Повышение эффективности государственной поддержки сельскохозяйственной отрасли и сельской экономики

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ОТРАСЛИ И СЕЛЬСКОЙ ЭКОНОМИКИ

Документ Всемирного банка Информационный центр в России

сельское хозяйство

Public Disclosure Authorized

39213 РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ОТРАСЛИ И СЕЛЬСКОЙ ЭКОНОМИКИ

Отдел экологически и социально устойчивого развития Регион Европы и Центральной Азии

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Октябрь 2006 г.

Документ Всемирного банка

i

ВАЛЮТНЫЕ ЭКВИВАЛЕНТЫ (Курс обмена валюты на 8 февраля 2006 г.) денежная единица РР 1,00 долл. США 1,00

российский рубль (РР) долл. США 0,036 РР 28,25

= = =

СИСТЕМА МЕР И ВЕСОВ Метрическая ФИНАНСОВЫЙ ГОД 1 января – 31 декабря

Аббревиатуры АМП ЕС ПИИ ОЭСР СБФБР ЭСС ГП ГУП ВТО

Агрегированные меры поддержки Европейский Союз Прямые иностранные инвестиции Организация экономического сотрудничества и развития Система бюджетного финансирования на базе результативности Эквивалент субсидирования сельскохозяйственных производителей Государственное предприятие Государственное унитарное предприятие Всемирная торговая организация

Вице-президент Директор постоянного представительства в РФ Заведующий сектором устойчивого развития Руководители рабочей группы

1

Шигео Катсу Кристалина Георгиева Марджори-Анна Бромхед Иан Шукер и Бекзод Шамсиев

Предисловие ................................................................................................................................................. 5 Предисловие ................................................................................................................................................. 5 Пояснительная записка............................................................................................................................... 6 ГЛАВА 1...................................................................................................................................................... 14 I.

Новые тенденции в развитии сельскохозяйственного производства в России .......................... 14 1.1 Общие тенденции в выпуске сельскохозяйственной продукции ................................................... 14 1.2 Пищевая промышленность ............................................................................................................. 15 1.3 Внешняя торговля ........................................................................................................................... 15

II. Обзор сельского хозяйства в некоторых регионах России............................................................... 16 2.1 Белгородская область...................................................................................................................... 16 2.2 Ленинградская область ................................................................................................................... 16 2.3 Республика Мордовия..................................................................................................................... 17 2.4 Орловская область........................................................................................................................... 17 2.5 Ростовская область.......................................................................................................................... 17 III. Обзор ключевых направлений сельскохозяйственной политики РФ ......................................... 18 3.1 Импортные квоты............................................................................................................................ 19 3.2 Лицензирование экспорта ............................................................................................................... 19 3.3 Создание продовольственных фондов............................................................................................ 19 3.4 Административные барьеры на пути региональной торговли ....................................................... 19 3.5 Барьеры на пути развития рыночной инфраструктуры.................................................................. 19 IV. Структура сельскохозяйственной и земельной реформ................................................................ 20 V.

Поставка материально-технических средств ................................................................................. 20

ГЛАВА 2...................................................................................................................................................... 22 I.

Задачи и приоритетные направления российской политики в сельскохозяйственной отрасли и сельской экономике ......................................................................................................... 22

II.

Федеральный и региональный бюджеты развития сельского хозяйства и села........................ 24

III. Функциональное распределение расходов на развитие сельского хозяйства и села................. 25 ГЛАВА 3...................................................................................................................................................... 29 II.

Повышение эффективности обеспечения общественных благ и услуг ....................................... 29

III. Реформа мер стратегического характера, ведущих к искажению рынка ................................... 33 IV. Предлагаемые изменения в политике и программах .................................................................... 39 V.

Укрепление бюджетной дисциплины.............................................................................................. 41

ГЛАВА 4...................................................................................................................................................... 43 I.

Укрепление управления программами поддержки ....................................................................... 43

2

II.

Обеспечение большей логической последовательности между структурой и реализацией федеральной и региональной политики.......................................................................................... 43

III. Реформа бюджетного процесса......................................................................................................... 46 3.1 Мероприятия по укреплению бюджетной дисциплины................................................................. 46 Опыт других стран показывает, что подходы к бюджету на базе результативности наиболее приемлемы для повышения эффективности работы организаций, обеспечивающих государственные услуги, поэтому последние будут подходящей отправной точкой для внедрения новой системы управления. ........................................................................................ 50 3.2 Внебюджетные расходы и контроль над государственными предприятиями и ГУП ................... 50 Приложение 1. Вопросы следующего десятилетия и предлагаемая последовательность их решения............................................................................................................................................... 53 Приложение 2. Обзор выбранных регионов ........................................................................................... 59 Белгородская область......................................................................................................................... 60 Ленинградская область...................................................................................................................... 62 Республика Мордовия ........................................................................................................................ 71 Орловская область.............................................................................................................................. 76 Ростовская область............................................................................................................................. 80 Литература ...................................................................................... ……………………………….. 83

3

Таблицы, рисунки, вставки Таблица 1. Тенденции важнейших показателей в сельском хозяйстве России, 2000-2004 гг.... 20 Таблица 2. Относительная значимость занятости сельского населения в сельском хозяйстве в 2003 г. ......................................................................................................................... 22 Таблица 3. Отдельные международные показатели бюджетной поддержки сельского хозяйства в 2003 г....................................................................................................... 24 Таблица 4. Структура федерального бюджета для сельского хозяйства и сельских районов в 2000-2005 гг. в млн. рублей по курсу 2005 г. ............................................................ 26 Таблица 5. Программы поддержки сельского хозяйства, финансировавшиеся из субфедеральных бюджетов в 2003 г. ......................................................................... 27 Таблица 6. Результаты реализации программы субсидирования процентной ставки................ 36 Таблица 7. Объем реструктуризации долгов в сельском хозяйстве в 2003-2004 гг. .................. 42 Таблица 8. Структура расходов на общие услуги в федеральном бюджете (%) ........................ 47 Рис. 1. Ежегодные темпы роста валового сельскохозяйственного продукта в России (%) в 1990-2005 гг. ..................................................................................................................... 14 Рис. 2. Расходы из консолидированного и федерального бюджетов на сельское хозяйство в млн. рублей в постоянных ценах 1999 г. (оценка 2004 г.)............................................... 25 Рис. 3. Финансирование научных исследований из федерального бюджета (млн. руб.) ........... 32 Вставка 1. Инициатива ЕС Лидер в сфере сельскохозяйственного развития ............................. 30 Вставка 2. Экономическая отдача от научных исследований в области сельского хозяйства ... 32 Вставка 3.: Примеры региональных программ рыночных интервенций..................................... 34 Вставка 4. Некоторые положения сельскохозяйственной политики Канады ............................. 45 Вставка 5. Бюджетная система на базе результативности в Великобритании (БПСР)............... 49

4

Предисловие Данное исследование является вкладом в диалог между Всемирным банком и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в сфере отраслевой политики. Руководство министерства проявило заинтересованность в получении рекомендаций Всемирного банка относительно бюджетной поддержки сельскому хозяйству на федеральном, региональном и местном уровнях. С целью анализа нынешней практики бюджетной поддержки, обсуждения результатов работы с руководством регионов и повышения эффективности данной поддержки Министерством сельского хозяйства Российской Федерации были выбраны пять пилотных регионов (Белгородская область, Ростовская область, Орловская область, Ленинградская область и Республика Мордовия). Данный отчет подготовлен следующей группой экспертов Всемирного банка: Бекзод Шамсиев (руководитель группы), Иан Шукер (бывший руководитель группы) и Вера Матусевич (ответственная за сбор информации в пилотных регионах). Общее руководство работой осуществляла Марджори-Анна Бромхед, заведующая сектором устойчивого развития. Исследование было подготовлено на основе информации и данных, собранных с помощью Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, руководства пилотных регионов и российских ученых. Исходная информация была предоставлена Центром финансовой политики и Институтом экономики переходного периода (выражаем особую благодарность г-же E. Серовой и г-же О. Шик). Результаты данного исследования обсуждались в Москве 22 марта 2006 г. в ходе встречи с представителями Министерства сельского хозяйства, Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Академии сельскохозяйственных наук Российской Федерации, Аграрного института, ВНИЭСХ и других научных центров. Авторы выражают благодарность многочисленным партнерам, представителям хозяйств, руководителям сельскохозяйственных предприятий, различных организаций и ведомств, с которыми встречались в ходе работы над отчетом, за уделенное время и внимание, а также за открытую и дружескую атмосферу в ходе обсуждений материалов отчёта.

5

Пояснительная записка Следует отметить, что за последние годы федеральное правительство РФ достигло значительных успехов в проведении политики, обеспечивающей устойчивое развитие сельского хозяйства и экономики сельских регионов России. Рекомендации, содержащиеся в данном отчёте, предназначены для развития и наращивания достигнутых результатов, а также для оказания поддержки в проведении необходимых реформ. В целом предлагаемые в отчете рекомендации представляют собой комплекс многогранных мер, необходимых для обеспечения эффективной системы государственной поддержки развития сельского хозяйства и сельской экономики в России. С точки зрения стратегии необходимы скоординированные усилия Министерства сельского хозяйства и Министерства экономического развития и торговли для разработки более эффективных систем поддержки, подкрепленные более эффективным обеспечением оказываемых государством услуг и надлежащим разделением обязанностей между федеральным и региональным правительствами, а также между государственным и частным секторами. В государственном секторе следует принимать постоянные меры по совершенствованию бюджетных процессов и классификации, включая постепенный переход к выделению бюджетных ассигнований исходя из показателей результативности. Этому процессу также будут способствовать более пристальное внимание к широкому ряду факторов, воздействующих на доходность сельскохозяйственного производства; дальнейшая рационализация государственных институтов и передача обязанностей по оказанию социальных услуг от сельскохозяйственных предприятий местным органам управления. Проблемы и задачи в области поддержки сельского хозяйства и сельской экономики После кризиса 1998 г. в России отмечается значительный рост производства продукции сельского хозяйства, при этом в 2000 и 2001 гг. темпы роста составили 7-8% в год. Более медленный рост (2-3% в год) имел место в 2002-2005 гг. вследствие влияния основных структурных ограничений. Начиная с 2000 г. производство зерновых, сахарной свеклы и семян подсолнечника значительно выросло, обеспечив большую часть роста в отрасли (несмотря на сокращение посевных площадей, отводимых под эти культуры). В 2004 г. производство продуктов растениеводства составило 55% от общего выпуска продукции сельского хозяйства и характеризовалось совокупным ростом благодаря росту производства сахарной свеклы, масличных и злаковых культур. Две последние являются культурами, в производстве и торговле которыми Россия, похоже, обладает сравнительным конкурентным преимуществом. При этом темпы производства в животноводческой отрасли (особенно по выращиванию крупного рогатого скота, свиней и овец) в этот период продолжали снижаться. Данные тенденции сочетаются с низкой и/или отрицательной прибыльностью животноводства, ограниченным сравнительным преимуществом, а также преобладанием среди убыточных сельскохозяйственных предприятий животноводческих хозяйств. Перед Россией стоят уникальные задачи по выработке надлежащей политики в области сельского хозяйства и сельской экономики. С учетом масштабов страны, федеральной структуры, большого разнообразия агроэкологических условий и, вследствие этого, условий и систем сельскохозяйственного производства Россия занимает уникальное положение среди стран с переходной экономикой. Другой важной особенностью переходного периода в России является структурная неэффективность, всё ещё сохраняющаяся и негативным образом влияющая на доходность сельскохозяйственных структур. Это, в частности, и недостаточно развитый банковский сектор, и весьма несовершенная система маркетинга, и медленные темпы реструктуризации крупных сельскохозяйственных предприятий. Кроме того, от сельскохозяйственных предприятий традиционно требуют обеспечения социальных услуг в сельской местности, что тормозит способность этих предприятий работать на коммерческой основе на переходном этапе. Так как сельскохозяйственные предприятия функционируют большей частью на коммерческой основе, предполагается, что они должны сократить как избыток рабочей силы, так и оказание социальных услуг. Данные условия приводят к возникновению серьезных социальных проблем на переходном этапе развития сельского хозяйства.

6

Хотя цели и задачи Министерства экономического развития и торговли и Министерства сельского хозяйства были уточнены в ходе административной реформы, между этими министерствами имеются отдельные противоречия фундаментального характера. Несмотря на общую схожесть задач Министерства экономического развития и торговли и Министерства сельского хозяйства, в первом случае подчеркивается развитие рынков, обеспечение поддержки для неимущих, финансирование программ развития людских ресурсов и институционального развития, а также защита прав собственности. До недавнего времени программа Министерства сельского хозяйства была почти полностью посвящена оказанию поддержки сельскохозяйственному производству. Следует отметить, что в последних публикациях Министерства сельского хозяйства, касающихся в основном аспектов производства, подняты стратегические вопросы, связанные с развитием села. Задача состоит в том, чтобы данная важная и значительная перемена в стратегическом направлении нашла свое отражение в повышении бюджетных ассигнований на развитие села в сочетании со снижением прямой поддержки производства, а также улучшением координации с программами Министерства экономики. Государственные расходы на сельское хозяйство и развитие села в целом соответствуют уровню и тенденциям, характерным для стран ОЭСР. Поэтому основной акцент в среднесрочной перспективе следует сделать не на уровень государственных расходов, а на меры стратегического характера. С учетом высоких внебюджетных расходов и щедрых налоговых льгот уровень государственной поддержки сельскому хозяйству в России соответствует уровню расходов, преобладающих в международной практике. Тем не менее для решения серьезных структурных проблем, влияющих на развитие сельского хозяйства, нужны новые меры. Приоритетное внимание следует уделить развитию современной и эффективной системы маркетинга, развитию конкурентной индустрии предоставления кредитов, усилению реструктуризации хозяйств и привлечению капиталовложений в отрасль. Следует сместить программные расходы с мероприятий, вызывающих искажения рынка, в сторону мер, которые поддерживают долгосрочную продуктивность и конкурентоспособность отрасли. Такие меры включают поддержку прямых инвестиций как в общественные блага, так и в сельское хозяйство путем прозрачно управляемых конкурсных программ. Необходимость реформ такого характера получила полное одобрение федеральных органов, однако на областном уровне нет столь же ярко выраженного одобрения. Имеются значительные возможности для повышения эффективности государственных расходов и улучшения разработки индивидуальных программ поддержки сельского хозяйства. Изменения в системе планирования бюджета и расходов значительно укрепят бюджетную дисциплину. Продуманные субсидии на общественные блага наряду с улучшением управления государственными ресурсами могут повысить отдачу государственных фондов и высвободить необходимые ресурсы для решения других вопросов, которые в настоящее время не получают достаточного финансирования, а в ряде случаев не финансируются вообще. Масштаб таких улучшений значителен (особенно на уровне регионов).

Укрепление поддержки сельского хозяйства, наиболее соответствующей целям и задачам государственной политики РФ А. Повышение эффективности обеспечения общественными благами Важным стратегическим направлением в будущем должна стать поддержка социально-экономического развития села в отличие от нынешнего акцента на производственные субсидии. Несмотря на то, что на федеральном уровне в этом плане были осуществлены важные реформы, вопрос реформ остается открытым, особенно в отношении региональной политики, где предстоит сделать еще очень многое. Как правило, с точки зрения затрат субсидирование материально-технических ресурсов и конечной продукции не является эффективным средством повышения доходов в сельской местности.

7

Так, исследование в этой сфере, проведенное в странах ОЭСР, показало, что из каждого доллара, выделенного на такие субсидии, крестьянин получал лишь 25 центов, а остальное уходило на административные расходы, поставщикам материально-технических ресурсов и на возросшую земельную ренту. Поощрялось также и чрезмерное использование крестьянами субсидированных материально-технических ресурсов (иногда даже с отрицательными последствиями для окружающей среды). Делался акцент на продукты, производство которых не было конкурентоспособным, и не уделялось внимания продукции, которую можно было выпускать с большей эффективностью. Приоритетными должны стать инвестиции в общественную инфраструктуру, в частности, в транспорт, в телекоммуникации и в поставки энергоносителей. Такие инвестиции способствуют повышению конкурентоспособности сельскохозяйственного производства и созданию климата, благотворно влияющего на инвестиции в частный сектор на занятость сельского населения. Федеральная целевая программа социального развития села до 2010 г. предусматривает прямую поддержку развития села в виде государственных инвестиций без их привязки к сельскохозяйственным предприятиям. Однако, учитывая значительное число важных социальных проблем на селе, масштабы программы следует расширить (в особенности для обеспечения занятости населения). Укрепление научных исследований и специального (для нужд сельского хозяйства) образования подкреплено как эффективностью, так и фактором отдачи на капиталовложения. Фундаментальные многогранные исследования, имеющие общую для всей отрасли ценность, исследователи в полном объёме охватить не могут, поэтому в этой ситуации требуется поддержка государства. Услуги по распространению знаний могут дать положительный эффект благодаря демонстрационному эффекту для других хозяйств. Международный опыт подчеркивает важность роли эффективных научных исследований и специального образования в обеспечении долгосрочной продуктивности и конкурентоспособности. Анализ многих исследований по оценке влияния расходов на исследовательские работы в области сельского хозяйства в развивающихся и развитых странах показывает, что в среднем уровень рентабельности составляет около 45%. Системы сельскохозяйственных исследований и специального образования в России имеют избыточные активы в плане физической инфраструктуры, земли, штата научных работников по сравнению с текущим бюджетом этих систем. В результате объемы и качество специального образования и исследований, проводимых научно-исследовательскими учреждениями и институтами специального образования, недостаточны по сравнению с затратами государства на них. Эффективность системы можно повысить за счет минимизации уровня основных бюджетных трансфертов образовательным и научным учреждениям и за счёт расширения программ конкурсных грантов. Во многих странах бывшего СССР, а также в развивающихся и развитых стран успешно реализуются программы грантов для сельскохозяйственных исследований и для пропаганды передового опыта и знаний. Страны ОЭСР, имеющие сходные схемы государственных расходов на сельское хозяйство и на развитие сельских районов, выделяют больше государственных ресурсов на меры по защите окружающей среды, безопасность продуктов питания, гигиену и санитарию и на предоставление информации общего характера. Другие программы (например, ветеринария, особенно предотвращение эпидемий), исключая меры субсидирования средств производства, обоснованы как инвестиции в общественные блага, и реальный уровень затрат на них в России следует увеличить. Б. Реформирование инструментов рыночных интервенций Минимальные федеральные программы стабилизации зернового рынка обоснованны, но при этом для повышения эффективности необходимо улучшить их реализацию. Учитывая слабое развитие рынка, большое расхождение между сезонными и межсезонными ценами на зерно и экстенсивные региональные различия на рынках зерна, существование федеральной программы стабилизации в принципе обосновано по причине сбоев на рынках, по крайней мере, в случае существенного рыночного дисбаланса. Позитивные изменения на федеральном уровне достаточно явные, поэтому реализация программы и на региональном уровне может быть значительно улучшена.

8

Эффективность федеральной программы стабилизации цен может быть значительно повышена за счет ряда мер, направленных на усиление прозрачности и предсказуемости системы. Кроме того, для обеспечения эффективности мероприятий на федеральном рынке важно отменить или серьезным образом отрегулировать региональные программы ценовых интервенций, которые включают целый ряд мер: от создания региональных монополий по закупке зерна до запрета на экспорт зерна. Также важно признать, что долгосрочным решением проблемы нестабильности цен является развитие частного рынка складских помещений. Опыт работы свидетельствует, что использование государственных схем стабилизации ведет к утрате стимулов для развития этого рынка, так как государственные программы носят непредсказуемый характер и ведут к чрезмерной стабилизации цен. В Российской Федерации такая система должна функционировать по четким правилам во избежание вышеназванных ошибок. Хотя программы субсидирования процентной ставки предпочтительнее традиционных форм кредитной поддержки, следует уделять больше внимания и развитию альтернативных механизмов предоставления кредитов в сельских районах. В нынешней ситуации в России, когда банковской сектор недостаточно развит, а сельское хозяйство не имеет достаточной капитализации, субсидирование процентных ставок через коммерческие банки, вероятно, наиболее эффективный подход для рекапитализации сельского хозяйства и стимулирования коммерческих банков к кредитованию сельского хозяйства. Однако в долгосрочной перспективе субсидии на процентные ставки приведут к чрезмерной капитализации отрасли. Перспективным решением является акцент на увеличение предложения кредитов для сельского хозяйства развивающимися кредитными учреждениями, оказание финансовых услуг в сельскохозяйственных районах. Предлагаемый Всемирным банком проект по микрофинансированию на селе окажет Министерству сельского хозяйства и Министерству финансов помощь в создании финансово интегрированной (многоярусной) системы финансовых кооперативов путем оказания технической помощи, наращивания институциональных возможностей, оказания различных финансовых услуг и путём поддержки инфраструктуры. Кроме того, будет обеспечена интеграция индустрии микрофинансирования в финансовую систему страны путем укрепления связей с банками-партнерами, страховыми компаниями и /или муниципальными фондами. Программы поддержки лизинга сельскохозяйственных машин и оборудования требуют срочной реформы. В отсутствие хорошо развитого банковского сектора был принят ряд мер, направленных на удовлетворение капитальных потребностей отрасли. Среди наиболее значимых мер (эффективность которых, к сожалению, вызывает наибольшую тревогу) выделяется организация лизинга сельскохозяйственных машин и оборудования. Основными бенефициарами такой меры являются не производители сельскохозяйственной продукции, которые предусматривались как целевые бенефициары лизинговой политики, а производители машин и оборудования. Кроме того, процесс предоставления лизинга не прозрачен и часто создаёт почву для коррупции. Федеральному правительству следует поэтапно свернуть вышеназванную программу и разрешить расширение конкуренцию в сфере частного лизинга и распределения техники для сельского хозяйства. Совершенствование законодательства о лизинге, наряду с ограничением роли регионов в его организации, также улучшит жизнеспособность коммерческого лизинга. Федеральная программа субсидирования страхования сельского хозяйства нуждается в кардинальной реформе. Большинство развитых стран субсидирует страхование сельского хозяйства. Правительства этих стран считают субсидии на страховые премии общественным благом, поскольку страхование сокращает частные и государственные издержки, связанные с банкротством. При этом также существует веское фискальное основание для поддержки субсидий на страховые премии, поскольку это стимулирует более широкое использование страхования и в результате сокращает государственные расходы на помощь сельскому хозяйству в случае стихийного бедствия.

9

Тем не менее, несмотря на значительные усилия и увеличение затрат на субсидирование страховой премии, федеральное правительство все еще сталкивается с высоким уровнем чрезвычайных платежей, и уровень страхового обеспечения остается низким. Россия может извлечь пользу из передовых методов и опыта международной практики, предлагающей более устойчивую альтернативу традиционному страхованию культур (на базе урожая), что ведет к компенсации потерь каждого конкретного хозяйства. Такой вид страхования является дорогостоящим с точки зрения управления и подрывает стимулы хозяйств, которые должны принимать достаточные меры для сведения рисков к минимуму. Это также дает страховым компаниям возможность уклониться от выплат по требованию. Передовые методы включают схемы страхования погодного индекса через простые выплаты всем держателям полисов на основе изменений погодных параметров или урожайности (в зависимости от региона). В. Укрепление бюджетной дисциплины Масштаб непрозрачных бюджетных расходов на налоги значителен, а последствия таких расходов приводят к искажениям. Как федеральное правительство, так и правительства областей предоставляют значительные объемы непрямой поддержки сельскохозяйственному сектору путем применения к сельскохозяйственным предприятиям дифференциальных налоговых ставок. Некоторые из налоговых расходов можно было обосновать как переходную меру для стимулирования капиталовложений в сельское хозяйство, которое многие годы страдало от недостатка капитала. Налоговые расходы лишены прозрачности и подрывают здоровую бюджетную дисциплину. Вместо общего снижения налоговых ставок для сельского хозяйства более эффективным было бы решение разрешить вычесть из налога лишь затраты на капитальные инвестиции, а не все расходы. Со временем налоговые ставки для сельского хозяйства необходимо будет привести в соответствие с налогами в других отраслях. Периодические реструктуризации долга привели к ослаблению финансовой дисциплины и создали предпосылки для значительных возможных требований к бюджету в будущем. Периодическая помощь обанкротившимся сельскохозяйственным предприятиям из федерального бюджета значительно увеличила государственные расходы в России. Накопление долга сельскохозяйственных предприятий ведет к появлению условных обязательств для правительства, что не отражено в нормальном бюджетном процессе. Такая периодическая реструктуризация долгов была на руку злостным должникам. Принятый в июне 2002 г. федеральный закон “О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей” стал шагом вперед по сравнению с предыдущими программами по списанию долгов. Так, закон требует, чтобы должники проводили финансовую реструктуризацию до получения права на сокращение долга. Реструктуризацию долгов, при всей ее важности в кризисных ситуациях, следует использовать лишь в исключительных случаях. Во избежание чрезмерного накопления сельскими хозяйствами долгов и условных обязательств по ним федеральному правительству и правительствам областей следует решать кардинально основные проблемы финансовой уязвимости многих сельскохозяйственных предприятий. Необходимо устранять причины, негативно влияющие на доходность предприятий сельского хозяйства в общем и крупных сельскохозяйственных объединений в частности. Укрепление управления реализацией программ поддержки А. Следует пересмотреть функциональные обязанности федерального правительства и правительств областей В отличие от передового международного опыта, Россия предпочла децентрализацию поддержки товаропроизводителей и централизацию предоставления основных услуг. Политика федерального правительства направлена на децентрализацию как финансирования, так и управления оказанием поддержки сельскохозяйственным производителям. Федеральное правительство эти миссии возложило на правительства областей, оставив за собой функцию централизованного финансирования и управления оказанием общих услуг, например, ветеринарных и т.п.

10

Эта политика идет вразрез с тенденциями в большинстве стран ОЭСР. Управление и финансирование программ поддержки сельскохозяйственного рынка (например, программы поддержки производителей зерна), как правило, осуществляется централизованно для обеспечения единообразия на уровне производителей. В противном случае субсидии ведут к появлению значительной разницы цен (на материально-технические ресурсы или продукцию) в регионах. В свою очередь, это создает стимулы для оттока дешевых (субсидированных) материально-технических ресурсов и продукции из регионов с низкими ценами для последующей их перепродажи в других регионах, в которых устоялись более высокие цены. Правительство области, где выделяются такие субсидии, может предпринять попытку установить контроль над покупкой и перевозкой дешёвых продуктов, что приводит к фрагментации национального рынка. У федерального правительства есть заинтересованность в том, чтобы национальный рынок оставался объединенным, поэтому одним из элементов стратегии правительства, направленной на достижение этой цели, станет введение запрета или серьезных ограничений программ субсидирования на региональном уровне. С другой стороны, оказание поддержки основных услуг, например, ветеринарных, обычно осуществляется децентрализованным образом, чтобы приблизить управление этими услугами к их получателям для более полного удовлетворения потребности последних. Централизованное финансирование можно сохранить, но от него можно и отказаться. Так, модель децентрализованного финансирования предусматривает компенсацию в том или ином виде - предпочтительнее в виде единовременно выплачиваемых сумм “субсидий”. Недавняя реформа единой сельскохозяйственной политики ЕС определяет рамки ролей центра и стран-членов ЕС в финансировании и реализации отраслевой политики, что представляется возможным к внедрению и в Российской Федерации. В результате негативные тенденции на региональном уровне сводят на нет позитивные изменения в структуре поддержки товаропроизводителей на федеральном уровне. Федеральное правительство сделало ряд важных шагов вперед по рационализации стратегических мер, приводящих к искажениям на рынке. В отличие от широких позитивных тенденций на уровне федерального правительства, политика правительств областей ведет к серьезному искажению рынка. Так, данные свидетельствуют, что такая политика ведет к серьезному искажению торговли на уровне регионов (при производстве продуктов) из-за субсидий на средства производства и из-за региональных торговых барьеров. В исключительную обязанность федерального правительства должны входить разработка политики и обеспечение финансирования сельскохозяйственных товаропроизводителей. Основные услуги необходимо децентрализовать и оказывать в соответствии с четкими национальными стандартами и целевым финансированием на федеральном уровне. Автономию областных и местных органов управления в выработке и реализации политики, которая может исказить функционирование рынков и предотвратить появление единого общего рынка, необходимо постепенно ликвидировать. Однако обеспечение важнейших услуг, например, обучение и подготовка специальных кадров, поддержка маркетинга, должны оставаться в ведении региональных и местных учреждений. Для определения надлежащего баланса между прерогативами федерального и областных правительств целесообразно изучить опыт других стран, в частности, США, Канады и стран – членов ЕС. Б. Совершенствование бюджетных процессов и классификации бюджетных расходов Процесс разработки отраслевой политики должен быть более тесно увязан с бюджетным процессом, что может быть достигнуто за счет перехода на процесс планирования бюджета на несколько лет, а также обязательного включения бюджетов Федеральных целевых программ в процесс подготовки ежегодного бюджета. Такого рода выравнивание отраслевой политики и бюджетных ассигнований должно стать важнейшим аспектом предлагаемого закона о сельском хозяйстве. Нынешнюю систему бюджетной классификации следует пересмотреть для большей сбалансированности и для включения ряда важнейших аспектов, которые больше соответствуют инструментам текущей политики правительства и обеспечивают облегчение классификации в интересах ВТО.

11

Для выполнения требований ВТО и улучшения координации между региональной и федеральной политикой и расходами следует использовать одинаковую систему составления и мониторинга бюджета, а также систему бюджетной классификации на федеральном и региональном уровнях. На региональном и федеральном уровнях следует провести комплексное исследование для разработки новых бюджетных классификаторов. Успешному внедрению системы БСПР должно предшествовать совершенствование систем подготовки бюджета, учета и мониторинга. Успешная реализация БСПР в России связана с фундаментальными изменениями всей системы подготовки бюджета и расходов. Основные уроки международного опыта состоят в том, что для эффективности системы БСПР потребуется высокий уровень обнародования информации и прозрачность. Реализация полномасштабной БСПР является долгосрочной задачей. В краткосрочной перспективе внимание необходимо сосредоточить на мерах по совершенствованию сбора информации и отчетности. Нынешняя система бюджетного управления и отчетности не обеспечивает должного уровня информации и контроля, необходимых для измерения эффективности или действенности государственных расходов. Как процесс распределения бюджета, так и выделение ассигнований не являются прозрачными. Наконец, необходимо улучшить систему аудита на основе передовых методов и международной практики в области аудита. Все отчеты об аудите необходимо представлять на суд общественности. В. Повышение эффективности обеспечения общественных благ Федеральное правительство реорганизовало или проводит реорганизацию многих подведомственных организаций, отвечающих за предоставление государственных услуг, с целью повышения их эффективности и результативности. Следует особо отметить тот факт, что федеральное правительство провело приватизацию многих коммерческий функций, ранее официально находившихся в ведении государства и требующих дальнейшего совершенствования. Для повышения эффективности и действенности этой программы требует четко определить, являются ли обеспечиваемые услуги благом для общества или их может также эффективно оказывать частный сектор на коммерческой основе. Следует помнить о том, что товары и услуги с внешним эффектом или некоторые общественные блага могут наиболее эффективно предоставляться частным сектором с выделением государственных субсидий или на контрактной основе. Противоречия между коммерческими и регуляторными полномочиями следует выявить. Необходимо сократить ту коммерческую деятельность государственных органов, которая противоречит функциям регулирования. Коммерческую деятельность, которая выходит за рамки обычных государственных услуг, следует вывести из ведения государственных ведомств, рассмотрев возможность приватизации в последующем. При реструктуризации государственных учреждений, обеспечивающих государственные услуги, рекомендуется учитывать следующие ключевые элементы: i) необходимо четко определить и согласовать стандарты обеспечения государственных услуг, сделав это частью процесса рассмотрения годового бюджета и формой обоснования бюджетов; ii) необходимо проводить годовые аудиты финансовых стандартов и стандартов услуг. В надлежащих случаях, когда агентства обеспечивают государственные услуги или проводят политику от имени правительства, необходимо разработать законодательство для усиления требований к отчетности, проведения независимого аудита и обнародования финансовой информации и сведений о предоставленных услугах. В настоящее время проблема состоит в том, что государственные учреждения, которые взимают плату за оказание государственных услуг, предоставляют правительству недостаточно информации о доходах, расходах и услугах. При этом к общественности не поступает почти никакой информации. В целом качество услуг, оказываемых ведомствами, которые частично финансируются за счет доходов от сбора платежей, должно регулироваться и контролироваться таким же образом, как и прямые бюджетные расходы. Надлежащая схема включает накопление всех поступлений от оплаты услуги на казначейском счете Министерства финансов.

