Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика by World Bank Russia

УДК 336.14 ББК 65.261.3 Р 98 Научная редакция: Центр фискальной политики Общая редакция: Мигара Де Сильва Галина Курляндская Р 98 Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. / Общая ред. Мигары Де Сильвы, Галины Курляндской; Науч. ред. Центр фискальной политики. – М.Издательство «Весь Мир», 2006 - 464 с.

ISBN 5 – 7777 – 0170 – 1 Настоящее издание представляет собой сборник статей российских и зарубежных специалистов по проблемам развития бюджетного федерализма и децентрализации применительно к России и на примере других стран. Анализируются вероятные позитивные и негативные послед-ствия децентрализации и рассматривается задача создания эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений. Особое внимание уделяется соотношению уровней властей, их фискальной автономии, измерению степени децентрализации, борьбе с бедностью и неравномерности развития различных регионов, принципам прозрачности, законодательным требованиям и факторам риска. Материалы сборника предназначены для широкой аудитории, специалистам по экономике и управлению. УДК 336.14 ББК 65.261.3 Опубликовано для Всемирного банка Издательством «Весь Мир»

Сведения, суждения и выводы, содержащиеся в настоящем издании принадлежат авторам и не обязательно отражают взгляды Совета исполнительных директоров Всемирного банка или представлямых ими стран. Всемирный банк не гарантирует точности данных, содержащихся в настоящей книге. Национальные границы, цвета, обозначения и другая информация, указанная на картах, включенных в настоящее издание, не являются выражением мнения Всемирного банка относительно правового статуса какой-либо территории либо поддержки или признания таких границ. Главы, написанные авторами на английском языке, переведены на русский язык Институтом Всемирного банка, который несет ответственность за качество перевода. Отпечатано в России

ISBN 5 – 7777 – 0170 – 1

Содержание Перечень рисунков, таблиц и вставок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI Выражение признательности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

Часть 1. Бюджетный федерализм и децентрализация

Глава 1. Обзор. Структура межбюджетных отношений в России. Мигара О. Де Сильва, Галина Курляндская . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Глава 2. Фискальная децентрализация: проблемы взаимодействия федерального, регионального и местного уровней властей. Алексей Новиков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации. Роберт Д. Эбел, Сердар Йылмаз . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти: международный опыт и уроки для России. Надежда Сибатрова. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Часть 2. Измерение децентрализации

Глава 5. Понятие децентрализации и способы ее измерения на примере России. Наталия Голованова, Елена Андреева . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Глава 6. Об измерении степени бюджетной централизации и ее воздействия. Роберт Д.Эбел, Сердар Йылмаз . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

Глава 7. М ежбюджетные отношения, макроэкономическая стабильность и рост. Пауль Берн Шпан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Глава 8. Финансовые потоки, фискальное равновесие и фискальная устойчивость. Ричард М. Берд . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации. Радж М. Десай, Лев М. Фрейнкман, Ицхак Голдберг . . . . . . . . . . . 150 Глава 10. Борьба с бедностью в условиях бюджетной децентрализации. М. Говинда Рао . . . . . . . . . . 171

Часть 4. Доходы и расходы

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления в крупных муниципальных образованиях. Энид Слэк . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы. Андрей Чернявский . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов. Антонина Ковалевская . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию. Майкл Белл . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды. Елена Андреева, Наталия Голованова, Ольга Воронцова, Наталья Барбашова . . . . . . . . . . . . 283

Часть 5. Бюджетный процесс

Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки в контексте межбюджетных отношений. Франсуа Вайянкур, Ричард М. Берд . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Глава 17. Бюджетное планирование: проблемы обеспечения информацией и нормативами. Владимир Лексин, Александр Швецов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Глава 18. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности бюджетных расходов. Александр Ковалевский, Анна Сучкова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Глава 19. Гендерный подход к планированию бюджета. Роксанн Скотт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

307 328 344 365

Часть 6. Финансирование и заимствования

Глава 20. Перспективный финансовый план на местном уровне. Александр Ковалевский . . . . . . . . . 381 Глава 21. Долговое финансирование объектов городской инженерной инфраструктуры. Павел Свистунов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 Глава 22. Долговая политика муниципальных образований: законодательные требования и факторы риска. Павел Свистунов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти. Мария Гараджа . . . . . . . . . . 410 Глава 24. Предоставление общественных услуг в отдалённых районах. Гарри Китчен, Энид Слэк . . 433

Список авторов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449

Перечень рисунков, таблиц и вставок Рисунки Глава 1

Глава 3

Глава 9

Глава 13

Глава 15

1 Иерархия административнотерриториального деления Российской Федерации (до 1 января 2006 года) 2 Региональные доли в федеральных налогах в Российской Федерации 3 Вертикальный дисбаланс бюджетной системы Российской Федерации 4 Неравенство подушевых налоговых доходов в регионах РФ в 2004 г., 5 Структура доходов региональных бюджетов

3 11 11 12 13

Тенденции децентрализации Доля расходов органов власти нижестоящих уровней по странам (2001) Рост подушевого ВВП и децентрализация 19811998 Доля местных расходов по регионам Доля местных расходов по регионам Децентрализация и ВВП Децентрализация и население Децентрализация и площадь Децентрализация в трех измерениях Процесс закрепления расходных полномочий Вертикальная диспропорция по регионам Структура доходов местных бюджетов и дотаций в Европе и Центральной Азии Структура доходов местных бюджетов и дотаций в странах Восточной Азии и Тихоокеанского региона 14 Структура доходов местных бюджетов и дотаций в странах ОЭСР с высокими доходами 15 Структура доходов местных бюджетов и дотаций в странах Латинской Америки и Карибского бассейна 16 Структура доходов местных бюджетов и дотаций в странах Африки к югу от Сахары

41 42 46 50 50 51 51 51 53 56 59 60

1 Республики и автономные округа Российской Федерации, 1996 г. 2 Разброс показателя «Доля закрепленных налогов» по российским регирнам, 1996–1999 гг. 3 Условные эффекты влияния удержания налогов на темпы восстановления экономики регионов

152

1 Структура доходов местных бюджетов Российской Федерации в 2002 г. 2 Неналоговые доходы местных бюджетов Красноярского края в 2001 г. (без учета перечислений из краевого бюджета) 3 Неналоговые доходы местных бюджетов Красноярского края в 2001 г. (с учетом перечислений из краевого бюджета) 4 Доля дотаций из краевого бюджета в доходах муниципальных бюджетов и численность населения муниципалитетов Красноярского края в 2001 г. 5 Доля доходов от предпринимательской деятельности в муниципальных бюджетах и численность населения муниципальных образований Красноярского края в 2001 г. 6 Предприятия и организации, находящиеся в государственной и муниципальной собственности 7 Экономический рост в российских регионах и доля нерыночных услуг в ВРП, 1997–2001 гг., диаметр = ВРП 8 Эффективность деятельности предприятий различной формы собственности (среднеотраслевая = 100, %.)

240

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

1 Вертикальная сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации в 1999 г. Вертикальная сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации с 2 поправкой на отчисления от регулирующих налогов в 1999 г., % Первый и второй шаги методики межбюджетного выравнивания: регионы упорядочены 3 по возрастанию подушевой бюджетной обеспеченности. Ширина столбцов соответствует численности жителей регионов, высота – собственным доходам региональных бюджетов в расчете на одного жителя (руб./чел.) Третий шаг методики межбюджетного выравнивания: расчет средней бюджетной 4 обеспеченности регионов Четвертый шаг методики межбюджетного выравнивания: пропорциональное подтягивание 5 бюджетной обеспеченности бедных регионов до среднего уровня. Бедными считаются регионы, подушевая бюджетная обеспеченность которых ниже средней

60 61 61 61

153 167

241 242 243 243 247 253 254 289 289

292 292

293

VII 6 Пятый шаг методики межбюджетного выравнивания: доведение бюджетной обеспеченности беднейших регионов до единого уровня, высота которого определяется объемом выделенных на эти цели средств 7 Межбюджетное выравнивание регионов в 2002 г. Расчет межбюджетных трансфертов с учетом ценовых факторов

294

Глава 20

1 Перечень документов, необходимых для составления перспективного финансового плана 2 Прогнозирование налоговых доходов бюджета муниципального образования

384 388

Глава 23

1 Система управления по результатам

422

295

Таблицы Глава1

Глава 2

1 «Дилемма треугольника» в бюджетной децентрализации 2 Распределение расходов между разными уровнями управления в 1992–1994 гг. 3 Распределение расходов по функциям между разными уровнями управления в 1992–1994 гг. 1 Нормативы отчислений регулирующих налогов в бюджеты городов Владимирской области 2 Доли федерального и территориальных бюджетов в поступлениях от подоходного налога в процентах от общего объема поступлений 3 Ставки налога на прибыль до и после вступления в силу второй части Налогового кодекса 4 Распределение платежей за пользование недрами между бюджетами различных уровней до и после принятия второй части Налогового кодекса 5 Удельные веса разных уровней власти Российской Федерации в совокупных доходах бюджетной системы до и после передачи трансфертов в бюджеты другого уровня 6 Прирост доходов бюджетов за 1997–2001 гг. в постоянных ценах 7 Структура доходов бюджетов различных уровней

Глава 3

1 2 3 4 5

Глава 4

1 Удельный вес некоторых источников доходов в общем объеме доходов консолидированных бюджетов ряда субъектов Российской Федерации в 2000 г.

Глава 5

1 Распределение расходов в некоторых федеративных государствах по уровням бюджетной системы 2 Распределение расходов на исполнение различных бюджетных функций по уровням бюджетной системы в Российской Федерации в 2001 г. 3 Разграничение полномочий между органами власти в Российской Федерации на основе анализа законодательства (предоставление услуг образования и здравоохранения) 4 Разграничение полномочий, предложенное в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. 5 Разграничение функций между уровнями власти в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. 6 Различия в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ: доля расходов на основные бюджетные функции (2000 г.) 7 Структура доходов бюджетов (до передачи трансфертов) 8 Основные налоги и сборы Российской Федерации 9 Налоги субнациональных органов власти, сгруппированные по типу налоговой независимости 10 Структура доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации, 2001 г. 11 Доля расходов бюджетов субъектов РФ, финансируемая за счет выпуска государственных ценных бумаг, в 2000 г. 12 Доля расходов консолидированных местных бюджетов, финансируемая за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в 2000 г. 13 Доля расходов бюджетов субъектов РФ, финансируемая за счет средств, полученных от кредитных организаций, в 2000 г.

Доходы местных самоуправлений как % расходов Уровни текущих подушевых расходов в штатах Индии Налоговые доходы, поступающие каждому уровню управления Коэффициенты корреляции для подушевого ВВП и расходов местных самоуправлений* Доли расходов центрального правительства и местных самоуправлений в унитарных и федеративных государствах (таблицы 5А и 5Б)

14 Доля кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ в суммарных расходах, в 2000 г.

7 8 9 28 33 33 34 36 37 37 43 43 44 46 57 85 92 93 95 97 97 98 98 99 100 101 102 102 102 103

VIII Приложение. Общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 г.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Глава 6

Глава 9

Глава 11

1 Cравнение данных СГФ с данными обследования бюджетной структуры, проведенного ОЭСР (1999) 2 Доля собственных доходов местных самоуправлений в совокупных доходах 3 Налоги местных самоуправлений (МСУ) как процент общих налоговых доходов (налоговая самостоятельность) 4 Повторные расчеты модели Де Мелло: децентрализация и бюджетное положение (1997–1999 гг.) 5 Повторные расчеты модели Давуди и Зоу: децентрализация и экономический рост (1997– 1999 гг.) 6 Повторные расчеты модели Оутса децентрализация и размер государственного сектора (1997–1999 гг.) 1 Статистические характеристики переменных, использованных в регрессиях 2 Российские регионы: базовые показатели (средние значения за 1996–1999) 3 Природные ресурсы и восстановление объемов производства в регионах: основные результаты регрессии 4 Бюджетные трансферты и восстановление объемов производства в регионах: основные результаты регрессии 5 Бюджетные трансферты и восстановление объемов производства в регионах: результаты применения системы уравнений 1 Структура расходов в расчете на одно домохозяйство, Торонто и прилегающие муниципальные образования, 1999 г. 2 Распределение полномочий в области расходования средств в двухъярусной модели управления

Глава 12

1 2 3 4

Глава 13

1 Структура доходов различных уровней бюджетной системы в США в 1994 г. 2 Отраслевая принадлежность организаций, находящихся в государственной и муниципальной собственности 3 Предоставление гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг 4 Степень износа основных фондов жилищнокоммунального хозяйства на начало года 5 Инвестиции в основной капитал отрасли «жилищнокоммунальное хозяйство», % к предыдущему году (в сопоставимых ценах) 6 Основные финансовые результаты деятельности предприятий ЖКХ

Глава 15

Доля местных бюджетов в расходах консолидированных бюджетов некоторых стран Классификация трансфертов Доля нецелевых и целевых трансфертов в общем объеме трансфертов Налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов в некоторых европейских странах, 1995 г., % к общему объему доходов

1 Доля доходов из собственных источников и доля межбюджетных трансфертов (включая налоговые трансферты) в расходах (совокупных доходах) региональных бюджетов некоторых федеративных государств, % 2 Выбор механизма передачи средств 3 Налоги, используемые для формирования фондов трансфертов 4 Формы предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета 5 Эволюция методики распределения Фонда финансовой поддержки регионов в 1994—2001 гг.

104 112 113 114 116 117 118 161 162 164 165 166 189 200 216 229 230 232 240 249 251 251 251 251

283 297 297 299 300

Глава 16

1 Доходы и расходы — месячный отчет

310

Глава 18

1 Логическая цепочка: от задачи — к конечному результату 2 Примеры критериев оценки и характер результатов, которые они измеряют 3 Примеры целей, задач и показателей, измеряющих прямые и конечные результаты и отражающие социальные эффекты

348 350

1 Адресная программа капитальных вложений г. СанктПетербурга

386

Глава 20

351

IX Глава 23

Глава 24

1 Основные стандарты Кодекса лучшей практики МВФ по информированию общественности и обеспечению открытости бюджетного процесса, а также минимальные требования к их реализации 2 Законодательные акты, регулирующие подотчетность исполнительных органов власти избирателям и устанавливающие требования прозрачности бюджета 3 Показатели оценки бюджетных расходов 4 Примерная форма отчета об эффективности бюджетных расходов 1 Количество населенных пунктов по степени возрастания численности населения 2 Расходы на душу населения: в 2000 г. для муниципальных образований; в 2000–2001 – для сводных показателей «провинция/муниципальное образование» или «территория/ муниципальное образование», долл. 3 Доходы на душу населения: 2000 г. для муниципальных образований; 2000–2001 гг. для сводных показателей «провинция/муниципальное образование», долл.

414 416 427 429 435 436 439

Вставки Глава 2

1 Ограничения прав регионов при регулировании рынка ценных бумаг 2 Основные изменения федерального налогового и бюджетного законодательства, влияющие на кредитоспособность региональных и местных администраций

Глава 3

1 Эмпирические исследования воздействия бюджетной децентрализации на размер государственного сектора 2 Эмпирические исследования воздействия бюджетной децентрализации на темпы экономического роста 3 Бюджетная самостоятельность нижестоящих уровней управления

26 31 47 48 58

Глава 9

1 Межбюджетные финансовые потоки и их влияние на условия бизнеса на уровне российского города

156

Глава 12

1 Принципы распределения расходных полномочий между уровнями власти в Боснии и Герцеговине 2 Структура доходов местных бюджетов в странах Восточной Европы и в России 3 Местные налоги в Венгрии 4 Распределение трансфертов в Великобритании 5 Создание муниципальных казначейств в Венгрии 6 Система мониторинга муниципального долга во Франции

218 222 223 231 235 237

Глава 13

1 2 3 4

Государственный сектор экономики Предпринимательская деятельность бюджетных учреждений Внебюджетные фонды Балашихинского района Московской области Состояние жилищнокоммунального сектора экономики

238 243 244 250

Глава 14

1 2 3 4

База налогообложения недвижимого имущества в Уганде Налогообложение недвижимости в Англии и Уэльсе Ставки налога на недвижимость в Армении Уровень и разброс оценок жилых объектов недвижимости по отдельным муниципалитетам в ЮАP, середина 90х годов XX в. Десятилетний цикл оценки недвижимости в Кейптауне Внедрение системы массовой оценки недвижимости в ЮАP Самодекларирование в Чехии Принудительное взыскание имущественного налога в Уганде Варианты льгот при налогообложении жилых зданий: сопоставление единообразной налоговой скидки и налога, начисляемого на определённую часть стоимости, гипотетические данные для разных стоимостных значений имущества (cуммы в рандах)

265 265 269

5 6 7 8 9

Глава 18

Глава 19

270 271 273 274 275 280

1 Определения 2 Программноцелевое бюджетирование 3 Заключение контрактов с руководителями распорядителей и получателей бюджетных средств

345 346

1 Гендерные аспекты реструктуризации системы здравоохранения 2 Цели, которые преследует переход на гендерное бюджетирование: примеры из практики Филиппин и ЮАР 3 Определения некоторых терминов 4 Пример гендерного подхода к бюджетированию: программа повышения занятости в ЮАР 5 Опыт США по измерению потребности в государственных услугах

366

356

367 369 370 371

X Глава 19

Глава 24

6 Использование гендерной статистики для оценки эффективности продовольственной программы в ШриЛанке 7 Гендерный анализ земельной реформы в ЮАР 8 Показатели, используемые для измерения гендерных аспектов бюджетных расходов в Австралии 9 Пример взаимозаменяемости бюджетных расходов и личных затрат населения из практики Замбии 10 Децентрализация и гендерный бюджет: пример из практики Уганды 1 Сопоставление выравнивающих трансфертов «федерация–провинция» и «федерация– территория» в Канаде

