Управление и финансирование автомобильныхдорог в рыночных условиях by World Bank Russia

Public Disclosure Authorized

WTP409

ВСЕМИРНЫЙ БАНК. ТЕХНИЧЕСКИЙ ДОКУМЕНТ N~ 409

Управление

и финансирование автомобильныхдорог в рыночных условиях

Под редакцией профессора В.В.Сш/'ЪЯ1iова

Иен г.Хеггие Пьер Вискере ВсемирныйБанк Ваихннс а-он

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

ПРЕДИСЛОВИЕ

Дорожный сектор экономики является ши

рокой

областью

деятельности

для

бизнеса.

словами, данный сектор должен быть коммер циализирован . Этот процесс включает в себя

Если основные дорожные организации поста

создание

вить в одном списке

управлению на коммерческой основе как ми

с крупными компаниями,

то они вошли бы в число

крупнейших ком

500

нимум

специализированных

основными

дорожными

агентств

сетями ,

по

введе

паний мира . Корпорация по эксплуатации об

ние

щественных

Японии

покрытия дополнительных необходимых затрат

размерам

на дороги за счет их пользователей, зачисле

управляет

активам

мент

автомобильных

активами,

компании

дорог

равными

Gепегаl

автомобильных

по

Департа

Motors.

дорог

Великобритании

сравним с компаниями 'ВМ и АТ&Т.

В свою

ние

четкого

сборов

дорожно го

сбора,

дорожного

обеспечение

налога

дорожный

фонд, назначение общественно-частных пред ставителей в правление дорожного фонда, ор

очередь, агентства меньших размеров, как на

ганизация секретариата,

пример,

можно

тролировать управление дорожным фондом, а

Airlines.

также обеспечение тщательного финансового

значение

и технического аудита проектов , финансируе

департамент

дорог

сравнить с авиакомпанией

Принимая

во

внимание

ЮАР,

Noгthwest

размер

бизнеса по эксплуатации автомобильных до

который

будет кон

мых из средств фонда .

рог , остается удивляться тому, что эти органи

Предлагаемая ч и тат ел я м книга представ

зации, в основной своей массе, до настоящего

ляет собой международное издание отчета по

времени управляются государством и финан

проекту управления дорогами , впервые опуб

сируются через государственный бюджет, то

ликованного в

есть

та Всемирного Банка в рамках издания Афри

так

же,

как

государство

здравоохранение

этим

организации

дорожные

подчинены

финансирует

образование .

рыночной

связи

недостаточно

дисциплине,

часто

не

качестве технического докумен

канской технической серии. Настоящее изда

ние было дополнено примерами из опыта пе редовых

экономических

систем

управления,

имеют баланса, несмотря на то, что зачастую ,

также из финансовой практики всех регионов

будучи одним из наиболее крупных в стране

мира. Приведенные при меры показывают опыт

бизнесов, они могут самостоятельно стоять на

индустриальных

ногах.

также опыт стран с переходной экономикой в

Государственные дорожные департаменты

вопросах

развивающихся

детальной

разработки

стран,

системы

большинства стран мира не ориентированы на

управления дорожными фондами . Данное из

рыночные отношения , так как основное финан

дание

сирование

Швейцарского

средств.

осуществляется

Государственные

из

бюджетных

бюджеты

не

при

званы финансировать бизнес . Автомобильные дороги

было

подготовлено агентства

по

при

поддержке

развитию

Новой Зеландии .

это крупный бизнес, который должен

управляться

по

рыночным

законам.

Дороги

Иен-Францоис Ричард

должны быть переданы в рыночные условия и

Вице-президент Всемирного банка

подвержены

Сектор финансового и частного развития

законам

конкуренции.

Другими

со

трудничеству , а также Консультативного фонда

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

8 АННОТАЦИЯ

В странах с развивающейся и переходной

экономикой от

личества грузов и

до

процентов общего ко

пассажиров

перевозится

по

сирования дорог . В настоящее возмо жность

установить

ния проблемы

обеспечения

автомобильным дорогам. Дороги также явля

ления и достаточного

ются

тия доро жных сетей .

основными

путями

сообщения

боль

шинством сельских районов . Однако большая

часть из

миллионов километров дорог про

анализированных стран

недостаточно эффек

Основной циализация :

ем отчете Харрал и Фаиз

предприятием.

что в вую

Г .) установили ,

странах, которые получили финансо

поддержку

Всемирного

Банка ,

развитие

сети дорог и финансирование содержания до

рог были настолько неэффективны, мерно

четверть

протяженности

что при

дорог

твер

реше

управ

финансирования

разви

является

дорог

коммер

рыночные

усло

вия, в область свободной купли-продажи услуг

тивно управляются и плохо содержатся . А сво

(1988

пути

надежного

концепцией

пере нос

время имеется

реальные

управление

личается

от

дорогами

Такой

как

коммерческим

подход существенно

государственного

от

управления

рез департаменты и финансированием

че

из цен

трального бюджета, как управляются и финан сируются

здравоохранение

Дороги не нуждаются

образование.

в управлении

и финан

дым покрытием и примерно треть протяженно

сировании

сти остальных дорог требуют реконструкции .

мом деле , они могут быть коммерциализиро

За два последних десятилетия ситуация в це

ваны

лом

го налога на пользователей дорогами с обес

ухудшилась,

содержания

ниже

уровень

текущего

финансирования

ремонта

дорог

упал

целью

лучшего

понимания

путем

печен ием

низации

процентов от необходимого размера. основных

по типу социальных служб . На са

других

введения

гарантии

не

будут

секторов

проблем, которые при водят к такому низкому

цессами

представительного

также для обеспечения стабильного финанси

дневное

рования данных работ , были разработаны два

том ,

основных проакта Всемирного Банка:

который действует

проект

по содержанию и ремонту дорог Африки и программа

PROVIAL

(RMI)

для Латинской Америки .

того ,

должно

средства а

еже

секретариа

штат сотрудников,

рамках,

а также

в соответст

и финансового

стран

Африки,

Азии ,

Азии и на Среднем Востоке . Данные програм

Европы, Латинской

Америки

и Среднего

мы пролили свет на проблему неудовлетвори

тока уже провопят данные реформы,

тельного управления

ные способствовать такой коммерциализации.

Менее радикальные проекты осуществляются

и недостаточного фи нан-

Ряд

из

про

в строго определенных за

вии с правилами технического

аудита :

на

совета ,

выполняться

орга

средства

Управление

дорожного

небольшой

дорожно

дорожные

производиться

управление

конодательством

что

использовать

экономики.

уровню финансирования содержания дорог , а

имеющим

определенного

Восточной

Вос

призван

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

БЛАГОДАРНОСТЬ

Данное исследование было подготовлено Иеном

Г .Хеггие,

вопросам,

при

специалиста системе

консультантом поддержке

по

Пьера

внегородской

департамента

Францоиса

Олаварриета (Дирекция дорог, Чили), Шунсуке Отсука (Министерство строительства , Япония) ,

Вискерса,

Давид Рендалл (Транзит, Новая Зеландия), Ри

транспортной

чард Робинсон ( консультант) , Дезсо Роса (ди

международному

ректорат доро жного управления, Венгрия), Ад

под руководством

нан Сафади (Министерство общественных ра

по

развитию Великобритании, Иена

по дорожным

Ричарда,

вице-президента

бот и жилья, Иордания) , Оле Султе (консуль

Всемирного Банка , департамент финансового

тант),

и частного развития . Исследования основаны

дарственный

на

тут

проектах ,

осуществленных

местными

сила

Валентин

Сильянов

(Московский

автомобильно-дорожный

- Техническ и й университет,

госу инсти

Российская

ми в Африке, Азии, на Среднем Востоке и в

Федерация) , Андрас Тимар (Европейский Банк

Латинской

реконструкции

Америке,

которые

проводились

целью сделать управление и финансирование дорог надежным на длительное время. Более ранние

проекты,

осуществленные

были также ранее описаны И.Хеггие

Африке ,

(1995

г .).

развития)

Гунтер

Зитлов

(М еждународная дорожная федерация) .

Работники

группы

Всемирного

Банка

по

делам дорог и автомагистралей , включая Джа фара Бентчи коу (AFТТ2) , Андерс Бонде

Свен-Аке

Бломберг

(ECSIN) ,

ляет собой более расширенное переиздание

чандо-Калпас

предшествующих технических документов . Ра бота над международным изданием была фи

(SASIN) , (ECSIN),

нансирована Швейцарским агентством по раз

Куйреши (миссия в Пакистане), Педро Таборга

витию

тивным фондом Новой Зеландии и Всемирным

(ECSIN), Антии Талвитие (OEDST) и Жаклин Енни (ECSIN) та кже оказал и помощь в подго

Банком.

товке данного проекта . Английский текст был

и сотрудничеству,

Свой

внесли

вклад

Роберт

а также

Консульта

подготовку данного

Бутлер

труда

(консультант),

Babtie Group (консультант) , Хеазер (FedHaul , Замбия), Питер Коллинс

The

Чал крафт (департа

(ECSIN),

Родриго Ар

Настоящее международное издание представ

(ТWUTD) ,

Кристофор

Хобан

Джереми Лане

(ECSIN), Питер Патерсон (EASTR),

Вильям

отредактирован

форматирован

Communicatons Development,

Паркер Наваид

компанией

[пс.

Проект был рецензирован Робином Дюн лопом . (Транзит ,

мент дорог Великобритании), Ксаба Цсаподи

Гвиллиамом

Новая

(TWUTD),

Зеландия) ,

Кеннесом

Юккой Исотало (Нацио

(Директорат дорожного управления, Венгрия),

нальная дорожная адми н и ст ра ция Финляндии),

Робин Дюнлоп (Транзит, Новая Зеландия), Ми

Генр и

ранда Дуглас (Викроадс ,

Мартино м Снаишом (Универс итет г.

Австралия) ,

Алберт

Керали

дю Плоой (дорожный департамент ЮАР), Ин

гема)

Хее Нам (Бюро государственных дорог ,

Великобритании).

публика

Корея) ,

Мартин

Флетчер

Рес

(Транзит ,

Мелом

(Ун иверситет

благодарности

Куинном

г.

Бирминге ма), Бирм ин

(департамент дорог

Авторы

рецензентам

выражают за

слова

их коммента

Новая Зеландия), Мапи Хермунен и Юкка Исо

рии , в соответствии с которым и в те кст были

тало

внесены изменения .

(дорожная

администрация

Финляндии) ,

дорожный

Перевод на рус ски й язык выполнен Алек

фонд), Райя Ноушерван (Национальное управ

сеем Хрипуновы м , отредактирован профессо

ление

ром В .В .Силья новым и издан в МАдИ(ТУ).

Вилнис

Миллерс

(Латвийский

автомагистралей,

Пакистан) ,

Алфонсо

Управление и финансирование веюмобппьных дорог в рыночных условиях .........:..==.:..:::..:..:..:..:..:.....:..:....=.:.::.:..:.==:.:..:.:..:..::....=..:::..:..=.::::.:::.:::.:.::.:.::=~=...::..._'.:.::::..:.::....:.:..:.~~=.::..:::..

ОБЗОР Автомобильный

транспорт

начал

быстро

дуктов, производимых В сельском хозяйстве. В

развиваться после второй мировой войны, ко

случаях,

гда страны приступили к интенсивной

рекон

ется, каждый доллар, не вложенный в содер

струкции своих дорожных сетей и строитель

жание дорог, увеличивает величину себестои

ству новых дорог с

мического

развития.

развивающихся

ходной

целью активизации эконо

На

конец

странах

экономикой

80-х

странах

годов

пере

эксплуатировалось

около

миллионов километров дорог, которые об

служивали от

до

процентов общего ко

личества пассажирских и

Дороги также

путем

часто

сообщения

точки

зрения

ловложений

являются

единственным

сельскими

стоимости,

дороги

грузовых перевозок .

районами.

занятости

действительно

капита

представ

ляют собой большую область для бизнеса . Для

когда существующая дорога разруша

мости автомобильных пере возок (САП) на доллара.

странах

Африки

2-3

дополнительные

затраты. которые вызваны недостаточным фи нансированием содержания дорог ,

около

составляют

милл иарда долларов в год, в Латинской

1.2

Америке и в регионе Карибского бассейна эта цифра составляет

Индии

при

1.7

миллиарда долларов в год.

лучшем

содержании дорог САП

могла бы быть уменьшена примерно на

милли

арда долларов в год. В странах с развивающейся

и переходной экономикой около покрываются

из

скудного

75%

объема

этих затрат

иностранной

некоторых развивающихся стран и стран с пе

помощи. Не удивительно , что ассоциации поль

реходной

их

зователей дорог, особенно в таких странах как

превышаю

Иордания , Филиппины, ЮАР , Суринам и Замбия,

экономикой

дороги

главным

достоянием ,

щей

миллиардов долларов .

500

являются

стоимостью

выражают готовность больше вкладывать в доро

Несмотря на важное значение дорог, многих странах они управляются

во

и финанси

ги, если данные средства действительно исполь зуются на содержание дорог.

руются бюрократическим аппаратом дорожных департаментов

способом,

идентичным

тем ,

которые применяются в управлении и финан

Африканская дорожная инициатива программа другие

PROVIAL

идентичные

Латинской

программы

(RMI),

Америке

Всемирно го

сировании социальных служб. Заторы дви же

Банка в Азии и на Среднем Востоке показали,

ния

что плохое управление

на

дорогах

встречаются

повсеместно

представляют собой последствия замедленных темпов дорожно-ремонтных работ . В нах,

которые

получили

помощь

стра

Всемирного

нансирования

и низкий уровень фи

дорог вызван слабой организа

ционно-управленческой тельство

структурой.

и финансирование

Банка в течение 80-х годов , работы проводи

няются

лись так медленно, что примерно

мость дорог , так как расходы

от общего объема инвестиций,

примерно

процентов

рыночным

текущий

ремонт

миллиарда долларов, были использованы не

центрального

эффективно. В течение последних

прашивается

страны

потратили

значительно

лет эти

меньше ,

чем

просов .

дорог

механизмам,

бюджета.

подчи

ясна

стои

на содержание

основном

на основе

не

Строи не

покрываются

из

Финансирование

за

централизованных

за

рассматриваются

одном

ряду

следовало бы , на строительство , содержание и

другими

запросами .

текущий ремонт дорог. Эти страны потребляли

тельные

условия

свои активы . Восстановление только тех дорог,

вие четко установленных дол жностных обязан

ремонт

которых

экономически

оправдан ,

носте й .

Кроме того ,

непривлека

найма сотрудников ,

неэффективная

слабая

отсутст

структура

также затраты на предотвращение дальнейше

управления

го разрушения потребуют ежегодных затрат в

отчетности также представляю т собой пробле

размере как минимум

в течение последующих

мы , характерные для данного сектора. Эффек тивной

лет. Кроме того ,

мерой

рение

циплина.

восстановление

дорожной

сети

перегруженной дви

целью

повышения

безопасности дорожного движения.

на пользовате

этих проблем

смешанная

конкуренция ,

повышать

которая

Стратегически развития

важным

конкуренции

непроезжаемыми,

услуг ,

про-

всего

который

эффек

находится

для

коммерциали

основе

механизмом

является

зация , перевод дорог на рыночные

потери

руко

ресурсы .

те плохих погодных условий дороги становятся место

дис

заставит

лей дорог . В сельских районах, где в результа имеют

является

рыночная

производительность

тивно распределять

ным управлением и низким уровнем финанси в основном,

против

чистая . либо

водство дорожных организаций снижать затра

ты,

Затраты, связанные с неудовлетворитель рования, ложатся,

система

миллиардов долларов

либо

жением

неудовлетворительная

1О

миллиардов долларов потребуется на расши и

рельсы.

свободный

предусматривает

где

рынок

управление

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

дорогами

как

коммерческим

Основные

предприятием.

магистрали

страны

обычно

Данная система имеет очень мало общего с

управляются департаментами или министерст

системой деления

вами

бюджетных

средств

со

стараниями забрать побольше для нужд своего сектора .

Как

деления

бюджетного

показывает

практика,

" п и ро га"

система

никогда

по

центрального

правительства ,

ют больших затрат

на

тельство.

и н т е н с и в н о ст и дви жения

С ростом

настоящему не работала . Коммерциализация в

некоторые

корне отличается от предыдущей

системы

как платные дороги .

требует

дополнительных

реформ

четырех

напр имер ,

Министерством общественных работ , и требу

тральные

из

содер жание

этих дорог

дорожные

начали

строи

управляться

Во многих странах цен организации

отвечают

областях, представляющих собой основу всех

основном за дороги с высоко й интенсивностью

последующих

ответ

дви жения и за скоростные автомобильные ма

ственности за исполнение возложенных задач ;

гистрали , в свою очередь , частный сектор ста

создание института собственности путем при

раются

влечения

рогами ,

процессов:

установление

пользователей

дорог

процессу

управления ; привлечение общественного вни

привлечь часто

к управлению

путем

платными

заключения

до

концессион

ных договоров . Процесс переосмысления роли

мания к идее финансирования дорог и приве

центральных дорожных организаций

дение суммы расходов к реально возможной;

обратиться

стабилизация

частично автономных дорожных организаций,

финансирования

дорог

путем

созданию

обеспечения адекватного и устойчивого прито

которые управляют

ка

на коммерческой основе .

средств

дорогами

кой

улучшения

системы

путем введения

управления

от

числа

магистральными дорогами

Протяженность сети местных автомобильных

испытанных практи

методов, а также повышение уровня

заставил

значительного

дорог обычно очень большая , поэтому она управ

четности руководителей дорожной отрасли.

ляется так же , как и основная сеть дорог страны.

Установление

лению местными дорогами ,

Однако данная система редко подходит к управ

ответственности

ресурсах и техническом обеспечении. Различие

Главным в данном вопросе является про цесс

организации

ленческой

последовательной

структуры

полномочиями

ясно

управлении

ментами дорожной

кр о м е того местные

органы власти обычно и с п ытывают недостаток в

сети ,

управ

определенными различными

заключается в масштабах управляемых систем . Разные страны пытаются решить данную задачу

одним из четырех способов :

•

эле

передача

административной

ответственно

сти за местные дороги на центральное пра

включая транспорт

вительство ,

либо

на

специализированную

ный поток . Для этого необходимо распределе

дорожную организацию. Сначала это при ВО

ние

дит К улучшению дорожных условий, однако,

ответственности

дарственных

среди

различных

департаментов,

местными администрациями

ганизациями,

между

и дорожными

принадлежащими

правительству и

также

госу

в дальнейшем, вследствие слабости местных

ор

органов

центральному

местным органам власти.

на

ограничивается

планирования

их

влияние

проектирова

ния. Это наносит вред усилиям по децентра

целью обеспечения действенности данных ре форм необходима тщательная инвентаризация

власти,

процессы

лизации управления.

•

создание

проектных доро жных

структур

дорог , их последующая классификация , опре

целью

деление

ро жных проектов для м е ст н о й администра

заций ,

соответствующих

формальное

организацией также

дорожных

закрепление

за

органи

каждо й

определенных обязанностей,

определение

правовых

взаимоотноше

торгов ,

организациями ,

до

много

внимания

процедуры

уделяется

до

норск им вливаниям.

•

которые должны быть деле гированы и закреп за дорожными

реализации

тра кты не проходят серьезной

ний между дорожными организациями и соот

лены

ции . Данная система работает , хотя кон

ветствующими министерствами. Обязанности ;

проект ирования

объединен ие

нескольки х м е ст н ых органи

з аций в одну с целью кол л екти в но го оказа

ния

в ключают

в себя содержание, текущий ремонт, восста

услуг и

образования ,

выпуска

продукции.

Данные

известные как комитеты со

новление и развитие дорожной сети, управле

вместных

ние дорожным движением,

ществ , хотя само построение данных коми

повышения

безопасности

решение проблем

дорожного

движе

ния, а также оценку влияния дорожной сети на окружающую среду .

услуг,

имеют

много

преиму

тетов является сложным и запутанным.

•

наем

подрядчиков

функций

Эти

делегирование

проектирования

подрядчики

могут

им

управления .

работать

на

не-

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

сколько

дорожных

организаций

одновре

менно. Местные администрации остаются

Данные

кооперативы

как

минимум

частично

финансируются центральными , либо местными

ответственными за общее состояние до

властями. Местные общины вносят свой вклад

рог,

управление

как финансами , так и рабочей силой , произво

дорогами поручается технически квалифи

дя работы под надзором и следуя техническим

цированной третьей стороне.

указаниям со стороны дорожных организаций .

однако

проектирование

Система управления городскими дорогами

организации

дорожного

зависит в основном от размера городской зоны .

дви жения (разработка ста нда р то в ,

Обязанно сти

по

расстанов

В больших столичных зонах дороги могут управ

ка знаков

ляться городскими органами власти, которые не

размещен ия автомобильных стоянок , ликвида

сут полную ответственность за

го

ция заторов , а также выбор маршрутов движе

это выбор страте

ния грузовых автомобилей) для всех типов до

родские дороги . Второй путь

все улицы

и указателе й ,

выбор участков для

которые

рог обычно поручаются основной дорожной ор

избираются из состава представителей различ

ганизации, хотя иногда данные обязанности мо

гически

полномочных

ных уровней могут

представителей,

местных органов

выполняться

отдельности ,

каждой

власти.

Работы

администрацией

используя наемную рабочую силу

гут возлагаться на более мелкие дорожные отде лы , либо другие структуры управления . Это осо бенно важно в случаях,

если дороги оказывают

и/или подрядчика, либо задачи могут решаться

серьезное

стратегически

среду. Обязанности по регулированию движени

которые

полномочными

ответственны

за

представителями,

оказание

услуг

всем

влияние

на

городскую

окружающую

ем автомобилей, имеющих большую нагрузку на ось, обычно возлагаются на центральное дорож

уровням власти .

Большие города могут управлять своими

ное управление. Идеально , если это выполняется

столичные

в сотрудничестве с представителями автотранс

зоны . Обычно в городах местные органы вла

портных ко м п а н и й. Центральная дорожная орга

дорожными

сти

сетями

так

же ,

как

по

низация также отвечает за вопросы обеспечения

местных,

безопасности дорожного дви жения и за оценку

полностью отвечают за свои дороги

лучают

всестороннюю

поддержку

от

региональных и федеральных уровней власти .

степени

В городских районах оказание услуг достаточ

окружающую с р еду .

воздейств ия

потоков

автомобилей

на

но свободно , несмотря на то , что этот процесс все-таки

регулируется

со

стороны

региональ

ных и федеральных органов власти . Основная тенденция , это

используемая

заключение договоров

настоящее с

время ,

подрядчиками

осуществление основных видов работ. лых городах ,

состоянии

где

местные органы

не

сетью,

эта задача возлагается на региональные либо федеральные дорожные организации . Альтер нативный вариант представляет собой переда чу региональным и федеральным организаци ям

ответственности

за

главные

дороги

за

выполнение крупных работ , а в ведении мест ных органов остается ограниченное число мел

ких операций ,

например очистка улиц ,

ямоч

ный ремонт. Большинство основных дорожных

работ выполняются на контрактной основе . Ответственность

дорожного

руководства

самого низкого звена очерчена очень слабо: Зачастую дорожные организации

испытывают

недостаток технических навыков и скудное фи нансирование.

Некоторые

страны

пытаются

решить данную проблему путем установления специальной категории дорог , которые финан сируются

на основе

принципа разделения за

трат. Путем организации дорожных кооперати вов

местное

население

участие в совладении

начинает

собственности

на

В ма

власти

управлять своей дорожной

Обеспечение права

принимать

и управлении дорогами .

Данное

положение

активное участие

рогами

призвано

обеспечить

процессах управления до

пользователей

дорог ,

что

призвано

обеспечить общественную поддержку идее га

рантированного

стабильного

финансирова

ния дор ог. Однако поддержка финансирования должна б ыт ь основана на уверенности , что до рожные организации не действуют по принци пу монополий и что суммы , на финансирование дорог,

кот о р ы е тратятся страна

может

по

зволить с е б е тратить . Вовлечение пользовате ле й

дорог

процесс

управления

дорогами

о соб е н н о важно , так К<3;К это ключевой момент для

того ,

чтобы

добровольно

пользователи

платить

за

дорог

начали

содержание

дорог .

ДЛя увеличения уровня финансирования необ х оди м о

партнерство

меЖдУ

правитель ством

пользователями дорог . На федеральном и ре гиональном уровнях пользователи дорог могут

быть полезны своим членством в обще ствен ных организациях, которые имеют право член ства в управленческих советах, как,

например,

в Финляндии,

Швеции и

Гане,

Малави,

ЮАР,

Замбии . Большинство данных советов исполь-

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

зуют различные программы с целью информи

рования своих избирателей об общественном мнении в целом, о положении в дорожном сек

Содействие коммерческому управлению

торе и участии в его управлении.

Последним

Поддержание

моментом

ванной на законах бизнеса . Пользователи дорог,

стабильного

вовлеченные

финансирования

обычно

Третьим

основополагающим

является создание дорожно й организации , осно в

процесс

настаивают

на

управления

дорогами,

проведении

надежной

бизнес практики в целях обеспечен ия оборота

краеугольным

камнем

является

денег . Они ожидают честного и недвусмысленно

адекватное и стабильное финансирование . Ис

го

ходя из нынешних финансовых условий боль

процессов

шинство

ными работами. В се это вместе может включать

правительств

не

имеет

возможности

процесса

себя

управления

четкого

планирования

управления

привлечение

подрядчиков

разделения

из

дорож

увеличить свои ассигнования в дорожный сек

тор . Необходимы действенные методы моби

сектора, заключения контрактов, найма и оплаты

частного

лизации доходов . Некоторые страны связыва

квалифицированных сотрудников, а также прове

ют решение данного вопроса с разделением фи

дения здоровой деловой практики и соответст

нансирования дорог и консолидированного бюд

вующей системы информационного управления .

жета правительства. Ими был введен определен

Данные реформы улучшают рыночную дисципли

ный дорожный налог, состоящий в своей основе

ну, дают руководству возможность действовать

из

свободно и при быльно, одновременно укрепляя

платы

за

регистрацию

автотранспортных

средств и налога на топливо. Данные поступле

уровень

ния собираются отдельно от остальных акцизных

расстановке

сборов и налогов и зачисляются напрямую в до

венным страховым программа м , сравнению сво

рожный Фонд.

некоторых случаях законода

тельство толкует дорожный сбор как отдельный налог (например,

если дорожный

фонд пред

отчетности .

Они

приоритетов ,

их результатов

также

способствуют

адаптации

результатами труда

качест

подрядчи

ков и выбора эффективной технологии дорожных

работ.

В завершен ии всего,

процедуры аудита

ставляет собой неправительственное образова

должны быть улучшены в целях обеспечения уве

ние) , а не как часть общих налоговых сборов го

ренности в том , что общество получает адекват

сударства. Данный налог призван полностью по

ную отдачу от затрат на финансирование дорог.

крывать расходы на содержание основной сети

***

дорог и частично затраты на содержание город

ских и внегородских дорог. В некоторых странах данный налог используется лишь для финанси

Указанные выше четыре положения явля

ются основой реформ. Они все взаимосвязаны

ра

и в идеале должны вводиться, добавляя друг

бот, некоторые финансируют полностью все до

друга. Все они необходимы. Система управле

рожные затраты.

ния и финансирования дорог не может быть

рования

ремонтных

мелких

строительных

Дорожный фонд должен управляться об

реформирована до тех пор, пока четко не оп

щественно-частным советом . Как минимум по

ределена ответственность. Финансовые про

ловина всех членов совета должна быть из не

блемы не могут б ыт ь решены без поддержки

государственного

сектора

транспортных компаний ,

торговых

палат,

общественных

орга

пользователей дорог, которая невозможна без уверенности

эффективном

и спользовании

низаций фермеров и профессиональных ассо

выделяемых с редст в . В с в о ю очередь, ресурсы

циаций , которые заинтересованы в эффектив

не могут быть ув еличены без ко нт р ол я за мо

ном

нополиями, снижения уровня затрат и улучше

честном

Ежедневные

управляются главляемым

функционировании

операции

совета.

дорожного

фонда

небольшим секретариатом , исполнительным

директором,

воз на

ния отчетности руководства.

Это, однако,

предел гибкости. Реформы

могут вводиться разными путями, и

содержа

значенным советом. Законодательная основа ,

н ие каждо го бл о ка может р азл ичаться в з а в и

регулирующая управление дорожным фондом,

симости от ситуации в стране. Реформы могут

должна

подразумевать

проводиться

ский

финансовый

регулярный

аудит .

техниче

Данная

система

последовательно,

либо

парал

лельно и последовательно, но с разной скоро

коммерческого управления в настоящий момент

стью. Однако в

превалирует в таких странах как Латвия , Лесото ,

новные положения должны быть реализованы

Малави , Новая Зеландия, ЮАР и Гамбия .

на местах, давая уверенность в том ,

конце концов все четыре ос

реформ будет выдержан.

что план

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

ЧАСТЬ

ИСТОРИЯ

ПРОБЛЕМЫ

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

ВВЕДЕНИЕ

Настоящая международное

ческого

работа

представляет

собой

Данная проблема имеет несколько причин.

издание

предыдущего

техни

Ухудшение состояния дорог напрямую не за

доклада

Всемирного

Банка

на

тему

трагивает дорожную

администрацию

не

за

управления и финансирования дорог (Хеггие ,

ставляет

1995 г.).

вращению этого процесса . С другой стороны,

Технический

доклад

был

хорошо

встречен пользователями, и ими была выраже

на просьба к Всемирному Банку подготовить более расширенную версию, которая могла бы

ее

предпринимать

меры

по

предот

пользователи дорог не всегда быстро осозна ют

связи

между

плохим

высоким уровнем

САП,

состоянием

а если

дорог

осознают,

то

использоваться во всех регионах деятельности

очень редко действуют организованно.

Всемирного Банка : Африке,

Восточной Азии,

вой проблемы является отсутствие гласности,

Тихоокеанском регионе , Южной Азии, Европе,

которая не может быть решена только с помо

Центральной Азии, Среднем Востоке , Север

щью

ной Америке, Латинской Америке и в регионе

Реформе должна

Карибского бассейна . Технический доклад был

дорожного

дополнен , в него были включены примеры из

нал и управление .

устоявшейся практики управления и финанси рования дорог, стриальных ,

взятые

со

все го

развивающихся

мира

стран

инду

стран

дополнительных

ли

направление

ло обращено на систему управления и дорож

ляются

ные фонды.

сут

персо

г.) предложили не

(1988

реформ.

Они

отметили

тот

что дорожные организации обычно яв государственными

слишком

много

монополиями

обязанностей ,

не

которые

тезисы,

включают в себя проектирование , контроль и обеспечение выполнения ремонтных и строи

- Ухудшение состояния дорог в разви 1988 г.). В соответствии с данным исследованием в 85

тельных работ . В большинстве стран осущест

странах,

передано частному сектору либо специализи

развивает

система

структуру ,

Всемирного

обозначенные

также

включая

Харрал и Фа йз

факт ,

труд

сектора,

вливаний.

вся

сколько специф ических решений, но не указа

переходной экономикой, особое внимание бы

данный

финансовых

подвергнуться

Осно

исследовании

Банка

вающихся странах (Харрал и Файз, которые

использовали

помощь

Все

вление дорожных работ должно быть отделено от проектирования и контроля, и должно быть

мирного Банка в дорожном секторе, распреде

рованной

ление

позволит прояснить ответственность , повысить

полученных

средств

происходило

на

государственной

организации,

что

столько неэффективно , что в результате около

стимулирование и улучшить отчетность . Кроме

15% от общего объема 43 миллиарда долларов

инвестиций, примерно

того,

или около

улучшении своих управлен ческой и информа

вого

было

национального

потеряно

продукта

результате

от вало

данных

стран,

неудовлетвори

дорожные

ционной систем в планирования

организации

нуждаются

целях повышения качества

процесса

инвестиций

про

тельного содержания дорог ' . Как результат ,

грамм содержания дорог . В заключении указы

примерно четверть от общего количества до

валось

рог с твердым покрытием и треть всех дорог с

внутреннего

грунтовым

влечения прессы и неправительственных орга

рукции.

покрытием

нуждаются

Однако ассигнования

долларов

на

текущее

реконст

миллиардов

содержание

дорог

по

на

низаций

стоимости

цию стоимостью от

ния дорог .

ларов . случае,

до

миллиардов дол

Исследование также убеждает , если

управления

страны

дорогами ,

не

улучшат

конечная

восстановления дорожной

сети

что

систему стоимость

увеличится

повышения

КОНТРОЛЯ' . зачастую

целью доведения

за

до

уровня

счет

при

политиков

общественного мнения информации о высокой

зволило бы избежать затраты на рекон струк

необходимость

н едо стат очн ом

уров не

Работа Харрала и Файза

(1988

с оде ржа

г.) пред

ставляла собой важную веху в процессе спо ров о политике содержания дорог. стимул

определенному

числу

Она дала

инициатив ,

при

три раза , а величина себестоимости автомо

званных

бильных перевозок (САП) и того больше.

слабого дорожного управления. Их труд также

осознать

подчеркнуть

результаты

16 подвигнул

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

дорожные

организации

на

инициа

программ,

соединяет

их с уроками

тивы по разработке ясной программы реформ.

индустриально

Как пример таких инициатив можно привести

тат, разрабатывает

инициативу по обслуживанию дорог

нию управления дорогами

(RMI), -

основной компонент транспортной программы

Сахары и программы

PROVIAL

(в части дорог) в

Латинской

Данные

программы

Америке.

сли большой

вклад в процесс осознания,

чему дороги

плохо управляются

слабо

вне

развитых

и,

из практики как

резуль

программу по осуществле

и их финансирова

нию .

Предлагаемая экономистов

работа

предназначена

адресована

по

стран,

персоналу

фи

Банка,

официальным

нансируются . На самом деле сейчас мы в со

стран

руководству лицам

для

законодателям

Всемирного

в международных

организациях по развитию и официальным ли

стоянии обозначить примерные пути организа

цам в странах с развивающейся

ции устойчивой системы управления дорогами

экономикой

работа

шении управления и финансирования автомо

данных

бильных дорог на длительный период .

обрисовать

объединяет

саму

уроки ,

систему.

Данная

извлеченные

из

и переходной

всем , кто заинтересован в улуч

Иен г.Хеггие. Пьер Вискере

СОСТОЯНИЕ ДОРОЖНОГО СЕКТОРА

несмотря

рой

исторически

на экономическую и финансовую важность до

Данная

глава показывает,

что ,

ный

транспорт,

рог для стран с развивающейся и переходной

увеличение грузовь~ перевозок по автомобиль

экономикой, в большинстве своем дороги сла

ным дорогам от

бо управляются и слабо финансируются . Ана

процента (в зависимости от уровня экономиче

лизируется влияние на экономику недостаточ

ского роста). Россия в данный момент является

ное качество содержания дорог,

второй страной в мире по объему грузовь~ пе

рассматрива

превалировал

ближайшие

железнодорож

годы

процентов до

ожидается

и даже

ются попытки реформирования системы и ана

ре возок. То , что дороги являются основными ар

лизируются

териями для движения товаров и людей , и то, что

тивы ,

некоторые

направленные

региональные

на

решение

инициа

актуальных

проблем в данной области .

их значение

постоянно увеличивается ,

автомобильные

транспорт

стремительно

момент является доминирующим в

загру

бенно тяжелых грузовых автомобилей. Масштабы дорожного бизнеса Дорожный

развивался после второй мировой войны и на

дом транспорта

увеличивает

приспособлена для интенсивного движения, осо

и автомобильного транспорта

данный

перевозки

женность движения дорожной сети , которая не

Значение дорог

Автомобильный

является

реальной истиной. Однако увеличение спроса на

мире .

Значение

ви

основных

дорожных сетей измеряется про центом от об

штаб ным

бизнес

бизнесом,

является

принимая

результаты производства,

ды .

крупномас

во

внимание

инвест ици и

и дохо

В ответ на резко увеличившийся транс

щего числа пассажиров и количеством грузов,

портный поток , стра ны значительно расширили

перевезенным по дорогам , а также масштаба

свою дорожную сеть, особенно в течение 60-х и 70-х годов . Было построено большое количе

ми дорожного бизнеса .

Экономика большинства стран в данный мо

ство новых дорог. Расширение дорожной сети

мент существенно зависит от автомобильного

было

транспорта. В Латинской Америке и странах Ка

ность дорожной сети в Республике Корея за

рибского

бассейна

обслуживали более сажирских и более

автомобильный

транспорт

80 процентов MeCTHb~ пас 60 процентов грузовых пере

особенно

последние

быстрым

Азии .

Протяжен

лет увеличилась в три

составляет более

77000

км. В течение

раза и

1984-94

годов дорожные сети в Индонезии, Республике

возок. В Африке данный процент и того выше. В

Корея , Малайзии и Пакистане увеличивались в

странах

год более чем

бывшего

обеспечивают

Советского

Союза

процентов грузовь~ и

дороги

про

проце нтов

(ESCAP -

Экономи

ческая и социальная ко ми ссия ООН для стран

центов пассажирских перевозок. В Соединенных

Азии и Тихого Океана (ЭСКАТО ООН),

UJтaTax

В большинстве других стран мира также на

пассажирских перевозок осуществля

блюдалось значительное развитие сети дорог.

процентов

процента внутренних грузовь~ и

ется автомобильным транспортом", Примерные данные по Республике Корея - 38 процентов и 76 процентов , по Египту - 80 процентов и 46 про

895

центов соответственно.

рог В Африке ,

Практически во всех странах процент пас сажирских

грузовых

перевозок ,

осуществляе

1950

году имела лишь

км дорог, а в

году

Китай

миллиона

пример, в Таиланде интенсивность движения с

соответствии

процентов. Даже в стра

более

7000

км .

милл и о н а км в Центральной и

Южной Америке , ключая

Союзе и

1996

Сегодня мы имеем около 1,5 миллионов км до

в HeKOTopb~ странах весьма стремительно. На г. выросла на

г.) .

Например, Иорда ния в

мых по автомобильным дорогам , увеличивается,

1986

1995

2.6

км

дорог

500 000 с

миллиона км в Ази и (ис

Индию) ,

немно гим

бывшем

меньше

Советском

к м на Среднем Востоке. В

недавними

расчетами

дорож

ная сеть Африки имеет стоимость более

150

нах , где исторически доминировали другие виды

миллиардов долларов, дорожная сеть Латин

транспорта, сейчас ощущается значительно воз

ской Америки и стран Карибского бассейна

росший спрос на услуги автомобильного транс

более

порта . В Российской Федерации , стране, в кото-

200 миллиардов долларов, Индии 15 миллиардов долларов .

и лишь одной

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

Суммы инвестиций колоссальны . В

1994-97

ные проекты , способные привлечь

процен

100

годах Всемирный Банк Финансово поддерживал

тов от необходимых иностранных инвестиций.

проекты,

Следующие

связанные со

строительством автома

гистралей и сельских дорог на сумму более миллиардов долларов.

5.5

Большая часть инвести

ций пришлась на Восточную Азию

миллиар

(2.2

процентов могут быть финан

сированы за счет местных инвестиций. Хотя

опыт

показывает,

что

индустриально темпы

развитых

стран

строительства дорог

да долларов) , Латинскую Америку и страны Ка

могут опережать темпы спроса на дороги,

рибского бассейна

торые

Восточную

(1.1 миллиарда долларов) и (0.8 миллиарда долларов).

Европу

Межамериканский

Банк Развития

данные цели примерно

выделяет

на

миллионов долларов

550

страны

рост

реагируют

интенсивности

на

не

неко

прогнозируемый

движения

транспортного

потока строительством скоростных дорог с огра

ниченным въездом , часто платным. Данная тен

в год, а Азиатский Банк Развития ассигнует как

денция

минимум

миллионов долларов в год на под

Азии , Латинской Америки и Восточной Европы.

держку дорожных про грамм в перспективных ре

Как частичная реакция на резкий рост интенсив

гионах.

ности движения на дорогах Республики

750

Страны индустриально

развитого

мира

ярко

выражена

также не оставались в стороне. Например , в пе

(предполагается , что к

риод между

1991

годами

1995

Европейский

странах

Восточной

Корея

2001 году в стране будет

миллиона автомобилей , по одному на каждого

Инвестиционный Банк предоставил кредиты на

работающего жителя) и на возрастающий уро

сумму

вень загрязнения окружающей среды , Корпора

9.6

миллиардов экю на развитие дорог и

автомобильнь~ магистралей в странах Европей

ция

ского Сообщества, что сделало их самым круп

строительство сети скоростных автомобильных

ным сектором для инвестиций

магистралей . Предполагается построить

заимствованы

из

(данные цифры

годовых отчетов

Всемирного

Корейские

автомагистрали

осуществляет

1800 км 500

новых скоростных дорог И реконструировать

Банка, Межамериканского Банка Развития, Ази

км , общая стоимость проекта около

атского Банка Развития и Европейского Инвести

дов долларов . По завершению проекта расстоя

ционного Банка) . В

ние между любым и двумя пунктами страны мож

вала

году Япония инвестиро

1991

миллиардов долларов в

строительство

новых дорог, Соединенные Штаты дов долларов (ОЕСО ского

миллиар

- 6

Организация экономиче

сотрудничества

развития

(ОЭСР) ,

Фундаментальные изменения в осознании роли

государства

потребность в

управлении

дорогами

огромном объеме

инвестиций

проекты включают в

Tollway

себя систему

Индонезии ,

строительство

которая

последующих

финансируется

частными

инвесторами .

Таиланде (строительство ведется с

му сектору для

автомобильных дорог.

необхо

димых для финансирования значительной час

ти проектов. Как минимум вали

опыт

концессий

для

частного

сектора,

Карибском регионе , трех стран

Восточной

Европе и восьми стран в Юго-Восточной Азии .

Порядка

миллиардов долларов было ин

18.8

вестировано частным сектором в проектов,

реализуемых

дорожных

развивающихся

странах и в странах с переходной эконо микой в период между

половиной

1982

раза

1994

годами . Это в два

превышает

общи й

объем

частных инвестиций в морские порты, желез

ные дороги и аэропорты вместе взятые . Важно помнить ,

что

интерес

новном сфокусирован

частного

сектора

ос

на сильно пере гружен

ных движением дорогах ,

что

составляет

срав

нительно небольшую часть от общего протя жения

только

дорожной

сети.

Например ,

Китае

процентов от общего количества ав

томагистралей

оцениваются

как

потенциаль -

Также

1988 года) километров

4000

Финансирование и прибыль от дорог

стран заимство

включая шесть стран в Латинской Америке и

километров

310

программой строительства внегородских дорог в

планируется построить более

ресурсов ,

Trans Java

предполагает

году ; данный проект

2000

заставили правительства обратиться к частно изыскания

миллиар

но будет преодолеть за половину дня . Подобные

скоростной дороги к

1994 г.).

Значение дорог отражает тот факт, что за

траты на дороги могут поглотить от

5 до 1О 10-20

процентов государственного бюджета и

процентов от бюджета на развитие. Известно также,

что

автомобильный транспорт вносит

один из са мых значительных вкладов в

казну

государства. Например, сумма платежей, осу

ществляемых пользователями дорог в составляет цента

от дохода федерального

Великобритании в долларов

США,

78 миллиардов долларов (6.2 про 1995-96

бюджета) ,

годах

(из которых только

1О

миллиарда

миллиардов

были потрачены на дороги) . Доходы от дорож ного

сектора

увеличиваются

вместе

эконо

мичес ким ростом страны.

Многие

беднейшие

субсидировать

страны

автомобильный

продолжают

транспорт

из

общего бюджета". Более того , во многих стра нах

значительная

часть

долга

правительства

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискерс

представляет собой займы на развитие и под

регионам. Пока вопрос об инвестициях в строи

держание состояния сети дорог. Дорожный сек

тельство новых сельских дорог остается проти

тор также поглощает значительную часть субси

воречивым и должен решаться каждой страной

дий ,

отдельно , вопрос о поддержании дорог в проез

основном

строительства

форме

осуществленного

поставленного

оборудования.

жем

Даже сравнительно небольшая дорожная органи

состоянии является

вполне

определенным .

Опыт многих стран показывает, как сельские до

зация зачастую владеет оборудованием стоимо

роги играют роль катализатора в сельскохозяй

стыо от

ственном развитии . Крейгхней

25 до 50

Исходя

миллионов долларов.

из

всего

сказанного

ясно , что автомобильные дороги с их оборотом

структуру увеличивают

хозяйственно го производства.

имуществом ,

бизнес.

это

Обычно

авиалинии

действительно

больше,

(таблица

чем

большой

продуктивность

сельско

Дороги предоставляют сельским общинам и

национальные

Эксплуатация

2.1).

(1993 г.) обобщил

опыт того , что затраты на транспортную инфра

становится

социальные выгоды такие ,

как доступ к рынкам ,

строительство дорог также важно для обеспе

услугам, трудоустройству и информации .

чения занятости населения, хотя приватизация

мирный Банк в своей работе

приводит к резкому сокращению работников,

улучшение

занятых в дорожном секторе .

ный эффект не только в уменьшении САП, что в

качества

дорог

(1996

Все

г.) указал , что

приносит

значитель

последующем выражается в менее дорогом об

Роль дорог в развитии сельских регионов

щественном транспорте , но и в расширении ви

Хотя это и признано ,

да услуг, предлагаемых в сельских районах. Как

что одних дорог не

достаточно для преодоления бедственного поло жения, дороги вместе с необходимыми транс портными

средствами

приносят

выгоду

сильно

возросли

жител и

показатели

получили

уровня

возможность

более регулярно посещать врачей .

экономическую

Таблица

Активы, занятость и оборот на автомобильных дорогах, железных

2.1.

социальную

значительную

результат ,

образования ,

сельским

дорогах и в авиакомпаниях в некоторых странах в

1995-97

гг.

(миллионы долларов)

Чили

Гана

Ве нгрия Индонезия Иордания

ЮАР

Уруг вай

1,506

21,017 330· 874

1,080 3 ,378 94

Респ. Корея

Россий с кая Федерация

41,963

Федеральныеи региональныедо рожные организации

Общие активы" Штат (число) Оборот

4,144 4,265 526

1,665 3 ,935 189

4,238 5,598 348

11,148 20,100 1,267

820 8,000 74

4,870 1,450 1,498

3,968 72,429 413

545 35 ,671 157

65 1,223 11

8,062 37,068 1,493·

1,694,400 5,064

7,333.9 64,682 1,900

118 2,115 28

124.1 3,465 297

31 14,503 1,466

970 4,796 392

6,296 16,518 3,342

880 13,362 1,051

861 1,056 1,166

незнач .

2,ОООГ

Национальные железные дороги

Общие активы" Штат (число) Оборот

537 5,000 63

6,081

Национальные авиакомпании

Общие активы" Штат (число) Оборот

79 незнач . 2,255 1,164 173 нез нач .

817 незнач .

Примечание : нет да нных ;

получено путем замены стоимости существующих дорог прибав ко й , учитывающей состоя ние дорог. Рас-

- исклю чительно штат н а ци о н ал ьн ых агентств . Информация о провинциальны х агентствах - общие затраты на главные и второстепенные дороги . Страны различают ся в о снов ном

чет приводится в приложении

исключительно штат федеральных агентств . Существует

региональны х дорожны х аген тств, некоторые

из к о т о р ы х имеют в штате несколько тысяч сотрудни ков ;

не включена ;

по протя женности

сети дорог с твердым покрытием ;

Д - новые строительства со стоимостью

7.5

миллиардов долларов н е включены;

получено путем замены стоимос ти основных средств или путем замены стоимости, основанной на анали зе исторической стоимости. Источники: Исследование дорожных агентств стран; приложение 1; отчет Всемирного Бан ка о состоянии в секторе и

проектах;

руководители

проектов

Всемирного

Банка ;

Международная

ассоциация

авиатранспорта ; информация Всемирного Банка о железнодорожной сети .

авиатранспорта ;

статистика

мирового

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

20 Влияние

процента

неудовлетворительного

содержания

Дороги

во

ные цифры составили

многих

ментами .

странах

мира

правительственными

Неудовлетворительное

дорог отражается

плохо

департа

содержание

на увеличении задолженно

сти по затратам на их содержание. В странах

Африки всех

затраты

на

полное

классифицированных

восстановление

дорог

составляют

миллиарда долларов. В Латинской Америке

и в странах Карибского бассейна для ремонта всех дорог потребуется около

миллиардов

2.5

долларов в год на протяжении десяти лет. На копленные задержки

по оплате за содержание

и текущий ремонт дорог в Казахстане состав

ляют по

1.8

сети

ставляет в

миллиарда долларов , в России, лишь федеральных дорог,

эта

цифра

со

миллиарда долларов в год. Даже

4.5

индустриально

развитых

валового

националь

году в Латинской Аме

1992

рике и странах Карибского бассейна аналогич

дорог

управляются и содержатся, чаще всего бюро кратическими

регионального

ного продукта . В

странах

задолжен

или

1996

году в Англии, показало, что задолженность по содержанию государственных дорог

(96

про

центов от всех дорог в стране) составляет

5.61

миллиарда долларов . Так как страны на протя

жении последних 20 лет постоянно тратилина эксплуатацию дорог меньше , чем было необ

ходимо, большие средства, инвестированные за этот период в дороги, уже подверглись эро зии.

1.7

миллиарда долларов

процента

1.4

валового

нацио

нального продукта. Расчеты Министерства на земного транспорта Индии показали, что при правильной

эксплуатации

биться снижения САП на

дорог

можно

до

миллиарда долла

ров (при ежегодных размерах САП

милли

ардов долларов), что превышает более чем в два

раза

ежегодные

ассигнования

на

капи

тальный ремонт и содержание дорожной сети страны

(Министерство

1996

Индии,

страны с

г .) .

наземного транспорта

Развивающиеся

страны

переходной экономикой

компенсировать около

процентов

вынуждены

САП за

счет малой по размерам иностранной помощи.

Не удивительно, что в этих странах экономиче ская норма рентабельности средств , вложен ных

проекты

ремонта

восстановления

до

рог, превышает 35 процентов". Рассмотренные

ность по содержанию дорог также не редкость .

Например, исследование, выполненное в

примерно

содержания

ниже

текущего

пользованные

четыре ремонта

странах,

стратегии дорог,

доказали

ис

свою

экономическую эффективность со среднегодо выми величинами соотношения выгод и затрат

от

1.4

до

44.8

(пример

в среднегодовой расходованный

2.1).

Другими словами,

оценке каждый доллар,

нового слоя асфальтобетона ,

номить ,

от

1.4

из

на ямочный ремонт и укладку

доллара до

позволяет сэко

долларов экс

плуатационных расходов в зависимости от ин тенсивности движения на дороге.

Кто

расплачивается

за

неудовлетвори

Хотя проведенный анализ был основан на показателе

тельное содержание дорог? Экономические затраты, связанные с низ

ровности

дорожного

покрытия ,

он

все же не позволяет полностью учесть влияние

ким уровнем содержания дорог, ложатся в ос

наличия

новном

транспортных средств, особенно грузовые ав

если ги,

на

пользователей

допускается

то

ЭКОНОМИЯ

дорог .

ухудшение

случаях,

на

дорогах.

Большинство

доро

томобили с грузом, конструктивно не рассчи

содержа

таны на движение по выбоинам , при которых

состояния

каждого доллара

выбоин

ние и текущий ремонт дороги приводит к уве

возникают

большие

личению себестоимости автомобильных пере

Грузовые

тра нспортные

возок (САП) на 2-3 доллара" . Экономия на рас

ощущают дополнительные расходы, вызванные

ходах по ремонту и содержанию дорог не толь

КО является невыгодной,

но и оборачивается

динамические

нагрузки .

компании

хорошо

неудовлетворительным состоянием дорог. Со гласно

последним

исследованиям,

проведен

увеличением общей стоимости товаров, из-за

ным в Рос сии, грузовые автомобили , эксплуа

повышения

тируемые во время уборки урожая на неотре

стоимости

транспортных

услуг .

Опыт многих стран показывает , что при увели чении

загруженности

дорог движением,

вели

чина общих затрат, связанных с эксплуатацией транспортных

средств,

возрастает

случае

Установлено, что в странах Африки сумма дополнительных

неудовлетворительным

ставляет

1.2

расходов,

связанных

состоянием дорог ,

миллиарда

долларов

или

автомобиля

процентов ,

со

0.85

теряют срок

приблиэитепьно

на

увеличиваются затраты на аморти

зацию и , соответственно, возрастает САп .

Неопубли кованные

снижения расходов на содержание дорог.

всех

монтированных сельских дорогах,

службы

ные в

1992

исследования,

проведен

году Федерацией автомобильных

перевозчиков Замбии , показали, что дополни тельные

э к с п л уата ци о н н ы е

расходы ,

вызван

ные наличием выбоин на дорогах, составляют

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

более

14000

долларов в год на один грузовой

бильного транспорта всего мира борются за

автомобиль, и связаны они с расходами только

улучшение

на приобретение запасных частей, САП увели

чивать расходы на ремонт и содержание дорог

чивается

цифра

на

не

расходы

процентов.

включает в на

топливо,

Более

себя

опла

эта

при условии, что эти средства будут эффек

тивно израсходованы на дороги, и работы бу

от

дут выполняться качественно. Такая разумная

дорожно

потери, связан

позиция научно оправдана и составляет основу

ные с ремонтом, и потери от повреждения гру

функциональной стратегии

зов,

жания дорог.

перевозимых

согласны

дополнительные

потери

транспортных происшествий,

того,

состояния дорог и

автомобилем.

связи

ремонта и

содер

этим, не удивительно, что ассоциации автомо-

Пример

2.1.

Влияние качества содержания дорог на себестоимость автомобильных переВОЗ0К (САп)

в настоящем примере на основе данных, полу

дорожного покрытия.

Была выполнена оценка сле

ченных из 33-х стран мира, показано влияние уров

дующих четырех стратегий:

ня

•

содержания дорог на САП .

Сравниваются не

Ямочный

ремонт

укладка

дополнительно го

сколько стратегий содержания и текущего ремонта

слоя покрытия толщиной

дорог с базовой стратегией, представляющейсобой

ждународного показателя ровности (мпр). дос

лишь ежедневные работы по содержанию дороги

тигающей

6.0

см при величине ме

метров на километр (м/км).

без работ по улучшению качественного состояния Интенсивность Стратегия:

300

авт/сут

1000 3 8.04

6.15

12.48

16.83

20.69

21 .59

0.74

0.61

4.59

3.41

2.57

2.13

-0 .85

-19.31

-37 .26

90.73

110.63

117 .62

106.59

0.58

0.37

0.12

н .д .

2.04

1.24

0.43 авт/сут

Увеличение расходов на со-

3 7.96

4 10.15

Экономия САП (долларов в

3 .32

4.74

5.88

Соотношение выгод и за-

1.39

0.98

8.69 н .д.

год)б

авт/сут

2 4.94

2 4.83

держание (долларов в год)а

Интенсивность

1 2.72

1 2.39

. Стратегия:

4 10.13

трат

Чистая стоимость (в миллионах долларов)

Увеличение соотношения выгод и затрат

Увеличение расходов на со-

Интенсивность

1 3.88

2 5.68

10000 3 8.32

80.86

173.83

213 .54

250 .51

258.79

9.27

7 .69

44.84

37 .60

30 .13

25 .69

571.40

647.64

654 .28

6.42

5.16

1.34

Интенсивность Стратегия:

1 4.07

2 5.82

3 ,000 3 8.42

56.02

67 .26

78.05

13.76

11.55

483.14 н .д.

авт/сут

4 10.51

Стратегия:

4 10.08

держание (долларов в год)а Экономия САП (долларов в б

год)

Соотношение выгод и затрат

Чистая стоимость

1,580.7 1.933 .3 2.252 .6 2.313 .3

(в миллионах долларов) Увеличение соотношения

н .д.

22 .06

выгод и затрат

Примечание: Н.д.

а б в

- нет данных. - эквивалент годовой экономии САП по отношению к увеличению затрат на о б служивание . - эквивалент годовых расходов по отношению к расходам на содержание дорог . - САП разделены на расходы и увеличенные затраты на обслуживание .

14.00

4.71

Управление и финансированиеавтомобильныхдорог в рыночных условиях

•

Ямочный слоя

ремонт

покрытия

Ямочный слоя

ремонт

покрытия

Ямочный слоя

при

величине

см

при

величине

см

при

величине

3.0 м/км.

МПР, дости гающе й

процента в год . При расчете выгод и за

трат применялась ставка дисконтирования

про

на

годовых

сэкономленные

Представленные результаты расчетов относят ся к дорогам с интенсивностью движения в оба на

300; 1,000; 3,000

став движения

10,000

расходов ,

средства ,

авг/сут . Со

включал тридцать процентов

ношение

выгод

затрат

показывае т

годовое

Содержание

дорог

п о каза н о

грузо

как

1.4 300 авт/сут до 44.8 10,000 авт/сут. Дру

соотношением выгод и затрат изменяющимся от при интенсивности движения гими словами ,

на

каждый средне годовой эквива

лентный доллар, потраченный на содержание дорог

в год, достигается экономия как минимум

(

лара САП

300

при интенсивности

1.4

ав г/суг) .

величина

Что такое долгосрочные издержки? к

сети

долгосрочных

обслуживается в течение затраты

на

ее

лет , последующие

восстановление

составят

издержек. Содержание одного километра до

мерно

роги с твердым покрьпием в течение

с гравийным покрыгием каждые

стоит

60000

44.8 10,000

жен ия. Однако в случае , если данная дорога не

содержание

увеличению

дол

авт/суг) до

зоподъемность определялась как средняя

приводит

сни

достаточно

доллара в г од ( при интенсивности движения

дорог

как

эффе ктивны й процесс , с э квивалентным ежегодным

виков со средней грузоподъемностью (средняя гру

Неудовлетворительное

раз

не

жение затрат , полученное в результате п р им е н е н ия

при интенсивности движения

центов в год .

правле ния

как эквивалент сниженных деленных

лет , в те

чение которого интенсивность движения увеличива

стран ). С целью сделать пример более по

каждой стратегии .

Оценка охватывает период более лась на

нятным для широкого круга читателей , затраты на

суммарная чистая стоимость. Таким образом соот

укладка дополнительного

толщиной

для

содержание дорог и экономия САП были выражены

4.0 м/км.

ремонт

покрытия

дополнительного см

укладка дополнительного

толщиной

МПР , достигающей

•

5.0 м/км .

МПР, достигающей

•

укладка

толщиной

лет

долларов . В случае, если дорога

при

долларов. Восстановление дорог

40000

1О

лет в де

нежном выражении вдвое дороже , чем затраты

приходит в негодное состояние за эти

на ее содержание за тот же период. В выра

эатраты

жении дисконтированной стоимости, при став

на

восстановление

долларов. Другими словами, в ражении ,

восстановление

15 лет , 200000 денежном BbI-

составят

дорог

стоит

три

ке дисконтирования

мость увеличивается от

лет.

10-20

хо й

В качестве примера приведем информа

процентов в год, стои

до

128

процентов .

В сельских районах , где дороги при пло

раза дороже , чем регулярное содержание дан

ной дороги в течение

погоде

ДОЛЖНblМ

становятся

образом

не

непроезжаеМblМИ

содержатся,

сильно

цию из последнего неопубликованного обзора,

страдает экономика этих районов.

подготовленного Министерством транспорта и

творительное

коммуникаций Республики Казахстан, в кото

потере сельскохозяйственной продукции. Зер

ром

но,

показано

как

отсутствие

периодических

а также

содержание

дорог

скоропортящиеся

Неудовле приводит

продукты

часто

работ по содержанию дорожной сети, ввиду

приходят

отсутствия

про

отсутствия достаточных фондов, отражается на

езда по сельским дорогам. Например , в

1988

негодность

из-за

состоянии всей национальной дорожной сети .

году заместитель председателя Совета Мини

Днализ показывает, что , если бbl правительст

стров

во не осуществляло периодического ремонта и

сельскохозяй ственный

усиления дорожной одежды

бым,

сэкономило бы

180

траты на содержание), быпо бы затратить на

восстановление

этом

случае

чистые

7000

км дорог, оно

миллионов долларов (за

но затем необходимо миллиарда долларов

1,05 этой

дорожной

потери

как

сети .

минимум

В со

ставили бы ЗЗО миллионов долларов.

РСФСР отметил,

что

сектор

областях , является

где сла

основные потери, сельскохозяйственной

продукции

ВblзваНbI

плохим

величина их доходит до

состояния

доро г,

процентов.

Неудовлетворительное содержание дорог

также

влияет на ' социальную сторону жизни,

когда из-за плохого качества дорог жители на

селеиных

пунктов

теряют доступ

рынкам

Подобная ситуация справедлива и для до

общественным службам , особенно , если теря

рог с гравийным покрьггием. Содержание дан

ется доступ к экстренной медицинской помо

ного

10000

вида дорог стоит

до

20000

лет от

щи. Хотя еще не осуществлена научная оценка

долларов, в зависимости от

социальных потерь из-за бездорожья, можно

климатических условий

в течение и

интенсивности дви-

утверждать ,

что

отсутствие

дорог

оказывает

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

неблагоприятное влияние в первую очередь на беднейшие слои населения земного шара.

и содержание дорог и на переменных потерях ,

вызванных

перегрузкой

дорог

движением."

Главной целью реформ было способствовать

Попытки

лучшему использованию дорог и обеспечить гарантию того , что сборы с грузовых автомо

осуществления реформ в

билей

прошлом

До

будут компенс ировать затраты на ре

монт дорожных покрьпий , Эти попытки частич

начала

90-х

годов

большинство

ре

но были успешны. Часто налог на тя желые ав

форм было направлено на совершенствование

тотранспортные

системы административного управления доро

следующей

средства

увеличивался

корректиров кой

гами , совершенствование политики сбора пла

жей с

тежей с пользователей и улучшение системы

страна

ассигнования

максимальных

издержек .

видели

использовать

фондов

на

содержание дорог.

Однако данные реформы в основном затраги

пользователей дорог, не

приняла

причин

величины

однако ,

систему

по

плате

ни одна

кратковременных

Правительства данную

не

систему

вали техническую сторону проблемы, а не ор

платежей на дорогах с низкой интенсивностью

ганизационную и, в основном, носили частный

движения,

характер.

субсидирования пользователей дорог за счет

Были осуществлены некоторые попытки ра ционализировать управления

децентрализовать

дорогами ,

однако,

систему

недостаточное

не

понимали

финансового

смысла

других секторов экономики. При низкой интен сивности движения на дороге платежи, осуще ствленные

пользователями

покрывают

лишь,

вершенствования

содержание и текущий ремонт дорожной сети .

организационной

дорожных организаций,

структуры

совершенствования та

примерно ,

дорог ,

внимание бьmо уделено решению проблем со

Африке

половину общих затрат Латинской

Америке

попьггки

дорожной

отрасли

рифной сетки заработной платы , реализации по

улучшить

требности в квалифицированном персонале , уче

сводились к увел ичению ассигновани й на содер

та интересов штатных сотрудников и повышения

жание и текущий ре монт дорог путем создания

ответственности руководителей дорожных орга

специальных фондов , предназначенных для ста

низаций. Вместо этого реформы бьши направле

билизации

ны,

путем

настойчиво рекомендовали правительствам вно

более широкого использования внутренних ре

сить часть общих налоговых доходов (обычно оп

в основном ,

зервов

на достижение экономии

персонала и оборудования, введение

финанс ирован ие

на

потока

инвестиций ,

Страны-доноры

ределенный процент от налога на топливо)

системы управления содержанием дорог и рест

pyктypиpoBaHиe гocyдapCTBeHHb~ предприятий и

его для финансирования содержания и текущего

оборудования.

ремонта основной дорожной сети.

лись

Данные

попытками

процедур

целью

реформы

упрощения

сопровожда

услуг

местных

фонд,

использовать

Кроме обращения внимания на экономи

государственных

при влечения

дорожный

специальный

ческую, сторону содержания и текущего ремон

подрядчиков, усиления роли местной строитель

та дорог и

ной индустрии , введения систем управления со

новного финансирования со строительства на

держанием дорог и оборудованием , контроль за движением транспортных средств с высокой на грузкой на ось с целью уменьшения разрушения

дорожного

покрытия.

Наиболее

успешные

ре

рекомендации

содержание дорог,

перемещении

недостаточно

ос

было дано

рекомендаций по проблемам поиска источни ков дополнительного финансирования

и сис

теме

фонда.

функционирования

дорожного

формы связаны с проведением работ, используя

Международный Валютный Фонд (МВФ) про

внутренние резервы персонала и ' оборудо ван и я ;

тивопоставлял идею специальных фондов идее

упрощением

снабжения

системы

материально-технического

усилением

роли

местной

строи

бюджетного

управлен ия.

тельной индустрии. Остальные инициативы при

функционируют

несли

1995

малые

результаты

из-за

недостатка

ква

г.) .

(с м.

де

дов

рожнь~ руководителей и сопротивления со сто

нереryлярность вкладов ,

роны высших административных органов.

ния

Реформа системы сбора платежей с поль принять

дорог

систему

кратковременных

заставила платежей,

правительство основанную

максимальных

на

издержках ,

т.е . на переменной величине затрат на ремонт

фи

Ри чекоур

Хеггие,

Большинство существовавших фон

лифицированных кадров, низкой активности до

зователей

Министерства

нансов утверждал и , что дорожные фонды не

ст радал и

от

си стематических

правительствами

финансирования

проблем :

практи ка использова

дорожных

других

фондов

общественных

для про

грамм, неудовлетворительный контроль за ис

пользованием фондов и неудачи в обеспече нии

адекватного

стабильного

средств в дорожные фонды.

притока

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях -.:~==.:.=.::....:..:..==.:.:.==::..:..:..:..:::....=..=..:...=.:..:.:_=_=.:.::.:.:::.~~~~::..:.;:.=:..:.....!..:==

стие

Региональные программы

более

сектора,

перестало

что

играть

Министерство

главную

роль

этом вопросе. Частный сектор более всего за

Несмотря региональные

частного

финансов

на

отмеченные

программы

пристальное

проблемы

побудили

внимание

на

интересован в решении данной проблемы , так

две

как именно

обратить

тива по обслуживанию дорог нованная в апреле

переиме

(RMI) ,

торговая

или

со

терять .

палата ,

пассажирских

сельскохозяйственные

Их

ассоциации

перевозчиков

организации

были

сильны и влиятельны. Их поддержка позволила

года в Инициативу по

1997

управлению дорогами .

грузовых

Инициа

может платить за дороги

зарабатывать

представители

мость реформы в дорожном секторе . Первая и

наиболее успешная программа ООН

он

ответственно

необходи

преодолеть

Экономическая комис

бюрократическое

сопротивление

сия Организации Объединенных Наций по Аф

как со стороны Министерства труда, так и со

рике

стороны Министерства финансов.

Всемирный

программу в конце

Банк

утвердили

данную

Во -вторых, возникает много систематиче

года как один из пяти

1980

компонентов программы по транспортной

по

ских проблем, ассоциированных со слабой по

литике для Африканской Сахары .

ре

литикой содержания дорог :

гиональная программа

полнение

основанная в

ческого

развития

Всемирного

предназначена для управления

Банка,

совершенствования

содержанием

персонала

обслуживанию

дорог

вать и

проблема

тельной

в Африке

RMI

оборудования ,

недостаточный

вающими организационные проблемы . Реаль ная

по

находилась

системе

неудовлетвори

достижения

договоренности

между разл ичными организац иями

позволила

подчеркнуть

успешно

причины

бюд

парк механизмов были симптомами, подчерки

ре

монтом дорог в Латинской Америке

Инициатива

невы

выполнение работ с использованием местного

была систе

текущим

регулярное

программ дорожных работ и

жетного финансирования , основная ставка на

году как инициатива Института экономи

1992

мы

- PROVIAL,

Вторая

управления

идентифициро

политики

финансирования .

на предмет

До

тех

пор ,

пока не будет укреплена управленческая сис

неудов

летворительного содержания дорог и разрабо

тема ,

тать план их реформ в Африке. На начальной

число техн и ч е с ких , организационных проблем

стадии

путем

проведения

преодолеть

определенное

и проблем учета интересов персонала .

региональных семи

наров было обращено внимание на необходи-

невозможно

В третьих , попытка улучшить политику со

мость надежной политики в области содержа

дер жания

ния автомобильных дорог и было доказано, что

держанием

дорог не и

может ограничиваться

текущим

ремонтом

лишь

со

сети

существовавшие в то время методы не были

главных доро г . Эта проблема связана с широ

последовательны и эффективны. Вторая фаза

ким кругом вопросов управления и финанси

реформ вызвала подобные инициативы в Ке

рования дорог. Более того , проблема особен

нии,

но серьезна на региональном и местном уров

на

Уганде,

Мадагаскаре,

Замбии

Нигерии ,

Зимбабве.

Танзании,

Программы

данных странах в основном были сориентиро ваны на сеть магистральных дорог и

нях , где организационная слабость выражена более явно и финансы более скудны . Отмеченные выше причины вызвали

сконцен

вза

трированы на продвижение реформ в трех об

имную дискуссию между АМI

ластях: проектировании , разработке программ

лями стран ,

ме . Дебаты затрагивали вопросы организаци

финансировании;

сти

управления ;

повышении

развитии

эффективно

программы

возник

была ра спространена различ ными средствами

предполагалось ,

семинары , учебные поездки , ежегодные встре

RMI

Министерство финансов будет играть ключе

чи

стран-участников и стран-доноров.

содержания

дорог .

Данная

поли

уверенность

была основана на том,

что имеется

ность привлечь интерес

министерства к доро

возмож

гам через основные финансовые структуры и

на основе привлечения внимания обществен ности к данной проблеме . Однако очень скоро стало

ясно,

что

залогом

успеха

является

RMI

информации , включая региональные и местные

что

вую роль в развитии последовательной

тики

програм

нанс ированию всех типов дорог . Поз иция

стадии

всегда

принимающих участие в

онных договоренностей по управлению и фи

ший диалог быстро привел к трем выводам. Во-первых ,

представите

институционных

человеческих ресурсов.

На начальной

уча-

работн и ков

представителями

всех

В резуль

тате мы и м е е м несколько успешных реформ в

ряде стран Африки ." Реализация программы Всемирного

Банка

PROV/AL в Латинской Америке Институт экономического мирно~о

Банка

руководил

развития

Все-

реализацией

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

PROVIAL

в сотрудничестве

родных организаций,

дорожную родную

с рядом

междуна

включая Международную

федерацию ,

ассоциацию

Постоянную дорожных

Междуна

конгрессов,

обеспечение благоприятных условий для ность

дорожного

движения,

нальных законодательных и

Германское общество научно-технического

тов.

(GTZ). Цели, которые преследо PROVIAL, были сходные с це которые преследовала программа RMI:

вопросы

охраны

окружающей среды , пути гармонизации регио

Федеральную дорожную администрацию США, со

об

щественно-частного сотрудничества, безопас

регуляционных ак

трудничества

вала программа лями ,

осознание

необходимости

эффективного

Проведение семинаров в разных регионах мира

со

Независимо от программ

PROVIAL

проведен

своевременного финансирования содержания

1995

года Всемирный Банк , Программа техни

дорог,

ческой помощи странам СНГ

дорог,

поддержка

реализация

адекватного

концепции

отчетности

ад

целый

RMI

был

держания

ряд семинаров.

(TACIS)

мае

и Герман

ское

общество

в практику результатов научных исследований,

(GTZ)

провели в Москве семинар по вопросам

позволяющих

транспортной политики для стран бывшего Со

министрации, поддержка процессов внедрения

совершенствовать

технологии

валась вался

PROVIAL

на проведении диалог

Латинской

между

Америки

странами-донорами .

в основном

семинаров ,

основы

где завязы

представителями

и Карибского

стран

бассейна

соответствии с

1992 по 1995 годы в программой PROVIAL было ор

ганизовано

семинаров ,

семь

сотрудничества

ветского Союза. Данный семинар предоставил

управления и строительства дорог .

Программа

технического

из

которых

возможность обмена опытом, закладки фунда мента для реформ , проинформировал участни

ков о мерах, которые необходимо принять для получения инвестиций, и предоставил возмож ность

иностранным

донорам

ситуацией. В сентябре ская и социальная

1996

ознакомиться

года Экономиче

комиссия

ООН дЛЯ

стран

были региональные, остальные проводились в

Азии и Тихого Океана (ЭСКАТО ООН) и Все

отдельных

мирный Банк провели в г.

странах.

семинаров,

Последний

проводившийся

PROVIAL

отметил, что программа тивную

возможность

из

инженерам

указанных

Бангкоке семинар

Пуэрто-Рико ,

при частичном спонсировании

дала эффек

вом по сотрудничеству Швейцарии .

и техническим

предоставил

возможность

GTZ и Общест Семинар

между

работникам со всего региона обменяться про

народным опытом в данной области со стра

фессиональным

нами Азии и Тихого Океана и установить воз

программа шению

не

опытом

привела

системы

" н оу -хау" .

Однако

к существенному

текущего

ремонта

улуч

содержа

можность

использования

странах данного региона,

указанного и если он

опыта

подходит ,

ния дорог. Для решения проблемы должны бы

то показать , что должно быть сделано для его

ли быть

адаптации к специфическим условиям регио

расширены

общественные

целью вовлечь в них общественные ции

пользователей

стран выразили

PROVIAL

дорог.

организа

Представители

была переориентирована

на решение

как децентрализация

ния

отраслью,

ветствующих

пожелание , чтобы программа

таких проблем, дорожной

дебаты

1997 года семинары были про

ведены в Бангладеш, Пакистане и на Филип пинах, также запланированы семинары в Ин дии, Лаосе и Непале .

управле- .

определение

инструментов

на. В течение

соот

финансирования,

Прнме'fания к тексту Части

1. Данные по объему инвестиций Всемирного Банка следующие : Африка - 5.0 миллиардов долларов ; Вос точная Азия и Тихоокеанский регион - 9.3 миллиардов долларов; Южн ая Азия - 8.6 миллиардов долларов ; Европа , Средни й Восто к и Север ная Афр и ка - 9.3 м иллиарда допл . : Л а ти н с кая Америка и страны Кари б ского бассейна - 11 миллиардов долларов . Эти данные не в ключают в с ебя разм еры инвестици й в стра ны бывшего Советского Союза.

Данные для бывшего Советского Союза относятся к См . Международная дорожная федерация

1990 году, аналогичные данные для США - к 1996 г.

(1997 Г.).

Эти данные приведены при анализе государственного дохода от налогов и который разделен на общий

доход от налогов и специальные сборы за пользование дорогами в восьми странах . См . Хеггие

Дорога имеет твердое покрытие в хорошем состоянии, интенсивность движения около

500

(1991

г .) .

авт/суг , для

поддержания дороги в хорошем состоянии каждые семь лет требуется устройство нового слоя поверх-

Управлениеи финансированиеавтомобильныхдорог в рыночных условиях

ностной обработки или укладка тонкого слоя асфальтобетона, стоимость работ около

!СМ. Чистая нынешняя стоимость дисконтированная на

процентов на период

23,000

долларов за

лет, составит

17.688

долларов за !см . Без проведения текущего содержания и ремонта дорога придет внеудовлетворительное состояние. Это приведет к увеличению СДП на рования на период

лет составит

39,200

5,000

долларов за км , чистая стоимость после дисконти

долларов за км (Трискат и Мэсон

1998,

с .29-30). Соотношение

выгод и затрат при полностью финансируемой программе содержания дорог находится в пределах от до

Данные последнего анализа , выполненного операционным департаментом Всемирного Банка , и осно ванные на анализе

341

дорожного проекта, осуществленных в период между

зали, что величина внутренней нормы рентабельности составила ручению Всемирного Банка

6. 7.

(1994

38.6

1961

1988

годами, пока

процента. Анализ выполнен по по

г .).

Данные, предоставленные профессором Л .Ротенбургом , Университет Г .Торонто .

В соответствии с данной практикой цена равна величине краткосрочной максимальной стоимости (рав

ной стоимости последнего реализованного товара плюс прибавки для учета рынка). Показатель был объектом для введения некоторых поправок относительно стоимости продукции и других показателей, как например, оценочное правило, увеличивающее экономическое благосостояние. См ., например, Чер чилль

(1972

Программа

г .) и Валтерс (1968 г .). RMI была одной из первых программ . удостоенных Медалью Президента за отличную работу

во Всемирном Банке . Этой наградой отмечаются выдающиеся достижения в области реализации проек тов Всемирного Банка.

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискерс

ЧАСТЬ

11.

ОСНОВ 'НЫЕ ПОЛОЖЕНИSl

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

з. оценка сложившейся ПРАКТИКИ

Вопрос, почему правительства проводят неэффективную

праКТИ'iески

всегда

трактуются

как общие налоговые доходы и зачисляются

литику в области содержания автомобильных

в общий бюджет. С другой стороны, дороги

является

эначитепьные пичия,

торые

общие

лежат

непоследовательную

поступления

по

дорог,

и не

простым .

региональные

данном

вопросе

моменты.

Несмотря местные

существуют

Главные

институционном

на

вместо того, чтобы финансироваться за счет платежей

раз

путем

неко

проблемы

устройстве,

Данные

кото

пользователей ,

прямых

ассигнования

потребностями

рые сковывают инициативу. В одном из раз

желанием

делов Доклада Всемирного Банка

1994

системе

было

ситуации ,

проведено

сложившейся в

исследование

года

связаны

финансировании ,

дорог .

существуют

между доходами

ассигнований .

слабо

пользователей не

финансируются

бюджетных

как

так

цена

с с

данной

устойчивые

расходами,

связи

не

варь

странах, которые попучи

ируется в зависимости от спроса (хотят ли

ли помощь Всемирного Банка, с целью оп

пользователи дорог иметь какую-либо услугу

ределить наиболее

проблемы в об

или

нет)

Главными были фи

для

серьезных

'iaCTbIe

ласти инфраструктуры .

расходы

не являются

испытаний

объектом

рыночными

усло

нансовые проблемы и проблемы с оплатой

виями (сколько может государство позволить

труда

себе потратить на дороги?) .

сотрудников,

недостаток

неопределенность

автономии

цели

Так как потребители напрямую не платят

управленческого

звена и его отчетности . В данной главе рас

за

сматриваются проблемы, из-за которых дея

сованы ни в особом выборе своего маршру

тельность

та,

дорожных

неэффективной , штатными

организаций

именно :

сотрудниками,

нансирование,

является

проблемы

лирование ответственности,

ни

не

заинтере

как дорожные

ганизации расходуют свои средства .

со

ор

Более

фи

того , этот эффект " б е с п л ат н о й " езды приво

дит к тому, что пользователи требуют увели

неэффективная

чения так

система и структура управления .

расходов

как

это

личных

на

финансирование

напрямую

бюджетах.

не

дорог,

отражается

конце

концов,

на

их

из-за

слабого контроля за исполнением бюджета и

Пробnемы

без

давления

со

стороны

пользователей ,

дорожные организации не стремятся эффек

управления

тивно

Часть нареканий на неудовлетворитель ное

контроле за тем,

они

четкое форму

неадекватное

недостаточно

пользование дорогами ,

содержание

дорог

вызвана

недостатка

на рыночных отношениях,

имеющиеся

ресурсы.

кретные цели (дорожные организации часто

ми системы управления дорожным хозяйст

вом . Эта система управления

использовать

Правительства зачастую не определяют кон

вынуждены

не построена

нанимать

на

работу

сл ишком

много рабочих и сотрудников и строить эко

где в основе всего

номически невыгодные дороги), руководите

лежит сложная ценовая динамика. Не суще

ли не проявляют инициативу в

ствует четкой

расходов (снижение расходов просто приво

цены за дороги .

Затраты

на

минимизации

содержание дорог финансируются из общих

дит К снижению уровня финансирования

налоговых поступлений,

бюджета) ,

ные

организации

не

кроме того, дорож

подчиняются

строгим

законам рыночной дисциплины. Все это при водит к неудовлетворительному управлению .

Дороги управляются по аналогии с социаль

ными службами, имеющими различные цели . Пользователи дорог платят налог, однако эти

санкции,

отсутствуют поэтому

учить

редко

наказывает

постаточно

сотрудников

дисциплине ,

их за

сложно

руководство плохое

из

жесткие при очень

управление .

Необходимо привить эффективную этику ис пользования продукции и всех видов ресурсов.

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

Работа

ванное сокращение штатных сотрудников может

привести к обратным последствиям. Наиболее

персонаnом

квалифицированная часть инженерного корпуса

Неудовлетворительная работа со штатными

и руководителей может быть потеряна, а осталь

сотрудниками представляет собой наиболее ост

ные работники будут деморализованы. В Казах

рую внутреннюю проблему дорожных организа

стане поспешный темп реформ привел к тому,

ций. Эти организации испьгrывают недостаток

что общее количество квалифицированных со

технически образованного персонала и в то же

трудников в

департаменте дорог снизилось до

время нанимают слишком много неквалифициро

нескольких

десятков,

ванных работников 1. Уровень морали низок в ос

17000

новном из-за низкого уровня зарплаты по срав

дорожных организаций в содержании

нению с частным сектором. Создающаяся рабо

второстепенных дорог.

которые

отвечали

за

км основных дорог И поддержку местных

70000

км

чая атмосфера снижает инициативу у руково

Инженеры, работающие в частном секторе ,

дства и технических работников, снижает ответ

в целом зарабатывали вдвое больше , чем их кол

ственность и

леги, занятые в общественном секторе (таблицы

итоге снижает уровень морали .

Хорошая работа не поощряется, в свою очередь,

3.1, 3.2).

не применяются санкции к нарушителям.

Кроме

низаций получали некоторые привилегии в каче

того,

Одно время работники дорожных орга

квали

стве компенсации за низкий уровень зарплаты.

фицированны и не в состоянии ставить и выпол

Однако данные привилегии были сведены на нет

нять новые задачи .

инфляцией, и сейчас работники частного сектора

штатные

сотрудники

недостаточно

Нельзя эффективно управ

лять дорожной организацией, укомплектованной

имеют большие бонусы , доплаты за жилье и ав

деморализованным, неквалифицированным пер

томобиль. Уровень реальной зарплаты работни

соналом,

который

не

проявляет

инициативу

ков дорожных организаций резко упал . Уровень

заработной платы в некоторых дорожных органи

эффективной работе. Большое число штатных сотрудников до сих

зациях так низок, что практика " п одра б ото к" ста

пор представляет собой сложную проблему для

ла нормальным явлением'. Некоторые дорожные

дорожных организаций на Среднем Востоке,

департаменты неофициально признают проблему

Северной Африке,

зарплаты и разрешают заниматься дополнитель

в Латинской Америке

странах Карибского бассейна.

Иметь большой

штат, который выполняет всю внутреннюю рабо

ными заработками своим работникам . Такая си туация сложилась в Доминиканской Республике.

ту, означает , что при недостаточных фондах зар

Дорожные департаменты, платя технически

плата представляет собой наибольшую часть за

квалифицированным работникам низкую зарпла

трат, оставляя меньше средств на сами работы.

ту, сталкиваются с проблемой высокой текучести

Например, в Уругвае в

1995 году 40 процентов

кадров , которую стараются решать путем найма

бюджета национального дорожного фонда было

иностранных работников и платя им из средств

потрачено на заработную плату. В Доминикан

иностранной донорской помощи, либо нанимая

ской Республике в

работников на неполную ставку.

1994 году на содержании 5000 км дорожной сети было занято 3000 человек со

последнем

случае остается мириться с практикой работ на

их заработная плата поглотила две

стороне , по ночам и мелкими кражами", Эта про

трети бюджета. В Аргентине некоторые провин

блема не может быть решена обучением, сти

трудников,

циальные дорожные организации имели несколь

пендиями

ко сот работников, занятых на содержании

смысла обучать персонал , который проводит на

1000

специальными

пособиями .

Нет

км дорог, хотя при мерная потребность была оп

работе л ишь част ь своего времени .

ределена на уровне

что после окончания учебы стипендиаты не рас

50-80

работников.

Мини

стерство общественных работ и строительства

сматривают

Иордании

карьеры

1997 году имело штат примерно

8000 человек, при общей протяженности дорож 7000 км . Для сравнения до рожная администрация Ганы , имея штат 688 ра ной сети примерно

возможности

Очевидно,

построения

в дорожном департаменте

своей

уходят

из

него сразу после окончания контракта. Повышен ные пособия не являются особо эффективным средством , так как они небольшие по размеру,

ботников, содержала и осуществляла строитель

часто меняются и н е ли квидны , то есть не могут

ство дорожной сети общим протяжением

служить

км (таблица

14100

3.1).

В то же самое время недостаточно обосно-

ка к

кредитов .

