Финансирование школьного образования в Российской Федерации: Опыт и проблемы by World Bank Russia

Âñåìèðíûé áàíê Íàöèîíàëüíûé ôîíä ïîäãîòîâêè êàäðîâ

Ôèíàíñèðîâàíèå øêîëüíîãî îáðàçîâàíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè: îïûò è ïðîáëåìû

Ìîñêâà 2005

УДК 37 ББК 74 Подготовка издания и научное редактирование выполнены Представительством Всемирного банка в России при поддержке Национального фонда подготовки кадров. Суждения, интерпретации и выводы, изложенные в настоящем исследовании, принадлежат авторам и могут не совпадать с мнениями и выводами Всемирного банка, входящих в него организации, Совета исполнительных директоров, равно как и стран, которые они представляют. Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы. (Серия “Актуальные вопросы развития образования”) — М.: “Алекс”, 2004. — 92 с. ISBN 5696186001065 Настоящий аналитический доклад содержит обзор накопленного опыта ис6 пользования новой схемы финансирования общего образования в Российской Федерации по принципу “деньги следуют за учащимся”. В докладе представлен также краткий анализ уроков международного опыта в данной области. Пробле6 мы с финансированием российского образования, связанные со снижением ре6 альных объемов ВВП, направляемых на нужды данного сектора, усугубляются использованием традиционного подхода к распределению бюджетных средств между образовательными учреждениями. Этот подход ориентирован на вложе6 ния в систему независимо от эффективности и результативности ее функцио6 нирования. В докладе обсуждаются актуальные вопросы, перспективы и риски практического внедрения в России нового механизма финансирования образо6 вания, обозначаются проблемы и предлагаются конкретные варианты их реше6 ния. В настоящее издание также включены "Методические рекомендации по расчету и внедрению нормативов бюджетного финансирования общеобразова6 тельных учреждений", прошедшие экспертизу и одобренные к изданию отде6 лом экономики в сфере образования Сводного департамента экономики и финансов Министерства образования и науки Российской Федерации. УДК 37 ББК 74 Подписано в печать Печать офсетная. Бумага офсетная. Формат 60х841/16. Издательство «Алекс» E6mail: alexpublishers@alexpublishers.ru; www.alexpublishers.ru Отпечатано в России ISBN 5696186001065

Предисловие редакторов серии На первый план образовательной политики современной России как на федеральном, так и на региональном уровнях выходит разработка прогнозов, сценариев, стратегий. Увы, до сих пор распространена практика написания важных стратегических документов лишь на ос6 новании высказанных интересов и, в лучшем случае, на основании кратких экспертных обсуждений. Как ни странно, в обществе, которое стремится построить экономику знаний, база знаний для выработки образовательных стратегий оставляет желать лучшего. Однако эта ситуация меняется. В процессе стратегического плани6 рования все большую роль начинают играть идеи, подкрепленные глу6 боким анализом и интеллектуально емкими разработками. Растет вос6 требованность основательных сравнительных исследований, рассмат6 ривающих проблемы российского образования в контексте мировых тенденций. Для поддержки этих исследований и разработок, для разворачива6 ния основательных дискуссий о стратегиях и издается серия "Актуаль6 ные вопросы развития образования". В этой серии публикуются не иде6 ологические, а аналитические материалы, обобщения эмпирических исследований, прогнозы и сценарии. Инициаторами этой серии выступили Национальный фонд подго6 товки кадров, Московское представительство Всемирного банка и Центр изучения образовательной политики Московской школы соци6 альных и экономических наук. В проектах, которые реализуются при участии этих организаций, аналитика занимает важное место. Однако серия не ограничена только их рамками. В ней находят место аналити6 ческие работы, выполненные в региональных проектах, в федераль6 ных академических институтах и университетах. Конечно, мы надеемся, что публикации этой серии будут полезны тем, кто принимает решения о развитии образования, — от директора школы до министра. Но будет замечательно, если читательская аудито6 рия этими группами не ограничится. На волне растущего обществен6 ного интереса к образованию предлагаемые публикации могут ока6 заться полезными тем, кого называют заказчиками и потребителями образования, — родителям, представителям бизнеса, ученым. Именно, поэтому, мы полагаем важным издание аналитических работ в виде се6 рии. Такой формат может стимулировать последовательные дискуссии вокруг различных вопросов развития образования. Е.Н. Соболева, Исполнительный директор Национального фонда подготовки кадров И . Д. Фрумин, Координатор образовательных проектов Московского представительства Всемирного банка

Содержание Часть I. Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Ключевой вопрос: привлечение и эффективность использования ресурсов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Преимущества схемы подушевого финансирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Накопленный опыт внедрения подушевого финансирования в России. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Влияние Бюджетного кодекса и казначейской системы на финансирование образования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Роль минимальных стандартов и бюджетных нормативов в механизмах финансирования образования . . . . . . . . . . . . 23 Уроки международного опыта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Нерешенные проблемы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Перспективные варианты политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Приложение 1. Последствия внедрения системы подушевого финансирования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Приложение 2. Казначейская система, Бюджетный кодекс и система подушевого финансирования. Региональный опыт. . . . . . . . . . 41 Ссылки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Часть II. Методические рекомендации по расчету и внедрению нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 1. Законодательная основа и институциональные предпосылки применения норматива финансирования в образовании. . . . . . . . . . . . . 46 2. Методические подходы к планированию бюджетных средств на образование и распределению их на подушевой основе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 3. Методические рекомендации по расчету нормативов подушевого финансирования в общем образовании . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 4. Основные этапы и примерный порядок перехода к формированию бюджетов образовательных учреждений на нормативной основе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Финансирование школьного образования в Российской Федерации 5. Опыт по формированию и исполнению бюджета образовательного учреждения с применением подушевого норматива бюджетного финансирования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 6. Схемы подушевого бюджетного финансирования в условиях перехода к казначейству . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Приложение 1. Расчетные коэффициенты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Приложение 2. Примеры региональных нормативов бюджетного финансирования и поправочных коэффициентов, применяемых в субъектах Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Приложение 3. Примерный рабочий план внедрения механизма подушевого нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений в субъекте Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Приложение 4. Рекомендации руководителю образовательного учреждения, имеющему лицевой счет получателя бюджетных средств в территориальных органах казначейства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Приложение 5. Сравнительная таблица подстатей расходов бюджетной классификации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

29943 RU

×àñòü I

Ôèíàíñèðîâàíèå øêîëüíîãî îáðàçîâàíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè: îïûò è ïðîáëåìû

Àíàëèòè÷åñêèé äîêëàä

Авторский коллектив: М. Годфри (руководитель коллектива), М. Каннинг, И. Фрумин, Н. Типенко. Рецензенты: Д. Ветзель, С. Титов, П. Мук, И. Рождественская.

РЕЗЮМЕ Настоящий аналитический доклад содержит обзор накопленного опыта использования новой схемы финансирования общего обра6 зования в Российской Федерации по принципу "деньги следуют за учащимся". В докладе представлен также краткий анализ уроков международного опыта в данной области, который может оказаться полезным и для других стран, осуществляющих переход к системе подушевого финансирования образования. Можно отметить четыре основные задачи, которые стоят перед российской системой образования: привлечение дополнительных и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов, адекватная оценка качества и результатов образования, усиление связи с рынком и рост равенства доступа. Ключевой здесь является первая задача — остальные направления реформы будет трудно осу6 ществить без привлечения дополнительных ресурсов и повышения эффективности их использования. Источником существующих проблем в области финансирования является традиционный поря6 док распределения бюджетных средств: непрозрачные, непредска6 зуемые и громоздкие процедуры, которые не обеспечивают реше6 ние долгосрочных задач, приводят к негибкому и неэффективному использованию недостаточных по объему ресурсов. Для преодоле6 ния этой традиции разрабатывается альтернативный прозрачный механизм распределения бюджетных средств по принципу подуше6 вого финансирования ("деньги следуют за учащимся"). Одними из важнейших характеристик этого механизма являются децентрали6 зация управления бюджетом и передача его в ведение директора школы, который должен иметь возможность получить определен6 ную сумму бюджетных средств, открыть и использовать банковский счет школы и гибко управлять школьным бюджетом (включая сред6 ства, полученные из внебюджетных источников) без жесткого по6 статейного распределения расходов. При этом директор школы по6 дотчетен совету школы, и аналогичные советы должны быть созда6 ны на муниципальном и республиканском уровнях. Пионерами внедрения новой схемы финансирования стали Са6 марская и Ярославская области, и Республика Чувашия. Опыт, на6 копленный ими на сегодняшний день, говорит о том, что должно пройти определенное время, прежде чем станет заметным положи6 тельное воздействие этой системы. Лишь Самарская область имеет достаточно длительный опыт использования новой схемы, чтобы представить данные, позволяющие судить о появлении положитель6 ных результатов. В частности, количество школ и классов сократи6

9 лось в соответствии с сокращением количества учащихся, а соотно6 шение между учащимися и преподавателями и учащимися и техни6 ческим персоналом увеличилось. Кроме того, нередки случаи, когда в школах увеличились расходы на развитие и расширились возмож6 ности для получения внебюджетного финансирования. Тем не ме6 нее эти изменения не сказались на росте заработной платы, которая с 1997 г. снизилась в реальном выражении. При этом существует це6 лый ряд проблем, которые приходится решать задолго до появле6 ния первых результатов действия подушевой схемы. Введение каз6 начейского контроля за исполнением региональных бюджетов мо6 жет поставить под угрозу финансовую самостоятельность школ (вследствие чрезмерно большого количества статей расходов и очевидной необходимости заблаговременного "одобрения" школь6 ных бюджетов органами казначейства и получения разрешения каз6 начейства на перераспределение средств). Международный опыт показывает, что конфликта между централизованным казначейским контролем над расходами и школьной автономией (включая собст6 венный банковский счет школы) можно избежать. Полученный на сегодняшний день опыт внедрения системы по6 душевого финансирования позволяет сделать следующие выводы для реализации образовательной политики: 1. Имеющийся опыт указывает на необходимость принятия но6 вых законов, гарантирующих надлежащий уровень государст6 венного финансирования — если необходимо, в форме феде6 ральных субвенций местным бюджетам — для поддержания минимальных стандартов. Система подушевого финансиро6 вания не может обеспечить повышение эффективности и ка6 чества, если общий объем средств, выделенных на образова6 ние, недостаточен. Это один из уроков того, что произошло с реальной заработной платой учителей в Самарской области. Необходимо обеспечить применение и строгий контроль за соблюдением нового закона о субвенциях. После продолжав6 шегося более 10 лет финансового кризиса необходимы зна6 чительные средства на ремонт школ, а также на решение дру6 гих проблем, от которых зависит повышение качества. Сокра6 щается количество детей школьного возраста, и складываются благоприятные перспективы роста ВВП, однако даже при та6 ких условиях необходимо добиться выполнения поставлен6 ной Госсоветом задачи по увеличению государственных рас6 ходов на образование с 3% ВВП в 2000 г. до 4,5% к 2006 г. 2. В отсутствие необходимой нормативно6правовой базы созда6 ние квази6рынков в системе государственного образования чревато опасностями. Для стимулирования автономии школ в

Финансирование школьного образования в Российской Федерации целях повышения эффективности и качества образования не6 обходимы единые образовательные стандарты и система оценки достижений учащихся в сочетании с регулярной пуб6 ликацией результатов экзаменов на национальном уровне, ре6 гулярными проверками школ и публикациями отчетов ин6 спекторов. Решение вопросов, связанных с закрытием, созда6 нием и размером школ, также нельзя полностью оставить на усмотрение рынка: необходимо точно определить органы, принимающие такие решения, и критерии, которые они должны при этом использовать. В условиях автономии школ финансовый аудит приобретает еще большее значение, и не6 обходимо разработать соответствующую базу для его прове6 дения. Вместе с тем необходимо отменить некоторые норма6 тивные акты, сдерживающие повышение гибкости системы. Кроме того, следует точно определить степень свободы на ме6 стах в части определения размера оплаты и условий работы учителей. 3. Нужно создать и/или укрепить институциональную систему, необходимую для функционирования системы подушевого финансирования, в частности советы школ и механизмы, спо6 собствующие повышению роли родителей и укреплению по6 дотчетности школ. Кроме того, необходимо обеспечить под6 готовку участников процесса, на которых в результате децен6 трализации возложены функции принятия решений в систе6 ме подушевого финансирования. Во всех трех регионах отме6 чалось отсутствие навыков бюджетного планирования у ди6 ректоров школ и бухгалтеров. В такой же подготовке нужда6 ются члены попечительских советов и местные чиновники, а родителям необходимо разъяснить, как работает новая систе6 ма. Школам, особенно учреждениям профессионального обу6 чения, необходимо наладить связи с местным бизнес6сообще6 ством. 4. На местах существуют различные варианты формул расчета распределения средств, и до тех пор, пока они соответствуют логике новой системы "деньги следуют за учащимся" (и прин6 ципу равного доступа), это не страшно. В Англии, например, разные органы местного самоуправления используют для рас6 чета разные формулы. Но, очевидно, здесь необходим разум6 ный федеральный мониторинг. 5. Опыт, накопленный пилотными регионами к настоящему времени, показывает, что, несмотря на децентрализацию об6 разования и передачу школ в ведение муниципалитетов, по6 правочные коэффициенты работают недостаточно эффек6

Резюме тивно. Школьные бюджеты по6прежнему рассчитываются по формуле, строгое применение которой не гарантирует предо6 ставление основных образовательных услуг в некоторых слу6 чаях. В этом кроется причина того, что системы подушевого финансирования до сих пор часто не опускается ниже уровня муниципалитета. Что касается проблем, связанных с казначейской системой и Бю6 джетным кодексом, то в целом степень совместимости казначей6 ских систем с автономией школ в регионах, где существует подуше6 вое финансирование, зависит, главным образом, от того, насколько гибко органы казначейства подходят к выполнению своих функ6 ций. В Республике Чувашия и (после некоторых первоначальных за6 труднений) в Ярославской области органы казначейства, судя по всему, согласились с тем, что они не определяют политику, а скорее играют техническую роль, и система работает довольно успешно. Однако в Самарской области остается немало нерешенных про6 блем. В данной сфере возможны три варианта реализации образова6 тельной политики. Первый предусматривает целый ряд компромис6 сов на местах — "заключение договоров" на региональном уровне между департаментом образования и финансовым управлением / казначейством по аналогии с соглашениями, уже достигнутыми в Республике Чувашия и Ярославской области. Это дает краткосроч6 ные выгоды, но не обеспечивает долгосрочного решения, которое можно было бы применить в масштабах всей страны. Это крайне расточительный вариант, поскольку работники управления образо6 ванием вынуждены отвлекаться от своих непосредственных обязан6 ностей по повышению эффективности и качества ради продолжи6 тельных и нередко нерезультативных переговоров с представителя6 ми финансовых органов. Второй вариант предусматривает изменение статуса школ (и других государственных учреждений социальной сферы). Эти уч6 реждения станут юридическими лицами нового типа, т.е. получат право на получение бюджетных средств на основе подушевого нор6 матива или в виде платы за предоставление дополнительных плат6 ных услуг, и в этом смысле обретут определенную самостоятель6 ность. Возможно, эта система аналогична английской модели школьного менеджмента (с тщательно разработанной норматив6 ной базой), описанной в настоящем докладе. Вместе с тем риски массовой реализации этой модели пока не просчитаны в полной мере. Третий возможный вариант предполагает разработку нацио6 нальных рекомендаций, касающихся методов казначейского кон6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации троля в регионах. В этом отношении представляется полезным пе6 ресмотр бюджетной классификации, которое запланировано на 2005 г. Независимо от прогресса в осуществлении других направле6 ний реформы, разработка национальных рекомендаций должна стать одной из первоочередных задач. Без них будет значительно труднее начать реальное внедрение системы подушевого финанси6 рования.

ВВЕДЕНИЕ Настоящий аналитический доклад включает обзор уже накопленного опыта использования новых механизмов финансирования школьного образования (основанной на принципе "деньги следуют за учащимся") в Российской Федерации и ряд рекомендаций по дальнейшей разработ6 ке стратегии, направленной на обеспечение эффективного и справед6 ливого распределения бюджетных средств на школьное образование. В самом последнем обзоре положения в секторе образования в России (Canning et al., 1999), подготовленном Всемирным банком, были выде6 лены четыре основных вопроса: (i) привлечение и эффективность ис6 пользования ресурсов, (ii) оценка качества и результатов образования, (iii) рыночные связи и (iv) равенство доступа. В 2004 г. все четыре вопро6 са не утратили своей актуальности. Неутешительные результаты тестов, проведенных ОЭСР в 2001 г. в рамках Международной программы оценки образовательных достижений учащихся PISA (оценка способ6 ности учащихся 156летнего возраста использовать полученные в школе знания и умения для решения задач в реальной жизненной практике), выдвинули на повестку дня новые вопросы о качестве образования и чрезмерном использовании методов запоминания (ОЭСР, 2001). Кри6 зис учреждений начального профессионального образования по6преж6 нему отчасти связан с отсутствием связей с рынками труда в условиях быстрых темпов проведения преобразований в экономике. Возросли проблемы, связанные с обеспечением равенства доступа к образова6 нию, о чем свидетельствуют усиление различий между регионами, не6 пропорциональный отток из школ детей из более бедных семей, увели6 чение разрыва в равенстве доступа и качестве образования между более процветающими городскими центрами и более бедными городскими и отдаленными сельскими районами, а также быстрый рост числа уча6 щихся среднего и старшего возраста, поступивших в частные школы, специальные общеобразовательные школы и лицеи для особо одарен6 ных детей. Эти проблемы вызваны многими причинами, но очевидно одно: ре6 ализация реформ в образовании будет затруднена, если не добиться улучшения системы привлечения и распределения ресурсов, т.е. если не решить первую из проблем, выявленных в результате проведения обзо6 ра положения в секторе образования в 1999 г. Что касается финансиро6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации вания образования, то авторы обзора 1999 г. обращали внимание на со6 кращение федерального финансирования региональных систем обяза6 тельного образования, неэффективное использование средств школа6 ми. Об этом свидетельствуют сокращение соотношения между учащи6 мися и учителями, крайне затратный характер финансирования ряда сельских школ при низком качестве образования и резкий рост в шко6 лах доли персонала, не связанного с преподаванием, отсутствие подот6 четности администрации школ за использование средств, привлечен6 ных из частных источников. В обзоре, в частности, на основе междуна6 родного опыта, рекомендовалось ввести систему подушевого финанси6 рования, основанную на принципе "деньги следуют за учащимся" в ка6 честве инструмента, призванного обеспечить оптимальное использо6 вание образовательных бюджетов за счет создания условий, при кото6 рых потребности учащегося будут играть решающую роль в перерас6 пределении средств.

