Прогресс в городах by World Bank Russia

ЕВРОПА И ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ

ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ Анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта

Документ Всемирного банка Информационный центр в России

инфраструктура и транспорт

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

24910

CITIES ON THE MOVE URBAN TRANSPORT STRATEGY REVIEW: RUSSIAN VERSION

Public Disclosure Authorized

A WORLD BANK

THE WORLD BANK Washington, D.C.

ÁËÀÃÎÄÀÐÍÎÑÒÜ Íàñòîÿùèé àíàëèç áûë ïðîâåäåí ïî èíèöèàòèâå Äæîíà Ôëîðû, Äèðåêòîðà Äåïàðòàìåíòà ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà è ãîðîäîâ Âñåìèðíîãî áàíêà. Àâòîðîì ýòîãî äîêëàäà ÿâëÿåòñÿ Êåí Ãâèëüÿì, Ñîâåòíèê ïî âîïðîñàì ýêîíîìèêè òðàíñïîðòà. Äîêëàä áûë ðàññìîòðåí è îäîáðåí íà çàñåäàíèÿõ Ñîâåòîâ äèðåêòîðîâ òðàíñïîðòíîãî è ãîðîäñêîãî ñåêòîðîâ Âñåìèðíîãî áàíêà.

Ýòà ðàáîòà áûëà ïðîâåäåíà â ñîòðóäíè÷åñòâå ñ òåìàòè÷åñêîé ãðóïïîé ïî ïðîáëåìàì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ÷ëåíû êîòîðîé ïîäðîáíî îáñóäèëè è ñîãëàñîâàëè ýòîò äîêëàä. Àêòèâíîå ó÷àñòèå â ýòîì ïðîöåññå ïðèíÿëè êîîðäèíàòîðû ãðóïïû Ýä Äîòñîí è Ðè÷àðä Ïîäîëüñêè, à òàêæå Ïàòðèê Áàëòûíê, Ñàëëè Áåðíèíãåì, Ðîáåðò Êàððóòåðñ, Æàí-Øàðëü Êðîøå, Áåí Àéáåðãåí, Ïüåð Ãðàôòüå, Ïîë Ãèòèíê, Äæåôô Ãàòìàí, Àäæàé Êóìàð, Æè Ëèó, Ãåðõàðä Ìåíêõîôô, Ñëîáîäàí Ìèòðè÷, Õîðõå Ðåáåëüî, Áèíüÿì Ðåõà, Ðè÷àðä Ñêåðôèëä, Ãðýì Ñìèò, Àíòè Òàëâèòè è Ëó Òîìïñîí.

Âàæíûé âêëàä â ïîäãîòîâêó ýòîãî äîêëàäà (îñîáåííî ãëàâ 2 è 4) âíåñëè íàøè êîëëåãè èç ñåêòîðîâ ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ, îêðóæàþùåé ñðåäû è ýíåðãåòèêè: Ñàìèð ýëü Äàõàð, Ôèö Ôîðä, Âèíñåíò Ãóàðíå, Ñîíÿ Õàìàì, Êðèñòèí Êåññèäèñ, Ìàññàìè Êîäæèìà, Ìàãäà Ëîâè è Ìàðãðåò Òàëâèö.

Â êà÷åñòâå âñïîìîãàòåëüíûõ ìàòåðèàëîâ äëÿ ïðîâåäåíèÿ íàñòîÿùåãî àíàëèçà áûëè ïîäãîòîâëåíû íåñêîëüêî ñïðàâî÷íûõ äîêëàäîâ, ïðîôèíàíñèðîâàííûõ ëèáî ÷åðåç òðàñò-ôîíäû, ëèáî íàïðÿìóþ ïðàâèòåëüñòâàìè ðàçíûõ ñòðàí. Âñå ýòè äîêëàäû, óêàçàííûå â ñïèñêå ëèòåðàòóðû, ðàçìåùåíû íà âåá-ñàéòå Âñåìèðíîãî áàíêà. Ìû áëàãîäàðèì çà ñîäåéñòâèå ïðàâèòåëüñòâà Ôðàíöèè, Ãåðìàíèè, ßïîíèè, Íèäåðëàíäîâ, Èñïàíèè è Âåëèêîáðèòàíèè.

Êîíñóëüòàöèîííûé ïðîåêò ýòîãî äîêëàäà îáñóæäàëñÿ ñ îñíîâíûìè çàèíòåðåñîâàííûìè ñòîðîíàìè, âêëþ÷àÿ ïðàâèòåëüñòâà, òðàíñïîðòíûå àãåíòñòâà è ÍÏÎ ñòðàí-êëèåíòîâ, à òàêæå ñ äåëåãàòàìè äðóãèõ ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèé íà êîíñóëüòàöèîííûõ ñîâåùàíèÿõ â Àêêðå (Ãàíà), Ñàíòüÿãî (×èëè), Áóäàïåøòå (Âåíãðèÿ) è Èîêîãàìå (ßïîíèÿ). Ýòè ñîâåùàíèÿ îðãàíèçîâàëè Ãåðõàðä Ìåíêõîôô, Áåí Àéáåðãåí, Ïàòðèê Áàëòûíê è Äæåéìñ Ýäåæàò ïðè àêòèâíîì ñîäåéñòâèè ïðåäñòàâèòåëÿ ÑÅÏÀËà Èàíà Òîìïñîíà (Ñàíòüÿãî), ñîòðóäíèêîâ Ìèíèñòåðñòâ òðàíñïîðòà è ñâÿçè ßïîíèè (Èîêîãàìà), Èíñòèòóòà òðàíñïîðòíûõ íàóê (Áóäàïåøò) è Òðàíñïîðòíîé ïðîãðàììû àôðèêàíñêèõ ñòðàí ñóáñàõàðñêîãî ðåãèîíà (Àêêðà). Ìû òàêæå áëàãîäàðèì ïðèáëèçèòåëüíî 250 ïðåäñòàâèòåëåé ñàìûõ ðàçíûõ ñòðàí ìèðà, êîòîðûå ïðèíÿëè ó÷àñòèå â ýòèõ êîíñóëüòàöèÿõ.

ÁËÀÃÎÄÀÐÍÎÑÒÜ 1

2 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÐÅÇÞÌÅ Â ñâîåì ïðåäûäóùåì îáçîðå ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Áàíê óäåëÿë îñíîâíîå âíèìàíèå âîïðîñàì ýêîíîìè÷åñêîé è ôèíàíñîâîé öåëåñîîáðàçíîñòè. Â äîêëàäå “Ãîðîäñêîé òðàíñïîðò”, îïóáëèêîâàííîì â 1986 ã., ïîä÷åðêèâàëîñü çíà÷åíèå ýôôåêòèâíîãî óïðàâëåíèÿ ñóùåñòâóþùèì òðàíñïîðòíûì ïîòåíöèàëîì, ïðèìåíåíèÿ ñîâðåìåííûõ ìåòîäîâ îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ýôôåêòèâíîãî öåíîîáðàçîâàíèÿ. Àâòîðû ïðèçûâàëè ê îòêàçó îò ñóáñèäèé, ðåêîìåíäîâàëè ðàçâèâàòü êîíêóðåíöèþ è â ìàêñèìàëüíîé ñòåïåíè îãðàíè÷èòü ðåãóëèðîâàíèå è âûðàæàëè ñîìíåíèÿ â òîì, ÷òî êàïèòàëîåìêèå ïðîåêòû, êîòîðûå ìîãóò îêàçàòüñÿ íåðåíòàáåëüíûìè â ñòðàíàõ ñ îãðàíè÷åííûì îáúåìîì ðåñóðñîâ, ïîëåçíû äëÿ áåäíûõ ñëîåâ ãîðîäñêîãî íàñåëåíèÿ.

Â ïîñëåäóþùèõ äîêóìåíòàõ, ïîñâÿùåííûõ òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêå, áûëè ñôîðìóëèðîâàíû áîëåå øèðîêèå âçãëÿäû íà ýòó ïðîáëåìó. Â ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà 1996 ãîäà ("Óñòîé÷èâûé òðàíñïîðò") ïîä÷åðêèâàëàñü íåðàçðûâíàÿ ñâÿçü ìåæäó ýêîíîìè÷åñêèìè, ñîöèàëüíûìè è ýêîëîãè÷åñêèìè àñïåêòàìè óñòîé÷èâîé òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè. Â ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ ("Ãîðîäà â ïåðåõîäíûé ïåðèîä"), îïóáëèêîâàííîé â 2000 ã., ïîä÷åðêèâàåòñÿ, ÷òî ïðèãîäíîñòü ãîðîäîâ äëÿ æèçíè ëþäåé çàâèñèò îò èõ ýêîíîìè÷åñêîé êîíêóðåíòîñïîñîáíîñòè, ôèíàíñîâîé óñòîé÷èâîñòè è êà÷åñòâà ãîðîäñêîãî óïðàâëåíèÿ. Â íàñòîÿùåì äîêóìåíòå ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ è òðàíñïîðòà òåñíî óâÿçàíà ñ ðåøåíèåì ïðîáëåìû áåäíîñòè. Åãî öåëè çàêëþ÷àþòñÿ â ñëåäóþùåì: i) óãëóáëåíèå îáùèõ çíàíèé î ïðîáëåìàõ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â ñòðàíàõ ñ ðàçâèâàþùåéñÿ è ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé; ii) ôîðìèðîâàíèå îñíîâ ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà äëÿ íàöèîíàëüíûõ ïðàâèòåëüñòâ è ãîðîäñêèõ àäìèíèñòðàöèé; è iii) îïðåäåëåíèå ðîëè Âñåìèðíîãî áàíêà â îêàçàíèè ñîäåéñòâèÿ îðãàíàì âëàñòè. Â ÷àñòíîñòè, çäåñü óäåëÿåòñÿ îñîáîå âíèìàíèå ïðîáëåìàì ëþäåé, êîòîðûå îòíîñÿòñÿ ê áåäíåéøèì ñëîÿì íàñåëåíèÿ íå òîëüêî ñ òî÷êè çðåíèÿ äîõîäîâ, íî è â áîëåå øèðîêîì ñìûñëå, ñ òî÷êè çðåíèÿ ñî-

öèàëüíîé èñêëþ÷åííîñòè, ÷òî îõâàòûâàåò òàêèå àñïåêòû, êàê îòñóòñòâèå äîñòóïà ê ìåñòó ðàáîòû, ïðåäïðèÿòèÿì îáðàçîâàíèÿ è çäðàâîîõðàíåíèÿ, à òàêæå ê ñîöèàëüíé ñôåðå. Â ðàçâèòèè ãîðîäîâ ñîõðàíÿþòñÿ íåêîòîðûå óñòàíîâèâøèåñÿ òåíäåíöèè. Âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ãîðîäñêîå íàñåëåíèå ïðîäîëæàåò ðàñòè áîëåå ÷åì íà 6 % â ãîä. Îæèäàåòñÿ, ÷òî â òå÷åíèå æèçíè îäíîãî ïîêîëåíèÿ ÷èñëî ìåãàïîëèñîâ, ò.å. ãîðîäîâ ñ íàñåëåíèåì ñâûøå 10 ìëí ÷åëîâåê, óäâîèòñÿ. Òîãäà áîëåå ïîëîâèíû íàñåëåíèÿ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí (è îò îäíîé òðåòè äî ïîëîâèíû áåäíîãî íàñåëåíèÿ ýòèõ ñòðàí) áóäåò æèòü â ãîðîäàõ. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ êîëè÷åñòâî àâòîòðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ íà äóøó íàñåëåíèÿ ïðîäîëæàåò ðàñòè íà 15-20 % â ãîä. Óâåëè÷èâàþòñÿ çàòîðû íà äîðîãàõ, è ïîâûøàåòñÿ óðîâåíü çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà. Èíòåðåñû ïåøåõîäîâ è íåìîòîðèçîâàííûõ âèäîâ òðàíñïîðòà ïî-ïðåæíåìó âî ìíîãîì èãíîðèðóþòñÿ. Â ðåçóëüòàòå áîëåå àêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ èíäèâèäóàëüíîãî àâòîòðàíñïîðòà óïàë ñïðîñ íà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò, âñëåäñòâèå ÷åãî ñíèçèëñÿ îáúåì ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê. Â óñëîâèÿõ ãîðîäñêèõ çàñòðîåê, ðàñòÿíóâøèõñÿ íà áîëüøèå ðàññòîÿíèÿ, ïîåçäêè íà ðàáîòó ñòàíîâÿòñÿ äëÿ íåêîòîðûõ î÷åíü áåäíûõ ëþäåé ÷ðåçìåðíî äëèòåëüíûìè è äîðîãîñòîÿùèìè.

ÐÅÇÞÌÅ 3

Îáùàÿ ñèòóàöèÿ, îäíàêî, ïðåòåðïåëà íåêîòîðûå ñóùåñòâåííûå èçìåíåíèÿ ïî ñðàâíåíèþ ñ 1986 ã. Ãîðîäà âñå áîëüøå âòÿãèâàþòñÿ â ìèðîâóþ òîðãîâëþ, ÷òî ïîâûøàåò âàæíîñòü ýôôåêòèâíîé ðàáîòû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Â òî æå âðåìÿ îòâåòñòâåííîñòü çà ãîðîäñêîå òðàíñïîðòíîå õîçÿéñòâî ïåðåäàåòñÿ ãîðîäàì, êîòîðûì çà÷àñòóþ íå õâàòàåò äåíåã è èíñòèòóöèîíàëüíûõ âîçìîæíîñòåé äëÿ ðåøåíèÿ íîâûõ çàäà÷. Â ýòèõ óñëîâèÿõ âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ðåçêî óõóäøèëîñü ôèíàíñîâîå ñîñòîÿíèå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Âñå áîëåå àêòóàëüíîé ñòàíîâèòñÿ ïðîáëåìà áåçîïàñíîñòè ó÷àñòíèêîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â ãîðîäàõ, îñîáåííî â Ëàòèíñêîé Àìåðèêå.

Ïðèíöèïèàëüíûé ïàðàäîêñ ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Ãîðîäñêîé òðàíñïîðò ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü ñîêðàùåíèþ áåäíîñòè êàê áëàãîäàðÿ ñâîåìó âëèÿíèþ íà ýêîíîìèêó ãîðîäà (è, ñëåäîâàòåëüíî, íà ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò), òàê è çà ñ÷åò ïðÿìîãî âîçäåéñòâèÿ íà ïîâñåäíåâíûå ïîòðåáíîñòè áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Îäíàêî äëÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà õàðàêòåðåí îäèí ïðèíöèïèàëüíûé ïàðàäîêñ. Êàê ñåêòîð ñ òàêèì î÷åâèäíûì ïðåâûøåíèåì ñïðîñà íàä ïðåäëîæåíèåì è ñ òàêèì àêòèâíûì ó÷àñòèåì ÷àñòíûõ ïåðåâîç÷èêîâ ìîæåò áûòü ñòîëü íåýôôåêòèâåí è â ïîëèòè÷åñêîì îòíîøåíèè, è óäîâëåòâîðåíèÿ ïîòðåáíîñòåé íàñåëåíèÿ? Ïî÷åìó äî ñèõ ïîð íå óäàëîñü ìîáèëèçîâàòü êîììåð÷åñêóþ èíèöèàòèâó, ÷òîáû îíà ïðîèçâåëà òàêóþ æå ðåâîëþöèþ â êà÷åñòâå è ñòîèìîñòè óñëóã, êàê â îáëàñòè ñâÿçè, âîäîñíàáæåíèÿ è ýíåðãåòèêè? È ïî÷åìó ñîçäàåòñÿ âïå÷àòëåíèå, ÷òî ðîñò èçîáèëèÿ âåäåò ê ñíèæåíèþ êà÷åñòâà ïåðåäâèæåíèÿ, ïî êðàéíåé ìåðå äëÿ áåäíîãî íàñåëåíèÿ? Ðîñò ãîðîäîâ âåäåò ê óâåëè÷åíèþ òðàíñïîðòíûõ èçäåðæåê. Åñëè èñõîäèòü èç ñîîáðàæåíèé ýôôåêòèâíîñòè è ðîñòà, òî íåòðóäíî îõàðàêòåðèçîâàòü ãëàâíóþ ïðîáëåìó. Ðîñò ãîðîäîâ îáóñëîâëåí òàêèì ôàêòîðîì, êàê ýêîíîìèÿ àãëîìåðàöèè. Â ïðîöåññå ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ è ðîñòà èõ áëàãîñîñòîÿíèÿ ïàðê ãîðîäñêèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ðàñòåò áûñòðåå, ÷åì óëè÷íî-äîðîæíàÿ ñåòü, ÷òî óâåëè÷è-

âàåò èíòåíñèâíîñòü äâèæåíèÿ è ïîâûøàåò óðîâåíü çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà, ñâÿçàííîãî ñ äâèæåíèåì àâòîòðàíñïîðòà. Ðîñò ãîðîäîâ çà÷àñòóþ âûçûâàåò îòðèöàòåëüíûå äèñòðèáóòèâíûå ýôôåêòû. Ïî ìåðå ðàñøèðåíèÿ ãîðîäîâ âîçðàñòàåò öåíà áîëåå äîñòóïíûõ çåìåëüíûõ ó÷àñòêîâ. Áåäíîå íàñåëåíèå âûíóæäåíî æèòü íà áîëåå äåøåâûõ òåððèòîðèÿõ — ëèáî â òðóùîáàõ, ëèáî íà îêðàèíàõ ãîðîäîâ. Ïî ìåðå ïîâûøåíèÿ ñðåäíåãî óðîâíÿ äîõîäîâ è ðîñòà àâòîìîáèëèçàöèè ñîêðàùàåòñÿ ïàññàæèðîïîòîê íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå, ñíèæàþòñÿ åãî ôèíàíñîâàÿ ýôôåêòèâíîñòü è â êîíå÷íîì èòîãå êà÷åñòâî è êîëè÷åñòâî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Òàêèì îáðàçîì, ìîòîðèçàöèÿ, îáóñëîâëåííàÿ ïðîöåññîì ðîñòà, ìîæåò ñäåëàòü íåêîòîðûõ áåäíûõ åùå áåäíåå. Ïðåäëàãàåòñÿ ýêëåêòè÷åñêàÿ ñòðàòåãèÿ. Íàñòîÿùàÿ ñòðàòåãèÿ ïðåäóñìàòðèâàåò ÷åòûðå îñíîâíûõ ñïîñîáà ðåøåíèÿ ýòèõ ïðîáëåì, à èìåííî: i) îñóùåñòâëåíèå ñòðóêòóðíûõ èçìåíåíèé; ii) ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà; iii) ïîâûøåíèå àäðåñíîñòè ìåðîïðèÿòèé â ïîääåðæêó áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ; ïðîâåäåíèå èíñòèòóöèîíàëüíîé ðåôîðìû.

Ñòðóêòóðíûå èçìåíåíèÿ Ñíèæåíèå êîíöåíòðàöèè ìîæåò ñûãðàòü ëèøü îãðàíè÷åííóþ ðîëü. Íàèáîëåå ðàäèêàëüíîé ñòðóêòóðíîé ìåðîé ÿâëÿþòñÿ ïîïûòêè âûâåäåíèÿ àêòèâíîñòè èç ìåãàïîëèñîâ è êîíöåíòðàöèè íîâîãî ðàçâèòèÿ â ñðåäíèõ ãîðîäàõ. Ê ñîæàëåíèþ, íåïîíÿòíî, ïðè êàêîì ðàçìåðå ãîðîäà ïðåêðàùàåò äåéñòâîâàòü òàêîé ôàêòîð, êàê ýêîíîìèÿ àãëîìåðàöèè, è êàê ðåàëüíî îñóùåñòâèòü ïîëèòèêó äåêîíöåíòðàöèè. Òåì íå ìåíåå öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò ñîçäàâàòü ñòèìóëû äëÿ ðàçâèòèÿ ìåíåå êðóïíûõ ðåãèîíàëüíûõ óçëîâ çà ñ÷åò ëèêâèäàöèè äèñïðîïîðöèé â áþäæåòàõ è ãîñóäàðñòâåííûõ ðàñõîäàõ, âêëþ÷àÿ ëèêâèäàöèþ òàêèõ öåíîâûõ äèñïðîïîðöèé íà çåìåëüíîì è òðàíñïîðòíîì ðûíêàõ, êàê çàíèæåííûå öåíû íà ïåðåãðóæåííîå äîðîæíîå ïðîñòðàíñòâî, à òàêæå äîïóñêàòü íåïîëíîå ïîêðûòèå èçäåðæåê, ñâÿçàííûõ ñ ïîäêëþ÷åíèåì ê ñåòÿì, è óñòàíàâëîâàòü íèçêèå òàðèôû ñáî-

4 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ðîâ ñ çàñòðîéùèêîâ òåððèòîðèé. Â êà÷åñòâå ïðèìåðà öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò ñîîòâåòñòâóþùèì îáðàçîì ðàçìåñòèòü ñîáñòâåííûå îðãàíèçàöèè. Âàæíûì âêëàäîì ìîæåò ñòàòü ñîâåðøåíñòâîâàíèå ñòðóêòóðû âíóòðè ãîðîäîâ. Ìåíåå ðàäèêàëüíûé ïîäõîä ïðåäóñìàòðèâàåò ïðåæäå âñåãî êîîðäèíàöèþ çåìëåïîëüçîâàíèÿ, òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû è ïëàíèðîâàíèÿ ïåðåâîçîê â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ äîñòàòî÷íîãî è õîðîøî ñòðóêòóðèðîâàííîãî äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà ïî ìåðå ðîñòà ãîðîäîâ. Ýòî òðåáóåò áîëåå êâàëèôèöèðîâàííûõ ñïåöèàëèñòîâ è áîëåå ñîâåðøåííûõ ìåòîäîâ êîíòðîëÿ çàñòðîéêè òåððèòîðèé íà óðîâíå ãîðîäîâ. Êðèòèêè òàêîãî ïîäõîäà âîçðàæàþò, ÷òî òàêîé ñèëüíûé àêöåíò íà ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè ñïîñîáñòâóåò ïîâûøåíèþ óðîâíÿ ìîòîðèçàöèè, ÷òî ïðèâåäåò ê ïîÿâëåíèþ çàâèñèìîñòè îò àâòîòðàíñïîðòà è â êîíå÷íîì èòîãå ê íåõâàòêå èìåþùåãîñÿ ïðîñòðàíñòâà. Â ëþáîì ñëó÷àå, ìàëîâåðîÿòíî, ÷òî ïîïûòêè äîñòèæåíèÿ áàëàíñà ìåæäó ïðåäëîæåíèåì è ñïðîñîì èñêëþ÷èòåëüíî çà ñ÷åò óâåëè÷åíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè (ÓÄÑ) â êðóïíûõ ãîðîäàõ îêàæóòñÿ ïðèåìëåìûìè â ñîöèàëüíîì èëè ýêîëîãè÷åñêîì îòíîøåíèè. Õîðîøàÿ äîðîæíàÿ èíôðàñòðóêòóðà íå âñåãäà îçíà÷àåò ïîëíóþ çàâèñèìîñòü îò àâòîòðàíñïîðòà. Äåéñòâèòåëüíî, èìåííî ñî÷åòàíèå ïëàíèðîâàíèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ è ïëàíèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà îáåñïå÷èëî íåêîòîðûì ãîðîäàì âûñîêóþ ìîáèëüíîñòü ïðè âûñîêîì êà÷åñòâå ãîðîäñêîé æèçíè. Îäíàêî, ÷òîáû äîñòè÷ü ýòîãî, ãîðîäà ââåëè îãðàíè÷åíèÿ íà äîðîæíîå äâèæåíèå (â Ñèíãàïóðå áûëà ââåäåíà ïëàòà çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè) è ïðèíÿëè ìåðû ïî åãî îðãàíèçàöèè â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîãî, ýôôåêòèâíîãî è ýêîëîãè÷åñêè ïðèåìëåìîãî ïåðåäâèæåíèÿ ëþäåé, à íå òîëüêî òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ýòî ïîäðàçóìåâàåò ïðèîðèòèçàöèþ îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû â öåëÿõ çàùèòû îáùåñòâåííîãî è íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà îò íåîãðàíè÷åííîãî ðàñøèðåíèÿ èñïîëüçîâàíèÿ èíäèâèäóàëüíîãî ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà (äëÿ ýòîãî â Áîãîòå è Êóðèòèáå áûëè ñîçäàíû ñèñòåìû ïîëíîñòüþ èçîëè-

ðîâàííûõ ïîëîñ äëÿ àâòîáóñîâ). Â óñëîâèÿõ òàêèõ îãðàíè÷åíèé ïðè ïðîâåäåíèè äåòàëüíîãî àíàëèçà èíâåñòèöèé â óâåëè÷åíèå ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü: (i) âëèÿíèå óâåëè÷åíèÿ îáúåìà äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íà êîíå÷íûå âûãîäû; (ii) ïðåèìóùåñòâà è íåäîñòàòêè íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà; (iii) âîçäåéñòâèÿ íà îêðóæàþùóþ ñðåäó.

Ïîâûøåíèå îïåðàöèîííîé ýôôåêòèâíîñòè Óëè÷íî-äîðîæíàÿ ñèñòåìà Äàæå â ãîðîäàõ ñ ïåðåãðóæåííîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñèñòåìîé ýôôåêòèâíîñòü ðàáîòû ãîðîäñêîãî äîðîæíîãî òðàíñïîðòà ìîæíî ïîâûñèòü çà ñ÷åò ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ óïðàâëåíèÿ ñèñòåìîé. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî â ðåçóëüòàòå áóðíîãî òåõíè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ñíèçèëèñü ñòîèìîñòü ñîâðåìåííûõ òåõíîëîãèé îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, à òàêæå êâàëèôèêàöèîííûå òðåáîâàíèÿ ê èõ ïîääåðæàíèþ è ýêñïëóàòàöèè, ìíîãèå ãîðîäà ïî-ïðåæíåìó î÷åíü ïëîõî îðãàíèçîâàíû è íå èìåþò äîñòàòî÷íûõ êàäðîâûõ ðåñóðñîâ äëÿ ýôôåêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ òåõíîëîãè÷åñêèõ íîâøåñòâ. Òåõíè÷åñêîå ñîäåéñòâèå è èíâåñòèöèè â ýòîé îáëàñòè ìîãóò äàòü õîðîøèå ðåçóëüòàòû òîëüêî â òîì ñëó÷àå, åñëè áóäóò ðåøåíû áàçîâûå èíñòèòóöèîíàëüíûå è êàäðîâûå ïðîáëåìû. Äåãðàäàöèÿ ãîðîäñêîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè ÿâëÿåòñÿ ñåðüåçíîé ïðîáëåìîé äëÿ ìíîãèõ ñòðàí. Ýòî âåäåò ê óâåëè÷åíèþ çàòîðîâ íà äîðîãàõ è ïîâûøåíèþ ñòîèìîñòè ýêñïëóàòàöèè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ ïðè÷èíîé ÿâëÿþòñÿ ðàçíîãëàñèÿ ïî ïîâîäó òîãî, êòî îòâå÷àåò çà òå èëè èíûå äîðîãè, îòñóòñòâèå ÷åòêèõ ïðàâ ñîáñòâåííîñòè íà äîðîãè âíóòðè ãîðîäñêèõ êâàðòàëîâ èëè íåäîñòàòî÷íûé îáúåì ñðåäñòâ, âûäåëÿåìûõ íà ãîðîäñêèå äîðîãè èç íàöèîíàëüíûõ äîðîæíûõ ôîíäîâ, ÷åðåç êîòîðûå îñóùåñòâëÿåòñÿ ôèíàíñèðîâàíèå àâòîìîáèëüíûõ äîðîã.

Íåìîòîðèçîâàííûé òðàíñïîðò Çíà÷åíèå íåìîòîðèçîâàííûõ âèäîâ òðàíñïîðòà ïîñòîÿííî íåäîîöåíèâàåòñÿ. Â áîëüøèíñòâå ñòðàí ñ íèçêèì è ñðåäíèì óðîâíåì äîõîäà îñíîâíûìè ó÷àñòíèêàìè äâèæåíèÿ ïî-ïðåæíåìó

ÐÅÇÞÌÅ 5

ÿâëÿþòñÿ ïåøåõîäû. Íåñìîòðÿ íà ýòî, ïëàíèðîâàíèå óäîáñòâ äëÿ ïåøåõîäîâ (îñîáåííî äëÿ ëþäåé ñ îãðàíè÷åííûìè ôèçè÷åñêèìè âîçìîæíîñòÿìè äëÿ ïåðåäâèæåíèÿ) çà÷àñòóþ îòõîäèò íà âòîðîé ïëàí, óñòóïàÿ ìåñòî ïëàíèðîâàíèþ ìåð, îáåñïå÷èâàþùèõ ïîâûøåíèå ñêîðîñòè òðàíñïîðòíîãî ïîòîêà. Â òàêîì æå íåâûãîäíîì ïîëîæåíèè íàõîäÿòñÿ è âåëîñèïåäèñòû. Íå èìåÿ êîìïëåêñíîé ñèñòåìû áåçîïàñíîé äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû, ëþäè íå çàõîòÿò ïîäâåðãàòü ñåáÿ ðèñêó è ïóòåøåñòâîâàòü íà âåëîñèïåäàõ, à áåç ïîëüçîâàòåëåé èíâåñòèöèè â èíôðàñòðóêòóðó äëÿ âåëîñèïåäíîãî äâèæåíèÿ ìîãóò ïîêàçàòüñÿ ïóñòîé òðàòîé äåíåã. Íåîáõîäèìû âñåîáúåìëþùàÿ êîíöåïöèÿ è ïëàí äåéñòâèé ïî ðàçâèòèþ íåìîòîðèçîâàííûõ âèäîâ òðàíñïîðòà. Ðàçëè÷èÿ â ïîäõîäàõ ê ìîòîðèçîâàííûì è íåìîòîðèçîâàííûì âèäàì òðàíñïîðòà ìîæíî óñòðàíèòü â ïðîöåññå ïëàíèðîâàíèÿ è óïðàâëåíèÿ ýêñïëóàòàöèåé îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû, åñëè ÷åòêî îïðåäåëèòü ïðàâà è îáÿçàííîñòè ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ â çàêîíå î äîðîæíîì äâèæåíèè, ðàçðàáîòàòü îáùåíàöèîíàëüíóþ ñòðàòåãèþ ðàçâèòèÿ íåìîòîðèçîâàííûõ âèäîâ òðàíñïîðòà â êà÷åñòâå âñïîìîãàòåëüíîé îñíîâû ìåñòíîãî ïëàíèðîâàíèÿ; ïîäãîòîâèòü ÷åòêèé ìåñòíûé ïëàí ðàçâèòèÿ íåìîòîðèçîâàííûõ âèäîâ òðàíñïîðòà â ðàìêàõ îáùåãî ïëàíèðîâàíèÿ, îñóùåñòâëÿåìîãî îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïðåäóñìîòðåòü â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè ñòðîèòåëüñòâî îòäåëüíûõ îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû (äëÿ îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ è ïàðêîâêè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ) è ïðåäóñìàòðèâàòü ñòàíäàðòíûå óñòðîéñòâà äëÿ âåëîñèïåäèñòîâ è ïåøåõîäîâ ïðè ïðîåêòèðîâàíèè íîâûõ îáúåêòîâ äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû. Â ïîëîæåíèÿõ î äîðîæíûõ ôîíäàõ è ðåãëàìåíòàõ èõ ðàáîòû äîëæíà áûòü òàêæå ïðåäóñìîòðåíà îòâåòñòâåííîñòü çà ïðèíÿòèå ìåð, íåîáõîäèìûõ äëÿ íåìîòîðèçîâàííûõ âèäîâ òðàíñïîðòà. Îäíèì èç ãëàâíûõ íàïðàâëåíèé ðàáîòû â îáëàñòè îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ äîëæíî áûòü óëó÷øåíèå óñëîâèé ïåðåäâèæåíèÿ ëþäåé, à íå àâòîòðàíñïîðòà. Äëÿ äîñòèæåíèÿ ýòîé öåëè íåîáõîäèìî îáó÷èòü ñîòðóäíèêîâ ïîëèöèè îñóùåñòâëåíèþ êîíòðîëÿ çà ïðèîðèòåòíîñòüþ ïðàâ íåìîòîðèçîâàííûõ

âèäîâ òðàíñïîðòà êàê ó÷àñòíèêîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, à òàêæå â ïðîöåññå ðåãèñòðàöèè è ïðîôèëàêòèêè äîðîæíî-òðàíñïîðòíûõ ïðîèñøåñòâèé (ÄÒÏ). Êðîìå òîãî, äëÿ ãîðîäîâ áåäíûõ ñòðàí ìîæíî ðàçðàáîòàòü ìåõàíèçìû ìèêðîêðåäèòîâàíèÿ â öåëÿõ ôèíàíñèðîâàíèÿ ïîêóïêè âåëîñèïåäîâ, êàê ýòî óæå ïðîèñõîäèò â ñåëüñêèõ ðàéîíàõ.

Äîðîæíûé ïàññàæèðñêèé òðàíñïîðò Îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò ïðåäíàçíà÷åí äëÿ âñåõ. Åñëè ñ÷èòàòü çàäà÷åé ðàçâèòèå òåõ âèäîâ òðàíñïîðòà, êîòîðûìè ïîëüçóåòñÿ áåäíîå íàñåëåíèå â ñòðàíàõ ñî ñðåäíèì óðîâíåì äîõîäîâ, òî ýòî îçíà÷àåò ïðåæäå âñåãî îáåñïå÷åíèå ïðèåìëåìîé ñòîèìîñòè ïðîåçäà îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì ïðåäîñòàâëÿåìûì êàê îôèöèàëüíûì, òàê è íåôîðìàëüíûì ñåêòîðàìè ýêîíîìèêè. Îäíàêî îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò ïðåäíàçíà÷åí íå òîëüêî äëÿ áåäíûõ, î ÷åì ñâèäåòåëüñòâóåò åãî çíà÷åíèå äëÿ âñåõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ âî ìíîãèõ áîãàòûõ ãîðîäàõ Åâðîïû. Òàêèì îáðàçîì, ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äîëæíî ïðåäóñìàòðèâàòü íå òîëüêî ñíèæåíèå óðîâíÿ èçäåðæåê, íî è ôîðìèðîâàíèå ãèáêèõ îñíîâ äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ íàäåæíûõ è êîìôîðòàáåëüíûõ ïåðåâîçîê îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì êàê áîëåå çàæèòî÷íûõ, òàê è áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Áoëüøàÿ ÷àñòü ãîðîäñêèõ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê îñóùåñòâëÿåòñÿ äîðîæíûìè âèäàìè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Îáóñòðîéñòâî âûäåëåííûõ ïîëîñ äëÿ àâòîáóñîâ è àâòîìàòè÷åñêîå îáåñïå÷åíèå ïðèîðèòåòíîãî ïðîåçäà íà ïåðåêðåñòêàõ ìîãóò ñóùåñòâåííî óëó÷øèòü ðàáîòó îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, îäíàêî ñîáëþäåíèå ýòèõ ïðàâèë îáû÷íî íåäîñòàòî÷íî ñòðîãî êîíòðîëèðóåòñÿ ñîòðóäíèêàìè ïîëèöèè, êîòîðûå íå èìåþò ïîäãîòîâêè â îáëàñòè ïëàíèðîâàíèÿ è îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Â îòëè÷èå îò ýòîãî, ýôôåêòèâíîñòü ïîëíîñòüþ èçîëèðîâàííûõ ïîëîñ äëÿ àâòîáóñîâ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ îêàçàëàñü ïî÷òè òàêîé æå, êàê ó ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà (çà èñêëþ÷åíèåì òðàíñïîðòíûõ êîðèäîðîâ ñ î÷åíü âûñîêîé èíòåíñèâíîñòüþ äâèæåíèÿ), íî ïðè ýòîì èõ ñòîèìîñòü áûëà ãîðàçäî íèæå.

6 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Â öåíòðå ïðîáëåì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà íàõîäÿòñÿ âîïðîñû öåíîîáðàçîâàíèÿ è ôèíàíñèðîâàíèÿ. Ñ óãðîçîé ôèíàíñîâîé êàòàñòðîôû ñòàëêèâàþòñÿ îôèöèàëüíûå àâòîáóñíûå ñëóæáû ìíîãèõ ñòðàí, ÷òî îò÷àñòè ÿâëÿåòñÿ íåîæèäàííûì ïîñëåäñòâèåì äîáðîíàìåðåííîãî, íî îøèáî÷íîãî ðåãóëèðîâàíèÿ óðîâíÿ ïëàòû çà ïðîåçä è îöåíêè îáúåìà ïåðåâîçîê. Çäåñü íåòðóäíî ðåêîìåíäîâàòü íåêîòîðûå ïðîôèëàêòè÷åñêèå ìåðû. Îáùåå ðåãóëèðîâàíèå óðîâíÿ ïëàòû çà ïðîåçä ñëåäóåò îñóùåñòâëÿòü â ðàìêàõ êîìïëåêñíîãî ïëàíà ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Ïðè ýòîì íåîáõîäèìî ïðîâîäèòü âñåñòîðîííèé àíàëèç âëèÿíèÿ òàêîãî ðåãóëèðîâàíèÿ íà ïðåäïîëàãàåìîå êà÷åñòâî è îáúåì ïåðåâîçîê. Ëüãîòû ïî îïëàòå ïðîåçäà äîëæíû ôèíàíñèðîâàòüñÿ ÷åðåç áþäæåò îòðàñëåâîãî âåäîìñòâà, â âåäåíèè êîòîðîãî íàõîäÿòñÿ ñîîòâåòñòâóþùèå êàòåãîðèè ëüãîòíèêîâ (ìèíèñòåðñòâî çäðàâîîõðàíåíèÿ, ìèíèñòåðñòâî ñîöèàëüíîé çàùèòû, ìèíèñòåðñòâî îáðàçîâàíèÿ, ìèíèñòåðñòâî âíóòðåííèõ äåë è ò.ä.). Êîìïëåêñíûå ñõåìû îïëàòû ïðîåçäà, îõâàòûâàþùèå íåñêîëüêî âèäîâ òðàíñïîðòà, íåîáõîäèìî îöåíèâàòü ñ òî÷êè çðåíèÿ èõ âëèÿíèÿ íà áåäíûå ñëîè íàñåëåíèÿ. Óñòîé÷èâîå ôèíàíñèðîâàíèå è òî÷íàÿ àäðåñíîñòü ñóáñèäèé, âûäåëÿåìûõ îáùåñòâåííîìó òðàíñïîðòó, âàæíû ïðåæäå âñåãî äëÿ áåäíûõ êàòåãîðèé íàñåëåíèÿ. Ñóùåñòâóåò øèðîêèé íàáîð âàðèàíòîâ ïîëèòèêè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, îäíîâðåìåííî îáåñïå÷èâàþùèõ ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò è çàùèòó èíòåðåñîâ áåäíîãî íàñåëåíèÿ. Ñíèæåíèå êà÷åñòâà è îáúåìà ïåðåâîçîê íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå, êîòîðîå íàáëþäàåòñÿ â ïîñëåäíåå âðåìÿ, îò÷àñòè âûçâàíî îòñóòñòâèåì èëè èñ÷åçíîâåíèåì íàäåæíîé áþäæåòíîé îñíîâû äëÿ ïîääåðæêè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Îäíàêî åñòü ìíîãî ñïîñîáîâ óëó÷øåíèÿ ïîëîæåíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, êîòîðûå ñîîòâåòñòâóþò áþäæåòíûì âîçìîæíîñòÿì äàæå ñàìûõ áåäíûõ ñòðàí. Ïðåäîñòàâëåíèå îáùåñòâåííîìó òðàíñïîðòó ïðåèìóùåñòâåííîãî ïðàâà èñïîëüçîâàíèÿ äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà ïîâûøàåò ñêîðîñòü äâèæåíèÿ è óëó÷øàåò ôèíàíñîâóþ îñíîâó îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Êîíêóðåíöèÿ îòâå÷àåò èíòåðåñàì áåäíîãî íàñåëåíèÿ. Ñòîèìîñòü òðàíñïîðòíîãî îáñëóæè-

âàíèÿ ìîæíî ñíèçèòü çà ñ÷åò ðàçâèòèÿ êîíêóðåíöèè ìåæäó ÷àñòíûìè îïåðàòîðàìè. Â Áóýíîñ-Àéðåñå ïîñëå ââåäåíèÿ êîíöåññèé ïðîèçîøëà íàñòîÿùàÿ ðåâîëþöèÿ â ñåêòîðå ãîðîäñêîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà. Ðåãóëèðóåìàÿ êîíêóðåíöèÿ íà ðûíêå àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê òàêæå äàëà õîðîøèå ðåçóëüòàòû â òàêèõ ãîðîäàõ, êàê Áóýíîñ-Àéðåñ è Ñàíòüÿãî. Îäíàêî ê ðàçðàáîòêå ýòîé ñèñòåìû ñëåäóåò ïîäõîäèòü âåñüìà îñòîðîæíî. Â Ëèìå (Ïåðó) â ðåçóëüòàòå ïîëíîãî äåðåãóëèðîâàíèÿ ðåçêî âûðîñëî ïðåäëîæåíèå, íî ïðè ýòîì óâåëè÷èëèñü çàòîðû íà äîðîãàõ, ñíèçèëèñü êà÷åñòâî îêðóæàþùåé ñðåäû è áåçîïàñíîñòü äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Âûâîä çàêëþ÷àåòñÿ â ñëåäóþùåì: ñèòóàöèÿ ñ îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì óëó÷øàåòñÿ íå â ðåçóëüòàòå ïðèâàòèçàöèè èëè äåðåãóëèðîâàíèÿ êàê òàêîâîãî, à â ðåçóëüòàòå âíåäðåíèÿ òùàòåëüíî êîíòðîëèðóåìîé êîíêóðåíöèè, â ðàìêàõ êîòîðîé ãîñóäàðñòâåííûé ñåêòîð êàê ðåãóëèðóþùèé îðãàí äîïîëíÿåò ÷àñòíûé ñåêòîð, ÿâëÿþùèéñÿ ïîñòàâùèêîì óñëóã. Ãîðîäà äîëæíû ñòðåìèòüñÿ èñïîëüçîâàòü ïîòåíöèàë íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ýêîíîìèêè. Âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ íåáîëüøèå "êâàçèîáùåñòâåííûå" òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, ïðåäñòàâëÿþùèå íåôîðìàëüíûé ñåêòîð ýêîíîìèêè, èãðàþò ãëàâíóþ ðîëü â îáåñïå÷åíèè ïåðåâîçîê ïî íåðåãóëÿðíûì ìàðøðóòàì è ñîçäàþò ãèáêîñòü â óäîâëåòâîðåíèè íóæä ìàëîèìóùåãî íàñåëåíèÿ, îñîáåííî â áåäíûõ ñòðàíàõ. Îäíàêî òàêîãî ðîäà òðàíñïîðò îáû÷íî ñ÷èòàþò íå ðåøåíèåì, à îäíèì èç èñòî÷íèêîâ ïðîáëåì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Áåçóñëîâíî, íåîáõîäèìî âåñòè áîðüáó ñ àíòèêîíêóðåíòíûì èëè àíòèîáùåñòâåííûì ïîâåäåíèåì ïóòåì ââåäåíèÿ ñòàíäàðòîâ êà÷åñòâà è îñóùåñòâëåíèÿ êîíòðîëÿ çà èõ ñîáëþäåíèåì. Îäíàêî ïîòåíöèàë íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ìîæíî èñïîëüçîâàòü ïîëíåå, ïðèäàâàÿ îôèöèàëüíûé ñòàòóñ îáúåäèíåíèÿì ïåðåâîç÷èêîâ è óïîðÿäî÷èâàÿ ñõåìû ëèöåíçèðîâàíèÿ, ÷òîáû äàòü íåáîëüøèì îïåðàòîðàì âîçìîæíîñòü ó÷àñòèÿ â ïðîöåññå êîíêóðåíöèè.

Ìàññîâûé ãîðîäñêîé òðàíñïîðò Ñèñòåìû ìàññîâîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà ìîãóò èãðàòü îïðåäåëåííóþ ðîëü â î÷åíü êðóïíûõ ãîðîäàõ. Â ñèñòåìàõ ìàññîâîãî

ÐÅÇÞÌÅ 7

ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà íå áûâàåò òàêèõ çàòîðîâ, êàê â àâòîòðàíñïîðòíûõ ñèñòåìàõ, è îíè ìîãóò èìåòü î÷åíü áîëüøîå çíà÷åíèå äëÿ òåõ, êòî æèâåò íà îêðàèíàõ è âûíóæäåí ñîâåðøàòü äàëüíèå ïîåçäêè íà ðàáîòó â êðóïíûõ ãîðîäàõ. Â ÷àñòíîñòè, â Ëàòèíñêîé Àìåðèêå èìè ïîëüçóþòñÿ ìíîãèå î÷åíü áåäíûå æèòåëè. Â òå÷åíèå ïîñëåäíåãî äåñÿòèëåòèÿ Áàíê ïðîôèíàíñèðîâàë íåñêîëüêî êðóïíûõ ïðîåêòîâ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà, ãëàâíûì îáðàçîì â ÷àñòè ìîäåðíèçàöèè ìåòðîïîëèòåíà è äåéñòâóþùèõ ëèíèé ïðèãîðîäíîãî æåëåçíîäîðîæíîãî ñîîáùåíèÿ, è âåñüìà íåçíà÷èòåëüíî â ÷àñòè íîâîãî ñòðîèòåëüñòâà. Âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ ýòè ïðîåêòû ñîïðîâîæäàþòñÿ ðåñòðóêòóðèçàöèåé àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê, ÷òî ïðèâîäèò ê ëèêâèäàöèè ïðÿìîé êîíêóðåíöèè è â îòñóòñòâèè òùàòåëüíî ïðîäóìàííîãî ïëàíèðîâàíèÿ ìîæåò íàíåñòè óùåðá èíòåðåñàì ÷àñòè áåäíîãî íàñåëåíèÿ, èñïîëüçóþùåé àâòîáóñíûé òðàíñïîðò. Çäåñü áûë ïðèíÿò ïîäõîä, çàêëþ÷àþùèéñÿ â òîì, ÷òî òàêèå ïðîåêòû äîëæíû áûòü ÷àñòüþ êîìïëåêñíîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà è ÷òî ïðè ýòîì ñëåäóåò ïðåäóñìîòðåòü ôèçè÷åñêóþ è òàðèôíóþ èíòåãðàöèþ ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà äëÿ òîãî, ÷òîáû áåäíîå íàñåëåíèå íå îêàçàëîñü â ñòîðîíå è íå ïîñòðàäàëî â ðåçóëüòàòå òàêèõ èíâåñòèöèé.

Ðîëü ÷àñòíîãî ñåêòîðà

Ñèñòåìû ìàññîâîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà òðåáóþò ïðîâåäåíèÿ âñåñòîðîííåé îöåíêè. Äëÿ ñîçäàíèÿ è ýêñïëóàòàöèè ñèñòåì ãîðîäñêîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà òðåáóåòñÿ áîëüøå ñðåäñòâ, ÷åì äëÿ ñèñòåì äîðîæíîãî òðàíñïîðòà, è îíè ìîãóò ñîçäàòü ñåðüåçíóþ íàãðóçêó íà ãîðîäñêîé áþäæåò. Â ýòîé ñâÿçè íåîáõîäèìî ðåêîìåíäîâàòü ïðîâåäåíèå òùàòåëüíîãî àíàëèçà áþäæåòíûõ âîçìîæíîñòåé îñóùåñòâëåíèÿ èíâåñòèöèé â ðåëüñîâûé òðàíñïîðò è èõ âëèÿíèÿ íà áåäíûå ñëîè íàñåëåíèÿ äî òîãî, êàê áóäóò ïðèíÿòû îáÿçàòåëüñòâà â ÷àñòè ôèíàíñèðîâàíèÿ íîâûõ äîðîãîñòîÿùèõ èíâåñòèöèîííûõ ïðîåêòîâ. Ïðè ýòîì ãëàâíûé óðîê ïðèîáðåòåííîãî îïûòà çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî ðåøåíèÿ îá èíâåñòèöèÿõ â ìàññîâûé ãîðîäñêîé òðàíñïîðò äîëæíû ïðèíèìàòüñÿ íå ïîä âëèÿíèåì ñèþìèíóòíûõ ïîëèòè÷åñêèõ èëè êîììåð÷åñêèõ ñîîáðàæåíèé, à â ðåçóëüòàòå òùàòåëüíîãî èçó÷åíèÿ ñòðàòåãè÷åñêèõ çàäà÷ è òåõíè÷åñêèõ àëüòåðíàòèâ.

Îðãàíèçàöèÿ ïëàíèðîâàíèÿ è íîðìàòèâíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ èìååò îãðîìíîå çíà÷åíèå äëÿ ó÷àñòèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ðàáîòå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Âçàèìîñâÿçü òðàíñïîðòà ñ çåìëåïîëüçîâàíèåì òðåáóåò åãî âñåñòîðîííåãî ó÷åòà ïðè ïëàíèðîâàíèè ñòðóêòóðû è ôèíàíñèðîâàíèÿ áîëüøèõ ãîðîäîâ â ðàìêàõ êîìïëåêñíîãî ïåðñïåêòèâíîãî ïëàíà ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ. Ãîñóäàðñòâåííûé ñåêòîð äîëæåí ðàçðàáàòûâàòü ñòðàòåãèþ, îïðåäåëÿòü ñ íåêîòîðîé ñòåïåíüþ äåòàëèçàöèè îáúåêòû èíôðàñòðóêòóðû, ïîäòâåðæäàòü ïðèåìëåìîñòü ýêîëîãè÷åñêèõ ïîñëåäñòâèé, òàðèôîâ è ëþáûõ âîçìîæíûõ èçìåíåíèé äëÿ ñóùåñòâóþùåé òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû. Îí äîëæåí ïîëó÷àòü íåîáõîäèìûå ó÷àñòêè è çåìëåîòâîä, ñëåäèòü çà íàëè÷èåì ðàçðåøåíèé íà çàñòðîéêó, ïðèâëåêàòü êàïèòàëîâëîæåíèÿ è ïðåäîñòàâëÿòü îïðåäåëåííûå íåîáõîäèìûå ãàðàíòèè. Â ïëàíå êîìïëåêñíîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà, êîòîðûé äîëæåí îòðàæàòü âçàèìîñâÿçü ìåæäó

Ðàçâèòèå èíôðàñòðóêòóðû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ìîæåò ôèíàíñèðîâàòüñÿ èç ÷àñòíûõ èñòî÷íèêîâ. Ïîíèìàÿ, êàêóþ íàãðóçêó äëÿ ãîðîäñêîãî áþäæåòà ïðåäñòàâëÿþò èíâåñòèöèè â êðóïíûå òðàíñïîðòíûå êîðèäîðû è ìåòðîïîëèòåí, òàêèå ãîðîäà, êàê Áàíãêîê, ÁóýíîñÀéðåñ è Êóàëà-Ëóìïóð, óæå ñìîãëè ïðèâëå÷ü äëÿ èõ ôèíàíñèðîâàíèÿ ÷àñòíûé êàïèòàë. Èìåþùèéñÿ íà ñåãîäíÿøíèé äåíü îïûò ãîâîðèò î òîì, ÷òî äëÿ ýòîãî íåîáõîäèì î÷åíü áîëüøîé ñïðîñ íà ïîâûøåíèå ñêîðîñòè äâèæåíèÿ â ñîîòâåòñòâóþùåì òðàíñïîðòíîì êîðèäîðå è ðåàëèñòè÷åñêèé âçãëÿä ïðàâèòåëüñòâà íà ñâÿçü ìåæäó ðåãóëèðîâàíèåì öåí è óðîâíåì êîììåð÷åñêîé ðåíòàáåëüíîñòè. Êðîìå òîãî, îïûò ïîêàçûâàåò, ÷òî íåïðîäóìàííîå, ñòèõèéíîå ðàçâèòèå ìîæåò íàíîñèòü óùåðá è, êàê ïðàâèëî, áûâàåò ðàçîðèòåëüíûì äëÿ îáùåñòâåííîé êàçíû. Â ÷àñòíîñòè, ñèñòåìû ìàññîâîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà äàþò, ïî-âèäèìîìó, íàèáîëüøóþ îòäà÷ó, åñëè îíè èíêîðïîðèðîâàíû â îáùåãîðîäñêóþ ñèñòåìó öåí è ñòðóêòóðíûé ïëàí ãîðîäà, ãäå çàðàíåå ðàññ÷èòûâàþòñÿ ïîëíàÿ ñòîèìîñòü íîâûõ èíâåñòèöèé â ìàññîâûé òðàíñïîðò äëÿ ãîðîäñêîãî áþäæåòà, à òàêæå èõ âëèÿíèå íà óðîâåíü ïëàòû çà ïðîåçä è ïîëîæåíèå áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ.

8 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

âèäàìè òðàíñïîðòà, íåîáõîäèìî ïðåäóñìîòðåòü êîîðäèíàöèþ òåõíè÷åñêèõ ðàáîò (â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ óäîáñòâà ïåðåñàäêè ñ îäíîãî âèäà òðàíñïîðòà íà äðóãîé) è óðîâíåé ïëàòû çà ïðîåçä (â öåëÿõ ñîõðàíåíèÿ ïðèâëåêàòåëüíîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è çàùèòû ìàëîèìóùèõ).

Ñòðàòåãèÿ îáåñïå÷åíèÿ àäðåñíîñòè Îáñëóæèâàíèå ðàéîíîâ ïðîæèâàíèÿ áåäíîãî íàñåëåíèÿ Îñóùåñòâëåíèå ìåð, íàïðàâëåííûõ íà óëó÷øåíèå ðàáîòû òðàíñïîðòà, ñëåäóåò ñîñðåäîòî÷èòü â òåõ ðàéîíàõ, ãäå ïðîæèâàþò è ðàáîòàþò ìàëîèìóùèå. Ê ÷èñëó òàêèõ ìåð ìîæíî îòíåñòè àêòèâíóþ ðàáîòó ïî óëó÷øåíèþ äîñòóïà ê ðàéîíàì òðóùîá èëè óëó÷øåíèþ ïàññàæèðñêîãî òðàíñïîðòíîãî ñîîáùåíèÿ ñ ãîðîäñêèìè îêðàèíàìè. Âåñüìà óñïåøíîé îêàçàëàñü "Ïðîãðàììà ñòðîèòåëüñòâà äîðîæíûõ ïîêðûòèé â áåäíûõ ðàéîíàõ", îñóùåñòâëåííàÿ ïðè ïîääåðæêå Áàíêà â Áðàçèëèè; ýòîò îïûò áûë ðàñïðîñòðàíåí íà âñåé òåððèòîðèè ñòðàíû è â äðóãèõ ãîñóäàðñòâàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè. Íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü îòðèöàòåëüíûå ôàêòîðû, ñâÿçàííûå ñ èçìåíåíèåì àðåíäíîé ïëàòû çà çåìëþ. Òðàíñïîðòíûå èíâåñòèöèè èëè ïîâûøåíèå êà÷åñòâà ïåðåâîçîê ïðèâîäÿò ê èçìåíåíèþ ñòðóêòóðû ñòîèìîñòè çåìëè. Ïðè íàëè÷èè ñèëüíîé êîíêóðåíöèè çà ïîëüçîâàíèå çåìëåé è âûñîêîé êîíöåíòðàöèè ñîáñòâåííîñòè íà çåìëþ íà áîëåå îáóñòðîåííûõ òåððèòîðèÿõ ðàñòåò àðåíäíàÿ ïëàòà çà çåìëþ, è îò óëó÷øåíèÿ ðàáîòû òðàíñïîðòà âûèãðûâàþò íå áåäíûå æèòåëè, à áîãàòûå çåìëåâëàäåëüöû. Íåêîòîðûå èíâåñòèöèè (íàïðèìåð, ìîäåðíèçàöèÿ ñèñòåì àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê èëè íåìîòîðèçîâàííûõ âèäîâ òðàíñïîðòà) ñîçäàþò ñèòóàöèþ, ïðè êîòîðèé íåãàòèâíàÿ òåíäåíöèÿ ê ïåðåñåëåíèþ ìàëîèìóùèõ â áîëåå îòäàëåííûå è äåøåâûå ðàéîíû ìåíåå âåðîÿòíà ïî ñðàâíåíèþ, íàïðèìåð, ñ èíâåñòèöèÿìè â êðóïíûå àâòîìàãèñòðàëè èëè áîëåå äîðîãîñòîÿùèé ìàññîâûé ïàññàæèðñêèé òðàíñïîðò. Ýòî åùå ðàç ïîä÷åðêèâàåò íåîáõîäèìîñòü âêëþ÷åíèÿ òðàíñïîðòà â êîìïëåêñíóþ ñòðàòåãèþ ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ.

Àäðåñíîå ñîäåéñòâèå ìàëîèìóùèì êàòåãîðèÿì íàñåëåíèÿ Òðàíñïîðòíîå îáñëóæèâàíèå ìîæåò áûòü ÷àñòüþ ñèñòåìû ñîöèàëüíîé çàùèòû. Îäíèì èç âñïîìîãàòåëüíûõ ïîäõîäîâ ÿâëÿåòñÿ êîíöåíòðàöèÿ óñèëèé íà óäîâëåòâîðåíèè íóæä êîíêðåòíûõ êàòåãîðèé áåäíîãî íàñåëåíèÿ. Ñ ó÷åòîì òîãî, êàêîå îãðîìíîå çíà÷åíèå èìååò äîñòóïíîñòü ðàáî÷èõ ìåñò, îäíèì èç ãëàâíûõ îáúåêòîâ ïîääåðæêè ìîæåò áûòü ïðîåçä áåäíîãî íàñåëåíèÿ íà ðàáîòó. Ðàñõîäû íà îáåñïå÷åíèå ôèíàíñîâîé ïðèåìëåìîñòè ýòèõ ïîåçäîê ìîæíî âîçëîæèòü íà ðàáîòîäàòåëåé ("valå transporte" â Áðàçèëèè) èëè íà ãîñóäàðñòâî (ñóáñèäèðîâàíèå ñèñòåìû ïðèãîðîäíîãî ñîîáùåíèÿ â Þæíîé Àôðèêå). Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ñõåìû öåëåâîãî ñóáñèäèðîâàíèÿ òðàíñïîðòà íå âñåãäà îáåñïå÷èâàþò 100% àäðåñíîñòü (íàïðèìåð, áðàçèëüñêàÿ ñèñòåìà íå îõâàòûâàåò ñàìûõ áåäíûõ ðàáîòíèêîâ, çàíÿòûõ â íåôîðìàëüíîì ñåêòîðå ýêîíîìèêè), ìîãóò èñêàæàòü ñòèìóëû ê âûáîðó ðàéîíà ïðîæèâàíèÿ è ìåíåå ýôôåêòèâíû, ÷åì ïðÿìûå âûïëàòû â ïîääåðæêó äîõîäîâ, îíè, íàâåðíîå, ÿâëÿþòñÿ ñàìîé ëó÷øåé ñ ïðàêòè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ ñèñòåìîé ñîöèàëüíîé çàùèòû áåäíûõ ðàáîòíèêîâ. Íèçêèé óðîâåíü äîõîäà íå åäèíñòâåííûé âèä ëèøåíèé. Ïðèíàäëåæíîñòü îïðåäåëåííîìó ïîëó ìîæåò ïîñòàâèòü ëþäåé â îñîáî íåâûãîäíîå ïîëîæåíèå â ÷àñòè äàëüíîñòè è âðåìåíè ïîåçäîê è ñäåëàòü èõ îñîáåííî óÿçâèìûìè ñ òî÷êè çðåíèÿ ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè. Âîçðàñò è èíâàëèäíîñòü ñâÿçàíû ñ èíûìè ïðîáëåìàìè, êîòîðûå òðåáóþò ïðîäóìàííîãî ïðîåêòèðîâàíèÿ ôèçè÷åñêèõ óäîáñòâ, ó÷èòûâàþùèõ íóæäû ïîæèëûõ ëþäåé è èíâàëèäîâ. È ïåðåìåíà ìåñòà æèòåëüñòâà, è ïåðåìåíà ìåñòà ðàáîòû èìåþò îñîáî òÿæåëûå ïîñëåäñòâèÿ äëÿ áåäíûõ, ÷òî òîæå òðåáóåò ñîçäàíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ "ñèñòåì çàùèòû". Ðåãóëèðîâàíèå ïëàòû çà ïðîåçä ìîæåò ïðèíåñòè áîëüøå âðåäà, ÷åì ïîëüçû. Îïûò, èìåþùèéñÿ â ýòîé îáëàñòè, ïîçâîëÿåò èçâëå÷ü äâà âàæíûõ óðîêà. Âî-ïåðâûõ, ðåãóëèðîâàíèå ïëàòû çà ïðîåçä áåç ïðîâåäåíèÿ ðåàëèñòè÷íîãî àíàëèçà è ó÷åòà ôèíàíñîâûõ ïîòðåáíîñòåé òàêîé ñîöèàëüíîé ñòðàòåãèè â äåéñòâèòåëüíîñòè ðàçðóøàåò ðàáîòó îáùåñòâåííîãî

ÐÅÇÞÌÅ 9

òðàíñïîðòà è ìîæåò íàíåñòè ñåðüåçíûé óùåðá íåêîòîðûì áåäíûì êàòåãîðèÿì íàñåëåíèÿ. Âî-âòîðûõ, ïåðåêðåñòíîå ñóáñèäèðîâàíèå â ðàìêàõ ãîñóäàðñòâåííûõ ìîíîïîëèé íå èçáàâëÿåò îò ñåðüåçíûõ ïðîáëåì ñ ðåñóðñàìè è äàæå åùå áîëüøå ñíèæàåò ýôôåêòèâíîñòü îáñëóæèâàíèÿ.

Íèçêîå êà÷åñòâî æèçíè: òðàíñïîðò è îêðóæàþøàÿ ñðåäà ãîðîäîâ Áåäíûå, êàê ïðàâèëî, áîëüøå âñåõ ñòðàäàþò îò çàãðÿçíåíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû. Íàèáîëüøèé âðåä íàíîñÿò òàêèå çàãðÿçíÿþùèå âåùåñòâà, êàê ñâèíåö, ìåëêèå âçâåøåííûå ÷àñòèöû, à â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ îçîí. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ëîêàëüíîå çàãðÿçíåíèå âîçäóõà îò àâòîòðàíñïîðòà ïðèâîäèò ê ïðåæäåâðåìåííîé ãèáåëè áîëåå 500 òûñÿ÷ ëþäåé â ãîä è âûçûâàåò ýêîíîìè÷åñêèå ïîòåðè, ñîñòàâëÿþùèå äî 2 % ÂÂÏ. Ñëåäîâàòåëüíî, ðàçðàáîòêà ñòðàòåãèè ýêîëîãèçàöèè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà — ýòî íå ðîñêîøü, êîòîðóþ ìîæíî ïîçâîëèòü çà ñ÷åò áåäíîãî íàñåëåíèÿ, à âàæíûé ýëåìåíò ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â èíòåðåñàõ ìàëîèìóùèõ. Êàê ñ÷èòàþò ÷ëåíû Ìåæïðàâèòåëüñòâåííîé ãðóïïû ýêñïåðòîâ ïî âîïðîñàì èçìåíåíèÿ êëèìàòà, (IPCC, 1996), åñëè ãëîáàëüíûé óðîâåíü óãëåêèñëîãî ãàçà óâåëè÷èòñÿ â äâà ðàçà, íà ðàçâèâàþùèåñÿ ñòðàíû ëÿæåò íåïðîïîðöèîíàëüíî áîëüøàÿ íàãðóçêà â ðàçìåðå 5-9 % èõ âàëîâîãî âíóòðåííåãî ïðîäóêòà. Óðîâåíü çíàíèé îá ýêîëîãè÷åñêèõ âîçäåéñòâèÿõ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ïî-ïðåæíåìó íåóäîâëåòâîðèòåëåí. Ñóùåñòâóþò íåêîòîðûå î÷åâèäíûå òåõíè÷åñêèå ïðèîðèòåòû. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî â öåëîì íàèáîëåå ïðåäïî÷òèòåëüíûì íàïðàâëåíèåì ðàáîòû ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå ñòàíäàðòîâ êà÷åñòâà, à íå âûáîð êîíêðåòíîé òåõíîëîãèè, â äàííîé îáëàñòè åñòü äîâîëüíî ÷åòêèå òåõíè÷åñêèå ïðèîðèòåòû. Ê íèì îòíîñÿòñÿ ïðåêðàùåíèå èñïîëüçîâàíèÿ ñâèíöîâûõ ïðèñàäîê ê òîïëèâó, ïåðåõîä íà ìîòîöèêëû ñ ÷åòûðåõòàêòíûìè äâèãàòåëÿìè âìåñòî äâóõòàêòíûõ è âûâîä èç ýêñïëóàòàöèè èëè ìîäåðíèçàöèÿ íàèìåíåå ýêîëîãè÷íûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ î÷åíü áîëüøèì ïðîáåãîì. Áàíê ìîæåò ïðåäîñòàâèòü òåõíè÷åñêîå ñîäåéñòâèå â ýòèõ âîïðîñàõ, à â îòäåëüíûõ ñëó÷àÿõ âûäåëèòü ôèíàíñè-

ðîâàíèå íà îáóñòðîéñòâî îáúåêòîâ îáùåñòâåííîé èíôðàñòðóêòóðû è ñîçäàíèå ìåõàíèçìîâ äëÿ ñòèìóëèðîâàíèÿ ïåðåìåí. Îäíàêî íå ñóùåñòâóåò áûñòðûõ òåõíè÷åñêèõ ðåøåíèé ïðîáëåì ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí. Â êîíå÷íîì èòîãå ïðîáëåìó ëîêàëüíîãî êà÷åñòâà âîçäóõà ìîæíî ðåøèòü çà ñ÷åò âíåäðåíèÿ íîâûõ âèäîâ òîïëèâà è íîâûõ òðàíñïîðòíûõ òåõíîëîãèé. Îäíàêî íà áëèæàéøèé ïåðèîä ìû èìååì ïàðê àâòîòðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, êîòîðûå èñïîëüçóþò â îñíîâíîì òåõíîëîãèè ñòàðîãî ïîêîëåíèÿ è çà÷àñòóþ íàõîäÿòñÿ â ïëîõîì òåõíè÷åñêîì ñîñòîÿíèè. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ óëó÷øåíèþ ñèòóàöèè ñïîñîáñòâîâàëè ìåðû ïî âûÿâëåíèþ è ìîäåðíèçàöèè íàèìåíåå ýêîëîãè÷íûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ ñàìûì áîëüøèì ïðîáåãîì — ÷àùå âñåãî àâòîáóñîâ, òàêñè è èíîãäà ãðóçîâèêîâ. Õîðîøèé ýôôåêò äàþò ïðîãðàììû òåõíè÷åñêîãî îñìîòðà è îáñëóæèâàíèÿ, îñóùåñòâëÿåìûå ñ ïîìîùüþ òåõíè÷åñêè ýôôåêòèâíûõ èíñòðóìåíòîâ â óñëîâèÿõ îòñóòñòâèÿ êîððóïöèè. Â êà÷åñòâå êðàéíåé ìåðû âëàäåëüöàì ïîìîãàþò (èëè èõ âûíóæäàþò) ñäàâàòü ìàøèíû â ìåòàëëîëîì. Ñóùåñòâóåò öåëûé ðÿä ýêîíîìè÷åñêè âûãîäíûõ ýêîëîãè÷åñêèõ ñòðàòåãèé, ïðèåìëåìûõ äëÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Ïðîäóìàííàÿ îðãàíèçàöèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ïðèâîäèò ê ñîêðàùåíèþ âîçäåéñòâèé íà îêðóæàþùóþ ñðåäó è óìåíüøåíèþ çàòîðîâ íà äîðîãàõ. Ðåôîðìà ñòðóêòóðû íàëîãîîáëîæåíèÿ ìîæåò ñîçäàòü ñòèìóëû ê èñïîëüçîâàíèþ áîëåå ÷èñòûõ âèäîâ òîïëèâà è óëó÷øåíèþ òåõíè÷åñêîãî îáñëóæèâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Îäíàêî äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìî ðàçðàáîòàòü ôèñêàëüíûå ìåðû, íàïðàâëåííûå íà ðåøåíèå ïðîáëåì, ñâÿçàííûõ ñ èñïîëüçîâàíèåì òîïëèâà (êàê, íàïðèìåð, ïîëèòèêà â îòíîøåíèè êåðîñèíà, êîòîðûé èñïîëüçóåòñÿ íåñêîëüêèõ ðàçíûõ ñåêòîðàõ) è ðàçðàáîòàòü ïîëèòèêó ïî ïðîòèâîðå÷èâûì ïðîáëåìàì, êàê, íàïðèìåð, íàëîãîîáëîæåíèå äèçåëüíîãî òîïëèâà (ñì. áîëåå äåòàëüíîå èçëîæåíèå â îñíîâíîì òåêñòå ýòîãî äîêëàäà). Â ýòîé ñâÿçè âêëþ÷åíèå òðàíñïîðòíûõ ìåðîïðèÿòèé â îáùóþ ïðîãðàììó ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ ìîæåò îêàçàòüñÿ áîëåå ýôôåêòèâíûì, ÷åì îñóùåñòâëåíèå ñïåöèàëüíûõ òðàíñïîðòíûõ ïðîåêòîâ.

10 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Âîïðîñû áåçîïàñíîñòè Äîðîæíî-òðàíñïîðòíûå ïðîèñøåñòâèÿ — ýòî ãëîáàëüíàÿ ïàíäåìèÿ. Êàæäûé ãîä â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ â ðåçóëüòàòå ãîðîäñêèõ ÄÒÏ ãèáíåò ïî÷òè 500 òûñÿ÷ ÷åëîâåê è ïîëó÷àþò òðàâìû äî 15 ìëí ÷åëîâåê, ÷òî íàíîñèò ýêîíîìèêå ïðÿìîé óùåðá â ðàçìåðå 1-2 % ÂÂÏ. ÄÒÏ ïðîèñõîäÿò íà ñàìûõ ðàçíûõ ó÷àñòêàõ äîðîæíîé ñåòè, à íå êîíöåíòðèðóþòñÿ íà ïåðåêðåñòêàõ, êàê â èíäóñòðèàëüíûõ ñòðàíàõ, à áîëüøèíñòâî æåðòâ — ýòî ïåøåõîäû è âåëîñèïåäèñòû èç áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Îñíîâîé äëÿ ôîðìèðîâàíèÿ è ðåàëèçàöèè ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè ÿâëÿåòñÿ íàëè÷èå íåîáõîäèìîé èíôîðìàöèè. Ïåðâûì øàãîì ê ïîâûøåíèþ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ÿâëÿåòñÿ ñîçäàíèå îáùåíàöèîíàëüíîé ñèñòåìû ñáîðà è àíàëèçà äàííûõ î äîðîæíîòðàíñïîðòíûõ ïðîèñøåñòâèÿõ è ôîðìèðîâàíèå èíñòèòóöèîíàëüíûõ ìåõàíèçìîâ, ãàðàíòèðóþùèõ ïåðåäà÷ó ýòîé èíôîðìàöèè òåì, êîìó îíà íóæíà äëÿ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé â îáëàñòè ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè. ×àñòîòó è òÿæåñòü ïîñëåäñòâèé ÄÒÏ ìîæíî óìåíüøèòü çà ñ÷åò ïîâûøåíèÿ êà÷åñòâà ïðîåêòèðîâàíèÿ äîðîã è ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ïðè òîì, ÷òî íåêîòîðûå èíâåñòèöèè â èíôðàñòðóêòóðó íàïðàâëåíû èìåííî íà ïîâûøåíèå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ (íàïðèìåð, ñòðîèòåëüñòâî îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû äëÿ íåìîòîðèçîâàííûõ âèäîâ òðàíñïîðòà â Ëèìå èëè îáóñòðîéñòâî ìíîãîóðîâíåâûõ ðàçâÿçîê ïðè ïåðåñå÷åíèè æåëåçíûõ äîðîã â Áóýíîñ-Àéðåñå), áûëî áû öåëåñîîáðàçíî ïðîâîäèòü îáÿçàòåëüíûå àóäèòû áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íà ýòàïå ïðîåêòèðîâàíèÿ âñåõ îáúåêòîâ òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû. Ðàáîòó ìåäèöèíñêîé ñëóæáû ìîæíî óñîâåðøåíñòâîâàòü çà ñ÷åò âíåäðåíèÿ íåêîòîðûõ îòíîñèòåëüíî äåøåâûõ è ïðîñòûõ èíñòèòóöèîíàëüíûõ èííîâàöèé. Áîëåå àêòèâíîå ðàñïðîñòðàíåíèå èíôîðìàöèè î âîïðîñàõ áåçîïàñíîñòè â öåëÿõ èçìåíåíèÿ ïîâåäåíèÿ âîäèòåëåé è ïåøåõîäîâ òðåáóåò ïîäãîòîâêè è îáó÷åíèÿ êàäðîâ äëÿ ñïåöèàëèçèðîâàííûõ íàöèîíàëüíûõ è ìóíèöèïàëüíûõ âåäîìñòâ èëè ñîâåòîâ, îòâå÷àþùèõ çà êîîðäèíàöèþ äåÿòåëüíîñòè â îáëàñòè áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ.

Ïðîáëåìà ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ëþäåé ïðèîáðåòàåò âñå áîëüøóþ àêòóàëüíîñòü âî ìíîãèõ ñòðàíàõ. Ïðè òîì, ÷òî îíà âûõîäèò äàëåêî çà ïðåäåëû òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà, íåîáõîäèìî ïðîàíàëèçèðîâàòü ïðèðîäó è çíà÷åíèå ïðîáëåìû îòñóòñòâèÿ áåçîïàñíîñòè íà ãîðîäñêîì òðàíñïîðòå è ðàçðàáîòàòü ýêîíîìè÷åñêèå èíñòðóìåíòû äëÿ áîðüáû ñ ýòèì ÿâëåíèåì. Ýòî ìîæåò ïðåäóñìàòðèâàòü ñáîð è àíàëèç èíôîðìàöèè î ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ëþäåé íà ãîðîäñêîì òðàíñïîðòå, ÷òîáû îôèöèàëüíûå êðóãè áûëè ëó÷øå îñâåäîìëåíû îá ýòîé ïðîáëåìå, à ïîëèöèÿ è ñóäû äåéñòâîâàëè áîëåå ðåøèòåëüíî â ñëó÷àå àðåñòà è ïðèìåíåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ ñàíêöèé ê íàðóøèòåëÿì. Âàæíî îáåñïå÷èòü áîëåå àêòèâíîå ó÷àñòèå íàñåëåíèÿ (îñîáåííî ìåñòíîãî) â îñóùåñòâëåíèè ïðîåêòîâ. Ïîâûøåíèþ áåçîïàñíîñòè ìîãóò íàïðÿìóþ ñïîñîáñòâîâàòü íåêîòîðûå èíèöèàòèâû â îáëàñòè òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè. Íàïðèìåð, ïðîåêòû îáóñòðîéñòâà óëèö è îñîáåííî ïðîåêòû ìîäåðíèçàöèè ðàéîíîâ òðóùîá ìîãóò ïðåäóñìàòðèâàòü óñòàíîâêó ïðèáîðîâ óëè÷íîãî îñâåùåíèÿ â öåëÿõ ïîâûøåíèÿ áåçîïàñíîñòè ïåøåõîäîâ. Óñëîâèÿ âûäà÷è ëèöåíçèé îïåðàòîðàì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ìîãóò ñîçäàâàòü ñòèìóëû ê òîìó, ÷òîáû îíè óäåëÿëè áîëüøå âíèìàíèÿ âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè.

Ðåôîðìèðîâàíèå òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè è èíñòèòóöèîíàëüíîé ñòðóêòóðû Îäíè òåõíè÷åñêèå ìåðû âðÿä ëè óñòðàíÿò ïðèíöèïèàëüíûé ïàðàäîêñ îòðàñëè, ãäå èçáûòîê ñïðîñà ñî÷åòàåòñÿ ñ íåäîñòàòî÷íûì ôèíàíñèðîâàíèåì ïðåäëîæåíèÿ. Ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, à òàêæå îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, áåçóñëîâíî, ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Îäíàêî ýòîãî íåäîñòàòî÷íî, ïîñêîëüêó ñóùåñòâóþò òðè ñòðóêòóðíûå õàðàêòåðèñòèêè, îòëè÷àþùèå ãîðîäñêîé òðàíñïîðò îò áîëüøèíñòâà äðóãèõ ñåêòîðîâ ãîðîäñêîé ñôåðû îáñëóæèâàíèÿ, à èìåííî: i) îáúåêòû èíôðàñòðóêòóðû îòäåëåíû îò äåÿòåëüíîñòè îïåðàòîðîâ; ii) âçàèìîñâÿçàííûå âèäû òðàíñïîðòà îòäåëåíû äðóã îò äðóãà; iii) ôèíàíñèðîâàíèå îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû îòäåëåíî îò ïðîöåññà ôîðìèðîâà-

ÐÅÇÞÌÅ 11

íèÿ öåí íà ýòè îáúåêòû. Ñëåäîâàòåëüíî, íåîáõîäèì êîìïëåêñ ñòðàòåãè÷åñêèõ ìåð, îõâàòûâàþùèõ ôîðìèðîâàíèå öåí íà îáúåêòû èíôðàñòðóêòóðû, ôîðìèðîâàíèå öåí íà ïåðåâîçêè è ôèíàíñèðîâàíèå âñåé ñèñòåìû â ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîëèòè÷åñêèõ ðàìêàõ è ïðè õîðîøîôóíêöèîíèðóþùåé èíñòèòóöèîííîé ñòðóêòóðå.

Ïëàòà çà ïîëüçîâàíèå îáúåêòàìè èíôðàñòðóêòóðû Ââåäåíèå ïëàòû çà ïîëüçîâàíèå îáúåêòàìè äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû ÿâëÿåòñÿ ãëàâíûì ýëåìåíòîì ñòðàòåãèè ýôôåêòèâíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ðåñóðñîâ è óñòîé÷èâîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ. Ïåðåãðóæåííîñòü óëè÷íîäîðîæíîé ñåòè óâåëè÷èâàåò èçäåðæêè âëàäåëüöåâ ÷àñòíîãî àâòîòðàíñïîðòà è âåäåò ê ñíèæåíèþ êà÷åñòâà è ñîêðàùåíèþ îáúåìà ïåðåâîçîê íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå. Ïðè òîì, ÷òî ìåæäó îáîèìè ÿâëåíèÿìè ñóùåñòâóåò ëîãè÷åñêàÿ ñâÿçü, â áîëüøèíñòâå ãîðîäîâ îíè ðàçäåëåíû êàê â èíñòèòóöèîíàëüíîì, òàê è â ôèíàíñîâîì îòíîøåíèè. Â ïðèíöèïå, ïëàòà, âçèìàåìàÿ ñ ìîòîðèçîâàííûõ ó÷àñòíèêîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â ãîðîäàõ ñ ïåðåãðóæåííîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòüþ, äîëæíà, êàê ìèíèìóì, ïîêðûâàòü êðàòêîñðî÷íóþ ïðåäåëüíóþ ñòîèìîñòü ïîëüçîâàíèÿ äîðîãàìè, âêëþ÷àÿ íàãðóçêó íà ÓÄÑ, èçíîñ äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ è âîçäåéñòâèÿ íà îêðóæàþùóþ ñðåäó. Â îòñóòñòâèå ïðÿìûõ ñáîðîâ ñ ïîëüçîâàòåëåé äîðîã íàëîã íà ÃÑÌ ñëåäóåò ñòðóêòóðèðîâàòü òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû âìåñòå ñ ïîøëèíàìè, âçèìàåìûìè ïðè âûäà÷å ëèöåíçèé íà ýêñïëóàòàöèþ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, îí ñòàë ïðèáëèçèòåëüíûì àíàëîãîì ïëàòû çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè è âîçäåéñòâèÿ íà âíåøíþþ ñðåäó. Íà ïðàêòèêå ïðèìåíÿåòñÿ öåëûé ðÿä ïðÿìûõ è êîñâåííûõ ìåõàíèçìîâ ñáîðîâ ïëàòû çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè. Íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííûé èç íèõ — íàëîã íà ÃÑÌ — â äîëæíîé ìåðå ó÷èòûâàåò ýôôåêòû ãëîáàëüíîãî ïîòåïëåíèÿ, íî ïðè ýòîì ÿâëÿåòñÿ ïëîõèì çàìåíèòåëåì ïëàòû çà ïåðåãðóæåííîñòü ÓÄÑ èëè çà ïîñëåäñòâèÿ äëÿ ñîäåðæàíèÿ àâòîìîáèëüíûõ äîðîã. Òåì íå ìåíåå, åñëè íàëîãè íà ðàçëè÷íûå âèäû ÃÑÌ ÿâëÿþòñÿ íàèëó÷øèì èç èìåþùèõñÿ àíàëîãîâ, èõ ñëåäóåò ñòðóêòóðèðîâàòü òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû îíè îòðàæàëè îòíîñèòåëüíûé âêëàä êàæäîãî âèäà ÃÑÌ â çàãðÿçíåíèå ãîðîäñêîãî âîçäóõà

(òàêæå â ñî÷åòàíèè ñî ñòðóêòóðèçàöèåé ïîøëèí, âçèìàåìûõ ïðè âûäà÷å ëèöåíçèé íà ýêñïëóàòàöèþ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ). Ïëàòà çà ïàðêîâêó òàêæå äîëæíà áûòü óâÿçàíà ñ îáùåé ñòðàòåãèåé ôîðìèðîâàíèÿ öåí íà îáúåêòû èíôðàñòðóêòóðû. Õîòÿ ïëàòà çà ïàðêîâêó — òîæå ïëîõîé çàìåíèòåëü ïëàòû çà ïåðåãðóæåííîñòü ÓÄÑ, îíà â ëþáîì ñëó÷àå äîëæíà ïîëíîñòüþ ïîêðûâàòü àëüòåðíàòèâíóþ ñòîèìîñòü çåìëè, èñïîëüçóåìîé ïîä ïàðêîâêó. Åñëè ïàðêîâî÷íàÿ ïîëèòèêà ÿâëÿåòñÿ åäèíñòâåííûì ñóùåñòâóþùèì çàìåíèòåëåì ïëàòû çà ïåðåãðóæåííîñòü ÓÄÑ, ñîîòâåòñòâóþùåå öåíîîáðàçîâàíèå äîëæíî îòíîñèòüñÿ êî âñåì âèäàì ñòîÿíî÷íîãî ïðîñòðàíñòâà (âêëþ÷àÿ ÷àñòíûå ñòîÿíêè, îðãàíèçîâàííûå ðàáîòîäàòåëÿìè äëÿ ñîòðóäíèêîâ) Ââåäåíèå ïðÿìîé ïëàòû çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè òðåáóåò òùàòåëüíîé ïîëèòè÷åñêîé è àäìèíèñòðàòèâíîé ïîäãîòîâêè. Âçèìàíèå ïëàòû ïðè ïðîåçäå ÷åðåç ïðîïóñêíûå ïóíêòû è çà ïîëüçîâàíèå êîíêðåòíûìè ïëàòíûìè äîðîãàìè — ýòî øàã â íóæíîì íàïðàâëåíèè, îäíàêî äîëãîñðî÷íîå ðåøåíèå çàêëþ÷àåòñÿ â ââåäåíèè áîëåå ñèñòåìàòèçèðîâàííûõ ñáîðîâ çà ïåðåãðóæåííîñòü óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè. Êîíå÷íî, ïîâûøåíèå öåí èëè íàëîãîâ (îñîáåííî íà òîâàðû, òðàäèöèîííî ñ÷èòàâøèåñÿ áåñïëàòíûìè) — ýòî íåëåãêàÿ çàäà÷à. Â êîíöå âîñüìèäåñÿòûõ ãîäîâ ïîñëå ïîâûøåíèÿ öåí íà ÃÑÌ â Âåíåñóýëå áûëè î÷åíü ñèëüíûå âîëíåíèÿ. Â õîäå áåñïîðÿäêîâ, êîòîðûå ïðîèçîøëè â Ãâàòåìàëå â 2000 ã. ïîñëå ïîâûøåíèÿ ïëàòû çà ïðîåçä â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå, ïîãèáëè ïÿòü ÷åëîâåê. Ýòî ãîâîðèò î òîì, ÷òî òàêîå ïîâûøåíèå öåí èëè íàëîãîâ äîëæíî áûòü ñâÿçàíî ñ çàìåòíûì ïîâûøåíèåì êà÷åñòâà ïðåäîñòàâëÿåìûõ óñëóã. Íî äàæå â ýòîì ñëó÷àå îñòàåòñÿ íàñòîÿòåëüíàÿ íåîáõîäèìîñòü ïðîâåäåíèÿ ïðîñâåòèòåëüñêîé ðàáîòû â öåëÿõ ðàçúÿñíåíèÿ òàêîé ñâÿçè è ïðåäîñòàâëåíèÿ ëþäÿì ðåàëüíîé âîçìîæíîñòè âûáîðà àëüòåðíàòèâ. Ñëåäîâàòåëüíî, âòîðàÿ ÷àñòü êîìïëåêñíîãî ðåøåíèÿ ñâÿçàíà ñ ïðåäîñòàâëåíèåì óñëóã è ôîðìèðîâàíèåì öåí íà ýòè óñëóãè.

Ôîðìèðîâàíèå öåí íà óñëóãè Ïðèíöèïû ôîðìèðîâàíèÿ öåí íà óñëóãè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äîëæíû îïðåäå-

12 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ëÿòüñÿ â ðàìêàõ êîìïëåêñíîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäà. Ýòî çíà÷èò, ÷òî îíè äîëæíû îòðàæàòü àäåêâàòíîñòü ïëàòû, âçèìàåìîé çà ïîëüçîâàíèå îáúåêòàìè äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû. Ñ ó÷åòîì òåñíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà è ïîâñåìåñòíîãî çàíèæåíèÿ ïëàòû çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè, ôèíàíñîâûå òðàíñôåðòû ìåæäó àâòîìîáèëüíûìè äîðîãàìè è îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì, à òàêæå ìåæäó ðàçëè÷íûìè âèäàìè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïîòåíöèàëüíî ñîãëàñóþòñÿ ñ îïòèìàëüíîé ñòðàòåãèé öåíîîáðàçîâàíèÿ.

íîñòü ÓÄÑ èëè âîçäåéñòâèÿ íà îêðóæàþùóþ ñðåäó, èäåÿ îïòèìèçàöèè ðàáîòû òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà â öåëîì ìîæåò ñòàòü îñíîâàíèåì äëÿ èñïîëüçîâàíèÿ ñáîðîâ ñ ïîëüçîâàòåëåé èíäèâèäóàëüíîãî àâòîòðàíñïîðòà â öåëÿõ ôèíàíñèðîâàíèÿ ìîäåðíèçàöèè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ñðåäñòâà ÷àñòíîãî ñåêòîðà, ïðèâëåêàåìûå äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ îáúåêòîâ äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû ïî ðåçóëüòàòàì êîíêóðñíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ êîíöåññèé, ìîãóò äîïîëíÿòüñÿ ãîñóäàðñòâåííûìè àññèãíîâàíèÿìè ïðè óñëîâèè ïðîâåäåíèÿ íåîáõîäèìîãî àíàëèçà çàòðàò è âûãîä.

Ñóáñèäèè èëè êîìïåíñàöèîííûå âûïëàòû îòíþäü íå îçíà÷àþò íåîáõîäèìîñòü ñóùåñòâîâàíèÿ ìîíîïîëüíîãî ïîñòàâùèêà òðàíñïîðòíûõ óñëóã. Â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ïåðåâîçîê òðàíñïîðòíûå îïåðàòîðû äîëæíû îñóùåñòâëÿòü ñâîþ äåÿòåëüíîñòü íà ïðèíöèïàõ êîíêóðåíöèè è èñêëþ÷èòåëüíî íà êîììåð÷åñêîé îñíîâå, à ôèíàíñîâûå òðàíñôåðòû äîëæíû îñóùåñòâëÿòüñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ äîãîâîðàìè î òðàíñïîðòíîì îáñëóæèâàíèè ìåæäó ìóíèöèïàëèòåòàìè è îïåðàòîðàìè. Çà ëþáûå íåêîììåð÷åñêèå çàäà÷è, ïîñòàâëåííûå ïåðåä îïåðàòîðàìè, ïîñëåäíèå äîëæíû ïîëó÷àòü ïðÿìûå è ïðîçðà÷íûå êîìïåíñàöèîííûå âûïëàòû — ïî âîçìîæíîñòè, ñî ñòîðîíû íåòðàíñïîðòíûõ îòðàñëåâûõ âåäîìñòâ, â ÷üèõ èíòåðåñàõ ïîñòàâëåíû òàêèå çàäà÷è. Ãëàâíîå, â îòñóòñòâèå íåîáõîäèìûõ äîãîâîðíûõ îòíîøåíèé èëè èíûõ ìåõàíèçìîâ ïîääåðæêè îñíîâíîå âíèìàíèå ñëåäóåò óäåëÿòü óñòîé÷èâîñòè ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è â öåëîì îòäàâàòü ýòîìó âîïðîñó ïðèîðèòåò ïî ñðàâíåíèþ ñ òðàäèöèîííûìè ìåõàíèçìàìè öåíîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ. Òàêèì îáðàçîì, ðåàëèçàöèÿ êîìïëåêñíîé òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè òðåáóåò íàëè÷èÿ êîìïëåêñíîé ñèñòåìû ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà.

Ñóùåñòâóþò ðàçíûå ñïîñîáû îáåñïå÷åíèÿ åäèíñòâà ôèíàíñèðîâàíèÿ. Ïðè íàëè÷èè õîðîøî îðãàíèçîâàííîé óíèòàðíîé ñèñòåìû, êàê â Ñèíãàïóðå, ýòî ïðîèñõîäèò â ðàìêàõ îáû÷íîãî áþäæåòíîãî ïðîöåññà. Â óñëîâèÿõ áîëåå ñëîæíûõ ìíîãîóðîâíåâûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ñèñòåì äëÿ äîñòèæåíèÿ òàêîé ãèáêîñòè ìîæåò ïîòðåáîâàòüñÿ îáúåäèíåíèå âñåõ èìåþùèõñÿ ñðåäñòâ ôèíàíñèðîâàíèÿ òðàíñïîðòà â ðàìêàõ ôîíäà ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ðàñïîðÿäèòåëåì êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ îðãàí ñòðàòåãè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ òðàíñïîðòîì â ñîñòàâå ìóíèöèïàëèòåòà èëè ïðàâèòåëüñòâà ìåãàïîëèñà. Ïðè òàêîé îðãàíèçàöèè â ýòîò ôîíä îáû÷íî ïîñòóïàþò âñå ìåñòíûå ñáîðû ñ ïîëüçîâàòåëåé òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, âêëþ÷àÿ ïëàòó çà ïåðåãðóæåííîñòü ÓÄÑ, à òàêæå ëþáûå îò÷èñëåíèÿ îò ìåñòíûõ òðàíñïîðòíûõ íàëîãîâ èëè ìåæáþäæåòíûå òðàíñïîðòíûå òðàíñôåðòû.

Ôèíàíñèðîâàíèå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü åäèíîå ôèíàíñèðîâàíèå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Ñ ó÷åòîì âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè âèäàìè òðàíñïîðòà åñòü âñå îñíîâàíèÿ äëÿ òîãî, ÷òîáû ñ÷èòàòü ñèñòåìó ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà åäèíûì öåëûì. Ïîñêîëüêó âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ñåé÷àñ íåò ïðÿìûõ ñáîðîâ çà ïåðåãðóæåí-

Ôîíäû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà íå îçíà÷àþò ââåäåíèÿ öåëåâûõ íàëîãîâ. Ïðåèìóùåñòâîì öåëåâûõ íàëîãîâ, òàêèõ, êàê âçèìàåìûé ñ ðàáîòîäàòåëåé íàëîã íà ôîíä çàðàáîòíîé ïëàòû â ïîääåðæêó Àâòîíîìíîãî Àãåíñòâà Òðàíñïîðòà Ïàðèæà (RATP), ÿâëÿåòñÿ íàëè÷èå íàäåæíîé ïðàâîâîé è áþäæåòíîé îñíîâû, è âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ îíè ñëóæàò áàçîé äëÿ ïðîäóìàííîãî äîëãîñðî÷íîãî ïëàíèðîâàíèÿ ïåðåâîçîê. Îäíàêî çíà÷åíèå Ôîíäà ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà íå çàâèñèò îò òîãî, ÷òî êàêîé-ëèáî êîíêðåòíûé íàëîã öåëåâûì îáðàçîì èäåò íà íóæäû òðàíñïîðòà. Áîëåå òîãî, ÷òîáû ôîíä çàâîåâàë äîâåðèå è, â ÷àñòíîñòè, ÷òîáû èäåÿ ñáîðà ïëàòû çà ïåðåãðóæåííîñòü ÓÄÑ ïîëó÷èëà ïîääåðæêó ïîëèòè÷åñêèõ êðóãîâ è íàñåëåíèÿ, íóæíî ÷åòêî

ÐÅÇÞÌÅ 13

îïðåäåëèòü öåëè è îáúåì ïîëíîìî÷èé Ôîíäà ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ââåñòè ïðîöåäóðó äåòàëèçèðîâàííîé îöåíêè àññèãíîâàíèé è îáåñïå÷èòü ïðîçðà÷íîñòü äåÿòåëüíîñòè Ôîíäà.

Èíñòèòóòû Ôîðìèðîâàíèå êîìïëåêñíîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè îêàçûâàåò ñåðüåçíîå âëèÿíèå íà èíñòèòóöèîíàëüíóþ ñòðóêòóðó. Â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ êîìïëåêñíîãî è óñòîé÷èâîãî ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ðàçâèâàþùèåñÿ ñòðàíû ìîãóò ñ ïîëüçîé äëÿ ñåáÿ ïåðåéòè ê òàêîìó öåíîîáðàçîâàíèþ, êîòîðîå â ïîëíîì îáúåìå îòðàæàåò ñîöèàëüíûå èçäåðæêè âñåõ âèäîâ òðàíñïîðòà, ê àäðåñíîìó ïðèíöèïó ñóáñèäèðîâàíèÿ, îòðàæàþùåìó ñòðàòåãè÷åñêèå öåëè, è îáúåäèíåíèþ âñåõ ñðåäñòâ ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ñîõðàíÿÿ ïðè ýòîì òàêèå ìåõàíèçìû ïðåäîñòàâëåíèÿ óñëóã â ðàìêàõ îòäåëüíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà, êîòîðûå àêòèâíî ñòèìóëèðóþò îïåðàöèîííóþ è ýêîíîìè÷åñêóþ ýôôåêòèâíîñòü. Ðåàëèçàöèÿ ýòîãî êîìïëåêñà ìåð òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè îêàæåò ñåðüåçíîå âëèÿíèå íà èíñòèòóöèîíàëüíóþ ñòðóêòóðó è ïîòðåáóåò òåñíîé êîîðäèíàöèè ðàçëè÷íûõ þðèñäèêöèé è ôóíêöèîíàëüíûõ ñòðóêòóð, à òàêæå äåÿòåëüíîñòè ïëàíèðóþùèõ è ýêñïëóàòàöèîííûõ îðãàíèçàöèé ÷àñòíîãî è ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðîâ. Âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ îñíîâà äëÿ òàêîé èíñòèòóöèîíàëüíîé êîîðäèíàöèè âåñüìà ñëàáà. Î÷åíü íåìíîãèå ãîðîäà èìåþò âåäîìñòâî, çàíèìàþùååñÿ ñòðàòåãè÷åñêèì ïëàíèðîâàíèåì çåìëåïîëüçîâàíèÿ è ïåðåâîçîê, èëè êîìïåòåíòíûé öåíòð îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Â ñâÿçè ñ ýòèì ïëàíèðîâàíèåì îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ çà÷àñòóþ çàíèìàåòñÿ äîðîæíàÿ ïîëèöèÿ, ó êîòîðîé äëÿ ýòîãî íåò íåîáõîäèìîãî îáîðóäîâàíèÿ è ñïåöèàëüíî ïîäãîòîâëåííûõ ñîòðóäíèêîâ. Äåÿòåëüíîñòü ïî ïëàíèðîâàíèþ è ðåãóëèðîâàíèþ ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñëèøêîì ÷àñòî ïðèâÿçàíà ê ýêñïëóàòàöèîííîé ôóíêöèè. Ñóùåñòâóþùèå îðãàíèçàöèè, êàê ïðàâèëî, íå èìåþò äîñòàòî÷íîãî êàäðîâîãî îáåñïå÷åíèÿ, à èõ ñîòðóäíèêè íå èìåþò íåîáõîäèìîé ïîäãîòîâêè. Èíñòèòóòû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà íåîáõîäèìî ðåñòðóêòóðèðîâàòü è óêðåïèòü. Äëÿ ýòîãî íóæíî

ïðèíÿòü ìåðû íà äâóõ óðîâíÿõ. Âî-ïåðâûõ, âëàñòè äîëæíû ïîíÿòü, êàêàÿ èìåííî òåõíè÷åñêàÿ îðãàíèçàöèÿ íåîáõîäèìà äëÿ ðåøåíèÿ ïðîáëåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Âî-âòîðûõ, îðãàíèçàöèè äîëæíû èìåòü äîñòàòî÷íûå êàäðîâûå è ìàòåðèàëüíûå ðåñóðñû äëÿ âûïîëíåíèÿ ñâîèõ ôóíêöèé. Ïðè òîì, ÷òî íå ñóùåñòâóåò åäèíîãî èíñòèòóöèîíàëüíîãî ðåøåíèÿ ïðîáëåìû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ïðèåìëåìîãî äëÿ âñåõ ñòðàí ìèðà, óæå íàêîïëåí äîñòàòî÷íûé îïûò äëÿ òîãî, ÷òîáû ðàçðàáîòàòü íåêîòîðûå îáùèå ïðèíöèïû äëÿ óìåíüøåíèÿ èíñòèòóöèîíàëüíûõ ïðåïÿòñòâèé íà ïóòè ê ðåàëüíîìó ôîðìèðîâàíèþ êîìïëåêñíîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè. Êîîðäèíàöèþ äåÿòåëüíîñòè ðàçëè÷íûõ þðèñäèêöèé ìîæåò îáëåã÷èòü ÷åòêîå çàêîíîäàòåëüíîå ðàñïðåäåëåíèå îòâåòñòâåííîñòè ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè âëàñòè. Ôîðìàëüíûå èíñòèòóöèîíàëüíûå ìåõàíèçìû âçàèìîäåéñòâèÿ ìîãóò áûòü ñîçäàíû â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà â ïðåäåëàõ îäíîé óðáàíèçèðîâàííîé òåððèòîðèè ñóùåñòâóåò ìíîæåñòâî ðàçíûõ ìóíèöèïàëèòåòîâ. Äåöåíòðàëèçàöèÿ, êîòîðàÿ ñåé÷àñ ïðîèñõîäèò â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, äàåò ïðåêðàñíóþ âîçìîæíîñòü äëÿ ðåøåíèÿ ýòèõ ïðîáëåì. Â ÷àñòíîñòè, íåîáõîäèìî òùàòåëüíîå ïëàíèðîâàíèå ìåæáþäæåòíûõ òðàíñôåðòîâ, ÷òîáû îíè ñîîòâåòñòâîâàëè ðàñïðåäåëåíèþ îòâåòñòâåííîñòè, íî ïðè ýòîì áûëè ñòðóêòóðèðîâàíû òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû íå ìåøàòü îïðåäåëåíèþ ìåñòíûõ ïðèîðèòåòîâ. Êðîìå òîãî, öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò ñòèìóëèðîâàòü óêðåïëåíèå êîîðäèíàöèè íà óðîâíå ïðàâèòåëüñòâà ìåãàïîëèñà, êàê âî Ôðàíöèè, óâÿçûâàÿ ïîëíîìî÷èÿ â îáëàñòè ìåñòíîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ è ìåæáþäæåòíûå òðàíñôåðòû ñ îïðåäåëåííûì óðîâíåì âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè þðèñäèêöèÿìè è ôóíêöèîíàëüíûìè ñòðóêòóðàìè. Îñíîâîé ôóíêöèîíàëüíîé êîîðäèíàöèè äîëæåí áûòü ñòðàòåãè÷åñêèé ïëàí ðàçâèòèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ è òðàíñïîðòà. Äåòàëüíûé ïëàí ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà è çåìëåïîëüçîâàíèÿ äîëæåí áûòü ñîãëàñîâàí ñî ñòðóêòóðíûì ïëàíîì ðàçâèòèÿ ìóíèöèïàëèòåòà èëè ìåãàïîëèñà. Êîîðäèíàöèè îïåðàöèîííîé äåÿòåëüíîñòè ñïîñîáñòâóåò ÷åòêîå ðàñïðåäåëåíèå ôóíêöèé ìåæäó âåäîìñòâàìè, êîãäà ôóíêöèè ñòðàòåãè÷åñêîãî õàðàêòåðà çàêðåïëÿþòñÿ çà áîëåå âû-

14 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ñîêèì óðîâíåì óïðàâëåíèÿ ìåãàïîëèñîì. Îáÿçàííîñòè, çàêîíîäàòåëüíî çàêðåïëåííûå çà îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, äîëæíû áûòü ïðèâÿçàíû ê êîíêðåòíûì êàíàëàì ôèíàíñèðîâàíèÿ (íàïðèìåð, ñèòóàöèÿ, êîãäà îòðàñëåâîå âåäîìñòâî íàïðÿìóþ ôèíàíñèðóåò ëüãîòû ïî îïëàòå ïðîåçäà íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå). Íåîáõîäèìî ÷åòêî ðàñïðåäåëèòü îòâåòñòâåííîñòü çà îáåñïå÷åíèå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ïðè÷åì èíñòèòóöèîíàëüíàÿ îòâåòñòâåííîñòü äîëæíà âîçëàãàòüñÿ íà ñàìûé âûñîêèé óðîâåíü ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèè. Ñîòðóäíèêè äîðîæíîé ïîëèöèè äîëæíû èìåòü ñïåöèàëüíóþ ïîäãîòîâêó â âîïðîñàõ îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è óïðàâëåíèÿ áåçîïàñíîñòüþ äâèæåíèÿ è ïðèíèìàòü ó÷àñòèå â ïëàíèðîâàíèè òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè è ìåð áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ.

ïîñëåäíþþ î÷åðåäü â Ëàòèíñêîé Àìåðèêå) ïîëèòè÷åñêèå ñîîáðàæåíèÿ ñòàíîâèëèñü ïðè÷èíîé íåïðîäóìàííûõ èíâåñòèöèé è èçëèøíåãî óïðîùåíèÿ ñåðüåçíûõ ïðîáëåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Ãîðîäà, ãäå õîðîøî îðãàíèçîâàíî ïëàíèðîâàíèå è óïðàâëåíèå ðàáîòîé òðàíñïîðòà — íàïðèìåð, Êóðèòèáà è Ñèíãàïóð, çà÷àñòóþ ðàçâèâàëèñü ïîä ðóêîâîäñòâîì ñèëüíûõ ëèäåðîâ ïðè âûñîêîì óðîâíå òåõíè÷åñêîé è ïðîôåññèîíàëüíîé ïîäãîòîâêè ñîòðóäíèêîâ ïëàíèðóþùèõ îðãàíîâ. Âîïðîñ çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, êàê ñîãëàñîâàòü ïîñëåäîâàòåëüíóþ òåõíè÷åñêóþ ïîëèòèêó ñ äåöåíòðàëèçîâàííûìè è ôðàãìåíòèðîâàííûìè äåìîêðàòè÷åñêèì ïðîöåññàìè.

Ïîëèòèêà, ó÷àñòèå íàñåëåíèÿ è ïîêàçàòåëè ðàáîòû

Ó÷àñòèå íàñåëåíèÿ è ïðîäóìàííîå òåõíè÷åñêîå ïëàíèðîâàíèå ìîãóò äîïîëíÿòü äðóã äðóãà. Àêòèâèçàöèÿ íàñåëåíèÿ è ïðîâåäåíèå îáùåñòâåííûõ êîíñóëüòàöèé ïàðàëëåëüíî ðàçâèòèþ ìåñòíîé äåìîêðàòèè — ýòî âàæíûé ñïîñîá ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ðàçðàáîòêè ìåñòíîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè. Äëÿ ýòîãî ìîæíî çàáëàãîâðåìåííî ïóáëèêîâàòü ïëàíû â ñâîáîäíîé ïðåññå è äðóãèõ ÑÌÈ, à òàêæå ïðîâîäèòü áîëåå îôèöèàëüíûå îáùåñòâåííûå êîíñóëüòàöèè èëè îïðîñû íàñåëåíèÿ. Ïðè ðàçðàáîòêå íåáîëüøèõ, î÷åíü ëîêàëüíûõ èíôðàñòðóêòóðíûõ ïðîåêòîâ ïðåäïî÷òåíèÿ ìåñòíîãî íàñåëåíèÿ ìîæíî ó÷èòûâàòü íà ñòàäèè ïðîåêòèðîâàíèÿ. Ïîëüçîâàòåëè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà âîçìîæíî ìîãóò òàêæå âëèÿòü íà ïðîöåññ ðàñïðåäåëåíèÿ ëèöåíçèé ÷åðåç ïîäà÷ó æàëîá è ó÷àñòèå â êîíñóëüòàöèÿõ è íà ïðåìèàëüíûå âûïëàòû îïåðàòîðàì ïóòåì îöåíêè èõ äåÿòåëüíîñòè íàñåëåíèåì èëè ÑÌÈ. Íà ñòðàòåãè÷åñêîì óðîâíå è â ñëó÷àå îñóùåñòâëåíèÿ áîëåå êðóïíûõ è ñëîæíûõ ïðîåêòîâ êîíñóëüòàöèè ñêîðåå ÿâëÿþòñÿ ñïîñîáîì ïðèìèðåíèÿ èçíà÷àëüíî ïðîòèâîáîðñòâóþùèõ èëè ïðîòèâîïîëîæíûõ èíòåðåñîâ, íî òåì íå ìåíåå îíè äîëæíû èãðàòü ãëàâíóþ ðîëü â ðàçðàáîòêå ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäà íà îñíîâå êîíñåíñóñà.

Äåöåíòðàëèçîâàííîå äåìîêðàòè÷åñêîå óïðàâëåíèå äîëæíî ñî÷åòàòüñÿ ñ âûñîêèì óðîâíåì òåõíè÷åñêîé ïîäãîòîâêè. Â êîíå÷íîì èòîãå, ðàçðàáîòêà òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè ñâÿçàíà ñ äîñòèæåíèåì îïðåäåëåííîãî áàëàíñà ïðîòèâîáîðñòâóþùèõ èíòåðåñîâ. Ñëåäîâàòåëüíî, ýòîò ïðîöåññ íå ìîæåò îñòàâàòüñÿ âíå ïîëèòèêè. Ñëèøêîì ÷àñòî (è íå â

Ó÷àñòèå íàñåëåíèÿ äîëæíî áûòü ñâîåâðåìåííûì è ïðîäóìàííûì. Îáåñïå÷åíèå òàêîãî ñòðàòåãè÷åñêîãî ó÷àñòèÿ òðåáóåò ïðèíÿòèÿ ìåð íà äâóõ óðîâíÿõ. Âî-ïåðâûõ, àêòèâíîñòü íàñåëåíèÿ íåîáõîäèìî îðãàíèçîâàòü òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû îáëåã÷èòü ïðîâåäåíèå ñâîåâðåìåííûõ êîíñóëüòàöèé ñ ó÷àñòèåì

Íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü èíñòèòóöèîíàëüíîå ðàçäåëåíèå ôóíêöèé ïëàíèðîâàíèÿ è ýêñïëóàòàöèè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Â öåëÿõ àêòèâíîãî ïðèâëå÷åíèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà íåîáõîäèìî ðàçäåëèòü òåõíè÷åñêîå ðåãóëèðîâàíèå, ñ îäíîé ñòîðîíû, è çàêóïêè è ýêîíîìè÷åñêîå ðåãóëèðîâàíèå ñ äðóãîé. Íåîáõîäèìî ñîçäàòü ÷åòêèå çàêîíîäàòåëüíûå îñíîâû ðàçâèòèÿ êîíêóðåíöèè â ñôåðå ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê — ëèáî êîíêóðåíöèè íà ðûíêå, ëèáî êîíêóðåíöèè çà ðûíîê. Ýêñïëóàòàöèîííûå ïðåäïðèÿòèÿ äîëæíû áûòü ïîëíîñòüþ ïåðåâåäåíû íà êîììåð÷åñêèå ïðèíöèïû ðàáîòû èëè ïðèâàòèçèðîâàíû, à ðàçâèòèå íîâûõ êîíêóðåíòîñïîñîáíûõ ÷àñòíûõ îïåðàòîðîâ ñëåäóåò ïîîùðÿòü, ïðèäàâàÿ îôèöèàëüíûé ñòàòóñ îáúåäèíåíèÿì ïåðåâîç÷èêîâ è ò.ä. Â òî æå âðåìÿ ðàáîòíèêè ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà äîëæíû ðàçâèâàòü ïðîôåññèîíàëüíûå íàâûêè â îáëàñòè çàêóïîê óñëóã è êîíòðîëÿ çà èñïîëíåíèåì êîíòðàêòîâ.

ÐÅÇÞÌÅ 15

õîðîøî îñâåäîìëåííûõ ëþäåé. Âî-âòîðûõ, ÷ðåçâû÷àéíî âàæíî íàëàäèòü ðàáîòó ðåàëüíûõ îáúåäèíåíèé ìåñòíîãî íàñåëåíèÿ, îñîáåííî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà íà ìåñòàõ íåò ñèëüíûõ îôèöèàëüíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ìåõàíèçìîâ. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ òàêèå îáúåäèíåíèÿ çà÷àñòóþ àêòèâíî ðàáîòàþò â ñåëüñêèõ ðàéîíàõ è ãîðàçäî ìåíåå àêòèâíû â ãîðîäàõ. Ïîñêîëüêó ýêîíîìè÷åñêàÿ è ôèíàíñîâàÿ îòâåòñòâåííîñòü çà ðàçâèòèå ãîðîäîâ äåöåíòðàëèçîâàíà, ñ ïåðåäà÷åé ýòèõ ïîëíî-

ìî÷èé ãîðîäàì ïîÿâèëàñü âîçìîæíîñòü ñîçäàòü èíñòèòóöèîíàëüíûå è ôèíàíñîâûå ìåõàíèçìû, ëó÷øå îòðàæàþùèå ñëîæíûå âçàèìîäåéñòâèÿ êàê âíóòðè ñåêòîðà ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, òàê è ìåæäó ãîðîäñêèì òðàíñïîðòîì è äðóãèìè íàïðàâëåíèÿìè ãîðîäñêîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ. Òîëüêî íà òàêîé òùàòåëüíî ñïëàíèðîâàííîé èíñòèòóöèîíàëüíîé è ôèíàíñîâîé îñíîâå ìîæíî óñòðàíèòü ïðèíöèïèàëüíûé ïàðàäîêñ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà.

16 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÂÂÅÄÅÍÈÅ Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ïðîèñõîäèò áóðíûé ðîñò ãîðîäîâ. Â ïðîöåññå ýòîãî ðîñòà óâåëè÷èâàåòñÿ íàãðóçêà íà óëè÷íî-äîðîæíóþ ñåòü. Â òî æå âðåìÿ âî ìíîãèõ ãîðîäàõ ñíèæàþòñÿ êà÷åñòâî è îáúåì ïåðåâîçîê, îñóùåñòâëÿåìûõ îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì, ÷òî íàíîñèò óùåðá ãîðîäñêîé ýêîíîìèêå, îêðóæàþùåé ñðåäå è áëàãîñîñòîÿíèþ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Öåëü íàñòîÿùåãî àíàëèçà çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òîáû ïåðåîðèåíòèðîâàòü ñòðàòåãèþ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà íà ðåøåíèå ïðîáëåì áåäíîñòè â ãîðîäàõ è ðàçðàáîòàòü ìåõàíèçì óêðåïëåíèÿ âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó Âñåìèðíûì áàíêîì è äðóãèìè îðãàíèçàöèÿìè, êîòîðûå ïðåäîñòàâëÿþò êðåäèòû èëè îêàçûâàþò ñîäåéñòâèå â ïîääåðæêó ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ.

Ãëàâíûì íàïðàâëåíèåì âñåé äåÿòåëüíîñòè Âñåìèðíîãî áàíêà ÿâëÿåòñÿ ñîêðàùåíèå áåäíîñòè. Ñóòü ïîçèöèè Áàíêà, íàøåäøàÿ îòðàæåíèå â êîìïëåêñíîé ïðîãðàììå ðàçâèòèÿ è ñòðàòåãèÿõ áîðüáû ñ áåäíîñòüþ, ðàçðàáàòûâàåìûõ äëÿ ñòðàí ñ áîëüøèì áðåìåíåì äîëãà, — ýòî õîëèñòè÷åñêèé ïîäõîä ê ïðîöåññó ðàçâèòèÿ, ó÷èòûâàþùèé âçàèìîñâÿçü ðàçëè÷íûõ ñåêòîðîâ, îðèåíòèðóþùèéñÿ ïðåæäå âñåãî íà ñëàáûå çâåíüÿ â ëþáîé îòäåëüíî âçÿòîé ñòðàíå è íàïðàâëåííûé íà óêðåïëåíèå êîîðäèíàöèè äåÿòåëüíîñòè ìíîãî÷èñëåííûõ çàèíòåðåñîâàííûõ îðãàíèçàöèé. Ñ òî÷êè çðåíèÿ ýêîíîìèêè òðàíñïîðò — ýòî èñòî÷íèê æèçíåííîé ñèëû ãîðîäîâ, êîòîðûå â áîëüøèíñòâå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ÿâëÿþòñÿ îñíîâíûìè èñòî÷íèêàìè ðîñòà íàöèîíàëüíîé ýêîíîìèêè, ÷òî äàåò âîçìîæíîñòü äëÿ ñîêðàùåíèÿ áåäíîñòè. Ñëàáî ðàçâèòûé òðàíñïîðò òîðìîçèò ðîñò. Â ñîöèàëüíîì ïëàíå, òðàíñïîðò — ýòî ñðåäñòâî ïîëó÷åíèÿ äîñòóïà (èëè ïðåïÿòñòâèå, ìåøàþùåå äîñòóïó) ê ðàáî÷èì ìåñòàì, ó÷ðåæäåíèÿì çäðàâîîõðàíåíèÿ è îáðàçîâàíèÿ è ñîöèàëüíûì óñëóãàì, íåîáõîäèìûì äëÿ ïîääåðæàíèÿ áëàãîñîñòîÿíèÿ áåäíûõ. Ðåçóëüòàòû èññëåäîâàíèé áåäíîñòè â ãîðîäàõ ïîêàçûâàþò, ÷òî îòñóòñòâèå òàêîãî äîñòóïà ÿâëÿåòñÿ îäíîé èç ãëàâíûõ ïðè÷èí ñîöèàëüíîé èñêëþ÷åííîñòè. Òàêèì îáðàçîì, ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü ñîêðàùåíèþ áåäíîñòè êàê áëàãîäàðÿ ñâîåìó âëèÿíèþ íà ýêîíîìèêó ãîðîäà (è, ñëåäîâàòåëüíî, íà ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò), òàê è çà ñ÷åò ïðÿìîãî âîç-

äåéñòâèÿ íà ïîâñåäíåâíûå ïîòðåáíîñòè ñàìûõ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Ãîðîäñêîé òðàíñïîðò óæå ñåé÷àñ ñîñòàâëÿåò çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü ïîðòôåëÿ Áàíêà. Â êîíöå 2000 ã. â ñòàäèè ðåàëèçàöèè íàõîäèëèñü ñîðîê âîñåìü ïðîåêòîâ, èìåþùèõ â ñâîåì ñîñòàâå êîìïîíåíòû, êàñàþùèåñÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, è åùå äâåíàäöàòü ïðîåêòîâ áûëè óæå äîñòàòî÷íî õîðîøî ïîäãîòîâëåíû äëÿ òîãî, ÷òîáû Âñåìèðíûé áàíê îñóùåñòâèë èíâåñòèöèè, ðàçìåð êîòîðûõ åùå ïðåäñòîèò îïðåäåëèòü. Ïîëîâèíà äåéñòâóþùèõ ïðîåêòîâ çàðåãèñòðèðîâàíà ïðåæäå âñåãî êàê ïðîåêòû ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Ñîãëàñíî îöåíêàì, îáùàÿ ñóììà çàéìîâ, ïðåäîñòàâëåííûõ Áàíêîì ïîä ýòè ïðîåêòû, ñîñòàâëÿåò 4,4 ìëðä äîëëàðîâ ÑØÀ. 35,3 % ýòîé ñóììû ïðèõîäèëîñü íà äîëþ èíâåñòèöèé â ðàçâèòèå ìåòðîïîëèòåíà è ñèñòåìû ïðèãîðîäíîãî æåëåçíîäîðîæíîãî ñîîáùåíèÿ (ãëàâíûì îáðàçîì â Ëàòèíñêîé Àìåðèêå), à 13,7 % — íà äîëþ èíâåñòèöèé â ðàçâèòèå àâòîáóñíîãî ïàðêà, ñòðîèòåëüñòâî ïîëíîñòüþ èçîëèðîâàííûõ ïîëîñ äëÿ àâòîáóñîâ è äðóãèå îáúåêòû, ïðåäíàçíà÷åííûå äëÿ ìíîãîìåñòíûõ àâòîòðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Åùå 19,2 % ýòèõ èíâåñòèöèé áûëî ñâÿçàíî ñî ñòðîèòåëüñòâîì íîâûõ àâòîìîáèëüíûõ äîðîã (â îñíîâíîì â Êèòàå) è 15,4 ïðîöåíòîâ — ñ ðåìîíòîì è ñîäåðæàíèåì äîðîã è ìîñòîâ. Êðîìå òîãî, íà÷èíàÿ ñ 1995 ã., Ìåæäóíàðîäíàÿ Ôèíàíñîâàÿ Êîðïîðàöèÿ (ÌÔÊ) ïðîôèíàíñèðîâàëà ñåìü ïðîåêòîâ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, âêëþ÷àÿ îáóñòðîéñòâî ïëàòíûõ äîðîã, ðàçâèòèå àâòî-

ÂÂÅÄÅÍÈÅ 17

áóñíîãî ïàðêà è ìåòðîïîëèòåíà, à òàêæå ñòðîèòåëüñòâî ðÿäà êðóïíûõ îáúåêòîâ â àýðîïîðòàõ è ïîðòàõ ñòîëè÷íûõ ãîðîäîâ. Íàñòîÿùèé àíàëèç ïðîâîäèòñÿ â óñëîâèÿõ ïðîäîëæàþùåéñÿ äåöåíòðàëèçàöèè ïîëèòè÷åñêîé è ôèíàíñîâîé îòâåòñòâåííîñòè çà ðàçâèòèå ãîðîäîâ, êîòîðàÿ ïðîèñõîäèò ëèáî â ðåçóëüòàòå ïðîäóìàííîãî îñóùåñòâëåíèÿ èíñòèòóöèîíàëüíûõ ðåôîðì â ðàìêàõ ïîëèòèêè äåöåíòðàëèçàöèè (êàê â Áðàçèëèè), ëèáî ïîä âëèÿíèåì ïîëèòèêî-ýêîíîìè÷åñêèõ ðåàëèé (êàê âî ìíîãèõ ñòðàíàõ áûâøåãî ÑÑÑÐ). Êàê îòìå÷àåòñÿ â íåäàâíî îïóáëèêîâàííîé Âñåìèðíûì áàíêîì ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ, â ïðîöåññå äåöåíòðàëèçàöèè ïðàâèòåëüñòâà ãîðîäîâ íåèçáåæíî ñòîëêíóòñÿ ñ ïðîáëåìàìè ñáàëàíñèðîâàííîãî áþäæåòà è âîïðîñàìè êðåäèòîñïîñîáíîñòè ("ïðèåìëåìîñòè äëÿ áàíêîâ"), à òàêæå ñ ïðîáëåìîé ýôôåêòèâíîãî óïðàâëåíèÿ ñâîèìè àêòèâàìè, ÷òî ÿâëÿåòñÿ íåîáõîäèìîé ïðåäïîñûëêîé óëó÷øåíèÿ êîíêóðåíòíîãî ïîëîæåíèÿ ýêîíîìèêè ãîðîäà è ñîöèàëüíî-ýêîëîãè÷åñêèõ óñëîâèé æèçíè ëþäåé ("ïðèãîäíîñòè äëÿ ïðîæèâàíèÿ"). Íåîáõîäèìîñòü óñêîðåííîãî ðàçâèòèÿ ýòèõ èíñòèòóöèîíàëüíûõ õàðàêòåðèñòèê ïîä÷åðêèâàëàñü â äîêëàäå Âñåìèðíîãî áàíêà ïî ñòðàòåãèÿì ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ1. Îäíàêî àâòîðû âûøåóêàçàííîãî äîêóìåíòà íå ïûòàëèñü ðàçðàáîòàòü íà îñíîâå ýòîé òåîðèè ñòðàòåãèþ ïðåäîñòàâëåíèÿ óñëóã â êîíêðåòíîì ñåêòîðå. Èìåííî â ýòîì è çàêëþ÷àåòñÿ öåëü íàñòîÿùåãî äîêóìåíòà, êîòîðûé ðàññìàòðèâàåò ãîðîäñêîé òðàíñïîðò â áîëåå øèðîêîì êîíòåêñòå ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ è â ðàìêàõ êîìïëåêñíîé ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ, óäåëÿþùåé îñîáîå âíèìàíèå âîïðîñàì áåäíîñòè è àêòèâèçàöèè ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó Âñåìèðíûì áàíêîì è äðóãèìè ìíîãîñòîðîííèìè è äâóñòîðîííèìè îðãàíèçàöèÿìè, êîòîðûå ïðåäîñòàâëÿþò êðåäèòû èëè îêàçûâàþò ñîäåéñòâèå â ïîääåðæêó ïðîöåññà ðàçâèòèÿ. Â ïîñëåäíåì èç ìàòåðèàëîâ Âñåìèðíîãî áàíêà, ïîñâÿùåííûõ ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, êîòîðûé áûë îïóáëèêîâàí â 1986 ã., â îñíîâíîì ïîä÷åðêèâàëîñü çíà÷åíèå ïëàíèðîâàíèÿ è óïðàâëåíèÿ îáúåêòàìè èíôðàñòðóêòóðû, à òàêæå ïëàíèðîâàíèÿ è îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ýêîíîìè÷åñêè ýôôåêòèâíûõ ïåðåâîçîê

â ãîðîäàõ2. Ñ òåõ ïîð ñòàë ðàçâèâàòüñÿ áîëåå øèðîêèé ïîäõîä ê ôîðìèðîâàíèþ òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè. Â êîíöå 1996 ã. Áàíê îïóáëèêîâàë äîêëàä ïî îáùèì ïðèíöèïàì òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè, ãäå ïîä÷åðêèâàëàñü âàæíàÿ è íåðàçðûâíàÿ ñâÿçü ìåæäó ýêîíîìè÷åñêèìè, ñîöèàëüíûìè è ýêîëîãè÷åñêèìè àñïåêòàìè óñòîé÷èâîé òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè3. Ñ ó÷åòîì âûøåèçëîæåííîãî öåëè ïðîâîäèìîãî àíàëèçà ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà çàêëþ÷àþòñÿ â ñëåäóþùåì: i) óãëóáëåíèå îáùèõ çíàíèé î õàðàêòåðå è ìàñøòàáå ïðîáëåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â ñòðàíàõ ñ ðàçâèâàþùåéñÿ è ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé, îñîáåííî ïðèìåíèòåëüíî ê áåäíûì ñëîÿì íàñåëåíèÿ; ii) â ôîðìèðîâàíèè ñòðàòåãèè ñîäåéñòâèÿ íàöèîíàëüíûì è ãîðîäñêèì âëàñòÿì â ðåøåíèè ïðîáëåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, â ðàìêàõ êîòîðîé ìîæíî îïðåäåëèòü ðîëü Âñåìèðíîãî áàíêà è äðóãèõ îðãàíèçàöèé. Äîñòèæåíèå âûøåóêàçàííûõ öåëåé íåëüçÿ ðàññìàòðèâàòü êàê óçêóþ òåõíè÷åñêóþ çàäà÷ó. Ìåæäó öåëÿìè ðîñòà (êîòîðîìó â îïðåäåëåííîé ñòåïåíè ñïîñîáñòâóåò ìîòîðèçàöèÿ), áîðüáû ñ áåäíîñòüþ è îõðàíû îêðóæàþùåé ñðåäû ñóùåñòâóþò íåêîòîðûå ïðîòèâîðå÷èÿ. Áîëåå òîãî, òðàíñïîðò â îñíîâíîì ÿâëÿåòñÿ ïðîìåæóòî÷íûì òîâàðîì, îáëåã÷àþùèì ïðîèçâîäñòâî êîíå÷íûõ òîâàðîâ è óñëóã, óäîâëåòâîðÿþùèõ ïîòðåáíîñòè ÷åëîâåêà. Êàê òàêîâîé, îí ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé âàæíûé, íî íå ñàìîñòîÿòåëüíûé ýëåìåíò ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ. Äîïîëíèòåëüíàÿ öåííîñòü ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ðåàëèçóåòñÿ òîëüêî â òîì ñëó÷àå, åñëè ñòðàòåãèÿ åãî ðàçâèòèÿ óâÿçàíà ñî ñòðàòåãèÿìè ðàçâèòèÿ äðóãèõ ñåêòîðîâ â öåëÿõ ðåøåíèÿ ïðîáëåì è èñïîëüçîâàíèÿ âîçìîæíîñòåé ïðîöåññà ðàçâèòèÿ. Ãëàâíîå, ÷òîáû òàêîé êîìïëåêñíûé, ñòðàòåãè÷åñêèé ïîäõîä áûë ðåàëèñòè÷íûì è îáåñïå÷èâàë îñíîâó äëÿ ðàçðàáîòêè ïëàíîâ è ïðîãðàìì äåéñòâèé, íå âûõîäÿùèõ çà ïðåäåëû âîçìîæíîñòåé ãîðîäîâ. Ãîðîäñêîé òðàíñïîðò áîëåå äðóãèõ ñåêòîðîâ ñòðàäàåò îò òàêèõ ðàñõîæäåíèé ìåæäó ïðåäñòàâëåíèÿìè è ðåàëüíîñòüþ. Ñòðîèòåëüñòâî íîâûõ äîðîã â îòñóòñòâèå ñáàëàíñèðîâàííîé ïðîãðàììû ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ, îïðåäåëÿþùåé ïîëèòèêó â

18 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

îáëàñòè óïðàâëåíèÿ ñïðîñîì, ãîðîäñêèõ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê è ñîãëàñîâàííóþ ñ íèìè ïîëèòèêó çåìëåïîëüçîâàíèÿ, íå ìîæåò óëó÷øèòü óñëîâèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ èëè ñîñòîÿíèå îêðóæàþùåé ñðåäû. Â îòñóòñòâèå ðåàëüíûõ ïðåäñòàâëåíèé î ôèíàíñîâûõ ïîñëåäñòâèÿõ ïîëèòèêè ïîääåðæàíèÿ íèçêîãî óðîâíÿ ïëàòû çà ïðîåçä â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå òàêàÿ ñîöèàëüíàÿ ñòðàòåãèÿ ìîæåò â äåéñòâèòåëüíîñòè ïðèâåñòè ê ñíèæåíèþ êà÷åñòâà è îáúåìà ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê. Ñ ó÷åòîì ýòîãî àâòîðû íàñòîÿùåãî àíàëèçà ïûòàþòñÿ ñáàëàíñèðîâàòü çàäà÷ó îïðåäåëåíèÿ ìåñòà è ðîëè òðàíñïîðòà â îáùåé ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ è çàäà÷ó ïîèñêà áîëåå ñîâåðøåííûõ, íåòðèâèàëüíûõ ñïîñîáîâ ïðåäîñòàâëåíèÿ òðàíñïîðòíûõ óñëóã. Â ïåðâîé ÷àñòè íàñòîÿùåãî äîêëàäà ðàññìàòðèâàåòñÿ âîçìîæíîñòü èñïîëüçîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà êàê èíñòðóìåíòà ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ è ñîêðàùåíèÿ áåäíîñòè. Ýòà ñòðàòåãèÿ èäåò â äâóõ ãëàâíûõ íàïðàâëåíèÿõ. Âî-ïåðâûõ, êàê îòìå÷åíî â ãëàâå 2, ñîêðàùåíèþ áåäíîñòè ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü âêëàä òðàíñïîðòà â ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà è, ñëåäîâàòåëüíî, â îáùåå óâåëè÷åíèå óðîâíÿ äîõîäîâ. Âî-âòîðûõ, êàê îòìå÷àåòñÿ â ãëàâå 3, ãîðîäñêàÿ òðàíñïîðòíàÿ ïîëèòèêà ìîæåò áûòü íàïðàâëåíà áîëåå òî÷íî íà óäîâëåòâîðåíèå ïîòðåáíîñòåé áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Îäíàêî îòñóòñòâèå âîçìîæíîñòåé ïîëó÷åíèÿ âûñîêîêà÷åñòâåííîãî òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ — ýòî íå åäèíñòâåííûé àñïåêò êà÷åñòâà æèçíè áåäíîãî íàñåëåíèÿ, ñâÿçàííûé ñ òðàíñïîðòîì. Â ãëàâå 4 ðàññìàòðèâàåòñÿ ãîðîäñêàÿ ïðèðîäíàÿ ñðåäà ñ àêöåíòîì íà çàãðÿçíåíèè âîçäóõà, îò êîòîðîãî îñîáåííî ñòðàäàþò íóæäàþùèåñÿ. Â ãëàâå 5 ðàññìàòðèâàþòñÿ âîïðîñû ëè÷íîé áåçîïàñ-

íîñòè òåõ, êòî ïîëüçóåòñÿ òðàíñïîðòîì. Âî âòîðîé ÷àñòè äîêëàäà ðàññìàòðèâàåòñÿ âîçìîæíîñòü äîñòèæåíèÿ ïîñòàâëåííûõ öåëåé çà ñ÷åò ïðèìåíåíèÿ öåëîãî ðÿäà èíñòðóìåíòîâ. Â ãëàâå 6 îáñóæäàþòñÿ âîïðîñû îáóñòðîéñòâà è óïðàâëåíèÿ ýêñïëóàòàöèåé îáúåêòîâ äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû. Â ãëàâå 7 îáñóæäàåòñÿ ïðîáëåìà äîðîæíîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, âêëþ÷àÿ ðîëü íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà. Â ãëàâå 8 ðàññìàòðèâàþòñÿ ðîëü ìàññîâîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà è åãî îãðàíè÷åíèÿ. Â ãëàâå 9 îñîáîå âíèìàíèå óäåëÿåòñÿ íåìîòîðèçîâàííûì âèäàì òðàíñïîðòà, èãðàþùèì î÷åíü âàæíóþ ðîëü â óäîâëåòâîðåíèè ïîòðåáíîñòåé áåäíûõ (è âñå â áîëüøåé ñòåïåíè ìåíåå íóæäàþùèõñÿ) ñëîåâ íàñåëåíèÿ, ÷òî, îäíàêî, çà÷àñòóþ óïóñêàåòñÿ èç âèäà. Äëÿ âñåõ ïåðå÷èñëåííûõ îáëàñòåé õàðàêòåðíû äâà îáùèõ íåäîñòàòêà, ìåøàþùèõ äîñòèæåíèþ ïîñòàâëåííûõ ñîöèàëüíûõ öåëåé. Â ýòîé ñâÿçè â ãëàâå 10 ðàññìàòðèâàþòñÿ âîïðîñû öåíîîáðàçîâàíèÿ è ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, à â ãëàâå 11 — èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ñòðóêòóðà ýòîãî ñåêòîðà. Íàêîíåö, â ãëàâå 12 ìû ðàññìàòðèâàåì, êàê ýòî âëèÿåò íà èñïîëüçóåìûå Áàíêîì èíñòðóìåíòû è ñòðàòåãèþ êðåäèòîâàíèÿ.

1 World Bank. 2000. Cities in Transition: World Bank Urban and Local Government Strategy. A World Bank Policy Paper, Washington D.C. 2 World Bank. 1986. Urban Transport: Sector Policy Paper. A

World Bank Policy Paper, Washington D.C. 3 World Bank. 1996. Sustainable Transport: Priorities

for Policy Reform. A World Bank Policy Paper, Washington D.C.

ÂÂÅÄÅÍÈÅ 19

20 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ Óõóäøåíèå óñëîâèé ïåðåäâèæåíèÿ â ñâÿçè ñî ñòèõèéíûì ðîñòîì ãîðîäîâ è ðîñòîì àâòîìîáèëèçàöèè íàíîñèò óùåðá ýêîíîìèêå êðóïíûõ ãîðîäîâ. Îïðåäåëåííóþ ïîìîùü ìîæåò îêàçàòü ñòðóêòóðíàÿ ïîëèòèêà — íàïðèìåð, ïðàâèëüíî ñïëàíèðîâàííîå ðàçâèòèå èíôðàñòðóêòóðû, ïëàíîìåðíàÿ äåêîíöåíòðàöèÿ, êîìïëåêñíîå óïðàâëåíèå ñòðóêòóðîé çåìëåïîëüçîâàíèÿ èëè ëèáåðàëèçàöèÿ çåìåëüíûõ ðûíêîâ — îäíàêî ýòè ìåðû äîëæíû áûòü òùàòåëüíî ñîãëàñîâàíû ñ òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêîé â ðàìêàõ áîëåå øèðîêîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ.

Ãîðîäñêîé òðàíñïîðò è ýôôåêòèâíîñòü ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà Â ýòîé ãëàâå ìû ðàññìàòðèâàåì âëèÿíèå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà íà ðàçâèòèå ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà. Â áîëüøèíñòâå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí íà äîëþ ãîðîäîâ ïðèõîäèòñÿ, êàê ìèíèìóì, 50% âàëîâîãî íàöèîíàëüíîãî ïðîäóêòà, à â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ — áîëåå 70%. Ãîðîäà ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí íåðåäêî íàïðàâëÿþò íà íóæäû ñâîèõ òðàíñïîðòíûõ ñèñòåì 15-25% ãîäîâîãî îáúåìà ðàñõîäîâ, à èíîãäà è ãîðàçäî áîëüøå. Æèòåëè ãîðîäîâ îáû÷íî ðàñõîäóþò íà òðàíñïîðò îò 8 äî 16% ñåìåéíûõ äîõîäîâ, õîòÿ äëÿ áåäíåéøèõ äîìîõîçÿéñòâ, ïðîæèâàþùèõ â î÷åíü êðóïíûõ ãîðîäàõ, ýòà öèôðà ìîæåò ñîñòàâëÿòü áîëåå 25%. Íà äîëþ òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà ïðèõîäèòñÿ îêîëî îäíîé òðåòè âñåõ èíâåñòèöèîííûõ ïîòðåáíîñòåé ãîðîäñêîé èíôðàñòðóêòóðû. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî â ïîñëåäíåå âðåìÿ ÷àñòíûé ñåêòîð áîëåå àêòèâíî ó÷àñòâóåò â ôèíàíñèðîâàíèè äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû, áoëüøàÿ ÷àñòü ýòîé ôèíàíñîâîé íàãðóçêè âñå ðàâíî áóäåò ïàäàòü íà ãîðîäñêîé áþäæåò. Â áîëüøèíñòâå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ãîðîäñêîå íàñåëåíèå óâåëè÷èâàåòñÿ áîëåå ÷åì íà 6 % â ãîä. Âî ìíîãèõ áûâøèõ àãðàðíûõ ñòðàíàõ, òàêèõ, êàê Êèòàé, óðáàíèçàöèÿ ñ÷èòàåòñÿ îäíèì èç íåïðåìåííûõ óñëîâèé ðîñòà ââèäó íåîáõîäèìîñòè ñîêðàùåíèÿ ÷èñëà ñåëüñêîõîçÿéñòâåííûõ ðàáîòíèêîâ è ïîâûøåíèÿ ïðîèçâîäèòåëüíîñòè òðóäà â ñåëüñêèõ ðàéîíàõ. Óæå ïðè æèçíè íûíåøíåãî ïîêîëåíèÿ áîëåå ïîëîâèíû íàñåëåíèÿ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí

áóäóò æèòü â ãîðîäàõ. Ýòî îçíà÷àåò óâåëè÷åíèå ãîðîäñêîãî íàñåëåíèÿ íà 2 ìëðä ÷åëîâåê, ÷òî ðàâíî íûíåøíåé îáùåé ÷èñëåííîñòè ãîðîäñêîãî íàñåëåíèÿ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí4. Îæèäàåòñÿ, ÷òî ÷èñëî ìåãàïîëèñîâ — ãîðîäîâ ñ íàñåëåíèåì ñâûøå 10 ìëí ÷åëîâåê — óäâîèòñÿ, ïðè÷åì äâå òðåòè òàêèõ ãîðîäîâ áóäåò íàõîäèòüñÿ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Îïðåäåëåííûé ðîñò áóäåò íàáëþäàòüñÿ è â ãóñòîíàñåëåííûõ ïðèãîðîäíûõ ðàéîíàõ, êîòîðûå íå âõîäÿò â ñîñòàâ ñóùåñòâóþùèõ ãîðîäîâ è íàõîäÿòñÿ çà ïðåäåëàìè èõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ãðàíèö. Âî ìíîãîì ýòî ìîæåò ïðîèñõîäèòü â âèäå ñòèõèéíîãî ðîñòà ãîðîäîâ, ÷òî ìåøàåò íîðìàëüíîé ðàáîòå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, óñèëèâàåò çàâèñèìîñòü îò àâòîòðàíñïîðòà è, ñëåäîâàòåëüíî, óìåíüøàåò äîñòóïíîñòü ðàáî÷èõ ìåñò è ãîðîäñêèõ îáúåêòîâ äëÿ áåäíûõ è î÷åíü áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Ñ ó÷åòîì ýòîãî íåîáõîäèìî èçó÷èòü âîçìîæíîñòè ïîâûøåíèÿ ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà çà ñ÷åò áîëåå òåñíîé èíòåãðàöèè òðàíñïîðòà ñ äðóãèìè íàïðàâëåíèÿìè ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ. Ãîðîäà ñóùåñòâóþò çà ñ÷åò òàêîãî ôàêòîðà, êàê ýêîíîìèÿ àãëîìåðàöèè, êîòîðûé îáóñëîâëåí òîðãîâî-ïðîìûøëåííîé äåÿòåëüíîñòüþ. Çäåñü áàçèðóþòñÿ "ïåðåäîâûå" îòðàñëè, à ïðîèçâîäèòåëüíîñòü òðóäà â ãîðîäå, êàê ïðàâèëî, âûøå, ÷åì â ñåëüñêîé ìåñòíîñòè. Òî, ÷òî âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ êðóïíûå è ãóñòîíàñåëåííûå ñòîëè÷íûå ãîðîäà çàíèìàþò äîìèíèðóþùåå ïîëîæåíèå, ãîâîðèò î òîì, ÷òî äàæå î÷åíü áîëüøèå ãîðîäà ñîõðàíÿþò ýòè ïðåèìóùåñòâà.

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ 21

Â òàêèõ ãîðîäàõ ãëàâíûì ñðåäñòâîì ïåðåäâèæåíèÿ ÿâëÿåòñÿ ìîòîðèçîâàííûé äîðîæíûé òðàíñïîðò. Åñëè ïðè ïåðåâîçêå òîâàðîâ è ïàññàæèðîâ íà áîëüøèå ðàññòîÿíèÿ ìîæíî àêòèâíî èñïîëüçîâàòü äðóãèå âèäû òðàíñïîðòà, à ïðè ïåðåâîçêå ïàññàæèðîâ (à â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ è ãðóçîâ) íà êîðîòêèå ðàññòîÿíèÿ âàæíóþ ðîëü ìîãóò èãðàòü íåìîòîðèçîâàííûå âèäû òðàíñïîðòà, òî áîëüøèíñòâî êðóïíûõ ãîðîäîâ ìèðà, ãäå âíóòðèãîðîäñêèå ïåðåâîçêè ãðóçîâ è ïàññàæèðîâ íå çàâèñÿò îò ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, îòíîñÿòñÿ ê ÷èñëó áåäíûõ è îòíîñèòåëüíî íåýôôåêòèâíûõ ãîðîäîâ, êîòîðûå ñòðåìÿòñÿ èçìåíèòü òàêîå ïîëîæåíèå. Îäíàêî ìíîãèå ìåãàïîëèñû îòëè÷àþòñÿ ñàìûìè áîëüøèìè çàòðàòàìè âðåìåíè íà ïåðåâîçêè, íàèáîëüøåé çàãðóæåííîñòüþ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è íàèáîëåå âûñîêèìè óðîâíÿìè çàãðÿçíåíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû. Ñòðàòåãè÷åñêèé âîïðîñ (îñîáåííî â ñòðàíàõ ñ î÷åíü ñèëüíûì äîìèíèðóþùèì ïîëîæåíèåì ñòîëèöû) çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, êàê ñîõðàíèòü ýêîíîìè÷åñêèå âûãîäû ãîðîäñêîãî ìàñøòàáà è ïðè ýòîì îãðàíè÷èòü ñíèæåíèå êà÷åñòâà ðàáîòû òðàíñïîðòà, ñâÿçàííîå ñ ðàçìåðîì ãîðîäà è ïëîòíîñòüþ çàñòðîéêè. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, îñîáåííî â Àçèè, ýòî ïðèâîäèò ê áûñòðîìó óâåëè÷åíèþ ÷èñëà äâóõêîëåñíûõ ìîòîðèçîâàííûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, êîòîðûå îáåñïå÷èâàþò áîëåå áûñòðîå ïåðåäâèæåíèå, ÷åì âåëîñèïåäû (ïîñêîëüêó îíè ìîùíåå) èëè àâòîáóñû (ïîñêîëüêó ýòî èíäèâèäóàëüíûé òðàíñïîðò). Íîâûå äâóõêîëåñíûå ìîòîðèçîâàííûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà îòíîñèòåëüíî äåøåâû, äàæå äîâîëüíî áåäíûå ëþäè ìîãóò êóïèòü èõ. Íàïðèìåð, íåäàâíåå èññëåäîâàíèå, ïðîâåäåííîå â Äåëè (Èíäèÿ), ïîêàçàëî, ÷òî ïðè ñðåäíåãîäîâîì óðîâíå äîõîäîâ íà äóøó íàñåëåíèÿ ìåíåå 2000 äîëëàðîâ ÑØÀ áîëåå 80% äîìîõîçÿéñòâ èìåþò ìîòîðèçîâàííûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà (â îñíîâíîì äâóõêîëåñíûå). Îíè îáåñïå÷èâàþò ëþäÿì èíäèâèäóàëüíóþ ìîòîðèçîâàííóþ ìîáèëüíîñòü, õîòÿ ñåé÷àñ òàêàÿ ìîáèëüíîñòü ñâÿçàíà ñ âûñîêèìè ýêîëîãè÷åñêèìè èçäåðæêàìè è áîëüøèì ÷èñëîì ÄÒÏ (ñì. ãëàâó 5). Îäíàêî ñóùåñòâóþò òåõíè÷åñêèå âîçìîæíîñòè ñóùåñòâåííîãî óëó÷øåíèÿ èõ ýêîëîãè÷åñêèõ õàðàêòåðèñòèê ïðè íåáîëüøèõ äîïîëíèòåëüíûõ çàòðàòàõ. Áîëåå òîãî, åñòü ôàêòû,

ñâèäåòåëüñòâóþùèå î òîì, ÷òî òàêèå ñðåäñòâà áîëåå ýôôåêòèâíî èñïîëüçóþò äîðîæíîå ïðîñòðàíñòâî (â ïåðåñ÷åòå íà îäíîãî ÷åëîâåêà), ÷åì âåëîñèïåäû èëè èíäèâèäóàëüíûå àâòîìîáèëè. Ñëåäîâàòåëüíî, â áëèæàéøåé ïåðñïåêòèâå ðàçâèâàþùèå ñòðàíû ìîãóò ïîéòè ïî èíîìó ïóòè ðàçâèòèÿ, ñâÿçàííîìó ñ áîëüøåé ïåðñîíàëüíîé ìîáèëüíîñòüþ, ïî ñðàâíåíèþ ñ òåì, ÷òî áûëî â èíäóñòðèàëüíûõ ñòðàíàõ ïðè òîì æå óðîâíå äîõîäîâ. Â äîëãîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå ñòðàòåãè÷åñêèé âîïðîñ çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, áóäóò ëè ìîòîöèêëû ðàññìàòðèâàòüñÿ ëèøü êàê ïðîìåæóòî÷íûé ýòàï íà ïóòè ê äîñòèæåíèþ íåóñòîé÷èâî âûñîêîãî óðîâíÿ âëàäåíèÿ è ïîëüçîâàíèÿ èíäèâèäóàëüíûìè àâòîìîáèëÿìè, èëè æå îíè ìîãóò ñòàòü öåíòðàëüíûì ýëåìåíòîì áîëåå ìîáèëüíîé, áåçîïàñíîé è óñòîé÷èâîé ñèñòåìû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, áëàãîäàðÿ ïðàâèëüíîé îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ðàçäåëåíèþ ðàçëè÷íûõ ó÷àñòíèêîâ äâèæåíèÿ. Ðåøàÿ ýòîò âîïðîñ, íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü, ÷òî ãîðîäà çíà÷èòåëüíî îòëè÷àþòñÿ äðóã îò äðóãà ïî ñâîèì ýêîíîìè÷åñêèì, ñîöèàëüíûì è ïðîñòðàíñòâåííûì õàðàêòåðèñòèêàì. Áîëåå òîãî, õàðàêòåðèñòèêè ëþáîãî îòäåëüíî âçÿòîãî ãîðîäà áóäóò ìåíÿòüñÿ ñ òå÷åíèåì âðåìåíè. Ìû íå íàäååìñÿ âûðàáîòàòü ïðîñòîå ñòàíäàðòíîå ðåøåíèå ïðîáëåìû ðàçâèòèÿ ñèñòåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ïîäõîäÿùåå äëÿ âñåõ ãîðîäîâ è âî âñå âðåìåíà. Òåì íå ìåíåå, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ó êàæäîãî ãîðîäà åñòü ñâîè îñîáåííîñòè, ìîæíî âûäåëèòü ÷åòûðå õàðàêòåðèñòèêè, îáúÿñíÿþùèå ðàçëè÷èÿ òðàíñïîðòíûõ ñèòóàöèé: a. Óðîâåíü äîõîäîâ. Êàê â ðàçâèâàþùèõñÿ, òàê è â èíäóñòðèàëüíûõ ñòðàíàõ óðîâåíü àâòîìîáèëèçàöèè çàâèñèò ïðåæäå âñåãî îò óðîâíÿ äîõîäîâ. È õîòÿ áîãàòûå ñòðàíû, êàê ïðàâèëî, èìåþò áîëåå ðàçâèòóþ äîðîæíîòðàíñïîðòíóþ èíôðàñòðóêòóðó, ÷åì áåäíûå5, à íà îáùåíàöèîíàëüíîì óðîâíå íåäîñòàòî÷íàÿ ïëîòíîñòü ñåòè äîðîã ñ òâåðäûì ïîêðûòèåì îòìå÷àåòñÿ, êàê ïðàâèëî, â ñòðàíàõ ñ íèçêèì è ñðåäíåì óðîâíåì äîõîäîâ íà äóøó íàñåëåíèÿ6, òåìïû ðàñøèðåíèÿ ãîðîäñêîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè ñ ðîñòîì äîõîäîâ, ñêîðåå âñåãî, áóäóò íèæå òåìïîâ ðîñòà îáúåìîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ñëå-

22 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

äîâàòåëüíî, åñëè íå ââåñòè æåñòêèõ îãðàíè÷åíèé íà ïîëüçîâàíèå àâòîòðàíñïîðòîì, êàê â Ñèíãàïóðå, òî îáúåì äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è íàãðóçêà íà ÓÄÑ, ñêîðåå âñåãî, áóäóò óâåëè÷èâàòüñÿ ñ ðîñòîì äîõîäîâ. b. Ðàçìåð ãîðîäîâ è èõ ðàñïðåäåëåíèå ïî ðàçìåðàì. Ïî ìåðå óâåëè÷åíèÿ ðàçìåðà ãîðîäà (è îñîáåííî ïëîòíîñòè çàñòðîéêè), êàê ïðàâèëî, âîçðàñòàþò ñðåäíåå ðàññòîÿíèå îò ìåñòà æèòåëüñòâà äî ìåñòà ðàáîòû, íàãðóçêà íà ÓÄÑ è âîçäåéñòâèå äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íà îêðóæàþùóþ ñðåäó. Íàèáîëåå ñåðüåçíûå ïðîáëåìû ãîðîäñêîé áåäíîñòè è ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà âñòðå÷àþòñÿ â ìåãàïîëèñàõ7. Ýòè ïðîáëåìû ñòîÿò îñîáåííî îñòðî â ñòðàíàõ, ãäå äîìèíèðóþò ñòîëè÷íûå ãîðîäà8. c. Ïîëèòè÷åñêàÿ èñòîðèÿ. Ôîðìà ñîâðåìåííûõ ãîðîäîâ íåèçáåæíî îòðàæàåò èñòîðè÷åñêîå ðàçâèòèå èõ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ ñèñòåì. Íàèáîëüøèå ðàçëè÷èÿ ñóùåñòâóþò ìåæäó ãîðîäàìè áûâøèõ ñîöèàëèñòè÷åñêèõ ñòðàí ñ ïëàíîâîé ýêîíîìèêîé, ìíîãèå èç êîòîðûõ ñîñòîÿëè èç ðàçíåñåííûõ íà áîëüøèå ðàññòîÿíèÿ æèëûõ ðàéîíîâ ñ ïëîòíîé çàñòðîéêîé, îáñëóæèâàåìûõ ìàññîâûì ïàññàæèðñêèì òðàíñïîðòîì, è ãîðîäàìè òåõ ñòðàí, ãäå ðûíî÷íûå ìåõàíèçìû èãðàëè áîëåå çàìåòíóþ ðîëü â ôîðìèðîâàíèè õàðàêòåðà çåìëåïîëüçîâàíèÿ9. Â ÷àñòíîñòè, â ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé áóðíûé ðîñò ìîòîðèçàöèè ñî÷åòàåòñÿ ñ ðåçêèì ñîêðàùåíèåì áþäæåòíûõ âîçìîæíîñòåé ïîääåðæàíèÿ òðàäèöèîííî êðóïíûõ ñèñòåì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà.

d. Òåìïû ðîñòà íàñåëåíèÿ. Áûñòðî ðàñòóùèå ãîðîäà îòëè÷àþòñÿ îò äðóãèõ ãîðîäîâ òåì, ÷òî à) ñîîòíîøåíèå óðîâíÿ àâòîìîáèëèçàöèè è óðîâíÿ äîõîäîâ â òàêèõ ãîðîäàõ âûøå ñðåäíåãî ïî ñòðàíå è b) ïðîöåíò òåððèòîðèè, âûäåëåííîé äëÿ ïåðåäâèæåíèÿ, êàê ïðàâèëî, íèæå ñðåäíåãî óðîâíÿ. Âìåñòå âçÿòûå, ýòè äâà ôàêòîðà îáóñëàâëèâàþò çíà÷èòåëüíóþ ïåðåãðóæåííîñòü óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè. Ýòè ýôôåêòû, áåçóñëîâíî, ïåðåñåêàþòñÿ è âçàèìîäåéñòâóþò äðóã ñ äðóãîì. Åñëè îòâëå÷üñÿ îò ïðîáëåìû ðàçìåðà ãîðîäà, îíè ïîçâîëÿþò ðàçðàáîòàòü ñèñòåìó êàòåãîðèé, ê êîòîðûì ìîæíî îòíåñòè êðóïíûå ãîðîäà (ñì. òàáë. 2.1). Â îïðåäåëåííîé ñòåïåíè ýòî îáúÿñíÿåò òàêæå òèï ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, ñëîæèâøåéñÿ â ãîðîäàõ. Íàïðèìåð, ñòðàíû ñ âûñîêèì óðîâíåì äîõîäîâ îòëè÷àþòñÿ âûñîêîé ñòåïåíüþ àâòîìîáèëèçàöèè è áîëüøîé çàãðóæåííîñòüþ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, íî ïðè ýòîì èìåþò áîëüøå ôèíàíñîâûõ âîçìîæíîñòåé äëÿ ðàçâèòèÿ ñèñòåì ìàññîâîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà. Â ñëó÷àÿõ î÷åíü áóðíîãî ðîñòà ãîðîäà ðàçâèòèå ìàññîâîãî òðàíñïîðòà, êàê ïðàâèëî, îòñòàåò îò îáùåãî ðîñòà. Ïðè áîëåå íèçêèõ òåìïàõ ðîñòà íàñåëåíèÿ, è îñîáåííî â ãîðîäàõ áûâøèõ ñîöèàëèñòè÷åñêèõ ñòðàí, ãäå ïðîèçîøëà ñòàãíàöèÿ äîõîäîâ, âåðîÿòíîñòü ñóùåñòâîâàíèÿ ñèñòåìû ìàññîâîãî òðàíñïîðòà áîëüøå, ÷åì ýòî ìîæíîïðåäïîëîæèòü òîëüêî ñ ó÷åòîì óðîâíÿ äîõîäîâ. Ýòè ðàçëè÷èÿ è ôàêòîðû, îáóñëàâëèâàþùèå èõ ïîÿâëåíèå, íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü ïðè ðàññìîòðåíèè âîïðîñîâ áîëåå îáùåãî õàðàêòåðà, êîòîðûå îáñóæäàþòñÿ â ïîñëåäóþùèõ ðàçäåëàõ.

Òàáëèöà 2.1. Êëàññèôèêàöèÿ óñëîâèé â ãîðîäàõ Óðîâåíü äîõîäîâ/ìîòîðèçàöèè

Âûñîêèå Íèçêèå

Òåìïû ðîñòà íàñåëåíèÿ

Íèçêèé

Âûñîêèé Ñèíãàïóð

Áûâøàÿ ïëàí. ýêîíîìèêà

Äàêêà

Áàíãêîê, Ìàíèëà, Ãîíêîíã

Ðûíî÷íàÿ ýêîíîìèêà

Ñàìàðêàíä, Àëìà—Àòû, Áèøêåê

Ìîñêâà, Âàðøàâà, Áóäàïåøò

Áûâøàÿ ïëàí. ýêîíîìèêà

Äàêàð, Íàéðîáè

Ïðàãà, Áóýíîñ—Àéðåñ

Ðûíî÷íàÿ ýêîíîìèêà

Èñòî÷íèê: äàííûå àâòîðîâ.

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ 23

24 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Early 'OOs

1993

1995

1990

1995

1994

1996

EU2

Mexico City

Poland

Sao Paolo

Buenos Aires

Bangkok

Santiago

Dakar

Tractebel

Zegras

Misc.

FIEL

IBRD

ISO

Ochoa

CSERGE

ECMT

Lee

NRDC

—

1.37

—

0.73

—

1.14

0.24

1.49

1.75

1.76

1.25b)

1.64b)

(iii)

WRI

(iv)

Source

—

1.92

—

0.08

—

2.41

0.43—1.74

1.56

(v)

Land and Parking

3.37

1.38

1.00—6.00

3.42

2.43

0.30

2.56

3.03

0.75

—

0.19

—

(vi)

Congestion

0.16—4.12

0.94

2.33

0.5—2.00e)

1.11

1.60

2.32d)

0.46—1.49

1.20

2.40

0.24

1.71

1.00

(vii)

Accidents, net of insurance

—

0.15

—

0.10

3.12

0.41— 0.49

5.12

2.58

2.56

—

1.55— 3.18

0.97

—

0.02

0.47

0.50

0.30

0.64

0.15

0.60

0.26

0.07

2.09— 3.83 0.73

0.50

(x)

GHGa)

0.18

(ix)

Local air

0.30

0.19

0.05

0.16

(viii)

Noise

Pollution

8.35

8.65—12.61

—

5.89—10.89

— —

5.62—7.12

—

3.44

5.60

7.28—8.39

4.36

6.30

0.88

5.04

(xii)

—

5.59

5.69— 8.84

—

(Xi)

Other

Subtotal

—

1.64

—

1.01

—

2.81

2.60

1.67

4.71

5.69—8.84

(xiii)

Revenue from road users

—

6.71

5.89—10.89

4.61—6.11

5.09—6.72

0.63

5.60

4.68—5.79

2.69

4.63

0.87

0.78—2.61

5.04

(xiv)

Net Subtotal

—

5.58

6.47—11.45

0.46

(XV)

Others

8.65—12.61

6.71

5.89—10.89

4.61—6.11

5.09—6.72

0.63

5.60

4.68—5.79

2.69

4.63

5.5

(xvi)

Total

Ñíîñêè: a) GHG = ïàðíèêîâûå ãàçû b) Äîðîæíûå çàòðàòû ïðèâåäåíû áåç ó÷åòà ïîñòóïëåíèé îò ïîëüçîâàòåëåé äîðîã c) Òîëüêî àâòîìîáèëè d) Îáùèé îáúåì ñòðàõîâûõ êîìïåíñàöèîííûõ âûïëàò e) Ðàññ÷èòàíî äëÿ âñåé ñòðàíû ñ ó÷åòîì ñòðàõîâûõ êîìïåíñàöèîííûõ âûïëàò Ïðèìå÷àíèå: Â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ èçäåðæêè ïåðåãðóæåííîñòè ÓÄÑ ðàññ÷èòûâàþòñÿ ëèáî ïî ñðàâíåíèþ ñî ñêîðîñòüþ ñâîáîäíîãî ïîòîêà, ëèáî ïî ñðàâíåíèþ ñ "ïðèåìëåìûìè" ïîêàçàòåëÿìè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, à íå ïî ñðàâíåíèþ ñ ðàñ÷åòíîé "îïòèìàëüíîé" íàãðóçêîé íà ÓÄÑ. Òàêèì îáðàçîì, ðàñ÷åòíûå çíà÷åíèÿ ìîãóò çàâûøàòü òî, ÷òî áûëî áû ýêîíîìè÷åñêè öåëåñîîáðàçíî óñòðàíèòü.

Èñòî÷íèê: Willoughby, C. 2000. "Managing Motorization." TWU Discussion Paper 42. World Bank, Washington, DC.

1991

1990

USA2c)

Early '90s

1989

USA1

EU1

(ii)

(i)

USA3

Year

Country/City

Road Costs

Òàáëèöà 2.2 . Îöåíêè äîëè âíåøíèõ èçäåðæåê àâòîòðàíñïîðòà â îáúåìå íàöèîíàëüíîãî/ðåãèîíàëüíîãî ÂÂÏ (%)

Ýêîíîìè÷åñêèå ïîñëåäñòâèÿ íåäîñòàòî÷íîãî ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Â ïðîöåññå ðîñòà â áîëüøèíñòâå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí óâåëè÷èâàåòñÿ íàãðóçêà íà ñèñòåìû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Òåìïû ðîñòà àâòîìîáèëèçàöèè â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ îïåðåæàþò äàæå òåìïû ðîñòà íàñåëåíèÿ, ïðè÷åì íåðåäêè ñëó÷àè, êîãäà â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ÷èñëî òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ óâåëè÷èâàåòñÿ íà 15-20% â ãîä. Êðîìå òîãî, âî âñåõ ãîðîäàõ, çà èñêëþ÷åíèåì ñàìûõ êðóïíûõ, êîòîðûå îòëè÷àþòñÿ íàèáîëüøåé ïåðåãðóæåííîñòüþ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, óâåëè÷èâàåòñÿ ñðåäíÿÿ ïðîòÿæåííîñòü ïîåçäîê êàæäîãî òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà. Òàêîé ðîñò ïðåâûøàåò âîçìîæíîñòü ðàñøèðåíèÿ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, à åå ïåðåãðóæåííîñòü ÿâëÿåòñÿ ãëàâíûì ïðåïÿòñòâèåì äëÿ ýôôåêòèâíîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà â êðóïíûõ ãîðîäàõ (îñîáåííî ìåãàïîëèñàõ). Ñíèæàåòñÿ ñêîðîñòü äâèæåíèÿ, è óõóäøàþòñÿ óñëîâèÿ äâèæåíèÿ äëÿ ïåøåõîäîâ è íåìîòîðèçîâàííûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ñîãëàñíî èìåþùåéñÿ èíôîðìàöèè, â òå÷åíèå ðàáî÷åé íåäåëè ñðåäíÿÿ ñêîðîñòü äâèæåíèÿ â öåíòðå Áàíãêîêà, Ìàíèëû Ìåõèêî è Øàíõàÿ íå ïðåâûøàåò 10 êì/÷àñ, à â öåíòðå Êóàëà-Ëóìïóðà è Ñàí-Ïàóëó — 15 êì/÷àñ. Ðàñ÷åòû ïîêàçûâàþò, ÷òî âñëåäñòâèå çàòîðîâ íà äîðîãàõ ýêñïëóàòàöèîííûå èçäåðæêè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà âîçðàñòàþò íà 10 % â Ðèî-äå-Æàíåéðî è 16 % â Ñàí-Ïàóëó. Èç øåñòíàäöàòè ãîðîäîâ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ñ íàñåëåíèåì áîëåå 4 ìëí ÷åëîâåê, êîòîðûå óïîìèíàþòñÿ â áàçå äàííûõ Ãëîáàëüíûõ ãîðîäñêèõ èíäèêàòîðîâ ÎÎÍ çà 1998 ã., â ïÿòè (Áóõàðåñò, Äæàêàðòà, Êèíøàñà, Ëàãîñ è Ìàíèëà) ñðåäíÿÿ ïðîäîëæèòåëüíîñòü ïîåçäîê íà ðàáîòó ñîñòàâëÿåò íå ìåíåå îäíîãî ÷àñà ïÿòíàäöàòè ìèíóò. Òåìïû ðîñòà èçìåðÿåìîãî ÂÂÏ òàêæå ñíèæàþòñÿ ïîä âëèÿíèåì ïåðåãðóæåííîñòè ÓÄÑ, çàäåðæåê è íåïðåäñêàçóåìîñòè ãðóçîâûõ ïåðåâîçîê, òðóäíîñòåé ñ âåäåíèåì õîçÿéñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè, à òàêæå âñå áîëåå ÿâíûõ ïðèçíàêîâ ðàñïàäà ðûíêà òðóäà â íåêîòîðûõ êðóïíûõ ãîðîäàõ (íàïðèìåð, â Ñàí-Ïàóëó, Ìåõèêî è Ìàíèëå). Âñå ýòî ïðîèñõîäèò, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî â áîëüøèíñòâå ñòðàí ñ ðàçâèâàþùåéñÿ è ïåðåõîäíîé ýêî-

íîìèêîé ïðîöåññ ìîòîðèçàöèè âñå åùå íàõîäèòñÿ íà äîâîëüíî ðàííåì ýòàïå ñâîåãî ðàçâèòèÿ: â áîëüøèíñòâå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí íà 1000 æèòåëåé ïðèõîäèòñÿ ìåíåå 100 àâòîìîáèëåé, â òî âðåìÿ êàê â áîëåå áîãàòûõ èíäóñòðèàëüíûõ ñòðàíàõ ýòà öèôðà ñîñòàâëÿåò 400 àâòîìîáèëåé è âûøå. Çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü ñâÿçàííîãî ñ òðàíñïîðòîì çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà, à òàêæå ïîòåðè ñâîáîäíîãî âðåìåíè èç-çà çàòîðîâ íà äîðîãàõ òîæå âåäóò ê ñíèæåíèþ ýôôåêòèâíîñòè, ÷òî, îäíàêî, íå íàõîäèò ïðÿìîãî îòðàæåíèÿ â ñòàòèñòèêå ÂÂÏ. Êðîìå òîãî, âî ìíîãèõ êðóïíûõ ãîðîäàõ óìåíüøàåòñÿ ëè÷íàÿ áåçîïàñíîñòü ëþäåé âî âðåìÿ ïîåçäîê. Äëÿ íåêîòîðûõ èç ýòèõ âîçäåéñòâèé áûëà îïðåäåëåíà äåíåæíàÿ ñòîèìîñòü. Ñâîäíàÿ îöåíêà íåêîòîðûõ âíåøíèõ èçäåðæåê àâòîòðàíñïîðòà íà îáùåíàöèîíàëüíîì è ðåãèîíàëüíîì óðîâíÿõ ïðèâåäåíà â òàáëèöå 2.3. Ñîãëàñíî ïîñëåäíèì îöåíêàì Âñåìèðíîãî áàíêà, îáùèé ýêîíîìè÷åñêèé óùåðá îò çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà â òàêèõ çàãðÿçíåííûõ ãîðîäàõ, êàê Áàíãêîê, Êóàëà-Ëóìïóð è Äæàêàðòà, ñîñòàâëÿåò äî 10 % ÂÂÏ10. Îöåíêè Âñåìèðíîãî áàíêà, ïðîâåäåííûå äëÿ øåñòè ãîðîäîâ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ñ îáùèì íàñåëåíèåì áîëåå 50 ìëí ÷åëîâåê (Áîìáåé, Øàíõàé, Ìàíèëà, Áàíãêîê, Êðàêîâ è Ñàíòüÿãî), ïîêàçûâàþò, ÷òî èçäåðæêè, ñâÿçàííûå ñ âîçäåéñòâèåì àýðîçîëåé è ïðî÷èõ âûáðîñîâ îò àâòîòðàíñïîðòà (çà èñêëþ÷åíèåì ñâèíöà), ýêâèâàëåíòíû 60 % ðàñõîäîâ íà èìïîðò áåíçèíà è áîëåå 200 % ðàñõîäîâ íà èìïîðò äèçåëüíîãî òîïëèâà11.

Ïðè÷èíû ñíèæåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Êðàòêîñðî÷íûå ýôôåêòû Èíîãäà ìîæíî ñëûøàòü ìíåíèå î òîì, ÷òî óõóäøåíèå ñîñòîÿíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ñâÿçàíî ñ òåì, ÷òî â ýòèõ ñòðàíàõ óðîâåíü ìîòîðèçàöèè ïî îòíîøåíèþ ê óðîâíþ äîõîäîâ âûøå ïî ñðàâíåíèþ ñ èíäóñòðèàëüíûìè ñòðàíàìè. Ôàêòû íå ïîäòâåðæäàþò ýòî ïðåäïîëîæåíèå. ×òî êàñàåòñÿ ñîîòíîøåíèÿ äîõîäîâ è óðîâíÿ àâòîìîáèëèçàöèè, ðàçâèâàþùèåñÿ ñòðàíû ïðàêòè÷åñêè ïîâòîðÿþò ïóòü, ïðîéäåííûé èí-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ 25

äóñòðèàëüíûìè ñòðàíàìè (ñì. ðèñ. 2.1). Áîëüøèíñòâî ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ñëåäóþò â òîì æå íàïðàâëåíèè ðàçâèòèÿ, ÷òî è Ôðàíöèÿ, Âåëèêîáðèòàíèÿ, ßïîíèÿ è Èñïàíèÿ. Òîëüêî â Àðãåíòèíå, Áðàçèëèè, Ìåêñèêå è íåêîòîðûõ âîñòî÷íîåâðîïåéñêèõ ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé ñîîòíîøåíèå óðîâíÿ àâòîìîáèëèçàöèè è óðîâíÿ äîõîäîâ âûøå, ÷åì ýòî áûëî â èíäóñòðèàëüíûõ ñòðàíàõ. Â Òàèëàíäå, Ôèëèïïèíàõ, ×èëè è Êîðåå ñîîòíîøåíèå ïî ñòðàíå â öåëîì íèæå, íî âî âñåõ ýòèõ ñòðàíàõ åñòü ñòîëèöû ñ ïåðåãðóæåííîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòüþ, êîòîðûå íàõîäÿòñÿ â ðóñëå îáùåãî ðàçâèòèÿ è äëÿ êîòîðûõ õàðàêòåðåí ãîðàçäî áîëåå âûñîêèé óðîâåíü äîõîäîâ è (â îòëè÷èå îò áîëüøèíñòâà çàïàäíûõ èíäóñòðèàëüíûõ ñòðàí) ãîðàçäî áîëåå âûñîêèé óðîâåíü àâòîìîáèëèçàöèè, ÷åì â ñðåäíåì ïî ñòðàíå. Òàêèì îáðàçîì, ïðîáëåìû ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí, êàê ïðàâèëî, íå ñâÿçàíû ñ òåì, ÷òî óðîâåíü ìîòîðèçàöèè íà÷èíàåò ðàñòè ïðè áîëåå íèçêèõ óðîâíÿõ äîõîäîâ íà äóøó íàñåëåíèÿ èëè ïðè áîëåå âûñîêèõ òåìïàõ ðîñòà äîõîäîâ, ÷åì ýòî áûëî íà ðàííèõ ýòàïàõ ðàçâèòèÿ èíäóñòðèàëüíûõ ñòðàí. Îäíàêî åñòü íåñêîëüêî ìîìåíòîâ, êîòîðûå îòëè÷àþò íûíåøíþþ ñèòóàöèþ îò ïîëîæåíèÿ â èíäóñòðèàëü-

íûõ ñòðàíàõ, êîãäà îíè íàõîäèëèñü íà àíàëîãè÷íîé ñòàäèè ðîñòà äîõîäîâ, à èìåííî: •

âûñîêàÿ êîíöåíòðàöèÿ íàñåëåíèÿ, ýêîíîìè÷åñêîé àêòèâíîñòè è ñàìîé àâòîìîáèëèçàöèè â îäíîì èëè î÷åíü íåìíîãèõ êðóïíûõ ãîðîäàõ, ðàçìåð è íàñåëåíèå êîòîðûõ áûñòðî óâåëè÷èâàþòñÿ;

•

íåäîñòàòî÷íîå êîëè÷åñòâî è íåóäîâëåòâîðèòåëüíàÿ ñòðóêòóðà îáúåêòîâ äîðîæíîòðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû, íåðåäêî ñâÿçàííûå ñ áûñòðûì ðîñòîì íàñåëåíèÿ;

•

ñëàáîå ðàçâèòèå èíñòèòóöèîíàëüíûõ, áþäæåòíûõ è ðåãóëÿòèâíûõ ìåõàíèçìîâ íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå.

Äîëãîñðî÷íàÿ äèíàìèêà ñòðóêòóðû ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà Ñóùåñòâóåò òàêæå äîëãîñðî÷íîå äèíàìè÷åñêîå âçàèìîäåéñòâèå ìåæäó òðàíñïîðòîì è õàðàêòåðîì ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà. Â ãîðîäàõ åñòü ýêîíîìè÷åñêèå öåíòðû, ñóùåñòâîâàíèå êîòîðûõ îáóñëîâëåíî ðàçëè÷íûìè âèäàìè ýêîíîìèè àãëîìåðàöèè — íåðåäêî íà òðàäèöèîííîé áàçå ïðîìûøëåííîñòè èëè òîðãîâëè. Ïî ìåðå óâåëè÷åíèÿ ðàññòîÿíèÿ ìåæ-

Ðèñóíîê 2.1. Óðîâåíü ìîòîðèçàöèè è óðîâåíü äîõîäîâ. Ñðàâíèòåëüíûé ðîñò ÷èñëà àâòîìîáèëåé è îáúåìà äîõîäîâ íà äóøó íàñåëåíèÿ âî Ôðàíöèè, ßïîíèè, Èñïàíèè è Âåëèêîáðèòàíèè (ñ 1950-õ ïî 1995 ãã.) è îòíîñèòåëüíîå ïîëîæåíèå äðóãèõ ñòðàí ïî ñîñòîÿíèþ íà 1995 ã.

Èñòî÷íèê: äàííûå àâòîðîâ.

26 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

äó ìåñòàìè ïðîæèâàíèÿ ëþäåé è ðàáî÷èìè ìåñòàìè òå, êòî ðàáîòàþò â öåíòðå, âûáèðàþò ìåñòî æèòåëüñòâà íà îñíîâå êîìïðîìèññà ìåæäó óâåëè÷åíèåì ðàñõîäîâ íà òðàíñïîðò è áîëåå íèçêîé ñòîèìîñòüþ çåìëè (à òàêæå âîçìîæíîñòüþ ïîëó÷åíèÿ áîëüøåãî ïðîñòðàíñòâà è óäîáñòâ). Ñ óâåëè÷åíèåì çàãðóæåííîñòè ÓÄÑ â öåíòðå ãîðîäîâ è ïîâûøåíèåì óðîâíÿ äîõîäîâ ëþäè ãîòîâû áîëüøå ïëàòèòü çà ïðîñòðàíñòâî è óäîáñòâà, íàïðèìåð, îíè ïåðååçæàþò â áîëåå îòäàëåííûå ðàéîíû, ãäå çåìëÿ äåøåâëå, à ïåðåäâèæåíèå â îêðåñòíîñòÿõ äîìà ëåã÷å. Ïëîùàäü ãîðîäà óâåëè÷èâàåòñÿ. Ïàðàäîêñ çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî, ñòðåìÿñü èçáåæàòü çàòîðîâ íà äîðîãàõ, ëþäè ïåðååçæàþò â ðàéîíû, ãäå îíè ïîïàäàþò â ïîñòîÿííî ðàñòóùóþ çàâèñèìîñòü îò àâòîìîáèëåé. Ýòó òåíäåíöèþ óñèëèâàþò èíâåñòèöèè â ïîâûøåíèå ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè ðàäèàëüíûõ ìàãèñòðàëåé, à òàêæå òåõíîëîãè÷åñêèå èííîâàöèè, áëàãîäàðÿ êîòîðûì âîçðàñòàåò ñêîðîñòü è ñíèæàþòñÿ èçäåðæêè. Ïðåäïðèÿòèÿìè äâèæóò àíàëîãè÷íûå ñîîáðàæåíèÿ. Ïî ìåðå ðîñòà ãîðîäà è äèâåðñèôèêàöèè åãî ýêîíîìè÷åñêîé áàçû òå, êîìó íóæíî áîëüøå ïðîñòðàíñòâà (çà÷àñòóþ ýòî êðóïíûå, îðèåíòèðîâàííûå íà ýêñïîðò êîìïàíèè, èñïîëüçóþùèå ñîâðåìåííûå ïðîèçâîäñòâåííûå ëèíèè ñáîðêè), ìîãóò ïåðåìåùàòüñÿ èç ñòàðûõ öåíòðàëüíûõ ðàéîíîâ ñ ïåðåãðóæåííûìè óëèöàìè è âûñîêîé àðåíäíîé ïëàòîé â áîëåå äåøåâûå ðàéîíû ñ áîëåå óäîáíûì äîñòóïîì ê ïîðòàì èëè ìåæäóãîðîäíûì àâòîìàãèñòðàëÿì, â òî âðåìÿ êàê ïðåäïðèÿòèÿ òîðãîâëè è ñôåðû îáñëóæèâàíèÿ ìîãóò îñòàâàòüñÿ â öåíòðå ðàäè ñîõðàíåíèÿ äîñòóïà ê ïîòðåáèòåëÿì12. Âî ìíîãèõ èíäóñòðèàëüíûõ ñòðàíàõ ýòî óæå ïðèâåëî ê ïåðåìåùåíèþ ïðåäïðèÿòèé, ñâÿçàííûõ ñ áîëüøèì îáúåìîì ãðóçîïåðåâîçîê, â ïåðèôåðèéíûå ðàéîíû. Èç-çà îãðàíè÷åííîãî ÷èñëà êðóïíûõ ðàäèàëüíûõ òðàíñïîðòíûõ ìàðøðóòîâ ìîæåò ñôîðìèðîâàòüñÿ "ñîòîâàÿ" ñòðóêòóðà ïåðåâîçîê. Âäîëü ëþáîé ðàäèàëüíîé ìàãèñòðàëè ìîãóò âîçíèêíóòü íåñêîëüêî âòîðè÷íûõ öåíòðîâ, à â ìåñòàõ ïåðåñå÷åíèÿ ðàäèàëüíûõ ìàðøðóòîâ ñ âíåøíèìè êîëüöåâûìè äîðîãàìè ìîãóò ïîÿâëÿòüñÿ íîâûå öåíòðû ñ âûñîêîé ïëîòíîñòüþ êîììåð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè. Íå-

ñìîòðÿ íà ýòî, ñòàðûé öåíòð ïðîäîëæàåò ñóùåñòâîâàòü, ñîõðàíÿÿ íàèáîëåå öåííóþ êîììåð÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü. Â áîëåå áîãàòûõ èíäóñòðèàëüíûõ ñòðàíàõ ñòèõèéíûé ðîñò ãîðîäîâ õàðàêòåðèçóåòñÿ íåîãðàíè÷åííûì öåíòðîáåæíûì ðàñøèðåíèåì íåïëîòíûõ ãîðîäñêèõ çàñòðîåê çà ïðåäåëàìè öåíòðàëüíîé ÷àñòè ãîðîäà, êîòîðûå íåðåäêî "ïåðåïðûãèâàþò" ÷åðåç íåçàñòðîåííûå òåððèòîðèè è âõîäÿò â ñîñòàâ íîâûõ þðèñäèêöèé, ñîðåâíóþùèõñÿ ìåæäó ñîáîé â ïðîöåññå ðàçâèòèÿ13. Êîãäà ñîçäàíèå íîâûõ ðàáî÷èõ ìåñò îòñëåæèâàåò ðàçâèòèå æèëîãî ôîíäà, âîçíèêàåò òàêîå ÿâëåíèå, êàê "ïåðèôåðèéíûé ãîðîä"14. Ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî ñòèõèéíûé ðîñò ãîðîäîâ óâåëè÷èâàåò ãîñóäàðñòâåííûå è ÷àñòíûå ðàñõîäû íà èíôðàñòðóêòóðó èç ðàñ÷åòà íà êàæäîå ìåñòîæèòåëüñòâà è ïðè ýòîì ñîêðàùàåò áþäæåòíûå âîçìîæíîñòè òðàäèöèîííîãî ãîðîäñêîãî öåíòðà, ÷òî âåäåò ê ðàçðóøåíèþ åãî èíôðàñòðóêòóðû è ñíèæåíèþ êà÷åñòâà åãî óñëóã. ×òî êàñàåòñÿ òðàíñïîðòà, òî ñîãëàñíî îáùåìó ìíåíèþ, ñòèõèéíûé ðîñò ãîðîäîâ óâåëè÷èâàåò ïðîòÿæåííîñòü ïîåçäîê (äàæå â òîì ñëó÷àå, åñëè çàíÿòîñòü òîæå äåöåíòðàëèçîâàíà) è çàâèñèìîñòü îò àâòîòðàíñïîðòà, õîòÿ íå âñåãäà âåäåò ê óâåëè÷åíèþ òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ íàñåëåíèÿ, ïðîäîëæèòåëüíîñòè ïîåçäîê èëè îáùåé íàãðóçêè íà ÓÄÑ15. Íå âñå ýòè îñîáåííîñòè õàðàêòåðíû äëÿ ïðîöåññà ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ â ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé è ðàçâèâàþùåéñÿ ýêîíîìèêîé. Âî ìíîãèõ ãîðîäàõ áûâøèõ ñîöèàëèñòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâ "ïåðåïðûãèâàíèå" áûëî ÷àñòüþ ïëàíèðóåìîé ñòðóêòóðû, êîãäà àíêëàâû ñ âûñîêîé ïëîòíîñòüþ çàñòðîéêè íà îêðàèíàõ ãîðîäîâ áûëè îêðóæåíû íåçàñòðîåííûìè òåððèòîðèÿìè è ñâÿçàíû ñ ðàéîíàìè öåíòðàëèçîâàííîé çàíÿòîñòè êîðèäîðàìè ñ áîëüøîé ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòüþ, ãäå ðàáîòàë îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò. Îäíàêî â ðåçóëüòàòå íîâîãî ñòèõèéíîãî ðîñòà ãîðîäîâ æèëûå ðàéîíû âñå áîëüøå óäàëÿþòñÿ îò òðàäèöèîííûõ êðóïíûõ ìàãèñòðàëåé, âäîëü êîòîðûõ ïðîëîæåíû ìàðøðóòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Âî ìíîãèõ áûñòðî ðàñòóùèõ ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí â ïðèãîðîäíûõ ïîñåëêàõ æèâóò áåäíûå ïåðåñåëåíöû èç ñåëüñêîé ìåñòíîñòè, à ïîëèòèêà çåìëåïîëüçîâàíèÿ ìîæåò äàæå ïðåïÿò-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ 27

ñòâîâàòü ïîâûøåíèþ ïëîòíîñòè âíóòðèðàéîííîé çàñòðîéêè. Óðîâåíü äîõîäîâ æèòåëåé òàêèõ ïðèãîðîäíûõ ïîñåëêîâ ñëèøêîì íèçîê, ÷òîáû îíè ïîëüçîâàëèñü àâòîìîáèëÿìè, ò.÷. èõ ðàçâèòèå ñâÿçàíî ñ óâåëè÷åíèåì ïðîäîëæèòåëüíîñòè ïîåçäîê è òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ. Ñ òî÷êè çðåíèÿ íàñåëåíèÿ èëè ïðåäïðèÿòèé òàêîå öåíòðîáåæíîå ïåðåìåùåíèå äåÿòåëüíîñòè ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ýêîíîìè÷åñêè îáîñíîâàííóþ àäàïòàöèþ â öåëÿõ óâåëè÷åíèÿ äîñòóïíîñòè ïðîñòðàíñòâà (äëÿ äîìîõîçÿéñòâ) èëè ðûíêîâ è ïîñòàâùèêîâ (äëÿ ïðåäïðèÿòèé). Îäíàêî, ïðèíèìàÿ ðåøåíèÿ î ïåðååçäå, íè íàñåëåíèå, íè ïðåäïðèÿòèÿ íå äóìàþò î òîì, êàêèå êîñâåííûå âîçäåéñòâèÿ îêàçûâàþò èõ ðåøåíèÿ íà îêðóæàþùèõ. Åñëè òðàíñïîðòíûå òàðèôû íèæå ôàêòè÷åñêèõ èçäåðæåê (ïîñêîëüêó îíè íå ó÷èòûâàþò ïåðåãðóæåííîñòü ÓÄÑ èëè ýêîëîãè÷åñêèå ýôôåêòû) èëè åñëè ñáîðû çà ïîëüçîâàíèå îáúåêòàìè èíôðàñòðóêòóðû â íîâûõ ïåðèôåðèéíûõ ðàéîíàõ íèæå ñåáåñòîèìîñòè (âñëåäñòâèå çàíèæåííîãî óðîâíÿ ïëàòû çà ïîäêëþ÷åíèå ê ñåòè è ñáîðîâ ñ çàñòðîéùèêîâ), ãîðîä áóäåò ïî-ïðåæíåìó ðàçðàñòàòüñÿ ñî ñêîðîñòüþ, ïðåâîñõîäÿùåé ýêîíîìè÷åñêè îáîñíîâàííûé óðîâåíü. Òîãäà ïîòðåáóþòñÿ àäìèíèñòðàòèâíûå ìåðû äëÿ îãðàíè÷åíèÿ ýòîé äèñïðîïîðöèè. Âîçìîæíî, ïîòðåáóåòñÿ òàêæå îïðåäåëåííîå ïëàíèðîâàíèå íà ìèêðîóðîâíå, ãäå ñòðîèòåëüñòâî íîâûõ ïðîìûøëåííûõ îáúåêòîâ ìîæåò îòðèöàòåëüíî ñêàçàòüñÿ íà äåÿòåëüíîñòè, îñóùåñòâëÿåìîé íàñåëåíèåì,

çà ÷òî ïðîìûøëåííîñòü íå ïëàòèò, â ðåçóëüòàòå ÷åãî íîìåíêëàòóðà îñóùåñòâëÿåìûõ âèäîâ äåÿòåëüíîñòè (èëè îõðàíà îêðóæàþùåé ñðåäû â ñëó÷àå îñóùåñòâëåíèÿ ñìåøàííîé äåÿòåëüíîñòè) äàëåêî íå îïòèìàëüíà.

Ðîëü ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ Ó êàæäîãî ãîðîäà åñòü ñâîé ïîðÿäîê ðàçðàáîòêè ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ Â õîðîøî îðãàíèçîâàííîì îáùåñòâå ýòîò ïðîöåññ â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ îñíîâàí íà ïðîãðàììå ðàçâèòèÿ, êîëëåêòèâíî ïðèíÿòîé ïðè ó÷àñòèè ïðàâèòåëüñòâà ãîðîäà è âåäóùèõ ïðåäñòàâèòåëåé îáùåñòâåííîñòè, ñîãëàñîâàííîé ñòðàòåãèè ðåàëèçàöèè ýòîé ïðîãðàììû, èñïîëüçóÿ òåõíè÷åñêèå âîçìîæíîñòè ïðèâåäåíèÿ ñòðàòåãèè â äåéñòâèå è îïèðàÿñü íà áþäæåòíî-ôèíàíñîâóþ ñèñòåìó, ñïîñîáíóþ îáåñïå÷èòü ýôôåêòèâíóþ ìîáèëèçàöèþ è ðàñïðåäåëåíèå íåîáõîäèìûõ ðåñóðñîâ (Âðåçêà 2.1). Íàøèì îòïðàâíûì ïóíêòîì ÿâëÿåòñÿ îáùåå ïîëîæåíèå î òîì, ÷òî òðàíñïîðò, êàê ïðàâèëî, íóæåí íå ñàì ïî ñåáå è ÷òî ñïðîñ íà òðàíñïîðò îáóñëîâëåí ñïðîñîì íà êîíå÷íûå ïîòðåáèòåëüñêèå òîâàðû è óñëóãè, à òàêæå íà ñûðüå è ïðîìåæóòî÷íûå ïðîäóêòû, èñïîëüçóåìûå ïðè ïðîèçâîäñòâå êîíå÷íûõ òîâàðîâ èëè óñëóã. Èç ýòîãî ñëåäóåò, ÷òî ðåøåíèÿ ïðîáëåì òðàíñïîðòà äåëÿòñÿ íà äâå ñîâåðøåííî ðàçíûå îáùèå êàòåãîðèè. Ê ïåðâîé êàòåãîðèè, êîòîðàÿ ðàññìàòðèâàåòñÿ äàëåå,

Âðåçêà 2.1. Ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ (ÑÐÃ) ÑÐÃ — ýòî íîâûé èíñòðóìåíò, âïåðâûå èñïîëüçîâàííûé â ðàìêàõ ðàçðàáîòàííîé Âñåìèðíûì áàíêîì ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ è óïðàâëåíèÿ, êîòîðûé íàïðàâëÿåò îñíîâíîå âíèìàíèå Áàíêà è åãî ïàðòíåðîâ íà ãîðîä êàê íà åäèíèöó àíàëèçà. ÑÐÃ ïîìîãàåò ãîðîäó ïðîâåñòè ó÷åò ñâîèõ âîçìîæíîñòåé è èìåþùèõñÿ ðåñóðñîâ, íàïðàâèòü â áîëåå ÷åòêîå ðóñëî ñâîè íàäåæäû íà áóäóùåå è óâÿçàòü ñâîè öåëè ñ âîçìîæíûìè ñïîñîáàìè óëó÷øåíèÿ ñâîåãî êîíêóðåíòíîãî ïîëîæåíèÿ. Îíà íå äîëæíà çàìåíÿòü êîìïëåêñíûå ãåíåðàëüíûå ïëàíû ðàçâèòèÿ ãîðîäà, ãåíåðàëüíûå ïëàíû ðàçâèòèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ èëè äàæå ïëàíû èíâåñòèöèé. Ñêîðåå, ýòî ñòðàòåãè÷åñêîå îïðåäåëåíèå ïåðñïåêòèâ, êîòîðîå ñïîñîáñòâóåò óòî÷íåíèþ öåëåé è íàïðàâëåíèÿ ðàçâèòèÿ ãîðîäà è ôîðìèðóåò îñíîâû ïëàíèðîâàíèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ, ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà è ïîòðåáíîñòåé äðóãèõ îòðàñëåé, à òàêæå îñíîâû ðàçðàáîòêè ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè, ðàñïðåäåëåíèÿ ðåñóðñîâ è îïðåäåëåíèÿ èíâåñòèöèîííûõ ïðèîðèòåòîâ. Òàêèå ãîðîäà, êàê Áèëüáàî, Ðèî-äå-Æàíåéðî, Ñèäíåé, Áàíãàëîð è Èîêîãàìà, óñïåøíî íàïðàâëÿëè ñâîé ðîñò ñ ïîìîùüþ òàêèõ ñòðàòåãè÷åñêèõ ïëàíîâ. Â êàæäîì èç ýòèõ ãîðîäîâ áûë ïðèíÿò ïîðÿäîê îòêðûòîãî ïëàíèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ ãîðîäà ñ ó÷àñòèåì ñàìûõ ðàçíûõ çàèíòåðåñîâàííûõ ñòîðîí, ÷òî îáåñïå÷èâàëî áîëåå ñòðîãóþ êîîðäèíàöèþ è áîëåå ýôôåêòèâíîå ñî÷åòàíèå ãîñóäàðñòâåííûõ è ÷àñòíûõ ðåñóðñîâ. Áàíê è åãî ïàðòíåðû ïðè ïîääåðæêå Àëüÿíñà ãîðîäîâ ðàáîòàþò áîëåå ÷åì â 50 ãîðîäàõ, êîòîðûå ñåé÷àñ ãîòîâÿò ñâîè ÑÐÃ. Èñòî÷íèê: Tim Campbell, World Bank.

28 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

îòíîñÿòñÿ âíóòðåííèå èíñòðóìåíòû ñàìîãî òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà, íåîáõîäèìûå äëÿ ïîâûøåíèÿ åãî ýôôåêòèâíîñòè. Îíè ìîãóò ïðåäóñìàòðèâàòü êðóïíûå èíâåñòèöèè â îáúåêòû èíôðàñòðóêòóðû è ñîâåðøåíñòâîâàíèå óïðàâëåíèÿ îáúåêòàìè èíôðàñòðóêòóðû â öåëÿõ ïîâûøåíèÿ èõ ïðîèçâîäèòåëüíîñòè. Âòîðîé òèï ðåøåíèé ïðåäóñìàòðèâàåò ðàáîòó ñ ñåêòîðàìè, êîòîðûå ñîçäàþò ñïðîñ íà òðàíñïîðò. Ñàìîå áîëüøîå âíèìàíèå îáû÷íî óäåëÿåòñÿ ìåñòîíàõîæäåíèþ äåÿòåëüíîñòè, î ÷åì ãîâîðèòñÿ äàëåå.. Îäíàêî ðîëü òðàíñïîðòà â îáñëóæèâàíèè ðàçâèòèÿ äðóãèõ ñîöèàëüíûõ ñåêòîðîâ, òàêèõ, êàê çäðàâîîõðàíåíèå, îáðàçîâàíèå è ò.ä., ñâÿçàíà ñ öåëûì ðÿäîì èíûõ ñòðóêòóðíûõ ýôôåêòîâ. Ñëåäîâàòåëüíî, ïîëèòèêó â îáëàñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà íåîáõîäèìî êîîðäèíèðîâàòü ñ ðàçâèòèåì äðóãèõ ñåêòîðîâ — è íå òîëüêî íà óðîâíå ïëàíèðîâàíèÿ äåÿòåëüíîñòè, íî è íà óðîâíå ãîðîäñêîãî áþäæåòà. Äàëåå ýòîò âîïðîñ îáñóæäàåòñÿ áîëåå äåòàëüíî.

Ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ, íàïðàâëåííàÿ íà óëó÷øåíèå ðàáîòû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Ïðè ïîäãîòîâêå ñòðàòåãèé ðàçâèòèÿ ñëåäóåò ðàññìîòðåòü íåñêîëüêî ïðîáëåì, âêëþ÷àÿ âîïðîñû ðàñøèðåíèÿ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, âîïðîñû ïîëèòèêè â îòíîøåíèè ãðóçîïåðåâîçîê, à òàêæå ðîëü ÷àñòíîãî ñåêòîðà.

Ðàñøèðåíèå äîðîæíîòðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû Ñèëüíàÿ ïåðåãðóæåííîñòü óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, áåçóñëîâíî, ñîçäàåò âïå÷àòëåíèå íåäîñòàòî÷íîãî ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîé äîðîæíîòðàíñïîðòíîé èíôðàñòóêòóðû âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. ×àñòî ìîæíî ñëûøàòü î òîì, ÷òî 10-12% òåððèòîðèè, îò÷óæäåííîé äëÿ âñåõ âèäîâ äîðîã â êðóïíûõ ãîðîäàõ Àçèè16, ÿâëÿåòñÿ ñëèøêîì íåáîëüøîé ïëîùàäüþ ïî ñðàâíåíèþ ñ óðîâíåì, õàðàêòåðíûì äëÿ ãîðîäîâ ãîðîäîâ ÑØÀ (20-30%). Áåçóñëîâíî, íåîáõîäèìî èìåòü äîñòàòî÷íî ðàçâèòóþ áàçîâóþ óëè÷íî-äîðîæíóþ ñåòü è ðàñøèðÿòü åå ïî ìåðå óâåëè÷åíèÿ ïëîùàäè ãîðîäîâ. Ïåðâè÷íûå ïîëîñû îòâîäà èëè îò÷óæäåíèÿ äëÿ ñòðîèòåëüñòâà äîðîã íåîáõîäèìî âûäåëÿòü â ñàìîì íà÷àëå ëþáîãî ïðîåêòà, ïðåäóñìàò-

ðèâàþùåãî ñòðîèòåëüñòâî äîïîëíèòåëüíîãî ó÷àñòêà êðóïíîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòíîãî êîðèäîðà. Ýòî äàñò âñåì çàèíòåðåñîâàííûì ñòîðîíàì ÷åòêîå ïðåäñòàâëåíèå î áóäóùåé ôîðìå ãîðîäà è îáåñïå÷èò áîëåå ýôôåêòèâíîå ôóíêöèîíèðîâàíèå çåìåëüíîãî ðûíêà â ïîääåðæêó ðàöèîíàëüíîãî çåìëåïîëüçîâàíèÿ. Áîëåå òîãî, õàðàêòåð è ïðîïóñêíàÿ ñïîñîáíîñòü ïëàíèðóåìûõ îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû äîëæíû áûòü ñîãëàñîâàíû ñ õàðàêòåðîì è ïëîòíîñòüþ ïëàíèðóåìûõ èëè ïðåäïîëàãàåìûõ çàñòðîåê. Èñïîëüçîâàíèå òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû â öåëÿõ ñòðóêòóðèðîâàíèÿ ðîñòà ãîðîäîâ èìååò îñîáîå çíà÷åíèå äëÿ âòîðîñòåïåííûõ ãîðîäîâ17. Òåì íå ìåíåå ê ïðîñòûì ñòàòèñòè÷åñêèì ñðàâíåíèÿì ñëåäóåò ïîäõîäèòü âåñüìà îñòîðîæíî. Â äåéñòâèòåëüíîñòè, óëè÷íî-äîðîæíàÿ ñåòü Ëîíäîíà çàíèìàåò îêîëî 13% âñåé òåððèòîðèè (âñåãî íà íóæäû òðàíñïîðòà âûäåëåíî îêîëî 18% èìåþùåãîñÿ ïðîñòðàíñòâà), à â Ïàðèæå è Ìîñêâå ýòà öèôðà ëèøü íåìíîãî âûøå. Òàêèå äîâîëüíî íèçêèå ïîêàçàòåëè ìîæíî îáúÿñíèòü íåñêîëüêèìè ïðè÷èíàìè. Â åâðîïåéñêèõ ãîðîäàõ çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü ðåëüñîâûõ ïåðåâîçîê ñîñðåäîòî÷åíà ïîä çåìëåé. Ïëîòíîñòü èñïîëüçîâàíèÿ çåìëè òàêæå îêàçûâàåò ñóùåñòâåííîå âëèÿíèå íà ýôôåêòèâíîñòü îáúåêòîâ äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû. Áîëüøîå çíà÷åíèå èìååò è ñòðóêòóðà óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè. Íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü êàê ìåñòíîå ðàñïðåäåëåíèå äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, òàê è áîëåå ïðîòÿæåííûå ìàãèñòðàëüíûå ïåðåâîçêè â ïðåäåëàõ ãîðîäîâ è ìåæäó ãîðîäàìè. Ýòè ôóíêöèè íå âïîëíå ñîâìåñòèìû, è èñïîëüçîâàíèå êîíêðåòíîãî äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà âñåãäà áóäåò ýôôåêòèâíåå, åñëè îáåñïå÷èòü èåðàðõè÷åñêóþ îðãàíèçàöèþ ýòîãî ïðîñòðàíñòâà ñ ðàçäåëåíèåì ôóíêöèé. Íåêîòîðûå ãîðîäà (íàïðèìåð, Áàíãêîê è Ìàíèëà) îñîáåííî ñèëüíî ñòðàäàþò îò îòñóòñòâèÿ íåîáõîäèìîé ñòðóêòóðû ìåñòíîé ðàñïðåäåëèòåëüíîé ñåòè. Ñëåäîâàòåëüíî, âàæíåéøèì ôàêòîðîì, îáóñëàâëèâàþùèì ýôôåêòèâíîñòü ñèñòåìû, ÿâëÿåòñÿ óïðàâëåíèå è èñïîëüçîâàíèå ïðîñòðàíñòâà, âûäåëåííîãî íà íóæäû òðàíñïîðòà, à íå ïðîñòî ïðîöåíò çåìëè, îò÷óæäåííîé ïîä äîðîãè. Êðîìå òîãî, äàæå åñëè äîëÿ ïðîñòðàíñòâà,

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ 29

âûäåëåííîãî äëÿ ïåðåäâèæåíèÿ â ãîðîäå èëè ìåãàïîëèñå ñ ñèëüíî ïåðåãðóæåííîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòüþ, äåéñòâèòåëüíî ìàëà, ýòî íå çíà÷èò, ÷òî òàêîé ãîðîä èëè ìåãàïîëèñ ñìîæåò ðåøèòü ñâîè ïðîáëåìû ïðîñòî ïóòåì ñòðîèòåëüñòâà äîïîëíèòåëüíûõ äîðîã. Âî-ïåðâûõ, ïîñëå òîãî êàê â ãîðîäå ñôîðìèðóåòñÿ óñòîé÷èâàÿ ñòðóêòóðà, êðóïíîìàñøòàáíîå ñòðîèòåëüñòâî äîïîëíèòåëüíûõ îáúåêòîâ äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû ñòàíîâèòñÿ âñå áîëåå äîðîãîñòîÿùèì è âëå÷åò çà ñîáîé âñå áîëåå âûñîêèå ñîöèàëüíûå è ýêîëîãè÷åñêèå èçäåðæêè. Âî-âòîðûõ, åñëè ïåðåãðóæåííîñòü ÓÄÑ óæå ïîäàâëÿåò ñïðîñ, òî óâåëè÷åíèå ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè ìîæåò ïðîñòî ïðèâåñòè ê òàêîìó çíà÷èòåëüíîìó óâåëè÷åíèþ òðàíñïîðòíîãî ïîòîêà, ÷òî ýôôåêòû îò ñíèæåíèÿ íàãðóçêè íà äîðîæíóþ ñåòü îêàæóòñÿ íàìíîãî ìåíüøå çàïëàíèðîâàííûõ. Ýòè ñîîáðàæåíèÿ âëåêóò çà ñîáîé îïðåäåëåííûå òåõíè÷åñêèå ïîñëåäñòâèÿ äëÿ îöåíêè èíâåñòèöèé â ñòðîèòåëüñòâî äîïîëíèòåëüíûõ îáúåêòîâ äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû. Åñëè ó÷èòûâàòü ýêîíîìè÷åñêèå è ýêîëîãè÷åñêèå âîçäåéñòâèÿ äîïîëíèòåëüíîãî òðàíñïîðòíîãî ïîòîêà, òî ýòî ïðèâåäåò ê ñîêðàùåíèþ ïðåäïîëàãàåìûõ âûãîä îò ñíèæåíèÿ íàãðóçêè, ñîçäàâàåìîé ñóùåñòâóþùèì äîðîæíûì äâèæåíèåì, ÷òî ÷àñòè÷íî êîìïåíñèðóåòñÿ ïðåäåëüíîé âûãîäîé íîâûõ ïîåçäîê. Àíàëîãè÷íî, àëüòåðíàòèâíûå âîçìîæíîñòè ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ñóùåñòâóþùåé èíôðàñòðóêòóðû çà ñ÷åò ìåð ïî îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, îãðàíè÷åíèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ çà ñ÷åò óïðàâëåíèÿ ñïðîñîì, à òàêæå ÷àñòè÷íîãî ïåðåìåùåíèÿ ïàññàæèðîïîòîêà ñ èíäèâèäóàëüíîãî íà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò âñåãäà ñëåäóåò áðàòü çà îñíîâó ïðè îöåíêå ïîòðåáíîñòè â ñòðîèòåëüñòâå äîïîëíèòåëüíûõ äîðîæíî-òðàíñïîðòíûõ îáúåêòîâ.

Ïðèíöèïû è ìàòåðèàëüíîòåõíè÷åñêîå îáåñïå÷åíèå ãîðîäñêèõ ãðóçîâûõ ïåðåâîçîê Îáû÷íî ïðèìåíÿåìàÿ íà Çàïàäå ìåòîäèêà ïëàíèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà óäåëÿåò äîâîëüíî ìàëî âíèìàíèÿ ãðóçîâûì ïåðåâîçêàì, â îñíîâíîì, ïîòîìó, ÷òî îíè âíîñÿò îòíîñèòåëüíî íåáîëüøîé âêëàä â ïèêîâûå òðàíñïîðòíûå ïîòîêè, ÿâëÿþùèåñÿ ãëàâíûìè èñòî÷íèêàìè çàòîðîâ íà äîðîãàõ è ñòèìóëàìè

ê îñóùåñòâëåíèþ èíâåñòèöèé â ôèçè÷åñêèå îáúåêòû, à òàêæå ïðèíÿòèþ ìåð ïî îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â îòâåò íà ïåðåãðóçêó ÓÄÑ. Îäíàêî îíè ïðèâëåêàþò îñîáîå âíèìàíèå â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ãðóçîâûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ñíèæàþò êîìôîðòíîñòü æèçíè â ðàéîíàõ æèëîé çàñòðîéêè. Â êà÷åñòâå êðàòêîñðî÷íîãî ðåøåíèÿ ýòîé ïðîáëåìû âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ ââîäÿò îãðàíè÷åíèÿ íà äâèæåíèå ãðóçîâûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Â êà÷åñòâå áîëåå äîëãîñðî÷íîãî ðåøåíèÿ îáû÷íî èñïîëüçóþò çîíèðîâàíèå è ðåãóëèðîâàíèå çåìëåïîëüçîâàíèÿ. Â ðåçóëüòàòå ëåãêàÿ ïðîìûøëåííîñòü è ñêëàäñêîå õîçÿéñòâî ïåðåìåùàþòñÿ íà ïåðèôåðèþ. Ñ ó÷åòîì âîçðîñøåãî çíà÷åíèÿ íàäåæíîé è ñâîåâðåìåííîé äîñòàâêè òîâàðîâ â ðàìêàõ êîìïëåêñíûõ ñèñòåì ìàòåðèàëüíî-òåõíè÷åñêîãî îáåñïå÷åíèÿ è áîëåå ñâîáîäíîãî õàðàêòåðà çíà÷èòåëüíîé ÷àñòè ñîâðåìåííîé ëåãêîé ïðîìûøëåííîñòè òàêîé öåëåíàïðàâëåííûé ñòðàòåãè÷åñêèé ïîäõîä ê ãðóçîâûì ïåðåâîçêàì ïîìîãàåò îðãàíèçîâàòü èõ òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû îíè áûëè ïðèåìëåìû è äëÿ òåõ, êòî îçàáî÷åí ïðåæäå âñåãî ïðîáëåìàìè ïåðåãðóæåííîñòè ìåñòíîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è ìåñòíîé îêðóæàþùåé ñðåäû, è äëÿ òåõ, êòî îçàáî÷åí ïðîáëåìàìè ýôôåêòèâíîãî äâèæåíèÿ ãðóçîâ. Äàæå â êðóïíûõ ïîðòîâûõ ãîðîäàõ ìèðà ïåðåíîñ ïîðòîâûõ ñîîðóæåíèé áëèæå ê óñòüþ ðåê îáû÷íî ïðèâîäèò ê ïåðåìåùåíèþ èíòåíñèâíûõ ïîòîêîâ ãðóçîâ íå â ãîðîäà, à èç ãîðîäîâ. Âî ìíîãèõ ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí â ðàñ÷åò áåðóòñÿ ñîâåðøåííî èíûå ñîîáðàæåíèÿ18. Ïîðòû, ïðîìûøëåííûå ïðåäïðèÿòèÿ è òîâàðíûå ðûíêè íåðåäêî îñòàþòñÿ íà ñâîèõ èñòîðè÷åñêè ñëîæèâøèõñÿ ìåñòàõ â öåíòðàëüíûõ ðàéîíàõ ãîðîäîâ. Äîðîãè â ýòèõ ðàéîíàõ, êàê ïðàâèëî, óçêèå è çàñòðîåííûå, ÷òî òðåáóåò èñïîëüçîâàíèÿ ìåíüøèõ ïî ðàçìåðó òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ äëÿ ïåðåâîçêè ãðóçîâ, â òîì ÷èñëå î÷åíü ìàëåíüêèõ íåìîòîðèçîâàííûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ïåðèôåðèéíàÿ èíôðàñòðóêòóðà, êîòîðàÿ â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ ïåðåòÿãèâàåò èç öåíòðà çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü ãðóçîåìêîé äåÿòåëüíîñòè, çäåñü ìåíåå ðàçâèòà. Â ðåçóëüòàòå ãðóçîâîé àâòîòðàíñïîðò ñîñòàâëÿåò áîëåå çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòíîãî ïîòîêà, ãðóçîâûå ïåðåâîçêè, êàê ïðàâèëî, ìåíåå ýôôåêòèâíû è, êàê ñ÷èòàåòñÿ, âëåêóò çà ñîáîé áîëåå ñåðüåçíûå ïîñëåäñòâèÿ äëÿ óëè÷íî-

30 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

äîðîæíîé ñåòè è îêðóæàþùåé ñðåäû. Ìíîãèå íàèáîëåå óñïåøíî ðàçâèâàþùèåñÿ ñòðàíû äîñòèãëè âûñîêèõ òåìïîâ ðîñòà çà ñ÷åò óñêîðåííîãî ðàçâèòèÿ ïðîìûøëåííîñòè, îðèåíòèðîâàííîé íà ýêñïîðò. Ïåðâîíà÷àëüíî â îñíîâå òàêîãî ðîñòà íåðåäêî áûëî èñïîëüçîâàíèå äåøåâîé ìåñòíîé ðàáî÷åé ñèëû. Îäíàêî ïî ìåðå óâåëè÷åíèÿ äîõîäîâ óñèëèâàëàñü îðèåíòàöèÿ íà êà÷åñòâî ðàáî÷åé ñèëû è ñïîñîáíîñòü ýôôåêòèâíîãî è ãèáêîãî ó÷àñòèÿ ñòðàíû â ãëîáàëüíûõ ñèñòåìàõ ïðîèçâîäñòâà è ðàñïðåäåëåíèÿ. Âàæíåéøóþ ðîëü çäåñü èãðàåò íàäåæíûé òðàíñïîðò, îáåñïå÷èâàþùèé êàê âíóòðèãîðîäñêèå ïåðåâîçêè, òàê è ñâÿçü ñ ìåæäóíàðîäíûìè ñåòÿìè. Â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ ñèñòåìû ìàòåðèàëüíî-òåõíè÷åñêîãî îáåñïå÷åíèÿ ïðèíàäëåæàò èñêëþ÷èòåëüíî ÷àñòíîìó ñåêòîðó, â êîòîðîì âåäóùóþ ðîëü íåðåäêî èãðàþò ìåæäóíàðîäíûå êîìïàíèè. Îäíàêî åñòü íåñêîëüêî âàæíûõ âíåøíèõ òðåáîâàíèé ê ðàçâèòèþ òàêèõ ñèñòåì. Ãëàâíûì èç íèõ ÿâëÿåòñÿ íàëè÷èå îòêðûòîãî âíóòðåííåãî òðàíñïîðòíîãî ðûíêà, äëÿ êîòîðîãî õàðàêòåðíû ñâîáîäà èíòåãðàöèè ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà, à òàêæå ñîâðåìåííûå ïîðòû è àýðîïîðòû. Âñå ýòî äîëæíî îïèðàòüñÿ íà ðàçâèòûå ñèñòåìû ñâÿçè. Âñå ïåðå÷èñëåííûå ýëåìåíòû ïðèñóòñòâóþò â ñòðàíàõ ñ âûñîêèìè òåìïàìè èíäóñòðèàëèçàöèè è ïðàêòè÷åñêè îòñóòñòâóþò â ñòðàíàõ ñ çàñòîéíîé ýêîíîìèêîé. Òàêèì îáðàçîì, ðîñò ãîðîäîâ çàâèñèò íå òîëüêî îò ìåð, êîòîðûå ìîæíî ïðåäïðèíÿòü íà óðîâíå ñàìèõ ãîðîäîâ, íî è îò ïîääåðæêè íàöèîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, òâåðäî íàìåðåííîãî ïðîâåñòè ëèáåðàëèçàöèþ ãðóçîâûõ ïåðåâîçîê. È âñå æå íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå òàêæå ñóùåñòâóþò íåêîòîðûå âàæíûå òðåáîâàíèÿ ê ïðîâåäåíèþ ïîëèòèêè â ïîääåðæêó ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà. Ïëàíèðîâàíèå çàñòðîéêè ñ îïîðîé íà ðåãóëèðîâàíèå çåìëåïîëüçîâàíèÿ ìîæåò óñêîðèòü ðàçâèòèå ïðîìûøëåííûõ îáúåêòîâ, óäà÷íî ðàñïîëîæåííûõ êàê ïî îòíîøåíèþ ê âíåøíèì òðàíñïîðòíûì ïóòÿì, òàê è ïî îòíîøåíèþ ê âíóòðåííèì ðûíêàì òðóäà, ÷òî ïîçâîëèò èçáåæàòü è ïåðåãðóçêè ìåñòíîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, è ïîëèòè÷åñêè òðóäíûå ïðîáëåìû âîçäåéñòâèÿ íà îêðóæàþùóþ

ñðåäó. ßðêèì ïðèìåðîì òàêîãî ïëàíîâîãî ïîäõîäà ÿâëÿåòñÿ Êóðèòèáà (Áðàçèëèÿ). Ýôôåêòèâíàÿ çàùèòà ãîðîäñêîé ïðèðîäíîé ñðåäû îò âîçäåéñòâèé äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ñâÿçàííîãî ñ äåÿòåëüíîñòüþ ïðîìûøëåííûõ ïðåäïðèÿòèé è ïîðòîâ, çà ñ÷åò îñóùåñòâëåíèÿ êîìïëåêñà ìåð â îáëàñòè äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû â ñî÷åòàíèè ñ ïîëèòèêîé ðàçìåùåíèÿ ïðîìûøëåííûõ îáúåêòîâ ÿâëÿåòñÿ òàêæå îäíîé èç ãëàâíûõ õàðàêòåðèñòèê ãîëëàíäñêîé ñèñòåìû ïëàíèðîâàíèÿ. Èñòî÷íèêîì áëàãîñîñòîÿíèÿ ìíîãèõ êðóïíûõ ãîðîäîâ ÿâëÿåòñÿ íå òîëüêî ïðîìûøëåííîñòü, íî è òîðãîâëÿ. Îäíàêî è çäåñü â öåëÿõ âîâëå÷åíèÿ ãîðîäà â ìåæäóíàðîäíóþ õîçÿéñòâåííóþ äåÿòåëüíîñòü íåîáõîäèìî ñî÷åòàòü ëèáåðàëüíûå óñëîâèÿ òîðãîâëè ñ ðàçâèòèåì âíóòðåííèõ òðàíñïîðòíûõ ïóòåé è ñèñòåìû ñâÿçè.

Ðîëü ÷àñòíîãî ñåêòîðà Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ îòâåòñòâåííîñòü çà ãîðîäñêîé òðàíñïîðò ïåðåäàåòñÿ ãîðîäàì. Â ðàìêàõ òàêîãî ïðîöåññà äåöåíòðàëèçàöèè ôèíàíñîâûå îáÿçàííîñòè ìóíèöèïàëèòåòîâ îáû÷íî óâåëè÷èâàþòñÿ ãîðàçäî áîëüøå, ÷åì îáúåì ìåæáþäæåòíûõ ôèíàíñîâûõ òðàíñôåðòîâ. Ìíîãîñòîðîííèå è äâóñòîðîííèå îðãàíèçàöèè ìîãóò îáåñïå÷èòü ëèøü íåçíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü íåîáõîäèìûõ ðåñóðñîâ19. Ñëåäîâàòåëüíî, ãîðîäàì ïðèäåòñÿ ðàñøèðÿòü ñâîþ ôèíàíñîâóþ áàçó, ÷òîáû íàéòè ñðåäñòâà äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ íåîáõîäèìîé èíôðàñòðóêòóðû è âûïîëíåíèÿ ëþáûõ ñîöèàëüíûõ çàäà÷, êîòîðûå îíè ñòàâÿò ïåðåä ñîáîé â ðàìêàõ ðåãóëèðîâàíèÿ ðàáîòû òðàíñïîðòà. Âñëåäñòâèå âûøåèçëîæåííîãî ãîðîäà âñå ÷àùå îáðàùàþòñÿ ê ÷àñòíîìó ñåêòîðó, ÷òîáû îí ïðåäîñòàâèë îáúåêòû è óñëóãè. ×òî êàñàåòñÿ òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ, òî, ñîãëàñíî îöåíêàì, ñåé÷àñ, êàê ìèíèìóì, 80% âñåõ ãîðîäñêèõ àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê â ðàçíûõ ñòðàíàõ ìèðà ïðèíàäëåæèò ÷àñòíûì âëàäåëüöàì è îñóùåñòâëÿåòñÿ ÷àñòíûìè îïåðàòîðàìè, âêëþ÷àÿ îáñëóæèâàíèå ãîñóäàðñòâåííûõ êëèåíòîâ. Òàêèì îáðàçîì, îòâåòñòâåííîñòü çà ôèíàíñèðîâàíèå ïîäâèæíîãî ñîñòàâà è (â ìåíüøåé ñòåïåíè) âñïîìîãàòåëüíîé èíôðàñòðóêòóðû ïåðåäàåòñÿ ÷àñòíîìó ñåêòîðó, à èñòî÷íèêîì ôèíàíñèðîâàíèÿ ÿâëÿåòñÿ ïëàòà çà ïðîåçä. Îäíàêî êà÷åñòâî îáñëóæèâàíèÿ â ðàìêàõ ðàçëè÷íûõ íåðåãóëèðóåìûõ

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ 31

ðåæèìîâ âûçûâàåò âñå áoëüøóþ îçàáî÷åííîñòü. Êàê îòìå÷åíî â ãëàâå 7, äëÿ íåêîòîðûõ èç òàêèõ ïðîáëåì ýôôåêòèâíûì ðåøåíèåì ÿâëÿåòñÿ êîíêóðñíîå ðàñïðåäåëåíèå ëèöåíçèé íà îáñëóæèâàíèå ìàðøðóòîâ. Îäíàêî äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìî íàëè÷èå ÷åòêèõ íîðìàòèâíîïðàâîâûõ îñíîâ, à òàêæå ñîîòâåòñòâóþùåãî ïîòåíöèàëà ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà â ÷àñòè ïëàíèðîâàíèÿ è çàêóïîê. Åñëè ïðàâîâûå îñíîâû îáû÷íî ôîðìèðóþòñÿ ñ ïîìîùüþ íàöèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, òî ïëàíèðîâàíèå è çàêóïêè ÿâëÿþòñÿ ïðåæäå âñåãî ìåñòíîé ôóíêöèåé, óñïåøíîå îñóùåñòâëåíèå êîòîðîé âî ìíîãîì çàâèñèò îò òîãî, íàñêîëüêî òåñíî ýòà äåÿòåëüíîñòü óâÿçàíà ñ äðóãèìè íàïðàâëåíèÿìè ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäà. Ìíîãèå ìóíèöèïàëüíûå âëàñòè íàäåþòñÿ òàêæå íà òî, ÷òî ÷àñòíûé ñåêòîð ñìîæåò ôèíàíñèðîâàòü è òðàíñïîðòíóþ èíôðàñòðóêòóðó. Âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ îíè óñïåøíî ïðèâàòèçèðîâàëè èëè ïåðåäàëè â êîíöåññèþ îáúåêòû ýíåðãåòèêè, âîäîñíàáæåíèÿ è ñâÿçè è ïîëàãàþò, ÷òî àíàëîãè÷íûì îáðàçîì ìîæíî ôèíàíñèðîâàòü äîðîãè è ñèñòåìû ìàññîâîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Áåçóñëîâíî, â ðÿäå ñòðàí áûëè óñïåøíî ïåðåäàíû â êîíöåññèþ ñóùåñòâóþùèå ãîðîäñêèå ñêîðîñòíûå àâòîìàãèñòðàëè è ãîðîäñêèå æåëåçíûå äîðîãè (ñì. ãëàâó 7). Îäíàêî äëÿ íîâûõ îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû ñëîæíåå íàéòè ÷àñòíûå èñòî÷íèêè ôèíàíñèðîâàíèÿ. Â äîðîæíîì ñåêòîðå, âîçìîæíîñòü ÷àñòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ çà ñ÷åò ââåäåíèÿ ïëàòíûõ äîðîã îãðàíè÷åíà íåîáõîäèìîñòüþ îãðàíè÷åíèÿ äîñòóïà. Â ëþáîì ñëó÷àå ÷àñòü äîðîæíîé ñåòè, êîòîðóþ ìîæíî ïðîôèíàíñèðîâàòü òàêèì îáðàçîì, îòíîñèòåëüíî íåâåëèêà. Â öåëÿõ ðàñøèðåíèÿ âîçìîæíîñòåé ïðèâëå÷åíèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà áûëè ðàçðàáîòàíû ñèñòåìû "òåíåâîé" îïëàòû ïðîåçäà ïî äîðîãàì, îäíàêî îïûò èõ ïðèìåíåíèÿ ïîêà îãðàíè÷åí, è â ëþáîì ñëó÷àå èçäåðæêè òàêèõ ñèñòåì ïî-ïðåæíåìó ëîæàòñÿ íà áþäæåò. ×òî êàñàåòñÿ ãîðîäñêèõ æåëåçíûõ äîðîã, òî èõ ôèíàíñèðîâàíèå èñêëþ÷èòåëüíî èç ÷àñòíûõ èñòî÷íèêîâ äî ñèõ ïîð íå áûëî óñïåøíûì — ïî êðàéíåé ìåðå â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ (õîòÿ òðàíñïîðòíàÿ ñèñòåìà â Áàíãêîêå åùå ìîæåò èçìåíèòü ýòîò âûâîä). Ôèíàíñîâûå òðóäíîñòè âîçíèêàþò îò÷àñòè èç-çà íåäîñòàòî÷íî

âûñîêîãî óðîâíÿ ñáîðîâ çà ïîëüçîâàíèå ïåðåãðóæåííîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòüþ. Îäíàêî â òàêèõ ãîðîäàõ, êàê Êóàëà-Ëóìïóð, Ìàíèëà è Áàíãêîê, ñåðüåçíûå îïåðàöèîííûå ïðîáëåìû âîçíèêàþò òàêæå èç-çà òîãî, ÷òî ÷àñòíûå ñèñòåìû ôàêòè÷åñêè íå óâÿçàíû ñ êîìïëåêñíîé ñòðàòåãèé ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà è ñàìîãî ãîðîäà. Ýòè âîïðîñû ðàññìàòðèâàþòñÿ áîëåå ïîäðîáíî â ãëàâàõ 8 è 10. Ìû îòíþäü íå ñòàâèì öåëüþ ôîðìèðîâàíèå îòðèöàòåëüíîãî îòíîøåíèÿ ê ðàñøèðåíèþ ó÷àñòèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ôèíàíñèðîâàíèè ãîðîäñêîé äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû. Îäíàêî çäåñü ìîæíî ñäåëàòü íåñêîëüêî îáùèõ çàìå÷àíèé, êàñàþùèõñÿ óñëîâèé óñïåøíîãî è ýôôåêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ ÷àñòíûõ ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ. Âî-ïåðâûõ, ñëåäóåò èçáåãàòü àâàíòþðíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ. Åñëè ÷àñòíûå ïðîåêòû íå ñîîòâåòñòâóþò îáùåìó ñòðóêòóðíîìó ïëàíó, îíè ìîãóò ïîâëå÷ü çà ñîáîé íåïðåäâèäåííûå, à èíîãäà è âåñüìà ñóùåñòâåííûå ðàñõîäû èç ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòà. Âî-âòîðûõ, íåîáõîäèìî óäåëÿòü áîëüøîå âíèìàíèå ðàçðàáîòêå êàæäîãî êîíòðàêòà, ÷òîáû îáåñïå÷èòü äåéñòâèòåëüíîå ñîãëàñîâàíèå öåëåé ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ è ôèíàíñîâûõ òðåáîâàíèé ÷àñòíûõ ôèíàíñèñòîâ. Â-òðåòüèõ, ãîðîäà äîëæíû î÷åíü òî÷íî îïðåäåëÿòü î÷åðåäíîñòü ñâîèõ ïîòðåáíîñòåé â ÷àñòíîì ôèíàíñèðîâàíèè â öåëÿõ óêðåïëåíèÿ ñîáñòâåííîé êðåäèòîñïîñîáíîñòè è, ñëåäîâàòåëüíî, ïîëó÷åíèÿ äîñòóïà ê âíóòðåííåìó è âíåøíåìó ðûíêàì êàïèòàëà. Âñå ýòè ñîîáðàæåíèÿ ïîä÷åðêèâàþò íåîáõîäèìîñòü èíòåãðàöèè ëþáûõ ïîïûòîê èñïîëüçîâàíèÿ ÷àñòíûõ ñðåäñòâ äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû â ñòðàòåãèþ ðàçâèòèÿ ãîðîäà êàê â îòíîøåíèè ïëàíèðîâàíèÿ ñòðîèòåëüñòâà îáúåêòîâ, òàê è â îòíîøåíèè ôèíàíñîâîãî ïëàíèðîâàíèÿ.