средство

для

ипотеки

других

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

Таблица

3.1. Число технических работников и шкала годовых зарплат в некоторых странах, 1996-97 ГГ. Протяжен

Размер годовой

Численность

Километров дорог

сотрудников

на одного работника

247 800

34 10

20,000-24,000 14,000-20,000

731 306

64 154

8,436-27,000 4,380-9,012

125 383

122 40

1,500-2,000 1,000-1,500

561 226

54 133

6,315-10,500 5,260-8,420

60 90

117 78

5,400-8,000 1,800-6,000

240 1,090

2,800-4,500 1,800-3,000

344 4,017

17,000-20,000 12,000-16,000

294 1,251 а

2,040-5,760 840 -2,040

Инженеры

63·

Персонал

111

97 112

32,000-46,400 15,600-28,000

Страна

ностьдорог

(км)

Аргентина

зарплаты

(долларов)

8,328

Инженеры

Персонал Чили

46 ,979

Инженеры Персонал Гана

14,100

Инженеры Персонал Венгрия

30 ,000

Инженеры Персонал Иордания

7,041

Инженеры Персонал

Казахстан

87,300

Инженеры Персонал

Респ. Корея?

12,052

Инженеры

Персонал

Пакистан

6,580

Инженеры Персонал ЮАР

6,133 Г

Примечание: а

- цифры также включают некоторый административный персонал . - данные Бюро по общественным работам . Большинство персонала

работает на провинциальном уровне и

данные о них не известны .

в г

- включает 8 вакантных мест. - включает 21 вакантное место Источник: Национальные дорожные администрации и руководители прое ктов Всемир ного Банка .

Во многих дорожных департаментах пер

водится

какая-либо

оценка,

то

чаще

всего

сонал до сих пор не несет личной ответствен

производится

ности за результаты своего труда. Обычно ра

оценка . В некоторых дорожных департаментах

ботники

не

имеют

письменных должностных

персональная

или

политическая

повышения по службе до сих пор основаны на

инструкций по работе, а если и имеют , то не

административных критериях,

руководствуются ими. Персонал не знает , что

качествах ,

от него

чается по политическим соображениям и обла

ожидается,

принимать ,

какие

решения

он должен

а какие переправлять вверх по

рархической

лестнице.

ность не только

Такая

парализует

ие

неопределен

процесс

принятия

решений , но и тормозит инициативу и снижает

дает

не

на личных

весьма

ограниченными

назна

техническими

знаниями и недостаточной автономией. Поли тические ставленники

меняются

вместе

ме

няющейся политической обстановкой , это при

удовлетворение от работы . Часто руководите

водит

ли не знают, какие навыки необходимы на оп

системе управления.

ределенном уровне и соответственно не могут

управленческое звено часто

непродолжительной

инестабильной

Последняя большая проблема ,

связанная

судить о квалификации работника . Поэтому не

с персоналом , это профессио нальная несба

представляется возможным осуществлять объ

лансированность.

ективную оценку работы. Если вообще произ-

высоким уровнем технических знаний облада-

дорожных

организациях

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

ют обычно инженеры, однако , они не имеют

няется. Данные изменения часто не сопровож

достаточных

даются профессиональным обучением сотруд

аналитических

управленческих

навыков для наблюдения за всей системой в

ников в областях проектирования и экономи

целом.

ческого анализа,

СТандартная система содержания до

воздействия дорог на окру

рог, обычная для многих регионов, особенно

жающую

для стран бывшего Советского Союза, подра

полнением

зумевает дисквалификацию

тетов в работе. Также совершенствование тех

разделения

инженеров

профессиональных

путем

навыков

среду,

управления

контрактов

надзора за

расстановки

ис

приори

нических навыков не включает в себя ознаком ление с новыми технологиями и техникой .

управления.

Во многих странах роль правительства во всех секторах экономики,

Таблица

3.2

включая дороги,

Доходы инженеров в секторах,

г.

1997

ме-

некоторых странах в

общественном и

частном

(долларов в месяц) Респ.

Аргентина

Чили

Гана

Венгрия

Иордан ия

Корея

Пакистан

ЮАР

Общественный сектор

1,800

750

160

625

500

1,650

200

2,500

Частный се ктор

5,000

1,750

825

1,250

750

2,800

485

2,500

2.8

2.3

5.1

2.0

1.5

1.7

2.4

1.0

Частный

обществ.

3-4

Примечание : Приведенные данные о зарплате относятся к инженерам с опы том работы

года .

Источник: Национальные дорожные администрации и руководители прое ктов Всемирного Ба н ка .

Неадекватное

также в общем снижении темпов экономиче

финансирование

ского развития.

Все страны дов для дорог и

Без достаточного и стабильного финан

испытывают

нехватку фон

недостаток средств

как для

инвестиций в новое строительство , так и на

содержание. Нехватка финансирования при водит к заторам движения на дорогах , к

закрытию

связи

отдельных

ремонтом

покрытия

полос

движения

разрушенного

дорожных

часто в

дорожного

сооружений.

Данная

проблема особенно ощутима в быстро рас тущих городах,

таких как Бангкок,

МумбаЙ .

Буэнос

Айрес ,

Манила

Недостаток

средств

на содержание дорожной сети

вы

зывает ее разрушение (см . Всемирный Банк,

1998

г .) .

Первоначальный результат недос

татка финансирования характеризуется уве личением жения

потерь,

вызванных затором

транспортных

себестоимости

потоков,

дви

увеличением

автомобильных

перевозок,

ростом затрат на сохранение дорог,

ростом

потерь от загрязнения окружающей среды и потерь

от

дорожно-транспортных происше

ствий. Долгосрочные потери выражаются в снижении

производственной и

сельскохо

зяйственной конкурентоспособноститоваров на международных и региональных рынках, а

сирования, политика содержания дорог бу дет непоследовательна. Затраты на содер жание

дорог

практически

во

всех

странах

значительно ниже уровня, необходимого для

поддержания дорожной сети в состоянии

на

протяжении

риода времени.

стабильном

длительного пе

Во многих странах эти за

траты составляют менее половины необхо димой суммы, а в некоторых

(таблица

3.3) .

меньше трети

Данная проблема характерна

не только для развивающихся стран. Многие из

вполне

преуспевающих

стран

также

не

могут обеспечить достойный уровень финан

сирования содержания своей дорожной се ти. Например , в Канаде затраты на государ ственные дороги в мера

1993

интенсивности

году, с учетом раз

движения ,

лишь половину от уровня гражданских ин женеров своем исследовании в

1965

составляли

г.

Институт

Великобритании в

1996

году установил,

что финансирование местных дорог (протя жением

процентов от всей дорожной се

ти) было меньше на в

год ,

1440

миллиона долларов

финансирование

строительства

ремонтных работ еще меньше на лиона долларов.

2260

мил

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

Кроме того, финансирование дорог яв ляется

непостоянным.

при

корректировке спроса

не

учитывалась

ассигно

ценовая политика. Такие ошибки не должны

вания часто отзываются из-за сложного фи

повторяться. Дороги должны быть коммер

нансового

Бюджетные

положения,

средства

редко

ас

циализированы, в основу должен быть поло

сигнуются вовремя и их реальное количество

жен

часто

ими необходимо как любым предприятием,

Как

значительно

результат,

ниже

обещанных

дорожные

сумм .

организации

не

могут эффективно планировать работы, под

принцип свободы услуги,

что

дает

возможность

лучше

управлять управлять

спросом.

рядчики не получают оплату за выполненную

То , что в сложившихся условиях дорож

работу и разоряются , косметический ремонт

ные фонды рассматриваются как часть годо

заменяет

капитальный ,

ежегодно

проезжаемыми

держанию

сельские

период дождей и

дороги

становятся

задолженность . по

продолжает

расти .

их

Примерно

вого бюджета , представляетдополнительную

не

сложность. При отсутствии прав ильной сис

со

темы

от

оценки

финансовых

предложения по

предложений,

содержанию дорог основы

одной четверти до одной трети основных и

ваются на исторической стоимости, а не на

второстепенных дорог, указанных в таблице

существующей ситуации.

3.3.

находятся в плохом состоянии и должны

ство

должно

быть либо полностью отремонтированы, ли

фонды во

бо

бюджету.

быть

обеспечены

проведением

мини

мальных работ по их содержанию.

конкурировать

время

работы по

недостаточно финанси

руются, заключается в том, что пользователи

дорог не

платят достаточно за

дорожной сетью (см. таблицу и

все

другие,

платят

цизный налог и так как

пользование

Они , как

3.3).

ввозную пошлину, ак

налог на продажу. Однако,

странах с

низким и

средним уров

нем дохода автомобиль является роскошью, для

владельцев

повышенный

настоящее дорог

вполне

уровень

время

уместно

пользователей

пошлина за регистрацию транспорт

ного средства , специальные добавки к нало гу

на топливо

транзит

международный

немногим

более

от общего размера расходов

содержание

лишь

оплата за

покрывают

процентов

дорог ,

некоторых

процентов (см. пример

странах

как "государственные гранты") и донор

транспортной системе,

прошлом привела к в

ассигнования на

действительности

содержание дорог сущест

венно ниже оптимальной потребности (стра тегией эксплуатации дорог внутренний ко эффициент о купаемости установлен в

мере более

раз

процентов) , даже если коэф

фициент окупаемости зачастую может быть более

100

процентов .

Проце сс получения бюджетных ассигно ваний 'сло жен и политизирован, часто мини

стерства ,

суммы,

которые

запрашивают

большие

проигрывают в бюджетных дебатах.

Недостаток средств на содержание дорог не

приводит к немедленным , катастрофическим поддер жки данных ассигнований

очень

слабое, а работы по поддержанию состояния дорог всегда могут быть отложены с наде ж

3.1).

достаточно.

на

ских займов и грантов. Недооценка значения изменениям

что содержание дорог финан

сируется

последствиям . Политическое давление с це

налоговых поступлений (указанных в таблице

автомобильных дорог в

должно обеспечивать уверен

лью

рогами, до сих пор финансируются из общих

драматическим

что

Большинство расходов, связанных с до

3.3

финансирования расхо

ность в том ,

при менять

налогообложения.

сборы

за

годовому

дов с самой высокой экономической окупае

мостью,

пользуемые ассигнования

содержанию дорог

другими

Теоретически дорожные фонды должны

неправильно ис

Основная причина того, что

переговоров по

ассигноваться для

Недопустимо низкие и

Каждое министер

мировой

основном за

счет

железных дорог. Это было вызвано тем, что

дой

на

лучшие

финансовые

времена .

Но

лучш ие времена не наступают и дороги про

должают

финансироваться

Осознавая данную проблему,

дустриальные

страны

недостаточно.

некоторые ин

обратили сь

опыту

создания резервов , с целью обеспечить ста бильный приток средств в их дорожные про граммы (пример

3.2).

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискерс

Таблица

3.3

зз

Затраты на основные и второстепенные дороги, их финансирование. Фактические и необходимые для содержания дорог расходы в некото рых странах (МИЛЛИОНЫ долларов)

Арген

Дорожныезатрать{'

Паки

Иорда

Казах

Респ .

тина

Чили

Гана

Вен грия

ния

с та н

Корея

стан

ЮАР

1995 333

1995 526

1996 191

1995 348

1994

1996 101

1997 5,768

1995 395

1995 874

Суммы финансируемые:

пользователямидорог'' правительством донорами

105

205

5,593

293

421

175

320

874

121

68 61

760 308 452 41

135 73 62 54

240

127

31 9

113 53

970 655 314 67

40 27 13 68

742 507 235 68

Затраты на содержание:

необходимые" фактические

недостаток содерж

фактич /необход

(%)

176 101 75 57

Примечание :

- данные по Иордании взяты из Зако на по бюджету 1996 года - данные цифры представляют фактические затраты, которые обычно меньше необходимых из-за х ро н и ч е

ского недостат ка средств.

включая плату за регистрацию , пошлины за международный транзит и налог на то п ли в о, кото р ы е напря мую поступают от пользователей дорог.

ассигнования из доходов от налога с оборота, которые направляются в дорожный фонд .

Д - потребность в ремонте основана на расчетах местных дорожных организаций , большинство включают расходы на ремонт.

Источники: Исследование дорожных организаций указанных стран , региональные отч е т ы и отчеты по се кторам Все мирного Банка и руководителей прое ктов Все мирного Банка .

Пример

3.1.

Отделение платежей пользователей дорог от общих налоговых доходов

Налоги и платежи, которые используются при

местной сборки автомобилей, сбережение энергии

финансировании дорог, обычно идентифицируются

как: специальные сборы за пользование дорожной

четырехступенчатая процедура,

сетью (например, плата за проезд по дороге, налог

лить оплату пользователямидорог, и общие налого

на

вые доходы.

топливо,

плата

за

регистрацию транспортного

защита местной

пользователи дорог и

которые призваны пога

Ниже

приводится

призванная разде

Во-первых, часто имеется информация о том ,

средства); " з ел е н ы е " платежи, которыми облагают ся

индустрии).

как построена ставка налога и какое место в общих

сить затраты за пользование дорогами; общие на

н ал о г о в ых сборах занимают сборы с пользователей

логовые поступления (например,

дорог. Например, в Китае при по куп ке нового авто

ленную стоимость,

налог на добав

подоходный налог с

предпри

мобиля по купатель платит специальный

налог

на

ятий и налог на защиту торговли); налоги, которые

покупку' автомобиля. кот о р ы й зачисляется в специ

платят исключительно пользователи дорог (обычно

альны й фонд и используется для финансирования

это лишь акцизный налог, но иногда еще включают

строительства. К сожалению, информация о струк

ся ввозные пошлины и налог на продажу). Так как

туре

идентифицироватьналоги и платежи, которые попа

фиксируется и , соответственно, не может быть лег

налоговых

поступлений

систематически

не

сложно, в дан

к о востребована. Одна ко ко гда данная и н ф о рм а ция

ном примере в основном рассматриваются вопросы

доступна, все равно п лат ежи , произведенные поль

работы с основными налогами и платежами пользо

зователями дорог, н е могут быть отделены от дру

вателей дорог.

гих налоговых платежей.

дают под первые три категории,

не

Когда дорожные платежи объединяются с дру гими общими налогами, они дополняют группу к о с

Во-вторых, в случаях ,

когда отсутствует пред

варительная ин фо р м ация , иногда необходимо про

венных налогов (как например, налог на товары или

верить н ал о го в о е за ко н одат е л ьст в о с целью опре

услуги, или ввозная пошлина). Объектом косвенного

деления разницы между налогами для

налогообложения обычно являются предметы рос

лей дорог и другими налогами. Например, грузовые

коши, промежуточные товары (включая сырье), и

автомобили обычно классифицируютсякак средства

пользовате

средства производства. Как правило, товары внутри

производства и оборудование. Если ставка налога

каждой категории рассматриваются и

на

облагаются

налогом весьма последовательно, хотя иногда слу

грузовые автомобили равна ставке налога на

другое оборудование, то следовательно, фактиче

чается и обратное, так как ставки налогов влияют и

ски владелец грузовика не платит пошлины за поль

на другие показатели (как,

зование дорожной сетью. С другой стороны, если

например, поддержка

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

ставка налога выше , то разница ка к раз и представ

телем налогов, может рассматриваться , как сбор с

ляет собой пошлину за пользова ние дорожной се

пользователей дорог (данный показатель представ

тью .

ляет собой максимум , В третьих, в случаях , когда определить размер

дорожного

сбора

аналитики

не

должны

представляется

основывать

свои

возможным ,

ро ко

расчеты

раничиваться.

на

ставке налога на похожие товары . К примеру, раз мер

налога

жащие

на

средс тва

частным

роваться ,

возможность

затель.

лицам ,

поэтому

производства ,

может

таких

принадле

Усредненный

показатель

ее

Неопубликованное данная

методика

приме нение должно

исследование ,

применялась

ог

котором

восьми

странам

варьи

(Аргентина , Бангладеш , Боливия , Китай , Индонезия , Мексика , Танзания и Турция) показало, что ввозные

это использовать усредненный пока

не применяется

единственная

существенно

случаях

который может рассматри

ваться как дорожный сбор) . Данная процедура ши

рассчитывается

пошлины, ред ко

налоги

на

включают в

акцизные

сборы

путем деления налоговых доходов (общий налог на

дорожных

продажу , акцизный налог , ввозная пошлина на то

всегда являлись общими нало говыми сборами и не

вары

оборудование)

налогом

товаров .

на

сборов.

продажу

себя дополнительный элемент Косвенные

налоги

практически

стоимость облагаемых

несли в себе специализированного дохода для до

между

рог .

Разница

налогами,

взи

маемыми с пользователей дорог , и средним показаПример

Накопления и платежи пользователей дорог в Японии, Новой Зеландии

3.2.

и Соединенных Штатах Америки

Некоторые страны прореагировали на быстрое

увеличение спроса на автомобильный

сос тояния дорог . Министерство строительства раз

транспорт,

рабатывает данную программы после консультаций

который произошел в послевоенный период путем

с местными органами власти и затем передает ее в

организации дорожных фондов. Главной концепци

Министерство

ей , стоящей в основе этих фондов, была идея " п ла

обсуждения новые став ки налогов официально при

тежей пользователями" , пользователи дорог п л атя т

нимаются и это отражается

определенный налог за пользование дорожной се

конах,

тью в специальныйдорожный фонд.

дующие пять лет .

СПЕЦИАЛЬНЫЙ

СЧЕТ

БАНКЕ

ДЛЯ

финансов

на

утверждение.

в соответствующих за

новые ставки налогов остаются

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ

После

в силе с ле

ДОРОЖНЫЙ ТРАСТ-ФОНД 1956 г . для финан

УЛУЧШЕНИЯ СОСТОЯНИЯ ДОРОГ В ЯПОНИИ. Дан

США. Траст -Фонд был основан в

ная система финансированиядорог была введена в

сирования строительства сети междуштатных авто

1954

мобильных магистралей . Фонд основан на концеп

году в целях выполнения послевоенной про

граммы реконструкциидорог. Она была основана на

ции " п о л ьзо вате л ь платит", которая хо р о ш о разра

концепции, что

ботана в Соединенных Штатах Америки. В настоя

пользователи дорог,

использующие

преимущества улучшенной дорожной сети, должны

щее время все штаты страны, кроме шести штатов,

нести основной груз расходов на содержание до

передают свои доходы, собранные с пользователей

рог. Система включает в себя сложный механизм

дорог на специальныйтранспортный счет.

накопления национальных и

местных

налогов

для

последующего финансирования содержания, теку

Доходы Траст-Фонда накапливаются из

зельное топливо и керосин (сейчас

щего ремонта и строительствадорог.

раз

личных источников, включая налог на бензин, ди

0.04 , 0.05, 0.02

На национальном уровне накопления состоят

долларов за литр, соответственно) ; налог на шины

25 процентов из доходов от продажи топлива (0.39 доллара за литр), половина от нало га на жид кий газ (0.14 доллара за литр), и на 75 процентов из

автопоездов и грузовиков, а также из налога на тя

доходов налога на грузоподъемность транспортных

году общие доходы фонда составили

средств

долларов ,

на

(51

доллар за каждые

местном уровне накопления

500

кг веса в год) . На

состоят из:

нало говы х

доходов , собранных федеральным правительством и затем

переправленных

местным

правительствам

(вторая половина налога на газ , налога на топливо

0.04

доллара за литр и

процентов от налога на

весом более

кг; 12-процентный налог на продажу

желовесные грузовики весом

Ставки

основном

за

25 т и более . В 1995 21 миллиард

с чет

налогов изме няются

налога

на

топливо .

с о о т в ет с т в и и

ос

новной "б юджетн о й процепурой . Доходы из Траст -Фонда используются для час

тичного (по принципу разделения

расходов) пога

шения за т ра т штатов по со гласованным дорожным

грузоподъемность транспортных средств) , а также

прое ктам , ко т о р ы е включают в себя затраты на со

из налогов, собранных местными органами власти

держание и те кущий ремонт дорог и строительство

долла

новых дорог , а также расходы на работы по повы

ра за литр и налога на покуп ку траНСПОРТНОГО 'сред

шению безопасности дорожного движения , обсле

ства

дованию транспортно-эксплуатационного состояния

(местный налог на дизельное топливо

- 5

процентов от цены покупки) . Все вышеука

занные доходы в

мерно ции

- 0.25

1995

году вместе составили при

дорог и другие проекты, исключая работы по теку щему

миллиардов долларов .

содержанию .

Начиная

1982

года

часть

Ставки налогов уточняются в период реализа

средств фонда была ассигнована для финансиро

пятилетней

вания проектов развития общественного транспор-

дорожной

программы

улучшения

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

1991

та, а начиная с ширен

на

года, мандат фонда был рас

финансирование

других

проектов,

свя

финансов,

Министерства транспорта, Трансфонда

Новой Зеландии, и соответственно регулирует при

то к средств в фонд, но не регулируя отток средств.

занных с наземным транспортом.

После завершения работ, направленных на повы

НАЦИОНАЛЬНЫЙ

ДОРОЖНЫЙ

ФОНД НОВОЙ

ЗЕЛАНДИИ. Первый фонд был основан в последний вариант

1996

был создан в

1953 году,

шение безопасности дорожного движения наземно

1996 и 1997 годах (93 и 15 миллио

го транспорта в

Национальный Дорожный Фонд

нов долларов соотве тственно) , Трансфонд мог ис

году . Фонд состоит из доходов

пользовать оставшиеся средства по своему усмот

от акцизного налога на топливо

(0.065

доллара за

рению .

литр), продаж лицензий на дизельные транспортные

Трансфонд

ф инан сирует

все

затраты

феде

средства, цена лицензии зависит от веса автомоби

рального дорожного департамента , Транзит , а также

ля и пробега (то есть напрямую связана с уроном,

затраты

который наносится дорожному покры тию) и платы

ных дорожных сетей по принципу разделения за

за

Данные

трат. Заявки от всех дорожных организаций являют

1996-97 годах составили 589 миллионов долларов . Около 30 миллионов долларов в год , или 5 процентов от доходов, тратится на сбор всех до

ся объектом для анализа прибыли и затрат (соот

регистрацию

транспортных

средств .

сборы в

проектирование

региональных

ношение выгод и затрат составляет

мест

и ме нее) , до

принятия решения об удовлетворении . Все запросы на работы по поддержанию дорожно й сети должны

ходов .

Правительство устанавливает размер налогов

на

пошлин,

следуя

рекомендациям

Министерства

быть ста ндартизированы

соответствии

со

стан

дартной сис темой управления содержанием дорог .

большой размер инвестиций в строитель

тие экономики сильно связано с их строитель

Одной из причин недостаточного финан

точки зрения кредиторов Латинской Америки ,

ством. Во многих странах Восточной Азии ,

ство

сирования работ по содержанию дорог являет

стоимость неадекватной

ся слишком большой размер новых инвести

сети является очень большой ,

и нуждается в

ций , что вызывает неправильное распределе

дополнительных

Исследование ,

ние средств. Недостаток рыночной дисципли

проведенное Коре йским транспортны м инсти

инвестициях .

ны позволяет правительствам минимизировать

тутом

свои собственные затраты на содержание до

связанные с перенасыщением доро жной сети

рожной

транспортными средствами , достигают цифры

сети,

не принимая

во

внимание эф

фект , оказываемый на всю дорожную сеть не

структуры дорожной

году.

1992

установило,

что

потери,

достаточное финансирование работ по содер

6 миллиардов долларов в 2,5 процента от валового

жанию. Далее , содержание дорог, в основном,

дукта . Следовательно , не только инвестиции в

финансируется

транспортный

где

ресурсов

из

периодического

обычно

не хватает.

бюджета, Так как

процента в

вать ремонт дорог по средствам бюджета раз

инвестиций

вития

(часто

роги .

имели

все стимулы для

грантов),

правительства

капитализации

содер

или

примерно

национального про

составляют

значитель

ную часть валового внутреннего продукта

прошлом доноры были согласны финансиро путем

сектор

год ,

1993-97 годах), (56 процентов)

Планируемая

новых дорог в

приходится на до

стоимость

Китае в

(5.2

но большая часть строительства

1996-2010

годах со

жания дорог и оплаты их из бюджета развития.

ставляет

Ремонт ,

наивысшим коэффициентом прироста автомо

отличие

от текущего

содержания,

стал " н е о бя зат ел ь н ы м" видом дорожных работ.

504

миллиарда долларов . Страны с

бильного парка, более чем

процента в год ,

Доноры осознали свою ошибку и больше

включая Германию , Японию , Португалию , Тур

не финансируют программы по ремонту до тех

цию и Великобританию , на строительство но

пор, пока правительство не представит четкую

вых дорог тратят б ол ее

го бюджета расходов на дороги .

последовательную

политику

эксплуатации

50 процентов от обще

дорог . Но следующая и , вероятно, самая важ ная

причина,

почему

контракты

на

строитель

ство новых дорог более предпочтительны для исполнения,

это

величина

контракта,

Отсутствие

четких обязанностей

они

Отсутствие

больше чем контракты на содержание , и соот ветственно,

с политической точки зрения яв

ет общие проблемы .

ляются более заметными. Ряд

стран

не

имеют

четко

иного

только инвестировать средства в

выхода,

как

строительст

установленных

сфер

деятельности дорожных организаций усугубля являются

ция

вопросы ,

ответственна

Часто неопределенными

какая

за

дорожная

различные

организа

участки

до

во новых дорог , так как в этих странах сущест

рожной сети, какая осуществляет контроль за

вует большой спрос на новые дороги и разви-

уровнем

загрузки

дороги

движением ,

какая

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

36 организация

несет

ответственность за

ление дорожным движением в

вышение

уровня

городах ,

безопасности

управ

рые

за по

нальных дорожных организаций, рассматрива

дол жны

пр иниматься

персоналом

ре гио

дорожного

ются в столице . Системы классификации дорог

движения , за снижение влияния дорожной се

часто являются устаревшими . Новые дороги и

ти

смена функциональной классификации дейст

на окружающую среду .

четкое

распределение

Отсутствует также

обязанностей

среди

штатных сотрудников дорожных организаций .

Ответственность за дороги часто распы лена среди и

вующих дорог могут быть не учтены и, соот ветственно ,

местными

правительствами,

подкреплены

действиями

от

Данная проблема еще более актуальна в

различных дорожных организаций

министерств,

не

ветственной организации.

городах. Во многих странах городские дороги

что приводит к дублированию, ошибкам и от

вообще никогда не были закреплены за до

сутствию

рожными ведомствами. Некоторые дороги бы

единой

установленной

политики

управления. Например , в Иордании за различ

ли

ные участки дорожной сети несут ответствен

вительства или на средства доноров ,

ность шесть различных организаций нистерства,

во

три ми

одно муниципальное правительст

(муниципалитет

Аммана)

средства

центрального

пра

ассигно

государственные департаменты,

отвечающие за сельское хозяйство , рыболов

два

ство и туризм. В некоторых странах Африки и Азии в отношении такого класса дорог не при

Ситуация усложняется еще и тем , что Мини

нимались никакие решения о передаче функ

(государственных

ванные через

на

предприятий).

парастатала

Великого

построены

стерство общественных работ и жилья ответ

ций управления дорожным организациям. Фе

ственно не только за основные и второстепен

деральные

ные дороги, но и за некоторые сельские доро

не знают , за какие дороги они отвечают и, со

ги . В Индонезии ответственность за дорожную

ответственно , многие дороги остаются бесхоз

сеть разделена ,

основном ,

между двумя

ми

нистерствами (общественных работ и комму никаций) ,

хотя

управление

вовлечены

еще

четыре дорожные организации . Пример боль шого количества организаций , управление дорожным

вовлеченных в

сектором,

не

ограничи

вается лишь развивающимися странами. В Ве ликобритании в управление дорогами чены:

среды ных

департамент

регионов ;

дорог;

транспорта,

странах

исполнением

правил,

организации

ным и и не об служиваются. Например, сии

около

450 ,000

км дорог,

предприятиям, не обозначены и еще км дорог не

700.000

имеют владельца. Хотя обычно

правительственные закрепить

в Рос

при надлежащих

организации

промышленные

предприятий за

стремятся

дороги

местными администрациями,

местные власти не с п е ш ат брать на себя груз ответственности за финансирование содержа

правительственные

регулирование

дорожные

вовле

органы и местные органы самоуправления . Во многих

местные

окружающей

департамент автомобиль

региональные

там общественных дорог.

за

Большинство дорожных организаций так

дорожной

же не имеют я сной картины о своей деятель

контроль

касающихся

ния дополнительной сети дорог, так как боль шинство этих дорог не соответствует стандар

сети, разделены между Министерство транс

ности в других важных областях, связанных с

порта и полицией, что еще больше усложняет

авто мобильным транспортом. В их числе во

картину.

прос об

Кроме того, различные дорожные органи зации

редко

имеют

строго

определенные

осевой нагрузке.

Связанные с

этим

вопросом правила обычно выпускаются Мини

стерством транспорта. Управление и наблюде

функциональные обязанности . Например , час

ние

то

торым чи слом дорожных организаций, включая

не ясно

или

центральное дорожное управление

городские

муниципалитеты

несут ответст

за

их

исполнением осуществляется неко

дорожные департаменты,

полицию

частных

венность за содержание дорог и улиц, предна

подрядчиков. Анализ контроля за исполнением

значенных только

правил, регулирующих нагрузку на ось, выявил

томобилей

для

является ситуация, деральный

движения

городах .

грузовых

Достаточно

когда после того,

дорожный

департамент

ав

типичной как фе произвел

несколько

недостатков:

слабо

определенная

ответственность,

недостаточный

исполнением

сопротивление

контроль

за

владельцев

реконструкцию дороги из средств кредита или

грузового автотранспорта. Дорожные органи

субсидий , ответственность за управление этой

зации зачастую не заинтересованы в

дорогой остается

от

за и сполнением правил и за наказанием нару

региональ

шителей, так как штрафы в основном зач исля

организациями четко не оп

ются на консолидированный счет , а затраты по

ношения

между

ными дорожными

неопределенноЙ .

федеральными

Часто

ределены. Обычно, процесс принятия решений

осуществлению

излишне

бюджета дорожных органиэаций."

централизован

те

решения,

кото-

надзора

надзоре

оплачиваются

из

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

Центральные дорожные организации час то

не

уверены ,

должны

ли

они

•

проблемами организации дорожного движения в

городах

путем

регулирования

системы

через специальное агентство,

подотчетное

какому-либо министерству , как в Аргенти

заниматься

не , Гане, Латвии и Великобритании . Модель , представленная на рис.

3.1,

яв

правил парковки автомобилей и других меро

ляется громоздкой , поэтому на практике дол

приятий . Часто данная работа отдается муни

жен применяться более коммерческий подход

ципальным властям. Данная двусмысленность

к управлению дорогами .

ные дорожные организации часто

основном

вокруг

ных

является

результатом

ответственности

правительств

за

путаницы

центральных

установление

мест

городских

ся

напрямую

Главные

постоянному

региональ отчитывают

секретарю,

вместо

директора дорожного департамента, вспомога

маршрутов и связана со строительством новых

тельные

дорог и

конфликта приоритетов) , в результате система

ремонтом существующих ,

через городские ния

центры.

новых дорог на

проходящих

Определение

окружающую

влия

среду также

службы

разделены

получается односторонней.

(и

страдают

от

Несмотря на рез

кий рост дорожного сектора ,

по сравнению с

является областью повышенного внимания, так

другими

как

ния никак не отразилось на смене статуса де

это

подразумевает

установление

ответст

венности за выявление и смягчение негативно го

влияния

на

природу,

ассоциированного

секторами,

данное . изменение

значе

партаментов .

Существующая

во

многих странах струк

дорогами и дорожным движением . В заключе

тура

нии также надо отметить двойственность мне

осталась неизменно й со времен , когда Мини

управления

дорожными

организациями

ний вокруг менее важных вопросов, таких как

стерство общественных работ тратило на со

ответственность и погашение ущерба , связан

держание дорог столько же времени, сколько и

ного с неправильной постройкой и содержани

на обслуживание общественных зданий и го

ем дорог , а также компенсации от третьих сто

сударственных автомобилей.

рон

изменились. Дорожные департаменты сегодня

за

ущерб ,

транспортными

нанесенный

дорожно

происшествиями

дорожной

инфраструктуре." Много проблем, связанных с дорогами и дорожным

аккумулируют более ходов

движением ,

происходит

из-за

не

Однако времена

70 процентов общих рас

министерства

управляют

активами ,

равными по размерам активам жел е з н о й доро

ги или национально й авиакомпании . Нес мотря

достатка технического персонала инеразвитой

на это ,

законодательной

систе

своему статусу уравнен со статусом руководи

мы . Однако основная проблема лежит в недос

теля технической службы на жел е з н ых дорогах

таточно

административной

определенной

ответственности ,

вы

или

директор дорожного департамента

статусом

главного

инженера-механика

авиакомпании .

новы

пичного государственного дорожного департа

конкретных

задач

для

различных

до

мента

страдает

того ,

тремя

организация

званной отсутствием общей юридической ос рожных организаций.

Кроме

по

серьезными

ти

недостат

кам и : отсутствует целый пласт управленческо

Неэффекти вная

го звена , она обычно слишком централизова на,

структура

директор

дорожного

департамента

редко

отчитывается напрямую перед министром .

управления

Более специализированные министерства

Проблемы, представленные выше , усугуб

могут избежать некоторые перечисленные вы

ляются неэффективными системами управле

ше проблемы , так как линии отчетности у них

ния .

более прямые .

Центральные

правительства

обычно

управляют дорожным хозяйством одним из че тырех путей:

как часть общего Министерства транспор

•

та ,

•

общественных

работ,

Б олее того , специализирован

министерств о

транспорта

имеет

некото

рые пре имущества за счет лучшей координа ци и работы все х в идов транспорта , хотя струк

тура все равно остается однобокой , а управ

(Венгрия, Голландия, Шри-Ланка и Танза

ление

ния) ;

является

как часть более специализированного Ми

Специализированное

слабым, всего

директор л ишь

по

вопросам дорог

рядовым

управленцем.

министерство ,

как

на

нистерства общественных работ и транс

пример в Гане до

порта

бой самую простую модель , х отя такие же цели

(Чили,

Индонезия,

липпины и Замбия) (рис.

•

коммуникаций

ное

на

средства

Иордания,

специализированного

года , представляет со

можно достичь путем реструктурирования бо

3.1) ; мини

стерства , как было принято в Гане до года;

Фи

1997

лее громоздкого министерства.

Городские управляться

внегородские

дороги

могут

цен тральным дорожным де парта-

Управлениеи финансированиеавтомобильных дорог в рыночных условиях

ментом, как в Сьерра-Леоне, отдельным де

дополнительные трудности

партаментом, который является частью дорож

за что отвечает. Персонал обычно деморали

ного

зован, низкооплачиваем , неопытен, имеет низ

министерства (например,

инженерный

в определении кто

департамент местного самоуправления в Банг

кую квалификацию и слабо мотивирован . До

ладеш), либо, более типично, местной адми

рожные организации,

нистрацией. Местные органы самоуправления

нии местных органов власти, часто небольшие

иногда действуют через министерство по де

по размеру, имеют слабую техническую базу и

лам

местного самоуправления, которое деле

недостаточно

управпения

гирует им текущее управление.

находящиеся

ресурсов

своей

для

в подчине

эффективного

дорожной

сетью.

Корень

На уровне местных органов власти систе

проблемы заключается в том , что местная ад

ма управления дорогами представляется еще

министрация слишком слаба для того , чтобы

более

запутанной. Дорожного департамента

нанимать

профессионально

часто не существует (новые дороги находятся

штат,

управления дорожной сетью.

ведении комитетов развития, а

дорог

содержание

который

необходим

подготовленный

для

нормального

Министерства финансов), что создает

Министерство-

учредитель

Постоянный

Секретариат

секретарь

Региональные отделения

Услуги Центрального департамента

дороги ;

водоснабжение; гражданское строительство

банковс кие счета ;

персонал и обучение;

программное обеспечение; планирование

Один или два заместителя министра

I I IДВТОМОбильные 11 Гражданская дороги

Рис.

I 11 . Метеорологи I1 11Гражданское >11

авиация

ч е с кая служба

стро ительство

формации,

система

управления

доходов ,

Эффективная система управления требует о физическом и финансовом состоянии дел. На данный момент многие дорожные департа не

имеют

никакой

управления,

даже

информационной в

зачаточном

со

с набжен ие

страция

Системы финансового учета предоставить

необходимой

для

принятия

взве

даже

часто

минимум

не

ин-

следовательно,

отчета

о движе

нии наличных средств. Учет основывается на принципе наличия наличных средств,

инвести

ции списываются как наличные средства (кро

ме того, дорожные организации не имеют ба ланса и амортизированных основных средств). При меняемая часто

стоянии .

состоянии

I Админи -

шенных решений . Обычно не существует учета

периодического сбора и анализа информации

менты

- 11

т ехна ч ес кои

экс п луатаци и

I Водо-

3.1. Типичная управленческая структура Министерства общественных работ и транспорта

Слабая

системы

I Служба

система

использует

варьирующейся "администрация",

бухгалтерского

единичный

ценой.

учет

Такие

"аренда

учета очень

позиции

помещений"

как и

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискерс

"электричество и механизмы" обычно

покры

рожного

планирования,

проводится дорож

вают несколько функций и не существует пути

ными организациями нерегулярно,

как определить,

довательно и часто не доводится до конца.

какие именно из данных рас

Несмотря на то, что программы финан

ходов связаны с содержанием дорог. Многие дорожные

организации

не

состоянии

ска

непосле

сирования, проводимые в последние два де

зать , сколько они тратят на текущее содержа

сятилетия,

ние дорог, так как часть расходов на содержа

создание системы управления содержанием

включали

себя

средства

ние и ремонт покрывается из текущего бюдже

дорог,

та, а часть из капитального . Разделить затраты

стран в Африке и

30-50

на рабочую силу,

го

других регионах не

оборудование,

рожного покрытия

ремонт до

его очистку не представ

ляется возможным . Такая неэффективная сис

на

процентов от всех исследованных

числа стран в

функционирующей

процентов из обще

системы.

имели

Более

того,

действия по введению системы были непо

тема бухгалтерского учета делает почти невы

стоянны. Экономические оценки вмешатель

полнимой для менеджеров задачу по установ

ства в содержание дорог были также не ти

лению последовательной

политики приорите

Был предпринят целый ряд попыток вве сти

различные

систем

модели

управления,

большого успеха

информационных

однако

(пример

они

3.3) .

этих попыток провалились по

консультантов

пичны. Несмотря на то , стран

тов в затратах .

3.4).

не

имели

Многие

из

причине ухода

Всемирный

модель

лишь стран

планирования и

Многие

общие инвентаризационные данные по

дорог,

процентов в странах Аф

10-20

свою

всех рассмотренных данную

или

Модель управления

по

содер

жанием мостов использовалась и того реже .

рующей

телей лишь

из

использовал

содержания дорог,

использовали

модель.

следование Всемирного Банка показало, что

со

процентов

позже

добную

Недавнее ис

стоянию дорог составляли от общих показа

что в большинстве

Банк

страны

системы

что

не

имеют

управления

позволяет

им

функциони

содержанием устанавливать

приоритеты в обслуживании своей дорожной сети .

Еще

реже

бюджетное

дополняет

ского Бассейна, Азии,

Страна не может эффективно управлять сво

нах Среднего

Востока

процентов в стра Северной

Африки

(последний регион включает Венгрию,

Пор

тугалию, Турцию и страны бывшей Югосла

ей

общее

планирование

рики , Латинской Америке и странах Кариб

дорожной

планирование

сетью

без

действующей

формац ионно-управленческой торая

должна

работ.

помогать

системы ,

ин ко

управленческому

вии). Данные о состоянии дорожного покры

звену

тия,

достижением намеченных целей. Это именно

его

ровности

протяженности

поверх

расставлять

ности в странах Азии и Африке составляли

то ,

лишь 30-50 процентов." Своевременный и

развивающихся

аккуратный учет

ной экономикой .

интенсивности и

состава

что

приоритеты

стараются

добиться

стран

следить

за

большинство

страны

переход

транспортного потока, необходимый для доnрнмер

3.3.

Проблемы применения систем управления дорогами

Робинсон и Мэ й

(1997

год) проанализировали

•

проблемы , связанные с введением современной

проекты, которые финансировались странами доно

практики

рами, и в которых для развития системы управления

управляют

дорогами

этических про бл ем , либо в странах . где распро

были

приглашены

ко н сул ьта нт ы.

Цель

была определить , почему проекты сталкивались с определенными проблемами и как избежать их в

управления

пожилые

стран ах ,

чиновни ки,

где

процессами

страдающие

от

странено кумовство и по кровительство;

•

страны, традиционное поведение в которых под

будущем. Перечисленные ниже внешние, организа

разумевает , что все должно быть сделано с целью

ционные и технические факторы были определены

избежать обвинений в адрес ко н кретн ого лица.

как ведущие к низкой эффективности : Организационные

Отноше ние за казчика :

Внешние

Экономические и финансовые проблемы :

•

внешняя

торговля ,

не

позволяющая

считана на до норов и систе му к ред ит о в;

•

вы со котехнолог ичес ких

решений ,

более логичными ;

не оставляет достаточно средств для финансиро Культурные проблемы (традиции и обычаи) :

ожидание

когда более простые варианты представляю тся

большие затраты на содержание сотрудников, что вания содержания и текущего ремонта дорог .

недостаток обязательств. часто из- з а того, ч то система управления дорогами в основном рас

закупать

необходимую технику;

•

слабая местная э кономика и не эффективная

•

большее, чем ожидалось. сопротивление пере менам.

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

40 Проблемы планирования :

• •

•

программ.

неподходящие и нереальные условия ;

консультационные

фирмы,

имеющие

недоста

Технические Проблемы с компьютерной базой и программ

точно квалифицированный персонал;

система

является

слишком

сложной

для

ее

ным обеспечением :

•

поддержания местным персоналом .

Персонал и проблемы с обучением:

• • •

программного обеспечения :

недостаток квалифицированных сотрудни ков;

режим

работы

не

позволяет

дефицит компьютерной базы и необходимого

персоналу отлу

• •

неадекватные данные .

преимущественное приобретение нового обо рудования, вместо ремонта и обслуживания су

чаться для обучения:

слишком честолюбивые программы

по обуче

ществующего .

нию с недостаточно подготовленными инструк

(1997 г .) .

Источник: Робинсон и Мэ й

торами;

•

недостаточные темпы об новления содержания

индустрии и стабильном притоке средств, не

Неэффективные

обходимых для оплаты труда подрядчиков. До

методы работы Лишь

рожные организации должны также иметь ква

некоторые

дорожные

управляют своими ресурсами

организации

путем,

который

лифицированный персонал, который в состоя нии

заключать

контракты ,

контролировать

ра

позволяет им достичь реальной стоимости для

боты и. осуществлять арбитражные действия

своих средств. Остальные осуществляют сер

задачи ,

вис очень низкого качества

го

бюджета .

что

результат скудно

характеризуется

слишком

большой надеждой на использование внутрен них

резервов

(работников

оборудования) .

неэффективная работа государственных заво дов и фабрик. недостаТО'iная заинтересован

ность в результатах." Данные ситуации типич ны для организаций с низкой рыночной дисци

ных

в решении которых сотрудники дорож

организаций

во

многих странах.

как на

пример в странах бывшего Советского Союза , имеют недостаточный опыт. Неэффективные

приятия

также

рыночной заций

государственные

являются

дисциплины .

владеет

симптомом

Большинство

оборудованием

пред

слабой органи

стоимостью

миллионы долларов. которое было приобрете

плиной и низким уровнем отчетности руково

но за счет иностранных доноров. Часто срав

дителей .

нительно

Несмотря на низкое качество и

высокие

затраты. значительная часть работ по содер жанию,

особенно

плановому,

дорожной

сети

до сих пор производится собственными сила

используется лишь сравнения в

ми с использованием имеющегося оборудова

ния ." Хотя система оценки затрат еще недос

ри.

боты . выполняемые собственными силами , по сравнению с частным сектором, менее эффек

тивны и стоимость их выше на

процентов .

Содержание дорог на контрактной основе

может повысить качество работ. Недавнее ис следование

опыта

шести

стран

Латинской

Америки в области контрактного обслуживания дорожной сети показало . что данный опыт по

мог решить, или как минимум облегчить , про блему неэффективного использования сов (Всемирный Банк.

1996

ресур

г.) . Хотя контракт

ная система не является панацеей, дорожные организации

правом

неохотно

распоряжаться

расстаются

большой

по

со

своим

размеру

собственной рабочей силой. Система контрак тов может работать эффективно лишь при хо рошо

налаженном

снабжении,

материально-техническом

развитой

местной

строительной

дорожная

организация

миллио

нов долларов и более. Данное оборудование

ется на

таточно эффективна. можно отметить . что ра

небольшая

владеет оборудованием стоящим на

20-30

частном секторе

80-90

процентов, для

оно использу

процентов. Экономические поте

связанные с

низким уровнем использова

ния техники составляют более

миллионов

долларов в гоп." Такой низкий уровень использования тех

ники

вызван

недостаточно

эффективным

управлением и слабой системой учета, недос татком

стандартизации,

частей

квалифицированного причины лежат рабочей

горючего

запасных

слишком большим количеством

Основные

недостаточно й

постоянной

загруженности

распределения

не

персонала.

средств

(из-за и

неадекватного

нерегулярного

при

тока фондов) , отсутствии проврачной системы управления (т.е . реальной

система управления

картины

стоимости

низкого

не дает уровня

использования), низком уровне учета и вмеша

тельстве

политических

моментов .

Никто

не

знает или никого не интересует. что простой оборудования

связан

с серьезными экономи

чесними и финансовыми потерями .

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискерс

Отсутствие интереса к различным мето дам организации труда свидетельствует о низ

лучше

переносятся

подрядчиками,

которых

ниже затраты на рабочую силу , так как другие

ком уровне рыночной дисциплины. Дело в том,

платежи могут быть произведены с опоздани

что применение

ем . Задержки же с выплатой заработной платы

различных методов

организа

ции работ не только при водит к значительной

приводят к забастовкам .

экономии средств (в Танзании

дозрение

мость работы,

произведенная

Гане стои

наемными

ботниками , снижает затраты на

ра

процентов

по сравнению с наймом генерального подряд

чика), так

но часто является и более надежным ,

как

государственные

предприятия

часто

плохо организованы. Однако привлечение до

оплаты

не

позволяет

вать более

Следовательно,

возможности

подрядчикам

интенсивные

методы

использо

применения

рабочей силы . Существуют и другие причины.

При использовании более прогрессивных ме тодов у руководства остается меньше маневра

для незаконных платежей.

полнительной рабочей силы связано с другими

Дорожные

организации

вряд

ли

сложностями.'? Государственная система рас

действовать эффективно, если они

четов

следовать

часто

подрядчиков, рядчиков,

не

способствует

особенно

которые

не

найму

мелких

индивидуальных могут

следовать

под уста

по

несвоевременной

правилам

Конкуренция

рыночной

является

начнут

не будут

дисциплины.

ключевым

фактором .

который заставляет руководителей уменьшать

новленной процедуре участия в общем конкур

расходы, повышать производительность и эф

се (тендере). Типичная политика доноров, ко

фективно

торая

1989

подразумевает

организацию

междуна

использовать

г .) .

Однако

часто

ресурсы

(Ширлей,

возникают

непредви

денные и нежелательные последствия. Напри

родного конкурса , лишь ухудшает ситуацию.

Факты , выявленные в ходе недавнего ис

мер, если снижение себестоимости работ дос

следования, проведенного в Гане, указывают

тигается

на

(Сток,

сти, то это приводит К уменьшению бюджетных

подрядчики

ассигнований в следующем году (или как ми

наличие г .).

1996

двух

основных

Во-первых.

проблем

крупные

путем

увел ичения

производительно

меньше , чем мелкие фирмы стремятся исполь

нимум

зовать

вующих ассигнований) . Такая пра ктика приво

да,

интенсивные

так как они

своего

методы

организации тру

не заинтересованы

дорогостоящего

простое

оборудования

ма

дит

к попыткам уменьшить

снижению

размер

сущест

заинтересованности

руково

дства в повышении эффективности работ .

шин. Во-вторых , частые задержки в платежах Прк",ер

3.4.

Прк",ер неудачноrо КСПОЛЬЗ0ванкя сксте",ы управленкя содержанке", к текущк", ре",онто", авто",обкльных дороr

1995

отчете

консультантов,

подготовленном в

•

использовании

системы

управления

туации:

содержанием

дорог в странах Среднего Востока: " С и сте м а управ

из-за низ кой к в ал и ф и ка ци и инженеры в район ных управлениях не понимают сложившейся си

году, отмечается следующее о неудачах при

•

штат сотрудников в ра йонных дорожны х управ

ления содержанием дорог (СУСД) была введена в

ления х слиш ком

1986

выполнять работу качественно ,

году после проведения полной инвентариза

ции и инспекции дорожной сети во

всех странах

региона . Было решено обновлять эти данные каж

не

состоянии

однако

сокра

тить их нельзя по политическим причинам ;

•

сложности в на й ме квалиф ицированны х сотруд

•

финансовы х а с с и г н о в а н ий х вата ет в основном

дый гсд . СУСД была призвана уста навливать при оритеты при распределении фондов среди районов ,

велик и часто

ни ков :

лишь н а по крытие затрат по з аработно й п лате .

однако , система не была приспособлена для опре ремонте

Хо тя в данно й с истеме нет нич е г о фундамен

дорожно й сети . Директорат по эксплуатации дорог

тально н еп ра в ил ь н о г о , выглядит все так, что СУСД

деления

приоритетов

при

содержании

Министерства общественных работ не использовал

данную систему до

1992 года

и сейчас СУСД нахо

не

работала из -з а

достат ка

неадекват ного

к вал и ф ика ции ,

управлен ия ,

недостат ка

н е

ф инансирова

дится в полном беспоряд ке и практически сорвана

ния и неправильно й полити ки в найме сотрудников.

без особых на то причин . Нижеследующие причины

Вероя тн о , та кая си сте ма б ы ла серьезно п од о р вана

были

приведены

официальными

лицами

разных

уровней, все они в разной мере имели место :

•

некоторые

районы

не

производят

возвратов

в результа те давления со стороны полити ков и рай

онны х ин женеров , что приводило к на йму большого числа временных рабочих ".

средств :

•

районные управления

не

имеют достаточный

штат и оборудования для проведения регуляр

ных инспекций и паспортизации ;

Источник:

Неопубликова нное

консультантов Халкроса и Фокса .

исследование

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

КОММЕРЦИАЛИЗАЦИЯДОРОГ:

ЧЕТЫРЕ ФУНДАМЕНТАЛЬНЫХПРИНЦИПА

Что может бь~ь сделано для улучшения политики финансирования и

содержания до

конкретных

условий

производиться

или

страны .

Реформы

последовательно,

могут

или

па

рог? Другими словами, что может быть сдела

раллельно ,

но для улучшения управления и финансирова

тельно

ния дорог в целом? Ключевым принципом, ле

реформ может также быть разной . Однако , в

жащим в

конце

основе реформ, является принцип

либо

одновременно

параллельно,

концов

все

последова

скорость

четыре

проведения

краеугольные

камня

коммерциализации: перенос дорог в рыночные

реформ должны быть установлены, что обес

условия, где основой является принцип свобо

печит бесповоротность реформ .

ды оказания услуг,

и управление дорогами как

предприятием. Однако так как дороги являются

монополиями и право собственности на них, скорее всего, останется еще некоторое время в

руках

четырех других

важных областях: Установление

ответственности

дорожных

руководителей .

•

Установление собственности на дороги пу тем

привлечения

управлению

ими,

управлению

пользователей что

приведет

вызовет

дорог

лучшему

большую

общест

венную поддержку идее увеличения финан сирования.

•

Стабилизация финансирования дорог путем обеспечения

адекватного

постоянного

притока средств в дорожные фонды.

•

Усиление путем

практики

управления

фондами

привития проверенного опыта

и уси

ления отчетности .

Указанные четыре принципа являются ос

новой системы. Они взаимозависимы и долж ны вводится вместе . В противном случае ре формы будут успешны лишь частично . Рефор мы

управления

финансирования

дорог

не

могут быть произведены без определения от ветственности . Проблема финансирования не может быть решена без поддержки пользова телей дорог. Поддержка пользователей не мо

жет

ответственности

государства, коммерциализация тре

бует комплексных реформ в

•

Установление

быть

получена

обеспечению средств .

принятия

эффективности

Ресурсы

эффективно

без

не

могут

контроля

за

шагов

по

использования использоваться

деятельностью

монополий, их расходами и введением отчет ности руководства. При всем этом в реформах

остается достаточно места для маневра.

Ре

Первая

основная

часть

концентрируется

на организации единой управленческой струк туры для управления

различными

элементами

дорожной сети. Этот процесс требует опреде ления ответственности

дарственных

среди

ведомств ,

различных госу

самоуправлении

всех

уровней и дорожными организациями . Догово ренность о разделении ответственности долж

на базироваться на результатах аккуратно про

веденной инвентаризации дорог, классифика ции дорог по их функциональному принципу ,

установление

ответственной

дорожной

орга

низации, определении взаимоотношений меж ду

дорожными

вами.

организациями

ответственность

держание, сети ;

министерст

В понятие ответственность включается :

за

функционирование,

улучшение

развитие

управление транспортным

шение

проблем

связанных

потоком;

со

дорожной ре

дорожно

транспортными происшествиями и происшест виями , связанными с деятельностью самих до

рожных организаци й и контроль за влиянием дорожной сети на окружающую среду.

Установление

права собственности Вторым основополагающим моментом яв

ляется введение понятия собственности, Т .е . создание класса потребителей сильно заинте ресованных в надежном управлении дорогами.

Реформы в дорожном секторе не могут быть

формы могут осуществляться различными пу

успешными без активной поддержки избира

тями,

телей,

содержание

каждого

из

основных

принципов может изменяться в зависимости от

готовых

отстаивать

идею

лучшего

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

управления

и дополнительного финансирова

ния.

пользованы для финансирования дорог. Более того , традиционные фонды не являются жиз

Избиратели пользователи

являются

дорог

вместе

акционерами:

ненным решением вопроса. Они традиционно

связаны

общинами ,

фермерами и другими людьми зависящими

бюджетом

от

держку.

хорошего

функционирования

дорожной

сети. В случаях, если финансирования дорог в

течение

долгого

стоянным

дорожной

являлось

недостаточным

сети

стоянии,

времени

для

стабильном

сильная

поддержка

непо

сохранения

рабочем со

со

стороны

пользователей должна создать базу для ре

центральным

редко

государственным

имеют

Дополнительная

энергичную

проблема

под

состоит

том , что действующий финансовый механизм незначительно влияет на усиление рыночной

дисциплины

работы

повышение

дорожной

эффективности

организации.

Решение

финансовых проблем связано с радикально

форм. Под обычной процедурой по привле

новым подходом, с коммерциализацией. При

чению поддержки пользователей подразуме

активной поддержке посредников дороги мо

вает

дорога

гут быть поставлены в условия , подразуме

Пользователи дорог соглашаются рабо

вающие свободную куплю-продажу услуг , 'по

ми.

их

подключение

тать вместе с

управлению

правительством

над програм

мой по улучшению управления и финансиро

позволит им аккумулировать дополнительные

доходы

необходимые для

поддержки

функ

вания дорог и взамен получают право голоса

ционирования ,

при решении вопросов о том, как дороги будут

рог , и также даст возможность отделить фи

управляться и как будут тратиться фонды .

содержания

улучшения

нансирование дорог от неожиданностей

до

го

сударственного бюджета .

Обеспечение Введение

гарантированного

и стабильного

проверенной

финансирования

бизнес практики

Третья адекватного

часть и

связана

стабильного

установлением

притока фондов.

Четвертой основой является установление коммерчески

ориентированной

дорожной

ор

Без этого перечисленные выше реформы об

ганизации . Пользователи дорог, вовлеченные в

речены на правал. На данный момент прави

их

тельства

провереиную и

практически

всех

развивающихся

стран и стран с переходной экономикой испы тывают

бизнес

вводить практику,

что обеспечит уверенность в том , что взносы будут использованы в соответствии с их ре альной стоимостью . Пользователи дорог ожи

рог редко превышает

дают определения ясных целей , установления

величины,

средства

часто

урезаются

финансовыми

заставляют

Бюджетное финансирование содержания до

ными

недостаток

обычно

стабильную

средствах.

димой

серьезный

управление ,

процентов от необхо

уже

связи

договоренные кратковремен

трудностями .

Фонды

на

эффективной структуры управления , рыночных

условий

найма

рабочей

силы,

консолидиро

ванного бюджета и эффективной информаци

развитие и улучшение дорожной сети обычно

онной системы управления .

критически малы ,

ренной бизнес практики изменит управленче

вающихся

даются

странах

срочной

особенно в быстро разви и

странах ,

которые

модернизации

всей

нуж

своей

во

ские приоритеты . Заставит использовать соб ственные фонды более эффективно , увеличит количество работ выполненных по контрактам,

дорожной системы .

Принимая

внимание финансовую

си

туацию, правительства не в состоянии обеспе

контролировать

чить необходимое финансирование из доходов

Именно данные сильные

должны

бюджета.

привлекаться

Недостающие со

стороны .

Лишь одно увеличение уровня платежей поль зователей дорог не дает никакой гарантии то го,

что

дополнительные

средства

будут

ис-

перегруженность

транспорт

ных средств и повышать безопасность дорог.

консолидированного средства

Введение прове

дуры

вопросы вызывают наиболее

нарекания ,

управления

так

не

как

нынешние

предоставляют

проце

никакой

инициативы поиска решений как их улучшить.

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

ПРИAfе.,ания к тексту Части

В течение последних двух-трех десятилетий правительства систематически увеличивали гражданские службы с целью выполнения предвыборных обещаний и снижения безработицы . Дорожные организации

были основной целью данных увеличений, как результат многие дорожные организации имеют в два-три раза больше сотрудников, чем им необходимо .

Долгосрочной проблемой является то , что сотрудники дорожных организации могут работать в частных инженерных фирмах , которые имеют право прин имать участие в тендерах , устраиваемы х дорожным де партаментом.

"Мы хотим, чтобы они работали пять дней в неделю по

часов в неделю . Мы не хотим, чтобы они зани

мались еще чем-нибудь с целью свести концы с ко н ца м и , мы также хотим, чтобы они не залезали в наш карман" . Комментарии И .в.к.Яаукох, вице-президент , Африканский регион , на конференции "Строитель ные мощности : потерянная линия Африканского развития " , Рестон , Вирджиния ,

мая

1993

года.

Неадекватный размер штрафов затрудняет, а часто и дает возможность возместить дополнительные расходы , связанные с затратами на восстановление разрушенных дорог , но способствует коррупции .

Взятки могут представлять собой внушительные суммы. В недавней статье журнала

The Economist

( "Эко

номист") от12 апреля 1997года приводятся данные о том , что размеры незаконных платежей, взимаемых с грузовых автомобилей за въезд в Дели, достигает годового оборота равному

1,25

миллиарда долла

ров .

Вопрос гражданской ответственности за нанесенный ущерб возрастает с ухудшением состояния дорож ной сети. Исследование, проведенное в показала, что около

1996

году Институтом гражданских инженеров Великобритании,

процентов местных чиновников имели только пятилетний опыт рассмотрения пре

тензий.

См . Всемирный Банк

(1991

г .). Большинство спонсированных Всемирным Банком дорожных проектов

включают в себя программы по решению данной проблемы . Хотя более поздний отчет может указывать на некоторые тенденции по улучшению ситуации, общая нехватка данных тормозит усилия развиваю

щихся стран по более эффективному управлению своими дорож ными сетями .

Технология, основанная на ручном труде, особо распространенная в странах с низким уровнем зарплат,

включает в себя замещение оборудования трудом рабочих . См. Сток и де Виин

(1996

г.) .

Высокий уровень затрат вызван бюджетными ограничениями, что усложняет учет расходов, если не де

Данный расчет основан на стоимости оборудования

лает его невозможным .

использования

процентов вместо

уровень доходности

10.

миллионов долларов, при среднем его уровне

процентов . Оборудование амортизируется в течение восьми лет ,

процентов и максимальная продолжительность загрузки

1250

часов в год .

Сложно произвести точный сравнительный анализ стоимости, так как многое зависит от используемого метода , рыночных условий и репутации правительства как надежного партнера. Подрядчики часто повы

шают стоимость работ для покрытия убытков от возможной задержки платежей .

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

ЧАСТЬ

ПРОГРАММА

111.

РЕФОРМ

Управление и финансированиеавтомобильныхдорог в рыночных условиях

5. УСТАНОВЛЕНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ РУКОВОДСТВА

Дорожные руководители не могут считать ся ответственными за состояние дорог до тех

и определение организации,

юридически ответ

ственной за управление ею. В случае , если доро

пор, пока ясно не определено, кто за что отве

ги не быпи распределены , они должны быть за

чает. Управление потоком автомобилей вклю

креплены за юридически оформленной дорожной

чает в себя контроль за весом и габаритами

организацией , либо за соответствующей общи

транспортных

ной

знаков

средств,

сигналов,

установку

оценку

дорожных

технического со

стояния автомобилей с позиций безопасности

(например ,

сельским

советом,

коммуной).

Инвентаризация может также установить необхо димость изменения статуса дороги и, соответст

движения, контроль выхлопных газов автомо

венно , перенос ответственности за управление с

билей, управление правилами стоянки и оста

одной организации на другую .

Результаты инвентаризации дорог обычно

данной главе обсуждаются вопросы, как уста

используются для разделения всей дорожной

навливается

сети на три-четыре категории. Дороги

новки

контроль за

заторами движения.

ответственность

руководства

могут

как это влияет на эффективность управления

быть сгруппированы в несколько групп , где за

дорогами и транспортным потоком.

критерии берутся управленческие цели, нормы на проектирование,

Основные

строительство и содержа

ние и степень использования дороги . СТраны

со

принципы

сравнительно

небольшой

загруженностью

дорожной сети движением обычно разделяют

Формальный путь установления ответствен

все

дороги

на

три

категории :

магистральные

ности за управление дорогами, который также

дороги , распределительные дороги и подъезд

устанавливает право собственности на дороги

ные дороги

это путь определения назначения дорог (пример

5.1).

В соответствующем законодательном акте

страны

циональные

венность,

гориями:

ные организации

ответственные

устанавливаются

дорож

функцио

г .) .

В свою очередь ,

транспортными

пото

ками разделяют все дороги на четыре функ

определяется, какие дороги передаются в собст определяются

(TRRL, 1988

интенсивными

категории

скоростные

некоторыми

автомобильные

рали, стратегические дороги,

подкате

магист

распределитель

нальные обязанности этих организаций. Таким

ные дороги (включая основные и второстепен

образом, ответственность за определенные типы

ные) и местные дороги (включая местные до

дорог возлагается

роги и подъездные дороги) (Ассоциация мест

во,

на центральное

правительст

на местные органы самоуправления,

на ком

ных органов самоуправлении,

муны и даже на частные предприятия (частные

Процесс

1989

распределения

г.).

ответственности

платные дороги) . Такое разделение обычно ос

за

новывается

по функ

примирить три конфликтующие между собой

циональным признакам. В случае , если функцио

цели. Во-первых, до определенной степени он

нальный класс дороги меняется, ответственность

позволяет держать

за ее эксплуатацию переходит от одной органи

единой

на классификации дорог

управление

системе

дорога ми

дает

различные

классы дорог

управления.

зации к другой, обычно от уровня ниже к уровню

позволяет

выше, хотя бывает и наоборот.

управление дорогами

определять

возможность

Во-вторых ,

ответственность

соответствии

он за

адми

имеющей

нистративной структурой , установленной в го

место в странах с развивающейся и с переход

сударстве . Так как многие государства стара

ной экономикой, является проблема устаревших

ются децентрализовать административную от

систем классификации дорог. Новые дороги мо

ветственность и снизить финансовую нагрузку

Одной

из

постоянных проблем ,

гут быть вообще не внесены в классификацию, а

на

центральное

изменение

то,

что

классе

уже

может быть не отражено

существующих

при

дорог

классификации.

правительство,

ответственность

за

это

означает

управление

мест

ными дорогами возлагается на местную адми

Изменение системы классификации подразуме

нистрацию и органы самоуправления. В треть

вает проведение полной инвентаризации дороги

их, он позволяет возложить ответственность на

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискерс

организации ,

которые

располагают

достаточ

ручаются центральной администрации. Ведомст

ными финансовыми и техническими возможно

во ,

стями,

транспортным

необходимыми ДЛЯ эффективного со

Подобные принципы принимаются во вни при

установлении

основном,

ответственное за

потоком,

может

управление

делегировать

часть своих прав администрации другого уровня

держания порученных им дорог.

мание

ответственности

за

(например, ответственность за установку и со

держание дорожных знаков может быть делеги

Вопросы,

рована местным органам самоуправления), либо

имеющие местное значение (управление зато

частному сектору (например, контроль за выпол

рами на городских дорогах) . обычно поручаются

нением правил о максимально допустимой на

местным властям. В свою очередь, вопросы, ка

грузке на ось может быть поручен частному под

сающиеся дорожной сети в целом (контроль веса

рядчику).

управление

транспортным

потоком.

и габаритов транспортных средств), обычно поПример в

Определение юридического статуса дорог в англоязычных странах

5.1.

необозначенные

может

Сразу после обозначения дороги ответствен

англоязычных странах дороги юридически

разделяются на две категории

(терминология

меняться ,

другие

ные/необъявленные, рованные

обозначенные или в

разных

названия

странах

объявлен

декларированные/недеклари

адаптированные/неадаптированные :

ная организация должна физически обозначить до рогу , за которую он а ответственна и принять на се

бя делегирован ные дороги

при надлежат

ей функции .

Необозначенные

близлежащим

землевладель

цам , которые отв етственны за их содержание .

описания

некоторых случая х правительство может принять на

юридического статуса дорог). Дорога является обо

себя часть затрат п о обслуживанию да нны х дорог .

значенной , если было принято официальное реше

После окончания с т р о и т е л ьст в а частно й дороги или

все эти терми ны

могут

приме няться

для

ние об обозначении данной дороги и данным зако

после при веден ия ее в соответствие с необходи

нодательным

мыми нормами , ответстве нные лица обычно обо

актом

установлены

лица ,

ответствен

ные за ее состояние и ее функции. В отношении

значают данную

дорог для грузовых автомобилей роль данного акта

ную организацию .

дорогу

определя ют

ответствен

играет Закон о дорогах и дорожном движении (либо Примечание : Данны й

его эквивалент). В отношении городских дорог дол жен

применяться

Закон

городском

тра нспорте

пример описывает сис

темы установления собственнос ти , сложившиеся в

(либо его эквивалент), относительно остальных до

англоязыч ных странах, хотя

рог действуют другие законодательные акты, вклю

ществует в Испании. Франции и ряде других стран .

похожая

процедура су

чая Закон о местных органах самоуправления , За

Источник: Специально для данной работы под

кон о национальных парках , Закон об игровых пар

готовлено Джереми Лане и Иеном Хеггие .

ках или Закон о частных дорожных работах .

рожной сетью в целом (например , Бангладеш,

Управление

Ямайка и Гана) . С другой стороны , в странах,

дорожной сетью

где политическая и административная система

В целях установления ответственности за управление,

дороги

подразделяются

сколько административных классов . венность

за

управление

на

не

Ответст

дорогами

каждого

четко разделяет центральное и местное прави

тельство ,

обычно применяется двухуровневая

структура управления (как например , в Латвии , Великобритании и Замбии). В соответствии с

класса поручается частной или государствен

данной системой местные правительства так

ной организации , которая становится опекуном

же

или " в р е м е н н ы м владельцем данной дороги".

Данная модель подходит ст р а н а м с интенсивно

Процедура

обычно

установления

зависит

от

размера

ответственности

страны,

уровня

автомобилизации и структуры центральной и местных администраций.

Самая простая система управления обыч но ассоциируется с системой централизован ного управления, которая применяется в срав

нительно небольших странах. Данные страны имеют одноуровневую структуру управления ,

соответствии с которой одно или более одного государственного агентства несут

ность за управление

ответствен

большинством

или до-

привлекаются

управлению

дорогами .

эксплуатируемой дорожной сетью , которая не может легко

управляться

лишь

центральным

дорожным управлением .

Наконец , страны с федеральной админ и стративной системой обычно используют трех уровневую структуру управления,

в соответст

вии с которой центральное , республиканское и местное

правительства

управлении

дорожной

играют

сетью.

свою

Однако

роль

трех

уровневая система не является универсальной

ДЛЯ стран с федеральным устройством . В не которых из них,

как например ,

в Австралии,

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

48 Канаде

США,

федеральные

правительства

•

национальные

дороги ,

основные

дороги

делегируют свои функции по управлению ос

для грузовых автомобилей, включая скоро

новными

стные и платные дороги ;

вся

дорогами

система

пример

правительствам

штатов,

напоминает двухуровневую

(см .

5.2).

• •

В данной главе рассмотрены четыре ад

Пример

городские

дороги ,

которые

также

могут

включать в себя некоторые платные дороги;

•

министративных класса дорог :

региональные и местные дороги ;

местные дороги , проезды .

Юрисдикция над дорогами в Соединенных Штатах Америки

5.2.

Внегородские

Юрисдикция

Город. дороги

Процент

дороги (км)

Общая протяжен-

Про цент

(км)

Процент

ность(км)

Штатные

1114094

22 .3

172256

13 .3

1286351

20 .5

Местные

3582536

71 .9

1117817

86 .5

4705353

74.9

288914

5.8

2079

0.2

290993

4.6

4990544

100.0

1292152

100 .0

6282697

100 .0

Федеральные Итого

Большинство дорог

(74.9%)

в США находя тся

ных парках и в других федеральных земля х , а также

под юрисдикцией местных властей (города, округа) .

доро ги в индейских резервация х . Остальные

Лишь

дорожной сети управляются и содержатся властями

ного

4.6%

находятся под юрисдикцией федераль

правительства,

включая

дороги

националь-

штатов.

Сеть магистральных дорог

управление национальными дорогами (дорога

Сеть магистральных дорог, которая обыч

ми , обслуживаюuцими наибольший транспорт

но составляет от протяжения

до

дорожной

управлялась

процентов обuцего

сети,

центральным

традиционно

правительством

че

рез Министерство общественных работ или , в некоторых

странах,

через

Министерство

строительства . Такие дороги считаются наибо

ный поток) и за ско р о ст н ы м и автомобильными магистралями. страны

наиболее

смотря

что

этому

многие ре

могут

ли

остальные

дороги

управляться

на

коммерческой основе. Данное переосмысление ситуации приве

Не

ло к созданию большого числа автономных и

основная задача правитель

полуавтономных дорожных организаций, кото

интенсивно

на то,

Параллельно

пытаются выяснить, какие дороги

ально могут управляться частными фирмами и

лее дорогими в эксплуатации и строительстве,

20.5%

используемыми .

ственных департаментов заключается

в управ

рые

управляют

магистральными

платными

лении магистральными дорогами, они (депар

дорогами на коммерческой основе (таблица

таменты) часто оказывают поддержку дорож

5.2) .

ным организациям и более того, иногда при

ными

нимают на себя функции по управлению мест

вителей пользователей дорог и бизнеса , име

ными дорогами. Растущая интенсивность дви

ют ответственное

жения

и действуют в соответствии с условиями дого

на дорогах

приводит также

основные дорожные в

строительство

платными

организации

управление

дорогами

общего

к тому,

вовлекаются

скоростными

пользования ,

также контролируют строительство ние платных дорог,

тором (таблица Несмотря дорожных

что

которые

состоят

полномочное

заключенного с соответствуюuцим мини

лы на условиях , сходных с условиями на йма в ча стном секторе. Заключение ежегодных кон

трактов является ключевым элементом.

что

основные

функции

расширялись ,

это

не

измене

тегии,

ке .

ответственность руководства .

организации

ясно

представляют

себе свои новые задачи и что они в состоянии их эффективно выполнять. В качестве решения

страны

организации

сделали

основные

ответственными

за

их стра

цели и процедуры по контролю и оцен

ниями с целью обеспечить уверенность в том,

многие

Дан

временных бизнес-планах, которые описывают

обязанности дорожных организаций ,

что

проблемы

руководство

и управле

всегда сопровождалось структурными

дорожные

предста

ные контракты обычно основываются на долго

организаций

данные

из

стерством , и осуuцествляют наем рабочей си

управляемых частным сек

то,

вора ,

советами ,

5.1) . на

Такие организации управляются смешан

Они

ясно

Менее

ясно

недвусмысленно определена

описывают

ответственность

за управление платными дорогами . Некоторые платные ным

дороги

дорожным

управляются управлением,

напрямую как

глав

например,

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

Гане. где такие дороги управляются управле

которые не покрывают расходы.

нием дорог Ганы. Некоторые дороги управля

нансируются путем займов, основанных на до

ются представителями частного сектора в

ходах от них (пример

ответствии

ного с

условиями

контракта ,

со

заключен

главным дорожным управлением

(на

является

то.

что

обычно фи

Общим правилам

5.4).

стандартная

платная

дорога

покрывает все свои расходы и издержки в слу

пример, в Аргентине и Малайзии частный сек

чае,

если

тор произволит ремонт и содержание некоторых

мум

10000 -15000

дорог, а в ЮАР в основном частные подрядчики

плата

строят, содержат и управляют дорогами). В неко

0.03

до

интенсивность движения

частного

авт/сут

как

выше,

автомобиля

мини

средняя

составляет

от

доллара за километр , срок дейст

0.06

торых странах платные дороги управляются спе

вия концессионного договора

циально созданной дорожной организацией, как

дународная дорожная федерация,

например, в Японии и Республике Корея, либо

результат,

даже являются частной собственностью в соот

частных платных дорог. На самом деле трудно

ветствии

позволить

различными

договоров (пример

Примерно от протяжения

мых

видами

5.3). 5 до 20

дорожным

имеем

лет (Меж

1996).

сравнительно

концессионерам

процентов от общего дорог,

управляе-

управлением,

могут

тов

от дорог.

экс

процен

управляемых главным дорожным

управлением,

вышает

Как

немного

"построить,

плуатировать и передать" более чем

магистральных

главным

концессионных

мы

20-30

данная

величина

редко

пре

процент от общего протяжения до

функционировать как платные дороги, в зави

рожной

симости

быть рентабельны при интенсивности движе

от

интенсивности

(см. таблицу

основном .

размера

платы

Поступления от сборов,

5.1).

покрывают

общие

управление и содержание.

затраты

на

В среднем менее

сети.

ния примерно ектирования, и

управления

половины всех платных дорог покрывают свои

сектора

расходы на новое строительство. Те дороги,

странах.

Табnица

5.1.

Существующие

5000 - 6000

становится

все

могут

авг/сут. Идея про

строительства, дорогами

дороги

финансирования

участием

более

частного

популярной

Доnя скоростных и пnатных дорог в общей системе управnения дорогами (километры) Главное дорожное управление Управлен.

Управлен.

роги

госуд.

частн.

Протяженность

Платные дороги

Скоростные до- Остальные

Частная

соб- сети общ. до-

ственность?

рог

600

28,600

9,800

216,000

8,581

29,050

5,562

743

966 ,000

378

29,300

158,600

17,700

280

150

260,000

Италия

894

44 ,206

5,550

314,360

Япония

5,860

57,500

8,723

1144,360

12,052

1,840

77.000

575

15,400

1,010

94.000

42,928

2,507

3.176

303,262

615

4,693

672

153

525 ,000

4,939

22,536

2.023

343,200

Аргентина

Франция Венгрия

Индонезия

Респ. Корея Малайзия Мексика ЮАР Испания Примечание: а

- только бесплатные скоростные дороги ; - включая совместные предприятия государственного

и частного се кторов.

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

50 Таблица

5.2. Страны с автономными и полуавтономными главными дорожными организациями для управления национальной сетью дорог

и специальные управления платными дорогами, Основаны

Будут основаны

г.

1998

Только для платных дорога

В процессе разработки

Австралия"

Лесото

Кения

Китай

Колумбия

Малави

Ливан

Франция

Финляндия

Мозамбик

Перу

Индонезия

Грузия

Намибия

Филиппины

Италия

Гана

Нигерия

Румыния

Япония

Ирландия

Замбия

Танзания

Респ. Корея

Индия

Уганда

Малайзия

Латвия

Зимбабве

Испания Таиланд

Новая Зеландия Сьерра-Леоне В

ЮАР Испания" Швеция

Великобритания"

Йемен Примечание: Пакистан, Россия и Шри-Ланка (не включены в список) имеют лишь номинально дорожные управления.

- совместное государственное и частнов управление платными дорогами. б - некоторые штаты имеют полуавтономные управления автомагистралями . в - планируется основать к концу марта 1998 года . г - лишь некоторые регионы (например , Андалузия).

Д - департамент дорог в Великобритании. Пример

5. з.

Опыт управления платными дорогами в разных странах

Республика

Корея

(проектирование.

строи

тельство, финансирование и эксплуатация). Корпо

рация автомобильныхдорог Республики Корея государственная

корпорация ,

венных кредитов и

лью

исполнения

це

Предпринимаются усилия по привлечению частного сектора к управлению дорогами на основе догово

ров концессии. 'ieH,

большинство которых являются

1996

а также с

обязательств.

за

скоростных дорог,

На конец

ним,

долговых

это

ответственная

строительство, ремонт и содержание национальных

платными .

процентов по

других

года Республика Корея

ние ближайших нескольких лет .

имела в общей сложности щей

протяженностью

грамма строительства

года уже существующих дорог.

таком случае, скоростные дороги составят около

500

км ДО

20 скоростных дорог об 1840 км . Разработана про еще 1800 км и увеличение на

Первый такой договор был закпю

заключение еще нескольких ожидается в гече

2004

ЮАР

ция).

(частное финансирование и

ет

709

км, средняя интенсивность движения

авт/сут, при минимуме

около

26143

процентов от общего протяжения сети на

1О

плат

ных дорог, общая протяженность которых составля

процентов от общей национальной дорожной сети и

эксплуата

В настоящее время в ЮАР имеется

- 2292

- 8892 -

авт/сут и максимуме

авг/сут. Данные дороги

своей

основной

массе являются либо недавно построенными, либо

циональных дорог страны .

Средняя интенсивность движения на скорост

капитально отремонтированными. Большинство ра

бот, включая работы по строительству, содержанию

44000 авг/сут. Размер сбо ра с автомобилей составляет 0,031 доллара США за км , с автобусов 0,035 доллара США за км, с грузо вых автомобилей - 0,065 доллара США за км , все

дороги находятся под юрисдикцией департамента

доходы собираются в единый фонд. Обычно плата

транспорта,

за

единицей под управлением совета дорог ЮАР. За

ных дорогах превышает

пользование дорогами

расходов, связанных с

вводится

для

покрытия

эксплуатацией данной до

и сбору платы за пользование дорогами осуществ ляются представителями частного сектора. Данные

который

конодательство,

является

административной

регулирующее функционирование

рожной сети. Однако недостаток фондов заставляет

платных дорог, определяет, что размер тарифа ус

Корпорацию искать другие источники финансирова

танавливает Министерство транспорта, основыва

ния. Обычно правительство покрывает недостаток

ясь на рекомендациях совета дорог .

средств.

Размер платы за пользование данными доро

Плата за пользование автомобильными маги

гами регулярно повышается из-за процесса инфля

стралями периодически повышается с целью покры

ции. Система платных дорог функционирует по от

тия

крытому принципу. Это означает, что водитель име-

расходов на эксплуатацию, выплату государст-

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискерс

ет право бесплатно использовать дороги в местах

рые в теч ени е

между пунктами сбора платы . Значительные скидки

сле проведени я а ук ци о на ,

предоставляются постоянным пользователям дорог .

принципу больш е го предло жени я,

В дополнение к данным платным дорогам сущест

рам были даны в управлени е

вует

протя же ннос тью

одна

частная

дорога,

построенная

правительственной гарантии ,

еще

на

один

основе

подобный

проект находится в стадии рассмотрения .

ме с я це в посл е нач ал а сб ора . По

ко т о р ы й

д ор о жн о й

проводился

по

14 к о н це с с и о н е

ко р ид о р о в с общей

с е ти

км.

9800

П ра в и

тельство оставляло з а с обой право собст ве нности на данные дороги

и прав о ус тан о в лен ия о с новного

тарифа, которы й повышает ся всл ед ствие инфляции . Аргентина

(частное

проектирование ,

строи

Концессия

пр едоставлялась

на

лет ,

дороги

тельство, финансирование и эксплуатация дорог) . В

должны были с оде ржа т ьс я в с о о т в е т с т в ии с опре

ведении

деленными

Национальной дирекции

находятся

по

делам дорог

км дорог. Большой процент данных

38000

дорог требует ремонта. Дирекция приняла решение организовать

управления

правом

конкурс

10000

на

взимания

300

до

определены

содержания

дорожны х

1000

сборов.

Дорожная

коридоров протяженно

км . Для каждого коридора были

необходимые

работы

план

работ,

Некоторые работы должны были быть произ ведены до момента начала сбора пошлины , не кого-

на то ,

что

с ет ь

вие концессий было приостановлено . После прове дения

переговоров де йств ие

0.01

гласилось

к о н ц е с с и о н е ра м

еж е г од н о

миллионов долларов в каче ст в е с у бс ид и й .

вопрос с л е ду ю щ и м и с п ос о б а м и :

•

Переносом тельство

которые управляю т маги с тральны

это

редко

происходит с региональными дорогами, так как

или

на

за

с оде ржа

ц ентральное

прави

специализированное

до

рожное упр авление .

•

Принуждая местные администрации пере давать

страции обычно небольшие по размеру и ог

местных

необходи

мых для эффективного управления доро жной

ответ ственности

местн ы х дор ог

местные муниципалитеты и районные админи

раничены в ресурсах и средствах ,

во

дол ла ра з а км и пра вительс тво со

выпл ачивать

гичных тем,

стороны,

концессий б ы л о

зобновлено , ср едний разм ер платы был ус та новле н

ние

С другой

ме

довольство общественности, и в результате дейст

лять с помощью доро жных организаций , анало

дорогами.

Обычно страны пытаются решить данный

региональных

дорог очень большая , ею все же можно управ

ми

оплаты

Данная систем а про с уще ство вала ли шь

Региональные и местные дороги Несмотря

тари ф

д оллара за км с

0.015

сяцев , размер тарифа резко повышался , росло н е

на уровне

к о т о р о г о долже н придер живаться ко нцессио нер.

Б азовы й

одного автомобиля.

км дорог И передачей этих дорог

сеть была разделена на

стью от

право

стандартами .

был ус т ановлен в ра зм ер е

свои

полномочия

дорожных

по

реализации

программ

специализи

рованным дорожным организациям .

•

Принуждая местные администрации объе

сетью. Основные различия лежат в размерах .

диняться

Местная сеть дорог часто слишком мала для

структуры , с п о с о б н о й управлять местными

оправдания

дорожными

сонала .

найма

квалифицированного

необходимого для

пер

проектирования

управления дорожной сетью в с о о т в е т ст в и и с

принятыми

техническими

блема ставит установления

серьезные

нормами .

вопросы

ответственности

за

Эта

целью

формирования

сетями

(совместные

единой комите

ты).

•

про

Принуждая

ме стные

администрации

ис

пользовать у слуги профес сиональных под

области

рядчиков

обла сти

проектирования

управления доро жными сетями .

управление

данными доро жными сетями.

Пример

5.4.

Ни

один

платных

Финансирование платных дорог в ЮАР: обеспечение займов за счет доходов из

дорог,

д ействующих

утвержденных

ЮАР

п роект о в

д е п артаментом

дом . Возврат д а нны х с р ед с т в ( в мес те с п р о це н та ми ,

уста новл е н ными Со в ет ом)

п р о из в о дит с я

транспорта, не является полностью ф инансово н е

по сл е

зависимым. В основу к о н це п ци и, принятой з а о сно

средс тв , привл е ч енны х из ч а стн ого сектор а .

вание всех действующих моделе й , з а л оже н а с ист е

того,

ка к

пр оиз ве ден

возвр ат

все х

лишь

за е мн ы х

Опы т п ока з а л, чт о темпы ро ста инт енсивности

ма обеспечения займов за счет доходов. За ем оп

движ ения

ределяется из ра сч ета настоящей с т оим о сти проек

с в о ю очередь , р а змеры к ред и т о в б ы л и выше, чем

та через

лет, принимая во внима ние ставку до

оп ер е ж а ют

п е р в он ач ал ьн ы е

предполагало сь, п ер иод во зврата

ож и да н ия,

ко р о ч е. Вся сис

х одн о сти , ожидаемый прирост и н ген с и в н о сти дви

тем а за ймов под в ер г ается регуляр но й прове р ке с

жения и планируемые рас ходы .

целью кон трол я з а т е м , что все обязательства пе

Получ ен н ая цифра

представляет собой размер кредита, ко т о р ый мо ж ет

ред частным сект о р о м выполн ены . Несмотря на то ,

быть

что

выплачен

большем, сумма

чем

течение

процент

покрывается

лет

при

инфляции .

долгосрочными

проценте

Недостающая кредитами,

предоставляемыми Национальным доро жным ф о н -

вся

первые

сист ем а годы,

риодичес кая рогами

пл атны х дорог была убыточна

р о ст

инт енсивности

инд ексаци я

позволя ют

пл аты

н ад е ять с я,

за чт о

движения

пе

п ользов ание до с и ту а ци я

ко р е н -

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

ным образом изменится в течение ближа йши х

ляла

миллионов долларов.