373 374 375 376 379 444

Выражение признательности

Прежде всего, мы хотим поблагодарить Канадский институт международного развития (CIDA) за его щедрую поддержку программы Института Всемирного банка Межгосударственные бюджетные отношения и местные финансы. Данное исследование включает все наиболее значительные модули/главы, подготовленные для этой программы. Мы выражаем особую признательность сотрудникам CIDA Гийому Легросу, Линде Эрвин, Габриэле Констан и Джоан Рэмптон за их советы и помощь по всем аспектам программы. Многолетняя программа и обширные исследования данного рода получили поддержку и привели к участию в ней многих людей и все они заслуживают нашей искренней благодарности. Этот перечень включает всех местных экспертов, проходивших обучение в рамках первых двух семинаров в Москве и Санкт-Петербурге, равно как и сотрудников 600 местных и региональных органов исполнительной власти, участвовавших в серии семинаров, прошедших в каждом из семи Федеральных округов. Их участие в программе и высказанные замечания повысили качество текстов всех глав, включенных в настоящее исследование. И сама программа и итоговое исследование не могли быть успешно завершены, если бы не поддержка администраций Федеральных округов и организаций-партнеров на местах, взявших на себя труд по организации работы программы во многих регионах России. Целый ряд организаций на местах помогли нам в выработке материалов курса и далеко не все эти материалы вошли в настоящее исследование. К числу этих организаций относятся РАГС, Институт экономики города (Москва), Леонтьевский центр, центр «Стратегия» и Центр фискальной политики (ЦФП). Исключительно полезными для успеха всей программы и, особенно, для последующей публикации материалов курса были советы и поддержка со стороны Алексея Лаврова из Министерства финансов Российской Федерации и Степана Титова из Всемирного банка (Московский офис). Бесценную помощь оказали нам коллеги из числа сотрудников Всемирного банка и Центра фискальной политики, в первую очередь, Елена Андреева, которая взяла на себя редактирование всех статей. Нашу особую благодарность мы хотим выразить Роберту Эбелю, Деби Ветцель, Лоренсу Ханна, Татьяне Леоновой, Ирине Прусас, Андрею Сальникову, Сергею Липинскому из Всемирного банка и Института Всемирного банка, а также всем сотрудникам ЦФП. Последними по очереди, но не по их роли, мы благодарим Валерия Пономарева (ранее работавшего в московском офисе Института Всемирного банка) и Владу Немову (Институт Всемирного банка, Москва) за их бесценную помощь в организации многолетней программы. Их сотрудничество и постоянная поддержка в различных аспектах программы имели исключительное значение для ее успешного завершения. Мигара Де Сильва и Галина Курляндская

Госпоже Чандра Сенасингх  Суду Амма, моей тете и второй маме всем нам посвящается. Мигара Де Сильва

Часть 1. Бюджетный федерализм и децентрализация Глава 1. обзор. Структура межбюджетных отношений в России1 Мигара О. Де Сильва, Галина Курляндская

Введение В списке стран, нуждающихся в децентрализации управления, Россия находится едва ли не на первом месте. Даже после распада СССР и связанных с этим территориальных потерь Российская Федерация попрежнему остается самой крупной страной в мире по площади: она расположена на двух континентах, ее территория пересекает одиннадцать часовых поясов и простирается от Калининграда на Балтике до Берингова пролива. Почти 40% территории страны покрыто вечной мерзлотой; ландшафт включает в себя пустыни, тундру и тайгу, которая тянется на тысячи километров, и степные зоны. Только это одно может служить основанием для того, чтобы заявить: оптимальное управление столь обширной и разнообразной территорией предполагает децентрализацию. Помимо регионального разнообразия сложность картины усугубляется множеством национальных и языковых групп, которые находятся в постоянном поиске самоидентификации. Ни в одной другой стране сочетание этих проблем не ощущается острее, чем в России, и потому централизованный подход к управлению здесь практически невозможен (Prud’homme, 1995). Тем не менее существуют определенные условия, при которых децентрализация способна принести больше вреда, чем пользы. Среди таких условий — низкая эффективность центрального правительства, значительный разрыв между бога-

тыми и бедными, в том числе между богатыми и бедными регионами, низкий уровень ВВП на душу населения, а также сравнительно низкая степень урбанизации, поскольку в сельской местности сложнее собрать местные налоги, а риск «скупки» местных администраций со стороны местных элит значительно выше, чем в городе. Буквальная интерпретация этих условий указывает на то, что шансы России на успешную децентрализацию невысоки. Однако на самом деле потребность в децентрализации определяется более сложным набором факторов. В таких странах, как Российская Федерация, с ее огромной территорией, разнообразием географических и национальных условий, никакое центральное правительство не способно обеспечить эффективное управление без делегирования важных полномочий на места. К тому же часть указанных выше условий, например относительно невысокий уровень подушевого ВВП, низкая степень урбанизации и значительный разрыв по доходам между бедными и богатыми, являются скорее симптомами зарождающейся децентрализованной системы, чем причинами свертывания децентрализации. Россия обладает богатейшими запасами природных ресурсов. На ее долю приходится примерно 20% мировой добычи нефти, 15 — добычи угля и 25% добычи алмазов. При этом уровень промышленного развития регионов крайне неравномерен. Большинство предприятий расположено в европейской части и на Урале. Неравномерное

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

распределение промышленного потенциала, обусловленное историческими факторами, усугубляет региональное неравенство, обусловленное природными условиями. Все это вместе взятое существенно усложняет задачу построения эффективной системы межбюджетных отношений, которая бы и помогала экономическому развитию, и обеспечивала политическую и макроэкономическую стабильность. Если система межбюджетных отношений, созданная по соображениям политической необходимости, практически гарантированно не сможет обеспечить экономическую эффективность (что является одной из основных целей любой системы межбюджетных отношений), то система, которая не учитывает политических реалий, вряд ли вообще окажется жизнеспособной. Хрупкое равновесие между этими двумя задачами найти очень сложно, а в России это сделать даже сложнее, чем гделибо еще. Федеративная структура России во многом схожа с матрешкой: мелкие образования спрятаны в более крупных, и так до самого верха. Россия представляет собой уникальное смешение федеративной организации деюре с элементами конфедерации и унитарного государства дефакто, при этом организационная структура отражает размеры страны, ее разнообразие и наследие прежней социалистической эпохи (Le Houerou, 1996). Структура субфедеральных органов управления включает три уровня. На первом уровне имеется 88 регионов — субъектов Федерации. Среди этих регионов — 21 республика, 48 областей, 7 краев, 9 автономных округов, 1 автономная область и 2 города федерального значения — Москва и СанктПетербург. На втором — федеральные округа, которые разбивают 88 регионов на 7 надрегиональных территорий. Федеральные округа представляют собой территориальные единицы федеральной власти, которые (по крайней мере теоретически) осуществляют надзор и контроль за деятельностью субъектов Федерации, хотя их правовой статус остается неопределенным. Каждый из 88 регионов, в свою очередь, подразделяется на города и районы, общее число которых составляет 350 и 1800 соответственно. Районы делятся на поселения — города районного значения и сельские администрации, объединяющие несколько деревень. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 28 тыс. поселенческих муниципалитетов. Все эти субрегиональные образования, именуемые органами местного самоуправления, самостоятельно распоряжаются своими бюджетами и административно независимы от региональ-

ных властей. Однако на практике они чрезвычайно сильно зависят в финансовом отношении от региональных трансфертов и инвестиций. Структура местного управления, существовавшая до 2006 г., была достаточно сложной и многообразной и во многом остается таковой и по сей день, несмотря на вступление в силу с 1 января 2006 г. нового закона о местном самоуправлении. В зависимости от используемой системы местного самоуправления можно выделить три группы регионов (см. рис. 1) (Курляндская, Николаенко, Голованова, 2001). К первой группе относились регионы, в которых местное самоуправление существовало на поселенческом уровне — т.е. на уровне городов, поселков и сельских администраций. В таких регионах региональные (областные) власти взаимодействовали с органами местного самоуправления через районные органы региональной администрации, главы которых не избирались населением, а назначались региональной администрацией. Межбюджетные отношения, включая распределение межбюджетных трансфертов и определение нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов, определялись региональными властями. Вторая группа регионов включала в себя те регионы, в которых местное самоуправление было организовано на уровне крупных городов и районов, а на поселенческом уровне отсутствовало, т.е. ни города районного значения, ни сельские администрации не имели ни собственных бюджетов, ни выборных органов. К третьей группе относились регионы с двухуровневой структурой местного самоуправления, в которой крупные города и районы образуют первый уровень, а города, входящие в районы, и прочие входящие в район территории — второй. Выборные органы власти в такой системе существуют на обоих уровнях самоуправления, однако бюджетными полномочиями обладают только органы местного самоуправления первого уровня, которые и являются контрагентами региональной власти в вопросах межбюджетных отношений. Прямых связей между региональными властями и органами местного самоуправления второго уровня нет, поэтому органам местного самоуправления второго уровня всегда приходилось действовать через структуры местного самоуправления первого уровня. Фактически, органы самоуправления первого уровня выполняли по отношению к нижестоящим муниципалитетам функции межбюджетного регулирования, которые по закону относятся к полномочиям региональных властей. В этом случае роль органов местного самоуправления первого уровня

Глава 1. Обзор. Структура межбюджетных отношений в России очень похожа на ту, которую выполняют районные органы региональной администрации, за исключением того, что органы местного самоуправления первого уровня являются выборными. Сочетание сложной структуры государственного и муниципального управления и значительного разнообразия территорий по национальному составу, обеспеченности ресурсами, степени экономического развития, погодноклиматических условий и географического расположения серьезно затрудняет создание такой системы межбюджетных отношений, которая была бы одновременно и справедливой, и эффективной. Вот несколько примеров существующих дисбалансов: большинство промышленных предприятий Российской Федерации расположены в европейской части страны — в Москве, СанктПетербурге, в Поволжье и на Урале, а значительная часть природных ресурсов и основная часть нефтяных запасов находятся в Сибири. В Тюменской области, на территории которой проживает примерно 2% населения страны, добывается почти две трети российской нефти. В самой Тюменской области нефтедобыча сосредоточена главным образом в ХантыМансийском автономном округе, где проживает половина населения Тюменской области, т.е. порядка 1% населения страны. Таким образом, степень концентрации нефтедобычи в этом регионе почти в 70 раз выше, чем плотность населения, и, если область имеет возможность оставлять у себя значительную часть нефтяной выручки (Martinez-Vazques, McNab, 2003), среди регионов возникают серьезные перекосы по бюджетной обеспеченности. Не многие территории могут похвастаться подобным двойным преимуществом — и населения мало, т.е. социальные обязательства невелики, и доходная база большая. Значительные дисбалансы наблюдаются также в национальноэтническом составе населения: национальные территории покрывают примерно половину территории России, хотя ни на одной из них титульная нация не образует подавляющего большинства. Реформа межбюджетных отношений в России идет уже почти пятнадцать лет, с начала 90х годов прошлого столетия. В ходе бюджетной децентрализации в стране произошли большие перемены, хотя не всегда все шло так гладко, как хотелось. Теоретически децентрализация должна была привести к укреплению макроэкономической стабильности и улучшению межбюджетных отношений, однако в ходе осуществления реформ возникали значительные трудности. Некоторые из них были обусловлены самой природой реформ, затрагивавших

интересы многих сторон. Реализация этих реформ зависела от возможности нахождения компромиссных решений, тогда как реальные обстоятельства существенно затруднили достижение такого компромисса. В период быстрых экономических и политических преобразований на смену сложной четырехуровневой административнотерриториал ьной структуре, доставшейся в наследство от советской эпохи (союзное правительство — союзные республики — области — города, районы, сельсоветы), пришла трехуровневая (федеральное правительство России — субъекты Федерации (области, республики) — местные власти). Субъекты Федерации, круг полномочий которых был ограниченным, внезапно получили больше полномочий, но исполнять их приходилось с меньшим объемом ресурсов. Ресурсодобывающие регионы открыто выступали против тех положений реформ, которые сокращали их долю в налоговых поступлениях от ресурсодобычи. В 1992 г. некоторые национальные республики в одностороннем порядке ввели одноканальный налоговый режим, когда в центр перечислялась лишь часть собранных на их территории налоговых поступлений. К 1993 г. число субъектов Федерации, избравших такой подход, выросло с двадцати до тридцати. При этом некоторые субъекты Федерации, не являвшиеся национальным республиками, стали пытаться получить статус национальных республик, чтобы укрепить свою независимость (Le Houerou, 1996)2. Условия, в которых России пришлось реформировать систему межбюджетных отношений, были настолько уникальны, что польза традиционных подходов, рекомендуемых в литературе (Musgrave, 1959; Musgrave, 1983; Oates, 1972; Tiebout, 1956), Органы государственного управления Российской Федерации 7 федеральных округов Региональные органы государственного управления Органы местного самоуправления (города, районы)

Местные органы государственного управления (районы)

Органы местного самоуправления (города, районы)

Органы местного самоуправления (поселенческие)

Рис. 1. Иерархия административнотерриториального деления Российской Федерации (до 1 января 2006 г.).

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

оказалась ограниченной3. Вполне возможно, что экономический рост не приведет к сглаживанию различий между регионами (Prud’homme, 1995), однако это еще не повод для отказа от реформ или для их отсрочки. Посетив Соединенные Штаты почти два века назад, А. де Токвиль заметил, что чем выше степень децентрализации страны, тем менее она авторитарна. Наблюдение Токвиля подтверждается недавней сменой режима в России и идущими в стране реформами межбюджетных отношений. Все худшие диктатуры последних двухсот лет выросли из тоталитарных (т.е. централизованных) режимов, и потому, даже если необходимость децентрализации трудно или невозможно обосновать исходя из экономических соображений, ее проведение оправданно с точки зрения предупреждения развития тоталитаризма (Prud’homme, 1995).

Почему бюджетная децентрализация необходима? Теоретически две основные задачи бюджетной децентрализации состоят в повышении аллокативной и производительной эффективности4. Благодаря децентрализации общественные услуги можно организовать и предоставлять таким образом, чтобы они наилучшим образом соответствовали предпочтениям местных жителей, т.е. повысить аллокативную эффективность5. В то же время децентрализация повышает производительность, обеспечивая подотчетность местных властей своим потребителям и сокращая число инстанций, в которых приходится согласовывать решения, предоставляя больше полномочий местным органам власти, которые лучше знают местную специфику и местные потребности. Таким образом, децентрализация в широком ее понимании предполагает передачу более значительных полномочий органам власти на местах, с тем чтобы те могли самостоятельно принимать решения по формированию доходов, расходов и нормативноправовому регулированию6. Местные власти ближе к населению, лучше знают его нужды и потому способны удовлетворить его потребности лучше, чем центральная власть7. Близость местных властей к населению также способствует усилению гражданской активности, повышению прозрачности властей и усилению их подконтрольности населению (Shah, 2004).

У. Оутс в своей классической работе «Бюджетный федерализм» (Oates, 1972) приводит важный аргумент в пользу децентрализации, который заключается в том, что не все публичные блага обладают одинаковым охватом. Так, услугами по национальной обороне пользуются граждане страны, а польза от внутренних водных путей или наличия леса достается только жителям конкретных регионов. Коммунальные услуги, такие, как сбор и вывоз мусора, уличное освещение и т.д., адресованы жителям конкретных населенных пунктов, и потребности в них будут неодинаковыми в разных регионах. Поскольку центральное правительство не может учесть такое разнообразие предпочтений в каждом регионе или местности, производство разных общественных благ должно возлагаться на разные уровни власти. Принцип гласит, что за самым нижним уровнем власти должны закрепляться все налоговые (доходные), расходные полномочия и полномочия по нормативноправовому регулированию, за исключением тех полномочий, относительно которых могут быть представлены убедительные доказательства то, что закрепление их за самым нижним уровнем власти неэффективно8. Предоставление общественных благ только силами учреждений, подведомственных центральному правительству, сопряжено со значительными издержками: при единообразном подходе ко всем территориям на одних территориях будет происходить перепроизводство общественных благ, на других — их недопроизводство (Tanzi, 1996). Еще одним веским аргументом в пользу децентрализации является то, что близость местных чиновников к населению и частое взаимодействие между ними позволяют сформировать каналы коммуникаций, посредством которых граждане могут выражать свои интересы. Кроме того, такое регулярное и открытое общение повышает подотчетность местных властей своим гражданам9. Административная автономия создает предпосылки для обучения, поиска новых подходов, повышения общего качества управления (Khaleghian, 2003). Децентрализованные системы способны обеспечить большую стабильность, поскольку местные автономии ограничивают возможности центра проводить фискальную или монетарную политику по своему усмотрению. Реальная децентрализация, предполагающая жесткость бюджетных ограничений и выборность местных органов власти, приводит к снижению бюджетного дефицита (Bahl, 1999). Децентрализация способствует сохранению рынков и стимулирует их развитие (McKinnon, 1997; Weingast, 1995).