Ñòðàòåãèÿ ñòðóêòóðíûõ ïðåîáðàçîâàíèé: ïëàíèðîâàíèå çåìëåïîëüçîâàíèÿ è ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà Â áîëüøèíñòâå ñòðàí â íåáîëüøèõ ãîðîäàõ ìåñòíûé òðàíñïîðò ðàáîòàåò ýôôåêòèâíåå è ñòîèò äåøåâëå, ÷åì â êðóïíûõ ãîðîäàõ. Â ðÿäå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí, ýêñòðåìàëüíûì ïðèìåðîì êîòîðûõ ÿâëÿåòñÿ Òàèëàíä, ñòîëèöà

32 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

íàñòîëüêî ïðåâîñõîäèò îñòàëüíûå ãîðîäà ïî ñâîèì ðàçìåðàì, ÷òî ýòà ðàçíèöà ñòàíîâèòñÿ îãðîìíîé. Ñëåäîâàòåëüíî, ñòðóêòóðíàÿ ñòðàòåãèÿ, íàïðàâëåííàÿ íà óëó÷øåíèå ðàáîòû òðàíñïîðòà, ìîæåò áûòü ñîñðåäîòî÷åíà íà ðàñïðåäåëåíèè àêòèâíîñòè ìåæäó ãîðîäàìè (îñîáåííî â ðåçóëüòàòå ïëàíîìåðíîé äåêîíöåíòðàöèè) èëè â ïðåäåëàõ ãîðîäîâ çà ñ÷åò ïëàíèðîâàíèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ è ðåãóëèðîâàíèÿ çàñòðîéêè.

Äåêîíöåíòðàöèÿ Ñîáëàçíèòåëüíûå ïåðñïåêòèâû ñóëèò ñòðàòåãèÿ îãðàíè÷åíèÿ äàëüíåéøåãî ðàñøèðåíèÿ êðóïíûõ ãîðîäîâ çà ñ÷åò ïëàíîìåðíîãî ñòèìóëèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ âòîðîñòåïåííûõ ãîðîäîâ. Âåëèêîáðèòàíèÿ è Ôðàíöèÿ âçÿëè íà âîîðóæåíèå ïîëèòèêó îãðàíè÷åíèÿ ðàçâèòèÿ ñòîëèö è ñòèìóëèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ ïðîâèíöèé è íîâûõ ïåðèôåðèéíûõ ãîðîäîâ. Êèòàé òàêæå ïûòàåòñÿ íàéòè ýôôåêòèâíóþ ïîëèòèêó ñîçäàíèÿ äëÿ âñåõ ñåëüñêèõ ìèãðàíòîâ îòðèöàòåëüíûõ ñòèìóëîâ ê ïåðåñåëåíèþ â áóðíî ðàçâèâàþùèåñÿ ïðèáðåæíûå ãîðîäà. Àðãóìåíòû â ïîëüçó îãðàíè÷åíèÿ äàëüíåéøåãî ðîñòà ñòîëèöû â ñâÿçè ñ íåâûíîñèìîé òðàíñïîðòíîé ñèòóàöèåé áûëè âûäâèíóòû äàæå äëÿ Íàéðîáè, ãäå ïðîæèâàåò âñåãî 2 ìëí ÷åëîâåê20. Ñ ó÷åòîì òîãî, ÷òî òðàíñïîðòíûå ïðîáëåìû õàðàêòåðíû äëÿ ìíîãèõ êðóïíûõ ãîðîäîâ, ñóùåñòâóåò ñîáëàçí ñ÷èòàòü ðåøåíèåì äåöåíòðàëèçàöèþ ðîñòà ãîðîäîâ. Îäíàêî òàêàÿ ñòðàòåãèÿ ñìÿã÷åíèÿ òðàíñïîðòíûõ è èíûõ ïðîáëåì ìåãàïîëèñîâ èìååò äâà ñåðüåçíûõ íåäîñòàòêà. Âî-ïåðâûõ, íåò äîñòàòî÷íî ÷åòêîãî ïðåäñòàâëåíèÿ íè î âåëè÷èíå ýêîíîìèè àãëîìåðàöèè, íè î âíåøíèõ ïðèðîäíûõ ôàêòîðàõ, ÷òîáû ïðèíÿòü êàêîåëèáî óíèâåðñàëüíîå ðåøåíèå î òîì, â êàêèõ ìàñøòàáàõ è êàê áûñòðî ñëåäóåò îñóùåñòâëÿòü äåêîíöåíòðàöèþ. Âî-âòîðûõ, ïîïûòêè áîðüáû ñ óâåëè÷åíèåì êîíöåíòðàöèè ëèáî ïóòåì ââåäåíèÿ îãðàíè÷åíèé íà çåìëåïîëüçîâàíèå è ñòðîèòåëüñòâî â ìåãàïîëèñàõ, ëèáî ïóòåì ñîçäàíèÿ ñòèìóëîâ ê ðàçìåùåíèþ ïðåäïðèÿòèé çà ïðåäåëàìè ìåãàïîëèñîâ äî ñèõ ïîð íå îêàçûâàëè áîëüøîãî âëèÿíèÿ è ïðèíîñèëè ñîìíèòåëüíûå âûãîäû21. Ïðàâèòåëüñòâà ìíîãèõ ñòîëè÷íûõ ãîðîäîâ âåñüìà íåîõîòíî îêàçûâàþò ïîääåðæêó òàêîé ïîëèòèêå è îáû÷íî ñîïðîòèâëÿþòñÿ äàæå ðàññðåäî-

òî÷åíèþ îòäåëüíûõ âèäîâ äåÿòåëüíîñòè öåíòðàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Ñ ó÷åòîì ýòèõ íåîïðåäåëåííîñòåé, íàâåðíîå, ëó÷øå ñîñðåäîòî÷èòü âíèìàíèå íå íà ïåðåîðèåíòàöèè ýêîíîìè÷åñêîé àêòèâíîñòè àäìèíèñòðàòèâíûì ïóòåì, à íà ïðîâåäåíèè ìàêðîýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè, ñïîñîáñòâóþùåé ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû ðûíêà â ÷àñòè ðàçìåùåíèÿ äåëîâîé àêòèâíîñòè. Ïðîòåêöèîíèçì è àâòàðêèÿ óñèëèâàþò äîìèíèðóþùåå ïîëîæåíèå ñòîëè÷íûõ ãîðîäîâ. Îòêðûòûå ðûíêè ìîãóò ñîçäàòü áîëåå ðàâíûå óñëîâèÿ èãðû äëÿ ïåðåðàáàòûâàþùèõ ïðåäïðèÿòèé, ðàñïîëîæåííûõ â öåíòðå è íà ïåðèôåðèè, à òàêæå äëÿ ãîðîäñêèõ è ñåëüñêèõ ïðåäïðèÿòèé. Ýòîìó ìîæåò òàêæå ñïîñîáñòâîâàòü êà÷åñòâî ìåæäóãîðîäíîãî òðàíñïîðòíîãî ñîîáùåíèÿ è ñâÿçè. Íàïðèìåð, ñîãëàñíî ïðîâåäåííûì ðàñ÷åòàì, ïðè óâåëè÷åíèè äîëè ÂÂÏ, âûäåëÿåìîé äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ èíâåñòèöèé â òðàíñïîðò è ñâÿçü, íà 1% ãëàâåíñòâî ñàìîãî êðóïíîãî ãîðîäà ñîêðàùàåòñÿ íà 10%, ò.å. âíóòðåííèå òîðãîâûå áàðüåðû óñèëèâàþò ýòî ãëàâåíñòâî22. Àíàëîãè÷íî îòìåíà ñóáñèäèé äëÿ ìåãàïîëèñà (â òîì ÷èñëå òðàíñïîðòíûõ ñóáñèäèé) ìîæåò ïðèâåñòè ê ñîêðàùåíèþ ðàçìåðà ìåãàïîëèñà áåç êàêèõ-ëèáî îòðèöàòåëüíûõ ñîöèàëüíûõ ïîñëåäñòâèé.

Ïëàíèðîâàíèå è ðåãóëèðîâàíèå çåìëåïîëüçîâàíèÿ â ãîðîäàõ Ñóùåñòâóþò äâå êðàéíèõ ïîçèöèè â îòíîøåíèè ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ñòðóêòóðû äåÿòåëüíîñòè â ïðåäåëàõ ãîðîäîâ23. Ñïåöèàëèñòû ïî ãîðîäñêîìó ïëàíèðîâàíèþ îáû÷íî îïðåäåëÿþò íàèáîëåå ïðåäïî÷òèòåëüíóþ ôîðìó ãîðîäà â ðàìêàõ ñòðóêòóðíîãî ïëàíà, õîòÿ äî ýòîãî îíè ïðîâîäÿò àêòèâíûå êîíñóëüòàöèè è àíàëèç ñïðîñà íà òðàíñïîðò. Ýòî ñîçäàåò íåîáõîäèìûå ôèçè÷åñêèå ðàìêè äëÿ ðûíî÷íûõ ìåõàíèçìîâ, ÷àñòíûõ èíâåñòèöèé è ãîñóäàðñòâåííûõ ïðîãðàìì ïðåîáðàçîâàíèÿ è ðàçâèòèÿ ãîðîäà. Ýòîò ïëàí ìîæåò ëèáî íîñèòü îðèåíòèðîâî÷íûé è ïàññèâíûé õàðàêòåð, ëèáî àêòèâíî îñóùåñòâëÿòüñÿ çà ñ÷åò èíâåñòèöèé â ãîðîäñêîé òðàíñïîðò è ðåêîíñòðóêöèþ ãîðîäîâ. Â îòëè÷èå îò ýòîãî ýêîíîìèñòû, ïðèíèìàÿ ëþáîå ýêîíîìè÷åñêîå ðåøåíèå, îáû÷íî óäåëÿþò îñíîâíîå âíèìàíèå êðèòåðèþ ýôôåêòèâ-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ 33

íîñòè áåç ïðîâåäåíèÿ êàêîé-ëèáî ïðåäâàðèòåëüíîé îöåíêè ñòðóêòóðíûõ ïîñëåäñòâèé. Íè îäèí èç ýòèõ äâóõ ïîäõîäîâ íå ìîæåò áûòü äîñòàòî÷íûì ñàì ïî ñåáå. Ïîëíûé ó÷åò âñåõ âíåøíèõ ôàêòîðîâ, èñêëþ÷àþùèé íåîáõîäèìîñòü ïëàíèðîâàíèÿ, îêàçàëñÿ íåâîçìîæíûì äàæå â ñòðàíàõ ñ íàèáîëåå ðàçâèòîé ðûíî÷íîé ýêîíîìèêîé, òàêèõ, êàê ÑØÀ. Áîëåå òîãî, îñíîâíûå îáúåêòû èíôðàñòðóêòóðû íàñòîëüêî äîëãîâå÷íû, ÷òî îáû÷íûé ïðîöåññ ïðèíÿòèÿ ôèíàíñîâûõ ðåøåíèé ñâîäèò íà íåò ýôôåêòû â òå÷åíèå çíà÷èòåëüíîé ÷àñòè ñðîêà èõ ñëóæáû. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ýôôåêòèâíîñòü ïëàíèðîâàíèÿ, áåçóñëîâíî, ïîâûøàåòñÿ, åñëè ýêîíîìè÷åñêèå ñòèìóëû ïîäêðåïëÿþò åãî, à íå ðàáîòàþò â ïðîòèâîïîëîæíîì íàïðàâëåíèè. Òàêèì îáðàçîì, â ïðîöåññå îïðåäåëåíèÿ ñòðàòåãèè çåìëåïîëüçîâàíèÿ è ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà öåëåñîîáðàçíî ó÷èòûâàòü ðåçóëüòàòèâíîñòü è àäìèíèñòðàòèâíûõ, è ðûíî÷íûõ èíñòðóìåíòîâ. Âîçìîæíîñòü ìàíèïóëèðîâàíèÿ çåìëåïîëüçîâàíèåì â ãîðîäàõ äëÿ öåëåé òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè áûëà íåäàâíî èñïîëüçîâàíà â êà÷åñòâå îäíîãî èç àðãóìåíòîâ ýêîëîãè÷åñêîãî ñïîðà âîêðóã ïðîáëåìû äåíñèôèêàöèè ñ ó÷åòîì òîãî íåîñïîðèìîãî ôàêòà, ÷òî ðàñõîä áåíçèíà íà äóøó íàñåëåíèÿ â ãîðîäàõ î÷åíü òåñíî ñâÿçàí ñ îáùåé ïëîòíîñòüþ ãîðîäñêîé çàñòðîéêè. Ñòîðîííèêè ýòîãî ïîäõîäà óòâåðæäàþò, ÷òî ñíèæåíèå ïëîòíîñòè çàñòðîéêè óâåëè÷èâàåò ïðîòÿæåííîñòü ïîåçäîê, óìåíüøàåò ïðàêòè÷íîñòü îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, ñòèìóëèðóåò áîëåå àêòèâíîå èñïîëüçîâàíèå èíäèâèäóàëüíîãî àâòîòðàíñïîðòà è óñèëèâàåò çàâèñèìîñòü îò íåãî è, ñëåäîâàòåëüíî, îêàçûâàåò áîëåå ñèëüíîå âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó â ïåðåñ÷åòå íà îäíîãî æèòåëÿ. Îíè òàêæå îòìå÷àþò íåáëàãîïðèÿòíûå ïîñëåäñòâèÿ óñèëåíèÿ çàâèñèìîñòè îò àâòîòðàíñïîðòà äëÿ òåõ æèòåëåé, ó êîòîðûõ íåò ñâîèõ àâòîìîáèëåé è êîòîðûå îêàçûâàþòñÿ âñå áîëåå èñêëþ÷åííûìè èç ýêîíîìè÷åñêîé è ñîöèàëüíîé æèçíè. Êîíòðàðãóìåíòîì ïðîòèâ òàêîé ïîëèòèêè (â åå íàèáîëåå óïðîùåííîé ôîðìå) ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òî ïîòðåáëåíèå ýíåðãîíîñèòåëåé — ýòî âñåãî ëèøü îäèí èç âõîäíûõ ðåñóðñîâ è ÷òî íåëüçÿ êîíöåíòðèðîâàòü âíèìàíèå íà åãî ìèíèìèçàöèè íåçàâèñèìî îò åãî âëèÿíèÿ íà äðóãèå àñïåêòû

êà÷åñòâà æèçíè (â ÷àñòíîñòè, ïëîùàäü æèëüÿ íà îäíîãî ÷åëîâåêà)25. Îäíàêî ýòîò âîïðîñ ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè òàêæå îêàçàëñÿ î÷åíü ñëîæíûì äëÿ ïðàêòè÷åñêîé ðåàëèçàöèè. Ìíîãèå ôàêòû ñâèäåòåëüñòâóþò î òîì, ÷òî, êîãäà ëþäè èìåþò âîçìîæíîñòü ñâîáîäíîãî âûáîðà ðàéîíà ïðîæèâàíèÿ, íàñåëåíèå ïðèãîðîäíîé çîíû ïðîäîëæàåò ðàñòè ïî ìåðå óâåëè÷åíèÿ äîõîäîâ íåçàâèñèìî îò ïîëèòèêè ïëàíèðîâàíèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ. Ýòî ïðèâåëî ê èçìåíåíèþ îñíîâíîãî íàïðàâëåíèÿ íàó÷íûõ èññëåäîâàíèé, öåëüþ êîòîðûõ ñòàëî ïîëó÷åíèå áîëåå ïîëíîé èíôîðìàöèè î ôàêòîðàõ, îïðåäåëÿþùèõ òàêîå ïîâåäåíèå, à òàêæå ê ïåðåíîñó àêöåíòà ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè íà äðóãèå èíñòðóìåíòû (íàïðèìåð, ñî÷åòàíèå ðàçëè÷íûõ âèäîâ çåìëåïîëüçîâàíèÿ, ñòðóêòóðà è êà÷åñòâà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà), âëèÿíèå êîòîðûõ íà âûáîð ñïîñîáà ïåðåäâèæåíèÿ áîëåå ïîëíî ó÷èòûâàåò ïðåäïî÷òåíèÿ êàæäîãî ÷åëîâåêà. Äåéñòâåííûé àäìèíèñòðàòèâíûé êîíòðîëü çåìëåïîëüçîâàíèÿ òðåáóåò ïðåæäå âñåãî ãîòîâíîñòè ê ïëàíèðîâàíèþ è äàëüíîâèäíîñòè, íåîáõîäèìîé äëÿ ïëàíèðîâàíèÿ. Îäíîé èç ãëàâíûõ õàðàêòåðèñòèê ãîðîäîâ, êîòîðûå ñ÷èòàþòñÿ ïðèìåðàìè íàèáîëåå óñïåøíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ âçàèìîñâÿçè ìåæäó òðàíñïîðòîì è çåìëåïîëüçîâàíèåì (íàïðèìåð, Êóðèòèáà â Áðàçèëèè, Öþðèõ â Øâåéöàðèè è Ñèíãàïóð), ÿâëÿåòñÿ ñâîåâðåìåííàÿ ðàçðàáîòêà êîìïëåêñíîãî ïëàíà çåìëåïîëüçîâàíèÿ è ñòðóêòóðû òðàíñïîðòà, â öåëÿõ ðåàëèçàöèè êîòîðîãî ïðèíèìàëèñü ñàìûå ðàçíûå ìåðû îòðàñëåâîé ïîëèòèêè. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ýòîìó ìåøàåò îòñóòñòâèå íåîáõîäèìûõ èíñòèòóòîâ è ïîñëåäîâàòåëüíîãî ïîëèòè÷åñêîãî ðóêîâîäñòâà íà óðîâíå ìåãàïîëèñà. Óñïåøíûå íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ïîïûòêè ïåðåíîñà îïûòà ñòðàòåãè÷åñêîãî ïëàíèðîâàíèÿ è ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ èç Öþðèõà â Êóíüìèí (Êèòàé) â ðàìêàõ äâóñòîðîííåãî ñîòðóäíè÷åñòâà ïîëüçóþòñÿ àêòèâíîé ïîääåðæêîé è øâåéöàðñêîãî, è êèòàéñêîãî ïðàâèòåëüñòâà26. Êðîìå òîãî, íà óðîâíå ðåàëèçàöèè ñòðóêòóðíîå ïëàíèðîâàíèå íåîáõîäèìî ïîääåðæàòü ðàçðàáîòêîé îñíîâíûõ ïðèíöèïîâ ñîãëàñîâàíèÿ õàðàêòåðà äåÿòåëüíîñòè, ðàçâèâàþùåéñÿ â òîì èëè èíîì ðàéîíå, ñ èìåþùèìèñÿ îáúåêòàìè òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû. Â Íèäåðëàíäàõ ðàçðàáîòàíî íàöèîíàëüíîå ðóêî-

34 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

âîäñòâî, îáåñïå÷èâàþùåå òàêîå ñîãëàñîâàíèå â ðàìêàõ ïëàíèðîâàíèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ è ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà (ñì. âðåçêó 2.2). Âòîðîå âàæíîå òðåáîâàíèå — ýòî íàëè÷èå íåîáõîäèìûõ òåõíè÷åñêèå íàâûêîâ ðàçðàáîòêè êîìïëåêñíîãî è âíóòðåííå ñîãëàñîâàííîãî ïëàíà. Â îòñóòñòâèå âíóòðåííå ñîãëàñîâàííîé è ïîëíîñòüþ èíòåãðèðîâàííîé ïðîñòðàíñòâåííîé ïîëèòèêè èíâåñòèöèè â èíôðàñòðóêòóðó è íîðìàòèâíûå ïðàâèëà íåðåäêî ïðîòèâîðå÷àò äðóã äðóãó. Íàïðèìåð, íåêîòîðûå èíäèéñêèå ãîðîäà ïûòàþòñÿ ïðåäîòâðàòèòü çàòîðû íà äîðîãàõ â ñóùåñòâóþùèõ çàñòðîåííûõ êâàðòàëàõ è â òî æå âðåìÿ ïëàíèðóþò ïðåäîñòàâèòü áîëüøå ìåñò äëÿ ïàðêîâêè â öåíòðàëüíîé ÷àñòè ãîðîäîâ. Ïàðàëëåëüíî ýòîìó îíè ðàçâèâàþò "ïðèãîðîäíûå" çåëåíûå çîíû (ñì. âðåçêó 2.2). Áîëåå ïîñëåäîâàòåëüíîé ïðåäñòàâëÿåòñÿ ïîëèòèêà, ïðè êîòîðîé ïðåäîñòàâëåíèå ìåñòà äëÿ ïàðêîâêè ñòàëî áû èñêëþ÷èòåëüíî ÷àñòíîé, ðûíî÷íîé ôóíêöèåé. Â ðåçóëüòàòå ìîãëè áû èçìåíèòüñÿ îòíîñèòåëüíûå èçäåðæêè îáùåñòâåííîãî è ÷àñòíîãî òðàíñïîðòà è óëó÷øèòüñÿ ñîîòíîøåíèå îáùåñòâåííîãî è ÷àñòíîãî òðàíñïîðòà. Òðåòüå óñëîâèå ýôôåêòèâíîãî ïëàíèðîâàíèÿ

âçàèìîäåéñòâèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ è òðàíñïîðòà — ýòî ñïîñîáíîñòü îñóùåñòâëÿòü ëîãè÷åñêè ïîñëåäîâàòåëüíûé êîíòðîëü çà çåìëåïîëüçîâàíèåì, îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì è çàñòðîéêîé, êîòîðûé îáåñïå÷èò ñîîòâåòñòâóþùóþ ïîääåðæêó öåëåé ïëàíèðîâàíèÿ. Íàïðèìåð, ìíîãèå èíäèéñêèå ãîðîäà ïðèíèìàþò äëÿ öåíòðàëüíûõ ðàéîíîâ íåðåàëüíî íèçêèé ïðåäåëüíûé èíäåêñ ïëîùàäè, ÷òî íå òîëüêî îãðàíè÷èâàåò âîçìîæíîñòè çàñòðîéùèêîâ â ÷àñòè ñòðîèòåëüñòâà àäìèíèñòðàòèâíûõ è òîðãîâûõ çäàíèé òàì, ãäå íà íèõ åñòü íàèáîëüøèé ñïðîñ (â öåíòðàëüíîé äåëîâîé ÷àñòè ãîðîäà è âîêðóã òðàíñïîðòíûõ óçëîâ), íî è ñòèìóëèðóåò íîâîå æèëèùíîå ñòðîèòåëüñòâî íà ïåðèôåðèè. Àíàëîãè÷íî, ââåäåíèå íåóìåñòíûõ îãðàíè÷åíèé è òðåáîâàíèé â îòíîøåíèè îõâàòà ïðèâîäèò ê òîìó, ÷òî íåóäà÷íî ðàñïîëîæåííûå ó÷àñòêè îñòàþòñÿ íåèñïîëüçîâàííûìè, â îòëè÷èå îò ÷åòêî ñôîðìóëèðîâàííîé ïîëèòèêè â îòíîøåíèè îòêðûòîãî ïðîñòðàíñòâà îáùåãî ïîëüçîâàíèÿ. Íî äàæå â ñëó÷àå ýôôåêòèâíîãî îñóùåñòâëåíèÿ (êàê â Ñåóëå) ïîëèòèêà ñîçäàíèÿ çåëåíûõ çîí, êàê ïðàâèëî, âûçûâàåò çíà÷èòåëüíîå ïîâûøåíèå öåí íà æèëüå27.

Ðîëü ðûíêîâ â ðàñïðåäåëåíèè çåìëåïîëüçîâàíèÿ Äàæå â óñëîâèÿõ àäìèíèñòðàòèâíîãî ïëàíèðî-

Âðåçêà 2.2. Ïðèâåäåíèå â ñîîòâåòñòâèå õàðàêòåðèñòèê ðàéîíîâ è òðåáîâàíèé ïîòðåáèòåëåé Â Íèäåðëàíäàõ äëÿ ïðèâåäåíèÿ â ñîîòâåòñòâèå õàðàêòåðèñòèê çåìëåïîëüçîâàíèÿ ñ õàðàêòåðèñòèêàìè òðàíñïîðòíîé ñåòè ïðèìåíÿåòñÿ òàê íàçûâàåìàÿ ñèñòåìà ÀÂÑ. Öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî îñóùåñòâëÿåò êëàññèôèêàöèþ ðàéîíîâ è âèäîâ äåÿòåëüíîñòè â çàâèñèìîñòè îò èõ ñïîñîáíîñòè ñîçäàâàòü äîðîæíîå äâèæåíèå è òðåáîâàíèé äîñòóïíîñòè äëÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è/èëè èíäèâèäóàëüíîãî àâòîòðàíñïîðòà. Ðàçëè÷èÿ ìåæäó ðàéîíàìè äîëæíû áûòü îòðàæåíû â ïëàíàõ ðàçâèòèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, à òàêæå â îãðàíè÷åíèÿõ íà ïàðêîâêó â ðàéîíàõ À è Â, êîòîðûå ðàçðàáàòûâàþòñÿ íà óðîâíå ïðîâèíöèé èëè ìóíèöèïàëèòåòîâ. Òàêîé ïîäõîä òðåáóåò èåðàðõè÷åñêîãî êîíòðîëÿ âî èçáåæàíèå êîíêóðåíöèè ìåæäó ñîñåäíèìè òåððèòîðèÿìè, íàõîäÿùèìèñÿ ïîä ðàçíîé þðèñäèêöèåé, êîòîðàÿ ìîæåò âîçíèêíóòü èç-çà ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ôóíêöèé, à òàêæå âî èçáåæàíèå ïàðàëëåëèçìà â ôèíàíñèðîâàíèè ðàçâèòèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â öåëÿõ ïðåäîòâðàùåíèÿ àâòîòðàíñïîðòíîé çàâèñèìîñòè íîâûõ æèëûõ ðàéîíîâ. Òàêàÿ ïîëèòèêà îêàçàëà ñèëüíîå âëèÿíèå íà òå òåððèòîðèè, êîòîðûå íàõîäÿòñÿ ïîä íåïîñðåäñòâåííûì êîíòðîëåì íàöèîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Îòêàçàâøèñü îò ìíîãî÷èñëåííûõ ïîìåùåíèé, ðàçáðîñàííûõ ïî âñåé ñòðàíå, Ìèíèñòåðñòâî æèëèùíîãî ñòðîèòåëüñòâà, ôèçè÷åñêîãî ïëàíèðîâàíèÿ è îêðóæàþùåé ñðåäû ïåðååõàëî â íîâîå çäàíèå, ðàñïîëîæåííîå ðÿäîì ñ Öåíòðàëüíûì âîêçàëîì â Ãààãå. Ýòî ïðèâåëî ê ðåçêîìó ñîêðàùåíèþ åæåäíåâíûõ àâòîìîáèëüíûõ ïîåçäîê íà ðàáîòó è ñ ðàáîòû (ñ 41% äî 4%) è îäíîâðåìåííî ê óâåëè÷åíèþ ÷èñëà åæåäíåâíûõ ïîåçäîê íà ïîåçäå (ñ 25% äî 57%). Ïàññàæèðîïîòîê â àâòîáóñàõ è òðàìâàÿõ âûðîñ ñ 9% äî 20%. Âëàñòè íèæåñòîÿùèõ óðîâíåé âíåäðÿëè ýòó ñèñòåìó ñ ðàçëè÷íîé ñòåïåíüþ ýíòóçèàçìà. Òåì íå ìåíåå îíà, áåçóñëîâíî, ñïîñîáñòâîâàëà ïîääåðæàíèþ äîëè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â îáñëóæèâàíèè ðàéîíîâ, ãäå ðàñïîëîæåíû ìíîãî÷èñëåííûå àäìèíèñòðàòèâíûå îðãàíèçàöèè, îôèñû è ó÷åáíûå çàâåäåíèÿ, è ïðè ýòîì îáåñïå÷èëà àâòîòðàíñïîðòó óäîáíûé äîñòóï ê ïðîìûøëåííûì è òîðãîâûì ïðåäïðèÿòèÿì, êîòîðûì òàêîé äîñòóï íåîáõîäèì. Èñòî÷íèê: NEA. Relationship between Urban Land Use Planning, Land Markets, Transport Provision and the Welfare of the Poor. 2000. Òåìàòè÷åñêèé îáçîðíûé ìàòåðèàë, ïîäãîòîâëåííûé äëÿ "Àíàëèçà ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà", êîòîðûé ðàçìåùåí íà âåá-ñàéòå Âñåìèðíîãî áàíêà, ïîñâÿùåííîì ïðîáëåìàì òðàíñïîðòà: http://www.worldbank.org/transport/.

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ 35

Âðåçêà 2.3. Âíóòðåííÿÿ ïîñëåäîâàòåëüíîñòü ïëàíèðîâàíèÿ Â Áàíãàëîðå (Èíäèÿ) ñóùåñòâóþùèå ïðàâèëà çåìëåïîëüçîâàíèÿ ïðåäîòâðàùàþò äåíñèôèêàöèþ è ñòðîèòåëüñòâî íîâûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ çäàíèé â öåíòðå ãîðîäà. Îäíàêî ñåé÷àñ ãîðîä ïëàíèðóåò îñóùåñòâèòü êðóïíûå èíâåñòèöèè â ñèñòåìó ñêîðîñòíîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà, ýêîíîìè÷åñêàÿ îáîñíîâàííîñòü êîòîðûõ çàâèñèò îò ñîçäàíèÿ íîâûõ ðàáî÷èõ ìåñò â ñëîæèâøåéñÿ öåíòðàëüíîé äåëîâîé ÷àñòè ãîðîäà è, ñëåäîâàòåëüíî, îò ñòðîèòåëüñòâà íîâûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ çäàíèé. Îäíîâðåìåííî â îòäàëåííûõ ïðèãîðîäíûõ ðàéîíàõ (âíå äîñÿãàåìîñòè ñêîðîñòíîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà) ñîçäàþòñÿ íîâûå òåõíîïàðêè â ïîïûòêå ôîðìèðîâàíèÿ àíêëàâîâ íåîáõîäèìîé èíôðàñòðóêòóðû è óñëóã, â òî âðåìÿ êàê èíôðàñòðóêòóðà â öåíòðå ãîðîäà ïðîäîëæàåò ðàçðóøàòüñÿ. Ïåðåñìîòðåííûé êîìïëåêñíûé ïëàí ðàçâèòèÿ Áàíãàëîðà äî 2011 ã. ïðåäóñìàòðèâàåò ñòðîèòåëüñòâî òðåõ êîíöåíòðè÷åñêèõ êîëüöåâûõ àâòîìîáèëüíûõ äîðîã, ÷òî ïðèâåäåò ê åùå áîëüøåìó ðàññðåäîòî÷åíèþ ðàáî÷èõ ìåñò. Ãëàâíàÿ ïðîáëåìà - ýòî íåñîãëàñîâàííîñòü ðàçëè÷íûõ ïðîåêòîâ. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî îöåíêà êàæäîãî èç íèõ çàâèñèò îò ñòðàòåãè÷åñêîé ïðèîðèòåòíîñòè îñòàëüíûõ ïðîåêòîâ. Àíàëîãè÷íûå ïðîáëåìû âîçíèêëè â Àõìàäàáàäå, ãäå ââåäåíèå íèçêîãî ïðåäåëüíîãî èíäåêñà ïëîùàäè â öåíòðàëüíîé äåëîâîé ÷àñòè ãîðîäà íå ïîçâîëÿåò îñóùåñòâëÿòü ðåìîíò çäàíèé â ñàìûõ âûãîäíûõ ìåñòàõ è, ñëåäîâàòåëüíî, ñòèìóëèðóåò ïåðåìåùåíèå àêòèâíîñòè íà îêðàèíû. Èñòî÷íèê: Bertaud, A. 1999. "Bangalore Land Use Issues." World Bank, Washington, DC.

âàíèÿ â ïðîöåññå ðåàëèçàöèè ïëàíîâ íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü ðûíî÷íûå òåíäåíöèè è ïðèíöèïû. Èçìåíåíèå çàñòðîéêè âîçìîæíî òîëüêî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ýòî ïðåäóñìîòðåíî íîðìàòèâàìè, êîãäà íåâåëèêè èçäåðæêè îïåðàöèé ñ íåäâèæèìîñòüþ è êîãäà îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ãîòîâû è ìîãóò ïåðåïðîåêòèðîâàòü è ïðîôèíàíñèðîâàòü ñòðîèòåëüñòâî áîëåå ñîâåðøåííûõ îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû, ñîîòâåòñòâóþùèõ íîâûì âèäàì çåìëåïîëüçîâàíèÿ è íîâîé ïëîòíîñòè ãîðîäñêîé çàñòðîéêè. Ëþáîå ñíèæåíèå óäåëüíûõ òðàíñïîðòíûõ èçäåðæåê îáû÷íî ïðèâîäèò ê ñíèæåíèþ ïëîòíîñòè çàñòðîéêè, óâåëè÷åíèþ ïëîùàäè ãîðîäà, ðàçäåëåíèþ ðàçëè÷íûõ âèäîâ çåìëåïîëüçîâàíèÿ è, âîçìîæíî, óâåëè÷åíèþ îáùåãî îáúåìà òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ è îáúåìà ïîòðåáëåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ðåñóðñîâ (â òîì ÷èñëå, òîïëèâà). Êðîìå òîãî, ëþáîå çàíèæåíèå òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ — áóäü òî ïëàòà çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè, ïàðêîâêó èëè ïðîåçä â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå — óñèëèò ñòèõèéíûé ðîñò ãîðîäà. Ãîðîäñêèå ãðàíèöû è çåëåíûå ïîÿñà ìîãóò â òå÷åíèå îïðåäåëåííîãî âðåìåíè ñäåðæèâàòü ýòè öåíòðîáåæíûå ñèëû, íî, êàê ïðàâèëî, îíè íå âûäåðæèâàþò íàïîðà, ïðè÷åì ýòî íå âñåãäà âåäåò ê ïîÿâëåíèþ íîâûõ ñàìîäîñòàòî÷íûõ ãîðîäîâ, ãäå êîëè÷åñòâî ðàáî÷èõ ìåñò è æèëîé ôîíä ñáàëàíñèðîâàíû. Ïðèìåíåíèå ïðèíöèïà "ýôôåêòèâíîãî öåíîîáðàçîâàíèÿ" ê ñòðóêòóðå ãîðîäà — ýòî ïîïûòêà ìàêñèìàëüíî ïîëíîãî îòðàæåíèÿ èçäåðæåê (êàê òðàíñïîðòíûõ, òàê è çåìëåóñòðîèòåëüíûõ) â öåíàõ, à òàêæå ó÷åòà èíäèâèäóàëüíûõ ïðåäïî÷òåíèé â ÷àñòè çåìëåïîëüçîâàíèÿ â

öåëÿõ ñîãëàñîâàíèÿ ðàçëè÷íûõ âçãëÿäîâ íà ïðîñòðàíñòâî è èíûõ ôîðì ïîòðåáëåíèÿ. Ó òàêîãî ïîäõîäà åñòü ñâîè ñåðüåçíûå îãðàíè÷åíèÿ. Ââèäó òîãî, ÷òî îñíîâíûå äèñïðîïîðöèè âîçíèêàþò â ðåçóëüòàòå çàíèæåíèÿ ïëàòû çà ýêîëîãè÷åñêèå ïîñëåäñòâèÿ è ïåðåãðóæåííîñòü ÓÄÑ, íåîáõîäèìî ïîëó÷èòü êîëè÷åñòâåííóþ îöåíêó ýòèõ ýôôåêòîâ ïðè ïðàêòè÷åñêè ïîëíîì îòñóòñòâèè èíòåãðàöèè è ââåñòè ìåõàíèçì ñáîðà ïëàòåæåé â öåëÿõ ðåàëèçàöèè öåíîâîãî ðåæèìà. Òî æå îòíîñèòñÿ ê íàäëåæàùåìó ó÷åòó "èçäåðæåê ñòèõèéíîãî ðîñòà ãîðîäà" â ïëàòå çà çàñòðîéêó òåððèòîðèè. Íàêîíåö, ìåõàíèçì ñáîðà ïëàòåæåé äîëæåí ó÷èòûâàòü ïîñëåäñòâèÿ ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ. Äàæå íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ýòè òðóäíîñòè èñêëþ÷àþò âîçìîæíîñòü îïîðû òîëüêî íà ðûíî÷íûå ìåõàíèçìû, âñå æå ñòîèò ïîïûòàòüñÿ óñîâåðøåíñòâîâàòü ðàáîòó çåìåëüíûõ ðûíêîâ28. Ïåðåä ðàçâèâàþùèìèñÿ ñòðàíàìè ñòîèò çàäà÷à âûïîëíåíèÿ øèðîêîìàñøòàáíîé ïðîãðàììû äåéñòâèé, êîòîðûå óñêîðÿò ïåðåîðèåíòàöèþ çåìëåïîëüçîâàíèÿ íà ñïðîñ, â òîì ÷èñëå: •

Óòî÷íåíèå è ðåãèñòðàöèÿ ïðàâ ñîáñòâåííîñòè â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè âëàäåíèÿ èìóùåñòâîì, ôîðìèðîâàíèÿ áàçû äëÿ èíâåñòèöèé è çàèìñòâîâàíèé è îáåñïå÷åíèÿ ýôôåêòèâíîãî îáîðîòà ñîáñòâåííîñòè ìåæäó âëàäåëüöàìè.

•

Ðàçðàáîòêà ïðîöåäóð îïåðàòèâíîãî ñóäåáíîãî ðàññìîòðåíèÿ ñëó÷àåâ çàõâàòà è íåîôèöèàëüíîãî ïðèîáðåòåíèÿ çåìëè, à

36 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

òàêæå ïîðÿäêà ïåðåäà÷è ïðàâ ñîáñòâåííîñòè, îñîáåííî â ãîðîäàõ, ãäå çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü äåÿòåëüíîñòè ïî ïðåäîñòàâëåíèþ æèëüÿ è çàñòðîéêå òåððèòîðèé ïðîèñõîäèò â íåôîðìàëüíîì ñåêòîðå ýêîíîìèêè. •

•

Çàìåíà ñóùåñòâóþùèõ âèäîâ òèòóëîâ, íåðåäêî ïðåäîñòàâëÿþùèõ ëèøü îãðàíè÷åííûå ïðàâà, òèòóëîì ïîëíîïðàâíîãî ñîáñòâåííèêà, çàðåãèñòðèðîâàííûì â åäèíîì îòêðûòîì ðååñòðå, ãäå ñîäåðæèòñÿ èñ÷åðïûâàþùàÿ èíôîðìàöèÿ î ñëó÷àÿõ çàëîãà, èïîòåêè, ñåðâèòóòà è ò.ä. Ïîëíûé ó÷åò âñåõ èçäåðæåê ðàçâèòèÿ âñïîìîãàòåëüíîé èíôðàñòðóêòóðû â ïëàòå çà ïîäêëþ÷åíèå ê ìåñòíûì îáúåêòàì êîììóíàëüíîãî õîçÿéñòâà è ñáîðàõ çà ïîëüçîâàíèå ìàãèñòðàëüíûìè îáúåêòàìè èíôðàñòðóêòóðû. Ïðåîáðàçîâàíèå ñóùåñòâóþùèõ ìåõàíèçìîâ ðåãóëèðîâàíèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ â ïðîçðà÷íóþ ñèñòåìó çîíèðîâàíèÿ è ðåãóëèðîâàíèÿ çàñòðîéêè, ÷óòêî ðåàãèðóþ-

ùóþ íà ñèãíàëû ñïðîñà. •

Óñòðàíåíèå ôàêòîðîâ, ïðåïÿòñòâóþùèõ îáîðîòó ãîñóäàðñòâåííûõ çåìåëü, îñîáåííî â áûâøèõ ñîöèàëèñòè÷åñêèõ ñòðàíàõ, ãäå ðóêîâîäèòåëè ïðåäïðèÿòèé è ðàáîòíèêè ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè íåðåäêî îáúåäèíÿþò óñèëèÿ, ÷òîáû âîñïðåïÿòñòâîâàòü ïåðåðàñïðåäåëåíèþ ñàìûõ ëó÷øèõ çåìåëüíûõ ó÷àñòêîâ, íà êîòîðûõ ðàñïîëîæåíû ïðîìûøëåííûå ïðåäïðèÿòèÿ.

•

Ðàñøèðåíèå è óãëóáëåíèå ïîääåðæêè æèëèùíîãî ñòðîèòåëüñòâà ñî ñòîðîíû ôèíàíñîâûõ ðûíêîâ, ñ àêöåíòîì íà òå êàòåãîðèè íàñåëåíèÿ, êîòîðûå â ïðîòèâíîì ñëó÷àå íå ñìîãëè áû ïðèîáðåñòè íåîáõîäèìîå æèëüå.

Êðîìå òîãî, íåîáõîäèìî ïåðåñìîòðåòü íîðìàòèâû â öåëÿõ óñòðàíåíèÿ äèñïðîïîðöèé â çåìëåïîëüçîâàíèè. Óñòàíîâëåííûå çàêîíîäàòåëüñòâîì íîðìû ñòðîèòåëüñòâà è çàñòðîéêè òåððèòîðèé, âêëþ÷àÿ ìèíèìàëüíûé ðàçìåð ó÷àñòêîâ, äåéñòâóþùèå îãðàíè÷åíèÿ è óñëî-

Âðåçêà 2.4. Êîìïëåêñíîå ðàçâèòèå çåìëåïîëüçîâàíèÿ/òðàíñïîðòà è ðûíîê: ïðîåêò "Òàìà Ãàðäåí Ñèòè" Ïðîåêò "Òàìà Ãàðäåí Ñèòè" ñ÷èòàåòñÿ îáðàçöîì êîìïëåêñíîãî ðàçâèòèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ è òðàíñïîðòà. Ýòîò ïðîåêò, èíèöèàòîðîì êîòîðîãî ñòàëà æåëåçíîäîðîæíàÿ êîìïàíèÿ "Òîêüþ", áûë ðàçðàáîòàí â öåëÿõ ïðåîáðàçîâàíèÿ áîëüøîé, õîëìèñòîé è ìàëîíàñåëåííîé òåððèòîðèè â ãîðîä ïëîùàäüþ îêîëî 5 000 ãà è íàñåëåíèåì ïîðÿäêà 500 òûñÿ÷ ÷åëîâåê, à òàêæå â öåëÿõ ñòðîèòåëüñòâà æåëåçíîé äîðîãè ïðîòÿæåííîñòüþ 22 êì (âåòêà Äåí-ýí Òîøè), êîòîðàÿ äîëæíà ïðîéòè ÷åðåç ýòîò ðàéîí è ñîåäèíèòü åãî ñ öåíòðîì Òîêèî. Ïåðâûé ýòàï ñòðîèòåëüñòâà æåëåçíîé äîðîãè (14,2 êì) áûë çàâåðøåí â 1966 ã., çàòåì ïîñëåäîâàë âòîðîé ýòàï (5,9 êì), íà÷àâøèéñÿ â 1967 ã. è çàâåðøèâøèéñÿ â 1984 ã. Îáùàÿ ñòîèìîñòü ñòðîèòåëüñòâà ñîñòàâèëà 22 ìëðä éåí, ïðè÷åì 50 % ýòîé ñóììû áûëè ïðîôèíàíñèðîâàíû çà ñ÷åò êîììåð÷åñêèõ çàéìîâ, à îñòàëüíîå - ßïîíñêèì áàíêîì ðàçâèòèÿ. Íèêàêèõ ïðÿìûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ñóáñèäèé íå áûëî. Ïîñëå çàâåðøåíèÿ ñòðîèòåëüñòâà æåëåçíîé äîðîãè àâòîáóñíûå ìàðøðóòû, îïåðàòîðîì êîòîðûõ ÿâëÿåòñÿ ãëàâíûì îáðàçîì êîìïàíèÿ "Òîêüþ", áûëè ïåðåñìîòðåíû òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû îáåñïå÷èòü ïîäâîç ïàññàæèðîâ ê æåëåçíîé äîðîãå. Â ïåðèîä ñ 1959 ïî 1989 ãã. áûëè îñâîåíû ïî÷òè 3 000 ãà â ðàñ÷åòå íà 440 òûñÿ÷ ÷åëîâåê. Â 1994 ã. ïàññàæèðîïîòîê íà âåòêå Äåí-ýí Òîøè ñîñòàâëÿë îêîëî 729 òûñÿ÷ ÷åëîâåê â ñóòêè. Ê ÷èñëó ãëàâíûõ îñîáåííîñòåé ýòîãî ïðîåêòà îòíîñèòñÿ "ðåîðãàíèçàöèÿ çåìëè" â öåëÿõ îáúåäèíåíèÿ çåìåëüíûõ ó÷àñòêîâ, íåîáõîäèìûõ äëÿ ñòðîèòåëüñòâà æåëåçíîé äîðîãè è îñâîåíèÿ òåððèòîðèè. Âìåñòî ïîêóïêè âñåé çåìëè êîìïàíèÿ "Òîêüþ" îðãàíèçîâàëà êîîïåðàòèâ çåìëåâëàäåëüöåâ, êîòîðûé êîíñîëèäèðóåò èìóùåñòâî, ïîâòîðíî îñâàèâàåò ó÷àñòêè áåç ïåðåäà÷è ïðàâ ñîáñòâåííîñòè è âîçâðàùàåò çåìëåâëàäåëüöàì ìåíüøèå ïî ðàçìåðó, íî èìåþùèå ïîëíûé íàáîð óñëóã ó÷àñòêè. Óíèêàëüíîé õàðàêòåðèñòèêîé ýòîãî ïðîåêòà ñòàëî òî, ÷òî êîìïàíèÿ "Òîêüþ" îñóùåñòâèëà âñå ñòðîèòåëüíûå ðàáîòû, íå âçèìàÿ ñ êîîïåðàòèâîâ íèêàêîé ïëàòû çà ïîâòîðíîå îñâîåíèå. Â îáìåí íà ýòî êîìïàíèÿ ïðèîáðåëà ðåçåðâíûå ó÷àñòêè ñ æèëüåì ïîñëå çàâåðøåíèÿ ñòðîèòåëüíûõ ðàáîò. Óñïåøíàÿ ðåàëèçàöèÿ ïåðâîãî ýòàïà "ðåîðãàíèçàöèè" óñêîðèëà îáðàçîâàíèå êîîïåðàòèâîâ, ÷òî ïðèâåëî ê ðàñøèðåíèþ ìàñøòàáîâ îñâîåíèÿ òåððèòîðèè â òå÷åíèå îòíîñèòåëüíî êîðîòêîãî ïåðèîäà âðåìåíè. Êîìïàíèÿ "Òîêüþ" è åå àôôèëèðîâàííûå ïðåäïðèÿòèÿ àêòèâíî ïðîïàãàíäèðîâàëè çàñòðîéêó ýòîé òåððèòîðèè, ÷òîáû îáåñïå÷èòü ïðèòîê íàñåëåíèÿ è óâåëè÷èòü ïàññàæèðîïîòîê íà æåëåçíîé äîðîãå, èñïîëüçóÿ äëÿ ýòîãî ñàìûå ðàçíûå ñðåäñòâà, âêëþ÷àÿ ïðîäàæó çåìåëüíûõ ó÷àñòêîâ, ñòðîèòåëüñòâî æèëüÿ, ðàçâèòèå è ïðèâëå÷åíèå òîðãîâûõ öåíòðîâ è øêîë. Èñòî÷íèê: Padeco. 2000. Study on Urban Transport Development. Äîêóìåíò, ïîäãîòîâëåííûé äëÿ "Àíàëèçà ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà", êîòîðûé ðàçìåùåí íà âåá-ñàéòå Âñåìèðíîãî áàíêà, ïîñâÿùåííîì ïðîáëåìàì òðàíñïîðòà: http://www.worldbank.org/transport.

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ 37

âèÿ ïàðêîâêè äîëæíû îòðàæàòü íàëè÷èå è ôèíàíñîâóþ ïðèåìëåìîñòü çåìëè. Íåîáõîäèìî ñòðîãî êîíòðîëèðîâàòü ñîáëþäåíèå óñòàíîâëåííûõ íîðìàòèâîâ. Ðûíî÷íûå äèñïðîïîðöèè, îáóñëîâëåííûå ÷ðåçìåðíî æåñòêîé êîíêóðåíöèåé ìåæäó òåððèòîðèÿìè, íàõîäÿùèìèñÿ ïîä ðàçíîé þðèñäèêöèåé, ñëåäóåò ñâåñòè ê ìèíèìóìó çà ñ÷åò âíåäðåíèÿ íàöèîíàëüíûõ ñòàíäàðòîâ, íàïðàâëåííûõ íà îãðàíè÷åíèå âîçìîæíîñòåé ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè ïðåäîñòàâëÿòü îñîáûå ëüãîòû (íàïðèìåð, îñâîáîæäåíèå îò íàëîãîâ èëè îñëàáëåíèå íîðìàòèâîâ â âèäå èñêëþ÷åíèÿ), ÷òîáû ïåðåìàíèâàòü èíâåñòîðîâ ñ äðóãèõ òåððèòîðèé. Íåðåäêî èñòî÷íèêîì äèñïðîïîðöèé ÿâëÿþòñÿ ìåòîäû öåíîîáðàçîâàíèÿ è íàëîãîîáëîæåíèÿ â ñàìîì ãîñóäàðñòâåííîì ñåêòîðå. Çåìåëüíûå ó÷àñòêè, âëàäåëüöåì èëè çàñòðîéùèêîì êîòîðûõ ÿâëÿþòñÿ îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, äîëæíû âñåãäà ïðîäàâàòüñÿ èëè ñäàâàòüñÿ â àðåíäó ïî ðåàëüíîé ðûíî÷íîé ñòîèìîñòè, à ãîñóäàðñòâåííûå ïðåäïðèÿòèÿ êîììóíàëüíîãî õîçÿéñòâà äîëæíû óñòàíàâëèâàòü ïëàòó çà ïîäêëþ÷åíèå ê ñåòè íà òàêîì óðîâíå, êîòîðûé îòðàæàåò ôàêòè÷åñêèå, à íå óñðåäíåííûå ïî âñåé ñèñòåìå èçäåðæêè. Ïðè ýòîì ëþáûå ëüãîòû äîëæíû áûòü àäðåñíûìè è ïîëíîñòüþ ôèíàíñèðîâàòüñÿ. Ñòîèìîñòü èíôðàñòðóêòóðû äîëæíà âêëþ÷àòüñÿ â öåíó íà çåìëþ â âèäå ïðîçðà÷íûõ ñáîðîâ çà ïîëüçîâàíèå îáúåêòàìè èíôðàñòðóêòóðû èëè íåäåíåæíûõ îáÿçàòåëüñòâ. Çàñòðîéùèêè äîëæíû îïëà÷èâàòü ñòîèìîñòü ìåñòíîé èíôðàñòðóêòóðû, à òàêæå ðàñøèðåíèå îáùåñòâåííûõ ñèñòåì (íàïðèìåð, ïîæàðíûõ ñòàíöèé, ïîëèöåéñêèõ ó÷àñòêîâ, ëèâíåâîé êàíàëèçàöèè, øêîë, àâòîìîáèëüíûõ äîðîã è îñòàíîâîê îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà), íåîáõîäèìîå äëÿ ïîääåðæàíèÿ óðîâíÿ îáñëóæèâàíèÿ íà ìåñòàõ29. Îáû÷íî ýòî òðåáóåò àêòèâíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî ïëàíèðîâàíèÿ. Òåì íå ìåíåå â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ãîñóäàðñòâî ñîçäàåò áëàãîïðèÿòíûå óñëîâèÿ, ÷àñòíûé ñåêòîð ìîæíî çàèíòåðåñîâàòü â îñóùåñòâëåíèè ïîëíîñòüþ ñîãëàñîâàííîãî ðàçâèòèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ è òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû. (âðåçêà 2.4). Ïðè òîì, ÷òî ñâîáîäíûé çåìåëüíûé ðûíîê ìîæåò ïîâûñèòü ýôôåêòèâíîñòü ðàñïðåäåëåíèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ è åãî ïðèñïîñîáëåíèÿ ê èçìåíåíèþ ýêîíîìè÷åñêèõ óñëîâèé, ñóùåñò-

âóåò ïîòåíöèàëüíàÿ âîçìîæíîñòü ïðîòèâîðå÷èé ìåæäó ôóíêöèîíèðîâàíèåì çåìåëüíîãî ðûíêà è æåëàíèåì îñóùåñòâëÿòü àäðåñíóþ òðàíñïîðòíóþ ïîëèòèêó â èíòåðåñàõ íóæäàþùèõñÿ. Òðàíñïîðòíûå èíâåñòèöèè ìåíÿþò ñòðóêòóðû ñòîèìîñòè çåìëè. Ïðè íàëè÷èè ñèëüíîé êîíêóðåíöèè çà ïîëüçîâàíèå çåìëåé è âûñîêîé êîíöåíòðàöèè ñîáñòâåííîñòè íà çåìëþ ðàñòåò àðåíäíàÿ ïëàòà, è îò óëó÷øåíèÿ ðàáîòû òðàíñïîðòà âûèãðûâàþò íå áåäíûå æèòåëè, à áîãàòûå çåìëåâëàäåëüöû. Òàêèì îáðàçîì, öåëåíàïðàâëåííûå òðàíñïîðòíûå èíâåñòèöèè ìîãóò ïðèâåñòè ê òîìó, ÷òî áåäíîå íàñåëåíèå ïðîñòî áóäåò âûíóæäåíî ïåðååõàòü â äðóãèå, áîëåå äåøåâûå ðàéîíû. Òàêàÿ âîçìîæíîñòü íåñïðàâåäëèâîãî ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ, ðàññìàòðèâàåìàÿ áîëåå ïîäðîáíî â ñëåäóþùåé ãëàâå, ïîä÷åðêèâàåò íåîáõîäèìîñòü âêëþ÷åíèÿ òðàíñïîðòà â êîìïëåêñíóþ ñòðàòåãèþ ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ âî èçáåæàíèå ñèòóàöèè, êîãäà âûãîäàìè îò óëó÷øåíèÿ ðàáîòû òðàíñïîðòà áóäóò ïîëüçîâàòüñÿ òîëüêî îòíîñèòåëüíî çàæèòî÷íûå ñëîè íàñåëåíèÿ. Êðàéíå âàæíî ðàçðàáîòàòü ìåõàíèçì èñïîëüçîâàíèÿ íà áëàãî îáùåñòâà ïîâûøåíèå ñòîèìîñòè çåìëè, îáóñëîâëåííîå èíâåñòèöèÿìè â îáùåñòâåííóþ èíôðàñòðóêòóðó.

Êîîðäèíàöèÿ îòðàñëåâîé ïîëèòèêè â ðàìêàõ ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ Ïîñëåäñòâèÿ òîãî, ÷òî ñïðîñ íà òðàíñïîðò ÿâëÿåòñÿ ïðîèçâîäíûì ñïðîñîì, íå îãðàíè÷èâàþòñÿ óðîâíåì îáùåé ïðîñòðàíñòâåííîé ñòðóêòóðû. Ýòî òàêæå âëå÷åò çà ñîáîé ñåðüåçíûå ïîñëåäñòâèÿ äëÿ ðàçðàáîòêè öåëîãî ðÿäà ìåð ñîöèàëüíîé ïîëèòèêè è ìóíèöèïàëüíîãî ôèíàíñîâîãî ïëàíèðîâàíèÿ.

Ñîöèàëüíàÿ ïîëèòèêà Â áîëüøèíñòâå ñòðàí ãîñóäàðñòâåííûé ñåêòîð èãðàåò âåäóùóþ ðîëü â ïðåäîñòàâëåíèè óñëóã çäðàâîîõðàíåíèÿ. Íåçàâèñèìî îò òîãî, íà êàêîé óðîâåíü âîçëàãàëàñü îòâåòñòâåííîñòü çà çäðàâîîõðàíåíèå â ïðîøëîì (îáùåíàöèîíàëüíûé èëè ìåñòíûé), ìåñòíûå îðãàíû çäðàâîîõðàíåíèÿ, êàê ïðàâèëî, äîñòàòî÷íî íåçàâèñèìû îò îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ýòî ìîæåò èìåòü öåëûé ðÿä íåáëàãîïðèÿòíûõ ïîñëåäñòâèé. Âî-ïåðâûõ, ðåøåíèÿ î ðàçìåðàõ è

38 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ìåñòîíàõîæäåíèè áîëüíèö è êëèíèê ïðèíèìàþòñÿ â öåëÿõ ìèíèìèçàöèè èçäåðæåê çäðàâîîõðàíåíèÿ èëè ïîâûøåíèÿ êà÷åñòâà ìåäèöèíñêîãî îáñëóæèâàíèÿ. Ñîîáðàæåíèÿ äîñòóïíîñòè ó÷ðåæäåíèé çäðàâîîõðàíåíèÿ (êàê äëÿ ïàöèåíòîâ, òàê è äëÿ ïîñåòèòåëåé) èìåþò ìåíüøåå çíà÷åíèå. Âî-âòîðûõ, äàæå â òàêèõ ñòðàíàõ, êàê Áàíãëàäåø, ãäå ÄÒÏ ñîçäàþò î÷åíü áîëüøóþ íàãðóçêó íà ó÷ðåæäåíèÿ çäðàâîîõðàíåíèÿ, íå óäåëÿåòñÿ áîëüøîãî âíèìàíèÿ ðàçðàáîòêå ìåäèöèíñêîé ñòðàòåãèè, íàïðàâëåííîé íà îáëåã÷åíèå äîñòóïà ê óñëóãàì çäðàâîîõðàíåíèÿ íà ìåñòàõ, èëè êîìïëåêñíîìó ó÷åòó îòðàñëåâûõ èíòåðåñîâ â öåëÿõ ïîâûøåíèÿ ïðèîðèòåòà áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Â ñôåðå îáðàçîâàíèÿ êðóã ïðîáëåì åùå øèðå. Ïðîáëåìà ðàñïîëîæåíèÿ ó÷åáíûõ çàâåäåíèé, êàê ïðàâèëî, ñòîèò ìåíåå îñòðî, õîòÿ â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ, òàêèõ, êàê Ñàíòüÿãî (×èëè), ïîëèòèêà ñâîáîäíîãî âûáîðà øêîëû â ñî÷åòàíèè ñ òåì, ÷òî íàèáîëåå ïðèâëåêàòåëüíûå øêîëû íàõîäÿòñÿ â áîëåå çàæèòî÷íûõ ðàéîíàõ, îáóñëàâëèâàåò î÷åíü âûñîêèé ñïðîñ íà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò. Òàêîå ïîëîæåíèå íåðåäêî óñóãóáëÿåòñÿ èç-çà òîãî, ÷òî ïèê ïîåçäîê â øêîëó ïðåäíàìåðåííî ñîâìåùåí ñ ïèêîì ïîåçäîê íà ðàáîòó, îñîáåííî â ñòðàíàõ ñ áîëåå âûñîêèì óðîâíåì äîõîäîâ, ãäå íåêîòîðûå ðîäèòåëè îòâîçÿò äåòåé â øêîëó íà àâòîìîáèëÿõ ïî äîðîãå íà ðàáîòó. Ñ òî÷êè çðåíèÿ ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ýòó ïðîáëåìó åùå áîëüøå îáîñòðÿåò òðàäèöèîííîå (à èíîãäà è îáÿçàòåëüíîå) ïðåäîñòàâëåíèå ó÷àùèìñÿ ëüãîò ïî îïëàòå ïðîåçäà. Ïîêà ôèíàíñîâàÿ íàãðóçêà îò ýòèõ ëüãîò ëîæèòñÿ íà áþäæåò òðàíñïîðòíûõ îðãàíèçàöèé è ïîêà îòñóòñòâóåò èíñòèòóöèîíàëüíûé êàíàë äëÿ èçó÷åíèÿ è îáñóæäåíèÿ âîçìîæíûõ êîìïðîìèññîâ, äîáèòüñÿ îïòèìàëüíûõ ðåçóëüòàòîâ, ñêîðåå âñåãî, íå óäàñòñÿ. Àíàëîãè÷íûå ïðîáëåìû ñâÿçàíû ñ ñèñòåìîé ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ çàêîíîäàòåëüñòâî èëè Êîíñòèòóöèÿ äàþò ïåíñèîíåðàì è/èëè áåçðàáîòíûì ïðàâî áåñïëàòíîãî ïðîåçäà èëè ïðåäîñòàâëÿþò èì ëüãîòû ïî îïëàòå ïðîåçäà, íå îãîâàðèâàÿ ïðè ýòîì êàêèõ-ëèáî îãðàíè÷åíèé (íàïðèìåð, êðîìå ÷àñîâ ïèê) èëè èñòî÷íèêîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ òàêèõ ëüãîò. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà òàêèå ëüãîòû ðàñïðîñòðàíÿþòñÿ òîëüêî íà îáùå-

ñòâåííûé òðàíñïîðò, îíè îáû÷íî îñëîæíÿþò ïðèíÿòèå ðåøåíèé î òîì, êàê ëó÷øå îðãàíèçîâàòü ðàáîòó îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Îñîáåííî ýòî êàñàåòñÿ íåêîòîðûõ áûâøèõ ðåñïóáëèê ÑÑÑÐ, ãäå ðàñïðîñòðàíåíèå ÿêîáû ñîöèàëüíî îðèåíòèðîâàííûõ ëüãîò ñûãðàëî çíà÷èòåëüíóþ ðîëü â ñíèæåíèè êà÷åñòâà ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ñåêòîð ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ìîæåò âûñòóïèòü êàê âåäóùèé, îñîáåííî â ñòîëè÷íûõ ãîðîäàõ, ãäå ñîñðåäîòî÷åíû ïîäðàçäåëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû. Íàïðèìåð, ïåðåâîä ó÷ðåæäåíèé èç áûâøåãî öåíòðàëüíîãî ðàéîíà Áîìáåÿ â íîâûå êâàðòàëû, ðàñïîëîæåííûå â ãëóáèíå ïîëóîñòðîâà, ìîæåò âíåñòè î÷åíü âåñîìûé âêëàä â óëó÷øåíèå òðàíñïîðòíîé ñèòóàöèè â ñòàðîì öåíòðå ãîðîäà..

Ïîñëåäñòâèÿ äëÿ èíñòèòóöèîíàëüíîé ñòðóêòóðû è ôèíàíñîâîãî ïëàíèðîâàíèÿ Áîëüøèíñòâî ïåðå÷èñëåííûõ ïðîáëåì ìåæîòðàñëåâîé êîîðäèíàöèè ñòðàòåãè÷åñêèõ ïîäõîäîâ èìåþò êàê èíñòèòóöèîíàëüíûå, òàê è ôèíàíñîâûå àñïåêòû. Â èíñòèòóöèîíàëüíîì ïëàíå, îíè òðåáóþò íàëè÷èÿ êàíàëîâ êîîðäèíàöèè êàê ìåæäó ðàçëè÷íûìè ôóíêöèÿìè, òàê è ìåæäó ðàçíûìè þðèñäèêöèÿìè. Ìû íå ìîæåì ðåêîìåíäîâàòü ñòàíäàðòíóþ èíñòèòóöèîíàëüíóþ ñòðóêòóðó, ïðèåìëåìóþ äëÿ âñåõ ñòðàí è ïîëèòè÷åñêèõ ñèñòåì. Ñàìîå âàæíîå, ÷òî çäåñü íåîáõîäèì íåêîòîðûé ýôôåêòèâíûé èíòåãðàöèîííûé ìåõàíèçì èëè ïðîöåññ, ñ ïîìîùüþ êîòîðîãî ìîæíî ÷åòêî îïðåäåëèòü è ïðîàíàëèçèðîâàòü ýòè ïðîáëåìû. Íåêîòîðûå âîçìîæíûå ïðèíöèïû è ìîäåëè ïîäðîáíî ðàññìàòðèâàþòñÿ â ãëàâå 11. Íàðÿäó ñ íåîáõîäèìîñòüþ îñóùåñòâëåíèÿ íàäëåæàùåé êîîðäèíàöèè èíñòèòóöèîíàëüíûõ ïîëíîìî÷èé ñóùåñòâóåò íåîáõîäèìîñòü êîîðäèíàöèè ôèíàíñîâîãî ïëàíèðîâàíèÿ. Â ãëàâå 10 ïðåäñòàâëåíû àðãóìåíòû â ïîëüçó ôîðìèðîâàíèÿ â ñåêòîðå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ãèáêîé ôèíàíñîâîé ñèñòåìû, îáåñïå÷èâàþùåé ýôôåêòèâíîå ðàñïðåäåëåíèå ðåñóðñîâ ìåæäó ðàçëè÷íûìè âèäàìè òðàíñïîðòà. Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ ýòî ìîæåò ñòàòü îñíîâàíèåì äëÿ ñîçäàíèÿ ôîíäà ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, îõâàòûâàþùåãî ðàçëè÷íûå âèäû

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ 39

òðàíñïîðòà. Ïðè ýòîì íóæíî òùàòåëüíî ïðîäóìàòü ñòðóêòóðó âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó òàêèì ôîíäîì, îïðàâäàíèåì êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ ýôôåêòèâíîå ðàñïðåäåëåíèå ðåñóðñîâ âíóòðè ñàìîãî ñåêòîðà, è ïðîöåññîì ðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ ãîðîäñêîãî áþäæåòà.

Âûâîäû: ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â ðàìêàõ ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ Ñóùåñòâóåò ìíåíèå î òîì, ÷òî â áîëüøèíñòâå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ãîðîäà ÿâëÿþòñÿ äâèãàòåëÿìè ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà è ÷òî ãîðîäñêîé òðàíñïîðò — ýòî ñìàçêà, áëàãîäàðÿ êîòîðîé äâèãàòåëü íå çàêëèíèâàåò. Ê ñîæàëåíèþ, óõóäøåíèå òðàíñïîðòíîé ñèòóàöèè óæå íàíîñèò óùåðá ýêîíîìèêå ìíîãèõ êðóïíûõ ãîðîäîâ, è îñîáåííî ìåãàïîëèñîâ, â ñàìûõ ðàçíûõ ñòðàíàõ ìèðà. Ïîñêîëüêó ñïðîñ íà òðàíñïîðò — ýòî â îñíîâíîì ïðîèçâîäíûé ñïðîñ, ãîðîäñêîé òðàíñïîðò ñëåäóåò ñòðàòåãè÷åñêè ðàññìàòðèâàòü êàê íåîòúåìëåìóþ ÷àñòü ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà è, ñëåäîâàòåëüíî, ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäà. Ýêîíîìè÷åñêóþ ýôôåêòèâíîñòü ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ìîæíî ïîâûñèòü, åñëè óäåëÿòü áîëüøå âíèìàíèÿ óñëîâèÿì ãðóçîâûõ ïåðåâîçîê è òðåáîâàíèÿì ìàòåðèàëüíî-òåõíè÷åñêîãî îáåñïå÷åíèÿ, à òàêæå ìîäåðíèçàöèè èíôðàñòðóêòóðû, âêëþ÷àÿ, ïî ìåðå âîçìîæíîñòè, îáúåêòû èíôðàñòðóêòóðû, ôèíàíñèðóåìûå èç ÷àñòíûõ èñòî÷íèêîâ. È õîòÿ ðàñòóùèì ãîðîäàì òðåáóåòñÿ ñîîòâåòñòâóþùàÿ èíôðàñòðóêòóðà, ñòðîèòåëüñòâî àâòîìîáèëüíûõ äîðîã â ãîðîäàõ ñ î÷åíü âûñîêîé ïëîòíîñòüþ çàñòðîéêè íå ìîæåò íè ôèçè÷åñêè, íè ýêîíîìè÷åñêè ïðåäîòâðàòèòü îáðàçîâàíèå çàòîðîâ. Çäåñü íåîáõîäèìû áîëåå øèðîêèå ñòðóêòóðíûå ïîäõîäû. Äåêîíöåíòðàöèþ õîçÿéñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè ìîæíî ïîîùðÿòü, íî òðóäíî îñóùåñòâèòü. Ïëàíèðîâàíèå è óïðàâëåíèå çåìëåïîëüçîâàíèåì êðàéíå íåîáõîäèìû, íî òîæå èìåþò ñâîè ïðàêòè÷åñêèå ãðàíèöû. Îïðåäåëåííóþ ïîëüçó ìîæåò ïðèíåñòè ëèáåðàëèçàöèÿ çåìåëüíûõ ðûíêîâ, îäíàêî åå ñåðüåçíî ïîäðûâàåò íåâîçìîæíîñòü âíóòðåííåãî ó÷åòà âíåøíèõ èçäåðæåê ðàçâèòèÿ. Âàæíóþ ðîëü â ðàìêàõ êîìïëåêñíîãî ïîäõîäà ê ðàçâèòèþ èãðàþò òàêæå èíòåãðàöèÿ è êîîðäèíàöèÿ îòðàñëåâîé ïîëèòèêè.

È õîòÿ íå ñóùåñòâóåò îäíîãî ïðîñòîãî âàðèàíòà ñòðóêòóðíîé ïîëèòèêè, îáåñïå÷èâàþùåãî ïîëíîå ðåøåíèå ïðîáëåì ðîñòà ãîðîäîâ, ñâÿçàííûõ ñ òðàíñïîðòîì, â êàæäîì èç èìåþùèõñÿ âàðèàíòîâ ìîæíî îïðåäåëèòü îòäåëüíûå ýëåìåíòû, êîòîðûå ìîæíî ðàññìàòðèâàòü êàê "çäîðîâûå" ñîñòàâëÿþùèå ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà â ðàìêàõ ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäà. Ê èõ ÷èñëó îòíîñèòñÿ ñëåäóþùåå: •

Îòêàç îò ïîëèòèêè, ñòèìóëèðóþùåé ðàçâèòèå ñòîëèöû, íàðÿäó ñ ïðîâåäåíèåì íàäëåæàùåé îöåíêè èíâåñòèöèé â ìåæäóãîðîäíîå òðàíñïîðòíîå ñîîáùåíèå çà ïðåäåëàìè ñòîëè÷íîãî ðåãèîíà.

•

Ðàçâèòèå âîçìîæíîñòåé ñòðóêòóðíîãî ïëàíèðîâàíèÿ â êà÷åñòâå îñíîâû óñòîé÷èâîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäà.

•

Ðåçåðâèðîâàíèå â ñòðóêòóðíûõ ïëàíàõ ìåñòà äëÿ äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû, äîñòàòî÷íîé äëÿ óäîâëåòâîðåíèÿ òåêóùåãî ñïðîñà è ñïîñîáíîé àäàïòèðîâàòüñÿ ê ðîñòó ãîðîäà.

•

Ñîãëàñîâàíèå ïëàíèðîâàíèÿ è ðàçâèòèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ ñ ïëàíèðîâàíèåì è ðàçâèòèåì òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû è ïåðåâîçîê.

•

Ôîðìèðîâàíèå íà óðîâíå ãîðîäà íàâûêîâ è ìåòîäîâ ðåãóëèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ.

•

Óñòðàíåíèå î÷åâèäíûõ öåíîâûõ äèñïðîïîðöèé íà çåìåëüíîì è òðàíñïîðòíîì ðûíêàõ, âêëþ÷àÿ ââåäåíèå ïëàòû çà ïîëüçîâàíèå ïåðåãðóæåííîé ÓÄÑ, à òàêæå ïëàòû çà ïîäêëþ÷åíèå ê ñåòè è ñáîðîâ ñ çàñòðîéùèêîâ, êîòîðûå ïîëíîñòüþ ïîêðûâàþò âñå èçäåðæêè.

•

Ñîâåðøåíñòâîâàíèå îöåíêè äîðîæíûõ èíâåñòèöèé â öåëÿõ ó÷åòà ýêîíîìè÷åñêèõ è ýêîëîãè÷åñêèõ âîçäåéñòâèé èíòåíñèôèêàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ïðè ïðèíÿòèè ðåøåíèé î íåîáõîäèìîñòè óâåëè÷åíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè ÓÄÑ.

•

Ñòðàòåãè÷åñêèé àíàëèç âûãîä, êîòîðûå ìîæíî ïîëó÷èòü çà ñ÷åò ìåð ïî îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, è ñäåðæèâàíèå

40 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ñïðîñà â ðàìêàõ áàçîâîãî ñöåíàðèÿ îöåíêè äîðîæíûõ èíâåñòèöèé.

Transit

Co-operative

Research

Program

Report

39.

Transportation Research Board, Washington, DC. 14 Garreau, J. 1991. Edge City: Life on the New Frontier.

•

Ñîãëàñîâàíèå òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè ñ ïîëèòèêîé â òåõ îòðàñëÿõ, êîòîðûå îáñëóæèâàåò òðàíñïîðò.

ment durable: ler cas de l’Ile-de-France et des villes nou-

4 Ñîãëàñíî ïðîãíîçàì, ïðèâåäåííûì â ïóáëèêàöèè ÎÎÍ

velles. Paris: Secretariat General du Groupe Centrale des

«Ïåðñïåêòèâû ãëîáàëüíîé óðáàíèçàöèè» (World Urbanization

Villes Nouvelles.

Prospects, 1996), â 2000 ã. ãîðîäñêîå íàñåëåíèå ñîñòàâèò

16 Íàïðèìåð, îäèííàäöàòü ïðîöåíòîâ â Áàíãêîêå è

1,986 ìëðä ÷åëîâåê, à â 2025 ã. — 3,729 ìëðä. Ïðåäïîëàãàåò-

Êàëüêóòòå.

ñÿ, ÷òî ê ýòîìó âðåìåíè íà çåìëå áóäåò ïÿòüñîò ãîðîäîâ ñ

17 Koster J.H. and M de Langen “Preventive transport strate-

íàñåëåíèåì ñâûøå îäíîãî ìèëëèîíà ÷åëîâåê è òðèäöàòü

gies for secondary cities” in Freeman P and C.Jamet (eds)

5 Ingram G. And Zhi Liu. 1999. “Determinants of Motorization

Urban Transport Policy: A Sustainable Development Tool.

and Road Provision”. Policy Research Working Paper 2042.

Proceedings of the International Conference CODATU VIII,

New York: Doubleday. 15 Fouchier, V. 1997. Les densites urbaines et le developpe-

World Bank, Washington, DC.

Cape Town, South Africa, 1998. Rotterdam: Balkema.

6 Canning D. and E. Bennathan. 2001. “The Social Rate of

18 Ñì. ñðàâíåíèå òàêèõ ãîðîäîâ, êàê Ðîòòåðäàì, Äàêêà è

Return on Infrastructure Investments”. Policy Research

Íàéðîáè â ðàáîòå Arcadis Bouw/Infra The

Working Paper 2390. World Bank, Washington D.C.

Development of Logistic Services. Ýòîò äîêóìåíò ïîäãîòîâ-

7 Áîëüøå ðàçíîãëàñèé âûçûâàåò âîïðîñ î òîì, ïðè êàêîì

ëåí äëÿ «Àíàëèçà ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè

ðàçìåðå ãîðîäà ýòè ïðîáëåìû íà÷èíàþò ïåðåâåøèâàòü

ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà» è ðàçìåùåí íà âåá-

ïðåèìóùåñòâà àãëîìåðàöèè, èëè ïî÷åìó íåêîòîðûå ãî-

ñàéòå Âñåìèðíîãî áàíêà, ïîñâÿùåííîì ïðîáëåìàì

ðîäà (îñîáåííî â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ) ïðîäîëæàþò

òðàíñïîðòà: http://www.worldbank.org/transport

ðàñòè äàæå ïîñëå òîãî, êàê äîñòèãëè ýòîé ñòàäèè.

19 Â ñëó÷àå Âñåìèðíîãî áàíêà òðåáîâàíèå ïðåäîñòàâëå-

8 Êàðòèíà ðàñïðåäåëåíèÿ ãîðîäîâ ïî ðàçìåðàì î÷åíü

íèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ ãàðàíòèé ÿâëÿåòñÿ îñîáî ñåðüåç-

ñèëüíî èñêàæåíà âî ìíîãèõ ñòðàíàõ Àçèè è Àôðèêè (÷å-

íûì ïðåïÿòñòâèåì äëÿ ãîðîäîâ òåõ ñòðàí, ÷üè ïðàâèòåëüñò-

ãî íåëüçÿ ñêàçàòü î áîëüøèíñòâå ñòðàí Ëàòèíñêîé Àìå-

âà íå õîòÿò äàâàòü òàêèå ãàðàíòèè.

ðèêè èëè Âîñòî÷íîé Åâðîïû). Ñòîëèöà Òàèëàíäà áîëåå

20 Howe J. and D Bryceson. 2000. Poverty and Urban Transport

÷åì â 40 ðàç ïðåâûøàåò ðàçìåð âòîðîãî ïî âåëè÷èíå ãî-

in East Africa. Òåìàòè÷åñêèé îáçîðíûé ìàòåðèàë, ïîäãîòîâ-

ðîäà, à â äðóãèõ ìíîãîíàñåëåííûõ (íàïðèìåð, Ôèëèïïè-

ëåííûé äëÿ «Àíàëèçà ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëà-

íàõ, Ìàëàéçèè è Èíäîíåçèè) ýòîò êîýôôèöèåíò («èíäåêñ

ñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà», êîòîðûé ðàçìåùåí

ïåðâåíñòâà») áîëüøå 3. Karan, P.P. 1994 “The Distribution of

íà âåá-ñàéòå Âñåìèðíîãî áàíêà, ïîñâÿùåííîì ïðîáëå-

City Sizes in Asia” in Dutt, A.K. et al, eds. The Asian City:

ìàì òðàíñïîðòà: http://www.worldbank.org/transport.

Processes of Development, Characteristics and Planning.

21 Íàïðèìåð, êîðåéñêàÿ ïîëèòèêà ñîçäàíèÿ çåëåíîãî ïî-

Boston: Kluwer Academic Publishers.

ÿñà â Ñåóëå îáóñëîâèëà ïîÿâëåíèå èñêàæåííûõ ãðàäèåíòîâ

9 Dutt, A.K., Xie Y., F.J.Costa and Z Yang. 1994 “City Forms of

ïëîòíîñòè, çíà÷èòåëüíûå æèëèùíûå èçäåðæêè è áîëüøóþ

China and India in Global Perspective” in A.K.Dutt et al, eds.

ïðîòÿæåííîñòü ïîåçäîê, è åñòü îñíîâàíèÿ ïîëàãàòü, ÷òî îíà

The Asian City: Processes of Development, Characteristics

îñîáåííî ñèëüíî óùåìèëà èíòåðåñû íóæäàþùèõñÿ.

and Planning. Boston: Kluwer Academic Publishers.

22 Krugman, P.R. 1991. Geography and Trade. Leuven,

10 Hughes, G. and M.Lovei. 1999. “Economic Reform and

Belgium: Leuven University Press.

Environmental Performance in Transition Economies”. World

23 Lee, D.B. 1999. “The Efficient City: Impacts of Transport

Bank Technical Paper No.446. World Bank, Washington D.C.

Pricing on Urban Form.” Äîêóìåíò, ïðåäñòàâëåííûé íà Åæå-

11 Lvovsky,K., G.Hughes, D.Maddison, B.Ostro and D.Pearce.

ãîäíîé êîíôåðåíöèè Àññîöèàöèè øêîë êîëëåãèàëüíîãî

2000. “Environmental Costs of Fossil Fuels. A Rapid Assessment

ïëàíèðîâàíèÿ, Êåìáðèäæ, Ìàññà÷óñåòñ.

Method with Application to Six Cities”. Environment

24 Newman, P. and J. Kenworthy. 1989. Cities and Automobile

Department Papers No.78. World Bank. October, 2000.

Dependence: A Sourcebook. Aldershot: Gower Technical.

12 Ýòà òåíäåíöèÿ, ïîäòâåðæäåííàÿ ìíîãî÷èñëåííûìè

25 World Bank, 1996.

ìàòåðèàëàìè â èíäóñòðèàëüíûõ ñòðàíàõ, îêàçàëàñü íå

26 Kunming: 2000. A Model City for a Sustainable

ìåíåå ñèëüíîé â ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí (íàïðè-

Development and Transport Policy in China. Public Transport

ìåð, â Áîãîòå, Êàëè è Ñåóëå). Ñì. Lee, Kyu Sik. 1989. The

International, (May) 24-27.

Location of Jobs in a Developing Metropolis. A World Bank

27 Dowall, D. 1995. “The Land Market Assessment: A New

Research Publication. Oxford University Press.

Tool for Urban Management.” World Bank, Urban

13 Burchell, R.W. et al. 1998. The Costs of Sprawl-Revisited.

Management Program, Washington, DC.

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÃÎÐÎÄÎÂ 41

28 Áîëåå ïîäðîáíî ìíîãèå èç ýòèõ âîïðîñîâ ðàññìàòðèâàþòñÿ â ðàáîòàõ World Bank (1993), Dowall (1995, 1998), World

Bank (1998). 29 Pendall, R. 1999. “Do Land-Use Controls Cause Sprawl?” Environment and Planning B: Planning and Design. Vol.26.

42 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÁÅÄÍÎÑÒÜÞ Îòñóòñòâèå äîñòóïà ê ðàáî÷èì ìåñòàì è óñëóãàì ÿâëÿåòñÿ âàæíûì ýëåìåíòîì ñîöèàëüíîé èñêëþ÷åííîñòè, õàðàêòåðèçóþùåé ïðîáëåìó áåäíîñòè â ãîðîäàõ. Ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü óìåíüøåíèþ áåäíîñòè çà ñ÷åò ñîäåéñòâèÿ ýêîíîìè÷åñêîìó ðîñòó è ñîçíàòåëüíîé îðèåíòàöèè íà áîðüáó ñ áåäíîñòüþ ïðè ïîäõîäå ê îðãàíèçàöèè èíâåñòèöèé â òðàíñïîðòíóþ èíôðàñòðóêòóðó, ïëàíèðîâàíèþ ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è ðàçðàáîòêå ñòðàòåãèé òðàíñïîðòíûõ ñóáñèäèé è ôèíàíñèðîâàíèÿ òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà. Ýòî îáøèðíàÿ ïîâåñòêà äíÿ äëÿ ïîäãîòîâêè ñòðàòåãèé ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, îäíîâðåìåííî îðèåíòèðîâàííûõ íà ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò è áîðüáó ñ áåäíîñòüþ è â òî æå âðåìÿ îòâå÷àþùèõ áþäæåòíûì âîçìîæíîñòÿì äàæå ñàìûõ áåäíûõ ñòðàí.

Áåäíîñòü è ñîöèàëüíàÿ èñêëþ÷åííîñòü â ãîðîäàõ Óðîâåíü æèçíè áåäíûõ ñåìåé îáåñïå÷èâàåòñÿ çà ñ÷åò ðÿäà ñàìûõ ðàçíîîáðàçíûõ âèäîâ äåÿòåëüíîñòè, íå âñå èç êîòîðûõ îáëàäàþò ðûíî÷íîé èëè äåíåæíîé ñòîèìîñòüþ. Ýòîò óðîâåíü æèçíè è åãî îáåñïå÷åíèå çàâèñÿò íå òîëüêî îò òåêóùåãî äîõîäà, íî è îò íàëè÷èÿ àêòèâîâ, âêëþ÷àÿ ñîöèàëüíûé è ÷åëîâå÷åñêèé êàïèòàë, à òàêæå äåíåæíûõ è ôèçè÷åñêèõ ñðåäñòâ, èìåþùèõñÿ â ðàñïîðÿæåíèè äîìîõîçÿéñòâà. Òàêèì îáðàçîì, áåäíîñòü — ýòî ìíîãîìåðíîå ïîíÿòèå, ïîäðàçóìåâàþùåå îòñóòñòâèå ñîöèàëüíûõ è êóëüòóðíûõ, à òàêæå ýêîíîìè÷åñêèõ ñðåäñòâ, íåîáõîäèìûõ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ìèíèìàëüíîãî óðîâíÿ ïèòàíèÿ, ó÷àñòèÿ â ïîâñåäíåâíîé æèçíè îáùåñòâà, à òàêæå îáåñïå÷åíèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî è ñîöèàëüíîãî âîñïðîèçâîäñòâà1. Â ýòîì îáùåì ïîíÿòèè áåäíîñòè êàê "èñêëþ÷åííîñòè" ýëåìåíò äîñòóïíîñòè èãðàåò âàæíóþ ðîëü íå òîëüêî ñ òî÷êè çðåíèÿ îáåñïå÷åíèÿ ðåãóëÿðíîé è ñòàáèëüíîé çàíÿòîñòè, ïðèíîñÿùåé äîõîä, íî òàêæå ÿâëÿåòñÿ ÷àñòüþ ñîöèàëüíîãî êàïèòàëà äëÿ ïîääåðæàíèÿ ñîöèàëüíûõ âçàèìîîòíîøåíèé, ôîðìèðóþùèõ ñåòü ñîöèàëüíîé ïîìîùè áåäíûì âî ìíîãèõ ñòðàíàõ. Óõóäøåíèå óñëîâèé ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà èìååò îñîáåííî ñåðüåçíûå ïîñëåäñòâèÿ äëÿ áåäíîãî íàñåëåíèÿ2. Ðàñòóùèå ìàñøòàáû èñïîëüçîâàíèÿ ÷àñòíîãî àâòîòðàíñïîðòà ïðèâîäÿò ê ñóùåñòâåííîìó ñîêðàùåíèþ äîëè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, à âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ è àáñîëþòíîãî ñíèæåíèÿ ÷èñëåííîñòè ïàðêà èëè ïîåçäîê, ñîâåðøàåìûõ îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì. Â ðåçóëüòàòå

ñíèæàåòñÿ óðîâåíü óñëóã îáùåñòâåííîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Ðîñò ãîðîäîâ ñ ïîãëîùåíèåì âñå áîëüøåãî îáúåìà çåìåëü äåëàåò ïîåçäêè íà ðàáîòó âñå áîëåå äëèòåëüíûìè è äîðîãîñòîÿùèìè, îñîáåííî äëÿ íåêîòîðûõ î÷åíü áåäíûõ ãðóïï íàñåëåíèÿ. Îáñëåäîâàíèÿ ñèñòåìû ïðèãîðîäíîãî ñîîáùåíèÿ â Ìåõèêî ïîêàçàëè, ÷òî 20 % ðàáîòàþùèõ åæåäíåâíî òðàòÿò áîëåå òðåõ ÷àñîâ íà äîðîãó äî ðàáîòû è ñ ðàáîòû, à 10 % òåðÿþò áîëåå ïÿòè ÷àñîâ3. Êðîìå òîãî, áåäíûå íåñîðàçìåðíî áîëüøå ñòðàäàþò îò óõóäøåíèÿ ñîñòîÿíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû è ñíèæåíèÿ óðîâíÿ áåçîïàñíîñòè, ïîñêîëüêó òåððèòîðèàëüíî è ïðîôåññèîíàëüíî íàèìåíåå çàùèùåíû è èìåþò ìåíüøå âîçìîæíîñòåé ïðèíèìàòü ïðåâåíòèâíûå èëè êîððåêòèðóþùèå ìåðû.

Ñòðóêòóðà èñïîëüçîâàíèÿ òðàíñïîðòà áåäíûì ãîðîäñêèì íàñåëåíèåì Â öåëîì áåäíûå ñîâåðøàþò ìåíüøåå êîëè÷åñòâî ïîåçäîê íà äóøó íàñåëåíèÿ, ÷åì íåáåäíûå. Îäíàêî ðàçíèöà â ñóììàðíûõ ïîêàçàòåëÿõ ïîåçäîê îáû÷íî íå ÷ðåçìåðíî âûñîêà è ñîñòàâëÿåò îò 20 äî 30 %, õîòÿ íåêîòîðûå áîëåå ðàííèå èññëåäîâàíèÿ ñâèäåòåëüñòâîâàëè î ãîðàçäî áîëüøåé äèñïðîïîðöèè4. Ïîäîáíî ðàçíèöå ìåæäó ïîêàçàòåëÿìè ïîåçäîê äëÿ áåäíîãî è íåáåäíîãî íàñåëåíèÿ, ïîêàçàòåëè ñðåäíèõ ïîåçäîê òàêæå èìåþò òåíäåíöèþ ê ðîñòó ïî ìåðå ðîñòà äîõîäîâ5. Ñõåìû ñîâåðøåíèÿ ïîåçäîê áåäíûìè è íåáåäíûìè, íàïðîòèâ, âåñüìà çíà÷èòåëüíî îòëè÷àþòñÿ äðóã îò äðóãà. Íåáåäíûå îáû÷íî ñîâåðøàþò âäâîå èëè âòðîå áîëüøå ìîòîðèçîâàííûõ ïîåçäîê, ÷åì áåäíûå â ïåðåñ÷åòå íà îäíîãî ÷å-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÁÅÄÍÎÑÒÜÞ 43

ëîâåêà äàæå ïðè äîñòàòî÷íî îäèíàêîâîì îáùåì êîëè÷åñòâå ïîåçäîê. Â ñàìûõ áåäíûõ ñòðàíàõ ïîåçäêè ìîòîðèçîâàííûì òðàíñïîðòîì îáû÷íî ñîâåðøàþòñÿ îãðàíè÷åííîé ãðóïïîé, âõîäÿùåé â ñàìóþ âåðõíþþ êâèíòèëü äîõîäíîñòè íàñåëåíèÿ, ïðè ýòîì ïîåçäêè íà ìîòîöèêëàõ îõâàòûâàþò áîëüøåå ÷èñëî ãðóïï, äîõîäÿ äî ñðåäíåãî êëàññà â ñòðàíàõ ñî ñðåäíèì äîõîäîì6. Êàê ìîæíî îæèäàòü, öåëè ïîåçäîê, ñîâåðøàåìûõ áåäíûìè, ïðåèìóùåñòâåííî îãðàíè÷èâàþòñÿ ïîåçäêàìè íà ðàáîòó, ó÷åáó è çà ïîêóïêàìè. ×àñòî íåâîçìîæíî òî÷íî îïðåäåëèòü äîëþ òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ â ñåìåéíîì áþäæåòå. Èíîãäà òðóäíî îïðåäåëèòü óðîâåíü äîõîäîâ, îñîáåííî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ÷àñòü âûïëàò îñóùåñòâëÿåòñÿ â íàòóðàëüíîé ôîðìå èëè åñòü ïðè÷èíû íå ðàñêðûâàòü ñâîè äîõîäû. Ñëåäîâàòåëüíî, îáúåì ðàñõîäîâ äîìîõîçÿéñòâà, âîçìîæíî, ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé áîëåå óäîáíóþ áàçó äëÿ ðàñ÷åòîâ, ÷åì îáúåì äîõîäîâ, õîòÿ â îòíîøåíèè òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî îáñëåäîâàíèÿ óðîâíÿ ñåìåéíîãî ïîòðåáëåíèÿ èìåþò òåíäåíöèþ íåäîîöåíèâàòü èõ, à â îáñëåäîâàíèÿõ ïî âîïðîñàì òðàíñïîðòà îíè íåñêîëüêî ïåðåîöåíèâàþòñÿ7. Ñ ó÷åòîì ýòèõ îãîâîðîê òðàíñïîðòíûå ðàñõîäû ïî îöåíêàì ñîñòàâëÿþò îò 8 äî 16 % ñåìåéíûõ ðàñõîäîâ â ðÿäå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí Àôðèêè8. Îöåíêè, ïðîâåäåííûå äëÿ êðóïíûõ ãîðîäîâ ðÿäà äðóãèõ ñòðàí, ñîîòâåòñòâóþò òîìó æå äèàïàçîíó. Àíàëîãè÷íûé ïîêàçàòåëü äëÿ ðàçâèòûõ ñòðàí òèïà Ôðàíöèè ñîñòàâëÿåò 15%. Áîëüøèé èíòåðåñ ñ òî÷êè çðåíèÿ îöåíêè áåäíîñòè ïðåäñòàâëÿåò äîëÿ ðàñõîäîâ íà òðàíñïîðò ïî ðàçëè÷íûì äîõîäíûì ãðóïïàì. Îáû÷íî â ñòðóêòóðå òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ ñóùåñòâóåò äâà ýòàïà, ñîîòâåòñòâóþùèå ïåðåõîäó îò èñïîëüçîâàíèÿ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà ê ìîòîðèçîâàííîìó îáùåñòâåííîìó òðàíñïîðòó è, ñîîòâåòñòâåííî, îò îáùåñòâåííîãî ê ëè÷íîìó òðàíñïîðòó. Êîãäà èìåííî íàñòóïàþò ýòè ýòàïû â äàííîé ñòðàíå, çàâèñèò îò óðîâíÿ è ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ, à òàêæå îò êà÷åñòâà, äîñòóïíîñòè è ñòîèìîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Èññëåäîâàíèÿ, ïðîâåäåííûå â Óàãàäóãó è Äàêàðå, ïîêàçàëè, ÷òî òðàíñïîðòíûå ðàñõîäû ïðåäñòàâèòåëåé âûñøåé êâèíòèëè â 20 ðàç ïðåâûñèëè àíàëîãè÷íûå ðàñõîäû â íèçøåé

êâèíòèëè, íî ïðè ýòîì ïðîïîðöèÿ óðîâíÿ äîõîäîâ áûëà ëèøü âäâîå âûøå. Ïðàêòè÷åñêè âî âñåõ ñòðàíàõ ýòî ïðèâîäèò ê òîìó, ÷òî áîãàòûå òðàòÿò íà òðàíñïîðò ñóùåñòâåííî áîëüøóþ ÷àñòü ñâîèõ äîõîäîâ, ÷åì áîëüøèíñòâî ïðåäñòàâèòåëåé ãðóïï ñ íèçêèìè äîõîäàìè. Îäíàêî äëÿ áåäíåéøèõ ãðóïï íàñåëåíèÿ äîëè òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ â ñòðóêòóðå äîõîäîâ âåñüìà îòëè÷àþòñÿ äðóã îò äðóãà. Íåêîòîðûå èç î÷åíü áåäíûõ âûíóæäåíû ìèðèòüñÿ ñ âåñüìà îïàñíûìè óñëîâèÿìè æèçíè äëÿ òîãî, ÷òîáû èìåòü äîñòóï ê ðàáîòå. Íàïðèìåð, îáñëåäîâàíèå áåçäîìíîãî ãîðîäñêîãî íàñåëåíèÿ â Ìàäðàñå ïîêàçàëî, ÷òî 59% èç íèõ äîáèðàþòñÿ íà ðàáîòó ïåøêîì ïðè íóëåâûõ çàòðàòàõ9. Îäíàêî â äðóãèõ îáñòîÿòåëüñòâàõ áðåìÿ òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ äëÿ áåäíûõ ìîæåò îêàçàòüñÿ î÷åíü òÿæåëûì. Îáñëåäîâàíèå â Òåìåêå, ðàñïîëîæåííîì â 8 êì îò öåíòðà Äàðýñ-Ñàëàìà, ïîêàçàëî, ÷òî áåäíûå ñåìüè ðàñõîäóþò íà òðàíñïîðò îò 10 äî 30 % ñâîèõ äîõîäîâ, ÷òî â ñðåäíåì ñîñòàâëÿåò 25 %. Ïðè ýòîì ïðåäñòàâèòåëè âåðõíåé ãðàíèöû áûëè âåñüìà ñòåñíåíû â ñðåäñòâàõ, ìíîãèå íèçêîîïëà÷èâàåìûå ðàáîòíèêè îôèöèàëüíîãî ñåêòîðà ñîîáùàëè, ÷òî ìîãóò ïîëüçîâàòüñÿ îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì òîëüêî íåïîñðåäñòâåííî ïîñëå çàðïëàòû. Â îñòàëüíûå äíè íåäåëè îíè ïåðåäâèãàëèñü ïåøêîì. Âðåìÿ, çàòðà÷èâàåìîå î÷åíü áåäíûì ðàáîòàþùèì íàñåëåíèåì íà äîðîãó äî ðàáîòû, òàêæå âåñüìà ðàçëè÷íî. Ìàäðàññêèå æèòåëè óëèö, ó êîòîðûõ äîðîãà íà ðàáîòó çàíèìàåò ìåíåå ïîëó÷àñà, ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ïîëÿðíûé ïðèìåð êîìïðîìèññà ìåæäó òðàíñïîðòíûìè ðàñõîäàìè è êà÷åñòâîì óñëîâèé ïðîæèâàíèÿ. Â áîëåå îáùåì ìàñøòàáå ðàçëè÷èÿ â ñòîèìîñòè çåìëè îòðàæàþò êà÷åñòâî îêðóæàþùåé ñðåäû, è, âåðîÿòíî, ýòà çàâèñèìîñòü áóäåò óâåëè÷èâàòüñÿ ïî ìåðå ðîñòà ÷èñëåííîñòè ñðåäíåãî êëàññà è ïîâûøåíèÿ òðåáîâàíèé ê êà÷åñòâó îêðóæàþùåé ñðåäû. Äàæå â êðóïíåéøèõ ãîðîäàõ ìîãóò ñóùåñòâîâàòü ïî÷òè íåïðèãîäíûå äëÿ ïðîæèâàíèÿ èëè íåäîñòóïíûå ðàéîíû, òàêèå êàê ôàâåëû â ãîðîäàõ Áðàçèëèè, êîòîðûå ðàñïîëîæåíû äîñòàòî÷íî áëèçêî îò ìåñò ïîòåíöèàëüíîé çàíÿòîñòè, íî ÷àñòî íå îáñëóæèâàþòñÿ îôèöèàëüíûìè òðàíñïîðòíûìè êîìïàíèÿìè.

44 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Äðóãîé ïîëÿðíûé ïðèìåð êîìïðîìèññà êàñàåòñÿ òåõ, êòî ïðîæèâàåò â îòäàëåííûõ ðàéîíàõ, çàñåëÿÿ äîñòóïíîå ïðîñòðàíñòâî, è, òàêèì îáðàçîì, íåñåò áîëüøèå òðàíñïîðòíûå ðàñõîäû è çàòðà÷èâàåò íà ïîåçäêè ìíîãî âðåìåíè. Â Þæíîé Àôðèêå â ðåçóëüòàòå ïîëèòèêè àïàðòåèäà ñðåäíåå ðàññòîÿíèå ìåæäó ïîñåëåíèÿìè ÷åðíîêîæåãî íàñåëåíèÿ è öåíòðàëüíûìè äåëîâûìè ðàéîíàìè ñåìè êðóïíåéøèõ ãîðîäîâ ñîñòàâëÿåò 28 êì10. Â ãîðîäàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè, íàïðèìåð, Ëèìå è Ðèî-äå-Æàíåéðî, íåêîòîðàÿ ÷àñòü áåäíûõ òàêæå ïðîæèâàåò â áîëåå äåøåâûõ îòäàëåííûõ ðàéîíàõ, ðàñïîëîæåííûõ â 30-40 êì îò öåíòðîâ çàíÿòîñòè (ñðåäíÿÿ ïðîäîëæèòåëüíîñòü ïðèãîðîäíûõ ïîåçäîê, ñîâåðøàåìûõ áåäíåéøèìè ãðóïïàìè íàñåëåíèÿ â Ðèî-äå-Æàíåéðî, ïðåâûøàåò òðè ÷àñà). Òàêàÿ óäàëåííîñòü îáû÷íî ñîïðîâîæäàåòñÿ èñêëþ÷åíèåì èç öåëîãî ðÿäà ãîðîäñêèõ óñëóã, ÷òî ëèøü ÷àñòè÷íî êîìïåíñèðóåòñÿ óñèëèÿìè ñåìåéíîé èëè ñîñåäñêîé ñîëèäàðíîñòè11.

íîñèòåëüíî áîëüøèì. Äàæå åñëè ýòî íå òàê, áåäíûå îáû÷íî ïîëüçóþòñÿ ìåäëåííûìè âèäàìè òðàíñïîðòà, è ïîåçäêà îòíèìàåò ìíîãî âðåìåíè, òàêèì îáðàçîì, îíè òàêæå ÿâëÿþòñÿ "áåäíûìè ñ òî÷êè çðåíèÿ âðåìåíè". Äëÿ áåäíûõ, îñîáåííî æåíùèí, äåòåé è ïîæèëûõ, ïåðåäâèæåíèå îñëîæíÿåòñÿ òåì, ÷òî â êà÷åñòâå ïåøåõîäîâ îíè ïîäâåðãàþòñÿ êàê îïàñíîñòè ÄÒÏ, òàê è óãðîçå íàñèëèÿ, ÷òî äåëàåò èõ "áåäíûìè ñ òî÷êè çðåíèÿ áåçîïàñíîñòè". È, íàêîíåö, åñòü äàííûå î òîì, ÷òî äëèòåëüíûå ïóòåøåñòâèÿ ïåøêîì íà áîëüøèå ðàññòîÿíèÿ ñïîñîáñòâóþò óñòàëîñòè è ðàçäðàæèòåëüíîñòè, ÷òî ñíèæàåò ïðîèçâîäèòåëüíîñòü òðóäà, äîáàâëÿÿ ê ïðî÷èì ëèøåíèÿì "áåäíîñòü ñ òî÷êè çðåíèÿ ýíåðãèè". Òàêèì îáðàçîì, îöåíèâàÿ íåîáõîäèìîñòü îáåñïå÷åíèÿ áåäíûõ òðàíñïîðòíûìè óñëóãàìè, ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü âåñü êîìïëåêñ ýëåìåíòîâ, ñîñòàâëÿþùèõ ïîíÿòèå "èñêëþ÷åííîñòè", à íå òîëüêî äîëþ äîõîäîâ èëè äàæå âðåìåíè, ðàñõîäóåìûõ íà òðàíñïîðò.

Òàêèì îáðàçîì, ñòðóêòóðà èñïîëüçîâàíèÿ òðàíñïîðòà áåäíûìè ÷åòêî äåìîíñòðèðóåò ñëîæíûé êîìïðîìèññ ìåæäó ìåñòîì ïðîæèâàíèÿ, ïðîäîëæèòåëüíîñòüþ ïîåçäîê è âèäîì òðàíñïîðòà â ïîïûòêå ñâåñòè ê ìèíèìóìó ìàñøòàáû èñêëþ÷åííîñòè, ñâÿçàííîé ñ íèçêèìè äîõîäàìè. Ðàçíèöà â ñòîèìîñòè çåìåëü â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ îáû÷íî îòðàæàåò ðàçëè÷èÿ â âîçìîæíîñòÿõ äîñòóïà ê öåíòðó äåëîâîé àêòèâíîñòè èëè äðóãèì öåíòðàì çàíÿòîñòè. Íàëè÷èå õîðîøåé òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû îáëåã÷àåò òàêîé äîñòóï è, ñëåäîâàòåëüíî, ñïîñîáñòâóåò ïîâûøåíèþ ñòîèìîñòè çåìëè è âûòåñíåíèþ áåäíåéøèõ æèòåëåé, êîòîðûå â ýòîì ñëó÷àå ìîãóò ïîçâîëèòü ñåáå òîëüêî ïðîæèâàíèå ïîáëèçîñòè â êà÷åñòâå áåçäîìíûõ, ëèáî â òðóùîáàõ, ÷àñòî íåäîñòóïíûõ äëÿ ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà è åäâà ïðèãîäíûõ äëÿ ïðîæèâàíèÿ.

Ïðè îòñóòñòâèè ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà âàæíåéøèì ôàêòîðîì, îïðåäåëÿþùèì óðîâåíü èñêëþ÷åííîñòè, ÿâëÿåòñÿ äîñòóï ê ÷àñòíûì âèäàì ìåõàíèçèðîâàííîãî òðàíñïîðòà. Â Âåëèêîáðèòàíèè ýêñïåðèìåíòû ñ ïðåäîñòàâëåíèåì ëüãîòíûõ êðåäèòîâ íà ïîêóïêó ìàøèí äëÿ ñåëüñêîõîçÿéñòâåííûõ ðàáî÷èõ, êîòîðûå ìîãóò äîáèðàòüñÿ äî ðàáîòû òîëüêî ÷àñòíûì àâòîòðàíñïîðòîì, îáëåã÷àþò æèçíü íåêîòîðîé îòíîñèòåëüíî áåäíîé ÷àñòè íàñåëåíèÿ. Â áîëåå áåäíûõ ñòðàíàõ àíàëîãè÷íîé ñõåìîé ìîæåò áûòü ðàçðàáîòêà ìåõàíèçìà ëüãîòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ ÷àñòíûõ âåëîñèïåäîâ îäíîâðåìåííî ñ ãîñóäàðñòâåííûìè èíâåñòèöèÿìè â èíôðàñòðóêòóðó, îáåñïå÷èâàþùóþ èõ áåçîïàñíîå ïåðåäâèæåíèå. Äàëüíåéøåå îáñóæäåíèå ýòîãî âîïðîñà ïðèâîäèòñÿ â ãëàâå 9.

Ðîëü òðàíñïîðòà â ýòîì ñëîæíîì ïîíÿòèè "èñêëþ÷åííîñòè" ìîæíî îõàðàêòåðèçîâàòü ñëåäóþùèì îáðàçîì. "Áåäíûå ñ òî÷êè çðåíèÿ äîõîäîâ" ìåíüøå ïåðåìåùàþòñÿ, ïðèòîì ÷àùå âñåãî ïåøêîì. Â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ îíè ìîãóò ïîëüçîâàòüñÿ ëèøü îãðàíè÷åííûì íàáîðîì óñëóã (çà÷àñòóþ íåâûñîêîãî êà÷åñòâà), íàõîäÿùèõñÿ â ïðåäåëàõ ïåøåé äîñÿãàåìîñòè, ÷òî äåëàåò èõ "áåäíûìè ñ òî÷êè çðåíèÿ äîñòóïà". Ðàññòîÿíèå äî ðàáîòû ìîæåò áûòü îò-

Ïîìèìî òÿæåëîãî ïîëîæåíèÿ â äîìîõîçÿéñòâå, ñóùåñòâóþò è íåêîòîðûå ëè÷íûå àñïåêòû, óñóãóáëÿþùèå ëèøåíèÿ. Ðàçëè÷íûå ôîðìû èíâàëèäíîñòè ñâÿçàíû ñ ñåðüåçíûìè îãðàíè÷åíèÿìè ñ òî÷êè çðåíèÿ òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ êàê â îòíîøåíèè ïåðåäâèæåíèÿ, òàê è â ñìûñëå áåçîïàñíîñòè. Äëÿ èíâàëèäîâ, à òàêæå ïîæèëûõ äîñòóïíîñòü îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ÷àñòî î÷åíü îãðàíè÷åííà, à ïðîñòðàíñòâî äëÿ ïåðåäâèæåíèÿ ïåøåõîäîâ çà÷àñòóþ íå ïðåäóñìîòðåíî èëè çàíÿòî ïðèïàð-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÁÅÄÍÎÑÒÜÞ 45

êîâàííûìè ìàøèíàìè. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ýòèì ïðîáëåìàì ñåé÷àñ óäåëÿåòñÿ áîëüøå âíèìàíèÿ, è ñóùåñòâóþò ðóêîâîäñòâà ïî èñïîëüçîâàíèþ ïðèìåðîâ íàèëó÷øåé ïðàêòèêè12. Íåêîòîðûå ñðåäñòâà, îáëåã÷àþùèå ïåðåäâèæåíèå, ÿâëÿþòñÿ äîðîãîñòîÿùèìè, ÷òî âûçûâàåò âîïðîñ î ïðèîðèòåòíîñòè ðàñõîäîâ â óñëîâèÿõ, êîãäà äîñòóïíîñòü îñíîâíûõ òðàíñïîðòíûõ óñëóã ñàìà ïî ñåáå ÿâëÿåòñÿ ïðîáëåìîé, îäíàêî, ìíîãèå èç íèõ íå ñâÿçàíû ñ áîëüøèìè ðàñõîäàìè. Òðîòóàðíûå ïàíäóñû íà ïåðåêðåñòêàõ, îáëåã÷àþùèå ïåðåñå÷åíèå óëèö äëÿ èíâàëèäîâ íà êîëÿñêàõ, ñïåöèàëüíûå îñÿçàòåëüíûå ïîëîñû äëÿ ñëåïûõ íà ïëàòôîðìàõ ñòàíöèé, áîëüøèå ÿðêî îêðàøåííûå çíàêè äëÿ ñëàáî âèäÿùèõ, ïåðåêëàäèíû è ðó÷êè óäîáíîé êîíñòðóêöèè äëÿ ëèö ñ îãðàíè÷åííûìè âîçìîæíîñòÿìè ïåðåäâèæåíèÿ — âñå ýòî ïðîáëåìû, ñêîðåå ñâÿçàííûå ñ ó÷åòîì àñïåêòîâ èñêëþ÷åííîñòè â ïðîåêòíûõ ðåøåíèÿõ, ÷åì ñ ôèíàíñîâûìè ðàñõîäàìè13. Ïðèìåðû õîðîøåé ïðàêòèêè èìåþòñÿ êàê â ðàçâèòûõ, òàê è â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ14. Êðîìå òîãî, ñóùåñòâóþò îòðèöàòåëüíûå àñïåêòû, õàðàêòåðíûå äëÿ æåíùèí. Ìíîãèå âèäû äåÿòåëüíîñòè, îáû÷íî âûïîëíÿåìûå æåíùèíàìè (óõîä çà äåòüìè, âåäåíèå äîìàøíåãî õîçÿéñòâà, çàíÿòîñòü â íåôîðìàëüíîì ñåêòîðå è ïð.), òðåáóþò îò íèõ ñîâåðøåíèÿ áîëåå ÷àñòûõ è ìåíåå ïðîäîëæèòåëüíûõ ïîåçäîê ïî ñðàâíåíèþ ñ ìóæ÷èíàìè, áîëüøåãî êîëè÷åñòâà ïîåçäîê âíå ÷àñîâ ïèê è âäàëè îò îñíîâíûõ ìàðøðóòîâ è çàñòàâëÿþò èõ ñîâåðøàòü ñëîæíûå ïîåçäêè ñî ìíîãèìè ïåðåñàäêàìè. Âñå ýòî îòíîñèòåëüíî óäîðîæàåò ïåðåäâèæåíèå îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì, ñîîòâåòñòâåííî óâåëè÷èâàÿ äîëþ òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ èëè ñíèæàÿ óðîâåíü îáåñïå÷åíèÿ òðàíñïîðòíûìè óñëóãàìè15. Æåíùèíû î÷åíü ÷óâñòâèòåëüíû ê òàêèì ñòîèìîñòíûì ôàêòîðàì, ïîñêîëüêó îíè ÷àñòî îáëàäàþò ìåíüøåé ïëàòåæåñïîñîáíîñòüþ, ÷åì ÷ëåíû äîìîõîçÿéñòâà ìóæñêîãî ïîëà, ïðè ýòîì âåëîñèïåäû èëè èíûå èìåþùèåñÿ â ñåìüå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà òàêæå íàõîäÿòñÿ â ðàñïîðÿæåíèè ìóæ÷èí. Âîçìîæíîñòè æåíùèí â îòíîøåíèè èñïîëüçîâàíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà èëè âåëîñèïåäîâ ìîãóò òàêæå îãðàíè÷èâàòüñÿ ôàêòîðàìè êóëüòóðíîãî õàðàêòåðà. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ñóùåñòâóåò ïðîáëå-

ìà "ñîöèàëüíîé áåçîïàñíîñòè èëè çàùèùåííîñòè" îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äëÿ æåíùèí, îñîáåííî â âå÷åðíèå ÷àñû16. Ýòî òàêæå ìîæåò çàñòàâèòü èõ ïðèáåãàòü ê áîëåå äîðîãîñòîÿùèì àëüòåðíàòèâíûì âàðèàíòàì ïåðåäâèæåíèÿ. Ïðîæèâàíèå â îòäàëåííûõ ðàéîíàõ ìîæåò îñîáåííî îòðèöàòåëüíî ñêàçàòüñÿ íà âîçìîæíîñòÿõ çàíÿòîñòè äëÿ æåíùèí17. Îäíàêî ìíîãèå âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ æåíùèíàìè, òðåáóþò äàëüíåéøåãî èçó÷åíèÿ. Òàê, íåîáõîäèìû èññëåäîâàíèÿ ñ òî÷êè çðåíèÿ âèäîâ âûïîëíÿåìîé äåÿòåëüíîñòè, â îòëè÷èå îò ñîâåðøàåìûõ ïîåçäîê; îöåíêè ýêîíîìè÷åñêîé öåííîñòè âðåìåíè æåíùèí; ïðÿìûå îöåíêè âîçäåéñòâèÿ íåêîòîðûõ îðèåíòèðîâàííûõ íà æåíùèí ïðîåêòîâ. Íåìåäëåííûì ïîñëåäñòâèåì ðåôîðì, íàïðàâëåííûõ íà ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè, ìîæåò ñòàòü ñîêðàùåíèå óðîâíÿ çàíÿòîñòè ñðåäè áåäíûõ èëè îòíîñèòåëüíî áåäíûõ. Îãðàíè÷åíèÿ ðàçâèòèÿ èëè äåÿòåëüíîñòè íåôîðìàëüíîãî òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà, îáñóæäàåìûå â ãëàâå 7, ìîãóò îòíÿòü ó áåäíåéøèõ ãðóïï íàñåëåíèÿ åäèíñòâåííûé èñòî÷íèê ñðåäñòâ ê ñóùåñòâîâàíèþ. Ðåôîðìèðîâàíèå æåëåçíîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà òàêæå ÷àñòî ñâÿçàíî ñ âûñâîáîæäåíèåì èçáûòî÷íîé ðàáî÷åé ñèëû, êàê, íàïðèìåð, â Áóýíîñ-Àéðåñå. Â ïðîåêòàõ Âñåìèðíîãî áàíêà óñòðàíåíèå ýòèõ íåáëàãîïðèÿòíûõ ïîáî÷íûõ ýôôåêòîâ îáåñïå÷èâàåòñÿ çà ñ÷åò âêëþ÷åíèÿ óñëîâèé, îñíîâàííûõ íà ïîëèòèêå íåíàíåñåíèÿ óùåðáà. Îäíàêî ñóùåñòâóåò ïðîáëåìà áîëåå øèðîêîãî ïëàíà. Íå âñå ïîñëåäñòâèÿ ñòîëü î÷åâèäíû. Òàêèì îáðàçîì, âûÿâëåíèå ïîáî÷íûõ ýôôåêòîâ ðàáîò â îáëàñòè èíôðàñòðóêòóðû è ñòðàòåãèé ðåôîðì, à òàêæå áîëåå àêòèâíîå ïðèâëå÷åíèå çàèíòåðåñîâàííûõ ëèö ê îáñóæäåíèþ ïðèíèìàåìîãî ðåøåíèÿ ÿâëÿþòñÿ íåïðåìåííûì óñëîâèåì ïðåäîòâðàùåíèÿ íåóìûøëåííîãî óùåðáà äëÿ èíòåðåñîâ áåäíîãî íàñåëåíèÿ. Íåïîñðåäñòâåííûå ðåçóëüòàòû àíàëèçà ñòðóêòóðû òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ áåäíûõ ïîçâîëÿþò ñäåëàòü íåêîòîðûå âûâîäû îáùåãî õàðàêòåðà. i.

"Èñêëþ÷àåìîñòü" — ïîíÿòèå ìíîãîìåðíîå, è íèçêàÿ ñòîèìîñòü ïîåçäîê ìîæåò

46 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

áûòü ðåçóëüòàòîì ïðèìåíåíèÿ äðóãèõ æåñòêèõ òðàíñïîðòíûõ ìåð, êàñàþùèõñÿ êîëè÷åñòâà, âðåìåíè èëè êà÷åñòâà ïåðåìåùåíèÿ, èëè î÷åíü ïëîõèõ æèëèùíûõ óñëîâèé. ii.

Òðàíñïîðòíûå âîçìîæíîñòè äîìîõîçÿéñòâà â îãðîìíîé ñòåïåíè çàâèñÿò îò îáùåãî êîëè÷åñòâà èìåþùèõñÿ ÷àñòíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ (âåëîñèïåäû, ìîòîöèêëû, àâòîìîáèëè è ò.ä.), à òàêæå äîõîäîâ è ìåñòà æèòåëüñòâà ñåìüè.

iii. Ñòðóêòóðà ïðåäîñòàâëåíèÿ óñëóã îôèöèàëüíîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñêîðåå îòðàæàåò è ïîä÷åðêèâàåò ðàñïðåäåëåíèå áåäíîñòè, ÷åì êîìïåíñèðóåò åãî. iv. Íåáëàãîïðèÿòíîå ïîëîæåíèå ñ òî÷êè çðåíèÿ òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ.

Ñòðàòåãèè ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà è áîðüáû ñ áåäíîñòüþ Íà èíäèâèäóàëüíîì óðîâíå áåäíîå ãîðîäñêîå íàñåëåíèå î÷åíü õîðîøî ïîíèìàåò, ÷òî äîñòóï ê çàíÿòîñòè èìååò îïðåäåëÿþùåå çíà÷åíèå â èõ áîðüáå ñ áåäíîñòüþ è ÷òî íàëè÷èå õîðîøåé òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû è óñëóã ÿâëÿåòñÿ îñíîâîé äëÿ âîçìîæíîãî äîñòèæåíèÿ ýòîé öåëè. "Îòñóòñòâèå áàçîâîé äîðîæíîòðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû è îáúåêòîâ âîäîñíàáæåíèÿ ÿâëÿåòñÿ îäíîé èç îïðåäåëÿþùèõ õàðàêòåðèñòèê áåäíîñòè"18. Îäíàêî ñâÿçü ìåæäó òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðîé è áîðüáîé ñ áåäíîñòüþ ñëîæíà. "Áåäíûå ñ òî÷êè çðåíèÿ äîõîäîâ", âîçìîæíî, âûáèðàþò äëÿ ïðîæèâàíèÿ ïëîõî îáñëóæèâàåìûå îòäàëåííûå ðàéîíû ïîòîìó, ÷òî èìåííî òàì îíè ìîãóò îáåñïå÷èòü ñåáå îïðåäåëåííûé óðîâåíü áëàãîñîñòîÿíèÿ (ñ òî÷êè çðåíèÿ íàëè÷èÿ êðûøè íàä ãîëîâîé, äîñòóïà ê êàêîé-ëèáî äåÿòåëüíîñòè è ïð.). Â òàêîì ñëó÷àå âûñîêèå òðàíñïîðòíûå ðàñõîäû ÿâëÿþòñÿ ñèìïòîìîì èõ áåäíîñòè, à íå åå îñíîâíîé ïðè÷èíîé. Ñëåäîâàòåëüíî, òðàíñïîðòíûå ñòðàòåãèè, íàïðàâëåííûå íà ïîâûøåíèå ýêîíîìè÷åñêîé æèçíåñïîñîáíîñòè ãîðîäà, î÷åíü âàæíû äëÿ áåäíûõ ãðàæäàí. Íàïðèìåð, â Êàèðå óñëîâèÿ æèçíè ìíîãèõ áåäíûõ óëó÷øèëèñü íå ñòîëüêî çà ñ÷åò àäðåñíûõ òðàíñïîðòíûõ èíâåñòèöèé, ñêîëüêî â ðå-

çóëüòàòå ïåðåñåëåíèÿ áåäíûõ ãðàæäàí äëÿ îáåñïå÷åíèÿ äîñòóïà ê òðàíñïîðòíûì ìàãèñòðàëÿì, êîòîðûå íå ñîçäàâàëèñü ñ êîíêðåòíîé öåëüþ áîðüáû ñ áåäíîñòüþ19. Çäåñü ìîæíî ïðîâåñòè ïàðàëëåëü íà ìàêðîóðîâíå. Èññëåäîâàíèÿ Âñåìèðíîãî áàíêà ïîêàçûâàþò, ÷òî äîõîäû áåäíåéøåé êâèíòèëè íàñåëåíèÿ èçìåíÿþòñÿ ïðÿìî ïðîïîðöèîíàëüíî îáúåìó íàöèîíàëüíîãî äîõîäà. Áîëåå òîãî, íè÷òî íå ñâèäåòåëüñòâóåò î çàïàçäûâàíèè ðîñòà äîõîäîâ áåäíûõ ïî ñðàâíåíèþ ñ ðîñòîì îáùåãî äîõîäà, ÷òî ïîçâîëèëî áû ïðåäïîëîæèòü, ÷òî áåäíûå ïîëó÷àþò âûãîäû òîëüêî â ïðîöåññå èõ äëèòåëüíîãî "ïðîñà÷èâàíèÿ âíèç"20. Åñëè ýòî òàê, òî ìåðîïðèÿòèÿ ïî ðàçâèòèþ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, êîòîðûå âíîñÿò ýôôåêòèâíûé âêëàä â ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò, âîçìîæíî, îêàæóòñÿ îñîáåííî ýôôåêòèâíûìè ñ òî÷êè çðåíèÿ ïîâûøåíèÿ äîõîäîâ áåäíûõ. Áîëåå òîãî, ñîâîêóïíûé àíàëèç óðîâíåé áåäíîñòè è ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà ïîêàçûâàåò, ÷òî çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü ãîñóäàðñòâåííûõ ñîöèàëüíûõ ðàñõîäîâ â ïðîøëîì íå áûëà äîñòàòî÷íî àäðåñíîé è íå îêàçûâàëà ñóùåñòâåííîãî âèäèìîãî âëèÿíèÿ íè íà ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò, íè íà ñòðóêòóðó ðàñïðåäåëåíèÿ, â òî âðåìÿ êàê ñòðàòåãèè, íàïðàâëåííûå íà ñîâåðøåíñòâîâàíèå ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ðûíêà, ïðèíîñèëè ïðîïîðöèîíàëüíûå âûãîäû áåäíûì. Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî íàèáîëüøåé îðèåíòàöèåé íà áåäíûõ îáëàäàþò ñòðàòåãèè, ñâÿçàííûå ñ ñîêðàùåíèåì îáúåìà ãîñóäàðñòâåííûõ ðàñõîäîâ è ñòàáèëèçàöèåé èíôëÿöèè. Ðåçóëüòàòû ýòèõ àíàëèçîâ íå èìåþò ïðÿìîãî îòíîøåíèÿ ê ãîðîäñêîìó òðàíñïîðòó, îäíàêî îíè ïîä÷åðêèâàþò çíà÷åíèå íåêîòîðûõ âàæíåéøèõ âîïðîñîâ, êàñàþùèõñÿ ìåðîïðèÿòèé â îáëàñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, îðèåíòèðîâàííûõ íà áîðüáó ñ áåäíîñòüþ. Ìíîãèå ïðàâèòåëüñòâà ðàññìàòðèâàþò ñòðàòåãèþ ðàçâèòèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â êà÷åñòâå èíñòðóìåíòà ñîöèàëüíîé ïîëèòèêè. Ñëåäîâàòåëüíî, âàæíî îïðåäåëèòü, íàñêîëüêî èíòåðåñû áåäíûõ ó÷èòûâàþòñÿ ïðè ïëàíèðîâàíèè è îñóùåñòâëåíèè èíâåñòèöèé â èíôðàñòðóêòóðó è ñèñòåìó óñëóã ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, è êàêîå êîñâåííîå âëèÿíèå îêàçûâàþò íà áåäíûõ ñòðàòåãèè öåíîîáðàçîâàíèÿ è ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà çà

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÁÅÄÍÎÑÒÜÞ 47

ñ÷åò èõ âëèÿíèÿ íà ãîñóäàðñòâåííûå ðàñõîäû è ñòàáèëèçàöèþ ìàêðîýêîíîìèêè.

Öåëåíàïðàâëåííîñòü ïîëèòèêè â îáëàñòè ðàçâèòèÿ èíôðàñòðóêòóðû Äîðîæíûå èíâåñòèöèè Áîëüøèíñòâî ãîðîäñêèõ ïåðåâîçîê îñóùåñòâëÿåòñÿ ïî äîðîãàì, òàê ÷òî íàëè÷èå àäåêâàòíîé äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû ÿâëÿåòñÿ ïðåäïîñûëêîé ýôôåêòèâíîãî ïåðåäâèæåíèÿ â ãîðîäàõ. Íåêîòîðûå íàèáîëåå ñåðüåçíûå ïðîáëåìû âîçíèêàþò, êàê, íàïðèìåð, â Áàíãêîêå, â ñëó÷àÿõ, êîãäà ïðîñòðàíñòâî, âûäåëåííîå äëÿ äîðîã, íåäîñòàòî÷íî è ïëîõî îðãàíèçîâàíî. Ñòðåìèòåëüíî ðàñòóùèì ãîðîäàì íåîáõîäèìà ñîîòâåòñòâóþùàÿ ïðîïóñêíàÿ ñïîñîáíîñòü äîðîã, äëÿ ÷åãî ìîãóò ïîòðåáîâàòüñÿ èíâåñòèöèè â ìàãèñòðàëè ñ îãðàíè÷åííûì êîëè÷åñòâîì ïîäúåçäíûõ äîðîã, ÿâëÿþùèåñÿ ñòðóêòóðíûì ýëåìåíòîì äîðîæíîé ñåòè. Äëÿ íåêîòîðûõ ãîðîäîâ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí, îáëàäàþùèõ íàèëó÷øåé ñèñòåìîé îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, òàêèõ, êàê Êóðèòèáà, õàðàêòåðíî òàêæå íàëè÷èå õîðîøî ñïëàíèðîâàííîé è îáåñïå÷åííîé äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû. Îäíàêî çäåñü íåîáõîäèì ñòðîãî ñáàëàíñèðîâàííûé ïîäõîä. Ïðè îòñóòñòâèè î÷åíü áîëüøîãî äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà ñóùåñòâóåò îïàñíîñòü òîãî, ÷òî óâåëè÷åíèå êîëè÷åñòâà äîðîã ïðîñòî áóäåò ñòèìóëèðîâàòü äîïîëíèòåëüíûå ïîåçäêè äî óðîâíÿ, íèâåëèðóþùåãî ïðåäïîëàãàåìîå óìåíüøåíèå çàòîðîâ â äâèæåíèè, ïîâûøàòü çàâèñèìîñòü îò àâòîòðàíñïîðòà è ñïîñîáñòâîâàòü åùå áîëüøåìó ðàñøèðåíèþ ãðàíèö ãîðîäà. Áåç ñòðàòåãè÷åñêîãî ïðåäñòàâëåíèÿ î æåëàåìîé òðàíñïîðòíîé ñèñòåìå óïðàâëåíèå èìåþùèìñÿ äîðîæíûì ïðîñòðàíñòâîì, ïëàíèðîâàíèå åãî ðàñøèðåíèÿ è ôðàãìåíòàðíîå ðåøåíèå ïðîáëåìû "óçêèõ ìåñò", îñîáåííî ïðè îòñóòñòâèè ýôôåêòèâíîé ñõåìû ñáîðà ïëàòû ñ ïîëüçîâàòåëåé çà ïåðåãðóæåííîñòü òðàíñïîðòíîé ñåòè, ïî÷òè íàâåðíÿêà áóäåò îñóùåñòâëÿòüñÿ â ïîëüçó îòíîñèòåëüíî áîãàòûõ çà ñ÷åò èíòåðåñîâ áåäíûõ (ñì. ãëàâó 6). Ýòî ñîîáðàæåíèå èìååò îïðåäåëåííûå ñëåäñòâèÿ äëÿ ýêîíîìè÷åñêîé îöåíêè ãîðîä-

ñêèõ äîðîæíûõ ïðîåêòîâ. Êàê óòâåðæäàëîñü â ãëàâå 2, ñëåäóåò ó÷èòûâàòü îãðàíè÷èâàþùåå âëèÿíèå äîïîëíèòåëüíûõ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ íà óðîâåíü, äî êîòîðîãî ìîæíî óìåíüøèòü ïåðåãðóæåííîñòü è äîñòè÷ü ýêîíîìèè âðåìåíè è ýêñïëóàòàöèîííûõ èçäåðæåê. Â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ ýòîò ôàêòîð óæå äàâíî ó÷èòûâàåòñÿ â áîëåå ñëîæíûõ îöåíêàõ íà îñíîâå ìîäåëèðîâàíèÿ. Îäíàêî î íåì îáû÷íî çàáûâàþò ïðè èñïîëüçîâàíèè áîëåå ïðîñòîé, ñîêðàùåííîé îöåíêè. Ïðîáëåìû, ñâÿçàííûå ñ ðàçíèöåé â òîì, êàê áîãàòûå è áåäíûå îöåíèâàþò ñòîèìîñòü âðåìåíè, ìîæíî ðåøèòü, äîïóñòèâ äëÿ öåëåé îöåíêè îäèíàêîâóþ âåëè÷èíó ñòîèìîñòè äëÿ âñåõ ïåðèîäîâ íåðàáî÷åãî âðåìåíè. Îäíàêî íåêîòîðûå åùå áîëåå ñëîæíûå âîïðîñû îñòàþòñÿ íåðåøåííûìè. Òðàäèöèîííîå òðàíñïîðòíîå ïëàíèðîâàíèå îðèåíòèðóåòñÿ íà ãîòîâíîñòü îïëà÷èâàòü óñëóãè (âûðàæåííóþ â ÿâíîé ôîðìå â ñëó÷àå êîììåð÷åñêîãî îáñëóæèâàíèÿ èëè âûâåäåííóþ íà îñíîâå ïîâåäåí÷åñêèõ èññëåäîâàíèé â ñëó÷àå îáùåñòâåííîé èíôðàñòðóêòóðû), è ïîýòîìó èíâåñòèöèè, íàïðàâëåííûå íà óäîâëåòâîðåíèå ïîòðåáíîñòåé â ïåðèîäû áîëåå ðàçìûòîãî ñïðîñà è âíå ÷àñîâ ïèê, èìåþò îòíîñèòåëüíî íèçêóþ öåííîñòü, à ÷àñòî èìåííî â ýòè ïåðèîäû òðàíñïîðòîì ïîëüçóþòñÿ î÷åíü áåäíûå è æåíùèíû. Áîëåå òîãî, áåäíûå ÷àùå âñåãî ïåðåäâèãàþòñÿ ïåøêîì, à òàêîå ïåðåäâèæåíèå îáû÷íî íå ïîëó÷àåò ïðèîðèòåòíîãî âíèìàíèÿ ïðè òðàäèöèîííîì ïëàíèðîâàíèè, êîòîðîå ÷àùå îðèåíòèðóåòñÿ íà ïåðåäâèæåíèå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, à íå ëþäåé. Åñëè òðàäèöèîííûå îöåíêè íå ìîãóò ó÷èòûâàòü òàêèå êàòåãîðèè ó÷àñòíèêîâ äâèæåíèÿ, òî íå ñëåäóåò ïîëàãàòüñÿ íà èõ ðåçóëüòàòû. Äàæå ïðè èñïîëüçîâàíèè ìåòîäîâ ïëàíèðîâàíèÿ, ïðåäóñìàòðèâàþùèõ êîíñóëüòàöèè ñ íàñåëåíèåì, ýòè àñïåêòû ìîãóò íåäîîöåíèâàòüñÿ ïðè íåäîñòàòî÷íîì ïðåäñòàâèòåëüñòâå æåíùèí è î÷åíü áåäíûõ. Äî îïðåäåëåííîé ñòåïåíè èíâåñòèöèè â äîðîæíóþ èíôðàñòðóêòóðó ìîãóò áûòü îðèåíòèðîâàíû íà óëó÷øåíèå æèçíè áåäíûõ. Íåêîòîðûå èç òàêèõ èíâåñòèöèé îáû÷íî ïðèâåòñòâóþòñÿ â ïðîåêòàõ Áàíêà. Âî-ïåðâûõ, äîðîæíûå èíâåñòèöèè è ðàñõîäû íà ñîäåðæàíèå äîðîã ìî-

48 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Òàáëèöà 3.1. Ìåðîïðèÿòèÿ â îáëàñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ñ îðèåíòàöèåé íà áîðüáó ñ áåäíîñòüþ — äîðîæíàÿ èíôðàñòðóêòóðà Õàðàêòåð âîçäåéñòâèÿ

Ðàñõîäû / áþäæåòíûå ïîñëåäñòâèÿ

Ïðîñòîòà ðåàëèçàöèè

Ïðèìåðû èç ïðàêòèêè Áàíêà

Ïîâûøåíèå ñêîðîñòè/ ñíèæåíèå ñòîèìîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà

Óìåðåííûå

Ïðîñòî

Êèðãèçèÿ

Äîñòóï äëÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà

Óìåðåííûå

Ïðîñòî

Ëèìà

Îðãàíèçàöèÿ âåëîñèïåäíûõ/ ïåøåõîäíûõ äîðîæåê

Áåçîïàñíîñòü ïåðåäâèæåíèÿ. Ñòèìóëèðîâàíèå èñïîëüçîâàíèÿ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà

Óìåðåííûå

Óìåðåííî

Ëèìà, Àêêðà

Âûäåëåíèå ïîëîñ äëÿ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà íà ñóùåñòâóþùèõ äîðîãàõ

Áåçîïàñíîñòü. Óëó÷øåíèå ñêîðîñòíîãî ðåæèìà äëÿ âñåõ âèäîâ òðàíñïîðòà

Íèçêèå

Òðóäíî

Äàêêà, Ãóàíäæîó

Ìåðîïðèÿòèå

Ñîäåðæàíèå äîðîã ñ ìàðøðóòàìè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà Óêëàäêà äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ â áåäíûõ ðàéîíàõ

Èñòî÷íèê: àâòîðû. ãóò áûòü ñîñðåäîòî÷åíû íà äîðîãàõ, ïî êîòîðûì ïðîõîäÿò îñíîâíûå ìàðøðóòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, êàê, íàïðèìåð, â òåêóùåì Ïðîåêòå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â Êèðãèçèè. Âî-âòîðûõ, èíâåñòèöèè ìîãóò áûòü íàïðàâëåíû íà îáåñïå÷åíèå èëè âûäåëåíèå îòäåëüíûõ ïîëîñ äëÿ äâèæåíèÿ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà (âêëþ÷àÿ ïåøåõîäîâ) â öåëÿõ îðãàíèçàöèè áûñòðîãî è áåçîïàñíîãî ïåðåäâèæåíèÿ, êàê â íåäàâíèõ ïðîåêòàõ â Ëèìå, Àêêðå è äð. Â-òðåòüèõ, ïðè ïðîåêòèðîâàíèè äîðîã è òðîòóàðîâ íåîáõîäèìî áîëåå ïîëíî ó÷èòûâàòü íóæäû èíâàëèäîâ. Â-÷åòâåðòûõ, äîðîæíûå èíâåñòèöèè â áîëåå øèðîêîì ïëàíå ìîãóò áûòü íàïðàâëåíû íà óëó÷øåíèå äîñòóïà â áåäíûå ðàéîíû èëè ìåñòà íåñàíêöèîíèðîâàííîãî ïðîæèâàíèÿ (íàïðèìåð, Ïóýáëîñ-Õîâåíåñ â Ëèìå, Ïåðó). Â-ïÿòûõ, îñîáåííî â ìåñòàõ íåñàíêöèîíèðîâàííîãî ïðîæèâàíèÿ (êàê â ïðîåêòå Õàííà Íàñèô â Äàð-ýñ-Ñàëàìå)21, èñïîëüçîâàíèå òðóäîåìêèõ ìåòîäîâ ðàáîòû ìîæåò ñòàòü âàæíûì èñòî÷íèêîì çàíÿòîñòè äëÿ î÷åíü áåäíûõ ãðóïï íàñåëåíèÿ, à òàêæå ñïîñîáñòâîâàòü ðàçâèòèþ ÷óâñòâà ñîáñòâåííîñòè â îòíîøåíèè ñîäåðæàíèÿ äîðîæíûõ ñîîðóæåíèé.

Íåìîòîðèçîâàííûé òðàíñïîðò Íàèáîëåå î÷åâèäíûì íåäîñòàòêîì òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè ÿâëÿåòñÿ íåñîîòâåòñòâèå ìåæäó çíà÷èìîñòüþ ïåøåãî è âåëîñèïåäíîãî ïåðåäâèæåíèÿ äëÿ áåäíûõ è âíèìàíèåì, êîòîðîå

óäåëÿåòñÿ ýòèì âèäàì òðàíñïîðòà ïðè ïðîåêòèðîâàíèè è óïðàâëåíèè èíôðàñòðóêòóðîé. Â áåäíûõ ñòðàíàõ áîëåå ïîëîâèíû âñåõ ïåðåäâèæåíèé îñóùåñòâëÿåòñÿ ïåøêîì, îäíàêî ýòîò âèä ïåðåäâèæåíèÿ îáû÷íî ñ÷èòàåòñÿ âòîðîñòåïåííûì, à íå îñíîâíûì ýëåìåíòîì òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû. Èñïîëüçîâàíèå âåëîñèïåäîâ ÿâëÿåòñÿ îòíîñèòåëüíî íåäîðîãèì ñðåäñòâîì ðàñøèðåíèÿ äîñòóïà äëÿ áåäíûõ, îäíàêî òàêîé âèä ïåðåäâèæåíèÿ ÷àñòî ÿâëÿåòñÿ îïàñíûì ñ òî÷êè çðåíèÿ ÄÒÏ è ïðåñòóïíîñòè, è íåäîñòàòî÷íî óñèëèé çà÷àñòóþ ïðèëàãàåòñÿ äëÿ åãî ïëàíèðîâàíèÿ è îáåñïå÷åíèÿ. Ó÷èòûâàÿ âàæíîñòü ýòîé ïðîáëåìû, ìû ïîñâÿùàåì åå îáñóæäåíèþ îòäåëüíóþ ãëàâó (ãëàâà 9).

Èíâåñòèöèè â ðàçâèòèå ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà Èíâåñòèöèè â ðàçâèòèå ìîòîðèçîâàííîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà îêàçûâàþò ïðîòèâîðå÷èâîå âëèÿíèå íà áîðüáó ñ áåäíîñòüþ. Îíè ìîãóò ñïîñîáñòâîâàòü ïîâûøåíèþ êà÷åñòâà òðàíñïîðòà, èñïîëüçóåìîãî áåäíûìè, è îáåñïå÷èòü èì áîëåå øèðîêèé âûáîð â îòíîøåíèè ìåñòîæèòåëüñòâà, çàíÿòîñòè è îáðàçà æèçíè. Ýòè èíâåñòèöèè ìîãóò êîñâåííî ïîâûñèòü äîõîäû áåäíûõ çà ñ÷åò ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ãîðîäñêîé òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû. Îäíàêî â ðåçóëüòàòå ýòîãî ìîãóò ïîâûñèòüñÿ òàðèôû, êîòîðûå îíè âûíóæäåíû îïëà÷èâàòü. Ñóáñèäèðîâàíèå ðåëüñîâîãî òðàíñ-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÁÅÄÍÎÑÒÜÞ 49

ïîðòà â öåëÿõ êîìïåíñàöèè ýòîãî óäîðîæàíèÿ íà äåëå ìîæåò îáåðíóòüñÿ ïðîòèâ èíòåðåñîâ áåäíûõ â òîì ñëó÷àå, åñëè íå áóäåò îáåñïå÷åíà ÷åòêàÿ ñõåìà, ãàðàíòèðóþùàÿ àäðåñíîñòü òàêèõ äîòàöèé, ïðåïÿòñòâóþùàÿ ñíèæåíèþ êà÷åñòâà îáñëóæèâàíèÿ (÷òî âåäåò ê áîëåå íåáëàãîïðèÿòíûì ïîñëåäñòâèÿì, ÷åì âûñîêàÿ ïëàòà çà ïðîåçä), íå äîïóñêàþùàÿ óòå÷êè ñðåäñòâ çà ñ÷åò íåýôôåêòèâíîé ðàáîòû è óâåëè÷åíèÿ áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ â óùåðá äðóãèì ñîöèàëüíî çíà÷èìûì ðàñõîäàì. Âàæíåéøèì ñîîáðàæåíèåì â äàííîì ñëó÷àå ÿâëÿåòñÿ òî, êàêèìè âèäàìè òðàíñïîðòà â äåéñòâèòåëüíîñòè ïîëüçóþòñÿ áåäíûå. Â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ Âîñòî÷íîé Àçèè áåäíûå â îñíîâíîì ïîëüçóþòñÿ àâòîáóñàìè, à ðåëüñîâîìó òðàíñïîðòó îòäàþò ïðåäïî÷òåíèå îòíîñèòåëüíî áëàãîïîëó÷íûå ãðóïïû íàñåëåíèÿ. Äðóãàÿ ñèòóàöèÿ íàáëþäàåòñÿ âî ìíîãèõ ãîðîäàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè, ãäå ñðåäíèé óðîâåíü äîõîäîâ ïîëüçîâàòåëåé ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà íàìíîãî íèæå ñðåäíåãî äîõîäà ïî ñòðàíå è ïðèáëèæàåòñÿ ê äîõîäó òåõ, êòî ïîëüçóåòñÿ àâòîáóñàìè (ñì. òàáëèöó 3.2). Âûÿâëåííûå ñõåìû îòëè÷àþòñÿ áîëüøèì ðàçíîîáðàçèåì, íå óêëàäûâàþòñÿ â ïðîñòûå íîðìû è ïîä÷åðêèâàþò íåîáõîäèìîñòü ðàçóìíîãî ïîäõîäà ê ôîðìèðîâàíèþ òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè â ñîîòâåòñòâèè ñ êîíêðåòíûìè çàäà÷àìè. Èíîãäà ìåòðîïîëèòåí îáñëóæèâàåò áåäíûå ðàéîíû (êàê â Êàèðå), íî ýòî ðåäêî ÿâëÿåòñÿ

ãëàâíîé öåëüþ åãî îðãàíèçàöèè. Äàæå â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ãëàâíîé öåëüþ ÿâëÿåòñÿ îáñëóæèâàíèå áåäíûõ ðàéîíîâ, äåéñòâèå ìåõàíèçìà çåìåëüíîãî ðûíêà ìîæåò ïðèâåñòè ê òîìó, ÷òî âûãîäû îò ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ìåòðîïîëèòåíà ïåðåéäóò ê äðóãèì êàòåãîðèÿì íàñåëåíèÿ. Ïîñêîëüêó èñïîëüçîâàíèå ìåòðî ñîêðàùàåò âðåìÿ ïåðåäâèæåíèÿ äî öåíòðàëüíûõ ðàéîíîâ ãîðîäà, ýòî ñïîñîáñòâóåò ïîâûøåíèþ ñòîèìîñòè çåìåëü è, ñîîòâåòñòâåííî, óðîâíÿ çåìåëüíîé ðåíòû â ñòàâøèõ ïðèâëåêàòåëüíûìè ðàéîíàõ. Â òàêèõ ñëó÷àÿõ áåäíûå ïîëó÷àþò âûãîäó, òîëüêî åñëè îíè ñàìè ÿâëÿþòñÿ âëàäåëüöàìè çåìåëü è, ñëåäîâàòåëüíî, âûèãðûâàþò îò íåïðåäâèäåííîãî ïîâûøåíèÿ ñòîèìîñòè êàïèòàëüíîãî èìóùåñòâà èëè çàùèùåíû îò óïëàòû ïîâûøåííîé ñòàâêè çåìåëüíîé ðåíòû. Ýòî âîçìîæíî ïðè óñëîâèè, ÷òî ãîñóäàðñòâåííûå æèëèùíûå ïðîãðàììû è ðàçâèòèå ìàññîâîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñîâìåñòíî îñóùåñòâëÿþòñÿ îðãàíîì ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ, îäíîâðåìåííî îòâå÷àþùåãî çà áëàãîñîñòîÿíèå áåäíîãî íàñåëåíèÿ. Òàêîé ïîäõîä ñèñòåìàòè÷åñêè ïðèìåíÿëñÿ â Ñèíãàïóðå è ìåíåå ïîñëåäîâàòåëüíî â ðÿäå äðóãèõ ãîðîäîâ, òàêèõ, êàê Ôîðòàëåçà â Áðàçèëèè. Èíîãäà î÷åíü òðóäíî óëîâèòü ñâÿçü ìåæäó ýôôåêòèâíîñòüþ è ðàâíîïðàâíûì äîñòóïîì. Íàïðèìåð, ðåîðãàíèçàöèÿ ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñ òåì, ÷òîáû çàãðóçèòü ìàãèñòðàëüíûå äîðîãè (àâòîìîáèëüíûå èëè ðåëüñîâûå) ñ áîëåå âûñîêîé ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòüþ, îáû÷íî ñ÷èòàëàñü ãëàâíûì

Òàáëèöà 3.2. Óðîâåíü äîõîäîâ ïîëüçîâàòåëåé ðåëüñîâûõ òðàíñïîðòíûõ ñèñòåì â Áðàçèëèè Ðåëüñîâàÿ òðàíñïîðòíàÿ Ñðåäíèé óðîâåíü äîõîäîâ Ñðåäíèé óðîâåíü äîõîäîâ Ïðîöåíò ïîëüçîâàòåëåé ñ äîõîäàìè ñèñòåìà â ãîðîäå/ðåãèîíå (ììçï) ïîëüçîâàòåëåé (ììçï) íèæå ñðåäíåãîðîäñêîãî óðîâíÿ Ïðèãîðîäíàÿ æåëåçíàÿ äîðîãà â Ðåñèôå (1997)

4,1

2,7

55,7

Ìåòðî â Ñàí—Ïàóëó (1997)

13,6

13,8

57,4

Æåëåçíàÿ äîðîãà â Ñàí—Ïàóëó (1997)

13,6

8,8

80,4

Ðèî—äå—Æàíåéðî, ïðèãîðîäíàÿ æåëåçíàÿ äîðîãà (1996)

10,0

3,2

85,5

Áåëî Îðèçîíòå (1995)

8,1

4,6

55,6

Ììçï — ìèíèìàëüíàÿ ìåñÿ÷íàÿ çàðàáîòíàÿ ïëàòà. Èñòî÷íèê: äîñüå ïðîåêòîâ Áàíêà.

50 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Òàáëèöà 3.3 Âëèÿíèå ìåðîïðèÿòèé ïî ðàçâèòèþ è óïðàâëåíèþ ðåëüñîâîé èíôðàñòðóêòóðîé íà óðîâåíü áåäíîñòè Õàðàêòåð âîçäåéñòâèÿ

Ðàñõîäû / áþäæåòíûå ïîñëåäñòâèÿ

Ïðîñòîòà ðåàëèçàöèè

Ïðèìåðû èç ïðàêòèêè Áàíêà

Ïîâûøåíèå óðîâíÿ îáñëóæèâàíèÿ ïîëüçîâàòåëåé ïðè íåÿñíûõ ïîñëåäñòâèÿõ äëÿ óðîâíÿ òàðèôîâ

Ýêîíîìèÿ

Óìåðåííàÿ

Ðèî—äå—Æàíåéðî, Áóýíîñ—Àéðåñ

Çàùèòà ðàáîòíèêîâ (èç ÷èñëà áåäíûõ)

Íåáîëüøèå

Óìåðåííàÿ

Áóýíîñ—Àéðåñ

Ñõåìû ïåðåñåëåíèÿ

Çàùèòà æèòåëåé îò ïîñëåäñòâèé ðàçâèòèÿ

Íåáîëüøèå/ ñðåäíèå

Òðóäíàÿ

Áîìáåé

Ìîäåðíèçàöèÿ ïðèãîðîäíûõ æåëåçíûõ äîðîã

Ïîâûøåíèå ñêîðîñòè è ÷àñòîòû äâèæåíèÿ ïîåçäîâ

Óìåðåííûå

Óìåðåííàÿ

Ôîðòàëåçà, Áðàçèëèÿ

Ìåðîïðèÿòèå

Êîíöåññèè

Âûïëàòà âûõîäíûõ ïîñîáèé

Èñòî÷íèê: Àâòîðû ýëåìåíòîì êîìïëåêñíîãî ðàçâèòèÿ ñèñòåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà (Ñèíãàïóð è Êóðèòèáà). Îäíàêî ïðè ýòîì óâåëè÷èâàåòñÿ êîëè÷åñòâî ïåðåñàäîê, çà êàæäóþ èç êîòîðûõ íóæíî ïëàòèòü îòäåëüíî, ÷òî ñ ó÷åòîì åäèíîé èëè ìàëî äèôôåðåíöèðîâàííîé ñòðóêòóðû òàðèôîâ ñïîñîáñòâóåò ïîâûøåíèþ ñóììàðíûõ òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ, îñîáåííî äëÿ òåõ ëþäåé (÷àñòî áåäíûõ), êîòîðûå ïðîæèâàþò äàëåêî îò ëèíèé ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà. Ýòî âëèÿíèå ìîæíî ñíèçèòü çà ñ÷åò ïðèìåíåíèÿ ñèñòåì, êîòîðûå â ðÿäå ñòðàí îêàçàëèñü î÷åíü âûãîäíûìè äëÿ ïîëüçîâàòåëåé: ïðîäàæè åäèíûõ áèëåòîâ íà ïîåçäêè, ñâÿçàííûå ñ íåñêîëüêèìè âèäàìè òðàíñïîðòà. Âîçìîæíî, òàêèå ñõåìû òðóäíî ðåàëèçîâàòü ïðè íàëè÷èè íåñêîëüêèõ âèäîâ òðàíñïîðòà, äåéñòâóþùèõ íåçàâèñèìî. Ïðè äîâîëüíî âûñîêîé êîíöåíòðàöèè èíäóñòðèè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà (êàê âî ìíîãèõ ãîðîäàõ Áðàçèëèè) òàêóþ ñèñòåìó, áåçóñëîâíî, âíåäðèòü ëåã÷å. Íî äàæå ïðè òàêîé ñõåìå î÷åíü áåäíûå ãðóïïû íàñåëåíèÿ ìîãóò ïîñòðàäàòü îò îòðèöàòåëüíûõ ïîñëåäñòâèé ðàñïðåäåëåíèÿ, åñëè âûñîêèå èçäåðæêè è âûñîêèå òàðèôû íà ìåòðî îáúåäèíÿþòñÿ â åäèíûé ôîíä äîõîäîâ, ÷òî ìîæåò ïîâëå÷ü ïîâûøåíèå òàðèôîâ äàæå äëÿ òåõ, êòî íå ïîëó÷àåò íåïîñðåäñòâåííîé âûãîäû îò íîâûõ èíâåñòèöèé. Îòñþäà ñëåäóåò âûâîä î òîì, ÷òî ïðè ïîäîáíîì îáúåäèíåíèè íåîáõîäèìû òùàòåëüíûé àíàëèç è ñîãëàñîâàííîñòü ñïðàâåäëèâîé ñèñòåìû òàðèôîâ è ïîääåðæêè äîõîäíîñòè ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà22.

Áåäíîå íàñåëåíèå ìîæåò ïîòåðÿòü ðàáîòó â ðåçóëüòàòå îñóùåñòâëåíèÿ ðåôîðì; â ýòîì ñëó÷àå íåîáõîäèìî ïðåäóñìîòðåòü àññèãíîâàíèÿ ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ äëÿ âûïëàòû âûõîäíûõ ïîñîáèé è ïåðåïîäãîòîâêè êàäðîâ. Êðîìå òîãî, â ïðîöåññå ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîé ðåëüñîâîé (èëè àâòîäîðîæíîé) èíôðàñòðóêòóðû áåäíûå ìîãóò ïîäâåðãàòüñÿ íàñèëüñòâåííîìó ïåðåñåëåíèþ, îñîáåííî åñëè îíè çàíèìàþò çåìëè íåçàêîííî èëè íå èìåþò ïðàâà ñîáñòâåííîñòè íà íèõ. Ïðè ðàñøèðåíèè ïîäçåìíîé òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû â Áîìáåå, ïî îöåíêàì, áûëî ïåðåñåëåíî 60 òûñÿ÷ ÷åëîâåê. Âî èçáåæàíèå óùåðáà äëÿ íåêîòîðûõ ãðóïï î÷åíü áåäíîãî íàñåëåíèÿ íåîáõîäèìû êîíñóëüòàöèè ñ îáúåäèíåíèÿìè æèòåëåé òðóùîá íà ñòàäèè ïîäãîòîâêè ïðîåêòîâ, à òàêæå âûäåëåíèå ñîîòâåòñòâóþùèõ ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ äëÿ èõ ïåðåñåëåíèÿ.

Ïëàíèðîâàíèå òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ áåäíîãî ãîðîäñêîãî íàñåëåíèÿ Â Ëàòèíñêîé Àìåðèêå äàæå â ãîðîäàõ ñ ñàìûì âûñîêèì óðîâíåì àâòîìîáèëèçàöèè ñðåäíèé äîõîä âëàäåëüöåâ àâòîìîáèëåé áîëåå ÷åì âäâîå ïðåâûøàåò äîõîä òåõ, êòî íå èìååò àâòîìîáèëÿ (ñì. òàáë. 3.4). Äëÿ ñàìûõ áåäíûõ òðàíñïîðòíîå îáñëóæèâàíèå îçíà÷àåò ëèáî íåìîòîðèçîâàííûé òðàíñïîðò (áîëüøåé ÷àñòüþ ïåðåäâèæåíèå ïåøêîì), ëèáî îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò, êîòîðûé ÷àñòî î÷åíü äåøåâî îáåñïå÷èâàåòñÿ çà ñ÷åò íå-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÁÅÄÍÎÑÒÜÞ 51

Òàáëèöà 3.4 Ñðåäíèé óðîâåíü äîõîäîâ ïîëüçîâàòåëåé ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà

Ñðåäíèé äîõîä: âëàäåëüöû àâòîìîáèëåé

Ñðåäíèé äîõîä: ïîëüçîâàòåëè äðóãèõ âèäîâ òðàíñïîðòà

Ñðåäíèé äîõîä: âëàäåëüöû àâòîìîáèëåé/ ïîëüçîâàòåëè äðóãèõ âèäîâ òðàíñïîðòà

Ïðîöåíò âñåõ ìîòîðèçîâàííûõ ïîåçäîê, ñîâåðøàåìûõ íà àâòîìîáèëÿõ

Áîãîòà (1)

462,4

196,8

2,3

19,2%

Áóýíîñ—Àéðåñ (2)

607,2

299,1

2,0

40,0%

1.157,0

312,0

3,7

20,0%

Ãîðîä

Ëèìà (3)

Ïðèìå÷àíèÿ:1) Åæåìåñÿ÷íûé äîõîä â 1995 ã. â äîëëàðàõ ïî êóðñó 1995 ã. (êóðñ îáìåíà 1 äîëëàð ÑØÀ = 1,000 ïåñî) èç ðàñ÷åòà 160 ðàáî÷èõ ÷àñîâ â ìåñÿö. Èñòî÷íèê: Master Transpiration Plan of Bogota. JICA—Chodai, Bogota, 1996. 2) Åæåìåñÿ÷íûé äîõîä â äîëëàðàõ ïî êóðñó 1994 ã. Äàííûå çà 1997 ã. Îöåíêè îñíîâàíû íà äàííûõ: Estudio de Transporte y Circulacion Urbana. Centro de Estudios del Transporte del Area Metropolitana, Universidad de Buenos Aires. 1999. 3) Åæåìåñÿ÷íûé äîõîä â 1999 ã. â äîëëàðàõ ïî êóðñó 1999 ã. (êóðñ ïåðóàíñêîé âàëþòû ïðåäïîëîæèòåëüíî çàâûøåí). Îöåíêè îñíîâàíû íà äàííûõ: Profile of Socio—economic levels in Metropolitan Lima (1999). Apoyo, Opinion y Mercadeo. Èñòî÷íèê: àâòîðû ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà. Ñëåäîâàòåëüíî, â ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, îðèåíòèðîâàííîé íà áîðüáó ñ áåäíîñòüþ, îñíîâíîå âíèìàíèå äîëæíî óäåëÿòüñÿ ïåðåäâèæåíèþ ëþäåé, à íå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ýòî íå îçíà÷àåò, ÷òî ãîðîäñêèå âëàñòè íå äîëæíû ïðîÿâëÿòü èíòåðåñ ê ïðîáëåìå ïåðåãðóæåííîñòè äîðîã, êîòîðàÿ çàòðàãèâàåò êàê ãðóçîâûå ïåðåâîçêè, òàê è ïåðåäâèæåíèå íàñåëåíèÿ, à òàêæå ñíèæàåò ýêîíîìè÷åñêóþ ýôôåêòèâíîñòü æèçíåäåÿòåëüíîñòè ãîðîäà. Êðîìå òîãî, çàòîðû â äâèæåíèè îêàçûâàþò íà ïàññàæèðîâ ïåðåïîëíåííîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà åùå áîëåå íåáëàãîïðèÿòíîå âîçäåéñòâèå, ÷åì íà ïîëüçîâàòåëåé ÷àñòíûõ àâòîìîáèëåé. Îäíàêî ñëåäóåò ïðèçíàòü, ÷òî äàæå â îòíîñèòåëüíî áåäíûõ ãîðîäàõ îãðàíè÷åííîå, íî áåñïëàòíî ïðåäîñòàâëÿåìîå óëè÷íî-äîðîæíîå ïðîñòðàíñòâî âñå â áîëüøåé ñòåïåíè çàíèìàåòñÿ ÷àñòíûìè àâòîìîáèëÿìè, íà äîëþ êîòîðûõ ïðèõîäèòñÿ ëèøü íåáîëüøàÿ ÷àñòü îáùåãî êîëè÷åñòâà ïîåçäîê, îñóùåñòâëÿåìûõ áîãàòûìè. Èç ýòîãî íåðàâíîïðàâèÿ ñëåäóåò ñëåäóåò, ÷òî ïðè èñïîëüçîâàíèè îãðàíè÷åííîãî äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà ïðèîðèòåò äîëæåí îòäàâàòüñÿ íå ÷àñòíûì àâòîìîáèëÿì, à ïåðåäâèæåíèþ ïåøåõîäîâ, íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà è âèäàì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, áîëåå ýôôåêòèâíûì ñ òî÷êè çðåíèÿ èñïîëüçîâàíèÿ äîðîæíîãî óëè÷íî-äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà.

Ïîäõîä ñ ó÷åòîì ñîöèàëüíîé çàùèòû

îáùåé

ñåòè

Ñ òî÷êè çðåíèÿ îáû÷íîé ïðàêòèêè îáåñïå÷åíèÿ óñëóã îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ýòà ïðîáëåìà ìîæåò áûòü ðåøåíà äâóìÿ ñîâåðøåííî ðàçíûìè ñïîñîáàìè. Â áîëüøèíñòâå ñîöèàëèñòè÷åñêèõ ñòðàí îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò òðàäèöèîííî ñ÷èòàëñÿ îäíîé èç îñíîâíûõ ñîöèàëüíûõ óñëóã. Äàæå â ñòðàíàõ ñî ñìåøàííûì òèïîì ýêîíîìèêè, íàïðèìåð, âî Ôðàíöèè è ôðàíêîãîâîðÿùèõ ñòðàíàõ Àôðèêè, îðèåíòàöèÿ íà ïîíÿòèå ïðîñòðàíñòâåííîé "èñêëþ÷åííîñòè" ãðóïï íàñåëåíèÿ ïðèâåëà ê òîìó, ÷òî ìîáèëüíîñòü ñòàëà ðàññìàòðèâàòüñÿ â êà÷åñòâå "çàñëóæåííîãî áëàãà", ìèíèìàëüíûé óðîâåíü êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ ñîöèàëüíûì èìïåðàòèâîì. Ðåçóëüòàòîì ýòîãî ÿâëÿåòñÿ ïîäõîä ê òðàíñïîðòíîìó îáñëóæèâàíèþ ñ ïîçèöèè "ïîëíîòû è öåëîñòíîñòè ñåòè ñîöèàëüíîé çàùèòû", ïîäðàçóìåâàþùåé øèðîêèé ñïåêòð òðàíñïîðòíûõ ëüãîò äëÿ íåáëàãîïîëó÷íûõ ãðóïï íàñåëåíèÿ. Òàêîé ïîäõîä çàâèñèò îò ìàñøòàáîâ ïîëèòè÷åñêîé ïðèåìëåìîñòè âûñîêèõ óðîâíåé äîòàöèé, ïðåäîñòàâëÿåìûõ îáùåñòâåííîìó òðàíñïîðòó, à òàêæå ãîñóäàðñòâåííûõ èíâåñòèöèé, â ÷àñòíîñòè, â ôèíàíñèðîâàíèå êàïèòàëîâëîæåíèé. Ïðèâëå÷åíèå åäèíñòâåííîãî ÷àñòíîãî îïåðàòîðà ïî êîíòðàêòó èëè â ðàìêàõ êàêîé-ëèáî ôîðìû êîíöåññèè ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü ïîääåðæàíèþ ãîòîâíîñòè îáñëóæèâàòü íåâûãîäíûå ðàéîíû êàê ñî ñòîðîíû îïåðàòîðîâ, íå æåëàþùèõ óñòóïàòü ÷àñòü ñâîåé ìîíîïîëèè, òàê è ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, ñòðåìÿùèõñÿ ñîõðàíèòü êîìïëåêñíóþ ñèñòåìó ãîðîä-

52 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ñêîãî óñòðîéñòâà. Îäíàêî, êàê ïîêàçàíî â ãëàâå 7, âåðîÿòíî, ýòî íå ñàìûé äåøåâûé èëè ýôôåêòèâíûé ñïîñîá îáåñïå÷åíèÿ áàçîâîé ñåòè òðàíñïîðòíûõ óñëóã. Ïîääåðæàíèå áàçîâîé ñåòè ñîöèàëüíîé çàùèòû — íå âñåãäà ëåãêàÿ çàäà÷à. Äàæå âî Ôðàíöèè ïî ìåðå ðîñòà àâòîìîáèëèçàöèè è óìåíüøåíèÿ ïîääåðæêè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïðåäïðèíèìàëèñü äåéñòâèÿ ñ öåëüþ ñíèæåíèÿ áþäæåòíîé íàãðóçêè ñ ïîìîùüþ ïîâûøåíèÿ òàðèôîâ. Â áîëüøèíñòâå ðàçâèâàþùèõñÿ ôðàíêîãîâîðÿùèõ ñòðàí ïîïûòêè ñîõðàíèòü ñîöèàëüíûå îáÿçàòåëüñòâà ïðè îòñóòñòâèè íàëîãîâîáþäæåòíîé áàçû âíà÷àëå ïðèâåëè ê òîìó, ÷òî òðàäèöèîííûå òðàíñïîðòíûå îïåðàòîðû îòêàçàëèñü îáñëóæèâàòü òîëüêî ëüãîòíûõ ïàññàæèðîâ (ê êîòîðûì îòíîñÿòñÿ íå òîëüêî ñàìûå áåäíûå, íî è òàêèå êàòåãîðèè íàñåëåíèÿ, êàê ó÷àùèåñÿ èç ñåìåé ñðåäíåãî êëàññà), à çàòåì ê áàíêðîòñòâó è èñ÷åçíîâåíèþ òðàäèöèîííîé ñèñòåìû òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ23. Òàêèì îáðàçîì, ïðè ïîäõîäå ê òðàíñïîðòíîìó îáñëóæèâàíèþ ñ ó÷åòîì ìåð ñîöèàëüíîé çàùèòû íåîáõîäèìà ôèíàíñîâàÿ áàçà, êîòîðàÿ ÷àñòî îòñóòñòâóåò ñ ó÷åòîì îáùåé îãðàíè÷åííîñòè áþäæåòà ãîðîäîâ âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Òåì íå ìåíåå èìåþòñÿ íåêîòîðûå âîçìîæíîñòè, áîëåå ïîäðîáíî îáñóæäàåìûå íèæå, êîòîðûå ïîçâîëÿþò èçáåæàòü êàêîé-ëèáî íàãðóçêè íà îáùèé ãîðîäñêîé áþäæåò. Âî-ïåðâûõ, â ðàìêàõ ñèñòåìû ïðåäîñòàâëÿåìûõ íà êîíêóðñíîé îñíîâå ìîíîïîëüíûõ ïðàâ è ïðèâèëåãèé äîõîäû îò îáñëóæèâàíèÿ áîëåå âûãîäíûõ ìàðøðóòîâ ìîãóò èñïîëüçîâàòüñÿ äëÿ ïîääåðæêè íåðåíòàáåëüíûõ óñëóã (ãëàâà 7). Âî-âòîðûõ, âçèìàíèå äîðîæíûõ íàëîãîâ ìîæåò ñòàòü èñòî÷íèêîì äîõîäîâ äëÿ ôîíäà ìíîãîâèäîâîé ñèñòåìû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà (ãëàâà 10).

Ïîäõîä íà îñíîâå àäðåñíûõ äîòàöèé Àëüòåðíàòèâíûì âàðèàíòîì ÿâëÿåòñÿ ïîäõîä ê òðàíñïîðòíîìó îáñëóæèâàíèþ êàê ê êîììåð÷åñêîé îïåðàöèè ñ ïîïûòêîé óñòàíîâèòü àäðåñíóþ ñèñòåìó ïðåäîñòàâëåíèÿ äîòàöèé äëÿ íåáëàãîïîëó÷íûõ êàòåãîðèé íàñåëåíèÿ íà èíäèâèäóàëüíîé îñíîâå. Â Âåëèêîáðèòàíèè, ãäå óñëóãè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïîëíîñòüþ îáåñïå÷èâàþòñÿ ÷àñòíûì ñåêòîðîì íà îñíî-

âå ðûíî÷íîé êîíêóðåíöèè, ó÷àùèåñÿ è ïåíñèîíåðû ÷àñòî ïîëüçóþòñÿ ëüãîòàìè, êîòîðûå ôèíàíñèðóþòñÿ ñîîòâåòñòâóþùèìè îòðàñëåâûìè äåïàðòàìåíòàìè è, ñëåäîâàòåëüíî, ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé êîììåð÷åñêèé äîõîä îïåðàòîðîâ. Ïåðåäà÷à îáÿçàòåëüñòâ çà ôèíàíñèðîâàíèå "ñîöèàëüíûõ" äîòàöèé ñî ñ÷åòîâ òðàíñïîðòíûõ îïåðàòîðîâ íà ñ÷åòà ñîîòâåòñòâóþùèõ îòðàñëåâûõ äåïàðòàìåíòîâ øèðîêî ïîääåðæèâàåòñÿ â êà÷åñòâå ñïîñîáà äëÿ ðåøåíèÿ ïðîáëåìû ñíèæåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà âî ìíîãèõ ñòðàíàõ áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà ïîñëå ëèáåðàëèçàöèè öåí. Î÷åâèäíûì ïðåèìóùåñòâîì òàêîãî ïîäõîäà ÿâëÿåòñÿ ñíèæåíèå áþäæåòíîé íàãðóçêè. Åùå îäíî äîñòîèíñòâî çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî ó îïåðàòîðîâ èìåþòñÿ ÷åòêèå ñèãíàëû è ñòèìóëû äëÿ îðãàíèçàöèè óñëóã è óñòàíîâëåíèè òàðèôîâ òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû îáåñïå÷èòü ñîäåðæàíèå îáîðóäîâàíèÿ íà ýêñïëóàòàöèîííîì óðîâíå. Íåäîñòàòêîì ÿâëÿåòñÿ îòñóòñòâèå ÷åòêîãî èíñòèòóöèîíàëüíîãî êàíàëà, ñ ïîìîùüþ êîòîðîãî ìîæíî áûëî áû ðåøàòü ñòðàòåãè÷åñêèå è ñòðóêòóðíûå âîïðîñû, êàñàþùèåñÿ ðîëè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ, è ðåàãèðîâàòü íà ðàçëè÷íûå ýêñòðåìàëüíûå ñèòóàöèè, âîçíèêàþùèå â ñèñòåìå îáùåñòâåííîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà.

Êîíêóðåíöèÿ, ïðèâàòèçàöèÿ è áåäíîå íàñåëåíèå Âíåäðåíèå êîíêóðñíîãî ïðåäîñòàâëåíèÿ ìîíîïîëüíûõ ïðàâ è ïðèâèëåãèé â êðóïíûõ ãîðîäàõ Çàïàäíîé Åâðîïû ïîçâîëèëî â ðåàëüíîì ìàñøòàáå íà 40% ñíèçèòü ðàñõîäû íà êèëîìåòð ïðîáåãà è ïîääåðæèâàòü áîëåå âûñîêóþ ÷àñòîòó îáñëóæèâàíèÿ ïðè îãðàíè÷åííîì áþäæåòå ïî ñðàâíåíèþ ñ òðàäèöèîííûìè ìåõàíèçìàìè ìîíîïîëüíîãî îáñëóæèâàíèÿ. Ýòè ìåòîäû, êîòîðûå âïåðâûå áûëè óñïåøíî èñïîëüçîâàíû â ñòðàíàõ ÎÝÑÐ, â íàñòîÿùåå âðåìÿ ñ÷èòàþòñÿ ýôôåêòèâíûìè â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ (ñèñòåìà ãîðîäñêîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà â Áóýíîñ-Àéðåñå, Àðãåíòèíà) èëè ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé (ñèñòåìà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà âî âòîðîñòåïåííûõ ãîðîäàõ Óçáåêèñòàíà). Îäíàêî íåêîòîðóþ îçàáî÷åííîñòü âûçûâàåò

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÁÅÄÍÎÑÒÜÞ 53

ïðåäîñòàâëåíèå òðàíñïîðòíûõ óñëóã ÷àñòíûì ñåêòîðîì íà êîíêóðåíòíîé îñíîâå. Ýòî êàñàåòñÿ óòðàòû ñõåìû âíóòðåííåãî ïåðåêðåñòíîãî ñóáñèäèðîâàíèÿ, îòêàçà îò ñîöèàëüíî çíà÷èìûõ óñëóã è ïîâûøåíèÿ òàðèôîâ â ñâÿçè ñ ïåðåõîäîì íà êîììåð÷åñêóþ îñíîâó ôóíêöèîíèðîâàíèÿ. Êàê áîëåå ïîäðîáíî ðàññìàòðèâàåòñÿ â ãëàâå 6, âñå ýòè ïðîáëåìû ìîæíî ïðåîäîëåòü çà ñ÷åò ðàöèîíàëüíîé îðãàíèçàöèè è ðåãóëèðîâàíèÿ êîíêóðåíòíîãî ðåæèìà. Âîçìîæíîñòè ñî÷åòàíèÿ îïðåäåëåííîé äîëè öåíòðàëèçîâàííîé êîîðäèíàöèè ñ êîíêóðåíòíîé ñèñòåìîé îáñëóæèâàíèÿ îòëè÷àþòñÿ äðóã îò äðóãà â ðàçíûõ ñòðàíàõ â çàâèñèìîñòè îò âîçìîæíîñòåé è öåëîñòíîñòè àäìèíèñòðàòèâíîé ñèñòåìû, òàê ÷òî åäèíîãî ðåøåíèÿ, ïîäõîäÿùåãî äëÿ ñòðàí ñ ëþáûì òèïîì ýêîíîìèêè, íå ñóùåñòâóåò. Âûâîä çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî ïîòåíöèàëüíûå âîçìîæíîñòè êîíêóðåíöèè ìîãóò ñòàòü ìîùíûì ñòèìóëîì äëÿ ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè óñëóã, îò êîòîðûõ çàâèñÿò áåäíûå ñëîè íàñåëåíèÿ.

Òàðèôíàÿ ïîëèòèêà, ñóáñèäèè è áþäæåòíûå îãðàíè÷åíèÿ Ïîíÿòèå ïðèåìëåìûõ òàðèôîâ Ïðè îöåíêå âëèÿíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà íà áåäíûå ñëîè íàñåëåíèÿ áîëüøîå çíà÷åíèå, áåçóñëîâíî, èìåþò ñòîèìîñòü è êà÷åñòâî ïðåäëàãàåìûõ óñëóã. Ïîíÿòèå ôèíàíñîâîé "ïðèåìëåìîñòè" îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïîïóëÿðíî è çàìàí÷èâî, è ïðàâèòåëüñòâà ÷àñòî êîíòðîëèðóþò ðîñò òàðèôîâ íà óñëóãè îá-

ùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà íà òîì îñíîâàíèè, ÷òî ðàçìåð òàðèôîâ, ïðåâûøàþùèé îïðåäåëåííûé óðîâåíü, îêàæåòñÿ íåäîïóñòèìî òÿæåëûì áðåìåíåì äëÿ áåäíîãî íàñåëåíèÿ. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ïåðâîíà÷àëüíî ýòî ñîîáðàæåíèå íå ðàññìàòðèâàëîñü â êà÷åñòâå àðãóìåíòà öåíîâîé ïîëèòèêè, "ìàêñèìà Àðìñòðîíãà-Ðàéòà"24 — óòâåðæäåíèå î òîì, ÷òî ïîëîæåíèå, ïðè êîòîðîì áîëåå 10% äîìîõîçÿéñòâ òðàòÿò áîëåå 15% ñåìåéíîãî äîõîäà íà îïëàòó ïîåçäîê íà ðàáîòó, ìîæíî ñ÷èòàòü äèñêðèìèíàöèîííûì — ÷àñòî èíòåðïðåòèðóåòñÿ êàê ðàöèîíàëüíîå ïðàâèëî äëÿ îïðåäåëåíèÿ óðîâíÿ ïîëèòè÷åñêîãî ðåãóëèðîâàíèÿ öåí. Ê ðåøåíèþ ýòîãî âîïðîñà ñëåäóåò ïîäõîäèòü ñ îñòîðîæíîñòüþ. Âî-ïåðâûõ, âëèÿíèå óðîâíÿ òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ íà ñîâîêóïíûé óðîâåíü áëàãîñîñòîÿíèÿ ñåìåé çàâèñèò íå òîëüêî îò ñåìåéíîãî äîõîäà è ñòîèìîñòè òðàíñïîðòíûõ óñëóã. Åñëè æèëüå è îòîïëåíèå îáõîäÿòñÿ î÷åíü äåøåâî çà ñ÷åò ãîñóäàðñòâåííûõ äîòàöèé, ôèíàíñèðóåìûõ èç íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé (êàê ýòî âñå åùå ïðîèñõîäèò âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé), òî äîëÿ îñòàâøåãîñÿ äîõîäà, êîòîðàÿ ïðèõîäèòñÿ íà òðàíñïîðòíûå ðàñõîäû, ñîîòâåòñòâåííî, ìîæåò îêàçàòüñÿ âûøå. Åùå âàæíåå òî, ÷òî öåíà — ýòî íå åäèíñòâåííûé ôàêòîð, êîòîðûé èìååò çíà÷åíèå. Äàííûå ñîöèîëîãè÷åñêèõ îïðîñîâ ñðåäè ïîëüçîâàòåëåé îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â Óçáåêèñòàíå, Ðåñïóáëèêå Êèðãèçèÿ è ðàçëè÷íûõ ãîðîäàõ Áðàçèëèè ñâèäåòåëüñòâóþò î òîì, ÷òî äàæå îòíîñè-

Òàáëèöà 3.5 Ïðîãðàììà áîðüáû ñ áåäíîñòüþ — ïëàíèðîâàíèå ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà Õàðàêòåð âîçäåéñòâèÿ

Ðàñõîäû/ áþäæåòíûå ïîñëåäñòâèÿ

Ïðîñòîòà ðåàëèçàöèè

Ïðèìåðû èç ïðàêòèêè Áàíêà

Âíåäðåíèå êîíêóðåíöèè â ñèñòåìó îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà

Ñíèæåíèå ðàñõîäîâ, ðîñò îáñëóæèâàíèÿ

Ýêîíîìèÿ

Óìåðåííî

Óçáåêèñòàí, Êàçàõñòàí

Âçàèìîçàìåíÿåìîñòü âèäîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà

Ïîâûøåíèå ñêîðîñòè è áåçîïàñíîñòè ïåðåâîçîê

Ñðåäíèå

Óìåðåííî

Ïóñàí, Ìàíèëà

Ïðèîðèòåò îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà

Ïîâûøåíèå ñêîðîñòè è áåçîïàñíîñòè ïåðåâîçîê

Íèçêèå

Òðóäíî ñ ïîëèòè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ

Áàíãêîê

Ðàçâèòèå íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà

Ñíèæåíèå ñòîèìîñòè îáñëóæèâàíèÿ

Îòñóòñòâóþò

Óìåðåííî

Óçáåêèñòàí

Ìåðîïðèÿòèå

Èñòî÷íèê: àâòîðû

54 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

òåëüíî áåäíûå ëþäè ãîòîâû ïëàòèòü áîëüøå çà óñëóãè ëó÷øåãî êà÷åñòâà, ïðåäëàãàåìûå íåôîðìàëüíûì ñåêòîðîì, èñïîëüçóþùèì íåáîëüøèå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, ïî ñðàâíåíèþ ñ äåøåâûì, íî ìåäëåííûì è íåíàäåæíûì îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì. Àíàëîãè÷íûì îáðàçîì, â ãîðîäàõ, ãäå ñòîèìîñòü ïðîåçäà â ìåòðî âûøå ñòîèìîñòè ïðîåçäà íà àâòîáóñå, áåäíûå èíîãäà ïðåäïî÷èòàþò ïîëüçîâàòüñÿ ìåòðî èç-çà ëó÷øåãî êà÷åñòâà îáñëóæèâàíèÿ (êàê, íàïðèìåð, â Êàèðå)25. Îäíàêî ñàìàÿ ñåðüåçíàÿ ïðîáëåìà çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî, ðåãóëèðóÿ îáùèé óðîâåíü òàðèôîâ, ïðàâèòåëüñòâà íå ïðåäîñòàâëÿþò ñîîòâåòñòâóþùåãî áþäæåòíîãî îáåñïå÷åíèÿ äîòàöèé. Â êà÷åñòâå îáîñíîâàíèÿ èíîãäà îòêðûòî ïðèâîäèòñÿ äîâîä î òîì, ÷òî â ýòîì ñëó÷àå îïåðàòîðû áóäóò âûíóæäåíû ñóáñèäèðîâàòü íåðåíòàáåëüíûå óñëóãè çà ñ÷åò ðåíòàáåëüíûõ, ÷òî ïðèâåäåò ê ïåðåêðåñòíîìó ñóáñèäèðîâàíèþ áåäíûõ áîãàòûìè. Íà ïðàêòèêå âî ìíîãèõ ñòðàíàõ îòñóòñòâóåò áàçà äëÿ ïîäîáíîãî ïåðåêðåñòíîãî ñóáñèäèðîâàíèÿ (áîãàòûå íå ïîëüçóþòñÿ îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì, è íå ñóùåñòâóåò âûãîäíûõ óñëóã, çà ñ÷åò êîòîðûõ ìîæíî îáåñïå÷èòü ôèíàíñèðîâàíèå ïåðåêðåñòíûõ äîòàöèé). Â ýòèõ îáñòîÿòåëüñòâàõ îñíîâíûì ïîñëåäñòâèåì ÿâëÿåòñÿ ñíèæåíèå êà÷åñòâà, à âïîñëåäñòâèè è êîëè÷åñòâà óñëóã îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Èíîãäà íåáëàãîïðèÿòíûå ïîñëåäñòâèÿ íåýôôåêòèâíîñòè òðàäèöèîííîãî ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ñãëàæèâàþòñÿ çà ñ÷åò (ëåãàëüíîãî èëè íåëåãàëüíîãî) ðàçâèòèÿ ñåêòîðà íåôîðìàëüíûõ óñëóã, îáû÷íî ïðåäîñòàâëÿåìûõ ñ èñïîëüçîâàíèåì íåáîëüøèõ è äåøåâûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ÷àñòî ïî öåíàì, ïðåâûøàþùèì òàðèôû ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà. Ïîñêîëüêó ýòî ïîëîæåíèå ñâÿçàíî ñ ïðåäîñòàâëåíèåì óñëóã, êîòîðûå ìîãóò îáåñïå÷èâàòüñÿ òðàäèöèîííûìè ìíîãîìåñòíûìè òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè ïðè áîëåå âûñîêîì êà÷åñòâå îáñëóæèâàíèÿ, åñëè áû èì áûëî ïîçâîëåíî èñïîëüçîâàòü òàðèôû íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà, òî îíî ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé èñêàæåíèå ñ íåïðåäíàìåðåííûìè îòðèöàòåëüíûìè ïîñëåäñòâèÿìè äëÿ áåäíûõ. Îòñþäà ñëåäóåò âûâîä î òîì, ÷òî ïîïûòêè áîðîòüñÿ ñ ñèìïòîìàìè áåäíîñòè ìîãóò íà äå-

ëå åùå áîëüøå óõóäøèòü ïîëîæåíèå. Ðåêîìåíäàöèÿ äëÿ òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî âñåãäà ñëåäóåò îöåíèâàòü âåðîÿòíûå ïîñëåäñòâèÿ ðàçëè÷íûõ óðîâíåé òàðèôîâ è äîòàöèé. Òàðèôû äîëæíû óñòàíàâëèâàòüñÿ ñ ó÷åòîì ïðåäïî÷òåíèé áåäíîãî íàñåëåíèÿ, âûÿâëåííûõ â õîäå îïðîñîâ, à íå íà îñíîâå íåêîåãî "íîðìàòèâíîãî" ïîíÿòèÿ ïðèåìëåìîñòè òàðèôîâ.

Ôèíàíñèðîâàíèå àäðåñíûõ ñóáñèäèé Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ñóùåñòâóþò ìíîãî÷èñëåííûå ëüãîòíûå êàòåãîðèè ïàññàæèðîâ, èìåþùèõ ïðàâî íà áåñïëàòíûé ïðîåçä èëè ïîíèæåííûé òàðèô. Ìåõàíèçì êîìïåíñàöèè ýòèõ ëüãîò ïîñòàâùèêàì âñòðå÷àåòñÿ êðàéíå ðåäêî. Ýòî ïîëîæåíèå èìååò äâà ïîñëåäñòâèÿ. Âîïåðâûõ, íåêîòîðûå ïàññàæèðû ïëàòÿò áîëüøå èëè ïîëó÷àþò óñëóãè áîëåå íèçêîãî êà÷åñòâà ñ òåì, ÷òîáû îáåñïå÷èòü ïåðåêðåñòíîå ñóáñèäèðîâàíèå. Ïîñêîëüêó áîãàòûå ÷àñòî íå ïîëüçóþòñÿ îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì, ýòî îçíà÷àåò â ëó÷øåì ñëó÷àå ñóáñèäèðîâàíèå áåäíûõ çà ñ÷åò áåäíûõ. Âî-âòîðûõ, ýòî ïîðîæäàåò çàèíòåðåñîâàííîñòü ñîîòâåòñòâóþùèõ íåòðàíñïîðòíûõ îòðàñëåâûõ âåäîìñòâ (çäðàâîîõðàíåíèÿ, îáðàçîâàíèÿ, ïîëèöèè è äð.) â ñîõðàíåíèè äîòàöèé äëÿ ñâîèõ ãðóïï ïîëüçîâàòåëåé, ê êîòîðûì îíè, âîçìîæíî, îòíîñèëèñü áû ìåíåå áëàãîñêëîííî, åñëè áû èì ïðèøëîñü ôèíàíñèðîâàòü èõ èç ñâîåãî áþäæåòà. Âûâîä çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî â èíòåðåñàõ áåäíûõ ëþáûå òðàíñïîðòíûå ëüãîòû ñëåäóåò òùàòåëüíî àíàëèçèðîâàòü ñ ó÷åòîì äðóãèõ âîçìîæíîñòåé èñïîëüçîâàíèÿ ýòèõ ñðåäñòâ. Âåðîÿòíî, ýòî ìîæíî îáåñïå÷èòü íàèëó÷øèì îáðàçîì, ïåðåëîæèâ îòâåòñòâåííîñòü çà ôèíàíñèðîâàíèå ëüãîò íåïîñðåäñòâåííî íà îòðàñëåâûå âåäîìñòâà, ïðè ýòîì îáÿçàòåëüñòâà òðàíñïîðòíûõ îïåðàòîðîâ áóäóò çàâèñåòü îò ïîëó÷åíèÿ ñîîòâåòñòâóþùåé êîìïåíñàöèè. Äàæå ïðè íàëè÷èè áþäæåòíîé áàçû äëÿ ïðèíÿòèÿ êîððåêòèðóþùèõ ìåð ïî áîðüáå ñ áåäíîñòüþ âîçíèêàåò âîïðîñ î òîì, ÿâëÿþòñÿ ëè ìåðîïðèÿòèÿ â òðàíñïîðòíîì ñåêòîðå íàèáîëåå îïòèìàëüíûì ñïîñîáîì èñïîëüçîâàíèÿ ýòèõ ñðåäñòâ. Îòâåò íà ýòîò âîïðîñ ÷àñòè÷íî çàâèñèò îò îòíîñèòåëüíîé ýôôåêòèâíîñòè öåëåâîãî èñïîëüçîâàíèÿ ñðåäñòâ â ðàçíûõ ñåêòîðàõ è ÷à-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÁÅÄÍÎÑÒÜÞ 55

Òàáëèöà 3.6 Ìåðîïðèÿòèÿ â îáëàñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ñ îðèåíòàöèåé íà áîðüáó ñ áåäíîñòüþ — ñòðàòåãèè ôèíàíñèðîâàíèÿ Ìåðîïðèÿòèå Ðåôîðìà ôèíàíñèðîâàíèÿ ñóáñèäèé

Õàðàêòåð âîçäåéñòâèÿ

Ðàñõîäû/ áþäæåòíûå ïîñëåäñòâèÿ

Ïðîñòîòà ðåàëèçàöèè

Ïðèìåðû èç ïðàêòèêè Áàíêà

Ôèíàíñèðîâàíèå ñóáñèäèé îòðàñëåâûìè âåäîìñòâàìè

Ïîâûøåíèå öåëåíàïðàâëåííîñòè ñóáñèäèé

Íåÿñíûå

Óìåðåííî

Ðîññèÿ

Îáúåäèíåíèå òàðèôîâ íà ïðîåçä â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå

Âîçìîæíîñòü èñïîëüçîâàíèÿ áîëåå ñêîðîñòíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà

Íèçêèå

Óìåðåííî

Ñàí—Ïàóëó, Ôîðòàëåçà

Âçèìàíèå ñáîðîâ çà ïåðåãðóæåí—íîñòü

Ïðÿìîå âîçäåéñòâèå ìàëî. Îáåñïå÷èâàåòñÿ îñíîâà äëÿ ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà

Ôîðìèðîâà—íèå äîõîäîâ

Òðóäíî

Êóàëà—Ëóìïóð, Áàíãêîê

Èñòî÷íèê: àâòîðû ñòè÷íî — îò ïîëèòè÷åñêîé öåëåñîîáðàçíîñòè ïðèíÿòèÿ ìåð ïî áîðüáå ñ áåäíîñòüþ â ðàçëè÷íûõ ñåêòîðàõ. Âçàèìîñâÿçü ìåæäó ñðåäíèì äîõîäîì ïîëüçîâàòåëåé ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà è îáùèì ñðåäíèì äîõîäîì îáû÷íî èçâåñòíà èëè ìîæåò áûòü óñòàíîâëåíà, è íà ýòîé îñíîâå ìîæíî îöåíèòü ðàñïðåäåëåíèå îáùèõ ñóáñèäèé íà îïëàòó ñòîèìîñòè ïðîåçäà. Îäíàêî ñóùåñòâóþò äâà îñíîâíûõ ôàêòîðà, ïðåïÿòñòâóþùèõ èñïîëüçîâàíèþ îáùåé ñóáñèäèè. Âîïåðâûõ, â ïðåäåëàõ ãðóïïû ïîëüçîâàòåëåé îäíîãî âèäà òðàíñïîðòà ìîãóò îêàçàòüñÿ áîëüøèå ðàçëè÷èÿ â óðîâíå äîõîäîâ, ÷òî äåëàåò àäðåñíîñòü êðàéíå íåòî÷íîé. Âî-âòîðûõ, ñóùåñòâóþò âåñüìà âåñêèå äîêàçàòåëüñòâà òîãî, ÷òî çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü ñóáñèäèé äëÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, ïðåäîñòàâëÿåìûõ â âèäå ôèíàíñèðîâàíèÿ äåôèöèòà ãîñóäàðñòâåííûõ ìîíîïîëèé, "óòåêàåò" ëèáî â ñâÿçè ñ íèçêîé ýôôåêòèâíîñòüþ ðàáîòû, ëèáî çà ñ÷åò èñïîëüçîâàíèÿ ñðåäñòâ ñóáñèäèé øòàòíûìè ðàáîòíèêàìè ñåêòîðà òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ. Íåêîòîðûå ïðîáëåìû îáåñïå÷åíèÿ àäðåñíîñòè îñòàþòñÿ íåðåøåííûìè, îäíàêî ÿñíî, ÷òî â ãðóïïó ïîëüçîâàòåëåé îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà âõîäÿò áåäíåéøèå ñëîè íàñåëåíèÿ è îáû÷íî íå âõîäÿò ñàìûå áîãàòûå êàòåãîðèè, òàê ÷òî, ïðè îòñóòñòâèè êàêèõ-ëèáî âîçìîæíîñòåé èñïîëüçîâàíèÿ òðàíñôåðòîâ íà îñíîâå ñõåì íàëîãîîáëîæåíèÿ, ýòî ñîîáðàæåíèå ìîæåò ïðèìåíÿòüñÿ âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ

ñòðàíàõ â êà÷åñòâå äîñòàòî÷íî ðàöèîíàëüíîé îñíîâû äëÿ óñòàíîâëåíèÿ ðàçëè÷èé ìåæäó êàòåãîðèÿìè. Êàê îáñóæäàåòñÿ íèæå, â ãëàâå 6, êîíêóðåíöèÿ ÿâëÿåòñÿ ëó÷øèì ñðåäñòâîì çàùèòû îò óòå÷êè âûãîä ê ïîñòàâùèêàì òðàíñïîðòíûõ óñëóã èëè èõ ðàáîòíèêàì.

Âûâîäû: ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ñ îðèåíòàöèåé íà áîðüáó ñ áåäíîñòüþ Íåäîñòàòî÷íîå ðàçâèòèå è çàòîðû â äâèæåíèè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà íàíîñÿò óùåðá ýêîíîìèêå ãîðîäà è èìåþò îòðèöàòåëüíûå ïîñëåäñòâèÿ êàê äëÿ áîãàòûõ, òàê è äëÿ áåäíûõ. Îäíàêî óïðîùåííîå ðåøåíèå îá óâåëè÷åíèè ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè äîðîã â ïîïûòêå ïîâûñèòü ñêîðîñòü ïåðåäâèæåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ñîïðîâîæäàþùååñÿ ãîñóäàðñòâåííûì îáåñïå÷åíèåì óñëóã îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïðè ðåãóëèðîâàíèè òàðèôîâ, ñêîðåå âñåãî, ïðèâåäåò ê íàðóøåíèþ ðàâíîïðàâèÿ (ïîñêîëüêó âëå÷åò çà ñîáîé ïðîãðåññèðóþùåå ñíèæåíèå êà÷åñòâà óñëóã îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà) è îêàæåòñÿ íåýôôåêòèâíûì (ïîñêîëüêó ñïîñîáñòâóåò äàëüíåéøåìó ïîâûøåíèþ ïåðåãðóæåííîñòè òðàíñïîðòíîãî äâèæåíèÿ). Áîëåå ðàöèîíàëüíûì ïîäõîäîì ÿâëÿåòñÿ îñóùåñòâëåíèå òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè ñ îðèåíòàöèåé íà èíòåðåñû áåäíûõ, ó÷èòûâàþùåé ñëåäóþùèå îñíîâíûå âûâîäû,

56 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

êàñàþùèåñÿ ïîñëåäñòâèé ïîëèòèêè â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà: •

Ëþáîå ïåðåäâèæåíèå ñ ïîìîùüþ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ äîëæíî ñîîòâåòñòâóþùèì îáðàçîì îïëà÷èâàòüñÿ êàê â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ ýôôåêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ èíôðàñòðóêòóðû, òàê è äëÿ ôîðìèðîâàíèÿ ôèíàíñîâîé áàçû äëÿ ïðåäîñòàâëåíèÿ óñëóã îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà.

•

Çíà÷åíèå ïåøåãî ïåðåäâèæåíèÿ è äðóãèõ íåìîòîðèçîâàííûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ äîëæíî ó÷èòûâàòüñÿ ïðè ïëàíèðîâàíèè èíôðàñòðóêòóðû è îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ.

•

Íåîáîñíîâàííàÿ ïîëèòèêà ðåãóëèðîâàíèÿ òàðèôîâ íà óñëóãè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïðè îòñóòñòâèè íàäåæíûõ ìåõàíèçìîâ ñóáñèäèðîâàíèÿ ìîæåò â äåéñòâèòåëüíîñòè íàíåñòè óùåðá èíòåðåñàì áåäíîãî íàñåëåíèÿ.

•

Îãðàíè÷åíèå äåÿòåëüíîñòè íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ÷àñòî íàíîñèò óùåðá áåäíîìó íàñåëåíèþ. Âûâîä çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî ïîëèòèêà â îòíîøåíèè íåôîðìàëüíîãî òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà äîëæíà âñåñòîðîííå ó÷èòûâàòü âîçäåéñòâèå åãî äåÿòåëüíîñòè íà áåäíûå ñëîè íàñåëåíèÿ.

äåôèöèòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ ïîñòàâùèêîâ-ìîíîïîëèñòîâ è ïî âîçìîæíîñòè îáåñïå÷èâàÿ àäðåñíóþ ïîääåðæêó êîíêðåòíûõ ãðóïï. •

Ó÷èòûâàÿ âëèÿíèå èíâåñòèöèé â òðàíñïîðòíóþ èíôðàñòðóêòóðó è öåíîâîé òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè íà ñòîèìîñòè çåìåëü, âàæíî, ÷òîáû îðèåíòèðîâàííûå íà áåäíûõ ìåðîïðèÿòèÿ â îáëàñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà îñóùåñòâëÿëèñü â ðàìêàõ áîëåå øèðîêîé ñòðàòåãèè, âêëþ÷àþùåé àñïåêòû æèëèùíîé ïîëèòèêè, ïîëèòèêè â îáëàñòè çäðàâîîõðàíåíèÿ, îáðàçîâàíèÿ è äðóãèå íàïðàâëåíèÿ ñîöèàëüíîé ïîëèòèêè.

Ýòè ïðèíöèïû ñîñòàâëÿþò îñíîâó äëÿ øèðîêîé ïðîãðàììû ñòðàòåãèé ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, íàïðàâëåííûõ íà îáåñïå÷åíèå ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà, ó÷èòûâàþùèõ èíòåðåñû áåäíîãî íàñåëåíèÿ è îäíîâðåìåííî îòâå÷àþùèõ áþäæåòíî-ôèíàíñîâûì âîçìîæíîñòÿì äàæå áåäíåéøèõ ñòðàí. 1 World Bank. 2000/2001. Äîêëàä î ìèðîâîì ðàçâèòèè.

Âñåìèðíûé áàíê, Âàøèíãòîí, Îêðóã Êîëóìáèÿ. 2 Â äàííîì ìàòåðèàëå áåäíûìè ñ÷èòàþòñÿ ñòðàíû ñ óñ-

ëîâèÿìè æèçíè íèæå ïðåäåëà, óñòàíîâëåííîãî â êà÷åñòâå êðèòåðèÿ äëÿ çàèìñòâîâàíèé â ðàìêàõ ÌÀÐ, êîòîðûé â íàñòîÿùåå âðåìÿ ñîñòàâëÿåò ñðåäíåãîäîâîé óðîâåíü ÂÂÏ, ðàâíûé 885 äîëë. ÑØÀ íà äóøó íàñåëåíèÿ. Ïðè àíàëèçå ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ ïðèìåíèòåëüíî ê óñëîâèÿì æèç-

•

Îòñóòñòâèå êîíêóðåíöèè â ñôåðå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ìîæåò ïðèâåñòè ê ïîâûøåíèþ ðàñõîäîâ è ñíèæåíèþ óðîâíÿ îáñëóæèâàíèÿ áåäíûõ. Ïðåäïî÷òåíèå ñòàáèëüíîé, îðãàíèçîâàííîé ñèñòåìû îáñëóæèâàíèÿ íå ñëåäóåò îøèáî÷íî èíòåðïðåòèðîâàòü êàê îñíîâàíèå äëÿ íåîãðàíè÷åííîé ìîíîïîëèè.

íè áåäíûõ â îñíîâíîì èñïîëüçóþòñÿ äàííûå ïî íèæíåé êâèíòèëè äîõîäîâ íà äóøó íàñåëåíèÿ â êàêîé-ëèáî ñòðàíå (êîòîðûå íå âñåãäà ñîïîñòàâèìû â ðàçëè÷íûõ ñòðàíàõ). Îáû÷íî èñïîëüçóåìûé àáñîëþòíûé óðîâåíü áåäíîñòè, ðàâíûé 1 äîëë. ÑØÀ â äåíü íà ÷åëîâåêà, ìàëî ñâÿçàí ñ äàííûìè, îòíîñÿùèìèñÿ ê ñôåðå òðàíñïîðòà. 3 Schwela, D.è O. Zali. 1999. Çàãðÿçíåíèå â ðåçóëüòàòå ðà-

áîòû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Ëîíäîí: E & FN Spon 4 Îäíî èç áîëåå ðàííèõ èññëåäîâàíèé, ïðîâåäåííîå â

•

Íåîáõîäèìî òùàòåëüíî ðåãóëèðîâàòü ìåðîïðèÿòèÿ ïî èíòåãðàöèè âèäîâ òðàíñïîðòà ñ òåì, ÷òîáû íå äîïóñòèòü óâåëè÷åíèÿ êîëè÷åñòâà ïëàòíûõ ïåðåñàäîê, ñîâåðøàåìûõ áåäíûìè ïî âðåìÿ ïîåçäêè, è ïîâûøåíèÿ òàðèôîâ íà óñëóãè, îò êîòîðûõ îíè îñîáåííî çàâèñÿò.

Ñàëüâàäîðå (Áðàçèëèÿ), ïîêàçàëî, ÷òî ïðåäñòàâèòåëè ãðóïï

Íåîáõîäèìî óäåëÿòü âíèìàíèå ôèíàíñèðîâàíèþ ìåõàíèçìîâ ïîääåðæêè, èçáåãàÿ

5 Èñêëþ÷åíèÿ èç ýòîãî ïðàâèëà, íåäàâíî âûÿâëåííûå â íå-

ñ ñàìûìè íèçêèìè äîõîäàìè â ñðåäíåì ñîâåðøàþò îäíó ïîåçäêó íà ÷åëîâåêà â äåíü ïî ñðàâíåíèþ ñ òðåìÿ ïîåçäêàìè äëÿ ãðóïï ñ ñàìûìè âûñîêèìè äîõîäàìè ïðè ïîñòîÿííîì äëÿ âñåõ ãðóïï ðàññòîÿíèè â 6 êì, ïîêðûâàåìîì çà 1 ïîåçäêó. Ñì. Thompson, I. 1993 «Ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà äëÿ áåäíûõ» CEPAL Review (49).

•

êîòîðûõ êðóïíûõ ãîðîäàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè, âîçìîæíî,

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÁÅÄÍÎÑÒÜÞ 57

ÿâëÿþòñÿ îòðàæåíèåì íåáåçîïàñíîñòè ïîåçäîê, êîòîðàÿ

ëèùíûå óñëîâèÿ. Ëîíäîí: Tavistock.

â íàñòîÿùåå âðåìÿ êàñàåòñÿ êàê áåäíûõ, òàê è íåáåäíûõ.

18 D. Narayan. 2000. Ãîëîñà áåäíûõ: ñëûøèò ëè íàñ êòî-

6 Ëþáîïûòíûì èñêëþ÷åíèåì, äîñòîéíûì äàëüíåéøåãî èç-

íèáóäü? Íüþ-Éîðê: Oxford University Press.

ó÷åíèÿ, ÿâëÿåòñÿ ãîðîä Óàãàäóãó â Áóðêèíà Ôàñî, ãäå ïî÷-

19 CATRAM, 2000. Çåìëåïîëüçîâàíèå è ðàçâèòèå òðàíñ-

òè íå ñóùåñòâóåò ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è

ïîðòà: Èññëåäîâàíèå íà ïðèìåðå Êàèðà (Åãèïåò).

57 ïðîöåíòîâ äîìîõîçÿéñòâ èç íèæíåé êâèíòèëè äîõîäíîñ-

Òåìàòè÷åñêèé ìàòåðèàë äëÿ Îáçîðà Âñåìèðíîãî áàíêà

òè èìåþò â ñîáñòâåííîñòè äâóõêîëåñíûé ìîòîöèêë.

ïî âîïðîñàì ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîð-

7 Godard. X. è L.Diaz Olvera. «Áåäíîñòü è ãîðîäñêîé

òà. Ñì. âýáñàéò Âñåìèðíîãî áàíêà ïî âîïðîñàì òðàíñ-

òðàíñïîðò: îïûò Ôðàíöèè è ãîðîäîâ ðàçâèâàþùèõñÿ

ïîðòà: http://www.worldbank.org/transport/.

ñòðàí». Òåìàòè÷åñêèé ìàòåðèàë äëÿ Îáçîðà Âñåìèðíîãî

20 Dollar D. è A. Kraay. «Ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò –— áëàãî

áàíêà ïî âîïðîñàì ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî

äëÿ áåäíûõ»“ ãîòîâèòñÿ ê ïå÷àòè, Ðàáî÷èé äîêóìåíò ïî âî-

òðàíñïîðòà. Ñì. âýáñàéò Âñåìèðíîãî áàíêà ïî âîïðî-

ïðîñàì èçó÷åíèÿ ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè, Âñåìèðíûé

ñàì òðàíñïîðòà: http://www.worldbank.org/transport/.

áàíê, Âàøèíãòîí, Îêðóã Êîëóìáèÿ. http://econ.world-

8 Godard è Diaz Olvera. 2000.

bank.org/.

9 Îáñëåäîâàíèå áåçäîìíûõ, Ìàäðàñ. 1989-90. Àãåíòñòâî

21 Howe J.F. è D Bryceson. 2000: Áåäíîñòü è ãîðîäñêîé

ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ Ìàäðàñà. 1990.

òðàíñïîðò â Âîñòî÷íîé Àôðèêå. Òåìàòè÷åñêèé ìàòåðèàë

10 De St. Laurent, B. 1998. «Îáçîð ñèñòåìû ãîðîäñêîãî

äëÿ Îáçîðà Âñåìèðíîãî áàíêà ïî âîïðîñàì ñòðàòåãèè

òðàíñïîðòà â Þæíîé Àôðèêå» â Freeman P è C.Jamet (ðåä.)

ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Ñì. âýáñàéò Âñåìèð-

11 Cusset, J.M. «Äîñòóïíîñòü ãîðîäñêèõ óñëóã è ïîòðåá-

íîãî áàíêà ïî âîïðîñàì òðàíñïîðòà: http://www.world-

íîñòü â ïåðåäâèæåíèè ó íàñåëåíèÿ ïðèãîðîäîâ: ïðèìåð

bank.org/transport/.

Óàãàäóãó» â Freeman P è C.Jamet (ðåä.).

22 Ïîñëåäíèå ðàçðàáîòêè â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ñèñòåì ìî-

12 Åâðîïåéñêàÿ êîíôåðåíöèÿ Ìèíèñòðîâ òðàíñïîðòà.

òîðèçîâàííîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà â íåñêîëüêèõ ãî-

«Ìîäåðíèçàöèÿ òðàíñïîðòà äëÿ ëþäåé ñ îãðàíè÷åííûìè

ðîäàõ Áðàçèëèè áûëè ïîäâåðãíóòû ïîäðîáíîìó àíàëèçó ñ

âîçìîæíîñòÿìè ïåðåäâèæåíèÿ: ðóêîâîäñòâî ïî èñïîëüçî-

òî÷êè çðåíèÿ âîçäåéñòâèÿ ðåîðãàíèçàöèè ñèñòåì àâòîäî-

âàíèþ ïðèìåðîâ íàèëó÷øåé ïðàêòèêè». ECMT. Ïàðèæ,

ðîæíîãî òðàíñïîðòà è âíåäðåíèÿ êîìïëåêñíîé ñõåìû

Ôðàíöèÿ, 1999.

ïðîäàæè áèëåòîâ íà äåíåæíóþ è îáùóþ ñòîèìîñòü ïåðå-

13 Merilainen, A. è R. Helaakoski. 2001. «Òðàíñïîðò, áåä-

äâèæåíèÿ â çîíàõ ïðîæèâàíèÿ íàñåëåíèÿ ñ ðàçëè÷íûì

íîñòü è èíâàëèäíîñòü â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ». Ïðîåêò.

óðîâíåì äîõîäîâ.

Âñåìèðíûé áàíê, Âàøèíãòîí, Îêðóã Êîëóìáèÿ.

14 Wright, C.L., ed. 2001. Facilitando o Transporte para

L’Integration du Transport Artisanal dans un Service Public

Todos. Banco Interamericano de Desenvolvimento.

de Transport Urbain: Le Cas de Dakar. Paris: TTD.

Washington, DC.

24 Armstrong-Wright, A., 1986þ «Ñèñòåìû ãîðîäñêîãî

15 Diaz Olvera, L, D.Plat and P.Pochet. Les multiple visages

òðàíñïîðòà: Ðóêîâîäñòâî äëÿ èçó÷åíèÿ âàðèàíòîâ».

de la mobilite feminine dans les villes d’Afrique. In Freeman

Òåõíè÷åñêèé äîêóìåíò Âñåìèðíîãî áàíêà, Urban Series

Teurbier, P. and B. Mandon-Adoulheme. 1994.

P and C.Jamet (eds.).

No.52. World Bank, Washington, DC.

16 Gomez, L.M. 2000. «Ãåíäåðíûé àíàëèç äâóõ êîìïîíåíòîâ

25 Ñì. White, P. R. et al. 1999. «Âëèÿíèå êàèðñêîãî ìåòðî».

òðàíñïîðòíûõ ïðîåêòîâ Âñåìèðíîãî áàíêà â Ëèìå (Ïå-

Äîêëàä, ïðåäñòàâëåííûé íà Øåñòîé ìåæäóíàðîäíîé

ðó): âåëîñèïåäíûå äîðîæêè è ïîëîñû äëÿ äâèæåíèÿ îáùå-

êîíôåðåíöèè

ñòâåííîãî òðàíñïîðòà». Âíóòðåííèé îò÷åò Âñåìèðíîãî

ñîáñòâåííîñòè â ñèñòåìå íàçåìíîãî ïàññàæèðñêîãî

áàíêà, Âàøèíãòîí, Îêðóã Êîëóìáèÿ.

òðàíñïîðòà. Êåéïòàóí, Þæíàÿ Àôðèêà.

ïî

âîïðîñàì

êîíêóðåíöèè

17 Ïðè èññëåäîâàíèè ïðîáëåìû ïåðåñåëåíèÿ ñêâàòòå-

ðîâ â Äåëè â êîíöå ñåìèäåñÿòûõ ãîäîâ áûëî îáíàðóæåíî, ÷òî óðîâåíü çàíÿòîñòè ñðåäè ìóæ÷èí êîëîíèè ñíèçèëñÿ íà 5%, à óðîâåíü çàíÿòîñòè ñðåäè æåíùèí – íà 27%. Moser C.A. è L Peake. 1987. Æåíùèíû, ëþäñêèå ïîñåëåíèÿ è æè-

58 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ïðàâ

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ Äîðîæíûé òðàíñïîðò âíîñèò çíà÷èòåëüíûé âêëàä ñ çàãðÿçíåíèå âîçäóõà ãîðîäîâ âî ìíîãèõ ñòðàíàõ. Ïî îöåíêàì Âñåìèðíîé îðãàíèçàöèè çäðàâîîõðàíåíèÿ âûáðîñû âçâåøåííûõ ÷àñòèö åæåãîäíî ïðèâîäÿò ê ïðåæäåâðåìåííîé ñìåðòè áîëåå 0,5 ìëí ÷åëîâåê. Ýêîíîìè÷åñêèå èçäåðæêè, ñâÿçàííûå ñ çàãðÿçíåíèåì âîçäóõà, ïî îöåíêàì ýêâèâàëåíòíû ïðèìåðíî 2% ÂÂÏ. Äëÿ ó÷åòà ýêîëîãè÷åñêèõ âîïðîñîâ â ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà íåîáõîäèìî îïðåäåëèòü îñíîâíûå çàãðÿçíèòåëè, âîçíèêàþùèå â ðåçóëüòàòå äåÿòåëüíîñòè òðàíñïîðòà (îáû÷íî ýòî âçâåøåííûå ÷àñòèöû, ñâèíåö è îçîí) è ìîáèëèçîâàòü òåõíè÷åñêèå, áþäæåòíûå è ñèñòåìíûå ñðåäñòâà êîíòðîëÿ çà èñïîëüçóåìûì òîïëèâîì è òåõíîëîãèåé ïðîèçâîäñòâà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ òåì, ÷òîáû ñíèçèòü ýòè âûáðîñû. ×àñòî ýòè ìåðû òàêæå ñïîñîáñòâóþò óìåíüøåíèþ âûáðîñîâ ïàðíèêîâûõ ãàçîâ.

A. Ìàñøòàáû ïðîáëåìû Äëÿ ìíîãèõ áåäíûõ ëþäåé â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ îòñóòñòâèå äîñòóïà ê ðàáî÷èì ìåñòàì, øêîëàì è ìåäèöèíñêèì ó÷ðåæäåíèÿì ñ÷èòàåòñÿ ñàìûì ñåðüåçíûì îãðàíè÷åíèåì äëÿ ïîâûøåíèÿ êà÷åñòâà æèçíè. ×àñòî âàæíåéøóþ ðîëü äëÿ áåäíûõ ëþäåé èãðàåò ìîòîðèçîâàííûé òðàíñïîðò. Îäíàêî, ïîñêîëüêó îíè ÷àñòî æèâóò è ðàáîòàþò "ïîä òåíüþ" ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, îíè òàêæå íàèáîëåå ïîäâåðæåíû íåáëàãîïðèÿòíîìó ýêîëîãè÷åñêîìó âîçäåéñòâèþ. Ñëåäîâàòåëüíî, îõðàíà îêðóæàþùåé ñðåäû äîëæíà ðàññìàòðèâàòüñÿ êàê âàæíåéøàÿ ÷àñòü çàäà÷è ïîâûøåíèÿ êà÷åñòâà æèçíè áåäíûõ, à íå êàê ðîñêîøü, ïðèîáðåòàåìàÿ çà ñ÷åò îãðàíè÷åíèÿ èõ ìîáèëüíîñòè. Êîìïëåêñíàÿ ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà è îõðàíû îêðóæàþùåé ñðåäû â ãîðîäàõ äîëæíà îõâàòûâàòü ïðîáëåìû çàñòðîéêè îêðóæàþùåé ñðåäû, âêëþ÷àÿ îòâîä çåìåëü, ôîðìó ãîðîäñêîé ñòðóêòóðû, âèçóàëüíîå âòîðæåíèå îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû è äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, êóëüòóðíîå íàñëåäèå; ñîöèàëüíûå ïîñëåäñòâèÿ ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà, ñâÿçàííûå ñî ñìåíîé ïðîôåññèè èëè ìåñòà æèòåëüñòâà è íåóäîáñòâàìè äëÿ

íàñåëåíèÿ; îáåñïå÷åíèå ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè è îõðàíû; à òàêæå áîëåå îáùåïðèçíàííûå ïðîáëåìû øóìîâîãî âîçäåéñòâèÿ è çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà (â ìåñòíîì, ðåãèîíàëüíîì è ãëîáàëüíîì ìàñøòàáå). Âñå ýòè ïðîáëåìû äîëæíû îôèöèàëüíî ðàññìàòðèâàòüñÿ â õîäå ýêîëîãè÷åñêîé îöåíêè ïðè îñóùåñòâëåíèè òèïè÷íûõ ïðîåêòîâ. Â äàííîì îáçîðå âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ çàñòðîéêîé îêðóæàþùåé ñðåäû, ðàññìàòðèâàþòñÿ â ãëàâàõ 2 è 6, ñîöèàëüíûå ïîñëåäñòâèÿ — â ãëàâå 3 è âîïðîñû îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè — â ãëàâå 5. Â äàííîé ãëàâå ìû êàñàåìñÿ òîëüêî ðàçëè÷íûõ ôîðì çàãðÿçíåíèÿ, îñîáåííî çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà. Ñîãëàñíî èìåþùèìñÿ îöåíêàì, â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ îò 0,5 äî 1 ìëí ëþäåé åæåãîäíî ïðåæäåâðåìåííî óìèðàþò â ðåçóëüòàòå ðåñïèðàòîðíûõ è äðóãèõ çàáîëåâàíèé, âûçâàííûõ âîçäåéñòâèåì çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà â ãîðîäàõ. Âîçäåéñòâèå ñâèíöà óñóãóáëÿåò ïîâåäåí÷åñêèå ïðîáëåìû è ñíèæàåò ñïîñîáíîñòè ê îáó÷åíèþ ó ãîðîäñêèõ äåòåé. Êîëè÷åñòâî æåðòâ çàãðÿçíåíèÿ ïðåâûøàåò ÷èñëî ïîãèáøèõ â äîðîæíî-òðàíñïîðòíûõ ïðîèñøåñòâèÿõ, õîòÿ, ñ ó÷åòîì âîçðàñòíîãî ñîñòàâà ïîñòðàäàâøèõ, ÄÒÏ, âåðîÿòíî, ñïîñîáñòâóþò áîëüøåìó óìåíüøåíèþ ïðîäîëæèòåëüíîñòè æèçíè.