12

Средства полностью или частично возвращаются ведомствам для покрытия расходов на основе договоренности с министерством. Правительству следует регулировать как структуру платы, так и стандарты предоставления государственных услуг. Помимо прочего, регулирование должно охватывать текущий годовой бюджет и график поступления платежей, которые ежегодно утверждаются ответственным государственным ведомством; разработку и исполнение стандартной процедуры, по которой все ведомства отчитываются обо всех доходах от платежей и расходах перед Министерством финансов и главным бюджетным агентством, которому они подчиняются; аудит независимым аудитором финансовых операций и стандартов обслуживания; обнародование всей информации относительно этих ведомств. Вопросы, которые предстоит решить в следующем десятилетии Положительную роль в развитии сельского хозяйства может сыграть принятие в России общего закона, в котором будет сформулирована широкая стратегия государства и обеспечена четкая связь такой стратегии с финансированием. Данные законодательные рамки должны определять намерения федерального правительства, при этом особое внимание следует уделить параметрам, согласно которым правительства областей могут определять сельскохозяйственную политику, разграничивая соответствующие сферы ответственности федерального и областных правительств, и совершенствовать обеспечение государственных услуг. Закон должен информировать о направлении мероприятий, отраженных в стратегическом плане, который будет включать 10-летний план государственных инвестиций в инфраструктуру в сельских районах. Некоторые стратегические реформы есть возможность проводить уже сейчас. Так, можно поэтапно отменить все меры, которые ведут к искажению рынков, и разработать программы поддержки обеспечения социальных благ в селах и программы укрепления конкурентоспособности. Такой процесс можно начать в следующем сезоне с реализации продукции. Развитие современной системы маркетинга является приоритетной задачей, но ее реализация займет несколько лет. Реформы лизинга и кредитного рынка также являются важными среднесрочными реформами, которые необходимо провести до отмены всех остальных мер поддержки рынка. Правительству следует рассмотреть варианты возможного распределения ответственности за развитие сельскохозяйственных регионов с учетом социальных, экономических и экологических факторов, а также спланировать и претворить в жизнь административную реформу. Мероприятия в рамках данной административной реформы следует сочетать с уменьшением нагрузки на сельскохозяйственные предприятия по обеспечению социальных услуг в селах.

13

ГЛАВА 1 I.

Новые тенденции в развитии сельскохозяйственного производства в России После кризиса 1998 г. в России, наконец, отмечается значительный рост выпуска сельскохозяйственной продукции, при этом в 2000 и 2001 гг. темпы роста составили 7-8% в год. Более медленный рост (2-3% в год) отмечен в 2002-2005 гг. вследствие влияния основных структурных ограничений. Ошибки в торговой, ценовой, финансовой политике, а также субсидирование различных отраслей сельского хозяйства привели к серьезным искажениям и препятствовали росту производства в отрасли. Следует отметить, что в 20002004 гг. рост сельскохозяйственных предприятий немного опережал рост частных хозяйств. Это можно объяснить медленной, но непрерывной ликвидацией нерентабельных хозяйств и передачей их активов более эффективным предприятиям. Начиная с 2000 г. структура бюджетного финансирования претерпела устойчивые изменения, и теперь на правительства областей приходится более половины всех расходов бюджета, что усиливает различия в региональной политике. Наряду с многочисленными региональными барьерами на пути торговли эти различия приводят к диспропорциям в производстве и торговле на уровне регионов, нанося ущерб общему функционированию отрасли.

1.1 Общие тенденции в выпуске сельскохозяйственной продукции В период 1990-1998 гг. (за исключением 1997 г) валовой выпуск продукции сельского хозяйства ежегодно снижался (см. Рис. 1). В 90-е годы ХХ века в России сельскохозяйственное производство упало почти на 40%, в то время как занятость в сельскохозяйственной отрасли осталась почти неизменной. Для подавляющего большинства занятых в сельском хозяйстве работников приспособление к трудностям переходного периода заключалось скорее в сокращении рабочего дня и снижении заработной платы, чем в сокращении рабочих мест. В итоге значительная часть сельского населения в районах оказалась занята на предприятиях сельского хозяйства неполный день, производительность заметно снизилась, что в конечном итоге привело к снижению заработной платы. Снижение зарплат компенсировалось интенсивным возделыванием приусадебных участков. После преодоления кризиса 1998 г. в сельскохозяйственном производстве был отмечен рост, и в 2000 и 2001 гг. темпы ежегодного роста достигли 8%. Однако позднее рост выпуска сельскохозяйственной продукции вновь упал - до отметки ниже 2% в год. Рис. 1. Ежегодные темпы роста валового сельскохозяйственного продукта (в %) в России в 19902005 гг.

I-X 2005 г

200 4

2003

2002

2001

200 0

2005 в% 1990

-10

1999

1997

1996

1995

1994

1993

1992

-5

1991

0

1990

5

1998

10

-15 -20 -25 -30

Источник: Росстат, www.gks.ru

Начиная с 2000 г. производство зерновых, сахарной свеклы и подсолнечника значительно выросло, став движущей силой совокупного роста в сельском хозяйстве, несмотря на сокращение посевных площадей, отводимых под эти культуры. В 2004 г. производство продуктов растениеводства составило 55% от общего выпуска продукции сельского хозяйства и характеризовалось совокупным ростом благодаря росту производства сахарной свеклы, масличных и злаковых культур. Две последние - торговые культуры, в производстве и торговле которыми Россия, похоже, обладает сравнительным конкурентным преимуществом. В животноводческой отрасли в этот же период продолжался спад, особенно в сфере производства продукции кррупного рогатого скота, свиней и овец. Эти тенденции являются устойчивыми при низкой и/ или отрицательной рентабельности животноводческого производства и ограниченного сравнительного преимущества и преобладания доли животноводческих хозяйств среди убыточных сельскохозяйственных предприятий.

14

1.2

Пищевая промышленность

Тенденции в основных отраслях производства продуктов питания отражают состояние дел в соответствующих первичных отраслях. Производство продуктов более глубокой переработки (колбас, растительных масел, макаронных изделий) в период с 2000 г. стремительно возросло при более медленном росте производства молочных продуктов и крупяных изделий и при снижении производства сахара. Это могло быть результатом продолжающегося роста доходов потребителей, вызвавшего переход к потреблению продуктов более глубокой переработки. На производстве мясной и молочной продукции отрицательно сказалось сокращение объемов внутреннего производства мяса и молока, что привело к вынужденной зависимости и уязвимости от дорогостоящего импортируемого сырья. Ошибки в торговой политике усугубили эту проблему для производителей мясопродуктов ещё больше, когда в 2001 г. Федеральное правительство ввело режим тарифных квот на сырое мясо, оставив незащищенными продукты переработки мяса. Начиная с 1999 г. возобновившийся рост доходов населения привел к сокращению спроса на важнейшие продовольственные товары и к увеличению спроса на продукты со сравнительно более высокой эластичностью по отношению к доходам, например, мясную и молочную продукцию. Положительным моментом можно считать явное улучшение общего уровня эффективности предприятий, поскольку рост производства значительно превышал рост занятости в отрасли. Повышение производительности труда на предприятиях по переработке сельскохозяйственной продукции стало результатом повышения использования имеющихся производственных мощностей и недавних (отечественных и иностранных) инвестиций в современные и динамичные предприятия. С другой стороны, все еще довольно высок совокупный объем недостаточного инвестирования, о чем свидетельствует степень амортизации основных фондов, большей частью не обновлявшихся с середины 1990-х годов. Перерабатывающая отрасль, похоже, постепенно преобразуется под влиянием растущей конкуренции, обусловленной сравнительно открытой торговой политикой и политикой в отношении прямых иностранных инвестиций, меняющейся структуры потребительского спроса, а также под влиянием изменений цен и источников сырья. К 2000 г. приватизация перерабатывающих предприятий в основном была завершена, и доля государственной собственности в пищевой промышленности составила лишь 1,4%. Число функционирующих предприятий с 2000 по 2004 гг. уменьшилось на 8%, а занятость - на 5%, однако остается неясным, как это отразилось на производительности труда.

1.3 Внешняя торговля В последние годы процесс интеграции продовольственной отрасли российской экономики в мировую экономику усилился, и Россия становится активным поставщиком продуктов питания на зарубежные продовольственные рынки. Значительно возросли объемы экспорта пшеницы, хлебобулочных изделий и шоколадной продукции. Объемы экспорта подсолнечного масла, снизившиеся в 2002 и 2003 гг., восстановлены и сейчас находятся примерно на уровне 2000 г. Увеличился экспорт многих групп продовольственных товаров, особенно мясопродуктов и сливочного масла. В 2000-2005 гг. существенно снизились объемы импорта пшеницы и сахара. За тот же период объемы импорта подсолнечного масла почти не изменились. Таможенные тарифы в РФ относительно умеренные, на уровне 10-20%, однако изобилие лицензий на импорт и экспорт создает труднопреодолимые барьеры на пути торговли. Самыми жесткими из действующих тарифных ограничений являются режим тарифных квот 2001 г. на сырое мясо, о котором уже говорилось, и 20% экспортный тариф на семена подсолнечника, введенный в 2003 г. Оба тарифа тормозят развитие торговли. Введение тарифных квот на мясо продиктовано желанием стимулировать замещение импорта товаром, в производстве которого Россия не имеет явного сравнительного преимущества. В то же время экспортный тариф на семена подсолнечника является препятствием на пути экспорта товара, в производстве которого Россия обладает конкурентным преимуществом.

15

Защита торговли по всем направлениям, вероятно, будет возрастать в связи со вступлением России в ВТО. Как и многие другие страны - кандидаты в ВТО, Россия уже рассматривает меры по усилению защиты своих товаров с целью создания более прочной основы для определения предельных уровней тарифов. Тем не менее конечные результаты любого усиления защитных мер остаются неясными. Анализ показывает, что в отношении многих товаров и многих регионов масштабное расширение российского экспорта и, как следствие, высокие транспортные и операционные расходы объясняют существование гораздо большего, чем уровни тарифов, разрыва между внутренними и международными ценами.

II. Обзор сельского хозяйства в некоторых регионах России Огромное разнообразие почв и климатических условий России, наряду с богатейшим историческим опытом и достижениями в науке, технике, культуре, обусловливают наличие заметных контрастов в сельском хозяйстве, продуктах питания и в развитии села в разных регионах страны. Ниже представлен краткий обзор признаков агропромышленного комплекса (АПК) в пяти выбранных регионах: Республике Мордовия, Белгородской, Ленинградской, Орловской и Ростовской областях. В Приложении 2 более подробно рассматриваются роль, функционирование и политика в отношении АПК в этих регионах.

2.1

Белгородская область

На долю сельского хозяйства приходится около 14% валового регионального продукта, а также 20% рабочих мест в регионе. Структура производства включает 346 сельскохозяйственных предприятий и 2007 крестьянских (фермерских хозяйств). Более 60% сельскохозяйственных угодий региона отведено под растениеводство. Регион производит 15% сахара, 10% растительного масла, 4% сливочного масла и большую долю молока и мяса от общего объема этих продуктов, производимых в РФ. В 1999-2003 гг. физические объемы выпущенной сельскохозяйственной продукции (как растениеводства, так и животноводства) значительно возросли. В общем объеме производимой сельскохозяйственной продукции продукция частных фермерских хозяйств составляет 2,8%, приусадебных хозяйств – 43%, сельскохозяйственных кооперативов – около 54%. Число и доля убыточных сельскохозяйственных организаций в последние годы снизились, и в целом в 2004 г. отрасль стала прибыльной. Убыточным было лишь производство продукции крупного рогатого скота. Производство семян подсолнечника, зерна и яиц оставалось высокорентабельным.

2.2

Ленинградская область

Ленинградская область является одним из ведущих сельскохозяйственных регионов России. Продукция сельского хозяйства составляет около 12% валового регионального продукта, в то время как средний показатель по России составляет 5,2% (2003 г.). Численность населения, занятого в сельском хозяйстве, неуклонно уменьшалась в 90-е годы ХХ века, достигнув 557 000 в 2004 г. Занятость в сельскохозяйственном производстве вдвое меньше, чем в промышленности. Ведущими отраслями сельского хозяйства являются птицеводческая и молочная. По уровню производства яиц (307 яиц в год от одной курицы-несушки) Ленинградская область сравнялась с развитыми странами, а по производительности в молочной отрасли (около 6 тонн от одной коровы) приближается к показателям развитых стран. Производство картофеля и овощей снижается. Производство зерновых остается на одном уровне, и тенденции в развитии отрасли являются неустойчивыми. Производство молока в последние годы также снижалось, в то время как производство яиц оставалось примерно на прежнем уровне. Важнейшими производителями сельхозпродукции в регионе являются крупные сельскохозяйственные организации. В 2004 г. их доля в валовом сельскохозяйственном продукте составила 63,6%. В первые годы реформ их доля в валовом продукте снизилась с 76% в 1991 г. до 43% в 1997 г., но затем восстановилась. Сельскохозяйственные организации используют 77,4% посевных площадей и являются главными производителями зерна (более 90%); на них же приходится большая доля производства поголовья скота.

16

Более рентабельным в Ленинградской области является производство молока и яиц. Производство мяса нерентабельно, причем наиболее убыточным является производство говядины (коэффициент доходности – 45%) и мяса птицы (коэффициент доходности – 10%).

2.3

Республика Мордовия

Доля сельского хозяйства составляет около 21% валового внутреннего продукта региона. Доля сельского населения в Республике Мордовия – 40,6%. Как доля, так и численность сельского населения республики неуклонно уменьшаются. Валовой региональный продукт на душу населения почти в два раза ниже среднего показателя по Российской Федерации. Темпы роста этого показателя также ниже среднего уровня по стране. Размеры и темпы роста среднемесячной зарплаты в республике отстают от аналогичных показателей в целом по РФ. В течение последних нескольких лет объемы сельскохозяйственного производства в Республике Мордовия росли сравнительно скромными темпами. Продукция фермерских и приусадебных хозяйств составляет почти две третьих общего сельскохозяйственного производства. В 2002 г. сельскохозяйственные предприятия дали 94% зерна, тогда как 97% картофеля и 58% скота и птицы были произведены на частных подворьях. В 2004 г. сельскохозяйственные предприятия произвели 44% всего мяса и 46% молока. Примечательно, что сельскохозяйственные предприятия производят меньше молока, мяса скота и птицы, чем частные хозяйства, тогда как именно им - сельскохозяйственным предприятиям направляется львиная доля финансирования из областного бюджета. В последние несколько лет число убыточных сельскохозяйственных предприятий уменьшилось (со 172 в 2002 г. до 150 в 2004 г.), но их удельный вес остается высоким (37%) благодаря значительному уровню поддержки сельскохозяйственного производства в регионе. В 2004 г. задолженность сельхозпредприятий составляла 4,7 млрд. рублей.

2.4

Орловская область

АПК производит более 30% валового продукта региона и задействует около 33% от общей численности трудоспособного населения. Основными сельскохозяйственными продуктами являются зерновые, сахарная свекла, картофель, овощи, масличные культуры, мясо, молоко, сортовые семена; выращивается и крупный рогатый скот. В 2000-2003 гг. все сельскохозяйственные производители переживали спад в выпуске продукции, а в приусадебных хозяйствах наблюдался рекордный рост. В 2000-2004 гг. сокращалось производство в растениеводстве, за исключением зерновых и овощей. Выпуск продукции животноводства также не отличался высокими показателями, и только в производстве мяса птицы за тот же период отмечен рост. Более 50% от общего объема выпуска сельскохозяйственной продукции приходится на приусадебные хозяйства. С 2000 г. вклад сельскохозяйственных организаций в выпуск продукции неуклонно уменьшался, в то время как частные фермерские хозяйства, производившие в 2000 г. лишь 9% от общего объема выпуска сельскохозяйственной продукции, утроили этот показатель (по сравнению с 2000 г.).

2.5

Ростовская область

На долю сельского хозяйства приходится 16% ВВП региона (в 2003 г.). В 1990-2003 гг. численность лиц, занятых в отрасли, сократилась более чем наполовину. Благодаря богатым черноземам продукция растениеводства составляет 60% от валового сельскохозяйственного продукта региона. Ростовская область - второй по величине зернопроизводящий регион России. Подсолнечник является ведущей технической культурой, и на долю региона приходится более 20% от общего объема производства семян подсолнечника в России. Это делает Ростовскую область важнейшим в стране регионом по выращиванию подсолнечника. С 1999 г. имел место постоянный рост объемов производства, за исключением 2003 г., выдавшегося исключительно неурожайным на зерновые культуры во всех регионах РФ. Однако сельскохозяйственные организации и приусадебные хозяйства добились рекордных темпов развития производства.

17

Быстрыми темпами развивалось производство всех сельскохозяйственных культур (150% для зерновых и 70% для овощей в 1999-2004 гг.), в то же время производство продукции животноводческой отрасли росло относительно медленно (34% для яиц и 14% для молока). В 2004 г. частные фермерские хозяйства произвели 11% от общего объема производства продукции сельского хозяйства, что выше среднего показателя по стране. Число фермерских хозяйств сокращалось обратно пропорционально росту среднего размера их земельных участков. В 2004 г. на долю приусадебных хозяйств пришлось около 40% общего выпуска продукции сельского хозяйства, хотя этот показатель свидетельствует о значительном спаде в период с 1999 г. (более 57%). Приусадебные хозяйства в основном сосредоточились на таких интенсивных видах деятельности, как производство картофеля, молока и мяса птицы, тогда как крупные сельскохозяйственные организации доминируют в производстве зерновых. В целом сельскохозяйственное производство в Ростовской области являлось рентабельным в основном за счёт растениеводства, тогда как продажа продукции животноводческой отрасли в регионе оказалась убыточной, несмотря на бюджетную поддержку. Сельскохозяйственные предприятия региона имеют тенденцию к большей финансовой устойчивости, причем число убыточных сельскохозяйственных предприятий в области меньше, чем в целом по России.

III.

Обзор ключевых направлений сельскохозяйственной политики РФ

На федеральном уровне административное регулирование цен на сельскохозяйственную продукцию и продовольственные товары отсутствует, хотя в Государственную Думу постоянно поступают предложения по ограничению торговых наценок на хлеб. Однако на региональном уровне такое регулирование широко распространено. Регулирование цен на продовольствие обусловлено регулированием ценообразования, предельных колебаний цен и распределения основных групп продовольственных товаров. Поскольку такая политика проводится на региональном уровне, причем с разной степенью эффективности, остается неясным ее общее влияние на ценовую цепочку и потребительский спрос. Региональные цены производителя и потребителя еще больше искажаются в результате закупки и направления сельскохозяйственных товаров на создание продовольственного резерва правительствами областей. Производство молока, похоже, является основным направлением финансирования производителя в соответствии с видимым желанием правительства поддержать молочную отрасль, конкурентоспособность которой невысока. Субсидии на материально-технические ресурсы даются на покупку удобрений, кредиты (процентные ставки), приобретение сельскохозяйственной техники, хотя субсидии на кредиты и технику обычно финансируются из внебюджетных средств через государственные и региональные финансовые институты. Дальнейшие скрытые дотации осуществляются через финансируемые государством ссуды убыточным сельскохозяйственным предприятиям и конечное списание этих ссуд. В Республике Калмыкия, например, ограничения на торговые наценки установлены для продажи большинства производимых в регионе продуктов питания (мясных и молочных продуктов, сливочного и подсолнечного масла, яиц, сахара, хлеба, круп и макаронных изделий, фруктов и овощей). Подобные меры преобладают в Курской области и в Северной Осетии. В Ивановской области установлены предельные уровни рентабельности, регулирующие цены на продукцию организаций, использующих сельскохозяйственные товары из регионального продовольственного фонда для производства мясной и молочной продукции, маргарина, яиц, муки, круп и макаронных изделий. В Краснодарском крае посредством ограничения торговых наценок, установления предельных розничных цен и уровня рентабельности регулировались цены на определенные сорта формового хлеба из муки первого сорта. Тамбовская область ввела ограничения на торговые наценки, а также на верхний уровень рентабельности для предприятий, производящих молочные продукты, подсолнечное масло, яйца, сахар, муку, хлеб, макаронные изделия, манную крупу.

18

3.1

Импортные квоты

В 1998 г. в РФ была введена квота на импорт сахара, а в 2003 г. эта квота была заменена тарифным регулированием. В 2003 г. Россия ввела импортные квоты на мясо (тарифную квоту на говядину, свинину и абсолютную квоту на мясо птицы). В то же время сокращение импорта сырого мяса сопровождалось увеличением импорта готовых мясопродуктов, особенно из СНГ.

3.2

Лицензирование экспорта

Обесцениваниее рубля в августе 1998 г. создало благоприятные условия для российских экспортеров и привело к повторному введению властями экспортных пошлин на основные традиционно экспортируемые продовольственные товары для сдерживания стремительного расширения продовольственного экспорта. До 2002 г. существовало лицензирование экспорта семян подсолнечника, рапса и соевых бобов, а в настоящее время требуются лицензии на экспорт спиртных напитков, рыбы и ракообразных. В начале 2004 г., впервые за время проведения реформ, правительство ввело временные экспортные пошлины на рожь и пшеницу с целью сдерживания экспорта и роста цен на хлеб в стране.

3.3

Создание продовольственных фондов

Формирование региональных продовольственных резервов также часто приводит к нарушению целостности рынка и создает диспропорции в межрегиональной торговле. Резервы создаются и управляются контролируемыми государством организациями и обычно известны как “Региональные продовольственные фонды” (РПФ) или “продовольственные корпорации”. Эти организации неизменно получают беспроцентные ссуды из регионального бюджета по каналам, не связанным непосредственно с их деятельностью. Следовательно, их существование также наносит ущерб эффективности государственной системы расходования бюджетных средств. Создание продовольственных резервов зачастую связано с товарным кредитованием и вызывает глубокие диспропорции между ценами на продукцию и затратами на ее производство.

3.4

Административные барьеры на пути региональной торговли

Бестарифные внутренние торговые барьеры, являющиеся совершенно непрозрачными, включают внутренние налоги и сборы, государственные закупки и требования к составу продуктов. Использование технических барьеров в последние годы усилилось. В 1999 и 2000 гг. правительством РФ был определен перечень портов и таможенных пунктов, через которые разрешался ввоз мяса домашней птицы. Кроме того, Россия ввела ряд запретов на импорт из других стран мяса, а недавно и на вино и минеральную воду, мотивируя это предотвращением угрозы здоровью граждан. Торговле также наносит ущерб практика нечестной конкуренции в ряде регионов. Примером может послужить Томская область, которая в качестве региона-донора может себе позволить направлять более высокие дотации в птицеводческую отрасль, а в результате фактически все крупные производители мяса птицы в Сибири автоматически оказались изолированными от участия в конкурентной борьбе.

3.5

Барьеры на пути развития рыночной инфраструктуры

Созданию конкурентоспособной и эффективной рыночной инфраструктуры мешает существование учреждений, финансируемых государством. На федеральном уровне созданы такие учреждения, как Росагролизинг и РосСельхозБанк, получающие доступные ресурсы из бюджета и использующие их для вмешательства на рынке, способные предотвратить развитие частного сектора. Подобные организации существуют на региональном уровне и вовлечены в такие сферы деятельности, как лизинг оборудования, консультационные услуги, закупка материалов для РПФ и т.д. Эти организации, кроме всего прочего, пользуются благоприятным режимом в области регулирования. Однако в качестве положительного фактора следует отметить, что, хотя и довольно медленно, все же рыночные механизмы торговли начинают развиваться. Во многих случаях эти механизмы создаются благодаря организациям РПФ.

19

IV.

Структура сельскохозяйственной и земельной реформ

В России производство сельскохозяйственной продукции высоко концентрировано. Так, 10% сельскохозяйственных предприятий производят более половины продукции зерновых. 10 самых крупных сельскохозяйственных предприятий производят 3% продукции. До кризиса 1998 г. сто лучших компаний, производящих зерновые культуры, занимали 4% рынка общих продаж, а после кризиса их доля выросла до 8%. В случае с сахарной свеклой соответствующие цифры были 15% до кризиса и 20% после. Концентрация сельхозпроизводства еще более наглядна в животноводстве. В производстве птицы 50 лучших компаний владели 15% рынка до 1998 г., а сейчас их доля превышает 50%. Данные предприятия финансово устойчивы и очень эффективны,однако наряду с ними существует огромное количество убыточных предприятий, чье существование поддерживается государством в политических и социальных целях. И всё же количество таких предприятий постепенно уменьшается, поскольку рыночные механизмы диктуют определенные условия. Важнейшие структурные изменения в отрасли приведены в Таблице 1. Как и в случае со всеми странами с переходной экономикой, самым поразительным является высокий уровень производительности в частном секторе сельского хозяйства. На него приходится 51% всей сельхозпродукции в Российской Федерации, при этом он занимает лишь 5% земельных ресурсов. Средняя площадь хозяйства не превышает четверти гектара. С другой стороны, сельскохозяйственные организации выдают чуть больше 43% продукции во всем секторе, занимая при этом 84% земли. Средний размер обрабатываемой этими компаниями площади снизился с 5,700 гектаров в 2000 г. до приблизительно 5,200 гектаров в 2004 г. Уровень организации сельскохозяйственных работ крайне неэффективен. Сектор фермерских хозяйств, несмотря на незначительный вклад в общий объем производства, является самым динамичным как в плане повышения вклада в общее производство, так и по росту среднего размера хозяйства. Многочисленные субсидии замедляют исчезновение из отрасли убыточных предприятий и негативно влияют на рост производства и производительность труда. Несмотря на то, что доля убыточных предприятий медленно сокращается, 37% сельскохозяйственных предприятий по-прежнему убыточны и спустя 15 лет после начала реформы. Это свидетельствует о небольшом прогрессе в области процедур банкротства и закрытия предприятий, что связано с социальными издержками в виде более высокой безработицы в сельских районах. В качестве подтверждения последнего можно привести такой факт, что занятость населения в сельском хозяйстве РФ сокращается медленнее, чем производство продукции (по сравнению с 1990 г.), в отличие от других стран с переходной экономикой. Таблица 1. Тенденции важнейших показателей в сельском хозяйстве России, 2000-2004 гг.

Тип хозяйства Фермерские хозяйства Личные подсобные хозяйства Сельскохозяйственные организации Всего

2000 2004 % земли 8.0 10.8 4.4 5.1 87.6 84.0 100.0 100.0

2000 2004 2004 2005 % выпуска Средний размер хозяйства, га 3.0 5.9 55 69 53.6 51.3 0.22 0.25 43.4 42.8 5710 5205 100.0 100.0 -----

Источник: Росстат www.gks.ru

V.

Поставка материально-технических средств

Производство и распределение сельскохозяйственной техники, такой как тракторы и уборочные машины, очень централизовано. В 1999-2000 гг. на долю Росагроснаба совместно с региональными органами управления приходилось три четверти рынка тяжелого машиностроения. Основной объем продаж приходился на коммерческие фирмы. С 2000 г. доля финансируемых государством организаций упала до 55%. В связи с использованием довольно негибкой системы распределения через Росагроснаб в недавнем прошлом развитие коммерческой и дилерской систем, а также системы собственных сервисных центров началось только в 2000 г.

20

Три ведущих мировых производителя: John Deere, Case Corp. и Klaas – очень заинтересованы в продвижении своей продукции в России. Тем не менее даже робкие попытки создать собственное производство в России, даже простую сборку, были неудачными. К концу 90-х годов годовая доля импорта на рынке тракторов составляла 67%. Россия является мировым лидером по производству и экспорту всех видов минеральных удобрений. Страна является пятым крупнейшим экспортером калийных удобрений, вторым крупнейшим экспортером фосфатных удобрений и самым крупным экспортером азотных удобрений. Около 80-85% удобрений идет на экспорт, и этот факт позволил данной отрасли экономики развиваться вследствие девальвации рубля в 1998 году. Все заводы по производству минеральных удобрений приватизированы, за исключением заводов в Башкирии и Татарстане. В использовании тяжелой техники и удобрений с 1990 г. имел место постоянный спад. Возросшая стоимость материально-технических ресурсов в процессе реформ привела, с одной стороны, к оттоку капитала из отрасли, а с другой стороны, - к рациональному использованию закупленных материально-технических ресурсов. После 1998 г. в сельском хозяйстве начали быстро развиваться вертикально интегрированные холдинговые компании, которые стали новыми крупными покупателями сельскохозяйственной техники и других материально-технических ресурсов для сельскохозяйственного производства. Постепенно возник растущий рынок по оказанию коммерческих услуг, касающихся техники производителей сельскохозяйственной продукции. Это позволило более эффективно использовать технику, в отличие от традиционной системы, требовавшей от всех предприятий наличия своей собственной техники, что приводило к ее менее интенсивному использованию. Данное изменение в использовании сельскохозяйственного оборудования значительно сокращает спрос на новую технику.

21

ГЛАВА 2 I.

Задачи и приоритетные направления российской политики в сельскохозяйственной отрасли и сельской экономике

Российская Федерация сталкивается с рядом проблем, которые влияют на характер мероприятий, проводимых государством в сфере экономической политики. Экономическое пространство страны огромно, с большим, по международным меркам, сельским хозяйством и сельским сектором. Системы ведения сельского хозяйства значительно отличаются в разных регионах, сталкиваясь с наследием использовавшихся ранее структур управления, а также с уникальными проблемами при переходе к рыночной экономике. В целом финансовая поддержка АПК в Российской Федерации соответствует аналогичным показателям в странах ОЭСР. Тем не менее, ряд стран ОЭСР, в особенности страны ЕС, отреагировали на усиление фискального, экономического и внешнего (со стороны ВТО) давления, постепенно сменив меры с поддержки рынков на прямую поддержку доходов и на меры “зеленой корзины”. Изучение накопленного опыта и тенденций позволит Российской Федерации сконцентрировать усилия на совершенствовании инструментов политики, особенно для предотвращения политических и стратегических рисков, связанных с неэффективной поддержкой рынков. Перед Россией стоят уникальные задачи определения принципов и реализации соответствующей политики в сельском хозяйстве и сельской экономике. Принимая во внимание масштабы страны, федеральную структуру, большое разнообразие агроэкологических условий и, вследствие этого, условий и систем сельскохозяйственного производства, Россия занимает уникальное положение среди стран с переходной экономикой. Сочетание федеральных и региональных мероприятий должно учитывать разнообразие местных условий. В то же время следует избегать фрагментации и искажения национального рынка сельскохозяйственной продукции и производства продовольствия. Почти 27% населения России проживает в сельской местности, что по стандартам развитых стран является высоким показателем (см. Таблицу 2.). Кроме того, в сравнении с другими развитыми странами в сельском хозяйстве занята достаточно большая доля сельского населения. Вышеназванные обстоятельства порождают важные социальные проблемы и задачи на переходном этапе. Производство сельскохозяйственного сырья страдает из-за ряда существенных структурных проблем. Другой важной характеристикой перехода России к рыночной экономике являются сохраняющиеся структурные недостатки, негативно воздействующие на уровень доходности сельскохозяйственных субъектов. В последние годы были предприняты решительные меры, однако предстоит еще многое сделать. Банковская система недостаточно развита и не может удовлетворить спрос сельского хозяйства на кредиты, что ведет к ограничению уровня доступа к кредитным ресурсам и высоким реальным процентным ставкам. Система маркетинга в сельском хозяйстве как средств производства, так и сельскохозяйственной продукции все еще остается неэффективной, что приводит к высоким производственным издержкам и низким ценам товаропроизводителей на продукцию сельского хозяйства. Многие предприятия, производящие сельскохозяйственное сырье, все еще не реорганизованы, их производство не стало эффективным отчасти из-за бремени обеспечения социальных услуг и обязательств по обеспечению занятости местного населения. В результате значительных государственных субсидий или дотаций, позволяющих неэффективным хозяйствующим субъектам оставаться в бизнесе, многие предприятия не стали технически или экономически эффективными. Таблица 2. Относительная значимость занятости населения в сельском хозяйстве в 2003 г. Общая численность населения (в тыс.)