Средняя

ставка

по

лет . Это позволит ПОЛНОСТЬЮ выполнить кредитные

данным к р ед ита м в

обязательства перед частным се ктором в течение

процентов при общей сумме за йма из Национально

лет .

го дорожного фонда

Частное фина нс ирование включает ка к долго срочное , так и крат косрочное кредитование . На

марта

года общи й

1997

которы х

должна

год ,

2015

1996-97

была

размер средств,

производитьс я

равна

после

13.5

м илл ио нов долларов.

За

все это время по да нно й сумме не производились ни ка ки е пл ате ж и .

выплата

миллионов

645

390

годах составляла

Источни к:

включая

долл аров

Подго тов л е но

Альб ертом

ду

Плу

сп ециаль но для данно й р а б о ты .

США , общая сумма к ратк о с р о ч н ых к р ед ит о в со став-

Центральное управление. Первая модель, используемая в Бангладеш и Гане , позволяет

решать

проблему

технического снабжения

доставляет тельные

средства ,

зации дорожных проектов. Вторая модель ак

материально

тивно используется во франко-говорящей Аф

проектов,

центральному

но

бюджету

достаточные

для

ния капитальных работ (пример

пре

качестве

нию

дорогам и

местными

Под

специализированным

агентством

обычно подразумеваются

выполне

выполнению субподрядных общестроительных

Модель

и дорожных работ) , которое было основано с

5.5) .

примера

рике .

дополни

департамента местных дорог Ганы часто пользовалась в

Специализированное агентство по реали

не только

и с

по управле

центральным

прави

AGETIP

(Агентство по

целью управления и реализации финансируе

мых донорами доро жны х прое ктов.

Агентство

обычно имеет сов ет по управлению ,

состоя

тельством. Данный департамент был о снован в

щий из известных деятелей (ни один из кото

году после того , ка к стало ясно, что до

рых не является представителем го сударства),

1981

рожное

управление

управлять

сетью

Ганы

ме стных

не

с о сто я н и и

дорог.

ведении

департамента местных дорог находится км

дорог ,

структура

департамента

21830

сильно

де

централизована и большинство работ произ водится

при

участии

подрядчиков .

Однако

главного

управляющего ,

назначаемого

сове

том , менеджеров ( ад м и н и с т р ат и в н о го, финан сового

те хниче ского ) ,

такж е

пер сонала ,

который оплачивается исходя из уровня зара

ботных

плат ,

принятых

представляет

собой

на

рынке.

частную

Агентство

неприбыльную

настоящее время в рамках общей государст

ассоциацию и не являет ся плательщиком нало

венной

гов . Оно работает по з ада н и ю местных орга

программы

децентрализации

департамент будет вынужден

данный

передать боль

нов

самоуправления,

которые

делегируют

шинство своих полномочий обратно местным

агентству часть свои х фун кци й . Обычно мест

властям. Как это будет сделано , до сих пор не

ные правительства о ставляют за с о б о й право

ясно,

выбора проектов. После чего агентство нани

мент

не

определено

подрядчиком

останется

для

ли

управления

департа местными

мает

консультантов

части

для

работы ,

выполнения

объявляет

инженер

дорожными сетями, или он будет реструктури

ной

конкурсе

зирован в небольшой государственный депар

проведение работ среди потенциальных под

на

тамент , задачей которого будет лишь наблю

рядчиков ,

дать за состоянием местных дорожных сетей ,

со специального счета . Агент ство подвергает

предоставлять квалифицированные консульта

ся ежемесячному финансовому ауд и ту , а та кже

ции и осуществлять контроль за каче ством

е жегодному те хниче с кому аудиту .

ра

бот .

оплачивает

ные р асх о ды Центральное

эффективно

правительство

управлять

сост о я н и и

р а с ходов

сельскими

дорогами ,

AGETIP

автор с ки й

надз ор

с о ста в л я ют

жуточное

миллионов долларов

проблемы.

Процесс

цен

трализации, особенно в крупных странах , лишь дальше

ослабляет

Операцион

Сенегал е (не

за

по

работы

включая

проектированию

пров едением

ра бот )

про центов от обще го о борота

каче стве

(330

проектов) .

преимуществ

AGEТlP

мо жно

самоуправлен ие .

отметить

На практике центральные а гент ства редко кон

избе жать

сультируются

воротливой государственной с и с т е м ы, ускоря

приоритегах

м естное

н а к о нс ул ьт а н т о в

однако, это представляет с обо й лишь проме решение

произведенные

местными

развития

правительствами

доро жной

сети

ее

эксплуатации . Однако данные проблемы можно избежать

малых

странах

путем

законода

то ,

ет процесс

высокие

зарплаты.

местного

от

планов

по

развитию

платежей,

структура

позволяет

громоздкой

привлекает

непо

высо коква

лифицированных с п е ц и ал и ст о в, так как платит

агентством ,

одобрения

данная

использование

тельного закрепления практики консультаций и

эксплуатации сети дорог.

что

Процедуры ,

могут быть назв аны

коррупции ,

что

позволило

принятые

свободными

ему

завершить

все свои проекты в соответствии с графиком и с пере ра с ходом средств лишь на

процент от

Иен Г.Хеггие. Пьер 8искерс

общей запланированной суммы (ДЛЯ при мера.

ваний. Кроме того, данная система, возможно,

средняя

тормозит

сумма

составляет

примерно

предложений

AGEТIP, на

перерасхода

на

5-40

других

странах

процентов).

конкурсах,

Цены

устраиваемых

процентов ниже, чем на анало

гичных конкурсах,

устраиваемых центральным

местной

консалтинговой

листов

монополизирует все

контракты, так

как производит их безналогово. Несмотря на это, AGEТIP может играть в ажную роль, осо бенно как временное решение ДЛЯ стран со

правительством.

развитие

индустрии вследствие переманивания специа

качестве недостатка данной

системы

слабо развитой консалтинговой системой. В

необходимо отметить тот факт, что отношения

долгосрочной

между AGEТIP и правительством не определя

может перерасти в

ются рыночным путем. AGEТIP полностью за

ду агентством и правительством.

перспективе

данная

система

рыночные отношения меж

висит от разовых и постоянных донорских вли-

Пример

5.5.

Инженерный департамент самоуправления Бангладеш

Инженерный департамент самоуправления на

•

чинал функционировать как сравнительно неболь шое

подразделение в

мично

700

развивающееся

представляет собой дина агентство

со

штатом

около

лификации.

•

ответственность

за

строительство,

эксплуа

тацию сельской инфраструктуры, включая

95000 км - грунто

местных дорог, большинство из которых

компьютерная система ин

управления

эксплуатацию более

ром. Это второй по разм ерам департамент, реали несет

Система контроля

формационного

инженеров, ру ка водимых энергичным директо

зующий годовую программу развития. Департамент

департамент известен сво

способствует работникам в повышении их ква

аппарате самоуправления в

году. Сегодня он

1970

Профессионализм

им профессиональным персоналом и всячески

•

Неформальный

1О

процесс

дерского

начала

ми подрядчиками. Департамент отмечен как поль

влияние на персонал.

•

Бангладеш.

Следующие

аспекты

Децентрализация

- 90

решений

сильное и постоянное влияние ли оказывает

Работа в команде

положительное

персонал ясно представляет

•

Чувство важности поставленны х задач

депар

тамент ясно декларирует свою миссию " с лужи т ь

внесли свою роль в этот успех:

•

принятия

себе поставленные цели и знает как их достичь .

фективный департамент из всех правительственных

нятия решений.

вые . Практически все работы производятся частны

организаций

введена

департамент про водит политику быстрого при

Лидерство

зователями дорог, так и донорами, как самый эф

была

лет назад .

процентов

персонала

простым людям " .

находится на уровне штата (района). Источник: Всемирный Банк

Совместные комитеты. третьей

моделью

несколько

соответствии

государственных

письменного

сторонами.

документа,

Данные

организаций объединяются с целью производ

обычно достаточно

ства товаров

местные

и услуг ДЛЯ

сорциума. Данный

всех участников кон

метод используется как в

все-таки

ветственность .

организация

получает

подписанного

сложны ,

всеми

документы

особенно,

когда

контролируются

раз

личными политическими партиями. Однако они

индустриально развитых странах, так и в Иор каждая

г .) .

юридические

администрации

дании и ЮАР .

Путем объединения ресурсов,

(1996

устанавливают ,

кто

за

что

несет

от

возможность

лучше планировать и управлять своим делом , а

Частные консультанты. Четвертая модель,

также заключать более крупные , а значит и бо

в соответствии с которой фун кции по проекти

лее

рованию и эксплуатации доро жных сетей

экономически

выгодные

контракты

на

по

редаются

купку товаров и услуг.

частным

консультантам ,

пе

становится

Группа местных государственных органи

все более популярной . В соответствии с дан

заций обычно поручает одному из членов либо

ной моделью местные правительства остаются

вышестоящей

организации ,

либо

местному

консультанту (см. четвертую модель) функции

по

материально-техническому

снабжению

ответственными за прое ктирование и э к с п л уа

тацию свои х доро жных сетей , ное проектирование и

однако ,

реаль

эксплуатация делегиру

управлению. Договор о сотрудничестве иногда

ется (на конкурентной основе) технически ква

носит неформальный характер . Когда комитет

лифицированной третьей стороне.

начинает быть вовлеченным в работы по экс

риально

плуатации дорог, особенно в проекты, связан

пользуется как часть общего переосмысления

ные с разделением затрат с центральным пра

роли государства и повышении ее эффектив

вительством , тогда договор принимает форму

ности . ДЛя развивающихся стран и стран с пе-

развитых

странах данная

индуст

модель

ис

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

реходной экономикой данная модель выгодна

валась в некоторых небольших муниципалите

тем ,

тах в США, в Великобритании (пример

что

позволяет

мелким

дорожным

органи

зациям получить доступ к технически квалифи

некоторых

цированному

права

всех

принимать решения. Данная модель использо-

5.7) .

Пример

5. б.

персоналу

без

потери

сельских

районах

региональных

советах

5 .6) , в

Танзании

Замбии

во

(пример

Привлечение подрядчиков для nроектирования и управления местными

дорогами в Великобритании

До 1980 года местные правигепьства в Вели кобритании обычно нанимали свой личный штат для

всех

управления, консалтинга , проектирования и претво

ре ния

1980

жизнь проектов .

Ситуация

изменилась

году, когда новое законодательство заставило

услуг ,

связанны х

со

строительс твом ,

должны

проходить через процедуру независимого тендера

В соответствии с дан ными требованиями внут

ренние организации местных органов власти были разделены

на две

группы.

Одна

группа

осталась

местные советы обратиться к найму крупных строи

" з ака з ч и к о м " ,

тельных

"подрядчика", который обычно состоит из собствен

компаний

на

основе

конкурса .

Правила

тогда

как

другая

превратилась

связан

ного персонала, который теперь должен принимать

ные с привлечением местной рабочей силы , должны

участие в конкурсе на право полу чения контракта . К

проходить через

началу

предусматривали,

что

все

новые

проекты,

процедуру н е з а в и с и м о г о

конкурса

(тендера). Позже некоторые советы решили ввести прак тику

1996

вивался,

независимого

т ендера

среди

потенциальны х

года данный проце сс так успешно раз

что

многие

местные

советы

принимали

решения не допускать сво й персонал к участию в к о нку р с е ,

заключали

к о нт рак т ы

другими

строи

подрядчиков и на другие услуги (например, на сбор

тельными подрядчиками (этот п р о це с с был назван

мусора) . Центральное правительство отреагировало

экстернационализация) .

на данные процессы введен ием обязательного не

экстернационализировал функции проектирования и

Сельски й

совет Бер кшира

зависимого тендера на постав ку всех видов услуг . К

экс плуатации дорог, городс кой совет Вестминстера

началу 90 -х годов пра ктика независимого т е н д е ра

э кстернационализировал

была дос таточно популярна , что позволило прави

портные прое кты , совет Лондона

тельству принять решение о том , ч т о данная

проектирование

транс

все технические

систе

услуги , другие местные советы экстер национализ и

ма должна применяться и на поставку профессио

ровали та кие функции , как ин женер ные услуги, пла

нальных услуг (включая прое ктирование и инженер

нирование

ные работы) . Законодательство устанавливает. что

рогами и транспортным пото ком .

до

апреля

Пример

5.7.

1996

года минимум

поставку

матер иалов ,

управление до

процентов от

Заключение контрактов на nроектирование и управление внегородскими

региональнымидорогами в Замбии

Замбия имеет

15 980 км внегородских дорог, 48 районными советами. По

•

сле того , как Национальный совет по дорогам при

• •

которые управляются

нял в свое ведение управление дорожным фондом .

местным

советам

свои предложения

было по

предложено

разработке

представить

программы

со

званий дорог с финансовыми да нными .

обеспечивать контроль за соблюдением сроков оказывать содейств ие и контролировать каче ство управления;

•

В заяв ках

не содержались да н ные о состоян ии дорог , не бы ло

вести переговоры с победителями тендеров ;

работ :

•

держания дорог. Было внесе но множество предло

жений. Они обычно пред став ляли с о б о й список на

оказывать содействие в ор ганизации и оценке тендера:

в случае качественно го ис полнения работ под гаерждать проме жуто чные плате жи :

•

о каз ывать содействие м ес т ным с о в ета м в во

детального описания необ ход имы х работ . а такж е

просах сн ижения сто имос ти дорожны х работ и

способа проведения эт их работ , о тсутствовала спе

содержания

цификация .

тивны х услуг ;

Национальный Ассоциацию

дорожный

совет

обратился

инженеров- консультантов

Замбии

•

дорог

п ут е м

к о н с у л ьт и р о в а т ь сове ты превен тивных

мер

по

о казания

консульта

вопросам

текущему

принятия

ремонту

со

предложением о разработке приемлемой програм

держа нию дорог с тем , чтобы повысить срок их

мы обслуживания дорог для сельс ких районов . Ас

службы.

социация

приняла данное

предложение

Ассоциация

поручила

инженеров -консультантов

также

своим членам выполнить необходимые к о н сул ьта

согласилась разработать и предоставить всем сво

ционные работы и :

им

согласию

относительно

приоритетов

членам инструкции по

оцен ке

работ .

включая

оцен ку качества, стоимости работ, а также времен

•

прийти

развития про граммы эксплуатации дорог:

ны х

•

прийти к договоренности относительно проце

о тношений с общественностью и привлечению ме

дур, необходимы х для организации тендера :

рамок ,

стного

необ ходимы х

для

ее

осуществления ,

населения к проактам. а также

ждающим действиям. До

1997

по

предупре

года данные инст-

Иен г.Хеггие, Пьер Вискере

рукции привели к тому . что было приостановлено

ремонта дорог,

действие как минимум одного контракта , заключен

тендеров, помогает в выборе подрядчиков и кон

ного с консультантом.

тролирует проведение работ. Расходы по всем вы

К участию в конкурсах были привлечены члены

Ассоциации,

которые

действовали

по

поручению

подготав л ивает до кументацию для

шеперечисленным работам

п о к р ы в а е т Националь

ный дорожный фонд. В случая х , если работы произ

Местные правительства

водятся с и с п о л ьз о в а н и е м собственного п е р с о н ала,

заключают договора с выбранно й фирмой при уча

дорожны й фонд по крывает расходы л ишь по стои

с тии Национального дорож ного фонда . В результате

мости материалов. и то после того , к о гда работа

в каждом районе действует одна фирма.

приняла .

районных органов власти .

под готавливает программу содержания

которая

и те кущего

Городские дороги

регионов,

Городские дороги можно сгруппировать в

мать участие в процессе обсуждения.

три больших класса : дороги в крупных горо дах-метрополиях

(обычно

объединение

которые.

однако.

Осознание данной

не

могут

прини

проблемы привело к

не

появлению третьей модели. в соответствии с

скольких больших и средних городов) . дороги

которой организации берут на себя ответст

в больших городах и дороги в малых городах.

венность лишь за стратегические дороги. Роль

Несмотря на то , что делаются попытки повы

данной

шения

тральный орган города, например, специально

эффективности

каждого

класса

управления

дорог

характерны

ими , свои

для про

организации

циальная

организация.

гие

поддаются

являются

пониманию ,

продуктом

трансформации .

тогда

сло жного

Инженерные

городским дорогам могут

как дру процесса

требования

иметь меньшее эна

исполнять

цен

избранное должностное лицо, либо даже спе

блемы . Некоторые иэ проблем весьма логичны легко

может

региональная

или

государственная

сожалению,

возникает

кон

фликт между местными и стратегическими ор ганами управления ,

кот о р ы й

возникает из-за

определенной предвзятости при управлении и

чение , чем другие требования , та кие как обес

финансировании дорог со стороны стратеги

печение

ческих органов управления.

заторы среды,

безопасности движения ,

а также

дви жения

пешеходов ,

загрязнение

другие

права

о кружающей

городских ж и т е

ких

дорогах

или

приводит

цесс принятия решений, которые в противном

транспортных потоков.

случае базировались бы лишь на инженерных

сужать

лей. Данные условия сильно влияют на про

требованиях .

полосу

ухудшению

что

движения

стратегического управления включают в

себя представителей от лений,

Самой простой моделью, приемлемой для

отвода,

условий

В соответствии с четвертой моделью ор ганы

Дороги 8 крупных городах-метрополиях

Местные органы

власти стремятся ограничить движение на та

что

местных самоуправ

позволяет создать механизм для

решения сложных вопросов взаимодействия.

при

Однако. так как местные агентства доминиру

которой власти несут полную ответственность

ют в данных образованиях , лишь путем слож

больших

метрополий ,

является

модель,

за дороги и автомагистрали в городе . Данная

ных

модель

биться какого-либо прогресса.

имеет

сравнению

зволяет

некоторые

другими

преимущества

моделями ,

финансировать

так

проекты

как

по

Однако в разных частях города могут возник

счете

лишь

позволяют

ной

различными районами города могут возникнуть

также

может

противоречия и взаим ные обвинения .

тями.

Наиболее

со второй

моделью раз

возможно

до

определить

границы

ответственности за функционированиедорож

нуть различные проблемы . В результате между

В соответствии

переговоров

Все модели, описанные выше, в конечном

по

напрямую .

внутренних

сети .

система,

Непосредственная по ставка услуг

при

осуществляться различными пу

простой

к о т о ро й

моделью

дорожное

является

управление

личные районы метрополии несут ответствен

несет

ность за свои доро жные сети и автомагистра

поставку полного

ли . Размер этих район ов го рода о бычно до ста

использован и я собственных м о щностей , та к и

точен для

путем найма генерального подрядчика. Такой

преодоления

проблемы "размера " .

ответственность за

предоставление и

комплекса услуг

как

путем

Такая система также позволяет более эффек

подход позволяет избежать

тивно предоставлять услуги населению. К со

стей при определении ответственности, а так

жалению. проблемы могут возникнуть при рас

же более понятен общественности и исполни

смотрении

телям. Более долгий путь подразумевает сис

ских дорог,

вопросов,

касающихся

проходящих

через

стратегиче

несколько

час

лишних неясно

тему, в соответствии с которой ответственная

тей города. Данные решения могут иметь да

организация поставляет услуги

леко

организацию, используя последнюю в качестве

идущие

последствия

для

прилегающих

через

другую

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

56 агента

(пример

5.8).

Рациональное зерно

сет в себе другие недостатки. Местные орга

данной системе заключается в том, что таким

низации

образом

ские дороги как свои, что приводит К конфлик

можно

добиться

экономии

решая

начинают рассматривать стратегиче

проблему размера проекта (то есть, соединяя

ту

несколько мелких проектов в один более круп

власти. Кроме того,

ный).

договоренностей, такой подход является слож

Несмотря на то, что последний метод по

зволяет добиться некоторой экономии, он неПример

5.8.

интересов

между

различными

уровнями

из-за сложной системы

ным при определении сферы ответственности,

особенно для общественности.

Система функционирования агентств в Великобритании

Великобритании

функционирующая система

очистка дорожного покрытия, уход за тротуарами, по

агентств подразумевает передачу некоторых функций

краска и мойка знаков и других дорожных указателей .

организациям нижестоящего уровня власти,

Ямочный ремонт, ремонт швов бетонных покрытий и

а именно

районным властям. Конкретные условия договоренно

устройство поверхностной обработки могут осуществ

стей меняются в зависимости от районов.

лять лишь агентства, расположенные в густо заселен

В целом

размер делегированных фун кций зависит от размера

ных местностях (не менее

района, наибольшее количество функций делегируется

в зимний период не зависит от размера и количества

местным органах власти в городах. Работа агентства

населения района. Ремонт дренажа, обеспечение от

180000

чел .) . Обслуживание

регулируется правительственными докладами. А гент

вода воды ,

ства, находящиеся в районах с разной плотностью на

бот и работы , связанные с содержанием электриче

селения, осуществляют следующие функции: содержа

ских систем , н аходятся в в едении районных админист

ние дороги, уход за прилегающими к дороге газонами,

раций.

ремонт мостов, выполнение земляных ра

Дороги в больших городах

Иногда в

Ситуация, описанная выше, также приме

ренности ответственность за некоторые участ

соответствии с

условиями догово

нима к большим городам. Однако в реальности

ки

городские власти либо несут полную ответст

которые в

венность за состояние дорог в

тановленным нормам. Данная система предос

своем городе,

дорог ложится

на

местные

органы

власти ,

таком случае должны следовать ус

либо делят ее с правительством области, ко

тавляет

торая

преимущества в определении своей политики

таком

случае

играет

стратегическую

городским

районам

дополнительные

роль. Данный союз может принимать различ

при поставке услуг, связанных с эксплуатацией

ные формы (как уже

дорожной сети (пример

Пример

5.9.

было

показано выше).

5 .9.) .

Финансирование совместных проектов в городах

некоторых странах Африки финансирование

центральными органами

власти,

источников,

включая

все

уровни

власти

частные

городскими и

фонды. Доступность данных фондов на п ря мую влияет

осуществляется на

на процесс принятия решений относительно финанси

совместных проектов, осуществляемы х

основе принципа открытого аукциона. В течение года

рования. Кроме того, данная система представляется

городские власти определяют, какие дороги подлежат

общественности неясной и она постоянно о казывает

ремонту,

давление с целью ее изменения на бо л е е эффектив

выставляют их

на

аукцион

центральному

правительству. Центральное правительство рассмат ривает

предложения,

поступившие

со

всех

ную.

Такая с истема ф инансирования та кже вносит оп

ко н цо в

страны, и принимает решение, какие из н их она будет

ределенную неяснасть в

финансировать. Данная практика может иметь некото

ти п и ч н ой становится ситуация, при ко то р о й вся вина за

рые различия в деталях . В некоторых случаях мелкие

неудовлетворительноесодержание дорог списывается

проекты рассматриваются и

утверждаются единолич

процесс управления , та к ка к

на недостаток финансированиядругими уровнями впа

ным путем. В других лишь крупные проекты рассмат

сти. В случаях, когда финансирование осуществляется

риваются единолично,

из одного источника, ситуация значительно упрощает

остальные финансируются

совместно г о родо м и це нтральным правительством.

Данная система ха ра кте р на для Европы.

ся .

М еха

низм финансирования может быть очень сложен. Не редко финансирование осуществляется из различных

Источник: Подготовлено Бабти к Группой сп еци ально для данной работы.

Дороги в малых городах

поэтому

Исходя из

рожными сетями

размеров небольших городов

ответственность за в

таких

управление до

случаях ложится

на

производить качественные работы местными

районные и областные органы власти. В соот

силами

ветствии

является

экономически

не

выгодно,

другим

вариантом органы

власти

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

57 дороги

уделяют больше внимания самому факту вла

проходя

дения, нежели тем обязательствам, которые на

щие через город . Третья система предусмат

них возлагаются . Городские власти имеют оп

города

несут

ответственность

за

все

или за все нестратегические дороги ,

ривает , что часть ответственности остается за

ределенные права по отчуждению данной соб

городскими

ственности, однако, используются они крайне

властями ,

а часть за районными

или областными . Например , ежедневные рабо

редко,

ты , такие как очистка дорог и мелкий их ре

или

монт, остаются в ведении городских властей, в

сложную и юридически запутанную процедуру.

свою очередь, реализация более крупных про

В результате возникает тупиковая ситуация.

ектов

является

ответственностью

малых

основном из-за

Нижний

городах

недостатка средств

начинать

бюрократически

районных

или областных властей. В

нежелания

предоставление

услуг

уровень

управления

дорожной

сетью

может осуществляться многими путями . Обыч

Ответственность за

управление нижним

но лишь основные работы производятся соб

уровнем дорожной сети четко не определена.

ственным

персоналом

или

долгосрочных контрактов

путем

заключения

Некоторые

(как это

происходит

юрисдикцией сельских советов,

из

дорог

могут

находиться

под

некоторые

со многими мелкими коммунами в Финляндии).

иметь статус частных дорог и находиться в ве

Другие,

дении

дятся

менее

путем

регулярные

заключения

работы,

произво

индивидуальных

частных

владельцев ,

либо

государст

кон

венных предприятий (например , сельские до

трактов, рамочных соглашений или контрактов

роги в России до момента расформирования

на работы "по вызову" . 1 Данная система дает возможность

ций,

пользоваться услугами

обладающих

необходимым

организа

опытом,

без

совхозов

необходимости иметь крупные внутренние ре

ние

новых .

Некоторые рые

услуги,

ства ,

мелкие

вместе,

городские

предоставляют

основываясь

соответствии

на

данном

уровне

постоянный

недос

существующих дорог

для

строительства

районы ,

Некоторые страны предпр инимали попыт

некото

ки решить данн ую пробламу путем установле

лидер

ния нового кла с са дорог, как дополняя сущест

принципе

город

другим

горо

тия Закона о частных дорогах , в соответствии

дам , входящим в консорциум . Остальные горо

с которым финансирование данных дорог осу

да

могут

принципом

На

один

оказывает

колхозов) . испытывается

таток в фондах на содержание и восстановле

сурсы в течение всего года .

объединяясь

управления

определенные

принимать

услуги

похожие

роли

другими

вующее законодательство ,

ществляется

на

основе

так

путем

принципа

приня

разделения

услугами . Данная система функционирует дос

затрат. Главная задача данного процесса за

таточно эффективно лишь в случае, если руко

ключается

водители занимают гибкую позицию , но стоит

ренности

им

по

изменить

свое

отношение,

вся

система

принятии

между

разделению

определенной

различными

догово

организациями

ответственности

за

дорожную

начинает давать сбои. Принимая данную сис

сеть. Создание "частных дорог" особенно важ

тему постепенно,

но

города могут заключать мно

свете

процесса

перехода

государствен

госторонние договоры между собой , закрепляя

ной

поставку того или

происходит в данное время глобально .

иного типа услуг за опреде

собственности

другим

владельцам,

что

ленным городом. Данные соглашения отлича

Соглашения о частных дорогах в Канаде,

ются от совместных предприятий , существую

Финлянди и, Норвегии , Швеции и США имеют

щих в крупных городах-метрополиях . В первом

некоторые общие ч е рт ы . И х главная задача

случае

застав ить м естных жит е л е й

определяется

ответственность

изведение работ, во втором тику проведения работ.

тить ,

что

платные

за

про

за общую поли

Следует также отме

дороги

могут также

быть

включены в договоренности между стратегиче

скими ,

региональными ,

республиканс кими

за

управление

своими

доро

гами. Данный процесс требует создания сис темы ,

обеспечивающей

технической

. технический

свободный

информаци и и

доступ

помощи, а также

и фи на нсо вый надз ор за осуще

ствлением р абот, что должно обеспечить кон

местными властями .

В заключении

ответственность

принять на себя

что

троль за использованием общественных фон

все города обычно имеют определенное число

дов. В соответствии с принятой системой вы

необозначенных

шестоящая администрация оплачивает работы ,

ность

за

необходимо отметить,

частных

содержание

дорог ,

которых

ответствен

лежит

на

вла

дельцах данных дорог . Во многих случаях дан

связанные

дорог,

со

строительством

местные

пользователи

содержанием

все остальное.

ные дороги имеют достаточно неясный юриди

Согласно принятым правилам, до

ческий

затрат

статус .

Часто

владельцы

эт и х

дорог

индивидуальные

разделения

пользователи

(либо

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

58 группа

пользователей) должны

формальный вору и

процесс

пройти

присоединения

своих действиях должны

через

к дого

следовать

организацией

по

организацией ,

проектированию

ответственной

городских дорог

за

дорог

или

содержание

автомобильных

магистра

определенным договоренностям . В Финляндии

лей. Существует также необходимость контро

пользователи должны объединяться в коопера

ля за тем, чтобы работы выполнялись в соот

тивы (данное требование является обязатель

ветствии

ным для

же необходимо контролировать расходы госу

владельцев

недви жимости

если дорога является

случаях ,

единственным доступом

дарственных

к их собственности). В штате Онтарио (США)

надзор

так ие владельцы составляют местный дорож

низация ,

ный

совет,

в Лесото

комитет развития де

с установленными

средств.

должна

стандартами,

идеале

осуществлять

технический

дорожная

На местном уровне, безусловно, сущест

орга

ответственная за внегородские доро

ги. В случаях, если местное участие ограничи вается предоставлением добровольной

ревни.

так

чей силы,

рабо

необходимость в финансовом кон

вует спрос на техническую помощь, особенно

троле

в странах с развивающейся и переходной эко

наличными , появляется необходимость в дого

номикой. Местные жители должны быть обуче

воре надзора, как это принято в

ны навыкам планирования,

Финляндская

ных работ и

проведения дорож

решения неожиданно возникаю

отпадает .

При

система хорошо

может использоваться в

щих проблем при эксплуатации дорог . Такого

развивающихся

рода обучение

экономикой (пример

Пример

обычно

выполняется

местной

стран

оплаты

Финляндии.

разработана

качестве при мера для

стран

переходной

5.1 О) .

Управление чаетно-кооперативнымидорогами в Финляндии

5.10.

Финляндия имеет

78000 км дорог, 24000 км 280000 км частных доро г ,

городских дорог И о коло которые

использовании

управляются

владельцам и

недви жимости ,

Прав ительство плуа тации

о казывает

к о о п е рат и в н ы х

кооператив

был

подд ержку

до р о г

формаль но

при

экс

условии ,

создан ,

что

про тяже ние

находящейся рядом с данными дорогами. Частные

дорож но й се ти ,

принадле жащей да н ному коопера

дороги, имеющие более чем одного владельца, мо

тиву , не менее

км И дорога обслуживает не менее

гут управляться по схеме дорожных кооперативов . В

трех близлежащих х о з яй с т в . Каждый муниципалитет

1997 году, после 104000 км из

принятия Закона о частных доро

имеет

всех частных дорог получили ста

дорог, находящихся в его юрисдикции . В

гах ,

тус кооперативных дорог. По да нным дорогам про

87.000

свои

км из

правила

104000

по

поддерж ке

кооперативных

1997

году

км всех кооперативных дорог

ходит в среднем 45 авт/сут. На 99 процентов дан

получили поддержку от правительства, муниципали

ные дороги являются грунтовыми или гравийными .

тета или от обоих. Помощь была оказана

Закон о частных дорогах требует, чтобы коо

перативам,

состоящим

из

392000

17400

членов.

коо

Общий

перативы разработали процедуры закрепления пра

размер государственной помощи составил около

ва собственности и формулу по разделению затрат

миллионов долларов, муниципальной

на содержание дорог между пользователями и

вла

нов долларов, остальные

дельцами данных дорог . Кооперативы отвечают за

вили члены кооперативов .

Фонды

организацию содержания и те кущего ремонта дорог и могут нанимать как свои х

зависимых

подрядчи ков .

сотрудников ,

Кажды й

так и

н е

кооператив дол

ются

миллио

миллионов предоста

государственной помощи распределя

через Дорожную

(ФинДА),

- 40

они

администрацию

пропорциональ но

Финляндии

з а крепляются

за

жен созывать ежегодное собрание. на ко т о ро м из

каждо й подходящей по стандартам дорогой, исходя

бираются

из интенсивности движе ния и числа х оз я й с т в , при

лицо ,

председатель .

также другие

се кретарь ,

пол номо ч ные

доверенное

л ица ,

призв ан

ные отвечать за вы по лне ние работ п о содержан ию дорог. Доверенные лица получаю т от к о о п е рати в а годовую

оплату

самостоятельно

около

200

доллар ов .

устанавл ивает

Кооперат ив

размер

платы

за

легающих

к данной дороге .

Размер государствен

ной помощи варьируется в зависимос ти от климата

и средне го до хода. В слу чаях экст ре н н ой н е о бх о ди м о с ти ные

могут

фонды .

быть

предо ставле ны

Каждые

два -три

года

до пол нитель ревизоры

из

обслуживание . прием новы х ч л е н о в , о н такж е не с е т

Ф инДА проводят контроль со с тоя ния к о о п е ра ти в н ых

ответственность

дорог , и . р е з ул ьтат ы да н но й пров ерки представля

за

проведе н ие

годового

аудит а .

Членство в кооперативе яв ляе тся об язательным для

ю тся н а еж е г од н ых собр ания х чле нов кооперативов .

владельцев

Административные расходы ФинДА н а ко о п е рат и в

недвижимости,

использующи х

местную

дорожную сеть. Затраты н а содержа ние дорог ко м

ные дороги составляют

пенсируются членами кооператива в определенной

рожный кооператив в год .

долларов на каждый до

пропорции, исходя из размера принадлежащей и м недвижимости

на них .

размера

интенсивности

движе ния

Источник: Исотало

(1995

г .)

Иен Г.Хеггие, Пьер Впскерс

Переход

дорогами

ответственности

местным

за

управление

циям , ответственным за управление основной

общинам

(коммунам)

дорожной сетью,

или организациям ,

обеспечивает: уверенность в обеспечении те

венным

кущего содержания дорожной сети; уменьшает

Данные организации ,

число

право делегировать

дорог,

ответственность

за

которые

не

сет правительство и в конечном счете облег чает

ему

задачу

по

управлению

за

управление

ответст

дорожным

фондом .

в свою очередь, имеют часть

полномочий

ниже

стоящим дорожным ведомствам.

С другой стороны , контроль за правилами

остальными

дорогами; гарантирует, что приоритеты прове

стоянки автомобилей ,

дения работ по текущему ремонту и содержа

части , и общий надзор за состоянием транс

особенно на проезжей

нию совпадают с желанием местных жителей ;

портного потока в городах должен быть возло

повышает уровень занятости местного населе

жен на орга низацию ,

ния . Дорожные кооперативы в Швеции снизи

ление дорожной сетью в городе . Данные две

ли свои затраты ,

связанные с эксплуатацией

функции взаимосвязаны и влияют на уровень

дорог, до половины от уровня затрат Нацио

безопасности движения на городских дорогах

ответственную за управ

нальной дорожной администрации Швеции на

(особенно

эксплуатацию дорог общего пользов ания. Дан

Управление мо жет быть наиболее эффективно

ная

экономия

вания

более

является

результатом

низких (часто более

вующих необходимости)

норм

использо

соответст

правил

экс

случае

ганов

на

безопасность

тесного

власти

пешеходов).

сотрудн ич ества

местных

правоохранительных

ор

органов .

Управление дви жением пото ка грузовых авто

плуатации дорог , а также связано со снижени

мобилей

ем уровня расходов и использованием незаня

задач местных органов власти. Местные орга

представляет

той техники . Некоторые из дорожных коопера

ны

тивов добились та ких высоких результатов

управления

власти

могут

собо й

ли бо

также

одну

формировать

дви жением,

либо

из

органы

разрабатывать

своей деятельности, что Национальная дорож

схемы

ная администрация Швеции использует их для

мобилей на дороги . Несмотря на то, что осно

выполнения работ по содержанию и текущему

ва данной схемы разрабатывается

ремонту некоторых дорог общего пользования .

ным правительством , их детальная разработка

выше

соглашения

сколько преимуществ.

Описанные

Во-первых,

навливается

ответстве нность

дорогами . Во-вторых , закрепления юридическая

дорогами.

не

управление

устанавливается

ответственность

за

управление

определяется

механизм

воздействия

грузовых авто

централь

дол жна быть поручена доро жным организаци ям ,

ответственным

за

управление

городской

дорожной сетью .

Еще большие проблемы представляют со

после законодательного

соглашений

В третьих ,

за

имеют

ясно уста

снижения

бой вопросы контроля габаритов и общего ве са грузовых автомоб илей, их технического со

стояния с позиций безопасно сти движения и

предоставления технической помощи , а также

их влияния

финансового контроля за использованием го

женные автомобили разрушают дорожное по

сударственных средств .

В итоге обеспечива

крыгие

ется уверенность

что

и текущий ремонт дорог. От того, что подразу

том,

все

дороги,

не

на

окружающую

среду.

и увеличивают затраты

Перегру

на содержание

только государственные , обслуживаются регу

мевается под поняти ем "допустимые габариты

лярно.

автомобиля" з ависят нормы проектирования и эксплуатации

дорог.

Управление

таны и соблюдались всеми сторонами. Нормы

потоками

ограничения нагрузки на ось являются наибо лее важными, хотя

В данном разделе книги описывается от ния

организации

чтобы данные правила были хорошо разрабо

транспортными

ветственность

Доро жные

имеют законный интере с в наблюдении за тем ,

за

элементы

транспортными

системы

потоками ,

управле

которая

напря

точки

зрения

СТандарты,

ных

наиболее сложными,

ко нт р ол я

за

их

уст анавливающие

средств ,

исполнением .

вес транспорт

разра б ат ывают ся

центральны м

мую связана с управлением и финансировани

правительством .

Выполнение эти х стандартов

ем дорог . Распределение обязанно стей в дан

контролируется

разл и чным и

ной области рассматривается как часть обще

нормы огран ичения

организациями :

нагруз ки на мосты контро

го процесса управления дорожной сетью. Это

лируются

также относится и к доро жным знакам и сигна

ляющими основными дорогами; штрафы уста

лам, которые часто регулируются международ

навливаются

ными соглашениями .

троль за исполнением

Государство делегирует

свои полномочия в данной области организа-

дорожными

организациями,

дорожными

дорожной полицией.

комиссиями ;

правил

управ

кон

осуществляется

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

Анализ имеющегося опыта по реализации

гих (ЮАР и практически все страны с феде

на практике данных норм обращает внимание

ральным устройством) данные функции выпол

на три слабых места : недостаточно ясна уста

няет местная администрация ,

новленная

ление возло жено на Министерство транспорта

работа троль

ние

ответственность ,

организаций,

за

неэффективная

осуществляющих

исполнением

правил,

автотранспортных

кон

сопротивле

предприятий

фирм .

(отдел лицензирования) или на налоговые ор ганы. В развивающихся странах примерно

Однако основной проблемой является недос

стрированы,

инспекционную

гие,

мотр) ,

г .). Представители автотранспортных

35-

от общего числа автомобилей не зареги

50%

таток соответствующего стимулирования (Хег

1991

реальное управ

не

застрахованы

проверку

правила,

не

проходят

(теХНИ'iеский

регулирующие

ос

техническое

предприятий и компаний не ощущают прямой

состоя ние транспортных средств ,

не являются

связи между ущербом , наносимым дорожному

особенно эффективными (Хеггие ,

1992

покрытию

рожные организации заинтересованы в безо

платят

пасном техническом состоянии автотранспорт

перегруженными

размером налогов

автомобилями ,

сборов ,

которые

г .). До

правительству пользователи дорог . Дорожные

ных средств,

организации

стоянии дорожной сети и уровне безопасности

средства и

не

заинтересованы

время

исполнением

тратить

свои

на управление контролем за

правил,

регулирующих

нагрузку

что

напрямую

'iTO

движения на ней и за

ответственность .

отражается

Исходя

они

из

несут

этого ,

на

со

прямую

вероятно,

на ось, так как доходы от штрафов направля

имеет

ются в бюджет.

контроль за безопасное техническое состояние

Отдельные решения проблемы находятся в

ясном

разделении

ответственности

зору за исполнением норм и ния

нагрузки

низациями .

на

ось

между

Одновременно

по

над

правил ограниче различными

орга

усилением

кон

смысл

автотранспортных

низации ,

ответственность

средств

на

контролирующие

за

доро жные

орга

безопасность

дви

жения на дорожной сети . А так ка к это за'iас тую

связано

проведением

регулярного

тех

нического осмотра автомобилей , поручить до

троля за соблюдением правил дол жны прини

рожным

маться меры по разъяснению взаимосвязи

боты.

ме

возло жить

организациям

Однако

все

проведение

данные

и этой

изменения

ра

имеют

жду перегрузками автотранспортных средств и

смысл лишь в случаях ,

разрушением доро жного покрытия. Организа

зации обладают достаточным опытом и ресур

ции-пользователи дорожной сети также дол ж

сами для проведения

ны быть привпечены к контролю за соблюде

гут обеспечить их качество.

нием этих правил. Некоторые дорожные орга низации

сумели

привле'iЬ

ассоциации

пользо

В заКЛЮ'iении ный

вопрос ,

вателей дорог к данному процессу (см. пример

ственности

транспортного

Привитие заинтересованности

дело бо

Претворение тов

ны ,

нию

которых дорожные фонды управляются

за

может

необходимо

проек

сельских

навать взаимосвязь между ущербом ,

венность за обеспе'iение

привести и

мым дорогам перегруженными автомобилями ,

ем дорог на окружающую

и размерами дорожного сбора .

идеале,

результате

привести

экосистемы ,

ного сектора в совете фондов начинают осоз

к в

ков. Они должны принимать

ры для

ничения нагрузки на ось . Например, доро жные

дорог

фонды Йемена и Замбии взяли на себя надз ор

ния способствовать

слу чае

уверенность

воздействия

является

ми ,

для

которые

Стандарты ,

состояние

регулирующие

автотранспортных

ляются организациями ,

теХНИ'iеское

средств ,

управ

ответственными за ре

гистрацию автомобилей . В некоторых странах (Финляндия

Великобритания)

эти

функции

выполняет центральная администрация ,

в дру-

общественности .

обеспечивающая

том,

'iTO

ме

влияние

негативного

пе'i ивать

виде штрафов ,

на дорожни

его минимизации

уровень

как минимум

необходимые

мально допустимой нагрузке на ось и до хода поступающими

урон

как

Ответст

положительного

за соблюдением исполнения правил о макси

начисляются в бюджет дорожных фондов .

нанести

городах .

среду,

рядку контроля за соблюдением правил огр а

природу,

разруше

контроля за влияни

они на'iинают проявлять ж и в о й интерес к по

на

миграции

дол жна быть возложена обеспечения

новых дорожных

собственности,

так

сети

среду.

неумышленно

районах ,

важ

ответ

окружающую

на коммерческой основе: представители ча ст

нано си

отметить

дорожной

на

в жизнь

и мо

определения

влияние потока

сложившейся

органи

данных инспекций

касающийся

6.1 ). лее трудное. Некоторую надежду подают стра

если доро жные

влия

и обес

остато'iНЫЙ приемлемым

Обычиая

данные условия ,

процедура ,

подразуме

вает проведение предварительных обществен ных

консультаций

перед

больших доро жных проектов.

осуществлением

Примеры данных

действий могут быть найдены в странах Евро пы и Северной Америки,

Бразилии,

Чили,

Ки

тае и ЮАР. Однако в странах с развивающейся

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

переходной

экономикой

данные

ную инвентаризацию своих дорог . Резуль

процессы

таты

явно недостаточны.

Обычно дорожные организации

не

отве

данной

инвентаризации

пользоваться

чают за влияние дорог общего пользования на

при

могут

определен ии

ис

юридиче

ской ответственности доро жных организа

окружающую среду . Это вызвано тем , что до

ций за управлен ие различ ными участками

рожники

дорог . Дороги, которые не были закрепле

не

принимают

активного

участия

управлении движением транспортных потоков.

ны за существующими дорожными

Состав транспортного потока в основном регу

зациями , должны быть переданы в управ

лируется налоговыми механизмами (касающи

ление местным общинам, или для управле

мися веса и габарита транспортного средства ,

ния ими должно быть создано специальное

его

возраста,

типа

используемого

органи

топлива).

ведомство. Ответственность за некоторые

Дорожники не контролируют парк автомобилей

дороги может быть передана другим орга

и его техническое состояние , а также не могут

низациям при условии обновления систе мы классификации дорог.

влиять на качество импортируемого топлива и

на его последующую переработку. Данная от ветственность стерства

обычно

окружающей

финансов.

возложена среды,

Дорожные

вспомогательную

роль

на

мини

вопросах

сетью дорог закрепляется

щий

использовать

асфальтобетон,

осуществлять

высаживать

ландшафтное

правительством ; в странах с федеральным

ный тип дорог несут центральные респуб

смягчения

ликанские органы.

•

деревья

В действительно сти управление основной сетью дорог все чаще поручается автоном

дрен ирую

ным

полуавтономным дорожным

нове.

должны

сивность дви жения,

ответственность за

реализацию

экологически безопасных доро жных проектов,

Дороги ,

платные

ми

общественностью, а также принимать все воз

управлениями

можные шаги для

ным

го

влияния,

которое

негативно

оказывают дороги

на

имеющие

дороги ,

широко использовать систему консультаций с снижения уровня

органи

зациям, работающим на коммерческой ос

проектирование

дорог . На самом деле дорожные организации нести

основной

центральным

типом устройства, ответственность за дан

жающую среду . Они могут устанавливать шу экраны ,

за

негативного влияния дорожной сети на окру

мозащитные

Ответственность за управление

играют

энергетики

организа ции в

•

высо кую

как

организациями ,

основными

та к

на

основе

как

дорожны

специальными

платных дорог ,

сектором

интен

часто управляются

либо

част

ко н це с с и о н н ых

договоров . Данная инициатива может толь

ок

ко поддерживаться, так как она способст

ружающую среду.

вует развитию управленческой ответствен ности .

Основные

•

выводы

Большие

региональные

рекомендации

государственные ные

На основе описанного

выше мо жно

сети

автома гистрали .

меньши х

жанию

ления ответственности

местной дорожной

за управление

различ

ными элементами дорожной сети: Формальный

путь

закреплении

роги .

установления

ответст

н о го

обычно

через

проектов

Дорож

которые

ремо нту ,

ис

выполняемых

организацией , департамент агентством

(AGEТIP)

у слуг ,

доставляющим

ется на введении функциональной класси

•

те кущему

совместных

основыва

фикации дорожных сетей . Ответственность

ра змеров ,

правительства ,

зации

состоит

ответственности за эти до

Ответственность

управляться

венности за управление дорогами в

сети

пытывают недостаток в работах по содер

сде

лать следующие выводы по вопросам установ

•

дорожные

должны управляться так ж е, как и основные

или

услуги

или

должны

централь по

реали

комитетом

подрядчиком , по

пре

проектированию

и эксплуатаци и дорог.

•

Доро жные сети городов могут управляться

за управление может быть возложена на

тем же сп о со б ом ,

каким управ ляются до

дорожные

рожные

больши х

организации

центрального

пра

с ет и

метрополиях .

вительства, организации местной админи

Обычно городс кие власт и несут полную от

страции, общину или на частное предпри

ветственно сть

ятие .

различную

Так

как

система

классификации

развивающихся странах и

реходной

экономикой

странах с

часто

правительству необходимо

дорог

пе

устаревшая ,

провести

пол-

за

свои

поддер жку

дороги , от

используя

местных,

регио

нальных и национальных правительств. Го родские

власти

имеют

право

самостоя

тельно обслуживать свои дорожные сети , хотя в этом они часто дол жны руководство-

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

62 ваться

правилами ,

нальным

установленными

центральным

Основная тенденция заключается в зовании услуг подрядчиков

•

регио

для

Основной дорожной

организации

должны

быть делегированы полномочия по осуще

ствлению всех работ, затрагивающих всю

исполь

дорожную систему (как например,

осуществле

разра

ния большинства дорожных работ.

ботка норм проектирования элементов до

В малых городах, где власти не имеют дос

рог,

таточно ресурсов , необходимых для управ

ных знаков и сигналов), даже если данная

ления своими дорожными сетями, ответст

организация

венность. за управление дорогами лежит на

ных функций другой дорожной

национальных

или

организациях.

власти

нести

могут

управление

полнение

региональных дорожны х

свою

очередь,

местные

ответственность

местными

дорогами

ограниченного

за

перечня

разработка схем расстановки дорож далее

делегирует

часть

дан

организа

ции.

•

Городским доро жным организациям долж

ны

за

быть

поручены

правилами

вы

функции

стоянки

контроля

автомобилей

за

мар

шрутами движения грузовых автомобилей .

работ

(очистка улиц, ямочный ремонт дорожного

•

правительствами .

•

Главная дорожная организация должна не

покрытия). Центральные дорожные органи

сти

зации

контроля над соблюдением правил ограни

несут

ответственность

за

главные

ответственность

за

осуществление

дороги и осуществляют более масштабные

чения нагрузки на ось ,

ремонтные работы . В связи с малым объе

мом выполняемых работ,

в основном ис

предприятий и компаний. Главная органи

пользуется собственная рабочая сила без

зация также дол жна осуществлять контроль

привлечения услуг подрядчиков .

за техническим состоянием автомобилей с

На самом нижнем уровне управления до

позиции безопасности движения и регист

рожной сетью, где находятся необозначен

рацией

ные дороги ,

если она обладает достаточными возмож

жание

ответственность за

лучше

телям.

всего

Данный

поручить

их содер

местным ж и

процесс вклю чает в

себя

транспортных

ответственны оказываемым

трального

фонда .

правительства

предназначенных

средств или

цен

дорожного

для

покрытия

части затрат на содержание данных дорог ,

использование

технической

помощи ,

автотранспортных

средств

среду,

эффекта.

обязаны

за

контроль

дорогами

минимизацию

Дорожные

над

на его

негативного

организации

разрабатывать

меры ,

мые для снижения отрицательного влияния

верки

тановку шумозащитных экранов .

ственных средств и контролю качества вы

полненных работ .

также

необходи

дорог

выделенных государ

влиянием ,

окружающую

также подвергаться контролю с целью про

использования

случаях,

Все дорожные организации должны быть

перативов ,

ими

идеале совместно

ностями для этого.

•

формирование жителями специальных коо принагие

представителями

на

окружающую

среду,

включая

ус

Иен Г.Хеггие, Пьер 8искерс

б. УСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ

Право собственности является основ

реформ

тральные,

так

дорожной и

местные

одной

отрасли . власти

Как

могут

из

ный механизм решения финансовых вопросов

цен

также применим к решению проблем управле

повли

ния .

Пользователи дорог могут выражать жела

ять на пользователей дорог, поверить в то, что

дороги

являются

их

собственностью.

Каким

ние

платить

за

использование

дорог,

однако ,

образом они могут повлиять на пользователей

лишь в случаях ,

дорог принимать активное участие

расходуются на дороги и работы по содержа

управле

нии дорогами? Данная глава описывает четыре

нию

связанных с данной областью вопроса .

тивно. Данная к о н це п ц и я

вый,

что

Второе,

означает

какие

из

понятие

Пер

собственности?

организаций

представляют

дорог

если их деньги на самом деле

ванности

производятся

достаточно

эффек

личной заинтересо

является ч а ст ь ю взаимоотношений ,

подчеркивающих рыночную дисциплину. влечение

деятельность рассматриваться как достаточная

дорогами представляет собой некий замени

база для привлечения пользователей дорог к

тель рыночной дисциплины , который заставля

процессу

ет

принятия

организационная

решений?

структура

Третье,

может

какая

быть

ис

пользователей

При

интересы пользователей дорог и может ли их

дорожные

дорог к управлению

организации

использовать

ре

сурсы более эффективно и не допускает зло

пользована для при влечения пользователей к

употребление

управлению

каким

Преимущества системы собственности не ог

образом создается дорожный фонд, предпола

раничиваются лишь рамками финансирования

гая

что

он

дорогами?

является

последнее ,

достаточным для

привле

рыночной

их

монопольным

дисциплиной .

положением .

После

того ,

как

чения пользователей дорог к управлению до

пользователи дорог убедятся в том, что прави

рогами?

тельство работает в их интересах , они будут

Концепция

тивам,

оказывать поддержку более широким инициа направленным

собственности

партнерства

предполагает

наделение

общественности полномочиями в принятии ак в управлении дорогами .

На

пример, поддержка со стороны пользователей

дорог

является

обязательным

условием

для

решения проблемы финансирования дорог как в случае

поднятия

соответствующего налога и

реформирования структуры бюджета , так и в случаях

введения

постоянного

дорожного

недовольства

тарифа.

Из-за

общественности

Министерство финансов не охотно

повышает

уровень налогов и сборов. На самом деле Ми нистерство

финансов

сможет

мобилизовать

дополнительные фонды, необходимые для фи нансирования дорог , лишь в случае открытой

поддержки со стороны пользователей дорог. В случае ,

если

их средства

пользователи используются

рог (см. раздел нительных

2) ,

средств

совершенствование

венности может стать идеальной основой для

Собственность тивного участия

на

работы дорожного сектора . Осознание собст

дорог на

увидят,

что

содержание до

вопрос привлечения допол сведется

доверия,

поддержки

тельного

плана

для

завоеванию

осуществления

финансирования

дорог .

их

между

правительством

ных

повышением

недопущения

пользователями

решении

безопасности

контрабанды

дорог

вопросов ,

связан

движения,

топлива

(или

как

минимум в вопросах выработки альтернативы

налога на горючее, необходимого для финан сирования дорог) и контролем за нагрузкой на

ось грузовых автомобилей . Существуют многочисленные примеры то го,

как

дорожные

организации

совместно

пользователями дорог работают над решением

общих проблем. Проводятся совместные кон сультации

по

вопросам

изменения

сущест

вующих правил, особенно регулирующих вес и

габариты тран спортных ср едств, а та кже ч асто сотрудничают в вопро сах повышения безопас ности

дорожного движения

контроля

за

ис

полнением правил об ограничении нагрузки на ось (пример

6.1).

В некоторых странах, напри

мер в Замбии , ассоциации грузоперевозчиков неоднократно

выступали

предложениями

дли

Мин истерству транспорта по улучшению сбора

Дан -

платы за международный транзит и с требова-

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

ниями наделить частный сектор полномочиями

прямой вред конкурентной способности мест

по

ных перевозчиков . Поэтому неудивительно, что

контролю

за

максимальной

нагрузкой

на

ось . Данная система обычно действует в стра

транспортные

нах

международного

странах как Малави , Иордания и Замбия выра

транзита . В случаях, когда иностранные пере

жают всяческую заинтересованность в надзоре

возчики не платят сборов за транзит и исполь

за соблюдением правил , ограничивающих на

зуют

грузку на ось .

экстенсивным

уровнем

перегруженные

6.1.

Пример

автомобили ,

наносится

ассоциации

таких

транзитных

Опыт помощи Ассоциации перевозчиков Финляндии в осуществлении контроля загрузки транспортных средств

После того, как Национальная дорожная адми

оттепели . Для лучшего определения " ко н т ро л и ру е

нистрация Финляндии (ФинДА) впервые установила

мого" периода, ФинДА использует более

оборудование для

ков глубины промерзания , установленных на внего

автоматического определения

датчи

100

веса транспортных средств вместо того, чтобы ис

родских дорогах . Также был подготовлен и распро

пользовать данное

странен

оборудование для

наказания

среди

перевозчиков

буклет,

содержащий

нарушителей правил загрузки, оно использовалось

фотографии правильно загруженных грузовых авто

для сбора данных о степени перегруженностии вы

мобилей . После достижения данной договоренности

явления постоянных нарушителей, имена которых

были

публиковались в прессе. В то время ФинДА имела

грузовых

большие проблемы с перегруженными древесиной

определения веса исходя из объема груза, а пред

грузовиками, которые использовали как городские,

ставителями древесно-бумажной

так и внегородские дороги. Часть проблемы состав

был изменен график закупки древесины (с целью

повышены

максимальные

автомобилей ,

ляла неясность в методах определения веса древе

избежания закупок в

сины, гравия и торфа. В период 60-х

Ассоциация

70-х годов

данные грузы измерялись по объему и полученные

членам

цифры не всегда совпадали с максимально разре

также

шенным

весом .

ассоциацией интересы

ФинДА

вступала

перевозчиков,

переговоры

которая

представляет

перевозчиков древесины,

целью

была

период

пере возчиков

самостоятельно стараться

ношения

пределы

отменена

загрузки

практика

промышленности

весенней

оттепели) .

рекомендовала

своим

контролировать загрузку,

установить

периодически

хорошие

встречаться

деловые с

от

региональ

ными отделениями ФинДА. Хотя

вы

проблема

перегруженности

транспортных

проблемы.

средств не была решена полностью , однако. острота

Ассоциация перевозчиков высказала свою позицию ,

данной проблемы была существенно уменьшена . Обо

состоящую в том , что в древесной и бумажной ин

рудование , применяемое для определения веса транс

работки совместного

дустрии, ренции,

которая затраты

ные

очень на

сильно

конку

портных средств , также используется для получения и

представляют

опубликования информации о перегруженных транс

подвержена

транспортировку

портных средствах. Доступность данной информации

ФинДА объяснила как перегружен

вместе с информацией о вреде, приносимом дорогам

собой основные

свою очередь ,

решения данной

автомобили

издержки, влияют

влияющие

на

цену .

состояние дорожного

покрытия, особенно в период весенней оттепели . Обе стороны договорились о взаимоприемле мом решении .

Министерство транспорта и комму

нарушителями , а также поддержка со стороны Ассо

циации пере возчиков создало обстановку так назы ваемого общественного контроля.

который является

наиболее эффективным.

никаций согласилось разрешить увеличение пере грузки

транспортны х

лодов,

однако , лишь за

средств

во

время

Исючнпк: Подготовлено Антти Талвитие спе

зимни х хо

счет ужесточения

контроля

циально для данной работы

за весом транспортных средств во время весенней

секторе . Пользователи дорог уделяют большее

Организации, представляющие

внимание техническим вопросам,

интересы

собствуют деполитизации

пользователей дорог Главная

задача

жду

построить

состоит

механизм

политиками,

определении

которые

позво

сотрудничества

представляющими

ме

интересы

общества, и пользователями дорог. Политики как

на

нях,

национальном,

помогают

так

установить

на

местном уров

приоритеты

до

рожной политике, в свою очередь , пользовате ли

дорог усиливают

опреде

ления приоритетов в дорожной политике.

соответствующих механизмов , ляют

а также спо

процессов

управление

открывают

доступ к технологиям, используемым в частном

помощью

организаций,

объединяющих

широкие круги пользователей дорог,

заинтере

COBaHHb~ в качестве управления дорожной се тью,

можно

влиять

на

процесс

принятия

ний , касающихся управления дорогами.

реше

Многие

страны имеют несколько таких организаций, ко торые

оказывают

влияние

на

различные

уровни

власти . Эти организации включают в себя:

•

Национальные: торговую палату, организа цию

фермеров ,

организацию

консультан-

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

тов,

инженерное

велосипедистов

•

общество,

организации

пешеходов,

группы

по

требителей, а также женские организации.

числом

Национальные транспортные организации:

членов

транспортные

влияние,

организации,

институт

по

развитые

страны

имеют

членов .

Благодаря

данные и

большому

организации

правительство

числу

имеют

сильное

регулярно

консуль

вышения квалификации на транспорте, со

тируется с ними по вопросам, связанным с до

вет транспортных консультантов , и проф

рожным сектором. В странах с переходной и

союз работников транспорта .

развивающейся экономикой данные организа

Национальные организации пользователей

ции не так сильно распространены. Многие из

дорог: дорожные общественные организа

данных стран не имеют формального механиз

ции (как федерации , так и общества) , ор

ма, позволяющего установить диалог с пользо

ганизации

мотоциклистов ,

организация

вателями дорог и

не

могут

при влечь

их к

ре

грузовых пере возчиков и национальная ор

шению

ганизация,

дорогами. Организация и усиление данных ас

представляющая интересы вла

дельцев и пользователей автобусов.

•

Индустриально

автомобильные ассоциации , часто с большим

Местные

транспортные

организации:

социации водителей такси и

вопросов ,

связанных

управлением

социаций должно быть важной частью реформ ас

местные ор

по улучшению управления

дорог (таблица

и финансирования

6.1) .

ганизации владельцев и пользователей ав

Пути

тобусов.

•

Местные организации: ассоциации посел ков

деревень ,

ассоциации

учителей

пользователей дорог

Пользователи дорог могут быть привлече

родителей , и другие местные группы .

Из вышеперечисленных организаций наи

более

заинтересованными

вовлечения

установлении

ны в

качестве консультантов,

руководителей ,

руководителей частью дорожной сети (особен

права собственности на дороги являются : тор

но на местном уровне) или в качестве руково

говая палата , организация фермеров, органи

дителей специальных проектов. Многие страны

зация

перевозчиков,

национальная

организа

приглашают

посторонних

консультантов

для

ция владельцев автобусов и профсоюзы. Ме

участия в работе комитетов , которые направ

стные

ассоциации

ляют деятельность консультантов, работающих

водителей такси оказывают влияние только на

в сфере автомобильного транспорта , проекти

общинные

организации

рования и разработки дорожных норм и стан

местные органы власти .

Практически все страны имеют ассоциа

ции

бизнесменов

или торговые

палаты.

Они

дартов

над другими

ми. Например,

техническими

вопроса

Великобритании существует

обычно хорошо организованы, заинтересованы

Комитет

в хорошем состоянии государственной дорож

собствует диалогу между департаментом дорог

ной сети и имеют большое влияние в общест

и представителями пользователей дорог .

ве. Их привлечение к решению вопросов о бу

пользователей

Некоторые

страны

дорог ,

который

имеют

спо

национальные

дущем дорожного сектора является обязатель

советы по безопасности дорожного движения,

ным . Кроме того, многие страны имеют орга

которые включают в себя представителей от

низации фермеров . Эти организации хорошо

различных организаций частного сектора (таб

организованы

лица

также

пользуются

большим

6.2) .

Советы

пытаю тся

координировать

влиянием, особенно в случаях, если они пред

действия различных организаций, заинтересо

ставляют

ванных в безопасности движения , а также мо

большие

коммерческие

хозяйства ,

развитие которых зависит от состояния дорог .

гут

Многие страны имеют достаточно хорошо ор

широкому

консультировать кругу

министра

вопросов,

безопасности

транспорта

относящихся

по во

ганизованные инженерные общества , которые

просам

оказывают профессиональные консультации в

Большинство данных советов страдают от не

процессе управления дорогами . В заключении

достатка полномочий,

необходимо отметить организации ,

представ

руются и не имеют э ффекти в н о работающего

ляющие автотранспортные предприятия и ком

секретариата, х от я некоторые из них функцио

пании. Они обычно вовлечены в процессы об

нируют

суждения вопросов контроля нагрузки на ось и

привпекающей частный сектор к решению во

других вопросов.

просов безопасности движения.

хорошо,

дорожного

движения.

недостаточно финанси

исполняя

роль

организации,

Управление и финансированиеавтомобильныхдорог в рыночныхусловиях

66 Таблица

Организации, представляющие интересы пользователей дорог

6.1.

различных странах

Страна

Дорожная ассо-

Трансп.

Апсоциация

Автомоб. асс 0-

Инженерн. ассо-

циация"

ассоциация

влад. абтобусов

циация

Аргентина

Да

Чили

Да

Финляндия

Да

Германия

Да

Гана

Нет

Да

Нет

Да

Венгрия

Да

Нет

Да

Япония

Да

Иордания

Да

Нет

Да

Респ. Корея

Нет

Да

Новая Зеландия

Да

Пакистан

Нет

Да

Нет

Да

Россия

Нет

Да

Нет

Да

Нет

ЮАР

Да

Великобритания

Да

США

Да

Примечание: а

дорожные ассоциации , федерации, общества и ассоциации дорожных инженеров в основном представ ляют консультантов, подрядчиков и поставщиков материалов .

Таблица

Организации, привлекающие пользователей дорог к управлению

6.2.

дорогами

Страна

Национальныйдорож-

Консультативныйкоми-

Национальный совет по

Местный дорожный

ный совет

тет

безопасности движения

совет/ кооператив

Даа

Аргентина

Нет

Чили

Нет

Да б

Да

Финляндия

Да

Нет"

Да

Германия

Нет

Да

Нет

Гана

Да

Нет

Да

Нет

Венгрия

Нет

Да

Нет

Япония

Да

Нет

Иордания

Нет

Респ. Корея

Нет

Да

Нет

Новая Зеландия

Да

Нет

Да

Пакистан

Да

Нет

Россия

Нет

Да

Нет

ЮАР

Да

Великобритания

Да

Нет

США

Нет

Да

Примечание: а

б в

- в процессе создания . - советы по вопросам системы управления дорожным покрытием . - дорожные планы также рассматриваются многими другими заинтересованными Городские и районные советы не особен

организациями.

уборку улиц, освещение дорог, общественный

но эффективны в привлечении пользователей

транспорт

дорог к управлению дорогами. Обычный меха

ем. Эти комитеты обычно состоят из избран

низм подразумевает создание рабо'iИХ коми

ных представителей, однако, могут содержать

управление

дорожным

тетов, которые действуют на уровне местных

и назначенных членов

правительств .

телей дорожной полиции), они редко включают

митеты

Все городские и

имеют комиссии,

финансирование, также

ванные

которые

планирование,

исполняют другие

им

районные ко отвечают за

назначенных

развитие,

дорог и

функции,

правительствами

делегиро

более

высокого

уровня. Некоторые имеют комитеты, отвечаю

щие за дороги

автомобильный

транспорт ,

данных

(например,

движени

представителей

местных жителей. групп

лишь

представи

пользователей

Представители

от

приглашаются

на

иногда

заседания комитетов.

На национальном и региональном уровне

пользователи

дорог

обычно

принимают

уча-

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

стие

управлении дорогами

через

советы

по

вен но-частном

составе

функционировал на

управлению дорогами . Данные советы стано

столько хорошо, что в

вятся все более популярными. На данный мо

были включены дополнительные представите

мент дорожные

ли частного сектора и ученые . В конце концов

нескольких

советы активно действуют

странах,

включая

Австралию

(в

штатах Новый Южный Уэльс, Куинслэнд И Вик тория),

Финляндию,

Гану,

Индию,

Японию ,

совет

состоял

из

году в его состав

1995

тре х

представителей

цен

трального правит ельств а , трех представителей

местных правитель ств, пяти представителей от

Латвию, Новую Зеландию, ЮАР, Швецию, Ве

частного

ликобританию, Йемен и Замбию . Некоторые из

ученых. В марте

них представляют собой советы по управле

заменен на автономный совет, состоящий из

нию

основными дорожными

ФиндА,

директорат

сетями,

дорог

Ганы ,

как совет

директорат

Транзита Новой Зеландии и совет по дорогам

1О

членов ,

совет дорожного фонда Ганы,

совет национального директората дорог Мала

•

ного дорожного фонда Замбии. Другие лишь во

представителей

Лучше иметь одного представителя, пред интересы

чем

иметь

по

местных

одному

прави

представи

телю от каждого местного самоуправления .

•

Совет,

полностью состоящий из граждан

просам управления и финансирования дорог,

ских служащих ,

например, совет дорог Японии, совет дорож

ин тересы пользователей дорог .

ного фонда Латвии и совещательный департа

частного

Опыт работы дорожного совета ЮАР пока

ставляющего

по

от

зал :

тельств ,

министру

представителя

года данный совет будет

финансов .

дорожного фонда Йемена и с о в ет националь соответствующему

одного

девяти

ви, совет Трансфонда Новой Зеландии , совет

советуют

1998

сектора и одного представителя департамента

ЮАР ; другие управляют дорожными фондами ,

как например,

сектора

•

Более

не обязательно защищает

ш ирокий

состав

общественно

частного совета действует более коммер

мент дорог Великобритании. Дорожный совет ЮАР является самым старым доро жным сове

чески

1935 году , далее следу ет совет дорог Японии (1952 г .) и дорожный совет Новой Зеландии (1953 Г.), который поз

достижение долговременных целей прави

том, он был основан в

же был преобразован в директорат Транзита

(1989

Новой Зеландии

Г.) и теперь называется

Трансфонд Новой Зеландии

г .) .

(1996

Основанный

1935

году ,

он

начинал ,

имея лишь шесть членов , четыре представите

ля

провинций

два

назначенных министрам

внутренних дел . Несмотря на то, что совет был призван

функционировать

автономно ,

где

представители провинций дол жны был и руко водствоваться

"национальными

интересами" ,

деятельность совета была быстро парализова

дорожного

1948

гражданскими

году совет был за

служащими.

при

хотя она и

вой

привела к появлению

дорожной

значительных

программы излишек

противоречи

образованию

средств,

очередь, привело к отмене в

1988

что

свою

году нало га

на топливо.

После отмены

налога

на топливо

состав

совета был расширен за счет представителей местных органов

самоуправления .

пользователей дорог и

инженеров,

предпринимателей .

данном составе совет функционировал очень хорошо, в частности, успешно ввел в действие

программу дорожных сборов. Совет в общест-

создания

нес колько

юридическими

дорожного

вопросов ,

процедурами,

регистрации,

совета

связанных

используемыми

ролью комитетов

случае ,

если они существуют, с образованием секре тариата и с полномочиями совета,

включая де

тальное описание его взаимоотношений с со ответствующ им м и н и ст е р ст в о м .

Законодательная основа для деятельности дорожного совета

Существуют три спо соба регистрации до

данном

составе деятельность совета пошла у спешнее ,

обеспечивает

совета

процессе

возникают

провинций руководствовались лишь интереса

менен

лучш е

Организация

на, так как в принятии решений представители

ми своих регионов . В

тельства и пользователей дорог.

Совет дорог ЮАР имеет интересную исто рию .

оправдано

рожного совета : щим

соответствии

законодательств ом ,

с существую

соответствии

декретом президента или при казом кабинета министров, или путем введения нового закона.

Совет национальных дорог Замбии и совет по надзору департамента дорог Великобритании были созданы на основе существовавшего за

конодательства . странах, дает

Законодательство

бывших

возможность

колониях министру

во

многих

Вел икобритании , организовывать

дорожный совет путем публикации соответст вующего приказа в официальной прессе. За конодательство

може т

несколько

отличаться

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

68 зависимости

от

страны

и,

предполагать создание либо

соответственно ,

менные сложности вызвали много проблем в

совещательного

таких странах как Мозамбик и Йемен , где в

совета, как в Танзании , либо исполнительного

соответствии

совета, как в Замбии. Совет по надзору депар

сло жно

тамента дорог Великобритании был создан в

лей частного сектора , за исключением случа

1994

году на основе правительственного рас

поряжения.

Совещательный

Комитет

нацио

ввести

изначальным в

состав

текстом

совета

закона

представите

ев , когда данные члены обладают лишь сове щательным голосом и их деятельность в сове

нальной дорожной администрации Индии лишь

те

незначительно отличается тем , что Председа

представляется образование совета на основе

тель Комитета принимает решение организо

действующего

вать совет,

дентского указа,

который

по всем вопросам,

призван

советовать ему

относящимся

к управлению

национальной дорожной сетью ." Советы,

организованные

не

оплачивается .

новного

закона

а последующее должно

или

путем прези

принятие ос

производиться

после

анализа деятельности совета.

на

основании СТруктура совета

так и исполнительный. Совет в Финляндии (ор

Существуют,

как минимум,

три

структур

парламентского ука

ных фактора , которые отражаются на деятель

за) представляет собой исполнительный совет,

ности совета: общая структура; создан ли он

который

на основе

наилучшим

законодательства

указов, могут иметь статус как совещательный, ганизованный

Часто

управляет

ФиндА;

совет дорожного

из

профессионапов

или

фонда Йемена (созданный на основании пре

ключевых организаций ;

зидентского

членов совета.

указа)

является

исполнительным

из

представителей

процедура назначения

советом и руководит деятельностью дорожного

фонда ;

совет

дорожного

фонда

основании

приказа

(созданный

на

министров)

консультирует

Иордании

Кто должен заседать в дорожных советах?

кабинета

Не которые из созданных ранее дорожных со

соответствующего

ветов, включая доро жный совет ЮАР, создан

министра по вопросам управления и финанси

ный

рования

административны й

совет

стояли

из

содержания

те кущего

ремонта

до

рог.

Остальные советы были основаны на базе специальных законодательных

актов.

Данные

1948 в

году ,

совет в

основном

совет

дорожной

входят даже три

Великобритании

Мозамбике ,

гражданских

служащих .

администрации

политика

со

три

Швеции

избранных

властью ,

члена ." Совету в таком составе сложно до

достаточной для управления частью дорожной

биться общественной поддержки, строить от

сети, дорожным фондом или ими обоими . До

ношения

рожный совет Японии в этом смысле является

порой непопулярные решения .

советы

обладают

исполнительной

министром

принимать сложные и

Заседания со

исключением, так как он был основан на базе

вета часто имеют статус за крытых (в Велико

специального закона ,

британии совет защищен Законом о государ

но призван консультиро

вать министра строительства по вопросам об

ственной

щей дорожной полити ки. Недавно основанная

больше времени уделяется административным

тайне),

на

данных

заседаниях

Национальная дорожная администрация Мала

вопросам, не жели вопросам долгосрочной по

ви является еще более необычной , Админист

литики .

рация

один

подразделяется

управляет

предоставляет

на

два

дорожным

консультации

Советы , в состав которых включены пред

подкомитета ,

фондом,

второ й

ставители от более широких кругов,

министру

по

пример, в Финляндии , Японии , Латвии , ЮАР и

во

просам планирования дорожных работ и мерам

Замби и,

по

та кже относится к совету в

улучшению

общего

управления

доро жной

действуют

более

как на

эффективно. Новой

Это

Зеландии.

сетью . Идея состоит в том , что совещательный

Совет Трансфонда состоит из представителей

совет

различных

со

временем

исполнительным

разовьется

советом,

сольется

осуществляя

нем

Несмотря на то , что принятие нового за является

временным шагом,

экономики,

свою

оче

из и збранных представителе й, известных сво

функции контроля. конодательства

секторов

редь, совет Транзита Новой Зеландии состоит

наилучшим

долго

им

опытом

профессиональным

уровнем .

Данные советы действуют инициативно,

при

такой подход имеет неко

лагают огромные усилия для информирования

торые недостатки . Во-первых , он требует пар

общественности, не боятся проявлять критику

ламентского одобрения , что требует времени .

И действуют на коммерческой

Во-вторых, он требует принятия большого ко

представителей, составленный из представи

личества дополнительных процедур , либо из

телей различных пользователей дорог, все же

менения

более предпочтителен второму совету, состав-

существующих .

Данные

кратковре-

основе .

Совет

Иен Г.Хеггие , Пьер 8искерс

ленному

исключительно

жащих или

69 слу

ситуации, а также представляет собой эффек

гражданских служа

тивный механизм для разрешения всевозмож

из

основном из

гражданских

ных конфликтов , возникающих между его чле

щих.

Расширенный

представительский

совет

нами .

Например ,

тор жественное

заседание,

должен состоять из людей очень заинтересо

посвященное началу деятельности Националь

ванных в эффективном управлении дорогами .

ного дорожного совета Замбии , откладывалось

Обычно он состоит из представителей прави

на протяжении

тельственных департаментов,

ра о том, какая из двух ведущих организаций

связанных с до

рогами (министерства финансов,

обществен

несколь ких

будет представлять в

месяцев

совете

в се автотранс

портные

Остальными членами являются представители

конфликта можно было н е допустить , если бы

от неправительственных организаций

ло бы правило , дающее возможность созда

дорог

пользо

предпринимательских

об

спо

ных работ , транспорта и сельского хозяйства) .

вателей

предприятия

из-за

к о м п ан и и.

вать дополнительные

места в

ществ, фермеров , инженеров, а также финан

мендации

или

систов

могут

рожные советы

само

Новой

или юристов .

также

представлять

управления.

Некоторые члены местные

органы

Представители

неправительст

венных организаций представляют людей , ко торые

используют

дороги

которые

за

это

министра

из

Гане ,

Зеландии

возможность

для

создать

рекомендаций

ганизаций

транспортных предприятий

организа

ций, деятельность которых полностью зависит

места

исходя

постоя нного

общих

До

предоставляют

дополнительные

таря

интересы

из

реко

Малави

обще ственно сти

совета ,

исходя

по

совета .

Иордании,

платят. Представители правительственных ор представляют

или

совете

членов

(Трансфонд)

представителей

Данного

секре

интересов

авто

компа ний

(при

6.2).

мер

от состояния дорог . Поэтому все они заинте

Определить,

насколько данные дорожные

ресованы в обеспечении эффективного управ

советы

ления дорожной сетью страны .

сложно , так как большинство советов проводят свои

Должен ли совет состоять из профессио

эффективны ,

заседания

за

зачастую

за крытыми

достаточно

дверями

не

разглашают информацию о них . Однако , исхо

налов или из представителей административ

дя

НЫХ органов? Советы в Японии и Новой Зелан

может сделать некоторые выводы. Советы, со

дии (Транзит Новой Зеландии) в своем роде

стоящие в основном из гражданских служащих ,

необычны тем ,

что

состоят ,

основном ,

из

публич но

та

нальным

раются

Представители

неправи

информации,

мы

особенно , если в качестве председагеля сове

лиц, приглашенных в советы по их профессио

качествам .

доступной

выступает

министр,

обходить

своих решениях ста

острые

моменты,

неохотно

Велико

критикуют доро жные службы и тратят недоста

британии избираются по такому же принципу .

точно времени на обсуждение вопросов общей

Несмотря

стратегии

тельственных

организаций

на то ,

совете

что данные

советы хорошо

развития .

Советы ,

состоящие

из

Функционируют, большинство стран, особенно

представителей различных ор ганизаций ,

снестабильным правительством, предпочита

бенно снезависимым

ют

ционируют лучше. Даже в случ аях , когда ми

иметь

связи

советы,

имеющими

между их членами

более

тесн ые

организациями ,

ко

нистр

занимает

председателем,

к р е сл о

председателя

осо

функ совета ,

торые они представляют . Каждый член совета

представители

представляет

на

низаций способствуют проведению более от

национальную ассо

крытых и конструктивны х дебатов . Кроме того ,

определенную

пример,

торговую

циацию

фермеров,

ных

перевозчиков ,

палату ,

организацию ,

ассоциацию институт

автомобиль

ин женеров

ас

опытные

от

н е п р а в ит ел ь ст в е н н ы х

председатели

голосования

по

стараются

противоречивы м

орга

избегать вопросам,

социацию муниципалитетов. Доро жное управ

вместо этого они стараются выработать некий

ление Сьерра-Леоне представляет собой при

консенсус перед началом голосования .

мер совета с трехсторонней сбалансирован

жая

ной структурой . Одна треть членов представ

разногласий

м ежду

ляет

Большинство

председателей

правительственные

департаменты,

одна

процедура

относится

Похо

к урегулированию

с о в ето м

министром .

предпринимают

треть пользователей дорог (торговую палату,

значительные усилия с целью избежания кон

автотранспортные

фронтации и регулярно проводят консультации

инженеров) ,

предприятия

остальные

члены

компании,

представляют

как

министром,

так

интересы региональных администраций (орга

вопросам повест ки дня

нов самоуправления).

из-за

Гибкость в вопросах размера совета по зволяет быстро

реагировать

на изменения

этого

членами

заседан ий.

глобальные

представительным таточно редки .

советом

совета

конфликты и

по

Вероятно

между

министром

дос

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

70 Лример

6.2.

Членство в аорожных советах Японии,

Новой Зеландии,

Финляндии,

Великобритании и ~AP

ван

ДОРОЖНЫЙ СОВЕТ ЯПОНИИ. Совет был осно

ния. Один человек в течение г ода исполняет секре

тарские функции.

году и состоит из

1952

членов .

Члены

директором

совета

председателя и

назначаются

по делам дорог и

генеральным

утверждаются

КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ

мини

СОВЕТ

ДЕПАРТАМЕНТА

страм строительства . Председателем совета тради

ДОРОГ ВЕЛИКОБРИТАНИИ . Основанный в

ционно является президент Дорожной ассоциации

совет состоит из председателя и четырех или более

1994

году ,

Японии (всегда бывший стагс-секретарь министер

членов . Члены совета назначаются постоянным секре

ства

тарем после ко н сул ьта ци й с исполнительным директо

строительства).

занимает

Ниссан.

Одн а ко

президент

Членами

се йчас данный

гла в а

совета

сове та

являются

пост

корпорации

представители

ром департамента дорог.

Списо к кандидато в подго

тавливается

Министерства

персо налом

транспорта .

предпринима

Министр информируется о произведенных назначени

тельских обществ, торговых союзов , ученых и мест

ях . Бы вший официальны й председатель является по

автомобильной

промышленности ,

ных органов самоуправления . Большая часть основ

стоянным секретарем и совет не может проводить за

ной работы Совета осуществляется тремя комите

седания без его присутствия . В числе остальных чле

тами: один определяет дорожную политику , второй

нов :

несет ответственность за платные дороги, трет ий

представителей исполнительного совета департамен

отвечает за ос тальные

та , один и более представителе й от министерства и

вопросы .

Совет

не

имеет

исполнительный директор,

один

или

несколько

один или нескольких неправительственных представи

постоя нного секретариата .

тел е й . На данны й момент в состав совета входят два

УПРАВЛЕНИЕ ТРАНЗИТ НОВОЙ ЗЕЛАНДИИ . На циональный дорожный совет был впервые основан в

1954

году с министрам в роли председателя . В ны

нешнем составе совет был основан в

году, на

1989

данный момент совет состоит из председателя ,

его

заместителя и шести членов . Члены совета назначают ся

главным управляющим

по

представлению

представителя, назначенных исходя из их опыта . Совет не

имеет

ассоциациями .

Председатель

председатель

бывший

назначается

инженер

постоянного

секретариата .

ны

между пятью

работни ками,

которые

поочередно

исполняют секретарские обя занности .

мини ст

главным управляющим из числа членов совета. нешний

тарские обязанности. Функции се кретариата разделе

ДОРОЖНЫЙ СОВЕТ ЮАР . Впервые совет был

ров транспорта и финансов после консультаци й с раз личными

подкомитетов

Один из работников департамента исполняет секре

Н ы

местного

правительства . Нынеш ний заместитель председателя

ос нован в

1998

1935

году . Совет, функцион иров авший до

года , был создан в

членов

- 6

н и за ци й и

1988

году и состоит из

представителе й государс твенных ор га

представителей частны х организаций,

бывший президент Института профессиональных ин

н аз н а ч е н н ых министрам

женеров , остальные шесть членов имеют опыт транс

коммуникаци й после к о н сул ьта ци й с организациями ,

портной планировки городов , работы с м естными ор

представленными в совете . Генеральным дире кто

ганами самоуправления , автомобильные перевозчи ки,

ром является бывший пр едседатель . Два члена со

транспорта ,

п о чты

и теле

представители фермерских хозя й ст в и финансистов.

вета представляют центральное правительство, два

Совет организует специальные комитеты для решения

представителя

специфических задач .

один пред ставитель от местны х органов самоуправ

себя

председателя

Комитеты двух

всегда

других

включают в

членов

совета .

ления .

LUecTb

от

провинциальных

представителей

от частного

сектора

предст авляют

обязанности секретаря совета, еще один представи

водите ле й автобусов , а в т о м о б и л ь н ых перевоз чи ков ,

НАЦИОНАЛЬНОЙ

ДОРОЖНО Й

АДМИНИСТРАЦИИ

ФИНЛЯНДИИ

был основан в

году и состоит из пред седателя

1990

и семи членов .

(Ф инДА) .

Кандидатуры членов сов ета

Совет пред

произ

предпринимательс кие к ру г и (к о м м е р ци ю, произвол

ство , угледобычу

СОВЕТ

автотранспорта ,

Управляющий Транзитом Ново й З еландии исполняет тель исполняет секретарские функции в течен ие года .

владельцев

правительств

ны й корпус

и се льское х о з яй ст в о ) , инженер

и учены х.

финансовый , планирования .

тендера

Совет и

Комитет

имеет

три

комитета :

городского

транспорта

городского

транспорта

планирования управляет фондом городского транс

ставляются генеральным директором ФинДА и ут

порта ,

верждаются кабинетом министров по ре комендации

ботанные

министра транспорта и к о м м у н и ка ци й . Генеральным

вету свои ре комендации

директором является бывший предс едатель сов е т а,

ствование совета было прекращено

остальные семь членов предст авляют м и н ист ер ст в а

его полномочия б ы л и разделены м е жду провинция

просм атривает

транспортные

к руп н ы м и городами,

1995

с хемы,

разра

и предст авляет

со

по данным с хемам . Суще

году , и

ми. До

конфедерацию

д елам пла т ны х дорог , к ото р ы й пр едставлял совету

ав томобил ьны х

перевозчиков , профсоюз и союз наемных рабочих .

свои

Совет

ными дорогам и .

не

имеет

комитетов .

Один

из

дир е кторов

ФинДА отвечает за всю д еятельность совета, се к ретарь совета ведет протокол и организует засед а-

рекомендации

по

вопросам

такж е

1998

транспорта и окружающе й среды, мун ицип алитеты ,

промышленни ков ,

года существовал

ко м итет

управления

Исполн и тельны й дире ктор

по

плат

по де

лам дорог исполн ял обяз анности секретаря совета .

Общие секретарские функции были возложены на двух -трех штатных работников.