КЛЮЧЕВОЙ ВОПРОС: ПРИВЛЕЧЕНИЕ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЕСУРСОВ Проблемы недостаточного финансирования российского общего обра6 зования являются следствием значительного сокращения объема реаль6 ного ВВП в течение последнего десятилетия, что усугубляется сокращени6 ем доли ВВП, направляемой на государственное финансирование образо6 вания — до 3% в 2000 г. (Для сравнения: более чем 5% в Польше и Венгрии и более чем 6% в странах Балтии). Эти проблемы также связаны с традици6 онным порядком определения потребности в бюджетных средствах, ког6 да школа составляет свою бюджетную смету, используя натуральные и сто6 имостные нормы, такие как количество классов, число учебных часов, площадь в квадратных метрах, расходы прошлого года, вне зависимости от результатов. Составленная школой расчетная потребность в бюджет6 ных средствах рассматривается муниципальным уровнем и корректиру6 ется в соответствии с возможностями бюджета, при этом объем фактиче6 ских бюджетных ассигнований на образование, как правило, бывает на6 много ниже, чем расчетная потребность, определенная школой. Утвер6 жденный бюджет конкретной школы содержит детальную постатейную роспись, в соответствии с которой школы ежемесячно получают ассигно6 вания на каждую статью расходов. Никаких требований к проведению мо6 ниторинга, оценки и обеспечению обратной связи не предусматривается. Процедуры постатейного бюджетного финансирования ограни6 чивают самостоятельность директоров школ в принятии решений о распределении средств. Кроме того, у школ нет никаких стимулов для экономии средств по конкретным статьям расходов, поскольку школа не получит никакой выгоды от такой экономии, при этом финансиро6

Преимущества схемы подушевого финансирования вание на следующий год может быть снижено именно на объем сэко6 номленных средств. Фактически школы заинтересованы в том, чтобы максимально завысить свои потребности. Для завышения числа учите6 лей, например, практикуется формирование классов с низкой напол6 няемостью. Другими словами, такие процедуры формирования и рас6 пределения бюджетных средств, которые связаны с согласованием и ограничением "свободы действий", являются непрозрачными, непред6 сказуемыми, громоздкими и не обеспечивающими решение долго6 срочных стратегических задач. Они приводят к негибкому и неэффек6 тивному использованию имеющихся незначительных ресурсов. Ответной реакцией правительства на сложившуюся ситуацию ста6 ла работа над определением (i) минимальных стандартов с точки зре6 ния количества предметов и часов преподавания и (ii) распределе6 нием ответственности между разными уровнями федеральной и реги6 ональной власти за использование выделенных средств, необходи6 мых для обеспечения соблюдения этих минимальных стандартов. Важный шаг был предпринят 7 июля 2003 г, когда Президент под6 писал Закон "О внесении изменений и дополнений в отдельные зако6 нодательные акты РФ в части, касающейся финансирования общеоб6 разовательных учреждений". Этот закон подтверждает право граждан РФ на широкий доступ к получению бесплатного начального, основ6 ного и среднего (полного) образования в общеобразовательных учеб6 ных заведениях. Наряду с внесенными изменениями в закон о мест6 ном самоуправлении данный закон гарантирует соблюдение этого права за счет выделения из средств региональных бюджетов субвен6 ций местным администрациям на обеспечение стандарта общего об6 разования. Из этих субвенций должны финансироваться расходы на оплату труда занятых в школах, приобретение учебников, учеб6 ных/методических пособий и оборудования, расходных материалов. Содержание школьных зданий и коммунальные услуги должны быть обеспечены за счет средств местного бюджета.

ПРЕИМУЩЕСТВА СХЕМЫ ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В то же время в рамках других правительственных инициатив продолжа6 ется работа над подготовкой и внедрением альтернативного и прозрач6 ного механизма распределения бюджетных средств, основанного на по6 душевом принципе "деньги следуют за учащимся". Выбор этого альтерна6 тивного механизма направлен на получение следующих результатов: • Повышение прозрачности, объективности и предсказуемости процесса распределения бюджета и сокращение времени, кото6 рое уходит на переговоры;

Финансирование школьного образования в Российской Федерации • Отказ от затратного принципа; • На муниципальном уровне его внедрение позволило бы улуч6 шить систему распределения финансовых средств с учетом "не6 жизнеспособных" школ в рамках программы реструктуризации сети школ в связи с сокращением численности населения школьного возраста; • На уровне школы это способствовало бы повышению эффектив6 ности использования ресурсов (в целях повышения качества) и улучшению системы отчетности перед родителями и Попечи6 тельским советом. В самой простой форме по данной схеме распределение конкрет6 ной суммы бюджетных средств между школами зависит только от коли6 чества учащихся, числящихся в учебном заведении: каждая школа полу6 чает одинаковую сумму на каждого учащегося. На практике формула, как правило, корректируется с учетом нескольких факторов, связанных с месторасположением и типом школы. В России отсутствует единый подход к тому, какие коэффициенты применять и сколько их должно быть для учета различных факторов. Тем не менее чаще всего в регионах применяют коэффициенты, учитывающие следующие факторы: • Различия в месторасположении (городские и сельские районы); • Различия в размере школы; • Различия в типе образования (профессиональное, общее и т.п.); • Проведение специальных программ обучения для умственно от6 сталых детей; • Предоставление домашнего обучения детям с ограниченными возможностями здоровья; • Проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам; • Проведение программ "семейного образования". Хотя в случае применения коэффициентов сумма, которую получит конкретная школа, будет зависеть и от ряда других факторов, помимо ко6 личества учащихся, школы получат денежные средства, размеры кото6 рых определены на основе принципов объективности и прозрачности. Важной чертой российского варианта альтернативной системы распределения средств должна стать децентрализация управления бюджетом и передача его в ведение директора школы, который может получить бюджетные средства, открыть банковский счет школы и ис6 пользовать его, проявляя гибкость в управлении школьным бюджетом (включающим средства, полученные из негосударственных источни6 ков). Директор школы будет подотчетен Попечительскому совету школы, и аналогичные советы будут созданы на муниципальном и ре6 спубликанском уровнях. Предполагается, что это даст положительный эффект: согласно результатам проведенного ОЭСР исследования об6

Накопленный опыт внедрения подушевого финансирования в России разовательных достижений учащихся (PISA), посредственные образо6 вательные достижения учащихся напрямую связаны со степенью авто6 номии школы с точки зрения распределения бюджета (OECD, 2001, табл. 7.11).

НАКОПЛЕННЫЙ ОПЫТ ВНЕДРЕНИЯ ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В РОССИИ Пионерами внедрения новой системы подушевого финансирования в Российской Федерации стали Самарская и Ярославская области и Рес6 публика Чувашия. Переход на подушевое финансирование дошколь6 ных, общеобразовательных и начальных профессионально6техничес6 ких учебных заведений начался в Самаре в январе 1998 г. В соответ6 ствии с этой системой каждая школа получает из регионального бюд6 жета образовательного округа определенную сумму, рассчитанную по нормативам (formula6based block grant) без постатейного распределе6 ния расходов. Эти средства идут на оплату труда, хозяйственные расхо6 ды и мелкий ремонт, а также (для учебных заведений начального про6 фессионального образования) на социальную помощь учащимся. Од6 нако покупка оборудования, оплата коммунальных услуг и ремонт зда6 ний финансируются из муниципальных бюджетов, не входящих в сис6 тему подушевого финансирования. У школ есть свои бухгалтерии и банковские счета. Главными критериями выделения школе бюджетных средств являются количество учащихся, месторасположение школы и количество укомплектованных классов (25 учащихся в городе и 15 уча6 щихся в сельской местности) в школе. Особенностью Самарской области являются созданные образова6 тельные округа, подчиненные региональному Департаменту образо6 вания. Через эти округа осуществляются финансирование заработной платы и учебных расходов в школах округа, а также стратегический контроль. Через округ осуществляется руководство региональной программой “школьный автобус”. Оставаясь в ведении муниципалите6 та, школьные здания содержатся за счет средств муниципальных бюд6 жетов. Региональное управление образования старается урегулиро6 вать любые негативные последствия новой системы финансирования (например, финансирует перевод лишних преподавателей в школы в других районах). Созданные в области образовательные округа явля6 ются уникальной конструкцией, так как их создание во многом проти6 воречит существующим нормам законодательства по разграничению бюджетных полномочий. В то же время в законе № 123 об образова6 тельных субвенциях, вводящем финансовую ответственность регио6 нальных бюджетов при финансировании образовательного процесса, практически нашла отражение самарская практика финансирования

Финансирование школьного образования в Российской Федерации части расходов общего образования из средств регионального бюд6 жета. Директорам школ области предоставлена высокая степень незави6 симости: они составляют бюджеты, которые затем утверждают соот6 ветствующие органы управления. Они могут перераспределять рас6 ходы между статьями и использовать внебюджетные средства на лю6 бые цели, в том числе и на выплату премий преподавателям. Уже 30% общеобразовательных школ имеют собственные Попечительские со6 веты, а 50% школ работают с советами районного уровня: Совет отве6 чает (вместе с директором школы) за управление школьной деятель6 ностью, в том числе за планирование и осуществление контроля над расходами. Одним из препятствий на пути эффективного внедрения подушевого финансирования в Самарской области является отсут6 ствие у местных чиновников, директоров школ, бухгалтеров и членов Попечительских советов необходимых навыков бюджетного плани6 рования. С 2001 г. общеобразовательные школы Республики Чувашия фи6 нансируются в рамках системы подушевого финансирования. В2002 г. насчитывалось 643 школы, в том числе 49 начальных, 170 основных (включая школы для учащихся, нуждающихся в специальном обуче6 нии) и 424 средние школы (включая 4 лицея и гимназию). Особенно6 стью модели нормативного финансирования Республики Чувашия является то, что в норматив включены два типа школьных расходов — обучение и содержание школы. Размеры ассигнований на обучение зависят от общего количества учащихся, количества учащихся, нахо6 дящихся на специальном и коррекционном обучении; количества де6 тей с ограниченными возможностями здоровья, находящихся на до6 машнем обучении; наличия программ углубленного изучения отдель6 ных предметов или программ "семейного обучения"; и размера, типа и месторасположения школы. Размеры ассигнований на содержание школы зависят только от количества учащихся и размера школы. С 2001 по 2003 г. средства на финансирование школ направлялись че6 рез бюджеты местных органов управления, но начиная с 2004 г. по такой схеме будут финансироваться только расходы на коммунальные услуги: расходы на обучение, как, например, заработная плата учителей и покуп6 ка учебников, техническая помощь и материалы, будут оплачиваться из регионального бюджета (образовательные субвенции). Муниципальные и районные органы управления официально отвечают за принятие ре6 шений о закрытии неперспективных школ, но на практике стратегичес6 кие решения принимает Департамент образования, который также ру6 ководит программой “школьный автобус”. Директора школ вправе сво6 бодно распоряжаться внебюджетными средствами и гибко использовать

Накопленный опыт внедрения подушевого финансирования в России бюджетные средства. На сегодняшний день, в отличие от Самары, лишь меньшая часть школ является юридическими лицами. В Ярославле система подушевого финансирования используется в общеобразовательных школах с 2003 г., когда было принято постанов6 ление администрации Ярославской области "О переходе на норматив6 ное бюджетное финансирование общеобразовательных учреждений области", хотя подготовительная работа и апробация нормативного подхода проводились несколько лет. Средства для финансирования расходов на оплату труда и текущие хозяйственные затраты перечис6 ляются муниципалитетам из регионального бюджета. Эта система не распространяется на финансирование материально6технического обеспечения и коммунальных услуг, которое осуществляется из средств муниципальных бюджетов. При расчете норматива финансирования на одного учащегося ис6 пользуются следующие пять поправочных коэффициентов: • сельские школы с низкой наполняемостью; • преподавание программ углубленного изучения предметов (в лицеях, гимназиях); • проведение программ дошкольного обучения; • вечерние классы для взрослых; • преподавание по коррекционным программам для учащихся с ограниченными возможностями здоровья. Все школы в области являются юридическими лицами, получаю6 щими региональные средства в форме целевых субвенций, за ис6 пользование которых отвечают директора школ. В более крупных школах есть свои бухгалтерии. Серьезной проблемой является не6 хватка у персонала школ навыков бюджетного планирования и бух6 галтерского учета, но в течение трех месяцев группа специалистов ездила по районам и проводила подготовку директоров школ и главных бухгалтеров. На сегодняшний день результаты применения системы подушевого финансирования (см. обзор в Приложении A) оцениваются неодно6 значно. Лишь Самарская область имеет достаточно длительный опыт использования этой схемы, чтобы представить данные, позволяющие судить о появлении положительных результатов. В частности, количе6 ство школ и классов сократилось в соответствии с сокращением коли6 чества учащихся, а соотношение между учащимися и преподавателя6 ми и учащимися и техническим персоналом значительно увеличи6 лось. В школах также имеются примеры увеличения расходов на раз6 витие и расширение возможностей для получения внебюджетного финансирования. Тем не менее отсутствуют данные о существенных изменениях заработной платы, которая снижалась в реальном выра6 жении с 1997 г.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

ВЛИЯНИЕ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА И КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ Большинство стран ОЭСР используют для управления государственными средствами казначейскую систему1, которая находится в ведении Минис6 терства финансов. Эти системы, как правило централизованные, осу6 ществляют платежи и предоставляют центральному правительству услуги по проведению комплексного бухгалтерского учета, подготовке финан6 совой отчетности и финансовому менеджменту. В развитых странах все эти услуги для Министерства финансов и соответствующих ведомств ока6 зывают сетевые компьютерные системы, которые могут включать модули по составлению бюджета, контролю и регулированию долговых отноше6 ний, управлению внебюджетными средствами, функциям местных орга6 нов самоуправления и т.п. Более того, практически все бывшие республи6 ки Советского Союза ввели казначейские системы, а большинство из них добились определенного прогресса во внедрении казначейских платеж6 ных систем и базовых единых казначейских счетов. Целью перехода к практике казначейского исполнения бюджета в России является установление оперативного контроля над целевым использованием бюджетных средств и ходом исполнения бюджета, повышение точности бюджетных проектировок, увеличение возмож6 ностей управлять ликвидностью бюджета и реже прибегать к кратко срочным заимствованиям. Казначейское исполнение бюджета в соот6 ветствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ (статьи 215, 216) должно осуществляться на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих дохо6 дов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, т.е. сосредоточение всех средств бюджета "в одних руках". В России Бюджетный кодекс и казначейская система, которые стали использоваться для контроля над федеральными расходами на образо6 вание в 1998 г., основаны на следующих принципах: • Наличие единого бюджетного счета; • Исполнение бюджета путем перечисления денежных средств с единого бюджетного счета поставщикам товаров и услуг, осущест6 вление казначейством контроля за исполнением бюджетных ли6 митов и учета договоров; • Закрытие текущих счетов бюджетополучателей и переход к фи6 нансированию по лицевым счетам (возможен поэтапный переход к такой системе); 1 См.: Potter and Diamond (2000) для дальнейшего обсуждения вопросов, связанных с созданием казначейских систем в странах с переходной экономикой.

Влияние Бюджетного кодекса и казначейской системы на финансирование образования На региональном уровне действует несколько моделей деятельности казначейств. Согласно первой модели (которая уже применяется в Рос6 товской области и Таймырском автономном округе), федеральное казна6 чейство осуществляет частично или полностью все функции региональ6 ных органов управления. Согласно второй модели, государственные ор6 ганы управления в некоторых регионах (в том числе в Республике Чува6 шия) ввели собственную казначейскую систему, включающую региональ6 ный и муниципальные бюджеты. Третий вариант предусматривает созда6 ние независимых региональных и муниципальных казначейств. С 2001 г. в России широко обсуждается вопрос о том, что введение казначейского контроля за исполнением региональных бюджетов мо6 жет поставить под угрозу финансовую автономию школ. В соответствии с положениями статьи 43 Закона РФ "Об образовании", образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово6хозяйственную деятельность, имеет самостоятельный баланс и расчетный счет в бан6 ковских или иных кредитных учреждениях. В соответствии же со стать6 ей 161 Бюджетного кодекса (пункт 6) бюджетное учреждение при испол6 нении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании лишь средств, полученных за счет внебюджетных источников. Положения Закона " Об образовании" в вопросах финансирования бюджетных учреждений имеют подчиненное значение по отношению к финансовому и бюджетному законодательству, в частности к Бюджетному кодексу. Право образовательных учреждений иметь расчетный счет в бан6 ковских учреждениях, записанное в Законе, противоречит общим принци6 пам казначейского исполнения бюджета. Самостоятельность бюджетных учреждений в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, ограничивается необходимостью отражать все эти средства на едином бюджетном счете, при казначейском исполнении бюджета. В со6 ответствии со статьями 155 и 156 Бюджетного кодекса счета бюджетов должны обслуживаться в Банке России, что является дополнительным огра6 ничением степеней свободы бюджетов и бюджетных учреждений. Практика финансирования бюджетных учреждений и права бюджет6 ных учреждений на сегодняшний момент, в условиях кардинальных из6 менений налогового и бюджетного законодательства, существенно раз6 личается по регионам и муниципалитетам. Так, в некоторых городах му6 ниципальные учреждения образования имеют право открывать расчет6 ные счета в коммерческих банках для аккумулирования на них и самос6 тоятельного расходования доходов от оказания платных услуг. Одновре6 менно доходы от арендной платы от сдачи помещений, занимаемых бюджетными учреждениями, поступают в "общую копилку" на казначей6 ский счет. В других случаях доходы бюджетных учреждений от платных услуг отражаются на едином казначейском счете, что существенно огра6 ничивает самостоятельность образовательных учреждений.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации При казначейском исполнении бюджета наиболее острым для бюджетных учреждений является вопрос оперативности при переме6 щении бюджетных ассигнований между разделами, подразделами, це6 левыми статьями и видами расходов функциональной классифика6 ции расходов бюджетов. Для главных распорядителей бюджетных средств (например, региональных и муниципальных комитетов по образованию) важна возможность оперативно перемещать финансо6 вые ресурсы между получателями бюджетных средств или статьями расходов. В Бюджетном кодексе эти вопросы регламентируются статьями 233 и 234. Как и в случае распоряжения доходами от платных услуг, ситуация здесь складывается по6разному в различных регионах и муниципалитетах. Можно утверждать, что казначейская система исполнения бюджета, применяемая в соответствии с буквой Бюджетного кодекса, является препятствием для достижения финансово6экономической самостоя6 тельности бюджетного учреждения. В то же время существует реальная возможность минимизировать это негативное влияние за счет различ6 ных вариантов функционирования региональной (муниципальной) казначейской системы. Об этом свидетельствуют примеры различий в реализации регионами принципов казначейского исполнения бюджета. В рассматриваемом в Думе проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" содержится требова6 ние кассового обслуживания исполнения бюджетов всей бюджетной си6 стемы Российской Федерации Федеральным казначейством, что означа6 ет перевод всех счетов в Федеральное казначейство. Данное требование по сути ограничивает и без того незначительный уровень фискальной ав6 тономии регионов и муниципалитетов, что негативно скажется и на са6 мих бюджетных учреждениях, так как права бюджетных учреждений при переходе на кассовое обслуживание в федеральное казначейство также могут быть ущемлены еще больше. Централизация бюджетного процесса в виде исполнения бюджетов всех уровней через органы Федерального казначейства лишает региональные и муниципальные Администрации права самостоятельно выбирать модель финансирования бюджетных уч6 реждений и обеспечения их финансово6хозяйственной самостоятельно6 сти. Регионы и муниципалитеты при обслуживании в территориальных органах Федерального казначейства будут вынуждены следовать одно6 временно всем положениям весьма несовершенного бюджетного зако6 нодательства, вступающего в определенные противоречия с законода6 тельством других видов, в частности с Законом "Об образовании". Таким образом, введение казначейства приводит к возникновению как минимум трех проблем для финансово6хозяйственной самостоя6 тельности школы.

Роль минимальных стандартов и бюджетных нормативов в механизмах финансирования образования • Первая заключается в том, что включение в бюджет школы боль6 шого количества статей или подстатей расходов, предусмотрен6 ное Бюджетным кодексом, негативно сказывается на примене6 нии гибкого подхода при исполнении бюджета школы. • Вторая касается характера "одобрения" школьных бюджетов ор6 ганами казначейства, которое априорно проверяет распределе6 ние средств между категориями в соответствии с установленны6 ми нормами. • Третья заключается в необходимости получения разрешения казначейства на перераспределение средств между статьями бюджетной классификации и кварталами.