Глава 1. Обзор. Структура межбюджетных отношений в России Существуют и другие аргументы в пользу децентрализации. Например, децентрализованный процесс принятия решений позволяет тестировать разные варианты решений, поощряя распространение передового опыта (North, 1990). Важно только, чтобы полномочия передавались на тот уровень, который реально способен провести необходимые реформы и заинтересован в их результатах. Так, в Центральной Америке децентрализация полномочий в сфере образования не давала положительных результатов, до тех пор пока часть полномочий не была передана непосредственно школам, после чего показатели образования резко улучшились (World Bank, 1999/2000). Децентрализация создает возможности для конкуренции между территориями в области предоставления публичных услуг. Местные налоги, взимаемые с населения, должны соответствовать качеству публичных услуг. Критерием оценки территории должен быть не просто уровень налогового бремени, а разность между уплаченными налогами и потребительной стоимостью полученных публичных услуг. Если между налогами (ценой) и полученными выгодами имеется расхождение, условие аллокативной эффективности не выполняется. В подобном случае люди будут «голосовать ногами», т.е. переезжать в те места, где качество публичных услуг, их цена и состав лучше соответствует их предпочтениям (Tiebout, 1956). В реальности такие переезды происходят нечасто, поскольку они связаны со значительными издержками10. Во многих странах с переходной экономикой, включая Россию, недостаточно развитый рынок недвижимости делает подобное «голосование ногами» практически невозможным. Кроме того, конкуренция между территориями может привести к недопроизводству некоторых публичных услуг и базовой инфраструктуры, что отрицательно скажется на темпах роста (Break, 1967). И все же преимущества децентрализации неоспоримы, и контроль центрального правительства над нижестоящими уровнями власти неизбежно со временем ослабнет. Отказ от назначения мэров и губернаторов и переход к системе, при которой лица, занимающие эти должности, выбираются всенародным голосованием, являются одними из способов обеспечения местной автономии11. Децентрализация соответствует общей тенденции к расширению свобод и развитию демократических институтов. Последние, в свою очередь, способствуют децентрализации, поскольку экономические и политические предпосылки для децентрали-

зации особенно сильны именно в демократических обществах (Tanzi, 1996). Перечисление преимуществ бюджетной децентрализации может создать впечатление, что ее результаты всегда будут безоговорочно положительными. На деле бюджетная децентрализация сама по себе ни хороша, ни плоха. При неудачном осуществлении она приводит к снижению благосостояния и создает серьезную угрозу для макроэкономической стабильности; об этом говорит пример Филиппин, где правительство обязано делить с местными органами власти почти 50% своих налоговых доходов. Подобные априорные обязательства ограничивают возможности центрального правительства корректировать бюджет в ответ на макроэкономические шоки (World Bank, 1999/2000). При успешном осуществлении бюджетная децентрализация приводит к росту благосостояния, расширяя участие граждан в процессе принятия решений по вопросам, непосредственно их затрагивающим. Главная трудность состоит в том, чтобы понять, что нужно сделать, чтобы бюджетная децентрализация прошла успешно (McLure, 1995). Дебаты о том, хороша или плоха децентрализация, напоминают споры о том, что лучше — капитализм или социализм. Экономистаммарксистам было довольно просто доказывать преимущество социалистической системы, так как они сравнивали фактический капитализм с идеальным социализмом. В ходе последних дискуссий относительно эффективности децентрализации сопоставляют результаты реальной централизованной и идеальной децентрализованной системы (Prud’homme, 1995). Успех реформы межбюджетных будет зависеть и от того, какие цели преследуют разные уровни власти: ставят ли они перед собой цель максимизации общественного благосостояния или, подобно «левиафанам», преследуют лишь собственные интересы. Если местные власти видят в децентрализации только способ урвать кусок побольше, передача полномочий на места вряд ли приведет к экономическому росту (Martinez-Vazquez and McNab, 2003). Есть факты, говорящие о том, что в государствах с высокой степенью децентрализации сложнее обеспечивать перераспределение дохода (TerMinassian, 1997), однако главная опасность заключается в том, что эти факты будут «раздуты» и использованы в качестве предлога для отказа от децентрализации. Как показывают результаты исследований, децентрализованные страны обладают большим потенциалом для успешного макроэкономического регулирования, чем страны с

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

централизованным управлением и централизованной налоговой системой (Shah, 1994; Shah and Thompson, 2004). Даже в такой стране, как Россия, где все говорит о необходимости бюджетной децентрализации, главным критерием проведения межбюджетных реформ должна стать способность этих реформ повысить общее качество управления доходами и расходами. Это может быть достигнуто только в том случае, если в ходе реформы будут созданы необходимые институциональные механизмы12. К числу таких механизмов относятся обеспечение прозрачности управления бюджетными средствами, подконтрольности властей избирателям, жесткость бюджетных ограничений. Должны быть установлен ясные и четкие правила, которые закрыли бы лазейки для чиновничьих злоупотреблений и для любителей поживиться за чужой счет. В результате плохо продуманных реформ может возникнуть децентрализованная система, которая не только не устранит проблемы, существовавшие при централизованной системе, но даже усугубит их: усилится макроэкономическая нестабильность, возникнет угроза финансового кризиса, снизится доверие к власти, обострится социальная напряженность. Провести бюджетную децентрализацию таким образом, чтобы раскрылись все преимущества децентрализованной системы, непросто изза самой природы этого явления, в котором исходно заложено противоречие между решением трех задач — достижением экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Сочетать эти цели непросто, так как они частично противоречат друг другу, что приводит к «дилемме треугольника» (Le Houerou, 1996). Выбор «степени бюджетной децентрализации», допустимой в конкретной стране, является политическим решением. В качестве примера возьмем обеспечение социальной справедливости посредством распределения между регионами выравнивающих дотаций. Эти трансферты призваны устранять горизонтальное неравенство между регионами, т.е. «подтягивать» все территории до такого уровня бюджетной обеспеченности, который позволил бы им предоставлять некий минимальный уровень услуг всем своим жителям. Ожидаемый результат выравнивающих трансфертов — недопущение ситуации, при которой жители бедных регионов были бы вынуждены платить бóльшую долю своего дохода в виде налогов для получения того же уровня услуг, что и жители богатых регионов. Таким образом, в основе

данного механизма лежит использование единого подхода ко всем регионам. Поскольку налоговый потенциал у разных территорий разный, они не смогут обеспечить одинаковую доступность публичных услуг при единых ставках налогообложения. Если позволить территориям устанавливать разные налоговые ставки, самые высокие ставки придется установить в регионах с низким налоговым потенциалом и бедным населением, поскольку именно там жители особенно нуждаются в государственной поддержке (Broadway, 2001). В большинстве стран с децентрализованными бюджетными системами для решения этой проблемы используются выравнивающие трансферты, которые позволяют сократить неравенство подушевой бюджетной обеспеченности жителей разных территорий. Например, во Вьетнаме до распределения выравнивающих трансфертов подушевая бюджетная обеспеченность бедных провинций составляет всего 8% подушевой бюджетной обеспеченности богатых провинций, а после трансфертов расходы бедных провинций достигают 59% расходов богатых провинций (World Bank, 1999/2000). При попытке совместить социальную справедливость с обеспечением макроэкономической стабильности за счет сокращения горизонтального неравенства перед центральным уровнем власти встает серьезная дилемма. Единственный способ решить обе эти задачи одновременно — усилить централизацию налоговой базы, однако централизация налоговой базы приводит к снижению доходной автономии территорий, а снижение доходной автономии противоречит самой сути бюджетной децентрализации, поскольку большая эффективность децентрализованных систем возможна только при усилении доходной автономии на местах. Точно так же совмещение целей экономической эффективности и макроэкономической стабильности за счет снижения вертикальных дисбалансов может быть достигнуто только путем усиления горизонтального неравенства и, следовательно, усиления социальной несправедливости. Поскольку база налогообложения везде, и особенно в такой стране, как Россия, распределена неравномерно, децентрализация налоговых полномочий еще больше усилит разрыв между богатыми и бедными территориями. Поэтому, несмотря на то что неравномерное распределение ресурсов служит важным аргументом в пользу выравнивания, попытки повысить справедливость посредством децентрализации налоговой базы, скорее всего, приведет к «регионализации» бюд-

Глава 1. Обзор. Структура межбюджетных отношений в России

7 Таблица 1

«Дилемма треугольника» в бюджетной децентрализации Цели

Результаты

• Обеспечение макроэкономической стабильности путем сокращения горизонтального неравенства • Повышение социальной справедливости путем сокращения горизонтального неравенства

Обеих целей можно достичь за счет усиления централизации налоговой базы. Однако централизация налоговой базы приведет к снижению доходной автономии территорий и не позволит обеспечить аллокативную эффективность Усиление горизонтального неравенства, усиление социальной несправедливости

• Усиление доходной автономии местных бюджетов (как способ обеспечения аллокативной эффективности) • Макроэкономическая стабильность, достигаемая путем сокращения вертикального дисбаланса бюджетной системы • Усиление доходной автономии местных бюджетов • Усиление социальной справедливости

жетного профицита и «федерализации» дефицита, что станет причиной значительного вертикального разрыва и макроэкономической нестабильности. В результате богатые регионы выиграют от возможности установить более низкие ставки и получить более высокие доходы, а для регионов с низким налоговым потенциалом картина будет прямо противоположной. В итоге горизонтальное неравенство усилится, тем более что федеральный центр будет вынужден сократить объем распределяемых выравнивающих трансфертов. Другие варианты приводят к схожим результатам. Подробно «дилемма треугольника» расписана в табл. 1. Сложность сочетания всех трех целей приводит к тому, что бюджетная децентрализация становится чрезвычайно политизированным актом. Ее успех зависит от политических и институциональных решений едва ли не в большей степени, чем от выбора «технических» параметров реформы, таких, как ставки налогообложения или формула распределения трансфертов. Поскольку выбор в пользу децентрализация обусловлен не столько экономическими, сколько политическими факторами, способ ее проведения, формы реализации, очередность действий и т.п. определяют ее успех в той же, а то и в большей степени, что и содержание (Prud’homme, 1995). Не меньшую роль играют исходные условия; это особенно верно для стран с переходной экономикой, таких, как Россия, где некоторые необходимые предпосылки успеха (например, институциональный потенциал, эффективное государственное управление и политическая подотчетность) отсутствуют. Учитывая перечисленные сложности, степень децентрализации, которой можно достичь в конкретных условиях, неодинакова: там, где удастся достигнуть политического компромисса, реформы могут быть

Снижение макроэкономической стабильности

более последовательными и завершиться в более короткие сроки, чем там, где достичь такого компромисса трудно или просто невозможно. При подобном способе определения степени допустимой децентрализации приходится делать неявный выбор в пользу одних целей и в ущерб другим. Где именно окажется новая точка равновесия, будет зависеть от исходных условий. С изменением этих условий точка равновесия будет сдвигаться. Связи между динамическим изменением исходных условий и изменением динамического равновесия между разными целями децентрализации практически не исследованы в литературе, однако, не понимая их, невозможно заранее дать ответы на некоторые ключевые вопросы, возникающие в ходе децентрализации, в частности в какой последовательности должны проводиться реформы, какой должна быть формула трансфертов, каким образом должны быть разграничены расходные и доходные полномочия между уровнями власти. Прагматичный подход к бюджетной децентрализации заключается в следующем: начать следует с реалистичных целей и концепций, которые могли бы объединить вокруг себя основные заинтересованные группы, поскольку только на такой платформе окажется возможным склонить чашу весов в пользу реформ, даже если основания для децентрализации неочевидны13.

Краткая история бюджетной децентрализации в России Имея огромную территорию с крайне неравномерно распределенным богатством и разнообразием национальной палитры, Россия является прекрас-

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

ным кандидатом на проведение фискальной децентрализации. Тем не менее именно политические и институциональные структуры, возникшие в ответ на такое разнообразие, стали основными препятствиями для ее проведения. На первом этапе реформ богатые ресурсодобывающие регионы и ряд национальных республик стали требовать для себя особого статуса, большей политической автономии и особых режимов налогообложения; им удалось заключить двусторонние соглашения с центральным правительством. Федеративный договор, который был подписан в марте 1992 г. с целью урегулировать борьбу за власть между центром и регионами, практически никак не повлиял на отношения с таким республиками, как Татарстан и Башкортостан. Обе эти республики отказывались подписать Федеративный договор, так как у них имелись запасы нефти и других полезных ископаемых. Хотя явления сепаратизма характерны не только для России, они оказали большое влияние на характер и форму федеративного государства, которое создавалось в России и которое может быть описано как «асимметричный федерализм»n. Некоторые авторы даже ставят под вопрос обоснованность отнесения России к категории федеративных государств, поскольку налоговый режим в стране слишком сильно централизован (Bird, Ebel and Wallich, 1995). Вряд ли, начиная реформы, правительство имело четкое представление о том, с какими рисками сопряжено реформирование межбюджетных отношений в стране, для которой характерны столь значительные различия в обеспеченности природными ресурсами, а также о том, как это может сказаться на макроэкономической стабильности (MartinezVazquez and Boex, 2001). С самого начала реформ (1992–1993 гг.) изменения в системе межбюджетных отношений преследовали главным образом макроэкономические цели, хотя ставилась и задача обеспечения социальной справедливости (Bahl and Wallich, 1995). Однако если сравнивать между собой задачи обеспечения социальной справедливости и политической стабильности, то последняя, повидимому, была важнее, чем первая. Присутствовала реальная угроза того, что богатые регионы станут «придерживать» ресурсы, вместо того чтобы направлять их в общий «котел»; эту угрозу удалось ослабить, только введя механизм регулирующих налогов, т.е. налогов, распределяемых на долевой основе между федеральным центром и регионом, на территории которого они были собраны.

Таблица 2 Распределение расходов между разными уровнями управления в 1992–1994 гг., % Уровень управления

1992 г.

1994 г.

Федеральный бюджет

76,3

56,2

Консолидированные бюджеты регионов Собственно региональные бюджеты

23,7

43,8

11,5

23,4

Местные бюджеты

12,1

20,3

ИТОГО

100

Представляется несомненным, что с распадом СССР в декабре 1991 г. и образованием Содружества Независимых Государств главной заботой правительства стала макроэкономическая стабильность. Даже некоторые реформы в бюджетной сфере, проведенные на этом этапе (например, передача части расходных полномочий регионам), были вызваны главным образом макроэкономическими соображениями, т.е. представляли собой попытку сократить бремя государственных расходов на экономику. От центра регионам и на места было передано не менее 10% расходов консолидированного бюджета страны. Хотя фискальное бремя в результате уменьшилось, передача некоторых из расходных полномочий на места (в частности, расходов на социальное обеспечение, субсидирование общественного транспорта, коммунальных услуг и т.д.) вызвала рост политической напряжённости в отношениях между центром и регионами. Как видно из табл. 2, в период с 1992 по 1994 г. почти половина бюджетных расходов в Российской Федерации финансировалась за счет регионов. При этом существенно увеличилась доля регионов в финансировании таких статей, как здравоохранение, образование, социальная защита, культура и СМИ (см. табл. 3). Некоторые регионы требовали большей автономии и даже возможности выхода из состава Российской Федерации. Тому были две основные причины. Вопервых, политическая обстановка, сложившаяся непосредственно после распада СССР, давала возможность требовать большей свободы. Вовторых, перенос бремени расходов на регионы практически не сопровождался передачей им соответствующих ресурсов из центра. Механизм долевого участия регионов в налоговых доходах был введен, скорее, как средство их умиротворения, чем как средство повышения эффективности путем децентрализации. Ещё одним

Глава 1. Обзор. Структура межбюджетных отношений в России Таблица 3 Распределение расходов по функциям между разными уровнями управления в 1992–1994 гг., % Функция Образование Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты Здравоохранение и физкультура Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты Социальная защита Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты Культура и СМИ Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты

1992 100 33,8

1994 100 19,9

66,2 14,5 51,8 100 11,3

80,1 19,1 61,0 100 11,8

88,7 28,5 60,2 100 71,8

88,2 33,4 54,8 100 50,3

28,2 20,4 7,8 100 51,2

49,7 34,9 14,8 100 39,6

48,8 21,2 27,6

60,4 28,9 31,5

Источник: Данные Минфина РФ.

важным фактором, который подталкивал регионы к требованиям большей автономии, стала большая свобода в расходовании средств, которую они получили благодаря внебюджетным фондам (Balh and Wallich, 1995). В этот начальный период разрыв между регионамидонорами и дотационными регионами весьма усилился. Предпринимались серьёзные попытки сформировать официальное объединение регионовдоноров, причём эта инициатива исходила от мэра Москвы. Региональные объединения, сформированные с целью увеличить политический вес объединенных по географическому признаку регионов в общении с федеральным центром, не были столь прочны, чтобы нивелировать различия интересов входящих в них «доноров» и «реципиентов». Вполне возможно, что передача ряда полномочий от центра к властям нижестоящих уровней в этот период отражала готовность центра пойти на уступки. Безусловно, произошли определенные события, способствовавшие укреплению форми-

рующихся демократических институтов. Так, Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 1995 г., требовал проведения не позднее декабря 1996 г. выборов глав исполнительных органов государственной власти регионов, которые до того фактически назначались президентом. К началу 1997 г. это требование было выполнено всеми субъектами федерации. Выборность губернаторов существенно ослабила властную вертикаль, и во многом изза этого, в отличие от Китая, в России центральная власть не смогла вывести страну на высокие темпы экономического роста. После выборов губернаторов федеральные власти уже не могли диктовать регионам свои условия, но были вынуждены вступать в с ними в переговоры (Martinez-Vazquez and Boex, 2001). Вместе с тем не следует забывать о положительных последствиях передачи полномочий регионам независимо от того, какими политическими мотивами был продиктован этот шаг. Выборы губернаторов сами по себе стали важным этапом становления демократии. Регионы отказывались подчиняться центру главным образом по другим причинам, — это было связано с неспособностью федерального центра предоставить регионам достаточно ресурсов, для того чтобы те могли предоставить базовые бюджетные услуги. У регионов возникало подозрение, перераставшее в глубокое убеждение, что федеральные власти коррумпированы и что практика мошенничества и злоупотреблений процветает (Martinez-Vazquez and Boex, 2001). Эта ситуация сохранялась практически без изменений до 1999 г., и среди главных причин возникновения финансового кризиса 1998 г. можно назвать и характер отношений между центром и субъектами Федерации. Не все регионы имели одинаковый вес, но те из них, кто мог себе это позволить, всячески выказывали свою независимость от центра и даже отказывались перечислять налоги средств в федеральный бюджет. В этот период «междуцарствия» даже слабым регионам были позволены некоторые вольности, включая выпуск местных облигаций, который фактически проходил без контроля федерального центра. Первые попытки Министерства финансов ввести контроль над выпуском местных облигаций, которые заключались в том, что Минфин отказывался предоставлять освобождение от налогов по доходу от облигаций, не прошедших регистрацию в Минфине, ни к чему не привели15. Позже, когда контроль был восстановлен, заявки на получение такого освобождения рассматривались Минфином в индивидуальном порядке.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

Интересно провести краткое сравнение того, как передавались полномочия на места в России и в Китае. В Китае выборность руководителей местных администраций была введена значительно позже, чем в России, и властная вертикаль долго сохранялась практически в нетронутом виде. Без сомнения, невероятно высокие темпы роста в Китае были достигнуты главным образом благодаря высоким темпам роста региональных экономик, причем в ряде случае вклад даже горстки регионов оказывал значительное влияние на общенациональные темпы роста. Тем не менее следует очень осторожно подходить к широким обобщениям относительно значимости демократических институтов для экономического роста. Судя по результатам, показанным Россией и Китаем, эти результаты в большей степени обусловлены конкретными институциональными условиями, нежели какимито иными факторами. В России формирующиеся демократические институты способствовали тому, что граждане стали требовать более качественных услуг, однако для создания ключевых институтов, например более эффективных стимулов, которые позволили бы повысить налоговый потенциал территорий или усилить роль частного сектора, сделано было не много. Местные власти нередко сами служили тормозом для экономического роста, ограничивая возможности роста для частных структур (Frye and Shleifer, 1997). Правила долевого распределения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней практически не создавали стимулов для местных властей, которые бы делали их заинтересованными в расширении своей налоговой базы, поскольку любая прибавка доходов на местном уровне практически полностью изымалась региональными властями (Zhuravskaya, 1998). Прирост муниципальных доходов практически полностью компенсировался снижением трансфертов, хотя такие корректировки происходили с некоторым запаздыванием (Alexeev and Kurlyandskaya, 2003). Данная практика сохраняется главным образом изза того, что региональные власти больше заинтересованы в получении немедленных выгод, чем в создании для местных властей стимулов к развитию налоговой базы в более отдаленной перспективе. В Китае ситуация развивалась прямо противоположным образом (Alexeev and Kurlyandskaya, 2003; Frye and Shleifer, 1997; Zhuravskaya, 1998). В ходе реформ 80х годов была введена система фискальных договоров (известная как «обеды с разных кухонь»); она пришла на смену прежней системе, предусматривавшей централизованный

сбор налогов и централизованное расходование средств («обеды с одной кухни»). В рамках новой системы каждое местное самоуправление заключало с центром долгосрочный (как правило, на пять лет) фискальный договор, согласно которому средства, собранные сверх некоего утвержденного норматива, оставались в местном бюджете. Такая схема гарантировала стабильное поступление в центральный бюджет средств от местных властей и в то же время обеспечивала местным самоуправлениям стимулы для развития местной экономики и доходной базы. Многие новые предприятия в секторе сельских и деревенских предприятий создавались как совместные предприятия с местными властями, и сохранение местными органами «прибыли» за собой поддерживалось местными предпринимателями. Впрочем, у схемы имелся и недостаток: у местных властей появлялась заинтересованность в том, чтобы скрывать часть доходов от центра и переносить дефицит на центральный бюджет16. Менее охотно центральное правительство Китая шло на то, чтобы предоставлять местным самоуправлениям больше политической свободы, разрешив избирать собственных кандидатов. Подводя итог развитию системы межбюджетных отношений России в последнем десятилетии ХХ в., можно сказать, что децентрализация началась спонтанно, в отсутствие четкой стратегии, однако к концу 2000 г. России удалось добиться существенных достижений, одним из которых стала независимость регионов и местных властей в планировании своих бюджетов. Значительная часть ответственности по расходованию средств была закреплена за субъектами РФ и муниципалитетами, но федеральный центр оставил за собой основные источники доходов — шаг, типичный для большинства унитарных государств.

