Public Disclosure Authorized
Профессиональные навыки, а не только дипломы: на пути к реформам образования в странах ЕЦА Мамта Мурти и Ларс Зондергаард1
системы на повышение качества образования для подавляющего большинства учащихся и добиться этого на практике.
Основные выводы
Public Disclosure Authorized
Public Disclosure Authorized
Public Disclosure Authorized
56702
Ситуация, сложившаяся в мире после окончания экономического кризиса, требует осуществления реформ, направленных на повышение конкурентоспособности и производительности труда с целью восстановления и поддержания экономического роста в странах Европы и Центральной Азии (ЕЦА).
В качестве одного из существенных препятствий на пути экономического роста работающие в регионе фирмы называют «недостаточно высокий уровень профессиональных навыков» (по своей важности этот фактор уступает только режимам налогообложения).
В странах ЕЦА большое число учащихся получают полное среднее или высшее образование, однако слишком многие из них оканчивают курс обучения, не получив при этом необходимых навыков по профессии; качество образования в большинстве случаев остается низким.
За исключением нескольких стран ЕС взрослое население практически лишено возможностей пройти переподготовку и повысить свой профессиональный уровень или приобрести новые навыки. Система непрерывного образования для приобретения новых профессиональных навыков в зрелом возрасте не получила в регионе должного развития.
Повышение уровня профессиональной подготовки требует кардинального изменения подхода внутри образовательных систем, с тем чтобы нацелить эти
Этот информационный бюллетень основывается на данных основного доклада, подготовленного группой под руководством Ларса Зондергаарда, в которую входят Мамта Мурти, Дина Абу-Гаида, Кристиан Бодевиг и Ян Рутковски. 1
Странам необходимо уделять больше внимания количественной оценке и использованию информации относительно результатов образовательного процесса. Странам также следует использовать стимулы, которые заложены в механизмах финансирования, институциональной независимости и подотчетности, чтобы направить развитие своих систем по пути улучшения результатов обучения.
Введение В настоящее время страны ЕЦА преодолевают последствия экономического спада, который оказался в регионе гораздо более глубоким, чем во всех остальных регионах развивающегося мира. В пост-кризисном мире финансовые ресурсы стали более ограниченными и дорогими, а рост экспорта сдерживается потенциально более низкими темпами роста в странах-импортерах. В этих условиях восстановление и поддержание экономического роста требует проведения реформ, направленных на повышение конкурентоспособности и производительности труда. Это обстоятельство приобретает особую важность с учетом сокращения доли трудоспособного населения во многих странах региона. Предшествующий период бурного роста в странах ЕЦА выявил существенные препятствия на пути развития, особенно в отношении профессиональных навыков трудоспособного населения (Всемирный банк, 2009). Парадоксально, что в регионе, имеющем достаточно высокие показатели в сфере образования, недостаточный уровень профессиональной подготовки стал одним из двух наиболее важных препятствий на пути расширения деятельности компаний (другим препятствием является режим налогообложения). По мере выхода из кризиса странам важно запланировать проведение реформ, нацеленных на повышение уровня профессиональных навыков, дефицит которых проявился ранее в период экономического роста.
Информационный бюллетень ЕЦА Проблема дефицита профессиональных навыков в странах ЕЦА До окончания периода централизованного планирования в странах ЕЦА существовала солидная система образования. Несмотря на то что за прошедшие годы репутация этой системы образования несколько померкла, страны продолжают сохранять некоторые важные достижения в сфере образования. В частности, сохраняется высокая степень охвата населения на всех уровнях образования. Наследие социализма особенно заметно в странах региона с низким уровнем дохода, где сохраняются самые высокие в мире показатели охвата средним образованием для стран с аналогичным уровнем дохода. За последние два десятилетия численность студентов вузов также быстро увеличивалась, и эти показатели продолжают оставаться достаточно высокими по отношению к уровню дохода – за несколькими исключениями для этой общей тенденции в странах СНГ с низким уровнем дохода (Азербайджан и Узбекистан). Несмотря на высокий уровень охвата и в среднем высокие показатели в сфере образования недостаточно высокий уровень профессиональной подготовки стал существенным препятствием на пути экономического роста в регионе. Обзоры условий коммерческой деятельности и показателей деятельности предприятий, проведенные совместно ЕБРР и Всемирным банком (BEEPS), содержит последовательные выборочные данные о препятствиях на пути расширения деятельности компаний в странах ЕЦА, о которых заявляют сами компании.2 Начиная примерно с 2005 года, обследования указывают на серьезные изменения в восприятии компаниями препятствий, связанных с недостаточно высоким уровнем профессиональной подготовки. К 2008 году дефицит квалифицированных специалистов стал вторым по значимости часто упоминаемым фактором, препятствующим экономическому росту, уступая только режимам налогообложения. На рис. 1 представлено распределение стран в соответствии с «частотой», с которой компании отмечали «существенные» и «очень серьезные» препятствия на пути развития, связанные с привлечением специалистов, обладающих соответствующими профессиональными навыками. В 2008 году в