РОЛЬ МИНИМАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ И БЮДЖЕТНЫХ НОРМАТИВОВ В МЕХАНИЗМАХ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ Введение подушевого бюджетного финансирования и финансово6хо6 зяйственной самостоятельности образовательного учреждения является механизмом реализации принципа "деньги следуют за учащимся". Одна6 ко при этом без ответа остается вопрос о размере финансирования "на душу". Конечно, можно предложить "простой" путь и ориентироваться на совокупный образовательный бюджет прошлых лет, деля его на коли6 чество учеников (с учетом коэффициентов). Такой подход кажется при6 влекательным, но содержит в себе опасность недофинансирования госу6 дарственных образовательных стандартов. Поэтому появляется идея по6 душевого норматива, который рассматривается как государственный минимальный стандарт в образовании в стоимостном выражении и, та6 ким образом, становится важной составляющей схемы подушевого фи6 нансирования. Работа по реализации двух первых направлений была одобрена от6 раслевым министерством и проводилась в рамках пилотных регионов при поддержке проектов Всемирного банка. Реализация третьего на6 правления выходила за узкоотраслевые рамки и была теснейшим обра6 зом связана с изменением общефедерального законодательства в кон6 тексте стратегии развития социальных отраслей и бюджетной рефор6 мы в целом. Именно изменение общей политики государства в отноше6 нии бюджетных расходов и концептуальный отказ от любых мини6 мальных государственных социальных стандартов и законодательно закрепленных нормативов финансовых затрат на единицу услуг, не по6 зволили реализовать в полной мере и распространить накопленный опыт по определению и применению подушевого бюджетного финан6 сирования в образовании.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации Норматив финансирования в образовании как законодательно за6 крепленная норма появился еще в 1992 г. с принятием закона "Об обра6 зовании". Можно сказать, что к концу девяностых годов уже существо6 вала достаточно хорошо отработанная система подзаконных актов, регламентирующих нормативное подушевое финансирование, а также деятельность бюджетных учреждений в рамках финансово6хозяй6 ственной самостоятельности. Были детально регламентированы меха6 низмы привлечения внебюджетных ресурсов. В результате за 10 лет не6 которая часть образовательных учреждений успешно реализовывала принципы "деньги следуют за учащимся", перешла на финансово6хо6 зяйственную самостоятельность. Это выразилось в том, что появились образовательные учреждения, качество образовательных услуг в кото6 рых привлекало дополнительных учащихся, что отражалось на бюд6 жетных поступлениях, а также у них появились значительные стимулы к привлечению внебюджетных средств. Однако в школьном образова6 нии это явление не стало массовым, число таких "успешных" учрежде6 ний долгое время не превышало 10% от общего числа. Закон "Об образовании" устанавливает, что финансирование обра6 зовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на од6 ного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. При этом Законом отмечается, что фе6 деральные нормативы финансирования образовательных учреждений являются минимально допустимыми, т. е. формально с 1992 г. подуше6 вой норматив как основа финансирования образовательных учрежде6 ний, — действующая норма. Про нормативную основу формирования бюджетных затрат говорит и действующий Бюджетный кодекс. БК го6 ворит о нормативах финансовых затрат как основе формирования бюджетов и о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. В логике действующего БК и в соответствии с Законом "Об образова6 нии", отраслевой норматив подушевого бюджетного финансирования должен являться именно нормативом минимальных финансовых за6 трат в общем образовании. Несмотря на действующую законодательную норму нормативного бюджетного финансирования, неоднократные попытки установить этот норматив, законодательно закрепить его на федеральном уровне не увенчались успехом. Последняя попытка была предпринята летом 2003 г., при разработке закона "Об образовательных стандартах". Коми6 тет по образованию Госдумы внес в Закон статью, которая вводила стои6 мостную составляющую стандарта. Закон прошел первое слушание, но статья, касающаяся финансового норматива, была изъята. Не получив от федерального уровня ни закона о минимальных социальных стандар6 тах, ни нормативов бюджетных расходов на отдельные бюджетные услу6

Роль минимальных стандартов и бюджетных нормативов в механизмах финансирования образования ги, многие регионы приняли свои законы о минимальной бюджетной обеспеченности или минимальных социальных стандартах. Примером таких законов могут служить законы Республики Карелия, Пермской об6 ласти, Красноярского края и др. Нормативные расходы на образователь6 ные учреждения в этом случае являются частью общих нормативов фи6 нансовых затрат на потребителей бюджетных услуг. Отказ от нормативов бюджетного финансирования образования, разработка которых осуществлялась рядом министерств и ведомств, вы6 зван несколькими причинами. Во6первых, указанные нормативы пред6 полагалось рассчитывать в стоимостном выражении исходя из нату6 ральных нормативов потребностей населения в услугах указанных от6 раслей, без учета стоимостных ограничений. Во6вторых, предлагаемые методики расчета нормативов являлись непрозрачными в силу того, что большинство используемых в этих методиках показателей было призна6 но субъективными. Кроме того, использование нормативов бюджетной обеспеченности создает иллюзию, что есть какие6то абстрактные, "объ6 ективные" бюджетные потребности, которые должны определять объем бюджетных расходов, не связанных с доходами бюджета. Основным аргументом против нормативного подхода при форми6 ровании бюджетных потребностей явилось то, что если учесть все дей6 ствующие законодательные нормы, действующие в социальных отрас6 лях, и провести расчет бюджетных потребностей, опираясь на необхо6 димость их реализации, то расходные потребности превысят бюджет6 ные возможности в несколько раз. Многие из регионов РФ ежегодно законодательно устанавливают подушевые нормативы финансирования основных социально значи6 мых услуг, в том числе и образования. Эти нормативы рассчитываются "обратным счетом" после того, как определены общий объем и струк6 тура расходов. Установленные законом, они являются основой для формирования бюджетов, в зависимости от численности учащихся и при учете удорожания услуг. Сегодня при разработке нового законодательства по расходным обязательствам и разграничении бюджетных полномочий доминирует точка зрения, что федеральный уровень не должен брать на себя допол6 нительные финансовые обязательства — "финансовые мандаты". Феде6 ральные нормативы рассматриваются именно с этой точки зрения, по6 этому их введение имеет мало шансов на успех. Эту же линию продол6 жает и разрабатываемое Законодательство, в частности Закон "Об об6 щих принципах организации местного самоуправления в РФ". Законо6 дательством уже возложена ответственность по установлению норма6 тива расходов на обеспечение учебного процесса (за исключением коммунальных расходов) для расчета субвенций муниципалитетам, на субъекты Федерации. Таким образом, разработка нормативов мини6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации мальной бюджетной обеспеченности, норматива бюджетного подуше6 вого финансирования, несмотря на сохранившуюся запись в БК, на фе6 деральном уровне практически прекратилась. В связи с вышесказанным несколько меняются те основные функ6 ции, которые должны выполнять нормативы подушевого финансиро6 вания в образовании. Они не только должны запускать механизмы бо6 лее эффективного способа использования бюджетных ресурсов, они должны обеспечить финансирование бюджетной образовательной ус6 луги на уровне не менее достаточного для выполнения образователь6 ного стандарта при доведении средств до каждого образовательного учреждения на подушевой основе. В условиях меняющегося законода6 тельства, в частности исчезновения из правовой среды упоминания о государственных гарантиях финансовых затрат на ту или иную бюд6 жетную услугу, основной становится функция норматива как стоимо6 стной оценки минимально гарантированной нормы образования оп6 ределенного объема и качества. Это должно означать, что подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможнос6 тей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих усло6 вий получит образовательную услугу, в объеме и по качеству не нарушающую заданного стандарта2. При этом должны быть учтены ин6 дивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особен6 ностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.). Поэтому можно говорить о нормативно&подушевом финансировании.

УРОКИ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА Прежде чем приступать к обсуждению возникших проблем или воз6 можных вариантов политики, направленной на совершенствование новой системы финансирования с точки зрения повышения эффек6 тивности распределения ресурсов, и примирить казначейский конт6 роль над исполнением региональных бюджетов со школьной автоно6 мией, представляется целесообразным кратко рассмотреть междуна6 родный опыт в этой области. В 1999 г. ЮНЕСКО опубликовала ком6 плексный анализ опыта нормативного финансирования в школах (Ross and Levacic, 1999), включавший рассмотрение четырех конкрет6 2

Заметим, что региональный опыт попыток введения подушевых нормативов неоднозначен. В ряде реги6 онов существенно упало финансирование тех школ, которые по объективным причинам не могут обеспе6 чить нормативной наполняемости классов. Распространенной становится и опасная практика "раскулачи6 вания богатых" школ (лицеев и гимназий), где повышенное финансирование обеспечивало высокое каче6 ство и инновации в образовании. Норматив, таким образом, становится не ограничением финансирова6 ния "снизу", а основой уравниловки и ограничения финансирования "сверху".

Уроки международного опыта ных примеров (Австралия, Англия и Уэльс, США и Канада, Новая Зе6 ландия). Эти примеры свидетельствуют о "полностью децентрализо6 ванном" подходе к управлению образованием, на основе которого мо6 жет быть разработана модель системы подушевого финансирования для России. Доля бюджета школы, которая определяется по формулам, меняется в зависимости от страны (и внутри стран), но во всех случа6 ях школа напрямую распоряжается этой частью своего бюджета. Тем не менее это не означает, что в системе образования отсутствует регу6 лирование. Например, в табл. 1 представлены принципы системы ре6 гулирования с учетом роли нормативного финансирования, которое действует в Великобритании с 1988 г. Эта модель представляется на6 иболее полезной для России с точки зрения внедрения системы, обла6 дающей многими аналогичными характеристиками. Как показывает табл. 1, в Великобритании нормативно6подушевое финансирование создает школам финансовые стимулы для набора уча6 щихся и предоставляет родителям возможность выбора школы (в зави6 симости от наличия места и соответствия ребенка критериям приема) и, таким образом, является важнейшим компонентом "квази6рынка" об6 разовательных услуг. Разработка национальных стандартов и проду6 манной национальной системы тестирования в сочетании с публика6 цией результатов тестов и экзаменов и регулярными проверками школ и публикацией отчетов инспекторов были призваны стимулировать ав6 тономные школы повышать качество обучения, чтобы набрать больше учащихся и, следовательно, увеличить объем финансирования. Передача школам полномочий по принятию бюджетных решений является основным нововведением, но вызывает меньше споров, чем другие аспекты системы (например, детали нормативов, публикация рейтингов по результатам экзаменов и путаница из6за сложных правил, касающихся использования других источников финансирования3). Не6 сомненно, в Великобритании (и в других странах, охваченных иссле6 дованием Росса и Левачича) отсутствуют опасения, которые возникли в России в связи с возможностью вмешательства казначейства или Ми6 нистерства финансов в детали разработки школьных бюджетов. Глав6 ной проблемой составления бюджета является корректировка доли школы в общем бюджете с учетом разницы между запланированным и фактическим количеством учащихся. Долю бюджета, рассчитанную на основании предварительной сметы, объявляют в марте (за несколько недель до начала финансового года), новых учебников набирают в на6 чале учебного года в сентябре, а национальная перепись учащихся проводится в январе. Доля бюджета не меняется в течение учебного го6

См.: BBC (2003).

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Таблица 1: Составные элементы менеджмента на уровне школы в Великобритании после 1988 г. Участники процесса децен трализованного принятия решений

Сфера управления для при нятия решений на уровне школы

Регулирование

Администрация школы: • отвечает за управление школой; • делегирует повседневные полномочия директору. Родители: • избирают членов совета; • имеют возможность выбо ра школы. Местные органы управле ния: • определяют общий бюд жет в пределах, установ ленных центральным пра вительством; • отвечают за специальные программы, политику на бора учащихся, обязатель ную программу, матери ально техническое обеспе чение, основные услуги и т.п. Деловое сообщество: • участвует в проведении профессиональной подго товки и определении зон образовательной деятель ности; • кооптируется в совет шко лы.

Бюджет: • школы распоряжаются своим бюджетом для удов летворения практически всех своих потребностей. Материальные ресурсы (основные фонды): • две категории школ: 1) школы, принадлежащие местным властям, несут ответственность перед "владельцами", 2) осталь ные школы контролируют все средства. Кадровая политика: • определяется администра цией школы, официаль ным работодателем. Учащиеся: • школа принимает учени ков согласно политики приема учащихся. Учебная программа: • школы имеют право ре шать, как и что препода вать в рамках националь ного стандарта. Оценка результатов: • школы должны наметить итоговые показатели по результатам национально го теста и государствен ных экзаменов.

Использование ресурсов: • финансовый аудит; • требования к квалифика ции, уровень оплаты и усло вия работы преподавателей устанавливаются на нацио нальном уровне с возмож ностью использования гиб кого подхода на местном уровне; • национальное трудовое за конодательство; • отсутствие ограничений по численности учащихся в классе; • отсутствие правил, уста навливающих минималь ные размеры площадей; • законодательство об охра не здоровья и безопаснос ти. Требования к процессу обучения: • национальная программа; • национальные тесты и другие показатели оценки успешности; • проверка стандартов и ка чества образования; • минимум школьных часов. Рыночные условия: • вступление на рынок и уход с рынка — решения об открытии новых школ, за крытии школ, изменении максимального количества учащихся должны быть одобрены Департаментом образования; • публикация данных о ре зультатах работы школ; • родители имеют возмож ность выбора школы; • политика приема учащихся носит более рекомендатель

Источник Таблицы и текста: Levacic, 1999, таблица 8.1.

Уроки международного опыта да, но из года в год проводится ее корректировка с учетом разницы между предварительной сметой и реальными результатами. Школам разрешается переносить излишек или дефицит средств4 на следующий финансовый год, и они могут удерживать все полученные внебюджет6 ные поступления (в основном за счет сдачи в аренду помещений или спонсорской помощи). Как и в России, школы должны проводить кон6 курсные торги на закупку таких услуг, как строительство, ремонт, обще6 ственное питание и организация спортивных мероприятий и культур6 ного досуга. Все школы имеют право открыть собственные банковские счета для получения переданных им бюджетных средств. Среди стран Центральной и Восточной Европы, исследования в которых проводили Фишбейн (2001) и Дэйви (2002.)5, Чешская Рес6 публика, пожалуй, ближе всех подошла к созданию такой системы нормативно6подушевого финансирования школ, которую можно бы6 ло бы создать в России6. Нормативы используются в компоненте зара6 ботной платы, который финансируется централизованно. Для расче6 та "нормативного" (или эффективного) количества преподавателей и технического персонала, а следовательно, и фонда заработной платы используется количество учащихся, зачисляемых в школу осенью каждого года. Директор школы может по своему усмотрению распре6 делить фонд заработной платы, опираясь на нормативные показате6 ли количества персонала, — либо взять на работу максимальное коли6 чество работников с низкой средней заработной платой, либо сокра6 тить количество работников и повысить заработную плату. Муници6 палитеты отвечают за финансирование других расходов, текущих и капитальных расходов государственных школ и детских садов, но, как правило, скорее местные условия, а не нормативы определяют размеры ассигнований для каждой школы. Школы могут не возвра6 щать те средства, которые не были использованы, и переносить их на следующий год или в случае необходимости даже использовать их для выплаты дополнительных компенсаций. Однако, если такие вы6 платы производятся, центральное правительство, скорее всего на равнозначную сумму, сократит размеры своих взносов в премиа6 льный фонд. Доходы от продажи или сдачи в аренду зданий, находя6 щихся в собственности центрального правительства (которому при6 надлежит большинство школьных зданий), следует направлять в госу6 дарственный бюджет. Что касается муниципальной собственности, то муниципальные органы управления, как правило, разрешают шко6 4

В пределах разумного. Школа, постоянно имеющая большой дефицит, становится кандидатом на закры6 тие, а образование излишков может свидетельствовать о неэффективном менеджменте.

Фишбейн рассматривает Албанию, Болгарию, Чешскую Республику, Венгрию, Польшу и Румынию; иссле6 дованиями Дэйви охвачены Чешская Республика, Венгрия, Польша и Словакия.

См. подробное описание чешской системы в работах: Hendrichova et al. (2001) и Kratky et al. (2002).

Финансирование школьного образования в Российской Федерации лам гибко использовать такие поступления, например, пускать их на ремонт или материально6техническое обеспечение, покупку методи6 ческих пособий. Хотя данные о вмешательстве Министерства финан6 сов в процесс подготовки бюджетов или о негибком подходе к ис6 пользованию бюджета отсутствуют, в Чешской Республике возника6 ют определенные трудности в связи с составлением детального по6 статейного бюджета. Например, в исследовании Kratky et al. (2002) ставится вопрос о том, как, с точки зрения постатейного распределе6 ния затрат, классифицировать магнитофон, который утром директор школы использует, чтобы слушать новости по радио, и который так6 же используется на уроках музыки, или копировальный аппарат, ко6 торый используют для общих нужд и для копирования материалов из учебников, и т.п. Армения стала еще одной страной с переходной экономикой, кото6 рая использует систему децентрализованного подушевого финансиро6 вания: свыше 300 пилотных школ был предоставлен новый юридичес6 кий статус автономных учреждений, и они получают финансирование в форме единовременных выплат из расчета на одного учащегося. Схема крайне проста — объем финансирования зависит лишь от количества учащихся и месторасположения школы. Несмотря на некоторые перво6 начальные проблемы, школы активно используют новый гибкий подход и свой автономный статус. Они также с энтузиазмом приняли участие в Программе совершенствования школы, в рамках которой на конкур6 сной основе были выделены средства на самостоятельно разработанные проекты. Тем не менее решение комплексной задачи по рационализа6 ции и повышению эффективности представляется пока нерешенной. В целом краткий обзор международного опыта показывает, что не существует неизбежного конфликта между централизован ным казначейским контролем над расходами и школьной авто номией (включая собственный банковский счет школы), и ука зывает на ряд возможных вариантов политики для России. В частности, становится очевидным, что было бы опасно рассчитывать на то, что внедрение новой простой системы финансирования решит все проблемы сектора образования, перечисленные в начале данного аналитического доклада. Например, конкуренция между автономными школами сама по себе не приведет к улучшению качества: она должна быть подкреплена — как это показано на примере Великобритании в табл. 1 — созданием национальной системы, обеспечивающей разра6 ботку образовательной программы, проведение тестирования, публи6 кацию результатов тестов и экзаменов в каждой школе и предоставле6 ние регулярных отчетов школьных инспекторов. В некоторых случаях конкуренция может привести к ухудшению положения в обеспечении равного доступа. Поэтому ее следует скорректировать за счет введения

Нерешенные проблемы норматива, который стимулировал бы прием в школы учащихся с фи6 зическими или умственными недостатками или социально6экономи6 ческими проблемами.

НЕРЕШЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ В данном докладе рассматриваются две основных группы проблем: i. Проблемы, которые на сегодняшний день препятствуют внедре6 нию подушевого финансирования в России; ii. Возможные проблемы, связанные с гибкостью бюджета и авто6 номией школ, из6за введения казначейской системы и Бюджет6 ного кодекса. ВНЕДРЕНИЕ СИСТЕМЫ ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В целом, ответ на вопрос о том, являются ли условия благоприятными для внедрения системы подушевого финансирования, зависит от сле6 дующих шести факторов7. • Четкие и согласованные политические условия с ясно вы6 раженными целями, которые понятны, выстроены в порядке приоритетности и находят широкую поддержку. • Адекватная техническая инфраструктура, в частности нали6 чие достоверной информации о количестве учащихся по клас6 сам, количестве обучающихся по специальным программам, ос6 новных характеристиках учащихся (социально6экономическое положение, знание языка, успеваемость) и о характеристиках школы (размер, месторасположения и текущие расходы). • Прозрачный и открытый диалог. Помимо попечительских советов школ в постоянном диалоге должны принимать участие представители различных структур муниципального, регио6 нального и национального уровней (в том числе политические лидеры, разработчики политики, администраторы, директора школ, учителя, представители учительских организаций и члены школьных советов). • Готовность к переменам. Внедрение новой системы предпола6 гает "победителей" и "проигравших". Исходя из этого, необходимо подготовить всех участников к предстоящим переменам до полно6 го введения системы. • Ресурсы на внедрение и применение. Нормативы подушево6 го финансирования не являются неизменными, их необходимо постоянно обновлять. Они должны быть максимально простыми в интересах минимизации затрат на сбор и анализ данных. 7

См.: Ross and Levacic (р. 252) для более подробного обсуждения.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации • Научный вклад. Необходимо проводить исследования трех разных типов: прикладные исследования — чтобы определить уровень затрат на одного учащегося для программ разного уров6 ня и типа; исследования в области политики образования — что6 бы контролировать последствия введения системы и вносить по6 лезные изменения в нормативы, и фундаментальные исследова6 ния в области связей между использованием ресурсов и резуль6 татами обучения в школах — чтобы разъяснять решения о рас6 пределении ресурсов, принятые на национальном уровне. В России пока отсутствуют многие из необходимых предварительных условий. Недавно предпринятые попытки определить минимальные об6 разовательные стандарты и ответственных за предоставление финанси6 рования для обеспечения их выполнения являются одним из первых ша6 гов в этом направлении, но необходимы дальнейшие шаги. На данный мо6 мент не удовлетворена потребность в персонале, прошедшем надлежа6 щую подготовку, и необходимом компьютерном оборудовании и про6 граммном обеспечении. Процесс подготовки участников прозрачного и открытого диалога практически не начался так же, как и процесс создания таких институтов, как попечительские советы; необходимо четкое совме6 стное планирование, чтобы стимулировать готовность к переменам. Средств на внедрение и применение системы и проведение исследований также недостаточно (хотя есть способные научные работники). Опыт, накопленный в ходе использования подушевого финансиро6 вания школ в трех регионах (как и международный опыт), также пока6 зывает, что необходимо определенное время для того, чтобы польза от внедрения системы стала ощутимой. Лишь Самарская область имеет достаточно длительный опыт применения этой схемы, чтобы предста6 вить данные о появлении положительных результатов. В частности, ко6 личество школ и классов сократилось в соответствии с сокращением количества учащихся, а соотношение между учащимися и преподава6 телями и учащимися и техническим персоналом значительно увеличи6 лось. На уровне школ также имеются примеры увеличения расходов на развитие и расширение возможностей для получения внебюджетного финансирования. Тем не менее отсутствуют данные о существенном изменении оплаты труда, снижение которой в реальном выражении наблюдалось с 1997 г. КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА И БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС В апреле 2003 г. на конференции по проблемам внедрения норматив6 ного подушевого финансирования школ под контролем Министерства финансов, которая проходила в Тольятти в Самарской области, были выделены несколько проблем, связанных с введением казначейского контроля над системой подушевого финансирования:

Нерешенные проблемы • Ограничение автономии школ и гибкости при использовании средств; • Расхождения между законодательной и регулятивной базой каз6 начейского контроля и практикой его применения, которые ме6 шают внедрению системы подушевого финансирования; • Недостаточный уровень подготовки школьных администрато6 ров/бухгалтеров и муниципальных и региональных чиновников к внедрению этих новых финансовых моделей. На конференции были выдвинуты следующие предложения для рас6 смотрения в думском Комитете образования и науки, Министерстве фи6 нансов, Министерстве образования и в региональных и муниципаль6 ных органах управления и Департаментах образования и финансов: • Принять федеральный закон, который обеспечил бы к 2005 г. вы6 деление общеобразовательным учреждениям субвенций из ре6 гионального бюджета на подушевой основе; • Устранить регулирование внебюджетных фондов школ со сто6 роны казначейского контроля8; • В каждом из семи федеральных округов создать сеть школ, кото6 рые стали бы пилотными полигонами для внедрения подушево6 го финансирования под казначейским контролем; • Стимулировать развитие федерального законодательства в инте6 ресах оказания эффективной финансовой поддержки системе образования на уровне муниципалитетов и школ; • Внести поправки в Бюджетный кодекс, чтобы обеспечить непро6 тиворечивый переход к подушевому финансированию и школь6 ной автономии9; • Ускорить разработку и внедрение программ подготовки и пе6 реподготовки региональных, муниципальных и школьных ад6 министраторов, используя уроки, полученные в ходе реализа6 ции проекта "Реформа системы образования" в пилотных реги6 онах; • Предоставить другим регионам информацию о ходе выполнения проекта "Реформа системы образования" в пилотных регионах, в том числе о внедрении подушевого финансирования под казна6 чейским контролем; • Рекомендовать Министерству финансов проводить ежегодные конференции по вопросам внедрения новых финансовых ме6 ханизмов и школьной автономии. 8 Это потенциально опасная рекомендация. При надлежащем функционировании казначейской системы внебюджетные средства должны быть частью бюджета школы и находиться под контролем казначейства. 9 Т.е. сократить количество бюджетных статей и упростить процедуры перераспределения средств по статьям.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации Успехи в решении этих проблем в каждом из трех регионов рас6 сматриваются в Приложении 2. В целом степень совместимости каз6 начейских систем с автономией школы в регионах, которые приме6 няют подушевое финансирование, зависит от гибкости подхода каз6 начейств к выполнению своих функций. В Республике Чувашия и (после определенных трудностей) в Ярославле казначейства, судя по всему, согласились с тем, что они выполняют скорее технические функции, а не функции разработки политики, и система работает от6 носительно успешно. Что касается Самарской области, то здесь пред6 стоит проделать более серьезную работу, чтобы прийти к приемле6 мому решению.

ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ВАРИАНТЫ ПОЛИТИКИ I. РАЗРАБОТАТЬ ПЛАН РЕАЛИЗАЦИИ, ЧТОБЫ ОБЕСПЕЧИТЬ БЕСПРЕПЯТСТВЕННОЕ ВНЕДРЕНИЕ СИСТЕМЫ ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Полученный на сегодняшний день опыт внедрения системы позволяет сделать следующие выводы с точки зрения разработки политики: (a) Он указывает на необходимость принятия новых нормативных актов, гарантирующих надлежащий уровень государственного финансирования, и, если необходимо, в форме субвенций из фе6 дерального бюджета в местные бюджеты, на поддержание мини6 мальных стандартов. Система подушевого финансирования не может обеспечить повышение эффективности и качества, если общий объем средств, выделенных на образование, является не6 достаточным. Это подтверждается тем, что произошло с реаль6 ной заработной платой учителей в Самаре. Необходимо обеспе6 чить применение и пристальный контроль над соблюдением но6 вого закона о субвенциях. После продолжавшегося более 10 лет финансового кризиса необходимы значительные средства на ремонт школ, а также на другие цели, связанные с повышением качества. Сокращается количество детей школьного возраста, и складываются благоприятные перспективы роста ВВП, однако даже при таких условиях необходимо добиться выполнения по6 ставленной Госсоветом задачи по увеличению государственных расходов на образование с 3% ВВП в 2000 г. до 4,5% в 2006 г. (b) Создание "квази6рынков" в системе государственного образования может быть опасным в условиях отсутствия адекватной регулятив6 ной базы. Национальные требования к подготовке выпускников и система тестирования в сочетании с широкой открытостью резуль6 татов тестов, экзаменов и аттестации школ и публикацией отчетов

Перспективные варианты политики инспекторов необходимы для стимулирования автономии школ, чтобы повысить эффективность и качество образования, которое они предоставляют. Решение вопросов, связанных с вступлением на рынок новых учебных заведений, закрытием и размерами школ, также нельзя полностью передать в ведение рынка. В условиях авто6 номии школ финансовый аудит приобретает еще более важную роль, и для его проведения необходимо разработать соответствую6 щую систему. Вместе с тем необходимо отменить некоторые огра6 ничивающие нормативные акты, например, ограничения размера школ, чтобы обеспечить гибкость подхода, в котором нуждается эта системы. Также следует точно определить степень гибкости на мес6 тах в вопросе об оплате труда и условиях работы учителей. (c) Необходимо развить институциональный потенциал для того, чтобы учебные заведения смогли обеспечить функционирова6 ние системы подушевого финансирования и, что особенно важно, создать и/или укрепить попечительские советы в шко6 лах, а также создать другие механизмы обратной связи, повы6 шения роли родителей и открытости деятельности школ. Необ6 ходимо также провести подготовку участников процесса, на которых в результате децентрализации были возложены функ6 ции по принятию решений в системе подушевого финансиро6 вания. Все три региона указывают на отсутствие навыков бюд6 жетного планирования у директоров школ и бухгалтеров. В та6 кой же подготовке нуждаются члены попечительских советов и местные чиновники, а родителям необходимо разъяснить, как функционирует новая система. Что касается школ профессио6 нального обучения, то им необходимо установить связи с мест6 ным деловым сообществом. (d)На местах существуют свои варианты формул расчета, которые используются для распределения средств. До тех пор, пока они соответствуют логике новой системы "деньги следуют за учащимся" (и принципу равного доступа), этот вопрос не имеет большого значения. В Великобритании, например, разные мест6 ные органы управления используют для расчета разные форму6 лы. Но, по6видимому, в данной сфере необходим определенный федеральный надзор. (e) Опыт, полученный в пилотных регионах, показывает, что, не6 смотря на передачу образовательных ресурсов в ведение муни6 ципалитетов в результате децентрализации, поправочные коэф6 фициенты работают недостаточно эффективно. Вследствие это6 го школьные бюджеты продолжают рассчитывать на основе нормативов, строгое следование которым в некоторых школах не обеспечивает охвата основных образовательных услуг. Таким

Финансирование школьного образования в Российской Федерации образом, системы подушевого финансирования по6прежнему используются лишь на муниципальном уровне. В 2001 г. регионами и Всемирным банком был разработан план введения системы подушевого финансирования в 10 этапов, который представлен в табл. 2. Таблица 2: План введения системы подушевого финансирования в 10 этапов 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

9. 10.

Корректировка нормативной базы Разработка методики расчетов формул (например, корректирующих коэффициентов) Анализ/аудиторская проверка системы бюджетных ассигнований Разработка программного обеспечения для расчета подушевых показателей Закупка оборудования для внедрения системы Разработка учебных пособий для подготовки по финансовому менеджменту Анализ потребностей в подготовке кадров Подготовка и переподготовка региональных и муниципальных администраторов и директоров школ Введение школьной автономии Экспериментальное внедрение подушевой системы в ряде муниципалитетов/школ

Источник: Всемирный банк (2001).

Сегодня, очевидно, что важным шагом также является определение минимальных стандартов для разных типов образовательных про6 грамм, на основе которых формируется общий бюджет образования. Некоторые из этих этапов (1, 2, 3, 4 и 6) были реализованы на феде6 ральном уровне, другие — на региональном/муниципальном уровне (5, 7 и 8), третьи — на региональном/муниципальном уровне и на уров6 не школы (9 и 10). Федеральному Министерству образования было бы полезно прове6 сти встречу представителей трех регионов, в которых в настоящее вре6 мя осуществляется подушевое финансирование школ, чтобы проана6 лизировать ход выполнения этого плана, обратив особе внимание на шесть рекомендаций, изложенных в предыдущем разделе. Такая встреча также могла бы заложить основу для распространения этой схемы на другие регионы, которые теперь должны действовать мак6 симально быстро.

Перспективные варианты политики II. ПРИВЕСТИ ПОЛИТИКУ ВНЕДРЕНИЯ ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ШКОЛЬНОЙ АВТОНОМИИ В СООТВЕТСТВИЕ С ФЕДЕРАЛЬНОЙ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ КАЗНАЧЕЙСКИМИ СИСТЕМАМИ В данной области существуют три варианта политики, которые подлежат рассмотрению. Один из них предусматривает серию компромиссов на местах — соглашений на региональном уровне между Департаментом об6 разования и Управлением финансов/казначейством в духе соглашений, достигнутых в Республике Чувашия и Ярославле. Это полезно с точки зре6 ния краткосрочной перспективы, но не дает долгосрочного решения для Федерации в целом. Было бы крайне расточительно следовать этому ва6 рианту, отвлекая внимание занятых делом работников образования от усилий, направленных на повышение эффективности и качества, на про6 должительные и нередко бессмысленные переговоры с их коллегами. Второй вариант предусматривает изменение статуса школ (и дру6 гих государственных учреждений системы социального обслуживания населения). Эти учреждения станут юридическими лицами нового ти6 па и будут получать бюджетное финансирование на основе подушево6 го норматива или платы за услуги, предоставлять дополнительные платные услуги на частной основе и пользоваться определенной авто6 номией в своей деятельности. Эта система, возможно, аналогична анг6 лийской модели школьного менеджмента (с тщательно разработанной нормативной базой), описанной выше. Высокопоставленный сотруд6 ник Министерства финансов заявил в октябре 2003 г., что Бюджетный кодекс действительно нуждается в корректировке, чтобы изменить ста6 тус бюджетных учреждений — сделать их некоммерческими организа6 циями. Однако это вызовет политические дискуссии и может занять определенное время. Третий возможный вариант предполагает разработку националь6 ных рекомендаций по использованию практики регионального казна6 чейского контроля. Отправной точкой могли бы стать рекомендации, выработанные на конференции в Тольятти. В этих целях будет полезно упорядочить бюджетную классификацию, что запланировано на 2005 г., но на данном этапе национальные директивы необходимы, чтобы сдерживать чрезмерно усердных местных администраторов бюджета, которые, по словам одного высокопоставленного чиновника федерального Министерства финансов, являются корнем проблемы, поскольку проводят более жесткую политику ограничений, чем того требует Бюджетный кодекс (определяющий принципы функциониро6 вания региональных казначейств). Независимо от результатов прове6 дения других реформ, разработка таких национальных рекомендаций должна стать неотложной задачей. Без них будет значительно труднее сдвинуть с мертвой точки систему подушевого финансирования. На6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации иболее целесообразным шагом в этом направлении могло бы стать со6 здание комитета из представителей двух министерств, которых эта проблема касается наиболее остро (Министерство образования и на6 уки и Министерство здравоохранения и социального развития), а так6 же из представителей министерств экономики и финансов. При этом, конечно, в таком комитете должны быть слышны голоса практиков от уровня школ до уровня регионов.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ПОСЛЕДСТВИЯ ВНЕДРЕНИЯ СИСТЕМЫ ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ На сегодняшний день результаты применения системы подушевого финансирования оцениваются неоднозначно. В Самаре, где она ис6 пользуется более пяти лет, имеются положительные данные о появле6 нии положительных результатов по некоторым показателям оценки эффективности. Количество школ и классов сократилось в соответ6 ствии с сокращением числа учащихся, но численность персонала сни6 жалась быстрее, что привело к значительному увеличению соотноше6 ния между учащимися и преподавателями и учащимися и техническим персоналом. Хотя в профессии по6прежнему доминируют женщины, доля учителей старше 50 лет остается небольшой. Тем не менее за пери6 од с 1997 по 2003 г. реальная заработная плата учителей снизилась, не6 смотря на сокращение численности персонала на 17%. За этот период общая сумма расходов на образование в Самаре увеличилась лишь на 6%, что позволило только на 9% увеличить расходы на заработную пла6 ту и получить ограниченные ресурсы на расходы, не связанные с опла6 той труда, и на капитальные вложения. Не связанные с заработной пла6 ты затраты на одного учащегося увеличились лишь на 14%, несмотря на сокращение числа учащихся на 16%, а объем капиталовложений из расчета на одну школу снизился. За этот период изменилась модель финансирования, в которой сократилась доля финансовых поступле6 ний из регионального бюджета и возросла роль муниципального и внебюджетного финансирования. Отдельные школы представили обнадеживающие данные об уве6 личении числа учащихся в классах и соотношении между учащимися и учителями, а также об увеличении доли расходов на развитие шко6 лы. В одной из школ объем внебюджетного финансирования соста6 вил в 2002 г. более 12% по сравнению с чуть более 2% в 2000 г. Эти средства были израсходованы на подготовку штатных преподавате6 лей (16%), оборудование компьютерного класса (51%), расширение фермы по разведению кроликов (4%), дополнительную поддержку социально не защищенных детей (19%) и материалы для изготовле6 ния мебели (10%). В Республике Чувашия пока еще слишком рано говорить о сущест6 венных результатах недавнего введения подушевого финансирования школ. На сегодняшний день не наблюдается признаков улучшения по6 казателей эффективности финансирования образования. Числен6 ность преподавательского состава и технического персонала сокраща6 лась, но медленнее, чем число учащихся. В результате в последние годы соотношение между учащимися и учителями и учащимися и техничес6 ким персоналом сократилось. Размеры школ и классов становятся меньше. Не появилось никаких признаков успешного решения пробле6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации мы привлечения молодых преподавателей: доля учителей старше 50 лет увеличивалась, и профессия учителя по6прежнему остается в ос6 новном женской. Отсутствие успеха в деле привлечения молодых пре6 подавателей и тот факт, что подавляющее большинство преподавате6 лей — женщины, связаны с тенденциями, которые складываются на рынке труда региона. Хотя в 1997—2000 гг. заработная плата учителей возросла более чем в три раза, средняя заработная плата в регионе уве6 личивалась еще быстрее. Главным показателем успеха системы поду6 шевого финансирования могло бы стать сокращение разрыва между заработной платой в системе образования и за ее пределами: с этой целью, возможно, необходимо увеличить соотношение между учащи6 мися и персоналом. Восстановился уровень поступлений и расходов на образование, упавший после финансового кризиса 1998 г. В реальном выражении они возросли на 32% за период с 1997 по 2002 г. Доля заработной платы от общей суммы расходов составила около 60%, и, хотя доля текущих рас6 ходов недавно уменьшилась, она остается более высокой, чем в 1999 г. В этот период особенно быстро росли капитальные вложения. Таким об6 разом, текущие расходы из расчета на одного ученика и объем капита6 ловложений из расчета на одну школу достигли рекордного уровня пос6 ле перестройки. Так же быстро увеличивались внебюджетные поступле6 ния, на которые приходится определенная доля от общего объема по6 ступлений (даже в тех случаях, когда не учитываются поступления в на6 туральной форме). Эти тенденции обнадеживают, но потребуется еще несколько лет, чтобы собрать данные, необходимые для оценки финан6 совых последствий введения новой системы финансирования. Опыт внедрения схемы подушевого финансирования в Ярославле еще более непродолжительный. Школы довольны новой системой, ко6 торую они рассматривает как способ повышения качества: за счет при6 влечения большего числа учащихся и, следовательно, большего объема средств. Они надеются повысить заработную плату учителей и, таким образом, привлечь и сохранить больше квалифицированных препода6 вателей и увеличить расходы на содержание школ. На их подход поло6 жительно повлияло увеличение школьных бюджетов на 40% в 2003 г, хотя, возможно, это и не связано с внедрением новой системы. След6 ствием этого может стать появление ряда негативных побочных эф6 фектов. В ходе дискуссий с участием региональных и муниципальных чиновников и директоров школ в сентябре 2002 г. выяснилось, что од6 на из школ уже упразднила специальные классы для отстающих учени6 ков из6за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости клас6 сов, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству (которые проводятся бесплатно для всех детей в районе независимо от их выбора программы).