Усиление вертикального дисбаланса и горизонтального неравенства К сожалению, на протяжении 90х годов реформы межбюджетных отношений не были ни комплексными, ни последовательными и затрагивали лишь отдельные компоненты системы. Первый важный шаг был сделан в 1994 г., когда все регионы получили равные полномочия в части налогообложения и за ними были закреплены равные нормативы отчислений от федеральных налогов. Распределение налогов было призвано обеспечить вертикальную сбалансированность бюджетной системы. Однако,

Глава 1. Обзор. Структура межбюджетных отношений в России Доля отчислений в региональные бюджеты из федеральных налогов % 100

Подоходный налог

90 80

Налог на прибыль

Доля региональных доходов и расходов % 60 в бюджетной системе 55 Доля региональных расходов

70 50

60 50

40 30 20 10 0

Налог на добычу нефти и газа

40 35

Доля региональных доходов

НДС 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Годы Источник: Законы о федеральном бюджете, 1992–2005 гг.

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Годы Источник: Министерство финансов РФ.

Рис. 2. Региональные доли в федеральных налогах в Российской Федерации

Рис. 3. Вертикальный дисбаланс бюджетной системы Российской Федерации

для того чтобы найти наилучший «баланс по вертикали», потребовалось десять лет: все это время нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты пересматривались ежегодно (см. рис. 2). Лишь в 2004 г. нормативы отчислений были закреплены в Бюджетном кодексе. На самом деле «эксперименты» по установлению равных нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты привели к усилению вертикальных диспропорций в бюджетной системе. На рис. 3 представлен растущий разрыв между региональными доходами и расходами в консолидированном бюджете России; на покрытие этого разрыва требуется ежегодно перечислять 12–15% доходов федерального бюджета. Установление для всех регионов равных налоговых полномочий и равных нормативов отчислений от налогов, распределяемых на долевой основе, также привело к усилению разрыва в подушевой бюджетной обеспеченности между регионами (см. рис. 4). Это связано в первую очередь с неравномерным распределением налоговой базы по территории Российской Федерации. Практика субсидирования неэффективных предприятий была прекращена, и экономическая активность регионов усилилась. В 90х годах на субфедеральный уровень было передано много дополнительных расходных обязательств. Бывшие государственные предприятия были приватизированы и передали многие ранее исполнявшиеся ими социальные функции (ведомственное жилье, коммунальные предприятия, поликлиники, профтехучилища и средние школы)

муниципальным администрациям. Пытаясь любой ценой сохранить социальное равенство (наследие социалистической эпохи), субфедеральные органы власти и граждане ожидали, что центр обеспечит регионам и муниципалитетам равные возможности для финансирования социальных льгот, тем более что право граждан на равный доступ к основным социальным благам зафиксировано в Конституции. На деле между богатыми и бедными регионами возник огромный разрыв, который еще больше подстегивал требования регионов усилить степень выравнивания. Так, подушевое значение добавленной стоимости, созданной в самом богатом регионе, в 80 раз превосходило аналогичный показатель в самом бедном регионе, а подушевая налоговая обеспеченность в самом богатом регионе был выше аналогичного показателя в самом бедном регионе более чем в 100 раз. Если к тому же учесть разницу в расходных потребностях между регионами, то этот разрыв был еще больше. Так, стоимость услуг ЖКХ в разных регионах России различается более чем в 20 раз, разница в продолжительности отопительного сезона — в 9 раз. Различия в доле населения в трудоспособном возрасте достригают 50%. Необходимость обеспечить населению во всех регионах Российской Федерации одинаковый доступ к бюджетным услугам сопоставимого качества ставит перед правительством непростую задачу по созданию работоспособной и эффективной системы финансовой помощи региональным бюджетам. В 90х годах федеральное правительство применяло для распределения трансфертов между региона-

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

Республика Ингушетия Чеченская Республика Республика Дагестан Кабардино Балкарская Республика Усть Ордынский Бурятский автономный округ Коми Пермяцкий автономный округ Республика Адыгея Республика Тыва Карачаево Черкесская Республика Республика северная Осетия Алания Алтайский край Курганская область Брянская область Тамбовская область Республика Мари Эл Ивановская область Ульяновская область Ставропольский край Пензенская область Еврейская автономная область Чувашская Республика Ростовская область Воронежская область Костромская область Кировская область Саратовская область Псковская область Владимирская область Республика Алтай Волгоградская область Республика Бурятия Астраханская область Смоленская область Курская область Калужская область Рязанская область Тверская область Орловская область Читинская область Тульская область Новгородская область Новосибирская область Краснодарский край Республика Хакассия Нижегородская робласть Республика Башкортостан Удмуртская Республика Оренбургская область Архангельская область Приморский кроай Республика Карелия Амурская область Белгородская область Иркутская область Свердловская область Челябинская область Ленинградская область Московская область Ярославская область Самарская область Республика Калмыкия Кемеровская область Пермская область Омская область Республика Татарстан Томская область Хабаровский край Камчатская область Санкт Петербург Мурманская область Липецкая область Вологодская область Сахалинская область Республика Коми Красноярский край Республика Мордовия Магаданская область Республика Саха (Якутия) Апинский Бурятский автономный округ Корякский автономный округ Москва Тюменская область Таймырский (Долгано Ненецкий) автономный округ Ямало Ненецкий автономный округ Ненецкий автономный округ Ханты Мансийский автономный округ Чукотский автономный округ Эвенкийский автономный округ

100

150

200

250

300

Подушевой год Подушевой налоговый налоговый доход, доход, тыс. тыс. руб./чел. уб./чел. ввгод

Источник: Министерство финансов РФ.

Рис. 4. Неравенство подушевых налоговых доходов в регионах РФ в 2004 г.

Глава 1. Обзор. Структура межбюджетных отношений в России ми следующую схему. В соответствии с ежегодным законом о федеральном бюджете регионы получали субсидии (нецелевые трансферты) на покрытие разрыва между текущими расходами и текущими доходами, а также целевые трансферты для покрытия капитальных расходов. Нецелевые трансферты шли на покрытие общего разрыва между прогнозным значением собственных доходов региона и оценкой его расходных потребностей (см. рис. 5). Прогнозные значения региональных доходов и расходов рассчитывались исходя из фактически собранных доходов и произведенных расходов и корректировались в ходе договорного процесса между федеральным Минфином и регионами. Капитальные трансферты распределялись в ходе лоббирования интересов конкретных регионов в ходе политического процесса. Слабость механизма бюджетного планирования, который применялся в 90х годах, приводила к тому, что помимо трансфертов, установленных в законе о федеральном бюджете, регионам выделялись дополнительные суммы, которые распределялись по решению Министерства финансов, т.е. без законодательного утверждения. Эти дополнительные трансферты шли на покрытие дополнительных расходов, возникших у регионов в связи с решениями федерального уровня, принятыми уже после начала финансового года и не нашедшими отражения в законе о федеральном бюджете. Кроме того, Минфин предоставлял регионам беспроцентные ссуды без четко обозначенного срока погашения, которые фактически представляли собой ту же безвозмездную финансовую помощь. В 2000 финансовом году Минфин кардинально пересмотрел порядок распределения финансовой Доход в региональном бюджете % 20 18 16 14 12

Федеральные трансферты

10 8

Совместное участие в федеральных налогах

6 4 2 0

Собственные доходы регионов 1994

1995

1996 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003 2004

Годы

Источник: Министерство финансов РФ.

Рис. 5. Структура доходов региональных бюджетов

помощи между субъектами РФ. Вместо договорного процесса стала применяться формула распределения трансфертов, построенная на объективных статистических данных. И хотя применяемые ныне методы распределения трансфертов все еще далеки от совершенства, переговорный процесс между центром и регионами удалось упразднить.

Реформа межбюджетных отношений и системы местного самоуправления В 2004–2005 гг. в Российской Федерации началось осуществление фундаментальных реформ в области бюджетной децентрализации. Важнейшим шагом стал запрет на передачу нижестоящим уровням власти так называемых «нефинансируемых мандатов», т.е. расходных обязательств, возникших по решению вышестоящих властей, но не подкрепленных передачей адекватного финансового обеспечения. Каждое расходное полномочие включают в себя три компонента: а) нормативноправовое регулирование, б) финансовое обеспечение и в) непосредственное предоставление общественных услуг или оплату их предоставления небюджетными организациями17. Распределение указанных трех типов полномочий между уровнями власти определяет природу межбюджетных отношений. Если региональные или местные власти принимают решения, возлагающие на них дополнительные расходные обязательства (нормативноправовое регулирование), они сами должны обеспечить финансовую сторону исполнения этих решений за счет собственных бюджетов, не перелагая соответствующее обязательство на федеральный бюджет. Точно так же, если центральные власти устанавливают размер социальных пособий, которые выплачиваются получателям из региональных или местных бюджетов, они должны выделить соответствующие дополнительные средства и передать их в нижестоящие бюджеты, а также проконтролировать, чтобы пособия выплачивались в установленном объеме. Если федеральный закон передает полномочия по установлению пособий регионам, последние сами устанавливают размеры пособий, исходя их возможностей своих бюджетов. Применительно к услугам роль федерального центра может заключаться в установлении стандартов качества, тогда как конкретные объемы финансирования соответствующих услуг будут устанавливать сами регионы. Подобный подход представляется вполне оправданным для федеративного государства.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

Таким образом, устранить нефинансируемые обязательства можно тремя способами. Вопервых, их можно превратить в финансируемые, т.е. передавать из федерального бюджета в региональные бюджеты средства, полностью покрывающие потребность в финансировании соответствующих обязательств. Однако при этом федеральному правительству придется либо резко сократить расходы по другим статьям, либо (что более вероятно) сосредоточить практически все налоговые доходы в федеральном бюджете. Вовторых, наиболее радикальным и справедливым, с точки зрения регионов, способом устранения «необеспеченных мандатов» является их полная отмена через принятие соответствующих федеральных законов. При этом субъекты Федерации могут самостоятельно вводить меры социальной защиты, исходя из доходов, которыми они располагают. В России пошли по третьему пути: федеральные власти отменили те требования законов, по которым они обязаны предоставлять нижестоящим уровням власти средства для финансирования наведенных обязательств, и законодательно закрепили эти обязательства за нижестоящими уровнями власти. Без сомнения, спущенные сверху обязательства могут вызвать серьезное недовольство населения региональными властями, если регионам придется урезать объемы финансирования таких обязательств изза нехватки ресурсов в региональных бюджетах. Как бы то ни было, реформа межбюджетных отношений предполагала необходимость внесения соответствующих поправок в многочисленные отраслевые законы. Первым шагом реформы стало четкое закрепление расходных полномочий, определение финансовой ответственности каждого уровня власти за принимаемые им решения, а также отмена нефинансируемых обязательств. Для этого потребовалось пересмотреть и исправить почти двести законодательных актов, которыми регламентировалось выполнение и финансирование функций на всех уровнях власти. На втором шаге предполагалось закрепить за каждым уровнем власти достаточные источники дохода, позволяющие финансировать расходные обязательства, установленные на первом шаге. К сожалению, единственное, что было реально сделано в этом отношении, — это законодательное закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты. Реальных доходных полномочий нижестоящим уровням власти передано не было. За реформой системы межбюджетных отношений последовала реформа местного самоуп-

равления. В новой системе местного самоуправления различаются четыре типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, причем за муниципальными образованиями каждого типа закреплены собственные вопросы местного значения. Эти вопросы теперь не связаны с содержанием муниципальных учреждений, таких, как школы, больницы и т.д., а сформулированы как требования обеспечить организацию предоставления соответствующих услуг или непосредственно обеспечить их предоставление. Таким образом, если в муниципалитете отсутствует учреждение, предоставляющее те или иные услуги, муниципальные власти обязаны позаботиться об альтернативных путях их предоставления, например договорившись с другим муниципалитетом или заказав соответствующие услуги у частного подрядчика. Иначе говоря, местные власти обязаны расходовать средства на выполнение функций или оказание публичных услуг, а не на содержание того или иного учреждения. Согласно новому закону о местном самоуправлении, местные власти вправе решать иные вопросы, не вошедшие в установленный законом список вопросов местного значения для муниципалитетов соответствующего типа, только в том случае, если у них есть для этого собственные средства. Новый закон более четко определил разграничение полномочий между региональными и муниципальными властями, однако реализация его положений попрежнему таит в себе угрозу, поскольку из нового разграничения полномочий вытекает необходимость нового перераспределения собственности между уровнями власти. К сожалению, власти нередко рассматривают общественную собственность как источник доходов, а новый закон содержит положения, которые могут быть интерпретированы как требование приватизировать активы, обеспечивающие доход. Положения закона предусматривают, что муниципалитетам может быть делегировано исполнение отдельных государственных полномочий, однако финансовое обеспечение таких полномочий может осуществляться только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующего вышестоящего бюджета. Это положение является едва ли не основным достижением реформы с точки зрения устранения проблемы нефинансируемых мандатов. Следует отметить, что неизбежным итогом целевого финансирования наведенных расходов («мандатов») является централизация ресурсов местного уровня в региональных бюджетах.

Глава 1. Обзор. Структура межбюджетных отношений в России Одна из важнейших функций государства, которая должна финансироваться за счет целевых трансфертов, передаваемых на местный уровень, — обеспечение школьного образования. В результате такой централизации свобода местных властей самостоятельно решать, на что расходовать бюджетные средства, существенно сокращается, поскольку львиная доля средств передается им в форме целевых трансфертов.