среднем 30 процентов компаний отметили уровень образования и недостаток профессиональных навыков в качестве значительного или очень серьезного препятствия на пути своего развития. Наибольшее число компаний, указывающих на такие препятствия, приходится на страны СНГ со средним уровнем дохода, где свыше 40 процентов компаний выразили свою неудовлетворенность дефицитом квалифицированных кадров. Компании, действующие в западно-балканских странах, испытывали меньше подобных трудностей, в то время как в странах ЕС, входящих в Группу 10 + Турция, наблюдались значительные колебания доли фирм, испытывающих подобные проблемы (Всемирный банк 2009a). В 1999, 2002, 2005 и 2008 годах практически во всех странах ЕЦА был проведен Обзор условий коммерческой деятельности и показателей деятельности предприятий ЕБРР-Всемирного банка (BEEPS). Выборки были составлены на основе национальных реестров компаний (или аналогичных документов) и включают данные по промышленному производству и услугам. 2
Рис. 1: Влияние недостатка квалифицированных кадров на расширение деятельности компаний в 2008 году (доля компаний, которые рассматривают недостаточно высокий уровень профессиональных навыков работников в качестве существенного или очень серьезного препятствия на пути своего развития)
Источник: Turmoil at Twenty, World Bank 2009a
Почему системы образования профессиональные навыки
не
дают
всем
Недостаток квалифицированных кадров на фоне высокого и растущего уровня охвата населения образованием заставляет предположить, что эти проблемы объясняются не столько доступностью образования, сколько с его качеством: Представители немногих систем образования в регионе признают тот факт, что они не дают необходимых знаний большому числу учащихся. Системы школьного образования по-прежнему много внимания уделяют процессу отбора и распределения учащихся в соответствии с их способностями, добиваясь высокого уровня знаний для нескольких избранных и не сильно задумываясь над тем, почему многие ученики не получают необходимых знаний. Лишь несколько систем школьного образования в регионе измеряют свои успехи с учетом роста доли учащихся, которые получают основные профессиональные знания после окончания базового курса или средней школы. Когда учащийся не демонстрирует должного уровня знаний, это рассматривается как провал этого конкретного учащегося, а не как показатель слабой работы системы в целом. Потребности рыночных экономик диктуют необходимость внедрения подхода, уделяющего основное внимание совершенствованию навыков подавляющего большинства учащихся. Несмотря на высокие уровни охвата населения, системы образования в регионе не выпускают достаточного числа учащихся, обладающих необходимыми навыками. Учащиеся нередко выходят в жизнь с дипломами, не обладая при этом необходимыми навыками. Образовательные системы все еще переходят от преподавания базовых знаний (получение фактических знаний на основе метода заучивания) к обучению навыкам более высокого порядка, таким, как способность критически мыслить и решать проблемы. В результате слишком большое число учащихся оканчивает школу, не получив навыков, на которые постоянно растет спрос в современном производстве и в сфере услуг. Потребность в таких навыках не ограничивается лишь несколькими высокотехнологичными секторами или только странами с уровнем дохода выше среднего (обследования среди
Информационный бюллетень ЕЦА работодателей в таких странах, как Казахстан и Македония, свидетельствуют о схожей тенденции). Международные тесты для оценки образовательных достижений учащихся, такие, как PISA, измеряют некоторые параметры, характеризующие способность критически мыслить и решать проблемы. За исключением нескольких стран ЕС учащиеся стран ЕЦА набирают гораздо меньше баллов, чем среднестатистический показатель по странам ОЭСР. Разница в 40 пунктов по шкале PISA примерно равняется росту объема знаний по итогам еще одного дополнительного года обучения. На рис. 2 можно увидеть, что в странах региона ученики в возрасте 15 лет отстают от среднестатистического показателя по странам ОЭСР, характеризующего навыки чтения, на один год в случае Хорватии и Латвии, на один-два года в случае России и Турции, на два-три года в случае Болгарии, Румынии, Сербии и Черногории, и более чем на три года в таких странах, как Азербайджан и Кыргызская Республика. Аналогичный «дефицит» знаний наблюдается и по уровню подготовки по математике и естествознанию. Неудивительно, что многие фирмы испытывают трудности при поиске сотрудников, обладающих необходимыми навыками. «Наследие» централизованного планирования сдерживает развитие других сторон систем школьного образования. В большинстве стран ЕЦА главные субъекты, которым поручено предоставление образовательных услуг (директора школ, местные органы власти, ответственные за деятельность в сфере образования, и так далее), работают в консервативной
