фиксированного срока (обычно – шесть месяцев) уже после рождения ребёнка. Это объясняют тем, что матери нуждаются в дополнительном питании из-за возросшей потребности в питательных веществах в период грудного вскармливания. В программах ЗМР питание предоставляется детям до тех пор, пока они не достигнут удовлетворительной устойчивой динамики роста (физического развития). Когда условием получения дополнительного питания является сохранение низких показателей изменения в росте, возникают отрицательные стимулы (см. выше). Если критериями для предоставления дополнительного питания служит риск, а не антропометрические показатели, то приемлемым основанием для прекращения участия в программе будет выход бенефициаров из целевой группы. Если целью дополнительного питания является устранение последствий недоедания, то целесообразно приостанавливать предоставление такого питания после того, как достигнуто достаточное увеличение роста (при этом фактически предоставление питания прекращается спустя несколько месяцев, которые нужны для того, чтобы убедиться в устойчивости показателей изменения роста). Участие бенефициаров в программе не должно прекращаться сразу после достижения ими требуемого изменения в росте. Во избежание отрицательных стимулов можно предусмотреть предоставление питания в течение какого-либо фиксированного срока. В любом случае дети, состояние которых за это время не улучшилось, скорее всего требуют помимо дополнительного питания и другой помощи. В программе ЗМР следует предусмотреть компонент обучения и распространения информации, чтобы целевые бенефициары не вернулись к прежнему режиму питания, ведущему к недоеданию, после того, как они перестанут получать дополнительное питание в рамках программы. Логично предположить, что оснований для прекращения участия детей в программах школьного питания не существует. Если программа считается желательной на национальном уровне, то питание должно предоставляться учащимся в охваченных 39

программой школах тогда, когда они посещают школу. Поскольку программы школьного питания весьма популярны, прекратить действие таких программ довольно сложно. Сроки. Практически все оценки ПДП говорят о том, что действенность таких программ в значительной степени зависит от их надёжности. Когда программа начата, временные приостановки ослабляют её стимулирующее воздействие. Бенефициары могут разочароваться в программе, и показатели участия могут даже снизиться. Однако, если бенефициары знают о возможных приостановках, и знают, что они временны, то они могут продолжить принимать участие в программе. Воздействие программ на состояние питания также зависит от регулярности поставок продовольствия: именно нерегулярность поставок часто указывают в качестве причины, по которой программы питания ЗМР не дают измеряемых результатов воздействия (Rogers, 1885; Gillespie, 1999; and Kennedy and Alderman, 1987). Применительно к «сухим пайкам» следует помнить, что при определении периодичности их раздачи необходимо учитывать, какой объем продовольствия человек в состоянии унести с собой. Вес и объем пайка не должны быть чрезмерно большими. Кроме того, если продовольствие распределяется чаще и более мелкими партиями, то вероятность того, что оно будет потреблено, а не продано или обменяно, выше. Однако, более частая выдача продовольствия ведёт к росту затрат времени для бенефициаров, а также к увеличению управленческого бремени для сотрудников программы. Чем дальше расположена целевая группа от больницы, тем выше затраты времени для получателей при частой выдаче пайков. В большинстве программ ЗМР предусмотрена выдача сухих пайков ежемесячно или ежеквартально. Привязка выдачи продовольствия участникам программы к посещению ими больницы по другим причинам концептуально привлекательна и может экономить их время. Вместе с тем, это может представлять дополнительную нагрузку для работников больниц, которые, возможно, предпочли бы уделять распределению продовольствия один день в месяц, когда они занимаются только этим и не выполняют других функций. В программах школьного питания обычно предусмотрен завтрак, обед или второй завтрак. Аргумент в пользу предоставления завтрака состоит в том, что дети могут приходить в школу голодными (особенно если добираться до школы им далеко), и что их способность к концентрации внимания будет выше, если они позавтракают до начала занятий. Аргумент в пользу предоставления обеда таков: поскольку дети последний раз принимали пищу утром, им необходимо питание в середине дня, чтобы они могли работать до окончания занятий. Нередко утверждается, что второй завтрак с высокой питательной ценностью, который предоставляется между регулярными приёмами пищи, с большей вероятностью послужит дополнением к потребляемой ребёнком пище, чем обычный завтрак или обед. Логика такова: если в школе питание не предоставляется, то детей кормят завтраком и обедом родители, а второй завтрак может считаться дополнением. Нами не найдено какого-либо исследования, где в явной форме рассматривался бы вопрос оптимального времени предоставления питания в школе; вместе с тем, по данным одного из исследований, проведенных в Гондурасе, свыше 98 процентов детей сообщили о том, что завтракают, независимо от того, предоставлялся ли в их школе второй завтрак (Rogers et al, 1995).

40

Объем и состав дополнительного питания. При предоставлении «сухих пайков» главная задача – обеспечить достаточный объем продовольствия так, чтобы его можно было разделить с другими членами домохозяйства. Всемирная продовольственная программа рекомендует в подобных программах предоставлять домохозяйству больше продовольствия, чем при питании «на месте», хотя данная рекомендация не основана на каких-либо эмпирических исследованиях. В недавно вышедшем докладе УМР США предлагается, чтобы в программах питания ЗМР, целью которых является предупреждение недоедания среди детей в возрасте до трёх лет, предоставлялась треть содержания калорий и белка от общей потребности всего домохозяйства. Разумеется, большие объёмы обеспечивают более значительный эффект (WHO, 1997). Важным элементом ПДП может быть предоставление продуктов с высокой питательной ценностью. Раздача более ценных продуктов, таких как обогащённая пшенично-соевая смесь, может обеспечить получателей ценными микроэлементами, даже если они, возможно, ценят такие продукты не выше, чем необогащённые. В случае организации питания «на месте» весьма вероятен эффект замещения, и потому становится важной ценность продуктов с точки зрения содержания в них питательных микро- и макроэлементов. Одна порция должна обеспечивать более высокую ценность, чем эквивалентная порция дома: не менее трети ежедневной потребности взрослого в калориях и белках и максимальное количество микроэлементов, необходимых ребёнку. В некоторых программах питания «на месте» используют продукты, предоставленные родителями-участниками программы (чаще всего в программах школьного питания и программах ЗМР с организацией питания «на месте»). Преимущество этого подхода предоставление таких питательных рационов, которые впоследствии участники могут приготовить самостоятельно, используя приобретаемые ими продукты; это невозможно при использовании таких продуктов, как обогащённая пшенично-соевая смесь или кукурузно-соевая смесь, с которыми люди незнакомы и вряд ли будут получать их после завершения программы. Предоставляемые рационы обычно включают в себя зерновые (рис, кукурузу и пшеничную муку), бобовые (напр., фасоль или чечевицу), растительное масло и обогащённые питательные смеси. В продовольственные наборы, предоставляемые Всемирной продовольственной программой, иногда включены рыбные консервы; в ряде программ распространяется также обезжиренное сухое молоко. В некоторых случаях возникали проблемы с тем, что предоставляемое продовольствие оказывалось неприемлемым для получателей. Напр., нередко участники программы из определённых регионов демонстрировали существенные предпочтения в отношении какого-либо одного вида бобовых или кукурузы (белой, а не жёлтой). При использовании продуктов, типичных для конкретной местности, данная проблема не возникала. Продукты, имеющие особенно высокую ценность (напр., обогащённые растительные масла) в большей степени используются не по назначению (расхищаются) или реализуются участникам программы за деньги. Например, в одной из программ питания в интересах здоровья матери и ребенка в Индии потери при поставках отмечались только в отношении обезжиренного сухого молока (личные сведения автора, 1979). Еще один пример: в программе распределения продовольствия в США в периоды между еженедельной раздачей в помещении пожарной команды хранились самые разные 41

продукты, однако пропадало только сливочное масло (личные наблюдения автора, 1972). Если бенефициары продадут высокоценные продукты, такие как молоко и растительное масло, они вполне могут использовать вырученные деньги для приобретения продуктов, менее ценных в денежном выражении, но обладающих в целом более высокой питательной ценностью для домохозяйства. Разумеется, чем выше компонент трансферта дохода, тем значительнее будет ценность продуктов. Последнее не относится к незнакомым продуктам (напр., обогащённой пшенично-соевой или кукурузно-соевой смеси), так как местное население не будет иметь о них необходимого представления, их ценность будет определяться в соответствии с ценой ближайшего субститута, имеющегося на рынке. Продукты с малым сроком хранения будут потребляться, а не продаваться, с большей вероятностью, чем «сухие пайки», однако предоставление таких продуктов влечёт за собой удорожание программы из-за трудностей, связанных с их перевозкой и хранением. При разработке программ, в которых предполагается распределять такие продукты, следует учитывать необходимость обеспечения надлежащих условий их доставки и хранения, а также использования до истечёния срока годности. Критерии оценки программ Программы дополнительного питания в интересах охраны здоровья матери и ребёнка можно оценивать исходя из совокупности целей, которые они преследуют. С точки зрения их влияния на состояние питания и здоровье их следует оценивать по следующим критериям: производили ли женщины, получавшие дополнительное питание в период беременности, младенцев, чей вес и рост при рождении оказывался выше среднего показателя? отмечалось ли снижение материнской и перинатальной смертности и распространённости анемии среди матерей? Критериями для оценки программы дополнительного питания для детей должны стать: улучшение динамики набора роста и веса детей в течение первых двух лет жизни и снижение распространённости недоедания, наличие и степень которого измеряется с использованием антропометрических и биохимических (анемия) показателей. С точки зрения такой цели, как создание стимулов, критерии для оценки ПДП должны включать в себя улучшение показателей обращения за медицинскими услугами в пренатальный и послеродовой период, а также посещения детских консультаций и иммунизации. Если программа ЗМР является комплексной, то одним из результатов более частого посещения больниц должно стать совершенствование подходов, применяемых участниками программы при организации питания и ухода за детьми. Поскольку возраст детей, участвующих в программах школьного питания, превышает шесть лет, для них вряд ли будут характерны улучшения показателей роста и веса для своего возраста, за исключением тех районов, где отмечается высокая распространённость недостаточного питания. К моменту достижения детьми школьного возраста темпы увеличения их роста замедляются. Возможен «догоняющий» рост, однако, это маловероятно. Выгоды от увеличения потребления питания могут поступать детям школьного возраста в виде повышения их активности и когнитивного развития 42

(оба этих показателя чрезвычайно трудно измерять). Вместе с тем, как отмечалось выше, результаты некоторых исследований свидетельствуют о наличии связи между школьным питанием и улучшением результатов выполнения стандартизированных контрольных работ, предлагаемых в школе (Meyers et al, 1989). Группа критериев для оценки программ школьного питания включает в себя: повышение показателей зачисления, снижение процента отсева, увеличение числа закончивших школу. Также должна повыситься регулярность посещения в течение учебного года. В программах для девочек критериями успеха служат увеличение зачисления девочек и улучшение процентного соотношения мальчиков и девочек при зачислении.

IV. Программы «продовольствие за работу» Программы «продовольствие за работу» обеспечивают занятость и в качестве оплаты труда или стимула к работе вместо денег используют продовольствие. Продовольствие также применяется в программах, где предусмотрена компенсация участникам того времени, которое они тратят на обучение какой-либо профессии, либо используется в виде группового вознаграждения (всему сообществу) за выполнение таких задач, как обустройство общинного пруда, строительство помещений под школу или содержание участков общественных дорог. Программы общественных работ могут действовать в качестве инструментов социального обеспечения в периоды кризиса: они обеспечивают занятость, когда другие её источники отсутствуют (или действуют как «работодатель последней инстанции»). Они также могут служить дополнением другим действиям, обеспечивающим доход для бедных домохозяйств (в качестве социального обеспечения). Экономическое обоснование Использование продовольствия в качестве оплаты приемлемо, когда рынок продовольствия не работает или оказывается несостоятельным из-за конфликта или голода, либо когда рост местного спроса приводит к повышению цен на продовольствие, а не к большему его притоку из других регионов. Такого рода оплата может давать и положительный эффект в области питания, если продовольствие, поступающее в домохозяйство, попадает под контроль женщин (считается, что приготовление пищи – их сфера деятельности): женщины обычно используют продовольствие для домашнего потребления, а не для продажи или обмена. Предоставление продовольствия в виде оплаты домохозяйствам, находящимся в абсолютной бедности, не должно негативно сказываться на рыночных ценах, поскольку основная часть его (если непосредственно перед распределением продовольствия доставка и работа с ним велась надлежащим образом) будет дополнять, а не замещать продовольствие, которое домохозяйства приобрели бы в ином случае. Однако, если использование продовольствия в качестве оплаты имеет широкое распространение, а не охватывает только самых бедных, существует риск снижения местных цен на продовольствие из-за внезапного увеличения его предложения.