Иен г.Хеггие, Пьер Вискере

Как должны

назначаться

члены

совета?

циальное

лицо ,

бывший

директор

по

делам

Члены совета должны иметь право выступать

дорог или по делам транспорта . Данная сис

от лица организаций,

тема часто

которые они

ляют и , соответственно,

ветственность .

представ

нести перед ними от

Правительственные

департа

при водит к конфликту

интересов .

Председатель с о в ета мо жет часто критиковать

ведомство, которым о н/она руководит . Более

менты должны быть представлены постоянным

того ,

секретарем (министром) , или старшим служа

седателем ,

случае ,

когда директор является

наблюдатели

начинают

пред

смотреть

щим , имеющим свободный доступ к постоян

на совет как на группу ,

ному секретарю. В противном случае член со

чительно лоббированием интересов дорожного

вета

реально

стерство.

не

будет

представлять

Соответственно ,

занимающуюся

мини

агентства , а не национальных интересов. Сле

неправительствен

дует отметить, что ЮАР изменила свое зако

ные организации не могут быть представлены

нодательство

просто знакомым министра, который к тому же

ность независимого председателя .

руководит

транспортной

компанией .

целью

как это принято

мандатом

дорог Ганы) .

Они

автомобильных

не обладают реальными

перевозчиков .

возможностями

назначения

на

долж

Обычно министр назначает председателя ,

Такие

"представители" не будут обладать реальным от

исклю

Японии

Данная

Гане (дирекция

система функционирует

хорошо лишь в случаях ,

когда министр являет

по привлечению поддержки пользователей до

ся достойной кандидатурой , обладающей дос

рог. Представители в совете должны обладать

таточной квалификацие й и способной работать

представ

с советом . Другая система , призванная избе

ляемых ими организаций и должны регулярно

жать конфликтов между председателем и со

консультироваться с ними .

ветом,

реальной

поддержкой

со

Некоторые страны

стороны

пытались решить дан

подразумевает ,

что

министр

назначает

председателя по сле проведения к о н с ул ьта ц и й

по к от о р о м у

с советом. Данная система была недавно вве

государственный представитель в совете дол

дена в Японии. В соответ ствии с третьей сис

жен быть рангом не ниже директора. В вопро

темой

се выбора представителей от внеправительст

министром, одна ко ,

ный

вопрос введением правила,

венных организаций, чают или

право

организации сами полу

выдвигать

министр

своего

право

выбора

кандидата

остается

за

в своем выборе он огра

ничен членами совета. Да нный метод исполь

представителя,

зуется в Новой Зеландии (Трансфонд и Тран

из

зит Новой Зеландии) и в Малави. Вариант, при

назначает одного

канд идатов ,

котором совет избирает своего председателя ,

Новой Зеландии , в некоторых штатах Австра

достаточно редкий. Он успешно используется

лии" и в ЮАР с организациями проводятся

в Замбии . Ряд други х стран Африки высказали

представленных

консультации

ставителей.

данными

по

организациями.

вопросу назначения

В свою очередь,

их пред

Гане,

Иорда

свою

заинтересованность

использовании

данной системы .

нии , Латвии , Малави, Замбии и некоторых дру гих

странах

организации

сами

имеют

Комитеты и секретариат

право

назначать в совет своих членов . Великобрита

Несколько дорожных советов организова

ния в этом смысле стоит особо . Гражданские

ли

служащие

большинства

подготавливают

список

претенден

постоянны е

комитеты

для

независимых

осуществления

фун кций.

Некото

тов, который позже обсуждается полномочны

рые

ми представителями департамента дорог. За

листов для участия в работе данных комите

тем

тов .

постоянный

секретарь

выбирает

членов

советы

приглашают

технических

специа

Японии такие комитеты осуществляют

совета и информирует о своем выборе мини

большинство ра бот дорожного совета .

стра .

лави и ЮАР доро жный фонд управляется коми

конечном счете члены совета утвер

ждаются министром, президентом или кабине

тетом совета .

том министров .

деятельностью

платных дорог,

Во

многих случаях их имена

публикуются в официальной прессе.

Важный вопрос состоит в том , ка к выби

Японии

комитеты

В Ма

руководят

вопросами

воз

действия дорог на окружающую с р еду , доро ж

ной

пол ити ки

ф и н а н с и ро в а нием

дор ог.

Существует четыре вари

ЮАР они управляют дорожным фондом и фо н

анта. Председатель может быть бывшим офи

дом городского тран спорта (фун кции комитета

циальным лицом ;

городского

рать председателя.

может быть представлен и

назначен министром ,

возможно после консуль

винциям

транспорта

1998

году ),

были в

переданы

Малави

про

комитеты

таций с советом; может быть назначен мини

управляют дорожным фондом и предоставляют

стром иэ числа членов совета ; или может быть

консультации

выбран из числа членов совета . В Финляндии

ния дорогами .

и ЮАР председателем является бывшее офи-

технический к о м и т е т , состоящий, в основном,

министру

по

вопросам

Подобным образом в

управле

Замбии

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

72 из

технических

специалистов ,

проверяет

пред

ложения по содержанию и текущему ремонту до

но,

если

его

секретариат

является

независи

мым от дорожного управления.

рог и направляет их в районные советы, прове ряет контрактные документы, ния

на участие

в тендере

Функции и сроки работы совета

а также предложе цены ,

Условия функционирования совета обычно

и дает реко

мендации основному совету о целесообразности

представлены в законодательстве . Они долж

финансирования данных проектов .

ны

Большинство советов имеют секретариат .

охватывать

ством,

вэаимоотношения

министер

определять является ли совет исполни

Совет дорог Японии необычен, так как он не

тельным

имеет

определять источники финансирования и еже

независимого

секретариата,

что

счита

или

лишь

совещательным

ется большим неудобством . В функции секре

дневные обязанности.

тариата входит организация заседаний совета ,

быть разными в зависимости от страны (при

ведение

меры

ции,

протокола ,

доставка

корреспонден

ведение

отчетности

по

счетам

других

документов

по

запросу

товка

Количество

времени,

подго совета.

используемое для дан

6.3

Функции

органом,

совета

могут

Законодательно установлен

6.4) .

ные обязанности часто дополняются обязанно стями, определенными министром (Новая Зе ландия)

или

установленные

(Финляндия) .

год (Великобритания) до полного рабочего дня

ционированного

в течение года одной или нескольких постоян

законодательство

ных штатных единиц (Финляндия, ЮАР, Новая

условия,

Зеландия и Замбия) . Количество необходимо

ваться в дела совета, и способы, которые он

го

времени

тивности

напрямую

совета

зависит

времени

при

целью

недопущения

вмешательства может

которых

также

министр

дела

несанк совета

устанавливать может

вмеши

ак

может при этом использовать. Данные спосо

существова

бы обычно должны быть перечислены в пись

от

его

председателем

ных целей, варьируется от нескольких недель в

уровня

ния . Эффективно функционирующий совет ну

менном виде и могут быть ограничены лишь

ждается

теми, которые указаны в законодательстве.

своего

рода

секретариате,

совет

будет функционировать еще более эффективПрнмер б. з.

Функции,

закрепленные за дорожными советами Японии и Новой Зеландии

ДОРОЖНЫЙ СОВЕТ ЯПОНИИ . Роль и функции совета были закреплены в статье

Закона о доро

гах. Закон определяет, что дорожный совет органи зуется

Министерством

строительства

по

запросу

министра . Роль совета заключается в следующем:

•

Изучать

состояние

дорог

Взвешенно платными

•

предлагать даль

дорожным

также

фондом

законодательство

1996

основан

дополнено

1954 1979 ,

годах . Нынешний совет был основан в

1989

года и имеет сле

дующие полномочия :

консультировать

был

было

Подго тавливать

годовую

транспортную

про

грамму и вносить в нее изменения.

•

Управлять исполнением

следующих элементов

министра о необходимых изменениях в дорож

программы :

ном финансировании .

транспорт, государственные автомагистрали .

Изучать такие важные проблемы ка к безопас ность дорожного

движения,

•

безопасность,

случаях

предлагать

рог движением , влияние автомобильных дорог

жения

на окружающую среду и

внешни х источников .

предлагать долгосроч

•

по

осуществлению

министру

гистралей ,

строительство и эксплуатацию .

пятилетней

дорожной программы развития , подготовленной

•

Министерством строительства, и после приня

тия

советом

обеспечить

передачу программы

обратно министру.

из

Контролировать систему государственных ма

Внимательно

содержание

предло

финансирования

принятия пятилетней дорожной программы.

изучать

пассажирский

Производить платежи из дорожного фонда и в особых

загруженность до

ную стратегию дорожной политики до момента

•

1989

•

управлять

дорогами ,

году ,

соответствии с законом от

нейшее их улучшение.

•

ДИРЕКЦИЯ ТРАНЗИТА НОВОЙ ЗЕЛАНДИИ . На циональный дорожный совет

включая

проектирование,

надзор,

Рекомендовать местным органам самоуправле ния направления реализации программы.

•

Предоставлять министру

информацию

по

его

запросу и осуществлять функции, возложенные на совет министром .

Законодательство обычно детально , дос

дения аудита . Относительно совета дорожного

таточно стандартизированно и часто регулиру

фонда

ет процесс

растрату средств фонда . Правила , регулирую

назначения

членов

совета,

их ста

закон

предусматривает

наказание

за

секретариата,

щие отчетность , являются особенно важными ,

частоту заседаний, ведение протокола, вопро

так как они служат основанием для всей сис

сы финансовой отчетности

темы

тус,

оплату расходов,

функции

правила прове-

отчетности

совета .

Они

обеспечивают

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

информированность министерства, можность

членам

организациями,

совета

дают воз

отчитываться

которые

они

перед

представляют

совете, и информировать общественность. Совет

обычно

обязан

котором присутствует информация о политике

совета за прошедший год.

ландии

подготавливать

Национальная ди

рекция дорог в Малави и Транзит Новой Зе

должны также

щающий

отчет

подготавливать

выполнении

обоб

национальных

публиковать годовой бюджет, годовой отчет о

дорожных программ.

счетах (проверенный главным аудитором или

обязан

независимым

финансовые отчеты, заверенные аудитором.

ным

аудитором,

контролером),

Пример б.4.

назначаемым

а также

годовой

глав

отчет,

Совет дорожного фонда

публиковать

прессе

поквартальные

Обязанности, закрепленные за дорожными советами в Финляндии, Англии и ЮАР

СОВЕТ

НАЦИОНАЛЬНОЙ

АДМИНИСТРАЦИИ

ДОРОЖНОЙ

ФИНЛЯНДИИ .

Был

основан

ДОРОЖНЫЙ СОВЕТ ЮАР . В самом начале со вет национального дорожного фонда был основан в .

соответствии с декретом об Администрации нацио

1935

нального дорожного фонда Финляндии в

рует с

1990

году .

году, В нынешнем составе совет функциони

1988

года , последние изменения в законода

Он был основан с целью вовлечения общественно

тельство были произведены в

1995

сти в процесс дискуссии о развитии дорожного сек

ми

поддержка

тора,

увели

транспорта и, если необходимо , координация раз

чения эффективности функционирования ФинДА и с

личных фрагментов транспортной сети с целью дос

целью сделать программу дорожного

тижения максимальной отдачи от транспортной от

усиления

более

концепции

проврачной.

защиты

Декрет

природы,

планирования

предоставляет

совету

ционирования ФинДА,

принимая

установленные

во

внимание

вопросам

бюджетных

решения

по

важным

Принимать

организационные

ключением

тех,

которые

правила ,

были

•

научно за

ис

•

СОВЕТ

ВЕЛИКОБРИТАНИИ .

основан

Главной

работы

задачей

постоянного

совета

является

секретаря

поддержка

предоставление

министру информации по вопросам стратегических направлений

деятельности

департамента

•

Сбор

возможных

средств

использованием

Проведение исследований как в

самой

ЮАР,

направленной против целей их

корпоративного бизнес-плана .

Устанавливать субсидии на проведение научно ке .

Информировать министра, по его/ее просьбе о

•

Создавать в сотрудничестве с частным секто

состоянии автомобильных дорог. ром зоны отдыха и сервиса на дорогах с целью

дорог .

Корпоративных планах департамента. Деятельности,

Забота о со хранении окружающей среды.

•

повышения безопасности дорожного движения .

Совет предоставляет информацию о :

• •

геометриче специальных

исследовательских работ по дорожной темати

1994

году путем публикации правительственного прика за .

ванием и строительством дорог.

ДЕПАРТАМЕНТА

Был

проектирования национальных

так и за ее пределами, связанных с проектиро

сам, определенным председателем.

СОВЕЩАТЕЛЬНЫЙ

параметров

различных методов .

Принимать решения по любым другим вопро

ДОРОГ

Разработка норм дорог .

• •

делегированы

напрямую.

•

Проектирование и строительство специальны х

ски х

исследовательским направлениям.

•

Подготовка приоритетного перечня дорог , нуж

дорог .

говременным программам развития .

Принимать

Проектирование, строительство и эксплуатация

дающихся в постройке либо ремонте .

• по

предложений , финансирования проектов и дол

•

развития

национальной дорожной сети, включая платные

•

Принимать решения

году . Основны

дороги .

Принимать решения по административным во просам.

•

Министерством транс

порта .

•

является

Основными целями совета являются:

Принимать решения о целях и задачах функ задачи,

совета

расли .

следующие полномочия:

•

целями

Министерство транспорта обязано предостав лять совету всевозможную помощь для обеспечения успешного фун кционирования совета.

Совет также оказывает содействие исполнительно му секретарю департамента .

Основные выводы и

рекомендаци и

•

Основной тавить

в заключении можно сделать следующие

выводы по данной главе:

темой

главы

является

вопрос

права собственности, что должно предос ную

пользователям

дорог

заинтересованность

рогами . решению

подобие

Кроме

этого ,

данных

дополнитель

управлении

привлечение

вопросов

создает

рыночной дисциплины

до

их

некое

застав-

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

74 ляет

дорожные

организации

использовать

•

свои ресурсу более эффективно.

•

тивно , совет должен состоять из избран

Общей целью является построение обще

ных членов .

ственно-частного партнерства между поли

служащим,

тиками, представителями общественности

во, он должен включать в себя представи

телей

пользователями

большую

дорог,

теми,

кто

заинтересованность

имеет

хорошо

рог,

до

фер

Условия членства будут зависеть от функ

Задача

состоит в

при

процессе

ционирования совета .

нахождении

соответст

•

Члены совета в идеал е дол жны представ

вующего механизма, кот о р ый позволит во

лять

влечь политиков

ные

пользователей дорог в

организации , в

хорошо

может про изойти при при влечении их как

граммы . совете,

лиц .

Поэтому

некую

членство

связь

обычно

между

организацией,

Организации, должны

вителей .

пред

которую

сильно

заинтересован

управляемых

дорогах,

просто частных лиц без конкретной

частных

ставителем

он

представленные

назначать

Граждан ские

ставляющие

не

про

своих

служащие,

интересы

предста

пред

государства ,

по

представляет .

рангу должны быть не ниже уровня дирек

Организациями, наиболее заинтересован

торов.

ными в установлении права собственности

назначаться

кабинетом министров.

дорожном

являются:

торговые

палаты, организации фермеров ,

инженер

ные

секторе ,

ассоциации ,

ассоциации

ассоциация ,

дорожные

перевозчиков ,

•

ассоциации,

владельцев такси

совета

должны

министром ,

Рекомендуется

и м ет ь

бодных

места

одно

совете

формально

президентом

или

для

два

или

сво

назначения

общественности.

Данная

система призвана добавить гибкость член

интересы

владельцев автобусов, а также профсою социации

Члены

представителей

национальная

представляющая

зы. Местные ор ганы самоуправления и ас

ству в совете.

•

Председатель должен быть независимым и в идеале должен избираться из членов со

заинтересова

ны в установлении права собственности на

вета (избираться членами совета и назна

местном уровне .

чаться министром) , либо назначаться ми

Несмотря

на то,

что

пользователи

дорог

могут быть привлечены к участию в дис

нистром после консультаций с советом .

•

куссии путем членства в небольших и не

•

пользователей

предпринимательских обществ,

меров и местных органов самоуправлении.

подразумевает

•

от организаций

правительст

зволяет деполитизироваться

дискуссию о судьбе дорог. Это обычно не

•

В дополнение к гражданским представляющим

управляемых дорогах. Данная система по принятия решений .

•

ДЛя того, чтобы функционировать эффек

Совет должен быть в состоянии учреждать действующие комитеты, к работе в которых

формальных комитетах , на национальном и

могут привлекаться технические специали

на региональных уровнях пользователи до

сты . Данная система дает совету доступ к

рог активно принимают участие в обсужде

широкому спектру технических знаний . Со

нии

вет также должен иметь независимый сек

вопросов

управления

дорогами ,

засе

дая в управленческих советах.

ретариат , который призван организовывать

Одним из первых вопросов, после регист

заседания совета .

рации совета , является вопрос

совет

обладать

должен ли

исполнительной

•

властью

Совет должен полномочия,

иметь

которые

ясно

определенные

могут

дополняться

или просто функционировать как совеща

министром. В числе других вопросов пол

тельный орган. В случае, если это испол

номо чия должны включать в себя порядок

нительный орган , появляется необходимость в новом законодательстве. В противном слу

взаимоотношений с министром.

•

Положение о Совете и порядок его работы

чае он может быть зарегистрирован в соот

должны

ветствии с действующими законодательными

тельстве .

актами или на основании министерского , или

включать в себя процедуры по назначению

президентского указа. В долгосрочной пер

членов совета , определению их полномочий ,

быть

ясно

оговорены

Законодательные

акты

законода должны

спективе совещательный совет будет иметь

частоту заседани й ,

больший вес, е сли он основан на специаль

дита и составляющие части годовых отчетов.

ном законодательстве .

правила проведения ау

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

ОБЕСПЕЧЕНИЕ СТАБИЛЬНОГО И АДЕКВАТНОГО

ФИНАНСИРОВАНИЯ

Данный

раздел

рассматривает

вопросы

ценовой политики в отношении дорог ,

вает модель,

которая

разви

дорожную сеть , право проезда по дорожной се

ти , стоянкой и выгодой доступа к дорогам .

позволяет эффективно Выбор соответствующих механизмов сбо

собирать достаточное количество средств для проектирования и эксплуатации дорожной сети

ра платежей

на долгосрочной основе ." Для достижения это го

ценовая

рование

политика должна

поездок ,

пользовать

дороги ,

регулировать

Понятие

влиять

именно, другими

предложение

предложения

когда

на

плани

дорог, включает в себя: плату за регистрацию

должна

транспортных средств , налог или сбор за топ

дорожных

особенно

пользователей

ис

как

словами ,

Перечень основных инструментов , исполь зуемых для сбора платежей с

услуг.

важно .

Не

ливо ,

плату за международный транзит и

ступления

от платных дорог .

по

Лишь несколько

должна поддерживаться практика, при которой

стран используют дополнительный сбор с гру

дорожные организации

зовых автомобилей, хотя многие страны выра

просто

перекладывают

ответственность за свое неэффективное функ

жают

ционирование на плечи пользователей дорог в

стоянку

виде повышенных платежей ." Вместо этого ме

районах, сбор налога , основанного на принци

заинтересованность взимается

этом.

основном

Плата

за

городских

ханизм финансирования должен подталкивать

пе

их к более эффективному использованию сво

достаточно редко . Несмотря на то, что некото

их

рые страны зачисляют в дорожный фонд часть

ресурсов,

дорог

лишь

средств

на

также

случае

строительству наличия

эксплуатацию

новых

достаточных

существующих

пройденного

пути

веса ,

используется

общего акцизного налога, практически всегда

до

эти доходы составляют часть общих налоговых

рог . Другими словами, ценовая политика и по

поступлений . Другими словами , уровень нало

литика возмещения расходов должны принести

га на продажу и акцизного налога установлены

в дорожный бизнес некое подобие рыночной

на одном уровне для

дисциплины,

ных товаров и услуг (см . пример

где расходы напрямую связаны с

всех классифицирован

3.1).

Некото

рые страны ошибочно рассматривают плату за

доходами.

Данная глава рассматривает два основных вопроса:

Какие инструменты должны исполь

зоваться

для

взимания

дорожного

сбора

выдачу водительских удостоверений, плату за технический осмотр транспортных средств как

плату за использование дорог. Данные сборы

пользователей дорог? Какие принципы должны

зачастую

приниматься во внимание при разработке це

услуг. 7

связаны

Наиболее

новой политики?

оказанием

подходящими

специальных

инструментами

для стран с развивающе йся и переходной эко

номикой являются:

Введение рыночных

механизмов

Для оказания влияния на спрос и установ ку основной связи между доходами и расхода

ми инструменты сбора средств должны быть :

• • •

легко идентифицированы ; легко управляемы;

легко отделимы от других налогов и сбо ров;

•

зависеть от степени использования дорог.

Кроме того , должно существовать отличие ме

жду размерами сборов на право использовать

на

эксплуатацию

плата за выдачу лицензий транспортных

средств,

до

полнительный сбор с грузового автотранспор та,

налог

на топливо

ный транзит (таблица том

виде,

котором

приемлема,

так

ка к

управлении

сбором

плата

7.1). она

за

международ

Плата за стоянку в существует ,

во з н ика ют

данных

менее

сл ож н о ст и

средств.

Кроме

того, для этих сборов характерен высокий уро

вень уклонения от уплаты ." Однако , если сбор данных

средств

то данные

осуществляется

доходы

могут

играть

роль в общей корзине доходов .

подрядчиком ,

значительную

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

76 Таблица

Административные характеристики различных механизмов

7.1.

сбора платежей с пользователей дорог Зависимость Отд. от

Потенциальная

Инструмент

роль

Платные дороги

плата пользов .

Плата за лицен-

плата за въезд

зии автомоб.

автомобиля

Администр. ха р а кте р .

Призна-

Годность"

от испопь-

общих

вае-

Уклоне-

Сбор

зов . дороги

налогов

мость

сбор

ние

рядчиком

да

отл .

10-20

сред.

прост,

средняя

нет

да

хор.

10-12

вые .

средн .

высокая

косвенная

да

хор .

н/д

прост .

высокая

затрат на

под-

Плата за лицен.

плата за въезд

груз. автомоб .

автомобиля

Налог на топливо

плата пользов .

частичн .

возмож н .

хо р .

УМЫШЛ .

низк .

прост .

высо кая

плата пользов .

да

о тл .

средн .

средн.

низкая

долж . быть

да

хор .

выс .

прост .

высокая

частичн.

да

хор.

более

вые .

прост.

средняя

частичн.

да

сред н .

10-15

н/д

ПРОСТ .

средняя

да

средн .

10-15

н/д

ПРОСТ.

средняя

да

хор.

менее

н/д

ПРОСТ.

низкая

Плата за пройд .

расстоян . и вес? Плата за межд .

плата иностр .

транзит

пользователей

Плата за стоянку"

ко нтроль въезда

Заградительные

плата при переза-

платежи"

гружен .

Местн. лиценз.

плата при заторах

частичн.

Электр. взыман .

плата пользов . ил и

может

платы за дорогу

плата при заторах

быть

Примечание :

- применимость в ка честве общего механизма сбора . - простая форма данного сбора - сбор за авт-км пробега . Используется тот ж е самый принцип , но с поправкой на тип автомобиля и расстояние .

в г

- существуют сложности в сборе - применяются лишь тогда, когда

и на данный моме нт приносит низкую доходность дорожная сеть подразумевает сбор заградительных (контролируемы й

въезд) платежей . Источник: Основано на исследованиях, выполненных в Аргентине , Боливии , Гане , Танзании , Замбии и Югославии . См. Хеггие

Другие

(1992

технически

г .) .

проверенные

методы

соблюдению правил ,

ограничивающих макси

сбора (платные дороги и плата за вес и рас

мальную нагрузку на ось,

стояние) менее приемлемы в качестве общих

жению

механизмов имеют

сбора .

транспортный

Лишь

немногие

поток

дороги

достаточной

ин

повреждения,

что

приводит К

наносимого

сни

грузовым

автотранспортом дорожному покрытию. Сбор данных платежей облегчается в случае высоко

тенсивности для экономического обоснования

го уровня контрабанды топлива, а если сбор

введения платы за их использование ; управле

осуществляется регионально, то облегчается и

ние платой, основанной на весе и расстоянии,

сбор

представляет

средств. Однако введение сбора, основанного

некоторые

переходной

(пример

7.1).

сложности

развивающейся

для

стран

экономи кой

Одним из преимуществ введения

на

платы

весе

иностранных

пройденном

осуществляться лишь

транспортных

расстоянии,

после

того ,

как

должно страна

платы за вес и пройденное расстояние являет

разработает необходимые механизмы контро

ся то, что пользователи дорог принуждаются к

ля и управления данным сбором.

Пример

7.1.

Плата, основанная на весе и пройденном расстоянии для транспортных средств с

дизельным двигателем

Новой Зеландии и

Исландии данный

применяется исключительно для

сбор

странных транспортных средств (например, н а рос

дизельных транс

сийские грузовики при въезде в Финляндию). Ос

портных средств. В Норвегии и Швеции такой сбор

новной принцип заключается в том , что все дизель

существовал до начала 90-х годов, однако ,

ные грузовые автомобили должны приобрести ли

позже

был отменен. Намибия планирует введение данного

цензию (в Новой Зеландии на

вида сборов, Европейское Сообщество планирует

которой зависит от расположения осей и нагрузки

введение данного сбора исключительно для

на

ино -

ось .

Размер

платы

1000

км) , стоимость

рассчитывается

исходя

из

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

показателей

сертифицированных

мость лицензии

меньше

для

счетчиков .

автомобилей

Стои

основном при определении веса автомобиля . Ре

шение данной

не

сколькими несущими осями и выше для грузовиков

с одной осью (см. рисунок ниже) .

проблемы

состоит в

планомерном

развитии программы введения этого налога . Дан

ные по Новой Зеландии показывают , что общее ко

Управление сбором данных платежей происходит отдельно от сбора остальных налогов ,

все доходы,

личество несобранны х средств составляет

3.2

про цента от общего к о л и ч е с т ва , уклонения состав

полученные от продажи данных лицензий , зачисляются

ляют около

на специальный счет дорожного фонда. В Норвегии и

вых автомобилей и

Швеции данные доходы не зачислялись напрямую на

мобилей); законные уклонения составляют

отдельн ый счет. В дополнение к данному сбору в Ис

центов от общего количества доходов . В случае хо

ландии и Новой Зеландии существует налог на ди

рошего управления , при сборе средств подрядчи

процентов

зельное топливо . Доходы от данного налога также за

ками,

числяются на специальный счет .

эффективно.

данная

система Однако

(9.4

процента для грузо

процента для легковых авто

2.8

функционирует

система

сбора

про

достаточно

обработки

Сбор , основанный на пройденном расстоянии

данных на данный момент заставляет страны ждать

и весе автомобиля , может быть сложен в управле

введения полностью автоматизированной системы,

нии . Существует значительное число оговорок

перед тем как вводить у себя в стране данный сбор.

Автопоезда

Большегрузные автомобили

без прицепов Величина с боров (долл. Нов . 3ел ./1000 КМ)

Величина сборов (долл. НОВ. 3ел./1000 КМ)

800

4 - 0 СН ЫЙ автомобиль ( любой конфигурации )

Две задние OCl1

с одиночными

700

колесами

600

З-о с ный автом обиль

600

(5 -;-

Две задние ос и со спарен н ы м и

50 0

400 300

2-0 С>IЫЙ а вто м о б иль (5 т)

400

Одна группа из т рех задних осей

300

со спаренными

Обыч ны й грузовой а вто м о би л ь

копесами

200

100

о L-..-~~::::::::==-

М,1ксимаПЫfЫЙ вес автопоезда, т

Большинство платы

за

стран

использует

лицензирование

некоторые

систему

транспортных

рис.

также

налога

используют

на

топливо,

системы

С точки зрения общих доходов, налог

всех используемых (см . рис .

7.2) .

используют сис Административная поддержка

или весе автомобиля. Многие страны исполь систему

7.1).

на топливо является наиболее важным среди

тему тарифов, основанной на нагрузке на ось зуют

МаксимаЛЬflЫЙ вес ав том о биля, т

средств (обычно основанной на весе и мощно сти автомобиля),

-;- т)

Автобус ИЛИ ~

500

к ол е са м и

некоторые

взимания

международный транзит (таблица

платы за

7.2) .

В неко

Важным является обеспечение эффектив ного

управления

на топливо ,

основными

оплата

налогами :

проезда по

мостам,

налог на па

ромах и платные дороги. Это означает мини

торых странах существуют сборы за проезд по

мизацию незаконных уклонений от уплаты , из

мостам ,

бежание

за

пользование

паромом

некоторы

неадекватного

субсидирования,

ми дорогами . Данные сборы могут иметь фор

обеспечение возврата налога , уплаченного за

му двухсторонних дорожных сборов . Плата за

дизельное

лицензирование используется как сбор за дос

избежание искажения цены .

туп к дорожной сети , тогда как налог на топли

топливо

н епользователями

дорог ,

В развивающихся странах плата за лицен

во, плата за международный транзит и сборы

зии

за использование дорог представляют собой

плата

сборы за пользование дорожной сетью. Уро

транзита страдает от серьезных уклонений от

вень потребления горючего напрямую не свя

ее уплаты,

зан

рога

тесно

уровнем

связан

содержания

дорог ,

практически ми

однако,

целями

он

(см.

страдает за

от

многочисленных

осуществление

плата за дороги часто

управлении.

Что

искажений,

международного

слишком до

касается

пользование мостами и паромами

платы

за

имеют ме-

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

сто массовые уклонения от их уплаты (таблица

составляют

7.1).

транс

циала, а размер сбора платы за мосты и паромы

посту

превышает получаемые доходы.

некоторых

портных средств

пления

странах

не

зарегистрирована ,

от сбора за

Таблица

7.2 .

половина

международный транзит

лишь

половину

возможного

Правительства

пытаются решить данные проблемы.

Инструменты сбора средств,

применяемые в различных странах

Плата за

-Доп оп н налог на

Налог н а

Плата за

лицензию

грузов . т р а н с п .

топливо

транзит

Аргентина

да

нет

да"

нет

налог на топливо и платные дороги

Чили

да

нет

платные дороги

Финляндия

да

нет

да

налог на топливо

Германия

да

нет

налог на топливо

нет

да

нет

да

нет

да

нет

Венгрия

нет

да б

да

Япония

Страна

Гана Гондурас

нет

да

нет

Иордания

да

нет

да

Другие сборы

платные дороги и плата за инспе кцию , налог на все виды топлива платные дороги

налог на покупку авгомобипя

налог на керосин пр едназначается ДЛ~ муниципа литетов

а кцизный налог на автомобили ; платные дороги

Респ . Корея

да

нет

да

нет

Латвия

да

нет

да

нет

Новая Зеландия

да

нет

да

нет

Пакистан

да

нет

да"

нет

да

нет

налог на продажу, налог с првдприятий

ЮАР

да

нет

па'

да

налог на топливо налог на топливо

Россия

потен

Великобритания

да

нет

США

да

Замбия

да

нет

да

плата за вес и пройденное расстояние платные дороги, плата за регистрацию и налог н а п р одажу

налог на шины, налог на некоторые грузовики

Примечание :

- часть налога на топливо переводится провинциям на основании соглашения • налог на вес автомобиля рассчи тывается на основе общего веса . в - налог на регистрацию автомобилей в Москве и Санкт -Петербурге . г - восстановлен в марте 1998 года .

о разделе затрат .

3,5

-r--------------------------------,

3 + - - - -- - -- - - - -- - - - - - - - - - - - -- - -- - - - - - 1

2,5 + - - - - - - - - - - - - - - -- - -- -- - - - 1 ; 2+--- - -- - - - -- - -- - - - -- - 1,5 +-- - - - - -- -- - - -- - -

0,5 о Дизельное

Бытовые

Легкие

Средние

Тя желые

топливо

службы

грузови ки

грузовики

грузов и ки

IЗ Срецная стоимость дорожного обсл уживания Рис .

7 .1 .

•

т~га4 и

Автобусы

Налог на топливо

Соотношение среднего размера расходов на обслуживание дорог и налога на топливо

Примечание : Дорожные сборы, собранные через налог на топливо равным горючего определяет величину налога на топливо) . Источник: приложение

настоящей книги, табл . ПЗ.4.

0,08 долл . за литр (расход

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискерс

50 45 40

...:s:

З5

а. с;

за

~ 25

...'" о

:I:

:::!

15 10 5 О Гана

Венгрия

Корея

Япония

Латвия

Новая

Румыния

Россия

США

Йемен

Зеландия

E:lбензин

Рис .

7.2.

• дизельное топливо

Использование налога на бензин и дизельное топливо для финансирования

дорожных работ Источник: практика отдельных дорожных фондов.

Существует два основных варианта . Первый

ствам . Такая форма сбора данного налога долж

упростить структуру сборов, что приведет к уп

на быть легче в управлении, чем предыдущая.

рощению управления их сбором . Один путь до

Некоторые страны уже используют данную сис

биться

тему,

этого

сбор

большинства доходов

по

другие

лишь

рассматривают

использования .

транспорта. Общий парк грузовых автомобилей

сбор большинства налогов

составляет около

ком. Положительный опьгr использования данной

процентов от общего числа

Второй

возможность

средством платы за регистрацию грузового авто

вариант подразумевает

частным подрядчи

автомобилей и они в основном при надлежат за

системы имеют Новая Зеландия, Йемен и Мо

регистрированным предпринимательским обще-

замбик (пример

7.2).

Пример 7.2. Сбор средств с пользователей дорог в Новой Зеландии, Йемене и Мозамбике независимым подрядчиком

НОВАЯ ЗЕЛАНДИЯ. Сбор всех средств осуществ ляется в соответствии с договором. Акцизный налог на

куще го

ремонта

дорог

Нефтяной

компанией

Йемена . Компания ежемесячно зачисляет собран

топливо собирает Таможня Новой Зеландии, которая

ные средства на специальны й счет дорожного фон

удерживает 0.2 про цента от общей суммы собранных

да. Ежемесячные отчеты с данными о количестве

налогов . Сбор средств , полученных от налога за вес и

реализованного топлива и уплаченного в фонд на

пройденное

лога

расстояние,

осуществляется

Дирекцией

также

регулярно

предоставляются

дорожному

безопасности наземного транспорта. административ

фонду. За оказание данны х услуг нефтяная компа

ные

ния удерживает небольшой процент.

расходы

составляют

3.2

процента

от

общего

количества полученных доходов . Сертификаты прода

МОЗАМБИК . Сбор за осуществление междуна

ются через почту Новой Зеландии, заправочные стан

родного транзита производится на основании дого

цИИ ВР, автомобильную ассоциацию Новой Зеландии и

вора,

страховую компанию АМI I п su гап с е . Сбор налога за

транспортными к о м п а н и я м и , а та кже Национальной

регистрацию

ассоциацией по делам навигации и фрахта . Сбор

транспортных

средств

осуществляется

подписанного

между

дорожным

фондом

Дирекцией безопасности наземного транспорта , ад

осуществляется

министративные затраты составляют

рядчиком сертификатов , которые впоследствии со

процентов от

общих доходов.

путем

продажи

независимым

под

бираются на границе . Дорожное ведомство снабжа

ЙЕМЕН. Налог на эксплуатацию дорог, который

ет подрядчика сертификатами, подрядчик в течение

добавлен к стоимости топлива , собирается Нефтя

определенного времени пере водит на счет фонда

ной компанией Йемена. Вместо официального кон

полную стоимость сертификатов минус

тракта

комиссионных.

существует

подписанный

меморандум

взаимопонимании между фондом содержания и те-

процента

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

80 Административные

соглашения

часто

затем

правительство

может

возмещать

подразумевают различные субсидии и исклю

уплаченные суммы некоторым группам пользо

чения .

За транспортные средства,

вателей . Скрытое субсидирование происходит

жащие

правительству ,

ционный

сбор,

дипломатов,

платят

дорожному

тальные

за

на

регистра

транспортные

средства

правительства,

топливо .

средства

покрытию

Однако

также

и,

пользователи

ПРИНадЛе

платят

иногда

налог

транспортные

редко

наносят

налога

ный

Прнмер

сбор

7. З.

налог

на

топливо,

цена

на

топливо

чем цена на топливо на гра

7.3) .

В таких случаях доходы от не

достигают

размера

и,

размеры поступлений

целях

правительство

своего

соответственно ,

в дорож

избежания должно

данной

контролиро

вать , чтобы розничные цены всегда были выше

все

цен на границе .

однако ,

Цена топлнва на граннце

Цены на границе должны быть более низкими

цена

по сравнению с уровнем це н на топливо в стране . В данном

розничная

топливо

сектор.

ситуации

пользователи дорог должны платить регистра

ционный

на

уменьшаются

ос

его .

В целях избежания различного рода искаже ний , вызываемых данными исключениями ,

когда

максимального

вред

покрывать

случаях,

нице (пример

не

данные

соответственно ,

дол жны

является меньше,

вопросе

существуют

три

варианта :

("франко-стоимость-страхов ание -фрахт ") .

CIF

В качестве другого варианта может сразу использо

ваться цена

страна

CIF

на топливо в большинстве стран

импортирует переработанное топливо , импортирует

мира , к о т о рая может быть найдена в каждом квар

сырое т о п л и в о

тальном

платит за его

сама

перерабатывает

переработку в другой

сама добывает сырое топливо и

его

стране)

(или или

перерабатывает

прибавить

его для внутреннего по требления .

внутри

Метод расчета цены на границе один для всех

FOB

отправной точкой

является

Всемирного

стоимость

страны,

наценку,

трех случаев . Для стран , импортирующих перерабо танное топливо ,

о тчете

по

вопросам

Сумма

транспортировки

наценку

посредника

всех данных

топлива

продажную

затрат и

составляет

экономическую стоимость или цену на границе.

цена

Данный пример демонстрирует как цена на го

("франко -борт судна") в порту страны отправ

сударственной границе рассчитывается в Бразилии .

ки , в остальных двух случаях это цена

FOB

из

(обычно

близлежащих

больших

портов

Конечная пограничная

в одном

это

цена на бензи н, дизельное

топливо и керосин составляла соответственно

0.22

Бахрейн . Куракао, Роттердам или Сингапур) . Боль

0.20

доллара

за

шой порт выбирается для того , чтобы обеспечить

розничная це на равнялась

уверенность

за

связанные кой ,

Банка

нефти и н е ф т е п р одукт о в . В заключении необходимо

не

том,

что

дополнительные

неэффективной местной

повлияют

на

размер

затраты ,

л итр .

Дизельное

литр,

для

0.45 , 0.24

топливо

лишь

0.17

доллара

н е з н а ч и т е л ьн о

облагается налогом, тогда как керосин субсидиру

переработ

платежей доро ж ны х

ется.

сборов. Далее

океанский

добавляются к цене

фрахт

FOB,

портовые

сборы

в результате получается

Цена топлива в Бразилии на границе,

март

1989

года

(в центах США за литр)

Бензин

Дизельное т о п л и в о

Керосин

13.95 1.56 0.47

11.97 1.84 0.58

12.86 1.50 0.54

Продажная нацен ка

15.98 2.26 1.87 3.28

14.39 3.30 1.30 3.09

14.90 1.82 1.28 2.31

Экономическая стоимость

23.39

22 .08

20.31

Цена,

FOB

Расходы на фрахт Страховые рас ходы

Цена,

CIF

Средние затраты на транспортировку Наценка посредни ка

(цена на границе)

Источник: Всемир ны й Банк

(1990

г.)

0.23,

сравнения

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

Многие

страны

ОЕСО

уже

воспользова

многих развивающихся

странах

и ввели на него более высокий уровень налога ,

странах ОЕСО . Последн ие имеют возможность

чем на остальные товары . Самая высокая цена

мобилизовать свои внутренние доходы и ском

исходя

фективности

из

часто

экономической

оказывает

эф

достаточное

воздействие на общую налоговую систему го сударства (пример Пример7.4.

пенсировать

ливо

ниже,

чем

переходной экономикой

определяется

обычно

лись низкой эластичностью спроса на топливо

высокий уровень налога на топ

более

низкими

налогами

на

другие

группы товаров .

7.4). Цены на топливо во

Увеличение сбора налогов путем совершенствования налогообложения топлива развивающихся

налоговые сборы/л + чи ст ы е налоговые сборы ) , где

странах и в странах с переходной экономикой (как.

уровень налога измеряется в про центах ( Кр е й гх н е й ,

например, Бенин, Китай, Египет , Нигерия, Румыния ,

1993) .

Венесуэла и Йемен) намного ниже, чем в индустри

выше, чем средний уровень налога на потребитель

ально развитых странах . Некоторые страны имеют

ские товары . До казательство эластичности спроса

Цены

на

топливо

во

многих

Данный уровень налога

три-четыре

раза

очень незначительный уровень налога (в результате

на топливо требует оценки данного факта с эконо

розничная

мичес ко й точки зрения ( ч е м выше уровень налогов ,

цена практически

идентична

цене

на

го

сударственной границе) , другие просто используют

тем налоговая с истема ближе к своему м аксимуму) . В случае , если средни й уровень налога на по

стандартную с тавку налога для всех товаров , третьи

субсидируют топливо.

требительс кие товары составляет

Эти страны не приложили достаточно система

процентов,

15-20

общий уровень налога на топливо для полного эко

тических усилий для увеличения размера внутрен

номического эф фекта должен быть

них доходов путем увеличения став ки налога на то

тов, поднимая среднюю налоговую ставку до

пливо по сравнению с другими товарами . Их поли

300

тика не совпадает с

опытом индустриальны х стран ,

процентов . Другими словами ,

це н а бензина составля ет

должен составля ть

выше уровня налога на остальные товары . Недав

доводя розничную цену до уровня

нее исследование ,

нах

OECD,

проведенное

топливо в этих странах в

процентов

60- 70

некоторы х стра

показала , что средний уровень налога на

(75

1990-1991

годах составлял

процентов во Франции) , при

водя к чистым налоговым сбором в размере

230 процентов (общие налоговые сборы С

другой

стороны ,

150-

= чистые

некоторых

разви

процен

150-

если начальная

це н т о в за литр , налог

где уровень налога на топливо обычно знач ительно

37 .5

60-75

75 процентов , 62 .5-100 центов

цен тов ил и

за литр . Данны й уровень значительно

превышает

уровень, существующий в развивающихся странах. Последние путем

могут

увеличен ия

жения

ставки

повысить став ки

налога

свои

налога

на

м естные на

другие

до ходы

топливо

сни

потребительские

товары.

•

Налоговые доходы должны в основном по

вающихся странах цены на топливо и так очень

ступать от потребительского налога , тран

высоки

сакции

из-за

превысил

того ,

что

уровень

налогов

максимально допустимый

уже

ческий предел, или из-за неэффективной сис

темы продажи топлива .

•

Недавнее исследова

бы сэкономить около распределения

Примерно

экспортом

1О

политики

до

про

центов и с о ставкой О для э к с п о рт н ых опе

1.4 миллиарда долларов

топлива .

или

Наилучшим инструментом такой является НДС со став кой от

ние показало, что регион Сахары в Африке мог лишь за счет внесения изменений в систему

между индустриями

не должны облагаться налогами .

экономи

раций .

•

Собственность,

представляемая товарами

роскоши , облагается акцизным налогом с

половина

от этой суммы могла бы быть получена за счет

тремя

более эффективной системы продажи топлива ,

(для автомобилей , топлива и товаров рос

что снизит затраты и размер взяток. Другие

или

четырьмя

различными

ставками

коши) и в не завис имости от места произ

процентов можно получить за счет улучшенной

водства данных товаров (местные или им

практики переработки топлива , остальные

портные) , данные товары также облагаются

процентов

ния

возможно

условий

(Шлосс,

1993

1О

НДС .

получить за счет улучше

хранения

распределения

•

г.).

цизный налог на товары с яр ко негативным

Общие рекомендации Всемирного Банка по

вопросам налоговой

Рекомендуется ввести дополнительный ак

политики

состоят

эффектом (как, например , " з ел е н ы й" налог на транспортное топливо).

том, что налоги должны быть ко н сол и ди р о в а н ы

•

Налоговые реформы проходят более эф

в ограниченное число инструментов, имеющих

фективно ,

следующие характеристики (Всемирный Банк,

формами налоговой администрации.

1991

г .):

если

они

сопровождаются

ре

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

Одним из наиболее сложных моментов яв ляется

обеспечение уверенности

том,

что

получить

компенсацию

исходя из расчета

за

уплаченный

нетранспортные потребители топлива не пла

платы контролируются местными

тят налога на топливо . Треть или более от об

моуправления .

щего количества дизельного топлива потреб ляется вне дорожного сектора изводства

электроэнергии ,

на нужды про

для

эксплуатации

налог

литров за гектар . Вы

120

органами

са

Похо жая система используется

в рыбной промышленности. Мозамбик исполь зует еще более простую систему выплат фер мерам

компенсаций.

Двадцать

процентов

от

сельскохозяйственной техники и угледобычу , а

полученных доходов зачисляются на специаль

также

несколько

ный фонд и далее используются для финансо

стран сумели успешно решить эту задачу. Не

ДЛЯ

нужд

отопления .

вой поддержки сельского хо зя йст в а . Главным

которые ввели

вопросом

различны й уровень налога на

автомобильное топливо , ливо,

также

Лишь

на

индустриальное топ

дизельное

топливо,

нако

таком

случае

всевозможного использованием

Другие страны прос

путем

чений ,

сложно

рода

топлива

не

пытались

введения

добавки

контролировать

нарушения,

связанные

по

красителей

назначению .

решить данный

различного

рода

Последней

исполь

зуемое для производства электроэнергии. Од

во

исклю

внеоблагаемое

является

решить ,

какую

схему

ис

пользовать .

важной

проблемой

является

вопрос искажения цены на топливо. В случае повышения

уровня

произойти

налога

процесс

на

топливо

замещения

может

одного

вида

горючего другим. Наиболее остро данная про

блема стоит с керосином . тельства

специально

роста цен

Некоторые прави

стараются

не

допускать

на керосин , так как он используется

налогом топливо или путем выплаты компенса

в быту семьями с низким уровнем дохода . Это

ций.

должно замедлить процесс вырубки лесов (как Исключения трудно к о н т р ол и р о в ат ь, даже

если

их

число

ограничено

лишь

топливным

альтернативного

источника топлива для

обеспеченной части населения) .

мало

Керосин при

сектором. Гана пыталась предоставить рыб ной

его смешении с бензином или дизельным топ

промышленности

ливом и добавлением небольшого количества

статус

исключения,

однако ,

из-за высокого уровня нарушений была выну

машинного

ждена

дизельного топлива . Большая разница в цене

прекратить

данный

эксперимент .

масла

мо жет служить заменителем

Финляндии, Великобритан ии и США ДЛЯ необ

между керосином и дизельным топливом лишь

ла гаемого налогом дизельного топлива приме

способствует данному замещению, в результа

няются

те налог на топливо

различные

троль все

красители ." Однако

равно сло жен .

Новой

кон

Зеландии

пенсировать

не

мо жет

заложенный

полностью

нем

Единственный

ного налога непользователям дорог. Система ,

роться с данной проблемой , это путь добавки

соответствии

заключенным

ного транспорта,

контрактом ,

безопасности

которая,

назем

в свою очередь,

ис

пользует в качестве агента почту Новой Зелан

который

ком

потенциал.

существует система по возвращению уплачен

управляется Дирекцией

путь,

позволяет

бо

в керосин специальных красителей и регуляр ная

проверка

выявления

транспортных

нарушителей .

средств

Однако

ни

целью

один

из

данных путей не позволяет полностью решить

дии. Заявления на возврат уплаченных налогов

проблему . Наилучшим путем для решения яв

должны

ляется путь избежания большой разницы в це

СОПРОВОЖдаться

счетом-фактурой

на

купленные товары . Дирекция дорог старается

не между керосином и дизельным топливом .

не допускать обманов и искажений отчетности. В

1996

году общее число возмещенных плате

жей составило

процента от общих доходов.

Намибия рассчитывает ввести у себя похожую

Контрабанда горючего Система

финансирования

дорог

за

счет

налога на топливо прекращает функциониро

вать в странах с высоким уровнем контрабан

систему .

Вместо

введения

системы

исключений ,

ды горючего

основной проблемы в странах

которой сложно управлять, Латвия и Мозамбик

Северной Америки,

компенсируют некоторой части потребителей

него Востока, части Африки и Азии , где низкая

топлива стоимость налога, который они упла

стоимость

тили . В Латвии Министерство финансов опре

водит к массовой

деляет

покупают дешевы й

количество

требленного

(на данный момент количества), дороге

дизельного

жел ез н одо р ож н ы м и

затем

компенсацию

топлива ,

по

транспортом

процентов от общего перечисляет

за

железной

уплаченный

налог .

Аналогичным образом фермеры имеют право

Северной Африки .

горючего

незаконно Саудовскую

соседних

странах

его контрабанде . бензин

США,

Тунис ,

Китая

поставляют

другие

провинции

контрабандным

Некоторые

контрабандный Китая,

горючим

Нигерия

при

Канадцы

ввозят горючее Аравию .

Сред

алжирцы

Йемен,

провинции бензин

снабжает

большинство

стран

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

Восточной дфрики.

ное в

Исследование,

проведен

году, показало , что более трети от

1992

позволяет уменьшить выброс СО 2 .

Политика

ценообразования и покрытия расходов, описы

обuцего количества топлива, потребляемого в

ваемая в данной главе,

Камеруне и Бенине, было контрабандно им

ные задачи:

имеет четыре основ

предоставлять пользователям до

портировано из Нигерии. Контрабанда не ос

рог четкие рыночные отношения, обеспечивать

тавляет

эффективное использование дорожными орга

правительству

практически

никаких

шансов на возможность мобилизации средств,

низациями финансовых средств,

полученных

развитие дорожных сетей в допустимых пре

от

налога

на

импортируемое топ

сдерживать

делах и обеспечивать сбор достаточного коли

ливо .

Не существует легких путей решения дан

чества средств для осуществления долгосроч

ной проблемы . Большая разница в цене на то

ной политики ремонта и содержания дорожной

пливо при водит К легкой возможности получе

сети.

ния большой прибыли, а также, как следствие, к взяточничеству и коррупции .

Попытки

пре

Основные попниппы

кратить контрабанду не должны ограничивать ся лишь карательными действиями.

Три

раз

В целях м аксимизации экономической от

дачи размер сборов с пользователей дорож

личных опробованных способа заключаются в:

ной сети должен зависеть от стоимости ресур

отмене субсидий и специального курса обмена

сов ,

валют ;

рог.

перевод

валюты

разряд

неконверти

руемых, что больно действует на контрабанди

используемых при

Данная

сумма

кратковременные

эксплуатации сети до

обычно

носит

предельные

название

издержки .

стов; введение широкой системы платных до

расчет

рог вместо системы налога на топливо. Алжир

званные негативным воздействием пользова

отменил большое количество субсидий на топ

телями

ливо,

сокраще

от перегруженности дорожной сети движени

нию объема контрабанды . Йемен перестроил

ем . Понятие загруженности дороги движением

что

привело

значительному

принимаются две

цены:

затраты,

дорог дорожному покрытию,

систему конвертации своей валюты , что вме

носит яркую негативную о краску и

сте

ся

ростом

стоимости

снижению уровня

горючего

контрабанды.

привело

Конвертация

при

последний также ввел систему плат

ных дорог. Однако сама система платных до рог не

предназначена для уменьшения

ров контрабанды. Около

разме

процентов доходов

от использования дорог теряется в

результате

потери

использует

оптимального

размера

дорожного сбора."

валюты была приостановлена в Бенине и Ка меруне,

определении

вы

Основной принцип, стоящий В основе сис

темы

эффективного ценообразования,

должен

быть основан на сборах за перегрузку движени

ем

дорожной

сети.

Пропускная

способность

должна быть увеличена в случаях, если годовые затраты,

связанные

загруженностью

дорог

коррупции и различного рода уклонений . Сис

движением, равняются отнесенной к году строи

тема платных дорог может успешно функцио

тельства стоимости HOBb~ полос движения. Так

нировать лишь при поддержке автомобильных

как около половины затрат,

перевозчиков и населения.

жа н и е м дорожной с ет и, также с в я за н о с величи

свяэанных с

содер

ной интенсивностидвижения (см . таблицу

7.3),

Политика ценообразования

региональные дороги в странах с развивающей

ся

покрытия

расходов

переходной

экономиками

не

испытывают

высокой загрузки движением , то при установке

Данная часть работы посвящена путям по крытия

расходов

на

содержание ,

ремонт

восстановление дорожной сети и управление

' у р о в н е м загрузки дорог движением.

Речь не

будет идти об управлении дру гими негативны ми

моментами,

как

во

дол жно

регулировать

их

на

основании

издержки

на

к р атк о в р е м е н н ый

величины

предельной

период,

может

возникнуть знач ительный финансовый дефицит . Так как правительства развивающихся стран

стран с переходной э ко н о м и ко й испытывают по

шума,

стоянный недостаток средств, они не могут по

так как государ ст

зволить себе ф и на нс и ровать данный дефицит за

например ,

загрязнение грунтовых вод,

цен лишь

уровень

посредством

дру

гих налогов и правил (например , дополнитель

счет общих налоговых сборов . Причина проста

нет средств .

Каким образом дол жен по крываться дан

ного налога на загрязнение окружающей сре

ды) : В Финляндии, Норвегии и Швеции налог

ный дефицит? Естественный источник

на загрязнение при роды добавляется к про

зователи дорог,

а в

случаях с

поль

местными доро

дажной цене топлива , налог способствует ис

гами

пользованию бензина без свинцовых добавок ,

личия данных дорог.

дизельного

высокие показатели общих налоговых по ступ-

топлива

не

содер жащего

серы

те, кто пользуется преимуuцествами на

Принимая

во

внимание

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

84 лен ий

и то,

как

эластичности

ляется

низкая

спроса

цена

сказывается

на дороги ,

предположение,

логичным

что стоимость

на яв

сбора

средств с пользователей дорог является ниже ,

участков дорожной сети, от

цента

0.026-0.177

за один авт-км пробега для основных дорог, до

цента за один авт-км пробега для мест

1.499

ных подъездных дорог с высокой интенсивно

чем стоимость сбора дополнительных средств

стью движения

из

авт-км пробега для внегородских дорог (таб

центрального

бюджета.

Существует

еще

один значительный аргумент в пользу повыше

лица

ния размера налогов , собираемых с пользова

меняется от

телей дорог. Пользователи дорог входят в чис

га для основных дорог , до

ло

км для внегородских дорог.

наиболее

обеспеченной

части

общества .

цента

1.035-1 .321

за

один

Общая стоимость эксплуатации из

7.3).

0.224

цента за один авт-км пробе

цента за авг

7.637

Размер сборов в

Учитывая, что более бедная часть населения

случае, если они строго привязаны к затратам,

зависит от общественного транспорта, субси

сильно отличается в зависимости от различно

дирование

некоторых

видов

транспорта

пред

ставляется наиболее выгодным. дов

го типа дорог, а также от того , обслуживаются ли данные дороги центральной дорожной ор

Попытки достичь полного покрытия расхо

ганизацией или

являются

управления. Это просто не практично, хотя и

реальными

установления

зависимости

лишь

при

между

условии

доходами

ведомством местного само

возможно, установить некую дифференциацию

расходами на работы, выполняемые дорожны

между городскими и

ми организациями . Субсидирование некоторых

расходов за счет дополнительных бюджетных

практике

средств

большую степень обобщения и усреднения.

ослабляет

рыночную

дисциплину.

также

пользователи зумевает

дорог

согласны

предоставление

рог четких данных ,

на

платить,

подра

пользователям

основании

которых

внегородскими дорогами,

различными

данный

регионами.

процесс

На

подразумевает 1 1

Переменные затраты на

Система контроля за расходами, при условии осуществления лишь тех расходов, за которые

между

содержание сети

дорог зависят от типа используемых транспорт

ных средств (рис.

7.1).

до

зывает

сравнительно

они

размер повреждений,

Обычный автомобиль вы небольшие

повреждения,

вызываемых автопоездом

могут признать необходимость финансирова

в двенадцать раз больше . В принципе , за проезд

ния расходов . Дорожный тариф должен влиять

автопоезда оплата должна быть в

на затраты

чем

увеЛИ'iение

на эксплуатацию дорожной расходов

автоматически

на

сети,

эксплуатацию должно

при водить к увеличению ставки

если

за

проезд обычного

основным

топливо,

то

раз больше,

автомобиля .

Однако ,

инструментом является

налог на

за автопоезда

платят

раза

3.5

дорожного сбора . Бюджетная дисциплина под

больше (так как они потребляют примерно в

разумевает

раза больше горючего) . Другие финансовые ин

занных

полное

покрытие

дорогами,

расходов ,

доходами

от

свя

дорожных

струменты,

за исключением

платы

3.5

рассчитывае

сборов, а для небольших местных дорог часть

мой на основании веса и пройденного расстоя

расходов покрывается местными жителями.

ния,

Все вышесказанное приводит к трем ос новным принципам определения

ценовой

Не

•

усреднению

уровня

на с выполнением правил сбора платы за ре

устанавливать

тариф,

•

дальнейшему

Последняя праКТИ'iеская проблема связа

по

литики:

•

служат

платежей.

неизменный

дорожный

идеале колебания ставки сбора

гистрацию и налог на топливо. Все злементы дорожного тарифа,

оплачиваемые за разпич

должны быть меньше колебан ий расходов

ные типы транспортных с р едст в (налог на топ

на эксплуатацию .

ливо), дол жны покрывать те затраты, которые

Обеспечение уверенности в том ,

что об

связаны с рассматриваемым типом транспорт

щие поступления от дорожных сборов по

ного

крывают расходы на содержание дорожной

недостаточно облагаются налогом на топливо,

сети .

тогда как другие (особенно автобусы) облагаются

случае

высокой

интенсивности

движе

средства .

Некоторые

виды

транспорта

им чрезмерно. Сборы за лицензии должны быть

ния, дорожный тариф должен также покры

вать

разницу . Другими словами, плата за лицензии не

расходы ,

связанные

ним

(данное

определенной

правило в основном относится к большим

может

городам-мегаполисам).

за

степени

использоваться

доступ

дорогам,

компенсировать

исключительно которая

эту

как

плата

покрывает

лишь

постоянные затраты на эксплуатацию данной до рожной сети . Существующие финансовые рычаги

Практические вопросы Существуют

проблемы . разрыв

три

основные

Во-первых , затратах

на

практические

существует содержание

большой различны х

слишком грубы для этого . В результате плата за лицензии

топливо

регистрацию

должны

вместе

обеспечивать

налогом

уверенность

на

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискерс

85 транс

образование Рамзей), хотя это не совсем отно

портным средством, являются достаточными для

сится к сбору. который рассчитываетсяисходя из

покрытия ущерба,

веса транспортного средства и пройденного им

том,

что

средства,

уплаченные

который

оно

каждым

(транспортное

средство) наносит дорожной сети .

~ествую

расстояния (см. приложение 2 с описанием пра

щие финансовые инструменты не позволяют ши

вила

роко использовать правило эластичности (цено-

при мер расчета двухстороннего тарифа).

Таблица

эластичности.

Приложение

содержит

7. з. ЗатраТbI на обслуживание раэпичных типов дорог при средней их загруженности (в центах США за один авт-км пробега) Основные дороги

Интенсивность движ . (авг/суг) Прогиб (мм)

Местные подъездные дороги

Осн . дороги

Второст . дороги

Низк . загруж.

Выс . загруж .

Низк. загруж.

тв . покр.

тв. покр .

тв . по кр .

г р ун т

грунт

10000 0.5

3000 1.0

0.026 0.198 0.224

0.11 О 0.548 0.658

300 1.5

300

1.035 1.058 2.093

1.321 6.351 7.673

Средняя загруженность с высо

кой моторизацией

грузови

(10%

ков) Издержки Постоянные затраты Сумма

Средняя загруженность со

средней моторизацией

(50%

гру

зовиков) Издержки

0.177 0.635 0.812

Постоянные затраты Сумма

1.449 2.850 4.299

Грунтовое покрьппе со средней моторизацией Издержки

Постоянные затраты Сумма

данные не были рассчитаны Примечание: Основано на

данных, полученных из

развивающихся стран и стран с переходной

экономикой , со средним уровнем САП и средними погодными условиями. Средняя загруженность означает среднюю предусмотренную загруженность в

анализируемых странах (В центах за один авт-км пробега для

всех транспортных средств). Источник: Рассчитано в приложении

Финансирование

эксплуатации

дорог.

граммы, а также определения тех затрат,

за ко

Описываемая выше модель предлагает систему,

торые пользователи дорог согласны и

при которой затраты на содержание внегород

платить. Многие страны столкнулись в настоящее

могут за

ской дорожной сети покрываются за счет дорож

время с таким вопросом . Дорожные сети, осо

ного тарифа, а в городах и сельских районах

бенно в Африке , Азии и Латинской Америке, бы

часть текущих затрат на содержание дорог долж

стро развились в течение 60-х

на покрываться дорожным тарифом,

данное время правительства не имеют достаточ

недостаю

70-х годов и в

щая часть средств покрывается из доходов мест

но средств для их полного содержания. Вместо

ных бюджетов. Местные доходы могут состоять

этого

из поступлений от платы за стоянку (особенно в

основные виды работ, исходя из имеющихся в их

правительства должны были

определить

крупных городах); налога на собственность (ос

распоряжении средств . Остальные работы полу

новной источник поступления средств в местные

чают лишь минимальное финансирование,

бюджеты, так как дороги повышают стоимость

ответственность

за

их

исполнение

или

возложена

недвижимости); налога на продажу и других раз

полностью на местные власти. Типичный пакет

нообразных налогов . В сельских районах общины

OCHOBHb~ работ включает в себя работу по со

вносят свой вклад путем предоставления рабо

держанию всех OCHOBHb~ дорог и обеспечение

чей силы.

проведения первоочередных ремонтных работ.

Одним из ключевых моментов данной сис темы

является

принцип

доступности

осуществ

ления полностью финансируемой дорожной про-

Финансирование

нового

строительства .

Новые инвестиции включают в себя улучшение

Управление и финансированиеавтомобильныхдорог в рыночных условиях

существующих дорог (например, асфальтиро

руют новые инвестиции за счет бюджета (как,

вание гравийных дорог), увеличение сущест

например, Гватемала, Малави, Йемен , Замбия),

вующих дорожных сетей путем строительства

тогда как другие частично используют доходы от

новых подъездных сельскохозяйственных до

дорожного сбора (Грузия, Венгрия , Япония, Рес

рог, повышение пропускной способности су

публика Корея, Латвия, Новая Зеландия, Румы

ществующих дорог путем

расширения проез

ния, Россия и ЮАР) . Решение данного вопроса

жей части. Существует проверенная практика,

находится в руках правительства. В странах, где

в соответствии с которой финансирование но

новые инвестиции в основном делаются по поли

вых проектов осуществляется за счет тех,

тическим соображениям и где дорожный совет

кто

получает от этого какие-либо выгоды. Также

(е сли он существует) не в состоянии

существует практика финансирования увели

стоять политическому нажиму,

чения пропускной способности дорог за счет

нансирование новых проектов должны осуществ

средств,

ляться из средств бюджета. Там , где существует

полученных в

результате сбора за

внегородских

дорог

на фи

сильный дорожный совет, который в состоянии

перегруженностьдорог движением.

Для

противо

затраты

ограниченный

противостоять политическому нажиму, финанси

выбор финансовых инструментов делает слож

рование

ным процесс переложения стоимости работ на

ченных от пользователей дорог. Это обеспечит

тех, кто пользуется данными дорогами, исклю

уверен ность в соответствии всех новых проектов

нии новых инвестиций рожную

сеть

стоит

привле кать

ходы

расходы ,

связанные

должен с

содержан ие

за

существующих

счет

дорог

финансирования

не

строи

тельства новых.

шении дорог, находящихся в ведении местного

Многие верят,

самоуправления . Главным условием при опре

финансировать

делении судьбы новых проектов должна быть

какой метод использовать. сбор

на

уменьшались

Немного иная логика при меняется в отно

Люди имеют устоявшиеся точки зрения на дорожный

полу

рыночным условиям . Сильный представительский

сборы со всех пользователей дорог .

что

средств,

совет должен также следить за тем , чтобы рас

средства центрального бюджета или дорожные

то,

из

При вложе

междугородную до

дилемма

производить

вы

чение составляют лишь платные дороги с

сокой интенсивностью движения.

лучше

управлением

содер

всесторонняя оценка целесообразности проек

жанием дорожной сети, тогда как все осталь

та,

ные

виде гранта или трансферта из центрального

затраты

должны

покрываться

за

счет

не

наличие

средств ,

бюджета.

сбалансированная по срокам. Местные прави

что

противном

случае

строительство

новых дорог может финансироваться в ущерб

тельства должны

содержанию

ресованность в

текущему

ремонту

существую

щих дорог . Имеется ряд примеров такой прак

виду

система

средств центрального бюджета . Идея состоит том,

Имеется

предоставленных

грантов ,

продемонстрировать

реализации

заинте

проекта путем

оп

латы части его стоимости. Средства на оплату

гики , многие страны в течение 80-х годов фи

могут быть получены от налога на добавочную

нансировали

стоимость на землю , сборов с землевладель

строительство

новых

дорог

цев

ущерб эксплуатации существующих . В

соответствии

строи тельство

с другой точкой

новых

дорог

оказывает

зрения , значи

ность.

различных видов Недостающая

Сумма ,

структуры ,

должна быть четко

и,

соответствен

но, повышает стоимость располо женной в ре

гионе недвижимости. Так как данный

вопрос

затрагивает проблемы политического и стра

тегического

развития,

финансироваться

из

такие

работы

средств

должны

центрального

правительства . С другой стороны , существуют аргументы

пользу

покрытия

расходов

на

инвестиции за счет дорожного сбора . Лишь за счет

принуждения

пользователе й

полностью

платить за пользование всей дорожной сетью , включая

биться

затраты

на

инвестиции ,

позволительного,

можно

до

с финансовой точки

зрения, размера дорожной сети . На данный вопрос не существует простого

ответа .

Некоторые страны полностью фи нанси-

на собствен

должна

оплачи

ваться из средств государственного бюджета .

тельный эффект на развит ие местной инфра промышленност и

налога

сумма

вносимая

местным

правительством ,

основана

на финансовых

возмо жностях данного самоуправления .

Финансирование ремонта дорог.

Многие

страны имеют большую задолженность по фи нансированию

ремонта дорог.

Правительства

не имеют достаточно финансовых средств , не

обходимых для самостоятельного финансиро вания программ по ремонту дорог . Откуда по ступят средства? Во-первых , мы дол жны при

знать , что большинство стран с развивающей ся и переходно й экономикой осуществлять дящихся

ремонт

всех

не в

своих

неудовлетворительном

Самое лучшее ,

что они

состоянии

дорог,

нахо

состоянии .

могут предпринять

это обеспечить ремонт основных дорог и под-

Иен Г.Хеггие , Пьер Впскерс

держивать их состояние на приемлемом уров

жением транспортной системы

не . Остальные дороги должны либо получать

сбор

минимум

системой

финансирования,

либо

ответствен

за

стоянку ,

э то

дополненный

организации

начать

улучшенной

дорожного

движения.

ность за них должна быть возложена на мест

Сбор за стоянку часто является естественным

ные власти. Однако даже ремонт основных до

переходом

рог может потребовать миллиарды долларов.

ний для улучшения состояния дорог к исполь

Существуют

зованию фискальных ме ханизмов .

три

варианта

финансирования:

от

После

перемещение средств со строительства новых

применения

ввода

сбора

технических

за

стоянку

реше

должны

дорог на содержание и ремонт существующих,

быть предприняты серьезные меры , связанные

поиск финансовых доноров и изменение став

с введением чет кой ценовой системы. Однако

ки на дорожный тариф. Первый Лишь

вариант

немногие

значительные

на данный момент серьезные попыт ки по вве

не

дает

мно го

развивающиеся

строительные

надежд.

страны

имеют

программы.

Боль

дению

данной

системы

были

предприняты

лишь в Гонконге, Норвегии, Сингапуре и Шве

ции (см. пример

Основное недовольство

7.5) .

шинство проектов по строительству новых дорог

общественности данной системой вызвано не

реализуются

знанием

быстроразвивающихся

странах,

того ,

куда

ра сходуются

полученные

испытывающих недостаток дорог (Китай, Индия ,

средства . В Норвегии и Швеции удалось пре

Республика Корея) , либо в странах, где сущест

одолеть данное сопротивление путем ассигно

вующая дорожная система требует немедленной

вания

перестройки

темы общественного гор одского транспорта.

средств ,

(Россия) .

Соответственно ,

сумма

привлеченная таким образом ,

сильно

ограничена . При втором варианте следует отме

тить, что средства доноров уже были достаточно широко использованы . В настоящее время около половины

всех проектов

по

ремонту дорог осу

ществляется на средства доноров . Данные сред ства не бесплатны. Часть средств поступает в виде грантов ,

часть

виде концессионных кре

полученных

Наиболее

средств

на

вероятная

улучшение

система

текущего

личие

ремонта

платы

за

дорог

подразумевает

регистрацию

150 долларов в год за легковой 500-600 долларов за автобус и

около

долларов в год за автопоезд . Плата

2000

обслуживать данные кредиты за счет общих на

налогом на топливо в размере

регистрацию

должна

ми облагаются другие отрасли для обеспечения ремонта

дов

Данная

практика

соответствии

не

является

действующими

фискальными условиями . Кроме того, поступле

ние донорских средств не гарантировано. Соот ветственно, остается лишь один реальный спо

соб долговременного финансирования

исполь

три

основных

условия .

BTOPblX,

для

суммы тарифа .

привлечения

Во

дополнительных

средств могут использоваться местные и между

народные займы. В третьих, полученные фонды должны бьггь значительно увеличены для оплаты услуг консультантов и

подрядчиков. Принятие

решения о займе должно бьггь основано на тща тельном

анализе

альтернативных

источников

полном

покрытии

расхо

ремонт дорог.

На данный момент пл ата за регистрацию ав же, чем указанная выше в тексте . Она должна

быть повышена и пополнена платой за регист рацию грузового автотранспорта, что позволит

Это не всегда подходит для налога на то пливо (см. рис .

Управление заторами движения в городах. перегрузку дорожной

сети

управления транс

7.2) .

М ногие страны уже имеют

налог на топливо на уровне литр ,

некоторые в

0.10

доллара за

процес се ввода данного на

лога , а некоторые им еют н ал о г, ставка которо

го значительно превышает

центов за литр

(Япония и Республика Корея). Ставка налога

центов за литр не обя зательно делает го

рючее чрезмерно дорогим . Во многих разви вающи хся

ст р а н ах и цена

ставляет около

может использоваться для

на содер жание и те кущий

экономикой

привлечения дополнительныхсредств.

Сбор средств за

дол

томобилей во многих странах значительно ни

Во

первых' средства на ремонт дорог должны бьггь четко отделены от общей

объединена

0.05-0.1 О

привлечь дополнительные ресурсы .

зование средств дорожного сбора. Существуют

быть

лара за литр. Эти платежи в общем должны давать уверенность

дорог.

на

транспортных

средств, около автомобиль,

дитов, но правительство в любом случае должно

приемлемой

дорожных

сборов . Долгосрочная программа содержания

за

логовых поступлений. Другими словам и , налога

сис

бензин около Ставка налога

на

с транах с

д и зельное

пере ходной топливо

со

центов за литр , а цена на

70 центов за литр 1О центов за литр

(см . рис.

7.3).

все равно по

зволит данным странам со хранять уровень цен

портным потоком в городах, а также как источ

на

ник дополнительных доходов.

развитых странах Европы и Японии . Они будут

Наиболее про

стой способ сбора налога за перегрузку дви-

горючее

ни же уровня

цен

индустриально

также ни же акцизных ставок на горючее,

реко-

Управление и финансированиеавтомобильныхдорог в рыночных условиях

88 мендованных Ее

Г .: бензин

(1998

за литр ; дизельное топливо литр;

2000

Г. : бензин

зельное топливо

55.5

цента за литр;

38.1

7.5.

дизельного топлива). Лишь в немногих странах введение повышенной ставки налога на топли

центов за литр, ди

цента за литр бензина,

Пример

- 47.3 цента - 34.4 цента за 2002

во

цента за литр

43.6

может

привести

пересмотру

структуры

расчета налога , в целях избежания непомерно

Г. :

высокой цены на топливо.

Методы сбора средств на мероприятия по предупреждению заторов движения в городах

Существует четыре основных способа опреде

ют право выбора либо подписаться на ЗЭН, либо

ления ценовой политики для снижения уровня за

платить сбор вручную ано н имно. В Трондхайме

грузки улиц и

процентов пользователей используют электронную

дорог

городах:

плата

за

стоя н ку .

введение более высоких тарифов на топливо для

систему . Ставка сбора зависит от времени суток .

городских пользователей; взимание платы за въезд

Доходы от данной системы были использованы на

развитие

определенный город или

район,

или

взимание

транспортной

инфраструктуры ,

включая

платы за использование определенной улицы или

систему транзита, улучшение условий движения для

участка дорожной сети. Данное приложение описы

пешеходов и велосипедистов.

вает последние два варианта.

опробована в Гонконге , система смарткард плани

Система взимания платы срабатывает каждый

Система ЗЭН

руе тся к введению в Сингапуре в

1998

была

году . Элек

раз во время преодоления кордона. Средства могут

тронная система позволяет избежать строительства

собираться вручную или

мест сбора платы и разл и чного рода задержек .

электронным способом.

Система может использовать как способ платных

С то ч ки

зрения

расчета

рентабельности эле к

въездов в ограниченную зону, как в Бергене, Осло и

тронной системы АСИ особенно подходит для тех раз

в Трондхайме, Норвегия, или использовать местные

вивающихся стран и стран с переходной экономикой,

лицензии,

В случае применения

которые имеют высоки й уровень безработицы и огра

лицензий отпадает нужда в платных въездах. Общая

ниченное число въездов в города . Система кордонов

как в

Сингапуре.

система сбора платы, при которой плата собирается

представляет собой технологию,

на отдельных участках определенной части дорож

дать дополнительные рабочие места (г . Берген) . Сис

позволяющую

соз

ной сети, возможна лишь при использовании элек

тема сбора оплаты с помощью АСИ представляет со

тронных систем, таких ка к: автоматическая система

бой реальную альтернативу для индустриально разви

идентификации (АСИ), знак с электронным номером

тых

(ЗЭН) и смарткард. Транспортные средства, имею

существует проблема растущего парка автомобилей .

щие АСИ ,

Система смарткард еще широко не распространена и

ЗЭН

или смарткард, опознаются элек

стран,

где

уровень жизни

достаточно

высок,

но

тронной системой. Сбор автоматически снимается

не ре комендуется для использования в развивающихся

либо

странах , несмотря на то , что Сингапур вводит данную

дебитного счета

или

предоплаченной

систему в

смарткард. В Осло и Трондхайме используются обе

1998

году.

системы, ручная и электронная. Пользователи име-

140,.---------------------------------, 120

+---------:=-......." " . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - . ,

20 :s: с: :s:

:1:

:s: ~

Q) L..

ы J)

:1: Q)

'" о

с,

э-

Dбензин

Рис .

7 .3.

:s:

L..

:1:

~ :s:

'":1::s: О

с:

cr:

дизельное топливо

'"q:

:s:

0.24

:s:

а..

:s:

:1: с:

с,

0.23

с,

со:

о Q)

'"01 '" :I:

а..

'":1::s: 01 1-

:3 о

:s:

с,

'" :s: с:

1988

'" :>::

Цены на топливо в некоторых странах (на начало

долл. за литр за бензин и

а..

с')

Примечание: Уровень цен , рекомендованный Советом Европы в

дарств в размере

:1: 1-

:s:

•

:s:

:1:

1997

года)

г ., основан на ценах на границах госу

долл. за литр за дизельное топливо .

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

89 в

Основные выводы и

управлении .

какая

рекомендации

из

Главным

систем

является

лучше

всего

вопрос ,

подходит

конкретным условиям страны .

Ниже

перечислены

основные

элементы

•

необходимые для обеспечения стабильног~ которые

сигналы

посылают

ясные

пользователям

дорог.

Сигналы

цен

•

целях повышения

платы

за

эффективности

пользование дорогами

•

как

должны

воспользоваться

эластичностью спроса на топливо и

оптимальной,

актуально для

стран,

где

цена

•

плуатации

стоимости

на топливо

нее

сти

ные

уровни

налогов ,

красителей в нетранспортное топливо, ис пользовать

систему

возврата

уплаченного

налога. Однако всеми этими мерами труд

но управлять.

Система выплат компенса

ций используется в Латвии и Мозамбике, данная система является наиболее легкой

до

для

долго

пользователей

отдачи дорог

состоит из

Стоимость экс

различных затрат

на

управления

загруженностью дви

от

расходов

на

содержание

изменением

ме

интенсивности

цены , установленные в зависимо

затрат ,

могут

привести

созданию

Существует устой

чивое мнение , что данный дефицит должен покрываться теми, кто получает преимущест

внетранспорт

при менять добавки

средств

финансового дефицита.

Исходя из того, что около одной трети от

ных категорий потребителей топлива раз

платежей

вместе с

движения,

общего количества дизельного топлива ис

во . Этого можно добиться , введя для раз

количества

половины

няется

венного потребления .

ные потребители не платят налог на топли

является

жением дорожной сети. Однако, так как ме

гового бремени на другие товары общест

ботать систему , при которой негранспорт

сети

управление и содержание дорожной сети и

это

ного сектора, вероятно необходимо выра

дорожной

держание доро жной сети .

уровня сбора доходов и уменьшения нало

потребителями

свои

что уровень качества

должен быть при вязан к затратам на со

ниже, чем в странах ОЕСD . Данные страны

пользуется

что до

используют

Для максимизации экономическо й уровень

таким путем смогут добиться увеличения

•

с и гн ал о в,

в том,

срочной э к с п л уата ци и дорог.

ввести

особенно

организации

таточного

произведут подвижку своих налоговых сис

рыночных

уста

пользова

пустимым и что осуществляется сбор дос

на остальные товары . Сделав это, страны

ближе

эффек

быт ь

предоставления

кон кретных

содержания

на него более высокий уровень налога , чем

тем

про

валюты.

менее

тариф дол же н

фонды эфф ективно ,

Роз

низкой

целях :

рожные

лучшей

ценой топлива на границе страны .

СТраны

обеспечения уверенности

ничная цена на топливо должна сочетаться с

•

Двухсторонн ий телям

сбора

налога).

контроль за конвертацией

новлен

мобилизации доходов, необходимо произве сбором

существует

нативы налогу на топливо

сти упрощение структуры налога (упрощение

системы управления

Не

тивно.

сбор за пользование дорожной сетью .

•

пред

высоком уров

Использование платных дорог как альтер

зована как сбор за въезд на сеть дорог.

использованы

при

мов борьбы стоит отметить отмену субси

Плата за регистрацию

быть

возмо жным

ее уменьшения .

дий и

транспортных средств может быть исполь

могут

видами

стых решений. Из существующих механиз

пользования дорожного тарифа , состояще

дорогами

другими

не контрабанды , необходимо принять меры

механизмов показывает необходимость ис

Налог на топливо, плата за международный

Так как ф и нансирование дорог не

для

Анализ различных доступных ф инансовых

транзит и сборы за пользование платными

к е р ос и н о м

ставляется

ны от общей массы других налогов.

го из двух частей.

между

топлива .

использованием дорожной сети и отделе

•

керо

и бензином, необходимо избегать разрыва

рыночные

должны быть легко определимы , связаны с

смешивания

налога на топливо) с дизельным топливом

Выбор тех инструментов ценовой полити ки ,

недопущения

сина (который не является объектом для

притока средств в дорожные фонды :

•

С целью

ва от доступа к дорожной сети .

•

Существует три принципа определения двух

стороннего дорожного тарифа : не закреплять размер дорожного тарифа

идеале

его

уровень до л ж е н з а в ис ет ь от зат р ат, необхо димых для содержания дорог;

иметь уверен

ность в том , что общая сумма тарифа и дру гих сборов достаточна для покрытия всех за трат на содержание дорог ; в случае увеличе ния степени загруженности

движением

до

рог, тариф должен также включать в себя дополнительные с б о р ы .

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

90 •

Установка

большой

суммы

сбора

степени

различным

тарифа

обобщения

типам

дорог

требует

данных

различным

должны финансироваться за счет средств

по

дорожного сбора с привлечением капитала как внугри страны, так и за рубежом.

ви

дам транспортных средств . Налог на топ

•

платой за перегрузку движением дорожной

сов и более благоприятен для грузовых ав

сети . После ввода платы за стоянку должна

томобилей.

произойти

Плата

за

выдачу

лицензии

серьезная

реструктуризация

должна обеспечивать лишь право доступа к

ценовой политики, принимая во внимание,

дорожной сети и должна покрывать затра

что

ты на эксплуатацию дорог . Существующие

сопротивления общественности введению

финансовые механизмы не достаточно гиб

новых сборов, это показать, куда расходу

единственный

пугь

для

преодоления

ки и как результат, на данный момент в ос

ются средства.

новном используется не двухсторонний та

данных сборов должны использоваться на

риф, а многосторонний.

•

Плата за стоянку является самой простой

ливо обычно не благоприятен для автобу

сбора , обычно используются для финанси

общей

идеале

стоимости

управления

•

Вышеописанная

политика

ние

ковой

местных дорог осуществляется

договора

на ос

разделении

ценообразова

пешно функционировать при ставке сбора за регистрацию ниже

условий

от

ния и возврата затрат вряд ли будет ус

содержания дорожной сети, финансирова новании

поступления

улучшение транспортной системы города.

Доходы, собранные в качестве дорожного

рования

автомобиль,

автобус и около

2000

150 долларов за лег 500-600 долларов за долларов за грузовой

затрат . Расходы на проведение новых ин

автомобиль . Данные сборы должны осуще

вестиций

из

ствляться

из

размере

средств

обычно

финансируются

центрального

бюджета

либо

вместе

5 - 10

налогом

на

топливо

центов за литр . Лишь в та

средств дорожного тарифа . Инвестиции в

ком

развитие

местных

траты на управление и содержание дорож

диться

основании договора

дорог

должны

прово

случае

возникает уверенность ,

что за

разделе

ной сети могут быть полностью покрыты за

нии затрат. Большая часть работ по ремон

счет средств дорожного сбора и платы за

ту дорог финансируется финансовыми до

регистрацию.

на

норами.

перспективе

данные

работы

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

В.

УПРАВЛЕНИЕ ДОХОДАМИ

с самого начала мы должны принять как должное,

цией

что

доходы,

дорог,

часть

не

общего

связанные

могут

эксплуата

рассматриваться

государственного

как

бюджета

и,

как бизнесом (пример

Пользователи до

8.1) .

рог платят за использование дорожной сети, а полученные доходы покрывают расходы на со

держание и развитие сети дорог.

В действи

соответственно , должны управляться отдельно .

тельности политика ценообразования и покры

Это

тия

требует

создания

дорожного

фонда,

затрат

оказывает

прямое

влияние

на

ры

своем роде дорожной администрации, ответ

ночную

ственной за управление доходами. Настоящий

ними существует тесная связь. Расходы на до

раздел книги посвящен : связи между доходами

роги становятся

от текущего содержания дорог и расходами

на

ния пользователей платить , что подразумевает

дорожных

тяжелый , но необходимый процесс реструкту

их

эксплуатацию ,

различным

видам

дисциплину

лишь

тогда ,

напрямую

зависимы

фондов,

описанию

существующих

дорожных

рирования

фондов,

типичным

проблемам ,

которыми

оказывающих доро жные услуги .

тому,

сталкиваются

дорожные

фонды ,

как

бюджета

когда

дорожных

между

от жела

организаций,

Обычно пользователи дорог хотят платить

организовать дорожный фонд , который управ

лишь

ляется на коммерческой основе .

будут потрачены на рабо ты , связанные с со

имея

уверенность

держанием дорог ,

ренность в том,

расходами

денные в 70-ые и 80-ые годы , были созданы в период финансовых кризисов с целью работы

в условиях недостаточного бюджетного финан Эти

фонды

носят

название

"до

рожные фонды первого поколения". Их доходы в основном основывались на общегосударст венных доходах ,

а также

на

платежах

пользо

вателей дорог, что позволяло данным фондам защищать дорожный сектор от неустойчивости

государственного таких фондов

бюджета.

Главной

задачей

было обеспечение самофинан

сирования дорог.

Дорожные фонды, которые были реструк турированы

или

основанные . в

90-х

годах ,

имеют несколько иные задачи .

Они являются частью обще й долгосрочной программы коммерциализации дорожного сек

тора . Идея заключалась в переводе дорожного сектора

Пример

8.1.

которые

что

средства

выполняются

эф

рыночные условия

что

средства

вносимые

до

рожный фонд , не включают в себя общие на

Практически все дорожные фонды , учреж

сирования.

том ,

фективно .Ч Позтому необходимо иметь уве

Связь между доходами

управления

логовые

поступления .