Приложения

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА, БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС И СИСТЕМА ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ. РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ В мае 2003 г. на встрече в Самаре, в которой принимали участие замес6 титель министра образования РФ, начальник и работники Департамен6 та образования и науки из Самары и начальник Департамента финансов Самарской области, был признан технически выполнимым следующий комплексный план внедрения компромиссной системы: • Школа получает общую сумму бюджетных средств (целевое фи6 нансирование), рассчитанную на основе подушевых нормати6 вов. • Директор школы вместе с Попечительским советом составляет постатейный бюджет по использованию этих средств, который должен быть одобрен Департаментом образования. • Школа направляет постатейный бюджет на одобрение Департамен6 та финансов. • Департамент финансов одобряет бюджет для исполнения казна6 чейством. • Директор школы и Попечительский совет могут через установ6 ленные промежутки времени вносить изменения в распределе6 ние бюджета, которые должны быть одобрены казначейством. Вместе с тем еще остаются разные детали системы, которые необ6 ходимо официально оформить и внести в согласованный документ, определяющий принципы применения казначейского контроля в от6 ношении автономных школ в Самаре. • Первый вопрос касается количества статей и подразделов, кото6 рые должны быть включены в бюджет. В интересах обеспечения гибкости бюджетного управления Департамент образования хо6 тел бы, чтобы их было как можно меньше. • Второй вопрос связан с характером "одобрения" бюджета Депар6 таментом финансов. Считается, что это будет простой формаль6 ностью и вопрос о структуре и содержании бюджета автоном6 ной школы будет решаться ее директором и Попечительским со6 ветом, хотя это нуждается в подтверждении. • Третий вопрос касается того, будет ли легко или трудно внести изменения в бюджет после его согласования; отчасти этот во6 прос связан с количеством подразделов, но он также зависит и от процедур и промежутков времени, через которые можно вно6 сить изменения. В Республике Чувашия уже сложилась более благоприятная ситуа6 ция. Региональные и муниципальные казначейства, судя по всему, предоставляют школам возможность проявлять достаточную гибкость

Финансирование школьного образования в Российской Федерации при подготовке и управлении бюджетом, не влияя на их автономию и не подрывая общую фискальную устойчивость сводного бюджета Рес6 публики, в частности: • Задолженности по заработной плате и оплате коммунальных ус6 луг были ликвидированы; • Школы составляют свои собственные бюджеты в соответствии с нормативами подушевого финансирования, и эти бюджеты ут6 верждаются Министерством образования на районном уровне; • Затем соответствующее казначейство устанавливает лимиты на квартал, исходя из бюджетов, составленных школам. Заявки на внесение изменений в квартальный бюджет (включая изменения бюджетных категорий, перераспределение расходов между ста6 тьями и перенос расходов на более позднее время года) рассма6 триваются один раз в квартал, и, как правило, на одобрение изме6 нений у казначейства уходит всего 1—5 рабочих дней. В Республике Чувашия сохраняются определенные трудности, кото6 рые в основном связаны с большим количеством бюджетных статей. Например, вместо одной статьи коммунальных расходов бюджет включает отдельные статьи расходов на отопление, горячую воду, и электроэнергию. Каждая статья находится под казначейским контро6 лем. Тем не менее опыт Чувашии по адаптации системы подушевого финансирования может представлять интерес для других регионов. Это также справедливо и в отношении Ярославля. Как отмечалось выше, подушевое финансирование было введено здесь в 2003 г. Казна6 чейский контроль над общеобразовательными школами (которые фи6 нансируются из регионального бюджета) действует в городе Ярослав6 ле уже три года, в школах начального профобразования, которые фи6 нансируются из федерального бюджета, система казначейского конт6 роля функционирует восемь лет. Особенно ценным представляется опыт профессиональных школ. В течение первых лет было введено жесткое постатейное планирование бюджета: запрещалось любое пе6 рераспределение средств внутри бюджета, даже если это касалось обеспечения нормального процесса обучения в школе (например, на6 править средства на ремонт сломанного насоса). Департамент образо6 вания перераспределял средства "нелегально" и получал нарекания казначейства, в результате чего ему пришлось подать на казначейство в суд. Департамент образования выиграл семь исков против казначей6 ства, и в конечном счете суд высшей инстанции удовлетворил его апел6 ляционную жалобу. Этот процесс убедил казначейство в том, что оно выполняет техническую роль и не занимается разработкой политики: в настоящее время с Департаментом сохраняются хорошие отношения, которые продолжают способствовать решению проблем.

Приложения Сложившаяся в Ярославле модель казначейского контроля, которую собираются перенести из города на всю область, основана на следую6 щих принципах: • Казначейство не вмешивается в процесс на этапе планирования бюджета: школа должна убедить только Департамент образова6 ния в правильности своего бюджета; • Бюджет включает восемь основных категорий со своими подраз6 делами: на перераспределение средств между категориями ухо6 дит месяц (включая получение официального разрешения Ми6 нистерства образования), но перераспределять средства между подразделами можно без разрешения; • Средства, не использованные в течение года, не разрешается пе6 реносить на следующий год; • Казначейский контроль распространяется на внебюджетные фонды, но не затрагивает сумму внебюджетного финансирова6 ния; • У школ есть собственные банковские счета.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

ССЫЛКИ BBC, 2003, How Schools Get their Money, http://www.news.bbc.co.uk/go/pr/fr/6 /2/hi/uk_news/education/2996679.stm Canning, Mary, Peter Moock and Timothy Heleniak, 1999, Reforming Education in the Regions of Russia, World Bank Technical Paper No. 457, Washington D.C., World Bank. Davey, Kenneth (ed.), 2002, Balancing National and Local Responsibilities: Education Management and Finance in Four Central European Countries, Budapest, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute. Diamond, Jack, 2002, The New Russian Budget System: a Critical Assessment and Future Reform Agenda, Working Paper 02/21, Washington D.C., IMF. Fiszbein, Ariel (ed.), 2001, Decentralizing Education in Transition Societies: Case Studies from Central and Eastern Europe, Washington D.C., the World Bank. Hendrichova, Jana, Frantisek Bacik, Jana Svecova, Lenka Slavikova, Stanislav Karabec and Cestmir Medek, 2001, Czech Republic, Chapter 4 in Fiszbein. Johnson, Martin, 2003, Schools Budgets — Fair Enough? A Comment on the Review of Education Formula Spending, London, Institute for Public Policy Research, February. Kratky, Michal, Petr Linhart, Lenka Dostalova and Ludmila Oswaldova, 2002, Financing and Administration of the Educational System in the Czech Republic, Chapter 4 in Davey. Levacic, Rosalind, 1999, Case Study 2: Formula Funding of Schools in England and Wales, Chapter 8 in Ross and Levacic. OECD (2001), Knowledge and Skills for Life: First Results from PISA 2000, Paris: Organisation for Economic Co6operation and Development. Potter, Barry H., and Jack Diamond, 2000, Building Treasury Systems, Finance and Development, September. Ross, Kenneth N., and Rosalind Levacic (ed.), 1999, Needs&based Resource Allocation in Education via Formula Funding of Schools, Paris, UNESCO, International Institute for Educational Planning. World Bank, 2001, Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of US$50 mil& lion to the Russian Federation for an Education Reform Project, Report No. 217826RU, Washington D.C., the World Bank. World Bank, 2002, Project Appraisal Document on a Proposed Adaptable Program Loan in the Amount of US$231 million to the Russian Federation for a Treasury Development Project in Support of the First Phase of the US$400 million Treasury Development Program, Report No. 237186RU, Washington D.C., the World Bank.

×àñòü II

Ìåòîäè÷åñêèå ðåêîìåíäàöèè ïî ðàñ÷åòó è âíåäðåíèþ íîðìàòèâîâ áþäæåòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ îáùåîáðàçîâàòåëüíûõ ó÷ðåæäåíèé

Авторский коллектив: Н.Г. Типенко (руководитель коллектива), Г.В. Башкина, Т.С. Бочкарева, Г.К. Лапушинская, В.Б. Лившиц, Е.Н. Никитина, Е.Н. Соболева, О.Ф. Федосеева. Рецензенты: А. Н. Майоров, М. М. Мусарский, В. А. Прудникова.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации ВВЕДЕНИЕ Настоящие Методические рекомендации прошли экспертизу и одобре6 ны к изданию отделом экономики в сфере образования Сводного департамента экономики и финансов Министерства образования и на6 уки Российской Федерации. Рекомендации были разработаны в рамках проекта "Реформа систе6 мы образования" (далее ПРСО), финансируемого из средств займа Международного банка реконструкции и развития. Проект направлен на отработку на федеральном и региональном уровнях основных эле6 ментов стратегии модернизации образования, реализация которых должна привести к повышению качества общего среднего образования, обеспечению равенства доступа к образованию, большему соответ6 ствию содержания образования требованиям потребителей образова6 тельных услуг и рынка труда. Методические рекомендации подготовлены на основе опыта приме6 нения нормативного подушевого бюджетного финансирования в Са6 марской, Ярославской областях, Чувашской Республике, развивают ос6 новные подходы, изложенные ранее1, адаптируют их к условиям изме6 нившегося законодательства, а также конкретизируют основные проце6 дуры формирования и исполнения бюджета с применением норматив6 ного подушевого финансирования для обеспечения его распростране6 ния в субъектах РФ. Рекомендации предназначены для специалистов регионального и муниципального уровней в области управления образованием и фи6 нансами, а также для руководителей общеобразовательных учреждений (далее — ОУ), реализующих программы перехода на нормативное бюджетное финансирование системы общего образования. 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМАТИВА ФИНАНСИРОВАO НИЯ В ОБРАЗОВАНИИ Норматив бюджетного финансирования в образовании был введен Законом "Об образовании" РФ ( от 05.01.96). Статья 41 Закона устанав6 ливала, что "финансирование образовательных учреждений осущест6 вляется на основе государственных и местных нормативов финанси6 рования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитан6 ника по каждым типу, виду и категории образовательного учрежде6 ния". С принятием нового законодательства, связанного с изменением 1

Методические рекомендации по расчету и внедрению показателей подушевого бюджетного финан6 сирования общеобразовательных учреждений, НФПК, Центр социального консалтинга “Стратосфера", Москва, 2002г.

Методические рекомендации принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой админи6 стративной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом №1226ФЗ внесены изменения в Закон РФ "Об образовании", которые закрепляют новый подход к норма6 тивам бюджетного финансирования в образовании. "Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе фе6 деральных нормативов финансирования государственных образователь6 ных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ, и муниципальных образовательных учреждений — на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы опреде6 ляются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе" (ст. 41 п.2 Закона № 1226ФЗ от 22.08.04). В связи с передачей на уровень субъекта федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, ос6 новного общего, среднего (полного) общего образования, а также до6 полнительного образования в образовательных учреждениях посред6 ством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработ6 ки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются. Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, уста6 новленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, "не6 обходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеоб6 разовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расхо6 дов, осуществляемых из местных бюджетов" (ст. 29 п.6(1) Закона № 1226 ФЗ от 22.08.04). Органами местного самоуправления могут быть установлены норма6 тивы финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюд6 жетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, ме6 стный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки "реализации ос6 новных общеобразовательных программ". Новое законодательство (Фе6 деральные законы № 1226ФЗ, 1316ФЗ, 956ФЗ), связанное с разграничени6 ем бюджетных полномочий, относит определение нормативов финан6 сирования в образовании на уровень субъекта федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах. В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый уча6 щийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета

Финансирование школьного образования в Российской Федерации того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий получит об6 разовательную услугу стандартного качества и объема. При этом долж6 ны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые вы6 ражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.). Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на по6 душевой основе не требует внесения изменений в существующее феде6 ральное законодательство. И Закон "Об образовании", и вводимое законо6 дательство по разграничению бюджетных полномочий и бюджетное за6 конодательство дают возможность реализовать нормативный принцип. Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных обра6 зовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностя6 ми в бюджетных средствах, достаточных для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсо6 лютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалите6 там на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства. Расчет образовательных субвенций по ряду субъектов федерации на 2004 г. показал, что до тех пор, пока регионы подушевые нормативы фи6 нансирования будут подменять средними расходами по муниципалите6 ту, существует вполне объективная опасность уменьшения финансиро6 вания образовательных учреждений. В отсутствие финансовых нормативов в областях субвенции рассчи6 тывались по правилам межбюджетных перечислений, т. е. как среднее значение бюджетных расходов на образование по муниципалитетам, умноженное на число учащихся. Порядок расчета образовательной суб6 венции, в региональных законах, как правило, отсутствует, так как он ничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбю6 джетных перечислений2. При формировании межбюджетных отношений (образовательные субвенции регулируются в первую очередь законодательством о меж6 бюджетных отношениях), объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансиро6 вания вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся.

2 Именно поэтому практически нет отдельных законов об образовательных субвенциях, они включены в региональные законы "О межбюджетных отношениях". В ряде регионов, в Законе о бюджете на 2004 г. име6 ется статья, утверждающая общую сумму образовательной субвенции, с разбивкой по муниципалитетам, содержащейся в приложении к Закону.

Методические рекомендации Именно поэтому оптимальным представляется вариант, при кото6 ром уже при расчете образовательной субвенции на региональном уровне используется норматив бюджетного финансирования как га6 рантированной финансовой нормы выполнения образовательных стандартов. Введением норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распре6 делении финансовых средств. В то же время повышения эффективнос6 ти их использования можно достичь только при сочетании этих усло6 вий с расширением самостоятельности в распоряжении средствами са6 мого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нор6 мативное финансирование имеет хорошие перспективы как форма по6 вышения эффективности государственных бюджетных услуг. Одно из направлений правительственной программы реструктури6 зации бюджетного сектора предполагает участие организаций различ6 ных организационно6правовых форм в предоставлении государствен6 ных (муниципальных) услуг нацеливает на формирование нового на6 бора бюджетных инструментов, основными из которых являются нор6 мативно6подушевое финансирование и государственный (муници6 пальный) социальный заказ. "Нормативно6подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным кате6 гориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в адми6 нистративном порядке, в том числе в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государ6 ственных (муниципальных) услуг"3. Еще одно возможное направление применения нормативов связано с концепцией "бюджетирования, ориентированного на результат". Пе6 ревод финансирования основных расходов на нормативную основу со6 здает базу для выделения остальных средств на основе "программно6це6 левого принципа", связанного с достижением конкретных результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание сти6 мулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного фи6 нансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов, и т.д. Без введения стандартизированных расходов, так называемого "нулево6 го бюджета", который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом долж6 на возрасти роль самого образовательного учреждения, его админист6 рации в эффективном расходовании ресурсов для достижения макси6 мального результата. 3

"Принципы реструктуризации бюджетного сектора РФ в 200362004гг. и на период до 2006 г.", документ, разработанный Министерством финансов Российской Федерации.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ПЛАНИРОВАНИЮ БЮДЖЕТO НЫХ СРЕДСТВ НА ОБРАЗОВАНИЕ И РАСПРЕДЕЛЕНИЮ ИХ НА ПОДУШЕВОЙ ОСНОВЕ Методические подходы состоят из двух взаимосвязанных частей, кото6 рые позволяют сформулировать: • порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удоро6 жания; • порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и рас6 пределение их на подушевой основе. Такой подход учитывает вводимые законодательством разграниче6 ния бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий. Методика планирования финансовых средств при определении норматива бюджетного финансирования на одного учащегося базиру6 ется на учете следующих положений: • планирование осуществляется на основе определения стоимости стандартной бюджетной услуги на учащегося; • учитывается специфика контингента обучаемых (наличие кор6 рекционных классов, обучение на дому, типы образовательных программ и др.); • в нормативе осуществляется учет законодательно определенных натуральных норм (наполняемость классов, санитарные нормы и др.); • для определения стоимости стандартной образовательной услу6 ги используются нормы федерального законодательства, обяза6 тельные для исполнения и влияющие на стоимость образователь6 ной услуги; • учет различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и ви6 дам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания; • учет сложившихся региональных особенностей (на основе реко6 мендуемых федеральным законодательством норм по введению дополнительных ставок) осуществляется путем введения допол6 нительных коэффициентов. Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе решают следующие задачи: • определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижес6 тоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалите6 та с использованием подушевых нормативов;

Методические рекомендации • выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на ос6 нове сметы, составленной образовательным учреждением; • усиление экономической самостоятельности и автономии ОУ. При этом нормативно6подушевой принцип может быть применен на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджето6 получателя: региональном, муниципальном, уровне образовательного учреждения. На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процес6 са, расчет которых должен осуществляться с применением подушевых нормативов. На муниципальном уровне при формировании бюджетов образова6 тельных учреждений должны использоваться нормативы (областные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюд6 жеты образовательных учреждений на тех же принципах. При формировании бюджетов образовательных учреждений с при6 менением подушевых нормативов могут применяться только два пока6 зателя4: • величина норматива на одного обучающегося по типу програм6 мы и ступени обучения; • число обучающихся по этим программам. Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной систе6 мы до другого, вплоть до образовательного учреждения, осуществляет6 ся исключительно по этим двум показателям. Использование статей бюджетной классификации на этапе формирования бюджетов не реко6 мендуется. Выделение средств образовательному учреждению также осуществляется "единой суммой", без разбивки по статьям5. В том случае, если этот принцип нарушается и муниципалитеты или образовательные учреждения получают бюджетные средства не еди6 ной цифрой, а с делением на статьи бюджетной классификации, де6 формируется сама цель нормативного подушевого финансирования — финансирование по учащимся, получателям образовательной услуги, рост самостоятельности образовательных учреждений в принятии ре6 шений. Только после выделения (одной цифрой) бюджета происходит формирование сметы расходов образовательного учреждения. При этом руководитель сам определяет направления использования полу6 ченных ресурсов и формирует смету по статьям бюджетной классифи6 кации в соответствии с поставленными целями и задачами данного об6 разовательного учреждения. 4 5

Расходы на содержание зданий учитываются дополнительно.

Описанный механизм не противоречит законодательству, так как исполнение бюджета осуществля6 ется по утвержденной смете. В то же время для его реализации необходимо понимание областными и районными финансовыми органами важности именно такого способа исполнения бюджета.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации Смета утверждается в установленном законом порядке и является и исполняется в порядке, также регламентируемом законодательством. Такой механизм, с одной стороны позволяет формировать бюджет на подушевой нормативной основе, с другой — расширяет права руко6 водителя образовательного учреждения, соответствует нормам Бюд6 жетного кодекса, а также не входит в противоречие с принципами каз6 начейского исполнения бюджета. При таком порядке достигается наиболее эффективное использова6 ние бюджетных средств. Руководители и муниципального уровня и уровня образовательного учреждения сами производят реструктуриза6 цию в рамках выделенных им финансовых средств, так как "сэконом6 ленные средства" остаются в их распоряжении и идут на нужды образо6 вания, а не изымаются в бюджет. Кроме того, соблюдается принцип равенства доступа и прозрачно6 сти, так как и при формировании бюджета, и при выделении финансо6 вых ресурсов используется величина подушевого норматива и числа учащихся. Никакие сетевые показатели в расчете не присутствуют (на6 пример, число классов6комплектов или число ставок), что позволяет сокращать эти параметры, которые перестают быть "фондообразую6 щими". Предлагаемый формализованный подход к определению объемов бюджета (сметы) школы дает возможность применить ту же методику и при определении объемов бюджета для межбюджетных перечисле6 ний при реализации норм, вводимых новым законодательством, за счет образовательных субвенций. Такой подход к определению бюдже6 та "снизу вверх", от потребности учащихся особенностей их программ обучения, в отличие от традиционного подхода " сверху вниз" только от финансовых возможностей бюджета позволяет защитить интересы образовательных учреждений, объективно находящихся в менее вы6 годных условиях (меньшая наполняемость, большое число детей с от6 клонениями, требующих дополнительных финансовых ресурсов). Это реальный способ ввести в практику работы финансовых региональ6 ных органов, осуществляющих расчеты межбюджетных перечисле6 ний, более детальный учет существующей потребности различных ка6 тегорий учащихся. Осуществляя на региональном уровне формализованный расчет норматива бюджетной обеспеченности и доведя финансовые ресурсы до муниципалитетов, областная администрация имеет реальный меха6 низм стимулирования муниципалитетов по законодательному закреп6 лению уже на муниципальном уровне порядка финансирования ОУ на нормативной основе. Расчет показателей подушевого бюджетного финансирования, спо6 соб и порядок этого расчета являются необходимым, но недостаточ6

Методические рекомендации ным условием реализации подушевого принципа в образовании. Введение во многих регионах казначейства, как регионального, так и особенно федерального, болезненно сказывается на возможности ре6 ализации автономии образовательных учреждений. Требования едино6 го расчетного счета, а также ужесточенный детальный контроль за ис6 пользованием бюджетных средств, по мнению многих, является сущес6 твенным препятствием на пути роста эффективности, прозрачности и управляемости ОУ. В то же время по существующему законодательству органы феде6 рального казначейства осуществляют лишь кассовое обслуживание ис6 полнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на основе за6 ключенных "соглашений о кассовом обслуживании исполнения бюд6 жета с органом исполнительной власти субъекта РФ либо органом ме6 стного самоуправления"6. Поэтому формально органы казначейства не могут определять бюджетную политику, проводимую регионом, а лишь обслуживают бюджетные счета в рамках, определенных соглашением с администрацией (см. Приложение 4). Применение формализованной процедуры определения бюджетов образовательных учреждений на нормативной основе является первым шагом к согласованности интересов отрасли, финансовых департамен6 тов и органов казначейства. В целом предлагаемая методика является одним из этапов реали6 зации плана по переходу на подушевое бюджетное финансирование, которое учитывает как установки проекта, так и изменение законо6 дательной базы федерального, регионального и муниципального уровней. 3. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАСЧЕТУ НОРМАТИO ВОВ ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В ОБЩЕМ ОБРАЗОВАO НИИ Расчет показателей подушевого бюджетного финансирования (Мето6 дика) является одним из этапов реализации нормативного подушевого финансирования. Ее применение создает возможность объективного и прозрачного способа распределения финансовых ресурсов по образо6 вательным учреждениям. При формализованном способе (по формуле) распределения бюджетных средств, образовательные учреждения ста6 вятся в равные условия, их финансовое благополучие зависит, прежде всего, от числа обучающихся. В Методике осуществляется расчет нор6 мативов расходов на реализацию государственного стандарта общего 6

Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территори6 альными органами федерального казначейства, утвержденные приказом Минфина РФ от 19.04.00, № 46н (с изменениями от 31 июля 2001 г.).