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 59

Ãëîáàëüíîå ïîòåïëåíèå Â íàñòîÿùåå âðåìÿ íåò ðàçíîãëàñèé ïî âîïðîñó î òîì, ÷òî ïðîèñõîäèò ãëîáàëüíîå èçìåíåíèå êëèìàòà. Êðîìå òîãî, ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî áîëåå áåäíûå ñòðàíû áîëüøå ñòðàäàþò îò ïîñëåäñòâèé ýòîãî èçìåíåíèÿ, ïðè ýòîì ñâÿçàííûå ñ íèìè ðàñõîäû â íåêîòîðûõ áåäíûõ ñòðàíàõ, ïî îöåíêàì, ñîñòàâëÿþò îò 5 äî 9 ïðîöåíòîâ ÂÂÏ — â íåñêîëüêî ðàç âûøå, ÷åì â ïðîìûøëåííûõ ñòðàíàõ1. Ñîãëàñíî îöåíêàì, íà äîëþ òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà ïðèõîäèòñÿ îêîëî 25 ïðîöåíòîâ âûáðîñîâ ãàçîâ, ñïîñîáñòâóþùèõ ãëîáàëüíîìó ïîòåïëåíèþ êëèìàòà â ïðîìûøëåííûõ ñòðàíàõ, â òî âðåìÿ êàê â ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí, ïî äàííûì íåäàâíåãî èññëåäîâàíèÿ, ýòà äîëÿ ñîñòàâëÿåò ëèøü îêîëî ïîëîâèíû ýòîãî óðîâíÿ2. Â òî âðåìÿ êàê â ñòðàíàõ ÎÝÑÐ ýòî ñîîòíîøåíèå ñòàáèëèçèðóåòñÿ, â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ îíî ïðîäîëæàåò ðàñòè ïî ìåðå óâåëè÷åíèÿ êîëè÷åñòâà ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà. Ýòîò ðîñò ïðåèìóùåñòâåííî íàáëþäàåòñÿ â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ. Íåñìîòðÿ íà ñîõðàíÿþùèåñÿ ïðîòèâîðå÷èÿ â îòíîøåíèè îïòèìàëüíîé ñòðàòåãèè ñîêðàùåíèÿ âûáðîñîâ ïàðíèêîâûõ ãàçîâ (ÏÃ) è ðàñïðåäåëåíèÿ äåéñòâèé ìåæäó ðàçâèòûìè è ðàçâèâàþùèìèñÿ ñòðàíàìè, ïðèçíàåòñÿ íåîáõîäèìîñòü ïðèíÿòèÿ îïðåäåëåííîé ñòðàòåãèè ñìÿã÷åíèÿ ïîñëåäñòâèé âî âñåõ ñòðàíàõ. Íåñìîòðÿ íà ýòî, áîðüáà ñ âûáðîñàìè ÏÃ ïðèîáðåòàåò îòðèöàòåëüíûé îòòåíîê âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, ãäå ïðèçûâû îãðàíè÷èòü âûáðîñû ÏÃ âîñïðèíèìàþòñÿ êàê îòêàç îò ïðàâà ðàçâèâàòü óñëóãè è óñëîâèÿ æèçíè, óæå ñóùåñòâóþùèå â ïðîìûøëåííûõ ñòðàíàõ. Î÷åâèäíîå íåæåëàíèå ïðàâèòåëüñòâ íåêîòîðûõ ðàçâèòûõ ñòðàí ïðåäïðèíèìàòü àêòèâíûå äåéñòâèÿ òàêæå íå ÿâëÿåòñÿ ñòèìóëèðóþùèì ôàêòîðîì. Ýòî îòíîøåíèå òàêæå ïîääåðæèâàåòñÿ òåì, ÷òî îòðèöàòåëüíûå ïîñëåäñòâèÿ âëèÿíèÿ ïàðíèêîâûõ ãàçîâ íîñÿò äîëãîñðî÷íûé è íåìåñòíûé õàðàêòåð. "Òðàäèöèîííûé" ñöåíàðèé ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà íå ïðåäëàãàåò áîëüøèõ ïåðñïåêòèâ äëÿ óëó÷øåíèÿ ïîëîæåíèÿ. Ãëàâíûìè êîìïîíåíòàìè, îïðåäåëÿþùèìè óðîâåíü âûáðîñîâ ÏÃ â òðàíñïîðòíîì ñåêòîðå ÿâëÿþò-

ñÿ óðîâåíü àêòèâíîñòè (â òîííî- èëè ïàññàæèðî-êèëîìåòðàõ), âèäû èñïîëüçóåìîãî òðàíñïîðòà è èíòåíñèâíîñòü ïîòðåáëåíèÿ ýíåðãèè êàæäûì èç íèõ, à òàêæå ñîñòàâ èñïîëüçóåìîãî òîïëèâà. Â ïðîìûøëåííûõ ñòðàíàõ àêòèâíîñòü òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà âîçðàñòàëà íàðàâíå ñ ýêîíîìè÷åñêèì ðîñòîì. Ñäâèã â ñòîðîíó èñïîëüçîâàíèÿ ÷àñòíûõ àâòîìîáèëåé è âîçäóøíîãî òðàíñïîðòà íàðóøèë áàëàíñ ìåæäó âèäàìè òðàíñïîðòà, à èçìåíåíèÿ â áàëàíñå èñïîëüçóåìûõ âèäîâ òîïëèâà íå èìåëè áîëüøèõ ïîñëåäñòâèé. È òîëüêî ðåçêîå ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ òîïëèâà çàòîðìîçèëî ðîñò âûáðîñîâ ÏÃ. Íî äàæå ïðè ýòîì â ïðîìûøëåííûõ ñòðàíàõ âûáðîñû ÏÃ ïðîäîëæàþò ðàñòè, íåñìîòðÿ íà îáùóþ ñòàáèëèçàöèþ îáúåìà âûáðîñîâ. Ñóùåñòâóåò óãðîçà òîãî, ÷òî ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ àíàëîãè÷íûì îáðàçîì ìîæåò íèâåëèðîâàòü ëþáîé ñìÿã÷àþùèé ýôôåêò ðàçâèòèÿ òåõíîëîãèé. Äëÿ òîãî, ÷òîáû èçáåæàòü ïîäîáíîãî ðåçóëüòàòà, íåîáõîäèìî ñî÷åòàíèå ðåôîðì òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè â êðàòêîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå ñ òåõíîëîãè÷åñêèìè èçìåíåíèÿìè â äîëãîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå. Âîïðîñ â òîì, êàê îáåñïå÷èòü ïðèíÿòèå òàêèõ ñòðàòåãèé. Ïðåäëàãàåìûé ñïîñîá èçìåíåíèÿ äàííîé ñèòóàöèè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òîáû óâÿçàòü èíèöèàòèâû ïî ñíèæåíèþ âûáðîñîâ ÏÃ ñ öåëÿìè íà áëèæàéøóþ ïåðñïåêòèâó (íàïðèìåð, ïðîáëåìàìè ìåñòíîãî çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà è ïëàòåæíîãî áàëàíñà) ïðè îäíîâðåìåííîé ïîïûòêå ðàçîðâàòü èëè ïî êðàéíåé ìåðå îñëàáèòü âçàèìîñâÿçü ìåæäó ýêîíîìè÷åñêèì ðîñòîì è ðîñòîì âûáðîñîâ ÏÃ îò àâòîòðàíñïîðòà3. Íà÷íåì ñ ðàññìîòðåíèÿ íàáëþäàåìîãî ñèíåðãèçìà ìåæäó ñíèæåíèåì âûáðîñîâ ÏÃ è ìåñòíûìè ýêîëîãè÷åñêèìè è ýêîíîìè÷åñêèìè èíòåðåñàìè. Â òðàíñïîðòíîì ñåêòîðå ïàðíèêîâûå ãàçû (ÏÃ), âíîñÿùèå íàèáîëüøèé âêëàä â ãëîáàëüíîå ïîòåïëåíèå, âêëþ÷àþò äâóîêèñü óãëåðîäà (CO2), ìåòàí è îêèñü àçîòà (N2O). Îáúåì âûáðîñîâ CO2 ïðÿìî ïðîïîðöèîíàëåí êîëè÷åñòâó ïîòðåáëÿåìîãî óãëåðîäîñîäåðæàùåãî òîïëèâà, è, ïðè ïðî÷èõ ðàâíûõ óñëîâèÿõ, ñîêðàùåíèå ïîòðåáëåíèå òîïëèâà ïðèâåäåò ê óìåíüøåíèþ ýêîíîìè÷åñêèõ èçäåðæåê è îäíîâðåìåííî ê ñíèæåíèþ óðîâ-

60 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

íÿ ãëîáàëüíîãî çàãðÿçíåíèÿ. Óëó÷øåíèå óñëîâèé òðàíñïîðòíîãî äâèæåíèÿ îáû÷íî ñïîñîáñòâóåò ñíèæåíèþ ïîòðåáëåíèÿ òîïëèâà íà êèëîìåòð ïðîáåãà. Â ãëàâå 8, ïîñâÿùåííîé ïðîáëåìàì äîðîæíîé ñåòè, ìû ðåêîìåíäóåì äëÿ ýòîãî îñóùåñòâëÿòü ìåðû ïî îðãàíèçàöèè è ñäåðæèâàíèþ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, è àíàëîãè÷íîãî ýôôåêòà äîëæíû äîñòèãàòü ìåðû ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ óñëîâèé äëÿ ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà (ãëàâà 7) è èñïîëüçîâàíèÿ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà (ãëàâà 8). Â áîëåå øèðîêîì ñìûñëå, ìåñòíûå ïðîãðàììû ïî óëó÷øåíèþ êà÷åñòâà âîçäóõà çà ñ÷åò óëó÷øåíèÿ ðàáîòû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ðåàëèçóåìûå â òàêèõ ñòðàíàõ ñî ñðåäíèì óðîâíåì äîõîäîâ, êàê Ìåêñèêà è ×èëè, òàêæå ñïîñîáñòâóþò íåêîòîðîìó ñíèæåíèþ âûáðîñîâ ÏÃ4. Îñòàëüíàÿ ÷àñòü ýòîé ãëàâû â îñíîâíîì ïîñâÿùåíà óìåíüøåíèþ çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà íà ìåñòíîì óðîâíå, îäíàêî åå ñîäåðæàíèå âî ìíîãîì òàêæå êîñâåííî ñâÿçàíî ñ ïðîáëåìîé ãëîáàëüíîãî ïîòåïëåíèÿ. Â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî ìåðîïðèÿòèÿ òàêîãî òèïà ìîãóò íåïîñðåäñòâåííî ñëóæèòü èíòåðåñàì ñàìèõ ãîðîäñêèõ æèòåëåé, íàèáîëåå ïðîäóêòèâíîé ñòðàòåãè÷åñêîé óñòàíîâêîé, âåðîÿòíî, ÿâëÿåòñÿ öåëåíàïðàâëåííîå èñïîëüçîâàíèå ñîâïàäåíèÿ öåëåé ñîêðàùåíèÿ âûáðîñîâ ÏÃ ñ ìåñòíûìè ýêîíîìè÷åñêèìè è ïðèðîäîîõðàííûìè èíòåðåñàìè. Ýòà ñòðàòåãèÿ äîëæíà ïîäêðåïëÿòüñÿ ýêîíîìè÷åñêèìè ñòèìóëàìè. Ïîòðåáëåíèå èñêîïàåìîãî òîïëèâà íàõîäèòñÿ â ïðÿìîé çàâèñèìîñòè îò àññîðòèìåíòà òîïëèâà, ðàçìåðà òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà è ýôôåêòèâíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ òîïëèâà è îáðàòíîé çàâèñèìîñòè îò êîðïîðàòèâíûõ ðåøåíèé î ðàçìåùåíèè è òèïà ôóíêöèîíèðîâàíèÿ òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû è âèäà òðàíñïîðòà. Âûáðîñû ìåòàíà â îñíîâíîì ÿâëÿþòñÿ ðåçóëüòàòîì óòå÷åê áåíçèíà, äèçåëüíîãî òîïëèâà è íåñãîðåâøåãî ïðèðîäíîãî ãàçà è, ñëåäîâàòåëüíî, ìîãóò áûòü ñíèæåíû çà ñ÷åò ìîäåðíèçàöèè àâòîçàïðàâî÷íîé èíôðàñòðóêòóðû. Ñàìûì ñèëüíûì ñòèìóëîì äëÿ ýêîíîìèè òîïëèâà ïî âñåì ýòèì íàïðàâëåíèÿì äåéñòâèé ÿâëÿåòñÿ åãî äåíåæíàÿ ñòîèìîñòü. Äîêàçàíî, ÷òî ìåðîïðèÿòèÿ ïî áîðüáå ñ çàãðÿçíåíèåì, ïîäêðåïëÿåìûå ñîîòâåòñòâóþùèìè öåíàìè èëè íàëîãàìè, ãîðàçäî áîëåå ýôôåêòèâíû, ÷åì

èñïîëüçîâàíèå îäíèõ íîðìàòèâîâ5. Â ãëàâå 9 ìû ïîäðîáíî îáñóæäàåì ýòó ïðîáëåìó, óòâåðæäàÿ, ÷òî öåíû íà òîïëèâî ïî êðàéíåé ìåðå äîëæíû ïîëíîñòüþ ïîêðûâàòü ñîöèàëüíûå èçäåðæêè åãî ïîòðåáëåíèÿ. Ê ñîæàëåíèþ, ñîâïàäåíèå ðåçóëüòàòîâ ìåñòíûõ ìåðîïðèÿòèé ïî ñîêðàùåíèþ çàãðÿçíåíèÿ è ñíèæåíèþ âûáðîñîâ ÏÃ íàáëþäàåòñÿ íå âñåãäà. Íûíåøíåå ïîêîëåíèå äèçåëüíûõ àâòîìîáèëåé íàíîñèò áîëüøèé âðåä çäîðîâüþ íàñåëåíèÿ, ÷åì àâòîìîáèëè, èñïîëüçóþùèå áåíçèí èëè ãàç. Ñëåäîâàòåëüíî, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî äèçåëüíîå òîïëèâî ÿâëÿåòñÿ îñîáåííî ýôôåêòèâíûì ñ òî÷êè çðåíèÿ ñîêðàùåíèÿ âûáðîñîâ ÏÃ, òîëüêî íîâîå ïîêîëåíèå ÷èñòîãî äèçåëüíîãî òîïëèâà ìîæåò èãðàòü îïðåäåëåííóþ ðîëü â ñòðàòåãèè áîðüáû ñ ÏÃ. Áîëåå òîãî, ìåðû ïî ñíèæåíèþ óðîâíÿ ìåñòíîãî çàãðÿçíåíèÿ â îñíîâíîì êàñàþòñÿ âûáðîñîâ îò èñïîëüçóåìûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, òîãäà êàê ïðè àíàëèçå âûáðîñîâ ÏÃ ðàññìàòðèâàåòñÿ ïîëíûé æèçíåííûé öèêë òîïëèâà (îò ñêâàæèíû äî âûõëîïíîé òðóáû). Îáùåìèðîâàÿ ñòðàòåãèÿ, íàïðàâëåííàÿ íà ïåðåñìîòð êà÷åñòâà òðàíñïîðòíîãî òîïëèâà â öåëÿõ ñíèæåíèÿ óðîâíÿ ìåñòíîãî çàãðÿçíåíèÿ çà ñ÷åò ãèäðîî÷èñòêè (îñîáåííî ïîñëåäíèå òåíäåíöèè â Ñåâåðíîé Àìåðèêå è ÅÑ îãðàíè÷èòü ñîäåðæàíèå ñåðû â áåíçèíå è äèçåëüíîì òîïëèâå äî 10-59 ÷àñòåé íà ìèëëèîí ïî âåñó èëè íèæå), âñå áîëüøå ïîâûøàåò ýíåðãîåìêîñòü ïðîöåññîâ íåôòåïåðåðàáîòêè, óâåëè÷èâàÿ óðîâåíü âûáðîñîâ ÏÃ. Êîãäà íà÷íåòñÿ äåçàêòèâàöèÿ êàòàëèçàòîðîâ, èñïîëüçóþùèõ ïðåîáðàçîâàíèÿ NO èëè NO2, óðîâåíü N2O ìîæåò çíà÷èòåëüíî ïîâûñèòüñÿ. Òàêèì îáðàçîì, íåîáõîäèìû ñòðàòåãè÷åñêèå ìåðû ðåàãèðîâàíèÿ äëÿ ðåøåíèÿ ïðîáëåìû ñëàáîé èëè îòðèöàòåëüíîé âçàèìîñâÿçè ìåæäó óêàçàííûìè èíòåðåñàìè èëè â ñèòóàöèÿõ, êîãäà âîçíèêàåò ïðîòèâîðå÷èå ìåæäó ëîêàëüíûìè è ãëîáàëüíûìè âîçäåéñòâèÿìè. Â ýòîé ñâÿçè Ãëîáàëüíûé ýêîëîãè÷åñêèé ôîíä (ÃÝÔ), ìíîãîñòîðîííÿÿ äîíîðñêàÿ îðãàíèçàöèÿ ïîä óïðàâëåíèåì Âñåìèðíîãî áàíêà, ïðîïàãàíäèðóåò êîíöåïöèþ "íàëîæåíèÿ ãëîáàëüíûõ çàäà÷". Ýòî ïðîöåäóðà, â ðàìêàõ êîòîðîé ìåðû, ðàçðàáàòûâàåìûå äëÿ ðåøåíèÿ äðóãèõ çàäà÷, ïîäâåðãàþòñÿ òùàòåëüíîìó

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 61

àíàëèçó äëÿ èçó÷åíèÿ âîçìîæíîñòè è ñòîèìîñòè èõ èçìåíåíèÿ ñ öåëüþ ñîêðàùåíèÿ âûáðîñîâ ÏÃ. Òàêèì îáðàçîì ïðåäïðèíèìàþòñÿ ïîïûòêè îïðåäåëèòü è ñêîíöåíòðèðîâàòü óñèëèÿ íà òåõ îáëàñòÿõ, ãäå ñíèæåíèå âûáðîñîâ ÏÃ ñâÿçàíî ñ íàèìåíüøèìè âìåíåííûìè èçäåðæêàìè. Â ðàìêàõ ñâîåé Îïåðàöèîííîé ïðîãðàììû 11 (â îáëàñòè òðàíñïîðòà) ÃÝÔ ïðåäîñòàâëÿåò ôèíàíñèðîâàíèå êàê äëÿ ðàçðàáîòêè íîâûõ ãëîáàëüíûõ ýêîëîãè÷åñêè îáîñíîâàííûõ òåõíîëîãèé, òàê è (çà ñ÷åò ôèíàíñèðîâàíèÿ äîïîëíèòåëüíûõ èçäåðæåê) äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ äðóãèõ ìåðîïðèÿòèé, â êîòîðûõ íà ýêñïåðèìåíòàëüíîé îñíîâå îòðàáàòûâàþòñÿ ïåðñïåêòèâíûå ñòðàòåãèè ñîêðàùåíèÿ òåêóùèõ âûáðîñîâ ÏÃ. Â ðàìêàõ îäíîãî èç ðàíåå ïðåäîñòàâëåííûõ ãðàíòîâ ïî ýòîé ñõåìå ôèíàíñèðóåòñÿ ðàçâèòèå èíôðàñòðóêòóðû äëÿ äâèæåíèÿ âåëîñèïåäîâ â îäíîì èç îòäàëåííûõ ðàéîíîâ Ìàíèëû. Áàíêîì òàêæå ñîçäàí Ýêñïåðèìåíòàëüíûé óãëåðîäíûé ôîíä, ïðåäíàçíà÷åííûé äëÿ ñîäåéñòâèÿ ìåæäóíàðîäíîìó ðàñïðîñòðàíåíèþ ñåðòèôèöèðîâàííûõ òåõíîëîãèé ñíèæåíèÿ âûáðîñîâ óãëåðîäà â ðàìêàõ Ìåõàíèçìà "×èñòîå ðàçâèòèå" â ñîîòâåòñòâèè ñ ïîëîæåíèÿìè ñòàòüè 12 Êèîòñêîãî ïðîòîêîëà. Òåõíîëîãè÷åñêèå ìåðû ïî îáåñïå÷åíèþ ñíèæåíèÿ âûáðîñîâ ÏÃ â îñíîâíîì ðåàëèçóþòñÿ çà ñ÷åò çàìåíû òðàíñïîðòíîãî ïàðêà. Ýòîò ïðîöåññ ìîæåò ïðîäîëæàòüñÿ äî 20 ëåò äëÿ ëåãêîâûõ àâòîìîáèëåé è äî 30 ëåò äëÿ ãðóçîâîãî àâòîòðàíñïîðòà. Îäíàêî â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ áîëüøàÿ ÷àñòü èçìåíåíèé â ñòðóêòóðå òðàíñïîðòíîãî ïàðêà ïðîèñõîäèò çà ñ÷åò åãî óâåëè÷åíèÿ, òàê ÷òî ñòðàòåãèè, êàñàþùèåñÿ íîâûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ìîãóò îêàçàòü áîëåå áûñòðîå âîçäåéñòâèå íà óðîâåíü âûáðîñîâ â ïåðåñ÷åòå íà åäèíèöó àêòèâíîñòè. Òàêèì îáðàçîì, ïðè ðîñòå ÂÂÏ íàèëó÷øèì ñïîñîáîì ñíèæåíèÿ âûáðîñîâ ÏÃ îò àâòîòðàíñïîðòà ÿâëÿåòñÿ ñî÷åòàíèå ðåôîðì òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè â êðàòêîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå ñ òåõíîëîãè÷åñêèìè èçìåíåíèÿìè â äîëãîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå. Ïîñêîëüêó áîëüøèíñòâî ïîëüçîâàòåëåé àâòîìîáèëåé ðóêîâîäñòâóþòñÿ ýêîíîìè÷åñêèìè ñòèìóëàìè, íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü ìîùíóþ ïîääåðæêó ñ ïîìîùüþ ìåõàíèçìîâ íàëîãîîáëîæåíèÿ è öåíîîáðàçîâàíèÿ. Âåðîÿòíî, íåîáõîäèìûì

óñëîâèåì îáåñïå÷åíèÿ ïðèåìëåìîñòè ýòèõ ñòðàòåãèé íà ïîëèòè÷åñêîì óðîâíå ÿâëÿåòñÿ ïîëèòèêà "çàìêíóòîãî öèêëà", ïðè êîòîðîé äîõîäû îò ïîâûøåíèÿ íàëîãîâ èëè ñáîðîâ íà òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà èëè òîïëèâî ñ î÷åâèäíîñòüþ èñïîëüçóþòñÿ äëÿ ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà. Ýòîò âîïðîñ äàëåå îáñóæäàåòñÿ â ãëàâå 9.

Øóì è äðóãèå âèäû âîçäåéñòâèÿ Øóìîâîå âîçäåéñòâèå òðàíñïîðòà â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ñ÷èòàåòñÿ çíà÷èòåëüíî ìåíåå ñåðüåçíîé ïðîáëåìîé, ÷åì â ñòðàíàõ ñ âûñîêèìè äîõîäàìè. Ïðîâîäèëèñü èññëåäîâàíèÿ ôèçè÷åñêîãî óùåðáà, âûçûâàåìîãî âëèÿíèåì ïðîèçâîäñòâåííîãî øóìà, îäíàêî ýòî êàñàåòñÿ â îñíîâíîì ïðîèçâîäñòâåííûõ ó÷ðåæäåíèé. Óðîâíè øóìà, íàáëþäàåìûå íà óëèöàõ ãîðîäîâ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, áóäó÷è íåïðèÿòíûìè, ïðèáëèæàþòñÿ, íî íå ïðåâûøàþò íèæíåé ãðàíèöû, çà ïðåäåëàìè êîòîðîé øóìîâîå âîçäåéñòâèå ñ÷èòàåòñÿ ôàêòîðîì ïðîèçâîäñòâåííîé îïàñíîñòè. Ðåçóëüòàòû îáñëåäîâàíèé äëÿ âûÿñíåíèÿ ðåàêöèè íàñåëåíèÿ íå ñâèäåòåëüñòâóþò î òîì, ÷òî øóìîâîå âîçäåéñòâèå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà âîñïðèíèìàåòñÿ êàê ñåðüåçíàÿ îïàñíîñòü. Ñóùåñòâóþò è äðóãèå âèäû âîçäåéñòâèÿ. Âûñîêàÿ èíòåíñèâíîñòü äâèæåíèÿ ìîæåò ñäåëàòü äîðîãè îïàñíûìè è òðóäíûìè äëÿ ïåðåñå÷åíèÿ, ñîçäàâàÿ íåóäîáñòâà äëÿ íàñåëåíèÿ. Åñòü äàííûå î òîì, ÷òî â Äæàêàðòå áèçíåñìåíû îáû÷íî áåðóò òàêñè òîëüêî äëÿ òîãî, ÷òîáû áåçîïàñíî ïåðåáðàòüñÿ íà ïðîòèâîïîëîæíóþ ñòîðîíó îæèâëåííûõ ìàãèñòðàëåé. Áàðüåðû, ïåøåõîäíûå ìîñòû è òîííåëè óìåíüøàþò îïàñíîñòü, íî óâåëè÷èâàþò íåóäîáñòâà, îñîáåííî â ñòðàíàõ, ãäå ýòè ñîîðóæåíèÿ ñòðîÿòñÿ è ðàñïîëàãàþòñÿ ñ ó÷åòîì óëó÷øåíèÿ óñëîâèé äâèæåíèÿ òðàíñïîðòà, à íå äëÿ ïîìîùè ïåøåõîäàì (ñì. ãëàâó 5). Èíîãäà íåóäîáñòâà äëÿ íàñåëåíèÿ ìîæíî óìåíüøèòü çà ñ÷åò îðãàíèçàöèè ñõåì, ïðè êîòîðûõ äâèæåíèå ìîòîðèçîâàííîãî è îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è ïåøåõîäîâ îñóùåñòâëÿåòñÿ â ðàçíûõ óðîâíÿõ. Â ãîðîäàõ ñî ñëîæèâøåéñÿ ñòðóêòóðîé ñòðîèòåëüñòâî òîííåëåé ÷àñòî îêàçûâàåòñÿ ñëèøêîì äîðîãîñòîÿùèì (è

62 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

òåõíè÷åñêè ñëîæíûì ñ òî÷êè çðåíèÿ îáåñïå÷åíèÿ âåíòèëÿöèè ïðè áîëüøèõ ïîòîêàõ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ), òàê ÷òî åäèíñòâåííîé ðåàëüíîé âîçìîæíîñòüþ ÿâëÿåòñÿ îðãàíèçàöèÿ âòîðîãî íàäçåìíîãî óðîâíÿ. Îäíàêî ýòî ìîæåò ïðèâåñòè ê çíà÷èòåëüíîé âèçóàëüíîé èíòðóçèè, à òàêæå ïðåïÿòñòâîâàòü ðàññåèâàíèþ âûõëîïíûõ ãàçîâ îò àâòîòðàíñïîðòà, ñîõðàíÿþùèõñÿ íà óðîâíå çåìëè. Íàäçåìíàÿ ðåëüñîâàÿ òðàíñïîðòíàÿ ñèñòåìà â Áàíãêîêå íàñòîëüêî äîìèíèðóåò íàä äîðîãàìè Ñèëîì è Ñóõóìâèò, ÷òî ïðàâèòåëüñòâî ïðèíÿëî ðåøåíèå áîëüøå íå âîçâîäèòü â öåíòðàëüíîé ÷àñòè ãîðîäà êàêèõëèáî íîâûõ íàäçåìíûõ ñèñòåì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ïðîáëåìû íåóäîáñòâ äëÿ íàñåëåíèÿ è âèçóàëüíîé èíòðóçèè â íåêîòîðîé ñòåïåíè ìîæíî óñòðàíèòü ñ ïîìîùüþ õîðîøèõ èíæåíåðíûõ ïðîåêòîâ. Îäíàêî îñíîâíîé óðîê çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî íåóäîáñòâà äëÿ íàñåëåíèÿ è âèçóàëüíàÿ èíòðóçèÿ ÷àñòî âîçíèêàþò â ðåçóëüòàòå íåäîñòàòî÷íîé êîîðäèíàöèè ìåæäó ñòðàòåãè÷åñêèì ïëàíèðîâàíèåì, ïëàíèðîâàíèåì è ïðîåêòèðîâàíèåì èíâåñòèöèé â òðàíñïîðòíóþ èíôðàñòðóêòóðó è ðåãóëèðîâàíèåì ó÷àñòèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ðàçâèòèè èíôðàñòðóêòóðû. Â ýòîé ñâÿçè îñîáîå çíà÷åíèå ïðèîáðåòàþò íåêîòîðûå èíñòèòóöèîíàëüíûå òðåáîâàíèÿ, ê êîòîðûì ìû âåðíåìñÿ â ãëàâå 10.

Çàãðÿçíåíèå âîçäóõà â ãîðîäàõ Áåçóñëîâíî, ñàìîé ñåðüåçíîé ýêîëîãè÷åñêîé ïðîáëåìîé, ñâÿçàííîé ñ ðàáîòîé ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, â áîëüøèíñòâå ãîðîäîâ ÿâëÿåòñÿ ëîêàëüíîå çàãðÿçíåíèå âîçäóõà. Ðàçðàáîòêà ñîîòâåòñòâóþùåé ñòðàòåãèè äëÿ ðåøåíèÿ ýòîé ïðîáëåìû ïðè îãðàíè÷åííûõ ðåñóðñàõ òðåáóåò òùàòåëüíîé ðàññòàíîâêè ïðèîðèòåòîâ êàê ñ òî÷êè çðåíèÿ âûáîðà öåëåé, òàê è èíñòðóìåíòîâ6. Â äàííîì ðàçäåëå ñíà÷àëà îïðåäåëÿþòñÿ îñíîâíûå ëîêàëüíûå çàãðÿçíèòåëè âîçäóõà, âîçíèêàþùèå â ðåçóëüòàòå äåÿòåëüíîñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, è îöåíèâàåòñÿ çíà÷åíèå èõ âêëàäà â ñóììàðíóþ íàãðóçêó íà îêðóæàþùóþ ñðåäó ãîðîäîâ. Ñ ó÷åòîì ýòîãî îáñóæäàþòñÿ ÷åòûðå îñíîâíûõ èíñòðóìåíòà, ðàññìàòðèâàåìûõ â êà÷åñòâå êîìïîíåíòîâ ñòðàòåãèè óìåíüøåíèÿ âîçäåéñòâèÿ òðàíñïîðòà íà îêðóæàþùóþ ñðåäó ãîðîäîâ. Ïåðâûå äâà èç íèõ — ìåðîïðèÿòèÿ, êàñàþùèåñÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è âèäîâ

òðàíñïîðòíîãî òîïëèâà, — â îñíîâíîì ÿâëÿþòñÿ èíñòðóìåíòàìè òåõíîëîãè÷åñêîãî õàðàêòåðà. Äâà äðóãèõ òèïà èíñòðóìåíòîâ — îðãàíèçàöèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è íàëîãîâî-áþäæåòíûå ìåõàíèçìû — õîòÿ è òðåáóþò òåõíîëîãè÷åñêîé ïîääåðæêè äëÿ ýôôåêòèâíîãî âíåäðåíèÿ, ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé áîëåå "ìÿãêèå" èíñòðóìåíòû òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ, íàïðèìåð, Ìåêñèêå, ìåðîïðèÿòèÿ ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â îñíîâíîì îñóùåñòâëÿþòñÿ ïî ýêîëîãè÷åñêèì ïðè÷èíàì.

Îñíîâíûå çàãðÿçíèòåëè âîçäóõà, ñâÿçàííûå ñ ðàáîòîé òðàíñïîðòà, è èõ çíà÷åíèå Òðàíñïîðòíûå âûáðîñû íàíîñÿò î÷åíü áîëüøîé âðåä çäîðîâüþ. Âûñîêèå êîíöåíòðàöèè ñâèíöà â êðîâè ìîãóò ïðèâåñòè ê ó÷àùåíèþ ñëó÷àåâ âûêèäûøåé ó æåíùèí, íàðóøåíèþ ïî÷å÷íîé ôóíêöèè ïðè âûñîêèõ óðîâíÿõ êðîâîòîêà è ïîâûøåíèþ êðîâÿíîãî äàâëåíèÿ. Âàæíåå âñåãî òî, ÷òî îíè çàìåäëÿþò óìñòâåííîå ðàçâèòèå äåòåé è îòðèöàòåëüíî ñêàçûâàþòñÿ íà èõ ïîâåäåíèè. Ñâèíåö ïîãëîùàåòñÿ îðãàíèçìîì ïðè íèçêîì óðîâíå ïîñòóïëåíèÿ êàëüöèÿ ñ ïèùåé, â ñëó÷àå äåôèöèòà æåëåçà, ïðè ïóñòîì æåëóäêå è â ìîëîäîì âîçðàñòå, ïîýòîìó äåòè èç áåäíûõ ñåìåé ñ íåäîñòàòî÷íûì óðîâíåì ïèòàíèÿ îñîáåííî ïîäâåðæåíû îòðàâëåíèþ ñâèíöîì. Âçâåøåííûå ÷àñòèöû, îñîáåííî ÷àñòèöû ñ äèàìåòðîì ñóáìèêðîííîãî äèàïàçîíà, ñîäåðæàùèåñÿ â òðàíñïîðòíûõ âûáðîñàõ è îáðàçóþùèåñÿ â ðåçóëüòàòå èçíîñà øèí, ñïîñîáíû ãëóáîêî ïðîíèêàòü â äûõàòåëüíûå ïóòè, âûçûâàòü ðåñïèðàòîðíûå ïðîáëåìû, îáîñòðÿòü àñòìàòè÷åñêèå ÿâëåíèÿ è íàðóøàòü ôóíêöèè ëåãêèõ. Êðîìå òîãî, âñå ìåíüøå ñîìíåíèé âûçûâàåò òîò ôàêò, ÷òî âûõëîïû äèçåëüíîãî òîïëèâà ïîâûøàþò îïàñíîñòü çàáîëåâàíèÿ ðàêîì7. Îêèñü óãëåðîäà (CO) çàìåäëÿåò ñïîñîáíîñòü êðîâè äîñòàâëÿòü êèñëîðîä â îðãàíû è òêàíè. Ëþäè, ñòðàäàþùèå õðîíè÷åñêèìè ñåðäå÷íûìè çàáîëåâàíèÿìè, ïðè âûñîêèõ óðîâíÿõ ÑÎ ìîãóò èñïûòûâàòü áîëè â ãðóäíîé êëåòêå, à î÷åíü âûñîêèå óðîâíè ÑÎ ìîãóò âûçâàòü îñëàáëåíèå çðåíèÿ, íàðóøåíèå äâèãàòåëüíîé ñïîñîáíîñòè, ñíèæåíèå ñïîñîáíîñòè ê îáó÷åíèþ è ïðèâåñòè ê ñìåðòè. Îêèñëû ñåðû (SOx), êîíöåíòðàöèè êîòîðûõ â âûáðîñàõ ïðÿìî ïðîïîðöèîíàëüíû ñîäåðæàíèþ ñåðû â òîïëèâå, âûçûâàþò èçìåíåíèÿ â ôóíêöèÿõ ëåãêèõ ó àñòìà-

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 63

òèêîâ è îáîñòðÿþò ñèìïòîìû áîëåçíè ó ëþäåé, ïîäâåðæåííûõ ðåñïèðàòîðíûì çàáîëåâàíèÿì, à òàêæå ñïîñîáñòâóþò âîçíèêíîâåíèþ êèñëîòíûõ äîæäåé è îáðàçîâàíèþ âòîðè÷íûõ ÷àñòèö. Îêèñëû àçîòà (NOx) âûçûâàþò èçìåíåíèÿ â ôóíêöèÿõ ëåãêèõ ó àñòìàòèêîâ, ñïîñîáñòâóþò âîçíèêíîâåíèþ êèñëîòíûõ äîæäåé è îáðàçîâàíèþ âòîðè÷íûõ ÷àñòèö è ÿâëÿþòñÿ ïðåäøåñòâåííèêàìè ïðèçåìíûõ êîíöåíòðàöèé îçîíà. Âêëàä â âûáðîñû NOx âíîñÿò òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, èñïîëüçóþùèå êàê áåíçèí, òàê è äèçåëüíîå òîïëèâî. Îçîí ñïîñîáñòâóåò îáðàçîâàíèþ ôîòîõèìè÷åñêîãî ñìîãà è ñíèæàåò ëåãî÷íóþ ôóíêöèþ ó ëþäåé, èñïûòûâàþùèõ ôèçè÷åñêóþ íàãðóçêó (îò ëåãêîé äî ñèëüíîé). NOx (â çíà÷èòåëüíûõ êîëè÷åñòâàõ âûáðàñûâàåìûå àâòîìîáèëÿìè, ðàáîòàþùèìè íà áåíçèíå è äèçåëüíîì òîïëèâå) è ôîòîõèìè÷åñêè àêòèâíûå ëåòó÷èå îðãàíè÷åñêèå ñîåäèíåíèÿ (ËÎÑ) (îáðàçóþùèåñÿ â ðåçóëüòàòå âûáðîñîâ îò àâòîìîáèëåé, èñïîëüçóþùèõ áåíçèí) ÿâëÿþòñÿ äâóìÿ îñíîâíûìè ïðåäøåñòâåííèêàìè îçîíà.

ñëåäîâàíèÿ, ïðîâîäèâøèåñÿ Âñåìèðíîé îðãàíèçàöèåé çäðàâîîõðàíåíèÿ â êðóïíûõ ìåãàïîëèñàõ, õîòÿ è íåñêîëüêî óñòàðåëè, îäíàêî, ïîêàçûâàþò, ÷òî íåñìîòðÿ íà çíà÷èòåëüíîå ïðåâûøåíèå ñàíèòàðíûõ íîðì äëÿ âñåõ îñíîâíûõ çàãðÿçíèòåëåé, ìàñøòàáû ïðîáëåìû çíà÷èòåëüíî ðàçëè÷àþòñÿ. Íîðìû êîíöåíòðàöèé äëÿ ñâèíöà î÷åíü ñåðüåçíî ïðåâûøàþòñÿ ïðè èñïîëüçîâàíèè ýòèëñîäåðæàùåãî áåíçèíà, îäíàêî îáû÷íî íå âåçäå. Ïðåâûøåíèå êîíöåíòðàöèé ÑÎ îáû÷íî íå òàê âåëèêî, êàê äëÿ ìåëêèõ âçâåøåííûõ ÷àñòèö, îñîáåííî â ñòðàíàõ, ãäå èñïîëüçîâàíèå áåíçèíà îòíîñèòåëüíî íèçêî ïî ñðàâíåíèþ ñ äèçåëüíûì òîïëèâîì. Çíà÷èòåëüíîå ïîâûøåíèå óðîâíåé ñîäåðæàíèÿ SO2 â îêðóæàþùåé àòìîñôåðå áîëüøå ÿâëÿåòñÿ ðåçóëüòàòîì ñæèãàíèÿ óãëÿ, ÷åì äåÿòåëüíîñòè òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà. Àòìîñôåðíûå êîíöåíòðàöèè NO2 ÷àñòî íèæå íîðì ÂÎÇ, îäíàêî îíè ïîâûøàþòñÿ, êàê è êîíöåíòðàöèè îçîíà (Ðèñ. 4.1).

Âñå ýòè âûáðîñû ïîòåíöèàëüíî îïàñíû, îäíàêî èõ èíòåíñèâíîñòü è ïîñëåäñòâèÿ äëÿ çäîðîâüÿ îáíàðóæèâàþò çíà÷èòåëüíûå îòëè÷èÿ êàê ìåæäó ðàçëè÷íûìè çàãðÿçíÿþùèìè âåùåñòâàìè, òàê è ìåæäó ðåãèîíàìè. Èñ-

Â ñëó÷àÿõ, êîãäà îöåíêà ðèñêà, ñâÿçàííîãî ñ ïðåâûøåíèåì ôèçè÷åñêèõ íîðì, ïðîâîäèëàñü ñ ó÷åòîì ïîñëåäñòâèé äëÿ çäîðîâüÿ ïî äàííûì àíàëèçà äîç âîçäåéñòâèÿ è ðåàêöèé, ðåçóëüòàòû èññëåäîâàíèé â ðÿäå ãîðîäîâ (íà-

64 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ïðèìåð, Áàíãêîêå, Êàèðå, Ìåõèêî, Êèòî è Ñàíòüÿãî) ïîêàçàëè, ÷òî ñàìûé áîëüøîé óùåðá çäîðîâüþ íàíîñÿò êîíöåíòðàöèè ìåëêèõ âçâåøåííûõ ÷àñòèö (ñ àýðîäèíàìè÷åñêèì äèàìåòðîì ìåíåå 2,5 ìèêðîí, èëè PM2,5) è ñâèíöà. Â çàâèñèìîñòè îò òîïîãðàôè÷åñêèõ è ìåòåîðîëîãè÷åñêèõ óñëîâèé îçîí òàêæå ìîæåò ïðåäñòàâëÿòü ñåðüåçíóþ óãðîçó äëÿ çäîðîâüÿ â êðóïíûõ ìåãàïîëèñàõ, òàêèõ, êàê Ìåõèêî è Ñàíòüÿãî8. Òðàíñïîðò íå ÿâëÿåòñÿ åäèíñòâåííûì èñòî÷íèêîì çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà â ãîðîäàõ. Â ÷àñòíîñòè, èñïîëüçîâàíèå èñêîïàåìîãî òîïëèâà (îñîáåííî òÿæåëîãî íåôòÿíîãî òîïëèâà, áèîìàññû è áóðîãî óãëÿ) â ïðîìûøëåííûõ è áûòîâûõ öåëÿõ ÿâëÿåòñÿ çíà÷èòåëüíûì èñòî÷íèêîì âûáðîñîâ âçâåøåííûõ ÷àñòèö è äâóîêèñè ñåðû, îñîáåííî â ðåãèîíàõ óìåðåííîãî ïîÿñà, íàïðèìåð, Êèòàå è Âîñòî÷íîé Åâðîïå. Ñòðàòåãèþ óìåíüøåíèÿ çàãðÿçíåíèÿ îò òðàíñïîðòà íåîáõîäèìî ðàññìàòðèâàòü â ýòîì áîëåå øèðîêîì êîíòåêñòå9. Îäíàêî ñåêòîð ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â öåëîì ñ÷èòàåòñÿ îäíîé èç ïðèîðèòåòíûõ îáëàñòåé äëÿ ïðèíÿòèÿ ìåð ïî ðÿäó ïðè÷èí. •

Ãîðîäñêîé òðàíñïîðò ÿâëÿåòñÿ êðóïíûì èñòî÷íèêîì áîëüøèíñòâà âðåäíûõ âûáðîñîâ ìåëêèõ ÷àñòèö, íà åãî äîëþ ïðèõîäèòñÿ îò 80 äî 90 % àòìîñôåðíûõ êîíöåíòðàöèé ñâèíöà â ãîðîäàõ, ãäå âñå åùå èñïîëüçóåòñÿ ýòèëèðîâàííûé áåíçèí, îí ÿâëÿåòñÿ èñòî÷íèêîì áîëüøåé ÷àñòè âûáðîñîâ ÑÎ è âíîñèò ñóùåñòâåííûé âêëàä â ôîðìèðîâàíèå ïðèçåìíîãî ñëîÿ îçîíà.

•

Â îòëè÷èå îò ñòàöèîíàðíûõ èñòî÷íèêîâ (÷àñòî ðàñïîëîæåííûõ íà íåêîòîðîì ðàññòîÿíèè îò ãóñòîíàñåëåííûõ ãîðîäñêèõ öåíòðîâ), âûáðîñû îò êîòîðûõ ðàññåèâàþòñÿ â áîëåå âûñîêèõ ñëîÿõ àòìîñôåðû, òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà âûáðàñûâàþò çàãðÿçíÿþùèå âåùåñòâà âáëèçè ïîâåðõíîñòè â ãóñòîíàñåëåííûõ ðàéîíàõ. Ñîîòâåòñòâåííî, èõ âêëàä â âîçäåéñòâèå íà çäîðîâüå íàñåëåíèÿ âûøå, ÷åì èõ äîëÿ â îáùåì îáúåìå âûáðîñîâ10. Ïî äàííûì èññëåäîâàíèÿ â øåñòè ìåãàïîëèñàõ, íà äîëþ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ïðèõîäèëîñü

òîëüêî 6 % âûáðîñîâ (â òîííàõ), íî 32 % ñðåäíåãî óðîâíÿ âîçäåéñòâèÿ íà íàñåëåíèå. •

Ñåêòîð ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà î÷åíü áûñòðî ðàñòåò è ðàçâèâàåòñÿ, ÷òî äåëàåò åãî âåñüìà âîñïðèèì÷èâûì äëÿ ïðèíÿòèÿ êîððåêòèðóþùèõ è çàùèòíûõ ìåðîïðèÿòèé. Ïîíèìàíèå ýêîëîãè÷åñêîãî çíà÷åíèÿ àëüòåðíàòèâíûõ òðàíñïîðòíûõ ñòðàòåãèé è ìåðîïðèÿòèé ìîæåò ïîçâîëèòü ðàñòóùèì ãîðîäàì èçáåæàòü âîçäåéñòâèÿ íà îêðóæàþùóþ ñðåäó, êîòîðîå óæå èñïûòûâàþò ìåãàïîëèñû.

Òîïëèâíàÿ ïîëèòèêà Ìåðû òîïëèâíîé ïîëèòèêè ìîãóò îêàçàòü âëèÿíèå íà çàãðÿçíÿþùèå ïàðàìåòðû ñóùåñòâóþùèõ âèäîâ òîïëèâà, âûáîð òîïëèâà è îáùèé îáúåì ïîòðåáëåíèÿ òîïëèâà.

Ïîâûøåíèå êà÷åñòâà òîïëèâà Äëÿ ñòðàí-êëèåíòîâ Âñåìèðíîãî áàíêà ïåðâûì øàãîì â ïîâûøåíèè êà÷åñòâà òðàíñïîðòíîãî òîïëèâà ÿâëÿåòñÿ ïîýòàïíûé îòêàç îò èñïîëüçîâàíèÿ ñâèíöîâûõ äîáàâîê â áåíçèíå. Ñâèíåö èñòîðè÷åñêè äîáàâëÿëñÿ â áåíçèí äëÿ ïîâûøåíèÿ îêòàíîâîãî ÷èñëà. Â ñâÿçè ñ åãî òîêñè÷íîñòüþ âî âñåì ìèðå â íàñòîÿùåå âðåìÿ îñóùåñòâëÿåòñÿ ïåðåõîä ê çàïðåòó èñïîëüçîâàíèÿ ñâèíöà â áåíçèíå. Ñåãîäíÿ áîëåå òðåõ ÷åòâåðòåé áåíçèíà, ïðîäàâàåìîãî âî âñåì ìèðå, íå ñîäåðæèò ñâèíöà. Ïðàêòè÷åñêè âñå ñòðàíû ÎÝÑÐ è ìíîãèå êðóïíûå ðàçâèâàþùèåñÿ ñòðàíû è ñòðàíû ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé, âêëþ÷àÿ Áàíãëàäåø, Áðàçèëèþ, Ãîíäóðàñ, Ìàëàéçèþ è Òàèëàíä, óæå çàïðåòèëè äîáàâëåíèå ñâèíöà â áåíçèí11. Îäíàêî ýòîò ïåðåõîä åùå íå ïðîèçîøåë â íåêîòîðûõ êðóïíûõ ñòðàíàõ, òàêèõ, êàê Èíäîíåçèÿ è ïî÷òè âñå ñòðàíû Àôðèêè, ðàñïîëîæåííûå ê þãó îò Ñàõàðû. Ïðè îòñóòñòâèè äðóãèõ çíà÷èòåëüíûõ èñòî÷íèêîâ ñâèíöà îòìåíà ñâèíöîâîé äîáàâêè â áåíçèíå ìîæåò ïðèâåñòè ê ñíèæåíèþ êîíöåíòðàöèé ñâèíöà â àòìîñôåðå äî ìåíåå 0,2 ìèêðîãðàìì íà êóáè÷åñêèé ìåòð (ìêã /ì3) è ñîäåðæàíèå ñâèíöà â êðîâè äî ìåíåå 5 ìèêðîãðàìì íà äåêàëèòð (ìêã/äë), ïðè ýòîì ìíîãèå îðãàíèçàöèè çäðàâîîõðàíåíèÿ ñ÷èòàþò êîíöåíòðàöèè

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 65

Âðåçêà 4.1. Ôàëüñèôèêàöèÿ òîïëèâà â Òàèëàíäå Â íà÷àëå 1980-õ ãîäîâ Òàèëàíä ñòîëêíóëñÿ ñ ñåðüåçíîé ïðîáëåìîé ôàëüñèôèêàöèè òîïëèâà, êîãäà â äîðîãîé áåíçèí ïîäìåøèâàëñÿ êåðîñèí (öåíà íà êîòîðûé áûëà íèçêîé â ñâÿçè ñ âûñîêèìè äîòàöèÿìè). Â ñâÿçè ñ ýòèì ïðàâèòåëüñòâî ïðèíÿëî ðÿä ìåð, âêëþ÷àÿ:

• • •

îêðàøèâàíèå êåðîñèíà â ñèíèé öâåò; òðåáîâàíèå ïðîäàâàòü åãî òîëüêî â 20-ëèòðîâûõ êîíòåéíåðàõ; øèðîêóþ ïðîãðàììó ìåð ïîëèöåéñêîãî êîíòðîëÿ.

Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ýòè ìåðû èìåëè íåêîòîðûé ýôôåêò, óðîâåíü ïðîäàæ êåðîñèíà îñòàâàëñÿ âûñîêèì äî ðåñòðóêòóðèçàöèè íàëîãîâ íà íåôòü â 1986 ã. è ïîâûøåíèÿ íàëîãà íà êåðîñèí â ïåðèîä 1986-1991 ãã. ñ öåëüþ óñòðàíåíèÿ ñòèìóëà äëÿ ôàëüñèôèêàöèè. Îäíàêî ñòèìóë ïîäìåøèâàòü â áåíçèí íåîáëàãàåìûå íàëîãîì ïðîìûøëåííûå ðàñòâîðèòåëè ïî-ïðåæíåìó ñîõðàíÿåòñÿ, êàê è ïðîáëåìà ôàëüñèôèêàöèè òîïëèâà. Èñòî÷íèê: Jitendra Shah, ÷àñòíàÿ ïåðåïèñêà.

ìåíåå 10 ìêã/äë äîïóñòèìîé íîðìîé. Íåîáõîäèìà ñòðàòåãèÿ, íàïðàâëåííàÿ êàê íà âíåäðåíèå íåýòèëèðîâàííîãî áåíçèíà, òàê è íà îòìåíó ýòèëñîäåðæàùèõ âèäîâ òîïëèâà. Îòìåíà ñâèíöîâîé äîáàâêè ê áåíçèíó ìîæåò òàêæå ñòèìóëèðîâàòü áîëåå øèðîêóþ ïðîãðàììó ìåð ïî óëó÷øåíèþ ñîñòîÿíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû. Íàëè÷èå íåýòèëèðîâàííîãî áåíçèíà íà âñåé òåððèòîðèè ñòðàíû ÿâëÿåòñÿ ïðåäïîñûëêîé âíåäðåíèÿ êàòàëèòè÷åñêèõ íåéòðàëèçàòîðîâ äëÿ ñîêðàùåíèÿ óðîâíÿ âûáðîñîâ NOx, CO è óãëåâîäîðîäîâ. Óðîâåíü âûáðîñîâ ÑÎ òàêæå ìîæíî ñíèçèòü çà ñ÷åò îáîãàùåíèÿ áåíçèíà êèñëîðîäîì. Îäíàêî âàæíî ïîä÷åðêíóòü, ÷òî îòìåíà ñâèíöîâîé äîáàâêè íå äîëæíà ïðîâîäèòüñÿ èçîëèðîâàííî, ïîñêîëüêó ìíîãèå ïðèñàäêè, äîáàâëÿåìûå â áåíçèí äëÿ ïîâûøåíèÿ îêòàíîâîãî ÷èñëà ïîñëå îòìåíû ñâèíöà, â ñâîþ î÷åðåäü, òàêæå îêàçûâàþò âðåäíîå âîçäåéñòâèå íà çäîðîâüå. Èçáûòî÷íîå ïðèñóòñòâèå áåíçîëà è îáùåå ñîäåðæàíèå àðîìàòè÷åñêèõ âåùåñòâ â íåýòèëèðîâàííîì áåíçèíå âûçûâàåò îñîáóþ îçàáî÷åííîñòü. Îäíàêî çà ñ÷åò êîíòðîëÿ èñïàðÿåìîñòè áåíçèíà è ðåãóëèðîâàíèÿ äåÿòåëüíîñòè íåôòåî÷èñòèòåëüíûõ çàâîäîâ è ïåðåðàáàòûâàþùèõ óñòàíîâîê ìîæíî ðåøèòü ïðîáëåìó ýòèõ ïðèñàäîê ïðè ðàçóìíûõ èçäåðæêàõ â ïðîöåññå ïîýòàïíîé îòìåíû èñïîëüçîâàíèÿ ñâèíöà. Ñåðà, ñîäåðæàùàÿñÿ â äèçåëüíîì òîïëèâå è áåíçèíå, îáðàçóåò âûáðîñû SO2, âûçûâàåò êèñëîòíûå äîæäè è âíîñèò âêëàä â âûáðîñû ÷àñòèö. Åå ñîäåðæàíèå ìîæíî óìåíüøèòü çà ñ÷åò ãèäðîî÷èñòêè áàçîâîãî òîïëèâà. Îäíàêî â ñòðàíàõ, ãäå óðîâåíü óãëåðîäíîãî êîìïîíåíòà â âûáðîñàõ ÷àñòèö îò àâòîòðàíñïîðòà îñòàåòñÿ

âûñîêèì, âîçìîæíî, ýêîíîìè÷åñêè áåññìûñëåííî ïûòàòüñÿ íåìåäëåííî äîñòè÷ü íîðì ñîäåðæàíèÿ ñåðû, äåéñòâóþùèõ â Ñåâåðíîé Àìåðèêå è ÅÑ, äëÿ òîãî, ÷òîáû óìåíüøèòü îáúåì âûáðîñîâ ÷àñòèö îò äèçåëüíûõ äâèãàòåëåé12. Âìåñòî ýòîãî óæåñòî÷åíèå íîðì äîëæíî òùàòåëüíî ïëàíèðîâàòüñÿ è îñóùåñòâëÿòüñÿ ïîýòàïíî â çàâèñèìîñòè îò óñëîâèé â êîíêðåòíîé ñòðàíå. Â íåêîòîðûõ ýêñòðåìàëüíûõ ñëó÷àÿõ ïðåäëàãàåìûå íîðìû âûáðîñîâ íåñîâìåñòèìû ñ âèäàìè òðàíñïîðòíîãî òîïëèâà, èìåþùèìèñÿ íà ðûíêå. Íàïðèìåð, íàñòîé÷èâîå òðåáîâàíèå èñïîëüçîâàòü àâòîáóñû, ñîîòâåòñòâóþùèå ñòàíäàðòó Åâðî-2, òåõíè÷åñêè áåññìûñëåííî, åñëè ñîäåðæàíèå ñåðû â èìåþùåìñÿ â ñòðàíå äèçåëüíîì òîïëèâå ñîñòàâëÿåò 5000 ÷àñòåé íà ìèëëèîí ïî âåñó. Êðîìå òîãî, èíîãäà â öåëÿõ ãàðìîíèçàöèè íîðì íåôòåî÷èñòêè è ñòàíäàðòîâ èìïîðòà âî èçáåæàíèå ðàçâèòèÿ ìåñòíîãî ÷åðíîãî ðûíêà òîðãîâëè äèçåëüíûì òîïëèâîì ñ âûñîêèì ñîäåðæàíèåì ñåðû ìîãóò ïîòðåáîâàòüñÿ äåéñòâèÿ ðåãèîíàëüíîãî ìàñøòàáà. Òðàíñïîðòíàÿ, ýêîëîãè÷åñêàÿ è ýíåðãåòè÷åñêàÿ ñòðàòåãèè âñåãäà äîëæíû áûòü òùàòåëüíî ñîãëàñîâàíû. Íåäîñòàòî÷íî ðåãóëèðîâàòü êà÷åñòâî òîïëèâà. Âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ â àâòîòðàíñïîðòíîì ïàðêå ïðåîáëàäàþò ñòàðûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, íå ïîëó÷àþùèå äîëæíîãî òåõíè÷åñêîãî îáñëóæèâàíèÿ. Ýòî ñíèæàåò ñîîòíîøåíèå çàòðàò è âûãîä ïðè âíåäðåíèè æåñòêèõ ñïåöèôèêàöèé íà òîïëèâî. Áîëåå òîãî, â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ îáû÷íîé ïðàêòèêîé ÿâëÿåòñÿ ôàëüñèôèêàöèÿ òðàíñïîðòíîãî òîïëèâà13. Íàïðèìåð, äîáàâëåíèå (äåøåâîãî) êåðîñèíà â áåíçèí â Þæíîé Àçèè, çàãðÿçíåíèå äèçåëüíîãî òîïëèâà â ðåçóëüòàòå

66 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

äîáàâëåíèÿ ñûðîé íåôòè, äîáàâëåíèå ñâèíöîâûõ äîáàâîê â áåíçèí ïîñëå åãî ïîëó÷åíèÿ ñ íåôòåî÷èñòèòåëüíûõ çàâîäîâ èëè òåðìèíàëîâ â Öåíòðàëüíîé Àçèè è íà Êàâêàçå — âñå ýòî ïîâûøàåò îáúåì òðàíñïîðòíûõ âûáðîñîâ. Ðåãóëÿðíûé êîíòðîëü êà÷åñòâà òîïëèâà â ñî÷åòàíèè ñ âûñîêèìè øòðàôàìè çà íåñîáëþäåíèå íîðì ñïîñîáñòâîâàë áû áîëåå ýôôåêòèâíîìó êîíòðîëþ çà ñîáëþäåíèåì òîïëèâíûõ ñòàíäàðòîâ, õîòÿ ïðåäîòâðàùåíèå ôàëüñèôèêàöèè òîïëèâà íà ìåñòíîì óðîâíå, âåðîÿòíî, ïî-ïðåæíåìó áóäåò òðóäíîé çàäà÷åé äî òåõ ïîð, ïîêà ñóùåñòâóþò ñòèìóëû äëÿ ñîõðàíåíèÿ òàêîé ïðàêòèêè. Òðåáîâàíèÿ ê êà÷åñòâó òîïëèâà çàâèñÿò îò ìåñòíîé ñïåöèôèêè, êëèìàòè÷åñêèõ óñëîâèé, êîíöåíòðàöèé çàãðÿçíÿþùèõ âåùåñòâ â îêðóæàþùåé àòìîñôåðå, ïàðàìåòðîâ òðàíñïîðòíîãî ïàðêà è ò.ä. Íàïðèìåð, â ×èëè è Ìåêñèêå ïðèíÿòû áîëåå æåñòêèå ñòàíäàðòû, ÷åì â äðóãèõ ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè, ïîñêîëüêó â èõ ñòîëèöàõ ñëîæèëèñü îñîáåííî òÿæåëûå óñëîâèÿ ñ òî÷êè çðåíèÿ çàãðÿçíåíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû. Ñòðàíû, îáëàäàþùèå ñîáñòâåííûìè íåôòåî÷èñòèòåëüíûìè çàâîäàìè, óäåëÿþò îñîáîå âíèìàíèå ýòèì âîïðîñàì, ïîñêîëüêó íåôòåî÷èñòêà ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé êîìïëåêñíûé ïðîöåññ, è èçìåíåíèå ñïåöèôèêàöèé äëÿ îäíîãî âèäà òîïëèâà ìîæåò ïîâëèÿòü íà êà÷åñòâî äðóãèõ âèäîâ òîïëèâà è ýêîíîìèêó íåôòåî÷èñòêè â öåëîì. Òîïëèâíûå ñòàíäàðòû ñóùåñòâóþò âî ìíîãèõ ñòðàíàõ, îäíàêî áîëüøàÿ ÷àñòü èç íèõ ñôîðìóëèðîâàíà â âèäå ñîñòàâà òîïëèâà. Â ÑØÀ ñî÷åòàíèå âîçìîæíîñòè ñåðòèôèêàöèè òîïëèâà íà îñíîâå óðîâíÿ òðàíñïîðòíûõ âûáðîñîâ âìåñòî ñîñòàâà òîïëèâà ñ ðåãèîíàëüíîé äèôôåðåíöèàöèåé ñïåöèôèêàöèé îáåñïå÷èâàåò íåôòåî÷èñòèòåëüíûì ïðåäïðèÿòèÿì ñâîáîäó ïîèñêà ãèáêèõ ìàëîçàòðàòíûõ ðåøåíèé äëÿ ñîáëþäåíèÿ êîíêðåòíûõ íîðì âûáðîñîâ. Ìíîãèå íåôòåî÷èñòèòåëüíûå çàâîäû â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ íàõîäÿòñÿ â ñîáñòâåííîñòè ãîñóäàðñòâà. Íåêîòîðûå èç íèõ â íàñòîÿùåå âðåìÿ íåðåíòàáåëüíû. Ïåðåîáîðóäîâàíèå ïðåäïðèÿòèé íåôòåî÷èñòêè ñ öåëüþ ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ è ïîâûøåíèÿ êà÷åñòâà òîïëèâíîé ñìåñè, âåðîÿòíî, ñäåëàåò èõ åùå ìåíåå æèçíåñïîñîáíûìè ñ êîììåð÷åñêîé òî÷-

êè çðåíèÿ. Â ýòèõ óñëîâèÿõ ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò ïðîòèâèòüñÿ òðåáîâàíèÿì èçìåíèòü êà÷åñòâî òîïëèâà èëè áóäåò ïðèìåíÿòü ýòè òðåáîâàíèÿ òîëüêî â ôîðìå îãðàíè÷åíèé èëè âûñîêèõ òàðèôîâ äëÿ çàùèòû îò èìïîðòà. Â íåêîòîðûõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ÷èñòûå èçäåðæêè äëÿ îáùåñòâà â ñâÿçè ñ ïîâûøåíèåì êà÷åñòâà òîïëèâà çà ñ÷åò èìïîðòà òîïëèâà áîëåå âûñîêîãî êà÷åñòâà ìîãóò îêàçàòüñÿ íèæå, ÷åì èçäåðæêè, ñâÿçàííûå ñ èñïîëüçîâàíèåì ìåñòíîãî òîïëèâà ñ ìåíåå æåñòêèìè ñïåöèôèêàöèÿìè. Òàêèì îáðàçîì, ðåôîðìèðîâàíèå íåôòåïåðåðàáàòûâàþùåãî ñåêòîðà çà ñ÷åò ïåðåäà÷è ïðàâ ñîáñòâåííîñòè îò ãîñóäàðñòâà ÷àñòíîìó ñåêòîðó â ñî÷åòàíèè ñ ëèáåðàëèçàöèåé òîðãîâëè íåôòåïðîäóêòàìè è âíåäðåíèåì êîíêóðåíöèè ìîãóò ñïîñîáñòâîâàòü ïîâûøåíèþ êà÷åñòâà òîïëèâà è â êîíå÷íîì èòîãå óëó÷øåíèþ êà÷åñòâà âîçäóõà â ãîðîäàõ.

Âíåäðåíèå áîëåå ÷èñòûõ âèäîâ òîïëèâà Â ïðîìûøëåííûõ ñòðàíàõ ïðîäîëæàþòñÿ èññëåäîâàíèÿ èëè ðàçðàáîòêà ðÿäà àëüòåðíàòèâíûõ âèäîâ òîïëèâà, êîòîðûå ñ÷èòàþòñÿ áîëåå ÷èñòûìè, ÷åì òðàäèöèîííûå óãëåâîäîðîäû. Äëÿ òîãî ÷òîáû çàìåíèòåëè áûëè ïðèâëåêàòåëüíûìè äëÿ ñòðàí ðàçâèâàþùåãîñÿ ìèðà, îíè ïðåäïîëîæèòåëüíî äîëæíû íå òîëüêî ñïîñîáñòâîâàòü ðåøåíèþ ìåñòíûõ ýêîëîãè÷åñêèõ ïðîáëåì, íî è áûòü ýêîíîìè÷åñêè æèçíåñïîñîáíûìè íà èíäèâèäóàëüíîì è íàöèîíàëüíîì óðîâíÿõ. Èìåííî ñ ýòîé òî÷êè çðåíèÿ íåîáõîäèìî ðàññìàòðèâàòü ïîòåíöèàëüíûå âîçìîæíîñòè âíåäðåíèÿ íîâûõ âèäîâ òîïëèâà â ñèñòåìå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí. Ñæèæåííûé ïðèðîäíûé ãàç (ÑÏÃ) ÿâëÿåòñÿ îòíîñèòåëüíî ÷èñòûì âèäîì òîïëèâà. Ïðèðîäíûé ãàç èìååòñÿ â äîñòàòî÷íûõ êîëè÷åñòâàõ âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ (íàïðèìåð, Àðãåíòèíå, Áàíãëàäåø è Òàèëàíäå), ó êîòîðûõ íåò äðóãèõ ñîáñòâåííûõ òîïëèâíûõ ðåñóðñîâ, òàêèì îáðàçîì, åãî ïðèìåíåíèå èìååò áîëüøîå çíà÷åíèå ñ òî÷êè çðåíèÿ ïëàòåæíîãî áàëàíñà. Ïîñêîëüêó èñïîëüçîâàíèÿ ÑÏÃ òîëüêî â òðàíñïîðòíîì ñåêòîðå íåäîñòàòî÷íî äëÿ òîãî, ÷òîáû îïðàâäàòü ðàçðàáîòêó ãàçîâûõ ìåñòîðîæäåíèé è ñòðîèòåëüñòâî èíôðàñòðóêòóðû äëÿ òðàíñïîðòèðîâêè è ðàñïðåäåëåíèÿ ãàçà, îáåñïå÷åíèå ÑÏÃ äëÿ íóæä òðàíñïîðòà òåñíî

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 67

ñâÿçàíî ñ åãî íàëè÷èåì â ãîðîäñêèõ ãàçîðàñïðåäåëèòåëíûõ ñåòÿõ. Òàêèå óñëîâèÿ èìåþòñÿ âî ìíîãèõ êðóïíûõ ãîðîäàõ â Áàíãëàäåø, Áðàçèëèè, Êîëóìáèè, Èíäîíåçèè, Ïàêèñòàíå, Âîñòî÷íîé Åâðîïå è ñòðàíàõ áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà. Íåêîòîðûå ïðàâèòåëüñòâà óæå ïðèíÿëè ñïåöèàëüíûå ïîñòàíîâëåíèÿ îá îáÿçàòåëüíîì èñïîëüçîâàíèè ïðèðîäíîãî ãàçà â êà÷åñòâå òðàíñïîðòíîãî òîïëèâà â ðàéîíàõ ñ âûñîêèì óðîâíåì çàãðÿçíåíèÿ (íàïðèìåð, äëÿ òàêñè â Áóýíîñ-Àéðåñå è ñîâñåì íåäàâíî äëÿ àâòîáóñîâ è âñåõ àâòîðèêø è òàêñè âûïóñêà äî 1990 ã. â Íüþ-Äåëè). Ýêîëîãè÷åñêèå ïðåèìóùåñòâà ÑÏÃ íåáåññïîðíû. Íåäàâíèå èñïûòàíèÿ, ïðîâåäåííûå Íüþ-Éîðêñêèì òðàíñïîðòíûì óïðàâëåíèåì, ïîêàçàëè, ÷òî àâòîáóñû, ðàáîòàþùèå íà ïðèðîäíîì ãàçå, îáëàäàþò óëó÷øåííûìè õàðàêòåðèñòèêàìè â îòíîøåíèè ìåñòíîãî çàãðÿçíåíèÿ ïî ñðàâíåíèþ ñ îáû÷íûìè äèçåëüíûìè àâòîáóñàìè, îäíàêî èõ ïðåèìóùåñòâà ñóùåñòâåííî óìåíüøàþòñÿ èëè äàæå ñîâñåì èñ÷åçàþò ïðè ñðàâíåíèè ñ äèçåëüíûìè àâòîáóñàìè, èñïîëüçóþùèìè äèçåëüíîå òîïëèâî ñî ñâåðõíèçêèì ñîäåðæàíèåì ñåðû è îáîðóäîâàííûìè ïîñòîÿííî âîçîáíîâëÿåìûìè óëîâèòåëÿìè ÷àñòèö. Àíàëîãè÷íûì îáðàçîì, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî àâòîìîáèëè, èñïîëüçóþùèå â êà÷åñòâå òîïëèâà ÑÏÃ, â öåëîì îêàçûâàþò ìåíåå îòðèöàòåëüíîå âîçäåéñòâèå ñ òî÷êè çðåíèÿ ãëîáàëüíîãî ïîòåïëåíèÿ ïî ñðàâíåíèþ ñ àâòîìîáèëÿìè, ðàáîòàþùèìè íà áåíçèíå (îñîáåííî åñëè â ïðîòèâíîì ñëó÷àå ïðèðîäíûé ãàç ñæèãàåòñÿ), áåíçèíîâûå äâèãàòåëè, ïðåîáðàçîâàííûå íà ïðèìåíåíèå ïðèðîäíîãî ãàçà, ïîòåíöèàëüíî ïîäâåðæåíû áîëüøèì óòå÷êàì ïàðíèêîâîãî ãàçà ìåòàíà. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî íåêîòîðûå ìîäåðíèçèðîâàííûå êîìïëåêòû îáîðóäîâàíèÿ (íàïðèìåð, â Àðãåíòèíå) ðàáîòàþò ýôôåêòèâíî, ìíîãèå èç íèõ íå îòâå÷àþò ñâîèì çàäà÷àì. Íàïðèìåð, åñòü äàííûå î òîì, ÷òî â ðåçóëüòàòå ïåðåîáîðóäîâàíèÿ ïàðêà àâòîáóñîâ ìàðêè "Ìåðñåäåñ" â Ðèî-äå-Æàíåéðî ïîâûñèëñÿ óðîâåíü âñåõ âûáðîñîâ, êðîìå ÷àñòèö. Âòîðûì íåäîñòàòêîì ÿâëÿåòñÿ ýêîíîìè÷åñêàÿ è òåõíè÷åñêàÿ óñòîé÷èâîñòü ïðèìåíåíèÿ ýòîé òåõíîëîãèè â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Ïî äàííûì NYTA, ñòðàõîâûå âçíîñû çà èñ-

ïîëüçîâàíèå ýíåðãèè äëÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ðàáîòàþùèõ íà ÑÏÃ, íà 30-35 % ïðåâûøàåò ñóììó äëÿ äèçåëüíîãî àâòîòðàíñïîðòà. Ñ òåõíè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ, èç 40 àâòîáóñîâ, ðàáîòàþùèõ íà ÑÏÃ â Äæàêàðòå, ïîëîâèíà âûøëà èç ñòðîÿ â ñåðåäèíå 2001 ã. â ñâÿçè ñ ïðîáëåìàìè òåõíè÷åñêîãî îáñëóæèâàíèÿ. Ýêñïëóàòàöèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, èñïîëüçóþùèõ äâà âèäà òîïëèâà, òàêæå ñâÿçàíà ñ äîïîëíèòåëüíûìè èçäåðæêàìè è ïðîáëåìàìè íàäåæíîñòè. Â òîé æå Äæàêàðòå ïàðê òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ìàðêè "Íèññàí", èñïîëüçóþùèõ äâà âèäà òîïëèâà, â íàñòîÿùåå âðåìÿ ðàáîòàåò òîëüêî íà îäíîì âèäå òîïëèâà (äèçåëüíîì) ïî ïðè÷èíàì òåõíè÷åñêîãî õàðàêòåðà. Ýêîíîìè÷åñêèå àñïåêòû ïðèìåíåíèÿ ÑÏÃ òàêæå ñëîæíû. Ïîñêîëüêó âûáîð òîïëèâà â öåëîì ïðîèñõîäèò â ñôåðå áèçíåñà èëè äåëàåòñÿ îòäåëüíûìè ãðàæäàíàìè, òî âàæíåéøèìè ôàêòîðàìè, â êîíå÷íîì èòîãå, ÿâëÿþòñÿ ñòîèìîñòü è óäîáñòâî èñïîëüçîâàíèÿ ÑÏÃ ïî ñðàâíåíèþ ñ äðóãèìè âèäàìè òîïëèâà. Ñ òî÷êè çðåíèÿ òîïëèâà, ïî îöåíêàì Ìåæïðàâèòåëüñòâåííîé êîìèññèè ïî èçìåíåíèþ êëèìàòà, ñòîèìîñòü ïðîèçâîäñòâà ÑÏÃ â ïåðåñ÷åòå íà ýêâèâàëåíò áåíçèíà íà ýòàïå äîáû÷è ñîñòàâëÿåò îò 70 äî 90 % ñòîèìîñòè áåíçèíà èëè äèçåëüíîãî òîïëèâà, òàêèì îáðàçîì, ñ ó÷åòîì ðàçíèöû â ðàñõîäàõ íà ðàñïðåäåëåíèå è õðàíåíèå ñòîèìîñòü íà ýòàïå ðàñïðåäåëåíèÿ (çà âû÷åòîì íàëîãîâ) ìîæåò îêàçàòüñÿ ïî÷òè àíàëîãè÷íîé. Ñëåäîâàòåëüíî, ôàêòè÷åñêàÿ ðåàëüíàÿ ñòîèìîñòü ðåñóðñîâ â îãðîìíîé ñòåïåíè çàâèñèò îò íàëè÷èÿ òîïëèâà è èíòåíñèâíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ ðàñïðåäåëèòåëüíîé ñåòè15. Ñ òî÷êè çðåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ñóùåñòâóþò äîïîëíèòåëüíûå ðàñõîäû, ñâÿçàííûå ñî ñòîèìîñòüþ èçãîòîâëåíèÿ (èëè ïåðåîáîðóäîâàíèÿ) äâèãàòåëÿ, èñïîëüçóþùåãî ÑÏÃ, ñèñòåìû êîíòðîëÿ êà÷åñòâà òîïëèâà è åìêîñòåé äëÿ òîïëèâà. Â ñóììå ýòî ïîâûøàåò ñòîèìîñòü áàçîâîãî àâòîòðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà (àâòîìîáèëÿ èëè àâòîáóñà) äî 30 %. Ôàêòîð óäîáñòâà òàêæå èìååò áîëüøîå çíà÷åíèå, ïîñêîëüêó â òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâàõ, èñïîëüçóþùèõ ÑÏÃ, çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü ïðîñòðàíñòâà, êîòîðàÿ ìîãëà áû èñïîëüçîâàòüñÿ äëÿ ïåðåâîçêè ãðóçà èëè ïàññàæèðîâ, òåðÿåòñÿ â ñâÿçè ñ íåîáõîäèìîñòüþ ðàçìåñòèòü òîïëèâíûå áàêè; ïðè íèçêèõ óðîâíÿõ ïðîñà÷èâàíèÿ òîïëèâà äîçàïðàâêà ìîæåò çàíè-

68 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ìàòü ìíîãî âðåìåíè, è ïðè ýòîì äâèãàòåëü íåêîòîðîå âðåìÿ ðàáîòàåò âõîëîñòóþ; äàëüíîñòü ïðîáåãà ìîæåò óìåíüøèòüñÿ áîëåå ÷åì íà 50 ïðîöåíòîâ, ÷òî óäâàèâàåò ÷àñòîòó äîçàïðàâêè. Ñ ó÷åòîì âñåõ ýòèõ ôàêòîðîâ ìåæäóíàðîäíûé îïûò ïîêàçûâàåò, ÷òî çà èñêëþ÷åíèåì íåêîòîðûõ áîëüøåãðóçíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, äåéñòâóþùèõ íà äàëüíèõ ðàññòîÿíèÿõ, äëÿ òîãî, ÷òîáû ñòîèìîñòü æèäêîãî òîïëèâà áûëà ïðèâëåêàòåëüíîé äëÿ ïîëüçîâàòåëåé, ðàçíèöà â öåíàõ íà ýòàïå ðàñïðåäåëåíèÿ äîëæíà ñîñòàâëÿòü îêîëî 50 ïðîöåíòîâ îò ñòîèìîñòè ïðîèçâîäñòâà ïðèðîäíîãî ãàçà. Òàêèì îáðàçîì, äëÿ òîãî ÷òîáû ïðèðîäíûé ãàç ñòàë ÷åì-òî áîëüøèì, ÷åì îäíî èç óçêîñïåöèàëèçèðîâàííûõ àëüòåðíàòèâíûõ âèäîâ òîïëèâà, íåîáõîäèìû ìîùíûå áþäæåòíûå ñòèìóëû. Ñæèæåííûé íåôòÿíîé ãàç (ÑÍÃ) ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ñìåñü ëåãêèõ óãëåâîäîðîäîâ, â îñíîâíîì ïðîïàíà è áóòàíîâ. Îí ïðîùå ñ òî÷êè çðåíèÿ ðàñïðåäåëåíèÿ è õðàíåíèÿ, ÷åì ÑÏÃ17, è, íåñìîòðÿ íà áîëåå íèçêîå, ÷åì ó ïðèðîäíîãî ãàçà, îêòàíîâîå ÷èñëî, ÑÍÃ îáëàäàåò ïðåêðàñíûìè ïðîòèâîóäàðíûìè õàðàêòåðèñòèêàìè, ÷òî ïîçâîëÿåò íà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâàõ, ðàáîòàþùèõ íà ïðîïàíå, èñïîëüçîâàòü äâèãàòåëè ñ íåñêîëüêî ìåíüøèì êîýôôèöèåíòîì ñæàòèÿ, ÷åì äëÿ áåíçèíîâûõ äâèãàòåëåé. Ýêîëîãè÷íûìè ñâîéñòâàìè ÑÍÃ ÿâëÿþòñÿ îãðàíè÷åííîå êîëè÷åñòâî âûñîêîàêòèâíûõ óãëåâîäîðîäîâ è íèçêîå ñîäåðæàíèå ñåðû, õîòÿ îí âñå-òàêè ñîäåðæèò îëåôèíû, îáëàäàþùèå ôîòîõèìè÷åñêîé àêòèâíîñòüþ. Â Áàíãêîêå óæå íà-

ëàæåíî êîììåð÷åñêîå ïðîèçâîäñòâî òðåõêîëåñíûõ àâòîìîáèëåé, ðàáîòàþùèõ íà ÑÍÃ, êîòîðûå óæå óñïåøíî çàìåíèëè ñòàðûå "òóê-òóêè" ñ äâóõòàêòíûìè áåíçèíîâûìè äâèãàòåëÿìè. Ïðè âíåäðåíèè ÑÍÃ â òðàíñïîðòíîì ñåêòîðå îñíîâíûìè ïðîáëåìàìè ÿâëÿþòñÿ èñòî÷íèêè ñíàáæåíèÿ è ñèñòåìà ðàñïðåäåëåíèÿ. Íåêîòîðûå ñòðàíû óæå èìïîðòèðóþò ÑÍÃ â çíà÷èòåëüíûõ êîëè÷åñòâàõ. Íàïðèìåð, Èíäèÿ, Ïàêèñòàí è Øðè-Ëàíêà èìïîðòèðóþò îêîëî 30-40 ïðîöåíòîâ íåîáõîäèìîãî èì îáúåìà ÑÍÃ. Ñ òî÷êè çðåíèÿ ðàñïðåäåëåíèÿ, ÑÍÃ õðàíèòñÿ ïîä äàâëåíèåì êàê âíóòðè òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà, òàê è â òîïëèâíûõ öèñòåðíàõ. Äëÿ ïåðåãðóçêè íàõîäÿùåéñÿ ïîä äàâëåíèåì æèäêîñòè èç ðåçåðâóàðîâ â àâòîìîáèëü è ïðåäîòâðàùåíèÿ óòå÷êè ÑÍÃ âî âðåìÿ äîçàïðàâêè òðåáóåòñÿ ñïåöèàëüíîå îáîðóäîâàíèå. Êàê è â îòíîøåíèè ÑÏÃ, îöåíêà íåîáõîäèìûõ èíâåñòèöèé â ñòàíöèè ðàñïðåäåëåíèÿ è çàïðàâêè ÑÍÃ â áîëüøèíñòâå ñòðàí íå ïðîâîäèëàñü, è íåîáõîäèìîñòü ñòðîèòåëüñòâà òàêèõ ñòàíöèé ïî-ïðåæíåìó îñòàåòñÿ îäíèì èç îãðàíè÷åíèé äëÿ øèðîêîãî èñïîëüçîâàíèÿ ÑÍÃ. Ýòàíîë/ìåòàíîë. Ïðèìåíåíèå èñòèííîãî áèîòîïëèâà (ò.å. òîïëèâà, ïîëó÷àåìîãî áåç èñïîëüçîâàíèÿ èñêîïàåìîãî òîïëèâà â ñêðûòîé ôîðìå ïðè äîáû÷å è ïåðåðàáîòêå) äåéñòâèòåëüíî ñïîñîáñòâóåò ñíèæåíèþ âûáðîñîâ ÏÃ. Îäíàêî çäåñü ïî-ïðåæíåìó ñóùåñòâóþò íåÿñíîñòè â îòíîøåíèè åãî ñòîèìîñòè ïî ñðàâíåíèþ ñ áåíçèíîì èëè äèçåëüíûì òîïëè-

Âðåçêà 4. 2. Èñïîëüçîâàíèå ýëåêòðè÷åñêèõ òðåõêîëåñíûõ àâòîìîáèëåé â Êàòìàíäó Â 1993 ã., ñòîëêíóâøèñü ñ ïðîáëåìîé ðîñòà çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà â Êàòìàíäó, ïðàâèòåëüñòâî Íåïàëà çàïðåòèëî ïðîäàæó íîâûõ äèçåëüíûõ òðåõêîëåñíûõ àâòîìîáèëåé, èìïîðòèðóåìûõ èç Èíäèè. Â òîì æå ãîäó ìóíèöèïàëèòåò Êàòìàíäó ïðèãëàñèë áàçèðóþùèéñÿ â ÑØÀ Èíñòèòóò ãëîáàëüíûõ ðåñóðñîâ ñïðîåêòèðîâàòü äëÿ ãîðîäà ýëåêòðè÷åñêèé òðåõêîëåñíûé àâòîìîáèëü. Ïèëîòíûé àâòîìîáèëü, íàçâàííûé "ñàôà òåìïî", áûë âïåðâûå èñïîëüçîâàí íà äîðîãàõ â ñåíòÿáðå 1993 ã., è ïîääåðæêà ÀÌÐ ÑØÀ ïîçâîëèëà çàêóïèòü âîñåìü àâòîìîáèëåé, ïðîâåñòè ðåêëàìíóþ êàìïàíèþ è îáó÷èòü ìåõàíèêîâ. Ïîñëå îêîí÷àíèÿ ôèíàíñîâîé ïîìîùè ÀÌÐ ÑØÀ â 1996 ã. äâå ìåñòíûå êîìïàíèè íà÷àëè îñóùåñòâëÿòü ñáîðêó, îáñëóæèâàíèå è ýêñïëóàòàöèþ ýëåêòðîìîáèëåé, îáúåì ïðîäàæ êîòîðûõ ñîñòàâèë îêîëî 6000 äîëë. ÑØÀ. Â ñåíòÿáðå 1999 ã. ïðàâèòåëüñòâî ââåëî îêîí÷àòåëüíûé çàïðåò íà âñå ñóùåñòâóþùèå äèçåëüíûå òðåõêîëåñíûå àâòîìîáèëè. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ èìååòñÿ øåñòü ïîñòàâùèêîâ ýëåêòðîìîáèëåé, è ïî ñîñòîÿíèþ íà ìàé 2000 ã. â ãîðîäå äåéñòâóåò áîëåå ïÿòèñîò òðåõêîëåñíûõ àâòîìîáèëåé, ðàáîòàþùèõ îò áàòàðåé, êîòîðûå ñïîñîáíû ïåðåâîçèòü äî äâåíàäöàòè ïàññàæèðîâ. Ýòî ñàìûé áîëüøîé â ìèðå ïàðê ýëåêòðîìîáèëåé, èñïîëüçóþùèõñÿ â ñèñòåìå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Áóäóùåå ýòîé ïðîãðàììû íåÿñíî. Â ìàå 2000 ã. ïðàâèòåëüñòâî óòâåðäèëî èìïîðò òðåõñîò 15-ìåñòíûõ ìèêðîàâòîáóñîâ ïðè òàêèõ æå ëüãîòíûõ èìïîðòíûõ ïîøëèíàõ, êàê äëÿ ýëåêòðîìîáèëåé. Â ìàå 2001 ã. áûë ââåäåí çàïðåò íà íîâûå è ïåðåðåãèñòðàöèþ âñåõ òðåõêîëåñíûõ àâòîìîáèëåé, âêëþ÷àÿ "ñàôà òåìïî", îäíàêî âïîñëåäñòâèè ýòî ðåøåíèå áûëî îòìåíåíî ïîä äàâëåíèåì äîíîðîâ. Èñòî÷íèê: The Wall Street Journal Europe. 30 ìàÿ 2000 ã.

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 69

âîì. Åäèíñòâåííûì ïðèìåðîì äîëãîñðî÷íîé ïðîãðàììû âíåäðåíèÿ áèîòîïëèâà â òðàíñïîðòíîì ñåêòîðå â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ÿâëÿåòñÿ áðàçèëüñêàÿ ïðîãðàììà èñïîëüçîâàíèÿ ïîëó÷åííîãî íà îñíîâå ñàõàðà ýòàíîëà, êîòîðàÿ îêàçàëàñü ïðèâëåêàòåëüíîé â êà÷åñòâå ñðåäñòâà äëÿ ýêîíîìèè âàëþòíûõ ðåñóðñîâ â ïåðèîä, êîãäà öåíû íà íåôòü äîñòèãëè ñâîåãî ïèñêà. Îäíàêî âïîñëåäñòâèè ïðîãðàììà óòðàòèëà áîëüøóþ ÷àñòü ñâîåé ïðèâëåêàòåëüíîñòè, è â íàñòîÿùåå âðåìÿ ðûíîê íîâûõ àâòîìîáèëåé â Áðàçèëèè çàïîëíåí ïî÷òè èñêëþ÷èòåëüíî àâòîìîáèëÿìè, èñïîëüçóþùèìè áåíçèí. Â ëþáîì ñëó÷àå, ìíîãèå ýêñïåðòû ñ÷èòàþò, ÷òî òîëüêî ïðîèçâîäñòâî àëêîãîëÿ íà îñíîâå öåëëþëîçû äåéñòâèòåëüíî ìîæåò îêàçûâàòü ïîëîæèòåëüíîå âîçäåéñòâèå ñ òî÷êè çðåíèÿ ñîêðàùåíèÿ âûáðîñîâ ÏÃ. Ýëåêòðè÷åñêèé òðàíñïîðò. Ýëåêòðè÷åñêèé òðàíñïîðò áåñøóìåí, íå ñîçäàåò çàãðÿçíåíèÿ â ìåñòå íåïîñðåäñòâåííîãî èñïîëüçîâàíèÿ è îáëàäàåò î÷åâèäíûìè ïðèâëåêàòåëüíûìè ñâîéñòâàìè â êà÷åñòâå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà êàê â ñëó÷àå ïðÿìîé ïîäà÷è ýëåêòðîýíåðãèè, êàê â ýëåêòðîïîåçäàõ èëè òðîëëåéáóñàõ, òàê è ïðè èñïîëüçîâàíèè áàòàðåé, êàê â íåêîòîðûõ àâòîáóñàõ, ìèêðîàâòîáóñàõ è àâòîìîáèëÿõ. Ïðîãðàììà èñïîëüçîâàíèÿ ýëåêòðè÷åñêèõ òðåõêîëåñíûõ àâòîìîáèëåé îñóùåñòâëÿåòñÿ â Êàòìàíäó. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ýòîò òðàíñïîðò îêàçûâàåò íàèìåíüøåå âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó â ìåñòå íåïîñðåäñòâåííîãî èñïîëüçîâàíèÿ, åãî îáùåå âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó çàâèñèò îò ñïîñîáà ïîëó÷åíèÿ è õðàíåíèÿ ýëåêòðîýíåðãèè è ïðîáëåì, ñâÿçàííûõ ñ èñòå÷åíèåì ñðîêà ñëóæáû ýëåêòðîáàòàðåé, êîòîðûå ìîãóò îêàçàòüñÿ çíà÷èòåëüíûìè. Äàæå ïðè íàëè÷èè ýêîëîãè÷åñêîãî áàëàíñà ðûíî÷íàÿ ïðèâëåêàòåëüíîñòü ýëåòðè÷åñêîãî òðàíñïîðòà, êàê è â îòíîøåíèè äðóãèõ âèäîâ òîïëèâà, çàâèñèò îò åãî ýêîíîìè÷åñêîé ïðèâëåêàòåëüíîñòè ñ òî÷êè çðåíèÿ îáùåé ñòîèìîñòè è óäîáñòâà. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ ýêîíîìè÷åñêèå óñëîâèÿ äëÿ èñïîëüçîâàíèÿ ýëåêòðè÷åñêîãî òðàíñïîðòà äàëåêî íåáëàãîïðèÿòíû18. Òåõíîëîãèÿ àêêóìóëÿòîðíûõ áàòàðåé èìååò êëþ÷åâîå çíà÷åíèå äëÿ ýêîíîìè÷åñêîãî óñïå-

õà ýëåêòðîòðàíñïîðòà. Áàòàðåè ñâèíöîâûõ àêêóìóëÿòîðîâ, êîòîðûå â íàñòîÿùåå âðåìÿ èñïîëüçóþòñÿ â ýëåêòðîìîáèëÿõ, ìåäëåííî çàðÿæàþòñÿ (â òå÷åíèå 6-10 ÷àñîâ), èçëó÷àþò âîäîðîä ïðè ïîäçàðÿäêå, ÷òî òðåáóåò íàëè÷èÿ õîðîøî ïðîâåòðèâàåìûõ çàêðûòûõ ïîìåùåíèé äëÿ ýòèõ öåëåé, è âñå åùå îáåñïå÷èâàþò î÷åíü îãðàíè÷åííóþ äàëüíîñòü ïðîáåãà. Äðóãèå òèïû áàòàðåé åùå íàõîäÿòñÿ íà ñòàäèè ïðîåêòèðîâàíèÿ, è â íàñòîÿùåå âðåìÿ çíà÷èòåëüíûå óñèëèÿ íàïðàâëåíû íà ðàçðàáîòêó ñìåøàííûõ ìîäèôèêàöèé, îáúåäèíÿþùèõ äâèãàòåëü âíóòðåííåãî ñãîðàíèÿ ñ ýëåêòðîäâèãàòåëåì, à íå íà ïðîåêòèðîâàíèå àâòîìîáèëåé ñ ÷èñòî ýëåêòðè÷åñêèìè äâèãàòåëÿìè. Ìíîãèå ðàçâèâàþùèå ñòðàíû â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðîâîäÿò ðåôîðìèðîâàíèå è ðåñòðóêòóðèçàöèþ ñåêòîðà ýíåðãåòèêè. Äîëãîñðî÷íóþ æèçíåñïîñîáíîñòü ýëåêòðîìîáèëåé ñëåäóåò îöåíèâàòü ñ òî÷êè çðåíèÿ ðûíî÷íûõ öåí íà ýëåêòðîýíåðãèþ. Ñ ó÷åòîì ñîâðåìåííîãî óðîâíÿ ðàçâèòèÿ òåõíîëîãèè, ýëåêòðîìîáèëè âðÿä ëè ïîëó÷àò øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå, îäíàêî, ïðè òùàòåëüíî ïðîäóìàííîì ñîäåéñòâèè ïðàâèòåëüñòâ, îíè ìîãóò ñûãðàòü ïîëåçíóþ, õîòÿ è îãðàíè÷åííóþ ðîëü íà òðàíñïîðòíûõ êîðèäîðàõ ñ îñîáåííî âûñîêèì óðîâíåì çàãðÿçíåíèÿ. Áîëåå òîãî, ñâîéñòâà ýëåêòðîìîáèëåé â îòíîøåíèè ñíèæåíèÿ óðîâíÿ âûáðîñîâ ÏÃ â áîëüøîé ñòåïåíè çàâèñÿò îò ðåçóëüòàòîâ àíàëèçà ïîëíîãî öèêëà ïðîèçâîäñòâà òîïëèâà; åñëè ïðîèçâîäñòâî ýëåêòðîýíåðãèè îñíîâàíî íà èñïîëüçîâàíèè ñóùåñòâóþùèõ ñìåñåé (óãîëü, íåêîòîðîå êîëè÷åñòâî íåôòè èëè ãàçà), òî ýëåêòðîìîáèëü ìîæåò âîîáùå íå èìåòü ïðåèìóùåñòâ â îòíîøåíèè óìåíüøåíèÿ âûáðîñîâ ÏÃ ïî ñðàâíåíèþ ñ íåáîëüøèì äâèãàòåëåì âíóòðåííåãî ñãîðàíèÿ. Ñìåøàííûå äèçåëüíî-ýëåêòðè÷åñêèå àâòîìîáèëè ñ íåêîòîðûì óñïåõîì ðàçðàáàòûâàþòñÿ è àïðîáèðóþòñÿ â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ â ðàìêàõ ãðàíòà ÃÝÔ. Èõ ñòîèìîñòü àíàëîãè÷íà ñòîèìîñòè òÿæåëîãî àâòîìîáèëÿ, èñïîëüçóþùåãî ÑÏÃ. Ïðè èñïîëüçîâàíèè áîðòîâîãî äèçåëüíîãî äâèãàòåëÿ, ðàáîòàþùåãî ïðè ïîñòîÿííîé íàãðóçêå äëÿ ïîääåðæàíèÿ çàðÿäà àêêóìóëÿòîðíîé áàòàðåè ïðè ïèêîâîé íàãðóçêå è â ýêîëîãè÷åñêè ÷óâñòâèòåëüíûõ ðàéîíàõ, ýòè òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ìîãóò îáåñïå÷èòü 30-ïðîöåíòíóþ ýêîíîìèþ ýíåðãèè ïî ñðàâíåíèþ ñ

70 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

òðàäèöèîííûì äèçåëüíûì àâòîìîáèëåì. Âîäîðîäíûå òîïëèâíûå ýëåìåíòû. Ýòà òåõíîëîãèÿ øèðîêî ðåêëàìèðóåòñÿ â êà÷åñòâå "íîâàòîðñêîé", ïî êðàéíåé ìåðå äëÿ òÿæåëîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Òîïëèâíûå áàòàðåè óæå èñïîëüçóþòñÿ â ýêñïåðèìåíòàëüíûõ ïðîåêòàõ, âêëþ÷àÿ ïðîãðàììó, ôèíàíñèðóåìóþ Ïðîãðàììîé ðàçâèòèÿ ÎÎÍ. Ýêîëîãè÷åñêèå õàðàêòåðèñòèêè (â çàâèñèìîñòè îò èñòî÷íèêà âîäîðîäà) ìîãóò íàìíîãî ïðåâçîéòè ïàðàìåòðû ÑÏÃ èëè äèçåëüíûõ äâèãàòåëåé, à ýêñïëóàòàöèîííûõ ðàñõîäû â òå÷åíèå ñðîêà ñëóæáû ïî ïðîãíîçàì íèæå, ÷åì ó ÑÏÃ èëè äèçåëüíûõ äâèãàòåëåé. Âîçìîæíî, ìû óâèäèì øèðîêîå ïðèìåíåíèå òàêèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â ñèñòåìå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà (àâòîáóñû è ãîðîäñêèå ãðóçîïåðåâîçêè) â ïðîìûøëåííî ðàçâèòûõ ñòðàíàõ ïðèìåðíî ÷åðåç äåñÿòü ëåò. Îäíàêî èõ ïðèìåíåíèå â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ â áëèæàéøåì áóäóùåì ìàëîâåðîÿòíî. Âëèÿíèå íà óðîâåíü ïîòðåáëåíèÿ òîïëèâà Â ïðîìûøëåííûõ ñòðàíàõ òåõíîëîãè÷åñêèå ðàçðàáîòêè â îáëàñòè ýôôåêòèâíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ òîïëèâà â 1970-õ è ïåðâîé ïîëîâèíå 1980-õ ãã. ñïîñîáñòâîâàëè ñíèæåíèþ óðîâíÿ ìåñòíîãî è ãëîáàëüíîãî çàãðÿçíåíèÿ, õîòÿ â ÑØÀ ðåçóëüòàòû ýôôåêòèâíîãî ñíèæåíèÿ óðîâíÿ ïîòðåáëåíèÿ òîïëèâà âïîñëåäñòâèè áûëè ïîòåðÿíû â ñâÿçè ñ óâåëè÷åíèåì ðàçìåðà àâòîìîáèëåé. Âîçìîæíîñòè äàëüíåéøåé ýêîíîìèè òîïëèâà äëÿ íîâîãî ïîêîëåíèÿ àâòîìîáèëåé çàêëþ÷àþòñÿ â óìåíüøåíèè èõ ðàçìåðà èëè âåñà; ïðÿìîé èíæåêöèè òîïëèâà; òåõíîëîãèè ïðèìåíåíèÿ îáåäíåííîé òîïëèâíîé ñìåñè; ìåð ïî óâåëè÷åíèþ äîëè äèçåëüíûõ äâèãàòåëåé (÷òî, îäíàêî, ìîæåò îòðèöàòåëüíî ñêàçàòüñÿ íà óðîâíå ìåñòíîãî çàãðÿçíåíèÿ); îïòèìèçàöèè ñèñòåì òðàíñìèññèè è ðàçðàáîòêå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, èñïîëüçóþùèõ ñìåøàííûå âèäû òîïëèâà. Íîðìû ïîòðåáëåíèÿ òîïëèâà, íàïðèìåð, Êîðïîðàòèâíûå ñòàíäàðòû ñðåäíåé ýôôåêòèâíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ òîïëèâà (CAFE), ïðèíÿòûå ïðàâèòåëüñòâîì ÑØÀ, è íîðìû, íåäàâíî ñîãëàñîâàííûå ìåæäó Àññîöèàöèåé åâðîïåéñêèõ ïðîèçâîäèòåëåé àâòîìîáèëåé (ACEA) è Åâðîïåéñêîé Êîìèññèåé, ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ïîïûòêè óñêîðèòü

òåìïû òåõíîëîãè÷åñêèõ ðàçðàáîòîê â ýòîì íàïðàâëåíèè19. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ýêîíîìèÿ òîïëèâà çàâèñèò îò ñèòóàöèè â ïðîìûøëåííî ðàçâèòûõ ñòðàíàõ, ÷òî ïðîÿâëÿåòñÿ â íàëè÷èè è ñòîèìîñòè èìïîðòèðóåìûõ ïîäåðæàííûõ àâòîìîáèëåé. Êðîìå òîãî, îíè ñòàëêèâàþòñÿ ñ ñîáñòâåííûìè ïðîáëåìàìè. Ýêîíîìèÿ òîïëèâà ÷àñòî îêàçûâàåòñÿ íà íèçêîì óðîâíå â ñâÿçè ñ îòñóòñòâèåì íàäëåæàùåãî òåõíè÷åñêîãî îáñëóæèâàíèÿ, ôàëüñèôèêàöèåé òîïëèâà è ðÿäîì äðóãèõ ôàêòîðîâ. Èñïîëüçîâàíèå áåíçèíà ñ áîëåå íèçêèì îêòàíîâûì ÷èñëîì, ÷åì ðåêîìåíäóåòñÿ ïðîèçâîäèòåëÿìè àâòîìîáèëåé — ëèáî èç-çà íàëè÷èÿ è äåøåâèçíû áåíçèíà ñ íèçêèì îêòàíîâûì ÷èñëîì (íàïðèìåð, íîìåð 80), ëèáî èç-çà ðàçáàâëåíèÿ áåíçèíà êåðîñèíîì, ìîæåò ñíèçèòü óðîâåíü ýêîíîìèè òîïëèâà, âûçâàòü ñòóê â äâèãàòåëå è â êîíå÷íîì ñ÷åòå åãî ïîâðåæäåíèå è ïðèâåñòè ê óâåëè÷åíèþ îáúåìà âûáðîñîâ. Ñëåäîâàòåëüíî, â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ àêöåíòû â ñòðàòåãèè ýêîíîìèè òîïëèâà ìîãóò îêàçàòüñÿ íåñêîëüêî èíûìè. Ñàìûå øèðîêèå âîçìîæíîñòè äëÿ ýêîíîìèè òîïëèâà ñóùåñòâóþò â ñòðàíàõ, ãäå çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü òðàíñïîðòíîãî ïàðêà ñîñòàâëÿþò àâòîìîáèëè ñ äâèãàòåëÿìè ñ íèçêèì êîýôôèöèåíòîì ñæàòèÿ. Â íîâûõ íåçàâèñèìûõ ãîñóäàðñòâàõ áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà ìíîãèå àâòîìîáèëè ðàáîòàþò íà áåíçèíå ñ îêòàíîâûì ÷èñëîì 72. Óâåëè÷åíèå îêòàíîâîãî ÷èñëà áåíçèíà è êîýôôèöèåíòà ñæàòèÿ äâèãàòåëÿ áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü ýêîíîìèè òîïëèâà è â êîíå÷íîì èòîãå ñíèæåíèþ óðîâíÿ âûáðîñîâ ÏÃ. Ñòðàòåãèÿ ïîýòàïíîãî ïîâûøåíèÿ êà÷åñòâà òîïëèâà Ñðîêè ðàçðàáîòêè òåõíîëîãèè òîïëèâíûõ ýëåìåíòîâ ìîãóò ñûãðàòü ñóùåñòâåííóþ ðîëü â ñòðàòåãè÷åñêîì îñìûñëåíèè àëüòåðíàòèâíûõ âàðèàíòîâ. Èñïîëüçîâàíèå ÑÏÃ òðåáóåò çíà÷èòåëüíûõ èíâåñòèöèé â ïðîèçâîäñòâî ãàçà, èíôðàñòðóêòóðó ãàçîðàñïðåäåëåíèÿ è òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, è ýòè èíâåñòèöèè îêóïÿòñÿ òîëüêî ñïóñòÿ çíà÷èòåëüíîå âðåìÿ. Äîïîëíèòåëüíûå èçäåðæêè î÷èñòêè äèçåëüíîãî òîïëèâà ñóùåñòâåííî íèæå. Çà èñêëþ÷åíèåì íåñêîëüêèõ ãîðîäîâ, ãäå óæå èìååòñÿ èíôðàñòðóêòóðà äëÿ èñïîëüçîâàíèÿ ÑÏÃ, âîç-

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 71

ìîæíî, áîëåå ðàçóìíî — â êà÷åñòâå âðåìåííîé ñòðàòåãèè — ñîñðåäîòî÷èòü óñèëèÿ íà òîì, ÷òîáû óæå èñïîëüçóþùèéñÿ äèçåëüíûé òðàíñïîðò ýêñïëóàòèðîâàëñÿ áîëåå ýôôåêòèâíî è ýêîëîãè÷åñêè îáîñíîâàííî, à òàêæå íà ïîñòåïåííîì ñíèæåíèè ñîäåðæàíèÿ ñåðû â äèçåëüíîì òîïëèâå è âíåäðåíèè áîëåå ÷èñòûõ òåõíîëîãèé ïðè ïðîèçâîäñòâå íîâûõ äèçåëüíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ äî òåõ ïîð, ïîêà èçäåðæêè, ñâÿçàííûå ñ âíåäðåíèåì òîïëèâíûõ ýëåìåíòîâ, íå ñòàíóò ïðèåìëåìûìè20.

Ïîëèòèêà â îáëàñòè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ Ïðèðîäîîõðàííûå ïðîáëåìû, êàñàþùèåñÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ìîæíî ðàçäåëèòü íà âîïðîñû, îòíîñÿùèåñÿ ê ñîâåðøåíñòâîâàíèþ òåõíîëîãèè ïðè ðàçðàáîòêå íîâûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ ïðèìåíåíèåì áîëåå ýêîëîãè÷åñêè îáîñíîâàííûõ òåõíè÷åñêèõ ðåøåíèé ïðè çàìåíå ñóùåñòâóþùåãî ïàðêà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, â ÷àñòíîñòè â îòíîøåíèè ìîòîöèêëîâ, è âîïðîñû, êàñàþùèåñÿ èñïîëüçîâàíèÿ ñóùåñòâóþùåãî ïàðêà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ìû ðàññìàòðèâàåì ïðîáëåìû òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ îòäåëüíî îò ïðîáëåì òîïëèâà, îäíàêî íà ïðàêòèêå èõ ñëåäóåò ðåøàòü îäíîâðåìåííî. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå òåõíîëîãèè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ Çíà÷èòåëüíûé ïðîãðåññ äîñòèãíóò â ðàçðàáîòêå òåõíè÷åñêîãî îáåñïå÷åíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ äëÿ ñíèæåíèÿ âûáðîñîâ — âî ìíîãîì â îòâåò íà óæåñòî÷åíèå òðåáîâàíèé â îòíîøåíèè âûáðîñîâ îò àâòîòðàíñïîðòà. Òðåõõîäîâûå êàòàëèòè÷åñêèå íåéòðàëèçàòîðû ïðè ýôôåêòèâíîì èñïîëüçîâàíèè ìîãóò óìåíüøèòü âûõëîïû ÑÎ è âûáðîñû óãëåâîäîðîäîâ îò áåíçèíîâûõ äâèãàòåëåé ïî÷òè íà 95 %, à âûáðîñû NOx áîëåå ÷åì íà 75 %. Àíàëîãè÷íûì îáðàçîì, ñîâðåìåííûå äèçåëüíûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, èñïîëüçóþùèå äèçåëüíîå òîïëèâî ñî ñâåðõíèçêèì ñîäåðæàíèåì ñåðû è îñíàùåííûå ïîñòîÿííî âîçîáíîâëÿåìûìè óëîâèòåëÿìè ÷àñòèö, ìîãóò áûòü òàêèìè æå ÷èñòûìè, êàê àâòîìîáèëè, èñïîëüçóþùèå ñæèæåííûé ïðèðîäíûé ãàç. Ïîäîáíûå ïåðåäîâûå òåõíîëîãèè â áëèæàéøåì áóäóùåì âðÿä ëè ìîæíî ñ÷èòàòü ýêîíîìè÷åñêè ýôôåêòèâíûìè ðåøåíèÿìè äëÿ ñòðàí ñ î÷åíü

íèçêèìè äîõîäàìè, îäíàêî ñàìî èõ ñóùåñòâîâàíèå ïîä÷åðêèâàåò òîò ôàêò, — è îäèí èç âàæíûõ ôàêòîâ, î êîòîðûõ íåîáõîäèìî ïîìíèòü ïðè ôîðìóëèðîâàíèè ñòðàòåãèé ñòèìóëèðîâàíèÿ, — ÷òî íå âñå äèçåëüíûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà îäèíàêîâû. ÑØÀ, ÅÑ è ßïîíèÿ ëèäèðóþò â ìèðå â îòíîøåíèè óñòàíîâëåíèÿ æåñòêèõ íîðì âûáðîñîâ îò òðàíñïîðòà è ñïåöèôèêàöèé òîïëèâà. Ýòè ñòðàíû ïðèìåíÿþò íàèëó÷øèå èìåþùèåñÿ òåõíîëîãèè äëÿ äàëüíåéøåãî ñíèæåíèÿ óðîâíÿ âûáðîñîâ îò íîâûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ìåðû êîíòðîëÿ âêëþ÷àþò ñî÷åòàíèå ðåçêîãî ñíèæåíèÿ ñîäåðæàíèÿ ñåðû â áåíçèíå è äèçåëüíîì òîïëèâå ñ òåì, ÷òîáû ïðîäëèòü ñðîê ïîëåçíîé ñëóæáû êàòàëèçàòîðà è îáåñïå÷èòü âîçìîæíîñòè äëÿ âíåäðåíèÿ íîâûõ òåõíîëîãèé ñ èñïîëüçîâàíèåì êàòàëèçàòîðîâ äëÿ ñîêðàùåíèÿ âûáðîñîâ NOx21 è ÷àñòèö; íîâûå ìåðû êîíòðîëÿ âûáðîñîâ èç âûõëîïíûõ òðóá (íàïðèìåð, óñòàíîâêó âîññòàíàâëèâàþùèõñÿ óëîâèòåëåé ÷àñòèö äëÿ äèçåëüíûõ äâèãàòåëåé); ðàçðàáîòêó íîâûõ òåõíîëîãè÷åñêèõ ðåøåíèé äëÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, òàêèõ, êàê äèçåëüíûå äâèãàòåëè ñ ïðÿìûì âïðûñêîì è îáùèì áëîêîì; è èñïîëüçîâàíèå àëüòåðíàòèâíûõ âèäîâ òîïëèâà äëÿ àâòîòðàíñïîðòà ñ î÷åíü íèçêèì èëè íóëåâûì óðîâíåì âûáðîñîâ (÷òî ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíîé íîðìîé â Êàëèôîðíèè). Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ýòè íîðìû è òåõíîëîãèè, âåðîÿòíî, êîãäà-íèáóäü áóäóò ïðèíÿòû â îñòàëüíûõ ñòðàíàõ ìèðà, îñíîâíîé ïðîáëåìîé äëÿ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ÿâëÿåòñÿ òî, êàê îáåñïå÷èòü ïîýòàïíîå âíåäðåíèå ýòèõ ìåð íà ýêîíîìè÷åñêè ýôôåêòèâíîé îñíîâå. Ïðè ñòèìóëèðîâàíèè èñïîëüçîâàíèÿ êàòàëèòè÷åñêèõ íåéòðàëèçàòîðîâ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü ðÿä óñëîâèé äëÿ èõ ýôôåêòèâíîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ: a) øèðîêóþ äîñòóïíîñòü íåýòèëèðîâàííîãî áåíçèíà è, æåëàòåëüíî, ïîëíóþ ïîýòàïíóþ îòìåíó ýòèëèðîâàííîãî áåíçèíà ñ òåì, ÷òîáû èñêëþ÷èòü âîçìîæíîñòü ïîäìåíû òîïëèâà; b) äèôôåðåíöèðîâàííîå íàëîãîîáëîæåíèå â òå÷åíèå ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà äëÿ òîãî, ÷òîáû ïðåäîòâðàòèòü ïîäìåíó òîïëèâà22; c) äîñòàòî÷íî íèçêèé óðîâåíü ñîäåðæàíèÿ ñåðû â áåíçèíå, æåëàòåëüíî ìåíåå 500 ÷àñòåé íà ìèëëèîí ïî âåñó; d) óòî÷íåíèå óðîâíåé âûáðîñîâ è ïåðèîäà

72 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Âðåçêà 4.3. Î ïîëüçå çíàíèé: ñìàçêà äâóõòàêòíûõ äâèãàòåëåé Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ øèðîêî ðàñïðîñòðàíåíî îøèáî÷íîå ìíåíèå î òîì, ÷òî ÷åì áîëüøå ìàñëà, òåì áîëüøå ïîëüçà îò íåãî. Â Äàêêå (Áàíãëàäåø) ìíîãèå ïîëüçîâàòåëè òðåõêîëåñíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ äâóõòàêòíûìè äâèãàòåëÿìè ïðèìåíÿþò âìåñòî ðåêîìåíäîâàííîãî ìàñëà 2Ò äåøåâûé ìàñëÿíûé äèñòèëëÿò áåç ïðèñàäîê. Ïîñêîëüêó ýòî äàåò ìåíüøèé ýôôåêò ñìàçûâàíèÿ, îíè òàêæå èñïîëüçóþò òîïëèâíóþ ñìåñü ñ ñîäåðæàíèåì 8-12 % ìàñëà âìåñòî 2 % ïðè èñïîëüçîâàíèè ìàñëà 2Ò. Ñ ó÷åòîì òîãî, ÷òî ñòîèìîñòü ìàñëà 2Ò â èþíå 2000 ã. â äâà ðàçà ïðåâûøàëà ñòîèìîñòü ìàñëÿíîãî äèñòèëëÿòà, ñîáëþäåíèå ðåêîìåíäîâàííûõ ïðîöåäóð ôàêòè÷åñêè ïîçâîëÿåò ñýêîíîìèòü 25-40 % ñòîèìîñòè ìàñëà, ïðè ýòîì óìåíüøàþòñÿ èçíîñ äâèãàòåëÿ è óðîâåíü âûáðîñîâ. Îäíàêî ýòè ïëîõèå ïðèâû÷êè óæå ÿâëÿþòñÿ âðîæäåííûìè äëÿ öåëîãî ïîêîëåíèÿ ïîëüçîâàòåëåé è ìåõàíèêîâ. Äëÿ áîðüáû ñ ýòèì çàáëóæäåíèåì â 2000 ã. â ðàìêàõ Ïðîãðàììû ñîäåéñòâèÿ óïðàâëåíèþ ñåêòîðîì ýíåðãåòèêè ïðîâîäèëèñü ó÷åáíûå êóðñû äëÿ ìåõàíèêîâ è "àâòî-ñåìèíàðû" äëÿ âîäèòåëåé òðåõêîëåñíûõ òàêñè. Â Ïàêèñòàíå Èíñòèòóò óãëåâîäîðîäíûõ ðàçðàáîòîê ñ àíàëîãè÷íûìè öåëÿìè ðàñïðîñòðàíÿë ëèñòîâêè, ñîäåðæàùèå îñíîâíóþ èíôîðìàöèþ î ãîðþ÷å-ñìàçî÷íûõ ìàòåðèàëàõ. Èñòî÷íèê: Masami Kojima, World Bank.

âðåìåíè, â òå÷åíèå êîòîðîãî êàòàëèòè÷åñêàÿ ñèñòåìà äîëæíà îáåñïå÷èâàòü ñîáëþäåíèå ýòèõ óðîâíåé; è e) ýôôåêòèâíûé êîíòðîëü è òåõíè÷åñêîå ñîäåðæàíèå äëÿ îáåñïå÷åíèÿ íàäëåæàùåãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ íåéòðàëèçàòîðîâ Åñëè ýòè óñëîâèÿ íå áóäóò ïîëíîñòüþ âûïîëíåíû, äîïîëíèòåëüíûå èçäåðæêè, ñâÿçàííûå ñ óñòàíîâêîé íåéòðàëèçàòîðîâ, ìîãóò ïðåâûñèòü ïîëó÷åííûå âûãîäû23. Äàæå â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà èñïîëüçîâàíèå êàòàëèòè÷åñêèõ íåéòðàëèçàòîðîâ ñ÷èòàåòñÿ öåëåñîîáðàçíûì, ïðàâèòåëüñòâàì ñêîðåå ñëåäóåò óòî÷íèòü óðîâíè âûáðîñîâ äëÿ íîâûõ àâòîìîáèëåé, ÷åì òðåáîâàòü îáÿçàòåëüíîé óñòàíîâêè íåéòðàëèçàòîðîâ êàê òàêîâûõ. Ïåðåîáîðóäîâàíèå íàõîäÿùèõñÿ â ýêñïëóàòàöèè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ äëÿ óñòàíîâêè êàòàëèòè÷åñêèõ íåéòðàëèçàòîðîâ íå âñåãäà ìîæíî ñ÷èòàòü ýêîíîìè÷åñêè ýôôåêòèâíûì ðåøåíèåì. Âàðèàíòû ðåøåíèé äëÿ ìîòîöèêëîâ Ìîòîöèêëû ñîñòàâëÿþò îêîëî ïîëîâèíû ïàðêà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ âî ìíîãèõ ãîðîäàõ Àçèè (â íåêîòîðûõ äî 75 ïðîöåíòîâ). Âî ìíîãèõ ãîðîäàõ ìîòîöèêëû ðàçâèâàþò áîëåå âûñîêóþ ñêîðîñòü è îáåñïå÷èâàþò áîëüøóþ ãèáêîñòü ïåðåäâèæåíèÿ, ÷åì íåäîñòàòî÷íî ðàçâèòûå è ñòðàäàþùèå îò ïåðåãðóæåííîñòè äâèæåíèÿ àâòîáóñíûå ëèíèè, è ïðè ýòîì â öåëîì ñîïîñòàâèìû ñ íèìè ïî ðàñõîäàì. Â Òàéâàíå (Êèòàé) êîëè÷åñòâî ìîòîöèêëîâ óæå äîñòèãëî 0,55 íà äóøó íàñåëåíèÿ. Â áîëüøèíñòâå ìîòîðèçîâàííûõ äâóõ- è òðåõêîëåñíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâàõ â Àçèè èñïîëüçóþòñÿ 2-òàêòíûå äâèãàòåëè, êîòîðûå ïîëüçóþòñÿ ïîïóëÿðíîñòüþ, ïîñêîëüêó òðåáóþò áîëåå íèçêèõ (â íàñòîÿùåå âðåìÿ ëèøü íåçíà÷èòåëüíî)

êàïèòàëüíûõ çàòðàò, ÷åì ÷åòûðåõòàêòíûå äâèãàòåëè; îáëàäàþò áîëüøåé ìîùíîñòüþ (áîëåå âûñîêîå ñîîòíîøåíèå ìîùíîñòè è âåñà, áîëåå âûñîêàÿ óäåëüíàÿ ðàçâèâàåìàÿ ìîùíîñòü, áîëåå âûñîêèé êðóòÿùèé ìîìåíò è ìàëàÿ èíåðöèîííîñòü) äëÿ äàííîãî ðàáî÷åãî îáúåìà; è áîëåå ïðîñòû â îáñëóæèâàíèè. Ê ñîæàëåíèþ, òðàäèöèîííûå äâóõòàêòíûå äâèãàòåëè íàíîñÿò î÷åíü áîëüøîé âðåä îêðóæàþùåé ñðåäå â ñâÿçè ñ èñïîëüçóåìîé â íèõ òåõíîëîãèåé ñãîðàíèÿ; ïëîõèì òåõíè÷åñêèì îáñëóæèâàíèåì è ïðîïóñêîì çàæèãàíèÿ, îñîáåííî ïðè çàïóñêå èç õîëîäíîãî ñîñòîÿíèÿ; è ÷àñòûì è èçëèøíèì èñïîëüçîâàíèåì ñìàçî÷íûõ ìàòåðèàëîâ, íå ïðåäíàçíà÷åííûõ äëÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ äâóõòàêòíûì äâèãàòåëåì24. Íàïðèìåð, â Äåëè íà äîëþ äâóõ- è òðåõêîëåñíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ äâóõòàêòíûìè äâèãàòåëÿìè, ïî îöåíêàì, ïðèõîäèòñÿ 45 ïðîöåíòîâ âûáðîñîâ ÷àñòèö è äâå òðåòè âûáðîñîâ íåñãîðåâøèõ óãëåâîäîðîäîâ â òðàíñïîðòíîì ñåêòîðå. Íåñìîòðÿ íà ýòî, íè â îäíîé ñòðàíå íå ïðèíÿòû íîðìû âûáðîñîâ ÷àñòèö äëÿ äâóõ- è òðåõêîëåñíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, âî ìíîãîì èç-çà îòñóòñòâèÿ íàäåæíîé ìåòîäèêè èçìåðåíèÿ êàïåëü íåôòè (õîòÿ âìåñòî ýòîãî äëÿ äâóõòàêòíûõ äâèãàòåëåé ìîãóò èñïîëüçîâàòüñÿ íîðìû âûáðîñîâ äûìà). Ñîîòíîøåíèå ïðåèìóùåñòâ ìåæäó äâóõòàêòíûìè è ÷åòûðåõòàêòíûìè äâèãàòåëÿìè ìåíÿåòñÿ. Ðàçíèöà â êàïèòàëüíûõ çàòðàòàõ áûñòðî ñòèðàåòñÿ25. Ñ ó÷åòîì ðàçíèöû â ýêîíîìèè òîïëèâà è íèçêîé ñòîèìîñòè ìîòîðíîãî ìàñëà ïî ñðàâíåíèþ ñ ìàñëîì 2Ò, ñóììàðíûå åæåãîäíûå ýêñïëóàòàöèîííûå èçäåðæêè, ñâÿ-

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 73

çàííûå ñ âëàäåíèåì è èñïîëüçîâàíèåì ìàøèíû ñ ÷åòûðåõòàêòíûì äâèãàòåëåì, óæå ìîãóò áûòü ìåíüøå, ÷åì äëÿ ìàøèíû ñ äâóõòàêòíûì äâèãàòåëåì. Áîëåå òîãî, ðåøåíèå îäíîãî èç îñíîâíûõ ó÷àñòíèêîâ ýòîãî ðûíêà, Òàéâàíÿ, ââåñòè ñ 2004 ã. æåñòêèå ýêîëîãè÷åñêèå íîðìû äëÿ äâóõòàêòíûõ ìîòîöèêëîâ, âåðîÿòíî, ïðèâåäåò ê ñäâèãó ïðîèçâîäñòâà â ïîëüçó ÷åòûðåõòàêòíûõ ìîòîöèêëîâ è ê òîìó, ÷òî òåõíîëîãè÷åñêèå ðàçðàáîòêè â áóäóùåì áóäóò ñîñðåäîòî÷åíû íà ÷åòûðåõòàêòíûõ äâèãàòåëÿõ. ßïîíñêèå ïðîèçâîäèòåëè óæå äåëàþò àêöåíò íà ïðîäàæå ÷åòûðåõòàêòíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, õîòÿ äâóõòàêòíûå ïîêà åùå íå çàïðåùåíû çàêîíîì. Áàçîâàÿ òåõíîëîãèÿ äâóõòàêòíûõ äâèãàòåëåé ìîæåò áûòü óëó÷øåíà åùå íà èñõîäíîì ýòàïå çà ñ÷åò ïðèìåíåíèÿ òåõíîëîãèé ñíèæåíèÿ âûáðîñîâ, âêëþ÷àÿ óñòàíîâêó ýëåêòðîííûõ ðåãóëÿòîðîâ èçìåðåíèÿ óðîâíÿ òîïëèâà è óëó÷øåíèÿ õàðàêòåðèñòèê ïðîäóâêè, èëè ñ ïîìîùüþ ïîñëåäóþùåé îáðàáîòêè26. Äâóõòàêòíûå äâèãàòåëè èíäèéñêîãî ïðîèçâîäñòâà, ñîîòâåòñòâóþùèå íîðìàì âûáðîñîâ 2000 ã., âûáðàñûâàþò î÷åíü íåáîëüøîå êîëè÷åñòâî ÷àñòèö. Ê ñîæàëåíèþ, ñðîê ñëóæáû êàòàëèçàòîðîâ è ñèñòåì âòîðè÷íîãî âîçäóõà îãðàíè÷åí èç-çà âûñîêîé êîíöåíòðàöèè óãëåâîäîðîäîâ è âûõëîïíûõ ãàçîâ27. Ïåðåîáîðóäîâàíèå ýòèõ êàòåãîðèé íåáîëüøèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ öåëüþ òåõíîëîãè÷åñêîé ìîäåðíèçàöèè îòíîñèòåëüíî äîðîãî è íåýôôåêòèâíî28. Òàêèì îáðàçîì, ïðàâèòåëüñòâàì ñêîðåå ñëåäóåò óòî÷íèòü íîðìû âûáðîñîâ äëÿ íîâûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è ïðèíÿòü ñòðàòåãèè äëÿ çàáëàãîâðåìåííîé çàìåíû ìàøèí, ñïîñîáñòâóþùèõ ñèëüíîìó çàãðÿçíåíèþ, ÷åì òðåáîâàòü óñòàíîâêè êàòàëèòè÷åñêèõ íåéòðàëèçàòîðîâ. Êëþ÷åâîé çàäà÷åé ÿâëÿåòñÿ ïåðåõîä íà èñïîëüçîâàíèå ÷åòûðåõòàêòíûõ äâèãàòåëåé. Îäíàêî âíåäðåíèå íîâûõ òåõíîëîãèé íå ðåøàåò ïðîáëåìû â ñðåäíåì ñòàðûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, íàõîäÿùèõñÿ â ýêñïëóàòàöèè, è íèçêèõ òåìïîâ èõ çàìåíû. Âûáðîñû îò ýòèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ íà äîðîãàõ îáû÷íî íàìíîãî ïðåâûøàþò óðîâíè, óñòàíîâëåííûå â õîäå òèïîâûõ èñïûòàíèé, â ñâÿçè ñ ïëîõîé ýêñïëóàòàöèåé è òåõíè÷åñêèì îáñëóæèâàíèåì. Ñîãëàñíî îöåíêàì, âûáðîñû ìåëêèõ ÷àñòèö íà êèëîìåòð ïðîáåãà îò ýòèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â äåñÿòü ðàç

áîëüøå, ÷åì ó ñîâðåìåííûõ àâòîìîáèëåé, è ëèøü íåìíîãèì ìåíüøå, ÷åì ó ëåãêèõ äèçåëüíûõ ãðóçîâèêîâ29. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ, íàïðèìåð, â Áàíãëàäåø, èñïîëüçóåòñÿ áåíçèí ñ íèçêèì îêòàíîâûì ÷èñëîì (äîðîæíîå îêòàíîâîå ÷èñëî 80 ïî ñðàâíåíèþ ñ ðåêîìåíäîâàííûì ìèíèìóìîì ÄÎ× 87), è, êðîìå òîãî, áåíçèí ÷àñòî ðàçáàâëÿåòñÿ äåøåâûì êåðîñèíîì, ÷òî ïðèâîäèò ê íàðóøåíèþ ðàáîòû äâèãàòåëÿ. Êðîìå òîãî, îáû÷íîé ïðàêòèêîé ÿâëÿåòñÿ äâóõ-òðåõêðàòíîå óâåëè÷åíèå äîëè ñìàçî÷íûõ âåùåñòâ â òîïëèâå ïî ñðàâíåíèþ ñ ðåêîìåíäîâàííûì óðîâíåì, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ýòî ïîâûøàåò ðàñõîäû è ñíèæàåò êà÷åñòâî ðàáîòû äâèãàòåëÿ. Òåì íå ìåíåå, ñ ó÷åòîì òîãî, ÷òî â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïîëüçîâàòåëè â îñíîâíîì îòäàþò ïðåäïî÷òåíèå ìàøèíàì ñ äâóõòàêòíûìè äâèãàòåëÿìè, ðåøåíèå î ñäà÷å â ëîì ñóùåñòâóþùåãî òðàíñïîðòíîãî ïàðêà, âåðîÿòíî, áóäåò òðóäíûì ñ ïîëèòè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ. Áîëåå ïîñòåïåííûé âûâîä èç ýêñïëóàòàöèè ìîæåò áûòü îñóùåñòâëåí ñ ïîìîùüþ ââåäåíèÿ äèôôåðåíöèðîâàííûõ ëèöåíçèîííûõ ñáîðîâ ñ çàâèñèìîñòè îò òåõíîëîãèè è ìåñòà èñïîëüçîâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ òåì, ÷òîáû âûâåñòè áîëåå çàãðÿçíÿþùèå ìàøèíû â ñåëüñêèå ðàéîíû, ãäå óðîâåíü çàãðÿçíåíèÿ íèæå. Àíàëîãè÷íîãî ýôôåêòà ìîæíî äîñòè÷ü çà ñ÷åò îòêàçà â âûäà÷å ëèöåíçèé íà èñïîëüçîâàíèå ìàøèí ñ âûñîêèì óðîâíåì âûáðîñîâ èëè îãðàíè÷åíèÿ ìàêñèìàëüíî äîïóñòèìîãî âîçðàñòà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ñóáñèäèðîâàíèå ýêîëîãè÷åñêè âûãîäíûõ ïðîãðàìì óíè÷òîæåíèÿ è çàìåíû òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ òàêæå ìîæåò îêàçàòüñÿ ïîëåçíûì. Â îòíîøåíèè ìàøèí ñ äâóõòàêòíûìè äâèãàòåëÿìè, îñòàþùèõñÿ â ýêñïëóàòàöèè, ïåðâûì øàãîì ìîæåò áûòü ââåäåíèå îáÿçàòåëüíîãî ñòàíäàðòà íà ñîñòàâ ãîðþ÷å-ñìàçî÷íûõ âåùåñòâ. Ñîõðàíåíèå ðåêîìåíäîâàííîãî ñîñòàâà ñìåñè (2 ïðîöåíòà ìàñëà äëÿ äâóõêîëåñíûõ ìàøèí è 3 ïðîöåíòà äëÿ òðåõêîëåñíûõ) ìîæíî îáåñïå÷èòü çà ñ÷åò ïðîäàæè ïðåäâàðèòåëüíîãî ñìåøàííîãî òîïëèâà. Îäíèì èç âàæíûõ ñïîñîáîâ óëó÷øåíèÿ ïîëîæåíèÿ ÿâëÿåòñÿ ïðîñâåùåíèå âîäèòåëåé (Âðåçêà 4.3). Êðîìå òîãî, âàæíûì èíñòðóìåíòîì ÿâëÿåòñÿ ïîâûøåíèå êà÷åñòâà òåõíè÷åñêîãî îñìîòðà è îáñëóæèâàíèÿ30. Íà îñíîâå ýòèõ äàííûõ ïðåäëàãàåòñÿ íåñêîëüêî ñòðàòåãè÷åñêèõ íàïðàâëåíèé äëÿ ðåøåíèÿ ïðîáëåìû ìîòîöèêëîâ.

74 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

•

Íåîáõîäèìî óñîâåðøåíñòâîâàòü èíôîðìàöèîííóþ áàçó ñòðàòåãèè çà ñ÷åò ïðîâåäåíèÿ áîëåå ñèñòåìàòè÷åñêèõ èçìåðåíèé êà÷åñòâà âîçäóõà, âíåäðåíèÿ íîðì âûáðîñîâ ÷àñòèö äëÿ äâóõòàêòíûõ äâèãàòåëåé, îñóùåñòâëåíèÿ èíôîðìàöèîííûõ êàìïàíèé ïî ïðîáëåìàì êà÷åñòâà òîïëèâíûõ ñìåñåé è òåõíè÷åñêîãî îáñëóæèâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, îïðåäåëåíèÿ ýêîíîìè÷åñêè ýôôåêòèâíûõ íà ìåñòíîì óðîâíå òåõíîëîãèé ïåðåîáîðóäîâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, à òàêæå îáåñïå÷åíèÿ åäèíîé îòâåòñòâåííîñòè èíñòèòóöèîíàëüíûõ ñòðóêòóð (ïîëèöèÿ, èíñïåêöèè è ïð.).

•

Ñòàíäàðòû íà íîâûå ìîòîöèêëû íåîáõîäèìî ðåãóëÿðíî àíàëèçèðîâàòü è ïîñòåïåííî óæåñòî÷àòü ñ ó÷åòîì òåõíîëîãè÷åñêèõ âîçìîæíîñòåé. Ýòîò ïðîöåññ äîëæåí èíòåíñèôèöèðîâàòüñÿ â òîì ñëó÷àå, åñëè ïðàâèòåëüñòâî ïðåñëåäóåò äîëãîñðî÷íûå öåëè â îòíîøåíèè êà÷åñòâà òîïëèâà è íîðì âûáðîñîâ îò òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ.

•

Ñóùåñòâóþùèå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ñ äâóõòàêòíûìè äâèãàòåëÿìè íåîáõîäèìî ìîäåðíèçèðîâàòü çà ñ÷åò ïðèíÿòèÿ íîðì, êàñàþùèõñÿ ìèíèìàëüíîãî îêòàíîâîãî ÷èñëà áåíçèíà (ÄÎ× 87), ââåäåíèÿ îáÿçàòåëüíûõ ñòàíäàðòîâ íà ñîäåðæàíèå ìàñëà â òîïëèâå, ïðîäàæè ïðåäâàðèòåëüíî ñìåøàííîãî òîïëèâà, ïðîâåäåíèÿ ñèñòåìàòè÷åñêèõ òåõíè÷åñêèõ îñìîòðîâ, à òàêæå ïðèìåíåíèÿ ñòèìóëîâ äëÿ ïåðåõîäà íà èñïîëüçîâàíèå ÷èñòûõ âèäîâ òîïëèâà äëÿ òðåõêîëåñíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ.

•

Òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ñ âûñîêèì óðîâíåì çàãðÿçíåíèÿ íåîáõîäèìî âûâîäèòü èç ýêñïëóàòàöèè â ðàìêàõ ïðîãðàììû, âêëþ÷àþùåé îïðåäåëåíèå êîëè÷åñòâà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, êîòîðûå ïî ñâîèì êàòåãîðèÿì è â ñèëó âîçðàñòà âûçûâàþò áîëüøîå çàãðÿçíåíèå îêðóæàþùåé ñðåäû; ïðîâåäåíèå îñìîòðîâ, ñîïðîâîæäàþùèõñÿ äîâåäåíèåì òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ äî íåîáõîäèìîãî ñòàíäàðòà, èëè ïîêóïêó ó íàñåëåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, íå ñîîòâåòñòâóþùèõ íîðìàì; âíåäðåíèå íàëîãîâûõ èëè ëèöåíçèîííûõ ëüãîò äëÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ íèçêèì óðîâíåì çà-

ãðÿçíåíèÿ â ãîðîäàõ; à òàêæå ñíèæåíèå èìïîðòíûõ ïîøëèí íà ýêîëîãè÷íûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà è çàïàñíûå ÷àñòè.

Èñïîëüçîâàíèå ñóùåñòâóþùåãî ïàðêà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ Âûáðîñû îò àâòîòðàíñïîðòà â ìàñøòàáàõ âñåãî ïàðêà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ðàñïðåäåëÿþòñÿ íåðàâíîìåðíî. Îáû÷íî íåïðîïîðöèîíàëüíî áîëüøîé îáúåì çàãðÿçíåíèÿ ïðèõîäèòñÿ íà äîëþ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ (÷àñòî ñòàðûõ), íå ïîëó÷àþùèõ äîëæíîãî òåõíè÷åñêîãî îáñëóæèâàíèÿ. Åñëè ýòè "èñòî÷íèêè âûñîêèõ âûáðîñîâ" (îáû÷íî êîììåð÷åñêèå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà è îáùåñòâåííûé ãîðîäñêîé òðàíñïîðò, â òîì ÷èñëå â íåêîòîðûõ ìåñòàõ äâóõ- è òðåõêîëåñíûå òàêñè ñ äâóõòàêòíûìè äâèãàòåëÿìè) ìîæíî ðåìîíòèðîâàòü èëè âûâîäèòü èç ýêñïëóàòàöèè íà ïîñòîÿííîé îñíîâå, òî ìîæíî äîñòè÷ü ñóùåñòâåííîãî óìåíüøåíèÿ óðîâíÿ çàãðÿçíåíèÿ ïðè îòíîñèòåëüíî íåáîëüøèõ èçäåðæêàõ. Ðåàëèçîâàòü òàêóþ ñõåìó äàëåêî íå ïðîñòî. Äëÿ òîãî ÷òîáû îáåñïå÷èòü ýêîíîìè÷åñêóþ ýôôåêòèâíîñòü ëþáîé ñõåìû, îðèåíòèðîâàííîé íà èñòî÷íèêè âûñîêèõ âûáðîñîâ, íåîáõîäèìî âûÿâèòü çàãðÿçíÿþùèå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ñ áîëüøèì åæåãîäíûì ïðîáåãîì, èñïîëüçóþùèåñÿ â ãóñòîíàñåëåííûõ ðàéîíàõ. Ñòàðûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, íàõîäÿùèåñÿ â î÷åíü ïëîõîì ñîñòîÿíèè, ìîãóò áûòü êàíäèäàòàìè íà ñïèñàíèå. Òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, ÿâëÿþùèåñÿ èñòî÷íèêàìè áîëüøèõ âûáðîñîâ, íî ïîëó÷àþùåå áîëåå íàäëåæàùåå òåõíè÷åñêîå îáñëóæèâàíèå, ìîæíî îòðåìîíòèðîâàòü èëè ïåðåîáîðóäîâàòü íà îñíîâå áîëåå íîâûõ òåõíîëîãèé. Ïðîáëåìà îñëîæíÿåòñÿ òåì, ÷òî â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ, íàïðèìåð, â Êàèðå, äîëÿ ñòàðîãî òðàíñïîðòà ñ âûñîêèì óðîâíåì çàãðÿçíåíèÿ ìîæåò îêàçàòüñÿ íàñòîëüíî áîëüøîé, ÷òî çà ðàìêàìè àäðåñíûõ ìåðîïðèÿòèé îñòàíåòñÿ ëèøü íåáîëüøîå êîëè÷åñòâî òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ.

Ïðèìåíåíèå ýêîëîãè÷åñêèõ ñòàíäàðòîâ Ïðîãðàììû òåõíè÷åñêîãî îñìîòðà è îáñëóæèâàíèÿ (ÒÎÎ) Íîðìû âûáðîñîâ îò àâòîòðàíñïîðòà è òåõíîëîãèè èõ ñíèæåíèÿ íåýôôåêòèâíû áåç îáåñ-

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 75

Âðåçêà 4.4. Òåõíè÷åñêèé îñìîòð è îáñëóæèâàíèå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ÷àñòíûì ñåêòîðîì â Ìåõèêî Îáÿçàòåëüíûé êîíòðîëü âûáðîñîâ îò òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ áûë ââåäåí â Ìåõèêî â 1998 ã. Ïåðâîíà÷àëüíî ïðîâåðêè îñóùåñòâëÿëèñü â ãîñóäàðñòâåííûõ ñïåöèàëèçèðîâàííûõ öåíòðàõ, à òàêæå â ÷àñòíûõ ãàðàæàõ, êîòîðûì ðàçðåøàëîñü îñóùåñòâëÿòü êàê îñìîòð, òàê è ðåìîíò. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ÷àñòíûå ñòðóêòóðû â Ìåõèêî îñóùåñòâëÿëè ïðîâåðêè áîëåå ðåíòàáåëüíî, âíà÷àëå ïî÷òè 50 % ñåðòèôèêàòîâ íà òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà îêàçàëèñü ôàëüøèâûìè. Â ñâÿçè ñ ýòèì, âïîñëåäñòâèè áîëåå îãðàíè÷åííîå êîëè÷åñòâî ÷àñòíûõ öåíòðîâ ïîëó÷èëè ëèöåíçèè òîëüêî íà îñóùåñòâëåíèå ïðîâåðîê. Òàêèì îáðàçîì, ìåêñèêàíñêèé îïûò ïîêàçûâàåò, ÷òî ýôôåêòèâíàÿ ñèñòåìà êîíòðîëÿ ïðîâåðîê äîëæíà îáåñïå÷èâàòü òî÷íîñòü èçìåðåíèÿ óðîâíåé âûáðîñîâ è èñêëþ÷àòü âîçìîæíîñòè äëÿ êîððóïöèè ïðè âûäà÷å ñåðòèôèêàòîâ î ïðîõîæäåíèè îñìîòðà. Äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìî âûïîëíåíèå ñëåäóþùèõ óñëîâèé:

•

ïðàâîâàÿ áàçà äîëæíà ïðåäóñìàòðèâàòü ïðèìåíåíèå ñàíêöèé çà íåïðàâèëüíîå âåäåíèå ïðîòîêîëîâ îñìîòðà;

•

ïóíêòû îñìîòðà äîëæíû ïîäâåðãàòüñÿ ïðîâåðêàì ñî ñòîðîíû íåçàâèñèìûõ îðãàíîâ ñ íàäëåæàùèì ïðèìåíåíèåì ñîîòâåòñòâóþùèõ ñàíêöèé;

• •

ñåðòèôèêàòû î ïðîõîæäåíèè îñìîòðà äîëæíû ëåãêî ïîääàâàòüñÿ êîíòðîëþ; íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü äîñòàòî÷íîå êîëè÷åñòâî êîíòðîëåðîâ (íàïðèìåð, â ðàìêàõ äîðîæíîé ïîëèöèè) ñ òåì, ÷òîáû ñíèçèòü âåðîÿòíîñòü óêëîíåíèÿ âëàäåëüöåâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ îò ïðîâåäåíèÿ îñìîòðà;

•

ðàçìåð øòðàôà çà îòñóòñòâèå îôèöèàëüíîãî ñåðòèôèêàòà î ïðîõîæäåíèè ïðîâåðêè íà âûáðîñû äîëæåí áûòü äîñòàòî÷íî âûñîêèì äëÿ òîãî, ÷òîáû íå ïîîùðÿòü óêëîíåíèå îò îñìîòðà;

• •

òåõíîëîãèÿ îñìîòðà äîëæíà èñêëþ÷àòü âîçìîæíîñòü âðåìåííîé "ðåãóëèðîâêè" äëÿ ïðîõîæäåíèÿ ïðîâåðêè; ëèöåíçèðîâàííûõ öåíòðîâ íå äîëæíî áûòü ñëèøêîì ìíîãî ñ òåì, ÷òîáû ãàðàæè íå ñòàíîâèëèñü "óñòóï÷èâûìè" â öåëÿõ óâåëè÷åíèÿ ñâîåé äîëè ðûíêà;

•

âñå ñòàíöèè îñìîòðà äîëæíû ïîäâåðãàòüñÿ òùàòåëüíîìó êîíòðîëþ â îòíîøåíèè âåäåíèÿ ïðîòîêîëîâ è ñîáëþäåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ ïðîöåäóð.

Èñòî÷íèê: World Bank, 2001. Mexico Energy Environment Review. ESMAP (Energy Sector Management Assistance Program)/ Report 241/01. World Bank, Washington DC..

ïå÷åíèÿ íàäëåæàùåãî òåõíè÷åñêîãî ñîäåðæàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, íå ïîëó÷àþùèå äîëæíîãî òåõíè÷åñêîãî îáñëóæèâàíèÿ, ÿâëÿþòñÿ èñòî÷íèêàìè âûñîêèõ âûáðîñîâ, è íà èõ äîëþ ïðèõîäèòñÿ íåïðîïîðöèîíàëüíî áîëüøàÿ ÷àñòü îáùåãî îáúåìà òðàíñïîðòíûõ âûáðîñîâ. Äàííûå, ïîëó÷åííûå â Èíäèè â íîÿáðå-äåêàáðå 1999 ã. â õîäå ðÿäà "ñåìèíàðîâ" ïî òåõíè÷åñêîìó îñìîòðó è ñîäåðæàíèþ äâóõêîëåñíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ïîêàçàëè, ÷òî â ðåçóëüòàòå íåáîëüøîãî ðåìîíòà ýêîíîìèÿ òîïëèâà â ñðåäíåì óâåëè÷èëàñü íà 17 %, à âûáðîñû ÑÎ ñíèçèëèñü íà 44 %. Ñ ïîìîùüþ õîðîøî óïðàâëÿåìîé ïðîãðàììû ÒÎÎ, èñêëþ÷àþùåé âîçìîæíîñòè äëÿ êîððóïöèè, ìîæíî çíà÷èòåëüíî óêðåïèòü ñèñòåìó êîíòðîëÿ çà ñîáëþäåíèåì íîðì âûáðîñîâ. Âíåäðåíèå ýôôåêòèâíûõ ïðîãðàìì ÒÎÎ îêàçàëîñü òðóäíîé çàäà÷åé. Íàïðèìåð, íåäàâíèé îïûò ïðîâåäåíèÿ ïîäîáíûõ ìåðîïðèÿòèé â Óõàíå (Êèòàé) ïîêàçàë, ÷òî ïðè ïðîâåðêàõ íà äîðîãå 93 % òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ íå ñîîòâåò-

ñòâîâàëî íîðìàì, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî 97 % ìàøèí, îñìîòðåííûõ â òîò æå ïåðèîä íà ñòàíöèÿõ òåõîáñëóæèâàíèÿ, ñîîòâåòñòâîâàëî ýòèì íîðìàì31. Òàêèì îáðàçîì, áîëåå øèðîêîå ïðèìåíåíèå îáîðóäîâàíèÿ äëÿ âûáîðî÷íûõ ïðîâåðîê, ïîçâîëÿþùåãî âûÿâèòü îñíîâíûå ïðîáëåìû òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ëþáîãî òèïà, à òàêæå èñïîëüçîâàíèå ñòàöèîíàðíûõ ïóíêòîâ òåõîáñëóæèâàíèÿ äëÿ áîëåå òùàòåëüíûõ ïðîâåðîê è ïîñëåäóþùåãî ðåìîíòà âûÿâëåííûõ òàêèì îáðàçîì òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ îáåñïå÷èâàåò ïåðñïåêòèâû äëÿ ñóùåñòâåííîãî óìåíüøåíèÿ ïðîáëåìû çàãðÿçíåíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû. Ïðèìåíåíèå ñîîòâåòñòâóþùåé ñèñòåìû øòðàôîâ è êîíòðîëÿ çà åå ïðèìåíåíèåì ïîçâîëèëî áû ñäåëàòü òàêóþ ñõåìó ñàìîîêóïàåìîé. Â òîì, ÷òî êàñàåòñÿ ñòàöèîíàðíûõ ïðîâåðîê, îïûò ðàçëè÷íûõ ñòðàí ìèðà ïîêàçûâàåò, ÷òî ñèñòåìà ÒÎÎ, îñíîâàííàÿ íà ñåòè êðóïíûõ öåíòðàëèçîâàííûõ ñòàíöèé, çàíèìàþùèõñÿ òîëüêî ïðîâåðêàìè è îñíàùåííûõ êîìïüþòåðèçîâàííûìè ñðåäñòâàìè èçìåðåíèÿ âûáðîñîâ, èñêëþ÷àþùèìè âîçìîæíîñòü ñãîâîðà è êîððóïöèè, êàê â Ìåõèêî, âå-

76 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ðîÿòíî, áîëåå ýôôåêòèâíà, ÷åì äåöåíòðàëèçîâàííàÿ ñèñòåìà ñ áîëüøèì êîëè÷åñòâîì ÷àñòíûõ ãàðàæåé, ïðèíèìàþùèõ ó÷àñòèå â îáåñïå÷åíèè ÒÎÎ. Ïðè íàëè÷èè íàäëåæàùèõ ñðåäñòâ êîíòðîëÿ ÷àñòíûé ñåêòîð ìîæåò ñòàòü âàæíûì ïàðòíåðîì â ðåàëèçàöèè ýôôåêòèâíûõ ïðîãðàìì ÒÎÎ (Âðåçêå 4.4). Íàèáîëåå ÷àñòîé ïðè÷èíîé îòñóòñòâèÿ äîëæíîãî òåõíè÷åñêîãî ñîäåðæàíèÿ ÿâëÿåòñÿ ñòðåìëåíèå èçáåæàòü íàëè÷íûõ ðàñõîäîâ. Îäíàêî ñóùåñòâóþò íåêîòîðûå ñïîñîáû òåõíè÷åñêîãî îáñëóæèâàíèÿ, êîòîðûå ôàêòè÷åñêè ñïîñîáñòâóþò ýêîíîìèè ñðåäñòâ. Ïðèìåðîì ÿâëÿåòñÿ èñïîëüçîâàíèå ïðàâèëüíîãî ñîðòà è êîëè÷åñòâà ñìàçî÷íûõ âåùåñòâ â äâóõòàêòíûõ äâèãàòåëÿõ, êîòîðûå ðàñïðîñòðàíåíû â Þæíîé Àçèè (ñì. âûøå âðåçêó 4.3). Êàê ìèíèìóì, íåîáõîäèìî ïðîâîäèòü ìàñøòàáíûå èíôîðìàöèîííûå êàìïàíèè äëÿ ïðîïàãàíäû ýêîíîìè÷åñêè ýôôåêòèâíîé ïðàêòèêè òåõíè÷åñêîãî îáñëóæèâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ïðîãðàììû çàìåíû ïàðêà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ Ïðè îáåñïå÷åíèè ýôôåêòèâíîãî êîíòðîëÿ çà ñîáëþäåíèåì íîðì âûáðîñîâ ñòîèìîñòü ýêñïëóàòàöèè ñòàðûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ýôôåêòèâíî âîçðàñòàåò, äåëàÿ îáíîâëåíèå ïàðêà áîëåå ïðèâëåêàòåëüíûì32. Ïðîãðàììû ñïèñàíèÿ è óòèëèçàöèè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ìîãóò óñèëèòü ýòîò ïðîöåññ, åñëè åñòü âîçìîæíîñòü âûÿâèòü òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, ÿâëÿþùèåñÿ èñòî÷íèêàìè âûñîêèõ âûáðîñîâ, ñ áîëüøèì åæåãîäíûì ïðîáåãîì è åùå íå èñòåêøèì ñðîêîì ýêñïëóàòàöèè. Îäíàêî ê îðãàíèçàöèè òàêèõ ñõåì íåîáõîäèìî ïîäõîäèòü îñòîðîæíî. Èñïîëüçîâàíèå âîçðàñòà òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà â êà÷åñòâå ôàêòîðà âûñîêèõ âûáðîñîâ íå âñåãäà ïîçâîëÿåò âûÿâèòü íàèõóäøèå ñëó÷àè çàãðÿçíåíèÿ. Åñëè ïðîãðàììà îðèåíòèðîâàíà íà ïîâûøåíèå êà÷åñòâà ãîðîäñêîãî âîçäóõà, íåîáõîäèìî ïðåäîòâðàòèòü ââîç ñòàðûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ èç âíåãîðîäñêèõ ðàéîíîâ ñ öåëüþ ïîëó÷åíèÿ âîçíàãðàæäåíèÿ çà âûâîä èç ýêñïëóàòàöèè. Îïûò ñòðàí Åâðîïû, êîòîðûé ìîæåò îêàçàòüñÿ ïîëåçíûì äëÿ íåêîòîðûõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ñ áîëåå âûñîêèìè äîõîäàìè, ïðåäïîëàãàåò, ÷òî, ïîñêîëüêó âëàäåëüöàìè ñèëüíî çàãðÿçíÿþùåãî àâòîòðàíñïîðòà îáû÷íî ÿâëÿþòñÿ ñå-

ìüè ñ íèçêèìè äîõîäàìè, êîòîðûå ÷àñòî íå â ñîñòîÿíèè êóïèòü áîëåå íîâûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, ñõåìû íàëè÷íûõ âûïëàò çà ñïèñàíèå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â óòèëü, âîçìîæíî, áîëåå ýôôåêòèâíû, ÷åì ñõåìû íàëè÷íûõ âûïëàò çà èõ çàìåíó33. Â íàèáîëåå çàãðÿçíåííûõ ðàéîíàõ ìîæíî äàæå èñïîëüçîâàòü ñõåìó íàëè÷íûõ âûïëàò çà ñïèñàíèå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ äëÿ òîãî, ÷òîáû ñòèìóëèðîâàòü èñïîëüçîâàíèå äðóãèõ âèäîâ òðàíñïîðòà34. Âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, îñîáåííî òàì, ãäå ñàìîé ñåðüåçíîé ïðîáëåìîé ÿâëÿþòñÿ âûáðîñû ÷àñòèö, ñàìûì áîëüøèì èñòî÷íèêîì çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà â ãîðîäàõ ÿâëÿåòñÿ êîììåð÷åñêèé òðàíñïîðò (àâòîáóñû, ãðóçîâèêè è òàêñè). Íåêîòîðûå ñòðàíû äîáèëèñü äîñòàòî÷íî õîðîøèõ óñïåõîâ â ñòèìóëèðîâàíèè çàìåíû ýòèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Íàïðèìåð, â Âåíãðèè áûëè ââåäåíû êðóïíûå äåíåæíûå âûïëàòû çà çàìåíó ñòàðûõ àâòîáóñîâ è ãðóçîâèêîâ íîâûìè òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè, ñîîòâåòñòâóþùèìè ñàìûì ïîñëåäíèì íîðìàì âûáðîñîâ (3600 äîëë. ÑØÀ ïî êóðñó 1997 ã. çà çàìåíó îäíîãî àâòîáóñà). Â íà÷àëå 1990-õ ãîäîâ â ×èëè äëÿ âûâîäà íàèáîëåå çàãðÿçíÿþùèõ äèçåëüíûõ àâòîáóñîâ èç ñèñòåìû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòíîãî ïàðêà ïðèìåíÿëàñü ñõåìà, ïðè êîòîðîé íàëîãîâûå ëüãîòû ñî÷åòàëèñü ñ ëüãîòíûìè óñëîâèÿìè äëÿ ýêîëîãè÷íûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ïðè ïðîâåäåíèè êîíêóðñíûõ òîðãîâ íà ïðèñóæäåíèå äîëãîñðî÷íûõ êîíòðàêòîâ. Ìåðû âíóòðåííåé íàëîãîâîé ïîëèòèêè Â íåäàâíåì äîêóìåíòå Âñåìèðíîãî áàíêà ïî âîïðîñàì îòðàñëåâîé ïîëèòèêè ïîä÷åðêèâàëàñü âàæíîñòü òîãî, ÷òîáû ðàçìåðû íàëîãîâ íà òîïëèâî óñòàíàâëèâàëèñü íà óðîâíå, îòðàæàþùåì âëèÿíèå âíåøíèõ ôàêòîðîâ, à òàêæå ïîãðàíè÷íûå ðàñõîäû è ëþáûå äîïîëíèòåëüíûå ðàñõîäû íà ñîäåðæàíèå äîðîã35. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî èçäåðæêè, ñâÿçàííûå ñ óìåíüøåíèåì ïîñëåäñòâèé ýêîëîãè÷åñêîãî óùåðáà, ïðåäñòàâëÿþòñÿ áîëåå ëîãè÷íîé îñíîâîé äëÿ îïðåäåëåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ óðîâíåé ïðèðîäîîõðàííûõ íàëîãîâ è îöåíêè óùåðáà, óïîìÿíóòûå âûøå äàííûå î ïðåäåëüíûõ èçäåðæêàõ, ñâÿçàííûõ ñ óùåðáîì â øåñòè ìåãàïîëèñàõ, ïîçâîëÿþò ïðåäïîëîæèòü, ÷òî ðàçìåð íàëîãîâ äîëæåí ñîñòàâëÿòü îêîëî 60 % îò ñòîèìîñòè èìïîðòà áåíçèíà è 200 % îò ñòîèìîñòè

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 77

èìïîðòà äèçåëüíîãî òîïëèâà. Ýòè äàííûå ïîä÷åðêèâàþò âàæíîñòü íå òîëüêî àáñîëþòíûõ, íî è îòíîñèòåëüíûõ óðîâíåé íàëîãîâ è öåí íà òîïëèâî. Âî âñåì ìèðå ðîçíè÷íûå öåíû íà äèçåëüíîå òîïëèâî îáû÷íî íèæå öåí íà áåíçèí, ÷òî ÿâëÿåòñÿ ðåçóëüòàòîì äèôôåðåíöèðîâàííîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ. Ýòà òåíäåíöèÿ îñîáåííî ÷åòêî ïðîÿâëÿåòñÿ â Þæíîé Àçèè. Íàïðèìåð, â Áàíãëàäåø ðîçíè÷íûå öåíû íà áåíçèí â 1999 ã. ïî÷òè âäâîå ïðåâûøàëè öåíû íà äèçåëüíîå òîïëèâî. Ðàçíèöà â öåíàõ â ñî÷åòàíèè ñ íèçêîé äîëåé ïðèáûëè, óñòàíîâëåííîé ïðàâèòåëüñòâîì äëÿ ïðîäàæè áåíçèíà, ïðèâåëè ê ðàñïðîñòðàíåíèþ ïðàêòèêè ðàçáàâëåíèÿ áåíçèíà êåðîñèíîì è, â êà÷åñòâå íåïðåäíàìåðåííîãî ïîñëåäñòâèÿ, ê ïîâûøåíèþ óðîâíÿ âûáðîñîâ ÷àñòèö îò àâòîòðàíñïîðòà. Â Ïàêèñòàíå, ãäå ðàçíèöà â öåíàõ åùå âûøå, ñîîòíîøåíèå ïîòðåáëåíèÿ äèçåëüíîãî òîïëèâà è áåíçèíà â òðàíñïîðòíîì ñåêòîðå â 1999-2000 ôèíàíñîâûõ ãîäàõ äîñòèãëî 5,3:1, ÷òî ÿâëÿåòñÿ î÷åíü âûñîêèì çíà÷åíèåì ïî ìåæäóíàðîäíûì íîðìàì. Òàêèì îáðàçîì, ðàçíèöà â íàëîãîâûõ ñòàâêàõ ìîæåò ñòèìóëèðîâàòü ïåðåâîä ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ñ ñàìûì áîëüøèì ïðîáåãîì (òàêñè, ìèêðîàâòîáóñû è ïð.) ñ áåíçèíà íå íà ÑÏÃ èëè èíîé âèä ÷èñòîãî òîïëèâà, à íà äèçåëüíîå òîïëèâî, êîòîðîå íàíîñèò ñàìûé áîëüøîé âðåä îêðóæàþùåé ñðåäå ãîðîäîâ. Áîëüøàÿ ðàçíèöà â öåíàõ ìåæäó êåðîñèíîì è áåíçèíîì, ñâÿçàííàÿ ñ òåì, ÷òî áåäíîå íàñåëåíèå èñïîëüçóåò êåðîñèí â êà÷åñòâå áûòîâîãî òîïëèâà äëÿ îòîïëåíèÿ, ïðèâîäèò ê ïðàêòèêå íåçàêîííîãî ðàçáàâëåíèÿ áåíçèíà êåðîñèíîì, â ðåçóëüòàòå ÷åãî ïîâûøàåòñÿ óðîâåíü âûáðîñîâ çàãðÿçíÿþùèõ âåùåñòâ. Îáû÷íîé ïðè÷èíîé íèçêèõ íàëîãîâûõ ñòàâîê íà äèçåëüíîå òîïëèâà ÿâëÿåòñÿ åãî èñïîëüçîâàíèå äëÿ áîëüøåãðóçíûõ ìåæäóãîðîäíèõ ãðóçîïåðåâîçîê è â ñåëüñêîõîçÿéñòâåííîì ñåêòîðå. Ñ ó÷åòîì òîãî, ÷òî âëèÿíèå âûáðîñîâ ÷àñòèö íà çäîðîâüå íàñåëåíèÿ, âåðîÿòíî, áóäåò ìåíüøå â ìåíåå ãóñòîíàñåëåííûõ ìåæäóãîðîäíèõ è ñåëüñêèõ ðàéîíàõ, ÷åì â ãîðîäàõ, àêöåíò íà ýêîíîìè÷åñêîì, à íå ýêîëîãè÷åñêîì âëèÿíèè èñïîëüçîâàíèÿ äèçåëüíîãî òîïëèâà çà ïðåäåëàìè ãîðîäñêèõ ðàéîíîâ, âîçìîæíî, íå ëèøåí îñíîâàíèé. Ñëåäîâàòåëüíî, íåîáõîäèìî ðàçðàáîòàòü ñõåìû íàëîãîîáëîæåíèÿ, îáåñïå÷èâàþùèå çàùèòó ãîðîäñêîé îêðóæàþùåé ñðåäû è íå

ñíèæàþùèå ïðèâëåêàòåëüíîñòü èñïîëüçîâàíèÿ ñàìîãî ýêîíîìè÷íîãî âèäà òîïëèâà ñåëüñêîõîçÿéñòâåííûì è ìåæäóãîðîäíèì ãðóçîâûì òðàíñïîðòîì. Îäíèì èç âîçìîæíûõ ñïîñîáîâ äîñòè÷ü ýòîãî ÿâëÿåòñÿ îïðåäåëåíèå òèïîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, íàíîñÿùèõ ñàìûé áîëüøîé âðåä îêðóæàþùåé ñðåäå (ëåãêîâûå àâòîìîáèëè, ãîðîäñêèå ìèêðîàâòîáóñû è ôóðãîíû), è óñòàíîâëåíèå âûñîêèõ ïîøëèí äëÿ ýòèõ òèïîâ äèçåëüíîãî òðàíñïîðòà âìåñòî âçèìàíèÿ íàëîãîâ íà òîïëèâî â êà÷åñòâå ìåðû äëÿ èçìåíåíèÿ áàëàíñà ýêîíîìè÷åñêèõ ïðåèìóùåñòâ. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ ýòî óæå îñóùåñòâëÿåòñÿ, íàïðèìåð, â âèäå îñâîáîæäåíèÿ ÷èñòûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ îò èìïîðòíûõ ïîøëèí èëè ëèöåíçèîííûõ ñáîðîâ çà ðåãèñòðàöèþ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Åùå îäíèì âàðèàíòîì ÿâëÿåòñÿ óâåëè÷åíèå íàëîãà íà äèçåëüíîå òîïëèâà ñ òåì, ÷òîáû ñòîèìîñòü àâòîìîáèëüíîãî äèçåëüíîãî òîïëèâà áûëà ñîïîñòàâèìà ñî ñòîèìîñòüþ áåíçèíà ñ îäíîâðåìåííûì ïðåäîñòàâëåíèåì ñêèäîê ïðîìûøëåííûì è ñåëüñêîõîçÿéñòâåííûì ïîòðåáèòåëÿì äèçåëüíîãî òîïëèâà. Òàêîé ïîäõîä íåäàâíî áûë ïðèíÿò â ×èëè. Åùå îäíèì ñïîñîáîì ÿâëÿåòñÿ óâåëè÷åíèå íàëîãà íà àâòîìîáèëüíîå äèçåëüíîå òîïëèâà è èñïîëüçîâàíèå êðàñèòåëÿ äëÿ òîãî, ÷òîáû îòëè÷èòü åãî îò äèçåëüíîãî òîïëèâà, ïðèìåíÿåìîãî â äðóãèõ öåëÿõ. Óñòàíîâëåíèå îòíîñèòåëüíûõ óðîâíåé íàëîãîâ ÿâëÿåòñÿ ñëîæíîé ïðîáëåìîé. Â ïðèíöèïå íåîáõîäèìî îïðåäåëèòü çíà÷åíèå âûáðîñîâ äëÿ ðàçëè÷íûõ çàãðÿçíÿþùèõ âåùåñòâ è ïðèíÿòü òàêóþ ñòðóêòóðó íàëîãîâ íà òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà è òîïëèâî, êîòîðàÿ îòðàæàëà áû ðàçíèöó â ñîâîêóïíûõ çíà÷åíèÿõ âûáðîñîâ îò ðàçëè÷íûõ òèïîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Îäíàêî íà ïðàêòèêå óðîâíè âûáðîñîâ çàâèñÿò íå òîëüêî îò òèïà è ñîñòàâà òîïëèâà, íî îò òîãî, ãäå è êàê îíî ñæèãàåòñÿ. Áîëåå òîãî, äàííûå î âëèÿíèå ðàçëè÷íûõ çàãðÿçíÿþùèõ âåùåñòâ íà çäîðîâüå íàñåëåíèÿ ïî-ïðåæíåìó ôðàãìåíòàðíû. Òàê ÷òî â ëó÷øåì ñëó÷àå ñõåìà èñïîëüçîâàíèÿ íàëîãîâî-áþäæåòíûõ ñòèìóëîâ äîëæíà áûòü ðàçðàáîòàíà â íåñêîëüêî îáùåì âèäå è ãîòîâà äëÿ ïðèìåíåíèÿ. Òåì íå ìåíåå ñ ó÷åòîì ïðèìåðîâ óñïåøíîãî ïðèìåíåíèÿ íàëîãîâî-áþäæåòíûõ ñòèìóëîâ â ïðîìûøëåííî ðàçâèòûõ ñòðàíàõ ìîæíî ñ óâåðåííîñòüþ ðåêîìåíäîâàòü äèôôåðåíöèàöèþ àêöèçíûõ íàëîãîâ ìåæäó ýòèëèðîâàííûì è íåýòèëèðîâàííûì áåíçèíîì è ìåæäó

78 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

äèçåëüíûì òîïëèâîì è ÑÏÃ. Ñõåìû íàëîãîîáëîæåíèÿ, ñëóæàùèå îòðèöàòåëüíûì ñòèìóëîì äëÿ ïðèîáðåòåíèÿ íîâûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ (íàïðèìåð, ðåãèñòðàöèîííûå ñáîðû èëè àêöèçíûå íàëîãè, óñòàíîâëåííûå â çàâèñèìîñòè îò ðûíî÷íîé ñòîèìîñòè òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà), ìîãóò îêàçàòü îòðèöàòåëüíîå âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó, êîòîðîå íåîáõîäèìî îöåíèòü â ñðàâíåíèè ñ ïðåäïîëàãàåìûì âîçäåéñòâèåì èõ ðàñïðåäåëåíèÿ. Âîçìîæíûå ìåðû â ýòîé îáëàñòè âêëþ÷àþò çàìåíó èìïîðòíûõ ïîøëèí íà íîâûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà íàëîãîì íà âëàäåíèå òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè, îòðàæàþùèì èõ êà÷åñòâî ñ òî÷êè çðåíèÿ îõðàíû îêðóæàþùåé ñðåäû ñ îòìåíîé ñèñòåìû, ïðè êîòîðîé ðåãèñòðàöèîííûå ñáîðû ïðîïîðöèîíàëüíû áàëàíñîâîé ñòîèìîñòè òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà (â ñâÿçè ñ ÷åì âëàäåíèå íîâûìè òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè îáõîäèòñÿ äîðîæå, ÷åì âëàäåíèå ñòàðûìè); è ìèíèìèçàöèþ íàëîãîâ íà ïîêóïêó íîâûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Íàëîãîâî-áþäæåòíûå ïîñëåäñòâèÿ ýòèõ èçìåíåíèé, âîçìîæíî, ïðèäåòñÿ êîìïåíñèðîâàòü çà ñ÷åò óâåëè÷åíèÿ ïðÿìûõ ñáîðîâ ñ ïîëüçîâàòåëåé äîðîã. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ ñî ñðåäíèì óðîâíåì äîõîäîâ, âîçìîæíî, ïðèäåòñÿ ðàññìîòðåòü âîïðîñ î âíåäðåíèè ñèñòåìû ñîöèàëüíîé çàùèòû ñ òåì, ÷òîáû êîìïåíñèðîâàòü íåìåäëåííûå ïîñëåäñòâèÿ ïîâûøåíèÿ ñòîèìîñòè ýêñïëóàòàöèè ñòàðûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ áåäíûìè, îñîáåííî â ñåêòîðå óñëóã òàêñè. Ëèáåðàëèçàöèÿ òîðãîâëè Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ðàñïðîñòðàíåíà ïðàêòèêà èñïîëüçîâàíèÿ òàðèôîâ è òîðãîâûõ áàðüåðîâ äëÿ çàùèòû ìåñòíîé ïðîìûøëåííîñòè è ïðåäîòâðàùåíèÿ ðàñõîäîâàíèÿ îãðàíè÷åííûõ âàëþòíûõ ðåñóðñîâ íà ïðèîáðåòåíèå òîâàðîâ, êîòîðûå ñ÷èòàþòñÿ ïðåäìåòàìè ðîñêîøè, íå ÿâëÿþòñÿ íåîáõîäèìûìè äëÿ äîñòèæåíèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ýòè àðãóìåíòû èñïîëüçóþòñÿ ïðèìåíèòåëüíî ê èìïîðòó òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ðå÷ü îáû÷íî èäåò î çàùèòå óñòàðåâøèõ òåõíîëîãèé. Òàêèì îáðàçîì, ëèáåðàëèçàöèÿ òîðãîâëè òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè ÿâëÿåòñÿ âàæíûì øàãîì, îñîáåííî â ñòðàíàõ, ãäå åñòü àâòîìîáèëüíàÿ ïðîìûøëåííîñòü. Óñòðàíåíèå

áàðüåðîâ, ïðåïÿòñòâóþùèõ äîñòóïó òåõíîëîãèé, èìåþùèõñÿ â äðóãèõ ñòðàíàõ ìèðà, ïîçâîëÿåò ïîòðåáèòåëÿì â ýòèõ ñòðàíàõ âûïîëíÿòü áîëåå æåñòêèå íîðìû âûáðîñîâ ïðè ìåíüøèõ çàòðàòàõ. Òàêèå ïðàâèëà, êàê òðåáîâàíèå â îòíîøåíèè äîëè ìåñòíîãî ïðîèçâîäñòâà (íàïðèìåð, î òîì, ÷òîáû 70 % îò âåñà èëè ñîäåðæàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ äîëæíî áûòü ìåñòíîãî ïðîèçâîäñòâà), ÷àñòî ïðèâîäÿò ê íåýôôåêòèâíîñòè èëè óâåëè÷åíèþ äîëè òÿæåëûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, åñëè ýòîò ïðîöåíò ðàññ÷èòûâàåòñÿ íà îñíîâå âåñà. Âûñîêèå èìïîðòíûå ïîøëèíû íà íîâûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, æåñòêèå ñõåìû ëèöåíçèðîâàíèÿ êâîòû íà èìïîðò ìîãóò çàìåäëèòü òåìïû îáíîâëåíèÿ òðàíñïîðòíîãî ïàðêà è óâåëè÷èòü íåáëàãîïðèÿòíîå âîçäåéñòâèå íà óðîâåíü çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà, è, ñëåäîâàòåëüíî, èõ ðàñïðåäåëèòåëüíûé ýôôåêò äîëæåí îöåíèâàòüñÿ â ñðàâíåíèè ñ ýêîëîãè÷åñêèìè ïîñëåäñòâèÿìè. Â ñâÿçè ñî ñâîáîäíîé òîðãîâëåé ïîäåðæàííûìè àâòîìîáèëÿìè âîçíèêàåò ïðîáëåìà "ýêîëîãè÷åñêîãî äåìïèíãà". Êðóïíåéøèìè èìïîðòåðàìè ïîäåðæàííûõ àâòîìîáèëåé ÿâëÿþòñÿ Êèïð, ßìàéêà, Ïåðó, Øðè-Ëàíêà è Ðîññèÿ, à ßïîíèÿ îñòàåòñÿ åäèíñòâåííûì êðóïíåéøèì èñòî÷íèêîì èõ ýêñïîðòà. Ôàêòîðû, ñïîñîáñòâóþùèå ýêñïîðòó ïîäåðæàííûõ àâòîìîáèëåé èç ïðîìûøëåííî ðàçâèòûõ ñòðàí, áóäóò óñèëèâàòüñÿ ïî ìåðå óæåñòî÷åíèÿ íîðì âûáðîñîâ è ââåäåíèÿ ñòàíäàðòîâ, êàñàþùèõñÿ ñðîêîâ ýêñïëóàòàöèè àâòîìîáèëåé, êàê â ñòðàíàõ ÅÑ. Â èíòåðåñàõ îõðàíû îêðóæàþùåé ñðåäû ïðàâèòåëüñòâà ìîãóò ââåñòè îãðàíè÷åíèÿ íà âîçðàñò èìïîðòèðóåìûõ àâòîìîáèëåé. Íàïðèìåð, â Âåíãðèè â 1991 ã. äëÿ ââîçèìûõ àâòîìîáèëåé áûë óñòàíîâëåí 10-ëåòíèé ïðåäåëüíûé âîçðàñò, êîòîðûé ïîñòåïåííî ñíèæàëñÿ äî âîñüìè, øåñòè è, íàêîíåö, â 1997 ã. äî ÷åòûðåõ ëåò. Â ×èëè âîîáùå çàïðåùåí ââîç ïîäåðæàííûõ àâòîìîáèëåé. Îäíàêî íåîáõîäèìî ïðîâåñòè òùàòåëüíûé àíàëèç áàëàíñà ìåæäó ïîêóïàòåëüíîé ñïîñîáíîñòüþ àâòîâëàäåëüöåâ è ýêîëîãè÷åñêèìè ïðåèìóùåñòâàìè îãðàíè÷åíèÿ èìïîðòà ñòàðûõ àâòîìîáèëåé. Åñëè êîììåð÷åñêèå îïåðàòîðû (à â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé è ñåìüè ñ íèçêèìè äîõîäàìè) íå â ñîñòîÿíèè êóïèòü îòíîñèòåëüíî

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 79

íîâûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, òàêîå îãðàíè÷åíèå èìïîðòà áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü óìåíüøåíèþ ïðåäëîæåíèÿ è ïîâûøåíèþ ñòîèìîñòè îáíîâëåíèÿ òðàíñïîðòíîãî ïàðêà, çàäåðæèâàÿ çàìåíó òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, âûçûâàþùèõ áîëüøîå çàãðÿçíåíèå. Îäíàêî ñî÷åòàíèå áîëåå âûñîêèõ íàëîãîâ íà òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ñ ýêîëîãè÷åñêèìè íîðìàìè âûáðîñîâ, êàê ïðàâèëî, äàåò áîëüøèé ýôôåêò ñ òî÷êè çðåíèÿ áàëàíñà ìåæäó èñïîëüçîâàíèåì òðàíñïîðòà è îõðàíîé îêðóæàþùåé ñðåäû, ÷åì äèñêðèìèíàöèîííûå èìïîðòíûå ïîøëèíû. Òðàíñïîðòíîå òîïëèâî òàêæå ÿâëÿåòñÿ ïðåäìåòîì ìåæäóíàðîäíîé òîðãîâëè. Ïðè îòêðûòûõ ãðàíèöàõ è âîçìîæíîñòè èñïîëüçîâàòü òîïëèâî áîëåå âûñîêîãî êà÷åñòâà, ïðîèçâîäèìîå â äðóãèõ ñòðàíàõ, ëåã÷å îáåñïå÷èòü ïîýòàïíóþ îòìåíó ñâèíöîâûõ äîáàâîê ê áåíçèíó è îñóùåñòâèòü äðóãèå ìåðû ïî ïîâûøåíèþ êà÷åñòâà òîïëèâà. Íåêîòîðûå ñòðàíû ìèðà ïðåäïðèíèìàþò øàãè ïî ãàðìîíèçàöèè ñïåöèôèêàöèé íà òîïëèâî â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ ìèíèìàëüíûõ ýêîëîãè÷åñêèõ ñòàíäàðòîâ, ñîäåéñòâèÿ ðàçâèòèþ ìåæðåãèîíàëüíîé òîðãîâëè è ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ñíàáæåíèÿ. Ãàðìîíèçàöèÿ ñïåöèôèêàöèé íà òîïëèâî óæå â áîëüøîé ñòåïåíè îñóùåñòâëåíà ìåæäó ñòðàíàìè Ñåâåðíîé Àìåðèêè, ÅÑ è ñòðàíàìè áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà. Àíàëîãè÷íûå ìåðû ïðåäïîëàãàåòñÿ îñóùåñòâèòü â Ëàòèíñêîé Àìåðèêå36. Ïîëèòèêà â îáëàñòè ãîñóäàðñòâåííûõ ðàñõîäîâ Òðàäèöèîííàÿ ðîëü ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà ïðè ðåøåíèè ïðèðîäîîõðàííûõ ïðîáëåì ñîñðåäîòî÷åíà âîêðóã ïðîèçâîäñòâà êëàññè÷åñêîãî îáùåñòâåííîãî òîâàðà. Ýòî âêëþ÷àåò îñóùåñòâëåíèå èíâåíòàðèçàöèè âûáðîñîâ, à òàêæå óñòàíîâëåíèå è êîíòðîëü ñîáëþäåíèÿ ñòàíäàðòîâ, âêëþ÷àÿ îáåñïå÷åíèå ñèñòåìû èíñïåêöèé è òåõíè÷åñêîãî ñîäåðæàíèÿ (äàæå åñëè ýòè ôóíêöèè îñóùåñòâëÿþòñÿ ÷àñòíûì ñåêòîðîì). Ýêîëîãè÷åñêèå âûãîäû ÷àñòî ñâÿçûâàþò ñ ãîñóäàðñòâåííûìè òðàíñïîðòíûìè ñóáñèäèÿìè, íàïðàâëåííûìè íà èçìåíåíèå ñòðóêòóðû èñïîëüçîâàíèÿ ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà â ïîëüçó îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïî ñðàâíåíèþ ñ ëè÷íûì èëè â ïîëüçó æåëåçíîäîðîæíîãî

òðàíñïîðòà ïî ñðàâíåíèþ ñ àâòîìîáèëüíûì. Â öåëîì ýòè àðãóìåíòû ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü ñ îñòîðîæíîñòüþ ïî äâóì ïðè÷èíàì. Âîïåðâûõ, èñïîëüçîâàíèå "ïðåäïî÷òèòåëüíûõ" âèäîâ òðàíñïîðòà äàåò âûãîäó òîëüêî â òîì ñëó÷àå, åñëè îíè ïîëüçóþòñÿ ïîñòîÿííûì ñïðîñîì. Íåäîñòàòî÷íî çàêðóæåííûå àâòîáóñû íàíîñÿò áîëüøèé âðåä îêðóæàþùåé ñðåäå, ÷åì îïòèìàëüíî çàãðóæåííûå àâòîìîáèëè. Âî-âòîðûõ, ýêîëîãè÷åñêèå âûãîäû âîçíèêàþò, òîëüêî åñëè ñóáñèäèðóåìûé âèä òðàíñïîðòà ïîëüçóåòñÿ ïîïóëÿðíîñòüþ èç-çà ñâîåé ýêîëîãè÷íîñòè, à íå â ñâÿçè ñ óâåëè÷åíèåì êîëè÷åñòâà íîâûõ ïîåçäîê. Â îòíîøåíèè ñòèìóëèðîâàíèÿ âûáîðà â ïîëüçó îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà îïûò ñâèäåòåëüñòâóåò î íèçêîì óðîâíå ïåðåêðåñòíîé ýëàñòè÷íîñòè ñïðîñà ñ òî÷êè çðåíèÿ èñïîëüçîâàíèÿ ëè÷íîãî èëè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Â íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííûõ ñëó÷àÿõ ñòèìóëèðîâàíèÿ âûáîðà â ïîëüçó æåëåçíîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà ïî ñðàâíåíèþ ñ àâòîìîáèëüíûì îñíîâíûå ïðîáëåìû êàñàþòñÿ ôèíàíñîâûõ è ýêîíîìè÷åñêèõ èçäåðæåê, ñâÿçàííûõ ñ îáåñïå÷åíèåì òàêîãî èçìåíåíèÿ. Ñëåäîâàòåëüíî, áóäåò ðàçóìíî ñäåëàòü îñòîðîæíûé âûâîä î òîì, ÷òî, õîòÿ ïîëó÷åíèå ýêîëîãè÷åñêèõ âûãîä îò ñóáñèäèðîâàíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà íå ïðåäñòàâëÿåòñÿ íåâîçìîæíûì, îäíî òîëüêî ïîäîáíîå ñóáñèäèðîâàíèå íå ÿâëÿåòñÿ ýôôåêòèâíûì ñïîñîáîì äîñòèæåíèÿ ýòèõ öåëåé. Ïðîáëåìó òðàíñïîðòíûõ ñóáñèäèé ëó÷øå âñåãî ðàññìàòðèâàòü â ãîðàçäî áîëåå øèðîêîì êîíòåêñòå ñ ó÷åòîì êàê ïðîáëåì ïåðåãðóæåííîñòè è ðàñïðåäåëåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ, òàê è ýêîëîãè÷åñêèõ âûãîä. Äðóãèå ôîðìû ýêîëîãè÷åñêè îðèåíòèðîâàííûõ ñóáñèäèé ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé áîëåå âûãîäíûå ñ ôèíàíñîâîé òî÷êè çðåíèÿ âàðèàíòû. Êàê îòìå÷àëîñü âûøå, öåëåíàïðàâëåííàÿ ïîääåðæêà âûâîäà ýêîëîãè÷åñêè îïàñíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ èç ýêñïëóàòàöèè äî èñòå÷åíèÿ ñðîêà èõ ñëóæáû è ìåðû ïî ïåðåõîäó íà áîëåå ýêîëîãè÷íîå òîïëèâî, âåðîÿòíî, ìîãóò äàòü áîëåå âûñîêèå âûãîäû íà êàæäûé âëîæåííûé äîëëàð. Áåçóñëîâíî, ðåøåíèÿ â ñôåðå ãîñóäàðñòâåííûõ ðàñõîäîâ ìîãóò äàòü ãîðàçäî áîëüøå. Ïðèîðèòåòíîå ðàçâèòèå èíôðàñòðóêòóðû îáùåñòâåííîãî è íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà ìîæåò îêàçàòüñÿ áîëåå ýôôåêòèâíûì

80 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ñ òî÷êè çðåíèÿ èçìåíåíèÿ ñòðóêòóðû ïîëüçîâàíèÿ âèäàìè òðàíñïîðòà, ÷åì ñóáñèäèè, à òàêæå áîëüøå ñîãëàñóåòñÿ â îáùåé ñòðàòåãèåé áîðüáû ñ áåäíîñòüþ â áåäíûõ ñòðàíàõ.

Ñòðàòåãèè ñèñòåìíîãî ðóêîâîäñòâà Ñòðàòåãèè ñèñòåìíîãî ðóêîâîäñòâà, íàïðàâëåííûå íà óìåíüøåíèå ýêîëîãè÷åñêîãî âîçäåéñòâèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ïîäðàçäåëÿþòñÿ íà ñëåäóþøèå òðè êàòåãîðèè: i) ñòðàòåãèè, îáåñïå÷èâàþùèå ïðèîðèòåòíîñòü ìåíåå çàãðÿçíÿþùèõ âèäîâ òðàíñïîðòà; ii) ñòðàòåãèè, íàïðàâëåííûå íà óìåíüøåíèå âîçäåéñòâèÿ çà ñ÷åò áîëåå ýêîëîãè÷íîé ðàáîòû òðàíñïîðòà; è iii) ñòðàòåãèè, îáåñïå÷èâàþùèå óìåíüøåíèå âîçäåéñòâèÿ çà ñ÷åò ñíèæåíèÿ èíòåíñèâíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ïðèîðèòåò îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ àâòîáóñû ÷àñòî ÿâëÿþòñÿ îñíîâíûì âèäîì òðàíñïîðòà äëÿ áåäíûõ. Îäíàêî îíè ÷àñòî ÿâëÿþòñÿ èñòî÷íèêîì áîëüøîãî çàãðÿçíåíèÿ èç-çà ÷àñòûõ îñòàíîâîê è õîëîñòîé ðàáîòû äâèãàòåëåé ïðè èíòåíñèâíîì äîðîæíîì äâèæåíèè. Îáåñïå÷åíèå ïðèîðèòåòà äëÿ äâèæåíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà íå òîëüêî ñíèæàåò óðîâåíü ïðÿìîãî ýêîëîãè÷åñêîãî âîçäåéñòâèÿ, íî è ïîâûøàåò åãî ïðèâëåêàòåëüíîñòü ïî ñðàâíåíèþ ñ èñïîëüçîâàíèåì ëè÷íîãî òðàíñïîðòà. Êðîìå òîãî, ýòî ñïîñîáñòâóåò óëó÷øåíèþ ôèíàíñîâîãî ïîëîæåíèÿ ñåêòîðà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Îðãàíèçàöèÿ âûäåëåííûõ ïîëîñ äëÿ äâèæåíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, êàê â íåñêîëüêèõ ãîðîäàõ Áðàçèëèè, èëè äàæå áîëåå êîìïëåêñíîé ñåòè äëÿ ïðèîðèòåòíîãî äâèæåíèÿ, êàê â Êóðèòèáå, ìîæåò îêàçàòü âëèÿíèå íà óðîâåíü àâòîìîáèëèçàöèè è, ÷òî åùå âàæíåå, ìàñøòàáû èñïîëüçîâàíèÿ àâòîìîáèëåé. Îäíàêî ïî-ïðåæíåìó âûçûâàåò ñîìíåíèÿ âîïðîñ î òîì, íàñêîëüêî ýôôåêòèâíàÿ ðàáîòà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ìîæåò çàäåðæàòü èëè îãðàíè÷èòü ðîñò àâòîìîáèëèçàöèè. Ñëåäîâàòåëüíî, ïðè ðàññìîòðåíèè âîïðîñà î ïðèîðèòåòíîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñëåäóåò ó÷èòûâàòü êîìïëåêñ ýêîíîìè÷åñêèõ, òðàíñïîðòíûõ è ýêîëîãè÷åñêèõ ñîîáðàæåíèé. Â ýòîé ñâÿçè óìåñòíî óïîìÿíóòü îáåñïîêîåííîñòü òåì, ÷òî ýêîíîìè÷åñêàÿ ëèáåðàëèçàöèÿ òðàíñïîðòíûõ îïåðàöèé áóäåò èìåòü íå-

áëàãîïðèÿòíûå ýêîëîãè÷åñêèå ïîñëåäñòâèÿ. Â ñåêòîðå ãðóçîâûõ àâòîïåðåâîçîê, ãäå ëèáåðàëèçàöèÿ îñóùåñòâëÿåòñÿ íàèáîëåå ýôôåêòèâíî, ýòî îáû÷íî ïðèâîäèò êàê ê óâåëè÷åíèþ ñðåäíèõ ðàçìåðîâ, òàê è âåñà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Äî òåõ ïîð ïîêà ýòî ñîïðîâîæäàåòñÿ àäåêâàòíûì êîíòðîëåì çà ñîáëþäåíèåì íîðì âûáðîñîâ, ïîñëåäñòâèÿ ñêîðåå äîëæíû áûòü áëàãîïðèÿòíûìè, ÷åì îòðèöàòåëüíûìè. Â ñåêòîðå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà íàáëþäàåòñÿ îáðàòíàÿ òåíäåíöèÿ — êàê ñðåäíèå ðàçìåðû, òàê è ñðåäíÿÿ çàãðóçêà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ óìåíüøàþòñÿ, ÷àñòî ïðè ïëîõîì êîíòðîëå çà ñîáëþäåíèåì ýêîëîãè÷åñêèõ íîðì. Ïðè îòñóòñòâèè ýôôåêòèâíî ôóíêöèîíèðóþùåé ñèñòåìå ðåãóëèðîâàíèÿ ïîëíàÿ ëèáåðàëèçàöèÿ óñëóã îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, êàê â Ìåõèêî è Ëèìå, î÷åâèäíî ñïîñîáñòâóåò ïîâûøåíèþ óðîâíÿ çàãðÿçíåíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû. Îäíàêî òàêîé ðåçóëüòàò íå ÿâëÿåòñÿ íåèçáåæíûì. Íàïðèìåð, ñòîëêíóâøèñü ñ ïîäîáíûì ÿâëåíèåì â Ñàíòüÿãî, ïðàâèòåëüñòâî ×èëè óñïåøíî ñîäåéñòâîâàëî ðàçâèòèþ êîíêóðåíöèè "çà ìåñòî íà ðûíêå", âíåäðèâ ñèñòåìó äîëãîñðî÷íûõ êîíòðàêòîâ, ïðèñóæäàåìûõ íà êîíêóðñíîé îñíîâå ñ èñïîëüçîâàíèåì ýêîëîãè÷åñêèõ ïàðàìåòðîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â êà÷åñòâå îäíîãî èç êðèòåðèåâ îòáîðà. Ýòîò ôàêò ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî âàæíî ñîñðåäîòî÷èòü óñèëèÿ íà ðåàëèçàöèè ðåôîðì â îáëàñòè ðåãóëèðîâàíèÿ, à íå ïðîñòîé ïðèâàòèçàöèè ñåêòîðà, êàê îáñóæäàåòñÿ äàëåå â ãëàâå 7. Îðãàíèçàöèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ Ïðè ïåðåãðóæåííîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ñíèæàåòñÿ ñðåäíÿÿ ñêîðîñòü äâèæåíèÿ è ïîâûøàåòñÿ îáúåì áîëüøèíñòâà âûáðîñîâ (çà èñêëþ÷åíèåì NOx). Ïðè ýòîì óâåëè÷èâàåòñÿ óðîâåíü êàê ëîêàëüíîãî, òàê è ãëîáàëüíîãî çàãðÿçíåíèÿ. Óâåëè÷åíèå ñðåäíåé ñêîðîñòè òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ â ãîðîäå ñ 10 äî 20 êì/÷àñ ìîãëî áû ñíèçèòü îáúåì âûáðîñîâ CO2 ïî÷òè íà 40 %. Â Áàíãêîêå è Êóàëà-Ëóìïóðå óâåëè÷åíèå ñêîðîñòè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ 12-15 êì/÷àñ äî 30 êì/÷àñ, ïî îöåíêàì, áûëî ýêâèâàëåíòíî óñòàíîâêå òðåõõîäîâûõ êàòàëèòè÷åñêèõ íåéòðàëèçàòîðîâ íà 50% àâòîìîáèëåé â ýòèõ ãîðîäàõ. Îäíàêî îïûò ïîêàçûâàåò, ÷òî, íåñìîòðÿ íà âîçìîæíîå óìåíüøåíèå ïåðåãðóæåííîñòè â êðàòêîñðî÷íîé

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 81

ïåðñïåêòèâå, ýòîò áëàãîïðèÿòíûé ðåçóëüòàò âïîñëåäñòâèè ïðèâîäèò ê ïîâûøåíèþ óðîâíÿ àâòîìîáèëèçàöèè, âûçûâàÿ äàëüíåéøóþ ïåðåãðóæåííîñòü. Ðåçóëüòàòû èññëåäîâàíèé ïîêàçûâàþò, ÷òî ìåðû ïî óìåíüøåíèþ ïåðåãðóæåííîñòè, îñíîâàííûå íà ðàñøèðåíèè äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà, âïîñëåäñòâèè ïðèâîäÿò ê óâåëè÷åíèþ èíòåíñèâíîñòè äâèæåíèÿ37. Âîçìîæíî, óäåëüíûå âûáðîñû ìîæíî ñíèçèòü ñ ïîìîùüþ áîëåå òîíêèõ ôîðì îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ áåç ñîçäàíèÿ äîïîëíèòåëüíûõ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ, ñâîäÿùèõ íà íåò ýòè âûãîäû. Êîîðäèíàöèÿ ðàáîòû ñâåòîôîðîâ îáû÷íî ÿâëÿåòñÿ ýôôåêòèâíîé ìåðîé. Óñòðîéñòâà äëÿ ñíèæåíèÿ èíòåíñèâíîñòè òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ, êîòîðûå çàìåäëÿþò äâèæåíèå, íî íå îñòàíàâëèâàþò åãî, òàêæå ìîãóò íå òîëüêî îáåñïå÷èòü áîëåå ÷èñòûå ýêîëîãè÷åñêèå óñëîâèÿ, íî è ïîâûñèòü áåçîïàñíîñòü äâèæåíèÿ. Ñ ïîìîùüþ ýôôåêòèâíîé ñèñòåìû äîðîæíûõ çíàêîâ ìîæíî èçáåæàòü èçëèøíåé õàîòè÷íîñòè äâèæåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â ïîèñêàõ ìåñòà äëÿ ïàðêîâêè. Îãðàíè÷åíèå äîðîæíîãî äâèæåíèÿ Â ñòðàíàõ ñ ðàçâèòîé ýêîíîìèêîé ñïðîñ íà äîïîëíèòåëüíîå äîðîæíîå ïðîñòðàíñòâî â ðàéîíàõ ñ íèçêîé ïëîòíîñòüþ íàñåëåíèÿ, à òàêæå ñâÿçàííûé ñ íèì óðîâåíü àâòîìîáèëèçàöèè è èñïîëüçîâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ îêàçàëèñü ýëàñòè÷íûìè ïî äîõîäàì, ïðè ýòîì ïðè âûñîêèõ äîõîäàõ è íèçêîé ðàñõîäàõ íà ìîòîðèçàöèþ ýëàñòè÷íîñòü ñïðîñà íà àâòîìîáèëüíûå ïîåçäêè ïî äîõîäàì áûëà íèçêîé. Ñëåäîâàòåëüíî, ïî ìåðå ðàçâèòèÿ ýêîíîìèêè óâåëè÷åíèå òðàíñïîðòíîãî ïàðêà è äàëüíîñòè ïîåçäîê ìîæåò îêàçàòüñÿ íåèçáåæíûì. Ïîëèòè÷åñêàÿ öåëåñîîáðàçíîñòü îòðèöàíèÿ ýòèõ ýêîíîìè÷åñêèõ õàðàêòåðèñòèê òàêæå øèðîêî ïîäâåðãàåòñÿ ñîìíåíèþ. Â íåêîòîðûõ íàèáîëåå ïåðåãðóæåííûõ è çàãðÿçíåííûõ ãîðîäàõ ìèðà ïîëèòè÷åñêèå äåÿòåëè ïåðåñìàòðèâàþò ñâîè îöåíêè êîíñåðâàòèâíûõ ñóæäåíèé è íåêîòîðûõ ìåð, íåïîñðåäñòâåííî íàïðàâëåííûõ íà îãðàíè÷åíèå èñïîëüçîâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, êîòîðûå áûëè íåäàâíî ïðåäïðèíÿòû ïî ïðèðîäîîõðàííûì ñîîáðàæåíèÿì. Çàïðåò íà èñïîëüçîâàíèå íåêîòîðûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, âûáè-

ðàåìûõ íà îñíîâå ðåãèñòðàöèîííûõ íîìåðîâ, íà âñåõ äîðîãàõ â îïðåäåëåííûå äíè, êàê â ñõåìå "hoy no circula" ("íå ïîëüçóéñÿ ìàøèíîé ñåãîäíÿ"), âïåðâûå ââåäåííîé â Ìåõèêî â 1989 ã. è âïîñëåäñòâèè ñêîïèðîâàííîé â äðóãèõ ãîðîäàõ, íàïðèìåð, Ñàí-Ïàóëó, ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü ðåçêîìó ñíèæåíèþ èíòåíñèâíîñòè äâèæåíèÿ â òå÷åíèå ïåðâûõ ìåñÿöåâ ðåàëèçàöèè. Îäíàêî â áîëåå äîëãîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå ïîäîáíûå ñõåìû ìîãóò ïðèâåñòè ê îáðàòíîìó ðåçóëüòàòó, ïîñêîëüêó íåêîòîðûå ñåìüè áóäóò ïîêóïàòü åùå îäèí àâòîìîáèëü èëè, äëÿ òîãî, ÷òîáû èçáåæàòü îãðàíè÷åíèé, ñîõðàíÿòü ñòàðóþ è çàãðÿçíÿþùóþ ìàøèíó, êîòîðóþ â ïðîòèâíîì ñëó÷àå îíè çàìåíèëè áû íà íîâóþ. Ïðèìåðîì ñàìîãî ïîñëåäíåãî âàðèàíòà òàêîé ñòðàòåãèè ÿâëÿåòñÿ ñõåìà "pico y placa" ("îãðàíè÷åíèå â ÷àñû ïèê ïî ðåãèñòðàöèîííûì íîìåðàì") â Áîãîòå, êîòîðàÿ äåéñòâóåò òîëüêî â ÷àñû ïèê, íî ïðè ýòîì êîëè÷åñòâî äíåé â íåäåëþ, êîãäà êàæäîå òðàíñïîðòíîå ñðåäñòâî íå ìîæåò èñïîëüçîâàòüñÿ íà äîðîãàõ, óâåëè÷èâàåòñÿ äî äâóõ. Ñõåìû îãðàíè÷åíèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ïðåäóñìàòðèâàþùèå çàïðåò íà èñïîëüçîâàíèå âñåõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â îñîáî ÷óâñòâèòåëüíûõ ðàéîíàõ (ãîðîäñêèå òîðãîâûå öåíòðû èëè æèëûå ðàéîíû, ãäå ðàçðåøàåòñÿ òîëüêî ïåøåõîäíîå äâèæåíèå), â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðèíÿòû âî ìíîãèõ ñòðàíàõ è âñå øèðå ïðåäóñìàòðèâàþòñÿ íà íà÷àëüíîì ýòàïå íîâûõ ïðîåêòîâ ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ. Êîãäà ýòè ñõåìû âïåðâûå íà÷àëè ïðèìåíÿòüñÿ, áûòîâàëî ìíåíèå î òîì, ÷òî îíè ïðèâåäóò ê ñîêðàùåíèþ îáúåìà òîðãîâëè â êîíòðîëèðóåìûõ ðàéîíàõ è, ñëåäîâàòåëüíî, âûçîâóò ñîïðîòèâëåíèå ñî ñòîðîíû òîðãîâöåâ. Ïðè îòñóòñòâèè òàêîãî ýôôåêòà è â ñî÷åòàíèè ñ ýôôåêòèâíûì ïëàíèðîâàíèåì äîñòóïà ïðåäïî÷òèòåëüíûì âèäîì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñ ïîìîùüþ òàêîé ñõåìû ìîæíî ñíèçèòü îáúåìû äâèæåíèÿ ëè÷íîãî òðàíñïîðòà íà áîëåå îáøèðíîé òåððèòîðèè. Îäíàêî ñ òî÷êè çðåíèÿ áîëåå ìàñøòàáíîãî âîçäåéñòâèÿ âñå æå íàèáîëåå ïåðñïåêòèâíûìè ïðåäñòàâëÿþòñÿ ýêîíîìè÷åñêèå èíñòðóìåíòû. Â ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ñåêòîðà ýíåðãåòèêè, ïîäãîòîâëåííîé Âñåìèðíûì áàíêîì, óòâåðæäàåòñÿ, ÷òî öåëüþ âñåõ ñòðàí äîëæåí áûòü

82 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

êîìïëåêñíûé ó÷åò ìåñòíûõ èçäåðæåê, ñâÿçàííûõ ñ ýêîëîãè÷åñêèì è ñîöèàëüíûì óùåðáîì, â öåíàõ íà ýëåêòðîýíåðãèþ è èíâåñòèöèîííûõ ðåøåíèÿõ38. Ýêñòðåìàëüíûì ïðèìåðîì ÿâëÿåòñÿ Ñèíãàïóð, ãäå âåñüìà ñèëüíîå ïîëèòè÷åñêîå ñòðåìëåíèå îãðàíè÷èòü ïàðê àâòîìîáèëåé êîëè÷åñòâîì, êîòîðîå ñ÷èòàåòñÿ îïòèìàëüíûì, áûëî ðåàëèçîâàíî ñ ïîìîùüþ àóêöèîííîé ïðîäàæè êîíòðîëèðóåìîãî ïàêåòà ñåðòèôèêàòîâ íà ïðîäàæó òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, à òàêæå âíåäðåíèÿ ñáîðîâ çà ïåðåãðóæåííîñòü â öåíòðàëüíîì äåëîâîì ðàéîíå è íà íåêîòîðûõ îñíîâíûõ ñâîáîäíûõ ïîäúåçäàõ ê íåìó39. Â ýòîì ïðèìåðå îñîáîå çíà÷åíèå èìååò íàëè÷èå åäèíîé þðèñäèêöèè â ñî÷åòàíèè ñ âîçìîæíîñòüþ èñïîëüçîâàòü ñðåäñòâà íàëîãîâ íà òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ âñïîìîãàòåëüíûõ ýëåìåíòîâ êîìïëåêñíîé òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè. Âîçìîæíî, íå ìåíåå çíà÷èòåëüíûì ÿâëÿåòñÿ ïðèìåð Âåëèêîáðèòàíèè, ãäå þðèäè÷åñêîå ðåøåíèå î ïðåäîñòàâëåíèè ïîñòóïëåíèé îò ñáîðîâ çà ïåðåãðóæåííîñòü â ðàñïîðÿæåíèå ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè, êîòîðûå ââîäÿò ýòè ñáîðû, ïîñëóæèëî îñíîâîé äëÿ íîâîé èíèöèàòèâû ïî âíåäðåíèþ öåíîâîãî ìåõàíèçìà, ó÷èòûâàþùåãî êàê èíòåðåñû ðàçâèòèÿ áèçíåñà, òàê è ïðèðîäîîõðàííûå ñîîáðàæåíèÿ. Ðåçóëüòàòû èññëåäîâàíèé, ïðîâåäåííûõ â íåêîòîðûõ ïðîìûøëåííûõ ñòðàíàõ, òàêæå ñâèäåòåëüñòâóþò î òîì, ÷òî ñî âðåìåíåì öåíîâàÿ ýëàñòè÷íîñòü äëÿ ïîòðåáëåíèÿ áåíçèíà âîçðàñòàåò äî óðîâíÿ, äîñòàòî÷íîãî äëÿ òîãî, ÷òîáû íàëîãè íà òîïëèâî ñòàëè ïîòåíöèàëüíûì èíñòðóìåíòîì óìåíüøåíèÿ ìàñøòàáîâ èñïîëüçîâàíèÿ àâòîòðàíñïîðòà è äàëüíîñòè ïîåçäîê. Â èññëåäîâàíèè Âñåìèðíîãî áàíêà óòâåðæäàåòñÿ, ÷òî ðàçóìíîå èñïîëüçîâàíèå íàëîãà íà áåíçèí ìîãëî áû ñýêîíîìèòü äëÿ æèòåëåé Ìåõèêî íà 100 ìëí äîëë. ÑØÀ â ãîä áîëüøå, ÷åì ïðîñòî õîðîøî ïðîäóìàííàÿ ïðîãðàììà ðåãóëèðîâàíèÿ áåç íàëîãà íà áåíçèí40. Äîïîëíèòåëüíûì ôàêòîðîì ìîãëî áû ñòàòü ïðåîáðàçîâàíèå íåêîòîðûõ äðóãèõ ðàñõîäîâ, ñâÿçàííûõ ñ âëàäåíèåì òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè (íàïðèìåð, ñòðàõîâêè, ïëàòû çà ïàðêîâêó, íàëîãîâ íà òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà), â ðàñõîäû, ñâÿçàííûå ñ èõ èñïîëüçîâàíèåì, õîòÿ âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ýòè ñáîðû íåâûñîêè è àâòîâëàäåëüöû

÷àñòî óêëîíÿþòñÿ îò èõ óïëàòû. Íåìîòîðèçîâàííûå âèäû òðàíñïîðòà ÿâëÿþòñÿ íàèìåíåå çàãðÿçíÿþùèìè, à òàêæå ÷àñòî ñàìûìè äåøåâûìè äëÿ ïåðåäâèæåíèÿ íà êîðîòêèå ðàññòîÿíèÿ. Ñëåäîâàòåëüíî, óñòðàíåíèå ïðåïÿòñòâèé äëÿ ðàçâèòèÿ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, ïîìèìî ïðåèìóùåñòâ ñ òî÷êè çðåíèÿ áîðüáû ñ áåäíîñòüþ, êîòîðûå ðàññìàòðèâàþòñÿ â ãëàâå 8, îáëàäàåò è ýêîëîãè÷åñêèìè âûãîäàìè.

Âûâîäû: ñòðàòåãèÿ â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà è îõðàíû îêðóæàþùåé ñðåäû Èç âûøåèçëîæåííîãî ñëåäóåò ðÿä îáîñíîâàííûõ âûâîäîâ, êàñàþùèõñÿ ñòðàòåãè÷åñêèõ ïðèîðèòåòîâ. i.

Áàçîâûå çíàíèÿ. Ïîâûøåíèå óðîâíÿ áàçîâûõ çíàíèé ïîçâîëÿåò áîëåå ýôôåêòèâíî îïðåäåëÿòü íàïðàâëåíèÿ ñòðàòåãèè è ïîìîãàåò óáåäèòü îòâåòñòâåííûõ ëèö ðåàëèçîâàòü ýòè ñòðàòåãèè:

•

Ñáîð è àíàëèç ìåñòíûõ äàííûõ î ðåãèñòðàöèè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è óðîâíÿõ è èñòî÷íèêàõ çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà;

•

Óãëóáëåíèå ïîíèìàíèÿ âîçäåéñòâèÿ ðàçëè÷íûõ âûáðîñîâ ìåëêèõ ÷àñòèö îò àâòîòðàíñïîðòà íà çäîðîâüå íàñåëåíèÿ (õîòÿ ýòî, âîçìîæíî, ëó÷øå ïðåäîñòàâèòü ðàçâèòûì ñòðàíàì);

•

Ðàñïðîñòðàíåíèå áàçîâûõ çíàíèé î âîçäåéñòâèè âèäîâ òðàíñïîðòà íà îêðóæàþùóþ ñðåäó (íàïðèìåð, îïòèìàëüíîå ñîäåðæàíèå ìàñëà â òîïëèâå äëÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ äâóõòàêòíûìè äâèãàòåëÿìè);

•

Ïðîâåäåíèå èíôîðìàöèîííûõ êàìïàíèé ïî âîïðîñàì ýôôåêòèâíîé ýêñïëóàòàöèè è òåõíè÷åñêîãî ñîäåðæàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è ò.ä.

ii.

Òåõíîëîãè÷åñêèå ïðèîðèòåòû. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî â öåëîì áîëåå ïðåäïî÷òèòåëüíî ñîñðåäîòî÷èòü óñèëèÿ íà ïîêàçàòåëÿõ

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 83

ýêñïëóàòàöèè, à íå êîíêðåòíûõ ïðåäïî÷òèòåëüíûõ òåõíîëîãèÿõ, ñóùåñòâóåò íåñêîëüêî îòíîñèòåëüíî ÷åòêèõ òåõíîëîãè÷åñêèõ ïðèîðèòåòîâ: •

Îòìåíà ñâèíöîâûõ äîáàâîê ê áåíçèíó;

•

Çàìåíà äâóõòàêòíûõ äâèãàòåëåé â ìîòîöèêëàõ ÷åòûðåõòàêòíûìè;

•

Âûâîä èç ýêñïëóàòàöèè èëè îáåñïå÷åíèå áîëåå ýêîëîãè÷íîé ðàáîòû èíòåíñèâíî èñïîëüçóåìûõ çàãðÿçíÿþùèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ; Áàíê ìîæåò îêàçàòü òåõíè÷åñêîå ñîäåéñòâèå â ýòîé îáëàñòè, à òàêæå â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ ïðåäîñòàâèòü ôèíàíñèðîâàíèå äëÿ ðàçâèòèÿ ãîñóäàðñòâåííîé èíôðàñòðóêòóðû è âíåäðåíèÿ ìåõàíèçìîâ, ñòèìóëèðóþùèõ ýòè èçìåíåíèÿ;

•

Âíåäðåíèå êîìïüþòåðèçîâàííûõ ñõåì òåõíè÷åñêîãî îñìîòðà è ñîäåðæàíèÿ, óïðàâëÿåìûõ öåíòðàëèçîâàííûìè ÷àñòíûìè ïîäðÿä÷èêàìè ñ îáåñïå÷åíèåì òùàòåëüíîãî êîíòðîëÿ äëÿ ïðåäîòâðàùåíèÿ êîððóïöèè, è ïåðâîíà÷àëüíî îðèåíòèðîâàííûõ íà êàòåãîðèè ñòàðûõ è çàãðÿçíÿþùèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ.

iii. Ðåãóëèðîâàíèå ñïðîñà íà òðàíñïîðòíûå ïåðåâîçêè. Òåõíîëîãè÷åñêèå è íàëîãîâîáþäæåòíûå ìåðîïðèÿòèÿ äîëæíû äîïîëíÿòüñÿ ìåðàìè ñîãëàñîâàííîé ñòðàòåãèè òðàíñïîðòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ñ òåì, ÷òîáû ðîñò èíòåíñèâíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íå ñâåë íà íåò áëàãîïðèÿòíûå ðåçóëüòàòû äðóãèõ ìåðîïðèÿòèé. Ýòè ìåðû âêëþ÷àþò ñëåäóþùåå: •

Èíâåñòèöèîííûå ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, âêëþ÷àÿ óëó÷øåíèå óñëîâèé äëÿ äâèæåíèÿ ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ;

•

Îðãàíèçàöèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, âêëþ÷àÿ âíåäðåíèå ïðèîðèòåòíûõ óñëîâèé äëÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ïåðåãðóæåííûõ è ýêîëîãè÷åñêè óÿçâèìûõ ðàéîíàõ;

•

Ñíèæåíèå îáúåìîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è äðóãèå ìåðû ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà.

iv. Ñèñòåìû ñòèìóëîâ. Ïîñêîëüêó âàæíåéøèå ðåøåíèÿ â îòíîøåíèè ïîåçäîê ïðèíèìàþòñÿ íà èíäèâèäóàëüíîì óðîâíå âî ìíîãîì èñõîäÿ èç ëè÷íûõ ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ, óðîâåíü è ñòðóêòóðà íàëîãîâ ÷àñòî èìåþò îïðåäåëÿþùåå çíà÷åíèå ïðè îïðåäåëåíèè êîëè÷åñòâà ïîåçäîê, âûáîðå âèäà òðàíñïîðòà, òåõíîëîãèè è òîïëèâà. Ýòî ïîä÷åðêèâàåò çíà÷åíèå ñëåäóþùèõ ìåð: •

Íàëîãîâàÿ ðåôîðìà, íàïðàâëåííàÿ íà ñîõðàíåíèå ñïðîñà íà òðàíñïîðò íà ýôôåêòèâíîì è ýêîëîãè÷åñêè ïðèåìëåìîì óðîâíå è ñîçäàíèå ýôôåêòèâíûõ ñòèìóëîâ ïðè âûáîðå òèïà òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà è òîïëèâà, ðàçìåðà òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà, ìåñòà è âðåìåíè åãî èñïîëüçîâàíèÿ;

•

Èçó÷åíèå ñïîñîáîâ ïðåîäîëåíèÿ îãðàíè÷åíèé íàëîãîâî-áþäæåòíûõ ìåð, ñâÿçàííûõ ñ íåñêîëüêèìè ñåêòîðàìè è ìíîãîñòîðîííèìè çàäà÷àìè.

v. Èíñòèòóöèîíàëüíàÿ îñíîâà. Â ñâÿçè ñ ñóùåñòâîâàíèåì ìíîãî÷èñëåííûõ çàãðÿçíÿþùèõ âåùåñòâ è òèïîâ ñîñòîÿíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû, êîìïëåêñíûå ñòðàòåãèè, âêëþ÷àþùèå ðÿä èíñòðóìåíòîâ, äîëæíû ðàçðàáàòûâàòüñÿ ñ ó÷åòîì êîíêðåòíûõ ìåñòíûõ óñëîâèé. Äëÿ ýòîãî òðåáóåòñÿ ñëåäóþùåå: •

Îöåíêà âîçäåéñòâèÿ íà îêðóæàþùóþ ñðåäó â êà÷åñòâå íåîòúåìëåìîé ÷àñòè ïëàíèðîâàíèÿ òðàíñïîðòíîé ñòðóêòóðû è çåìëåïîëüçîâàíèÿ;

•

Ïîâûøåíèå óðîâíÿ òåõíè÷åñêèõ çíàíèé è êîìïåòåíòíîñòè îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ â êà÷åñòâå íåîáõîäèìîé ïðåäïîñûëêè äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ýôôåêòèâíûõ ìåðîïðèÿòèé, ó÷èòûâàÿ ñëîæíîñòü ýòèõ ñòðàòåãèé;

•

Îáåñïå÷åíèå ñîãëàñîâàííîñòè äåéñòâèé ìåæäó ðàçëè÷íûìè þðèñäèêöèÿìè è óðîâíÿìè îðãàíîâ âëàñòè.

Áàíê ìîæåò îêàçàòü ñîäåéñòâèå â îïðåäåëå-

84 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

íèè è âûÿâëåíèè îñíîâíûõ çàãðÿçíÿþùèõ âåùåñòâ, à òàêæå â îáìåíå ìåæäóíàðîäíûì îïûòîì ïðè ðàçðàáîòêå êîìïëåêñíûõ ñòðàòåãèé îõðàíû îêðóæàþùåé ñðåäû â ãîðîäàõ. Áîëåå òîãî, âêëþ÷åíèå òðàíñïîðòíûõ ìåðîïðèÿòèé â îáùóþ ñòðàòåãèþ ìóíèöèïàëüíîãî ðàçâèòèÿ, âîçìîæíî, äàåò áîëüøå âîçìîæíîñòåé â ýòîì îòíîøåíèè, ÷åì ðåàëèçàöèÿ êîíêðåòíûõ òðàíñïîðòíûõ ïðîåêòîâ.

ferent identified measures for improving air quality, and to identify priority actions. See Kojima, M. and M. Lovei. 2001. 10 Èññëåäîâàíèå, ïðîâåäåííîå îðãàíèçàöèåé Radian äëÿ

Âñåìèðíîãî áàíêà â Áàíãêîêå, ïîêàçàëî, ÷òî ñîäåðæàíèå ÷àñòèö äèàìåòðà PM10, ïîñòóïàþùèõ ñ âûõëîïíûìè ãàçàìè, áûëî âûøå âíóòðè ïîìåùåíèé, ÷åì ñíàðóæè. 11 Lovei, M. 1996. “Phasing Out Lead from Gasoline:

Worldwide Experience and Policy Implications.” Environment Department Paper 40. World Bank, Washington, DC. 12 Â 1993 ã. â ÑØÀ è â 1996 ã. â Åâðîïå ñîäåðæàíèå ñåðû

1 Intergovernmental Panel on Climate Change. 1996.

â äèçåëüíîì òîïëèâå áûëî ñíèæåíî äî 0,05 âåñîâûõ ïðî-

Climate Change 1995: The Economic and Social

öåíòîâ (500 ÷àñòåé íà ìèëëèîí ïî âåñó) äëÿ òîãî, ÷òîáû

Dimensions of Climate Change. Cambridge: Cambridge

âûïîëíèòü íîâûå íîðìû âûáðîñîâ ÷àñòèö. Ýòîò øàã áûë

University Press.)

ñäåëàí ïîñëå ðÿäà ìåð ïî òåõíîëîãè÷åñêîé ìîäåðíèçà-

2 Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B. Ostro and D.

öèè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, êîòîðûå çíà÷èòåëüíî ñíèçèëè

Pearce. 2000. “Environmental Cost of Fossil Fuels; A Rapid

óãëåðîäèñòóþ ñîñòàâëÿþùóþ â âûáðîñàõ ÷àñòèö.

Assessment Method with Application to Six Cities.”

13 Â ÑØÀ â ðàìêàõ Èññëåäîâàòåëüñêîé ïðîãðàììû ïîâû-

Environment Department Paper No. 78. World Bank,

øåíèÿ êà÷åñòâà âîçäóõà â ïåðèîä 1989-1995 ãã. áûëî îáíàðó-

Washington, DC.

æåíî, ÷òî íà äîëþ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñ âûñîêèìè óðîâ-

3 Schipper, L and C. Marie-Lilliu. 1999. “Transportation and

íÿìè âûáðîñîâ, íå ïîëó÷àþùèõ íàäëåæàùåãî îáñëóæèâà-

CO2 Emissions: Flexing the Link-A Path for the World Bank.”

íèÿ, ïðèõîäèòñÿ îêîëî 80 % îáùåãî îáúåìà òðàíñïîðòíûõ

Environment Department Paper No 69. World Bank,

âûáðîñîâ, íî òîëüêî 20 % íàñåëåíèÿ. Ïîâûøåíèå êà÷åñòâà

Washington, DC.

òîïëèâà íåñêîëüêî ñíèçèëî óðîâåíü âûáðîñîâ, íî íå òàê,

4 Eskeland, G.S. and J. Xie. 1998. “Integrating Local and

êàê èçìåíåíèå òåõíîëîãè÷åñêîãî ñîñòîÿíèÿ òðàíñïîðòíûõ

Global Environmental Benefits: Mechanisms and Case

ñðåäñòâ (íàïðèìåð, çà ñ÷åò âûÿâëåíèÿ è ðåìîíòà ñòàðûõ

Studies in the Transport Sector.” World Bank, Washington, DC.

àâòîìîáèëåé). Àíàëîãè÷íûì îáðàçîì, â õîäå Åâðîïåéñêîé

5 Eskeland, G.S. and S. Devarajan. 1996. “Taxing Bads by Taxing

ïðîãðàììû ïî êîíòðîëþ âûáðîñîâ, òîïëèâà è òåõíîëîãè÷å-

Goods: Pollution Control with Presumption Charges.” Directions

ñêîãî ñîñòîÿíèÿ äâèãàòåëåé (EPEFE) âûÿñíèëîñü, ÷òî ðàñ-

in Development Series, World Bank, Washington, DC.

ïðåäåëåíèå óðîâíåé âûáðîñîâ, ñâÿçàííûõ ñ òåõíîëîãè÷åñ-

6 Òåõíè÷åñêèå äåòàëè ñì. â Kojima, M. and M. Lovei. 2001.

êèì ñîñòîÿíèåì òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, áûëî âûøå, ÷åì âà-

Urban Air Quality Management:: Coordinating Transport,

ðèàöèè, ñâÿçàííûå ñ êà÷åñòâîì òîïëèâà.

Environment, and Energy Policies in Developing Countries.

14 Ïî ñðàâíåíèþ ñ ñîâðåìåííûì àâòîìîáèëåì, èñïîëüçó-

World Bank Technical Paper 508, World Bank, Washington, DC.

þùèì íåéòðàëèçîâàííûé áåíçèí, àâòîìîáèëü àíàëîãè÷íî-

7 Íàáëþäàòåëüíûé ñîâåò Íàöèîíàëüíîé òîêñèêîëîãè÷åñ-

ãî ðàçìåðà, ðàáîòàþùèé íà ÑÏÃ, âûáðàñûâàåò ïðèáëèçè-

êîé ïðîãðàììû ÑØÀ ðåêîìåíäóåò âíåñòè ÷àñòèöû, ñî-

òåëüíî íà 10-20 ïðîöåíòîâ ìåíüøå CO2 è ÷àñòèö íà êèëî-

äåðæàùèåñÿ â âûõëîïàõ äèçåëüíîãî òîïëèâà, â ñïèñîê âå-

ìåòð ïðîáåãà, ïðèìåðíî íà 25 % ìåíüøå NOx è íà 80 %

ùåñòâ, «îáîñíîâàííî ñ÷èòàþùèõñÿ ÷åëîâå÷åñêèìè êàí-

ìåíüøå CO, NMHC è äðóãèõ ñìîãîîáðàçóþùèõ âåùåñòâ.

öåðîãåíàìè».

Ïî ñðàâíåíèþ ñ àâòîáóñàìè, ðàáîòàþùèìè íà äèçåëü-

8 Íåäàâíèå èññëåäîâàíèÿ âûÿâèëè ñóùåñòâåííîå íåçàâè-

íîì òîïëèâå ìàðêè 80S Åâðî 2, àâòîáóñ, èñïîëüçóþùèé

ñèìîå âëèÿíèå îçîíà íà ïðåæäåâðåìåííóþ ñìåðòíîñòü

áåäíûé ÑÏÃ, èìååò ïðåèìóùåñòâà ïî âñåì îñíîâíûì çà-

ïðè ó÷åòå íåëèíåéíûõ ýôôåêòîâ òåìïåðàòóðû (è âëàæíî-

ãðÿçíèòåëÿì, â òîì ÷èñëå âûáðàñûâàÿ íà 20 % ìåíüøå ãà-

ñòè). Holgate, Stephen T., Jonathan M. Samet, Hillel S. Koren

çîâ, ñïîñîáñòâóþùèõ ãëîáàëüíîìó ïîòåïëåíèþ, è íà 85

and Robert L. Maynard, eds. 1999. Air Pollution and Health.

ïðîöåíòîâ ìåíüøå âçâåøåííûõ ÷àñòèö, íåñìîòðÿ íà òî,

London: Academic Press.

÷òî âûáðîñû îò ñîâðåìåííîãî äèçåëüíîãî àâòîáóñà ñî-

9 Ideally a comprehensive urban air strategy policy should

ñòàâëÿþò ëèøü ÷åòâåðòü âûáðîñîâ NOx è îäíó âîñüìóþ âû-

involve the systematic collection of air quality data and iden-

áðîñîâ ÷àñòèö ïî ñðàâíåíèþ ñ äèçåëüíûì àâòîáóñîì

tification of major sources contributing to the pollutants of

1990 ãîäà âûïóñêà. Ñòåõèîìåòðè÷åñêèé àâòîáóñ, ðàáîòà-

concern. Source apportionment analysis, emissions inventor-

þùèé íà ÑÏÃ, èìååò ìåíüøåå ïðåèìóùåñòâî ïåðåä äè-

ization coupled with dispersion modeling can be carried out

çåëüíûì â îòíîøåíèè âûáðîñîâ CO è CO2 (âñåãî 10 %),

to identify which sources should be targeted for control. These

÷åì ìîäèôèêàöèÿ ñ èñïîëüçîâàíèåì áåäíîãî ãàçà, îäíà-

steps will then enable comparison of costs and benefits of dif-

êî, èìååò äàæå áîëüøåå ïðåèìóùåñòâî â îòíîøåíèè âû-

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 85

áðîñîâ NOx. Áîëåå ïîëíîå îáñóæäåíèå ýòîãî âîïðîñà è

Implementing Fuel Choices for Transit Bus Operations. 1998.

èñòî÷íèêè ñòàòèñòè÷åñêèõ äàííûõ ñì. â Gwilliam, K.M. 2000.

TCRP

“Natural Gas as a Transport Fuel.” Infrastructure Note UT-8.

Washington, DC.

Report

38.

Transportation

Research

Board,

World Bank, Transport, Water and Urban Development,

21 Îêèñëû àçîòà (NOx) îáðàçóþòñÿ â ïðîöåññå ñãîðàíèÿ,

Washington, DC.

êîãäà ñîäåðæàùèéñÿ â âîçäóõå àçîò âñòóïàåò â ðåàêöèþ ñ

15 Íàïðèìåð, â ïðîöåññå òðàíñïîðòèðîâêè è ðàñïðåäå-

êèñëîðîäîì ïðè âûñîêèõ òåìïåðàòóðàõ. Êîëè÷åñòâî îá-

ëåíèÿ öåíà äîáû÷è óäâàèâàåòñÿ äëÿ àâòîçàïðàâî÷íîé

ðàçóþùåãîñÿ NOx ìîæíî ñíèçèòü çà ñ÷åò êîíòðîëÿ ïèêî-

ñòàíöèè íà Àòëàíòè÷åñêîì ïîáåðåæüå Êîëóìáèè è â ïÿòü

âîé òåìïåðàòóðû ñãîðàíèÿ (íàïðèìåð, çà ñ÷åò ðåöèðêó-

ðàç ïðåâûøàåò öåíó äîáû÷è íà ñòàíöèè â öåíòðàëüíîé çî-

ëÿöèè âûõëîïíîãî ãàçà â àâòîìîáèëÿõ), ìåíüøåíèÿ êîëè-

íå ñòðàíû, ãäå ðàñïðåäåëèòåëüíàÿ ñåòü èñïîëüçóåòñÿ

÷åñòâà êèñëîðîäà âî âðåìÿ ñãîðàíèÿ èëè ïðåîáðàçîâà-

òîëüêî íà 20 %. Ñëåäîâàòåëüíî, ðåàëüíàÿ ýêîíîìè÷åñêàÿ

íèÿ NOx ïîñëå åãî îáðàçîâàíèÿ â àçîò è êèñëîðîäîñî-

ñòîèìîñòü îêàçûâàåòñÿ íàèìåíüøåé â ãîðîäñêèõ ðàéî-

äåðæàùèå íåîðãàíè÷åñêèå ñîåäèíåíèÿ (íàïðèìåð, ïó-

íàõ, ðàñïîëîæåííûõ íåäàëåêî îò ãàçîâûõ ìåñòîðîæäå-

òåì óñòàíîâêè òðåõõîäîâûõ êàòàëèòè÷åñêèõ íåéòðàëèçà-

íèé. 16 Íàïðèìåð, äëÿ ñàìîãî ïðîñòîãî 12-ìåòðîâîãî àâ-

òîðîâ äëÿ áåíçèíîâûõ äâèãàòåëåé).

òîáóñà ñ íèçêèì ïîëîì äîïîëíèòåëüíûå èçäåðæêè, ñâÿçàí-

22 Ìíîãèå ñòðàíû ýôôåêòèâíî èñïîëüçóþò äèôôåðåíöè-

íûå ñ èñïîëüçîâàíèåì ÑÏÃ, ìîãóò ñîñòàâèòü 30 000 äîëë.

ðîâàííîå íàëîãîîáëîæåíèå (îáëîæåíèå ýòèëèðîâàííîãî

ÑØÀ ïî ñðàâíåíèþ ñ áàçîâîé öåíîé â 120 000 äîëë. ÑØÀ.

áåíçèíà áîëåå âûñîêèì íàëîãîì ïî ñðàâíåíèþ ñ íåýòè-

Äëÿ áîëåå ñëîæíûõ ìîäåëåé, èñïîëüçóåìûõ â ñèñòåìå ãî-

ëèðîâàííûì) äëÿ òîãî, ÷òîáû ñòèìóëèðîâàòü èñïîëüçîâà-

ðîäñêîãî òðàíñïîðòà â ÑØÀ è Çàïàäíîé Åâðîïå, áàçîâàÿ

íèå íåýòèëèðîâàííîãî áåíçèíà è ïðåäîòâðàòèòü ïðèìåíå-

öåíà ìîæåò óäâîèòüñÿ, ïðè ýòîì äîïîëíèòåëüíûå èçäåðæ-

íèå ýòèëèðîâàííîãî áåíçèíà â àâòîìàøèíàõ, îñíàùåí-

êè èñïîëüçîâàíèÿ ÑÏÃ âîçðàñòàþò íåïðîïîðöèîíàëüíî.

íûõ êàòàëèòè÷åñêèìè íåéòðàëèçàòîðàìè. Ïðè îòñóòñòâèè

Ýòè ðàñõîäû ìîæíî ñíèçèòü çà ñ÷åò âíåäðåíèÿ åäèíûõ

òàêîé áþäæåòíîé ïîëèòèêè íåîáõîäèìî ïðèíÿòü ïðîãðàì-

ìåæäóíàðîäíûõ íîðìàòèâîâ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ åäèíîîá-

ìó êîíòðîëèðóþùèõ ìåð äëÿ ïðåäîòâðàùåíèÿ ïîñòîÿííî-

ðàçèÿ è áåçîïàñíîñòè, à òàêæå ñî âðåìåíåì çà ñ÷åò ýêî-

ãî âûõîäà èç ñòðîÿ êàòàëèòè÷åñêèõ íåéòðàëèçàòîðîâ â

íîìèè ìàñøòàáà. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ïðàêòèêà

êðóïíûõ ìàñøòàáàõ â ðåçóëüòàòå ïîäìåíû òîïëèâà. Ýô-

ïåðåîáîðóäîâàíèÿ ÿâëÿåòñÿ íîðìîé, ïîñêîëüêó ïðåîá-

ôåêòèâíîñòü äèôôåðåíöèðîâàííîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ çà-

ðàçîâàíèå èìåþùèõñÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ìîæåò îêà-

âèñèò îò ñòåïåíè îáåñïå÷åíèÿ êà÷åñòâà òîïëèâà (â äàííîì

çàòüñÿ äåøåâëå, äàæå â äîëãîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå, ÷åì èõ

ñëó÷àå ýòèëèðîâàííîãî è íåýòèëèðîâàííîãî áåíçèíà).

ïðåæäåâðåìåííàÿ çàìåíà íîâûìè ìàøèíàìè.

23 Ê ñîæàëåíèþ, åñòü ìíîãî ïðèìåðîâ íåñîãëàñîâàííî-

17 Äèàïàçîí äàâëåíèÿ äëÿ ÑÍÃ ñîñòàâëÿåò îò 4 äî 13 áàð

ñòè ñòðàòåãèé. Â îäíîé èç ñòðàí ïðàâèòåëüñòâî ïðåäëàãà-

ïî ñðàâíåíèþ ñ 200 áàð äëÿ ÑÏÃ.

åò ââåñòè îáÿçàòåëüíóþ óñòàíîâêó êàòàëèòè÷åñêèõ íåé-

18 Â íàñòîÿùåå âðåìÿ âåñ ñóùåñòâóþùèõ áàòàðåé ñâèíöî-

òðàëèçàòîðîâ íà òÿæåëûõ äèçåëüíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåä-

âûõ àêêóìóëÿòîðîâ ñîñòàâëÿåò ïî÷òè 40 % ìàññû àâòîìîáè-

ñòâàõ áåç ïðèíÿòèÿ ìåð ïî ñíèæåíèþ óðîâíÿ ñîäåðæàíèÿ

ëÿ, îãðàíè÷èâàÿ ñêîðîñòü ïåðåäâèæåíèÿ äî 40 êì/÷àñ è

ñåðû â äèçåëüíîì òîïëèâå

äàëüíîñòü ïðîáåãà äî 55 êì. Ñòîèìîñòü âîñüìè áàòàðåé è

(êîòîðûé â íàñòîÿùåå âðåìÿ ñîñòàâëÿåò 0,7 âåñîâûõ ïðî-

äîïîëíèòåëüíîé ìîäèôèêàöèè, íåîáõîäèìûõ äëÿ òðåõêî-

öåíòîâ, èëè 7000 wt ppm). Ïðè òàêîì âûñîêîì ñîäåðæà-

ëåñíîãî àâòîìîáèëÿ, ñîñòàâëÿåò îêîëî 1000 äîëë. ÑØÀ, ÷òî

íèè ñåðû ñðîê ñëóæáû êàòàëèçàòîðà ìîæåò ñîêðàòèòüñÿ,

óäâàèâàåò ñòîèìîñòü ýëåêòðîìîáèëåé ïî ñðàâíåíèþ ñ

è êàòàëèòè÷åñêèé íåéòðàëèçàòîð áóäåò ïðîñòî ïîëíî-

äâóõòàêòíûìè òðåõêîëåñíûìè àâòîìîáèëÿìè ñ áåíçèíîâûì

ñòüþ îêèñëÿòü ñåðó äî îáðàçîâàíèÿ SO3 (ïðè ýòîì áóäóò

äâèãàòåëåì. Íîâûå ðàçðàáîòêè òåõíîëîãè÷åñêèõ ìîäèôè-

îáðàçîâûâàòüñÿ ÷àñòèöû ñóëüôàòîâ), çíà÷èòåëüíî óâåëè-

êàöèé áàòàðåé (íà îñíîâå Ni MH èëè èîíîâ ëèòèÿ), âîçìîæ-

÷èâàÿ òàêèì îáðàçîì âûáðîñû ÷àñòèö. Â äðóãîé ñòðàíå

íî, ïîçâîëÿò óâåëè÷èòü ñêîðîñòü äî 50 êì\÷àñ è äàëüíîñòü

ïðàâèòåëüñòâî ââåëî îáÿçàòåëüíóþ óñòàíîâêó êàòàëèòè÷å-

ïðîáåãà äî 100 êì, îäíàêî ýòè ïîêàçàòåëè âñå åùå ñèëüíî

ñêèõ íåéòðàëèçàòîðîâ íà ëåãêîâûõ àâòîìîáèëÿõ, íå óòî÷-

óñòóïàþò òðàäèöèîííûì òåõíîëîãèÿì.

íèâ óðîâíè âûáðîñîâ, êîòîðûå äîëæíû ñîáëþäàòüñÿ, -

19 ACEA (îðãàíèçàöèÿ àâòîìîáèëüíîé ïðîìûøëåííîñòè

óïóùåíèå, êîòîðîå ìîæåò ñâåñòè íà íåò öåëè íîâîãî òðå-

â Åâðîïå) è Åâðîïåéñêàÿ Êîìèññèÿ ñîãëàñèëèñü ñ òåì,

áîâàíèÿ. Â äðóãèõ ñëó÷àÿõ êàòàëèòè÷åñêèå íåéòðàëèçàòî-

÷òî ê 2008 ã. ñðåäíèé óðîâåíü âûáðîñîâ CO2 îò íîâûõ àâ-

ðû ââîäèëèñü áåç íàäåæíîé ñèñòåìû îáåñïå÷åíèÿ íåýòè-

òîìîáèëåé áóäåò ñíèæåí íà ÷åòâåðòü ïî ñðàâíåíèþ ñ òå-

ëèðîâàííîãî áåíçèíà.

êóùèì óðîâíåì, äî 140 ã íà êì.

24 Kojima, M., C. Brandon and J. Shah. 2000. “Improving

20 Äîïîëíèòåëüíûå ðåêîìåíäàöèè ïî âûáîðó òåõíîëîãèè

Urban Air Quality in South Asia by Reducing Emissions from

ñì.

Two-Stroke Engine Vehicles.” World Bank, South Asia

Guidebook

for

Evaluating,

Selecting

and

86 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Environment Unit, Washington, DC.

34 Â ðàìêàõ ïèëîòíîé ïðîãðàììû, ðåàëèçîâàííîé â 1996

25 Íàïðèìåð, â èþíå 2000 ã. öåíû íà òðåõêîëåñíûå

ã. â Áðèòàíñêîé Êîëóìáèè (Êàíàäà), àâòîâëàäåëüöàì çà

òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà èç âûñòàâî÷íîãî çàëà Áàäæàé â

çàìåíó àâòîìîáèëåé âûïóñêà 1983 ã. èëè ðàíåå áûëî

Äåëè, âêëþ÷àÿ âñå íàöèîíàëüíûå è ìåñòíûå íàëîãè, ñî-

ïðåäëîæåíî âûáðàòü ìåæäó âûïëàòîé íàëè÷íûìè èëè

ñòàâèëè 66 500 ðóïèé çà ìàøèíó ñ äâóõòàêòíûì äâèãàòå-

áåñïëàòíûì ãîäîâûì ïðîåçäíûì áèëåòîì íà ìåñòíûå ëè-

ëåì è 70 500 ðóïèé çà àíàëîãè÷íóþ ìàøèíó ñ ÷åòûðåõ-

íèè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñòîèìîñòüþ îêîëî 1000

òàêòíûì äâèãàòåëåì. Â èþëå 2001 ã. ñðåäíèå öåíû íà àíà-

êàíàäñêèõ äîëëàðîâ. 52 % àâòîâëàäåëüöåâ, ó÷àñòâîâàâøèõ

ëîãè÷íûå äâóõòàêòíûå è ÷åòûðåõòàêòíûå ìàøèíû çàìåòíî

â ïðîãðàììå, âûáðàëè âòîðîé âàðèàíò.

íå îòëè÷àëèñü äðóã îò äðóãà.