управленческой среде, которая предусматривает для школ и органов власти на местах весьма незначительную степень независимости при принятии решений, которые могут помочь в улучшении результатов образовательного процесса. Министерства образования нередко предписывают использование подробных нормативов, которые определяют уровни кадрового обеспечения и других ресурсов. Ресурсы используются неэффективно и расходуются в основном на поддержание зданий (которые находятся в плачевном состоянии) и содержание персонала (уровень оплаты которого остается низким). Невнимание к нуждам учителей, чей труд является самым важным фактором повышения качества обучения, привело к тому, что профессия учителя сильно «состарилась», учителям не хватает квалификации, они заняты неполный рабочий день, и их труд низко оплачивается. За исключением нескольких стран ЕС взрослое население практически лишено возможностей для переподготовки, повышения квалификации или приобретения новых навыков. Система непрерывного обучения в регионе, направленная на повышение профессиональных навыков в зрелом возрасте, не получила должного развития. Сохранение возможностей для обучения на более поздних этапах жизни очень важно для тех, кто окончил или бросил школу, получив лишь базовую подготовку, а также для тех, кто получил образование в условиях плановой экономики и не имеет в настоящее время необходимых навыков для сохранения возможностей трудоустройства (таких, например, как компьютерная грамотность или владение иностранными языками).
Рис. 2: Слабые навыки чтения не позволяют продолжить процесс обучения? Доля учащихся, которые в соответствии с классификацией PISA 2006 находятся на «уровне 1 или ниже» (что означает очень низкое качество навыков чтения) (Навыки чтения, в %)
Источник: База данных ОЭСР 2007
Информационный бюллетень ЕЦА Дорога вперед Сокращение «дефицита» профессиональных навыков требует кардинального изменения подхода внутри образовательных систем стран региона, с тем чтобы эти системы были нацелены на повышение уровня образования для подавляющего большинства студентов и добивались этого на практике. Рис. 3: Возможности совершенствования национальных систем оценки для измерения образовательных достижений в школе
Источник: Оценка авторами результатов деятельности в странах ЕЦА, связанной с использованием внешних оценок для совершенствования процесса выработки политики.
Измерение результатов образовательного процесса: Странам необходимо уделять значительно больше внимания оценке результатов и использованию этой информации для совершенствования политики. На уровне базового образования существует более четкое и согласованное представление о том, какими должны быть ключевые навыки и знания, а также стандартные тесты для их измерения.3 Многие страны региона участвуют в проведении международных оценок, которые должны дополняться оценками на национальном уровне. Большинство систем школьного образования в регионе используют национальные системы оценки, однако многие из них находятся на начальной стадии разработки (Рис. 3). Приоритетным направлением должна стать разработка систем оценки результатов обучения, которые призваны измерять эти результаты на основных этапах образовательного цикла, равно как и использование этих оценок для совершенствования процесса преподавания и обучения как на институциональном уровне, так и на уровне формирования политики. Во многих странах центры по проведению оценочных исследований являются специализированными подразделениями, которые не оказывают влияния на процесс формирования политики.
сбалансированное использование в рамках этой концепции трех взаимосвязанных механизмов влияния на действия руководителей на местах (Рис. 4):
Стимулы, связанные с финансированием, для усиления внимания к деятельности, направленной на достижение желаемых результатов, таких, например, как повышение доли учащихся, заканчивающих полный курс обучения, повышение уровня знаний и так далее; Независимость образовательных учреждений, позволяющая с большей гибкостью использовать учебный план, методы обучения, ресурсы, осуществлять миссию образовательного учреждения и так далее для улучшения результатов учащихся и отказа от режима «инспекций-контроля», используемого в настоящее время для мониторинга ресурсов, которые «вливаются» в образовательный процесс; и, Подотчетность перед заинтересованными сторонами, что призвано обеспечить использование двух остальных инструментов в интересах совершенствования процесса обучения. Эти аспекты политики внутренне взаимосвязаны, и тем, кто определяет политику, следует добиваться успеха на всех трех направлениях. В конечном счете, необходимо сбалансировать предоставление поставщикам услуг достаточной свободы для внедрения инноваций и оперативного реагирования на появление новых требований с обеспечением надлежащего соблюдения ими правил и нормативных положений, что позволит обеспечить использование ими инноваций и принятие мер для достижения желаемых результатов в сфере образования наиболее экономически эффективным способом. Представление руководителям большей независимости в принятии решений может привести к расширенному использованию инноваций, в то время как усиление мер подотчетности таит в себе опасность избыточного регулирования. Аналогичным образом, механизмы, лежащие в основе получения руководителями образовательных учреждений финансирования, также могут изменить ситуацию в ту или иную сторону, в зависимости от того, насколько они ограничивают действия руководителей на местах. Рис. 4: Три типа механизмов стимулирования для улучшения результатов образовательного процесса
Использование стимулов: Разработчикам политики следует шире применять стимулирование различных субъектов, задействованных в рамках образовательных систем, – стимулирование, которое будет ориентировать системы образования на достижение более высоких результатов. Для деятельности центральных правительств это подразумевает наличие двух факторов: концепции, которая может быть сформулирована в виде поддающихся измерению целей, и Хотя использование оценок результатов обучения не всегда вызывает однозначную реакцию, методологии тестирования стали более совершенными, что повысило качество этих тестов и сделало их более полезными, чем раньше, для оценки результатов обучения. 3
Источник: аналитическая концепция авторов.