Сельского населения

143,246 1,150,038 380,051 294,043

26.9 24.0 21.7 19.8

Российская Федерация ОЭСР ЕС-15 США

Относительная доля

Источник: статистика ФАО

22

Населения, занятого в сельском хозяйстве 9.7 7.2 3.8 2.0

Так, от сельскохозяйственных предприятий традиционно требуют обеспечения социальных услуг в сельской местности, что тормозит способность этих сельхозпредприятий работать на коммерческой основе на переходном этапе. В условиях системы центрального планирования коллективные хозяйства обеспечивали социальные услуги. В результате сельскохозяйственные субсидии направлялись сельскому населению в качестве поддержки государственных социальных услуг и системы социальной защиты малоимущих слоев. По мере перевода деятельности сельскохозяйственных предприятий на коммерческую основу ожидается, что они должны сократить и число работающих, и объем оказываемых социальных услуг. Это важный аспект в разработке стратегических инструментов и политики субсидирования сельского хозяйства и села. Таким образом, историческая схема предоставления субсидий сельскохозяйственным предприятиям в расчете на то, что они будут сохранять высокие уровни занятости и социальных услуг, утратила актуальность. В будущем следует предоставлять целевые субсидии непосредственно сельским муниципалитетам и поставщикам услуг или, в качестве прямого пособия, беднейшим слоям сельского населения. Это серьезное основание для перераспределения сельских субсидий с производства на поддержку общих услуг сельским районам. Как отмечается ниже, в последние годы этот урок был хорошо усвоен и привел к проведению ряда мероприятий стратегического характера на федеральном уровне. Нынешняя политика в области развития сельского хозяйства и села охватывает перспективные программы развития Министерства экономического развития и торговли и Министерства сельского хозяйства. Программа экономической политики в области развития сельского хозяйства и села изложена в Национальной стратегии развития до 2010 г. (Программа Грефа), реализуемой Министерством экономического развития и торговли, и в программном документе Основные направления агропромышленной политики до 2010 г., осуществляемой Министерством сельского хозяйства. Обе программы направлены на решение следующих общих задач: • Развитие эффективного и конкурентоспособного агропромышленного комплекса, обеспечивающего национальную продовольственную безопасность и служащего основой для интеграции России в международное сельскохозяйственное производство и продовольственные рынки.

• Повышение благосостояния сельского инфраструктуры в сельских районах.

населения

и

развитие

социальной

• Производство экологически безопасных продуктов питания и сохранение природных ресурсов для сельскохозяйственного производства за счет совершенствования технологий ведения сельского хозяйства и внедрения ресурсосберегающих технологий. Несмотря на то, что данные цели свидетельствуют о значительном продвижении вперед, в перспективных программах министерств содержатся некоторые противоречивые положения. Несмотря на общую схожесть задач этих двух программ, в Национальной программе подчеркивается развитие рынков, обеспечение поддержки для неимущих, финансирование программ развития людских ресурсов и институционального развития, а также защита прав собственности. До недавнего времени Программа Министерства сельского хозяйства почти полностью была посвящена оказанию поддержки сельскохозяйственному производству. В последнем программном документе лишь кратко упоминается поддержка сельскохозяйственного образования и передача сельскохозяйственными предприятиями активов социальных служб в ведение местных муниципалитетов. В целом в Программе не отражены более широкие аспекты развития села. Следует отметить, что в последних публикациях Министерства сельского хозяйства, в основном касающихся производственных аспектов, подняты стратегические вопросы, связанные с развитием села. Задача состоит в том, чтобы обеспечить увеличение бюджетных ассигнований для развития села и снижение акцента на прямую поддержку производства благодаря такому важному и значительному изменению в стратегическом направлении, а также улучшение координации с Программами, реализуемыми Министерством экономики.

23

II.

Федеральный и региональный бюджеты развития сельского хозяйства и села

За последние годы в России произошла значительная рационализация сельского хозяйства и увеличение бюджета на развитие сельского хозяйства и сельских районов. Общий уровень государственной поддержки сельского хозяйства соответствует уровню бюджетных расходов, преобладающих в международной практике. Расходы консолидированного бюджета на сельское хозяйство и развитие села в 2003 г. составили менее 1% ВВП. Текущий уровень бюджетных расходов сопоставим с уровнем во многих странах ОЭСР. Например, общие бюджетные расходы на сельское хозяйство в США составляют 0,73% от ВВП, а в странах ЕС - в среднем 0,68% (см. Таблицу 3). Без преувеличения - это достижение, которое достойно похвалы. Таблица 3. Отдельные международные показатели бюджетной поддержки сельского хозяйства в 2003 г. Относительная доля в В расчете на одного сельскохозяйственного работника (в долл. США) стоимости производства ВВП Российская Федерация 300 14% 0.95% ОЭСР 2,309 27% 0.65% ЕС-15 4,852 26% 0.68% США 13,498 41% 0.73% Источник: ОЭСР

Несмотря на значительные успехи последних лет, есть возможности и для дальнейшего совершенствования. Общая бюджетная поддержка в расчете на одного работника или как доля от стоимости производства в РФ ниже, чем в других странах. Однако на основе лишь этих цифр невозможно сделать вывод, что уровень поддержки сельского хозяйства и села в России определенно является низким. Во-первых, в Российской Федерации широко используется (особенно на уровне правительства области, как изложено ниже) внебюджетная поддержка, не отраженная в этих данных. Во-вторых, сельское хозяйство пользуется значительными налоговыми льготами. Хотя налоговые льготы распространены и в других странах, степень налоговых льгот в России в совокупности приводит к почти полному освобождению сельскохозяйственных товаропроизводителей от налогов. Оценить суммы таких налоговых расходов трудно, но можно предположить, что в совокупности они составляют все бюджетные расходы на развитие сельского хозяйства и сельских районов. Несмотря на то, что общие опубликованные бюджетные ассигнования на развитие сельского хозяйства и села соответствуют приемлемым международным параметрам, следует отметить, что реальный уровень государственной поддержки в РФ гораздо выше. Таким образом, в Российской Федерации общий уровень финансовой поддержки (включая налоговые расходы и внебюджетную поддержку) расходов по отношению к стоимости сельскохозяйственной продукции соответствует многим странам ОЭСР. Однако при более глубоком анализе мер, направленных на поддержку рынка, картина кажется менее радужной. Фактически большая часть финансовой поддержки сельскому хозяйству в России идет на возмещение неявного налогообложения ее сельскохозяйственной отрасли через неэффективную рыночную политику. С учетом успехов, достигнутых за последние годы федеральным правительством в попытках обуздать чрезмерные расходы, есть надежда, что власти смогут решить и эти проблемы. До 1998 г. средства федерального бюджета составляли около 40% от всех расходов на развитие сельского хозяйства и села. В 1998 г. эти ассигнования сократились на 25% в результате финансового кризиса, однако были вновь повышены после улучшения ситуации с федеральным бюджетом. В 2002 г. доля федерального бюджета в финансировании сельского хозяйства резко увеличилась в связи с тем, что ряд региональных организаций, в частности, служба инспекции семян и ветеринарная инспекция были переведены из регионального бюджета в федеральный бюджет. Тем не менее после 2002 г. доля федерального бюджета продолжает сокращаться по мере передачи ответственности за программы поддержки сельского хозяйства на региональный уровень (см. рис. 2.).

24

Рис. 2. Расходы консолидированного и федерального бюджетов на сельское хозяйство в млн. рублей в постоянных ценах 1999 г. (оценка 2004 г.)

50,000.00 40,000.00 30,000.00 20,000.00 10,000.00 1999

2000

2005 2003 2004 2001 2002 Федеральный бюджет для сельского хозяйства Консолидированный бюджет для сельского хозяйства

Источник: Министерство финансов Российской Федерации

Несмотря на недавнее увеличение, расходы регионального бюджета в реальном выражении снижаются быстрее, чем реальные федеральные расходы, что частично объясняется сокращением бюджета и частично - сокращением использования высокозатратной политики поддержки в виде государственных программ материально-технического снабжения и целевых государственных кредитов. Также это, возможно, является результатом внесения категорий сельскохозяйственных расходов в несельскохозяйственные строки бюджета и перемещения расходов во внебюджетные. У правительств областей есть стимул “прятать” расходную поддержку сельского хозяйства и развития села под другими статьями бюджета, поскольку такие расходы должны оставаться ниже предварительно установленного порогового уровня, чтобы получать бюджетную поддержку для сельского хозяйства и отвечать критериям федеральных трансфертов выравнивания. Например, в результате регионального анализа, проведенного при подготовке отчета, обнаружено свидетельство того, что существенная доля субсидирования процентной ставки и поддержки сельскохозяйственного кредита проходит как “программы кредитования” и не отражается как поддержка сельского хозяйства и сельских районов согласно требованиям классификации. Высокий уровень расходов по категории “прочие”, используемой в некоторых регионах, также ставит вопрос о правильности классификации этих трансфертов для данных отраслей. Примером расходов, финансируемых из внебюджетных средств, является передача функций поддержки внебюджетным предприятиям, которые во многих случаях имеют особые привилегии, например, санкционированные государством монополии на региональных рынках, гарантии правительства по кредитам, доступ к бюджетным субсидиям для привилегированных предприятий с целью обеспечения их прибыльности. Многие также получают от государства значительные гранты в качестве стартового капитала (например, так называемые “продовольственные фонды”).

III.

Функциональное распределение расходов на развитие сельского хозяйства и села

Положительной особенностью событий сферы бюджетных расходов в России является смещение поддержки в сторону мер, в меньшей степени искажающих рынок. Разбивка расходов федерального бюджета на развитие сельского хозяйства и села после 2000 г. по программным направлениям характеризуется рядом положительных особенностей. В их числе можно отметить тот факт, что расходы на общие услуги остались без изменений при снижении расходов на мероприятия производственной поддержки. Отменены неэффективные субсидии на возделывание культур (включая поддержку производства льна и конопли). Аналогичным образом прекращена реализация менее эффективных программ поддержки животноводства (в частности, субсидии на производство шерсти, на программу разведения северного оленя и на поддержку производства концентрированных кормов для скота).

25

Программа сезонных кредитов прекращена в пользу более эффективной программы субсидирования процентной ставки. Данные изменения четко свидетельствуют о намерениях правительства Российской Федерации разработать сельскохозяйственную политику, в большей степени устойчивую и ориентированную на рынок. Тем не менее, имеется также ряд негативных аспектов, устранение которых требует принятия срочных мер. Программы по охране окружающей среды не получают достаточного финансирования, особенно в сравнении с уровнем в странах ЕС-15, где 60% всех расходов на сельскохозяйственное развитие или “второе направление” общей сельскохозяйственной политики1 выделяются на мероприятия в сфере экологии и землеустройства. В РФ увеличиваются расходы на широкомасштабное развитие села, включая сельскую инфраструктуру, медицинские и социальные услуги, хотя при этом отмечается дефицит финансирования. Таблица 4. Структура федерального бюджета для сельского хозяйства и сельских районов в 2000-2005 гг. в млн. рублей по курсу 2005 г.

2000 2005 Общие услуги 26,390 25,482 Субсидирование процентной ставки 0 5,370 Федеральная целевая программа “Повышение плодородия почвы” 167 3,567 Поддержка растениеводства 450 2,670 Капитальные вложения 1,434 2,435 Земельные ресурсы 13,512 2,209 Поддержка животноводства 1,216 745 Расходы на государственное управление 0 518 Мероприятия на продовольственном зерновом рынке 0 250 Государственная поддержка хлебной инспекции 83 0 Вложения в Россельхозбанк 0 0 Поддержка частных фермеров 4 0 Расходы на мероприятия по охране окружающей среды 0 0 Другие расходы 6,249 1,834 Общий объем расходов на сельское хозяйство 49,505 45,080 Источник: Министерство финансов РФ, Международная финансовая статистика, данные МВФ. Данные за 2000 г. приведены с учетом инфляции потребительских цен в третьем квартале 2005 г.

Смещение поддержки в сторону мер, в меньшей степени искажающих рынок, соответствует международным тенденциям. В 1980 г. многие правительства стран ОЭСР признали, что уровень и природа сельскохозяйственных субсидий характеризовались неустойчивостью, и приступили к процессу изменения этих тенденций. Наряду с сокращением уровня поддержки в большинстве стран ОЭСР отмечается процесс перехода от мер, искажающих рыночную ситуацию, к прямым мерам поддержки дохода и общих услуг2. Несмотря на сохраняющиеся высокие уровни поддержки товаропроизводителей, отмечается общая тенденция сокращения поддержки производства, а также увеличение доли общей и прямой бюджетной поддержки товаропроизводителей. Поддержка товаропроизводителей в 1986-88 гг. сократилась с 90% до 74% от общего объема поддержки, в то время как в 20022004 гг.3 поддержка общих услуг увеличилась с 13 до 18%.

1

См. главы 3 и 4 для получения более подробной информации. В тексте используется соотношение общего объема поддержки в ОЭСР с поддержкой товаропроизводителей, поддержка потребителей и общая бюджетная поддержка. Поддержка товаропроизводителей далее подразделяется на ценовую поддержку (рыночные инструменты) и прямую поддержку (бюджетные инструменты) сельскохозяйственных производителей. Поддержка товаропроизводителей составляет 74% от общей поддержки во всех странах ОЭСР за исключением США, Австралии и Новой Зеландии, где эта поддержка составляет 50, 69 и 41% соответственно. В большинстве стран ОЭСР ценовая поддержка, искажающая рынок, составляет более 50% так называемого эквивалента субсидий сельскохозяйственных производителей (ЭСС) за исключением США, Австралии и Словакии, где прямые бюджетные выплаты служат основной формой поддержки производителей сельскохозяйственной продукции. В странах ОЭСР соотношение поддержки общих услуг с общим объемом поддержки колеблется от 69% в Новой Зеландии до 6% в Норвегии.

3 ОЭСР, 2004 г.

2

26

Несмотря на эти результаты, уровень поддержки товаропроизводителя все еще слишком высок и подчеркивает политические трудности ликвидации поддержки, так как она стала частью системы и капитализировалась в стоимости многих сельскохозяйственных активов. За последние десять лет значение общих услуг возросло почти во всех странах ОЭСР. Эта тенденция отражает растущее признание значения инвестиций для создания устойчивой конкурентоспособности таких услуг, как научные исследования и разработки, как оказание консультационных услуг и распространение передовых технологий, программы специального образования. Кроме того, такие расходы не вызывают искажений рынка и освобождены от обязательств по их сокращению согласно правилам ВТО. Негативные тенденции на региональном уровне сводят на нет позитивные изменения в структуре поддержки товаропроизводителей на федеральном уровне. Большая часть позитивных изменений связана с федеральным бюджетом. Проблемы сельскохозяйственной политики возникают преимущественно на региональном уровне. В какой-то мере подобные различия являются результатом более быстрых реформ на федеральном уровне. Отчасти это вызвано передачей в 2004 г. ответственности за поддержку товаропроизводителей региональным органам государственного управления. Данное решение при всей его обоснованности, к сожалению, привело к искажению межрегиональной торговли, увеличению использования неэффективных и приводящих к искажениям рынков и к увеличению неопределенности в отношении секторной политики. В результате расходы на региональном уровне все еще в основном связаны с мерами поддержки неэффективного производства. Между правительствами областей существуют серьезные различия в уровне расходов и типов инструментов, используемых для поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также мероприятий по развитию села. Данные исследований свидетельствуют о том, что такая политика ведет к значительным ограничениям в межрегиональной торговле , что связано с субсидиями на материальнотехнические средства и региональными торговыми барьерами. В регионах используются разнообразные инструменты политики, начиная с поддержки централизованных государственных закупок зерна и государственных закупок оборудования и заканчивая мерами, ориентированными на рынок и касающимися сферы общественных благ (например, создание государственной инфраструктуры на селе, наука и образование, охрана окружающей среды и обеспечение безопасности продуктов питания (таблица 5). Таблица 5. Программы сельскохозяйственной поддержки, финансировавшиеся из субфедеральных бюджетов в 2003 г.

Другие расходы Поддержка животноводства Земельные ресурсы Поддержка возделывания культур Субсидирование процентной ставки Продовольственные фонды Капитальные расходы на мелиорацию Сезонные кредиты Социальная инфраструктура Рыболовство Поддержка частных фермеров Лизинг техники и скота Отопление жилья и теплиц

Количество регионов, включивших в бюджеты статьи финансирования

Постатейные расходы в млн. руб

Постатейные расходы в % от общих сельскохозяйственных расходов

87 85 87 71 47 48 56 50 45 26 59 12 25

11,023 7,011 5,634 3,638 1,902 1,440 1,102 765 228 225 116 101 91

30.4 19.4 15.5 10 5.3 4 3 2.1 0.6 0.6 0.3 0.3 0.2

Источник: вычисления и расчеты на основе базы данных региональных бюджетов (включая муниципальные)

27

Доля расходов на сельское хозяйство и сельские районы на уровне регионов в региональном объеме сельскохозяйственного производства отличается, что указывает на весьма разные направления политики и структуру расходов. В 2003 г. доля расходов на развитие сельского хозяйства и села в процентах к общим региональным расходам колебалась от 0,1 до 7%. Такое расхождение отражает и широкие различия как в налогооблагаемой базе правительств областей, так и в сельскохозяйственной политике. Например, в Мордовии и Орловской области, для которых характерна высокая степень участия правительства в деятельности сельскохозяйственных рынков, на развитие сельского хозяйства и села затрачено 3,5 и 3,9% от общего сельскохозяйственного бюджета. В то же время в Ростовской и Белгородской областях, где проводится более свободная рыночная политика, такие расходы составляют 0,8 и 1,1% соответственно.

28

ГЛАВА 3 I.

Укрепление программ, наиболее уместных для решения задач государственной поддержки

Продолжая реформы, направленные на более эффективное и рациональное использование государственных ресурсов, можно достичь новых результатов, уделяя больше внимания эффективности обеспечения общественных благ и услуг, укреплению бюджетной дисциплины и сокращению числа инструментов секторной политики, ведущих к искажению рынка. Во многих отношениях Российская Федерация пострадала от “невыгодного положения первопроходца” при проведении реформ. Оглядываясь и критически оценивая прошлое, следует заметить, что Россия, вероятно, несколько поспешно ликвидировала многие механизмы рыночной поддержки при сохранении ряда ключевых сдерживающих факторов структурного характера на пути развития сельскохозяйственной отрасли. Вместо стимулирования эффективности в сельском хозяйстве такие частичные реформы привели к банкротству первичного сельского хозяйства. Последующие меры поддержки, в частности, субсидии на материально-технические ресурсы, программы целевых кредитов и списание больших долгов, во многих случаях замедляли темпы структурных реформ. Успешно реализованные программы реформ отраслевой политики в странах с переходной экономикой в Восточной Европе (в частности, в Чехии, Словакии, Венгрии и Польше) ориентировались в первую очередь на решение проблем структурной неэффективности, проявлявшейся в слабости банковских структур, устаревшей инфраструктуре и технологии, в неэффективности систем маркетинга.

II.

Повышение эффективности обеспечения общественных благ и услуг

При всей позитивности новой программы развития села имеются проблемы, связанные с недостаточным её финансированием. Федеральная целевая программа социального развития села до 2010 г. в политической повестке дня РФ является важным дополнительным компонентом в деле развития сельского хозяйства и сельских районов в России. Эта программа подчеркивает отказ федерального правительства от субсидий крупным сельскохозяйственным предприятиям, предполагая, что эти хозяйствующие субъекты, в свою очередь, будут обеспечивать социальные услуги сельскому населению. Новая программа предусматривает прямую поддержку государственных инвестиций в сельские районы без привязки к сельскохозяйственным предприятиям. Она (программа) может стать довольно эффективным инструментом в оказании поддержки при реструктуризации хозяйств. Расходы в рамках этой программы не входят в обязательства по сокращению агрегированных мер поддержки (АМП), предусмотренных ВТО. Еще одной привлекательной чертой программы является требование к региональным правительствам обеспечить ее совместное финансирование (около 80% от общего объема) в целях её высокой приоритетности для регионов. Однако на практике регионы не всегда могут обеспечить соразмерные средства в нужном объеме, несмотря на все предпринимаемые усилия, что вызывает существенный дефицит с последующими финансовыми обязательствами для федеральным правительства. Наиболее актуальной проблемой на селе является высокий уровень безработицы или недостаточная занятость сельского населения. Программу можно расширить, решив эти проблемы непосредственно путем поддержки альтернативной занятости в сельской местности. Меры поддержки могут включать специальные программы подготовки для малого сельского предпринимательства, гранты на организацию малого бизнеса и малых или средних частных хозяйств, на улучшение доступа к рынкам, на поддержку организаций потребителей и товаропроизводителей. Для ускорения темпов структурной перестройки сельскохозяйственных предприятий следует на поэтапной основе передать их традиционную ответственность за обеспечение широкого ряда социальных услуг местным органам управления. Освободившись от бремени социальных обязанностей, сельскохозяйственные предприятия смогут сконцентрировать усилия на своей непосредственной деятельности, направленной на получение прибыли. С принятием 1 января 2006 г. Закона “О муниципальных органах управления” потребуются значительные объемы финансирования новых муниципальных сотрудников, что повысит их возможности при выполнении поставленных перед ними задач.

29

Специальные программы должны включать программы подготовки населения по вопросам малого сельского предпринимательства, гранты на организацию малого бизнеса, малых или средних частных хозяйств, на улучшение доступа к рынкам, на оказание поддержки организациям потребителей и товаропроизводителей и т.п. Необходимо также разработать систему пакетов грантов для проектов общественных работ. Ряд успешных проектов по сельскохозяйственному развитию, реализованных Всемирным банком в Польше, включавших программы обучения представителей органов местного управления и сельских жителей, а также программы развития сельской инфраструктуры, может служить интересной моделью для расширения программы сельскохозяйственного развития в России. Имеется также положительный опыт программ поддержки, предусматривающих помощь фермерам во внедрении экологически благоприятных методов землепользования и утилизации отходов животноводства. Вставка 1. Инициатива ЕС Лидер в сфере сельскохозяйственного развития С начала 90-х гг. в ЕС принята инновационная программа поддержки развития сельских районов ЛИДЕР, разработанная Европейской Комиссией для применения в отобранных регионах Сообщества. В отличие от “структурных” или “единых” фондов, на создание ЛИДЕРа очень повлияла воля Комиссии (Генеральный Директорат по сельскому хозяйству и сельскому развитию). Комиссия учла опыт в применении мер по поддержке развития сельского хозяйства в странах – членах ЕС. В настоящее время реализуется третье поколение инициативы ЛИДЕРа. Текущая инициатива известна как ЛИДЕР+, предыдущая инициатива называлась ЛИДЕР II, а первая носила название ЛИДЕР I. ЛИДЕР обеспечивает финансирование местных групп действия, а они, в свою очередь, уполномочены выделить средства для местных проектов развития и имеют широкие полномочия по использованию данных средств. Поддержку получают проекты, направленные на развитие сельского туризма и вплоть до мелкого бизнеса с сельскохозяйственной ориентацией. С одной стороны, программу ЛИДЕР можно было бы представить как просто еще один механизм для распределения государственных средств. Однако следует учесть ряд инновационных особенностей модели ЛИДЕР: Территориальный подход. Традиционно в ЕС большинство мероприятий, финансируемых государством, структурированы на отраслевой основе. Задача сельскохозяйственного развития – развитие определенных областей. Отраслевая политика чрезвычайно важна, но ее следует задействовать лишь для продвижения развития определенных областей. Интегрированный подход. Развитие сельских районов требует, чтобы политика и агентства работающие в сельских районах и ответственные за местное развитие,, должны плотно и продуктивно взаимодействовать в достижении целей по развитию данных орегионов. Подход “снизу вверх”. Практика показывает, что централизованно планируемые мероприятия усиливают зависимость получателей государственных средств и, следовательно, подрывают инициативу местных групп дейтсвия. ЛИДЕР дал оценку достоинств подхода “снизу вверх” с самого начала и во многих случаях определил возможности развития, которых иначе могло бы не быть. Партнерский подход. Ряд агентств, как частных, так и государственных, оказывает влияние на жизненный уклад людей в сельских районах. ЛИДЕР облегчил появление партнерских взаимоотношений между этими агентствами, что привело к более тесному сотрудничеству и эффективному определению и реализации возможностей развития сельских районов. Стремление к новшеству. Развитие моделей «ЛИДЕРА» шло в сочетании с продвижением новшеств в поддержку сельскохозяйственного развития. Организационная структура ЛИДЕРА позволяет создавать условия для появления инновационных решений на местном уровне. Поддержка тесного сотрудничества между местными группами действия. В пределах каждой страны – члена ЕС работают несколько групп местного действия, функционирующих на основе ЛИДЕРа. Структура ЛИДЕРА способствует взаимному обмену опытом как в рамках одной страны, так и между странами – членами ЕС.

Опора на местное финансирование и управление. Чрезмерно централизованные финансовые агентства могут слабо знать местные условия, а это, в свою очередь, может стать барьером в определении потенциальных банкротов и продуктивных предложений по развитию. Использование программы ЛИДЕР может привести к более эффективной и рациональной форме финансирования. Реализация программы полагается на местные модели управления для достижения положительных результатов.

30

Российская Федерация может воспользоваться опытом недавно принятого нового руководства ЕС в сфере политики сельскохозяйственного развития. С сентября 2005 г. ЕС разработана новая структура политики сельскохозяйственного развития (так называемое “второе направление” единой сельскохозяйственной политики) на 2007-2013 гг. Устойчивое сельскохозяйственное развитие будет вестись по трем направлениям: обеспечение конкурентоспособности сельского хозяйства и лесоводства (ось 1), землеустройство и окружающая среда (ось 2) и качество жизни и диверсификация экономической деятельности (ось 3). Будущая стратегия будет построена с учётом этих трех тематических осей. Меры в рамках оси 1 касаются средств улучшения экономических показателей сельского хозяйства, например, сокращения издержек производства, увеличения экономического масштаба холдингов, продвижения новшеств и большей ориентации на рынок. Определенные меры поддержки включают в себя физические и человеческие ресурсы (досрочный выход на пенсию, подготовка молодых фермеров, услуги по обучению и консультативные услуги). Меры в рамках оси 2 направлены на обеспечение оказания экологических услуг путем принятия мер по охране окружающей среды в сельских районах и сохранения землеустройства (включая области с физическими и естественными препятствиями). Цель мер в рамках оси 3 направлена на сохранение “живой сельской местности” и на улучшение социально-экономического положения сельских районов. Меры, направленные на то, чтобы сделать сельские районы более привлекательными для работы и жизни, включают в себя облегчение доступа к важнейшим услугам, улучшение инфраструктуры и создание экологически чистой окружающей среды. Цель оси 3 состоит в поддержке устойчивого экономического роста и занятости населения, в облегчении и улучшении доступа к современным информационным и коммуникационным технологиям. Конкретные меры включают в себя поддержку диверсификации несельскохозяйственной деятельности на уровне хозяйств, помощь для деятельности вне хозяйств и укрепление связей между сельским хозяйством и другими отраслями сельской экономики. Власти ЕС стремятся обеспечить территориальное применение этой оси путем проведения мероприятий через межрегиональные объекты, развитые при тесном сотрудничестве между национальными, региональными и местными властями или при использовании подхода снизу вверх новой программы ЛИДЕР (см. Вставку 1). Сельскохозяйственные предприятия необходимо освободить от социальных обязательств в отношении сельского населения, передав эти обязательства местным муниципалитетам. Несмотря на значительный прогресс, достигнутый за последние годы, сельскохозяйственные предприятия во многих случаях все еще несут необоснованное бремя социальных обязательств. Это приводит к нежелательным последствиям, так как смешивает их коммерческие и социальные задачи. Такая ситуация расхолаживает прибыльные предприятия, поскольку сдерживает их рост, требуя принимать решения относительно того, какие ресурсы направлять на неэкономические цели. В то же время неэффективные предприятия защищены, поскольку основанием для их выживания служат чисто социальные причины. Такой климат может создать проблему “морального риска”, поскольку у неэффективных предприятий нет или очень мало стимулов к улучшению производственной деятельности в условиях, когда государство всегда готово защитить. Укрепление научных исследований и системы специального образования является обоснованным и эффективным вложением государственных средств. Россия обеспечивает достаточный объем расходов государства на научные исследования и специальное образование, осознавая важность поддержания на высоком уровне сельскохозяйственного производства.

31

Международный опыт указывает на наличие отдачи на государственные инвестиции в сельскохозяйственные исследования (см. рис. 3 и вставку 2). В России возможно дальнейшее повышение объема расходов и улучшение качества исследований для обеспечения наилучшей отдачи. В системах сельскохозяйственных исследований и специальной подготовки кадров в России имеются избыточные активы в плане физической инфраструктуры, земли, штата научных работников по сравнению с текущим бюджетом этих учреждений. В результате объемы и качество обучения и исследований, проводимых этими учреждениями, недостаточны по сравнению с затратами на них государства. Эффективность системы можно повысить за счет сведения к минимуму уровня основных бюджетных трансфертов образовательным и научным учреждениям за счет введения и постепенного расширения программ грантов на конкурсной основе. Во многих странах бывшего СССР успешно реализуются программы грантов для сельскохозяйственных исследований и для пропаганды передового опыта и знаний. Рис. 3. Финансирование отраслевых научных исследований из федерального бюджета (млн. руб.)

3000

7.0%

2500

6.0% 5.0%

2000

4.0%

1500

3.0%

1000

2.0%

500

1.0%

0

0.0% 2000

2001

Сельскохозяйственная наука

2002

2003

Сельскохозяйственная Академия Российской Федерации

2004

2005

2006

% к общему объему поддержки сельского хозяйства

Источник: Министерство финансов Российской Федерации Вставка 2. Экономическая отдача от научных исследований в области сельского хозяйства Международная оценка отдачи от научных исследований в области сельского хозяйства Самое авторитетное, всестороннее и современное исследование рентабельности исследований в сфере сельского хозяйства было проведено Олстоном и другими (2000 г.). В ходе данного мега-исследования было проанализировано около 292 публикаций, относящихся к рентабельности исследований за период 1957 – 1996 гг. В Таблице ниже представлена выборка полученных ими данных. Международная оценка внутренней нормы доходности от научных исследований сельского хозяйствао Число исследований Все исследования Полевые культуры Крупный рогатый скот

1708 916 233

Статистика 82 74 121

Тип 49 40 14

Усредненный 38 44 53

Источник: Alston et al (2000)

Данные оценки в 8 – 10 раз выше тех, что считаются “приемлемой” реальной нормой доходности на “обычные” капиталовложения. Источник: Alston, J.M., C. Chan-Kang, M.C. Marra, P.G. Pardey and T.J. Wyatt (2000), A Meta-Analysis of Rates of Return to Agricultural R&D – Ex Pede Herculem, International Food Policy Research Institute (IFPRI), Research Report No. 113, Washington DC.

Реформирование федеральных программ в области животноводства и растениеводства. Федеральное правительство реализует большое число объемных программ в животноводстве и растениеводстве, обеспечивая поддержку населению по возделыванию конкретных культур и по разведению конкретных видов домашних животных.

32

Тем не менее многие из программ постепенно сворачиваются. Будет продолжена реализация программ поддержки развития семеноводства и разведения племенного скота. Поскольку улучшение генофонда домашних животных и производство негибридных семян связано с общественным благом, то государственные расходы на программы их поддержки обоснованны. Фактически их можно рассматривать не как программы субсидирования, а как общие услуги, обеспечиваемые федеральным правительством. Со временем такие услуги можно будет сократить и перевести на коммерческую основу. Следует уделить внимание другим общественным благам и услугам, дефицит которых отмечается в настоящее время. Страны ОЭСР со сходными схемами государственных расходов на сельское хозяйство и развитие села выделяют больше государственных ресурсов на мероприятия по защите экологии, обеспечения безопасности продовольственных продуктов, гигиену и санитарию, а также на предоставление информации общего характера.

III.