35 World Bank, 1996.

26 Îáû÷íî ñèñòåìà äîî÷èñòêè ñîñòîèò èç êàòàëèçàòîðà

36 Ñóùåñòâóåò êîìïðîìèññ ìåæäó ãàðìîíèçàöèåé ñïå-

äëÿ îêèñëåíèÿ ÍÑ è ÑÎ è âòîðè÷íîãî âîçäóõà äëÿ óñèëåíèÿ

öèôèêàöèé òîïëèâà è óñòàíîâëåíèåì ñòàíäàðòîâ òîïëèâà â

ïðåîáðàçîâàíèÿ.

êîíêðåòíûõ ðåãèîíàõ. Â èäåàëå ïðè óñëîâèè, ÷òî ñóùåñòâó-

27 Ñòàíäàðòíûé ñðîê ñëóæáû êàòàëèòè÷åñêèõ íåéòðàëè-

þùàÿ ñèñòåìà ðàñïðåäåëåíèÿ ìîæåò îáåñïå÷èòü ðàç-

çàòîðîâ â Òàéâàíå ïî-ïðåæíåìó ñîñòàâëÿåò âñåãî 15 000

äåëüíóþ ïðîäàæó ðàçëè÷íûõ âèäîâ òîïëèâà, áîëåå ÷èñòûå

êì, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî â 2000 ã. Îáùåñòâî èíäèéñêèõ

(è äîðîãèå ñ òî÷êè çðåíèÿ ïðîèçâîäñòâà) âèäû òîïëèâà

ïðîèçâîäèòåëåé àâòîìîáèëåé ïðåäëîæèëî äàâàòü ãàðàí-

äîëæíû èñïîëüçîâàòüñÿ â êðóïíûõ ãîðîäàõ, à ïðèìåíåíèå

òèþ íà 30 000 êì äëÿ âñåõ äâóõ- è òðåõêîëåñíûõ òðàíñïîðò-

âèäîâ òîïëèâà ñ ìåíåå æåñòêèìè ñïåöèôèêàöèÿìè äîëæíî

íûõ ñðåäñòâ, îñíàùåííûõ êàòàëèòè÷åñêèìè íåéòðàëèçà-

îãðàíè÷èâàòüñÿ ðàéîíàìè çà ïðåäåëàìè ãîðîäñêèõ öåíò-

òîðàìè. Íî äàæå òàêîé ñðîê ñëóæáû ñîîòâåòñòâóåò âñåãî

ðîâ. Óòå÷êè è äðóãèå ïðîáëåìû, ñâÿçàííûå ñ êîíòðîëåì

ëèøü îäíîìó ãîäó ñëóæáû ñòàíäàðòíîãî òðåõêîëåñíîãî

ñîáëþäåíèÿ íîðì, à òàêæå ìàòåðèàëüíî-òåõíè÷åñêèå óñ-

òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà ïðè åãî êîììåð÷åñêîì èñ-

ëîâèÿ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ äîñòàâêè òîïëèâà ðàçëè÷íîãî êà÷å-

ïîëüçîâàíèè.

ñòâà â ðàçíûå õðàíèëèùà îñëîæíÿþò ýêîíîìè÷åñêè ýô-

28 Íàïðèìåð, ñîãëàñíî ðåêîìåíäàöèÿì Áàäæàé, òîëüêî

ôåêòèâíóþ äèôôåðåíöèàöèþ òîïëèâíîãî ñíàáæåíèÿ.

òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ñ äâóõòàêòíûìè äâèãàòåëÿìè,

Ñòðàíàì, èìïîðòèðóþùèì áîëüøóþ ÷àñòü òðàíñïîðòíî-

ïðîèçâåäåííûå ïîñëå 1996 ã., ìîãóò ñ÷èòàòüñÿ ïðèãîäíû-

ãî òîïëèâà, îáû÷íî ëåã÷å îñóùåñòâèòü ãàðìîíèçàöèþ ñïå-

ìè äëÿ ïåðåîáîðóäîâàíèÿ.

öèôèêàöèé ñ ñîñåäíèìè ñòðàíàìè, ÷åì ñî ñòðàíàìè,

29 Weaver C.S. and L.M. Chan. 1996. Bangkok Particulate

èìåþùèìè ñîáñòâåííûå íåôòåïåðåðàáàòûâàþùèå ïðåä-

Study. Report to the Thai Government and the World Bank.

ïðèÿòèÿ. Áîëüøèì ñòèìóëèðóþùèì ôàêòîðîì äëÿ ãàðìî-

30 In a recent USAID financed program, the Society of Indian

íèçàöèè òîïëèâíûõ ñïåöèôèêàöèé ÿâëÿþòñÿ óñëîâèÿ òîð-

Automotive Manufactures undertook free emission tests for

ãîâëè (ìåæäó Êàíàäîé è ÑØÀ, â ñòðàíàì Öåíòðàëüíîé

65,000 participants in twelve locations over a three week

Àìåðèêè è â ðàìêàõ ÅÑ). Â îòíîøåíèè ðàçâèâàþùèõñÿ

period. Vehicles failing the test were given a free mechani-

ñòðàí îáåñïå÷åíèå ýêîíîìè÷åñêè ýôôåêòèâíîé ãàðìî-

cal check involving carburetor adjustment, spark plug clean-

íèçàöèè òîïëèâíûõ ñïåöèôèêàöèé ñî ñòðàíàìè Ñåâåðíîé

ing and adjustment and air filter cleaning. As a conse-

Àìåðèêè èëè ÅÑ ïðåäñòàâëÿåòñÿ íàèìåíåå âåðîÿòíûì.

quence of this minor maintenance emissions of HC were

37 Íåäàâíåå èññëåäîâàíèå, ïðîâåäåííîå Àãåíòñòâîì îõ-

reduced by 30.9 percent and those of CO by 59.7 percent.

ðàíû îêðóæàþùåé ñðåäû ÑØÀ (USEPA), ïîêàçàëî, ÷òî îêî-

31 Roth, G. 1996. Roads in a Market Economy. Aldershot:

ëî ïîëîâèíû åæåãîäíîãî ðîñòà îáúåìîâ äîðîæíîãî äâèæå-

Avebury.

íèÿ, ñîñòàâëÿþùåãî 2,7 %, ìîæåò áûòü ðåçóëüòàòîì ñòðîè-

32 Ïðàêòè÷åñêèé îïûò Èñïàíèè ïîêàçûâàåò, ÷òî èçìåíå-

òåëüñòâà äîïîëíèòåëüíîãî äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà, à â äî-

íèÿ â ïðîãðàììå ÒÎÎ ìîãóò îêàçàòü ñóùåñòâåííîå âëèÿ-

êëàäå Áðèòàíñêîãî ïîñòîÿííîãî êîìèòåòà ïî îöåíêå ìàãè-

íèå íà òåíäåíöèè ïåðâîíà÷àëüíîé ðåãèñòðàöèè òðàíñ-

ñòðàëüíûõ äîðîã îò 1994 ãîäà ñäåëàí âûâîä î òîì, ÷òî óâåëè-

ïîðòíûõ ñðåäñòâ. European Conference of Ministers of

÷åíèå ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè

Transport. 1999. “Improving the Environmental Performance

ëèøü íà âðåìÿ ñíèæàåò ïðîáëåìó ïåðåãðóæåííîñòè, ñî-

of Vehicles: Fleet Renewal and Scrappage Schemes.”

çäàâàÿ äîïîëíèòåëüíûå îáúåìû äâèæåíèÿ.

Report of the ECMT Committee of Deputies, ECMT, Paris,

38 World Bank. 1998. Fuel for Thought: A New Environmental

France, 1999.

Strategy for the Energy Sector. World Bank, Washington, DC.

33 European Conference of Ministers of Transport, 1999.

39 Willoughby, C. 2000. “Singapore’s Experience in Managing

ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ È ÎÊÐÓÆÀÞÙÀß ÑÐÅÄÀ ÃÎÐÎÄÎÂ 87

Motorization, and its Relevance to Other Countries.” TWU Discussion Paper 43. World Bank, Washington, DC. 40 Eskeland, G.S. and S. Devarajan. 1996. “Taxing Bads by

Taxing Goods. Pollution Control with Presumption Charges.” World Bank, Washington, DC.

88 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÂÎÏÐÎÑÛ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÍÀ ÃÎÐÎÄÑÊÎÌ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÅ Êàæäûé ãîä â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ïî÷òè ïîëìèëëèîíà ÷åëîâåê ïîãèáàþò â ðåçóëüòàòå ãîðîäñêèõ äîðîæíî-òðàíñïîðòíûõ ïðîèñøåñòâèé, à äî 15 ìèëëèîíîâ ïîëó÷àþò òðàâìû è ïîâðåæäåíèÿ. Ïðè ýòîì ïðÿìîé ýêîíîìè÷åñêèé óùåðá îò ÄÒÏ ñîñòàâëÿåò îò 1 äî 2 % ÂÂÏ. Æåðòâàìè ÄÒÏ áîëüøåé ÷àñòüþ ñòàíîâÿòñÿ ïåøåõîäû è âåëîñèïåäèñòû, îòíîñÿùèåñÿ ê áåäíûì ñëîÿì íàñåëåíèÿ. Ñîîáðàæåíèÿ ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ñóùåñòâåííûì îáðàçîì ñäåðæèâàþò ðàçâèòèå áåçìîòîðíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà. Ýòó ïðîáëåìó ìîæíî ÷àñòè÷íî ðåøèòü ïóòåì ñîçäàíèÿ óëó÷øåííîé ïëàíèðîâêè óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, óïðàâëåíèÿ òðàíñïîðòíûì äâèæåíèåì, óëó÷øåíèÿ ìåäèöèíñêîãî îáñëóæèâàíèÿ, à òàêæå ñ ïîìîùüþ äðóãèõ ìåð ãîðîäñêîé ïîëèòèêè. Â ñâîþ î÷åðåäü, ýòî ïîòðåáóåò âûñîêîãî óðîâíÿ âçàèìîäåéñòâèÿ ðàçëè÷íûõ ñòðóêòóð ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà, èõ äîëæíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ, à òàêæå ñîãëàñîâàííûõ äåéñòâèé ñî ñòîðîíû âûñîêîêâàëèôèöèðîâàííîãî è ïðåäàííîãî ñâîåìó äåëó ïåðñîíàëà ãîðîäñêèõ ñëóæá.

À. Ìàñøòàáû ïðîáëåìû Â äàííîé ãëàâå ðàçäåëÿþòñÿ ïðîáëåìû áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, òî åñòü óÿçâèìîñòü ó÷àñòíèêîâ äâèæåíèÿ â îòíîøåíèè ïîëó÷åíèÿ ïîâðåæäåíèé è òðàâì â ðåçóëüòàòå íåñ÷àñòíûõ ñëó÷àåâ (êàê ïðàâèëî, â íèõ ïðèíèìàåò ó÷àñòèå ïî ìåíüøåé ìåðå îäíî òðàíñïîðòíîå ñðåäñòâî â êà÷åñòâå èíñòðóìåíòà ïðè÷èíåíèÿ ïîâðåæäåíèÿ èëè òðàâìû), è ïðîáëåìû ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè, êîòîðûå îïðåäåëÿþòñÿ êàê óÿçâèìîñòü ïî îòíîøåíèþ ê ïðåäíàìåðåííûì ïðåñòóïíûì èëè àíòèîáùåñòâåííûì äåéñòâèÿì, îò êîòîðûõ ñòðàäàþò ó÷àñòíèêè äâèæåíèÿ. Ñîãëàñíî íåäàâíî îïóáëèêîâàííûì è äîñòàòî÷íî êîíñåðâàòèâíûì îöåíêàì, â 1999 ã â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ ïîãèáëî îò 750 òûñ. äî 880 òûñ. ÷åëîâåê95. Ïî äàííûì Âñåìèðíîé îðãàíèçàöèè çäðàâîîõðàíåíèÿ, ýòîò ïîêàçàòåëü åùå âûøå — 1,171 ìëí ÷åëîâåê96. Îêîëî 85% îò ýòîãî ÷èñëà ïðèõîäèëîñü íà ðàçâèâàþùèåñÿ ñòðàíû è ñòðàíû ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé. È îêîëî ïîëîâèíû íåñ÷àñòíûõ ñëó÷àåâ ñ ëåòàëüíûì èñõîäîì ïðèõîäèëîñü íà ãîðîäñêèå ðàéîíû.

Êðîìå òîãî, â öåëîì ïî ìèðó îò 25 äî 35 ìëí ÷åëîâåê ïîëó÷èëè ðàíåíèÿ è òåëåñíûå ïîâðåæäåíèÿ â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ; èç íèõ äî 75% — â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ. Ýêîíîìè÷åñêèé óùåðá îò ÄÒÏ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ñîñòàâëÿåò îò 1 äî 2% îò óðîâíÿ ÂÂÏ ýòèõ ñòðàí è â öåëîì îöåíèâàåòñÿ â 65 ìëí äîëëàðîâ ÑØÀ â ãîä, ÷òî ïðèìåðíî ñîîòâåòñòâóåò ðàçìåðó åæåãîäíîé áåçâîçìåçäíîé ïîìîùè è çàåìíûõ ñðåäñòâ, ïðåäîñòàâëÿåìûõ ðàçâèâàþùèìñÿ ñòðàíàì ìåæäóíàðîäíûìè ôèíàíñîâûìè îðãàíèçàöèÿìè. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ ÄÒÏ ÿâëÿþòñÿ 9-é ïî çíà÷èìîñòè ïðè÷èíîé ñìåðòè ëþäåé â ìèðå, ïðè÷åì, êàê îæèäàåòñÿ, ê 2020 ã. ÄÒÏ ñòàíóò 6-é ïî çíà÷èìîñòè ïðè÷èíîé. Îäíàêî ïîñêîëüêó â äîðîæíî-òðàíñïîðòíûõ ïðîèñøåñòâèÿõ ïîãèáàþò â îñíîâíîì îòíîñèòåëüíî ìîëîäûå ëþäè, òî ÄÒÏ êàê ôàêòîð ñíèæåíèÿ ñðåäíåé ïðîäîëæèòåëüíîñòè æèçíè çàíèìàþò âòîðîå ìåñòî ñðåäè ïðî÷èõ ôàêòîðîâ. Ïî÷òè 50 % ìåñò â áîëüíèöàõ Áàíãëàäåø çàíÿòî ïîñòðàäàâøèìè â ÄÒÏ97. Ïðîáëåìà ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè íå òàê õîðîøî ïðåäñòàâëåíà êîëè÷åñòâåííûìè ïîêàçàòåëÿìè, ëèáî æå íå îíà ïðèçíàåòñÿ â êà÷åñòâå ñåðüåçíîé ïðîáëåìû. Â îñíîâíîì ýòà

ÂÎÏÐÎÑÛ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÍÀ ÃÎÐÎÄÑÊÎÌ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÅ 89

Âðåçêà 5.1. ÄÒÏ è áåäíîå íàñåëåíèå â Øðè-Ëàíêå Àíàëèç ÄÒÏ ñ ó÷àñòèåì ïåøåõîäîâ â Øðè-Ëàíêå ïîêàçàë, ÷òî ëèøü â 5 % ñëó÷àåâ ÄÒÏ, î êîòîðûõ áûëî çàÿâëåíî â îðãàíû äîðîæíîé ïîëèöèè, ïîñòðàäàâøèì áûëà â òîé èëè èíîé ôîðìå ïðåäîñòàâëåíà êîìïåíñàöèÿ. Íî äàæå òîãäà, êîãäà êîìïåíñàöèÿ âûïëà÷èâàëàñü, åå ðàçìåð â ñðåäíåì ñîñòàâëÿë 500 ðóïèé. Â Øðè-Ëàíêå â ÄÒÏ åæåãîäíî ïîãèáàåò òûñÿ÷à ïåøåõîäîâ, âåëîñèïåäèñòîâ è ìîòîöèêëèñòîâ. Ïðè ýòîì ìàêñèìàëüíûé ðàçìåð äåíåæíîé êîìïåíñàöèè ñîñòàâëÿåò ëèøü 100 òûñ. ðóïèé. Äëÿ ñðàâíåíèÿ, ðàçìåð âûïëàòû êîìïåíñàöèé çà ïðè÷èíåííûé ìàòåðèàëüíûé óùåðá íå îãðàíè÷èâàåòñÿ è ìîæåò èñ÷èñëÿòüñÿ ìèëëèîíàìè ðóïèé. Ïîòåðÿ çàðàáîòêà æåðòâ ÄÒÏ ÷àñòî íå ïîêðûâàåòñÿ çà ñ÷åò ñòðàõîâàíèÿ îò íåñ÷àñòíûõ ñëó÷àåâ íà äîðîãàõ. Áîëåå òîãî, þðèäè÷åñêàÿ ïðîöåäóðà ïîäà÷è èñêà â òàêèõ ñëó÷àÿõ ñëèøêîì ïðîäîëæèòåëüíàÿ è çàïóòàííàÿ, òàê ÷òî áåäíûå ëþäè äàæå íå èìåþò ôàêòè÷åñêè âîçìîæíîñòè ïîäàòü èñê â ñóä. Â Çàêîíå î ìîòîðíîì òðàíñïîðòå äîëæíà áûòü ÷åòêî ïðåäóñìîòðåíà ðàçóìíàÿ è ñïðàâåäëèâàÿ êîìïåíñàöèÿ ïåøåõîäàì, âåëîñèïåäèñòàì è ìîòîöèêëèñòàì çà ïðè÷èíåííûé óùåðá. Òàêæå ñóùåñòâóåò íåîáõîäèìîñòü è â ïðåäîñòàâëåíèè áåñïëàòíîé þðèäè÷åñêîé ïîìîùè (èëè ïîìîùè ïî äîñòóïíîé öåíå) áåäíûì è íåîáðàçîâàííûì ãðàæäàíàì ïðè ïîäà÷å èìè èñêîâûõ çàÿâëåíèé, à òàêæå â ïðåäîñòàâëåíèè þðèäè÷åñêîé ïîìîùè è ðåàáèëèòàöèè ëèö, ïîñòðàäàâøèõ â ÄÒÏ è èìåþùèõ ñåðüåçíûå ïîâðåæäåíèÿ èëè òðàâìû. Èñòî÷íèê:: Kumarage, A.S. 1998. Formulation of a Policy Framework for Poverty Alleviation: Transport. University of Moratuwa, Sri Lanka. (Êóìóðàãå, À.Ñ. 1998 ã. Ðàçðàáîòêà îñíîâ ïîëèòèêè óëó÷øåíèÿ ïîëîæåíèÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ: òðàíñïîðò. Óíèâåðñèòåò Ìîðàòóâû, Øðè-Ëàíêà).

ïðîáëåìà êàñàåòñÿ ïåøåõîäîâ, âåëîñèïåäèñòîâ è ìîòîöèêëèñòîâ, íî òàêæå è ëèö, íàõîäÿùèõñÿ â àâòîìîáèëÿõ è ñðåäñòâàõ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Â ÷ðåçâû÷àéíûõ ñëó÷àÿõ, êàê, íàïðèìåð, â ñëó÷àÿõ ðàíåíèÿ èëè ãèáåëè ïàññàæèðîâ â õîäå "âîéíû ìèêðîàâòîáóñîâ" â Þæíîé Àôðèêå, ïðîáëåìà ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè â íåêîòîðîé ñòåïåíè îòðàæàåòñÿ â ñâîäêàõ ñîáûòèé. Íî ÷àùå âñåãî ñëó÷àè íàñèëèÿ íàä ëè÷íîñòüþ èëè ïîñÿãàòåëüñòâà íà ëè÷íîñòü — îñîáåííî ñåêñóàëüíûõ äîìîãàòåëüñòâ â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå — íå ôèêñèðóþòñÿ. Âìåñòå ñ òåì ñîöèàëüíûå îïðîñû, ïðîâåäåííûå â ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè, óêàçûâàþò íà øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå òàêèõ ôàêòîâ. Äëÿ áåäíîãî íàñåëåíèÿ ïðîáëåìû áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè íà òðàíñïîðòå åùå áîëåå âàæíû. Ïðåæäå âñåãî, ýòî êàñàåòñÿ íåïîñðåäñòâåííî òðàâì è óâå÷èé, ïîëó÷åííûõ â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ. Ñîãëàñíî äàííûì íåäàâíî ïðîâåäåííîãî â Ëèìå îïðîñà, ïîñâÿùåííîãî ñîñòîÿíèþ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, 25 % îïðîøåííûõ ïîïàëè â ÄÒÏ íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå â òå÷åíèå øåñòè ìåñÿöåâ, ïðåäøåñòâîâàâøèõ äàòå îïðîñà98. Âî-âòîðûõ, ñóùåñòâóåò ñèíäðîì óÿçâèìîñòè, êîòîðûé ñêàçûâàåòñÿ íà ïåðåäâèæåíèè âåñüìà øèðîêèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Íàèáîëüøèì ñäåðæèâàþùèì ìîìåíòîì â èñïîëüçîâàíèè áåçìîòîðíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ÿâëÿåòñÿ îïàñåíèå ïîïàñòü â ÄÒÏ, áûòü ïîäâåðãíóòûì íàïàäåíèþ èëè îïàñåíèå

âîçìîæíîé êðàæè âåëîñèïåäà ñî ñòîÿíêè. Íàáëþäàåìîå â íàñòîÿùåå âðåìÿ ñîêðàùåíèå ÷èñëà ïîåçäîê â íåêîòîðûõ êðóïíûõ ãîðîäàõ Þæíîé Àìåðèêè ÷àñòè÷íî îáúÿñíÿåòñÿ íåçàùèùåííîñòüþ ãðàæäàí. Õîòÿ ýòîò ôàêòîð îêàçûâàåò âëèÿíèå íà âñå ñîöèàëüíûå ãðóïïû íàñåëåíèÿ, íàèáîëåå óÿçâèìûìè îêàçûâàþòñÿ òå ãðóïïû, ó êîòîðûõ íåò àëüòåðíàòèâû íåáåçîïàñíîìó ñïîñîáó ïåðåäâèæåíèÿ è çàùèòà êîòîðûõ ÷àñòî èìååò ôîðìó çàïðåòà íà ó÷àñòèå â âàæíûõ âèäàõ äåÿòåëüíîñòè ñîöèàëüíîãî õàðàêòåðà (íàïðèìåð, âå÷åðíåå îáó÷åíèå äëÿ æåíùèí). Êîãäà â áåäíîé ñåìüå êîðìèëåö ïîëó÷àåò çíà÷èòåëüíûå óâå÷üÿ, òî âñþ ñåìüþ ìîæåò ïîðàçèòü ýêîíîìè÷åñêèé êðàõ, ïîñêîëüêó îòñóòñòâóåò êàê êîìïåíñàöèÿ ïî ñòðàõîâêå, òàê è íàäëåæàùàÿ â òàêèõ ñèòóàöèÿõ ñèñòåìà ñîöèàëüíîé çàùèòû ÷ëåíîâ ñåìüè (ñì. âðåçêó 5.1.).

B. Áåçîïàñíîñòü äîðîæíîãî äâèæåíèÿ Âîïðîñû áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â ïðîåêòàõ Âñåìèðíîãî áàíêà Îçàáî÷åííîñòü Âñåìèðíîãî áàíêà ñîñòîÿíèåì áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íå ÿâëÿåòñÿ ÷åì-òî íîâûì. Ïåðèîäè÷åñêèå îáçîðû, ïðîâîäèìûå Âñåìèðíûì áàíêîì íà ïðîòÿæåíèè äâóõ ïîñëåäíèõ äåñÿòèëåòèé, ïîêàçàëè, ÷òî âî âñå áîëüøåì ÷èñëå ïðîåêòîâ îáåñïå÷åíèå áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ ÿâëÿëîñü îäíîé èç ïðèîðèòåòíûõ öåëåé, êîòîðîé ïîñâÿùàëèñü

90 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

öåëûå ðàçäåëû. Ïî÷òè ïîëîâèíà íåäàâíî ðàññìîòðåííûõ ïðîåêòîâ â ñôåðå òðàíñïîðòà ñîäåðæàëè ýëåìåíòû îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ99. Îäíàêî áîëüøèíñòâî óñèëèé â ýòîé îáëàñòè ñòàëî ïðåäïðèíèìàòüñÿ ïðè ñîñòàâëåíèè ïðîåêòîâ ðåêîíñòðóêöèè èíôðàñòðóêòóðû èëè óëó÷øåíèÿ ñèñòåì áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ, à àóäèòû â ñôåðå áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ ñòàëè íåîòúåìëåìîé ÷àñòüþ íîâûõ ïðîåêòîâ â îáëàñòè ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû. Ìíîãèå ïðîåêòû ñîäåðæàëè ìåðû, íàïðàâëåííûå íà óëó÷øåíèå áàç äàííûõ ïî ÄÒÏ. Çàòðàòû íà ýòè öåëè ñîñòàâëÿëè, ïî îöåíêàì, ëèøü îêîëî 1% îò îáùåé ñòîèìîñòè ïðîåêòîâ. Â ñðàâíèòåëüíî íåáîëüøîì ÷èñëå ïðîåêòîâ ìåðû îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ ÿâëÿëèñü ãëàâíîé öåëüþ. Ìåêñèêàíñêèé Ïðîåêò ðåêîíñòðóêöèè øîññåéíûõ äîðîã è ïîâûøåíèÿ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ âêëþ÷àë â ñåáÿ òàêèå êîìïîíåíòû, êàê óêðåïëåíèå îðãàíèçàöèîííî-âåäîìñòâåííîé ñòðóêòóðû, ïðîâåäåíèå èññëåäîâàíèé è îáó÷åíèå ïåðñîíàëà, à òàêæå âûäåëåíèå 14 ìëí äîëë. íà óëó÷øåíèå ó÷àñòêîâ ñ áîëüøèì ÷èñëîì ÄÒÏ. Ïðîåêò ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Áóýíîñ-Àéðåñà ïðåäóñìàòðèâàë åùå áîëåå çíà÷èòåëüíûå ðàñõîäû íà óñòðàíåíèå îäíîóðîâíåâûõ ïåðåñå÷åíèé ãîðîäñêèõ è ïðèãîðîäíûõ ðåëüñîâûõ ïóòåé ñ òåì, ÷òîáû ïîâûñèòü ñêîðîñòü äâèæåíèÿ ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà è ñíèçèòü óðîâåíü ÄÒÏ. Îäíàêî íàèáîëåå êîìïëåêñíûé ïîäõîä ñîäåðæàëñÿ â ñîâìåñòíîì ïðîåêòå PHARE Åâðîïåéñêîãî ñîþçà, íàïðàâëåííîì íà ïîâûøåíèå áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ â øåñòè ñòðàíàõ Âîñòî÷íîé è Öåíòðàëüíîé Åâðîïû çà ïåðèîä ñ 1992 ïî 1994 ã. Ðåçóëüòàòû ïðåäïðèíÿòûõ èíòåðâåíöèîííûõ ìåð áûëè ðàçëè÷íûìè. Â îáçîðå ïî 25 ïðîåêòàì, îòíîñÿùèìñÿ ê 90-ì ãîäàì, òðåòü îò îáùåãî ÷èñëà ìåð â ýòîé îáëàñòè áûëà êëàññèôèöèðîâàíà êàê "óñïåøíûå", òðåòü êàê "÷àñòè÷íî óñïåøíûå" è òðåòü êàê "íåóñïåøíûå"100. Êàê ïðàâèëî, ìåðû ôèçè÷åñêîãî õàðàêòåðà âûïîëíÿëèñü, îäíàêî, ðåçóëüòàò èõ îñóùåñòâëåíèÿ ðåäêî ïîäâåðãàëñÿ îöåíêå. Ìåðû ïî âíåäðåíèþ íîâûõ ïðàâèë ðåãóëèðîâàíèÿ ÷àñòî îêàçûâàëèñü óñïåøíûìè íà íà÷àëüíîé ñòàäèè, íî â ðåäêèõ ñëó÷àÿõ ýòîò óñïåõ èìåë óñ-

òîé÷èâûé õàðàêòåð. À ìåðû, íàïðàâëåííûå íà ðåôîðìèðîâàíèå îáó÷åíèÿ ó÷àñòíèêîâ äâèæåíèÿ è ñóùåñòâóþùåãî çàêîíîäàòåëüñòâà îêàçûâàëèñü íàèáîëåå óñïåøíûìè â òåõ ñëó÷àÿõ, åñëè îíè ïðåòâîðÿëèñü â æèçíü ñîëèäíûìè êîîðäèíèðóþùèìè îðãàíàìè, òàêèìè êàê, íàïðèìåð, Íàöèîíàëüíûé ñîâåò ïî áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ. Ïðè÷åì â ðåçóëüòàòå ðåàëèçàöèè ðÿäà ïðîåêòîâ ñóùåñòâåííî óëó÷øèëàñü èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ñòðóêòóðà è, ñîîòâåòñòâåííî, ñïîñîáíîñòü ïðîâîäèòü ìåðîïðèÿòèÿ ïî óëó÷øåíèþ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ, êîòîðûå ÷àñòî âûõîäèëè çà ðàìêè ñàìèõ ïðîåêòîâ. Çàùèòà íàèáîëåå óÿçâèìûõ ó÷àñòíèêîâ äâèæåíèÿ, â ÷àñòíîñòè ìåðû ïî ïîâûøåíèþ óðîâíÿ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ áåçìîòîðíîãî òðàíñïîðòà, ñòàëè îòëè÷èòåëüíûìè ÷åðòàìè íåäàâíèõ ïðîåêòîâ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, îñîáåííî â Êèòàå. Îäíàêî ñàìûì ñëàáûì çâåíîì ÿâëÿëñÿ è äî ñèõ ïîð ÿâëÿåòñÿ íèçêèé óðîâåíü îñâåäîìëåííîñòè ïðàâèòåëüñòâ ñòðàí î ïðîáëåìàõ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ, à òàêæå íåæåëàíèå ñ èõ ñòîðîíû îñóùåñòâëÿòü ìåðû èíñòèòóöèîíàëüíîãî õàðàêòåðà, êîòîðûå íåîáõîäèìû äëÿ îáåñïå÷åíèÿ õîðîøî ñêîîðäèíèðîâàííûõ è ýôôåêòèâíûõ äåéñòâèé. Íåñìîòðÿ íà óæàñàþùóþ ñòàòèñòèêó, ÷àñòî îêàçûâàåòñÿ òðóäíî óáåäèòü ïðàâèòåëüñòâà ìíîãèõ ñòðàí â íåîáõîäèìîñòè ïðèîðèòåòíîãî ðåøåíèÿ ïðîáëåìû áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ êàê ïðîáëåìû òðàíñïîðòíîé, òàê è ïðîáëåìû çäîðîâüÿ ëþäåé. Íàïðèìåð, ñîãëàñíî ïðîâåäåííîìó èññëåäîâàíèþ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ íà äîðîãàõ Ýôèîïèè, óùåðá îò ÄÒÏ áûë îöåíåí â 40 ìëí ôóíòîâ â ãîä. Òåì íå ìåíåå, ïðåäëîæåíèå åæåãîäíî èñïîëüçîâàòü ëèøü 2 % îò ðàçìåðà íåäàâíî ñîçäàííîãî äîðîæíîãî ôîíäà (îêîëî 400 òûñ. ôóíòîâ) íà ôèíàíñèðîâàíèå ïðîãðàììû ñíèæåíèÿ óðîâíÿ ñòîëêíîâåíèé òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ áûëî îòêëîíåíî ïðàâèòåëüñòâîì ýòîé ñòðàíû101. Ïðè ïîäõîäå ê ýòîé ïðîáëåìå, âåðîÿòíî, ïðèñóòñòâóåò îïðåäåëåííîå ÷óâñòâî ôàòàëèçìà, îñíîâàííîå íà óáåæäåíèè â òîì, ÷òî ïîñêîëüêó â ïðè÷èíàõ ÄÒÏ ÷åëîâå÷åñêèé ôàêòîð èãðàåò çíà÷èòåëüíóþ ðîëü, òî â ýòîé îáëàñòè íå ìîæåò áûòü õîðîøî çàðåêîìåíäîâàâøèõ ñåáÿ, ýôôåêòèâíûõ ïàêåòîâ èíòåðâåíöèîííûõ ìåð, õîòÿ òàêèå ìåðû è ñóùåñòâóþò äëÿ áîðüáû ñ äðóãèìè áåäñòâèÿìè, âëåêóùèìè çà

ÂÎÏÐÎÑÛ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÍÀ ÃÎÐÎÄÑÊÎÌ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÅ 91

ñîáîé áîëåçíè è ñìåðòü.

áîëüíèöû äëÿ ïîëó÷åíèÿ ìåäèöèíñêîé ïîìîùè.

Äëÿ òîãî ÷òîáû ñïðàâèòüñÿ ñ ýòîé àïàòèåé, âàæíî ïðàâèëüíî ïîíèìàòü ìàñøòàáû è ïðèðîäó ÄÒÏ; íåîáõîäèìî óáåäèòü ïðàâèòåëüñòâà ñòðàí â òîì, ÷òî ýôôåêòèâíûå ìåðû âîçìîæíû è ÷òî ñëåäóåò ïðîâåñòè îïðåäåëåííûå îðãàíèçàöèîííî-âåäîìñòâåííûå èçìåíåíèÿ ñ òåì, ÷òîáû ïðèíèìàåìûå ìåðû îêàçàëèñü áû äåéñòâèòåëüíî ýôôåêòèâíûìè. Ñ ýòîé öåëüþ Ãëîáàëüíîå òîâàðèùåñòâî ïî áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ, ñîçäàííîå â ðåçóëüòàòå ïðîÿâëåííîé Âñåìèðíûì áàíêîì èíèöèàòèâû, ïðåäïðèíÿëî ðÿä óñèëèé äëÿ òîãî, ÷òîáû êàê ÷àñòíûé ñåêòîð, òàê è ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî â öåëîì îñîçíàëè áû ñâîþ îòâåòñòâåííîñòü çà ñîñòîÿíèå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ñïîñîáñòâîâàëè áû ãëóáîêîìó èçó÷åíèþ õàðàêòåðà ýòîé ïðîáëåìû, è ïðèáåãëè áû â êà÷åñòâå ýêñïåðèìåíòà ê îñóùåñòâëåíèþ ðÿäà ïðîåêòîâ, âûïîëíåíèå êîòîðûõ ïîêàçàëî áû äåéñòâèòåëüíóþ âîçìîæíîñòü óëó÷øåíèÿ ïîëîæåíèÿ äåë â ýòîé îáëàñòè. Â äàííîì ðàçäåëå óäåëÿåòñÿ âíèìàíèå ðàññìîòðåíèþ òðåõ ãëàâíûõ ýëåìåíòîâ, õàðàêòåðèçóþùèõ ñîñòîÿíèå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, — ïîíèìàíèå ñóòè ïðîáëåìû, âûðàáîòêà ïîëèòèêè â ýòîé îáëàñòè è èíñòèòóöèîíàëüíûå àñïåêòû.

Äîðîæíî-òðàíñïîðòíûå ïðîèñøåñòâèÿ õóæå âñåãî ñêàçûâàþòñÿ íà ïîëîæåíèè îïðåäåëåííûõ êàòåãîðèé íàèáîëåå óÿçâèìûõ ó÷àñòíèêîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ äîëÿ ïåøåõîäîâ ñðåäè ïîñòðàäàâøèõ â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ áîëåå ÷åì âäâîå âûøå, ÷åì â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ. Â öåëîì ïî ðàçâèâàþùèìñÿ ñòðàíàì íà äîëþ ìîòîöèêëèñòîâ, âîäèòåëåé òðåõêîëåñíûõ ìîòîðíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è ïàññàæèðîâ ïðèõîäèòñÿ ìåíåå 10 % ëèö, ïîñòðàäàâøèõ â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ. Îäíàêî â ãîðîäàõ íåêîòîðûõ ñòðàí Àçèè, íàïðèìåð, â Êóàëà-Ëóìïóðå, èõ äîëÿ ñîñòàâëÿåò ïî÷òè äâå òðåòè. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ïàññàæèðû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, îñîáåííî òå, êòî íàõîäÿòñÿ â êóçîâå ãðóçîâîãî àâòîìîáèëÿ èëè ïèêàïà, íàèáîëåå ïîäâåðæåíû òåëåñíûì ïîâðåæäåíèÿì è óâå÷üÿì â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ïðîôåññèîíàëüíûå âîäèòåëè ãðóçîâûõ àâòîìîáèëåé è àâòîáóñîâ èìåþò î÷åíü ïëîõóþ ðåïóòàöèþ, òàê êàê îíè âåñüìà ÷àñòî îêàçûâàþòñÿ ó÷àñòíèêàìè äîðîæíîòðàíñïîðòíûõ ïðîèñøåñòâèé.

Ïîíèìàíèå ñóòè ïðîáëåìû Îñíîâíàÿ ïðè÷èíà îòñóòñòâèÿ ïîëèòèêè â îáëàñòè áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ êðîåòñÿ â îòñóòñòâèè íàäåæíûõ ôàêòîâ, ñâèäåòåëüñòâóþùèõ î ìàñøòàáàõ è õàðàêòåðå ýòîé ïðîáëåìû. Êàê èçâåñòíî, â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ñòàòèñòèêà ïîëèöåéñêèõ âåäîìñòâ ñóùåñòâåííûì îáðàçîì çàíèæàëà è çàíèæàåò ÷èñëî ÄÒÏ ñ ëåòàëüíûì èñõîäîì è ñåðüåçíûìè óâå÷üÿìè, ïîýòîìó äàííûå ïî ÷èñëó òàêèõ ÄÒÏ ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü ñ ïîïðàâêîé, êàê ìèíèìóì, â 10% â ñòîðîíó èõ óâåëè÷åíèÿ102. Ñèòóàöèÿ ñ ó÷åòîì ÄÒÏ áåç ëåòàëüíîãî èñõîäà (òîëüêî ïîâðåæäåíèÿ è òðàâìû) åùå õóæå103. Äàæå â äàííûõ ãîñïèòàëüíîé ñòàòèñòèêè ïî ñëó÷àÿì ïîâðåæäåíèé è òðàâì â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ ïðèñóòñòâóåò íåêîòîðàÿ ïðåäâçÿòîñòü. Íàïðèìåð, íà æåíùèí ïðèõîäèòñÿ îäèí èç ñåìè ñëó÷àåâ ïîâðåæäåíèé è òðàâì â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ â ãîðîäàõ Çèìáàáâå, âåðîÿòíî èç-çà òîãî, ÷òî ëèöàì ñ íèçêèìè äîõîäàìè (âêëþ÷àÿ æåíùèí) ñëîæíî ñ ìàòåðèàëüíîé òî÷êè çðåíèÿ îáðàùàòüñÿ â

Åñëè â öåëîì ïî ìèðó áoëüøàÿ ÷àñòü ÄÒÏ áåç ëåòàëüíîãî èñõîäà ïðèõîäèòñÿ íà âîçðàñòíóþ ãðóïïó îò 16 äî 54 ëåò, òî â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ íà äîëþ äåòåé ïðèõîäèòñÿ 15% âñåõ ñìåðòåëüíûõ ñëó÷àåâ â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ, ÷òî ÿâëÿåòñÿ íàìíîãî áîëåå âûñîêèì ïîêàçàòåëåì, ÷åì â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ. Õîòÿ äàííûå î äîõîäàõ ëèö, ïîñòðàäàâøèõ â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ, ëèøü â ðåäêèõ ñëó÷àÿõ ðåãèñòðèðóþòñÿ îðãàíàìè ïîëèöèè, ñîãëàñíî ïðîâåäåííûì â ðÿäå ñòðàí îïðîñàì ïåøåõîäîâ, ïîïàâøèõ â ÄÒÏ, ïîëîæåíèå ëèö, ïîñòðàäàâøèõ â ðåçóëüòàòå àâàðèé è îòíîñÿùèõñÿ ê áåäíîé ÷àñòè íàñåëåíèÿ, âåñüìà òÿæåëîå104. Îñîáåííî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ïîñòðàäàâøèå ÿâëÿþòñÿ îñíîâíûìè êîðìèëüöàìè â äîìîõîçÿéñòâàõ, óùåðá âîçðàñòàåò â ãåîìåòðè÷åñêîé ïðîãðåññèè. Ñîãëàñíî ïðîâåäåííûì èññëåäîâàíèÿì, 80 % ïîñòðàäàâøèõ îò ÄÒÏ â Áàíãëàäåø è Çèìáàáâå èìåëè ÷ëåíîâ ñåìüè, êîòîðûå ïîëíîñòüþ çàâèñåëè îò íèõ â ìàòåðèàëüíîì ïëàíå. Ó÷àñòêè ñ íàèáîëüøèì ÷èñëîì ÄÒÏ òàêæå ñóùåñòâåííî îòëè÷àþòñÿ äðóã îò äðóãà â çàâèñèìîñòè îò òèïà ñòðàí. Â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ áîëü-

92 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

øàÿ ÷àñòü ÄÒÏ â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ ñëó÷àåòñÿ íà ïåðåêðåñòêàõ, à â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ — íà ó÷àñòêàõ ìåæäó ïåðåêðåñòêàìè. Îòíîñèòåëüíîå íåáîëüøîå ÷èñëî ÄÒÏ ïðîèñõîäèò òàì, ãäå äîðîæíîå äâèæåíèå õîòü êàêèì-òî îáðàçîì êîíòðîëèðóåòñÿ, íàïðèìåð, ñî ñòîðîíû òðàíñïîðòíîé ïîëèöèè. ×àñòè÷íî ýòî îáúÿñíÿåòñÿ òåì, ÷òî ïðè îòñóòñòâèè ìåð è ñðåäñòâ óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì ñóùåñòâóåò áåñïðåïÿòñòâåííûé ïðîåçä ê ãëàâíûì äîðîãàì, ÷òî óâåëè÷èâàåò âåðîÿòíîñòü ñòîëêíîâåíèé òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ; ÷àñòè÷íî æå — äâèæåíèåì ðàçëè÷íûõ òèïîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ïî óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, â îñîáåííîñòè ïðè ñîâìåñòíîì äâèæåíèè "áîê î áîê" ìîòîðíûõ è áåçìîòîðíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Â ïîñëåäíåì ñëó÷àå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà íàèáîëåå ïîäâåðæåíû ÄÒÏ íà ïðÿìûõ îòðåçêàõ ïóòè, ãäå íàáëþäàþòñÿ íàèáîëüøèå ðàçëè÷èÿ â ñêîðîñòíîì ðåæèìå. Îòñóòñòâèå íåîáõîäèìîé ñòàòèñòèêè ïî ÄÒÏ, ê ñîæàëåíèþ, íå ïîçâîëÿåò äîëæíûì îáðàçîì îáðàòèòü âíèìàíèå îáùåñòâà íà ñåðüåçíîñòü ïðîáëåìû è ïðåïÿòñòâóåò ïðîâåäåíèþ èññëåäîâàíèé, íàïðàâëåííûõ íà ïîèñê, âûáîð è ïðèìåíåíèå ïðàâèëüíûõ ìåð ïî ïðåäîòâðàùåíèþ ÄÒÏ. Âìåñòå ñ òåì îïðåäåëåíèå ìåñò íàèáîëåå ÷àñòî ñëó÷àþùèõñÿ ÄÒÏ, òèïîâ ÄÒÏ è êàòåãîðèé ëèö, ó÷àñòâóþùèõ â íèõ, ÿâëÿåòñÿ îñíîâîé âûðàáîòêè ïîëèòèêè â ñôåðå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Âíåäðåíèå ýôôåêòèâíîé ñèñòåìû ðåãèñòðàöèè è àíàëèçà ñëó÷àåâ ÄÒÏ ÿâëÿåòñÿ, òàêèì îáðàçîì, âàæíûì ïðèîðèòåòíûì íàïðàâëåíèåì äëÿ îêàçàíèÿ ìåæäóíàðîäíîé ïîìîùè. Àíàëèç ÄÒÏ ïðåäñòàâèò çíà÷èòåëüíûé èíòåðåñ äëÿ øèðîêîãî êðóãà îðãàíèçàöèé è âåäîìñòâ, âêëþ÷àÿ îðãàíû ïîëèöèè, îðãàíû ñóäåáíîé ñèñòåìû, ñòðàõîâûå ôèðìû è àâòîìîáèëåñòðîèòåëüíûå êîìïàíèè, à òàêæå ñëóæáû ïî óïðàâëåíèþ äîðîæíûì äâèæåíèåì. Ïðè ýòîì âàæíî, ÷òîáû òàêîé àíàëèç ïðîâîäèëñÿ êàê ìîæíî áîëåå íåçàâèñèìûìè îðãàíèçàöèÿìè, íàïðèìåð, èíñòèòóòîì èññëåäîâàíèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Â ïðîòèâíîì ñëó÷àå îí áóäåò îòðàæàòü òî÷êó çðåíèÿ îðãàíà ïî óïðàâëåíèþ äîðîæíûì äâèæåíèåì. Êîìïüþòåðíûå ïðîãðàììû, ðàçðàáîòàííûå â Äàíèè, Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå è â äðóãèõ ñòðàíàõ, óæå ïðèìåíÿþòñÿ âî ìíîãèõ ãîñóäàð-

ñòâàõ ìèðà, îäíàêî îíè ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ëèøü ñïîñîá òùàòåëüíîãî è äåòàëüíîãî îòðàæåíèÿ ïîäðîáíîñòåé ÄÒÏ â ðåãèñòðàöèîííûõ æóðíàëàõ ïîëèöåéñêèõ îðãàíîâ. Äëÿ óëó÷øåíèÿ âñåé ðàáîòû ïî àíàëèçó ÄÒÏ êðàéíå âàæíî óáåäèòü ðóêîâîäñòâî ïîëèöåéñêèõ ñòðóêòóð â íåîáõîäèìîñòè ñáîðà, îáðàáîòêè è ïåðåäà÷è â ñîîòâåòñòâóþùèå îðãàíû äàííûõ î ÄÒÏ, òðåáóåìûõ äëÿ àíàëèçà áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ (à íå òîëüêî òåõ äàííûõ, êîòîðûå òðåáóþòñÿ äëÿ þðèäè÷åñêèõ öåëåé), à òàêæå â íåîáõîäèìîñòè ïîäãîòîâêè ñâîåãî ïåðñîíàëà íàäëåæàùèì îáðàçîì.

Ðàçðàáîòêà ïîëèòèêè Â áîëüøèíñòâå ðàçâèòûõ ñòðàí ðîñò ÄÒÏ àññîöèèðóåòñÿ ñ óâåëè÷åíèåì ÷èñëà àâòîìîáèëåé â ëè÷íîì ïîëüçîâàíèè è ñ èõ èñïîëüçîâàíèåì. Çíà÷èòåëüíàÿ äîëÿ ñìåðòíûõ ñëó÷àåâ, òåëåñíûõ ïîâðåæäåíèé è óâå÷èé ïðèõîäèòñÿ íà ëèöà, êîòîðûå íàõîäÿòñÿ â òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâàõ. Â öåëîì ðÿäå ñòðàí, íî ãëàâíûì îáðàçîì â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå, ßïîíèè è Àâñòðàëèè ðàçðàáîòàíû êîìïëåêñíûå ïðîãðàììû ïî ñíèæåíèþ óðîâíÿ è òÿæåñòè ÄÒÏ, êîòîðûå îñíîâàíû íà ñî÷åòàíèè ìåð èíæåíåðíîãî õàðàêòåðà ñ âíåäðåíèåì æåñòêèõ ìåòîäîâ ðåãóëèðîâàíèÿ è ìåð â îáëàñòè îáó÷åíèÿ è îáðàçîâàíèÿ. Áåçîïàñíîñòü ãîðîäñêîãî äâèæåíèÿ òàêæå ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç ïðèîðèòåòíûõ íàïðàâëåíèé ïîëèòèêè ñòðàí Åâðîïåéñêîãî ñîþçà105. Ìåðû, ïðåäïðèíÿòûå â ýòîé îáëàñòè, êàñàëèñü óëó÷øåíèÿ ïðîåêòèðîâàíèÿ èíôðàñòðóêòóðû [÷àñòî íà îñíîâå àíàëèçà ó÷àñòêîâ ÓÄÑ ñ íàèáîëüøèì ÷èñëîì ñëó÷àåâ ÄÒÏ], óëó÷øåíèÿ òåõíè÷åñêèõ õàðàêòåðèñòèê òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ [îñîáåííî îáÿçàòåëüíàÿ óñòàíîâêà è èñïîëüçîâàíèå ðåìíåé áåçîïàñíîñòè] è ïîâåäåíèÿ ó÷àñòíèêîâ äâèæåíèÿ íà äîðîãàõ [ïîâñåìåñòíîå îãðàíè÷åíèå ñêîðîñòíîãî ðåæèìà â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ è êàìïàíèè ïðîòèâ óïðàâëåíèÿ òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè â íåòðåçâîì ñîñòîÿíèè]. Çàäà÷è áîëåå âûñîêîãî ïîðÿäêà [íàïðèìåð, øâåäñêàÿ ïðîãðàììà "Äîñòèãíóòü íîëü", öåëüþ êîòîðîé ÿâëÿåòñÿ èçáåæàíèå ñëó÷àåâ ñî ñìåðòåëüíûì èñõîäîì â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ], êàê ïðàâèëî, óòâåðæäàþòñÿ è ïðîïàãàíäèðóþòñÿ íà íàöèîíàëüíîì óðîâíå, õîòÿ èõ âûïîëíåíèå îñóùåñòâëÿåòñÿ íà ìåñòíîì óðîâíå áëàãîäàðÿ äåéñòâèÿì ìåñòíûõ

ÂÎÏÐÎÑÛ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÍÀ ÃÎÐÎÄÑÊÎÌ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÅ 93

âëàñòåé è îðãàíîâ ïî óïðàâëåíèþ äâèæåíèÿ íà àâòîìàãèñòðàëÿõ. Ýòè ïðîãðàììû ðåàëèçîâûâàëèñü ïðè øèðîêîé ïîääåðæêå è â óñëîâèÿõ ñîãëàñîâàííîñòè äåéñòâèé ìåæäó ðàçëè÷íûìè îðãàíàìè âëàñòè, ïîä÷èíÿþùèõñÿ ðàçíûì ìèíèñòåðñòâàì è èìåþùèì ðàçíûå áþäæåòû. Àíàëîãè÷íûå êîìïëåêñíûå ïðîãðàììû ïî ïîâûøåíèþ óðîâíÿ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ìîãóò áûòü óñïåøíî ðåàëèçîâàíû è â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Íàïðèìåð, â íà÷àëå 1990-õ ãîäîâ Àçèàòñêèé áàíê ðàçâèòèÿ îñóùåñòâëÿë ïîìîùü ïðàâèòåëüñòâó Ôèäæè â ðàçðàáîòêå êîìïëåêñíîãî ïëàíà ìåðîïðèÿòèé â ñôåðå ïîâûøåíèÿ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ, áëàãîäàðÿ êîòîðîìó ÷èñëî ñìåðòíûõ ñëó÷àåâ íà äîðîãàõ ñíèçèëîñü íà 20 %. Îäíàêî èç-çà ðàçëè÷èé â ñòðóêòóðå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è, ñëåäîâàòåëüíî, â õàðàêòåðèñòèêàõ ÄÒÏ è â íàèáîëåå óÿçâèìûõ ãðóïïàõ ó÷àñòíèêîâ äâèæåíèÿ ñàìûìè ïðèîðèòåòíûìè èíñòðóìåíòàìè ïîëèòèêè â ñôåðå áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, âåðîÿòíî, áóäóò äðóãèìè, ÷åì â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ.

Ïðîåêòèðîâàíèå èíôðàñòðóêòóðû Áåç âñÿêîãî ñîìíåíèÿ, õîðîøî ñïðîåêòèðîâàííàÿ äîðîæíî-òðàíñïîðòíàÿ èíôðàñòðóêòóðà ìîæåò âíåñòè ñóùåñòâåííûé âêëàä â ïîâûøåíèå áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ. Óëó÷øåíèå ñîñòîÿíèÿ äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ, âåðòèêàëüíûõ è ãîðèçîíòàëüíûõ ïðîôèëåé äîðîã íà ó÷àñòêàõ ñ ñ îãðàíè÷åííîé âèäèìîñòüþ îêàçàëèñü â ðÿäå ñëó÷àåâ âåñüìà ýôôåêòèâíûìè ìåðàìè106. ×åòêîå îïðåäåëåíèå è êëàññèôèêàöèÿ òèïîâ äîðîã ìîæãóò ñïîñîáñòâîâàòü âûáîðó ïðàâèëüíîãî ñêîðîñòíîãî ðåæèìà ñ òåì, ÷òîáû îí â ìàêñèìàëüíîé ñòåïåíè ñîîòâåòñòâîâàë õàðàêòåðó íåïîñðåäñòâåííî ïðèëåãàþùåé ìåñòíîñòè. Îáåñïå÷åíèå â íåîáõîäèìûõ ìàñøòàáàõ ïåøåõîäíûõ äîðîæåê, ïåøåõîäíûõ ïåðåõîäîâ, îáîðóäîâàííûõ ñèãíàëàìè ñâåòîôîðà, îáîñîáëåííûõ ïåøåõîäíûõ ïåðåõîäîâ íà óðîâíÿõ, îòäåëåííûõ îò ïðîåçæåé ÷àñòè, ó÷àñòêîâ ÓÄÑ òîëüêî äëÿ ïåøåõîäíîãî äâèæåíèÿ, à òàêæå îáîñîáëåííûõ ïîëîñ äâèæåíèÿ è äîðîæåê äëÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà ÿâëÿþòñÿ ýôôåêòèâíûìè ìåðàìè ïî îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ è, â îòëè÷èå îò áîëüøèíñòâà îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû, — îòíîñèòåëüíî äåøåâû-

ìè107. Íàïðèìåð, îñóùåñòâëåíèå â ñòðàíàõ Âîñòî÷íîé Àôðèêè ïèëîòíûõ ïðîåêòîâ â ðàìêàõ ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà â ñòðàíàõ, ðàñïîëîæåííûõ ê þãó îò Ñàõàðû, ïðèâåëî ê ðàçíîãëàñèÿì î âîçìîæíîñòè ñîêðàùåíèÿ â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ ÷èñëà ñåðüåçíûõ ÄÒÏ ñ ó÷àñòèåì ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ ñ ïîìîùüþ îñóùåñòâëåíèÿ ïðîãðàììû ïåðåïðîåêòèðîâàíèÿ äîðîã (è ïåðåêðåñòêîâ) è ìåð ïî óïîðÿäî÷åíèþ äâèæåíèÿ108. Òàêîé îïûò íåîáõîäèìî îáîáùàòü è ðàñïðîñòðàíÿòü. Óæå áûëè ïðåäïðèíÿòû çíà÷èòåëüíûå óñèëèÿ ïî ïîäãîòîâêå ïîñîáèé ïî ïðîåêòèðîâàíèþ áåçîïàñíîé òðàíñïîðòíî-äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû. Â 1991 ã. O.D.A. ("Óïðàâëåíèå ïî ðàçâèòèþ çàðóáåæíûõ òåððèòîðèé Âåëèêîáðèòàíèè", â íàñòîÿùåå âðåìÿ èìåíóåìàÿ D.F.I.D. — "Äåïàðòàìåíò ìåæäóíàðîäíîãî ðàçâèòèÿ") ôèíàíñèðîâàëà ïîäãîòîâêó ïîñîáèÿ ïîä íàçâàíèåì "Ïîâûøåíèå óðîâíÿ áåçîïàñíîñòè íà äîðîãàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí", êîòîðîå ïîëó÷èëî øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå êàê â àíãëèéñêîì, òàê è â èñïàíñêîì âàðèàíòàõ. Àçèàòñêèé áàíê ðàçâèòèÿ îñóùåñòâëÿë ôèíàíñèðîâàíèå ðàçðàáîòêè îñíîâíûõ ïîëîæåíèé ïðîãðàììû ïî ïîâûøåíèþ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ äëÿ ñòðàí Àçèè è Òèõîîêåàíñêîãî ðåãèîíà. Áûëè ðàçðàáîòàíû ïîñîáèÿ ïî îáåñïå÷åíèþ ñòðîèòåëüñòâà áåçîïàñíîé äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû äëÿ êîíêðåòíûõ ñòðàí, íàïðèìåð, äëÿ Ìàëàéçèè, Èíäîíåçèè, Áàíãëàäåø è Êåíèè. Îäíîâðåìåííî Ìåæàìåðèêàíñêèì áàíêîì ðàçâèòèÿ (IDB) áûëà ïðåäïðèíÿòà àíàëîãè÷íàÿ ðàáîòà â ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè109. Ïðîâåäåíèå àóäèòîâ áåçîïàñíîñòè ïðè ïðîåêòèðîâàíèè ÓÄÑ (è ñèñòåì ïî óïðàâëåíèþ äâèæåíèåì òðàíñïîðòà) íåçàâèñèìûìè êîíñóëüòàíòàìè ìîæåò îêàçàòüñÿ ýôôåêòèâíîé ìåðîé äëÿ ïðåäîòâðàùåíèÿ â áóäóùåì ïîÿâëåíèÿ ó÷àñòêîâ ñ âûñîêèì ÷èñëîì ÄÒÏ. Áåçîïàñíîñòü äâèæåíèÿ — ýòî íåîáõîäèìîñòü, à íå ðîñêîøü. Îäíàêî èñïîëüçîâàíèå ñòàíäàðòíûõ ìåòîäîâ àíàëèçà ñòîèìîñòè è ïðèáûëåé è ìîæåò ñîçäàòü âïå÷àòëåíèå òîãî, ÷òî áåçîïàñíîñòü — ýòî ðîñêîøü, åñëè ýôôåêò îò óëó÷øåííîé áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ íå îöåíèâàåòñÿ ïðàâèëüíûì îáðàçîì. Êîíå÷íî, ñóùåñòâóåò âïîëíå îáúÿñíèìîå ñîïðîòèâ-

94 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ëåíèå òîìó, ÷òîáû îöåíèâàòü â äåíüãàõ ñïàñåííûå æèçíè ëþäåé èëè îáëåã÷åíèå ÷åëîâå÷åñêèõ ñòðàäàíèé è ãîðÿ. Ðàçóìååòñÿ, ìåæäóíàðîäíûå ñðàâíåíèÿ öåíû æèçíè íå ìîãóò íå âûçâàòü îòâðàùåíèÿ. Ïðè âûäåëåíèè çàïëàíèðîâàííûõ ñðåäñòâ äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïðîåêòîâ ñ ÷åòêîé îðèåíòàöèåé íà ïîâûøåíèå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ äàííûé âîïðîñ ìîæíî îïóñòèòü, åñëè ñðàâíèòü ðåíòàáåëüíîñòü îïðåäåëåííîãî ïðîåêòà ñ ðåíòàáåëüíîñòüþ àëüòåðíàòèâíûõ ïðîåêòîâ â îáëàñòè áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ. Îäíàêî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ïðîåêòèðîâàíèå áåçîïàñíîé äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû ÿâëÿåòñÿ ÷àñòüþ áîëåå êðóïíîãî èíâåñòèöèîííîãî ïðîåêòà, ïðåäóñìàòðèâàþùåãî ýêîíîìèþ âðåìåíè è ñíèæåíèå çàòðàò íà ýêñïëóàòàöèþ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, îòñóòñòâèå îöåíêè óðîâíÿ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ ïðèâåäåò ê òîìó, ÷òî ïðîåêòèðîâàíèå áåçîïàñíîé äîðîæíî-òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû îêàæåòñÿ ÷ðåçìåðíîé ðîñêîøüþ. Ïîýòîìó ïðåäëàãàåòñÿ, ÷òîáû ïðàâèòåëüñòâà âñåõ ñòðàí íàñòîé÷èâûì îáðàçîì òðåáîâàëè, ÷òîáû ýôôåêò îò ïîâûøåíèÿ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ áûë îöåíåí ìàòåðèàëüíî, ïðè÷åì òàê, ÷òîáû ýòè öèôðû ïðåäñòàâëÿëèñü ðàçóìíûìè â ìåñòíûõ óñëîâèÿõ. Èìååòñÿ áîëåå ïîäðîáíîå èçëîæåíèå òîãî, êàê ýòîãî ìîæíî äîñòèãíóòü110. Ïëàíû ïîâûøåíèÿ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ïðîãðàììû äåéñòâèé â ýòîì íàïðàâëåíèè ñîñòàâëÿëèñü â ðàçíûõ ñòðàíàõ. Îäíàêî, êàê ïðàâèëî, ýòî "ïî õîäó" äåëàëîñü âíåøíèìè êîíñóëüòàíòàìè, çàíÿòûìè â ðàçðàáîòêå è âûïîëíåíèè äðóãèõ ïðîåêòîâ. Ïîñêîëüêó òàêèå ïðîãðàììû îõâàòûâàëè âåñüìà øèðîêèé êðóã âîïðîñîâ, òî èõ âûïîëíåíèå âîçëàãàëîñü íà ñïåöèàëèñòîâ â îáëàñòè áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ïðè ýòîì ïîääåðæêà ñî ñòîðîíû ìåñòíûõ îðãàíîâ ïðàâîïîðÿäêà è þðèäè÷åñêèõ ñëóæá áûëà ëèøü îãðàíè÷åííîé.

Óïðàâëåíèå äâèæåíèåì Òàì, ãäå îòñóòñòâóþò íåçàâèñèìûå ïîäðàçäåëåíèÿ ïî àíàëèçó áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ, ôóíêöèè ïî îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ îñóùåñòâëÿþòñÿ "ñëóæáàìè ïî óïðàâëåíèþ äâèæåíèåì", êîòîðûå îáû÷íî çàïðàøèâàþò è ïîëó÷àþò äàííûå ïî ÄÒÏ ó îðãàíîâ

äîðîæíîé ïîëèöèè. ×àñòî îòñóòñòâóåò ñèñòåìàòè÷åñêàÿ èëè äàæå ïåðèîäè÷åñêàÿ ïåðåäà÷à äàííûõ îò îðãàíîâ äîðîæíîé ïîëèöèè ñëóæáàì ïî óïðàâëåíèþ äâèæåíèåì; ÷àñòî òàêèå äàííûå ïåðåäàþòñÿ íà îñíîâå ñïåöèàëüíûõ çàïðîñîâ ñ òåì, ÷òîáû ðàçðåøèòü ïðîáëåìû, ñâÿçàííûå ñ êîíêðåòíûìè ÄÒÏ. Ïðàâèëüíûé, ìåòîäè÷åñêèé ïîäõîä ê îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ òðåáóåò òîãî, ÷òîáû ñëóæáû ïî óïðàâëåíèþ äâèæåíèåì ïîëó÷àëè èíôîðìàöèþ íà ïîñòîÿííîé îñíîâå è ÷òîáû âíóòðè ñàìèõ ýòèõ ñëóæá áûëà âûðàáîòàíà ïðîöåäóðà, ïîçâîëÿþùàÿ ïðîèçâîäèòü àíàëèç äàííûõ ïî ÄÒÏ ñ öåëüþ âûÿâëåíèÿ ïðîáëåìíûõ ó÷àñòêîâ, ïåðèîäîâ âðåìåíè, ãðóïï, òåíäåíöèé è ïð., ñâÿçàííûõ ñ áåçîïàñíîñòüþ äâèæåíèÿ. Èìåþòñÿ ðàçëè÷íûå êîììåð÷åñêèå ðàçðàáîòêè ïðîãðàììíîãî îáåñïå÷åíèÿ äëÿ ýòîé öåëè, îäíàêî ìîæíî èñïîëüçîâàòü è ëþáîé ïðîñòîé ñòàíäàðòíûé íàáîð êîìïüþòåðíûõ ïðîãðàìì äëÿ ïîääåðæàíèÿ áàçû äàííûõ. Õîòÿ ñëóæáû ïî óïðàâëåíèþ äâèæåíèåì ìîãóò èìåòü è ñîáñòâåííûå îòäåëüíûå ïîäðàçäåëåíèÿ ïî áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, êîòîðûì âìåíåíî â îáÿçàííîñòü ïðîèçâîäèòü àíàëèç äàííûõ ïî ÄÒÏ, âíåäðÿòü ïðîãðàììû áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ñõåìû àíàëèçà ÄÒÏ, áåçîïàñíîñòü äâèæåíèÿ ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü êàê íåîòúåìëåìóþ ÷àñòü ëþáîé ñõåìû óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì è êàê âàæíûé ôàêòîð îöåíêè äåÿòåëüíîñòè â ñôåðå óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì, — êàê ôàêòîð, êîòîðûé îïðåäåëÿåò âîçìîæíîñòü ïðèìåíåíèÿ êàêèõ-ëèáî ñõåì èëè ìåð â ýòîé îáëàñòè. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ, íàïðèìåð â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå, âñå ñõåìû óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì, çà èñêëþ÷åíèåì ñàìûõ ïðîñòûõ, ïîäâåðãàþòñÿ îáÿçàòåëüíîìó "Íåçàâèñèìîìó àóäèòó íà áåçîïàñíîñòü äâèæåíèÿ". Ïðè ýòîì òùàòåëüíàÿ ïðîâåðêà îñóùåñòâëÿåòñÿ ñî ñòîðîíû ñïåöèàëèñòîâ â îáëàñòè óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì, êîòîðûå íå ïðèíèìàëè ó÷àñòèÿ â ïëàíèðîâàíèè è ïðîåêòèðîâàíèè èíñïåêòèðóåìîé ñõåìû óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì. Ïî ïðèçíàíèÿì ñïåöèàëèñòîâ, â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí èìååòñÿ âñåãî ëèøü íåñêîëüêî îïûòíûõ ñîòðóäíèêîâ ñëóæáû óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì, è îòñóòñòâóþò íåîáõîäèìûå ñðåäñòâà äëÿ ïðèâëå÷åíèÿ êîíñóëüòàíòîâ. Òåì íå ìåíåå, ñíèæåíèå ñîöèàëüíûõ çàòðàò â ðå-

ÂÎÏÐÎÑÛ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÍÀ ÃÎÐÎÄÑÊÎÌ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÅ 95

çóëüòàòå âíåäðåíèÿ "áåçîïàñíûõ" ñõåì óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì äîëæíî ñïîëíà âîçìåñòèòü çàòðà÷åííûå ñðåäñòâà, à ïðîâåäåíèå íåçàâèñèìîãî àóäèòà ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü â êà÷åñòâå ñîñòàâíîé ÷àñòè íîðìàëüíîãî ïðîöåññà ïðîåêòèðîâàíèÿ ñõåìû óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì. Òðåìÿ íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííûìè ïðè÷èíàìè ñëó÷àåâ ñ ëåòàëüíûì èñõîäîì è ïðè÷èíåíèåì òåëåñíûõ ïîâðåæäåíèé â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ ÿâëÿþòñÿ ïðåâûøåíèå ñêîðîñòíîãî ðåæèìà, âîæäåíèå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â ñîñòîÿíèè àëêîãîëüíîãî îïüÿíåíèÿ è íåäîñòàòî÷íàÿ çàùèòà óÿçâèìûõ ëèö ïðè ÄÒÏ. Íà íàöèîíàëüíîì óðîâíå íåîáõîäèìî ïðîâîäèòü ñèñòåìàòè÷åñêèå ìåðîïðèÿòèÿ â êàæäîì èç ýòèõ íàïðàâëåíèé, òîãäà êàê íà ìåñòíîì óðîâíå âñåãäà äîëæíû ïðèìåíÿòüñÿ âåñüìà æåñòêèå ìåðû. Îãðàíè÷åíèå ñêîðîñòè è äðóãèå ìåðû êîíòðîëÿ ÿâëÿþòñÿ ýôôåêòèâíûìè èíñòðóìåíòàìè äëÿ ñíèæåíèÿ óðîâíÿ òÿæåñòè ÄÒÏ. Âî ìíîãèõ åâðîïåéñêèõ ãîðîäàõ äëÿ óïîðÿäî÷èâàíèÿ äâèæåíèÿ è îãðàíè÷åíèÿ ñêîðîñòíîãî ðåæèìà íà äîðîãàõ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ ïðèìåíÿþòñÿ ðàçíîîáðàçíûå îáúåêòû äîðîæíîãî ñòðîèòåëüñòâà. Òèïè÷íûìè èç íèõ ÿâëÿþòñÿ îòãîðîæåííûå "îñòðîâêè áåçîïàñíîñòè" äëÿ ïåøåõîäîâ, êîòîðûå ïðèâîäÿò ê ñóæåíèþ ôàêòè÷åñêîé øèðèíû ïðîåçæåé ÷àñòè, ïðåïÿòñòâóþò îñóùåñòâëåíèþ îáãîíà îäíîãî òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà äðóãèì è íå ïîçâîëÿþò òðàíñïîðòíûì ñðåäñòâàì ðàçâèâàòü áîëüøóþ ñêîðîñòü; áóãîðêè äëÿ îãðàíè÷åíèÿ ñêîðîñòè äâèæåíèÿ (òèïà "ëåæà÷èé ïîëèöåéñêèé"); ñóæåíèå ïðîåçæåé ÷àñòè ñ òåì, ÷òîáû òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà íåêîòîðûõ êëàññîâ (íàïðèìåð, ãðóçîâûå àâòîìîáèëè) íå ñìîãëè ïîëüçîâàòüñÿ äîðîãîé; ñóæåíèå ïðîåçæåé ÷àñòè ñ òåì, ÷òîáû òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ìîãëè äâèãàòüñÿ îäíîâðåìåííî ëèøü â îäíîì íàïðàâëåíèè; "ðóêàâà", ïðåäíàçíà÷åííûå äëÿ èçìåíåíèÿ íàïðàâëåíèÿ äâèæåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ïî çèãçàãîîáðàçíîìó ìàðøðóòó ñ öåëüþ ñíèæåíèÿ ñêîðîñòè äâèæåíèÿ; "ïîäíÿòûå ïåðåêðåñòêè", ïðåäñòàâëÿþùèå ñîáîé âîçâûøåííóþ ïîâåðõíîñòü ïî âñåé ïëîùàäè ïåðåêðåñòêà äîðîã èëè áóãîðêè äëÿ îãðàíè÷åíèÿ ñêîðîñòè äâèæåíèÿ ïî âñåìó ïåðåêðåñòêó, à òàêæå äîðîæíûå íàñàæäåíèÿ äëÿ èçìåíåíèÿ êàæóùåéñÿ øèðèíû ïðîåçæåé ÷àñòè.

Îãðàíè÷åíèå ñêîðîñòíîãî ðåæèìà íà ãëàâíûõ äîðîãàõ ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ äîðîæíîé ïîëèöèåé ðàçëè÷íûìè ñïîñîáàìè — îò ïðÿìîãî èçìåðåíèÿ ñêîðîñòè ñ ïîìîùüþ ðàäàðíûõ óñòðîéñòâ è óñòàíîâëåíèÿ ïåðåíîñíûõ èëè ñòàöèîíàðíûõ êàìåð ñëåæåíèÿ äî ïðåñëåäîâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è ò.ä. Ìåðû ïî óïîðÿäî÷èâàíèþ äâèæåíèÿ òàêæå ìîãóò ïðèâîäèòü ê ñíèæåíèþ ñêîðîñòè äâèæåíèÿ, îñîáåííî åñëè îíè íåîáõîäèìûì îáðàçîì ó÷èòûâàþò èìåþùèåñÿ òèïû äîðîã. Ñðåäè ýôôåêòèâíûõ ñðåäñòâ, ïðèìåíÿåìûõ íà ãëàâíûõ äîðîãàõ, ñëåäóåò îòìåòèòü ïðåäóïðåäèòåëüíûå è îãðàíè÷èòåëüíûå äîðîæíûå çíàêè ñ óêàçàíèåì ðåêîìåíäóåìîé èëè ïðåäåëüíî äîïóñòèìîé ñêîðîñòè äâèæåíèÿ; øóìîâûå óñòðîéñòâà; çàïðåòèòåëüíóþ ðàçìåòêó; òåêñòóðó ïîêðûòèÿ è öâåòîâóþ ðàçìåòêó ïðîåçæåé ÷àñòè ïðè ïîäúåçäå ê êðèòè÷åñêèì ó÷àñòêàì (ïåðåêðåñòêè, ïåøåõîäíûå ïåðåõîäû è ò.ä.), à òàêæå óñòàíîâëåíèå ðåæèìà ðàáîòû ñâåòîôîðîâ íà ðåãóëèðóåìûõ ïåðåêðåñòêàõ ñ òåì, ÷òîáû êîíòðîëèðîâàòü ñêîðîñòü äâèæåíèÿ è îáåñïå÷èâàòü æåëàåìûé è áåçîïàñíûé ñêîðîñòíîé ðåæèì äëÿ äâèæåíèÿ òðàíñïîðòà. Âìåñòå ñ òåì èñïîëüçîâàíèå íåêîòîðûõ æåñòêèõ ìåð ïî óïîðÿäî÷èâàíèþ äâèæåíèÿ, ïðèìåíÿåìûõ íà äîðîãàõ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, ìîæåò ñîçäàòü äîïîëíèòåëüíóþ óãðîçó äëÿ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íà ãëàâíûõ äîðîãàõ. Ñòðîãèé êîíòðîëü íàä ñîáëþäåíèåì æåñòêèõ íàöèîíàëüíûõ íîðì ïî äîïóñòèìîìó óðîâíþ ïîòðåáëåíèÿ âîäèòåëÿìè àëêîãîëüíûõ íàïèòêîâ ïðè óïðàâëåíèè òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè ÿâëÿåòñÿ îñíîâîé äëÿ ñíèæåíèÿ âòîðîãî ïî çíà÷èìîñòè ôàêòîðà âîçíèêíîâåíèÿ ÄÒÏ. Ïðàâî íà ÷àñòè÷íîå îáñëåäîâàíèå âîäèòåëåé íà íàëè÷èå àëêîãîëÿ â êðîâè ñïîñîáñòâóåò îñóùåñòâëåíèþ êîíòðîëÿ â ýòîé îáëàñòè, íî â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ ìîæåò ÿâèòüñÿ è îñíîâîé äëÿ ðàçâèòèÿ êîððóïöèè. Âîçëîæåíèå îòâåòñòâåííîñòè íà âëàäåëüöåâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ðàâíî êàê è íà èõ âîäèòåëåé, òàêæå ÿâëÿåòñÿ ýôôåêòèâíûì èíñòðóìåíòîì êîíòðîëÿ, îñîáåííî íà ïðåäïðèÿòèÿõ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Íî ãëàâíîå, ÷òî íåîáõîäèìî êîíòðîëèðîâàòü, — ýòî ðåçóëüòàò (ñîêðàùåíèå ÷èñëà ñëó÷àåâ óïðàâëåíèÿ òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè â ñîñòîÿíèè àëêîãîëüíîãî îïüÿíåíèÿ), à íå îñóùåñòâëåíèå îïðåäåëåííîé ïðîöåäóðû (íàïðèìåð, åæåäíåâíûé ìå-

96 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

íûõ ðàéîíàõ (âîçìîæíî, ïóíêòû ñêîðîé ïîìîùè íà çàïðàâî÷íûõ ñòàíöèÿõ);

äèöèíñêèé êîíòðîëü âîäèòåëåé ïðè âûõîäå íà ëèíèþ, ÷òî ÿâëÿåòñÿ îáû÷íîé ïðîöåäóðîé âî ìíîãèõ ñòðàíàõ áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà). Â ïðîìûøëåííî ðàçâèòûõ ñòðàíàõ çàùèòà ëèö, íàõîäÿùèõñÿ â òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâàõ íåïîñðåäñòâåííî â ìîìåíò ñîâåðøåíèÿ ÄÒÏ, â îñíîâíîì ñîñðåäîòà÷èâàëàñü íà óñòàíîâêå è èñïîëüçîâàíèè ðåìíåé áåçîïàñíîñòè è âîçäóøíûõ ïîäóøåê. Â ðÿäå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ñî ñðåäíèì óðîâíåì äîõîäîâ àêöåíò äåëàåòñÿ íà èñïîëüçîâàíèè âåëîñèïåäèñòàìè è ìîòîöèêëèñòàìè ïðîòèâîóäàðíûõ øëåìîâ. Îäíàêî âî ìíîãèõ áåäíûõ ñòðàíàõ îñíîâíàÿ ïðîáëåìà ñîñòîèò â çàùèòå ïåøåõîäîâ îò ìîòîðíîãî òðàíñïîðòà, äëÿ ÷åãî îáåñïå÷åíèå íåîáõîäèìûìè òðîòóàðàìè, îãðàæäåíèÿìè è ñðåäñòâàìè ðåãóëèðîâàíèÿ äâèæåíèÿ íà ïåðåêðåñòêàõ ÿâëÿåòñÿ ñàìîé âàæíîé ìåðîé. Õîòÿ ïîäçåìíûå èëè íàäçåìíûå ïåøåõîäíûå ïåðåõîäû è ÿâëÿþòñÿ ñàìè ïî ñåáå íàäåæíûìè ñðåäñòâàìè çàùèòû, îíè íå âñåãäà ìîãóò îêàçàòüñÿ íàèáîëåå ýôôåêòèâíûìè ñðåäñòâàìè, îñîáåííî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ïåøåõîäàì òðåáóåòñÿ â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè îòêëîíèòüñÿ îò ïåðâîíà÷àëüíîãî ìàðøðóòà, ÷òîáû âîñïîëüçîâàòüñÿ èìè èëè êîãäà êîíñòðóêöèÿ ïåøåõîäíûõ ïåðåõîäîâ ïîçâîëÿåò èñïîëüçîâàòü èõ â êà÷åñòâå âîçìîæíîé àðåíû äåéñòâèé äëÿ âîðîâ èëè ãðàáèòåëåé.

Ïîëèòèêà â îáëàñòè îêàçàíèÿ ìåäèöèíñêîé ïîìîùè Ñóùåñòâóåò ìíîãî ñâèäåòåëüñòâ òîãî, ÷òî íåäîñòàòî÷íîå êîëè÷åñòâî ñîîòâåòñòâóþùèõ ìåäèöèíñêèõ ó÷ðåæäåíèé â ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ïðèâîäèò ê ïîâûøåíèþ óðîâíÿ ëåòàëüíîãî èñõîäà â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ111. Ìîæíî áûëî áû ñïàñòè ìíîãî ÷åëîâå÷åñêèõ æèçíåé, åñëè áû ìåäèöèíñêàÿ ïîìîùü áûëà îêàçàíà â ïåðâûå ÷àñû èëè ìèíóòû ïîñëå ñîâåðøåíèÿ ÄÒÏ. Ýòî, â ñâîþ î÷åðåäü, òðåáóåò óëó÷øåíèÿ ìåð ïî îêàçàíèþ ýêñòðåííîé ïîìîùè ïîñòðàäàâøèì, âêëþ÷àÿ ñîêðàùåíèå âðåìåíè, íåîáõîäèìîãî äëÿ ïðèáûòèÿ áðèãàä ñêîðîé ïîìîùè íà ìåñòî ÄÒÏ. ×àñòî ýòî ìîæíî äîñòè÷ü áëàãîäàðÿ îñóùåñòâëåíèþ ñëåäóþùèõ ìåð, íå òðåáóþùèõ âûñîêèõ çàòðàò: •

ðàñïîëîæåíèå öåíòðîâ ýêñòðåííîé ìåäèöèíñêîé ïîìîùè â ñòðàòåãè÷åñêè âàæ-

•

íàëè÷èå òåëåôîííîãî íîìåðà äëÿ îêàçàíèÿ ýêñòðåííîé ìåäèöèíñêîé ïîìîùè;

•

ñîçäàíèå öåíòðà óïðàâëåíèÿ ïî îêàçàíèþ ýêñòðåííîé ìåäèöèíñêîé ïîìîùè;

•

èñïîëüçîâàíèå òåõíîëîãèé íà áàçå ñåòè "Èíòåðíåò" äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ýôôåêòèâíîãî óïðàâëåíèÿ ïî îêàçàíèþ ýêñòðåííîé ïîìîùè;

•

ñîçäàíèå êîìèòåòà ïî îêàçàíèþ ýêñòðåííîé ìåäèöèíñêîé ïîìîùè;

•

îáó÷åíèå ïðèåìàì îêàçàíèÿ ïåðâîé ìåäèöèíñêîé ïîìîùè;

•

ñîçäàíèå ìåõàíèçìà ïîêðûòèÿ íåçíà÷èòåëüíûõ ïî ðàçìåðó ðàñõîäîâ, ñâÿçàííûõ ñ äîñòàâêîé ïîñòðàäàâøèõ â ÄÒÏ â áîëüíè÷íûå ó÷ðåæäåíèÿ (âîçìîæíî çà ñ÷åò ñòðàõîâûõ êîìïàíèé);

•

òåõíè÷åñêàÿ ìîäåðíèçàöèÿ îòäåëåíèé ýêñòðåííîé ïîìîùè áîëüíè÷íûõ ó÷ðåæäåíèé.

Îðãàíèçàöèîííî-âåäîìñòâåííûå (èíñòèòóöèîíàëüíûå) ìåðû Â öåëîì ðÿäå ñòðàí èìååòñÿ ñëèøêîì ìíîãî ðàçëè÷íûõ ñëóæá è âåäîìñòâ, â òîé èëè èíîé ìåðå îòâåòñòâåííûõ çà áåçîïàñíîñòü äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ïîýòîìó âðÿä ëè ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî äëÿ êàêîé-ëèáî èç ýòèõ ñëóæá èëè êàêîãî-ëèáî èç ýòèõ âåäîìñòâ áåçîïàñíîñòü äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ÿâëÿåòñÿ ïðèîðèòåòíîé ñôåðîé äåÿòåëüíîñòè, â òîì ÷èñëå â èíñòèòóöèîíàëüíîì ïëàíå. Áîëåå òîãî, íåêîòîðûå èç ýòèõ âåäîìñòâ èëè ñëóæá — îñîáåííî ïîëèöèÿ — èìåþò âåñüìà ïëîõóþ ðåïóòàöèþ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, ÷òî óäåðæèâàåò êàê ïðîñòûõ ãðàæäàí, òàê è ìåæäóíàðîäíûå îðãàíèçàöèè îò îêàçàíèÿ èì ïîìîùè112. Ïîýòîìó íåîáõîäèìî ñäåëàòü àêöåíò íà ðàçâèòèå èíñòèòóöèîíàëüíîé ñòðóêòóðû ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ òðàíñïîðòíîé áåçîïàñíîñòè (â îñîáåííîñòè áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ). Ïîýòîìó âàæíî ñîñðåäîòî÷èòü óñèëèÿ íà îïðåäåëåíèè òåõ âåäîìñòâ, êîòîðûå áóäóò

ÂÎÏÐÎÑÛ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÍÀ ÃÎÐÎÄÑÊÎÌ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÅ 97

Âðåçêà 5.2. Ñïàñåíèå æèçíåé â ã. Áðàçèëèè Áóäó÷è íîâûì ñïðîåêòèðîâàííûì ãîðîäîì, ã. Áðàçèëèÿ ðàñïîëàãàåò îáøèðíîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòüþ, ñïîñîáíîé îáåñïå÷èòü âûñîêóþ ñêîðîñòü äâèæåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ (â 1995 ã. ñðåäíÿÿ ñêîðîñòü äâèæåíèÿ ñîñòàâëÿëà 40 êì/÷, ÷òî âäâîå ïðåâûñèëî ñðåäíþþ ñêîðîñòü äâèæåíèÿ òðàíñïîðòà â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ ñòðàíû â öåëîì). Ïðè ýòîì íà êàæäóþ òûñÿ÷ó òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ïðèõîäèëîñü 11 ñëó÷àåâ ÄÒÏ ñ ëåòàëüíûì èñõîäîì. Ïî ðåêîìåíäàöèè ñîâìåñòíîé ðàáî÷åé ãðóïïû Ñåêðåòàðèàòà ïî âîïðîñàì îáùåñòâåííîé áåçîïàñíîñòè è Ñåêðåòàðèàòà ïî òðàíñïîðòó â èþëå 1995 ã ãóáåðíàòîðîì áûë ïîäïèñàí äåêðåò î âûïîëíåíèè ïðîãðàììû áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ ïîä íàçâàíèåì "Ìèð íà òðàíñïîðòå". Ñðåäè öåëåé ýòîé ïðîãðàììû áûëè ñëåäóþùèå: •

Êîíòðîëèðîâàíèå ñêîðîñòíîãî ðåæèìà;

•

Êîíòðîëèðîâàíèå óïðàâëåíèÿ âîäèòåëÿìè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ïîä âîçäåéñòâèåì àëêîãîëÿ;

•

Áîëåå æåñòêîå ïðèìåíåíèå íà ïðàêòèêå ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ;

•

Óëó÷øåíèå îêàçàíèÿ ìåäèöèíñêîé ïîìîùè ëèöàì, ïîñòðàäàâøèì â ÄÒÏ;

•

Óëó÷øåíèå ñîñòîÿíèÿ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû (çíàêè, ðàçìåòêà, ò.ä.);

•

Êîíòðîëü íàä òåõíè÷åñêèì ñîñòîÿíèåì òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ;

•

Ïðèîðèòåòíîñòü äâèæåíèÿ äëÿ ïåøåõîäîâ, âåëîñèïåäèñòîâ, ìîòîöèêëèñòîâ è ñðåäñòâ îáùåñòâåííîãî

òðàíñïîðòà. Äëÿ âûïîëíåíèÿ ýòîé âûñîêîïðèîðèòåòíîé çàäà÷è áûëî çàäåéñòâîâàíî íåñêîëüêî ñåêðåòàðèàòîâ; ïðîãðàììà íàøëà ýíåðãè÷íóþ ïîääåðæêó â ïðåññå, òàêæå áûëè ïðåäïðèíÿòû èíòåíñèâíûå óñèëèÿ ïî ïðèâëå÷åíèþ âñåãî ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà â åå ïîääåðæêó. Çà ïåðèîä ñ 1995 ïî 1997 ã. ÷èñëî ñëó÷àåâ ñ ëåòàëüíûì èñõîäîì â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ ñîêðàòèëîñü ñ 11 äî 6,6 â ðàñ÷åòå íà 1000 òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ïðè ýòîì îñíîâíûå çàäà÷è ïðîãðàììû è ïîëîæèòåëüíûé ýôôåêò îò åå ïðèìåíåíèÿ áûëè äîñòèãíóòû. Èñòî÷íèê: Affonso S.A., F. Rezende and F.P. Vitor. 1998. "Peace within Traffic: A Revolution of Attitudes in Brazilia" in Freeman, P. and C. Jamet, eds (Àôôîíñî, Ñ.À., Ðåçåíäå, Ô. è Ô.Ï. Âèòîð. 1998 ã. "Ìèð íà òðàíñïîðòå: ðåâîëþöèÿ â ïîäõîäàõ ê ïðîáëåìå â ã. Áðàçèëèè" — â ðàáîòå ïîä ðåä. Ôðèìàí Ï. è Ñ. Äæàìåò)

îòâå÷àòü çà êîîðäèíàöèþ ðàáîòû ïî ïîâûøåíèþ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íà ñàìîì âûñîêîì óðîâíå. Îäíîâðåìåííî íåîáõîäèìî ïîâûøàòü îòâåòñòâåííîñòü íåïîñðåäñòâåííî çàèíòåðåñîâàííûõ ñòðóêòóð (ïîëèöèÿ, ñëóæáà óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì, îðãàíû çäðàâîîõðàíåíèÿ, îáðàçîâàíèÿ) êàê íà îáùåíàöèîíàëüíîì, òàê è íà ìåñòíîì óðîâíå. Â òàêèõ ñòðàíàõ, êàê Âüåòíàì è Èíäèÿ, íàïðèìåð, ïðÿìîå ïîä÷èíåíèå Íàöèîíàëüíîãî àãåíòñòâà áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ïðåìüåð-ìèíèñòðó ñòðàíû ÿâëÿåòñÿ ñïîñîáîì ïðèâëå÷åíèÿ âíèìàíèÿ ê âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè íà äîðîãàõ è äîñòèæåíèÿ íåîáõîäèìîé ñòåïåíè îòâåòñòâåííîñòè çà ñîñòîÿíèå áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ â ýòèõ ñòðàíàõ. Ñîçäàíèå ïàðàëëåëüíûõ âåäîìñòâåííûõ ñòðóêòóð íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå è èõ íåïîñðåäñòâåííîå ïîä÷èíåíèå ïðàâèòåëüñòâàì ãîðîäîâ îêàçàëîñü óñïåøíûì äëÿ âûïîëíåíèÿ ïðîãðàìì îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ â ãîðîäàõ (ñì. âðåçêó 5.2.). Îðãàíèçàöèÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ ðàáîò ïî îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ òðåáóåò îñîáîãî âíèìàíèÿ. Ìíîãèå

ãîðîäà ôèíàíñèðóþò ïðîâåäåíèå ìåð ïî îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ èç îãðàíè÷åííûõ áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ ñòðóêòóð ïî ñòðîèòåëüñòâó è óïðàâëåíèþ äîðîæíûì äâèæåíèåì. Âî Âüåòíàìå ôèíàíñèðîâàíèå íåêîòîðûõ ñïåöèàëüíûõ ìåð ïî îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ïðîèçâîäèòñÿ çà ñ÷åò øòðàôîâ çà íàðóøåíèå ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, âçèìàåìûõ ìåñòíûìè îðãàíàìè âëàñòè. Èç íîâîãî ïîêîëåíèÿ äîðîæíûõ ôîíäîâ, ñîçäàííûõ çà ïîñëåäíèå ãîäû âî ìíîãèõ ñòðàíàõ Àôðèêè è â äðóãèõ ðåãèîíàõ, òîëüêî äîðîæíûé ôîíä Ýôèîïèè ïðåäóñìàòðèâàåò ôèíàíñèðîâàíèå êîíêðåòíûõ ìåð ïî îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ (íàðÿäó ñ äåÿòåëüíîñòüþ ïî ðåìîíòó äîðîæíîé ñåòè), ÷òî ñ÷èòàåòñÿ ñôåðîé îòâåòñòâåííîñòè ôîíäà113. Î÷åâèäíî, åñòü íåîáõîäèìîñòü è â äðóãèõ èñòî÷íèêàõ ôèíàíñèðîâàíèÿ. Â ðÿäå ïðîìûøëåííî ðàçâèòûõ ñòðàí îäíèì èç ïåðñïåêòèâíûõ ñïîñîáîâ ïðèâëå÷åíèÿ äîïîëíèòåëüíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ ÿâëÿþòñÿ îò÷èñëåíèÿ îò ñòðàõîâûõ âçíîñîâ, ïîëó÷àåìûõ ñòðàõîâûìè êîìïàíèÿìè. Îäíàêî ïîñêîëüêó çíà÷èòåëüíîå ÷èñëî ýêñïëóàòèðóåìûõ â ðàçâèâàþùèõñÿ

98 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Âðåçêà 5.3. Ïðåñòóïíîñòü, íàñèëèå è ñíèæåíèå ìîáèëüíîñòè íàñåëåíèÿ Â ðÿäå êðóïíûõ ãîðîäîâ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè (íàïðèìåð, â ã. Ñàí-Ïàóëó) ÷èñëî åæåäíåâíûõ ïîåçäîê ñîêðàùàåòñÿ íà ïðîòÿæåíèè ïîñëåäíèõ ëåò, ÷òî â òîì ÷èñëå ÿâëÿåòñÿ ñëåäñòâèåì ñíèæåíèÿ óðîâíÿ áåçîïàñíîñòè ãðàæäàí, îñîáåííî â âå÷åðíèå ÷àñû, ò.å. òîãäà, êîãäà ÷àñòîòà ïîåçäîê ñîêðàòèëàñü â íàèáîëüøåé ñòåïåíè. Òàêîå îáúÿñíåíèå ïîäòâåðæäàåòñÿ äàííûìè îïðîñà, ïðîâåäåííîãî ñðåäè áåäíûõ äîìîõîçÿéñòâ â Ýêâàäîðå. Çà øåñòü ìåñÿöåâ â òå÷åíèå 1992 ã. â ãîðîäå Ñèñíå-Äîñ êàæäàÿ ïÿòàÿ ïàññàæèðêà àâòîáóñà áûëà îãðàáëåíà, à êàæäàÿ âòîðàÿ ÿâèëàñü ñâèäåòåëüíèöåé íàïàäåíèÿ. Ïðîèçîøåë ðåçêèé ñïàä â ïîëüçîâàíèè ãîðîäñêèì îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì â âå÷åðíåå è íî÷íîå âðåìÿ, à èñïîëüçîâàíèå ïàññàæèðàìè îòíîñèòåëüíî áîëåå áåçîïàñíûõ íåáîëüøèõ ôóðãîíîâ óâåëè÷èëîñü. Íî äëÿ òåõ, êòî íå ìîã ïîçâîëèòü ñåáå ïîëüçîâàòüñÿ àëüòåðíàòèâíûìè âèäàìè òðàíñïîðòà, ïîåçäêè ïðîñòî îòêëàäûâàëèñü. Íèçêèé óðîâåíü áåçîïàñíîñòè íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå â òå÷åíèå âñåãî âðåìåíè ñóòîê, êðîìå ÷àñîâ "ïèê", ïðèâåëî ê òîìó, ÷òî äåâóøêè (ãëàâíûì îáðàçîì èç íàèáîëåå áåäíûõ ñåìåé) áûëè âûíóæäåíû áðîñèòü ó÷åáó â âå÷åðíèõ øêîëàõ. Èñòî÷íèêè: E. Henry (1999) and C.A. Moser (1996) [Ý. Ãåíðè (1999 ã.) è Ñ.À. Ìîñåð (1996 ã.)].

ñòðàíàõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ âîîáùå íå çàñòðàõîâàíî, òî òàêîé ñïîñîá ìîæåò îêàçàòüñÿ äåéñòâåííûì ëèøü â ñòðàíàõ ñ âûñîêèì óðîâíåì áëàãîñîñòîÿíèÿ è ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. Òîëüêî â î÷åíü ðåäêèõ ñëó÷àÿõ ÷àñòíûé ñåêòîð ïðèçûâàåòñÿ äëÿ îêàçàíèÿ ïîìîùè. Íàïðèìåð, àâòîìîáèëüíàÿ êîìïàíèÿ "Ìàðóòè" ïðåäîñòàâèëà ñâîè àâòîìîáèëè äëÿ ñîçäàíèÿ ïåðåäâèæíûõ ãðóïï äîðîæíîé ïîëèöèè â Äåëè. Íî ýòî îäèí èç ðåäêèõ ïðèìåðîâ.

C. Âîïðîñû ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ãðàæäàí Ïðîáëåìà ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè íà òðàíñïîðòå ñòàíîâèòñÿ âñå áîëåå îñòðîé âî âñåì ìèðå. Â íåêîòîðîì ñìûñëå ýòî íå ïðîáëåìà òðàíñïîðòà, à ñèìïòîì áîëåå øèðîêî ðàñïðîñòðàíåííîé ñîöèàëüíîé áîëåçíè. Îäíàêî íåèçáåæíàÿ íåîáõîäèìîñòü ñîâåðøàòü ïîåçäêè íàðÿäó ñ äðóãèìè âàæíûìè âèäàìè æèçíåäåÿòåëüíîñòè ÷åëîâåêà (òàêèìè, êàê ðàáîòà, îáó÷åíèå, ïîëó÷åíèå ìåäèöèíñêîãî îáñëóæèâàíèÿ è ò.ä.) ìîæåò ïîñòàâèòü ãðàæäàí â òàêèå ñèòóàöèè, êîãäà îíè áóäóò â íàèáîëüøåé ñòåïåíè ïîäâåðæåíû íàïàäåíèþ. Ïðè ýòîì âîçìîæíîñòè ïðèíÿòèÿ ìåð â öåëÿõ èçáåæàíèÿ òàêîãî óÿçâèìîãî ïîëîæåíèÿ ãðàæäàí ìîãóò áûòü âåñüìà îãðàíè÷åííûìè (ñì. âðåçêó 5.3). Óãðîçà áåçîïàñíîñòè ëè÷íîñòè è èìóùåñòâó ãðàæäàí ìîæåò ïîäðàçäåëÿòüñÿ íà ÷åòûðå îñíîâíûõ òèïà: i.

Êðàæà ïóòåì âîðîâñòâà, ÷òî áîëüøåé ÷àñòüþ ïðîèñõîäèò ïðè ñêîïëåíèè ëþäåé â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå, íî òàêæå ìî-

æåò èìåòü ìåñòî íà ñòîÿíêàõ âåëîñèïåäîâ è äðóãèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, íàõîäÿùèõñÿ áåç ïðèñìîòðà; ii.

Êðàæà, îñóùåñòâëÿåìàÿ íàñèëüñòâåííûì ïóòåì, ÷òî ìîæåò èìåòü ìåñòî â ìåñòàõ ñêîïëåíèÿ ëþäåé, îäíàêî ÷àùå ïðîèñõîäèò â ñèòóàöèÿõ, êîãäà æåðòâà íàõîäèòñÿ â îòíîñèòåëüíîé èçîëÿöèè;

iii. Ñåêñóàëüíîå ïðåñëåäîâàíèå (äîìîãàòåëüñòâî), êîòîðîå ïðè ðàçëè÷íîé ñòåïåíè ïðîÿâëåíèÿ íàñèëèÿ ìîæåò èìåòü ìåñòî êàê â ëþäíûõ ìåñòàõ, òàê è òîãäà, êîãäà æåðòâà íàõîäèòñÿ â èçîëÿöèè; iv. Àêòû ïîëèòè÷åñêîãî è ñîöèàëüíîãî íàñèëèÿ, êîòîðûå ìîãóò èìåòü îïðåäåëåííîå îòíîøåíèå ê òðàíñïîðòó (íàïðèìåð, íàïàäåíèå íà ïàññàæèðîâ ïðèãîðîäíûõ ïîåçäîâ, àâòîáóñîâ èëè ìèêðîàâòîáóñîâ â Þæíîé Àôðèêå), èëè äëÿ êîòîðûõ òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ìîãóò ïðîñòî ÿâëÿòüñÿ óäîáíûì îáúåêòîì äëÿ ñîâåðøåíèÿ àêòîâ íàñèëèÿ. Â ëþáîì èç âûøåïåðå÷èñëåííûõ ñëó÷àåâ, äàæå åñëè ñîñòîÿíèå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è íå ÿâëÿåòñÿ ïðè÷èíîé âîçíèêíîâåíèÿ ïðîáëåìû, âñå ðàâíî âîçíèêàþò âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ ïëàíèðîâàíèåì è óïðàâëåíèåì îáúåêòàìè òðàíñïîðòà è òðàíñïîðòíûìè ïåðåâîçêàìè. Âîðîâñòâî ÿâëÿåòñÿ íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííûì ÿâëåíèåì, êîòîðîìó íàèáîëåå ñëîæíî ïðîòèâîñòîÿòü, íî êîòîðîå, ê ñ÷àñòüþ, ÿâëÿåòñÿ, êàê ïðàâèëî, íàèìåíåå òðàâìèðóþùèì. Ïàññàæèðàì, íàõîäÿùèìñÿ â òðàíñïîðòíûõ

ÂÎÏÐÎÑÛ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÍÀ ÃÎÐÎÄÑÊÎÌ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÅ 99

ñðåäñòâàõ, ìîãóò ÷àñòî íàïîìèíàòü î íåîáõîäèìîñòè áûòü áäèòåëüíûìè è î òîì, êàê ëó÷øå âñåãî îáåçîïàñèòü ñåáÿ ïðîòèâ âîðîâ. Àâòîìàòè÷åñêîå âîçáóæäåíèå óãîëîâíûõ äåë ïî ôàêòó êðàæ è ïîêàçàòåëüíûå ïðèãîâîðû â îòíîøåíèè òåõ ëèö, êîòîðûå áûëè ïîéìàíû ñ ïîëè÷íûì ïðè ñîâåðøåíèè êðàæè, òàêæå ìîãóò ñëóæèòü ñäåðæèâàþùèìè ìåðàìè. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ îáåñïå÷åíèå îõðàíû âåëîñèïåäíûõ ñòîÿíîê ÿâëÿåòñÿ âàæíûì ýëåìåíòîì ïîëèòèêè, íàïðàâëåííîé íà ðàçâèòèå âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà. Íàáëþäåíèå ñ ïîìîùüþ ýëåêòðîííûõ ñðåäñòâ ìîæåò áûòü ýôôåêòèâíûì íà ïàññàæèðñêèõ ñòàíöèÿõ, íî îñóùåñòâëåíèå íàáëþäåíèÿ âíóòðè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ïðè áîëüøîì ñêîïëåíèè ïàññàæèðîâ ÿâëÿåòñÿ ìåíåå ýôôåêòèâíûì è áîëåå äîðîãîñòîÿùèì. Êðàæè, îñóùåñòâëÿåìûå íàñèëüñòâåííûì ïóòåì (ãðàáåæè), ëåã÷å îáíàðóæèòü ñ ïîìîùüþ ñðåäñòâ ýëåêòðîííîãî íàáëþäåíèÿ, ïîñêîëüêó îíè ÷àùå âñåãî ñîâåðøàþòñÿ â ìåíåå ëþäíûõ ìåñòàõ. Íî èõ îáíàðóæåíèå ÿâëÿåòñÿ ýôôåêòèâíûì òîëüêî â ñëó÷àÿõ, åñëè îíî ñîïðîâîæäàåòñÿ àðåñòîì ïîäîçðåâàåìîãî (ïîäîçðåâàåìûõ) è ïðèâëå÷åíèè åãî/èõ ê óãîëîâíîé îòâåòñòâåííîñòè. Â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ ñóùåñòâîâàíèå ñïåöèàëüíûõ ïîäðàçäåëåíèé ïîëèöèè íà òðàíñïîðòå ñïîñîáñòâîâàëî ñíèæåíèþ óðîâíÿ ïðåñòóïíîñòè íà æåëåçíîé äîðîãå è â ìåòðî, îäíàêî ñóùåñòâîâàíèå òàêèõ ïîäðàçäåëåíèé äëÿ ðàáîòû â ðàçðîçíåííîì ñåêòîðå àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê âðÿä ëè ïðåäñòàâëÿåòñÿ ýêîíîìè÷åñêè ýôôåêòèâíûì. Àêòû âàíäàëèçìà (êàê îäíà èç ôîðì êðàæè èìóùåñòâà), à òàêæå íåäîñòîéíîå ïîâåäåíèå ïî îòíîøåíèþ ê ïàññàæèðàì ÿâëÿþòñÿ îáû÷íûì ÿâëåíèåì êàê â ðàçâèòûõ, òàê è â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ òàì, ãäå îòñóòñòâóåò íàäëåæàùåå óïðàâëåíèå îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì. Èçìåíåíèÿ â ñèñòåìå óïðàâëåíèÿ èëè îñóùåñòâëåíèå îðãàíèçàöèîííî-âåäîìñòâåííûõ ðåôîðì ñïîñîáíû áûñòðî óëó÷øèòü ïîëîæåíèå âåùåé. Íàïðèìåð, óæå äàâíî èñ÷åçëè íàäïèñè (ãðàôôèòè) ñî ñòåí âàãîíîâ è ñòàíöèé íüþ-éîðêñêîãî ìåòðî ïîñëå òîãî, êàê àäìèíèñòðàöèÿ ìåòðîïîëèòåíà ÍüþÉîðêà ïðåäïðèíÿëà ðåøèòåëüíûå äåéñòâèÿ. Â Áóýíîñ-Àéðåñå ïðèãîðîäíûå æåëåçíîäîðîæíûå ïåðåâîçêè, îñóùåñòâëÿåìûå ãîñó-

äàðñòâåííîé êîìïàíèåé, ñòàëè â 1980-å è íà÷àëå 1990-õ ãîäîâ âåñüìà íåðåãóëÿðíûìè è íåíàäåæíûìè: ðàçáèâàëèñü ñòåêëà âàãîíîâ, ðåçàëèñü íîæàìè ïàññàæèðñêèå ñèäåíèÿ, è, ÷òî áîëåå íåïðèÿòíî, êî÷óþùèå áàíäû õóëèãàíîâ âåñüìà äîñàæäàëè ïàññàæèðàì. Êîãäà æå â 1994 ã. æåëåçíîäîðîæíûå ïåðåâîçêè áûëè ïðèâàòèçèðîâàíû, òî ïåðâîå, ÷òî ñäåëàëè íîâûå êîíöåññèîíåðû, áûëî ó÷ðåæäåíèå äîëæíîñòè êîíäóêòîðà-êîíòðîëåðà. Êîíòðîëåðû íàõîäèëèñü â êàæäîì ïîåçäå; èõ öåëü ñîñòîÿëà â òîì, ÷òîáû âîñïðåïÿòñòâîâàòü áåçáèëåòíîìó ïðîåçäó è óñòàíîâèòü áîëåå áåçîïàñíûé ðåæèì ïîåçäîê äëÿ ïàññàæèðîâ (ïðè ïîìîùè ñîòðóäíèêîâ ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ). Çà ÷åòûðå ãîäà ïîñëå ïðèâàòèçàöèè æåëåçíîäîðîæíûõ ïåðåâîçîê ÷èñëî ïàññàæèðîâ óäâîèëîñü, ÷òî â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè áûëî äîñòèãíóòî áëàãîäàðÿ òîìó, ÷òî "íà ïîåçäàõ îïÿòü ñòàëî áåçîïàñíî åçäèòü". Âîçìîæíî, íå ñòîëüêî ïàññàæèð îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, ñêîëüêî ïåøåõîä âñå â áîëüøåé ñòåïåíè ïîäâåðãàåòñÿ îïàñíîñòè íàñèëüñòâåííîãî íàïàäåíèÿ. Ýòî ìîæåò ñëó÷èòüñÿ ïîñëå íàñòóïëåíèÿ òåìíîòû — ãðàáåæ èëè â ñëó÷àå ñ æåíùèíàìè íàïàäåíèå íà ñåêñóàëüíîé ïî÷âå. Ýòî ìîæåò ïðîèçîéòè â äåëîâûõ ÷àñòÿõ ãîðîäà èëè â æèëûõ ðàéîíàõ, íî ÷àùå âñåãî ýòî ñëó÷àåòñÿ â ïîñåëêàõ, ãäå ïðîæèâàåò ìàëîîáåñïå÷åííîå íàñåëåíèå è ãäå â îòñóòñòâèå ïîëèöèè îðóäóþò áàíäû ïðåñòóïíèêîâ. Îïÿòü æå, áåäíûå ñëîè íàñåëåíèÿ ñòðàäàþò áîëüøå âñåãî, ïîñêîëüêó îíè â áîëüøåé ñòåïåíè ïîäâåðæåíû ôèçè÷åñêîìó íàïàäåíèþ, îñîáåííî êîãäà îíè äâèãàþòñÿ ïåøêîì îò àâòîáóñíîé îñòàíîâêè äî äîìà. Ïîåçäêè íà òàêñè äîðîãîñòîÿùèå. ×àñòî è îíè íå ÿâëÿþòñÿ âûõîäîì èõ ïîëîæåíèÿ, êîãäà òàêñèñòû îòêàçûâàþòñÿ âåñòè ïàññàæèðîâ â îïàñíûå ðàéîíû. Íàïðèìåð, â Êàðàêàñå, ñîãëàñíî ñîîáùåíèÿì, ëþäåé, ïðîïóñòèâøèõ ïîñëåäíþþ âîçìîæíîñòü áåçîïàñíî âîçâðàòèòüñÿ äîìîé â âå÷åðíèå ÷àñû, îáÿçûâàþò îñòàâàòüñÿ íà íî÷ü íà ñâîèõ ðàáî÷èõ ìåñòàõ. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ, íàïðèìåð â Ãàíå è Þæíîé Àôðèêå, íàñèëüñòâåííûå êðàæè èç àâòîìîáèëåé èëè ñàìèõ àâòîìîáèëåé, êîãäà àâòîìîáèëè ñòîÿò íà ìåñòå èëè äâèãàþòñÿ ñ íåáîëüøîé ñêîðîñòüþ, ÿâëÿþòñÿ ñóùåñòâåííîé ïðîáëåìîé, êîòîðóþ âîäèòåëè ñàìè ïû-

100 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

òàþòñÿ ðåøàòü ñ ïîìîùüþ íå ìåíåå îïàñíûõ ìåòîäîâ — èãíîðèðîâàíèÿ ñèãíàëîâ ñâåòîôîðîâ, îñîáåííî ïîñëå íàñòóïëåíèÿ òåìíîòû. Ïàòðóëèðîâàíèå îêðåñòíîñòåé ñàìèìè æèòåëÿìè, ÷òî øèðîêî ðàñïðîñòðàíåíî â íåêîòîðûõ ðàçâèòûõ ñòðàíàõ, ìîæåò îêàçàòüñÿ ïîëåçíîé ìåðîé îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè ãðàæäàí è â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Âåëîñèïåäíûå ïîëèöåéñêèå ïàòðóëè, ñòàâøèå ïîïóëÿðíûìè â Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ, ïðåäñòàâëÿþòñÿ ïåðñïåêòèâíîé ìåðîé îáåñïå÷åíèÿ ïðàâîïîðÿäêà è â Âåíåñóýëå. Óðîâåíü ñåêñóàëüíîãî ïðåñëåäîâàíèÿ (äîìîãàòåëüñòâà) ìîæåò áûòü ñíèæåí ïóòåì ïðåäîñòàâëåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ òîëüêî äëÿ ïåðåâîçêè æåíùèí â ñèòóàöèÿõ, êîãäà ýòî ïîçâîëÿåò ïëîòíîñòü äâèæåíèÿ, è åñëè ýòî íå âëèÿåò íà êà÷åñòâî îáñëóæèâàíèÿ. Ïðèìåðàìè òîãî ìîãóò ñëóæèòü àâòîáóñíûå ïåðåâîçêè æåíùèí â Èíäèè, Øðè-Ëàíêå è Áàíãëàäåø, à òàêæå "âàãîíû òîëüêî äëÿ æåíùèí" â íåêîòîðûõ ïîåçäàõ ìåòðî â ã. Ìåõèêî. Â Êàðà÷è æåíñêèé îòñåê àâòîáóñà ôèçè÷åñêè îòäåëåí îò áîëåå êðóïíîãî ïî ðàçìåðó îòñåêà, êîíòðîëèðóåìîãî êîíäóêòîðîì. Ñ ó÷åòîì ðàñòóùåãî îñîçíàíèÿ ýòîé ïðîáëåìû ñàìèìè ïàññàæèðàìè â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè ðûíêè ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê ìèêðîàâòîáóñàìè è ðûíêè òàêñîìîòîðíûõ ïåðåâîçîê òàêæå íà÷èíàþò ðåàãèðîâàòü íà ýòó ïðîáëåìó, ïðåäîñòàâëÿÿ óñëóãè ïî ïåðåâîçêå íàèáîëåå óÿçâèìûõ ïàññàæèðîâ. Ïðè ýòîì äîñòàòî÷íî ëèøü íåçíà÷èòåëüíîãî ôèíàíñîâîãî ñòèìóëèðîâàíèÿ ñî ñòîðîíû ïðàâèòåëüñòâà è ïðîâåäåíèÿ ýêñïåðèìåíòîâ â ñôåðå òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ íàñåëåíèÿ ïðè ïðèâëå÷åíèè ïîìîùè èçâíå. Ïðåñëåäîâàíèå (äîìîãàòåëüñòâî) ôàêòè÷åñêè äîïóñêàåòñÿ òðàíñïîðòíûìè ðàáîòíèêàìè ìóæñêîãî ïîëà, êîòîðûå íå õîòÿò äåëàòü ñêèäêè íà ñëîæíîñòè, ñ êîòîðûìè ñòàëêèâàþòñÿ æåíùèíû ïðè ïîñàäêå è âûõîäå èç äâèæóùèõñÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ÷òî ìîæåò áûòü ïðåêðàùåíî ïóòåì ñîçäàíèÿ ñìåøàííûõ áðèãàä (èç ìóæ÷èí è æåíùèí) íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå114. Èñïîëüçîâàíèå æåíùèí-ïîëèöåéñêèõ ñòàëî ýôôåêòèâíûì ïðè êîíòðîëå íàä ñîáëþäåíèåì ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â Ëà-Ïàñå è Ëèìå; îíè èìåþò ðåïóòàöèþ ñòðîãèõ è íåïîäêóïíûõ ñîòðóäíèêîâ, è èõ ðîëü ìîæåò îêàçàòüñÿ áîëåå çíà÷èòåëüíîé â ïðåñå÷åíèè ñåêñóàëüíûõ ïðåñëåäîâàíèé (äî-

ìîãàòåëüñòâ). Àêòû ïîëèòè÷åñêîãî è ñîöèàëüíîãî íàñèëèÿ ÷àñòî âûðàæàþòñÿ â ïîäæîãå àâòîáóñîâ èëè ïîð÷å ñâåòîôîðîâ ïðè îòñóòñòâèè êàêîé-ëèáî ìîòèâàöèè íàñèëèÿ, ñâÿçàííîé ñ òðàíñïîðòîì. Îäíàêî èìåþòñÿ è ñëó÷àè íàñèëèÿ, îáóñëîâëåííûå òðàíñïîðòíîé ñïåöèôèêîé. Êàê ïîëàãàþò, ïàññàæèðû àâòîáóñîâ è æåëåçíîäîðîæíûõ ïîåçäîâ â Þæíîé Àôðèêå ïîäâåðãàëèñü íàñèëèþ ñ òåì, ÷òîáû çàñòàâèòü èõ ïîëüçîâàòüñÿ ìèêðîàâòîáóñàìè, óïðàâëÿåìûìè ÷åðíûìè ãðàæäàíàìè ÞÀÐ. Ïàññàæèðû ìèêðîàâòîáóñîâ òàêæå ÷àñòî îêàçûâàëèñü â öåíòðå ñìåðòåëüíûõ ñõâàòîê ìåæäó îïåðàòîðàìè òðàíñïîðòíûõ êîìïàíèé. Òàêîãî ðîäà íåçàùèùåííîñòü ïàññàæèðîâ îñîáåííî ÷àñòî ïðîÿâëÿåòñÿ ïðè ñòðîãîì ðåãëàìåíòèðîâàíèè ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê è íàäåëåíèÿ îïåðàòîðîâ, ñ êåì çàêëþ÷åíû äîãîâîðà ôðàíøèçû íà îñóùåñòâëåíèå ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê, èìóùåñòâåííûìè ïðàâàìè, êîòîðûå ìîæíî çàùèùàòü ñ ïîìîùüþ çàêîíà. Ýêîíîìè÷åñêè ìîòèâèðîâàííàÿ ðåôîðìà â ñôåðå ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, òàêèì îáðàçîì, ìîæåò èìåòü è ñóùåñòâåííûå "èçäåðæêè" â âèäå óãðîçû áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ. Îäíàêî ýôôåêòèâíîñòü ðåôîðì äîëæíà çàâèñåòü îò ìåð ðåãóëèðîâàíèÿ, ïðèìåíÿåìûõ (è óæå ïðèíÿòûõ) çàêîííûìè âëàñòÿìè, à íå îò äåéñòâèé ìàôèîçíûõ ñòðóêòóð. Íàïðèìåð, â Ìàäåëëèíå áàíäû, êîíòðîëèðóþùèå ðàéîíû, ãäå ïðîæèâàåò áåäíîå íàñåëåíèå, âûìîãàëè ó îïåðàòîðîâ àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê äåíüãè ÿêîáû "äëÿ çàùèòû" âîäèòåëåé è ïàññàæèðîâ, îáñëóæèâàþùèõ ýòè ðàéîíû, çà ñ÷åò ïîâûøåíèÿ ïëàòû çà ïðîåçä, âçèìàåìîé ñ áåäíûõ ïàññàæèðîâ. Â çàêëþ÷åíèå ìîæíî ñäåëàòü íåñêîëüêî îáùèõ âûâîäîâ. Ðîñò ïðåñòóïíîñòè âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ãîðîäàõ ÿâëÿåòñÿ ïðèçíàêîì áîëåå øèðîêî ðàñïðîñòðàíåííîé ñîöèàëüíîé áîëåçíè. È õîòÿ ýòà ïðîáëåìà îòðàæàåòñÿ íà ïîâåäåíèè âñåõ ó÷àñòíèêîâ òðàíñïîðòíûõ ïåðåâîçîê, áîëåå âñåãî îò ýòîãî ñòðàäàþò áåäíûå ñëîè íàñåëåíèÿ, ïîñêîëüêó èì ïðèõîäèòñÿ îòêàçûâàòüñÿ îò âàæíûõ äëÿ íèõ ïîåçäîê, ñâÿçàííûõ ñ ðàáîòîé èëè îáó÷åíèåì. Íåäîñòàòî÷íûé óðîâåíü ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè òàêæå ïðåïÿòñòâóåò óñèëèÿì, âûçâàííûì ñîîáðàæåíèÿìè îõðàíû îêðóæàþùåé ñðåäû è íà-

ÂÎÏÐÎÑÛ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÍÀ ÃÎÐÎÄÑÊÎÌ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÅ 101

ïðàâëåííûì íà ñîêðàùåíèå ÷èñëà àâòîìîáèëüíûõ ïîåçäîê, ïîñêîëüêó äåòè íå ìîãóò õîäèòü â øêîëó ïåøêîì èëè ïîëüçîâàòüñÿ àâòîáóñîì. Ìíîãèå ëþäè âûíóæäåíû ïîëüçîâàòüñÿ ëè÷íûìè àâòîìîáèëÿìè èëè òàêñè, òàê êàê äàæå êîðîòêàÿ ïðîãóëêà ïåøêîì ìîæåò îêàçàòüñÿ ñëèøêîì îïàñíîé. Äî îïðåäåëåííîé ñòåïåíè óðîâåíü ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå ìîæåò áûòü ïîâûøåí ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ ìèíèìàëüíûõ òðåáîâàíèé ê êà÷åñòâó îáñëóæèâàíèÿ. Âîçìîæíî, èìåþòñÿ è îïðåäåëåííûå òåõíè÷åñêèå ñðåäñòâà äëÿ òîãî, ÷òîáû ïîâûñèòü óðîâåíü ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïåøåõîäîâ, íàïðèìåð, óëó÷øåíèå îñâåùåíèÿ óëèö, èñïîëüçîâàíèå âèäåî èëè òåëåêàìåð äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ íàáëþäåíèÿ çà ñèòóàöèåé â îáùåñòâåííûõ ìåñòàõ115. Îäíàêî â êîíå÷íîì ñ÷åòå ïðîáëåìà ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè è ìåðû ïî åå îáåñïå÷åíèþ — ýòî ïðîèçâîäíàÿ áîëåå ñëîæíûõ ÿâëåíèé, òàêèõ êàê ñîöèàëüíàÿ ñïëî÷åííîñòü è âûáîð ìåæäó ïîëèöåéñêèì ðåæèìîì è ñîáëþäåíèåì ïðàâ ÷åëîâåêà.

•

Ñîçäàíèå è ðàçâèòèå àãåíòñòâ èëè ñîâåòîâ ïî êîîðäèíàöèè äåÿòåëüíîñòè â ñôåðå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ êàê íà íàöèîíàëüíîì, òàê è íà ìåñòíîì óðîâíå, ñîîòâåòñòâóþùåå îáó÷åíèå ïåðñîíàëà â ýòîé îáëàñòè;

•

Äåòàëèçàöèÿ, óñòàíîâêà ÷åòêèõ äîðîæíûõ çíàêîâ è óñòàíîâëåíèå ìàêñèìàëüíûõ îãðàíè÷åíèé ñêîðîñòè äâèæåíèÿ â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ äëÿ äîðîã ðàçëè÷íûõ êàòåãîðèé;

•

Óñòàíîâëåíèå íàöèîíàëüíûõ íîðì â îòíîøåíèè óðîâíåé äîïóñòèìîé êîíöåíòðàöèè àëêîãîëÿ â êðîâè âîäèòåëåé òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è îñóùåñòâëåíèå êîíòðîëÿ íàä ñîáëþäåíèåì ýòèõ íîðì;

•

Ôèíàíñèðîâàíèå êîíêðåòíûõ êàïèòàëîâëîæåíèé â óëó÷øåíèå òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû, êîòîðûå áû ñïîñîáñòâîâàëè ïîâûøåíèþ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ (íàïðèìåð, ôèíàíñèðîâàíèå èíôðàñòðóêòóðû äëÿ äâèæåíèÿ áåçìîòîðíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ èëè êàïèòàëîâëîæåíèé â ñîçäàíèå/ðåêîíñòðóêöèþ æåëåçíîäîðîæíûõ ïåðååçäîâ, êàê ýòî ñäåëàíî â Áóýíîñ-Àéðåñå) íà îñíîâå îïðåäåëåíèÿ óÿçâèìûõ ãðóïï ó÷àñòíèêîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è îïàñíûõ ó÷àñòêîâ;

•

Âîâëå÷åíèå îðãàíîâ ïîëèöèè â ðàáîòó ïî îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ, êàê, íàïðèìåð, â ñëó÷àå ñîòðóäíè÷åñòâà ïîëèöèè ñ îòäåëàìè ïî óïðàâëåíèþ äâèæåíèåì ïðè ïðîâåäåíèè àíàëèçà äîðîæíî-òðàíñïîðòíûõ ïðîèñøåñòâèé íà ó÷àñòêàõ ñ íàèáîëüøèì ÷èñëîì ÄÒÏ â Ñåóëå;

•

Âîâëå÷åíèå îðãàíîâ çäðàâîîõðàíåíèÿ â ñîâìåñòíóþ ðàáîòó ïî óïðîùåíèþ ïðîöåäóðû îáðàùåíèÿ çà ìåäèöèíñêîé ïîìîùüþ â ó÷ðåæäåíèÿ çäðàâîîõðàíåíèÿ äëÿ ëèö, ïîëó÷èâøèõ òÿæêèå òåëåñíûå ïîâðåæäåíèÿ â ÄÒÏ;

•

Âêëþ÷åíèå ïîëîæåíèé î âûïëàòå êîìïåíñàöèé è îá îòâåòñòâåííîñòè âîäèòåëåé ìîòîðíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â äåéñòâóþùåå çàêîíîäàòåëüñòâî îá èñïîëüçîâàíèè

D. Âûâîäû: ðàçðàáîòêà ñòðàòåãèè áåçîïàñíîñòè íà ãîðîäñêîì òðàíñïîðòå Ðàçðàáîòêà ñòðàòåãèè áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà äîëæíà âêëþ÷àòü ñëåäóþùèå ïîëîæåíèÿ: •

Ðàçâèòèå ñèñòåìû ñáîðà è àíàëèçà äàííûõ íàöèîíàëüíîé ñòàòèñòèêè ïî äîðîæíî-òðàíñïîðòíûì ïðîèñøåñòâèÿì;

•

Èíòåãðèðîâàíèå ýëåìåíòîâ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ âî âñå ïðîåêòû ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû ïóòåì îáÿçàòåëüíîãî âêëþ÷åíèÿ àóäèòîâ ïî áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ, ÷òî äîëæíî áûòü ïðåäóñìîòðåíî â ñàìîì ïðîåêòå;

•

Âêëþ÷åíèå îöåíîê, îòðàæàþùèõ ýêîíîìè÷åñêèé ýôôåêò îò ïîâûøåíèÿ óðîâíÿ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ â ðåçóëüòàòå óëó÷øåíèÿ ïðîåêòèðîâàíèÿ èíôðàñòðóêòóðû, âî âñå ïðîåêòû ðàçâèòèÿ èíôðàñòðóêòóðû, èñïîëüçóÿ ïîêàçàòåëè, îïðåäåëåííûå ïðàâèòåëüñòâîì ïðè ñîòðóäíè÷åñòâå ñ ìåñòíûìè îðãàíàìè ïî áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ;

102 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ìîòîðíîãî òðàíñïîðòà è ñâÿçàííîå ñ íèì çàêîíîäàòåëüñòâî î ñòðàõîâàíèè;

95 Jacobs, G. and A. Aeron-Thomas. A Review of

Global Road Accident Fatalities. Paper commissioned by the Department of International Development

•

Ñîçäàíèå êîìèòåòîâ ñ áîëüøèìè ïîëíîìî÷èÿìè ïðè àäìèíèñòðàöèÿõ âñåõ ãëàâíûõ ãîðîäîâ, êîòîðûå áûëè áû îòâåòñòâåííû çà îáåñïå÷åíèå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â ýòèõ ãîðîäàõ;

(DFID), UK for the Global Road Safety Partnership (Äæåéêîáñ, Ã. è À. Àåðîí-Òîìàñ, Àíàëèç ìèðîâûõ òåíäåíöèé ÄÒÏ ñ ëåòàëüíûì èñõîäîì. Äîêëàä, èçäàííûé Äåïàðòàìåíòîì ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà (ÄÌÑ) îðãàíèçàöèè “Âåëèêîáðèòàíèÿ è Ãëîáàëüíîå òîâàðèùåñòâî ïî áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ”).

•

Ðàçðàáîòêà ïëàíîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ ìåð ïî îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ â ðàìêàõ ñòðàòåãè÷åñêèõ ïëàíîâ ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà âî âñåõ ãëàâíûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèÿõ.

96 World Health Organization. 1999. World health

report, 1999 (Âñåìèðíàÿ îðãàíèçàöèÿ çäðàâîîõðàíåíèÿ. Îò÷åò çà 1999 ã.). 97 TRL and Ross Silcock. 2000. Review of Road Safety in

Urban Areas. Topic Paper prepared for the World Bank Urban Transport Strategy Review which may be

Â îòíîøåíèè ïðîáëåì ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè íåîáõîäèìî ïðîâåñòè ãëóáîêèé àíàëèç õàðàêòåðà è óðîâíÿ íåçàùèùåííîñòè ãðàæäàí â ãîðîäñêîì îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå, à òàêæå âûðàáîòàòü îñíîâíûå ìåðû ïî ïîâûøåíèþ ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ãðàæäàí. Ýòè ìåðû ìîãóò âêëþ÷àòü ñëåäóþùèå íàïðàâëåíèÿ:

accessed from the World bank transport Web site at http://www.worldbank.org/transport/. (Òè-Àð-Ýë è Ðîññ Ñèëêîê. 2000 ã. Îáçîð áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ. Òåìàòè÷åñêèé äîêëàä, ïîäãîòîâëåííûé äëÿ äîêóìåíòà “Àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â ñôåðå ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà”, êîòîðûé ðàçìåùåí íà òðàíñïîðòíîì ñàéòå Âñåìèðíîãî áàíêà: http://www.worldbank.org/transport/).

•

Ñáîð è àíàëèç äàííûõ î ñîñòîÿíèè ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå;

98 Gomez, L.M. 2000. (Ãîìåñ, Ë.Ì. 2000 ã.) 99 Amundsen, F.H. 1996. “Review of World Bank

Experience in Traffic Safety Concerning Motorized and Non-Motorized Traffic (1989-94).” TWU mimeo. World

•

Ïðèâëå÷åíèå âíèìàíèÿ îáùåñòâà ê ðåøåíèþ äàííîé ïðîáëåìû íàðÿäó ñ ïîâûøåíèåì îòâåòñòâåííîñòè îðãàíîâ ïîëèöèè â îòíîøåíèè àðåñòà ïîäîçðåâàåìûõ, à ñóäîâ — â îòíîøåíèè ñïðàâåäëèâîãî íàêàçàíèÿ âèíîâíûõ;

Bank, Washington D.C. (Àìóíäñåí, Ô.Ã. 1996 ã. “Îáçîð îïûòà Âñåìèðíîãî áàíêà â ðàññìîòðåíèè âîïðîñîâ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ ìîòîðíûõ è áåçìîòîðíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ (1989-94)”. Ðîòàïðèíòíîå èçäàíèå TWU. Âñåìèðíûé áàíê, ã. Âàøèíãòîí). 100 Ross, A. 1993. “Review of World Bank Experience in

Road Safety.” Report INU 93. World Bank, Washington,

•

Ðàçâèòèå íåîáõîäèìûõ óñëîâèé äëÿ çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðîâ ôðàíøèçû, âêëþ÷àþùèõ ñòèìóëèðîâàíèå ïåðåâîç÷èêîâ, íàïðàâëåííîå íà óëó÷øåíèå óðîâíÿ ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå;

D.C. (Ðîññ À. 1993 ã. “Îáçîð îïûòà Âñåìèðíîãî áàíêà â ðàññìîòðåíèè âîïðîñîâ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ íà äîðîãàõ”. Îò÷åò INU 93, Âñåìèðíûé áàíê, ã. Âàøèíãòîí). 101 TRL and Ross Silcock, 2000. (Òè-Àð-Ýë è Ðîññ Ñèë-

êîê. 2000 ã.). 102 Èññëåäîâàíèå Ëàáîðàòîðèè ïî èçó÷åíèþ òðàíñ-

•

Âêëþ÷åíèå îñâåùåíèÿ â ïðîåêòû ïî óëó÷øåíèþ ñîñòîÿíèÿ óëèö (ñ öåëüþ ïîâûøåíèÿ ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïåøåõîäîâ) è îñîáåííî â ïðîåêòû ïî ïåðåñòðîéêå ðàéîíîâ ãîðîäñêèõ òðóùîá;

ïîðòíûõ ïðîáëåì (TRL), ïðîâåäåííîå â ã. Êîëîìáî â 1984 ã., ïîêàçàëî, ÷òî ìåíåå ÷åòâåðòè íåñ÷àñòíûõ ñëó÷àåâ â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ, çàôèêñèðîâàííûõ áîëüíèöàìè, áûëè îòðàæåíû â ïîëèöåéñêîé ñòàòèñòèêå. Òàêèì îáðàçîì, ïðîáëåìà îñòàåòñÿ. Ïîëèöåéñêàÿ ñòàòèñòèêà ïî ã. Êàðà÷è íà 1999 ã. îòðàæàëà ëèøü 56

•

Áîëåå àêòèâíîå ó÷àñòèå îáùåñòâà â îñóùåñòâëåíèè ãîðîäñêèõ ïðîåêòîâ, îñîáåííî ïðîåêòîâ ïî óëó÷øåíèþ ìèêðîðàéîíîâ ãîðîäîâ.

% ñëó÷àåâ ñ ëåòàëüíûì èñõîäîì è òîëüêî 4 % ñëó÷àåâ ñ òÿæåëûìè óâå÷üÿìè â ðåçóëüòàòå ÄÒÏ îò ÷èñëà òàêèõ ñëó÷àåâ, êîòîðîå áûëî îòðàæåíî â ãîñïèòàëüíîé ñòàòèñòèêå. Äàæå ãîñïèòàëüíàÿ ñòàòèñòèêà íå ìî-

ÂÎÏÐÎÑÛ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÍÀ ÃÎÐÎÄÑÊÎÌ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÅ 103

æåò ñëóæèòü äîñòàòî÷íî ïîëíûì èñòî÷íèêîì äàííûõ

áàíêà â ñôåðå ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà”, êî-

äëÿ ïðîâåäåíèÿ èññëåäîâàíèÿ ïî áåçîïàñíîñòè äî-

òîðûé ðàçìåùåí íà òðàíñïîðòíîì ñàéòå Âñåìèðíî-

ðîæíîãî äâèæåíèÿ. Íàïðèìåð, â áîëüíèöàõ Áóýíîñ-

ãî áàíêà: http://www.worldbank.org/transport/).

Àéðåñà ïðè÷èíà íàñòóïëåíèÿ ñìåðòè îïèñûâàåòñÿ

108 Koster J.H. and M de Langen. 1998. “Preventive

ëèøü ÷èñòî ñ ìåäèöèíñêîé òî÷êè çðåíèÿ (íàïðèìåð,

Transport Strategies for Secondary Ciries” in Freeman,

÷åðåïíî-ìîçãîâàÿ òðàâìà è ò.ä.). Ïðè ýòîì íå óêàçû-

P. And C. Jamet, eds. (Êîñòåð Äæ. Õ. è Ì. äå Ëàíãåí.

âàåòñÿ íàñòîÿùàÿ ïðè÷èíà, ïîâëåêøàÿ çà ñîáîé

1998 ã. “Ïðåâåíòèâíûå òðàíñïîðòíûå ñòðàòåãèè äëÿ

òðàâìàòèçì è ñìåðòü.

âòîðîñòåïåííûõ ãîðîäîâ” â ðàáîòå ïîä ðåä. Ôðè-

103 Ñîãëàñíî äàííûì ñòàòèñòèêè çà 1999 ã. â Âåëèêî-

ìýí, Ï. è Ñ. Äæàìåò).

áðèòàíèè íà îäèí ñëó÷àé ñ ëåòàëüíûì èñõîäîì â ðå-

109

çóëüòàòå ÄÒÏ â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ ïðèõîäèëîñü 160

Accidents.

ñëó÷àåâ ÄÒÏ ñ òåëåñíûìè ïîâðåæäåíèÿìè è òðàâìà-

Washington D.C. (Ãîëä. Ï. 1999 ã. Èñïîëüçîâàíèå èí-

ìè, â òî âðåìÿ êàê â Çèìáàáâå — 22, à â Äàêêå è

æåíåðíûõ òåõíîëîãèé äëÿ ñíèæåíèÿ óðîâíÿ ÄÒÏ. Ìå-

êðóïíûõ ãîðîäàõ Èíäîíåçèè — òîëüêî 3.

æàìåðèêàíñêèé áàíê ðàçâèòèÿ, ã. Âàøèíãòîí)

104 Äàííîå íàáëþäåíèå îñíîâûâàåòñÿ íà äàííûõ îï-

110 Transport Research Laboratory. 1995. Costing Road

ðîñîâ, íåäàâíî ïðîâåäåííûõ Ó.Ñ. Àòêèíñîì â Øðè-

Accidents in Developing Countries. Overseas Road

Ëàíêå, Ãàíå, Ïàïóà Íîâîé Ãâèíåå è Èíäèè äëÿ DFID

Note ORN 10. TRL, Crowthorne, UK. (Ëàáîðàòîðèÿ ïî

(Äåïàðòàìåíòà ìåæäóíàðîäíîãî ðàçâèòèÿ).

èçó÷åíèþ òðàíñïîðòíûõ ïðîáëåì. 1995 ã. ÄÒÏ â ðàç-

Gold, P. 1999. Using Engineering to Reduce Inter-American

Development

Bank,

105 Ïðîåêò “DUMAS” (ïðîåêò ïî óëó÷øåíèþ óïðàâëå-

âèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, êîòîðûå îáõîäÿòñÿ äîðîãî).

íèÿ ãîðîäñêèì äâèæåíèåì è ïîâûøåíèÿ áåçîïàñíî-

111 TRL and Ross Silcock, 2000. (Òè-Àð-Ýë è Ðîññ

ñòè äâèæåíèÿ) ïðåäóñìàòðèâàåò ñîçäàíèå ñòðóêòóðû

Ñèëêîê. 2000 ã.)

äëÿ ðàçðàáîòêè è îöåíêè èíèöèàòèâ â ñôåðå áåç-

112 Òàê, øèðîêî ðàñïðîñòðàíåíî ìíåíèå î òîì,

îïàñíîñòè ãîðîäñêîãî äâèæåíèÿ ïðè ñîòðóäíè÷åñò-

÷òî ïðèîáðåòàåìîå îáîðóäîâàíèå, íàïðèìåð,

âå èññëåäîâàòåëüñêèõ ãðóïï èç äåâÿòè ñòðàí [Åâðî-

àâòîìîáèëè, êàìåðû íàáëþäåíèÿ è äðóãèå òåõíè-

ïåéñêàÿ êîìèññèÿ, 2000 ã.]

÷åñêèå ñðåäñòâà, ÷àñòî èñïîëüçóåòñÿ òàêæå è äëÿ

106 Íàïðèìåð, Ïðîåêò ïî ðàçâèòèþ òðàíñïîðòà è ãî-

íå ñîâñåì çàêîííîé äåÿòåëüíîñòè, êîòîðàÿ íå

ðîäîâ Àììàíà, êîòîðûé ôèíàíñèðîâàëñÿ Âñåìèðíûì

èìååò íè÷åãî îáùåãî ñ ðåãóëèðîâàíèåì äîðîæ-

áàíêîì, ïðåäïîëàãàë ðàáîòû ïî óëó÷øåíèþ äîðîæíî-

íîãî äâèæåíèÿ.

òðàíñïîðòíîé ñòðóêòóðû íà 15 ïåðåêðåñòêàõ äîðîã. Ñ

113 Äàæå â ýòîì ñëó÷àå ôèíàíñèðîâàíèå ìåð áåç-

1984 ïî 1990 ãã. ëèøü íà äâóõ óëó÷øåííûõ ïåðåêðåñòêàõ

îïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ äî ñèõ ïîð îãðàíè-

÷èñëî ñòîëêíîâåíèé òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñîêðàòè-

÷èâàëîñü óëó÷øåíèåì òåõíè÷åñêîãî ñîñòîÿíèÿ äî-

ëîñü íà 98 ïðîöåíòîâ. Îäíàêî ðàáîòû ëèøü ïî ýòèì

ðîæíûõ çíàêîâ â Àääèñ-Àáåáå. Ïîñêîëüêó 91 % ÄÒÏ â

äâóì ïåðåêðåñòêàì áûëè çàâåðøåíû, è òîëüêî 18 ïðî-

Àääèñ-Àáåáå ïðîèñõîäèò ñ ó÷àñòèåì ïåøåõîäîâ,

öåíòîâ îò çàïëàíèðîâàííûõ ðàñõîäîâ áûëî îñâîåíî.

îáåñïå÷åíèå íîâûìè äîðîæíûìè çíàêàìè âðÿä ëè

107 Cracknell, J. 2000. Experience in Urban traffic

áóäåò ñóùåñòâåííî ñêàçûâàòüñÿ íà ïîâûøåíèè áåç-

Management

îïàñíîñòè äâèæåíèÿ.

and

Demand

Management

Developing Countries. Topic Review Paper prepared for

114 Gomez, L.M. 2000 (Ãîìåç, Ë.Ì., 2000 ã.)

the World Bank Urban Transport Strategy Review which

115 Êàê èçâåñòíî, èíîãäà êàìåðû, èñïîëüçóåìûå äëÿ

may be viewed from the World Bank Transport Web site

êîíòðîëèðîâàíèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, òàêæå èñ-

at http://www.workdbank.org/transport/. (Êðýêíåëë,

ïîëüçîâàëèñü è â äðóãèõ öåëÿõ. Íî ýòà ïðîáëåìà ñâÿ-

Äæ. 2000 ã. Îïûò óïðàâëåíèÿ ãîðîäñêèì äâèæåíèÿì â

çàíà ñ áîëåå ãëóáîêèìè âîïðîñàìè — ïðàâîì íà

ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Òåìàòè÷åñêèé îáçîðíûé äî-

ñâîáîäó ëè÷íîé æèçíè è âîçìîæíûìè çëîóïîòðåáëå-

êëàä äëÿ äîêóìåíòà “Àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî

íèÿìè ñî ñòîðîíû ïðàâèòåëüñòâåííûõ îðãàíîâ.

104 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÃÎÐÎÄÑÊÀß ÓËÈ×ÍÎ-ÄÎÐÎÆÍÀß ÑÅÒÜ Áîëüøèíñòâî ñõåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ãîñóäàðñòâåííîãî èëè ÷àñòíîãî, ïàññàæèðñêîãî èëè ãðóçîâîãî, ìîòîðèçîâàííîãî èëè íåìîòîðèçîâàííîãî, â áîãàòûõ èëè áåäíûõ ñòðàíàõ, ñâÿçàíî ñ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòüþ. Íåäîñòàòî÷íîå ðàçâèòèå äîðîã âûçûâàåò çàòîðû â äâèæåíèè, ïîäðûâàåò ýêîíîìèêó ãîðîäîâ, óâåëè÷èâàåò âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó è èìååò îòðèöàòåëüíûå ïîñëåäñòâèÿ äëÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ, çàìåäëÿÿ ðàáîòó îáùåñòâåííîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Îäíàêî îñîáåííî â êðóïíûõ ñëîæèâøèõñÿ ãîðîäàõ ïîääåðæàíèå áàëàíñà ìåæäó ñïðîñîì è ïðåäëîæåíèåì èñêëþ÷èòåëüíî çà ñ÷åò óâåëè÷åíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè äîðîã ìîæåò îêàçàòüñÿ íåïðèåìëåìûì êàê ñ ñîöèàëüíîé, òàê è ýêîíîìè÷åñêîé òî÷åê çðåíèÿ. Òàêèì îáðàçîì, äîðîæíàÿ ñòðàòåãèÿ â îñíîâíîì äîëæíà áûòü îðèåíòèðîâàíà íà îáåñïå÷åíèå ïåðåäâèæåíèÿ íàñåëåíèÿ, à íå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ çà ñ÷åò îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà, à òàêæå íà îáåñïå÷åíèå è òåõíè÷åñêîå ñîäåðæàíèå äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû.

À. Ââåäåíèå: ýëåìåíòû äîðîæíîé ñòðàòåãèè Áîëüøèíñòâî ñõåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ãîñóäàðñòâåííîãî èëè ÷àñòíîãî, ïàññàæèðñêîãî èëè ãðóçîâîãî, ìîòîðèçîâàííîãî èëè íåìîòîðèçîâàííîãî, â áîãàòûõ èëè áåäíûõ ñòðàíàõ, îñíîâàíî íà èñïîëüçîâàíèè äîðîæíîé ñèñòåìû. Ïðè äîðîãàõ òàêæå ïðåäóñìàòðèâàþòñÿ ïîëîñû îòâîäà äëÿ ïðîêëàäêè êîììóíàëüíûõ è êîììóíèêàöèîííûõ ñîîðóæåíèé è ïîâñåäíåâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ íàñåëåíèåì. Äëÿ ïîâûøåíèÿ êîíêóðåíòîñïîñîáíîñòè ãîðîäîâ, îò êîòîðîé â ãëîáàëüíîé ýêîíîìèêå âñå áîëüøå çàâèñÿò áëàãîñîñòîÿíèå è áëàãîïîëó÷èå êàê áåäíîãî, òàê è áîãàòîãî íàñåëåíèÿ, òðåáóåòñÿ ýôôåêòèâíàÿ äîðîæíî-òðàíñïîðòíàÿ ñèñòåìà. Íåñìîòðÿ íà ýêîíîìè÷åñêóþ çíà÷èìîñòü äîðîæíîé ñèñòåìû, óïðàâëåíèå åþ îáû÷íî îñóùåñòâëÿåòñÿ ôðàãìåíòàðíî è íåýêîíîìè÷íî. Ðåøåíèÿ â îáëàñòè óïðàâëåíèÿ, ñîäåðæàíèÿ è ðàñøèðåíèÿ äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû ïðèíèìàþòñÿ ðàçëè÷íûìè îðãàíèçàöèÿìè ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà, â òî âðåìÿ êàê ðåøåíèÿ, êàñàþùèåñÿ ýêñïëóàòàöèè ýòîé èíôðàñòðóêòóðû, ïðåèìóùåñòâåííî ÿâ-

ëÿþòñÿ ïðåðîãàòèâîé ÷àñòíûõ ñòðóêòóð. Ðàñòóùèé ñïðîñ íà îáúåêòû èíôðàñòðóêòóðû ñî ñòîðîíû ÷àñòíîãî ñåêòîðà íå îòðàæàåòñÿ â öåíå, óñòàíîâëåííîé çà ïîëüçîâàíèå èìè, è íå âëå÷åò çà ñîáîé ïîâûøåíèÿ ðàñõîäîâ èëè íàëîãîâî-áþäæåòíûõ îáÿçàòåëüñòâ ïî óäîâëåòâîðåíèþ ýòîãî ñïðîñà. Ðàñïðîñòðàíåííûì ÿâëåíèåì ÿâëÿåòñÿ ñî÷åòàíèå ÷ðåçâû÷àéíî âûñîêîãî ÷àñòíîãî ñïðîñà (âûðàæàþùåãîñÿ â âûñîêèõ óðîâíÿõ ïåðåãðóæåííîñòè äîðîã) è íåõâàòêè ñðåäñòâ ó îðãàíèçàöèè, îáåñïå÷èâàþùåé óäîâëåòâîðåíèå ñïðîñà íà îáúåêòû èíôðàñòðóêòóðû. Íåäîñòàòî÷íûé óðîâåíü ñîäåðæàíèÿ äîðîã ïðèîáðåòàåò õàðàêòåð ïàíäåìèè. Ñëåäîâàòåëüíî, âàæíåéøèì òðåáîâàíèåì äîðîæíîé ñòðàòåãèè â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ÿâëÿåòñÿ ýêîíîìè÷åñêè ðàöèîíàëüíàÿ óâÿçêà ðåøåíèé, ïðèíèìàåìûõ ÷àñòíûìè è ãîñóäàðñòâåííûìè ñòðóêòóðàìè. Ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ äîðîã â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ, íàïðàâëåííàÿ íà îáåñïå÷åíèå òàêîé ñâÿçè, äîëæíà ïðåäóñìàòðèâàòü ðåøåíèå ðÿäà âàæíûõ ïðîáëåì, âêëþ÷àÿ: •

îðãàíèçàöèþ è ôèíàíñèðîâàíèå ñîäåðæàíèÿ äîðîã;

ÃÎÐÎÄÑÊÀß ÓËÈ×ÍÎ-ÄÎÐÎÆÍÀß ÑÅÒÜ 105

•

îðãàíèçàöèþ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â öåëÿõ ïîâûøåíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè è/èëè êà÷åñòâà è/èëè áåçîïàñíîñòè ñèñòåìû äîðîæíîãî äâèæåíèÿ;

•

ðåãóëèðîâàíèå ñïðîñà ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ ìàêñèìàëüíîé ñîöèàëüíîé öåííîñòè èñïîëüçîâàíèÿ äîðîæíîé ñåòè;

•

ïëàíèðîâàíèå è îöåíêó ðàñøèðåíèÿ èíôðàñòðóêòóðû.

Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ýòè àñïåêòû â îñíîâíîì êàñàþòñÿ ôàêòîðîâ ðàçâèòèÿ äîðîã, ñïîñîáñòâóþùèõ ýêîíîìè÷åñêîìó ðîñòó, ñëåäóåò òàêæå óäåëÿòü âíèìàíèå íåïîñðåäñòâåííîìó âîçäåéñòâèþ íà óðîâåíü áåäíîñòè.

ñèñòåì, ñîäåðæàíèþ êîòîðûõ çà÷àñòóþ óäåëÿåòñÿ ìàëî âíèìàíèÿ. Äëÿ ïðîåêòîâ, ôèíàíñèðóåìûõ Âñåìèðíûì áàíêîì, õàðàêòåðåí âûñîêèé óðîâåíü îêóïàåìîñòè ðàñõîäîâ íà òåõíè÷åñêîå ñîäåðæàíèå äîðîã. Òåì íå ìåíåå, ñóùåñòâóåò òåíäåíöèÿ ê íåäîñòàòî÷íîìó ôèíàíñèðîâàíèþ ñîäåðæàíèÿ äîðîã. Â îòíîøåíèè ìåæäóãîðîäíèõ àâòîìîáèëüíûõ äîðîã ýòîò íåäîñòàòîê ñèñòåìàòè÷åñêè èñïðàâëÿåòñÿ çà ñ÷åò ðàçâèòèÿ "äîðîæíûõ ôîíäîâ âòîðîãî ïîêîëåíèÿ", óïðàâëÿåìûõ ïîëüçîâàòåëÿìè è ôèíàíñèðóåìûõ èç ñðåäñòâ äîïîëíèòåëüíûõ íàëîãîâ íà òîïëèâî è èíûõ ïðÿìûõ ñáîðîâ1. Îäíàêî òàêèå ôîíäû èìåþòñÿ íå âî âñåõ ñòðàíàõ, è äàæå òàì, ãäå îíè ñóùåñòâóþò, îíè íå âñåãäà èñïîëüçóþòñÿ äëÿ ðåøåíèÿ ïðîáëåì òåõíè÷åñêîãî ñîäåðæàíèÿ ãîðîäñêèõ äîðîã (ñì. âðåçêó 6.1).

Â. Ñîäåðæàíèå äîðîã Îáû÷íî ãîðîäà â ìàññîâîì ìàñøòàáå èíâåñòèðóþò ñðåäñòâà â ðàçâèòèå ñâîèõ äîðîæíûõ

Ñîçäàíèå ñèñòåìàòè÷åñêîé è íàäåæíîé îñíîâû äëÿ ñîäåðæàíèÿ ýêîíîìè÷åñêè è ñîöèàëüíî æèçíåñïîñîáíûõ äîðîã äîëæíî ñòàòü

Âðåçêà 6.1 Ôèíàíñèðîâàíèå ñîäåðæàíèÿ ãîðîäñêèõ äîðîã â Ðåñïóáëèêå Êèðãèçèÿ Ðåñïóáëèêà Êèðãèçèÿ — íåáîëüøàÿ ñòðàíà â öåíòðàëüíîé Àçèè ñ íàñåëåíèåì îêîëî 5 ìèëëèîíîâ ÷åëîâåê — ñòàëêèâàåòñÿ ñ ñåðüåçíîé ïðîáëåìîé ñîäåðæàíèÿ ãîðîäñêèõ äîðîã. Â Áèøêåêå, ñòîëèöå ñòðàíû ñ íàñåëåíèåì îêîëî 1 ìëí ÷åëîâåê, äîðîæíàÿ ñåòü íàñ÷èòûâàåò 730 êì äîðîã, ïî÷òè 90% êîòîðûõ èìååò ïîêðûòèå. Îòñóòñòâèå ðåãóëÿðíîãî ñîäåðæàíèÿ è óõóäøåíèå ñîñòîÿíèÿ äðåíàæíîé ñèñòåìû ïðèâåëè ê ìàñøòàáíîìó îáðàçîâàíèþ òðåùèí è ÿì íà íåðîâíîé ïîâåðõíîñòè óëèö. Áîëüøàÿ ÷àñòü äîðîæíîé ñåòè íóæäàåòñÿ èëè âñêîðå áóäåò íóæäàòüñÿ â ðåìîíòå èëè äàæå ïîëíîé ðåêîíñòðóêöèè. Äðóãèå, áîëåå ìåëêèå ãîðîäà èñïûòûâàþò àíàëîãè÷íûå òðóäíîñòè. Çà ñîäåðæàíèå äîðîã â ãîðîäå ïîëíîñòüþ îòâå÷àåò äîðîæíîå óïðàâëåíèå ïðè ãîðîäñêîé êîðïîðàöèè. Ðàáîòû â ïðèíöèïå ìîãóò îñóùåñòâëÿòüñÿ ëèáî ñèëàìè ãîðîäñêîãî óïðàâëåíèÿ, ëèáî ÷àñòíûìè ïîäðÿä÷èêàìè. Îäíàêî âîçìîæíîñòè ÷àñòíîãî ñåêòîðà îñòàþòñÿ îãðàíè÷åííûìè. Óñòàíîâêè ïî ïðîèçâîäñòâó àñôàëüòîáåòîíà ïî-ïðåæíåìó íàõîäÿòñÿ â âåäåíèè óïðàâëåíèÿ ãîðîäà. Áîëåå òîãî, äåÿòåëüíîñòü íàõîäÿùåéñÿ â çà÷àòî÷íîì ñîñòîÿíèè ÷àñòíîé äîðîæíî-ñòðîèòåëüíîé îòðàñëè îñëîæíÿåòñÿ îòñóòñòâèåì ñòàáèëüíûõ ïîäðÿäîâ è íåæåëàíèåì ãîðîäîâ çàêëþ÷àòü êîíòðàêòû íà îáñëóæèâàíèå. Âàæíåéøåå çíà÷åíèå èìååò äîðîæíîå ôèíàíñèðîâàíèå. Íåäàâíî ñîçäàííîìó Íàöèîíàëüíîìó äîðîæíîìó ôîíäó Ðåñïóáëèêè Êèðãèçèÿ ïî çàêîíó ðàçðåøåíî íàïðàâëÿòü äî 10% ïîñòóïëåíèé â ãîðîäñêèå ðàéîíû, îäíàêî, äî ñèõ ïîð íà ýòè öåëè âûäåëÿëîñü ãîðàçäî ìåíüøå ñðåäñòâ, ïîñêîëüêó íóæäû íàöèîíàëüíîé äîðîæíîé ñåòè ñ÷èòàþòñÿ áîëåå íàñóùíûìè. Íå â ëó÷øåì ïîëîæåíèè íàõîäÿòñÿ è ãîðîäà â îòíîøåíèè ôèíàíñèðîâàíèÿ ñîäåðæàíèÿ äîðîã èç ñîáñòâåííûõ ñðåäñòâ. Îò 60 äî 75 % ãîðîäñêèõ áþäæåòîâ ñîñòàâëÿþò òðàíñôåðòû îò öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, îäíàêî ýòè ñðåäñòâà â îñíîâíîì èìåþò öåëåâîé õàðàêòåð è èñïîëüçóþòñÿ äëÿ îïëàòû òðóäà ðàáîòíèêîâ øêîë è ìåäèöèíñêèõ ó÷ðåæäåíèé. Íà äîðîæíûå íóæäû íàïðàâëÿåòñÿ ìåíåå 2 % îáùèõ ðàñõîäîâ ãîðîäñêèõ áþäæåòîâ. Ýòî ñîñòàâëÿåò îêîëî 0,12 äîëë. ÑØÀ íà äóøó íàñåëåíèÿ â ãîä. Îáëàäàÿ ñòîëü îãðàíè÷åííûìè âîçìîæíîñòÿìè ïîëó÷åíèÿ äîõîäîâ, ãîðîä â öåëÿõ ïðèâëå÷åíèÿ ñðåäñòâ äëÿ äîðîæíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ èñïîëüçóåò ñïåöèàëüíûå ëîòåðåè, áàçàðû è ôåñòèâàëè. Â ñâÿçè ñ îñâîåíèåì êðåäèòà ÌÀÐ íà ñóììó 22 ìëí äîëë. ÑØÀ, ïðåäîñòàâëåííîãî äëÿ ñîäåéñòâèÿ ãîðîäàì â ïðåîäîëåíèè îòñòàâàíèÿ â îáëàñòè ñîäåðæàíèÿ è ðåìîíòà ìàãèñòðàëüíûõ äîðîã, ïî êîòîðûì îñóùåñòâëÿåòñÿ îñíîâíîå äâèæåíèå àâòîòðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, Ïðàâèòåëüñòâî Êèðãèçèè ñîçäàëî ðàáî÷óþ ãðóïïó â ñîñòàâå äîëæíîñòíûõ ëèö öåíòðàëüíîãî è ãîðîäñêèõ ïðàâèòåëüñòâ äëÿ ïîèñêà ñïîñîáîâ îáåñïå÷åíèÿ ñòàáèëüíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ äîðîæíî-ðåìîíòíûõ ðàáîò. Óæå äîñòèãíóòà äîãîâîðåííîñòü îá óâåëè÷åíèè äîõîäîâ íàöèîíàëüíîãî Äîðîæíîãî ôîíäà çà ñ÷åò ïîâûøåíèÿ äîëè ïîñòóïëåíèé îò ñáîðîâ ñ ïîëüçîâàòåëåé (íàïðèìåð, íàëîãîâ íà òîïëèâî è òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà). Îäíàêî êîíå÷íîé öåëüþ ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå ãîðîäîâ âîçìîæíîñòüþ ôîðìèðîâàòü è îñòàâëÿòü ó ñåáÿ äîñòàòî÷íûå äîõîäû, ïîçâîëÿþùèå âûïîëíÿòü èõ çàêîííûå îáÿçàííîñòè ïî ñîäåðæàíèþ è ðåìîíòó äîðîã. Òàêèì îáðàçîì, âîïðîñ ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêèõ äîðîã â Ðåñïóáëèêå Êèðãèçèÿ äîëæåí ðåøàòüñÿ â ðàìêàõ áîëåå øèðîêîé ïðîáëåìû äîðîæíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ â íàöèîíàëüíîì ìàñøòàáå è ïðîáëåì ìóíèöèïàëüíûõ ôèíàíñîâ. Èñòî÷íèê: Äîñüå ïðîåêòîâ Âñåìèðíîãî áàíêà.

106 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

âûñîêîïðèîðèòåòíûì íàïðàâëåíèåì ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Â òåõ ÷àñòûõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ñîäåðæàíèå äîðîã ôèíàíñèðóåòñÿ èç ñðåäñòâ îáùåãî ìóíèöèïàëüíîãî áþäæåòà, â êà÷åñòâå áàçîâîãî óðîâíÿ íåîáõîäèìî óñòàíîâèòü íåêèé îáùèé íîðìàòèâ àññèãíîâàíèé. Â ñòðàíàõ, ãäå ñóùåñòâóþò íàöèîíàëüíûå äîðîæíûå ôîíäû, äîëæíû áûòü ïðèíÿòû ñîîòâåòñòâóþùèå êðèòåðèè è ïðîöåäóðû, îáåñïå÷èâàþùèå âûäåëåíèå äîñòàòî÷íîé ÷àñòè ñðåäñòâ ôîíäà íà íóæäû ãîðîäñêèõ äîðîã. Òàêèå óñëîâèÿ íå áûëè îáåñïå÷åíû â íåêîòîðûõ ðàíåå ñîçäàííûõ ôîíäàõ.

æàíèÿ äîðîã. Íåîáõîäèìî âíåäðÿòü ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ ñîäåðæàíèåì äîðîã äëÿ ñèñòåìàòè÷åñêîãî ïëàíèðîâàíèÿ è ñîñòàâëåíèÿ áþäæåòà íåîáõîäèìûõ ðàáîò íà îñíîâå îáñëåäîâàíèé ñîñòîÿíèÿ äîðîã, ðàçãðàíè÷åíèÿ ðóòèííîãî, ïåðèîäè÷åñêîãî òåõíè÷åñêîãî ñîäåðæàíèÿ è ðåìîíòà/ðåêîíñòðóêöèè2. Ýòî áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü ðàçâèòèþ ïîòåíöèàëà ÷àñòíûõ êîìïàíèé, îñóùåñòâëÿþùèõ òåõíè÷åñêîå ñîäåðæàíèå äîðîã, è, âîçìîæíî, äàæå ðàçâèòèþ êîíöåññèé íà òåõíè÷åñêîå ñîäåðæàíèå ãîðîäñêèõ äîðîã, ïîäîáíûõ òåì, ÷òî áûëè íåäàâíî ñîçäàíû â Ìîíòåâèäåî è Áîãîòå.

Â òîì, ÷òî êàñàåòñÿ èñòî÷íèêîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ, èäåîëîãèÿ "äîðîæíûõ ôîíäîâ âòîðîãî ïîêîëåíèÿ" ïðåäóñìàòðèâàåò ñîäåðæàíèå äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû íà ñðåäñòâà, ïîëó÷åííûå îò ïîëüçîâàòåëåé. Â èäåàëå ñóììû ïðÿìûõ èëè êîñâåííûõ ñáîðîâ ñ ïîëüçîâàòåëåé äîëæíî áûòü äîñòàòî÷íî äëÿ òîãî, ÷òîáû ïîëíîñòüþ ïîêðûòü ðàñõîäû íà îðãàíèçàöèþ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, âêëþ÷àÿ óñòðàíåíèå âîçäåéñòâèÿ íà îêðóæàþùóþ ñðåäó è ñîäåðæàíèå äîðîã. Íàèáîëåå òî÷íûìè èíñòðóìåíòàìè ðàñïðåäåëåíèÿ ðàñõîäîâ íà ñîäåðæàíèå äîðîã ìåæäó êàòåãîðèÿìè ïîëüçîâàòåëåé ìîãóò áûòü ëèöåíçèîííûå ñáîðû â çàâèñèìîñòè îò ðàññòîÿíèÿ è ãðóçîïîäúåìíîñòè, õîòÿ èõ ìîæíî çàìåíèòü íàëîãàìè íà òîïëèâî èëè ñáîðàìè çà ïåðåãðóæåííîñòü äîðîæíîé ñåòè.

Ñ. Îðãàíèçàöèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ

Íà ïðàêòèêå âî ìíîãèõ ñòðàíàõ íå ñóùåñòâóåò òàêèõ äîðîæíûõ ôîíäîâ, è îòâåòñòâåííîñòü çà ñîäåðæàíèå äîðîã ðàñïðåäåëÿåòñÿ ìåæäó ðàçíûìè óðîâíÿìè âëàñòè â çàâèñèìîñòè îò òîãî, îòíîñèòñÿ ëè äâèæåíèå íà êîíêðåòíûõ äîðîãàõ ê íàöèîíàëüíîìó, ðåãèîíàëüíîìó èëè ìåñòíîìó óðîâíþ. Ïðè òàêèõ ñõåìàõ âàæíåéøåå çíà÷åíèå èìååò ÷åòêîå ðàçãðàíè÷åíèå îòâåòñòâåííîñòè ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè è íàëè÷èå ñòàáèëüíûõ è óñòîé÷èâûõ óñëîâèé ôèíàíñèðîâàíèÿ; ïðè ýòîì ìóíèöèïàëèòåòàì äîëæíà áûòü ïðåäîñòàâëåíà çíà÷èòåëüíàÿ ñâîáîäà äåéñòâèé äëÿ òîãî, ÷òîáû ïðè íåîáõîäèìîñòè ôîðìèðîâàòü ñðåäñòâà íà íóæäû òðàíñïîðòà íà ìåñòíîì óðîâíå. Îñóùåñòâëåíèå ñîäåðæàíèÿ äîðîã âî ìíîãèõ ñòðàíàõ òàêæå íóæäàåòñÿ â ñîâåðøåíñòâîâàíèè. Â ìóíèöèïàëüíûõ ó÷ðåæäåíèÿõ íåîáõîäèìî ôîðìèðîâàòü è ðàçâèâàòü êóëüòóðó ñîäåð-

Öåëè Öåëüþ îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå íàèáîëåå áåçîïàñíîãî è ïðîäóêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ èìåþùèõñÿ ðåñóðñîâ òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû (îñíîâàííûõ íà âîçìîæíîñòÿõ äîðîæíîé ñåòè). Îíî íàïðàâëåíî íà êîððåêòèðîâêó, èçìåíåíèå, óïðàâëåíèå è ñîâåðøåíñòâîâàíèå ñóùåñòâóþùåé òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû äëÿ âûïîëíåíèÿ êîíêðåòíûõ çàäà÷. Ìàêñèìàëüíî âîçìîæíîå ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè èìåþùèõñÿ ñîîðóæåíèé è ñèñòåì ïîçâîëÿåò îòëîæèòü èëè äàæå èçáåæàòü êàïèòàëîâëîæåíèé; âûèãðûø âî âðåìåíè ìîæíî èñïîëüçîâàòü äëÿ ðàçðàáîòêè äîëãîñðî÷íûõ ìåð òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè, îäíîâðåìåííî ïîâûøàÿ áåçîïàñíîñòü äâèæåíèÿ è ñîêðàùàÿ óðîâåíü íåáëàãîïðèÿòíîãî âîçäåéñòâèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íà îêðóæàþùóþ ñðåäó ãîðîäîâ. Ìíîãèå èíñòðóìåíòû îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, íàïðèìåð, âíåäðåíèå ýôôåêòèâíûõ ñâåòîôîðíûõ ñèñòåì, ïîâûøàþò ýôôåêòèâíîñòü äâèæåíèÿ ñ ïðåíåáðåæèìî ìàëûìè îòðèöàòåëüíûìè ïîáî÷íûìè ýôôåêòàìè. Îäíàêî ïîëèòèêà óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì òàêæå ïðåäïîëàãàåò íàëè÷èå îïðåäåëåííûõ âàðèàíòîâ. Ñîçäàíèå ïðèîðèòåòíûõ óñëîâèé äëÿ ïåøåõîäîâ ìîæåò óìåíüøèòü ïðîïóñêíóþ ñïîñîáíîñòü äîðîã äëÿ äâèæåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ èëè îòðèöàòåëüíî ñêàçàòüñÿ íà ðàáîòå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Êîìïëåêñíàÿ ñõåìà îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ïîäðàçóìåâàåò êîìïðîìèññ ìåæäó êîíêóðèðóþùèìè èíòåðåñàìè ðàçëè÷-

ÃÎÐÎÄÑÊÀß ÓËÈ×ÍÎ-ÄÎÐÎÆÍÀß ÑÅÒÜ 107

íûõ ïîëüçîâàòåëåé äîðîã è òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû. Òàêèì îáðàçîì, ýòî ïðîáëåìà íå òîëüêî òåõíè÷åñêàÿ, è îíà äîëæíà ðåøàòüñÿ â ÷åòêîì ñîîòâåòñòâèè ñ îáùåé ñòðàòåãèåé ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Íà ïðàêòèêå â áîëüøèíñòâå ãîðîäîâ êàê ñïåöèàëèñòû ïî èíæåíåðíîìó îáåñïå÷åíèþ òðàíñïîðòà, òàê è äîðîæíàÿ ïîëèöèÿ â îñíîâíîì ñîñðåäîòî÷èâàþò ñâîè óñèëèÿ íà òîì, ÷òîáû îáåñïå÷èòü ñîáñòâåííî äîðîæíîå äâèæåíèå. Â ðåçóëüòàòå, äîðîãè ðàñøèðÿþòñÿ, ïðèîðèòåò îòäàåòñÿ àâòîòðàíñïîðòó, âûòåñíÿÿ ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ. Óëè÷íûå ñõåìû èçìåíÿþòñÿ â ïîëüçó â öåëîì áîëåå áîãàòûõ âëàäåëüöåâ ëè÷íîãî àâòîòðàíñïîðòà çà ñ÷åò áîëåå áåäíûõ ïîëüçîâàòåëåé îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, âåëîñèïåäèñòîâ è ïåøåõîäîâ. Åñëè öåëüþ ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè ÿâëÿåòñÿ áîëåå ïîëíîå óäîâëåòâîðåíèå íóæä áåäíîãî íàñåëåíèÿ, òî ïîäîáíûé ïðèîðèòåò òàêæå ïðåäïîëàãàåò óïðàâëåíèå äîðîæíûì äâèæåíèåì è ðåãóëèðîâàíèå ñïðîñà íà òðàíñïîðòíûå óñëóãè.

Êîíòðîëü äîðîæíîãî äâèæåíèÿ Ñóùåñòâóåò ìíîãî ñïîñîáîâ îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, âêëþ÷àÿ óïðàâëåíèå è êîíòðîëü óëè÷íûõ ïàðêîâîê; îðãàíèçàöèþ ñõåì äâèæåíèÿ; ñâåòîôîðíûå ñèñòåìû; ïðèîðèòåò îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è êîíòðîëü çà ñîáëþäåíèåì ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Âñå îíè ìîãóò ïðèìåíÿòüñÿ íå òîëüêî äëÿ óñêîðåíèÿ ïåðåäâèæåíèÿ àâòîìîáèëåé, íî è ïðè æåëàíèè äëÿ ïðåäîñòàâëåíèÿ ïðèîðèòåòà ïåøåõîäàì, âåëîñèïåäèñòàì è äðóãèì íåìîòîðèçîâàííûì âèäàì òðàíñïîðòà è êîììåð÷åñêîìó òðàíñïîðòó3. Ãëàâíûì ýëåìåíòîì ÿâëÿåòñÿ ñî÷åòàíèå ÷åòêèõ ñõåì äâèæåíèÿ è ýôôåêòèâíîé ñèñòåìû ñâåòîôîðîâ. Óæå ñóùåñòâóþò õîðîøèå òåõíîëîãèè êîíòðîëÿ çà ðàáîòîé ñâåòîôîðîâ. Áîëåå òîãî, áûñòðûå òåìïû ðàçâèòèÿ ñîâðåìåííûõ ñèñòåì îðãàíèçàöèè äâèæåíèÿ äàþò îòíîñèòåëüíî áåäíûì ñòðàíàì âîçìîæíîñòü ñðàçó ïåðåéòè ê èñïîëüçîâàíèþ íîâåéøèõ òåõíîëîãèé, êàê ýòî ñäåëàëè íåêîòîðûå èç íèõ â îòíîøåíèè ñèñòåì òåëåêîììóíèêàöèé. Ïîäîáíûå ñèñòåìû ñòàíîâÿòñÿ âñå áîëåå ÷åòêèìè è íå òðåáóþò áîëüøîãî ñîäåðæàíèÿ. Îäíàêî îíè òðåáóþò ïëàíèðîâàíèÿ, ìèíèìàëüíîãî òåõíè÷åñêîãî ñîäåðæàíèÿ è æåëàíèÿ èõ èñ-

ïîëüçîâàòü. Ê ñîæàëåíèþ, âî ìíîãèõ ãîðîäàõ îòñóòñòâóþò äàæå áàçîâûå íàâûêè, è â ðåçóëüòàòå, êàê, íàïðèìåð, â Áàíãêîêå, êîíòðîëü äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ñâîäèòñÿ ê òîìó, ÷òî ïîëèöèÿ â ñîñòîÿíèè ñäåëàòü â ïðåäåëàõ îäíîãî ïåðåêðåñòêà. Ìåðîïðèÿòèÿ ïî îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ìîãóò ïðîâîäèòüñÿ ïðèìåíèòåëüíî ê êîíêðåòíîìó ó÷àñòêó: íàïðèìåð, íåîáõîäèìà ìîäåðíèçàöèÿ íà êëþ÷åâîì ïåðåêðåñòêå äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ýôôåêòèâíîé ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè âäîëü îïðåäåëåííîãî ìàðøðóòà, èëè íà êàêîì-ëèáî ïåðåêðåñòêå íåîáõîäèìî óñòðàíèòü ïðîáëåìó, ñâÿçàííóþ ñ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòü èëè âûñîêîé àâàðèéíîñòüþ. Îäíàêî îðãàíèçàöèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íàèáîëåå ýôôåêòèâíà â òîì ñëó÷àå, åñëè ïðèìåíÿåòñÿ íà îïðåäåëåííîé òåððèòîðèè (íàïðèìåð, íà òðàíñïîðòíîì êîðèäîðå èëè â æèëîì ðàéîíå, ãîðîäñêîì öåíòðå èëè ãîðîäå â öåëîì) â öåëÿõ ñîçäàíèÿ ñîãëàñîâàííîãî òðàíñïîðòíîãî ðåæèìà. Òàêèì îáðàçîì, ìåðîïðèÿòèÿ ëó÷øå âñåãî îáúåäèíÿòü â êîìïëåêñíûå ïðîãðàììû äëÿ òîãî, ÷òîáû òðàíñïîðòíûå ïðîáëåìû áûëè ðàçðåøåíû, à íå ïðîñòî ïåðåíåñåíû íà äðóãèå êîíôëèêòíûå ó÷àñòêè, ÷òîáû îáåñïå÷èòü ñîãëàñîâàííîñòü ðàçëè÷íûõ äåéñòâèé è ÷òîáû ïîëüçîâàòåëè ïîñëåäîâàòåëüíî ïîëó÷àëè îäíè è òå æå "ñèãíàëû", íàïðàâëåííûå íà ïîâûøåíèå âåðîÿòíîñòè ñîáëþäåíèÿ ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ.

Ïðèîðèòåò îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà Â áîëüøèíñòâå ãîðîäîâ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò ÿâëÿåòñÿ îñíîâíûì ýëåìåíòîì ñèñòåìû ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà è îñòàíåòñÿ òàêîâûì â îáîçðèìîì áóäóùåì. Â áîëåå áåäíûõ ãîðîäàõ äîëÿ âñïîìîãàòåëüíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà ìîæåò ïðåâûøàòü äîëþ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ðåãóëÿðíûå ïîåçäêè íà òàêñè èëè ìîòîðèçîâàííûõ ðèêøàõ (êàê â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ Èíäèè) â îñíîâíîì ñîâåðøàþò áîëåå ñîñòîÿòåëüíûå ëþäè, è àâòîìîáèëü íå ÿâëÿåòñÿ äîñòóïíûì ñðåäñòâîì ïåðåäâèæåíèÿ äëÿ áîëüøåé ÷àñòè áåäíîãî íàñåëåíèÿ. Äàæå â ãîðîäàõ, ãäå ïðåîáëàäàåò ïðèãîðîäíîå æåëåçíîäîðîæíîå ñîîáùåíèå (êàê â Áîìáåå) èëè åñòü ìåòðî, áîëüøàÿ ÷àñòü ïîåçäîê âñå åùå

108 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

îñóùåñòâëÿåòñÿ ñ ïîìîùüþ îáùåñòâåííîãî àâòîäîðîæíîãî ïàññàæèðñêîãî òðàíñïîðòà. Â ÷àñû ïèê àâòîáóñ ìîæåò ïåðåâåçòè â 30-40 ðàç áîëüøå ïàññàæèðîâ, ÷åì àâòîìîáèëü, çàíèìàÿ ïðè ýòîì â òðè ðàçà ìåíüøå äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà. Ñëåäîâàòåëüíî, îñíîâíîé öåëüþ îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ÿâëÿåòñÿ ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè ïåðåìåùåíèÿ "ëþäåé", à íå òîëüêî "òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ". Òàêàÿ òðàíñïîðòíàÿ ïîëèòèêà íå òîëüêî ñïîñîáñòâóåò íàèáîëåå ýôôåêòèâíîìó èñïîëüçîâàíèþ îãðàíè÷åííîãî äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà, íî è îêàçûâàåò ïîëîæèòåëüíîå âîçäåéñòâèå íà áîðüáó ñ áåäíîñòüþ. Ïðè ïîäîáíîì ïîäõîäå îñíîâíîå âíèìàíèå óäåëÿåòñÿ: •

ìåðàì ñîäåéñòâèÿ ðàáîòå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â öåëîì è ñîçäàíèÿ ïðèîðèòåòíûõ óñëîâèé äëÿ àâòîáóñîâ, â ÷àñòíîñòè;

•

óñëîâèÿì äëÿ ïåøåõîäîâ;

•

óñëîâèÿì äëÿ âåëîñèïåäèñòîâ.

Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè ìåðû ïî îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â îñíîâíîì íàïðàâëåíû íà óëó÷øåíèå ðàáîòû óëè÷íîãî òðàíñïîðòà íà îáîñîáëåííûõ èëè íåîáîñîáëåííûõ ïîëîñàõ äâèæåíèÿ äëÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Îáîñîáëåííûå è íåîáîñîáëåííûå ïîëîñû äâèæåíèÿ äëÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà øèðîêî èñïîëüçóþòñÿ âî ìíîãèõ ãîðîäàõ, âêëþ÷àÿ òàêèå êðóïíûå ãîðîäà, êàê Êóðèòèáà, Ïîðòî-Àëëåãðå, ÑàíÏàóëó, Áîãîòà, Ëèìà, Êèòî, Ñàíòüÿãî, Ìåõèêî è Ëåîí (Ìåêñèêà). Âî ìíîãèõ ëàòèíîàìåðèêàíñêèõ ãîðîäàõ òàêæå ñóùåñòâóþò ïåøåõîäíûå çîíû èëè óëèöû, îñîáåííî â öåíòðàëüíîé ÷àñòè ãîðîäîâ. Â íåêîòîðûõ áåäíûõ ðàéîíàõ ïðîâîäèòñÿ óêëàäêà äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ äîñòóïà äëÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, è áîëüøèíñòâî óëèö èìååò ïåøåõîäíûå òðîòóàðû. Â äðóãèõ ðåãèîíàõ ñèòóàöèÿ ìåíåå îáíàäåæèâàþùàÿ. Â Àçèè ëèøü â íåìíîãèõ ãîðîäàõ ïðåäóñìîòðåíî äîñòàòî÷íî øèðîêîå äîðîæíîå ïðîñòðàíñòâî äëÿ ïðèîðèòåòíîãî äâèæåíèÿ è îáîñîáëåííûõ ïîëîñ äëÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Íàñêîëüêî íàì èçâåñòíî, òàêîå ïîëîæåíèå ñó-

ùåñòâóåò òîëüêî â Áàíãêîêå, Ìàíèëå, Ìàäðàñå è Êóàëà-Ëóìïóðå. Ïî ìåíüøåé ìåðå â òðåõ ïîñëåäíèõ ãîðîäàõ îñòàåòñÿ ïðîáëåìàòè÷íûì ñîáëþäåíèå ïðàâèë èñïîëüçîâàíèÿ ïîëîñ îòâåäåííûõ äëÿ äâèæåíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ïîòîêå ñ îñòàëüíûì òðàíñïîðòîì (â îòëè÷èå îò ïîëîñ äëÿ äâèæåíèÿ â ïðîòèâîòîêå, êàê ýòî â ìàññîâîì ìàñøòàáå îðãàíèçîâàíî â Áàíãêîêå). Îòñóòñòâèå ïðèîðèòåòà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà çà ïðåäåëàìè Ëàòèíñêîé Àìåðèêè ÷àñòè÷íî ñâÿçàíî ñ îòñóòñòâèåì îáû÷íûõ ñèñòåì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ïðåîáëàäàíèå âñïîìîãàòåëüíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà îñëîæíÿåò âíåäðåíèå ïîäîáíîãî ïðèîðèòåòà â ñâÿçè ñ áîëüøèì îáúåìîì îòíîñèòåëüíî íåáîëüøèõ âèäîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, êàê, íàïðèìåð, â Ìàíèëå. Â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ, íàïðèìåð, â Õàíîå, ñèñòåìà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà íàõîäèòñÿ â çà÷àòî÷íîì ñîñòîÿíèè, è äàæå òàì, ãäå îíà ñóùåñòâóåò, ìíîãèå ïîëüçîâàòåëè ïðèáåãàþò ê åå óñëóãàì â ïîñëåäíþþ î÷åðåäü, êàê âî ìíîãèõ ãîðîäàõ Êèòàÿ. Â äðóãèõ ñëó÷àÿõ, íàïðèìåð, â Ìîñêâå, îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò ñ÷èòàåòñÿ äîïîëíåíèåì ê ìåòðî è, ñëåäîâàòåëüíî, íå ïîëüçóåòñÿ ïðèîðèòåòíûì ïðàâîì íà ìàãèñòðàëüíûõ äîðîãàõ. Â ñèëó ýòèõ ïðè÷èí îòñóòñòâóåò ïîíèìàíèå öåëåé óñòàíîâëåíèÿ ïðèîðèòåòà äëÿ äâèæåíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, è ïîëèòè÷åñêèå äåÿòåëè íå æåëàþò ïðèíèìàòü ìåðû, êîòîðûå ìîãóò èìåòü îòðèöàòåëüíûå ïîñëåäñòâèÿ äëÿ (áîãàòûõ) âëàäåëüöåâ ÷àñòíûõ àâòîìîáèëåé. Íèçêèé ñòàòóñ ýòîé ïðîáëåìû îáúÿñíÿåò îòñóòñòâèå îïûòíûõ ïðîôåññèîíàëîâ ñ êðóãîçîðîì, ïîçâîëÿþùèì îöåíèòü ïðåèìóùåñòâà âûäåëåíèÿ îòäåëüíîãî äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà äëÿ äâèæåíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, è òîò ôàêò, ÷òî ïðîáëåìû âíåäðåíèÿ "ñëîæíûõ" ñõåì äâèæåíèÿ, òðåáóþùèõ îòáîðà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ (îòäåëåíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà îò îñòàëüíûõ ó÷àñòíèêîâ äâèæåíèÿ), ïðåäñòàâëÿþòñÿ ñëèøêîì òðóäíûìè äëÿ ïðåîäîëåíèÿ. Ïî ñðàâíåíèþ ñ ãîðîäàìè â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ (êðîìå Ëàòèíñêîé Àìåðèêè) â ðàçâèòûõ ãîðîäàõ íàáëþäàåòñÿ ïðîòèâîïîëîæíàÿ òåíäåíöèÿ. Ïðàêòèêà âûäåëåíèÿ äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà äëÿ ïðèîðèòåòíîãî äâèæåíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà âñå øèðå ïðèìåíÿ-

ÃÎÐÎÄÑÊÀß ÓËÈ×ÍÎ-ÄÎÐÎÆÍÀß ÑÅÒÜ 109

åòñÿ â áîëåå áîãàòûõ ðàçâèòûõ ãîðîäàõ (â áîëüøèíñòâå ãîðîäîâ Çàïàäíîé Åâðîïû, âêëþ÷àÿ Âåëèêîáðèòàíèþ, Ôðàíöèþ, Ãîëëàíäèþ, Èòàëèþ è ïð.). Êàê è â Ëàòèíñêîé Àìåðèêå, ïðèçíàíèå ïðèîðèòåòíîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñòàëî ñëåäñòâèåì áîëåå ýôôåêòèâíîãî ïëàíèðîâàíèÿ, áîëüøåé èíôîðìèðîâàííîñòè äîëæíîñòíûõ ëèö, ïîâûøåíèÿ êîíòðîëÿ çà ñîáëþäåíèåì ïðàâèë äâèæåíèÿ, ïîâûøåíèÿ ñòàòóñà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ïðîöåññà ðàñïðîñòðàíåíèÿ èíôîðìàöèè î ïðåèìóùåñòâàõ ïðèîðèòåòíîãî îòíîøåíèÿ ê îáùåñòâåííîìó òðàíñïîðòó. Îáîñîáëåííûå ïîëîñû äëÿ äâèæåíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â òàêèõ ãîðîäàõ, êàê Êóðèòèáà è Êèòî, ïîëó÷èëè âûñîêóþ îöåíêó íàñåëåíèÿ (ïðåèìóùåñòâåííî ãðóïï ñ íèçêèìè äîõîäàìè), è ìýðû ãîðîäîâ, ïðîïàãàíäèðóþùèå âíåäðåíèå òàêèõ ñõåì, âïîñëåäñòâèè áûëè âûáðàíû íà åùå áîëåå âûñîêèå äîëæíîñòè.

Ðåàëèçàöèÿ Âî ìíîãèõ ãîðîäàõ âûñîêèå òåìïû ðîñòà èíòåíñèâíîñòè äâèæåíèÿ ìîãóò áûñòðî èñ÷åðïàòü ðåñóðñ ñíèæåíèÿ ïåðåãðóæåííîñòè, äîñòèãíóòûé â õîäå îñóùåñòâëåíèÿ ìåð ïî îðãàíèçàöèè äâèæåíèÿ. Ñëåäîâàòåëüíî, îðãàíèçàöèþ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü íå â êà÷åñòâå "ïàíàöåè" äëÿ ðåøåíèÿ ïðîáëåì ïåðåãðóæåííîñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, à êàê ýëåìåíò áîëåå øèðîêîé ñòðàòåãèè, âêëþ÷àþùåé òàêèå àñïåêòû, êàê ðåãóëèðîâàíèå ñïðîñà íà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò è óïðàâëåíèå åãî ðàáîòîé. Ñëåäóåò òàêæå îòíîñèòüñÿ ê íåé íå êàê ê "åäèíîâðåìåííîé" ìåðå, à ñêîðåå êàê ê ïîñòîÿííîìó ïðîöåññó, êîððåêòèðóåìîìó â çàâèñèìîñòè îò èçìåíåíèÿ äîðîæíîé ñèòóàöèè. Òàêèì îáðàçîì, îñíîâíîå âíèìàíèå äîëæíî óäåëÿòüñÿ íå òîëüêî ôèíàíñèðîâàíèþ êîíêðåòíûõ ñõåì, íî è ñîçäàíèþ áëàãîïðèÿòíûõ èíñòèòóöèîíàëüíûõ óñëîâèé äëÿ ýôôåêòèâíîãî ïðèìåíåíèÿ è èçìåíåíèÿ ìåðîïðèÿòèé ïî îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, à òàêæå ðàçâèòèþ òåõíè÷åñêèõ íàâûêîâ, ïîçâîëÿþùèõ ðåàëèçîâàòü ýòè ìåðîïðèÿòèÿ. Îñíîâíûå ìåðîïðèÿòèÿ ïî îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íà ãîðîäñêîì èëè ðåãèîíàëüíîì óðîâíå ïðåäñòàâëåíû â òàáëèöå 6.1. Ãëàâíûå èíñòèòóöèîíàëüíûå ïðîáëåìû, ñâÿçàí-

íûå ñ îáåñïå÷åíèåì è óïðàâëåíèåì äîðîæíîé ñåòüþ, êàñàþòñÿ ôóíêöèîíàëüíîãî ðàçãðàíè÷åíèÿ îòâåòñòâåííîñòè ìåæäó ìóíèöèïàëüíûì è ðàéîííûì óðîâíÿìè â ðàìêàõ èåðàðõè÷åñêèõ ñèñòåì è êîîðäèíàöèè îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íà ìåñòíîì óðîâíå ñ ðåàëèçàöèåé îáùåé òðàíñïîðòíîé ñòðàòåãèè. Äîñòèæåíèå áàëàíñà ìåæäó êîíêóðèðóþùèìè âèäàìè òðàíñïîðòà è ðàçëè÷íûìè èíòåðåñàìè çàâèñèò îò êîìïåòåíòíîñòè òðàíñïîðòíûõ îðãàíèçàöèé, äåéñòâóþùèõ â ðàìêàõ ÷åòêî îïðåäåëåííûõ îáÿçàííîñòåé. Íå ñóùåñòâóåò åäèíîé èäåàëüíîé èëè ñòàíäàðòíîé ìîäåëè èíñòèòóöèîíàëüíîé îñíîâû äëÿ óïðàâëåíèÿ òðàíñïîðòîì è äîðîæíûì äâèæåíèåì; îäíàêî ãîðîä äîëæåí îáëàäàòü îðãàíèçàöèîííîé ñòðóêòóðîé, âûïîëíÿþùåé îñíîâíûå ôóíêöèè â îáëàñòè ñòðàòåãè÷åñêîãî ïëàíèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà; ïëàíèðîâàíèÿ, ïðîåêòèðîâàíèÿ è ñòðîèòåëüñòâà îáúåêòîâ òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû; óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì è ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà, âêëþ÷àÿ êîíòðîëü çà ñîáëþäåíèåì ïðàâèë äâèæåíèÿ. Àëüòåðíàòèâíûå ñïîñîáû îðãàíèçàöèè ýòèõ ôóíêöèé îáñóæäàþòñÿ â ãëàâå 11. Íåêîòîðûå ôóíêöèè â îáëàñòè îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ìîãóò âûïîëíÿòüñÿ íà êîíòðàêòíîé îñíîâå ïðåäñòàâèòåëÿìè ÷àñòíîãî ñåêòîðà. Êîíòðàêòû ìîãóò çàêëþ÷àòüñÿ êàê ïî îáû÷íîé ñõåìå (íàïðèìåð, êîíòðàêòû íà òåõíè÷åñêîå îáñëóæèâàíèå ñâåòîôîðîâ), òàê è ñ âêëþ÷åíèåì áîëåå øèðîêîãî êðóãà ôóíêöèé. Êîíñóëüòàíòû ìîãóò ïðèâëåêàòüñÿ äëÿ ðåàëèçàöèè áîëüøîé ÷àñòè ïðîöåññà îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ — íàïðèìåð, äëÿ ðàçðàáîòêè è âíåäðåíèÿ âñåñòîðîííåé ñõåìû äâèæåíèÿ ïî òðàíñïîðòíûì êîðèäîðàì, — îäíàêî àäìèíèñòðàòèâíûé ðóêîâîäèòåëü ñîõðàíÿåò çà ñîáîé îòâåòñòâåííîñòü è â êîíå÷íîì èòîãå îò÷èòûâàåòñÿ çà âûïîëíåíèå ýòèõ ôóíêöèé. Ïðè òàêîé ñõåìå ñíèæàåòñÿ ïîòðåáíîñòü â áîëüøîì êîëè÷åñòâå ñïåöèàëüíî îáó÷åííûõ êàäðîâ íà óðîâíå ãîðîäà, îäíàêî, íå ñíèìàåòñÿ íåîáõîäèìîñòü íàëè÷èÿ îñíîâíîãî ñîñòàâà ñîòðóäíèêîâ, îïðåäåëÿþùèõ ïîëèòèêó óïðàâëåíèÿ îðãàíèçàöèåé äâèæåíèÿ è ðóêîâîäÿùèõ ðàáîòîé êîíñóëüòàíòîâ. Âîçíèêàåò âîïðîñ î ñòåïåíè îòâåòñòâåííîñòè êîíñóëüòàíòîâ è ïîäðÿä÷èêîâ, èñïîëíÿþùèõ êîíò-

110 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Òàáëèöà 6.1. Ôóíêöèè è îòâåòñòâåííîñòü òèïîâîãî îðãàíà îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ Îáëàñòü

Ôóíêöèè/îòâåòñòâåííîñòü

Ïîëèòèêà â îáëàñòè îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ

Ôîðìèðîâàíèå è ðåàëèçàöèÿ ãîðîäñêîé "ïîëèòèêè â îáëàñòè îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ" â ñîîòâåòñòâèè ñ öåëÿìè, óñòàíîâëåííûìè "ãîðîäñêèì ñîâåòîì", êîòîðàÿ äîëæíà âêëþ÷àòü, ïî ìåíüøåé ìåðå, òàêèå íàïðàâëåíèÿ, êàê îïðåäåëåíèå (i) ôóíêöèîíàëüíîé èåðàðõèè â äîðîæíîì ñåêòîðå; (ii) ñîîòâåòñòâóþùåãî áàëàíñà ìåæäó èíòåðåñàìè ïîëüçîâàòåëåé òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû (÷àñòíûé òðàíñïîðò —îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò — íåìîòîðèçîâàííûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà — ïåøåõîäû); (iii) ïðèîðèòåòíûõ ïðîãðàìì äåéñòâèé; è (iv) "5—ëåòíèõ èíâåñòèöèîííûõ ïëàíîâ".

Èññëåäîâàíèÿ â îáëàñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ

Îáçîð, ìîíèòîðèíã è îöåíêà âñåõ äàííûõ î äîðîæíîì äâèæåíèè è ÄÒÏ ñ öåëüþ âûÿâëåíèÿ òåíäåíöèé, êîëè÷åñòâåííîé îöåíêè ïðîáëåì è ïîäãîòîâêè ïëàíîâ îðãàíèçàöèè è ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ.

Ïëàíû îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ìåðîïðèÿòèÿ ïî ïîâûøåíèþ åãî ýôôåêòèâíîñòè

Ïëàíèðîâàíèå, ïðîåêòèðîâàíèå, âíåäðåíèå, ìîíèòîðèíã, îöåíêà, ðåãóëèðîâàíèå è ïîñòîÿííîå îáíîâëåíèå ñõåì è ñòðàòåãèé îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â öåëÿõ ðåàëèçàöèè ïîëèòèêè â îáëàñòè îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ïðîãðàììà äîëæíà îõâàòûâàòü âñå ìîòîðèçîâàííûå (àâòîìîáèëè, îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò, ãðóçîâîé òðàíñïîðò è ïð.) è íåìîòîðèçîâàííûå (ïåøåõîäû, âåëîñèïåäû) âèäû ïåðåäâèæåíèÿ íà äîðîãàõ. Ïëàíû è ìåðîïðèÿòèÿ ïî ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè äîëæíû âêëþ÷àòü öåëûé ðÿä íàïðàâëåíèé îò ïðîñòîé ìîäåðíèçàöèè ðàáîòû ïåðåêðåñòêîâ èëè ïðîãðàìì äîðîæíîé ðàçìåòêè è çíàêîâ äî ñòðàòåãèé ãîðîäñêîãî ìàñøòàáà, òàêèõ, êàê øèðîêîå âíåäðåíèå ñõåì ïðèîðèòåòíîãî äâèæåíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà èëè öåíîîáðàçîâàíèå. Äîëæíû áûòü âêëþ÷åíû ïðîãðàììû è ìåðû ïî áîðüáå ñ ÄÒÏ.

Ñðåäñòâà êîíòðîëÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ

Ïëàíèðîâàíèå, ïðîåêòèðîâàíèå, ýêñïëóàòàöèÿ è òåõíè÷åñêîå ñîäåðæàíèå âñåõ ñðåäñòâ êîíòðîëÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, âêëþ÷àÿ (i) ñâåòîôîðíûå ñèñòåìû, â òîì ÷èñëå ñ àâòîìàòèçèðîâàííûì óïðàâëåíèåì; (ii) äîðîæíóþ ðàçìåòêó; (iii) äîðîæíûå ñèãíàëû; è (iv) óñòðîéñòâà äëÿ êîíòðîëÿ çà ñîáëþäåíèåì ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ (êàìåðû è ïð.).

Ïðàâèëà äîðîæíîãî äâèæåíèÿ

Ôîðìóëèðîâàíèå ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ñ öåëüþ ðåàëèçàöèè ïðåäëàãàåìûõ ïëàíîâ îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ìåðîïðèÿòèé ïî ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè; ïðàâèëà óòâåðæäàþòñÿ ãîðîäñêèìè âëàñòÿìè, êîíòðîëü çà èõ ñîáëþäåíèåì îñóùåñòâëÿåò äîðîæíàÿ ïîëèöèÿ.

Óïðàâëåíèå ïàðêîâêàìè

Ïîäãîòîâêà ñòðàòåãèé è ïðîãðàìì îðãàíèçàöèè óëè÷íûõ è âíåóëè÷íûõ ïàðêîâîê, âêëþ÷àÿ óòâåðæäåíèå ìåñò ðàñïîëîæåíèÿ è äîñòóïà ê ïàðêîâêàì, ïðåäëîæåííûõ äðóãèìè ñòðóêòóðàìè. Óïðàâëåíèå è êîíòðîëü çà ñîáëþäåíèåì ïðàâèë ïàðêîâêè (íàïðèìåð, ïðèìåíåíèå ñõåì ïëàòíîé ïàðêîâêè) îñóùåñòâëÿåòñÿ îòäåëüíûì "îðãàíîì, îòâå÷àþùèì çà ïàðêîâêè" èëè àíàëîãè÷íîé ñòðóêòóðîé

Ñîãëàñîâàíèå è êîîðäèíàöèÿ

Îöåíêà è ïîäãîòîâêà ðåêîìåíäàöèé äëÿ ãîðîäñêèõ âëàñòåé ïî âñåì ñõåìàì (íàïðèìåð, íîâûì äîðîãàì) è ðàçðàáîòêàì (ïðåäëàãàåìûì êàê ãîñóäàðñòâåííûìè, òàê è ÷àñòíûìè ñòðóêòóðàìè è âêëþ÷àþùèì êðóïíûå ïðîåêòû çàñòðîéêè çåìåëü è ñòðîèòåëüñòâà çäàíèé), îêàçûâàþùèì ñóùåñòâåííîå âëèÿíèå íà îðãàíèçàöèþ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ èõ ñîîòâåòñòâèÿ ñîãëàñîâàííîé ïîëèòèêå â îáëàñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ.

Êîíñóëüòàöèè

Îáñóæäåíèå ñ îáùåñòâåííîñòüþ è äðóãèìè çàèíòåðåñîâàííûìè ñòîðîíàìè âîïðîñîâ ïîëèòèêè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è âëèÿíèÿ êîíêðåòíûõ ñõåì è ìåðîïðèÿòèé.

Áþäæåò

Ïîäãîòîâêà ãîäîâîãî áþäæåòà äëÿ ïðåäñòàâëåíèÿ ãîðîäñêîé àäìèíèñòðàöèè ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ (i) ðåàëèçàöèè ïëàíîâ îðãàíèçàöèè è ìåðîïðèÿòèé ïî ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ; (ii) ýêñïëóàòàöèè è òåõíè÷åñêîãî ñîäåðæàíèÿ ñðåäñòâ êîíòðîëÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ; è (iii) ïîñòîÿííîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ñàìîãî îðãàíà îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ

Ïðèìå÷àíèÿ: 1. Íå âñå ôóíêöèè âûïîëíÿþòñÿ ñàìèì "îðãàíîì îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ". Íàïðèìåð, òåõíè÷åñêîå ñîäåðæàíèå ñðåäñòâ êîíòðîëÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è äîðîæíûõ ñèãíàëîâ îáû÷íî îñóùåñòâëÿåòñÿ ïî êîíòðàêòó ñòîðîííåé îðãàíèçàöèåé; â ýòîì ñëó÷àå ñàì îðãàí âûïîëíÿåò ôóíêöèè íàäçîðà; 2. Âîçìîæíîñòè ïðèâëå÷åíèÿ êîíñóëüòàíòîâ äëÿ âûïîëíåíèÿ çíà÷èòåëüíîé ÷àñòè ôóíêöèé íà êîíòðàêòíîé îñíîâå îáñóæäàþòñÿ â ïîñëåäóþùèõ ðàçäåëàõ. Èñòî÷íèê: àâòîðû.

ÃÎÐÎÄÑÊÀß ÓËÈ×ÍÎ-ÄÎÐÎÆÍÀß ÑÅÒÜ 111

ðàêòû, è, ñëåäîâàòåëüíî, îòâåòñòâåííîñòè çà ðàñõîäîâàíèå "ãîñóäàðñòâåííûõ ñðåäñòâ". Îäíàêî òàêàÿ ñõåìà ìîæåò îêàçàòüñÿ ïîëåçíîé â ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí, ïîñêîëüêó ãîðîäó, âîçìîæíî, ëåã÷å ïîëó÷èòü ñðåäñòâà äëÿ îïëàòû óñëóã êðàòêîñðî÷íûõ êîíñóëüòàíòîâ, ÷åì äëÿ îïëàòû òðóäà íåîáõîäèìîãî êîëè÷åñòâà ñîáñòâåííûõ ñîòðóäíèêîâ.

D. Ðåãóëèðîâàíèå ñïðîñà Öåëè Ýêîíîìè÷åñêèì îáîñíîâàíèåì äëÿ ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà ÿâëÿåòñÿ òîò ôàêò, ÷òî â òîì ñëó÷àå, åñëè ñòîèìîñòü, íåïîñðåäñòâåííî îïëà÷åííàÿ ãðàæäàíàìè âî âðåìÿ ïîåçäêè, íå ïîëíîñòüþ ïîêðûâàåò ðàñõîäû íà îáåñïå÷åíèå ýòîé ïîåçäêè, òî íåêîòîðûå ïîåçäêè áóäóò ñâÿçàíû ñ çàòðàòàìè äëÿ îáùåñòâà. Ïîëíàÿ ñòîèìîñòü âêëþ÷àåò êàê ëè÷íûå ðàñõîäû ãðàæäàíèíà, ñîâåðøàþùåãî ïîåçäêó (ýêñïëóàòàöèÿ òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà, ðàñõîäû íà òîïëèâî, ïàðêîâêó è ïð.), òàê è ñîöèàëüíûå èçäåðæêè äëÿ îáùåñòâà, âûðàæàþùèåñÿ â ïîâûøåíèè óðîâíÿ ïåðåãðóæåííîñòè äâèæåíèÿ è âåðîÿòíîñòè ÄÒÏ, à òàêæå â íåáëàãîïðèÿòíîì âîçäåéñòâèè íà îêðóæàþùóþ ñðåäó. Ïîñêîëüêó ïðåäåëüíûå ðàñõîäû, ñâÿçàííûå ñ äàííîé ïîåçäêîé è âîçëàãàåìûå íà äðóãèõ ãðàæäàí, çàâèñÿò îò ìåñòà, âðåìåíè è óñëîâèé äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, òî â èäåàëå ýòî äîëæíî áûòü îòðàæåíî â ñáîðàõ, îïëà÷èâàåìûõ ïîëüçîâàòåëÿìè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Öåëüþ ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà äîëæíî áûòü îáåñïå÷åíèå òàêîãî îáùåãî óðîâíÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è åãî ðàñïðåäåëåíèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè âèäàìè òðàíñïîðòà, ðàéîíàìè è âðåìåíåì ñóòîê, êàêîé ñóùåñòâîâàë áû â òîì ñëó÷àå, åñëè ñòîèìîñòü ïðîåçäà íà êàæäîì âèäå òðàíñïîðòà ïîëíîñòüþ ïîêðûâàëà áû åãî ïðåäåëüíûå ñîöèàëüíûå èçäåðæêè. Äëÿ äîñòèæåíèÿ ýòîé öåëè âñå ñðåäñòâà ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà íàïðàâëåíû íà ïîâûøåíèå ñòîèìîñòè ïîåçäîê ëèáî íàïðÿìóþ ñ ïîìîùüþ ñáîðîâ (ñáîðû çà ïàðêîâêó èëè ïåðåãðóæåííîñòü äâèæåíèÿ, íàëîãè íà òîïëèâî), ëèáî êîñâåííî ïóòåì îãðàíè÷åíèÿ ïåðåäâèæåíèÿ. Ðåãóëèðîâàíèå ñïðîñà è îãðàíè÷åíèå èíòåíñèâíîñòè äâèæåíèÿ ìîãóò îñóùåñòâëÿòüñÿ ñ ïîìîùüþ ðÿäà ìåð, ìíîãèå èç êîòîðûõ ñâÿçàíû ñ íàöèîíàëüíîé òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêîé (íà-

ïðèìåð, óñòàíîâëåíèå öåí íà òîïëèâî).

Óïðàâëåíèå ïàðêîâêàìè â öåëÿõ ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà Êîíòðîëü è óñòàíîâëåíèå öåí çà ïàðêîâêó ÿâëÿþòñÿ íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííûì ñðåäñòâîì ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà â ãîðîäàõ ðàçâèòûõ è ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí. Â áàçîâîì âàðèàíòå ïàðêîâî÷íàÿ ñòðàòåãèÿ âî ìíîãèõ ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí îãðàíè÷èâàåòñÿ êîíòðîëåì óëè÷íûõ ïàðêîâîê (êîòîðûé îáû÷íî ñâîäèòñÿ ê ïðîñòîìó çàïðåòó ïàðêîâîê íà ãëàâíûõ óëèöàõ) ñ òåì, ÷òîáû íå ñîçäàâàòü ïðåïÿòñòâèé äëÿ äâèæóùåãîñÿ òðàíñïîðòà. Îäíàêî ýòà ïîëèòèêà ìîæåò òàêæå áîëåå øèðîêî èñïîëüçîâàòüñÿ äëÿ ñäåðæèâàíèÿ ñïðîñà. Ñðåäñòâà êîíòðîëÿ çà ïàðêîâêàìè ìîãóò îêàçàòü íåêîòîðîå âëèÿíèå íà óðîâåíü àâòîìîáèëèçàöèè, îäíàêî îáû÷íî öåëüþ ñòðàòåãèè ñäåðæèâàíèÿ ñïðîñà ÿâëÿåòñÿ ñîêðàùåíèå îáúåìîâ äâèæåíèÿ çà ñ÷åò ðåãóëèðîâàíèÿ ïàðêîâî÷íîãî ïðîñòðàíñòâà è åãî ñïðàâåäëèâîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè ãðóïïàìè ïîëüçîâàòåëåé — îáû÷íî ñ öåëüþ îãðàíè÷åíèÿ äîñòóïà äëÿ îñòàâëÿåìûõ íà äëèòåëüíîå âðåìÿ àâòîìîáèëåé, åæåäíåâíî ïðèåçæàþùèõ èç ïðèãîðîäîâ. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ýôôåêòèâíîñòü ðåãóëèðîâàíèÿ ïàðêîâîê êàê ìåðû ñäåðæèâàíèÿ ñïðîñà ñíèæàåòñÿ â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî áîãàòûå âëàäåëüöû ìîãóò îñòàâëÿòü ñâîè àâòîìîáèëè íà óëèöàõ ïîä ïðèñìîòðîì âîäèòåëåé, à òàêæå â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü ïàðêîâîê âî ìíîãèõ ãîðîäàõ íå íàõîäèòñÿ ïîä êîíòðîëåì îðãàíà îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Â ïðèíöèïå ìîæíî ïîòðåáîâàòü, ÷òîáû íà îáùåñòâåííî äîñòóïíûõ, íî íàõîäÿùèõñÿ â ÷àñòíîì âëàäåíèè ïàðêîâêàõ âçèìàëàñü ïëàòà, óñòàíîâëåííàÿ ñ ó÷åòîì "ñäåðæèâàíèÿ ñïðîñà", à èçëèøåê ïðèáûëè èçûìàòü â êà÷åñòâå íàëîãîâ, îäíàêî íà ïðàêòèêå ýòî î÷åíü òðóäíî îñóùåñòâèòü â ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí. Åùå áîëåå ñëîæíûå ïðîáëåìû âîçíèêàþò â ñâÿçè ñ "÷àñòíûìè ñëóæåáíûìè" ïàðêîâêàìè, íàõîäÿùèìèñÿ â ñîáñòâåííîñòè ÷àñòíûõ êîìïàíèé èëè ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíèçàöèé. Ýòî ñâÿçàíî íå òîëüêî ñ ïîëèòè÷åñêîé ïðîáëåìîé, êàñàþùåéñÿ îòìåíû òðàäèöèîííûõ

112 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ïðèâèëåãèé, íî è ñ ïðàâîâûìè ïðîáëåìàìè â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ, ãäå ïàðêîâêè îðãàíèçóþòñÿ â ïðÿìîì ñîîòâåòñòâèè ñ ãîðîäñêèìè ñòàíäàðòàìè äëÿ ïàðêîâîê, ïðåäóñìîòðåííûìè â ðàçðåøåíèÿõ íà ñòðîèòåëüñòâî. Âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ äàæå â öåíòðàõ ãîðîäîâ ïî-ïðåæíåìó ñóùåñòâóþò ñêîðåå ìèíèìàëüíûå, ÷åì ìàêñèìàëüíûå òðåáîâàíèÿ ê îðãàíèçàöèè ïàðêîâîê. Íåñìîòðÿ íà ýòè íåäîñòàòêè, âñåñòîðîííÿÿ ïàðêîâî÷íàÿ ñòðàòåãèÿ, âåðîÿòíî, ìîæåò èñïîëüçîâàòüñÿ â êà÷åñòâå îòïðàâíîé òî÷êè äëÿ ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà â áîëüøèíñòâå ãîðîäîâ. Ïëàòà çà ïàðêîâêó ÿâëÿåòñÿ íàèìåíåå ñïîðíîé èç âñåõ ñáîðîâ ñ ïîëüçîâàòåëåé, è â áîëüøèíñòâå ãîðîäîâ ñóùåñòâóþò òå èëè èíûå ôîðìû ðåãóëèðîâàíèÿ ïàðêîâîê. Êîëè÷åñòâî, ðàñïîëîæåíèå è ñòîèìîñòü óëè÷íûõ ïàðêîâîê ìîæíî êîíòðîëèðîâàòü. Ðàñøèðåíèå ïðîñòðàíñòâà, âûäåëÿåìîãî äëÿ îðãàíèçàöèè îáùåñòâåííî äîñòóïíûõ âíåóëè÷íûõ ïàðêîâîê è ÷àñòíûõ ñëóæåáíûõ ïàðêîâîê ìîæíî îãðàíè÷èòü, à ñáîðû êîíòðîëèðîâàòü âî èçáåæàíèå äîòèðîâàíèÿ ïàðêîâîê. Ñòðàòåãèè â îòíîøåíèè ýòèõ êàòåãîðèé ïàðêîâîê, ñîãëàñóþùèåñÿ ñ çàäà÷àìè îáùåé òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè, äîëæíû áûòü âêëþ÷åíû âî âñå ñòðàòåãè÷åñêèå ïëàíû ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà. Õîðîøèì ïðèìåðîì òàêîãî ðîäà ÿâëÿåòñÿ ñîãëàñîâàíèå ñòàíäàðòîâ îðãàíèçàöèè ïàðêîâîê ñî ñòðàòåãèÿìè êîíòðîëÿ ðàçâèòèÿ äâèæåíèÿ, êàê, íàïðèìåð, ýòî ïðåäóñìîòðåíî ïîëèòèêîé ÀÂÑ â Ãîëëàíäèè4.

Îãðàíè÷åíèå òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ Ñäåðæèâàíèå ñïðîñà íà ïåðåâîçêè ìîæåò òàêæå îñóùåñòâëÿòüñÿ ñ ïîìîùüþ äðóãèõ ôèçè÷åñêèõ ìåðîïðèÿòèé, íàïðèìåð: •

îãðàíè÷åíèÿ äîñòóïà â ýêîëîãè÷åñêè óÿçâèìûå ãîðîäñêèå öåíòðû ñ ðàçðåøåíèåì äâèæåíèÿ òîëüêî äëÿ "âàæíåéøèõ" âèäîâ òðàíñïîðòà, êàê â Òåãåðàíå (Èðàí);

•

îðãàíèçàöèè ïåøåõîäíûõ çîí â öåíòðå ãîðîäà, êàê â Áóýíîñ-Àéðåñå è Áóäàïåøòå;

•

ñîçäàíèÿ ñîòîâûõ ñèñòåì, êîãäà òðàíñ-

ïîðòíûå ïîòîêè â öåíòðå ãîðîäà îãðàíè÷èâàþòñÿ ñ ïîìîùüþ "ñîòîâîé ñòðóêòóðû", ïðè êîòîðîé ìåæäó îòäåëüíûìè çîíàìè îòñóòñòâóåò ïðÿìîé äîñòóï äëÿ àâòîìîáèëåé, êàê â Ãîòåíáóðãå è Áðåìåíå; •

ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ óëè÷íî-äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà â ïîëüçó ìíîãîìåñòíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ;

•

óïîðÿäî÷èâàíèÿ òðàíñïîðòíîãî ïîòîêà (ñì. ãëàâó 5).

Ñ ïîìîùüþ ïîäîáíûõ ìåð ìîæíî îãðàíè÷èòü òðàíñïîðòíûå ïîòîêè â öåëåâûõ çîíàõ (îáû÷íî â öåíòðå ãîðîäà), îäíàêî, îíè âðÿä ëè ñïîñîáíû ñíèçèòü ñïðîñ íà ïåðåâîçêè â öåëîì, åñëè íå ñîïðîâîæäàþòñÿ äðóãèìè ìåðîïðèÿòèÿìè, òàêèìè, êàê ïàðêîâî÷íàÿ ñòðàòåãèÿ èëè ïîïóëÿðèçàöèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ñðåäè íàèáîëåå ïîïóëÿðíûõ ìåð ñäåðæèâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ ìîæíî îòìåòèòü ñõåìû îãðàíè÷åíèÿ îáúåìîâ äâèæåíèÿ ïî êîíêðåòíûì äíÿì íà îñíîâå ðåãèñòðàöèîííûõ íîìåðîâ àâòîìîáèëåé. Òàêèå ñõåìû âíåäðåíû âî ìíîãèõ ãîðîäàõ, âêëþ÷àÿ Àôèíû, Áîãîòó, Ëàãîñ, Ìàíèëó, Ìåõèêî, Ñàíòüÿãî, ÑàíÏàóëó è Ñåóë, êàê â öåëÿõ áîðüáû ñ ïåðåãðóæåííîñòüþ, òàê è ïî ýêîëîãè÷åñêèì ñîîáðàæåíèÿ. Áåçóñëîâíî, ñòðàòåãèÿ èñïîëüçîâàíèÿ íîìåðîâ àâòîìîáèëåé ïî ïðèíöèïó "÷åò — íå÷åò" âî âñåõ ñâîèõ âàðèàíòàõ ñâÿçàíà ñ îïðåäåëåííûì ðèñêîì. Ïðèìåíåíèå ïîäîáíûõ ñõåì ìîæåò ñòèìóëèðîâàòü áîëåå øèðîêîå èñïîëüçîâàíèå óñëóã òàêñè èëè ðîñò àâòîìîáèëèçàöèè è óâåëè÷åíèå êîëè÷åñòâà ïîåçäîê ðàçðåøåííûìè âèäàìè òðàíñïîðòà. Îäíàêî â êðàòêîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå òàêèå ìåðû äåéñòâóþò (òàê, â Áîãîòå ñðåäíÿÿ ïðîäîëæèòåëüíîñòü ïîåçäîê ïî îöåíêàì ñíèçèëàñü íà 20%). Ïðåæäå âñåãî îíè ïîëó÷èëè ïðèçíàíèå îáùåñòâåííîñòè êàê äåìîíñòðàöèÿ ãîòîâíîñòè âëàñòåé ñíèçèòü óðîâåíü ïåðåãðóæåííîñòè è ñâÿçàííîãî ñ íåé çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà è, ïðîòèâ îæèäàíèé, îêàçàëèñü íå ñòîëü òðóäíûìè äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ. Â ÷àñòíîñòè, ïðè óñëîâèè, ÷òî îíè õîðîøî ïðîäóìàíû, íàïðàâëåíû íà ñíèæåíèå ïèêîâûõ îáúåìîâ äâèæåíèÿ è ñî÷åòàþòñÿ ñ ìîäåðíèçàöèåé ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, êàê â Áîãîòå, òàêèå

ÃÎÐÎÄÑÊÀß ÓËÈ×ÍÎ-ÄÎÐÎÆÍÀß ÑÅÒÜ 113

ìåðû ìîãóò äàòü îïðåäåëåííóþ "ïåðåäûøêó" äëÿ ðàçðàáîòêè áîëåå ýôôåêòèâíûõ ìåðîïðèÿòèé.

Öåíîîáðàçîâàíèå Ôèçè÷åñêèå ìåðîïðèÿòèÿ ïî îãðàíè÷åíèþ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ äî ñèõ ïîð îêàçûâàëèñü áîëåå ïðèåìëåìûìè, ÷åì ïðÿìûå ñáîðû ñ ïîëüçîâàòåëåé, êàê â ðàçâèòûõ, òàê è â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Îäíàêî äàæå â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ ýôôåêòèâíîñòü ýòèõ ìåð óæå ïî÷òè èñ÷åðïàíà, è òàêèå ñòðàíû, êàê Âåëèêîáðèòàíèÿ è Íèäåðëàíäû, â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïëàíèðóþò âíåäðåíèå ïðÿìûõ ñáîðîâ. Ñèíãàïóð — òåïåðü áîãàòàÿ ñòðàíà — ñêëîíÿåòñÿ ê âíåäðåíèþ ñáîðîâ çà ïîëüçîâàíèå àâòîìîáèëÿìè âìåñòî ñáîðîâ ïðè ïîêóïêå àâòîìîáèëÿ è äðóãèõ ìåð êîíòðîëÿ àâòîìîáèëèçàöèè. Â íåáîëüøîì ÷èñëå ñòðàí ÎÝÑÐ, ãäå ïðèìåíÿþòñÿ ïðÿìûå çàñëîíû èëè ñáîðû çà ïåðåãðóæåííîñòü òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ, ïîëó÷åííûå äîõîäû ÷àñòè÷íî èëè ïîëíîñòüþ èñïîëüçóþòñÿ äëÿ ìîäåðíèçàöèè ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Äëÿ ãîðîäîâ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí, íå èìåþùèõ äîñòàòî÷íûõ ñðåäñòâ äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ îáùåñòâåííîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, âíåäðåíèå ïðÿìûõ ñáîðîâ ìîæåò îêàçàòüñÿ âäâîéíå ïðèâëåêàòåëüíûì êàê â êà÷åñòâå èñòî÷íèêà ôèíàíñèðîâàíèÿ, òàê è â êà÷åñòâå èíñòðóìåíòà îãðàíè÷åíèÿ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ. Âíåäðåíèå ïðÿìûõ ñáîðîâ â ðàìêàõ êîìïëåêñíîé ñòðàòåãèè óñòàíîâëåíèÿ öåí íà óñëóãè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ìîæåò âíåñòè íàñòîëüíî âàæíûé âêëàä â îáåñïå÷åíèå ñòàáèëüíîé ðàáîòû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ÷òî ýòîò âîïðîñ îòäåëüíî ïîäðîáíî îáñóæäàåòñÿ â ãëàâå 9. Îäèí èç àñïåêòîâ îãðàíè÷åíèÿ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ èìååò îñîáåííî áîëüøîå çíà÷åíèå. Êàê òåîðåòè÷åñêèå ðàçðàáîòêè, òàê è ïðàêòè÷åñêèé îïûò ïîêàçûâàþò, ÷òî ýôôåêò îò îãðàíè÷åíèÿ ïåðåäâèæåíèÿ àâòîìîáèëåé â ñî÷åòàíèè ñ óëó÷øåíèåì ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà îêàçûâàåòñÿ âûøå, ÷åì îò ðåàëèçàöèè êàæäîé èç ýòèõ ìåð ïî îòäåëüíîñòè, âî âñÿêîì ñëó÷àå â òîì, ÷òî êàñàåòñÿ âëèÿíèÿ íà ïîåçäêè â öåíòð ãîðîäà. Ñëåäîâàòåëüíî, êîìïëåêñíàÿ ñòðàòåãèÿ, âåðîÿòíî, äîëæíà ïðåäóñìàòðèâàòü ñî÷åòàíèå ýòèõ ìåð.

Å. Îáåñïå÷åíèå èíôðàñòðóêòóðû

Ðàçìåðû óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè Ìàãè÷åñêîé öèôðû, îïðåäåëÿþùåé ñîîòâåòñòâóþùèé óðîâåíü îáåñïå÷åíèÿ äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû, íå ñóùåñòâóåò, ïîñêîëüêó îí çàâèñèò îò òèïà òðàíñïîðòà è èñïîëüçóåìîé ñèñòåìû çåìëåïîëüçîâàíèÿ, à òàêæå îò òîïîãðàôè÷åñêèõ óñëîâèé è ýêîíîìèêè ãîðîäà. Â ãîðîäàõ ÑØÀ, ýêîíîìèêà êîòîðûõ çàâèñèò ïðåèìóùåñòâåííî îò àâòîòðàíñïîðòà, ïîä òðàíñïîðòíóþ èíôðàñòðóêòóðó ìîæåò âûäåëÿòüñÿ äî 35 % ãîðîäñêîãî ïðîñòðàíñòâà. Â åâðîïåéñêèõ ãîðîäàõ, ãäå â íàñòîÿùåå âðåìÿ ìàñøòàáû àâòîìîáèëèçàöèè äîñòèãëè âûñîêîãî óðîâíÿ, â ïðåäøåñòâóþùèé ïåðèîä ïîä äîðîæíóþ ñèñòåìó âûäåëÿëîñü 20-25 % ïðîñòðàíñòâà, îäíàêî òàì ïðåäïðèíèìàþòñÿ ïîïûòêè ïîääåðæàòü ôóíêöèîíèðîâàíèå ñåòè çà ñ÷åò ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà è òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ, à òàêæå îáåñïå÷åíèÿ îïðåäåëåííîé ôèçè÷åñêîé è íàëîãîâî-áþäæåòíîé ïðèîðèòåòíîñòè ñèñòåì îáùåñòâåííîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Íàïðîòèâ, âî ìíîãèõ ãîðîäàõ Àçèè, ãäå óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè óäåëÿåòñÿ ëèøü 10-12 % ïðîñòðàíñòâà, ýòî ïðîèñõîäèò ñêîðåå ñëó÷àéíî, ÷åì íà îñíîâå öåëåíàïðàâëåííîãî âûáîðà, è îòñóòñòâóåò ñòðàòåãèÿ, íàïðàâëåííàÿ íà ïîääåðæàíèå ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû òðàíñïîðòà â ãîðîäàõ, èìåþùèõ ñâîáîäíîå óëè÷íî-äîðîæíîå ïðîñòðàíñòâî. Î÷åâèäíî, ÷òî ãîðîäà, â êîòîðûõ ëèøü 10-12 % ïëîùàäè èñïîëüçóåòñÿ äëÿ ïåðåäâèæåíèÿ, íå ìîãóò ïîääåðæèâàòü íåîãðàíè÷åííûé ðîñò àâòîìîáèëèçàöèè. Áîëåå òîãî, âíåäðåíèå çíà÷èòåëüíîé äîïîëíèòåëüíîé äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû â ñëîæèâøóþñÿ ñòðóêòóðó ãîðîäà ñòàíîâèòñÿ âñå áîëåå äîðîãîñòîÿùèì è ñâÿçàíî ñ ñîöèàëüíûìè è ýêîëîãè÷åñêèìè ïîñëåäñòâèÿìè. Êðîìå òîãî, â ñëó÷àÿõ, êîãäà òðàíñïîðòíàÿ ïåðåãðóæåííîñòü óæå ïîäàâëÿåò ñïðîñ íà ïåðåâîçêè, ïîâûøåíèå ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè ìîæåò ïðèâåñòè ê òàêîìó áîëüøîìó îáúåìó äîïîëíèòåëüíûõ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ, ÷òî ðåàëüíîå óìåíüøåíèå ïåðåãðóæåííîñòè îêàçûâàåòñÿ çíà÷èòåëüíî íèæå îæèäàåìîãî. Ãîðîäà, óæå äîñòèãøèå ðàçìåðîâ è ïëîòíîñòè, ïðè êîòîðûõ ñóùåñòâóåò áîëüøàÿ òðàíñïîðòíàÿ ïåðåãðóæåííîñòü, ìîãóò, òàêèì îáðàçîì, íàâñåãäà óòðàòèòü âîçìîæíîñòü ðåøåíèÿ ïðîáëåìû ïåðåãðóæåííîñòè çà ñ÷åò ñòðîèòåëüñòâà äîðîã.

114 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Òàáëèöà 6.2. Òèïîâàÿ ôóíêöèîíàëüíàÿ êëàññèôèêàöèÿ óëè÷íî—äîðîæíîé ñåòè Êëàññèôèêàöèÿ

Ãëàâíûå ôóíêöèè

Îòäåëüí. ñîîðóæåíèÿ äëÿ íåìîòîð. òð-òà

Âûäåëåííûå óñëîâèÿ äëÿ îáùåñòâ. òð-òà

% óëè÷íîãî ïðîñòðàíñò âà, êì

Ïðÿìîé äîñòóï ê çåìåëü. ó÷àñòêàì

Í/ï

Îñíîâíîé äîñòóï ê âíåÇàïðåùåí óëè÷íûì îáúà åêòàì ñîáñòâåííîñòè

Òèïîâàÿ ïðîåêòí. ñêîðîñòü

Ïàðêîâêà ìîòîðèç. òð-òà

Ïðèìå÷àíèÿ

Ïåøåõîä. äîðîæêè

Áåçîïàñíîå äâèæåíèå ïåøåõîäîâ

Äà

Íåò

Í/ï

Áåç îãðàíè÷åíèÿ

Âåëîñèïåä. äîðîæêè

Áåçîïàñíîå äâèæåíèå âåëîñèïå—äèñòîâ

Äà

Íåò

Í/ï

Áåç îãðàíè÷åíèÿ

Í/ï

Ðàçðåøåíà

Æåëàòåëüíà íåïðåðûâíàÿ ñèñòåìà

Âíóòðè— ðàéîííûå óëèöû

Äîñòóï ê çåìåëüíûì ó÷àñòêàì è îáúåêòàì ñîáñòâåííîñòè

Æåëàòåëüíî íàëè÷èå òðîòóàðîâ

Íå òðåáóåòñÿ

60—80

Áåç îãðàíè÷åí èÿ

30—40 êì/÷àñ

Ðàçðåøåíà

Ñêâîçíîé ïðîåçä íå ïîîùðÿåòñÿ

Ãîðîäñêèå êîëëåêòîðû

Ñâÿçü ìåæäó âíóòðèðàéîííûìè óëèöàìè è ìàãèñòðàëÿìè

Îáû÷íî íåîáõîäèìî íàëè÷èå òðîòóàðîâ

Íå òðåáóåòñÿ

5—10

Îáû÷íî íå îãðàíè÷èâàåòñÿ

40—50 êì/÷àñ

Îãðàíè÷å íà

Ñêâîçíîé ïðîåçä íå ïîîùðÿåòñÿ

Ãîðîäñêèå ìàãèñòðàëè

Äâèæåíèå ìåæäó ðàéîíàìè è âíóòðè ãîðîäà

Íàëè÷èå òðîòóàðîâ îáÿçàòåëüíî. Ïðè íåîáõîäèìî ñòè íàëè÷èå âåëîñèïåäíû õ äîðîæåê

Æåëàòåëüíî ïðè âûñîêèõ óðîâíÿõ äâèæåíèÿ îáùåñòâ. è ïðî÷åãî òð-òà

15—30

Äîñòóï òîëüêî ê îñíîâíûì èñòî÷íè— êàì äî— ðîæíîãî äâèæåíèÿ

50—75 êì/÷àñ

Îãðàíè÷å íà èëè çàïðåùåí à

Îáû÷íî îñíîâà ãîðîäñêîé óëè÷íîäîðîæíîé ñåòè

Ñêîðîñòíûå ìàãèñòðàëè

Äàëüíèå ïîåçäêè âíóòðè ãîðîäà è ìåæäó ãîðîäàìè

Íåò

Æåëàòåëüíî ïðè âûñîêîé èíòåíñèâíîñòè äâèæåíèÿ îáùåñòâ. òð-òà è ïåðåãðóæåííîñòè

Ðàçðåøåíà

Ðàçâÿçêè â ðàçíûõ óðîâíÿõ

Í/ï

Äîñòóï ê çåìåëüí. 75 êì/÷àñ Ó÷àñòêàì èëè âûøå íå ðàçðåøåí

Èñòî÷íèê: àâòîðû.