Возврат к централизации? В 2005 г. в России завершилась реализация принятой в 2001 г. программы развития бюджетного федерализма. По признанию многих российских экспертов и политиков, эта программа — одна из немногих программ, которые российское правительство сумело почти полностью выполнить. Однако полученное в результате разграничение полномочий оказалось нежизнеспособным, а возникшее государственное устройство достаточно далеко отстоит от общепринятых представлений о федерализме вообще и фискальном федерализме в частности. Чтобы понять логику развития федерализма в России, следует еще раз напомнить об этапах этого процесса. На первом этапе (1990–1993 гг.) центральное правительство предложило регионам взять столько полномочий, сколько они смогут, и развиваться, как они захотят. Субъекты Российской Федерации получили максимальную самостоятельность, и такая политика, по мнению многих, позволила удержать Россию от развала. Однако вскоре самостоятельность регионов стала препятствовать развитию страны как целостного государства, и чтобы преодолеть центробежные тенденции и усиление асимметричности федеративных отношений была принята программа развития бюджетного федерализма. Эта программа, родившаяся в недрах Минфина, обещала наведение в стране порядка, включая четкое разграничение расходных полномочий, доходных источников и выстраивание прозрачной системы межбюдежтных отношений. В ходе исполнения программы строительства бюджетного федерализма были приняты важнейшие законы, устанавливающие полномочия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (июль 2003 г.), органов местного самоуправления (октябрь 2003 г.), а также законы, приводящие все прочие федеральные законы в соответствие с новым разграничением

полномочий между федеральными, региональными и местными властями (август 2004 г.). Эти законы, фактически, закрепили централизацию бюджетных средств и полномочий, но политическая власть оставалась децентрализованной, и регионы получили собственные полномочия, которых было пусть и не так много, но это были важные функции (например, образование и здравоохранение), в регулирование которых федеральный центр обещал не вмешиваться. Поводом для проведения серьезной реформы по централизации политической власти послужили события в североосетинском городе Беслане в сентябре 2004 г. Вместо прямых выборов глав регионов было введено фактическое их назначение главой государства с последующим утверждением этого назначения законодательным собранием соответствующего региона. В результате укрепления административной вертикали стал возможен возврат к децентрализации полномочий, но уже на новом витке — в форме деконцентрации, поскольку в связи с новым порядком наделения полномочиями глав субъектов РФ последние становятся составной частью единой структуры исполнительной власти в стране. В настоящее время (ноябрь 2005 г.) правительство готовит проекты нормативных актов, закрепляющих передачу органам исполнительной власти субъектов Федерации дополнительных полномочий, включая исполнение ряда федеральных функций. В частности, назначение руководителей территориальных органов федеральной исполнительной власти отныне будет согласовываться с главами соответствующих регионов. Контролировать губернаторов будут главные федеральные инспектора, которые будут подчиняться полпреду федерального округа и Главному контрольному управлению президента. Об усилении подотчетности власти населению в рамках такой модели говорить было бы преждевременно. Таким образом, новая стратегия развития федерализма может быть сформулирована так: назначение власти в регионах, наделение ее полномочиями и соответствующими средствами для их исполнения и жесткий контроль за расходованием бюджетных денег. И если средства расходуются не по назначению, если ситуация в регионе ухудшается, то у президента есть рычаги для ее исправления. Опасность заключается в том, что если центр начнет жестко контролировать исполнение регионами федеральных полномочий, то он может начать контролировать и исполнение региональных полномочий, закрепленных за регионами ранее,

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

тем более что число дополнительно закрепляемых за регионами функций существенно превышает число ранее закрепленных за ними полномочий, в регулирование которых федеральный центр обещал не вмешиваться. Одним из феноменов российской федеративности является то, что у регионов практически нет полномочий по мобилизации доходов в региональный бюджет. В среднем по Российской Федерации доля доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, управляя которыми регионы могут в какойто мере регулировать свои доходы (часть налоговых и неналоговых доходов, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), в общем объеме их доходов на протяжении 1999–2004 гг. не превышала 30%, а у 13 регионов этот показатель в последнее время не превышал 10%. При этом доля доходов от региональных и местных налогов в общем объеме налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации последние годы постоянно снижалась: с 25% в 1999 г. до 17% к 2005му. В настоящее время официально признаны региональными лишь три налога, местными — два, все остальные (порядка 50 налогов) — федеральные. При этом даже в отношении этих пяти налогов контроль со стороны субъектов и местных властей очень условный: регионы не имеют собственных налоговых органов и, следовательно, не имеют прямых инструментов контроля за поступлением этих средств в бюджет. Что касается федеральных налогов, подлежащих зачислению в субфедеральные бюджеты, то поступления от них нельзя считать собственными доходами, поскольку их размер, так же как и размер трансфертов, не зависит от решения региональных властей. Торг, который регионы ведут с Федерацией по поводу разграничения расходных полномочий, — это, фактически, торг изза денег, поскольку чем больше расходных полномочий получат регионы, тем больше денег в виде закрепления федеральных налогов и федеральных трансфертов они смогут получить от федерального правительства. Поскольку региональные и местные бюджеты в России формируются не за счет доходов, полученных от граждан, которым соответствующие органы публичной власти оказывают бюджетные услуги, а за счет федеральных налогов и трансфертов, подотчетность региональных и местных властей перед населением практически отсутствует. К тому же в России основным плательщиком нало-

гов является не население, а бизнес, так что губернаторы больше заинтересованы в привлечении на свою территорию бизнеса, чем в создании благоприятной среды для населения. Закрепление собственных и федеральных налоговых источников за субфедеральными властями на длительный срок (соответствующие поправки были внесены в Бюджетный кодекс в 2004 г.) несколько ослабило их зависимость от текущих бюджетных решений федерального правительства (раньше закрепление за ними налогов пересматривалось ежегодно), однако принципиально не изменило картины. То же самое можно сказать и о расчете выравнивающих трансфертов, передаваемых в региональные бюджеты, по формуле: с одной стороны, использование формульного подхода к расчету выравнивающих трансфертов создает видимость независимости финансовой обеспеченности регионов от произвола центра, однако сама формула определяется федеральным центром в одностороннем порядке. А поскольку поправки в формулу вносятся ежегодно, использование ее не делает доходы регионов более предсказуемыми. Во всяком случае, попытки экспертов уловить статистически значимую связь между изменением используемых в формуле независимых переменных, характеризующих экономическое состояние региона и его расходные потребности, и изменением результирующего трансферта к успеху не привели.

Что дальше? Возможен ли бюджетный федерализм без федерализма политического, а политический федерализм без финансовой автономии? Мнения экспертов по этому вопросу разделились. Одни считают, что переживаемый сегодня Россией откат к унитарному прошлому представляет собой временное явление и залогом дальнейшего развития по пути федерализма будет служить именно бюджетный федерализм, выражающийся в некотором усилении финансовой независимости регионов за счет закрепления за регионами собственных налоговых источников (пусть недостаточных), распределения выравнивающих трансфертов по формуле и образования в федеральном бюджете целого ряда фондов для передачи регионам целевых трансфертов. Другие убеждены, что никакой бюджетный федерализм и местное самоуправление невозможны без доходной автономии и что при выстраивании вертикали власти бюджетный федерализм невозможен.

Глава 1. Обзор. Структура межбюджетных отношений в России Практически неизбежным представляется возврат к идеологии асимметричного федерализма, но в новой «обертке»: если раньше (в 90х годах) сильные регионы получали дополнительные полномочия в результате заключения двусторонних соглашений с федеральным центром, то в той модели государственного устройства, которая обсуждается сейчас, речь идет о том, чтобы лишать полномочий и права распоряжаться своими финансами слабые регионы. В частности, одна из широко обсуждаемых в настоящее время в России тем — изменение методов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Финансовая помощь должна оказываться

особо слабым субъектам при усилении финансового контроля за ними, а основные средства должны идти на поддержку точек роста, на поддержку определенных региональных — не в рамках субъекта, а в рамках нескольких регионов — проектов развития. Однако проведение подобной региональной политики, вообще говоря, не требует федеративного устройства государства и сокращает сферу действия бюджетного федерализма. Ясно одно: в плане децентрализации в России еще многое предстоит сделать, и для того, чтобы продолжать начатые реформы, не стоит ждать, пока в стране возникнет идеальная политическая система.

Примечания 1 Результаты, интерпретации и выводы, представленные

здесь, принадлежат авторам и не обязательно отражают точку зрения Совета исполнительных директоров Всемирного банка или правительств стран, которые они представляют. Всемирный банк не может гарантировать точность данных, включенных в настоящую работу. 2 «Лидерами» в этом процессе выступали Краснодарский

край, Ставропольский край и Ростовская область. 3 В (Bird, Ebel and Wallich, 1995) приведено то же наблюдение

и отмечено, что традиционный подход не учитывает роль нижестоящих органов управления в ряде важных областей, таких, как стабилизация, социальное обеспечение и приватизация; кроме того, он не в полной мере отражает то, как странам с переходной экономикой, подобным России, следует реформировать систему межбюджетных отношений в условиях, где попрежнему присутствует наследие админис тративнокомандной экономики. 4 См.: PREM Note S. 2001. June. No. 55. The World Bank. 5 Аллокативная эффективность (англ. allocative efficiency) —

эффективность распределения имеющихся ресурсов между направлениями их использования. 6 Заметим, что деконцентрация, при которой центральное

правительство передает часть полномочий своим территориальным органам, не имеет отношения к децентрализации. Цель деконцентрации — укрепить контроль центра над действиями местной/региональной администрации. Хотя деконцентрация наделяет территориальные органы определенной автономией, она сохраняет их субординацию центральному аппарату. Деконцентрацию иногда называют «замаскированной централизацией» (Khaleghian, 2003). Цель децентрализации — передать полномочия на места с законодательным закреплением их за местным уровнем власти. Приватизацию государственных функций можно рассматривать как особый случай децентрализации, поскольку при этом сектор государственного управления полностью снимает с себя полномочия, передавая их в частный сектор (World Bank, 2000). 7 Еще одним важным преимуществом децентрализации

является то, что автономные власти на местах способны сдерживать действия центральной власти, ограничивая ее возможности по произвольному «захвату» местных доходов/

территорий. Данная гипотеза, получившая название «гипотезы Левиафана», была впервые сформулирована Бьюкененом, который предложил также и способ проверки этой гипотезы — по размеру сектора государственного управления, который должен сокращаться в результате бюджетной децентрализации, так как она поощряет конкуренцию между местными властями (Buchanan, 1980). 8 Теорема децентрализации Оутса гласит: каждая государс-

твенная услуга должна предоставляться самым нижним уровнем власти из тех, юрисдикция которых полностью охватывает территорию, жители которой смогут воспользоваться выгодами от получения этой услуги и покрыть затраты, связанные с ее предоставлением (Oates, 1972). Более подробное рассмотрение этой темы см. в (Shah, 2004). 9 В отсутствие должных институциональных механизмов, та-

ких, как независимый аудит, публичное раскрытие информации, гражданская активность населения и т.п., близость чиновников к населению может привести не только к развитию обратных связей с населением, но и к коррупции. 10 Одним из примеров, когда подобная конкурентная борьба

между территориями реально имела место, может служить конкуренция между двумя индийскими штатами — Карнатака и Андра — за инвестиции (иностранные и отечественные) в сферу информационных технологий, в ходе которой каждый штат стремился переманить на свою территорию специалистов по информационным технологиям. 11 Вместе с тем в своей статье, получившей достаточно боль-

шой резонанс в научных кругах, О. Бланшар и А. Шлейфер (Blanchard and Shleifer, 2000) выдвигают серьезные аргументы в пользу сильной центральной власти, сравнивая результаты экономических реформ в России и Китае. В Китае местные власти активно стимулировали рост новых фирм, что стало важным фактором экономического роста. В России местные власти действовали прямо противоположным образом, возводя различные препятствия развитию бизнеса в виде налогообложения, административных барьеров и поборов. Важным преимуществом Китая была высокая степень политической централизации, которая позволяла держать местные власти «в узде»: поскольку в Китае главы местных администраций назначались, а не избирались, как в России, правительство Китая могло обеспечить поддержку своих действий, направленных на обеспечение экономического

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

роста. В России губернаторы были, по существу, свободны от подобного контроля и могли ставить собственные интересы выше инициатив центра, направленных на обеспечение экономического роста. Политическая централиация может выражаться не только в назначении губернаторов, но и в создании общенациональных партий, члены которых обязаны разделять общенациональные цели. Хотя Р. Прюдом (Prud’homme, 1995) не приводит этот аргумент напрямую, он ссылается на пример Южной Кореи, где первые местные выборы прошли только в 1995 г. Ранее все мэры назначались центральным правительством, и местная автономия в стране, явившей миру одно из «экономических чудес», практически отсутствовала.

13 Данный подход противоречит аргументу Р. Прюдома

(Prud’homme, 1995), который гласит: если допущения, на которых строится обоснование децентрализации, либо ослаблены, либо опровергаются; то же справедливо и в отношении аргументов в пользу децентрализации. 14 Аналогичные выводы содержатся во многих других иссле-

дованиях (Bahl and Wallich, 1995; Bilkalova, 2001; Dolinskaya, 2002; Martinez-Vazquez and Boex, 2001). 15 Действенные режимы регулирования, позволяющие контро-

лировать финансы местных самоуправлений, отсутствуют не только в России, но и в большинстве других развивающихся стран и стран с переходной экономикой. Нормативная база, позволяющая решать проблему банкротства местных властей, присутствует лишь в Южной Африке и Венгрии.

12 Термин «институт» используется для описания как фор-

мальных, так и неформальных «правил игры» и обозначает процедуры, договоренности, указы, законы, убеждения и т.д. «Институты» отнюдь не то же самое, что «организации», хотя некоторые авторы используют термин «институты» для описания именно организаций. Организации тоже действуют в конкретной «институциональной» структуре, или «по правилам игры» (North, 1990).

16 В работе Qian and Weinglas, 1999 приводится более положи-

тельный анализ последствий применения фискальных договоров. 17

Более подробно см. Курляндская, Николаенко, Голованова Н.В., 2002.

Литература Alexeev, M., and G. Kurlyandskaya. (2003). “Fiscal Federalism and Incentives in a Russian Region”. Journal of Comparative Economics 31: 20-33. and Research Series 23. Washington, D.C.: World Bank, 1994.

Buchanan, J.M. (1980). The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan. http://www.econlib.org/library/Buchanan/ buchCv7Contents.html.

Вahl, R., and Chr. Wallich. (1995). “Intergovernmental fiscal relations in the Russian Federation”. In: Bird, R.M., R.D. Ebel, and Chr. Wallich, (eds.). Decentralization of the Socialist State: The World Bank.

Dolinskaya, I. (2002). “Explaining Russia’s Output Collapse”. Staff Papers 49(2): International Monetary Fund.

Bahl, R. (1999). “Implementation Rules for Fiscal Decentralisation, International Studies”. Program Working Paper. 1. Atlanta: Georgia State University.

Jin, Qian, and Weinglas. (1999). “Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism Chinese Style”. Draft Paper. August.

Bilkalova, N. (2001). Intergovernmental Fiscal Relations in Russia, Finance and Development: IMF. http://www.imf.org/external/pubs/ ft/fandd/2001/09/bikalova. Bird, R.M., R.D. Ebel, and Wallich, Ch., eds. (1995). Decentralization of the socialist state: Intergovernmental finance in transition economies. International Bank for Reconstruction and Development. Washington, D.C.: The World Bank. Tanzi, V. (1995). Taxation in an Integrating World. Washington: The Brookings Institution.

Frye, T., and A. Shleifer. (1997). “The Invisible Hand and the Grabbing Hand”. American Economic Review 87. May: 354-8.

Khaleghian, P. (2003). Decentralization and public services the case of immunization. Washington, D.C.: The World Bank. Le Houerou, Ph. (1996). Fiscal Management in Russia: World Bank Country Study. Martinez-Vazquez, J., and McNab, (2003). “Fiscal Decentralization and Economic Growth”. World Development 31(9): 1597-1616. Martinez-Vazquez, J., and J. Boex (2001). Russia’s Transition to a New Federalism: The World Bank.

Blanchard O., and A. Shleifer (2000). F0ederalism with and without Political Centralization: China versus Russia. National Bureau of Economic Research.

McKinnon, R. (1997). “Market-Preserving Fiscal Federalism in the American Monetary Union”. In: Macroeconomic Dimensions of Public Finance. N.Y.: Routledge: 73-93.

Break (1967). Intergovernment Fiscal Relations in the Unined States: The Brookings Institute.

McLure, Ch.E., Jr. (1995). “Comment on Prud’homme” (a comment on “On the Dangers of Decentralization”, by Remy Prud’homme). World Bank Research Observer 10( 2). August.

Broadway, R. (2001). Equalization Revisited: It’s Role and Design. 30th Annual Conference of the Atlantic Provinces Economic Association. Federictin. New Brunswick. September.

Musgrave, R.A. (1983). “Who Should Tax, Where, and What?” In: McLure, Ch.E., Jr. (ed.). Tax Assignment in Federal Countries. Canberra: Australian National University Press.

Глава 1. Обзор. Структура межбюджетных отношений в России

Musgrave, R.A. (1959). The Theory of Public Finance. N.Y.: McGraw Hill.

conference on development economics. Washington, D.C.: The World Bank.: 295-316.

North, D.C. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, U.K.

Ter-Minassian, T., ed. (1997). Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington, D.C.: International Monetary Fund.

Oates, W.E. (1972).Fiscal Federalism. N.Y.: Harcourt Brace Jovanovich.

Tiebout, C.M. (1956). “A pure theory of local expenditures”. Journal of Political Economy 64(5): 416-24.

Prud’homme, R. (1995). “The Dangers of Decentralization”. The World Bank Research Observer 10(2): 201-20.

Wallich, Chr. (1994). Russia and the challenge of fiscal federalism. Washington, D.C.: The World Bank.

Shah, A. (2004). “Fiscal Decentralization in Developing and Transition Economies: Progress, Problems and the Promise”. Policy Research Working Paper 3282. April: http://ideas.repec.org/p/wbk/ wbrwps/3282.html. Shah, A. (1994). The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. Washington, D.C.: The World Bank. Shah, A., and Th. Thompson Heng-Fu Zou (2004). The Impact of Decentralisation on Service Delivery, Corruption, Fiscal Management and Growth in Developing and Emerging Market Economies: A Synthesis Of Empirical Evidence. htth://www.cesifoguestci/download/CESifo%20DICE%20Report%202004/CESifo% 20DICE%20Report%201/2004/dicereport104-forum2.pdf. Tanzi, V. (1996). Fiscal federalism and decentralization: A review of some efficiency and macroeconomic aspects. Annual World Bank

World Bank (2000). Weingast, B. (1995). “The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development”. Journal of Law and Economic Organization 11(1): 1-31. Zhuravskaya, E. (1998). “Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism, Russian Style”. Mimeo, Harvard University. Курляндская Г., Николаенко Е., Голованова Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. В сборнике: «Разработка новых правил игры в старых условиях» под. ред Игоря Мунтяну и Виктора Попа. Local Government and Public Service Reform Initiative. Будапешт, Венгрия 2001. Курляндская Г.В., Николаенко Е.И., Голованова Н.В. Разграничение расходных полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. М.: Академия, 2002.