Реформа мер стратегического характера, ведущих к искажению рынка

Поддержка рынков присуща для многих регионов и нуждается в реформе. У правительств многих областей есть собственные программы интервенций на рынки. Как правило, такие программы реализуются через “продовольственные фонды”, “продовольственные агентства” или “продовольственные корпорации” (см. Вставку 3). Такие меры фактически являются программами закупок в неденежной форме и общеизвестны как “товарные кредиты”. Такие меры не только подрывают развитие единого, хорошо функционирующего национального рынка зерна (при этом предпочтение отдается крупным сельскохозяйственным предприятиям) и пагубно влияют на развитие более активного частного сельскохозяйственного сектора, но и тормозят появление эффективной системы маркетинга. В разных областях тех или иных регионов отмечаются значительные отличия по степени государственного участия в рынках. Правительства одних областей закупают минимальные продовольственные запасы для государственных учреждений (например, для больниц и школ), а правительства других областей монополизируют закупку зерна в областях, что вызывает значительные искажения на местных и национальных рынках. Во многих случаях данные мероприятия финансируются в обход бюджета через государственные предприятия. Таким предприятиям часто предоставляются привилегии, недоступные для других компаний: доступ к кредитам и грантам или роль агентов регионального правительства при предоставлении кредитов фермерам. Их привилегированное положение негативно влияет на развитие частной торговли и ведет к фрагментации национального рынка. Кроме того, отмечается недостаток надежной информации о региональных продовольственных фондах, что противоречит требованиям ВТО к отчетности. В долгосрочной перспективе программы ценовой поддержки представляются дорогостоящими с экономической и финансовой точек зрения. Предпочтительней является политика перехода к мерам, которые позволят обеспечить производительность и конкурентоспособность отрасли. Для обеспечения эффективности федеральных интервенций на зерновом рынке следует или прекратить, или активно регулировать региональные программы ценовых интервенций, которые включают в себя создание региональных монополий по закупке сырья и запрет на вывоз зерна из региона. Программы ценовых интервенций в долгосрочной перспективе ведут к большим издержкам, например, к перепроизводству и ухудшению связи с рынком, снижению конкурентоспособности; наносится ущерб окружающей среде и ухудшается благосостояния потребителей. При необходимости поддержки дохода хозяйств предпочтительно перейти на программы прямой поддержки доходов или программы, повышающие конкурентоспособность инвестиций на уровне хозяйств, маркетинга или переработки сельскохозяйственной продукции, чтобы избежать повторения дорогостоящего негативного опыта многих стран ОЭСР при реализации программ ценовой поддержки.

33

На федеральном уровне субсидии на удобрения отменены, однако во многих регионах субсидии применяются. В связи с неэффективностью программы федеральные ценовые субсидии на минеральные удобрения были отменены в 2004 г. Ввиду высокого международного спроса на удобрения и почти полного отсутствия новых инвестиций в предприятия, производящие удобрения, или на оборудование, ими используемое, российские предприятия по производству удобрений работали на пределе мощностей. Повышение спроса в результате субсидирования удобрений привело к росту внутренних цен на удобрения. Вследствие этого основные субсидии на удобрения достались отрасли по производству удобрений, а не хозяйствам, которым предназначалась эта поддержка. Правительства многих областей все еще поставляют материально-технические средства для сельскохозяйственного производства непосредственно сельскохозяйственным предприятиям, как правило, в кредит или на бартерной/кредитной основе. Эта работа часто проводится единственным агентом, выбранным для реализации программы поставки и субсидирования удобрений в регионе. Международный опыт показывает, что как стратегический инструмент поддержки сельского хозяйства прямые субсидии на материально-технические средства производства неэффективны и фактически равнозначны мерам поддержки цены на сельскохозяйственные продукты (особенно в производстве зерна). Следовательно, такие программы целесообразно отменить, как это и было сделано на федеральном уровне. Вставка 3. Примеры региональных программ рыночных интервенций Ленинградская область. В 2005 г. выделено 146.6 млн. руб. для закупки продуктов для “Регионального фонда продовольствия”. Эта сумма не была отражена в региональном сельскохозяйственном бюджете, хотя и составляет 50% от суммы, выделенной на сельское хозяйство. Сельскохозяйственные производители получают большую часть ресурсов в виде товарного кредита, что обязывает их обеспечить поставку продукции региональному фонду продовольствия в конце сельскохозяйственного сезона. Эта программа одна из наименее прозрачных бюджетных программ в области. Орловская область. В 2004 г. выделено около 130 млн. рублей из бюджета для поддержки “Резервного продовольственного фонда” по статье “другие расходы”. Эта сумма составляет 50% сельскохозяйственного бюджета. На эти средства “Резервный продовольственный фонд” закупил 130 000 тонн продовольственного зерна, предоставив товарные кредиты сельскохозяйственным предприятиям и установив квоты для такого фонда. Посредниками между сельскохозяйственными производителями и резервным фондом выступают областные агрохолдинги. Республика Мордовия. Сельскохозяйственная политика в Мордовии основана на принципе самодостаточности и поддержания низких цен на продукты питания и убежденности в том, что такая политика способствует сохранению социальной стабильности. Преследуя эту цель, правительство сохранило многие характеристики центральной плановой экономики и контролирует почти все аспекты сельскохозяйственного производства и цепи маркетинга. Правительство использует две государственные структуры: Мордовскую продовольственную корпорацию и корпорацию сельскохозяйственного развития для поставки средств производства сельскохозяйственным производителям в кредит и для сбора сельскохозяйственной продукции в качества платы за кредит. Почти вся сельскохозяйственная продукция реализуется через государственную систему закупок. На свободном рынке продается лишь 2% молока, 12% скота и птицы и 5% яиц. Мордовская продовольственная корпорация занимается продажей 30% всех видов зерна, производимого в республике. Большинство сделок заключается на бартерной основе, т.е. материально-технические ресурсы для сельскохозяйственного производства поставляются авансом в обмен на будущий урожай. Челябинская область. Было создано ГУП “Продовольственная корпорация”, которое полностью заменяет функции сельскохозяйственных рынков в области, поставляя материально-технические ресурсы для сельскохозяйственного производства на основе квот в кредит для сельскохозяйственных производителей. Товаропроизводители должны оплатить кредит сельскохозяйственной продукцией в конце сезона. Поставщики производственных ресурсов и продовольственные корпорации получают региональную поддержку из государственного бюджета для финансирования такой деятельности.

Программы стабилизации зернового рынка обоснованны, однако необходимы улучшения для повышения эффективности их реализации. Учитывая большую разницу между сезонными и межсезонными ценами на зерно и значительные региональные различия на зерновых рынках, существование федеральной стабилизационной программы оправдано сбоями в работе рынков зерновой продукции.

34

Однако реализация этой программы оставляет желать лучшего. Принимавшиеся меры имели спонтанный характер; лимиты, установленные на общие бюджетные расходы и фонды, выделенные для интервенций, были ниже тех, которые могут практически поддерживать объявленные цены; отсутствовала общественная информация о ценах, запасах или интервенционных закупках; интервенционные целевые цены были объявлены после того, как крестьяне приняли решение о севе. Программа также не обеспечила надлежащего контроля за поставками зерна на склады и хранилища. Задержки с бюджетными выплатами привели к срыву проведения сельхозмероприятий в надлежащие сроки, и в результате большинство выгод получили посредники, а не крестьяне, которые были целевыми бенефициарами. Важно отметить, что развитие частного рынка складских помещений является долгосрочным решением проблемы нестабильности цен. Опыт работы свидетельствует, что использование государственных схем стабилизации ведет к утрате стимулов для развития этого рынка в тех случаях, когда государственные программы носят непредсказуемый характер и когда они ведут к чрезмерной стабилизации цен. В Российской Федерации такая система должна функционировать по четким правилам во избежание вышеназванных ошибок. Эффективность федеральной программы стабилизации цен могла бы существенно повыситься в результате следующих мер: • Рыночные интервенции должны основываться на своевременно выполняемых и прозрачных правилах.

• Программы не должны ограничиваться заранее определенным объемом или пределом бюджета, так как это может отрицательно сказаться на обеспечении надежной поддержки цен.

• Правила внешней торговли, включая тарифы, следует соотнести с программой ценовой интервенции во избежание притока импорта, который может ослабить ее эффект.

• Информация о запасах, ценах и государственных закупках должна быть доступной для общественности.

• Крестьяне должны знать цены поддержки в начале производственного цикла с тем, чтобы успеть принять производственные решения, исходя из минимальных цен.

• Помимо правил ценообразования, которые служат пусковым механизмом для закупок и продаж, необходимо в законодательном порядке обязать правительство публиковать всю информацию о государственных закупках и ценах, а также информацию о запасах зерна и прогнозах на урожай.

• Мероприятия по поддержке цен на региональном уровне следует постепенно свернуть. Программы субсидирования процентной ставки предпочтительнее традиционных форм кредитной поддержки, однако, ведут к искажениям. В рамках программы субсидирования процентной ставки федеральное правительство выплачивает банкам до 95% процентной ставки по коммерческим кредитам для сельскохозяйственных предприятий. Исходя из нынешней ситуации в России, когда банковской сектор недостаточно развит и сельское хозяйство недостаточно капитализировано, субсидирование процентных ставок через систему коммерческих банков, вероятно, является наиболее эффективным подходом для рекапитализации сельского хозяйства и стимулирования коммерческих банков кредитовать отрасль. Эта программа является существенным шагом вперед по сравнению с предыдущими программами кредитования сельского хозяйства, когда государство предоставляло ссуды или гарантии напрямую сельскохозяйственным предприятиям, серьезно при этом рискуя. В нынешней ситуации правительству нет необходимости обеспечивать ликвидность банковской системы и принимать на себя риск неплатежей по средствам, переданным в ссуды банкам или сельскохозяйственным предприятиям. Риск по программе субсидирования процентной ставки меньше риска выдачи государством ссуд или риска предоставления государственных гарантий. Число заемщиков и суммы средств, переданных в ссуды, устойчиво повышались с момента начала реализации программы.

35

В 2003 г. программа позволила привлечь в отрасль 46,2 млрд. руб. кредитных ресурсов, из которых около 8 млрд. руб. были инвестиционными кредитами. В 2004 г. этот показатель составил 44,2 млрд. руб. Рычаг для привлечения ресурсов (отношение долгового кредита к израсходованным средствам бюджета) является очень большим (хотя в 2004 г. он был немного ниже). Число организаций, участвующих в программе, растет; т.е. программа действительно увеличивает доступность кредитных ресурсов для сельского хозяйства (см. Таблицу 6). Таблица 6. Результаты реализации программы субсидирования процентной ставки

Число организаций, получивших кредит Сумма долга кредитных ресурсов сельскохозяйственных организаций в млн. руб. Бюджетные расходы для субсидирования процентной ставки по кредитным долгам Рычаг (соотношение суммы кредитного долга к израсходованным бюджетным ресурсам)

2002

2003

2004

10,188

12,241

13,490

29,338.4

46,202.1

44,200

2,017

3,200

3,200

14.5

14.4

13.8

2005 (план)

2006 (план)

5,370

13,780

Источник: Министерство сельского хозяйства и Министерство финансов Российской Федерации

С 2002 г. осуществляется реализация программы частичной компенсации процентной ставки по кредитам, предоставленным на три года. Эта программа позже была расширена, и в нее вошли кредиты сроком на пять лет. В рамках национального проекта “Развитие АПК” по кредитам сроком на 8 лет также предоставляются субсидии процентных ставок. Для сельскохозяйственных производителей условия этой программы намного выгоднее, чем в государственной лизинговой программе, и программа компенсации процентных ставок стала источником капитала для технического перевооружения в отрасли. Однако в долгосрочной перспективе субсидирование процентной ставки приведет к искажению рынка и чрезмерной капитализации отрасли. Долгосрочным решением является переход к рыночным процентным ставкам и акцент на растущие предложения кредита со стороны развивающихся кредитных учреждений, которые предоставляют кредиты для сельского хозяйства. Это потребует от федерального правительства разработки комплексной программы по укреплению нормативно-правовой и институциональной базы для стимуляции развития альтернативных кредитных учреждений, выделяющих средства на нужды отрасли. На промежуточном этапе реализацию программы можно укрепить посредством стимулирования кредитования малых хозяйств, а не только крупных коммерческих и бывших коллективных хозяйств. Также требуется улучшить координацию с региональными программами субсидирования, которые в ряде случаев также субсидируют процентную ставку по тем же кредитам. Предлагаемый Всемирным банком проект по микрофинансированию на селе окажет Министерству сельского хозяйства и Министерству финансов помощь в создании финансово интегрированной (многоярусной) системы финансовых кооперативов. Помощь будет осуществлена, вплоть до поддержки инфраструктуры, путем оказания технической помощи, наращивания институциональных возможностей, оказания различных финансовых услуг.. Кроме того, будет обеспечена интеграция индустрии микрофинансирования в финансовую систему страны путем укрепления связей с банками-партнерами, страховыми компаниями и /или муниципальными фондами. Из опыта регионов можно извлечь позитивные уроки по проведению остро необходимой реформы лизинга сельскохозяйственного оборудования. Лизинг в настоящее время является наименее эффективным инструментом политики, используемым федеральным правительством в сельскохозяйственной отрасли. Программа разрабатывалась с целью стимулирования частных инвестиций в сельское хозяйство и с целью поддержки создания современных конкурентоспособных хозяйств. Центральное место в этой программе развития занимают меры по расширению и модернизации капитальной базы отрасли благодаря стимулированию инвестиций товаропроизводителей в сельскохозяйственную технику и высокопродуктивное животноводство за счет субсидирования программ лизинга.

36

Крупные бюджетные трансферты были предоставлены государственной монополии (Росагролизинг) на закупку сельскохозяйственной техники у российских производителей сельскохозяйственных машин и на передачу этой техники в аренду хозяйствам. Анализ этих программ на региональном уровне показывает, что на федеральном уровне эти программы являются очень неэффективными и что региональные программы различаются по эффективности с учетом количества лизинговых предприятий, получающих государственную поддержку. Операционные надбавки и плата Росагролизинга значительно превышают средние надбавки и плату в сфере лизинга, несмотря на доступ Росагролизинга к субсидированным средствам, а это, в свою очередь, повышает стоимость лизинга и страховки для лизингополучателей, чему бесспорно способствуют высокие показатели неплатежей (почти две трети). Монополия использования субсидированных средств позволяет Росагролизингу продолжать свою деятельность без повышения эффективности. Дальнейшее повышение цен на сельскохозяйственную технику уменьшило положительный эффект субсидированной поддержки лизинга. В результате программы поддержки лизинга товаропроизводители не получили значительной выгоды; спрос на услуги Росагролизинга мал, и выделенные государственные средства полностью не используются. Основными бенефициарами программы стали Росагролизинг; производители сельскохозяйственных машин, оборудование которых приобретается; и хозяйства, которые не выполняют обязательств по платежам. Вместо принятия мер по повышению эффективности Росагролизинга правительство снизило стоимость субсидированного капитала в рамках недавно одобренного национального проекта развития АПК. Лизинг является важной альтернативой кредита для субъектов, неспособных предложить недвижимое имущество в качестве залога кредита. В отсутствии залога в виде недвижимости лизинговые предприятия гарантируют свой “кредит” посредством сохранения собственности на оборудование (или другие активы) до тех пор, пока не будет оплачен лизинговый контракт. Любая неуплата быстро приводит к возврату оборудования в собственность лизингового предприятия и к мероприятиям по возмещению капитала. капитал. Как ни странно, в действующих программах субсидируемого лизинга от этого важнейшего аспекта лизинга (сохранения права собственности лизингодателем), кажется, отказались. Для минимизации налоговых обязательств (и затрат) лизинговые предприятия передают арендованную сельскохозяйственную технику товаропроизводителям (лизингополучателям), поскольку товаропроизводители, в отличие от лизингодателей, освобождены от налога на имущество. В то время как такая практика минимизирует налоги арендодателей, их затраты и уровень лизинговых платежей, она также ликвидирует и их основной источник залога и серьезно подрывает дисциплину выплат. Ни одна лизинговая компания не может жизнеспособно действовать при таких обстоятельствах, и лизинг не может быть устойчивым. В этих условиях единственным средством для сохранения данной отрасли в бизнесе являются государственные субсидии. Хотя основополагающие цели текущих государственных программ поддержки лизинга оборудования являются законными и необходимыми , политика и меры, применяемые для их достижения, не являются таковыми. В случае Росагролизинга доступ товаропроизводителей к сельскохозяйственным машинам не увеличился, а сократился. Расширение деятельности частного сектора (поставщиков, коммерческих банков, лизинговых предприятий), необходимое для активизации приобретение оборудования сдерживаются государственными интервенциями в рамках федеральных и региональных программ. Текущая государственная практика, связанная с лизингом и кредитом, не способствует, а сдерживает создание равных условий для конкуренции. Конкретные проблемы в этой сфере:

37

•

Недостаточная четкость предусмотренных результатов и бенефициаров нынешних программ лизинга. В целом основными бенефициарами должны быть товаропроизводители, но при этом необходимо расширять деятельность частного сектора в сфере поставок и лизинга оборудования. В действительности существенные выгоды от текущих программ получает небольшая группа поставщиков оборудования и лизинговых компаний при минимальных выгодах для сельскохозяйственных производителей и при явном торможении развития деятельности частного сектора.

•

Слабое и неэффективное использование государственных средств, направленных на поддержку лизинга сельскохозяйственной техники и оборудования. Монополия Росагролизинга на федеральную поддержку позволила этой организации неэффективно работать в течение длительного периода времени в результате использования средств, предназначенных для приобретения оборудования, на операционные расходы. Низкий спрос на услуги этой организации приводит к недостаточному использованию имеющихся средств; существование нежизнеспособных поставщиков оборудования обеспечивается на всем протяжении программы поддержки, что способствует росту цен на сельскохозяйственное оборудование.

•

Государственное вмешательство в текущие программы лизинга очень неуместно. Во-первых, спрос товаропроизводителей должен диктовать тип и объемы оборудования для лизинга и поставщиков, удовлетворяющих этот спрос. Во-вторых, критерии приемлемости лизинговых компаний для получения субсидий необходимо расширить с учетом усиления, а не ослабления взаимной конкуренции. Те же принципы применимы к банкам, участвующим в программе субсидированных кредитов.

•

Текущие лизинговые и кредитные программы искажают рынки капитала (кредита, лизинга и страхования) посредством искусственного занижения стоимости капитала, создания неравных условий для деятельности, что благоприятствует жизнедеятельности неэффективных предприятий и тормозит расширение эффективных предприятий. Определение спроса на сельскохозяйственное оборудование со стороны государства, а не частного сектора также искажает рынок сельскохозяйственной техники, так как снижается способность согласования и, вследствие этого, установления цены. Значительные годовые колебания в уровне государственных субсидий на лизинг и кредиты усугубляют подобные искажения посредством усиления изменчивости спроса и затрудняют определение будущих уровней и моделей спроса для производителей оборудования.

•

В действующее законодательство о налогообложении необходимо внести изменения и дополнения для того, чтобы избежать аномальной ситуации, когда лизинговые компании передают право собственности на оборудование (т.е. их гарантию) арендаторам в начале контракта, что оставляет их (арендодателей) без гарантийного обеспечения лизинга и таким образом препятствует развитию жизнеспособной отрасли лизинга.

•

Отмеченный контраст между эффективностью разных региональных программ служит ценным уроком для понимания того, каким образом можно в целом повысить эффективность программы лизинга и кредитования. Увеличение числа участвующих в программе организаций является важным фактором, так как это приведет к расширению участия частного сектора и усилению конкуренции между банками и лизинговыми компаниями, что в совокупности приведет к повышению доступа к капиталу при снижении его стоимости.

38

IV.

Предлагаемые изменения в политике и программах •

Прекратить монополистический доступ Росагролизинга к федеральным субсидиям и обеспечить распределение этой поддержки на конкурсной основе среди ряда организаций. Тот же принцип поддержки необходимо применить по отношению к банкам, участвующим в программах субсидированных кредитов.

•

Прекратить практику, когда правительство определяет количество, тип и поставщиков оборудования. Спрос и предложение должны определяться рынком.

•

Внести изменения в действующее законодательство о налогообложении для ликвидации существующего “стимула” для арендодателей передавать имущество в собственность в начале, а не в конце договора лизинга.

•

Провести анализ наиболее успешных региональных программ лизинга и кредитов, чтобы определить, какой опыт можно использовать в других регионах.

Федеральная программа субсидирования страхования сельского хозяйства нуждается в кардинальной реформе. Большинство развитых стран субсидирует страхование сельского хозяйства. Правительства считают субсидии на страховые премии общественным благом, поскольку эти субсидиисокращают частные и государственные издержки, связанные с банкротством. При этом существует и веское фискальное основание для поддержки субсидий на страховые премии, поскольку такая поддержка стимулирует более широкое использование страхования и в результате сокращает государственные расходы на помощь в случае стихийного бедствия. Такая программа помогает сгладить временной профиль государственных расходов посредством выплаты предсказуемой субсидии на страховые премии вместо хаотических расходов на помощь в случае стихийного бедствия. Расходы федерального правительства на страхование сельского хозяйства резко увеличились с 220 млн. руб. в 2001 г. до 1,9 млрд. руб. в 2004 г. Ожидается, что в 2006 г. эта сумма возрастет до 3 млрд. руб. Несмотря на высокие расходы на страхование сельского хозяйства, правительство сталкивается с большим объемом непредвиденных платежей в связи с низким уровнем охвата хозяйств. Страхование урожая не решает проблемы помощи в случае стихийного бедствия. Интересен в этом плане опыт программы страхования урожая в США. Программа значительно расширилась в 1980-1990 гг., охватив 75-80% площадей подходящей земли (эквивалент примерно 40% от стоимости урожая). Это расширение программы было вызвано резким повышением правительством США субсидий на страховые взносы (к 2004 г. премиальные субсидии достигли почти 2,5 млрд. долл. США, составив почти 60% от общего объема затрат на страхование). Несмотря на обширный охват страховыми программами урожая, продолжает преобладать помощь на случай стихийного бедствия ( засуха и другие неблагоприятные события) - на общую сумму в 10 млрд. долл. США с 2000 г. Нынешняя федеральная программа страхования сельского хозяйства субсидирует 50% от стоимости страховых премий. Страховые компании, участвующие в программе, должны иметь лицензию на сельскохозяйственное страхование. Платежи осуществляются непосредственно компаниям, выдающим страховой полис, а не его покупателю, как в большинстве стран. В такой системе есть изъяны и почва для злоупотреблений. Для данной сферы характерна высокая степень концентрации. Так, одна компания “Поддержка Гарант” контролирует около 35% от общего объема страхования урожая на национальном уровне, а в некоторых регионах более 90%, что ведет к монопольному ценообразованию. Страхование также страдает из-за слабой нормативно-правовой базы, низкой культуры исполнения контрактов и случаев мошенничества. Программу следует полностью пересмотреть. Положительные и отрицательные примеры страхования урожая имеются и в других странах. Их можно учесть при разработке новой, устойчивой программы страхования риска в растениеводстве в Российской Федерации. Основные уроки, извлеченные из опыта, накопленного в других странах мира:

39

• Традиционная, с учетом множества рисков, страховка растениеводства (на базе урожая), предлагаемая индивидуальным фермерам, оказалась дорогостоящей с финансовой стороны в результате высоких административных расходов, ошибочных стимулов в страховом процессе (моральный риск) и заключения страховки только фермерами с наивысшим риском (неблагоприятный отбор), что приводит к постоянным и высоким издержкам субсидирования и пагубным результатам.

• Последствия стихийных бедствий и тех или иных природных явлений (в неурожайные годы оказывают влияние одновременно на многих фермеров: град, засуха или наводнение) приводят к огромным искам, что вызывает проблемы при отсутствии доступа к международным рынкам перестрахования или другим резервным фондам.

• Предлагаемая страховка должна обеспечить проведение технически объективного измерения потерь в поле на основе хорошо спланированных процедур. На практике трудно отделить застрахованные потери от других факторов низкой урожайности (например, плохое хозяйствование со стороны крестьян, т.е. аспект морального риска).

• Независимость организации и управления в ходе проведения оценки потерь играет важную роль. Оценка потерь должна проводиться физическими лицами, не имеющими личной заинтересованности, в соответствии с четкими и прозрачными техническими правилами.

• Принципы и опыт частного страхового сектора (прозрачность, обмен информацией, незамедлительное и справедливое удовлетворение исков) необходимы для страхования в растениеводстве даже при наличии государственных субсидий. Государство не должно вмешиваться или влиять на данный процесс. По указанным выше причинам для стихийных природных явлений (в частности, засухи и заморозков) в ряде стран разрабатывается страховой инструмент с учётом погодного индекса. Такой подход позволяет осуществлять компенсационную страховую выплату держателю страхового полиса на базе учёта погодных параметров (например, дефицит осадков в виде дождя в определенный период и в определенном районе или температура воздуха ниже конкретной отметки). Этот подход не зависит от поведения страховщика (т.е. дает возможность избежать проблемы морального вреда) и неправильного выбора факторов, от которых страдают традиционные программы страхования урожая на основе многих рисков. Компенсация выплачивается всем субъектам, застрахованным от погодных рисков в определенном регионе, исходя из метеорологических данных, предоставляемых официальной метеостанцией. Оценка индексов предполагает, что сумма страховой компенсации определяется на базе оценки предполагаемой потери дохода в результате ущерба урожаю, а не на базе количественного измерения выпуска продукции растениеводства в конкретных хозяйствах. Программы страхования на базе индексов ведут к значительному сокращению административных расходов. Одним из вариантов выплаты страховки с учётом погодного индекса является территориальный индекс урожайности, который требует объективного измерения фактического урожая в обозначенном географическом районе. Страхование на базе индексов может содействовать доступу на международный рынок страхования, которые, как правило, не желают участвовать в традиционных программах страхования от многочисленных рисков.

40

V.

Укрепление бюджетной дисциплины

Масштаб непрозрачных бюджетных расходов на налоги существенен, а последствия таких расходов приводят к значительным искажениям. Как федеральное правительство, так и правительства областей оказывают значительную косвенную поддержку сельскому хозяйству путем применения к сельскохозяйственным предприятиям дифференциальных налоговых ставок. В новой редакции 1992 г. Налоговый кодекс освободил сельскохозяйственных товаропроизводителей от ряда налогов (налог на прибыль от реализации сельскохозяйственной продукции, включая переработанные сельскохозяйственные товары; налог на недвижимое имущество в собственности организаций; налог за использование дорог; налог для владельцев автомобильного транспорта и его покупку, в настоящее время - транспортный налог). Сельскохозяйственные товаропроизводители не платят налог за использование водных ресурсов. Частные хозяйства освобождены и от земельного налога в течение пяти лет с момента их создания. Также сельскохозяйственные производители пользуются налоговыми льготами при платежах в фонд социального и медицинского страхования и пенсионный фонд. В 2003 г. в части II Налогового кодекса введен единый сельскохозяйственный налог, заменяющий большинство налогов, все еще взимаемых с сельскохозяйственных предприятий. По существу это условно начисляемый подоходный налог, используемый, как правило, для налогообложения малого бизнеса. Переход на уплату этого налога осуществляется добровольно. Налоговая ставка составляет 6% от чистого дохода, что обеспечит еще более высокие уровни субсидирования отрасли по сравнению с ранее существовавшей системой. По оценкам экспертов, к концу 2004 г. около 15 тысяч хозяйств (55% от общего числа) перешли на уплату единого сельскохозяйственного налога. Помимо освобождений от уплаты налога на федеральном уровне, региональные правительства также предоставляют различные налоговые льготы. Некоторые из налоговых расходов можно обосновать как переходную меру стимулирования капиталовложений в сельское хозяйство, которое в течение многих лет страдало от оттока капитала. Однако вместо общего снижения налоговых ставок для субъектов сельского хозяйства более эффективным было бы разрешить вычитать лишь затраты на капитальные инвестиции. Со временем такие высокодифференцированные налоговые ставки необходимо будет привести в соответствие с налогами в других отраслях, иначе это несоответствие может привести в долгосрочной перспективе к диспропорциональным инвестициям в экономике. Периодические списания долгов федеральным правительством привели к ослаблению финансовой дисциплины и создали значительные возможные требования к бюджету в будущем. Основным источником фактического субсидирования, которое привело к серьезным последствиям для государственных расходов в Российской Федерации, была периодическая помощь обанкротившимся сельскохозяйственным предприятиям. Поскольку правительство проводило такие меры в 1994-1995 гг. и 2003-2004 гг., предполагается, что этот процесс может повториться. Если в 2003 г. было списано 1,5 млрд. руб. штрафных санкций или просроченных долгов, то в 2004 г. этот показатель составил 25 млрд. руб. Накопление долгов на уровне хозяйств накладывает на федеральное правительство потенциальные обязательства, не предусмотренные в нормальном бюджетном процессе. Периодические списания правительством долгов перед государством за выданные ссуды или накопленные задолженности по налогам, как правило, не отражены в текущих бюджетных расходах. Списание долгов в 1994-1995 гг. касалось в основном долгов, накопленных перед федеральным правительством. Это общее списание правительством всех долгов сельхозпредприятий перед государством стало вознаграждением для злостных должников. С точки зрения реструктуризации данная программа была неудачной и вместо ожидаемого положительного результата привела к росту неплатежей после списания, а также к снижению финансовой дисциплины на уровне хозяйств. Отсутствие жестких бюджетных ограничений позволило многим сельскохозяйственным предприятиям и далее вести неэффективную деятельность.

41

Кроме того, государство не спешило передавать ответственность за социальные услуги от сельскохозяйственных предприятий на баланс государственных структур. Это усилило бремя расходов для коллективных хозяйств и создало впечатление у сельхозпредприятий, что государство в конечном итоге несет ответственность за покрытие их долгов. В результате после списания долгов в 1994-95 гг. хозяйства продолжали накапливать крупные долги, задолженности по налогам перед государством, а также неуплаченные штрафы за просроченные ссуды. Долги, накопленные за 1999-2002 гг., были государстврм вновь списаны. В июне 2002 г. в соответствии с федеральным законом “О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей” федеральное правительство приняло новую программу по облегчению долгового бремени сельскохозяйственных предприятий. Данный закон является шагом вперед по сравнению с предшествующими программами по списанию долгов. Так, закон требует, чтобы должники проводили финансовую реструктуризацию до получения права на сокращение долга. Закон предусматривает создание специальной комиссии на федеральном и региональном уровнях для выработки условий по реструктуризации долгов хозяйств - должников. Кроме того, в июне 2003 г. был издан Указ Президента РФ по списанию с сельхозпредприятий штрафов по задолженности в федеральный бюджет до 1 апреля 2004 г. с рекомендациями для администраций областей принять аналогичные меры. Чтобы избежать чрезмерного накопления долгов на уровне хозяйств и условных обязательств по ним для федерального правительства и правительств областей, необходимо кардинально решать основные проблемы финансовой уязвимости многих сельскохозяйственных предприятий, устраняя причины, негативно влияющие на доходность предприятий сельского хозяйства. Хотя периодическое списание долгов на переходном этапе могло быть необходимой мерой для спасения сельского хозяйства от полного упадка, такой инструмент не является устойчивым для поддержки сельскохозяйственного развития, поскольку поощряет неэффективное хозяйствование и порождает надежду в отношении повторных списаний. Таблица 7. Объем реструктуризации долгов в сельском хозяйстве в 2003-2004 гг. Общий объем реструктуризации долгов в сельском хозяйстве (тыс. руб.) В том числе по федеральному закону “О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей”

2003 38,203,638

2004 23,403,770

35,336,076

17,550,342

Источник: Министерство финансов Российской Федерации

Более устойчивый подход к вышеозначенной проблеме включает решение широкого круга проблем, влияющих на доходность первичного сельского хозяйства. Некоторые конкретные меры включают снижение социального давления на хозяйства, нанимающие большое число работников, посредством разработки программ развития, которые поддерживают создание рабочих мест в несельскохозяйственных отраслях. Этого можно достичь посредством ускоренной передачи социальных активов от сельскохозяйственных предприятий и обеспечения адекватных механизмов финансирования для поддержки таких услуг. Также необходимо включить поддержку развития малого предпринимательства на селе и в малых городах. Меры общего характера включают в себя совершенствование и стабильность условий сельскохозяйственной политики, эффективность рынков сельскохозяйственной продукции и материально-технических ресурсов, наличие кредитов, подготовку управленцев в сельскохозяйственных колледжах и другие государственные меры поддержки, которые не приводят к серьезным искажениям на товарных рынках, более подробно освещены в других главах данного отчета.

42

ГЛАВА 4 I.