43

Если рынок продовольствия функционирует адекватно, программа общественных работ, где оплата осуществляется деньгами, должна работать столь же успешно, что и программа «продовольствие за работу». Тем не менее, продовольствие может в большей степени самоадресоваться бедным, если небедные предпочитают оплату в денежной форме. При наличии инфляции получатели могут предпочитать оплату в виде продовольствия, так как его единица (в отличие от денежной оплаты) будет сохранять свою ценность (von Braun et al, 1999). Впрочем, как правило, продовольствие используется в качестве оплаты труда потому, что его можно получить от иностранных доноров, в то время как эквивалентные денежные средства должны были бы поступать из государственного бюджета страны. Разработка программ Программы «продовольствие за работу» (ПЗР) предусматривают наём неквалифицированных и низкоквалифицированных работников при осуществлении конкретных проектов (строительство дорог, сооружение ирригационных каналов или колодцев, строительство школ или больниц, или создания аналогичных объектов инфраструктуры). Главное в программах ПЗР – обеспечить, чтобы эти проекты были максимально полезны для общества (помимо устранения текущей продовольственной незащищённости домохозяйств). Такие проекты требуют инженерных и других технических знаний, а также ресурсов (инструменты, оборудование и материалы), за которые необходимо платить деньги. Большинство доноров, предоставляющих продовольственную помощь, для покрытия этих расходов допускают реализацию определённой части продовольствия из программы (монетизацию). Однако, именно нехватка таких «непродовольственных» компонентов чаще всего служит причиной неудачи многих проектов ПЗР (Webb and Moyo, 1993). При разработке программы важно определиться, как рассматривается продовольствие: как «настоящая» заработная плата или как компонент программы питания. Если продовольствие выдаётся в качестве оплаты, то программа должна обеспечивать определённое его количество за единицу рабочего времени или выполненной работы, независимо от размера или состава домохозяйства работника. Если оно раздаётся как ресурс программы питания, то программа должна определять размер рациона, требуемый бенефициару в обмен на оговоренный объём работы. Второй вариант может привести к тому, что оплата труда будет значительно выше, чем существующая заработная плата для неквалифицированных работников, из-за чего исчезнет элемент самоадресования и возникнут проблемы на частном рынке труда. Установление размера оплаты в зависимости от размера домохозяйств работников приведёт к неравной оплате за одинаковую работу, что может вызвать недовольство среди работников. Поэтому в большинстве программ ПЗР предусмотрен фиксированный размер «продовольственной оплаты» повременного или сдельного характера с учётом существующего уровня заработной платы. С установлением размера «продовольственной оплаты» связаны этические и юридические сложности. Если установить её несколько ниже размера существующей заработной платы для неквалифицированных работников, можно избежать искажений на 44

рынке труда и обеспечить самоотбор, однако, при этом такая оплата не позволит содержать домохозяйство (если это является основной целью программы). У основных организаций, осуществляющих такие программы (Всемирная продовольственная программа (ВПП) и Международная организация труда (МОТ)), по-прежнему нет единства во взглядах относительно требований к минимальной заработной плате и международным стандартам труда. По мнению МОТ, следует руководствоваться уровнем минимальной оплаты труда в стране, в то время как организаторы многих программ ПЗР полагают, что для сдельной работы нужно устанавливать размер «продовольственной оплаты» на уровне существующей соответствующей рыночной оплаты или немного ниже, а в случае более долгосрочной сезонной занятости – в соответствии с неким условным стандартом питания. Разумеется, если работа тяжела (что бывает часто), а оплата невелика (по условиям программы), существует риск того, что расход калорий работниками превысит калорийность «продовольственной оплаты». Именно такой результат отмечался в Боливии (Schlossman, 1993), где женщины работали на строительстве дорог, чтобы кормить свои семьи, - фактически, за счёт собственного физического состояния. Практически нет эмпирических документов, говорящих о таких чистых потерях для лиц, добровольно участвующих в программах ПЗР. Маловероятно, что существующий уровень заработной платы окажется ниже прожиточного минимума; в то же время вполне возможно, что работники захотят разделить свою «продовольственную оплату» с другими членами семьи в ущерб собственному питанию. Важное значение имеет и время оплаты. С точки зрения питания желательна оплата в небольшом размере, поступающая ежедневно или еженедельно, так как более значительные объёмы продовольствия участникам легче продавать или обменивать. Вместе с тем, более частая выдача «продовольственной оплаты» может быть сопряжена с организационными трудностями из-за необходимости доставки и распределения неудобного груза. Поэтому, обычно оплата предоставляется ежемесячно или каждые две недели. На результаты программы влияет состав рациона, поскольку домохозяйства учитывают эту информацию в своих экономических расчётах, решая, оставят ли они полученное продовольствие для собственного потребления или же продадут. Продукты с длительным сроком хранения и относительно высокой ценностью (напр., растительное масло в промышленной упаковке, сухие бобы или рис в пакетах) весьма пригодны для реализации и действуют в большей степени как денежная оплата. Разумеется, продажа дорогостоящего продовольствия с тем, чтобы на вырученные средства приобрести большее количество более дешёвых продуктов, может быть рациональна с экономической точки зрения и полезна с точки зрения питания, и потому не следует бороться с такой практикой. Однако, если бенефициары получают и продают продукты, обогащённые питательными веществами (напр., растительное масло, обогащённое витамином А, или обогащённые кукурузно-соевые смеси), положительное влияние такого обогащения на питание утрачивается, поскольку участник программы при назначении цены на такой продукт может не сознавать полезности дополнительных микроэлементов. С другой стороны, если такие смеси не являются привычным компонентом рациона или не присущи данной культуре, то получатели не станут продавать их, так как им будет сложно определить цену реализации.

45

Обычно критерием для участия в программах ПЗР является готовность работать; считается, что адресование по географическому принципу и присущий работе механизм самоадресования обеспечат участие в программе только нуждающихся. Однако, это не всегда оказывается верным. Если работу найти сложно, даже небедные могут посчитать привлекательной любую работу; возникает риск того, что относительно более обеспеченные домохозяйства могут влиять на должностных лиц проекта с целью найма их членов в ущерб наиболее нуждающимся (возможно, используя взятки или отдавая организаторам определенную долю своего заработка). К сожалению, установление ограничения на численность работников, занятых на конкретном проекте, также может приводить к исключению наиболее нуждающихся, так как более состоятельные домохозяйства нередко способны «пробиться» в официальные списки раньше бедных. Не все нуждающиеся домохозяйства имеют возможность участвовать в программах ПЗР, - для этого в них должен быть кто-то, физически способный выполнять требуемую работу. Это означает исключение домохозяйств, в которых имеются только престарелые или инвалиды, либо малолетние дети. В ряде случаев работу в программах ПЗР более активно ищут женщины. Часто они зарабатывают меньше мужчин, поэтому для мужчин в домохозяйстве рациональнее с экономической точки зрения искать ту работу, где оплата производится деньгами, а для женщин – соглашаться на работу в программе ПЗР, где размер оплаты эквивалентен тому, что получил бы мужчина. Если же размер оплаты зависит от объёма выполненной работы, то при тяжёлых работах (напр., земляных) чистый заработок женщины в программе ПЗР будет ниже, чем заработок мужчины. В некоторых районах мужчины в течение длительного времени физически отсутствуют, уезжая на заработки туда, где есть работа, и во главе многих домохозяйств фактически стоят женщины. Существует мнение, что отсутствие женщины дома из-за её участия в программе ПЗР может иметь негативные последствия для её детей (из-за отсутствия ухода и надзора за ними). Вместе с тем, результаты исследований в Западной Африке говорят о том, что это не так: дополнительный эффект от получаемого продовольствия и присутствие других членов домохозяйства, способных позаботиться о детях (в полигамных домохозяйствах) всё равно обеспечивает выигрыш в питании для детей тех женщин, которые участвуют в программах ПЗР (Brown et al, 1994). Потенциальное противоречие между возможностью участия в программе ПЗР (и вообще устройства на любую оплачиваемую работу, при котором женщина отсутствует дома) и необходимостью ухода за детьми означает, что программы развития, в которых предусмотрен уход за детьми непосредственно на месте проведения работ или недалеко от него, имеют особую ценность. Такие программы обеспечивают занятость женщинам, которые будут присматривать за детьми, а также возможность для других женщин участвовать в программах ПЗР или выполнять другую работу. Программа ПЗР может действовать только ограниченное время, например, лишь до тех пор, пока существует голод, вызванный климатическими факторами. Постоянно действующие программы общественных работ (напр., Программа гарантий трудоустройства в штате Махараштра в Индии) не предусматривают прямых оснований для прекращения участия в них; иначе говоря, участники работают в них до тех пор, пока не найдут работу в частном секторе. Исходя из появляющихся возможностей трудоустройства, на протяжении нескольких лет подряд они неоднократно приходят в 46

программу и выходят из неё ( Webb and von Braun, 1994). В некоторых случаях проекты ПЗР осуществляются во время кризиса и прекращаются после его завершения. Есть ситуации, когда проект ПЗР прекращается по завершении работ, и с его прекращением люди теряют источник занятости. В этом случае программа ПЗР служит лишь временным инструментом социального обеспечения, так как её наличие зависит от продолжительности строительного проекта, а не от потребностей сообщества в социальном страховании. Критерии оценки программы В качестве критериев оценки программ ПЗР выступают их влияние на доход и занятость, а также достаточность предоставляемого рациона и показателей состояния питания в тех сообществах, где выполнялись проекты, по сравнению с районами, где такие проекты отсутствовали, а также с ситуацией до осуществления программы ПЗР. Если программа ПЗР осуществляется во время кризиса, то успехом может считаться не снижение показателей дефицита питания, а удержание их на неизменном уровне. Вообще, многофункциональность программ ПЗР является одновременно их основным достоинством и главным ограничением. По-прежнему нет единого мнения относительно степени важности различных целей программ ПЗР и способах определения их успеха или неудачи. Действительно, приоритетные задачи четко обозначены лишь в немногих проектах. В итоге существует неопределённость относительно того, какому виду деятельности уделяется основное внимание, и какие показатели успеха следует выявлять. Например, цель экологического характера удачно разработанного проекта по охране почвы и воды может быть выполнена благодаря мобилизации множества работников и оплате их труда продовольствием. Вместе с тем, если эти работники не являлись бедными, или если всё полученное продовольствие было ими распродано, то при оценке проекта с точки зрения социального обеспечения окажется, что он был неудачным. Аналогичным образом, программы ПЗР, осуществляемые в наиболее уязвимых регионах мира и охватывающие только категории населения с наиболее высокими потребностями в продовольствии, тоже могут оказаться неудачными, если соответствующая деятельность не будет значимой и устойчивой. Такой результат возможен потому, что именно там, где потребность в продовольствии выше всего, и где рационы питания могут оказывать наибольший эффект, обеспечивая жизнь людей, нередко отсутствуют непродовольственные ресурсы, институты и человеческий капитал, необходимые для успеха проекта (Webb, 1992). Разработчики программ ПЗР должны иметь в виду опасность обратной причинноследственной связи при их оценке. Там, где программы ПЗР должны быть адресованы (или самоадресованы) домохозяйствам, испытывающим дефицит продовольствия, наличие значительного числа участников, страдающих от нехватки питания, может указывать как на то, что программа успешно охватила свою целевую группу, так и на то, что она не смогла устранить дефицит питания в целевых домохозяйствах. Таким образом, до начала реализации программы следует определиться с ожидаемым долгосрочным воздействием продовольственных рационов на состояние питания и тщательно проанализировать аспекты, связанные со временем (продолжительность программы и возможный лаг результатов).

47

V. Программы продовольственных талонов В рамках программ продовольственных талонов осуществляется передача домохозяйствам покупательной способности в квази-денежном выражении; такой трансферт предоставляется в виде купона или ваучера, который можно использовать для приобретения продовольствия или (иногда) для получения скидки. Набор продуктов, получаемых за такие талоны, может быть ограничен определёнными наименованиями, либо ограничения могут отсутствовать вовсе. Есть программы, которые номинально называют «программами продовольственных талонов», хотя в них участникам выдают чек или ваучер, который можно обменять непосредственно на деньги. Организаторы таких программ могут заявлять, что данные средства предназначены для приобретения продовольствия (или, как в Гондурасе – продовольствия, лекарств и школьных принадлежностей), однако любой продовольственный талон, который можно обратить в деньги, фактически является неограниченным денежным трансфертом. Достоинство продовольственных талонов часто устанавливают в денежных номиналах, но также оно может устанавливаться в количественном выражении (т.е. каждый талон может обмениваться не на какой-либо номинал, а на оговоренное количество продовольствия). Программы продовольственных талонов могут действовать как обычные трансферты, предназначенные для малоимущих домохозяйств, либо осуществляться совместно с предоставлением других услуг (напр., школьного обучения или здравоохранения), так что условием получения трансферта является обращение участника программы за такими услугами. В этом они схожи с программами дополнительного питания; вместе с тем, программы продовольственных талонов и программы дополнительного питания чаще всего реализуются как отдельные самостоятельные программы.