состоять

лишь

из

Доходы

средств,

пользователей дорог, страцию

фонда должны

поступающих

от

включая плату за реги

транспортных

средств,

дополнитель

ные сборы с тя желовесных автомобилей, сбо ры за международный транзит,

плату за про

езд по мосту и на пароме, штрафы за пере грузку транспортных средств и налог на топли

во. Данные платежи будут реструктурированы

в дорожный сбор. Этим самым будет монстрировано, как

что

предприятие,

дороги

его

проде

рассматриваются

доходы

не

должны

смешиваться с общими нало говыми доходами страны . Это является главным отличием сис темы перевода дорожно й отра сли в работу в условиях рынка и введения дорожного тарифа с последующим его зачислением на специаль

ный счет, что отличается от обычного порядка сбора налогов .

им

Традиционные ассигнования и коммерциализация

Практика традиционных ассигнований подра

щихся

государственных

расходов,

что

данная

зумевает сбор и отдельное х ра н е н и е части средств,

практика

полученных в качестве налогов, для последующей

самом деле практика, при которой около

оплаты общественных расходов. Многие экономи

тов от общей суммы полученны х налогов депозити

должна по-возможности избегаться. На

процен

сты считают, что данная система приводит к потере

руются на отдельном счету, не является особо эф

гибкости при принятии решений в вопросах, касаю-

фективной.

Конечный

размер

затрат

мо жет

быть

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

больше или меньше, чем отложенная сумма , кроме

для

того

дорожной

только часть доходов

поступает

из

налоговы х

источников . В результате может возникнуть необхо димость

использовать

все

доходы,

полученные

от

финансирования

По мнению других специалистов , система от

работ

Для

и услуг,

повышения

связанных

эффективности

деятельности необходимо провести некоторые ор ганизационные изменения. После введения данной

системы

налога на топливо.

сетью.

появляется

специальной

необходимость

организационной

создании

единицы,

ответст

дельного сбора и хранения средств на зксплуата

венной за управление фондом. Такая организация

цию дорог может улучшить практику распределения

должна

средств и в конечном счете приносит определенные

лями

преимущества пользователям дорог .

средств.

Например ,

нести

дорог,

ответственность

вести

отчетность

перед

об

При установлении дорожного тарифа предла

США и Японии часть доходов, полученных от налога

на топливо , зачисляется в специальный фонд , кото

гаемая

рый используется лишь для финансирования расхо

предыдущей системы следующим :

дов

•

по

содержанию,

расширению

ремонту,

дорожной

специалистов . данная

орудием для

сети.

восстановлению

По

практика

повышения

мнению

служит

многих

эффективности

системы

последующим управлением ими

как частным

включая улучшение управ

данный тариф не является зависимым от фис интересов

государства ,

несмотря

на

ными налоговыми учреждениями;

•

ставка данного сбора добавляется к уже суще ствующему налогу на продажу и акцизным сбо

пред

приятием. При такой системе практика депозитиро вания части налоговых средств заменяется

от

то, что его сбор осуществляется государствен

вать развитию системы сбора средств . Вместо нее дорог

отличается

тариф устанавливается в целях достижения оп

кальных

коммерциализации

сборов

лизуемых проектов ;

•

Однако данная работа не призвана содейство идея

отдельных

ределенных целей,

лее эффективно принимать решения.

поддерживается

система

ления и повышение финансовой отдачи от реа

полезным

распределения налоговых средств и позволяет бо

пользовате

использовании

рам.

Размер

вводом

сбора

устанавливается

частно-

прямых сборов с пользователей дорог без привле

общественным советом по управлению после кон

чения средств из других источников. Размер сборов

сультаций

должен

соот

величина сбора должна быть достаточной для по

ветствия уровню затрат . Все средства , привлечен

крытия расходов на эксплуатацию и управление до

ные в такие фонды, должны использоваться лишь

рожной сетью.

регулярно

индексироваться

целью

Министерством

ют также затраты

фонды

могут быть

различных

размеров и иметь разные структуры (таблицы

8.1

8.2) .

Конечная

Некоторые дорожные фонды финансиру

Виды дорожных фондов Дорожные

финансов.

Главной целью всех дорожных фон

напрямую

не

относящиеся

дорогам . Дорожный фонд Республики

Кореи

имеет специальный счет, с которого финанси руют городские

дов является предоставление регулярного фи

ги,

нансирования расходов,

аэропорты и

скоростные железные доро

морские порты. Траст-Фонд

связанных с дорогами

федеральной

(часто именуемых затратами на эксплуатацию) ,

финансирует

отделение средств фонда от консолидирован

движения на местных дорогах ,

ного государственного бюджета, а также кон

ные железные дороги, а также переводит зна

троль за использованием данных фондов. Не

чительные средства в фонд поддержания об

которые фонды финансируют лишь содержа

щественного транспорта .

ние основных или национальных дорог (ЮАР) ,

ный

другие

финансируют только государственные

фонд

дорожной

администрации

программы

финансирует

по

США

безопасности высокоскорост

Латвийский

дорож

пассажирские

авто

бусные перевозки. Дорожный фонд Новой Зе

и региональные дороги (Аргентина , транспорт

ландии также финансирует пассажирские

ный фонд и фонд федеральных дорог в США,

ревозки, администрацию безопасности назем

региональный

ного транспорта,

дорожный

фонд

России

фонд муниципальных и региональных дорог в

обеспечения

дорожную

полицию

пе

целью

безопасности дорожного движе

Латвии). Некоторые фонды были основаны как

ния, остаток переводится в Трансфонд. Более

фонды городских дорог с целью финансирова

того, несмотря на то , что Трансфонд в основ

ния только содержание городских дорог (при

ном финансирует дороги, с

мер

8.2) .

Большинство

фондов ,

однако,

нансирует всю дорожную сеть в целом.

фи

1996

года он также

начал финансировать местные органы власти.

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

Таблица

Юридические и административные соглашения, применяемые

8.1.

в дорожных фондах ряда стран

Страна

Юридическая

Указ от

Гана

Надзор

основа

1985

Обществ .

г,

Вид общества Отдельное

Свой штат

Да

Что финансирует Источники доходов

Все расходы

Налог на топливо, транзит , плата за реги

агентство

страцию

Гватемала Венгрия

Закон от

Респ. Корея?

г.

Приказ КМ от

1989 1992 Япония"

1993

Отдельное

совет

агентство

Дорожный

Отдел дор.

г., закон от департамент

Да

департамента

г.

Закон от

1954

1989

г.

дополнения от

1994

Обществ.

г.

Дорожный

Отдел дор.

совет

бюро

Министерст-

н .Д .

Да

Содержание на

Налог на топливо, до

цион .ДОРОГ

роги , регистр., разное

Все обслуж .

Налог на топливо , на

гос . дорог и

лог на грузоподъем

трансферты му

ность авто, фин . вли

ниципал.

вания

Все обслуж . на

Налог на топливо и

цион . дорог ме

трансферты, налог на

стным прав.

вес автомобиля

Все обслуж. на

Налог на топливо,

во строи-

цион. дорог не

местн . сборы , общий

тельства и

которые акциз

бюджет

транспорта

ные расходы и

Нет

СКОРОСТ .дОРОГ

Латвия"

Приказ КМ от

1994

г.

Общ.-

Отдел дорож-

частный со -

ного управле-

ЦИОН .дорог

регистрация автомоб. ,

вет

ния

трансферты му

общий бюджет

Частный со-

Отдельное

вет

агентство

Частный со-

Отдельное

вет

агентство

Министерст-

Отдел Мин .

во транспор-

транспорта

Да

Все обслуж. на

Налог на топливо,

ниципалитетам

Новая Зелан-

Закон от

дия

дополнения от

1996 Малави

1953 г ..

Да

Все рас ходы

налог на топливо, ре

г.

Закон от

Плата за расстояние, гистрация

1997

г.

Да

Все расходы .

Налог на топливо , об

приоритет

служивание транзита,

штрафы , лицензии Румыния

Закон от

1996

г.

Да

та

Россия а

Закон от

1992

г.

Все расходы,

Налог на топливо и на

трансферты в

покупку авто.

регионы

Все расходы ,

Налог на горюче

дорожная

Федеральная Отдел федерал. дорожн .

Да

трансферты в

смазочные материалы,

служба

службы

регионы

на продажу автомоби лей

Закон от

ЮАР

1935

г.

Общ-частный Персонал в совет

и дополнения

Да

офисе дирек-

Все расходы на

Общий бюджет с

национ.ДОРОГИ

1986г .

тора дороги

США

Закон от

Йемен

1956

г.

Комитеты

Министерство Да

Работы для фе

Налог на топливо. на

конгресса

транспорта

деральных авто

продажу автомобилей

магистралей

налог на вес

Декрет от

Совет гражд. Отдельное

1995 г. Прези-

службы"

Да

агентство

Только обслужи

Налог на топливо ,

вание

штрафы, общий бюд жет

дента

н .Д .

нет данных.

Примечание : В дополнение к перечисленным фондам национальные фонды и подобные образования суще ствуют также в Бельгии , Люксембурге , Голландии , Швейцарии , Бенине , Центрально-Африканской Республи

ке, Мадагаскаре, Мозамбике , Руанде, Сенегале, Сьерра-Леоне , Танзании , Замбии , Зимбабве , Аргентине , Гвиане, Гондурасе, Азербайджане . Чешской Республике, Грузии , казахстане, Литве , Монголии , Словацкой

республике, Туркменистане, Украине и в Узбекистане. Недавно были основаны новые дорожные фонды в Иордании . Намибии. В Армении фонд находится в процессе регистрации . Правительство Швеции рассмат ривает вопрос о том , будет ли Шведская национальная дорожная администрация финансироваться лишь за счет платы за регистрацию автомобилей и налога на топливо а

(0.08

доллара за литр) .

национальный или федеральный дорожный фонд ;

дорожный фонд не является отдельным счетом, а представляет собой механизм для постоянного финан

включая членов без права голоса из Торговой Палаты и Министерства транспорта .

сирования дорожного бюджета;

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

94 Таблица

8.2.

Финансовые соглашения,

относящиеся к

некоторым

дорожным фондам до- Регулирующий

Размер налога Годовые

Страна

ходы"

(млн . орган

Механизм

Ф и нансовые

взносов

процедуры ,

долл.)

$0.05

Гана

за литр

Аудитор

правила

60 (1997)

Совет

Прямой депо-

Главный

Да

зи т

к о н т р о л е р или

независимый аудитор

$0.023

Гватемала

за литр

32(1997)

Годовой бюджет

Консолидиро-

Да

Главный

ванный фонд

$0 .095

Венгрия

за литр

233 (1997)

Годовой бюджет

кон тролер

Да 6

Консолидиро-

Главный

ванный фонд

Япония"

25%

от нало га

30000 (1995)

на топливо

Респ . Корея"

67%

от налога

5000 (1996)

50%

от налога

вым законом

фонд

В соот . с напого-

н .д .

64 (1996)

$0.065

за литр

Независимый аудитор

Главный

н .д .

контролер

Годовой бюджет

Консолидиро-

Главный

Да

ванный фонд

на топливо

Новая Зелан-

Да

вым законом

на топливо

Латвия

контролер

В соот . с напо го- Дорожный

580 (1996 -97)

Годовой бюджет

контролер

Прямой депо-

Да

Главный

зит

дия

Малави Румы ния

$0.065 бензин $0.074 дизель 25% от це н ы

16 (1998)

Советом

25%

от цены

до

250 (1997)

Механизма нет

нет"

США"

$0.032 $0.048 $0.004

Независимый аудитор

Прямой депо-

Независимый

Да

зит

до

640 (1993)

Годово й бюджет

аудитор

Консолидиро-

Да

Министерство

ванный фо нд

очистки н е ф ти

ЮАР

Да

зит

очистки н е ф т и

Россия"

к он т р о л е р

Прямой депо -

150 (1995)

финансов

н.д.

н .д .

Да

Годовой бюдже т

Дорожный

Да

Главный контролер

Йемен

бензин

21000 (1995)

дизель за литр

Главный

фонд

7 (1997)

Годовой бюджет

контролер

Прямой депо-

Главный

Да

ко нт рол е р

зит

н .д .

нет данных

Примечание : В дополнение к перечисленным фондам национальные фонды и подобные образования суще

ствуют также в Бельгии, Люксембурге , Голландии, Швейцарии , Бенине, Центрально-Африка нской Республи ке , Мадагаскаре, Мозамбике , Руанде, Сенегале , Сьерра-Леоне, Танзании, Замбии , Зимбабве, Аргентине, Гвиане, Гондурасе , Азербайджане, Чешской Республике, Грузии, Казахстане, Литве, Монголии, Словацкой

Республике , Туркменистане, Украине и в Узбекистане. Недавно были основаны новые дорожные фонды в Иордании, Намибии , в Армении фонд находится в процессе регистрации. Правительство Швеции рассматри вает вопрос о том, будет ли Шведская национальная дорожная администрация финансироваться лишь за

счет платы за регистрацию автомобилей и налога на топливо

- исключая бюджетные средства; б - стандартные правительственные правила; в - национальный или федеральный дорожный фонд. г - дорожный фонд не является отдельным расчетным

(0.08

доллара за ли тр) .

счетом, а представляет собой ме ханизм, регулирую

щий распределение дорожногобюджета: д

ожидается на уровне

0.044

доллара за литр после пер еутверждения налога на топл иво .

Республика Корея и ЮАР имеют необычные

ливо, после

1988

года данный налог был отме

дорожные фонды. Дорожный фонд Республики

нен.

Корея не является отдельным счетом , он пред

как механизм по управлению финансами нацио

ставляет собой механизм по распределению час

нальной дорожной сети , которые сейчас посту

С этого момента фонд начал действовать

ти налогов , предназначенной дорожным органи

пают

зациям. Данные фонды не управляются отдельно

фонда. Задачей дорожного фонда является уве

от консолидированных счетов. По отношению к

личение эффективности и повышение финансо

ним

финансовых

вой дисциплины в операциях по финансирова

процедур и договоренностей . Дорожный фонд

нию всей дорожной сети . Это не связано с бюд

не

ЮАР до

существует

специальных

1988 года в основном финансировался

из средств, собранных в качестве налога на топ-

виде

грантов

из

консолидированного

жетным финансированием . В ЮАР налог на топ ливо был восстановлен в

1998 году.

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

Пример

Фонды городских дорог

8.2.

ГОНДУРАС. В

1996

Г ОДУ в городе Сан Педро

Сула был основан дорожный

фонд,

распределяются

на

основе

м еста

регис трации ,

управляемый

доходы от налога на топливо на основе общей про

муниципалитетом. Дорожный фонд управляется со

тяженности дорожной с е ти региона в общей систе

ветом, который состоит из председателя (мэра го

ме дорог страны . Данные до ходы также дополняют

рода), заместителя председателя, секретаря и де

ся фондами из централь ного

вяти представителей от частных компаний , имею

финансовыми поступлениями. Фонды финансируют

бюджета и другими

щих право голоса. Данные члены совета представ

работы , связан ные с содержанием и т е кущи м ре

ляют предпринимателей, инженерный корпус, рабо

монтом городс ких ул и ц и дорог. Годово й бюджет , а

чую силу , дорожно-транспоргный комплекс и прес

также годовой о т чет фонда долж ны публиковаться в

су .

местной прессе .

Назначения

производит мэр ,

выбирая

одного

представителя из трех ка ндидат о в от каждой орга низации .

Совет нанимает сво й

персонал . Доходы

ЮАР . Городские дороги , нах одя щи е с я в зонах

фонда состоят из местных налогов, платы за реги

городского

страцию автомобилей , штрафов, платы за парковку

правительствам и ,

и других доходов,

родского

поступающих из муниципального

транспорта , а

финансируются

та кже

транспорта ,

грантами

одного

из

местными

из

фонда

комитетов

го

дорож

бюджета . Общий размер до ходов составляет при

ного совета ЮАР . Изначальная идея состояла в час

мерно

ти чном

миллиона долларов в год . Основные расхо

финан сировании

фо нда за

с чет сборов

ды дорожного фонда связаны с содержанием до

пользователей городскими дорогами . Однако дан

рожной сети ,

ные сборы не были введе ны . Вме сто этого фонд

другие

однако , фонд также

проекты .

Деятельность

финансирует и

фонда

ежегодно

подвергается проверке независимым аудитором .

городских

30 ЛАТВИЯ . В новлением

1994

году в соответствии с Поста

Кабинета

министров

муниципалитеты

городов Риги , Даугавпилса , Лиепая , Елгавы , Вентс пилса

Юрмалы

получили

право

создавать

свои

дорог

ф и н а н с и руетс я

дорожного фо нда ( в

из

центрального

гг . сумма составляла

1986-87

миллионов долларов) , в н ас т о я ще е время размер

центрального финансирова н ия равняется примерно

миллионам долларов в год . Средства фонда ис

пользуются для финансирова ния проектов развития

городского

транспорта

городской

транспортной

дорожные фонды для финансирования муниципаль

инфраструктуры .

ных дорог.

переданы девят и провинциям . В будущем фонд го

Фонд управляется

советом,

назначае

Основны е

функции

фонда

были

мым муниципалитетом . Председатель местного до

родского

рожного отделения Министерства транспорта дол

мощь, так как каждая про винция будет регистриро

транспорта

планирует

со кр ащать

эту

по

жен входить в состав членов совета. Доходы фон

вать

дов включают трансферты из центрального дорож

транспорта будет исполнять функци и координатора

ного фонда ,

национальной

цию и

30%

от ежегодной платы за регистра

из средств , полученных в качестве нало

27%

га на топливо. Доходы от регистрации автомобилей

Характеристики

фо нд .

Центральный

дорожной

полити ки,

городского

разрабатывать

ровать национальные прое кты .

вых

законов,

основном

колониях

это

происходило

Великобритании

Танзании и Замбии) .

дорожных фондов

фо нд

стандарты и методологии , а также будет финанси

бывших

существующих

разных

свой

(Лесото,

некоторых странах в

результате негибкого законодательства возни

стран

кали проблемы. Например , в случае , если за конодательство устанавливает принцип разде

Административные и финансовые особен

ления доходов ,

поступающих от налога на топ

ности существующих дорожных фондов могут

ливо, схема разделения не может быть изме

быть рассмотрены путем разложения их дея

нена без изменения базового закона (пробле

тельности

ма Румынии). В случае, если в базовом законе

на

11 областей.

Более детальное

сравнение

систем

управления

фондами

Японии,

Новой Зеландии

дорожными

США

Законодательная основа

Большинство дорожных фондов были ос в

тельством

дента ров.

или

соответствии или

основным

основываясь

на

законода

указах

постановлениях кабинета

Данные

указы

представляет

большие

трудности,

такая ситуация сл ож ил ас ь в Мозамби ке и Йе мене. Дорожный фонд Йемена попытался ре

приводится в приложении 4 .

нованы

не были учтены ка к и е - л и б о детали, внести их в

будущем

достаточно

прези

минист

типичны

для

Западной Африки и были использованы также

шить данную пр о бл е му путе м вв еде ния в с о став своего сов ета двух членов без права го лоса, одного от Торговой палаты,

второго от

Министерства транспорта. Договоренности о надзоре

Надзор

за

деятельностью

в Мозамбике и Йемене . Лишь небольшое чис

дорожных

ло фондов было основано на основе финансо-

общественным советом,

фондов

большинства

осуществляется состоящим

частно из пред-

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

ставителей ключевых министерств и основных

средств ,

пользователей

сбора

стью

других

альными

дорог .

Надзор

фондов

деятельно

осуществляется

департаментами

министерств .

за

специ

правительственных

качестве

расходы не могут превышать

общих доходов фонда).

дорожного

административные процентов от

В целях обеспечения

уверенности, что сотрудники фонда обладают

достаточной квалификацией в области финан

счет представителей

сов, некоторые фонды (например, в Гане), на

том

числе

совета

общие

по

членов

Замбии

надзору за фондами происходит в основном за ций ,

Увеличение

собранных

(в

от различных организа и

неправительственных ,

нимают

персонал

качестве

консультантов ,

включая представителей от предприниматель

другие (например , в Лесото) , заключают спе

ских

циальные договора с аудиторскими фирмами .

обществ,

дорожно-транспортного

ком

плекса , фермеров. Один член совета назнача ется

председателем

или

независимым

Расходы

пред

седателем. Совет, состоящий из представите

Некоторые дорожные фонды финансируют

лей различных обществ, существенно повыша

лишь эксплуатацию дорог (например, в Латин

ет уровень отчетности, так как он действует по

ской Америке),

принципу

содержание и отдельные работы по ремонту ,

защиты

общественных

интересов

другие фонды

финансируют

(как в Йемене и Замбии) и регулярно публику

восстановлению,

ет в прессе отчеты о деятельности фонда (как

вых дорог, остальные финансируют все расхо

Кении,

Латвии

Замбии) .

Члены

также

по

строительству

но

совета

ды, связанные с дорогами. Существуют и дру

обычно избираются на три -четыре года и мо

гие примеры. Дорожный фонд ЮАР финанси

гут бьггь переизбраны на новый срок.

рует толь ко

н а ц и о н ал ь н ы е дороги,

фонд Ар

гентины финансирует провинциальные дороги

СТатус фондов

по принципу разделения затрат

Большинство фондов имеют статус неза

ральный дорожный Траст-Фонд США финанси

50/50,

феде

висимых организаций, особенно в случаях, ес

рует в основном капитальные работы, прово

ли финансовые средства распределяются сре

димые на федеральных дорогах (большинство

ди нескольких организаций . Управление этими

штатов имеют свои собственные транспортные

организациями

фонды, которые призваны финансировать до

осуществляется

руководством ,

назначаемым советом. Однако несколько фон

роги ,

дов управляются

штата). 13

вышестоящей доро жной ор

ганизацией , что при водит к конфликту интере

находящиеся под юрисдикцией данного

случаях ,

сов . Управление фондом как простым банков

работы,

ским счетом (как в Кении до

опасность ,

года) сейчас

1997

когда

связанные что

фонд финансирует

расходы

дорогами , по

все

создается

строительству

но

вых дорог вытеснят финансирование работ по

крайне редко .

эксплуатации существующей сети дорог . Что

Штат сотрудников

бы

Для управления фондом практически все

тельство может определить, что " з ада ч е й фон

гда нанимается определенный штат сотрудни

да является финансирование содержания, ре

ков . Назначение на дол жность обычно произ

монта и строительства всех типов дорог" , да

водится

руководством

фонда .

Штат

не

допустить

такой

ситуации ,

законода

транс

лее , определяя , что строительство новых дорог

миллио

мо жет фи нансироваться лишь "после того , как

человек , штат до

выполнены все работы по ремонту и содержа

портного фонда США, с оборотом

580

нов долларов, составляет

рожного фонда Латвии,

с оборотом

мил

н и ю дорог" . Законодатели Малави пошли еще

лиона долларов, составляет три человека, фе

дальше,

деральный дорожный фонд России

строительство новых дорог не мо жет тратиться

сотрудников, которые управляют

нанимает

640

мил

более

законодательно

10%

закрепив ,

что

на

от общих доходов фонда. Дорож

лионами долларов. Совет дорог ЮАР при шта

ный фонд Республики Кореи ограничен в фи

те

10-12 человек управляет фондами равными 150 миллионов долларов . Главная опасность

нансировании

заключается

нанять

циям , не могут быть использованы для приоб

большой штат (как в Центрально -Африканской

ретения земли . Это вызв ано тем, что со стои

Республике ,

том ,

что

фонд

может

человек), и работни ки не будут

пример,

мостью

новых дорожных проектов .

средства ,

земли

предназначенные

имеется

возможность

На

провин

произво

обладать достаточной финансовой и экономи

дить

ческой квалификацией . В целях избежания та

рожная организация, которая непосредственно

кой ситуации некоторые фонды имеют ограни

производит дорожные

чение

всего определить реальную стоимость необхо

ре

не

на административные

более

процентов

расходы

от

разме

общей

суммы

в севозможные

манипуляции

работы ,

и только

до

может лучше

димого участка земли, отводимого под дорогу.

Иен г.Хеггие , Пьер Вискере

Источники доходов

летнюю программу развития дорог и после ут

Доходы большинства дорожных фондов со ставляют налоги на топливо,

цию

автомобилей,

сборы

плата за регистра

за

верждения ее дорожным советом Министерст во финансов у ста н а в л и в а е т соответствующую

международный

ставку налога. В Новой Зеландии Министерст

транзит и штрафы за перегрузку транспортных

во ф инансов у станавливает средний коэффи

средств. Некоторые страны имеют специальные

циент возврата средств для всех новых дорог,

процедуры, обеспечивающие уверенность в том ,

затем Трансфонд подготавливает националь

что налог на топливо платят исключительно поль

ную

зователи дорог (Япония , Новая Зеландия, США) ,

данном коэффициенте, в с а м о м конце Мини

или обеспечивающие возврат суммы уплаченно

стерство финансов корректирует размер нало

го

налога

владельцам

дизельного

транспорта

(Латвия, Мозамбик) . Некоторые дорожные фонды

га

дорожную

программу.

на топливо для

основываясь

на

обеспечения исполнения

данной программы. В Малави совет самостоя

получают часть своих средств от других налогов

тельно устанавливает размер платежей, затем

(налог на предпринимательство в Грузии, специ

дает их на рассмотрение министра общест

альный акцизный налог в Республике Корее, на

венных работ и после представления министру

лог на продажу автомобилей в России и США)

доказательств того, что данный тариф не всту

или из средств центрального бюджета (дорож

пает в противоречие с фискальными интере

ные фонды ЮАР и Гондураса являются единст

сами

венными фондами, получающими часть средств

публикуется в

из центрального бюджета страны) . Большинство

процедура установлена и в Намибии. В США

фондов

предпринимают

систему,

при

которой

попь~ки

лица,

не

обеспечить

использующие

страны,

тариф вступает в

действие и

официальной прессе. Похожая

размер сборов устанавливается отдельно от общего бюджета. Удивительно,

дороги , не платят налог на дизельное топливо .

но

некоторые

фонды

не

имеют другой си стемы изменения ставки нало Налог на топливо

га ,

Налог на топливо обычно устанавливается

лирующее деятельность дорожного фонда (на

как определенный сбор с литра топлива или

пример, в Грузии и Румынии), либо механизм

как

подразумевает участие слишком многих мини

процент

от

стоимости

переработанного

топлива, или от оптовой цены . тема

обеспечивает

Данная сис

уверенность

том ,

что

кроме как изменяя законодательство , регу

стерств, что делает его слишком сложным (как

в Мозамбике) .

сумма налога будет отделена от ввозной по шлины,

налога на продажу и акцизного

налога

Отложениедоходов

и что полученные средства будут зачислены на

Некоторые дорожные фонды представля

консолидированный счет . Япония и Республика

ют собой просто кредитные линии, казначей

Корея являются исключениями . В Японии

ство кредитует некоторые налоги и

от

налога

на

топливо

зачисляется

25%

нацио

нальный дорожный фонд, в Республике Корее

67.5gfo

налога на бензин и дизельное топливо

зачисляются

в дорожный фонд . Данная старо

модная система сбора средств

может при ВО

дить к фискальной

косности , если только дан

ный

корректируется

процент

не

вместе с изменением

регулярно

Новая Зеландия, США). платит

Правительство часто

определенный процент

остаткам на

да нном

счету,

тем

прироста

по

самым давая

понять, что это отдельный фонд. В некоторых

странах (особенно с устаревшей системой до рожных фондов, как

например,

Танзания) средства с н а ч ал а

ставки самого налога .

зачисляет

их на определенный счет в бюджет (Япония,

Мозамбик и

начисляются

на

консолидированный счет, а затем переводятся Корректировка платежей

в дорожный фонд. Данная система часто рож

Так как большинство доро жных фондов ус

дает проблемы. Все большее число стран (Га

танавливают

размер

дорожного

пользуя государственный

тарифа ,

ис

налоговый ме ханизм ,

на , Малави, Новая Зеландия, Румыния, Йемен) принимают

законодательство,

они вынуждены следовать обычной бюджетной

зачислять плат е жи

процедуре

корректи

прямую в дорожный фонд.

Наблюда

(Лесото,

ровки

в случае необходимости

размера

тельный

совет

данных фонда

плате жей .

часто

определяет

уро

позволяющее

п о льз о в ателе й

дорог

на

В других странах

Сьерра-Леоне) зачисление средств

на консолидированный счет является лишь бу

вень сборов и рекомендует их кабинету мини

мажной трансакцией, сами средства напрямую

стров

зачисляются в дорожный фонд.

их в

или министру финансов

бюджет

(такая

система

для

включения

используется

Лесото, Йемене и Замбии) . В Японии Мини стерство

строительства

подготавливает

пяти-

Финансовые правила Данные

управления

правила

фондом.

регулируют

Некоторые

процесс

фонды

не

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

имеют специальных правил, полагаются

на

процедуры

либо

полностью

государственного

поставлены;

аудита. Другие имеют правила, которые чрез мерно

громоздки

не

всегда

предоставляют

проблемы,

средств :

кто

•

за

получение

средств

из

ют правила аудита и годового отчета). Договоренности по аудиту подвергаются

назначенным

ауди

или

рекомен

быть как местной компанией, так и международ

как

влияние

это

денежные средства переводились

рай

недостаток документов для проверки коли

собраны. но

таможенные

ны й счет ;

•

значительная

часть

средств,

собранных

нефтяными компаниями, пропадала до мо

рассмат

мента внесения на счета дорожного фонда, средства

Процесс аудита обычно включает в себя провер ку некоторых схем финансирования,

были

доноров.

может

иностранных

средства

органы переводили их на консолидирован

ной. Современная практика отдает предпочтение

риваться

сбором

был быть уплачен в дорожный фонд;

•

дованным главным контролером, который может

международным аудиторам,

со

чества налога на топливо , который должен

торской проверке офисом главного аудитора или частным аудитором,

связанные

без указания счетов дорожного фонда;

• фондов

управление

онные казначейства и коммерческие банки

фонда, как снимаются средства, не определя

Большинство

финансовое

Заключения аудиторов подчеркивали сле

дующие

достаточные гарантии (то есть не определяют, ответственен

слабое

счетами фондов .

пропадали

как в

момент

перево

да их на счета Министерства обществен ных работ, так и в момент их перевода со

осуществ

ляемых дорожным фондом . Комментарии ауди

счетов министерства на счета фонда.

Заключения аудиторов регулярно отмеча

торов включаются в годовой отчет.

ли

проблему

Проблемы типичных

средств :

дорожных фондов

•

несанкционированной

траты

средства фонда использовались для опла ты труда гражданских служащих;

в период 70-ых и 80-ых годов много до рожных фондов

было учреждено

в Африке

•

несмотря на то , что фонды были основаны

с целью финансирования эксплуатации до

Восточной Европе, немного в Латинской Аме

рог, на их средства приобретались авто

рике .

мобили и производился ремонт государст

Недавние исследования помогли лучше

оценить, что было сделано и почему .

венных и парламентских зданий;

Наиболее ранней критике в деятельности

•

средства фонда использовались для опла

данных фондов подвергался принцип сбора и

ты

откладывания

строительство домов, покупка мебели для

средств,

а также

использование

внебюджетных средств (Мак Клеари,

1991

г.) .

офисов,

Данные возражения везде были хорошо моти вированы

должны

сводились

тому,

минимизировать

что

фонды

посторонних

счетов:

счета

за

коммунальные платежи и

отели,

на раз

личные вознаграждения ;

•

неблагоприятную

несмотря на то, что средства предназнача

лись для финансирования работ по содер

фискальную практику откладывания средств и

жанию и текущему ремонту дорог,

приносить

то использовались для оплаты капитальных

некоторую

компенсировать

прибыль ,

остаточную

что

должно

финансовую

не

работ.

эластичность. Однако наиболее сильным аргу

Отчеты аудиторов также отмечали различ

ментом является то, что такие фонды, как ми

ные организации, которые,

нимум фонды первого поколения,

их услуг ,

просто

не

работают." Они не обеспечивают стабильного

они час

•

несмотря на оплату

ничего не производили:

производились

платежи

за

автомобили,

и достаточного притока средств и не способ

которые

ствуют закреплению финансовой дисциплины .

если и были поставлены , то другим лицам;

Данное утверждение подтверждается зультатами

фактом,

аудиторских

проверок,

что деятельность

подвергалась техническому

первых фондов аудиту,

ре

•

также

если

не та

провеска дорог

никогда

не

были

некоторых

показывала,

поставлены,

отремонтированных

что

они

находились

плохом состоянии;

•

ковой и проводился, то его результаты не пуб

средства

использовались для

укладки

мм слоя асфальтобетона на вновь строя

ликовались. Опубликованные аудиторские от

щихся

четы

действительности оказывалось , что дороги

отмечают

четыре

типичные

проблемы :

сложности со сбором средств; произведение не санкционирован ных трат средств

фондов ;

платежи за товары и услуги, которые не были

дорогах.

Однако

при

проверке

находятся в жалком состоянии ;

•

подрядчику были переведены средства на строительство

трех

водостоков ,

однако,

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

при

проведении

проверки

ни

один

из

во

ют

достоков не был найден .

В заключении отмечали слабое финансо вое управление и отчетность,

новном

суммы

налога

на

продажу

акцизных

сборов, что приводит к прекращению при вызванные в ос

недостатком инструкций

и правил

тока средств в доро жные фонды.

•

по

Чрезмерные доходы дорожного фонда. случаях слишком

контролю и управлению фондом . Плюс ко все

сборов

му

средств . В таких случаях другие министерст

многие

фонды

не

имели

бухгалтерского

высокого уровня дорожных

возникает

штата и не вели отчетности зачисленных и по

ва

снятия части избьпочных средств , а часто и

аудиторских

отчетах

отмечапись

•

невозможность

счетов

из-за

целью

годов (дорожный фонд на Филиппинах был

от

сутствия документации;

создан в 50-х годах по подобию федерально

отсутствие банковской документации , под

го дорожного Траст-Фонда США) , а также в

тверждающей движение средств на счетах

ЮАР в

фонда ;

от общей суммы налога на топливо поступа

отсутствие документации

по

записи

году. В ЮАР около одной трети

ло в дорожный фонд. После отмены сбора в

что

каждый литр . данная ситуация привела к из

1988

существовали

1988

выполненным

о том ,

средства

году , в фонд поступало

0.15

доллара за

были переведены муниципалитетам , одна

бьггку средств , находящихся в распоряжении

ко ,

фонда , и возникла реаль ная угроза того , что

отсутствовало

подтверждение

получе

фонд начнет строить э ко н о м и ч е с к и невыгод

ния средств ;

•

ция возникла на Филипп инах в начале 70-х проверки

работам;

•

" р е йды "

требовать закрьггия фондов. данная ситуа

сле

дующие проблемы:

•

предпринимать

переизбьггок

траченных средств.

могут

фондов

производились

завышенные

платежи ,

ные дороги. С целью недо пущения этого вся

также платежи без подтверждающих доку

кие сборы в дорожный фонд были отменены.

ментов .

Дорожные фонды также страдали от дру

Организация дорожных

гих проблем, часто связанных с общей ситуа

фондов,

цией в стране, как например:

на коммерческой

•

Законодательные

проблемы.

Дорожные

фонды страдали от несовершенного зако нодательства,

так

как

часто

Выше отмечапись причины, которые побу ждают изменя ть структуру действующих фон

ные акты принимались в спешке и без про

дов или даже регистрировать новые . ДЛя ор

ведения основательного анализа .

ганизации нового фонда необ ходимо ответить

Как ре

на три группы вопросов :

тиворечий, размытостей и не было доста точной гибкости.

Стратегические вопросы:

•

рода дорожный

фонд

необходим

стране ,

ния

сети он будет п р и з в а н финансировать?

средств

среди

различных

ры деления средс тв

дорожных

•

с другими фондами ,

как результат, данный процесс происходил

Недостаточность

средств

для

•

вал

полную

стоимость

оставляя

произведенных

разницу

для

оплаты

•

сложности

ра

•

из

получением

средств из этого бюджета .

М ногие м и н и

стерства

позиции ,

фонды

придерживались

уже

получили

причитающиеся

какую

законодательная

часть

база

дорожной

необходима

Какого рода контроль дол жен быть уста

Технические

вопросы

общей

политики :

•

Каковы

и ст очн и к и

д о ходо в

фон да

•

Каков

проце с с

ко р р е кти р о в ки

ставки та

рифа?

•

Как добиться и сключения лиц, не исполь

Задержка платежей со стороны нефтяных

зующих доро жную

компаний. Обычно в ситуации, когда госу

щиков налога на дизельное топливо?

дарство имеет задолженности перед неф тяными

компаниями ,

последние

удер жива-

куда

должны зачислять ся средства?

средства и не имеют права требовать до полнительных фондов .

Какого рода затраты фонд призван финан сировать ?

что

им

Как фонд будет управляться (через какую организацию )?

средств государственного бюджета, часто возникали

именно

новлен за деятельностью фонда?

дорожных

фондов . В случаях , когда фонд не оплачи бот,

Какая

для функционирования фонда?

спонтанно и был сильно политизирован .

•

Какого

Не существовало механизма распределе фондов. Многие фонды не имели процеду

•

основе

законодатель

зультат, законы содержали множество про

•

управляемых

сеть ,

из

числа

платель

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях -'---------:.-----:..:-:.:~ _ __'___ ______'.....:....::..~.::....:...::...:..::..:..:.::..::...:..=~~_____' _ _~ _ _____'..::...;.

100

Каковы процедуры распределения средств

•

заций?

процедура

перевода

средств

до

Управленческие вопросы:

Каковы принципы договоренности о разде

•

Какова

рожным организациям?

фонда среди различных дорожных органи

лении затрат между фондом и

ние дорожным фондом?

• •

органами на содержание местных дорог?

Пример В.З.

•

местными

Как осуществляется ежедневное управле

Какие правила необходимо разработать? Как проверяется деятельность фондов?

Отложенные средства против коммерциализации.

Коммерциализация существенно отличается от

совета представляют пользователей дорог и при

системы " зах в ата " части бюджетных средств . Пер сонал Всемирного Банка не принимает последний

Точка зрения Всемирного Банка

званы защищать их интересы.

•

Совет имеет небольшой секретариат, который

вариант, который, к сожалению, являлся характер

управляет фондом на ежедневной основе , в со

ным для дорожных фондов Латинской Америки и

ответствии с опубликованными законодательны

Африки в 70-х и 80-х годах . Прямая система отло

ми актами . Независимый финансовый и техниче

женных поступлений никогда эффективно не работала.

ский аудит должен осуществляться либо главным

Это ясно показано во многих работах Всемирного Бан

контролером , либо независимым аудитором, на

ка .

значенным главным контролером.

Система коммерциализации данного

сектора

не

всегда принимается в странах с неэффективной бюд

В качестве дополнительных элементов можно от

жетной системой . Наоборот , этот процесс часто явля

метить,

ется частью общего переосмысления роли правитель

содержание всех дорог (включая местные дороги, ос

что

идеале

фонд

призван

финансировать

ства в жизни общества, как это происходило в Новой

новываясь на принципе разделения затрат с местными

Зеландии, в стране с достаточно стабильной системой

правительствами

фискального управления.

ность за различные элементы дорожной сети должна

Процесс

коммерциализации

рассматривает

самоуправлениями),

ответствен

быть недвусмысленно закреплена за компетентными

дороги в условиях свободного рынка как предмет

должностными

купли-продажи услуг и,

осуществляться в соответствии с передовыми приме

ние

дорогами

как

конечном

счете, управле

коммерческим

предприятием .

Данная система базируется на четырех принцип ах :

Пользователи дорог платят определенный сбор ,

•

не связанный с другими налогами , зачисляемыми в

лицами,

управление дорогами должно

рами бизнес практики . На самом деле, после того как учреждается совет представителей , его члены настаи вают на управлении дорожными

организациями

со

ответствии с бизнес практикой.

центральный бюджет . Данный сбор обычно состоит

Некоторые дорожные фонды уже имеют про

из двух или трех частей : годовой платы за регистра

цедуры, при которы х дорожный тариф не является

цию автомобилей (или в некоторых странах только

составной

платы за регистрацию грузовых автомобилей) , сбо

Вместо этого дорожный фонд имеет форму обще

ра на содержание дорожной сети ,

который часто

частью

консолидированного

ственного предприятия .

бюджета .

Совет самостоятельно ус

прибавляется к цене топлива, и, возможно , платы за

танавливает

потери от заторов на дорогах, которая используется

рассмотрение

для управления ими .

транспортный сектор , и после доказательства того,

Введение данного тарифа не связано с другими

•

доходами ,

поступающими в

консолидированный

размер платежей, в

министерство,

что дорожный тариф

затем

дает их

на

ответственное

за

не входит в

противоречие с

фискальной политикой государства , публикует став

бюджет . Министерство финансов часто вовлече

ку тарифа в официальной прессе. Сбор дорожного

но

тарифа более не осуществляется правительствен

процесс

конвертации

существовавших

по

ступлений , предназначавшихся для обслуживания

ными

дорог, в эквивалентный налог на топливо, но на

практика отложенных доходов. В качестве альтерна

этом роль министерства заканчивается . Все до

тивы сбор дорожного тарифа осуществляется в со

полнительные поступления должны

ответствии

производить

ся напрямую пользователями дорог . В этом и со стоит основная цель

пользователи дорог платят

организациями,

и,

соответственно,

заключенными

отпадает

договоренностями

нефтяными компаниями и правительственными уч

реждениями , которые переводят собранные средст

за использование дорожной сети, они знают , за

ва напрямую в дорожный фонд. Одним из наиболее

что они платят , и имеют право требовать соот

активных сторонников данной системы является Ми

ветствующего состояния дорожной сети .

нистерство финансов, так как это повышает уровень

Средства зачисляются в дорожный фонд , к о т о -

•

сбора средств и улучшает финансовую дисциплину.

пред

Позиция Министерства общественных работ несколько

ставителей организаций, объединяющи х пользо

х о л о д н е е, так как оно получало некоторые преимуще

вателей дорог и предпринимательские общества.

ства при слабой финансовой дисциплине .

рый управляется

советом,

состоящим

из

Как минимум половина членов совета не связаны выдвигаются

Источник: Меморандум дорожных советников

своими организациями. Существует независимый

Всемирного Банка и старшего директора по управ

председатель. Данная структура призвана уста

лению МВФ

правительственными

органами

навливать подобие рыночной дисциплины. Члены

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

Пример

101

Коммерциализациядорог: позиция Министерства финансов Иордании

8.4.

"Для начала мы должны подумать о дорожных

нечном счете не должны уходить из дорожного сек

фондах как о модели организации, при которой по

тора . Мы хотим видеть четкое разделение доходов

ставка услуг и управление фондом коммерциализи

консолидированного бюджета и средств принадле

ровано, и финансирование работ , связанных с до

жащих дорожному фонду. В доходы фонда должны

рожной сетью, осуществляется из средств, собран

зачисляться

ных с пользователей дорог, то есть дороги должны

сматривались для дорог годовым бюджетом.

имеет

организация ."

никаких

Мое

возражений

министерство

против

не

установления

те

поступления ,

которые

преду

В-шестых, мы желаем видеть управление фон

управляться как предмет бизнеса, а не как бюро кратическая

лишь

дами,

осуществляемое

независимым

советом,

со

стоящим из представителей ка к частного сектора ,

" с в о б од н ая

так и предпринимательских обществ , данный совет

поставка услуг", но это требует не только организа

должен быть свободен от превалирования интере

цию дорожного фонда, но и полное переосмысле

сов некоторых групп .

принципа

"пользователь

платит"

или

В-седьмых,

ние подхода к дорожному сектору . Позвольте обра

мы

ожидаем,

что

ежедневное

тить ваше внимание на несколько моментов относи

управление фондом будет осуществляться секрета

тельно учреждения дорожного фонда .

риатом,

Во -первых , для нас необходима уверенность в том,

что

учреждение

дорожного

частью долговременного

процесса

фонда

является

коммерциализа

ников

состоящим

имеющим

из

профессиональных сотруд

ясно

определенные

задачи

на

год .

В-восьмых, мы желаем видеть ясную отдачу от

ции дорожного сектора, а не представляет собой

вложенных

попытку уклонения от бюджетной дисциплины.

является система общественных дорог , не требую

Во-вторых,

для

нас

является

важным ,

чтобы

средств .

Нашей

долгосрочной

целью

щая государственны х субсидий .

усилия фонда были сконцентрированы , в основном ,

В-девяты х, мы не должны отрицать , что с точки

на содержании дорог . Мы х о т и м быть уверены, что

зрения фискальной политики топливо представляет

мы

регулярно

обслуживаем

то ,

что

уверенность должна быть до того ,

имеем,

и эта

как мы начнем

В-третьих, мы желаем видеть фонд в роли по представлять

производителя услуг.

собой

исключительно

общественности

строить что-либо новое . требителя , а не

собой

отдельное

Он должен

агентство

ясно

важный

элемент.

Поэтому

администрация доро жного фонда должна объяснить причины

неадекватного

увеличе

ния налога на различные виды топлива.

В заключении только

наше

мы х о т е л и

понимание

бы

подчеркнуть

необ ходимости

не

создания

определенными задачами и в идеале должен рабо

фонда , но и наше желание начать процесс е го реги

тать как фильтр, через который проходят все расхо

страции . Однако мы х о т и м иметь твердую уверен

ность в том , что мы создаем правильный фонд, ко

ды.

В-четвертых , мы ожидаем, что доходы фонда будут поступать от пользователей дорог , а не как отложенные

налоги .

Это

не

означает ,

что

торый будет базироваться на проверенной бизнес практике ".

прави

тельство выносит фонд за рамки консолидирован

Источник: Те кст выступления Министра финан

ного бюджета, но все действия , связанные с этим,

сов Иордании, Его Превосходительства Сулеймана

должны производиться С большой осторожностью .

Хафеза от

июня

1997

года.

В -пятых, основополагающий ПрИНЦИП . Доходы фонда, поступающие от пользователей дорог , в ко-

Стратегические вопросы

ла. Более того, при учреждении нового дорож

Какого рода фонд нам необходим? Это

ного фонда необходимо иметь как можно бо

наиболее важный вопрос. Существует четыре

лее широкую поддержку. Это, в свою очередь,

широких выбора и множество вариаций . Пер

обычно означает обеспечение финансирования

вый вариант

городских и сельских дорог , что обеспечивает

- это создание фонда, призванно

го финансировать лишь национальные дороги

(как, например , в ЮАР и США) . Данный вари

ант если

не

является

только

особенно

средства ,

привлекательным ,

полученные

от

пользо

поддержку местных вла стей .

В соответствии со вторым вариантом уу

реждается фонд,

который финансирует лишь

квалифицированные

вателей дорог, могут быть ограничены распре

национальной

делением среди дорог национальной сети, или

средства

расходы

дорожной

грантов

по

сети ,

оказывает

содержанию а

также

поддержку

на

мест

каждый местный субъект власти владеет соб

ным администрациям

ственной дорожной сетью (как в США). Боль

сия). Данная система имеет несколько сильных

(Корея ,

Латвия

Рос

шая часть доходов обычно поступает в резуль

сторон. С одной стороны, фонд оказывает фи

тате уплаты налога на топливо . Данные доходы

нансирование всех дорог,

должны

ны , он имеет право ограничивать финансиро

использоваться

для

финансирования

всех типов дорог. Заниматься финансировани

ем лишь части дорог не имеет большого смыс-

но с другой сторо

вание региональных доро жных проектов .

Третий вариант является вариацией

вто

Какая законодательная база необходима

рого. Его примером является дорожный фонд Латвии.

соответствии

законодательством

для функционирования фонда? Создание до

дорожный фонд финансирует местные дороги,

рожного фонда может осуществляться

однако,

из трех путей: используя закон о финансах, в

местные

власти

имеют

право

учреж

дать свои собственные дорожные фонды, при

странах

званные

права;

управлять

полученными

средствами.

использующих путем

принятия

английскую указа

одним модель

президента

или

При регистрации своего фонда муниципалите

постановления кабинета министров ; или путем

ты обязаны включить в состав совета фонда

принятия

регионального

Министерства

варианта являются наиболее простыми . Закон

транспорта , а также обязаны ежегодно публи

о финансах часто дает Министерству финан

ковать в прессе годовой отчет о деятельности

сов право открывать для определенных целей

фонда . Это весьма новый подход.

специальный счет ,

представигепя

Последний

закона .

Первые

два

и во многих странах зако

реги

нодательство разрешает президенту, кабинету

ответственного за финанси

министров или министру издавать указ об уч

вариант

страцию фонда,

специального

подразумевает

рование всех дорог, однако, финансирование

реждении дорожного фонда . Данный

местных

основе

может подразумевать как просто публикацию

принципа разделения затрат (Гана , Новая Зе

указа в официальной прессе, так и требовать

дорог

осуществляется

на

процесс

ландия и Замбия) . Данный вариант во многом

получения одобрения парламента или кабине

представляется

та министров. В идеале официальное сообще

полнительные

цессом.

идеальным ,

сложности

случае,

виды дорог,

то

если

но

он

вносит

управление

финансируются

появляется

до про

ние должно содержать информацию о том, что

все

открыт специальный счет для дорожного фон

необходимость

да ,

цели создания фонда,

источники доходов

создании национальной дорожной программы ;

фонда и процедура управления фондом . Одна

в заключении с регионами соглашений о прин

ко в большинстве случаев необходимо декла

ципах

рировать , что был создан специальный дорож

разделения

регионами

затрат;

процедур

по

согласовании

управлению

своими

частями фондов, а также в разработке общих

ный фонд,

детально

описывать договоренно

сти по взаимодействию фонда с другими ор

процедур финансового и технического аудита .

ганизациями

Однако, если данные сложности преодолены,

управления им (пример

этот

вариант ,

вероятно,

является

подробно

описывать

порядок

8.5).

наиболее

предпочтительным среди всех остальных .

Пример

8.5.

Официальная информация об открытии специального счета (дорожного фонда) в Лесото

ОФИЦИАЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИЯ

N!!179

Финансовый приказ (дорожный фонд) от

от

1995

г.

Используя право, предоставленноемне частью 16А Закона о финансах. я

Д-р МОКЕТСИ СЕНАОАНА Министр финансов и экономического планирования принял следующее решение: Ссылки и вступление

1. Данная

информ ация может рассматриваться как финансовый приказ (дорожный фонд) от

1995

года и

вступает в силу с момента его опубликования в официальной прессе. Организация специального фонда

Организуется специальный фонд, который носит название Фонд помощи дорогам .

Д-р М . Сенаоана Министр финансов и экономического планирования

Данная процедура имеет два недостатка.

Во-первых,

устанавливается

лишь

временная

дированный счет и лишь потом переводятся на

счет фонда . Это приводит к задержкам и раз

база для функционирования дорожного фонда

личного

и она должна быть дополнена постоянным за

подобные приказы устанавливали , что платежи

коном. Во-вторых, сбор налога осуществляется

должны переводиться напрямую на счет фонда

рода

потерям .

некоторых странах

правительственными учреждениями и собран

(например , дорожный фонд Йемена, бывший

ные средства сперва зачисляются

дорожный фонд Ганы и некоторые дорожные

на консоли-

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

103

фонды Восточной Африки) . С другой стороны,

назначенным советом, который либо сам осу

порядок зачисления

консолидиро

ществляет контроль за фондом через назна

ванный счет не всегда означает, что средства

ченный им совет директоров , либо высказыва

физически должны быть внесены на консоли

ет свои предложения по управлению министру .

средств

на

дированный счет . Большим плюсом в исполь

Несмотря на то, что лучше всего иметь совет

зовании

директоров ,

системы

приказа

является

то,

что

очень

важно

иметь

правильно

фонд может быть создан в чрезвычайно корот

значенный совет представителей.

кие сроки . Это дает возможность хорошо под

жен состоять из

готовить

совет имеет слиш ком много членов ,

принятие

постоянных

законодатель

вится

ных актов .

Третий вариант подразумевает регистра

цию фонда после введения соответствующего

закона .

больше

времени,

он

пре

членов. В случае, если

неэффективным ,

возникают

сло жности

если с

он

стано

слишком

охватом

мало

всех

вопро

сов.

Несмотря на то , что данный процесс

занимает намного

9-12

на

Совет дол

Дорожный фонд также может управляться

подкомитетом большого дорожного совета по

доставляет более солидную основу для функ

управлению (например , Малави и ЮАР). Совет

ционирования дорожного

должен быть в состоянии назначать подкоми

подготовки

закона

фонда .

необходимо

процессе

решить ,

что

будет регулировать закон, а что подзаконные акты

(которые

легче

поддаются

изменению);

теты,

которые,

возможность

основной

менения ставки сбора.

нанимать

конституционным

порядкам

закону

совет

(см. пример

ных доходов, то начинать процесс регистрации

ве

фонда не имеет смысла. Приложение

работ,

пример

текста

закона,

который

иметь

которые

иметь

возможность

консультантов

для

осу

В совет дол жны включаться представите тересованных

жит

должны

чле нов,

ли от различных ключевых организаций, заин

финансах. В случаях, если дорожный сбор бу

содер

должен

внештатных

дет трактоваться как часть общегосударствен

своих

ществления специальных проектов .

дательному устройству страны и соответство вать

свою очередь,

не являются членами основного совета . Даже

также необходимо разработать процедуру из Выбор варианта должен отвечать законо

нанимать

это

8.6).

обычно

хорошем

содержании

дорог

В центральном правительст

министерство

транспорта,

финансов,

общественных сельского

хо

может

зяйства , а также местных самоуправлений . Из

быть использован в качестве примера для раз

числа неправительственных организаций в со

работки нового законодательства, приложение

вет

входят

представители

от

торгово

содержит форму правил, которые могут ис

промышленной палаты , от транспортной инду

пользоваться для регистрации фонда при су

стрии, фермеров (как частные , т ак и совмест

ные хозяйства), а также ас социации инжене

ществующем законодательстве .

ров . В случаях , если дорожный фонд финанси

Какого рода контроль должен быть уста

рует также и местные проекты , в совет должны

новлен за деятельностью фонда? Разработка

входить представители местных органов само

правил контроля за деятельностью фонда яв

управления . Может возникнуть необходимость

ляется одной из наиболее важных частей всего

введения отдельных представителей крупных и

процесса.

мелких регионов самоуправления.

Пример

Обычно

8. б.

контроль

осуществляется

Членство в советах по надзору за дорожными фондами в Латвии, Малави, Новой Зеландии и ЮАР

ЛАТВИЯ:

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ДОРОЖНЫЙ

ФОНД. Государственныйдорожный фонд был осно ван в

1994

году в соответствии с Постановлением

управлени й (совета Риги и совета местного само управления); шесть пред ставител ей от обществен

ных

организаций

(ассоциации

общественного

кабинета министров . Управление фондом осущест

транспорта, автотранспорта , строителей дорог, ас

вляется Советом по надзору за деятельностью до

социации автомобильны х дилеров и Рижского тех

рожного фонда. Совет состоит из

нического

членов : шесть

унив ерсите та ).

Ш ес ть

пр едставителей

представителей от организаций центрального пра

правительственны х организаций являются "д е фак

вительства

директора

то " официальными членами, остальные выдвигаются

государствен

своими организациями . Место председателя зани

(Министерство

департамента

ного

дорог,

дорожного

администрации

транспорта,

управляющего

фонда, дорог,

генерального

директора

администрации

дорожной безопасности, представителя Министер ства охраны развития);

окружающей

два

среды

представителя

от

регионального местных

само -

мает Министерство транспорта, пост секретаря за

нимает

управляющий

подразделением

государст

венного дорожного фонда . Фонд управляется под разделением, человек .

имеющим

штат ,

состоящий

из

тре х

104

'-МАЛАВИ:

---'-_ _-'--

НАЦИОНАЛЬНЫЙ

----=--

-----'с..:......:._------'

ДОРОЖНЫЙ

состоит из пяти членов: двух представителей Тран

ФОНД . Национальны й дорожный фонд был органи

зита Новой Зеландии (работни ков или членов сове

зован в соответствии с За ко ном об управлении на

та по у правлению), одного предс тавителя мес тных

циональными Управление

дорогами , фондом

циональный)

совет

осуществляет по

управлению

новной совет состоит из

представляющих

принятым

самоуправлени й ,

одного

представителя

пользова

основной

(На

теле й дорог и одного члена , представляющего ин

доро гами .

Ос

т е р е с ы общества. Данные члены н азн ачаются глав

ч л е н о в:

семи членов ,

пользователе й дорог ,

предпринимательских общес тв,

году.

1997

н ы м у правляющ им

по

р е комендаци и

соответствую

фермеров ,

щих м инис тров , после ко н сул ьта ций с представите

самоуправлений и

ЛЯМИ дорожно-транспор тного к о м п л е к са. Председа

Национального совета по безопасности дорожного

тель

движения; троих представителей от государствен

действующих

его

заместитель

чле нов.

назначаются

Нынешний

из

числа

председатель

ных организаций ; и трех официальных представите

является представителем самоуправлений, а его

лей от Министерства общественны х работ, местно

заместитель

го самоуправления и транспорта . Члены совета на

три члена : бывший предс едатель Ас социации до

значаются министром общественных дорог .

Пред

представитель

науки .

Остальные

рожного транспорта Новой Зел андии,

председа

ставители общественных организаций назначаются

тель

своими организациями . Официальные представите

также бывший член Управления Транзита Новой

ли занимают пост секретарей в министерствах,

три

соответствующих

представителя,

призванные за

Управления

Транзита

Совет

имеет

штатного

Трансфонда состоит из

ным

ного

секретарем

общественных

работ .

Председа

числа членов

совета .

Зеландии,

Зеландии и нынешний директор порта Марлборо унг .

щищать интересы общества, назначаются постоян

тель совета избирается из

Новой

исполнительного

секретаря .

Штат

человек, включая од

дире ктора ,

назначенного

советом, он назначает остальной штат .

Совет имеет право организовывать свои п од к о м и

теты . Совет назначает одно го из

ЮАР :

работников На

НАЦИОНАЛЬНЫЙ

ДОРОЖНЫЙ

ФОНД.

ционального совета по дорогам исполнять обязан

Дорожный фонд был основан в соответствии с За

ности

к о н о м о национальных дорогах от

секретаря

совета .

Нацио нальный

дорогам нанимает штат сотруд ни ков

совет

по

ч е л о в ек )

(3-5

для ежеднев ного управления ф о нд о м .

ное вр емя он управляе т ся

фонда ЮАР .

основного

НОВАЯ

ЗЕЛАНДИЯ :

НАЦИОНАЛЬ НЫЙ

Подкомитет состои т из

сов ета

совому и административному

нацио

галтера и

году и допол

ставитель

нальных дорогах, ненным

1989

управляется

принятым в

1995

советом

За коном

1953

годах .

Дорожный

Трансфонда ,

фонд

ос нованным

соответствии с Законом о Транзите

(1995

г.). Совет

в идеале не менее половины членов со

основного

всегда

занимает

пост

ляется

персоналом

(10-12

человек)

под

руково

дством генерального директора по вопросам дорог .

председателя избирают члены совета, явля

правительственных

Иордании

организа

сов ета

б ух

Пред

председате ля подкомитета . Доро жный фонд управ

ется

частных

планированию ,

представителя частного сектора .

вета должны быть представителями от вне или

г е н е рал ь н о г о

директора по вопросам дорог , дире ктора по фи нан

был основан

соотве тствии с

года , в дан

од ного члена

( п ред с еда те ль) ,

ДОРОЖНЫЙ ФОНД. Национальны й дорожный фонд в

1935

п одк о мит е т о м дорожного

редкой,

хотя

данный

работает хорошо. момент

предлагается

ций. Директор по вопросам дорог не должен

принять похожую систему. Обычно, министр

быть

либо

членом

совета,

но

должен

посещать

назначает

заседания совета. Члены совета дол жны на

членов

эначаться

членами

организациям и ,

представляют ,

лишь

которые

формально

они

утвер

ждаться министром , президентом или каби нетом министров , ром

ИЛИ

другим

а не избираться правительственным

минист 'iинов

ником. Имена членов совета должны публи коваться в официальной 'iленства четыре

года ,

совете после

прессе.

дол жен

Один срок

составлять

ч е г о дол жна

три

допускаться

совета

председателем одного или

совета

председателя.

после

Заместитель

председателя

совета обычно избирается членами совета. Совет должен иметь я сные (опубликованные) условия

нии

распределения р олей

общественной

расходов

какие

на

поддержки

дорожные

расходы

должен

прое кты,

независи

привлече

увеличения в

вопросах

ро жный фонд, как фонд должен управляться,

мер

быть

финансировать до

взаимоотношения фонда

должен

постороннего

один срок .

Председатель

из

назначает

возможность продления полномочий еще на

мым. Система, существующая в Замбии , где

консультаций

8.7) .

министра (при

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

Пример В .7.

105

Условия деятельности дорожных фондов в Латвии, Малави, Новой Зеландии и ЮАР

ЛАТВИЯ:

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ДОРОЖНЫЙ

НОВАЯ

ЗЕЛАНДИЯ :

НАЦИОНАЛЬНЫЙ

ФОНД. 3а деятельностью фонда наблюдает совет

ДОРОЖНЫЙ ФОНД. Основной задачей дорожного

государственного дорожного фонда , созданный в

фонда является распределение получен ных ресур

соответствии с уставом фонда . Ниже перечислены

сов с целью поддержания эффе ктивной и безопас

детальные функции совета :

ной дорожной системы. Детальные функции совета

Рассматривать

•

общую

стратегию

доходов

расходов, а также предложен ную ежегодную до

включают :

рожно й программы . ко т о ра я определяет приори

рожную программу.

Периодически

•

проверять

механизм

сбора

теты финансирован ия при установленном уровне

средств дорожным фондом . Проверять

•

до ходов .

планирование

и с п о л ьз о ва н и е

Информировать

общественность

путем

состоянии

Докладывать

эффе ктивного

повышения

содержа ния

дорог

эффективности администра

тивной и технической работы и других процес

дорожного фонда .

•

Добиваться

•

средств , предоставленных муниципалитетами .

•

Одобрение и приобретение национальной до-

•

сов управле ния.

соответствующему

министру

Устанавлив ать

•

всех вопросах, рассмотренных советом.

ко н та кт ы

контролирующими

органами и ре гиональными советами для разра

ботки и внедрен ия их программ разви тия.

МАЛАВИ :

НАЦИОНАЛЬНЫЙ

ДОРОЖНЫЙ

Производит ь регулярные аудит о р ски е провер ки

•

ФОНД. Основные фу нкции подкомитетов дорожного

дорожны х организ аци й и региональных советов

фонда заключаются в сборе средств для обеспече

с целью ко н троля за э ффективным использова

ния

достаточного

содержания

те кущего

ремо нта

дорожной сети . Ниже приводятся деталь ные функ

нием ресурсов.

таточного финансирования для проектов по экс

ции подкомитетов :

Проверять

•

годовые

программы ,

подготовлен -

ные дорожными организациями, и вать их

национальную

программу,

которая

средств

щего ремонта и

для

развития

ЮАР:

по

содержания

теку

ФОНД .

Наиболее эффе ктивное распределение имею щихся средств .

В вопросах годово го бюджета , пятилетней до-

•

рожной про граммы расходов и обще й стратегии

Вносить министру свои ре комендации по уров -

ню сборов с пользователе й дорог , штрафов, по шлин, а также других за конных сборов , предна

финансирования дорог.

•

значенных для дорожного фонда.

вопрос ах

фина нсирования

платных

дорог ,

включая сро ки , колич ество и ставки сборов .

Утверждать платежи за работы, осуществлен-

•

ДОРОЖНЫЙ

в следующих вопросах :

•

сети общественны х

дорог .

•

НАЦИОНАЛЬНЫЙ

Финансовы й комитет о казывает содействие совету

Устанавливать суммы необходимых дорожным организациям

плуатации дорожной сети .

ко н с о л и ди р о

том отдается министру н а утверждение .

•

Установление процессов оценки и притока дос-

•

Так как налог на топливо был восстановлен в году, доро жный фонд управляется новым ау

ные подрядчиками после производства процеду

1998

ры принятия данных работ .

диторским

коми т етом,

которы й

о казывает

совету

Подготавливать, публи ковать и отдавать мини -

содействие во вс ех вопросах , связанны х с фина н

стру проверенный аудиторами годово й отчет о

сированием , а та кж е про изводит ауд и т всех ф и н а н

деятельности фонда ,

со вы х проектов доро жного фонда .

•

министром

также

о пределенных

интервалах предоставлять ему пись

мен ные отчеты о финансовом состоянии фонда .

Как должен управляться дорожный фонд?

Существует

несколько

способов

управления

редь финансировать с в о и дорожные сети , ос тавляя дру гим дорожным организациям

остат

дорожными фондами . В случаях, если дорож

ки средств . В таких случаях более правильно

ная организация отвечает за содержание всей

учредить отдельный

дорожной сети, дорожный фонд и дорожная

который будет распределять фонды среди со

сеть

могут управляться

создания

какого-либо

самим

советом,

конфликта

без

ответствующих дорожных организаций . Данная

интересов

система фун кционирует в Гане, Лесото. Ново й

(Сьерра-Леоне). Соответственно, если дорож

Зеландии , Малави и Замбии .

ный фонд финансирует лишь основную дорож

ДЛя управления дорожным фондом не ну

ную сеть , он может управляться советом , кото

жен

рый

сравнивает

управляет данной

дорожной

сетью,

без

всякого конфликта интересов (как в ЮАР). Од нако

возникает

опасность

того ,

совет дорожного фонда,

что

таких

случаях дорожные фонды будут в первую оче-

большой

штат.

Персонал

доро жные

обычно

программы,

лишь

подготов

ленные дорожными организациями , объединя ет

их

национальную

дорожную

устанавливает технические

программу ,

процедуры,

необ-

Управление и-'-_ финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях '-----_--=---_---'---'---' -----':....:........:_----' ~ ..;..:.

106 ходимые

для

получения

из дорожного

поддержку ляет

проводит ры,

среди

должен

используемые

при

системы

тема , принятая

распреде

в Новой

Персонал и

дорожных

за расходами

Зеландии

фонд

не

финансирует новое

строительство,

законодательство должно четко устанавливать,

что новые дорожные проекты финансируются

из средств государственного бюджета по раз витию.

процеду

подготовке

и для контроля

на

организаций

результатов .

проверять

средств

средства

программ,

дорожных

проверку

программ

финансовых

ассигнует

одобренных

фонды

также

фонда,

Технические вопросы и вопросы политики

(сис

и США),

Откуда поступают доходы фонда и какова

процедура зачисления средств на счет? Един

также должен обеспечивать ежедневное функ

ственным источником доходов должен являть

ционирование

фонда.

ся двух- или трехсторонний тариф, состоящий

по дорожным

фондам

Основываясь

на данных

Зелан

из платы за регистрацию автомобилей, платы

дии, России и ЮАР , для обслуживания годово

за тяжеловесные автомобили, платы за между

го оборота в точно

Латвии,

Новой

миллионов долларов доста

100

человек,

при

миллионов долларов

годовом

- 30-35

обороте

500

человек.

народный транзит, налог на топливо, штрафы с

перегруженных транспортных средств, плата

за стоянку. Доходы не должны содержать от ложенных платежей (ввозной пошлины, акциз

Какие

расходы

должен

фонд? Большинство фондов

финансировать были

основаны

ного налога и налога на продажу). Также к до

ходам фонда могут относиться другие сборы,

для финансирования ежедневного и периоди

например,

ческого обслуживания дорожной сети . В целях

паромную

обеспечения уверенности в том, что финанси

взносы из консолидированногобюджета.

финансирование

вующей сети дорог, иметь

структуру

содержания

переправу,

мостам и

донорские

через

вливания,

вытес

Размер налога на топливо должен быть

сущест

определен как конкретная сумма за литр, либо

рование строительства новых дорог не

няет

плата за проезд по

дорожные фонды могут

консервированных фондов,

как

процент

оптовой

стоимости

топлива.

Данный сбор не может носить форму пропор

которые осуществляют финансирование лишь

ции от другого налога, так как он

содержания дорог (как, например, в Латинской

ся в отложенный сбор. После ввода в жизнь

Америке), или положение может регулировать

дорожного сбора, его размер должен гаранти

ся законодательно. В

последнее время зако

ровать, что поступления в дорожный фонд ни

нодательные акты (правила) определяют, что

как

содержание существующих дорог имеет

мики.

оритет

при

перед строительством новых дорог,

не

отражаются на

Другими

других секторах эконо

словами,

лишь

нию

держание дорог, то лишь

остаток

средств

может

ис

если

консолидиро

ванный фонд может позволить финансировать

лишь после того как все работы по содержа завершены,

превращает

процентов от общих расходов на со

процентов от об

дорог.

щей суммы сборов за регистрацию и налога на

Расходы на обеспечение безопасности дорож

топливо может быть перечислено в дорожный

ного

фонд.

пользоваться на

движения

должны

иметь

строительство новых

на

управление

прерогативу,

однако,

дорогами

уровень

расходов на управление дорожной сетью дол

Все

остальные доходы

должны

посту

пать за счет дополнительных платежей,

полу

чаемых с пользователей дорог.

жен быть законодательно ограничен, иначе до

Следующий вопрос

какой механизм дол

рожный фонд может превратиться в агентство

жен

по найму рабочей силы.

ных доходов на счет дорожного фонда? Когда

Большинство фондов финансируют также

ремонтные

работы,

предоставляя

остаток

использоваться

зачисления

получен

дорожный фонд создается на основании Зако на о финансах, доходы фонда первоначально

средств, необходимых для завершения работ

зачисляются

после использования фондов доноров.

лишь

Лишь

для

после

на этого

консолидированный перечисляются

на

счет счет

до

немногие финансируют строительство новых

рожного фонда . В случае согласия со стороны

дорог. Очень важно, чтобы приоритеты в фи

Министерства финансов ,

нансировании были ясно определены законо

на

дательством. С другой стороны, законодатель

лишь

ство должно позволять периодически изменять

напрямую

данные

фонда .

приоритеты в

зависимости от

ситуа

ции. Если дорожный фонд все-таки осуществ

ляет

финансирование

строительства

новых

консолидированный

"бумажной "

зачисление

счет

может

трансакцией,

зачисляются

Соответственно,

на

сами

счета

случаях ,

средств

считаться

деньги

дорожного

когда до

рожные фонды создаются на основании прика

зов ,

доходы

фондов

должны

сначала

зачис

дорог, должен быть обозначен максимальный

ляться на консолидированный счет, хотя в не

размер данных ассигнований. Если дорожный

которых

случаях

приказы

допускают

прямое

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

107

зачисление средств . По возможности должен

чение трех-пяти лет, повышается. Постепенное

использоваться последний метод.

увеличение притока средств позволяет фонду

В случаях, когда фонд создается в соот ветствии

новым

законодательством,

закон

продемонстрировать некоторые

начала

требований

результаты до

дополнительных

средств.

зачисле

Некоторые фонды публикуют в прессе отчеты

ния средств на счета фонда. Закон также дол

о своей деятельности , а также устанавливают

должен

разрешать

практику

прямого

жен допускать возможность сбора налога под

на дорогах информационные щиты, указываю

рядчиками

щие,

(даже

если

это

государственный

что

работы финансируются

из средств

департамент), а также, когда это возможно, в

дорожного фонда . Все советы дорожных фон

соответствии

дов должны рассматривать похожие начальные

контрактами ,

получившими

данное право в результате конкурса (см. главу

пример договора на сбор налога).

операционные

программы.

После

того ,

фонд установит свою доходную базу,

тающий Как происходит изменение ставки дорож ного тарифа? Должен существовать формаль

объем

финансирования

как

недос

должен

по

крываться за счет центрального бюджета или донорских вливаний.

ный механизм для изменения размера дорож

Как обеспечить систему,

ного тарифа как в сторону увеличения, так и в

при которой не

сторону уменьшения . Это необходимо в целях

пользователи дорог не платят налог на топливо?

обеспечения достаточности

В случаях, когда значительное количество бензи

средств для

фи

нансирования необходимых проектов. Совет по

на

надзору

транспортнь~ целей и ставка налога на топливо

иметь

за

деятельностью

право

изменять

фонда

размер

дорожного

рифа (подобно системе

изменения

дорожного

как

тарифа)

или

должен та

железно

минимум давать

рекомендации министру финансов

по вопро

дизельного

топлива

используется

для

вне

велика , необходимо предпринять усилия для ис ключения покупателей топлива, пользуют дорожную сеть,

которые не ис

из числа плательщиков

налога на топливо (данные проблемы характерны

сам размера ставки налога. Малави и Намибия

для дизельного топлива).

являются

которые

данная проблема может послужить причиной для

механизм,

общественного давления с целью отмены налога

единственными

имеют общественный

странами,

финансовый

противном

случае

тогда как дорожный фонд Новой Зеландии уже

вообще. Если существуют лишь несколько круп

два

общественное

ных пользователей топлива (угольные компании,

с уставом общественного

ла плательщиков налога без при влечения особых

года

функционирует

как

электростанции), то возможно исключить из чис

предприятие.

соответствии

предприятия совет дорожного фонда имеет пра

сил , хотя опьгг в данной области не особо поло

во устанавливать размер дорожного тарифа. Де

жительный . Для мелких пользователей (ферме

лая

внимание

ров) реальными являются: окраска нетранспорт

необходимые для финансирования ут

ного дизельного топлива, обеспечивая систему,

это

доходы,

совет

должен

принимать

во

вержденной дорожной программы , а также жела

при которой данное топливо не будет использо

ние пользователей дорог платить.

ваться

новки

После уста

размера сбора совет отдает проект

на

транспортными

средствами ,

введение

жестких санкции против нарушителей (хотя опьгг

рассмотрение министру, после согласия минист

использования

ра в том, что новая ставка тарифа соответствует

Великобритании и США показал , что ее трудно

общим фискальным задачам правительства, но

контролировать),

вая ставка тарифа публикуется в официальной

пользователям топлива приобретать топливо без

прессе и вступает в действие .

уплаты налога для его внедорожного использова

Однако большинство стран до сих пор уста

данной

системы

позволяя

Финляндии,

нетранспортным

ния. Данный факт должен бьггь документально

навливают размер дорожного тарифа в соответ

подтвержден (Намибия использует данную сис

ствии с принятой налоговой процедуроЙ. Совет

тему несмотря на то, что она требует постоянной

(или соответствующее министерство)

рекомен

проверки и сложна в управлении) и выплачена

дует министру финансов или кабинету минист

компенсация

ров новую ставку сбора, которая , в случае ут

размера налога, уплаченного при покупке топли

нетран спорт ным

потр е бителям

верждения, вступает в силу со следующего фи

ва. Последний метод наиболее легок в управле

нансового года . Министерство финансов или ка

нии

бинет министров скорее автоматически примет

пенсаций фермерам в Латвии и Мозамбике. В

предложенные изменения, если инициатива бу

Латвии данная система используется для выпла

дет исходить от совета представителей.

ты компенсации железнодорожному транспорту и

После

регистрации

дорожного

фонда

ставка тарифа последовательно, обычно в те-

успешно

используется

рыбному хозяйству.

для

выплаты

ком

-=----

Управление ----'C-.--_----' и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях --:.--'--'-_---' ~ _

108

Как распределяются

фонды

между раз

дорожных

организаций

некоторую

начальную

личными дорожными организациями? Для рас

информацию,

пределения средств дорожного фонда среди

доро жниками при разработке своих планов .

различных дорожных организаций необходима

простая

надежная

процедура .

Система

Следующий низаций .

вать потребностям и ,

это

возможно,

зави

сеть от возможностей этой организации полу

может

этап

использоваться

это

распределение

средств внутри каждой группы дорожных орга

должна быть прозрачна, честна , соответство когда

которая

Существует дв а

сделать .

Дорожные

основных пути

ор ганизации

как

должны

либо участвовать в конкурсе на раздел ассиг

чать ресурсы из других источников. Существу

нованных средств , либо фонды распределяют

ет два основных подхода . Дорожный фонд мо

ся в зависимости от состояния доро жной сети .

жет

разделять

средства ,

основываясь

на

рас

чете или на прямой оценке ситуации.

Система, основанная на расчете, обычно начинается с разделения деральными,

городскими

средств и

В соответствии с первой системой дорожные организации

между фе

местными

дорож

участвуют

конкурсе

на

раздел

фондов , совет оценивает предложенные про граммы

решает ,

сколько

получит

каждая

из

них. Программы должны охватывать как работу

ными организациями , а затем начинает разде

по содержанию, так и на развитие сети дорог .

лять каждую группу среди отдельных дорожных

Такая система используется в Венгрии и Зам

организаций .

Дорожный

фонд

распределяет

бии . Данная система не является идеальной,

определенный процент от общих своих дохо

так как некоторые организации

дов

тически все , некоторые минимум или даже ни

среди

процент

городских

среди

дорог,

сельских

определенный

дорог,

остаток

чего ,

получают прак

но она поддер живает усилия дорожников

средств направляется на финансирование фе

по разработке своих программ и в с в о е м роде

деральных дорог . Например, в Латвии

оценивает эти программы .

центов

годового

транспорт и

налога

на

про

автомобильный

процентов доходов от налога

В соответствии со второ й системой фонды , предназначенные

на

развитие

сети

дорог ,

рас

на топливо направляется муниципалитетам (как

пределяются

городским ,

же й на первую. Дорожные фонды обычно разъ

му

ясняют как должны быть подготовлены дорожные

процентов

так

сельским) ,

средств

Мозамбике

направляется

ниципалитетам, в Румынии

городским

процентов направ

программы,

как

ляется на финансирование сельс ких и общинных

год и затрат и

дорог , Замбия направляет

отношения,

на городские дороги, а

15 -

процентов средств

на сельские .

по

В целом процесс распределения средств

использованием

определяется минимальное

а также

контролю

за

правила

соотношение

со

правильностью

проведения

ра

бот. На данный момент минимальная величина соотношения

Трансфондом Новой Зеландии ,

организации.

Работники

кото

вы

проведения аудита

призван обеспечивать предоставления какой финансирования,

похо

значение этого

то доли от общего количества средств каждой Размер

системы,

выгод

затрат ,

Трансфонда

используемая

со ставляет

проводят

4.0.

выборочный

рый получит отдельная дорожная организация ,

аудит расчета затрат во всех проектах с общей

зависит

суммой более

от

величины

предстоящих

расходов

каждой дорожной организации . Важным явля

ется

процесс обеспечения

равных начальных

700000

долларов .

Средства на содер жание дорог разделя ются

исходя

из

оцен ки

состояния

дорожной

условий для всех дорожных организаций неза

сети . При принятии решений дорожные фонды

висимо от их размера . Например , в Танзании

используют информацию о протяженности до

средств дорожного фонда распределяет

ро жной сети и величине интенсивности дви

20%

ся среди ных

городски х и

организаций,

обычно

но

представляют

районных доро ж

городские

лучшие

дорожники

программы

имеют большее политическое влияние. Поэто му три ским

редь

четверти

дорожным

столичным .

из

этих

средств

организациям ,

Еще

одной

идут

город

первую

причиной ,

ж е н и я. Формула расчета обы чно включает про тя женность сети дорог (в к м), использоваться

дер жан ие

для

(Латвия) .

оценки

поэтому может расходов

ка ч е ст в е

других

на

со

пара

метров мо жет использовать ся информация об

оче

автомобильном

тре

обслуживается данными дорогами . Некоторые

парке

населении,

которое

бующей разделения общих средств между до

страны используют та кже ко эффициент плате

рожными организациями , является то,

же с п о с о б н о ст и (как например , Республика Ко

личные

организации

процедуры

при

основываясь

на

различные

рея).

своих

программ,

США

технических

возможно

используют

разработке своих

что раз

стях. Разделение средств дает каждой группе

Федеральный использует

дорожный

определенную

Траст-Фонд минимальную

сумму средств, необходимых для содержания дорог (пример

8.8).

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

Лример В. В.

109

Распределение средств на основе оценки состояния дорожной сети и данных

об интенсивности движения СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ. Федераль ный

дорожный

штатов

средства

следующую

дорог

Траст-Фонд на

содержание

формулу :

штата/общая

штатных дорог)

распределяет дорог,

среди

используя

0,55 х(протяженность

протяженность

сети

дорог)

+ 0 .15 х(население +

страны)

ции/обшее

количество

платежеспособности провинции/средний индекс пла способности рассчитывается как

лей на междуштатных дорогах в авт-милях) . В сред

тельства)

средств,

получает

около

от

всех

расходов .

управление

Недавно

посоветовало

схему распределения

щей

длине

сети ,

финансовое

основанную

среднем

про

0.5

процентов

использовать

фондов.

дорожной

Главное

[(основные мест

гранты центрального прави

расходы провинции] .

процентов

минимальная сумма составляет

центов . Данные средства покрывают

провин

тежеспособности всех провинций) . Индекс платеже

0,45 х(пробег автомобилей на до

штат

0 .2 х(индекс

сети

ные налоговые сборы

каждый

автомобилей)

между

рогах штата в авт-мипях/сбщему пробегу автомоби нем

провинции/общее население

0.15 х(количество автомобилей

ЛАТВИЯ . Национальный дорожный фонд распре деляет средства среди

другую

ловина налога на

на

остается

об

муниципальных и

регио

нальных агентств используя следующий принцип . По в

регистрацию транспортных средств

муниципалитетах

по

месту

регистрации .

расстоянии ,

Остаток налога распределяется среди региональных

которое проходит автомобиль , и количестве насе

муниципалитетов исходя из протяженности дорожной

сети. Протяженность сети дорог напрямую влияет на

ления, проживающего в данном штате .

уровень затрат на их эксплуатацию . На данный момент РЕСПУБЛИКА КОРЕЯ . Средства центрального до

используется

следующее

соотношение

баллов

для

рожного фонда распределяются среди провинций на

разных типов дорог: городские дороги , районные до

= 5; другие дороги с асфальто

основании специальной формулы, при расчете которой

роги и сельские дороги

используется протяженность дорог , спрос на дороги и

вым покрытием

платежеспособность провинций . Сама формула похо

лученные от налога на топливо,

жа на формулу, используемую в США :

дя из балла , присвоенного дорожной сети различных

провинциальных дорог

0.5

х (длина

общая длина провинциальных

в случае использования метода, основан

= 2;

другие дороги

= 1.

Средства, по

распределяются исхо

муниципалитетов .

требностей

подразумевает

использование

ного на прямых потребностях в средствах на

стандартных ставок для каждого вида работ по

содержание

содержанию

дорожной

фондов должно

сети,

распределение

про изводиться

после внима

ставка

текущему

умножается

на

ремонту .

протяженность

Каждая дорож

тельного изучения потребностей дорожной се

ной

ти (средства на новое строительство должны

организацией , в конце концов получается не

сети ,

обслуживаемой

данной

дорожной

разделяться на основе принципа выгодности) .

обходимая сумма бюджета . некоторые коррек

Данный

тировки могут быть вызваны факторами клима

запутан,

метод может быть более или менее в

зависимости

от

можностей

вовлеченных

дорожных

технических

воз

организа

ций. Наиболее простой путь определения по-

та для

другими.

Данная

долговременного

система

используется

распределения

фондов

среди девяти провинций в ЮАР (пример

8 .9) .

Лример В.9 Упрощенный метод определения необходимости проведения работ по содержанию и ремонту дорог: ЮАР

1991

году департамент государственных расхо

печению

безопасно сти дорожного

движения) .

После

содержания

дорог

дов ввел в действие системы по долговременному пла

определения

нированию общественных расходов. Данные догово

для каждого типа дорог , данная стоимость использует

ренности

ся при определении затрат для каждо й дорожной орга

проводились

жизнь

специальным

комите

том, под председательством департамента транспорта,

Для определения необходимости проведения ра

стоимости

низации .

который разрабатывает процедуры по равному распре делению средств для районных дорог .

основной

Дороги классифицированы по типам и по интен сивности движения. В случае небольших по протяжен ности местных дорог, для которы х невозможно опреде

бот все работы по содержанию и ремонту были разде

лить

лены на два вида: на текущие работы по ремонту и со

осуществляется

интенсивнос ть

дв иж ени я

соответствии

содержание

самыми

к о т о р ых

низкими

держанию (ямочный ремонт и заливка трещин, ремонт

стандартами , стоимость работ по содержанию опреде

гравийных обочин. ремонт дренажа , приведение в по

лена на уровне

рядок придорожных резервов , замена дорожны х знаков

данных цифр они представляют собой основы для про

долларов за км. После коррекции

и нанесение разметки проезжей части) и на периодиче

ведения дальнейших переговоров и, в конечном счете,

ские работы (ремонт мостов, устройство поверхност

для ассигнования средств.

ной обработки и проведение основных работ по обес -

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях ..:.....:....::..:...:..:~.::.....::...:__2:..:..:.:.:..:::.:..:...:..::..:.!:.....::..::..:::.~'_____ _ ____=__::...:...:..:..:..=.:.::=.:...:~::....::....:..__'____' ~'_____.=...:..:c..::...:.

11О

Добиться лучшего содержания дорог мож

вать процесс расходования

на прове

дение

систему управления дорогами .

контроль за качеством проведения этих работ.