Укрепление управления программами поддержки

Ряд реформ в системе управления государственными ресурсами может повысить эффективность использования государственных средств. Традиционные методы управления бюджетными расходами предстоит полностью приспособить к формирующейся рыночной модели распределения ресурсов. Управление государственными расходами можно значительно укрепить посредством обеспечения логической последовательности при разработке и реализации федеральной и региональной политики, реформы бюджетного процесса и решения проблем, созданных внебюджетными расходами, и деятельностью государственных предприятий и государственных унитарных предприятий (ГУП). Для выполнения требований ВТО и улучшения координации между аграрной политикой и расходами на региональном и федеральном уровнях следует использовать одинаковую систему составления и мониторинга бюджета, а также систему бюджетной классификации на федеральном и региональном уровнях. Успешная реализация этих реформ высвободит остро необходимые ресурсы, которые могут быть направлены на решение актуальных задач государственной политики, которые не финансируются вообще или недостаточно финансируются. Многие из этих реформ в системе управления государственными ресурсами не являются специфическими для сельскохозяйственного сектора и сельской экономики.

II.

Обеспечение большей логической последовательности между структурой и реализацией федеральной и региональной политики

В отличие от передового международного опыта, Россия выбрала путь децентрализации поддержки товаропроизводителей и централизации предоставления основных услуг. Политика федерального правительства направлена, с одной стороны, на децентрализацию и финансирования, и управления оказанием поддержки сельскохозяйственным производителям, передав эти функции региональным правительствам, с другой стороны, и на централизацию финансирования и управления оказанием общих услуг, например, ветеринарных и т.п. Это идет вразрез с тенденциями в ряде стран ОЭСР. Как правило, управление и финансирование программ поддержки сельского хозяйства, например, программы поддержки производителей зерна, осуществляется централизованно для обеспечения единообразия на уровне производителей. С другой стороны, оказание поддержки основных услуг, например, ветеринарных, обычно осуществляется децентрализованным образом, чтобы приблизить управление этими услугами к их получателям. Выработка стратегии и финансирование программ поддержки сельскохозяйственных производителей должны быть исключительной обязанностью федерального правительства. Предоставление общих услуг должно осуществляться децентрализованно в соответствии с четкими национальными стандартами и предусмотренным объемом федерального финансирования. Для определения надлежащего баланса между ролью правительства на федеральном и областном уровнях целесообразно изучить положительный опыт других стран, в частности, стран – членов ЕС. При использовании опыта реформ единой сельскохозяйственной политики ЕС можно воспользоваться рядом рекомендаций по рационализации координации федеральной и региональной политики. Единая сельскохозяйственная политика состоит из двух компонентов: рынок (первый компонент) и развитие сельскохозяйственных регионов (второй компонент). Цель первого компонента состоит в том, чтобы создать единый рынок, определив однородный набор правил на центральном уровне. Эти правила должны быть внедрены на уровне страны, но подчинены контролю и наблюдению со стороны центра.

43

Компонент рынка включает согласованный набор правил и инструкций ЕС: продовольственная безопасность; фитосанитарные, ветеринарные меры и стандарты; сельскохозяйственная статистика и информационные системы; ассоциации производителей; консультативные услуги для хозяйств и т.д. и меры по организации общего рынка – такие, как сертификация, рыночные интервенции и оказание содействия в продвижении товаров на рынках. Третий элемент первого компонента является недавно разработанной Единой территориальной схемой платежей, которая постепенно будет доминировать в бюджете единой сельскохозяйственной политики. Данная структура создает оптимальные условия для деятельности рынков. Второй компонент касается трех направлений: конкурентоспособность сельского хозяйства и лесоводства (направление 1), землеустройство и окружающая среда (направление 2) и качество жизни и диверсификация экономической деятельности (направление 3). В каждом из направлений есть ряд индикативных мер, что дает государствам - членам ЕС значительную гибкость в выборе мер, наиболее уместных для их специфических обстоятельств и потребностей. Результат будет подкреплен совместным финансированием и минимальными требованиями по расходам по этим направлениям между всем ЕС и отдельными государствами-членами ЕС - гарантия того, что каждая страна сосредоточится на согласованных приоритетах ЕС по трем основным направлениям политики. Это дает достаточную гибкость внутри страны-члена ЕС и на региональном уровне для поиска баланса между отраслевым измерением (сельскохозяйственная реструктуризация) и территориальным измерением (землеустройство и социально-экономическое развитие села). Ставки совместного финансирования в ЕС определены следующие: минимум в 20% и максимум в 50% (75% для “регионов конвергенции,” где ВВП на душу населения - менее 75% от среднего показателя в ЕС). Для направления 2 (и инициативы ЛИДЕРа) максимальная ставка - 55% (80% в “регионах конвергенции”), что выражает соответствующие приоритеты ЕС. Для сбалансированной стратегии требуется минимальное финансирование по каждому из тематических направлений. Предложенное минимальное финансирование в 10%, 25% и 10% по направлениям 1, 2 и 3 - гарантия того, что программа каждой страны-члена ЕС отражает, по крайней мере, три главные цели политики ЕС. При этом установленные проценты достаточно низки, чтобы обеспечить странам-членам ЕС или регионам высокую гибкость (55% от объема финансирования ЕС) в определении направления необходимой политики с учетом их ситуации и потребностей. Данную структуру, на первый взгляд, можно было бы рассмотреть в качестве модели рационализации распределения функциональных обязанностей между правительствами федерации и республик/областей в Российской Федерации. Единый рынок - непременное условие для возрождения сельского хозяйства, но успешная реализация политики сельскохозяйственного развития потребует подхода на основе общей структуры, допуская при этом разнообразие подходов на уровне регионов с учетом их отличий и потребностей. Федеральное правительство может финансировать программы сельскохозяйственного развития при совместном с правительствами областей выделении грантов. Например, для развития партнерства между государством и частным сектором между федеральными программами и предприятиями сельского хозяйства, которые заключают контракт на сбыт продукции, организуют цепи поставок в реструктурированные фермы и т.д. Как и в ЕС, договоренность о финансировании между правительствамим федерации и областей должна базироваться на учёте минимального уровня расходов и на определении различных норм совместного финансирования тех или иных программ. Более высокие объемы финансирования из центра в бедные сельскохозяйственные регионы может также поощрить принцип конвергенции, являющийся основой региональной политики и единства ЕС.

44

Исходя из опыта ЕС, эффективное и рациональное функционирование данной системы потребует системы надежного контроля, оценки и отчетности на основе общей федеральной структуры, согласованной с правительствами областей с целью обеспечения прозрачности и ответственности в использования общественных ресурсов. Данные процессы в свою очередь также гарантируют прозрачность и позволяют областям учиться на основе передовых мировых, региональных методов управления программами поддержки развития села. Россия сможет извлечь полезные уроки из опыта США и Канады в определении надлежащего баланса между управлением и финансированием политики федерального и региональных правительств. В США сельское хозяйство и сельская экономика получают 90% поддержки из федерального бюджета. Канада относится к другой категории. В Канаде, как и в России, около 50% поддержки финансируется из федерального бюджета. Однако, в отличие от России, региональные правительства Канады финансируют и осуществляют управление мерами по улучшению или строительству сельской инфраструктуры и т.п. и не поддерживают сельскохозяйственных производителей. В Канаде осуществлена рационализация соответствующей роли федерального и региональных правительств в 2003 г. Это было сделано путем принятия документа “Рамочные основы сельскохозяйственной политики” (см. Вставку 4). Вставка 4. Некоторые положения сельскохозяйственной политики Канады

Цель Выработка целостной и комплексной стратегической основы повышения доходности сельскохозяйственного и агропродовольственного сектора, базирующейся на уважении юрисдикции каждой из сторон (федеральное и провинциальное/региональное правительства) и на международных обязательствах Канады. Определение общих задач и механизмов реализации для обеспечения продвижения в решении общих задач в течение периода реализации и подготовка фундамента для реализации в дальнейшем. Обеспечение рамочной основы для соглашений о реализации, где будут определены точные меры, принимаемые каждой из сторон, и сроки реализации данных мероприятий. Определение схемы финансирования для сторон. Создание механизма, посредством которого стороны информируют граждан о ходе достижения целей по всем элементам рамочного соглашения с использованием измеримых и поддающихся толкованию показателей. Основные направления Основные направления включают: i) Управление риском бизнеса. ii) Безопасность и качество продуктов питания. iii) Окружающая среда. iv) Наука и инновации. v) Реконструкция Реализация Провинции и федеральное правительство согласовали и подписали рамочное соглашение, в котором оговаривается ряд принципов государственных интервенций в сельскохозяйственной отрасли, в том числе разграничение обязанностей между правительствами федерации и провинций, основные принципы и ограничения государственных интервенций и широкие сферы государственной поддержки. Детальные программы для каждой провинции согласованы и подписаны в соглашениях о реализации, которые обеспечивают конкретную информацию об инструментах политики и бюджетных ассигнованиях для каждого инструмента политики. Также оговариваются сроки свертывания существующих программ, не соответствующих рамочному соглашению. Система финансирования пересматривается раз в четыре года, что позволяет осуществлять среднесрочное планирование. Источник: Сельское хозяйство и агропродовольствие Канады, www.agr.gc.ca/cb/apf

45

Стремясь достичь более эффективной координации политики на федеральном и региональном уровнях, а также, в большей степени, политической определенности, федеральное правительство РФ разработало ряд федеральных целевых программ. Такая инициатива положительна и соответствует развитию событий в других странах, например ЕС (см. выше). В сфере сельского хозяйства и села имеются две программы: Социальное развитие села и Повышение плодородия почв в России. Эти программы содержат конкретные среднесрочные и долгосрочные задачи, среднесрочные планы реализации в течение 3-10 лет и оценочные бюджетные ассигнования на период реализации. Некоторые программы требуют совместного финансирования со стороны правительств на федеральном и областном уровнях, что может улучшить координацию реализации федеральной и региональной политики. К сожалению, эти программы обеспечивают лишь небольшую часть общей поддержки сельского хозяйства и сельской экономики, а индикативные среднесрочные бюджетные ассигнования на старте этих программ не являются обязательными в процессе подготовки годовых бюджетов. В результате такие программы часто недостаточно финансируются. Региональные программы, привязанные к федеральным целевым программам, страдают от таких же проблем, но при более значительном уровне дефицита финансирования. Законодательное разграничение роли правительств на федеральном и областном уровнях сыграет значительную позитивную роль. Россия сможет получить пользу от введения в действие общего закона о сельском хозяйстве, в котором будет излагаться широкая стратегическая программа действий и четко определяться ее увязка с финансированием. Такая законодательная основа должна установить параметры, в соответствии с которыми правительства областей смогут определять сельскохозяйственную политику и надлежащие сферы ответственности правительств на федеральном и областном уровнях. Аналогичные законы существуют в США, ЕС, Германии, Латвии, Венгрии и Чехии4. В законопроекте “О развитии сельского хозяйства и агропродовольственных рынков”, находящемся в настоящее время на рассмотрении правительства РФ, имеется много особенностей, характерных для такого рода законодательств. Принятие закона позволит обеспечить надлежащую слаженность действий и баланс между разработкой и реализацией политики развития на федеральном и региональном уровнях.

III.

Реформа бюджетного процесса

3.1

Мероприятия по укреплению бюджетной дисциплины

Бюджетную дисциплину можно значительно укрепить при наличии более детальной информации о структуре общегосударственных услуг. В 2004 г. общие услуги составили около 55% от общих ассигнований федерального бюджета на сельское хозяйство и развитие села. Почти 45% этих ассигнований классифицируется как “Общее управление и содержание подведомственных учреждений” (см. таблицу 8). Еще одна значительная доля бюджета, 33%, выделена на образование, кроме того, на науку выделено 9%. На основе имеющихся бюджетных данных весьма трудно определить степень эффективности этих расходов - это можно сделать лишь в общих чертах. Во-первых, невозможно провести разграничение между капитальными, операционными издержками и расходами на персонал. Во-вторых, отсутствует информация о дополнительных бюджетных платежах, собираемых многими организациями, предоставляющими такие услуги. В-третьих, эти расходы невозможно дифференцировать по качеству и объему предоставленных услуг.

4

Сельскохозяйственное законодательство ЕС: http://europa.eu.int/eurlex/en/lif/ind/en_analytical_index_03.html Закон Германии: http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/lwg/inhalt.html Закон США: http://www.nationalaglawcenter.org/farmbills/

46

Таблица 8. Структура расходов на общие услуги в федеральном бюджете (%) 2000

2001

2002

2003

2004

100

100

100

100

100

33

31

41

47

45

38 10

33 10

32 9

31 9

33 9

Финансирование общих услуг, включая: Государственное управление и содержание подведомственных учреждений Образование Наука Социальное развитие села

0

0

0

0

6

Мероприятия по улучшению землепользования Разное

11

7

4

3

3

7

15

13

2

3

Меры по охране окружающей среды

0

1

1

0

0

Поддержка частного сельхозпроизводства

0 0

0 3

0 0

0 8

0 0

36

31

44

52

55

Инвестиции в развитие инфраструктуры Услуги (%) от общих расходов федерального бюджета

Источник: расчеты на основе данных Министерства финансов Российской Федерации

Бюджетный процесс не соответствует потребностям сельского хозяйства и села, поскольку отсутствует логическая связь между определением стратегических интервенций и их финансированием. Нынешний бюджетный процесс не отвечает нуждам сельского хозяйства и села, поскольку устарел и не является гибким. Основной его недостаток состоит в неспособности синхронизировать годовые бюджетные ассигнования на сельское хозяйство и село со среднесрочными стратегиями их развития. Другой недостаток состоит в значительных трудностях, которые существующая система бюджетной классификации несет руководителям на всех уровнях правительства при подготовке бюджетов, отражающих стратегические цели. Многие из предлагаемых новых инструментов политики не отражены в бюджете, и многие существующие категории расходов более не актуальны. В этой связи существующая система стимулирует бюджетные потребности, которые вписываются в существующую классификацию независимо от того, поддерживают ли они текущую политику. Более того, существующая система не отвечает требованиям системы мониторинга ВТО, оптимизирующей дифференциацию бюджетных категорий для четкого определения и разделения бюджетных расходов. Переход к многолетнему бюджету обеспечит более высокую политическую определенность. Процесс выработки политики необходимо более тесно увязать с бюджетным процессом, что может быть достигнуто посредством перехода к процессу планирования многолетнего бюджета; также следует привязать федеральные целевые программы к процессу подготовки годового бюджета. Система бюджетной классификации нуждается в срочной реформе. Для выполнения требований ВТО и улучшения координации между региональной и федеральной политикой и расходами важно использовать одинаковую систему подготовки и мониторинга исполнения бюджета и бюджетной классификации на федеральном и региональном уровнях. Как на региональном, так и на федеральном уровнях следует провести комплексное исследование для разработки системы бюджетных классификаторов, охватывающих ряд разных программ на региональном уровне. Существующую систему бюджетной классификации следует пересмотреть и включить более сбалансированный и всеобъемлющий ряд статей, чтобы она соответствовала текущим инструментам государственной политики, что облегчит классификацию для целей ВТО. В идеале следует ввести одинаковую систему бюджетной классификации на федеральном и областном уровнях.

47

Мониторинг эффективности и рациональности расходов страдает от значительных недостатков. Системы бюджетного управления и отчетности не обеспечивают уровня информации или контроля, необходимого для измерения эффективности или рациональности государственных расходов, что является еще одним недостатком. Процесс распределения бюджета и выделения ассигнований является непрозрачным. Бюджет распределяется бюрократически, сверху вниз на каждом уровне при слабой обратной связи. Информация, направляемая Министерству финансов и Министерству сельского хозяйства в качестве обратной связи о фактическом использовании бюджета, объединена в ряд широких категорий, что делает невозможным отслеживание степени эффективности расходов. Наиболее расплывчатой является отчетность по региональным бюджетам. Некоторые регионы относят более 50% расходов к категории “прочие расходы” без предоставления каких-либо пояснений. Усиливается тенденция относить сельскохозяйственные расходы к несельскохозяйственным категориям бюджета. Это, по видимому, оказалось возможным потому, что такие расходы трудно отслеживать, а также в силу того, что федеральные трансферты зависят от удержания расходов на сельское хозяйство ниже определенных лимитов. Наконец, необходимо улучшить систему аудита. За аудит использования бюджетов правительств на федеральном и областном уровнях отвечает Счетная палата. Для всех структур, которые получают бюджетные фонды, ежеквартально проводятся частичные аудиторские проверки выборочных статей бюджета, при этом комплексные годовые аудиты необязательны. Для государственных предприятий, не получающих бюджетных средств, аудит Счетной палаты не требуется. Тем не менее на предприятия, не получающие бюджетных средств, распространяются правила бухгалтерского учета, действующие для частных предприятий, что требует проведение независимого аудита каждые три года. Одним из принципов, обеспечивающих целостность и объективность системы аудита, является предоставление отчетности на суд общественности. В России общественность имеет доступ к весьма обобщенной информации об аудите. Намерение ввести Бюджетную систему, основанную на показателях результативности (БСПР), для всех государственных расходов представляется комплексным, хотя и чрезвычайно трудно выполнимым на практике, решением проблемы. Менее масштабные первоначальные реформы могут принести более существенные результаты. Так, Министерство сельского хозяйства является первым федеральным министерством, которое начнет разработку БСПР, однако для практического освоения БСПР потребуется несколько лет. Успешная реализация БСПР в России приведет к коренным изменениям всего бюджетного процесса и системы бюджетных расходов и будет способствовать превращению государственного финансирования в Российской Федерации в одну из лучших систем в мире благодаря использованию передовых методов работы. Международный опыт БСПР показывает, что такие системы чрезвычайно трудно реализовать на практике. Для получения положительных результатов требуются весьма сложные системы управления5. В США 47 из 50 штатов используют определенную форму БСПР для управления государственными расходами и обеспечения государственных услуг (Всемирный банк, 2003 г.). Недавно Великобритания стала лидером в сфере БСПР. Даже при относительно высоком уровне подготовки в области управления, систем бухгалтерского учета и прозрачности правительства этих стран столкнулись с тем, что у БСПР есть ограничения.

5

Подробную информацию о БСПР см http://www.odi.org.uk/publications/working_papers/wp203.pdf. См. Главу 4 для примеров стран ОЭСР и Главу 5 для примеров развивающихся стран.

48

Вставка 5. Бюджетная система на базе результативности в Великобритании (БПСР) В основе БПСР лежат так называемые Соглашения о государственных услугах (PSAs), что все агентства, осуществлявшие расходование средств, включаются в Казначейство (Министерство финансов). Фактически эти PSAs составляют ряд измеримых результатов, касающихся такой политики правительства, когда министерства, расходующие средства, принимают на себя обязательства достичь целей взамен их трехлетнего предела расходов (DEL). У каждого PSA есть цель – соотношение цены и качества, а также имеется указание на то, кто несет ответственность за достижение целей. Казначейство рекомендует: у PSAs должен быть определенный набор факторов (определенность, измеримость, достижимость, уместность и расчет по времени) и “не должно быть неправильных стимулов: поощрять сотрудников приукрашивать или искажать результаты своей работы; поощрять сотрудников уделять внимание случаям, не требующим значительных усилий, избегая при этом более важных и проблематичных случаев; или поощрять сотрудников жертвовать качеством ряди достижения результатов”. Все министерства также заключают так называемые Соглашения по оказанию услуг (SDAs) с Казначейством. В SDAs включены положения программ, которые правительственные ведомства соглашаются реализовать, чтобы достичь целей соответствующего PSA. Министерства должны принять на себя обязательства по повышению эффективности расходов и предоставить подробное описание их административных бюджетов. Неспособность достичь согласованных результатов неблагоприятно отразится на будущих DELs. Результаты деятельности каждого из расходующих средства отделов против ее PSA предоставляются для изучения общественности два раза в год. Пример. PSA отдела по охране окружающей среды, продовольствия и делам сельских районов PSA 1. Способствовать устойчивому развитию под эгидой правительства в Великобритании и в международном масштабе в соответствии со следующими показателями: • достижение положительных тенденций по важнейшим показателям Правительства по устойчивому развитию; • выполнение Великобританией обязательств Саммита по устойчивому развитию в сферах устойчивого потребления и производства, производства химических веществ, поддержания биологического разнообразия, чистоты океанов, рыболовства и сельского хозяйства; • положительная динамика в сфере выполнения международных согласованных обязательств по решению проблем, связанных с изменением климата.

PSA 2. Снизить выброс парниковых газов на 12,5% ниже уровня 1990 г., согласно обязательствам по Киотскому протоколу, и достичь к 2010 г 20% снижения выброса двуокиси углерода по отношению к уровню 1990 г.. путем реализации мер по эффективному использованию энергии и возобновляемых ресурсов (совместно с DTI и DFT).

PSA 3. Проявлять заботу о природном наследии, сделав сельскую местность привлекательной для всех заинтересованных лиц и сохранив биологическое разнообразие следующим образом: • изменить тенденции долгосрочного снижения численности птиц на сельскохозяйственных угодиях к 2020 г. (в соответствии с ежегодными подсчетами); • обеспечить к 2010 г. благоприятные условия для 95% всех национальных заказников дикой природы.

PSA 4. Уменьшить к 2008 разницу в производительности труда между наименее развитыми сельскими районами и средним показателем по стране , обеспечив прогресс к 2006 г. и улучшив доступ к услугам в сельских районах.

PSA 5. Добиться большей ориентации на клиента, конкурентоспособности и устойчивости субъектов сельского хозяйства и пищевой промышленности и обеспечить дальнейший прогресс путем Единой сельскохозяйственной политики и переговоров с ВТО по сокращению поддержки Единой сельскохозяйственной политики, искажающей торговлю.

PSA 6. К 2005-2006 гг. обеспечить переработку или превращение в компост, по крайней мере, 25% бытовых отходов, с дальнейшим прогрессом к 2008 г.

PSA 7. Ликвидировать топливную зависимость в уязвимых домашних хозяйствах в Англии к 2010 г. в соответствии со стратегией Правительства по борьбе с топливной бедностью.

PSA 8. Улучшить качество воздуха, контролируя в атмосфере % угарного газа, свинца, диоксида азота, частиц двуокиси серы, бензола и 1,3 бутадиена (совместная цель с DFT).

PSA 9. Улучшить заботу о животных, контролировать состояние здоровья домашних животных и защитить общество от болезней животных через совместное с промышленностью управление риском, включая: • снижение на 40% числа случаев инфекции губчатого энцефалита овец (с 0,33% до 0,20%) к 2010 г.; • снижение числа случаев коровьего губчатого энцефалита, выявленного в ходе активного и пассивного наблюдения, до менее 60 случаев в 2006 г. с целью ликвидации болезни к 2010 г.; • снижение распространения коровьего туберкулеза на новые районы ниже возрастающей тенденции 17,5 подтвержденных новых случаев в год к концу 2008 г. Источник: www.hm-treasury.gov.uk

49

Основная выгода от такой системы состоит в улучшении управления и мониторинга обеспечения государственных услуг. Однако, как механизм обратной связи для процесса составления годового бюджета, БСПР имеет более ограниченное применение, чем первоначально предполагалось. Основной урок международного опыта состоит в том, что БСПР не является механическим процессом и для эффективности этой системы требуется высокий уровень раскрытия информации для общественности и её прозрачность (см. вставку 5). Реализация в России бюджетной системы на базе результативности потребует не только определения широких задач, бюджетных ассигнований для их решения и мониторинга полученных результатов. Необходимо будет изменить всю бюджетную и расходную системы. Как указано выше, потребуется модернизировать системы бюджетной классификации, учета и отчетности, чтобы обеспечить более точную обратную информацию для должностных лиц, принимающих решения. Предоставление информации общественности должно стать неотъемлемой частью бюджетной системы, что будет радикальным изменением существующей системы. Потребуется реформировать основные системы составления бюджета, учета и мониторинга перед тем, как внедрять систему управления на базе показателей результативности. Опыт других стран показывает, что подходы к бюджету на базе результативности наиболее приемлемы для повышения эффективности работы организаций, обеспечивающих государственные услуги, поэтому последние будут подходящей отправной точкой для внедрения новой системы управления.

3.2

Внебюджетные расходы и контроль над государственными предприятиями и ГУП

Имеются значительные возможности повысить эффективность общегосударственных услуг. В качестве шага, достойного всяческих похвал, федеральное правительство провело или проводит реорганизацию многих подведомственных организаций, которые отвечают за предоставление общих услуг, с целью повышения их эффективности и результативности. Определены важнейшие принципы реструктуризации таких организаций: i) эти организации должны обеспечивать лишь те услуги, которые не в состоянии предоставить частный сектор; ii) они не должны заниматься коммерческой деятельностью, так как это может подорвать их способность выполнять функции регулирования; iii) необходимо разработать и согласовать четкие стандарты результативности обеспечения государственных услуг, что должно стать частью процесса рассмотрения годового бюджета и формой обоснования для выделения бюджетных средств; iv) необходимо проводить годовые аудиты финансов и стандартов услуг. Внебюджетные расходы значительны, непрозрачны и могут серьезно исказить реальную ситуацию. Основной проблемой, требующей срочного решения, является высокий уровень внебюджетных расходов, многие из которых не отражаются в отчетности. Оценка расходов показывает, что внебюджетное финансирование деятельности может составлять значительную долю бюджетных расходов. В России существует три типа структур, которые работают с внебюджетными расходами и доходами: государственные управления, которые собирают плату за обеспечение услуг, государственные унитарные предприятия и предприятия в государственной собственности6. То, что государственным ведомствам разрешается собирать плату за обеспечение общественных услуг, а государственные предприятия и ГУП оказывают услуги от имени государства, не является отрицательной практикой. Однако качество таких услуг должно подвергаться такому же уровню регулирования и мониторинга, как и прямые бюджетные расходы. В 1990-е годы в условиях хаоса был ослаблен контроль над государственными предприятиями и ГУП, и это негативно отразилось на мониторинге.

6

Государственные унитарные предприятия полностью принадлежат федеральному правительству, правительству области или муниципалитету и не преобразованы в акционерные компании. Предприятия в государственной собственности – акционерные компании, полностью или частично принадлежащие федеральному, региональному или муниципальному правительствам.

50

Особую озабоченность вызывает минимум обратной информации о доходах, расходах и услугах, которую эти организации представляют правительству, и почти полное отсутствие информации для общественности. Так как большинство государственных учреждений получает средства из государственного бюджета, они (госучреждения) подвергаются более жесткому финансовому контролю и аудиту, чем государственные предприятия или ГУП. Серьезную озабоченность вызывает тот факт, что в некоторых регионах создаются ГП и ГУП, например, продовольственные фонды, которые являются нежизнеспособными коммерческими структурами. После нескольких лет деятельности активы этих предприятий передаются новому предприятию, и за компанией-“пустышкой” остается долг, создающий условное обязательство для федерального или регионального бюджета. Имеется четкая нормативно-правовая основа для контролирования доходов в виде платы, собираемой государственными ведомствами. Ведомства должны депонировать все доходы от платежей на казначейский счет, предназначенный для использования этими ведомствами. Также существуют процедуры определения платы и государственные стандарты для услуг. Основной проблемой управления сбором внебюджетных доходов и использования таких фондов является практическое исполнение установленных процедур и стандартов. На практике не существует стандартного подхода к управлению такими фондами. Для некоторых ведомств доходы от платы накапливаются на казначейском счете Министерства финансов, и эти фонды полностью или частично возвращаются ведомству для покрытия его расходов на основе договоренностей с Министерством финансов. Такой подход вполне приемлем. В других случаях государственные ведомства сохраняют все доходы или часть их от взымаемой платы на личных счетах для последующего снятия на покрытие расходов. Представление отчетов Министерству финансов по таким расходам не является обязательным. Ведомства иногда занимаются коммерческой деятельностью как с разрешения, так и без разрешения правительства, и получаемые фонды смешиваются с доходами от их коммерческой деятельности и расходами на государственные услуги. Это создает Министерству финансов или другому исполнительному ведомству значительные трудности в приведении в соответствие расходов и оказанных государственных услуг. Требуется усилить регулирование ГП и ГУП, оказывающих влияние на сельское хозяйство и сельскую экономику. При оказании общественных услуг за плату государственным ведомством, ГП или ГУП правительству следует регулировать как прейскурант комиссионных сборов/платы, так и стандарт услуг. Годовой операционный бюджет и прейскурант должны утверждаться ответственным государственным ведомством на годовой основе. Для государственных ведомств, которые занимаются сбором платы, правительству следует разработать и обеспечить соблюдение стандартной процедуры, требующей учета всех доходов от сборов и расходов, и отчетности по всей финансовой деятельности в Министерство финансов и главное бюджетное ведомство, которому они подчиняются. Финансовые операции и соблюдение стандартов должны подлежать проверке независимым аудитором, а полученная информация – обнародоваться. Требования по аудиту и предоставлению информации для общественности сократят неэффективное использование ресурсов и возможности для коррупции. Для ГП и ГУП, которые оказывают общественные услуги или проводят политику от имени правительства, необходимо новое законодательство, направленное на усиление требований в плане отчетности, независимого аудита и обнародования финансовой информации и информации о предоставленных услугах. Следует предусмотреть возможность приватизации ведомств, занимающихся коммерческой деятельностью. Федеральное правительство уже проводит пересмотр и переориентацию функций многих государственных ведомств. Многие коммерческие функции, которые находились в ведении правительства, приватизированы, но необходимы дальнейшие улучшения. Так, следует свернуть коммерческую деятельность государственных учреждений, вступающую в конфликт с функциями регулирования. Следует приветствовать изменения в этом направлении. Коммерческая деятельность, не обеспечивающая общественные услуги, должна быть выведена из списка обязанностей ГП и ГУП.

51

Следует рассмотреть возможность приватизации такой деятельности. При реструктуризации ГП и ГУП важно обеспечить последовательность коммерциализации или приватизации предприятий. Многие ГП и ГУП являются монополиями, и их коммерциализация или приватизация без первоначального ограничения степени монопольной власти посредством регулирования может оказать более пагубный эффект на конкуренцию, чем просто существование ГП или ГУП. В целом необходимо четко разграничить функции правительства и коммерческую деятельность. Отсутствие четкого разграничения функций правительства от деловой активности чрезвычайно затрудняет выработку государственной политики в России на переходном этапе. Конфликт интересов, порожденный тем, что правительство определяет правила для бизнеса и в то же время принимает участие в бизнесе, приводит к искажениям, пагубным для экономического развития. Предприятия, находящиеся в государственной собственности и имеющие связи с правительством (особенно на региональном уровне), довольно эффективно лоббируют в пользу сохранения своего привилегированного положения. Создание Росагролизинга с монопольными правами и большими государственными субсидиями является примером государственного вмешательства в рынки, что оказывает негативное воздействие на развитие частного рынка лизинга сельскохозяйственной техники. На уровне правительств областей есть много компаний по продаже зерна, находящихся в собственности или контролируемых региональной властью. Это вызывает искажение рынков и тормозит развитие частных зерновых рынков.

52

Важным направлением национальной политики в будущем должна быть поддержка экономического и социального развития села, а также устойчивое землепользование. Приоритетными для инвестиций должны быть инфраструктура, транспорт, телекоммуникации, энергоснабжение и программы защиты почвы.Предполагается цепная реакция - толчок инвестициям в частный сектор плюс создание рабочих мест. Со временем вмешательство со стороны Министерства сельского хозяйства должно касаться повышения конкуренции в отрасли и в землепользовании, тогда как другие органы должны нести ответственность за оказание услуг в социальной сфере и области инфраструктуры.

Следует постепенно свертывать автономию региональных и местных органов управления при формировании и реализации политики.

Необходимо разработать новые меры по устранению серьезных структурных недостатков, сдерживающих развитие сельского хозяйства. Приоритетное внимание должно быть оказано развитию современной и эффективной системы маркетинга, развитию конкурентоспособных секторов кредитования и лизинга сельскохозяйственного оборудования, а также ускорению реструктуризации хозяйств, привлечению капитальных инвестиций в отрасль.

53

Сельскохозяйственные предприятия необходимо освободить от бремени обеспечения социальных услуг в сельских районах.

Разделение функций следует определить в предлагаемом рамочном документе, а график реализации мер разработать в Стратегическом плане.