Castañeda (1999) проводит различия между талонами, ваучерами и купонами, говоря, что для каждого из этих инструментов свойственны собственные характеристики программы; однако, в целом в литературе эти термины часто обозначают одни и те же понятия. Под продовольственным талоном, купоном или ваучером понимают любой квази-денежный инструмент, который может использоваться бенефициаром для приобретения продовольствия или для обмена на деньги с целью приобретения продовольствия. Торговые точки, принимающие такие талоны, могут обменять их на деньги через банковскую систему, причём оплата по номиналу такого талона гарантируется государством. В ряде программ (напр., в Программе продовольственных талонов в США) для торговых точек предусмотрена небольшая надбавка сверх номинала. Экономическое обоснование программ продовольственных талонов Программы продовольственных талонов предназначены для смягчения бюджетного ограничения, не позволяющего бедным домохозяйствам получать адекватное питание. Второстепенная цель состоит в стимулировании изменения структуры потребления

48

домохозяйств в сторону продовольствия (или конкретных видов продовольствия с высокой питательной ценностью), чтобы члены домохозяйства получали предполагаемые выгоды в области питания. Продовольственные талоны могут использоваться и для того, чтобы поощрять участие бенефициаров в других программах, обеспечивающих общественные выгоды. Экономический смысл вложений в улучшение питания и более активное использование услуг школьной системы и системы здравоохранения рассматривался выше в связи с программами дополнительного питания. Нередко программы продовольственных талонов организуются с целью облегчения кратковременных экономических трудностей, связанных с проведением макроэкономических структурных реформ и в том числе, с сокращением или отменой общих продовольственных дотаций или с девальвацией валюты, которая ведет к снижению покупательной способности. Вместе с тем, такие программы очень заметны и популярны; нередко после завершения периода структурных реформ они не прекращаются, а сохраняются. Это не всегда плохо, если такие программы действительно работают как инструменты социального обеспечения для бедных, поскольку бедность может быть обусловлена не только структурными реформами. Продовольственные талоны в сравнении с денежными трансфертами. Продовольственные талоны – особый инструмент, отличающийся от дополнительного питания в натуральной форме с одной стороны, и от прямых денежных трансфертов – с другой. В отличие от общего субсидирования цен на продовольствие, талоны не влияют на цены и потому привносят меньше искажений в работу рынка. Если использование талонов ограничено, они способны стимулировать рост спроса на определённые продукты, но как-либо иначе они не меняют свое положение на рынке. Согласно положениям экономической теории, если стоимость продовольственных талонов, предоставляемых домохозяйству, меньше, чем та сумма, которую домохозяйство уже тратит на приобретение продовольствия (т.е., если размер трансферта ниже предельного значения), их воздействие на потребление домохозяйством продовольствия должно быть эквивалентным воздействию денежного трансферта, поскольку домохозяйство может полностью заместить собственные расходы на продовольствие трансфертом в виде талонов. Поэтому, строго говоря, предоставление талонов вместо денег имеет слабое экономическое обоснование. Вместе с тем, эмпирические исследования показали, что домохозяйства относятся к талонам иначе, чем к деньгам: часто денежные трансферты оказывают на потребление продовольствия домохозяйствами меньшее влияние, чем продовольственные талоны (Fraker, 1990 and Fraker et al, 1995). Если трансферт, обеспечиваемый продовольственными талонами, выше предельного (т.е. больше, чем текущие продовольственные расходы домохозяйства), домохозяйство должно увеличить свое потребление продовольствия, чтобы полностью воспользоваться выгодой. Однако домохозяйство по-прежнему может полностью замещать талонами свои продовольственные расходы. При этом домохозяйство фактически получает трансферт дохода, равный размеру своих прежних расходов на приобретение продовольствия; дополнительное потребление представлено лишь дополнительным размером трансферта, превышающим значение таких расходов. Если целью программы является трансферт дохода, такое замещение не представляет 49

проблемы; если же цель состоит в улучшении характера питания, то желательно, чтобы существующее потребление дополнялось в большей степени. В США до 1979 года продовольственные талоны предоставлялись с условием обязательной их покупки, чем, как считалось, обеспечивается дополнительное потребление. Домохозяйства получали право на продовольственные талоны, если треть их дохода была ниже расчётной стоимости адекватного рациона, выводимого исходя из размера домохозяйства (План экономного питания [Thrifty Food Plan]). Домохозяйства получали талоны на сумму, эквивалентную выведенной в Плане экономного питания, но платили за них треть своего дохода. Цель данного требования состояла в том, чтобы продовольственные талоны обеспечивали увеличение потребления продовольствия (это было важно, так как существенную политическую поддержку программе оказывало аграрное лобби США). Когда в 1979 году требование обязательной покупки было отменено, число участников программы увеличилось на четыре миллиона. Согласно оценкам, три четверти новых участников имели настолько низкий доход, что не имели возможности соблюдать требование обязательной покупки, а у четверти из них доход был достаточно высок, чтобы они не желали ограничивать свободу в осуществлении расходов в обмен на незначительную выгоду, которую они должны были получить. Результаты многочисленных исследований говорят о том, что даже трансферт ниже предельного значения, предоставляемый в виде продовольственных талонов, приводит к большему увеличению продовольственных расходов домохозяйства, чем денежный трансферт. Напр., в программе продовольственных талонов значение предельной склонности к потреблению продовольствия по меньшей мере вдвое выше, чем в программе денежных трансфертов (Fraker, 1990). Одна из возможных причин этого состоит в том, что продовольственные талоны контролируются либо женщиной, стоящей во главе домохозяйства, либо супругой мужчины-главы домохозяйства, и, как отмечалось выше, во многих работах указывается на то, что женщины в большей степени предпочитают расходовать средства на продовольствие и удовлетворение других базовых потребностей. Кроме того, в таких программах подчёркивается важность увеличения потребления продовольствия, даже если получение трансферта не ставится в зависимость от посещения врача или школы, и это может способствовать формированию понимания в домохозяйстве, что цель продовольственных талонов состоит именно в увеличении такого потребления. Использование продовольственных талонов, в отличие от денежных средств, носит ограниченный характер. Это может придать им некоторую степень самоадресования, так как они кажутся менее привлекательными (потому, что обладают меньшей гибкостью), чем денежный трансферт. Аналогично, более высокая степень самоадресования достигается при предоставлении непосредственно продовольствия, чем продовольственных талонов, - при этом домохозяйство не может выбирать, что ему потреблять. Если продовольственные талоны используются только для «ущербных» продуктов (т.е. продуктов, потребляемых бедными, но не используемых более состоятельными домохозяйствами), и если соблюдение данного ограничения контролируется, эффект самоадресования будет ещё большим. Если продовольственные талоны прочно ассоциируются с бедностью, то их получение и использование в некоторых культурах может создавать «эффект клейма», и категории населения с более 50

высоким уровнем дохода не пожелают иметь с ними дела. Чем больше продовольственные талоны напоминают деньги, тем меньше искажений они привносят и тем более привлекательными они становятся не только для полноправных бенефициаров, но и для тех, кто не имеет оснований для участия в программе. С политической точки зрения продовольственные талоны более приемлемы, чем денежные трансферты: продовольствие (поскольку оно ассоциируется со здоровьем детей и базовыми потребностями семьи) рассматривается как товар, заслуживающий потребления. Программа, в которой предоставляются денежные пособия, может восприниматься как поощряющая расточительное и безответственное потребление, в то время как продовольственные талоны рассматриваются как инструмент, стимулирующий «правильное» потребление и способствующий улучшению питания (см. Врезку 3). Налогоплательщики предпочитают видеть предоставляемые выгоды, связанные с такими благами. Врезка 3. С политической точки зрения продовольственные трансферты более приемлемы, чем денежные В тот же год, когда законодатели США отвергли программу денежных трансфертов «План помощи семье», посчитав её слишком щедрой, Программа продовольственных талонов была расширена, так что расходы на неё превысили стоимость предлагавшегося ППС.

Продовольственные талоны по сравнению с непосредственной раздачей продовольствия. Логика в предоставлении продовольственных талонов вместо самих продуктов заключается в том, что организовать работу с талонами гораздо проще. Для распределения продовольствия необходимо иметь возможности по его хранению, перевозке и учёту. Перевозить продовольственные талоны гораздо легче, однако было бы ошибкой полагать, что с ними несложно работать. Использование продовольственных талонов зависит от того, способно ли государство выпускать «параллельную валюту», обладающую достаточной защитой от подделки. Необходимы системы, позволяющие безопасным образом распределять её; кроме того, талоны могут быть в большей степени, чем продовольствие, подвержены хищениям и нецелевому использованию, поскольку они похожи на деньги и потому привлекательны для лиц, не являющихся бенефициарами. В стране должна иметься доступная и надёжная банковская система, позволяющая магазинам обменивать эти талоны на деньги. Кроме того, продовольственные талоны (хотя они и не столь привлекательны, как деньги) могут являться объектом хищения в большей степени, чем продовольствие, и потому требовать более серьёзных мер безопасности, чем при работе с продовольствием. Ещё одним обоснованием для работы с продовольственными талонами является то, что это укрепляет частный рынок продовольствия. Прямое распространение продовольствия создаёт параллельную систему сбыта, которая отвлекает часть спроса из частного сектора. Продовольственные талоны повышают покупательную способность малоимущих потребителей, и они получают возможность приобретать товары в частном секторе, что увеличивает общий спрос. Однако, если частная система реализации продовольствия в определённых районах недоступна или недостаточно развита,

51

программа продовольственных талонов может стимулировать спрос, помогающий укрепить и усовершенствовать такую систему, но, пока этого не произойдёт, бенефициарам придётся нести издержки, связанные с проездом в те районы, где имеются магазины. При непосредственной раздаче продовольствия у бенефициаров могут возникнуть проблемы с его доставкой домой (продукты – неудобный для транспортировки груз). Продовольственные талоны решают и эту проблему. Бенефициары могут приобретать небольшие объёмы продовольствия по необходимости (если талоны имеют небольшой номинал) в удобно расположенных местных магазинах, а не в централизованных пунктах распределения. Продовольственные талоны могут иметь стоимостное или количественное выражение. Если их «номинал» представлен количественным показателем, то они похожи на механизм прямого распределения в том смысле, что их ценность не снижается с инфляцией, - независимо от колебания цен количество остаётся стабильным. Однако, в большинстве программ продовольственных талонов используется стоимостное выражение, что в условиях высоких темпов инфляции чревато проблемами. Номинал продовольственных талонов в таких условиях может обесцениться вплоть до ситуации, когда объёмы получаемой выгоды не оправдывают неудобства участия в программе. Напр., на Шри-Ланке ценность, предоставляемая продовольственными талонами, снизилась на 40 процентов всего за 10 лет, а корректировки с учётом инфляции не проводилось (Всемирный банк, 1996); из-за этого данная программа действительно превратилась во временную. С другой стороны, на Ямайке ценность трансферта, который обеспечивался продовольственными талонами, выросла в три раза в течение шести лет, и в итоге втрое превысила исходное значение (Grosh, 1992). Действенность программ продовольственных талонов. Как показывает практика, программы продовольственных талонов являются действенным инструментом передачи дохода, способным увеличить доход домохозяйства на 20 –25 процентов (Castaneda, 1999). В США после сокращения программ денежных трансфертов в 1996 году, Программа продовольственных талонов считается основной программой социального обеспечения, обеспечивающей материальную помощь (Gunderson et al, 1999). Было доказано, что продовольственные талоны способствуют увеличению (в стоимостном выражении) потребления продовольствия домохозяйствами в большей степени, чем эквивалентные денежные трансферты (Fraker, 1990). В структуре питания участников программ продовольственных талонов (в отличие от рациона тех, кто в программе не участвует) возрастает потребление белка и питательных микроэлементов (Butler and Raymond, 1996). Влияние продовольственных талонов на состояние питания бенефициаров продемонстрировать гораздо сложнее, так как при осуществлении таких программ внимание изменению поведения потребителей (напр., распределению продовольствия внутри домохозяйства) в большинстве случаев не уделяется. Размер трансферта весьма различен, и иногда, очевидно, его недостаточно, чтобы оказать сколько-нибудь существенное влияние на питание. Напр., продовольственные талоны на Шри-Ланке обесценились из-за инфляции настолько, что размер трансферта стал несущественным. На Ямайке в период с 1991 по 1996 гг. доля продовольственных

52

талонов в общей стоимости продовольственной корзины домохозяйства сократилась с 7 до 3 процентов (Castaneda, 1999). Доказано, что продовольственные талоны являются хорошим стимулом для использования участниками других услуг. Напр., в Гондурасе программа bono способствовала существенному увеличению посещаемости школ и показателей законченных лет обучения (Rogers et al., 1995). Программа Progresa в Мексике помогла значительно увеличить потребление услуг в пренатальный период и услуг детских поликлиник (Castaneda, 1999). Условия для использования программ продовольственных талонов В качестве инструмента социального обеспечения продовольственные талоны наиболее приемлемы в ситуации, когда обязательным ограничением продовольственной безопасности домохозяйства является его покупательная способность. Действенность такой программы в обеспечении достаточного потребления продовольствия зависит от наличия продуктов на рынке и от того, насколько гибко реагирует рыночное предложение на увеличение спроса. Если имеются серьёзные ограничения предложения (напр., во время голода или нарушения транспортного сообщения из-за конфликта), возросшая покупательная способность приведёт только к росту спроса в условиях фиксированного предложения и росту цен. В такой ситуации целесообразным может стать распространение продовольственных карточек для распределения дефицитных ресурсов, но этот инструмент отличается от продовольственных талонов. Как отмечалось выше, благодаря использованию продовольственных талонов центр принятия решений может смещаться: решения могут приниматься главой домохозяйстваженщиной, так как именно женщины чаще всего занимаются вопросами питания и базовых потребностей. Программы можно строить таким образом, чтобы продовольственные талоны поступали в домохозяйстве непосредственно взрослым женщинам. В программе bono в Гондурасе свыше 90 процентов женщин сообщили, что они распоряжаются этими талонами без вмешательства со стороны мужей (Sanghvi et al., 1995). Экономическая природа. Поскольку продовольственные талоны используются в частной системе розничной реализации продовольствия, они применимы лишь там, где значительная часть потребляемого продовольствия приобретается (а не производится самостоятельно), и где система розничной реализации работает должным образом. Для применения продовольственных талонов необходима не только доступность банковской системы для продавцов (чтобы они могли легко обменять принимаемые талоны на деньги), но и уверенность продавцов в способности и готовности государства обеспечивать талоны денежными средствами. Если продавцы хотя бы однажды не смогут обменять талоны на деньги, то система разрушится, ибо они не пожелают снова принимать талоны. Хотя продовольственные талоны могут считаться менее привлекательным ресурсом, чем деньги, механизм самоадресования (благодаря которому выгоды 53