Глава 2. Фискальная децентрализация: проблемы взаимодействия федерального, регионального и местного уровней властей Алексей Новиков

Фискальная децентрализация как элемент политического федерализма Понятие фискальная децентрализация в прямом смысле означает углубление бюджетной и налоговой автономии и передачу полномочий по регулированию региональных и местных налогов, а также формированию региональных и местных бюджетов самим региональным органам публичной власти и местному самоуправлению. В идеале, фискальная децентрализация представляет собой фискальный федерализм, или, как его еще называют, бюджетный федерализм. Необходимым условием такого состояния оказывается политическая организация общества, называемая политическим федерализмом. Суть политического федерализма состоит в ограничении суверенитета власти как таковой посредством разделения полномочий между центральной властью и региональной властью. Для гражданина, живущего в условиях федерализма, обе эти власти одинаковы, с точки зрения их статуса, но различны по своим функциям. Федеральное правительство отвечает за обеспечение защиты фундаментальных прав человека, оборону, денежную эмиссию и другие важные функции, единую организацию которых граждане страны признают важной для них в равной степени, независимо от того, в каком субъекте федерации они проживают. Правительству же регионов в условиях федеративного государства

поручено исполнять другие функции, которые могут быть организованы региональными правительствами по-разному в зависимости от региональных условий и интересов местного сообщества. Для того чтобы такое разделение полномочий было возможно, в федеративных странах за каждым типом публичной власти, будь то власть федеральная или региональная, конституцией страны закрепляется налоговая автономия, которая, в свою очередь, основана на разделении налоговой базы субфедеральных бюджетов, с одной стороны, и федерального бюджета, с другой. Во многих федеральных странах такое разделение налоговых и расходных полномочий исходит из так называемого принципа субсидиарности. В схематическом выражении этот принцип предполагает передачу максимально возможных и экономически оправданных полномочий сначала местному самоуправлению, потом региональной власти и лишь затемто, что останется — федеральной власти. Идеология такого подхода далека от чистого экономического расчета, хотя некоторые функции, действительно, с экономической точки зрения более эффективно исполнять на местном уровне, а другие — на федеральном. Достаточно беглого взгляда на полномочия федеральной власти даже в таких зрелых федерациях, как США, чтобы убедиться, что к закреплению этих полномочий за федеральной властью привела не одна только погоня за экономической эффективностью. Как только у федерального правительства или его ведомств

Глава 2. Фискальная децентрализация: проблема взаимодействия... уровней властей появляется необходимость в организации системы своих территориальных органов на местах (а в США таких систем уже действует около двухсот), так сразу же появляется экономический аргумент в пользу передачи этих функций на уровень региональной власти. Однако эти функции передаются не регионам, а территориальным подразделениям федеральной власти, хотя это далеко не всегда эффективно с экономической точки зрения. Экономическая неэффективность территориальной организации федеральной власти есть та цена, за которую граждане страны «покупают» более важные для себя ценности, например — устойчивость обороны страны (военные округа), надежность финансовой системы (округа федеральной резервной системы), защиту справедливости (федеральные судебные округа) и т.д. Таким образом, фискальная децентрализация как процесс, который приводит к бюджетному федерализму, играет подчиненную роль по отношению к целям федерализма политического: она есть всего лишь инструмент, хотя и важнейший, достижения политических целей. Цель же самой фискальной децентрализации — не столько повышение экономической эффективности налогово-бюджетной системы, сколько обеспечение экономических условий политической свободы и справедливости. Это не означает, что закрепление тех или иных налогов за тем или иным уровнем власти — федеральным или региональным — не имеет под собой экономических оснований. Напротив, есть твердые экономические аргументы, почему налог на недвижимость должен быть местным, а налог на прибыль или подоходный налог — федеральным. Однако соображения социального порядка (равенства бюджетной обеспеченности) важнее, чем экономические параметры каждого из налогов. В такой постановке вопроса нет ничего удивительного. Федерализм во всех своих проявлениях — налоговом, бюджетном, правовом — это прежде всего политическая конструкция. Федерализм и по своему замыслу, и по реальной истории своего воплощения — это альтернатива концепции и практики государственного суверенитета, политическая технология его ограничения. Исторически формы государственного устройства эволюционируют именно в этом направлении. Сначала власть суверена ограничивается механизмами парламентского представительства. Затем происходит разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, а сам парламент разделяется на две палаты — верхнюю

(представители от территорий в равном количестве от каждого субъекта) и нижнюю (представители от территорий, пропорционально численности их населения). И наконец федерализм разделяет саму власть на два равных друг другу по статусу типа (федеральную и региональную), призванных как сотрудничать, так и противоречить друг другу. В последние полтора столетия к усилиям федерализма по ограничению суверенитета власти добавились усилия местного самоуправления. В отличие от федерализма, местное самоуправление не имеет отношения к государству. В России местное самоуправление охраняется в этом качестве Конституцией. Это институт общественного правления (администрирования), который по форме может напоминать институты государственной власти, но по сути есть общественное самоуправление. Вопросы местного значения, которые решает этот институт правления, не относятся к сфере политической. Местное самоуправление в отличие от государства не может быть институтом насилия; нарушение гражданином распоряжения местной власти по любому вопросу местного значения — предмет администрирования, а не поражения в фундаментальных правах. Ограничение прерогатив каждой единицы правления в рамках системы федерализма должно соотноситься с общей системой конституционного права. Такой подход называется общей теорией ограниченных конституций. С точки зрения этой теории, федерализм представляет собой «конституционную политическую экономию самоуправляющегося общества». В условиях федерализма каждый институт правления создается в расчете на граждан. Не может быть «правительства правительств», особенно, если речь заходит о санкциях против одного из субъектов федерации. Опора на санкции против субъекта федерации как такового означает, что наказываются как «виновные», так и «невиновные» граждане, проживающие на его территории. Таким образом, федерализм представляет собой форму правления, при которой: принципы общественного самоуправления выше принципов суверенитета, и одна власть используется для сдерживания другой; борьба властей друг с другом осуществляется не ради господства и подавления, а ради более глубокого понимания общественной жизни и общественных интересов. Как подчеркивал Адам Смит в своей книге «Теория моральных чувств», чувство товарищества есть основа гражданского общества.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

В странах с давним и устойчивым федеральным устройством складывается так называемая культура децентрализации, основными характеристиками которой являются: плюрализм институтов правления; договорный подход; состязательность; публичность; деконцентрация — рассредоточение государственных полномочий в пользу общества; культура общественного исследования. Плюрализм институтов правления на одной территории подразумевает пересечение на одной территории нескольких автономных единиц (юрисдикций), формально независимых друг от друга, стремящихся действовать с учетом интересов друг друга, на основе сотрудничества, конкуренции, продуктивного конфликта и механизмов его разрешения. Признание того факта, что конфликт между институтами правления есть продуктивная форма выявления интересов, и его урегулирование не обязательно зависит от действий федеральной власти, лежит в основе данного принципа. Множественность институтов правления подразумевает их способность к самоорганизации без обращения к федеральной власти, что обеспечивает устойчивый характер их функционирования. Договорный подход означает, что наличие совместно финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований общественных функций требует не жесткого разграничения полномочий по осуществлению и финансированию этих функций, а создания механизмов сотрудничества через различные институты (некоммерческие организации: фонды, ассоциации, партнерства, квазигосударственные организации). Такого рода институты представляют собой постоянно действующие площадки для взаимного согласования интересов. Состязательность предполагает, что совпадение расходных полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не ведет к дублированию бюджетных услуг, а допускает возможность свободного выбора, повышает экономическую и социальную эффективность механизма согласования, обеспечивает его постоянное действие, позволяет адаптировать структуру бюджетных расходов к местным особенностям, приводит к последовательной минимизации расходов. Полное разделение всех расходных полномочий неэффективно, так как может привести к фиксации неэффективных расходов на продолжительный период времени и тем самым стать

стимулом для инфляции издержек в рамках фискальной системы и системы межбюджетных отношений. Региональным и местным органам власти имеет смысл опираться на согласованные механизмы пересмотра достигнутых договоренностей для повышения гибкости системы. Создание действенной процедуры обсуждения спорных вопросов, которые неизбежно возникают в процессе осуществления расходных полномочий, намного важнее и эффективнее единовременного распределения полномочий между уровнями бюджетной системы, и должно являться истинным предметом законов о разграничении расходных полномочий. Публичность означает, что любые изменения в системе фискальных и межбюджетных отношений должны проходить процедуру обсуждения не только в органах государственной власти и местного самоуправления. Специалисты в области государственных и муниципальных финансов, эксперты в смежных областях, независимые общественные организации также должны играть ключевую роль в рассмотрении таких ключевых компонентов межбюджетных отношений, как распределение расходных полномочий. Деконцентрация — рассредоточение государственных полномочий в пользу общественных организаций1. Важно достичь не только четкого разграничения полномочий внутри самой системы государственной власти, но и рассредоточения государственных полномочий — подключения к процессу реформирования саморегулируемых организаций, региональных и муниципальных ассоциаций, объединений граждан по профессиональному признаку, передачи им значительной части государственных полномочий по реформированию и регулированию экономики. Культура исследования — способность гражданского общества корректировать ошибки посредством критического анализа своих действий, выдвижения новых гипотез.

Децентрализация в России: новейшая история Проблемы достоверной оценки процесса децентрализации в Российской Федерации Отношения, складывающиеся между уровнями власти в рамках системы федерализма в России, весьма трудно рассмотреть и тем более проанали-

Глава 2. Фискальная децентрализация: проблема взаимодействия... уровней властей зировать. В этом главная проблема фискального федерализма в России. Одна из основных причин такого положения — стремление истэблишмента осуществлять отношения между уровнями власти в стороне от прозрачных форм взаимодействий. В последнее время этот процесс имел ряд ярких проявлений. В первой половине 90-х годов росло число индивидуальных договоров о разделении полномочий между регионами и федеральным центром. Такая возможность предусмотрена Конституцией Российской Федерации, однако до того момента, пока не затрагиваются фундаментальные принципы равенства субъектов федерации в отношении федерального центра. На фоне попыток отдельных регионов выстроить с федеральной властью особые фискальные взаимоотношения последние становились все менее прозрачными. Перемещение центра тяжести отношений регионов и федерации на индивидуальные договора сделало общую картину федеративных отношений асимметричной и запутанной. Фискальная децентрализация набирала скорость, однако стала предметом сложного политического компромисса. Круг предметов соглашений, закрепляемых в индивидуальных договорах федерации с регионами, оказался весьма широким — от разделения собственности до специальных льгот. Тексты самих договоров, как правило, были доступными для широкой общественности, однако эти тексты были не конкретными, тогда как соглашения, приложенные к договорам, и примечания к ним, где, собственно, и излагалась суть договоренностей, никогда и нигде не публиковались. Малодоступной для анализа была и остается внебюджетная активность региональных и городских администраций и их бюджетных учреждений. Объем внебюджетных средств на региональном и местном уровнях зачастую оказывался сопоставимым с соответствующими бюджетами. Происходило вытеснение отношений между уровнями власти из собственно фискальной сферы на финансовые рынки, где муниципальные ценные бумаги конкурировали с федеральными, прежде всего с государственными краткосрочными обязательствами (ГКО). В регионах сохранялся высокий уровень внебюджетного перекрестного субсидирования коммунальных услуг населению, оценить который возможно лишь в каждом конкретном городе и регионе. Центры принятия решений в данном случае, в особенности по энергетическим тарифам, не принадлежат ни одному из уровней федерализ-

ма. Это так называемые региональные энергетические комиссии, в полномочия которых входит утверждение тарифов для промышленности и населения, причем с таким расчетом, что завышенный тариф для промышленных предприятий покрывает льготный тариф для населения. Регио нальные различия в тарифах, создаваемые этими комиссиями, чрезвычайно высоки, что в свою очередь ставит под сомнение равенство условий, в которых находятся субъекты федерации. Однако вопрос об ответственности уровней власти за эти различия поставить невозможно. Представители местной, региональной и федеральной власти — члены региональных энергетических комиссий — обладают правом голоса, но не правом принимать решения.

Децентрализация как политический курс федерального правительства Децентрализация, в особенности ее правовые фор мы, развивается чрезвычайно динамично — быстрее, чем можно было бы ожидать. Не успели затихнуть споры по поводу Федеративного договора, как в 1993 году общим референдумом принята Конституция, а затем серия важнейших федеральных законов, среди которых федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. Однако скорость преобразований не всегда работает в пользу их качества. Быстрота изменений создает ощущение временности и конъюнктурности проводимых перемен, которые зачастую диктуются сиюминутными политическими и экономическими нуждами федерального правительства. Именно так и случилось с децентрализацией в России. Конституционные, по сути, изменения, закладывающие основы структуры государственной власти «на долгие годы», зачастую оказывались едва ли не эквивалентом очередной «инструкции центра». Такое ощущение возникало и потому, что наиболее важные решения по поводу федерализма принимались в самые критические периоды развития страны3. История подготовки союзного договора между республиками бывшего Союза завершилась попыткой государственного переворота в августе 1991 года. Новоогаревский процесс и августовский путч в общественном сознании стали почти неразделимы4. Заключенный вскоре после того Федеративный договор создавался наскоро под страхом

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

развала самой России. Об этом можно судить по противоречивости формулировок и недомолвкам в наиболее принципиальных статьях договора. Федеративный договор создавался прежде всего под взаимодействием федеральных властей с республиками. Он состоял из трех отдельных договоров, первый из которых и закреплял отношения с республиками5. В договоре децентрализации как таковой отводилось подчиненное место. Практическая цель подписания договора — сохранить единство федерального и регионального истеблишмента и таким образом спасти «территориальную целостность» России — лежала вне ценностного поля децентрализации. Наконец, Конституция России, где сформулированы основы федерального устройства, принималась (в отличие от договора) на общенародном референдуме, сразу же после октябрьских событий 1993 года и, в известном смысле, в результате них, хотя и готовилась до этого сравнительно долгое время6. Оба документа (и договор, и Конституция), внесли бесспорный вклад как в развитие федерализма в России, так и в стабилизацию общественно-политической обстановки в целом, однако привкус хотя и удачного, но «тактического» решения, сиюминутной реакции на политические события по-прежнему остается за этими документами, несмотря на то, что постепенно теряет свою остроту. Элементы децентрализации становятся все более привычным способом разрешения конфликтов политических элит, что в конечном счете говорит о ней как о практически состоявшейся системе организации государственной власти в стране. Вместе с тем свидетельств укорененности децентрализации в обществе пока еще очень мало. Время от времени то одно, то другое государственное ведомство предлагает антифедералистские проекты типа создания генерал-губернаторств. Периоды развития федералистских отношений сменяются периодами их застоя, стагнации. За федерализмом необходим постоянный надзор, а это значит, что об укорененности федерализма и его органичности пока говорить слишком рано.

Правовой каркас децентрализации в тени оперативного управления федерального правительства К наиболее очевидным проявлениям непрочности российского федерализма относится постепенное вытеснение общеправовых принципов пос-

троения федерального государства оперативным управлением, причем в основном хозяйственноэкономическим. Дело здесь не столько в прямом противоречии реального управления праву, сколько в непропорциональном распределении активности между ними. Оперативное управление, основанное на инструкциях, письмах и распоряжениях, в силу своей насущности явно преобладает. Это приводит к постепенному сворачиванию всего спектра межуровневых отношений в системе федерализма до взаимоотношений между органами исполнительной власти федерации, регионов и муниципальных образований. Разделение полномочий уровней власти, проведенное в Конституции и конституционных законах, оказывается порабощенным хозяйственно-экономической «текучкой». Таким образом, налицо еще и процесс «экономизации» правового поля децентрализации, его фактическое сужение до хозяйственно-экономических взаимодействий (трансфертов, нормативов). Значительная доля «оперативной экономической активности» объективно приходится на федеральный уровень исполнительной власти в связи с решением насущных экономических проблем. Указания федеральных ведомств — письма, инструкции, распоряжения — оказываются важнее правительственных постановлений, договоров, законов. Главная проблема заключается не столько в самой оперативной деятельности федерального правительства, сколько в ее изменчивости. Изменчивость нормативов, инструкций и распоряжений держит в постоянном напряжении региональный и в особенности местный уровни власти. Постоянные изменения становятся мощнейшим инструментом организации контроля, а в конечном итоге — инструментом централизации государства и общества. Изменения нормативной базы сами по себе, независимо от их возможного позитивного вектора, оказываются фактором силы, позволяющей федеральному уровню держать в напряжении и, следовательно, управлять как регионами, так и местными органами власти. Причем, как ни парадоксально, калибр самого предмета нормативного регулирования может быть очень мелким, почти незаметным, но его роль — весьма значительной.

Глава 2. Фискальная децентрализация: проблема взаимодействия... уровней властей Ограничения прав муниципальных образований при разработке федеральных социальных стандартов и принятии законов о социальных гарантиях Речь идет о таком инструменте вытеснения права в пользу оперативного управления, как социальные стандарты, упоминаемые то в одном, то в другом законе в качестве необходимого элемента социальных гарантий. В этом случае закон как бы самоуничтожается, передавая свою силу разработчикам и проводникам социальных стандартов, а баланс федеральной, региональной и местной власти сдвигается в пользу первых двух, в особенности — федеральной. Необходимость разработки государственных минимальных стандартов вытекает, в частности, из Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно Закону, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают (п. 10 ст. 5) государственные минимальные стандарты — совокупность основных социальных потребностей граждан, удовлетворение которых гарантируется государством. Эти стандарты, в свою очередь, нужны для формирования так называемого минимально необходимого бюджета — расчетного объема доходов и расходов местных бюджетов. При этом в случае недостаточности расчетного объема собственных доходов минимально необходимые расходы обеспечиваются отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями, а также средствами из регионального фонда финансовой поддержки местных бюджетов. Зависимость от методов расчета и социальных норм — единых или групповых показателей минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами — по существу открывает возможность прямого федерального контроля над местными бюджетами через различные статьи его расходов. У традиционного советского противоречия между отраслевым и территориальным подходом к управлению обществом открывается второе дыхание, только на сей раз контекст с управленческого меняется на квазизаконодательный. Внешне противоречие выглядит как конфликт между полномочиями регионов и «отраслевыми» законами. Аналогичное противоречие воспроизводится на региональном уровне в отношениях

муниципальных образований и субъектов Федерации при разделении консолидированного бюджета субъектов Федерации на собственно областной (республиканский) и бюджеты муниципальных образований. В таком состоянии дел коренится ряд опасностей. Во-первых, местная власть оказывается зависимой не только от величины социальных стандартов и способа их разработки, но и от их структуры. Достаточно, например, части муниципального жилого фонда перейти в разряд кондоминиумов, как город лишается части своего бюджета, предназначенного на дотацию данной доли бывшего муниципального жилья. Закон РФ «О товариществах собственников жилья» утверждает равенство кондоминиумов и муниципального жилья в части права на получение дотации, однако на практике это право не реализуется до тех пор, пока для товариществ собственников жилья не будет утвержден специальный стандарт и областная бюджетная комиссия не выделит под него соответствующие средства из областного бюджета. Такая система вместо того, чтобы поощрять, наказывает те города, где начинается реальная реформа в жилищной сфере, и всего лишь потому, что не существует утвержденной нормы для нововведений, таких, например, как кондоминиумы. В условиях быстро меняющейся экономической и институциональной структуры городов система социальных стандартов в ее нынешнем виде оказывается тормозом экономической реформы на местах и ограничителем подлинной независимости муниципальных образований. Более того, сложившиеся социальные стандарты могут служить способом получения дополнительных дотаций в местные бюджеты путем увеличения затратных и неэффективных сфер местной экономики. Муниципальным образованиям в этих условиях может оказаться выгоднее поддерживать старую неэффективную структуру местного хозяйства для гарантированного получения отчислений и дотаций в бюджет, нежели проводить реформы. Таким образом, система социальных стандартов контролирует не только масштаб, но и тип развития местной экономики7. Одно из проявлений «отраслевой» мощи федерального законодательства — различного рода льготы для тех или иных категорий граждан или юридических лиц. В сочетании с неравномерным размещением последних по территории страны система льгот приводит бюджеты ряда муниципальных образований к финансовому краху и в конечном итоге к зависимости от регионального и

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

федерального уровней. Например, освобождение военнослужащих от подоходного налога (важнейший источник доходов местных бюджетов) в сочетании с необходимостью поддерживать для них те же социальные нормативы ложится тяжким бременем на все остальное население муниципального образования, в состав которого входят военные городки. За счет своего подоходного налога местное население фактически содержит социальную сферу военных городков. Аналогичная ситуация возникает повсеместно в связи со льготами по оплате жилья и коммунальных услуг для других категорий граждан8. Система нормативов и льгот в отношении муниципальных образований используется властями не только федерального, но и регионального уровня. Субъекты Федерации применяют их при «раз-

делении» консолидированного бюджета области (республики)9.