Информационный бюллетень ЕЦА Подобная сбалансированность очень важна для лиц, ответственных за разработку политики, поскольку единого рецепта для правильного сочетания всех трех элементов не существует. Даже успешным странам приходится постоянно заново оценивать сочетание этих трех факторов, чтобы понять, следует ли им усилить подотчетность, расширить границы независимости или пересмотреть механизмы финансирования, и такая «тонкая настройка» может предполагать сворачивание некоторых аспектов независимости или делегирование назад центру некоторых обязанностей. Руководствоваться в данном случае следует ситуацией в стране (которая постоянно меняется). Однако в целом, применительно к школьной системе, это будет означать отход от жесткого постатейного формирования бюджета в сторону все большего использования бюджетов, которые составляются на местах и предусматривают стимулы для поддержания на должном уровне охвата населения образовательными услугами и посещаемости учащихся (подушевое финансирование), – это тот путь, по которому следуют уже более половины стран ЕЦА. Для повышения уровня знаний большинства учащихся следует повысить подотчетность школ. Сложно будет достичь значительных улучшений в этой области без серьезных мер борьбы с «болезнями» преподавательского корпуса, а именно, серьезным избытком кадров в секторе, а также необходимостью увеличения размеров оплаты труда, содействия профессиональному росту и улучшению условий труда. В области высшего образования странам необходимо двигаться вперед на основе применения стимулов, способствующих повышению числа выпускников вузов и заключению контрактов с преподавателями вузов на основе оценки результатов деятельности для повышения качества и актуальности образования. Этот процесс должен идти рука об руку с расширением независимости в вопросах институционального управления и руководства. Однако самой большой проблемой остается усиление подотчетности по результатам деятельности. Это потребует двустороннего подхода, предусматривающего, наряду с укреплением национальных систем проверки качества обучения, усиления прозрачности и расширения объемов информации с целью стимулирования перехода к предоставлению качественных услуг.
Совершенствование системы образования для взрослых: Странам следует со всей серьезностью отнестись к разработке и реализации стратегии, направленной на расширение возможностей взрослого населения для повышения своих профессиональных навыков или приобретения новых. Для многих стран участие в Программе ОЭСР по международной оценке уровня знаний взрослого населения (PIAAC) станет первым шагом на пути получения реального представления об уровне профессиональных навыков и компетентности своих трудовых ресурсов.
Заключение Какие бы меры не предпринимали страны, важно продолжить развитие систем оценки результатов образовательного процесса и проводить мониторинг и оценку воздействия реформ для получения желаемых результатов. Это единственный способ определить, достигли ли принятые меры желаемого результата, и нет ли потребности в корректировке курса. Программа реформирования сектора образования имеет огромное значение для стран региона, поскольку составляет основу их конкурентоспособности. Осуществление реформы потребует времени, поэтому приступать следует уже сейчас.
Об авторах Ларс Зондергаард, старший экономист, и Мамта Мурти, руководитель сектора образования Отдела развития людских ресурсов, Региональное управление Всемирного банка по Европе и Центральной Азии __________________________________ См. Docteur and Oxley (2003), «Health-Care Systems: Lessons from the Reform Experience», OECD Health Working Paper No. 9. 4
«Информационный бюллетень региона ЕЦА» представляет собой регулярную серию справочных материалов по последним исследованиям, надлежащей практике и опыту реализации программы содействия развитию, разработанную Региональным управлением Всемирного банка по Европе и Центральной Азии http://www.worldbank.org/eca.