поступают только нуждающимся) в таких программах работать не будет, если не будет ограничений по использованию талонов (напр., только для получения определённых «ущербных» товаров), и если соблюдение этого требования не будет подвержено жёсткому контролю. Адресность в системах продовольственных талонов должна обеспечиваться административными инструментами, - т.е. люди должны подавать заявку на участие в программе (от своего имени или от имени домохозяйства) и подтверждать своё право на участие. Использование административного адресования зависит от наличия обученных грамоте и счету работников, которые будут отбирать участников программы. В странах, где уровень грамотности очень низок, административное адресование программы продовольственных талонов будет представлять неэффективное использование этого дефицитного ресурса. Вместе с тем, в странах (таких, как ШриЛанка), где многие образованные граждане не имеют постоянного трудоустройства, такой подход мог бы стать практичным и приемлемым способом трудоустройства квалифицированных работников. Печать, распространение продовольственных талонов и обмен их на деньги могут быть сопряжены со значительными расходами для бюджета. Даже в США в рамках Специальной программы дополнительного питания для женщин, младенцев и детей (ЖМД) в одном из штатов именно для того, чтобы сократить издержки, было принято решение объединить некоторые из отдельных ваучеров, номинал которых был представлен в количественном выражении. Политическая экономия. Ранее отмечалось, что продовольственные талоны более приемлемы для государственных директивных органов и для (небедного) населения с политической точки зрения, так как продовольствие – благо, заслуживающее потребления, и продовольственные талоны помогают решать задачи в области питания или здравоохранения. Ещё одно политическое преимущество таких программ состоит в том, что они часто пользуются поддержкой сельскохозяйственного сектора и частных компаний в пищевой отрасли, так как стимулируют рост спроса на продукты питания. Чем шире используются продовольственные талоны, тем многочисленнее группы поддержки. В США продовольственные талоны могут использоваться для получения любой пищи или напитка (за исключением алкогольных), независимо от их питательной ценности. В отличие от них, купоны программы ЖМД предназначены для конкретного ограниченного перечня питательных продуктов. Представители пищевой отрасли постоянно оказывают давление на программу ЖМД, требуя включить в этот перечень дополнительные позиции, такие как необогащённые хлопья зерновых и хлопья с содержанием сахара, превышающим разрешенный этой программой уровень. Вопросы, связанные с разработкой программ Как и любые другие программы, программы продовольственных талонов предполагают решение ряда вопросов, связанных с их разработкой. Механизмы обеспечения адресности и утечка выгод. Как уже отмечалось выше, чем больше использование продовольственных талонов напоминает использование денег, тем сложнее контролировать соблюдение критериев адресности. Талоны обеспечивают 54

некоторую степень самоадресования, так как ограничивают выбор потребителя. Чем большая доля расходов домохозяйства приходится на продовольствие, тем менее обязательным становится это ограничение, и поэтому тем слабее будет эффект самоадресования при использовании продовольственных талонов. Если продовольственные талоны применяются только в отношении «ущербных» продуктов (т.е. тех, которые приобретаются бедными, но не приобретаются более обеспеченными потребителями), то степень самоадресования талонов будет такой же, как и у самих таких продуктов. Однако, подобный эффект самоадресования зависит от того, насколько жёстко соблюдаются ограничения, введённые на использование продовольственных талонов. Сложно быть уверенным в том, что талоны действительно используются только для приобретения конкретных разрешённых продуктов в магазине розничной торговли, где реализуется богатый ассортимент товаров, если такой магазин может доказать обоснованность обращения за деньгами, продав достаточное количество включённых в такой перечень продуктов. Именно из-за сложности осуществления соответствующего контроля правительство Гондураса приняло решение о преобразовании программы продовольственных талонов в программу квази-денежных ваучеров (bono). Авторы этого решения полагали, что наличие столь легко нарушаемого ограничения спровоцировало бы людей на его нарушение, и что было бы проще помочь людям должным образом использовать bono. Похоже, что этот подход оказался удачным. По данным предварительных оценок, 80 процентов поступающего трансферта используется на приобретение продовольствия, а основная часть остатка идёт на удовлетворение прочих базовых потребностей домохозяйства (хотя остальной бюджет домохозяйства изучен не был) (Всемирный банк, 1992). Если получение продовольственных талонов обусловлено использованием бенефициарами других услуг или участием в других программах, определённого самоадресования можно достичь, если такими услугами не пользуются состоятельные граждане. Напр., этот контингент реже обращается за услугами государственных больниц и государственных школ, предпочитая частное здравоохранение или образование. Таким образом, выгоды, получение которых обусловлено использованием государственных услуг, могут самоадресоваться. Для того, чтобы можно было использовать механизм административного адресования, заявители должны иметь возможность документально подтвердить свой доход или по крайней мере – некоторую степень экономических потребностей. Домохозяйства, доход которых может быть подтверждён (например, те, члены которых заняты в формальном секторе экономики), могут оказаться в невыгодной ситуации при обращении за продовольственными талонами: их доход легко проверить; в то же время те, кто работает в неформальном секторе, могут скрыть или занизить свой доход, стремясь получить право на участие в программе. Для определения прав на участие также можно использовать данные о владении землёй или другие показатели благосостояния. Ещё один вариант адресования продовольственных талонов в качестве инструмента для отбора бенефициаров предусматривает задействование других программ, критерием для участия в которых является доход. Напр., на Ямайке продовольственные талоны может получить каждый, кто является получателем пособия по бедности и государственной помощи; кроме того, для определения бенефициаров

55

используются и другие категории, такие как возраст, степень ограниченности возможностей из-за состояния здоровья и физиологическое состояние. В качестве критерия, дающего право на участие в программе продовольственных талонов, теоретически можно использовать принадлежность к определённой группе. Напр., целевыми получателями продовольственных талонов являются беременные и кормящие женщины (как в американской программе ЖМД и Программе продовольственных талонов на Ямайке) или школьники (как в программе bono в Гондурасе). Однако, на практике такие талоны действуют как трансферт домохозяйству. Адресовать талоны отдельным членам домохозяйства нереалистично, если только программа не включает сильный образовательный и просветительский компонент, с помощью которого делается попытка изменить характер распределения продовольствия внутри домохозяйства. Если использование продовольственных талонов ограничивается определёнными продуктами, которые в основном потребляют дети, то теоретически возможно, что выгоды будут несколько смещены в их сторону, однако документального подтверждения такому выводу не найдено. Замещение или дополнение. Вопросы замещения и дополнения были рассмотрены выше. Как уже отмечалось, трансферт посредством продовольственных талонов, размер которого больше предельного значения, заставляет домохозяйства увеличивать потребление продовольствия (в стоимостном выражении), чтобы получить максимальную выгоду. Если размер трансферта меньше предельного значения (т.е. меньше, чем домохозяйство ранее тратило на продукты питания), то возможно полное замещение без увеличения потребления продовольствия (каковое может произойти только в результате увеличения дохода). Эмпирически было доказано, что продовольственные талоны увеличивают потребление продовольствия в значительно большей степени, чем эквивалентные денежные трансферты; причины этого могут быть связаны с характером контроля над этим ресурсом в домохозяйстве или с тем контекстом, в котором данный ресурс предоставляется. Если продовольственные талоны используются только для получения определённых продуктов с высокой питательной ценностью, то даже при полном замещении возможно положительное воздействие на питание (поскольку такие продукты могут замещать менее полезную пищу). Последствия для распределения внутри домохозяйства. Продовольственные талоны в большей степени, чем деньги, могут оказываться под контролем человека, ответственного за приобретение продовольствия и приготовление пищи; как правило, это – женщина. Многие программы продовольственных талонов (особенно те, что предусматривают использование других социальных услуг) построены таким образом, чтобы трансферт поступал напрямую женщине-главе домохозяйства; это повышает вероятность того, что именно она будет распоряжаться этим трансфертом. Проблемы коррупции и мошенничества. Как и в любой другой программе, мошенничество с продовольственными талонами связано с представлением ложной информации о праве участия или с передачей талонам тем, кто не имеет для этого оснований. В случаях, когда талоны можно обменять на деньги (как в Гондурасе) противозаконность подобной передачи неясна, но в других странах (напр., в американских программах продовольственных талонов и ЖМД) эта передача явно 56

рассматривается как противоправное деяние. Другими видами мошенничества являются использование талонов для приобретения продуктов или иных товаров и услуг, не предусмотренных программой. Относительно недавно в порядок использования электронных карточек перечисления пособий (EBT-карты, которые работают по принципу кредитных карт) внесены изменения: теперь на них наносится специальная магнитная полоса, запрограммированная таким образом, что с помощью карточки можно приобрести только те продукты, которые предусмотрены программой. Такие карточки могут стать средством борьбы с мошенничеством, однако, для их применения требуются считывающие устройства. EBT-карты успешно применяются в США, где в большинстве торговых точек установлено необходимое оборудование; также они с успехом используются в Мексике (Castaneda, 1999). В ряде программ, таких, как Программа продовольственных талонов в США, продавцы получают небольшую надбавку сверх номинала принимаемых ими талонов. Однако если продавец взимает с покупателей плату за то, что они расплачиваются талонами вместо денег, или продаёт тем, кто пользуется талонами, товары по более высокой цене, это будет рассматриваться как случай мошенничества. Когда достоинство талонов обозначено в количественном, а не стоимостном выражении, есть вероятность того, что при обмене талонов на деньги продавцы будут завышать отпускную цену; это особенно характерно для ситуации в экономике, когда такие цены нестабильны или быстро растут. В Мозамбике эта проблема оказалась нерешаемой в 1980-е годы, когда Alderman (1991) рекомендовал использовать продовольственные талоны с количественным выражением именно для того, чтобы сохранить размеры выгод для потребителей в условиях роста цен. Способа для проверки истинности сообщаемой продавцами информации найти не удалось. В программе ЖМД в США, где предоставляют продовольственные ваучеры с количественным «номиналом», подобная проблема отсутствует, так как розничные цены относительно стабильны и их можно легко проверить. Возможность применения в кризисной ситуации Продовольственные талоны могут использоваться для того, чтобы обеспечивать покупательную способность перемещённых лиц в кризисной ситуации; это позволяет им приобретать продовольствие на местном рынке. Подобный подход осуществим лишь в том случае, если местный рынок успешно функционирует, и если в ответ на рост покупательной способности, представленной талонами, в данный район может поступать продовольствие. Благодаря применению талонов в подобной ситуации можно избежать прямого распределения продовольствия. Преимущество талонов перед денежными трансфертами при этом заключается в умеренном эффекте самоадресования, который получают благодаря ограниченности использования талонов. Осуществление программ продовольственных талонов Программы продовольственных талонов представляют собой передачу реальной покупательной способности и должны гарантироваться средствами государства или 57

доноров. В США такая программа имеет противоцикличную направленность: её расходы увеличиваются во время экономического спада и безработицы. Это объясняется тем, что численность участников программы меняется в зависимости от краткосрочных изменений в их занятости и доходе. Наличие такой характеристики (а это важно, чтобы продовольственные талоны стали действенной программой социального обеспечения) означает, что общую стоимость такой программы невозможно полностью прогнозировать или контролировать. Программы, в которых число новых участников ограничивается (напр., программа на Шри-Ланке) позволяют сдерживать уровень расходов, однако оказываются гораздо менее действенными в качестве программ социального обеспечения, так как не защищают участников в случае краткосрочного колебания дохода домохозяйств. Для доставки продовольственных талонов до получателей используются самые разнообразные механизмы. В США существовало требование, согласно которому участники программы были обязаны покупать такие талоны (с документом, удостоверяющим право их использования) в специальных пунктах, включая отделы социального обеспечения и почтовые отделения. Однако, впоследствии требование покупки было отменено и сейчас талоны вместе с EВТ-картами рассылаются по почте. Во многих программах бенефициары обязаны лично получать талоны в отделах социального обеспечения или больницах; при этом получение продовольственных талонов может быть привязано к использованию бенефициарами медицинских услуг. Во всех подобных случаях действенность системы распространения зависит от того, насколько доступны точки, где такое распространение осуществляется. Напр., на Ямайке 95 процентов домохозяйств расположены от больниц на расстоянии не более 10 миль (1 сухопутная миля = 1,61 км. Прим. перев.) (Grosh, 1992), и потому доступ к точкам распространения не является препятствием для участия в программе. Действенность системы продовольственных талонов зависит от наличия механизма для обмена таких талонов на деньги, либо непосредственно через банки, либо через какую-либо государственную структуру. В любом случае такой обмен должен осуществляться надёжно и своевременно; в противном случае продавцы откажутся принимать талоны. Необходим определённый надзор за продавцами с тем, чтобы обеспечить соблюдение требований программы, но издержки, связанные с таким надзором, компенсируются выгодой от снижения мошенничества. Среди инструментов надзора можно указать периодические посещения магазинов для проверки того, торгуют ли они предписанным ассортиментом и не завышают ли цену для потребителей, расплачивающихся талонами. Для того, чтобы участники программы приобретали только предписанный в ней ассортимент товаров, используются технологические решения, например, электронные карты. Если такая карта содержит электронный идентификационный номер, то это предотвратит несанкционированное использование в случае её хищения, но не в ситуации, когда бенефициар добровольно передал её пользователю, не имеющему права на операции с нею. Определение права на участие в программе. Право получать продовольственные талоны и схожие с ними трансферты основано на низком уровне дохода; размер дохода можно измерить напрямую, исходя из информации, предоставляемой самим участником, либо определить, исходя из оценки имущества домохозяйства. Напр., на Шри-Ланке 58