Îäíàêî âåðíî è òî, ÷òî âìåñòå ñ ðîñòîì ãîðîäîâ ðàñøèðÿåòñÿ è èõ óëè÷íî-äîðîæíàÿ ñåòü. Äëÿ ýôôåêòèâíîé æèçíåäåÿòåëüíîñòè ãîðîäàì íåîáõîäèìî èìåòü ñîðàçìåðíîå ñâîèì ìàñøòàáàì äîðîæíîå ïðîñòðàíñòâî (ñì. îáçîð ãëàâû 2). Ñëåäîâàòåëüíî, çàáëàãîâðåìåííîå ïëàíèðîâàíèå è îáåñïå÷åíèå ïðîñòðàíñòâà äëÿ òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû ÿâëÿåòñÿ âàæíåéøèì òðåáîâàíèåì òðàíñïîðòíîé ñòðàòåãèè. Â ãîðîäàõ ñ ðàçóìíûì ïëàíèðîâàíèåì, òàêèõ, êàê Êóðèòèáà è Ñèíãàïóð, êëþ÷åâûì ýëåìåíòîì óñïåøíîé èíòåãðàöèè òðàíñïîðòíûõ ñîîðóæåíèé â ñõåìó çåìëåïîëüçîâàíèÿ áûëî îïðåäåëåíèå è çàùèòà îñíîâíûõ êî-

ðèäîðîâ òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû. Íåîáõîäèìî íå òîëüêî íàëè÷èå äîðîã äëÿ ïåðåäâèæåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Äëÿ ïåøåõîäîâ è íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà òàêæå íóæíî ïðîñòðàíñòâî, è íåêîòîðûå íàèáîëåå ïðèâëåêàòåëüíûå ïðèìåðû ãîðîäñêîé ñðåäû ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé èìåííî ðàéîíû, ãäå äâèæåíèå ìîòîðèçîâàííûõ è íåìîòîðèçîâàííûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ðàçäåëåíî è ñóùåñòâóþò ÷åòêèå ïðèîðèòåòû â ðàñïðåäåëåíèè ãîðîäñêîãî ïðîñòðàíñòâà. Òàêèì îáðàçîì, ñòðàòåãèÿ îáåñïå÷åíèÿ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè äîëæíà áûòü òùàòåëü-

ÃÎÐÎÄÑÊÀß ÓËÈ×ÍÎ-ÄÎÐÎÆÍÀß ÑÅÒÜ 115

íî ïðîäóìàíà ñ ó÷åòîì áàëàíñà ðàçëè÷íûõ èíòåðåñîâ. Ñ îäíîé ñòîðîíû, íåëüçÿ íå ó÷èòûâàòü äèíàìèêè ðîñòà ãîðîäîâ, ïîñêîëüêó äàæå â ñàìûõ ýêîëîãè÷íûõ ãîðîäàõ, òàêèõ, êàê Êóðèòèáà, ðåøåíèå ïîñòàâëåííûõ çàäà÷ äîñòèãàåòñÿ òîëüêî ñ ïîìîùüþ ñîîòâåòñòâóþùåãî ðàñïðåäåëåíèÿ è ðàçóìíîãî ïëàíèðîâàíèÿ òðàíñïîðòíîãî ïðîñòðàíñòâà. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ãîðîäà ñ ñèëüíîé òðàíñïîðòíîé ïåðåãðóæåííîñòüþ íå ìîãóò ðåøèòü ýòó ïðîáëåìó çà ñ÷åò äîðîæíîãî ñòðîèòåëüñòâà, è ïîïûòêè ñäåëàòü ýòî ïî÷òè íàâåðíÿêà çàêîí÷àòñÿ íåóäà÷åé èëè ïîâëåêóò çà ñîáîé òÿæåëûå ñîöèàëüíûå è ýêîëîãè÷åñêèå ïîñëåäñòâèÿ. Âåðîÿòíî, ðåøèòü ïðîáëåìó ðîñòà ãîðîäîâ ïðè ñîõðàíåíèè áëàãîïðèÿòíûõ óñëîâèé äëÿ æèçíè ìîæíî òîëüêî ñ ïîìîùüþ ñòðàòåãèè, ó÷èòûâàþùåé âñå ýòè îãðàíè÷åíèÿ è ñî÷åòàþùåé íåîáõîäèìîå óâåëè÷åíèå ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè äîðîã â îòâåò íà ðàñøèðåíèå ãîðîäñêîé ñòðóêòóðû ñ ÷åòêîé è æåñòêîé ïîëèòèêîé ðàñïðåäåëåíèÿ è èñïîëüçîâàíèÿ óëè÷íî-äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà.

Èåðàðõè÷åñêàÿ ñòðóêòóðà è ôîðìà óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè Áîëüøîå çíà÷åíèå èìååò îðãàíèçàöèÿ ñîîòâåòñòâóþùåé ñòðóêòóðû óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè (ñì. òàáë. 6.2). Âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ ïðè âîçíèêíîâåíèè ïðîáëåì, ñâÿçàííûõ ñ îòñóòñòâèåì ñîîòâåòñòâóþùåé ñòðóêòóðû è âîçìîæíîñòåé ìåñòíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ, êàê â Áàíãêîêå, Ìàíèëå è Äæàêàðòå, "îòöû ãîðîäà" ïðåäïî÷èòàþò ðåøàòü èõ ñ ïîìîùüþ êîëüöåâûõ äîðîã (Êèòàé) è äðóãèõ ìàãèñòðàëüíûõ è ñêîðîñòíûõ òðàññ (Ìîñêâà). Ìàãèñòðàëüíûå äîðîãè ñ îãðàíè÷åííûì äîñòóïîì äåéñòâèòåëüíî ìîãóò ïðîïóñòèòü â íåñêîëüêî ðàç áîëüøå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â ÷àñ íà äàííîì ó÷àñòêå ïðîñòðàíñòâà, ÷åì äîðîãè ñìåøàííîãî òèïà. Îäíàêî íåîáõîäèìî òàêæå ïðåäóñìîòðåòü ïðîñòðàíñòâî äëÿ ïåðåäâèæåíèÿ ïåøåõîäîâ è ðàñïðåäåëåíèå òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ íà ìåñòíîì óðîâíå, à òàêæå âîçìîæíîñòè äëÿ âíóòðèãîðîäñêîãî è ìåæäóãîðîäíåãî ïåðåäâèæåíèÿ íà áîëüøèå ðàññòîÿíèÿ. Òàêèå ôóíêöèè íå î÷åíü õîðîøî ñî÷åòàþòñÿ ìåæäó ñîáîé, è èìåþùååñÿ óëè÷íî-äîðîæíîå ïðîñòðàíñòâî áóäåò ëó÷øå ôóíêöèîíèðîâàòü, åñëè áóäåò îðãàíèçîâàíî â èåðàðõè÷åñêóþ ñòðóêòóðó ñ ïîïûòêîé ðàçäå-

ëèòü ýòè ôóíêöèè5. Òàêîé òèï êëàññèôèêàöèè äîðîã ÷àñòî ÿâëÿåòñÿ îñíîâîé äëÿ ðàñïðåäåëåíèÿ ôèíàíñîâîé îòâåòñòâåííîñòè çà îáåñïå÷åíèå ñðåäñòâ íà òåõíè÷åñêîå ñîäåðæàíèå óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è âàæíûì èíñòðóìåíòîì èõ ýôôåêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ. Ôîðìà óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè òàêæå èìååò áîëüøîå çíà÷åíèå. Ñî âðåìåíåì âî ìíîãèõ çàïàäíûõ ãîðîäàõ ñëîæèëàñü êëàññè÷åñêàÿ "ðàäèàëüíî-êîëüöåâàÿ" ñòðóêòóðà, ïðè êîòîðîé êîëüöåâûå äîðîãè äîïîëíèòåëüíî ñòðîèëèñü ïî ìåðå ïîâûøåíèÿ ïåðåãðóæåííîñòè öåíòðàëüíîé ÷àñòè ãîðîäà, êîãäà ñòàíîâèëàñü î÷åâèäíîé íåîáõîäèìîñòü îáåñïå÷åíèÿ àëüòåðíàòèâíûõ ìàðøðóòîâ äëÿ ïåðåäâèæåíèÿ ïî ãîðîäó ìèíóÿ åãî öåíòðàëüíóþ ÷àñòü. Âîêðóã öåíòðàëüíîé ÷àñòè ãîðîäà ìîæåò áûòü ñîîðóæåíî âíóòðåííåå êîëüöî äëÿ òîãî, ÷òîáû îòâëå÷ü òðàíñïîðòíûå ïîòîêè îò ïðîåçäà ÷åðåç öåíòð è îáåñïå÷èòü äîðîæíîå ïðîñòðàíñòâî âíóòðè êîëüöà äëÿ äâèæåíèÿ ìåñòíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, íåìîòîðèçîâàííûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è ïåøåõîäîâ. Íàëè÷èå âíóòðåííåãî êîëüöà â òîé èëè èíîé ôîðìå (â ñî÷åòàíèè ñ ñîîòâåòñòâóþùèìè óñëîâèÿìè äëÿ äîñòóïà ãðóçîâîãî òðàíñïîðòà) îáû÷íî ÿâëÿåòñÿ íåîáúåìëåìîé ÷àñòüþ ñõåì îðãàíèçàöèè ïåøåõîäíûõ çîí. Âàæíåéøèì ýëåìåíòîì ïîäîáíûõ êîíöåïöèé ÿâëÿåòñÿ îðãàíèçàöèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ âíóòðè êîëüöà ñ òåì, ÷òîáû èçáåæàòü ïîãëîùåíèÿ îáðàçîâàâøåéñÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè âíîâü âîçíèêàþùèì ñêâîçíûì äâèæåíèåì. Íà òàêîé îñíîâå Áàíê ïðèíèìàë ó÷àñòèå â ôèíàíñèðîâàíèè ñòðîèòåëüñòâà êîëüöåâîé äîðîãè â Øàíõàå è Ãóàí÷æîó. Îñíîâíîé òðóäíîñòüþ ïðè òàêîì ïîäõîäå ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå äåéñòâèòåëüíîãî âíåäðåíèÿ è ïîñëåäóþùåãî ïîääåðæèâàíèÿ ìåð ïî ðåãóëèðîâàíèþ ñïðîñà èëè òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ. Âíåøíèå êîëüöåâûå äîðîãè, ðàñïîëîæåííûå â ïåðèôåðèéíîé ÷àñòè ãîðîäà, ìîãóò ñïîñîáñòâîâàòü âûâåäåíèþ òðàíçèòíûõ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ çà ïðåäåëû ãîðîäà â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà òðàíçèòíûå ìàðøðóòû íåäîñòàòî÷íî ðàçâèòû èëè ÿâëÿþòñÿ ÷àñòüþ ðåãèîíàëüíîé èëè íàöèîíàëüíîé äîðîæíîé ñåòè. Îñíîâíîå çíà÷åíèå èìååò íå ñòîëüêî ôîðìà òàêèõ äî-

116 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ðîã (êîëüöî), ñêîëüêî èõ ýêîíîìè÷åñêèå è ýêîëîãè÷åñêèå ôóíêöèè (îáúåçäíàÿ äîðîãà), è èõ íàäî ðàññìàòðèâàòü èìåííî ñ ýòèõ ïîçèöèé. Äàæå â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà èõ ñóùåñòâîâàíèå îïðàâäàííî ñ ôóíêöèîíàëüíîé òî÷êè çðåíèÿ, òàêèå äîðîãè ìîãóò, êàê â Âàðøàâå è Áóäàïåøòå, ñïîñîáñòâîâàòü ðàçâèòèþ çàâèñèìîñòè îò àâòîòðàíñïîðòà â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî ìíîãèå êðóïíûå òîðãîâûå öåíòðû ïåðåìåùàþòñÿ â ïåðèôåðèéíûå ðàéîíû, äî êîòîðûõ ãîðàçäî ëåã÷å äîáèðàòüñÿ íà ÷àñòíûõ àâòîìàøèíàõ, à íå îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì. Ñëåäîâàòåëüíî, òàêèå äîðîãè ñëåäóåò îöåíèâàòü â áîëåå øèðîêèõ ðàìêàõ ñ òî÷êè çðåíèÿ èõ çíà÷åíèÿ äëÿ ñõåìû çåìëåïîëüçîâàíèÿ è ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà â ãîðîäå. Ìîãóò âîçíèêíóòü è äðóãèå ñîîáðàæåíèÿ â îòíîøåíèè ñòðóêòóðû óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè. Ïðè ñåòåâîé ñòðóêòóðå, ðàñïðîñòðàíåííîé â ÑØÀ, äâèæåíèå â ãîðîäå ðàñïðåäåëÿåòñÿ ïî ïàðàëëåëüíûì è àëüòåðíàòèâíûì ìàðøðóòàì, îäíàêî ïðè ýòîì íåëüçÿ èçáåæàòü ïåðåãðóæåííîñòè â öåíòðàëüíûõ ðàéîíàõ ãîðîäà, ãäå â îñíîâíîì ñîñðåäîòî÷åíà äåëîâàÿ àêòèâíîñòü. Âåðîÿòíî, áîëåå äåøåâûì è ìåíåå ðàçðóøèòåëüíûì ñïîñîáîì ðåøåíèÿ ýòîé ïðîáëåìû ÿâëÿåòñÿ óêðåïëåíèå èåðàðõè÷åñêîé ñòðóêòóðû ñåòè, à íå ñòðîèòåëüñòâî íîâûõ êîëüöåâûõ äîðîã.

Îöåíêà âàðèàíòîâ ïîâûøåíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè äîðîæíîé ñåòè Âûøå îòìå÷àëîñü, ÷òî íàëè÷èå àäåêâàòíîé áàçîâîé èíôðàñòðóêòóðû èìååò âàæíåéøåå çíà÷åíèå äëÿ ýôôåêòèâíîé æèçíåäåÿòåëüíîñòè ãîðîäà, îäíàêî â ñëîæèâøèõñÿ êðóïíûõ ãîðîäàõ íå âñåãäà ìîæíî óñòðàíèòü çàòîðû çà ñ÷åò äîðîæíîãî ñòðîèòåëüñòâà. Íî ýòî íå ñíèìàåò âîïðîñà î òîì, ãäå è êîãäà ñëåäóåò ïîâûøàòü ïðîïóñêíóþ ñïîñîáíîñòü äîðîã. Êëàññè÷åñêîé ïðîâåðêîé ÿâëÿåòñÿ óñòðàíåíèå "óçêèõ ìåñò", ïðè êîòîðûõ íåäîñòàòî÷íàÿ ïðîïóñêíàÿ ñïîñîáíîñòü íà îäíîì ó÷àñòêå ñåòè âûçûâàåò çàòîðû è çàäåðæêè íà ïîäõîäàõ ê ýòîìó ó÷àñòêó. Èíîãäà óäàåòñÿ äîñòè÷ü áîëüøèõ ïðåèìóùåñòâ ïðè ìàëûõ ðàñõîäàõ çà ñ÷åò îáåñïå÷åíèÿ íåïðåðûâíîñòè ñåòè, óñòðàíèâ óçêîå ìåñòî èëè äîáàâèâ íåäîñòàþùåå

çâåíî. Íà ïåðâûé âçãëÿä íàëè÷èå "óçêèõ ìåñò" ìîæåò ïîêàçàòüñÿ ïðîåêòíûì íåäîñòàòêîì ñèñòåìû è î÷åâèäíûì ïðèìåðîì íåîáõîäèìîñòè ïîâûøåíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè. Ñëåäóåò, îäíàêî, îòìåòèòü, ÷òî â áóòûëêàõ "óçêèå ìåñòà", áåçóñëîâíî, íå ÿâëÿþòñÿ äåôåêòîì êîíñòðóêöèè. Èõ íàëè÷èå ñîçíàòåëüíî ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ äëÿ òîãî, ÷òîáû îãðàíè÷èòü èçáûòî÷íûé ïîòîê æèäêîñòè â òîì ìåñòå, ãäå îí ïîëíîñòüþ ïðèåìëåì (áóòûëêà), à íå òàì, êóäà îí íå ìîæåò ïîëíîñòüþ ïîìåñòèòüñÿ (ñòàêàí). Ïîäîáíàÿ æå ëîãèêà ïðèìåíèìà ê óëè÷íî-äîðîæíûì ñåòÿì. Óâåëè÷åíèå òðàíñïîðòíîãî ïîòîêà â öåíòð ãîðîäà, êîòîðûé íå ìîæåò ñïðàâèòüñÿ ñ äîïîëíèòåëüíûì îáúåìîì äâèæåíèÿ, ìîæåò ñêîðåå óõóäøèòü, ÷åì óëó÷øèòü ïîëîæåíèå. Óñòðàíåíèå óçêèõ ìåñò ÿâëÿåòñÿ ðàçóìíîé ïîëèòèêîé òîëüêî ïðè ïîâûøåíèè ýôôåêòèâíîñòè âñåé ñåòè â öåëîì. "Îïïîðòóíèñòè÷åñêèå" ñïîñîáû óñòðàíåíèÿ óçêèõ ìåñò òðåáóþò òùàòåëüíîé îöåíêè ñ òåì, ÷òîáû èçáåæàòü ïðîñòîãî ïåðåìåùåíèÿ çàòîðîâ â äâèæåíèè íà äðóãîé ó÷àñòîê ñèñòåìû. Òðàäèöèîííûì ñïîñîáîì ðåøåíèÿ ýòèõ ïðîáëåì ÿâëÿåòñÿ ïîïûòêà ñîïîñòàâèòü çàòðàòû è âûãîäû ñ ðàöèîíàëüíîé, êîëè÷åñòâåííîé òî÷êè çðåíèÿ. Ýòà ìåòîäèêà ïåðâîíà÷àëüíî áûëà ðàçðàáîòàíà äëÿ îöåíêè èíâåñòèöèé â ìåæäóãîðîäíèå ïåðåâîçêè, à íåîáõîäèìûå òåõíè÷åñêèå ïîïðàâêè äëÿ îöåíêè ïîâûøåíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè äîðîã â ïåðåãðóæåííûõ ãîðîäàõ â òå÷åíèå òðèäöàòè ëåò âêëþ÷àëèñü â òèïîâóþ ëèòåðàòóðó. Íîâûå òðàíñïîðòíûå ïîòîêè, âîçíèêàþùèå â ðåçóëüòàòå ìîäåðíèçàöèè ñåòè, äåéñòâèòåëüíî ïðèíîñÿò îïðåäåëåííóþ ÷àñòíóþ âûãîäó äëÿ òåõ ëþäåé, ÷üè ïîåçäêè ðàíåå áûëè çàòðóäíåíû. Îäíàêî ýòî îäíîâðåìåííî ñíèæàåò ñòåïåíü ïîëîæèòåëüíîãî âëèÿíèÿ äîïîëíèòåëüíîé ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè íà ñóùåñòâóþùèå òðàíñïîðòíûå ïîòîêè è óñèëèâàåò íàãðóçêó íà îêðóæàþùóþ ñðåäó. Òàêèì îáðàçîì, ÷èñòûé ýôôåêò ïîâûøåíèÿ îáúåìîâ äâèæåíèÿ ìîæåò ñíèçèòü îæèäàåìóþ âûãîäó îò óâåëè÷åíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè. Âåðîÿòíî, ó÷åñòü âñå ýòè ôàêòîðû ìîæíî íà îñíîâå õîðîøåé ìîäåëè àíàëèçà è îöåíêè ñïðîñà. Ïðè îòñóòñòâèè òàêèõ ñëîæíûõ ìåòîäèê èñïîëüçîâàíèå ñàìîãî î÷åâèäíîãî óïðîùåíèÿ — ïðèíÿòèÿ ïîñòîÿííîé ìàòðèöû ïîåçäîê — ìîæåò, ïî âñåé âåðîÿòíîñòè, ñóùåñò-

ÃÎÐÎÄÑÊÀß ÓËÈ×ÍÎ-ÄÎÐÎÆÍÀß ÑÅÒÜ 117

âåííî ïåðåîöåíèòü çíà÷åíèå ïîâûøåíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè. Åùå îäíèì òåîðåòè÷åñêè õîðîøî èçó÷åííûì ôàêòîðîì ÿâëÿåòñÿ âëèÿíèå îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà íà ýêîíîìè÷åñêóþ âûãîäó îò óâåëè÷åíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè. Âîçìîæíîñòè ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ñóùåñòâóþùåé èíôðàñòðóêòóðû çà ñ÷åò îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ñäåðæèâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ ïóòåì ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà òåîðåòè÷åñêè äîëæíû ïðèíèìàòüñÿ âî âíèìàíèå ïðè îïðåäåëåíèè áàçîâîãî ñöåíàðèÿ, íà îñíîâå êîòîðîãî îöåíèâàåòñÿ äîïîëíèòåëüíàÿ ïðîïóñêíàÿ ñïîñîáíîñòü. Îäíàêî íà ïðàêòèêå ñëèøêîì ëåãêî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî óëó÷øåíèå ðåãóëèðîâàíèÿ òðàíñïîðòíîé ñåòè íåâîçìîæíî è ïîýòîìó òàêæå ëåãêî ñòàíîâèòñÿ ïðîâîäèòü îöåíêó óâåëè÷åíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè íà îñíîâå ñöåíàðèÿ, êîòîðûé ïîñòîÿííî ïåðåîöåíèâàåò ïðåèìóùåñòâà òàêèõ ïðîåêòîâ.

íîìè÷åñêàÿ îöåíêà äîëæíà ïðîâîäèòüñÿ íà îñíîâå öåëîãî ðÿäà êðèòåðèåâ, îðèåíòèðîâàííûõ íà ìíîãîñòîðîííèé è îòêðûòûé ïðîöåññ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé â îáëàñòè òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè. Îäíèì èç ñàìûõ äåéñòâåííûõ, õîòÿ è íàèáîëåå ðàçìûòûõ ñïîñîáîâ çàùèòû îò èçëèøíèõ èíâåñòèöèé ÿâëÿþòñÿ êîíñóëüòàöèè ñ çàèíòåðåñîâàííûìè ãðóïïàìè íàñåëåíèÿ è/èëè îáñóæäåíèå ïðîåêòîâ ñ îáùåñòâåííîñòüþ. Íåñìîòðÿ íà îïàñíîñòü ðàçâèòèÿ ñèíäðîìà îòðèöàíèÿ ("òîëüêî íå â ìîåì äâîðå"), ñïîñîáíîãî çàáëîêèðîâàòü íå òîëüêî ïëîõèå, íî è õîðîøèå ðàçðàáîòêè, ïðîöåäóðà êîíñóëüòàöèé è îçíàêîìëåíèå îáùåñòâåííîñòè ñ êðóïíûìè ïðîåêòàìè çàñòàâëÿåò ðàçðàáîò÷èêîâ è èíæåíåðîâ áîëåå òùàòåëüíî, ÷åì â èíîì ñëó÷àå, ïðîäóìûâàòü ñâîè ðåøåíèÿ. Îòñþäà ñëåäóåò âûâîä î òîì, ÷òî ñáîð äàííûõ è ìîäåëèðîâàíèå äîëæíû áûòü òàêæå îðèåíòèðîâàíû íà ïðîöåññ ïðèâëå÷åíèÿ îáùåñòâåííîñòè.

Ïðî÷èå ñîîáðàæåíèÿ ñâÿçàíû ñ íåäàâíî âîçíèêøèìè ïðîáëåìàìè è ìåíåå õîðîøî ñôîðìóëèðîâàíû. Ïðè îöåíêå òðàäèöèîííûõ èíâåñòèöèîííûõ äîðîæíûõ ïðîåêòîâ îáû÷íî íå ïðèíèìàåòñÿ â ðàñ÷åò âëèÿíèå äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû íà íåìîòîðèçîâàííûõ ó÷àñòíèêîâ äâèæåíèÿ. Íà òåõíè÷åñêîì óðîâíå äëÿ ðåøåíèÿ ïðîáëåìû áîðüáû ñ áåäíîñòüþ òàêæå íåîáõîäèìî, ÷òîáû â ýêîíîìè÷åñêîé îöåíêå âûãîäàì äëÿ áåäíûõ ïðèäàâàëîñü áîëüøåå çíà÷åíèå, ÷åì ÷àñòî áûâàåò â äåéñòâèòåëüíîñòè6. Æåëàòåëüíî ïî ìåíüøåé ìåðå îïðåäåëèòü ìàñøòàáû òàêèõ ïðîáëåì.

×àñòíîå ôèíàíñèðîâàíèå

Ìåòîäèêà îöåíêè çàòðàò è âûãîä âñå åùå èñïîëüçóåòñÿ íà òåõíè÷åñêîì óðîâíå è, ñëåäîâàòåëüíî, äîëæíà áûòü èçìåíåíà ñ òåì, ÷òîáû èçáåæàòü íàèáîëåå î÷åâèäíûõ ïðåäâçÿòîñòåé. Îäíàêî ïðîáëåìû îöåíêè ýêîëîãè÷åñêèõ âîçäåéñòâèé, íå ïðÿìî ñâÿçàííûõ ñ ïðîåêòîì, îòñóòñòâèå ÷åòêîãî ïîíèìàíèÿ ýôôåêòà îáðàòíîé ñâÿçè ìåæäó äîðîæíûì ñòðîèòåëüñòâîì è èçìåíåíèÿìè â çåìëåïîëüçîâàíèè è ãîðîäñêîé ñòðóêòóðå, à òàêæå âëèÿíèå ðàñïðåäåëåíèÿ èíâåñòèöèé îçíà÷àþò, ÷òî íåäîñòàòî÷íî èñïîëüçîâàòü ðàñ÷åòû ýêîíîìè÷åñêîé íîðìû ïðèáûëè â êà÷åñòâå åäèíñòâåííîãî òåõíè÷åñêîãî êðèòåðèÿ. Òàêèì îáðàçîì, ýêî-

Ýòîò âûâîä, âîçìîæíî, íå ÿâëÿåòñÿ áåññïîðíûì ïî ðÿäó ïðè÷èí. Åñëè äîïîëíèòåëüíûå îáúåìû äâèæåíèÿ ñîçäàþòñÿ íà íå îáëàäàþùåé äîñòàòî÷íîé ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòüþ ñåòè âòîðîñòåïåííûõ äîðîã (êàê â Áàíãêîêå è Êóàëà-Ëóìïóðå), òî íà ïðàêòèêå ýòî ìîæåò îáåðíóòüñÿ ïîâûøåíèåì ïåðåãðóæåííîñòè è, òàêèì îáðàçîì, ïðèâåäåò ê ñíèæåíèþ îáùåãî óðîâíÿ áëàãîñîñòîÿíèÿ. Âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó, îêàçûâàåìîå êàê îáúåêòàìè èíôðàñòðóêòóðû, òàê è äîïîëíèòåëüíûìè òðàíñïîðòíûìè ïîòîêàìè, íå ó÷èòûâàåòñÿ â ïëàòå çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè, çà èñêëþ÷åíèåì òåõ ñëó÷àåâ, êîãäà ýòè ñîîáðàæåíèÿ

Â êðóïíûõ ãîðîäàõ, òàêèõ, êàê Áàíãêîê, ÁóýíîñÀéðåñ, Êóàëà-Ëóìïóð è Ìàíèëà, ÷àñòíûå ñðåäñòâà ïðèâëåêàþòñÿ äëÿ ñòðîèòåëüñòâà ãîðîäñêèõ ïëàòíûõ äîðîã. Ïîñêîëüêó ïëàòà çà ïîëüçîâàíèå òàêèìè äîðîãàìè óñòàíàâëèâàåòñÿ íà óðîâíå, ïîçâîëÿþùåì ïîëíîñòüþ îêóïèòü ðàñõîäû íà èõ ñòðîèòåëüñòâî, òî äî ñèõ ïîð ýòà ñõåìà îòâå÷àëà òåì ñòðàòåãèÿì, êîòîðûå èñïîëüçóþòñÿ â çàùèòó òàêèõ äîðîã. Êðîìå òîãî, ïîñêîëüêó îíè ñïîñîáñòâóþò ñíèæåíèþ íàãðóçêè íà ñåòü áåñïëàòíûõ ãîðîäñêèõ äîðîã, îíè, áåçóñëîâíî, èìåþò ñâîè ïðåèìóùåñòâà.

118 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

âêëþ÷àþòñÿ â ïðîåêòíûå òðåáîâàíèÿ äëÿ íîâûõ ìàðøðóòîâ. Êðîìå òîãî, òàêèå ïðîåêòû ìîãóò áûòü ñâÿçàíû ñ íåïðåäâèäåííûìè, òàêæå íåó÷òåííûìè, ðàñõîäàìè èç ãîñóäàðñòâåííîãî êàðìàíà íà ìîäåðíèçàöèþ ìåñòíîé äîðîæíîé ñåòè (êàê â Ìàíèëå). Âûâîä çàêëþ÷àåòñÿ íå â òîì, ÷òî ÷àñòíîå ôèíàíñèðîâàíèå íåöåëåñîîáðàçíî, à â òîì, ÷òî, ïîñêîëüêó ñõåìû ñ ÷àñòíûì ôèíàíñèðîâàíèåì îêàçûâàþò âîçäåéñòâèå íà âñþ ñèñòåìó, îíè äîëæíû ïîäâåðãàòüñÿ òàêîìó æå âñåñòîðîííåìó ïëàíèðîâàíèþ, ýêîíîìè÷åñêîìó àíàëèçó, îöåíêå ñîöèàëüíûõ è ýêîëîãè÷åñêèõ ïîñëåäñòâèé, êàê åñëè áû îíè ðåàëèçîâûâàëèñü ãîñóäàðñòâåííûì ñåêòîðîì.

F. Áîðüáà ñ áåäíîñòüþ Âëèÿíèå íà óðîâåíü áåäíîñòè ãîðîäñêîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, êàê è âñåõ ïðî÷èõ ýëåìåíòîâ ñèñòåìû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ìîæíî ðàçäåëèòü íà êîñâåííûå ýôôåêòû, ñâÿçàííûå ñ åå âëèÿíèåì íà ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò, è ïðÿìûå ýôôåêòû, êàñàþùèåñÿ åå âëèÿíèÿ íà óñëîâèÿ æèçíè áåäíîãî íàñåëåíèÿ.

Âëèÿíèå íà ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò Ýêîíîìè÷åñêàÿ æèçíåñïîñîáíîñòü òîðãîâîïðîìûøëåííîé áàçû ãîðîäîâ èìååò áîëüøîå çíà÷åíèå äëÿ áåäíîãî íàñåëåíèÿ, ïîñêîëüêó èìåííî â ýòîé ñôåðå îíè íàõîäÿò ðàáîòó. Â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ òðàíñïîðòíûå çàòîðû â ÷àñû ïèê ïðåèìóùåñòâåííî âûçâàíû ÷àñòíûì àâòîòðàíñïîðòîì, îäíàêî òàêàÿ ñèòóàöèÿ íàáëþäàåòñÿ íå âåçäå. Ìíîãèå êðóïíûå ãîðîäà â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé óçëû íàöèîíàëüíûõ è ìåæäóíàðîäíûõ òðàíñïîðòíûõ ñåòåé. Íåêîòîðûå èç íèõ èñòîðè÷åñêè ÿâëÿþòñÿ ïîðòîâûìè ãîðîäàìè, äîìèíèðóþùåå âëèÿíèå êîòîðûõ âîçðîñëî â ïåðèîä êîëîíèàëüíîãî ïðàâëåíèÿ. Â ýòèõ ãîðîäàõ çàòîðû äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â áîëüøîé ñòåïåíè âûçâàíû äåÿòåëüíîñòüþ ãðóçîâîãî òðàíñïîðòà. Êîíöåíòðàöèÿ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ âîêðóã êðóïíûõ ãîðîäñêèõ òîâàðíûõ ðûíêîâ, êàê â Äàêêå, ìîæåò èìåòü òàêèå æå ïîñëåäñòâèÿ, êàê êîíöåíòðàöèÿ ïîòîêîâ ìîðñêîãî òðàíñïîðòà â ïîðòàõ (êàê, íàïðèìåð, â Ìàíèëå). Ñëåäîâàòåëüíî, â ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí âàæíûì ýëåìåíòîì ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ÿâëÿåòñÿ ó÷åò ðàñïîëîæåíèÿ îñíîâíûõ èñòî÷íèêîâ è

ñîîòâåòñòâóþùèõ ìàðøðóòîâ ãðóçîâûõ ïåðåâîçîê. Ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîé óëè÷íîäîðîæíîé ñåòè äîëæíà áûòü òàêæå ñâÿçàíà ñ íàöèîíàëüíîé ýêîíîìèêîé è îòðàæàòü ïðîèñõîäÿùèå â íåé èçìåíåíèÿ, êàê òå, êîòîðûå ïðîèñõîäÿò â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé, ãäå â ñâÿçè ñ êàðäèíàëüíûìè èçìåíåíèÿìè â ñòðóêòóðå ïðîìûøëåííîñòè è òîðãîâëè îñíîâíîé îáúåì ãðóçîâûõ ïåðåâîçîê ñòàë îñóùåñòâëÿòüñÿ àâòîìîáèëüíûì, à íå æåëåçíîäîðîæíûì òðàíñïîðòîì, ÷òî ïðèâåëî ê íåîáõîäèìîñòè èçìåíåíèÿ ãîðîäñêîé òðàíñïîðòíîé ñòðóêòóðû.

Íåïîñðåäñòâåííîå âëèÿíèå íà óðîâåíü áåäíîñòè Ïîòåíöèàëüíîå âëèÿíèå äîðîæíûõ èíâåñòèöèé íà ñíèæåíèå óðîâíÿ áåäíîñòè ìîæåò áûòü óñèëåíî çà ñ÷åò îòáîðà òèïîâ äîðîæíûõ ïðîåêòîâ äëÿ âêëþ÷åíèÿ â ïðîãðàììû, îðèåíòèðîâàííûå íà îáåñïå÷åíèå äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû, èìåþùåé áîëüøîå çíà÷åíèå äëÿ óäîâëåòâîðåíèÿ îñíîâíûõ ïîòðåáíîñòåé áåäíîãî íàñåëåíèÿ. Ñóùåñòâóåò ðÿä ñïîñîáîâ, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ ìîæíî îïðåäåëèòü ýòè ïîòðåáíîñòè è ñîñðåäîòî÷èòü óñèëèÿ íà èõ óäîâëåòâîðåíèè. Ïåðâûé ñïîñîá, ñ ïîìîùüþ êîòîðîãî ìîæíî ñîðèåíòèðîâàòü òðàíñïîðòíóþ ïîëèòèêó íà ðåøåíèå ïðîáëåìû áåäíîñòè, çàêëþ÷àåòñÿ â èçó÷åíèè ìåñò ïðîæèâàíèÿ áåäíûõ. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ î÷åíü áåäíîå íàñåëåíèå æèâåò â íåçàðåãèñòðèðîâàííûõ æèëûõ ïîñòðîéêàõ èëè òðóùîáàõ, ê êîòîðûì íåò ìîùåíîãî èëè äàæå ïðîñòî ïîäãîòîâëåííîãî äîñòóïà. Â ðåçóëüòàòå áåäíûå íå îáñëóæèâàþòñÿ îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì, à ÷àñòî è âîîáùå êàêèì-ëèáî ìîòîðèçîâàííûì òðàíñïîðòîì. Îíè âûíóæäåíû ïðåîäîëåâàòü áîëüøèå ðàññòîÿíèÿ ïåøêîì, ÷àñòî â íåáåçîïàñíûõ óñëîâèÿõ. Âñåìèðíûé áàíê ÷àñòî ôèíàíñèðîâàë ïðîåêòû, ïðåäóñìàòðèâàþùèå ïðîêëàäêó ìîùåíûõ äîðîã äëÿ îáåñïå÷åíèÿ äîñòóïà â áåäíûå ðàéîíû, â ÷àñòíîñòè, â Ëàòèíñêîé Àìåðèêå è Àôðèêå (Âðåçêà 6.2). Â óñëîâèÿõ ïîâûøåííîé îïàñíîñòè âàæíûì àñïåêòîì îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîãî äîñòóïà ÿâëÿåòñÿ îñâåùåíèå. Âòîðûì ñïîñîáîì ðåøåíèÿ ïðîáëåìû áåäíîñòè ÿâëÿåòñÿ èçó÷åíèå âèäîâ òðàíñïîðòà,

ÃÎÐÎÄÑÊÀß ÓËÈ×ÍÎ-ÄÎÐÎÆÍÀß ÑÅÒÜ 119

Âðåçêà 6.2. Óêëàäêà äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ â áåäíûõ ðàéîíàõ Áðàçèëèè — ïðîãðàììà PROPAV Îòñóòñòâèå ïîêðûòèÿ íà äîðîãàõ â áåäíûõ ðàéîíàõ ãîðîäîâ Áðàçèëèè, ìíîãèå èç êîòîðûõ ñòàíîâÿòñÿ íåïðîõîäèìûìè â ìîêðóþ ïîãîäó, áûëî ñåðüåçíûì ïðåïÿòñòâèåì äëÿ äîñòóïà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è àâàðèéíûõ ñëóæá. Òîëüêî â Ñàí-Ïàóëó â íà÷àëå âîñüìèäåñÿòûõ ãîäîâ 800 êì óëèö, ïî êîòîðûì ïðîõîäÿò ìàðøðóòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, íå èìåëî äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ. Äëÿ èñïðàâëåíèÿ ýòîãî ïîëîæåíèÿ â Ïåðâûé áðàçèëüñêèé ïðîåêò ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà áûëà âêëþ÷åíà ïðîãðàììà óêëàäêè äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ â áåäíûõ ðàéîíàõ. Â ðàìêàõ ýòîé ïðîãðàììû ïðîåêòíûå îðãàíèçàöèè ñòðåìèëèñü ïîäãîòîâèòü ñëèøêîì ïîäðîáíûå ïðîåêòû äëÿ äðåíàæíûõ ñèñòåì è êîíñòðóêöèè îñíîâíîãî ïîêðûòèÿ. Ýòî ïðèâåëî ê ïðåâûøåíèþ ñðîêîâ è ðàñõîäîâ. Â ðåçóëüòàòå îðãàíèçàöèåé Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos â Ñàí-Ïàóëó áûëà ïðîâåäåíà âñåñòîðîííÿÿ îöåíêà íèçêîçàòðàòíûõ âàðèàíòîâ óêëàäêè äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ, ðàçðàáîòàíî ðóêîâîäñòâî ïî îñóùåñòâëåíèþ òàêèõ ïðîåêòîâ è ïîäãîòîâëåíî òåõíèêî-ýêîíîìè÷åñêîå îáîñíîâàíèå. Ïàðàëëåëüíî ñ ýòèì íàöèîíàëüíûé îðãàí EBTU ïðîâåë èññëåäîâàíèå ðåãèîíàëüíîãî îïûòà ðåàëèçàöèè íèçêîçàòðàòíûõ ïðîåêòîâ ïî óêëàäêå äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ, â êîòîðîì áûë ñäåëàí âûâîä î çíà÷èòåëüíûõ âûãîäàõ îò îñóùåñòâëåíèÿ øèðîêîé ïðîãðàììû â ýòîé îáëàñòè, è ðàçðàáîòàë ìåòîäè÷åñêèå óêàçàíèÿ ïî îòáîðó äîðîã äëÿ ïðîãðàììû óêëàäêè äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ. Â Òðåòèé áðàçèëüñêèé ïðîåêò ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà áûë âêëþ÷åí êîìïîíåíò íà ñóììó 63 ìëí äîëë. ÑØÀ (PROPAV), ïðåäóñìàòðèâàþùèé óêëàäêó äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ íà 500 êì ìàðøðóòîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â áåäíûõ ðàéîíàõ â ïåðèîä ìåæäó 1981 è 1984 ãã. EBTU äîëæíà áûëà îòâå÷àòü çà îòáîð äîðîã è íàäçîð çà îñóùåñòâëåíèåì ïðîåêòà, à òàêæå ïåðåñìîòð ðóêîâîäñòâà ñ ó÷åòîì ïðèîáðåòåííîãî îïûòà. Øèðîêî èñïîëüçîâàëèñü ìåñòíàÿ ðàáî÷àÿ ñèëà è ìåñòíûå ìàòåðèàëû. Ïðîãðàììà áûëà ïðèçíàíà íàñòîëüêî óñïåøíîé, ÷òî áûëà ðàñøèðåíà äî ñâûøå 1000 êì, ïðè÷åì íå òîëüêî ïðè ôèíàíñèðîâàíèè èç ñðåäñòâ Âñåìèðíîãî áàíêà. Àíàëîãè÷íûå ïðîáëåìû íàáëþäàëèñü è â äðóãèõ ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè, è ïîäîáíûå ïðîãðàììû íà÷àëè ðåàëèçîâûâàòüñÿ â ×èëè, ßìàéêå, Ïåðó è Ìåêñèêå. Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ, ïðè îòñóòñòâèè ïðîáëåìû íåïðîõîäèìîñòè äîðîã â ïåðèîä äîæäåé, äàæå èñïîëüçîâàëñÿ åùå áîëåå ïðîñòîé âåðõíèé ñëîé ïîêðûòèÿ ñ òåì, ÷òîáû óâåëè÷èòü îõâàò ïðîãðàììû. Ñàìûå ïîñëåäíèå ïðîåêòû â Ëèìå (Ïåðó) ïðåäóñìàòðèâàþò ó÷àñòèå ìåñòíîãî íàñåëåíèÿ â îòáîðå ó÷àñòêîâ äîðîã äëÿ âêëþ÷åíèÿ â ïðîãðàììó. Èñòî÷íèê: äîñüå ïðîåêòîâ Âñåìèðíîãî áàíêà.

êîòîðûì ïîëüçóþòñÿ áåäíûå, à äëÿ ñàìûõ áåäíûõ ýòî ïåðåäâèæåíèå ïåøêîì èëè ñ ïîìîùüþ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà. Ñëèøêîì ÷àñòû ñëó÷àè, êîãäà óëè÷íîå ïðîñòðàíñòâî, âûäåëåííîå äëÿ ïåøåõîäîâ è íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, ÿâëÿåòñÿ íåäîñòàòî÷íûì äëÿ îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîãî ïåðåäâèæåíèÿ. Ïî ìåðå ðîñòà àâòîìîáèëèçàöèè ïîëîæåíèå åùå áîëüøå óõóäøàåòñÿ. Íàïðèìåð, â ñåìèäåñÿòûå è âîñüìèäåñÿòûå ãîäû âûäåëåíèå îáîñîáëåííûõ âåëîñèïåäíûõ äîðîæåê áûëî ñòàíäàðòíûì ýëåìåíòîì ïðîåêòèðîâàíèÿ íîâûõ ãîðîäñêèõ ìàãèñòðàëåé â ãîðîäàõ Êèòàÿ. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ òàêîå âíèìàíèå ê âåëîñèïåäèñòàì, ïîõîæå, íà÷èíàåò îñëàáåâàòü. Îáîñîáëåííûå ýëåìåíòû èíôðàñòðóêòóðû äëÿ ïåðåäâèæåíèÿ ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ ôèíàíñèðóþòñÿ â òàêèõ ðàçíûõ ãîðîäàõ, êàê Ëèìà, Àêêðà, Ìàíèëà, Áîãîòà, Øàíõàé è Ëÿîíèíã. Äðóãèå ãðóïïû áåäíîãî íàñåëåíèÿ, â äðóãèõ ñòðàíàõ èñïûòûâàþò ñèëüíóþ çàâèñèìîñòü îò îáùåñòâåííîãî àâòîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà. Ýòó ïðîáëåìó ìîæíî ðåøèòü äâóìÿ ñïîñîáàìè. Âî-ïåðâûõ, ïðè ïëîõîì ñîñòîÿíèè äîðîã ïðèîðèòåòíîå âíèìàíèå ñëåäóåò óäåëÿòü ðåìîíòó îòäåëüíûõ

÷àñòåé îñíîâíîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, èñïîëüçóåìûõ äëÿ ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà (êàê, íàïðèìåð, â íåäàâíåì ïðîåêòå â Ðåñïóáëèêå Êèðãèçèÿ). Âî-âòîðûõ, ïðè íåõâàòêå äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà ñëåäóåò ïðåäîñòàâèòü ïðèîðèòåòíûå óñëîâèÿ äëÿ ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, íå òîëüêî çà ñ÷åò îðãàíèçàöèè äâèæåíèÿ ïî îáîñîáëåííûì è íåîáîñîáëåííûì ïîëîñàì, íî è ñ ïîìîùüþ áîëåå ñëîæíûõ ñõåì, íàïðèìåð, ó÷åòà ïðèîðèòåòà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ðàáîòå ñâåòîôîðíûõ ñèñòåì. Òðåòüèì îñíîâíûì íàïðàâëåíèåì ÿâëÿåòñÿ èçó÷åíèå ñïîñîáîâ, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ áåäíûå çàðàáàòûâàþò ñåáå íà æèçíü. Â î÷åíü áåäíûõ ñåëüñêèõ ðàéîíàõ øèðîêî ðàñïðîñòðàíåíà ïðàêòèêà äîðîæíîãî ñòðîèòåëüñòâà è ñîäåðæàíèÿ ñ èñïîëüçîâàíèåì òðóäîåìêèõ ïðîöåññîâ, êîòîðûå ëåãêè â óïðàâëåíèè è äàþò ðåçóëüòàòû îòíîñèòåëüíî âûñîêîãî êà÷åñòâà ïðè óñëîâèè íèçêèõ äîðîæíûõ ñòàíäàðòîâ. Ïîäîáíûé ïîäõîä íå ñ÷èòàåòñÿ íîðìàëüíûì â ãîðîäñêèõ óñëîâèÿõ, õîòÿ îïûò Þæíîé Àôðèêè ïîêàçûâàåò, ÷òî è â ãîðîäàõ ìîãóò ñóùåñòâîâàòü àíàëîãè÷íûå âîçìîæíîñòè.

120 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

È, íàêîíåö, âîçìîæíî, ñëåäóåò óäåëèòü âíèìàíèå ïîáî÷íîìó âëèÿíèþ ðàçâèòèÿ äîðîæíîé ñåòè íà áåäíîå íàñåëåíèå. Âñåãäà åñòü ñèëüíîå èñêóøåíèå ïðîêëàäûâàòü íîâûå äîðîãè ÷åðåç ðàéîíû ñ íèçêîé ñòîèìîñòüþ çåìëè, à èìåííî òàì ÷àñòî ïðîæèâàþò áåäíûå. Âåðîÿòíî, ýòî êàê ðàç òîò ñëó÷àé, êîãäà áåäíûå íåçàêîííî çàíèìàþò ãîñóäàðñòâåííûå çåìëè. Æåñòêèå òðåáîâàíèÿ Áàíêà â îòíîøåíèè ïëàíèðîâàíèÿ ïåðåñåëåíèÿ è âûïëàòû êîìïåíñàöèé îáúÿñíÿþòñÿ èìåííî îçàáî÷åííîñòüþ òàêîãî ðîäà îòðèöàòåëüíûìè ïîáî÷íûìè ýôôåêòàìè.

íèå ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè ñ ó÷åòîì à) âëèÿíèÿ ïîâûøåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ íà ïîëó÷åííûå âûãîäû, b) ïðåèìóùåñòâ è íåäîñòàòêîâ àëüòåðíàòèâ íåìîòîðèçîâàííîìó òðàíñïîðòó è ñ) âîçäåéñòâèÿ íà îêðóæàþùóþ ñðåäó; •

G. Âûâîäû: ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ äîðîã

Îïðåäåëåíèå ëè÷íûõ ïîåçäîê èëè ãðóçîâûõ ïåðåâîçîê (íåîáÿçàòåëüíî ïåðåäâèæåíèå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ), èìåþùèõ íàèáîëüøåå çíà÷åíèå äëÿ ýêîíîìèêè ãîðîäà è áëàãîïîëó÷èÿ áåäíîãî íàñåëåíèÿ, è îðèåíòàöèÿ ìåð ïî ìîäåðíèçàöèè óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè íà îáëåã÷åíèå ýòèõ ïåðåäâèæåíèé.

Â îáëàñòè ñîäåðæàíèÿ äîðîã Äîðîãè ÿâëÿþòñÿ íåîáõîäèìûì êîìïîíåíòîì ãîðîäñêîé èíôðàñòðóêòóðû. Íåäîñòàòî÷íàÿ ïðîïóñêíàÿ ñïîñîáíîñòü äîðîã ïðèâîäèò ê çàòîðàì â äâèæåíèè, óùåðáó äëÿ ýêîíîìèêè ãîðîäà, óâåëè÷åíèþ âîçäåéñòâèÿ íà îêðóæàþùóþ ñðåäó è ÷àñòî îñîáåííî æåñòêèì ïîñëåäñòâèÿì äëÿ áåäíîãî íàñåëåíèÿ. Îäíàêî îñîáåííî â êðóïíûõ ñëîæèâøèõñÿ ãîðîäàõ, ïîääåðæàíèå áàëàíñà ìåæäó ñïðîñîì è ïðåäëîæåíèåì èñêëþ÷èòåëüíî çà ñ÷åò óâåëè÷åíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè äîðîã ìîæåò îêàçàòüñÿ íåïðèåìëåìûì êàê ñ ñîöèàëüíîé, òàê è ñ ýêîíîìè÷åñêîé òî÷åê çðåíèÿ. Òàêèì îáðàçîì, ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ äîðîã äîëæíà âêëþ÷àòü îðãàíèçàöèþ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ðåãóëèðîâàíèå ñïðîñà, à òàêæå îáåñïå÷åíèå è òåõíè÷åñêîå ñîäåðæàíèå äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû. Ñëåäîâàòåëüíî, ýòà ñòðàòåãèÿ äîëæíà âêëþ÷àòü ñëåäóþùèå ýëåìåíòû. Â îáëàñòè äîðîæíîãî ïëàíèðîâàíèÿ •

Ïåðâîíà÷àëüíîå ïëàíèðîâàíèå è ðåçåðâèðîâàíèå ïðîñòðàíñòâà äëÿ òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû (íå îãðàíè÷èâàÿñü äîðîãàìè);

•

Ñîçäàíèå ñîîòâåòñòâóþùåé èåðàðõè÷åñêîé ñòðóêòóðû óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è ÷åòêîå ðàçãðàíè÷åíèå îòâåòñòâåííîñòè çà îáåñïå÷åíèå è òåõíè÷åñêîå ñîäåðæàíèå êàæäîé êàòåãîðèè äîðîã;

•

Òùàòåëüíàÿ îöåíêà èíâåñòèöèé â óâåëè÷å-

•

Âíåäðåíèå ñèñòåì óïðàâëåíèÿ ñîäåðæàíèåì äîðîã;

•

Ôèíàíñèðîâàíèå, îáåñïå÷èâàþùåå àäåêâàòíîå ñîäåðæàíèå ýêîíîìè÷åñêè óñòîé÷èâîé ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè äîðîã;

•

Ðàñøèðåíèå âîçìîæíîñòåé ÷àñòíîé ïîäðÿäíîé èíäóñòðèè â îòíîøåíèè ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ñîäåðæàíèÿ äîðîã.

Â îáëàñòè îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ •

Îðãàíèçàöèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â öåëÿõ ïîääåðæàíèÿ áåçîïàñíîãî, ýôôåêòèâíîãî è ýêîëîãè÷åñêè äîïóñòèìîãî ïåðåäâèæåíèÿ íàñåëåíèÿ (à íå òîëüêî òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ);

•

Îïðåäåëåíèå ïðèîðèòåòíûõ íàïðàâëåíèé óïðàâëåíèÿ è èñïîëüçîâàíèÿ èíôðàñòðóêòóðû â öåëÿõ îõðàíû à) ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè ãîðîäà è b) ïåðåäâèæåíèÿ îáùåñòâåííîãî è íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà îò âëèÿíèÿ íåîãðàíè÷åííîãî ðîñòà ÷èñëåííîñòè ÷àñòíîãî ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà.

Â îáëàñòè ðåãóëèðîâàíèÿ ñïðîñà •

Ðåãóëèðîâàíèå ñïðîñà íà óëè÷íî-äîðîæíîå ïðîñòðàíñòâî â öåëÿõ óñòàíîâëåíèÿ áàëàíñà ìåæäó òðàíñïîðòíûìè ïîòîêàìè

ÃÎÐÎÄÑÊÀß ÓËÈ×ÍÎ-ÄÎÐÎÆÍÀß ÑÅÒÜ 121

è ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòüþ çà ñ÷åò îñóùåñòâëåíèÿ ìåð ñäåðæèâàíèÿ ñïðîñà;

4 NEA. 2000. Ñâÿçü ìåæäó ïëàíèðîâàíèåì çåìëåïîëü-

çîâàíèÿ â ãîðîäàõ, ðûíêàìè çåìëè, îáåñïå÷åíèåì òðàíñïîðòíûõ óñëóã è áëàãîñîñòîÿíèåì áåäíîãî íà-

•

Ïîëíûé ó÷åò èçäåðæåê â ñáîðàõ ñ ïîëüçîâàòåëåé äîðîã (ñì. ãëàâó 9);

ñåëåíèÿ. Äîêëàä, ïîäãîòîâëåííûé äëÿ Îáçîðà Âñåìèðíîãî áàíêà ïî âîïðîñàì ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà; ñì. âýáñàéò Âñåìèðíîãî

•

Âíåäðåíèå ñõåì ôèíàíñèðîâàíèÿ, ó÷èòûâàþùèõ âçàèìîñâÿçü ìåæäó äîðîæíîé ñåòüþ è äðóãèìè âèäàìè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà (ñì. ãëàâó 9);

áàíêà ïî âîïðîñàì òðàíñïîðòà: http://www.worldbank.org/transport/. 5 Ïðè ýòîì íåîáõîäèìî ïîìíèòü î íåîáõîäèìîñòè

îáåñïå÷èòü ñîîòâåòñòâóþùèå ïåðåñå÷åíèÿ íà ðàçíûõ óðîâíÿõ ñ òåì, ÷òîáû ìàãèñòðàëüíûå àâòîäîðî-

•

Ðàçâèòèå îðãàíèçàöèé, îñóùåñòâëÿþùèõ óïðàâëåíèå è ñîäåðæàíèå ãîðîäñêîé óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè.

ãè íå íàðóøàëè ñîöèàëüíîé öåëîñòíîñòè ñëîæèâøèõñÿ ïîñåëåíèé. 6 Ðàñïðåäåëåííî âçâåøåííûå çíà÷åíèÿ âðåìåíè ðàññìàòðèâàëèñü â ðàìêàõ íåêîòîðûõ ïðîåêòîâ Áàí-

Heggie, I.G. and P. Vickers. 1998. “Commercial Management and Financing of Roads”. World Bank Technical Paper 409. World Bank, Washington, DC. («Êîììåð÷åñêîå óïðàâëåíèå è ôèíàíñèðîâàíèå äîðîã». Òåõíè÷åñêèé äîêóìåíò Âñåìèðíîãî áàíêà ¹ 409. Âñåìèðíûé áàíê. Âàøèíãòîí, Îêðóã Êîëóìáèÿ).

êà (íàïðèìåð, äîðîæíûõ ïðîåêòàõ âî Âüåòíàìå), îä-

2 Robinson, R., U. Danielsson and M.S. Snaith. 1998.

ëèòü ðàñïðåäåëåíèå âûãîä ïî ðàçëè÷íûì äîõîäíûì

Road Management: Concepts and Systems. London:

ãðóïïàì (òàêàÿ ïðàêòèêà íà ïèëîòíîé îñíîâå èñïîëü-

Macmillan. (Óïðàâëåíèå äîðîãàìè: êîíöåïöèè è ñè-

çîâàëàñü â Áðàçèëèè ïðè îöåíêå íåêîòîðûõ èíâåñòè-

ñòåìû).

öèé â ðàçâèòèå ñèñòåìû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà). Òà-

3 Áîëåå ïîëíûé îáçîð ñóùåñòâóþùèõ èíñòðóìåíòîâ

êàÿ ïðîöåäóðà òåõíè÷åñêè íåñëîæíà è äîëæíà âîéòè

êîíòðîëÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ äëÿ ðàçâèâàþùèõñÿ

â îáû÷íóþ ïðàêòèêó ýêîíîìè÷åñêîé îöåíêè.

íàêî ïî-ïðåæíåìó ñóùåñòâóþò ñåðüåçíûå ïðîáëåìû â ñâÿçè ñ ðàçðàáîòêîé êàêîé-ëèáî ôîðìàëüíîé ïðîöåäóðû îïðåäåëåíèÿ ðàñïðåäåëåííî âçâåøåííûõ çíà÷åíèé. Åñëè îöåíêè îñíîâàíû íà äàííûõ î äîðîæíîì äâèæåíèè, ìîäåëèðóåìûõ íà äîñòàòî÷íî ìàëîì çîíàëüíîì óðîâíå, òî ìîæíî ïðèáëèçèòåëüíî îïðåäå-

ñòðàí ïðåäñòàâëåí â ðàáîòå Cracknell, J.,

122 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Íàçåìíûé îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò Íàçåìíûé îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò ÿâëÿåòñÿ êëþ÷åâûì ýëåìåíòîì â ñòðàòåãèè ïðåîäîëåíèÿ çàãðóæåííîñòè óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è ñíèæåíèÿ çàãðÿçíåíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû; îí òàêæå èìååò ñóùåñòâåííîå çíà÷åíèå äëÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Àäåêâàòíûå ìåðû ïî ðåãóëèðîâàíèþ êîíêóðåíöèè íàèëó÷øèì îáðàçîì îáåñïå÷èâàþò óñòîé÷èâîå ïðåäëîæåíèå íà ðûíêå òðàíñïîðòíûõ óñëóã, à ïîñðåäñòâîì çàêëþ÷åíèÿ ôðàíøèç è êîíöåññèîííûõ ñîãëàøåíèé ìîæíî äîáèâàòüñÿ âîâëå÷åíèÿ â ýòó ñôåðó äåÿòåëüíîñòè ïðåäïðèÿòèé ñ íèçêèìè èçäåðæêàìè, ÷òî ïîçâîëÿåò îáåñïå÷èòü ïðåäîñòàâëåíèå óñëóã âåñüìà âûñîêîãî êà÷åñòâà ïðè öåíàõ, äîñòóïíûõ äëÿ ëþáîãî áþäæåòà. Îäíàêî ïðè îòñóòñòâèè ñîîòâåòñòâóþùåãî ðåãóëèðîâàíèÿ êîíêóðåíöèÿ ìîæåò ïðèâåñòè ê íåêîòîðûì âåñüìà ðàçðóøèòåëüíûì ïîñëåäñòâèÿì. Íåôîðìàëüíûé ñåêòîð òàêæå ìîæåò âíîñèòü ñóùåñòâåííûé è ýôôåêòèâíûé âêëàä â óäîâëåòâîðåíèå ñïðîñà íà óñëóãè îáùåñòâåííîãî ïàññàæèðñêîãî òðàíñïîðòà íà êîíêóðåíòíûõ ðûíêàõ.

Ïî ìåðå òîãî êàê óâåëè÷èâàþòñÿ ðàçìåðû ãîðîäîâ, è ïåðåäâèæåíèå ïåøêîì óæå íå âñåãäà ìîæåò óäîâëåòâîðèòü ïîòðåáíîñòè ãðàæäàí â ïåðåìåùåíèè ñ ìåñòà íà ìåñòî, îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò âìåñòå ñ èñïîëüçîâàíèåì âåëîñèïåäîâ ñòàíîâÿòñÿ ãëàâíûìè âèäàìè òðàíñïîðòà äëÿ áåäíîé ÷àñòè íàñåëåíèÿ. Îñíîâíûì ìåõàíèçèðîâàííûì ñðåäñòâîì òðàíñïîðòà ÿâëÿåòñÿ àâòîáóñ. Îáúåì ïåðåâîçîê ýòèì âèäîì òðàíñïîðòà äîñòèãàåò 6,5 òðèëëèîíîâ (6,5õ1012) ïàññàæèðî-êèëîìåòðîâ â ãîä. Ïðè ýòîì îáùåå ÷èñëî àâòîáóñîâ ñîñòàâëÿåò 3 ìëí åäèíèö, èç êîòîðûõ ñâûøå 2 ìëí ïðèõîäÿòñÿ íà ãîðîäà. Êðîìå òîãî, â ãîðîäàõ íàñ÷èòûâàåòñÿ ñâûøå 2 ìëí åäèíèö "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà1. 7.2. Îäíàêî íå ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò êàê òðàíñïîðò ëèøü äëÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Íà ýòî óêàçûâàåò âàæíîñòü îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äëÿ âñåõ èìóùåñòâåííûõ ãðóïï íàñåëåíèÿ, ïðîæèâàþùèõ â ãîðîäàõ áîãàòûõ åâðîïåéñêèõ ñòðàí. Ïîýòîìó ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äîëæíî îñóùåñòâ-

ëÿòüñÿ íå òîëüêî â íàïðàâëåíèè ñíèæåíèÿ èçäåðæåê, íî òàêæå è â íàïðàâëåíèè îáåñïå÷åíèÿ ãèáêîé ñòðóêòóðû, ïðè êîòîðîé êàê ñðàâíèòåëüíî îáåñïå÷åííàÿ ÷àñòü íàñåëåíèÿ, òàê è áåäíûå ñëîè ìîãëè áû ïîëüçîâàòüñÿ îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì ñ óâåðåííîñòüþ è êîìôîðòîì. Ïðè îòñóòñòâèè äîñòàòî÷íî ðàçâèòîé ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà áîãàòàÿ ÷àñòü íàñåëåíèÿ íà÷èíàåò â áîëüøåé ñòåïåíè ïîëüçîâàòüñÿ àâòîìîáèëÿìè, à îòíîñèòåëüíî áåäíûå ñëîè íàñåëåíèÿ ñíà÷àëà íà÷èíàþò ïîëüçîâàòüñÿ âåëîñèïåäàìè, çàòåì "ïåðåñàæèâàþòñÿ" íà ìîòîöèêëû (Âüåòíàì è Èíäîíåçèÿ), çàòåì ïðèáåãàþò ê ïîìîùè òàêñè (Êèòàé è Èíäîíåçèÿ) è â êîíå÷íîì èòîãå ïðèîáðåòàþò äåøåâûå àâòîìîáèëè. Ñáîè â ðàáîòå îáû÷íîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñïîñîáíû òàêæå ïðèâåñòè è ê ñòðåìèòåëüíîìó ðàçâèòèþ ñåêòîðà "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà, ÷òî ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü îáåñïå÷åíèþ äîñòóïíîñòè òðàíñïîðòà äëÿ øèðîêèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ, íî òàêæå ìîæåò è îòðèöàòåëüíî ñêàçàòüñÿ íà ïåðåãðóæåííîñòè óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, óðîâíå çàãðÿçíåíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû è ñòðóêòóðå ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà.

ÍÀÇÅÌÍÛÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 123

À. Ãîðîäñêîé àâòîáóñíûé òðàíñïîðò Íåñîñòîÿòåëüíîñòü òðàäèöèîííûõ ñèñòåì è ïðåèìóùåñòâà êîíêóðåíöèè Âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ Àôðèêè, Àçèè è Ëàòèíñêîé Àìåðèêè àâòîáóñíûå ïåðåâîçêè â ñâîå âðåìÿ îñóùåñòâëÿëèñü ìîíîïîëèÿìè, äåÿòåëüíîñòü êîòîðûõ ðåãóëèðîâàëàñü ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâà. Â óñëîâèÿõ êîëîíèàëüíîãî ðåæèìà âëàäåëüöàìè è óïðàâëÿþùèìè ýòèõ ìîíîïîëèé ÷àñòî ÿâëÿëèñü ýêñïàòðèàíòû, ïðåäñòàâëÿâøèå èíòåðåñû êîìïàíèé ñòðàí-ìåòðîïîëèé, êîòîðûå ÿâëÿëèñü êðóïíûìè ïîñòàâùèêàìè òîâàðîâ è óñëóã íà ðûíêàõ êîëîíèàëüíûõ ñòðàí. Ïîñëå ðàñïàäà êîëîíèàëüíîé ñèñòåìû ýòè ìîíîïîëèè áûëè íàöèîíàëèçèðîâàíû, îäíàêî îíè ïðîäîëæàëè äåéñòâîâàòü êàê çàùèùàåìûå ãîñóäàðñòâîì ìîíîïîëèè. Â ñòðàíàõ ñîöèàëèñòè÷åñêîé îðèåíòàöèè äîìèíèðîâàëè íàöèîíàëüíûå ãîñóäàðñòâåííûå ìîíîïîëèè. Â ëþáîì ñëó÷àå â íàñòîÿùåå âðåìÿ ìîíîïîëèè â òðàäèöèîííîì âèäå óæå áîëüøåé ÷àñòüþ íå ñóùåñòâóþò2. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè íà èõ ìåñòî ïðèøëè ìåíåå êðóïíûå ÷àñòíûå êîìïàíèè, êîòîðûå äåéñòâóþò íà îñíîâå ðàçðåøåíèé, âûäàâàåìûõ ìóíèöèïàëüíûìè âëàñòÿìè3. Â Àôðèêå ìîíîïîëèè áûëè â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè âûòåñíåíû êîìïàíèÿìè ðàçðîçíåííîãî ñåêòîðà "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà, â òî âðåìÿ êàê â ñòðàíàõ Âîñòî÷íîé Åâðîïû è Ñðåäíåé Àçèè ïðîöåññ ðàñïàäà òðàíñïîðòíûõ ìîíîïîëèé âñå åùå íàõîäèòñÿ íà ðàçëè÷íûõ ñòàäèÿõ ñâîåãî çàâåðøåíèÿ4. Òîëüêî â Êèòàå, ãäå ñôåðà ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê äî ñèõ ïîð íàõîäèòñÿ â ñîáñòâåííîñòè ãîñóäàðñòâà, õîòÿ ê íåé âñå â áîëüøåé ñòåïåíè ïðèìåíÿþòñÿ êîììåð÷åñêèå ïîäõîäû, è â íåêîòîðûõ êðóïíåéøèõ ãîðîäàõ Èíäèè è Âîñòî÷íîé Åâðîïû âñå åùå ïðåîáëàäàþò òðàäèöèîííûå ãîñóäàðñòâåííûå ïåðåâîç÷èêè. Íåñìîòðÿ íà èìåþùèåñÿ èñòîðè÷åñêèå ðàçëè÷èÿ, ïðîöåññ óõóäøåíèÿ ñîñòîÿíèÿ ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ðàçíûõ ñòðàíàõ èìååò ìíîãî îáùåãî. Âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ ãîñóäàðñòâî ñòðåìèòñÿ èñïîëüçîâàòü îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò â êà÷åñòâå èíñòðóìåíòà ñîöèàëüíîé ïîëèòèêè, ñäåðæèâàÿ òàðèôû íà ïðîåçä íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå è ðàçâè-

òèå ñòðóêòóðû òðàíñïîðòà è îäíîâðåìåííî ãàðàíòèðóÿ áëàãîïðèÿòíûå óñëîâèÿ òðóäà è õîðîøóþ çàðàáîòíóþ ïëàòó äëÿ ëèö, çàíÿòûõ â ýòîì ñåêòîðå. Îäíàêî ïî ìåðå ðîñòà äåôèöèòà â ñôåðå ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê è â óñëîâèÿõ îòñóòñòâèÿ ïðî÷íîé íàëîãîâîé áàçû äëÿ ñóáñèäèðîâàíèÿ òðàíñïîðòà ñíà÷àëà òåêóùèé ðåìîíò è îáñëóæèâàíèå, à çàòåì è ñàìà íàäåæíîñòü òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ïðèõîäÿò â óïàäîê. Â êîíå÷íîì èòîãå ñïîñîáíîñòü îñóùåñòâëÿòü ïåðåâîçêè ñóùåñòâåííî ñíèæàåòñÿ5. Ïðè ýòîì íàáëþäàåòñÿ òåíäåíöèÿ ðàñïðåäåëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ ñóáñèäèé ïðåèìóùåñòâåííî â ïîëüçó èçáðàííûõ ãðóïï (íàïðèìåð, ðàáî÷èõ, îðãàíèçîâàííûõ â ïðîôñîþçû, è ñòóäåíòîâ, ïðèíàäëåæàùèõ ê ñðåäíåìó êëàññó), à íå îáÿçàòåëüíî â ïîëüçó áåäíåéøèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ6. ×ðåçìåðíîå ãîñóäàðñòâåííîå ðåãóëèðîâàíèå òàêæå ïðåïÿòñòâóåò òîìó, ÷òîáû ðûíîê ãèáêî ðåàãèðîâàë íà ïðîáëåìû, ñâÿçàííûå ñ ðàáîòîé ïàññàæèðñêîãî òðàíñïîðòà. Óïîìÿíóòûé âûøå ñïàä íå ÿâëÿåòñÿ ñëåäñòâèåì ëèøü íåäîñòàòêà â äåíåæíûõ ñðåäñòâàõ. Â öåëîì îòñóòñòâóþò ýôôåêòèâíûå ðû÷àãè ñòèìóëèðîâàíèÿ ðàáîòû ãîñóäàðñòâåííûõ ïðåäïðèÿòèé îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. ×àñòî è ïîëèòè÷åñêèå ôàêòîðû ÿâëÿþòñÿ ïðè÷èíàìè íèçêîé ýôôåêòèâíîñòè èõ ðàáîòû. Íà ýòî óêàçûâàþò ñðàâíèòåëüíûå äàííûå ïî ãîñóäàðñòâåííîìó è ÷àñòíîìó ñåêòîðàì â ñôåðå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â îäíîé îòäåëüíî âçÿòîé ñòðàíå — Èíäèè (íà ïðèìåðå ã. Äåëè) — ñì. òàáë. 7.17. Çíà÷åíèå ïîêàçàòåëÿ "ñðåäíåå ÷èñëî ðàáîòíèêîâ â ðàñ÷åòå íà îäèí àâòîáóñ" â ïðèâåäåííîì ñðàâíåíèè — âîïðîñ íåîäíîçíà÷íûé. ßñíî, ÷òî åñëè ñòîèìîñòü ðàáî÷åé ñèëû íà ðûíêå âåñüìà íèçêà èç-çà âûñîêîãî óðîâíÿ áåçðàáîòèöû èëè íèçêîé ïðîèçâîäèòåëüíîñòè òðóäà â ýêîíîìèêå ñòðàíû â öåëîì, òî âûñîêîå ñîîòíîøåíèå ÷èñëà ðàáîòíèêîâ ê ÷èñëó ýêñïëóàòèðóåìûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ìîæåò îêàçàòüñÿ âïîëíå ýêîíîìè÷åñêè âûãîäíûì. Äåéñòâèòåëüíî, ýòî òà îñíîâà, êîòîðàÿ äåëàåò ýêñïëóàòàöèþ íåáîëüøèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â íåôîðìàëüíîì ñåêòîðå âåñüìà êîíêóðåíòîñïîñîáíîé âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ñ íèçêèìè äîõîäàìè. Îäíàêî èíñòèòóöèîíàëüíàÿ çàùèòà ïðàâ òðóäÿùèõñÿ â ãîñóäàðñòâåííîì ñåêòîðå àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê ïðèâîäèò ê òîìó, ÷òî çàòðàòû íà ïîääåðæàíèå äîõîäîâ îòíîñè-

124 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Òàáëèöà 7.1. Ýôôåêòèâíîñòü àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê â ã. Äåëè, 1995 ã. Äåëèéñêàÿ òðàíñïîðòíàÿ êîìïàíèÿ

×àñòíûé ñåêòîð

Êîýôôèöèåíò èñïîëüçîâàíèÿ àâòîáóñíîãî ïàðêà â ÷àñû "ïèê", (%)

Ñðåäíèé ïðîáåã, êì/àâòîáóñ/äåíü

216

246

Ñðåäíèé îáúåì ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê, ïàññ./àâòîáóñ/äåíü

751

1584

Ñðåäíåå ÷èñëî ðàáîòíèêîâ â ðàñ÷åòå íà îäèí àâòîáóñ, ÷åë./àâòîáóñ

9,6

4,6

Ïîêàçàòåëü

Èñòî÷íèê: àâòîðû.

òåëüíî ïðèâèëåãèðîâàííîé ãðóïïû íàñåëåíèÿ (ðàáîòíèêîâ, îáúåäèíåííûõ â ïðîôñîþçû) ïåðåíîñÿòñÿ íà ïëå÷è îòíîñèòåëüíî áåäíîé ãðóïïû íàñåëåíèÿ (ïàññàæèðîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà). Êðîìå òîãî, â äîëãîñðî÷íîì ïëàíå ýòî ñîçäàåò îòðèöàòåëüíûé ñòèìóë äëÿ ðîñòà ïðîèçâîäèòåëüíîñòè òðóäà. Èñêóññòâåííîå ïîääåðæàíèå âûñîêîãî óðîâíÿ çàíÿòîñòè â ãîñóäàðñòâåííîì ñåêòîðå àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê ìîæåò îêàçàòüñÿ òàêæå è íåäîñòàòî÷íî ïðîäóìàííîé ìåðîé ïîëèòèêè ïî ñîêðàùåíèþ áåäíîñòè. Èìåííî ïîýòîìó êîíêóðåíöèÿ ÿâëÿåòñÿ ïðåäïî÷òèòåëüíîé. Ìíîãèå ãîñóäàðñòâåííûå êîìïàíèè-îïåðàòîðû â ñôåðå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïðèáåãàþò ê ïðèîáðåòåíèþ îáîðóäîâàíèÿ è íàéìó âñïîìîãàòåëüíûõ óñëóã (ïðà÷å÷íûå óñëóãè, îáåñïå÷åíèå ïðîäóêòàìè ïèòàíèÿ, ïðîôåññèîíàëüíûå óñëóãè, ñòðîèòåëüñòâî, ðåìîíò è îáñëóæèâàíèå, òåõíè÷åñêîå îáñëóæèâàíèå è ò.ä.) íà êîíêóðñíîé îñíîâå ñ òåì, ÷òîáû ñíèçèòü çàòðàòû, ïîâûñèòü êà÷åñòâî, íèâåëèðîâàòü ðàáî÷óþ íàãðóçêó â ðàìêàõ ïðåäïðèÿòèÿ èëè óñòðàíèòü íåîáõîäèìîñòü â äîïîëíèòåëüíûõ òðàíñïîðòíûõ ìîùíîñòÿõ â ïåðèîä ïèêîâûõ íàãðóçîê. Â ýòîé ñâÿçè õîðîøåé óïðàâëåí÷åñêîé ïðàêòèêîé ÿâëÿåòñÿ ïðîâåäåíèå íà ðåãóëÿðíîé îñíîâå ñðàâíèòåëüíûõ îöåíîê çàòðàò íà âûïîëíåíèå îïðåäåëåííûõ

ôóíêöèé ñâîèìè ñèëàìè ñî ñòîèìîñòüþ âûïîëíåíèÿ ýòèõ ôóíêöèé ïî êîíòðàêòó ñ äðóãèìè îðãàíèçàöèÿìè. Ñî÷åòàíèå îïðåäåëåííîé ñâîáîäû, ñâÿçàííîé ñ ïåðåäà÷åé ÷àñòè ôóíêöèé ïîäðÿä÷èêó, ñ äîãîâîðàìè î õîçÿéñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè ìåæäó êîìïàíèåéîïåðàòîðîì è îðãàíàìè âëàñòè ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé îäèí èç ïóòåé óëó÷øåíèÿ ðàáîòû íà òðàíñïîðòå. Ñîðåâíîâàíèå ìåæäó îòäåëüíûìè ïîäðàçäåëåíèÿìè â ðàìêàõ îäíîé îðãàíèçàöèè çà âûïîëíåíèå àíàëîãè÷íîé ðàáîòû òàêæå ìîæåò èìåòü ìåñòî. Ìîæíî îðãàíèçîâûâàòü ñîðåâíîâàíèå, èñïîëüçóÿ â êà÷åñòâå îðèåíòèðà äîñòèæåíèÿ ïåðåäîâûõ àâòîáóñíûõ êîìïàíèé-îïåðàòîðîâ â äðóãèõ ãîðîäàõ èëè ñòðàíàõ. Îäíàêî òàêîãî ðîäà ìåðîïðèÿòèÿ ìîãóò îêàçûâàòü ëèøü ñëàáîå ñòèìóëèðóþùåå âîçäåéñòâèå íà óëó÷øåíèå óïðàâëåíèÿ; îíè íå ñëóæàò äîñòàòî÷íûìè ðû÷àãàìè âîçäåéñòâèÿ íà ôàêòîðû ýêîíîìè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè (îñîáåííî íà ðàáî÷óþ ñèëó), à èõ ïðîâåäåíèå îêàçûâàåòñÿ çàòðóäíèòåëüíûì8.

Êîíêóðåíöèÿ çà ðûíîê Ñóùåñòâóåò ðÿä ñïîñîáîâ, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ ôèðìû ìîãóò êîíêóðèðîâàòü çà âõîæäåíèå íà ðûíîê. Êîíòðàêòàöèÿ íà óñëîâèÿõ îïëàòû ïîëíîé ñòîèìîñòè ïðåäîñòàâëÿåìûõ óñëóã ïðåäïîëàãàåò, ÷òî êîìïàíèÿ-îïåðàòîð ïðåäîñòàâëÿåò ãîñóäàðñòâåííîìó îðãàíó îïðåäåëåííûå óñëóãè ïî öåíå, êîòîðàÿ îïðåäåëÿåòñÿ íà êîíêóðñíîé îñíîâå ïîñðåäñòâîì ïðîâåäåíèÿ òåíäåðà. Êàê ïðàâèëî, êîíòðàêòû ñîñòàâëÿþòñÿ íà ñðîê îò 3 äî 5 ëåò. Êîìïàíèÿ-îïåðàòîð ïåðå÷èñëÿåò âñå ïîñòóïëåíèÿ îò ïëàòû çà ïðîåçä íà àâòîáóñàõ îðãàíèçàöèè-çàêàç÷èêó è íå íåñåò ïðè ýòîì íèêàêîãî ðèñêà, ñâÿçàííîãî ñ ïîëó÷åíèåì äîõîäîâ. Ïðè ýòîé ñõåìå ïîäðÿä÷èêó íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü ïåðåäà÷ó çàêàç÷èêó âñåé ñóììû äåíåã, ïîëó÷åííîé â âèäå ïëàòû çà ïðîåçä, íåçàâèñèìî îò åå ðàçìåðà, à çàêàç÷èê äîëæåí òùàòåëüíî ñëåäèòü çà òåì, ÷òîáû ïîäðÿä÷èê äåéñòâèòåëüíî ïðåäîñòàâëÿë óñëóãè â îáúåìå, óêàçàííîì â äîãîâîðå ïîäðÿäà. •

Êîíòðàêòàöèÿ íà óñëîâèÿõ êîìïåíñàöèè ïðÿìûõ çàòðàò íà ïðåäîñòàâëÿåìûå óñëóãè ñõîäíà ñ ñèñòåìîé çàêëþ÷åíèÿ êîíòðàêòîâ íà óñëîâèÿõ îïëàòû ïîëíîé ñòîèìîñòè

ÍÀÇÅÌÍÛÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 125

ïðåäîñòàâëÿåìûõ óñëóã ñ òîé ëèøü ðàçíèöåé, ÷òî êîìïàíèÿ-îïåðàòîð ñîõðàíÿåò ó ñåáÿ âûðó÷êó è, òàêèì îáðàçîì, íåñåò ðèñê, ñâÿçàííûé ñ ïîëó÷åíèåì äîõîäîâ, è ðèñê, ñâÿçàííûé ñ çàòðàòàìè íà ïðåäîñòàâëÿåìûå óñëóãè. Äàííàÿ ñõåìà ñòèìóëèðóåò ïîäðÿä÷èêà ïðåäîñòàâëÿòü òå óñëóãè, êîòîðûå îãîâîðåíû â äîãîâîðå ïîäðÿäà (èíà÷å îí òåðÿåò äîõîäû â âèäå ïîñòóïëåíèé îò ïëàòû çà ïðîåçä)9 è ïîçâîëÿåò åìó èçáåæàòü ó÷àñòèÿ â ñèñòåìå êîìïëåêñíîé îïëàòû çà ïðîåçä íà ðàçëè÷íûõ âèäàõ òðàíñïîðòà è íåîáõîäèìîñòè îáåñïå÷åíèÿ äîïîëíèòåëüíûõ ìåð áåçîïàñíîñòè. Îäíàêî ïðè òàêîé ñõåìå îñóùåñòâëåíèå êîîðäèíàöèè ðàáîòû ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà è èñïîëüçîâàíèå êîìïëåêñíîé îïëàòû çà ïðîåçä çíà÷èòåëüíî çàòðóäíåíî è ÷àñòî ñîïðÿæåíî ñ äîïîëíèòåëüíûìè çàòðàòàìè äëÿ îðãàíèçàöèè-çàêàç÷èêà, ïîñêîëüêó ïðè èñïîëüçîâàíèè ñèñòåìû êîìïëåêñíîé îïëàòû ïîäðÿä÷èê íåñåò äîïîëíèòåëüíûé ðèñê, ñâÿçàííûé ñ ïîëó÷åíèåì äîõîäîâ, ÷òî íå âõîäèò â åãî èíòåðåñû è çà ÷òî îí áóäåò òðåáîâàòü äîïîëíèòåëüíîå âîçíàãðàæäåíèå. •

Êîíòðàêòàöèÿ íà óñëîâèÿõ îñóùåñòâëåíèÿ óïðàâëåíèÿ ïðåäïîëàãàåò, ÷òî êîìïàíèÿîïåðàòîð íåñåò îòâåòñòâåííîñòü çà óïðàâëåíèå äåÿòåëüíîñòüþ ïî ïåðåâîçêå ïàññàæèðîâ. Êîíòðàêòû, çàêëþ÷åííûå íà ýòèõ óñëîâèÿõ, ìîãóò âêëþ÷àòü ñïåöèôèêàöèþ ïðåäîñòàâëÿåìûõ óñëóã â ðàìêàõ îãîâîðåííûõ ïàðàìåòðàõ. Ïðè ýòîì, êàê ïðàâèëî, îáîðîòíûå àêòèâû íàõîäÿòñÿ â ñîáñòâåííîñòè çàêàç÷èêà, õîòÿ íà êîìïàíèþîïåðàòîðà è ìîæåò âîçëàãàòüñÿ îòâåòñòâåííîñòü çà èõ îáñëóæèâàíèå, à òàêæå çà óñòàíîâëåíèå ðàçìåðà çàðàáîòíîé ïëàòû è îïðåäåëåíèå óñëîâèé òðóäà. Ñðàâíèòåëüíî ëåãêî ìîæíî îáåñïå÷èòü è êîìïëåêñíóþ îïëàòó çà ïðîåçä íà ðàçëè÷íûõ âèäàõ òðàíñïîðòà, à ïðè óñëîâèè õîðîøåé ñòðóêòóðèçàöèè ïëàòåæåé ñóùåñòâóåò è ñòèìóë ê îáåñïå÷åíèþ âûñîêîãî êà÷åñòâà îáñëóæèâàíèÿ äëÿ ïðèâëå÷åíèÿ äîïîëíèòåëüíîãî ÷èñëà ïàññàæèðîâ. Íåäîñòàòêîì ýòîé ñõåìû ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òî óðîâåíü êîíêóðåíöèè ìîæåò áûòü îòíîñèòåëüíî íèçêèì, âëàñòü ïðîôñîþçîâ ñðàâíèòåëüíî ñèëüíîé, à çàòðàòû — âûøå ñðåäíåãî óðîâíÿ.

•

Ôðàíøèçû ïðåäïîëàãàåò ïðåäîñòàâëåíèå ýêñêëþçèâíûõ ïðàâ, êàê ïðàâèëî, â ðåçóëüòàòå ïðîâåäåíèÿ êîíêóðñà íà îñóùåñòâëåíèå îïðåäåëåííîãî âèäà óñëóã ñ ñîáëþäåíèåì ðÿäà îáùèõ òðåáîâàíèé â îòíîøåíèè îáúåìîâ, êà÷åñòâà è öåí, óñòàíàâëèâàåìûõ âëàñòÿìè. Äîãîâîð ôðàíøèçû ìîæåò ðàñïðîñòðàíÿòüñÿ íà çàìêíóòóþ òåððèòîðèþ, íàïðèìåð, íåáîëüøîé ãîðîä èëè îòäåëüíûé ðàéîí êðóïíîãî ãîðîäà. Îíà òàêæå âîçìîæíà è â îòíîøåíèè îòäåëüíûõ ìàðøðóòîâ, îñîáåííî åñëè ðå÷ü èäåò î ðåëüñîâîì òðàíñïîðòå. Êîíòðàêòû ýòîé êàòåãîðèè îòëè÷àþòñÿ îò êîíòðàêòîâ íà ïðåäîñòàâëåíèå óñëóã òåì, ÷òî îíè îáåñïå÷èâàþò ïîäðÿä÷èêó áoëüøóþ ñâîáîäó äåéñòâèé â ðàçâèòèè åãî òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû. Èíîãäà âëàñòè îêàçûâàþòñÿ âûíóæäåííûìè ïðèáåãàòü ê äîïîëíèòåëüíûì îïëàòàì äëÿ îáåñïå÷åíèÿ íàñåëåíèÿ òðàíñïîðòíûìè óñëóãàìè è ïðèìåíåíèÿ êîìïëåêñíîé ñèñòåìû îïëàòû çà ïðîåçä, êîãäà ýòî íå ïðåäñòàâëÿåòñÿ êîììåð÷åñêè âûãîäíûìè.

•

Êîíöåññèè ïðåäïîëàãàþò ïðåäîñòàâëåíèå ýêñêëþçèâíûõ ïðàâ íà îñóùåñòâëåíèå îïðåäåëåííîãî âèäà óñëóã, îäíàêî îðãàíû âëàñòè íè÷åãî íå ïëàòÿò êîìïàíèè-êîíöåññèîíåðó çà ïðåäîñòàâëåíèå ýòèõ óñëóã. Âìåñòå ñ òåì âëàñòè ìîãóò âûäâèíóòü ðÿä óñëîâèé, íàïðèìåð, ìàêñèìàëüíûé ðàçìåð ïëàòû çà ïðîåçä èëè ìèíèìàëüíûå òðåáîâàíèÿ ê óðîâíþ îáñëóæèâàíèÿ. ×òî êàñàåòñÿ âñåãî îñòàëüíîãî, êîíöåññèîíåð äåéñòâóåò îò ñâîåãî ñîáñòâåííîãî èìåíè, à íå â êà÷åñòâå àãåíòà ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà âëàñòè. Êàê ïðàâèëî, êîíòðàêòû çàêëþ÷àþòñÿ íà áîëåå äëèòåëüíûå ñðîêè — äåñÿòü ëåò èëè áîëåå — ñ òåì, ÷òîáû ïðåäîñòàâèòü âîçìîæíîñòü êîíöåññèîíåðó ïîëó÷èòü ïðèáûëü îò ñâîåé äåÿòåëüíîñòè, íàïðàâëåííîé íà ðàçâèòèå ñîîòâåòñòâóþùåãî ñåãìåíòà ðûíêà.

Âçàèìîñâÿçè ìåæäó ýòèìè ðàçëè÷íûìè ôîðìàìè ïðåäîñòàâëåíèÿ óñëóã ïîêàçàíû íà ðèñ. 7.1. Íàêîïëåíèå îïûòà â ðàçâèòèè ýòèõ êîíêóðåíòíûõ ôîðì ïðîèñõîäèëî áûñòðûìè òåìïàìè, ÷òî â îñíîâíîì áûëî îáóñëîâëåíî ïðîâåäåíèåì âàæíûõ ðåôîðì â ñôåðå ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â ñòðàíàõ Çàïàäíîé

126 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Ðèñóíîê 7.1 Êîíêóðåíöèÿ â ñôåðå ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà: óñëîâèÿ êîíòðàêòàöèè è ñôåðû âçàèìîäåéñòâèÿ

Source: LRT — Annual figures at 1994 price

Åâðîïû. Âìåñòå ñ òåì ïðàêòèêà ïðîâåäåíèÿ òåíäåðîâ íà êîíêóðñíîé îñíîâå çà ïðàâî ïðåäîñòàâëåíèÿ óñëóã ñòàëà âñå áîëüøå ðàñïðîñòðàíÿòüñÿ è â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, è â ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé10.

ïðåäúÿâëÿåìûå ê îáñëóæèâàíèþ òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà. Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ êà÷åñòâåííûå ïîêàçàòåëè ìîãóò ðàñïðîñòðàíÿòüñÿ è íà âèä ïðåäîñòàâëÿåìûõ óñëóã (âêëþ÷àÿ ìåñòà îñòàíîâîê òðàíñïîðòà), ïëàòó çà ïðîåçä è ôîðìû îïëàòû çà òðàíñïîðòíûå óñëóãè.

Êîíêóðåíöèÿ íà ðûíêå Íàèáîëåå ÿâíàÿ êîíêóðåíöèÿ âîçíèêàåò íà ïîëíîñòüþ îòêðûòîì ðûíêå, ãäå îòñóòñòâóþò îãðàíè÷åíèÿ â îòíîøåíèè îïåðàòîðîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, êðîìå òåõ îãðàíè÷åíèé, êîòîðûå ïðåäóñìîòðåíû îáùèì çàêîíîäàòåëüñòâîì â ñôåðå õîçÿéñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè, ïðîèçâîäñòâà è èñïîëüçîâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ýìèññèè âðåäíûõ âåùåñòâ òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè è â îòíîøåíèè äîðîæíîãî õîçÿéñòâà è ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Äàæå òàì, ãäå îòñóòñòâóþò êîëè÷åñòâåííûå îãðàíè÷åíèÿ, âëèÿþùèå íà óðîâåíü êîíêóðåíöèè, îòêðûòûé ðûíîê ÷àñòî àññîöèèðóåòñÿ ñ îïðåäåëåííîé ôîðìîé ëèöåíçèðîâàíèÿ êà÷åñòâà óñëóã, òî åñòü c íåîáõîäèìîñòüþ ñîáëþäåíèÿ ìèíèìàëüíûõ óñëîâèé, ïðåäúÿâëÿåìûõ äëÿ âõîæäåíèÿ íà ðûíîê, — íàïðèìåð, òåõíè÷åñêèå õàðàêòåðèñòèêè òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà, åãî âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó, òðåáîâàíèÿ,

Áîëåå îãðàíè÷åííàÿ ôîðìà êîíêóðåíòíîé áîðüáû âîçíèêàåò íà ðûíêàõ, ãäå ìîãóò äåéñòâîâàòü íåñêîëüêî îïåðàòîðîâ, êîíêóðèðóþùèõ äðóã ñ äðóãîì, íî ãäå âëàñòè íàêëàäûâàþò îãðàíè÷åíèÿ íà îáùåå ÷èñëî äåéñòâóþùèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ýòî íàèáîëåå òèïè÷íàÿ ôîðìà ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ðûíêà òàêñîìîòîðíûõ ïåðåâîçîê. Îñîáåííî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ïëàòà çà ïðîåçä òàêæå ðåãëàìåíòèðóåòñÿ, ëèöåíçèè ïðèîáðåòàåò ôîðìó "õîçÿéñòâåííûõ àêòèâîâ". Êîíêóðåíöèÿ íà ðûíêå äàåò êîìïàíèÿì, ïðåäîñòàâëÿþùèì óñëóãè, íàèáîëüøóþ ñòåïåíü ñâîáîäû äåéñòâèé â îòíîøåíèè óäîâëåòâîðåíèÿ ñïðîñà ïîòðåáèòåëåé, à ïîòðåáèòåëþ — ñâîáîäó âûáîðà â îòíîøåíèè òîãî, ïëàòèòü çà ýòè óñëóãè èëè íåò, ÷òî ÿâëÿåòñÿ ïðÿìûì ðû÷àãîì âîçäåéñòâèÿ íà ïðåäëîæåíèå íà ðûíêå. Îäíàêî

ÍÀÇÅÌÍÛÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 127

ðûíî÷íàÿ êîíêóðåíöèÿ ñàìà ïî ñåáå íå â ñîñòîÿíèè óñòðàíèòü íåêîòîðûå âàæíûå "ñáîè íà ðûíêå". Âî-ïåðâûõ, åñëè ñïðîñ íà ðûíêå íå ÿâëÿåòñÿ äîñòàòî÷íûì äëÿ îêóïàåìîñòè ïðåäëàãàåìûõ óñëóã, òî òàêèå óñëóãè ïðîñòî íå áóäóò ïðåäîñòàâëÿòüñÿ íåçàâèñèìî îò òîé çíà÷èìîñòè, êîòîðóþ îáùåñòâî ìîæåò ïðèäàâàòü îáåñïå÷åíèþ íàñåëåíèÿ ýòèìè óñëóãàìè äàæå ïî ìèíèìàëüíûì ñòàíäàðòàì, ïðåäúÿâëÿåìûì ê êà÷åñòâó îáñëóæèâàíèÿ. Âî-âòîðûõ, ðûíîê íå ðåàãèðóåò íà ðàçëè÷íûå "âíåøíèå âîçäåéñòâèÿ", íàïðèìåð, ïåðåãðóæåííîñòü óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè èëè çàãðÿçíåíèå îêðóæàþùåé ñðåäû äî òåõ ïîð, ïîêà çà ýòî íå ïðèõîäèòñÿ íåïîñðåäñòâåííî ïëàòèòü. Â-òðåòüèõ, èç-çà àñèììåòðè÷íîñòè èíôîðìàöèè è òðóäíîñòåé, ñâÿçàííûõ ñ âûÿñíåíèåì "÷òî ïî ÷åì", êîíêóðåíöèÿ ìîæåò ïðèâåñòè ê îïðåäåëåííîìó ñî÷åòàíèþ öåíû è êà÷åñòâà óñëóã, ÷òî âðÿä ëè áóäåò óäîâëåòâîðÿòü èíòåðåñàì áîëüøèíñòâà êëèåíòîâ. Â-÷åòâåðòûõ, âðÿä ëè áóäåò â èíòåðåñàõ îòäåëüíûõ îïåðàòîðîâ àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê ïðèñïîñàáëèâàòüñÿ ê ñèñòåìå êîìïëåêñíîé îïëàòû çà ïðîåçä íà ðàçëè÷íûõ âèäàõ òðàíñïîðòà. Óêàçàííûå íåäîñòàòêè íå ÿâëÿþòñÿ ÷èñòî òåîðåòè÷åñêèìè. Îòìåíà ãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ íàä ðàáîòîé îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ã. Ñàíòüÿãî (×èëè) â 1998 ã ïðèâåëà ê ïåðåíàñûùåííîñòè òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè, ÷òî âûçâàëî ïåðåãðóæåííîñòü óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è óõóäøåíèå ýêîëîãè÷åñêîé ñèòóàöèè, ïîñêîëüêó áûëè çàäåéñòâîâàíû ñòàðûå, ìàëîïðèãîäíûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà. Îäíîâðåìåííî ñóùåñòâåííî âîçðîñëà è ïëàòà çà ïðîåçä èç-çà ñíèçèâøåéñÿ ñðåäíåé çàãðóçêè ïàññàæèðàìè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Íà ðÿäå ðûíêîâ òðàíñïîðòíûõ óñëóã, ãäå ïîëíîñòüþ áûë îòìåíåí ãîñóäàðñòâåííûé êîíòðîëü èëè ãîñóäàðñòâåííûé íàäçîð çà ñîñòîÿíèåì ðûíêà áûë íåäîñòàòî÷åí, íàáëþäàëèñü ñëó÷àè àíòèêîíêóðåíòíîãî èëè äàæå àíòèîáùåñòâåííîãî ïîâåäåíèÿ îïåðàòîðîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, âêëþ÷àÿ òàêèå ïðèåìû, êàê: •

"Íå ñïåøèòü" ñ òåì, ÷òîáû ïîñàäèòü ìàêñèìàëüíîå êîëè÷åñòâî ïàññàæèðîâ ïî ïóòè äâèæåíèÿ è íà ñòàíöèÿõ (ã. Àêêðà);

•

"Çàáëîêèðîâàòü" êîíêóðåíòà ñ òåì, ÷òîáû íå äàòü åìó âîçìîæíîñòü ïðåäîñòàâëÿòü

ñâîè óñëóãè (ã. Ñàíòüÿãî ïîñëå îòìåíû ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ); •

"Îáîãíàòü" êîíêóðåíòà ñ òåì, ÷òîáû "âçÿòü" îæèäàþùèõ âïåðåäè ïàññàæèðîâ (ã. Íàéðîáè è ã. Áîãîòà);

•

"Ïîâåðíóòü íàçàä" ñ òåì, ÷òîáû "âçÿòü" ïàññàæèðîâ, æåëàþùèõ åõàòü â îáðàòíîì íàïðàâëåíèè, åñëè òðàíñïîðòíîå ñðåäñòâî íåäîñòàòî÷íî çàïîëíåíî ïàññàæèðàìè (ã. Ïóñàí)11.

Âûáîð ïðàâèëüíîé ñõåìû Â òàêèõ ãîðîäàõ ðàçâèòûõ ñòðàí, êàê Ëîíäîí, Ñòîêãîëüì è Êîïåíãàãåí, ãäå ðåæèì õîðîøî óïðàâëÿåìîé êîíêóðåíöèè ïðèøåë íà ñìåíó äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâåííûõ ìîíîïîëèé, çàòðàòû íà ïåðåâîçêó ïàññàæèðîâ ñíèçèëèñü íà 20 — 40 %12; ïðè ýòîì êà÷åñòâî îáñëóæèâàíèÿ ñîõðàíèëîñü íà ïðåæíåì óðîâíå. Èòàê, çàäà÷è ïîëèòèêè â ýòîé îáëàñòè ÿñíû. Õîðîøî óïðàâëÿåìàÿ êîíêóðåíöèÿ ìîæåò ïîëîæèòåëüíûì îáðàçîì îòðàçèòüñÿ íà áëàãîñîñòîÿíèè áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Îäíàêî ïëîõî ðåãóëèðóåìàÿ êîíêóðåíöèÿ ìîæåò èìåòü ðÿä âåñüìà íåãàòèâíûõ ïîñëåäñòâèé. Ïîýòîìó êðàéíå âàæíî âûáðàòü êîíêóðåíòíûé ðåæèì, êîòîðûé áû ñîîòâåòñòâîâàë çàäà÷àì, ñòîÿùèì ïåðåä ãîñóäàðñòâåííûì îðãàíîì-çàêàç÷èêîì, òèïó ñèñòåìû, êîòîðîé ïðåäñòîèò óïðàâëÿòü (îñîáåííî åå ðàçìåð è êîëè÷åñòâî âèäîâ òðàíñïîðòà), âîçìîæíîìó óðîâíþ êîíêóðåíöèè íà ðûíêå ïðåäëàãàåìûõ óñëóã è ñïîñîáíîñòÿì ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà-çàêàç÷èêà îñóùåñòâëÿòü óïðàâëåí÷åñêèå ôóíêöèè (âûáîð íóæíîé ñèñòåìû). Òàêæå êðàéíå âàæíî óáåäèòüñÿ â òîì, ÷òîáû âûáðàííàÿ ñèñòåìà èçíà÷àëüíî ìîãëà áû áûòü àäàïòèðîâàíà ê ìåñòíûì óñëîâèÿì (ïðàâèëüíîå èñïîëüçîâàíèå ñèñòåìû).

Âûáîð íóæíîé ñèñòåìû Ñàìûì âàæíûì îáñòîÿòåëüñòâîì â ýòîé îáëàñòè ÿâëÿþòñÿ òå öåëè è çàäà÷è, êîòîðûå ñòàâÿò ïåðåä ñîáîé îðãàíû âëàñòè. Îáåñïå÷åíèå êîìïëåêñíîé îïëàòû çà ïðîåçä íà ðàçëè÷íûõ âèäàõ òðàíñïîðòà, ðàâíî êàê è ñòðóêòóðèçàöèÿ ñóáñèäèé ïî ðàñïðåäåëèòåëüíîìó ïðèíöèïó, ïðîùå âñåãî îñóùåñòâëÿåòñÿ ïðè

128 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Âðåçêà 7.1. Âíåäðåíèå äîãîâîðîâ ôðàíøèçû íà êîíêóðñíîé îñíîâå â Óçáåêèñòàíå Òðàäèöèîííî óñëóãè ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â Óçáåêèñòàíå ïðåäîñòàâëÿëèñü ãîñóäàðñòâåííûìè ïðåäïðèÿòèÿìè — ìîíîïîëèÿìè ðàéîííîãî èëè ãîðîäñêîãî óðîâíÿ. Îäíàêî â êîíöå 1997 ã. â ðàìêàõ ïðîãðàììû ïåðåõîäà áûâøåé ñîöèàëèñòè÷åñêîé ýêîíîìèêè ýòîé ñòðàíû íà ðûíî÷íóþ îñíîâó ïðàâèòåëüñòâî Óçáåêèñòàíà ïðåäïðèíÿëî êàðäèíàëüíûå èçìåíåíèÿ â îðãàíèçàöèè è ðåãóëèðîâàíèè ñôåðû óñëóã ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Â õîäå âûïîëíåíèÿ ïîýòàïíîé è õîðîøî îòðàáîòàííîé ïðîãðàììû, êîòîðàÿ âêëþ÷àëà â ñåáÿ ïðîâåäåíèå ýêñïåðèìåíòîâ â ðÿäå ãîðîäîâ, îçíàêîìèòåëüíóþ ïîåçäêó â Ëîíäîí è àíàëèç ðûíêà ïî âñåì ãîðîäàì, âêëþ÷àÿ âòîðîñòåïåííûå, îòâåòñòâåííîñòü çà îðãàíèçàöèþ àâòîáóñíîãî îáñëóæèâàíèÿ íà îñíîâå ýêñêëþçèâíûõ ïðàâ íà âûïîëíåíèå ìàðøðóòîâ (ôðàíøèçà) áûëà âîçëîæåíà íà àäìèíèñòðàöèþ ãîðîäîâ. Ýòè ôðàíøèçû ðàñïðåäåëÿþòñÿ ïóòåì ïðîâåäåíèÿ òåíäåðîâ íà êîíêóðñíîé îñíîâå äëÿ ÷àñòíûõ êîìïàíèé è àññîöèàöèé ìàëûõ ïðåäïðèÿòèé (âëàäåëüöåâ è îïåðàòîðîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ), à òàêæå äëÿ ãîñóäàðñòâåííûõ ïðåäïðèÿòèé. Â êàæäîì ãîðîäå ñóùåñòâóåò ñïåöèàëüíàÿ êîìèññèÿ ïîä ïðåäñåäàòåëüñòâîì çàìåñòèòåëÿ ìýðà, êîòîðàÿ äåéñòâóåò ñòðîãî â ñîîòâåòñòâèè ñ ÷åòêèìè ïðàâèëàìè, îïðåäåëÿåìûìè îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ òðàíñïîðòà ïðè öåíòðàëüíîì ïðàâèòåëüñòâå. Îñíîâíûìè êðèòåðèÿìè îòáîðà ó÷àñòíèêîâ òåíäåðà ÿâëÿþòñÿ ïðåäëàãàåìûå èìè ïëàòà çà ïðîåçä (íå âûøå îïðåäåëåííîãî ïîòîëêà öåí), èíòåðâàëû ìåæäó ðåéñàìè è òåõíè÷åñêèå õàðàêòåðèñòèêè ñîñòîÿíèÿ àâòîáóñíîãî ïàðêà. Ïåðâîíà÷àëüíûé ñðîê äåéñòâèÿ äîãîâîðà ôðàíøèçû ñîñòàâëÿåò øåñòü ìåñÿöåâ, êîòîðûé ïðîäëåâàåòñÿ åùå íà øåñòü ìåñÿöåâ. Â äàëüíåéøåì ñðîê äåéñòâèÿ äîãîâîðà ïðîãðåññèâíî óâåëè÷èâàåòñÿ (â íàñòîÿùåå âðåìÿ äî îäíîãî ãîäà). Ýòè ðåôîðìû, ïðîâåäåííûå çà äâà ãîäà, äàëè âïå÷àòëÿþùèå ðåçóëüòàòû. Çíà÷èòåëüíîå ÷èñëî ÷àñòíûõ îïåðàòîðîâ ïîïîëíèëî ðûíîê óñëóã îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Áûëî ñîçäàíî ìíîãî íîâûõ ðàáî÷èõ ìåñò â ðàçâèâàþùåìñÿ ñåêòîðå òåõíè÷åñêîãî îáñëóæèâàíèÿ àâòîáóñíîãî ïàðêà; ïîëó÷èëà ðàçâèòèå çäîðîâàÿ êîíêóðåíöèÿ (îñîáåííî â áûñòðî ðàñòóùåì ñåêòîðå ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê ñ ïîìîùüþ ìèêðîàâòîáóñîâ). Â íàñòîÿùåå âðåìÿ ñâûøå 50% âñåõ óñëóã ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ïðåäîñòàâëÿåòñÿ ÷àñòíûìè îïåðàòîðàìè. Ñåé÷àñ â Òàøêåíòå òàêæå íà÷àëà âíåäðÿåòñÿ ñèñòåìà äîãîâîðîâ ôðàíøèçû íà àâòîáóñíûå ìàðøðóòû. Èñòî÷íèê: J-C Crochet from World Bank project files.

íàëè÷èè íåáîëüøîãî ÷èñëà ïîñòàâùèêîâ óñëóã (êîíöåññèè èëè äîãîâîðû ôðàíøèçû â áîëüøåé ñòåïåíè íà îáñëóæèâàíèå îòäåëüíûõ ðàéîíîâ, ÷åì íà îáñëóæèâàíèå ìàðøðóòîâ), à òàêæå êîãäà ïîñòàâùèê óñëóã íå çàâèñèò íàïðÿìóþ îò äîõîäîâ, ïîëó÷àåìûõ îò ïëàòû çà ïðîåçä (êîíòðàêòàöèÿ íà óñëîâèÿõ îïëàòû ïîëíîé ñòîèìîñòè ïðåäîñòàâëÿåìûõ óñëóã, à íå êîíòðàêòàöèÿ íà óñëîâèÿõ êîìïåíñàöèè ïðÿìûõ çàòðàò íà ïðåäîñòàâëÿåìûå óñëóãè). Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ïðè ñèëüíîé êîíêóðåíöèè çàòðàòû ñíèæàþòñÿ äî íàèìåíüøåãî óðîâíÿ (îñîáåííî â ñëó÷àå ïðèìåíåíèÿ ñèñòåì, ãäå èñïîëüçóþòñÿ êîíòðàêòû íà îáñëóæèâàíèå êîðîòêèõ ìàðøðóòîâ). ×åì áîëüøå òðàíñïîðòíàÿ ñèñòåìà è ÷èñëî èñïîëüçóåìûõ â íåé âèäîâ òðàíñïîðòà, òåì áîëåå ñëîæíûìè áóäóò è ïðîáëåìû êîîðäèíàöèè. Åñëè ñîîòâåòñòâóþùèé îðãàí âëàñòè íå èìååò íåîáõîäèìûõ íàâûêîâ óïðàâëåíèÿ äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ýòîé ôóíêöèè, òî ëó÷øå âñåãî áûëî áû îáðàòèòüñÿ ê óñëóãàì ñïåöèàëèçèðîâàííîé êîìïàíèè, êîòîðàÿ âçÿëà áû íà ñåáÿ ýòó îòâåòñòâåííîñòü ïîñðåäñòâîì çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðà î êîíöåññèè òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû. Èìåííî ïî ýòîé ïðè÷èíå ìíîãèå ôðàíöóçñêèå ãîðîäà çàêëþ÷àþò ëèáî êîíòðàêòû íà óïðàâëåíèå, ëèáî äîãîâîðà

ôðàíøèçû îá ýêñïëóàòàöèè òðàíñïîðòíûõ ñèñòåì ñ ðàçëè÷íûìè êîìïàíèÿìè13. Òàêæå ÿâëÿåòñÿ ïîíÿòíûì è òî, ÷òî ïðîùå óïðàâëÿòü êîíêóðåíòíîé ñèñòåìîé, ãäå óæå èìåþòñÿ íåñêîëüêî äîñòàòî÷íî êðóïíûõ è êîìïåòåíòíûõ êîìïàíèé, ïðåäîñòàâëÿþùèõ óñëóãè íà ìåñòíîì ðûíêå. Âïðî÷åì, çäåñü âîçìîæíû âàðèàíòû. Åñëè èìååòñÿ òîëüêî îäíà äåéñòâóþùàÿ ãîñóäàðñòâåííàÿ êîìïàíèÿìîíîïîëèñò, òî åå ìîæíî ðàçäåëèòü íà íåñêîëüêî áîëåå ìåëêèõ êîíêóðèðóþùèõ ìåæäó ñîáîé ÷àñòåé, êàê ýòî áûëî ñäåëàíî â Ëîíäîíå. Åñëè æå èìååòñÿ ñëèøêîì ìíîãî ðàçðîçíåííûõ îïåðàòîðîâ, èõ ìîæíî îáúåäèíèòü â ìåíüøåå ÷èñëî êîíêóðèðóþùèõ ìåæäó ñîáîé ãðóïï, íàïðèìåð, "ïðåäïðèÿòèé" ñîçäàííûõ â ã. Áîãîòå (Êîëóìáèÿ), èëè àññîöèàöèé îïåðàòîðîâ, êîòîðûå â ïîñëåäíåå âðåìÿ ñòàëè ðàçâèâàòüñÿ â ãîðîäàõ Óçáåêèñòàíà.

Ïðàâèëüíîå èñïîëüçîâàíèå ñèñòåìû Ïðè âûáîðå ëþáîé èç ñèñòåì ýôôåêòèâíàÿ êîíêóðåíöèÿ ìåæäó ÷àñòíûìè ïîñòàâùèêàìè óñëóã ìîæåò áûòü äîñòèãíóòà, òîëüêî åñëè ãîñóäàðñòâåííûé ñåêòîð ïðàâèëüíî ñòðóêòóðèðîâàí è îáëàäàåò íåîáõîäèìûì ïîòåíöèàëîì, ÷òî íàëàãàåò ðÿä ïðèíöèïèàëüíî âàæíûõ

ÍÀÇÅÌÍÛÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 129

òðåáîâàíèé èíñòèòóöèîíàëüíîãî õàðàêòåðà: •

Îòäåëåíèå ñôåðû ïîëèòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä ðàáîòîé îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà îò óïðàâëåíèÿ ðàáîòîé òðàíñïîðòà íà ïðîôåññèîíàëüíîì óðîâíå;

•

Îòäåëåíèå ñôåðû ïëàíèðîâàíèÿ òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ (ñ ïîìîùüþ äîñòàòî÷íîãî ÷èñëà êâàëèôèöèðîâàííûõ ñïåöèàëèñòîâ) îò ïðåäîñòàâëåíèÿ òðàíñïîðòíûõ óñëóã;

•

Â ñëó÷àå ïðèìåíåíèÿ äîãîâîðîâ ôðàíøèçû íåîáõîäèìî íàëè÷èå êâàëèôèöèðîâàííûõ ñîòðóäíèêîâ â îáëàñòè îñóùåñòâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ çàêàçîâ;

•

Êîìïàíèè-îïåðàòîðû äîëæíû áûòü ïðèâàòèçèðîâàíû, èëè ïî êðàéíåé ìåðå, èõ äåÿòåëüíîñòü äîëæíà áûòü ïîñòðîåíà íà êîììåð÷åñêîé îñíîâå;

•

Ãîñóäàðñòâåííàÿ êîìïàíèÿ äîëæíà áûòü ðàçäåëåíà íà ìåëêèå ïîäðàçäåëåíèÿ òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû ñïîñîáñòâîâàòü ðàçâèòèþ êîíêóðåíöèè, ëèáî îíà äîëæíà èñïûòûâàòü ñèëüíóþ êîíêóðåíöèþ èçâíå.

Äëÿ âûïîëíåíèÿ òàêîé ïðîãðàììû ðåôîðì ïîòðåáóþòñÿ âðåìÿ è äîðàáîòêà â ïðîöåññå åå îñóùåñòâëåíèÿ, îñîáåííî â òîé åå ÷àñòè, ãäå ðå÷ü èäåò î êîíöåïöèÿõ è ïðîöåäóðàõ, êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ íîâûìè äëÿ ñòðàíû, ãäå îñóùåñòâëÿåòñÿ ïðîãðàììà ðåôîðì â ñôåðå ãîðîäñêîãî ïàññàæèðñêîãî òðàíñïîðòà (ñì. âðåçêó 7.1). Êîíòðàêòû äîëæíû èìåòü ÷åòêî îïðåäåëåííûé ñðîê äåéñòâèÿ. Äëÿ êîíòðàêòîâ ïî îáñëóæèâàíèþ ìàðøðóòîâ (êîãäà ãîñóäàðñòâåííûé îðãàíçàêàç÷èê îïðåäåëÿåò ïëàòó çà ïðîåçä è óðîâåíü îáñëóæèâàíèÿ) ñðîê äåéñòâèÿ ìîæåò áûòü îòíîñèòåëüíî êîðîòêèì — îò 3 äî 5 ëåò. Îñîáåííî â óñëîâèÿõ, êîãäà èìååòñÿ áîëüøîå ÷èñëî ïðåòåíäåíòîâ, íåò íåîáõîäèìîñòè òîãî, ÷òîáû ñðîê äåéñòâèÿ êîíòðàêòà ñîîòâåòñòâîâàë ñðîêó àìîðòèçàöèè àâòîáóñîâ, òàê êàê òå æå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ìîãóò ôèãóðèðîâàòü â ðàçëè÷íûõ êîíòðàêòàõ (òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ìîæíî ïðîäàòü íà ðûíêå ïîäåðæàííîé òåõíèêè èëè ïåðåäàòü äðóãèì ëèöàì ÷åðåç ëèçèíãîâûå ñîãëà-

øåíèÿ). Ïðîäëåíèå ñðîêîâ äåéñòâèÿ êîíòðàêòîâ ïîçâîëÿåò èçáåæàòü ëèøíèõ çàòðàò íà ïðîâåäåíèå òåíäåðîâ, íî âìåñòå ñ òåì ìîæåò è îñëàáèòü êîíêóðåíöèþ. Åñëè òàêàÿ ïðàêòèêà ïðåâðàòèòñÿ â íîðìó, òî, íåñîìíåííî, êîíêóðåíòíàÿ ñèñòåìà ìîæåò áûòü "çàõâà÷åíà" êàðòåëåì óæå äåéñòâóþùèõ íà ðûíêå îïåðàòîðîâ14. Â êîíòðàêòàõ êàê ìîæíî áîëåå ïîëíî è ïîñëåäîâàòåëüíî äîëæíû áûòü òàêæå îïðåäåëåíû ïðàâà è îáÿçàííîñòè ñòîðîí. Åñëè ðåãëàìåíòèðóåòñÿ ïëàòà çà ïðîåçä, òî â êîíòðàêòàõ äîëæíû ïðåäóñìàòðèâàòüñÿ è ìåõàíèçì åå àäàïòàöèè ê îáùåìó óðîâíþ èíôëÿöèè â ñòðàíå, à òàêæå êîìïåíñàöèÿ çà ëþáûå ïðîèçâîëüíûå èçìåíåíèÿ òàðèôîâ ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà-çàêàç÷èêà. Åñëè ýòî íå îïðåäåëåíî íàäëåæàùèì îáðàçîì, òî ñèñòåìû íà îñíîâå äîãîâîðîâ ôðàíøèçû îáðå÷åíû íà íåóäà÷ó, êàê ýòî è ïðîèçîøëî íà ßìàéêå15. Â ïðèíöèïå âîçìîæíî, ÷òîáû êîíêóðåíöèÿ ñóùåñòâîâàëà ìåæäó ÷àñòíûìè è ãîñóäàðñòâåííûìè îïåðàòîðàìè. Îäíàêî â ýòîì ñëó÷àå îíà ìîæåò áûòü äåéñòâåííîé, òîëüêî åñëè ãîñóäàðñòâåííûå òðàíñïîðòíûå ïðåäïðèÿòèÿ ôóíêöèîíèðóþò ÷èñòî íà êîììåð÷åñêîé îñíîâå, â îòíîøåíèè èõ äåéñòâóåò çàêîíîäàòåëüñòâî î áàíêðîòñòâå (÷òî îòðàæàåòñÿ íà èõ ïîâåäåíèè íà ðûíêå), è íè öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî, íè ìåñòíûå îðãàíû âëàñòè íå ìîãóò èõ "âûêóïèòü" íàïðÿìóþ ëèáî ÷åðåç ïîñðåäíèêîâ. Î÷åâèäíî, ýòî ïîòðåáóåò îïðåäåëåííûõ èçìåíåíèé è â èõ þðèäè÷åñêîì ñòàòóñå. Âåðîÿòíî, òàêæå ïîòðåáóåòñÿ è ïðîâåäåíèå íåçàâèñèìîé àóäèòîðñêîé ïðîâåðêè ýòèõ ïðåäïðèÿòèé ñ òåì, ÷òîáû èìåòü óâåðåííîñòü â òîì, ÷òî êîãäà ýòè ïðåäïðèÿòèÿ áóäóò ó÷àñòâîâàòü â òîðãàõ, òî ïðåäëîæåííûå èìè öåíû íå áóäóò íèæå ñîáñòâåííûõ èçäåðæåê äëÿ òîãî, ÷òîáû âûèãðàòü òåíäåð. Èìåííî òàêèå âðåìåííûå óñëîâèÿ è áûëè ñîçäàíû â Ëîíäîíå, êîãäà ÷àñòíûå è ãîñóäàðñòâåííûå êîìïàíèè êîíêóðèðîâàëè ìåæäó ñîáîé, ïîêà îïåðàòîðû ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà íå áûëè ïðèâàòèçèðîâàíû. Ïîýòàïíîå ðåôîðìèðîâàíèå âîçìîæíî ïðè íàëè÷èè äîñòàòî÷íî ÷åòêîé ïðîãðàììû äåéñòâèé è îïðåäåëåíèÿ ñðîêîâ, íåîáõîäèìûõ äëÿ òîãî, ÷òîáû ó ÷àñòíûõ êîìïàíèé ïîÿâèëàñü óâåðåííîñòü â òîì, ÷òî ðåôîðìà áóäåò ïîëíî-

130 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ñòüþ çàâåðøåíà. Ýòî òàêæå íåîáõîäèìî è äëÿ òîãî, ÷òîáû îïåðàòîðû ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà ïîëó÷èëè ñòèìóë ê ðåîðãàíèçàöèè, ïîäãîòîâèëèñü ê âñòóïëåíèþ â êîíêóðåíòíóþ áîðüáó è ê ïðîöåññó ïðèâàòèçàöèè, à íå ïðèáåãàëè ê ìåðàì ïîëèòè÷åñêîãî äàâëåíèÿ ñ öåëüþ îòìåíû ðåôîðìû. Ïðè îñóùåñòâëåíèè ðåôîðìû â Ëîíäîíå áûëè îïðåäåëåíû ñðîêè ïðîâåäåíèÿ òåíäåðîâ íà êîíêóðåíòíîé îñíîâå ïî âñåé ñåòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, à òàêæå ñðîêè ðåîðãàíèçàöèè è ïðèâàòèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîé êîìïàíèè-îïåðàòîðà. Íåèçáåæíî áóäóò âîçíèêàòü àðãóìåíòû â ïîëüçó òîãî, ÷òî òðàíñïîðòíûå ñóáñèäèè ñëåäóåò ñîêðàùàòü ïîýòàïíî ñ òåì, ÷òîáû èçáåæàòü êàêîãî-ëèáî îòðèöàòåëüíîãî âîçäåéñòâèÿ íà óðîâåíü òàðèôîâ íà ïðîåçä. Íà ïðàêòèêå æå áoëüøàÿ ÷àñòü ëüãîò ÷àùå âñåãî ôîðìèðóåòñÿ íà íà÷àëüíîé ñòàäèè ïðîâåäåíèÿ òåíäåðîâ, ïîýòîìó öåëåñîîáðàçíî, ÷òîáû ñ ñàìîãî íà÷àëà êîíòðàêòû, ïðåäñòàâëÿåìûå äëÿ ó÷àñòèÿ â òåíäåðàõ, ïðåäóñìàòðèâàëè áû ôèíàíñîâóþ ñàìîäîñòàòî÷íîñòü â äîëãîñðî÷íîì ïëàíå.

íûì ñåêòîðîì17; •

Êàê ïðàâèëî, èñïîëüçóåìûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà íåáîëüøèå ïî ðàçìåðó (ê íèì îòíîñÿòñÿ è ìîòîöèêëû18), ïîñêîëüêó èõ ïðèîáðåòåíèå ïðîùå ôèíàíñèðîâàòü; èìè áîëåå ñâîáîäíî ìîæíî óïðàâëÿòü, à òàêæå ÷àñòè÷íî èç-çà òîãî, ÷òî èñïîëüçîâàíèå íåáîëüøèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ íå ïîäëåæèò ñòðîãîìó ðåãóëèðîâàíèþ äàæå â ñèòóàöèÿõ, êîãäà âõîæäåíèå íà ðûíîê ïåðåâîçîê ñ ïîìîùüþ áîëüøèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ñòðîãî êîíòðîëèðóåòñÿ. Â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ, íàïðèìåð â Äàìàñêå (Ñèðèÿ), íåáîëüøèå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ïîëíîñòüþ äîìèíèðóþò íà ðûíêå.

•

Èñïîëüçóåìûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ÷àñòî ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ñòàðûå ñðåäñòâà ïåðåäâèæåíèÿ, êîòîðûå èìïîðòèðîâàëèñü â ñòðàíó ïîñëå òîãî, êàê îíè áûëè ñïèñàíû çà ãðàíèöåé, èëè óæå íå èñïîëüçóåìûå äëÿ äðóãèõ öåëåé â äàííîé êîíêðåòíîé ñòðàíå. Ïîýòîìó âëîæåíèÿ êàïèòàëà, íåîáõîäèìûå äëÿ âõîæäåíèÿ â ýòîò âèä ïðåäïðèíèìàòåëüñêîé äåÿòåëüíîñòè, ìîãóò áûòü âåñüìà íåâåëèêè.

•

Èñïîëüçóåìûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà ÷àñòî âåñüìà ïðèìèòèâíû; âî ìíîãèõ ñòðàíàõ äåéñòâóþò áåçìîòîðíûå ñðåäñòâà ïåðåäâèæåíèÿ. Íåêîòîðûå ñðåäñòâà ïåðåäâèæåíèÿ ÿâëÿþòñÿ âûñîêîñïåöèàëèçèðîâàííûìè, êàê, íàïðèìåð, ìîòîðèêøè â ñòðàíàõ Âîñòî÷íîé è Þæíîé Àçèè, èëè äæèïíè â Ìàíèëå. Îäíàêî âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ ñðåäñòâà "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ëþáûå äîñòóïíûå äåøåâûå ñðåäñòâà ïåðåäâèæåíèÿ, ïðèñïîñîáëåííûå äëÿ ïåðåâîçêè ïàññàæèðîâ (ïåðåîáîðóäîâàííûå ãðóçîâûå àâòîìîáèëè â ñòðàíàõ Àôðèêè èëè ìîòîöèêëåòíûå òàêñè â Áàíãêîêå).

Â. "Êâàçèîáùåñòâåííûé" òðàíñïîðò Õàðàêòåðèñòèêè "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà Çà ïîñëåäíèå ãîäû îäíîé èç íàèáîëåå îòëè÷èòåëüíûõ ÷åðò ðàçâèòèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ è ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé ÿâèëîñü áóðíîå ðàçâèòèå ñôåðû óñëóã ïî ïåðåâîçêå ïàññàæèðîâ, äîñòóïíîé äëÿ øèðîêèõ ñëîåâ îáùåñòâà, — ñôåðû, êîòîðàÿ íàõîäèòñÿ âíå òðàäèöèîííîé ñèñòåìû ðåãóëèðîâàíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ýòó ñôåðó ÷àñòî íàçûâàþò "êâàçèîáùåñòâåííûì" òðàíñïîðòîì. Íåêîòîðûå ÷åðòû, ïðèñóùèå "êâàçèîáùåñòâåííîìó" òðàíñïîðòó, ÿâëÿþòñÿ òèïè÷íûìè, õîòÿ â ðÿäå ñëó÷àåâ îíè ìîãóò è îòñóòñòâîâàòü. Õàðàêòåðíûìè ÷åðòàìè ÿâëÿþòñÿ ñëåäóþùèå: •

Ïåðåâîçêè, êàê ïðàâèëî, îñóùåñòâëÿþòñÿ áåç îïðåäåëåííîãî ãðàôèêà äâèæåíèÿ è ÷àñòî, õîòÿ íå âñåãäà, ïî ìàðøðóòàì, íà êîòîðûå ñóùåñòâóåò ïîâûøåííûé ñïðîñ. Ïðè ýòîì çàïîëíÿþòñÿ áðåøè â îáåñïå÷åíèè ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê ôîðìàëü-

Óñëóãè ïî ïåðåâîçêå ïàññàæèðîâ ñðåäñòâàìè "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà, êàê ïðàâèëî, ïðåäîñòàâëÿþòñÿ îïåðàòîðàìè íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà, êîòîðûõ îòëè÷àþò ñëåäóþùèå ÷åðòû:

ÍÀÇÅÌÍÛÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 131

•

Êàê ïðàâèëî, ýòî íå êîðïîðàòèâíûå ïåðåâîç÷èêè, à ëèöà, çàíèìàþùèåñÿ èíäèâèäóàëüíîé òðóäîâîé äåÿòåëüíîñòüþ, õîòÿ ÷àñòî ñàìî òðàíñïîðòíîå ñðåäñòâî ïðèíàäëåæèò ëèöó, êîòîðîå íå ÿâëÿåòñÿ îïåðàòîðîì. ×àñòî âîäèòåëü âûïëà÷èâàåò âëàäåëüöó òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà ôèêñèðîâàííóþ ñóììó äåíåã è áåðåò íà ñåáÿ îïëàòó òåêóùèõ çàòðàò è çàòðàò íà îáñëóæèâàíèå, îñòàâëÿÿ ïðè ýòîì âûðó÷êó çà âû÷åòîì ïëàòû âëàäåëüöó. Òàêèå óñëîâèÿ ïîäòàëêèâàþò îïåðàòîðà ê òîìó, ÷òîáû ðàáîòàòü êàê ìîæíî áîëåå äëèòåëüíîå âðåìÿ â òå÷åíèå äíÿ, è ê òîìó, ÷òîáû çàïîëó÷èòü âûãîäíûõ ïàññàæèðîâ ëþáûìè äîñòóïíûìè ñðåäñòâàìè, âêëþ÷àÿ íàâÿçûâàíèå ñâîèõ óñëóã, ïåðåõâàòûâàíèå ïàññàæèðîâ ó äðóãèõ âîäèòåëåé, îáãîí êîíêóðåíòîâ ñ öåëüþ ïîñàäèòü îæèäàþùèõ âïåðåäè ïàññàæèðîâ è ò.ä. ×àñòî ïåðåâîç÷èêè ýòîãî ñåêòîðà ôóíêöèîíèðóþò âíå äåéñòâèÿ íàëîãîâîé ñèñòåìû; èíîãäà îíè ïðîñòî ïîëüçóþòñÿ áëàãîñêëîííûì îòíîøåíèåì ê ñåáå, òàê êàê íå ïðèíàäëåæàò ê êîðïîðàòèâíîìó ñåêòîðó. Îíè òàêæå ìîãóò èìåòü ïðåèìóùåñòâà â êîíêóðåíòíîé áîðüáå ñ ïåðåâîç÷èêàìè ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà19, ãäå èçäåðæêè ïîñòîÿííî ðàñòóò èç-çà ïîâûøåíèÿ óðîâíÿ ìèíèìàëüíîé îïëàòû òðóäà, ãäå îãðàíè÷åíà ïðîäîëæèòåëüíîñòü ðàáî÷åãî âðåìåíè îïåðàòîðîâ, ãäå ÷àñòî ñóùåñòâóåò ïðåíåáðåæèòåëüíîå îòíîøåíèå ê ðàáîòå è ãäå ðàñïðîñòðàíåíà êîððóïöèÿ.

"Êâàçèîáùåñòâåííûé" òðàíñïîðò âûïîëíÿåò ðàçëè÷íûå ôóíêöèè. Â ñòðàíàõ Àôðèêè îí ÿâëÿåòñÿ äîìèíèðóþùèì âèäîì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äëÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Â ñòðàíàõ áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà îí ÿâëÿåòñÿ äîïîëíåíèåì ê ôîðìàëüíîìó ñåêòîðó, äåÿòåëüíîñòü êîòîðîãî ïðèõîäèò â óïàäîê. Â Âîñòî÷íîé è Þæíîé Àçèè è â îïðåäåëåííîé ñòåïåíè â ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè "êâàçèîáùåñòâåííûé" òðàíñïîðò äîïîëíÿåò ðàáîòó ôîðìàëüíîãî òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà, ïðåäîñòàâëÿÿ äèôôåðåíöèðîâàííûå óñëóãè â îïðåäåëåííûõ íèøàõ ðûíêà. Â ðÿäå ðåãèîíîâ Ëàòèíñêîé Àìåðè-

êè îí âñå â áîëüøåé ñòåïåíè êîíêóðèðóåò ñ òðàäèöèîííûìè ïîñòàâùèêàìè óñëóã è äàæå îïåðåæàåò èõ. "Êâàçèîáùåñòâåííûé" òðàíñïîðò ïðåäîñòàâëÿåò öåëûé ñïåêòð óñëóã, âêëþ÷àÿ òàêèå êàê: •

ïåðåâîçêè ïàññàæèðîâ (÷àñòî ÷åëíî÷íûå) èç óäàëåííûõ èëè òðóäíîäîñòóïíûõ ìåñò ïðîæèâàíèÿ äî îñíîâíûõ òðàíñïîðòíûõ ïóòåé (îñóùåñòâëÿþòñÿ, íàïðèìåð, âñåäîðîæíûìè òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè èç ïðèãîðîäîâ Êàðàêàñà èëè âåëîðèêøàìè èç óäàëåííûõ ðàéîíîâ Äàêêè);

•

ìåñòíûå ïåðåâîçêè ïàññàæèðîâ â òðóäíîäîñòóïíûõ ðàéîíàõ, êîòîðûå íå îáñëóæèâàþòñÿ îáû÷íûìè òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè, ëèáî â ðàéîíàõ, ãäå ÷èñëî ðåãóëÿðíûõ ðåéñîâ ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ÿâíî íåäîñòàòî÷íî (ã. Ëèìà);

•

ìàãèñòðàëüíûå ïåðåâîçêè, êîòîðûå äîïîëíÿþò ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ïî îñíîâíûì ìàðøðóòàì èëè êîíêóðèðóþò ñ íèìè ïî ïîêàçàòåëÿì êà÷åñòâà îáñëóæèâàíèÿ (îñóùåñòâëÿþòñÿ, íàïðèìåð, ìèêðîàâòîáóñàìè âî ìíîãèõ ñðåäíåàçèàòñêèõ ñòðàíàõ èëè "ïåðóàñàìè" (peruas) â ã. Ñàí-Ïàóëó è äðóãèõ ãîðîäàõ Áðàçèëèè);

•

ïðÿìûå ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè íà áîëåå äëèííûå ðàññòîÿíèÿ ïî ìàðøðóòàì, ãäå ïåðåâîçêè, îñóùåñòâëÿåìûå ôîðìàëüíûì ñåêòîðîì, ÿâëÿþòñÿ íåðåãóëÿðíûìè, à ñêîðîñòü ïåðåäâèæåíèÿ íèçêà (íàïðèìåð, òàê íàçûâàåìûå "òðó÷îñ" (truchos) â Áóýíîñ-Àéðåñå);

•

äóáëèðîâàíèå ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê, îñóùåñòâëÿåìûõ íà îñíîâå äîãîâîðîâ ôðàíøèçû.

Ñóùåñòâóåò ìíîãî ðàçëè÷íûõ âàðèàíòîâ ñòðóêòóðû íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê, åãî îðãàíèçàöèè, âèäîâ ïðåäîñòàâëÿåìûõ èì óñëóã è òèïîâ èñïîëüçóåìûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Â òáë. 7.2 ïðèâîäèòñÿ êëàññèôèêàöèÿ ïðèìåðîâ, îïèñàííûõ âûøå20.

132 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Òàáëèöà 7.2. Êëàññèôèêàöèÿ íåôîðìàëüíîãî (íåêîðïîðàòèâíîãî) ñåêòîðà ãîðîäñêèõ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê Òèï òðàíñïîðòíî ãî ñðåäñòâà

Õàðàêòåðèñòèêè ïåðåâîçîê

Ïàññàæèðîâìåñòèìîñòü

Íèøà íà ðûíêå

Ðåæèì

Ïðèìåðû

Ìàðøðóòû

Ðàñïèñàíèÿ

Áîëüøèå àâòîáóñû

Ôèêñèðîâàííûå

25—60

Äëèííûå ïåðåâîçêè

Äîãîâîð ôðàíøèçû

Áóýíîñ—Àéðåñ, Ðîñòîâ

Ìèêðîàâòîáóñû

Ôèêñèðîâàííûå

Ôèêñèðîâàííûå / ïîëóôèêñèðîâàííûå

12—24

Äëèííûå ïåðåâîçêè

Äîãîâîð ôðàíøèçû

Ñàí—Ïàóëó, Áàíãêîê, Õàðàðå, Éîõàííåñáóðã

Äæèïíè

Ôèêñèðîâàííûå

Ïîëóôèêñèðîâàííûå

12—24

Äëèííûå ïåðåâîçêè

Äîãîâîð ôðàíøèçû

Ìàíèëà

ÌèêðîàâòîÔèêñèðîâàííûå áóñû/ïèêàïû

Ïîëóôèêñèðîâàííûå

4—11

Äîñòàâêà ê îñíîâíûì òðàíñïîðòíûì ïóòÿì

Ëèöåíçèÿ

Êàðàêàñ

Ìåíÿþùèåñÿ

3—6

Êîðîòêèå ïåðåâîçêè

Ëèöåíçèÿ

Êàñàáëàíêà, Ëèìà, Ìàðàêàéáî

2—4

Êîðîòêèå ïåðåâîçêè, äîñòàâêà ê îñíîâíûì òðàíñïîðòíûì ïóòÿì

Íåðåãóëèðóåìûé

Ïíîìïåíü, Äåëè, Áàíãêîê, Äæàêàðòà

1—4

Äîñòàâêà ê îñíîâíûì òðàíñïîðòíûì ïóòÿì, â ðÿäå ñëó÷àåâ ïåðåâîçêè íà áîëåå äëèííûå ðàññòîÿíèÿ

Íåðåãóëèðóåìûé

Áàíãêîê, Êîòîíó, Ëîìå, Äóàëà

1—6

Êîðîòêèå ïåðåâîçêè, äîñòàâêà ê îñíîâíûì òðàíñïîðòíûì ïóòÿì

Íåðåãóëèðóåìûé

Äàêêà, Âüåíòüÿí, Ìóìáàè

Òàêñè, îäíîâðåìåííî èñïîëüçóåìûå ðàçëè÷íûìè ïàññàæèðàìè

Òðåõêîëåñíûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà

Ìîòîöèêëû

Âåëîòàêñè/ ëîøàäèíûå ïîâîçêè

Ìåíÿþùèåñÿ

Èñòî÷íèê: îñíîâàíî íà äàííûõ Ñåðâåðî, 2001 ã. Ïðèìå÷àíèÿ: Òåðìèí "äîãîâîð ôðàíøèçû" îçíà÷àåò íàëè÷èå îôèöèàëüíîãî ðàçðåøåíèÿ, ãäå óêàçûâàþòñÿ ïîñòàâëåííàÿ çàäà÷à ïî ïåðåâîçêå ïàññàæèðîâ, òåððèòîðèÿ ïðåäîñòàâëåíèÿ óñëóã è ò.ä. Òåðìèí "ëèöåíçèÿ" îçíà÷àåò íàëè÷èå ðàçðåøåíèÿ íà âîæäåíèå òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà áåç êîíêðåòèçàöèè êàêèõ—ëèáî ïàðàìåòðîâ.

ÍÀÇÅÌÍÛÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 133

Ïðîáëåìû íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ×àñòî íåôîðìàëüíûé ñåêòîð ðàññìàòðèâàåòñÿ ãîñóäàðñòâåííûìè èëè ìóíèöèïàëüíûìè îðãàíàìè êàê ôàêòîð ðàçäðàæåíèÿ, îñîáåííî åñëè ýòè îðãàíû îòâå÷àþò çà îáåñïå÷åíèå îáûêíîâåííûõ àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê. Îäíàêî íåôîðìàëüíûé ñåêòîð èìååò è ðÿä äîñòîèíñòâ, ÷òî è ïîñëóæèëî îñíîâàíèåì äëÿ òîãî, ÷òîáû ìåæäóíàðîäíûå îðãàíèçàöèè, âêëþ÷àÿ Âñåìèðíûé áàíê, ðàññìàòðèâàëè åãî ïîä áîëåå áëàãîæåëàòåëüíûì óãëîì çðåíèÿ, ïðè÷åì íå òîëüêî êàê èñòî÷íèê çàíÿòîñòè äëÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ýòîò ñåêòîð ÿâëÿåòñÿ âàæíûì ñ òî÷êè çðåíèÿ îáåñïå÷åíèÿ çàíÿòîñòè ãîðîäñêîãî íàñåëåíèÿ. Íàïðèìåð, ïðîäîëæèòåëüíîñòü ðàáî÷åãî äíÿ âîäèòåëåé âåëîòàêñè âî ìíîãèõ àçèàòñêèõ ñòðàíàõ ÿâëÿåòñÿ âåñüìà äëèòåëüíûì (êàê ïðàâèëî, ñåìüäåñÿò ÷àñîâ â íåäåëþ). Âìåñòå ñ òåì âîäèòåëè ýòèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ õàðàêòåðèçóþòñÿ ñàìûì íèçêèì óðîâíåì îáðàçîâàíèÿ è äîõîäîâ èç âñåõ êàòåãîðèé çàíÿòûõ; íà èõ äîëþ òàêæå ïðèõîäèòñÿ ñàìûé áîëüøîé ïðèòîê ñåëüñêîãî íàñåëåíèÿ â ãîðîäà, íàáëþäàåìûé â ïîñëåäíåå âðåìÿ. Ïî èìåþùèìñÿ îöåíêàì, âî ìíîãèõ ãîðîäàõ àçèàòñêèõ ñòðàí æèçíåîáåñïå÷åíèå ñâûøå 15 % íàñåëåíèÿ ïðÿìî èëè êîñâåííî çàâèñèò îò íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà òðàíñïîðòíûõ óñëóã, à â Äàêêå (Áàíãëàäåø) — ñâûøå 25 %21. Óñëóãè, ïðåäîñòàâëÿåìûå íåôîðìàëüíûì ñåêòîðîì, òàêæå ÿâëÿþòñÿ âåñüìà öåííûìè. Îñîáåííî â ñòðàíàõ Þæíîé Àçèè, ãäå íåôîðìàëüíûé òðàíñïîðò îñóùåñòâëÿåò ôóíêöèþ äîñòàâêè îòíîñèòåëüíî îáåñïå÷åííûõ ïàññàæèðîâ ê îñíîâíûì òðàíñïîðòíûì ïóòÿì. Â ðÿäå äðóãèõ ñëó÷àåâ, ïðåæäå âñåãî â àôðèêàíñêèõ ñòðàíàõ ñ íèçêèìè äîõîäàìè, — ýòî âèä òðàíñïîðòà äëÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ, êîòîðûé ïðè ýòîì è "îáñëóæèâàåòñÿ áåäíûìè". Â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ, íàïðèìåð â Ìàíèëå, ýòîò ñåêòîð âûïîëíÿåò îáå ôóíêöèè: 45 % ïåðåâîçîê îñóùåñòâëÿåòñÿ äæèïíè, êîòîðûå îáñëóæèâàþò ïàññàæèðîâ ñ íèçêèìè äîõîäàìè, à 12 % — ìèêðîàâòîáóñàìè òèïà FX, êîòîðûå ïåðåâîçÿò áîëåå îáåñïå÷åííûõ ïàññàæèðîâ. Êàê ïðàâèëî, íåôîðìàëüíûé ñåêòîð ÷óòêî ðåàãèðóåò íà ïîòðåáíîñòè ðûíêà: îáåñïå÷èâàåò äîñòóï â ðàéîíû ïðîæèâàíèÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ, îñóùåñòâëÿåò

ïåðåâîçêè ïî ïðÿìûì ìàðøðóòàì, îáåñïå÷èâàåò áûñòðîòó è ãèáêîñòü òðàíñïîðòíûõ óñëóã. Åñëè èìååòñÿ ñïðîñ íà ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè ñ òàêèìè õàðàêòåðèñòèêàìè, êîòîðûé íå óäîâëåòâîðÿåòñÿ çà ñ÷åò ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà, òî íåôîðìàëüíûé ñåêòîð îáÿçàòåëüíî óäîâëåòâîðèò ýòîò ñïðîñ, åñëè åìó ðàçðåøàò (à ÷àñòî, äàæå åñëè åìó ýòîãî íå ðàçðåøàò ñäåëàòü!). Òî, ÷òî íåôîðìàëüíûé ñåêòîð òàê ÷óòêî ðåàãèðóåò íà èçìåíåíèÿ ðûíêà, îçíà÷àåò, ÷òî îí ïðàêòè÷åñêè íå íóæäàåòñÿ â ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêå èëè ýêîíîìè÷åñêîì ðåãóëèðîâàíèè. Ïî ñóòè ñâîåé ýòî ôðàãìåíòàðíûé è ïîýòîìó âûñîêîêîíêóðåíòíûé ðûíîê, ÷òî èìååò ñâîè ïðåèìóùåñòâà è íåäîñòàòêè, òàê êàê â êîíå÷íîì èòîãå îí çà÷àñòóþ ïîäâåðãàåòñÿ ëèáî ôîðìàëüíîìó ðåãóëèðîâàíèþ ñî ñòîðîíû âëàñòåé, ëèáî íåôîðìàëüíîìó ñàìîðåãóëèðîâàíèþ â ðåçóëüòàòå ñîçäàíèÿ àññîöèàöèé îïåðàòîðîâ. Íåñìîòðÿ íà âûøåóêàçàííûå ïðåèìóùåñòâà, íåôîðìàëüíûé ñåêòîð èìååò î÷åíü ïëîõîé èìèäæ è ðåïóòàöèþ. Êàê ïðàâèëî, ýòî ñåêòîð ýêîíîìèêè, ãäå äîõîäû âåñüìà íèçêè, à ýêñïëóàòàöèÿ âîäèòåëåé âëàäåëüöàìè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ íåùàäíàÿ. Íåôîðìàëüíûé ñåêòîð àññîöèèðóåòñÿ ñ áåäíîñòüþ, ïîýòîìó ñàìî åãî ñóùåñòâîâàíèå íåïðèåìëåìî äëÿ ïðàâèòåëüñòâ ìíîãèõ ñòðàí äàæå ñ òî÷êè çðåíèÿ òîãî, ÷òî ýòîò ñåêòîð ñîáîé ñèìâîëèçèðóåò. Âëàñòè âñÿ÷åñêè ñòàðàþòñÿ ïðèíèçèòü åãî ðîëü â òðàíñïîðòíûõ ïåðåâîçêàõ. Ãëàâíûì îáðàçîì, ñóùåñòâóþò òðè ïðè÷èíû, ñïîñîáñòâóþùèå ñîçäàíèþ íåãàòèâíîãî èìèäæà íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà â òðàíñïîðòíîé ñôåðå: •

Îïàñíîå ïîâåäåíèå âîäèòåëåé íà äîðîãàõ è ñâÿçü ñ ïðåñòóïíîñòüþ è íàñèëèåì;

•

Ñîçäàíèå ïåðåãðóæåííîñòè óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è îòðèöàòåëüíîå âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó â ðåçóëüòàòå èñïîëüçîâàíèÿ íåáîëüøèõ, ñòàðûõ è ìàëîïðèñïîñîáëåííûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ;

•

Ïîäðûâ îñíîâ ôóíêöèîíèðîâàíèÿ áàçîâîé ñåòè òðàíñïîðòíûõ óñëóã.

Äàííûå íåäîñòàòêè ÷àñòî èñïîëüçóþòñÿ çàèíòåðåñîâàííûìè êðóãàìè â áîðüáå ïðîòèâ ñó-

134 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ùåñòâîâàíèÿ íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà íà òðàíñïîðòå. Ñîòðóäíèêè ïîëèöèè è äðóãèå ãîñóäàðñòâåííûå ñëóæàùèå èñïîëüçóþò ïîëóëåãàëüíûé õàðàêòåð ñóùåñòâîâàíèÿ íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ñ òåì, ÷òîáû ïîïîëíèòü ñâîè ñîáñòâåííûå äîõîäû22. Òðàäèöèîííûå îïåðàòîðû òàêæå èñïîëüçóþò íåäîñòàòêè íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà êàê îñíîâàíèå äëÿ òîãî, ÷òîáû çàùèùàòü èíòåðåñû ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà. Çäåñü íåîáõîäèìî ðàçëè÷àòü ðåàëüíî ñóùåñòâóþùèå ïðîáëåìû è òå, êîòîðûå èñêóññòâåííî ñîçäàþòñÿ êðóãàìè, çàèíòåðåñîâàííûìè â ëèêâèäàöèè íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà.

Êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ "Êâàçèîáùåñòâåííûé" òðàíñïîðò ÷àñòî ïîäâåðãàåòñÿ êðèòèêå íà îñíîâàíèè òîãî, ÷òî îïåðàòîðû ïðåäîñòàâëÿþò óñëóãè òîëüêî â òåõ ñëó÷àÿõ, åñëè îíè ïîëàãàþò, ÷òî èõ óñëóãè ïî ïåðåâîçêå ïàññàæèðîâ îêàæóòñÿ äëÿ íèõ âûãîäíûìè. Íî â öåëîì ðÿäå ñëó÷àåâ ýòî íå èìååò ïðèíöèïèàëüíîãî çíà÷åíèÿ, îñîáåííî êîãäà îïåðàòîð àðåíäóåò òðàíñïîðòíîå ñðåäñòâî íà åæåäíåâíîé îñíîâå. Òîãäà îïåðàòîð ìîæåò ïîëó÷èòü äîõîä, ïðåâûøàþùèé ñòîèìîñòü àðåíäû, òîëüêî, åñëè îí íà÷íåò ðàáîòó ðàíî óòðîì è/èëè çàâåðøèò ðàáîòó ïîçäíî âå÷åðîì, ïîñòîÿííî íàõîäÿñü â ïîèñêå ìåñò âîçìîæíîãî íàõîæäåíèÿ ïàññàæèðîâ. Ïîýòîìó íîðìà "îïëàòû åãî òðóäà" âåñüìà íèçêà, à ñôåðà ïðåäîñòàâëåíèÿ òðàíñïîðòíûõ óñëóã âåñüìà îáøèðíà. È êàê ïîêàçàë ìíîãîëåòíèé îïûò Áóýíîñ-Àéðåñà è, ïîçäíåå, âòîðîñòåïåííûõ ãîðîäîâ Óçáåêèñòàíà, îðãàíèçàöèÿ íåôîðìàëüíûõ ïåðåâîç÷èêîâ â àññîöèàöèè îïåðàòîðîâ, äåéñòâóþùèõ íà îïðåäåëåííûõ ìàðøðóòàõ, ìîæåò îáåñïå÷èòü íåîáõîäèìóþ äèñöèïëèíó â ïðåäîñòàâëåíèè òðàíñïîðòíûõ óñëóã. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà âîçíèêàåò íàìåðåíèå óâåëè÷èòü îáúåì ïðåäîñòàâëÿåìûõ óñëóã ïî ñðàâíåíèþ ñ òåì îáúåìîì, êîòîðîå ñïîñîáåí ïðåäîñòàâèòü íåôîðìàëüíûé ñåêòîð, ÷àñòî ïîëàãàþò, ÷òî äëÿ ýòîãî íåîáõîäèì ãîñóäàðñòâåííûé ïîñòàâùèê òðàíñïîðòíûõ óñëóã, êîòîðûé ïîëüçîâàëñÿ áû ìîíîïîëüíûì ïîëîæåíèåì íà ðûíêå. Ðàçóìååòñÿ, òàêàÿ òî÷êà çðåíèÿ îøèáî÷íà. Ïðÿìîå ñóáñèäèðîâàíèå ïîñòàâùèêîâ òðàíñïîðòíûõ óñëóã ìîæåò áûòü îáåñïå÷åíî ýôôåêòèâíûì îáðàçîì ïîñðåäñòâîì çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðîâ ôðàíøèçû íà

êîíêóðñíîé îñíîâå. Äàæå ìîæíî ñîçäàòü ñõåìó ïåðåêðåñòíîãî ñóáñèäèðîâàíèÿ â ðàìêàõ ñèñòåìû ïðåäîñòàâëåíèÿ äîãîâîðîâ ôðàíøèçû íà êîíêóðñíîé îñíîâå, êàê ýòî ïðîèñõîäèò â Ëîíäîíå è ðÿäå äðóãèõ êðóïíûõ ãîðîäîâ Åâðîïû. Ýòî äîñòèãàåòñÿ ëèáî ïóòåì ôîðìèðîâàíèÿ ïàêåòîâ ïðåäëîæåíèé, ñîñòîÿùèõ êàê èç îïëà÷èâàåìûõ, òàê è íåîïëà÷èâàåìûõ óñëóã, êîòîðûå ó÷àñòâóþò â òåíäåðå, ëèáî ïóòåì èñïîëüçîâàíèÿ ïëàòû, âçèìàåìîé ñ "ïîëîæèòåëüíûõ" (ïðèáûëüíûõ) êîíöåññèé äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ "îòðèöàòåëüíûõ" (óáûòî÷íûõ) êîíöåññèé. Íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííîå îïàñåíèå, ñâÿçàííîå ñ ôðàãìåíòàðíîñòüþ íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà, ñîñòîèò â òîì, ÷òî æåñòêàÿ êîíêóðåíòíàÿ áîðüáà çà âûæèâàíèå ïðèâåäåò â êîíå÷íîì èòîãå ê èçáûòêó ÷èñëà îïåðàòîðîâ è òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, íèçêîé çàãðóçêå ïîñëåäíèõ è â ðåçóëüòàòå ê àíòèîáùåñòâåííûì è çà÷àñòóþ îïàñíûì ìåòîäàì ðàáîòû âîäèòåëåé, òàêèì êàê íåäîñòàòî÷íîå âíèìàíèå ê âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ, ó÷àñòèå â "ãîíêàõ" ñ êîíêóðåíòàìè, ðåçêèå ïîâîðîòû áåç ïîäà÷è ñîîòâåòñòâóþùèõ ñèãíàëîâ, áëîêèðîâàíèå ïåðåêðåñòêîâ â öåëÿõ íàáëþäåíèÿ çà äâèæåíèåì òðàíñïîðòà è ò.ä. Äåéñòâèòåëüíî, åñòü ñâèäåòåëüñòâà òàêîìó ïîâåäåíèþ íà äîðîãàõ â öåëîì ðÿäå ãîðîäîâ, íàïðèìåð, â ã. Êèíãñòîíå (ßìàéêà) èëè â ã. Õàðàðå (Çèìáàáâå). Ñòîðîííèêè ñâîáîäíîãî ðûíêà ÷àñòî óòâåðæäàþò, ÷òî â äîëãîñðî÷íîì ïëàíå îïåðàòîðû íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ïîéìóò, ÷òî â èõ ñîáñòâåííûõ èíòåðåñàõ èçáàâèòüñÿ îò òàêîé ïðàêòèêè. Îáû÷íî ïîëîæèòåëüíûå ñäâèãè ïðîèñõîäÿò òîãäà, êîãäà ñîçäàþòñÿ àññîöèàöèè îïåðàòîðîâ, ãäå îãðàíè÷åíî ÷ëåíñòâî è ïîâûøåíà äèñöèïëèíà îáñëóæèâàíèÿ. Ñóùåñòâîâàíèå òàêèõ àññîöèàöèé ÿâëÿåòñÿ íîðìîé äëÿ áîëüøèíñòâà ñòðàí Àôðèêè ê þãó îò Ñàõàðû; îíè ïîëó÷èëè øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå âåçäå, ãäå îòñóòñòâóåò ðåãóëèðîâàíèå íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê. Ñóùåñòâóåò ðÿä ïðîáëåì â îòíîøåíèè òàêîãî ñàìîðåãóëèðîâàíèÿ. Âî-ïåðâûõ, íàõîäÿñü âíå çîíû ãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ, àññîöèàöèÿ äåéñòâóåò â èíòåðåñàõ ñâîèõ ÷ëåíîâ, òî åñòü ïîñòàâùèêîâ óñëóã, à íå êëèåíòîâ. Òàê, íà íà÷àëüíîé ñòàäèè îòìåíû ãîñóäàðñòâåííîãî êîíòðîëÿ

ÍÀÇÅÌÍÛÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 135

â ñôåðå ïàññàæèðñêîãî òðàíñïîðòà â ã. Ñàíòüÿãî (×èëè) äåéñòâèÿ êàðòåëåé îïåðàòîðîâ ïðèâåëè ê ðåçêîìó ðîñòó ïëàòû çà ïðîåçä23. Âîâòîðûõ, ïîñêîëüêó îòñóòñòâóþò êàêèå-ëèáî þðèäè÷åñêèå ìåõàíèçìû, îãðàíè÷èâàþùèå ÷ëåíñòâî â àññîöèàöèè, ýòîò ïðîöåññ ÷àñòî ïðîòåêàåò ñ ïðèìåíåíèåì íàñèëèÿ, êàê, íàïðèìåð, â ñåêòîðå òàêñîìîòîðíûõ ïåðåâîçîê ìèêðîàâòîáóñàìè â Þæíîé Àôðèêå. Â-òðåòüèõ, ñòðåìëåíèå ê ñïðàâåäëèâîìó ðàñïðåäåëåíèþ ïðèáûëè ìåæäó ÷ëåíàìè àññîöèàöèè ÷àñòî âûðàæàåòñÿ â èñïîëüçîâàíèè íåïðèåìëåìûõ ìåòîäîâ ðàáîòû. Â ÷àñòíîñòè, êîíòðîëü íàä òåì, ÷òîáû âñå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà îòïðàâëÿëèñü ñ òåðìèíàëîâ ïîëíîñòüþ çàïîëíåííûå ïàññàæèðàìè, ïðèâîäèò ê óðàâíèâàíèþ äîõîäîâ îïåðàòîðîâ, îäíàêî çà ñ÷åò òîãî, ÷òî ïàññàæèðû âûíóæäåíû ïðîõîäèòü ïåøêîì çíà÷èòåëüíûå ðàññòîÿíèÿ äî òåðìèíàëîâ ñ òåì, ÷òîáû èìåòü âîçìîæíîñòü âîñïîëüçîâàòüñÿ òðàíñïîðòíûìè óñëóãàìè. Òàêàÿ ïðàêòèêà òàêæå ïðèâîäèò è ê ñíèæåíèþ êîýôôèöèåíòà èñïîëüçîâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, êîòîðûå âûíóæäåíû ñòîÿòü â î÷åðåäè â îæèäàíèè çàïîëíåíèÿ ïàññàæèðàìè è îòïðàâêè. Ëèøü íàèáîëåå îïûòíûå è çàùèùåííûå àññîöèàöèè ñïîñîáíû èñïîëüçîâàòü áîëåå ýôôåêòèâíûå ìåòîäû ðàáîòû. Îäíàêî èçëèøíÿÿ çàùèùåííîñòü ÷ðåâàòà è áîëåå âûñîêèì óðîâíåì ìîíîïîëèçàöèè.

Ïåðåãðóæåííîñòü óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è îòðèöàòåëüíîå âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó Êîíêóðåíòíàÿ áîðüáà ìîæåò ïðèâîäèòü ê èçáûòêó òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ (â òîì ñìûñëå, ÷òî â ïåðåâîçêàõ ó÷àñòâóåò áîëüøåå ÷èñëî òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ÷åì ýòî íåîáõîäèìî äëÿ îáåñïå÷åíèÿ áåñïåðåáîéíîãî îáñëóæèâàíèÿ ïàññàæèðîâ áåç ñîçäàíèÿ î÷åðåäåé è çàòîðîâ) è ñïîñîáñòâîâàòü èñïîëüçîâàíèþ íåáîëüøèõ è ÷àñòî äåøåâûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Íåáîëüøèå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, êàê ïðàâèëî, íàìíîãî ëåã÷å è ïðîùå ïî ñâîåé êîíñòðóêöèè, ÷åì îáû÷íûå àâòîáóñû. Ïîýòîìó êàïèòàëüíûå è òåêóùèå çàòðàòû â ðàñ÷åòå íà îäíî ïàññàæèðñêîå ìåñòî íåáîëüøîãî òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà îòëè÷àþòñÿ íåçíà÷èòåëüíî â çàâèñèìîñòè îò ðàçìåðà òàêîãî òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà. Åñëè òðóäîçàòðàòû òàêæå íåâåëèêè, òî îòñóòñòâóþò è ñòèìóëû ê èñïîëüçîâàíèþ áîëüøèõ àâòîáóñîâ, ïðèîáðåòåíèå êîòî-

ðûõ â ëþáîì ñëó÷àå áûëî áû çàòðóäíèòåëüíûì äëÿ ïåðåâîç÷èêîâ íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ïî ôèíàíñîâûì ñîîáðàæåíèÿì. Ïîñêîëüêó òàêèå ôàêòîðû, êàê ïåðåãðóæåííîñòü óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è îòðèöàòåëüíîå âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó ÿâëÿþòñÿ âíåøíèìè ôàêòîðàìè äëÿ îïåðàòîðîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, òî èìåþòñÿ ñóùåñòâåííûå ïðåäïîñûëêè ê èñïîëüçîâàíèþ äåøåâûõ è ïîýòîìó çà÷àñòóþ ñòàðûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Â ðåçóëüòàòå ïîëíîñòüþ íåêîíòðîëèðóåìûé ïðèòîê îïåðàòîðîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ íà ðûíîê ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê â ñòðàíàõ ñ íèçêèìè äîõîäàìè ÷àñòî ïðèâîäèò ê óâåëè÷åíèþ ïåðåãðóæåííîñòè óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è çàãðÿçíåíèþ îêðóæàþùåé ñðåäû â áîëüøåé ñòåïåíè, ÷åì ýòî ïðèåìëåìî äëÿ îáùåñòâà. Äâà âèäà ýêîíîìè÷åñêèõ äèñïðîïîðöèé òàêæå ÷àñòî ñïîñîáñòâîâàëè è ïðîäîëæàþò ñïîñîáñòâîâàòü ðåçêîìó âñïëåñêó ïðåäëîæåíèÿ íà ðûíêå óñëóã íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà, ãäå èñïîëüçóþòñÿ íåáîëüøèå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà. Âî-ïåðâûõ, â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ, ãäå îïëàòà òðóäà â ãîñóäàðñòâåííîì ñåêòîðå ñôåðû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïðèáëèæåíà ê ìèíèìàëüíîìó óðîâíþ çàðàáîòíîé ïëàòû, à ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè â ôîðìàëüíîì ñåêòîðå ÿâëÿþòñÿ óáûòî÷íûìè, èìååòñÿ, êàê ïðàâèëî, èçáûòîê ðàáî÷åé ñèëû. Âî-âòîðûõ, îòñóòñòâèå êàêîé-ëèáî ïëàòû çà èñïîëüçîâàíèå è áåç òîãî äåôèöèòíîãî ïðîñòðàíñòâà óëè÷íîäîðîæíîé ñåòè èëè ïðåäîñòàâëåíèÿ ïðåèìóùåñòâà äâèæåíèÿ äëÿ áîëüøèõ àâòîáóñîâ ïðèâîäèò ê òîìó, ÷òî íåáîëüøèå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ñïîñîáíû ïðåäëîæèòü áîëåå áûñòðûå è ÷àñòî áîëåå äåøåâûå ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè, ÷åì îïåðàòîðû ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà.

Ïîäðûâ îñíîâ áàçîâîé ñåòè òðàíñïîðòíûõ óñëóã Â ïîñëåäíèå ãîäû âîçíèêëà åùå îäíà òðóäíîîáúÿñíèìàÿ ïðîáëåìà. Âî ìíîãèõ ãîðîäàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè, íàïðèìåð, â Áóýíîñ-Àéðåñå, Ñàí-Ïàóëó è Ôîðòàëåñå, à òàêæå â ðÿäå ãîðîäîâ Âîñòî÷íîé Àçèè (íàïðèìåð, â ã. Áàíãêîêå) îïåðàòîðû íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà âñòóïàþò â ïðÿìóþ êîíêóðåíöèþ ñ îïåðàòîðàìè áîëüøèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â ñôåðå òðàäèöèîííûõ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê, áóäü

136 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

òî ãîñóäàðñòâåííûå èëè ÷àñòíûå ïåðåâîç÷èêè. Îñíîâîé äëÿ òàêîé êîíêóðåíöèè ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òî îñóùåñòâëåíèå ïåðåâîçîê íåáîëüøèìè òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè â óñëîâèÿõ ïëîòíûõ òðàíñïîðòíûõ ñåòåé ïîçâîëÿåò îïåðàòîðàì íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ïðåäîñòàâëÿòü áîëåå êà÷åñòâåííûå è áûñòðûå óñëóãè ïî ñðàâíåíèþ ñ òðàäèöèîííûìè îïåðàòîðàìè, îñîáåííî â îòíîøåíèè ñêâîçíûõ ïåðåâîçîê íåïîñðåäñòâåííî èç îäíîãî ïóíêòà â äðóãîé. Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ (÷òî òèïè÷íî äëÿ Áðàçèëèè) ïëàòà çà òàêèå óñëóãè, âçèìàåìàÿ îïåðàòîðàìè íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà, íå îòëè÷àåòñÿ îò ïëàòû çà ïðîåçä, âçèìàåìîé òðàäèöèîííûìè îïåðàòîðàìè24. Èíîãäà ïðè ïåðåâîçêàõ ïàññàæèðîâ ïî òðàäèöèîííûì ìàðøðóòàì öåíû íà ïðîåçä òàêæå íå îòëè÷àþòñÿ. ×àñòî óñëóãè ìîãóò ïðåäëàãàòüñÿ è ïî áîëåå âûñîêîé öåíå. Â ëþáîì ñëó÷àå ýòî ìîæåò ïðèâåñòè ê ñíèæåíèþ ñïðîñà, à ñ ó÷åòîì îòñóòñòâèÿ ó òðàäèöèîííûõ îïåðàòîðîâ ïðåèìóùåñòâ ïåðåä íåòðàäèöèîííûìè îïåðàòîðàìè â âèäå áîëåå íèçêèõ öåí íà ïðîåçä èëè ìåíüøèõ èíòåðâàëîâ ìåæäó ðåéñàìè, ïàññàæèðû, áîëåå ñêëîííûå ê ïîëüçîâàíèþ óñëóãàìè òðàäèöèîííûõ ïåðåâîç÷èêîâ, îêàæóòñÿ â íåâûãîäíîì ïîëîæåíèè. Âåðîÿòíî, íàèáîëåå îùóòèìûé óùåðá áóäåò íàíåñåí ñèñòåìå êîìïëåêñíîé îïëàòû çà ïðîåçä íà ðàçëè÷íûõ âèäàõ òðàíñïîðòà è ñòðóêòóðå öåí íà ïðîåçä íà ãîðîäñêîì òðàíñïîðòå. Â ðÿäå áðàçèëüñêèõ ãîðîäîâ, ãäå áûëà óëó÷øåíà ðàáîòà ìåòðî è ïðèãîðîäíîãî æåëåçíîäîðîæíîãî ñîîáùåíèÿ, à àâòîáóñíûå ñåòè ðåñòðóêòóðèçèðîâàíû â êîíòåêñòå ðàçâèòèÿ ñèñòåìû êîìïëåêñíîé îïëàòû çà ïðîåçä íà ðàçëè÷íûõ âèäàõ òðàíñïîðòà, âñå áîëüøåå ÷èñëî ïàññàæèðîâ, òåì íå ìåíåå, "ïåðåõîäèò" ê îïåðàòîðàì íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà, êîòîðûå ïðîäîëæàþò îñóùåñòâëÿòü ïðÿìûå ïåðåâîçêè ïî êîíêóðåíòíûì öåíàì. Âîçíèêàåò ñóùåñòâåííûé âîïðîñ: ìîãóò ëè âëàñòè ïîâëèÿòü íà òàêóþ ðåàêöèþ ðûíêà è åñëè äà, òî êàê?

Áóäóùåå "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà è íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà òðàíñïîðòíûõ ïåðåâîçîê Ñ ó÷åòîì âàæíîé ðîëè, êîòîðóþ èãðàåò "êâàçèîáùåñòâåííûé" òðàíñïîðò íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà êàê èñòî÷íèê äîõîäîâ äëÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ, à ÷àñòî, è êàê ïîñòàâùèê óñëóã

äëÿ áåäíûõ, ïîïûòêè åãî óñòðàíåíèÿ àäìèíèñòðàòèâíûì ïóòåì ìîãóò âûçâàòü ñóùåñòâåííûå âîëíåíèÿ ñðåäè íàñåëåíèÿ. Ïîñëå òîãî êàê â ã. Ñàí-Ïàóëó áûëè ïðåäïðèíÿòû ìåðû ïî óñòàíîâëåíèþ êîíòðîëÿ íàä íåôîðìàëüíûì ñåêòîðîì, íàñåëåíèå ñòàëî ïåðåêðûâàòü äîðîãè, è çà òðè ìåñÿöà áûëî óíè÷òîæåíî äâàäöàòü ÷åòûðå áîëüøèõ àâòîáóñà, ïðèíàäëåæàâøèõ îïåðàòîðàì ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà. Î÷åâèäíî, ÷òî ðåïðåññèâíûå ìåðû íå ÿâëÿþòñÿ ðåøåíèåì íàñóùíûõ ïðîáëåì. Âìåñòî ýòîãî ïðàâèòåëüñòâåííûì îðãàíàì ñëåäîâàëî áû èçó÷èòü ïðè÷èíû ñòîëü óïîðíîãî ñóùåñòâîâàíèÿ íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà, à çàòåì óæå ïûòàòüñÿ îïðåäåëèòü êîìïëåêñ ìåð ýêîíîìè÷åñêîãî è àäìèíèñòðàòèâíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ ìîæíî áûëî áû ìîáèëèçîâàòü è ðàçâèâàòü ïîòåíöèàë ýòîãî ñåêòîðà. Ìíîãèå íåäîñòàòêè, êîòîðûå ïðèïèñûâàþòñÿ íåôîðìàëüíîìó ñåêòîðó, ñëåäóåò îòíåñòè çà ñ÷åò íåäîñòàòî÷íîãî ñîáëþäåíèÿ íîðì áåçîïàñíîñòè. Õèùíè÷åñêîå ïîâåäåíèå îïåðàòîðîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ íà äîðîãàõ ïðîäèêòîâàíî íåîáõîäèìîñòüþ âûæèâàíèÿ â óñëîâèÿõ îòñóòñòâèÿ âîçìîæíîñòåé õîðîøèõ çàðàáîòêîâ è ðàñøèðåíèÿ áèçíåñà. Íåäîñòàòî÷íûå óðîâåíü êàïèòàëèçàöèè è â ðåçóëüòàòå èñïîëüçîâàíèå âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ íåáîëüøèõ ïî ðàçìåðó òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ïëîõîãî êà÷åñòâà ìîãóò áûòü îòíåñåíû, â ñâîþ î÷åðåäü, çà ñ÷åò îòñóòñòâèÿ äîñòàòî÷íî ñåðüåçíûõ îæèäàíèé áóäóùèõ ïðèáûëåé, ÷òî ìîãëî áû îïðàâäàòü âëîæåíèå êàïèòàëà â êðóïíûå àêòèâû, êîòîðûå íåëüçÿ ëåãêî ïåðåäàòü îò îäíîãî âëàäåëüöà ê äðóãîìó. Ïîýòîìó ëó÷øå âêëàäûâàòü íåáîëüøèå ñðåäñòâà, ïðèòîì â òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, êîòîðûå äåéñòâèòåëüíî ìîæíî èñïîëüçîâàòü ðàçëè÷íûì îáðàçîì è áåç òðóäà ïðîäàòü íà ðûíêå ïîäåðæàííûõ àâòîìîáèëåé è àâòîáóñîâ. Áûëî ðàçðàáîòàíî íåñêîëüêî ïóòåé, íàïðàâëåííûõ íà îáåñïå÷åíèå áåçîïàñíîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà. Òàê, â ðÿäå ñòðàí ðàçðåøåí ñâîáîäíûé äîñòóï íà íåêîòîðûå ñïåöèàëèçèðîâàííûå ðûíêè ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê, íàïðèìåð, äîñòàâêà ïàññàæèðîâ àâòîáóñàìè äî îñíîâíûõ òðàíñïîðòíûõ ïóòåé (Ñåóë, Þæíàÿ Êîðåÿ), ïåðåâîçêà ïàññàæèðîâ òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè,

ÍÀÇÅÌÍÛÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 137

îáîðóäîâàííûìè êîíäèöèîíåðàìè (Äàêêà, Áàíãëàäåø) èëè ÷åëíî÷íûå ÷àðòåðíûå ïåðåâîçêè ïàññàæèðîâ àâòîáóñàìè (Äåëè). Îäíàêî ýòî ðûíêè ñ îãðàíè÷åííûìè íèøàìè, ïîýòîìó ÷àñòî äëÿ ïðèâëå÷åíèÿ ïàññàæèðîâ òðåáóåòñÿ îáñëóæèâàíèå ñ ïîìîùüþ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ âûñîêîãî êëàññà. Ìåðû ïî îðãàíèçàöèè ïåðåâîçîê îïåðàòîðàìè ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà 15 òûñÿ÷ äîðîæíûõ ðàáî÷èõ (peruas) â ã. Ñàí-Ïàóëó (Áðàçèëèÿ) â äîïîëíåíèå ê óæå èìåâøèìñÿ ïàññàæèðñêèì ïåðåâîçêàì íå ñóìåëè ðàçðÿäèòü ñëîæèâøóþñÿ âçðûâîîïàñíóþ îáñòàíîâêó, ïîñêîëüêó ýòè ìåðû ïðèâåëè ê ïðîñòîþ âòðîå áîëüøåãî ÷èñëà ðàíåå äåéñòâîâàâøèõ ïåðåâîç÷èêîâ (õîòÿ è íåëåãàëüíûõ). Íåñêîëüêî äðóãîé ïîäõîä, êîòîðûé, êàê ïîëàãàþò, â êîðíå ìîæåò ðåøèòü ïðîáëåìó êîíòðîëÿ íàä óðîâíåì ïðåäëîæåíèÿ óñëóã ñî ñòîðîíû ïåðåâîç÷èêîâ íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà, ñîñòîèò â óñòàíîâëåíèè òàê íàçûâàåìûõ "ïðàâèë îñòàíîâêè", òî åñòü â ðàçðåøåíèè çàðåãèñòðèðîâàííûì îïåðàòîðàì íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà îñóùåñòâëÿòü ïîñàäêó è âûñàäêó ïàññàæèðîâ ëèøü â îïðåäåëåííûõ ìåñòàõ. Âî âñåì îñòàëüíîì èõ ïðàâà íå óùåìëÿþòñÿ. Èäåÿ ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû äàòü âîçìîæíîñòü êîíòðîëèðóþùåìó ãîñóäàðñòâåííîìó îðãàíó èñïîëüçîâàòü àäìèíèñòðàòèâíûå ðû÷àãè âîçäåéñòâèÿ (ëèøåíèå ðåãèñòðàöèè) ñ òåì, ÷òîáû âîñïðåïÿòñòâîâàòü àíòèîáùåñòâåííîìó ïîâåäåíèþ îïåðàòîðîâ íà äîðîãàõ. Ïðè ýòîì ïåðåâîç÷èêè íå ëèøàþòñÿ ñïîñîáíîñòè ÷óòêî ðåàãèðîâàòü íà èçìåíåíèå ñïðîñà íà ðûíêå. Òàêîé ïîäõîä àíàëîãè÷åí çàêëþ÷åíèþ ëèöåíçèîííûõ ñîãëàøåíèé íà ðûíêå òàêñîìîòîðíûõ óñëóã, êîòîðûå ïðåäóñìàòðèâàþò ðàçëè÷íûå ïðàâà âîäèòåëåé òàêñè â çàâèñèìîñòè îò õàðàêòåðà è ñïåöèôèêè èõ óñëóã, ÷òî ïðàêòèêóåòñÿ âî ìíîãèõ èíäóñòðèàëüíî ðàçâèòûõ ñòðàíàõ. Íî îáû÷íî òàêæå èñïîëüçóþòñÿ è íåêîòîðûå ìåðû êîíòðîëÿ â îòíîøåíèè òàðèôîâ è îáúåìîâ ïåðåâîçêè ïàññàæèðîâ â äîïîëíåíèè ê ðåãóëèðîâàíèþ èëè ñàìîðåãóëèðîâàíèþ ïðèîðèòåòíîñòè äîñòóïà ó÷àñòíèêîâ íà ðûíîê. Îäíàêî äàííûé ïðèíöèï íèêîãäà íå ïðèìåíÿëñÿ â êðóïíûõ ìàñøòàáàõ ê ïàññàæèðñêèì àâòîáóñíûì ïåðåâîçêàì èëè ê ïåðåâîçêàì ìèêðîàâòîáóñàìè, è âðÿä ëè åãî áóäåò ëåãêî âíåäðèòü â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ.

Áîëåå îáùåå ðåøåíèå ïðîáëåìû äëÿ ñåêòîðà àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê áûëî íàéäåíî â ôîðìå çàêëþ÷åíèÿ ñðåäíåñðî÷íûõ äîãîâîðîâ ôðàíøèçû íà ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè ïî îïðåäåëåííûì ìàðøðóòàì. Íåïîñðåäñòâåííûì ïðåïÿòñòâèåì äëÿ âêëþ÷åíèÿ íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà â òàêîãî ðîäà ñõåìû ÷àñòî ÿâëÿåòñÿ ñòðåìëåíèå ìóíèöèïàëüíûõ âëàñòåé îáåñïå÷èòü ïåðåâîçêè ïàññàæèðîâ ïî îïðåäåëåííîìó ãðàôèêó äâèæåíèÿ, ÷òî â ñâîþ î÷åðåäü òðåáóåò íàëè÷èå îïðåäåëåííîãî ÷èñëà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ýòî ïðåïÿòñòâèå ìîæíî îáîéòè ïóòåì ñî÷åòàíèÿ äîãîâîðîâ ôðàíøèçû (íà êîíêóðñíîé îñíîâå) ñ ñîçäàíèåì àññîöèàöèé ïåðåâîç÷èêîâ (ïîîùðÿÿ ïðè ýòîì ñîçäàíèå òàêèõ àññîöèàöèé). Èìåííî ýòî ÿâëÿëîñü îñíîâîé ýôôåêòèâíîãî ðàçâèòèÿ ñåêòîðà ãîðîäñêèõ àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê â Áóýíîñ-Àéðåñå äî òåõ ïîð, ïîêà íåëåãàëüíûå òàêñîìîòîðíûå ïåðåâîçêè ïàññàæèðîâ "â ñêëàä÷èíó" íå ñòàëè ïîäðûâàòü ôóíêöèîíèðîâàíèå ýòîãî ñåêòîðà. Íà òàêîé æå îñíîâå â íàñòîÿùåå âðåìÿ çàêëþ÷àþòñÿ äîãîâîðà ôðàíøèçû â ñòðàíàõ áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà, íàïðèìåð, â Óçáåêèñòàíå è Êûðãûçñòàíå. Â Ðèî-äå-Æàíåéðî äåÿòåëüíîñòü îêîëî 2700 îïåðàòîðîâ ìèêðîàâòîáóñîâ (ôóðãîíîâ), îòíîñèâøèõñÿ ê íåôîðìàëüíîìó ñåêòîðó, áûëà íåäàâíî ëåãàëèçîâàíà, à îïåðàòîðû çàðåãèñòðèðîâàíû êàê ÷ëåíû êîîïåðàòèâîâ ïî ïðåäîñòàâëåíèþ àëüòåðíàòèâíûõ óñëóã. Ïðè îñóùåñòâëåíèè ðåãóëèðîâàíèÿ ãëàâíàÿ ïðîáëåìà ñîñòîèò â ïðåäîòâðàùåíèè ñòîëêíîâåíèé èíòåðåñîâ è ïîÿâëåíèÿ êðóïíûõ êàðòåëåé, ñïîñîáíûõ èñïîëüçîâàòü ñâîþ ñèëó è âëàñòü, äåéñòâóÿ â êà÷åñòâå ìîíîïîëèñòîâ íà ðûíêå. Â Àðãåíòèíå ýòîãî óäàëîñü èçáåæàòü, íåñìîòðÿ íà îòñóòñòâèå òåíäåðîâ, ïóòåì îáÿçàòåëüíîãî ÷àñòè÷íîãî íàëîæåíèÿ ìàðøðóòîâ, ïåðåâîçêè ïî êîòîðûì ïðåäîñòàâëÿëèñü ðàçëè÷íûì àññîöèàöèÿì, ñ òåì ÷òîáû îáåñïå÷èâàëñÿ îïðåäåëåííûé óðîâåíü êîíêóðåíöèè íà äîðîãàõ. Â Óçáåêèñòàíå ðåøåíèå ýòîé ïðîáëåìû äîñòèãàåòñÿ çà ñ÷åò ïîîùðåíèÿ íà ãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå ñîçäàíèÿ ìíîãî÷èñëåííûõ è ðàçíîïëàíîâûõ àññîöèàöèé ïåðåâîç÷èêîâ. Çàêëþ÷åíèå äîãîâîðîâ ôðàíøèçû íà êîíêóðñíîé îñíîâå òàêæå ñïîñîáñòâóåò ðåøåíèþ ïðîáëåìû ïåðåãðóæåííîñòè óëè÷íî-äîðîæ-

138 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

íîé ñåòè (ïóòåì îãðàíè÷åíèÿ ÷èñëà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ íà îñîáåííî ïåðåãðóæåííûõ óëèöàõ è äîðîãàõ) è ïðîáëåìû çàãðÿçíåíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû (ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ êà÷åñòâåííûõ íîðì èëè êðèòåðèåâ ïðè ïðîâåäåíèè îòáîðà ïðåòåíäåíòîâ). Â Ñàíòüÿãî (×èëè) ïîäõîä ê ðåøåíèþ ýòèõ äâóõ ïðîáëåì áûë âïîëíå óäîâëåòâîðèòåëüíûì. Íåñìîòðÿ íà îòñóòñòâèå êàêîé-ëèáî ãîñóäàðñòâåííîé ïðîãðàììû ïî óëó÷øåíèþ êîîðäèíàöèè ðàáîòû ðàçëè÷íûõ âèäàõ òðàíñïîðòà, àâòîìîáèëüíûé è ðåëüñîâûé ïàññàæèðñêèé òðàíñïîðò ïðîäîëæàþò îñòàâàòüñÿ êîíêóðèðóþùèìè è âìåñòå ñ òåì àëüòåðíàòèâíûìè âèäàìè òðàíñïîðòà, ÷àñòî îáñëóæèâàþùèìè ãðóïïû íàñåëåíèÿ ñ ðàçëè÷íûì óðîâíåì äîõîäîâ. Î÷åâèäíî, ìîãóò ïîòðåáîâàòüñÿ è íåêîòîðûå äîïîëíèòåëüíûå ìåðû ñòèìóëèðîâàíèÿ. Îãðàíè÷åííûé äîñòóï ê êðåäèòíûì ðåñóðñàì íå ïîçâîëÿåò ìíîãèì îïåðàòîðàì ïðèîáðåòàòü ñâîè ñîáñòâåííûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, ÷òî ñòàâèò èõ â çàâèñèìîñòü îò âëàäåëüöåâ ìàøèí. Äàæå ñ âíåäðåíèåì äîãîâîðîâ ôðàíøèçû ïîòðåáóåòñÿ îïðåäåëåííûé ïåðèîä âðåìåíè äëÿ òîãî, ÷òîáû ïîëíîñòüþ íàëàäèòü ðàáîòó. Äî ýòîãî âðåìåíè áóäåò òðóäíî ïîëó÷èòü ôèíàíñèðîâàíèå ïîä äîãîâîð ôðàíøèçû. Ïîìîùü â ôèíàíñèðîâàíèè ïðèîáðåòåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ìîæåò ñòàòü íåîáõîäèìîé ñîñòàâíîé ÷àñòüþ ðåôîðìû ãîðîäñêèõ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê. Êîíå÷íàÿ öåëü, òàêèì îáðàçîì, äîëæíà ñîñòîÿòü íå â ïîääåðæàíèè êðàéíå ðàçðîçíåííîé èíäóñòðèè àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê, à â ñòèìóëèðîâàíèè è ðàçâèòèè ïðåäïðèíèìàòåëüñêîé êóëüòóðû, íà ÷åì ìîæåò ñòðîèòüñÿ êîíêóðåíöèÿ. Â Áóýíîñ-Àéðåñå áîëüøèíñòâî àññîöèàöèé ïåðåâîç÷èêîâ îáðàçîâàëîñü, ñîáñòâåííî ãîâîðÿ, èç ïóëîâ âëàäåëüöåâ ÷àñòíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, êîòîðûå âïîñëåäñòâèè àêöèîíèðîâàëèñü. Íåêîòîðûå èç íåäàâíî ñîçäàííûõ àññîöèàöèé ïåðåâîç÷èêîâ â Óçáåêèñòàíå óæå íà÷èíàþò áðàòü íà ñåáÿ òàêèå ôóíêöèè, êàê îñóùåñòâëåíèå öåíòðàëèçîâàííûõ çàêóïîê äëÿ ÷ëåíîâ àññîöèàöèè è äð., ÷òî ÿâëÿåòñÿ øàãîì âïåðåä íà ïóòè ñîçäàíèÿ êîðïîðàòèâíîé ôîðìû îðãàíèçàöèè. Ñóììèðóÿ âûøåñêàçàííîå, ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ñóùåñòâóþò äâå ïðîòèâîðå÷àùèå äðóã äðóãó òî÷êè çðåíèÿ î ðîëè è çíà÷åíèè íåôîð-

ìàëüíîãî ñåêòîðà. Ñ îäíîé ñòîðîíû, ýòîò ñåêòîð ìîæåò áîëåå ãèáêî ðåàãèðîâàòü íà äèíàìèêó ïîòðåáèòåëüñêîãî ñïðîñà íà òðàíñïîðòíûå óñëóãè, ÷åì ôîðìàëüíûé ñåêòîð. Êðîìå òîãî, íåôîðìàëüíûé ñåêòîð òàêæå ìîæåò îêàçàòüñÿ ñôåðîé ïðèáûëüíîé ýêîíîìè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè, îòêðûòîé äëÿ íîâûõ ìèãðàíòîâ èç ñåëüñêîé ìåñòíîñòè â ãîðîäà. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, èìåþòñÿ è íåãàòèâíûå ïîñëåäñòâèÿ, òàêèå êàê ïåðåãðóæåííîñòü óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, îòðèöàòåëüíîå âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó è óãðîçà íîðìàëüíîìó ôóíêöèîíèðîâàíèþ áàçîâîé ñåòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ñî÷åòàíèå ýòèõ ôàêòîðîâ ìîæåò îêàçàòüñÿ â ïîëüçó "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà â íåáîëüøèõ ãîðîäàõ, ãäå èçáûòî÷íîå êîëè÷åñòâî ïåðåâîç÷èêîâ íå áóäåò ÿâëÿòüñÿ áîëüøîé ïðîáëåìîé, íî íå â ïîëüçó "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà â êðóïíûõ, ïåðåãðóæåííûõ äâèæåíèåì è çàãðÿçíåííûõ ãîðîäàõ. Ãëàâíîé ïðîáëåìîé, òàêèì îáðàçîì, ñòàíîâèòñÿ îïðåäåëåíèå òîãî ìîìåíòà, êîãäà ðîñò "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà íåîáõîäèìî íà÷àòü êîíòðîëèðîâàòü è ïåðåîðèåíòèðîâàòü íà îïðåäåëåííûå íèøè ðûíêà ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê ëèáî ðåãëàìåíòèðîâàòü åãî ñ ôîðìàëüíîé òî÷êè çðåíèÿ. Ïðè òàêîì ðàçâèòèè ñîáûòèé ïîëèòèêà âëàñòåé äîëæíà áûòü íàïðàâëåíà íà îñóùåñòâëåíèå íåçàìåäëèòåëüíûõ ìåð ïî ñíèæåíèþ îòðèöàòåëüíîãî âîçäåéñòâèÿ íà óðîâåíü ïåðåãðóæåííîñòè óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è íà ñîñòîÿíèå îêðóæàþùåé ñðåäû, êàê òîëüêî òàêîå âîçäåéñòâèå íà÷èíàåò îùóùàòüñÿ. Îãðàíè÷åíèå äîñòóïà ê îïðåäåëåííûì ðàéîíàì è ïðèìåíåíèå æåñòêèõ ìåð ïî îõðàíå îêðóæàþùåé ñðåäû ÿâëÿþòñÿ ïðèåìëåìûìè è ïðîãðåññèâíûìè ýëåìåíòàìè ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè; ïîâñåìåñòíûå æå çàïðåòû íà ñóùåñòâîâàíèå íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà òàêîâûìè íå ÿâëÿþòñÿ. Äàæå â êðóïíûõ ãîðîäàõ ïðàâèëüíî áûëî áû ðàçðåøèòü îïåðàòîðàì íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà êîíêóðèðîâàòü ñ ïåðåâîç÷èêàìè ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà çà ïîëó÷åíèå êîíòðàêòîâ íà ôðàíøèçû â òåõ ñåãìåíòàõ ðûíêà, ãäå ãèáêîñòü è ïðåäïðèíèìàòåëüñêàÿ àêòèâíîñòü ïåðâûõ ìîæåò ïðèíåñòè íàèáîëüøóþ ïîëüçó (åñëè ïðèìåíåíèå íåáîëüøèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ íå ñîçäàñò ïðîáëåì). Òàêèì îáðàçîì, âëàñòè äîëæíû ïëàíèðîâàòü èñïîëüçîâàíèå,

ÍÀÇÅÌÍÛÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 139

ðàçâèòèå è ðàñïðîñòðàíåíèå "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà áîëåå êîíñòðóêòèâíî, ÷åì ýòî ïðîèñõîäèëî äî ñèõ ïîð.

Ñ. Âûâîäû: ðàçðàáîòêà ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà Ðàçâèòèå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ÿâëÿåòñÿ âàæíåéøåé ñîñòàâíîé ÷àñòüþ ëþáîé ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ, îðèåíòèðîâàííîé íà óëó÷øåíèå ïîëîæåíèÿ áåäíîé ÷àñòè íàñåëåíèÿ, à òàêæå âàæíûì ôàêòîðîì ïîâûøåíèÿ áëàãîñîñòîÿíèÿ áåäíûõ ñëîåâ. Îäíàêî îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ íå ïðåäîñòàâëÿåò íåîáõîäèìîãî óðîâíÿ óñëóã, à â ðÿäå ñòðàí äàæå èñïûòûâàåò ñïàä. Ïðè÷åì ýòî ïðîèñõîäèò èìåííî òîãäà, êîãäà âî ìíîãèõ áîãàòûõ èíäóñòðèàëüíûõ ñòðàíàõ óæå ñòàëè ïðèçíàâàòü ðîëü è çíà÷åíèå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Íàáëþäàåìûé ñïàä èìååò "òåõíè÷åñêèå" ïðè÷èíû, îäíàêî â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ îí ÿâëÿåòñÿ ñëåäñòâèåì íåàäåêâàòíûõ óñëîâèé, â êîòîðûõ äåéñòâóåò îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò, íàëè÷èåì îðãàíèçàöèîííî-âåäîìñòâåííûõ è ôèíàíñîâûõ ïðîáëåì, êîòîðûå ïðåïÿòñòâóþò òîìó, ÷òîáû îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò âûïîëíÿë ïîñòàâëåííûå ïåðåä íèì çàäà÷è. Îñíîâíûìè ýëåìåíòàìè ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïðåäñòàâëÿþòñÿ ñëåäóþùèå:

ëåíû îò âîïðîñîâ, ñâÿçàííûõ ñ îðãàíèçàöèîííûì îáåñïå÷åíèåì åãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ. •

Êîíêóðåíöèÿ äîëæíà ïðèçíàâàòüñÿ â êà÷åñòâå íàèëó÷øåãî ñðåäñòâà îáåñïå÷åíèÿ õîðîøåé ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñ ó÷åòîì âëîæåííûõ â íåãî ñðåäñòâ.

•

Â ãîðîäàõ ñî ñëîæíîé ñòðóêòóðîé õîçÿéñòâà çàêëþ÷åíèå äîãîâîðîâ ôðàíøèçû èëè êîíöåññèé íà êîíêóðñíîé îñíîâå ìîæåò ÿâèòüñÿ íàèëó÷øåé ôîðìîé îðãàíèçàöèè êîíêóðåíöèè íà ðûíêå.

•

Êîíêóðåíòíûé ðåæèì äîëæåí ïëàíèðîâàòüñÿ è ðåãóëèðîâàòüñÿ ñ òåì, ÷òîáû ïîääåðæèâàòü çäîðîâóþ êîíêóðåíöèþ è íå äîïóñêàòü ÷ðåçìåðíûõ îëèãîïîëèñòè÷åñêèõ ïðîÿâëåíèé;

•

Ñòðóêòóðà ìóíèöèïàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè äîëæíà áûòü èçìåíåíà òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû ñïîñîáñòâîâàòü îñóùåñòâëåíèþ òåíäåðîâ íà êîíêóðñíîé îñíîâå íà ïðåäîñòàâëåíèå óñëóã â ñôåðå ãîðîäñêîãî ïàññàæèðñêîãî òðàíñïîðòà (ñì. ãëàâó 10).

Ïî âîïðîñàì "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà è íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà •

Ñëåäóåò ïðèçíàòü ðîëü è çíà÷åíèå "êâàçèîáùåñòâåííîãî" òðàíñïîðòà â óäîâëåòâîðåíèè ñïðîñà íà ðàññðåäîòî÷åííûå ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè, à òàêæå ïðèçíàòü åãî ñïîñîáíîñòü ãèáêî ðåàãèðîâàòü íà ïîòðåáíîñòè â òðàíñïîðòíûõ ïåðåâîçêàõ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ;

•

Àíòèêîíêóðåíòíîå èëè àíòèîáùåñòâåííîå ïîâåäåíèå íà äîðîãàõ îïåðàòîðîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ýòîãî ñåêòîðà ñëåäóåò êîíòðîëèðîâàòü ïîñðåäñòâîì ââåäåíèÿ îãðàíè÷èâàþùèõ ìåð è îñóùåñòâëåíèÿ íàäçîðà íàä èõ èñïîëíåíèåì;

•

Ãîðîäñêèå âëàñòè äîëæíû ñòðåìèòüñÿ ê òîìó, ÷òîáû ìîáèëèçîâàòü ïîòåíöèàë îïåðàòîðîâ íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà ïîñðåäñòâîì ëåãàëèçàöèè àññîöèàöèé ïåðåâîç÷èêîâ ýòîãî ñåêòîðà è ñòðóêòóðèçà-

Ïî âîïðîñàì ïëàíèðîâàíèÿ è âçàèìîäåéñòâèÿ •

•

Îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò äîëæåí ðàññìàòðèâàòüñÿ â êà÷åñòâå êëþ÷åâîãî êîìïîíåíòà ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäà èëè ïîëèòèêè óëó÷øåíèÿ ñòðóêòóðû ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà. Ðàçâèòèå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äîëæíî ñòàòü âûñîêîïðèîðèòåòíûì íàïðàâëåíèåì ïðè ïëàíèðîâàíèè è èñïîëüçîâàíèè îãðàíè÷åííîãî ïðîñòðàíñòâà óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè.

Ïî âîïðîñàì êîíêóðåíöèè •

Âîïðîñû ïëàíèðîâàíèÿ ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äîëæíû áûòü îòäå-

140 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

öèè ñèñòåìû ïðåäîñòàâëåíèÿ äîãîâîðîâ ôðàíøèçû òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû äàòü âîçìîæíîñòü ÷àñòíûì îïåðàòîðàì íåáîëüøèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ó÷àñòâîâàòü â òåíäåðàõ íà êîíêóðñíîé îñíîâå;

Ñ äàííûì îáçîðîì ìîæíî îçíàêîìèòüñÿ íà ñòðàíèöå ñàéòà Âñåìèðíîãî áàíêà â Èíòåðíåòå, ïîñâÿùåííîé òðàíñïîðòó: http://www.worldbank.org/transport/ 2 Gwilliam, K. M. 2001. “Competition in Passen-ger

Transport in the Developing World.” Journal of Transport Economics and Policy, Vol. 35 (1) (Ãâèëüÿì,

•

Ãîðîäñêèå âëàñòè äîëæíû îáåñïå÷èòü ñîáëþäåíèå îïåðàòîðàìè íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà òàêèõ æå íîðì â îòíîøåíèè çàùèòû îêðóæàþùåé ñðåäû, áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ è ñòðàõîâàíèÿ ñâîåé äåÿòåëüíîñòè, êîòîðûå ïðèìåíÿþòñÿ è â îòíîøåíèè îïåðàòîðîâ ôîðìàëüíîãî ñåêòîðà, à òàêæå îáåñïå÷èòü ñîáëþäåíèå èìè íåîáõîäèìûõ îáÿçàòåëüñòâ ïî óïëàòå íàëîãîâ.

Ê. Ì. 2001. “Êîíêóðåíöèÿ â ñôåðå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ”.) 3 Guiherme de Araguo, J. J., J.R. Mara and A. Brasileiro.

1998. “The Brazilian Bus Industry and the New Legislation on Public Procurement Procedures” in Freeman P. and C. Jamet, eds. (Ãèåðìå äå Àðàãóî, Äæ. Äæ., Äæ. Ð. Ìàðà è À. Áðàñèëüåéðî, “Ïðîìûøëåííîñòü ïî ïðîèçâîäñòâó àâòîáóñîâ â Áðàçèëèè è íîâîå çàêîíîäàòåëüñòâî î ïîðÿäêå ïîëó÷åíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ çàêàçîâ” â ðàáîòå ïîä ðåä. Ôðèìàí Ï. è Ñ. Äæàìåò.

•

Ãîðîäñêèå âëàñòè äîëæíû ñïîñîáñòâîâàòü óñòàíîâëåíèþ áîëåå äèíàìè÷íîãî ðåæèìà ðåãóëèðîâàíèÿ, ÷òî ïîçâîëèëî áû íåôîðìàëüíîìó ñåêòîðó èãðàòü áîëåå ôîðìàëüíóþ ðîëü â ñôåðå ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê òàì, ãäå ýòî íåîáõîäèìî.

4 Ïîäðîáíåå ñì.: Gwilliam, K. M. 2000. “Private

Participation in Public Transport in the Former Soviet Union.” TWU Discussion Paper 40. World Bank, Transport, Water and Urban Development, Washington D.C. (Ãâèëüÿì, Ê.Ì. 2000. “Ó÷àñòèå ÷àñòíûõ êîìïàíèé â ñèñòåìå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ñòðàíàõ áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà”).

Ïî âîïðîñàì óñòàíîâëåíèÿ öåí (ïîäðîáíåå îá ýòîì ñì. ãëàâó 10)

5 Âûñîêàÿ ýôôåêòèâíîñòü ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà â ñôåðå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà âñå åùå îòìå÷àåòñÿ â ðÿäå ãîðîäîâ ðàçâèòûõ ñòðàí – Âåíå,

•

Ñëåäóåò îïðåäåëèòü îáùèå ìåòîäû êîíòðîëÿ íàä öåíàìè â ðàìêàõ êîìïëåêñíîãî ïëàíà ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà è òùàòåëüíî ïðîàíàëèçèðîâàòü èõ âîçäåéñòâèå íà îæèäàåìûå êà÷åñòâåííûå è êîëè÷åñòâåííûå ïîêàçàòåëè òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ;

Øòóòòãàðòå è Öþðèõå, õîòÿ ïëàòà çà ïðîåçä íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå â ýòèõ ãîðîäàõ îòíîñèòåëüíî âûñîêà. Ïðè÷èíû ýòîãî ëåæàò â âûñîêîé ýôôåêòèâíîñòè ýêîíîìèêè ýòèõ ñòðàí, âûñîêîé ïðèîðèòåòíîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è íàëè÷èè ñîñòîÿòåëüíûõ ãðàæäàí, äëÿ êîòîðûõ áîëüøåå çíà÷åíèå èìååò êà÷åñòâî, à íå öåíà. Ñî÷åòàíèå òàêèõ óñëîâèé âðÿä ëè ìîæíî íàéòè â êàêîé-ëèáî èç ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí.

•

Ñêèäêè è ëüãîòû çà ïðîåçä äîëæíû ôèíàíñèðîâàòüñÿ èç áþäæåòîâ òåõ îðãàíîâ âëàñòè, êîòîðûå îòâå÷àþò çà ïðåäîñòàâëåíèå ñêèäîê è ëüãîò ñîîòâåòñòâóþùèì êàòåãîðèÿì ëèö (îðãàíû çäðàâîîõðàíåíèÿ, ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ, îáðàçîâàíèÿ, âíóòðåííèõ äåë è ò.ä.).

Ñì., íàïðèìåð, Teurnier, P. and B. Mandon-

Adolehoume. 1994. L’Integration du Transport Artisanal dans un Service Public de Transport Urbain: Le Cas de Dakar. Paris: TTD. 7 Àíàëîãè÷íûì îáðàçîì â ñåé÷àñ óæå íåñóùåñòâó-

þùåé ãîñóäàðñòâåííîé êîìïàíèè-ïåðåâîç÷èêå â ã. Ñàí-Ïàóëó (Áðàçèëèÿ) íà îäèí àâòîáóñ ïðèõîäèëîñü â ñðåäíåì 8,6 ðàáîòíèêîâ, â òî âðåìÿ êàê â ÷à-

1 Halcrow Fox, 2000. Review of Urban Transport

ñòíîì ñåêòîðå — ëèøü 5,5 ÷åëîâåê. Äàæå ñ ó÷åòîì

Competition. Topic Review Paper prepared for the

ïðèíÿòûõ ìåð ïî ïëàíèðîâàíèþ è êîîðäèíàöèè äå-

World Bank Urban Transport Strategy Review which may

ÿòåëüíîñòè â ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííîãî îáùå-

be accessed from the World Bank Transport Web site at

ñòâåííîãî òðàíñïîðòà óðîâåíü ïðîèçâîäèòåëüíîñ-

http://www.worldbank.org/transport (Õýëêðîó Ôîêñ,

òè òðóäà â ãîñóäàðñòâåííîì ñåêòîðå îáùåñòâåííî-

2000. Àíàëèç êîíêóðåíöèè â ñôåðå ãîðîäñêîãî îáùå-

ãî òðàíñïîðòà áûë âñå æå íà 28 % íèæå, ÷åì â ÷àñò-

ñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Òåìàòè÷åñêèé îáçîð, ïîäãî-

íîì ñåêòîðå (ECLAC, 1992).

òîâëåííûé äëÿ äîêëàäà “Àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíî-

8 World Bank. 1995. Bureaucrats in Business: The

ãî áàíêà â ñôåðå ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà”).

Economics and Politics of Government Ownership.

ÍÀÇÅÌÍÛÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 141

Oxford: University Press. (Âñåìèðíûé áàíê. 1995 ã. Áþ-

äîëæíû ñîáëþäàòü îáùèå ïðàâèëà äîðîæíîãî äâè-

ðîêðàòû â áèçíåñå: ýêîíîìèêà è ïîëèòèêà ãîñóäàð-

æåíèÿ è çàêîíîäàòåëüñòâî â öåëîì. Ýòî òàêæå íå îç-

ñòâåííîé ñîáñòâåííîñòè.)

íà÷àåò è òî, ÷òî îïåðàòîðû “êâàçèîáùåñòâåííîãî”

9 Âñå æå ìîãóò áûòü íåêîòîðûå ýëåìåíòû óñëóã (ñà-

òðàíñïîðòà ðàáîòàþò ñîâåðøåííî íåçàâèñèìî,

ìûé ðàííèé ðåéñ, íàïðèìåð), çàòðàòû íà ïðåäîñòàâ-

ïîñêîëüêó ìíîãèå îïåðàòîðû, äåéñòâóþùèå â ñôå-

ëåíèå êîòîðûõ ïðåâûøàþò äîõîäû îò íèõ. Ïîýòîìó åñ-

ðå íåôîðìàëüíûõ ïåðåâîçîê, ÿâëÿþòñÿ ÷ëåíàìè àñ-

ëè íå ïðîèçâîäèòñÿ êîíòðîëü íàä èõ èñïîëíåíèåì, òî

ñîöèàöèé îïåðàòîðîâ.

îòñóòñòâóþò è ñòèìóëû ê èõ îñóùåñòâëåíèþ.

17 Cervero, R. 1998. “Paratransit: The Gap Fillers.”

10 Íàïðèìåð, ñì.: Gwilliam, K. M., A.J. Kumar and R.T.

Habitat Debate Vol. 4, (2). (Ñåðâåðî, Ð. “Êâàçèîáùå-

Meakin. 2000. “Designing Competition in Urban Bus

ñòâåííûé” òðàíñïîðò: òå, êòî çàïîëíÿåò áðåøè”).

Transport: Lessons from Uzbekistan.” TWU Discussion

18 Ïåðåâîçêè ñ ïîìîùüþ ìîòîöèêëåòíûõ òàêñè ñî-

Paper 41. World Bank, Transport, Water and Urban

ñòàâëÿþò íàèáîëåå ðàñøèðÿþùèéñÿ ñåãìåíò ýòîãî

Development, Washington, D.C. (Ãâèëüÿì, Ê. Ì., À. Äæ.

ðûíêà. Ñîãëàñíî îöåíêàì, â Ïíîìïåíå íàñ÷èòûâà-

Êóìàð è Ð. Ò. Ìåàêèí, “Îðãàíèçàöèÿ êîíêóðåíöèè â

åòñÿ îêîëî 125 òûñÿ÷ “ìîòî-äàáîâ” è 100 òûñÿ÷ “ðàá-

ñèñòåìå ãîðîäñêîãî àâòîáóñíîãî òðàíñïîðòà: îïûò

äæàíãîâ” â Áàíãêîêå.

Óçáåêèñòàíà.”)

19 Íàïðèìåð, â íåêîòîðûõ ñðåäíåàçèàòñêèõ ðåñ-

11 Òàêàÿ ïðàêòèêà ñàìà ïî ñåáå íå òàê óæ è ïëîõà,

ïóáëèêàõ áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà óðîâåíü íàëî-

åñëè ïàññàæèðû íå ñëèøêîì òîðîïÿòñÿ, è èì íå

ãîîáëîæåíèÿ â íåôîðìàëüíîì ñåêòîðå ñîñòàâëÿåò

ïðèõîäèòñÿ ïëàòèòü çà ïðîåçä äâàæäû. Â ñëó÷àå ðàç-

ìåíåå 3 ïðîöåíòîâ îò ïîëó÷àåìîãî äîõîäà, òîãäà

ðîçíåííîé êîíêóðåíöèè òàêèå ìåðû ðåäêî âñòðå÷à-

êàê â êîðïîðàòèâíîì ñåêòîðå óðîâåíü íàëîãîîáëî-

þòñÿ íà ïðàêòèêå.

æåíèÿ äîñòèãàåò ïî÷òè 25 ïðîöåíòîâ.

12 Äëÿ áîëåå äåòàëüíîãî ðàññìîòðåíèÿ àëüòåðíàòèâ-

20 Ïîäðîáíåå îá îïèñàíèè è êëàññèôèêàöèè òèïîâ

íûõ ôîðì êîíêóðåíöèè è îçíàêîìëåíèÿ ñ ñîâåòàìè

òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, èñïîëüçóåìûõ â íåôîðìàëü-

ïî èõ îðãàíèçàöèè ñì.: Halcrow Fox, 2000.

íîì ñåêòîðå, ñì.: Cervero, R. 2001. “Informal

13 Êîíòðàêòû íà óïðàâëåíèå è äîãîâîðà ôðàíøèçû îá

Transport: Mobility Options for the Developing World.”

ýêñïëóàòàöèè òðàíñïîðòíûõ ñèñòåì âåñüìà ðàñïðî-

Paper Prepared for UNCHS (Habitat), Nairobi, 2001.

ñòðàíåíû âî Ôðàíöèè. Ñì.: SYSTRA. 2000. Review of

(Ñåðâåðî, Ð. “Òðàíñïîðò íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà:

French Experience in Private Financing of Public Urban

âàðèàíòû

Transport. Topic Review Paper prepared for the World

ñòðàí”).

Bank Urban Transport Strategy Review which may be

21 Gallagher, R. 1992. The Rickshaws of Bangladesh.

accessed from the World Bank Transport Web site at

Dhaka, Bangladesh: University Press (Ãàëëàõåð, Ð. Ðèê-

ïåðåäâèæåíèÿ

äëÿ

ðàçâèâàþùèõñÿ

http://www.worldbank.org/transport/. (Àíàëèç ôðàíöóç-

øè Áàíãëàäåø).

ñêîãî îïûòà ÷àñòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî

22 Íàïðèìåð, ðàáîòà ìîòîöèêëåòíûõ òàêñè â Áàíã-

îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Òåìàòè÷åñêèé îáçîð,

êîêå ñâÿçàíà ñ ïîäêóïîì îôèöèàëüíûõ ëèö íà ðàç-

ïîäãîòîâëåííûé äëÿ äîêëàäà “Àíàëèç ñòðàòåãèè Âñå-

ëè÷íûõ ñòóïåíÿõ ñëóæåáíîé ëåñòíèöû. (ñì.: Cervero.

ìèðíîãî áàíêà â ñôåðå ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñ-

2001). Â ðÿäå ñëó÷àåâ, êàê íàïðèìåð â Êàèðå, ñî-

ïîðòà”, ñ êîòîðûì ìîæíî îçíàêîìèòüñÿ íà ñòðàíèöå

òðóäíèêè ïîëèöèè ó÷àñòâóþò âî âëàäåíèè òðàíñïîðò-

ñàéòà Âñåìèðíîãî áàíêà â Èíòåðíåòå, ïîñâÿùåííîé

íûìè ñðåäñòâàìè íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà.

òðàíñïîðòó: http://www.worldbank.org/transport/ ).

14 Ïîäðîáíåå î òîì, êàê ýòî ïðîèçîøëî âî ìíîãèõ

Figueroa.1998. “Dereglementation et re-reglementa-

Dourthe, A., M. Wityk, H. Malbran and O.

ãîðîäàõ Áðàçèëèè, ñì.: Guilherme de Araguo et al.

tion du transport public urbain: Le cas de Santiago-

15 Gwilliam K. M. 1996. “Getting the Prices Wrong: A Tale

du-Chili” in Freeman, P. and C. Jamet, eds. (Äóðò, À.,

of Two Islands.” Infrastructure Note UT-6. World Bank,

Ì. Óàéòèê, Õ. Ìàëáðàí è Î. Ôèãåéðà. 1998 ã. “Âî-

Transportation,

Development

ïðîñû îòìåíû è âîçîáíîâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî

Department, Washington D.C. (Ãâèëüÿì, Ê.Ì. “Óñòàíîâ-

ðåãóëèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñ-

ëåíèå íåïðàâèëüíûõ öåí: ñêàçàíèå î äâóõ îñòðîâàõ”.

ïîðòà â Ñàíòüÿãî äå ×èëè” â ðàáîòå ïîä ðåä.: Ôðè-

Water

and

Urban

Àíàëèòè÷åñêàÿ çàïèñêà îá èíôðàñòðóêòóðå UT-6.)

ìàí Ï. è Ñ. Äæàìåò).

16 Ýòî íåîáÿçàòåëüíî îçíà÷àåò òî, ÷òî “êâàçèîáùå-

24 Associacao Nacional de Transportes Publicos.

ñòâåííûé” òðàíñïîðò ñóùåñòâóþò íåëåãàëüíî. Âî

1999. O Transporte Clandestino no Brazil. Documentos

ìíîãèõ ñòðàíàõ âõîæäåíèå íà ðûíîê ýòèõ óñëóã ÿâ-

Setoriais.

ëÿåòñÿ ïî ñóùåñòâó áåñïëàòíûì, à îïåðàòîðû ëèøü

Publicos, São Paulo, Brazil.

Associacao

Nacional

Transportes

142 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÑÊÎÐÎÑÒÍÎÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ Ñêîðîñòíîé îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò ìîæåò, ñ îäíîé ñòîðîíû, âíåñòè âàæíûé âêëàä â ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ãîðîäà è, ñ äðóãîé ñòîðîíû, îêàçàòü ïîääåðæêó ìàëîèìóùåìó íàñåëåíèþ êðóïíûõ ãîðîäîâ. Îäíàêî îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò ìîæåò òðåáîâàòü çíà÷èòåëüíûõ ôèíàíñîâûõ âëîæåíèé, ïîýòîìó íåîáõîäèìî òàêæå ðàññìîòðåòü àëüòåðíàòèâíûå âàðèàíòû êàê ñ ýêñïëóàòàöèîííîé, òàê è ñ ôèíàíñîâîé òî÷åê çðåíèÿ. Áîëåå äîðîãîñòîÿùèå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà íà ðåëüñîâîì õîäó ñëåäóåò èñïîëüçîâàòü òîëüêî ïðè íàëè÷èè êîìïëåêñíîé ïëàíîâî-ôèíàíñîâîé ñòðóêòóðû, îáåñïå÷èâàþùåé íàäåæíîå ôóíêöèîíèðîâàíèå âñåé ñèñòåìû, ýôôåêòèâíóþ êîîðäèíàöèþ ðàçëè÷íûõ ðåæèìîâ ýêñïëóàòàöèè è âîçìîæíîñòü èñïîëüçîâàíèÿ òàêèõ âèäîâ òðàíñïîðòà ìàëîèìóùèìè.

À. Ââåäåíèå Ñêîðîñòíîé îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò (ÑÎÒ) ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ñèñòåìó ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, â êîòîðîé èñïîëüçóþòñÿ ñïåöèàëüíûå ñòàöèîíàðíûå ðåëüñîâûå ïóòè èëè ëèíèè äâèæåíèÿ, âûäåëåííûå èñêëþ÷èòåëüíî äëÿ äâèæåíèÿ äàííîãî âèäà òðàíñïîðòà íà ìàãèñòðàëÿõ îáùåãî ïîëüçîâàíèÿ (íàïðèìåð, ìåòðî, ïðèãîðîäíûå æåëåçíûå äîðîãè, ëåãêèé æåëåçíîäîðîæíûé òðàíñïîðò è ïîëîñû äëÿ äâèæåíèÿ àâòîáóñîâ). ÑÎÒ îáû÷íî îáëàäàåò èñêëþ÷èòåëüíûìè ýêñïëóàòàöèîííûìè õàðàêòåðèñòèêàìè è ïðîèçâîäèòåëüíîñòüþ ïî ñðàâíåíèþ ñ îáû÷íûìè äîðîæíûìè òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè (íàïðèìåð, àâòîáóñàìè, òàêñè è àâòîìîáèëüíûì ýêñïðåññ-òðàíñïîðòîì). Ðåëüñîâûå ñðåäñòâà ïåðåäâèæåíèÿ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ îñóùåñòâëÿþò ñëåäóþùèå îáúåìû ïåðåâîçîê: ìåòðî — îêîëî 11 ìëðä ðåéñîâ â ãîä, íàçåìíûå æåëåçíûå äîðîãè — îêîëî 5 ìëðä ðåéñîâ â ãîä, ëåãêèé æåëåçíîäîðîæíûé òðàíñïîðò — îêîëî 2,5 ìëðä ðåéñîâ â ãîä. Â òî âðåìÿ êàê äîëÿ ïåðåâîçîê ñðåäñòâàìè ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà â Ñåóëå è Ìîñêâå ïðåâûøàåò 50% (à äîëÿ ïàññàæèðî-êèëîìåòðîâ äàæå âûøå), ñèñòåìû ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà ïðåîáëàäàþò ëèøü â î÷åíü íåáîëüøîì êîëè÷åñòâå ãîðîäîâ.

Â ïðèíöèïå ÑÎÒ ìîæåò âíåñòè âêëàä â ðåøåíèå âñåõ âàæíåéøèõ çàäà÷ ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ. Îí ìîæåò ïîâûñèòü ýôôåêòèâíîñòü ãîðîäñêîé ýêîíîìèêè ïóòåì ñîêðàùåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ è ïîääåðæàíèÿ âûñîêîãî óðîâíÿ àêòèâíîñòè â öåíòðå ãîðîäà, à òàêæå ýêîíîìèêè ïðèëåãàþùèõ ê ãîðîäó íàñåëåííûõ ïóíêòîâ. Íåãàòèâíîå âëèÿíèå íà ýêîíîìèêó óðîâíÿ áåäíîñòè ìîæåò áûòü ñíèæåíî íåïîñðåäñòâåííî â òåõ ðàéîíàõ, ãäå ÑÎÒ ÿâëÿåòñÿ îñíîâíûì âèäîì òðàíñïîðòà, è êîñâåííî — ïóòåì ïîëó÷åíèÿ ìàëîèìóùèìè áëàã îò îáùåãî ýêîíîìè÷åñêîãî ïðîöâåòàíèÿ. Êðîìå òîãî, ÑÎÒ ìîæåò áûñòðî ïîâûñèòü êà÷åñòâî æèçíè çà ñ÷åò ïåðåõîäà íà áîëåå ýêîëîãè÷åñêè ÷èñòûå ñðåäñòâà ïåðåäâèæåíèÿ, à â áîëåå äîëãîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå — ïóòåì èñïîëüçîâàíèÿ áîëåå áëàãîïðèÿòíîé, ñ ýêîëîãè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ, ìåòîäèêè çåìëåïîëüçîâàíèÿ. Íà ïðàêòèêå ýòè ïðåèìóùåñòâà íå âñåãäà óäàåòñÿ èñïîëüçîâàòü. Ðàñõîäû ÷àñòî íåäîîöåíèâàþòñÿ, à ïàññàæèðñêèå ïîòîêè ïåðåîöåíèâàþòñÿ1. ×ðåçìåðíàÿ çàäîëæåííîñòü èëè ïîòðåáíîñòü â ìóíèöèïàëüíûõ ðåñóðñàõ äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ äîðîãîñòîÿùèõ ïðîåêòîâ ÑÎÒ ìîãóò ïîäîðâàòü ìåñòíóþ ýêîíîìèêó è âîñïðåïÿòñòâîâàòü ðàçìåùåíèþ äðóãèõ îáùåñòâåííî íåîáõîäèìûõ èíâåñòèöèé. Ïîïûòêè ïðåäîòâðàòèòü âîçíèêíîâåíèå ïîäîáíîé ñèòóàöèè ïóòåì ÷àñòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ

ÑÊÎÐÎÑÒÍÎÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 143

è/èëè ïîâûøåíèÿ òàðèôîâ ìîãóò îòòîëêíóòü ìàëîèìóùèõ îò èñïîëüçîâàíèÿ äîðîãîñòîÿùèõ âèäîâ òðàíñïîðòà. Çàïðåò íà ïàðàëëåëüíîå èñïîëüçîâàíèå àâòîáóñîâ èëè ìèêðîàâòîáóñîâ â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ ìîæåò ïîâûñèòü ôèíàíñîâóþ æèçíåñïîñîáíîñòü ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïóòåì óñòðàíåíèÿ áîëåå äåøåâûõ, íèçêîêà÷åñòâåííûõ ñðåäñòâ ïåðåäâèæåíèÿ, â îñíîâíîì èñïîëüçóåìûõ ìàëîèìóùèìè ñëîÿìè íàñåëåíèÿ. Â òî æå âðåìÿ ïðåèìóùåñòâà, êîòîðûå ìîæíî ïîëó÷èòü îò ñíèæåíèÿ ïëîòíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è óëó÷øåíèÿ ýêîëîãè÷åñêîé îáñòàíîâêè, ìîãóò áûòü ñâåäåíû ê íóëþ, åñëè äîðîæíîå ïðîñòðàíñòâî, âûñâîáîæäåííîå çà ñ÷åò ïåðåêëþ÷åíèÿ ïàññàæèðîïîòîêîâ ñ àâòîáóñîâ íà ñðåäñòâà ÑÎÒ, ìîæåò áûòü çàïîëíåíî á?ëüøèì êîëè÷åñòâîì àâòîìîáèëåé. Îñíîâíîé ïðîáëåìîé, êàñàþùåéñÿ ãîðîäñêîãî ÑÎÒ, ÿâëÿåòñÿ ïîñòàíîâêà ñòðàòåãè÷åñêèõ çàäà÷, ñòîÿùèõ ïåðåä ãîðîäîì, ñ ïîñëåäóþùèì îïðåäåëåíèåì ñðåäñòâ îñóùåñòâëåíèÿ ýòèõ çàäà÷, èñïîëüçóÿ êîòîðûå ìîæíî áûëî áû íàèëó÷øèì îáðàçîì ðåàëèçîâàòü ïðåèìóùåñòâà è èçáåæàòü íåäîñòàòêîâ, ïåðå÷èñëåííûõ âûøå. Â ñâÿçè ñ áîëüøèì ðàçíîîáðàçèåì òèïîâ ãîðîäîâ è ñòîÿùèõ ïåðåä íèìè çàäà÷, ðàçëè÷èÿõ â òåõíîëîãèÿõ ÑÎÒ, à òàêæå â ìåõàíèçìàõ öåíîîáðàçîâàíèÿ è ôèíàíñèðîâàíèÿ èìååòñÿ áîëüøîé âûáîð ñòðàòåãè÷åñêèõ àëüòåðíàòèâíûõ âàðèàíòîâ. Âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ ïðîáëåìà çàêëþ÷àåòñÿ íå ïðîñòî â âûáîðå îäíîé èç òåõíîëîãèé, à ñêîðåå â ïîäáîðå îïòèìàëüíîé êîìáèíàöèè òåõíîëîãèé è â îïòèìàëüíîé ðàçáèâêå íà ýòàïû ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ ÑÎÒ. Òàêèì îáðàçîì, ïðàâèëüíàÿ ñòðàòåãè÷åñêàÿ óñòàíîâêà ñîñòîèò íå â çàíÿòèè ïîçèöèè "çà" èëè "ïðîòèâ" ÑÎÒ èëè êàêîãî-ëèáî âàðèàíòà ÑÎÒ, à â êîððåêòíîé îöåíêå íàèáîëåå âàæíûõ ôàêòîðîâ, âëèÿþùèõ íà âûáîð òåõíîëîãèé, ñèñòåì ýêñïëóàòàöèè, ôèíàíñèðîâàíèÿ è ôîðì ñîáñòâåííîñòè, à òàêæå â îáåñïå÷åíèè ñîîòâåòñòâèÿ âûáðàííûõ ñèñòåì ñïåöèôèêå, çàäà÷àì è ýêîíîìè÷åñêèì âîçìîæíîñòÿì ãîðîäà2. Òàêèì îáðàçîì, âìåñòî ïðèíÿòèÿ êàêîé-ëèáî óíèâåðñàëüíîé ñòðàòåãèè â îòíîøåíèè ÑÎÒ àêöåíò äåëàåòñÿ íà ôîðìóëèðîâàíèè îñîáî âàæíûõ âîïðîñîâ, êîòîðûå íåîáõîäèìî ðå-

øàòü ïðè ðàçðàáîòêå ñòðàòåãèè ÑÎÒ, à òàêæå íà âûÿâëåíèè ôàêòîâ è îïûòíûõ äàííûõ, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ ýòè âîïðîñû ìîãóò áûòü ðåøåíû. Ê òàêèì âîïðîñàì îòíîñÿòñÿ: •

Êàêîâû çàäà÷è è ðîëü ÑÎÒ â îáùåé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäà?

•

Êàêèì îáðàçîì ÑÎÒ ìîæåò çàòðîíóòü ãîðîäñêóþ ñòðóêòóðó è ïîëèòèêó çåìëåïîëüçîâàíèÿ?

•

Êàêîâî âîçäåéñòâèå ÑÎÒ íà ãîðîäñêóþ ñðåäó?

•

Êàêèå ôàêòîðû ñëåäóåò ïðèíÿòü âî âíèìàíèå ïðè âûáîðå òåõíîëîãèè ÑÎÒ?

•

Êàê áóäåò ïðîõîäèòü èíòåãðàöèÿ ÑÎÒ â áîëåå øèðîêóþ òðàíñïîðòíóþ ñòðóêòóðó?

•

Ñêîëüêî äîëæåí ñòîèòü ïðîåçä íà ÑÎÒ äëÿ ïîëó÷åíèÿ îò íåãî ìàêñèìàëüíîé îòäà÷è?

•

Êòî áóäåò èìåòü ïðàâî ñîáñòâåííîñòè íà ÑÎÒ è ôèíàíñèðîâàòü åãî?

•

Êàêèìè áóäóò ôèíàíñîâûå çàòðàòû öåíòðàëüíîãî/ìåñòíîãî ïðàâèòåëüñòâà â ñâÿçè ñ ðåàëèçàöèåé ïðîãðàììû ÑÎÒ?