Централизация бюджетного процесса Несмотря на конституционные гарантии децентрализации и бюджетного федерализма, фискальные отношения между субъектами Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой, остаются в рамках относительно жесткого централизованного процесса, в котором зависимой стороной оказываются бюджеты муниципальных образований. До принятия федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» бюджетные права муниципальных образований и бюджетный процесс в

Вставка 1. Ограничения прав регионов при регулировании рынка ценных бумаг Ярким примером ограничения прав регионов со стороны федерального центра могут послужить проблемы администрации Ярославской области в середине 90-х годов при выпуске облигаций областного займа «Социальноэкономическое развитие» (30 млрд. руб.). Заем был нацелен на строительство объектов социальной инфраструктуры (прежде всего больниц и школ). После регистрации проспекта эмиссии в Министерстве финансов РФ в декабре 1994 года, и уплаты регистрационного налога в размере 0,8 % от размера эмиссии (еще неразмещенного займа!) администрация области приступила к размещению облигаций. Однако в январе 1995 года ей удалось разместить лишь 20 % от намеченного для первого транша объема в 5 млрд рублей. Главная причина неудачи состояла в политике Министерства финансов РФ, которое своим распоряжением запретило использовать в проспекте эмиссии упоминание о государственном статусе облигаций, несмотря на то, что Ярославская область, будучи субъектом РФ, является неотъемлемой частью российского государства. Отказ от предоставления государственного статуса ценным бумагам области означал для нее резкое сужение потенциального круга крупных инвесторов. На то было по меньшей мере две причины: во-первых, инвесторы в этом случае лишались льгот по уплате федеральной части налога на прибыль, поскольку только владельцы государственных ценных бумаг обладали на тот момент такими привилегиями; во-вторых, многие крупные инвесторы (например, Пенсионный фонд, Фонд занятости, Дорожный фонд), своими уставами ограничены в части вложений средств в рискованные финансовые инструменты, не обладающие государственным статусом, многим из них предписано вкладывать определенную долю средств в государственные ценные бумаги. Для банков в период размещения ярославского займа действовали завышенные нормы резервирования под инвестиции в негосударственные ценные бумаги, что также снижало для них привлекательность ярославских облигаций. Другим фактором оказалась астрономическая доходность ГКО (300–400 %) в те годы, которая отвлекла от субфедеральных и муниципальных ценных бумаг львиную долю инвесторов. Насос ГКО, пополняющий федеральный бюджет, фактически обескровил региональные и местные финансы, резко сузив возможности самостоятельной финансовой политики регионов и муниципалитетов. И наконец, последним ударом для ярославского займа стало решение Министерства финансов (впоследствии отмененное) о запрете ввоза отпечатанных за рубежом бланков ценных бумаг. Решение было принято уже после того, как ярославские облигации были отпечатаны в типографии известной во всем мире английской компании «Томас Де Ла Ру». Более месяца понадобилось для того, чтобы ввоз был разрешен, однако за это время многие предварительные контракты с инвесторами успели развалиться.

Глава 2. Фискальная децентрализация: проблема взаимодействия... уровней властей регионах регламентировались в основном двумя законами — законом Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 года и законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года (с изменениями от 5 ноября 1994 года, 31 июля 1995 года, 10 июля 1996 года). Новый закон практически сохранил всю старую логику бюджетной централизации и не сделал ни шага в сторону децентрализации. Законодательство по бюджетному процессу и бюджетным правам особенно важно в связи с оценкой бюджетной самостоятельности региона или муниципалитета. Ключевым здесь является соотношение закрепленных и регулирующих доходов, с одной стороны, и местных налогов и сборов — с другой. Объемы закрепленных и регулирующих доходов определяются через так называемый минимальный бюджет. Это понятие сугубо расчетное и главным в его определении являются минимально необходимые расходы. В соответствии с минимально необходимыми расходами субъекты федерации, руководствуясь федеральными законами, определяют расходную часть минимального бюджета для органов местного самоуправления. Это самая главная процедура процесса формирования бюджета. Она построена на сравнении включаемых в бюджет текущих расходов с аналогичными показателями за предыдущий год и может быть как увеличена, так и уменьшена. Изменение этой суммы по сравнению с предыдущим годом может быть связано: с изменением состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию; с решениями федеральных или региональных властей об изменении социальных и финансовых норм и нормативов; с изменениями индекса цен и тарифов по расчетам «вышестоящих» органов власти. Бросается в глаза огромная зависимость бюджетов органов местного самоуправления от так называемых вышестоящих бюджетов, причем не только от их решений, но и от их расчетов. При этом следует учитывать, что для большинства органов местного самоуправления минимальный бюджет есть их максимально возможный бюджет; минимален этот бюджет только с точки зрения субъектов Федерации.

После того как определена расходная часть минимального бюджета, речь заходит о нормативах отчислений от регулирующих доходов или о передаче на местный уровень закрепленных доходов (целиком или части) для того, чтобы удовлетворить определенные ранее потребности минимального бюджета в расходах. В начале 90-х годов уровень закрепленных доходов бюджета (за исключением районных бюджетов в городах) должен был составлять не менее 70 % доходной части минимального бюджета административно-территориального образования, а в случае отсутствия такой возможности — не менее 70 % доходной части без учета в ней дотаций и субвенций. Для достижения этого уровня в процессе бюджетного регулирования субъекты Федерации должны были закреплять за бюджетами органов местного самоуправления полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на долговременной основе (не менее чем на 5 лет) любые регулирующие доходы, а также могли передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы. Требование «не менее чем на 5 лет» большинство субъектов федерации не выполняли. Нормативы отчисления менялись практически каждый год, причем менялись значительно, иногда — в несколько раз. Так, например, в один год норматив отчисления от налога на прибыль в г. Александров Владимирской области составлял 7 %, а в следующий — 22. Источники доходов муниципальных образований фактически тотально пересматривались каждый год. Единственным стабильным источником доходов в бюджетах могли быть местные налоги и сборы, хотя их доля была совсем небольшой — от 10 до 30 % всего местного бюджета. По желанию властей субъекта Федерации нормативы отчислений от регулирующих доходов могли и до сих пор могут быть как едиными для всех муниципальных образований этого субъекта Федерации, так и индивидуальными; законодательство разрешает обе формы. Индивидуальный подход широко распространен, что уводит взаимоотношения муниципальной и региональной власти в неформальную сферу. Устанавливаемые законом об областном бюджете нормативы отчислений налоговых поступлений в местные бюджеты значительно варьируют в пределах области (см. табл. 1), что часто приводит к региональному фаворитизму. Обращает на себя внимание, что базовая ставка отчислений, как правило, в два раза меньше дотационной. Разделение ставки норматива отчислений на базовую и дотационную искусственно.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

Оно делается для того, чтобы весьма значительная сумма налоговых поступлений в местный бюджет могла быть объявлена дотационной, то есть как бы временной; иными словами, на нее можно рассчитывать при условии хорошего отношения областных властей.

Противоречия элементов федерального законодательства, принятого в отношении и по поводу разных типов власти Появляется все больше федеральных законов, не ограничивающих поле деятельности региональных и местных властей, а предписывающих, что делать. Сам по себе этот факт означает сдвиг к централизации. Подобные предписания, особенно если их число велико, начинают противоречить друг другу. Например, в федеральном Законе «О рынке ценных бумаг» (ст. 38) сказано, что «представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления устанавливают предельные объемы эмиссии ценных бумаг, эмитируемых органами власти соответствующего уровня»10. В другом же федеральном законе — «О финансовых основах местного самоуправления…» — утверждается, что «максимальная сумма займов, кредитов, иных долговых обязательств органов местного самоуправления устанавливается законами субъектов Российской Федерации и не должна превышать 20 % объема общих расходов

местного бюджета». В последнем законе установлена не только предельная норма для долговых обязательств местных органов власти, но и прямая зависимость органов местного самоуправления от законодательства субъектов Федерации.

Ритуализация федерализма и местного самоуправления в России Все вышеизложенное свидетельствует о существовании весьма мощного и естественного по своей природе процесса, препятствующего децентрализации в России. Свое синтетическое выражение этот процесс находит в выхолащивании федералистского духа из тех правовых возможностей, которые гарантирует Конституция РФ, и (что еще хуже) в игнорировании этих возможностей. Таким образом, федералистские принципы начинают играть роль ритуала, которым сопровождается старая по своей сути практика централизованного управления. Одно из проявлений процесса, препятствующего денцентрализации в России — размытое и нарочито нечеткое различение органов местного самоуправления и органов государственной власти, их полномочий и уровней. Примером этому могут послужить выборы в городскую Думу г. Рязани (апрель 1996 года). Рязань, не имевшая городского представительного органа после октябрьских указов Президента 1993 года, провела выборы в городскую Думу как в государственный орган, хотя Таблица 1

Нормативы отчислений регулирующих налогов в бюджеты городов Владимирской области Города

Ставки по НДС, %

Ставки по налогу на прибыль, %

Всего

Базовая

Дотационная

Всего

Базовая

Дотационная

Александров

Владимир Вязники ГусьХрустальный Ковров Кольчугиноî Муром Собино Суздаль

10 25 25 101 10 25 25

10 10 10 10 1 10 10 10

— 15 15 — — — 15 15

10 2 22 19 3 8 22 22

8 8 8 8 8 3 8 8 8

14 2 14 14 11 — — 14 14

Радужный

Источник: приложение № 1 к Закону «О бюджетных взаимоотношениях во Владимирской области»1996 год (в наст. время закон утратил силу).

Глава 2. Фискальная децентрализация: проблема взаимодействия... уровней властей на самом деле выбирался орган местного самоуправления. Наличие заранее заданной структуры (Думы и мэра города) уже само по себе противоречило конституционному принципу о «самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления», но тогда о нем не вспоминали. Какой быть структуре власти в городе должен был бы определить местный референдум (сход), однако он не проводился, и структура власти в городе была скопирована со сложившейся системы разделения властей в государстве. После того как выборы окончились перевесом левых сил, городская Дума решила заявить себя уже не как государственный орган, а как представительный орган местного самоуправления, воспользоваться положением о самостоятельном определении населением структуры власти в органах местного самоуправления, сместить неугодного мэра с его поста, а нового мэра назначить из своих рядов, запретив прямые выборы. Другим проявлением ритуализации децентрализации может служить отсутствие интереса к правовым нюансам, оформляющим процесс федерализации, что особенно явно прослеживается в уставах регионов. Уровень юридической разработки уставов можно охарактеризовать как крайне низкий. Зачастую положения региональных уставов вообще не отличаются от формулировок Конституции РФ. Так, в проекте Устава Приморского края (ст. 9 гл. 2 «Полномочия Приморского края») говорилось, что «в совместном ведении Российской Федерации и Приморского края находится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Получается, что Приморский край «присваивает» себе полномочия федерального центра в области контроля за соответствием конституций и уставов других субъектов РФ федеральной Конституции. Например, передача осуществления полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектами в уставах часто принимается за передачу самих полномочий, которой не может быть по определению, ибо это нарушает право народа, делегировавшего эти полномочия. К тому же передача полномочий — дело вовсе не уставов, а двусторонних договоров.

В целом, за редким исключением, к которому можно отнести, например, уставы Свердловской и Новгородской областей, документы выглядят как отписки. Создается впечатление, что уставу региона его властями отводится чисто формальная роль, не связанная с реальной практикой взаимоотношений Федерации с регионами. Часто негативное отношение региональных властей к деятельности федеральной власти трансформируется в уставах в негативное отношение к федеральному законодательству. В уставах регионов появляется защита от федерального законодательства в виде таких формулировок, как «в случае если федеральный закон входит в противоречие с законом области, то действует закон области». Отмечается и обратная ситуация — присяга на верность федеральной Конституции, выраженная в многочисленных ссылках на нее. Она более распространена, чем первая, поэтому размеры вторжения уставов в сферу федеральной компетенции не следует преувеличивать — большинство уставов содержит статьи, указывающие на приоритет федерального законодательства над региональным. Такой подход достигает своего экстремума в Калмыкии и Ямало-Ненецком автономном округе. Президент Калмыкии объявлял у себя на территории Конституцию РФ единственно действующей и пытался отменить свою собственную (впоследствии, правда, было принято Степное Уложение). Ямало-Ненецкий автономный округ в уставе объявил себя проводником федеральной арктической политики. В случае с Калмыкией представляется, что попытка отмены республиканской конституции в пользу Российской есть демонстрация, возможно и неосознанная, неуважения к закону и праву как таковому. Что касается Ямало-Ненецкого округа, то здесь очевидны корпоративные интересы: с помощью федерального козыря уйти от контроля Тюменской области за месторождениями нефти и газа. В обоих случаях жертвой оказывается право. Устав фактически вырождается в договор между региональной и федеральной властью, подстраиваясь под общенациональную проблему разделения полномочий. При этом устав перестает выполнять свои главные функции: доступное и конкретное описание целей, функций, устройства местных органов власти, их политики, источников финансирования социальных и иных программ, конкретных прав и возможностей граждан, не оговоренных в Конституции РФ, целей и средств, благодаря которым они достигаются.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

В реальности устав и благодаря этому местная власть становятся придатком общегосударственной машины. Отсюда следует, что если федерализм как система децентрализации власти сведется только к проблеме разделения полномочий, то это может привести к его отрицанию. В такой ситуации разделение полномочий оказывается не простым перераспределением фиксированного их объема между федеральным и региональным уровнями власти, а наращиванием этого объема каждой из сторон за счет возможностей самоорганизации общества, и прежде всего за счет местного самоуправления. В большинстве уставов, кроме как в форме названия самого региона, региональная специфика не представлена. Многие регионы реально страдают от местных монополистов, но общие принципы местного антитрестовского законодательства в уставы не введены; другие замучены финансовыми пирамидами и могли бы реально противостоять этому посредством введения в устав положения о выборном главном финансовом контролере региона, но не делают этого. Нет в уставах и толковой главы по собственности региона. Будучи инструментом ритуализации федерализма, уставы отличаются друг от друга, как правило, лишь тональностью описания общероссийских тем и удельным весом каждой из этих тем в общем объеме текста устава. Во многих уставах основные разделы попросту повторяют статьи Конституции РФ. Главное, что устав есть — ритуал соблюден. Из числа сугубо региональных вопросов, всетаки находящих свое отражение в уставах, ведущее место занимает проблема полномочий областного собрания и областной администрации. Эта тема видится разработчикам уставов наиболее серьезной, так как механизм осуществления власти, прописанный в уставе, на сегодня есть реальная сила. Некоторые уставы перекошены в пользу областного собрания, другие же сделаны «под» главу администрации. Все зависит от того, представителями какой ветви власти, представительной или исполнительной, написан устав. На первый взгляд, относительно безобидный и сугубо региональный по значению, этот сюжет стал едва ли не главным камнем преткновения во взаимодействии федерального и регионального законодательства благодаря уставу Алтайского края, в котором предусматривался порядок выбора главы администрации края законодательным собранием. Дело дошло до Конституционного Суда, поскольку в такой форме устав противоречил Конституции

РФ (ст. 95, п. 2) и Закону «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В статье 95 Конституции РФ говорится, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов и государственной власти». В свою очередь, действовавший на тот момент времени Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» гласил, что этими представителями должны быть председатель представительного органа и глава исполнительного органа государственной власти региона. В случае если представительный орган власти региона уполномочен уставом выбирать главу администрации региона, оба делегата в Совете Федерации оказывались посланцами законодательного собрания региона, а исполнительная власть — не представленной вообще, что явно противоречит Конституции РФ. Подобные противоречия скорее радуют, чем пугают. Они поддерживают общественный интерес к проблеме федерализма и уставам на фоне отсутствия федералистской инициативы властей. За 90-е годы федерализм в России все-таки стал проблемой организации власти, а не достижением народовластия (общества). То, что федерализм оказался проблемой для власти — само по себе уже очень большое достижение. Тоталитарная власть стала значительно более фрагментированной благодаря федералистским реформам, и это ослабление, бесспорно, пошло на пользу обществу. Впрочем, дело поворачивается таким образом, что федерализм из проблемы превращается в ритуал федерального и регионального истеблишмента и в этом качестве вполне достаточен всем властным структурам.