наряду с сообщаемым доходом в качестве основания для участия в программе используются данные о владении землёй и оценка имущества домохозяйства, которая осуществляется специальным инспектором в ходе личного посещения домохозяйства (Всемирный банк, 1996). Критериями для участия в программе «tortibono» в Мексике служат доход, а также качество жилья и наличие базовой системы канализации (Castaneda, 1999). В США доход домохозяйства определяют в процессе подачи заявки на участие в программе. Заявитель обязан представить документальное подтверждение размера своей заработной платы; кроме того, установлено ограничение на размер имущества, которым он может владеть. Для определения права на участие в программе используют скользящую шкалу; размер пособия зависит от размера домохозяйства и его дохода. В других программах также предусмотрены переменные критерии участия. Напр., на Ямайке введён двухуровневый критерий дохода, - для домохозяйств, состоящих из одного лица, и (более высокий) для более многочисленных домохозяйств, дающий право на более высокий размер пособия. Помимо дохода право на участие в программе может определяться использованием государственных услуг, таких как школьное образование или здравоохранение. Ваучеры в программе здоровья матери и ребёнка в Гондурасе (bono) распространяются через больницы в неблагополучных районах страны. Оценка дохода домохозяйства не производится; право на участие определяется на основании возраста (дети в возрасте до трёх лет) и физиологического состояния (напр., беременные и кормящие женщины). Условием получения bono является посещение врача в пренатальный и послеродовой период, а также пользование услугами детских поликлиник. В этой программе состояние питания детей в качестве критерия участия не используется, но в ряде больниц в виде такого критерия применяют антропометрические показатели детей; это соответствует практике предоставления дополнительного питания (личное наблюдение автора, 1994). В программе на Ямайке также предоставляют продовольственные талоны беременным и кормящим женщинам и детям в возрасте до пяти лет, которые посещают государственные больницы (Grosh, 1992). Кроме того, в экспериментальной программе, проводившейся в г. Кампече в Мексике, получение трансферта (в виде электронной карты) обусловлено участием получателя в программе диспансеризации (Сastaneda, 1999). Как и любые другие программы трансфертов, для сохранения своей действенности программы продовольственных талонов должны располагать критериями, на основании которых их деятельность прекращается. Это означает, что право на участие в них должно действовать ограниченное время, а затем требуется повторная проверка. Если этого не делать, то домохозяйства, «победившие» бедность, будут оставаться в программе, а новые бедные домохозяйства не смогут воспользоваться ею. Напр., на Шри-Ланке право на участие в программе продовольственных талонов определялось единожды, при начале её осуществления в 1979 году. Вплоть до 1989 года, когда на смену этой программе пришла новая, обеспечивающая более высокую степень адресности, приём новых участников был запрещён, а изначально отобранные в неё домохозяйства сохраняли статус бенефициаров. В 1991 году по результатам нового отбора в программу пришло 132 000 новых бенефициаров; однако 345 000 домохозяйств, которые уже не имели оснований для участия в программе, тем не менее, остались в ней. (Всемирный банк, 1996). В итоге выгоды невелики и распределены среди слишком 59

большого числа бенефициаров вместо того, чтобы обеспечивать достаточно большой трансферт, который позволял бы улучшить положение наиболее нуждающихся. В ряде программ бенефициары должны подавать официальную заявку на участие; в других право на участие определяется на уровне общины, местными инициативными группами, напр., приходскими комитетами, как на Ямайке (Grosh, 1992), учителями, как в Венесуэле (Castaneda, 1999), или лидерами политических группировок, как в Мозамбике (личное наблюдение автора, 1994). В пользу определения права на участие в программе силами местных жителей имеются свои аргументы. В небольшом сообществе бедные домохозяйства известны, и выявлять их проще. Однако, существует риск того, что заявители будут включены в программу или исключены из неё вследствие необоснованного использования субъективных критериев. Если используется неформальный процесс определения права на участие в программе, во избежание неудачи важно предусмотреть механизм официального надзора или мониторинга. Официальный процесс подачи заявки на участие не должен становиться препятствием для тех, кто имеет соответствующее право. Если требуется заявка, то нужно обеспечить работу отделений программы в удобное время; необходимо предусмотреть возможность работы на нескольких языках (в многоязычных сообществах). Напр., в США при подаче заявки на участие в Программе продовольственных талонов лица, не знавшие английского языка, столкнулись с соответствующими проблемами. Размер, состав и периодичность трансферта. В идеальной ситуации размер трансферта, осуществляемого с помощью продовольственных талонов, должен соответствовать потребностям домохозяйства; иначе говоря, его размер должен быть достаточным для того, чтобы бедное домохозяйство имело возможность получать адекватное питание. В американской Программе продовольственных талонов для решения этой задачи используется скользящая шкала. Стоимость недорогого, достаточно питательного и приемлемого с точки зрения культуры и традиций рациона (получившего название «Плана экономного питания», - ПЭП) рассчитывается для домохозяйств разного размера по текущим ценам (данные ежегодно обновляются). Предполагается, что домохозяйства могут позволить себе выделить 30 процентов своего дохода на продовольствие, и поэтому размер предоставляемого пособия равен разнице между стоимостью рациона ПЭП и тридцатипроцентной долей дохода домохозяйства. Если эта разница составляет $10 в месяц и менее, домохозяйство не имеет права на получение трансферта7. Поскольку размер пособия привязан к стоимости ПЭП в текущих ценах, выгоды, обеспечиваемые продовольственными талонами, должны корректироваться с учётом инфляции. Это означает, что как размер трансферта, так и право на участие в План экономного питания (ПЭП) формируется следующим образом: на основании подробной информации о потреблении продовольствия, полученной в ходе обследований домохозяйств, выводится некоторая фиксированная стоимость «продовольственной корзины», -т.е., стоимость трансферта определяется заблаговременно; продукты в ПЭП подбираются с таким расчётом, чтобы соответствовать этому бюджетному ограничению и при этом максимально удовлетворять требованиям по содержанию питательных микроэлементов. Домохозяйства не обязаны покупать продукты, включенные в ПЭП; продовольственные талоны США могут быть использованы для приобретения любых продуктов питания. Характер потребления многих домохозяйств существенно отличается от того, что заложен в ПЭП.

7

60

программе определяются по скользящей шкале, калиброванной по уровню дохода домохозяйства. Данный метод определения размеров трансферта требует очень большого объема информации. Для развивающихся стран ещё более важным моментом является то, что использование данного механизма в условиях инфляции затрудняет контроль за стоимостью программы. Автоматическая корректировка программы с учётом инфляционных процессов помогает защитить размер трансферта для участников, но затрудняет контроль за общими издержками программы. В большинстве программ продовольственных талонов предоставляется единый размер трансферта, или несколько его вариантов в зависимости от размера домохозяйства и его дохода. Часто этот трансферт довольно невелик по сравнению с потребностями, и нередко он значительно обесценивается инфляцией до того, как его успевают скорректировать. Разумеется, действенность программ продовольственных талонов как инструментов социального обеспечения зависит от размера предоставляемого в них трансферта в сравнении с имеющейся потребностью. В большинстве развивающихся стран доля дохода, направляемая на продовольствие, существенно превышает оценку в 30 процентов, принятую в США, - чаще в среднем она превышает 50 процентов, причём в группах с более низким доходом эта доля оказывается выше. Целесообразно оценивать размер требуемого трансферта, исходя из примерной оценки разницы между доходом домохозяйства и стоимостью базовой продовольственной корзины, однако при данном методе издержки программы, вероятно, будут высокими. Вместе с тем, данный анализ говорит о необходимости выбора между предоставлением небольших трансфертов большому числу домохозяйств или обеспечением существенными выгодами только самых нуждающихся. На Ямайке одно из домохозяйств оценило размер трансферта, обеспечиваемого продовольственными талонами, следующим образом: «хватит, чтобы поесть два-три раза в месяц, не больше» (комментарий, полученный автором, 1992). Вместе с тем, в данной программе талоны получали не домохозяйства, а отдельные граждане. В составе одного домохозяйства могло быть несколько бенефициаров, и размер трансферта, поступающего домохозяйству, мог быть, соответственно, больше. (Исследования того, получает ли при таком механизме отдельный бенефициар большую или меньшую долю приобретенного продовольствия, не проводились). В программе Progresa в Мексике предоставляют ваучер, за который можно получить любые продукты питания. Стоимость этого ваучера эквивалентна 34 процентам дохода бедных домохозяйств, что обеспечивает весьма существенный трансферт (Castaneda, 1999). По оценкам Castaneda, 1999, bono в Гондурасе покрывает около 20 процентов потребности домохозяйства в продовольствии, что тоже немало. В США трансферт колеблется в пределах от 56 до 70 процентов от суммы расходов домохозяйства на продовольственные нужды. Вместе с тем, в других программах предусмотрены гораздо более скромные трансферты. Например, в Колумбии к моменту завершения программы в 1981 году продовольственные талоны соответствовали менее чем 1 проценту дохода домохозяйств (Castaneda, 1999). Во многих программах продовольственные талоны могут использоваться только для приобретения определённого перечня продуктов. В идеальной ситуации эти продукты должны обладать свойством самоадресования, - т.е., их должны активно потреблять малоимущие категории – в отличие от более обеспеченных групп. Многие из 61

так называемых «ущербных» продуктов могут превосходить по питательной ценности те, что предпочитают большинство потребителей. Например, сорго содержит больше белка по сравнению с рисом, хотя в ряде стран предпочитают именно рис. При формировании продовольственной «корзины» наряду с низкой стоимостью предоставления единицы питания ещё одним критерием отбора продуктов должна стать их питательная ценность. На Ямайке в список продуктов, разрешенных к приобретению в программе продовольственных талонов, были включены рис, кукурузная мука, обезжиренное молоко и пшеничная мука. На эти продукты в совокупности приходится 12,5 процентов продовольственных расходов беднейшего квинтиля (Castaneda, 1999), и они считались относительно эффективным инструментом передачи калорий за единицу стоимости. В программе продовольственных талонов на Шри-Ланке использовали рис, пшеницу и хлеб, бобовые и некоторые молочные продукты, что входило в основную местную продовольственную корзину (Всемирный банк, 1996). Ваучеры, применяемые в программе ЖМД в США, могут использоваться для приобретения конкретных продуктов, отобранных не потому, что они обеспечивают самоадресование, а исходя из их питательной ценности, так чтобы удовлетворять дополнительные потребности в питании беременных женщин и активно растущих детей раннего возраста. В перечень продуктов вошли молоко (белок и кальций), яйца (белок, железо и витамин А), апельсиновый сок (витамин С), обогащённые хлопья с низким содержанием сахара (питательные микроэлементы) и арахисовое масло (белок). В программе предусмотрены довольно большие количества продовольствия: например, можно получить 28 кварт (1 кварта = 0,95 литра. Прим. перев.) молока. Благодаря этому даже если члены домохозяйства будут потреблять молоко вместе, часть его (и других продуктов) всё же поступит целевому бенефициару. Поскольку эти продукты имеют высокую питательную ценность, они способны улучшить качество питания, даже если они замещают те продукты, которые потреблялись в домохозяйстве ранее. Периодичность предоставления талонов – компромисс между эффективностью управления и воздействием на увеличение потребления продовольствия. Как правило, для удовлетворения базовых потребностей, таких, как питание, домохозяйства скорее будут использовать небольшие трансферты, поступающие более часто. Крупные трансферты могут ими не потребляться, а могут продаваться или обмениваться. Однако, при высокой периодичности предоставления растут административные издержки, а бенефициары вынуждены тратить больше времени. В программах, проводимых в США, продовольственные талоны выдаются ежемесячно. Есть данные о том, что домохозяйства увеличивают потребление продовольствия в первые несколько дней после получения талонов, а впоследствии оно стабилизируется на более низком уровне; в некоторых домохозяйствах в последнюю неделю месяца объем потребления снижается в еще большей степени (Wilde and Ranney, 1998). В Гондурасе в программе bono, где предоставление ваучеров привязано к посещению школы, выдача осуществлялась трижды в течение учебного года (через каждые три месяца). Из-за того, что данная работа отнимала у учителей слишком много времени, считалось нецелесообразным выдавать ваучеры чаще. При использовании ЕВТ-карт можно менять периодичность предоставления трансферта, вплоть до еженедельных перечислений, однако эмпирических исследований относительной эффекта от более частой выдачи продовольственных талонов не проводилось.

62

Критерии оценки программ Основа для оценки программ продовольственных талонов зависит от предназначения конкретной программы. Если программа рассматривается главным образом как инструмент передачи дохода, то основным критерием для оценки станет эффективность предоставления данной выгоды при низких затратах, действенность с точки зрения охвата наиболее нуждающихся домохозяйств, высокие показатели охвата бедных и незначительная утечка выгод небедным. Действенная программа передачи дохода сокращает ту долю бюджета домохозяйства, которая идёт на приобретение продовольствия, и при этом увеличивает его совокупные расходы на питание. Программы продовольственных талонов помогают решать и задачи, связанные с качеством питания. В ходе многочисленных оценок Программы продовольственных талонов в США в качестве показателя успеха рассматривалось её влияние на продовольственные расходы домохозяйств; однако эти расходы не могут служить надёжным показателем количества продовольствия, потреблённого домохозяйством, и его питательной ценности. Такие показатели качества питания, как калорийность и белковое содержание из расчета на одного взрослого члена домохозяйства, достаточное потребление питательных микроэлементов и разнообразие питания, лучше отражают успех в сфере организации питания. Поскольку продовольственные талоны не совсем хорошо подходят для адресной работы с отдельными членами домохозяйства, прямые показатели состояния питания, такие, как антропометрические характеристики, в качестве результатов используются редко; они применяются только для оценки программ в интересах здоровья матери и ребёнка и просветительских программ по организации питания, которые специально предназначены для детей раннего возраста. Одна из потенциальных выгод от программ продовольственных талонов заключается в увеличении совокупного спроса на продовольствие на уровне его производства и розничной реализации, а также в совершенствовании функционирования системы торговли продовольствием, на что указывает улучшение доступа к торговым точкам и усиление конкуренции между ними. Система продовольственных талонов работает эффективно, если продавцы могут оперативно обменивать значительные количества талонов на деньги, и если им столь же оперативно возмещаются расходы, а также если потери, связанные с продовольственными талонами, в программе низки.