Развитие современной системы маркетинга является приоритетом, но для достижения этой цели потребуется несколько лет. Реформы рынков лизинга и кредита, а также важные среднесрочные задачи, которые необходимо решить до того, как будут прекращены меры по поддержке рынков.

Этот процесс следует начать со следующего года реализации продукции и увязать с поэтапным отказом от всех мер рыночных интервенций. Целевые показатели определяются в Стратегическом плане.

Это обеспечит информацию о характере стратегических мер, которые будут закреплены в стратегическом плане.

Основное внимание в среднесрочной перспективе должно быть направлено на характер стратегических интервенций, а не на уровень государственных расходов на сельское хозяйство и развитие села.

Баланс расходов на программы развития сельского хозяйства необходимо смещать с мер, которые вызывают рыночные искажения, на меры, обеспечивающие долгосрочную продуктивность и конкурентоспособность отрасли.

Ускорить принятие рамочного документа (Закона о сельском хозяйстве), в котором будут четко отражены эти вопросы.

Предлагаемая последовательность реализации

Необходимо четко определить цели политики в области развития сельского хозяйства и села, учитывая, что политика развития сельскохозяйственных регионов является частью аграрной политики. Министерство сельского хозяйства должно согласовать стратегию развития отрасли с общими целями экономического развития, спределенными министерствами экономического развития и торговли. Акцент следует сделать на долгосрочную производительность и конкурентоспособность отрасли, чтобы повысить уровень жизни населения сельскохозяйственных регионов. Общее направление политики

Стратегические цели

Рекомендации Цели и основные направления политики

Приложение 1. Вопросы следующего десятилетия и предлагаемая последовательность их решения

54

Данный процесс должен быть ключевым компонентом плана, указанного выше.

Страны ОЭСР, которые имеют сходную структуру государственных расходов на сельское хозяйство и развитие сельских районов, выделяют больше государственных ресурсов на такие направления, как меры по охране окружающей среды, безопасность продуктов питания, санитарию, предоставление информации.

уровень расходов пересмотреть Местные муниципалитеты должны играть ключевую роль в проведении таких мероприятий после возложения на них ответственности за поставку услуг в области инфраструктуры и социальной сфере. Кроме того, они должны сочетаться с предлагаемым 10-летним планом развития государственной инфраструктуры.

Этот необходимо немедленно.

Эти меры должны постепенно заместить существующие субсидии на удобрения, корма и семена.

Для реализации этих мер, согласно оценке экспертов, потребуется 1-2 года.

Увеличение бюджета на научные исследования и на подготовку кадров следует проводить наряду с консолидацией научно-исследовательского потенциала.

Больше ресурсов необходимо направлять на обеспечение занятости сельского населения с учётом инициатив частного сектора. Конкретные меры включают в себя программы для малого сельского предпринимательства, начальные гранты для инвестиций в малый бизнес, малые и средние хозяйства, улучшение доступа к финансовым услугам и рынкам, поддержку потребительских и производственных организаций и т.п. Инициатива по программе ЕС ЛИДЕР является отличным примером успешной программы развития села, уроки опыта которой можно применить в России. Вслед за этими мерами необходимо создать систему единовременных субсидий для проектов общественных работ. Интересной моделью для расширения программы сельского развития в России может служить ряд успешных проектов по развитию сельских районов в Польше, финансированных Всемирным банком, которые интегрировали программы обучение/подготовки и развития сельской инфраструктуры.

Уровень расходов на инвестиции в строительство жилья по программе развития села необходимо пересмотреть в свете других отраслевых приоритетов, в частности ,с учётом обеспечения занятости населения .

Программы по улучшению животноводства и растениеводства, исключая меры по субсидированию средств сельскохозяйственного производства, являются обоснованными интервенциями в сферу общественных благ; реальный уровень расходов необходимо увеличивать.

Эффективность системы научных исследований и подготовки кадров можно повысить за счет минимизации основных бюджетных трансфертов для образовательных и исследовательских институтов и для увеличения программ конкурсных грантов. Успешные программы конкурсных грантов для сельскохозяйственных исследований и для распространения знаний разработаны во многих странах бывшего СССР, некоторые из них - при содействии Всемирного банка.

Бюджет для научных исследований и для подготовки кадров сохраняется на относительно хорошем уровне, однако, как и в других странах, дополнительные ассигнования обеспечат положительную окупаемость государственных средств. Однако вначале необходимо решить проблемы эффективности системы распределения ресурсов.

Реструктуризация государственных организаций, обеспечивающих “Общие услуги”, предполагает следующее: i) такие организации должны обеспечивать лишь те общественные блага, которые не в состоянии обеспечивать частный сектор; ii) они не должны заниматься коммерческой деятельностью, в особенности той, которая подрывает их способность выполнять функции регулирования; iii) необходимо четко определить стандарты обеспечения государственных услуг, согласуемых в процессе рассмотрения годового бюджета и используемых для обоснования бюджета;и iv) необходимо проводить аудит финансовых стандартов и стандартов обслуживания.

Такие протоколы должны стать частью предлагаемого рамочного документа.

Укрепление программ , которые оптимальным образом отвечают целям государственной поддержки

А. Повышение эффективности обеспечения государственных товаров и услуг

• Необходимо обнародовать информацию о запасах, ценах и государственных закупках

Субсидирование долгосрочной процентной ставки необходимо постепенно отменить, обратив внимание на увеличение предложения кредита посредством развития кредитных учреждений, предоставляющих ссуды для сельского хозяйства и села. Для этого федеральному правительству потребуется разработать комплексную программу по укреплению законодательных и институциональных основ, чтобы стимулировать создание альтернативных кредитных учреждений для обслуживания сельского хозяйства.

• Программы ценовой поддержки на региональном уровне необходимо постепенно ликвидировать.

• Помимо правил ценообразования, которые служат пусковым механизмом для закупок и продаж, правительство необходимо обязать публиковать всю информацию о государственных закупках и установленных ценах, а также информацию о зерновых запасах и прогнозах на текущий урожай.

• Интервенционные цены необходимо сообщать фермерам в начале производственного цикла с тем, чтобы производственные решения принимались исходя из минимальных цен.

зерна.

• Правила внешней торговли необходимо привести в соответствие с программой ценовой интервенции, чтобы избежать притока импорта, подрывающего эффект программы.

• Программы не следует лимитировать заранее определенным объемом или верхним пределом бюджета. Уровень поддержки должен реально обеспечивать ценовую поддержку при всех обстоятельствах.

• Рыночные интервенции должны исходить из установленных правил и быть прозрачными. Правила необходимо вводить в действие своевременно.

Эффективность федеральной программы ценовой стабилизации может быть значительно повышена в результате соблюдения следующих принципов:

Б. Реформа стратегических интервенций, вызывающих искажение рынка

55

Предлагаемый рамочный документ должен отразить намерение правительства обеспечить поддержку эффективному и конкурентному кредитному рынку, что потребует стимулов для новых поставщиков услуг и ликвидации существующей монополии кредитных учреждений. Достоверность обязательства правительства в отношении этой цели необходимо подкрепить поэтапной отменой субсидирования процентной ставки.

Эти меры необходимо реализовать до начала следующего года реализации продукции. Такие правила остаются в действии по мере постепенного свертывания программ поддержки рынка на федеральном и региональном уровнях.

Периодическую реструктуризацию долгов, несмотря на ее необходимость в кризисных ситуациях, следует применять лишь в крайних случаях.

Вместо общего снижения налоговых ставок для сельского хозяйства более эффективным было бы разрешить вычесть из налога лишь затраты на капитальные инвестиции, а не все расходы. Со временем налоговые ставки для сельского хозяйства необходимо будет привести в соответствие с другими отраслями.

Имеются возможности для серьезного укрепления бюджетной дисциплины при наличии более подробной информации о структуре общих государственных услуг.

Федеральная программа поставки удобрений была прекращена в 2004 г. и не должна быть возобновлена. Ресурсы лучше использовать на меры, направленные на повышение долгосрочной продуктивности, в частности, на инвестиции в консервацию и мелиорацию почвы. В. Повышение бюджетной дисциплины

Необходимо полностью пересмотреть программу субсидирования страхования. Существуют примеры успешной разработки такой программы в других странах. Модели, которые позволяют обеспечить составление упрощенного плана для всех владельцев полисов на основе погодной биометрии, дают неплохие результаты. Тем не менее первым шагом является пересмотр метода выплаты субсидий с тем, чтобы субсидии выплачивались покупателям страховки, а не страховым компаниям.

Федеральное правительство должно постепенно ликвидировать программу лизинга сельскохозяйственного оборудования и позволить свободную конкуренцию в секторе. Совершенствование законов о лизинге наряду с ограничением роли региональных правительств в программах лизинга будут также способствовать жизнеспособности коммерческого лизинга.

56

Предлагаемый рамочный документ и последующий Стратегический план должны содержать ясную программу по обеспечению устойчивости сельскохозяйственного сектора.

В рамочном документе необходимо изложить детали и механизмы выполнения рекомендаций. Необходимо срочно проанализировать влияние налоговых льгот на отрасль. В случае их постепенной ликвидации налоговые льготы должны быть целенаправленными и применяемыми к инвестициям.

Требуются незамедлительные меры по становлению жизнеспособного лизинга. В первую очередь необходимо обратиться к проблеме налогообложения недвижимого имущества при передаче права владения на арендуемое имущество лизингополучателям. Необходимо стимулировать конкуренцию посредством ликвидации существующей монополии, и правительству необходимо разработать ясный план в отношении перспективного развития рынка лизинга.

Для разработки системы бюджетных классификаторов, охватывающих ряд разных программ на региональном уровне, необходимо провести комплексное обследование как на региональном, так и на федеральном уровнях.

Для выполнения требований ВТО и достижения гибкой координации между региональной и федеральной политикой и расходами необходимо использовать одинаковую систему разработки и мониторинга бюджета и систему бюджетной классификации на федеральном и региональном уровне.

Необходимо повысить последовательность определения стратегических интервенций и их финансирования, закрепленного в бюджете.

Б. Реформа бюджетного процесса

Россия может извлечь пользу в случае введения в действие общего сельскохозяйственного закона, который охватит злободневные проблемы аграрной политики и обеспечит ее четкую связь с финансированием. Такая законодательная основа должна четко определять параметры, в соответствии с которыми региональные правительства могут определять сельскохозяйственную политику и разграничивать надлежащие сферы ответственности между правительствами на федеральном и областном уровнях.

Для определения надлежащего баланса между ролью правительств на федеральном и областном уровнях в программах рыночных интервенций возможной моделью может служить недавно разработанная единая сельскохозяйственная политика ЕС.

Для ускорения реструктуризации сельскохозяйственных предприятий необходимо поэтапно передать их традиционную ответственность за широкий ряд социальных услуг местным органам управления. Освободившись от этих социальных обязанностей, сельскохозяйственные предприятия могут сконцентрироваться на выполнении своих коммерческих задач.

Разработка политики и финансирование программ по поддержке сельскохозяйственных производителей должны быть исключительной обязанностью федерального правительства. Обеспечение общих услуг необходимо децентрализовать и выполнять согласно четко определенным национальным стандартам и целевому финансированию.

57

Такое обследование необходимо провести незамедлительно, и полученные рекомендации учесть в предлагаемом рамочном документе, а затем - в Стратегическом плане.

Эту меру можно обозначить в рамочном документе, а график реализации включить в Стратегический план.

Основной особенностью предлагаемого Стратегического плана должно стать соотнесение политики с бюджетными обязательствами.

Вслед за определением взаимоотношений между разными уровнями правительства в предлагаемом рамочном документе необходимо принять соответствующее законодательство.

Необходимо провести анализ целесообразности разных моделей федерального управления для разработки предлагаемого рамочного документа.

В связи с этим необходимо четко определить намерения Правительства в предлагаемом рамочном документе. График реализации таких мер можно включить в стратегический план.

Предлагаемый рамочный документ должен обеспечивать четкое разграничение сфер компетенции и ответственности правительств на федеральном и областном уровнях.

Укрепление управления программами поддержки

А. Обеспечение большей взаимосвязи между разработкой и осуществлением федеральной и региональной политики

При реорганизации государственных ведомств необходимо внимательно рассмотреть последовательность их коммерциализации или приватизации. Многие из этих ведомств являются монополиями, и приватизация/ коммерциализация без сокращения их монополии посредством регулирования может ухудшить среду для конкуренции.

Коммерческую деятельность, которая не обеспечивает государственной услуги, следует вывести из сферы ответственности государственных ведомств и рассмотреть возможность ее приватизации.

Правительству следует регулировать как структуру платежей за общественные услуги, так и стандарты общественных услуг, предоставляемых государственными ведомствами за плату. Регулирование, помимо прочего, включает годовой операционный бюджет и структуру платы, утверждаемые ответственным государственным ведомством; разработку и исполнение стандартной процедуры, согласно которой все ведомства должны сообщать обо всех доходах от полученной платы за услуги и расходах в Министерство финансов и главное бюджетное агентство, которому подчиняются; аудит финансовых операций и стандартов обслуживания, проводимый независимым аудитором; обнародование всей информации об этих ведомствах.

Качество услуг, обеспечиваемых ведомствами и отчасти финансируемых за счет поступлений от сбора платы за услуги, необходимо подвергать такому же уровню регулирования и мониторинга, как и прямые бюджетные расходы.

В. Внебюджетные расходы и контроль над государственными предприятиями и ГУП

Процесс разработки секторной политики необходимо более тесно увязать с бюджетным процессом, а этого можно достичь в результате перехода на процесс многолетнего бюджетного планирования и привязки федеральных целевых программ к годовому бюджетному процессу.

Успешная реализация БСПР в России связана с фундаментальными изменениями всей системы разработки бюджета и расходов. Также необходимо разработать четкую систему подготовки бюджета, учета и мониторинга в качестве условия реализации БСПР.

Существующую систему бюджетной классификации необходимо пересмотреть, чтобы обеспечить более обширный и сбалансированный ряд статей, лучшим образом отвечающих инструментам государственной политики и классификации ВТО.

58

Необходимо полностью пересмотреть роль и функции этих ведомств в соответствии с изложенными здесь и закрепленными в предлагаемом рамочном документе принципами.

Это долгосрочная цель, и логически она следует за проведением ряда других основных реорганизационных мер.

Реализация БСПР является долгосрочной задачей. В краткосрочной перспективе внимание необходимо сосредоточить на мерах по совершенствованию сбора информации и отчетности.

Приложение 2. Обзор выбранных регионов

59

Белгородская область Краткий обзор положения дел в сельском хозяйстве Белгородской области На долю сельского хозяйства приходится около 14% валового регионального продукта, а также 20% рабочих мест в регионе. Структура производства включает 346 сельскохозяйственных предприятий и 2007 частных фермерских и приусадебных хозяйств. Более 60% сельскохозяйственных угодий региона отведено под растениеводство. В регионе производится 15% российского сахара, 10% растительного масла, 4% сливочного масла и значительная доля молока и мяса. В 1999-2003 гг. физические объемы выпуска сельскохозяйственной продукции: как растениеводства, так и животноводства - значительно возросли. В общем объеме сельскохозяйственного производства продукция фермерских хозяйств составляет 2,8%, личных подсобных хозяйств – 43%, сельскохозяйственных организаций – около 54%. Число и доля убыточных сельскохозяйственных организаций в последние годы снизились, и в целом в 2004 г. отрасль оказалась прибыльной. Убыточным было лишь производство продукции крупного рогатого скота. Производство семян подсолнечника, зерна и яиц оставалось высокорентабельным. Обзор законодательной базы Белгородской области в сфере сельского хозяйства В последние годы в Белгородской области принят целый ряд решений, направленных на поддержку сельскохозяйственных производителей путем создания организационных и экономических условий для их эффективной деятельности; улучшения управленческих способностей; разработки кредитной политики и обеспечения гарантий по выплате заработной платы в сельском хозяйстве. Данные меры включали создание вертикально интегрированных сельскохозяйственных организаций для помощи неплатежеспособным сельскохозяйственным предприятиям в укреплении их финансового положения и предоставления возможности изыскать ресурсы для приобретения средств производства. В 2004 г. в области принята Стратегия развития сельскохозяйственного производства и совершенствования системы управления агропромышленным комплексом Стратегия нацелена на дальнейшее увеличение выпуска сельскохозяйственной продукции, на повышение конкурентоспособности сельского хозяйства и обеспечение более высокого качества жизни сельских жителей. Стратегия предусматривает рост производства конкурентоспособной товарной продукции, в том числе создание новых мощностей для производства основной продукции животноводства, птицы, яиц, мяса и формирования племенного стада с повышенной продуктивностью. Кроме того, Стратегия предусматривает модернизацию действующих мощностей хлебоприемных предприятий, элеваторов, предприятий по производству комбинированных кормов и актуализацию программ по развитию свиноводства и молочного животноводства. Для поощрения инвестиций в молочное животноводство, разведение птицы и свиноводство в 2004 г. в области были введены разнообразные налоговые льготы. В 2003 г. в области принята программа социального развития села. Бюджетные расходы на сельское хозяйство Прямые расходы федерального бюджета на АПК выросли с 47 млн. руб. в 2000 г. до 445 млн. руб. в 2004 г. Быстрее всего растут расходы на управление реализацией программ, субсидирование процентной ставки и разработку вышеупомянутой программы социального развития села. Расходы на некоторые программы (например, программы повышения плодородия почв и социального развития села) не финансируются напрямую из бюджета АПК. В значительной мере средства изыскиваются из других источников. В бюджете области доля прямых затрат на АПК составляет менее 2%. Так, прямые расходы областного бюджета на АПК увеличились с 133 млн. руб. в 2000 г. до примерно 170 млн. руб. в 2004 г. Административные расходы на содержание Департамента АПК доводят общую сумму прямых расходов на АПК до более 192 млн. руб. Две самых важных статьи расходов – поддержка научно-исследовательских работ и оплата процентов за пользование кредитными ресурсами.

60

Тем не менее затраты на развитие сельского хозяйства и села, которые финансируются по другим статьям бюджета и за счет внебюджетных средств, значительно перекрывают этот уровень расходов. Так, в 2004 г. трансферты на АПК в виде различных налоговых льгот и топливных субсидий превысили 115 млн. руб. Общая сумма государственных гарантий по займам для ряда сельскохозяйственных предприятий составила около 270 млн. руб. Однако издержки сельскохозяйственного развития (строительство жилья, дорог, субсидии на выплату заработной платы для местных организаций и т.д.), которые оценивались примерно в 1,2 млрд. руб. в 2004 г., безусловно, составили наибольший уровень расходов такого характера. Кроме того, АПК извлекает выгоду от реализации ряда целевых региональных программ (например, “Дети Белгородчины”, “Развитие единой образовательной информационной среды Белгородской области”, “Развитие и сохранение культуры и искусства в Белгородской области в 2001-2005 гг.” и др.). По нашим оценкам, расходы консолидированного бюджета Белгородской области на поддержку сельского хозяйства и развитие села в 2004 г. составили около 2 млрд. руб., а с учетом средств федерального бюджета в 2004 г. общая сумма расходов на АПК в области составила около 3 млрд. руб. Прямые расходы местного бюджета на АПК составили около 21 млн. руб. Реформирование областного бюджета на поддержку АПК За отчетный период существенно улучшились мероприятия по поддержке и развитию сельского хозяйства в Белгородской области. Растут расходы на сельскую инфраструктуру и социальное развитие. Значительные средства расходуются на общественные блага, например, сельскохозяйственную науку, образование и инновационные технологии. В то же время региональные власти в значительной степени отказались от определенных субсидий на продукцию и программы, которые приводят к созданию и к поддержке государственных или (квази-государственных) структур, направляя ресурсы из бюджета области в такие программы, как создание региональных фондов продовольствия, поставка техники и оборудования по схемам лизинга и товарные кредиты. В целом политика поддержки сельского хозяйства и агропромышленного комплекса в Белгородской области включает меры, которые не мешают развитию рыночных отношений в агропромышленном комплексе. Результаты реализации текущей политики в области сельского хозяйства и поддержки развития села были положительными по ряду показателей: по устойчивому сокращению числа и доли убыточных сельскохозяйственных организаций; по рентабельной работе в сферах растениеводства и животноводства; по росту урожайности зерновых, сахарной свеклы, овощей, плодов и ягод. С точки зрения макроэкономики, быстро растут реальные доходы и сбережения владельцев домашних хозяйств, а доля населения, находящегося ниже черты бедности, снижается. Несмотря на эти очень обнадеживающие факты, есть возможности и для дальнейшего улучшения положения дел в сфере науки и технологий, страхования урожая, усиления поддержки частных хозяйств, кредитной поддержки мелких сельскохозяйственных организаций, повышения эффективности контроля, мониторинга и в сфере оценки эффективности расходов на сельское хозяйство и развитие села.

61

Ленинградская область Краткий обзор положения дел в сельском хозяйстве Ленинградской области Ленинградская область является одним из ведущих сельскохозяйственных регионов России. Продукция сельского хозяйства составляет около 12% валового регионального продукта, в то время как средний показатель по России составляет 5,2% (2003 г.). Численность населения, занятого в сельском хозяйстве, неуклонно уменьшалась в 90-х годах, достигнув 557 000 в 2004 г. Занятость в сельскохозяйственном производстве вдвое меньше, чем в промышленности. Ведущими отраслями сельского хозяйства являются птицеводство и молочное скотоводство. По уровню производства яиц (307 яиц от одной курицы-несушки) Ленинградская область сравнялась с развитыми странами, а по производительности в молочной отрасли (около 6 тонн молока от одной коровы) приближается к показателям развитых стран. Производство картофеля и овощей сокращается. Производство зерновых остается на одном уровне, и тенденции в развитии отрасли не являются устойчивыми. Производство молока в последние годы также снижалось, в то время как производство яиц оставалось примерно на том же уровне. Важнейшими производителями сельскохозяйственной продукции в регионе являются крупные сельскохозяйственные организации. В 2004 г. их доля в валовом сельскохозяйственном продукте составила 63,6%. В первые годы реформ их доля в валовом продукте снизилась с 76% в 1991 г. до 43% в 1997 г., но затем восстановилась. Сельскохозяйственные организации используют 77,4% сельскохозяйственных земель (посевных площадей) и являются основными производителями зерна (более 90%); на них же приходится значительная доля производства скота. Наиболее рентабельным в области является производство молока и яиц. Производство мяса нерентабельно, причем наиболее убыточным является производство говядины (коэффициент доходности – 45%) и мяса птицы (коэффициент доходности – 10%). Нормативно-правовая база Ленинградской области по аграрной политике В конце 2000 г. решением правительства области была принята региональная целевая программа развития агропромышленного комплекса Ленинградской области на 2001-2005 гг. Программа направлена на повышение конкурентоспособности продукции комплекса и определяет политику землепользования, реструктуризации сельскохозяйственных организаций, подготовки и повышения квалификации кадров, развития частных и личных подсобных хозяйств. Также намечены меры по улучшению доступа к рынкам г. Санкт-Петербурга, по повышению плодородия почв, по сохранению генофонда и по развитию частного сектора в агропромышленном комплексе. Кроме того, предусмотрены мероприятия, нацеленные на агропромышленную интеграцию, сельское социальное развитие, научную и финансовую поддержку агропромышленного комплекса. По оценкам экспертов, из бюджета области на реализацию данной программы предусматривается выделение почти 1,4 млрд. руб. Согласно данной комплексной программе, ежегодно не менее 5% расходной части бюджета области будет использовано на правительственную поддержку агропромышленного комплекса. В программе определены важнейшие направления финансовой помощи агропромышленному комплексу: разработка региональных целевых программ, дотирование производства отдельных типов продукции. Намечено также выделять средства на компенсацию затрат на отдельные виды материальнотехнических ресурсов, на лизинг, субсидирование процентных ставок по кредитам, на выдачу товарных кредитов, реструктуризацию долга и поддержку образцовых хозяйств, на организацию конкурсов, выставок, международных проектов, на региональные фонды микро-кредитования и на развитие экономически отсталых районов в северо-восточной зоне области.

62

Реализация федеральной целевой программы “Социальное развитие села до 2010 г.” в области началась в 2003 г., а в 2004 г. была принята такая же региональная программа. Цель данной программы состоит в развитии социальной и инженерной инфраструктуры в сельских районах и поддержке устойчивого сельскохозяйственного развития. Региональная программа была разработана на основе соответствующей федеральной программы. Запланированный бюджет программы на 2005-2010 гг. составляет 2,4 млрд. руб., в том числе 618,4 млн. руб. из федерального бюджета, 964,1 млн. руб. из бюджета области, 110 млн. руб. из местных бюджетов и 641,4 миллионов рублей из внебюджетных источников. В программе определены конкретные задачи по поддержке строительства жилья, по обучению и распределению персонала, по развитию сети учреждений досуга, телекоммуникаций, дорог, газификации и т.д. Региональная целевая программа “Сохранение генетического фонда в растениеводстве Ленинградской области на 2001-2005 гг.” была одобрена в 2002 г. Программой предусмотрены меры по оказанию поддержки по выведению и приобретению элитных семян. В дополнение к субсидиям федерального бюджета бюджет области предоставляет субсидии на приобретение семян зерна и зернобобовых в объеме 2 000 руб. за тонну; семян овощей – 4 000 руб. за тонну и многолетних трав – 20 000 рублей за тонну. Как и федеральное правительство, правительство Ленинградской области ежегодно во время весеннего сева и уборки урожая принимает решения, в основном направленные на повышение производительности труда. Нормативно-правовое регулирование охватывает все области аграрного производства, например, финансовую реструктуризацию сельскохозяйственных предприятий. В бюджете области широкий диапазон мероприятий охватывает развитие сельского хозяйства. Так, в бюджете на 2004 г. были указаны 14 различных программ и мероприятий: 1. Региональная целевая программа по сохранению плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Ленинградской области на 2002 -2005 гг.

2. Региональная целевая программа по сохранению генетического фонда в растениеводстве Ленинградской области на 2001-2005 гг.

3. Субсидии на производство некоторых видов продукции (зерно, мясо крупного рогатого скота, свинина, молоко, молодняк крупного рогатого скота на откорм, свиноматки, пчелосемьи).

4. Поддержка племенного дела.

5. Компенсация части затрат на электрическую, тепловую энергию и газ, используемые для технологических нужд в теплицах.

6. Частичное возмещение процентных ставок по кредитам для агропромышленных предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств.

7. Частичная компенсация затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на страхование урожая сельскохозяйственных культур.

8. Поддержка сельских товаропроизводителей на северо-востоке Ленинградской области.

9. Субсидии на непредвиденные расходы.

10. Научное и информационное обеспечение агропромышленного комплекса области.

11. Государственная поддержка крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств области.

12. Финансирование противоэрозийных мероприятий.

13. Поддержка кадрового потенциала сельскохозяйственного производства.

14. Финансирование прочих мероприятий по развитию агропромышленного комплекса. Региональная целевая программа “Плодородие” На реализацию данной программы в 2003 г. было израсходовано 321,3 млн. руб. Около 60% средств было вложено предприятиями и организациями, при этом из бюджетов различных уровней также осуществлялись значительные капиталовложения в эту программу. Так, в 2003 г. почти одна треть расходов местных бюджетов на сельское хозяйство была инвестирована в программу, в то время как доля программы в бюджете области на сельское хозяйство составляла 14%.

63

Мелиоративные работы (ремонт и новое строительство), закупка минеральных удобрений, кальция и торфа, исследования и эксперименты в сфере сельского хозяйства финансируются в рамках данной программы. Мелиоративные работы финансируются в основном из федерального бюджета, однако средства выделяются также из бюджетов различных уровней. В 2003 г. все средства бюджета области на данные цели были выделены Ленмелиоводхозу.- , организации федерального правительства - причем без какого бы то ни было конкурса. Приобретение минеральных удобрений и торфа финансируется в основном хозяйствами, при этом субсидии бюджета покрывают около 25% от общих затрат удобрений. Однако закупка минеральных удобрений субсидируется главным образом из федерального и местного бюджетов. Приобретение торфа – из областного и местного бюджетов (средства федерального бюджета на закупки торфа не выделяется). Обработка известью кислых почв, как правило, финансируется из областного бюджета. Региональная целевая программа “Генофонд растениеводства” В рамках данной программы выделяются средства для шести важнейших направлений: поддержка селекционных работ, первичное семеноводство, испытание новых сортообразцов, совершенствование сортовых энергосберегающих технологий, укрепление материально-технической базы семеноводства Программой не предусматривается ни процедура отбора поставщиков семян, ни проверка процедуры субсидирования. Субсидии на производство отдельных видов продукции В 2004 г. важнейшими производственными субсидиями были следующие: Зерно. Отбирается ряд производителей зерна, и каждому определен объем производства зерна (в тоннах). Приказ Комитета по агропромышленному комплексу устанавливает ставку 250 руб. за тонну зерна в пределах целевых показателей и 700 руб. за тонну зерна при их превышении. Производитель получает 50% авансовый платеж. Если хозяйство не выполнило задания, оно утрачивает право на любую субсидию и возвращает авансовый платеж. Мясо крупного рогатого скота. Ставка субсидии за тонну живого веса – 1 400 руб. для всех производителей, за исключением ЗАО “Искра” и АО “Рассвет” (откормочные хозяйства), которые получают 2 400 руб. за тонну. Индивидуальные ставки субсидии (даже оправданные высоким качеством мяса, произведенного в таких хозяйствах) противоречат принципам российского законодательства, провозглашающего равенство всех производителей. Субсидия предоставляется при условии поддержания численности поголовья крупного рогатого скота на уровне на 01.01.2004 г. Субсидии не платятся за те месяцы, когда поголовье скота ниже указанного уровня. Мясо свиней. Ставка субсидии определена в сумме 870 руб. за тонну (в живом весе) при условии, что поголовье свиней не ниже уровня по состоянию на 01.01.2004 г. Молоко. Ставка субсидии определена в сумме в 150 руб. за тонну молока, проданного молокозаводам Ленинградской области или переработанного на месте. Субсидия платится при условии, что поголовье скота не ниже уровня по состоянию на 01.01.2004 г. Молодняк крупного рогатого скота. Субсидия установлена в сумме 4 000 руб. за тонну живого веса, выплачивается при весе животных менее 60 кг и при условии, что животных поставляют откормочным хозяйствам (ЗАО “Искра” или АО “Рассвет”). Кроме того, эти два хозяйства получают субсидию в размере 4 000 руб. за тонну живого веса крупного рогатого скота. Свиноматки основные. Субсидия – 600 руб. за свиноматку. Оплата производится при условии, что поголовье свиней в каждом квартале не ниже уровня по состоянию на 01.01.2004 г.

64

Пчеловодство. Государственное предприятие «Ленинградское отделение агентства по пчеловодству по контрактам с областным комитетом по агропромышленному комплексу» получило субсидию в сумме 500 000 руб. Организация ведет регистрацию пасек и пчелосемей и оказывает поддержку селекции пчёл и их разведению, осуществляет технический контроль, ветеринарный и санитарный надзор. Поддержка племенного дела Дополнительные субсидии выплачиваются за высокопродуктивный молочный рогатый скот; племенную птицу; сперму племенных быков и племенных бычков. Получатели субсидий по первым двум категориям включены в согласованный список хозяйств области, тогда как последние две категории субсидий выделены исключительно федеральному государственному унитарному предприятию “Невское”. Частичная компенсация затрат на издержки производства в теплицах Данные субсидии выплачиваются хозяйствам в размере не выше 20% от всех расходов, утвержденных областным комитетом по агропромышленному комплексу. В 2004 г. шесть хозяйств имели право на получение данной субсидии. Кредитные субсидии Данная субсидия выплачивается сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям, которые занимаются материально-техническим снабжением и обслуживанием оборудования сельскохозяйственных предприятий. Ее получают цеха по производству кормов, молокозаводы и мясокомбинаты, рыбоперерабатывающие, рыбоводческие и рыболовецкие предприятия. Субсидии получают как высокорентабельные, так и почти не имеющие прибыли субъекты хозяйствования. Отмечается высокий уровень бюрократии, связанный с обработкой заявок на получение данных субсидий, что может фактически ограничить число приемлемых претендентов. Частичная компенсация затрат на страхование урожая Процедуры получения субсидий и их страхования (до 50% страхового взноса) одинаковы, согласно федеральным законам. Основной страховщик – страховое общество “Поддержка-Гарант”, контролирующее 35% национального рынка страхования урожая. Субсидии производителям, применяемые в северо-восточной зоне Ленинградской области Указанная территория включает семь районов области. Субсидии выплачиваются с целью частичной (до 70%) компенсации затрат по закупке семян, кормов, минеральных удобрений, средств защиты растений, торфа, масел и горюче-смазочных материалов, запасных частей и других материальнотехнических ресурсов. Общая сумма субсидий определена в законе об областном бюджете, и средства распределяются между районами северо-восточной области в соответствии с приказом областного комитета по агропромышленному комплексу. Финансирование научных исследований и информационного обеспечения АПК Темы и стоимость работ определяются на основе заявок, подаваемых исследовательскими учреждениями. Эти заявки рассматриваются различными отделами областного комитета по агропромышленному комплексу и затем утверждаются рабочей группой. Контракты подписываются со сторонами, выполняющими работу по утвержденным темам. Бюджетные средства распределяются не на конурсной основе , поэтому бывает, что этот процесс занимает много месяцев, часто до сентября, а то и до октября того же года. Так как средства выделяются из ежегодного бюджета, отчеты по заявкам должны быть поданы в ноябре или декабре. Это приводит к частому нерациональному использованию полученных средств.