Персонал до

работ по

средств

но путем введения определенных стандартов в

рожного фонда должен будет оказывать кон

Данный

сультации

организация

дорожным

организациям

по

вопро

метод

содержанию дорог,

подразумевает,

обладает

что

а также дорожная

достаточной

техниче

сам общего управления системой, а также бу

ской базой, что не всегда верно, особенно на

дет проводить регулярный аудит с целью кон

уровне

троля

8.1 О) .

за

поддержанием

стандартов

содержа

местного

самоуправления

(пример

ния дорог . Аудит также призван контролироПример

8.10.

Использование системы управления ремонтом и содержанием дорог в Новой Зеландии

Стандарты на содержание как магистральных

низации страны, желающие получать финансирова

дорог страны, так и местной сети дорог основаны

ние из дорожного фонда, основывали свои расчеты

на

на данных системы оценки управления содержани

практическом опыте

данных системы

управления содержанием дорог.

Данная

оценки

система

ем дорог. Персонал Трансфонда оказывает дорож

представляет собой компьютеризированнуюсисте

никам помощь в

му управления состоянием дорожных покрытий и

ной системы.

включает в себя данные о

состоянии покрытия И

практическом использовании дан

Персонал Трансфонда имеет право

вето на рассмотрение запросов дорожных агентств.

виды необходимых работ, основанных на инженер

департамент контроля

ных и экономических критериях.

проводит проверки с

Трансфонд требует, чтобы все дорожные орга-

держания дорожной сети.

Какого типа договор о разделении затрат

также

должен

использоваться? Так

как

дорожный

от

аудита

каждые

три

года

целью контроля качества со

характера налогов,

делегированных

местным властям. Средства, необходимые для

фонд финансирует лишь часть работ по со

содержания местных дорожных сетей, рассчи

держанию местных дорожных сетей и так как

тываются на основании анализа прибыльности

от хорошего качества содержания дорог выиг

и других зависимостей. ДЛя расчета допусти

рывают

не

только

пользователи дорог,

но

мого уровня финансирования применяется ба

местные владельцы недвижимости, появляется

за налога на собственность. Чем больше став

необходимость в заключении с местными ор

ка налога на собственность и , соответственно,

ганами самоуправления соглашения о

больше

пах

разделения затрат.

принци

средств

находятся

распоряжении

Данные со глашения

местных органов самоуправления, тем меньше

обычно состоят из двух частей: доходов, необ

размер финансирования дорог из центрально

ходимых для полного финансирования местных

го фонда. В случае, если налог на собствен

дорожных программ,

и тех сумм,

которые мо

ность не существует,

финансовые возможно

гут ассигновать из своих доходов местные ор

сти местных властей оцениваются косвенным

ганы самоуправления. Уровень финансирова

путем, используя данные о количестве населе

ния со стороны местных властей зависит от

ния, обслуживаемогодорогами (пример

8.11) .

степени фискальной децентрализованности , а Пример

на

8.11.

Соглашения о разделе затрат на содержание и строительство новых дорог

Содержаниедорог

рог .

КАНАДА. Несколько провинций делят затраты

фектур и больших городов .

содержание дорог

Остаток финансируется

правительствами

пре

местными органами само

управления. Штат Онтарио предоставляет лишь ос

НОВАЯ

ЗЕЛАНДИЯ.

новное финансирование. Для городских муниципа

финансирует затраты

литетов разделение затрат составляет 50 процентов.

рожных сетей .

Для сельских муниципалитетов

тывается по формуле

процент зависит от

Дорожный

на

фонд частично

содержание

местных до

Пропорция финансирования рассчи

кг /og

(P/LV; .

где Р

пол

их платежеспособности с условием , что провинция

ная сумма годового финансирования (в тысячах дол

оплачивает обычно

ларов) .

процентов . В соглашениях с

LV -

чистая трехлетняя уравненная стоимость

самоуправлениями менее заселенных областей про

земли (мест ный налог на собственность в миллионах

винция берет на себя оплату двух третей основных

долларов).

затрат на содержание дорог.

обеспечения пропорции финансирования

и кг

постоянные, рассчитанные для

процен

тов. Если в результате вычислений пропорция изме

оплачи

няется

по

вает половину от общего числа расходов, связанных

чем на

с ремонтом и содержанием национальной сети до-

ловину

разницы,

ЯПОНИЯ.

Центральное

правительство

отношению

предыдущему

году

более

проце нта. то сумма корректируется на по тем

самым

снижая

ее

до

размера

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

не более центов,

процентов . Если разница менее

никакая

корректировка

Реальная пропорция в

до

111

не

про

производится .

годах изменялась от

1996-97

процентов (последнее относилось к офф

зированными про граммами.

В соответствии с

про

граммой стратегического развития транспорта сред ства должны

быть равно

разделены

ральным правительством ,

между феде

провинцией и муниципа

шорному острову, что представляет собой исключе

литетами.

ние из правил).

дорог в слабо заселенных областях, на

Проекты,

связанные

со

строительством

2/3

финан

сируются провинцией, специальные проекты финан ФИНЛЯНДИЯ. ляндии

(ФинДА)

Дорожная

финансирование

местные

дорог,

администрация власти

Фин

сируются провинцией на

100

процентов.

обеспечивают

управляемых

дорожными

ЯПОНИЯ .

Центральное

правительство

на

2/3

кооперативами. ФинДА предоставляет средства на

финансирует проекты по улучшению состояния на

километр

циональной сети дорог и на

дорог

соответствии

О. 75 ·L·$800·(L-O. l·R)·C, где

0.75

максимальную финансируемую часть,

ность дорожной сети,

формулой:

представляет собой

L - протяжен

$800 примерная сумма затрат R - число постоянных жи около дорог, С - величина, ус

на содержание одного км, телей, проживающих

развитию

национальных

процентов работы по

скоростных дорог,

на

процентов работы по развитию субсидированных

автомобильных

магистралей

основных

местных

дорог.

ИОРДАНИЯ. Муниципалитет г . Ирбида возвра

танавливаемая в зависимости от класса (категории)

1.50 для дорог первой категории, 1.25 • 1.00 - третьей и 0.75 - четвертой). В 1990

сети

дороги (С =

щает

второй,

улиц средств

часть

потраченных путем

на

строительство

взимания средств

дорог

с владельцев

году ФинДА и муниципалитеты финансировали соот

недвижимости. Владельцы земли по обеим сторонам

ветственно

улицы платят

процента от общих затрат на об

1О

процентов от стоимости ремонта и

строительства дорог и тротуаров. Если данная сумма

служивание дорог.

превышает

Инвестиции

владельца ,

он

КАНАДА. Провинции также предоставляют фон

процентов от общего дохода земле платит

сумму ,

которая

не

превышает

процентов .

ды на финансирование строительства новых дорог .

НОВАЯ

Базисное финансирование, с использованием прин

ЗЕЛАНДИЯ.

Фонды

на

строительство

ципа разделения затрат, в Онтарио может использо

дорог обеспечиваются на основе метода распреде

ваться как на содержание дорог, так и на финанси

ления

рование новых проектов, связанных с дорогами . До

средств на эксплуатацию дорог .

полнительные

фонды доступны

соответствии

средств,

применяемо го

при

распределении

со

специальными капитальными проектами и специали-

Сразу

скорее

после

всего

регистрации

будет

дорожный

полностью

расходы на содержание дорог,

фонд

финансировать

одновременно он

рожные фонды могут: переводить средства на прямую дорожным

водить

проверку

организациям

их

позже

использования ,

про

принимая

будет разрабатывать и заключать договоренности

решения по приемке выполненных работ,

о формулах разделения затрат на срок от трех до

напрямую

пяти лет . После этого формула должна быть пе

только после принятия и сертификации выпол

ресмотрена и,

ненных работ .

если необходимо , должна пере

сматриваться ежегодно. Обычно дорожный фонд финансирует

процентов от расходов

держание городских дорог и

ходов

на со

процентов от рас

на содержание внегородских дорог.

проектов

Для

по инвестициям и ремонту данная

про

оплачивать

Первый стран

вариант

эффективной

компетентными

услуги

более

приемлем

системой

дорожными

или

подрядчика,

но

для

управления,

организациями

сильно децентрализованной дорожной админи

страцией.

Дорожный

фонд

финансирует

до

порция может быть выше . Для внекатегорийных

рожные

дорог,

следних условий фонда по процедурам контро

в содержании которых принимает участие

местное

население,

центральным фондом, разницы

между

процент,

финансируемый

может быть ниже,

рыночной

стоимостью

из-за

рабочей

силы и возможностью использовать рабочую силу

Как распределяются фонды между отдель дорожными

фонд

должен

организациями? Дорожный

иметь

процедуры

по

выплате

средств дорожным организациям. Данные про цедуры

должны

за

лишь

использованием

после

принятия

ассигнованных

по

средств.

Персонал дорожного фонда посещает каждое из дорожных организаций с целью проверки их

системы

внутреннего

контроля

(включая

бух

галтерскую и фин ансо вую систему) и для кон

сельских регионов.

ными

ля

организации

использоваться

финансовой дисциплины.

для

усиления

Существует три

ос

новных способа структурирования выплат . До-

троля

за

правильно

тем ,

что

средства

соответствии

рожного фонда.

Регулярно

использавались

политикой

до

производится тех

нический и финансовый аудит дорожных орга низаций, проверка процедур проводится раз в

несколько лет . Если дорожная организация не соответствует

стандартам,

рожным фондом,

установленным

она может быть

до

вынуждена

Управление и----=--_ финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях -=--_--'---':...:.......:._----' ---.:.... _

112

вернуть все средства, полученные из дорожно

го

фонда .

Трансфонд Новой

Зеландии

функ

ционирует в соответствии с данной системой .

Второй и

метод напоминает кредитную ли

системы,

которым

должна

ми

средствами,

услуг,

нию. Сначала дорожный фонд устанавливает про цедуры

мевается: сбор доходов, управление наличны разработка

процедур

оплаты

контроль за использованием средств до

рожными

организациями

инедопущение

не

санкционированных списаний средств фонда .

Сбор доходов

следовать

подразумевает подписание

дорожная организация . Это включает в себя про

контрактов со специальными агентствами. В их

ведение

число обычно ВХОдЯт нефтяные компании , ми

годовой

проверки

внутренних

систем

контроля и финансовой отчетности независимым

нистерство транспорта (плата за регистрацию

аудитором.

дорожного

транспортных средств) и таможенный департа

Кроме

того,

персонал

Фонда самостоятельно проверяет данные проце

мент (плата за транзит) . Некоторые доходы мо

дуры и имеет право проводить полные инспекции

гут собираться общественными и частными ор

дорожных организаций ,

ганизациями . Во всех случаях необходимо под

финансируемых дорож

ным Фондом . Ежегодно утверждается план расхо

писание

дов дорожной

средств,

работ

организации.

дорожное

подрядчика и

агентство

После

завершения

оплачивает

услуги

предоставляет дорожному фонду

официального или

рандума .

полную

контракта

как минимум

на

сбор

совместного

мемо

Данный документ должен

информацию

процесс

содержать

процедурах

зачисления

на

по

сбору

ваучер на погашение расходов . В случаях, если

доходов ,

банковские

работа производилась с использованием персо

счета фонда (или на консолидированный счет),

нала дорожной организации, то она должна пре

информацию, предназначенную для дорожного

доставить фонду план расчета затрат. Дорожный

фонда, а также размер вознаграждения агент

фонд утверждает представленные обосновываю

ству по

щие документы и переводит требуемые средства

фонда должен следить за изменениями в ба

на счет дорожной организации. Процесс обяза

зисной цене топлива и в налоговом законода

тельной сертификации дает фонду возможности

тельстве , прогнозировать объем доходов , кор

дополнительного контроля.

ректировать

пользуется

федеральным

данная

система ис

дорожным

Траст

сбору

средств.

его

Персонал

конце

сверять

дорожного

реально

полученными цифрами. Понятие ежедневного управления фондом

Фондом США. Третий метод подразумевает усиленный кон

включает в себя расчет будущих доходов и рас

троль со стороны дорожного фонда. Процесс на

ходов. Основываясь на финансовых предсказа

чинается

расходов,

ниях, совет должен решать какую часть средств

однако, затем вместо перевода средств на счета

необходимо держать в краткосрочных долговых

организации, фонд оплачивает услуги подрядчика

обязательствах

напрямую. Оплата производится лишь после сер

средств . Фонд должен иметь на своих счетах

утверждения

программы

что

делать

избытком

тификации выполненных работ. данная система

минимум

хорошо функционирует,

часть средств в краткосрочные ценные бумаги.

когда

работы

произво

избыточных

Процедуры

дЯТСЯ на контрактной основе, и, кроме того, про

средств ,

снятия

инвестируя

средств должны

быть

сто усиливает отчетность . Процесс сертификации

как можно более простыми. Обычно достаточно

(приемки

чека,

работ)

обычно

фирмой-консультантом.

производится

На

практике ,

местной

подрядчик

подписанного

одним

из

членов

совета

бухгалтером дорожного фонда. Конечно, долж

ежемесячно предоставляет фонду информацию о

ны

выполненных работах, и через установленный пе

случаев,

существовать если

несколько

кто-то

из

альтернатив

для

вышеперечисленных

риод времени консультант сертифицирует рабо

лиц

ты. данная система широко используется в Афри

должен

ке

произведенных

дорожными агентствами . Это включает в себя

подрядчиком (Мозамбик), и в случаях, если услуги

подготовку спецификации для инвестиционных

(Бенине)

при

оплате

работ,

производились частным подрядчиком (Замбия) .

отсутствует. следить

программ

Персонал за

дорожного

использованием

программ

по

содержанию

фонда средств

теку

щему ремонту дорог , оказание содействия до

Вопросы управления

рожным

Как осуществляется ежедневное управле

организациям

ных программ.

подготовке

их дорож

проведение аудита с целью кон

ние фондом? Персонал дорожного фонда дол

троля за исполнением всех установленных про

жен

цедур.

организовать

совет,

оказывать

помощь

В заключении необходимо отметить пробле

разработке и опубликовании процедур, обяза тельных для дорожных организаций, управлять

му

доходами и расходами фонда, вести отчетность

средств. К сожалению, это типично для многих

и обеспечивать проведение аудита . Под управ

дорожных фондов в странах со слабым прави

лением доходами и расходами фонда подразу-

тельством,

недопущения

где

несанкционированного

министерства

изъятия

высокостоящие

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

чиновники

часто

делают

113 попытки

использовать

средства фонда для финансирования посторон

иметь

уверенность

том .

что

все

средства

фонда правильно учтены . Это является основ

них государственных программ или даже на благо

ной задачей аудита. Обычно аудит включает в

своих личных интересов. Некоторые фонды раз

себя :

работали ряд оригинальных процедур по недопу

ответственной за сбор доходов для фонда, и

щению

контроль за тем, чтобы все доходы фонда были

этого,

например,

поддержание

тесного

проверку

отчетности

третьей

стороны ,

контакта с прессой, сокрытие доходов на счетах в

переведены и зачислены на счета фонда; кон

региональных банках, или даже после выдачи че

троль за тем,

ка, его аннулирование . Однако наилучшая тактика

держать минимум средств на счетах . Проведе

ние работ должно быть запланировано, доходы должны быть тесно связаны с расходами счетах

всегда

должно

находиться

и на

минимум

Какие

необходимы

финансовые

правила?

Финансовые правила по управлению дорожным фондом

обычно

включены

законодательство,

опубликованы в официальной прессе или опубли кованы

советом дорожного фонда .

Публикация

правил в осРициальной прессе усложняет дейст вия коррумпированных министров по использова

нию средств фонда в своих личных интересах. На

самом деле многие страны опубликовали специ альные правила по борьбе с такого рода полити ческими злоупотреблениями. Закон о водной службе ЮАР

г .) уста

(1997

навливает, что министр, до принятия каких-либо правил в соответствии с данным законом, должен

опубликовать их в прессе, собрать отклики со стороны

различных

политических

партий.

рас

смотреть все полученные замечания, при необхо димости указать, какие из замечаний были учте ны,

и далее

предоставить проекг правил

вместе

со всеми комментариями в Комитет по оценке законодательства.

Правила, рожным

регулирующие

фондом.

устанавливают

функционирования сами,

фонда.

включенными

создания фонда

управление

правила

Основными

правила,

до

ществуют

дение

взаимоотношения

ния

исполнительного

риата,

включая

Варианты

приложение

проверки

процедур

прове

счетов

внутреннего

кон

отчет

соответствии

отчетности

фонда реальной ситуации.

Заключение ляет

министр

аудиторов

обычно

соответствующего

представ

министерства

в течение трех месяцев после окончания фи нансового года.

Министр должен

представить

отчет в парламент . Заключение аудиторов мо

жет также быть включено в годовой отчет до рожного фонда. Банковские счета фонда могут быть проверены независимым аудитором, значенным

(эти

советом,

функции

или

может

главным

исполнять

на

контролером

независимая

аудиторская фирма). Аудит . проводимый ауди торами

центрального

дорожного

управления,

обычно очень тщательный, хотя это может за висеть от страны, аудит произведенный неза

висимыми аудиторами может быть более непо

стоянен .

Квалификация и честность аудито

ров должны внимательно контролироваться.

Основные выводы и

рекомендации

На основе вышеописанного можно сделать следующие выводы и рекомендации :

•

Многие страны уже имеют созданные до рожные фонды , хотя большинство из них не

в состоянии обеспечить стабильный и дос таточный прито к средств , они также стра

советом

роль

порядок

дают от отсутствия финансовой дисципли

секрета

ны .

назначения,

условия работы; полномочия министра в сове те.

соот

порядок назначе

секретаря;

размер,

аудиторской

проверка

на все переводы су

между

исполнительным секретарем ;

производились

подтверждающие документы;

полной

записей

цели

не финансирует; деятельность администрации

платежи

троля и учета фонда ; просмотр документации .

дорожного фонда ; процедуры избрания членов совета

все

ветствии с документами и

вопро

являются :

какие статьи расходов фонд

оплаченные

фондом . проводились в соответствии со стан дартами;

фонда;

средств.

чтобы все работы,

законодательства

включены

(для фондов, учреждаемых в со

Наиболее

проблематичными

являются

фонды "первого поколения ", учрежденные в Восточной Европе и Африке.

•

Доро жные ф о нды перво го поколения стра

ответствии с новым законодательством) и при

дают от систематических проблем . Наибо

ложение

лее острыми являются сбор доходов.

(для фондов, учреждаемых в соот

ветствии с действующим законодательством) .

Каковы окончания

правила процесса

фонд будет суммы

аудита

организации

пропускать

средств

фонда?

через

поэтому

себя

большие важно

трата

средств,

не

оплата

услуг и товаров, которые не были постав

После

дорожный

особенно

санкционированная

лены, и слабая финансовая отчетность.

•

Недавняя

дискуссия

между

Всемирным

Банком и МВФ , вместе с постоянно идущи-

Управление и финансирование 114 --------'--------=-------=-----ми переговорами с министрами финансов

аппаратом главной дорожной организации .

стран с развивающейся и переходной эко

Администрация должна управляться испол

номикой ,

для

определила

обеспечения

мерческих

ключевые

моменты

жизнеспособности

дорожных

регистрация

фондов .

дорожного

нительным директором ,

ком

том.

Во-первых,

фонда

иметь

плановиков .

Во

средства фонда должны зачис

•

из

штат ,

работники

инженеров ,

должны

финансистов

Доходы должны собираться , используя про стой двухсторонний тариф, состоящий из на

(обычно плата за регистрацию автомобиля

лога на топливо, платы за регистрацию авто

и налог на топливо). В-третьих, не должны

мобилей , налога на грузовые автомобили и

привлекаться

штрафы за превышение загрузки автомобиля.

средства

из

других

секторов

Тариф должен

В-четвертых, деятельность до

фонда

должна

обеспечивать уверенность

том , что финансовые средства не уходят из

контролироваться

частно-общественным советом под управ

отрасли . Дополнительные расходы на дороги

лением

должны

сильного ,

независимого

секрета

компенсироваться

дополнительными

риата. В пятых, должен проводиться неза

сборами с пользователей дорог. Тогда , воз

висимый технический и финансовый аудит.

можно,

Финансирование всех новых дорог должно

исключены из числа плательщиков

осуществляться ми

правилами,

фонды

соответствии

существующие

должны

быть

приняты дорожные

непользователи дорог должны

быть

налога на

дизельное топливо.

•

реструктурированы

Должна существовать ясная процепура по вышения

понижения

Совет

ставки

дорожного

или закрыты . Далее, национальный дорож

тарифа.

ный фонд должен финансировать все типы

либо сам иметь полномочия по изменению

дорог, так как пользователи дорог платят за

фонда

должен

ставки тарифа,

либо должен давать свои

все дороги. Дорожный фонд должен полно

рекомендации министру по данному вопро

стью

су для их включения в годовой бюджет.

оплачивать

расходы ,

новными дорогами,

связанные

дороги

регионов

ос

само

•

Должна

существовать

ясная

процедура

управлений и районные дороги должны фи

разделения

нансироваться по принципу разделения за

рожных

трат . ДЛя финансирования городских и от

должна быть разработана и опубликована

дельных внегородских дорог могут быть за регистрированы более мелкие фонды .

средств

среди

организаций .

различных

Данная

до

процедура

советом дорожного фонда .

•

Должны существовать

процедуры

раздела

Дорожный фонд должен иметь ясную зако

затрат на финансирование дорог местных

нодательную базу. Он регистрируется в со

самоуправлений . На уровне местных адми

ответствии

нистраций данные соглашения должны до

ством,

существующим

либо в

законом.

законодатель

соответствии

последнем

закон должен

временным

пускать

случае

временный

своей доли (путем предоставления рабочей

содержать дату

вступле ния

•

жен быть закрыт . Дорожный фонд должен контролироваться рый

может

быть

подкомитетом

назначаться

сы которых они

основного

организациями ,

представляют,

ствовать независимый совета

должны

года

правом

председатель .

назначаться

на

переназначения

три-

еще

должны

ные правила .

•

должен

Дорожный дельной

фонд должен

администрацией,

используе

дорожного

на

финансовому ау

производимому независимым аудито

главным

контролером

или

аудитором ,

назначенным главным контролером .

управляться или

от

отдельным

фонда,

опубликованных

быть опубликованы законодатель

лярному техническому ром,

совета

перевода

Дорожный фонд должен подвергаться регу

должен

иметь статус наблюдателя.

для

правилах. В идеале в официальной прессе

диту ,

членом

базироваться

Члены четыре

используемые

регистрации

должны

срок. Руководитель дорожной организации не являться

для

суще

на один

взноса

различным дорожным организациям ,

Законодательные инструменты, мые

интере

должен

натурального

должны усиливать финансовую дисциплину .

•

совета дорожной организации . Члены совета должны

Процедуры , средств

избранным управленческим советом, кото

возможность

силы, оборудования , и др .) .

силу постоянного закона, либо фонд дол

•

сове

назначает

ляться лишь платежи пользователей дорог

рожного

•

большой

мерциализации управления дорогами. в

н аз н ач а е м ы м

директор

остальной штат . Дорожный фонд не должен

должна

состоять

экономики.

•

Исполнительный

представлять собой лишь часть общей ком вторых,

•

автомобильных дорог в рыночных условиях -----'c..:.......:._------'~ _

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

115

9. ВВЕДЕНИЕ УСТОЙЧИВОЙ БИЗНЕС ПРАКТИКИ

Дорожный сектор

это большой бизнес.

функционировать в условиях рыночной дисци

Многие основные дорожные организации вхо

плины . Они также нуждаются:

дят в число ведущих компаний мира Fогtuпе

•

Global 500.17 Корпорация общественных дорог Японии управляет активами (216 миллиардов

•

долларов),

Gепегаl

равными

по

активам

ред корпорациями;

компаний

Insuгance.

Motors, Sumitomo Life

партамент дорог Великобритании

(80

рования и эксплуатации дорожных проек

тов от их строительства (что может вклю

милли

чать в себя найм независимых подрядчи

и АТ&Т и даже сравнительно небольшие

IBM

организации ,

рог

ЮАР

можно

как

например,

миллиарда

(7.3

сравнить

департамент

долларов

авиакомпанией

Airlines и компанией Fuji Electric. ния получаемых доходов ших

дорожных

платных дорог также

ске Foгtune

могут

Global 500.

активов)

из боль

находиться

спи

счетам дорожного фонда Японии

(30

Nippon

Pepsico, федеральный Траст-Фонд до рог США (21 миллиард долларов в год) нахо дится в одном ряду с компаниями Dow Chemical, Lyonnaise de Eau, Chibu Electric. Steel

вать более эффективно , если бы он столкнулся своего

рода

конкуренцией.

которая, в свою очередь , заставляет менедже снижать

расходы,

повышать

производи

тельность и распределять средства более эф фективно . В предыдущей главе рекомендовано установить рыночную дисциплину за счет вве

дения ясного дорожного сбора (что заставит пользователей дорог более аккуратно

• •

Определение целей корпорации

расхо

Первая задача состоит в определении ро ли дорожной организации . Дорожные органи зации по всему миру активно занимаются раз

работкой своих функций , на чем в последую щем цели.

(что даст уверен могут влиять на

•

несколько

небольших

ливают

рыночную

ботать

организации,

которая

состоянии

ФинДД

примеры

" Ф и нДД несет ответственность за

Национальная Индии

дорожная

администрация

" О т в ет ст в е н н а за исполнение за

дач, определенных правительством Индии в обслуживании и функционировании

на

циональной дорожной сети на уровне ми ровых

стандартов,

поддержку

направленных на экономическое

заставляют

заключается в том, что менеджеры должны ра

управленческие

и удобно " .

•

варианты уси

дисциплину

их

не ко торые

необходимое для того , чтобы пользователи

после

менеджеров работать более эффективно. Идея

приведены

дорог могли выполнять поездки безопасно

дующего управления ими.

Все перечисленные выше

базироваться

Ниже

общественные дороги и будет делать все

производимые работы). Другим вариантом яв

на

будут

такой деятельности :

ляется введение практики разделения больших проектов

в достаточной степени автономии , необхо рожной организацией.

ру) и , привпекая пользователей дорог к управ

что пользователи

в наличии процедур контроля за качеством

димой для эффектив ного управления до

ми (что позволит создать бюджетную структу

ность в том,

в соответствующей финансовой с истеме ;

выполнения дорожных работ;

•

довать средства) , связывая расходы с дохода

лению дорожными сетями

в соответствующей системе информаци

Конкуренция

способствует созданию рыночной дисциплины, ров

в надежной системе управления ; онного управления;

Дорожный сектор начал бы функциониро

со

• •

миллиар

дов) примерно равен обороту компаний

в достаточном количестве технически ква

лифицированного персонала ;

операторов

Оборот по специальным

в эффективном способе исполнения работ (обычно частным подрядчиком) ;

•

Noгthwest

некоторые

организаций

ков) ;

•

до

С точки зре

в стратегии разделения функций проекти

Де

ардов долларов активов) сравним по размерам

в ясно определенных задачах, стоящих пе

усилий ,

благопо

лучие народов Индии".

•

Дорожный

департамент

ЮАР

"Обеспечивать наличие эффективной,

на

дежной

до -

безопасной

национальной

116

•

-'----

-'-_ _--'-

рожной сети; управление, эксплуатация и

дорожного покрыгия

восстановление национальной сети дорог" .

1200

Национальная Швеции

дорожная

администрация

•

" О б е с п е ч и в ат ь население , рабо

тающее

во

всех

проживающее

достаточной

секторах

разных

по

экономики

регионах

протяженности,

•

распределения

Трансфонд Новой Зеландии

" Рас п р еде

средств

процент .

Административные расходы ФинДА долж миллионами дол

105

Уровень дохода на вложенные инвестиции должен составить как минимум тов,

скорость

стиций

лять ресурсы с целью достижения эффек

возврата

должна

процен

вложенных

превысить

инве

коэффициент

тивной и безопасной дорожной сети" .

1.1 (см . ни же определения данных показа

Транзит Новой Зеландии

телей).

безопасное

•

не должна превышать

ларов в год.

за разумную цену" .

•

Эффективность

ны быть ограничены

безопас

----=:...._ _-'-

км .

дол жна увеличиться на

страны ,

ной и экологически чистой дорожной сетью

•

:....:.......:_----=

'---'-

- "Обеспечивать

эффективное

управление

Задачи,

дорожной сетью страны ".

Новой

Департамент

ленные

дорог

Великобритании

"Обеспечивать наличие эффективной и на

поставленные

Зеландии,

похожи

перед

на

Транзитом

задачи,

постав

дорог

Велико

перед департаментом

британии .

дежной сети магистральных дорог", а так

Несколько стран с развивающейся и пере

же "стараться эффективно и экологически

ходной эк о н о м и к о й установили стратегичес кие

безопасно

цели ,

управлять

всей

дорожной

се

тью".

стоящие

циями,

Все

приведенные

желание

более

заявления

эффективно

показывают

действовать

на

перед

однако,

ковременные страны

дорожными

организа

не поставили перед ними крат

задачи .

стараются

Вместо

этого

привязать

данные

стратегические

благо пользователей дорог, окружающей сре

цели к состоянию доро жного

ды и налого плательщиков по выработке более

цент дорог в

надежной,

плохом состоянии), а та кже к статусу дорожно

экологически безопасной

эффективной

дорожной

системы.

более

хорошем,

покрытия

(про

удовлетворительном

Другими

го ведомства и его активам. Дальнейшие цели

словами, дорожные организации должны стать

зависят от общей макроэкономической поли

более ориентированы на клиента.

тики

В соответствии с общей идеей сформули рованных

ство

задач,

ставит

наиболее

соответствующее

перед

дорожной

актуальные

министер

организацией

проблемы,

должны быть решены. Например, в Министерство

Финляндии

Деятельность

данные

цели

разли чаются

ют баланс между работами, производимыми с

году

использованием собственной рабочей силы , и

1994

подрядчиком; выполнение как можно большего

привести

бенно в Африке и Азии);

ежегодному снижению общего количества

общих

дорожно-транспортных

заводы

происшествий

не

случаев , в их числе с

3900

70,

а со смер

мощностей, и

паромы

са

новании

законов

рынка

(путем

приватизации

или ликвидации ) ; поддерж ка интереса частно

го

платных

том

строительству,

вод ,

государственные

станции,

мостоятельные агентства, работающие на ос

ня загрязнения автомобильным транс пор грунтовых

переформирование

включая

технические

ФинДА должна обеспе чить снижение уров а

также

сни же н ие

се ктора

уровня шума.

ции

Основные работы по содержанию сети до

воров

рог должны проводиться В течение

про

центов общего количества зимних дней. Должен

значительно

объема работ в соответствии с методикой эф

ФинДА должна

тельным исходом на

•

что

зависимости от страны , они обычно регулиру

перед ФинДА следую

тяжелыми последствиями на

•

следо

фективного использования рабочей силы (осо

менее чем на

•

должны

которые

щие задачи:

•

которой

коммуникаций

транспорта

поставило

правительства,

вать дорожные организации. Несмотря на то,

поддерживаться

строительству

дорог,

концессии;

общей

эксплуатации

проектированию ,

финансированию и эксплуата

существующих

рамках

та кже

дорог

на

основании

сокращен ие

политики

дого

персонала

сокращения

числа

гражданских служащих.

существующий

Несмотря на то , что эти цели могут быть

уровень эксплуатации автомобильных до

сформулированы менее отчетливо,

рог.

Глубина колеи не должна превышать

необходимо стараться развивать как стратеги

мм. Максимальная протяженность дорог

ческие цели, так и определять более кратко

20 с

поврежденным

дорожным

должна превышать

7500

покрытием

не

км, протяженность

дорог с неудовлетворительным состоянием

временные

ленные

управленческие

задачи

должны

задачи .

быть

все равно

Опреде

перечислены

ежегодном бизнес-плане или его эквиваленте .

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

117

В конце периода должна проводиться проверка

уровне

исполнения

определенной степени, решить проблему кон

поставленных задач,

в случае

не

графств .

снижения

от

Большинство

чиками производится лишь

активно

пытаются

разделить функции по проектированию и экс

плуатации

дорог от

новых дорог. Во-первых,

Это

работ

по

строительству

вызвано двумя

причинами.

на дорожные организации

возло

жено слишком много противоречивых обязан ностей. Они обычно несут ответственность за проектирование,

во

дорог.

эксплуатацию

Создается

дорожники

сами

ситуация ,

выполняют

строительст

при

свою

которой

работу

и,

более того, еще и сами ее финансируют, что,

безусловно ,

приводит

слабой

финансовой

дисциплине и большим компромиссам в кон троле за качеством работ и в оцен ке израсхо дованных средств. Во-вторых , дорожные орга

низации обычно имеют форму общественных монополий и, следовательно , не подчиняются

законам

рыночной

стоимость

дисциплины .

производимых

зациями работ на

Результат

дорожными

органи

процентов выше, чем

20-30

у конкурентов. Некоторые характерные приме ры влияния рыночной дисциплины можно ви

деть из истории штата Новый Южный Уэльс в Австралии. В

1991

жения

приняла

штата

году дирекция дорог и дви решение

говоры с независимыми

ществление

заключать

до

подрядчиками на осу

большинства

работ,

которые

обычно производились своими силами. Четыре

года спустя себестоимость работ ,

выполняе

мых собственными силами , упала на центов,

стоимость

подрядчиками, СТраны

на

пытались

работ ,

про

производимых

процентов. решить

данную

задачу

тремя основными способами . Сохраняя органи зационную структуру дорожных орган изаций , они пыгались

разделить

функции

по

проектирова

нию , финансированию, строительству и контро лю

между

различными

департаментами ;

разде

ляя организации на заказч ика и организацию го

сударственной службы (с целью отделения за

казчика от подрядчика) , либо оставляя за дорож ными организациями функции заказчика, а раз

мещение всех заказов на осуществление работ

среди частных подрядчиков .

Норвегия выбрала первый путь управления

дорогами

функции

производства

услуг

оставлены в ведении одной организации, од

нако,

данные

функции

не решает вопрос

кон троля

за

качеством

ствующим в Норвегии к конкуренции . Подряд

дорог

стран

модели был вызван общим отноше нием , суще

эксплуатации

строительства

стоимости

позволяет ,

выполненных работ. Вероятно , выбор первой

Разделение функций и

система

фликта интер е сов , одна ко ,

исполнения должны анализироваться причины.

проектирования

Такая

были

разделены

на

процентов работ

по выборочным работам по ремонту и содер

жанию , тогда как все остальные работы произ водятся того ,

доро жными

местный

орга низациями.

рынок подрядчи ков

Кроме

развит

не

значительно и общественность не требует бо лее широкого привлечения частного сектора к

выполнению существующих работ . Однако ад министрация общественных дорог все же за

ботится о контроле за стоимостью и качеством дорожных

работ

путем

системы учета затрат ,

введения

детальной

что позволит админист

рации сравнивать стоимость производимых ею

услуг со сто имостью аналогичных у слуг на ча

стном рын ке ( см. пример Новая

Зеландия ,

9.5) .

Финляндия

Швеция

выбрали втор о й путь . Новая Зеландия разде лила функции управления дорогами и

водством дорожных работ в функции Совету

по

управлению

национальных

производству Такая

работ

ситуация

были

произ

году, когда

1953

деле гированы

дорог,

функции

Министерству

существовала

до

по

работ. года,

1989

когда был организован Транзит Новой Зелан

дии, который управляет Фондом автомобиль ного транспорта .

Производство доро жных ра

бот осталось в ведении Министерства работ, которое , однако , было разделено на производ ственный

и консультационный департаменты,

оба впоследствии были корпоратизированы. В году оба департамента были преобразо

1991 ваны

две

независимые

приватиз ированы .

И,

компании

на ко нец ,

позже

1996

году

функции по финансиров анию дорог были пе

реданы Трансфонду , а в ведени и Транзита Но вой

Зеландии

о стали сь

лишь

фун кции

по

управлению дорожно й сл ужбой . Финляндия и Швеция до си х пор н аходят ся

проце ссе

плуатации

р азделения

дорог

функций

пр оизводс твом

по

экс

дорожных

работ . Функции уже б ыл и за креплены за раз

личными ность

ции .

органи заци я м и ,

труда

выросла

Финляндии

строительству и

по сле

п роиз води т е л ь начала

процентов

конкурен

работ

по

процентов работ по экс

плуатации дорог дол жны проходить через про

цедуру тендера. В Швеции все работы по со держанию

и текущему ремонту выполняются

соответствии с тендером . В результате произ

водительность

выросла

на

процентов .

Управление -"--и-'--_ финансирование _-'-автомобильных дорог '-'----'_---' в рыночных ~ условиях _

118

обеих странах целью является полная коммер циализация

создания

оказания

компании

услуг

возможно

ограниченной

путем

ответст

Швеции

данный

процесс

приватизированы. функции

дорог

венностью и последующей ее приватизацией.

ранее осуществлялись советами, были также по

В-третьих ,

проектированию

были

переданы

в и

году

1994

эксплуатации

департаменту

дорог,

происходит

специально организованному в составе Мини

постепенно. На первом этапе дорожная орга

стерства транспорта. Этот департамент функ

низация бьmа успешно преобразована в хол

ционировал

динговую

следнее, сеть дорог была разделена на

компанию .

управляется

Головная

советом ,

который

компания делегирует

на

коммерческой

основе .

по

зо

ны и проведение всех работ по эксплуатации

функции по текущему управлению генерально

дорог осуществляется на основе тендера .

му директору . Данная компания во главе с ге

боты

неральным

директором,

вместе

семью

ре

могут осуществляться

ниями ,

местными

органами

гиональными офисами, управляет безопасно

также

стью движения

на дорогах,

сектора и самоуправлений .

влияния

на

портной

дорог

вопросами

окружающую

планировки,

оценки

среду,

правилами

совместными

частными

самоуправления,

предприятиями

регулирую

Определение

эффективного способа

лением государственной дорожной сетью , фи

выбора подрядчика

персоналом,

отношениями

прессой и общими вопросами управления.

Когда

Все производственные мощности организо ваны в форме филиалов

называемых " п р о и з

частного

транс

щими деятельность дорожного сектора, управ

нансированием,

Ра

компа

на

определенный

тендер,

дорожная

проект

выставляется

организация

должна

ис

пользовать определенные критерии для выбора

водственными единицами" , которые управляются

необходимого подрядчика среди нескольких пре

генеральным директором,

тендентов . В зависимости от типа работ выбор

вместе с

этим

имеют

большую автономию . Каждый из данных филиа

может

лов имеет директора и консультативный комитет.

деленную общую сумму; предельным контрактом,

происходить

Этот комитет состоит не более, чем из восьми

при

членов (пять назначаются генеральным директо

качества

ром) , и избирает своего председателя. Директор утверждается

тором

консультаций

после

должности

генеральным

дирек

консультативным

котором

между :

конечная

контрактом

сумма

выполненных

выплат

работ;

принципу возмещения затрат,

тежи

основываются

на

опре

зависит

контрактом при котором

сумме

затрат

от

по пла

(данная

система требует "открытой" бухгалтерии)

плюс

комитетом. "Производственные единицы" , кото

дополнительная

рые обязаны обеспечивать минимальный уровень

прибыли : контрактом целевых затрат, при кото

возврата не менее

рых

процентов , на данный мо

мент выигрывают около

процентов от общего

количества проектов. Долгосрочная цель

пре

платежи

сумма

на

основаны

покрьпие

на

излишков

реальных

плюс оговоренная прибыль ,

затратах ,

плюс дополнитель

ные платежи в случае, если подрядчик добился

образовать данные филиалы в независимые ком

значительной экономии

пании, которые будут конкурировать между со

более определенной суммы .

бой.

потратил средств не

Основное различие между всеми перечис

Великобритания, развивающихся

также

стран

большинство

ленными выше видами контрактов лежит в том,

переходной

как распределяется риск между подрядчиком и

выбрали третий

путь. До начала

заказчиком . В контракте на определенную об

80-х годов вся сеть дорог в

Великобритании

щую

экономикой,

стран

управлялась Министерством транспорта , прак

сумму,

выплаты

также

зависят

от

контрактах ,

качества

которых

произведенных

тически все работы по проектированию и над

работ, основной риск лежит на подрядчике и

зору за состоянием дорог осуществлялись

он

мим

Министерством.

Работа

по

са

содержанию

предлагает

соответственные

суммы

пред

ложений . При высоком риске подрядчик либо

производилась в соответствии со стандартной

предлагает высокую цену, либо вообще отка

договоренностью между местными

зывается участвовать в

властями

конкурсе .

Контракты ,

департаментом с использованием местной ра

основанные

бочей

наоборот, оставляют основной риск на заказ

силы.

Соглашения

были

изменены

по

на

принципе

четырем пунктам. Во-первых , функции по пла

чике ,

нированию и надзору за дорожной сетью были

Однако контракты,

подрядчик

приватизированы путем организации тендеров

ваются

среди

тежи при

консультантов.

Во-вторых,

после

рос

пуска советов метрополий в середине 80-х го

чику

снижении

затрат,

минимальный

риск.

при которых предусматри

дополнительные

дов, функции по содер жанию дорог,

которые

несет

возмещения

поощрительные

пла

низком уровне затрат, дают подряд

определенную

затрат.

за интересованность

Контракты,

основанные

на

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

119

расходах и затратах, требуют хорошей финан

стков

совой отчетности, заинтересованности персо

участков в Бразилии

нала и в принципе могут действовать лишь в

включая Канаду (Британская Колумбия), Чили ,

странах

со

стабильным

правигельством."

дорожной

Колумбию,

Большинство дорожных организаций в разви

Уругвай,

вающихся странах и

несколько

экономикой

в странах с

предпочитают

переходной

использовать

кон

сети

(протя женность

Малайзию ,

заключаются лет

на

таких

КМ). В других странах ,

244

Великобританию единые

контракты

на

эксплуатацию

отдельных

маршрутов дорог или сети дорог в

определен

тракты с определенной общей стоимостью, в

ном географическом регионе.

первую

мент заключены контракты на пять лет в Бри

очередь

основанные

на

качестве

вы

полненных работ .

На данный мо

танской Колумбии, на три и на пять лет в Чили

В данной области традиционно использу

на дороги

с твердым

грунтовым

покрытиями

ется система процедурной спецификации, при

соответственно ,

которой

трех до пяти лет в Великобритании'? и четы

заказчик

определяет,

какие

работы

должны быть выполнены. Такие спецификации

рехгодичный

достаточно

используются

легко

идентифицировать

оце

нить , особенно в случае нового строительства.

на два года в

кон тракт

к о н т р а кт ы

ва капитальных

их исполнением, так как подрядчик может лег

тельства

работ и

используются

Платежи по контрактам

ный

дексированы

также

несколько

В последнее время в некоторых странах смена

ориентации

процедурных

рых

(конечным)

заказчик

вень

спецификациям,

определяет

конечного

кото

необходимый

результата,

часто

трех

до

капитального

строи

контракты .

могут быть либо ин

зависимости

от транспортного

полос движения .

уро

путем

опре

Финляндии

недавно

был

заключен подобный контракт на 15 лет. 2 1

(методологических) спецификаций к функцио нальным

Швеции

от

потока, либо зависеть от наличия действующих

методов стимулирования инноваций .

произошла

срок

За-летние

ко изменить дизайн, метод работы, строитель существуют

Уругвае. на

от

шести лет. В Великобритании для производст

Однако они требуют качественного контроля за

материал,

Малайзии,

Подрядчики тают

заключать

данных странах предпочи

контракты

на

срок

не

менее

пяти лет, так как данный срок является доста точным

для

инвестирования

специализиро

деления функциональных характеристик. Тако

ванную технику . Данная техника позволяет до

го рода система позволяет снизить объем ра

биться значительной экономии, однако, требу

бот по контролю до уровня конечной проверки

ет наличия профессионального персонала для

результата, а не постоянного наблюдения за

управления ею .

производством

работ.

Функциональные

спе

В дополнение к заключению специализи

цификации также заставляют подрядчика ис

рованных

кать наилучшие пути достижения заданных ха

ются дополнительные

рактеристик

их усилий

по снижению стоимости

Например ,

некоторые контракты накладывают

(например,

использования применения

териалов

путем

собственной

минимизации

рабочей

силы,

новых дорожно-строительных

или

современного

ма

оборудования) .

да контрактов

срок

Дирекция

автомобильного

транспорта

штата

Новый Южный Уэльс, Австралия, осуществила

покрытия ,

гарантии .

в случаях ,

стью в

процентов . Основной сложно

осуществлении такого

является

определение

рода контрактов

функциональных

или

также

контракты

В Великобритании

нием своих мощностей ,

снизилась на

проектов .

минимальный

использова

лись в некоторых регионах США и ЮАР. ются дополнительные

результате затраты

Такие

10-летний контракт такого рода с использова в

предлага

стимулирования

связанную с проектированием, строительством

дорожного

их перспективность.

подрядчикам методы

временные ограничения на работу подрядчика,

Накопленный опыт использования данного ви показывает

контрактов

подрядчику предлага

методы

стимулирования

если срок гарантии

на выполненные

им работы увеличивается с обычных

ме ся

цев до З6 месяцев . В Великобритании также предпринимались

попытки

заинтересовать

подрядчика в как можно более быстром выпол

эксплуатационных характеристик.

Также происходят изменения в видах ра

нении работ. Такого рода политика применяет

бот, проводимых по обычным т и п а м контрак

ся в основном для доро г с высокой интенсив

тов. Например, разделяются работы по перио

ностью движения, где дорожные работы отри

дическому

цательно сказываются на пропускной способ

текущему

пользованием

жания .

Однако

пример ,

контрактов

дорог,

различного

Бразилии,

на работы

и текущему содержанию

по

ис

содер

ности.

В соответствии

с условиями

обычных

как на

контрактов работы должны быть завершены до

заключаются

определенного срока . При использовании спе

некоторых странах,

в Алжире

единые контракты скому

ремонту

периодиче

отдельных уча-

циальных контрактов

подрядчик заинтересован

завершить работы как можно раньше. Однако

возможные убытки заставляют подрядчика за

"запроектировать , построить , финансировать и

вершить проект до назначенного срока . Необ

эксплуатировать", разрешенные в Великобри

ходимость в выработке достаточных стимули

тании и Финляндии, включают в себя наложе

рующих факторов привела к разработке спе

ние штрафов за закрытие полос движения, ко

циальных контрактов на аренду. Данные кон

торые меняются в зависимости от часов суток ,

тракты должны предоставлять подрядчику дос

таточные стимулы для более быстрого завер

шения дорожно-ремонтных работ. 2 2

шения проекта (пример Пример

9.1.

целью

завер

Стимулирование ускорения завершения работ (опыт Великобритании)

Великобритании

1984 года .

транспорта с

скорейшего

Контракты типа

9.1).

Договоры на аренду полос движения начали

применяться

стимулирования

Министерством

Они были введены с целью

процессе

определения

размеров дополни

тельных платежей Министерство транспорта прини мает во внимание экономическую выгоду платежей

ускорения завершения дорожных работ . В соответ

за

ствии

специальная

Также принимается во внимание ситуация , при ко

премия выплачивается подрядчику в случае досроч

торо й платежи могут быть не получены или которые

ного

могут

основной

формой

завершения

штраф

премии несут

проекта ,

накладывается

завершения

работ.

или

на

Размер

составлять от

однако,

него

Контракт

штрафа с

пользователи

движения .

договора

случае

затрат,

из-за

8000

до

1,6

размер которые

закрытия

полос

премии

может

выплачиваемой

уже отмечалось выше,

позднего

связывает

размером

дорог

идентичный

миллиона долларов . Как

размер как премий, так и

несут

пользователи дорог .

Через

год

после

полос

движения

отразиться

на

участии

проведения

компании

работ .

тендере .

Было принято решение , что размер премии будет равняться сумме , покрывающей дневных расходов плюс

работ по

контролю за

процентов еже

процентов стоимости

100

производимыми

работами .

Позже Министерство ограничило допустимый раз мер

платежей

40000

минимумом

3000

максимумом

долларов.

В период между

штрафов связан с экономическими потерями, кото

рые

аренду

1984

1989

годами

стерство транспорта заключило примерно

Мини кон

100

введения данной концепции были установлены две

трактов на аренду полос движения на общую сумму

системы

400

система аренды проезжей части одного

направления

движения

система

аренды

одной

Штрафные/премиальные выставляет тендер

•

2400

дней использования полос движения , что примерно

полосы движения .

•

миллионов долларов. Расчеты показывают, что

такие контракты позволили сэкономить более

платежи.

размере

Подрядчик

стоимости

вре

составляет по стоимости общий

размер

миллионов долларов,

выплаченны х

премий

составил

мени выполнения работ, при этом он получает

миллионов долларов .

определенную премию или платит штраф в за

разногласия

висимости от количества дней , потраченны х на

премий ,

производство дорожных работ до и после уста

ных в

новленной даты окончания проекта.

ходов на аренду полос движен ия составила

Постоянная аренда.

цент от стоимости (потерь) закрытия полос движе

Подрядчик платит опреде

относительно

детальный

1987-88 годах,

при

Несмотря

обычном

на существующие

размера

анализ

выплачиваемых

контрактов,

выполнен

показал, что средняя доля рас

контракте.

ленную сумму за каждый день проведения до

ния

рожных работ и за закрытие полосы движения на

заключение

проезжей части .

общем

Последовательная аренда каждой полосы дви

работ и позволяет уменьшить заторы движения .

договоров

ускоряет

Это доказывает ,

на аренду

процесс

про

что

полос движения

производства

ремонтных

жения . Подрядчик платит арендную плату исходя

Источни к: Служба Национального

из количества арендуемых полос движения.

1991

ликобритании ,

Одной из основных причин, заставляющих применять систему контрактов даже

странах

с относительно простой дорожной сетью,

яв

подготовить рительные

контроля Ве

год .

конкурсную

документацию,

контракты,

тракты и арбитражные

поощ

законодательные

кон

процедуры до того мо

ляется слабо развитая система местных кон

мента,

салтинговых компаний и местной строительной

ком и с консультационной

индустрии, что особенно актуально для разви

ние работ по планированию

вающихся стран и стран с переходной эконо

водимыми работами . Большинство усилий, на

как

она

заключит

микой . Дорожные ведомства не могут органи

правленных

зовать полноценный конкурс без привлечения

сопровождаться

к участию

ной строительной

нем

консультантов

подрядчиков

с опытом работы в дорожной отрасли . Более того,

дорожная

организация

не

состоянии

(пример

на

9.2) .

развитие

договор

подрядчи

фирмой на проведе и надзору за про

конкуренции,

усилиями

по

должны

развитию

и консалтинговой

мест

индустрии

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

Пример

121

Развитие системы местных подрядчиков для осуществления робот

9.2.

по содержанию автомобильных дорог

тия

Ряд инициатив был предпринят в целях разви

которых

сети

инициативы

ность сдачи оборудования в аренду подрядчикам, в

местных

подрядчиков .

Эти

странах Африки

рассматривает возмож

включали в себя поддержку усилий по подготовке и

других странах доноры предоставляют подрядчикам

обучению подрядчиков, предоставление им доступа

возможность

к различного рода мощностям и оборудованию , по

приобретать оборудование и запасные части.

мощь дорожным организациям

развитии

иностранный

опыт

навыков

НАДЗОР

контрактов и надзору за их исполнени

заключения

использовать

ЗА

ИСПОЛНЕНИЕМ

КОНТРАКТА.

проце

Большинство дорожных организаций не обладают

дур, организация и усиление системы непрерывного

достаточным количеством персонала для осуществ

повышения квалификации дорожных специалистов.

ления надзора за выполнением работ. С целью ре

ем,

упрощение

некоторых

государственных

шения данной проблемы было принято несколько ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ ОБУЧЕНИЕ. В ряде стран

инициатив. Во многих странах Африки происходит

с переходной экономикой (Эстонии, Латвии, Литве,

процесс создания специальной структуры в рамках

Польше и Вьетнаме) были организованы семинары,

дорожной организации специально для контроля за

на

государ

исполнением работ. В каждом случае для разработ

ственных служащих ознакомили с практикой участия

ки документации, регистрации, а также для обуче

которых

консультантов,

организации

тендеров,

подрядчиков

контроля

за

расходами

управлением исполнения контракта. Подобные се

ния

персонала привлекаются иностранные экспер

ты.

минары были организованы в Африке с целью обу чения подрядчиков порядку работы с мелкими госу

УПРОЩЕНИЕ

СИСТЕМЫ

МАТЕРИАЛЬНО-

дарственными заказами . Наиболее активное обуче

ТЕХНИЧЕСКОГО СНАБЖЕНИЯ. Упрощение системы

ние для административных руководителей, инжене

материально-технического снабжения является не

ров и технических

обходимым условием для производства работ на

Танзании.

работников

Владельцам

было

проведено в

управляющим

частных

контрактной основе и развития местной строитель

компаний было предложено также принять участие в

ной индустрии. В Гане было произведено исследо

программах по обучению, для того чтобы они были в

вание условий заключения контрактов с местными и

состоянии понимать происходящие процессы . Наи

иностранными

более оригинальная схема с использованием техни

подготовлено

ки мультимедиа была использована в Малагаси.

подрядчиками, несколько

результате

рекомендаций,

было

которые,

впоследствии, были взяты на вооружение. В случае, если бы данные рекомендации были приняты ранее,

Потенциаль

особенно в части выплаты компенсации за поздние

ные подрядчики допускаются к работе над неболь

ПОВЫШЕНИЕ

платежи, можно было бы избежать банкротства не

шими

опыта.

проектами

Данное

КВАЛИФИКАЦИИ. целью

получения

таточно сложно найти альтернативу своевременно

строения и развития небольших фирм, которая была

му платежу. Ряд стран также решили упростить не

впервые использована два десятка лет назад в Ла

которые процедуры с целью сделать их более при

тинской Америке. В Гвинее-Бисау Международная

влекательными для подрядчиков.

труда

охватывает

построила

технику

скольких подрядчиков, х о тя с другой стороны, дос

по

организация

обучение

практического

З-километровый

опытный учебный участок дороги для обучения но

ОРГАНИЗАЦИЯ

ПОСТОЯННЫХ

ПОВЫШЕНИЯ

покрытия. В Кении подрядчики проходили обучение

стран центры обучения дорожных специалистов ос

по

методике

дорог.

участия

Сначала

цену за проект, ложения

конкурсе

дорожное затем

рассчитали

мерная цена контракта

на

право

агентство

ремонта

определило

подрядчики дали свои пред цену

самостоятельно ,

- 500000

при

долларов.

КВАЛИФИКАЦИИ.

ЦЕНТРОВ

вым технологиям ремонта и содержания дорожного

большинстве

нованы лишь при Министерстве общественных ра

бот ,

и обучение в них про водится иностранными

специалистами. Обучение должно финансироваться на постоянной основе, должно быть доступно для подрядчиков

должно

включать

курс

управления

контрактами. Организации в бывших странах с пла

новой экономикой находятся на грани роспуска из

ОБОРУДОВАНИЯ. Главная задача данной инициати

ДОСТУПНОСТЬ

МОЩНОСТЕЙ

за недостатка финансирования и неправильной по

вы была обеспечить подрядчикам доступ к лучшим

литики приватизации. О чень важно сохранить дан

мощностям и оборудованию. В Уганде оборудова

ные организации и

ние

курсы

принадлежит Министерству работ

подрядчикам в аренду, однако ,

оборудования недостаточно. решение

сдается

количество данного

Подрядчики

приобрести дополнительное

по

расширить программы.

управлению контрактами и

включив

контролем за

стоимостью.

приняли

количество

техники и арендовать ее. Министерство работ в не-

Источник: Подготовлено Ю-М Лантраном спе циально для данной работы

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях .:....:..:.!=:..:.::..:.=...:..:....:====-=-=.=..:...:..::..:..::.....::.=....:...::.:..:.:.::.:::..:..:.:.:.::.:.~~!:..:::..:._=_=..:..::.....:.:..:..=..::~:.:.:..::..=..:...:..::.::.:.

122

небольшой

Требования к

иметь

персоналу

После

большой

того

как

дорожные

организации

персонал,

несколько

но

уровней

постоянный

тать вместе с

персонал

должен

квалификаций .

персонал должен

мелкими

подрядчиками

Не

рабо

над осу

разработали долгосрочную политику и устано

ществлением большинства проектов по ремон

вили цели работы, они должны обратиться к

ту и содержанию гравийных дорог , а также со

вопросу оценки

трудничать со средними и крупными подрядчи

трудниках,

потребности

штатных

со

необходимых для достижения

по

ками

по

осуществлению

ставленнь~ целей. Если основной упор дела

ямочным ремонтом,

ется на найме подрядчиков, то для осуществ

становлением

ления

(таблица

запланированных

Таблица

программ

требуется

работ,

текущим

дорог

связанных

ремонтом

твердым

вос

покрытием

9.1).

Персонал дорожных организаций некоторых стран, вовлеченный в

9.1.

процесс планирования и управления дорожными работами Протяженность

Национальная дорожная администрация Швеции

Дорожный департамент ЮАр

Управление дорог Ганы

INVIAS,

Колумбия

Бюро общественных дорог Респ . Кореи

Департамент дорог Великобритании а

планируемый штат сотрудников на конец марта

Таблица

1998

км

100

1.8 1.9 2.0 2.3 4.9 6.9 12.0 15.2

г.

Любое сокращение персонала должно со

показывает, что для эффек

9.1.

на

189 1500 2000 140 688 920 1450 1600

10500 78000 97908 6133 14100 13408 12053 10500

Национальная дорожная администрация Финляндии

сотрудников

км

Транзит Новой Зеландии

Количество

Штат

дорожной сети,

Дорожная организация

тивного функционирования дорожной органи

провождаться

зации,

особенно для старшего поколения работников,

которое

подрядчиков,

активно

достаточно

сотрудников на 100км. циях,

привлекает

занимающихся

иметь

частных

менее

пяти

В дорожных организа эксплуатацией

дорог

улучшением

исполнительных директоров

условий

найма,

и директоров.

общем, для того , чтобы зарплаты технического персонала и

инженеров,

как и исполнительных

высокой интенсивностью движения, число со

директоров и директоров, были конкурентны с

трудников на

зарплатами в частном секторе,

км может быть ближе к

100

10.

ДЛя управления и содержания дорожной сети протяженностью около

ной примерно на

до

750

1О

15000

км и

разделен

районов требуется от

постоянных работников

(50

300

управляю

выплачиваемая

сумма должна быть увеличена минимум в два раза.

Также

должны

быть

выданы

дополни

тельные пособия. К сожалению , лишь немно гие

дорожные

организации

смогли

улучшить

составляют технические

условия найма и оплаты труда. Даже ФинДА и

работники, администраторы и обслуживающий

департамент дорог Великобритании до сих пор

персонал).

классифицируются

щих,

остальное число

Примерно

треть

или

четверть

от

общего числа персонала работает в службах головного офиса , остальная часть

Субподрядчики

на местах .

выполняют окончательные

ра

партаменты и ,

костью

организации

лоемкая техника, и зуется

система,

7500

человек , если исполь

основанная

на

интенсивном

использовании персонала. На данный момент

де

нанимают пер

сонал в соответствии с правилами найма госу

еще

в случае, если используется капита

государственные

дарственных служащих, хотя и с большей гиб

боты . ДЛя их осуществления могут наниматься

1500

как

соответственно,

чить

вопросах оплаты труда . несмотря

независимый

полуавтономный

существуют в

ни

на что

статус

Некоторые

сумели

(Новая

полу

Зеландия),

(Сьерра-Леоне)

или

форме бесприбыльных органи

большинство дорожных организаций , которые

заций (Латвия), что дает им возможность пла

обычно

тить рыночные зарплаты и функционировать на

нанимают

несколько

тысяч

человек,

имеют увеличенный штат сотрудников, что вы

звано неразделенностью функций проектиро вания

эксплуатации

строительных работ.

дорог

от

дорожно

коммерческой основе. Реструктуризация

приведут

избытку

проблема

решается

и сокращения

рабочей по

силы.

частям .

вряд ли

Обычно

Первый

шаг

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

состоит

предложении

123 старшему

поколению

жеспособной . Дорожным организациям будет

работников уйти раньше на пенсию, хотя такой

необходимо

подход

больше персонала с финансовым образовани

лишь

незначительно

изменяет

число

большее

число

руководителей ,

работников . Второй шаг состоит в определе

ем,

нии всех коммерческих процедур и перевод их

сфере контрактного права и арбитражных про

цедур . Если дорожные организации планируют

управление

специальных

отделов,

которые

больше

ин женеров

опытом

работы

позже могут быть преобразованы в коммерче

развивать методику,

ские предприятия (например, конструирование

вании рабочей силы , они также будут нуждать

ся

изготовление

дорожных

дорожно-строительных

вание

знаков,

испытание

специалистах ,

на использо

которые знают,

когда дан

планиро

ная техника должна использоваться и кто бу

учет движения) .

дет в состоянии обучать мелких подрядчиков

материалов,

общественных работ ,

основанную

Дорожные организации обычно оказывают со

как

действие своим работникам в регистрации но

требуют применения новой политики по рабо

вых

те с

предприятий,

что

на

самом

деле

пред

ставляет собой сокращение сотрудников. Иногда,

как

случае

производить персоналом

работы . и

Данные

пересмотра

изменения

существующих

программ по обучению , а также подразумевают

планированием

новое отношение к программам технической по

проведением работ, дорожные организации при

мощи, которая должна бьггь сфокусирована на

влекают частных консультантов для осуществле

разработке ясно установленных навыков .

ния работ . Заключенные контракты включают в

себя требование привлекать к исполнению работ

Структура управления

весь штат или лишь часть персонала этой орга

низации.

Великобритании

удалось

Некоторые головные дорожные организа

снизить

число инженерных и технических работников пу

тем договоренности об их переводе в частный

ции уже

подверглись

сектор вместе с гарантиями определенного объ

ориентированной

ема работ, которые будут поручены данным ком

9.1).

Часто отдельные объемы работ реструкту

также

ризируются в несколько объектов , которые мо

за

гут быть быстро подготовлены для приватиза

ность

ции или функционирования как государствен

ные строительные предприятия . Данные про

происходят

Финляндии,

структуры управления

(рис .

Некоторые дорожные организации уста

новили должность исполнительного директора,

паниям в определенные периоды года.

цессы

процессу реструктуриза

ции с целью установления более коммерчески

Намибии

Швеции. Дорожные организации могут оказать

должности

отдельные по

менеджеров,

виды

уровню

ответственных

деятельности, соответствует

их

долж

должности

бывшего директора по делам дорог . В Велико британии

на должность

исполнительного ди

ректора назначается руководитель конкретного

проекта и его/ее вознаграждение зависит от

своим работникам содействие в организации

выполнения данного проекта . Дорожные орга

мелких консультативных фирм. Помощь обычно

низации

оказывается в форме обучения, предоставле

неджеров,

ния кредитов на покупку стандартного обору

административные функции, дорожное разви

дования

тие , управление и содержание дорожной сети,

Управление

предложения

новых

дорог

смогло

свой персонал с

Ганы

8400

до

4700

контрактов.

уменьшить

человек в ос

новном за счет перевода своих работников

разряд независимых подрядчиков . Перевод пер

стараются которые

иметь

пять

несут

или

шесть

ответственность

ме за

и финансовые вопросы . Большинство органи

заций также имеют небольшие отделы, ответ ственные за осуществление функции по свя

зям с общественностью и внутреннего аудита. Данные изменения также относятся к во

сонала в местную строительную индустрию об переструктуриза

просам разделения с ф е р услуг между структу

цией дорожной организации регистрируется до

рами министерства. Дорожным организациям

легчается,

если параллельно с

рожный фонд. В конце концов, если все вышепе

было дано право иметь собственные админи

речисленные меры не работают, персоналу до

стративные

рожных организаций должны бьггь предоставле

системы

ны выходные пособия, и таким образом необхо димо добиться сокращения штатов . Дорожные

организации

меньших

разме

ров должны также изменить свое отношение к

требованиям для просу .

персонала

по данному

во

После реструктуризации дорожная ор

ганизация

станет

более управляемой,

более

коммерчески ориентированной и более плате -

финансовые

использования

службы,

персонала

вместо

министер

ства. Был также упрощен порядок отчетности . Региональные руководители отчитываются пе ред

исполнительным

директором,

стоянного секретаря , как в

вместо

по

некоторых странах,

в свою очередь исполнительный директор от читывается перед министром .

Было также упрощено

штатное

расписа

ние каждого департамента с целью большего

соответствия

ми

задачам,

департаментами.

департаменты

стоящим

имеют

зации операции и переда'iИ 'iасти ПОЛНОМО'iий

перед данны

Традиционно

региональным офисам . В соответствии с дан

дорожные

многоступенчатую

ными договоренностями

орга

функции

планирова

низационную структуру, которая редко связана

ния и управления передаются на региональный

уровень, тогда как центральный офис коорди

размерами

отделов

департаментом

со

задачами .

стоящими

перед

Реструктуризация

нирует

исполнение

региональных

управляет информационной

обычно начинается с подготовки нового штат

программ,

системой управле

ного расписания, разработки структуры каждо

ния и оказывает другие услуги.

го подразделения, уменьшения числа уровней

трети от общего количества персонала может

путем

быть

разделения

категорий

работников

(старшие

на

менеджеры,

несколько

перемещено

Более чем две

региональные

пример, в Новой Зеландии более

менеджеры

офисы

(на

процентов

персонала работает в региональных офисах).

среднего звена и исполнители), введения но

Департамент

вой системы поощрения и пересмотра дисци

дорог

Великобритании

по

плинарного кодекса . Система поощрений час

шел в процессе децентрализации еще дальше.

то включает выплату премий на основании ре

Планируется установить должности

менедже

зультатов работы (как в Финляндии) и добавок

ров

к зарплате, связанных с результатами годовой

управление

деятельности

рог страны . Эти менеджеры будут отвечать за

по

ее

сравнению

поставлен

по

дорожным

сетям,

отдельными

покупку

поставленных целей, и персонал центрального

является

офиса

региональная

постепенно

административные

функции ,

больших странах,

неджеров.

организации

находятся

своих клиентов .

слишком

Ряд стран

далеко

пытаются

ФиндА

достижения

будет осуществлять лишь

структура дорожных организаций, особенно в где центральные дорожные

для

за до

в Республике Корея). важной

необходимых

сети

ными перед дорожной отраслью задачами (как Также

услуг,

ответственных

элементами

обслуживая

Национальная

ме

дорожная

администрация UUвеции примерно также пла

от

решить

нируют реорганизовать свои структуры.

данную проблему путем процесса децентрали-

м инистерство учредитель

Постоянный секретарь I

Дорожный совет I

Секретариат

Общественные организации

г-

Руководитель дорожной

Внутренний

организации

аудит

I Финансовый

Директор

директор

по развитию

Директор по безопасности

содержанию дорог

движения

директор

и охране среды

Директор

I • • •

по ремонту и

Счета Счета для сборов Дорожный фонд

• Планирование • Изыскания и проектирование

•

Региональные

•

офисы

• Обслуживание

• Контракты •

Безопасность

Административный

•

Профессиональная

средств

безопасность

механизации

(техника

Базы

безопасности)

•

Охрана

Связь с общественностью

движения

•

Повышение квалификации

• •

Юридические вопросы Информационные системы

окружающей среды

Рис.

9.1 .

Возможная структура управления головной дорожной организации

Иен Г.Хеггие, Пьер 8искерс

125 Система управления информацией включает

Система управления

в себя: сбор , хранение и анализ данных о дороге

информацией

Без наличия необходимой информации ру ководители не могут принимать решений по пла нированию,

распределению

контролю

за

ис

пользованием ресурсов. Министерство и другие государственные организации также нуждаются в

информации для принятия решений, насколько эффективно дорожное подразделение использу ет свои ресурсы и какова реальная себестои

мость проводимых работ. Система информаци онного управления, используемая в обычной до рожной организации, состоит из набора проце дур и документов, в которых отражается инфор

мация

об

альтернативных

путях

содержания,

улучшения и развития дорожной сети . Система

обычно содержит информацию о состоянии до рожной сети и ее использовании (размер транс портного

потока)

может

использоваться

для

анализа влияния на дорожную сеть планируемых управленческих процедур как в настоящее время,

так и в будущем. Система также может исполь зоваться для получения информации о физиче ском и финансовом функционировании дорожной

сети (см. таблицу лей,

9.2

для определения показате

рекомендуемых ОЕСО

группой

научных

экспертов Международной дорожной дирекции). Система

информационного

представляет основу для

управления

принятия решений по

целому ряду вопросов , касающихся деятельности

различных

подразделений дорожной

организа

ции:

•

проведение текущего

периодического

ре

монта и содержания мостов и дорог с покры

тием из гравия и асфальтобетона ;

•

ремонт дорожного покрьпия и проезжей час ти мостов ;

•

повышение

качества

гравийных

дорог

до

уровня дорог с твердым покрыгием;

•

улучшение геометрических элементов дороги

или повышение пропускной способности до рог;

•

определение размера сборов за пользование дорогами и мостами.

Все перечисленные выше виды деятельно сти взаимозависимы с точки зрения бюджетного построения дорожной организации . Ресурсы ор ганизации

должны

распределяться

между

раз

личными программами при условии оптимизации

расходов ; дорожный сбор должен быть установ лен на уровне, достаточном для финансирования

всех реализуемых проектов. Система управления информацией должна быть основой для принятия решений

при

распределении средств с целью

достижения оптимального результата .

ее

элементах ;

сивности

учет и

про гнозирование

со става движения ;

состояния дорог в перспективе;

интен

прогнозирование влияние альтер

нативных методов управления . Данная система

не должна быть слишком громоздкой . Развиваю щиеся страны и страны с переходной экономи

кой имеют множество примеров неудачнь~ ин

формационных систем, которые были недоста

точно детально разработаны , где делался основ ной упор на высшее звено управленцев и быпи слишком сложные. Основными характеристиками успешно

функционирующей

ее доступность , принятия

системы

являются

она должна быть создана для

решений

с п е ци ал ь н о

в дорожной

от

расли, ее уровень сложности должен сочетаться

с профессиональным уровнем персонала ее ис пользующего, зволять

а также

ее

структура должна

совершенствование

системы,

когда

по это

необходимо . Сама система должна быть простой и удобной, и ее ос новная функция должна заклю чаться в наблюдении за состоянием дорожной сети . На данный момент не существует равно

ценной замены проведению регулярных натурных

обследований

транспортно-эксплуатационного

состояния дорог.

Большинство дорожных организаций

начи

нают с централизованной системы , включающей

в себя: информацию об интенсивности и составе движения (результаты постоянного учета движе ния и данных о нагрузках на ось) , информацион

ную базу дaHHb~ на о снове натурного обследо вания транспортнь~ качеств дорог (детальнь~ и

визуапьных),

проектные

данные

по

дорогам

(улучшение состояния существующих и проекти рование новых маршрутов) и управление содер жанием дорог (используя инженерные решения и стоимостные показатели). Несмотря на простоту предлагаемой организации

си стемы ,

не

некоторые

состоянии

дорожные

полностью

исполь

зовать даже данные такой системы из-за низкой

квалификации

сотрудников .

Для

обследования

дорожной сети общей протяженностью

(10000

15000

км

км дорог С твердым покрьгги ем) система

требует две-три бригады для проведения работ по учету движения , две бригады для проведения

обследования

транспортно-эксплуатационного

состояния дорог и как м ин имум одного инженера

и технического работни ка для работы с инфор мационной системой . Учет интенсивности дви

жения и обследование дорог должны выполнять ся независимыми консультантами . В идеале ин

женеры и технические работники должны бьггь штатными сотрудниками дорожного управления .

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях Таблица

9.2 Показатели работоспособности дорожной сети, рекомендуемые OECD и группой научных экспертов

Измеряет

Министерство

Доступ

Первичная: уровень удобства Первичная: затраты на содержа-

Дорожная организация

Пользователидорог Первичная: уровень удовле-

ность, мо

движения, средняя стои-

ние и управление на авт-км и эк-

творенности временем в пу-

бильность

мость для пользователей

вивалент стандартной оси (в зави- ти ; качество информациидля

Вторичная: определение ин-

симости от класса); время в пути и пользователейдорог (полу-

декса доступа, общая стои-

его изменение.

чен . от пользов. дорог, так и

мость транспорта к ВНП

Вторичная: качественная инфор-

на ос нове исследований)*

мация для пользователей (от ауди- Вторичная: время задержек в та)

заторах

Безопас

Первичная: риск ДТП: ДТП

Первичная: наличие методов оценки

Первичная: риск пользовате-

ность

смертельные случаи и тяже

эффективности программ по безо-

лей дорог.

лые травмы на авт -км; нали

пасности движения (да/нет); распре-

Вторичный: время с момента

чие национальной програм

деление величин скорости

происшествиядо момента

лечения; процент населения, мы дорожной безопасности; Вторичная: процент дорог, не отвечающих минимальнымтребованиям; ~ процент ДТП по вине не влияние пешеходов и велосипедистов считающиибдорожные~роис

трезвых водителей

шествия о

щественнои про-

блемой Окружаю

Первичная: наличие стандартов Первичные: политика по защите

щая среда

чистоты воздуха

Вторичные: общая площадь земли, занятая дорогами; но вые земли, занимаемые доро

гами ; наличие программы кон троля выхлопных газов автомо

билей

Первичные: про цент населе

окружающей среды; использова

ния , страдающих от уровня

ние противогололедныхреаген

шума более

тов ; выхлопы

Вторичные: про цент населе

C02,NO .. VOC

на

децибел.

единицу, конкретные вопросы

ния, страдающий от загряз

Вторичные: загрязнение придо

нения воздуха

рожных территорий

Собствен

Вторичные: региональное

Вторичные: избыток (недостаток)

Вторичные: стоимость поезд

ность

распределениедорог; закон

дорожных сборов, собираемых в

ки , время поездки, риск ДТП

об ограничении транспорта

регионах

при пользовании дорогой.

(да/нет). Община

Вторичные: процесс участия

Первичные: процесс участия в ис

Первичные:достаточность

общественностив принятии

следованиях и отдача от клиентов

числа и видов механизма

решений о расстановке при

(да/нет)

влияния

оритетов

Программа

йервпчныв: долгосрочная про

Первичные: система управления

Первичные: удовлетворение

развития

грамма по строительству, со

распределением ресурсов

от программ развития сети

(да/нет) и анализ окупаемости

дорог.

держанию (да/нет) Вторичные: анализ затрат и проектируемый уровень при

были по реализации программ загрузки движением

дорожных (да/нет) программ Вторичные: качество управления программой аудита (да/нет)

Программа

Первичные: достаточность

оказания

финансированиясодержания мости дорожных работ относит. ре-

от осуществления работ;

услуг

дорог

альной стоимости; стоимость ра-

Вторичные: степень выпол-

бог/полос.жм: процент надзора; про- га м и и затраты на простой,

стоимость управления доро

нения долговременныхдо-

рожных программ

Первичные: прогнозированиестои

цент использования в строительстве вторичных материалов

Вторичные: персонап/попос.экм про-

Первичные: удовлетворение

связанный с работами по ре монту и содержанию

цент работ, выполненныхнапрямую рабочей силой Программа

Первичные: стоимость акти

Первичные: ровность (функцио

Первичные: состояние дорожно

действий

вов (тренды); анализ оку

нальный класс); несущая способ

го покрытия: удовлетворенность

паемости

ность; процент дефектных мостов;

дорожными условиями.

Вторичные: тренды по бюд

процент км перегр. движ. : загру

жет; уровень возврата акти

женность; х а р а кт е р перегрузок

вов; общая стоимость до

грузовых автомобилей Вторичные:

рожных затрат к ВНП

наличие системы управления обу стройством дорог

Вторичные: зоны отдыха/100км; качество освещенности основ ны х дорог; качество дорог в

зимнее время; информационная система для пользователей (да/нет)

*Уровень удовлетворенности временем, затраченным на поездку , и качество дорожной информации для

пользователей дорог соединены в один показатель , установленный на основе опроса пользователей дорог.

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

127

Следующим уровнем сложности является

граммы для оценки по баллам основных харак

компьютеризация всей системы, однако, делая

теристик и условий содержания. На основании

это, необходимо использовать простые анали

собранных и проанализированныхданных де

тические

лаются соответствующие выводы

методы,

доступные

даже

региональ

подготав

ным инженерам. Такого уровня система разра

ливаются

ботана и начато ее практическое использова

подготовке документов для

ние в Пакистане (пример

трактов. Полученные данные также использу

ков дорог,

как выемка,

Для таких участ

9.3) .

насыпь,

а также

по до

рожным знакам и дорожному обустройству ис и

которые

используются при заключения

оценки качества выполненных работ.

специальный

Пример

Упрощенная система управления состоянием дорог: пример Пакистана

диа-

На состояние сети автомобильных дорог Паки стана оказывало

вание

разных

отрицательное

технологий

влияние

ремонта

дорог и быстрый постоянный

использо

зионных

колеи

измеряется

содержания

рек проезжей части, и передвижного клина, подкла

дываемого под эту рейку , с помощью которого оце

нивается четыре

Пакистана

разрабо тала

упрощен ную модель системы управления

ем дорог с целью определения очередности проведения

Размер

рост интенсивности

нальная

дорог

процессав.

помощью алюминиевой рейки , укладываемой попе

движения . С целью решения зтой проблемы нацио дирекция

кон

ются для планирования дорожных работ и для

пользуется

9. 3

вопросник

отчеты,

состояни

необходимости и

работ по

глубина

неровности.

Клин

цветовые зоны и те хники

бину колеи по

разделен

на

регистрируют глу

цвету зоны клина.

Простота сбора

показаний гарантирует то, что сбор данных будет

ремонту и со

проводиться постоянно . Аналогичная система сбора

держанию дорожной сети страны. Эта система по

данных применяется к сбору информации о величи

зволяет давать оценку по баллам каждого участка

не эрозии

дороги с целью установления необходимости и оче

глубине выбоин и т .д .

редности проведения ремонтных работ, а также вид

и технологию выполнения зтих работ . при

натурном

Шкала

откосов

по

земляного

баллам

была

показателеЙ .

полотна,

разработана

Величины баллов

суммируются по каждому 5-километровому участку

состояния

дороги, и определяется итоговый балл для оценки

сети дорог . Вся дорожная сеть разделена на участ

состояния дороги . На основе итогового балла уста

ки протяженностью

обследовании

оценки

для каждого из

Система функционирует на основе данных, по

лучаемых

обочин

км , С которых собираются все

навливают необ ходимые работы по текущему ре

данные . Для принятия решения о целесообразности

монту

проведения дорожно-ремонтных

нейный график изменения величины итогового бал

ются

восемнадцать

работ анализиру

гюказателей .

Эти

объединены в группу показателей,

показатели

содержанию

дороги

вычерчивается

ла вдоль дороги .

которые могут

Итоговые баллы для оценки уровня состояния

быть улучшены путем проведения упрощенных ра

дороги классифицируются следующим образом :

бот

•

(например ,

участков

повышение

дорог),

группу

ровности

отдельных

показателей,

которые

влияют на выбор вида дорожно-ремонтных и

состав

движения

работ

транспорт ного

70 :

текущие

требуется реконструкция или капи

дорожные

работы ,

обеспечивающие

повышение безопасности движения .

•

60-69:

дорожное покрытие требует улучшения:

необходимо запланировать периодическую ук

потока) . На

более

тальный ремонт: необходимо выполнять только

(такие как погодно-климатические условия, рельеф , интенсивность

ли

выполняется

ладку нового слоя асфальтобетона; дорожный

оценка по баллам, затем определяется обобщенная

основе

каждого

показателя

участок с данным рейтингом баллов должен пе

величина балла для каждого 5 -километрового уча стка дорожной сети, на основе которого принима

риодически ремонтироваться.

•

40-49:

требуется выполнение текущих работ по

ются окончательные решения о необходимом уров

содержанию .

не

проведении дорожно-ремонтных работ.

проведения

работ

по

ремонту и

содержанию .

Затем эти данные передаются в региональные до

•

менее

40:

Необходимо

дать

приоритет

требуется выполнение текущих работ

рожна-ремонтные участки, которые производят рас

по содержанию дороги . Работы должны про ВО

чет потребности в материалах и стоимость работ .

диться лишь при наличии ассигнований из бюд

После определения стоимости информация исполь

жета.

зуется для определения приоритетов финансирова

Описанная выше система была признана дос

ния дорожных программ , и вся эта информация свя

таточно точной при определении потребности в до

зывается с бюджетом на эксплуатацию дорог.

рожна -строительны х материал ах .

Собираемая информация включает в себя сле дующие данные:

категория

дороги ,

ширина

провз

Ниже приводятся другие показатели, рекомен

дуемые национальной дире кцие й дорог Пакистана

жей части, тип и ровность дорожного покрытия , чис

для оценки состояния сети дорог .

ло выбоин, глубина и длина колеи, количество тре

Эрозия и разрушения в результате ремонта кромки

щин , допустимая нагрузка на ось, прочность дорож

проезжей части :

ной одежды , наличие и состояние дорожного водо

Баллы:

отвода и дренажных систем,

а также

наличие эро-

7 9-

до до

125 250

кв. м . /км кв . м /км

Управление и---'---_ финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях -'-_--'--_ _--"..:::....:....:..==-"---'-"-'-'-=---...:~ _ ____' ~__'_..::...:..:..:..:::..:..

128

11 - до 325 кв. м /км 13 - до 500 к в . м /км Выбоины - ремонт дорожного покрытия : Баллы: О - ожидается до1 О кв . м/км/год 10 - ожидается до 200 к в . м/км/год 13 - ожидается до 500 кв. м/км/год 15 - ожидается до1000 кв . м/км/год на проезжей части 7.3 м)

После двухлетнего праКТИ'1еского использова ния данной системы национальная дирекция дорог Па кистана пересмотрела свою поли тику по прово

димой оценке состояния дорог и методу анализа . В соответствии с

(шири

факторы ;

системе исполь

обработка

че тыре группы :

фа кторы ,

стояние дорожного покрытия :

необходима поверхностная

4 -

подходом

нако их стали подразделять на

номи ческие

Глубина колеи: Баллы:

новым

зуются те же самые восемнадцать показателей, од эко

учитывающие

со

факторы , учитываю

щие влияние дороги на о кружающую среду и учиты

вающие классификацию а в т о м о б и л ьн ых дорог . Эти

покрытия

необходима укладка

нового

слоя

ас

группы

показателе й,

фалыобетона

баллом

состояния

Трещины вдоль колеи:

организациям ЛУ'1ше определять необходимый уро

Баллы:

вень эксплуатации дорог , а также позволяют дирек

5 -

0-6 - необходима поверхностная обработка 7-8 - необходима укладка нового слоя ас

фальтобетона

ции

ИЗУ'1ать

объединенные

доро ги,

результаты

итоговым

позволяют

дорожным

использования

различных

стратегий развития и приоритетов финансирования.

Наличие колеи и продольных трещин:

Баллы:

устройство

0-6 -

двойной

поверхностной

обработки

Источник:

Подготовлено

Робертом

Батлером

специально для данной работы

7-8 -

укладка нового слоя асфальтобетона .

могут

ботка которой в настоящее время заканчива

постоянно улучшаться с целью развития базы

ется) . Однако данные улучшения требуют ис

данных

пользования

Упрощенные и

расчета

системы

уточнен ия

на

основе

управления

аналитических

это й

методов

базы данных.

Бан к

данных может быть расширен путем ВКЛЮ'1ен ия

дополнительных

полнительной

ресурсов

квалификации

до

персонала,

их

внедрение должно осуществляться лишь после

в него данных о ровности дорожного покрытия

обучения работников и привлечения дополни

тельных средств .

прочности

дорожной

системе управления

одежды,

данных

Дальнейшее

развитие сис

состоянии дорожного

по

темы управления может проходить по пути,

системы управления

со

которому

пошла

стоянием дорожной одежды Всемирного Банка

подходит

(НDМ-З

стран с переходной экономикой (пример

крытия,

Пример

как в

модели

модель

9.4.

3 и НОМ-4 - модель 4, разра-

Индонезия ,

условиям

которая

развивающихся

по

хорошо стран

9.4) .

Интегрированная система управления сетью дорог, принятая в Индонезии

Существующий вариант интегрированной сис

система

также

позволяет

учитывать

ний план расходов и детальные трехгодовые и го

программы. В СЛУ'1ае введения бюджетных ограни

довые программы по

чений

текущих ремонтных работ на всех дорог

национальной

51783

километрах

провинциальных дорожны х

сетей . Общий объем затрат , стоимость работ и не

система

автоматичес ки

вне

рамок

по

программам,

проведению периодических

подготовленным

расходы

темы управления позволяет разрабатывать пятилет

данной

перераспределяет

средства среди выполняемых программ . Перерас

пределение

происходит

на

основании

данных

об

ЭКОНОМИ'1еской выгодности выполняемых проектов .

обходимая для проведения к о н ку р с о в документация

Интегрированная система управления на дан

подготавливаются на ЭВМ с возможностью ручно й

н ый моме нт состоит из центра льной базы данны х и

корректировки. Проводимые и выполненные работы

п я ти дополнительны х м одул ей ,

сохраняют статус

п р о и з в оди т

программны х ,

что

позволяет

теме определить более масштабные

проекты ,

сис

ус

г ра м м ы :

подготов ку

каждый из к о т о р ых

опред еле н ной

части

про

система подготавлива е т и разрабатывает

пешно реализуемые при одних и те х ж е ЭКОНОМИ'1е

все работы п о содержанию и т е ку ще м у ремонту на

ских условиях.