IV. Организация питания в чрезвычайных ситуациях В настоящее время на операции в чрезвычайных ситуациях приходится больше международной помощи в области развития (МПР), чем когда-либо прежде. Доля МПР, предоставляемая в виде гуманитарной помощи при чрезвычайных ситуациях, существенно выросла, и в последние годы достигла 10 процентов от совокупного

63

показателя МПР (OECD/DAC, 2001). Всего два десятилетия назад основная часть продовольственной помощи, поступающей из-за рубежа, направлялась на программы развития; в настоящее время большая часть помощи идёт гражданам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций. В 1977 г. 75 процентов операционных расходов Всемирной продовольственной программы направлялось на цели развития, и лишь 2 процента – на оказание помощи (WFP, готовится к публикации); однако к 1998 году это соотношение стало обратным: 79% шло на оказание помощи, и лишь 21% - на развитие (WFP, 1998). В рамках программ продовольственной помощи в чрезвычайных ситуациях продукты и вода распределяются среди лиц, пострадавших в результате стихийных бедствий или антропогенных катастроф. Хотя при этом могут предоставляться медицинская помощь, жильё или материальные пособия, основной частью помощи является распределение продовольствия. Впрочем, непосредственно на местах всё сложнее провести границу между «помощью» и «содействием развитию». Исследователи, анализировавшие стихийные бедствия в 1980-х годах, отмечали, что действия в условиях чрезвычайных ситуаций постепенно меняют свой характер: от помощи до восстановления и возобновления содействия развитию. Тем не менее, чрезвычайные ситуации, развивающиеся постепенно (напр., засуха, продолжающаяся в течение нескольких периодов вегетации; постоянные чрезвычайные условия существования, вызванные структурной бедностью; сложности, причиной которых являются политические события), отличаются неровным и непредсказуемым характером (Buchannan-Smith and Maxwell, 1994). Интенсивность проблемы и соответствующие потребности в помощи могут существенно меняться с течением времени. Обоснование участия Всемирного банка в программах организации питания в чрезвычайных ситуациях Увеличение числа чрезвычайных ситуаций длительного характера сопровождалось пересмотром идеологии и природы осуществляемых действий в сторону «ориентированных на развитие» мер помощи, которые не ограничиваются раздачей питания, одеял и медикаментов. Инициаторами такого перехода стали организации, желающие предупредить долгосрочную зависимость от продовольственной помощи, для которой характерна неудовлетворительная адресность, привнесение искажений в экономику и закрепление модели оказания помощи «сверху вниз». Помощь с ориентацией на развитие предусматривает проведение программ «продовольствие за работу», которые служат одновременно и инструментом социального обеспечения, защищая от последствий шоков (утрата средств к существованию), и средством для граждан и сообществ восстановить свои активы после того, как имел место шок. В условиях чрезвычайной ситуации можно предусмотреть организацию школьного питания; это поможет минимизировать потери человеческого и социального капитала, связанные с тем, что дети в период кризиса перестают посещать школу. Некоторые специалисты подвергают критике концепцию объединения помощи и действий, направленных на развитие, в условиях кризиса (Macrae et al., 1997); они считают, что это ведет к недальновидному узакониванию общественных и политических 64

институтов существующего режима, а также к отвлечению внимания от реальной потребности в продовольственной помощи. Эти дискуссии имеют важное значение с точки зрения участия Всемирного банка в оказании помощи в чрезвычайных ситуациях. По мере того, как помощь, предоставляемая Банком в сфере развития и восстановления, оказывается всё теснее связанной с чрезвычайной продовольственной помощью, уяснение того воздействия, которое эти ситуации и соответствующая международная помощь оказывает на уязвимость населения с течением времени, будет полезным для предупреждения или смягчения отрицательных последствий будущих кризисов. Цель организации питания в чрезвычайных ситуациях Организация питания в чрезвычайных ситуациях – инструмент социального обеспечения «последней инстанции», т.е. его основная цель заключается в спасении жизни людей посредством предупреждения голода в ситуациях, когда государственные и частные институты неспособны защитить соответствующие права людей. Теоретически, те люди, у которых ограничен доступ к продовольствию, воспользуются трансфертом для сокращения дефицита питания; в отсутствие продовольственной помощи они будут сокращать потребление продовольствия и будут подвержены недоеданию, болезням и, возможно, гибели. Продовольственные пайки (особенно если они предоставляются вместе с комплексными медицинскими и санитарными услугами) помогают бороться с болезнями и инфекциями и повышают шансы на то, что люди смогут пережить кризис. Благодаря организации питания в чрезвычайной ситуации также можно осуществлять трансферт дохода уязвимым группам. Перемещённые лица, получающие семейные пайки, нередко распродают часть продовольствия, чтобы приобрести иные продукты и другие товары. Такой способ трансферта дохода экономически неэффективен: преобразование продовольствия в деньги сопряжено с издержками, а распродажа продовольствия в кризисной ситуации осуществляется на наименее выгодных условиях. Однако в трудной ситуации люди могут рассматривать продукты, распределяемые в виде помощи, как ещё один «конвертируемый» ресурс, - один из элементов стратегии устранения неблагоприятных последствий кризиса. Управляя своими ресурсами стратегически, пострадавшие от кризиса могут сопоставлять свои краткосрочные потребности в продовольствии с долгосрочной необходимостью сохранять свои производительные активы. В условиях длительного конфликта или в лагерях беженцев, где практически все получают одинаковый рацион, бенефициары с меньшей вероятностью будут обменивать часть продовольствия на другие продукты питания или товары. Дополняя предоставляемое продовольствие другими мерами, направленными на сохранение средств к существованию, или предоставляя достаточно большой трансферт с учётом «утечки для обеспечения существования», организации, оказывающие помощь, дают бенефициарам возможность выбора из нескольких вариантов преодоления кризиса. При использовании таким образом продовольственная помощь может помочь бенефициарам сохранить свои активы и уровень дохода, а также улучшить характер питания.

65

Время предоставления трансферта: решение двух задач Время предоставления трансферта весьма важно для того, чтобы обеспечить решение двух задач: спасение жизни людей и предоставление им средств к существованию. Исследования показали, что в условиях продовольственного кризиса поведение людей, направленное на устранение его последствий, предсказуемо (Corbett et al., 1999). Отслеживая изменения определённых показателей (напр., переход на потребление продуктов растительного и животного происхождения, добытых в дикой природе, распродажа скота или миграция), время предоставления продовольствия можно выбрать таким образом, чтобы предупреждать действия, которые угрожали бы жизни людей и их средствам к существованию. Слишком часто продовольственная помощь в чрезвычайных ситуациях предоставляется уже после того, как пик кризиса прошёл, и распределяется через пункты питания или в лагерях для перемещённых лиц или беженцев, где люди в гораздо большей степени подвержены болезням и гибели от инфекций. Ещё одним важным фактором, препятствующим распродаже домохозяйствами их производительных активов или их миграции в поисках работы может стать распределение продовольствия на уровне местных сообществ (общин); при этом минимизируются долгосрочные негативные последствия кризиса для физического, человеческого и социального капитала. Типы программ Существует три широких категории программ: раздача продовольствия, организация дополнительного питания для уязвимых групп, программы лечебного питания. Раздача продовольствия. В значительной степени представленная выше информация относилась к программам раздачи продовольствия, где пайки предоставляются для удовлетворения потребности в питании всего населения, пострадавшего в результате чрезвычайной ситуации. Этот процесс можно разбить на несколько компонентов, в том числе: создание программ продовольственной помощи, приобретение продовольствия (включая закупки в самой стране), оценку потребности, обеспечение адресности, планирование состава пайка, решение организационноснабженческих вопросов, осуществление раздачи продовольствия, мониторинг и принятие решения о том, когда следует прекратить раздачу (Jaspar and Young, 1995). Каждый из этих компонентов важен; когда удовлетворение людьми всех своих потребностей в питании практически полностью осуществляется за счёт общего пайка, дефицит питательных макро- или микроэлементов в предлагаемых продуктах может стать причиной неоправданного недоедания и гибели (ACC/SCN 1994 цит. по Jaspar and Young, 1995). Вместе с тем, в ситуациях, когда беженцы имеют возможность осуществлять обмен, даже если предоставляемый паёк не содержит всего разнообразия питательных веществ, они могут получать более полный набор питания, в том числе – свежую пищу. В ситуациях, приводящих к появлению беженцев, в большинстве развивающихся стран помимо характерных для них заболеваний, связанных с нехваткой витаминов и минеральных веществ, возникают и другие заболевания, вызванные дефицитом определенных микроэлементов: алиментарный полиневрит, цинга и пеллагра (Toole, 1992).

66

Предоставление дополнительного питания для уязвимых групп населения. Лица, страдающие от недоедания, могут нуждаться в дополнительном питании, которое выходит за рамки обычного рациона. Проблемой удовлетворения этих особых потребностей (которые обычно имеются у детей и беременных и кормящих женщин) занимаются многие НПО; они реализуют избирательные программы дополнительного питания, которые входят составной частью в мероприятия первичной медицинской помощи (WFP, 1999). Программы дополнительного питания могут быть «всеобщими», т.е. предназначенными для всех представителей определённой возрастной группы или пола (напр., все дети в возрасте до двух лет), либо адресными, - которые охватывают лиц, страдающих от умеренного дефицита питания, и призваны предупредить усугубление дефицита питания и улучшить состояние питания. Для выявления лиц, имеющих право на участие в таких программах, используют антропометрические показатели. Другие переменные, используемые при разработке программы (напр., выбор типа питания, - горячее или «сухой паёк», определение размера и состава пайка, периодичность его предоставления, а также основания для начала/прекращения участия в программе), аналогичны тем, что применяются в программах дополнительного питания в проектах ЗМР. Однако в отличие от многих программ развития организации и структуры, предоставляющие помощь, разработали специальные протоколы, на основании которых ведётся разработка программ организации питания. Эти протоколы весьма полезны, когда планирование осложняется необходимостью быстро реагировать на ситуацию; они также необходимы для сохранения институционального опыта. Тем же целям служат Стандарты (the Sphere Standards), отражающие передовой опыт в оказании гуманитарной помощи. Эти стандарты были разработаны группой международных организаций, занимающихся этой работой, в попытке кодифицировать оптимальные приёмы в чрезвычайных ситуациях (Sphere, 2000). Лечебное питание. Программы лечебного питания предполагают интенсивную медицинскую реабилитацию и организацию интенсивного питания лиц, страдающих от острого недоедания. Как правило, для участия в таких программах отбирают детей, младенцев с дефицитом веса при рождении, сирот и детей, матери которых неспособны осуществлять грудное вскармливание; отбор проводится на основании антропометрических показателей или наличии голодного отёка (WFP, 1999). Несмотря на то, что теоретически такие программы также могут отвечать потребностям подростков, взрослых и престарелых, стандарты отбора и ухода за страдающими от недоедания представителями этих групп пока отработаны недостаточно хорошо. В результате в чрезвычайных ситуациях их потребностям не уделяют достаточного внимания (Salama and Collins, 1999; Collins et al., 2000; Woodruff and Duffield, 2000). Условия для предоставления продовольствия в чрезвычайных ситуациях Решение о предоставлении продовольствия в чрезвычайной ситуации может быть принято только после анализа потребностей. В качестве первого шага необходимо убедиться в том, что продовольственная помощь действительно является оптимальным инструментом (Jaspar and Young, 1995). Согласно концептуальной схеме ЮНИСЕФ, в 67

которой представлены причины, приводящие к недоеданию (UNICEF 1990), факторами, непосредственно провоцирующими недоедание и смерть, являются недостаточное потребление питания и болезни. Когда обнаруживается, что одной из основных причин отсутствия продовольственной безопасности является недостаточная обеспеченность питанием, прямое предоставление продовольствия может не обязательно быть оптимальным или единственным вариантом; оно даже может причинить больше вреда, чем пользы. Например, в чрезвычайных ситуациях, усугублённых вооружёнными конфликтами, гражданские лица, сосредотачивающиеся у пунктов питания, могут стать жертвами насилия. Помимо трудностей, связанных с транспортировкой крупных объёмов продовольствия, может иметь место его нецелевое использование. Участвующие в боевых действиях группы могут намеренно манипулировать продовольствием, преследуя свои политические цели. Имеется масса подобных примеров, и это даёт основания многим заявлять о том, что предоставление продовольственной помощи способно усугубить осложнённые чрезвычайные ситуации. Вместе с тем, существуют альтернативы предоставлению продовольствия в чрезвычайных ситуациях, которые позволяют решать сходные задачи. Например, монетизация продовольственной помощи упрощает предоставление трансфертов населению, расположенному в труднодоступных районах или вдали от порта. Вариант монетизации применялся Всемирной продовольственной программой в Сомали и Либерии, где предоставление продовольственной помощи было невозможно из-за хищений, рисков для безопасности и транспортных проблем (WFP, 1997). Продовольствие, поступающее в виде помощи, может продаваться торговцам, которые лучше, чем международные организации, способны работать на некоторых рынках (см. также Maxwell and Templer, 1994). Аналогичным образом, продовольствие может распространяться через точки реализации по справедливой цене или в качестве нормированного блага, или люди могут получить купоны, которые можно обменять на продовольствие в точках предоставления помощи на набор основных продуктов питания (Jaspar and Young, 1995). Такие меры рассматриваются в других разделах настоящей работы. Инструментом, более эффективным по затратам и более удобным с точки зрения использования по сравнению с прямым распределением продовольствия в чрезвычайной ситуации могут стать денежные трансферты. Тем не менее, там, где доступ к продовольствию ограничен или цены на него завышены из-за неэффективной работы рынка или спекулятивной деятельности, и где продовольственная помощь не отразится на работе рынка, помощь следует оказывать именно в форме продовольствия. Есть и другие соображения (см. выше в данной главе), исходя из которых продовольствие может стать наиболее действенным способом достижения целей программы, - каждый случай необходимо рассматривать в индивидуальном порядке.