Á. Çàäà÷è è ðîëü ÑÎÒ â îáùåé ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ Ñîêðàùåíèå äîðîæíûõ çàòîðîâ ñ ïîñëåäóþùèì óëó÷øåíèåì ýêîíîìè÷åñêîé è ýêîëîãè÷åñêîé ñèòóàöèè îáû÷íî ÿâëÿåòñÿ ìîòèâèðóþùèì ôàêòîðîì ïðè ïðèíÿòèè ðåøåíèÿ îá èíâåñòèöèÿõ â ÑÎÒ. Áëàãîäàðÿ âîçìîæíîñòè ïåðåâîçêè áîëüøîãî êîëè÷åñòâà ïàññàæèðîâ, à òàêæå ïðåèìóùåñòâó, ïî ñðàâíåíèþ ñ àâòîáóñíûì òðàíñïîðòîì, â ïðèâëå÷åíèè ïàññàæèðîâ, èñïîëüçóþùèõ àâòîìîáèëüíûé òðàíñïîðò, èëè âîçìîæíîñòè ñíèæåíèÿ òåíäåíöèè ê èñïîëüçîâàíèþ àâòîìîáèëüíîãî òðàíñïîðòà, ñèñòåìû íà ðåëüñîâîì õîäó, êàê ïðàâèëî, ÿâëÿþòñÿ áîëåå ïðåäïî÷òèòåëüíûìè äëÿ ðåøåíèÿ òðàíñïîðòíûõ çàäà÷. Íà ñàìîì äåëå èññëåäîâàíèå ðåçóëüòàòîâ âíåäðåíèÿ ÑÎÒ, ïðîâåäåííîå â 1990 ã.3, è íîâåéøèå èññëåäîâàíèÿ ãîâîðÿò î òîì, ÷òî ôàêòè÷åñêè óðîâåíü äîðîæ-

144 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

íûõ çàòîðîâ ïðè ýòîì ñíèæàåòñÿ ðåäêî. Â ðåçóëüòàòå ñêîðåå îáåñïå÷èâàåòñÿ äàëüíåéøåå ðàçâèòèå äåëîâîé àêòèâíîñòè â öåíòðå ãîðîäà, â òî âðåìÿ êàê òðàíñïîðòíûå ïîòîêè íà îñíîâíûõ ðàäèàëüíûõ ëèíèÿõ, âäîëü êîòîðûõ îáû÷íî ïðîêëàäûâàþòñÿ ëèíèè ìåòðî, ïîâûøàþòñÿ äî óðîâíÿ, ïðè êîòîðîì, â îòñóòñòâèå ÑÎÒ, ìîãëî áû îáðàçîâàòüñÿ íåäîïóñòèìî âûñîêîå ñêîïëåíèå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ4. Òàêèì îáðàçîì, ýêîíîìè÷åñêèé ýôôåêò äîñòèãàåòñÿ ñêîðåå çà ñ÷åò ñòðóêòóðèðóþùåãî âëèÿíèÿ ÑÎÒ, îáåñïå÷èâàþùåãî ñîñðåäîòî÷åíèå äåëîâîé àêòèâíîñòè â öåíòðå ãîðîäà, è ñâÿçàííîé ñ ýòèì ýêîíîìèè ñðåäñòâ â ðåçóëüòàòå êîíöåíòðàöèè ïðîèçâîäñòâà, à íå çà ñ÷åò ñíèæåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ðàñõîäîâ ñ òå÷åíèåì âðåìåíè êàê îñíîâíîãî èñòî÷íèêà ïîëó÷åíèÿ ýêîíîìè÷åñêîé âûãîäû. Âñå âûøåñêàçàííîå ïðèâîäèò ê ñëåäóþùèì çàêëþ÷åíèÿì. Âî-ïåðâûõ, åñëè ïðåèìóùåñòâà ÑÎÒ íîñÿò ïðåæäå âñåãî ñòðóêòóðíûé õàðàêòåð, òî òàêèå âèäû òðàíñïîðòà äîëæíû ïëàíèðîâàòüñÿ è ïðîåêòèðîâàòüñÿ ñ ó÷åòîì ïðèîðèòåòíûõ çàäà÷ ñòðàòåãè÷åñêîãî ïëàíà ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîé ñòðóêòóðû. Ýòî ðåäêî ïðîèñõîäèò â äåéñòâèòåëüíîñòè, õîòÿ îòìå÷åíî, ÷òî íåêîòîðûå íàèáîëåå óñïåøíûå ïðîåêòû ìåòðî, íàïðèìåð, â Ñèíãàïóðå, ðàçðàáîòàíû èìåííî ïî ýòîìó ïðèíöèïó. Âî-âòîðûõ, åñëè ÑÎÒ ðàçðàáàòûâàåòñÿ ñ öåëüþ ñîõðàíåíèÿ âûñîêîãî óðîâíÿ äîñòóïà ê öåíòðó ãîðîäà, íåîáõîäèìî ïðèíÿòèå ñîîòâåòñòâóþùèõ ìåð äëÿ îáåñïå÷åíèÿ çàãðóçêè òðàíñïîðòíûõ ìàãèñòðàëåé è, ñîîòâåòñòâåííî, ðàçâèòèå ÑÎÒ äîëæíî îñóùåñòâëÿòüñÿ â ðàìêàõ êîìïëåêñíîãî òðàíñïîðòíîãî ïëàíà. Ïîëèòèêà ðàçâèòèÿ öåíòðà ãîðîäà äîëæíà ñîîòâåòñòâîâàòü ïëàíó ðàçâèòèÿ ÑÎÒ. Â-òðåòüèõ, åñëè çàäà÷åé ÿâëÿþòñÿ ñòðóêòóðíûå èçìåíåíèÿ, òî èõ íåîáõîäèìî ó÷åñòü ïðè îöåíêå èíâåñòèöèé â ÑÎÒ. Íàêîíåö, äëÿ ïîääåðæàíèÿ âûñîêîãî óðîâíÿ òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ ðàçâèòèå ÑÎÒ íåîáõîäèìî íàäëåæàùèì îáðàçîì ôèíàíñèðîâàòü. Ïðÿìîëèíåéíûå ìåòîäû ñîêðàùåíèÿ òðàíñïîðòíûõ èçäåðæåê (íàïðèìåð, îòñóòñòâèå ëèôòîâ äëÿ ïîäúåìà íà âûñîêèå ïëàòôîðìû â íîâûõ ñèñòåìàõ BTS â Áàíãêîêå è ÑÎÒ-3 â Ìàíèëå) èëè ïîâûøåíèå òàðèôîâ íà ïåðåâîçêó äëÿ ïîëó÷åíèÿ ìàêñèìàëüíîãî äîõîäà ÷àñòíûõ êîíöåññèé ìîãóò ôàêòè÷åñêè

ïðèâåñòè ê ñíèæåíèþ ýêîíîìè÷åñêîãî ýôôåêòà èíâåñòèöèé. Äëÿ ïîëó÷åíèÿ ìàêñèìàëüíî ýôôåêòèâíûõ ñèñòåì ÑÎÒ íåîáõîäèìà ïîëèòèêà æåñòêîãî ôèíàíñîâîãî ïëàíèðîâàíèÿ. Â áåäíûõ ãîðîäàõ áåç àëüòåðíàòèâíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà, ãäå îñíîâíîé ôóíêöèåé ÑÎÒ ÿâëÿåòñÿ ïðåäîñòàâëåíèå îñíîâíîãî ñðåäñòâà ïåðåäâèæåíèÿ, ãëàâíîå âíèìàíèå ñëåäóåò óäåëÿòü âûáîðó ñèñòåìû òðàíñïîðòà, íàèáîëåå äîñòóïíîé â äåíåæíîì îòíîøåíèè äëÿ ïàññàæèðîâ è/èëè ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòà. Â òåõ æå ãîðîäàõ, ãäå îñíîâíîé öåëüþ ÑÎÒ ÿâëÿåòñÿ ñîêðàùåíèå äîðîæíûõ çàòîðîâ è ñîõðàíåíèå äåëîâîãî öåíòðà ãîðîäà, ïàññàæèðû â îñíîâíîì ïðåäñòàâëåíû ñðåäíèì êëàññîì, ÑÎÒ ñëåäóåò îöåíèâàòü ñ òî÷êè çðåíèÿ åãî âêëàäà â çàäà÷ó ýêîíîìè÷åñêîé æèçíåñïîñîáíîñòè ãîðîäà, îò êîòîðîé ìàëîèìóùèå ñëîè íàñåëåíèÿ òàêæå ïîëó÷àþò ïðåèìóùåñòâà. Âàæíûì ìîìåíòîì â ýòîì ñìûñëå ÿâëÿåòñÿ ñîçäàíèå ïîëîæåíèÿ, ïðè êîòîðîì ïîääåðæàíèå æèçíåñïîñîáíîñòè ñèñòåìû ÑÎÒ íå ïðèâåäåò ê çàòðàòàì, óõóäøàþùèì ïîëîæåíèå ìàëîèìóùèõ, è ôèíàíñèðîâàíèå ìîæíî áûëî áû îñóùåñòâëÿòü áåç ñíèæåíèÿ æåëàåìîãî óðîâíÿ äðóãèõ îñíîâíûõ ôîðì ïîìîùè ìàëîèìóùèì.

Â. Ñâÿçü ÑÎÒ ñ ãîðîäñêîé ñòðóêòóðîé è ñèñòåìîé çåìëåïîëüçîâàíèÿ Èíòåãðàöèÿ ÑÎÒ â îáùóþ ñòðóêòóðó ãîðîäà âûäâèãàåò íåêîòîðûå ñåðüåçíûå òðåáîâàíèÿ ê ñèñòåìå ïëàíèðîâàíèÿ. Íåîáõîäèìî óñòàíîâèòü è êîíòðîëèðîâàòü âûäåëåííûå ïîëîñû äâèæåíèÿ, îòâåñòè ñïåöèàëüíûå òåððèòîðèè äëÿ äåïî è âîêçàëîâ Â ìåñòàõ ïëàíèðóåìîé çàñòðîéêè âûñîêîé ïëîòíîñòè òåððèòîðèÿ äîëæíà áûòü îáúåäèíåíà â ó÷àñòêè, ïðèãîäíûå äëÿ ñòðèòåëüñòâà, è ïîëó÷åíî ðàçðåøåíèå íà ñîîòâåòñòâóþùóþ ïëîòíîñòü çàñòðîéêè. Íàèáîëåå áåññïîðíûì ñòðóêòóðèðóþùèì ýôôåêòîì ìåòðî ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå âîçìîæíîñòè ïðîäîëæåíèÿ ðîñòà äëÿ öåíòðàëüíûõ äåëîâûõ ðàéîíîâ áîëüøèõ äèíàìè÷íûõ ãîðîäîâ, ãäå èíà÷å äîðîæíîå äâèæåíèå, êàê àâòîìîáèëüíîå, òàê è àâòîáóñíîå, ñòàíîâèëîñü áû âñå áîëåå çàòðóäíèòåëüíûì â ñâÿçè ñ âîçíèêíî-

ÑÊÎÐÎÑÒÍÎÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 145

âåíèåì çàòîðîâ. Áåç èñïîëüçîâàíèÿ âûñîêîýôôåêòèâíûõ òðàíñïîðòíûõ ìàãèñòðàëåé äåëîâàÿ àêòèâíîñòü áóäåò ïåðåìåùàòüñÿ èç öåíòðà ãîðîäà íà ïåðèôåðèþ. Ýòîò ôàêòîð íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü êàê ïðè ãîðîäñêîì ïëàíèðîâàíèè, òàê è ïðè îöåíêå ïðîåêòîâ. Öåëåíàïðàâëåííàÿ ïîëèòèêà, íàïðàâëåííàÿ íà ðîñò äåëîâîãî öåíòðà, ïðèâåäåò ê ýêîíîìèè ðàñõîäîâ íà ïîääåðæàíèå èíôðàñòðóêòóðû â äðóãèõ ðàéîíàõ ãîðîäà; ïðåäîòâðàùåíèå òàêèõ äîïîëíèòåëüíûõ ðàñõîäîâ ÿâëÿåòñÿ ñóùåñòâåííîé ÷àñòüþ äîëãîñðî÷íîãî ýêîíîìè÷åñêîãî ýôôåêòà îò èíâåñòèöèé â ÑÎÒ. Ê ñîæàëåíèþ, ìàñøòàáû òàêîé ýêîíîìèè èçó÷åíû ñëàáî, â îñîáåííîñòè â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, è îöåíêà ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè èíâåñòèöèé â ÑÎÒ îáû÷íî îñíîâàíà íà áîëåå òðàäèöèîííîì àíàëèçå ñòîèìîñòè è ïðèáûëåé. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ýòà ìåòîäèêà âñå åùå îïðàâäûâàåò ñåáÿ ñ òî÷êè çðåíèÿ íåäîïóùåíèÿ ðåàëèçàöèè íàèáîëåå äîðîãîñòîÿùèõ è îäíîâðåìåííî íåðåíòàáåëüíûõ ïðîåêòîâ, íàèëó÷øèì ïîäõîäîì ïðåäñòàâëÿåòñÿ àíàëèç íà îñíîâå áîëåå øèðîêîãî ñïåêòðà êðèòåðèåâ, ïðè êîòîðîì ïðèíèìàëèñü áû âî âíèìàíèå è òàêèå íå îöåíåííûå êîëè÷åñòâåííî ôàêòîðû. Äëÿ ýôôåêòèâíîé èíòåãðàöèè ñèñòåìû ÑÎÒ â ãîðîäñêóþ ñòðóêòóðó íåîáõîäèìà êîìïëåêñíàÿ ñòðàòåãèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ, ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà è ïîâûøåíèÿ êà÷åñòâà âîçäóõà, òàêàÿ êàê, íàïðèìåð, ïðèíÿòàÿ â Ñàí-Ïàóëó ïðîãðàììà PITU5. Ïîëó÷èòü æåëàåìûé ñòðóêòóðèðóþùèé ýôôåêò âíå ãîðîäñêîãî öåíòðà çíà÷èòåëüíî òðóäíåå. Èíîãäà âáëèçè ñòàíöèé ÑÎÒ ñïîíòàííî âîçíèêàåò êîíöåíòðèðîâàííàÿ ãîðîäñêàÿ çàñòðîéêà, îäíàêî îáû÷íî äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìî ëèáî ãîñóäàðñòâåííîå ïëàíèðîâàíèå (êàê, íàïðèìåð, â Ñèíãàïóðå èëè Ãîíêîíãå), ëèáî òåñíûå ñâÿçè ìåæäó âëàäåëüöàìè ñèñòåìû ÑÎÒ è çàñòðîéùèêàìè ñìåæíûõ òåððèòîðèé (êàê îáû÷íî ïðîèñõîäèò â ßïîíèè). Â îáîèõ ñëó÷àÿõ òðåáóåòñÿ ïîëó÷åíèå ïîä çàñòðîéêó äîñòàòî÷íî áîëüøèõ çåìåëüíûõ ó÷àñòêîâ. Â Ãîíêîíãå ýòà ïðîáëåìà ðåøàåòñÿ ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ îáùåñòâåííîé ñîáñòâåííîñòè íà çåìëþ, îáÿçàòåëüíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî âûêóïà çåìëè â Ñèíãàïóðå, à â ßïîíèè íåêîòîðûå ÷àñòíûå ïðîåêòû ïî çàñòðîéêå ïðèëåãàþùèõ ê æåëåçíîé äîðîãå òåððèòîðèé ðåãóëèðóþòñÿ ðûíî÷íûìè ìåõàíèçìàìè6.

Ã. MRT and the Urban Environment Îäíèì èç íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííûõ àðãóìåíòîâ â ïîëüçó ñèñòåì ÑÎÒ ÿâëÿåòñÿ èõ áëàãîïðèÿòíûé ýêîëîãè÷åñêèé ýôôåêò, ïîñêîëüêó ñ èõ ðàçâèòèåì ñîêðàùàåòñÿ äâèæåíèå ÷àñòíîãî òðàíñïîðòà, áîëåå ãóáèòåëüíîãî äëÿ îêðóæàþùåé ñðåäû. Ñðåäè ðàçëè÷íûõ âèäîâ ÑÎÒ ðåëüñîâûå ñèñòåìû ïðåäïî÷òèòåëüíåå àâòîáóñîâ7, ïîñêîëüêó ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî, áëàãîäàðÿ èñïîëüçîâàíèþ ýëåêòðè÷åñêîé òÿãè, îíè ÷èùå ñ ýêîëîãè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ9. Íàñêîëüêî ýòî óáåæäåíèå ñîîòâåòñòâóåò äåéñòâèòåëüíîñòè, áåçóñëîâíî, çàâèñèò îò èñòî÷íèêà ýëåêòðîýíåðãèè è òîé ñèñòåìû äîðîæíîãî òðàíñïîðòà, ñ êîòîðîé èäåò ñðàâíåíèå. Ñèñòåìû ïîäçåìíîãî òðàíñïîðòà ÷àñòî ïðåäïî÷èòàþò íàçåìíûì èëè íàäçåìíûì, ïîñêîëüêó ïîëàãàþò, ÷òî îíè ìåíüøå âòîðãàþòñÿ â ãîðîäñêóþ ñòðóêòóðó9. Òàêèì îáðàçîì, ïîäçåìíîå ìåòðî ñ÷èòàåòñÿ íàèáîëåå ýêîëîãè÷åñêè áåçîïàñíûì, äàæå åñëè îñíîâíîé îòòîê ïàññàæèðîïîòîêà èäåò îò äðóãîãî âèäà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, íàïðèìåð, àâòîáóñà, à íå îò ÷àñòíûõ àâòîìîáèëåé. Ñîîòâåòñòâåííî, ïðè ïåðâîíà÷àëüíîé îöåíêå èíâåñòèöèé â ñòðîèòåëüñòâî ×åòâåðòîé ëèíèè ìåòðî â Ñàí-Ïàóëó Âñåìèðíûé áàíê ïðèíÿë âî âíèìàíèå, ñðåäè ïðî÷èõ, è ïðèðîäîîõðàííûå ïðåèìóùåñòâà ýòîãî ïðîåêòà. Îñíîâíûå ñîîáðàæåíèÿ, îïðîâåðãàþùèå ýêîëîãè÷åñêèé ýôôåêò îò ÑÎÒ, êàñàþòñÿ áîëåå äîëãîñðî÷íûõ, îïîñðåäîâàííûõ ïîñëåäñòâèé. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ðàçâèòèå ñåòè ìåòðî ïîçâîëÿåò ñîõðàíÿòü áîëåå âûñîêèé óðîâåíü äåëîâîé àêòèâíîñòè â èñòîðè÷åñêè ñëîæèâøèõñÿ äåëîâûõ öåíòðàõ ãîðîäîâ, àáñîëþòíûé óðîâåíü âíóòðèãîðîäñêîãî äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ìîæåò îñòàòüñÿ ïðàêòè÷åñêè òåì æå, ÷òî è ïðè îòñóòñòâèè ñèñòåìû ìåòðîïîëèòåíà10. Â ýòîì ñëó÷àå ðåøàþùèì ôàêòîðîì ÿâëÿåòñÿ òî, â êàêîé ñòåïåíè ñèñòåìà ÑÎÒ ñäåðæèâàåò ðîñò äâèæåíèÿ âèäîâ òðàíñïîðòà, ãóáèòåëüíûõ äëÿ îêðóæàþùåé ñðåäû. Â áîëüøèíñòâå èññëåäîâàíèé îòñóòñòâóåò ãëóáîêèé àíàëèç òàêèõ ïðîòèâîðå÷èé, îäíàêî êîíå÷íûé ðåçóëüòàò îöåíèâàåòñÿ êàê ïîëîæèòåëüíûé.

146 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Ä. Âûáîð òåõíîëîãèè ÑÎÒ Ïðîáëåìà âûáîðà òåõíîëîãèè âñåãäà ÿâëÿëàñü íàèáîëåå ñïîðíûì ìîìåíòîì âî âñåõ äèñêóññèÿõ îòíîñèòåëüíî ÑÎÒ. Â êàæäîì êîíêðåòíîì ñëó÷àå ñòîèìîñòü è ýêñïëóàòàöèîííûå êà÷åñòâà áóäóò ñâîè â çàâèñèìîñòè îò ðàññòîÿíèÿ ìåæäó îñòàíîâêàìè, êîíñòðóêöèè òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà è âñåé ñèñòåìû è ò. ä. Â òàáë. 8.1 ïðèâåäåíû äàííûå ïî ñèñòåìàì, íåäàâíî ââåäåííûì â ýêñïëóàòàöèþ èëè åùå íàõîäÿùèìñÿ íà ñòàäèè ñòðîèòåëüñòâà. Â ñèëüíîì ïðèáëèæåíèè ñòîèìîñòü íàçåìíîé àâòîáóñíîé òðàññû, ïåðåîáîðóäîâàííîé èç ñóùåñòâóþùåé äîðîãè (âêëþ÷àÿ ñòîèìîñòü òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ), êîëåáëåòñÿ â äèàïàçîíå îò 1 äî 8 ìëí äîëë. çà êèëîìåòð òðàññû, äîñòèãàÿ 15 ìëí äîëë., åñëè òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà (êàê â Êèòî) èëè èíôðàñòðóêòóðà (êàê â Áîãîòå) óñëîæíÿþòñÿ. Ñòîèìîñòü ñèñòåìû ëåãêîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà (ËÐÒ) îáû÷íî ñîñòàâëÿåò îò 30 äî 100 ìëí äîëë., îäíàêî â ñëó÷àå ïðèìåíåíèÿ íàèáîëåå ñëîæíîé òåõíîëîãèè, êàê â ñèñòåìå "Ïóòðà" â Êóàëà-Ëóìïóðå, îíà ìîæåò ïðèáëèæàòüñÿ ê ñòîèìîñòè òÿæåëîé ðåëüñîâîé äîðîãè. Ñòðîèòåëüñòâî ñèñòåìû ìåòðîïîëèòåíà òÿæåëîãî òèïà ñòîèò îò 30 äî 100 ìëí äîëë., ïðè ýòîì íàèáîëåå äîðîãîñòîÿùèìè ÿâëÿþòñÿ ïîëíîñòüþ àâòîìàòèçèðîâàííûå, ïîäçåìíûå íà âñåì ïðîòÿæåíèè ñèñòåìû. Ïðîïóñêíàÿ ñïîñîáíîñòü ñèñòåì âàðüèðóåòñÿ îò ýôôåêòèâíîñòè ïàññàæèðîïåðåâîçîê àâòîáóñîâ, ïåðåâîçÿùèõ äî 20 òûñÿ÷ ïàññàæèðîâ íà ïîëîñó â ÷àñ (ï÷çì) ïî íàèáîëåå çàãðóæåííîìó ìàðøðóòó ñî ñðåäíåé ñêîðîñòüþ îò 17 äî 20 êì/÷, äî ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè ìåòðî, êîòîðîå ñïîñîáíî ïåðåâîçèòü äî 80 òûñ. ï÷çì ñî ñðåäíåé ñêîðîñòüþ îò 40 äî 50 êì/÷ (íà äëèííûõ ïåðåãîíàõ ìåæäó ñòàíöèÿìè). Âàðèàíò ïåðåîáîðóäîâàíèÿ ñóùåñòâóþùèõ ïðèãîðîäíûõ æåëåçíûõ äîðîã, íàïðèìåð, ñèñòåìà "Ëèíüÿ ñóë" â Ðåñèôè, ìîæåò îáåñïå÷èòü âûñîêóþ ïîòåíöèàëüíóþ ïðîïóñêíóþ ñïîñîáíîñòü ïðè óìåðåííîé ñòîèìîñòè, íî òàêèå æåëåçíîäîðîæíûå ïóòè ÷àñòî íåóäîáíî ðàñïîëîæåíû, ÷òî èñêëþ÷àåò ýòó âîçìîæíîñòü. Àâòîáóñíûå òðàññû ÿâëÿþòñÿ íàèáîëåå äåøåâûì âèäîì ÑÎÒ, õîðîøî ðàçâèòûì (è ðàçâèâàþùèìñÿ) â Áðàçèëèè, Êîëóìáèè è Ýêâàäîðå11. Îí ýôôåêòèâåí, îáåñïå÷èâàåò ìàãèñòðàëü-

íûå ïàññàæèðîïåðåâîçêè ïî îñíîâíûì òðàíñïîðòíûì êîðèäîðàì, íàïðèìåð, â ÑàíÏàóëó; ìîæåò ôóíêöèîíèðîâàòü êàê âûñîêîêà÷åñòâåííàÿ òðàíñïîðòíàÿ ñåòü (êàê â Êóðèòèáå); ìîæåò ïðè íåîáõîäèìîñòè ñíàáæàòüñÿ ýëåêòðîïðèâîäîì, êàê ñèñòåìà Ñàí-Ìàòåóø — Æàáàêàðà â Ñàí-Ïàóëó12; äàæå ìîæåò áûòü èíòåãðèðîâàí â ñóùåñòâóþùèå äîðîæíûå ñåòè, êàê â Êèòî13. È âñå æå çà ïðåäåëàìè Ëàòèíñêîé Àìåðèêè ýòîò âèä ÑÎÒ ðåäêî èñïîëüçóåòñÿ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. ×àñòè÷íî ïðè÷èíà â òîì, ÷òî àâòîáóñ âîñïðèíèìàåòñÿ êàê ñðàâíèòåëüíî ïðèìèòèâíîå ñðåäñòâî ïåðåäâèæåíèÿ, íå÷òî èç â÷åðàøíåãî äíÿ, ÷åì ìîæíî ïðåíåáðå÷ü, åñëè åñòü ñðåäñòâà íà ìåòðî èëè ðåàëèñòè÷íûå ïåðñïåêòèâû ðåàëèçàöèè òàêîãî ïðîåêòà. Ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî ïðîèçâîäèòåëüíîñòü ýòîãî âèäà ÑÎÒ îãðàíè÷åíà âñëåäñòâèå ìàëîãî ðàçìåðà àâòîáóñîâ è âçàèìîäåéñòâèÿ ñ äðóãèìè âèäàìè òðàíñïîðòà íà ïåðåêðåñòêàõ14. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ àâòîáóñíûå ëèíèè, îñíàùåííûå ñîâðåìåííûìè ñèñòåìàìè óïðàâëåíèÿ òðàíñïîðòíûìè ïîòîêàìè, ïðîïàãàíäèðóþòñÿ êàê îäèí èç âîçìîæíûõ ñïîñîáîâ ýôôåêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ ïðîñòðàíñòâà íà óçêèõ ó÷àñòêàõ äîðîãè, â òî âðåìÿ êàê ñòîèìîñòü âîññòàíîâëåíèÿ èõ äâèæåíèÿ îòíîñèòåëüíî íåâûñîêà15. Ìíîãèå èç ñóùåñòâóþùèõ ïðîáëåì ìîãóò áûòü ðåøåíû. Òàêèå ìåðû, êàê ïðèìåíåíèå áîëüøèõ àâòîáóñîâ ïðîäóìàííîé êîíñòðóêöèè (â Êóðèòèáå èñïîëüçóþòñÿ 23-ìåòðîâûå àâòîáóñû ñ äâîéíûì ñî÷ëåíåíèåì è ïÿòüþ äâåðÿìè), ïðîäàæà áèëåòîâ âíå ñàëîíà, ñîçäàíèå ïîëîñ îáãîíà íà îñòàíîâêàõ è äàæå ñïîñîáîâ äâèæåíèÿ â êîëîííå, ìîãóò äîâåñòè ïîëåçíóþ ïðîèçâîäèòåëüíîñòü äî 20 òûñÿ÷ ïï÷çì. Ïðîèçâîäèòåëüíîñòü ÷åòûðåõïîëîñíîé àâòîáóñíîé òðàññû, îòêðûòîé ïî àâåíþ Êàðàêàñ â Áîãîòå, äîñòèãàëà 36 òûñ. ïï÷çì, ïðàâäà, ñêîðîñòü äâèæåíèÿ áûëà ñíèæåíà. Õîðîøî ñïðîåêòèðîâàííàÿ ñèñòåìà è ïðîäóìàííûå õàðàêòåðèñòèêè íîâåéøèõ ýêîëîãè÷åñêè ÷èñòûõ è âûñîêîïðîèçâîäèòåëüíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, êàê â Êóðèòèáå, ìîãóò èçìåíèòü è îòíîøåíèå ê íèì ñ ýêîëîãè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ, è ñóùåñòâóþùåå ïîëîæåíèå âåùåé â ñôåðå òðàíñïîðòà. Èñïîëüçîâàíèå òðîëëåéáóñîâ íà ýëåêòðîïðèâîäå, êàê â Êèòî, ìîæåò çíà÷èòåëüíî ñíèçèòü è óðîâåíü çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà, è óðîâåíü øóìà,

ÑÊÎÐÎÑÒÍÎÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 147

íî ïðè ýòîì îáùèå çàòðàòû íà òðàíñïîðò óâåëè÷èâàþòñÿ ïî÷òè âäâîå. Â ãîðîäàõ ñ øèðîêèìè äîðîãàìè (êàê âî ìíîãèõ ñòðàíàõ áûâøåãî ÑÑÑÐ) è äîñòàòî÷íî ìîùíîé àâòîáóñíîé ïðîìûøëåííîñòüþ òðîëëåéáóñû ìîãóò ñîçäàòü íåäîðîãóþ è ãèáêóþ àëüòåðíàòèâó ñêîðîñòíîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, ïðèåìëåìóþ êàê äëÿ ïàññàæèðîâ, òàê è äëÿ òðàäèöèîííûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Îäíàêî èõ âíåäðåíèå ïîòðåáóåò ìîùíîé ïîëèòè÷åñêîé ïîääåðæêè è ýôôåêòèâíîãî ïëàíèðîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà ýêîíîìèêè êàê ïðè ïðåîäîëåíèè ôèíàíñîâûõ ïðåïÿòñòâèé, òàê è ïðè îáåñïå÷åíèè ïðèîðèòåòà â îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ïðîåêòèðîâàíèè èíôðàñòðóêòóðû, à òàêæå â âîïðîñàõ ñíàáæåíèÿ è êîíòðîëÿ. Îïûò Êóðèòèáû è Áîãîòû ïîêàçûâàåò, ÷òî âñå ýòî îñóùåñòâèìî, îäíàêî íåîáõîäèìû ýôôåêòèâíîå ïåðñïåêòèâíîå ïëàíèðîâàíèå, ìîùíîå ïîëèòè÷åñêîå ðóêîâîäñòâî è èçâåñòíàÿ ñòåïåíü ñòàáèëüíîñòè è áåñïðèñòðàñòíîñòè â ïîëèòèêå, ÷òî áûâàåò äàëåêî íå âåçäå16. Ëåãêèé ðåëüñîâûé òðàíñïîðò (ËÐÒ) âàðüèðóåòñÿ îò òðàäèöèîííûõ óëè÷íûõ òðàìâàåâ â Âîñòî÷íîé Åâðîïå è Åãèïòå äî ñîâðåìåííûõ íàäçåìíûõ, àáñîëþòíî èçîëèðîâàííûõ òðàíñïîðòíûõ ñèñòåì â Ñèíãàïóðå. Îí øèðîêî ðàñïðîñòðàíåí â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ ñ íåäîñòàòî÷íîé ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòüþ òðàíñïîðòíûõ àðòåðèé êàê áåçîïàñíàÿ è êà÷åñòâåííàÿ àëüòåðíàòèâà ëè÷íîìó àâòîòðàíñïîðòó, â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ êàê âñïîìîãàòåëüíàÿ ñåòü æåëåçíîé äîðîãè òÿæåëîãî òèïà. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, ãäå íåîáõîäèìî îáåñïå÷èâàòü áîëüøèå îáúåìû ïàññàæèðîïåðåâîçîê è âûñîêóþ ñêîðîñòü ïåðåäâèæåíèÿ äëÿ íåáîãàòûõ ïàññàæèðîâ, ðîëü ýòîãî âèäà òðàíñïîðòà íå ñòîëü î÷åâèäíà. Ïðè èñïîëüçîâàíèè ËÐÒ â íàçåìíîì âàðèàíòå áåç ïðåäîñòàâëåíèÿ ïðèîðèòåòà äâèæåíèÿ èëè áåç îáåñïå÷åíèÿ çàùèòû îò ïðåïÿòñòâèé, ñîçäàâàåìûõ äðóãèìè âèäàìè òðàíñïîðòà, ËÐÒ èìååò íåçíà÷èòåëüíîå ïðåèìóùåñòâî â ýôôåêòèâíîñòè ïî ñðàâíåíèþ ñ àâòîáóñíûìè òðàññàìè èëè íå èìååò åãî âîîáùå17. È õîòÿ èíîãäà íåäîðîãîñòîÿùåå âîññòàíîâëåíèå òðàìâàéíûõ ïóòåé ÿâëÿåòñÿ îïðàâäàííûì (íàïðèìåð, â Áóäàïåøòå, ãäå ðàñõîäû ïîìîãàë îïëà÷èâàòü Âñåìèðíûé áàíê), êàê ïðàâèëî, ýòî âñå-òàêè äîðîãîñòîÿùåå ñðåäñòâî ïåðåäâèæåíèÿ, ó÷èòû-

âàÿ íèçêóþ ïðîèçâîäèòåëüíîñòü è ñêîðîñòü. Èõ ãëàâíûå ïðåèìóùåñòâà — áîëåå íèçêèé óðîâåíü çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà è ñèìâîëè÷åñêîå íàïîìèíàþùåå î äîëãîñðî÷íûõ ïëàíàõ âëàñòåé ïî ðàçâèòèþ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è äàþùåå âîçìîæíîñòü ïîëó÷åíèÿ äîïîëíèòåëüíîé ïîääåðæêè, êîòîðóþ àâòîáóñíûé òðàíñïîðò ïîëó÷àåò ñ áîëüøèì òðóäîì18. Çà èñêëþ÷åíèåì îáû÷íûõ òðàìâàåâ, èñïîëüçóåìûõ â Âîñòî÷íîé Åâðîïå è ñòðàíàõ áûâøåãî ÑÑÑÐ, ËÐÒ ñóùåñòâóåò èëè ïëàíèðóåòñÿ ê âíåäðåíèþ òîëüêî â îòíîñèòåëüíî áîãàòûõ ãîðîäàõ, òàêèõ êàê Ãîíêîíã, Ñèíãàïóð, Òóíèñ è Êóàëà-Ëóìïóð, ëèáî â ðàéîíàõ, ãäå ïðîæèâàþò áîãàòûå ëþäè, íàïðèìåð, Òðåí-äå-ëà-Êîñòà â Áóýíîñ-Àéðåñå. Çàòðàòû íà ñòðîèòåëüñòâî èíôðàñòðóêòóðû äëÿ íåêîòîðûõ, áîëåå íîâûõ äîðîæíûõ ñèñòåì ëåãêîãî òðàíñïîðòà, íàïðèìåð, äëÿ òðîëëåéáóñíîé ñèñòåìû "Ôóðà-ôèëà", äâèæóùåéñÿ ïî íàïðàâëÿþùèì, â Ñàí-Ïàóëó, íèæå ïî ñðàâíåíèþ ñ àíàëîãè÷íûìè ïî ñòåïåíè èçîëÿöèè ñèñòåìàìè ËÐÒ. Íà íàñòîÿùèé ìîìåíò ËÐÒ, êàê ïðàâèëî, ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ïðåñòèæíûå ñèñòåìû íèçêîé ïðîèçâîäèòåëüíîñòè, èìåþùèå ñîìíèòåëüíóþ öåííîñòü â áåäíûõ ãîðîäàõ, íàõîäÿùèõñÿ íà ðàííèõ ñòàäèÿõ ðàçâèòèÿ. Îäíàêî ïðè ñîçäàíèè êîìáèíèðîâàííûõ ñèñòåì, ÷àñòè÷íî íàçåìíûõ è ÷àñòè÷íî íàäçåìíûõ èëè ïîäçåìíûõ, à òàêæå â êà÷åñòâå ïðîìåæóòî÷íîãî ýòàïà ïðè ñîçäàíèè ïîëíîöåííîé ñèñòåìû ìåòðîïîëèòåíà â áîëüøèõ äèíàìè÷íûõ ãîðîäàõ îí ìîæåò ñûãðàòü îïðåäåëåííóþ ðîëü, ïî êðàéíåé ìåðå ñ öåëüþ ñîõðàíåíèÿ ïîëîñû îò÷óæäåíèÿ, íåîáõîäèìîé äëÿ ïîñëåäóþùåãî ðàçâèòèÿ ìåòðîïîëèòåíà. Ïðèãîðîäíûå æåëåçíûå äîðîãè íåðåäêî óäà÷íî ðàñïîëîæåíû äëÿ ïîåçäîê îò öåíòðà ê ïåðèôåðèè ãîðîäà. Ïðè ýòîì äàæå â ãîðîäàõ, ãäå èõ ñåòü îòíîñèòåëüíî õîðîøî ðàçâèòà, òàêèõ êàê Áîìáåé, Ðèî-äå-Æàíåéðî, Ìîñêâà, Áóýíîñ-Àéðåñ è Éîõàííåñáóðã, íà èõ äîëþ ïðèõîäèòñÿ ìåíåå 10% ïåðåâîçîê, îäíàêî èõ ðîëü çíà÷èòåëüíî ïîâûøàåòñÿ ïðè îñóùåñòâëåíèè áîëåå ïðîòÿæåííûõ ïðèãîðîäíûõ ïîåçäîê. Äåéñòâóþùèå, íî ìåíåå èñïîëüçóåìûå ëèíèè ìîæíî ïåðåïðîôèëèðîâàòü äëÿ ýôôåêòèâíîãî îáñëóæèâàíèÿ ìåñòíûõ ïàññàæèðîâ: ëèáî èñïîëüçîâàòü â ôîðìå îáû÷íîãî æåëåçíîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà, ïðèìåíÿþùåãî òî æå îáîðóäîâàíèå,

148 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÑÊÎÐÎÑÒÍÎÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 149

×àñòíàÿ (BOT)

1999

íåò äàííûõ

Ãîñ.

2004

Ñð. ñêîðîñòü (êì/÷)

Ñîîòí. äîõîä/ýêñïë. çàòðàòû

Ñîáñòâåííîñòü

Ãîä îêîí÷àíèÿ

100

Ãîñ. 1998

>100

×àñòíàÿ, (BOT) 1998

Ãîñ. 2000

2002

Ãîñ.

39 íåò äàííûõ

13/20

45 115% â 1998 ã.

36,000

39,300

9,600

11.6

149

166

12000

íåò äàííûõ

13.3

167

268

435

12000

10,000

50.0

—

1,450

30,000

19,500

50,000

32,400

13 (26)

40.92

410

560

25,000

21,600

20 (30)

73.59

Ìàêñ. ïðîèçâîä-ñòü

90.25

Êàï. çàòðàòû/êì òðàññû (ìëí äîëë.)

1,030

670

20 (30)

277

Òðàíñïîðòíûå ñðâà (ìëí äîëë.)

Íà÷. ìàêñèìàëüíàÿ ïðîèçâîäèò-ñòü

833

Èíôðàñòðóêòóðà/ TA/îáîðóäîâàíèå (ìëí äîëë.)

Íà÷. (êîíå÷í.) ê-âî òðàíñï. ñðåäñòâ èëè ïîåçä./÷àñ/ìàðøðóò

1,110

Êàï. çàòðàòû (ìëí äîëë.), âêëþ÷àÿ: 970

1995 (âåòêà 2000)

Ãîñ. (BOT ðàññì-ñÿ)

20 100

15,000

9,000

40 (ïëàíèðóåòñÿ ðàáîòà â êîëîííå)

10.3

80 (113 ò.ñ.)

20.0

110.3

0.4

1.2

0.9

1.3

1.1

1.0

Äëèíà ïåðåãîíîâ (êì)

1,700

0.7

íàçåìí., ×àñòè÷íûé çíàêîâûé ïðèîðèòåò

95%íàçåìí. 5%íàäçåìí.

íàçåìíàÿ

100% íàäçåìíàÿ

20% íàäçåìí. 55% íàçåìí. 25% òóííåëü

100% íàäçåìíîå

100% òóííåëü

1.5

Íàçåìíàÿ, Â îñíîâíîì, ðàçäåëåííàÿ

11.2 (+âåòêà 5.0)

14.3

29.7

23.7

23.1

12.3

Ïðîòÿæåííîñòü (êì)

Ðàçäåëåíèå ïî óðîâíþ

Òðîëëåéáóñû ñ äâîéíûì ýë/ïðèâîäîì ïåðåìåííîãî òîêà

Ýëåêòðè÷., ñòàëüíîé ðåëüñ

Ýëåêòðè÷., áåç ìàøèíèñòà

Ýëåêòðè÷., ðåçèíîâàÿ øèíà

Ýëåêòðè÷., ñòàëüíîé ðåëüñ

Òåõíîëîãèÿ

2000 (â öåíàõ 1998)

Ãîñ. èíôðàñòð., ÷àñòíûå òðàíñï. ñð-âà

30+ (ýêñïðåññ) 100

20+ (ðåéñîâûé.)

35,000

160

Â îñí. 90-å

Ãîñ. èíôðàñòð., ÷àñòíûå òðàíñï. ñð-âà

20 100

20,000

íåò äàííûõ

1.0

íå âêëþ÷åíà (÷àñòíûé îïåðàòîð)

5.2

25 íå âêëþ÷åíà (÷àñòíûé îïåðàòîð)

0.4

Íàçåìíàÿ íåò çíàêîâîãî ïðèîðèòåòà

Äèçåëüíûå àâòîáóñû

Àâò. òðàññà

ÏÎÐÒÓ-ÀËÅÃÐÈ ÀÂÒ. ÒÐÀÑÑÛ

322

213 (òîëüêî èíô.)

Ñî÷ëåíåííûå äèçåëüíûå àâòîáóñû

Àâò. òðàññà

Ðåêîíñòð-öèÿ ïðèãîðîäíîé æ/ä

Ëåãêèå æåë. äîðîãè

Ìåòðî

Êàòåãîðèÿ

ÁÎÃÎÒÀ (ÒÐÀÍÑÌÈËÅÍÈÎ, ÝÒÀÏ 1) Àâò. òðàññà

ÊÈÒÎ ÀÂÒ. ÒÐÀÑÑÀ

ÐÅÑÈÔÈ (ËÈÍÜß ÑÓË)

ÒÓÍÈÑ (SMLT)

ÊÓÀËÀ-ËÓÌÏÓÐ (ÏÓÒÐÀ)

ÌÅÕÈÊÎ (ÂÅÒÊÀ B)

ÁÀÍÃÊÎÊ (BTS)

ÊÀÐÀÊÀÑ (ËÈÍÈß 4)

ÏÐÈÌÅÐ

Òàáëèöà 8.1. Ýêñïëóàòàöèîííûå õàðàêòåðèñòèêè è ñòîèìîñòü íåêîòîðûõ òèïè÷íûõ ñèñòåì ÑÎÒ

÷òî è äðóãèå âèäû æåëåçíîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà, ëèáî çàìåíèòü èõ íà ñèñòåìû ËÐÒ ñ èñïîëüçîâàíèåì òîé æå òðàññû19. Îäíàêî ó ýòîãî âèäà òðàíñïîðòà ìîãóò áûòü è ñóùåñòâåííûå íåäîñòàòêè. Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ ââèäó òîãî, ÷òî ñåòü æåëåçíûõ äîðîã ïîÿâèëàñü äî ïåðèîäà ðîñòà àâòîìîáèëüíîãî òðàíñïîðòà, ñóùåñòâóþò íàçåìíûå äîðîæíûå ïåðåñå÷åíèÿ, ÷òî ïðèâîäèò ê ñíèæåíèþ ñêîðîñòè ïåðåäâèæåíèÿ è ïðîèçâîäèòåëüíîñòè è ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé îïàñíûé ôàêòîð äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Â ãîðîäàõ, ãäå äåëîâàÿ àêòèâíîñòü ïåðåìåñòèëàñü èç öåíòðà ãîðîäà, ðàñïîëîæåíèå ñòàíöèé â öåíòðå ìîæåò áûòü íå ñëèøêîì óäà÷íûì, à â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ ìàëîèñïîëüçóåìûå ïîëîñû îò÷óæäåíèÿ çàãðîìîæäàþòñÿ ñàìîâîëüíûìè çàñòðîéêàìè, ÷òî â äàëüíåéøåì äåëàåò ïëàíîâóþ çàñòðîéêó çàòðóäíèòåëüíîé. Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ îäíîâðåìåííîå äâèæåíèå ïî òåì æå ïóòÿì òîâàðíûõ ïîåçäîâ èëè ïîåçäîâ äàëüíåãî ñëåäîâàíèÿ, à òàêæå ÷àñòî âñòðå÷àþùèåñÿ íàçåìíûå ïåðååçäû òàêæå ñíèæàþò ïðîèçâîäèòåëüíîñòü ËÐÒ20. Íåâçèðàÿ íà ýòè ïðîáëåìû, ñóùåñòâóþò íåêîòîðûå ñèñòåìû, êîòîðûå ìîãóò áûòü ïåðåîáîðóäîâàíû â íàçåìíîå ìåòðî, ïðè ýòîì èçäåðæêè ñîñòàâÿò ëèøü íåáîëüøóþ ÷àñòü çàòðàò íà ñòðîèòåëüñòâî ïîäçåìíîé èëè íàäçåìíîé ñèñòåìû, äàæå åñëè ïîòðåáóåòñÿ ïîñòðîèòü ïîäçåìíóþ èëè íàäçåìíóþ âåòêó äëÿ ñîîáùåíèÿ ñ äåëîâûì öåíòðîì èëè ëþáûì äðóãèì íàñåëåííûì ðàéîíîì21. Â íåêîòîðûõ êðóïíûõ ãîðîäàõ Àçèè (Áîìáåé, Äåëè, Ìàíèëà, Áàíãêîê) è Àôðèêè (Àáèäæàí, Ìàïóòó, Êåéïòàóí) èìåþòñÿ ïåðñïåêòèâíûå âîçìîæíîñòè äëÿ ïåðåîáîðóäîâàíèÿ ïðèãîðîäíûõ æåëåçíûõ äîðîã â ñîâðåìåííûå ñèñòåìû, îáîðóäîâàííûå ñèñòåìàìè íà äèçåëüíîé èëè ýëåêòðîòÿãå. ×àñòî íàèáîëåå ñåðüåçíûìè ÿâëÿþòñÿ àäìèíèñòðàòèâíûå ïðåïÿòñòâèÿ. Ïðèãîðîäíûå æåëåçíûå äîðîãè, íàõîäÿùèåñÿ ïîä óïðàâëåíèåì ãîñóäàðñòâåííûõ æåëåçíîäîðîæíûõ âåäîìñòâ, çà÷àñòóþ íå ðàññìàòðèâàþòñÿ êàê ïðèîðèòåòíûå ñðåäñòâà ïåðåäâèæåíèÿ, è èõ ðàáîòà ïëîõî ñîãëàñîâàíà ñ ãðàôèêîì äâèæåíèÿ äðóãèõ âèäîâ îáùåñòâåííîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà (íàïðèìåð, â Êîëîìáî, Ìîñêâå è Áîìáåå). Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ â ñèëó íåäîñòàòî÷íîé ïîääåðæêè ïðåäïðèÿòèé ãîñóäàðñòâåííîãî æåëåçíîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà èõ âîçìîæíîñòè èñïîëüçóþòñÿ íå íà ïîëíóþ ìîùíîñòü (êàê, íà-

ïðèìåð, â Ìàíèëå). Ïðåäïðèíÿòûå íåäàâíî ïîïûòêè ïðåîäîëåíèÿ ýòèõ íåäîñòàòêîâ áûëè äîñòàòî÷íî óñïåøíûìè. Ïðèíÿòàÿ â Áóýíîñ-Àéðåñå ïðîãðàììà âûäà÷è ÷àñòíûì êîìïàíèÿì êîíöåññèé âûçâàëà îæèâëåíèå îòðàñëè, ïðè ýòîì çà ïÿòü ëåò îáúåì ïàññàæèðîïåðåâîçîê óäâîèëñÿ, â òî æå âðåìÿ èçäåðæêè áþäæåòà ñîêðàùàëèñü ïî÷òè íà 1 ìëí äîëë. â ãîä. Â Áðàçèëèè ïåðåäà÷à ïðèãîðîäíîãî æåëåçíîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà, ðàíåå óïðàâëÿâøåãîñÿ êðàéíå öåíòðàëèçîâàííûì îðãàíîì CBTU, â ìåñòíîå óïðàâëåíèå (ïîä óïðàâëåíèå âëàñòåé øòàòà), âêóïå ñ ãîñóäàðñòâåííîé ïðîãðàììîé âîññòàíîâëåíèÿ îòðàñëè, ïðèâåëà ê ïîâûøåíèþ êà÷åñòâà îáñëóæèâàíèÿ ýòîãî âèäà òðàíñïîðòà â áîëüøèíñòâå êðóïíûõ ãîðîäîâ22, à òàêæå, ïðè ñîäåéñòâèè äåéñòâóþùåé ïðîãðàììû âûäà÷è êîíöåññèé23, çíà÷èòåëüíî îáëåã÷àåò ôèíàíñîâîå áðåìÿ (âðåçêà 8.1). Çàòðàòû íà ðàçâèòèå ñóùåñòâóþùèõ ñåòåé (òàì, ãäå îíè ñóùåñòâóþò) ìîãóò áûòü âïîëíå óìåðåííûìè, è âîçìîæíîñòåé äëÿ òàêîãî ðàçâèòèÿ áîëåå ÷åì äîñòàòî÷íî. Íåîáõîäèìî óäåëÿòü ñåðüåçíîå âíèìàíèå óñòðàíåíèþ àäìèíèñòðàòèâíûõ áàðüåðîâ íà ïóòè ðàçâèòèÿ ïðèãîðîäíûõ æåëåçíûõ äîðîã, ÿâëÿþùèõñÿ ÷àñòüþ ãîðîäñêèõ ñåòåé ÑÎÒ. Ìåòðî îáû÷íî ÿâëÿåòñÿ íàèáîëåå äîðîãîñòîÿùåé ôîðìîé ÑÎÒ â ðàñ÷åòå íà êèëîìåòð òðàññû, íî â òî æå âðåìÿ è íàèáîëåå ïðîèçâîäèòåëüíîé è êà÷åñòâåííîé. Ïåðâàÿ ëèíèÿ ìåòðîïîëèòåíà Ãîíêîíãà, äâèæåíèå ïî êîòîðîé ñ èíòåðâàëîì â äâå ìèíóòû îñóùåñòâëÿþò ñîñòàâû ïî äåñÿòü âàãîíîâ êàæäûé, ïåðåâîçèò äî 80 òûñÿ÷ ïàññàæèðîâ â ÷àñ ïî íàèáîëåå çàãðóæåííîìó ìàðøðóòó (ï÷çì). Â ìîñêîâñêîì ìåòðî óäàëîñü äîáèòüñÿ ðåãóëÿðíîãî äâèæåíèÿ ñ èíòåðâàëîì ìåíåå 90 ñåê. Âîñòî÷íàÿ âåòêà ìåòðîïîëèòåíà Ñàí-Ïàóëó ïîñòîÿííî ïåðåâîçèò áîëåå 60 òûñ. ï÷çì. Îäíàêî â îñíîâíîì ïðîåêòíàÿ ïðîèçâîäèòåëüíîñòü ñèñòåìû ìåòðî êîëåáëåòñÿ îò 30 äî 40 òûñ. ï÷çì, è ëèøü â íåìíîãèõ ãîðîäàõ îáúåì ïàññàæèðîïåðåâîçîê ìåòðîïîëèòåíà âûøå. Çàòðàòû ìîãóò îòëè÷àòüñÿ íà ïîðÿäîê. Îáùàÿ ñóììà êàïèòàëüíûõ çàòðàò ìîæåò íå ïðåâûøàòü 8 ìëí äîëë. çà êì ïóòè òàì, ãäå åñòü âîçìîæíîñòü ïåðåñòðîèòü ñóùåñòâóþùóþ íàçåìíóþ òðàññó, à ìîãóò ïðåâûøàòü 150 ìëí äîëë. çà êèëîìåòð ïðè ñòðîèòåëüñòâå ïîäçåì-

150 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

íîãî ìåòðîïîëèòåíà â òðóäíîïðîõîäèìûõ óñëîâèÿõ. Èññëåäîâàíèå íåäàâíî ïîñòðîåííûõ ñèñòåì ìåòðî ïîêàçàëî, ÷òî îáùàÿ ñòîèìîñòü çàòðàò íà ñòðîèòåëüñòâî îäíîãî êèëîìåòðà ïîäçåìíîãî ìåòðîïîëèòåíà â ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè â äâà è äàæå â òðè ðàçà ïðåâûøàåò ñòîèìîñòü ñòðîèòåëüñòâà òàêîé æå òðàññû â Ìàäðèäå (òàáëèöà 8.2)24. Â áîëüøîé ñòåïåíè ýòà ðàçíèöà îáúÿñíÿåòñÿ îòëè÷èÿìè â îðãàíèçàöèè îñóùåñòâëåíèÿ ïðîåêòà. Â Ìàäðèäå âëàñòè âçÿëè íà ñåáÿ æåñòêîå îáÿçàòåëüñòâî çàâåðøèòü ïðîåêò, ñ ñàìîãî íà÷àëà áûëè âûäàíû ãàðàíòèè íà ïîëíîå ôèíàíñèðîâàíèå ñòðîèòåëüñòâà, è ðàáîòà ïîäðÿä÷èêîâ îïëà÷èâàëàñü â ñðîê. Â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ â ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè ñòðîèòåëüñòâî ïðîõîäèëî ñ çàäåðæêàìè è ïåðåðûâàìè, âûçâàííûìè íåõâàòêîé ôèíàíñèðîâàíèÿ è ñìåíîé ïîëèòè÷åñêèõ ïðèîðèòåòîâ. Áîëåå òîãî, íåáîëüøàÿ, íî î÷åíü îïûòíàÿ êîìàíäà ìåíåäæìåíòà ìàäðèäñêîãî ïðîåêòà ìåòðîïîëèòåíà ïîëó÷èëà âñþ ïîëíîòó âëàñòè äëÿ ïðèíÿòèÿ íåìåäëåííûõ ðåøåíèé ïî òåõíè÷åñêèì è ôèíàíñîâûì âîïðîñàì, ÷òî èñêëþ÷èëî îòñòàâàíèå îò ãðàôèêà ñòðîèòåëüñòâà è îáåñïå÷èëî ñâîåâðåìåííóþ îïëàòó âûïîëíåííîé ïîäðÿä÷èêàìè ðàáîòû. Ïðàâèòåëüñòâî èìåëî âûñîêèé óðîâåíü äîâåðèÿ ñî ñòîðîíû ïîäðÿä÷èêîâ, â ðåçóëüòàòå èõ ðàñöåíêè áûëè ñíèæåíû áëàãîäàðÿ ìåíüøåìó, ÷åì îáû÷íî, ôàêòîðó ôèíàíñîâîãî ðèñêà. Êðîìå òîãî, áîëåå íèçêàÿ ñòîèìîñòü ìàäðèäñêîãî ïðîåêòà îáúÿñíÿåòñÿ âûáðàííîé

òåõíîëîãèåé ñòðîèòåëüñòâà. Ðàñöåíêè íà ñòðîèòåëüñòâî èíæåíåðíûõ ñåòåé áûëè íèæå áëàãîäàðÿ òåõíîëîãèè ïðèìåíåíèÿ ïðîõîä÷åñêîãî ùèòà ñ êîìïåíñàöèåé äàâëåíèÿ ãîðíûõ ïîðîä ïðè ñòðîèòåëüñòâå òóííåëåé, æåñòêîìó ãåîòåõíè÷åñêîìó êîíòðîëþ è èñïîëüçîâàíèþ òèïîâîãî ïðîåêòà ñòàíöèé. Ïðè÷èíà ðàçíèöû â çàòðàòàõ íà îáîðóäîâàíèå çàêëþ÷àåòñÿ â âûáîðå, ñäåëàííîì â ïîëüçó òðàäèöèîííûõ ñòàëüíûõ êîëåñ ñîñòàâîâ, îáîðóäîâàííûõ âåðõíèì òîêîñúåìíèêîì, è óñòàíîâêè òùàòåëüíî ôàçèðîâàííîãî îáîðóäîâàíèÿ îáíàðóæåíèÿ ñèãíàëà è ñâÿçè. Ñïåöèôèêàöèîííûå òðåáîâàíèÿ ýòîãî îáîðóäîâàíèÿ áûëè íåñêîëüêî íèæå, ÷åì â íåêîòîðûõ ëàòèíîàìåðèêàíñêèõ ïðîåêòàõ. Ïðè ðåàëèçàöèè ìàäðèäñêîãî ïðîåêòà áûëà òàêæå ïîëó÷åíà äîïîëíèòåëüíàÿ âûãîäà îò ðåàëèçàöèè îïöèîíà íà ïðîäëåíèå ïðåäûäóùåãî êîíòðàêòà íà ïîñòàâêó îáîðóäîâàíèÿ, êîòîðûé ïîçâîëèë ïðèîáðåñòè íîâûé ïîäâèæíîé ñîñòàâ ïî ñðàâíèòåëüíî íèçêîé öåíå. Äàííûå î ôèíàíñîâîé ýôôåêòèâíîñòè íåêîòîðûõ èç âûøåóêàçàííûõ ñèñòåì ïðèâåäåíû â òàáë. 8.3. Â ñëó÷àå ñ ìåòðîïîëèòåíîì, ïîëíîñòüþ ôèíàíñèðóåìûì ÷àñòíîé êîìïàíèåé, ýêñïëóàòàöèîííûå ðàñõîäû ñîñòàâëÿþò ëèøü îêîëî 40% îáùåé ñóììû çàòðàò, îñòàëüíàÿ ÷àñòü ïðèõîäèòñÿ íà êàïèòàëüíûå ðàñõîäû. Ñ ó÷åòîì ýòîãî òîëüêî â Ãîíêîíãå ïðèáëèçèëèñü ê ïîëíîìó âîçìåùåíèþ îáùèõ çàòðàò, à ìíîãèå ïðîåêòû íå ïîêðûâàþò äàæå ýêñïëóàòàöèîííûå ðàñõîäû. Èç òàáëèöû òàêæå âèäíî, ÷òî íåñìîòðÿ

ÑÊÎÐÎÑÒÍÎÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 151

Âðåçêà 8.1. Ãîñóäàðñòâåííàÿ ïðîãðàììà ïî êîîðäèíàöèè ðàáîòû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â Áðàçèëèè Èñòîðè÷åñêè îòâåòñòâåííîñòü çà ðàçâèòèå îáùåñòâåííîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â áðàçèëüñêèõ ìåãàïîëèñàõ áûëà ðàçäåëåíà ìåæäó íåñêîëüêèìè âåäîìñòâàìè. Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ÿâëÿëîñü ñîáñòâåííèêîì è îïåðàòîðîì ïðèãîðîäíûõ æåëåçíûõ äîðîã, â âåäåíèè ïðàâèòåëüñòâ øòàòîâ íàõîäèëèñü ìåæäóãîðîäíûå àâòîáóñíûå ïåðåâîçêè â ïðåäåëàõ ìåãàïîëèñîâ, à ìóíèöèïàëèòåòû îòâå÷àëè çà âíóòðèãîðîäñêèå àâòîáóñíûå ïåðåâîçêè. Ìåòðî íàõîäèëîñü ïîä óïðàâëåíèåì øòàòà èëè ìóíèöèïàëèòåòà. Òðàíñïîðòíàÿ ïîëèòèêà íå áûëà ñîãëàñîâàíà, â îñîáåííîñòè åñëè âëàñòè ðàçëè÷íûõ óðîâíåé íàõîäèëèñü ïîä êîíòðîëåì ðàçíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé. Â íà÷àëå äåâÿíîñòûõ ãîäîâ â ðàìêàõ ïîëèòèêè äåöåíòðàëèçàöèè óïðàâëåíèÿ ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïðèíÿëî ðåøåíèå âîññòàíîâèòü ðàçëè÷íûå ãîðîäñêèå ðåëüñîâûå òðàíñïîðòíûå ñèñòåìû è ïåðåäàòü èõ ïîä óïðàâëåíèå âëàñòåé øòàòîâ. Âñåìèðíûé áàíê ôèíàíñèðîâàë ÷àñòü ýòîé ïðîãðàììû â íåñêîëüêèõ ãîðîäàõ (Ðåñèôè, Áåëó-Îðèçîíòè, Ðèî-äå-Æàíåéðî, Ñàí-Ïàóëó, Ñàëâàäîð è Ôîðòàëåçà). Â ðàìêàõ ýòîãî ïðîöåññà âëàñòè âîñïîëüçîâàëèñü âîçìîæíîñòüþ óðåãóëèðîâàòü áîëåå îáùèå âîïðîñû êîîðäèíàöèè ðàáîòû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Êðîìå ôèíàíñèðîâàíèÿ èíôðàñòðóêòóðû èëè âîññòàíîâëåíèÿ ïîäâèæíîãî ñîñòàâà êàæäûé ïðîåêò ñîäåðæàë ñëåäóþùèå çàäà÷è: • ôîðìèðîâàíèå ðåãèîíàëüíîãî îðãàíà êîîðäèíàöèè ðàáîòû òðàíñïîðòà; • ðàçðàáîòêà êîìïëåêñíîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, çåìëåïîëüçîâàíèÿ è êîíòðîëÿ êà÷åñòâà âîçäóõà âêóïå ñ ðåãèîíàëüíûì ïëàíîì ðàçâèòèÿ îáùåñòâåííîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà; • ðàçðàáîòêà ìåõàíèçìîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ äëÿ ñîçäàíèÿ ôèíàíñîâî îáîñíîâàííîé ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà; • ïðèâëå÷åíèå áîëåå øèðîêèõ ñëîåâ ÷àñòíîãî áèçíåñà ê ýêñïëóàòàöèè è èíâåñòèöèÿì â îòðàñëü. Ðåôîðìû èìåþò ñâîè îãðàíè÷åíèÿ. Êîîðäèíèðóþùèå îðãàíû îáû÷íî íå îáëàäàþò èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ, ïîñêîëüêó ìýðû è ãóáåðíàòîðû íå æåëàþò äåëåãèðîâàòü èì ñâîè êîíòðîëèðóþùèå ôóíêöèè. Äàæå áåçóïðå÷íûå ïëàíû ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà íå îáåñïå÷èâàþò èõ íåóêîñíèòåëüíîãî èñïîëíåíèÿ. Ôèíàíñèðîâàíèå îáû÷íî âûäåëÿåòñÿ íà îñíîâàíèè âêëþ÷åííîé â áþäæåò ñîîòâåòñòâóþùåé ñòðîêè, à íå îñóùåñòâëÿåòñÿ íà îñíîâå íàäåæíîãî äîëãîñðî÷íîãî èñòî÷íèêà ôèíàíñèðîâàíèÿ. Ó÷àñòèå æå ÷àñòíîãî ñåêòîðà íå èñêëþ÷àåò ïîòðåáíîñòè â ãîñóäàðñòâåííîé ôèíàíñîâîé ïîääåðæêå. Òåì íå ìåíåå, ìíîãîãî óäàëîñü äîñòè÷ü. Â Ðèî-äå-Æàíåéðî ÷àñòíîìó ñåêòîðó áûëè ñ óñïåõîì ïåðåäàíû êîíöåññèè íà ìåòðî è ïðèãîðîäíûå æåëåçíûå äîðîãè. Â Ñàí-Ïàóëó âåäóòñÿ ðàáîòû ïî ñâÿçûâàíèþ ñèñòåìû ìåòðîïîëèòåíà ñ ïðèãîðîäíûìè æåëåçíûìè äîðîãàìè, à ðàçâèòèå èõ ñåòåé êîîðäèíèðóåòñÿ. Â Ôîðòàëåçå âëàñòè øòàòà è ìóíèöèïàëèòåòà âåäóò ñîâìåñòíóþ ðàáîòó ïî ðåñòðóêòóðèçàöèè òðàíñïîðòíûõ ñåòåé è âíåäðåíèþ êîìïëåêñíîé ñèñòåìû ïðîäàæè áèëåòîâ. Èñòî÷íèê: J. Rebelo, íà îñíîâàíèè âíóòðåííèõ äîêóìåíòîâ Âñåìèðíîãî áàíêà.

íà ñóùåñòâåííóþ ðàçíèöó â ñòîèìîñòè ïðîåêòîâ, äâà îñíîâíûõ ôàêòîðà, îò êîòîðûõ çàâèñèò ôèíàíñîâàÿ æèçíåñïîñîáíîñòü ñèñòåìû, — ýòî ïðîïóñêíàÿ ñïîñîáíîñòü òðàíñïîðòíûõ êîðèäîðîâ è äîõîä â ðàñ÷åòå íà îäíîãî ïàññàæèðà. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî íàëè÷èå çíà÷èòåëüíûõ êîñâåííûõ áëàãîïðèÿòíûõ ýôôåêòîâ (îêîëî ïîëîâèíû äîõîäîâ îáû÷íî ïîëó÷àþò îñòàëüíûå ïîëüçîâàòåëè äîðîã) îçíà÷àåò, ÷òî îáùèé ýêîíîìè÷åñêèé ýôôåêò ìîæåò áûòü ïîëîæèòåëüíûì è ïðèåìëåìûì äàæå ïðè îòñóòñòâèè ïðèáûëè, òå æå ôàêòîðû, ÷òî âëèÿþò íà ôèíàíñîâóþ æèçíåñïîñîáíîñòü ïðîåêòà, âëèÿþò è íà òðàäèöèîííûå åäèíèöû èçìåðåíèÿ ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè. Êàïèòàëüíûå ðàñõîäû, íà äîëþ êîòîðûõ ìîæåò ïðèõîäèòüñÿ äî äâóõ òðåòåé îáùåé ñóììû çàòðàò, â áîëüøîé ñòåïåíè îïðåäåëÿþòñÿ öåíàìè íà òåõíîëîãèè ìåòðîñòðîåíèÿ, ñóùåñòâóþùèìè íà ìèðîâîì ðûíêå. Îáû÷íî æå îêîëî òðåõ ÷åòâåðòåé ýêîíîìè÷åñêîãî ýôôåêòà, èçìåðåííîãî òðàäèöèîííûì ñïîñîáîì, âûðàæàåòñÿ â ôîðìå ýêîíîìèè âðåìåíè äëÿ ïàññàæèðîâ ìåòðî è àâòîáóñîâ, â äåíåæíîì

âûðàæåíèè òàêàÿ ýêîíîìèÿ çàâèñèò îò óðîâíÿ äîõîäîâ ìåñòíîãî íàñåëåíèÿ. Òàêèì îáðàçîì, íå òîëüêî ôèíàíñîâûé, íî è ýêîíîìè÷åñêèé ýôôåêò îò ýêñïëóàòàöèè ìåòðî íåïîñðåäñòâåííûì îáðàçîì çàâèñèò îò óðîâíÿ äîõîäîâ.

Å. Ôîðìû ñîáñòâåííîñòè è ôèíàíñèðîâàíèå Â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ ìåòðî ÿâëÿåòñÿ äîòàöèîííûì îáúåêòîì. Èç òàáë. 8.3 âèäíî, ÷òî íåêîòîðûì ìåòðîïîëèòåíàì óäàåòñÿ ïîêðûâàòü ýêñïëóàòàöèîííûå ðàñõîäû, çà èñêëþ÷åíèåì àìîðòèçàöèè îñíîâíûõ ôîíäîâ; äëÿ ïîëíîãî âîçìåùåíèÿ ðàñõîäîâ íåîáõîäèìî, ÷òîáû êîýôôèöèåíò âîçìåùåíèÿ ýêñïëóàòàöèîííûõ ðàñõîäîâ áûë îêîëî äâóõ. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî â Ñàíòüÿãî è Ñèíãàïóðå ñðàâíèòåëüíî íèçêèìè ýêñïëóàòàöèîííûìè ðàñõîäàìè óäàåòñÿ êîìïåíñèðîâàòü íèçêèé ïîêàçàòåëü äîõîäà â ðàñ÷åòå íà îäíîãî ïàññàæèðà, ðàçëè÷èÿ â óðîâíå ïîêðûòèÿ èçäåðæåê â áîëüøåé ñòåïåíè çàâèñÿò îò ðàçíîé âåëè÷èíà äîõîäà, ïîëó÷àåìîãî îò

152 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

îäíîãî ïàññàæèðà, ÷åì îò ðàçíèöû â âåëè÷èíå èçäåðæåê. Â ðåçóëüòàòå ñòðîèòåëüñòâî íîâîãî ìåòðî ìîæåò ñòàòü òÿæåëûì ôèíàíñîâûì áðåìåíåì, åñëè íå îáåñïå÷èòü åãî ìàêñèìàëüíîé ýêñïëóàòàöèè è íå óñòàíîâèòü ñðàâíèòåëüíî âûñîêóþ ïëàòó çà ïðîåçä. Äàæå â îòíîñèòåëüíî áîãàòîì ãîðîäå Þæíîé Êîðåè, Ïóñàíå, ìåòðî ñòàëî íåïîñèëüíûì áðåìåíåì äëÿ ãîðîäñêèõ âëàñòåé, è åãî ïðèøëîñü âíîâü ïåðåäàòü íà áàëàíñ öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Áûëî ïîäñ÷èòàíî, ÷òî äëÿ îáåñïå÷åíèÿ 70 %-ãî ãîñóäàðñòâåííîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ ïðîåêòà ìåòðîïîëèòåíà â Áîãîòå (ïðîåêò áûë îòëîæåí â 2000 ã.) ïîòðåáîâàëîñü áû òðàòèòü 30% ñâîáîäíûõ ñðåäñòâ èíâåñòèöèîííîãî áþäæåòà åæåãîäíî â òå÷åíèå 10 ëåò. Òàêîå áðåìÿ ðàñõîäîâ ìîãëî áû îòòÿíóòü âñå ñðåäñòâà íà ôèíàíñèðîâàíèå äðóãèõ ñîöèàëüíûõ ïðîãðàìì, ïðèçâàííûõ óëó÷øèòü ïîëîæåíèå ìàëîèìóùèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Â ïîñëåäíèå ãîäû ïðèâëå÷åíèå ÷àñòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ ñ÷èòàëîñü ñðåäñòâîì, ïîçâîëÿþùèì èçáåæàòü ÷ðåçìåðíîãî ôèíàíñîâîãî áðåìåíè. Íàïðèìåð, äâå ñèñòåìû ÑÎÒ â Êóàëà-Ëóìïóðå è ïî îäíîé â Áîãîòå è Ìàíèëå ôèíàíñèðîâàëèñü èç ÷àñòíûõ èñòî÷íèêîâ. Âî âñåõ ñëó÷àÿõ ïðîåêòû áûëè çàêîí÷åíû â ñðîê è áåç ïðåâûøåíèÿ áþäæåòà, íî íèãäå íå óäàëîñü äîñòè÷ü ðàñ÷åòíûõ îáúåìîâ ïàññàæèðîïåðåâîçîê. Â ìàíèëüñêîì ïðîåêòå âåñü ôèíàíñîâûé ðèñê â ëþáîì ñëó÷àå íåñëî ïðàâèòåëüñòâî ïî óñëîâèÿì ïðèíÿòîãî ñîãëàøåíèÿ ïî ñòðîèòåëüñòâó, ëèçèíãó è ïåðåäà÷å â ÷àñòíîå ïîëüçîâàíèå. Äâà ïðîåêòà â Êóàëà-Ëóìïóðå ïðèøëîñü ðåñòðóêòóðèðîâàòü, ïðè÷åì ïðàâèòåëüñòâî ôàêòè÷åñêè âçÿëî íà ñåáÿ âñå ðàñõîäû. Æèçíåñïîñîáíîñòü ñèñòåìû BTS â Áàíãêîêå, ïåðâîé ñî 100 %-ûì ÷àñòíûì ôèíàíñèðîâàíèåì, åùå ïðåäñòîèò âûÿñíèòü. Áîëåå òîãî, íàäåæäà íà ÷àñòíîå ôèíàíñèðîâàíèå ñòàëà ïðåïÿòñòâèåì íà ïóòè èíòåãðàöèè ñ äðóãèìè âèäàìè èëè ëèíèÿìè ÑÎÒ, òàê ÷òî âêëàä ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ðàçâèòèå ãîðîäñêîé ñòðóêòóðû â öåëîì îêàçàëñÿ ìåíåå ýôôåêòèâíûì, ÷åì ïðåäïîëàãàëîñü25. ×òî êàñàåòñÿ àâòîáóñíîãî òðàíñïîðòà, ïðåäîñòàâëåíèå êîíöåññèé íà îáåñïå÷åíèå èíôðàñòðóêòóðû è óñëóã â ýòîé îáëàñòè íå ïðèíåñëî æåëàåìîãî ðåçóëüòàòà: òàêèå ïîïûòêè

äåëàëèñü â Ñàí-Ïàóëó (1995 ã.) è Áîãîòå (1996 ã.) è â îáîèõ ñëó÷àÿõ ïîòåðïåëè íåóäà÷ó26. Íåâçèðàÿ íà âûñîêèé óðîâåíü ýêñïëóàòàöèîííûõ è ýêîíîìè÷åñêèõ ïîêàçàòåëåé, ñîçäàåòñÿ âïå÷àòëåíèå, ÷òî áåç àêòèâíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî ó÷àñòèÿ ïðèâëå÷åíèå ÷àñòíîãî êàïèòàëà ÷ðåâàòî ñëèøêîì âûñîêèìè ôèíàíñîâûìè ðèñêàìè. Â ñâÿçè ñ ýòèì â ðàìêàõ íåäàâíî ââåäåííîãî â ñòðîé â Áîãîòå ïðîåêòà "Òðàíñìèëåíèî" êîíöåññèè áûëè âûäàíû òîëüêî íà ïîñòàâêó è ýêñïëóàòàöèþ àâòîáóñíîãî ïàðêà â êîëè÷åñòâå 470 åäèíèö, â òî âðåìÿ êàê ñòðîèòåëüñòâî ñàìîé òðàññû ôèíàíñèðîâàëîñü è îñóùåñòâëÿëîñü ñèëàìè ïðàâèòåëüñòâà ìóíèöèïàëèòåòà (âðåçêà 8.2). Èíîé ïîäõîä ê ïðèâëå÷åíèþ ÷àñòíîãî ñåêòîðà áûë ïðèìåíåí ïðè âûäà÷å êîíöåññèé íà ýêñïëóàòàöèþ ñóùåñòâóþùèõ ñèñòåì ìåòðîïîëèòåíà è ïðèãîðîäíûõ æåëåçíûõ äîðîã â ÁóýíîñÀéðåñå, Ðèî-äå-Æàíåéðî è äðóãèõ êðóïíûõ ãîðîäàõ Áðàçèëèè. Ýòîò æå ïîäõîä ñåé÷àñ ðàññìàòðèâàåòñÿ âëàñòÿìè Ìåõèêî. Â Áóýíîñ-Àéðåñå çàêëþ÷åííûå êîíòðàêòû ïðåäóñìàòðèâàëè ãîñóäàðñòâåííîå ôèíàíñèðîâàíèå êðóïíûõ ïðîåêòîâ ïî ðåêîíñòðóêöèè îáúåêòîâ, à òàêæå äîòàöèîííûå âûïëàòû íà ýêñïëóàòàöèþ îáúåêòîâ êîìïàíèÿì, âûèãðàâøèì êîíêóðñ. Â áðàçèëüñêèõ ãîðîäàõ ðàáîòû ïî ðåêîíñòðóêöèè â îñíîâíîì ïðîâîäèëèñü äî âûäà÷è êîíöåññèé íà ïåðåäà÷ó óïðàâëåíèÿ ïðèãîðîäíûìè æåëåçíûìè äîðîãàìè îò ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà âëàñòÿì øòàòîâ íà óñëîâèÿõ ïåðåäà÷è îòâåòñòâåííîñòè. Â Ìåõèêî ïðåäïîëàãàåòñÿ âûäàòü êîíöåññèþ íà ýêñïëóàòàöèþ 200 êì ïðèãîðîäíûõ æåëåçíîäîðîæíûõ ñåòåé, ðàçáèâ åå íà òðè îòäåëüíûõ êîíòðàêòà, çàêëþ÷åííûõ íà îñíîâàíèè îáùåé ñóììû çàòðàò, ÷òîáû âëàñòè èìåëè âîçìîæíîñòü êîíòðîëèðîâàòü ðàçìåð òàðèôîâ, äåéñòâóþùèõ íà âñåé ñèñòåìå. ×àñòíîå óïðàâëåíèå ïîçâîëèëî çíà÷èòåëüíî ïîâûñèòü óðîâåíü îáñëóæèâàíèÿ è âîçìåùåíèÿ èçäåðæåê, à òàêæå ñíèçèëî ôèíàíñîâóþ íàãðóçêó íà áþäæåò. Â Áóýíîñ-Àéðåñå ñ 1993 ïî 1999 ãã. êîëè÷åñòâî âàãîíî-êèëîìåòðîâ ñèñòåì ìåòðîïîëèòåíà è ïðèãîðîäíûõ æåëåçíûõ äîðîã âîçðîñëî íà 75%, äîëÿ ïîåçäîâ, èäóùèõ áåç îïîçäàíèÿ, — íà 20%, â òî âðåìÿ êàê êîëè÷åñòâî îòìåíåííûõ ïîåçäîâ íà êì ñíèçèëîñü íà 80%. Íåñìîòðÿ íà òî ÷òî ñòîèìîñòü ïðîåçäà

ÑÊÎÐÎÑÒÍÎÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 153

Òàáëèöà 8.3. Ôèíàíñîâîå ñîñòîÿíèå íåêîòîðûõ ìåòðîïîëèòåíîâ

âûðîñëà íà 30% â àáñîëþòíîì âûðàæåíèè, îáúåì ïàññàæèðîïîòîêà âîçðîñ íà 125%. Â ðåçóëüòàòå ðàçìåð äîòàöèé â ðàñ÷åòå íà îäíîãî ïàññàæèðà ñíèçèëñÿ íà 90% ñ 1 äîëë. ÑØÀ äî 10 öåíòîâ. Òàêèì îáðàçîì, íàêîïëåííûé îïûò ñâèäåòåëüñòâóåò, ÷òî ïðèâëå÷åíèå ÷àñòíîãî ñåêòîðà ê ñòðîèòåëüñòâó è óïðàâëåíèþ îáúåêòàìè ìîæåò ïðèíåñòè ñóùåñòâåííóþ âûãîäó, îäíàêî ïîëîæèòåëüíûé ýôôåêò îò ó÷àñòèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà, ñêîðåå âñåãî, áóäåò ìàêñèìàëüíûì ïðè ðåàëèçàöèè õîðîøî ïðîäóìàííîé è ñïëàíèðîâàííîé îáùåé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ îòðàñëè, òàì, ãäå ãîñóäàðñòâî áåðåò íà ñåáÿ òàêèå ôèíàíñîâûå îáÿçàòåëüñòâà, êîòîðûå ïîçâîëÿþò óñïåøíî ðåàëèçîâûâàòü êóðñ íà ïðèâëå÷åíèå ÷àñòíîãî áèçíåñà íà îñíîâå êîíöåññèé. Â ðåçóëüòàòå ðàçâèòèÿ ñèñòåì ÑÎÒ ÷àñòî ïîâûøàåòñÿ ñòîèìîñòü çåìëè âáëèçè ñòàíöèé, ÷òî äàåò âîçìîæíîñòü ïðèâëåêàòü ñðåäñòâà,

ïîñòóïàþùèå îò âîçðîñøèõ äîõîäîâ îò çàñòðîéêè. Íà ïðàêòèêå ìàññîâàÿ çàñòðîéêà ïðîèñõîäèò ðåäêî âñëåäñòâèå ðàçäðîáëåííîñòè ñîáñòâåííîñòè íà çåìåëüíûå ó÷àñòêè. Äàæå òàì, ãäå èìååòñÿ êîíñîëèäèðîâàííàÿ ñîáñòâåííîñòü íà çåìëþ, êàê, íàïðèìåð, â Ãîíêîíãå, ïðÿìîå ó÷àñòèå â ôèíàíñèðîâàíèè ãîñóäàðñòâåííûõ ïðîåêòîâ ìåòðîñòðîåíèÿ íå ïðåâûøàëî 10 — 15% êàïèòàëüíûõ çàòðàò. Òàì, ãäå ñóùåñòâóåò ñîâìåñòíîå âëàäåíèå ñèñòåìîé ÑÎÒ è ïðèëåãàþùèìè ðàéîíàìè çàñòðîéêè èëè çåìåëüíûìè ó÷àñòêàìè, êàê â ñëó÷àå ñ íåêîòîðûìè ïðèãîðîäíûìè æåëåçíûìè äîðîãàìè ßïîíèè, ìîãóò âîçíèêíóòü äîïîëíèòåëüíûå ñòèìóëû è ìåõàíèçìû âçàèìîäåéñòâèÿ. È äàæå â ýòîì ñëó÷àå ïðîöåññ çàñòðîéêè ìîæåò èäòè êðàéíå ìåäëåííî (êàê â ñëó÷àå ñ ñèñòåìîé ÑÎÒ "Ïóòðà" â Êóàëà-Ëóìïóðå). Âîçìîæíî, íàèáîëåå öåííûé óðîê, èçâëå÷åííûé èç èñòîðèè ñ êîìïàíèåé "Õîóïóýëë" â Áàíãêîêå, çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî äëÿ

154 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Ðàìêà 8.2. Ïðîåêò "Òðàíñìèëåíèî": àâòîáóñíàÿ ñèñòåìà ÑÎÒ â Áîãîòå Â ðàìêàõ ðåàëèçàöèè êîìïëåêñíîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêèõ ñðåäñòâ ïåðåäâèæåíèÿ, âêëþ÷àþùåé ïîääåðæêó íåìîòîðèçîâàííûõ âèäîâ òðàíñïîðòà è îãðàíè÷åíèå èñïîëüçîâàíèÿ àâòîìîáèëüíîãî òðàíñïîðòà, ìóíèöèïàëüíûå âëàñòè Áîãîòû, Êîëóìáèÿ, ñîçäàëè ñèñòåìó ñêîðîñòíîãî àâòîáóñíîãî ñîîáùåíèÿ (ÑÀÑ), íàçâàííóþ "Òðàíñìèëåíèî". Â èíôðàñòðóêòóðó ñèñòåìû âõîäÿò ñïåöèàëüíûå òðàññû äâèæåíèÿ, âûäåëåííûå íà ñðåäíèõ ïîëîñàõ ìàãèñòðàëüíûõ òðàíñïîðòíûõ àðòåðèé, äîðîãè äëÿ âñïîìîãàòåëüíûõ àâòîáóñíûõ ëèíèé, àâòîáóñíûå ñòàíöèè è äîïîëíèòåëüíûå ñîîðóæåíèÿ. Ñòàíöèè íà ìàãèñòðàëüíûõ íàïðàâëåíèÿõ ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé êðûòûå ñîîðóæåíèÿ, c êîëè÷åñòâîì ïàðêîâî÷íûõ ìåñò îò 1 äî 3, îò 40 äî 180 ì äëèíîé, ðàñïîëîæåííûå íà öåíòðàëüíîé ïîëîñå àâòîñòðàäû, â ñðåäíåì ÷åðåç êàæäûå 500 ì. Ìàãèñòðàëüíûå ëèíèè îáñëóæèâàþò ñî÷ëåíåííûå äèçåëüíûå àâòîáóñû, ðàññ÷èòàííûå íà ïåðåâîçêó 160 ïàññàæèðîâ, à ñâÿçàííûå ñ ìàãèñòðàëüíûìè âñïîìîãàòåëüíûå ëèíèè îáñëóæèâàþòñÿ äèçåëüíûìè àâòîáóñàìè íà 80 ìåñò. Äëÿ ìàêñèìàëüíîãî óâåëè÷åíèÿ ïðîèçâîäèòåëüíîñòè íà ìàãèñòðàëüíûõ ëèíèÿõ õîäÿò ýêñïðåññû, îñòàíàâëèâàþùèåñÿ òîëüêî íà çàäàííûõ îñòàíîâêàõ, à òàêæå îáû÷íûå ðåéñîâûå àâòîáóñû, ñëåäóþùèå ñî âñåìè îñòàíîâêàìè. Òàêàÿ îðãàíèçàöèÿ äâèæåíèÿ îáåñïå÷èâàåò îáúåì ïàññàæèðîïåðåâîçîê äî 45 òûñÿ÷ ïàññàæèðîâ â ÷àñ íà ìàðøðóò. Àâòîáóñíûå ïåðåâîçêè îñóùåñòâëÿþòñÿ ÷àñòíûìè êîíñîðöèóìàìè, îáúåäèíÿþùèìè íåñêîëüêî îáû÷íûõ òðàíñïîðòíûõ êîìïàíèé, â ñîòðóäíè÷åñòâå ñ ãîñóäàðñòâåííûìè è ìåæäóíàðîäíûìè èíâåñòîðàìè, ïîëó÷èâøèìè êîíöåññèè ïî èòîãàì òåíäåðà íà îñíîâå îáùåé ñóììû çàòðàò. Òàêæå ïî ðåçóëüòàòàì ïðîâåäåííîãî òåíäåðà áûë âûäàí îòäåëüíûé êîíòðàêò íà îðãàíèçàöèþ ñáûòà, â êîòîðûé âõîäÿò ïðîèçâîäñòâî è ïðîäàæà ìàãíèòíûõ ïðîåçäíûõ êàðòî÷åê, çàêóïêà è óñòàíîâêà òóðíèêåòîâ è îáîðóäîâàíèÿ äëÿ êîíòðîëÿ ïðîåçäíûõ äîêóìåíòîâ, îêàçàíèå ñïðàâî÷íûõ óñëóã ïàññàæèðàì è ïðîèçâîäñòâî íàëè÷íûõ ðàñ÷åòîâ. Âñå äîõîäû ïîñòóïàþò íà ñ÷åò äîâåðèòåëüíîãî ôîíäà, ñ êîòîðîãî çàòåì ïðîèçâîäÿòñÿ âûïëàòû îïåðàòîðàì â ñîîòâåòñòâèè ñ óñëîâèÿìè çàêëþ÷åííûõ ñ íèìè êîíòðàêòîâ. Îáùåå óïðàâëåíèå ñèñòåìîé îñóùåñòâëÿåò âíîâü ñîçäàííàÿ ãîñóäàðñòâåííàÿ êîìïàíèÿ ("Òðàíñìèëåíèî Ñ.À."), ôèíàíñèðóåìàÿ çà ñ÷åò 3 %-õ îò÷èñëåíèé îò ïðîäàæè áèëåòîâ. Êîìïàíèÿ "Òðàíñìèëåíèî Ñ.À." óïðàâëÿåò ðàáîòîé äèñïåò÷åðñêîãî öåíòðà, îñóùåñòâëÿÿ êîíòðîëü çà äâèæåíèåì è îáñëóæèâàíèåì ïàññàæèðîâ. Êàæäûé ñî÷ëåíåííûé àâòîáóñ îáîðóäîâàí ñèñòåìîé ñïóòíèêîâîé íàâèãàöèè, ñ êîòîðîé êàæäûå 6 ñåê. íà ïóëüò óïðàâëåíèÿ ïîñòóïàåò ñèãíàë î åãî ìåñòîíàõîæäåíèè. Ñ òóðíèêåòîâ â äèñïåò÷åðñêóþ òàêæå ñòåêàåòñÿ èíôîðìàöèÿ î ïàññàæèðîïîòîêå, ÷òî ïîçâîëÿåò êîððåêòèðîâàòü ïðåäëîæåíèå â ñîîòâåòñòâèè ñ òåêóùèì ñïðîñîì. Ñèñòåìà áûëà ñîçäàíà ìåíåå ÷åì çà òðè ãîäà: íà÷àëî ðàáîò — ÿíâàðü 1988 ã., ââîä â ýêñïëóàòàöèþ — äåêàáðü 2000 ã. Ê ìàþ 2001 ã. ïëîòíîñòü äâèæåíèÿ ñîñòàâëÿëà 360 òûñÿ÷ ðåéñîâ ïî ðàáî÷èì äíÿì, ïðè ñòîèìîñòè áèëåòà 0,36 äîëë. ÑØÀ ïðè áåçäîòàöèîííîé ýêñïëóàòàöèè 20 êì âûäåëåííûõ ïîëîñ, 32 ñòàíöèé, 162 ñî÷ëåíåííûõ è 60 âñïîìîãàòåëüíûõ àâòîáóñîâ. Äîñòèãíóòà âûñîêàÿ ïðîèçâîäèòåëüíîñòü: 6,21 ÷åëîâåê íà êì, 1945 ÷åë./äåíü/àâò. è 325 êì/äåíü/àâò. Óäàëîñü äîñòè÷ü íóëåâîãî ïîêàçàòåëÿ ñìåðòíîñòè îò ÄÒÏ, ñíèçèòü ñîäåðæàíèå íåêîòîðûõ çàãðÿçíÿþùèõ âåùåñòâ íà 40% è ñîêðàòèòü âðåìÿ â ïóòè íà 32%. Ê êîíöó 2001 ã. îæèäàåòñÿ ñëåäóþùèé îáúåì ïàññàæèðîïåðåâîçîê: áîëåå 800 òûñ. ÷åëîâåê â äåíü íà 41 êì âûäåëåííîé ïîëîñû äâèæåíèÿ, îáîðóäîâàííîé 62 îñòàíîâêàìè, îáñëóæèâàåìîé 470 ñî÷ëåíåííûìè è 300 âñïîìîãàòåëüíûìè àâòîáóñàìè. Â òå÷åíèå 15 ëåò ïëàíèðóåòñÿ ðàñøèðåíèå ñèñòåìû: îíà áóäåò âêëþ÷àòü 22 òðàíñïîðòíûõ êîðèäîðà ñ îáùåé ïðîòÿæåííîñòüþ âûäåëåííûõ ïîëîñ äâèæåíèÿ 388 êì. Èñòî÷íèê: Hidalgo Guerrero, Dario. 2001. "TransMilenio: The Mass Transport System of Bogota". Äîêóìåíò ïîäãîòîâëåí îðãàíèçàöèåé Latin American Urban Public Transport Congress (KLATPU), Havana, Cuba, 2001.

îáåñïå÷åíèÿ óïîðÿäî÷åííîãî äâèæåíèÿ âïåðåä íåëüçÿ ïðè ðàçâèòèè òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû çàêëàäûâàòü â ïðîåêò íåíàäåæíûå öèôðû ïðèáûëè îò çàñòðîéêè (âðåçêà 8.3). Òàì, ãäå ñîáñòâåííîñòü íà çåìëþ, ïðèìûêàþùóþ ê ñèñòåìàì ÑÎÒ, ðàçäðîáëåíà, íåäîïîëó÷åííóþ ïðèáûëü îò çàñòðîéêè ìîæíî êîìïåíñèðîâàòü ëèøü ïîñðåäñòâîì íàëîãîîáëîæåíèÿ. Ýòîò ïîäõîä èìååò äâà îñíîâíûõ íåäîñòàòêà. Âî-ïåðâûõ, ñðåäñòâà âñåãäà êîìïåíñèðóþòñÿ ïîñòôàêòóì, ñëåäîâàòåëüíî èõ íåëüçÿ èñïîëüçîâàòü â êà÷åñòâå íà÷àëüíûõ êàïèòàëüíûõ âëîæåíèé. Âî-âòîðûõ, ïîñêîëüêó ñëîæíî òî÷íî îïðåäåëèòü ïëîùàäü è ìàñøòàá âîçäåéñòâèÿ, êîíêðåòíûé ñïîñîá êîìïåíñàöèè ïîñðåäñòâîì íàëîãîîáëîæåíèÿ íåðåäêî ñòà-

íîâèòñÿ òåìîé ïîëèòè÷åñêèõ äèñêóññèé. Ïîýòîìó áîëåå ðàñïðîñòðàíåí ïîäõîä, êîãäà íàëîãè, ñâÿçàííûå ñ ôèíàíñèðîâàíèåì ÑÎÒ, ïðèâÿçàíû ê òðàíñïîðòíîé ñèñòåìå (êàê, íàïðèìåð íàëîã "versement transport" âî Ôðàíöèè è íàëîã íà ïîëüçîâàíèå ìåòðîïîëèòåíîì â Áóýíîñ-Àéðåñå), à íå ê îòäåëüíîìó ïðîåêòó. Äëÿ ðåàëèçàöèè ïðîåêòà íåîáõîäèì ýòàï òùàòåëüíîé ïîäãîòîâêè. Ïðåæäåâðåìåííûå çàÿâëåíèÿ, ñäåëàííûå â ïîääåðæêó èíèöèàòèâíûõ ïðåäëîæåíèé, ïî÷òè âñåãäà âëåêëè çà ñîáîé íåïðåäâèäåííûå îáÿçàòåëüñòâà, êîòîðûå âïîñëåäñòâèè ñîçäàâàëè òðóäíîñòè ïðàâèòåëüñòâó, è íåñîãëàñîâàííîñòü äåéñòâèé, èñêëþ÷èòåëüíî íåãàòèâíî ñêàçûâàþùóþñÿ íà âñåé ñèñòåìå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Åñëè ïðîåêòíàÿ

ÑÊÎÐÎÑÒÍÎÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 155

Ðàìêà 8.3. Ïðîåêò "Õîóïóýëë" â Áàíãêîêå Â 1991 ã. Ïðàâèòåëüñòâî Òàèëàíäà óòâåðäèëî âûäàííóþ êîìïàíèè "Õîóïóýëë" êîíöåññèþ íà ñòðîèòåëüñòâî 60-êèëîìåòðîâîé òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû, ïðåäíàçíà÷åííîé äëÿ ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà. Ïðîåêò âêëþ÷àë ñëåäóþùèå ýëåìåíòû: ñòðîèòåëüñòâî íàäçåìíîé ïëàòíîé àâòîñòðàäû, ñîçäàíèå ñèñòåìû ÑÎÒ, ðàçäåëåíèå ïî óðîâíþ ïóòåé Ãîñóäàðñòâåííîé æåëåçíîé äîðîãè Òàèëàíäà (ÃÆÄÒ), ðåìîíò äîðîã ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ è ïðîêëàäêó æåëåçíîäîðîæíîé âåòêè îò ïîðòà Ìàêêàñàí. Ôèíàíñîâàÿ ïðèâëåêàòåëüíîñòü ïðîåêòà â áîëüøîé ñòåïåíè îïèðàëàñü íà ïîëó÷åíèè ïðàâ íà çàñòðîéêó çåìëè, íàõîäèâøåéñÿ â ñîáñòâåííîñòè ÃÆÄÒ. Â 1997 ã. íà ìîìåíò îáâàëà íà ðûíêå íåäâèæèìîñòè Áàíãêîêà, ïîñëåäîâàâøåãî çà ïåðèîäîì íåáûâàëîãî ðîñòà, ðàáîòû ïî ïðîåêòó ïðåêðàòèëèñü, è â òå÷åíèå 9 ìåñÿöåâ îáúåì âûïîëíåííûõ ðàáîò îñòàâàëñÿ íà óðîâíå 14%. Âåñíîé 1998 ã. ïðàâèòåëüñòâî â îäíîñòîðîííåì ïîðÿäêå îáúÿâèëî î ïðåêðàùåíèè äåéñòâèÿ êîíöåññèè, ýòî ðåøåíèå áûëî îòìåíåíî ïîñòàíîâëåíèåì ñóäà â ìàðòå 1999 ã. Â îñíîâå ïåðåãîâîðîâ î ïðîäîëæåíèè ïðîåêòà ëåæàë îòêàç îò ñòðîèòåëüñòâà ïëàòíîé äîðîãè, ïðè óñëîâèè çàâåðøåíèÿ ïðî÷èõ äîðîæíûõ ðàáîò, ÷òî ñíèæàåò ïðèâëåêàòåëüíîñòü ïðîåêòà. Èñòî÷íèê: World Bank. 1999. Bangkok Urban Transport Sector Review. World Bank, Washington, DC.

ïðîïóñêíàÿ ñïîñîáíîñòü ïëàíèðóåìûõ òðàíñïîðòíûõ êîðèäîðîâ ïðåâûøàåò 10 òûñ. ï÷çì, íåîáõîäèìî òùàòåëüíî ðàññìîòðåòü âñå àëüòåðíàòèâíûå âàðèàíòû ÑÎÒ â ðàìêàõ êîìïëåêñíîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, çåìëåïîëüçîâàíèÿ è êîíòðîëÿ êà÷åñòâà âîçäóõà. Ïðè âûáîðå êîíêðåòíîé òåõíîëîãèè ñëåäóåò òàêæå ó÷èòûâàòü íåîáõîäèìîñòü â ñîõðàíåíèè ïî ìåðå ðàçâèòèÿ ñèñòåìû êîíêóðåíòíîãî ðûíêà ñíàáæåíèÿ: â ýòîì ñìûñëå ïðèìåíåíèå óíèêàëüíûõ ïàòåíòîâàííûõ òåõíîëîãèé ìîæåò ñîçäàòü ñåðüåçíûå ïðîáëåìû. Íåîáõîäèìî ïðîâåñòè âçâåøåííóþ ýêîíîìè÷åñêóþ îöåíêó ñèñòåìû ñ èñïîëüçîâàíèåì àíàëèçà ñòîèìîñòè è ýôôåêòèâíîñòè (âêëþ÷àÿ àíàëèç çàòðàò íà ïåðåñåëåíèå, ýêîëîãè÷åñêóþ ýêñïåðòèçó, îöåíêó âëèÿíèÿ íà óðîâåíü ÄÒÏ), à òàêæå êîìïëåêñíûé àíàëèç ïî öåëîìó ðÿäó ïîêàçàòåëåé, ÷òîáû îöåíèòü çàäà÷è, êîòîðûå ïðèçâàí ðåøèòü ïðîåêò. Ñëåäóåò òàêæå ïðîâåñòè êîëè÷åñòâåííûé àíàëèç âîçäåéñòâèÿ ïðîåêòà íà ãîðîäñêóþ ñòðóêòóðó. Òàêæå òðåáóåòñÿ ïðîâåñòè àíàëèç ôèíàíñîâûõ ïîñëåäñòâèé è îïðåäåëèòü ðàçìåðû áåçóáûòî÷íûõ òàðèôîâ, ïðè ýòîì àíàëèç äîëæåí âêëþ÷àòü îöåíêó âîçäåéñòâèÿ áåçóáûòî÷íûõ òàðèôîâ íà ìàëîèìóùèõ è íà èõ ãîòîâíîñòü ïëàòèòü òàêèå ñóììû. È íàêî-

íåö, íåîáõîäèìî îöåíèòü, êàê ïîâëèÿåò ïðîåêò íà ñîñòîÿíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ôèíàíñîâ.

Æ. Èíòåãðàöèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà Ïëàíèðîâàíèå è îöåíêà ìíîãèõ ïðîåêòîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïîäðàçóìåâàþò íàëè÷èå â áóäóùåì ýôôåêòèâíîé èíòåãðàöèè ðàçëè÷íûõ âèäîâ ÑÎÒ, âêëþ÷àÿ ñîçäàíèå ñîîòâåòñòâóþùèõ ïåðåñàäî÷íûõ óçëîâ (ñòðîèòåëüñòâî êîòîðûõ Âñåìèðíûé áàíê ôèíàíñèðîâàë, íàïðèìåð, äëÿ ìåòðîïîëèòåíà ã. Ïóñàí è ïëàíèðóåò ôèíàíñèðîâàòü äëÿ ñèñòåìû LRT3 â Ìàíèëå) è ïåðåñòðîéêó ñèñòåìû àâòîáóñíîãî òðàíñïîðòà. Åñëè îñíîâíîé çàäà÷åé èíâåñòèðîâàíèÿ â ÑÎÒ ÿâëÿåòñÿ óëó÷øåíèå óñëîâèé äîðîæíîãî òðàíñïîðòà, òî ïåðåñòðîéêà ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî äîðîæíîãî ïàññàæèðñêîãî òðàíñïîðòà ìîæåò îêàçàòüñÿ êðàéíå âàæíîé äëÿ äîñòèæåíèÿ æåëàåìîãî ðåçóëüòàòà. Çäåñü ñóùåñòâóåò äâå âàæíûå ïðîáëåìû. Ïåðâàÿ ïðîáëåìà: çàäóìàííàÿ ïåðåñòðîéêà ìîæåò ïðîäîëæàòüñÿ äîëãèå ãîäû. Íà ýòî åñòü ðÿä ïðè÷èí. •

Ðàçãðàíè÷åíèå îòâåòñòâåííîñòè çà ýêñïëóàòàöèþ ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà (à â àâòîáóñíîì òðàíñïîðòå ýòî ðàçãðàíè÷åíèå ñóùåñòâóåò äàæå âíóòðè îäíîé ñèñòåìû), ÷òî îçíà÷àåò îòñóòñòâèå îòâåòñòâåííîñòè êàêîãî áû òî íè áûëî âåäîìñòâà, îòâåòñòâåííîãî çà îáåñïå÷åíèå ïåðåñàäî÷íûõ óçëîâ.

•

Äàííàÿ ïðîáëåìà íåðåäêî óñóãóáëÿåòñÿ â ñâÿçè ñ ðàçãðàíè÷åíèåì þðèñäèêöèé, íàïðèìåð, îòâåòñòâåííîñòü çà æåëåçíîäîðîæíûå ïåðåâîçêè íåñåò ãîñóäàðñòâî èëè öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî, à çà àâòîáóñíûå ïåðåâîçêè — ìóíèöèïàëüíûå âëàñòè.

•

Àâòîáóñíûå ïåðåâîçêè íåðåäêî êîíòðîëèðóþòñÿ òðàíñïîðòíûìè àãåíòñòâàìè, êîòîðûå ðàáîòàþò íåçàâèñèìî îò äðóãèõ òðàíñïîðòíûõ îðãàíèçàöèé.

•

Àãåíòñòâà àâòîáóñíîãî òðàíñïîðòà, êîòîðûå ÷àñòî ñîñòàâëÿþò ìîùíóþ ïîëèòè÷åñêóþ ñèëó, ìîãóò îêàçàòü ñîïðîòèâëåíèå â

156 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ñëó÷àå ñîêðàùåíèÿ èõ äîëè íà îáùåì ðûíêå òðàíñïîðòíûõ óñëóã. •

Åñëè ïðåîáëàäàþùåå áîëüøèíñòâî ïàññàæèðîâ íå óâèäèò ïðåèìóùåñòâ â ïåðåñòðîéêå ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìû àâòîáóñíîãî òðàíñïîðòà, òî ýòà ðàáîòà ìîæåò áûòü ñîðâàíà ñ ïîÿâëåíèåì ÷àñòíûõ óñëóã òèïà ìàðøðóòíîãî òàêñè ïðè ñîõðàíåíèè ïîñëåäíèìè ñòàðûõ ìàðøðóòîâ ñ ïðåæíèì êîëè÷åñòâîì îñòàíîâîê.

Âòîðàÿ ïðîáëåìà: äàæå åñëè ñèòóàöèÿ â ãîñóäàðñòâå áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü ðåàëüíîé ïåðåñòðîéêå òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû, îíà ìîæåò îêàçàòüñÿ íåöåëåñîîáðàçíîé ñ ïîëèòè÷åñêîé è ñîöèàëüíîé òî÷åê çðåíèÿ â ñèëó åå íåãàòèâíîãî âîçäåéñòâèÿ íà ïîëîæåíèå íåáëàãîïîëó÷íûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Ïðè ïåðåñòðîéêå ñèñòåìû àâòîáóñíîãî òðàíñïîðòà äëÿ äîñòàâêè ïàññàæèðîâ íà æåëåçíîäîðîæíûå ñòàíöèè íåîáõîäèìî óâåëè÷åíèå ïåðåñàäî÷íûõ óçëîâ, ÷òî ïðèâåäåò ê ïîòåðÿì âðåìåíè è äîïîëíèòåëüíûì ðàñõîäàì íà ïðîåçä ïðè ïåðåñàäêå â îòñóòñòâèå êîìïëåêñíîé ñèñòåìû îïëàòû ïðîåçäà. Äëÿ ïðåîäîëåíèÿ äàííîãî ïðåïÿòñòâèÿ â êðóïíûõ áðàçèëüñêèõ ãîðîäàõ óñèëèÿ ïî ñîçäàíèþ êîìïëåêñíûõ òðàíñïîðòíûõ ñèñòåì ñîïðîâîæäàëèñü ââåäåíèåì êîìïëåêñíîé ñèñòåìû îïëàòû ïðîåçäà, ïðè ýòîì îñîáîå âíèìàíèå óäåëÿëîñü ñõåìàì òàðèôèêàöèè âî èçáåæàíèå íåãàòèâíûõ ïîñëåäñòâèé (ñì. íèæå). Êëþ÷îì ê ýôôåêòèâíîé èíòåãðàöèè ðàçëè÷íûõ âèäîâ ÑÎÒ ÿâëÿåòñÿ íàëè÷èå ìîùíîãî ðåãèîíàëüíîãî êîîðäèíàöèîííîãî îðãàíà, ïîëüçóþùåãîñÿ ïîääåðæêîé âëàñòåé ðàçëè÷íûõ óðîâíåé.

Ç. Öåíîâàÿ ïîëèòèêà Îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò îáñëóæèâàåò ñàìûå ðàçíîîáðàçíûå ðûíêè. Âî ìíîãèõ êðóïíûõ ãîðîäàõ îí îáåñïå÷èâàåò îñíîâíûå ïîòðåáíîñòè â ïåðåäâèæåíèè ëþäåé, íå èìåþùèõ ëè÷íûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Â îñîáåííî ãóñòîíàñåëåííûõ ãîðîäàõ îí òàêæå ìîæåò èñïîëüçîâàòüñÿ äëÿ ïðèãîðîäíûõ ïåðåâîçîê ïàññàæèðîâ ñ áîëåå âûñîêèìè äîõîäàìè, èìåþùèõ ëè÷íûé àâòîòðàíñïîðò, èëè ëþäåé, êîòîðûå òîëüêî ñîáèðàþòñÿ ïðèîáðåñòè àâòîìîáèëü. Ïðîáëåìà

ñîñòîèò â òîì, ÷òî äëÿ ýòèõ äâóõ òðàíñïîðòíûõ ðûíêîâ âïîëíå ìîãóò ïîòðåáîâàòüñÿ ñîâåðøåííî ðàçëè÷íûå ñî÷åòàíèÿ öåíû è êà÷åñòâà. Â àâòîáóñíîì òðàíñïîðòå ýòà ïðîáëåìà ìîæåò áûòü ðåøåíà ïóòåì ïðåäîñòàâëåíèÿ áîëåå âûñîêîêà÷åñòâåííûõ óñëóã (íàëè÷èå êîíäèöèîíåðà, îòñóòñòâèå ñòîÿ÷èõ ìåñò, îãðàíè÷åííîå êîëè÷åñòâî îñòàíîâîê) ïî áîëåå âûñîêîé öåíå ñ èñïîëüçîâàíèåì ñóùåñòâóþùåé èíôðàñòðóêòóðû, ïðåäïîëàãàþùåé ïðåäîñòàâëåíèå ñòàíäàðòíîãî íàáîðà óñëóã ïî áîëåå íèçêîé öåíå. Íåñìîòðÿ íà âîçìîæíîñòü ïðåäîñòàâëåíèÿ äâóõ êàòåãîðèé îáñëóæèâàíèÿ â îäíîì è òîì æå ïîåçäå, çíà÷èòåëüíî ñëîæíåå óñòàíîâèòü ýôôåêòèâíîå öåíîâîå ðàçãðàíè÷åíèå äëÿ ïðèãîðîäíûõ æåëåçíîäîðîæíûõ ïåðåâîçîê. Ñóùåñòâóþò ðàçëè÷íûå ïóòè ðåøåíèÿ äàííîé ïðîáëåìû, âêëþ÷àÿ óñòàíîâëåíèå ôèêñèðîâàííîé óìåðåííîé îïëàòû ïðîåçäà äëÿ ïåðåâîçêè ìàëîèìóùèõ, ïðîæèâàþùèõ íà îêðàèíàõ, ê ìåñòó ðàáîòû â öåíòðàëüíóþ ÷àñòü ãîðîäà; ïðåäîñòàâëåíèå èíäèâèäóàëüíûõ ïîñîáèé, êàê, íàïðèìåð, ñóáñèäèÿ íà òðàíñïîðòíûå ðàñõîäû (vale-transporte) â Áðàçèëèè; à òàêæå ñîçäàíèå êîìïëåêñíîé ñèñòåìû îïëàòû ïðîåçäà íà ïåðåñàäî÷íûõ óçëîâûõ ñòàíöèÿõ. Ýòè âàðèàíòû îáñóæäàþòñÿ â ãëàâå 9. Ñëåäóåò èìåòü â âèäó íåêîòîðûå âàæíûå äåòàëè â îòíîøåíèè ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ÑÎÒ — âûñîêèé óðîâåíü ïîñòîÿííûõ çàòðàò íà ýêñïëóàòàöèþ æåëåçíîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà è çíà÷èòåëüíîå âîçäåéñòâèå âíåøíèõ ôàêòîðîâ è âçàèìîäåéñòâèå ìåæäó ðàçëè÷íûìè âèäàìè òðàíñïîðòà. Ïîýòîìó íå ñëåäóåò ïðèäåðæèâàòüñÿ òîé "åäèíñòâåííîé" òî÷êè çðåíèÿ, ÷òî âñå âèäû òðàíñïîðòà äîëæíû îáÿçàòåëüíî ðàáîòàòü ïî ïðèíöèïó ñàìîîêóïàåìîñòè. Ïðè òàêèõ îáñòîÿòåëüñòâàõ, î÷åâèäíî, ïåðåìåùåíèå ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ èç îäíîãî âèäà òðàíñïîðòà â äðóãîé ìîæåò îêàçàòüñÿ öåëåñîîáðàçíûì. Ñ èçâåñòíîé äîëåé îáúåêòèâíîñòè ìîæíî ñêàçàòü, ÷òî àâòîìîáèëèñòû íå ïîêðûâàþò âñåõ ðàñõîäîâ íà ñîäåðæàíèå èíôðàñòðóêòóðû, êîòîðîé îíè ïîëüçóþòñÿ. Èñêëþ÷èòåëüíî ÷àñòíîå ôèíàíñèðîâàíèå èíôðàñòðóêòóðû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, êàê â ñèñòåìå BTS â Áàíãêîêå, ìîæåò ïðèâåñòè ê óñòàíîâëåíèþ óðîâíåé è ñòðóêòóðû öåí, ïðè êîòîðûõ äîõîäû áóäóò ìàêñèìàëüíûìè, à îáúåìû ïåðåâîçîê ñíèçÿòñÿ, â ðåçóëüòàòå ÷åãî áóäóò óïóùåíû çíà÷èòåëüíûå êîñâåííûå ïðåèìóùåñòâà, à ìàëîè-

ÑÊÎÐÎÑÒÍÎÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 157

ìóùèå ñëîè íàñåëåíèÿ áóäóò ëèøåíû âîçìîæíîñòè ïîëüçîâàòüñÿ ýòèìè âèäàìè òðàíñïîðòà. Îäíàêî íå ìåíåå âàæíî èçáåæàòü ñèòóàöèè, ïðè êîòîðîé ïàññàæèðû àâòîáóñîâ áóäóò âûíóæäåíû ïëàòèòü áîëåå âûñîêóþ öåíó çà ïðîåçä äëÿ îáåñïå÷åíèÿ áîëåå íèçêîé îïëàòû ïðîåçäà ïàññàæèðîâ æåëåçíîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà, ñîñòàâëÿþùèõ ìåíüøèíñòâî. Òîò ôàêò, ÷òî íåêîòîðûå ñóáñèäèè ìîãóò áûòü ýôôåêòèâíûìè è ïðèåìëåìûìè, íå îçíà÷àåò, ÷òî ýòî îòíîñèòñÿ êî âñåì ñóáñèäèÿì áåç èñêëþ÷åíèÿ. Ìèíèìàëüíûìè êðèòåðèÿìè ñóáñèäèðîâàíèÿ ÿâëÿþòñÿ ñëåäóþùèå: •

Ñóáñèäèè äîëæíû áûòü ëèìèòèðîâàíû è îòðàæåíû â ñîîòâåòñòâóþùåì êîíòðàêòå.

•

Ïðàâî ïðåäîñòàâëåíèÿ ñóáñèäèé äîëæíî ðàññìàòðèâàòüñÿ íà êîíêóðñíîé îñíîâå.

•

Óðîâåíü ñóáñèäèðîâàíèÿ, ïðåäîñòàâëÿåìîãî êàêîé-ëèáî òðàíñïîðòíîé ñëóæáîé èëè àãåíòñòâîì, äîëæåí áûòü ïîäâåðãíóò âñåñòîðîííåìó àíàëèçó ñ òî÷êè çðåíèÿ îêóïàåìîñòè ðàñõîäîâ.

•

ëîãèé ÑÎÒ è äåëàòü âûáîð íà îñíîâå ãëóáîêîãî ñèñòåìàòè÷åñêîãî ñðàâíåíèÿ èõ èçäåðæåê è ïðåèìóùåñòâ, à òàêæå àíàëèçà ôèíàíñîâûõ âîçìîæíîñòåé. •

Âçàèìîäåéñòâèå ÑÎÒ ñ ñèñòåìîé çåìëåïîëüçîâàíèÿ è åãî ôèíàíñîâûå ìàñøòàáû òðåáóþò îñòîðîæíîñòè ïðè èíòåãðàöèè ÑÎÒ íà ýòàïå ïëàíèðîâàíèÿ ãîðîäñêîé ñòðóêòóðû, òðàíñïîðòà è ôèíàíñèðîâàíèÿ â ðàìêàõ âñåñòîðîííåãî äîëãîñðî÷íîãî ïëàíà ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîé ñòðóêòóðû.

•

Ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû äîëæíû âûðàáîòàòü ñòðàòåãèþ ðàçâèòèÿ, îïðåäåëèòü íåîáõîäèìûå îáúåêòû èíôðàñòðóêòóðû, âêëþ÷àÿ èõ îòíîñèòåëüíîå ðàñïîëîæåíèå è ìåñòîïîëîæåíèå òðàíñïîðòíûõ ñòàíöèé, à òàêæå ïîäòâåðäèòü ïðèåìëåìîñòü ýêîëîãè÷åñêèõ ïîñëåäñòâèé, óñòàíîâëåííûõ òàðèôîâ è âîçìîæíîãî âîçäåéñòâèÿ íà ñóùåñòâóþùóþ òðàíñïîðòíóþ ñèñòåìó.

•

Ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû äîëæíû ïðèîáðåñòè ïðàâî ñîáñòâåííîñòè íà çåìëþ è âûäåëèòü òðàññû äâèæåíèÿ, âûäàòü ðàçðåøåíèÿ íà çàñòðîéêó, âûäåëèòü ñîîòâåòñòâóþùèå ôîíäû è ïðåäîñòàâèòü îïðåäåëåííûå ãàðàíòèè. Ïðè ïîÿâëåíèè öåëåñîîáðàçíîñòè çàñòðîéêè òåððèòîðèé, ïðèëåãàþùèõ ê êîíå÷íûì ñòàíöèÿì, îò íèõ ìîæåò ïîòðåáîâàòüñÿ ïîìîùü â îáåñïå÷åíèè êîíñîëèäàöèè ñîáñòâåííîñòè íà çåìëþ.

Ðàçìåðû ñóáñèäèðîâàíèÿ äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü èìåþùèìñÿ ôèíàíñîâûì âîçìîæíîñòÿì.

È. Âûâîäû: ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ ñêîðîñòíîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà

Â ñôåðå ôèíàíñèðîâàíèÿ Ñêîðîñòíîé îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò èãðàåò âàæíóþ ðîëü â ïîääåðæàíèè æèçíåñïîñîáíîñòè è ñîõðàíåíèè îêðóæàþùåé ñðåäû êðóïíåéøèõ ãîðîäîâ. Îäíàêî îí ìîæåò áûòü äîðîãîñòîÿùèì è ñòàòü òÿæåëûì ôèíàíñîâûì áðåìåíåì äëÿ ìóíèöèïàëüíûõ âëàñòåé. Ïîýòîìó íåîáõîäèìî ðàññìîòðåòü öåëûé ðÿä ðàçëè÷íûõ òåõíè÷åñêèõ ñèñòåì ÑÎÒ, à ãîðîäàì ñëåäóåò ïðèíèìàòü íà âîîðóæåíèå òîëüêî òå òåõíîëîãèè, êîòîðûå ñîîòâåòñòâóþò èõ ôèçè÷åñêèì è ôèíàíñîâûì âîçìîæíîñòÿì. Ñëåäóþùèå ýëåìåíòû ïðåäñòàâëÿþòñÿ îñíîâíûìè ïðè âûáîðå ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ñêîðîñòíîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà: Â ñôåðå ïëàíèðîâàíèÿ •

Âñåãäà ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü ðÿä òåõíî-

•

Íåîáõîäèìî èìåòü âñåñòîðîííèé ôèíàíñîâûé ïëàí, â êîòîðîì äîëæíû áûòü ïðåäóñìîòðåíû è íàäëåæàùèì îáðàçîì îáåñïå÷åíû ðàñõîäû íà èíôðàñòðóêòóðó è ýêñïëóàòàöèîííûå ðàñõîäû ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà.

•

Ñèñòåìû ÑÎÒ äîëæíû áûòü âêëþ÷åíû â îáùèå ïëàíû ãîðîäà ïî öåíîîáðàçîâàíèþ è ðàçâèòèþ ñòðóêòóðû.

•

Èíâåñòèðîâàíèå â ÑÎÒ, îñîáåííî â ñëó÷àå ïðèâëå÷åíèÿ ÷àñòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ, äîëæíî ñîîòâåòñòâîâàòü óòâåðæäåííîìó ïëàíó ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîé ñòðóêòóðû; íåïðîäóìàííàÿ çàñòðîéêà ïî÷òè âñå-

158 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

•

ãäà íàíîñèò âðåä áëàãîñîñòîÿíèþ íàñåëåíèÿ è îêàçûâàåòñÿ êðàéíå äîðîãîé äëÿ áþäæåòà.

•

Íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü ïîëíîå ôèíàíñèðîâàíèå ïðîåêòîâ. Ýòî ïîìîæåò èçáåæàòü ïðîñòîåâ è ïðåâûøåíèÿ ñìåòíûõ ðàñõîäîâ, ÷òî ïðèíåñëî íåìàëî ïðîáëåì ïðè ðåàëèçàöèè ïîäîáíûõ ïðîåêòîâ â ïðîøëîì.

1 Ýòî îñîáåííî ÷àñòî ïðîèñõîäèò, êîãäà ó ïðîãíî-

Íåîáõîäèìî îöåíèòü âàðèàíòû åäèíîãî òàðèôíîãî ïëàíà ñ òî÷êè çðåíèÿ èõ âîçäåéñòâèÿ íà ìàëîèìóùèå ñëîè íàñåëåíèÿ.

çèñòîâ åñòü ñòèìóë áûòü îïòèìèñòè÷íûìè, íàïðèìåð, ïðè âîçìîæíîñòè ïîëó÷åíèÿ âñòðå÷íûõ ôîíäîâ îò öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà íà «ìíîãîîáåùàþùèå» ïðîåêòû èëè â ñëó÷àÿõ, êîãäà ÷àñòíûå êîìïàíèè-çàñòðîéùèêè õîòÿò ïðîèçâåñòè áëàãîïðèÿòíîå âïå÷àòëåíèå íà ïîòåíöèàëüíûõ êðåäèòîðîâ.

•

Íåîáõîäèìî çàðàíåå ðàññ÷èòàòü âëèÿíèå çàòðàò, ñâÿçàííûõ ñ èíâåñòèðîâàíèåì â íîâûå ñèñòåìû ÑÎÒ, íà ìóíèöèïàëüíûå áþäæåòû, öåíû íà ïðîåçä è ïîëîæåíèå ìàëîèìóùèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ; çàñòðîéêó ñëåäóåò íà÷èíàòü òîëüêî ïðè íàëè÷èè îáîñíîâàííîãî ôèíàíñîâîãî ïëàíà è îïðåäåëåííûõ îáÿçàòåëüñòâ ôèíàíñèðóþùèõ îðãàíèçàöèé îòíîñèòåëüíî çàïëàíèðîâàííîé ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè.

2 Äàííûé ïîäõîä îáñóæäàåòñÿ â íåäàâíî âûïóùåííîì

äèñêóññèîííîì äîêóìåíòå Âñåìèðíîãî áàíêà. Mitric, S. 1997. “Approaching Metros as Development Projects.” TWU Discussion Paper 27. World Bank, Transport, Water and Urban Development, Washington, DC. 3 Fouracre, P.R., R.J. Allport and J.M. Thompson. 1990.

The Performance and Impact of Rail MRT in Developing Countries. TRL Research Report RR278. TRL, Crowthorne, UK. __Gardner, G., P.R. Cornwell and J.A. Cracknell. 1991. The Performance of Busway Transit in Developing

•

Â îòñóòñòâèå íàäåæíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ, äîñòàòî÷íîãî äëÿ çàâåðøåíèÿ èíâåñòèöèîííîãî ïðîåêòà, íå ñëåäóåò íà÷èíàòü ðåàëèçàöèþ êðóïíîìàñøòàáíûõ ïðîåêòîâ ïî ñîçäàíèþ íîâûõ òðàíñïîðòíûõ ñèñòåì.

Countries

TRL

Research

Report

RR329.

TRL,

Crowthorne, UK. __Gardner, G. 1993. The Performance of Light Rapid Transit in Developing Countries. TRL Project Report. TRL, Crowthorne, UK. 4 Halcrow Fox in association with Traffic and Transport

Â ñôåðå óïðàâëåíèÿ è öåíîîáðàçîâàíèÿ (áîëåå ïîäðîáíî ïî äàííîé òåìå ñì. ãëàâó 10)

Consultants. 2000. MRT in Developing Countries. Îáçîð ïîäãîòîâëåí äëÿ "Îáîçðåíèÿ ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà" Âñåìèðíîãî áàíêà, êîòîðûé ìîæíî èçó÷èòü íà âåá-ñòðàíèöå ïî òðàíñïîðòó

•

Ðàçëè÷íûå âèäû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà òðåáóþò êîîðäèíàöèè íà òåõíè÷åñêîì óðîâíå (äëÿ äîñòèæåíèÿ íàäåæíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó íèìè) è ñîãëàñîâàíèÿ öåí íà ïðîåçä (äëÿ ñîõðàíåíèÿ ïðèâëåêàòåëüíîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è çàùèòû ìàëîèìóùèõ). Ó÷àñòíèêè ïðîåêòà äîëæíû ïðèíÿòü âñåñòîðîííèé ïëàí ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà, â êîòîðîì äîëæíî îãîâàðèâàòüñÿ âçàèìîäåéñòâèå ÑÎÒ ñ äðóãèìè âèäàìè òðàíñïîðòà (êàê ôèçè÷åñêîå, òàê è ôèíàíñîâîå).

Âñåìèðíîãî áàíêà ïî àäðåñó: http://www.worldbank.org/transport/. 5 Rebelo, J. 1996. “Essentials for Sustainable Urban

Transport in Brazil’s Large Metropolitan Areas.” WPS 1633. World Bank, Washington, DC. 6 PADECO. 2000.

7 Íàïðèìåð, îòêðûòàÿ â Ñàí-Ïàóëó «àâòîáóñíàÿ òðàññà èì. 9 èþëÿ» õîòÿ è ñòàëà ðåíòàáåëüíûì ñïîñîáîì ìàññîâûõ ïåðåâîçîê, òåì íå ìåíåå îòðèöàòåëüíî ñêàçàëàñü íà ýêîëîãèè è ïîëîæåíèè íàñåëåíèÿ, âêëþ÷àÿ íåñ÷àñòíûå ñëó÷àè ñ ïåøåõîäàìè íà âõîäå èëè âûõîäå. Â òî âðåìÿ êàê ýòè íåãàòèâíûå ýôôåêòû ìîæíî âåñòè ê ìèíèìóìó, çàìåíèâ òîïëèâî,

•

Íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü ìîùíóþ ïîëèòè÷åñêóþ ïîääåðæêó è êîìïåòåíòíîå ðóêîâîäñòâî ðåàëèçàöèåé ïðîåêòà ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ âçàèìîäåéñòâèÿ ðàçëè÷íûõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ.

ïîñòðîèâ áîëüøå ïåøåõîäíûõ ìîñòèêîâ è, âîçìîæíî, ðàçäåëèâ óðîâíè äâèæåíèÿ, âñå ýòè ìåðû ïðèâîäÿò ê óâåëè÷åíèþ çàòðàò. 8 Ñòîèò îòìåòèòü, ÷òî ïðåäïðèíèìàþòñÿ âñå áîëåå

àêòèâíûå ìåðû äëÿ ñíèæåíèÿ çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà ïóòåì ïåðåõîäà íà äâèãàòåëè ñîâðåìåííûõ ñèñòåì,

ÑÊÎÐÎÑÒÍÎÉ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÛÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ 159

â òîì ÷èñëå äâèãàòåëè, ðàáîòàþùèå íà ïðèðîäíîì

íàÿ ñèñòåìà â Òóíèñå èìååò ïðîèçâîäèòåëüíîñòü 13

ãàçå, î÷èùåííîì äèçåëüíîì òîïëèâå, êîìáèíèðî-

òûñ. ï÷çì, à èçîëèðîâàííàÿ íà 95% òðàññà Àëåêñàíä-

âàííûå äèçåëü-ýëåêòðîäâèãàòåëè (ñì. ãëàâó 4). Áîëåå

ðèÿ—Ðàìè — 18 òûñ. ï÷çì. Îáå îíè çàãðóæåíû çíà÷è-

òîãî, äâå íîâûå àâòîáóñíûå òðàññû, â Êèòî è Ñàí-

òåëüíî íèæå ñâîèõ âîçìîæíîñòåé. Âûñîêîèçîëèðîâàí-

Ïàóëó, îáñëóæèâàþòñÿ òðîëëåéáóñàìè.

íàÿ ñèñòåìà Òóýíü Ìóíü â Ãîíêîíãå, ïî èìåþùåéñÿ

9 Íàäçåìíàÿ òðàíñïîðòíàÿ ñèñòåìà BERTS â Áàíãêîêå

èíôîðìàöèè, îáëàäàåò ïðîèçâîäèòåëüíîñòüþ ñâûøå

âûçâàëà òàêóþ ñåðüåçíóþ îçàáî÷åííîñòü â ñâÿçè ñ ñî-

25 òûñ. ï÷çì.

çäàâàåìûì åþ «òóííåëüíûì ýôôåêòîì», êîãäà äîðîæ-

18 Ïîäðîáíåå ñì.: Halcrow Fox in association with

íûå ïðîáêè îêàçûâàþòñÿ â ëîâóøêå ïîä åå îïîðàìè,

Traffic and Transport Consultants, 2000.

÷òî ïðàâèòåëüñòâî Òàèëàíäà ïðèíÿëî ðåøåíèå, ÷òî â

19 Caetano Roca Giner. 2000. Conversion of Railway

áóäóùåì âñå ðåëüñîâûå òðàíñïîðòíûå ñèñòåìû â

Lines for Suburban Passenger Services. Îáçîð ïîäãîòîâ-

öåíòðå ãîðîäà áóäóò èñêëþ÷èòåëüíî ïîäçåìíûìè.

ëåí äëÿ «Îáîçðåíèÿ ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî

Fouracre, Allport and Thompson, 1990.

òðàíñïîðòà» Âñåìèðíîãî áàíêà, ñ êîòîðûì ìîæíî

10 Fouracre, Allport and Thompson, 1990.

îçíàêîìèòüñÿ íà òðàíñïîðòíîé âåá-ñòðàíèöå ÌÁÐÐ

11 Îáùàÿ ñòîèìîñòü ñòðîèòåëüñòâà32 êì àâòîáóñíûõ

ïî àäðåñó: http://www.worldbank.org/transport/.

òðàññ â Áîãîòå, âêëþ÷àÿ ñòîèìîñòü 470 ñî÷ëåíåííûõ

20 Âàæíûì êîìïîíåíòîì ôèíàíñèðóåìîãî Âñåìèð-

àâòîáóñîâ íà ìàãèñòðàëüíûõ ëèíèÿõ è 1000 àâòîáóñîâ

íûì áàíêîì ïðîåêòà ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîð-

íà âñïîìîãàòåëüíûõ ìàðøðóòàõ âíå âûäåëåííûõ

òà ñòàëà ïðîãðàììà ðàçãðàíè÷åíèÿ ïî óðîâíþ ãî-

òðàññ, áûëà íåäàâíî îöåíåíà ïðèáëèçèòåëüíî â 8 ìëí

ðîäñêèõ æåëåçíûõ è àâòîäîðîã.

äîëë. çà êèëîìåòð òðàññû. Ardila, A. and G. Menckoff.

21 Â íàñòîÿùåå âðåìÿ òàêîå ïåðåïðîôèëèðîâàíèå

“Busways: Lessons from Latin American Cities.” World

îñóùåñòâëÿåòñÿ ïðè ñðàâíèòåëüíî íèçêèõ çàòðàòàõ â

Bank, Washington, DC. B ïå÷àòè.

áðàçèëüñêîì ãîðîäå Ôîðòàëåçà.

12 Rebello, J. and P. Machado, 2000. “The Sao

22 Rebelo, J. 1999. “Reforming the Urban Transport Sector

Mateus—Jabaquara Trolleybusway Concession in

in the Rio de Janeiro Metropolitan Region, A Case Study

Brasil”. Policy Research Working Paper 2353. World Bank,

in Concessions.” WPS 2096. World Bank, Washington, DC.

Washington, DC.

23 Rebelo, J. 1999. “Rail and Subway Concessions in Rio

13 Îñíîâíûì ôàêòîðîì ïðè ïîýòàïíîì òåõíè÷åñêîì

de Janeiro, Designing Contracts and Bidding Processes.”

ðàçâèòèè ÿâëÿåòñÿ äîñòàòî÷íûé äëÿ ïîñëåäóþùåãî

Viewpoint No. 183. World Bank, Washington, DC.

ðàñøèðåíèÿ

24 Íàïðèìåð, ïåðåñàäêà ñ îäíîé ñèñòåìû ðåëüñîâî-

äîðîæíîãî

ãî òðàíñïîðòà íà äðóãóþ â Êóàëà-Ëóìïóðå è Ìàíèëå

äîñòàòî÷íàÿ

ïåðâîíà÷àëüíûé ïðî÷íîñòü

çåìëåîòâîä

îñíîâàíèÿ

ïîëîòíà. 14

î÷åíü çàòðóäíåíà, ðàâíî êàê è ïåðåñàäêà ñ ðåëüñî-

Â Áîãîòå íà àâåíþ Êàðàêàñ áûëè ñëó÷àè

îáðàçîâàíèÿ

ïðîáîê,

íåñìîòðÿ

íà

íàëè÷èå

âîãî íà àâòîáóñíûé òðàíñïîðò è îáðàòíî âî âñåõ òðåõ ãîðîäàõ. Áîëåå òîãî, âî âñåõ ýòèõ ñëó÷àÿõ îòñóò-

äâóõïîëîñíîãî äâèæåíèÿ â îáå ñòîðîíû, ïðè ÷àñòîòå

ñòâóåò ñêîîðäèíèðîâàííàÿ ñèñòåìà òàðèôèêàöèè.

äâèæåíèÿ 400 ìàëûõ è ñðåäíèõ àâòîáóñîâ â ÷àñ; ñ

25 Â Ñàí-Ïàóëó áûëè âûäàíû êîíöåññèè íà ñòðîèòåëü-

ââîäîì íîâîé ñèñòåìû “Òðàíñìèëåíèî”, â êîòîðîé

ñòâî àâòîáóñíîé ñåòè ñ îáùåé ïðîòÿæåííîñòüþ

íå

ðàçìåðà,

òðàññ 241 êì, íî íè îäèí èç ïîáåäèòåëåé òåíäåðà íå

ýêñïëóàòàöèîííûå

ñìîã ïðèâëå÷ü äîñòàòî÷íîãî îáúåìà ôèíàíñèðîâà-

ïðèìåíÿþòñÿ

ïëàíèðóåòñÿ

àâòîáóñû óëó÷øèòü

ìàëîãî

õàðàêòåðèñòèêè.

íèÿ äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïðîåêòà. Â 1995 ã. ãîðîäñêèå

15 Quinn, D.J. 1998. “The Leeds Guided Busway: A Low

âëàñòè âûäàëè êîíöåññèþ íà óñïåøíî ðåàëèçîâàí-

Cost Solution for Developing Countries?” â êí.: Freeman,

íûé ïðîåêò ñòðîèòåëüñòâà òðîëëåéáóñíîé òðàññû

P. and C. Jamet, eds.

Ñàí-Ìàòåóø—Æàáàêàðà (äîñòîèíñòâîì ýòîãî ïðî-

16 Ïîäðîáíåå ñì.: Halcrow Fox in association with

åêòà áûëî íàëè÷èå áîëüøåé ÷àñòè èíôðàñòðóêòóðû).

Traffic and Transport Consultants, 2000.

Â 1996 ã. Áîãîòå êîíñîðöèóì «Ìåòðîáóñ» íå ñóìåë

17 Íàèâûñøàÿ ïðîèçâîäèòåëüíîñòü îáû÷íîé óëè÷íîé

îáåñïå÷èòü äîñòàòî÷íîå äëÿ ðåàëèçàöèè ïðîåêòà

òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû îòìå÷åíà íà òðàññå

ôèíàíñèðîâàíèå.

Àëåêñàíäðèÿ — Ìàäèíà: 12 òûñÿ÷ ï÷çì ïðè èñïîëüçî-

26 Menckhoff, G. and C. Zegras. “Experiences and

âàíèè 275 ïàññàæèðñêèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, èäó-

Issues in Urban Transport Infrastructure.” IRF Symposium

ùèõ êàæäûå 80 ñåê., íåñìîòðÿ íà êðàéíå íèçêóþ ñêî-

on Innovative Financing in Transportation Projects,

ðîñòü — 6 êì/÷àñ. Âûñîêîèçîëèðîâàííàÿ òðàíñïîðò-

Hanoi, 1999.

160 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

161

ÐÎËÜ ÍÅÌÎÒÎÐÈÇÎÂÀÍÍÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ Íåñìîòðÿ íà ýêîíîìè÷åñêîå çíà÷åíèå äëÿ áåäíåéøèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ è êàê òðàíñïîðòíîå ñðåäñòâî, è êàê èñòî÷íèê äîõîäà, è ïðè âñåõ ñâîèõ ýêîëîãè÷åñêèõ ïðåèìóùåñòâàõ ìîòîðèçîâàííûé òðàíñïîðò ÷àñòî îñòàåòñÿ íåäîñòàòî÷íî âîñòðåáîâàííûì, à èíîãäà åãî ïîòåíöèàë ïîïðîñòó ïîäàâëÿþò. Åñëè ñî÷åòàòü èíôðàñòðóêòóðíûå èíâåñòèöèè, óïðàâëåíèå äâèæåíèåì íà äîðîãàõ è ìåðû ôèíàíñîâîãî ïîðÿäêà, íåìîòîðèçîâàííûé òðàíñïîðò ìîæíî ñäåëàòü áåçîïàñíåå è ïðèâëåêàòåëüíåå, ïðè÷åì íå òîëüêî äëÿ ìåíåå îáåñïå÷åííûõ ãðàæäàí, ýêîíîìè÷åñêè ïðåäðàñïîëîæåííûõ ê íåìó, íî è äëÿ òåõ, êòî îòíîñèòñÿ ê êàòåãîðèè ëþäåé ñ äîñòàòêîì áëèæå ê ñðåäíåìó.

À. Çíà÷åíèå íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà Íåìîòîðèçîâàííûé òðàíñïîðò (ÍÌÒ) èìååò íåîñïîðèìûå ýêîëîãè÷åñêèå ïðåèìóùåñòâà. Âî ìíîãèõ ãîðîäàõ îí ÿâëÿåòñÿ ãëàâíûì òðàíñïîðòíûì ñðåäñòâîì äëÿ áåäíûõ, à â íåêîòîðûõ åùå è ñëóæèò èñòî÷íèêîì äîõîäà äëÿ íèõ, ñëåäîâàòåëüíî, èãðàåò â æèçíè ìàëîîáåñïå÷åííûõ ñëîåâ âåñüìà ñóùåñòâåííóþ ðîëü. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà îí ÿâëÿåòñÿ îñíîâíûì ñðåäñòâîì, ñ ïîìîùüþ êîòîðîãî ìàëîèìóùèå äîáèðàþòñÿ äî ìåñòà ðàáîòû, îí èìååò âàæíåéøåå çíà÷åíèå äëÿ ýêîíîìè÷åñêîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ãîðîäà. Íåñìîòðÿ íà ýòè î÷åâèäíûå äîñòîèíñòâà, ïîëèòèêè ÿâíî îáõîäèëè åãî âíèìàíèåì ïðè ðàçðàáîòêå èíôðàñòðóêòóðíîé ïîëèòèêè è ïðåïÿòñòâîâàëè åãî ðàçâèòèþ êàê ñðåäñòâà îêàçàíèÿ óñëóã. Öåëü íàñòîÿùåé ãëàâû — ïîíÿòü, ïî÷åìó òàê ïðîèñõîäèò è, ñ ó÷åòîì ïàðàìåòðîâ, ðîëè, íåäîñòàòêîâ è ïðåèìóùåñòâ ýòîãî âèäà òðàíñïîðòà, ïðåäëîæèòü ðàìêè, â êîòîðûõ åãî ïîòåíöèàë ìîã áû íàéòè ëó÷øåå ïðèìåíåíèå. Êàê ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ïðàâèòåëüñòâà íåêîòîðûõ ñòðàí âûêàçûâàþò èäåîëîãè÷åñêîå ïðåäïî÷òåíèå ìîòîðèçîâàííîìó òðàíñïîðòó íåìîòîðèçîâàííîìó, òàê êàê îí âîñïðèíèìàåòñÿ êàê òåõíè÷åñêè áîëåå ïåðåäîâîé. Ñîîáðàæåíèÿ Âñåìèðíîãî áàíêà â îòíîøåíèè íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, êîíå÷íî æå, îñíîâàíû íå íà êàêèõ-ëèáî èäåéíûõ àðãó-

ìåíòàõ â ïîëüçó èñïîëüçîâàíèÿ íèçêèõ òåõíîëîãèé â ãîðîäñêîì òðàíñïîðòå. Ýêîëîãè÷åñêèé âðåä ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà íåðåäêî óñèëèâàåòñÿ èç-çà ïðèìåíåíèÿ óñòàðåâøèõ äâèãàòåëåé è òîïëèâíûõ òåõíîëîãèé, â òî âðåìÿ êàê ñîâðåìåííûå íåìîòîðèçîâàííûå ñðåäñòâà ìîãóò îáëàäàòü ïðåèìóùåñòâàìè, ñâÿçàííûìè ñ ïðèìåíåíèåì ñîâðåìåííûõ ìàòåðèàëîâ. Â îòíîøåíèè ÍÌÒ íóæíà îäíîçíà÷íàÿ ñòðàòåãèÿ, êîòîðàÿ áû ðàçîðâàëà ïîðî÷íûé ïîëèòè÷åñêèé êðóã, îðèåíòèðîâàâøèé ïîëèòèêó â îáëàñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â ñòîðîíó çàùèòû èíòåðåñîâ ïîëüçîâàòåëåé ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà çà ñ÷åò óùåìëåíèÿ èíòåðåñîâ ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ. Êàê ñëåäñòâèå, íåìîòîðèçîâàííûé òðàíñïîðò ñòàíîâèòñÿ ìåíåå áåçîïàñíûì, ìåíåå óäîáíûì è ìåíåå ïðèâëåêàòåëüíûì, ÷òî äåëàåò ïðîãíîçû óïàäêà ÍÌÒ äåëîì ñàìîî÷åâèäíûì. Ñ ýòèì íåëüçÿ ñîãëàñèòüñÿ, ïîñêîëüêó èäóùèé ïðîöåññ âîçíèê â ñèëó èãíîðèðîâàíèÿ íåêîòîðûõ âíåøíèõ ïîñëåäñòâèé ýêñïëóàòàöèè ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, ÷òî íàñòðàèâàåò ïîëüçîâàòåëÿ ïðîòèâ ÍÌÒ è, ñëåäîâàòåëüíî, íåñïðàâåäëèâî ïî îòíîøåíèþ ê ìàëîîáåñïå÷åííûì, ó êîòîðûõ íåäîñòàòî÷íî ñðåäñòâ, ÷òîáû ïîçâîëèòü ñåáå äàæå ìîòîðèçîâàííûé îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò. Äâóìÿ îñíîâíûìè âèäàìè íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà ÿâëÿþòñÿ õîäüáà ïåøêîì è âñåâîçìîæíûå âèäû âåëîñèïåäà, êîòîðûé ìîæåò áûòü êàê èíäèâèäóàëüíûì, òàê è îáùåñòâåííûì òðàíñïîð-

ÐÎËÜ ÍÅÌÎÒÎÐÈÇÈÐÎÂÀÍÍÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 161

òîì. Ñåêòîð ãîñóäàðñòâåííîãî íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, èìåþùèé îñîáåííî âàæíîå çíà÷åíèå â ñòðàíàõ Þæíîé Àçèè, âêëþ÷àåò â ñåáÿ ìíîæåñòâî ãðóçîâûõ âàðèàíòîâ. Â ñòðàíàõ ñ âûñîêèìè äîõîäàìè íàñåëåíèÿ ìíîãèå ëþäè õîäÿò èëè åçäÿò íà âåëîñèïåäå ðàäè ïîääåðæàíèÿ ñïîðòèâíîé ôîðìû èëè ðàäè óäîâîëüñòâèÿ. Ýòè âàðèàíòû ìû èñêëþ÷èì èç íàøåãî îáçîðà è ñîñðåäîòî÷èì âíèìàíèå íà ÍÌÒ èñêëþ÷èòåëüíî êàê íà âèäå òðàíñïîðòà. Íà äîëþ ÍÌÒ ïðèõîäèòñÿ îò 40 äî 60 % âñåõ ïîåçäîê â íåñêîëüêèõ êðóïíåéøèõ ãîðîäàõ Àçèè. Â ìåíåå ðàçâèòûõ ñòðàíàõ Àôðèêè ýòà äîëÿ åùå âûøå.

öèîíèðîâàííûì èñïîëüçîâàíèåì òðîòóàðîâ, îíè íà÷àëè ñòàðàòüñÿ âîîáùå èçáàâèòüñÿ îò íèõ âìåñòî òîãî, ÷òîáû ïîäîéòè ê îðãàíèçàöèè äîðîæíîé èåðàðõèè ñ ôóíêöèîíàëüíîé ñòîðîíû è íåêîòîðûå äîðîãè îñòàâèòü çà ïåøåõîäàìè è òîðãîâëåé, à íå îòäàâàòü èõ ñêîðîñòíîìó òðàíñïîðòó. Â òî âðåìÿ êàê âî ìíîãèõ ïðîìûøëåííî ðàçâèòûõ ñòðàíàõ ïðåèìóùåñòâà ïðåâðàùåíèÿ òîðãîâûõ óëèö â ïåøåõîäíûå óæå ïðèçíàíû â ðàâíîé ñòåïåíè è ïîêóïàòåëÿìè, è òîðãîâöàìè, â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ïî-ïðåæíåìó òðóäíî îáåñïå÷èòü ïåøåõîäàì ïðèîðèòåò.

Á. Õîäüáà ïåøêîì êàê âèä òðàíñïîðòà

Â íåêîòîðûõ î÷åíü áûñòðî ðàñòóùèõ ñòðàíàõ, â ÷àñòíîñòè â Êèòàå, ïðåäïðèíèìàëèñü ïîïûòêè ïëàíèðîâàíèÿ ñ ó÷åòîì ïîòðåáíîñòåé ïåøåõîäîâ. Íî ïëàíèðîâàíèå â èíòåðåñàõ ïåøåõîäîâ âñåãäà îòñòàâàëî îò ïëàíèðîâàíèÿ â èíòåðåñàõ ìàøèí. Ìåðû îáåñïå÷åíèÿ áûñòðîãî è áåñïðåïÿòñòâåííîãî äâèæåíèÿ ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà ïðèâåëè ê ïîñòåïåííîé ñåãðåãàöèè ïåøåõîäîâ ñ ïîìîùüþ ïåøåõîäíûõ ìîñòîâ, ïîäçåìíûõ ïåðåõîäîâ è çàãðàæäåíèé, ìíîãèå èç êîòîðûõ ïëîõî ñïðîåêòèðîâàíû. Ìåñòî ñîîðóæåíèÿ îáúåêòà ÷àñòî âûáèðàåòñÿ ðàäè óäîáñòâà ñòðîèòåëåé, à íå ñ öåëüþ ìàêñèìàëüíî ïîëíîãî óäîâëåòâîðåíèÿ ïîæåëàíèé ïåøåõîäîâ. È õîòÿ ôèçè÷åñêîå îòãðàíè÷åíèå ïåøåõîäîâ ìîæåò ñäåëàòü èõ ïåðåõîä ÷åðåç ïðåïÿòñòâèÿ áåçîïàñíåå, îíî ïðèâîäèò è ê íåóäîáñòâàì.

Íà î÷åíü êîðîòêèõ ðàññòîÿíèÿõ õîäüáà â áîëüøèíñòâå ñòðàí, êàê áîãàòûõ, òàê è áåäíûõ, ÿâëÿåòñÿ ãëàâíûì âèäîì òðàíñïîðòà. Áîëüøèíñòâî ïîåçäîê âî âñåõ ñòðàíàõ ïðåäïîëàãàþò êàêîåòî êîëè÷åñòâî õîäüáû ïî äîðîãå ê îñíîâíîìó âèäó òðàíñïîðòà èëè îò íåãî. Óäåëüíûé âåñ õîäüáû êàê âèäà òðàíñïîðòà ìîæåò áûòü î÷åíü âûñîêèì. Êàê ïîêàçàëè ïîñëåäíèå èññëåäîâàíèÿ, îò 25 äî 50 % âñåõ ïåðåìåùåíèé â êðóïíåéøèõ ãîðîäàõ Èíäèè5 è îêîëî ïîëîâèíû â êðóïíåéøèõ ãîðîäàõ Àôðèêè ïðîäåëûâàþòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî ïåøêîì, è äàæå ïîåçäêè ïðåèìóùåñòâåííî íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå âêëþ÷àþò çíà÷èòåëüíûå ðàññòîÿíèÿ, ïîêðûâàåìûå ïåøêîì. Â ñðåäíèõ è ìàëåíüêèõ ãîðîäàõ äîëÿ ñóãóáî ïåøåõîäíûõ ïåðåìåùåíèé âîçðàñòàåò äî 60-70 %. Êîãäà ðå÷ü èäåò î êîðîòêèõ ðàññòîÿíèÿõ, õîäüáà, êîíå÷íî, ñòîèò íà ïåðâîì ìåñòå. Íî äàæå íà áîëüøèõ ðàññòîÿíèÿõ îíà ñîñòàâëÿåò â Ìîðîãîðî (Òàíçàíèÿ)6 ñâûøå 50%. Ïîëèòè÷åñêîå îòíîøåíèå ê ïåøåõîäàì ÷àñòî íîñèò ïðåíåáðåæèòåëüíûé èëè óäèâèòåëüíî âðàæäåáíûé õàðàêòåð. Ïðîñòðàíñòâî äëÿ ïåøåõîäîâ âñå âðåìÿ ñîêðàùàåòñÿ. Ìåíüøå ïîëîâèíû îñíîâíûõ ìàãèñòðàëåé â áîëüøèíñòâå èíäèéñêèõ ãîðîäîâ îñíàùåíû òðîòóàðàìè, à òå òðîòóàðû, ÷òî èìåþòñÿ, ÷àñòî çàíèìàþò óëè÷íûå òîðãîâöû èëè ìàãàçèí÷èêè èëè çàãîðàæèâàþòñÿ îñòàâëåííûìè íà ñòîÿíêó ìàøèíàìè, ìîòîöèêëàìè è âåëîñèïåäàìè7. Òàê êàê ãîðîäñêèå âëàñòè ïîíÿëè, ÷òî íå ñïðàâëÿþòñÿ ñ óëè÷íûìè ðûíêàìè è íåñàíê-

Â. Õîäüáà íà êîëåñàõ Êòî åçäèò íà âåëîñèïåäå? Âåëîñèïåä — øàã âïåðåä ïî ñðàâíåíèþ ñ õîäüáîé ïåøêîì. Âî ìíîãèõ ñëàáîðàçâèòûõ ñòðàíàõ âåëîñèïåäû ìîãóò ñåáå ïîçâîëèòü ëèøü ñåìüè ñî ñðåäíèì óðîâíåì äîõîäà. Òàê, íàïðèìåð, â 1996 ã. â ñåìüÿõ 54% âåëîñèïåäèñòîâ â Äåëè (Èíäèÿ) äîõîä ñîñòàâëÿë ñâûøå 2000 ðóïèé, è òîëüêî 19% èç íèõ çàðàáàòûâàëè ìåíüøå 1500 ðóïèé. Êàê ïîêàçàëî àíàëîãè÷íîå èññëåäîâàíèå â Ëåîíå (Íèêàðàãóà), 89% âåëîñèïåäèñòîâ èìåëè îòíîñèòåëüíî âûñîêèé äîõîä. Êàê ïîêàçûâàþò äàííûå ïî ãîðîäàì Ãóàí÷æîó, Äåëè, Ëåîí (Íèêàðàãóà) è Àêêðà, äîëÿ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà â êàæäîé âîçðàñòíîé ãðóïïå ÷åòêî ñîîòíîñèòñÿ ñ åå äîëåé â

162 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

îáùåé ìîáèëüíîñòè, ïðè ýòîì è â ãðóïïå âëàäåëüöåâ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, è â öåëîì ïðåîáëàäàþò ìîëîäûå ëþäè â âîçðàñòå 25 — 35 ëåò. Îäíàêî âî Âüåòíàìå ïî÷òè âñå øêîëüíèêè ñòàðøå íà÷àëüíîãî øêîëüíîãî âîçðàñòà åçäÿò â øêîëó íà âåëîñèïåäå, à ìîòîöèêëû áûñòðî çàíèìàþò ìåñòî âåëîñèïåäîâ êàê ñðåäñòâà ïåðåäâèæåíèÿ â ãðóïïå 25-35ëåòíèõ. Â áîëüøèíñòâå ñòðàí îñíîâíàÿ ìàññà âåëîñèïåäèñòîâ — ìóæ÷èíû, èñêëþ÷åíèå ñîñòàâëÿþò Êèòàé è Âüåòíàì8. Â íåêîòîðûõ êðóïíûõ ñòðàíàõ êîëè÷åñòâî ïîåçäîê íà âåëîñèïåäå ñíèçèëîñü è ïðîäîëæàåò ñíèæàòüñÿ ïî ìåðå ðîñòà äîõîäîâ ëþäåé è ñíèæàþùåéñÿ, ïî èõ ìíåíèþ, áåçîïàñíîñòüþ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà. Äàæå â òðàäèöèîííî "âåëîñèïåäíûõ ãîðîäàõ" âðîäå Ãóàí÷æîó è Äåëè òå, êòî ïîëüçóåòñÿ ÍÌÒ, ïîñòóïàþò òàê æå, ïîòîìó ÷òî ó íèõ íåò ðåàëüíîé àëüòåðíàòèâû: òî åñòü èõ ìîæíî ñ÷èòàòü (ïî êðàéíåé ìåðå, âðåìåííî) âûíóæäåííûìè ïàññàæèðàìè. Îäíàêî åñòü è èñêëþ÷åíèÿ. Â íåêîòîðûõ åâðîïåéñêèõ ãîðîäàõ äàæå ïðè âûñîêîì óðîâíå äîõîäà óðîâåíü èñïîëüçîâàíèÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà — è êàê îñíîâíîãî, è êàê äîïîëíèòåëüíîãî — îñòàåòñÿ ñòàáèëüíûì èëè ðàñòåò.

Îòíîøåíèå ê âåëîñèïåäó Êîå-êàêóþ èíôîðìàöèþ êàñàòåëüíî îòíîøåíèÿ ê âåëîñèïåäó ìîæíî ïî÷åðïíóòü èç îïðîñà, ïðîâåäåííîãî â 1996 ã. â ïÿòè ðàçëè÷íûõ ãîðîäàõ ìèðà — Àêêðå (Ãàíà), Äåëè (Èíäèÿ), Ãóàí÷æîó (Êèòàé), Ëåîíå (Íèêàðàãóà) è Ëèìå (Ïåðó)9. Áîëüøèíñòâî âåëîñèïåäèñòîâ â ýòèõ ãîðîäàõ îòäàâàëè ïðåäïî÷òåíèå âåëîñèïåäó, à íå àâòîáóñó, â ïåðâóþ î÷åðåäü ïîòîìó, ÷òî ïåðâûé äåøåâëå, áîëüøèíñòâî ïðè ýòîì ñ÷èòàëî, ÷òî âåëîñèïåä óäîáíåå ñ òî÷êè çðåíèÿ ìàðøðóòà, áûñòðåå è íàäåæíåå. Âïðî÷åì, èç ðåçóëüòàòîâ îïðîñà ñëåäîâàëî, ÷òî áîëüøèíñòâî îïðîøåííûõ ïåðåñåëè áû íà ìîòîöèêë, åñëè áû íå âûñîêàÿ öåíà. Â ãîðîäå Óàãàäóãó, êîòîðûé åçäèò ïðàêòè÷åñêè òîëüêî íà äâóõêîëåñíîì òðàíñïîðòå è ñîçäàë äëÿ íåãî óñëîâèÿ ëó÷øå, ÷åì åäâà ëè íå âî âñåõ ïðî÷èõ ìåñòàõ, âåëîñèïåä ïî-ïðåæíåìó ñ÷èòàåòñÿ âòîðîñîðòíûì âèäîì òðàíñïîðòà, îò êîòîðîãî ãîòîâû îòêàçàòüñÿ, êàê òîëüêî ñåìüÿ ñìîæåò ñåáå ïîçâîëèòü êóïèòü ìîòîöèêë.

Â äâóõ èç óêàçàííûõ ãîðîäîâ ïàññàæèðîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñïðàøèâàëè òàêæå îá îòíîñèòåëüíûõ äîñòîèíñòâàõ âåëîñèïåäà è îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ëþáîïûòíî, ÷òî áîëüøèíñòâî îòìå÷åííûõ äîñòîèíñòâ áûëè òå æå, ÷òî è ñ òî÷êè çðåíèÿ ñàìèõ âåëîñèïåäèñòîâ, à èìåííî ñòîèìîñòü, ñêîðîñòü è ãèáêîñòü. Îñíîâíûå îòìå÷åííûå íåäîñòàòêè (êîòîðûå, ñîáñòâåííî, è îïðåäåëÿëè èõ ðåøåíèå âîñïîëüçîâàòüñÿ îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì) ñîñòîÿëè â íåáåçîïàñíîñòè åçäû íà âåëîñèïåäå, ðèñêå óãîíà è íàïàäåíèÿ, îòñóòñòâèè âåëîñèïåäíûõ äîðîæåê è íåäîñòàòî÷íî ñòðîãîì ñîáëþäåíèè ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ (ýòî îòíîñèòñÿ è ê ñîîáðàæåíèÿì áåçîïàñíîñòè). Ëèøü íåìíîãèå íàçûâàëè â êà÷åñòâå ðåøàþùèõ ôàêòîðîâ ñëèøêîì áîëüøîå äëÿ âåëîñèïåäà ðàññòîÿíèå è îñîáåííîñòè ðåëüåôà ìåñòíîñòè. Ìîæíî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî, åñëè áû ýòè ôàêòîðû ìîæíî áûëî íåéòðàëèçîâàòü, ñòåïåíü èñïîëüçîâàíèÿ ÍÌÒ áûëà áû åùå âûøå. Âïðî÷åì, åñòü è åùå îäíî, ìåíåå áëàãîïðèÿòíîå ñëåäñòâèå: åñëè áû ëþäè ìîãëè ñåáå ïîçâîëèòü ñîáñòâåííûé ìîòîðèçîâàííûé òðàíñïîðò è èìåëè ïðè ýòîì òó æå ñòåïåíü ìàíåâðåííîñòè, ÷òî è ÍÌÒ, òî îíè ïðåäïî÷ëè áû èìåííî åãî. Ýòî âî âñÿêîì ñëó÷àå ñîîòâåòñòâóåò ïðîèñõîäÿùåìó â ïîñëåäíåå âðåìÿ ðîñòó èñïîëüçîâàíèÿ ìîòîöèêëîâ â áîëåå áîãàòûõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Îòíîøåíèå îðãàíîâ âëàñòè ê âèäàì òðàíñïîðòà ÷àñòî íå ñîâïàäàåò ñ îòíîøåíèåì ãðàæäàí. Íåñìîòðÿ íà ïðåäïðèíÿòûå â Êèòàå ïîïûòêè ðàçãðàíè÷èòü äâèæåíèå ìîòîðèçîâàííîãî è íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, â äðóãèõ ñòðàíàõ, åñëè ãîâîðèòü î ìàñøòàáàõ ñòðàíû, â ýòîì îòíîøåíèè äåëàåòñÿ ìàëî, è óñëîâèÿ ñóùåñòâîâàíèÿ ÍÌÒ â çíà÷èòåëüíîé ìåðå çàâèñÿò îò ýíòóçèàçìà êîíêðåòíûõ ìóíèöèïàëèòåòîâ. Ëèøü íåìíîãèå èç íèõ, íàïðèìåð ïðàâèòåëüñòâî Áîãîòû ïîä ðóêîâîäñòâîì ìýðà, ã-íà Ïåíàëîñû, ïðåäïðèíÿëè ñåðüåçíûå øàãè. Åñëè æå ãîâîðèòü î íåìîòîðèçîâàííîì îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå, âëàñòè ðÿäà ãîðîäîâ, â ïåðâóþ î÷åðåäü â Èíäîíåçèè, ðåøèòåëüíî ïðèíÿëèñü çà åãî ëèêâèäàöèþ. Êàê ïîêàçûâàåò îïûò Êèòàÿ (ñì. âðåçêó 9.1), ïðè÷èíû òàêîãî îòíîøåíèÿ ñî ñòîðîíû îôèöèàëüíûõ âëàñòåé íåîäíîçíà÷íû. Ïî÷òè íàâåðíÿêà îò-

ÐÎËÜ ÍÅÌÎÒÎÐÈÇÈÐÎÂÀÍÍÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 163

Âðåçêà 9.1. Íåäàâíèé îïûò îðãàíèçàöèè âåëîñèïåäíîãî äâèæåíèÿ â Êèòàå Â Øàíõàå ðàçâèòèå ìàðøðóòîâ ÍÌÒ èäåò ìåäëåííî, è ìíîãèå ïðåäëîæåíèÿ êàíóëè â ëåòó èç-çà ìåäëåííîãî îñóùåñòâëåíèÿ. Îäíàêî íà áûñòðîå ðàçâèòèå ìàðøðóòîâ äëÿ ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà ýòè ïðîáëåìû íå ïîâëèÿëè. Îãëÿäûâàÿñü íàçàä, ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî øàíõàéñêèå îðãàíû âîñïðèíèìàëè ñîçäàíèå òðàññ äëÿ ÍÌÒ êàê ñðåäñòâî óâåëè÷åíèÿ ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè è îáëåã÷åíèÿ ðàáîòû ìàãèñòðàëåé äëÿ ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, à íå êàê ñðåäñòâî, ïîçâîëÿþùåå óâåëè÷èòü áåçîïàñíîñòü è ìàíåâðåííîñòü ÍÌÒ íà óëèöàõ. Íà òðàññàõ äëÿ ÍÌÒ îòðàçèëèñü ïðîáëåìû äîñòóïà è ñòîÿíêè, ñâîéñòâåííûå ìîòîðèçîâàííîìó òðàíñïîðòó. Â Ãóàí÷æîó áëàãîäàðÿ ïîñòåïåííîìó íåêîîðäèíèðîâàííîìó ðàçâèòèþ âîçâûøåííûõ òðàññ äëÿ ÍÌÒ, ïåøåõîäíûå äîðîæêè â öåíòðå ãîðîäà îêàçàëèñü îòðåçàííûìè îò òðàññ — äëÿ ÍÌÒ. Â ýòîì ñëó÷àå ðàçâèòèå àâòîíîìíûõ òðàññ ÍÌÒ ðàññìàòðèâàëîñü âëàñòÿìè ãîðîäà êàê ñðåäñòâî óëó÷øåíèÿ îáñòàíîâêè äëÿ ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà. Â Óðóì÷è îáúåì ÍÌÒ ïîñëå 1992 ã. ðåçêî óïàë â ñâÿçè ñ ââåäåíèåì ìèíèàâòîáóñîâ, îñîáåííî â öåíòðå ãîðîäà. Ïîãîäà è ãåîãðàôè÷åñêèå óñëîâèÿ òàêæå ïîìîãàþò ñîêðàòèòü îáúåì äâèæåíèÿ ÍÌÒ äî áîëåå íèçêîãî óðîâíÿ, ÷åì â äðóãèõ ãîðîäàõ Êèòàÿ. Â ðåçóëüòàòå äåéñòâóþùèå è ðàíåå ôèçè÷åñêè îòäåëåííûå ïîëîñû äëÿ ÍÌÒ ïðåâðàòèëèñü â ñëóæåáíûå äîðîãè è òðîòóàðû. Âåëîñèïåäíûå ïîëîñû íà öåíòðàëüíûõ ìàãèñòðàëÿõ ãîðîäà ïðåâðàùàþòñÿ â àâòîáóñíûå. Â Ïåêèíå ÍÌÒ âñå áîëüøå çàãîíÿåòñÿ â ôèçè÷åñêè îòäåëåííûå ïîëîñû ñòîÿíêàìè äëÿ ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, à ïðîñòðàíñòâî, çàíÿòîå øèðîêèìè òðàññàìè äëÿ ÍÌÒ, ïåðåðàñïðåäåëÿåòñÿ â ïîëüçó ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà ðàäè åãî íåïðåðûâíîãî äâèæåíèÿ. Íà Âòîðîé êîëüöåâîé äîðîãå âíåøíÿÿ ïîëîâèíà ïîëîñû ÍÌÒ ïåðåäàíà â ïîëüçîâàíèå ìîòîðèçîâàííîìó òðàíñïîðòó, à âíóòðåííÿÿ èñïîëüçóåòñÿ àâòîáóñàìè è òàêñè. Ìåñòà äëÿ ñòîÿíêè ÍÌÒ âîçëå ïðåäïðèÿòèé âñå ÷àùå îòîäâèãàþòñÿ íà îòäàëåííûå è íåóäîáíûå ó÷àñòêè, ÷òîáû îáëåã÷èòü äâèæåíèå è ñòîÿíêó ìîòîòðàíñïîðòà. Íåäàâíåå ðåøèòåëüíîå çàêðûòèå äëÿ ÍÌÒ òîðãîâîé óëèöû â ïåêèíñêîì ðàéîíå Ñèäàí òîëüêî ïîä÷åðêèâàåò íûíåøíþþ òåíäåíöèþ. Èñòî÷íèê: Frame 1999.

ñóòñòâóåò èíòåðåñ ñî ñòîðîíû èíæåíåðîâ (àíàëîãè÷íàÿ êàðòèíà íàáëþäàëàñü äî ñðàâíèòåëüíî íåäàâíåãî âðåìåíè è â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ): îíè ïðåäïî÷èòàþò çàíèìàòüñÿ òåõíè÷åñêè áîëåå èíòåðåñíûì ïðîåêòèðîâàíèåì äîðîã è ìîñòîâ, à ïîëèöèÿ ñîñðåäîòî÷èâàåò ñâîå âíèìàíèå íà òðóäíîñòÿõ îáåñïå÷åíèÿ ìàðøðóòîâ ÍÌÒ è íåñîáëþäåíèè âåëîñèïåäèñòàìè ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Áîëåå çàæèòî÷íûå è ïîëèòè÷åñêè âëèÿòåëüíûå êëàññû íàñåëåíèÿ ñêëîííû, ñêîðåå, ê òîìó, ÷òîáû åçäèòü íà àâòîìàøèíàõ è, ñëåäîâàòåëüíî, çàèíòåðåñîâàíû â òîì, ÷òîáû ñîêðàòèòü ìåäëèòåëüíûé è ìåøàþùèé àâòîìîáèëÿì ÍÌÒ. Íåäîñòàòîê ñïåöèàëèñòîâ ïî òðàíñïîðòíîìó ïëàíèðîâàíèþ è ïðîåêòíûõ ðåøåíèé, ñîîòâåòñòâóþùèõ áîëüøèì îáúåìàì ÍÌÒ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, òîæå óñóãóáëÿåò ïðîáëåìó. Çàâèñèìîñòü ìåñòíûõ âëàñòåé îò öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà ïî ÷àñòè ôèíàíñèðîâàíèÿ äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû (÷åãî, êñòàòè, íåò â Êèòàå) ìîæåò ñåðüåçíî îãðàíè÷èòü óðîâåíü ìåñòíûõ èíèöèàòèâ ïî îáåñïå÷åíèþ ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ÍÌÒ.

Æåíùèíû è âåëîñèïåäíûé òðàíñïîðò Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ æåíùèíû ïî÷òè íå ñàäÿòñÿ íà âåëîñèïåä. Îò÷àñòè ýòî îáúÿñíÿåòñÿ îáùåýêîíîìè÷åñêèìè è ñîöèàëüíûìè íîðìàìè, ÷òî ìîæíî áûëî áû èçìåíèòü ñ ïîìîùüþ

ïðîñâåòèòåëüñêèõ ïðîãðàìì, ïðèçâàííûõ ïðåîäîëåòü êóëüòóðíûå îãðàíè÷åíèÿ íà ïîëüçîâàíèå ÍÌÒ æåíùèíàìè. Íî ÷àñòî ñóùåñòâóþò è áîëåå ïðÿìûå îãðàíè÷åíèÿ, ñâÿçàííûå ñ òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêîé — äîñòóïîì ê êðåäèòíûì ìåõàíèçìàì, äèçàéíîì òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ëè÷íîé áåçîïàñíîñòüþ âî âðåìÿ ïîåçäêè, êîòîðûå ÷àùå îòíîñÿòñÿ ê æåíùèíàì, ÷åì ê ìóæ÷èíàì, è êîòîðûìè íàäî çàíèìàòüñÿ â ðàìêàõ ïàêåòà ïîëèòè÷åñêèõ ìåð.

Ã. Ïàêåò ïîëèòè÷åñêèõ ìåð Èíòåãðàöèÿ ÍÌÒ â ïðîöåññ îáùåãîðîäñêîãî ïëàíèðîâàíèÿ Â áîëüøèíñòâå ñòðàí ÍÌÒ ðàçâèâàëñÿ ñòèõèéíî è âî ìíîãîì îñòàåòñÿ çà ðàìêàìè îáû÷íûõ ïðîöåññîâ òðàíñïîðòíîãî ïëàíèðîâàíèÿ. ÍÌÒ åñëè è ó÷èòûâàåòñÿ, òî, êàê ïðàâèëî, â âèäå "ìîäåðíèçàöèè" äåéñòâóþùåé èíôðàñòðóêòóðû, ïðè÷åì îñíîâíûå óñèëèÿ ñîñðåäîòî÷åíû íà òîì, ÷òîáû ñâåñòè ê ìèíèìóìó òå ïîìåõè, êîòîðûå îí ñîçäàåò ïîòîêó ìîòîðèçîâàííûõ ñðåäñòâ. Â ðåçóëüòàòå ïðèíèìàåìûå ìåðû íå òîëüêî îêàçûâàþòñÿ äîðîãèìè, íî è ÷àñòî ìåøàþò ñàìîìó ÍÌÒ (ê ïðèìåðó, îòêðûòûå ïåøåõîäíûå ìîñòèêè äëÿ ïåðåñå÷åíèÿ îæèâëåííûõ ìàãèñòðàëåé). Äàæå òîãäà, êîãäà áûâàåò íåîáõîäèìî ïðîèçâåñòè "ìîäåðíèçàöèþ", âåðîÿòíîñòü ðàçðàáîòêè ïðèâëåêàòåëüíîãî

164 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ïàêåòà ñðåäñòâ äëÿ ÍÌÒ áóäåò ãîðàçäî âûøå ïðè íàëè÷èè æåëàíèÿ ìîäèôèöèðîâàòü ýëåìåíòû ñèñòåìû, êîòîðàÿ èçíà÷àëüíî ñîçäàâàëàñü íå äëÿ ÍÌÒ. Íàïðèìåð, ìåðû ïî âûðàâíèâàíèþ ñêîðîñòè ìîòîðèçîâàííîãî è íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà ìîãóò áûòü ñóùåñòâåííûì òðåáîâàíèåì, åñëè íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü áåçîïàñíîñòü ïåøåõîäîâ è îðèåíòèðîâàòü âåëîñèïåäíûé òðàíñïîðò íà èñïîëüçîâàíèå äîðîã îáùåòðàíñïîðòíîãî íàçíà÷åíèÿ.

íîâîé êàê äëÿ ïëàíèðîâàíèÿ âåëîñèïåäíîé èíôðàñòðóêòóðû, òàê è äëÿ èíòåãðàöèè âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà â ïëàíû ðàçâèòèÿ îáùåòðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðó è ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ. Òàêèå ïëàíû ñîñòàâëåíû è ðåàëèçîâàíû â ãîëëàíäñêîì ãîðîäå Äåëôòå10. Íåäàâíî îïóáëèêîâàí òàêæå àìáèöèîçíûé ãåíïëàí ðàçâèòèÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà â Áîãîòå (Êîëóìáèÿ) (ñì. âðåçêó 9.2).

Íàïðîòèâ, â áîëåå óäà÷íûõ âàðèàíòàõ, ðàññìàòðèâàþùèõ ÍÌÒ êàê îñíîâíîé èëè âñïîìîãàòåëüíûé âèä òðàíñïîðòà, îí ñ ñàìîãî íà÷àëà ó÷èòûâàëñÿ ïðè ïðîåêòèðîâàíèè ñèñòåìû (íàïðèìåð, â òîêèéñêîì ðàéîíå Òàìà, ãäå ïëàíèðîâàëñÿ àâòîíîìíûé, íåçàâèñèìûé îò ìîòîðèçîâàííûõ ñðåäñòâ ïåøåõîäíûé è âåëîñèïåäíûé äîñòóï ê öåíòðó ãîðîäà è æåëåçíîäîðîæíûì ñòàíöèÿì). Îñíîâîé òàêîãî õàðàêòåðà èíòåãðàöèè ÿâëÿåòñÿ ñî÷åòàíèå íàöèîíàëüíîé ñòðàòåãèè è ïëàíèðîâàíèÿ ðåàëèçàöèè íà ìåñòíîì óðîâíå.

Â 2000 ã. ìóíèöèïàëèòåò êîëóìáèéñêîãî ãîðîäà Áîãîòû îïóáëèêîâàë ïëàí ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà. Îí ïðåäóñìàòðèâàåò ñòðîèòåëüñòâî 320 êì âåëîñèïåäíûõ òðàññ ïðèìåðíîé ñòîèìîñòüþ 120 ìëí äîëë. â òå÷åíèå 9 ëåò. Ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ òàêæå ñîçäàíèå íåîáõîäèìîé âñïîìîãàòåëüíîé èíôðàñòðóêòóðû, â òîì ÷èñëå ñòîÿíîê äëÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà, îáóñòðîéñòâî óëèö, óñòàíîâêà ñâåòîôîðîâ. Ïëàí ïðîøåë äåòàëüíóþ ýêîíîìè÷åñêóþ è ýêîëîãè÷åñêóþ îöåíêó. Ïî îöåíêàì, ïðè ïåðåõîäå íà âåëîñèïåä 2,5% àâòîìîáèëèñòîâ îæèäàåòñÿ ýêîíîìè÷åñêàÿ îòäà÷à íà óðîâíå 15%; åñëè òàêèõ áóäåò áîëüøå, òî è îòäà÷à áóäåò âûøå. Íà÷àëî ïåðâîãî ýòàïà ðåàëèçàöèè ïëàíà ñòðîèòåëüñòâà 200 êì âåëîñèïåäíûõ òðàññ îáùåé ñòîèìîñòüþ 50 ìëí äîëë. ñîïðîâîæäàëîñü ãðàíäèîçíîé ðåêëàìîé, ñâèäåòåëüñòâóþùåé î òåñíîé èíòåãðàöèè ïðîãðàììû ñ ïàðàëëåëüíûì îñóùåñòâëåíèåì ïëàíà ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà "Òðàíñìèëåíèî", à òàêæå ñ äðóãèìè òðàíñïîðòíûìè ìåðîïðèÿòèÿìè è ðàçâèòèåì ñîîáùåíèÿ ñ ñîñåäíèìè ìóíèöèïàëèòåòàìè. Èñòî÷íèê: Ìàóðèñèî Êóýëüÿð, ïî ìàòåðèàëàì ìåñòíîé ïðåññû.

Ïîêà èíôðàñòðóêòóðíûå ñåòè îáåñïå÷åíèÿ âåëîñèïåäíîãî äâèæåíèÿ íå ñòàíóò äîñòàòî÷íî ïëîòíûìè, íåïðåðûâíûìè è íåïîñðåäñòâåííûìè, à ìåñòà ñîïðÿæåíèÿ è ïåðåñå÷åíèÿ íå ñòàíóò âîñïðèíèìàòüñÿ êàê áåçîïàñíûå, ïðåïÿòñòâèé ðàçâèòèþ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà áóäåò ïðåäîñòàòî÷íî. Íåîáõîäèìî áóäåò èçó÷èòü îïòèìàëüíûå ïîòîêè äâèæåíèÿ, îïðåäåëèòü íåäîñòàþùèå çâåíüÿ, ó÷àñòêè ïîâûøåííîé îïàñíîñòè è ïðî÷èå ïðåïÿòñòâèÿ íà ïóòè ðàçâèòèÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà. Ìíîãèå ïîïûòêè ìîáèëèçîâàòü ïîòåíöèàë ÍÌÒ ïîòåðïåëè êðàõ, ïîñêîëüêó íå âêëþ÷àëè ìèíèìàëüíûé íàáîð ýëåìåíòîâ, ïðèçâàííûé ñäåëàòü ÍÌÒ ïðèâëåêàòåëüíûì äëÿ áîëüøîãî ÷èñëà ëþäåé. Åñëè ó÷åñòü ïîòðåáíîñòü â áåçîïàñíîì, íàäåæíîì è ïðÿìîì òðàíñïîðòå, ýòîò ìèíèìàëüíûé íàáîð äîëæåí âêëþ÷àòü ìåðû ïî îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîé è äîñòàòî÷íî îòäåëåííîé èíôðàñòðóêòóðû, ïðÿìûå ìàðøðóòû áåç ñëîæíûõ ïåðåñå÷åíèé ñ òðàññàìè ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, íàäåæíûå ìåñòà ñòîÿíêè âåëîñèïåäîâ è íåäîïóùåíèå âîðîâñòâà, äîñòóïíûå öåíû íà ñàìè òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà. Ïîýòîìó æåëàòåëüíî, ÷òîáû ñóùåñòâîâàë ìåñòíûé ãåíåðàëüíûé ïëàí ðàçâèòèÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà, ñëóæàùèé îñ-

Âðåçêà 9.2. Ãåíïëàí ðàçâèòèÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà ã. Áîãîòû

Ïëàíèðîâàíèÿ íà ìåñòíîì óðîâíå ìîæåò îêàçàòüñÿ íåäîñòàòî÷íî. Íà íàöèîíàëüíîì óðîâíå ñëåäóåò îïðåäåëèòü öåëè è çàäà÷è ñåêòîðà è îáåñïå÷èòü íàëè÷èå íåîáõîäèìûõ ýëåìåíòîâ âñïîìîãàòåëüíîé ñèñòåìû, ÿâëÿþùèõñÿ ïðåðîãàòèâîé íàöèîíàëüíûõ îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ (íàïðèìåð, ñîçäàíèå ïðàâîâîé îñíîâû äëÿ óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì, ïðîâåäåíèå ðåêëàìíûõ êàìïàíèé, ôèíàíñîâûå èíñòðóìåíòû è ò.ä.). Â ãîëëàíäñêîì ãåíåðàëüíîì ïëàíå ðàçâèòèÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà óêàçûâàåòñÿ îáùàÿ öåëü è îïðåäåëÿåòñÿ ðÿä "îòïðàâíûõ òî÷åê" äëÿ äàëüíåéøèõ äåéñòâèé êàê ñîñòàâíàÿ ÷àñòü äîëãîñðî÷íîé òðàíñïîðòíîé ñòðàòåãèè Íèäåðëàíäîâ. Ñ àíàëîãè÷íîé èíèöèàòèâîé íåäàâíî âûñòóïèëî ïðàâèòåëüñòâî Þæíîé Àôðèêè, ó÷ðåäèâ íàöèîíàëüíóþ êîìïàíèþ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà (ñì. âðåçêó 9.3).

ÐÎËÜ ÍÅÌÎÒÎÐÈÇÈÐÎÂÀÍÍÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 165

Âðåçêà 9.3. "Øîâà ëóëà" ("Ëåãêàÿ åçäà") — íàöèîíàëüíàÿ êîìïàíèÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà Â ñâîåì âûñòóïëåíèè î áþäæåòå 2000-2001 ã. ìèíèñòð òðàíñïîðòà Þæíî-Àôðèêàíñêîé Ðåñïóáëèêè îáúÿâèë î ïëàíå ïîâûøåíèÿ ñàìîäîñòàòî÷íîñòè ïîñðåäñòâîì ñîçäàíèÿ íàöèîíàëüíîé êîìïàíèè âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà. Ìèíèñòð ñàì ÿâëÿåòñÿ ñòîðîííèêîì ñîçäàíèÿ êîìïàíèè, è èìåííî îò íåãî çàâèñèò åå êóðñ. Çà îáùåå ðóêîâîäñòâî ïðîåêòîì è åãî ðåàëèçàöèþ îòâå÷àåò íàöèîíàëüíûé äåïàðòàìåíò òðàíñïîðòà. Â îñíîâå êîìïàíèè — ïðîåêò ïîä íàçâàíèåì "Íàöèîíàëüíàÿ äåìîíñòðàöèîííàÿ ïðîãðàììà â îáëàñòè âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà". Öåëü ïðîãðàììû ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû ïðîäåìîíñòðèðîâàòü, ÷òî ñóëèò ðàçâèòèå âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà, ïðèçâàííîãî ïîìî÷ü ëþäÿì ñ íèçêèìè äîõîäàìè â îòíîñèòåëüíî ìàëîàâòîìîáèëèçèðîâàííûõ ãîðîäêàõ è ñåëüñêîé ìåñòíîñòè. Â íåå âîéäåò ðåêëàìíî-ïðîñâåòèòåëüñêàÿ ïîåçäêà, ðàññ÷èòàííàÿ íà îçíàêîìëåíèå ëþäåé ñ ïðîãðàììîé è îêàçàíèå åé ïîääåðæêè (â òîì ÷èñëå ïðîïàãàíäà ñðåäè æåíùèí è ìîëîäåæè); çàêóïêè è îáåñïå÷åíèå äåøåâûõ è ïîäåðæàííûõ âåëîñèïåäîâ; îáó÷åíèå åçäå è óõîäó çà âåëîñèïåäîì; ñìîçäàíèå êîíòåéíåðíîãî ìèêðîïðåäïðèÿòèÿ äëÿ ïîääåðæêè ïîëüçîâàòåëåé; àíàëèç áåçîïàñíîñòè èíôðàñòðóêòóðû; à òàêæå ó÷åáíûå êóðñû, ïëàíèðîâàíèå è îöåíêà. Ïðîãðàììà ôèíàíñèðóåòñÿ Íàöèîíàëüíûì äåïàðòàìåíòîì òðàíñïîðòà ñ öåëüþ ïîëó÷åíèÿ äîïîëíèòåëüíîé ïîääåðæêè ñî ñòîðîíû äðóãèõ îðãàíèçàöèé. Íà I ýòàïå (2000-2001 ãã.) ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ ðåàëèçîâàòü íå ìåíåå 10 òûñÿ÷ ïàêåòîâ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà â îäíîì èëè íåñêîëüêèõ ìåñòàõ êàæäîé ïðîâèíöèè ÞÀÐ. Çàäà÷à II ýòàïà (2001-2002 ãã.) — ðåàëèçîâàòü åùå 15 òûñÿ÷ ïàêåòîâ íà äåâÿòè èìåþùèõñÿ è âîñüìè íîâûõ ïëîùàäêàõ. Íà III ýòàïå (2002-2003 ãã.) áóäåò ðåàëèçîâàíî 50 òûñÿ÷ ïàêåòîâ íà 17 äåéñòâóþùèõ è 18 íîâûõ ïëîùàäêàõ. Â äîïîëíåíèå ê íàöèîíàëüíîé äåìîíñòðàöèîííîé ïðîãðàììå êîìïàíèÿ ðàçðàáîòàëà ýêñïåðèìåíòàëüíûå ïðîåêòû äëÿ ãîðîäà è ñåëüñêîé ìåñòíîñòè. Ãîðîäñêîé ïðîåêò ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé êîìïàíèþ, îáðàçîâàííóþ Íàöèîíàëüíûì äåïàðòàìåíòîì òðàíñïîðòà è Ìèäðýíäñêèì ñîâåòîì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â ðàìêàõ ñâîåé èíèöèàòèâû "Ýêîãîðîä" Ìèäðýíä âûäåëèë 300.000 ðýíäîâ íà ðåêëàìó 1000 ñóáñèäèîííûõ âåëîñèïåäíî-òðàíñïîðòíûõ ïàêåòîâ â ã. Àéâîðè-Ïàðê âìåñòå ñ êîíòåéíåðíûì ìèêðîïðåäïðèÿòèåì. Âìåñòå ñî ñâîèìè ïàðòíåðàìè Ìèäðýíä ðàçðàáîòàë ïðîåêò èíôðàñòðóêòóðû äëÿ 6-êèëîìåòðîâîé âåëîñèïåäíîé òðàññû â Àéâîðè-Ïàðêå ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè è ñîäåéñòâèÿ ðàñïðîñòðàíåíèþ ãîðîäñêîãî âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà. Èñòî÷íèê: Interface for Cycling Expertise, 2000.

Ïîëèòèêà â îáëàñòè èíôðàñòðóêòóðû Ñåòåâîå ïëàíèðîâàíèå äîëæíî äîïîëíÿòüñÿ äåòàëüíîé ïëàíèðîâêîé ó÷àñòêîâ äîðîãè (ðåøåíèå âîïðîñîâ òàêèõ, êàê óñòðàèâàòü ëè ðàçäåëüíîå èëè ñìåøàííîå äâèæåíèå) è ïëàíèðîâàíèåì ðàçâÿçîê è ïåðåñå÷åíèé. Òàêîãî ðîäà ðåøåíèÿ ñâÿçàíû ñ îïðåäåëåíèåì ôóíêöèé, ôèçè÷åñêèõ õàðàêòåðèñòèê è ïðèìåíåíèÿ êàæäîãî ýëåìåíòà ñåòè. Òî÷êîé îòñ÷åòà ÿâëÿåòñÿ ôóíêöèîíàëüíîå íàçíà÷åíèå äîðîãè. Äëÿ êàæäîãî âèäà òðàíñïîðòà ìîæåò áûòü íåñêîëüêî ôóíêöèé: ïîäúåçä, ðàñïðåäåëåíèå äâèæåíèÿ èëè ñêâîçíîé ïðîåçä. Òàê êàê èíòåðåñû ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà íå ìîãóò ñîâïàäàòü (ïðè÷åì êîíôëèêòû ýíäåìè÷íû), ïëàíèðîâùèê äîëæåí ðàçðàáîòàòü ôóíêöèîíàëüíóþ êëàññèôèêàöèþ äîðîã è äîðîæíóþ èåðàðõèþ, à òàêæå îïðåäåëèòü íåîáõîäèìûå ìåðû ïî óñòðàíåíèþ êîíôëèêòîâ. Åñëè ôóíêöèè ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà íåñîâìåñòèìû (íàïðèìåð, "êðûñèíûå äîðîæêè" ÷åðåç æèëûå êâàðòàëû, âûïîëíÿþùèå ðîëü ñåãìåíòîâ ãëàâíûõ ìàãèñòðàëüíûõ ìàðøðóòîâ), áóäåò íåîáõîäèìî îïðåäåëèòü ïðèîðèòåò è âèäîèçìåíèòü êàê ôèçè÷åñêèå õàðàêòåðèñòèêè, òàê è ïðàâèëà èñïîëüçîâàíèÿ ñåãìåíòà äîðîãè. Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ, íàïðèìåð, íà êðóïíûõ ìàãèñòðàëÿõ, ïðåäíà-

çíà÷åííûõ äëÿ óñêîðåííîãî äâèæåíèÿ íà áîëüøèõ ðàññòîÿíèÿõ, èëè íà àâòîáóñíûõ ìàðøðóòàõ ýòî ìîæåò ñëóæèòü îïðàâäàíèåì èñêëþ÷åíèÿ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà èç-çà åãî ïîíèæåííîé ýôôåêòèâíîñòè è áåçîïàñíîñòè. Íî äàæå â ýòèõ ñëó÷àÿõ íåîáõîäèìî ïðåäïðèíÿòü ìåðû ïðîòèâ ðàäèêàëüíîé èçîëÿöèè êîðîòêèõ ìàðøðóòîâ. Áîëåå òîãî, ëþáûå ðåøåíèÿ ïî ïåðåñòðîéêå äîðîã (ê ïðèìåðó, ñâÿçàííûå ñ ââåäåíèåì íîâûõ îãðàíè÷åíèé ïî êàòåãîðèÿì èñïîëüçîâàíèÿ èëè ñ èçúÿòèåì çàùèùåííûõ âåëîñèïåäíûõ ïîëîñ) äîëæíû îöåíèâàòüñÿ ñ òî÷êè çðåíèÿ ïðåèìóùåñòâ, êîòîðûå òàêàÿ ïåðåñòðîéêà äàñò âñåì ó÷àñòíèêàì äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, à íå òîëüêî ñ òî÷êè çðåíèÿ ñêîðîñòè ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà. ×àñòî ïðåäñòàâëÿåòñÿ âîçìîæíûì ñîãëàñîâàòü ðàçëè÷íûå ôóíêöèè ó÷àñòêà äîðîãè ïóòåì èçìåíåíèÿ åå ôèçè÷åñêîé ñõåìû. Ìîòîðèçîâàííûé è íåìîòîðèçîâàííûé òðàíñïîðò ìîæåò ñîñóùåñòâîâàòü òðåìÿ ñïîñîáàìè. Ïîëíàÿ èíòåãðàöèÿ íå äàåò íèêàêèõ èñêëþ÷èòåëüíûõ ïðàâ è îñîáîé çàùèòû íè âåëîñèïåäèñòàì, íè ïåøåõîäàì, ïîëüçóþùèìñÿ ñìåøàííîé äîðîãîé, è â äåëå çàùèòû íàèáîëåå óÿçâèìûõ êàòåãîðèé ïîëàãàåòñÿ íà ïîâåäåíèå âîäèòåëåé. ×àñòè÷íîå ðàçäåëåíèå ïðåäïîëàãàåò âûäåëåíèå íà ïðîåçæåé ÷àñòè ïîëîñêè äëÿ âåëîñèïåäèñòîâ

166 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Âðåçêà 9.4. Ó÷àñòèå çàèíòåðåñîâàííûõ ëèö â ðàçâèòèè ÍÌÒ â Òàíçàíèè Â õîäå ýêñïåðèìåíòîâ, ïðîâåäåííûõ â Âîñòî÷íîé Àôðèêå â ðàìêàõ òðàíñïîðòíîé ïðîãðàììû äëÿ ñòðàí, ðàñïîëîæåííûõ ê þãó îò Ñàõàðû, íà ðàçíûõ ýòàïàõ ïðîåêòà çàäåéñòâîâàëèñü ðàçëè÷íûå ôîðìû è âèäû ó÷àñòèÿ çàèíòåðåñîâàííûõ ãðóïï íàñåëåíèÿ. Òàê, â Äàð-ýñ-Ñàëàìå áûëî 64 ãðóïïû ïîëüçîâàòåëåé, ïðèìåðíî ïî 10 ÷åëîâåê â êàæäîé, êîòîðûå îáñóæäàëè îáùèå âîïðîñû äâèæåíèÿ è ÍÌÒ è ïðåäîñòàâëÿëè ñïåöèàëèñòàì ïî ïëàíèðîâàíèþ èíôîðìàöèþ ïî ïðîáëåìàì, ïîâåäåíèþ íà äîðîãå, ïîòåíöèàëüíûõ ðåøåíèÿõ è ïðèîðèòåòàõ. Çàòåì ê îáùåìó ôîðóìó ïîëüçîâàòåëåé, âûñòóïàþùåìó â êà÷åñòâå ïîñðåäíèêà ìåæäó âëàñòÿìè è ãðàæäàíàìè è ñîñòîÿùåìó èç ïðèìåðíî 20 ÷åëîâåê, êîòîðûå íå ÿâëÿþòñÿ ïîëèòèêàìè è íå èìåþò îòíîøåíèÿ ê îðãàíàì óïðàâëåíèÿ, îáðàòèëèñü ñ ïðîñüáîé ïðîàíàëèçèðîâàòü, ñôîðìóëèðîâàòü è ðàñïîëîæèòü â ïîðÿäêå î÷åðåäíîñòè òå ïðîáëåìû, êîòîðûå áûëè ïîäíÿòû íà çàñåäàíèÿõ ïîëüçîâàòåëüñêèõ ãðóïï. Çàòåì áûëè îáðàçîâàíû ôîðóìû ìåñòíûõ ïîëüçîâàòåëåé, êîòîðûì áûëî ïîðó÷åíî îñóùåñòâëÿòü ïëàíèðîâàíèå, àíàëèçèðîâàòü ïëàíû, ïðåäëàãàòü èçìåíåíèÿ, îñóùåñòâëÿòü êîíòðîëü âî âðåìÿ ñòðîèòåëüñòâà, ìîáèëèçîâàòü ðåñóðñû, îðãàíèçîâûâàòü ðåìîíò è ò.ä. È íàêîíåö, òàì, ãäå èíôðàñòðóêòóðå è ñîîðóæåíèÿì íåîáõîäèìî óäåëÿòü ïîñòîÿííîå âíèìàíèå, ñâîþ ðîëü ìîãóò ñûãðàòü îôèöèàëüíûå îáúåäèíåíèÿ ïîëüçîâàòåëåé, èìåþùèå þðèäè÷åñêèé ñòàòóñ è ñïîñîáíûå ìîáèëèçîâàòü ôèíàíñû ïîñðåäñòâîì ñáîðà âçíîñîâ ñî ñâîèõ ÷ëåíîâ. Â Äàð-ýñ-Ñàëàìå, íàïðèìåð, îáúåäèíåíèþ ïîëüçîâàòåëåé ïðåäïîëàãàëîñü ïåðåäàòü ïàðê äëÿ óõîäà è çàùèòû. Èñòî÷íèê: Interface for Cycling Expertise, 2000

èëè ïåøåõîäîâ, íî íå çàùèùàåò åå ôèçè÷åñêè. Ïîëíîå ðàçäåëåíèå äàåò èñêëþ÷èòåëüíûå ïðàâà ïåøåõîäàì èëè âåëîñèïåäèñòàì è ôèçè÷åñêè çàòðóäíÿåò íàðóøåíèå ýòîãî ïðàâà âîäèòåëÿìè ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà. Íî äàæå è â ýòîì ñëó÷àå íà êðóïíåéøèõ ïåðåñå÷åíèÿõ â ëó÷øåì ñëó÷àå áóäåò, ïî-âèäèìîìó, ëèøü ÷àñòè÷íîå ðàçäåëåíèå. Ñõåìà ïåðåñå÷åíèé è ñõåìà ïîäúåçäà àâòîòðàíñïîðòà ê çäàíèÿì íà ìàðøðóòàõ ÍÌÒ èìåþò îñîáåííî áîëüøîå çíà÷åíèå, â ÷àñòíîñòè â Êèòàå, ãäå èíòåíñèâíîñòü âåëîñèïåäíîãî äâèæåíèÿ ìîæåò áûòü î÷åíü âûñîêîé. Âî ìíîãèõ ãîðîäàõ Êèòàÿ â ïîñëåäíèå ãîäû ó÷àñòèëèñü ñëó÷àè èñïîëüçîâàíèÿ àâòîìîáèëÿìè äîðîæåê äëÿ âåëîñèïåäîâ. Ýòè àëüòåðíàòèâû ðàñïîëàãàþòñÿ â ïîðÿäêå âîçðàñòàíèÿ êàïèòàëîçàòðàò è óáûâàíèÿ çàòðàò íà îáåñïå÷åíèå ñîáëþäåíèÿ óñòàíîâëåííûõ ïðàâèë. Âûáîð ìåæäó íèìè áóäåò çàâèñåòü îò ñîîòíîøåíèÿ âèäîâ òðàíñïîðòà íà äîðîãå, ãëàâíîé ôóíêöèè äîðîãè, îòíîñèòåëüíîé ñêîðîñòè ïîòîêà è èíòåíñèâíîñòè äâèæåíèÿ. Êàê ïîêàçûâàåò îïûò Àôðèêè (Ãàíà) è Ëàòèíñêîé Àìåðèêè (Ëèìà), ÷åðåñ÷óð ìàëîå êîëè÷åñòâî âåëîñèïåäîâ íà äîðîãå ïðîâîöèðóåò íàðóøåíèå, âî âñÿêîì ñëó÷àå ñî ñòîðîíû ïåøåõîäîâ, îñîáåííî åñëè ó íèõ íåò àëüòåðíàòèâû. Ïðè áîëüøîì îáúåìå äâèæåíèÿ ÍÌÒ íå òîëüêî áåçîïàñíåå, íî è ýôôåêòèâíåå âñåãî ñ òî÷êè çðåíèÿ ñêîðîñòè âñåõ êàòåãîðèé ó÷àñòíèêîâ äâèæåíèÿ áûëî áû ïîëíîå ðàçäåëåíèå ïîòîêîâ. Òàêæå ýôôåêòèâíî áûëî áû, êàê ýòî âñå ÷àùå ïðîèñõîäèò â êðóïíûõ ãîðîäàõ Êèòàÿ, óñòðîèòü ðàçíîóðîâíåâûå ïåðåñå÷åíèÿ äëÿ òðàíñïîðò-

íûõ ïîòîêîâ, õîòÿ ýòî ÷ðåâàòî òåì, ÷òî ïî ôèíàíñîâûì ñîîáðàæåíèÿì âåëîñèïåäèñòàì âûäåëÿò íåóäîáíûé ìàðøðóò, óìåíüøàþùèé ïðåèìóùåñòâà ýòîãî âèäà òðàíñïîðòà. Ïî êðàéíåé ìåðå, áûëî áû öåëåñîîáðàçíî îáåñïå÷èòü îòäåëüíûå ôàçû äëÿ ÍÌÒ íà ðåãóëèðóåìûõ ñâåòîôîðàìè ïåðåêðåñòêàõ. Ïðè íåáîëüøîé èíòåíñèâíîñòè äâèæåíèÿ ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà è îòâåòñòâåííîì õàðàêòåðå ó÷àñòêà (íàïðèìåð, â æèëûõ êâàðòàëàõ) áûëî áû ëîãè÷íåå èñïîëüçîâàòü ñðåäñòâà çàìåäëåíèÿ äâèæåíèÿ òðàíñïîðòà äî óðîâíÿ, íà êîòîðîì ðàçëè÷íûå åãî âèäû áåçîïàñíî ñîâìåñòèìû (íàïîäîáèå ãîëëàíäñêîãî "woonerf" — ðàçäåëåíèå ïðîñòðàíñòâà ìåæäó ïåøåõîäàìè è ìàøèíàìè). Ïðèíÿòèå íà îáùåãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå ðåêîìåíäàòåëüíûõ ñòàíäàðòîâ ðàçäåëåíèÿ òðàíñïîðòà — îäèí èç âîçìîæíûõ âàðèàíòîâ, íà îñíîâå êîòîðîãî ìîæíî ðàñïðîñòðàíèòü áîëåå ÷óòêèé ê ïîòðåáíîñòÿì ÍÌÒ ïîäõîä ê ïðîåêòèðîâàíèþ äîðîã11.

Óïðàâëåíèå äîðîæíûì äâèæåíèåì Èç ðåçóëüòàòîâ îïðîñîâ ñòàíîâèòñÿ ïîíÿòíî, ÷òî áåçîïàñíîñòü ÿâëÿåòñÿ âàæíåéøèì âîïðîñîì â äåëå ñîõðàíåíèÿ è ðàçâèòèÿ ÍÌÒ. Ïðîñòðàíñòâî äëÿ ÍÌÒ ìîæíî ôèçè÷åñêè îòäåëèòü ïîñðåäñòâîì ñàìîðåãóëèðîâàíèÿ. Òàì, ãäå íåò ôèçè÷åñêèõ ïðåïÿòñòâèé ê íàðóøåíèþ ðàçãðàíè÷èòåëüíûõ ïðàâèë, ìåðû ïî ðàçãðàíè÷åíèþ ïîòîêîâ ïîìîãóò òîëüêî òîãäà, êîãäà íàëèöî áóäåò íàäåæíîå ñî÷åòàíèå ñðåäñòâ íàáëþäåíèÿ, ïðèíóæäåíèÿ è íàêàçàíèÿ, îñîáåííî äëÿ ñëó÷àåâ íåñàíêöèîíèðîâàííîãî äâèæåíèÿ èëè ñòîÿíêè òðàíñïîðòà â

ÐÎËÜ ÍÅÌÎÒÎÐÈÇÈÐÎÂÀÍÍÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 167

ìåñòàõ, îòâåäåííûõ äëÿ ÍÌÒ. Òðóäíåå âñåãî çàùèòèòü ÍÌÒ â ìåñòàõ, êîòîðûå îí äåëèò ñ äðóãèìè âèäàìè òðàíñïîðòà; êàê ñëåäóåò èç îïûòà ìíîãèõ ñòðàí, ýòî íåîáõîäèìî äåëàòü ñðåäñòâàìè ñòðîãîãî, ïðèíóäèòåëüíîãî, ôèçè÷åñêîãî çàìåäëåíèÿ äâèæåíèÿ. Êàê ïîêàçûâàåò îïûò Íèäåðëàíäîâ è äðóãèõ ñòðàí, ìåðû çàìåäëåíèÿ äâèæåíèÿ òðàíñïîðòà â æèëûõ êâàðòàëàõ è òîðãîâûõ ðàéîíàõ ÿâëÿþòñÿ îäíèì èç íàèáîëåå ýôôåêòèâíûõ ñðåäñòâ ïîääåðæêè ïðîãðàìì ÍÌÒ. Âîðîâñòâî — ñåðüåçíûé ôàêòîð, óäåðæèâàþùèé ëþäåé îò ïîêóïêè âåëîñèïåäà. Ïî äàííûì îïðîñà ãðàæäàí â Ãóàí÷æîó, ïðîâåäåííîãî â 1995 ã., â êàæäîé ñåìüå êàæäûé ãîä óãîíÿëè â ñðåäíåì ïî îäíîìó âåëîñèïåäó, ïðè÷åì 62% ýòèõ ñëó÷àåâ èìåëè ìåñòî â æèëûõ êâàðòàëàõ. Ìåðû çàùèòû îò óãîíà îêàçûâàþòñÿ íåäåéñòâåííûìè. Ïî÷òè âñå óãíàííûå â Ãóàí÷æîó âåëîñèïåäû ñòîÿëè ïîä çàìêîì. Êðîìå òîãî, îíè ñòîÿëè íà ó÷åòå â ïîëèöèè, êîòîðàÿ äàæå íå õîòåëà ðåãèñòðèðîâàòü óãîí è íàõîäèëà ìåíåå 10% âñåõ óãíàííûõ âåëîñèïåäîâ. (Â ã. Öçÿíìûíü, ãäå íà âåëîñèïåäàõ óñòàíàâëèâàþòñÿ íîìåðíûå çíàêè, ñèòóàöèÿ èíàÿ.) Îõðàíÿåìûå ñòîÿíêè, êàêèõ ìíîãî â ßïîíèè è Íèäåðëàíäàõ, ëó÷øå îáåñïå÷èâàþò çàùèòó òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ12. Ê ñîæàëåíèþ, â áîëüøèíñòâå ãîðîäîâ íåò óäîáíî ðàñïîëîæåííûõ è íåäîðîãèõ ñòîÿíîê â îñíîâíûõ ìåñòàõ ïîëüçîâàíèÿ (íà âîêçàëàõ, ðûíêàõ, âîçëå îôèñíûõ öåíòðîâ è ò.ä.).

Óñòàíîâëåíèå ïðàâèë — ëèøü îäíà ñòîðîíà çàäà÷è. Òðåáóåòñÿ åùå, ÷òîáû èõ çíàëè è ñîáëþäàëè. Îáó÷åíèå äåòåé ïðàâèëàì äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ìîæíî áûëî áû îðãàíèçîâàòü â ðàìêàõ øêîëüíîé ïðîãðàììû è ñ ïîìîùüþ âíåøêîëüíûõ ìåðîïðèÿòèé. Â ïåðñïåêòèâå îçíàêîìëåíèå ñ ïðàâàìè ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ ñëåäóåò âêëþ÷èòü â ýêçàìåí íà ïîëó÷åíèå âîäèòåëüñêèõ ïðàâ. Ïîêà æå ìíîãèå èç ñèäÿùèõ çà ðóëåì ïðàâ íå èìåþò, è ëèøü íåìíîãèå ïîëèöåéñêèå îáó÷åíû ñ÷èòàòü áåçîïàñíîñòü ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ îáÿçàííîñòüþ âîäèòåëåé ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà. Ñëåäîâàòåëüíî, âîïðîñû ÍÌÒ äîëæíû áûòü â öåíòðå êîìïëåêñíûõ ïðîãðàìì áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ (ñì. ãëàâó 5).

Ä. Ó÷ðåæäåíèÿ è îðãàíèçàöèè Ìóíèöèïàëüíûé óðîâåíü Ïî÷òè âñå âîïðîñû îðãàíèçàöèè íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà â ãîðîäå âõîäÿò â êðóã îáÿçàííîñòåé ìóíèöèïàëüíûõ îðãàíîâ. Ïîýòîìó â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ íà íèõ, êàê ïðàâèëî, âûäåëÿþòñÿ òðàäèöèîííî ñêóäíûå ñóììû èç ìóíèöèïàëüíûõ áþäæåòîâ. Ôàêòè÷åñêàÿ íåâîçìîæíîñòü íåïîñðåäñòâåííî âçèìàòü ñ ïîòðåáèòåëåé ïëàòó çà ïîëüçîâàíèå èíôðàñòðóêòóðîé òîëüêî óñóãóáëÿåò ïîëîæåíèå äåë. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ òðóäíî ôèíàíñèðîâàòü äàæå îõðàíÿåìûå âåëîñèïåäíûå ñòîÿíêè, îðãàíèçóåìûå â íåêîòîðûõ ðàçâèòûõ ñòðàíàõ íà êîììåð÷åñêîé îñíîâå.

Îáó÷åíèå â îáëàñòè áåçîïàñíîñòè Âàæíîé ñîñòàâíîé ÷àñòüþ ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ÍÌÒ ÿâëÿåòñÿ ðàáîòà ïî óñòàíîâëåíèþ è äîâåäåíèþ äî ñâåäåíèÿ îáùåñòâåííîñòè ïðàâ è îáÿçàííîñòåé ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ, à òàêæå ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, êàñàþùèõñÿ áåçîïàñíîñòè. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ÎÝÑÐ ýòè ïðàâà è ïðàâèëà ÷åòêî îïðåäåëåíû. ×òî æå êàñàåòñÿ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí, òî âî ìíîãèõ èç íèõ, íàïðîòèâ, âåëîñèïåäèñòû è ïåøåõîäû íåðåäêî óïîìèíàþòñÿ â çàêîíîäàòåëüñòâå èñêëþ÷èòåëüíî â âèäå îïðåäåëåíèé è íå èìåþò êàêèõ-ëèáî êîíêðåòíûõ þðèäè÷åñêèõ ïðàâ â îòíîøåíèè ïîëüçîâàíèÿ äîðîãàìè. Çàêîíû î äîðîæíîì äâèæåíèè äîëæíû ÷åòêî îïðåäåëÿòü ïðàâà è îáÿçàííîñòè âëàäåëüöåâ êàê íåìîòîðèçîâàííîãî, òàê è ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà.

Â íåêîòîðûõ îòíîñèòåëüíî áëàãîïîëó÷íûõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ìîæíî âîñïîëüçîâàòüñÿ îïûòîì áîëåå ðàçâèòûõ ñòðàí, â êîòîðûõ äîëæíûé ó÷åò èíòåðåñîâ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà, îñîáåííî ïåøåõîäíîãî äâèæåíèÿ, ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíûì òðåáîâàíèåì ïðè ïëàíèðîâàíèè ñòðîèòåëüñòâà òîðãîâûõ öåíòðîâ. Íî ýòî òðåáóåò è îïðåäåëåííîé ýôôåêòèâíîñòè ñðåäñòâ êîíòðîëÿ â îòíîøåíèè ñòðîèòåëüñòâà è ïîëèòè÷åñêîé âîëè ê îáåñïå÷åíèþ èíòåðåñîâ ÍÌÒ. Ãëàâíûé âîïðîñ: êàê âûðàáîòàòü òàêóþ âîëþ è ñðåäñòâà? Îäèí èç âîçìîæíûõ ïîäõîäîâ ïðèìåíÿåòñÿ â íåêîòîðûõ àôðèêàíñêèõ ñòðàíàõ. Îí ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû îðãàíèçîâàòü ñïåöèàëüíóþ ìíîãîïðîôèëüíóþ ìåæâåäîìñòâåííóþ ãðóïïó â ñî-

168 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ñòàâå ìóíèöèïàëüíîãî îðãàíà óïðàâëåíèÿ, êîòîðàÿ áû ïðîÿâëÿëà èíèöèàòèâó, çàíèìàëàñü ïëàíèðîâàíèåì è ðåàëèçàöèåé ìåðîïðèÿòèé. Òàêàÿ ãðóïïà ìîæåò îáåñïå÷èòü àêòèâíîå ó÷àñòèå ãðàæäàí â ïðîöåññå ïëàíèðîâàíèÿ è ïðîåêòèðîâàíèÿ è àêöåíòèðîâàòü ñâîå âíèìàíèå íà ïîëüçóþùèõñÿ øèðîêîé ïîääåðæêîé ìåðîïðèÿòèÿõ ñ íàèëó÷øèì ñîîòíîøåíèåì îòäà÷è è çàòðàò. Ìîäåëü òàêîãî ïîäõîäà ïðåäëàãàëàñü äëÿ ðåàëèçàöèè â ãîðîäàõ Àôðèêè13. Ýòîò ïîäõîä äàñò ñâîè ïëîäû ïðåæäå âñåãî òàì, ãäå óäåëüíûé âåñ ÍÌÒ âûñîê è åãî çíà÷åíèå óæå ïðèçíàíî. Â ìåíåå áëàãîïðèÿòíûõ óñëîâèÿõ, ìîæåò áûòü, âàæíåå áóäåò îáðàçîâàòü ñîþç, à íå ðèñêîâàòü äðîáèòü îòâåòñòâåííîñòü çà ãîðîäñêóþ èíôðàñòðóêòóðó åùå áîëüøå. Áoëüøóþ ïîëüçó ìîæåò ïðèíåñòè ñòðåìëåíèå ê ñïëî÷åíèþ ïóòåì èíòåãðàöèè íàêîïëåííîãî îïûòà â îòíîøåíèè ÍÌÒ â ðàáîòó äåéñòâóþùèõ èíæåíåðíî-òåõíè÷åñêèõ äåïàðòàìåíòîâ ìóíèöèïàëèòåòîâ, íàöèîíàëüíûõ ñîâåòîâ ïî áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, óïðàâëåíèé äîðîæíûõ ôîíäîâ è ò. ä. Êàê áû òî íè áûëî, òî÷êîé îòñ÷åòà äîëæíî ñëóæèòü ïðèçíàíèå ïîòðåáíîñòåé ÍÌÒ è îáÿçàòåëüñòâî ñòðåìèòüñÿ ê èõ óäîâëåòâîðåíèþ.

Ó÷àñòèå çàèíòåðåñîâàííûõ ñòîðîí Ìîæíî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî ó÷àñòèå ãðàæäàí/çàèíòåðåñîâàííûõ ëèö ïîìîæåò ïîâûñèòü êà÷åñòâî ïðèíèìàåìûõ ðåøåíèé áëàãîäàðÿ âîçìîæíîñòè ó÷åñòü ìåñòíûé îïûò è ïîæåëàíèÿ, îáíàðóæèâàòü è ðåøàòü ïîòåíöèàëüíûå ïðîáëåìû, à òàêæå ñãëàæèâàòü ïîñëåäñòâèÿ ïðèíÿòèÿ ìåð ãîñóäàðñòâåííûì ñåêòîðîì. Íà ïðàêòèêå, îäíàêî, îïûò ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â ðåøåíèè âîïðîñîâ ÍÌÒ îêàçàëñÿ âåñüìà è âåñüìà íåîäíîçíà÷íûì. Ïðè ðåàëèçàöèè ïðîåêòà â Ëèìå øòàòíûå ñîòðóäíèêè è îðãàíû óïðàâëåíèÿ íå âûêàçûâàëè îñîáîãî ýíòóçèàçìà íà ýòîò ñ÷åò è ïðîâîäèëè ñïåöèàëüíûå âñòðå÷è òîëüêî â îòâåò íà ïðîòåñòû ìåñòíîãî íàñåëåíèÿ. Òî æå ñàìîå áûëî ïðè âûïîëíåíèè òðàíñïîðòíîé ïðîãðàììû äëÿ ñòðàí, ðàñïîëîæåííûõ ê þãó îò Ñàõàðû (SSATP) â Àôðèêå: âëàñòè Êåíèè îòíåñëèñü ê èäåå ïðîõëàäíî, â ñâÿçè ñ ÷åì è óäàëîñü äàëåêî íå âñå. Îäíàêî â Òàíçàíèè ðåçóëüòàòû îêàçàëèñü õîðîøèìè îò÷àñòè èç-çà îñòðîòû ïðîáëåì è íàäåæä íà òî, ÷òî â èòîãå çàèíòåðåñîâàííàÿ ãðóïïà íàñåëåíèÿ ìîæåò âûèãðàòü.

Ôèíàíñèðîâàíèå Ìíîãèå èç âîçíèêàþùèõ íà ïóòè âåëîñèïåäèñòîâ è ïåøåõîäîâ ïðåïÿòñòâèé îáúÿñíÿþòñÿ íåñîâåðøåíñòâîì èíôðàñòðóêòóðû è íå ñòàíîâÿòñÿ îáúåêòîì ìíîãèõ òðàäèöèîííûõ ñðåäñòâ ôèíàíñèðîâàíèÿ. Íàïðèìåð, íè îäèí èç íåäàâíî îáðàçîâàâøèõñÿ "äîðîæíûõ ôîíäîâ âòîðîãî ïîêîëåíèÿ", ïî-âèäèìîìó, íèêàêîãî âíèìàíèÿ íå îáðàùàåò íà íåìîòîðèçîâàííûé òðàíñïîðò è îñòàâëÿåò åãî èíòåðåñû íåïðåäñòàâëåííûìè â ñîâåòàõ äîðîæíûõ óïðàâëåíèé, êîòîðûå è ðàñïîðÿæàþòñÿ ôîíäàìè. Åñëè ó÷åñòü, ÷òî êîììåð÷åñêèé ñìûñë ó÷àñòèÿ ïîëüçîâàòåëåé â óïðàâëåíèè ôîíäàìè ñîñòîèò â òîì, ÷òî òîò, êòî ïîëüçóåòñÿ óñëóãîé, äîëæåí çà íåå ïëàòèòü, è íàîáîðîò, ýòî, ïîæàëóé, íå óäèâèòåëüíî. Íî ýòî ïîä÷åðêèâàåò ñëàáîñòü òàêîãî ñðåäñòâà â ó÷åòå èíòåðåñîâ íåêîììåð÷åñêèõ çàèíòåðåñîâàííûõ ëèö. Ïðè òîì, ÷òî ýêñïëóàòàöèîííûå çàòðàòû íà âåëîñèïåäíûé òðàíñïîðò î÷åíü íåâåëèêè, à äîñòîèíñòâà ïðè îòñóòñòâèè àëüòåðíàòèâ îãðîìíû, öåíû íà âåëîñèïåäû âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ÿâëÿþòñÿ ñåðüåçíûì ïðåïÿòñòâèåì ê ðàçâèòèþ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà (îñîáåííî òàì, ãäå âåëèêà âåðîÿòíîñòü èõ õèùåíèÿ). Ïðåæíèå ïîïûòêè ïðåîäîëåòü ýòî ïðåïÿòñòâèå çàêàí÷èâàëèñü ïî-ðàçíîìó, íî îíè ïîçâîëÿþò óñâîèòü íåñêîëüêî ïîëåçíûõ óðîêîâ, êîòîðûå ïðèãîäÿòñÿ ïðè ðàçðàáîòêå áóäóùèõ ñõåì 14. Íàïðèìåð: •

Ôèíàíñèðîâàííàÿ Âñåìèðíûì áàíêîì êðåäèòíàÿ ïðîãðàììà, íàöåëåííàÿ íà íàèìåíåå îáåñïå÷åííûå ñëîè ãîðîäñêîãî íàñåëåíèÿ Ëèìû (Ïåðó) äîñòèãëà íàìå÷åííûõ öåëåé, íî ïðè ýòîì ñòàëêèâàëàñü ñ âçàèìíûì íåäîâåðèåì ñîòðóäíèêîâ ìóíèöèïàëèòåòà Êàõà è ïðåäñòàâèòåëÿìè íàñåëåíèÿ, ó÷àñòâîâàâøèìè â ðåàëèçàöèè ïðîåêòà.

•

Ýêñïåðèìåíòàëüíàÿ ïðîãðàììà äëÿ Àôðèêè, ïðåäóñìàòðèâàâøàÿ ñòèìóëèðîâàíèå ðàáîòîäàòåëåé, ÷òîáû îíè îðãàíèçîâûâàëè êðåäèòíî-ñáåðåãàòåëüíûå ñõåìû, ïðîâàëèëàñü â òåõ ñëó÷àÿõ, ãäå êðåäèòû äîëæíû áûëè ôèíàíñèðîâàòüñÿ ðàáîòîäàòåëÿìè çàðàíåå.

•

Ïðîâîäèâøèåñÿ â àôðèêàíñêèõ ñòðàíàõ ýêñïåðèìåíòàëüíûå ïðîãðàììû ïðîäà-

ÐÎËÜ ÍÅÌÎÒÎÐÈÇÈÐÎÂÀÍÍÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 169

æè âåëîñèïåäîâ â êðåäèò âûïîëíÿëèñü íå ïîëíîñòüþ èç-çà âûñîêîãî, ïî ìíåíèþ ó÷àñòíèêîâ, óðîâíÿ ðèñêà ïðè êðåäèòîâàíèè ìàëîèìóùèõ êëèåíòîâ. •

Â Ìîðîãîðî èäåÿ êîíòðàêòîâ íà àðåíäó âåëîñèïåäîâ áûëà âñòðå÷åíà àðåíäàòîðàìè ïîëîæèòåëüíî, íåñìîòðÿ íà íåâîçìîæíîñòü àâàíñîì ôèíàíñèðîâàòü äîñòàòî÷íîå êîëè÷åñòâî âåëîñèïåäîâ.

•

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ñõåìà ðåêëàìíûõ ïðîäàæ âåëîñèïåäîâ æåíùèíàì è øêîëüíèêàì Ìîðîãîðî ïîêàçàëà âûñîêóþ öåíîâóþ ýëàñòè÷íîñòü ñïðîñà íà âåëîñèïåäû è âîçìîæíîñòü ðàñøèðåíèÿ ñôåðû èñïîëüçîâàíèÿ âåëîñèïåäîâ ïóòåì îïðåäåëåíèÿ ïåðñïåêòèâíûõ öåëåâûõ ãðóïï.

Å. Âûâîäû: ñòðàòåãèÿ â ñôåðå ÍÌÒ 9.36. Â ÷èñëå îñíîâíûõ ýëåìåíòîâ ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà äîëæíû áûòü: •

•

×åòêèå ïîëîæåíèÿ î ïðàâàõ è îáÿçàííîñòÿõ ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ â ïðàâèëàõ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ôîðìóëèðîâàíèå íàöèîíàëüíîé ñòðàòåãèè â îòíîøåíèè íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà êàê âñïîìîãàòåëüíîé ñðåäû äëÿ ðàçðàáîòêè ïëàíîâ íà ìåñòíîì óðîâíå. ×åòêàÿ ôîðìóëèðîâêà ìåñòíîãî ïëàíà â îòíîøåíèè íåìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà â ðàìêàõ ïðîöåäóðû ïëàíèðîâàíèÿ íà óðîâíå ìóíèöèïàëüíûõ âëàñòåé. Îáåñïå÷åíèå ðàçäåëüíîé èíôðàñòðóêòóðû òàì, ãäå ýòî íåîáõîäèìî (ñ öåëüþ ïîâûøåíèÿ áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ è ñòîÿíêè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ). Âêëþ÷åíèå ñòàíäàðòîâ îáåñïå÷åíèÿ èíòåðåñîâ âåëîñèïåäèñòîâ è ïåøåõîäîâ ïðè ïðîåêòèðîâàíèè íîâîé äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû.

óëó÷øåíèè óñëîâèé äâèæåíèÿ ëþäåé, à íå ìîòîðèçîâàííîãî òðàíñïîðòà. •

Ïîäãîòîâêà ïîëèöåéñêèõ ïî îáåñïå÷åíèþ ñîáëþäåíèÿ ïðàâ ÍÌÒ ïî ïðèîðèòåòíûì íàïðàâëåíèÿì äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, à òàêæå ïðè ñîñòàâëåíèè ïðîòîêîëîâ è ïðîôèëàêòèêå äîðîæíî-òðàíñïîðòíûõ ïðîèñøåñòâèé.

•

Âêëþ÷åíèå îáÿçàííîñòåé ïî îáåñïå÷åíèþ èíòåðåñîâ ÍÌÒ â ïîëîæåíèÿ î äîðîæíûõ ôîíäàõ è ïîðÿäîê èõ ðàáîòû.

•

Ñîçäàíèå ìåõàíèçìîâ ìàëîãî êðåäèòîâàíèÿ äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà â ñòðàíàõ ñ íèçêèìè äîõîäàìè íàñåëåíèÿ.

5 Yash Pal Sachdeva. “Walk and bicycle travel char-

acteristics in Indian cities”. Â êí.: Freeman, P. and C.Jamet (eds). Urban Transport Policy; A Sustainable development tool. Proceedings of the International Conference CODATU VIII. Balkema. Rotterdam. 1998 6 De Langen, M. and R. Tembel, eds. 2000. Productive and Liveable Cities: Guidelines for Pedestrian and Bicycle Traffic in African Cities Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Netherlands. 7 Sachdeva, 1998. 8 Äîëÿ ìóæ÷èí â Íüþ-Äåëè, Àêêðå, Ëèìå è Ëåîíå ñî-

ñòàâëÿåò 100, 99, 84,6 è 90 % ñîîòâåòñòâåííî. 9 Interface for Cycling Expertise. 1997. Cycling

Promotion and Bicycle Theft. Local background studies in Leon (Nicaragua), Lima (Peru), New Delhi (India), Guangzhou (China), and Accra (Ghana). Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Netherlands. 10 Interface for Cycling Expertise. Non-motorized Traffic

in Developing Countries. 2000. Òåìàòè÷åñêèé äîêëàä, ïîäãîòîâëåííûé äëÿ Àíàëèçà ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Âñåìèðíîãî áàíêà. Ñ íèì ìîæíî îçíàêîìèòüñÿ íà òðàíñïîðòíîì âåá-ñàéòå Âñåìèðíîãî áàíêà ïî àäðåñó: http://www.worldbank.org/transport/. 11 Interface for Cycling Expertise, 2000. 12 Âîçëå Êàòîëè÷åñêîãî óíèâåðñèòåòà, íà îäíîé èç

íåìíîãî÷èñëåííûõ â Ëèìå âåëîñèïåäíûõ ñòîÿíîê, ñòóäåíòû äîëæíû ïðåäúÿâëÿòü óäîñòîâåðåíèå íà âõîä â óíèâåðñèòåòñêèé ãîðîäîê. Äî ñèõ ïîð òàì íå îòìå÷åíî íè îäíîãî ñëó÷àÿ óãîíà âåëîñèïåäà. 13 De Langen, M. and R. Tembele, ed, 2000. 14 Interface for Cycling Expertise, 1997.

Ñîñðåäîòî÷åíèå îñíîâíîãî âíèìàíèÿ â äåëå óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì íà

170 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ: ÖÅÍÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅ È ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ Öåíîîáðàçîâàíèå ïîçâîëÿåò âûäåëÿòü ðåñóðñû è ñîáèðàòü äîõîäû. Öåíîîáðàçîâàíèå â ñèñòåìå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà îñëîæíÿåòñÿ íàëè÷èåì ìíîæåñòâà öåëåé è çàäà÷ è âåäîìñòâåííîé îòäåëåííîñòüþ äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû îò õîçÿéñòâåííûõ îïåðàöèé, èíôðàñòðóêòóðíîãî öåíîîáðàçîâàíèÿ îò âçèìàíèÿ ïëàòû è äîðîã îò ïðî÷èõ êîììóíèêàöèé. Â èíòåðåñàõ îáåñïå÷åíèÿ èíòåãðàöèè è ñòàáèëüíîñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ðàçâèâàþùèìñÿ ñòðàíàì íåîáõîäèìî äîáèâàòüñÿ âêëþ÷åíèÿ â òðàíñïîðòíûå öåíû ïîëíîãî îáúåìà ñîöèàëüíûõ çàòðàò ïî âñåì êîììóíèêàöèÿì, îñóùåñòâëåíèÿ öåëåâîãî ïîäõîäà ê äîòèðîâàíèþ ñ ó÷åòîì ñòðàòåãè÷åñêèõ öåëåé è èíòåãðèðîâàíèþ âñåõ ñðåäñòâ, èäóùèõ íà ôèíàíñèðîâàíèå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà.