циональны х

Выбор проекта и реализация программы

вы

полняются с помощью обы'1НЫ Х инженерны х мето

провинциальны х

дорог.

Указанные

выше модули представляют собо й :

•

Планирование :

Выявление элементов сети до

дов . Все программы затем расставляются в поряд ке

рог и объединение их для

приоритетов на основании действующе й правитель

проектирования , выпол не ние проектных работ ,

ственной ставки дисконта

а также оценка шестилетнего плана ремонтных

тальное

распределение

процентов в год . Де

средств,

подготовка

работ с целью разработ ки пятилетней програм

кон

трактной документации и документации для прове дения

тендера

подготавливаются

на

первом

году

решения вопросов

мы финансирования.

•

Разработка программ : Подготовка пятилетнего

плана (в том числе и для проведения ДОЛГОСРО'1ны х

плана

программ таких, как улучшение дорожных условий) ,

первый год проведения дорожных работ; про-

расходов

детального

плана

затрат

на

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискерс

грамма

ния

изменяется

129

зависимости

бюджетной ситуации,

от

а также

дорог,

измене

группирует

собность ,

проекты в предконкурсные пакеты.

•

Проектирование

дорог.

курсных характеристик

•

Изменение проекта и

вия

предкон

состояние

покрытия

несущая спо

величина прогиба); дорожные усло

(ровность,

материалов

определение

состояние

(карьеры,

обочин);

источники

возможность получения

стоимости и объема работ, подготовка ко н ку р с

грунтоцемента) и проектная информация (реа

ных документов.

лизуемые и завершен ные проекты).

Экономический анализ: Выполнение формаль ного экономического анализа каждого

•

Данные о мостах: паспортизация и техническое состояние

контрак

та с целью оценки соответствия уровню финан

мостов

длиннее

метров

(данные

содержатся в системе управления содержанием

мостов).

сирования .

•

геометрия дорог):

(конструкция дорожной одежды ,

Финансирование: Подготовка бюджетных отче

•

Информация о движении на дорогах: интенсив

тов по каждой из дорожных программ. разноска

ность движения ,

примерной

нагрузках на ось.

стоимости

на

соответствующие

бюджетные расходы.

•

дится в стадии разработки. Он будет осуществлять

данные

Бюджетные данные: годовые бюджеты и пяти провинциальных дорог .

•

детальную инженерную информацию, необходимую для исполнения контрактов, наблюдать и руководить

движения

летние бюджетные планы для национальных и

Модуль реализации строительных работ нахо управление исполнением контрактов, предоставлять

состав

Данные о затратах: затраты на дорожные рабо ты и затраты для пользователей дорог.

•

Исторические

эксплуатацией дорог и помогать в надзоре за ис

дат ,

полнением контрактов и оценке качества.

работ.

Центральная база данных является основным

видов

сведения : стоимости

историческая

запись

проводимых дорожных

Система в состоянии разработать экономиче

элементом для всей сети дорог, она осуществляет

ски

хранение всех данных , необходимых для функцио

также пятилетние планы ,

оптимальную

годовую

дорожную

программу ,

включая первый вариант

нирования модулей . Центральная база данных так

проекта дороги , данные

же предоставляет основную информацию для под

цию для более чем

готовки дорожной статистики и отчетов . Провинции

годных контрактов. При полном использовании дан

имеют свои базы данных, но меньшие по размеру .

ных и возможностей системы центральным агентст

6000

контрактах

и документа

потребителе й и

200

еже

Провинциальные базы данных хранят информацию

вом и провинциальными дорожными департамента

о состоянии всех дорог,

ми,

программах, данных

интенсивности движения и

реализуемых

на данный

момент

провинции.

Вся

база

структуризирована

на

интегрированная

ет более

•

Административные данные: определяет регио

•

Дорожные данные : паспортизация дорог (общая

винциальной дорожной сети

Источник:

нальную и провинциальную юрисдикцию .

протяженность,

месторасположение,

страны

финансового учета

что

Система финансового учета должна быть разработана с целью поддержки информаци онной системы управления. Она должна быть в состоянии предоставить ясную картину общего финансового состояния дорог, а также иметь предоставить

необходимые для

финансовые

дан

планирования затрат,

сравнения альтернативных стратегий, контро

ля за исполнением и использованием фондов. система

правительственного

учета,

которая сфокусирована в основном на расхо

дах не в состоянии сделать все это . Целый ряд дорожных организаций, значительная их часть

в Австралии, Финляндии, Новой Зеландии, Па кистане,

Румынии,

Сьерра-Леоне

Велико

британии изменяют свои системы учета с це лью предоставления лучшей основы для при

нятия

является

наиболее

управленческих

решений .

Подготовлено

В.И.О.

Петерсоном

описание

учета

Обычная

покрыва

специально для данной работы

Система

ные ,

система управления

процентов всей национальной и про

передовой системой в мире.

семь групп:

возможность

Указанные

принципе

сторону

включает

изменяют

свои

коммерческих

наличие

системы

систем

стандартного

учета,

отчета

прибылях и убытках, баланса и отчета от дви жении средств фонда. Транзит Новой Зелан дии, как и департамент дорог Великобритании, на данный точки

момент оценивает

зрения

ленной

получаемь~

величины

свои

доходов

активы и

коэффициента

опреде

возврата

средств.

Большинство преимуществ системы учета можно добиться

коммерческой путем доста

точно простых реформ, которые не обязатель но

подразумевают

подготовку

всех

коммерче

ских счетов. Наиболее важные реформы вклю чают в себя : подготовку отчета о прибылях и убытках;

учет

дорожной

всех

активов,

организации

принадлежащих

(исключая

средства

инвестированные в дороги) ; ведение простой записи

точной

всех

трансакций;

информации

. подготовку

реальных

более

расходах

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях поддержку данных, находящихся в информаци онной системе управления

ФинДА и Транзит Новой Зеландии на дан

продуктивное распределение активов ;" оста навливают

держивают

определенную

культуру

и представляют

собой

ный момент имеют лучшую систему учета для

активами;

дорожных

по

организаций,

департамент

дорог

пути

другими

расходами ,

тивными

управлением

упрощение

спецификации

целей

работы и оценку общей деятельности дорожной

девять)

функционируют

как

"центры

прибыли "

дорожной

под

управления

первый

за

шаг

администра связанными

сетью .

Финансовые

реформы напрямую связаны с отчетностью ру ководства .

организации . Например, в Финляндии провинци альные дорожные администрации (их существует

стоимостью ;

контролю

ные системы имеют много преимуществ, включая

значительное

их

полному

Великобритании не намного отстает от них. Дан

закрепляют

шаг реформ

связан

с подго

товкой финансовой документации , которая от ражает

капитальные

инвестиции

дороги ,

ре

для ФинДА и обязаны обеспечивать достижение

зультаты новых инвестици й и потери из-за не

определенных финансовых целей, включая воз

удовлетворительного

врат вложенных инвестиций (результат функцио

ный

нирования/инвестиции) ,

резуль

частъ определяет общую стоимость дорожной

результаты/операционные

сети на конец финансового года . Данная стои

таты

(операционные

операционные

процесс

содержания

состоит

доходы), скорость возврата инвестиций (опера

мость

ционные

было сделано в Венгрии

доходы/инвестиции)

увеличение

стоимости расходов на человека (валовая при

быль ная

+ затраты

сумма ,

нала)23 .

+ аренда

на персонал

разделенная

Данные

на

и попучен

'iисленность

показатели

позже

персо

становятся

мо жет определяться

ство транспорта ,

дорог .

из двух частей,

Дан

Первая

очень детально ,

как

(Венгрия , Министер

г.) или ориентировочно.

1996

Примерный результат допустим лишь в случае его

использования

ИСКЛЮ'iительно

стративных целей.

Примерная

для

демон

оценка произ

ДЛЯ администрации показателями активной дея

водится

тельности.

дой категории дорог на примерную стоимость

Лишь страны с

немногие

развивающиеся

переходной

экономикой

страны

путем

умножения

протяженности

каж

выполненных на них работ, плюс необходимые

предприняли

поправки на е жегодную ставку инфляции, плюс

похожие шаги в данном направлении. Опыт име

стоимость новых инвестиций , произведенных в

ют дирекция национальных дорог Пакистана , ко

последний год . Данные вычисления дают об

торая недавно начала организовывать коммерче

щую стоимость на конец отчетного года.

ские счета:

1991 1992

Вторая

национальная дорожная администра

ция Румынии, открывшая коммерческие счета в году;

дирекция

дорог

Сьерра-Леоне

году. Дорожные администрации обычно на

чинают процесс с составления отчета оприбылях и убь~ках и

OT'ieTa

о произведеннь~ действиях .

часть

отчета

измеряет

процесс

эрозии капитала. Процесс состоит из четырех частей : оцен ка размера неудовлетворительно го содержания дорог на начало отчетного

(протяженность как

дорог ,

находящихся

года

классифицированных

плохом

состоянии ,

умно

Отчет о прибылях и убытках состоит из данных о

женная на примерную стоимость их ремонта);

доходах дорожной организации (например, доход

стоимость ремонта, проведенного за отчетный

от дорожного

продажи

год; отставание в работах по содержанию до

правительственные

рог за отчетный год (текущее и периодическое

конкурсных

фонда ,

поступления

документов,

от

гранты) и затрат на содержание доро жной сети .

содержание и ремонт) и дополнительные рас

Отчет об активах просто перечиспяет

основные

ходы

средства,

организа

званные недостаточным объемом работ по со

ции

принадлежащие

(автомобили ,

дорожной

оборудование,

офисное

обо

на обслуживание

будущем

году ,

вы

дер жанию и текущему ремонту в отчетном году

рудование) , средства , принадле жащие этой ор

(в

ганизации

на

возрастает в два-три раза) . Информация о не

обяза

достатке работ по содержанию дорожной сети

выданные

личные средства, тельства

качестве

кредитов ,

а также кредиторские

организации . Данные

реформы

ставляют собой лишь совершенствование

мы бухгалтерского

пред систе

учета . Следующий шаг

это

изменение отчета об активах в обычный баланс и разработка

OT'ieTa

о дви жении наличных средств .

Данные финансовые зать большое

тивности

управляющим

изошло

влияние

управления . лучшую

С бизнесом ;

реформы

могут ока

на повышение

Они картину

эффек

главе

должна

книги указывается ,

проверяться

дые четыре -пять лет . численных

четырех

показателей

ния

могут

нынешней

использоваться

стоимости

данной стоимости (таблица

их на более

составляет

В закпючении показатели всех четырех инди каторов

того,

мотивируют

каж

всех вышепере

общую задолже н ность по э к с п л уата ци и дорог.

процента

про

стоимость

индексироваться

Сумма

предоставляют "то

"то

эрозии

ка п и т ал а

ДЛЯ

определе

доро жной по

9.3) .

сети

отношению

и к

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

Таблица

9.3.

131

Образец отчета о состоянии активов дорожной организации

(миллионы долларов)

декабря

1996

декабря

1997

Основные средства:

Общая стоимость на начало года" Поправка на инфляцию

Работы, выполненные в течение года'' Общая стоимость на конец года

2030.00 0.00 5.70 2035 .70

2035.00 0.00 3.90 2039 .60

-670. 00 14.95 -29.63 -29 .63

-714.31 6.94 -26 .59 -26.59

-714.31 1321.39 35

-760.55 1279 .05 37

Эрозия капитала :

Задолженность по работам по восста

новлению дорог на начало года" Ремонтные работы за отчетный год

Недостаток работ за год" Дополнительные затраты на ремонт" Задолженность по работам по содержа нию на конец года

Общая стоимость дорожной сети

Средний уровень эрозии капитала

(%)

Примечание:

стоимость рассчитывается с использованием следующих затрат на км : твердое покрытие

вийное покрытие

- $50000;

грунтовая дорога

- $250000;

гра

- $20000;

рассчитывается для всех дорог в неудовлетворительном состоянии с и с п о л ьз о в ан и е м следующих затрат

требует затрат на ремонт и содержание исходя из следующих годовы х зат ра т за км : твердое по крытие

инвестиции в новые дороги и ремонт существующих дорог ;

на ремонт : твердое по крытие

$4000, д

гравийное п о к р ы ти е

- $230000;

- $1000,

гравийное покрытие

грунтовая дорога

расчет основан на цифрах , представленных в главе

Третья

часть

реформ

фокусируется

• $36000; -

- $400; настоящей к н и ги .

на

мыми своим персоналом и подрядчиком. Счета

развитии лучшей системы контроля за затра

затрат предоставляют начальный сырой мате

тами, обычно это достигается путем установки

риал, который необходим для анализа эффек

некой формы учета расходов . Несколько стран,

тивности

включая Финляндию, Новую Зеландию, Норве

организации.

гию и Сьерра-Леоне уже сделали это , несколь

управления устанавливает необходимое коли

финансовой

активности

Система

дорожной

информационного

ко развивающихся стран и стран с переходной

чество работ, тогда как система счетов расхо

экономикой ,

дов определяет выгодность производства дан

как например

Ботсвана,

Грузия,

Пакистан , Йемен, находятся в процессе созда

ных работ самостоятельно или с привлечением

ния

услуг подрядчика . Система должна быть про

как

(пример

9.5) .

используются

Счета

ресурсы

затрат

показывают,

на достижение

це

стой , совместимой с существующей системой

ли. Например , они показывают, как финансо

финансовой

вая активность изменяется

функционировать

с течением време

ни среди различных подразделений дорожной

отчетности с

быть

состоянии

существующим

количест

вом персонала и существующими ресурсами .

организации и между работами , осуществляеПример

9.5.

Установление системы коммерческого учета расходов в Норвегии

Администрация общественных дорог Норвегии

введена новая система учета за тра т . Главная зада

ком

ча данной системы состоит в обеспечении уверен

мерческого учета расходов, как части общей систе

нос ти в том , что работы осуществляются эф ф е кти в

находится

процессе становления системы

мы информационного управления.

О коло

про

но в соотве тств ии с плано м . Система ко м м е р ч е с к о

центов от общего объема работ по новому строи

го учета затрат

тельству и

новым правительственным директивам, регулирую

процентов от всех работ по содержа

(ECOSYS) должна соответствовать

нию производятся частными подрядчиками . Плани

щим деятельность общественных и

рование всех программ по содержанию и

венных

про

организаций.

ЕСОЗУЗ

правительст

начала

центов по текущему ремонту производятся собст

функционировать с

венными силами. С целью реализации правигепьет

Основными задачами ЕСОЗУЗ являются;

венной

•

программы,

оценки

производительности

труда собственных работников, была разработана и

полностью

1 января 1998.

Определять стоимость работ и производитель

ность труда по каждому проекту на ежегодной

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

основе для

каждого центра,

ответственного за

•

эти работы .

•

Следить за производимыми затратами относи

тельно бюджета.

•

матери

кодирования

снабжение:

материалы

дорожно кодируются

Надзор : включает затраты на содержание пер аренды офиса и его функционирования, осно

работает

следующим

вываясь на оценке активов .

образом:

Операционная команда в каждом офисе стра

Центры затрат и

ответственные

виды затрат кодируются

центры:

все

в соответствии с про

ны

вводит

данные

основываясь на

систему

отчетах

от

ных отчетах.

Рабочая активность: работы кодируются в соот

системы являются

ветствии со стандартным кодом работ и вклю

отчеты, которые включает в себя :

чают около

•

операций .

Основным

каждые

две

заказчиков

ектом и расположением.

•

все

сырье

сонала главного офиса. примерную стоимость

ально-техническим снабжением.

•

отдельно .

•

Следить за осуществлением поставок Система

Материалы строительные

недели,

стандарт

результатом деятельности

ежемесячные

отчеты

годовые

Коммерческие счета , отделенные от производ

Персонал: персонал кодируется в соответствии

ства; доходы и

с зарплатой и функциональными обязанностя

графстве , а также баланс в пределах графства .

•

ми .

Заводы и оборудование : каждая часть оборудо

•

вания

кодируется

соответствии

со

стоимо

стью , определенной системой управления обо рудованием

ECOSYS).

(вне

мость оборудования

Единичная

включает

стои

капитальные

Сравнение

расходы ,

бюджетной

получаемые

реальной

каждом

стоимости

производимых работ .

•

Сравнение

затрат

при

осуществлении

работ

собственными силами или с привлечениями ус луг подрядчиков.

за Источник:

траты.

подготовлено О .

Султе

специально

для данной работы

Контроль

чеством работ на сторону, имеющую наиболь

качества

дорожных

шую возможность сделать это .

работ

Отсюда мы приходим к концепции управ

Чтобы бьггь уверенным

ные работы выполняются ные организации систему

должны

контроля

за

бот. Современный за качеством чем

просто

качеством

дорожных

за

гораздо

качеством

ра

организации

больше,

дорожных

становятся

более ориентированными

заказчиков,

нуждами

иметь эффективную

подразумевает контроль

ганизациями

дорож

взгляд на понятие контроля

работ . Дорожные жды

в том, что дорож

качественно,

качество

и желанием

должно

заказчиков

ор

на ну

измеряться

и тем , что со

гласны ли они платить за это . Данный процесс подразумевает

определение раиваемые

очень

идентификацию

их

потребностей

дорожными

популярны),

выработке полнения

приоритетов, и

уст

организациями,

разработку

проектов

заказчиков,

(опросы,

стали

программ

осуществлению

контроля

за

тем,

как

по ис го

товые проекты функционируют.

Традиционно

качество

лось путем технического

чения

консультантов

полнением

работ.

работ обеспечива

аудита

для

наблюдения

Эти методы

пользуются для контроля полняемых подрядчиком,

и путем

назна

за

вы

регулярно

ис

работ,

вы

и на выборочной

качества

ос

нове для контроля за качеством работ, осуще ствляемых своими силами . Однако данные до говоренности

достаточно

часто вызывают конфликт кладывают

ответственность

дорогостоящие

интересов

и не на

за контроль

за ка-

ления качеством. Идея заключается в установ

лении ответственности за обеспечение каче

ства работ вместе с ответственностью проек тирсвшиков и строителей . Они имеют возмож ность

лучше

контролировать

няемых ими работ. тролем

качества

качество

выпол

Система управления кон

предусматривает

процедуры,

при которых производители сами разрабаты вают свои

качеством

внутренние

механизмы

последующей

контроля

за

сертификацией

данных процедур у третьей стороны. Последо вательное исполнение условий данных проце

дур проверяется на выборочной основе заказ чиком

(дорожной

симыми

организацией)

консультантами.

основных

проектов

ДЛя

или

незави

осуществления

исполнительные

организа

ции должны разработать план обеспечения и контроля за качеством, который должен пока

зывать, каким образом они планируют контро лировать качество производимых ими работ, а также как они предлагают заказчику контроли

ровать качество своих работ. В целях оказания содействия в данных про цессах Международная организация по стандар

тизации

(150)

разработала серию стандартов по

контролю за качеством различного типа работ

стандарты

1996).

серии

СТандарты

150 9000 (UNICTAD и WТO серии от 150 9001 до 150 9003

охватывают контроль за обеспечением качества

работ, проводимых по договорам подряда, тогда как другие включают в себя руководства по кон-

Иен Г.Хеггие, Пьер Внскерс

1ЗЗ

тролю за качеством, элементы системы обеспе

между

чения

рование разработанных методов; ожидаемую

качества,

условия для

условия

проведения

функционирования

системы (пример

9.6).

Стандарт

аудита

навливает систему обеспечения

качества сле

операций

(например ,

отчеты)

процесс

адапти

расчеты,

контроля за

Проверка

тестирование .

Организация

Управление. Высшее управленческое звено

несет

несет ответственность за обеспечение каче

работ,

ства и за выработку политики обеспечения

Процедуры контроля за ка ч е ст в о м должны

качества, которая включает в себя общую по

предусматривать

литику

ность

организации

контроля

качества

вать ясность политики организации ,

их

ответственность

за

качество

осуществляемых право

субподрядчиков,

всех

подрядчиками .

вето

на

деятель

контрактного

пер

сонала и специальных консультантов. Про

чтобы

цедуры

планирования

должны

включать

были определены роли всех работников и что

себя формальное утверждение всех отно

данная политика действительно проводится

сящихся к проекту документов,

их организацией . Управляющие также несут

работ организация должна убедиться в на

ответственность за внесение каких-либо из

личии

менений в данную политику .

вом . Все оборудование , необходимое для

Система управления качеством. Организация

обеспечения контроля за кач е ст в о м, долж

обязана разработать документально проце

дуры управления качеством. Требования за казчика должны

быть ясно

всех

процедур

и до начала

контроля

за

качест

но использоваться по назначению .

•

Регистрация. Процедуры должны быть раз

работаны с учетом их последующей регист

программа или проект должен быть оговорен

рации , хранения и использования. Они долж

заранее,

ны включать в себя запись всех производи

включая

установку

определены, требований

системе управления качеством. Исполнение

Mb~ процедур

установленнь~

об уровне качества выполненных работ.

заранее

процедур

должно

•

проверяться регулярным аудитом .

•

персоналом;

происходящими изменениями.

•

продукции . Управляющие должны обеспечи

•

от

проекты и

уста

дующим путем:

•

отдачу

измерительной

ISO 9000

привлеченным

качеством

мы

ному аудиту

по

контролю

за

качеством

отчетами

аудиторов

Аудит. Все элементы системы управления

Контроль за качеством операций. Необходи процедуры

вместе

должны

подвергаться

составлением

регуляр

подробного

всех операций. Процедуры должны включать

отчета . Проведение аудита работ, включая

в себя: договоренности по координированию

аудит

действий внутри группы , между офисами и

независимым аудитором .

Пример

9.6.

процедур ,

должен

осуществляться

Терминология, касающаяся общей системы управления качеством Обеспечение

Качество: Характеристики продукта или услуги,

качества:

Вс е

планируемые

которые заключаются в их возможности соответст

систематические действия , необходимые для убеж

вовать требованиям заказчика.

дения руководства в том , что продукт соответствует

Система управления качеством: онная

структура, процедуры,

необходимые для

Организаци

процессы и

заданным х а р а кт е р и с т и ка м ка ч е с т в а ,

Контроль качества : Операционный контроль и

ресурсы,

про ведения общего управления

инструменты , используемые для к о н т р о л я ка чества.

Общее управление ка че ств ом : Организацион

качеством (определено ниже).

Политика качества: Общее желание и намере

ный подход к вопросам управле ния качеством

ния организации относительно качества, формально выраженные высшим руководством .

Целый ряд дорожных организаций или уже

использует систему обеспечения качества

9000

(как ФинДА. и

Rijkswaterstaat

ISO

в Нидерлан

луг и услуг подрядчиков (в ключая поставку сырья) и партнерские программы,

призванные улучшить

исполнение больши х гражданских проектов. Ос

дах) , или находятся в процессе принятия данных

новной упор должен бьггь сделан на систему кон

систем (Транзит Новой Зеландии), или пр иняли

троля за каче ством в части поставки услуг и , до

решение использовать частичную систему обес

определенной ст е п е н и, профессиональные услу

печения качества, которая не обязательно совпа

ги.

дает со стандартами

начнет

ISO 9000

(штат Мэриленд в

Однако

как

только

использовать

США) . Система обеспечения качества охватывает

чеством

всю внутреннюю деятельность дорожной органи

организация должна

зации,

себе (пример

все

их

внутренние

процессы,

условия

предоставления и покупки консультационных ус-

относительно

9.7).

дорожная

систему

его

начать

организация

контроля

за

поставщиков, при менять его

ка

эта и

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях -'----'--'-'--'-'---'--'-_ _--=---'---'-::..::....:...~ _ _____' ~ _ ___'_

134

9.7.

При",ер

Обеспечение качества внутренних бизнес nроцессов: nри",ер Транзита Новой Зеландии

Транзит Новой Зеландии поставил цель обес

персоналу

фирмы,

которая

подвергалась

аудиту.

печить контроль за качеством всех внутренних биз

Процедуры обеспечения качества были в основном

нес процедур до

разработаны

2000

года . Основным документом

устанавливающим требования обеспе чения качест

персоналом

региональных

офисов

целью обеспечения понимания всей системы, далее

ва, является Руководство по управлению качеством

персонал

проектов,

поставку постоянных

лания и соображения . Внешние консультанты , пре

проектов Трансфонду, основному заказчику Транзи

доставляя свои услуги, должны были обеспечивать

та Новой Зеландии. Проект содержит общие тези

их в соответствии со стандартом

сы ,

которое

относящиеся

регулирует

к поставкам

имел

возможность

высказать свои

поже

ISO 9001.

Аудит второй части был предусмотрен на

и управлению содер

1997

дорог .

год с главной задачей проведения его более стро

Проект плана качества может быть использован для

го, чем аудит плана контроля за качеством работ и

жанием

дорог

проектам

восстановления

более широкого круга проектов, включая большие

контроля за тем, чтобы система качества стала бо

капитальные проекты,

лее распространенной через региональные офисы

единичные проекты ,

проекты

с пов торяющейся основой, а также проекты с адми

Транзита

нистративной направленностью.

третьей

Одна часть Руководства устанавливает ориен

Новой

новная

ва

предложенных

проектов.

для

простых,

Данные

стандартных

проформы

сложных

загружаются

напря

мую из главного файла и изменяются соотве тствен оценки

выполненных

контрактов

помо гают

Развитие

планов

всех проектов,

обеспечения

качества

для

включающих поставку услуг внешни

агентством,

году . Его ос

1998

процедурах:

предполагается,

что

полный аудит с целью аккредитации соответствия

ISO 9001

1998

произойдет в

году.

Введение в действие системы обеспечения ка чества затронуло

35000

подготавливать документацию для тендеров.

производимый

цель иден тифицировать любые пробелы

стандарту

но к каждому проекту. Они предоставляют основы для

Аудит,

аккредитованным

будет скорее всего проведен в

тировочные требования для проектов плана качест отдельно

Зеландии .

сторо ной

тов,

150

человек персонала и стоило

долларов в виде услуг внешних консультан

которые

помогали

развитию

большую величину рабочего дня

системы ,

плюс

одного штатного

процедурой

работника на протяжении почти двух лет . Периоди

с1997 года. Аудит по обеспечению качества обычно

ческие затраты на обеспечение функционирования

операционных

ми

поставщиками , некоторых

другой

стало

стандартной

региональных

стороной

офисах

привлечением

производился

работников

из

центрального офиса . Главное внимание уделялось

систем

снижаются,

производится управляющим

так

проектом

как

работа

региональ

ных офисах как часть их штатных обязанностей.

аудиту общей системы и процессов, а не выявле нию

попыток персонала нарушить данные

процеду

ры. Конструктивный стиль проведения аудита пре

Исючнпк: подготовлено Дайвидом Реиндаллом

специально для данной работы

доставлял неоценимый опыт как аудиторам , так и

в экономически развитых странах многие консультанты

близки

обеспечения развитии,

аккредитацию

соответствии

или

со

ISO 9001 (специфической модели качества

при

производстве,

Так

тендеров

прошли

аккредитации

стандартом

тации).

уже

как

предоставляют

фирмам,

многие

консультанты

процентов от

стоимости работ , экономия составляет 3 процен та от стоимости работ) .

Уровень обеспечения качества работ за висит от сложности и размера проекта. В Но

эксплуа

вой Зеландии сертификация обеспечения ка

профессиональных

чества происходит на двух уровнях . Примерно

установке

условия

щества

проектировании,

стоимость контроля составляет

небольшие

прошедшим

преиму

аккредитацию,

добровольно

проходят

одна треть заключаемых Транзитом Новой Зе ландии

контрактов

случае ,

выше требований стандарта

если

их

уровень

ISO 9002 (специ

альная модель обеспечения качества произ

данный процесс .

Обеспечение

качества

физических

работ

водства, установки и

эксплуатации),

требует

происходит еще быстрее, подталкиваемое заин

предварительной

тересованностью

постав

третьего лица. Остальная часть работ не тре

щиков и самой дорожной организации . С точки

бует аккредитации, подрядчик просто произ

со

стороны

основных

аккредитации

со

стороны

сертификация

водит работы в соответствии с планом контро

качества работ делегирует ответственность за

ля за качеством, который является частью про

достижение заданных целей фирме , способной

екта.

зрения

дорожной

организации,

Данные планы считаются коммерчески

наиболее эqxpективно управлять своими проце

хрупкими и не всегда легко доступны. В Финлян

дурами, а также третьей стороне. Обычно систе

дии система обеспечения качества разработана

ма обеспечения качества поднимает цену кон

в основном специально для разработки универ

тракта на

сальнь~ стандартов качества и

мый

надзор

процента , но уменьшает необходи на

процентов

(в

случае ,

если

лий подрядчиков в

поддержки уси

производстве качественнь~

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

135

услуг. Система добивается этого путем исполь

ную оплату его услуг, свыше цены контракта. В

зования индивидуальных механизмов для расче

случае применения обычной системы подряд

та

чик требует дополнительно к сумме контракта

средних

индексов,

которые

позже

использу

ются для расчета премии за качество, в размере

5-6

процентов от стоимости контракта. Общие

прибавки составляют Партнерства

1-2

процента.

еще

нии

процентов, тогда как при использова

системы

суммы

подразумевают

несколько

также

не

партнерства

требуются.

показала

дополнительные

Система

значительную

иной подход к вопросу обеспечения качества,

просах

он более связан с планированием и производ

ления дополнительных работ.

ством, особенно в случаях, когда проект ока зывает

негативное

влияние

на

окружающую

времени ,

потраченного

для

Общая система управления партнерство ,

конечно ,

не

партнерства

экономию

во

осуществ

качеством

являются

панацеей

под

для всех дорожных организаций . Систему сер

держку местных жителей . Это обычно проис

тификации со стороны третьего лица также не

среду

и,

следовательно,

имеет

меньшую

ходит на добровольной основе и дорожная ор

просто внедрить , особенно с использованием

ганизация старается показать, что она не бу

лишь местных ресурсов, так как необходимые

дет вести данный проект до конца.

Зеландии

ществления

себя

Новой

партнерство применяется для осу основных

проектов

специализированный

включает

семинар для

всех

навыки

часто

доступны лишь

консультантам,

не

различного

сотрудникам

рода

дорожной

организации . Однако все дорожные организа ции должны стремиться

использованию

сис

участников . В семинаре обычно участвуют за

темы управления

казчик (Транзит Новой Зеландии) , консультан

нимум

ты , подрядчики и субподрядчики , вовлеченные

второй стороны для всех внутренних процедур

их собственным штатом и использование про

проект владельцы земли,

моуправлений ром

и дорожная

руководит

тель и

представители

полиция .

профессиональный

результатом

са

Семина руководи

семинара является

подго

использовать

цедуры

со

как

ми

сертификации

стороны

третьего

мер, поставок битума) . Другой способ заклю

жает мнение участников проекта , представляет

стороны

основу для

участия

сок необходимых действий и соглашение участ

должны

систему

сертификации

чается

содержит спи

лица для основных поставок сырья (как напри

товка специального документа , который отра

регулярных провесок.

качеством

требовании как

сертификации

необходимого

подрядчиков

третьей

требования

конкурсе

на

право

для вы

полнения работ. Партнерство может рассмат

ников проекта. Каждый из участников семинара

риваться как вариант, допустимый для исполь

обычно представляет данное соглашение на рас

зования в местных условиях. Данная система

смотрение в общественных местах и в офисах.

предоставляет

Данная система часто улучшает первоначальный

полнения проектов, и должны быть предприня

план, поддерживает участие местных жителей в

ты

проекте и даже способствует снижению стоимо

янной системы,

сти проекта за счет более тесного сотрудничест

пользовать для нескольких проектов.

важные

определенные

преимущества для

усилия

для

развития

вы

посто

которую можно было бы ис

ва подрядчиков и консультантов.

В штате Мэриленд в США система парт нерства была введена по аналогичным причи нам,

однако

гораздо

большим

упором

на

поддержки

Независимость и контроль директорского

корпуса

Последним вопросом является вопрос ав

уменьшение жалоб . Участие в семинаре под

тономии. Понятие автономии обычно является

рядчиков , субподрядчиков и поставщиков яв

одним

ляется добровольным . Федеральные организа

подхода к управлению .

ции

привлечение

общественной

организации

управления

также

данных семинарах. ности

местных

принятия решений, дискуссии

само

участию

Выработанные договорен

улучшают общение ,

личные

органов

приглашаются

ускоряют

процесс

помогают разрешать раз и

ускоряют

осуществление

из

основных

условий

коммерческого

В течение

последних

лет Всемирный Банк доказывал правитель

ствам необходимость предоставления менед жерам большей автономии и Главной давление

задачей на

коммерческий

независимости.

было снизить

руководителей , взгляд,

политическое

развить

уменьшить

более

раздутые

проектов. Семинары также способствуют вве

штаты и усилить отчетность. Все это относится и

дению

к дорожным организациям. Управляющие доро

различных

новшеств,

включая

вопросы

отношений с общественностью . Наиболее по

гами не начнут действовать на коммерческой ос

казательным

нове, пока дорожные организации не станут бо

примером

влияния

программы

партнерства в штате Мэриленд является при

лее автономными

мер требования

сти ответственность за свои действия . С другой

подрядчика на Дополнитель-

руководители

не

начнут

не

Управление и-'-_ финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях "'--_--'-.....:....:..:..с:...::....::...:...::...:..::..:..-с::....с.с...:~ _ ______' _=__ _......:.

1зб стороны , не

руководители

могут нести

полную

дорожных

исходящее до тех пор , полномочиями ,

пока они

достаточными

подписания

организаций

ответственность за про

контрактов,

дnя

ет каким образом эта организация будет ста раться

достичь

исполнения

поставленных

за

не обладают

дач (как в Великобритании). В других странах

рассмотрения

дорожные организации сами намечают себе пла

принятия

решений

ны работ и затем лишь обсуждают их с мини

найма и определения размеров оплаты труда , и

стерством (как в Новой Зеландии) .

станут действовать без вмешательства извне.

рожная организация подготавливает трехлетний

Первым необходимым шагом дпя усиления

В Гане до

план работ и использует первый год дnя оплаты

отчетности руководителей является постановка

разработки варианта контракта, который затем

ясных целей и на их основе разработка более

обсуждается с министерством . Данные контрак

краткосрочных эадач . Это должно иметь форму

ты обычно содержат в себе задачи, поставлен

письменного документа, обычно в виде плана и

ные правительством перед дорожной организа

использовать его как основу дnя переговоров с

цией , стратегии их исполнения, надзора и кон

министерством (пример

троля за их исполнением .

чаях министерство

9.8).

само

В некоторых слу

определяет

цели

дnя

дорожной организации, а план лишь показываЛример

9.8.

осуществляется

путем

приведенных в таблице

Наблюдение обычно

анализа

показателей,

9.2.

Основные прынцнпы, используемые при подготовке планов контрактов

Планы контрактов должны подготавливаться со

вместно как дорожной организацией, так и правитель

(в вопросах улучшения дорожных условий, работы с персоналом и финансовые цели) .

ством, и в конце формально ратифицироваться обои

ми . Данный план представляет собой исполнительный

Краткосрочные цели должны быть просты. по следовательны и быть ограничены теми вопросами,

документ, а не документ по планированию, и он обыч

которые

но основан на планах развития дорожной отрасли.

оценивают деятельность руководства дорожных ор

устанавливают

направление

развития

План должен представлять собой ясно напи

ганизаций. План должен также включать в себя ин

санный документ, который ратифицируется как до

формацию о правительственнойподдержке, которая

рожной организацией, так и правительством и вы

может включать в себя бюджетную поддержку, из

ражает цели развития дорожной отрасли и его по

менения в

литику. Он должен устанавливать, кто имеет полно

нения в трудовом законодательствеи процедурах.

мочия

принимать решения,

ситуации,

ясно

законодательстве, потенциальные изме

устанавливать те

которых необходимо дополнительное

согласие со стороны правительства, а также должен

Источник:

подготовлено

Л.

Томпсоном

для

аудиторский

от

данной работы

устанавливать краткосрочные цели работы отрасли

Система отчетов является также важным

C'ieTaX

и должен содержаться

чет, Основные дорожные

организации

и должна проводиться на регулярной основе с

странах,

Намибия ,

использованием показателей,

аключенных

ландия , Румыния, ЮАР и Великобритания

вышестоящий контракт. Лишь

немногие до

орудием дnя усиления ОТ'iетности руководства

рожные

организации

подготавливают

такие

как Финляндия,

готавливают

достаточно

ции , так и финансовую

вает отчеты совместно с подготовкой отчетов

рожные

работах над

проектами, финансируемыми

организации

Аудит

Зе под

годо

как их общие опера

деятельность.

Все до

должны делать это.

представляет

собой

эqxpективное

донорами, во время ежегодного или шестиме

орудие

сячного отчета о статусе данных работ. Либо

Большинство

организации подготавливают отчеты исключи

сударственным

который

проверяет,

тельно дnя общественности.

на выборочной основе , информацию

и процеду

Годовой

OT'ieT

должен отражать такие во

усиления

Новая

обстоятельный

вой отчет, описывающий

отчеты. Большинство организаций подготавли

в таких

управлеН'iеской

ры финансовой

контролем ,

деятельности

просы, как миссия дорожной организации , из

зации . Проверяется

менения

ведnивость

в законодательстве,

грамме ,

стратегии

норское

финансирование,

персоналом

про

дорог,

политика

до

работы

и участие в проектах обществен

ности. Могут включаться вопросы,

в основной

эксплуатации

как развитие

и такие специальные местной

индустрии и функционирование

го

дорожной

органи

также адекватность

и спра

бухгалтерской

политики.

Некоторые

страны стали привлекать частный сектор (вклю чая

известные

фирмы)

дnя

международные

осуществления

аудита

аудиторские

своей

дея

тельности (Латвия, Румыния и Сьерра-Леоне).

Данные

строительной платных дорог .

ОТ'iетности.

работ по аудиту производится

аудиторские

проверки

обычно

не

включают в себя проведение технического ауди

Кроме того, должны отражаться вопросы годо

та ,

вого бюджета,

часть внутреннего аудита дорожной организации ,

годового движения

средств

на

однако ,

такого

рода

аудит

проводится

как

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

137

либо проводится на выборочной основе государ

низации

ственным

бо нанимают подрядчика.

контролером.

Методика

проведения

технического и финансового аудита должна быть

•

на заказчика и

исполнителя, ли

В случае поручен ия работ подрядчику до

усовершенствована. Только тогда может сущест

рожные

вовать уверенность в том , что фонды распреде

среднее между различными формами за

лялись на основании утвержденных программ и в

ключаемых

соответствии с нормативами.

нормативами. Относительно форм контрак тов

Основные выводы и

рекомендации

На основе описанного выше можно сде

используемыми

между

контрактами

покрывающими

расходы,

установленной

ценой.

отдают

контрактами

Большинство

организаций

странах

со

контрактами,

до

развивающихся

предпочтение

контрактам,

основанным на цене .

•

Относительно

нормативов

стоит

находятся

на

Foгtune

нормативами. В соответствии с процедур

Global 500.

Корпорация общественных до

ными спецификациями заказчик определя

уровне

компаний

имеет

компании

оборот,

сравнимый Дороги

Dow Chemicals.

функциональными

ет , какие работы будут выполняться. Такого

равными

General Motors,

выбор

между процедурными

по размеру

рода

компанией

подходы

традиционно

использова

лись для дорог , однако, они требуют вни

представляют со

мательного анализа

не

оставляют

места

бой большой бизнес и должны соответст

инициативе

вующим образом управляться.

при водит

Дорожные организации скорее всего нач

функциональным нормативам , кот о р ы е ус

нут функционировать

танавливают лишь ха р а кт е р и сти к и необхо

более

эффективно,

если они столкнутся со своего

рода конку

димого

со

стороны

подрядчика .

существенному

конечного

Это

повороту

результата ,

оставляя

ренцией . Стратегия улучшения управления

подрядчику

должна бь~ь сконцентрирована на усиле

лучше их достичь . Функцио нальные норма

нии рыночной дисциплины и предоставле

тивы

нии менеджерам инициативы работать бо

средств,

лее эффективно . Вывод заключается в том,

ны для развивающихся стран .

что управляющие должны работать в орга низации,

способной

реагировать

на

•

ры

Первая

задача

право

при водят

самому

определять

значительной

но они ,

вероятно ,

установке

экономии

слишком

являются

заключение

слож

контрактов

проведение как текущих , так и

заключается

как

Другим новшеством в контрактных проце дурах

ночную дисциплину .

ских ремонтных работ,

на

периодиче

контрактов

на не

ясных целей: что должно быть сделано и

сколько

для кого? Ответ обычно дается в заявле

держание сразу несколь ки х дорог . Концес

нии,

котором

обслуживать тать

на

среды ,

выражается

пользователей

благо

защиты

стремление

дорог,

сохранения

сии

рабо

окружающей

налогоплательщиков

десятков

на

лет ,

контрактов

проектирование ,

финансирование

даются на срок

на

строительство ,

эксплуатацию

15-30

со

дорог

лет. Некоторые дру

путем

гие изменения в политике заключения кон

повышения надежности доро г и их эффек

трактов были призваны вызвать инициати

тивности. В свете данного заявления м и нистерство

устанавливает

кретных задач ,

несколько

кон

ву дорожных организаций.

•

Большинство функции

стран

по

найму

подрядчиков

частном

секторе обычно дополнялись усилиями по

отделить

строительной индустр ии , обучению персо

развитию

пытаются

проектирования

Усилия

органи

которые дорожная

зация должна выполнить.

•

стоит

выбирать

управления по эксплуатации платных дорог

рог Японии управляет активами ,

•

контрактов

выбор

рожных

Принимая во внимание как активы, так и оборот, основные дорожные организации и

•

должны

строго оговоренной суммой,

лать следующие выводы и дать рекомендации:

•

организации

нала

эксплуатации

местной

дор о жных

ко нсалтинговой

о р га н из а ций .

п одготов ке

дорог от функций , связанных с выполнени

конкурсных до кументов , разработке проце

ем дорожно-строительных работ . Это де

дур

лается с целью уменьшения конфликта ин

праву и арбитражным процедурам.

тересов и усиления рыночной дисциплины.

•

заключения

чески

между

случае

ляют организации

отделами ,

на две

или

разде

различные

орга-

кон трактному

Упор делается на то , чтобы более коммер

Многие страны разделяют данные функции различными

контрактов ,

ориентированные

найма

организации

подрядчиков

обходились

меньшим персоналом . Достаточно эффек тивная

дорожная

организация

должна

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях __'___~::..:..._..:__'___~_"'_ _ _....:.__ _~::....:...:.~:...:...:.:..:..::.:..:.~=~.....::.....! ____<_____'_..:::...:...:....:.:..:.

138 иметь

штат

ловек на

че

необходимых для планирования будущих за

км дорог , для дорог с боль

трат и необхопимых фондов . Несколько до

из

100

расчета

или

менее

шой интенсивностью движения эта цифра

рожных

может

свою систему учета с целыо сделать ее бо

составлять

штат должен

человек .

наниматься

торый нанимает

•

пять

1О

Остальной

подрядчиком ,

человек на

100

лее коммерциализированной .

ко

км , если

ципе ,

двигаются

по

Они ,

направлению

прин

системе

при строительстве , или

та о дви жении наличных средств . Большин

человек на

100

км, если он ориентируется на широкое ис

ство

пользование ручного труда.

мой коммерческого учета , могут быть достиг

Любое сокращение штатов дорожной орга должно

условий

сопровождаться

оказания

услуг,

предоставляемых

систе

нуты путем простых реформ существующей

улучше

особенно

преимуществ ,

системы .

•

Относительно

простые изменения в

подго

для старшего поколения управляющих . Ре

товке финансовой отчетности могут ясно по

структуризация

казать количество капитала , инвестированно

вряд ли

приведет к увели

чению штатов. Поэтому необходимо предла

го в дороги,

гать

уходе

что наиболее важно, недостаток регулярного

на пенсию, помощь персоналу в регистрации

содержания . Более глубокие реформы могут

их

позволить разрабатывать и более эффектив

персоналу

ми

соглашения

собственных

персоналу в

раннем

предприятий,

его желании

подрядчиками

содействие

стать независимы

предложение

им

ную

политику

сурсов

Много дорожных организаций

находится

влияние новых инвестиций и,

затрат

на

основе

счетов

за

трат. Счета затрат показывают, сколько ре

Bb~OД

ных пособий.

быпо

использовано ,

способствовали

насколько

достижению

они

поставленнь~

процессе перестройки их структуры и созда

целей. Несколько стран разработали систему

ния коммерческой модели с исполнительным

счетов

директором

систем коммерческого учета .

во

главе

пятью-шестью

управляющими, ответственными за основные

функции .

Сгруктура персонала также

упрощена ,

были

подготовлены

•

была

затрат

целью

поддержки

их

новых

С целью обеспечения гарантии того, что они поставляют пользователям дорог каче

конкретные

ственные

услуги ,

дорожные

организации

описания работ и введена новая система по

должны иметь эффективный механизм кон

ощрения. Много дорожных организаций так

троля

же приняли децентрализованную структуру , в

контроля

соответствии с которой основной

Однако

персонал

за

качеством. качества

данный

Традиционный технический

путь достаточно

путь

аудит.

дорогой,

находится на местах.

часто способствует созданию неблагопри

Дорожные организации активно работают с

ятных отношений между сторонами. В ре

целыо создания системы информационного

зультате

управления, которая поможет им собирать и

управления качеством

оценивать

обеспечение качественных работ лежит на

данные,

также

альтернативные

появилась

концепция

общего

ответственность за

пути эксплуатации, улучшения и расширения

организации , производящей данные рабо

существующих дорожных сетей . Такая сис

ты. Система управления качеством требует

тема не должна быть слишком сложной . Она

развития

должна

соответствовать

процедур обеспечения контроля за качест

требованиям дорожнь~ организаций и бь~ь

вом и необходимости сертификации дан

быть

доступной ,

сочетаемой с квалификацией персонала , а также иметь возможность расширяться в слу

•

изменения

отчета о прибыли и убытках, баланса и отче

нием

•

вносят

он использует высокую механизацию труда

низации

•

организаций

Международная

зации

задач.

по

организации

должны

их

собственных

ных процедур.

•

чае необходимости и при появлении HOBb~ Все дорожные

организациями

организация

по стандарти

(150) разработала серию стандартов

контролю

за

качеством

различ ного

вида

проводить как минимум визуальное обследо

работ. Ряд дорожных организаций уже нача

вание дорог. Система наблюдения (монито

ли

использовать

ринга) может быть использована с целью по

150,

или находятся на стадии ее внедрения ,

лучения дополнительной информации о не

либо приняли решение использовать частич

обходимости проведения работ по ремонту.

ную систему обеспечения качества. Системы

систему ,

разработанную

Сгандартная система государственного уче

призваны обеспечить гарантии качества на

та, основанная на принципе наличия средств,

все работы, выполняемые силами дорожных

не представляет истинной финансовой кар

организаций, система обеспечения качества

тины деятельности дорожной организации, а

также позволяет учитывать вопросы качества

также не предоставляет финансовых данных,

к о н сул ьта ци о н н ых услуг и производство кон-

Иен Г.Хеггие, Пьер Впскерс

трактных

услуг

программы

•

139

(включая

партнерства

поставку

призваны

сырья),

но активную поддержку населения. Данные

процессы

улучшить

на

добро

строительства.

стараются не вести дело до конца. Данная

Общий контроль за качеством

не является

система

часто

и дорожные организации

улучшает

дизайн

панацеей, применимой для контроля за каче

привлекает местных жителей

ством во всех странах. Сертификацию треть

проекте

ей стороны не просто получить, так как для

проектов

ся в распоряжении дорожной организации, а

даже из-за

часто

снижает

лучшего

проекта,

к участию

стоимость

взаимопонимания

между консультантами и подрядчиками.

•

В заключении, существует вопрос управлен

найм консультанта может бьггь дорогостоя

ческой автономии , который является одним

щим.

из краеугольных камней более коммерческо

В любом случае все страны должны

стремиться

созданию

управления качеством и

полной

системы

могут начать с

го подхода к управлению . Управляющие не

про

могут считаться ответственными за проект до

цесса сертификации со второй стороны для

тех пор, пока они не имеют достаточной сво

всех работ, выполняемых собственными си

боды и полномочий на подпись контрактов,

лами,

сертификацию

установления условий найма и могут рабо

третьей стороной на основные проекты. Дру

тать без вмешательства со стороны. Многие

гим вариантом может бьггь требование нали

страны изменили статус своих основных до

стараться

получить

чия сертификации третьей стороны для при

рожных организаций на более автономный,

нятия участия в

оп

действующий на основании договора с ми

ределенных работ.

нистерством .

Партнерство предлагает несколько другой

дорожные организации стали обязаны публи

подход к вопросу обеспечения качества , в

ковать свой годовой отчет как индикатор фи

вопросах

конкурсе на проведение

более

связанных

В целях усиления отчетности,

возможным

нансовой деятельности. Также при меняются

негативным влиянием на окружающую сре

более строгие правила технического и фи

ду и, следовательно, имеющих недостаточ-

нансового аудита.

Приме.,аНИR к тексту Части

происходят

вольной основе,

этого требуются навыки, часто не имеющие

•

обычно

исполнение больших проектов гражданского

Контракты на работы "по вызову"

111

это контракты, в которых контрактная цена за предполагаемые услуги

в определенном месте, или в определенное время будет установлена позже , после выполнения работ (например, контракт на устройство

100

км поверхностной обработки в районе А, или контракт на выпол

нение снегоочистительных работ в течение

100 ч

в районе В с 6-часовой готовностью выполнения работ .

Действительные услуги выполняются по частям по мере необходимости, по вызову заказчика .

Индия имеет Консультативный комитет из

человек, которые консультируют Председателя Националь

ной Дорожной Администрации Индии. Членами Комитета являются представители: автомобильных пере возчиков (включая представителей автомобильной промышленности) , ученых и работников университе тов, институтов повышения квалификации и местной администрации.

З.

Совет состоит из трех политиков (один из которых является председателем) , директора, гражданского служащего, подрядчика,

негосударственной организации, представителя от учены х, а также трех из

бранных членов .

Консультативный Совет Дорожной Корпорации штата Виктория формируется путем назначения минист

ром в совет одного из трех представителей, представленных каждой из организации .

В странах с развивающейся и переходной экономикой правительства практически всегда испытывают недос таток в средствах, поэтому в данных странах на первую роль выступает вопрос покрытия затрат , а не улучше ние управления .

Это подчеркивает противоречивость общепринятого утверждения экономической теории о том , что в

общественном секторе выпуск продукции является всегда эффективным и что цены, включая предель ные издержки, всегда являются минимальными (см . Крантон,

1990 г.).

Хотя правило обратной эластично

сти остается действительным при условии , когда стоимость не является минимальной, показатель бла

госостояния уже не может быть максимизирован путем регулирования отношения цены к величине пре дельной издержки как величины пропорциональной сумме обратной эластичности предложений и спро са. Остается также важным снижение предельных издержек для увеличения показателя благосостояния .

Плата за обслуживание покрывает затраты на установку права собственности , проверку надежности, а также административные затраты связанные с обслуживанием платежей за регистрацию. Соответствен но, данные платежи не могут рассматриваться как платежи пользователей дорог , так как поступления от них лишь покрывают затраты .

Опыт со сбором платы за стоянку не является особо благоприятным . Например , в родского совета Найроби от сбора платы за стоянку составили

17500

1991

году доходы го

долларов, а административные

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

140

расходы по сбору данной суммы

- 82000

долларов

В США некоторые транспортные средства, например школьные автобусы не платят налог на топливо , также налог не платят фермеры, использующие топливо в сельскохозяйственный целях.

10.

Внешние недостатки также включают в себя степень вреда наносимого пользователями дорог . Каждое транспортное средство наносит определенный вред дорожному покрытию, что увеличивает САП всех ос

тальных транспортных средств, использующих данную дорогу. Однако, если нагрузка на дорожную сеть и

ее ремонт регулируется в соответствии со специальной системой, урон , наносимый транспортными средствами в случае отсутствия роста транспортного потока незначителен . Внешний урон в таком случае

в основном наносится другими обстоятельствами (см . Ньюбери и другие

11.

1988

г.) .

Это является реалиями во многих секторах. В энергетике стоимость генерирования определяется путем объединения затрат связанных с индивидуальными станциями и расчетом средней величины для всей

общей группы . Затраты на работу гидроэлектростанции (которые практически равны нулю), соединяются с затратами тепловых станций и после рассчитывается средняя величина.

12.

Дорожники Африки, Латинской Америки , Среднего Востоке и Азии во время семинаров по содержанию

дорог часто замечали , что пользователи дорог, в случае если они уверены, что средства будут израсхо дованы на содержание и текущий ремонт дорог, готовы платить дополнительный налог на топливо в размере

13.

0.015

доллара за литр .

Дорожный фонд ЮАР является необычным. Он был основан в

1935

годы, когда в стране существовало

лишь несколько дорог и основной задачей фонда было разви тие всей национальной дорожной сети . С тех пор фонд практически не изменялся.

14.

Ставка налога в Грузии составляет один проце нт от добавочной стоимости на топливо . Однако, так как

часто очень трудно определить размер добавочной стоимости , сбор данного налога сильно затруднен .

15.

Годовые статистические отчеты показывают слабую связь между сбором средств и процентом инвестиций

вложенных в дороги, что не является хорошим показателем, так как большинство исследованных дорог нахо дились в странах , где дорожный сектор уже испытывает сильный недостаток финансирования . См Эклунд

(1967 16.

г.).

Последние аудиторские проверки , которые проводились независимыми частными аудиторскими фирма ми, не подымали вопроса платных дорог , сбора средств дорожными организациями и зачисления их в до рожный фонд. После проведения неформального контроля компания выяснила что : "Единственным средством

контроля (за уплаченным сбором) является чек в руках водителя . Во многих случаях водитель платит сбор и не берет чек. В таких случаях сумма сбора теряется, так как трансакция не отмечается" .

17. "Global Fortune 500" 5 августа 1996 года . 18. Примерная стоимость активов ряда дорожных организаций : Транзит Новой Зеландии , 5 миллиардов долларов; департамент общественных дорог Венгрии, 4 миллиарда долларов; ФинДД, 25-28 миллиардов долларов; де партамент дорог Франции , 132 миллиарда долларов; Бюро Общественных Дорог Японии , 235 миллиарда дол ларов.

19.

Слабое руководство теряет много дорожных контрактов . В результате проведения различных поощри

тельных платежей стоимость контракта может увеличится в пять раз по сравнению с начальной суммой контракта.

20.

Порядок оплаты включает ежемесячные выплаты оговоренной суммы, стоимости отдельных этапов ремонтных

работ и стоимости работ по подготовке документации для контрактов, работы по содержанию на сумму менее

150000 долларов 21. 22.

и за подготовку документации для контрактов на работы по улучшению дорожных условий .

Данные контракты носят название контрактов на проектирова ние, строительство и финансирование дорог . В течение выполнения работ по проектированию , строительству и финансированию дорожных работ правила принятые в Финляндии подразумевают наложение штрафных санкции за непредставление планов по прове

дению работ, штрафы измеряются в размере определенной суммы в день , плата за закрытие полос движения исчисляется исходя из каждых

1О

минут, плата за закрытие полосы за весь день не применяется .

23. Операционные доходы составляют все доходы полученные от всех контрактов с ФинДД, плюс расходы от ра бот для других заказчиков . Операционные результаты это доходы минус затраты и амортизация . Инвестиции это капитал инвестированный в оборудование, здания, собственность , материалы и проводимые проекты ми нус краткосрочные обязательства , которые равняются сумме всех кредитов за полученные товары, но еще не оплаченные. Валовой доход это операционные доходы минус операционные расходы.

24 .

После того как Министерство общественных работ Новой Зеландии было коммерциализировано и был подго товлен обычный коммерческий баланс, министерство было потрясено узнав как много земли и другой недви жимости ему принадлежит и какова его стоимость. ФинДД было похоже удивлено узнать что оно владеет

участками земли

(1100

гравийными и песчаными карьерами) и

1800

строениями и

550 другими

6300

участками эем

ли. Тридцать процентов от общего количества активов составляли избыток от необходимого количества и при продаже стоили бы минимум

миллионов долларов .

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискерс

141

ЧАСТЬ

IV.

ПРИЛОЖЕНИSl

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

142 ПРИЛОЖЕНИЕ

ПРОТЯЖЕННОСТЬ СЕТИ ДОРОГ И

ПРИМЕРНАЯ СТОИМОСТЬ АКТИВОВ

НЕКОТОРЫХ СТРАНАХ (километры) Страна

Общая

Протя-

протяжен-

женность

стоимость

главных

второсте-

третье-

активов"

ность сети главных дорог

Общая

дорог с

дорог без

пенных

степенных степенных (млн .

твердым

покрытия

дорог' с

дорог без

дорог? с

дорог без

покрыти-

покрытия

покрыти-

покрытия

ем

долл .)

ем

115810

30912

5893

36389

42616

13426

Чили

35111

11559

9265

692

13595

4144

Гана

14750

8750

1665

22800

4238

41912

11148

2116

2082

820

1186

40063

30398

10391

12508

4810

4870

48263

5739

4223

238631

187063

41963

55564

269569

21017

7698

10707

2268

1855

206

825

1080

Аргентина

Венгрия

Индонезия Иордания

Казахстан

29600 69238 7041 87523

Респ. Корея

31194

Пакистан

54843

Россия ЮАР Таиланд

Уругвай

465895 331266 51126 8629

6000 6800 27326 2843 15876 12052 6580 35978 6100 43428 3475

Примечание : Грунтовые дороги не включены . а б в

•

большинство этих дорог являются региональными и провинциальными; лишь те третьестепенные дороги. которые управляются федеральной дорожной администрацией; стоимость мостов включена, в размере дополнительных

процентов от общей стоимости дорожной сети.

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискера

143

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ПРАВИЛО ОБРАТНОЙ ЭЛАСТИЧНОСТИ в настоящем приложении описывается пра

вило обратной эластичности и пример примене

где

ния этого правила к расчету оптимального раз

мера дорожного налога. Вопрос состоит в том,

как собрать заданную сумму доходов с каждой группы пользователей (автомобили, автобусы и грузовики) путем минимизации снижения благо состояния для каждой группы. Данная проблема

включает в себя минимизацию средних потерь каждой

группы

плательщиков путем

введения

эквивалента полной грузоподъемности и

учета

iJp

= (Р'

Р).

iJN

= (N

- N·).

Так как точка компенсирования собствен

ной цены эластичности спроса ~ оценивается в точке А и определяется как :

(iJN/N ') / (iJP/P'), то

S может

быть записана как :

s = о.в« (iJP/P·).

потерь максимального веса на доллар доходов,

Суммарные потери благосостояния мини

полученных каждой из групп. Правило будет показано на простом при мере,

котором

предполагается, что

временная валовая

кратко

мизируются путем сравнения

поочередно со

всеми группами пользователей:

стоимость использования

дорог величина постоянная, эластичность из

менения цены небольшая и может быть проиг норирована (необходимость поездки по доро гам у каждой группы независима от остальных) и что умеренная эластичность компенсируется

эластичностью спроса (рис. П2.1).

где

представляет полученную прибыль ,

носящуюся к доходам,

различные группы пользователей и Гь Т2 . .... . Тз представляют соответствующую цену по отно

шению к конечной суммарной цене

Цена пользования дорогой (САП и дорожный сбор)

от

представляют

1. 2... .. n

(iJP;/P·j).

Снижение веса на один доллар доходов

Группа

р' Е

F----------~

Группа

pf------------+-----дi;:.......-I-о

Интенсивность движения

в единицу времени

Относительное повышение цены, Т

= 6.Р/Р'

Рис. П2 .1. Потери излишков покупателя

Рис . П2.2 . Снижение максимального веса

(пользователя доро г) при росте цен

автомобиля на один доллар доходов отдельных групп пользователей дорог

Когда цена за пользование дорогой вырас тает от Р (где она становится равной стоимости эксплуатации

транспортнь~

ковременная

валовая

средств

стоимость

плюс

крат

использования

дорог) до Р', потери максимального веса на дол

лар пополнительных сборов треугольника

Аве,

равны площади

разделенного

на

дополни

Правило обратной эластичности: коэффи циент

отношения

группы

группе

коэффициента их эластичности спроса е2А/е/. Решение показано на рис. П2.2. отметить ,

что

Необходимо

показатель эластичности

спроса

тельно полученные чистые доходы, площадь пря

есть прямая линия, представляющая группу

моугольника ОСАЕ. Другими словами:

группу

s = -1/2 (iJp

. iJN)/(iJP . N')

= -1/2 iJN/N',

т.е .Т I/Т2 - есть обратная пропорциональность

и группу п ; в других случаях они могут

быть кривыми. Полученный доход рассчитывается как:

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях грузовиков . Эти различия отражают тот факт , что

,1Р,

N', + ,1Р2 N ' 2 +

+ ,1Рn N ·n •

эластичность

рекомендуется

где

N', .... N· n

наибольшая

спроса

зависит

от

рыночных

условий , которые могут изменяться. Однако не

интенсивность

движения каждого типа автомобилей ;

использовать

средние

показа

тели для определения размера дорожных сбо ров.

Вместо этого лучше

использовать стан

дартную величину повышения цен (предпола

,1Р;

= Р; · [ТI(1-Т;)J. i = 1.....

гая ,

п.

что

эластичность

спросов

дифференцированные А

Так как показатели Р. е и R известны , то единственно неизвестными являются значения

N ',

(1) и (2) , используя метод проб ошибок или простой численный алгоритм. 1 Эмпирические

расчеты

цен использовать только после того , как будут В заключении, когда дороги перенасыще ны

движением

стоимость

эластичности

спроса для транспорта не учитывают доход. В

повышения

доступны более точные данные по стране.

т. Эти величины определяются на основе

уравнений

одинакова),

величины

чать

к р ат к о в р е м е н н а я

не постоянна ,

себя

валовая

анализ должен

эластичность

вклю

предложения ,

что

сильно усложняет расчеты.

случае, когда величина дохода становится дос

таточно большой , должна использоваться ком пенсированная эластичность спроса . Она рав

няется часть

эластичности семейных

транспорт ,

обычного

доходов ,

умноженная

на

спроса

плюс

используемых эластичность

на

спро

са на транспорт . Когда разница эластичности спроса между различными

группами

телей

значительной,

дорог

становится

пользова

эла

Прнмечанне

Метод проб и ошибо к используется следую

щим образом . Выбирае тся н а ча л ь н ая величина

на основе уравнен ия

определяется ,1 Р;

[Т1(1

Т;)]. Величина

принимается приблизительно равно й величине Вычисляется предполагаемая величина уравнения

стичность должна быть разделена:

= Р;

(2)

(1) определяется Т;. Затем

N ';

N;.

на основе

и полученная величина сравнивается

с фактической величиной

Если предполагаемая

величина меньше ф актической величины, то прини

мается большая величина

На прахтике. эмпирическая величина эла стичности

цены

спроса

для

различных

групп

пользователей дорог меняется в широких пре делах (см. ченные

Оум,

Ватере и

результаты

0.10 до 1.1 О до 1.30 для

Ионг,

вычисления

1990) .

Полу

меняются

для легковых автомобилей, от автобусов и от

0.70

до

1.1 О

от

0.10 для

ряются .

Как правило,

затем расчеты повто

величины

совпадают

после

трех-пяти итераций . В к он це расчетов необходимо

проверить достаточно ли вел ико зна че н ие ,1Р; дЛЯ по лучения

N ';,

которое было бы по вели чине суще

стве нно ниже, чем

N;.

Если это так , то величина

заменяется новой полученной величино й вычисления повторяются .

N';,

затем

Иен г.Хеггие, Пьер Вискере

145

ПРИЛОЖЕНИЕ з. ОПРЕДЕЛЕНИЕ РАЗМЕРА ПЛАТЕЖЕЙ

ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ ДОРОГ: РАБОЧИЙ ПРИМЕР Данное приложение на примере гипотети ческой

дорожной

сети ,

используя

политику возврата суммы затрат,

главе

методы

ходной экономикой со всего мира . Приве

денные данные могут изменяться и коррек

тироваться

описанных в

исходя

из

годовых

потребно

определяет размер платежей пользо

стей в эксплуатации и необходимости под

вателей дорог , необходимых для : полного по

держивать дороги каждой категории на по

крытия

стоимости

ленческих

содержания

расходов,

дорог

связанных

стоянной осноае ."

управ

магистраль

•

Определение стоимости управления и экс плуатации всей дорожной сети на постоян

ной дорожной сетью ; уверенности в достаточ

ности грантов , предоставленных дорожной ор

ной основе. Вся сеть дорог включает в се

ганизации на развитие городской

бя : основные дороги, управляемые основ

дорожных

сетей;

поддержки

и сельской

инвестиций

го

ной дорожной организацией ; внегородские

родских и сельских дорожных сетей и выпол

дороги ,

нения долговых обязательств . Данный расчет

организацией , региональным или местным

был

на

основе

величины дорожного

подготовлен

налога

дорог, вариант

модели с

расчета

советами;

пользователей

дорожной

дороги

городскими

улицы,

советами

или

муниципалитетами (см . таблицу П3 .1).

•

На

основе

полученного

размера

затрат

подготавливаем финансовую таблицу (таб

Гипотетическая дорожная сеть состоит из

8550

основной

городские

управляемые

разработанной Иеном Хеггие

иРодриго Арчандо - Каллао . 1

управляемые

лица

км магистральных дорог (7500км дорог С

ПЗ.З),

определяющую

все

годовые

це нтраль

потребности в содержании и в инвестици

66000

ях, которые должны быть покрыты за счет

км внегородских дорог управляются основной

платежей пользователей дорог . Эти стои

твердым

покрытием),

управляемых

ной (основной) дорожной организацией ; дорожной

организацией,

будут

включать

км городских дорог управляются город

стоимости , относящейся к внегородским и

или

сельским

советом;

(см .

городским

дорожным

таблицу П3 .1) . На дорогах с покрытием интен

стоимость

предполагается

советами

сивность

или

муниципалитетами

авт/сут (в

изменяется

от

авг/сут на дорогах с гравийным покрытием и

стоянку

•

более

процентов составляют грузовые процентов

от

общего

годового

изменяется от

18000 до 25000 км для легковых 50000 км для большинства автомобилей , до 80000 для такси,

грузовых

до

шесть

основных

этапов

для

на

собствен

использующих дорожную сеть

ные расходы ,

относящиеся

автомобилей

(таблица

к каждому типу

ПЗ.4) .

таблице

ПЗ .2 приводятся данные о примерном го

•

Учитывается ставка

ста в ка

нало га

на

налога

ежегодную

на

топливо ,

регистрацию

автомобилей и сбор , основанный на учете и/или

пройденного рас

стояния (мо жет использоваться вместо на лога

проведения анализа :

•

налог

Устанавливают характеристики транспорт

веса автомобиля

автобусов и автопоездов . Существует

местный

довом потреблении топлива.

авт-км пробега . Среднее расстояние пробега

автомобилей,

за

(таблица ПЗ .2), и рассчитывают перемен

автомобили и автобусы, на которые приходит ся

ных средств,

ный парк состоит из З51000 единиц (таблица

Остальную

покрывать

ность) .

авг/сут на грунтовых дорогах. Автомобиль

П3 .2) . Около

сетям .

счет местных доходов (например , платы за

3000 до транспортном потоке 30 про автомобилей) ; от 50 до зоо

движения

центов грузовых

полную

стоимость основной дорожной сети и часть

скими

10000

себя:

провинциальным

5300

мости

государственным,

за

регистрацию

тяжелых

автомоби

Анализ годовых финансовых потребностей

лей) с целью обеспечения уверенности в

дорожной

том,

держания

организации и

приложении ния

текущего

для

годового

ремонта

со

приведен

Он включает в себя описа

разрушений

на дороге

требуемый

что:

средств

кажд ы й

вид

транспортных

покрывает разнообразные затра

ты, которые данный тип автомобилей вы зывает ,

также

что

все

транспортные

объем ремонтных работ каждой категории

средства

дopo~

рассчитанной

включенные в финансовую таблицу (табли

модели

Всемирного Банка (НОМ модель),

использованием

которая основана на данных , собранных в развивающихся

странах

пере-

вместе

покрывают

все

затраты,

ца ПЗ .З) . Результаты этих расчетов приво дятся в таблицах ПЗ .5 -ПЗ .7 .

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях -'--_ _____'~ _ __'___ _____':....:....:..~:....:....:..~:....:....:..=_: _ ___' ~ _ ____'~

146

Оптимальный размер сбора за нагрузку на

Определяют оптимальную величину дорож

•

ных сборов (налога на нагрузку на ось и

ось составляет

96.41

налога на топливо) с пользователей дорог,

ставка

на

используя функцию

0.08

Solv

Excel,

при кото

налога

долларов в год, тогда как

топливо

должна

доллара за литр бензина,

0.05

равняться

доллара за

рых доходы и финансовые расходы урав

литр дизельного топлива. Общий размер годо

ниваются, а также минимизируется избы

вого

ток

средств и дополнительного налога на грузовые

доходов

от

платежей

пользователей

сбора

за

регистрацию

транспортных

дорог относительно стоимости. Результаты

автомобили составляет

150

эт~х

вой

долларов

расчетов

представлены

таблицах

автомобиль,

1289

грузовой автомобиль,

ПЗ.8-ПЗ .10.

автопоезд и

в таблицах П3 .11

П3.13

1982

долларов за легко за

тяжелый

доллара в год за

долларов в год за автобус .

500

представлены

итоговые отчеты о годовых потребностях до

Примечание

рожных организаций и пути их финансирова ния, доходы от платежей пользователей дорог и

оптимальный

размер

данных

также существующий

размер

зователей

дорогами

платежей,

платежей

оптимальный

Всемирного

поль

потребности

выросли до чая

54.8

227.78

размер

процента) ,

долларов на ремонт

инвестиции

процентов).

(41

93 .33

миллиона

процент) и остальное

миллиона долларов

79.65

Из

всей

данной

суммы

(35 141.14

миллиона долларов будет финансироваться за счет

платежей

цента),

(Rural Roads Software).

миллионов долларов, вклю

(24

пользователей дорог(62

остальное за счет

Оптимальная сумма

про

местных доходов.

сбора,

достаточная для

1.47 цента 1.14 цента за

находящейся

модели,

танной

или

Всемирным

приложении другие

Банком ,

показатели

учетом

других

величин

сивности и состава движения, нагрузки на ось и

условий охраны окружающей среды, используя

модель

Excel (PNEEDDS10.XLS дЛЯ дорог с UNEEDS.XLS дЛЯ грунто

твердым покрытием и пользователей дорог .

цента за км за авто

САП, стоимости дорожной организации, интен

вых дорог),

1.86

разрабо

указанные

цифры могут быть заменены на

за

цента за км за автопоезд .

Более точный расчет может быть выполнен на

км

4.21

адресу:

Databases

основе использования НDМ

покрытия затрат, варьируется от

бус и до

Highways

км за автомобиль (бензин) до за легкий грузовик,

по

данных Внегородские дороги и автомагистрали

организации

миллиона долларов расходов на годо

вое содержание

дорожной

Банка.

hltp://ININW.wогldЬапk.огg/html/fрd/tгапsрогt/ roads/tools/htm . Модель также находится в базе

этих платежей . Таблица П3 .11 показывает, что общие

Модель может быть найдена и загружена в Ин тернете с Web-странички транспортного отдела

основываясь на модели платежей

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

147

Годовые финансовые потребности дорожных организаций,

Таблица П3.1.

необходимые для поддержания в рабочем состоянии дорожной Пробег

Категория дорог

Дорожная

Тип до-

сеть

рог

Ав том . в сут ки

ав томо-

Дли на ( км)

Составдви жения

биле й (млн . авт-

сети

Периодически й ремо нт ( млн . долл . В год)

Ежегодны й р ем онт (мл н . долл . в год )

Не изм .

Изме н.

Общ.

Н еизм.

Измен.

Общ.

3.40 1.89 0.88 1.15 0. 11 0.07

0.08 0.09 0.05 0.14 0.02 0.01

3.48 1.98 0.93 1.29 0. 13 0.08

7.2 1 6.45 3.77 6.85 0.68 0.44

4.12 2.37 0.74 1.20 0. 12 0.10

11.33 8.82 4.51 8.05 0.80 0.53

км(год )

осн. дороги: Асфальт Глав . дороги , уп р а в .

300 600 1,000 3,000 6,000 10,000

30 % 30 % 30% 30 % 30% 30 %

ос новной дорожн . организаци -

ей

3,400 1,890 880 1, 150 110 70

грjзагр. : низкая

грjзагр.: низкая грjзагр . : низкая грjзагр . : ни зкая грjзагр .: ни зкая

Значе ни е : гл а вн ы е

50 100 200 300

Гравий

гр (за гр. : ни зкая

Значение : главные З наче н ие : глав н ые З начение : главные

И то го

Итого Внегород.

Асфальт

30%

300

гр(загр. : н и з кая

Итого

дороги :

Внегородс кие дороги

Гравий

управл . ос-

организац .

Городские. улицы управ .

1,050

0.53

0.44

0.97

0. 95

0.24

1.20

8,550

2,903

8.03

0.84

8.87

26.36

8.88

35.24

2,000 2,000

219

2.00 2.00

0.05 0.05

2.05 2.05

4.24 4.24

2.42

219

2.42

6.67 6.67

183 365 292

5.00 5.00 2.00

3.00 4.50 2.40

8.00 9.50 4.40

9.09 9.09 3.64

0.9 1 2.02 2.08

10.00 11. 11 5.71

Значен ие : гл а в н ы е

300 600 1,000 3,000 6,000 10,000

30% 30% 30% 30% 30% 30%

грjзагр. : низкая

грjзагр . : низкая грjзагр .: н и зкая грjзагр. : н изкая грjзагр. : н и зкая грjзагр . : низкая

З начен ие : главные

Итого Итого

0.45 0.42 0.26 0.07

мун иципал .

Н .Д.

34 .05

0.04 0.08 0.09 0.03

Значен ие : главные

И то го Гравий

8.64

0.41 0.35 0.16 0.04

200

район . советам и или

25.4 1

0.36 0.36 0.20 0.05

10,000 4,000 24,000

И то го

Асфаль т

7.90

0.14 0.17 0.11 0.03

10,000

Итого

магистрали:

0.40

0.23 0.19 0.09 0.02

Значение : главные

советом

улицы и

7.50

8 14 13 4

Значение : главные

или район .

Городские

2,863

450 380 180 40

Итого Грунт

7,500

100

нов ной дор.

372 414 321 1,259 241 256

840

12.00

9.90

21.90

21.82

5.01

26.83

40,000

365

10.00

6.48

16.48

н .д .

н.д .

40,000

365

10.00

6.5

16.5

н . д.

н .д .

66,000

1,424

24.00

16.43

40.43

26.06

7.43

33.49

1,700 300 300 1,200 500 400 4,400

186 66 110 1,3 14 1,095 1,460 4,230

1.70 0.30 0.30 1.20 о . 50 0.40 4.40

0.04 0.01 0.02 0.14 0.09 0.08

1.74 0.31 0.32 1.34 0.59 0.48

0.39

4.79

3.6 1 1.02 1.29 7.15 3.11 2.49 18.67

2.06 0.38 0.25 1.25 0.53 0.55 5.03

5.67 1.40 1.54 8.40 3.65 3.04 23.69

900

0.45

0.82

0.08

0.90

0.45

0.27 0.27

0.72

900

16 16

0.72

0.82

0.08

0.90

5,300

4,247

4.85

0.66

5.51

19.48

5.1 1

24.59

нет данных

Таблица П3.2. Характеристики автомобилей , Кол ичество ав -

Вид , тип

томоб илей

Л е г к о в о й авт . , бензин Легковой авт . , дизель

осевая нагруз-

ка

18,000 25 ,000

4,000 20,000 2,000 11,600 3 ,600 6,000 4,400 351,600

80,000 35 ,000 50,000 50,000 70 ,000 80,000 80,000

Средние грузовики Тяжелые грузовики

Тягачи

Автобусы

Итого"

(ESA)

(ESAjroA)

220 ,000 80,000

Потребле-

ва

( лjав т-км )

0.000 0.000 0.000 0.000 0.001 0.100 1.250 3.000 5.000 0.500

использование автомобилей из таблицы П3 .1 составляет

8,744

дорожную

Использ ова ни е а в г ом о -

ние топли -

( км /гоц]

Такси , дизель Микроавтобусы

э к в и в ал е нт н а я

к м в г од

Такси , бензин

Л е гки е грузов и ки

Стандартная

Пробег ,

использующих

0.08 0.10 0.08 0.10 0.09 0.15 0.20 0.25 0.35 0.25 8,573

миллионами авт- км/год . представле нными в этой таблице .

бил е й, а в то-км( год

(милл ион)

3,960 2,000

сеть

Влияние за -

П отребл е-

груженности

ние топпи -

ESA - кмjГОА

ва, лjгод

( м и лл и о н )

(м илл ион)

О О

317 200

320 700 100 580 252 480 352 8,744

32 63 15 116 63 168 88 1.062

1 10 725 756 2.400 176 4.068

миллио н а ав т - км/год , "по

совпадает с

Таблица ПЗ.З.

Ежегодная потребность в финансировании,

разделенном на основные

компоненты (МИЛЛИОНЫ долларов в год) Финансирование

Форма расходов

Повторное

фиксир . измен.

Инве-

стиции

Повторное

Сумма

стоим.

стоим .

8.03

0 .84

26 .36

8.88

35 .24

Финансируется

Финансируется платежами пользователей

Ежегодная потребность

Инве

местными доходами

фиксир .

измен .

стоим .

сто им.

8.03

0.84

8.87

26.36

8.88

35 .24 3.35

стиции

Сумма

(%)

Главные дороги Годовое содержание

Периодическое обслужива

·8 .87

ние

Рерулиров.движением

2.35

1.00

3 .35

2.35

1.00

~ ДJuминистрация

4.40

1.90

6 .30

4.40

1.90

6.30

~ Платежи по процентам"

5.50

0 .00

5 .50

5.50

0.00

5.50

46 .64

12.62

59 .26

46 .64

12.62

59 .26

~ Q)

Итого Внегородские дороги

~ Гранты на содержание Годовое содержание

1-'~

Периодический ремонт

Пост .

Иroro

процент

24.00

16.43

40.43

0 .00

16.43

100

26.06

7.43

33.49

0.00

7.43

100

50.06

23.86

73 .92

0 .00

23 .86

23.86 Пост.

Гранты на содержание г

процент

Годовое содержание

4.85

0.66

5.51

0 .00

0 .66

0.66

100

4.85

Периодический ремонт

19.48

5.11

24 .59

0 .00

5.11

100

19.48

Итого

24 .33

5.77

30.10

0 .00

5.77

24 .33

121 .03

42 .25

163 .28

46 .64

42 .25

88.89

74 .39

Главные дороги ~ Обслуж. долга

выплаты

Гранты на внегородские

~ дороги Д

25.00

25 .00

Пост.

15.00

процент

4.50

2.25

Пост .

сх)

26 .06 50 .06

Городские дороги

Итого

~ ....

24 .00

процент

Гранты на городские доро

Итого

20.00

20 .00

ги и улицыд 121 .03

42.25

64 .50

64.50

227.78

10.00

46 .64

42 .25

10.00

52 .25

12.25

52.25

141 .14

86.64

Переменные затраты, зависящие от использования автомобилей (годовое использование , контроль за движением, управление) .

20 .83

Переменные затраты, зависящие от н а г руз ки на ось (периодическое обслуживание) .

2lA2 42.25

- в данном примере фиксировано 70 процентов стоимости контроля за движением ; б - в данном примере приняты постоянные расходы; в - в данном примере принята постоянной величина расхода на дорожные кредиты ; г - указаны все виды оплат пользователей дорог: в данном примере местные доходы

зафиксированы

100

процентами ;

Д - в данном примере местные доходы покрывают ги и г о р од с к и е улицы и магистрали .

процентов выделенных грантов на внегородские доро

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

Таблица ПЗ.4.

149

Платежи пользователей дорог необходимые для покрытия переменных

Ти п автомобиля

Легковой авт . , бензин Легковой авт. , дизель Такси , бензин Такси. дизель

Микроавтобусы Легкие грузовики Средн ие грузовики

Тяжелые грузовики Тягачи Автобусы Итого н .д .

затрат

Необходимые перемен ные затраты

Пл атежи для по крыти я затрат

(млн . цолп/гоп)

(це на /авг - км)

Зависящие

Зави сящие

от типа

от загрузки

автомобиля

9.43 4 .76 0.00 0.76 1.67 0 .24 1.38 0.60 1.14 0.84 20 .83

0 .00 0 .00 0 .00 0.00 0.00 0.05 3.82 3 .98 12. 64 0.93

З ав исящи е

За в и ся щи е

от ти п а

от за груз ки

а втом обиля

авто мобиля

320 700 100 580 252 480 352

0.24 0.24 0.00 0.24 0.24 0.24 0.24 0 .24 0.24 0.24

0.00 0 .00 0 .00 0 .00 0 .00 0.05 0 .66 1.58 2 .63 0 .26

0 .24 0. 24 0.00 0 .24 0 .24 0 .29 0.90 1.82 2 .87 0.50

н .д .

Н .Д .

Итого

9.43 4 .77 0.00 0 .76 1.67 0 .29 5.20 4.58 13 .78 1.77 42.25

21.42

3 .960 2,000 о

И то го

н е т да н ных

Таблица ПЗ .5. Действующая

плата

за

лицензию,

сбор за нагрузку на ось и налог на

топливо

Тип автомобиля

Стандартная плата за ли

Стандартная экв и в ал е нт н а я осе в ая

Плата за нагруз ку на ось

цензию (цолп/аят-год)

нагрузка

(допп /авг-год)

150 200

Легковой авт ., бензин

Легковой авт ., дизель Такси , бензин

Такси, дизель

150 150 200 500 1.000 . 1.500 500

Микроавтобусы Легкие грузовики Средние грузовики Тяжелые грузовики

Тягачи Ав тобус ы н .Д .

(ESA) (ESA/roA) н .Д .

н .Д.

н .Д .

н.д,

н .Д .

н .Д.

н .Д .

н.Д .

н .Д .

н .Д.

н .Д .

1.25 3 .00 5.00

125 300 500 н .Д .

нет данных

Плата за н а г руз ку на ось (долл/ЕSА/год)

Налог на бензин

автомобили на бе нз ине (допп/л)

Налог на дизельное топл иво (допл/п)

100.00 0.10 0.08

Таблица ПЗ .б. Сборы с пользователей дорог единичные и общие

Тип автомоб иля

Доходы с одного пользователя

Использо-

Об щи й доход с п ольз.

(с/авт- км)

вание ав-

( мл н . дол п/ год)

Налог на т о пл и в о

Легковой авт. , бензин

Плата за

лицен-

нагр . на

зию

о сь

томобиля ,

И того

ав т- км /год

(млн . )

0 .83 0.80 0.00 0.19 0.43 0.40 1.00 1.43 1.88 0 .63

0 .00 0 .00 0.00 0 .00 0 .00 0.00 0.25 0 .43 0.63 0 .00

1.63 1.60 0 .80 0 .99 1.15 1.60 2.85 3.86 5.30 2.63

3 ,960 2,000

Автобусы

0 .80 0.80 0.80 0.80 0.72 1.20 1.60 2.00 2 .80 2.00

Итого

н. Д .

н .Д .

н .Д.

н .д .

н .Д.

Легковой авт . , дизель Такси, бен зин Такси , дизель

Ми кроавтобусы Ле гкие г руз о в ики Средние грузовики Тяжелые грузовики Тягачи

н .Д .

н е т данных

320 700 100 580 252 480 352

Налог на т опливо

3 1.68 16 .00 0.00 2 .56 5.04 1.20 9.28 5.04 13.44 7. 04 91.28

Плата за

л ице н-

нагр. на

зию

ось

Итого

33 .00 16 .00 0. 00 0 .60 3 .00 0.40 5.80 3 .60 9.00 2.20

0 .00 0 .00 0 .00 0 .00 0 .00 0 .00 1.45 1.08 3 .00 0 .00

64 .68 32 .00 0 .00 3 .16 8.04 1.60 16.53 9.72 25.44 9 .24

73. 60

5.53

170.41

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

Таблица пз. 7.

Переменная стоимость и общая стоимость Сборы , необходимые для по -

Тип автомобиля

к р ы ти я п еремен н ых за трат

(стоим .(авт- км)

Легковой авт . , бензин

Те кущие сборы с

пол ьзо вател ей

пользователе й >

дорог

дополнительные

(сто им.уавт- км)

сборы необходимы

Автобусы

0 .24 0.24 0 .00 0.24 0 .24 0 .29 0.90 1.82 2 .87 0 .50

1.63 1.60 0.80 0 .99 1.15 1.60 2 .85 3 .86 5 .30 2.63

Итого

н.д .

Н .Д.