Финансирование школьного образования в Российской Федерации образования — подушевого норматива в образовании. Методика содержит: Модель расчета показателей подушевого бюджетного финансирова6 ния общеобразовательных учреждений в разрезе ступеней образования — (i) начальная, (ii) основная, (iii) старшая школа с учетом различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам об6 разовательных программ, по типам и видам образовательных учрежде6 ний осуществляется при помощи коэффициентов удорожания (попра6 вочных коэффициентов). Перечень и значения поправочных коэффициентов, которые дают возможность формализовать факторы, которые для данной террито6 рии (образовательного учреждения) являются существенными и объ6 ективно влияют на стоимость обучения. Применение коэффициентов позволит не допустить снижения финансирования при переходе на нормативы при формировании бюджетов разных уровней. 3.1. НормативноOправовая база Методических рекомендаций Разработка Методических рекомендаций осуществлялась в соответ6 ствии с нормами федерального законодательства, а также с учетом норм регионального законодательства, касающегося расчета показате6 лей нормативного бюджетного финансирования, т. е. в соответствии • с Законом Российской Федерации "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 8.08.04, № 1226ФЗ "О внесении измене6 ний в законодательные акты РФ и признании утратившим силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием феде6 ральных законов "О внесении изменений и дополнений в Феде6 ральный закон", Об общих принципах организации законода6 тельных (представительных) и исполнительных органов госу6 дарственной власти субъектов Российской Федерации" и "Общих принципах организации местного самоуправления в РФ"; • с Бюджетным кодексом Российской Федерации (в редакции Фе6 дерального закона от 23.12.03, № 1866ФЗ); • с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законо6 дательных (представительных) и исполнительных органов госу6 дарственной власти субъектов Российской Федерации" (от 04.07. 03, № 95); • с Федеральным законом "Об общих принципах организации ме6 стного самоуправления в Российской Федерации" (от 06.10.03, №131);

Методические рекомендации • c Постановлением Правительства Российской Федерации "Об ут6 верждении типового положения об общеобразовательном уч6 реждении" (от 19.03.01, №196); • с Положениями Базисного учебного плана образовательных уч6 реждений Российской Федерации, утвержденного приказом Ми6 нистерства общего и профессионального образования РФ (от 09.02.98, № 322); • с Постановлением губернатора Самарской области "О системе финансирования образовательных учреждений области" (от 11.12.97, № 367); • с Правилами нормативного бюджетного финансирования обра6 зовательных учреждений в Чувашской Республике в 2004 г., пра6 вилами применения поправочных коэффициентов к нормативу бюджетного финансирования общеобразовательных учрежде6 ний в 2004 г., утвержденных Постановлением Кабинета минист6 ров Чувашской Республики (от 25.12.03, №337); • с "Методическими рекомендациями по предоставлению субвен6 ций местным бюджетам на финансирование образовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования", подготовленными Министерством образо6 вания и Министерством финансов Российской Федерации (от 18.09.03, № 2065162839/20601). 3.2. Порядок расчета норматива расходов на реализацию госуO дарственного стандарта общего образования (основных обраO зовательных программ)7 1. В расходы на реализацию государственного стандарта общего обра6 зования, в соответствии с законодательством, включаются текущие рас6 ходы на оплату труда (тарифная и надтарифная части заработной пла6 ты педагогического, административного, учебно6вспомогательного и обслуживающего персонала муниципальных общеобразовательных уч6 реждений, начисления на заработную плату), а также расходы на час6 тичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом: расходы на приобретение наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канце6 лярских товаров, хозяйственные расходы (кроме коммунальных расхо6 дов вообще) муниципальных общеобразовательных учреждений. 2. Норматив расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного учащегося определяется на ос6 нове: 7 В соответствии с законодательством расчет данного норматива осуществляется субъектом РФ. Кроме этого, может существовать норматив содержания зданий, расчет которого должен производиться на местном уровне.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации • стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги; • нормативного соотношения педагогических ставок и ставок ад6 министративно6управленческого и вспомогательного персона6 ла; • нормативного соотношения тарифного фонда и фонда надбавок и доплат; • расходов на обеспечение учебного процесса (расходы на приоб6 ретение наглядных пособий, технических средств обучения, рас6 ходных материалов, канцелярских товаров, хозяйственные рас6 ходы); • коэффициентов удорожания педагогической услуги; • норм регионального законодательства (дополнительно к феде6 ральным нормам). 3. Расчет стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги осуществляется на учащегося, обучающегося по обычным (стандарт6 ным) программам, по ступеням обучения8, а также коэффициентов удо6 рожания в соответствии с законодательно установленными нормами. 4. Стандартная (базовая) стоимость педагогической услуги в школе рассчитывается на учащегося по ступеням, исходя из следующих пока6 зателей: • количество детей в классе — 25 человек; • число часов по обязательной программе при 66дневной рабочей неделе (рассчитывается для каждой ступени); • уровень ставки по единой тарифной сетке (ЕТС) в соответствии со средневзвешенным разрядом педагогических работников по дан6 ному муниципалитету (с учетом повышения ставок оплаты труда в сельской местности)9. 5. Доля расходов на оплату труда административно6управленческого и вспомогательного персонала устанавливается законодательными ак6 тами регионального уровня от общего фонда оплаты труда (ФОТ) уч6 реждения10. 6. Надтарифный фонд заработной платы (фонд надбавок и доплат) составляет 25% фонда оплаты труда по каждому образовательному уч6 реждению. 7. Нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося для каждого го6

8 16я ступень обучения: 164 классы, начальная школа; 26я ступень обучения: 569 классы, средняя школа; 36я ступень обучения: 10612 классы, старшая школа. 9 Данная норма действует, пока существует федеральная ЕТС. При введении отраслевых систем оплаты тру6 да расчет должен осуществляться на основе региональных систем полаты труда и учитывать ставки по среднему разряду, установленные региональным законодательством. 10

В данных рекомендациях она взята на уровне 25% от общего фонда оплаты труда.

Методические рекомендации родского и районного муниципального образования исчисляются по формуле:

где: 3

— расходы по заработной плате в i6том муниципальном обра6 зовании на реализацию государственного стандарта общего образова6 ния в расчете на одного обучающегося по видам классов (s) и по ступе6 ням обучения (n); P — расходы на обеспечение учебного процесса в расчете на одного обучающегося; 3

определяется по формуле:

где: а — число часов по базисному учебному плану (БУП); 18,7 — средневзвешенное число часов на ставку; b — ставка зарплаты, соответствующая средневзвешенному разряду по ЕТС по i6тому муниципалитету; 1,262 — коэффициент отчислений по единому социальному налогу; 1,0211 — коэффициент увеличения фонда оплаты труда, связанного с по6 вышением стажа, квалификационной категории и т.п.; 1,33 — коэффициент, фонд оплаты труда на величину доплат и надбавок; 12 — количество месяцев в году; m — численность "условных учащихся"12 в классе по i6тому муниципали6 тету; 1,33 — коэффициент увеличения фонда оплаты труда на администра6 тивно6управленческий аппарат; w — коэффициенты удорожания по ступеням обучения, представлен6 ные в таблице №1 Приложения 1; c — коэффициенты удорожания по видам классов (программ), пред6 ставленные в табл. №3 Приложения 1; R — региональный коэффициент удорожания, отражающий введенные регионами дополнительные ставки и региональные надбавки/доплаты. 11

Данное значение коэффициента, получено эмпирическим путем на основе анализа фактических расхо6 дов по ряду регионов. Для регионов рекомендуется при расчете нормативов уточнять эти значения с уче6 том их собственных особенностей.

Пояснение приводится в п.3.5.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации 8. Расходы на обеспечение учебного процесса Ручебн определяются на каждого учащегося по всем ступеням и видам общеобразовательных учреждений исходя из экономических нормативов, в процентном от6 ношении к общему размеру норматива расходов13, в соответствии со сложившимися расходами при ежегодном постепенном увеличении доли учебных расходов. 9. При определении абсолютных значений коэффициентов исполь6 зовались как нормы федерального законодательства, так и значения ко6 эффициентов, полученных расчетным путем и используемых в пилот6 ных регионах. При этом в коэффициентах рекомендуется учитывать следующие особенности: • различия в месторасположении (городские и сельские районы); • различия в размере школы; • реализация специальных программ обучения; • предоставление индивидуального обучения детям с ограничен6 ными возможностями здоровья; • проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам. Коэффициенты удорожания педагогической услуги учитывают: • разную стоимость услуги на ступени обучения (разная стои6 мость обучения по ступеням связана с неодинаковым количес6 твом часов в Базисном учебном плане (табл. № 1 Приложения 1); • обучение по программам дополнительного образования (груп6 пы продленного дня и кружковая работа), деление классов на группы при изучении отдельных предметов (табл. №2 Приложе6 ния 1); • повышенную стоимость образовательной услуги для учащихся специализированных классов (классы коррекции, гимназичес6 кие, лицейские) (табл. № 3 Приложения 1). Значения коэффициентов, рассчитанных на основе действующих норм федерального законодательства, приведены в Приложении 1. Они едины для всех субъектов РФ, так как основываются на общефедераль6 ных обязательных нормах. Региональные особенности должны отра6 жаться в региональных коэффициентах, которые определяются каж6 дым регионом самостоятельно. В Приложении 2 приведены значения коэффициентов, применяемые в пилотных регионах. 10. Имеющиеся в регионах особенности, связанные с введением до6

В соответствии с “Методическими рекомендациями по предоставлению субвенций местным бюджетам на финансирование образовательных учреждений в части реализации ими государственного стандар6 та общего образования” Министерства образования и Министерства финансов № 2065162839/20601 от 18.09.03.

Методические рекомендации полнительных ставок, рекомендованных федеральным законодатель6 ством (социальных педагогов, психологов и др.) учитываются введени6 ем в расчетную формулу региональных коэффициентов удорожания, дополнительных к коэффициентам, учитывающим обязательные феде6 ральные нормы ( п.9) для недопущения снижения финансирования об6 разовательных учреждений и ухудшения условий предоставления обра6 зовательной услуги. 11. В сельских образовательных учреждениях применяется 25% над6 бавка к заработной плате. Соотношение ФОТ педагогического и проче6 го персонала для малокомплектных сельских школ устанавливается ре6 гиональными законодательными актами. 3.3. Пример расчета норматива по различным образовательO ным программам и ступеням обучения (для плановоOэкономиO ческих служб субъекта федерации и местных администраO ций)14 Для расчета бюджета образовательного учреждения используется тот же алгоритм. Различие заключается только в том, что при расчетах на уровне субъекта или муниципальном уровне используется средний раз6 ряд по муниципалитету, а на школьном уровне — средний разряд по данной школе. Пример расчета для городских школ

14 Представлен пример расчета базового (минимального) норматива. Для расчета норматива в регионах, необходимо добавить в формулу региональные коэффициенты, учитывающие сложившуюся в регионе практику введения дополнительных (к обязательным) ставок, а также коэффициенты к заработной плате при наличии региональных надбавок и доплат.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Пример расчета для сельских школ

3.4. Порядок расчета объема субвенций 1. Размер субвенции каждому муниципальному бюджету на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных об6 щеобразовательных учреждениях (далее — субвенции) рассчитывается исходя из стоимости образовательной услуги в разрезе ступеней обра6 зования (начальная, основная, старшая школа) и с учетом коэффициен6 тов удорожания при обучении в гимназических (лицейских) и коррек6 ционных классах (классах компенсирующего обучения). 2. При расчете субвенций муниципальному образованию использу6 ется прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднего6 довая численность учащихся соответственно в обычных, гимназичес6

Методические рекомендации ких (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреж6 дениях на территории i6того муниципального образования по ступе6 ням обучения: начальная, основная, старшая школа. 3. Расчет осуществляется по следующей формуле:

где Si — объем субвенции для i6того муниципального образования на ре6 ализацию государственного стандарта общего образования в муници6 пальных общеобразовательных учреждениях; R io , R ig , R ik , — нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося соот6 ветственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях; H io , H ig , H ik — прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность учащихся соответственно в обычных, гим6 назических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях на территории i6того муниципального образования; n — ступени образования: 1 — начальная, 2 — основная, 3 — старшая школа. 3.5. Методы обязательной адаптации при переходе к формироO ванию бюджетов на нормативной основе15 В целях недопущения резких отклонений размеров субвенций, рассчи6 танных на нормативной основе, от сложившейся базы расходов по об6 щеобразовательным учреждениям применяется корректировка норма6 тивных расходов по следующим параметрам. 1. Расчет субвенций осуществляется не на фактическую численность учащихся, а на численность "условного учащегося" или приведенный контингент. Понятие "условный учащийся" позволяет произвести учет малой наполняемости классов в некоторых муниципалитетах. Для не6 допущения снижения финансирования в муниципалитетах, имеющих фактическую наполняемость классов ниже нормативной, и для обеспе6 чения конституционных гарантий в предоставлении равного объема образовательной услуги. Возможен вариант, когда нормативы затрат 15 Порядок применяется в "переходный период", 162 года. Порядок, а также срок, в течение которого он бу6 дет действовать, фиксируется в законодательном акте субъекта федерации.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации рассчитываются, исходя из средней фактической наполняемости клас6 сов по данному муниципальному образованию в соответствии с прове6 денным комплектованием на начало учебного года, однако применение единых нормативов и учет особенностей наполняемости через "число условных учащихся" предпочтительнее. "Условный учащийся" позволяет учитывать не только фактическое число учащихся в муниципалитете, но и муниципальные особенности, в первую очередь наполняемость классов меньше, чем нормативная. В связи с возможной различной наполняемостью по ступеням обучения в рамках одного муниципалитета расчет числа "условных учащихся" необходимо производить по каждой ступени обучения. Расчет числа "условных учащихся" осуществляется по формуле:

Например, если в муниципалитете А средняя наполняемость не 25 че6 ловек, а 12, то "условное число детей" по этому муниципалитету, на кото6 рое можно осуществлять планирование бюджетных средств, будет опре6 деляться с коэффициентом =25/12 , т. е. выше фактического в 2 раза16. В этом случае число учащихся с разными потребностями надо "взвеши6 вать" на учащегося стандартной потребности и стандартной стоимости. При этом величина норматива не изменится, она не должна зависеть от числа детей в классе, а только от стоимости программы на учащегося при стандартных условиях (стандарт часов и стандарт наполняемости). 2. Осуществляется выравнивание (сглаживание) рассчитанных объ6 емов по каждому муниципальному образованию в пределах допусти6 мых отклонений от расходов, определенных традиционным путем (ба6 зы расходов или фактических расходов предыдущего года). Процесс "сглаживания" объема субвенций предполагает: • сравнение расчетного ФОТ с проектным ФОТ по всем муниципа6 литетам; • выявление отклонений, анализ причин; • разработка порядка учета фактической наполняемости по сель6 ским муниципалитетам с малой наполняемостью; • определение диапазона отклонений расчетного ФОТ от проект6 ного для "мягкого" перехода от финансирования сети к финанси6 рованию образовательной услуги.

Планирование финансовых средств на "условного потребителя" очень распространенный прием во многих странах. "Условные учащиеся" вместо фактических используются в Англии и отдельных штатах США для определения объема средств при выравнивании бюджетной обеспеченности. Например, число детей с девиантным поведением, нуждающихся в дополнительных средствах, учитывается при расчетах с повышающим коэффициентом 1,5 или 2. При этом нормативные подушевые расходы едины для всех.

Методические рекомендации Выравнивание, "сглаживание" объемов субвенций по каждому муни6 ципальному образованию может осуществляться определением вели6 чины отклонения по каждому муниципалитету и поиску диапазона до6 пустимых отклонений (например, в диапазоне не более и не менее 10% от бюджетов, рассчитанных традиционным путем) путем взвешивания величин процентных отклонений расходов на число учащихся. Последовательность действий для определения диапазона отклоне6 ний для "мягкого" перехода к расчету бюджета может быть следующей: • определение средневзвешенных (по числу детей) пороговых зна6 чений процентных отклонений расчетного ФОТ от проектного; • определение средневзвешенных (по числу детей) пороговых зна6 чений процентных отклонений расчетного ФОТ от проектного; • увеличение (уменьшение) расчетного объема ФОТ, выходящего за рамки пороговых значений; • определение скорректированных объемов расчетных ФОТ; • осуществление выравнивания (сглаживания) расчетных объемов субвенций по каждому муниципалитету. Выравнивание может реализовываться любым другим путем. Суть в том, чтобы не допускать резких изменений объемов выделяемых бюд6 жетных средств муниципалитетам. При этом основания, на которых идет "корректировка" объемов, рассчитанных на основе норматива, должны быть понятными, а порядок "корректировки" должен быть про6 писан в Методике и утвержден. 3.6. Особенности применения Методики расчета норматива фиO нансирования по уровням бюджетной системы Предполагается, что регионы — участники проекта должны отработать механизмы доведения бюджетных средств, определенных на норматив6 ной основе, до каждого образовательного учреждения. На это будет на6 правлена реализация региональных (муниципальных) Рабочих планов введения (см. Приложение 3). 3.6.1. Уровень муниципалитета Преимущества, которые дает предлагаемая Методика муниципалите6 там, состоят в следующем. Для уровня муниципалитета небезразлично, какой алгоритм будет применен при расчете нормативов. Для муници6 пального уровня важным является то, насколько точно особенность контингентов и сети данного муниципалитета будет учтена и при рас6 чете норматива, и при определении образовательной субвенции. В регионах, в которых стали реализовывать Федеральный закон № 123 и вводить образовательные субвенции, субвенции рассчитывались, как правило, по правилам межбюджетных перечислений как средние значения бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги

Финансирование школьного образования в Российской Федерации по муниципалитету, умноженное на среднее число потребителей. При таком "усредненном" расчете существует вполне объективная опас6 ность уменьшения финансирования образовательных учреждений, и в ряде областей это произошло по нескольким причинам. Предлагаемая Методика лишена этих недостатков, так как расчет норматива осуществляется детально, а не в среднем, на одного учащего6 ся по ступеням обучения и по программам (обычные, углубленные и коррекционные). Для того чтобы не проигрывали муниципалитеты с низкой (по объ6 ективным причинам) наполняемостью классов, в Методике вводится понятие "условного учащегося". 3.6.2. Уровень образовательного учреждения Предлагаемая Методика дает существенные преимущества и для уровня образовательных учреждений. Преимущества могут быть сгруппирова6 ны по следующим направлениям. Финансовая политика Формализованный алгоритм расчета норматива бюджетного финанси6 рования, основанный на выполнении стандартной образовательной программы и использующий коэффициенты удорожания по различ6 ным программам, дает возможность директору определять объем своих финансовых ресурсов на долговременной основе, исходя из планируе6 мого контингента детей. Определение бюджета школы на основе двух параметров: числа детей и норматива бюджетных расходов на одного ребенка — дает возможность директору самостоятельно формировать смету и определять направления расходования средств. Даже при усло6 вии казначейского исполнения бюджета директор самостоятелен в оп6 ределении направлений расходования выделяемых ему средств. Реко6 мендации директору школы по исполнению бюджета ОУ в условиях казначейства см. в Приложении 4. Кадровая политика При известной величине объема финансирования директор самостоя6 телен в формировании штатного расписания в рамках выделяемых ему бюджетных средств. При этом долговременный характер планирова6 ния на нормативной основе обеспечивает возможность для директора проведения кадровой политики на перспективу. Академическая политика Существует и определенная академическая свобода, обеспеченная нор6 мативным подходом к выделению бюджетных средств. Так как финан6 сирование осуществляется в рамках стандартной образовательной ус6

Методические рекомендации луги, с применением удорожающих коэффициентов, за дополнительно оказываемые услуги, то школы с углубленным изучением предметов, на6 пример, при получении определенного статуса будут профинансирова6 ны в повышенном размере. Причем этот повышенный размер финан6 сирования не зависит от "личных взаимоотношений", а прозрачен и оп6 ределен величиной коэффициентов, утвержденных при формирова6 нии бюджета. Политика в области материально&технических ресурсов При формализованном способе формирования бюджета образователь6 ного учреждения "правила игры" вырабатываются на несколько лет, и у образовательного учреждения появляется представление о величине своего бюджета на некоторую перспективу. При этом можно осуществ6 лять политику формирования и обновления материально6технической базы своего учреждения. Это, несомненно, будет способствовать и раз6 витию стратегического планирования на уровне образовательного уч6 реждения. 4. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ И ПРИМЕРНЫЙ ПОРЯДОК ПЕРЕХОДА К ФОРМИРОВАНИЮ БЮДЖЕТОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕO НИЙ НА НОРМАТИВНОЙ ОСНОВЕ 4.1. Основные этапы Для разработки региональной и муниципальной программ перехода на нормативное бюджетное финансирование необходимо предусмотреть несколько этапов, реализация которых позволит осуществить переход в полном объеме и без нежелательных последствий. 1. Подготовительный этап. • Открытие лицевых счетов каждым образовательным учреждением. • Издание нормативно6правового акта региона о переходе на нор6 мативное финансирование. • Создание Координационного совета по организации перехода на нормативное финансирование в рамках региона и бюджет6 ных комиссий на территориях. • Финансово6экономический анализ положения образовательных учреждений, подготовка информационно6статистической базы. • Подготовка учебно6методических материалов для проведения обучения административно6управленческого и планово6финан6 сового персонала. • Проработка возможных моделей нормативного финансирова6 ния, выбор модели для региона.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации • Анализ и оценка социально6экономических рисков и послед6 ствий перехода на нормативное бюджетное финансирование в регионе. • Создание Советов школы, контролирующих расходование средств. 2. Подготовка региональной нормативно6правовой и методической базы внедрения нормативного финансирования. Разработка и принятие нормативно6правовых актов, содержащих порядок организации нормативного финансирования на территории субъекта, методику расчета и величины нормативов субвенций, предва6 рительно выполнив: • адаптацию существующих методик расчета нормативов; • расчет нормативов субвенций, поправочных коэффициентов; • утверждение методики расчета и порядка утверждения местных нормативов; • утверждение учебно6методических материалов для обучения персонала; • организацию обучающих семинаров и консультаций; • разработку и утверждение системы индикаторов и порядка про6 ведения мониторинга хода внедрения муниципалитетом норма6 тивного финансирования. 3. Подготовка муниципальной нормативно6правовой и методичес6 кой базы внедрения нормативного финансирования17. • Разработка и принятие нормативно6правовых актов, содержащих: • порядок расчета и величины местных нормативов; • порядок нормативного финансирования образовательных уч6 реждений на территории муниципалитета, обучения персонала; • Порядок формирования и утверждения бюджета образователь6 ных учреждений на нормативной основе. • Разработка и утверждение документов, определяющих механизм реализации финансовой самостоятельности ОУ при повышении общественной подотчетности. • Разработка и утверждение системы индикаторов и порядка про6 ведения мониторинга хода внедрения образовательным учреж6 дением нормативного финансирования. 4. Организация и проведение PR компании в средствах массовой ин6 формации по разъяснению основных положений перехода на норма6 тивное бюджетное финансирование образовательных учреждений в регионе (см. опыт Самарской области).

Осуществляется при активном участии Школьных советов образовательных учреждений, а также сове6 тов на муниципальном уровне, участвующих в выработке решений, влияющих на деятельность муници6 пальных образовательных учреждений.

Методические рекомендации 5. Организация нормативного финансирования. • Выделение регионами субвенций муниципалитетам на основе утвержденных нормативов. • Финансирование муниципалитетами образовательных учрежде6 ний на основе местных нормативов. • Проведение мониторинга хода внедрения нормативного финан6 сирования. • Организация семинаров, консультаций по обучению персонала на уровне региона и муниципалитетов. 6 Заключительный этап. • Оценка и анализ результатов перехода на нормативное бюджет6 ное финансирование. • Принятие решений об уточнении и корректировке по итогам анализа нормативно6правовой и методической базы, учебно6ме6 тодических материалов. 4.2. Порядок перехода к формированию бюджетов на нормаO тивной основе (по уровням) 4.2.1. Уровень субъекта федерации 1. Расчет финансового норматива на подушевой основе. Определение порядка расчета норматива в объеме, необходимом для реализации ос6 новных общеобразовательных программ в части финансирования рас6 ходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расход6 ные материалы и хозяйственные нужды 2. Принятие закона "О порядке расчета норматива для определения размера субвенций на исполнение муниципалитетом расходных обяза6 тельств субъекта по реализации прав граждан по основным общеобра6 зовательным программам…." (условное название)18. 3. Определение объемов образовательных субвенций для муници6 палитетов с применением норматива. Утверждение объемов образова6 тельных субвенций статьей Закона "О бюджете". Введение в Закон ста6 тьи, обязывающей глав местных администраций формировать бюдже6 ты образовательных учреждений на нормативной основе19. 18

В документе должны быть даны порядок и формула расчета величины норматива бюджетных расходов, необходимых для реализации полномочий субъекта. А также осуществлен учет коэффициентов удорожа6 ния нормативной бюджетной услуги, возникающих в связи с действующим федеральным и региональным законодательством. Условием законодательного закрепления данных коэффициентов может стать то, что их реализация не потребует от регионов дополнительного финансирования, так как они только фор6 мализуют действующие нормы федерального законодательства, переводя эти нормы на подушевую осно6 ву.

Возможно применение формулировки "С целью обеспечения целевого характера использования средств образовательных субвенций обязать глав муниципальных администраций финансировать обра6 зовательные учреждения в части реализации основных образовательных программ, в соответствии с ут6 вержденным Порядком..."

Финансирование школьного образования в Российской Федерации 4. Доведение финансовых средств в соответствии с утвержденны6 ми объемами субвенций до муниципалитетов в соответствии с гра6 фиком. 4.2.2. Муниципальный уровень 1. Принятие муниципалитетами распоряжений глав администрации "О порядке формирования бюджетов образовательных учреждений на нормативной основе (с применением подушевого норматива)". 2. Расчет нормативов содержания зданий образовательных учрежде6 ний. Утверждение данного норматива20. 3. Доведение информации об объемах бюджетных расходов ОУ, рас6 считанных на нормативной основе, до руководителей ОУ. 4. Утверждение бюджетов образовательных учреждений. 5. Финансирование бюджетных расходов ОУ в соответствии с гра6 фиком. 4.2.3. Уровень образовательного учреждения 1. Руководители образовательных учреждений самостоятельно разра6 батывают бюджет ОУ, включая смету расходов на основе утвержденных подушевых нормативов и численности учащихся (справочно, см. При6 ложение 5). 2. Утверждение бюджетов Советами ОУ или учредителем. 3. Передача смет для исполнения в финансовые органы (казначей6 ство). 5. ОПЫТ ПО ФОРМИРОВАНИЮ И ИСПОЛНЕНИЮ БЮДЖЕТА ОБO РАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ С ПРИМЕНЕНИЕМ ПОДУШЕO ВОГО НОРМАТИВА БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ К началу практической реализации текущего проекта "Разработка и распространение механизмов подушевого бюджетного финансирова6 ния общеобразовательных учреждений в регионах Российской Федера6 ции" были разработаны модели подушевого бюджетного нормативного финансирования в пилотных регионах ПРСО. С учетом этих моделей, краткое описание которых приводится ниже, разрабатывались настоя6 щие Методические рекомендации. 5.1. Модель Самарской области В изданном в конце 1997 г. Постановлении губернатора Самарской обла6 сти "О системе финансирования образовательных учреждений области" 20

На сегодняшний день норматив содержания зданий наиболее сложно реализуем, ввиду большой диффе6 ренциации расходов по содержанию и коммунальным платежам. Для установления подобного норматива необходимо муниципалитетам проделать большую аналитическую и подготовительную работу.

Методические рекомендации (от 11.12.97, №367) содержались два основополагающих момента: • централизация в областном бюджете всех средств, необходимых для осуществления образовательного процесса и материального обеспечения обучающихся, воспитанников; • осуществление финансирования образовательных учреждений по нормативам, определенным на одного учащегося, воспитан6 ника. Областной бюджет взял на себя расходы образовательных учрежде6 ний по оплате труда всех работников образовательных учреждений. За муниципальными бюджетами осталось финансирование коммуналь6 ных платежей, капитального ремонта, а также местных муниципальных программ в сфере образования. Основой Самарской двухуровневой модели подушевого финансиро6 вания является институт совместного учредительства образовательных учреждений органами государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления. С 2002 г. финансирование за счет средств областного бюджета муниципальных образовательных учреж6 дений осуществляется на основании договоров о совместном учреди6 тельстве муниципальных образовательных учреждений, заключенных органами государственной власти Самарской области и органами мест6 ного самоуправления. Согласно договорам за государством закреплена ответственность за финансирование образовательного процесса. Нормативы утверждаются ежегодно Постановлением губернато6 ра. В настоящее время по большинству типов и видов учреждений су6 ществуют два норматива: для сельских ОУ и для городских (на первом этапе внедрения новой системы нормативы по всем территориям были индивидуальными, но затем, в течение двух лет, они были уни6 фицированы). В основу расчета норматива финансирования положены: • типовые штаты, утвержденные нормативными документами; • базисные учебные планы, рекомендованные приказами Минис6 терства образования Российской Федерации; • среднегодовой контингент учащихся (воспитанников); • нормативы материального обеспечения обучающихся, воспи6 танников (питание, обмундирование, стипендия, мягкий инвен6 тарь), определенные действующими нормативными и законода6 тельными актами; • фактический уровень прочих материальных затрат (кроме ком6 мунальных услуг) по финансовому отчету за базисный год. Единой системы корректирующих коэффициентов в регионе на сегодняшний день не существует. Расчет норматива ежегодно осуществляется "от бюджета".

Финансирование школьного образования в Российской Федерации 5.2. Модель Чувашской Республики В Законе Чувашской Республики от 26 июня 1998 г. № 16 "О республи6 канских нормативах бюджетного финансирования образовательных учреждений Чувашской Республики" дано определение республикан6 скому нормативу бюджетного финансирования — расчетная сумма ми6 нимально необходимых затрат на текущее содержание образователь6 ных учреждений Чувашской Республики (расходов, связанных с обра6 зовательным процессом, эксплуатацией зданий, сооружений и обору6 дования). Республиканские нормативы финансирования ежегодно ус6 танавливаются республиканским законом — законом Чувашской Рес6 публики о республиканском бюджете Чувашской Республики и не могут быть ниже федеральных нормативов. Республиканские и местные нор6 мативы финансирования должны учитывать специфику образователь6 ных учреждений и быть достаточными для покрытия средних для рес6 публики текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и оборудования. Привлечение вне6 бюджетных средств не влечет за собой снижение нормативов. Одновременно с нормативами бюджетного финансирования утвер6 ждаются перечень республиканских поправочных коэффициентов, а также Порядок применения поправочных коэффициентов к нормативу бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений (с 2004 г. — Правила), которые утверждаются ежегодно Постановлением Кабинета министров Чувашской Республики. В 2004 г. при расчете нор6 матива используются: • Перечень предельных поправочных коэффициентов, учитываю6 щих малокомплектность школ и особенности организации обра6 зовательного профиля в коррекционных школах, лицеях и гим6 назиях, на 2004 г., утвержденный Постановлением Кабинета Ми6 нистров Чувашской Республики от 25.12.03, №336. • Правила применения поправочных коэффициентов к нормативу бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений в 2004 г., утвержденные Постановлением Кабинета министров Чувашской Республики от 25.12.03, №337. На 2004 г. нормативы бюджетного финансирования разрабатыва6 лись Министерством финансов Чувашской Республики на основе фак6 тически сложившихся расходов на 1 учащегося в 2003 г. по каждой ста6 тье расходов с применением коэффициента повышения в 2004 г. При этом выделялись два компонента: 1) учебные расходы, в состав которых включаются затраты, необхо6 димые для обеспечения государственной программы и затраты соци6 ального характера; 2) эксплуатационные расходы, в состав которых включаются затра6 ты по эксплуатации и содержанию основных фондов образовательных учреждений.

Методические рекомендации В настоящее время нормативные расходы на региональном уров6 не определяются в части финансирования государственного стан6 дарта образования и включают в себя расходы на оплату труда с на6 числениями, учебные расходы, необходимые для обеспечения учеб6 ного процесса, и часть расходов социального характера. Такая струк6 тура регионального норматива предусмотрена на 2005 г. Расходы на содержания из структуры нормативы исключены, в том числе и на местном уровне. Поправочные коэффициенты (которые распространяются на учеб6 ные расходы) рассчитываются финансово6экономическим отделом Министерства образования Чувашской Республики. На основе респуб6 ликанских поправочных коэффициентов муниципальные образования Чувашской Республики вправе утверждать систему муниципальных по6 правочных коэффициентов к республиканскому нормативу бюджетно6 го финансирования (РНБФ), которые не могут быть ниже республикан6 ских. 5.3. Модель Ярославской области С учетом действующих нормативных документов были определены следующие показатели: • предельная норма наполняемости классов и групп продленного дня городских и приравненных к ним школ — 25 человек, для сельских школ — 15 человек; • расчетное количество педагогических ставок в расчете на один класс (группу продленного дня) для дневной общеобразователь6 ной школы — 2 ставки учителя (воспитателя), для вечерней (сменной) общеобразовательной школы — 1,5 ставки; • расчетное количество штатных ставок по административному, учебно6воспитательному и обслуживающему персоналу в расчете на один класс на основе региональных методик расчета нормати6 ва численности работников дневных и вечерних (сменных) об6 щеобразовательных школ; • средний разряд по группам работников на основании Единой тарифной сетки и собранных статистических и отчетных дан6 ных; • количество ставок, приходящихся на одного ученика по каждой группе персонала: путем деления нормативной численности по каждой группе персонала на число обучающихся в школе при на6 полняемости класса 25 человек в городских и приравненных к ним школ, 15 человек — сельских школ. Производился расчет средств на выплату заработной платы на одну ставку по каждой группе персонала: административному, педагогичес6 кому, учебно6вспомогательному и обслуживающему. За основу для рас6

Финансирование школьного образования в Российской Федерации чета заработной платы по каждой группе персонала был взят средний разряд по Единой тарифной сетке. Затем была сформирована структура фонда оплаты труда (ФОТ), т. е. определена тарифная (ТЧ) и надтарифная (НЧ) части фонда в процент6 ном отношении (ФОТ = ТЧ + НЧ) по каждой группе персонала. НЧ для общеобразовательных учреждений определен 25% ФОТ, для общеобра6 зовательных учреждений, в которых установлена 25%6я надбавка за ра6 боту в сельской местности — 15%. Исходной базой для расчета РНБФ были два основных показателя: • общий фонд оплаты труда в месяц в расчете на одну ставку по каждой группе персонала; • нормативное количество ставок, приходящихся на одного обуча6 ющегося по каждой группе персонала. На основании данных показателей был определен нормативный фонд оплаты труда в месяц, приходящийся на одного обучаемого. Нормативный фонд оплаты труда при расчете РНБФ считается по6 стоянной величиной, независимо от того, какой экономический нор6 матив будет установлен на ФОТ. Методика разработки РНБФ была ут6 верждена постановлением Администрации Ярославской области от 8.12.02. В расчет РНБФ общеобразовательных учреждений области на 2003 и 2004 гг. заложен экономический норматив на ФОТ 70% и фонд мате6 риального обеспечения 30%. РНБФ (100%) = ФОТ (70%) + ФМО (30%). Для учета особенностей общеобразовательных учреждений облас6 ти: сельские малокомплектные школы, школы с углубленным изучени6 ем предметов, гимназии, лицеи, начальные общеобразовательные шко6 лы 6 детские сады, вечерние (сменные) общеобразовательные школы при исправительно6трудовых учреждениях и воспитательно6трудовых колониях, коррекционное обучение — к РНБФ применяются попра6 вочные коэффициенты от 1,15 до 2,15. С 2005 г. в Ярославской области принято решение о применении по6 правочных коэффициентов по программам предпрофильной подго6 товки учащихся девятых классов городских и сельских школ (1,3 и 1,2 соответственно).