65

В 2004 г. почти 900 000 руб. бюджетных средств было истрачено на работу государственного унитарного предприятия “Агентство сельскохозяйственного консультирования” Ленинградской области, а в 2005 г. оно должно было получить 730 000 руб. Действительно, бюджетные средства являются важнейшим источником дохода для данной организации, осуществляющей коммерческую деятельность (в 2004 г. было оказано услуг на 205 000 руб.). Согласно Уставу, Агентство занимается распространением передовых методов и методик управления, оказывая платные и бесплатные информационные услуги и консультации; участвует в создании демонстрационных хозяйств, в публикации и распространении информационных материалов, рекламных и аналитических продуктов; развивает программное обеспечение и аппаратные средства, компьютерную телекоммуникационную технологию; организует торговые ярмарки и агропромышленные выставки. Финансирование федеральных программ в области Ряд нормативных актов регулирует совместную деятельность федеральных и региональных властей в реализации федеральных программ в области. Примером одного из таких актов является соглашение между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Комитетом по агропромышленному комплексу Ленинградской области. Для своевременной реализации соглашения Министерство сельского хозяйства Российской Федерации обязуется перечислять бюджетные средства на счета областного комитета по агропромышленному комплексу, открытые в отделении федерального казначейства по Ленинградской области. Областной комитет обязуется расходовать средства федерального бюджета согласно установленным правилам и отчитываться перед Министерством сельского хозяйства Российской Федерации об использовании средств федерального бюджета в области. Анализ расходов федерального, регионального и местного бюджетов на поддержку АПК Ленинградской области в 2000-2004 гг. Консолидированный сельскохозяйственный бюджет Ленинградской области формируется из средств федерального, регионального и местных бюджетов. Федеральный и региональный бюджеты являются важнейшими источниками финансов. В рассматриваемый период расходы бюджета на сельское хозяйство (из бюджетов всех уровней) выросли в два раза; доля федеральных средств увеличилась почти в три раза, в то время как поступления из муниципальных бюджетов повысились лишь незначительно. Общий уровень финансовой поддержки сельского хозяйства в Ленинградской области ниже среднего показателя для России в целом, хотя структура областного бюджета на развитие сельского хозяйства очень похожа на структуру бюджета Российской Федерации. Аграрный бюджет расходуется на сельскохозяйственное производство, на мероприятия по улучшению земель, заготовку и хранение сельскохозяйственной продукции, рыбное хозяйство и другие цели. В основном федеральные средства расходуются на сельскохозяйственное производство, средства местных бюджетов тратятся главным образом на мероприятия по улучшению земель, а областных бюджетов - преимущественно на прочие расходы, улучшение земель и на производство сельскохозяйственной продукции. В рассматриваемые годы имело место повышение доли расходов на сельское хозяйство на производство товаров и снижение доли расходов на усовершенствование землепользования. Субсидирование части процентной ставки по банковским кредитам В 2003 г. в Ленинградской области было 174 крупных и средних сельскохозяйственных предприятий, и только 134 из них, или 77% ,получили кредиты банков. И лишь 97 хозяйств получили субсидии на возмещение их платежей по процентной ставке за использование кредита; т.е. 72% хозяйств, получающих кредиты. Остальные вообще не просили субсидий или отказались из-за несвоевременной подготовки документов или из-за превышения лимита на получение субсидии.

66

На девять хозяйств, или на 5% от общего количества, приходилось 51,3% всех средств федерального, регионального и местного бюджетов, выделяемых крупным и средним сельскохозяйственным предприятиям области. Таким образом, далеко не все сельскохозяйственные предприятия имели доступ к субсидированным кредитам, а субсидии были распределены таким образом, что их получило только небольшое количество наиболее крупных производителей. Доступ для небольших хозяйств (крестьянские частные хозяйства, личные подсобные хозяйства, индивидуальные предприниматели) к субсидиям процентной ставки строго ограничен из-за малого числа банков на районном уровне, высоких издержек банков при работе с этими субъектами и запретом Бюджетного Кодекса на субсидирование личных подсобных хозяйств. В 1999-2003 гг. в Ленинградской области при поддержке правительства области и Управления по международному развитию Великобритании был начат экспериментальный проект по кредитованию малого сельского бизнеса, который оказался очень эффективным. В 2004 г. региональные органы управления самостоятельно, без поддержки спонсоров, приняли решение о включении в данный экспериментальный проект еще трех районов Ленинградской области. Субсидирование части затрат на приобретение минеральных удобрений В таблице 4 приводится фактическое распределение субсидий на минеральные удобрения между крупными и средними хозяйствами. Около 20% сельскохозяйственных предприятий области вообще не применяли никаких удобрений; еще 15% хозяйств применяли удобрения, но не получили никаких субсидий. Для хозяйств, получивших субсидии, средняя ставка субсидии составила 21% затрат на приобретение удобрений. Тем не менее субсидии распределяются в области очень неравномерно. Так, одно хозяйство получило 5,3% всех субсидий на приобретение удобрений, а 5% крупных и средних сельскохозяйственных предприятий области (в общей сложности девять хозяйств) получили 21% всех субсидий в 2003 г., что составило почти 65% их общих затрат на закупку удобрений. Субсидии на производство молока В 2003 г. 135 крупных и средних сельскохозяйственных предприятий в Ленинградской области производили и продавали молоко. Но лишь 83 хозяйства (61% из них) получили субсидии. Остальные субсидий не получали, так как платежи осуществляются только при продаже хозяйством молока молокозаводу (или его переработке на собственных мощностях). Кроме данных региональных субсидий, многие муниципалитеты также выплачивают дополнительные субсидии. В основном это крупные производители молока, получающие субсидии по ставке почти в пять раз выше, чем средний показатель по региону. Субсидии на производство мяса В 2003 г. 158 сельскохозяйственных предприятий Ленинградской области производили и продавали мясо, и большинство из них получало субсидии. Средний размер субсидии за тонну мяса составлял 265 руб., но некоторые хозяйства получили намного больше, например, OAO “Рассвет” получило субсидию 2 143 руб. за тонну, что в восемь раз выше среднего показателя по области. В общей сложности восемь хозяйств получили 30,4% всех субсидий. Лизинг техники, оборудования, племенного рогатого скота и птицы Значительные бюджетные средства сосредоточены в лизинговом фонде области. Общий объем средств лизингового фонда, предназначенных для обеспечения агропромышленного комплекса Ленинградской области оборудованием, составил на 1 января 2005 г. 141 млн. руб., а на 1 января 2006 г. этот показатель вырос до 181 млн. руб. Кроме того, в региональном бюджете на 2005 г. 1,5 млн. руб. бюджетных кредитов были предназначены на оплату аренды высокопроизводительного племенного рогатого скота и птицы.

67

Средства лизингового фонда используются для предоставления бюджетных кредитов уполномоченным лизинговым компаниям на конкурсной основе. На основе результатов конкурсного отбора в мае 1998 г. OAO “Леноблагроснаб” получил статус уполномоченной лизинговой компании правительства области и с тех пор занимается поставкой продукции машиностроения. Кроме того, с 2002 г. “Леноблагроснаб” действовал как сублизингодатель, согласно контрактам субаренды, через государственную лизинговую компанию “Росагролизинг”. Федеральная лизинговая программа более чем в 2,5 раза дороже региональной программы. Так, даже первоначальная цена оборудования, например, трактора той же модели, в рамках федеральной программы была выше. Более того, фермеры вынуждены использовать услуги лизинга из-за нехватки оборотного капитала. Эффективность работы для арендодателя низка, а задолженность перед лизинговым фондом довольно высока – 30%. Что касается эффективности и продуктивности этой формы поддержки сельскохозяйственных производителей, то на эти вопросы нет четкого ответа. Региональный продовольственный фонд В соответствии с положением 2003 г. о региональном продовольственном фонде (РПФ), этот фонд предназначен для снабжения Ленинградской области продовольствием, фуражным зерном и продуктами его переработки; т.е. это целевой бюджетный фонд. На 1 января 2005 г. средства РПФ составляли 146,6 млн. руб. (почти половина регионального сельскохозяйственного бюджета). Средствами фонда распоряжается губернатор области, а пользователям они выделяются областным финансовым комитетом в виде кредита на срок до одного года с процентной ставкой в размере 1/3 ставки рефинансирования Центрального банка. В соответствии с Положением о Фонде комитет по агропромышленному комплексу (АПК) должен осуществлять контроль над целевым и рациональным использованием бюджетных кредитов РПФ. Однако он не проводит эту работу. Кроме того, чиновники комитета, очевидно, не желают вмешаться в сферу влияния губернатора или областного финансового комитета. Они ничего не знают о судьбе их рекомендаций. Комитет по АПК не анализирует эффективность расходования средств по этой программе. Закупки зерна и горюче-смазочных материалов через агентство, регулирующее продовольственный рынок Агентство, регулирующее рынок продовольствия Ленинградской области, было создано для того, чтобы обеспечить возврат средств сельскохозяйственными предприятиями-должниками, получившими бюджетные ссуды в период 1994-1999 гг., наряду с выплатой процентной ставки за использование заемных средств. Планировалось, что все средства, полученные от выплаты долга, будут использоваться для закупки зерна, комбикормов, горюче-смазочных материалов и поставки этих товаров сельскохозяйственным предприятиям Ленинградской области. Фактически агентству были переданы права на взыскание долга в сумме около 25 млн. руб. К 2004 г. агентство смогло получить почти 15 млн. руб., из которых в настоящее время для закупок используется лишь 8 млн. руб. В 2003 г. агентство получило ссуду в размере 10 млн. руб. по ставке, равной 1/3 ставки рефинансирования Центрального банка. Средства, полученные от должников, а также ссуды позволили значительно увеличить объем товарооборота. В 2002 г. данный показатель достиг 94,6 млн. руб., а в 2003 – 111,8 млн. руб. Поставки зерна, шрота, жмыха и подсолнечного масла в 2003 г. были осуществлены на 99 млн. руб. (88,6%), а поставки дизельного топлива и бензина – на 12,8 млн. руб. (11,4%). В 2005 г. резко выросли поставки горюче-смазочных материалов, так как по договоренности между губернатором области и компанией “Лукойл” цены на бензин и дизельное топливо были заметно снижены. Так, в мае бензин, поставляемый агентством сельскохозяйственным производителям, стоил 9,6 руб. за литр (включая 2,5% комиссию), а цена Киришского завода была 10,8 руб. за литр.

68

Закупки для создания регионального фонда продовольствия Закупки продовольствия для регионального фонда, создаваемого для учреждений социальной сферы и организаций, финансируемых из регионального бюджета, играют важную роль в сельскохозяйственной продовольственной политике региона. Из регионального бюджета выделяются средства для поставки продовольствия в учреждения и организации социальной сферы. Данные средства используются для выделения сельскохозяйственным производителям товарных ссуд в виде топлива, горюче-смазочных материалов, удобрений и т. д. Контракты заключаются с одной стороны - между сельскохозяйственным производителем и перерабатывающим заводом и учреждением или организацией социальной сферы с другой стороны. Так как средства на закупку продовольствия предназначены для поставки в финансированные из бюджета учреждения, а не для поддержки цен сельскохозяйственных продуктов, эти расходы отражаются не в разделе «сельское хозяйство», а в статьях, касающихся соответствующих учреждений.

Заключения и рекомендации Ленинградская область – один из ведущих сельскохозяйственных регионов России. Сельское хозяйство составляет около 12% валового продукта региона по сравнению с 5,2% в среднем по России (2003 г.). Птицеводство и разведение молочного скота занимают ведущее положение в сельскохозяйственной отрасли. Наиболее рентабельным в области является производство молока и яиц. Производство мяса нерентабельно, причем наиболее убыточным является производство говядины.

1. Общий уровень финансовой поддержки сельскохозяйственного сектора в Ленинградской области немного ниже среднего показателя по стране.

2. Область, несомненно, стремится быть самостоятельной в плане производства широкого ассортимента сельскохозяйственных продуктов. Так, в 2004 г. выделялись субсидии на производство зерна, говядины, свинины, молока, молодняка рогатого скота на откорм и на поддержку пчеловодства.

3. Предоставление субсидий неразрывно связано с достижением определенных целевых показателей, которые часто нереалистичны, например, в случае производства зерна. Предприятие, которое не справилось с предполагаемым планом производства зерна, всё равно должно возвратить 50% аванса, что может существенно повлиять на его финансовое положение. Субсидии на производство молока должны выплачиваться при условии сохранения поголовья коров, которое на самом деле неуклонно снижалось.

4. Ряд аспектов управления субсидиями ставят под сомнение объективность и эффективность их выделения: a. Нарушен принцип равенства всех товаропроизводителей в связи с выплатой субсидий на производство отдельных видов продукции. b. Поддержку в основном получают крупные сельскохозяйственные предприятия. c. Часто кредитные субсидии предоставляются высокорентабельным отраслям.

5. Важнейшие программы поддержки АПК Ленинградской области совпадают с федеральными программами поддержки: по повышению плодородия почв, по сохранению генофонда растениеводства, по развитию племенного животноводства, по возмещению процентной ставки, страхованию урожая, социальному развитию села. Участие федеральных и региональных органов в одних и тех же программах часто приводит к путанице как в использовании субсидий (например, вследствие различных норм), так и в бухгалтерском учете. Теперь, когда соответствие финансам является условием предоставления регионам субсидий из федерального бюджета, упорядочение выделения и учета субсидий приобретает еще большее значение.

6. Так называемая статья расходов “прочие” составляет существенную часть бюджета на развитие сельского хозяйства. Следует значительно усилить прозрачность выделения , использования и бухгалтерского учета этих издержек.

69

7.

Следует провести анализ финансовой поддержки из регионального бюджета Агентства сельскохозяйственного консультирования. В настоящее время оно готовит информацию о рынках и оказывает консультации, за которые должно получать компенсацию своих экономических затрат. Если же оно должно обеспечить больше “общественных” благ, например сбор, обработку и распространение информации о рынке (об областной сельскохозяйственной политике, состоянии рынков, включая цены, и т. д.), тогда оказание ему поддержки из федерального бюджета будет оправданным.

8. Вызывает сомнение эффективность и рациональность значительного количества бюджетных средств, выделяемых на дотацию лизинга. Предпочтительнее было бы предоставить субсидию процентной ставки на закупку сельскохозяйственного оборудования через кредитные учреждения.

9. Недостаточно внимания в области уделяется программе страхования урожая, хотя это регион рискованного производства зерна, картофеля и других зерновых культур. В 2004 г. лишь 15 хозяйств участвовали в программе страхования урожая. Комитет АПК должен проанализировать факторы, влияющие на участие сельскохозяйственных производителей в этой программе и принять меры по ликвидации выявленных препятствий.

10. Региональный сельскохозяйственный бюджет не отражает все издержки на сельское хозяйство. Существенная часть издержек включена в другие разделы (например, областной заказ, региональный продовольственный фонд, Агентство, регулирующее рынок продовольствия, социальные и другие программы) и отражена в других статьях бюджета области. Кроме того, 70 млн. руб. являются “скрытой” поддержкой в связи с пониженными тарифами на электроэнергию.

11. Значительные суммы, не включенные в сельскохозяйственный бюджет (достигающие 40% всего сельскохозяйственного бюджета области), выделяются через региональный бюджет на закупку продовольствия по созданию регионального фонда продовольствия (областной государственный заказ). В основном эти средства предоставляются производителям продукции сельского хозяйства по схемам товарного кредита, и Комитет по АПК фактически не участвует в этом процессе. Таким образом, оценить эффективность этой схемы почти невозможно.

12. Существенная часть бюджетных средств (146,6 млн. руб.), что составляет почти половину регионального сельскохозяйственного бюджета, отчуждается в соответствии с программой регионального продовольственного фонда. Представляется, что это одна из наименее прозрачных программ бюджета. Хотя в соответствии с Положением о Фонде Комитет по АПК должен осуществлять контроль над целевым и рациональным использованием бюджетных кредитов РПФ, такая работа не ведется.

13. Агентство, регулирующее рынок продовольствия, управляет использованием около 15 млн. руб. бюджетных средств, полученных после возврата сельскохозяйственными производителями долгов. Эти ресурсы были использованы агентством для закупок зерна, смешанных кормов, топлива и горючесмазочных материалов - все товары были поставлены сельскохозяйственным предприятиям области. Выполняемые агентством функции не отражают никакого системного подхода к регулированию рынка. Неясно, почему частные агентства не могут полностью осуществить закупки и поставки этого агентства. Это освободило бы ресурсы агентства для деятельности, касающейся исключительно функции регулирования.

14. В сельскохозяйственном бюджете отражена лишь незначительная часть издержек на социальное развитие села. Комитет по АПК должен контролировать и анализировать все указанные внебюджетные расходы, включая социальные.

15. Во многих случаях отмечается нежелание проводить реальный тендер на оказание государственных услуг. Широко распространена практика, когда государственные организации избегают открытых тендеров, связанных с использованием бюджетных средств, при этом контракты распределены таким образом, что стоимость ни одного из них не превышает стоимость, которая требует проведения конкурентных торгов. Пересмотр отношения к принципу конкурентных торгов на всех уровнях правительства даст возможность не только финансировать наиболее приоритетные мероприятия, но и повысит прозрачность и эффективность расходования бюджетных средств.

70

Республика Мордовия Краткий обзор сельского хозяйства в Республике Мордовия Доля сельского хозяйства составляет около 21% валового внутреннего продукта региона по сравнению с 5,2% в среднем по России (2003 г.). Сельское население в Республике Мордовия составляет 40,6%. Как доля, так и численность сельского населения республики неуклонно уменьшаются. Валовой региональный продукт на душу населения почти в два раза ниже среднего показателя по Российской Федерации. Темпы роста этого показателя также ниже среднего уровня по стране. Размеры и темпы роста среднемесячной зарплаты в республике отстают от аналогичных показателей по РФ. За последние несколько лет объемы сельскохозяйственного производства росли сравнительно скромными темпами. Продукция фермерских и личных подсобных хозяйств составляет почти две третьих общего объема сельскохозяйственного производства. В 2002 г. 94% зерна дали сельскохозяйственные предприятия, тогда как 97% картофеля и 58% скота и птицы были произведены на частных подворьях. В 2004 г. сельскохозяйственные предприятия произвели 44% всего мяса и 46% молока. Примечательно, что сельскохозяйственные предприятия производят меньше молока, мяса скота и птицы, чем частные хозяйства. Тем не менее львиная доля финансирования из областного бюджета направляется сельскохозяйственным предприятиям. В последние несколько лет число убыточных сельскохозяйственных предприятий уменьшилось (со 172 в 2002 г. до 150 в 2004 г.), но их удельный вес остается высоким (37%), принимая во внимание значительный уровень поддержки сельскохозяйственного производства в регионе. В 2004 г. их кредиторская задолженность составляла 4,7 млрд. рублей. Субсидии, полученные из регионального бюджета Новое видение отраслевой политики изложено в Программе социально-экономического развития Республики Мордовия на 2003 – 2007 гг. Сельскохозяйственная политика должна быть направлена на “эффективное и устойчивое производство сельскохозяйственных продуктов, улучшение финансового и экономического положения предприятий АПК, подъем уровня доходов сельского населения, сохранение и возобновление природных ресурсов для последующего производства”7. В документе определены целевые показатели ежегодного роста производства (7–8%). Эта цель заявлена в качестве основы для улучшения финансового и экономического положение предприятий АПК и улучшения качества жизни сельского населения. Политика нацелена на регулирование всех аспектов сельскохозяйственного производства в Мордовии, что вступает в противоречие с развитием ориентированного на рынок АПК. В республике предусмотрены следующие виды субсидий: 1. Субсидии на поддержку племенного животноводства Эти платежи покрывают часть затрат на закупку и содержание скота, а также затраты на разведение и продажу племенного рогатого скота при условии продажи юридическим лицам и крестьянским хозяйствам, зарегистрированным на территории Республики Мордовия.

2. Субсидии на поддержание и увеличение поголовья скота Эти платежи покрывают часть затрат, связанных с содержанием, разведением и продажей молодняка рогатого скота хозяйствам, занимающимся откормом, а также часть затрат на закупку кормов и кормовых добавок.

3. Субсидии на поддержку производства продуктов животноводства Производство продуктов животноводства (включая прудовой рыбы) и продажа данных продуктов закупочным и перерабатывающим организациям дает право на получение субсидии.

7

Закон Республики Мордовия №62-З “Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Мордовия на 2003 – 2007 гг.” от 8 декабря 2003 г.

71

4. Субсидии на поддержку элитного семеноводства 5. Субсидии на повышение плодородия почв Эти субсидии касаются компенсации за покупку удобрений и поддержки продукции, которая произведена на низкокачественных почвах.

6. Субсидии на частичное возмещение процентной ставки по полученным кредитам Субсидии на выплату процентной ставки предоставляются при условии использования займов на закупку племенного скота, сельскохозяйственного сырья для промышленной переработки, топлива и горюче-смазочных материалов, минеральных удобрений, средств защиты растений и других материальных ресурсов для проведения сезонных работ.

7. Субсидии владельцам личных подворий Предусмотрены разнообразные субсидии, включая субсидии на закупку фуражного зерна; осеменение скота; ветеринарное обслуживание скота и т.д.

8. Другие субсидии Государственное унитарное предприятие (ГУП) “Развитие села” также получает субсидии. Следует отметить, что субсидии выплачиваются предприятиям и лицам, производящим продукты животноводства и только в случае их продажи предприятиям перерабатывающей промышленности, потребительским кооперативам и “Развитию села”. Это также касается прямых контрактов по поставкам в школы, детские сады и другие учреждения социальной сферы, расположенные на территории Республики Мордовия, а за ее пределами – согласно межправительственным соглашениям. В ряде случаев из регионального бюджета выделяются следующие виды субсидий: ежемесячные денежные выплаты молодым специалистам, работающим в сельском хозяйстве,людям, переезжающим в сельскую местность, и др. Субсидии из местных бюджетов Из местных бюджетов Республики Мордовия юридическим лицам и крестьянским (фермерским) хозяйствам выделяются следующие виды субсидий: • субсидии на компенсацию части затрат, связанных с содержанием, разведением и продажей молодняка рогатого скота хозяйствам для откорма; • субсидии на компенсацию части затрат по содержанию первотелок; • субсидии на компенсацию части затрат, связанных с закупкой комбикормов. Правительство Республики Мордовия ежегодно принимает решение о списке юридических лиц и крестьянских хозяйств, имеющих право получения субсидий на компенсацию части затрат по производству и продаже сельскохозяйственных продуктов, произведенных на землях с относительно плохими природными характеристиками. Постановление утверждает список юридических лиц и крестьянских хозяйств, имеющих право получения субсидий, размер субсидий, а также нормативы выхода валовой продукции растениеводства. Кроме Министерства сельского хозяйства и продовольствия и продовольственной корпорации, заказы на продовольствие для государственных нужд поступают из Министерства социальной защиты, Министерства образования, Министерства здравоохранения, Министерства культуры и Министерства внутренних дел республики. Эти министерства, как заказчики со стороны правительства, в основном прибегают к услугам “Развития села” для получения продукции (цельномолочные продукты, мясопродукты, картофель, овощи, яйца, растительное масло, сахар, мука, крупа и бобовые) по схеме товарного кредита. Масштабы этой деятельности трудно отделить от общего объема закупок и поставок данных министерств.

72

Субсидии по лизингу ГУП “Развитие села” обеспечивает аренду строительства жилья, газификацию сельских населенных пунктов, лизинг сельскохозяйственного оборудования, минеральных удобрений и средств защиты растений. В 2004 г. доля лизинговых платежей в виде наличных денег составляла 28%, а остальные выплачивались в виде продуктов, поставляемых “Развитием села”. Государственные предприятия и учреждения, обслуживающие АПК ГУП и другие государственные учреждения финансируются из бюджета республики. Главные получатели – “Развитие села”, ГУ “Продовольственная корпорация Мордовии” и казенное предприятие “Дирекция по реализации целевой республиканской Программы развития Республики Мордовия на 2001 – 2005 гг. “Развитие села” получает поддержку в связи с ее лизинговой деятельностью, кредитными авансами, выплатами ссуд и субсидированием процентной ставки на закупку оборудования и удобрений. Продовольственная корпорация Мордовии выполняет функции государственного заказчика для приобретения и поставки для государственных нужд зерна, сахарной свеклы, картофеля, овощей, молока, крупного рогатого скота и птицы и других продуктов по государственному заказу, а также организует экспортно-импортные операции с продовольственными товарами. По существующему законодательству корпорация независима в использовании собственных средств и действует как отдельное юридическое лицо: участвует в предпринимательской деятельности, покупает и продает ценные бумаги, участвует в капитале других организаций и продает продукты сельского хозяйства. Ни “Развитие села”, ни Продовольственная корпорация Мордовии не подчиняются напрямую Министерству сельского хозяйства и продовольствия, но они подотчетны Правительству Республики. Дирекция по реализации целевой республиканской Программы развития Республики Мордовия на 2001 – 2005 гг. финансирует разнообразные мероприятия в агропромышленном комплексе (только в 2004 г. на реализацию Программы было выделено 5,3 млрд. руб. бюджетных средств), хотя его основная деятельность сосредоточена за пределами отрасли. Расходы на Агропромышленный Комплекс Республиканский бюджет АПК сократился с 14,4% от общего объема в 2000 г. до 3% в 2004 г. В основном такое снижение вызвано повышением уровня поддержки отрасли из районного и местного бюджетов. Кроме того, поддержка сельскому хозяйству также осуществлялась и по другим статьям бюджета (“разные затраты”). Более важным является то, что бюджет АПК (458 млн. руб. в 2004 г.) - только небольшая часть (около 11%) общих расходов отрасли. Кроме того, ГУП “Развитие села” получает около 1,9 млрд. руб. (46%), а целевая Программа еще 1,6 млрд. руб. (38%). Это средства были направлены в форме беспроцентных займов “Развитию села”. В целом региональные трансферты в АПК превышают 4 млрд. руб. С учетом поддержки из федеральных и местных бюджетов, а также за счёт региональных расходов на социальное развитие села реальная поддержка отрасли значительно превышает 4 млрд. руб. Важнейшие меры с точки зрения прямых бюджетных расходов на АПК в 2000 – 2002 гг.: • • • • •

Развитите программ по животноводству и семеноводству. Повышение плодородия почв. Поддержка регионального фонда продовольствия. Ликвидация последствий стихийных бедствий, отразившихся на сельском хозяйстве. Субсидии процентной ставки. Роль межбюджетных трансфертов в поддержке АПК

Районные и городские бюджеты на 30-40% зависят от дотаций бюджета Республики Мордовия. Трансферты из республиканского бюджета в местные бюджеты производятся следующим образом: 1. Дотации бюджетам муниципальных субъектов на основе достигнутых результатов. Эти гранты предоставляются малообеспеченным муниципалитетам (фактически, в эту категорию попали все муниципалитеты, кроме Саранска и Рузаевки) и распределяются согласно формуле в зависимости от результатов работы. В 2004 г. данные трансферты составили около 500 млн. руб., что превысило прямые расходы регионального бюджета на АПК более чем вдвое.

2. Дотации муниципалитетам для выравнивания бюджетных условий (около 200 млн. руб.).

73

3. Другие трансферты, включая дотации на выполнение федеральных законов и компенсации издержек по выполнению делегированных полномочий, в том числе субсидии сельским производителям. Выводы и рекомендации Большая часть деятельности по поддержке АПК осуществляется в немонетарном виде и основана на товарных сделках. Данная практика препятствует появлению сельского хозяйства, ориентированного на рынок.

1. Фактически вся продукция коммерческого животноводства закупается для поставки в региональный фонд продовольствия (РФП). У хозяйств почти не остается молока, мяса или яиц для продажи на свободном рынке. Нехватка оборотного капитала вынуждает многих сельскохозяйственных производителей прибегать к неэффективным связанным кредитам для закупки материально-технических ресурсов. Такая опека со стороны государства порождает иждивенчество среди производителей, что нежелательно. Даже продукция с частных участков поставляется через контролируемые государством каналы. У местного руководства есть серьезные стимулы поддерживать данную неэффективную систему, поскольку их заработная плата существенно зависит от выполнения целевых показателей по продаже и производству.

2. В Мордовии у систем производства, продаж и маркетинга имеются все характеристики плановой экономики. Централизация поставки и маркетинга привела к полной неэффективности производства и продажи продовольственных продуктов, что усугубляется наличием серьезных торговых барьеров.

3. Реализация политики также порождает вопросы, связанные с равными условиями для производителей. Например, компенсация за часть издержек, связанных с содержанием, разведением и продажей молодняка рогатого скота для откорма, выплачивается только в случае, если занимающееся откормом хозяйство включено в список, утвержденный правительством Республики Мордовия. С,убсидии производителям животноводческой продукции платятся только при ее продаже предприятиям перерабатывающей промышленности, потребительским кооперативам и “Развитию села”, а также при ее поставке по прямым контрактам в школы, детские сады и другие учреждения социальной сферы, расположенные на территории Республики Мордовия.

4. Задолженность объектов перед государственными организациями “Развитие села” и Продовольственной корпорации Мордовии почти равна всему прямому региональному бюджету на АПК в 2004 г. Данные органы, пнесмотря на то , что на первый взгляд действуют под контролем государства, ведут себя как частные компании, у которых нет прозрачности при принятии решений и недостаточно ответственности. С сокращением прямой поддержки отрасли со стороны бюджета сельскохозяйственная политика в существенной степени вышла из-под влияния правительства.

5. В регионе недостаточно развиты инфраструктура рынка; нет никакой информационной поддержки сельскохозяйственных производителей, зависящих от государственных посредников, которые действуют как монополии и в значительной степени независимы от контроля со стороны государства. Роль Министерства сельского хозяйства и продовольствиястановится второстепенной.

6. Прямые расходы бюджета на АПК не отражают существенным образом степень поддержки отрасли. Главным образом поддержка направляется через специальные государственные предприятия и учреждения, которые финансируются в основном через связанные кредиты. Кроме Министерства сельского хозяйства и продовольствия, Министерство экономики выполняет важные функции государственного регулирования АПК. Соответствующие расходы (примерно 500 млн. руб.) отражены не в строке бюджета “Сельское хозяйство”, а в статье “Финансовая поддержка бюджетов других уровней”. Таким образом, несмотря на то, что соответствующий сельскохозяйственный бюджет Республики Мордовия относительно небольшой, реальный уровень расходов на поддержку АПК региона намного выше. Так, сельскохозяйственная поддержка из регионального бюджета превышает 4 млрд. руб. Однако если приплюсовать поддержку из федерального, районного и местного бюджетов, то ее общий объем составит почти 9 млрд. руб.

7. Несмотря на высокоцентрализованную систему поддержки и реальный уровень оказанной поддержки, результаты деятельности АПК области нельзя назвать впечатляющими по всем показателям: как с точки зрения тенденций, так и в сравнении с соседними областями.