68

VII. Программы социального обеспечения с использованием продовольствия: стоимость и эффективность по затратам Стоимость программы социального обеспечения, в которой предоставляют продовольствие, определяется масштабами выгоды, количеством охваченных ею бенефициаров, а также административными и организационными издержками доставки такой выгоды. Организационные затраты на предоставление продуктов питания выше, чем стоимость доставки эквивалентной ценности в виде денег, продовольственных талонов или ваучеров, однако, выгоды от прямого предоставления продовольствия имеют иную природу. Большинство систем социального обеспечения, использующих продовольствие, преследуют иные цели, нежели чем гарантия некоего минимального уровня покупательной способности (хотя именно это является основной задачей большинства программ продовольственных талонов). В связи с этим, трудно сравнивать эффективность этих программ по затратам, поскольку сопоставляемые программы могут лишь частично совпадать по своим целям, решая в то же время ряд совершенно несходных задач. Определить стоимость продовольственных программ (дополнительного питания, продовольственных талонов или ваучеров), осуществляемых на базе больниц или школ, непросто. Возможны реальные затраты, не отражённые в бюджете программы и связанные с тем, что в процессе реализации программ работники школ и больниц и соответствующие ресурсы отвлекаются от выполнения других задач. В то же время, выгоды от продовольственного трансферта могут быть усилены благодаря их объединения с дополнительными услугами. Положение в отношении эффективности таких программ по затратам существенно отличается от положения с их стоимостью. По мере увеличения стоимости программы с увеличением размеров предоставляемых в ней выгод растёт и её действенность. Стоимость программы можно снизить, сократив численность бенефициаров, но при этом и эффект от программы будет слабее. Важнейшим фактором при обеспечении эффективности по затратам является адресность. Разумеется, эту эффективность можно повысить, сосредоточив выгоды только на тех, кто действительно нуждается, и исключив тех, кто не имеет соответствующих потребностей. Согласно оценкам, на Шри-Ланке в программе продовольственных талонов нуждается 25 процентов населения, однако показатели адресности были неудовлетворительными: хотя в программе участвовало 50 процентов населения, они не относились к категории нуждающихся. Размер предоставляемой выгоды был вынужденно невелик, а эффективность по затратам была низкой (Castaneda, 1999). В отличие от этого программа продовольственных талонов, которая осуществлялась на Ямайке, обеспечивала хорошую адресность по доходу (Grosh, 1992), однако, небольшой размер выгод ограничивал её действенность. Право на участие в программе определялось не на основании потребностей в питании, и на домохозяйства, получавшие продовольственные талоны, приходился лишь небольшой процент детей, страдавших от недоедания (Castaneda, 1999). Из-за этого программа лишь в ограниченной степени способствовала снижению распространённости недостаточного питания. Программа может оказаться очень дорогостоящей, но тем не менее эффективной по затратам, если нуждающееся население многочисленно, а масштаб потребности велик.

69

Разумеется, эффективность по затратам зависит от предполагаемого результата. Программы продовольственных талонов, программы «продовольствие за работу» и предоставление продовольствия в чрезвычайных ситуациях призваны обеспечить некий минимальный уровень потребления для лиц, утративших соответствующие возможности, - либо из-за индивидуальных характеристик (напр., возраст, потеря трудоспособности или структура семьи), либо вследствие шоков местного или национального масштаба. Программы дополнительного питания обычно преследуют иные (или по крайней мере дополняющие указанную) цели, в том числе – предупреждение или устранение недоедания и стимулирование потребления социальных услуг. Сложно сопоставлять эффективность по затратам разных программ социального обеспечения, в которых предоставляется продовольствие, если оно преследуют неодинаковые цели, которые совпадают лишь частично.

VIII. Сочетание нескольких последовательности

программ

и

определение

их

Поскольку различные типы программ социального обеспечения, в которых предоставляется продовольствие, призваны удовлетворять разные потребности населения, их нельзя рассматривать как взаимозаменяемыми. Напр., действие продовольственных талонов может быть практически идентично денежному трансферту, гарантируя некий минимальный уровень потребления нуждающимся домохозяйствам и гражданам. В США единственной программой, которой могут воспользоваться домохозяйства, общей чертой которых является только экономическая потребность, служит Программа продовольственных талонов. Все прочие программы социального обеспечения адресованы конкретным группам или категориям: программы ЖМД – беременным или кормящим женщинам и детям, денежные трансферты – семьям, у которых на иждивении имеются дети, программы школьного питания – ученикам школ. Программа, обеспечивающая некий базовый уровень потребления всем нуждающимся (будь то посредством денежных трансфертов, продовольственных талонов или непосредственным предоставлением услуг), - важный компонент системы социального обеспечения, но прямое предоставление услуг не может служить реалистичным способом решения этой задачи. Программа «продовольствие за работу» привлекательна в виде инструмента социального обеспечения, так как она обеспечивает оплачиваемую работу, а не трансферт, но она способна выполнять указанную важную функцию социального обеспечения только для домохозяйств, в составе которых имеются работоспособные члены, но не сироты, престарелые или инвалиды. Использовать такие программы в качестве инструментов социального обеспечения вполне допустимо, но они не заменяют собой прямые трансферты. Программы дополнительного питания предназначены для особенно уязвимых граждан и могут использоваться для того, чтобы стимулировать потребление социальных услуг. Их следует рассматривать как элементы, дополняющие минимальную базовую систему социального обеспечения, целью которой является решение конкретных проблем в области питания, здравоохранения или образования. Подобные программы могут стать

70

компонентом системы социального обеспечения, так как они действительно обеспечивают реальный доход тем домохозяйствам, в состав которых входят целевые бенефициары; вместе с тем, они не в состоянии быть главным элементом такой системы, поскольку решают более конкретные задачи, и их целевые группы более узки. Предоставление питания в чрезвычайных ситуациях – особый случай. Там, где имеются перемещённые лица, не располагающие возможностями зарабатывать себе на жизнь, или где продовольствие нельзя получить из-за вооружённого конфликта, голода или других проблем, необходимо чрезвычайное распределение семейных пайков, - здесь приходится говорить уже не о социальном обеспечении, а о средстве выживания. В широком контексте программ социального обеспечения данные программы служат инструментом социального обеспечения «последней инстанции». Таким образом, программы, рассмотренные в данном разделе, дополняют друг друга; каждая из них предназначена для своей группы населения и призвана решать конкретную проблему. После того, как будут гарантированы базовые средства к существованию, можно говорить о дополнительных программах, исходя из конкретных потребностей населения с точки зрения потребления и питания.

71

Библиография ACC/SCN (United National Administrative Coordinating Committee/Sub-Committee on Nutrition). 1994. “Update on the Nutrition Situation, 1994: A Report Compiled from Information Available to the ACC/SCN.” Ahmed, A.U. and K. Billah. 1994. “Food for Education Program in Bangladesh: An Early Assessment,” International Food Policy Research Institute, Bangladesh Food Policy Project, Dhaka.

Alderman, H. 1993. “New Research on Poverty and Malnutrition: What are the Implications for Policy?” in Lipton and van der Gaag (eds) Including the Poor Washington: World Bank.

Alderman, H. 1986. The Effect of Food Price and Income Changes on The Acquisition of Food

by Low-Income Households. Washington DC: International Food Policy Research Institute.

Anderson, M.A., J.E.Austin, J.D.Wray, and M.F.Zeitlin. 1981. Study I: Supplementary Feeding in Nutrition Interventions in Developing Countries. Cambridge: Oelgeschlager, Gunn, and Hain, Inc. for the Harvard Institute for International Development.

Bardhan, P, and C. Udry. 1999. Development Microeconomics. Oxford: Oxford University Press.

Barrett C.B. (forthcoming). “Food Security and Food Assistance Programs,” in Bruce L. Gardner and Gordon C. Rausser, eds., Handbook of Agricultural Economics, vol. 2 Amsterdam: Elsevier Science.

Beaton, G. and H. Ghassemi. 1982. “Supplementary Feeding Programs for Young Children In Developing Countries,” The American Journal of Clinical Nutrition 35 (4).

Beaton,G. 1993. “Which Age Groups Should be Targeted for Supplementary Feeding?”

Nutrition Issues in Food Aid. ACC/SCN Symposium Report, Nutrition Policy Discussion Paper No.12, 26-54.

Behrman, J. 1993 “The Economic Rationale for Investing in Nutrition in Developing Countries” World Development 21 (11): 1749-71.

Berg, A. 1973. The Nutrition Factor Washington, D.C.:Brookings Institution. _____. 1987. Malnutrition: What Can Be Done? Lessons from World Bank Experience.

Baltimore: Johns Hopkins University Press for the World Bank.

Besley, T., and R. Kanbur. 1990. “The Principals of Targeting,” Policy, Research, and External Affairs Working Paper Series No. 385, Washington D.C.: World Bank.

72

Bessenecker, C. 1999. “Addressing the Needs of The Food Insecure: A Position Paper on FoodBased Maternal Child Health and Nutrition Programs” San Diego: Project Concern International, June.

Boudreau, T. 1998. “The Food Economy Approach: A Framework for Understanding Rural Livelihoods,” Relief and Rehabilitation Network Paper No. 26, London: Overseas Development Institute.

Brown, L., Y. Yohannes, and P. Webb. 1994. “Rural Labor-Intensive Public Works: Impacts of Participation on Preschooler Nutrition: Evidence from Niger,” American Journal of Agricultural Economics 76:1213-18, December.

Bryson, J.C., J.P.Chudy, and J.M. Pines. 1991. “Food for Work: A Review of the 1980s with Recommendations for the 1990s” Report to USAID, Washington, D.C. Mimeo.

Buchannan-Smith M, and S. Maxwell. 1994. “Linking Relief and Development,” IDS Bulletin 25:2-16.

Butler, J.S., and J.E. Raymond. 1996. “The Effect of the Food Stamp Program on Nutrient Intake,” Economic Inquiry, 34 (4): 781-788, October.

Castaneda, T. 1999. “The Design, Implementation, and Impact of Food Stamp Programs in Developing Countries,” Nutrition Toolkit No. 6, Washington, D.C. Catholic Relief Services (CRS). 1993. “Ghana Program: Multi-Year Operational Plan, 19941996” Baltimore.

Collins, S. A. Duffield, and M. Myatt. 2000. “Adults: Assessment of Nutritional Status in Emergency-effected Populations,” Refugee Nutrition Information System (RNIS) Supplemental Report, Geneva: United Nations System Standing Committee on Nutrition (SCN).

Corbett, J. 1999. “Famine and Household Coping Strategies, “ World Development 16(9): 10991112.

Cornia, G.A., and F. Stewart. 1995. “Two Errors of Targeting,” in D. Van de Walle and K. Nead (eds.), Public Expenditures and the Poor: Theory and Evidence. Baltimore and London: Johns Hopkins University Press for the World Bank. del Rosso, J. and T. Marek. 1996. “Class Action. Improving School Performance in the Developing World through Better Health and Nutrition,” Directions in Development Series, Washington, D.C.: World Bank.

Devadas, R.P. 1983. “The Honorable Chief Minister’s Nutritious Meal Programme for Children of Tamil Nadu,” Coimbatore, India: Sri Arinashilingam Home Science College.

73

Dixit, S. 1994. “Dietary Intakes and their Determinants in Low Income Elementary School Children.” Unpublished doctoral dissertation. Medford, Mass.: Tufts University School of Nutrition Science and Policy, August.

Ezemenari, K. 1997. “The Link Between Public and Private Interhousehold Transfers: Implications for the Design of Safety Net Programs in Developing Countries,” American Journal of Agricultural Economics 79(2): 666-71.

Ferreira, F., G. Prennusht, and M. Ravallion. 1999. “Protecting the Poor from Macroeconomic Shocks,” Policy Research Working Paper 2160, Washington DC: World Bank.

Fraker, T. 1990. “The Effects of Food Stamps on Food Consumption: A Review of the Literature,” Mathematica Policy Research, Inc., prepared for the US Department of Agriculture, Washington, D.C., October.

Fraker, T.M., A.P. Martini, J.C.Ohls, and M. Ponza. 1995. “The Effect of Cashing Out Food Stamps on Household Food Use and the Cost of Issuing Benefits. Journal of Policy Analysis and Management 14: 3, 372-92.

Gillespie, S.R. 1999. “Toolkit Number 5: Supplementary Feeding for Women and Young Children,” Human Development Network, Washington DC: World Bank.