Методические рекомендации 6. СХЕМЫ ПОДУШЕВОГО БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К КАЗНАЧЕЙСТВУ 6.1. Взаимодействие ОУ с органами казначейства Мы уже отмечали, что органы казначейства осуществляют финансовое обслуживание бюджета, в том числе и бюджета образовательного уч6 реждения как получателя бюджетных средств. При переходе на норма6 тивное финансирование ОУ формирует бюджет ОУ и смету самостоя6 тельно. Затем смета утверждается учредителем (и/ или Советом школы) и передается в органы казначейства для ее исполнения (см. Схему 1). Финансирование образовательных учреждений в условиях кассового обслуживания производится распорядителем бюджетных средств и ор6 ганами казначейства в соответствии с реестрами на финансирование и в разрезе кодов бюджетной классификации (см. Приложение 5). Органы казначейства не только обязаны осуществлять все опера6 ции по лицевым счетам ОУ, но и обязаны консультировать по всем возникающим вопросам, а также доводить до руководителей ОУ ин6 формацию о новых нормативных документах в сфере казначейского исполнения бюджета21. 6.2. Схема двухуровневой модели нормативного подушевого финансирования22 В условиях реализации данной модели муниципальные образователь6 Схема 1. Финансирование образовательного учреждения

21 Подробнее о взаимодействии руководителя ОУ, имеющего лицевой счет получателя бюджетных средств, с территориальными органами казначейства, см. Приложение 5. 22

Двухуровневая модель реализуется в Самарской области. Однако на сегодняшний день отсутствует зако6 нодательно определенная возможность развития соучредительства, а следовательно, и развития этой мо6 дели.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации ные учреждения имеют двухуровневое бюджетное финансирование: из регионального и муниципального бюджетов. Из регионального бюджета финансируются расходы по норма6 тиву, обеспечивающие выполнение государственного стандарта об6 разования, — оплата труда, социальный налог, учебные и прочие расходы. Дополнительно к расходам по нормативу за счет средств региональ6 ного бюджета финансируются приобретение учебников федерального компонента для учащихся области из малообеспеченных семей, соци6 альные выплаты педагогическим работникам на книгоиздательскую продукцию, расход на подвоз учащихся сельских школ. Кроме того, территории, имеющие свои собственные дополнитель6 ные доходы, могут планировать в своих бюджетах расходы на образо6 вание сверх предоставляемых по нормативу. К таким расходам, напри6 мер, относятся доплаты к заработной плате работников системы обра6 зования, реализация муниципальной программы развития, поддержка гимназий, лицеев и т.п. Муниципальные органы власти как собственники зданий оплачива6 ют расходы по содержанию зданий — коммунальные услуги, капиталь6 ный ремонт, приобретение оборудования длительного пользования. Муниципальные образования, централизовавшие свои средства, по соглашению с регионом получают финансирование из регионального органа управления финансами на счета муниципальных органов управ6 ления образования, через местные финансовые органы. Финансирова6 ние осуществляется в объеме, рассчитанном на нормативной основе23. Схема 2. Источники финансирование образования по уровням бюдже& тов

Методические рекомендации Денежные средства из регионального бюджета в соответствии с до6 говорами о соучредительстве образовательных учреждений перечисля6 ются на расчетные счета образовательных учреждений региональным органом управления (через территориальные управления), который в соответствии с региональным законом определен получателем средств. Финансирование осуществляется в объеме, рассчитанном на норматив6 ной основе. Схема 3. Нормативное финансирование муниципальных образова& тельных учреждений по соглашению между регионом и муниципали& тетами

Региональный орган управления финансами

Местный финансовый орган

Счет муниципального органа управления образования

ОУ

Счет муниципального органа управления образования

ОУ

Финансирование школьного образования в Российской Федерации Схема 4. Нормативное финансирование по договорам соучредитель& ства образовательных учреждений Региональный орган управления образования

Территориальный орган управления образования

ОУ

Территориальный орган управления образования

ОУ

6.3. Схема одноуровневой модели нормативного подушевого финансирования Эта схема предполагает финансирование учебных заведений непосред6 ственно из муниципальных бюджетов. Формирование расходов на об6 разование в муниципальном бюджете осуществляется, в том числе, с участием средств регионального бюджета. Данная модель закреплена законодательно (законы № 122 и 95), которыми предполагается финан6 совое обеспечение учебного процесса в рамках основных общеобразо6 вательных программ осуществлять с уровня субъекта. Обязательным условием реализации данной схемы является зачис6 ление средств региональных бюджетов в виде образовательных субвен6 ций в доходную часть соответствующих бюджетов муниципальных об6 разований для выполнения требования законодательства. Показатели регионального норматива подушевого финансирования утверждаются законодательным актом региона при определении обра6 зовательных субвенций. Муниципальным образованиям выделяются субсидии, рассчитанные с учетом регионального норматива подушево6 го финансирования. Методика и система поправочных коэффициентов разрабатывают6 ся и утверждаются постановлением администрации региона. Финанси6 рование образовательных учреждений осуществляется за счет как соб6 ственных средств муниципалитета, так и средств, получаемых в виде субвенций на образование (целевые перечисления с уровня субъекта федерации). В данных условиях вышестоящий орган имеет прямое влияние на местные органы, контролируя целевое использование местным бюдже6 том средств, направляемых в форме субсидии для финансирования конкретных муниципальных школ.

Методические рекомендации Схема 5. Нормативное финансирование образовательных учреждений по одноуровневой модели

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. РАСЧЕТНЫЕ КОЭФФИЦИЕНТЫ (РАССЧИТАO НЫ НА ОСНОВЕ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОO НОДАТЕЛЬСТВА, ЯВЛЯЮТСЯ МИНИМАЛЬНО НЕОБХОДИМЫO МИ) 1) Коэффициенты удорожания по ступеням обучения: 16я ступень 6 1,00 (25 часов); 26я ступень 6 1,36 = 34 часа / 25 часов; 36я ступень 6 1,44 = 36 часов / 25 часов.

2) Коэффициенты удорожания в зависимости от деления классов на группы (например, при изучении иностранного языка, на уроках физкультуры и др.): 16я ступень 6 1,04 = (25 часов + 1 час) / 25 часов; 26я ступень 6 1,12 = (34 часа + 4 часа) / 34 часа; 36я ступень 6 1,22 = (36 часов + 8 часов) / 36 часов.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

3) Коэффициенты удорожания по видам классов (образовательных программ)

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ПРИМЕРЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ НОРМАТИВОВ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ И ПОПРАВОЧНЫХ КОЭФO ФИЦИЭНТОВ, ПРИМЕНЯЕМЫХ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Утверждены Законом Чувашской Республики от 26.11.03, № 42 "О республиканском бюджете Чувашской Республики”, статья 30, Приложение 10.

Методические рекомендации

25 Перечень предельных поправочных коэффициентов, учитывающих малокомплектность школ и особен6 ность организации образовательного профиля в коррекционных школах, лицеях и гимназиях на 2004 г. Утвержден постановлением Кабинета министров Чувашской Республики от 25.12.03, № 336.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Утверждено Приказом Администрации Самарской области от 25.11.03, № 5806од “О расчетах норматива финансирования общеобразовательных учреждений Центрального управления” ДОН, Приложение 4.

Методические рекомендации

Утверждено Приказом Администрации Самарской области от 25.11.03, № 5806од “О расчетах норматива финансирования общеобразовательных учреждений Центрального управления ДОН”, Приложение 6. 28

Утверждено Законом Ярославской области от 31.12.03, № 776з, статья 30, Приложение 10.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

ПРИЛОЖЕНИЕ 3. ПРИМЕРНЫЙ РАБОЧИЙ ПЛАН ВНЕДРЕНИЯ МЕХАНИЗМА ПОДУШЕВОГО НОРМАТИВНОГО БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Рабочий план субъекта РФ по внедрению и мониторингу перехода нор6 мативного подушевого финансирования общеобразовательных учреж6 дений (ОУ) состоит из трех содержательных этапов: 1) подготовитель6 ный этап, 2) основной и 3) заключительный. 1. Подготовительный этап (примерная продолжительность — 5 месяцев) 1.1. Содержание На подготовительном этапе проводятся обобщение опыта других регионов по переходу на нормативное финансирование ОУ, предвари6 тельный анализ и оценка социальных рисков и последствий внедрения нового механизма финансирования ОУ, собирается и анализируется финансовая и статистическая информация. 1.2. Шаги реализации • Разработка форм сбора и предоставления на экспертизу инфор6 мации (финансовой и статистической) с целью дальнейшего ее

Утверждено Законом Ярославской области от 31.12.03, № 776з, статья 30, Приложение 10.

Методические рекомендации использования для адаптации существующих методик и расчета финансового норматива. • Сбор статистической и финансовой информации. • Проведение обучающих семинаров для представителей регио6 нальных и муниципальных органов управления образования. 1.3. Индикаторы реализации • Индикаторы успешности реализации: установка на региональ6 ном и муниципальном уровнях на улучшенные и более эффек6 тивные образовательные услуги. • Индикаторы полноты реализации: разработаны формы сбора и предоставления на экспертизу информации (финансовой и ста6 тистической), проведен анализ собранной информации, обуче6 ны представители региональных и муниципальных органов уп6 равления образованием. 2. Основной этап (примерная продолжительность — 8 месяцев) 2.1. Содержание На основном этапе проводится работа по адаптации существующих ме6 тодик расчета норматива подушевого бюджетного финансирования, расчету норматива и бюджетов общеобразовательных учреждений, подготовительная работа по внедрению нормативного подушевого бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений с учетом предварительной оценки рисков и социальных последствий. 2.2. Шаги реализации • Расчет финансового норматива на одного учащегося. • Расчет поправочных коэффициентов к подушевому нормативу, определение их уровня значимости. • Адаптация существующих методик расчета норматива. • Расчет бюджета образования на следующий финансовый год (на6 пример, 2006 г.) с использованием адаптированной методики расчета подушевого норматива финансирования. • Проведение сравнительного анализа уровня финансирования ОУ по традиционной схеме и с использованием нормативного подхода при формировании бюджета; разработка схем перехода на новый метод. • Выбор схемы перехода на нормативное финансирование с уче6 том опыта внедрения нормативного финансирования в различ6 ных регионах. • Законодательное закрепление нормативно6методической доку6 ментации по переходу на нормативное финансирование (мето6 дика, величина норматива, схема перехода). • Обучение директоров школ и бухгалтеров, руководителей муни6 ципальных органов управления образования и финансов.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации 2.3. Индикаторы реализации • Индикаторы успешности реализации: проведенный сравнитель6 ный анализ уровня финансирования ОУ по традиционной схеме и с использованием норматива подтверждает возможность до6 стижения цели проекта и возможность применения нового мето6 да формирования бюджета на практике в условиях казначейско6 го исполнения бюджета. • Индикаторы полноты реализации: бюджет на следующий год рассчитан с применением подушевого норматива, проведено обучение. 3. Заключительный этап реализации (примерная продолжиO тельность — 8 месяцев) 3.1. Содержание На заключительном этапе проводится работа по внедрению норматив6 ного подушевого бюджетного финансирования, обобщению собствен6 ного опыта региона и подготовке материалов итоговой реализации нормативного метода финансирования ОУ для предоставления про6 фессиональному сообществу, сопоставлению с результатами в других новых регионах. Реализуются мероприятия по текущему мониторингу реализации работ. 3.2. Шаги реализации • Выделение бюджетных средств общеобразовательным учрежде6 ниям по подушевому нормативу.. • Продолжение обучения директоров и бухгалтеров образователь6 ных учреждений. 3.3. Индикаторы реализации • Индикаторы успешности реализации: с введением нормативного подушевого бюджетного финансирования ОУ вырос уровень эф6 фективности бюджетных расходов на образование, выравнива6 ние расходов между территориями, повысилась прозрачность бюджетного процесса, справедливость распределения бюджет6 ных средств, усилилась самостоятельность и автономия ОУ. • Индикаторы полноты реализации: бюджетные средства на следу6 ющий год на финансирование ОУ выделены по нормативу, про6 должено обучение школьных администраторов. Норматив бюд6 жетного финансирования практически доведен до школы и спо6 собствует эффективному исполнению школьного бюджета в ус6 ловиях казначейства.

Методические рекомендации ПРИЛОЖЕНИЕ 4. РЕКОМЕНДАЦИИ РУКОВОДИТЕЛЮ ОБРАЗОO ВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ, ИМЕЮЩЕМУ ЛИЦЕВОЙ СЧЕТ ПОO ЛУЧАТЕЛЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРO ГАНАХ КАЗНАЧЕЙСТВА Эффективность взаимодействия образовательных учреждений и ор6 ганов казначейства, в которых открыты лицевые счета данным образо6 вательным учреждениям как получателям бюджетных средств, связана с информационной прозрачностью и знанием тех основных положе6 ний, которые регламентируют действия казначейств при финансовом обслуживании образовательных учреждений. 1. Статья 215 главы 24 раздела VII Бюджетного кодекса РФ деклари6 рует казначейское исполнение бюджетов всех уровней. Существуют ут6 вержденные Приказом Министерства финансов РФ от 19.04.00 № 46н правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Рос6 сийской Федерации и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства, но возможны как перевод бюджетов субъ6 ектов РФ и местных бюджетов на кассовое обслуживание в территори6 альные органы федерального казначейства Министерства финансов РФ, так и создание собственных казначейств. Открывая лицевой счет получателя бюджетных средств в отделении казначейства, образовательное учреждение должно четко знать, являет6 ся ли данный орган созданным исполнительным органом власти на территории или территориальным органом федерального казначей6 ства Министерства финансов РФ. В этом случае для образовательного учреждения известна вышестоящая организация, к которой возможно оперировать при возникновении конфликтных ситуаций по обслужи6 ванию лицевого счета. 2. Порядок открытия и ведения органами казначейства лицевых сче6 тов для учета операций по исполнению расходов бюджетов различного уровня определяется Приложением к Приказу Министерства финансов РФ от 31.12.02 № 142н в редакции от 22.01.04 № 9н, которое содержит инструкцию для органов федерального казначейства по исполнению расходов федерального бюджета. Лицевые счета открываются в органах казначейства по месту нахож6 дения клиента. Однако с разрешения руководителя вышестоящего орга6 на казначейства допускается открытие лицевого счета и в органе казна6 чейства, обслуживающем иное административно6территориальное об6 разование. Представленные на момент открытия лицевого счета образователь6 ным учреждением документы оформляются в виде юридического дела клиента и хранятся у уполномоченного руководителем органа казна6 чейства работника (чаще всего и работающего с этим образовательным

Финансирование школьного образования в Российской Федерации учреждением). При этом предъявления доверенностей и других доку6 ментов, подтверждающих полномочия лиц, подписи которых включе6 ны в карточку образцов подписей, не требуется (согласно пункту 24 Приказа Минфина РФ от 22.01.04 № 9н). Если на период отпуска руководителя образовательного учреждения необходимо временно предоставить некоему лицу права первой или второй подписи, новая карта образцов подписей не составляется, а до6 полнительно представляется карточка только с образцом подписи вре6 менно уполномоченного лица с указанием срока ее действия (пункт 27 Приказа Минфина РФ от 22.01.04 № 9н). Однако если произошли изменения в документах, то образователь6 ное учреждение обязано в пятидневный срок после поступления инфор6 мации сообщить об этом органу казначейства в письменной форме. 3. Принятие органами казначейства платежных документов к испол6 нению предполагает их проверку, порядок которой определяется пунк6 том 55 Приказа Минфина РФ от 31.12.02 в редакции Приказа Минфина от 22.01.04 № 9н. Проверяются правильность оформления платежного документа, соответствие подписей имеющимся образцам в карточке получателя средств, правильность указанных банковских реквизитов органа казначейства, соответствие сумм и показателей бюджетной классификации РФ, указанных в платежном поручении, содержанию производимой операции и остатку средств на лицевом счете получате6 ля. Кроме того, проверяются документы, подтверждающие факт выпол6 нения работ и оказания услуг или поставки товаров, а также возмож6 ность в соответствии с законодательством РФ авансирования работ и услуг согласно условиям договора. Следовательно, при оплате денеж6 ных обязательств образовательное учреждение представляет в орган казначейства договор на поставку товаров, выполнение работ и оказа6 ние услуг. Пункт 56 Инструкции определяет, что форма договора может быть любой предусмотренной для совершения сделок, если законом для договоров данного вида не установлена определенная форма. А от6 каз в приеме платежного документа может быть связан только с несоот6 ветствием образцам формы платежного документа, подписи или надпи6 си на документе; показателей бюджетной классификации — проводи6 мой операции; сумм, указанных в расчетно6денежном документе — ос6 татку средств на лицевом счете получателя; или приостановлены опера6 ции на лицевом счете получателя средств. 4. Казначейства в ряде случаев могут приостановить операции по ли6 цевым счетам образовательных учреждений. Правила приостановле6 ния операций по лицевым счетам получателей бюджетных средств ут6 верждены Постановлением Правительства РФ от 05.06.03 № 328 и дей6 ствуют в настоящий момент в редакции Постановления Правительства

Методические рекомендации РФ от 17.05.04 № 244. К случаям, допускающим приостановление опера6 ций, отнесены: а) непредставление в установленный срок отчетности и иных бух6 галтерских и финансовых документов, связанных с использованием бюджетных средств; б) непредставление в установленный срок как информации об источ6 никах образования задолженности и показателях бюджетной классифи6 кации РФ, по которым должны быть произведены расходы по исполне6 нию требований, содержащихся в исполнительных листах, так и платеж6 ных документов для исполнения этих требований (либо документов, от6 меняющих или приостанавливающих исполнение судебных решений); в) нарушение порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств. При этом процедура приостановки регламентирована как по дей6 ствиям, так и по срокам их осуществления. Образовательному учрежде6 нию как получателю бюджетных средств органом казначейства по мес6 ту открытия лицевого счета в течение одного рабочего дня с даты обна6 ружения нарушения направляется представление. В представлении в обязательном порядке должны содержаться сведения о нарушении (с указанием нормативного правового акта, положения которого были на6 рушены) и сроке исполнения требования об устранении нарушения. Кроме того, в представлении должно содержаться извещение о возмож6 ном приостановлении операций по лицевым счетам в случае неиспол6 нения требований об устранении нарушения. Для дальнейших действий органам казначейства необходимо под6 тверждение даты получения представления образовательным учрежде6 нием. Решение о приостановлении операций по лицевым счетам прини6 мается при неисполнении требования об устранении нарушения в тече6 ние 5 рабочих дней с даты получения представления образовательным учреждением. При этом требуется письменное оформление решения, подписание его либо руководителем отделения (управления) казначей6 ства либо его заместителем. При передаче этого решения необходимо подтверждение даты его получения образовательным учреждением. Отмена решения осуществляется после устранения нарушений и до6 кументального подтверждения этого факта на основании обращения образовательного учреждения в орган казначейства. Обращение со6 ставляется в произвольной форме, но должно содержать реквизиты ли6 цевых счетов, необходимых для осуществления отмены, номера и даты решения о приостановлении операций по лицевым счетам. Решение о приостановлении операций по лицевым счетам подле6 жит отмене не позднее одного операционного дня, следующего за днем представления в орган казначейства обращения и документов, подтвер6 ждающих устранение нарушения.

Финансирование школьного образования в Российской Федерации 5. Финансирование бюджетных учреждений в условиях кассового об6 служивания исполнения бюджетов производится соответствующими финансовыми органами и распорядителями бюджетных средств в соот6 ветствии с реестрами на финансирование в разрезе кодов бюджетной классификации РФ (п. 20 Приказа Минфина РФ от 19.04.00 № 46н). Оперативность представления информации о совершаемых опера6 циях и состоянии лицевого счета получателя бюджетных средств оп6 ределена: А) выписки из лицевых счетов орган казначейства выдает клиенту не позднее следующего рабочего дня после подтверждения учрежде6 нием банка совершения операции (п. 69 Приказа Минфина РФ от 22.01.04 № 9н); Б) ежемесячно, не позднее третьего числа месяца следующего за от6 четным, осуществляется сверка операций по движению лимитов бюд6 жетных обязательств, объемов финансирования и кассовых расходов, учтенных на лицевых счетах получателей средств (п. 60.1 Приказа Мин6 фина РФ от 22.01.04 № 9н). 6. По окончании бюджетного года остатки не использованных бюджетными учреждениями финансовых средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, имеющиеся на лицевых счетах в органах федерального казначейства, переносятся этими органами на лицевые счета этих бюджетных учреждений нового года (п. 9 Приказа Минфина РФ от 19.04.00 № 46н). Поэтому трудности при функционировании образовательных уч6 реждений возникают на момент окончания финансового года только, если они являются получателями средств федерального бюджета. В этом случае они обязаны осуществить перечисление не использован6 ных до 31 декабря согласно целевому назначению денежных средств в федеральный бюджет. Однако получатель средств федерального бюд6 жета вправе осуществить выплату аванса за поставку продукции (работ, услуг) в пределах лимитов бюджетных обязательств на условиях и в раз6 мере, определенном Правительством РФ в соответствии с договорами, заключенными в рамках действующего законодательства РФ. При этом направление средств бюджетополучателями в образование дебитор6 ской задолженности согласно письму Министерства финансов РФ от 20.08.03 № 03601601/156245 нецелевым использованием бюджетных средств не считается. 7. Согласно пункту 82 Приказа Минфина РФ от 31.12.02 № 142н ор6 ганы казначейства обязаны доводить до получателей средств информа6 цию о нормативных документах в сфере казначейского исполнения бюджета и, что наиболее важно, консультировать по вопросам оформ6 ления и представления в органы казначейства платежных поручений и документов для получения наличных денежных средств, сопутствующе6

Методические рекомендации го документооборота и вопросам, возникающим в процессе обслужива6 ния лицевых счетов. ПРИЛОЖЕНИЕ 5. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ТАБЛИЦА ПОДСТАТЕЙ ДОO ХОДОВ БЮДЖЕТНОЙ КЛАССИФИКАЦИИ (приказы МинистерO ства финансов РФ №127н от 11.12.02 и № 72н от 27.08.04)

Финансирование школьного образования в Российской Федерации

Методические рекомендации