À. Ðîëü öåí â ñèñòåìå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Á. Âçèìàíèå ïëàòû çà èñïîëüçîâàíèå èíôðàñòðóêòóðû

Â áîëüøèíñòâå ñòðàí öåíû âûïîëíÿþò äâå îñíîâíûå ôóíêöèè: îíè íîðìèðóþò è îïðåäåëÿþò ðàñïðåäåëåíèå ðåñóðñîâ ìåæäó ïðîèçâîäñòâîì ðàçëè÷íîé ïðîäóêöèè è ôèíàíñèðóþò ïðîèçâîäñòâî. Íà òðàíñïîðòå âîîáùå, à â ãîðîäñêîì òðàíñïîðòíîì õîçÿéñòâå â îñîáåííîñòè, îñóùåñòâëåíèå ýòèõ ôóíêöèé îñëîæíÿåòñÿ òðåìÿ âàæíåéøèìè îáñòîÿòåëüñòâàìè: i)

ðàçãðàíè÷åíèåì ôóíêöèé ìåæäó èíôðàñòðóêòóðîé è ïðåäîñòàâëåíèåì óñëóã;

ii) îñóùåñòâëåíèåì ðÿäà çàäà÷, â ÷àñòíîñòè ïðè ðåàëèçàöèè òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà; iii) ðàçäåëåíèåì ìåæäó ôèíàíñèðîâàíèåì èíôðàñòðóêòóðû è âçèìàíèåì ïëàòû. Â ýòîé ãëàâå ìû ðàññìîòðèì âñå òðè îáñòîÿòåëüñòâà è ïðåäëîæèì ñïîñîáû, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ ìóíèöèïàëüíûå âëàñòè ìîãóò ïîâûñèòü ýôôåêòèâíîñòü ñâîåé ðàáîòû ïî îáåñïå÷åíèþ òðàíñïîðòíûìè óñëóãàìè, èñïîëüçóÿ ðû÷àãè öåíîîáðàçîâàíèÿ è ðàçëè÷íûå ñõåìû ôèíàíñèðîâàíèÿ.

Î ïåðåãðóçêå äîðîã ãîâîðÿò òîãäà, êîãäà èíòåíñèâíîñòü äâèæåíèÿ äîñòèãàåò òàêîãî óðîâíÿ, ïðè êîòîðîì òðàíñïîðòíûé ïîòîê íà÷èíàåò çàìåäëÿòüñÿ. Â òàêèõ óñëîâèÿõ âñÿêàÿ äîïîëíèòåëüíàÿ ïîåçäêà îáîðà÷èâàåòñÿ íå òîëüêî ðàñõîäàìè, ñâÿçàííûìè ñ ñàìèì äîïîëíèòåëüíûì òðàíñïîðòíûì ñðåäñòâîì, íî è ñóììîé äîïîëíèòåëüíûõ çàòðàò âðåìåíè, êîòîðûå îíà âûçûâàåò ó âñåõ ó÷àñòíèêîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ïîêà ðàñõîäû, îïëà÷èâàåìûå è îùóùàåìûå êàæäûì ó÷àñòíèêîì äâèæåíèÿ, íå áóäóò îòðàæàòü ýòè äîïîëíèòåëüíûå çàòðàòû, êîòîðûå íåñåò îáùåñòâî, äî òåõ ïîð áóäåò ñòèìóë ê ñîâåðøåíèþ ïîåçäîê, âûãîäà îò êîòîðûõ äëÿ ÷åëîâåêà, èõ ñîâåðøàþùåãî, ìåíüøå, ÷åì ñâÿçàííûå ñ íåé ñóììàðíûå çàòðàòû îáùåñòâà1. Â ïðàêòèêå áîëüøèíñòâà ñòðàí, êàê ðàçâèòûõ, òàê è ðàçâèâàþùèõñÿ, äîðîãè â ãîðîäå ïðåäîñòàâëÿþòñÿ ëþäÿì â ïîëüçîâàíèå íà óñëîâèÿõ, íå ïðåäïîëàãàþùèõ íåïîñðåäñòâåííóþ îïëàòó. Åäèíñòâåííîé ôîðìîé ïëàòåæà âîäèòåëåé-÷àñòíèêîâ ãîñóäàðñòâó ÿâëÿþòñÿ êîñâåííûå ïëàòåæè â âèäå íàëîãîâ (â îñíîâíîì íà òîïëèâî), êîòîðûå âàðüèðóþò-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ: ÖÅÍÎÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅ È ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ 171

Âðåçêà 10.1. Òóííåëè "Íàìñàí" â Ñåóëå (Þæíàÿ Êîðåÿ). Óïðîùåííàÿ ñõåìà öåíîîáðàçîâàíèÿ â äîðîæíîé ñôåðå ñíèæàåò óðîâåíü òðàíñïîðòíûõ ïåðåãðóçîê è ïîçâîëÿåò ôèíàíñèðîâàòü çàòðàòû íà óïðàâëåíèå äîðîæíûì äâèæåíèåì Â ñåðåäèíå 80-õ — íà÷àëå 90-õ ãîäîâ, íåñìîòðÿ íà èíòåíñèâíîå ñòðîèòåëüñòâî ñêîðîñòíûõ è ïîäçåìíûõ ìàãèñòðàëåé, â Ñåóëå (Þæíàÿ Êîðåÿ) ðåçêî âîçðîñëà íàãðóçêà íà àâòîìîáèëüíûå äîðîãè. Â 1996 ã. ãîðîäñêèå âëàñòè Ñåóëà ñòàëè âçèìàòü ïëàòó â ðàçìåðå 2000 âîíîâ (2,20 äîëë.) çà ïðîåçä ïî òóííåëÿì "Íàìñàí" ¹ 1 è 3 — äâóì ìàãèñòðàëÿì, ñîåäèíÿþùèì öåíòð ãîðîäà ñ åãî þæíîé ÷àñòüþ è àêòèâíî èñïîëüçóåìûì ÷àñòíûìè àâòîâëàäåëüöàìè. Ïëàòà áûëà óñòàíîâëåíà äëÿ ÷àñòíûõ ìàøèí ñ îäíèì è äâóìÿ ïàññàæèðàìè (âêëþ÷àÿ âîäèòåëÿ) è âçèìàëàñü íåçàâèñèìî îò íàïðàâëåíèÿ äâèæåíèÿ çà êàæäûé âúåçä/âûåçä ñ 7.00 äî 21.00 â áóäíè è ñ 7.00 äî 15.00 ïî ñóááîòàì. ×àñòíûå ìàøèíû ñ òðåìÿ èëè áîëåå ïàññàæèðàìè, òàêñè, à òàêæå âñå âèäû àâòîáóñîâ, ìèíèôóðãîíîâ è ãðóçîâèêîâ îò óïëàòû îñâîáîæäàëèñü; â âîñêðåñåíüå è ïðàçäíè÷íûå äíè ïëàòà íå âçèìàëàñü. Â òå÷åíèå äâóõ ëåò ïîñëå ââåäåíèÿ â äåéñòâèå ýòîé ñõåìû îïëàòû ïðè äâèæåíèè ÷åðåç òóííåëè "Íàìñàí" ¹ 1 è 2 îáúåì äâèæåíèÿ ïàññàæèðñêîãî òðàíñïîðòà â ÷àñû ïèê ñîêðàòèëñÿ íà 34%, ñðåäíÿÿ ñêîðîñòü äâèæåíèÿ âîçðîñëà íà 50% (ñ 20 äî 30 êì/÷), à ÷èñëî îñâîáîæäåííûõ îò îïëàòû òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â îáîèõ òóííåëÿõ ñóùåñòâåííî âîçðîñëî. Íà àëüòåðíàòèâíûõ ìàðøðóòàõ ðîñò èíòåíñèâíîñòè äâèæåíèÿ ñîñòàâèë äî 15%, îäíàêî ñðåäíÿÿ ñêîðîñòü äâèæåíèÿ òàêæå óâåëè÷èëàñü áëàãîäàðÿ ðàçãðóçêå ïîòîêîâ íà ðåãóëèðóåìûõ ñâåòîôîðàìè ïåðåêðåñòêàõ, ñâÿçàííûõ ñ òóííåëÿìè "Íàìñàí", è óñèëåíèþ ìåð ïî ñîáëþäåíèþ ïðàâèë ñòîÿíêè íà óëèöàõ íà àëüòåðíàòèâíûõ ìàðøðóòàõ. Âåñü ãîäîâîé îáúåì âûðó÷êè çà ïðîåçä ïî îáîèì òóííåëÿì (ñîñòàâëÿþùèé ïðèìåðíî 15 ìëí äîëë.), ïîñòóïàåò íà ñïåöèàëüíûé ñ÷åò, ñðåäñòâà êîòîðîãî èñïîëüçóþòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ïðîåêòîâ, â òîì ÷èñëå ìåðîïðèÿòèé îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ òðàíñïîðòíûìè ñèñòåìàìè è òðàíñïîðòíûì ñïðîñîì, ïðîâîäèìûõ â ãîðîäå. Èñòî÷íèê: Kee Yeon Hwang, Bongsoo Son, Jin Ki Eom. "Effect of Congestion Pricing at the Namsan Tunnels in Seoul". Journal of the Eastern Asia Society for Transportation Studies, Vol. 3 (1).

ñÿ â çàâèñèìîñòè îò ñòåïåíè èñïîëüçîâàíèÿ äîðîã. Íåäîîöåíêà ÿâëÿåòñÿ ïîâñåìåñòíîé ïðàêòèêîé. Äàæå â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, ãäå íàëîãè íà òîïëèâî îòíîñèòåëüíî âûñîêè, ýòè ïëàòåæè íå îòðàæàþò çàòðàò, âûçûâàåìûõ çàòîðàìè. Ýòà ñèòóàöèÿ èìååò ðÿä îòðèöàòåëüíûõ ìîìåíòîâ. Âî-ïåðâûõ, ñóùåñòâóåò äèñïðîïîðöèÿ ìåæäó âèäàìè òðàíñïîðòà: ïðåäïî÷òåíèå îòäàåòñÿ àâòîäîðîæíîìó òðàíñïîðòó, îñîáåííî ÷àñòíûì àâòîìîáèëÿì. Âî-âòîðûõ, ýòî îáñòîÿòåëüñòâî ñïîñîáñòâóåò ïîâûøåíèþ íàãðóçêè íà èíôðàñòðóêòóðó (÷òî ìîæåò âûçâàòü "èçáûòî÷íóþ" ïåðåãðóçêó äâèæåíèÿ). Â-òðåòüèõ, â ñâÿçè ñ îòñóòñòâèåì ïðÿìûõ äîõîäîâ ïðè îïðåäåëåíèè òðåáóåìîãî óðîâíÿ äîðîæíûõ ìîùíîñòåé ëîãè÷åñêè íåâîçìîæíî îïåðåòüñÿ íà îáû÷íûå êðèòåðèè êîììåð÷åñêîãî èíâåñòèðîâàíèÿ. Â-÷åòâåðòûõ, òàê êàê ñîîòâåòñòâóþùèå ìåñòíûå îðãàíû íå ïîëó÷àþò ïîëàãàþùèåñÿ èì äîõîäû, ñóùåñòâóþùàÿ èíôðàñòðóêòóðà ìîæåò íåäîïîëó÷àòü äåíüãè, íåîáõîäèìûå äëÿ åå ïîääåðæàíèÿ íà äîëæíîì óðîâíå. Ïî âñåì ýòèì ïðè÷èíàì áûëî áû æåëàòåëüíî ñäåëàòü òàê, ÷òîáû ó÷àñòíèêè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ïëàòèëè ïîëíóþ ïðåäåëüíóþ ñîöèàëüíóþ ñòîèìîñòü ñâîèõ ïîåçäîê ïî ãîðîäó.

Öåíîîáðàçîâàíèå âî èçáåæàíèå çàòîðîâ Êîíöåïöèÿ öåíîîáðàçîâàíèÿ âî èçáåæàíèå òðàíñïîðòíûõ ïåðåãðóçîê ñîñòîèò â òîì, ÷òî ó÷àñòíèêè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ äîëæíû ïëàòèòü öåíó, ìåíÿþùóþñÿ â çàâèñèìîñòè îò ïðåâàëèðóþùåãî óðîâíÿ çàãðóæåííîñòè è îòðàæàþùóþ êðàòêîñðî÷íûå ïðåäåëüíûå ñîöèàëüíûå çàòðàòû íà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè2. Â çàùèòó ýòîé êîíöåïöèè äàâíî âûñòóïàþò ýêîíîìèñòû, òàê êàê â îòëè÷èå îò âñåâîçìîæíûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ìåð êîíòðîëÿ, îáû÷íî èñïîëüçóåìûõ â öåëÿõ óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì, îíà îáåñïå÷èâàåò ïðàâèëüíûå ñòèìóëû ïî öåëîìó ðÿäó ïîêàçàòåëåé, ó÷èòûâàåìûõ ïðè ïðèíÿòèè ðåøåíèÿ î ïîåçäêå, â òîì ÷èñëå âûáîðó ìåñòà íàçíà÷åíèÿ, âðåìåíè ïîåçäêè, âèäà òðàíñïîðòà, ìàðøðóòà è ò. ä. Áîëåå òîãî, åñëè áû öåíû, ó÷èòûâàþùèå ïåðåãðóçêó, ïðèìåíÿëèñü â óñëîâèÿõ ãèáêîãî ðûíêà çåìëè è íåäâèæèìîñòè, ãîðîä ýâîëþöèîíèðîâàë áû â ñòîðîíó áîëüøåé êîìïàêòíîñòè, óâåëè÷åíèÿ äîëè çåìëè ñìåøàííîãî ïîëüçîâàíèÿ, óìåíüøåíèÿ îáúåìà ðåñóðñîâ íà ðàñïðîñòðàíåíèå äîðîæíîé ñåòè íà ïðèëåãàþùèå òåððèòîðèè è óâåëè÷åíèÿ ñðåäñòâ, âûäåëÿåìûõ íà ñîâåðøåíñòâîâàíèå èíôðàñòðóêòóðû â çàñòðîåííûõ ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ3. Íàêîíåö, â îò-

172 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ëè÷èå îò àëüòåðíàòèâ â âèäå àäìèíèñòðàòèâíûõ îãðàíè÷åíèé ýòà êîíöåïöèÿ ïðèíîñèò áþäæåòó äîõîä, à íå óáûòîê (ñì. âðåçêó 10.1). Â ñèëó ýòèõ ïðè÷èí Âñåìèðíûé áàíê â ñâîåì äîêëàäå ïî ïîëèòèêå â îáëàñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà çà 1976 ã. íàñòîÿòåëüíî ðåêîìåíäîâàë ïðèíÿòü ïðîòèâîçàòîðíóþ ñõåìó öåíîîáðàçîâàíèÿ, à âïîñëåäñòâèè èçó÷àë âîçìîæíîñòü åå ïðèìåíåíèÿ â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ4. Îäíàêî ïîïûòêè ââåñòè åå â Êóàëà-Ëóìïóðå è Áàíãêîêå â ðàìêàõ ïðîåêòîâ Áàíêà ïðîâàëèëèñü, êàê ïðîâàëèëàñü è àíàëîãè÷íàÿ èíèöèàòèâà â Ãîíêîíãå â íà÷àëå 1980-õ ãîäîâ. Ïîêà íàèáîëåå ïðîäâèíóòûì èç ðåàëèçîâàííûõ âàðèàíòîâ ÿâëÿåòñÿ ñèíãàïóðñêèé: âïåðâûå ââåäåííàÿ òàì â 1973 ã. ñõåìà ðàéîííîãî ëèöåíçèðîâàíèÿ ê íàñòîÿùåìó âðåìåíè âûðîñëà â ãîðàçäî áîëåå èçîùðåííóþ ñõåìó ýëåêòðîííîãî öåíîîáðàçîâàíèÿ. Âìåñòå ñ òåì âî ìíîãèõ ñòðàíàõ âîçîáëàäàëè ìåðû ñóððîãàòíîãî õàðàêòåðà òèïà îãðàíè÷åíèé íà ñòîÿíêó ìàøèí è ïîâûøåíèÿ öåí. Îäíàêî äàæå â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ ìíîãèå ñîìíåâàþòñÿ â ýôôåêòèâíîñòè ýòèõ ñóððîãàòíûõ ìåð. Â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ Íîðâåãèè â öåëÿõ ïîëó÷åíèÿ äîõîäà ââåäåíà ïðÿìàÿ ïëàòà çà ïîëüçîâàíèå ãîðîäñêèìè äîðîãàìè, à â Íèäåðëàíäàõ è Âåëèêîáðèòàíèè óæå âñåðüåç ðàññìàòðèâàåòñÿ âîïðîñ ðàçðàáîòêè ñèñòåìû öåíîîáðàçîâàíèÿ, ïðèçâàííîé ðàçãðóçèòü óëèöû. Ìíîãèå èç âîçðàæåíèé ïðîòèâ òàêîé ñèñòåìû óæå ñíÿòû. Ñóùåñòâîâàâøèå íåêîãäà îïàñåíèÿ ïî ïîâîäó ñòîèìîñòè è íàäåæíîñòè òåõíîëîãèè ðàçâåÿëèñü ñ ðàçâèòèåì ýëåêòðîíèêè. Îïàñåíèÿ â ñâÿçè ñ âîçìîæíûì âòîðæåíèåì â ÷àñòíóþ æèçíü, êîòîðûå, â ÷àñòíîñòè, ñïîñîáñòâîâàëè ïðîâàëó ãîíêîíãñêîãî ýêñïåðèìåíòà, ìîæíî ïðåîäîëåòü, âûáðàâ òåõíîëîãèþ, èñêëþ÷àþùóþ êàêóþ-ëèáî öåíòðàëèçîâàííóþ ôèêñàöèþ ïåðåäâèæåíèé ìàøèí. Ñòðàõè ïî ïîâîäó âîçìîæíûõ ïîñëåäñòâèé ïðèíÿòèÿ ïðîòèâîçàòîðíîé ñõåìû äëÿ íàñåëåíèÿ ñ íåâûñîêèìè äîõîäàìè, ñòàâøèå ñåðüåçíûì ïðåïÿòñòâèåì èõ ïîëèòè÷åñêîé ïðèåìëåìîñòè â ñòðàíàõ ñ âûñîêèì óðîâíåì àâòîìîáèëèçàöèè íàñåëåíèÿ5, â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ èìåþò ïîä ñîáîé ãîðàçäî ìåíüøå îñíîâàíèé, òàê êàê òàì áîëüøèíñòâî æèòåëåé ïîëüçóþòñÿ îáùåñòâåííûì òðàíñ-

ïîðòîì, à â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ íå àâòîìîáèëüíûì, à êàêèì-ëèáî èíûì6. Äàæå â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ Âîñòî÷íîé Åâðîïû, äåìîíñòðèðóþùèõ ðåçêèé ðîñò ÷èñëà àâòîìàøèí íà äóøó íàñåëåíèÿ, îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò ïðåäëàãàåò áîëåå øèðîêóþ ñåòü óñëóã è õîäèò ÷àùå, ÷åì âî ìíîãèõ çàïàäíûõ ñòðàíàõ, ïðåäñòàâëÿÿ ñîáîé ðåàëüíóþ àëüòåðíàòèâó ëè÷íîìó àâòîòðàíñïîðòó. Îòäåëüíûå æå ñëó÷àè äèñáàëàíñà, âîçíèêàþùèå ïðè ïåðåõîäå ê áîëåå ïðÿìîé è ýôôåêòèâíîé ñèñòåìå âçèìàíèÿ ïëàòû çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè, ìîæíî êîìïåíñèðîâàòü ïóòåì ïðåäîñòàâëåíèÿ àäðåñíûõ äîòàöèé, íàïðèìåð, áåñïëàòíûõ èëè ëüãîòíûõ ñìàðò-êàðò èëè ñïåöèàëüíûõ íàêëååê íà ïåðåõîäíûé ïåðèîä. "Ðàçãðóçî÷íîå" öåíîîáðàçîâàíèå âñå ÷àùå ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê êîíöåïöèÿ, âðåìÿ êîòîðîé ïðèøëî. Ïëàòåæè ïî ýòîé ñõåìå ìîæíî âçèìàòü ñ ðàçíîé ñòåïåíüþ òî÷íîñòè ïîñðåäñòâîì ìíîæåñòâà ñïîñîáîâ ðàçëè÷íîãî òåõíîëîãè÷åñêîãî óðîâíÿ è ñòîèìîñòè. Ïðè òîì, ÷òî òåîðåòè÷åñêè ìîæíî áûëî áû óñòàíîâèòü ðàçíûå öåíû äëÿ ðàçíûõ çâåíüåâ òðàíñïîðòíîé öåïè â êàæäûé îòäåëüíûé ïåðèîä âðåìåíè, â ðåàëüíîñòè èç ñîîáðàæåíèé ïðàêòè÷íîñòè è â öåëÿõ ïðåäñêàçóåìîñòè ðåàêöèè âîäèòåëåé ñëåäóåò ïîäóìàòü î òîé èëè èíîé ñòåïåíè ïðèáëèçèòåëüíîñòè. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ èìååòñÿ òðè îñíîâíûå ôîðìû òàêîãî öåíîîáðàçîâàíèÿ. à) Êîðäîííûå öåíû (èëè ðàéîííûå ëèöåíçèè) òåõíîëîãè÷åñêè âíåäðèòü ïðîñòî: îíè ïðåäïîëàãàþò ïëàòó çà âúåçä (èëè ïðåáûâàíèå) íà îãðàíè÷åííóþ òåððèòîðèþ ïðè íåêîòîðîé ñòåïåíè äèôôåðåíöèàöèè ïî âðåìåíè. Ãëàâíûé ïðèìåð — ïðèíÿòàÿ â 1975 ã. è ôóíêöèîíèðîâàâøàÿ äî 1998 ã. ñõåìà ðàéîííîãî ëèöåíçèðîâàíèÿ öåíòðà Ñèíãàïóðà. Íå÷òî ïîäîáíîå ðàçðàáàòûâàåòñÿ ñåé÷àñ äëÿ öåíòðàëüíîé ÷àñòè Ëîíäîíà. á) Ïëàòíûé ïðîåçä â îïðåäåëåííîå âðåìÿ ïî îòäåëüíûì äîðîãàì èëè ïîëîñàì ìîæíî óñòàíîâèòü äëÿ êðóïíåéøèõ ìàãèñòðàëåé. Îí óëó÷øèò ñèòóàöèþ ñ ïîòîêîì ìàøèí íà ñîîòâåòñòâóþùåé ìàãèñòðàëè (õîòÿ ìîæåò íèêàê íå ïîâëèÿòü íà ïðî÷èå äîðîãè). Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ýòà ìåðà ïðèìåíÿëàñü íà ðÿäå òóííåëåé â Ãîíêîí-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ: ÖÅÍÎÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅ È ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ 173

Âðåçêà 10.2. Ýëåêòðîíèêà ïîâûøàåò ýôôåêòèâíîñòü ñèñòåìû âçèìàíèÿ ïëàòû çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè â Ñèíãàïóðå Â ñåíòÿáðå 1998 ã. ïðàâèòåëüñòâî Ñèíãàïóðà çàìåíèëî àíàëîãîâóþ ñõåìó ðàéîííîãî ëèöåíçèðîâàíèÿ (ÑÐË) ñèñòåìîé ýëåêòðîííûõ äîðîæíûõ ïëàòåæåé (ÝÄÏ). Íîâàÿ ñõåìà îõâàòûâàåò òó æå òåððèòîðèþ, ÷òî è ñòàðàÿ; îíà äåéñòâóåò ïî ïðèíöèïàì, àíàëîãè÷íûì ÑÐË, íî âêëþ÷àåò â ñåáÿ ïîäúåçäíûå ïóòè è îáúåçäû. Ñîãëàñíî íîâîé ñõåìå, âñå ìàøèíû äîëæíû áûòü îáîðóäîâàíû âñòðîåííûì ýëåêòðîííûì óñòðîéñòâîì, ïðèíèìàþùèì êðåäèòíûå ñìàðò-êàðòû. Ïëàòà çà ïðîåçä âçèìàåòñÿ àâòîìàòè÷åñêè ïðè ïðîåçäå ìàøèíû ïîä ñèãíàëüíûì ìîñòèêîì; ïðè ýòîì íà æèäêîêðèñòàëëè÷åñêîì ýêðàíå îòîáðàæàåòñÿ òåêóùåå ñîñòîÿíèå ñ÷åòà. Ðàçìåð ïëàòû íå çàâèñèò îò èíòåíñèâíîñòè äâèæåíèÿ, îäíàêî åæåêâàðòàëüíî îí êîððåêòèðóåòñÿ ñ öåëüþ îïòèìèçàöèè ñêîðîñòè äâèæåíèÿ. Âíåäðåíèå ñèñòåìû îáîøëîñü â 200 ìëí ñèíãàïóðñêèõ äîëëàðîâ, ïðè÷åì ïîëîâèíà ýòîé ñóììû óøëà íà óñòàíîâêó áåñïëàòíûõ ýëåêòðîííûõ óñòðîéñòâ. Âíåäðåíèå ñèñòåìà ÝÄÏ íå ïðåñëåäîâàëî öåëè ïîâûøåíèå óðîâíÿ ñáîðà äîõîäîâ äëÿ ãîñóäàðñòâà. Ïëàòåæè ÝÄÏ â öåëîì íèæå, ÷åì ñîîòâåòñòâóþùèå ïëàòåæè â ÑÐË, õîòÿ ïðèíöèï âçèìàíèÿ ïëàòû çà åäèíîâðåìåííûé ïðîåçä â ñèñòåìå ÝÄÏ ïðåäïîëàãàåò, ÷òî òå, êòî ïîëüçîâàëñÿ ïëàòíîé äîðîãîé ÷àùå, òåïåðü áóäåò ïëàòèòü áîëüøå. Îáùèé óðîâåíü ñîáèðàåìûõ äîõîäîâ ñíèçèëñÿ ïî ñðàâíåíèþ ñ ÑÐË íà 40%. Íî ýëåêòðîííàÿ ñèñòåìà ïðåäîñòàâëÿåò áîëüøå ñâîáîäû â óñòàíîâëåíèè òàðèôîâ çà ïðîåçä, íåæåëè äîñòàòî÷íî äëÿ ïðåäîòâðàùåíèÿ ñêîïëåíèÿ ìàøèí íà äîðîãàõ. Êîãäà íîâûé ïîðÿäîê ðåãóëèðîâàíèÿ äâèæåíèÿ ñòàáèëèçèðîâàëñÿ, èíòåíñèâíîñòü âúåçäà â ðåãóëèðóåìóþ çîíó â ðàáî÷èå äíè ñíèçèëñÿ íà 20-24% (ñ 271 òûñÿ÷è àâòîìàøèí â äåíü äî 206-216 òûñÿ÷). Âìåñòå ñî ñíèæåíèåì êîëè÷åñòâà ïðîåçæàþùèõ ìàøèí ïîâûñèëàñü èõ ñðåäíÿÿ ñêîðîñòü â ïðåäåëàõ çîíû: ñ 30-35 êì/÷ äî 40-45 êì/÷. Ýôôåêòèâíîñòü íîâîé ñõåìû íà òðåõ äåéñòâóþùèõ ñêîðîñòíûõ ìàãèñòðàëÿõ ìåíåå î÷åâèäíà, è Óïðàâëåíèå íàçåìíîãî òðàíñïîðòà â íàñòîÿùåå âðåìÿ àíàëèçèðóåò òàðèôû ÝÄÏ ñ öåëüþ äàëüíåéøåé îïòèìèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Èñòî÷íèê: Padeco.

ãå, à òàêæå â òóííåëå "Íàìñàí" â Ñåóëå è ñêîðîñòíûõ òðàññàõ â Ñèíãàïóðå. â) Ýëåêòðîííûå äîðîæíûå ïëàòåæè (ÝÄÏ) ïîçâîëÿþò áîëåå òî÷íî äèôôåðåíöèðîâàòü âçèìàåìóþ ïëàòó â çàâèñèìîñòè îò äîðîãè, âðåìåíè ñóòîê è òèïà òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà íà êîíòðîëèðóåìîé òåððèòîðèè. Ïîñëåäíèå äîñòèæåíèÿ êîìïüþòåðíûõ òðàíñïîðòíî-òåõíîëîãè÷åñêèõ ñèñòåì äåëàþò ýòîò âàðèàíò ãîðàçäî áîëåå ïðèâëåêàòåëüíûì; óæå åñòü îïûò åãî âíåäðåíèÿ â êðóïíûõ ìàñøòàáàõ. Ïîêà åäèíñòâåííîé ðåàëüíî äåéñòâóþùåé êîìïëåêñíîé ñèñòåìîé òàêîãî ðîäà ÿâëÿåòñÿ ñèíãàïóðñêàÿ, çàìåíèâøàÿ â 1998 ã. ñõåìó ðàéîííîãî ëèöåíçèðîâàíèÿ è ïëàòíûé ïðîåçä â öåíòðå ãîðîäà è ïî íåêîòîðûì êðóïíûì ìàãèñòðàëÿì; ñåé÷àñ îíà ïîñòåïåííî ðàñøèðÿåòñÿ7. (Ñì. âðåçêó 10.2.) Â ïðèíöèïå, åñëè ââîäèòñÿ òàêàÿ ïëàòà çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè, êîòîðàÿ ïîêðûâàåò ïðåäåëüíûå ñîöèàëüíûå ðàñõîäû, ðåøåíèå îðãàíîâ òðàíñïîðòíîãî óïðàâëåíèÿ î òîì, íàäî ëè è êîãäà íàäî âêëàäûâàòü ñðåäñòâà â ðàñøèðåíèå äîðîã, äîëæíî îïðåäåëÿòüñÿ îòíîøåíèåì äîõîäîâ, ñîáèðàåìûõ ïëàòíîé ñèñòåìîé, è ñòîèìîñòè ðàñøèðåíèÿ8. Íà ïðàêòèêå â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ñèñòåìà öåíîîáðàçîâàíèÿ åùå

íå óñòîÿëàñü, ìîæåò îêàçàòüñÿ ïî-ïðåæíåìó íåîáõîäèìî ïðîèçâåñòè àíàëèç ýôôåêòèâíîñòè ïðåäïîëàãàåìûõ êàïçàòðàò. Òåì íå ìåíåå ïðèìåíåíèå òàêîé ñõåìû öåíîîáðàçîâàíèÿ ñîçäàñò íåîáõîäèìóþ îñíîâó äëÿ ïðîâåäåíèÿ àíàëèçà, à òàêæå ïîçâîëèò ñîáðàòü ñðåäñòâà, êîòîðûå ìîæíî áóäåò èñïîëüçîâàòü äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ ðàñøèðåíèÿ äîðîæíîé ñåòè9. Òîò ôàêò, ÷òî äåéñòâåííûå ïðîòèâîçàòîðíûå öåíû èëè ñáîðû çà ñòîÿíêó, èñïîëüçóåìûå â êà÷åñòâå èõ çàìåíèòåëÿ (ñì. ï. 10.20), ïðîèçâîäÿò äîõîä, ïðåâûøàþùèé îáùóþ âåëè÷èíó ïðÿìûõ èçäåðæåê çàìåäëåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ, èíîãäà èñïîëüçóåòñÿ êàê àðãóìåíò ïðîòèâ íèõ. Âûñîêèå ñáîðû ñ ó÷àñòíèêîâ äâèæåíèÿ âïîëíå óìåñòíû ñ ó÷åòîì íåõâàòêè ìåñòà äëÿ äîðîæíîãî ïîëîòíà â ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ïî ñðàâíåíèþ ñ ïëîùàäüþ çàñòðîéêè. Âîïðîñ î ðàñïðåäåëåíèè ýòèõ ðàñõîäîâ ðåøàåòñÿ âåñüìà ïðîãðåññèâíî, ïîñêîëüêó âëàäåëüöàìè ìàøèí ÿâëÿþòñÿ, êàê ïðàâèëî, ëþäè ñ âûñîêèì óðîâíåì äîõîäîâ è ãîòîâûå äîðîãî çàïëàòèòü çà ñîêðàùåíèå âðåìåíè íà ïîåçäêó è óìåíüøåíèå åå íåïðåäñêàçóåìîñòè. Òàêîé ïîäõîä åùå è äåìîêðàòè÷åí, òàê êàê ïîâûøåíèå ñáîðîâ â ñèëó íèçêîãî óðîâíÿ àâòîìîáèëèçàöèè êîñíåòñÿ ëèøü íåçíà÷èòåëüíîé äîëè íàñåëåíèÿ. Ïî ýòèì ïðè÷èíàì öåíîîáðàçîâàíèå, ïðåïÿòñòâóþùåå îáðàçîâàíèþ ïðîáîê, â ñî÷åòàíèè ñ èñ-

174 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ïîëüçîâàíèåì äîõîäîâ íà öåëè ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è äðóãèõ ñëóæá íà áëàãî áåäíåéøèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ ìîæíî ðåêîìåíäîâàòü ëþáîìó ìóíèöèïàëèòåòó, èñïûòûâàþùåìó íåõâàòêó äåíåæíûõ ñðåäñòâ, â ëþáîé ðàçâèâàþùåéñÿ ñòðàíå èëè ñòðàíå ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé.

Íàëîã íà áåíçèí êàê ñóððîãàòíûé ñáîð Îäíàêî â íàñòîÿùåå âðåìÿ íàëîãîâûé êîìïîíåíò öåíû áåíçèíà íà çàïðàâî÷íîé ñòàíöèè ÿâëÿåòñÿ îñíîâíûì âèäîì ñáîðà, íåïîñðåäñòâåííî ñâÿçàííûì ñ äîðîæíûì äâèæåíèåì. Òàêèì îáðàçîì öåíà òîïëèâà èìååò äëÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà áîëüøîå çíà÷åíèå. ×àñòíûé àâòîâëàäåëåö îáû÷íî âîñïðèíèìàåò ýòîò âèä çàòðàò êàê åäèíñòâåííûé, ñâÿçàííûé ñ ñîâåðøåíèåì ïðåäåëüíîé ïîåçäêè. Òåì ñàìûì ýòè çàòðàòû ìîãóò íåïîñðåäñòâåííî ïîâëèÿòü íà êîëè÷åñòâî ïîåçäîê, âûáîð ñïîñîáà ïåðåäâèæåíèÿ è òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà è â ìåíüøåé ñòåïåíè íà êîìïðîìèññ ìåæäó ïóíêòîì íàçíà÷åíèÿ è òðàíñïîðòíûìè ðàñõîäàìè. Â èäåàëå öåíà òîïëèâà äîëæíà âêëþ÷àòü â ñåáÿ ñòîèìîñòü ðåñóðñà (öåíà äîñòàâêè äî ãðàíèöû); çàòðàòû íà ñîäåðæàíèå äîðîã è ìåðîïðèÿòèÿ ïî ïðåäîòâðàùåíèþ ñêîïëåíèÿ òðàíñïîðòà äîëæíû îïëà÷èâàòüñÿ âîäèòåëÿìè íåïîñðåäñòâåííî ÷åðåç ñèñòåìó äèôôåðåíöèðîâàííûõ ñáîðîâ; çàòðàòû íà ïðèðîäîîõðàííûå ìåðîïðèÿòèÿ äîëæíû âîçìåùàòüñÿ ÷åðåç ïëàòó çà âûáðîñû; íàêîíåö, âñåâîçìîæíûå ïåðåðàñïðåäåëèòåëüíûå ìåðîïðèÿòèÿ äîëæíû ôèíàíñèðîâàòüñÿ ÷åðåç ñáàëàíñèðîâàííûå àêêîðäíûå íàëîãè. Â ðåàëüíîñòè èäåàë ïîêà íå äîñòèãíóò íè â ðàçâèòûõ, íè â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Áîëüøèíñòâî äîðîã îòêðûòî äëÿ âñåõ (â îñîáåííîñòè â ãîðîäå) è íå ìîæåò áûòü îáúåêòîì, òðåáóþùèì ñèëüíî äèôôåðåíöèðîâàííîé ïëàòû. Òåõíîëîãèè ó÷åòà âûáðîñîâ ïîðàéîííî èëè ïî âèäàì çàãðÿçíÿþùèõ âåùåñòâ íå ñóùåñòâóåò. Ïåðåâîä àêêîðäíûõ ïëàòåæåé, êàê è íàèâíàÿ ñèñòåìà ðàñïðåäåëèòåëüíûõ íàëîãîâ, íåâîçìîæåí. Â îòñóòñòâèå ïðÿìûõ ìåõàíèçìîâ ñáîðà ñðåäñòâ òîïëèâíîå íàëîãîîáëîæåíèå ÷àñòî ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê çàìåíè-

òåëü ðÿäà äðóãèõ íàëîãîâ è ñáîðîâ, ñâÿçàííûõ ñ ñîäåðæàíèåì äîðîã, ïðîòèâîçàòîðíûìè, ýêîëîãè÷åñêèìè èëè ðàñïðåäåëèòåëüíûìè ìåðîïðèÿòèÿìè. Ñëåäîâàòåëüíî, â öåëÿõ ðåàëèçàöèè ýòèõ ôóíêöèé íåîáõîäèìî èññëåäîâàòü ïîòåíöèàë òîïëèâíîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ. Â êà÷åñòâå ïëàòû çà ñîäåðæàíèå äîðîã òîïëèâíûé íàëîã íå ïðîâîäèò ðàçëè÷èé ìåæäó ðàçíûìè òèïàìè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è äîëæåí áûòü äîïîëíåí ñáîðîì çà íàãðóçêó íà îñü. Êàê ñáîð çà ïðîôèëàêòèêó òðàíñïîðòíûõ ïåðåãðóçîê òîïëèâíûé íàëîã âîîáùå íåäîñòàòî÷íî ãèáêî ó÷èòûâàåò ñòðóêòóðó çàòîðîâ, òàê êàê ïîòðåáëåíèå òîïëèâà íåäîñòàòî÷íî ÷óâñòâèòåëüíî ðåàãèðóåò íà èçìåíåíèå ñêîðîñòè òðàíñïîðòà. Â êà÷åñòâå ýêîëîãè÷åñêîãî ñáîðà îí ìîæåò ñòàòü âåñüìà íåïëîõèì çàìåíèòåëåì íàëîãà íà âûáðîñû óãëåðîäà, îäíàêî ìíîãèå äðóãèå âèäû âûáðîñîâ íåïðîïîðöèîíàëüíû ïîòðåáëåíèþ òîïëèâà è çàâèñÿò îò òèïà òîïëèâà, òèïà òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà è ñòåïåíè ïðèìåíåíèÿ òåõíîëîãèè ó÷åòà âûáðîñîâ. Êàê èíñòðóìåíò ðàñïðåäåëåíèÿ ýòîò íàëîã ñî÷åòàåò â ñåáå ýëàñòè÷íîñòü íèçêèõ öåí è ýëàñòè÷íîñòü âûñîêîãî äîõîäà è, ñëåäîâàòåëüíî, ÿâëÿåòñÿ âåñüìà ïåðñïåêòèâíûì ñðåäñòâîì ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Ó òîïëèâíîãî íàëîãà âñå æå åñòü îäíî áîëüøîå ïðåèìóùåñòâî ïî ñðàâíåíèþ ñ íàëîãîì íà òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà (àêöèçû íà òðàíñïîðò, ðåãèñòðàöèîííûé ñáîð, ñòðàõîâûå ïëàòåæè è ò.ä.), êîòîðûå íå çàâèñÿò îò ñòåïåíè èñïîëüçîâàíèÿ òðàíñïîðòà. Ðå÷ü èäåò î ñâÿçè ñ ïëàòîé çà ïðîåçä â ãîðîäñêîì îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå, êîòîðàÿ íàïðÿìóþ çàâèñèò îò ñòåïåíè èñïîëüçîâàíèÿ (ñåçîííûå ïðîåçäíûå â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ îòíîñèòåëüíî íåïîïóëÿðíû èç-çà ïðèñóùåãî èì ýëåìåíòà àâàíñîâîãî ïëàòåæà). Åñëè íàëîãîîáëîæåíèå íà ÷àñòíûå àâòîòðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà íå ñîîòíîñèòñÿ ñî ñòåïåíüþ èõ èñïîëüçîâàíèÿ, ïðè ñîâåðøåíèè ïðåäåëüíîé ïîåçäêè öåíà èñïîëüçîâàíèÿ àâòîìàøèíû ìîæåò ïîêàçàòüñÿ î÷åíü íèçêîé â ñðàâíåíèè ñ öåíîé îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Îäíèì èç áîëüøèõ ïðåèìóùåñòâ ðàñøèðåíèÿ ïðàêòèêè âêëþ÷åíèÿ íûíåøíèõ ôèêñèðîâàííûõ ñáîðîâ èëè èíûõ ñáîðîâ, çàâèñÿùèõ îò ðàññòîÿíèÿ10, â òîïëèâíûå íàëîãè, ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òî îíè ñòàâÿò öåíîîáðà-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ: ÖÅÍÎÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅ È ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ 175

çîâàòåëüíûå ñèñòåìû ÷àñòíîãî è îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà íà áîëåå ñðàâíèìóþ è, ñëåäîâàòåëüíî, ñáàëàíñèðîâàííóþ îñíîâó. Â ñâÿçè ñ íàäåæäîé èñïîëüçîâàòü òîïëèâíîå íàëîãîîáëîæåíèå êàê ñóððîãàò ïðÿìîãî âçèìàíèÿ ñáîðîâ ñóùåñòâóåò ðÿä áîëüøèõ òðóäíîñòåé àäìèíèñòðàòèâíîãî õàðàêòåðà. Åñòü ìíîæåñòâî âèäîâ òîïëèâà äëÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, îíè èñïîëüçóþòñÿ â ðàçíûõ ñåêòîðàõ è ñëóæàò äîñòèæåíèþ ðàçíûõ öåëåé. Äèçåëüíîå òîïëèâî, êîòîðîå, âåðîÿòíî, çàñëóæèâàåò âûñîêîé ñòåïåíè íàëîãîîáëîæåíèÿ èç-çà çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà, îäíîâðåìåííî ÿâëÿåòñÿ îñíîâíûì âèäîì òîïëèâà äëÿ áîëüøåãðóçíûõ ãðóçîâèêîâ; ïîýòîìó êàê ïðîìåæóòî÷íûé, à íå êîíå÷íûé ïîòðåáèòåëüñêèé òîâàð áûëî áû ñïðàâåäëèâî îáëîæèòü åãî íàëîãîì ïî ñðàâíèòåëüíî íèçêîé ñòàâêå. Êåðîñèí îáëàãàåòñÿ íåâûñîêèìè íàëîãàìè, à òî è äîòèðóåòñÿ, òàê êàê âî ìíîãèõ ñòðàíàõ èñïîëüçóåòñÿ â ñèñòåìàõ òåïëîñíàáæåíèÿ. Ê íåñ÷àñòüþ, åñëè ýòè âèäû òîïëèâà îáëàãàþòñÿ íåáîëüøèìè íàëîãàìè, òî âûñîêà âåðîÿòíîñòü ïåðåâîäà âîäèòåëÿìè ñâîèõ àâòîìîáèëåé ñ áåíçèíà íà äèçåëüíîå òîïëèâî è/èëè ñìåøèâàíèÿ áåíçèíà ñ äèçòîïëèâîì. È òî, è äðóãîå ìîæåò ïðèíåñòè áîëüøîé âðåä îêðóæàþùåé ñðåäå. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ñóùåñòâóåò òåððèòîðèàëüíàÿ äèôôåðåíöèàöèÿ òîïëèâíîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ â ñâÿçè ñî âçèìàíèåì ïëàòû çà ïðåäîòâðàùåíèå ñêîïëåíèÿ òðàíñïîðòà, ïåðåâîçêà òîïëèâà ìîæåò òàêæå âûðàñòè â ïðîáëåìó, çà èñêëþ÷åíèåì, ïîæàëóé, ñàìûõ êðóïíûõ ãîðîäîâ. Íàêîíåö, íàëîãîîáëîæåíèå òîïëèâà — ïðåðîãàòèâà ãîñóäàðñòâà, ñîîòâåòñòâóþùèå äîõîäû ïîñòóïàþò â íàöèîíàëüíûé, à íå ìóíèöèïàëüíûé áþäæåò. Ïîýòîìó áóäåò íåïðîñòî èíòåãðèðîâàòü èëè êîîðäèíèðîâàòü óñèëèÿ â ýòîì íàïðàâëåíèè ñî ñòðàòåãèåé äåéñòâèé íà ãîðîäñêîì óðîâíå, ðàçâå òîëüêî áóäåò äîñòèãíóòî îáùåíàöèîíàëüíîå ñîãëàøåíèå î ðàñïðåäåëåíèè âñåõ äîõîäîâ îò òðàíñïîðòà è ðàñõîäîâ íà íåãî.

Ïðî÷èå êîñâåííûå íàëîãè è ñáîðû çà èñïîëüçîâàíèå äîðîã Ôóíêöèþ ñïðàâåäëèâîãî è ýôôåêòèâíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ äîðîæíûõ ðàñõîäîâ ñðåäè êàòåãîðèé òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ìîãóò âûïîëíÿòü è

äðóãèå íàëîãè íà ñðåäñòâà ïåðåäâèæåíèÿ. Òàê, íàïðèìåð, øèðîêî ïðàêòèêóþòñÿ åæåãîäíûå ñáîðû, ðàññ÷èòàííûå íà îñíîâå ñòàíäàðòíîé íàãðóçêè íà îñü; ïðè ýòîì èñõîäÿò èç òîãî, ÷òî èçíîñ äîðîæíîãî ïîêðûòèÿ áîëüøå çàâèñèò îò ýòîé íàãðóçêè, íåæåëè îò ïîòðåáëåíèÿ òîïëèâà. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ýòè íàëîãè ìîãóò óñòàíàâëèâàòüñÿ öåíòðàëüíûìè îðãàíàìè, äîõîä îò íèõ èíîãäà ïåðå÷èñëÿåòñÿ íåïîñðåäñòâåííî â ìåñòíûå òðàíñïîðòíûå îðãàíû. Íåêîòîðûå íàëîãè èìåþò ÷åòêî âûðàæåííóþ ðàñïðåäåëèòåëüíóþ ôóíêöèþ. Â Äàíèè è Ãîíêîíãå íàëîãè íà ïðèîáðåòåíèå àâòîìàøèí, êîòîðûå ïî÷òè óòðàèâàþò èõ ñòîèìîñòü, ñóùåñòâåííî ïîìîãëè ñîêðàòèòü óðîâåíü àâòîìîáèëèçàöèè (êîòîðûé â íàñòîÿùåå âðåìÿ ñîñòàâëÿåò 330 è 60 ìàøèí íà òûñÿ÷ó ÷åëîâåê ñîîòâåòñòâåííî)11. Ñàìóþ êðàéíþþ ôîðìó ýòî ÿâëåíèå ïðèíÿëî â Ñèíãàïóðå, ãäå â 1990 ã. áûëà ââåäåíà ñèñòåìà åæåìåñÿ÷íîé ïðîäàæè ñ àóêöèîíà îãðàíè÷åííîãî ÷èñëà ïðàâ íà âëàäåíèå òðàíñïîðòíûì ñðåäñòâîì (òàê íàçûâàåìûå "ñâèäåòåëüñòâà î ïðàâîîáëàäàíèè"). Â ñî÷åòàíèè ñ ðàíåå ñóùåñòâîâàâøèìè íàëîãàìè ýòî ïðèâåëî ê òîìó, ÷òî íîâûå àâòîìîáèëè ïðîäàâàëèñü ïî öåíå â ÷åòûðå-ïÿòü ðàç âûøå ñðåäíåìèðîâîé. Àíàëîãè÷íûé îïûò èìååòñÿ â Òîêèî, ãäå óæå äàâíî îò ïîòåíöèàëüíûõ ïîêóïàòåëåé òðåáóåòñÿ ïîäòâåðæäåíèå íàëè÷èÿ ìåñòà ñòîÿíêè âíå ïðîåçæåé ÷àñòè óëèö. Ìîæíî óïîìÿíóòü òàêæå êèòàéñêèå ãîðîäà, â êîòîðûõ âëàñòè ïðîäàþò ïðàâà íà ðåãèñòðàöèþ ìîòîöèêëà è çàïðåùàþò èñïîëüçîâàíèå ìîòîöèêëîâ, çàðåãèñòðèðîâàííûõ â äðóãîì ìåñòå. Ïëàòà çà ñòîÿíêó ÷àñòî èñïîëüçóåòñÿ â êà÷åñòâå ïðÿìîãî ñáîðà çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè. Îíà, ïðàâäà, íå ìîæåò ïîìåøàòü ïðîåçäó ÷åðåç òîò èëè èíîé ðàéîí è íå îòðàæàåò íè ìíîæåñòâî ìàðøðóòîâ, íè âàðèàíòû äàëüíîñòè ïîåçäêè; îäíàêî îíà ìîæåò èçìåíÿòüñÿ â çàâèñèìîñòè îò ðàéîíà ãîðîäà è âðåìåíè ñóòîê òàê, ÷òîáû ïðè ýòîì ó÷åñòü çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü âíåøíèõ îáñòîÿòåëüñòâ, ïðèâîäÿùèõ ê çàòîðàì è ñïîñîáñòâîâàòü óëó÷øåíèþ òåððèòîðèàëüíîãî/âðåìåííoãî ðàñïðåäåëåíèÿ ñïðîñà íà ïåðåäâèæåíèå ïî äîðîãàì12. Âî ìíîãèõ ãîðîäàõ Åâðîïû ïëàòîé çà ñòîÿíêó óæå ïîëüçóþòñÿ êàê ñðåäñòâîì ðåøåíèÿ ìíîãèõ çàäà÷, à â Âåëèêîáðèòàíèè è Ôðàíöèè ðàçâåðíóëàñü äèñ-

176 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

êóññèÿ î íàëîãîîáëîæåíèè ñòîÿíîê â öåíòðàëüíîé ÷àñòè ãîðîäà, êîòîðûå óñòðàèâàþò ðàáîòîäàòåëè ñâîèì ðàáîòíèêàì13. Ðàçðåøåíèÿ íà îïðåäåëåííîå êîëè÷åñòâî ñòîÿíî÷íûõ ìàøèíî-ìåñò ñ ïðàâîé ïåðåäà÷è äðóãîìó ëèöó ìîãëè áû ñòàòü ñðåäñòâîì àóêöèîííîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ïðàâà æèòåëÿì ïðèãîðîäîâ åçäèòü íà ðàáîòó â ãîðîä íà ñâîåé ìàøèíå. Êîðî÷å ãîâîðÿ, èäåàëüíàÿ ñõåìà ìàòåðèàëüíîé êîìïåíñàöèè çà ïîëüçîâàíèå èíôðàñòðóêòóðîé äîëæíà ó÷èòûâàòü âñå ñîïóòñòâóþùèå ðàñõîäû (ïðîôèëàêòèêà çàòîðîâ, ýêîëîãèÿ, èçíîñ è ò. ä.), à îïëà÷èâàòü èõ äîëæíû ó÷àñòíèêè äâèæåíèÿ, ïðè÷åì ïî âîçìîæíîñòè ïðîïîðöèîíàëüíî íàíîñèìîìó èìè óùåðáó. Ýòî íå âïîëíå äîñòèæèìî, äàæå â ïðèíöèïå, ïîñêîëüêó åñòü íåêîòîðûå âèäû çàòðàò, íàïðèìåð, îñâåùåíèå, óáîðêà óëèö è ò.ï., èìåþùèå ñâîéñòâà îáùåñòâåííîãî áëàãà è, ñëåäîâàòåëüíî, ïîäëåæàùèå ðàñïðåäåëåíèþ áîëåå ïðîèçâîëüíûì îáðàçîì. Òàê êàê ðàçëè÷íûå òèïû çàòðàò çàâèñÿò îò òèïà òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà è èõ òåõíè÷åñêèõ õàðàêòåðèñòèê è èñïîëüçîâàíèÿ, òîëüêî îäíîâðåìåííîå ïðèìåíåíèå ðÿäà ðàçëè÷íûõ ìåõàíèçìîâ îïëàòû ìîæåò óäîâëåòâîðèòü òðåáîâàíèÿì èäåàëà. Òàêèì îáðàçîì, ñèñòåìà ñáîðà ïëàòåæåé äîëæíà ñî÷åòàòü â ñåáå ìíîæåñòâî ðàçëè÷íûõ êîìïîíåíòîâ. Äëÿ ïðîñòîòû ìîæíî îãðàíè÷èòü êîëè÷åñòâî òàêèõ êîìïîíåíòîâ, îäíàêî ïðè ýòîì ìû ðåêîìåíäîâàëè áû íåñêîëüêî îáùèõ ìîìåíòîâ. •

Ñòîèìîñòü òîïëèâà íè ïðè êàêèõ îáñòîÿòåëüñòâàõ íå äîëæíà áûòü íèæå öåíû äîñòàâêè äî ãðàíèöû.

•

Â òåõ ñëó÷àÿõ, ãäå ìîæíî âçèìàòü ïëàòó ñ öåëüþ ïðåäîòâðàùåíèÿ çàòîðîâ, åå ðàçìåð äîëæåí âàðüèðîâàòüñÿ â çàâèñèìîñòè îò âðåìåíè ñóòîê è ñîîòâåòñòâîâàòü çàòîðíîìó ïîòåíöèàëó ðàçëè÷íûõ òèïîâ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ.

•

Èçíîñ ïðåäïî÷òèòåëüíî êîìïåíñèðîâàòü â çàâèñèìîñòè îò ñòåïåíè âîçäåéñòâèÿ íà äîðîæíîå ïîëîòíî è ïðîäîëæèòåëüíîñòè ïîåçäêè (ñòàíäàðòíûé ìîñòî-êèëîìåòð). Ïðè íåâîçìîæíîñòè òàêîãî ïîäõîäà êîì-

ïåíñàöèþ èçíîñà ìîæíî áûëî áû âêëþ÷èòü ÷àñòè÷íî â âèäå íàäáàâêè íà òîïëèâíûé íàëîã è â âèäå ñáîðîâ, çàâèñÿùèõ îò òèïà òðàíñïîðòíîãî ñðåäñòâà (æåëàòåëüíî íà îñíîâå ôàêòè÷åñêîãî åæåãîäíîãî îáúåìà åãî èñïîëüçîâàíèÿ). •

Ïðåäåëüíûå çàòðàòû íà ëèêâèäàöèþ ýêîëîãè÷åñêèõ ïîñëåäñòâèé è ïðåäåëüíûå ãîñóäàðñòâåííûå çàòðàòû íà äîðîæíûå ïðîèñøåñòâèÿ ìîæíî áûëî áû êîìïåíñèðîâàòü ïîñðåäñòâîì ìåñòíîãî íàëîãà íà òîïëèâî è íàäáàâîê ê ñòðàõîâûì ïëàòåæàì.

•

Âñÿêîãî ðîäà íàëîãàìè íà "ïðåäìåòû ðîñêîøè", âçèìàåìûìè ñ ó÷àñòíèêîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ïî îáùåíàëîãîâûì ñîîáðàæåíèÿì (íåòðàíñïîðòíîãî õàðàêòåðà), äîëæåí îáëàãàòüñÿ ïàññàæèðñêèé òðàíñïîðò, à íå ãðóçîâîé, èíà÷å âîçíèêíåò ýêîíîìè÷åñêàÿ äèñïðîïîðöèÿ.

•

Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà äèçåëüíîå òîïëèâî îáëàãàåòñÿ íàëîãîì ïî íèçêîé ñòàâêå, ñ öåëüþ ìèíèìèçàöèè îòðèöàòåëüíûõ ýêîëîãè÷åñêèõ ïîñëåäñòâèé ïîñòàâêà è èñïîëüçîâàíèå ëåãêèõ ïàññàæèðñêèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, ðàáîòàþùèõ íà äèçåëüíîì òîïëèâå, äîëæíû îáëàãàòüñÿ êàêèì-íèáóäü êîìïåíñàöèîííûì íàëîãîì.

Â. Öåíû íà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò è åãî ôèíàíñèðîâàíèå Ïðîáëåìà ìíîæåñòâåííîñòè öåëåé è çàäà÷ Ãëàâíîå íàçíà÷åíèå öåíîîáðàçîâàíèÿ â ñôåðå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû ïîëó÷àòü äîõîä, ïîçâîëÿþùèé ïðåäîñòàâëÿòü ýôôåêòèâíûå è êà÷åñòâåííûå òðàíñïîðòíûå óñëóãè â îáùåñòâåííîì ñåêòîðå. Íî îíî ñëóæèò òàêæå ñíèæåíèþ òðàíñïîðòíûõ ïåðåãðóçîê è îòðèöàòåëüíîãî ýêîëîãè÷åñêîãî âîçäåéñòâèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè êîîðäèíàöèè ðàçëè÷íûõ âèäîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è ñîêðàùåíèþ óðîâíÿ áåäíîñòè. Ñóùåñòâóåò îáùåïðèíÿòîå ìíåíèå, ÷òî åñëè îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò ïðèçâàí ðåøàòü ýòè çàäà÷è, òî

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ: ÖÅÍÎÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅ È ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ 177

îò íåãî íåëüçÿ îæèäàòü ïîëíîãî âîçìåùåíèÿ çàòðàò íà åãî ñóùåñòâîâàíèå. Â ñâÿçè ñ ÷åì îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò âî ìíîãèõ êðóïíûõ ãîðîäàõ ïðîìûøëåííî ðàçâèòûõ ñòðàí ïîëó÷àåò äîòàöèè èç áþäæåòà. Àíàëîãè÷íûé ïîäõîä òðàäèöèîííî ïðèìåíÿëñÿ è â îòíîøåíèè ñòðàí ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé, à òàêæå â íåêîòîðûõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ïîñëå îáðåòåíèÿ èìè íàöèîíàëüíîé íåçàâèñèìîñòè îò ïðåæíèõ ìåòðîïîëèé. Îäíàêî ìíîãèå èç òàêèõ ñòðàí óæå íå â ñîñòîÿíèè ôèíàíñèðîâàòü òðàíñïîðò íà ýòèõ ïðèíöèïàõ, è èõ ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äåãðàäèðóþò â ðåçóëüòàòå îñòðîé íåõâàòêè ñðåäñòâ. Â äàííîì ðàçäåëå ðàññìàòðèâàþòñÿ âîïðîñû ñîçäàíèÿ íàäåæíîãî îñíîâàíèÿ äëÿ ôîðìèðîâàíèÿ ïîëèòèêè öåíîîáðàçîâàíèÿ è âîçìåùåíèÿ çàòðàò â ñôåðå ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñ öåëüþ ðåøåíèÿ óêàçàííûõ çàäà÷.

Ýôôåêòèâíîñòü ïðåäëîæåíèÿ Ó ýôôåêòèâíîñòè ïðåäëîæåíèÿ åñòü äâà âàæíûõ àñïåêòà. Âî-ïåðâûõ, íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü îïòèìàëüíûé äèàïàçîí óñëóã ïðè èìåþùèõñÿ ðåñóðñàõ ("äåëàòü òî, ÷òî íàäî"). Âîâòîðûõ, íåîáõîäèìî ïðåäîñòàâëÿòü òðåáóåìûå óñëóãè ïî ìèíèìàëüíî âîçìîæíîé öåíå ("äåëàòü òàê, êàê íàäî"). È òî, è äðóãîå òðóäíî, è â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ÷àñòî íè òî, íè äðóãîå íå äîñòèãàåòñÿ â ïîëíîé ìåðå. Äåëàòü "òî, ÷òî íàäî" òðóäíî ïîòîìó, ÷òî ìîãóò áûòü çàêîííûå ïðè÷èíû (ñâÿçàííûå ñ âîïðîñàìè êàê ñîöèàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè, òàê è ýôôåêòèâíîñòè), íå ïîçâîëÿþùèå ñ÷èòàòü ñóãóáî ðûíî÷íûé âàðèàíò îïòèìàëüíûì. Ïî ýòèì ïðè÷èíàì ãîðîäñêèå âëàñòè ìîãóò âìåøàòüñÿ è, ñ îäíîé ñòîðîíû, îïðåäåëèòü àññîðòèìåíò ïðåäîñòàâëÿåìûõ óñëóã, ñ äðóãîé — óðîâåíü âçèìàåìîé çà ýòî ïëàòû. Ïðè íåâîçìîæíîñòè ïðîèçâåñòè áîëåå òî÷íûé ðàñ÷åò ýòîò ïîäõîä îáû÷íî âûëèâàåòñÿ â óñòàíîâëåíèå åäèíîãî óðîâíÿ îïëàòû äëÿ îïðåäåëåííîé ñèñòåìû îñíîâíûõ âèäîâ óñëóã. Áîëåå òîãî, èç-çà òðóäíîñòåé ðåàëèçàöèè òàêîãî ïîäõîäà â óñëîâèÿõ íàëè÷èÿ íåñêîëüêèõ îïåðàòîðîâ ýòî ÷àñòî ñòàíîâèòñÿ îñíîâàíèåì, íà êîòîðîì çàùèùàåòñÿ ìîíîïîëèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà.

Ïîäîáíàÿ ìîíîëèòíàÿ ïðîñòîòà ðåäêî ÿâëÿåòñÿ îïòèìàëüíîé. Òàê êàê ó ïîëüçîâàòåëåé ñâîè ïðåäïî÷òåíèÿ (îò÷àñòè â ñèëó ðàçëè÷èé â óðîâíÿõ äîõîäîâ), ïîÿâëÿåòñÿ âîçìîæíîñòü ïîâûñèòü óðîâåíü ïîòðåáèòåëüñêîãî áëàãîñîñòîÿíèÿ ïðè îäíîâðåìåííîì ïîâûøåíèè ðåíòàáåëüíîñòè — ïðåäëàãàÿ ðàçëè÷íûå ïðîäóêòû ðàçíûì ñåãìåíòàì ðûíêà. Â óñëîâèÿõ ãîðîäñêîãî àâòîáóñíîãî òðàíñïîðòà ýòî ïðåäïîëàãàåò ïðåäîñòàâëåíèå "ïåðâîêëàññíûõ" óñëóã, íàïðèìåð, ýêñïðåññ-ìàðøðóòîâ èëè êîíäèöèîíèðîâàííûõ àâòîáóñîâ, ïî ïîâûøåííûì öåíàì. Öåíîâàÿ äèñêðèìèíàöèÿ â ýòîì ñìûñëå ìîæåò ïîéòè íà ïîëüçó âñåì ïàññàæèðàì. Ñëåäîâàòåëüíî, íóæíî ïîîùðÿòü îïåðàòîðîâ ê òîìó, ÷òîáû îíè âñåðüåç ïðîàíàëèçèðîâàëè òàêîãî ðîäà ñòðàòåãèþ ïîâûøåíèÿ óðîâíÿ äîõîäîâ êàê àëüòåðíàòèâó çàâèñèìîñòè îò äîòàöèé. Èìåííî òàêàÿ ñòðàòåãèÿ êàê ñðåäñòâî ïîääåðæàíèÿ ãîðîäñêîãî àâòîáóñíîãî ñîîáùåíèÿ ïðèíÿòà â Ñåóëå (Þæíîé Êîðåå), Áóýíîñ-Àéðåñå, Áàíãêîêå è ìíîãèõ äðóãèõ ãîðîäàõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí. "Äåëàòü êàê íàäî" — ýòî òî, ÷òî ãàðàíòèðóåò êîììåð÷åñêàÿ êîíêóðåíöèÿ, èáî óãðîçà áàíêðîòñòâà — ýòî ìîùíîå ñðåäñòâî ïîâûøåíèÿ âíóòðåííåé ýôôåêòèâíîñòè. Âîçìîæíîñòü ïîëó÷åíèÿ ñóáñèäèé îñëàáëÿåò äåéñòâèå ýòîãî ñòèìóëà. Íà ïðåäïðèÿòèÿõ ñ ãîñóäàðñòâåííûì ó÷àñòèåì, â ÷àñòíîñòè, îíà òàêæå óñèëèâàåò âåðîÿòíîñòü òîãî, ÷òî ïðîôñîþç ïðèñâîèò ñåáå ÷àñòü ñóáñèäèè è íàïðàâèò åå íà ïîâûøåíèå çàðïëàòû è óëó÷øåíèå óñëîâèé òðóäà äî óðîâíÿ, êîòîðûé ðûíî÷íàÿ êîíêóðåíöèÿ ìîæåò îêàçàòüñÿ íå â ñîñòîÿíèè ïîääåðæèâàòü. Â Âåëèêîáðèòàíèè, ïî îöåíêàì, ñâûøå ïîëîâèíû ñóáñèäèé, ïðåäíàçíà÷åííûõ äëÿ ñíèæåíèÿ ïëàòû çà ïðîåçä èëè óëó÷øåíèÿ êà÷åñòâà îáñëóæèâàíèÿ ôàêòè÷åñêè "ïåðåòåêëî" â ëüãîòû ðóêîâîäñòâó èëè ðàáîòíèêàì èëè áûëî óòåðÿíî èç-çà ñíèæåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû14. Òàêèì îáðàçîì, àíàëèç ìåð ïî ñîêðàùåíèþ ïîòðåáíîñòåé â ñóáñèäèÿõ çà ñ÷åò ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû è ñíèæåíèÿ ñåáåñòîèìîñòè óñëóã ÿâëÿåòñÿ ïåðâûì øàãîì ê ñîçäàíèþ ñóáñèäèîííîé ñòðàòåãèè â ñôåðå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü àðãóìåíòàöèè ñòîðîííèêîâ ðàçðåãóëèðîâàíèÿ è ïðèâàòèçàöèè ñôå-

178 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ðû òðàíñïîðòà (ñì. ãëàâó 7) îñíîâàíà èìåííî íà ýòîì. Ìåðû ïî ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû ïóòåì âíåäðåíèÿ â ñåêòîð êîíêóðåíòíûõ ñòèìóëîâ ìîãóò ïðèâåñòè ê ñíèæåíèþ öåí ïðè îòêàçå îò ñóáñèäèðîâàíèÿ. Èç ýòîãî ñëåäóåò, ÷òî ïðè ëþáîì óðîâíå âîçìåùåíèÿ çàòðàò íèæå 100% âñå ñóáñèäèè äîëæíû öåëåâûì îáðàçîì íàïðàâëÿòüñÿ íà çàðàíåå îáúÿâëåííûå öåëè è îôîðìëÿòüñÿ â âèäå êîíòðàêòîâ íà óñëóãè ñ îáÿçàòåëüíûì êîíòðîëåì èñïîëíåíèÿ. Íåîáõîäèìî òàêæå ðàññìîòðåòü ìàêðîýêîíîìè÷åñêèå ïîñëåäñòâèÿ ñóáñèäèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Â êðàòêîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå îíè ìîãóò ñíèçèòü îáùèé èíäåêñ öåí, åñëè òðàíñïîðò èìååò â ýòîì èíäåêñå íåïðîïîðöèîíàëüíî áîëüøîé âåñ. Â ýòèõ óñëîâèÿõ, îñîáåííî åñëè ãîðîäñêîé òðàíñïîðò ÿâëÿåòñÿ ñóùåñòâåííîé âåëè÷èíîé â ñòðóêòóðå ïîòðåáëåíèÿ îáúåäèíåííûõ â ìîùíûå ïðîôñîþçû ãðóïï íàñåëåíèÿ, òðåáîâàíèÿ î ïîâûøåíèè çàðïëàòû ìîãóò óéòè íà âòîðîé ïëàí. Íî â áîëåå äîëãîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå èíôëÿöèîííîå äàâëåíèå íåèçáåæíî ïåðåîðèåíòèðóåòñÿ íà äðóãèå ïðåäìåòû ïîòðåáëåíèÿ, êîòîðûå ïðèäåòñÿ îáëàãàòü íàëîãàìè, ÷òîáû ôèíàíñèðîâàòü ñóáñèäèè, èëè ïðèâåäåò ê ïîâûøåíèþ ïðÿìîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ äîõîäîâ, ÷òî, â ñâîþ î÷åðåäü, âûçîâåò âîëíó òðåáîâàíèé î êîìïåíñàöèîííîì ïîâûøåíèè çàðïëàò. Áþäæåòíûé äåôèöèò ïðèâîäèò ê àíàëîãè÷íûì èíôëÿöèîííûì ïîñëåäñòâèÿì. Îáùàÿ ïîçèöèÿ Âñåìèðíîãî áàíêà çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî ñóáñèäèÿ íå ãîäèòñÿ êàê ñðåäñòâî áîðüáû ñ èíôëÿöèåé, è â òðàíñïîðòíîì ñåêòîðå íåò íè îäíîãî ôàêòîðà, êîòîðûé áû ìîã ýòî îïðîâåðãíóòü.

âåñòè ðå÷ü îá îáùåé ñóáñèäèè äëÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Íåñìîòðÿ íà âíåøíþþ ïðèâëåêàòåëüíîñòü ýòîé àðãóìåíòàöèè, åñòü íåñêîëüêî ñîîáðàæåíèé, êîòîðûå òðåáóþò ïðîÿâëÿòü îñòîðîæíîñòü â îòíîøåíèè èñïîëüçîâàíèÿ ñóáñèäèé äëÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â êà÷åñòâå ìåðû áîðüáû ñ çàòîðàìè â ãîðîäå. Âî-ïåðâûõ, êîíå÷íî, ýôôåêòèâíîñòü ïðåäëîæåíèÿ, î ÷åì ãîâîðèëîñü âûøå. Òîëüêî åñëè ïîëîæèòåëüíûé ýôôåêò îò áîëåå óäà÷íîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ðîëåé ìåæäó âèäàìè òðàíñïîðòà áóäåò âûøå, ÷åì îòðèöàòåëüíûé ýôôåêò îò ñíèæåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ïðåäëîæåíèÿ èç-çà ñóáñèäèðîâàíèÿ, — òîëüêî òîãäà èòîãîâûé ýôôåêò áóäåò ïîëîæèòåëüíûì15.

Ïîñëåäñòâèÿ äëÿ òðàíñïîðòíûõ ïåðåãðóçîê

Âòîðàÿ ïðîáëåìà — ïðîáëåìà öåëåâûõ àññèãíîâàíèé. Òàì, ãäå òðàíñïîðòíàÿ ïåðåãðóæåííîñòü îãðàíè÷åíà ëèáî âðåìåíåì ñóòîê, ëèáî òåððèòîðèåé, ñòàíîâèòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî òðóäíî íàïðàâèòü ñóáñèäèè, ïðåäíàçíà÷åííûå äëÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû îíè ïîìîãàëè ðåøàòü âîçíèêøóþ ïðîáëåìó. Ïåðåãðóæåííîñòü äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â ÷àñû ïèê òðåáóåò íàïðàâëåíèÿ ñóáñèäèé íà ðåøåíèå ïðîáëåìû òðàíñïîðòà â ïèêîâîå âðåìÿ, à ýòî ìîæåò èìåòü îòðèöàòåëüíûå ïîáî÷íûå ïîñëåäñòâèÿ â âèäå ñìåùåíèÿ ñïðîñà íà óñëóãè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñ âíåïèêîâîãî âðåìåíè íà ÷àñû ïèê. Ïðè òåððèòîðèàëüíî íåîäíîðîäíîé çàãðóæåííîñòè ìàãèñòðàëåé ïðîâîäèòü äèôôåðåíöèðîâàííóþ ïîëèòèêó ñóáñèäèðîâàíèÿ ìîæåò îêàçàòüñÿ êðàéíå òðóäíî, äàæå åñëè âûäàííûå íà êîíêóðñíîé îñíîâå ëèöåíçèè íà ïðåäîñòàâëåíèå òðàíñïîðòíûõ óñëóã (ôðàíøèçû) ïîçâîëÿþò ðàññìàòðèâàòü êàæäûé ìàðøðóò èíäèâèäóàëüíî.

Â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ îáû÷íî çâó÷èò óòâåðæäåíèå, ÷òî îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò äîëæåí ïîëó÷àòü ñóáñèäèè, ÷òîáû âûìàíèòü ïàññàæèðîâ èç ÷àñòíûõ àâòîìàøèí è òåì ñàìûì ïðåäîòâðàòèòü çàòîðû íà äîðîãàõ. Êîãäà òðàíñïîðòíàÿ ïåðåãðóçêà ñâÿçàíà ñ îïðåäåëåííûìè ðàéîíàìè ãîðîäà è âðåìåíåì äíÿ, ýòî ïðåäïîëàãàåò ñåðüåçíóþ äèôôåðåíöèàöèþ ñóáñèäèè. Â òåõ æå ñëó÷àÿõ, ãäå ïåðåãðóçêà äîðîæíîé ñåòè íîñèò ñèñòåìíûé õàðàêòåð è îò âðåìåíè äíÿ íå çàâèñèò, ìîæíî

Â-òðåòüèõ, ñóùåñòâóåò ïðîáëåìà ôèíàíñîâûõ çàòðàò. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà îñíîâíîå íàçíà÷åíèå ñóáñèäèè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òîáû ÷àñòü òðàíñïîðòíîãî ïîòîêà ÷àñòíûõ ìàøèí ïåðåíàïðàâèòü â ðóñëî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, â èäåàëå ïîòðåáîâàëàñü áû î÷åíü âûñîêàÿ ñòåïåíü ïåðåêðåñòíîé ýëàñòè÷íîñòè ñïðîñà íà ïîëüçîâàíèå àâòîìàøèíàìè ïî îòíîøåíèþ ê öåíàì íà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò. Ýìïèðè÷åñêèå äàííûå (õîòÿ

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ: ÖÅÍÎÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅ È ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ 179

áîëüøàÿ èõ ÷àñòü ïîëó÷åíà â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ) ãîâîðÿò î òîì, ÷òî íà ñàìîì äåëå óðîâåíü ýòîé ïåðåêðåñòíîé ýëàñòè÷íîñòè â êðàòêîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå âåñüìà íèçîê (âåðîÿòíî, 0,1). Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî â äîëãîñðî÷íîì ïëàíå îí ìîæåò áûòü íåñêîëüêî âûøå áëàãîäàðÿ äåéñòâèþ, îêàçûâàåìîìó íà ÷àñòíûõ àâòîâëàäåëüöåâ, îí òåì íå ìåíåå ïîïðåæíåìó ïðåäñòàâëÿåòñÿ èíñòðóìåíòîì ñ äîâîëüíî íèçêèì ïîòåíöèàëîì. Â-÷åòâåðòûõ, åñòü ïðîáëåìà ïåðåêîñà â èñïîëüçîâàíèè çåìåëüíûõ ðåñóðñîâ. Ñóáñèäèðîâàíèå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñ öåëüþ êîìïåíñàöèè íåäîïîëó÷àåìûõ îò ÷àñòíîãî òðàíñïîðòà äîõîäîâ áóäåò îçíà÷àòü ñóáñèäèðîâàíèå âñåãî òðàíñïîðòà, ÷òî ïðèâåäåò ê ñîâåðøåíèþ èçáûòî÷íîãî ÷èñëà ïîåçäîê ïî ãîðîäó è ÷ðåçìåðíîìó èñïîëüçîâàíèþ ãîðîäñêîãî ïðîñòðàíñòâà íà òðàíñïîðòíûå öåëè. Ìåðû ïî èñïðàâëåíèþ ïåðåêîñîâ â ñèñòåìå ñáîðîâ ñ ÷àñòíîãî òðàíñïîðòà âñåãäà äîëæíû ïðèâÿçûâàòüñÿ ê âûäåëåíèþ "íå ñàìûõ îïòèìàëüíûõ" ñóáñèäèé.

Êîîðäèíàöèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà Ðàñïðåäåëåíèå äâèæåíèÿ ìåæäó êîíêóðèðóþùèìè âèäàìè òðàíñïîðòà â ðàìêàõ ñèñòåìû ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà áûëî áû ýôôåêòèâíûì, åñëè áû öåíû âåçäå ðàâíÿëèñü ïðåäåëüíûì ñîöèàëüíûì èçäåðæêàì ïðè ïîåçäêå íà êîðîòêîå ðàññòîÿíèå. Îáùèì ðåöåïòîì ïîêðûòèÿ ôèêñèðîâàííûõ çàòðàò â ñëó÷àå, êîãäà èõ íå êîìïåíñèðóþò öåíû, ó÷èòûâàþùèå ïðåäåëüíûå èçäåðæêè ïîåçäêè íà êîðîòêîå ðàññòîÿíèå, áûëî áû ñâåñòè äèñïðîïîðöèþ ê ìèíèìóìó ïóòåì ìàêñèìàëüíîãî ïåðåíîñà áðåìåíè çàòðàò íà òå ñåãìåíòû ðûíêà, ãäå ìåíüøå âñåãî ñòåïåíü âåðîÿòíîñòè âîçäåéñòâèÿ ïîâûøåíèÿ öåí íà ñïðîñ. Ýòî íàçûâàåòñÿ "öåíîîáðàçîâàíèåì ïî Ðýìçè" (âðåçêà 10.3). Â ãîðîäñêèõ òðàíñïîðòíûõ ñèñòåìàõ, èìåþùèõ íåñêîëüêî âèäîâ òðàíñïîðòà è íàõîäÿùèõñÿ â öåëîì â ñîñòîÿíèè ôèíàíñîâîãî ðàâíîâåñèÿ, îíî ìîæåò ïðåäïîëàãàòü ïåðåêðåñòíîå ñóáñèäèðîâàíèå ìåæäó ðàçëè÷íûìè âèäàìè òðàíñïîðòà, îñîáåííî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ó íèõ ðàçíàÿ ñòðóêòóðà çàòðàò. Ïðèìåíåíèå ýòîãî ïîäõîäà ê âîïðîñàì öåíîîáðàçîâàíèÿ â ñèñòåìå ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà òðåáó-

åò ó÷åòà íå òîëüêî ïîñëåäñòâèé âíåøíèõ ôàêòîðîâ, ïðèâîäÿùèõ ê îòíîñèòåëüíîé ïåðåãðóçêå àëüòåðíàòèâíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà, íî è ðàçëè÷èé â èõ ñòðóêòóðå çàòðàò. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà îáà âèäà òðàíñïîðòà ôóíêöèîíèðóþò â ðàìêàõ îäíîé îðãàíèçàöèè è äîñòóï â ñèñòåìó ðåãëàìåíòèðîâàí, ìîæíî äîáèòüñÿ òîãî, ÷òî ðàçëè÷íûå óðîâíè âîçìåùåíèÿ èçäåðæåê ïî îáîèì âèäàì òðàíñïîðòà áóäóò óäîâëåòâîðÿòü ëþáûì òðåáîâàíèÿì ïî îáùåé âåëè÷èíå âîçìåùåíèÿ èçäåðæåê (â òîì ÷èñëå òðåáîâàíèÿì ïîëíîãî âîçìåùåíèÿ). Ýòî äîâîëüíî ÷àñòî ïðîèñõîäèò â ñèñòåìå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà êðóïíûõ ãîðîäîâ (õîòÿ ïîïóòíî ñëåäóåò çàìåòèòü, ÷òî òàì, ãäå ýòî ÿâëåíèå èìååò ìåñòî, îíî íåðåäêî êâàëèôèöèðóåòñÿ êàê ôîðìà íåçàêîííîãî "ïåðåêðåñòíîãî ñóáñèäèðîâàíèÿ"). Â òåõ æå ñëó÷àÿõ, êîãäà ðàçëè÷íûå âèäû òðàíñïîðòà êîíêóðèðóþò äðóã ñ äðóãîì, ïîïûòêà ïðèìåíåíèÿ ïðàâèëà îáðàòíîé ýëàñòè÷íîñòè ïðèâîäèò ê êîíôëèêòó ìåæäó öåíîé çà àëëîêàöèîííóþ ýôôåêòèâíîñòü è öåíîé çà êîììåð÷åñêóþ æèçíåñïîñîáíîñòü. Êîíêóðåíòíîå ôóíêöèîíèðîâàíèå òàêèõ ñèñòåì ñìåøàííîãî òèïà íà ñóãóáî êîììåð÷åñêîé îñíîâå ïðèâîäèò ê ñíèæåíèþ ÷èñëà èõ ïàññàæèðîâ íèæå îïòèìàëüíîãî óðîâíÿ è ðåçêîìó óâåëè÷åíèþ ïîñòîÿííûõ çàòðàò (ïóñòûå ïîåçäà è ïåðåïîëíåííûå àâòîáóñû). Îíî òàêæå îòðèöàòåëüíî âëèÿåò íà ñòðóêòóðó ïðåäîñòàâëÿåìûõ óñëóã. Òàê, íàïðèìåð, êîììåð÷åñêàÿ ýêñïëóàòàöèÿ àâòîáóñîâ è ìåòðî â ãîðîäå ìîæåò ïðèâåñòè ê óìåíüøåíèþ ïðîòÿæåííîñòè ìàðøðóòîâ áëàãîäàðÿ âçàèìîäîïîëíÿåìîñòè äâóõ âèäîâ òðàíñïîðòà è óâåëè÷åíèþ ìàãèñòðàëüíûõ ïåðåâîçîê ïàññàæèðîâ àâòîáóñàìè ñâåðõ îïòèìàëüíîé âåëè÷èíû. Íåäàâíèé îïûò Ðèî-äå-Æàíåéðî ïîêàçûâàåò, ÷òî ñäà÷à ãîðîäñêèõ æåëåçíîäîðîæíûõ ëèíèé â êîíöåññèþ ÷àñòíîìó ñåêòîðó çàòðóäíÿåò ïðîöåññ èíòåãðàöèè öåí íà ïðîåçä. Íå âñå ñîîáðàæåíèÿ êîîðäèíàöèè âèäîâ òðàíñïîðòà ãîâîðÿò â ïîëüçó ñóáñèäèðîâàíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ïîñêîëüêó óðîâåíü òðàíñïîðòíîé ïåðåãðóçêè äîëæåí â ÷àñû ïèê ïî îïðåäåëåíèþ áûòü âûøå, ÷åì â èíîå âðåìÿ, ïðåäåëüíûå ñîöèàëüíûå çàòðàòû âîäè-

180 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Ðàìêà 10.3. Êîìïåíñàöèÿ ôèêñèðîâàííûõ çàòðàò: ïðàâèëà öåíîîáðàçîâàíèÿ ïî Ðýìçè

Ïðàâèëî îáðàòíîé íàäáàâêè ê ýëàñòè÷íîñòè Ðýìçè êàñàåòñÿ ðàñïðåäåëåíèÿ ôèêñèðîâàííûõ çàòðàò ìåæäó àëüòåðíàòèâíûìè ïðîäóêòàìè â ðàìêàõ ïðîèçâîäñòâåííîé ñèñòåìû. Åñëè ðàññìàòðèâàòü òðàíñïîðòíóþ ñèñòåìó, ñîñòîÿùóþ èç íåñêîëüêèõ âèäîâ òðàíñïîðòà, êàê åäèíîå öåëîå, ïðàâèëî Ðýìçè ìîæíî ñ÷èòàòü ïðàâèëîì ðàñïðåäåëåíèÿ ñèñòåìíûõ ôèêñèðîâàííûõ çàòðàò ìåæäó âèäàìè òðàíñïîðòà. Íàïðèìåð, ïðè ðàáîòå àâòîáóñíîé ñèñòåìû ñâûøå 90% èçäåðæåê îáû÷íî çàâèñèò ëèáî îò êîëè÷åñòâà ìàøèí, ëèáî îò êîëè÷åñòâà ìàøèíî-êèëîìåòðîâ ïðîáåãà. Ïðè öåíîîáðàçîâàíèè, îñíîâàííîì íà ó÷åòå ïðåäåëüíûõ èçäåðæåê ïîåçäêè íà êîðîòêîå ðàññòîÿíèå, êîìïåíñèðîâàëñÿ áû ïðàêòè÷åñêè ïîëíûé îáúåì çàòðàò. Â æåëåçíîäîðîæíîì òðàíñïîðòå äåëî îáñòîèò èíà÷å: òàì îáû÷íî ëèøü 50 - 60% çàòðàò íàïðÿìóþ îòíîñÿòñÿ ê îêàçûâàåìîé óñëóãå. Â òàêèõ óñëîâèÿõ íàèáîëåå ýôôåêòèâíîå ðåøåíèå ïðåäïîëàãàëî áû ñîçäàíèå ðàçëè÷íûõ óðîâíåé êîìïåíñàöèè îáùåé âåëè÷èíû çàòðàò èìåþùèìèñÿ âèäàìè òðàíñïîðòà è òðàíñôåðòû ìåæäó íèìè. Ïðè íóëåâîé ïåðåêðåñòíîé ýëàñòè÷íîñòè ìåæäó àëüòåðíàòèâíûìè âèäàìè òðàíñïîðòà öåëü äîñòèãàëàñü áû ïóòåì äîáàâëåíèÿ íàäáàâîê ê âåëè÷èíå ïðåäåëüíûõ ñîöèàëüíûõ çàòðàò, ïðîïîðöèîíàëüíî îáðàòíîé âåëè÷èíå öåíîâîé ýëàñòè÷íîñòè ñïðîñà. Ïðè íåíóëåâîé ïåðåêðåñòíîé ýëàñòè÷íîñòè îòíîøåíèå íàäáàâîê ê ðàçëè÷íûì óñëóãàì äîëæíî ó÷èòûâàòü ïåðåêðåñòíóþ ýëàñòè÷íîñòü è ñîáñòâåííóþ öåíîâóþ ýëàñòè÷íîñòü. Âñëåäñòâèå ÷åãî ïðàâèëî ñòàíîâèòñÿ äîâîëüíî ñëîæíûì. Ðàññìîòðèì, íàïðèìåð, ñîîòíîøåíèå öåí â ïèêîâûå ÷àñû è âíå ÷àñîâ ïèê. Åñëè áû ïèêîâûé ñïðîñ áûë ñîâåðøåííî íåýëàñòè÷íûì, à âíåïèêîâûé ñïðîñ áåñêîíå÷íî ýëàñòè÷íûì, âåñü îáúåì áðåìåíè ïðèøåëñÿ áû íà ïèêîâóþ öåíó. Íî ýòî çàñòàâèëî áû íåêîòîðûõ ïàññàæèðîâ ñäâèíóòü ñâîè ïîåçäêè ñ ïèêîâîãî íà âíåïèêîâîå âðåìÿ. Ñòðóêòóðà ïîòðåáëåíèÿ â òàêîì ñëó÷àå îòêëîíèëàñü áû îò ñõåìû, âîçíèêàþùåé, êîãäà öåíû âåçäå ðàâíÿþòñÿ ïðåäåëüíûì èçäåðæêàì. Èñòî÷íèê: àâòîðû.

òåëÿ-÷àñòíèêà â ÷àñ ïèê âñåãäà äîëæíû ïðåâûøàòü ñðåäíþþ âåëè÷èíó çàòðàò. Îäíàêî ïðåäåëüíûå ñîöèàëüíûå çàòðàòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ÷àñû ïèê òîæå ìîãóò ïðåâûøàòü åãî ñðåäíèå çàòðàòû, òàê êàê ïðåäîñòàâëåíèå óñëóãè â ïèêîâîå âðåìÿ òðåáóåò ðàñõîäîâ íà äîïîëíèòåëüíóþ òåõíèêó è ìîæåò òàêæå ïîäðàçóìåâàòü âûñîêèå ïðåäåëüíûå òðóäîçàòðàòû (ïîñëåäíèå ÿâëÿþòñÿ ñëåäñòâèåì òðóäîâûõ ñîãëàøåíèé, ïðåäóñìàòðèâàþùèõ ìèíèìàëüíîå åæåäíåâíîå êîëè÷åñòâî ðàáî÷èõ ÷àñîâ, ïðåâûøàþùåå êîëè÷åñòâî ÷àñîâ ïèê, à òàêæå íàäáàâêè çà âñÿêîå ðàçáèåíèå ðàáî÷èõ ñìåí). Òàêèì îáðàçîì, ïðåäåëüíûå ñîöèàëüíûå çàòðàòû ôóíêöèîíèðîâàíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ÷àñû ïèê çàâèñÿò íå òîëüêî îò óðîâíÿ òðàíñïîðòíîé ïåðåãðóçêè, íî è îò íåðàâåíñòâà óðîâíåé ñïðîñà â ÷àñû ïèê è ïðî÷åå âðåìÿ è îò òðóäîâûõ îòíîøåíèé, â êîíòåêñòå êîòîðûõ ïðåäîñòàâëÿþòñÿ òðàíñïîðòíûå óñëóãè. Äëÿ ãîðîäîâ ñî ñðàâíèòåëüíî íèçêèì óðîâíåì çàòîðîâ íà äîðîãàõ, íî âûñîêèì ñîîòíîøåíèåì ñïðîñà íà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò â ïèêîâîå è íåïèêîâîå âðåìÿ îïòèìàëüíàÿ âåëè÷èíà ñóáñèäèè îáùåñòâåííîìó òðàíñïîðòó äëÿ ñíÿòèÿ ïèêîâûõ ïåðåãðóçîê ìîæåò áûòü íåáîëüøîé, à òî è îòðèöàòåëüíîé.

Ñïðàâåäëèâîñòü Âî ìíîãèõ ãîðîäàõ óðîâåíü ïëàòû çà ïðîåçä êîíòðîëèðóåòñÿ äëÿ òîãî, ÷òîáû îáåñïå÷èòü äî-

ñòóïíîñòü óñëóãè äëÿ ìàëîîáåñïå÷åííûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ, êîòîðûå íå ìîãóò ñåáå ïîçâîëèòü àëüòåðíàòèâíûå âèäû òðàíñïîðòà. È õîòÿ â ïðèíöèïå ïðåäïî÷òèòåëüíûì ñïîñîáîì ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ áûëè áû àêêîðäíûå òðàíñôåðòû, íà ïðàêòèêå ê íèì ïðèáåãàþò ðåäêî ïî ïîëèòè÷åñêèì ìîòèâàì. Ñëåäîâàòåëüíî, ïîâûøåíèå öåí íà ïðîåçä â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå èìååò ïîëèòè÷åñêèå ïîñëåäñòâèÿ. Â àïðåëå 2000 ã. â Ãâàòåìàëå ïÿòü ÷åëîâåê ïîãèáëè â õîäå áåñïîðÿäêîâ èç-çà ïîâûøåíèÿ öåí íà òðàíñïîðò. Òàêèì îáðàçîì, âîïðîñ íå â òîì, íàñêîëüêî âàæíî è æåëàòåëüíî äîáèòüñÿ ïðèåìëåìûõ óñëîâèé ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, à â òîì, äîñòèæèìà ëè îíà ïðàêòè÷åñêè è áóäåò ëè îíà ýêîíîìè÷åñêè öåëåñîîáðàçíà ïðè òîé öåíîâîé ïîëèòèêå, êîòîðàÿ îáû÷íî ïðîâîçãëàøàåòñÿ ñðåäñòâîì åå äîñòèæåíèÿ. Â ýòîé ñâÿçè íåîáõîäèìî ïðîàíàëèçèðîâàòü îáùèé óðîâåíü è ñòðóêòóðó òàðèôîâ çà ïðîåçä, ïðîåçäíûå ëüãîòû è ìåðû öåíîâîé äèñêðèìèíàöèè. Óðîâåíü òàðèôîâ çà ïðîåçä. Â áîëüøèíñòâå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí ñ íèçêèì è ñðåäíèì óðîâíåì äîõîäîâ íàñåëåíèÿ ñðåäíÿÿ âåëè÷èíà äîõîäîâ ïàññàæèðîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà íèæå ñðåäíåãî óðîâíÿ äîõîäîâ â öåëîì ïî ñòðàíå, òåì áîëåå íèæå äîõîäîâ âëàäåëüöåâ àâòîòðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Åñëè â ýòèõ óñëîâèÿõ ïëàòà çà ïðîåçä óñòàíàâëèâàåòñÿ íà óðîâíå íèæå ñåáåñòîèìîñòè, à íåäî-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ: ÖÅÍÎÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅ È ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ 181

ñáîð îò ýêñïëóàòàöèè ïîêðûâàåòñÿ çà ñ÷åò ëèáî ïðîãðåññèâíîãî ïîäîõîäíîãî íàëîãà, ëèáî íàëîãà íà ÷àñòíûé òðàíñïîðò, òîãäà ìîæíî ïðåäïîëàãàòü, ÷òî ðàñïðåäåëèòåëüíûé ýôôåêò (ñíèæåíèå óðîâíÿ áåäíîñòè) áóäåò ïîëîæèòåëüíûì. Îäíàêî, åñëè êîíòðîëü â îòíîøåíèè ïëàòû çà ïðîåçä íå ôèíàíñèðóåòñÿ íàïðÿìóþ, â äîëãîñðî÷íîì ïëàíå ñíà÷àëà ñíèçèëîñü áû êà÷åñòâî ïðåäîñòàâëÿåìûõ óñëóã, à â êîíå÷íîì ñ÷åòå è êîëè÷åñòâî èñïîëüçóåìîãî äëÿ ýòîé öåëè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Âîïðîñ î òîì, äåéñòâèòåëüíî ëè öåíîâûé êîíòðîëü îáëåã÷àåò æèçíü ìàëîîáåñïå÷åííûì ãðàæäàíàì, çàâèñèò îò ñòåïåíè êîìïðîìèññà ìåæäó ïîíèæåííûìè öåíàìè íà òðàíñïîðò è óõóäøåíèåì êà÷åñòâà óñëóã. Èìåþòñÿ âåñêèå ñâèäåòåëüñòâà òîãî, ÷òî äàæå â ñðàâíèòåëüíî áåäíûõ ñòðàíàõ êàê Êèðãèçñòàí, ìàëîîáåñïå÷åííûå ïàññàæèðû ãîòîâû ïëàòèòü áîëüøå, åñëè êà÷åñòâî òðàíñïîðòíûõ óñëóã áóäåò âûøå òîãî, ÷òî îáåñïå÷èâàåòñÿ äåéñòâóþùèìè ðåãóëèðóåìûìè òàðèôàìè. Â ñàìîì êðàéíåì ñëó÷àå áåäíåéøèå ïàññàæèðû âîîáùå íå ïîëó÷àþò íèêàêîé ïîëüçû îò ÷åðåñ÷óð íèçêèõ òàðèôîâ, åñëè îãðàíè÷åíèÿ íà óðîâåíü îïëàòû ïðèâîäÿò ê ïîëíîìó îòñóòñòâèþ ïðåäëîæåíèÿ. Ñëåäîâàòåëüíî, ðåøåíèå î ðåãóëèðîâàíèè òàðèôîâ äîëæíî ïðèíèìàòüñÿ ñ ó÷åòîì âîçìîæíûõ ïîñëåäñòâèé ðåãóëèðîâàíèÿ äëÿ êà÷åñòâà òðàíñïîðòíûõ óñëóã, à òàêæå ñ ó÷åòîì òîãî, ÷òî äàëüíåéøåå îáñëóæèâàíèå íà ñîîòâåòñòâóþùåì óðîâíå ìîæåò ïîòðåáîâàòü äàëüíåéøåãî ôèíàíñèðîâàíèÿ. Ñòðóêòóðà òàðèôîâ çà ïðîåçä. Âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû ñ÷èòàþò åäèíóþ ñòàâêó òàðèôà çà ïðîåçä ñïðàâåäëèâîé è íàñòàèâàþò íà åå ïðèìåíåíèè íà âñåé òåððèòîðèè ãîðîäà (àãëîìåðàöèè). Â îòäåëüíûõ êðàéíèõ ñëó÷àÿõ, êîãäà áåäíåéøèå ñëîè íàñåëåíèÿ âûíóæäåíû ñîâåðøàòü áîëåå äàëüíèå ïîåçäêè íà ðàáîòó ïî ïðè÷èíàì, ñâÿçàííûì ñ ðàñîâîé äèñêðèìèíàöèåé â æèëèùíîì ñåêòîðå (íàïðèìåð, â Þæíîé Àôðèêå), èëè èç-çà íåðûíî÷íîãî ïëàíèðîâàíèÿ æèëèùíîé çàñòðîéêè (êàê âî ìíîãèõ ñòðàíàõ áûâøåé êîìàíäíîé ýêîíîìèêè), åäèíûå òàðèôû ìîãóò äåéñòâèòåëüíî êîìïåíñèðîâàòü äðóãèå ôîðìû äèñêðèìèíàöèè áåäíîé ÷àñòè íàñåëåíèÿ. Îïàñíîñòü ýòîãî ïîäõîäà ñîñòîèò â òîì, ÷òî â êðóïíûõ ãîðîäàõ óðîâåíü åäèíîé ñòàâêè òàðè-

ôà ìîæåò áûòü âûñîêèì íàñòîëüêî, ÷òî ïîáóäèò ïàññàæèðîâ, ñîâåðøàþùèõ ïîåçäêè íà êîðîòêîå ðàññòîÿíèå, èñêàòü àëüòåðíàòèâíûå ñðåäñòâà, òåì ñàìûì ïîäðûâàÿ îñíîâû âñÿêîé "ìåæòðàíñïîðòíîé" ïåðåêðåñòíîé ñóáñèäèè. Îòñþäà ðåêîìåíäàöèÿ: âîïðîñû òåððèòîðèàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ äîëæíû ðåøàòüñÿ ïîñðåäñòâîì ñîçäàíèÿ ñïåöèàëüíûõ ñëóæá è òàðèôîâ, à íå ñèñòåìû ñ åäèíûìè òàðèôàìè. Ñïðàâåäëèâóþ è ýôôåêòèâíóþ ñëóæáó è ñòðóêòóðó òàðèôîâ íà ïðîåçä îñîáåííî òðóäíî îðãàíèçîâàòü â ðàìêàõ ñèñòåì ñ íåñêîëüêèìè âèäàìè òðàíñïîðòà. Êàê ãîâîðèëîñü âûøå, âî èìÿ ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè (íà ÷òî óêàçûâàåò äàâíî íàáëþäàåìàÿ òåíäåíöèÿ) ñòðóêòóðà àâòîáóñíîãî ñîîáùåíèÿ ìîæåò áûòü ïîñòðîåíà òàêèì îáðàçîì, ÷òî áóäåò ïèòàòü âûñîêîïðîèçâîäèòåëüíûå ñèñòåìû ìàãèñòðàëüíîãî æåëåçíîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà, ïîçâîëÿÿ àâòîáóñíîé ñëóæáå êðîññ-ñóáñèäèðîâàòü âñþ æåëåçíîäîðîæíóþ ñèñòåìó. Îäíàêî âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ ñðåäíèé ïàññàæèð àâòîáóñà áåäíåå ñðåäíåãî ïàññàæèðà æåëåçíîé äîðîãè, è ïîýòîìó òî, ÷òî ïðåäñòàâëÿåòñÿ ýôôåêòèâíûì ñ òî÷êè çðåíèÿ êîîðäèíàöèè, ïðèâåäåò ê ñóáñèäèðîâàíèþ áåäíûìè áîãàòûõ. Îòñóòñòâèå ñêâîçíûõ áèëåòîâ íà íåñêîëüêî âèäîâ òðàíñïîðòà ïîä÷åðêèâàåò îñòðîòó ïðîáëåìû. Âûâîä: êîãäà ïðåäïðèíèìàþòñÿ ÿâíûå ïîïûòêè ñîõðàíåíèÿ êîîðäèíàöèè ìåæäó íåñêîëüêèìè âèäàìè òðàíñïîðòà â ïðåäåëàõ ãîðîäñêèõ ñèñòåì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, îíè äîëæíû ïðèíèìàòü â ðàñ÷åò îáùóþ ñòðàòåãèþ â îòíîøåíèè ïëàòû çà ïðîåçä è ñáîðîâ è íåïðåìåííî ó÷èòûâàòü âîçìîæíûå ïîñëåäñòâèÿ äëÿ íàèìåíåå îáåñïå÷åííûõ ïàññàæèðîâ. Ëüãîòû íà ïðîåçä. Ðàñïðåäåëåíèå ñóáñèäèé â èäåàëå äîëæíî îòêðûòî ñîîòíîñèòüñÿ ñ óðîâíåì äîõîäîâ ïàññàæèðîâ. Ñðåäè íèõ ìîãóò áûòü îòäåëüíûå ñîöèàëüíî óÿçâèìûå êàòåãîðèè (øêîëüíèêè è ïîæèëûå ëþäè ñ îãðàíè÷åííûìè äîõîäàìè), êîòîðûõ ëåãêî îïðåäåëèòü è êîòîðûì ìîæíî ïðåäëîæèòü ëüãîòíûå òàðèôû íà ïðîåçä. Ïîëîæèòåëüíûì ìîìåíòîì òàêîãî ðîäà äèñêðèìèíàöèè ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òî åå ìîæíî ïðèìåíèòü ïî îòíîøåíèþ ê ðàçíûì âèäàì óñëóã è äàæå äåòàëèçèðîâàòü (íàïðèìåð, èñêëþ÷èòü èç êàòåãîðèè ëüãîòíèêîâ ïåíñèîíåðîâ, äî-

182 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

õîäû êîòîðûõ ïðåâûøàþò îïðåäåëåííûé ìèíèìàëüíûé óðîâåíü). Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ, îñîáåííî â ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé, øèðîêî ðàñïðîñòðàíåí áåñïëàòíûé èëè ëüãîòíûé ïðîåçä â òðàíñïîðòå äëÿ ìíîæåñòâà êàòåãîðèé ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ. Ïðè ýòîì âîçíèêàþò äâå ïðîáëåìû. Âî-ïåðâûõ, íåðåäêî â ÷èñëå ïîëó÷àòåëåé ïðàâà íà áåñïëàòíûé ïðîåçä îêàçûâàþòñÿ íå ñàìûå íóæäàþùèåñÿ êàòåãîðèè ãðàæäàí, òàê ÷òî ïåðåðàñïðåäåëèòåëüíûé ýôôåêò ïîääåðæêè ëüãîòíûõ êàòåãîðèé ñ ïîìîùüþ ïåðåêðåñòíûõ ñóáñèäèé îêàçûâàåòñÿ ïîñòàâëåííûì ñ íîã íà ãîëîâó. Âî-âòîðûõ, ïðè íàëè÷èè áîëüøîãî ÷èñëà ïàññàæèðîâ-íåïëàòåëüùèêîâ ñòàíîâèòñÿ òðóäíåå ñîáèðàòü ïëàòó ñ òåõ, êòî äîëæåí ïëàòèòü. Ñëåäîâàòåëüíî, íåïðåìåííûìè óñëîâèÿìè ëþáîãî ïðîöåññà óñòàíîâëåíèÿ ïëàòû çà ïðîåçä äîëæíû áûòü àíàëèç âåëè÷èíû ëüãîòû è îáîñíîâàíèå îñâîáîæäåíèÿ îò ïëàòû, ðàâíî êàê è ñòåïåíü è ñðåäñòâà áîðüáû ñ óêëîíåíèåì îò îïëàòû ïðîåçäà. Áîëåå òîãî, òàì, ãäå ëüãîòíûé ïðîåçä ââîäèòñÿ ðàäè ïîääåðæêè ïîëèòèêè â äðóãèõ ñåêòîðàõ (çäðàâîîõðàíåíèå, ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå, îáùåñòâåííûé ïîðÿäîê), èõ íåîáõîäèìî îòíîñèòü íåïîñðåäñòâåííî íà ñ÷åò áþäæåòîâ äðóãèõ ñåêòîðîâ. Äèñêðèìèíàöèÿ ïî îïëàòå ïðîåçäà. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà æèëûå ðàéîíû îòëè÷àþòñÿ âûñîêîé ñòåïåíüþ äèôôåðåíöèàöèè ïî ãðóïïàì äîõîäîâ, ìîæíî îïðåäåëèòü êîíêðåòíûå ìàðøðóòû â êà÷åñòâå îáúåêòà ïîëó÷åíèÿ ñóáñèäèè ïî ñîîáðàæåíèÿì ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ. Íàïðèìåð, â Ñàíòüÿãî (×èëè) îäíî âðåìÿ ñóùåñòâîâàëè ðàçëè÷íûå òàðèôû íà ïðîåçä â ìåòðî íà Ïåðâîé è Âòîðîé ëèíèÿõ; ïðè ýòîì íà ëèíèè, îáñëóæèâàâøåé áîëåå íèçêîîïëà÷èâàåìûå êàòåãîðèè, òàðèôû íà ïðîåçä â ðàñ÷åòå íà êèëîìåòð ïóòè áûëè íèæå. Ìåíåå öåëåíàïðàâëåííûé ïîäõîä ìîæåò èìåòü è îòðèöàòåëüíûå ïîñëåäñòâèÿ. Íàïðèìåð, îáåñïå÷åíèå ìèíèìàëüíîãî óðîâíÿ ïëîòíîñòè òðàíñïîðòíîé ñåòè è ÷àñòîòû äâèæåíèÿ ïî ãîðîäó ïðè ñòàíäàðòíîì óðîâíå îïëàòû ïðèâåäåò ê ïîâûøåíèþ óðîâíÿ îáñëóæèâàíèÿ èëè ñíèæåíèþ öåí â ðàéîíàõ ñ ïëîòíîñòüþ æèëîé çàñòðîéêè íèæå ýêîíîìè÷åñêè îïðàâäàííîé. Â ñòðàíàõ ñî ñðåäíèì óðîâíåì äîõîäîâ íàñåëåíèÿ ýòî ðàéîíû ïðîæèâàíèÿ ëþäåé ñ âûñîêèìè äîõîäàìè è ëè÷íûìè àâòîìàøèíàìè. Åñëè áû òàêàÿ ïîëèòèêà ïðîâîäèëàñü â ñèñòåìå, ïîêðûâàþùåé â öåëîì ñâîè çà-

òðàòû, ðåçóëüòàòîì ñòàëî áû îáðàòíîå ïåðåêðåñòíîå ñóáñèäèðîâàíèå áåäíûìè áîãàòûõ! Ñîõðàíåíèå óñòàíîâëåííîé ïëîòíîñòè òðàíñïîðòíîé ñåòè è èíòåðâàëîâ äâèæåíèÿ ñ ïîìîùüþ âíåøíèõ ñóáñèäèé èìååò ñâîè íåäîñòàòêè. Â ýòîì ñëó÷àå áóäåò íàáëþäàòüñÿ ñèñòåìàòè÷åñêîå èçáûòî÷íîå ïðåäîñòàâëåíèå óñëóã, ïîñêîëüêó è òå, êòî ïîëó÷àåò ñóáñèäèðóåìóþ óñëóãó, è òå, êòî åå ïðåäîñòàâëÿþò, çàèíòåðåñîâàíû â âûñîêîì óðîâíå åå îáåñïå÷åíèÿ.

Äèíàìèêà ðåôîðìèðîâàíèÿ ïîëèòèêè: ñòàáèëüíîñòü äîëæíà áûòü ãëàâíûì Ñóùåñòâóåò òåñíàÿ âçàèìîñâÿçü ìåæäó ñáîðàìè çà èíôðàñòðóêòóðó è ñáîðàìè çà îáñëóæèâàíèå îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì. Åñëè áû çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè âçèìàëàñü àäåêâàòíàÿ ïëàòà, íå áûëî áû íèêàêîãî "âòîðîãî ïî îïòèìàëüíîñòè" âàðèàíòà ñóáñèäèðîâàíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ñ òî÷êè çðåíèÿ ëîãèêè, ýòî ïðåäïîëàãàåò íå òîëüêî ìåðû ïî îáåñïå÷åíèþ îïòèìàëüíûõ öåí êàê íà èíôðàñòðóêòóðó, òàê è íà óñëóãè, íî è âíèìàòåëüíîå èçó÷åíèå äèíàìèêè èçìåíåíèé. Ëèêâèäàöèÿ ñóáñèäèé íà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò ïðè îòñóòñòâèè àäåêâàòíûõ ñáîðîâ çà èíôðàñòðóêòóðó ìîæåò âñåãî ëèøü åùå áîëüøå èñêàçèòü êàðòèíó â îòíîøåíèè âûáîðà âèäà òðàíñïîðòà. Ïîýòîìó íàèëó÷øèì ñîâåòîì áûëî áû ïîñòàâèòü ëþáûå ìåðû ïî óëó÷øåíèþ ïàðàìåòðîâ âîçìåùåíèÿ çàòðàò íà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò â çàâèñèìîñòü îò òîãî, êàê ïðîäâèãàåòñÿ äåëî ïî ââåäåíèþ àäåêâàòíûõ ñáîðîâ çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè. Â ðåàëüíîé ïîëèòè÷åñêîé æèçíè ñëó÷àåòñÿ òðóäíàÿ çàäà÷à — îáíàðóæèòü, ãäå, îñîáåííî â ñâÿçè ñ ôèíàíñîâûì êðàõîì, êðàòêîñðî÷íàÿ àëüòåðíàòèâà ïîâûøåíèþ öåí çà ïðîåçä ïåðåñòàåò áûòü ñóáñèäèðîâàíèåì è ïðåâðàùàåòñÿ â êðàõ ñàìîé ñëóæáû. Ãåíåðèðîâàíèå íåîáõîäèìîãî ïîòîêà äåíåæíûõ ñðåäñòâ ÿâëÿåòñÿ ñàìîé ñåðüåçíîé ïðîáëåìîé äëÿ ìíîãèõ îïåðàòîðîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Ïîïûòêè óäåðæèâàòü ïëàòó çà ïðîåçä íà íåêîììåð÷åñêîì óðîâíå ïðè îòñóòñòâèè íàäåæíîãî ôèíàíñîâîãî ôóíäàìåíòà óãðîæàåò ñòàáèëüíîñòè ôóíêöèîíèðîâàíèÿ íå òîëüêî ïîëóãîñó-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ: ÖÅÍÎÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅ È ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ 183

äàðñòâåííûõ îïåðàòîðîâ (íàïðèìåð, âî ìíîãèõ ãîðîäàõ Çàïàäíîé Àôðèêè), íî è ïîëó÷èâøèõ ñîîòâåòñòâóþùóþ ëèöåíçèþ ÷àñòíûõ îïåðàòîðîâ (êàê, íàïðèìåð, íà ßìàéêå). Áåç íàäåæíîé ôèíàíñîâîé îñíîâû íåâîçìîæíî äîñòè÷ü îñòàëüíûõ öåëåé, î êîòîðûõ ãîâîðèëîñü âûøå. Ïîýòîìó ïðåäëàãàåòñÿ ñäåëàòü òàê, ÷òîáû ïîâûøåíèå óðîâíÿ âîçìåùåíèÿ çàòðàò ÷åðåç êàññîâûé àïïàðàò íå ñòàíîâèëîñü ïåðâîî÷åðåäíîé çàäà÷åé ïîëèòèêè â ñôåðå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñàìî ïî ñåáå, à â öåíòðå öåíîâîé ïîëèòèêè áûëî ïîääåðæàíèå ïðî÷íîé ôèíàíñîâîé îñíîâû. Ýòî íå âñåãäà õîðîøî ïîíèìàþò. Â ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé, ãäå ïîëóãîñóäàðñòâåííûå îïåðàòîðû íå ïðèâûêëè ê êîììåð÷åñêèì ïðèíöèïàì áóõãàëòåðñêîãî ó÷åòà, áûâàåò îñîáåííî òðóäíî äîáèòüñÿ îñóùåñòâëåíèÿ íåîáõîäèìûõ àìîðòèçàöèîííûõ îò÷èñëåíèé. Äàæå â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ÷àñòü êàïçàòðàò èììîáèëèçîâàíà âëîæåíèåì â äîëãîñðî÷íûå àêòèâû â âèäå ïîñòîÿííîãî êàïèòàëà èëè ñóùåñòâóåò â ôîðìå, êîòîðàÿ íå ïîääàåòñÿ ïðîäàæå ñ ïðèáûëüþ èëè íå ìîæåò áûòü èñïîëüçîâàíà ïî äðóãîìó íàçíà÷åíèþ, ñòàáèëüíîñòü ñèñòåìû âñå ðàâíî òðåáóåò òàêîé âåëè÷èíû äîõîäîâ, êîòîðîé áûëî áû äîñòàòî÷íî äëÿ ïîêðûòèÿ ýêñïëóàòàöèîííûõ çàòðàò, çàòðàò íà îáñëóæèâàíèå è çàìåíó ïîäâèæíîãî ñîñòàâà.

Ã. Ôèíàíñèðîâàíèå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Ôèíàíñèðîâàíèå ìóíèöèïàëüíîãî òðàíñïîðòà — äåëî ñëîæíîå è òðóäîåìêîå â ñèëó îòäåëåííîñòè äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû îò òðàíñïîðòíîãî ñîîáùåíèÿ, à òàêæå â ñèëó ìíîæåñòâåííîñòè öåëåé, ïðåñëåäóåìûõ ãîðîäñêèìè îðãàíàìè âëàñòè â îòíîøåíèè ñôåðû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Â ýòîì ðàçäåëå ìû ñïåðâà ðàññìîòðèì ïðîáëåìû ôèíàíñèðîâàíèÿ èíôðàñòðóêòóðû ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà, çàòåì ïðîàíàëèçèðóåì âîçìîæíîñòè ó÷àñòèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ôèíàíñèðîâàíèè èíôðàñòðóêòóðû è, íàêîíåö, ïîãîâîðèì îá èíñòèòóöèîíàëüíûõ âîçìîæíîñòÿõ èñïîëüçîâàíèÿ ðàññìîòðåííûõ âûøå ìåõàíèçìîâ öåíîîáðàçîâàíèÿ äëÿ ðàçðåøåíèÿ ïðîáëåìû ôèíàíñèðîâàíèÿ.

Ãîñóäàðñòâåííîå ôèíàíñèðîâàíèå èíôðàñòðóêòóðû Â ÷èñëî èñòî÷íèêîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ îáúåêòîâ ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà ìîãóò âõîäèòü òðàíñôåðòû èç ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòà, çàèìñòâîâàíèÿ íà ìåñòíîì ðûíêå, ìåñòíûå íàëîãè è ïëàòà çà óñëóãè òðàíñïîðòà. Ãîñóäàðñòâåííûå ðàñõîäû íà ãîðîäñêîé òðàíñïîðò â ñòîëèöàõ ìîãóò ïîëíîñòüþ ôèíàíñèðîâàòüñÿ öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì. Åñëè ñìîòðåòü øèðå, ïî÷òè èñêëþ÷èòåëüíî â íåñòîëè÷íûõ ãîðîäàõ, îñíîâíàÿ îáÿçàííîñòü ïî ôèíàíñèðîâàíèþ ëåæèò íà ðåãèîíàëüíûõ èëè ìóíèöèïàëüíûõ îðãàíàõ âëàñòè, à öåíòðàëüíûå âëàñòè ëèøü íåìíîãî â íåì ó÷àñòâóþò. Òàêîå ðàçäåëåíèå ôèíàíñîâîé îòâåòñòâåííîñòè ìîæåò ïðèâåñòè ê ïåðåôèíàíñèðîâàíèþ èíôðàñòðóêòóðû, åñëè ïðèìåò âèä àâòîìàòè÷åñêîãî ñîôèíàíñèðîâàíèÿ ïðîåêòîâ, èíèöèèðîâàííûõ íà ìåñòíîì óðîâíå. Ïîýòîìó êðàéíå âàæíî, ÷òîáû èíâåñòèöèè ïðîõîäèëè ýêîíîìè÷åñêóþ îöåíêó, ïðåæäå ÷åì ñòàòü îáúåêòîì ñîôèíàíñèðîâàíèÿ. Ìåñòíûå çàèìñòâîâàíèÿ ìîæíî ïîëó÷èòü ïîä îáùèå äîõîäû ãîðîäñêîãî ïðàâèòåëüñòâà, à â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ è ïîä äîõîäû îò ïëàòíûõ îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû. Ãîðîäñêèå âëàñòè èíîãäà íå ìåíåå êðåäèòîñïîñîáíû, ÷åì íàöèîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà, è ìîãóò âûïóñêàòü ñîáñòâåííûå äîëãîâûå îáÿçàòåëüñòâà. Îäíàêî ê ìàëåíüêèì ãîðîäàì ýòî, êàê ïðàâèëî, íå îòíîñèòñÿ, è, âåðîÿòíî, çàèìñòâîâàíèÿ îò èõ èìåíè áóäóò äåëàòü öåíòðàëüíûå îðãàíû âëàñòè. Â ýòîé ñâÿçè âàæíî, ÷òîáû âñå çàÿâêè íà êàïèòàëüíûå ðåñóðñû îñíîâûâàëèñü è îöåíèâàëèñü íà îáùèõ ïðèíöèïàõ èíâåñòèöèîííîé îöåíêè, à ãîðîäñêèå âëàñòè áûëè â ñîñòîÿíèè âûïëà÷èâàòü ñâîè çàåìû. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ âîçìîæíîñòè ìåñòíîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ âåñüìà îãðàíè÷åíû è ÷àñòî ñâîäÿòñÿ ê íàëîãàì íà èìóùåñòâî è íåçíà÷èòåëüíûì ñáîðàì îò ëèöåíçèðîâàíèÿ. Â ðÿäå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí íàëîã ñ ïðîäàæ è ïîäîõîäíûé íàëîã ÿâëÿþòñÿ ïðåðîãàòèâîé öåíòðàëüíûõ âëàñòåé. Ïðî÷èå ìåñòíûå íàëîãè èëè àíàëîãè÷íûå èì ñáîðû èíîãäà èñïîëüçóþòñÿ â äîïîëíåíèå êî âçèìàåìîé ñ ïàññàæèðîâ ïëàòå çà òðàíñïîðòíûå óñëóãè. Ôðàíöóçñêèé "âåðñìàí òðàíñïîð" — ýòî ðåçåðâè-

184 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ðóåìûé íàëîã ñ çàðàáîòíîé ïëàòû. Áðàçèëüñêèé "âàë òðàíñïîðòå" ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé îáÿçàòåëüíîå äëÿ ðàáîòîäàòåëåé òðåáîâàíèå ïî ôèíàíñèðîâàíèþ ÷àñòè ðàñõîäîâ èõ ðàáîòíèêîâ íà äîðîãó äî ðàáîòû.

ñòâà. Àíãëèéñêèé ïàðëàìåíò íåäàâíî ïðèíÿë çàêîí, ðàçðåøàþùèé ìóíèöèïàëüíûì âëàñòÿì îñòàâëÿòü ó ñåáÿ äîõîäû îò äîðîã, ÷òî äàåò èì ñòèìóë ê ââåäåíèþ ñáîðîâ çà ïðåäîòâðàùåíèå òðàíñïîðòíûõ ïåðåãðóçîê.

Ñîãëàñíî ïðèíöèïó "êîìó âûãîäíî, òîò è äîëæåí ïëàòèòü", ìîæåò îêàçàòüñÿ æåëàòåëüíî âêëþ÷àòü â íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ ÷àñòü ôèíàíñîâîé âûãîäû, ïîëó÷àåìîé ìåñòíûìè æèòåëÿìè èëè ïðåäïðèÿòèÿìè â ðåçóëüòàòå èíôðàñòðóêòóðíûõ èíâåñòèöèé, ñ öåëüþ ôèíàíñèðîâàíèÿ ýòèõ èíâåñòèöèé. Íàëîã "íà ðîñò ñòîèìîñòè", èçâëåêàþùèé ÷àñòü ïðèðîñòà ñòîèìîñòè íåäâèæèìîñòè, âîçíèêàþùåãî áëàãîäàðÿ èíâåñòèöèÿì â èíôðàñòðóêòóðó, â ïðèíöèïå âûïîëíÿåò ýòó ôóíêöèþ, íî ýòîò ôàêòîð òðóäíî îöåíèòü è ïðèìåíèòü íà ïðàêòèêå. Êðîìå òîãî, åãî ñîáèðàþò ïîñëå èíâåñòèðîâàíèÿ, à íå àâàíñîì. Ñáîðû íà çàñòðîéêó è âçíîñû íà ðàçâèòèå èíôðàñòðóêòóðû, åñëè èõ îöåíèâàòü ñèñòåìàòè÷åñêè, ìîãóò ïîìî÷ü ðàñøèðèòü èíôðàñòðóêòóðó ïî ìåðå ðîñòà ãîðîäîâ, íî îíè ïðåäïîëàãàþò ìîùíûå ñðåäñòâà êîíòðîëÿ çà çàñòðîéêîé, ÷åãî â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ êàê ðàç ÷àñòî íå õâàòàåò. Ïðàâèòåëüñòâî ßïîíèè ðàñïðîñòðàíèëî àäìèíèñòðàòèâíûå óêàçàíèÿ î êîìïëåêñíîì ðàçâèòèè æåëåçíîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà è íîâûõ ãîðîäîâ, ïðåäïèñûâàÿ ïåðåäà÷ó âçíîñîâ çàñòðîéùèêîâ æåëåçíîäîðîæíûì êîìïàíèÿì è âêëþ÷åíèå â òåêñò ñîãëàøåíèÿ ìåæäó íèìè íåêîòîðûõ ïîëîæåíèé16.

Ìîáèëèçàöèÿ ÷àñòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ

Ïðÿìûå ñáîðû çà óñëóãè ñ ïàññàæèðîâ êîíêðåòíîãî îáúåêòà ôèíàíñèðóåìîé íà ìåñòíîì óðîâíå èíôðàñòðóêòóðû îáû÷íî ðàññìàòðèâàþòñÿ êàê òîðãîâûå äîõîäû, àâòîìàòè÷åñêè íà÷èñëÿåìûå íà ñ÷åò îðãàíà, êîòîðûé ýòîò îáúåêò ïðåäîñòàâëÿåò. Íî ýòî áûâàåò íå÷àñòî. Êîñâåííûå ñáîðû, âðîäå íàëîãà íà òîïëèâî, îáû÷íî ïåðå÷èñëÿþòñÿ â áþäæåò ïðàâèòåëüñòâà. Íåîáõîäèìî îòâåòèòü íà âîïðîñ: ñëåäóåò ëè ïëàòåæè äëÿ ïðåäîòâðàùåíèÿ çàòîðîâ íà äîðîãàõ ñ÷èòàòü ïëàòîé çà óñëóãó èëè íàëîãîì? Îäíà èç ïðè÷èí òîãî ôàêòà, ÷òî öåíû â ñôåðå äîðîã òàê ìåäëåííî ñîâåðøåíñòâóþòñÿ â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ, çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî îíè îáû÷íî ïî çàêîíó êâàëèôèöèðóþòñÿ êàê íàëîã, âçèìàåìûé â ïîëüçó öåíòðàëüíîãî êàçíà÷åé-

Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ëèöåíçèÿ íà îñóùåñòâëåíèå ôóíêöèè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà âûäàåòñÿ ÷àñòíîé êîìïàíèè, ôèíàíñèðîâàíèå àâòîòðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è ñîîòâåòñòâóþùåé èíôðàñòðóêòóðû îáû÷íî ñòàíîâèòñÿ îáÿçàííîñòüþ ëèöåíçèàòà. Â ýòîé ñèòóàöèè îñíîâíàÿ òðóäíîñòü ñîñòîèò â òîì, ÷òî ïîêà íå áóäåò ÷åòêî ïðîðàáîòàííîãî êîíòðàêòà, ïðè÷åì íà ïðèåìëåìûé ñðîê, ÷àñòíîìó îïåðàòîðó áóäåò íåëåãêî ôèíàíñèðîâàòü íåîáõîäèìóþ òðàíñïîðòíóþ òåõíèêó. Òàê, îäíîé èç ñàìûõ ñåðüåçíûõ ïðîáëåì, âîçíèêøèõ ïðè ââåäåíèè ñèñòåìû êîììåð÷åñêèõ êîíêóðñîâ íà òàêèå ëèöåíçèè â Óçáåêèñòàíå, ÿâëÿåòñÿ òî îáñòîÿòåëüñòâî, ÷òî ïðè ïîëíîì îòñóòñòâèè èñòîðèè çàêëþ÷åíèÿ êîíòðàêòîâ íè çàåì, íè àðåíäà íåâîçìîæíû. Êàê ïîêàçûâàåò íåäàâíèé îïûò íåêîòîðûõ ñòðàí Ëàòèíñêîé Àìåðèêè è Âîñòî÷íîé Àçèè, ÷àñòíûé êàïèòàë ìîæíî òàêæå ïðèâëå÷ü äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ÷åðåç êîíöåññèîííûå ñîãëàøåíèÿ. Â Ìàëàéçèè, Òàèëàíäå è Àðãåíòèíå ãîðîäñêèå ñêîðîñòíûå ìàãèñòðàëè ôèíàíñèðîâàëèñü öåëèêîì çà ñ÷åò ÷àñòíûõ ñðåäñòâ. Ïåðâîå ãîðîäñêîå ìåòðî â Áàíãêîêå òàêæå ïîëíîñòüþ ôèíàíñèðîâàëîñü ÷àñòíûì êàïèòàëîì. Â äðóãèõ ñëó÷àÿõ, â ÷àñòíîñòè ïðè ñäà÷å â êîíöåññèþ äåéñòâóþùèõ ïðèãîðîäíûõ æåëåçíûõ äîðîã â Àðãåíòèíå, ãäå ñóùåñòâîâàëè ñåðüåçíûå îãðàíè÷åíèÿ íà óðîâåíü öåí, äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ðåíòàáåëüíîñòè ÷àñòíûõ èíâåñòèöèé â íîâûå îáúåêòû ïîòðåáîâàëèñü ãîñóäàðñòâåííûå ñðåäñòâà. Ïîòðåáíîñòü â ñîôèíàíñèðîâàíèè ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà íå ÿâëÿåòñÿ ïðè÷èíîé îòêàçà îò ó÷àñòèÿ ÷àñòíîãî êàïèòàëà. Íî îíà ïîä÷åðêèâàåò íåîáõîäèìîñòü óñòàíîâëåíèÿ ïðèíöèïîâ è ïîðÿäêà, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûìè ãîñóäàðñòâåííûå ñðåäñòâà äîëæíû áûòü îöåíåíû. Â ïðèíöèïå, åñëè ÷àñòíûé êîí-

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ: ÖÅÍÎÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅ È ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ 185

öåññèîíåð ñïîñîáåí èñïîëüçîâàòü ïîòðåáèòåëüñêèé èçëèøåê ïîëüçîâàòåëåé íîâîé èíôðàñòðóêòóðû, äëÿ ãîññåêòîðà äîëæíî áûòü íåîáõîäèìî, ÷òîáû îáúåì âíåøíåé è íåïîòðåáèòåëüñêîé âûãîäû áûë äîñòàòî÷åí äëÿ îïðàâäàíèÿ òðåáóåìîãî âëîæåíèÿ ñðåäñòâ ñîãëàñíî îáû÷íûì êðèòåðèÿì ãîñóäàðñòâåííîé îöåíêè. Îïàñíîñòü ñîñòîèò â òîì, ÷òî ãîñóäàðñòâî ïðèìåò íà ñåáÿ îáÿçàòåëüñòâà, íå èìåÿ ÷åòêîãî ïðåäñòàâëåíèÿ î çàòðàòàõ è âûãîäàõ. Îäíèì èç êðóïíåéøèõ ïðåïÿòñòâèé íà ïóòè èíèöèàòèâû ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ñôåðå ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîé òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû ÿâëÿåòñÿ ïðîáëåìà ïðèîáðåòåíèÿ ìíîæåñòâà ðàçðîçíåííûõ ó÷àñòêîâ çåìëè è àêêóìóëèðîâàíèÿ èõ â îäèí ñïëîøíîé çåìåëüíûé îòâîä. Ïðè ïåðâè÷íîé çàñòðîéêå ñîçäàíèå òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû ìîæåò íàñòîëüêî óâåëè÷èòü ñòîèìîñòü ïðèëåæàùèõ çåìåëüíûõ ó÷àñòêîâ, ÷òî çåìëåâëàäåëüöû äîëæíû áûòü çàèíòåðåñîâàíû â ñîäåéñòâèè ñòðîèòåëüñòâó ýòîé èíôðàñòðóêòóðû. Ýòè ïîòåíöèàëüíûå ïðåèìóùåñòâà ýôôåêòèâíî èñïîëüçîâàëèñü â ðÿäå ãîðîäñêèõ æåëåçíîäîðîæíûõ ñèñòåì â ßïîíèè, ãäå èìåë ìåñòî ïðîöåññ êîíñîëèäàöèè çåìåëü è èõ äàëüíåéøåãî ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ (ñì. âðåçêó 2.3 â ãëàâå 2)17. Ñëåäóåò ïðîðàáîòàòü âîïðîñ êîäèôèêàöèè ôóíäàìåíòà äëÿ òàêèõ èíèöèàòèâ ÷àñòíîãî ñåêòîðà êàê ñðåäñòâî ñîäåéñòâèÿ èíâåñòèöèÿì â òðàíñïîðòíóþ èíôðàñòðóêòóðó êðóïíûõ ãîðîäîâ äðóãèõ ñòðàí ñî ñòîðîíû ÷àñòíîãî êàïèòàëà. Îäíàêî â ðàéîíàõ ñóùåñòâóþùåé çàñòðîéêè ýòîãî äîáèòüñÿ òðóäíåå. Ïî ýòîé ïðè÷èíå ãîññåêòîð îáû÷íî èñïîëüçóåò ñâîå ïðåèìóùåñòâåííîå ïðàâî íà óêðóïíåíèå è îòâîä çåìåëüíûõ ó÷àñòêîâ, êàê ýòî áûëî â Áàíãêîêå è Ìàíèëå, êîãäà ÷àñòíûé ñåêòîð èíâåñòèðîâàë ñòðîèòåëüñòâî íîâîãî ìåòðî.

Ôèíàíñèðîâàíèå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Øèðîêî ðàñïðîñòðàíåíî ìíåíèå, áóäòî ïëàíèðîâàíèå è ôóíêöèîíèðîâàíèå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà äîëæíû áûòü íåîòúåìëåìîé ÷àñòüþ ãîðîäñêîé ñòðàòåãèè è, áîëåå òîãî, î÷åíü âàæíî äîáèòüñÿ âûñîêîé ñòåïåíè èíòåãðàöèè ðàçëè÷íûõ âèäîâ è ôóíêöèé òðàíñïîðòà â ðàìêàõ òðàíñïîðòíîãî ñåêòî-

ðà. Ýòî, â ÷àñòíîñòè, ïîäðàçóìåâàåò ïîñëåäîâàòåëüíîñòü ôèíàíñîâûõ ñõåì âíóòðè åäèíîé ñòðàòåãè÷åñêîé ñèñòåìû. Îäíàêî â áîëüøèíñòâå ñòðàí ýòà êîíöåïöèÿ ñóùåñòâóåò ëèøü íà áóìàãå. Ðàññìîòðèì âîïðîñ î òîì, êàêèå ìîæíî ðàçðàáîòàòü ôèíàíñîâûå ñõåìû ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ áîëåå ýôôåêòèâíîé èíòåãðàöèè êàê âíóòðè ñåêòîðà, òàê è ìåæäó ñåêòîðàìè. Îáû÷íûé èíñòèòóöèîíàëüíûé êîíòåêñò ýòîé ïðîáëåìû ñâÿçàí ñ äâóìÿ âàæíûìè îñëîæíÿþùèìè îáñòîÿòåëüñòâàìè. Âî-ïåðâûõ, â óñëîâèÿõ íåäîñòàòî÷íîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ îòâåòñòâåííîñòü çà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò âñå áîëüøå äåöåíòðàëèçóåòñÿ â ïîëüçó ãîðîäîâ. Ýòî îçíà÷àåò ëèáî òî, ÷òî ñåêòîð äîëæåí áûòü ñàìîîêóïàåìûì, ëèáî òî, ÷òî îí äîëæåí ñóùåñòâîâàòü çà ñ÷åò ìåæóðîâíåâûõ òðàíñôåðòîâ. Âî-âòîðûõ, ïðåäëîæåíèå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è óñëóã, êàê ïðàâèëî, ðàññðåäîòî÷åíî ìåæäó ÷àñòíûì è ãîñóäàðñòâåííûì ñåêòîðàìè, à ôóíêöèîíàëüíî — âíóòðè ñàìîãî ãîññåêòîðà. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî îáåñïå÷åíèå òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ îáû÷íî çàâèñèò îò ðàçëè÷íûõ è íåçàâèñèìûõ ôèíàíñîâûõ ñõåì, ñîçäàâàåìûõ äëÿ ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà.

Ìåæóðîâíåâûå òðàíñôåðòû Â îòíîøåíèè ìåæóðîâíåâûõ òðàíñôåðòîâ íåîáõîäèì ìåõàíèçì, êîòîðûé áû íàïðàâëÿë ôèíàíñû òàê, ÷òîáû ïðè ýòîì íå áûëî ïåðåêîñîâ â ðàñïðåäåëåíèè ðåñóðñîâ ìåæäó àëüòåðíàòèâíûìè âèäàìè òðàíñïîðòà è íå îñëàáåâàëè ñòèìóëû ê ýôôåêòèâíîé îðãàíèçàöèè ðàáîòû îòäåëüíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà. Ê ñîæàëåíèþ, äâà íàèáîëåå ÷àñòî âñòðå÷àþùèõñÿ ìåõàíèçìà òðàíñôåðòîâ — ñîôèíàíñèðîâàíèå èíôðàñòðóêòóðíûõ èíâåñòèöèé è ïðÿìûå ñóáñèäèè íà àâòîáóñíûé òðàíñïîðò — ñ ýòîé çàäà÷åé íå ñïðàâëÿþòñÿ. Ñîôèíàíñèðîâàíèå ñî ñòîðîíû íàöèîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà èíôðàñòðóêòóðû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, îñîáåííî â ñòîëè÷íûõ ãîðîäàõ, âñòðå÷àåòñÿ ÷àñòî, à ïðÿìîå âûäåëåíèå ñðåäñòâ ìóíèöèïàëèòåòàì íà òðàíñïîðòíûå íóæäû — ðåäêî. Ýòî ïðèâîäèò ê òîìó, ÷òî ïðè ðàñïðåäåëåíèè ñðåäñòâ ïî ñâîåìó óñìîòðåíèþ ãîðîäñêèå âëàñòè ñêëîíÿþòñÿ ê òîìó âàðèàíòó, êîòîðûé ïðèâëåêàåò íàèáîëåå ùåä-

186 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ðûå ñðåäñòâà ñîôèíàíñèðîâàíèÿ. Ïðèñòðàñòíîñòü ãîðîäñêèõ ïðàâèòåëüñòâ ìíîãèõ ñòðàí â âîïðîñå èíâåñòèðîâàíèÿ â äîðîæíóþ èíôðàñòðóêòóðó, à â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ äàæå ïî îòíîøåíèþ ê èíâåñòèöèÿì â òÿæåëûå æåëåçíûå äîðîãè ÷àñòî îáúÿñíÿåòñÿ âûñîêîé ñòåïåíüþ ñîôèíàíñèðîâàíèÿ, ïðèâëåêàåìîãî äëÿ òàêèõ ïðîåêòîâ. Êðîìå òîãî, ýòî ìîæåò ïîäîðâàòü ñîòðóäíè÷åñòâî, òàê êàê âëàñòè ñ÷èòàþò öåëåñîîáðàçíåå äîáèâàòüñÿ áîëåå "äåøåâîãî" ñîôèíàíñèðîâàíèÿ, ÷åì ñîòðóäíè÷åñòâà â èíòåðåñàõ ðàçðàáîòêè ýôôåêòèâíûõ ïðîãðàìì. Åñòü òðè ñïîñîáà îãðàíè÷èòü èëè ëèêâèäèðîâàòü òàêóþ "ðåíòîèñêàòåëüñêóþ" ïðàêòèêó. Âîïåðâûõ, â êà÷åñòâå óñëîâèÿ ñîó÷àñòèÿ â ôèíàíñèðîâàíèè íåîáõîäèìà ñêðóïóëåçíàÿ ýêîíîìè÷åñêàÿ îöåíêà ëþáûõ ïðåäëàãàåìûõ èíâåñòèöèé. Âî-âòîðûõ, âñå èíâåñòèöèè òàêîãî ðîäà â ãîðîäñêèõ àãëîìåðàöèÿõ äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü ñîãëàñîâàííûì ïëàíàì ðàçâèòèÿ àãëîìåðàöèè. Â-òðåòüèõ, ïîìîùü ìîæåò íàïðàâëÿòüñÿ â âèäå áëî÷íûõ ñóáñèäèé, ÷òî îñòàâëÿåò çà ñàìèìè ãîðîäñêèìè âëàñòÿìè ñâîáîäó è îáÿçàííîñòü ðåøàòü, êàê íàèëó÷øèì îáðàçîì ðàñïîðÿäèòüñÿ ñðåäñòâàìè öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Ñóáñèäèðîâàíèå ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì îáû÷íî ïðîèçâîäèòñÿ ïóòåì äåôèöèòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ òðàíñïîðòíûõ êîìïàíèé. Ýòî ïîçâîëÿåò ìóíèöèïàëüíûì âëàñòÿì íå èñêàòü áîëåå ýôôåêòèâíûå ìåõàíèçìû ïðåäëîæåíèÿ è â êîíå÷íîì èòîãå â áîëüøèíñòâå ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí è ñòðàí ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé íå äàåò ðåçóëüòàòà, òî åñòü íå îáåñïå÷èâàåò íàäåæíóþ áàçó äëÿ ôóíêöèîíèðîâàíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Âî èçáåæàíèå òàêîãî èòîãà ñëåäóåò çàìåíèòü ôèíàíñèðîâàíèå ãîñóäàðñòâåííûõ êîìïàíèé ïðåäîñòàâëåíèåì íåñâÿçàííûõ ôîíäîâ, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ ãîðîäñêèå âëàñòè ìîãëè áû çàêóïàòü òî, ÷òî îíè ñàìè ñ÷èòàþò íàèáîëåå ýôôåêòèâíûì. Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ãîðîäñêîå ïðàâèòåëüñòâî íàõîäèòñÿ, òàê ñêàçàòü, â ïëåíó îðãàíèçàöèé — ïîñòàâùèêîâ óñëóã èëè èõ ñîòðóäíèêîâ, ìîæåò ïîòðåáîâàòüñÿ òàêàÿ ìåðà, êàê îáÿçàòåëüíîå ââåäåíèå êîíêóðñíûõ çàêóïîê êàê óñëîâèå ïðåäîñòàâëåíèÿ ñðåäñòâ.

Âíóòðèñåêòîðíàÿ êîîðäèíàöèÿ Öåíîîáðàçîâàòåëüíûå ïðèíöèïû, èçëîæåííûå âûøå, ÿâíî âûçûâàþò äèñáàëàíñ áþäæåòíûõ ñðåäñòâ, âûäåëÿåìûõ äëÿ êàæäîãî âèäà òðàíñïîðòà â îòäåëüíîñòè. Ïðè ïåðåãðóæåííîñòè äîðîã â ãîðîäå öåíîîáðàçîâàíèå íà îñíîâå ïðåäåëüíûõ çàòðàò â êðàòêîñðî÷íîì ïëàíå ìîæåò äàòü èçëèøåê ñðåäñòâ ñâåðõ íåîáõîäèìîãî íà ñîäåðæàíèå äîðîã è ýêñïëóàòàöèîííûå çàòðàòû. Âî ìíîãèõ ñåêòîðàõ ýòî ïîñëóæèëî áû îïðàâäàíèåì äëÿ ðîñòà ìîùíîñòåé, ÷òîáû ñíèçèòü çàòðàòû íà ïîåçäêè íà íåáîëüøîå ðàññòîÿíèå, îäíàêî ýòîò âàðèàíò ìîæåò îêàçàòüñÿ íåïîäõîäÿùèì äëÿ ãîðîäñêèõ äîðîã èç-çà âûñîêîé ñòîèìîñòè çåìëè è ðàñõîäîâ íà ïðèðîäîîõðàííûå ìåðîïðèÿòèÿ. Åñëè æå óñòàíîâèòü öåíû íà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò íà óðîâíå íèæå ñåáåñòîèìîñòè â öåëÿõ ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ, ñâîåîáðàçíûì ïåðåêîñîì íåéòðàëèçîâàòü íåäîñáîð ñ äîðîã èëè èçìåíèòü ñîîòíîøåíèå âèäîâ òðàíñïîðòà ïî ýêîëîãè÷åñêèì ñîîáðàæåíèÿì, ýòî ïðèâåäåò ê îáðàçîâàíèþ äåôèöèòà ñðåäñòâ íà ôèíàíñèðîâàíèå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ìîæíî áûëî áû äîáèòüñÿ íåîáõîäèìîãî ýôôåêòà êîíêóðåíòíûì ñïîñîáîì — ïîñðåäñòâîì ëèöåíçèé íà òðàíñïîðòíûå óñëóãè ñ íåãàòèâíûìè öåíàìè. Äàæå âíóòðè ñåêòîðà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ñèëó ðàçëè÷èé â ñòðóêòóðå çàòðàò ðàçíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà è íåäåëèìûõ ôàêòîðîâ ïðåäëîæåíèÿ îïòèìàëüíàÿ ñòðóêòóðà öåí ìîæåò ïîòðåáîâàòü ðàçëè÷íûõ óðîâíåé âîçìåùåíèÿ çàòðàò äëÿ àâòîäîðîæíûõ è æåëåçíîäîðîæíûõ ñèñòåì. Âî âñåõ ýòèõ ñëó÷àÿõ ñèñòåìíûé ïîäõîä ê ôèíàíñèðîâàíèþ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà öåëåñîîáðàçíåå ñòðîãîãî ôèíàíñîâîãî áàëàíñà ïî âèäàì òðàíñïîðòà èëè ïîñòàâùèêàì. Ïîëèòè÷åñêèå âçãëÿäû íà ïåðåêðåñòíîå ñóáñèäèðîâàíèå íåñêîëüêî ïàðàäîêñàëüíû. Â àâòîáóñíîì ñåêòîðå ïåðåêðåñòíîå ñóáñèäèðîâàíèå íåîêóïàþùèõñÿ ìàðøðóòîâ èëè ãðàôèêîâ ðåíòàáåëüíûìè ÷àñòî ñ÷èòàåòñÿ áëàãîì, à ïîòåðÿ òàêîé âîçìîæíîñòè — êðóïíûì íåäîñòàòêîì êîíêóðåíòíîé ñðåäû. Îäíîâðåìåííî ñ ýòèì ñóùåñòâóåò ñèëüíîå ñîïðîòèâëåíèå ïåðåâîäó èçëèøêîâ îò îäíîãî âèäà

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ: ÖÅÍÎÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅ È ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ 187

òðàíñïîðòà äðóãîìó. Óñòàíîâëåíèþ öåí ñ ó÷åòîì ìåð ïî ïðåäîòâðàùåíèþ ïðîáîê íåðåäêî ñîïðîòèâëÿþòñÿ íà òîì îñíîâàíèè, ÷òî âûãîäà, êîòîðóþ äàåò èçëèøåê, âðÿä ëè âåðíåòñÿ ê òåì, êòî ïëàòèò öåíó. Îáùåïðèçíàíî, ÷òî ïåðñïåêòèâû "ïðîòèâîçàòîðíûõ" öåí áóäóò â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè çàâèñåòü îò ïîëèòè÷åñêîé ïðèåìëåìîñòè ïðåäëàãàåìûõ âàðèàíòîâ èñïîëüçîâàíèÿ áóäóùèõ êðóïíûõ äîõîäîâ. Ïîõîæå, ÷òî â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ îáùåñòâåííîå ìíåíèå íà ýòîò ñ÷åò ìåíÿåòñÿ. Êðåïíóùåå â ïðîôåññèîíàëüíîé ñðåäå ïðåäñòàâëåíèå î òîì, ÷òî ÷èñòûå äîõîäû îò ïðîòèâîïåðåãðóçî÷íûõ öåí (ïîñëå íåêîòîðîãî ñíèæåíèÿ äðóãèõ íàëîãîâ ñ ïîëüçîâàòåëåé äîðîã, åñëè ýòè íàëîãè óæå âûñîêè) äîëæíû íàïðàâëÿòüñÿ â îñíîâíîì íà ìåðû ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû, îòðàæàåò ðåçóëüòàòû îïðîñîâ îáùåñòâåííîãî ìíåíèÿ. Äàæå â ñòðàíàõ ñ âûñîêèì óðîâíåì àâòîìîáèëèçàöèè òðàäèöèîííàÿ óçîñòü ýòîãî ìíåíèÿ, êàæåòñÿ, ðàçìûâàåòñÿ. Âåäóùèåñÿ â åâðîïåéñêèõ ñòðàíàõ äèñêóññèè íà ýòó òåìó îáû÷íî äåëàþò îñîáûé àêöåíò íà èñïîëüçîâàíèè çíà÷èòåëüíîé äîëè äîõîäîâ íà ïîääåðæêó îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà îò÷àñòè ïîòîìó, ÷òî âîäèòåëè â ïåðåãðóæåííûõ òðàíñïîðòîì ðàéîíàõ ïðÿìî âûèãðûâàþò îò ñîêðàùåíèÿ äëèòåëüíîñòè ïîåçäêè è ñíèæàþò ñâîè çàòðàòû áëàãîäàðÿ òîìó, ÷òî äðóãèå ïðèíèìàþò ðåøåíèå âîñïîëüçîâàòüñÿ îáùåñòâåííûì, à íå ëè÷íûì òðàíñïîðòîì. Ïðåäëàãàëîñü ìíîæåñòâî âàðèàíòîâ ñî÷åòàíèÿ öåëåé òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ è ñîöèàëüíûõ/ôèñêàëüíûõ öåëåé ñ òåì, ÷òîáû ïðåèìóùåñòâà ýòîé ñõåìû ðàñïðåäåëÿëèñü êàê ìîæíî ñïðàâåäëèâåå è âîñïðèíèìàëèñü ëþäüìè ñîîòâåòñòâåííî18. Ïîÿâëåíèå òàêèõ âçãëÿäîâ ìîæåò èìåòü ñåðüåçíîå çíà÷åíèå äëÿ ôîðìèðîâàíèÿ ñîîòâåòñòâóþùåé ïîëèòèêè â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ.

Ôèíàíñèðîâàíèå åäèíûõ ãîðîäñêèõ òðàíñïîðòíûõ ñèñòåì Ïðèâåäåííûå âûøå ñîîáðàæåíèÿ ïîäòàëêèâàþò ê íåîáõîäèìîñòè ñîçäàíèÿ ìåõàíèçìà îáúåäèíåíèÿ ôèíàíñîâ, ïîñòóïàþùèõ íà öåëè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, áóäü òî îò ïàññàæèðîâ, â âèäå ìåñòíûõ íàëîãîâ èëè ìåæóðîâíå-

âûõ òðàíñôåðòîâ, è èõ ýôôåêòèâíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäè ïîëüçîâàòåëåé. Â ìàëåíüêèõ, êîìïàêòíûõ ãîðîäàõ äëÿ ýòèõ öåëåé âïîëíå ïîäîéäåò ñóùåñòâóþùàÿ óíèâåðñàëüíàÿ àäìèíèñòðàöèÿ, è êàêîé áû òî íè áûëî ñïåöèàëüíûé îðãàí ñîçäàâàòü íåò íåîáõîäèìîñòè. Ìíîãèå ãîðîäà â Êèòàå ðàáîòàþò èìåííî òàê, è íå áåç óñïåõà. Â ýòèõ îáñòîÿòåëüñòâàõ óæå ìîæåò èìåòü ìåñòî çíà÷èòåëüíàÿ ñòåïåíü âçàèìîçàìåíÿåìîñòè ñðåäñòâ âíóòðè ñåêòîðà òðàíñïîðòà, à òàêæå ìåæäó ñåêòîðàìè, ïðèíîñÿùàÿ ïîëüçó ãîðîäó. Íî ÷åì êðóïíåå ãîðîä è ÷åì ñëîæíåå åãî þðèñäèêöèîííàÿ è ôóíêöèîíàëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ, òåì æåëàòåëüíåå èìåòü ñïåöèàëüíûé ôîíä è ñïåöèàëüíûé îðãàí. Ñàìûì ïðîñòûì ðåøåíèåì äëÿ êðóïíûõ ãîðîäñêèõ àãëîìåðàöèé áûëî áû ñîçäàíèå ôîíäîâ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, â êîòîðûå è ïåðå÷èñëÿëèñü áû âñÿ òîðãîâàÿ ïðèáûëü ìåñòíîé ñôåðû òðàíñïîðòà, ìåæóðîâíåâûå òðàíñôåðòû íà òðàíñïîðòíûå öåëè èëè ìåñòíûå íàëîãè è èç êîòîðûõ ôèíàíñèðîâàëèñü áû âñå ðàñõîäû íà ìåñòíûé îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò. Ñîçäàíèå òàêèõ ôîíäîâ íå ñâÿçàíî ñ ðåçåðâèðîâàíèåì êàêèõ-ëèáî êîíêðåòíûõ íàëîãîâ, õîòÿ âàæíûì êîìïîíåíòîì òàêîé ñõåìû áûëî áû êâàëèôèöèðîâàòü ìåñòíûå ñáîðû íà ïðåäîòâðàùåíèå òðàíñïîðòíîé ïåðåãðóçêè êàê äîõîäû îò ìóíèöèïàëüíîé òîðãîâëè, à íå êàê îáùåíàëîãîâûé äîõîä19. Ãëàâíîå çäåñü — ñîåäèíåíèå âñåõ èìåþùèõñÿ íà öåëè òðàíñïîðòà ðåñóðñîâ è èõ ðàñïðåäåëåíèå ìåæäó ðàçëè÷íûìè íàïðàâëåíèÿìè â çàâèñèìîñòè îò âêëàäà â äîñòèæåíèå îáùåé öåëè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ. Ñîçäàíèå òàêîãî ôîíäà íå òðåáóåò òàêæå íèêàêîé îñîáîé ìåñòíîé ïîëèòè÷åñêîé ñòðóêòóðû. Êîíå÷íî, èìè äîëæåí áóäåò óïðàâëÿòü ïðîôåññèîíàë â îáëàñòè ñèñòåì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, íî åñòü ìíîæåñòâî ðàçëè÷íûõ îðãàíîâ, êîòîðûå ìîãëè áû îñóùåñòâëÿòü â åãî îòíîøåíèè ñòðàòåãè÷åñêèé êîíòðîëü. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà èìååòñÿ ñèëüíàÿ, äåìîêðàòè÷åñêàÿ è êîìïåòåíòíàÿ àäìèíèñòðàöèÿ íà ìåñòíîì óðîâíå, ôîíäîì ìîæåò ðóêîâîäèòü ìåñòíûé ïîëèòè÷åñêèé ëèäåð; òàêîé âàðèàíò ñåé÷àñ êàê ðàç ðàññìàòðèâàåòñÿ â Áóýíîñ-Àéðåñå. Â îðãàíàõ, îáúåäèíÿþùèõ íåñêîëüêî þðèñäèêöèé, ðóêîâîäèòåëü ôîíäà

188 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ìîæåò áûòü ïîäîò÷åòåí îáúåäèíåííîìó êîìèòåòó èç ïðåäñòàâèòåëåé ñìåæíûõ ðàéîíîâ; ýòà ñõåìà ñåé÷àñ ðàçðàáàòûâàåòñÿ âî ìíîãèõ êðóïíûõ ãîðîäñêèõ àãëîìåðàöèÿõ Áðàçèëèè. Èì ìîã áû óïðàâëÿòü "ñïåöèàëüíûé ðàéîí", êàê ýòî ÷àñòî âñòðå÷àåòñÿ â Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ Àìåðèêè. Â ñîñòàâ êîíòðîëüíîãî îðãàíà ìîãóò äàæå âõîäèòü íåïîñðåäñòâåííî ïîëüçîâàòåëè èç ÷èñëà ãðàæäàí; ýòà èäåÿ ÷àñòî îáñóæäàåòñÿ, êîãäà ðå÷ü çàõîäèò î ôîíäàõ íàöèîíàëüíûõ äîðîã. Áîëåå ïîäðîáíî ýòè âàðèàíòû ðàññìîòðåíû â ãëàâå 11.

Êîìïîíåíòû ñòðàòåãèè äîñòèæåíèÿ ýòîé ëîãè÷åñêîé èíòåãðàöèè.

•

Ïîëüçîâàòåëè àâòîòðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ïåðåãðóæåííîãî äâèæåíèåì äîðîæíîãî ïðîñòðàíñòâà ãîðîäîâ äîëæíû ïëàòèòü öåíó, êîòîðàÿ ïî êðàéíåé ìåðå, ðàâíà âåëè÷èíå êðàòêîñðî÷íûõ ïðåäåëüíûõ èçäåðæåê ýêñïëóàòàöèè.

Ä. Âûâîäû: ñòðàòåãèÿ öåíîîáðàçîâàíèÿ è ôèíàíñèðîâàíèÿ â ñôåðå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

•

Êîðäîííîå öåíîîáðàçîâàíèå è âçèìàíèå ïëàòû çà ïðîåçä ïî îòäåëüíûì äîðîãàì ìîãóò ñòàòü ïðîìåæóòî÷íûì ðåøåíèåì, îäíàêî äîëãîñðî÷íîå ðåøåíèå ñâÿçàíî ñ áîëåå ðàäèêàëüíûìè øàãàìè ïî ïðèìåíåíèþ ïëàòåæåé çà ïåðåãðóçêó.

•

Òîïëèâíûé íàëîã — ïëîõîé çàìåíèòåëü öåíàì çà ïåðåãðóçêó è êîìïåíñàöèè çà âîçäåéñòâèå íà äîðîæíîå ïîëîòíî, íî ïðè îòñóòñòâèè ïðÿìûõ ñáîðîâ åãî íåîáõîäèìî ïðèìåíÿòü íàðÿäó ñ ëèöåíçèîííûìè ñáîðàìè çà àâòîòðàíñïîðò êàê íàèëó÷øèé èç èìåþùèõñÿ çàìåíèòåëåé.

•

Íàëîãè íà ðàçëè÷íûå âèäû òîïëèâà äîëæíû îòðàæàòü èõ îòíîñèòåëüíóþ äîëþ â çàãðÿçíåíèè âîçäóøíîé ñðåäû â ãîðîäå — òàêæå â ñî÷åòàíèè ñî ñáîðàìè çà òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà.

•

Öåíû çà ñòîÿíêó òàêæå ÿâëÿþòñÿ ïëîõèì çàìåíèòåëåì ïëàòû çà òðàíñïîðòíóþ ïåðåãðóçêó, íî îíè äîëæíû íåïðåìåííî ïîêðûâàòü ïîëíóþ âåëè÷èíó àëüòåðíàòèâíîé ñòîèìîñòè çåìëè, îòâîäèìîé ïîä ñòîÿíêè.

•

Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ïîëèòèêà â îòíîøåíèè ñòîÿíîê ÿâëÿåòñÿ åäèíñòâåííûì äîñòóïíûì çàìåíèòåëåì ýôôåêòèâíîãî ìåõàíèçìà öåíîîáðàçîâàíèÿ, ñðåäñòâà êîíòðîëÿ äîëæíû ðàñïðîñòðàíÿòüñÿ íà âñå ôîðìû ñòîÿíîê (â òîì ÷èñëå ñòîÿíêè, îáåñïå÷èâàåìûå ÷àñòíûì îáðàçîì ðàáîòîäàòåëÿìè äëÿ ñâîèõ ðàáîòíèêîâ) è îáåñïå÷èâàòü óðîâåíü îãðàíè÷åíèé, ýêâèâàëåíòíûé îãðàíè÷åíèÿì ýôôåêòèâíîé ñèñòåìû öåíîîáðàçîâàíèÿ.

Ñóòü âîïðîñà öåíîîáðàçîâàíèÿ íà óñëóãè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà è åãî ôèíàíñèðîâàíèÿ çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî â ñèñòåìå ñ àêòèâíûì âçàèìîäåéñòâèåì ìåæäó âèäàìè òðàíñïîðòà è ñëîæíûìè ñòðàòåãè÷åñêèìè öåëÿìè îòäåëåííîñòü äîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû îò ýêñïëóàòàöèè, èíôðàñòðóêòóðíîãî îáåñïå÷åíèÿ îò âçèìàíèÿ ïëàòû, à äîðîãè — îò ïðî÷èõ âèäîâ òðàíñïîðòà îñëîæíÿåò òðàíñïîðòíóþ ïîëèòèêó. Ïàðàäîêñ â òîì, ÷òî ïðè òàêîì âûñîêîì ñïðîñå íà ìåñòî äëÿ ñòðîèòåëüñòâà äîðîã è òàêîì íåäîñáîðå ñðåäñòâ çà èõ èñïîëüçîâàíèå ãîðîäñêèì âëàñòÿì íåäîñòàåò ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ òàêèõ èíâåñòèöèé è òàêèõ âèäîâ òðàíñïîðòà, êîòîðûå ìîãóò âíåñòè íàèáîëüøèé âêëàä â ðåøåíèå ïðîáëåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Â èíòåðåñàõ èíòåãðàöèè è ñòàáèëüíîñòè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ íåîáõîäèìî ïåðåõîäèòü ê öåíàì, îòðàæàþùèì ïîëíóþ ñîöèàëüíóþ ñòîèìîñòü âñåõ âèäîâ òðàíñïîðòà, ê ïðèíÿòèþ öåëåâîãî ïîäõîäà ê ñóáñèäèðîâàíèþ, êîòîðûé áû îòðàæàë ñòðàòåãè÷åñêèå öåëè, è ê èíòåãðàöèè ñðåäñòâ ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Îäíàêî â òî æå âðåìÿ æåëàòåëüíî ñîõðàíèòü èíñòèòóòû è öåëè òåõ èíäèâèäóàëüíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà èëè êîìïîíåíòîâ, êîòîðûå äàþò ñèëüíûé ñòèìóë ïîâûøåíèþ ýêñïëóàòàöèîííîé è ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè. Ñëåäîâàòåëüíî, ìîíîëèòíóþ ìîíîïîëèþ ãîññåêòîðà ðåøåíèåì ñ÷èòàòü íåëüçÿ.

Ïî âîïðîñó âçèìàíèÿ ïëàòû çà äîðîæíóþ èíôðàñòðóêòóðó

ÃÎÐÎÄÑÊÎÉ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒ: ÖÅÍÎÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅ È ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ 189

•

Âñå ïëàòåæè çà ïåðåãðóçêó èëè íàäáàâêè ê íàëîãàì íà òîïëèâî, ñëóæàùèå èõ çàìåíèòåëÿìè, äîëæíû íà÷èñëÿòüñÿ íà ñ÷åò ãîðîäñêèõ âëàñòåé, à íå â öåíòðàëüíîå êàçíà÷åéñòâî.

Ïî âîïðîñó öåíîîáðàçîâàíèÿ è ôèíàíñîâ â ñôåðå òðàíñïîðòà •

Ïðèíöèïû öåíîîáðàçîâàíèÿ â îòíîøåíèè âèäîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äîëæíû îïðåäåëÿòüñÿ â ðàìêàõ åäèíîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäà è, ñëåäîâàòåëüíî, îòðàæàòü ñòåïåíü àäåêâàòíîñòè ìåð ïî âçèìàíèþ ñðåäñòâ çà ïîëüçîâàíèå èíôðàñòðóêòóðîé.

•

Ñ ó÷åòîì âûñîêîãî óðîâíÿ âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè âèäàìè òðàíñïîðòà è øèðîêîé ðàñïðîñòðàíåííîñòè ïðàêòèêè íåäîñáîðà ñðåäñòâ çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè íåëüçÿ âîçâîäèòü â àáñîëþò ïîêðûòèå âñåõ çàòðàò çà ñ÷åò ïëàòû çà ïðîåçä, áóäü òî â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå â öåëîì èëè â åãî îòäåëüíûõ âèäàõ.

•

Äåíåæíûå òðàíñôåðòû ìåæäó ðàçëè÷íûìè äîðîãàìè è ñëóæáàìè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, à òàêæå ìåæäó âèäàìè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ïðèíöèïå ìîãóò ñîîòâåòñòâîâàòü îïòèìàëüíûì ñòðàòåãèÿì öåíîîáðàçîâàíèÿ.

•

Îäíàêî â èíòåðåñàõ îáåñïå÷åíèÿ ýôôåêòèâíîãî ïðåäëîæåíèÿ óñëóã îïåðàòîðû òðàíñïîðòà äîëæíû ðàáîòàòü íà êîíêóðåíòíîé îñíîâå, ïðåñëåäóÿ ñóãóáî êîììåð÷åñêèå öåëè; ôèíàíñîâûå òðàíñôåðòû ïðè ýòîì áóäóò îñóùåñòâëÿòüñÿ ïîñðåäñòâîì êîíòðàêòîâ íà ïðåäîñòàâëåíèå óñëóã ìåæäó ãîðîäñêèìè òðàíñïîðòíûìè îðãàíàìè è îïåðàòîðàìè, ïðåäëàãàþùèìè òðàíñïîðòíûå óñëóãè.

íîñòü ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äîëæíà áûòü îñíîâîé è, êàê ïðàâèëî, ïðåâàëèðîâàòü íàä òðàäèöèîííûìè ñîîáðàæåíèÿìè öåíîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ. Ïî âîïðîñó ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà •

Ñ ó÷åòîì ñòåïåíè âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè âèäàìè òðàíñïîðòà ôèíàíñîâûå ðåñóðñû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ñëåäóåò êîíñîëèäèðîâàòü â ðàìêàõ ôîíäà ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ïîä óïðàâëåíèåì ñòðàòåãè÷åñêîãî òðàíñïîðòíîãî âåäîìñòâà íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå.

•

Ìåæóðîâíåâûå òðàíñôåðòû äîëæíû, êàê ïðàâèëî, ïðîèçâîäèòüñÿ â àäðåñ ôîíäà è ñòðîèòüñÿ òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû èçáåæàòü ïåðåêîñîâ ïðè ðàñïðåäåëåíèè ðåñóðñîâ âíóòðè òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà íà ìåñòíîì óðîâíå.

•

×àñòíûé êàïèòàë äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû ñëåäóåò ïðèâëåêàòü íà òåíäåðíîé èëè êîíöåññèîííîé îñíîâå, ïðè ýòîì äîïóñêàåòñÿ åãî ñî÷åòàíèå ñ ãîñóäàðñòâåííûìè ñðåäñòâàìè ïðè óñëîâèè äîëæíîãî àíàëèçà ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè.

•

Ïðè âûäåëåíèè ñðåäñòâ íà öåëè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ñëåäóåò ïîìíèòü î âçàèìîñâÿçè ìåæäó òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêîé è ïîëèòèêîé ïî îòíîøåíèþ ê äðóãèì ñåêòîðàì, â ÷àñòíîñòè ñåêòîðó æèëèùíîãî ñòðîèòåëüñòâà.

1 Ýòî íå îçíà÷àåò, ÷òî îïòèìàëüíîé ÿâëÿåòñÿ ñèòóà-

öèÿ, èñêëþ÷àþùàÿ çàòîðû âîîáùå. Â ãîðîäå, ãäå ñòîèìîñòü äîïîëíèòåëüíûõ äîðîæíûõ êîììóíèêàöèé îáû÷íî î÷åíü âåëèêà, íåêîòîðûå ëþäè ãîòîâû çàïëàòèòü äîïîëíèòåëüíóþ ïëàòó, ïîìèìî ñâîèõ íå-

•

Âñÿêèå íåêîììåð÷åñêèå çàäà÷è, ïîðó÷àåìûå îïåðàòîðàì, äîëæíû êîìïåíñèðîâàòüñÿ íàïðÿìóþ è îòêðûòî íåòðàíñïîðòíûìè îðãàíèçàöèÿìè, â èíòåðåñàõ êîòîðûõ îíè ïîðó÷àþòñÿ.

ïîñðåäñòâåííûõ ðàñõîäîâ, ðàäè òåõ ïðåèìóùåñòâ, êîòîðûå èì ïðèíåñåò ñîâåðøàåìàÿ ïîåçäêà, åñëè âûãîäà îò ëèêâèäàöèè çàòîðîâ íåäîñòàòî÷íà, ÷òîáû îïðàâäàòü âûñîêóþ ñòîèìîñòü äîïîëíèòåëüíûõ äîðîæíûõ êîììóíèêàöèé. 2

•

Ïðè îòñóòñòâèè ñîîòâåòñòâóþùèõ êîíòðàêòîâ èëè èíûõ ñðåäñòâ ïîääåðæêè ñòàáèëü-

Mohring, H. 1997. «Congestion” in Essays in

Transportation Economics and Policy: A Handbook in Honor of John R. Meyer. Washington, DC: Brookings

190 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

íîâûõ íàëîãîâ íà ïðèîáðåòåíèå àâòîìàøèí êàê

Institution Press. 3 Wheaton, W. 1996. Land Use and Density in Cities

ñðåäñòâî óïîðÿäî÷åíèÿ äîñòóïà ê ïîëüçîâàíèþ

with

äîðîãàìè, îäíàêî îòíîñèòåëüíî íèçêèå ñòàâêè ýòèõ

Congestion.

MIT

Center

for

Real

Estate,

Cambridge, Massachusetts.

íàëîãîâ çàòðóäíÿþò àíàëèç ïîñëåäñòâèé èõ ïðèìå-

4 Hau, T. 1992. “Congestion Charging Mechanisms for

íåíèÿ. Î ïðàêòèêå Âåëèêîáðèòàíèè, íàïðèìåð,

Roads: An Evaluation of Current Practice”. Policy

ñì.: Newbery, D. 1990.”Pricing and Congestion:

Research Working Paper 1071. World Bank, Transport,

Economic Principles Relevant to Pricing Roads”. Â

Water and Urban Development, Washington, DC.

æóðí.: Oxford Review of Economic Policy, Vol. 6(2).

5 Ñì., íàïðèìåð: Richardson, H. and C. Bae. 1998.

12 Verhoef, H., P. Nijkamp and P. Rietveld. 1995. “The

“The Equity Impacts of Road Congestion Pricing”, à

Economics of Regulatory Parking Policies: The (Im)

òàêæå Jones, P. 1998. “Urban Road Pricing: Public

possibilities of Parking Policies in Traffic Regulations”. Â

Acceptability and Barriers to Implementation” â êí.:

æóðí. Transportation Research. Part A, Policy and

Road Pricing Traffic Congestion and the Environment:

Practice. Vol. 29A, (2).

Issues

13 Conseil National des Transports. 1999. Les transports

Efficiency

and

Social

Feasibility.

Cheltenham.: Edward

et l’environnement: vers un nouvel equilibre. La

6 Âîïðîñû ñîöèàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè íå ñòàëè ñå-

Documentation Francaise, Paris, France.

ðüåçíîé ïðîáëåìîé â Ñèíãàïóðå, ãäå íåîäíîêðàòíî

14 Transport and Research Laboratory. 1985. The

ïîâûøàëèñü íàëîãè è ñáîðû ñ âëàäåëüöåâ è ïîëüçîâà-

Demand for Bus Transport. TRL Crowthorne, UK.

òåëåé òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ; ðåçóëüòàòû èçó÷åíèÿ â

15 Ïðè íàëè÷èè ðÿäà ñâèäåòåëüñòâ òîãî, ÷òî ñïðîñ íà

îáëàñòè ðàñõîäîâ ñåìåéíîãî áþäæåòà ñî âñåé î÷å-

îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò áîëåå ýëàñòè÷åí ïî îòíî-

âèäíîñòüþ ñâèäåòåëüñòâóþò, ÷òî áîëüøóþ ÷àñòü ýòèõ

øåíèþ ê óðîâíþ îáñëóæèâàíèÿ (â îñîáåííîñòè

íàëîãîâ è ñáîðîâ ïëàòÿò ñåìüè ñ íàèáîëåå âûñîêè-

ïëîòíîñòè ñåòè è èíòåðâàëàì äâèæåíèÿ), ÷åì ïî îò-

ìè äîõîäàìè, ñîñòàâëÿþùèå 30% îò îáùåãî ÷èñëà

íîøåíèþ ê öåíå, êóðñ íà îáåñïå÷åíèå âûñîêîãî

7 Ñì: Willoughby, C. 2000. “Singapore’s Experience in

êà÷åñòâà îáñëóæèâàíèÿ âïîëíå ìîæåò îêàçàòüñÿ

Managing Motorization and its Relevance to Other

ýôôåêòèâíåå, ÷åì êóðñ îïòèìèçàöèè öåí.

Countries.” TWU Discussion Paper 43. World Bank, Private

16 Padeco, 2000.

Sector Development and Infrastructure, Washington,

17 Padeco. 2000.

DC, à òàêæå âåá-ñàéò Ñèíãàïóðñêîãî óïðàâëåíèÿ íà-

18 Small, K. 1992. Urban Transportation Economics.

çåìíîãî òðàíñïîðòà: http://www.lta.gov.sg.

Chur, Switzerland: Harwood Academic Publishers.

8 Hau, T. 1992. “Economic Fundamentals of Road

19 Áåç ýòîãî óñëîâèÿ ãîðîäñêèå âëàñòè íåèçìåííî

Pricing — A Diagrammatic Analysis.” Policy Research

ïðîòèâÿòñÿ ââåäåíèþ ïðÿìûõ ñáîðîâ ñ ïîëüçîâàòå-

Working Paper 1070. World Bank, Transport, Water and

ëåé ìåñòíûìè äîðîãàìè. Íåäàâíèé âñïëåñê èíòå-

Urban Development, Washington, DC.

ðåñà â Âåëèêîáðèòàíèè ê öåíîîáðàçîâàíèþ ñ

9 Roth, G. 1996.

ó÷åòîì òðàíñïîðòíûõ ïåðåãðóçîê âîçíèê îò÷àñòè

10 Ïîäðîáíåå î ñáîðàõ, çàâèñÿùèõ îò ðàññòîÿíèÿ,

íà ïî÷âå ïðèíÿòèÿ çàêîíà, ðàçðåøàþùåãî ìåñò-

ñì. Litman T. et al. “Distance-Based Charges: A

íûì îðãàíàì âëàñòè îñòàâëÿòü â ñâîåì ðàñïîðÿ-

Practical Strategy for More Optimum Vehicle Pricing.”

æåíèè âñå äîõîäû îò ñáîðîâ íà ïðåäîòâðàùåíèå

TRB 78th Annual Meeting, Washington, DC, 1999.

çàòîðîâ.

11 Â äðóãèõ ñòðàíàõ òàêæå ïðàêòèêóåòñÿ ââåäåíèå

ÏÐÎÃÐÅÑÑ 191

192 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÓÊÐÅÏËÅÍÈÅ Ó×ÐÅÆÄÅÍÈÉ ÃÎÐÎÄÑÊÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ Íåäîñòàòêè èíñòèòóöèîíàëüíîãî õàðàêòåðà ÿâëÿþòñÿ ïðè÷èíîé ìíîãèõ èç çàìå÷åííûõ ïðîáëåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ. Èíñòèòóöèîíàëüíûå îðãàíû òðàíñïîðòà íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå ñëàáû â îðãàíèçàöèîííîì è êàäðîâîì îòíîøåíèÿõ. Íåîáõîäèìîñòü ïðîâåäåíèÿ ïîëèòèêè èíòåãðàöèè êàê âíóòðè òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà, òàê è ìåæäó òðàíñïîðòîì è ïðî÷èìè àñïåêòàìè ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ òðåáóåò òàêîãî ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ó÷ðåæäåíèé òðàíñïîðòà, ïðè êîòîðîì ñâîäèëèñü áû ê ìèíèìóìó þðèñäèêöèîííûå è ôóíêöèîíàëüíûå ïðåïÿòñòâèÿ ê èíòåãðàöèè èõ êóðñîâ ðàçâèòèÿ ïðè ðàñøèðåíèè ðîëè ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ðàìêàõ åäèíîé ñòðàòåãèè.

À. Âàæíîñòü ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ Â ïðèâîäèìîì àíàëèçå ïîêàçàíû ðàçíîîáðàçèå è òåõíè÷åñêàÿ ñëîæíîñòü âîïðîñîâ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, à òàêæå èõ ïîëèòè÷åñêîå çíà÷åíèå. Â òî æå âðåìÿ îòìå÷àåòñÿ íåîáõîäèìîñòü ðàçðàáîòêè åäèíîé ñòðàòåãèè êàê â ðàìêàõ ñåêòîðà ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, òàê è âî âçàèìîîòíîøåíèÿõ ìåæäó íèì è ïðî÷èìè ýëåìåíòàìè ïðîöåññà ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ, â êîòîðîì îí ïðèíèìàåò ó÷àñòèå. Ðåøåíèå ýòîé çàäà÷è òðåáóåò îãðîìíûõ èíñòèòóöèîíàëüíûõ è èíòåëëåêòóàëüíûõ óñèëèé. Ñòðàòåãèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà èìååò òðè óðîâíÿ: •

Ñòðàòåãèÿ äëÿ ãîðîäà — ïðåðîãàòèâà íàöèîíàëüíîãî è ðåãèîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâ, îòâå÷àþùèõ çà ïîëèòèêó ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ, ðàñïðåäåëåíèå ìåæóðîâíåâûõ òðàíñôåðòîâ è óñòàíîâëåíèå ïðàâîâîé îñíîâû, íà êîòîðîé ïðåäñòîèò ðàáîòàòü âëàñòÿì è îðãàíàì íèæåñòîÿùèõ óðîâíåé.

•

Ñòðàòåãèÿ ñàìîãî ãîðîäà — ïðåðîãàòèâà ìóíèöèïàëüíûõ âëàñòåé, îòâå÷àþùèõ çà îïðåäåëåíèå ñîáñòâåííûõ âíóòðåííèõ ïðèîðèòåòîâ, äîïîëíåíèå ðåñóðñîâ, èìåþùèõñÿ íà ìåñòíîì óðîâíå, è âûäåëåíèå

èìåþùèõñÿ ðåñóðñîâ äëÿ äîñòèæåíèÿ öåëåé ãîðîäñêîãî ìàñøòàáà. Ýòà è äåëî ñàìèõ ãðàæäàí, ÷üè ãîëîñà ìîãóò áûòü íåäîñòàòî÷íî õîðîøî óñëûøàíû èëè ÷üè èíòåðåñû ìîãóò áûòü íåäîñòàòî÷íî ïðåäñòàâëåíû ïîñðåäñòâîì äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðîöåäóð íà ìåñòíîì óðîâíå. •

Ñòðàòåãèÿ âíóòðè ãîðîäà — ýòî ïðåðîãàòèâà îðãàíîâ ÷àñòíîãî è ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðîâ, îòâå÷àþùèõ çà âûïîëíåíèå çàäà÷ èëè ïðåäîñòàâëåíèå âîçëîæåííûõ íà íèõ óñëóã è èìåþùèõ òó èëè èíóþ ñòåïåíü òåõíè÷åñêîé ñâîáîäû ïî ðåàëèçàöèè ýòèõ îáÿçàííîñòåé.

Â òàáë. 11.1 óêàçûâàþòñÿ ôóíêöèè, îáû÷íî ñîïóòñòâóþùèå êàæäîìó óðîâíþ âûðàáîòêè ñòðàòåãèè, à òàêæå øèðîêèé êðóã ñîîòâåòñòâóþùèõ îðãàíîâ. Äëÿ òîãî ÷òîáû ñòðàòåãèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ñòàëà ýôôåêòèâíîé, êàæäûé èç ýòèõ òðåõ óðîâíåé äîëæåí áûòü òåõíè÷åñêè â ñîñòîÿíèè âûïîëíÿòü ïîñòàâëåííûå ïåðåä íèì çàäà÷è, à ñàìè óðîâíè ñòðàòåãèè äîëæíû áûòü ïîñëåäîâàòåëüíî ñîãëàñîâàíû ìåæäó ñîáîé è êàê ñëåäóåò ñêîîðäèíèðîâàíû. Ìíîãèå íåóäà÷íûå ïîïûòêè äîñòè÷ü ïîñòàâëåííûõ öåëåé (íàïðèìåð, â îòíîøåíèè òåõíèêè áåçîïàñíîñòè, çàùèòû îêðóæàþùåé ñðåäû èëè èíòåãðàöèè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà) èëè ýôôåêòèâíî çàäåéñòâîâàòü èíñòðóìåíòû ïîëèòè÷åñêîãî ñâîéñòâà (íàïðèìåð, â ñôåðå óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæå-

ÓÊÐÅÏËÅÍÈÅ Ó×ÐÅÆÄÅÍÈÉ ÃÎÐÎÄÑÊÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 193

Òàáëèöà 11.1 Ðàñïðåäåëåíèå ñòðàòåãè÷åñêèõ ôóíêöèé Óðîâåíü ñòðàòåãèè

«Äëÿ ãîðîäà»

«Ñàìîãî ãîðîäà»

«Âíóòðè ãîðîäà»

Ôóíêöèÿ

Îðãàí

Ïðèìå÷àíèÿ

Äîðîãè îáùåãîñóäàðñòâåííîãî çíà÷åíèÿ Ãîñóäàðñòâåííûå ïðåäïðèÿòèÿ Óðîâåíü íàëîãîîáëîæåíèÿ Ìåæóðîâíåâûå òðàíñôåðòû Ïîëèòèêà â îáëàñòè ðåãóëèðîâàíèÿ è êîíêóðåíöèè Ðåãèñòðàöèÿ è áåçîïàñíîñòü àâòîòðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ

Ìèí-âî ñòðîèòåëüñòâà

Ïëàíèðîâàíèå ãîðîäñêîé ñòðóêòóðû Ñòðàòåãè÷åñêîå ïëàíèðîâàíèå òðàíñïîðòà Óïðàâëåíèå ìåñòíûìè äîðîãàìè Ïëàíèðîâàíèå/îáåñïå÷åíèå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà Óïðàâëåíèå äîðîæíûì äâèæåíèåì Ïðàâîïðèìåíåíèå

Äåïàðòàìåíò ïëàíèðîâàíèÿ

Áåçîïàñíîñòü íà äîðîãàõ

Ìåæâåäîìñòâåííûé äåïàðòàìåíò

Èíîãäà íàöèîíàëüíûå îðãàíû Ïðÿìàÿ îò÷åòíîñòü ïåðåä ìýðîì

Ðàáîòà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà

×àñòíûå êîìïàíèè

Ïî ëèöåíçèè èëè êîíòðàêòó

×àñòíûå êîìïàíèè

Îáû÷íî ïðåäïîëàãàåò íåêîòîðûå ïðàâèëà îò÷åòíîñòè

Îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè/÷àñòíûå ëèöà

Èíîãäà ïî çàêîíàì îá îôèöèàëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ çàïðîñàõ

Ìèí-âî ýêîíîìèêè Êàçíà÷åéñòâî Êàçíà÷åéñòâî Ìèí-âî ýêîíîìèêè Ìèí-âî òðàíñïîðòà

Ìîæåò áûòü ôóíêöèåé êâàçèíåçàâèñèìîé êîìèññèè

Äåïàðòàìåíò òðàíñïîðòà Äåïàðòàìåíò äîðîã Îðãàí ïî îáùåñòâåííîìó òðàíñïîðòó Äåïàðòàìåíò äîðîæíîãî äâèæåíèÿ Äåïàðòàìåíò ïîëèöèè

Ñòðîèòåëüñòâî è îáñëóæèâàíèå äîðîã Êîíñóëüòàöèè íà ìåñòíîì óðîâíå

Ñòðîèòåëüñòâî íà ñðåäñòâà ÷àñòíîãî ñåêòîðà Èíîãäà ìóíèöèïàëüíîãî

íèåì), èìåâøèå ìåñòî ðàíåå, ìîæíî îáúÿñíèòü, ïî ìåíüøåé ìåðå ÷àñòè÷íî, èíñòèòóöèîíàëüíûìè íåäîñòàòêàìè. Âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ òðåáóåòñÿ ñîòðóäíè÷åñòâî ó÷ðåæäåíèé èëè èñïîëíèòåëåé, ðàáîòàþùèõ íà ðàçíûõ óñëîâèÿõ ñòèìóëèðîâàíèÿ è íå èìåþùèõ ñòèìóëà ê ñîòðóäíè÷åñòâó äðóã ñ äðóãîì. Â òåõ ãîðîäàõ, ãäå íå óäàëîñü íàéòè ïðèåìëåìûå èíñòèòóöèîíàëüíûå ìåõàíèçìû, ÷àñòî íå óäàâàëîñü è ðåøàòü ïðîáëåìû, ñâÿçàííûå ñ ðîñòîì ïåðåãðóæåííîñòè äîðîã, óõóäøåíèåì ýêîëîãè÷åñêîé ñèòóàöèè è ñîñòîÿíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà.

Á. Ãëàâíûå èíñòèòóöèîíàëüíûå íåäîñòàòêè Òåõíè÷åñêàÿ âîçìîæíîñòü îñóùåñòâëåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ôóíêöèé Â íàñòîÿùåé ðàáîòå ìû ÷àñòî îòìå÷àëè ñëàáîñòü ó÷ðåæäåíèé ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà.

Ëèøü â íåìíîãèõ ãîðîäàõ èìååòñÿ îðãàí, çàíèìàþùèéñÿ ñòðàòåãè÷åñêèìè âîïðîñàìè çåìëåïîëüçîâàíèÿ è ïëàíèðîâàíèÿ òðàíñïîðòà. ×àñòî îðãàí óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì îòñóòñòâóåò èëè íåäîñòîèí òàê íàçûâàòüñÿ, â øòàòå ñîîòâåòñòâóþùåãî ìóíèöèïàëüíîãî îðãàíà íåðåäêî íåò äàæå êâàëèôèöèðîâàííîãî èíæåíåðà-òðàíñïîðòíèêà èëè èíæåíåðà ïî îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ñîòðóäíèêè äîðîæíîé ïîëèöèè ÷àñòî çàíèìàþòñÿ âîïðîñàìè ïëàíèðîâàíèÿ óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì ïðîñòî ïîòîìó, ÷òî íåò àëüòåðíàòèâû â ëèöå êâàëèôèöèðîâàííîãî øòàòñêîãî ñïåöèàëèñòà. Íî îíè, êàê ïðàâèëî, íåäîîñíàùåíû, îáëàäàþò íåäîñòàòî÷íî âûñîêîé êâàëèôèêàöèåé â ñôåðå êîíòðîëÿ íàä óïðàâëåíèåì äâèæåíèåì è íåäîîöåíèâàþò çíà÷åíèå è ôóíêöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ïëàíèðîâàíèå è ðåãóëèðîâàíèå â îòíîøåíèè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñëèøêîì ÷àñòî ïðèâÿçàíû ê ñëóæáå ýêñïëóà-

194 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

òàöèè. Åñëè íåîáõîäèìûå îðãàíû è ñóùåñòâóþò, òî îíè ÷àñòî íåäîóêîìïëåêòîâàíû êàäðàìè, à ñàìè ñïåöèàëèñòû èìåþò íèçêóþ êâàëèôèêàöèþ. Â ðåçóëüòàòå ïîëèòèêè è ðóêîâîäèòåëè ïðåäïðèÿòèé, ëèøåííûå íåîáõîäèìîé ïîäãîòîâêè â ýòîé îáëàñòè, ïðèíèìàþò îòâåòñòâåííûå ðåøåíèÿ ïî òðàíñïîðòó áåç êîíñóëüòàöèé ñî ñïåöèàëèñòàìè è ñ ïðåäñêàçóåìûìè íåãàòèâíûìè ïîñëåäñòâèÿìè. Åñëè íåëüçÿ ïîâûñèòü ñòåïåíü ïðîôåññèîíàëèçìà â ñîîòâåòñòâóþùèõ ó÷ðåæäåíèÿõ, ìàëîâåðîÿòíî, ÷òî óäàñòñÿ ðàçðåøèòü ñàìè ïðîáëåìû. Ñëåäîâàòåëüíî, íåîáõîäèìî ïðåäïðèíÿòü äåéñòâèÿ íà äâóõ óðîâíÿõ. Âî-ïåðâûõ, âëàñòè äîëæíû ïîíèìàòü, êàêàÿ òåõíè÷åñêàÿ îðãàíèçàöèÿ íåîáõîäèìà äëÿ ðåøåíèÿ âîïðîñîâ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Âî-âòîðûõ, â ýòèõ îðãàíèçàöèÿõ äîëæíû áûòü àäåêâàòíûå êàäðîâûå è ôèçè÷åñêèå ðåñóðñû äëÿ èñïîëíåíèÿ ýòèõ ôóíêöèé.

Òåððèòîðèàëüíàÿ è þðèñäèêöèîííàÿ êîîðäèíàöèÿ Ñóáóðáàíèçàöèÿ ðîñòà íàñåëåíèÿ, îñîáåííî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ýòî ñîïðîâîæäàåòñÿ öåíòðàëèçàöèåé çàíÿòîñòè è ýêîíîìè÷åñêîé àêòèâíîñòè, ïðèâîäèò ê òîìó, ÷òî îñíîâíûå òðàíñïîðòíûå ïîòîêè ïåðåòåêàþò ìåæäó òðàäèöèîííûìè ðàéîíàìè ìåñòíîé þðèñäèêöèè, à íå âíóòðè íèõ. Ãîðîäñêîé ðàéîí, à íå ìóíèöèïàëèòåò ñòàíîâèòñÿ ôàêòè÷åñêîé åäèíèöåé ãëàâíîãî òðàíñïîðòíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ. Ïåðåñåêàþùèåñÿ óðîâíè êîìïåòåíöèè â ðàìêàõ èåðàðõè÷åñêîé ñèñòåìû ÷àñòî ÿâëÿþòñÿ èñòî÷íèêîì þðèñäèêöèîííûõ êîíôëèêòîâ. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé îáÿçàííîñòè ïî ôèíàíñèðîâàíèþ ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïåðåäàíû â ìóíèöèïàëèòåòû, â òî âðåìÿ êàê öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ñîõðàíÿåò çà ñîáîé íåêîòîðûå ïîëíîìî÷èÿ (÷àñòî çàôèêñèðîâàííûå çàêîíîäàòåëüíûì ïóòåì) ïî óñòàíîâëåíèþ óðîâíåé îïëàòû çà ïðîåçä. Â ñòðàíàõ ñ ôåäåðàëüíîé ñòðóêòóðîé âëàñòè ÷àñòî íàáëþäàþòñÿ î÷åíü ñëîæíûå ñõåìû ðàñïðåäåëåíèÿ îáÿçàííîñòåé â îòíîøåíèè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ìåæäó öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, ðåãèîíàëüíûìè âëàñòÿìè è ìóíèöèïàëèòåòàìè. Â Áðàçèëèè, íàïðèìåð, çà ïðèãîðîäíûå æåëåçíûå äîðîãè äî íåäàâíåãî âðå-

ìåíè îòâå÷àëî ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî, çà ìåæäóãîðîäíîå àâòîáóñíîå ñîîáùåíèå — ïðàâèòåëüñòâà øòàòîâ, à çà âíóòðèãîðîäñêîå àâòîáóñíîå ñîîáùåíèå — ìóíèöèïàëèòåòû. ×àñòî êðóïíåéøèå ñòîëè÷íûå ðåãèîíû ñîñòîÿò èç íåñêîëüêèõ àâòîíîìíûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Â òåõ ñëó÷àÿõ, ãäå ñðåäñòâà ïîëèòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàõîäÿòñÿ â ðóêàõ ðàçíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, äîñòè÷ü ñîãëàñèÿ áûâàåò îñîáåííî òðóäíî. Ìíîãèå êðóïíûå ãîðîäà êàê ðàçâèâàþùèõñÿ, òàê è ðàçâèòûõ ñòðàí íàõîäÿòñÿ â ñôåðå óïðàâëåíèÿ ñìåæíûõ îðãàíîâ âëàñòè, íàõîäÿùèõñÿ íà îäíîì óðîâíå èåðàðõèè. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà âçàèìîäåéñòâèå òðàíñïîðòà ëîìàåò ãðàíèöû ìåæäó íèìè, æåëàòåëüíî, ÷òîáû îíè äåéñòâîâàëè ñîãëàñîâàííî. Èíîãäà èìååòñÿ äîìèíèðóþùèé öåíòðàëüíûé îðãàí, ÷üå ëèäåðñòâî ïðèçíàåòñÿ âñåìè îñòàëüíûìè. Âåðîÿòíîñòü òàêîé ñõåìû îñîáåííî âåëèêà òàì, ãäå, êàê â Òàèëàíäå, ñòîëèöà èìååò îñîáûé ïðàâîâîé ñòàòóñ èëè ïîëüçóåòñÿ áîëåå ìÿãêèì ðåæèìîì ñî ñòîðîíû öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, ÷åì ïðî÷èå ìåñòíûå îðãàíû. ×àùå, ïðàâäà (íàïðèìåð, â Ìàíèëå, Êàðàêàñå è Ëèìå), ñóùåñòâóåò ìíîæåñòâî þðèñäèêöèé ýêâèâàëåíòíîãî ðàçìåðà è ñòàòóñà, êîòîðûå íå æåëàþò óñòóïàòü ñêîëüêîíèáóäü çàìåòíóþ äîëþ âëàñòè èëè ôèíàíñîâîãî êîíòðîëÿ êîìó-ëèáî äðóãîìó, êòî íàõîäèòñÿ íà òîì æå óðîâíå èåðàðõèè. Ìåñòíûå èíòåðåñû ðàéîíîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ â îòíîøåíèè êîíêðåòíûõ âîïðîñîâ òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè ìîãóò íå ñîâïàäàòü äàæå â ãîðîäàõ ñ óíèòàðíîé ñòðóêòóðîé. Ïîñëåäñòâèÿ ñîçäàíèÿ íîâîé èíôðàñòðóêòóðû, à òàêæå òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ íàñåëåíèÿ è èçìåíåíèé ïëàòû çà ïðîåçä íà ìåñòíîì óðîâíå ìîãóò áûòü ãîðàçäî ïîíÿòíåå, ÷åì íà óðîâíå ãîðîäà. Ïîýòîìó äàæå â ñòðàíàõ ñ ñèëüíûìè äåìîêðàòè÷åñêèìè óñòîÿìè íà ìåñòíîì óðîâíå âîïðîñû ñîçäàíèÿ êðóïíîé òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû âûíîñÿòñÿ íà ïàðàëëåëüíîå îáñóæäåíèå è òùàòåëüíûé àíàëèç íà ìåñòíûé óðîâåíü.

Ôóíêöèîíàëüíàÿ êîîðäèíàöèÿ Íåñïîñîáíîñòü ëèêâèäèðîâàòü çàòîðû íà äîðîãàõ ïðîñòûì óâåëè÷åíèåì ïðîïóñêíîé

ÓÊÐÅÏËÅÍÈÅ Ó×ÐÅÆÄÅÍÈÉ ÃÎÐÎÄÑÊÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 195

ñïîñîáíîñòè äîðîã ïðèâîäèò ê âçàèìîâëèÿíèþ âèäîâ òðàíñïîðòà (â ïåðâóþ î÷åðåäü, ÷àñòíîãî àâòîòðàíñïîðòà è îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà) è ôóíêöèé (â ïåðâóþ î÷åðåäü, óïðàâëåíèÿ çåìëåïîëüçîâàíèåì, èíôðàñòðóêòóðíîãî îáåñïå÷åíèÿ, óïðàâëåíèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ïëàíèðîâàíèÿ è ýêñïëóàòàöèè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà). Ôàêòè÷åñêîé åäèíèöåé òðàíñïîðòíîãî ïðåäëîæåíèÿ ñòàíîâèòñÿ óæå íå îòäåëüíûé âèä òðàíñïîðòà èëè ôóíêöèÿ, à òðàíñïîðòíàÿ ñèñòåìà. Êîîðäèíàöèÿ âîïðîñîâ çåìëåïîëüçîâàíèÿ è ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà èãðàåò îãðîìíóþ ðîëü â îáåñïå÷åíèè ýôôåêòèâíîãî ðàçâèòèÿ ãîðîäà. Ñèíãàïóð è Êóðèòèáà (Áðàçèëèÿ), åäèíñòâåííûå ãîðîäà, êîòîðûå, êàê ìíîãèå ñ÷èòàþò, ëó÷øå âñåõ ðåøèëè ïðîáëåìó àâòîìîáèëèçàöèè, î÷åíü ìíîãî âûèãðàëè îò òîãî, ÷òî çàãîäÿ ðàçðàáîòàëè äîëãîñðî÷íûé ñòðóêòóðíûé ïëàí. Â îáîèõ ñëó÷àÿõ ñòðóêòóðíûé ïëàí ïîìîã ðàöèîíàëüíî ïîäîéòè ê âûäåëåíèþ çåìëè ïîä áóäóùèå îòâîäû äëÿ ïðîêëàäêè îñíîâíûõ òðàíñïîðòíûõ àðòåðèé. Êðîìå òîãî, â îáîèõ ñëó÷àÿõ ýòîò ïëàí ÿâèëñÿ îñíîâîé äëÿ ðàçìåùåíèÿ îáúåêòîâ, ïîáóæäàþùèõ ê ñîâåðøåíèþ äàëüíèõ ïîåçäîê (òàêèõ, êàê òîðãîâûå öåíòðû), â ìåñòàõ, äî êîòîðûõ ëåãêî äîáðàòüñÿ íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå. Óäàëîñü îáåñïå÷èòü âûñîêèé óðîâåíü äîñòóïíîñòè íàèáîëåå ïîñåùàåìûõ ìåñò ñðåäñòâàìè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, à áëàãîäàðÿ ýòîìó — ñîêðàòèòü çàâèñèìîñòü îò ÷àñòíûõ àâòîìàøèí. Â îáîèõ ãîðîäàõ èíñòèòóöèîíàëüíîé îñíîâîé óñïåøíîãî ýêñïåðèìåíòà ïî ñòðóêòóðíîìó ïëàíèðîâàíèþ ñòàëî ñêîðåéøåå ñîçäàíèå ìîùíîãî ñðåäñòâà òåõíè÷åñêîãî ïëàíèðîâàíèÿ. Êîîðäèíàöèÿ âèäîâ òðàíñïîðòà íåîáõîäèìà äëÿ îáåñïå÷åíèÿ äåéñòâåííîãî ôèçè÷åñêîãî âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó íèìè, íàïðèìåð, äëÿ óäîáñòâà ïåðåñàäîê, îñîáåííî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ýòè âèäû òðàíñïîðòà ýêñïëóàòèðóþòñÿ íåçàâèñèìî äðóã îò äðóãà, è ïðè ýòîì ÷àñòíûìè îïåðàòîðàìè. Íåîáõîäèìî òàêæå îáåñïå÷èòü ýôôåêòèâíóþ ýêîíîìè÷åñêóþ ýêñïëóàòàöèþ ïîòåíöèàëà âñåõ âèäîâ òðàíñïîðòà â ðàìêàõ ñèñòåìû ïðè ñîõðàíåíèè äîñòóïíîñòè îñíîâíûõ óñëóã äëÿ áåäíåéøèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Åñëè ãîâîðèòü îá îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå, òî ãîðîäà, â êîòîðûõ öåíò-

ðàëèçîâàííûå ôóíêöèîíàëüíûå îáÿçàííîñòè ïî ïëàíèðîâàíèþ è îáåñïå÷åíèþ èíñòèòóöèîíàëèçèðîâàíû, ïî-âèäèìîìó, ëó÷øå äðóãèõ ñïîñîáíû äîáèòüñÿ êàê òåõíè÷åñêîé, òàê è ýêîíîìè÷åñêîé êîîðäèíàöèè âèäîâ òðàíñïîðòà. Êîîðäèíàöèÿ óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì è ôóíêöèÿìè ïðàâîïîðÿäêà ñóùåñòâåííûì îáðàçîì çàâèñèò îò ñâÿçè ìåæäó òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêîé è ôóíêöèÿìè, âîçëîæåííûìè íà îðãàíû ïîëèöèè. Â áîëüøèíñòâå ñòðàí ïîëèöèÿ îáëàäàåò îáøèðíûìè è ÷àñòî èñêëþ÷èòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè ïî ðåãóëèðîâàíèþ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ïîäêðåïëåííûìè ïðàâîì íà çàäåðæàíèå. Ýòî ïðèäàåò åé áîëüøîå çíà÷åíèå â äåëå êîíòðîëÿ çà ñîáëþäåíèåì ïîëèòèêè â ñôåðå óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì, áåçîïàñíîñòè íà äîðîãàõ, ïðèîðèòåòíîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, áåçìîòîðíîãî òðàíñïîðòà, íåôîðìàëüíîãî òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà è ò. ä.

Êîîðäèíàöèÿ äåéñòâèé ×àñòíûé è îáùåñòâåííûé ñåêòîðà âçàèìîäåéñòâóþò äðóã ñ äðóãîì âñå áîëüøå è áîëüøå ïî ìåðå òîãî, êàê öåíòðàëüíûå è ìóíèöèïàëüíûå âëàñòè îêàçûâàþòñÿ íå â ñîñòîÿíèè ôèíàíñèðîâàòü ñâîè ñòðàòåãè÷åñêèå öåëè ñàìîñòîÿòåëüíî. Îäíàêî èõ öåëè ñàìè ïî ñåáå íå ñîâïàäàþò. ×òî ÿâëÿåòñÿ ïðèâõîäÿùèì äëÿ ÷àñòíîãî ïðåäïðèÿòèÿ, ÿâëÿåòñÿ âíóòðåííèì è ãëàâíûì äåëîì äëÿ èíôîðìèðîâàííîãî ìóíèöèïàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Íåñîâìåñòèìîå è íåêîîðäèíèðîâàííîå ðàçâèòèå èíôðàñòðóêòóðû (êàê, íàïðèìåð, ïðè ñîçäàíèè ñêîðîñòíûõ ìàãèñòðàëåé è ñèñòåì ñêîðîãî òðàíçèòà â Áàíãêîêå) íàäîëãî çàòðóäíÿåò æèçíü ïàññàæèðà. Íåðåãóëèðóåìàÿ êîíêóðåíöèÿ â ñôåðå äîðîæíîãî äâèæåíèÿ óãðîæàåò îêðóæàþùåé ñðåäå è áåçîïàñíîñòè ëþäåé. Ýòî íå çíà÷èò, ÷òî ÷àñòíûé ñåêòîð íå ìîæåò âíåñòè ñåðüåçíûé âêëàä â ðåøåíèå ïðîáëåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, íî ýòî ïðåäïîëàãàåò íàëè÷èå íåîáõîäèìûõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíèçàöèé â îáëàñòè ïëàíèðîâàíèÿ, çàêóïîê è ðåãóëèðîâàíèÿ óñëóã ÷àñòíîãî ñåêòîðà ñ öåëüþ ñîãëàñîâàíèÿ ðàçëè÷íûõ èíòåðåñîâ è ýôôåêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà.

196 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Â. Îðãàíèçàöèîííûå âàðèàíòû Ïðîáëåìà ðåøåíèÿ âîïðîñîâ êîîðäèíàöèè ñîñòîèò â òîì, ÷òî òðàíñïîðò — âñåãî ëèøü îäèí èç ìíîãèõ âèäîâ óñëóã ñ ðàçíîé ñòåïåíüþ òåððèòîðèàëüíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ, à ñëåäîâàòåëüíî, è ðàçíûìè "åñòåñòâåííûìè òåððèòîðèàëüíûìè ãðàíèöàìè". Äàæå â ðàìêàõ òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà íåêîòîðûå ôóíêöèè, òàêèå, êàê êîíòðîëü çà ñîáëþäåíèåì ïðàâèë ñòîÿíêè, ìîãóò óñïåøíî îñóùåñòâëÿòüñÿ íà ñàìîì íèçîâîì ìåñòíîì óðîâíå, â òî âðåìÿ êàê ïëàíèðîâàíèå èíôðàñòðóêòóðû òðåáóåò ðåøåíèÿ â ãîðàçäî áîëåå øèðîêîì ìàñøòàáå. Êðîìå òîãî, â ðàçíûõ ñòðàíàõ ñâîè, ñåðüåçíî îòëè÷àþùèåñÿ äðóã îò äðóãà ïîëèòè÷åñêèå ñèñòåìû è àäìèíèñòðàòèâíûå ïîëíîìî÷èÿ. Ïîýòîìó åäèíîãî è îáùåïðèìåíèìîãî ñòðóêòóðíîãî ðåøåíèÿ íå ñóùåñòâóåò. Äàæå â îäíîé è òîé æå ñòðàíå ðàçðàáîòàííûå ñõåìû ìîãóò ìåíÿòüñÿ ñ òå÷åíèåì âðåìåíè â ñèëó èçìåíåíèÿ ïðèîðèòåòîâ, ïðîáëåì è ïîëèòè÷åñêîãî âîñïðèÿòèÿ ïëàíèðîâàíèÿ. Â Âåëèêîáðèòàíèè, íàïðèìåð, íàáëþäàëèñü êîëåáàíèÿ îò îáúåäèíåííûõ òðàíñïîðòíûõ êîìèòåòîâ íåáîëüøèõ àâòîíîìíûõ îðãàíîâ è ïðåäîñòàâëåíèÿ ïåðâè÷íûõ ïîëíîìî÷èé äî þðèñäèêöèé íà óðîâíå ãîðîäà-ðåãèîíà. Êàê áû òî íè áûëî, èç îïûòà ñòðàí, êîòîðûå áîëåå èëè ìåíåå óñïåøíî ðåøàëè ýòè ïðîáëåìû, ìîæíî èçâëå÷ü êàêèå-òî îáùèå âûâîäû.

Óïðàâëÿòü ãîðîäñêèì òðàíñïîðòîì îñîáåííî òðóäíî, êîãäà â ãîðîäå íåñêîëüêî âèäîâ òðàíñïîðòà, ìàðøðóòû êîòîðûõ ïåðåñåêàþò ãðàíèöû àâòîíîìíûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, è ïðè ýòîì åñòü è ÷àñòíûé, è ãîñóäàðñòâåííûé ñåêòîð. Â ýòèõ óñëîâèÿõ íåîáõîäèìî ÷åòêî îïðåäåëèòü îðãàí, â îáÿçàííîñòè êîòîðîãî áóäåò âõîäèòü îáåñïå÷åíèå êîîðäèíàöèè ôèçè÷åñêîé èíôðàñòðóêòóðû, ñèñòåìû îáñëóæèâàíèÿ, ïëàòà çà ïðîåçä è ôèíàíñû1. Íà ýòîò ñ÷åò åñòü íåñêîëüêî âàðèàíòîâ: •

Ðåãèîíàëüíûé êîîðäèíàöèîííûé êîìèòåò, ñîñòîÿùèé èç ïîëèòè÷åñêèõ ïðåäñòàâèòåëåé âñåõ þðèñäèêöèé, íî íå èìåþùèõ ñîáñòâåííûõ èñïîëíèòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé. Òàêîãî ðîäà ó÷ðåæäåíèå ñîçäàíî â ðÿäå ãîðîäîâ Áðàçèëèè.

•

Ðåãèîíàëüíîå êîîðäèíàöèîííîå óïðàâëåíèå ïîä ðóêîâîäñòâîì ãðóïïû ïîëèòè÷åñêèõ ïðåäñòàâèòåëåé íèæåñòîÿùèõ îðãàíîâ, ÷àñòî îáëàäàþùåå èñïîëíèòåëüíûì îðãàíîì äëÿ ðåàëèçàöèè ñâîåãî êóðñà. Ïðè ýòîì îïåðàòîðû ëèáî íàïðÿìóþ êîíòðîëèðóþòñÿ ýòèì îðãàíîì, ëèáî ðàáîòàþò ïî êîíòðàêòó ñ íèì. Ïî òàêîé ñõåìå äî ñåðåäèíû 1980-õ ãã. ðàáîòàëî â Âåëèêîáðèòàíèè "Ïàññàæèðñêîå òðàíñïîðòíîå óïðàâëåíèå/èñïîëíèòåëüíûé îðãàí". Ïî ýòîìó æå îáðàçöó ôóíêöèîíèðîâàë íåìåöêèé "ôåðêåðôåðñáóíä" (â ÷àñòíîñòè, â Ãàìáóðãå è Êàðëñðóý).

•

Ðåãèîíàëüíîå ñìåøàííîå êîîðäèíàöèîííîå óïðàâëåíèå ïîä ðóêîâîäñòâîì ãðóïïû â ñîñòàâå êàê ïîëèòè÷åñêèõ ïðåäñòàâèòåëåé íèæåñòîÿùèõ óïðàâëåíèé, òàê è îïåðàòîðîâ. Ýòî ôîðìà "ôåðêåðôåðñáóíäà" â Øòóòãàðòå è íåêîòîðûõ äðóãèõ ãîðîäàõ Ãåðìàíèè.

•

Äâóõúÿðóñíàÿ ñõåìà, â ñîñòàâå êîòîðîé èìååòñÿ ïîëèòè÷åñêèé îðãàí è îïåðàòîðñêèé îðãàí, ñâÿçàííûå ôîðìàëüíûì ñîãëàøåíèåì. Ýòà ñõåìà äåéñòâóåò â Áåðëèíå.

•

Îôîðìëåííîå çàêîíîì íåçàâèñèìîå óïðàâëåíèå ïîä ðóêîâîäñòâîì ãðóïïû ñ øèðîêèì ïðåäñòàâèòåëüñòâîì, âêëþ÷àÿ íàçíà÷åííûõ ïîëèòè÷åñêèìè þðèñäèêöèÿìè

Óñòàíîâëåíèå íåîáõîäèìîé ôóíêöèîíàëüíîé îñíîâû Ãëàâíûå îðãàíèçàöèîííûå òðåáîâàíèÿ, áåç ñîáëþäåíèÿ êîòîðûõ íå ïîñòðîèòü õîðîøóþ òðàíñïîðòíóþ ñèñòåìó â ãîðîäå, çàêëþ÷àþòñÿ â íåîáõîäèìîñòè îïðåäåëèòü âñå ãëàâíûå ôóíêöèè, ÷åòêî óêàçàòü, êàêîé îðãàí óïðàâëåíèÿ îòâå÷àåò çà âûïîëíåíèå êàæäîé èç íèõ, óêîìïëåêòîâàòü ýòè îðãàíû âñåì íåîáõîäèìûì äëÿ âûïîëíåíèÿ ýòèõ ôóíêöèé è ÷åòêî îïðåäåëèòü ñõåìó èõ âçàèìîîòíîøåíèé ñ äðóãèìè îðãàíèçàöèÿìè. Áoëüøàÿ ÷àñòü ìåñòíîãî ïëàíèðîâàíèÿ è ïîâñåäíåâíûõ îïåðàòèâíûõ äåë îñòàíåòñÿ çà ìóíèöèïàëüíûìè èëè ñòîëè÷íûìè âëàñòÿìè. Â òàáë. 11.2 äàåòñÿ ïðèìåð òèïîâîé ñõåìû äëÿ èñïîëíåíèÿ ýòèõ ôóíêöèé âìåñòå ñ îáÿçàííîñòÿìè è ïîòðåáíîñòÿìè â ðåñóðñàõ äåïàðòàìåíòîâ èëè îðãàíèçàöèé.

ÓÊÐÅÏËÅÍÈÅ Ó×ÐÅÆÄÅÍÈÉ ÃÎÐÎÄÑÊÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 197

Ðèñóíîê 11.1. Ðåçóëüòàò òðàíñïîðòíîé èíòåãðàöèè â Ìàäðèäå

Èñòî÷íèê: äàííûå àâòîðîâ. äèðåêòîðîâ, íî íàõîäÿùååñÿ âíå ïðÿìîãî ïîëèòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ. Ïðèìåðîì òàêîãî îðãàíà ÿâëÿåòñÿ Ìàäðèäñêèé òðàíñïîðòíûé êîíñîðöèóì. Îòëè÷èòåëüíîé ÷åðòîé ïîëîæèòåëüíûõ ïðèìåðîâ íàçâàííûõ îðãàíîâ ÿâëÿåòñÿ èõ ñïîñîáíîñòü óïðàâëÿòü ñèñòåìîé êàê åäèíûì öåëûì, îñóùåñòâëÿÿ è ïîääåðæèâàÿ åäèíîå ïëàíèðîâàíèå è öåíîîáðàçîâàíèå. Íàïðèìåð, ðîñò ïàññàæèðîâ îáùåñòâåííîé òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû Ìàäðèäà òåñíî ñâÿçàí ñ ñîçäàíèåì Ìàäðèäñêîãî òðàíñïîðòíîãî êîíñîðöèóìà è ââåäåíèåì èì åäèíîé "ïðèãîðîäíîé êàðòî÷êè" (ðèñ. 11.1). Ãîðîäó, æåëàþùåìó ïîâûñèòü ñâîè âîçìîæíîñòè â îáëàñòè òðàíñïîðòà, ëó÷øå âñåãî áûëî áû íà÷àòü ñ çàïîëíåíèÿ è ðàñøèðåíèÿ ýòîé òàáëèöû áàçîâûõ ôóíêöèé è ñðàâíåíèÿ ñâîåé îðãàíèçàöèè è âîçìîæíîñòåé ñ îðãàíèçàöèåé è âîçìîæíîñòÿìè àíàëîãè÷íûõ ãîðîäîâ, ÷òîáû îïðåäåëèòü ñâîè èíñòèòóöèîíàëüíûå è êàäðîâûå íåäîñòàòêè.

Óìåíüøåíèå ìàñøòàáîâ èåðàðõè÷åñêîãî êîíôëèêòà Ñõåìà âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ìî-

æåò áûòü î÷åíü ñëîæíîé. Î÷åíü ÷åòêîå è îäíîçíà÷íîå ðàçäåëåíèå ôóíêöèé ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè èåðàðõèè ìîæåò ïîìî÷ü èçáåæàòü ðÿäà ïðîáëåì. Òàê, â õîäå ïðîöåññà äåöåíòðàëèçàöèè â Áðàçèëèè ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî äåëåãèðîâàëî îáÿçàííîñòè çà ðàáîòó ïðèãîðîäíûõ æåëåçíûõ äîðîã íà øòàòû. Ýòî áåçóñëîâíî ïîìîãëî óëó÷øèòü êîîðäèíàöèþ ìåæäó âèäàìè òðàíñïîðòà â êðóïíåéøèõ ãîðîäàõ ñòðàíû. Äàæå êîãäà ñòðàòåãè÷åñêèå âîïðîñû ðåøàþòñÿ íà ñòîëè÷íîì èëè ðåãèîíàëüíîì óðîâíå, èíòåðåñû àäìèíèñòðàòèâíûõ åäèíèö áîëåå íèæåñòîÿùèõ óðîâíåé îáÿçàòåëüíî íàäî ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå. Ïðàâäà, ýòî íå âñåãäà ïîìîãàåò. Â Áðàçèëèè äåëåãèðîâàíèå ïîëíîìî÷èé îáû÷íî ïðîõîäèëî ãëàäêî, òàê êàê ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ñîïðîâîæäàëî ýòîò ïðîöåññ íåîáõîäèìûìè ôèíàíñîâûìè ìåðîïðèÿòèÿìè, â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ çàêëþ÷àâøèìèñÿ â òùàòåëüíîé ñàíàöèè êàïèòàëà äî åãî ïåðåäà÷è. Íàïðîòèâ, âî ìíîãèõ ñòðàíàõ áûâøåãî ÑÑÑÐ ïåðåäà÷à îáÿçàííîñòåé íå ñîïðîâîæäàëàñü ïåðåäà÷åé ñðåäñòâ. Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ îáÿçàííîñòè ïî ôèíàíñèðîâàíèþ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïåðåäàâàëèñü â ìóíèöèïàëèòåòû èëè ðåãèîíû, à öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïðè ýòîì ñîõðàíÿëî çà ñîáîé ïîëíîìî-

198 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÓÊÐÅÏËÅÍÈÅ Ó×ÐÅÆÄÅÍÈÉ ÃÎÐÎÄÑÊÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 199

Ïëàíèðîâàíèå è ðåãóëèðîâàíèå ñèñòåì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, â ò. ÷. àâòîáóñîâ, òðàìâàåâ è ëåãêèõ æåëåçíûõ äîðîã, òàêñè è ìåòðî. Çàêóïêà óñëóã.

Îáåñïå÷åíèå ñîáëþäåíèÿ íîðì äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Óïðàâëåíèå äîðîæíîé ñèòóàöèåé è ÄÒÏ. Ñáîð äàííûõ î ÄÒÏ.

Îòâåòñòâåííîñòü çà ïðîåêòèðîâàíèå, ñòðîèòåëüñòâî è îáñëóæèâàíèå äîðîã.

Ñòðàòåãèÿ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Êîîðäèíàöèÿ äàííûõ âñåõ äåïàðòàìåíòîâ, â ò. ÷. çäðàâîîõðàíåíèÿ, îáðàçîâàíèÿ è ò. ä.

Ïàññàæèðñêèé îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò

Ðåãóëèðîâàíèå äîðîæíîãî äâèæåíèÿ

Ïðîåêòèðîâàíèå, ñòðîèòåëüñòâî è îáñëóæèâàíèå äîðîã

Áåçîïàñíîñòü íà äîðîãàõ

Ïîäãîòîâêà ïëàíîâ óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì. Àíàëèç ïðåäëîæåíèé ïî ðàçâèòèþ, êàñàþùèõñÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ýêñïëóàòàöèÿ ñèñòåìû ðåãóëèðîâàíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì è ñèñòåìû êîìïëåêñíîãî êîíòðîëÿ. Óïðàâëåíèå ñõåìîé èíñïåêöèè è òåõîáñëóæèâàíèÿ. Íàáëþäåíèå çà âîçäåéñòâèåì íà îêðóæàþùóþ ñðåäó.

Ñòðàòåãè÷åñêèå èññëåäîâàíèÿ ïî òðàíñïîðòó. Ïîäãîòîâêà êîìïëåêñíûõ òðàíñïîðòíûõ ïëàíîâ äëÿ ãîðîäà/àãëîìåðàöèè

Ñòðàòåãè÷åñêîå òðàíñïîðòíîå ïëàíèðîâàíèå

Óïðàâëåíèå äîðîæíûì äâèæåíèåì

Ïîäãîòîâêà è âåäåíèå ïëàíîâ ãîðîäñêîé ñòðóêòóðû

Ïëàíèðîâàíèå ãîðîäñêîé ñòðóêòóðû

Îñíîâíûå îáÿçàííîñòè

Àíàëèç äàííûõ ïî áåçîïàñíîñòè. Îðãàíèçàöèÿ ìåæâåäîìñòâåííîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ñ öåëüþ âûïîëíåíèÿ ñòðàòåãèè.

Ïðèîðèòèçàöèÿ ðàáîò ïî ñîäåðæàíèþ äîðîã.

Ñîòðóäíè÷åñòâî ïðè ïðîåêòèðîâàíèè ñèñòåì óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì. Îáåñïå÷åíèå ñëåäîâàíèÿ ïîëèòèêå óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì.

Âûðàáîòêà ïîëèòèêè â îòíîøåíèè ïàññàæèðñêîãî òðàíñïîðòà â ñîîòâåòñòâèè ñ ó÷åòîì ñòðàòåãèè è ôèíàíñîâûõ âîçìîæíîñòåé. Óñòàíîâëåíèå ïàðàìåòðîâ ðàáîòû äëÿ îðãàíà ïî çàêóïêàì.

Îïðåäåëåíèå ïðèîðèòåòîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ îáùåé ñòðàòåãèåé. Ñîçäàíèå ñåòè óïðàâëåíèÿ ñòîÿíêàìè è äîðîæíûì äâèæåíèåì äëÿ ðàéîíîâ íèæåñòîÿùåãî óðîâíÿ.

Ïîäãîòîâêà ðàñøèðåííîé ñòðàòåãèè, êîòîðîé áóäóò ñëåäîâàòü äðóãèå îðãàíèçàöèè

Ôîðìèðîâàíèå ñòðóêòóðû ðàçâèòèÿ, ñîçäàíèå îñíîâû ñðåäñòâ êîíòðîëÿ çà ðàçâèòèåì

Ïîëèòè÷åñêèå ôóíêöèè

Ñïåöèàëèñòû ïî ñòàòèñòèêå. Èíæåíåðû ïî äîðîæíîìó äâèæåíèþ.

Èíæåíåðû-ñòðîèòåëè.

Ñîòðóäíèêè ïîëèöèè.

Ñïåöèàëèñòû ïî îáùåñòâåííîìó òðàíñïîðòó è ðåãóëèðîâàíèþ.

Èíæåíåðû ïî äîðîæíìó äâèæåíèþ, ýêîíîìèñòû, ñïåöèàëèñòû ïî ñòîÿíêàì, èíæåíåðû-ýëåêòðèêè.

Ñïåöèàëèñòû ïî ïëàíèðîâàíèþ òðàíñïîðòà, ýêîíîìèñòû, èíæåíåðû-ñòðîèòåëè

Ïëàíèðîâùèêè çåìëåïîëüçîâàíèÿ, ýêîëîãè, ñîöèîëîãè

Ïðîôåññèîíàëüíûå íàâûêè

Îòâå÷àþò íåïîñðåäñòâåííî ïåðåä ìýðîì èëè ãîðîäñêèì ñîâåòîì. Íåîáõîäèìû îòíîøåíèÿ ñ îðãàíàìè çäðàâîîõðàíåíèÿ.

Òåñíîå ñîòðóäíè÷åñòâî ñ îðãàíèçàöèåé ïî óïðàâëåíèþ äîðîæíûì äâèæåíèåì ïðè âûïîëíåíèè ðàáîò ïî èíæåíåðíîìó îáåñïå÷åíèþ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ.

Äîðîæíàÿ ïîëèöèÿ îáåñïå÷èâàåò èíôîðìàöèþ ïî äîðîæíûì ïðîèñøåñòâèÿì è ïîñëåäñòâèÿì äëÿ îðãàíèçàöèè ïî áåçîïàñíîñòè è óïðàâëåíèþ äîðîæíûì äâèæåíèåì.

Îò÷èòûâàþòñÿ ïåðåä ñòðàòåãè÷åñêèì òðàíñïîðòíûì îðãàíîì. Äîëæíû áûòü îòäåëåíû îò ïàññàæèðñêèõ òðàíñïîðòíûõ îïåðàöèé.

Îò÷èòûâàþòñÿ ïåðåä ñòðàòåãè÷åñêèì òðàíñïîðòíûì îðãàíîì. Äîëæíû ðàáîòàòü, êîîðäèíèðóÿ ñâîè äåéñòâèÿ è êîíñóëüòèðóÿñü ñ ìåñòíûìè îðãàíàìè ïîëèöèè.

Îò÷èòûâàþòñÿ ïåðåä ñòðàòåãè÷åñêèì òðàíñïîðòíûì îðãàíîì. Ïðè ïîäãîòîâêå ñòðàòåãèè è ïëàíîâ ïîëó÷àþò èñõîäíûå äàííûå îò äðóãèõ ìóíèöèïàëüíûõ òðàíñïîðòíûõ ïîäðàçäåëåíèé

Ïîä÷èíÿþòñÿ ìýðó èëè ãîðîäñêîìó ñîâåòó

Îòíîøåíèÿ ñ äðóãèìè îðãàíèçàöèÿìè

Òàáëèöà 11.2. Ïðîôåññèîíàëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ äëÿ âûïîëíåíèÿ ôóíêöèé ìóíèöèïàëüíîãî òðàíñïîðòà

Äîëæíà áûòü ãëàâíîé îáÿçàííîñòüþ âåäóùåãî äåïàðòàìåíòà, íàïðèìåð, èíæåíåðíîãî îáåñïå÷åíèÿ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Íåîáõîäèìà ïîìîùü ïîëèöèè.

Ìîæåò áûòü ÷àñòüþ ãîðîäñêîãî äåïàðòàìåíòà îáùåñòâåííûõ ðàáîò.

Äîðîæíàÿ ïîëèöèÿ îáû÷íî ÿâëÿåòñÿ ñîñòàâíîé ÷àñòüþ ïîëèöåéñêîãî óïðàâëåíèÿ ãîðîäà ñ áîëåå øèðîêèìè ïîëíîìî÷èÿìè ïî íîðìîïðèìåíåíèþ.

Çàêóïêè, æåëàòåëüíî ñèëàìè íåçàâèñèìîãî îðãàíà.

Íà íåêîòîðûå âèäû äåÿòåëüíîñòè (íàïðèìåð, èíñïåêòèðîâàíèå è òåõîáñëóæèâàíèå) ìîæíî çàêëþ÷àòü êîíòðàêòû ñ ÷àñòíûìè êîìïàíèÿìè.

Äîëæíî ñîîòâåòñòâîâàòü ñòðàòåãè÷åñêîìó ïëàíèðîâàíèþ çåìëåïîëüçîâàíèÿ

Ïðèìå÷àíèÿ

Ãë. 5 9.28-29

Ãë. 6 Ðàçä. 3.33-37 9.20-25

Ãë. 6.

Ãë. 7. 3.18-3.32 3.38-42

Ðàçä. 2.17, 3.19, 4.62-72 Ãë. 6 9.26-27

Ðàçä. 2.15, 3.17, 9.1-9.14, 9.18-19 10.70-73

Ãë. 2

Ññûëêè

ãðàíèö ñîòðóäíè÷åñòâà. Âî Ôðàíöèè, íàïðèìåð, îðãàíû óïðàâëåíèÿ ñâîáîäíû óñòàíàâëèâàòü ãðàíèöû ïëàíèðîâàíèÿ ïî ñîãëàøåíèþ.