Легковой авт . , дизель

Такси, бензин Такси , дизель Микроавтобусы Легкие г руз о в и ки Сред ние грузови ки

Тяжелые грузовики Тягачи

н .д.

Те кущи е необхо-

Текущие сборы с

Переменные до-

димые сборы с

ходы пользовате -

пользователей

лей дорог

дорог

(млн .допп/год)

[ стоим . уавг- км)

1.40 1.36 0 .80 0 .75 0 .91 1.31 1.95 2 .04 2.43 2.12 15 .07

да

да да да да да да да да да н .д.

55 .2 27 .2 0 .0 2.4 6.4 1.3 11 .3 5 .1 11.7 7 .5 128 .2

нет данных

Сумма необходимо го фи нанс ирования (млн. долл/год)

141 .12

Общие доходы (мл н . допл/год)

ПQ...41

Доходы

фи нансовая необходимость (млн . долл/гсд)

29.27

Таблица ПЗ.8. Оптимальный размер налога, связанного с ограничением нагрузки на ось

Тип автомобиля

Стандартная плата за ли

Стандартная экви вал е нт ная осевая

Плата за нагрузку на ось

цензию (долп/авг-год)

нагруз ка

( доп л/а вг- год )

Легковой авт. , бензин

(ESA)

( ЕS А/год )

150 200

Н .Д .

Н. Д .

Н .Д.

Н .Д .

Такси, бензин

Н.Д .

Н .Д.

Такси, дизель

150 150 200 500 1.000 1.500 500

Н .Д .

Н .Д.

Н . Д.

н .д.

н .д .

1.25 3.00 5 .00

121 289 482

Легковой авт. , дизель

Микроавтобусы Легкие грузовики Средние грузовики

Тяжелые грузовики

Тягачи

Автобусы н .д.

н .д.

нет данных

Размер налога за н агрузку на ось (долл/ЕSА/год)

Налог на бензин

автомобили на бе нзине (д о лп /л )

Налог на дизельное топливо (долп/п)

Таблица П3.9.

Оптимальные доходы с одного пользователя дорог и общие доходы

Ти п автомобиля

Доходы с одного пользователя

И спользо-

Общие доход с польз .

(с/авт - км)

вание ав-

( млн . цолл/ год )

Налог на топливо

Легково й авт . , бензин

Плата за

П лата за

лицен -

нагр . на

зию

о сь

Автобусы

0 .64 0 .50 0 .64 0 .50 0.45 0 .74 0.99 1.24 1.73 1.24

0 .83 0.80 0 .00 0 .19 0.43 0.40 1.00 1.43 1.88 0 .63

0.00 0 .00 ·0.00 0.00 0.00 0 .00 0 .24 0.4 1 0 .60 0 .00

Ито го

н .д.

Н .Д .

Легковой авт ., дизель

Такси , бен зин Такси , дизель

Микроавтобусы Легкие грузови ки Средние грузови ки

Тяжелые грузовики

Тягачи

н .д .

нет данны х

96 .47 0 .08 0 .05

томоб ипя, Итого

авт -км/год (млн.)

1.47 1.30 0 .64 0 .68 0 .87 1.14 2 .23 3 .08 4 .21 1.86

3,960 2 ,000

н .д .

н.д.

320 700 100 580 252 480 352

Нало г на топл иво

25 .27 9.91 0.00 1.59 3 .12 0.74 5 .75 3 .12 8.33 4 .36 62 .20

Плата за

лицен-

нагр . на

зию

ось

33 .00 16 .00 0 .00 0 .60 3 .00 0.40 5 .80 3 .60 9.00 2 .20 73. 60

0 .00 0.00 0 .00 0.00 0.00 0 .00 1.40 1.04 2 .89 0 .00 5.33

И то г о

58 .27 25 .91 0 .00 2 .19 6.12 1.14 12 .95 7 .76 20 .22 6.56 14 1.14

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

Таблица П3.10.

15 1

Переменная стоимость и общая стоимость

Ти п автомоб иля

сборы

ты переменной

пользователя

димы допол ни-

тельные необхо -

ле й дорог

стоимос т и

(сто им ,fавт-км )

тельные сборы

ди мые сборы

( мл н . долл/год)

Легковой авт. , бензин

Такси , бензин Такси, дизель

Микроавтобусы Легкие грузовики Средние грузовики Тяжел ые грузови ки Тягачи

Автобусы Итого

> необхо-

0.24 0.24 0.00 0.24 0.24 0.29 0.90 1.82 2.87 0.50

1.47 1.30 0.64 0.68 0.87 1.14 2.23 3.08 4.21 1.86

да

н .д ,

Н.Д .

н .д ,

да да да да да да да да

да

Сумма необходимого фина нс ирования ( м л н . до лл/год )

ш,и

Общие доходы (млн .долл/год )

141 .14 0.00

допол н и -

( сгои м.г ав г- км)

нет данных

Доходы

ходы пользовате -

Опти мальные

размер сбора с

Л е г ко в о й авт., дизель

П ер ем е нные до-

с б ор ы

О птимальный

(стои м ,fав т- км )

н .д .

Оптимальны е

Сборы , необходимые для ома -

фи на нсовая необходимость (мп н .допп/год)

1.23 1.06 0.64 0.44 0.64 0.85 1.34 1.26 1.34 1.36 10.17

48.8 21.1 0.0 1.4 4.5 0.9 7. 7 3 .2 6.4 4 .8 98 .9

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

ПРИЛОЖЕНИЕ

ОБЗОР ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКОТОРЫХ

ДОРОЖНЫХ ФОНДОВ самоуправления

Япония: Специальный счет

в банке для улучшения

•

состояния дорог

1954 с

первой

перечиспяется

пятилетней

управления в

про

момент окончания войны в Японии было около автомобилей, однако, уже в

г. их

1953

количество достигало одного миллиона . Стало

ясно, что дорожная сеть, которая была крайне устарелой,

нуждается

улучшении .

Пятилет

целью

подготовить

дорожную века и

обходимые изменения,

сеть

страны

внести

нее

На ги ,

•

того

момента

пятилетние

шенствования

сети

корректировались в

программы

дорог

•

система

финансирования

откладывание

счету некоторых видов

на

ла

введена с

целью

•

была

"основана что

на

принципе

пользователи

основными

благами

дорог,

дорожной

(концепция

пользователей

отлаженной

системы

работ

по

•

ном

уровне

поступления

от

уплаченных

нало

гов распределяются следующим образом :

•

Двадцать пять процентов от налога на бен зин

(0 .12

долл .

специальный

за литр)

счет

зачисляется

улучшения

на

состояния

дорог .

•

Половина

от

сжиженный газ

налога

(0 .14

на

автомобильный

долл . за литр) зачис

ляется

на

специальный

сумма

перечиспяется

счет ,

местным

остальная органам

налога

на

Хок

процентов используются для

Местный налог на дизель ное топливо

(0.31

Тридцать процентов доходов от налога на

процентов от цены

ся

для

финансирования

дорог

Токио,

Хоккайдо и других определенных городах ,

остальные

процентов

используются

на

финансирование дорог в других городах и

на

турной и местной сети дорог. На националь

местного

долл. за литр) используется

продажи частного автомобиля) использует

поселках.

ре

монту и строительству национальной , префек

процента

(0.05

продажу автомобиля

платель

средства

Сорок три

рования дорог в Токио , Хоккайдо , префек

должны

содержанию ,

посел

турах и ряде городов.

Дорожный фонд использует полученные в результате

долл. за литр) используется для финанси

щиков).

финансирование

городах

поселках .

•

нести главный груз оплаты затрат на их упуч

шение"

малых

финансирования дорог в других городах и

пользующиеся

сети,

городах ,

остальные

после

устанавливаю

спи

кайдо, префектурах и отдельных городах,

военного ремонта и восстановления дорог, она

щем,

специальному

для финансирования дорог в Т о к и о ,

дорог

эадач

по

Доходы от налога на тоннаж автомобилей

бензин

(относящихся к доро

выполнения

городов

ках.

специальном

дорожный фонд. Система финансирования бы

различных управле

используются для финансирования дорог в

гам) налогов и их последующее зачисление в

доходы , на доро

Доходы от налога на жидкий газ использу

крупных

ские районы. Новая

налоговые

использования

ску .

жителям городов более легкий доступ в сель

подразумевала

уровне

распределяются среди

отдельных

последовательно

целях предоставить поль

местном

ются для финансирования дорог в области

совер

зователям дорог лучшие дорожные условия,

само

Токио-метрополии, Хоккайдо , префектур и

отвечающие требова

органам

ний следующим образом :

не

ниям быстрорастущего парка автомобилей . С

местным

виде трансферта налога на

предназначенные для

ние дорожные программы были разработаны с условиям двадцатого

долл . за тонну за год)

(51

тоннаж автомобилей .

граммы улучшения состояния дорог страны . На

130000

трансферта

Семьдесят пять процентов налога на тон наж автомобилей

году Япония ввела в действие спе началом

качестве

зачисляется на специальный счет. остаток

циальную систему финансирования дорог , 'ПО совпало

налога на сжиженны й газ .

Отло женные доходы как на национальном, так и на местном уровнях дополняются поступ

лениями от общих налоговых доходов , и в слу чае с национальным правительством также за

чиспяются на специальный C'ieT улучшения до

рог

целью

обеспечения

управления фондом. В

1995

мер поступлений от сборов дорог составил примерно

всестороннего

году общий раз с

пользователей

миллиардов дол

ларов .

Средства со специального C'ieTa предос тавляются местным правительствам на услови

ях договора о разделении затрат. Центральное

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

153

правительство финансирует половину стоимо

ретаря

сти содержания национальных автомобильных

на данный момент функции председателя ис

Министерства строительства).

магистралей. Остаток средств предоставляет

полняет бывший президент корпорации Nissап

ся правительствам префектур и определенных

Согрогаtiоп .

городов.

ставители

Центральное

правительство

финансирует две трети стоимости улучшению

состояния

бильных магистралей, дированных

работ

национальных

также

по

автомо

процентов от субси

национальных

Членами

совета

автомобильной

Однако

являются

пред

промышленности,

предпринимателей , профсоюзов, ученых и ме стных органов

самоуправления.

Большинство

работ совета выполняется тремя подкомитета

автомагистралей,

ми, один отвечает за политику совета, второй

основных местных (префектурных) дорог и ос

за платные дороги, а третий за вопросы охра

ны окружающей среды . Совет не имеет посто

новных муниципальных дорог.

Дорожные расходы в Японии основаны на

янного секретаря, его функции выполняет пер

пятилетней программе развития дорожной сети,

сонал дорожного бюро Министерства строи

которая подготавливается Министерством строи

тельства.

тельства. Система функционировала успешно до

Ежедневное

управление

момента начала девятой программы . Программа

дом

была подготовлена и утверждена , были приняты

дорожного бюро .

поправки

трудников,

налоговому законодательству,

том

числе и новый налог на собственность, призван

осуществляется

дорожным

отделом

Отдел

общих

имеет

ответственных за

фон

связей

около

со

прогнозирование

доходов, отношения с Министерством финан

ный обеспечить наличие необходимых средств на

сов, и контролирующих использование средств

протяжении всех пяти лет. Однако в

другими отделами дорожного бюро и

были

предприняты

попытки

году

1982

отменить

систему

пре

фектурах. Каждый из отделов (например , кор

дорожного фонда и переориентировать все фи

порация

нансирование через

имеют как минимум двух бухгалтеров, которые

центральный

бюджет.

Не

скоростных

смотря на то, что дорожный фонд остался суще

отвечают за

ствовать,

мы расходов ,

дорожный совет Японии стал

играть

дорог)

надзор за

префектуры

исполнением

програм

они несут ответственность перед

лишь номинальную роль. Функции и права совета

отделом

были определены статьей

префектурах и поселках контролируются пре

Закона о дорогах.

общих

связей.

Расходы

городах,

Закон устанавливал, что совет организуется Ми

фектами, которые составляют и издают специ

нистерством строительства по требованию ми

альные отчеты отделу внешних связей .

нистра. В числе других функций совет призван

Дорожный фонд функционирует как кре

"осуществлять внимательное управление дорож

дитная линия .

НЬ1м фондом И плвлныын дорогами и оквзынть

том максимального лимита затрат, Министер

министру консультации по вопросам финансиро

ство

вания дорог".

средств, причем соответствие требуемых сумм

СТолкнувшись с кризисом дорожного фонда,

После утверждения

строительства

собранным

Министерство строительства запросило дорож

тельство

может

доходам

Парламен

начинать

необязательно

предоставляет

рабочий

сбор

(прави

капитал) .

ный совет подготовить отчет и разработать ре

Подрядчики

комендации как управлять дорожной сетью и как

средств фонда сразу после завершения своих

дорожная сеть должна войти в двадцать первый

работ и их принятия инженером Министерства

век. В своем докладе, предложения по улучше

строительства . Качество работы, проводимой

нию состояния дорог,

префектурами, также контролируется инжене

совет

тия

не

только

приближаясь к

определил

дорожнь~ программ,

направления

но

сохранил

веку,

разви

напрямую

из

рами министерства .

Все работы,

дорож

ный фонд и создал сильный дорожный совет. С

оплачиваются

финансируемые

из средств

фонда, должны подвергаться аудиту, проводи

тех пор Министерство строительства , как часть

мому Институтом аудита Японии, который яв

работ

ляется

по

подготовке

пятилетней

программы,

независимым

от

государственного

просит дорожный совет высказывать свои пред

влияния. Аудит проводится на выборочной ос

ложения

нове,

по

вопросам долгосрочной

стратегии

дорожного развития.

Дорожный совет был основан в ду и

Члены

состоит

совета

ректором

нистром

из

председателя

назначаются

по делам дорог и

строительства.

1952

го

членов.

по

нескольким один

офис .

наиболее

на

Команды ,

аудит ,

посещают рабочие офисы,

генеральным

ди

ми

ведения технического аудита.

тра

проводящие оценивают

процедуры контроля качества и учета средств ,

утверждаются

Председателем

характерным

видам

нанимают

гражданских

инженеров

для

Проблемы

про

ре

шаются Министерством строительства, далее

диционно является президент Ассоциации до

аудиторский

рог Японии (обычно бывший заместитель сек-

мент .

отчет

представляется

Парла

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

Трансфонд

ландии

Новой Зеландии

долларов , включая

1953 году. В 1989 г. фонд

Зеландии,

нальных

советов

программы

районных

советов,

июля

1996

новое

агентство

под

которым

была

гут

ставляют

•

главным

около

возврата НДС.

•

ставлял

0.065

0.21

литр),

общие сборы составили

лиона

долларов.

Сбор

средств

но

414000

долларов

(0 .2

процента от об

уплаты минимальна, так как сбор средств

осуществляется

на

нефтеперерабатываю

щих заводах и в портах Новой Зеландии.

Общие поступления от сбора, основанного на весе и пробеге автомобиля , составляли в

1996

году

293

миллиона долларов . Сбор

средств осуществляется дирекцией безо пасности наземного транспорта Новой Зе-

19 %

от

средств

также

продаются :

центром испыта

компанией

Новой

AMI .

Зеландии

Процент укло

Доходы от при роста капитала и от продажи

собственности являются небольшими. Од нако тот факт, что Министерство финансов платит

произво

щей суммы доходов) . СТепень уклонения от

•

204 мил

в виде комиссионных сборов было уплаче

за

нений от покупки сертификатов не извес

долл. за

дится таможней Новой Зеландии, которой

транспорта ,

тен .

долл. за литр (общий размер

акцизного налога равняется

млн. долларов.

млн. долларов (около

19,3

страховой

году размер акцизного сбора со

1996

сборов

транспортных

ния автомобилей Новой Зеландии, автомо

за

104

наземного

бильной ассоциацией

полу

продажи собственности фонда

сумма

почтой Новой Зеландии,

регистрацию транспортных средств; проценты.

ченные от

общая

регистрацию

транспортных

автомобиля,

полученные от средств фонда; доходы,

от чистого дохо

общего дохода) . Сертификаты регистрации

добавки к цене на топливо; плата за пройден платы

что

за

безопасности

Доходы фонда составляют: часть акцизной

использующего дизельное топливо;

тя для

траты на содержание которой составляют

совета.

вес

(9,4 % для 2.8 %

Сбором этих налогов занимается дирекция

числа действующих членов

средств составит около

рекомендации мини

расстояние (пробег)

доллара за одну связь.

от прибыли

12 %

Ожидается , стране

Члены совета назначаются главным управляю

ное

1-2

ния составляют около

одного представителя пользователей до

назначается

не

да .

рог и одного представителя общественности.

Председатель

мо

(сертификаты)

легковых автомобилей) , легальные уклоне

ставителей Транзита Новой Зеландии (работ

стра.

по которому перевозчики

жел ых грузовых автомобилей и

Совет состоит из пяти членов: двух пред

управляющим из

Процент уклоне

AMI .

покупать лицензии

мой составляет

ние специального управленческого совета.

щим по представлению и

автомо

Уклонения от приобретения лицензий со

Новой Зеландии и было передано в управле

ния ,

Зеландии,

помощью дистанционной электронной сис

Трансфонд

самоуправле

Ново й

заправоч

центры кон

темы. СТоимость пользования такой систе

рожным фондом было отделено от Транзита

представителя местных органов

отделений) ,

посредственно находясь в своем офисе с

Новой Зеландии (Трансфонд). Управление до

ников или членов дирекции Транзита), одного

качества

соглашение,

По

создавалось

названием

на

ния от уплаты не известен. Имеется также

года был принят Закон о

соответствии

сертификаты

мобильная ассоциация Новой Зеландии и

дополнениях в Закон о Транзите Новой Зелан дии,

страховая компания

регио

опасность наличия конфликта интересов .

этому

миллионов

бильная инспекция Новой Зеландии , авто

программы Транзита

а также

продающих

(примерно

троля

году. Однако так как дорожный фонд был

Новой

1О

миллионов долларов ,

ные станции корпорации ВР .

порта и управление им было переведено Тран

финансировать

агентств ,

дии

зиту Новой Зеландии, который был создан в

1989

примерно

вес и пробег. входят: почта Новой Зелан

был переименован в фонд наземного транс

призван

стоил

потраченных на введение системы. В чис

ло

Впервые дорожный фонд в Новой Зелан

дии был основан в

проценты нее,

от

средств

говорит

фонда ,

статусе

хра

нящихся

данных

средств ,

они рассматриваются как фонды

краткосрочного кредитования .

•

Возврат НДС в количестве одной пятой от

расходов,

произведенных фондом назем

ного транспорта,

производится по принци

пу компенсации уплаченного фондом НДС

и собранных налоговых поступлений . Основными

задачами

совета

являются

"распределение средств с целью добиться на

личия

безопасной

сети ".

В соответствии с данной

эффективной

дорожной

целью совет

обладает следующими полномочиями :

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

•

Утверждать

155

финансировать

ные дорожные программы,

националь

включая и капи

•

раз

Утверждать конкурентные системы , приме

зит Новой Зеландии местными правительства

няемые

ми.

для

расчета

стоимости

дорожных

Предложения должны

исполнимость

программ.

•

План состоит из

личных предложений , представляемых в Т р а н

тальные проекты .

•

ния краткосрочной и долгосрочной программы

действий Трансфонда.

Проверять

деятельность

Транзита

проверяться

достаточность

на

их

финансовой

Новой

документации, далее все проекты группируют

Зеландии и местных органов власти по ис

ся в зависимости от приоритетов. Эксплуата

полнению утвержденных ими программ .

ция дорог считается

Оказывать содействие местным властям в

решении задач, определенных новым За

полного истощения средств фонда (настоящий

коном о Трансфонде . Трансфонд имеет

уровень

человек персонала,

включая

исполнительного

чаемого

советом .

назначает

директора,

Исполнительный

(нанимает)

идут

остальных

ляет

работников.

соотношения

проекты

выгод

до

момента

затрат

состав

4). Необходимый

назна

директор

наивысшим приоритетом,

остальные

считывается

уровень

содержания

как комбинация

рас

профессиональ

ной оценки и данных системы оценки управле

Штат включает в себя четырех работников, оп

ния ремонтом и содержанием дорог (СОУРС).

ределяющих

СОУРС является

политику,

тивных работников, консультантов,

четырех

администра

восемь программистов

девять

аудиторов

десять

че

ловек в семи региональных офисах. Трансфонд управляет

темой

компьютеризированной

управления

состояния

сис

дорожного

по

крытия, включающей в себя результаты обсле дования дорожных условий и определения не

национальным

до

рожным фондом, который был сформирован из

обходимого текущему

объема

ремонту

работ

дорог ,

по

содержанию

основываясь

на

ин

старого фонда наземного транспорта. Основ

женерных и экономических данных. Трансфонд

ными

требует ,

изменениями

являются

структура

отмена

ческая

управлен

все

организации,

желающие

получать средства из фонда , основывали свои

на

примерные расчеты на данных СОУРС. Персо

уровне фонда и программ по расходам . Прави

нал Трансфонда имеет право наложения вето

механизме

тельство до

сих

пор

необходимости

чтобы

отдельном

новая

принятия

решений

устанавливает

источники

на

проекты ,

поступлений средств в фонд, однако, более не

стями .

регулирует

года

систему

распределения

получен

предоставляемые

Отдел контроля

проводит аудит с

местными

вла

аудита каждые три

целью

контроля

за

ис

ных средств . Сразу после покрытия затрат на

полнением

содержание полиции и дирекции по безопас

ния

ности

средств

ными властями.

без до

шенствования методов распределения средств

прави

на содержание, проекты были исследованы с

тельства. Другими словами , Трансфонд явля

целью определения необходимого уровня фи

ется

нансирования содержания дорог .

наземного

может

транспорта,

остаток

использоваться Трансфондом

полнительного

контроля

полностью

со

стороны

ответственным

за

судьбу

Особыми

полномочиями Трансфонда

яв

отдела

контроля

аудита

или

частично

финансируемых

из

Предоставление

читывается

по

правительству

вопросам

уровня

рекомен

необходимых

случаях

перед

отчеты

советом,

могут

исключительных

предоставляться

напря

мую председателю совета . Одним из условий

Предоставление консультаций по системе

предоставления финансирования является же

наземного транспорта .

лание предоставить фонду полную

Финансирование соответствующих проек

цию, необходимую для проверки и аудита про

тов

екта ,

внутри

порта

•

мест

целях дальнейшего совер

средств фонда. Исполнительный директор от

доходов и расходов.

•

содержа

предоставляемых

Подготовка годовой дорожной программы. даций

•

услуг,

проводят систематические проверки проектов ,

полностью

ляются :

•

минимальных стандартов

уровнем

Сотрудники

средств.

• •

программы

наземного

транс

также

уровень

кооперации

информа дорожных

властей . Главной задачей аудита является кон

Поиск соответствующих проектов в рамках

троль за тем, чтобы средства были использо

программы.

ваны наиболее эффективным способом . Спе

Осуществление платежей дорожным орга

циальный

низациям

осуществлением проектов, финансируемых из

соответствии

уровнем

фи

нансирования утвержденных проектов.

Национальный план наземного транспорта является основным документом для

определе-

отдел дорожного

фонда

следит за

средств фонда, а также за соблюдением гра фика работ. расчет

При

определении

принимаются

последнего

следующие

документы :

156

__::_

_'_

~~~__=_.!:::....::..:..:

____e...._ _~

заявление о намерениях Транзита Новой Зе

дорожному сектору, и зачисление их на специ

ландии,

альный счет или в дорожный фонд . Специаль

программа

наземного

подготовленная местными

политика и

транспорта,

властями,

также

принятые ранее решения Транс

фонда. Представители Трансфонда регулярно по

сещают региональные офисы Транзита Новой

ный счет был в основном введен с целью фи нансирования

строительства

сети

ных автомобильных дорог и

был

концепции

" п от р е б ит ел ь

междуштат

основан

платит" .

на

Концепция

включает в себя два основных элемента: пер

Зеландии и местных властей с целью контроля

вое , потребитель платит, и второе, правитель

за текущими работами (включая систему фи

ство зачисляет платежи пользователей напря

нансового учета и других систем) с целью про

мую

верки их функционирования в соответствии с

заций, что позволяет избегать их смешения с

требованиями различных законодательных ак

другими

тов

"пользователь платит" хорошо проработана в

политики Трансфонда.

Представители

Трансфонда проводят данные

проверки,

ис

на

специальные

счета

доходами

дорожных

органи

государства.

Система

США. Все штаты, за исключением шести ,

пе

пользуя т е же правила, которые предусматри

ревопят свои доходы , полученные от платежей

ваются для проведения аудита в

пользователей дорог,

правилами

соответствии

Института внутреннего аудита

Новой Зеландии. Технический и

ет

на пятилетнем графике, тогда как аудит при

предназначенные

меняемых процедур

ются

каждые три года. Целью

специальные транс

Федеральный Траст-Фонд США существу

экономиче

ский аудит проводится регулярно, основываясь

на

портные счета и счета автомобильных дорог.

лишь

как

расчетный

на общий

для

механизм .

Налоги,

Траст-Фонда,

счет фонда

зачисля

Министерстве

процедур

финансов . Доходы, полученные от предназна

является обеспечение уверенности в аккурат

чающихся фонду налогов, в случае, если они

проведения

аудита

используемых

ности финансовой отчетности и соответствии

превышают необходимые расходы, инвестиру

процедур,

ются в ценные бумаги государственного долга,

зациями ,

используемых

дорожными

политике Трансфонда

хранения ,

регистрации

органи

отношении

использования

полу

ченных средств.

полученная

прибыль

зачисляется

Траст-Фонда.

Фонд

федеральной

помощи

на

финансирует

счета

программы

автомобильным

доро

гам, управляемым федеральной дорожной ад

Соединенные Штаты Америки:

министрацией

Федеральный дорожный

года,

Траст-Фонд

финансирования проактов по транзиту , прово

1956

году с целью финансиро

вания федеральной части работ по строитель ству

сети

США

(FHWA).

средств

фонда

Начиная

1982

и спользуется

для

димых городской транс портной администраци

Федеральный дорожный Траст-Фонд США был основан в

часть

междуштатных

дорог

оказания

ей.

Финансовые

используются для штата

тов.

на

поступления возмещения

осуществление

Данные

проекты

Траст-Фонд

части

расходов

оговоренных

включают в

поддержки другим проектам. Поздние измене ния в законодательстве расширили рамки фи

дорожных покрытий), улучшение состояния до

нансируемых фондом проектов до следующих

рог, новое строительство, программы по безо

размеров :

пасности

•

Закон о безопасности дорожного движения от

1966

ства

года позволил использовать сред

для

финансирования

местных

про

•

дорожного

движения,

расходы,

связанные

замена

исследования с

дорогами .

Траст-Фонд не финансирует расходы , связан ные с текущим содержанием.

Доходы фонда состоят из различных нало

грамм и программ штатов по безопасности

•

другие

ремонт

экс

плуатацию

(реконструкция ,

проек

себя:

дорожного движения .

гов, которые платят пользователи дорог , вклю

чая : налог на бензин, дизельное топливо и газ;

1982

году было разрешено финансиро

вать работы по созданию общественного

налог на шины с весом

скоростного транспорта .

продажу

поездов; налог на все грузовые автомобили с

1991 году Закон об эффективности муль транспорта (ISETEA) под

тимодального

твердил

новую

роль

"Мультимодального

общей массой более

бюджетной политики. В

налогов,

авто

т; процентов от инве

гов изменяются в зависимости от проводимой

ли

сборе определенных

грузовиков

стированного капитала. Размеры ставок нало

нии скоростных железных дорог .

фина нсирования

кг и более; налог на

как

рамки финансирования, включив в них ли Система

видов

расширил

Траст-Фонда

фонда"

некоторых

основана

относящихся

на

3,2

следующие

ставки

1995

году существова

налогов:

це нта/л; д изельное топливо

специальное топливо

- 3,2

бензин

- 4,7

цента/л ;

цента/л; налог на

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

шины

от

процентов

центов/кг до

долл. плюс

долл. за каждую

массе более

кг свыше

450

т сумма составляет

6.75

году общие доходы

1995

налоговых

- 100

Процентная ставка равнялась

процентам в год.

грузовиков

т; с массой более

допп/кг:

1,11

налог на продажу для

массой более

25 т . При 550 долл.

157

фонда

от

17,323

миллиарда долл. (две трети от налога

на бензин), лиарда

548

395

поступлений

составили

миллионов долларов,

долларов,

682

миллионов

Данная формула означает ,

что

средний уро

вень распределения средств на нужды каждого

штата составляет примерно щего

количества,

ставляет

процента.

0.5

процента от об

минимальный

уровень

со

Финансирование

покрывает все затраты, лишь около тов, на содержание дорог около

не

процен

процентов

(средства из Фонда предоставляются на осно

мил

ве принципа разделения затрат) . После анали

долларов ,

за данной формулы правительственный офис

2,0

миллионов долларов, соответственно, что

высказал две возможные альтернативы:

составляет

20,967 миллиарда долларов. До полнительные 2.8 миллиарда долларов были уплачены

течение

года

на

счет

скоростных

Владельцы

некоторых

средств, как например , штатов,

Альтернатива

транспортных

школьных автобусов,

федерального

правительств

правительства

автомобилей

беспри

основном сети

налог на горючее . Кроме того, не облагается покупка

горючего

для

использования

его в сельском хозяйстве. Для сельскохозяйст

•

рашенное дизельное топливо.

тию

сети дорог

щения

затрат .

линии в фонде,

основана

Штаты

на

принципе

открывают

на которые они

распределяются

мало

за

протяженности

пробега

по

автомо

произведенные

работы,

фи

Работа выполняется п одрядч и ко м . Услуги подрядчика оплачиваются государ

кредитные

подвержена

изменениям.

на покрытие платежей)

деральную

могут пола

соответствии

Ваучер

несколько

возме

формулой, которая, несмотря на свою проти воречивость,

общей

расстояния

ством .

гаться в целях выполнения своих обязательств . Средства

Распределение средств в

от

на основе следующих положений :

Программа федеральной помощи разви

специально

дорог, Платежи

ок

используется

зависит

нансируемые из средств фонда, производятся

• •

венной техники

средств

бильным дорогам и населения штата.

быльных организаций не платят федеральный налогом

Распределение

тяженности дорог и пробеге автомобилей .

железных дорог.

автомобилей

Альтернатива

производится на основе общих данных о про

расходов

(обычно

направляется

дорожную

Фе

администрацию

(ФДД) дЛЯ утверждения .

• • •

Плата подтверждается ФДД. Документ подается в Казначейство.

Фонды перечисляются на счета государст венного банка по электронной системе .

Офис аудиторов правительства США недавно

Каждый

штат ,

принимающий

участие

критиковал данную формулу, но в итоге принял

данной

решение, что "так как право выбора и утвер

обязан проводить ежегодный аудит . Аудитор

системе

расчетов,

законодательно

ждения действующей формулы является пре

ские проверки обычно проводятся сторонними

рогативой Конгресса, официально не высказы

аудиторами и включают финансовые вопросы

вает никаких рекомендаций" .

ми,

Другими слова

и процедуры внутреннего контроля. ФДД также

вопрос установки формул распределения

осуществляет выборочную проверку процецур,

средств (как минимум в США) это вопрос по

Системы формального технического аудита не

литики. Формулы достаточно просты и обычно

существует. Прежде ФДД проводила техниче

используют

население ,

ский аудит, сейчас э та работа не выполняется

протяженность дорожной сети, загруженность

из-за недостатка штатных сотрудников . Однако

движением. Например,

технические

такие

показатели

как

средства на проведе

ние ремонтных работ распределяются в соот ветствии со следующей формулой :

общая

протяженность

леЙ) ·О.55

миль

автомагистра

(авто-мили пробега на автомагист

ралях штата пробега)·О.45

все-таки

иногда

осуще

ФДД также подвергает ся ежегодному ау диту

(протяженность миль автомагистрали штата

проверки

ствляются.

/ общее количество авто -милей

целью

контроля

установленных

проце

дур и состояния счетов .

Программа поддер жки федеральных дорог управляется штатом сотрудников

из

3000

че

ловек. Они расположены в г . Вашингтоне и в каждом штате страны .

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

ПРИЛОЖЕНИЕ

ПРИМЕР ПРОЕКТА ЗАКОНА О ДОРОЖНОМ

ФОНДЕ (б) иметь печать;

ЗАКОН

(в) быть в состоянии -

Данный Закон

(1)

определяет условия орга

приобретать,

(11)

Принят парламентом в следующей редак

быть истцом и ответчиком в су де,

ции :

(111)

действия ,

ОСНОВНЫЕ

Фондом от

сле

его

Национальным

199..

Дорожным

г." и вступает в силу по

опубликования

постоянно

вопросам тивного

(11)

Дорожным

министр

по делам

государст

венных автомобильных дорог; 1 "Государственная дорога" имеет то же са мое значение, что и в Законе о государст

венных автомобильных порогахг "Дорога" - данное понятие определено

Законе о государственных автомобильных дорогах;

"Дорожная учреждение,

организация" на

которое

означает любое в

соответствии

законодательством, возложены функции по эксплуатации,

ремонту

государственных дорог.

развитию

сети

Данное учрежде

ние может быть определено Министром , о чем должно быть заявлено в официальной прессе .

ЧАСТЬ

11.

ОРГАНИЗАЦИЯ

АДМИНИСТРАЦИИ

как

VII;

вопросам

нагрузок

контроля

транспортных

государственны

ЧАСТЬ

111.

СОВЕТ

ДИРЕКТОРОВ

(1) Руководить и контролировать деятель ность Администрации торый

Совет,

ко

состоит из следующих членов ,

призван

на

значенных Министром: (а)

четыре

официальных

представляющие ,

по

представителя ,

одному,

следующие

министерства:

(1) (11) (111)

Министерство финансов ; Министерство труда; Министерство

транспорта

(IV)

Министерство

по делам

мест

ного самоуправления,

(б) шесть представителей следующих не правительственных организаций :

(V) (VI)

Торгово-промышленная палата; Ассоциация

водителей

автобу

сов и такси ;

зуется учреждение под названием Админи

(IX)

страция Национального Дорожного Фонда

Ассоциация инженеров;

(Х)

В соответствии с данным Законом органи

(а) проводить преемственную политику;

связи;

Ассоциация перевозчиков;

которое должно:

на

средств,

(VII) (VIII)

.. .,

это

ми автомобильными дорогами.

страции Национального Дорожного Фонда;

"Министр",

эффек

про граммы,

пользующихся

"Сов ет" означает Совет Директоров Админи означает Секретарь Админи

ежегодной

определено в части ось

Фондом;

" Се к р ета р ь " ,

подготовки

выполнения

дорожной

страции Национального Дорожного Фонда;

ремонт

(в) консультировать Министра по :

"Администрация" означает Администрация Национальным

контролировать

и эксплуатации государственных дорог ;

В данном Законе, за исключением случаев , когда по контексту подразумевается иное,

со

лицо .

(б) обеспечивать финансирование ремонта

официальной

(1)

управлению

может

эксплуатацию государственных дорог;

том министров .

по

лицо;

юридические

которые

Администрация обязана (а)

прессе с момента, определенного кабине

все

вершать юридическое

Данный Закон носит название " З ако н об управлении

как юридическое

осуществлять

ОПРЕДЕЛЕНИЯ

государствен-

ную и частную собственность;

ным Фондом, в целях описанных ниже.

ЧАСТЬ

обслуживать

реализовывать

низации и управления Национальным Дорож

Национальная ассоциация фирм,

работающих в области туризма; Национальная

фермеров , а также

ассоциация

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

159

(в) двое представителей других неправи тельственных

организаций,

определенных

Советом .

Член Совета, представитель неправительст венной организации, теряет свое членство в случаях:

[как альтернатива, ляющих

советы

два

по

члена,

представ

развитию

городов

(а) истечения срока его полномочий;

(б) смерти ;

сельских регионов] .

(в) отзыва организацией, представи телем которой данный член являлся в Со

Все

(2)

официальные

значаются

представители

соответствующими

на

вете;

(г) банкротства ;

министрами

и должны быть по должности не ниже ди

(д) признания данного члена винов

ректора.

ным

ства и

На первом своем заседании члены Со

(3)

нарушении

законодатель

вынесения

ему приговора

заключении

под

стражу

на

вета избирают председателя Совета и его

срок ,

заместителя.

шесть месяцев, а также в случае,

Кандидатура

председателя

должна быть одобрена Министром.

если

равный или тюремное

превышающий

заключение

за

менено денежным штрафом;

Члены Совета не приобретают статус

(4)

(е)

признания данного

члена

Совета

государственных служащих только на осно

виновным в

вании их членства в Совете.

занном с обманом или подлогом ;

правонарушении,

свя

(ж) отсутствия члена Совета на трех Имена членов Совета, а также все из

(5)

заседаниях

менения в составе членов Совета, должны

публиковаться

официальных

изданиях

расстройством дает ему

Срок членства представителей непра

вительственных

организаций

психики,

возможность

что

свои обязанности члена Совета . Заседания Совета должны проводиться

10. (1) не

длен еще на три года .

время, определенном председателем .

по

не

должен

истечении

однако,

без

исполнять

трех лет срок полномочий может быть про

превышать три года,

не

подряд

(з) если член Совета начал страдать

кабинета министров.

(6)

Совета

разрешения председателя;

реже

чем

раз

месяц

местах

во

В случаях, если член Совета имеет личную

(2)

заинтересованность

проинформированы о заседании не позд

любых

предложен

Члены Совета должны быть письменно

контрактах

нее, чем за четырнадцать дней до заседа

или в любых других случаях, когда личная

ния . Председатель по своему усмотрению

заинтересованность

конфликт с

имеет право, а по письменному запросу не

исполнением членом Совета своих обязан

менее , чем четырех членов Совета, в тече

ных

на

рассмотрение

совета

входит

ностей, данный член Совета должен неза

ние семи дней созвать экстренное заседа

медлительно сообщить об этом Совету.

ние Совета с целью обсуждения экстраорди

нарного события . Данное заседание должно

(1)

В целях наиболее эффективного испол

быть назначено на дату, указанную в запро

нения Советом своих функций, Совет мо

се. В таком случае письменное сообщение

жет создавать рабочие комиссии в составе

должно

Совета, состоящие из членов Совета .

позднее, чем за три дня до заседания .

(2)

Правила данного

Закона,

регулирую

(3)

быть

послано

членам

вия

носиться (внеся

каждое заседание Совета.

и к заседаниям рабочих комиссий .

(3)

Совет назначает председателя каждой

не

Председатель , а во время его отсутст

щие заседания Совета, должны также от

необходимые изменения)

Совета

его

заместитель,

ходимый

для

ставляет

пять

должен

проведения

членов

возглавлять

Кворум,

необ

заседания,

Совета,

со

присутст

вующих на заседании .

комиссии из состава членов Совета.

Совет имеет право, по своему усмотрению,

(4)

приглашать на свои заседания любых лиц

тель

В случае , если отсутствуют и председа

на любое время без предоставления дан

на

ным лицам права голоса.

председателя на данное заседание .

его

заместитель,

заседании

члены

присутствующие

Совета

выбирают

Управление "'----и----'-_ финансирование _--'-автомобильных -----''-'---'_------' дорог в рыночных ~ условиях _

160 (5)

Исполняя задачи . указанные в настоя

дорожных организаций;

щем Законе . Совет имеет право регулиро

(ж)

обеспечивать надзор

за дорож

вать деятельность рабочих комиссий путем

ными

принятия приказов и распоряжений. регу

контроля

лирующих

полнением работ по содержанию,

также

деятельность

имеет право

комиссий .

отменять

ранее

Совет приня

организациями за

целью

своевременным

ис

ремонту и строительству дорог ;

(з) разрабатывать и координировать

тые им приказы и распоряжения .

усилия по разработке ежегодной

(6)

Повестка дня и ход каждого заседания

Совета должны протоколироваться тарем

совета

утверждаться

на

дорожной программы;

(и)

секре

следую

обеспечивать дорожные органи зациями

инструкциями

по

разра

ботке ежегодной дорожной про

щем заседании.

граммы;

(7)

Совет принимает свои решения путем

(к)

проверять и утверждать ежегод

голосования. При равенстве голосов пред седатель

имеет

право

решающего

при принятии решения члены Совета.

лосовавшие

против.

ную дорожную программу;

(л) разрабатывать процедуры финан

голоса,

го

сирования подпрограмм, обозна

имеют право требо

ченных

вать соответствующей записи в протоколе .

ежегодной

дорожной

программе ;

(м)

(8)

Работа членов Совета оплачивается из

подготавливать ,

публиковать

сдавать на утверждение Минист

средств Дорожного Фонда в размере , оп

ра ежегодный аудиторский отчет

ределенном Советом и одобренном Мини

о деятельности Фонда; (н) публиковать периодические пуб

стром. Совет также определяет размер и порядок

членами

возмещения

Совета

затрат,

при

личные отчеты о работе и дости

понесенных

исполнении

своих

жениях Администрации .

обязанностей.

12. ЧАСТЬ

функции И

IV.

давать

СОВЕТА

11.

кредиты

третьим лицам

контролировать

проведения

тендеров

1З.

на проведение работ по эксплуа тации,

ремонту

развитию

Совет

отчитывается

ность

перед

рожной сети ;

вопросу

размера

сборов,

до

штра

фов и других платежей . взимае мых с пользователей дорог; (д) представлять Министру рекомен дации

по

новых

доноров

вопросу

при вле чения

для

увеличения

уровня финансирования работ по содержанию, ремонту и развитию сети государственных дорог ;

(е) разрабатывать критерии, в соот ветствии

средства

распределяются

которыми

несет за

ответствен обеспечение

(б) ведения своей деятельности; (в) порядка действия Администрации .

(г) представлять Министру рекомен

налога,

Министром

(а) сбора и обработки общественных

зации количества неплатежей; по

Сове

средств в соответствии с данным законом ;

рожных налогов с целью мини ми

рожного

между

эффективного, доступного и адекватного :

до

(в) улучшать условия для сбора до

дации

ссуды

Администрации .

том и заемщиком.

ный Фонд; обеспечивать

краткосрочные

имени

письменной договоренности

(а) управлять и обслуживать Дорож

законность

от

Условия выдачи ссуды являются объектом

Совет имеет следующие функции:

(б)

В соответствии с требованиями Закона об аудите и финансах, Совет имеет право вы

ПРАВА

14.

[Законодательство часто содержит специ альный

раздел,

специальные рые

котором

процедуры

предусматриваются

описываются

санкции,

кото

случаях,

если

Министр считает, что Совет не выполняет своих функций , действует вне рамок своей

компетенции, либо случайно был вовлечен в какие-либо противоправные действия].

ЧАСТЬ У.

СЕКРЕТАРИАТ

денежные среди

15. (1)

Секретариат ,

тельным

возглавляемый

секретарем ,

призван

исполни оказывать

Иен г.Хеггие, Пьер 8искерс

161

помощь Совету. Секретариат несет ответ

ляется финансирование:

ственность за ежедневное управление Ад министрацией

и за

исполнение

(а) административных расходов, свя

решений

занных с

Совета.

исполнением должност

ными лицами Фонда своих обя занностей, а также с управлени

(2)

Исполнительный секретарь назначается

ем Фондом;

Советом и исполняет обязанности, возло женные

на

него

или

делегированные

(б) затрат, связанных с содержанием и ремонтом автомобильных дорог

ему

Советом . Исполнительный секретарь явля

государственного значения:

ется также секретарем Совета.

(в) затрат, связанных с содержанием и ремонтом местных автомобиль

(3)

Сроки и условия найма секретариата оп

ных дорог и внекатегорийных до

ределяются Советом. При принятии решения

рог

учитывается передовой опыт работы, накоп

нальной основе ;

ленный подобными организациями.

проездов

VI.

тельством государственных дорог;

В соответствии с данным Законом ор

Средства Фонда состоят из:

из

определен

(2)

информацией,

[альтернативный ров,

определенных

на

следства, подарков и стороны

или

сумм ,

исключительных

достаточной

прибыль

ДЛЯ

покрытия

обязательств необхо

тельств . Министр ф инансов о п р едел я ет раз мер

(и) средств, которые могут быть по

условия

выдачи

ссуды ,

предполагая,

что ссуда должна быть погашена из прибыли

качестве дотаций или

следующего финансового года .

кредитов от иностранного прави

Целью создания Дорожного Фонда яв-

когда

доставить Фонду ссуду в размере,

портных средств;

17. (1)

случаях,

димом ДЛЯ покрыгия Фондом своих обяза

(е) штрафов с перегруженных транс

ции и так далее .

этом реко

Фонда, министр финансов имеет право пре

как

ции, либо иного лица, корпора

основании

прибыли за предыдущие годы не является

лю

тельства, зарубежной организа

на

уровня

об

Фонда за текущий год вместе с остатком

добровольные пожертвования;

пучены в

Советом

Решение

ние, чтобы расходы Фонда не превышали до

на

полученных Фондом

качественного

дорог.

ходов за текущий финансовый год . Однако в

бого другого лица; (д)

строительст

18. Обязанностью Совета является отслежива

взносов СО

правительства

мендаций дорожных организаций .

деятельности Фонда; субсидий, дотаций,

повышением

принимается

(в) средств, возникших в результате

(г) грантов,

государственных

осно

ламентом на нужды Фонда;

эксплуатацией

ных со второстепенными дорожными рабо

25"]:

(б) средств, субсидированных пар

Вся прибыль, полученная или планируе

тами

альной прессе, в соответствии с принятыми

ось

правлена на финансирование работ, связан

сбо

администра

вании условий статьи

на

год и не превышающая _ %, может быть на

цией и опубликованных в офици правилами,

введением

мая от деятельности Фонда за финансовый

вариант:

дорожных

нагрузок

вом дорог.

опубликованной в прессе; "периодических

свяэанных

(з) научных исследований, связанных

реко

ных Министром в соответствии с

официальной

обеспе'iением

габаритов транспортных средств;

(а) периодических дорожных сборов, Совета

затрат ,

ограНИ'iений

исходя

мобильных дорогах ; (ж)

мендаций

связанных

безопасности движения на авто

ганизуется Фонд , далее в тексте Дорожный

установленных

проектированием,

(е) проактов. определенных Советом

Фонд.

(2)

эксплуатацией, ремонтом и строи

ОРГАНИЗАЦИЯ

ДОРОЖНОГО ФОНДА

16. (1)

пропорцио

(г) любых других денежных расходов, связанных

ЧАСТЬ

на

ЧАСТЬ

VII.

ЕЖЕГОДНАЯ

ДОРОЖНАЯ ПРОГРАММА

19.

Ежегодная

дорожная

программа

должна

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

быть подготовлена не позднее трех меся цев

до

начала

следующего

финансового

(4)

Не позднее, чем в течение шести меся

года, и должна содержать в себе парагра

цев после окончания финансового года Со

фы

вет обязан предоставить Министру годо

разделы,

Программа

предписанные

подготавливается

организациями,

Советом .

дорожными

плуатацию дорог,

вой отчет, включающий в себя анализ всех

за

экс

финансовых

или организацией,

спе

лись Фондом за последний год .

ответственными

операций,

которые

проводи

циально уполномоченной на то Советом .

(5) 20.

Во всех своих действиях должностные

лица обязаны руководствоваться правила

Совет должен рассмотреть проект ежегод ной дорожной программы и принять реше

ми , закрепленными в Законе о финансах и

ние по следующим вопросам:

аудите.

(а) является ли программа выполни мой в целом;

(б)

24. (1)

обоснованность

средств,

выде

Все денежные средства , полученные Ад

министрацией,

должны

быть зачислены

на

счета Фонда. Любая сумма может быть снята

ленных для каждого типа дорог.

со счета лишь по распоряжению Совета и в

21.

Совет обязан передать Министру общест

случае,

венных работ, директорам других дорож

цом, уполномоченным на это Советом .

ных организаций , нансов

а также

утвержденный

если

подписано

ли

Министру фи

вариант

(2)

ежегодной

В случаях,

если часть средств

является временно свободной,

дорожной программы.

рация,

22.

распоряжение

по

рекомендации

Фонда

Админист

Совета,

имеет

Используя возможности , предоставленные

право

в статье

порядке , определенном Советом . [Законо

11,

Совет имеет право рекомен

инвестировать

данные

средства

довать увеличить уровень дорожного сбора

дательство

с целью обеспечить уровень доходов, дос

инвестиции

таточный для финансирования утвержден

дартные ценные бумаги и в ценные бумаги

ной

с рейтингом "А" или выше].

программы.

должен

предоставить

может лишь

лимитировать инвестициями

данные в

стан

Министру расчет дополнительного дохода,

который получит Фонд в результате увели

(3)

чения сбора.

надцати месяцев, начиная с 1-го апреля и

Финансовый год Фонда состоит из две

заканчивая 31-м мартом следующего года.

ЧАСТЬ

V 11I.

СЧ ЕТА

Первый финансовый год может быть коро че

Совет обязан вести бухгалтерские за

23. (1)

писи в соответствии с принятыми стандар

тами

бухгалтерского

учета,

(2)

Финансовая документация Фонда должна независимым

решением

месяцев

Совета,

со

но

не

длиннее чем восемнадцать месяцев.

обеспечивая

адекватный учет всех счетов и расходов .

проверяться

или длиннее двенадцати

ответствии

профессиональ

ЧАСТЬ

25.

IX.

ДРУГИЕ УСЛОВИЯ

Министр обязан, путем официальных пуб ликаций

прессе,

вносить

изменения

ным аудитором, назначенным Советом, отчет

процедуры работы Совета по финансиро

должен утверждаться

ванию дорожных работ , подготовке годово

главным

контролером.

Затраты, связанные с проведением ежегод ных

аудиторских

проверок,

должны

пога

шаться из средств Дорожного Фонда .

(3)

Фонда в течение по

следних трех месяцев финансового года. За

ключение аудиторов должно включать в себя

отчет о деятельности Администрации Фонда , о соответствии политики и процедур, прово

димых Администрацией,

критериям ,

разра

ботанным Советом, а также анализ эффек тивности управления Фондом.

порядке

распределения средств

Фонда между различными дорожными ор ганизациями,

Аудитор обязан завершить проверку фи

нансовой отчетности

го отчета,

также

детальную

дуру управления Фондом .

проце

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

163 8.

ПРОЕКТ ПРАВИЛ

В целях наилучшего осуществления Сове том и комиссиями своих функций Совет и

ПО УПРАВЛЕНИЮ ДОРОЖНЫМ

его комиссии имеют право в рамках данно

ФОНДОМ

го Закона: (а) вступать в соглашения , коопериро

ПРАВИЛА

ваться

УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫМ ДОРОЖНЫМ ФОНДОМ от

199_

скими

г.

государственными университетами ,

к ол л еджа м и,

учреж

техниче

частными

лица

ми, занятыми в областях эксплуата

в соответствии со статьей

ден иями ,

ции ,

Закона

ремонта или

развития

сети

го

сударственных дорог , а также с дру

Данные правила носят название "Правила

гими органи зациями и частными ли

по управлению

цами,

Фондом от

Национальным Дорожным

199 ...

сотрудничество

которыми

может быть выгодно Совету ;

года", Правила вступают

(б)

в силу с момента их опубликования в офи

периодически ские

циальной прессе.

публиковать

и другие данные,

техниче

которые

способствовать повышению

в соответствии со статьей

Закона

эксплуатации,

могут

качества

ремонта и развития се

ти государственных дорог .

Министр обязан в течение

дней после

в соответствии со статьей

подписания Президентом Закона о Нацио

нальном Дорожном Фонде опубликовать в официальной прессе дату вступления дан

ного Закона в силу.

Закона

Дорожный Фонд должен управляться Сове том, который обязан :

(а) разрабатывать механизм сбора оп

в соответствии со статьей

Закона

латы за пользование дорогами ;

(б) при необходимости разрабатывать и З.

в течение

дней после вступления Закона

претворять

в силу Министр обязан после консультаций с различными организациями,

(в) разрабатывать и рии ,

По истечении

занных в ковать

14 дней после 28 дней, укастатье 3, Министр обязан опубли

официальной

прессе

имена

различных

на

должны

Совета . обязаны

Комиссии

руководство

рас

среди

организаций , на

уровне

тех

протяженности

дорожной

сети и интенсивности движения;

(г)

приходить

стерством

финансов

соглашению о

Мини

процедуре

повышения размера сборов за поль зование

дорогами ,

включая

годового

размер

увеличения

став ки сбора , размер бюджета Ад

Совет, а та кже его комиссии , имеют право

министрации, а также любые другие

назначать

вопросы ,

подкомиссии

комиссии,

со

стоящие из нескольких членов Совета или других лиц, обладающи х соответствующей

квалификацией, решения

задач.

для

более

Совет

эффективного

определяет

цели,

стоящие перед комиссией .

при

Фонда

основываться

максимального

ваться рекомендациями Совета .

средств дорожных

плановые) ,

из наиболее компетентнь~ в соответствую деятельности

публиковать крите

применяются

характере работ (плановые либо вне

Закона

полномочий рабочим комиссиям , состоящим

своей

по

нического состояния дорожной сети ,

Совет имеет право делегировать часть своих

щих областях членов

соглашения

описанных в законе, данные критерии

значенных членов Совета, а также место ,

которые

пределении

дату и время первого заседания Совета .

в соответствии со статьей

жизнь

ду , собранных с пользователей дорог;

представленны

ми в Совете, назначить членов Совета .

выплате средств Казначейством Фон

Совет и его подкомиссии могут привлекать к

сотрудничеству любое лицо, которое , однако, не обладает правом голоса ни на заседаниях Совета, ни на заседаниях комиссий.

на

которые

фис кальной

могут

отражаться

микроэкономиче

ско й политике правительства ;

(д) устанавливать процедуры распреде ления финансовых средств с целью

финансирования ных

программ.

ежегодной

указан

дорожной

про

грамме;

(е) разрабатывать процедуры, гарантирующие

защиту

некоммерческих

164

-'----пользователей

----'-_ _-'--

дорог

от

-----':....:......:._------'

--:....

дорожных

пошлине, налогу на продажу и другим

сборов, собираемых исключительно

налогам на жидкое топливо и должна

с коммерческих пользователей ;

(ж) консультировать

просам троля

Министра

разработки

за

методики

интенсивностью

перегруженных

средств ,

по

рассматриваться

кон

как

(б) пошлины с иностранных транспорт

движения

ных средств , зитные

транспортных

особенно

исключительно

доход Дорожного Фонда;

во

на международ

осуществляющих тран

перевозки

использующих

дорожную сеть страны;

(в) платы за регистрацию транспортных

ных маршрутах.

средств.

10.

Основные работы по улучшению дорог и по строительству новых дорог будут финанси роваться

из

государственного

Распределяться данные

Сборы, указанные в параграфах (а) и (в)

бюджета .

данной статьи, должны подвергаться периоди

средства должны

ческой ревизии со стороны Министра на осно

через Дорожный Фонд.

вании

рекомендаций

Совета.

По

завершении

ревизии общественность должна быть проин

в соответствии со статьей

11.

Закона

Секретариат состоит не более чем из сотрудников,

по

которые

рекомендации

формирована о ее результатах .

(...)

назначаются

советом

исполнительного

секрета

15.

ших размерах, должны собираться в соот ветствии с условиями контрактов и должны

ря. Юридическое объединение бухгалтеров ,

зачисляться напрямую на банковские счета

имеющих лицензию, либо банк могут бьггь

Администрации . Контракты заключаются с

назначены исполняющими обязанности сек

нефтяными

ретариата или ассистировать секретариату.

12.

де

транспорта

противном

случае

обязанность

по

сбору

ложится на Казначейство с условием, что

отчетности

незамедлительно

Фонда ;

после

сбора

средства

должны перечисляться Дорожному Фонду .

(б) ведение различнь~ банковских счетов для местных и привпеченных средств,

таможенным

Министерством

и связи , и/или частными подрядчиками. В

вечает за :

бухгалтерской

компаниями ,

партаментом ,

Следуя данным Правилам секретариат от (а) ведение

Дорожные сборы , по возможности в боль

16.

в которых должны отражаться все до

Администрация обязана открьггь и

поддер

живать отдельный банковский счет для каж

ходы и расходы Фонда;

дого источника доходов Дорожного Фонда.

(в) подготовку к ежегодной аудиторской

проверке баланса, отчет оприбылях

(г)

17.

Средства,

предоставляемые

ными

средств Фонда в форме , указанной

прямую, без посредничества правительст

Администрацией;

ва , предоставляться Фонду.

подготовку годового отчета Фонда в соответствии с официальными тре

18.

Расход средств, народными

бованиями; (д) подготовку

организациями

международ

и убытках , а также отчет о движении

других

материалов

Фонду ,

для

также

на

предоставленных между

организациями,

должен

лироваться условиями статьи

Совета Фонда и его комиссий.

должны

уполномоченными

регу

Закона , а

лицами

данной

организации .

1З .

Администрация обязана с периодичностью и

форме,

определенной

в соответствии со статьей

Министром,

представлять Министру отчеты и финансо

вые заключения о деятельности Админист

19.

Детальные принципы соглашений по разделу

периодически публикуются в прессе.

в соответствии со статьей

Закона

20.

Советы

по

регионов

Дорожные

сборы,

Закона

затрат разрабатываются Администрацией и

рации и Фонда.

14.

указанные

статье

местных налогов

16(2)(а), состоят из:

считываться дополнительно к ввозной

городов

использовать

сборов для

сельских

доходы

от

проездов ,

находящихся в их ведении.

(а) добавки к акцизному налогу на жидкое

топливо . Данная добавка должна рас

развитию

должны

21.

Частные лица и коммуны , в ведении кото рых

находятся

должны

внекатегорийные

частично

дороги ,

финансироваться

из

Иен Г.Хеггие. Пьер Вискере

средств

Фонда .

определяется

165

Размер

по

финансирования

кущий год исходя из условий, определенных

принципу разделения за

Советом. Основными факторами, учитывае

трат. Такие лица и коммуны должны заре

мыми при распределении средств, являются:

гистрироваться

местных дорожных коми

состояние дорожной сети, вид необходимых

тетах и заключить соглашение о принципах

работ (текущий ремонт , работы по устройст

ву поверхностной

разделения затрат.

крьпий),

22.

Местные

дорожные

комитеты

могут

вно

обработки дорожных по

протяженность

дорожной

сети,

также интенсивность движения.

сить в Дорожный Фонд свою часть мате

риалами , ными

рабочей силой, а также денеж

средствами

или

комбинацией

27. Средства могут быть взяты из Дорожного

всех

Фонда только по предъявлению чека, под

вышеперечисленных способов.

писанного

23. Средства могут быть ассигнованы только годовую

дорожную

программу

уполномоченными

лица

тарем, либо одним из них и другим упол

на товары и услуги, формирующие утвер жденную

двумя

ми: либо председателем Совета и секре номоченным членом секретариата .

соответствии с процедурой, установленной

28.

В промежутках, а также до момента разра ботки дорожными организациями предло

Советом.

жений для представления их Администра

24.

Работы,

произведенные

стоимостью

подрядчиком

превышающие

ции,

долларов,

Администрация

должны быть приняты и утверждены инжене

с целью оказания

ром,

низациям

имеющим лицензию .

работы,

выполненной

После

принятия

подрядчиком,

имеет

право

заклю

чать контракты с местными консультантами

оплата

помощи дорожным орга

разработке

индивидуальных

дорожных программ .

производится напрямую подрядчику.

29. 25.

Работы,

осуществленные

подрядчиками,

должны

более

контролироваться

согласно договоренности

между

Админи

Уполномоченные консультанты должны ра

ботать в тесном сотрудничестве с заинте ресованными

центральными

местными

административными органами по вопросам

страцией и Министром по местному само

подготовки

их дорожных программ

управлению .

плуатации ,

ремонту

в соответствии со статьей

26.

мелкими

Ежегодная

дорожная

Закона

программа

призвана

финансирования работ по эксплуатации до рог, а также распределять средства Фонда между различными категориями дорог на те-

рог ,

выработке

развитию

приоритетов

по

сети

экс до

объедине

ния региональных программ в общую еже годную дорожную программу . Данные пла

ны должны включать в себя долгосрочные программы

ремонта

содержания дорог

развития дорожной сети .

Прнме..,анне

Также может означать Министр транспорта , Министр финансов и премьер-министр .

В Закон должны быть внесены изменения, если дорожный фонд будет использоваться для финансиро вания дорог регионов с местным самоуправлением .

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

ПРИЛОЖЕНИЕ б. ТИПОВОЙ ЗАКОНОПРОЕКТ ПО УЧРЕЖДЕНИЮ ДОРОЖНОГО ФОНДА В СООТВЕТСТВИИ С

ДЕЙСТВУЮЩИМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ Юридическая ссылка

NQ__

от

199_

Министерства по делам местного са

г.

моуправления (изменить соответствен но) ;

Финансовые правила,

(б) работ по эксплуатации дорог городско

регулирующие деятельность

Дорожного Фонда от

199_

го

г.

Совета

внекатегорийных

дорог,

находящихся в ведении Совета разви

соответствии

полномочиями,

доставленными

мне

приказа от

г . (или другого соответствую

19...

статьей

пре

...

тия

Финансового

на

основе

дорожного движения;

(г)

в ограниченных количествах проектов, связанных

Министр финансов и экономики (изменить со

лением

ответственно) разработал следующие правила:

дорог .

улучшением

дорог

восстанов

строительством

новых

Доходы Фонда

Ссылка вступление

4. 1.

разделения

(в) проектов по повышению безопасности

щего законодательного акта)

принцила

затрат;

Данные

правила

могут

носить

несколько банковс ких счетов ,

название

199 ...

или

на которые

зачисляются следующие платежи и сборы

"Финансовые правила (Дорожного Фонда) от

Дорожный Фо нд должен иметь один

(дорожный сбор) :

года" и вступают в силу с момен

(а) пошлина за регистрацию автомобилей,

та их опубликования в официальной прес

включая все сопутствующие сборы, ко

се.

торые могут быть определены Советом Дорожного Фо нда ;

Основные

(б) налог на бензин и дизельное топливо;

определения

(в)

данных правилах , за исключением слу

чаев,

когда

по

контексту

штрафы

за

проезд

перегруженных

транспортных средств ;

(г)

подразумевается

иное:

любые другие дорожные сборы

и/или

денежные

опре

суммы,

периодически

деляемые парламентом.

"Назначенный член" означает член Совета, который был назначен Министром в соот ветствии со статьей 9-0Й данных правил ;

Дан ные доходы со ставляют дорожный на

"Совет" означает Совет, основанный в со

лог , который является обязательным для всех

ответствии со статьей В-ой данных правил;

организаций .

"Секретарь" означает исполнительный сек

ретарь Фонда ,

назначенный

вии с правилами статьи " Ф о н д"

означает

Процедуры сбора

соответст

12;

Дорожный

Фонд,

зачисления

на

счет

осно

ванный в соответствии с данными прави

Совет будет принимать все зависящие от не го действия с целью обеспечить :

лами;

" М и н и ст р " означает Министр, ответствен

(а) зачисление средств, полученных в ка

ный за финансы .

честве пошлины за регистрацию обыч

Цели

торые могут быть определены Советом,

ных и тяжеловесных автомобилей , ко на

создания Фонда

консолидированный

дующим

Фонд создается с целью финансирования : (а) работ по эксплуатации всех типов до рог,

находящихся

под

юрисди кцией

Министерства общественных работ или

зачислением

счет данных

после средств

на банковский счет Дорожного Фонда. Сбор средств и их перевод на консо лидированный

счет

должны

произво

диться Таможенным департаментом учреждением ,

ответственным

за

реги-

Иен г.Хеггие, Пьер Вискере

167 Управление

страцию транспортных средств.

(б) раздельное зачисление средств , полу

Дорожным Фондом

ченных в качестве налога на бензин и дизельное топливо от различных неф тяных ные

компаний ,

счета и

ние

на

последующее

банковский

который отчитывается о своих действиях

их зачисле

счет

Дорожного

перед Министром

Фонда.

Совет единолично

... .

управляет Фондом и консультирует Мини

Совет будет принимать все необходимые

стра

действия для обеспечения полного и своевре

менного

Функции по управлению Дорожным Фон дом исполняет Совет Дорожного Фонда,

консолидирован

сбора

зачисления

на

по

всем

вопросам,

финансированию дорог .

банковский

относящимся

числе

функций Совет обязан:

счет средств, причитающихся Фонду .

(а) совершенствовать всех налогов

других

. нормы

пошлин,

для

сбора

предназначен

ных для Фонда, с целью минимизации

Основные расходы

уклонений и неполных уплат ;

Финансирование постояннь~ и

(б) формировать

периодиче

ских работ по поддержанию дорог является

основной задачей Фонда . Фонд обязан по крывать

затраты

Средства , Фонда

своему

оставшиеся

после

численных

ляться

по

статей ,

распоряжении

исключительно

на

рии ,

на дорогах ,

строительство

их

средств рожных

новых дорог

а также

публиковать

Фонда

среди

организаций,

крите

распределения

различных имеющих

до

право

финансироваться из средств Фонда;

финансирова ние

ремонту ,

используемые для

пере

проектов по повышению безопасности дви жения

разрабатывать

направ

всех

должны

дорожную

ее разработке ; (в)

управлению .

финансирования

выше

ежегодную

программу и координировать усилия по

(г)

на

проверять и утверждать ежегодную до рожную

(финансирова

программу ,

подготовле нную

доро жными организациями ;

повышения ка

(д) давать

чественного состояния дорог, а также фи

нансов

нансирование

сборов , дополняющих е жегодный Госу

ние частичного улучшения

размер

строительства

которого

не

должен

новых

дорог,

превышать

ре комендации по

вопросам

дарственный

...

процентов от общегодового дохода Фонда).

Министру

уровня

бюджет

фи

налогов

необходимых

для финансирования рекомендованных дорожными организациями программ;

(е)

Дороги, находящиеся в ведении Министер ства

(включая

...

должны

магистральные

полностью

дороги) ,

финансироваться

информировать общественность о граммах,

финансируемых

про

Фондом,

от

стаивать методы управления Фондом , и в

из

средств Дорожного Фонда; в свою очередь

случаях необходимости, добиваться уве

дороги ,

личения размеров пошлин и сборов ;

находящиеся

администраций,

будут

ведении

местных

( ж) устанавливать

финансироваться

Фондом исходя из принципа разделения за

средств

за

трат . Основа для заключения соглашений по

подпадающие

разделению затрат разрабатывается Сове

расходов .

процедуры

выплат

произведенные под

годовую

работы ,

программу

том , публикуется и периоди чески пересмат ривается Советом . Регионы должны покры вать

свою

часть затрат за счет доходов

Состав Совета Национального

от

местных налогов и с бо ро в . Частные лица и коммуны ,

ния

Дорожного Фонда

проживающие в местах прохожде

внекагегорийных дорог,

имеют

право

Совет назначается Мини стром и состоит

получать средства из Фонда для обслужива

из

ния данного типа дорог . Для это го данные

вител ей

лица и коммуны должны из начально сфор

5-ти

мировать

тельственные организации ,

принять

местные

условия

дорожные

соглашения

ко м ит ет ы

разделении

членов: председателя , 4-х предста п равите льств е н н ы х ор ган изаций,

членов,

представляющих

представл яющи х

органы

затрат . Местные дорожные комитеты могут

управления

погашать свою часть затрат путем ассигно

власти). Состав Совета:

ваний

пред

(а)

выделения

(б)

на

строительные

материалы,

ставления рабочей силы и/или денежных средств .

(или другие

неправи

и 2-х членов ,

местного

местные

само

органы

(1) Председатель Совета; 4 официальных лица, представляю

щие следующие министерства:

168

.!--

-'---'---'----'-_ _:....:........:_----''--_ _---..е....

---"-------"-'---'---'--

(2)

Министерство финансов;

зан созвать специальное заседание Сове

(3) (4)

Министерство транспорта ;

та в день, указанный в запросе, с целью

обсуждения конкретной проблемы. В слу

Министерство по делам местного

'iae

самоуправления;

письменно проин

формированы об этом не позднее,

представителей от следующих не

правительственных организаций:

'ieM за

три дня до заседания .

Торгово-промышленной палаты;

(6) (7)

Ассоциации водителей автобусов

14.

Ассоциации перевозчиков :

(8) (9)

Решения на заседаниях Совета принима ются путем голосования . Решение счига

и такси ;

Ассоциации

инженеров

ется принятым , если за него проголосова

(или

ло большинство членов Совета, присутст

ин

женерных организаций);

(1 О)

вующих на заседании . В случае равенства

Национальной

ассоциации фер-

голосов, правом решающего голоса обла дает председатель .

меров ;

(г)

созыва специального заседания члены

Совета должны быть

Министерство энергетики;

(5) (в)

члена,

представляющие

местного самоуправления

Члены Совета,

голо

совавшие против, имеют право требовать

органы

записи об этом в протоколе.

(или другие

местные органы власти).

15. 10.

Председатель Совета назначается стром

после консультаций

....

Совета .

Мини

Протоколы заседаний Совета ведет и ре гистрирует

секретарь

Совета .

Каждый

протокол должен быть подписан

членами

По служебному положению офи

предсе

дателем и секретарем.

циальные представители должны быть по должности

не

ниже

уровня

директора.

16.

Совета

попучают

компенсацию

за

время, проведенное на заседаниях Сове

сти два года . Член совета перестает быть

та .

таковым

случае ,

если

отзывает организация,

его

кандидатуру

интересы которой

Секретариат

он представляет в Совете .

11.

Члены

Члены совета исполняют свои обязанно

Дорожного Фонда

В случаях , если чпен Совета имеет личную заинтересованность ,

ную ,

прямую

или

17.

косвен

Секретариат, тельным

в любых предложенных на рассмот

Совету .

возглавляемый

секретарем,

Секретариат

исполни-

оказывает

помощь

осуществляет

еже

рение Совета контрактах или в любых дру

дневное управление Дорожным Фондом и

гих случаях,

отве чает за исполнение решений Совета.

когда личные

интересы члена

Совета входят в конфликт с исполнением

Исполнительный

им своих обязанностей , данный чпен Со

Советом и исполняет функции, делегиро

вета должен

незамедлительно

сообщить

ванные

об этом Совету.

ему

секретарь

Советом.

также

назначается

Исполнительный

исполняет

обязанности

секретаря на заседаниях Совета .

12.

Совет

может

организовывать

комиссии ,

отвечающие за такие вопросы, как : безо пасность

охраны

дорожного

окружающей

вопросы ,

также

движения ,

18.

Секретариат состоит не более чем из человек .

вопросы

Обязанности

Секретариата

.. .

мо

среды,

инженерные

ж ет также выполнять либо бухгалтерская

вопросы,

касающиеся

фирма , либо банк .

дорожных сборов . Совет также имеет пра во привлекать для миссиях

работы

дополнительных

в данных ко членов .

не

19.

В числе других обязанностей Секретариат должен :

(а)

имеющих права голоса.

вести

бухгалтерскую

документацию

Доро жного Фонда ;

(б)

Заседания Совета

вести

банковскую

документацию

Фонда, включая отчеты о приходах и расходах

13.

Совет должен проводить свои заседания не реже одного раза в

месяц,

во

время

в месте, определенном председателем . В случае

письменного запроса

тырех членов Совета,

не

менее

'ie-

председатель обя-

Фонда;

(в)

подготавливать

ежемесячные

о доходах Фонда,

ных

на

суммах ,

банковские

счета

отчеты

зачислен

Фонда,

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

169

также об авторизованных и текущих

24.

расходах Фонда; (г)

(д)

Следуя условиям, указанным в статье

(д)

данных правил, Совет имеет право выска

ежегодно подготавливать и представ

зывать Министру финансов свои рекомен

лять на аудиторскую проверку отчет о

дации

прибылях и убытках Фонда,

тарифов и пошлин, необходимых для реа

отчет о

по

вопросам

движении средств Фонда, а также, по

лизации

запросу Главного контролера, любые

граммы расходов.

другие финансовые документы;

тавить

подготавливать годовой отчет Фонда

средств,

в соответствии

этого увеличения.

с требованиями,

оп

увеличения

утвержденной

размеров

ежегодной

про

Совет должен предос

Министру оценку дополнительных при влеченных

Фонд

за

счет

ределенными Советом; (е)

подготавливать повестку дня заседа

Выплата

ний Совета.

средств Фонда

Ежегодная дорожная

25.

Средства Фонда могут быть

направлены

только на финансирование услуг и това

программа

ров, упомянутых в утвержденной ежегод

Совет обязан не позднее, чем за три ме

ной программе расходов,

сяца до начала следующего финансового года утвердить

ежегодную дорожную

следующий рожная ными

финансовый

программа

год .

программу

Ежегодная

подготавливается

организациями,

Работы, выполненные подрядчиком, в слу

на

до

чае,

за

если их стоимость превышает

контрактам должны

ний, определенных Советом.

мую из Фонда подрядчику .

Ежегодная

дорожная

программа

состоит

производиться

программы

расходов

на

Процедура снятия средств

26.

год;

(б) планируемых доходов Дорожного Фон да на следующий год .

Средства

со

счетов

Фонда лишь после предъявления

могут

быть

распо

Программа расходов должна распределять

Совета

доходы Дорожного категориям

дорог

определенных

сняты

ряжения (чека), подписанного двумя упол

номоченными лицами:

21.

напря

со счетов Фонда

из:

(а)

дол

имеющим лицензию. Платежи по данным

экс

плуатацию дорожной сети с учетом требова

20.

...

ларов, должны быть одобрены инженером,

дорож

ответственными

в соответствии

с процедурами, утвержденными Советом.

Фонда исходя

Советом.

по

различным

или

из

критериев,

моченным бухгалтером

Критерии

могут

(11)

нансов

основываться на виде работ по эксплуата

одним из членов

(1)

исполнительным

секретарем,

одним из членов Совета и уполно

(другие

Министерства фи

варианты

также допусти

мы) .

ции дорог, протяженности дорожной сети, величине

интенсивности

движения,

Аудит

коли

честве населения, которое обслуживается данной дорожной сетью, а также другими

27.

Счета и другая финансовая документация

факторами, определенными Советом.

должны

После консультаций с Министром финан

компанией , выбранной Главным контроле

ской

22.

ежегодно

проверке

подвергаться

независимой

аудитор

аудиторской

сов Совет утверждает ежегодную дорож

ром. Аудиторская проверка должна прово

ную программу. которая финансируется из

диться в

средств Фонда, а также принимает реше

стандартами аудита. Аудитор представля

соответствии

международными

ния по вопросам: (а) реальности исполне

ет свое заключение

ния программы с финансовой точки зре

должно включать в себя анализ точности

ния;

также

средств,

(б)

адекватности

ассигнованных

на

объема

каждый

Совету.

Заключение

ведения бухгалтерской отчетности Фонда ,

тип

учетов доходов Фонда, соответствия пла тежей условиям статьи

дорог.

и статьи

дан

ных правил, а также анализ эффективно

23.

Совет

обязан

ежегодную

передать

программу

утвержденную

расходов

ру ... и Министру финансов .

сти внутреннего контроля Фонда .

Минист

28.

Технический аудит работ по содержанию,

Управление и финансирование автомобильных дорог в рыночных условиях

ремонту и

строительству автомобильных

дорог проводится на выборочной основе в соответствии

рекомендациями

Совета

исходя из консультаций с Министром.

Годовой отчет

проводимой Советом,

основных проектах

отчетного года, счетов Фонда на конец от четного

года

заключение

аудиторов

по

данным счетам .

(Данные правила

могут также

устанавли

вать :

29.

Совет обязан опубликовать годовой отчет

(1) полномочия Совета в вопросах кредитных прав и обязательств Фонда и (11)

о деятельности Фонда не позднее, чем в

вопросы

конце четвертого месяца следующего фи

между Фондом и курирующим Фонд Мини

нансового

стерством

года .

Годовой

отчет

должен

включать в себя информацию о политике,

подготовки

ежегодных

по вопросам

договоров

целей и политики

Совета в предстоящем году).

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

171

ЛИТЕРАТУРА

Austroads. 1996. National tors. Sydney.

Indiea-

structure and Urban Oevelopment Oepartment, Washington , О .С .

Bahl. Roy. 1992 . "The Administration of Road Used Taxes in Oeveloping Countries." Working Рарег Series 986, World Bank, Washington. О .С.

Heggie, lan G. 1991 а. Oesigning Major Palicy Reform: Lessans (гот the Transport Seetor. Oiscussion Рарег 115. Washington, О .С.: World Bank.

Peгfoгmanee

Churchill. А. 1972 . Road User Charges in Central Ameriea. Baltimore: John Hopkins University Press. Creightney. Cavelle. 199За . "Road Used Taxation in Selected ОЕСО Countries." SSATP Working Рарег З. World Bank, Africa Technical Oepartment, Washington. О .С .

Transport and Economic Peгfoгm of Oeveloping Countries. TechniРарег 232. Washington. О.С.: World Bank.

------- .

1993Ь.

апсе: А Suгvey

саl

de Richecour, Аппе В. and lan G. Heggie. 1995 . " Review of African Road Funds: What Wark and Why?" SSATP Working Рарег 14, World Bank, Africa Technical Oepartment, Washington, О .С . Eklund , Р . 1967. "Earmarking of Taxes [о: Highways in Oevelaping Countries." Working Рарег 1, World Вапк, Economics Oepartment. Washington.O.C. ESCAP (Econom ic and Social Comm ission for Asia and the Pacific). 1995. "Review af Oevelopment in Transport, Communication, and Tourism in the ESCAP region ." Report ST/ESCAP /1620. Bangkok. Harral, С. 1992 and А . Faiz. 1988 . Raad Oeteriaration in Oeveloping Countries. Washington. О .С: World Bank. Т . 1992 . "Congestion Charging Mechanisms Raads: Ап Evaluation of Current Practiee." Working Рарег Series 1071. World Bank, Infra-

Hau, (ог

1991 Ь . "Impraving Management and Changing Palieies ю« Roads: Ап Agenda [о: Reюпп." Report INU 29, World Вапк, Infrastructure and Urban Oevelopment Оерапгпепт, Washington ,O.C.

____ о . 1992 . "Selecting Appropriate Instruments for Charging Road Users ." Report Inu 95, World Bank, Infrastructure and Urban Oevelopment Ое partment, Washington, О.С . ----- . 1995а. "Commercializing Africa 'в Roads: Transforming the Role af the PubIie Seetor." Transport Reviews 15(2): 167-84. --- о - о 1995Ь.

Technical Bank.

Management and Finance af Roads. 275. Washington. О .С. : World

Рарег

Hungary Ministry of Transport. 1996. Value af National РиМе Raads. Oepartment of РиМе Roads, Cammunicatian and Water Management. Budapest. Indian Ministry of Surface Transport. 1996 . Unрарег presented at published country ESCAPjWorld Bank conference оп "Management and Finaneing af Raads in the ESCAP Region ." Bangkok, September. International Road Federation. 1996 . "Paying (ог Roads - Warld Trends in Road Netwark Financing : Private Seetar Takes the Lead." World Highways (Nov ./Oec .): 25-26.

172 1997. Warld Washington , О.С .

:.:.:..:.-.:...с.::...----'------':....:........с_--:.

--'-'-'!:-.:-----'-----'-----'----"-----'-_--'---

Raad Statisties.

Geneva:

Isotalo, Jukka. 1995 . Oevelapment af Gaad Gavеrnапее in the Raad Seetar in Finland . Report 16/1995. Helsinki : Finnish Road Administration . Kranton. Rachel . 1990. "Pricing, Cost Recoveгy, and Production Efficiency in Transport." Working Рарег Series 445, World bank, Infrastructure and Urban Oevelopment department, Washington, О .С.

Local Authority Associates . 1989 . Highway Maintenanee: А Cade af Gaad Ртсйсв. Association of Countгy Councils. London . Malmberg Calvo. С. 1997 "Пзе Institutianal and Finaneial Framewark af Rural Transpart Infrastrueture." SSATP Working Рарег 17. World Bank, Africa Technical Oepartment. Washington.

---::-_ _---'-

Shirley. Магу. 1989. The Reform af State-Owned Enterprises: Lessans Fram Warld Bank Lending. Роliсу and Research Series 4. Washington. О .С. : World Bank . Shirley . Магу and John Nellis . 1991 . PиЫie Еп terprise Refarm: The Lessons From Experienee. ЕОI Oevelapment Studies. Washington. О .С . Snaith. M.S.. Richard Robinson. and U. Oanielson . 1997. Road Maintenanee Mangement. Basingstoke : MacMillan . South Africa Oepartment of Transport. 1996. Future ю: Raads in Sauth Afriea. Pretoria.

Stock. Elizabeth . 1996 . 'The ProbIems Faeing Labar-Based Raad Programs and What То 00 About Them : Evidenee (гот Ghana." SSATP Working рарег 24. World Bank. Africa Technical Oepartment. Washington. О .С.

О.С. McCleaгy,

W. 1991 . "Гпе Earmarking af Gavernment Revenue: А Review af Same Warld Bank Experienee. " The World Bank Research Observer

Stock. Elizabeth , and Jan de Veen . 1996. Ех panding Labar-based Methads (аг Raad Works in Afriea. Technical рарег 347. Washington. О .С. : World Bank.

6(1): 81-104. Newbeгy,

Oavid М .. G.A. Hughes. W.O.O. Paterson, and Е. Bennathan. 1988. Raad Transport Taxation in Oeveloping Countries. Oiscussion Рарег 26, World Bank , Washington, О .С . ОЕСО (Organization for Economic Co-operation and Oevelopment) . 1994. Raad Maintenanee and rehabilitatian: Funding and Allaeatian Strategies. Paris.

Thriscutt. S. and М . Mason . 1991 . "Raad Oeteriaratian in Sub-Saharan Afriea." 'П the Road Maintenance Initiative : Building Capacity for Policy Reform . Volume 11 . Washington . О .С .: World Bank . TRRL (Transport and Road Research Laboratoгy) Overseas Unit. 1988 . А Guide to Geametrie Ое sign . Overseas Road Note 6. Crowthorne. (аг Oesign and Operation af Raad Management Systems. Overseas Road Note 15. Crowthorne.

-----. 1997. Guidelines

Oum, Тае Н ., W.G. Waters , and Jong Song Yong. 1990. "А Survey of Reeent Estimates of Priee Elastieity of Oemand (ог Transport." Working Ра рег Series 359. World Bank. Washington . О.С .

UNCTAO and WТO (United Nations Conference Trade and Oevelopment and World Trade Ог ganization). 1996 . Applying ISO 9000 Quality Management Systems. Geneva. оп

Robinson, Richard. 1988. А View af Raad Mainteпапее Eeanamies. Paliey and · Management in Oevelaping Со ипtries. Research Report 145. Crowthorne: Transport and Road Research Laboratoгy .

Walters. А. 1968. The Eeonomies of Road User C/Jarges. Baltimore : John Hopkins University Press .

Robinson. Richard . and А. Bull. 1993. Roads: А New Approaeh (аг Raad Netwark Management and Canservatian. Santiago : United Nations Есо nomic Commission for Latin America (ECLAC).

World Bank. 1991 а. "FY9 1 Transport Seetor Review. " Report INU-OR8. Infrastructure and Urban Oevelopment Department. Washington . О .С.

Scholss . М. 1993. "Ooes Petraleum Praeurement and Trade Маиег? Тl1e Case af Sub-Saharan Afriea." Finance and Oevelopment 30 (March): 44-

ton,O.C.

46 .

----- . 1991 Ь . Lessans of

Тах

Reform. Washing-

-----. 1991с. The Reform af PиЫie Seetar Мап agement: Lessons Fram Experienee. Policy and

Иен Г.Хеггие, Пьер Вискере

Research Seriec 18, Country Economics ment, Washington, О .С.

173 Oepaгt

----- . 1992. "8razil: Energy Pricing and Investment Study. n Aepoгt 8502, latin America and the Caribbean Country Oepaгtment, Washington, О .С .

1994. World Oevelopment Report: Infrastructure (ог Oevelopment. New York. Oxford University Press.

1996а . "Bangladesh, Government That Works : Reform ing the PubIic Sector." South Asia Oivision, Washington , О .С .

----- . 1996Ь. "Могоссо Impact Evaluation Report: Socioeconomic Influence of Rural Roads. 11 Aepoгt 01 Fouгth Highway Project, Operations Evaluation Oepaгtment, Washington , О.С . ----- . 1996с. "The Road Maintenance Ьу Соп tract: Oissemination of Good Practice in Latin Amer ica. " Aepoгt 15627 -lдC, Central America and Mexico Oepaгtment, Washington , О .С.

Иен Г.Хеггие Пьер Вискере

УПРАВЛЕНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГ В РЫНОЧНЫХ УСЛОВИЯХ

Научный редактор В .В.Сильянов

Редактор Ю.К.Фетисова Перев од чик А.Хрипунов

Компьютерный набор и верстка Н.А.Никитин

ЛР

N!! 021090

от

14.01.1997

Подписано в печать 27.05 .99 г . Формат 60х Печать офсетная. Уел . печ . л . Тираж

Техполиграфцентр,

125315 ,

1000

экз.

В 4/в

г.

. Гарнитура гельветика

20,68. Уч -изд . Заказ N!!51

л.

17,8.

Москва, 1 -й Балтийский пер .,

6/21,

карп.