74

8. Наиважнейшие требования к реформе сельскохозяйственной политики региона: (i) сделки должны постепенно стать монетарными, а монополистический контроль со стороны важнейших посредников следует ликвидировать; (ii) роль Министерства сельского хозяйства и продовольствия в подготовке и реализации сельскохозяйственной политики должна быть восстановлена; (iii) должны быть разработаны и приняты механизмы поддержки на основе рынка (типа страхования урожая и субсидирования процентной ставки); (iv) местные власти не должны нести ответственность за деятельность АПК, кроме выполнения всех обычных регулирующих функций; и (v) бюджетный процесс следует изменить в соответствии с передовыми методами работы в Российской Федерации.

9. Данные реформы следует проводить постепенно, с учетом влияния укоренившейся в регионе привычки к традиционной высокоцентрализованной плановой экономической модели. Слабое развитие финансовых и маркетинговых учреждений; нестабильное финансовое положение многих сельскохозяйственных предприятий и затруднённость доступа к оборотному капиталу не позволяют быстро сломать существующую связь между государством и сельскохозяйственными производителями. Резкий и полный разрыв этих связей приведет к острому ухудшению финансового положения большого числа сельскохозяйственных предприятий с последующим неблагоприятным влиянием на занятость населения и сельскую экономику. Однако постепенный и упорядоченный переход необходимо начинать.

75

Орловская область Краткий обзор положения дел в сельском хозяйстве Орловской области АПК производит более 30% валового продукта региона, в отрасли занято около 33% от общей численности трудоспособного населения. Основными сельскохозяйственными продуктами являются зерновые, сахарная свекла, картофель, овощи, масличные культуры, мясо, молоко, сортовые семена и крупный рогатый скот. Несмотря на спад в выпуске продукции, который все сельскохозяйственные производители пережили в 2000-2003 гг., в приусадебных хозяйствах наблюдался рекордный рост. В 20002004 гг. сократилось производство в растениеводстве, за исключением зерновых и овощей. Выпуск продукции животноводства также не отличался высокими показателями, и только в производстве мяса птицы за тот же период отмечен рост. Более 50% от общего объема производства сельскохозяйственной продукции приходится на частные хозяйства. С 2000 г. вклад сельскохозяйственных организаций в выпуск продукции неуклонно уменьшался, в то время как крестьянские фермерские хозяйства, производившие в 2000 г. лишь 9% от общего объема выпуска сельскохозяйственной продукции, утроили этот показатель (по сравнению с 2000 г.). Сельскохозяйственная политика в Орловской области Развитие сельскохозяйственной политики в Орловской области можно разделить на три этапа. Этап 1 (1992-1996 гг.). В этот период была проведена приватизация колхозов. Большая часть предприятий (около 47%) была преобразована в сельскохозяйственные производственные кооперативы. В государственной собственности осталось менее 3% предприятий. Этап 2 (1997-2002 гг.). На данном этапе были созданы крупные организации (агрохолдинги) путем объединения сельскохозяйственных, обслуживающих, торговых и перерабатывающих предприятий. Среди важнейших субъектов, созданных в области в результате объединения 130 сельскохозяйственных организаций, были OAO АПК “Орловская Нива”, OAO “Орловщина”, OAO “Орловский агрокомбинат", OAO “Орелагропромснаб” (программа “Пшеница-2000 Орел”). Этап 3 (2003-). Привлечение инвесторов через приватизацию агропромышленных объектов. Конкретные меры сельскохозяйственной политики включают следующее: Правоотношения в сфере землепользования Административная деятельность включает в себя создание земельного кадастра; определение ставки земельного налога; распределение участков земли; упрощение сделок с землей; упорядочение размера долей земли акционеров; меры по поддержке садоводства; реформирование и поддержку сельскохозяйственных производителей и сельскохозяйственных акционеров. Региональный продовольственный фонд Для поддержки сельскохозяйственных производителей в создании фонда продовольствия предприятия агропромышленного комплекса получают от руководства области кредиты, как правило, товарные. Закупка продуктов для регионального фонда продовольствия проводится через уполномоченные сельскохозяйственные холдинги. Инвестиционная поддержка В Орловской области разработан ряд мер для привлечения инвестиций в АПК. И российские, и иностранные инвесторы получают значительные налоговые льготы (включая снижение корпоративного налога и налог на доход с недвижимого имущества), субсидии по процентной ставке и гарантии по займам. Указанные инициативы, по всей видимости, стимулируют существенную инвестиционную деятельность и в производстве сельскохозяйственного сырья, и в сфере переработки.

76

Региональные программы Кроме программ по непосредственной поддержке АПК, был осуществлен целый ряд мер в сфере общего сельского развития, например, “Славянские корни” – программа строительства жилья на селе, федеральная программа ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и меры (в основном, субсидии процентной ставки) по модернизации парка сельскохозяйственной техники в области. Программы развития сельского хозяйства Данные программы включают в себя мероприятия, которые финансируются управлением сельского хозяйства и продовольствия, и не планируют кредитную поддержку из бюджета, финансирование АПК через несельскохозяйственные программы или компенсацию ущерба от стихийных бедствий и т.д. В 2004 г. поддержку получили следующие сельскохозяйственные мероприятия: Приобретение племенного рогатого скота. Субсидии выплачиваются покупателям племенного рогатого скота из расчета 30 руб. за 1 кг живого веса. Поддержка разведения племенного скота. Субсидии платятся за разведение племенного скота производителям, не получающим финансирования из федерального бюджета при соблюдении определенных условий. Ежегодная норма субсидии составляет 700 руб. за условную голову. Искусственное осеменение животных. Сельскохозяйственные производители получают субсидии для финансирования закупки семени племенных животных у имеющих лицензию организаций Орловской области. Выведение качественных сортовых семян. Сельскохозяйственные производители и частные хозяйства получают субсидии на закупку высококачественных или оригинальных семян сельскохозяйственных растений для воспроизводства, севооборота, восстановления зерновых культур и т.д. Возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам. Сельскохозяйственным производителям предоставляются субсидии по банковским кредитам в пределах одной трети стоимости процентной ставки, но не выше одной трети ставки рефинансирования Центрального банка, при условии своевременной выплаты заемщиком накопленных процентов в соответствии с соглашением о займе. Агрохимическое обследование почв. Сельскохозяйственным производителям предоставляются субсидии на проведение оценки плодородия почвы для обеспечения более эффективного использования удобрений. Норма субсидии – не более 15 руб. на обследуемый гектар. Меры по повышению плодородия почв. Сельскохозяйственные производители получают субсидии на закупку и использование гумата для растениеводства в сумме 75 руб. за 1 литр. Консолидированный сельскохозяйственный бюджет Орловской области За период с 2000 г. возросло финансирование на поддержку АПК из федерального бюджета, в то время как их поддержка из местного и регионального бюджетов снизилась. Субсидии на закупку удобрений Основные статьи расходов: субсидии на закупку удобрений и защиту растений, возмещение части затрат на выплату процентов по кредитам и поддержка мер по ликвидации последствий стихийных бедствий. Кредитование для оказания поддержки в проведении сезонных работ С 2001 г. данные ссуды стали важной частью бюджета АПК. В 2001-2004 гг. из региональных и местных бюджетов были получены ссуды на сумму 1,7 млрд. руб. и лишь менее половины была выплачена. Проблема невыплаты бюджетных ссуд в Орловской области носит очень острый характер. Выплаты в основном производятся в виде товаров (иногда, чтобы ускорить выплату, цена продуктов, поставляемых региональному фонду продовольствия, превышает рыночную цену).

77

Лизинг техники В 2000 и 2001 гг. администрация региона приобрела технику и передала ее производителям. Начиная с 2002 г., федеральная программа лизинга шла через ЗАО «Орелагролизинг», филиал «Росагролизинга». Прямой финансовый вклад области был обеспечен в форме первого платежа. На начало 2005 г. сельскохозяйственные производители были должны 100 млн. руб. за взятую в лизинг технику; не была выплачена часть долга за технику, поставленную в 2000-2001 гг. Социальное развитие села Начиная с 2003 г., в области шла реализация федеральной и областной программ социального развития села. Объем расходов по этой программе сопоставим с прямой поддержкой отрасли АПК. Важнейшие статьи расходов – строительство жилья, учреждений образования и дорог. Анализ бюджетов сельскохозяйственных расходов муниципалитетов По данным на 2003 г., муниципальные сельскохозяйственные бюджеты выделили 7,1 млн. руб.

(34,2% аграрного бюджета) на поддержку социальных и культурные объектов, 6,3 млн. руб. (30,4%) на меры по улучшению землевладения и землепользования; 1,1 млн. руб. (5,1%), на содержание государственного кадастра, мониторинг земельных ресурсов и землевладения. На другие расходы было выделено 6,0 млн. руб. (28,5%). Широкое распространение получила практика предоставления кредитов отрасли из муниципальных бюджетов. В 2000-2003 гг. было выдано кредитов на сумму 14,3 млн. руб., но возмещено было лишь 2,0 млн. руб. Распределение расходов бюджета АПК между субъектами-получателями Из регионального бюджета сельскохозяйственные производители получили 32,7% от общего объема субсидий, частные хозяйства – 2,1%, предприятия по переработке и обслуживанию и другие объекты – 35,2%. Из федерального бюджета было получено соответственно 44,8%; 1,0% и 54,2%. Крестьянские и личные подсобные хозяйства получают малую часть субсидий, несмотря на то, что производят половину сельскохозяйственных продуктов в области. Почти 90% субсидий сельскохозяйственные производители получили из федерального бюджета. Приблизительно 31% всех средств, выделенных сельскохозяйственным производителям, включал субсидии процентной ставки (в основном из федерального бюджета). Еще 41% всех субсидий приходится на трансферты по целевой федеральной программе “Плодородие”. Большинство субсидий получили самые эффективные и рентабельные из сильных хозяйств. Они имеют связи с крупными сельскохозяйственными структурами, которым продают свои продукты по регулируемым ценам. Поскольку субсидии в целом оправданны, они должны быть нацелены на те хозяйства, которые решают проблемы рентабельности и эффективности. Размер и структура расходов областного бюджета По ряду причин резко сократился региональный бюджет АПК с 2000 г. Во-первых, часть ранее выданных бюджетных ссуд была возмещена. Во-вторых, в целом кризис в агропромышленном комплексе был преодолен, о чем свидетельствует приход серьезных инвесторов в сельское хозяйство Орловской области. Руководство области преднамеренно отказалась от некоторых механизмов поддержки и решило привлечь внебюджетные ресурсы, включая иностранные и внутренние инвестиции. Кроме того, некоторые сельскохозяйственные мероприятия финансировались по несельскохозяйственным разделам бюджета; было выделено больше средств на социальные программы в сельских районах. В 2004 г. управление сельского хозяйства и продовольствия выделило 254,7 млн. руб. Если приплюсовать компенсационные выплаты в связи со стихийными бедствиями, бюджет области на АПК превысит 371 млн. руб. К этой сумме можно прибавить стоимость регионального фонда продовольствия (около 130 млн. руб.); расходы фонда регионального развития села (около 9.4 млн. руб.) и расходы на социальное развитие села (около 225 млн. руб.).

78

Последние из приведенных мер не входят в сферу компетенции Министерства сельского хозяйства, но четко указывают на существенный диапазон мер сельскохозяйственной политики и сельского развития. Всего фактический уровень расходов на АПК превышает 735 млн. руб. Заключения и рекомендации АПК составляет больше чем 30% валового продукта региона. В отрасли занято около 33% от общей численности трудоспособного населения. Важнейшие сельскохозяйственные продукты: зерновые (рожь, пшеница, гречневая крупа, ячмень, горох), сахарная свекла, картофель, овощи, семена масличных культур, молоко, элитные семена и крупный рогатый скот. Орловская область характеризуется относительно высоким уровнем производства и потребления главных сельскохозяйственных продуктов на душу населения, несмотря на весьма умеренный рост (1%) в аграрном секторе в 2003-2004 гг. и снижение показателей в животноводстве. Несмотря на субсидии из различных бюджетов, разведение крупного рогатого скота остается убыточным бизнесом для сельскохозяйственных организаций. Одна из специфических особенностей АПК в области - создание вертикально интегрированных структур – сельскохозяйственных холдингов и сельскохозяйственных фирм, через которые администрация области направляла бюджетные средства. В 2004 г. 30% поголовья рогатого скота области и 25% поголовья свиней производили вертикально интегрированные структуры. Другой особенностью АПК Орловской области является привлечение внешних инвесторов. Так, только в 2001-2005 гг. десятикратно выросли инвестиции в официально подтвержденные проекты в агропромышленном комплексе (с 800 млн. руб. до 8 334 млн. руб.). Такая политика значительно снижает “давление” на бюджет области в плане сельскохозяйственной поддержки. Расходы на сельское хозяйство из областного бюджета в 2001-2004 гг. снизились втрое. Более желательные расходы, включая субсидии процентной ставки, повышение плодородия почвы и социальные расходы за этот же период, увеличились. Серьезно снизились бюджетные кредиты на закупку техники, сельскохозяйственных продуктов и лизинговые операции. Всего фактический уровень расходов на АПК превысил 735 млн. руб., если включить расходы на сельскохозяйственную политику и сельское развитие, финансируемые по другим статьям бюджета и находящиеся вне прямого контроля Министерства сельского хозяйства. Следует отметить целый ряд нежелательных особенностей политики поддержки сельского хозяйства, например, компенсация за ущерб от стихийных бедствий и ссуды для найма сезонных работников. Самую значительную поддержку получает небольшое число крупных сельскохозяйственных организаций и перерабатывающих предприятий. Крестьянские хозяйства получают 1-2% всех субсидий, в основном это субсидии процентной ставки. Большая часть субсидий чаще всего идет рентабельным сельскохозяйственным организациям, у которых есть хорошие связи с вышестоящими сельскохозяйственными структурами. Несмотря на то, что региональный фонд продовольствия характеризуется как страховой или фонд обеспечения безопасности, он является очень дорогостоящим и превышает 50% бюджета АПК области. Такая система характерна для устаревшего централизованного планирования. Положительным фактом является снижение масштаба закупок в последние годы, однако бесспорно необходимо существенно снизить уровень закупок, ограничив их небольшим резервным фондом для социальных потребностей с проведением закупок через рынок. Нет оснований, чтобы использовать фонд для поставки сырья перерабатывающим предприятиям. Следует значительно усилить координирующую роль управления сельского хозяйства и продовольствия в сфере сельского хозяйства (регулирование рынка, новые партнерские отношения с частным сектором, включая иностранных инвесторов). Управление должно контролировать все расходы бюджета, касающиеся АПК, включая сельское развитие. Такая инициатива гарантировала бы больше прозрачности для сельскохозяйственных расходов, которые находятся в сфере компетенции других региональных программ.

79

Ростовская область Краткий обзор положения дел в сельском хозяйстве Ростовской области На долю сельского хозяйства приходилось 16% валового внутреннего продукта региона (в 2003 г.). В 1990-2003 гг. число лиц, занятых в отрасли, сократилась более чем наполовину. Благодаря богатым черноземам продукция растениеводства составляет 60% валового сельскохозяйственного продукта региона. Ростовская область занимает в России второе место по производству зерна. Подсолнечник является ведущей технической культурой, и на долю региона приходится более 20% от общего объема производства семян подсолнечника в России. Это делает Ростовскую область ведущим регионом страны по выращиванию подсолнечника. С 1999 г. имел место постоянный рост объемов производства, за исключением 2003 г., выдавшегося исключительно неурожайным на зерновые культуры во всех хозяйствах области. Тем не менее в 2004 г. сельскохозяйственные организации и приусадебные хозяйства добились рекордных темпов роста производства. Так, производство всех сельскохозяйственных культур росло быстрыми темпами (150% для зерновых и 70% для овощей в 1999-2004 гг.). В то же время производство животноводческой продукции, напротив, росло относительно медленно (34% для яиц и 14% для молока). В 2004 г. частные фермерские хозяйства Ростовской области произвели 11% всей сельскохозяйственной продукции, что выше среднего показателя по стране. Число фермерских хозяйств сокращалось при росте среднего размера их земельных участков. В 2004 г. на долю приусадебных хозяйств пришлось около 40% общего выпуска сельскохозяйственной продукции, хотя этот показатель свидетельствует о значительном спаде в период с 1999 г. (тогда показатель сельхозпродукции превышал 57%). Личные подсобные хозяйства в основном сосредоточились на таких интенсивных видах деятельности, как производство картофеля, молока и мяса птицы, тогда как крупные сельскохозяйственные организации доминируют в производстве зерновых. В целом сельскохозяйственное производство в Ростовской области являлось рентабельным, в основном благодаря растениеводству, тогда как продажа продукции животноводства в регионе оказалась убыточной, несмотря на финансовую поддержку из бюджета. Сельскохозяйственные предприятия региона имеют тенденцию к большей финансовой устойчивости, причем число убыточных сельскохозяйственных предприятий в области меньше, чем в целом по России. Основные особенности сельскохозяйственной политики в Ростовской области Главная цель политики АПК в области – создание современной отрасли по переработке продовольствия - выпуск продукции, соответствующей мировым стандартам. Инструменты регулирования включают меры регулирования или институциональной поддержки, которые не требуют существенных обязательств со стороны бюджета и более регулярных бюджетных мер. Приоритетом данной политики является не субсидирование сельскохозяйственных производителей, а создание благоприятного институционального климата для развития сельского хозяйства. Основные бюджетные меры включают следующее: 1. Государственные гарантии по займам (ссудам).

2. Инвестиционные налоговые скидки.

3. Налоговые льготы.

4. Субсидии части расходов по выплате процентной ставки по привлеченным кредитам.

5. Бюджетные кредиты. Основные формы поддержки – финансируемые бюджетом субсидии процентной ставки по займам (ссудам) на инвестиционные проекты и пополнение оборотного капитала. Процентная ставка для бюджетных займов (ссуд) составляет до 1/3 ставки Центрального банка.

80

Бюджет АПК Ростовской области С 2000 по 2004 гг. вклад региональных и местных бюджетов устойчиво снижался, а доля федерального бюджета увеличилась соответствующим образом. Доля сельскохозяйственных расходов в консолидированном бюджете АПК (региональный и местный бюджеты) также устойчиво снижалась. В последние годы сократились расходы по большинству статей местного бюджета, за исключением мер по поддержке мелиорации земли и некоторых прочих расходов. В расходах из федеральных трансфертов преобладают субсидии процентной ставки на основной и оборотный капитал (с 2003 г.). Помощь в ликвидации последствий стихийных бедствий также была существенной, а поддержка в виде страхования урожая приобрела важность с 2004 г. Бюджетные ссуды также являются значительными, например, расходы на строительство жилья на селе. Наряду с этими мерами осуществляется поддержка мероприятий по разведению племенного скота, по созданию виноградников и садов и по закупке удобрений и средств защиты растений. В региональном бюджете было только шесть статей: субсидии на животноводство, субсидии процентной ставки, поддержка фермерских хозяйств, прочие расходы на сельскохозяйственное производство, содержание ветеринарных учреждений, содержание других соответствующих учреждений и прочие расходы. К сожалению, имеющаяся бюджетная информация о региональных расходах дает нам лишь неполное впечатление о характере расходов, поскольку основные статьи включают “содержание учреждений” и “прочие расходы”. Меры поддержки АПК, финансируемые по несельскохозяйственным статьям бюджета, также очень существенны. Фактически они превышают прямую поддержку бюджета АПК в объеме около 0,1 млрд. руб. Обширная большая часть поддержки из других источников выделяется на сельское жилье (свыше 1,1 млрд. руб.) при общей сумме более 1,5 млрд. руб. В дополнение к этой сумме следует приплюсовать субсидии на энергоносители, которые составляют почти 0,5 млрд. руб. Федеральные трансферты в АПК составляют около 1 млрд. руб., что дает общий объем уровеня расходов на отрасль примерно 3 млрд. руб. Инструменты бюджетной поддержки, используемые в области Субсидии процентной ставки Субсидии процентной ставки – один из основных инструментов, используемых для поддержки АПК области. Министерство сельского хозяйства отвечает за распределение этих субсидий, что является положительным изменением, так как ранее ответственность за это была возложена на Министерство экономики. Возможности приемлемости в отношении данных субсидий с точки зрения производителя и категории капитала были расширены в последние годы, что также можно рассматривать как положительную тенденцию развития. Бюджетные кредиты Данные ссуды в основном используются для закупки сельскохозяйственных машин и запасных частей. В целом бюджетные ссуды – слабая замена в отсутствие должным образом развитой банковской системы. Управление данными ссудами также вызывает определенные проблемы. Во-первых, выгоду от этих ссуд в виде более высоких цен на технику неизменно получают производители сельскохозяйственных машин, а не сельскохозяйственные производители. Такой результат вызван практикой передачи ссуд поставщикам машин. Одним из последствий этой системы было неполное использование средств, выделенных на эти цели. Во-вторых, и в этом смысле Ростовская область является уникальной: единственная область, где эти ссуды находятся под контролем Министерства финансов. Предпочтительнее было бы управлять данными ссудами через соответствующее отраслевое министерство. Кроме того, Министерство финансов не обеспечивает достаточно информации о масштабе и предназначении ссуд АПК, что ограничивает степень проведения анализа эффективности данного этого инструмента.

81

Налоговые льготы С 2001 по 2005 гг. налоговые льготы на недвижимое имущество и прибыль были предоставлены трем предприятиям области: пивоваренный завод “Балтика Ростов”, Ростовский филиала Московского пивоваренного завода “Efes”, а также “Праймери-Дон”. Региональный фонд продовольствия В 1994 г. 228 млн. руб. были выделены OAO “Донхлебопродукт” в виде бюджетного кредита, и организация использовала данные средства для выдачи кредитов сельскохозяйственным производителям, другим предприятиям и организациям для обеспечения продовольственной безопасности области и удовлетворения потребностей социально уязвимых групп населения. Фонд продовольствия все еще существует, но в последние годы трансферты из бюджета были ограничены (кроме существенного списания долга “Донхлебопродукта” области почти на 90 млн. руб. в 2002 г.). С 2003 г. отношения между Министерством сельского хозяйства и “Донхлебопродуктом” развивались только на коммерческой основе. Так, бюджетные трансферты “Донхлебопродукту” выделяются с условием обязательного возврата и уплатой процентной ставки. “Донхлебопродукт” также обязан гарантировать эффективное использование полученных им средств и возврат всех выплаченных авансов. Министерство сельского хозяйства осуществляет контроль над определением списка поставщиков фонда, а районное руководство больше не имеет никакого влияния в этой сфере. Местное районное руководство также принимает решения по формированию местного фонда продовольствия. Управление ими осуществляется в виде натурального (товарного) налога на предприятия, обязывая их размещать довольно небольшие объемы зерна в местном фонде продовольствия. Поддержка лизинга Осуществляется реализация двух региональных программ лизинга: лизинг сельскохозяйственных машин и лизинг племенного скота. Наряду с указанными программами выполняется федеральная программа, которая не была слишком популярной в связи с существенным ростом цен на сельскохозяйственную технику. Местная фирма OAO “Ростовагроснабсервис” действовала как сублизингодатель “Росагролизинга”, а также местных лизинговых программ. Объемы средств, использованных в рамках данных мероприятий, постепенно снижались, поскольку покупатели техники предпочитают использовать федеральную схему субсидии процентной ставки, которая обеспечивает аналогичные финансовые условия схемы лизинга и дает покупателям намного больше возможностей для выбора поставщиков сельскохозяйственной техники. Кроме того, использование лизинга приводит к тому, что цены на данную технику завышаются. Программа поддержки животноводства В бюджете Ростовской области не предусмотрено субсидий на растениеводство. Что касается субсидий на животноводство, то их выделение ограничено поддержкой разведения племенного скота и поддержкой прудового рыбоводства. Данная программа также включает меры институциональной поддержки, например, создание и оказание в районах услуг по разведению домашнего скота; стимулирование и развитие информационной поддержки животноводства и развития сельскохозяйственных кооперативов. Кроме того, также предусмотрены стимулирование и поддержка развития элитного животноводства районными отделами сельского хозяйства. Финансовое оздоровление сельскохозяйственных предприятий В области начата реализация программы финансового оздоровления сельскохозяйственных производителей, которая осуществлялась через реструктуризацию долга в соответствии с федеральным законодательством. Тем не менее кредиторская задолженность сельскохозяйственных предприятий остается серьезной проблемой. Реализация мер финансового оздоровления только началась. Рост числа банкротств был вызван тем, что с июня 2004 г., после расформирования федеральной службы по банкротству, Министерство сельского хозяйства Ростовской области фактически больше уже не могло вмешиваться в ситуацию и своевременно предотвращать банкротство.

82

Поддержка фермерских хозяйств Потребность в государственной поддержке для выдачи кредита частным хозяйствам оправдана тем фактом, что данные хозяйства испытывают реальный недостаток доступа к банковским кредитам, так как банки предпочитают не иметь дело с мелкими заемщиками. В 2002 г. была создана Комиссия по оказанию финансовой поддержки предприятиям и организациям из бюджета области. Комиссия готовит рекомендации губернатору о выделении бюджетных ссуд предприятиям и организациям, включая частные хозяйства. В 2003 г. в области принята программа поддержки мелкого бизнеса, которая также оказывает поддержку и фермерским хозяйствам (главным образом в виде кредитных кооперативов). Формально фермерские хозяйства могут получить субсидии процентной ставки, однако в действительности лишь крупные сельскохозяйственные организации могут получить кредиты банков. Доступ частных хозяйств к финансовому лизингу также ограничен, поскольку у них не хватает приемлемого имущественного залога для передачи банкам. Развитие консультационных центров стало еще одной формой поддержки частных хозяйств в области. Частные и приусадебные хозяйства также получают косвенную государственную поддержку через выгодные договоренности с крупными соседними сельскохозяйственными организациями. При отсутствии такой косвенной поддержки, которая нигде официально не фиксируется, многие из этих мелких предприятий были бы нерентабельными. Поддержка мелиорации и улучшение землепользования В Ростовской области мероприятия по мелиорации и улучшению качества земли финансируются как часть федеральной программы повышения плодородия почв России на 2002-2005 гг. На местном уровне проводятся мероприятия по мелиорации и улучшению земли, тогда как на уровне региона такой программы нет. Целевая программа социального развития села в Ростовской области до 2008 г. Целевая программа была принята в июле 2004 г. и, подобно федеральной программе, уделяет внимание поддержке строительства на селе жилья, спортивных объектов, образовательных учреждений, дорог и т.д. Общие расходы программы составили 8 млрд. руб., включая 1 млрд. руб. из федерального бюджета. Из бюджета области было получено3,2 млрд. руб.; 1,7 млрд. руб. – из местных бюджетов и 2 млрд. руб. – из внебюджетных источников. Первый этап программы должен быть реализован в 2004-2006 гг., а второй - в 2007-2008 гг. Почти одна треть средств будет выделена на развитие сети образовательных учреждений; приблизительно 17% предназначены для улучшения сельского водоснабжения, а остальные будут использованы на строительство и содержание дорог, учреждений здравоохранения и культуры. Заключения и рекомендации Доля сельского хозяйства в валовом внутреннем продукте области – 16% при среднем показателе по России 5,2%. Продукция растениеводства (прежде всего зерна) составляет более 60% валового сельскохозяйственного продукта региона. Ростовская область занимает четвертое место по производству зерна в России. Подсолнечник является ведущей технической культурой, и на долю региона приходится более 20% от общего объема производства семян подсолнечника в России. Это делает Ростовскую область ведущим регионом страны по выращиванию подсолнечника. Расходы бюджета Ростовской области по статьям “сельское хозяйство” и “рыболовство” довольно невелики. Так, в 2004 г. они составили 196 млн. руб., или менее 0,8% всех расходов бюджета области. Тем не менее основная часть расходов области на сельское хозяйство была в виде бюджетных ссуд, которые отражаются в других разделах бюджета. В 2004 г. объем этих ссуд превысил 277 млн. руб. Кроме того, налоговые льготы оцениваются в пределах 65,6 млн. руб.

83

В 2004 г. расходы бюджета области на социальное развитие агропромышленного сектора составили 1,1 млрд. руб., что в пять раз больше областного сельскохозяйственного бюджета. Если приплюсовать сюда административные издержки, субсидии на энергоносители и федеральные трансферты, совокупный уровень расходов на АПК превышает 3 млрд. руб. Это довольно существенный объем средств, и при условии их эффективного расходования должны повыситься как эффективность агропромышленного комплекса, так и жизненный уровень сельского населения. Характер финансовой поддержки АПК был значительно усовершенствован. Все шире используются не ссуды, а субсидирование процентной ставки. Кроме того, были расширены критерии приемлемости в отношении производителя и категории капитала. Существенное реформирование деятельности регионального фонда продовольствия было начато с 2002 г. В частности, был значительно снижен объем товарных сделок. Тем не менее в области необходимо развивать финансовый сектор. Бюджетные ссуды все еще являются существенным источником государственных расходов. Такая система затрудняет развитие коммерческого сектора кредитования. Кроме того, возможности использования этих ссуд ограничены закупками сельскохозяйственной техники, что оказывает поддержку их поставщиков, а не сельскохозяйственных производителей. Средства были распределены в виде трансфертов на счета поставщиков сельскохозяйственной техники (Торговый Дом “Ростсельмаш”, Таганрогский завод комбайнов и др.). Таким образом, сельскохозяйственные производители не имеют никаких шансов приобрести технику на “свободном” рынке. Весьма часто производители не пользовались предоставленными согласно схеме ресурсами из-за ограниченности выбора и непомерно высоких цен. Министерство сельского хозяйства и продовольствия не принимало достаточного участия в определении эффективных стратегий оказания соответствующей финансовой поддержки АПК. Фактически роль министерства сводится лишь к предоставлению субсидий процентной ставки на оборотный капитал. Бюджетные ссуды поступают через Министерство финансов, в то время как Министерство экономики, Министерство торговли, Министерство иностранных дел и внешних экономических отношений отвечали за другие инструменты финансирования. Такая система управления приводит к предоставлению информации в форме, не являющейся оптимальной для анализа воздействия на АПК ссуд, поступавших из указанных выше разнообразных источников. Еще важнее, чтобы министерство, самым лучшим образом осведомленное о потребностях АПК в финансировании, в действительности не играет реальной роли в предоставлении этих займов.

84

Литература Гражданинова M., Серова E., Карлова Н., Храмова И., Шик О., Тихонова Т., Усольцев A. (2003). Рынок покупных ресурсов в российском сельском хозяйстве, Институт экономики переходного периода / Аналитический центр агропродовольственной экономики (АПЭ), Москва (на рус. яз.). Голицино – II. Рынки факторов производства в АПК России: перспективы анализа. Материалы научной конференции 6-7 июля 2001 г. (на рус. яз.). Карлова Н., Храмова И., Серова Э., Шик О. Тихонова Т. (2002). Региональное субсидирование сельскохозяйственного сектора. Отчет центра АПЭ, № 3 (13) (на рус. яз.). Карлова Н., Храмова И., Серова Э., Шик О. Тихонова Т. (2004). Перспективы реформирования аграрной политики России. - Москва, Институт экономики переходного периода (на рус. яз.). ОЭСР (2005) Сельскохозяйственная политика в странах ОЭСР: отчет по мониторингу и оценке за 2005 г. Робертс, Джон. (Февраль 2003). Результаты управления государственными расходами для развития и снижение уровня бедности. - Институт изучения развития зарубежных стран, Лондон. Серова Э., Карлова Н., Мелюхина O., Храмова И., Тихонова Т., Тарасов А. (2000). Повышение эффективности использования бюджетных средств в сельскохозяйственном секторе российской экономики (на рус. яз.). - www.iet.ru/afe/projects/budget.pdf Шик О. (2003) Доклад о государственном субсидировании сельскохозяйственного сектора России, 19942002 // из книги: Иванова И., Карлова Н., Петриченко В., Прокопьев M., Серова Э., Тихонова Т., Храмова И., Шик О. Проблемы агропродовольственного сектора. - Институт экономики переходного периода / Аналитический центр агропродовольственной экономики (АПЭ), Москва (на рус. яз.). Шик О. (2004) Анализ эффективности государственной поддержки аграрного сектора на региональном уровне в переходной экономике. Докторская диссертация (на рус. яз.м) Вальдес A. (1999) Политика поддержки сельского хозяйства в странах с переходной экономикой. Сообщение, подготовленное согласно Программе региональных исследований. - Всемирный банк. Всемирный банк. (Февраль 2003). Распределение бюджетных средств исходя из производительности: вне риторики. Примечания PREM, Номер 78.

85