÷èÿ îïðåäåëÿòü óðîâåíü îïëàòû è ïðåäîñòàâëÿòü ëüãîòû èëè ïðàâî íà áåñïëàòíûé ïðîåçä. Êàê ïðàâèëî, ýòî ïðèâîäèëî ê êàòàñòðîôè÷åñêîìó óõóäøåíèþ ðàáîòû ñëóæáû. Êîîðäèíàöèÿ ðàáîòû îðãàíîâ ñ âçàèìíî ïåðåñåêàþùèìèñÿ ôóíêöèÿìè Åñòü ìíîæåñòâî ñïîñîáîâ äîñòèæåíèÿ êîîðäèíàöèè ìåæäó ðàçëè÷íûìè îðãàíàìè. Â êà÷åñòâå îäíîé èç êðàéíèõ ìåð ìîãëî áû ñòàòü ñîçäàíèå îäíîÿðóñíîãî îðãàíà ãîðîäñêîé àãëîìåðàöèè ñ ìàêñèìàëüíî øèðîêèìè ïîëíîìî÷èÿìè — íå òîëüêî â îòíîøåíèè òðàíñïîðòà, íî è ïî ñìåæíûì ôóíêöèÿì, íàïðèìåð, ïëàíèðîâàíèþ è êîíòðîëþ çà çåìëåïîëüçîâàíèåì. Ìåíåå ðàäèêàëüíûì âàðèàíòîì áûëî áû ñîçäàíèå äâóõúÿðóñíîé ñòðóêòóðû óïðàâëåíèÿ, èìåþùåé ïîëíîìî÷èÿ â îáëàñòè ïëàíèðîâàíèÿ òðàíñïîðòà è ðàçðàáîòêè òðàíñïîðòíîé ïîëèòèêè àãëîìåðàöèè íà óðîâíå ñàìîé àãëîìåðàöèè; äðóãèå æå, ñòðàòåãè÷åñêè ìåíåå âàæíûå îáÿçàííîñòè, â ÷àñòíîñòè êîíòðîëü çà ñòîÿíêàìè, îñòàâàëèñü áû çà îðãàíîì âòîðîãî óðîâíÿ. Â îáîèõ ýòèõ ñëó÷àÿõ âûøåñòîÿùèé îðãàí èìååò ñâîé ñîáñòâåííûé è íåçàâèñèìûé áþäæåò, ïîïîëíÿåìûé ëèáî èç åãî ñîáñòâåííûõ ïðÿìûõ èñòî÷íèêîâ äîõîäà, ëèáî çà ñ÷åò àññèãíîâàíèé ñî ñòîðîíû íèæå- èëè âûøåñòîÿùåãî óðîâíÿ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. Òðåòèé, ìåíåå ðàäèêàëüíûé âàðèàíò ìîæåò çàêëþ÷àòüñÿ â òîì, ÷òîáû îðãàíèçîâàòü ñîâìåñòíûé êîìèòåò íåçàâèñèìûõ îðãàíîâ. ×ëåíû êîìèòåòà áûëè áû â ôèíàíñîâîì îòíîøåíèè íåçàâèñèìû è ñîãëàñîâûâàëè áû âîïðîñû àññèãíîâàíèÿ ñðåäñòâ ìåæäó ñîáîé. Ñ îáúåäèíåíèÿìè, îñíîâàííûìè íà äîáðîâîëüíîì ñîòðóäíè÷åñòâå, ñâÿçàíà îäíà òðóäíîñòü: âûñîêàÿ âåðîÿòíîñòü ïîïûòîê âûáèòü ñåáå ëüãîòû â îòíîøåíèÿõ ìåæäó ðàçëè÷íûìè îðãàíàìè. Ýòó âåðîÿòíîñòü ìîæíî ñîêðàòèòü òðåìÿ èíñòèòóöèîíàëüíûìè ñïîñîáàìè: •

•

Âî-ïåðâûõ, íåîáõîäèìû íàöèîíàëüíûå ïðàâîâûå ðàìêè, â êîòîðûõ è áóäåò îñóùåñòâëÿòüñÿ ñîòðóäíè÷åñòâî ðàçëè÷íûõ îðãàíîâ. Â îòíîøåíèè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà âî Ôðàíöèè ýòî äèêòóåòñÿ çàêîíîì2. Âî-âòîðûõ, ó îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ äîëæíà áûòü íåêîòîðàÿ ñâîáîäà â îïðåäåëåíèè

•

Â-òðåòüèõ, ìîæåò ñóùåñòâîâàòü âíåøíÿÿ ôèíàíñîâàÿ íåîáõîäèìîñòü ñîòðóäíè÷åñòâà. Â òîé æå Ôðàíöèè ýòî äîñòèãàåòñÿ ïóòåì òðåáîâàíèÿ îá ó÷ðåæäåíèè îðãàíèçóþùåãî îðãàíà â êà÷åñòâå óñëîâèÿ, áåç âûïîëíåíèÿ êîòîðîãî íåâîçìîæíî ïîëó÷èòü ïðàâî óñòàíàâëèâàòü ìåñòíûå íàëîãè íà òðàíñïîðò (òàê íàçûâàåìûé "âåðñìàí òðàíñïîð") èëè ïîëó÷àòü îïðåäåëåííûå òðàíñôåðòû ñî ñòîðîíû öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Â Áðàçèëèè ñîçäàíèå ðåãèîíàëüíûõ êîìèòåòîâ êîîðäèíàöèè òðàíñïîðòà áûëî óñëîâèåì ôèíàíñèðîâàíèÿ æåëåçíûõ äîðîã â êðóïíåéøèõ ãîðîäàõ. Ýòó ñõåìó ìîæíî óñèëèòü, ïîòðåáîâàâ, ÷òîáû âñå ðàñõîäû ñ ó÷àñòèåì ñðåäñòâ ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêè ñåðòèôèöèðîâàëèñü ìåñòíûì îðãàíîì óïðàâëåíèÿ íà ïðåäìåò èõ ñîîòâåòñòâèÿ ïðîâîäèìîé â ðåãèîíå ïîëèòèêå.

Îðãàí óðîâíÿ ãîðîäà (ñòîëèöû) îáû÷íî èìååò ñëåäóþùèå îáÿçàííîñòè: •

èíòåãðèðîâàíèå ïëàíèðîâàíèÿ ñòðàòåãè÷åñêîãî çåìëåïîëüçîâàíèÿ è èíôðàñòðóêòóðû ñ ïëàíèðîâàíèåì òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû è ñåòè, âêëþ÷àÿ ðàçðàáîòêó è îáíàðîäîâàíèå ñõåìû ñòðàòåãè÷åñêîãî ïëàíèðîâàíèÿ äëÿ òðàíñïîðòà è çåìëåïîëüçîâàíèÿ â ãîðîäñêîì ðåãèîíå;

•

èíòåãðèðîâàíèå ïëàíèðîâàíèÿ äîðîæíîé ñåòè è ïëàíèðîâàíèÿ ñåòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà;

•

èíòåãðèðîâàíèå ïëàíèðîâàíèÿ, ïîëèòèêè, ðåãóëèðîâàíèÿ è öåíîîáðàçîâàíèÿ ðàçëè÷íûõ âèäîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà.

Êîîðäèíàöèÿ ôóíêöèé: ïëàíèðîâàíèå è ðàáîòà òðàíñïîðòà Âçàèìîäåéñòâèå ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà è ðàçëè÷íûõ ôóíêöèé òðåáóåò ðàçðàáîòêè âçàèìîñîâìåñòèìûõ ïîëèòè÷åñêèõ êóðñîâ

200 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Ðèñóíîê 11.2. Òèïîâîé ïðîöåññ ìóíèöèïàëüíîãî ïëàíèðîâàíèÿ

Èñòî÷íèê: àâòîðîâ.

ïîñðåäñòâîì ñòðàòåãè÷åñêîãî òðàíñïîðòíîãî ïëàíèðîâàíèÿ. ×àñòî ýòî ïðèíèìàåò ôîðìó òðàíñïîðòíî-çåìëåïîëüçîâàòåëüñêîãî ïëàíà, èëè ñòðóêòóðíîãî ïëàíà, â êîòîðîì èçëàãàåòñÿ ñòðàòåãè÷åñêàÿ îñíîâà, íà êîòîðîé ðàçâèâàþòñÿ ðàçëè÷íûå, íî âçàèìîóâÿçàííûå òàêòèêè, êàñàþùèåñÿ êàê ôóíêöèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ, òàê è ðàçâèòèÿ âèäîâ òðàíñïîðòà. Áîëåå êðàòêîñðî÷íûå ïëàíû íåðåäêî ïðèíèìàþò âèä òåêóùåé ïÿòèëåòíåé ïðîãðàììû è ãîäîâîãî ïëàíà è ïðîãðàììû. Ñîâðåìåííûå ñðåäñòâà óïðàâëåíèÿ, òàêèå, êàê ïëàíèðîâàíèå, ïðîãðàììèðîâàíèå è ñîñòàâëåíèå áþäæåòà, à òàêæå ïðèíÿòèå ðÿäà ñòàíäàðòîâ è óêàçàíèé ïî îáåñïå÷åíèþ óñëóã ìîãóò ïîìî÷ü ïðåîáðàçîâàòü äîáðîòíûé ïëàí â óïðàâëÿåìûé ïðîöåññ ðåàëèçàöèè. Òèïîâîé âàðèàíò ëîãè÷åñêîé ñòðóêòóðû ïðîöåññà ïëàíèðîâàíèÿ ïðèâåäåí íà ðèñ. 11.2.

Îðãàíó óïðàâëåíèÿ íà óðîâíå ãîðîäà îáû÷íî ïåðåäàåòñÿ øèðîêèé ðÿä ñòðàòåãè÷åñêèõ ôóíêöèé, â òîì ÷èñëå: •

ñòðàòåãèÿ ðàçâèòèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ;

•

ñòðàòåãèÿ îõðàíû îêðóæàþùåé ñðåäû;

•

äîðîæíîå ïëàíèðîâàíèå, âêëþ÷àÿ êîíòðîëü çà ðàçâèòèåì ÷àñòíûõ êîíöåññèé;

•

ñòðàòåãèÿ óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì;

•

ñòðàòåãèÿ â îòíîøåíèè ñòîÿíîê è öåíû íà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè;

•

ïëàíèðîâàíèå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è çàêóïêà óñëóã.

ÓÊÐÅÏËÅÍÈÅ Ó×ÐÅÆÄÅÍÈÉ ÃÎÐÎÄÑÊÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 201

Ïîðó÷åíèå ýòèõ ôóíêöèé ãîðîäñêîìó îðãàíó òðåáóåò îò íåãî ðàçðàáîòêè åäèíûõ ñòðàòåãèé — ñ ó÷åòîì òîãî, ÷òî, îãðàíè÷èâàÿñü ðàìêàìè íîðìàëüíîãî äåìîêðàòè÷åñêîãî ïðîöåññà, îí â êîíå÷íîì èòîãå èìååò âëàñòü, ÷òîáû ýòî îñóùåñòâèòü. Èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû äîëæíû äåéñòâîâàòü â ïðåäåëàõ ýòèõ îáùèõ ñòðàòåãè÷åñêèõ ðàìîê, íåçàâèñèìî îò òîãî, ÿâëÿþòñÿ ëè îíè äî÷åðíèìè ïðåäïðèÿòèÿìè óêàçàííîãî ãîðîäñêîãî îðãàíà, êâàçèíåçàâèñèìûìè îðãàíèçàöèÿìè èëè ïîäðàçäåëåíèÿìè äåéñòâóþùèõ ìèíèñòåðñòâ. Òàì, ãäå íîðìîïðèìåíåíèå ÿâëÿåòñÿ íåîòúåìëåìîé ñîñòàâíîé ÷àñòüþ ôóíêöèè, íåîáõîäèìî îñîçíàíèå ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîòðåáíîñòåé â ðåñóðñàõ è èõ ïðåäîñòàâëåíèå â ðàìêàõ ïðîöåññà ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé. Âàæíî çàìåòèòü, ÷òî ñîãëàñîâàííàÿ ñòðàòåãèÿ ïëàíèðîâàíèÿ òðàíñïîðòà è çåìëåïîëüçîâàíèÿ äîëæíà èìåòü ïðèîðèòåò íàä ñïåöèàëüíûìè, íåçàâèñèìûìè èíèöèàòèâàìè.

Èíòåãðàöèÿ èñïîëíåíèÿ è îáåñïå÷åíèÿ èñïîëíåíèÿ: ðîëü ïîëèöèè Óïðàâëåíèå äîðîæíûì äâèæåíèåì â áîëüøèíñòâå ñòðàí ñòàëêèâàåòñÿ ñ îäíèì âåñüìà íåïîñëóøíûì èíñòèòóöèîíàëüíûì ôàêòîðîì. Õîòÿ ìåðû ïî óïðàâëåíèþ äîðîæíûì äâèæåíèåì ðàññ÷èòàíû íà òî, ÷òîáû áûòü ñàìîäîñòàòî÷íûìè (ôèçè÷åñêèå ðàçäåëèòåëè íà ïîëîñàõ, ìåòàëëè÷åñêèå çàãðàæäåíèÿ, ìåøàþùèå ïîñòàâèòü ìàøèíó â íåïîëîæåííîì ìåñòå, è ò. ä.), áåç êàêèõ-òî ìåð ïîëèöåéñêîãî õàðàêòåðà, êàê ïðàâèëî, íå îáîéòèñü. Â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ, áóäó÷è åäèíñòâåííûì îðãàíîì, ãîòîâûì ê äåéñòâèÿì ïî ðåøåíèþ ñåðüåçíûõ ïðîáëåì äîðîæíîãî äâèæåíèÿ (âðîäå óñòàíîâêè ñðåäèííûõ ïîëîñ â Êîëîìáî ñ öåëüþ ïðåäîòâðàùåíèÿ äîðîæíûõ ïðîèñøåñòâèé), äîðîæíàÿ ïîëèöèÿ äåéñòâóåò ïî ñâîåé ïðîãðàììå. Åå ãëàâíàÿ çàäà÷à îáû÷íî ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû "äâèæåíèå íå îñòàíàâëèâàëîñü", îñîáåííî íà îñíîâíûõ ìàãèñòðàëÿõ. Íàïðèìåð, ñáîé â ðàéîííîé ñèñòåìå óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì â Áàíãêîêå â çíà÷èòåëüíîé ìåðå ïðèïèñûâàþò ïðèñòðàñòèþ ïîëèöèè èãíîðèðîâàòü ñèñòåìó. Àíàëîãè÷íûì îáðàçîì âî ìíîãèõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ îêàçàëîñü òðóäíî âíåäðèòü ñèñòåìó àâòîáóñíûõ ïîëîñ, ðàñïðîñòðàíåííóþ â ðàç-

âèòûõ ñòðàíàõ. Íåóäà÷íîå âåäåíèå êàìïàíèè çà áåçîïàñíîñòü äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â Áóýíîñ-Àéðåñå òîæå îáúÿñíÿëè òðóäíîñòÿìè êîîðäèíàöèè ïîëèöèè è òðàíñïîðòíûõ îðãàíîâ. Ýòà íåçàâèñèìîñòü äåéñòâèé èìååò èíñòèòóöèîíàëüíûå êîðíè. Äîðîæíàÿ ïîëèöèÿ ÷àñòî îðãàíèçîâàíà êàê èíñòèòóò íàöèîíàëüíîãî óðîâíÿ, ïîä÷èíÿþùèéñÿ ìèíèñòåðñòâó âíóòðåííèõ äåë, ïðè÷åì åå íåðåäêî ïîäîçðåâàþò êàê â êîððóïöèè, òàê è â ïîëèòè÷åñêîé ïðèñòðàñòíîñòè. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ, íàïðèìåð, â Âåíåñóýëå è Ìåêñèêå, ñóùåñòâóþò ôîðìèðîâàíèÿ ãîðîäñêîé äîðîæíîé ïîëèöèè, êîòîðûå ðàáîòàþò ïàðàëëåëüíî ñ íàöèîíàëüíîé ïîëèöèåé. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ äîðîæíàÿ ïîëèöèÿ ñóùåñòâóåò îòäåëüíî îò ïîëèöèè îáùåãî íàçíà÷åíèÿ, íî äàëåêî íå âåçäå. Íî äàæå òàì, ãäå îíè ðàçäåëåíû, êàê, ñêàæåì, â Ðîññèè, çàêîí ïîçâîëÿåò èñïîëüçîâàòü ñèëû äîðîæíîé ïîëèöèè äëÿ ëèêâèäàöèè áåñïîðÿäêîâ. Îòðèöàòåëüíûé îáðàç ïîëèöèè íåèçáåæíî ïîäðûâàåò äîâåðèå è óâàæåíèå ê ìåðàì ïî îðãàíèçàöèè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ — àâòîáóñíûì ïîëîñàì, îãðàíè÷åíèþ ñêîðîñòè,êîòîðûå òðåáóþò ñòðîãîãî è áåñïðèñòðàñòíîãî ñîáëþäåíèÿ. Ýòî òàêæå ïîäâåðãàåò ðèñêó ðåïóòàöèþ ìåæäóíàðîäíûõ ôèíàíñîâûõ äîíîðîâ èëè êðåäèòíûõ ó÷ðåæäåíèé íàïîäîáèå Âñåìèðíîãî áàíêà, óñòàâ êîòîðûõ çàïðåùàåò ó÷àñòèå â ìåñòíûõ ïîëèòè÷åñêèõ äåëàõ. Íåâçèðàÿ íà ýòè òðóäíîñòè, òðóäíî äîáèòüñÿ ïîëîæèòåëüíîé äèíàìèêè â ðåøåíèè ïðîáëåì óïðàâëåíèÿ ãîðîäñêèì òðàíñïîðòîì áåç ïîìîùè ïîëèöèè. Ïîýòîìó Âñåìèðíûé áàíê îñóùåñòâëÿåò ïðîåêòû, ïðåäïîëàãàþùèå ó÷àñòèå äîðîæíîé ïîëèöèè, ïî âñåìó ìèðó3. "Ïîëèöåéñêèé êîìïîíåíò" îáû÷íî âêëþ÷àåò îáîðóäîâàíèå â ïîìîùü êîíòðîëþ çà ñîáëþäåíèåì ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, òåõíè÷åñêóþ ïîìîùü äëÿ ñèñòåì ñîñòàâëåíèÿ îò÷åòîâ è àíàëèçà äîðîæíûõ ïðîèñøåñòâèé, à òàêæå òåõíè÷åñêóþ ïîìîùü ïî îáåñïå÷åíèþ âûïîëíåíèÿ ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ìåðîïðèÿòèÿ ïî ñíèæåíèþ ðèñêà íåöåëåâîãî èñïîëüçîâàíèÿ êàïèòàëîâëîæåíèé âêëþ÷àþò, â ÷àñòíîñòè, ìåðû, ïðèçâàííûå íå äîïóñòèòü âîçìîæíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ ôèíàíñèðóåìîãî îáîðóäîâàíèÿ äëÿ öåëåé, íå ñâÿçàííûõ ñ äîðîæíûì äâèæåíèåì, íàáëþäåíèå çà èñïîëü-

202 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

çîâàíèåì îáîðóäîâàíèåì è íîðìàòèâíûå äîêóìåíòû î äåÿòåëüíîñòè äîðîæíîé ïîëèöèè. Ðåêîìåíäóåìàÿ èíñòèòóöèîíàëüíàÿ îñíîâà òàêîãî ó÷àñòèÿ ïðåäïîëàãàåò, ÷òî òðàíñïîðòíûé îðãàí äîëæåí îòâå÷àòü çà âîïðîñû ïëàíèðîâàíèÿ, ðàçðàáîòêè è îñóùåñòâëåíèÿ ñõåì äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, â òîì ÷èñëå êîìïüþòåðèçèðîâàííûõ ñâåòîôîðíûõ ñèñòåì4. Îáÿçàííîñòè äîðîæíîé ïîëèöèè äîëæíû îãðàíè÷èâàòüñÿ ìåðàìè ïî îáåñïå÷åíèþ èñïîëíåíèÿ ïðàâèë äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ïðè ýòîì äîðîæíàÿ ïîëèöèÿ äîëæíà ó÷àñòâîâàòü â êîíñóëüòàöèÿõ ïðè ðàçðàáîòêå ñõåì äâèæåíèÿ è âîîáùå ïîñòîÿííî âûïîëíÿòü ðîëü êîíñóëüòàíòà è ïîìîùíèêà. Äîáèòüñÿ òàêîãî ðîäà êîîðäèíàöèè è ñîòðóäíè÷åñòâà ëåã÷å òîãäà, êîãäà ïîëèöèÿ è òðàíñïîðòíûå îðãàíû ïîäîò÷åòíû îäíèì è òåì æå îðãàíàì âëàñòè.

Êîîðäèíàöèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî è ÷àñòíîãî ñåêòîðîâ Îðãàíó ñòðàòåãè÷åñêîãî ïëàíèðîâàíèÿ íå îáÿçàòåëüíî èìåòü êàêèå-ëèáî ïðÿìûå îïåðàòîðñêèå îáÿçàííîñòè èëè èìåòü â ñâîåì ðàñïîðÿæåíèè êàêèå-ëèáî ñðåäñòâà îáåñïå÷åíèÿ òðàíñïîðòíûõ óñëóã. Ïî ðÿäó ïîêàçàòåëåé óæå èìååòñÿ óñïåøíûé îïûò ìîáèëèçàöèè ïîòåíöèàëà ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ñôåðå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Ê íèì îòíîñÿòñÿ, â ÷àñòíîñòè:

ãî òðàíñïîðòà ÿâëÿåòñÿ îòäåëåíèå ïëàíèðîâàíèÿ îò ðåàëèçàöèè, ÷òîáû ìîæíî áûëî âîñïîëüçîâàòüñÿ òåì, ÷òî äàåò êîíêóðåíöèÿ, è ÷òîáû ïðè ýòîì îðãàí ñòðàòåãè÷åñêîãî ïëàíèðîâàíèÿ íå ñ÷èòàë íåîáõîäèìûì çàùèùàòü ñâîå "ðîäíîå" ýêñïëóàòàöèîííîå ïðåäïðèÿòèå. Äëÿ ýòîãî, êàê ïðàâèëî, íåîáõîäèìî ïåðåñòðîèòü èìåþùèåñÿ íåïîñðåäñòâåííî îòâåòñòâåííûå îðãàíèçàöèè, òàêèå, êàê íàöèîíàëüíîå èëè ìóíèöèïàëüíûå òðàíñïîðòíûå óïðàâëåíèÿ, êîòîðûå îáû÷íî ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ìîíîëèòíûå åäèíèöû, â ñîñòàâå êîòîðûõ åñòü è ïëàíîâûå, è ôóíêöèîíàëüíûå ïîäðàçäåëåíèÿ. Ýòà ïðîáëåìà ïðåîäîëèìà. Â ðÿäå ðàçâèòûõ ñòðàí ïëàíîâûå è ñíàáæåí÷åñêèå âîçìîæíîñòè ìîíîïîëüíîãî ïðåäïðèÿòèÿ ïåðåäàâàëèñü êâàçèíåçàâèñèìîìó îðãàíó ñíàáæåíèÿ. Òàê êàê õàðàêòåð ñíàáæåíèÿ ìåíÿåòñÿ ñ îáåñïå÷åíèÿ òîâàðîâ íà îáåñïå÷åíèå òðàíñïîðòíûõ óñëóã, ìîæåò ïîòðåáîâàòüñÿ è âûðàáîòêà íåêîòîðûõ äîïîëíèòåëüíûõ íàâûêîâ.

Âî âñåõ ýòèõ ñëó÷àÿõ ïîíàäîáèëèñü èíñòèòóöèîíàëüíûå èçìåíåíèÿ, îáåñïå÷èâàþùèå îñíîâó äëÿ êîììåð÷åñêîé ýêñïëóàòàöèè, ñîãëàñîâàííîé ñ åäèíîé ïîëèòèêîé â îòíîøåíèè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà.

Îñòàþùàÿñÿ ôóíêöèÿ — îïåðàöèîííàÿ,- âîçìîæíî, òàêæå ïîòðåáóåò ïåðåñòðîéêè. ×àñòî ïîëíîå îòñóòñòâèå êîíêóðåíòîâ ïðèâîäèòñÿ êàê àðãóìåíò, ïîäòâåðæäàþùèé íåâîçìîæíîñòü êîíêóðåíöèè. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî îòñòðàíèëîñü îò ôîðìàëüíîé ôèíàíñîâîé îòâåòñòâåííîñòè çà ñâîè òðàäèöèîííûå îðãàíèçàöèè — ïîñòàâùèêîâ óñëóã, ïðåîáðàçîâàâ èõ â ãîñóäàðñòâåííûå àêöèîíåðíûå ïðåäïðèÿòèÿ, êîíòðîëüíûé ïàêåò àêöèé â êîòîðûõ, âîçìîæíî, ïî-ïðåæíåìó íàõîäèòñÿ â ðóêàõ îðãàíà ïî óïðàâëåíèþ ãîñèìóùåñòâîì. Íî, êàê ïîäñêàçûâàåò îïûò, èçìåíåíèÿ áóäóò èìåòü âåñüìà ñëàáûå ïîñëåäñòâèÿ, ïîêà íå áóäåò äîñòèãíóòà ãîðàçäî áîëüøàÿ ñòåïåíü ðàçäåëåíèÿ è ïîêà íå âîçíèêíåò ðåàëüíàÿ ïîòðåáíîñòü â íåçàâèñèìîì óïðàâëåíèè è èíèöèàòèâå. Êîìïàíèÿ-îïåðàòîð ðåñòðóêòóðèðóåòñÿ è ïðåîáðàçóåòñÿ â íåñêîëüêî íåçàâèñèìûõ öåíòðîâ ïðèáûëè, ñîðåâíóþùèõñÿ ìåæäó ñîáîé è â êîíå÷íîì èòîãå ïðèâàòèçèðóåìûõ. Íà òàêîãî ðîäà ïðåîáðàçîâàíèå ìîæåò óéòè íåêîòîðîå âðåìÿ (â Ëîíäîíå íà íåå óøëî â îáùåé ñëîæíîñòè ïî÷òè äåñÿòü ëåò), íî ýòà öåëü äîñòèæèìà ïðè íàëè÷èè ïîëèòè÷åñêîé âîëè.

Ïåðâûì øàãîì â óñïåøíîì ïðèâëå÷åíèè ÷àñòíîãî ñåêòîðà ê ðåøåíèþ âîïðîñîâ ãîðîäñêî-

Â ÷àñòíîì ñåêòîðå íàðàùèâàíèå ìîùíîñòåé ÷àñòî ÿâëÿåòñÿ êëþ÷åâûì ôàêòîðîì, êîòîðûé

•

Êàïèòàëîâëîæåíèÿ â ñòðîèòåëüñòâî íîâûõ äîðîã è èíôðàñòðóêòóðó îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà.

•

Âûäà÷à êîíöåññèé íà ýêñïëóàòàöèþ äåéñòâóþùåé ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ñ îáÿçàòåëüñòâîì ôèíàíñèðîâàíèÿ êàïèòàëüíîãî ñòðîèòåëüñòâà â áóäóùåì.

•

Êîíöåññèÿ èëè ïðèâàòèçàöèÿ ïîðòîâ è àâèàïîðòîâ ÷àñòè÷íî èëè öåëèêîì.

ÓÊÐÅÏËÅÍÈÅ Ó×ÐÅÆÄÅÍÈÉ ÃÎÐÎÄÑÊÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 203

íåîáõîäèìî ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå ïðè ðàçðàáîòêå ïîëèòèêè è ïðîãðàìì. Ïðè íàëè÷èè êîíêóðåíòíîãî ïîòåíöèàëà â ðàçäðîáëåííîì, ìàëîìàñøòàáíîì ÷àñòíîì ñåêòîðå åìó áóäåò íåîáõîäèìà òà èëè èíàÿ ñòåïåíü èíñòèòóöèîíàëüíîé îïåêè. Îíà ìîæåò ïðèíèìàòü äâå ôîðìû. Âî-ïåðâûõ, ìîæåò áûòü íåîáõîäèìî ñîçäàòü þðèäè÷åñêóþ îñíîâó äëÿ ñîçäàíèÿ îáúåäèíåíèé îïåðàòîðîâ ñ ñîîòâåòñòâóþùèì ñòàòóñîì, êîòîðûå áû ó÷àñòâîâàëè â êîíêóðñàõ. Òàêèå îáúåäèíåíèÿ äîëãîå âðåìÿ ñëóæèëè îñíîâîé ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ñòîëèöå Àðãåíòèíû Áóýíîñ-Àéðåñå, à íåäàâíî ïîëó÷èëè çàêîíîäàòåëüíûé ñòàòóñ â íåêîòîðûõ ñðåäíåàçèàòñêèõ ñòðàíàõ, â ÷àñòíîñòè â Óçáåêèñòàíå, ãäå ñåé÷àñ ââîäèòñÿ òåíäåðíàÿ ñèñòåìà. Âî-âòîðûõ, ÷òî òðóäíåå, ñëåäóåò óäåëèòü âíèìàíèå èíñòèòóöèîíàëüíûì ñõåìàì ôèíàíñèðîâàíèÿ òðàíñïîðòà, â îñîáåííîñòè ïðàâîâûì îñíîâàì àðåíäû àâòîòðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ñëàáîñòü ñîîòâåòñòâóþùèõ èíñòèòóòîâ â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé ñåðüåçíî ìåøàåò ïðåîáðàçîâàíèþ ÷àñòíîãî ñåêòîðà èç ïåðèôåðèéíîãî ïîñòàâùèêà íèçêîêà÷åñòâåííûõ óñëóã â îäèí èç êëþ÷åâûõ êîìïîíåíòîâ ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà.

Êàêèå-òî ðåãóëèðóþùèå òðåáîâàíèÿ îñòàíóòñÿ. ×òî æå êàñàåòñÿ òåõíè÷åñêèõ óñëîâèé ñòðîèòåëüñòâà è ýêñïëóàòàöèè òåõíèêè, ýòî, êàê ïðàâèëî, îñòàåòñÿ ïðåðîãàòèâîé íàöèîíàëüíîãî ðåãóëèðóþùåãî îðãàíà â îòíîøåíèè îïåðàòîðîâ êàê æåëåçíûõ, òàê è àâòîìîáèëüíûõ äîðîã. Îáùèå ïðàâèëà ïîâåäåíèÿ â ñôåðå áèçíåñà äîëæíû áóäóò íàõîäèòüñÿ ïîä êîíòðîëåì êàêîãî-ëèáî îáùåðåãóëèðóþùåãî îðãàíà, îòâå÷àþùåãî çà êîíòðîëü â îáëàñòè ìîíîïîëèé, ïðàêòèêó îãðàíè÷åíèé è ãðàáèòåëüñêèõ öåí (õîòÿ ýòî íåðåäêî ÿâëÿåòñÿ ñëàáûì çâåíîì â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ). Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà èìååò ìåñòî øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå ÷àñòíîãî ïðåäëîæåíèÿ òðàäèöèîííûõ óñëóã êîììóíàëüíîãî õàðàêòåðà, âåëèêà âåðîÿòíîñòü íàëè÷èÿ ðåãóëèðóþùåãî îðãàíà, ñàíêöèîíèðóþùåãî ïîâûøåíèå öåí ïî êîíöåññèîííûì êîíòðàêòàì, êîòîðûé ìîæåò îõâàòûâàòü è òðàíñïîðòíûé ñåêòîð. Êîãäà æå êîíöåññèîííûå êîíòðàêòû ñàìè ïî ñåáå ïðåòåíäóþò íà ïîëíûé îõâàò óñëîâèé êîíöåññèè, æåëàòåëüíî, ÷òîáû ñîîòâåòñòâóþùèå ñóäåáíûå îðãàíû áûëè êîìïåòåíòíû ðåøàòü âîçìîæíûå ñïîðû ïî òàêèì êîíòðàêòàì.

Ïîòåíöèàë ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà

Ìîæåò ïîíàäîáèòüñÿ òàêæå ðåñòðóêòóðèðîâàíèå ñõåìû áþäæåòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ, îñîáåííî â ñòðàíàõ Âîñòî÷íîé Åâðîïû, ýêîíîìèêà êîòîðûõ íàõîäèòñÿ íà ñòàäèè ïåðåõîäà, îïåðàòîðû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ïî çàêîíó îáÿçàíû ìíîãèì êàòåãîðèÿì ïàññàæèðîâ ïðåäîñòàâëÿòü ñâîè óñëóãè áåñïëàòíî èëè ïî ëüãîòíûì öåíàì. Î ïîñëåäñòâèÿõ òàêèõ òðåáîâàíèé äëÿ ñòàáèëüíîñòè ðàáîòû ñëóæáû è äëÿ òåõ, êòî â íàèáîëüøåé ñòåïåíè íóæäàåòñÿ â ïîìîùè, ãîâîðèëîñü â ãëàâå 3. ×òîáû èçáåæàòü òàêèõ íåãàòèâíûõ ïîñëåäñòâèé è ãàðàíòèðîâàòü ìàêñèìàëüíî ýôôåêòèâíîå èñïîëüçîâàíèå ðåñóðñîâ, îòâåäåííûõ íà ñîöèàëüíûå óñëóãè, æåëàòåëüíî, ÷òîáû âñå òðàíñïîðòíûå ñóáñèäèè, âûäåëÿåìûå íà îáåñïå÷åíèå çàäà÷ äðóãèõ ñåêòîðîâ (çäðàâîîõðàíåíèå, îáðàçîâàíèå, ïðàâîïîðÿäîê è ò. ä.), ôèíàíñèðîâàëèñü íåïîñðåäñòâåííî èç áþäæåòà ýòèõ ñåêòîðîâ. Ïðè îòñóòñòâèè ñðåäñòâ íà ôèíàíñèðîâàíèå ëüãîò îïåðàòîðû íè â êîåì ñëó÷àå íå äîëæíû áûòü îáÿçàíû ïðåäîñòàâëÿòü èõ.

Äàæå â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ ñ ñèëüíûìè äåìîêðàòè÷åñêèìè óñòîÿìè íà ìåñòíîì óðîâíå, îáùåñòâåííîñòü ÷àñòî ó÷àñòâóåò â óòâåðæäåíèè èçìåíåíèé ïîëèòèêè èëè êðóïíûõ èíâåñòèöèîííûõ ïðîåêòîâ â îáëàñòè èíôðàñòðóêòóðû. Ýòî ìîæåò ïðîèñõîäèòü â ôîðìå çàáëàãîâðåìåííîãî îïóáëèêîâàíèÿ ïëàíîâ â ñâîáîäíîé ïðåññå èëè äðóãèõ ñðåäñòâàõ ìàññîâîé èíôîðìàöèè èëè ïîñðåäñòâîì áîëåå ôîðìàëüíûõ ïðîöåññîâ êîíñóëüòàöèé ñ îáùåñòâåííîñòüþ èëè çàïðîñîâ. Òàêîå ó÷àñòèå ìîæåò ïðîÿâëÿòüñÿ íà ðàçëè÷íûõ óðîâíÿõ. Ïî ìàëîìàñøòàáíûì, èñêëþ÷èòåëüíî ìåñòíûì ïðîåêòàì ìîæíî íà ñàìîì ýòàïå ïðîåêòèðîâàíèÿ ó÷åñòü ïîæåëàíèÿ îáùåñòâåííîñòè. Òàê, íàïðèìåð, îáúåäèíåíèÿ ãðàæäàí ïî ìåñòó æèòåëüñòâà â Ëèìå ó÷àñòâîâàëè â ïðîöåññå îïðåäåëåíèÿ íåîáõîäèìûõ ðàáîò â îòíîøåíèè ïîäúåçäíûõ ïóòåé ê íåôîðìàëüíûì æèëûì ðàéîíàì. Ïàññàæèðû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà àíàëîãè÷íûì îáðàçîì ìîãóò ó÷àñòâîâàòü â ñîñòàâëåíèè ëèöåíçèîííûõ ñîãëàøåíèé íà ïðåäîñòàâëåíèå óñëóã ïóòåì ïðÿìîãî îáðàùåíèÿ ñ æàëîáîé â ðåãóëèðóþ-

204 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Âðåçêà 11.1. Ïðèâëå÷åíèå ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà ê ïëàíèðîâàíèþ ïåðåñåëåíèÿ áåäíÿêîâ â Áîìáåå Áîìáåéñêîå óïðàâëåíèå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ïëàíèðóåò èçìåíåíèÿ â ñèñòåìå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, â ïåðâóþ î÷åðåäü äëÿ ñòèìóëèðîâàíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Ïðîåêò ïðåäïîëàãàåò ïåðåñåëåíèå ñâûøå 75 òûñÿ÷ ÷åëîâåê, â îñíîâíîì "ñàìîñòðîéùèêîâ". Â ñèëó ìàñøòàáíîñòè ïåðåñåëåíèÿ ïðè ïîäãîòîâêå ïðîåêòà áîëüøîå âíèìàíèå óäåëÿëîñü ó÷àñòèþ â ïðîåêòå îáùåñòâåííîñòè. Ñåé÷àñ ýòî äîñòèãàåòñÿ ñîòðóäíè÷åñòâîì ñ ìåñòíûìè îáùåñòâåííûìè îðãàíèçàöèÿìè. Îíè îòâå÷àþò çà îáùóþ îðãàíèçàöèþ ñîîáùåñòâà, ñáîð äàííûõ, ñòðîèòåëüñòâî âðåìåííîãî è ÷àñòè ïîñòîÿííîãî æèëüÿ. Ýòîò ïðîöåññ îñóùåñòâëÿåòñÿ ñ øèðîêèì ó÷àñòèåì ãðàæäàí ïîñðåäñòâîì îðãàíèçàöèè ãðàæäàíñêèõ àññîöèàöèé. Òàêæå ñ ó÷àñòèåì ãðàæäàí ðàçðàáàòûâàëàñü è ïîëèòèêà ïåðåñåëåíèÿ, ïðè ýòîì èñïîëüçîâàëàñü ñïåöèàëüíàÿ ãðóïïà âî ãëàâå ñ îòñòàâíûì ãîñóäàðñòâåííûì ôóíêöèîíåðîì, êóäà âõîäèëè ïðåäñòàâèòåëè ãîñó÷ðåæäåíèé, ìåñòíûõ îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé è ÷àñòíîãî ñåêòîðà. Ïðîåêò ïðåäóñìàòðèâàåò ñîçäàíèå Íåçàâèñèìîãî íàáëþäàòåëüíîãî ñîâåòà â ñîñòàâå èçâåñòíûõ æèòåëåé Áîìáåÿ, êîòîðûå áóäóò ñëåäèòü çà ñîáëþäåíèåì ãàðàíòèéíîé ïîëèòèêè Áàíêà è ïðåäñòàâëÿòü ñîáîé ïîñëåäíåå ñðåäñòâî äëÿ îáðàùåíèé ãðàæäàí ñ æàëîáàìè. Ãëàâíîé ïðîáëåìîé, ñâÿçàííîé ñ øèðîêèì ó÷àñòèåì îáùåñòâåííîñòè, ÿâëÿåòñÿ ïðîáëåìà ñîâìåùåíèÿ èñïîëüçîâàíèÿ îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé êàê ïàðòíåðîâ ñ ïðèíöèïàìè Áàíêà â îòíîøåíèè çàêóïîê. Âñå ñòîðîíû òåñíî ñîòðóäíè÷àëè äðóã ñ äðóãîì â ïîèñêàõ ðåøåíèé, êîòîðûå áû ñîîòâåòñòâîâàëè è ïðèíöèïàì Áàíêà, è öåëÿì ïàðòíåðñêîé ðàáîòû ñ ìåñòíûìè îáùåñòâåííûìè îðãàíèçàöèÿìè. Èñòî÷íèê: Õàðàëüä Õàíñåí ïî ïðîåêòíûì äîêóìåíòàì Âñåìèðíîãî áàíêà.

ùèé îðãàí (êàê, íàïðèìåð, â Áóýíîñ-Àéðåñå), ïîòðåáèòåëüñêîãî êîíñóëüòèðîâàíèÿ ïî íîâûì ìàðøðóòàì è èñïîëüçîâàíèÿ âîçìîæíîñòåé ïðåññû â îöåíêå ðàáîòû ëèöåíçèðîâàííûõ îïåðàòîðîâ (íàïðèìåð, â Áîãîòå). Åñëè ãîâîðèòü î áîëåå ñòðàòåãè÷åñêîì óðîâíå è î áîëåå êðóïíûõ è ñëîæíûõ ïðîåêòàõ, êîíñóëüòèðîâàíèå ÷àñòî âûñòóïàåò â êà÷åñòâå ñðåäñòâà, ïîçâîëÿþùåãî óñëûøàòü ãîëîñ ìåñòíîé îáùåñòâåííîñòè â ïðîöåññå óðåãóëèðîâàíèÿ âíóòðåííå ïðîòèâîðå÷èâûõ èëè êîíôëèêòóþùèõ èíòåðåñîâ. Òðóäíåå îêàçûâàåòñÿ ìîáèëèçîâàòü ãðàæäàí íà ñòðàòåãè÷åñêîì óðîâíå ïðè âûðàáîòêå — íà îñíîâå îáùåãî ìíåíèÿ — ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ãîðîäà. ×òîáû äîáèòüñÿ òàêîãî ñòðàòåãè÷åñêîãî ó÷àñòèÿ, íåîáõîäèìî ïðèíÿòü ìåðû íà äâóõ óðîâíÿõ. Âî-ïåðâûõ, òàì, ãäå ôîðìàëüíûå ïîëèòè÷åñêèå ïðîöåññû íà ìåñòíîì óðîâíå ðàçâèòû ñëàáî, áîëüøîå çíà÷åíèå èìååò ñóùåñòâîâàíèå äåéñòâåííûõ ãðóïï ìåñòíîé îáùåñòâåííîñòè. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, êàê ïðàâèëî, òàêèå ãðóïïû õîðîøî ðàçâèòû â ñåëüñêîé ìåñòíîñòè è ãîðàçäî õóæå â ãîðîäàõ. Áàíê ìîæåò óñèëèòü ñòåïåíü ýòîãî ðàçâèòèÿ, äîáèâàÿñü ó÷àñòèÿ ãðóïï ãîðîäñêîé îáùåñòâåííîñòè â ðåàëèçàöèè ïðîåêòà. Åñòü íåñêîëüêî ìíîãîîáåùàþùèõ ïðèìåðîâ. Â Áîìáåå, íàïðèìåð, îðãàíèçàöèè îáèòàòåëåé òðóùîá ñ ñàìîãî íà÷àëà ó÷àñòâîâàëè â ïëàíèðîâàíèè è ðåàëèçàöèè ïðîöåññà ïåðåñåëåíèÿ, ñâÿçàííîãî ñ ñîâåðøåíñòâîâàíèåì ñèñòåìû ãîðîäñêèõ æå-

ëåçíûõ äîðîã (ñì. âðåçêó 11.1). Ïðåäïðèíèìàþòñÿ óñèëèÿ ïî ñòèìóëèðîâàíèþ è ðàñøèðåíèþ ïðîöåññà ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé â Èíäîíåçèè. Ñîäåéñòâóÿ ýòîìó ïðîöåññó, Áàíê ðàçðàáîòàë "êîìïëåêñ èíñòðóìåíòîâ ó÷àñòèÿ", êîòîðûé ïðåäïîëàãàåò ñî÷åòàíèå êîíñóëüòàöèé ïî çàðåêîìåíäîâàâøåé ñåáÿ ïðàêòèêå îðãàíèçàöèè øèðîêîãî ó÷àñòèÿ. Âî-âòîðûõ, îáùåñòâåííûå ïðîöåññû äîëæíû áûòü îðãàíèçîâàíû òàê, ÷òîáû ñîäåéñòâîâàòü ïðîâåäåíèþ ñâîåâðåìåííûõ è õîðîøî ïîäãîòîâëåííûõ êîíñóëüòàöèé. Èíòåðåñíûì ïðèìåðîì òàêîãî ðîäà ÿâëÿåòñÿ ïðåäîñòàâëåíèå äîëãîñðî÷íîé òðàíñïîðòíîé ñòðàòåãèè çàïðåòà ïîñëå 2015 ã. äîñòóïà ëåãêîâûì àâòîìîáèëÿì â öåíòðàëüíóþ ÷àñòü Áîãîòû â ïèêîâûå ÷àñû, ñîñòîÿâøååñÿ â õîäå ðåôåðåíäóìà, ïðîâîäèâøåãîñÿ â ýòîì ãîðîäå â ñåíòÿáðå 2000 ã. È õîòÿ ñòîëü äîëãîâðåìåííûå ïëàíû ìîãóò áûòü âïîñëåäñòâèè îòìåíåíû, ãëàâíîå çäåñü — ïîäíÿòü óðîâåíü çàèíòåðåñîâàííîñòè, ïîíèìàíèÿ è îáñóæäåíèÿ âàæíåéøèõ ñòðàòåãè÷åñêèõ âîïðîñîâ.

Ã. Íàðàùèâàíèå âîçìîæíîñòåé Ïëàíèðîâàíèå è èíæåíåðíîòåõíè÷åñêîå îáåñïå÷åíèå Â ó÷ðåæäåíèÿõ, îòâå÷àþùèõ çà ãîðîäñêîé òðàíñïîðò â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, áóäü òî íà ìåñòíîì èëè íàöèîíàëüíîì óðîâíå, îáû÷íî íå õâàòàåò ïðîôåññèîíàëüíî ïîäãîòîâëåííûõ ñïåöèàëèñòîâ. Ïðè íàëè÷èè äîñòàòî÷íîãî

ÓÊÐÅÏËÅÍÈÅ Ó×ÐÅÆÄÅÍÈÉ ÃÎÐÎÄÑÊÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 205

êîëè÷åñòâà èíæåíåðîâ-ñòðîèòåëåé èëè äîðîæíèêîâ ñïåöèàëèñòîâ äðóãèõ ñïåöèàëüíîñòåé, íàïðèìåð, èíæåíåðîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ïëàíîâèêîâ è ýêîíîìèñòîâ òðàíñïîðòíîãî ïðîôèëÿ, ñïåöèàëèñòîâ ïî ðåãóëèðîâàíèþ òðàíñïîðòà, êàê ïðàâèëî, ðåçêî íå õâàòàåò. Ïî âåñüìà ïðèáëèçèòåëüíûì îöåíêàì, â Áàíãêîêå è Äæàêàðòå èíæåíåðîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ïðèìåðíî â äåñÿòü ðàç ìåíüøå, ÷åì â ãîðîäàõ àíàëîãè÷íîãî ðàçìåðà â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ. Òåõíè÷åñêîãî è àäìèíèñòðàòèâíîãî ïåðñîíàëà â ïîìîùü ñïåöèàëèñòàì òðàíñïîðòíîãî ïðîôèëÿ ìîæåò áûòü äîñòàòî÷íî ïî êîëè÷åñòâó, íî èõ êâàëèôèêàöèÿ ÷àñòî îñòàâëÿåò æåëàòü ëó÷øåãî. Äàæå òå, êòî èìååò äîñòàòî÷íî âûñîêèé óðîâåíü òåõíè÷åñêîé ïîäãîòîâêè â âîïðîñàõ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ïîðîþ çàíèìàþò äîëæíîñòè, ãäå èõ ïîòåíöèàë èñïîëüçóåòñÿ íå ïîëíîñòüþ, íàïðèìåð, áóäó÷è íà÷àëüíèêàìè ïîäðàçäåëåíèé, íå ñâÿçàííûõ ñ èõ ñïåöèàëüíîé ïîäãîòîâêîé, èëè ðàáîòàÿ â îòäåëàõ, ãäå àäìèíèñòðàòèâíûå, þðèñäèêöèîííûå èëè ôóíêöèîíàëüíûå îãðàíè÷åíèÿ óìåíüøàþò ñôåðó ïðèìåíåíèÿ èìè ñâîèõ çíàíèé ïî ñïåöèàëüíîñòè. Ó ìíîãèõ ñïåöèàëèñòîâ îòñóòñòâóåò îïûò, íåîáõîäèìûé äëÿ ðåøåíèÿ ñîöèàëüíûõ è ïîëèòè÷åñêèõ âîïðîñîâ, ñ êîòîðûìè îíè ñòàëêèâàþòñÿ â ñâîåé ïðîôåññèîíàëüíîé ðàáîòå. Êàê ïðàâèëî, îêàçûâàþòñÿ ñëàáîðàçâèòûìè è âñïîìîãàòåëüíûå òåõíè÷åñêèå ñðåäñòâà íàïîäîáèå ìåñòíûõ ñòàíäàðòîâ è ïðàâèë ïðîåêòèðîâàíèÿ, ïðàêòè÷åñêèõ ïîñîáèé è ðóêîâîäñòâ, à òàêæå áîëåå ñëîæíûõ ñèñòåì â ïîìîùü ñïåöèàëèñòó.

Óïðàâëåíèå äîðîæíûì äâèæåíèåì è îáåñïå÷åíèå âûïîëíåíèÿ åãî ïðàâèë Íàâûêè óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì âñòðå÷àþòñÿ îñîáåííî ðåäêî. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ðàçðàáîòêà ñõåì óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì íà äîðîãàõ ñòîèò ñðàâíèòåëüíî íåäîðîãî, îíà ïðåäúÿâëÿåò áîëüøèå êàäðîâûå òðåáîâàíèÿ è ïðåäïîëàãàåò ðåøåíèå ìíîæåñòâà äåòàëüíûõ è âçàèìîñâÿçàííûõ âîïðîñîâ ïëàíèðîâàíèÿ, ïðîåêòèðîâàíèÿ è ñíàáæåíèÿ. Óñïåõ â ýòîì äåëå çàâèñèò îò âîçìîæíîñòåé ïåðñîíàëà, à ñëåäîâàòåëüíî, è îò åãî ïîäãîòîâêè. Â òàêèõ ñòðàíàõ, êàê Áðàçèëèÿ è ×èëè, ñóùåñòâóþò ïðî÷íûå òðàäèöèè óïðàâ-

ëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì è ïîäãîòîâêè êàäðîâ, îäíàêî âî ìíîãèõ äðóãèõ ñòðàíàõ óïðàâëåíèå äîðîæíûì äâèæåíèåì íå ñ÷èòàåòñÿ îòäåëüíîé äèñöèïëèíîé, à êâàëèôèêàöèÿ êàäðîâ è ìåòîäèêà èõ ïîäãîòîâêè íóæäàþòñÿ â óëó÷øåíèè. Íàðàùèâàòü èìåþùèåñÿ âîçìîæíîñòè ìîæíî ïî-ðàçíîìó. Óïðàâëåíèå äâèæåíèåì íà äîðîãàõ ìîæíî ââåñòè êàê îòäåëüíóþ äèñöèïëèíó â âûñøèõ ó÷åáíûõ çàâåäåíèÿõ. Â íåêîòîðûõ óíèâåðñèòåòàõ ðàçâèòûõ ñòðàí óæå åñòü "ïîáðàòèìñêèå" îòíîøåíèÿ ñ óíèâåðñèòåòàìè ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí, ÷àñòî ïðè ñîäåéñòâèè äâóñòîðîííèõ ôîíäîâ. Èìåþòñÿ òàêæå ïðèìåðû óñïåøíîãî "ïîáðàòèìñòâà" òðàíñïîðòíûõ è äîðîæíûõ îðãàíèçàöèé, íàïðèìåð, â Íèãåðèè (Èáàäàí è Ãîòåíáóðã) è Âüåòíàìå (Õàíîé è Ãîòåíáóðã). Ïîäãîòîâêà äîðîæíîé ïîëèöèè îñóùåñòâëÿåòñÿ â îñíîâíîì â ïîëèöåéñêèõ ó÷åáíûõ öåíòðàõ è, êàê ïðàâèëî, íàöåëåíà íà îáû÷íûå ïîëèöåéñêèå çàäà÷è òèïà ïðîâåðêè ïðàâ, ïîèñêà óãíàííûõ ìàøèí, îðãàíèçàöèè ñðåäñòâ êîíòðîëÿ íà ãðàíèöå ãîðîäà è ò.ä., à íå íà âîïðîñàõ óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì (ìåòîäèêà îáåñïå÷åíèÿ ñîáëþäåíèÿ ñõåì äâèæåíèÿ, â ÷àñòíîñòè, ìåòîäèêà ïðèìåíåíèÿ èçáèðàòåëüíûõ ìåð, îçíàêîìëåíèå ñ íîðìàìè è ïðàâèëàìè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ðàçðåøåíèå ÷ðåçâû÷àéíûõ ñèòóàöèé íà äîðîãå, ñîñòàâëåíèå ïðîòîêîëîâ î äîðîæíûõ ïðîèñøåñòâèÿõ è èõ àíàëèç è ò.ä.). ×òî êàñàåòñÿ ïîäãîòîâêè ñïåöèàëèñòîâ ïî ïëàíèðîâàíèþ òðàíñïîðòà è èíæåíåðîâ-òðàíñïîðòíèêîâ, òî çäåñü íåîáõîäèì ñèñòåìàòè÷åñêèé ïîäõîä ê ïîäãîòîâêå äîðîæíîé ïîëèöèè. Îáó÷åíèå äîðîæíûõ ïîëèöåéñêèõ — ýòî îñîáàÿ çàäà÷à, è ìàëî êòî èç èíæåíåðîâ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ èìååò äîñòàòî÷íóþ ïðîôåññèîíàëüíóþ ïîäãîòîâêó, ÷òîáû îïðåäåëèòü íåîáõîäèìîñòü òàêîé ïðîãðàììû è ñîñòàâèòü åå. Ïðîãðàììû äîëæíû ñîñòàâëÿòü ñïåöèàëèñòû èç ñîñòàâà äîðîæíîé ïîëèöèè. Áîëåå òîãî, ìåòîäèêà ðàáîòû äîðîæíîé ïîëèöèè â êàæäîé ñòðàíå ñâîÿ, òàê ÷òî îáó÷åíèå äîëæíî ïðèíèìàòü â ðàñ÷åò îñîáåííîñòè ìåñòíîé êóëüòóðû (õîòÿ ïîðîþ áûëî áû ïîëåçíî óñîâåðøåíñòâîâàòü èìåþùóþñÿ ïðàêòèêó ðàáîòû) è ïðè ïîäãîòîâêå â çíà÷èòåëüíîé ìåðå îïèðàòüñÿ íà îïûò ìåñòíûõ ñïåöèàëèñòîâ.

206 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Ðàñïðåäåëåíèå è óäåðæàíèå êàäðîâ Èìåþùèåñÿ ñïåöèàëèñòû, êàê ïðàâèëî, ñîñðåäîòî÷åíû â àïïàðàòå öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà èëè â êðóïíåéøèõ ãîðîäàõ, òî åñòü íå îáÿçàòåëüíî òàì, ãäå îíè íóæíåå âñåãî. Ñòðåìëåíèå ê ìàêñèìàëüíî ýôôåêòèâíîìó èñïîëüçîâàíèþ íåìíîãî÷èñëåííûõ ïðîôåññèîíàëîâ ìîæåò ïîòðåáîâàòü îïðåäåëåííîé èíñòèòóöèîíàëüíîé ãèáêîñòè. Â ñòîëèöå, ãäå ïðîáëåìû îñòðåå âñåãî, áûëî áû öåëåñîîáðàçíî îðãàíèçîâàòü ñïåöèàëüíîå ïîäðàçäåëåíèå, êîòîðîå, â ÷àñòíîñòè, çàíèìàëîñü áû ïîäãîòîâêîé êàäðîâ è ðàçðàáîòêîé ìåòîäèê äëÿ äðóãèõ íàñåëåííûõ ïóíêòîâ ñòðàíû. Íàïðèìåð, Ëîíäîíñêîå óïðàâëåíèå äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, íåñìîòðÿ íà ñâîå íàçâàíèå, ñïîñîáñòâîâàëî ðàñøèðåíèþ âîçìîæíîñòåé ïî óïðàâëåíèþ äîðîæíûì äâèæåíèåì ïî âñåé ñòðàíå. Â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ñåé÷àñ âåäåòñÿ àíàëîãè÷íàÿ ðàáîòà; â Áàíãêîêå, íàïðèìåð, ýòèì çàíèìàåòñÿ Óïðàâëåíèå Êîìèññèè ïî óïðàâëåíèþ íàçåìíûì òðàíñïîðòîì. Òàêèå ïîäðàçäåëåíèÿ äîëæíû ðàáîòàòü â êîíòàêòå ñ íàöèîíàëüíûìè îðãàíèçàöèÿìè ïî èññëåäîâàíèÿì è ðàçâèòèþ, à òàêæå ñ âåäóùèìè ó÷åáíûìè çàâåäåíèÿìè. Ïîääåðæêà òàêèõ "èíêóáàòîðîâ" òåõíè÷åñêèõ êàäðîâ ìîæåò ñòàòü âàæíåéøèì èíñòðóìåíòîì â ðàáîòå ìíîãîñòîðîííèõ îðãàíèçàöèé ïî ðàçâèòèþ. Íå âñå êàäðû äîëæíû ðàáîòàòü â ãîñóäàðñòâåííîì ñåêòîðå. Òàì, ãäå óðîâåíü ãîñóäàðñòâåííîé çàðàáîòíîé ïëàòû íåäîñòàòî÷íî âûñîê, ÷òîáû óäåðæèâàòü ñïåöèàëèñòîâ, áîëåå ýôôåêòèâíî è äåéñòâåííî áûëî áû ñîñðåäîòî÷èòü íåìíîãî÷èñëåííûé ïåðñîíàë ñïåöèàëèñòîâ â ñïåöèàëüíûõ öåíòðàëèçîâàííûõ òåõíè÷åñêèõ ïîäðàçäåëåíèÿõ (òèïà ôðàíöóçñêîãî CETE) è ïî íåîáõîäèìîñòè êîìàíäèðîâàòü èõ â ïîìîùü ìóíèöèïàëèòåòàì. Åùå îäèí âàðèàíò — ñîñðåäîòî÷èòü óñèëèÿ íà ðàçâèòèè ìåñòíîé êîíñóëüòàöèîííîé îòðàñëè, ÷òîáû ãîñóäàðñòâåííûå ó÷ðåæäåíèÿ íàíèìàëè êîíñóëüòàíòîâ ïî êîíòðàêòó íà êîíêðåòíûé ïðîåêò èëè íà ñðîê (êàê ýòî äåëàåòñÿ â Âåëèêîáðèòàíèè). Êàêîé áû âàðèàíò íè áûë âûáðàí, íàèëó÷øèå ðåçóëüòàòû áóäóò äîñòèãíóòû ïðè ãåîãðàôè÷åñêîì ðàñ-

ïðåäåëåíèè ðåñóðñîâ è ñîçäàíèè ðÿäà "ïðèìåðíûõ" ïîäðàçäåëåíèé, îñîáåííî â òàêèõ ïåðåäîâûõ ñôåðàõ, êàê ìîäåëèðîâàíèå òðàíñïîðòà è ðàáîòà ñèñòåì êîìïëåêñíîãî êîíòðîëÿ.

Ó÷åáíûå çàâåäåíèÿ Ñîçäàíèå íåîáõîäèìûõ êàäðîâûõ ðåñóðñîâ äëÿ ñôåðû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà òðåáóåò âðåìåíè è ñèë. Áàçîâóþ ïîäãîòîâêó, îñîáåííî äëÿ òåõíèêîâ è òåõ êàòåãîðèé ðàáîòíèêîâ, ãäå âûñîêà ñòåïåíü òåêó÷åñòè, ìîæíî áûëî áû âïîëíå îáåñïå÷èòü ïî ìåñòó ðàáîòû èëè ñ îòðûâîì îò ïðîèçâîäñòâà. Íî ïîâûøåíèå ÷èñëà ñïåöèàëèñòîâ òðåáóåò ðàñøèðåíèÿ ñèñòåìû âûñøåãî îáðàçîâàíèÿ â ñî÷åòàíèè ñ ïîñëåäóþùèì ïðàêòè÷åñêèì îáó÷åíèåì ïî ñïåöèàëüíîñòè. Îñíîâíûå âàðèàíòû ñâîäÿòñÿ ê òîìó, ÷òîáû òðàíñïîðòíûå îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà ðàñøèðÿëè ñîáñòâåííûå ó÷åáíûå çàâåäåíèÿ, ðàçâèâàëè ìåñòíûé ñåêòîð âûñøåãî îáðàçîâàíèÿ èëè èñïîëüçîâàëè äåéñòâóþùèå ó÷åáíûå çàâåäåíèÿ ðàçâèòûõ ñòðàí. Íà ïðàêòèêå, ïî êðàéíåé ìåðå â êðàòêîñðî÷íîì ïëàíå, ìîæåò ïîíàäîáèòüñÿ ñî÷åòàíèå âñåõ òðåõ âàðèàíòîâ Ñ òå÷åíèåì âðåìåíè îñíîâíîé óïîð ñëåäóåò ñäåëàòü íà ðàçâèòèå ìåñòíîãî ñåêòîðà ïðîôåññèîíàëüíî-òåõíè÷åñêîãî è âûñøåãî îáðàçîâàíèÿ, ÷òîáû ñî âðåìåíåì ïîäãîòîâêà äëÿ ñôåðû ãîñóäàðñòâåííîé òðàíñïîðòíîé ñëóæáû áûëà ïåðåäàíà èìåííî ýòèì ó÷åáíûì çàâåäåíèÿì. Ïàðàëëåëüíî ñ ýòèì ïðîöåññîì ñëåäóåò ñîçäàâàòü ñèñòåìó ïðîôåññèîíàëüíîé ñåðòèôèêàöèè è ëèöåíçèðîâàíèÿ. Óïðàâëåíèå ýòèì ìîãóò âçÿòü íà ñåáÿ ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû, ïåðåäàâ äàëüíåéøóþ ðàáîòó ñïåöèàëüíîé îðãàíèçàöèè (êàê â ÑØÀ), ëèáî ñïåöèàëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ (êàê â Âåëèêîáðèòàíèè). Îáìåí îïûòîì ñ îðãàíèçàöèÿìè, èìåþùèìè ñõîæèå òåõíè÷åñêèå îáÿçàííîñòè, â ðàçâèòûõ è ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ ïîìîæåò ñïåöèàëèñòàì ïîëó÷èòü öåííûé ïðàêòè÷åñêèé îïûò, êàê ñïåöèàëüíûé, òàê è â îáëàñòè ãîðîäñêîãî óïðàâëåíèÿ. Ñïåöèàëüíûå ðåãèîíàëüíûå èíèöèàòèâû (òàêèå, íàïðèìåð, êàê èíèöèàòèâû ñòðàí Ëàòèíñêîé Àìåðèêè è Àçèè ïî ïðåäîòâðàùåíèþ çàãðÿçíåíèÿ âîçäóõà) ïîçâîëÿþò äåëèòüñÿ çíàíèÿìè ïî äðóãèì òåìàì, âûçûâàþùèì âçàèìíûé èíòåðåñ.

ÓÊÐÅÏËÅÍÈÅ Ó×ÐÅÆÄÅÍÈÉ ÃÎÐÎÄÑÊÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 207

Ä. Âûâîäû: ñòðàòåãèÿ èíñòèòóöèîíàëüíîé ðåôîðìû â ñôåðå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Íèêàêàÿ èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ñõåìà îðãàíèçàöèè ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà íå ìîæåò ñëóæèòü óíèâåðñàëüíûì ðåøåíèåì äëÿ âñåõ ñòðàí. Óæå íàêîïëåí äîñòàòî÷íûé îïûò òðóäíîñòåé, âîçíèêàþùèõ èç-çà íåóäà÷íûõ ïîïûòîê êîîðäèíàöèè òàêòèêè ðàçëè÷íûõ þðèñäèêöèé è îðãàíèçàöèé è îáåñïå÷åíèÿ ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó íèìè, ÷òî ïîçâîëÿåò ñôîðìóëèðîâàòü íåêîòîðûå îáùèå ïðèíöèïû, ïîçâîëÿþùèå ñíÿòü íåêîòîðûå ïðåïÿòñòâèÿ íà ïóòè ê äåéñòâåííîìó îáúåäèíåíèþ óñèëèé. Ñòðàòåãèÿ èíñòèòóöèîíàëüíûõ ðåôîðì äîëæíà çàòðîíóòü îñíîâíûå ñôåðû ðàçâèòèÿ è êîîðäèíàöèè êàäðîâîãî ïîòåíöèàëà è îñíîâûâàòüñÿ íà ñëåäóþùèõ ïðèíöèïàõ: Ïî âîïðîñó ôóíêöèîíàëüíûõ âîçìîæíîñòåé è ðàçâèòèÿ êàäðîâîãî ïîòåíöèàëà •

Ãîðîäñêèå òðàíñïîðòíûå îðãàíû äîëæíû ñîçäàòü àäìèíèñòðàòèâíóþ ñòðóêòóðó, â ðàìêàõ êîòîðîé áûëè áû ÷åòêî èçëîæåíû è ðàñïðåäåëåíû îáÿçàííîñòè â îòíîøåíèè âñåõ íåîáõîäèìûõ òåõíè÷åñêèõ ôóíêöèé, ñâÿçàííûõ ñ ðàáîòîé ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà.

•

Öåíòðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó ñëåäóåò ðàçðàáîòàòü ñòðàòåãèþ ïðîôåññèîíàëüíîãî è òåõíè÷åñêîãî îáó÷åíèÿ äëÿ ñôåðû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà.

•

Íà íà÷àëüíîì ýòàïå íåìíîãî÷èñëåííûå èìåþùèåñÿ ïðîôåññèîíàëüíûå êàäðû äîëæíû áûòü ñîñðåäîòî÷åíû è óäåðæèâàòüñÿ ñîîòâåòñòâóþùåé çàðàáîòíîé ïëàòîé ëèáî â "ïðèìåðíûõ" îðãàíèçàöèÿõ ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà, ëèáî â êîíñóëüòàöèîííûõ îðãàíèçàöèÿõ ÷àñòíîãî ñåêòîðà.

•

Ñîòðóäíè÷åñòâî ìåæäó îðãàíàìè óïðàâëåíèÿ äîëæíî ñòèìóëèðîâàòüñÿ êàê íà íàöèîíàëüíîì óðîâíå äëÿ îáìåíà èìåþùèìñÿ îïûòîì, òàê è íà ìåæäóíàðîäíîì óðîâíå ñ öåëüþ äàëüíåéøåãî ðàçâèòèÿ ñïåöèàëüíûõ çíàíèé è îïûòà.

Ïî âîïðîñó êîîðäèíàöèè þðèñäèêöèîííîãî õàðàêòåðà •

Çàêîí äîëæåí ÷åòêî ðàçãðàíè÷èâàòü ñôåðû îòâåòñòâåííîñòè ðàçëè÷íûõ óðîâíåé âëàñòè.

•

Ìåæóðîâíåâûå òðàíñôåðòû äîëæíû áûòü òùàòåëüíî ïðîäóìàíû è ñîîòâåòñòâîâàòü ñõåìå ðàñïðåäåëåíèÿ îáÿçàííîñòåé.

•

Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà â ïðåäåëàõ îäíîé ãîðîäñêîé àãëîìåðàöèè ñóùåñòâóåò íåñêîëüêî ìóíèöèïàëèòåòîâ, íåîáõîäèìî íàëè÷èå ôîðìàëüíûõ èíñòèòóöèîíàëüíûõ äîãîâîðåííîñòåé.

•

Öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî äîëæíî èñïîëüçîâàòü ìåæóðîâíåâûå òðàíñôåðòíûå ñîãëàøåíèÿ äëÿ ñòèìóëèðîâàíèÿ êîîðäèíàöèè íà ãîðîäñêîì óðîâíå.

•

Îáÿçàòåëüñòâà, çàêîíîäàòåëüíî âîçëîæåííûå íà ìåñòíûå îðãàíû âëàñòè, äîëæíû áûòü ïîäêðåïëåíû êîíêðåòíûìè èñòî÷íèêàìè ôèíàíñèðîâàíèÿ (íàïðèìåð, ïðÿìîå ôèíàíñèðîâàíèå ëüãîò ïî ïðîåçäó èëè áåñïëàòíîìó ïðîåçäó íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå).

Ïî âîïðîñó ôóíêöèîíàëüíîé êîîðäèíàöèè •

Íà ãîðîäñêîì óðîâíå äîëæåí áûòü ñòðàòåãè÷åñêèé ïëàí çåìëåïîëüçîâàíèÿ è ðàáîòû òðàíñïîðòà, ñ êîòîðûì äîëæíû áûòü ñîãëàñîâàíû äåòàëè ïëàíèðîâàíèÿ êàê â îòíîøåíèè òðàíñïîðòà, òàê è â îòíîøåíèè çåìëåïîëüçîâàíèÿ.

•

Íåîáõîäèìî ÷åòêî ðàñïðåäåëèòü ôóíêöèè ìåæäó ðàçëè÷íûìè îðãàíàìè, îñòàâèâ áîëåå ñòðàòåãè÷åñêèå ôóíêöèè çà áîëåå âûñîêîì óðîâíå ãîðîäñêîãî óïðàâëåíèÿ.

•

Äîðîæíàÿ ïîëèöèÿ äîëæíà ïðîõîäèòü ïîäãîòîâêó ïî óïðàâëåíèþ äîðîæíûì äâèæåíèåì è îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè íà äîðîãàõ, à òàêæå ó÷àñòâîâàòü â ïëàíèðîâàíèè ïîëèòèêè â îòíîøåíèè òðàíñïîðòà è áåçîïàñíîñòè.

208 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

•

Îáÿçàííîñòè ïî îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ âìåñòå ñ èíñòèòóöèîíàëüíîé îòâåòñòâåííîñòüþ äîëæíû áûòü çàêðåïëåíû çà âûñøèì óðîâíåì ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè (ìýðèÿ èëè åå ýêâèâàëåíò).

Ïî âîïðîñó ýôôåêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà •

Îáÿçàííîñòè ïî ïëàíèðîâàíèþ è ïðåäîñòàâëåíèþ óñëóã îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äîëæíû áûòü ðàçäåëåíû íà èíñòèòóöèîíàëüíîì óðîâíå.

êîé ïðàâîâîé îñíîâû — âíóòðè ðûíêà èëè âíå åãî. •

Ãîñóäàðñòâåííûé ñåêòîð äîëæåí ïîçàáîòèòüñÿ î âîñïèòàíèè ñïåöèàëèñòîâ ïî ñíàáæåíèþ óñëóãàìè è çàêëþ÷åíèþ êîíòðàêòîâ.

1 Àëüòåðíàòèâíûå ôîðìû îïèñûâàþòñÿ ïîäðîá-

íåå â PROINTEC/INOCSA. 2000. Urban Public Transport: Integration and Financing. Topic Review Paper prepared for the World Bank Urban Transport Strategy Review. Îçíàêîìèòüñÿ ñ èñòî÷íèêîì

•

Òåõíè÷åñêîå ðåãóëèðîâàíèå äîëæíî áûòü îòäåëåíî îò ñíàáæåíèÿ è ýêîíîìè÷åñêîãî ðåãóëèðîâàíèÿ.

ìîæíî íà âåá-ñàéòå Âñåìèðíîãî áàíêà ïî àäðåñó: http://www.worldbank.org/transport/. 2 Ñì.: Louis Berger s.a. 2000. Review of French

Experience with Respect to Public Sector Financing of

•

Îðãàíèçàöèè-îïåðàòîðû äîëæíû áûòü ïîëíîñòüþ êîììåðöèàëèçèðîâàíû èëè ïðèâàòèçèðîâàíû.

Urban Transport. Topic Review Paper prepared for the World

Bank

Urban

Transport

Strategy

Review.

Îçíàêîìèòüñÿ ñ èñòî÷íèêîì ìîæíî íà âåá-ñàéòå Âñåìèðíîãî áàíêà ïî àäðåñó: http://www.world-

•

Ïîÿâëåíèå íîâûõ êîíêóðåíòîñïîñîáíûõ ÷àñòíûõ ïîñòàâùèêîâ óñëóã äîëæíî ñòèìóëèðîâàòüñÿ ïîñðåäñòâîì þðèäè÷åñêîãî ïðèçíàíèÿ îáúåäèíåíèé è ò.ä.

bank.org/transport/. 3 Â òàêèõ ñòðàíàõ, êàê Àëáàíèÿ, Àðìåíèÿ, Áàíãëà-

äåø, Áðàçèëèÿ, Êèòàé, Êîñòà-Ðèêà, Åãèïåò, Âåíãðèÿ, Èíäèÿ, Ëèòâà, Ïàêèñòàí, Ïîëüøà, Ðóìûíèÿ, Òóðöèÿ è Âåíåñóýëà.

•

Äëÿ îðãàíèçàöèè êîíêóðåíòíîé ñðåäû â ñôåðå ïðåäëîæåíèÿ óñëóã îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà íåîáõîäèìî ñîçäàíèå ÷åò-

4 Barrett, R. 1986. “Institution Building for Traffic

Management.” Technical Paper 78. World Bank, Washington, DC.

ÓÊÐÅÏËÅÍÈÅ Ó×ÐÅÆÄÅÍÈÉ ÃÎÐÎÄÑÊÎÃÎ ÒÐÀÍÑÏÎÐÒÀ 209

210 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ÒÐÓÄÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß: ÊÀÊ ÁÀÍÊ ÌÎÆÅÒ ÑÏÎÑÎÁÑÒÂÎÂÀÒÜ ÈÕ ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ? Ñèòóàöèÿ â ñôåðå ãîðîäñêîãî ïàññàæèðñêîãî òðàíñïîðòà ìåíÿåòñÿ áûñòðûìè òåìïàìè, ïðè ýòîì âñå áîëåå çíà÷èòåëüíîå âíèìàíèå óäåëÿåòñÿ òàêèì âîïðîñàì, êàê ñîêðàùåíèå áåäíîñòè, äåöåíòðàëèçàöèÿ ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, áîëåå àêòèâíîå ó÷àñòèå ÷àñòíîãî ñåêòîðà, óõóäøàþùååñÿ ñîñòîÿíèå îêðóæàþùåé ñðåäû, âîïðîñû áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ãðàæäàí íà òðàíñïîðòå. Ýòè òåíäåíöèè ïîðîæäàþò è íîâûå òðóäíîñòè, íî îíè îäíîâðåìåííî ñîçäàþò è íîâûå âîçìîæíîñòè äëÿ èñïðàâëåíèÿ èìåâøèõ ìåñòî îøèáîê, ñâÿçàííûõ ñ öåíîîáðàçîâàíèåì è ìåòîäàìè ôèíàíñèðîâàíèÿ, à òàêæå äëÿ ëèêâèäàöèè èíñòèòóöèîíàëüíîé ðàçîáùåííîñòè, ÷åì â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè îáúÿñíÿëîñü íåäîñòàòî÷íî õîðîøåå ôóíêöèîíèðîâàíèå ñèñòåìû ãîðîäñêîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â ïðîøëîì. Ýòà çàêëþ÷èòåëüíàÿ ãëàâà îáçîðà ïîñâÿùåíà òîìó, êàê Áàíê ìîã áû íàèëó÷øèì îáðàçîì ñïîñîáñòâîâàòü óñòîé÷èâîìó ôóíêöèîíèðîâàíèþ èíñòèòóòîâ è íàïðàâëåíèé ïîëèòèêè â ýòîé îáëàñòè â íîâûõ óñëîâèÿõ.

A. Tðóäíîñòè è âîçìîæíîñòè ðàçâèòèÿ Îñíîâíûå öåëè äàííîãî îáçîðà ñîñòîÿò â ñëåäóþùåì: i) ñïîñîáñòâîâàòü ëó÷øåìó ïîíèìàíèþ õàðàêòåðà è ìàñøòàáà ïðîáëåì, ñâÿçàííûõ ñ ãîðîäñêèì òðàíñïîðòîì â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ è â ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé, îñîáåííî â îòíîøåíèè ïðîáëåìû ñîêðàùåíèÿ áåäíîñòè, è ii) îáîçíà÷èòü íàïðàâëåíèÿ ïîëèòèêè îêàçàíèÿ ïîìîùè ïðàâèòåëüñòâàì ñòðàí è ìåñòíûì îðãàíàì âëàñòè â ðåøåíèè ïðîáëåì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, â ðàìêàõ êîòîðîé ìîæíî áûëî áû îïðåäåëèòü çàäà÷è Áàíêà è äðóãèõ âåäîìñòâ. Äàííàÿ ãëàâà çàâåðøàåò îáçîð; â íåé îïðåäåëåíû ïîçèöèè, ïî êîòîðûì Áàíê ìîã áû ñïîñîáñòâîâàòü ðàçðàáîòêå è âûïîëíåíèþ ðåàëüíîãî ïëàíà äåéñòâèé â ðàññìàòðèâàåìîé îáëàñòè. Íàñòîÿùèé îáçîð ñîñòàâëåí íà ôîíå ïðîöåññà ïðîäîëæàþùåéñÿ óðáàíèçàöèè â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ è, ÷àñòè÷íî, â ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé, à òàêæå â êîíòåêñòå âñå

áîëüøåãî èñïîëüçîâàíèÿ ìîòîðíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ. Â ýòîé ñâÿçè àêöåíò â ðàáîòå áûë ñäåëàí íà àíàëèçå "îñíîâíîãî ïàðàäîêñà, ñóùåñòâóþùåãî â ãîðîäñêîì òðàíñïîðòå", à èìåííî, ñî÷åòàíèÿ çàâûøåííîãî ñïðîñà íà ïîëüçîâàíèå óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è íåñïîñîáíîñòè îñóùåñòâëÿòü ôèíàíñèðîâàíèå ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â äîñòàòî÷íîì îáúåìå. Îáçîð íà÷èíàåòñÿ ñ ðàññìîòðåíèÿ ïðîáëåìû áåäíîñòè ïðèìåíèòåëüíî ê ãîðîäñêîìó òðàíñïîðòó. Ïðè ýòîì óòâåðæäàåòñÿ, ÷òî ãîðîäñêîé òðàíñïîðò âîçäåéñòâóåò íà óðîâåíü áåäíîñòè êàê êîñâåííî, òî åñòü ïîñðåäñòâîì ñâîåãî âîçäåéñòâèÿ íà ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò (ãëàâà 2), à òàêæå íåïîñðåäñòâåííî, òî åñòü ïóòåì ïðÿìîãî âîçäåéñòâèÿ íà óðîâåíü æèçíè áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Ïðÿìîå âîçäåéñòâèå íîñèò íå òîëüêî ýêîíîìè÷åñêèé õàðàêòåð (ãëàâà 3); îíî òàêæå îòíîñèòñÿ è ê êà÷åñòâó æèçíè, ñâÿçàííîìó ñ ñîñòîÿíèåì îêðóæàþùåé ñðåäû (ãëàâà 4), è ê âîïðîñàì áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ è ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ (ãëàâà 5). Ðàçëè÷íûå àñïåêòû ýòîãî âîçäåéñòâèÿ â äàëüíåéøåì ðàññìàòðèâàþòñÿ ïðèìåíèòåëü-

ÒÐÓÄÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß: ÊÀÊ ÁÀÍÊ ÌÎÆÅÒ ÑÏÎÑÎÁÑÒÂÎÂÀÒÜ ÈÕ ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ? 211

íî ê îñíîâíûì âèäàì ÷àñòíîãî íàçåìíîãî òðàíñïîðòà (ãëàâà 6), îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà (ãëàâà 7) è áåçìîòîðíîãî òðàíñïîðòà (ãëàâà 8). Äàëåå ïðèâîäèòñÿ îáúÿñíåíèå ñóùåñòâóþùåìó ïàðàäîêñó êàê ñ òî÷êè çðåíèÿ íåäîñòàòêîâ â ñèñòåìå óñòàíîâëåíèÿ öåí íà ïðîåçä íà ãîðîäñêîì òðàíñïîðòå, òàê è ñ òî÷êè çðåíèÿ èñïîëüçîâàíèÿ íåïîäõîäÿùèõ ìåõàíèçìîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ (ãëàâà 9), à òàêæå íàëè÷èÿ âåäîìñòâåííîé ðàçîáùåííîñòè (ãëàâà 10). Êàê ïðåäñòàâëÿåòñÿ, îñíîâíàÿ ïðè÷èíà ñóùåñòâîâàíèÿ äàííîé ïðîáëåìû ñîñòîèò â ðàçäåëåíèè ôóíêöèé ïî óñòàíîâëåíèþ è âçèìàíèþ ïëàòû çà ïîëüçîâàíèå óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòüþ îò ôóíêöèé ïî ïðåäîñòàâëåíèþ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è åå ôèíàíñèðîâàíèÿ; â ðàçäåëåíèè ôóíêöèé ïî ïðåäîñòàâëåíèþ èíôðàñòðóêòóðû îò ôóíêöèé ïî îñóùåñòâëåíèþ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ, à òàêæå â íåäîñòàòî÷íîé êîîðäèíàöèè ðàáîòû ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà â ðàìêàõ ñåêòîðà ãîðîäñêèõ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê è â íåäîñòàòî÷íîé èíòåãðàöèè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â îáùóþ ñòðàòåãèþ ðàçâèòèÿ ýêîíîìèêè. Òàêîé âûâîä íå ÿâëÿåòñÿ íè íîâûì, íè êàêèìëèáî îñîáåííûì äëÿ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí. Âìåñòå ñ òåì ïîÿâëÿåòñÿ è ðÿä íîâûõ òåíäåíöèé, êîòîðûå ñîïðÿæåíû ñ íîâûìè ïðîáëåìàìè, íî îäíîâðåìåííî è ñ íîâûìè âîçìîæíîñòÿìè äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïðîãðåññèâíûõ ðåôîðì. Íàèáîëåå çíà÷èìûìè èç ýòèõ òåíäåíöèé ÿâëÿþòñÿ ñëåäóþùèå: •

áîëåå ïðèñòàëüíîå âíèìàíèå, êîòîðîå â íàñòîÿùåå âðåìÿ óäåëÿåòñÿ âîïðîñàì ñîêðàùåíèÿ áåäíîñòè;

•

äåöåíòðàëèçàöèÿ;

•

áîëåå àêòèâíîå ó÷àñòèå ÷àñòíîãî ñåêòîðà â îáåñïå÷åíèè ãîðîäñêèõ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê;

•

óõóäøàþùååñÿ ñîñòîÿíèå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ;

•

ðàñòóùàÿ îçàáî÷åííîñòü ïî ïîâîäó ñîñòîÿíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû êàê íà ìåñòíîì óðîâíå, òàê è â ãëîáàëüíîì ïëàíå.

Â äàííîé ãëàâå ñîäåðæèòñÿ ðåêîìåíäóåìûé íàìè êîìïëåêñ ìåð â îòíîøåíèè êàæäîé èç óêàçàííûõ ïðîáëåì; â íåé òàêæå ïðèâîäèòñÿ êðàòêèé àíàëèç ñîñòîÿíèÿ äåë íà ñåãîäíÿøíèé äåíü â îáëàñòè ñîäåéñòâèÿ â îñóùåñòâëåíèè ðåêîìåíäóåìûõ íàïðàâëåíèé ïîëèòèêè è âîçìîæíûé ïëàí äåéñòâèé äëÿ Áàíêà â îòíîøåíèè äàëüíåéøåãî ðàçâèòèÿ ýòèõ íàïðàâëåíèé.

B. Ïîâûøåíèå âíèìàíèÿ ê âîïðîñàì áåäíîñòè Ñòðàòåãè÷åñêèå ïðèîðèòåòû Íàèáîëåå áåäíàÿ ÷àñòü íàñåëåíèÿ ÷àñòî íå ìîæåò ïîçâîëèòü ñåáå ïîëüçîâàòüñÿ îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì è ïîýòîìó ïîëíîñòüþ ïîëàãàåòñÿ òîëüêî íà áåçìîòîðíûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà. Ïåðåäâèæåíèå ïåøêîì òàêæå ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç îñíîâíûõ ñïîñîáîâ ïåðåäâèæåíèÿ äëÿ ýòîé êàòåãîðèè ãðàæäàí. Î÷åâèäíî, ÷òî ïðàâèòåëüñòâà ëèøü íåìíîãèõ ñòðàí îñîçíàþò âàæíîñòü áåçìîòîðíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà äëÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Ïðè ýòîì ðàçâèòèþ ýòèõ âèäîâ òðàíñïîðòà óäåëÿåòñÿ íåäîñòàòî÷íîå âíèìàíèå è âûäåëÿåòñÿ íåäîñòàòî÷íîå êîëè÷åñòâî ðåñóðñîâ. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ñî ñðåäíèì óðîâíåì äîõîäîâ ýôôåêòèâíîñòü ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ÿâëÿåòñÿ âåñüìà âàæíûì ôàêòîðîì áëàãîñîñòîÿíèÿ íàèáîëåå áåäíûõ ãðóïï íàñåëåíèÿ, êîòîðûå â çíà÷èòåëüíîé ìåðå çàâèñÿò îò åãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ. ×àñòî ïðàâèòåëüñòâàìè ñòðàí îñóùåñòâëÿåòñÿ îáùèé êîíòðîëü íàä ðàçìåðîì ïëàòû çà ïðîåçä â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ äîñòóïíîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äëÿ íàñåëåíèÿ. Îäíàêî ÷àñòî òàêèå ìåðû â íåäîñòàòî÷íîé ñòåïåíè ðàññ÷èòàíû íà áåäíûå êàòåãîðèè ãðàæäàí; ëüãîòû ÷àñòî "óòåêàþò" ïîñòàâùèêàì òðàíñïîðòíûõ óñëóã ëèáî ïðèâèëåãèðîâàííûì êàòåãîðèÿì ïàññàæèðîâ, êîòîðûå íå îòíîñÿòñÿ ê áåäíûì ñëîÿì íàñåëåíèÿ. Â óñëîâèÿõ, êîãäà îòñóòñòâóþò âíåøíèå èñòî÷íèêè ôèíàíñèðîâàíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, íàáëþäàåòñÿ ñíèæåíèå êà÷åñòâà è îáúåìà ïðåäîñòàâëÿåìûõ óñëóã â ýòîé ñôåðå. Ïðè ýòîì íàèáîëåå óÿçâèìûì êàòåãîðèÿì ãðàæäàí ïðåäëàãàþòñÿ íåäîñòàòî÷íûå ñðåäñòâà ñîöèàëüíîé çàùèòû. Ãëàâíûìè ìåðàìè ïîëèòèêè, ðåêîìåíäóåìûìè äëÿ ïðåîäîëåíèÿ ýòèõ íåäîñòàòêîâ, ÿâëÿþòñÿ ñëåäóþùèå:

212 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

•

Óäåëÿòü ïîâûøåííîå âíèìàíèå ðàçâèòèþ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â æèëûõ ðàéîíàõ, ãäå ïðîæèâàåò íàñåëåíèå ñ íèçêèìè äîõîäàìè;

•

Îáåñïå÷èòü, ÷òîáû ïëàíèðîâàíèå óëè÷íîäîðîæíîé ñåòè è óïðàâëåíèå äâèæåíèåì îòâå÷àëî íóæäàì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà;

•

Ñïîñîáñòâîâàòü ðàçâèòèþ ðåæèìà êîíêóðåíöèè ñ öåëüþ ñíèæåíèÿ çàòðàò íà ïåðåâîçêó ïàññàæèðîâ îáùåñòâåííûì òðàíñïîðòîì;

•

Ïðåäîñòàâëÿòü ëüãîòû íà ïðîåçä íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå îãðàíè÷åííûì êàòåãîðèÿì ïàññàæèðîâ ïðè îñóùåñòâëåíèè íàäåæíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ ýòèõ ëüãîò;

•

Ïðåäïðèíèìàòü ìåðû çàùèòû ïðîòèâ âîçìîæíûõ îòðèöàòåëüíûõ ïîñëåäñòâèé ðàçâèòèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, òàêèõ êàê ïåðåñåëåíèå ãðàæäàí èëè ñîêðàùåíèå ðàáî÷èõ ìåñò.

ùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, à íå íà ðàçâèòèå óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè. Ïðîåêòû îáñëóæèâàíèÿ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè ãîðîäñêèõ ðàéîíîâ, êàê, íàïðèìåð, â Êûðãûçñêîé Ðåñïóáëèêå, ÷àñòî îðèåíòèðîâàíû íà ãëàâíûå ìàðøðóòû äâèæåíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Áàíê îñóùåñòâëÿë ñîäåéñòâèå ðàçâèòèþ èíôðàñòðóêòóðû äëÿ áåçìîòîðíîãî òðàíñïîðòà â Àêêðå, Ëèìå è Ìàíèëå, à ñîâñåì íåäàâíî, êàê, íàïðèìåð, â Ëèìå, ó÷àñòâîâàë â ðåøåíèè âîïðîñîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà äëÿ áåäíûõ êàòåãîðèé ãðàæäàí. •

Ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Íà ïðîòÿæåíèè äëèòåëüíîãî âðåìåíè Áàíê ðåêîìåíäîâàë è ïðîäîëæàåò ðåêîìåíäîâàòü ðàçâèòèå êîíêóðåíöèè êàê ëó÷øèé ñïîñîá ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Âìåñòå ñ òåì, êàê ïîêàçûâàåò ñîâðåìåííûé îïûò, êîíêóðåíöèÿ â óñëîâèÿõ ðåãóëèðóåìîãî ðûíêà è ïîñòîÿííîãî ãîñóäàðñòâåííîãî íàäçîðà çà çàêëþ÷åíèåì äîãîâîðîâ ôðàíøèçû íà îñóùåñòâëåíèå ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê íà êîíêóðñíîé îñíîâå ìîæåò, îñîáåííî â êðóïíûõ ãîðîäàõ, ñïîñîáñòâîâàòü ñíèæåíèþ ïëàòû çà ïðîåçä è ïðåäîñòàâëåíèþ áîëåå áåçîïàñíûõ óñëóã ïî ïåðåâîçêå ïàññàæèðîâ, êîòîðûå ïðè ýòîì íàíîñÿò ìåíüøèé óùåðá îêðóæàþùåé ñðåäå, ÷åì â óñëîâèÿõ ïîëíîãî îòñóòñòâèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â ýòîé ñôåðå. Áàíê îêàçàë ïîääåðæêó ðåôîðìàì òàêîé íàïðàâëåííîñòè â Óçáåêèñòàíå è Ñåíåãàëå. Âûïîëíåíèå ïðè ïîääåðæêå Áàíêà ïðîãðàìì ïðåäîñòàâëåíèÿ êîíöåññèé ÷àñòíîìó ñåêòîðó ïî îñóùåñòâëåíèþ ãîðîäñêèõ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê ðåëüñîâûì òðàíñïîðòîì òàêæå ïðèâåëî ê ñóùåñòâåííîìó ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû òðàíñïîðòà â Àðãåíòèíå è Áðàçèëèè.

•

Ïîääåðæêà ñòðàòåãèè óñòàíîâëåíèÿ ýêîíîìè÷åñêè ýôôåêòèâíûõ òàðèôîâ íà ïðîåçä â îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå. Â îòíîøåíèè ïðîåêòîâ â Ðîññèè è â ðÿäå ðåñïóáëèê Öåíòðàëüíîé Àçèè Áàíê ïîä÷åðêèâàë âàæíîñòü îáåñïå÷åíèÿ ôèíàíñîâîé ñàìîîêóïàåìîñòè ïîñðåäñòâîì ñíèæåíèÿ çàòðàò, ïðÿìîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ ëüãîò çà ïðîåçä íà îáùå-

Äîñòèãíóòûé ïðîãðåññ Ðàçðàáîòêà Êîìïëåêñíûõ ïîäõîäîâ ê ðàçâèòèþ è Ñòðàòåãèé ñîêðàùåíèÿ áåäíîñòè ïðèâåëà ê òîìó, ÷òî âîïðîñû ðàçâèòèÿ èíôðàñòðóêòóðû îêàçàëèñü ïîä âñå áîëåå ïðèñòàëüíûì âíèìàíèåì. Â òî âðåìÿ êàê ïðàâèòåëüñòâà ñòðàí è ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî ïðîäîëæàþò äåëàòü àêöåíò íà çíà÷èìîñòè ðàçâèòèÿ èíôðàñòðóêòóðû äëÿ ðåøåíèÿ îñíîâîïîëàãàþùèõ ïðîáëåì, ñâÿçàííûõ ñ âîâëå÷åíèåì ñòðàí â ìåæäóíàðîäíûå ïðîöåññû1, ïðèîðèòåòíîñòü òåõ èëè èíûõ âîïðîñîâ â ðàçâèòèè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ïðåòåðïåëà ñóùåñòâåííûå èçìåíåíèÿ. Â òå÷åíèå ïîñëåäíåãî äåñÿòèëåòèÿ Áàíê äåëàåò îñíîâíîé àêöåíò â ðàçâèòèè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà íà ñëåäóþùèõ íàïðàâëåíèÿõ: •

Ïîâûøåííîå âíèìàíèå ðàçâèòèþ âèäîâ òðàíñïîðòà äëÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Â ðàìêàõ ñóùåñòâóþùåãî â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïîðòôåëÿ ïðîåêòîâ èíâåñòèöèé â ñôåðå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà âñå áîëüøèé îáúåì ñðåäñòâ íàïðàâëÿåòñÿ íà ðàçâèòèå îá-

ÒÐÓÄÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß: ÊÀÊ ÁÀÍÊ ÌÎÆÅÒ ÑÏÎÑÎÁÑÒÂÎÂÀÒÜ ÈÕ ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ? 213

ñòâåííîì òðàíñïîðòå ñîîòâåòñòâóþùèìè ãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè, ïðåäîñòàâëÿþùèìè òàêèå ëüãîòû (îðãàíû çäðàâîîõðàíåíèÿ, îáðàçîâàíèÿ è ò.ä.) è, òàì ãäå ýòî íåîáõîäèìî, îêàçàíèÿ ïîääåðæêè òðàíñïîðòíûì ïðåäïðèÿòèÿì è ñäåðæèâàíèÿ ðîñòà òàðèôîâ íà ïðîåçä. Â ïðîåêòàõ Áàíêà ïî ðàçâèòèþ òðàíñïîðòà â ðÿäå ãîðîäîâ Áðàçèëèè ïðåäóñìàòðèâàëîñü âíåäðåíèå ñõåì êîìïëåêñíîé îïëàòû çà ïðîåçä íà ðàçëè÷íûõ âèäàõ òðàíñïîðòà â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ ñîöèàëüíîé çàùèòû äëÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. •

Çàùèòà óÿçâèìûõ êàòåãîðèé ãðàæäàí. Íà ïðîòÿæåíèè ïîñëåäíåãî äåñÿòèëåòèÿ îôèöèàëüíàÿ ïîëèòèêà Áàíêà ïî îáåñïå÷åíèþ çàùèòû ãðàæäàí áûëà ñóùåñòâåííûì îáðàçîì óñèëåíà äëÿ òîãî, ÷òîáû êàæäûé ãðàæäàíèí, ÷üå ìåñòî æèòåëüñòâà, ðàéîí ïðîæèâàíèÿ ëèáî æèçíåîáåñïå÷åíèå ïîäâåðãàëèñü íåáëàãîïðèÿòíîìó âîçäåéñòâèþ â ðåçóëüòàòå îñóùåñòâëåíèÿ ïðîåêòà Áàíêà, áûë áû ïåðåñåëåí â äðóãîé ðàéîí æèòåëüñòâà, ëèáî åìó áûëà áû âûäàíà ñîîòâåòñòâóþùàÿ êîìïåíñàöèÿ ñ òåì, ÷òîáû ðåàëèçàöèÿ ïðîåêòà íå ïðè÷èíèëà óùåðá íàñåëåíèþ. Áàíê òàêæå ôèíàíñèðîâàë êîìïåíñàöèè ãðàæäàíàì, ñâÿçàííûå ñ ïîòåðåé ðàáîòû èëè íåîáõîäèìîñòüþ ïåðåîáó÷åíèÿ ïðè îñóùåñòâëåíèè ïðîåêòîâ ðåôîðìèðîâàíèÿ æåëåçíîäîðîæíîãî òðàíñïîðòà â Àðãåíòèíå, Áðàçèëèè è Ïîëüøå êàê çà ñ÷åò ñðåäñòâ çàéìîâ ïî ýòèì ïðîåêòàì, òàê è çà ñ÷åò áþäæåòîçàìåùàþùèõ çàéìîâ.

òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è ïåøêîì äî ñèõ ïîð íåäîñòàòî÷íî ôèíàíñèðóåòñÿ, à ñíèæåíèå ìîáèëüíîñòè íàñåëåíèÿ îñòàåòñÿ áåç âíèìàíèÿ âëàñòåé. Êîíêóðåíöèÿ âñå åùå ðàññìàòðèâàåòñÿ âåñüìà óïðîùåííî — ïðîñòî êàê ïîëíîå îòñóòñòâèå ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, è ïîýòîìó îíà ñâÿçàíà ñ îòñóòñòâèåì ïîðÿäêà è íåäèñöèïëèíèðîâàííûì ïîâåäåíèåì. Îôèöèàëüíûå òðåáîâàíèÿ ê ñîîòâåòñòâóþùèì îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè îñóùåñòâëÿòü ôèíàíñèðîâàíèå ëüãîò, ïðåäîñòàâëÿåìûõ èìè îïðåäåëåííûì êàòåãîðèÿì ãðàæäàí, ÷àñòî èãíîðèðóþòñÿ. Ïðåäîñòàâëåíèå êîìïåíñàöèé ãðàæäàíàì çà ïåðåñåëåíèå èëè ïîòåðþ èìè ðàáîòû ÷àñòî ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê íåïðåëîæíîå áþðîêðàòè÷åñêîå òðåáîâàíèå Áàíêà â îòíîøåíèè ôèíàíñèðóåìûõ èì ïðîåêòîâ, êîòîðîå, âïðî÷åì, ìîæíî îáîéòè ïóòåì ðàçóìíîãî âûáîðà ïðîåêòîâ äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ Áàíêîì. Áàíê ìîæåò îêàçûâàòü äàëüíåéøåå ñîäåéñòâèå â óñèëåíèè ìåð, íàïðàâëåííûõ íà óëó÷øåíèå ïîëîæåíèÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ â ðàìêàõ äåÿòåëüíîñòè ïî ðàçâèòèþ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà: •

Àêöåíòèðîâàòü âíèìàíèå íà çíà÷èìîñòè îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû äëÿ áåçìîòîðíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, â îñîáåííîñòè íà êà÷åñòâå òðîòóàðîâ äëÿ ïåøåõîäîâ, à òàêæå íà ñîçäàíèè áîëåå "äðóæåñòâåííîé" ðåãóëèðóåìîé ñðåäû è óëó÷øåíèè óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì â îòíîøåíèè âñåõ áåçìîòîðíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà.

•

Ñòðåìèòüñÿ ðàçâèâàòü íîâûå ôîðìû ôèíàíñèðîâàíèÿ âåëîñèïåäíîãî òðàíñïîðòà äëÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ.

•

Òðåáîâàòü, â ðàìêàõ ðàçóìíîãî ïîäõîäà, âêëþ÷åíèÿ â îôèöèàëüíûé àíàëèç ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè ïðîåêòà ïîëíîé îöåíêè ýêîíîìè÷åñêèõ, ñîöèàëüíûõ è ýêîëîãè÷åñêèõ ïîñëåäñòâèé ðåàëèçàöèè äàííîãî ïðîåêòà, âêëþ÷àÿ àíàëèç åãî âîçäåéñòâèÿ íà ïîëüçîâàòåëåé áåçìîòîðíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ.

•

Âñå â áîëüøåé ñòåïåíè ïîääåðæèâàòü ðàçâèòèå êîíêóðåíòíûõ ñèñòåì, îñíîâàííûõ íà çàêëþ÷åíèè äîãîâîðîâ ôðàíøèçû, ïóòåì ïðåäîñòàâëåíèÿ òåõíè÷åñêîé ïîìîùè â

Ïëàí äåéñòâèé Íåñìîòðÿ íà ïðåäïðèíÿòûå ìåðû, êîíöåíòðàöèÿ óñèëèé, íàïðàâëåííûõ íà óëó÷øåíèå ïîëîæåíèÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ, îñòàåòñÿ âñå åùå íåäîñòàòî÷íîé. Íåîáõîäèìî áîëåå ÷åòêîå ïîíèìàíèå âîçäåéñòâèÿ èíôðàñòðóêòóðû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà è ìåð, íàïðàâëåííûõ íà ðàçâèòèå òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ íàñåëåíèÿ, íà ïîëîæåíèå áåäíûõ ñëîåâ ãðàæäàí. Ñóùåñòâóåò îïàñíîñòü òîãî, ÷òî â îòñóòñòâèå ýôôåêòèâíîãî óïðàâëåíèÿ ñïðîñîì íà ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè èíâåñòèöèè â óëè÷íî-äîðîæíóþ ñåòü â öåëÿõ óñòðàíåíèÿ çàòîðîâ äâèæåíèÿ áóäóò èäòè íà ïîëüçó áîãàòûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ è â óùåðá áåäíûì êàòåãîðèÿì ãðàæäàí. Ïåðåäâèæåíèå ñ ïîìîùüþ áåçìîòîðíûõ

214 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ïðîöåññå îñóùåñòâëåíèÿ ðåôîðì è, òàì ãäå ýòî íåîáõîäèìî, ïóòåì ôèíàíñèðîâàíèÿ ìîäåðíèçàöèè ñèñòåì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà â õîäå îñóùåñòâëåíèÿ ðåôîðì. Ýòî òàêæå ïîìîæåò ñòðàíàì â ïðîåêòèðîâàíèè òàêèõ òðàíñïîðòíûõ ñèñòåì, êîòîðûå, íå óùåìëÿÿ ïîëîæåíèÿ íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà, áóäóò ãàðàíòèðîâàòü, ÷òî ëþáûå ñëó÷àè íåäîáðîñîâåñòíîé êîíêóðåíöèè íå áóäóò îòðèöàòåëüíî ñêàçûâàòüñÿ íà ñîñòîÿíèè áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è íà ñîñòîÿíèè îêðóæàþùåé ñðåäû. •

Ñòèìóëèðîâàòü ïðîåêòèðîâàíèå ðàçâèòèÿ èíôðàñòðóêòóðû è òðàíñïîðòíîãî îáñëóæèâàíèÿ ïàññàæèðîâ ñ òåì, ÷òîáû ñïîñîáñòâîâàòü ïîâûøåíèþ íèçêîé ìîáèëüíîñòè íàñåëåíèÿ.

•

Àêöåíòèðîâàòü âíèìàíèå íà âàæíîñòè ôèíàíñèðîâàíèÿ ëüãîò ñîîòâåòñòâóþùèìè âåäîìñòâàìè äëÿ îáåñïå÷åíèÿ íåîáõîäèìîé ñàìîîêóïàåìîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà îòñóòñòâóåò âîçìîæíîñòü ïðåäîñòàâëåíèÿ ïðÿìûõ ïåðå÷èñëåíèé äåíåæíûõ äîòàöèé áåäíûì ñëîÿì íàñåëåíèÿ, íå ñëåäóåò â ïðèíöèïå îòâåðãàòü ïðåäîñòàâëåíèå öåëåâûõ ñóáñèäèé òåì âèäàì îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, êîòîðûå èìåþò ñóùåñòâåííîå çíà÷åíèå äëÿ áåäíûõ êàòåãîðèé ãðàæäàí.

•

Îñóùåñòâëÿòü îáùèé êîíòðîëü íàä óðîâíåì òàðèôîâ çà ïðîåçä íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå òîëüêî â ñëó÷àÿõ îáåñïå÷åíèÿ íåîáõîäèìîãî äëÿ ýòèõ öåëåé ôèíàíñèðîâàíèÿ ëèáî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà âîçìîæíîå âîçäåéñòâèå ðåãóëèðîâàíèÿ öåí íà ñîñòîÿíèå ïðåäëîæåíèÿ íà ðûíêå ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê òùàòåëüíî èçó÷åíî, à êðèòåðèè êà÷åñòâà îáñëóæèâàíèÿ ÷åòêî îïðåäåëåíû.

•

Ïðîäîëæàòü óäåëÿòü ïîâûøåííîå âíèìàíèå ïðåäîñòàâëåíèþ ñîîòâåòñòâóþùèõ êîìïåíñàöèé íàñåëåíèþ çà ïåðåñåëåíèå èëè ïîòåðþ ðàáîòû â ñâÿçè ñ âûïîëíåíèåì ïðîåêòîâ â ñôåðå îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà.

•

Ñïîñîáñòâîâàòü äàëüíåéøåìó ó÷àñòèþ íåïðàâèòåëüñòâåííûõ îðãàíèçàöèé â îïðå-

äåëåíèè è îñóùåñòâëåíèè íåîáõîäèìûõ èçìåíåíèé è êîððåêòèðîâîê â ïðîåêòàõ, à òàêæå òðåáîâàòü ïîäòâåðæäåíèé î òîì, ÷òî íåîáõîäèìûå êîíñóëüòàöèè ñî âñåìè ñòîðîíàìè, íà êîòîðûå âûïîëíåíèå ïðîåêòà îêàçûâàåò îïðåäåëåííîå âîçäåéñòâèå, áûëè çàáëàãîâðåìåííî ïðîâåäåíû.

C. Ñîäåéñòâèå ïðîöåññó äåöåíòðàëèçàöèè Ñòðàòåãè÷åñêèå ïðèîðèòåòû Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ (â îñîáåííîñòè â ñòðàíàõ áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà è â ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè) â íàñòîÿùåå âðåìÿ íàáëþäàåòñÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ îòâåòñòâåííîñòè ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ çà ðàáîòó îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Â ðÿäå ñëó÷àåâ ýòî ïðîñòî ðåçóëüòàò íåäîñòàòî÷íûõ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé â áþäæåòû öåíòðàëüíûõ îðãàíîâ. ×àñòî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà íàáëþäàåòñÿ äåôèöèò ñïåöèàëüíûõ íàâûêîâ ñîòðóäíèêîâ, ïðîöåññ äåöåíòðàëèçàöèè îòðèöàòåëüíî ñêàçûâàåòñÿ íà âîçìîæíîñòÿõ ïðîâåäåíèÿ ýêñïåðòíûõ îöåíîê íà ìåñòíîì óðîâíå. È ëèøü â ðåäêèõ ñëó÷àÿõ äåöåíòðàëèçàöèÿ ñïîñîáíà îáåñïå÷èòü íåîáõîäèìóþ íàëîãîâóþ áàçó äëÿ ïåðåäà÷è îòâåòñòâåííîñòè è ïîëíîìî÷èé. Ýòî ñîçäàåò íîâûå òðóäíîñòè äëÿ ìóíèöèïàëüíîãî ìåíåäæìåíòà è òðåáóåò îò ñîòðóäíèêîâ ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè ïðèîáðåòåíèÿ òåõíè÷åñêèõ íàâûêîâ, íåîáõîäèìûõ äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ íîâûõ ïîëíîìî÷èé. Âìåñòå ñ òåì äåöåíòðàëèçàöèÿ ñïîñîáñòâóåò òîìó, ÷òîáû ìóíèöèïàëèòåòû âêëþ÷àëè âîïðîñû ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â îáùóþ ñòðàòåãèþ ðàçâèòèÿ ãîðîäà è ðàññìàòðèâàëè âîçìîæíûå êîìïðîìèññû è âàðèàíòû ñîòðóäíè÷åñòâà ïðè ðàçðàáîòêå è ðåàëèçàöèè ïîëèòèêè â ñôåðå ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà. Äåöåíòðàëèçàöèÿ ìîæåò òàêæå ñòèìóëèðîâàòü àâòîíîìíûå ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ â ðàìêàõ îïðåäåëåííîãî ãîðîäñêîãî ðàéîíà ê òåñíîìó ñîòðóäíè÷åñòâó â ðàçðàáîòêå ñòðàòåãèé ðàçâèòèÿ ãîðîäñêèõ àãëîìåðàöèé è ñëóæèòü íîâîé îñíîâîé äëÿ âíåäðåíèÿ áîëåå èíòåãðèðîâàííûõ ìåòîäîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ. Îñíîâíûå ðåêîìåíäàöèè ïî èñïîëüçîâàíèþ ýòèõ âîçìîæíîñòåé ñîñòîÿò â ñëåäóþùåì: •

Â ðàéîíàõ ãîðîäñêèõ àãëîìåðàöèé ïëàíèðîâàíèå è ìåòîäû ôèíàíñèðîâàíèÿ ðà-

ÒÐÓÄÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß: ÊÀÊ ÁÀÍÊ ÌÎÆÅÒ ÑÏÎÑÎÁÑÒÂÎÂÀÒÜ ÈÕ ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ? 215

áîòû òðàíñïîðòà äîëæíû îñóùåñòâëÿòüñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ìàñøòàáàìè ðàçâèòèÿ âñåé ãîðîäñêîé àãëîìåðàöèè. •

Ïëàíû ðàçâèòèÿ òðóäîâûõ ðåñóðñîâ ãîðîäîâ íåîáõîäèìî ñîñòàâëÿòü ñ ó÷åòîì íîâûõ ïîëíîìî÷èé è ìåðû îòâåòñòâåííîñòè ãîðîäñêèõ âëàñòåé.

•

Â ãîðîäàõ íåîáõîäèìî ðàçðàáàòûâàòü èíòåãðèðîâàííûå, âçàèìîçàìåíÿåìûå ñõåìû ôèíàíñèðîâàíèÿ ðàáîòû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà.

•

Â ãîðîäàõ íåîáõîäèìî ðàçðàáàòûâàòü ñõåìû èíòåãðèðîâàííîãî ïîëüçîâàíèÿ óëè÷íîäîðîæíîé ñåòüþ è ðàçâèâàòü êîìïëåêñíûå ñèñòåìû îïëàòû çà ïðîåçä íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå ñ òåì, ÷òîáû ñåêòîð ãîðîäñêèõ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê ïðèîáðåë óñòîé÷èâîå ôèíàíñîâîå ïîëîæåíèå.

æîì, ñòàëè îáûêíîâåííûìè êîìïîíåíòàìè ïðîåêòîâ ïî ðàçâèòèþ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â ñòðàíàõ Âîñòî÷íîé Åâðîïû è Öåíòðàëüíîé Àçèè. •

Äîñòèãíóòûé ïðîãðåññ Áàíê óæå ñòàë ïðåäïðèíèìàòü ìåðû ïî ïðåîäîëåíèþ ýòèõ ïðîáëåì. •

•

Ðàçâèòèå èíñòèòóöèîíàëüíîé ñôåðû. Âîïðîñû êîîðäèíàöèè ôóíêöèé è ðàçâèòèÿ òðóäîâûõ ðåñóðñîâ óñïåøíî ðåøàëèñü â ðàìêàõ ìíîãèõ ïðîåêòàõ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Íàïðèìåð, â ðÿäå êðóïíåéøèõ ãîðîäñêèõ àãëîìåðàöèé Áðàçèëèè áûëè âîññòàíîâëåíû ðåãèîíàëüíûå âåäîìñòâà ïî êîîðäèíàöèè ðàáîòû òðàíñïîðòà â ñâÿçè ñ èíâåñòèöèÿìè â ñêîðîñòíîé ïàññàæèðñêèé òðàíñïîðò, êîòîðûå ôèíàíñèðîâàëèñü Áàíêîì. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ àíàëîãè÷íûå ìåðû ïðåäïðèíèìàþòñÿ ïî âîññòàíîâëåíèþ îðãàíîâ ïëàíèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêèõ àãëîìåðàöèé â Ìàíèëå è Äàêàðå (Ñåíåãàë). Ðàçâèòèå òðóäîâûõ ðåñóðñîâ. Áàíêîì áûëè ïðåäïðèíÿòû ïîïûòêè îêàçàíèÿ òåõíè÷åñêîé ïîìîùè è îáó÷åíèÿ ïåðñîíàëà â ñâÿçè ñ íåîáõîäèìîñòüþ âûïîëíåíèÿ ãîðîäñêèìè âëàñòÿìè íîâûõ ôóíêöèé. Íàïðèìåð, îçíàêîìèòåëüíûå ïîåçäêè ñ öåëüþ ïåðåäà÷è ñîòðóäíèêàì ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé îïûòà çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðîâ ôðàíøèçû, íàêîïëåííîãî çà ðóáå-

Ñõåìû ôèíàíñèðîâàíèÿ. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ Áàíê ñîäåéñòâóåò ðàçâèòèþ ñèñòåì êîìïëåêñíîé îïëàòû çà ïðîåçä íà ðàçëè÷íûõ âèäàõ òðàíñïîðòà â Áðàçèëèè. Åñëè â ãîðîäñêèõ àãëîìåðàöèÿõ ñóùåñòâóþò ðàçëè÷íûå ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ, òî öåëåñîîáðàçíûì ÿâëÿåòñÿ ñîçäàíèå åäèíîãî îäíîôóíêöèîíàëüíîãî îðãàíà óïðàâëåíèÿ, à òàêæå îáúåäèíåíèå â åäèíûé ôîíä âñåõ ñðåäñòâ ôèíàíñèðîâàíèÿ òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû ãîðîäñêîé àãëîìåðàöèè. Ýòî ïîçâîëèò áîëåå ãèáêî èñïîëüçîâàòü èìåþùèåñÿ ðåñóðñû (÷àñòî íà âçàèìîçàìåíÿåìîé îñíîâå) äëÿ íóæä ðàçëè÷íûõ âèäîâ òðàíñïîðòà è ñòèìóëèðîâàòü ðàçâèòèå íîâûõ ñèñòåì âçèìàíèÿ íàëîãîâ çà ïîëüçîâàíèå óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòüþ ñ òåì, ÷òîáû óäîâëåòâîðÿòü ïîòðåáíîñòè âñåé ãîðîäñêîé àãëîìåðàöèè â öåëîì. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðåäïðèíèìàþòñÿ ìåðû, íàïðàâëåííûå íà âûäåëåíèå èç íàöèîíàëüíûõ äîðîæíûõ ôîíäîâ ãîðîäîâ íåîáõîäèìûõ ñðåäñòâ íà ðàçâèòèå óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè.

Ïëàí äåéñòâèé Èíòåãðèðîâàííîå ïëàíèðîâàíèå ðàçâèòèÿ èíôðàñòðóêòóðû è ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà èìååò áîëüøîå çíà÷åíèå ñ ëþáîé òî÷êè çðåíèÿ. Ïî ìåðå ïåðåäà÷è îòâåòñòâåííîñòè çà óïðàâëåíèå ãîðîäñêèìè ïåðåâîçêàìè íåïîñðåäñòâåííî â ãîðîäà òàêàÿ èíòåãðàöèÿ ñòàíîâèòñÿ áîëåå ðåàëüíîé. Íî äëÿ òîãî, ÷òîáû îíà áûëà óñïåøíîé, íåîáõîäèì öåëåíàïðàâëåííûé ïîäõîä ê ðàçðàáîòêå êîìïëåêñíîãî ñòðàòåãè÷åñêîãî ïëàíà äåéñòâèé äëÿ òîãî, ÷òîáû êîíòðîëèðîâàòü èñïîëüçîâàíèå çåìëè è êîîðäèíèðîâàòü ðàçâèòèå ãîðîäñêèõ óñëóã â ðàìêàõ äîëãîñðî÷íîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ. Áàíê ìîã áû ñïîñîáñòâîâàòü ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè äåöåíòðàëèçàöèè (ïåðåäà÷è îòâåòñòâåííîñòè) ïî ñëåäóþùèì íàïðàâëåíèÿì: •

Ïîääåðæêà ðàçðàáîòêè ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ è òåõíè÷åñêèõ èíñòðóìåí-

216 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

D. Ïðèâëå÷åíèå ÷àñòíîã î ñåêòîðà

áþäæåòíóþ ñôåðó ïðèâåëè ê òîìó, ÷òî ìíîãèå ñòðàíû, âêëþ÷àÿ ñòðàíû ñ òðàäèöèîííî äîìèíèðóþùèì ãîñóäàðñòâåííûì ñåêòîðîì â ýêîíîìèêå (íàïðèìåð, ñòðàíû áûâøåãî Ñîâåòñêîãî Ñîþçà), âûíóæäåíû îáðàùàòüñÿ ê ÷àñòíîìó ñåêòîðó äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû è ñàìîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Íî çà÷àñòóþ ýòî äåëàåòñÿ áåç äîëæíîãî ïîíèìàíèÿ òîé âàæíîé ðîëè, êîòîðóþ ãîñóäàðñòâî äîëæíî ïðîäîëæàòü èãðàòü â ýòîé ñôåðå. Òàðèôû è ñáîðû ÷àñòî óñòàíàâëèâàþòñÿ áåç ó÷åòà íåîáõîäèìîñòè ñòàáèëüíîé è óñòîé÷èâîé ðàáîòû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà èìååòñÿ ýôôåêòèâíàÿ, êîíêóðåíòîñïîñîáíàÿ àëüòåðíàòèâà, òî æåëàòåëüíî îáåñïå÷èòü íàèáîëüøóþ ñòåïåíü ñâîáîäû â óñòàíîâëåíèè ïëàòû çà ïðîåçä. Îäíàêî ïðåäîñòàâëåíèå êîíöåññèé èëè çàêëþ÷åíèå äîãîâîðîâ ôðàíøèçû ÷àñòî ñîïðÿæåíû ñ îïðåäåëåííûì óðîâíåì ìîíîïîëèçàöèè äåÿòåëüíîñòè, ÷òî â ðÿäå ñëó÷àåâ ìîæåò âûëèòüñÿ â ñòðåìëåíèå ìàêñèìèçèðîâàòü ïðèáûëü â óñëîâèÿõ îòíîñèòåëüíî íèçêèõ öåí è íèçêîé ñòåïåíè çàãðóçêè ïàññàæèðàìè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Èñêëþ÷åíèå æå áåäíûõ êàòåãîðèé ãðàæäàí èç ÷èñëà ïàññàæèðîâ ìîæåò îòðèöàòåëüíî ñêàçàòüñÿ è íà îáùåì óðîâíå áëàãîñîñòîÿíèÿ ãðàæäàí, äàæå åñëè ýòî è áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü ïîâûøåíèþ ðåíòàáåëüíîñòè ðàáîòû òðàíñïîðòà. Â ðÿäå ãîðîäîâ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí îñîáîå "îòíîøåíèå", âûðàæàâøååñÿ â ñàíêöèîíèðîâàíèè è ïîääåðæêå ñîçäàâàåìîé ÷àñòíûì ñåêòîðîì èíôðàñòðóêòóðû, ÷àñòî ïðèâîäèëî ê íåäîñòàòî÷íîé êîîðäèíàöèè (êàê òåõíè÷åñêîé, òàê è êîììåð÷åñêîé) ìåæäó äåÿòåëüíîñòüþ ÷àñòíûõ êîìïàíèé (íàïðèìåð, â Áàíãêîêå è Êóàëà-Ëóìïóðå) èëè ê ñóùåñòâåííîìó íåçàïëàíèðîâàííîìó ðîñòó çàòðàò, êîòîðûå äîëæíû áûëè ïîêðûâàòüñÿ çà ñ÷åò ñîîòâåòñòâóþùèõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ âëàñòè (íàïðèìåð, â Ìàíèëå). Îñíîâíûìè ðåêîìåíäàöèÿìè ïî óñòðàíåíèþ ýòèõ íåäîñòàòêîâ ÿâëÿåòñÿ ñëåäóþùèå:

Ñòðàòåãè÷åñêèå ïðèîðèòåòû

•

òîâ, òàêèõ êàê ìåòîäû êîíòðîëÿ íàä èñïîëüçîâàíèåì çåìëè è ðàçâèòèÿ çåìëåïîëüçîâàíèÿ, ÷òî íåîáõîäèìî äëÿ âûïîëíåíèÿ ïëàíîâ ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ. •

Ñîäåéñòâèå (ïî ìåðå âîçìîæíîñòè) â îñóùåñòâëåíèè èíñòèòóöèîíàëüíûõ ðåôîðì ïóòåì ïðåäîñòàâëåíèÿ òåõíè÷åñêîé ïîìîùè â ðàìêàõ òðàäèöèîííûõ ïðîäóêòîâ — áþäæåòîçàìåùàþùèõ çàéìîâ ïî ïðîåêòàì è ñåêòîðàì, à òàêæå ïóòåì ïðåäîñòàâëåíèÿ áîëåå íîâûõ ïðîäóêòîâ — èííîâàöèîííî-îáðàçîâàòåëüíûõ çàéìîâ (LIL) è àäàïòèâíûõ ïðîãðàììíûõ çàéìîâ ñ òåì, ÷òîáû îáåñïå÷èòü áîëåå øèðîêóþ è ïîñëåäîâàòåëüíóþ ïîääåðæêó ïðîãðàììàì ðåôîðìèðîâàíèÿ.

•

Ïîñëåäîâàòåëüíàÿ ïîääåðæêà ðàçðàáîòêè ìåòîäîâ óñòîé÷èâîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ ðàáîòû òðàíñïîðòà ãîðîäñêèõ àãëîìåðàöèé è ãîðîäñêèõ ðàéîíîâ êàê ïóòåì ñòèìóëèðîâàíèÿ ïðîâåäåíèÿ èíñòèòóöèîíàëüíûõ ðåôîðì â ðàìêàõ ïðîåêòîâ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, òàê è â áîëåå îáùåì ïëàíå — ïóòåì ïðåäîñòàâëåíèÿ àäàïòèâíûõ ïðîãðàììíûõ çàéìîâ ìóíèöèïàëèòåòàì.

•

Â ñëó÷àÿõ, êîãäà ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå íå íàõîäèòñÿ íà äîñòàòî÷íî âûñîêîì óðîâíå èëè êîãäà ôóíêöèîíàëüíàÿ ðàçîáùåííîñòü èëè íåîïðåäåëåííîñòü â ñôåðàõ îñóùåñòâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé ïðè÷èíÿþò îñîáåííî îùóòèìûé óùåðá, — îêàçàíèå ïîääåðæêè äåÿòåëüíîñòè îäíîöåëåâûõ ïðàâèòåëüñòâåííûõ îðãàíîâ ãîðîäñêèõ àãëîìåðàöèé è âíåäðåíèþ èíòåãðèðîâàííûõ ñõåì ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà.

Íåñïîñîáíîñòü îêàçûâàòü íåîáõîäèìóþ ôèíàíñîâóþ ïîääåðæêó îïåðàòîðàì òðàíñïîðòíûõ êîìïàíèé ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà â ñâÿçè ñ óñèëèâàþùèìñÿ íàëîãîâûì áðåìåíåì, à òàêæå ñòðåìëåíèå îáåçîïàñèòü ãîñóäàðñòâåííûå èíâåñòèöèè è íå âêëàäûâàòü èõ â

Ïðàâèòåëüñòâî ñòðàíû äîëæíî ïîäãîòîâèòü îñíîâîïîëàãàþùèå çàêîíû è îáðàçöû êîíòðàêòîâ íà ïðåäîñòàâëåíèå êîíöåññèé â îáëàñòè ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû è îáðàçöû äîãîâîðîâ ôðàíøèçû íà òðàíñïîðòíîå îáñëóæèâàíèå (íà êîíêóðñíîé îñíîâå).

ÒÐÓÄÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß: ÊÀÊ ÁÀÍÊ ÌÎÆÅÒ ÑÏÎÑÎÁÑÒÂÎÂÀÒÜ ÈÕ ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ? 217

•

Â ãîðîäàõ äîëæíû áûòü ïîäãîòîâëåíû ñòðàòåãè÷åñêèå ïëàíû ðàçâèòèÿ èíôðàñòðóêòóðû, ïðè÷åì äåÿòåëüíîñòü ÷àñòíîãî ñåêòîðà äîëæíà ñîîòâåòñòâîâàòü ýòèì ïëàíàì.

•

Â ãîðîäàõ äîëæíû áûòü ñîçäàíû îðãàíû ïî ïëàíèðîâàíèþ è ìàòåðèàëüíîìó îáåñïå÷åíèþ äåÿòåëüíîñòè îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, êîòîðûå äîëæíû áûòü íåçàâèñèìûìè îò òðàíñïîðòíûõ êîìïàíèé.

•

Â ãîðîäàõ äîëæíû áûòü ðàçðàáîòàíû êðèòåðèè îöåíêè ôèíàíñîâîãî âêëàäà ïðåäïðèÿòèé ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà â ñõåìû ñîâìåñòíîé äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâåííîãî è îáùåñòâåííîãî ñåêòîðà, òàêèå êàê êîíöåññèè, íàïðèìåð.

çåìíûì òðàíñïîðòîì. Íà ïðîòÿæåíèè ìíîãèõ ëåò Áàíê áûë è ïðîäîëæàåò áûòü ñòîðîííèêîì ðàçâèòèÿ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê çà ñ÷åò ó÷àñòèÿ êîíêóðåíòíîãî ÷àñòíîãî ñåêòîðà, ÷àñòî â ôîðìå ïîâûøåíèÿ ðîëè è çíà÷åíèÿ íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà è èñïîëüçîâàíèÿ íåáîëüøèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ïðè ýòîì ðàçëè÷íûé îïûò òàêèõ ñòðàí, êàê ×èëè, Ïåðó è Øðè-Ëàíêà, ïîêàçàë ÷òî, îñîáåííî â êðóïíûõ ãîðîäñêèõ àãëîìåðàöèÿõ (ãäå ïîáî÷íûå ïîñëåäñòâèÿ òàêèå, êàê óõóäøåíèå ñîñòîÿíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû è îáðàçîâàíèå òðàíñïîðòíûõ çàòîðîâ ÿâëÿþòñÿ íàèáîëåå ñóùåñòâåííûìè) õîðîøî ðåãóëèðóåìàÿ ñî ñòîðîíû âëàñòåé êîíêóðåíöèÿ "çà âõîæäåíèå íà ðûíîê" ìîæåò â áîëüøåé ñòåïåíè îòâå÷àòü çàäà÷àì ãîðîäà, ÷åì ñâîáîäíàÿ êîíêóðåíöèÿ "íà ðûíêå". Â îòíîøåíèè ñòðàí ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé Áàíê àêòèâíî èñïîëüçîâàë ñðåäñòâà, âûäåëÿåìûå äëÿ ïîäãîòîâêè ïðîåêòîâ, äëÿ îçíàêîìëåíèÿ ëèö, êîòîðûå ïðèíèìàþò ñîîòâåòñòâóþùèå ðåøåíèÿ, ñ øèðîêèì íàáîðîì ôîðì ðûíî÷íîé êîíêóðåíöèè è ñ îïûòîì àäìèíèñòðàòèâíîãî óïðàâëåíèÿ â òåõ ñòðàíàõ, êîòîðûå óñïåøíî èñïîëüçóþò ýòè ôîðìû ðûíî÷íîé êîíêóðåíöèè.

Äîñòèãíóòûé ïðîãðåññ Áàíêîì áûëî ñäåëàíî íåìàëî äëÿ ñòèìóëèðîâàíèÿ ó÷àñòèÿ ÷àñòíûõ êîìïàíèé â ýòîì ñåêòîðå. Îñîáåííî ýòî êàñàåòñÿ óñèëèé Áàíêà, íàïðàâëåííûõ íà ðàçðàáîòêó ýôôåêòèâíûõ è ñïðàâåäëèâûõ ôîðì ó÷àñòèÿ ÷àñòíîãî êàïèòàëà. Îñíîâíûìè íàïðàâëåíèÿìè â ýòîé îáëàñòè ÿâëÿþòñÿ ñëåäóþùèå: •

•

Ïåðåäà÷à â êîíöåññèþ îáúåêòîâ èíôðàñòðóêòóðû. Ðîëü Áàíêà áûëà âåñüìà çíà÷èòåëüíîé â îêàçàíèè ïîìîùè ïðè ïåðåäà÷å â êîíöåññèþ ÷àñòíîìó ñåêòîðó ðÿäà ãîðîäñêèõ æåëåçíûõ äîðîã, îñîáåííî â ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè. Äàííûé îïûò ïîêàçàë, ÷òî ñèñòåìû ìàññîâîãî ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ìîãóò ëó÷øå ôóíêöèîíèðîâàòü áëàãîäàðÿ óïðàâëåíèþ, îñóùåñòâëÿåìîìó ÷àñòíûì ñåêòîðîì, à âëîæåíèÿ ñðåäñòâ â óëó÷øåíèå ðàáîòû ñ êëèåíòàìè â ãîñóäàðñòâåííî-÷àñòíûå ñòðóêòóðû ìîãóò ñïîñîáñòâîâàòü óëó÷øåíèþ êà÷åñòâà îáñëóæèâàíèÿ è ñíèæåíèþ íàãðóçêè íà áþäæåò. Ïåðåäà÷à â êîíöåññèþ ãîðîäñêèõ àâòîìàãèñòðàëåé òàêæå ïðèâîäèëà ê ðîñòó ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè, îäíàêî, â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà òàêàÿ äåÿòåëüíîñòü êîíöåññèé íå áûëà âêëþ÷åíà â êîìïëåêñíûå ïëàíû ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîé èíôðàñòðóêòóðû, âîçíèêàëè è ñåðüåçíûå ïðîáëåìû. Çàêëþ÷åíèå äîãîâîðîâ ôðàíøèçû íà ãîðîäñêèå ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè íà-

•

Ôèíàíñèðîâàíèå àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê. Â ïðîøëîì êðåäèòîâàíèå ïðåäïðèÿòèé ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà ïî îñóùåñòâëåíèþ àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê ïîìîãàëî óäîâëåòâîðåíèþ íàñóùíûõ ïðîáëåì, ñâÿçàííûõ ñ ðîñòîì ïðåäëîæåíèÿ íà ðûíêå àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê (êàê, íàïðèìåð, â Ðîññèè), îäíàêî, ÷àñòî êðåäèòîâàíèå òàêîãî ðîäà íå îáåñïå÷èâàëî óñòîé÷èâûõ ïîçèòèâíûõ ñäâèãîâ â äàííîé ñôåðå. Ïîýòîìó â áîëåå ïîçäíèõ ïðîåêòàõ, îñóùåñòâëÿåìûõ â Êàçàõñòàíå è Óçáåêèñòàíå, àêöåíò áûë ñäåëàí íà âûÿâëåíèå òîé èíñòèòóöèîíàëüíîé îñíîâû, íà êîòîðîé ìîæíî áûëî áû ïîääåðæèâàòü íåîáõîäèìûé óðîâåíü ñðåäñòâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, äîñòóïíîãî äëÿ íàñåëåíèÿ, îñîáåííî ïóòåì âíåäðåíèÿ íà ðûíîê êîíêóðåíòîñïîñîáíûõ ïåðåâîç÷èêîâ ÷àñòíîãî ñåêòîðà. Ïðÿìîå æå ôèíàíñèðîâàíèå ïîñòàâîê òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ äëÿ ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà ñïîñîáñòâîâàëî áû ïîäðûâó äàííîé êîíêó-

218 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ðåíòíîé èíèöèàòèâû. Ïðè ýòîì òàêæå âîçíèêëè áû è ñåðüåçíûå ïðîáëåìû, ñâÿçàííûå ñ âûïîëíåíèåì òåõíè÷åñêèõ òðåáîâàíèé â îòíîøåíèè çàêóïàåìûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. Ñ ýòîé öåëüþ Áàíê ñòðåìèëñÿ ïîîùðÿòü ðàçâèòèå ñõåì ôèíàíñèðîâàíèÿ äëÿ ïîñòàâùèêîâ òðàíñïîðòíûõ óñëóã èëè ñõåì êîììåð÷åñêîãî ëèçèíãà, äîñòóïíûõ äëÿ òðàíñïîðòíûõ ïðåäïðèÿòèé âñåõ îðãàíèçàöèîííî-ïðàâîâûõ ôîðì, êîòîðûå, îäíàêî, áûëè áû ñïîñîáíû ïîëíîñòüþ îïëàòèòü âñå ðàñõîäû íà ôèíàíñèðîâàíèå è îáñëóæèâàíèå òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ. •

Äîñòóïíûå öåíû íà ïðîåçä. Áàíê ïîääåðæèâàë ðàçíîîáðàçíûå ñïîñîáû îáåñïå÷åíèÿ òîãî, ÷òîáû öåíû íà ïðîåçä íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå íå ñòàëè áû íåäîñòóïíûìè äëÿ ïàññàæèðîâ èç-çà ó÷àñòèÿ â ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçêàõ ÷àñòíûõ êîìïàíèé. Ýòè ìåðû âêëþ÷àëè ôèíàíñèðîâàíèå ïåðâîíà÷àëüíîãî âêëàäà ïðàâèòåëüñòâà â ñîâìåñòíûå êîíöåññèîííûå ïðåäïðèÿòèÿ è ðàçðàáîòêó òàáëèö ãîñóäàðñòâåííûõ òàðèôîâ íà ïðîåçä íà îáùåñòâåííîì òðàíñïîðòå (÷òî ÿâëÿëîñü íåîòúåìëåìîé ÷àñòüþ äîãîâîðîâ î êîíöåññèÿõ) â Àðãåíòèíå, èñïîëüçîâàíèå ïðåäëàãàåìîãî óðîâíÿ öåí íà ïðîåçä â êà÷åñòâå êðèòåðèÿ îòáîðà ó÷àñòíèêîâ òåíäåðîâ íà ïðàâî îñóùåñòâëåíèÿ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê â Óçáåêèñòàíå, à òàêæå óñòàíîâëåíèå òàðèôîâ íà ïðîåçä è ðàçìåðà ïðèáûëè êîíöåññèîíåðîâ íåçàâèñèìûì ðåãóëèðóþùèì îðãàíîì â îòíîøåíèè ðÿäà êîíöåññèé íà ïåðåâîçêè ïàññàæèðîâ ðåëüñîâûì òðàíñïîðòîì.

•

Ïîâûøåíèå ðîëè ïëàíèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ òðàíñïîðòà. Åùå ðàíåå Áàíê óäåëÿë âíèìàíèå âîïðîñàì ïëàíèðîâàíèÿ ïîñðåäñòâîì ðàçðàáîòêè ñîãëàøåíèé î êîîðäèíàöèè äåéñòâèé â êîíòåêñòå ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà â Áðàçèëèè, à òàêæå ïóòåì ôèíàíñèðîâàíèÿ ñèñòåì ïåðåñàäîê ïàññàæèðîâ ñ îäíîãî âèäà òðàíñïîðòà íà äðóãîé — ìåæäó àâòîáóñíûìè îñòàíîâêàìè è ñòàíöèÿìè ãîðîäñêîãî òðàìâàÿ â Ìàíèëå.

•

Ñîâìåñòíîå ó÷àñòèå ãîñóäàðñòâåííîãî è ÷àñòíîãî ñåêòîðîâ. Ôèíàíñèðîâàíèå ãî-

ðîäñêîé òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû çà ñ÷åò ÷àñòíîãî ñåêòîðà ìîæåò îêàçàòüñÿ âûãîäíîé íå òîëüêî äëÿ åå ïîëüçîâàòåëåé, êîòîðûå, êàê ïðàâèëî, ãîòîâû ïëàòèòü çà òå ïðåèìóùåñòâà, êîòîðûå îíè ïîëó÷àþò â ðåçóëüòàòå ïîëüçîâàíèÿ ýòîé èíôðàñòðóêòóðîé. Ýòî òàêæå îêàçûâàåòñÿ âûãîäíûì è äëÿ òåõ ëèö, êòî, íå ïîëüçóÿñü ýòîé èíôðàñòðóêòóðîé, "âûèãðûâàåò" îò óëó÷øåíèÿ óñëîâèé äëÿ ñâîåãî ïåðåäâèæåíèÿ áëàãîäàðÿ ïåðåâîäó ÷àñòè òðàíñïîðòíûõ ïîòîêîâ íà íîâûå îáúåêòû èíôðàñòðóêòóðû. Äàííîå ñîîáðàæåíèå ïîä÷åðêèâàåò íåîáõîäèìîñòü îòíîñèòüñÿ ê òàêèì ïðîåêòàì êàê ê äåéñòâèòåëüíî âûãîäíûì ãîñóäàðñòâåííî-÷àñòíûì ïðåäïðèÿòèÿì. Ïðè ýòîì âëîæåíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ñðåäñòâ â òàêèå ïðîåêòû ïîëíîñòüþ îïðàâäàíî. Òàêèå âêëàäû ìîãóò áûòü îñóùåñòâëåíû â ôîðìå íîâûõ êàïèòàëîâëîæåíèé, ïðåäîñòàâëåíèÿ óæå ñóùåñòâóþùåé äîïîëíèòåëüíîé èíôðàñòðóêòóðû èëè äàæå â ôîðìå ïîääåðæêè ôóíêöèîíèðîâàíèÿ òàêèõ ïðîåêòîâ. Ïðè ýòîì ñóùåñòâóåò è âîçìîæíîñòü ñî÷åòàíèÿ èíâåñòèöèé Áàíêà â òó ÷àñòü ñîâìåñòíûõ ïðîåêòîâ, êîòîðàÿ îñóùåñòâëÿåòñÿ ãîñóäàðñòâåííûì ñåêòîðîì, ñ ó÷àñòèåì Ìåæäóíàðîäíîé ôèíàíñîâîé êîðïîðàöèè â ôèíàíñèðîâàíèè òîé ÷àñòè ïðîåêòîâ, êîòîðàÿ îñóùåñòâëÿåòñÿ ÷àñòíûì ñåêòîðîì. Ýòî òðåáóåò âíèìàíèÿ êàê ê ðàçðàáîòêå îðãàíèçàöèîííûõ ñõåì ó÷àñòèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ôèíàíñèðîâàíèè èíôðàñòðóêòóðû, òàê è ê ýêîíîìè÷åñêîé îöåíêå ó÷àñòèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà. Áàíê ôèíàíñèðîâàë âêëàäû ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà â ñîâìåñòíûå ïðîåêòû êîíöåññèé â Áðàçèëèè è Àðãåíòèíå.

Ïëàí äåéñòâèé Â òî âðåìÿ êàê ïðåäïðèíÿòûå Èíñòèòóòîì Âñåìèðíîãî áàíêà óñèëèÿ ïî îáó÷åíèþ è ðàñïðîñòðàíåíèþ îïûòà â ñôåðå ôèíàíñèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ èíôðàñòðóêòóðû ïðèâåëè ê âûÿâëåíèþ è ïîíèìàíèþ ìíîãèõ ïðîáëåì â ýòîé îáëàñòè, îñòàåòñÿ åùå ìíîãîå ñäåëàòü äëÿ îáîáùåíèÿ îïûòà ó÷àñòèÿ ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ðàçâèòèè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Íåäîñòàòêè, äîïóùåííûå â ñîñòàâëåíèè êîíòðàêòîâ íà ïðèîáðåòåíèå êîíöåññèé, ÿâèëèñü ïðè÷èíîé ðÿäà ñåðüåçíûõ ïðîáëåì (íàïðèìåð, â ñëó÷àå

ÒÐÓÄÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß: ÊÀÊ ÁÀÍÊ ÌÎÆÅÒ ÑÏÎÑÎÁÑÒÂÎÂÀÒÜ ÈÕ ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ? 219

ñî ñòðîèòåëüñòâîì âòîðîé àâòîñòðàäû â Áàíãêîêå). Â Àðãåíòèíå íåîáõîäèìîñòü â ïåðåñìîòðå óñòàðåâøèõ êîíòðàêòîâ ïðèâåëà ê çíà÷èòåëüíûì ðàçíîãëàñèÿì è òðåíèÿì. ×àñòî ïîëîæåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ íå ñîîòâåòñòâîâàëè íîðìàëüíîìó ôóíêöèîíèðîâàíèþ íè êîíöåññèé íà ðàçâèòèå èíôðàñòðóêòóðû, íè òðàíñïîðòíûõ ïðåäïðèÿòèé ïî ïåðåâîçêå ïàññàæèðîâ íà îñíîâå äîãîâîðîâ ôðàíøèçû. Òàêæå âàæíûì ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òîáû ïðèâëå÷åíèå ÷àñòíîãî ñåêòîðà ñîîòâåòñòâîâàëî ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ è áûëî îáîñíîâàíî ñ òî÷êè çðåíèÿ îöåíêè ðåíòàáåëüíîñòè âñåãî ïðîåêòà â öåëîì, âêëþ÷àÿ è ôèíàíñèðîâàíèå ÷àñòíîãî ñåêòîðà. Áàíê ìîã áû ñîäåéñòâîâàòü áîëåå ýôôåêòèâíîìó ó÷àñòèþ ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ðàçâèòèè ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ñëåäóþùèì îáðàçîì. •

Ðàñïðîñòðàíÿòü ÷åðåç Èíñòèòóò Âñåìèðíîãî áàíêà ïîëîæèòåëüíûé îïûò â îáëàñòè çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðîâ ôðàíøèçû è êîíòðàêòîâ íà êîíöåññèè, âêëþ÷àÿ íåäàâíî ðàçðàáîòàííûå ïàêåòû äèñòàíöèîííîãî îáó÷åíèÿ.

•

Ïðîäîëæàòü ðàçðàáîòêó ñîãëàøåíèé î ïðåäîñòàâëåíèè ãàðàíòèé è èõ êîððåêòèðîâêå ïîä êîíêðåòíûå íóæäû, âîçíèêàþùèå ïðè ñîçäàíèè òðàíñïîðòíûõ êîíöåññèé.

•

Ó÷àñòâîâàòü â ôèíàíñèðîâàíèè çàêóïîê òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ òîëüêî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà èõ ïðèîáðåòåíèå ñïîñîáñòâóåò ïðîâåäåíèþ íåîáõîäèìûõ ðåôîðì â ñôåðå âíåäðåíèÿ áîëåå "÷èñòûõ" è áåçîïàñíûõ òåõíîëîãèé èëè â ñôåðå ñîçäàíèÿ êîíêóðåíòíûõ è ñàìîîêóïàåìûõ òðàíñïîðòíûõ ïðåäïðèÿòèé.

•

Ïîääåðæèâàòü ðàçâèòèå êîììåð÷åñêèõ ñõåì ôèíàíñèðîâàíèÿ çàêóïîê òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ è èçûñêèâàòü ñðåäñòâà äëÿ ïðåäîñòàâëåíèÿ ìèêðîêðåäèòîâ íåáîëüøèì îïåðàòîðàì â öåëÿõ ïðèîáðåòåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ðàçëè÷íûõ òèïîâ.

•

Ïðîäîëæàòü ñòèìóëèðîâàòü ðàçâèòèå òàêèõ ôîðì êîíöåññèé è äîãîâîðîâ ôðàíøèçû, êîòîðûå áû ñìîãëè îáåñïå÷èòü òî,

÷òîáû ïðåèìóùåñòâà êîíêóðåíöèè ïîëîæèòåëüíî ñêàçûâàëèñü íà áåäíûõ ïîëüçîâàòåëÿõ òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû è ÷òîáû ïðè ýòîì ñîáëþäàëèñü íåîáõîäèìûå ñòàíäàðòû â îòíîøåíèè çàùèòû îêðóæàþùåé ñðåäû. •

Ôèíàíñèðîâàòü ðàçâèòèå íàâûêîâ ñîòðóäíèêîâ ñîîòâåòñòâóþùèõ îðãàíîâ â îáëàñòè îñóùåñòâëåíèÿ çàêóïîê è ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ïîñðåäñòâîì ïðåäîñòàâëåíèÿ çàéìîâ êàê ïî ïðîåêòàì, òàê è ïî ïðîãðàììàì ðåôîðì.

•

Ïðîäîëæàòü ïðåäïðèíèìàòü ìåðû äëÿ ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ôîðì êîíêóðåíöèè â ñôåðå ïðåäîñòàâëåíèÿ óñëóã, óäåëÿÿ ïðè ýòîì îñîáîå âíèìàíèå òàêîé ñõåìå, êàê èííîâàöèîííî-îáðàçîâàòåëüíûé çàåì (LIL), â êà÷åñòâå ñðåäñòâà ïðîâåäåíèÿ ýêñïåðèìåíòîâ è ïîäãîòîâêè ïðîåêòîâ, à òàêæå âêëþ÷åíèþ èíñòèòóöèîíàëüíûõ àóäèòîâ è àíàëèçà â êà÷åñòâå ñòàíäàðòíîãî êîìïîíåíòà ïðè ïîäãîòîâêå îñóùåñòâëåíèÿ ëþáîé êðåäèòíîé äåÿòåëüíîñòè.

•

Ïîääåðæèâàòü êîîðäèíàöèþ äåÿòåëüíîñòè ìåæäó ãîñóäàðñòâåííûìè è ÷àñòíûìè òðàíñïîðòíûìè êîìïàíèÿìè (â ôèçè÷åñêîì è êîììåð÷åñêîì ñìûñëå) êàê ïóòåì îñóùåñòâëåíèÿ êîíêðåòíûõ èíâåñòèöèé äëÿ óñòðàíåíèÿ íåäîñòàòêîâ â ñóùåñòâóþùèõ ñèñòåìàõ, òàê è ïóòåì ïðåäîñòàâëåíèÿ òåõíè÷åñêîé ïîìîùè äëÿ ñîçäàíèÿ è óêîìïëåêòîâàíèÿ øòàòíûì ñîñòàâîì ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ ïî îñóùåñòâëåíèþ ïëàíèðîâàíèÿ è êîîðäèíàöèè äåéñòâèé.

•

Ñòèìóëèðîâàòü ýôôåêòèâíîå ó÷àñòèå ÷àñòíîãî ñåêòîðà â ôèíàíñèðîâàíèè ãîðîäñêîé òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû, òðåáóÿ ïðè ýòîì, ÷òîáû ïðîåêòû ñ ó÷àñòèåì ÷àñòíîãî êàïèòàëà ñîîòâåòñòâîâàëè óòâåðæäåííûì ïëàíàì ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ è ÷òîáû âêëàä ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà (â ëþáîé ôîðìå) â ñîâìåñòíûå ãîñóäàðñòâåííî-÷àñòíûå ïðîåêòû ïîäâåðãàëñÿ òàêîé æå ýêîíîìè÷åñêîé îöåíêå, êàê è â ñëó÷àå ïðîåêòîâ ñ ó÷àñòèåì ëèøü ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà.

220 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

E. Ïîâûøåíèå óðîâíÿ áåçîïàñíîñòè â òðàíñïîðòíîé ñôåðå Ñòðàòåãè÷åñêèå ïðèîðèòåòû Äîðîæíî-òðàíñïîðòíûå ïðîèñøåñòâèÿ óæå ñòàëè ïðåäñòàâëÿòü ñîáîé ÿâëåíèå ãëîáàëüíîãî ìàñøòàáà, à âñå óõóäøàþùàÿñÿ ñèòóàöèÿ â îáëàñòè ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ íà òðàíñïîðòå ïðåâðàòèëàñü â çíà÷èòåëüíóþ ïðîáëåìó, îñîáåííî â ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè. Îòñóòñòâèå òðîòóàðîâ, íåäîñòàòî÷íàÿ îñâåùåííîñòü óëèö è ïëîõîå ðàçäåëåíèå ïîëîñ äâèæåíèÿ äëÿ ìîòîðíîãî è áåçìîòîðíîãî òðàíñïîðòà äåëàåò ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ óÿçâèìûìè êàê â ÄÒÏ, òàê è ïðè íàïàäåíèè ïðåñòóïíûõ ýëåìåíòîâ. Îïàñíîå ïîâåäåíèå íà äîðîãàõ âîäèòåëåé òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà ÿâëÿåòñÿ ñóùåñòâåííûì ôàêòîðîì ðîñòà ÄÒÏ â öåëîì ðÿäå ñòðàí, ãäå îòñóòñòâóåò ýôôåêòèâíî äåéñòâóþùàÿ äîðîæíàÿ ïîëèöèÿ. Îò ýòèõ íåäîñòàòêîâ â íåñîèçìåðèìî áîëüøåé ñòåïåíè ñòðàäàþò áåäíûå ñëîè íàñåëåíèÿ. Ñîñòîÿíèå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ íàõîäèòñÿ íà íèçêîì óðîâíå, ïîñêîëüêó, íåñìîòðÿ íà íåîáõîäèìîñòü øèðîêîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó ðàçëè÷íûì âåäîìñòâàìè (òðàíñïîðòíûå, îðãàíû çäðàâîîõðàíåíèÿ, ïîëèöèÿ è ò.ä.), ýòè âîïðîñû ÷àñòî îêàçûâàþòñÿ "íè÷åéíûìè". Äëÿ òîãî ÷òîáû ïðåîäîëåòü ýòè íåäîñòàòêè, íåîáõîäèìî ðàçâèâàòü êàê ñîîòâåòñòâóþùèå ìåõàíèçìû ìåæâåäîìñòâåííîé êîîðäèíàöèè, òàê è íåîáõîäèìûå íàâûêè, êîòîðûìè äîëæíû îáëàäàòü ñîòðóäíèêè ýòèõ âåäîìñòâ. Îñíîâíûìè ðåêîìåíäàöèÿìè ïî óñòðàíåíèþ ýòèõ íåäîñòàòêîâ ÿâëÿþòñÿ ñëåäóþùèå: •

Â ãîðîäàõ íåîáõîäèìî îïðåäåëèòü è íàäåëèòü ñîîòâåòñòâóþùèìè ïîëíîìî÷èÿìè êîíêðåòíûé îðãàí ãîðîäñêîé àäìèíèñòðàöèè (ëèáî ïîëóíåçàâèñèìûé îðãàí), êîòîðûé ïðè ó÷àñòèè îðãàíîâ ïîëèöèè îòâå÷àë áû çà âîïðîñû áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ è ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ íà ãîðîäñêîì òðàíñïîðòå.

•

Âñå ïëàíû ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîé òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû è ïëàíû óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì äîëæíû ïåðåä èõ óòâåðæäåíè-

åì ïîäâåðãàòüñÿ îáÿçàòåëüíûì àóäèòàì â îòíîøåíèè îáåñïå÷åíèÿ íåîáõîäèìîé áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ. •

Îðãàíû äîðîæíîé ïîëèöèè äîëæíû ïðèíèìàòü ó÷àñòèå â ðàçðàáîòêå ñõåì óïðàâëåíèÿ òðàíñïîðòîì, îäíàêî îíè òàêæå äîëæíû ñëåäîâàòü èíñòðóêöèÿì îðãàíà ïî óïðàâëåíèþ äâèæåíèåì, êàñàþùèìñÿ öåëåé è çàäà÷ ïîëèòèêè óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì è ïðèìåíåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ ìåð ñî ñòîðîíû îðãàíîâ ïîëèöèè.

•

Âñå ãîðîäñêèå òðàíñïîðòíûå ïåðåâîçêè â ñîîòâåòñòâèè ñ äîãîâîðàìè ôðàíøèçû ëèáî äðóãèìè ðàçðåøåíèÿìè äîëæíû âûïîëíÿòüñÿ ïðè ñòðîãîì ñîáëþäåíèè ìåð áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Ïðè÷åì ïðè íåñîáëþäåíèè ýòèõ ïðàâèë è ìåð ëèöåíçèè è ðàçðåøåíèÿ, âûäàííûå êîìïàíèÿì-ïåðåâîç÷èêàì, ñëåäóåò îòçûâàòü.

Äîñòèãíóòûé ïðîãðåññ Íà íàñòîÿùèé ìîìåíò óñèëèÿ, íàïðàâëåííûå íà ðåøåíèå ýòèõ ïðîáëåì, ñîñòîÿëè â ñëåäóþùåì: •

Ïðîåêòèðîâàíèå èíôðàñòðóêòóðû. Â íåäàâíèõ ïðîåêòàõ, ôèíàíñèðîâàííûõ Áàíêîì, ïðåäóñìàòðèâàëîñü ñîçäàíèå ðàçäåëüíûõ ïîëîñ äâèæåíèÿ äëÿ âåëîñèïåäèñòîâ (â Ëèìå, Àêêðå è Ìàíèëå), à òàêæå îáåñïå÷åíèå áëàãîïðèÿòíûõ óñëîâèé äëÿ äâèæåíèÿ âåëîñèïåäèñòîâ (â ãîðîäàõ Êèòàÿ). Òàêîé ïîäõîä äîëæåí áûòü îñíîâíûì âî âñåõ ïðîåêòàõ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ (íàïðèìåð, âî ìíîãèõ "ñïàëüíûõ" ðàéîíàõ) íàèëó÷øèì ðåøåíèåì ìîãëî áû áûòü íå ïîëíîå îòäåëåíèå äâèæåíèÿ ìîòîðíîãî òðàíñïîðòà îò äâèæåíèÿ áåçìîòîðíîãî òðàíñïîðòà, à ïðèíÿòèå ìåð, íàïðàâëåííûõ íà "óïîðÿäî÷åíèå" äâèæåíèå ìîòîðíûõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ, òî åñòü äâèæåíèå ñî ñêîðîñòüþ, êîòîðàÿ íå ïðåäñòàâëÿåò óãðîçó íè ïåøåõîäàì, íè âåëîñèïåäèñòàì. Âî ìíîãèõ ãîðîäàõ çàùèòà ïåøåõîäîâ òàêæå îáåñïå÷èâàëàñü çà ñ÷åò ôèíàíñèðîâàíèÿ ñòðîèòåëüñòâà òðîòóàðîâ (íàïðèìåð, â Àêêðå, Íàéðîáè, Äàêàðå).

ÒÐÓÄÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß: ÊÀÊ ÁÀÍÊ ÌÎÆÅÒ ÑÏÎÑÎÁÑÒÂÎÂÀÒÜ ÈÕ ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ? 221

•

Èíñòèòóòû. Íåñìîòðÿ íà âîçìîæíóþ óãðîçó ðåïóòàöèè Âñåìèðíîãî áàíêà â ñâÿçè ñ åãî èíâåñòèöèÿìè, íàïðàâëåííûìè íà ïîääåðæêó îñóùåñòâëåíèÿ ïîëèöåéñêèõ ôóíêöèé âî ìíîãèõ ñòðàíàõ, Áàíê ïîëàãàåò ìàëîâåðîÿòíûì, ÷òî ïðîáëåìû áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ ìîãëè áû áûòü ðåøåíû íàäëåæàùèì îáðàçîì áåç ñóùåñòâåííîãî ó÷àñòèÿ ïîëèöèè. Ñîâñåì íåäàâíî â ñâÿçè ñ Ïðîåêòîì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â Ìîñêâå âîçíèêëà íåîáõîäèìîñòü â äàëüíåéøåì óòî÷íåíèè êðèòåðèåâ äîïóñòèìîñòè ó÷àñòèÿ ïîëèöèè â ïðîåêòå. Òàêæå âîçíèêëà íåîáõîäèìîñòü è â îáåñïå÷åíèè àäåêâàòíîãî ó÷àñòèÿ ïîëèöèè â ïðîåêòèðîâàíèè òðàíñïîðòíûõ ñèñòåì è â òîì, ÷òîáû ñîòðóäíèêè ïîëèöèè áûëè ïîäãîòîâëåíû äëÿ ýôôåêòèâíîãî îñóùåñòâëåíèÿ ôóíêöèé óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì â ñîîòâåòñòâèè ñ ãîðîäñêîé ñòðàòåãèåé áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ñòðàòåãèåé óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì. Ãîñóäàðñòâåííîå ðåãóëèðîâàíèå, ñòðóêòóðà ðûíêà è áåçîïàñíîñòü äîðîæíîãî äâèæåíèÿ. Â ðÿäå ñëó÷àåâ, êàê, íàïðèìåð, â Ëèìå (Ïåðó), óõóäøåíèå ñîñòîÿíèÿ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ðàâíî êàê è ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ, áûëî àññîöèèðîâàíî ñ ëèáåðàëèçàöèåé ðûíêà. Â äðóãèõ ñëó÷àÿõ, êàê ïðè ïåðåäà÷å â êîíöåññèþ ïðèãîðîäíûõ æåëåçíûõ äîðîã â Áóýíîñ-Àéðåñå, ñèòóàöèÿ â îáëàñòè ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ óëó÷øèëàñü áëàãîäàðÿ ó÷àñòèþ ÷àñòíîãî ñåêòîðà. Òðåáóåòñÿ áîëåå ãëóáîêîå ïîíèìàíèå âçàèìîñâÿçè ìåæäó áåçîïàñíîñòüþ äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, ëè÷íîé áåçîïàñíîñòüþ ïàññàæèðîâ è ñòðóêòóðîé ðûíêà ãîðîäñêèõ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê. Îäíàêî óæå ñåé÷àñ ïðîñëåæèâàåòñÿ òåñíàÿ ñâÿçü ìåæäó êà÷åñòâîì ýêîíîìè÷åñêîãî ðåãóëèðîâàíèÿ è ñîñòîÿíèåì áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ëè÷íîé áåçîïàñíîñòüþ ïàññàæèðîâ.

Ïëàí äåéñòâèé Ëè÷íàÿ áåçîïàñíîñòü ïàññàæèðîâ êàê òàêîâàÿ ÿâëÿåòñÿ ëèøü ÷àñòè÷íî ïðîáëåìîé òðàíñïîðòíîãî ñåêòîðà, îäíàêî îíà îêàçûâàåò âåñüìà ñåðüåçíîå âîçäåéñòâèå íà ñî-

ñòîÿíèå ýòîãî ñåêòîðà. Â ëþáîì ñëó÷àå çàäà÷à Áàíêà ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû ïîìî÷ü ñâîèì êëèåíòàì ðàçðàáîòàòü ïóòè ïðåîäîëåíèÿ ýòèõ ïðîáëåì íà ôîíå âñå âîçðàñòàþùåé ðàçäðîáëåííîñòè òðàíñïîðòíûõ ðåñóðñîâ ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà. Áàíê ìîæåò ñîäåéñòâîâàòü ðàçðàáîòêå ïëàíà ñîãëàñîâàííûõ ìåðîïðèÿòèé ñ öåëüþ óëó÷øåíèÿ ñèòóàöèè â îáëàñòè áåçîïàñíîñòè â òðàíñïîðòíîé ñôåðå ñëåäóþùèì îáðàçîì. •

Òðåáîâàòü îáåñïå÷åíèÿ íåîáõîäèìîãî óðîâíÿ áåçîïàñíîñòè äëÿ ïåøåõîäîâ, à òàêæå ðàññìîòðåíèÿ âîïðîñîâ, ñâÿçàííûõ ñ îãðàíè÷åííîé ìîáèëüíîñòüþ íàñåëåíèÿ, è âîïðîñîâ, ñâÿçàííûõ ñ áåçìîòîðíûì òðàíñïîðòîì (îñîáåííî âåëîñèïåäíûì) â ðàìêàõ ïîäãîòîâêè è îñóùåñòâëåíèÿ âñåõ íîâûõ ïðîåêòîâ â ñôåðå ðàçâèòèÿ è âîññòàíîâëåíèÿ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè è ïðîåêòîâ ïî óïðàâëåíèþ òðàíñïîðòîì. Áîëåå òîãî, âîïðîñû áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ íå ñëåäóåò èñïîëüçîâàòü â êà÷åñòâå îñíîâàíèÿ äëÿ ñîçäàíèÿ ñóùåñòâåííûõ íåóäîáñòâ äëÿ ïåøåõîäîâ è âåëîñèïåäèñòîâ ñ òåì, ÷òîáû îáëåã÷èòü äâèæåíèå ìîòîðíîãî òðàíñïîðòà.

•

Ïîääåðæèâàòü áîëåå øèðîêîå ó÷àñòèå ðàçëè÷íûõ ó÷åðåæäåíèé â ðåøåíèè âîïðîñîâ ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ è áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ, âêëþ÷àÿ óëó÷øåíèå êîîðäèíàöèè ìåæäó îðãàíàìè óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì è îðãàíàìè ïîëèöèè.

•

Ïðîâåñòè äàëüíåéøåå óòî÷íåíèå êðèòåðèåâ, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûìè áóäåò ïðîèçâîäèòüñÿ îöåíêà êîíêðåòíûõ ñòàòåé èíâåñòèöèé, íàïðàâëåííûõ íà óëó÷øåíèå ðàáîòû ïîëèöèè. Ïðè ýòîì îñîáîå âíèìàíèå ñëåäóåò óäåëÿòü íåîáõîäèìîñòè èíâåñòèðîâàòü ñðåäñòâà ëèøü â òå îáúåêòû è îáîðóäîâàíèå, êîòîðûå ñëîæíî ïðåâðàòèòü â ñðåäñòâà ïîäàâëåíèÿ ãðàæäàíñêîãî íàñåëåíèÿ.

•

Ñòðåìèòüñÿ îáåñïå÷èòü ïðàâèëüíîå ðåøåíèå âîïðîñîâ áåçîïàñíîãî óïðàâëåíèÿ òðàíñïîðòíûìè ñðåäñòâàìè è ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ, âêëþ÷àÿ âîïðîñû îãðàíè÷åííîé ìîáèëüíîñòè íàñåëåíèÿ, ñ

222 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ïîìîùüþ ìåð ïî ðåôîðìèðîâàíèþ ñèñòåìû îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, â îñîáåííîñòè â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà íà ñìåíó åñòåñòâåííûì ìîíîïîëèÿì ïðèõîäèò çíà÷èòåëüíîå ÷èñëî êîìïàíèé-îïåðàòîðîâ. •

íåíèÿìè â ñòðóêòóðå ãîðîäñêîãî õîçÿéñòâà â äîëãîñðî÷íîì ïëàíå. Îñíîâíûìè ðåêîìåíäóåìûìè ìåðàìè äëÿ äîñòèæåíèÿ ýòîãî ÿâëÿþòñÿ ñëåäóþùèå: •

Â òåõ ñòðàíàõ, ãäå ýòî íåîáõîäèìî, ñëåäóåò ñîçäàòü íàöèîíàëüíûå ïðîãðàììû ïî èçâëå÷åíèþ ñâèíöà èç áåíçèíà è óëó÷øåíèþ èëè çàìåíå òåõíîëîãèé îöåíêè îáùåãî îáúåìà âûáðîñà â àòìîñôåðó îïðåäåëåííûõ âåùåñòâ (òàì, ãäå ýòî ýêîíîìè÷åñêè âûãîäíî).

•

Ãîðîäñêèì âëàñòÿì íåîáõîäèìî ñîçäàòü äåïàðòàìåíòû èëè àãåíòñòâà, êîòîðûå îòâå÷àëè áû çà èçìåðåíèå âûáðîñà âðåäíûõ âåùåñòâ â öåëÿõ ñíèæåíèÿ îòðèöàòåëüíîãî âîçäåéñòâèÿ òðàíñïîðòà íà ñîñòîÿíèå îêðóæàþùåé ñðåäû è ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ.

•

Óëó÷øåíèå ñîñòîÿíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà äîëæíî ñòàòü ïðèîðèòåòíûì íàïðàâëåíèåì äåÿòåëüíîñòè ãîðîäñêèõ âëàñòåé.

•

Íåîáõîäèìî ðàçðàáîòàòü ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì è ïðîãðàììû óïðàâëåíèÿ ñïðîñà íà ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè.

Èçáåãàòü ëþáûõ ñåðüåçíûõ ïîòåíöèàëüíûõ ðèñêîâ óõóäøåíèÿ ñîñòîÿíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû, çäîðîâüÿ ãðàæäàí è áåçîïàñíîñòè äâèæåíèÿ, ñâÿçàííûõ ñ âûïîëíåíèåì ïðîåêòîâ èëè ïðîãðàìì, ëèáî ïðèíÿòü íåîáõîäèìûå ìåðû, íàïðàâëåííûå íà ñìÿã÷åíèå ïîñëåäñòâèé âîçíèêíîâåíèÿ òàêèõ ðèñêîâ.

F. Çàùèòà îêðóæàþùåé ñðåäû Ñòðàòåãè÷åñêèå ïðèîðèòåòû Õîòÿ âîïðîñû âîçäåéñòâèÿ òðàíñïîðòà íà ñîñòîÿíèå îêðóæàþùåé ñðåäû íàõîäÿòñÿ íà ïåðâîì ìåñòå â ïîâåñòêå äíÿ ìíîãèõ ìåãàïîëèñîâ, ìóíèöèïàëüíûå âëàñòè âñå åùå ñòðåìÿòñÿ èãíîðèðîâàòü ïðèðîäîîõðàííûå àñïåêòû â ñòðàòåãèÿõ ðàçâèòèÿ ãîðîäîâ äî òåõ ïîð, êîãäà â ïðîöåññå ðàçâèòèÿ ýòèõ ãîðîäîâ ñòàíîâèòñÿ óæå ñëèøêîì ïîçäíî ÷òî-ëèáî ïðåäïðèíèìàòü â ýòîé îáëàñòè. Òàêæå íà ëþáîì óðîâíå èãíîðèðóþòñÿ è âîïðîñû ãëîáàëüíîãî ïîòåïëåíèÿ, à ãåîãðàôè÷åñêîå ðàñïðîñòðàíåíèå îòðèöàòåëüíûõ âîçäåéñòâèé íà îêðóæàþùóþ ñðåäó íå ïðèçíàåòñÿ êàê òàêîâîå âîîáùå. Îäèí èç óðîêîâ, âûíåñåííûõ â ðåçóëüòàòå ïðèîáðåòåííîãî îïûòà, ñîñòîèò â òîì, ÷òî, õîòÿ óïðàâëåíèå äâèæåíèåì è ñïîñîáíî óëó÷øèòü ïîêàçàòåëè èñïîëüçîâàíèÿ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè, îíî íå ìîæåò çàìåíèòü íåîáõîäèìóþ ïðîïóñêíóþ ñïîñîáíîñòü ÓÄÑ è ïëàíèðîâàíèå ðàçâèòèÿ ÓÄÑ â áûñòðî ðàñòóùèõ ãîðîäàõ. Ñàìîå ñëàáîå çâåíî â âûðàáîòêå ñòðàòåãè÷åñêîé ïîçèöèè ñâÿçûâàëîñü ñ óñèëèÿìè, íàïðàâëåííûìè íà óïðàâëåíèå ñïðîñîì íà ãîðîäñêèå ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè, îñîáåííî ïóòåì èñïîëüçîâàíèÿ òàêèõ ìåõàíèçìîâ, êàê âçèìàíèå ïëàòû çà ïîëüçîâàíèå äîðîãàìè, ëèáî äðóãèõ ñõîäíûõ ìåð ñ òåì, ÷òîáû òå, êòî ïîëüçóþòñÿ äîðîãàìè, ïëàòèëè áû çà ýòî "ïîëíóþ ñîöèàëüíóþ öåíó". Ãåíåðàëüíàÿ ñòðàòåãèÿ, êîòîðàÿ ðåêîìåíäóåòñÿ äëÿ çàùèòû îêðóæàþùåé ñðåäû, ñîñòîèò â ñî÷åòàíèè ìåð ïî óëó÷øåíèþ óïðàâëåíèÿ ãîðîäñêèìè òðàíñïîðòíûìè ïåðåâîçêàìè â êðàòêîñðî÷íîì ïëàíå ñ òåõíîëîãè÷åñêèìè óëó÷øåíèÿìè è èçìå-

Äîñòèãíóòûé ïðîãðåññ Ìåðû, èñïîëüçóåìûå Áàíêîì äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ âûøåóêàçàííûõ ðåêîìåíäàöèé, âêëþ÷àþò â ñåáÿ ñëåäóþùèå: •

Ïîääåðæêà òåõíîëîãè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ. Ïîñêîëüêó áoëüøàÿ ÷àñòü íåîáõîäèìîãî òåõíîëîãè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ îñóùåñòâëÿåòñÿ â ÷àñòíîì ñåêòîðå, òî ýòîò ïðîöåññ ìîæåò îêàçàòüñÿ âíå ñôåðû òðàäèöèîííîãî êðåäèòîâàíèÿ, îñóùåñòâëÿåìîãî Áàíêîì. Ýòó ïðîáëåìó ìîæíî ïðåîäîëåòü ñ ïîìîùüþ ïðèìåíåíèÿ ðÿäà íîâûõ ñõåì ôèíàíñèðîâàíèÿ. ÌÔÊ ìîæåò èíâåñòèðîâàòü ñðåäñòâà ëèáî îñóùåñòâëÿòü êðåäèòîâàíèå èííîâàöèîííîé äåÿòåëüíîñòè, èìåþùåé êîììåð÷åñêèé ïîòåíöèàë. Êðîìå òîãî, íîâûå ñõåìû ôèíàíñèðîâàíèÿ ñòàíîâÿòñÿ äîñòóïíû è â ðÿäå äðóãèõ îáëàñòåé. Íàïðèìåð, òåõíîëîãè÷åñêîå ðàçâèòèå ñðåäñòâ ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè

ÒÐÓÄÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß: ÊÀÊ ÁÀÍÊ ÌÎÆÅÒ ÑÏÎÑÎÁÑÒÂÎÂÀÒÜ ÈÕ ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ? 223

òîïëèâà, èñïîëüçóåìîãî íà òðàíñïîðòå, ìîæåò áûòü ôèíàíñèðîâàíî êàê çà ñ÷åò Îïåðàöèîííîé ïðîãðàììû ¹11 Ãëîáàëüíîãî ýêîëîãè÷åñêîãî ôîíäà (ÃÝÔ), à òàêæå çà ñ÷åò èíâåñòèöèé, îñóùåñòâëÿåìûõ Ïðîòîòèïíûì óãëåðîäíûì ôîíäîì. •

•

Óïðàâëåíèå äâèæåíèåì. Â õîäå ðàçðàáîòêè ñòðàòåãèé â ñôåðå ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Áàíê âñåãäà óäåëÿë çíà÷èòåëüíîå âíèìàíèå âîïðîñàì óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì. Ïðè ýòîì Áàíêîì áûëè äîñòèãíóòû ñóùåñòâåííûå óñïåõè â óëó÷øåíèè ñèòóàöèè ñ òðàíñïîðòíûìè ïîòîêàìè â òàêèõ ñòðàíàõ, êàê Áðàçèëèÿ, ×èëè è Êîðåÿ. Àíàëîãè÷íûå ìåðû áûëè ïðåäïðèíÿòû â ðàìêàõ ïðîåêòîâ ïî Ìîñêâå è Áåéðóòó, âêëþ÷àÿ ñóùåñòâåííûå èíâåñòèöèè â îáîðóäîâàíèå ïî êîíòðîëþ íàä äâèæåíèåì òðàíñïîðòà. Ñðåäè ñàìûõ ïîñëåäíèõ íàïðàâëåíèé äåÿòåëüíîñòè â ýòîé ñôåðå ñëåäóåò âûäåëèòü óñèëåíèå âíèìàíèÿ ê îáåñïå÷åíèþ äâèæåíèÿ áåçìîòîðíîãî òðàíñïîðòà è ê ïåøåõîäàì (íàïðèìåð, â Ìàíèëå è Ëèìå). Áàíê òàêæå ÿâëÿåòñÿ ðàñïîðÿäèòåëåì ãðàíòîâ ÃÝÔ (òåêóùèõ èëè íàõîäÿùèõñÿ â ñòàäèè ïîäãîòîâêè), íàïðàâëåííûõ íà óëó÷øåíèå êà÷åñòâà âîçäóõà ïîñðåäñòâîì ïðèìåíåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ ìåð â îáëàñòè óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì â Ìàíèëå, Ñàíòüÿãî è Ëèìå. Èíôðàñòðóêòóðà ÓÄÑ. Ðàñõîäû, ñâÿçàííûå ñ ÓÄÑ, ñîñòàâëÿþò ñâûøå îäíîé òðåòè âñåõ ðàñõîäîâ, ïðåäóñìîòðåííûõ â ðàìêàõ êðåäèòíîãî ïîðòôåëÿ Áàíêà ïî ïðîåêòàì ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Îêîëî ïîëîâèíû îò ýòîé ñóììû ïðèõîäèòñÿ íà âîññòàíîâëåíèå ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè ÓÄÑ, à íå íà ðàñøèðåíèå åå âîçìîæíîñòåé. Ïðè ýòîì äàæå ýòè óñèëèÿ ñêîíöåíòðèðîâàíû íà äîðîãàõ, ïî êîòîðûì ïðîõîäÿò îñíîâíûå òðàíñïîðòíûå ïîòîêè (êàê, íàïðèìåð, â ïðîåêòå ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â Êûðãûçñòàíå). Â îòíîøåíèè êðóïíûõ ãîðîäîâ ñ óñòîé÷èâûì ðàçâèòèåì ïðèçíàåòñÿ, ÷òî ïîïûòêè èíâåñòèðîâàíèÿ ñðåäñòâ â ðåøåíèå ïðîáëåìû òðàíñïîðòíûõ çàòîðîâ íå ÿâëÿåòñÿ äëÿ ñòðàí, ãäå ðàñïîëîæåíû òàêèå ãîðîäà, ïðåäïî÷òèòåëüíûì íàïðàâëåíèåì äåÿòåëüíîñòè. Íåñìîòðÿ íà

äàííîå óòâåðæäåíèå, ïðåäñòàâëÿåòñÿ î÷åâèäíûì, ÷òî Áàíê íå îòîøåë ïîëíîñòüþ îò ïîääåðæêè èíâåñòèöèé â ãîðîäñêóþ èíôðàñòðóêòóðó ÓÄÑ è íå íàìåðåí ïîñòóïàòü òàêèì îáðàçîì. Îäíàêî âåñüìà âàæíûì ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òîáû ëþáîå êðåäèòîâàíèå Áàíêîì èíâåñòèöèé â ãîðîäñêèå ÓÄÑ îñóùåñòâëÿëîñü ëèøü ïðè óñëîâèè ïðîâåäåíèÿ ýôôåêòèâíîé ïîëèòèêè óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì è åãî îãðàíè÷åíèÿ. •

Óïðàâëåíèå ñïðîñîì, öåíû è íàëîãè. Íåñìîòðÿ íà ðàçî÷àðîâûâàþùèé îïûò ïðåäûäóùèõ ëåò, ïåðåäà÷à îòâåòñòâåííîñòè â ãîðîäà â êîíòåêñòå òÿæåëîãî íàëîãîâîãî áðåìåíè è â óñëîâèÿõ ïîâûøåííîãî èíòåðåñà è óæå íàêîïëåííîãî îïûòà â ðÿäå èíäóñòðèàëüíî ðàçâèòûõ ñòðàí â îòíîøåíèè óñòàíîâëåíèÿ öåí íà ïîëüçîâàíèå ÓÄÑ äåëàåò â íàñòîÿùåå âðåìÿ ðàçðàáîòêó ìåõàíèçìîâ óñòàíîâëåíèÿ ïëàòû çà ïîëüçîâàíèå ÓÄÑ âàæíûì ïðèîðèòåòíûì íàïðàâëåíèåì äåÿòåëüíîñòè.

•

Ìàññîâûå àâòîáóñíûå ïåðåâîçêè. Êîíöåïöèÿ ôèçè÷åñêîãî îòäåëåíèÿ äâèæåíèÿ àâòîáóñîâ îò äâèæåíèÿ îñòàëüíîãî òðàíñïîðòà, êîòîðîå õàðàêòåðèçóåòñÿ âñå áîëåå óñèëèâàþùèìèñÿ òðàíñïîðòíûìè çàòîðàìè, áûëà ïîääåðæàíà Áàíêîì ïðè îñóùåñòâëåíèè ïðîåêòîâ â Áðàçèëèè, ×èëè è äðóãèõ ñòðàíàõ. Íåäàâíåå âîçðîæäåíèå êîíöåïöèè îòäåëåíèÿ àâòîáóñíûõ ïåðåâîçîê êàê áîëåå øèðîêî ðàçâèòîé ìàññîâîé òðàíñïîðòíîé ñèñòåìû îò ïåðåâîçîê äðóãèìè âèäàìè òðàíñïîðòà, ÷òî áûëî âïåðâûå ïðîäåìîíñòðèðîâàíî â ã. Êóðèòèáå, â íàñòîÿùåå âðåìÿ íàõîäèò ïîääåðæêó â Áîãîòå è ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê âîçìîæíûé âàðèàíò â Ëèìå.

•

Ìàññîâûé ðåëüñîâûé òðàíñïîðò. Ïðåäûäóùèå çàÿâëåíèÿ, à òàêæå ïðåäïðèíèìàåìûå Áàíêîì äåéñòâèÿ ïðîèçâîäèëè âïå÷àòëåíèå òîãî, ÷òî Áàíê óïîðíî âûñòóïàë ïðîòèâ ëþáûõ èíâåñòèöèé â ðåëüñîâûé òðàíñïîðò â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ èç-çà îïàñåíèÿ òîãî, ÷òî îñóùåñòâëåíèå òàêîãî ðîäà êðóïíûõ è äîðîãîñòîÿùèõ ïðîåêòîâ ñìîæåò ïîëíîñòüþ ïîãëîòèòü ñðåäñòâà ìóíèöèïàëüíûõ ôîíäîâ, èñïîëüçîâàíèå êîòîðûõ â äðóãèõ

224 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

íàïðàâëåíèÿõ ìîãëî áû ïðèâåñòè ê áîëåå ñîöèàëüíî çíà÷èìûì ðåçóëüòàòàì. Àíàëèç ñòðóêòóðû êðåäèòíîãî ïîðòôåëÿ Áàíêà óêàçûâàåò íà òî, êàêèå ñóùåñòâåííûå èçìåíåíèÿ ïðåòåðïåëà äàííàÿ ïîçèöèÿ. Óòâåðæäåííàÿ íà ñåãîäíÿøíèé äåíü òî÷êà çðåíèÿ ñîñòîèò â òîì, ÷òî â òåõ ãîðîäàõ, ãäå óæå èìåþòñÿ ñèñòåìû ãîðîäñêîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà, êàê ïðàâèëî, æåëàòåëüíî ïîääåðæèâàòü èõ ôóíêöèîíèðîâàíèå (â êà÷åñòâå ïðèìåðà ìîæíî ïðèâåñòè ïðîåêòû â Áðàçèëèè è Àðãåíòèíå). Èíâåñòèöèè æå â íîâûå ïðîåêòû ãîðîäñêîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü â áîëåå øèðîêîì êîíòåêñòå äîëãîñðî÷íîé ñòðàòåãèè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ. Îò òðàäèöèîííîé ïîçèöèè Áàíêà îñòàëîñü òî, ÷òî èíâåñòèöèè â ðåëüñîâûé òðàíñïîðò äîëæíû áûòü îêóïàåìû ñ ôèíàíñîâîé òî÷êè çðåíèÿ. À äîáàâëåíî áûëî òî, ÷òî òàêèå ïðîåêòû äîëæíû áûòü èíòåãðèðîâàíû â êîìïëåêñíóþ ñòðàòåãèþ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà è ñîäåðæàòü òàêèå ýëåìåíòû, êàê ðàçâèòèå ôèçè÷åñêîé èíòåãðàöèè ìåæäó ðàçëè÷íûìè âèäàìè òðàíñïîðòà è êîìïëåêñíîé îïëàòû çà ïðîåçä íà ðàçëè÷íûõ âèäàõ òðàíñïîðòà ñ òåì, ÷òîáû ðåàëèçàöèÿ òàêèõ ïðîåêòîâ íå ñêàçàëàñü îòðèöàòåëüíî íà áåäíîé ÷àñòè íàñåëåíèÿ. Ñ òåõíè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ ýòî ñâÿçàíî ñ ðåêîìåíäàöèÿìè î òîì, êàê îöåíèâàòü âîçäåéñòâèå èíâåñòèöèé â ïðîåêòû ãîðîäñêîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà íà äðóãèå ñåêòîðà è êàê ñëåäóåò îïðåäåëÿòü ýêîíîìè÷åñêèé ýôôåêò îò ðåàëèçàöèè ýòèõ ïðîåêòîâ.

íèå îêðóæàþùåé ñðåäû. Ýòî ìîæíî áûëî áû îñóùåñòâèòü ñëåäóþùèìè ïóòÿìè. •

Àêöåíòèðîâàòü âíèìàíèå íà çíà÷èìîñòè ïëàíèðîâàíèÿ óëè÷íî-äîðîæíîé ñåòè äëÿ ïåðåäâèæåíèÿ ëþäåé, à íå òîëüêî äëÿ äâèæåíèÿ òðàíñïîðòà è óäåëÿòü áîëüøåå âíèìàíèå íóæäàì ïàññàæèðîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, ïåøåõîäîâ è ïîëüçîâàòåëåé áåçìîòîðíûõ âèäîâ òðàíñïîðòà ïðè ðàçâèòèè ãîðîäñêîé ÓÄÑ.

•

Âûñòóïàòü çà ñáàëàíñèðîâàííóþ ñòðàòåãèþ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêèõ ðàéîíîâ, ñî÷åòàÿ ïðè ýòîì îáåñïå÷åíèå íåîáõîäèìîé áàçîâîé ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòè ÓÄÑ ñ ïðîãðàììàìè óïðàâëåíèÿ äâèæåíèåì, ñäåðæèâàíèÿ ñïðîñà íà ïàññàæèðñêèå ïåðåâîçêè è ðàçâèòèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Òàêæå íåîáõîäèìî âûñòóïàòü çà òî, ÷òîáû ëþáûå èíâåñòèöèè â ãîðîäñêóþ ÓÄÑ áûëè óâÿçàíû ñ ïðèìåíåíèåì ìåð ïî ïîääåðæêå óïðàâëåíèÿ äîðîæíûì äâèæåíèåì è óñòàíîâëåíèåì öåí íà ïîëüçîâàíèå ÓÄÑ. Ýòî ïîçâîëèò îáåñïå÷èòü òî, ÷òî ïëàíèðóåìûå ïîçèòèâíûå ñäâèãè â ñôåðå çàùèòû îêðóæàþùåé ñðåäû è ðîñò ýôôåêòèâíîñòè ïåðåâîçîê íàéäóò øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå.

•

Ñòðåìèòüñÿ îáåñïå÷èòü ñîïîñòàâèìîñòü è ñîâìåñòèìîñòü ìåòîäîëîãèé ôèíàíñîâûõ è ýêîíîìè÷åñêèõ îöåíîê, ïðîâîäèìûõ ïî ðàçëè÷íûì âèäàì òðàíñïîðòíûõ ïåðåâîçîê.

•

Âîçîáíîâèòü óñèëèÿ, íàïðàâëåííûå íà âíåäðåíèå ýôôåêòèâíûõ ìåòîäîâ ñäåðæèâàíèÿ ñïðîñà ïóòåì èñïîëüçîâàíèÿ êàê öåíîâûõ, òàê è íåöåíîâûõ èíñòðóìåíòîâ. Â ñëó÷àÿõ, êîãäà äëÿ äîñòèæåíèÿ ñîîòâåòñòâèÿ ñ òðåáîâàíèÿìè è íîðìàìè ïî îõðàíå îêðóæàþùåé ñðåäû íåîáõîäèìî èñïîëüçîâàòü èíûå ìåðû óïðàâëåí÷åñêîãî õàðàêòåðà, ñâÿçàííûå ñ èíâåñòèöèÿìè, òî íåîáõîäèìî òðåáîâàòü ïðåäîñòàâëåíèÿ äîêàçàòåëüñòâ è ãàðàíòèé òîãî, ÷òî ìåðû óïðàâëåí÷åñêîãî õàðàêòåðà áóäóò ïðåäïðèíÿòû äî íà÷àëà îñóùåñòâëåíèÿ èíâåñòèöèé.

•

Ïîääåðæèâàòü âíåäðåíèå ëèáî ðàçâèòèå ñóùåñòâóþùèõ ñèñòåì ñêîðîñòíûõ àâòî-

Ïëàí äåéñòâèé Áàíê ïðîäîëæàåò ïðèäåðæèâàòüñÿ ñòðîãèõ îáÿçàòåëüñòâ â îòíîøåíèè óëó÷øåíèÿ ñîñòîÿíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû. Ïðè ýòîì ïðèçíàåòñÿ, ÷òî ê äåÿòåëüíîñòè â ýòîì íàïðàâëåíèè íåëüçÿ ïîäõîäèòü îòäåëüíî ñ òåõíè÷åñêîé è îòäåëüíî ñ èíñòèòóöèîíàëüíîé òî÷êè çðåíèÿ. Ýòè äâà ïîäõîäà äîëæíû áûòü èíòåãðèðîâàíû â ðàìêàõ ïîëèòèêè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Îíà ìîæåò ïðåñëåäîâàòü è äðóãèå öåëè, ñ êîòîðûìè íåîáõîäèìî áóäåò ñ÷èòàòüñÿ. Áàíê ìîæåò îêàçàòü ñîäåéñòâèå ñòðàíàì è ïðàâèòåëüñòâàì ãîðîäîâ â òîì, ÷òîáû ôóíêöèîíèðîâàíèå ñåêòîðà ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â áîëüøåé ñòåïåíè ïîääåðæèâàëî ñîñòîÿ-

ÒÐÓÄÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß: ÊÀÊ ÁÀÍÊ ÌÎÆÅÒ ÑÏÎÑÎÁÑÒÂÎÂÀÒÜ ÈÕ ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ? 225

áóñíûõ ïåðåâîçîê è óâÿçûâàíèå èõ (òàì, ãäå ýòî íåîáõîäèìî) ñ ðåôîðìèðîâàíèåì ñèñòåìû ðåñóðñíîãî îáåñïå÷åíèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà, îñîáåííî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ýòî, êàê ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü óëó÷øåíèþ ñîñòîÿíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû. •

Ïîääåðæèâàòü ýêñïëóàòàöèþ èìåþùåãîñÿ ïîòåíöèàëà ãîðîäñêîãî ðåëüñîâîãî òðàíñïîðòà, îñîáåííî òàì, ãäå óæå èìååòñÿ áàçîâàÿ èíôðàñòðóêòóðà, îäíàêî ïðîäîëæàòü îñòîðîæíî îòíîñèòüñÿ ê ðåàëèñòè÷íîñòè îöåíîê ëþáûõ òàêèõ èíâåñòèöèé è ïðàâèëüíîñòè îöåíîê ïðåäïîëàãàåìîé íàëîãîâîé íàãðóçêè â äîëãîñðî÷íîì ïëàíå â ðåçóëüòàòå îñóùåñòâëåíèÿ òàêèõ èíâåñòèöèé. Òàêæå íåîáõîäèìî óáåäèòüñÿ â òîì, ÷òî íå áóäåò ïðîèñõîäèòü îòâëå÷åíèÿ ñðåäñòâ îò äðóãèõ áîëåå âûãîäíûõ èíâåñòèöèîííûõ ïðîåêòîâ.

•

Ïðèçíàâàÿ, ÷òî òåõíîëîãè÷åñêîå ðàçâèòèå òðàíñïîðòà ÿâëÿåòñÿ ãëàâíûì îáðàçîì, ïðåðîãàòèâîé è îòâåòñòâåííîñòüþ ÷àñòíîãî ñåêòîðà, äåéñòâîâàòü â êà÷åñòâå àãåíòîâ Ãëîáàëüíîãî ýêîëîãè÷åñêîãî ôîíäà è Ïðîòîòèïíîãî óãëåðîäíîãî ôîíäà è îñóùåñòâëÿòü ïîèñê è ïîääåðæèâàòü ðàçâèòèå òåõíîëîãè÷åñêèõ ðàçðàáîòîê, íàïðàâëåííûõ íà ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ òîïëèâà íà òðàíñïîðòå.

•

Ïðè ïðîâåäåíèè îöåíîê âîçäåéñòâèÿ èíâåñòèöèé â èíôðàñòðóêòóðó ÓÄÑ íà ñîñòîÿíèå ýêîíîìèêè è îêðóæàþùåé ñðåäû ïðåäóñìîòðåòü äîïóñê â ðàçóìíûõ ïðåäåëàõ äëÿ èíäóöèðîâàííîãî òðàíñïîðòà.

G. Âûâîäû Â èòîãå ìû âîçâðàùàåìñÿ ê âîïðîñó î òîì, êàê íåîáõîäèìî îñóùåñòâëÿòü ñòðàòåãèþ, äåëàÿ àêöåíò íà ôèíàíñîâûå èíñòðóìåíòû, ïðîöåññû è ïðîöåäóðû, êîòîðûå ìîãóò ïðèìåíÿòñÿ äëÿ ýòîé öåëè.

Ôèíàíñîâûå èíñòðóìåíòû Äàííûé îáçîð ñîñòàâëåí â êîíòåêñòå îáùåãî ñäâèãà â ïîëèòèêå Âñåìèðíîãî áàíêà â îòíîøåíèè åãî ïîäõîäà ê èíôðàñòðóêòóðíûì ñåêòî-

ðàì ýêîíîìèêè. Òðè ñäâèãà â êîðïîðàòèâíîé ïîëèòèêå Áàíêà çàñëóæèâàþò ðàññìîòðåíèÿ: Âî-ïåðâûõ, ïðîèçîøåë ñäâèã îò ôèíàíñèðîâàíèÿ èíôðàñòðóêòóðíûõ ïðîåêòîâ ê ôèíàíñèðîâàíèþ ïîâûøåíèÿ çíàíèé, êîíñóëüòàòèâíûõ óñëóã è ðàçâèòèÿ âíóòðåííèõ âîçìîæíîñòåé è ñïîñîáíîñòåé. Èííîâàöèîííî-îáðàçîâàòåëüíûé çàåì (LIL) ÿâëÿåòñÿ íåáîëüøèì ïî ðàçìåðó ïðåäîñòàâëÿåìûõ ñðåäñòâ ôèíàíñîâûì ïðîäóêòîì, êîòîðûé äîñòàòî÷íî áûñòðî âûäàåòñÿ çàåìùèêó è íàïðàâëåí íà òî, ÷òîáû íà÷àòü îñóùåñòâëåíèå ðåôîðì íà ýêñïåðèìåíòàëüíîé îñíîâå è îòäåëèòü ïðîâåäåíèå òàêèõ ýêñïåðèìåíòàëüíûõ çàäà÷ îò ïðîöåññà èíâåñòèöèîííîãî êðåäèòîâàíèÿ. Îäíàêî ýòîò çàåì ÿâëÿåòñÿ äîðîãîñòîÿùèì ñ òî÷êè çðåíèÿ åãî îáñëóæèâàíèÿ è èñïîëüçîâàíèÿ íåìàëûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ðåñóðñîâ, ïîýòîìó îí íå âûçâàë çíà÷èòåëüíîãî ýíòóçèàçìà êàê ñî ñòîðîíû ñîòðóäíèêîâ Áàíêà, òàê è åãî êëèåíòîâ. Â ëþáîì ñëó÷àå ðåôîðìèðîâàíèå èíñòèòóöèîíàëüíîé ñôåðû ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé, êàê ïðàâèëî, ìåäëåííûé ïðîöåññ, ãäå òðåáóåòñÿ äëèòåëüíûé ïðîöåññ îáó÷åíèÿ. Ïîýòîìó ìîæåò âîçíèêíóòü íåîáõîäèìîñòü â îêàçàíèè áîëåå ïðîäîëæèòåëüíîé ïîääåðæêè, ÷åì ýòî âîçìîæíî â ðàìêàõ èííîâàöèîííî-îáðàçîâàòåëüíîãî çàéìà. Ýòîò çàåì àññîöèèðîâàëñÿ ñ òåì, ÷òî óïîð äåëàëñÿ íà ðàçâèòèè çíàíèé. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ íîâûé àêöåíò ñòàâèòñÿ íà ïðåäîñòàâëåíèè ïîìîùè â çàâèñèìîñòè îò äîñòèãíóòîãî ýôôåêòà, ïðè ýòîì îêàçàíèå òàêîé ïîìîùè óâÿçûâàåòñÿ íå ñ èíâåñòèöèÿìè â ðàçâèòèå ðåñóðñîâ ãîñóäàðñòâåííîãî ñåêòîðà, à ñ ðàçâèòèåì ýôôåêòèâíûõ ïðîöåäóð îñóùåñòâëåíèÿ çàêóïîê ÷àñòíûì ñåêòîðîì, ïðåäîñòàâëÿþùèì óñëóãè áåäíûì ñëîÿì íàñåëåíèÿ. Âî-âòîðûõ, ïðîèçîøåë ñäâèã îò êîíêðåòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ îòäåëüíûõ ïðîåêòîâ ê áîëåå àäàïòèâíûì ïðîãðàììíûì çàéìàì, êîòîðûå ìîãóò èìåòü ðàçëè÷íûå ôîðìû, âêëþ÷àÿ: •

Ôèíàíñèðîâàíèå â òå÷åíèå îïðåäåëåííîãî îòðåçêà âðåìåíè ïðîãðàììû, çàòðàãèâàþùåé îäèí ñåêòîð, ïðè óñëîâèè èìåþùèõñÿ äîãîâîðåííîñòåé îòíîñèòåëüíî öåëåé ïðîâîäèìîé ïîëèòèêè è ðåôîðì â ñìåæíûõ ñåêòîðàõ, êàê, íàïðèìåð, ïðåäîñòàâëåíèå áþäæåòîçàìåùàþùèõ çàéìîâ.

226 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

•

Êðåäèòîâàíèå ðÿäà ñåêòîðîâ, íàïðàâëåííîå íà èíòåãðàöèþ èíâåñòèöèé â ýòè ñåêòîðà â ðàìêàõ êîìïëåêñíîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ, êàê, íàïðèìåð, â ñëó÷àå òðàíñïîðòíîãî êîìïîíåíòà Ïðîåêòà ðàçâèòèÿ ãîñóäàðñòâåííî-÷àñòíîãî ñåêòîðà â Ðèîäå-Æàíåéðî.

•

Ïîäõîä, ñâÿçàííûé ñ ïðåäîñòàâëåíèåì çàéìà îòäåëüíûìè òðàíøàìè â çàâèñèìîñòè îò ïîñëåäîâàòåëüíîãî âûïîëíåíèÿ çàïëàíèðîâàííûõ ïîêàçàòåëåé îñóùåñòâëÿåìîé ðåôîðìû, êàê â ñëó÷àå Ãèáêèõ ïðîãðàììíûõ çàéìîâ, íàïðèìåð, ïî Ïðîåêòó ãîðîäñêîé ìîáèëüíîñòè íàñåëåíèÿ â Ñåíåãàëå.

Íåñêîëüêî ÷ðåçâû÷àéíî âàæíûõ âîïðîñîâ, çàòðîíóòûõ â äàííîì îáçîðå, — ìóíèöèïàëüíàÿ èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ðåôîðìà, ðåãóëèðîâàíèå êîíòðàêòîâ íà ïðåäîñòàâëåíèå êîíöåññèé, çàãðÿçíåíèå âîçäóõà â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ è ò.ä. — ÿâëÿþòñÿ ïî ñóòè ëèøü ïðîÿâëåíèÿìè â òðàíñïîðòíîé ñôåðå ïðîáëåì áîëåå îáùåãî è ãëóáîêîãî õàðàêòåðà. Âñå âîçðàñòàþùàÿ ïîìîùü, êîòîðóþ ïðåäîñòàâëÿåò Áàíê â îñóùåñòâëåíèè ðåôîðìèðîâàíèÿ èíñòèòóòîâ ñèñòåìû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, ìîæåò íàéòè îòðàæåíèå è â áîëåå êðóïíûõ ïðîåêòàõ ìóíèöèïàëüíîé ðåôîðìû â öåëîì èëè â ïðîåêòàõ ïî óëó÷øåíèþ êà÷åñòâà âîçäóõà, çàòðàãèâàþùèõ öåëûé ðÿä ñåêòîðîâ. Â ýòîì êîíòåêñòå âàæíî îáåñïå÷èòü òî, ÷òîáû âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ ðàçâèòèåì ñåêòîðîâ, ïðîäîëæàëè ðåøàòüñÿ êîìïåòåíòíûì îáðàçîì ñ òåõíè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ è ÷òîáû ïðè ýòîì íå îñëàáåâàëè ñèëüíûå ïðîôåññèîíàëüíûå ñâÿçè, êîòîðûå âñåãäà áûëè î÷åíü âàæíû äëÿ ïåðåäà÷è çíàíèé è îáåñïå÷åíèÿ ïðèâåðæåííîñòè ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí îñóùåñòâëåíèþ ðåôîðì íà äîëæíîì òåõíè÷åñêîì è ïîëèòè÷åñêîì óðîâíå. Ñòðîãèå ïðàâèëà Âñåìèðíîãî áàíêà â îòíîøåíèè îñóùåñòâëåíèÿ çàêóïîê â ðàìêàõ âûäåëÿåìîãî çàéìà, öåëü êîòîðûõ ñîñòîèò â îáåñïå÷åíèè óñëîâèé ñïðàâåäëèâîé êîíêóðåíöèè è èçáåæàíèÿ ëþáûõ âîçìîæíûõ ïðîÿâëåíèé êîððóïöèè, áóäóò îñòàâàòüñÿ íåèçìåííûìè. Â-òðåòüèõ, ñóùåñòâóåò ñòðåìëåíèå ïåðåéòè îò îáûêíîâåííûõ çàéìîâ ê "çàéìàì ñ âûñîêîé ñòåïåíüþ âîçäåéñòâèÿ". Òàêèå çàéìû ïðåäïîëàãàþò íîâûå âèäû äåÿòåëüíîñòè Áàí-

êà, îñîáåííî â îòíîøåíèè ãîñóäàðñòâåííî÷àñòíûõ ïðîåêòîâ, êîòîðûå íàöåëåíû íà ïîëó÷åíèå äåìîíñòðàöèîííî-çíà÷èòåëüíîãî ýôôåêòà. Íàïðèìåð, ãàðàíòèÿ Áàíêà ïî êîìïåíñàöèè ÷àñòè âîçìîæíûõ ðèñêîâ ìîæåò çàùèòèòü êîìïàíèè, ïðåäîñòàâëÿþùèå óñëóãè íà îñíîâå äîãîâîðîâ ôðàíøèçû, îò îòêàçà ïðàâèòåëüñòâà îò âûïîëíåíèÿ ñâîèõ äîãîâîðíûõ îáÿçàòåëüñòâ, õîòÿ íà ïðàêòèêå òàêèå ãàðàíòèè íà ñåãîäíÿøíèé äåíü åùå íå âûäàâàëèñü. Â ðÿäå äðóãèõ âàæíûõ íàïðàâëåíèé ïîëèòèêè â ñôåðå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà — îñîáåííî â îòíîøåíèè ðàçâèòèÿ áåçìîòîðíîãî òðàíñïîðòà è íåôîðìàëüíîãî ñåêòîðà îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà — ÷ðåçâû÷àéíî âàæíûì ÿâëÿåòñÿ ïðåäîñòàâëåíèå ñðàâíèòåëüíî íåáîëüøèõ ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ çíà÷èòåëüíîìó ÷èñëó çàåìùèêîâ, êàê ïðàâèëî ÷àñòíûõ. Îïûò Áàíêà â ïðåäîñòàâëåíèè êðåäèòíûõ ëèíèé, îñîáåííî òåõ, êîòîðûå íåïîñðåäñòâåííî ñâÿçàíû ñ ðàçâèòèåì îïðåäåëåííûõ ñåêòîðîâ, íå îêàçàëñÿ äîñòàòî÷íî ïîçèòèâíûì. Ïîýòîìó ïðåäñòàâëÿåòñÿ âàæíûì òî, ÷òîáû ñàìûé óñïåøíûé îïûò, íàêîïëåííûé Áàíêîì â îáëàñòè óäîâëåòâîðåíèÿ ôèíàíñîâûõ ïîòðåáíîñòåé ìàëûõ è ñðåäíèõ ïðåäïðèÿòèé, áûë âêëþ÷åí â ïðîåêòû ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ Áàíê ÷åòêî ïðèçíàåò òî îáñòîÿòåëüñòâî, ÷òî â íåêîòîðûõ íàïðàâëåíèÿõ îí ïðåñëåäóåò ãëîáàëüíûå öåëè ðåêîìåíäàòåëüíîãî õàðàêòåðà, êîòîðûå ìîãóò îïåðåæàòü òåêóùèå ïðåäñòàâëåíèÿ è ïðåäïî÷òåíèÿ êëèåíòîâ Áàíêà. Â ðàìêàõ ðàçâèòèÿ ñåêòîðà ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà Áàíê óæå ïðèñòóïèë ê êàìïàíèè çà ïîâûøåíèå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ íà òðàíñïîðòå.

Êðåäèòîâàíèå ãîðîäîâ Ïîñêîëüêó îòâåòñòâåííîñòü çà ðàáîòó ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ïåðåäàíà ãîðîäñêèì âëàñòÿì, îò íèõ âñå â áîëüøåé ñòåïåíè òðåáóþò ïðèíÿòèÿ ñîáñòâåííûõ ðåøåíèé ôèíàíñîâîãî õàðàêòåðà, âêëþ÷àÿ è âîïðîñû çàèìñòâîâàíèÿ ñðåäñòâ. Êðåäèòíûå ðèñêè ãîðîäîâ ìîãóò áûòü îñîáåííî ñåðüåçíûìè, ïîñêîëüêó çàéìû Áàíêà, êàê ïðàâèëî, îáîçíà÷àþòñÿ â èíîñòðàííîé âàëþòå, à äîõîäû ãîðîäîâ èçìåðÿþòñÿ â íàöèîíàëüíûõ äåíåæíûõ åäèíèöàõ. Â îòëè÷èå îò äðóãèõ ìíîãîíàöèîíàëüíûõ ñòðóêòóð2, ÌÁÐÐ, ñîãëàñíî ñâîåìó Óñòàâó, íå ìîæåò íàïðÿìóþ

ÒÐÓÄÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß: ÊÀÊ ÁÀÍÊ ÌÎÆÅÒ ÑÏÎÑÎÁÑÒÂÎÂÀÒÜ ÈÕ ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ? 227

êðåäèòîâàòü ãîðîäà áåç íàëè÷èÿ ïðàâèòåëüñòâåííîé ãàðàíòèè. Â ïðîòèâîïîëîæíîñòü ýòîìó ÌÔÊ èìååò ïðàâî êðåäèòîâàòü ëèøü ÷àñòíûé ñåêòîð, ïðè÷åì áåç íàëè÷èÿ ïðàâèòåëüñòâåííîé ãàðàíòèè. Ïîýòîìó, èñõîäÿ èç óñëîâèé êðåäèòîâàíèÿ ÌÁÐÐ è ÌÔÊ, ãîðîäà êàê çàåìùèêè íàõîäÿòñÿ êàê áû ïîñåðåäèíå ìåæäó ïðàâèòåëüñòâàìè ñòðàí è ÷àñòíûìè çàåìùèêàìè. Ïîñëåäñòâèÿ òàêîé ñèòóàöèè ðàçíîïëàíîâûå. Ñ îäíîé ñòîðîíû, ãîðîäà ìîãóò ñòîëêíóòüñÿ ñ ìîðàëüíîé îïàñíîñòüþ, ñâÿçàííîé ñî ñòðåìëåíèåì íåîïðàâäàííî ðèñêîâîãî çàèìñòâîâàíèÿ ñðåäñòâ ïîä ãàðàíòèþ öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Îäíàêî òàêîé íåîïðàâäàííîé èíèöèàòèâå ìîæíî ïðîòèâîñòîÿòü ïóòåì âçèìàíèÿ ñîîòâåòñòâóþùåé ïëàòû çà ãàðàíòèþ (íàïðèìåð, ïðàâèòåëüñòâà Ïîëüøè è Êîëóìáèè âçèìàþò ïëàòó â ðàçìåðå 2 % îò ðàçìåðà ãàðàíòèè íåïîñðåäñòâåííî ïåðåä åå ïðåäîñòàâëåíèåì). Ëèáî æå â êà÷åñòâå ñòèìóëà ê îñóùåñòâëåíèþ ðåôîðì ïðàâèòåëüñòâà ñòðàí ìîãóò âûäàòü ãîðîäàì, ïðèíèìàþùèì ó÷àñòèå â ðåôîðìå, ãàðàíòèþ íà êîíêóðñíîé îñíîâå, ÷òî áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü óêðåïëåíèþ èõ ôèíàíñîâîé îòâåòñòâåííîñòè3. Òàêèì îáðàçîì, óñòàíîâëåíèå àäåêâàòíîé ïëàòû çà ïðåäîñòàâëåíèå ïðàâèòåëüñòâåííûõ ãàðàíòèé è óñëîâèé èõ ïðåäîñòàâëåíèÿ ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü äîñòèæåíèþ íåîáõîäèìîé öåëè — óñòîé÷èâîñòè ôóíêöèîíèðîâàíèÿ è ñàìîîêóïàåìîñòè. Íàèáîëåå ñåðüåçíàÿ îçàáî÷åííîñòü Áàíêà ñ ó÷åòîì âíèìàíèÿ, êîòîðîå îí óäåëÿåò îñóùåñòâëåíèþ ýôôåêòèâíîé äåöåíòðàëèçàöèè ïîëíîìî÷èé è îòâåòñòâåííîñòè, ñîñòîèò â òîì, ÷òî öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò èñïîëüçîâàòü ñâîþ âëàñòü â îòíîøåíèè ïðåäîñòàâëåíèÿ ãàðàíòèé â êà÷åñòâå ðû÷àãà ðàçëè÷íîãî ðîäà ïîëèòè÷åñêîãî äàâëåíèÿ íà ïðàâèòåëüñòâà ãîðîäîâ, ëèáî æå ìîæåò ïðîñòî îòêàçàòüñÿ âûïîëíÿòü íåáëàãîäàðíóþ çàäà÷ó ðàçäåëåíèÿ ãîðîäîâ íà êðåäèòîñïîñîáíûå è íåêðåäèòîñïîñîáíûå. Â ðÿäå ñëó÷àåâ ìîæíî íàéòè è äðóãèå êàíàëû ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîðîäîâ êðîìå ïðÿìîãî êðåäèòîâàíèÿ èëè êðåäèòîâàíèÿ ïîä ãàðàíòèè ñ òåì, ÷òîáû óäîâëåòâîðèòü ïîòðåáíîñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. ÌÁÐÐ êðåäèòóåò ãîñóäàðñòâåííûå áàíêè â Êîëóìáèè, êîòîðûå çàòåì èñïîëüçóþò ýòè ðåñóðñû äëÿ êðåäèòîâà-

íèÿ ãîðîäîâ. Â Óçáåêèñòàíå çàåì, âûäàííûé ãîñóäàðñòâåííîìó ëèçèíãîâîìó àãåíòñòâó (äåÿòåëüíîñòü êîòîðîãî, ïî çàêîíó, ïîäâåðãàåòñÿ ïåðèîäè÷åñêîé ïðîâåðêå ñî ñòîðîíû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîãî íàäçîðà) áûë èñïîëüçîâàí äëÿ ïðåäîñòàâëåíèÿ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â ðàñïîðÿæåíèå ãîñóäàðñòâåííûõ àêöèîíåðíûõ îáùåñòâ è àêöèîíåðíûõ îáùåñòâ, â êîòîðûõ êîíòðîëüíûé ïàêåò ïðèíàäëåæèò ãîñóäàðñòâó è ãäå ãîñóäàðñòâî îñóùåñòâëÿåò óïðàâëåíèå äåÿòåëüíîñòüþ ýòèõ îáùåñòâ íà êîììåð÷åñêîé îñíîâå, âî âòîðîñòåïåííûõ ãîðîäàõ. ÌÔÊ ìîæåò êðåäèòîâàòü ÷àñòíûå èëè ñìåøàííûå (ãîñóäàðñòâåííî-÷àñòíûå) áàíêè, êîòîðûå çàòåì ìîãóò èñïîëüçîâàòü ýòè ðåñóðñû äëÿ êðåäèòîâàíèÿ íà êîììåð÷åñêèõ óñëîâèÿõ ïîñòàâùèêîâ òðàíñïîðòíûõ óñëóã. Îäíàêî îïûò ïðåäîñòàâëåíèÿ ìèêðîêðåäèòîâ äëÿ ïðèîáðåòåíèÿ ãîðîäñêèõ òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ íå ñëèøêîì îáíàäåæèâàþùèé, à ïðåäîñòàâëåíèå êðåäèòà òðàíñïîðòíûì êîìïàíèÿì íà ïðèîáðåòåíèå â ëèçèíã òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ òàêæå òðóäíî ðàçâèâàòü â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé, ãäå îíè íàèáîëåå íåîáõîäèìû. Èòàê, îñòàåòñÿ ïîòðåáíîñòü â áîëåå øèðîêîì ñïåêòðå ìåõàíèçìîâ êðåäèòîâàíèÿ è ôèíàíñîâûõ ïðîäóêòîâ. Ñ òî÷êè çðåíèÿ Áàíêà, ÷ðåçâû÷àéíî âàæíûì âîïðîñîì ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òîáû èìåþùèåñÿ â ðàñïîðÿæåíèè Áàíêà ôèíàíñîâûå ïðîäóêòû ñïîñîáñòâîâàëè äîñòèæåíèþ öåëåé, íàïðàâëåííûõ íà ðàñøèðåíèå âîçìîæíîñòåé è ïîâûøåíèå ôèíàíñîâîé óñòîé÷èâîñòè è ñàìîäîñòàòî÷íîñòè ãîðîäîâ ñ òåì, ÷òîáû îíè ñìîãëè âûéòè íà ðûíêè ÷àñòíîãî êàïèòàëà. Íåêîòîðûå òðàäèöèîííûå âèäû êðåäèòîâàíèÿ, íàïðèìåð, çàéìû, ïðåäîñòàâëÿåìûå ãîñóäàðñòâåííûì ïðåäïðèÿòèÿì íà îáíîâëåíèå àâòîáóñíîãî ïàðêà, âîçìîæíî, îòðèöàòåëüíî ñêàçàëèñü íà ðàçâèòèè ôèíàíñîâîé ñòàáèëüíîñòè è ñàìîäîñòàòî÷íîñòè ýòèõ ãîðîäîâ. Ïîýòîìó àêöåíò âñå â áîëüøåé ñòåïåíè äåëàåòñÿ íà ðàçâèòèè êðåäèòîâàíèÿ ïîñòàâùèêîâ óñëóã, ïðåäîñòàâëåíèè ìèêðîêðåäèòîâ è ïðèìåíåíèè äðóãèõ áîëåå êîììåð÷åñêè îðèåíòèðîâàííûõ ñõåì ïðè îòõîäå îò ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ ïðåäïðèÿòèé. ÌÔÊ ìîæåò ñûãðàòü íåìàëóþ ðîëü â îêàçàíèè ïîìîùè â ñòàíîâëåíèè êîììåð÷åñêèõ ñòðóêòóð, ñïîñîáíûõ ïðåäîñòàâëÿòü çàéìû ìóíèöèïàëèòåòàì, êàê, íàïðè-

228 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

ìåð, ñîçäàíèå Êîðïîðàöèè ïî ôèíàíñèðîâàíèþ èíôðàñòðóêòóðû â Þæíîé Àôðèêå. Ïðè ýòîì ìàëîâåðîÿòíî, ÷òî ÌÔÊ áóäåò íåïîñðåäñòâåííî ïðåäîñòàâëÿòü êðåäèòíûå ëèíèè äëÿ ìóíèöèïàëèòåòîâ.

Ïðîöåäóðû: ïðàâà ñîáñòâåííîñòè, ó÷àñòèå è ñîòðóäíè÷åñòâî Ïðîöåññ ðàçðàáîòêè ïðîãðàìì êðåäèòîâàíèÿ Áàíêà îñóùåñòâëÿåòñÿ "ñâåðõó âíèç", ïðè ýòîì "âåðøèíîé" ýòîãî ïðîöåññà ÿâëÿåòñÿ ðàçðàáîòêà Ñòðàòåãèè äåÿòåëüíîñòè áàíêà èëè Ñòðàòåãèè ñîêðàùåíèÿ áåäíîñòè äëÿ áåäíûõ ñòðàí ñ âûñîêèì óðîâíåì çàäîëæåííîñòè. Ýòè äîêóìåíòû ñòðàòåãè÷åñêîãî õàðàêòåðà âñå â áîëüøåé ñòåïåíè ñòàíîâÿòñÿ ðåçóëüòàòîì ñîâìåñòíîé ðàáîòû ïðàâèòåëüñòâ ñòðàí è Áàíêà ïðè ïðîâåäåíèè ðàñøèðåííûõ êîíñóëüòàöèé ñ ó÷àñòíèêàìè ïðîåêòîâ. Âêëþ÷åíèå â ïðîãðàììû îòäåëüíûõ ñòðàí êîìïîíåíòîâ ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà, òàêèì îáðàçîì, çàâèñèò îò òîãî, ÿâëÿåòñÿ ëè ðàçâèòèå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ïðèîðèòåòíîé ïðîáëåìîé â ðàìêàõ íàöèîíàëüíîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ òîé èëè èíîé ñòðàíû. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ãîðîäñêîé òðàíñïîðò òåñíî ñâÿçàí ñî âñåé ýêîíîìèêîé ãîðîäà â öåëîì, âëèÿíèå ýòîãî ñåêòîðà íà ýêîíîìèêó ãîðîäîâ èìååò òåíäåíöèþ ê îñëàáëåíèþ. Â ýòîé âÿçè âàæíî ñôîêóñèðîâàòü âíèìàíèå íà òîì, ÷òîáû ëó÷øå ïîíÿòü ïðîáëåìû ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà è ïðîáëåìû áåäíîñòè. Òàêæå âàæíî, ÷òîáû ðàçâèòèå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà âñå â áîëüøåé ñòåïåíè óâÿçûâàëîñü êàê ñ îáùèìè íàïðàâëåíèÿìè ïîëèòèêè ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ, òàê è ñ ðàçâèòèåì îïðåäåëåííûõ ñåêòîðîâ ñîöèàëüíîé ñôåðû, âêëþ÷àÿ ïðèçíàíèå ïðîáëåì ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè æåíùèí íà òðàíñïîðòå è ñíèæåíèå ìîáèëüíîñòè íàñåëåíèÿ â êà÷åñòâå âàæíûõ ôàêòîðîâ, êîòîðûå íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü â ïðîåêòàõ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Íà ìåñòíîì óðîâíå âîïðîñû ïðàâ ñîáñòâåííîñòè âñåãäà î÷åíü âàæíû äëÿ îáåñïå÷åíèÿ óñïåøíîé ðåàëèçàöèè ïðîåêòà. Â ñåëüñêèõ ìåñòíîñòÿõ ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî âñå â áîëüøåé ñòåïåíè ó÷àñòâóåò â ïðîöåññå ðàçâèòèÿ, êîòîðîå èíèöèèðóåòñÿ ìåñòíûìè îáùèíàìè. Â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ ýòî ñëîæíåå îñóùåñòâèòü, ïîñêîëüêó æèòåëè ãîðîäîâ ÷àñ-

òî ìåíÿþò ìåñòî æèòåëüñòâà, à ìåñòíûå èíñòèòóòû, ñîîòâåòñòâåííî, ÿâëÿþòñÿ ìåíåå ýôôåêòèâíûìè. Îäíàêî ñóùåñòâóåò ðÿä âåñüìà âàæíûõ âîïðîñîâ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè, ó÷àñòèå â êîòîðûõ ïîëüçîâàòåëåé ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà âñå â áîëüøåé ñòåïåíè ïîîùðÿåòñÿ â èíòåðåñàõ ñîçäàíèÿ áîëåå ãèáêèõ ïðîåêòîâ èëè ïðîãðàìì. Îíè âêëþ÷àþò â ñåáÿ: •

Ðàçðàáîòêà è ðåàëèçàöèÿ ïîëîæåíèé, ñâÿçàííûõ ñ ïåðåñåëåíèåì ëþäåé. Ïðîåêò ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â Áîìáåå ïðåäóñìàòðèâàåò ó÷àñòèå àññîöèàöèé æèòåëåé ãîðîäñêèõ òðóùîá â ðàçðàáîòêå ñòðàòåãèè ïåðåñåëåíèÿ ëþäåé, à òàêæå â âûáîðå ìåñò ïåðåñåëåíèÿ è îïðåäåëåíèè ýòàïîâ ýòîãî ïðîöåññà.

•

Ðàçðàáîòêà è ðåàëèçàöèÿ ïðîãðàìì àñôàëüòèðîâàíèÿ ÓÄÑ â ðàéîíàõ ïðîæèâàíèÿ áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Æèòåëè ðàéîíà Âèëëà-ýëü-Ñàëüâàäîð íà îêðàèíå ã. Ëèìû ðàçðàáîòàëè ñîáñòâåííóþ ñòðàòåãèþ è ñõåìó àñôàëüòèðîâàíèÿ ìåñòíîé ÓÄÑ. Â ïðîöåññå ïîäãîòîâêè ïðîåêòà ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà â ã. Ëèìå æèòåëè áåäíûõ ðàéîíîâ ("pueblos jovenes") ó÷àñòâóþò â âûáîðå ïîäúåçäíûõ äîðîã, êîòîðûå áóäóò àñôàëüòèðîâàòüñÿ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ äîñòóïà òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ â ðàéîíû ïðîæèâàíèÿ áåäíîãî íàñåëåíèÿ.

•

Êà÷åñòâî îáñëóæèâàíèÿ è ðàçìåð ïëàòû çà ïðîåçä. Ñîöèàëüíûå îïðîñû ïàññàæèðîâ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà ÿâëÿþòñÿ ñóùåñòâåííûì ýëåìåíòîì â ðàçðàáîòêå ïðîåêòà ðàçâèòèÿ îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà. Òàêîãî ðîäà îïðîñû, ïðîâåäåííûå â ã. Êàëè (Êîëóìáèÿ), ïîêàçàëè, ÷òî ïðåäëàãàåìîå ñòðîèòåëüñòâî ìåòðîïîëèòåíà è ñâÿçàííûå ñ ýòèì ñòðîèòåëüñòâîì ðàñõîäû íå âîñïðèíèìàëèñü ðåñïîíäåíòàìè â êà÷åñòâå ìåðû, óëó÷øàþùåé ïîëîæåíèå áåäíûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ, õîòÿ ïîëèòè÷åñêèå äåÿòåëè è óòâåðæäàëè ýòî. È, íàîáîðîò, â Óçáåêèñòàíå è Êûðãûçñêîé Ðåñïóáëèêå ïðîâåäåííûå îïðîñû ïîêàçàëè, ÷òî ïàññàæèðû â íàìíîãî áîëüøåé ñòåïåíè çàèíòåðåñîâàíû â ñîçäàíèè ìåòðî, ÷åì ýòî ïðèçíàâàëè ïîëèòèêè.

ÒÐÓÄÍÎÑÒÈ ÐÀÇÂÈÒÈß: ÊÀÊ ÁÀÍÊ ÌÎÆÅÒ ÑÏÎÑÎÁÑÒÂÎÂÀÒÜ ÈÕ ÏÐÅÎÄÎËÅÍÈÞ? 229

•

Âûðàáîòêó ïîëèòèêè â ñôåðå áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è ëè÷íîé áåçîïàñíîñòè ïàññàæèðîâ. Êàê ïðàâèëî, ñëèøêîì ìàëî äåëàåòñÿ äëÿ òîãî, ÷òîáû óñòàíîâèòü, êàêèì îáðàçîì è ãäå èìåííî ïîëüçîâàòåëè òðàíñïîðòíûõ ñðåäñòâ ïîäâåðãàþòñÿ íàèáîëüøåìó ðèñêó ñ òî÷êè çðåíèÿ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ è, ÷òî áîëåå âàæíî, ðèñêó ñòàòü æåðòâîé íàñèëèÿ íà òðàíñïîðòå. Ïîäðîáíûé îïðîñ æåíùèí â ðàìêàõ ïîäãîòîâêè ïðîåêòà â Ëèìå ïîêàçàë, ÷òî ñóùåñòâóåò çíà÷èòåëüíîå âëèÿíèå óðîâíÿ íàñèëèÿ è äîìîãàòåëüñòâ íà òðàíñïîðòå íà ñîöèàëüíîå ïîâåäåíèå æåíùèí, ÷òî â ðåçóëüòàòå îòðèöàòåëüíî ñêàçûâàåòñÿ íà èõ áëàãîñîñòîÿíèè.

Ïðè ïîäãîòîâêå äàííîãî îáçîðà Áàíê èìåë íàìåðåíèå ïðèâëå÷ü íåïðàâèòåëüñòâåííûå îðãàíèçàöèè è îòäåëüíûõ ÷ëåíîâ ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ðàíî êàê ïðàâèòåëüñòâåííûå îðãàíû è ïðîôåññèîíàëîâ, ê ó÷àñòèþ â îáñóæäåíèè ïðåäëîæåíèé, ïðèâåäåííûõ â îáçîðå, è îòêëèêíóòüñÿ íà ýòè ïðåäëîæåíèÿ.

êî, êàê â ñëó÷àå Ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà ñòðàí þæíåå Ñàõàðû, ñîòðóäíè÷åñòâî ìîæåò ðàñïðîñòðàíÿòüñÿ è íà âûïîëíåíèå ïðîãðàìì. Îäíà èç ãëàâíûõ öåëåé ïóáëèêàöèè ñòðàòåãè÷åñêîãî îáçîðà (íàïðèìåð, òàêîãî, êàê äàííûé îáçîð) ñîñòîèò â ïîëó÷åíèè îòâåòíîé ðåàêöèè îò ñõîäíûõ îðãàíèçàöèé ñ öåëüþ ïðèâåäåíèÿ â ñîîòâåòñòâèå ïîçèöèé ýòèõ îðãàíèçàöèé ïî âîïðîñàì îñíîâíîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ. Â ñåêòîðå ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà èìåþòñÿ çíà÷èòåëüíûå ïðîáëåìû ýêîíîìè÷åñêîãî, ïðèðîäîîõðàííîãî è ñîöèàëüíîãî õàðàêòåðà, ïðè÷åì âî ìíîãèõ ñòðàíàõ ýòè ïðîáëåìû ñòàíîâÿòñÿ åùå áîëåå ñåðüåçíûìè. Ðåøåíèå ýòèõ ïðîáëåì òðåáóåò è çàñëóæèâàåò ñîñðåäîòî÷åííîãî âíèìàíèÿ è ïðèâåðæåííîñòè âñåãî ñîîáùåñòâà, ó÷àñòâóþùåãî â âîïðîñàõ ðàçâèòèÿ.

1 Îçàáî÷åííîñòü, îòìå÷åííàÿ â ðàáîòå “Ãîëîñà

áåäíûõ” (Voices of the Poor), ïðàêòè÷åñêè âðàâíîé ìåðå êàñàëàñü âîïðîñîâ çäðàâîîõðàíåíèÿ, îáðàçîâàíèÿ è ðàçâèòèÿ èíôðàñòðóêòóðû. 2 Íàïðèìåð, ÅÁÐÐ ìîæåò êðåäèòîâàòü ãîðîäà áåç

Ïðè ðàçðàáîòêå Ñòðàòåãèè äåÿòåëüíîñòè Áàíêà â òîé èëè èíîé ñòðàíå òàêæå ñòàâèòñÿ âîïðîñ îá îòíîñèòåëüíûõ ïðåèìóùåñòâàõ Áàíêà â êàæäîì êîíêðåòíîì íàïðàâëåíèè äåÿòåëüíîñòè. Áàíê óæå ñîòðóäíè÷àåò ñ äðóãèìè ìåæäóíàðîäíûìè êðåäèòíûìè îðãàíèçàöèÿìè è îðãàíèçàöèÿìè-äîíîðàìè, è íåêîòîðûå èç ýòèõ îðãàíèçàöèé óæå ïðîôèíàíñèðîâàëè ðÿä èññëåäîâàíèé îáùåãî õàðàêòåðà, êîòîðûå áûëè èñïîëüçîâàíû ïðè ñîñòàâëåíèè äàííîãî îáçîðà. Åâðîïåéñêèé Ñîþç íåäàâíî èçúÿâèë æåëàíèå îäíîâðåìåííî ñ Áàíêîì ñîäåéñòâîâàòü ðàçâèòèþ ñîòðóäíè÷åñòâà â âîïðîñàõ, ñâÿçàííûõ ñ ðàçâèòèåì òðàíñïîðòà. Êàê ïðàâèëî, ñîòðóäíè÷åñòâî ïðåäïîëàãàåò ñîâìåñòíîå ëèáî ïàðàëëåëüíîå ôèíàíñèðîâàíèå ïðîåêòîâ. Â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ, îäíà-

ïðåäîñòàâëåíèÿ ãàðàíòèé ïðàâèòåëüñòâà ñîîòâåòñòâóþùåé ñòðàíû, åñëè óñëîâèÿ êðåäèòîâàíèÿ ïîçâîëÿþò ýòî ñäåëàòü. Îäíàêî Åâðîïåéñêèé èíâåñòèöèîííûé áàíê (EIB), õîòÿ è òðåáóåò íàëè÷èÿ ãàðàíòèè, ìîæåò ïðèíÿòü ãàðàíòèþ, ïðèîáðåòåííóþ çàåìùèêîì ó êîììåð÷åñêîãî áàíêà. 3 Íàïðèìåð, ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè ïðåäëîæèëî ñâîþ ãàðàíòèþ ïî Ïåðâîìó çàéìó ïî ïðîåêòó ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà âòîðîñòåïåííûì ãîðîäàì ïðè óñëîâèè, ÷òî ýòè ãîðîäà îáÿçóþòñÿ äîñòèãíóòü çàðàíåå óñòàíîâëåííîãî óðîâíÿ îêóïàåìîñòè çàòðàò, êîòîðûé ñ÷èòàëñÿ íåîáõîäèìûì äëÿ îáåñïå÷åíèÿ óñòîé÷èâîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà. Â ðåçóëüòàòå, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ôèíàíñîâîå ïîëîæåíèå ýòèõ ãîðîäîâ íå áûëî äîñòàòî÷íî êðåïêèì, îíè ñóìåëè ñîáëþñòè ïîñòàâëåííûå óñëîâèÿ áåç ñåðüåçíûõ íàðóøåíèé.

230 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà230 ÏÐÎÃÐÅÑÑ Â ÃÎÐÎÄÀÕ: àíàëèç ñòðàòåãèè Âñåìèðíîãî áàíêà â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ãîðîäñêîãî òðàíñïîðòà

Êíèãà ïîäãîòîâëåíà ê ïóáëèêàöèè â ôîðìàòå PDF Èçäàòåëüñòâîì “Àëåêñ”, ã. Ìîñêâà, 2004 Ìîá. òåë.: 8916 847 3285 E-mail: alexpublishers@alexpublishers.ru www.alexpublishers.ru

231