Gopalan, C., M.C. Swaninathan, V.K. Kumari, D.H. Rao, K. Vijayaraghavan. 1973.”Effects of Calorie Supplementation on the Growth of Under-nourished Children,” American Journal of Clinical Nutrition, 26: 563-566.

Gopaldas, T. 1976. “Project Poshak—An Integrated Health and Nutrition Large-scale Study for Rural Preschool Children, Central India. Nihae Bulletin, 9(1):37-40.

Grosh, M. 1992. “The Jamaican Food Stamps Programme: A Case Study in Targeting.” Food Policy, 17 (1): 23-40, February.

Grosh, M. 1994. “Administering Targeted Social Programs in Latin America: From Platitudes to Practice” World Bank Regional and Sectoral Studies, Washington D.C.: World Bank.

Gunderson, C., M. Le Blanc, and B. Kuhn. 1999. “The Changing Food Assistance Landscape: The Food Stamp Program in a Post-Welfare Reform Environment.” Agricultural Economic Report No. 773, Washington, D.C.: Food and Rural Economics Division, Economics Research Service, U.S. Department of Agriculture.

Haddad, L., and M. Zeller. 1996. “How Can Safety Nets Do More with Less? General Issues with Some Evidence From Southern Africa,” FCND Discussion Paper No. 16, Washington D.C.: International Food Policy Research Institute.

74

Harbert, L., and P.L. Scandizzo. 1982. “Food Distribution and Nutrition Intervention: The Case of Chile,” World Bank Staff Working Paper No. 512, Washington DC: Agriculture and Rural Development Department, World Bank.

Husaini, M.A., L. Karyadi, Y.K. Husaini, D. Karyadi, and E. Pollitt. 1991. “Developmental Effects of Short-term Supplementary Feeding in Nutritionally-at-risk Indonesian Infants” American Journal of Clinical Nutrition 54:799-804.

Hoddinott, J. 1999. “Principles and Practice in the Design of Food-Based Targeted Assistance” downloaded from http://wbln0018.worldbank.org Horton, S. 1992. “Unit Cost, Cost-Effectiveness, and Financing of Nutrition Interventions,” Policy Research Working Paper 952, Washington D.C.: World Bank.

Jaspars, S., and H. Young. 1995. “General Food Distribution in Emergencies: from Nutritional Needs to Political Priorities,” Relief and Rehabilitation Network Good Practice Review No 3, December.

Johnson, F.C. and B.L. Rogers 1993. “Children’s Nutritional Status in Female-Headed Households in the Dominican Republic,” Social Science and Medicine, 37:11, 12931301.

Kennedy, E., and H. Alderman. 1987. “Comparative Analyses of Nutritional Effectiveness of Food Subsidies and Other Food-Related Interventions,” Washington D.C.: International Food Policy Research Institute.

Kennedy, E. 1992. “Household Food Security and Child Nutrition: The Interaction of Income and Gender of Household Head.” World Development 20:August, 1077-1985.

Kielman, A.A., C.E. Taylor, and R.L. Parker. 1978. “The Narangwal Nutrition Study,” The American Journal of Clinical Nutrition, 31:2040-2052.

Kusim, J.A., S. Kardjati, J.M. Houtkeeoper, and U.H. Renqvist. 1992. “Energy Supplementation During Pregnancy and Postnatal Growth,” Lancet 340:623-626.

Lutter CK., J.O. Mora, J.P. Habicht, K.M. Rasmussen, D.S. Robson, S.G. Sellers, C.M. Super, and M.G. Herrera. 1989. “Nutritional Supplementation: Effects on Childhood Stunting Because of Diarrhoea,” American Journal of Clinical Nutrition 50:1-8.

Macrae J., M. Bradbury, S. Jaspars, D. Johnson, and M. Duffield. 1997. “Conflict, the Continuum, and Chronic Emergencies: A Critical Analysis for Linking Relief, Rehabilitation, and Development Planning in Sudan,” Disasters, 21:223-243.

Mardones-Santander F., P. Rosso, A. Stekel, E. Ahumada, S. Llaguno, F. Pizarro, J. Salinas, I. Vial, and T. Walter. 1988. “Effect of a Milk-based Food Supplement on Maternal

75

Nutritional Status and Fetal Growth in Underweight Chilean Women” American Journal of Clinical Nutrition 47: 413-19.

Martorell, R., J. Rivera, and H. Kaplowitz. 1990. “Consequences of Stunting in Early Childhood for Adult Body Size in Rural Guatemala,” Annales Nestl, 48:85-92.

Maxwell, S., and G. Templer. 1994. “The Monetization of Project and Emergency Food Aid: Project-Level Efficiency First!” Food Policy 19(1): 9-15.

McKeown, T. 1988. The Origins of Human Disease. Oxford: Blackwells.

Meyers, A.F., A.E. Sampson, M. Weitzman, B.L.Rogers, and H. Kayne. 1989. “School Breakfast Program and School Performance” American Journal of Diseases of Children 143:1234-1239, October.

Mora, J.O. 1983. “Supplementary Feeding During Pregnancy: Impact on Mother and Child in Bogota, Colombia,” in B. Underwood ed. Nutrition Intervention Strategies in National Development. New York: Academic Press.

Mora JO., M.G. Herrera, J. Suescun, L de Navarro, and M Wagner.1981. “The Effects of Nutritional Supplementation on Physical Growth of Children at Risk of Malnuntrition,” American Journal of Clinical Nutrition 34: 1985-1992.

Organisation for Economic Development//DAC. 2001. “Aid Activities in Least Developed Countries, 1999.” Paris: Organisation for Economic Development.

Peppiatt, D., and J. Mitchell. 1997. “Buying Power: the Case for a Cash-based Response to Famine” London: British Red Cross.

Pollitt, E. 1995. “Nutrition in Early Life and the Fulfillment of Intellectual Potential” Journal of Nutrition 125(S): 1111S-1118S. Pollitt, E., KS Gorman, PL Engle, R. Martorell, and J. Rivera. 1993. “Early Supplementary Feeding and Cognition,” Monographs of the Society for Research in Child Development, Serial No. 235, 58(7).

Prentice, A.M., T.J. Cole, F.A. Foord , W.H. Lamb, and R.G. Whitehead. 1987. “Increased Birthweight after Prenatal Dietary Supplementation of Rural African Women” American Journal of Clinical Nutrition 46(6): 912-925.

Ramakrishnan U, R. Martorell , J. Rivera, and P. Melgar. 1997. Inter-Generational Relationships in Birth Weight in Guatemala. FASEB Journal:11(3):A575.

Rao, D.N., and A.N. Naidu. 1977. “Nutritional Supplementation: Whom Does it Benefit Most?”

American Journal of Clinical Nutrition 26: 30:1612-1616.

76

Ravallion, M. 1990. Income Effects on Undernutrition. Economic Development and Cultural Change (April):489-516.

Rivera, S.A., J-P. Habicht, and D.S. Robson. 1991. “Effects of Supplementary Feeding on Recovery From Mild to Moderate Wasting in Preschool Children,” American Journal of Clinical Nutrition 54:62-68, 1991.

Rivera, J.A., R.Martorell, M.T. Ruel, J.P. Habicht, and J.D. Haas. 1995. “Nutritional Supplementation during the Preschool Years Influences Body Size and Composition of Guatemalan Adolescents” Journal of Nutrition 125 (4S): 1068S-1077S. Rogers, B. 1995. “Feeding Programs and Food-Related Income Transfers,” in P. PinstrupAndersen, D. Pelletier, and H. Alderman (eds) Child-Growth and Nutrition in Developing Countries: Priorities for Action. Ithaca: Cornell University Press.

Rogers, B.L., T. Sanghvi, P. Tatian, J. Behrman, M. Calderón, S. Crelia, and M. García. 1995.

“Food and Income Subsidies and Primary Schooling in Rural Honduras: An Evaluation of the Impact of the Bonos and PL480 Title II School Feeding Programs”. Bethesda, Md.: International Science and Technology Institute. Report prepared for USAID, LAC/HNS, Washington, D.C. September.

Rogers, B.L. 1996. “The Implications of Female Household Headship for Food Consumption and Nutritional Status in the Dominican Republic.” World Development 24:1, 113-128.

Sahn, D.S., B.L. Rogers, and D. Nelson. 1981. “Assessing the Uses of Food Aid: PL 480 Title II in India” The Ecology of Food and Nutrition, Spring.

Salama P. and S. Collins, 1999. “An Ongoing Omission: Adolescent and Adult Malnutrition in Famine Situations,” Emergency Nutrition Network Field Exchange, 6: February.

Sampson, A., S. Dixit, A.F.Meyers, and R.Houser. 1995. “The Nutritional Impact of a Newly Implemented School Breakfast Program (SBP) on the Diets of African-American Elementary School Children” Ambulatory Child Health 1: 14-22 Sanghvi, T., B.L. Rogers, P. Tatian, J.Behrman, M. Calderón, S. Crelia, and M.García. 1995.

The Effect of Food Assistance and Cash Transfers on Health and Nutrition: An Evaluation of the Programs of Bonos and Supplementary Maternal and Child Feeding (PL 480 Title II). Bethesda, Md.: International Science and Technology Institute. Report prepared for USAID, LAC/HNS, Washington, D.C. September 18.

Schlossman, N.P. 1993. “Enhancing Food Security in Urban Food for Work Programs: the Bolivia Initiative” Food Forum, 18, June.

Scrimshaw, N., C. Taylor and J.Gordon .1968. Interactions of Nutrition and Infection Monograph 57. Geneva: World Health Organization.

77

The Sphere Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Relief. Herndon:Stylus Publishing LLC, 2000.

Subbarao K., A Bonnerjee, K Ezemenari, J Braithwaite, C Graham, S Carvalho, and A Thompson. 1997. “Safety Net Programs and Poverty Reduction: Lessons from Crosscountry Experience,” Washington D.C.: World Bank.

Timmer, Peter. 1981. “Is There Curvature in the Slutsky Matrix?” Review of Economics and Statistics 63:3, August, 395-402.

Toole M. 1992. “Micronutrient Deficiencies in Refugees,” The Lancet 339:1214-1216 UNICEF .1990. Strategy for Improved Nutrition of Children and Women in Developing Countries. New York: UNICEF. United States Department of Agriculture (USDA). 2000. “WIC Eligibility Requirements,” downloaded from www.fns.usda.gov/wic Vivian, J. 1994. “Social Safety Nets and Adjustment in Developing Countries,” Occasional Paper No. 1 for World Summit for Social Development, United Nations Research Institute for Social Development, Geneva, July. von Braun J (ed.) 1995. Employment for Poverty Reduction and Food Security. Washington D.C: IFPRI. von Braun, J., T. Teklu, and P. Webb. 1999. Famine in Africa: Causes, Responses and Prevention. Baltimore: Johns Hopkins University.

Walton, J. and D. Seddon. 1994. Free Markets and Food Riots: The Politics of Global Adjustment. Cambridge MA: Blackwell Publishers.

Webb, P. and S. Moyo. 1993. “Food Security Through Employment: Experience with LaborIntensive Public Works in Zimbabwe,” report to German Technical Co-operation (GTZ), Washington, D.C.: IFPRI. Webb, P. and von Braun, J. 1994. Famine and Food Security in Ethiopia: Lessons for Africa.

New York: John Wiley and Sons.

Webb, P. 1992. “Food Security through Employment in the Sahel” Report to German Technical Co-operation (GTZ), Washington, D.C.: IFPRI Wilde, P. and C. Ranney, 1998 A Monthly Cycle in Food Expenditure and Intake by Participants in the U.S. Food Stamp Program. Madison, Wisconsin: Institute for Research on Poverty, Discussion Paper #1163-98, June.

78

Woodruff B. and. A. Duffield. 2000. “Adolescents: Assessment of Nutritional Status in Emergency-effected Populations,” Refugee Nutrition Information System (RNIS) Supplemental Report, Geneva: United Nations System Standing Committee on Nutrition (SCN).

World Health Organization (WHO). 1997. “Protecting and Promoting the Health and Nutrition of Mothers and Children Through Supplementary Feeding” Geneva: Food Aid Programmes Unit, WHO. World Bank. 1999. World Development Report 1998/99: Knowledge for Development. Oxford: Oxford University Press for the World Bank.

World Bank. 1996. “Sri Lanka in the Year 2000 - An Agenda for Action,” Report No. 15455CE, Washington, D.C.: World Bank Country Operations Division, South Asia Region.

World Bank. 1992. “Republic of Honduras, Review of the PRAF Food Coupon Programs,” World Bank Report No 10488-HO. For official use only. Washington DC: World Bank Latin America and the Caribbean Regional Office.

World Bank Institute. n.d. Washington, D.C., Background information for Social Safety Nets course.

World Food Programme (WFP). 1995. “Operational Guidelines for WFP Assistance to Education: 15th Session SCP, 6-9 November 1995,” Rome . _____. 1996. “Report on Pilot School Feeding Program.” Evaluation report, WFP/Malawi.

(Unpublished). _____. 1997. “Policies on the Use of WFP Food Aid in Relief and Development Activities: Monetization,” Executive Board Annual Session, Rome. _____. 1998. World Food Programme in Statistics - 1998. Rome: World Food Programme. _____. 1999. “World Food Programme Statistics 1999,” Downloaded from http://www.wfp.org/reports/wfpstats/99 _____. 2000. “WFP Hails Global School Feeding Initiative,” WFP News Release, July 24. _____. forthcoming. 2001 Food Aid Flows. Rome: World Food Programme.

79