Изменения налогового и бюджетного законодательства

Российской Федерации: последствия для фискальной автономии Федеральное бюджетное и налоговое законодательство — фундаментальный фактор, влияющий на глубину фискальной автономии региональных и местных администраций. Уровень доходов региональных и местных бюджетов в большой степени зависит от положений федерального законода-

Глава 2. Фискальная децентрализация: проблема взаимодействия... уровней властей тельства, а следовательно, в прямой зависимости от них находится и способность этих бюджетов выполнять свои обязательства. За последние несколько лет в налоговой и бюджетной системе страны произошло немало важных изменений. Продолжается реформа системы межбюджетных отношений. Все эти изменения исключительно важны для оценки направления и темпа процесса децентрализации. Важнейшее событие в области реформирования налоговой системы России — принятие двух

частей Налогового кодекса Российской Федерации. Первая часть Налогового кодекса была предложена на рассмотрение в Государственную Думу и одобрена в 1998 г., вступила в силу в 1999 г., а с 1 января 2001 г. вступили в силу четыре главы второй части Налогового кодекса, в которых были установлены новые порядки взимания и начисления налога на добавленную стоимость (НДС), единого социального налога (ЕСН), подоходного налога и акцизов. В июле 2001 г. был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О внесении изменений и допол-

Вставка 2. Основные изменения федерального налогового и бюджетного законодательства, влияющие на кредитоспособность региональных и местных администраций С 1 января 2001 г.: — введение единой ставки подоходного налога; — передача 100 % налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет (Законом «О федеральном бюджете на 2001 г.»); — отмена налога на содержание жилищного фонда и социально-культурной сферы (СЖФ); — снижение нормативов отчисления налога на пользователей автодорог в территориальные дорожные фонды; — повышение ставок акцизов на ряд товаров. С 1 января 2002 г.: — изменение ставки и нормативов отчислений в бюджеты разных уровней по налогу на прибыль предприятий и организаций с одновременной отменой льгот; — изменение схемы налогообложения добычи полезных ископаемых. С 1 января 2003 г.: — отмена налога на пользователей автодорог, изменение источников образования территориальных дорожных фондов, консолидация территориальных дорожных фондов в бюджеты регионов; — введение регионального транспортного налога; — увеличение размеров арендной платы за земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, и ставки земельного налога в 1,8 раза; — повышение ставок акцизов на автомобильный бензин и ряд других товаров. С 1 января 2004 г.11: — отмена налога с продаж; — перераспределение в региональные бюджеты федеральной доли единого налога на вмененный доход и единого налога при использовании упрощенной системы налогообложения; — перераспределение в региональные бюджеты федеральной доли акцизов на алкоголь; — увеличение на 1 % региональной доли налога на прибыль организаций, при этом также на 1 % повышается минимальная ставка налога, которую могут устанавливать региональные органы власти; — индексация ставок акцизов; — отмена ряда мелких местных налогов; — индексация ставок земельного налога, за исключением сельскохозяйственных угодий; — увеличение на 0,2 % максимально разрешенной ставки налога на имущество организаций.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

нений во вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации», где приведены изменения, произошедшие с основными федеральными налогами (НДС, акцизы, ЕСН и подоходный налог), а также приняты новые главы, регулирующие порядок взимания и начисления, в частности, налога на прибыль, налога на добычу полезных ископаемых и налога с продаж. Однако существующая бюджетная и налоговая системы по-прежнему играют роль своего рода насоса, перекачивающего средства из федерального бюджета на региональный и местный уровень. Распределение таких крупных федеральных налогов, как НДС, подоходный налог и акцизы, между федеральным и консолидированными региональными бюджетами определяется ежегодным законом о федеральном бюджете на текущий год. Возможность ежегодных пересмотров ставок основных налогов не способствует углублению фискальной автономии регионов и муниципалитетов. Такой пересмотр может привести к значительному перераспределению средств между бюджетами различных уровней, причем не в пользу местных бюджетов. Региональные и местные администрации могут не предугадать очередных изменений в налоговом законодательстве, в результате чего они неправильно спрогнозируют доходы и окажутся не в состоянии отвечать по своим финансовым обязательствам в срок и в полном объеме. С точки зрения фискальной децентрализации, наибольший интерес представляют те изменения в налоговом и бюджетном законодательстве, в результате которых меняются нормативы отчисления основных налогов в бюджеты различных уровней. Изменения налогового законодательства Российской Федерации могут приобретать следующие формы: 1) отмена налогов, 2) изменение порядка взимания налогов и сборов, в том числе изменение нормативов отчислений, 3) введение новых налогов.

Основные изменения налогового и бюджетного законодательства, вступившие в силу с 1 января 2001 г. НДС полностью зачисляется в федеральный бюджет (закон «О федеральном бюджете на 2001 г.»; эта же норма была подтверждена законом «О федеральном бюджете на 2002 г.»). В 2000 г. доля НДС составила 11,2 % налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов.

Отмена налога на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы (закон «О введении в действие части второй Налогового Кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» от 19 июля 2000 года.). Ставка этого налога (НСЖФ) была установлена в размере 1,5 % выручки предприятий и организаций. Доходы местных бюджетов, выпадающие в связи с отменой СЖФ, в 2001 г. планировалось компенсировать за счет введения муниципального налога, база которого будет совпадать с базой налога на прибыль, а максимальная ставка налога не сможет превышать 5 %. Очевидно, что поступления от нового налога на прибыль в большей степени зависят от колебаний экономической конъюнктуры, чем поступления по СЖФ, так как налогооблагаемая база по этим двум налогам значительно различается: прибыль предприятия — величина менее стабильная, чем его выручка. Налоги с оборота с экономической точки зрения считаются более «вредными» для предприятий, но поступления по этим налогам в бюджет более стабильны. Отмена НСЖФ может рассматриваться как фактор, в краткосрочной перспективе ограничивающий фискальную автономию местных администраций. В то же время отмена этого налога должна позитивно сказаться на кредитоспособности предприятий; в дальнейшем, когда выручка предприятий и организаций, «освобожденных» от оборотных налогов, будет увеличиваться, соответственно будет расти прибыль предприятий и доходы занятых, следовательно, объемы поступлений, в том числе в местные бюджеты, будут расти. Таким образом, в долгосрочной перспективе отмена НСЖФ может рассматриваться в качестве позитивного фактора, углубляющего фискальную автономию местных администраций. В 2000 г. доля этого налога составляла порядка 10 % налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов. В сумме отмена НСЖФ и зачисления 100 % НДС в федеральный бюджет привели к сокращению налоговых доходов «среднего» региона примерно на 21 %. Предполагается, что эти потери могут быть компенсированы за счет увеличения норматива отчислений по подоходному налогу и роста акцизов на определенные виды продукции. Принятие единой ставки налога на доходы физических лиц в размере 13 % (гл. 23 Налогового кодекса). Также с 1 января 2001 г. в федеральный бюджет зачисляется 1 % от общего объема поступлений по

Глава 2. Фискальная децентрализация: проблема взаимодействия... уровней властей этому налогу (табл. 2). В результате введения плоской шкалы подоходного налога, а также перераспределения этого налога в пользу региональных и местных администраций его доля в налоговых доходах консолидированных бюджетов регионов в период 1999–2001 увеличилась с 13,3 до 19,3 %.

бюджетами разных уровней, полученных от этого налога. Таблица 3 Ставки налога на прибыль до и после вступления в силу второй части Налогового кодекса, %

Таблица 2 Доли федерального и территориальных бюджетов в поступлениях от подоходного налога в процентах от общего объема поступлений 1999

2000

2001

2002

Федеральный бюджет

Территориальные бюджеты

100

1. Резкое повышение ставок акцизов на определенные виды продукции (глава 22 Налогового кодекса). Например, на бензин ставки увеличились почти втрое, но в то же время были отменены налоги на горюче-смазочные материалы и оборотные налоги по подакцизным товарам, что в некотором роде компенсировало рост налоговой нагрузки. 2. Изменения нормативов отчисления по четырем вышеперечисленным налогам затронули примерно 46 % налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов (2000 г.). 3. Сокращение ставки налога на пользователей автодорог12. Результаты сокращения этого налога для бюджетов региональных администраций не ясны, так как не все администрации предоставляют отчетность об исполнении территориальных дорожных фондов.

Основные изменения в Налоговом кодексе, вступившие в силу с 1 января 2002 г. 1. Изменение ставки и схемы зачисления налога на прибыль предприятий и организаций. Решение о снижении ставки налога на прибыль предприятий и организаций с 35 до 24 %, с одновременной отменой всех налоговых льгот, которыми пользовалась значительная часть предприятий, — одна из самых существенных мер в области налогообложения в последние годы. По подсчетам Минфина, системой льготного обложения инвестиций пользовались до 80 % предприятий, что дорого обходилось федеральному бюджету13. Также изменяются нормативы отчислений по этому налогу между

Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты

2001

2002

Разность между нормативами отчислений в 2001 и 2002 гг. (процентные пункты)

7,5

– 3,5

14,5

– 4,5

–3

* Муниципальный налог, максимальная ставка которого была установлена на уровне 5 %.

Стоит отметить, что значительно урезана возможность администраций субъектов Российской Федерации манипулировать собственной частью ставки налога: теперь величина ставки не может быть понижена больше чем на 4 %. Становится очевидным тот факт, что большая часть выпадающих доходов будет приходиться на бюджеты субъектов Российской Федерации: доля федерального бюджета сократится на 3,5 %; доля регионов сократится на 4,5 %, а доля местных бюджетов — на 3 %. 2. Изменение норматива отчисления по налогу на добычу полезных ископаемых. В результате введения этого налога произойдет централизация платежей за пользование недрами: перераспределение средств, поступающих от этого налога, будет происходить в пользу федерального бюджета, региональные и местные бюджеты потеряют значительную часть своих налоговых доходов (особенно в тех субъектах Федерации, экономика которых базируется на добыче углеводородного сырья). Предполагается, что изменения федерального налогового законодательства, вступившие в силу в 2002 г., затронут 43,7 % налоговых доходов субфедеральных бюджетов России. Планируется отмена налога на пользователей автодорог, который взимается по ставке 1 % с оборота со всех юридических лиц и уплачивается в территориальные дорожные фонды. На данный момент территориальные дорожные фонды пополняются за счет поступлений от налога на пользователей автодорог, налога с владельцев

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

Федеральный

Региональный

Местный

Федеральный

Региональный

Местный

Таблица 4  Распределение платежей за пользование недрами между бюджетами различных уровней до и после принятия второй части Налогового кодекса, % 2001 г. 2002 г.

Платежи за добычу углеводородного сырья

—

Платежи за добычу полезных ископаемых Платежи за пользование недрами континентального шельфа Платежи за добычу углеводородного сырья на территории автономного округа, входящего в состав края или области

25 100

40 100

транспортных средств и субвенций из федерального бюджета (причем большая часть приходится именно на поступления от налога на пользователей автодорог). Предполагается, что в качестве компенсации потерь региональных бюджетов после отмены налога на пользователей автодорог ставка налога на прибыль будет увеличена на 1,5 % за счет федеральной доли. Также рассматриваются различные варианты компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов, например повышения налога на владельцев автотранспорта, повышения ставок акцизов на автомобильный бензин и передачи части поступлений в региональные бюджеты. Изменения налогового законодательства, планирующиеся в 2003 г., могут затронуть 15 % налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов.

Ожидаемые изменения в Налоговом кодексе В Государственной Думе рассматривается проект Закона об отмене налога с продаж (НСП) с 1 января 2004 г. Налог с продаж был введен в 1998 г. в качестве «компенсации» субъектам Российской Федерации за 5-процентное снижение налога на добавленную стоимость. С 1998 г. доля поступлений от этого налога в налоговых доходах консолидированных региональных бюджетов постепенно увеличивалась — в 1999 г. доля НСП составила 4,1 %, а в 2001-м — 5,2 %. В 2001 г. поступления от налога с продаж в региональные бюджеты составили почти половину расходов на образование.

74,5

5,5 в бюджет края, области, 20 в бюджет округа

Изменения налогового законодательства, вступающие в силу с 1 января 2004 г., затронут 5,2 % налоговых доходов (по факту исполнения бюджетов в 2001 г.) субфедеральных бюджетов. Таким образом, за период с 2000-го по 2004 г. изменения в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации могут затронуть большинство доходов субфедеральных бюджетов. Предполагается, что те основные изменения федерального законодательства, которые уже произошли в 2001 г. и произойдут в 2002 г., окажут воздействие более чем на 40 % налоговых доходов региональных и местных бюджетов.

Регионализация вместо децентрализации? Принято считать, что происходившие в последнее время изменения привели к перераспределению средств бюджетной системы Российской Федерации в пользу федерального бюджета за счет региональных и местных бюджетов. На самом деле это не так, и процесс воздействия этих изменений на ситуацию оказался куда более сложным. Основная тенденция последних лет — фактическое перераспределение средств с местного на региональный уровень, что вызывает тревогу по меньшей мере по двум причинам: 1) существует разрыв между сосредоточением основных расходных полномочий на местном уровне и концентрацией средств и нормативно-правового регулирования расходов на региональном уровне; 2) растет перераспределительная роль регионального бюджета — значит,

Глава 2. Фискальная децентрализация: проблема взаимодействия... уровней властей увеличивается экономическое неравенство на местном уровне. Одновременно с этим с 1999 г. растет объем перераспределения на федеральном уровне. Доля федерального бюджета в консолидированном бюджете Российской Федерации за период 1997– 2001 гг. несколько выросла, причем как до, так и после межбюджетных перечислений14, но это изменение не оказало серьезного влияния на конечную пропорцию распределения средств между федеральным и субфедеральными бюджетами. В то же время за последние два года указанного периода (1999–2001) доля федерального бюджета до межбюджетных перечислений несколько увеличилась, а после межбюджетных перечислений — снизилась. Доля межбюджетных перечислений в доходах субфедедеральных бюджетов выросла в несколько раз и почти достигла уровня 1997 г. В 2001 г. консолидированные региональные бюджеты почти на 20 % состояли из поступлений из федерального бюджета; в 1999 г. на них приходилось лишь порядка 6 % доходов территориальных бюджетов. Доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации увеличилась почти в полтора раза. За счет межбюджетных перетоков регионы стали получать больше, чем отдавать на нижний уровень, тогда как в 1997 г. наблюдалась обратная ситуация. Сегодня, даже если регионы перестали бы получать федеральные средства, одновременно продолжая осуществлять все полагающиеся перечисления на местный уровень, их доля в бюджетной системе оказалась бы сравнимой с уровнем 1997 г. В 2001 г. регионы напрямую, без учета косвенного контроля за счет системы нормативов отчислений, контролировали почти треть всех доходов муниципальных образований. Таким образом, можно сделать вывод о том, что регионы проводят централизацию финансовых ресурсов гораздо эффективнее федерального центра, формально выступая главными оппонентами политики централизации. Проведение такой политики облегчается благодаря существующей системе нормативов отчислений от регулирующих налогов. Получение большего объема средств в рамках финансовой помощи позитивно сказывается на уровне доходов регионов, однако возрастает риск дальнейшего сокращения объемов поступлений. Если регионы контролируют (да и то не в полном объеме) лишь пропорции распределения регулирующих доходов, то федерация контролирует и доли налогов, зачисляемых в региональные бюджеты, и ставки

по этим налогам. Рост объема перераспределяемых ресурсов на уровне регионов и постоянный пересмотр нормативов отчислений демотивируют муниципальные образования, у них не остается стимулов для развития налоговой базы. Перечисленные негативные факторы в ряде регионов могут оказать большее влияние на глубину фискальной автономии, чем факторы позитивные. Муниципальные бюджеты, практически не имея собственных доходов, пострадали гораздо сильнее, чем региональные. В 2001 г. местные власти контролировали, да и то частично, менее шестой части объемов консолидированного бюджета Российской Федерации. Как уже было сказано, почти треть доходов муниципальных образований состоит из межбюджетных перечислений, тогда как в 1999 г. эта величина не превышала 10 % доходов. Одновременно расходные потребности муниципалитетов достаточно велики и продолжают расти: поддержание ветшающей инфраструктуры коммунального хозяйства, выполнение других функций, безусловно, требует крупных расходов. Заимствования же на эти цели затруднены нестабильностью на рынке и низким уровнем доходов. Таким образом, можно утверждать, что произошедшие изменения в целом ограничили уровень фискальной автономии муниципалитетов. Пока нельзя точно спрогнозировать, как скажутся на структуре консолидированного бюджета последние изменения, коснувшиеся налога на прибыль предприятий и организаций и налога на добычу полезных ископаемых. Однако можно ожидать, что поступления по налогу на прибыль в местные бюджеты снизятся из-за непропорционального по сравнению с другими уровнями бюджетной системы снижения норматива отчислений в местные бюджеты. Такой вариант развития событий приведет к дальнейшему снижению доли муниципальных бюджетов в бюджетной системе страны в целом и также окажет негативное влияние на темпы децентрализации. В случае продолжения этой тенденции будет сложно говорить не только о приемлемом уровне фискальной автономии муниципальных образований, но и об эффективном местном самоуправлении вообще. Бюджетная и налоговая политика местных администраций — один из ключевых факторов, определяющих уровень фискальной децентрализации. Уже очевидно, что после вступления в силу второй части Налогового кодекса, отмены ряда местных налогов и замены их отчислениями от федеральных регулирующих налогов и межбюджетными перечислениями доходы местных бюджетов ста-

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

нут менее стабильными. В бюджеты муниципальных образований зачисляется приблизительно 20 видов местных налогов. В результате изменений, внесенных в налоговое законодательство, местные бюджеты лишатся самых значимых из них: налога на содержание жилого фонда, налога на имущество физических лиц и земельного налога. Роль федерального центра в формировании доходов местных бюджетов все более возрастает, поскольку доходы муниципальных органов власти от поступлений собственных местных налогов заменяются на перечисления средств из федерального бюджета. В этом случае очевидна частичная утрата самостоятельности местными бюджетами. Бюджетные системы многих европейских стран с федеративной системой устройства также опираются на сложные схемы перераспределения средств, существенную долю в которых составляют трансферты из федерального бюджета. Эти перечисления, в отличие от российской ситуации, являются наиболее предсказуемой частью бюджетных доходов, поскольку местные доходы «привязаны» к экономической ситуации в регионе, а

2001 г. Федеральный бюджет Региональные бюджеты Местные бюджеты 1999 г. Федеральный бюджет Региональные бюджеты Местные бюджеты 1997 г. Федеральный бюджет Региональные бюджеты Местные бюджеты

100,0 54,6 29,6 15,8 100,0 49,0 25,9 25,1 100,0 52,9 22,7 24,4

После передачи трансфертов

До передачи трансфертов

Таблица 5 Удельные веса разных уровней власти Российской Федерации в совокупных доходах бюджетной системы до и после передачи трансфертов в бюджеты другого уровня, %*

100,0 45,4 30,9 23,7 100,0 45,9 26,6 27,5 100,0 42,2 22,1 35,7

*Без учета средств региональных и целевых бюджетных фондов.

следовательно, менее устойчивы. Однако это так же, как и в России, указывает на низкую степень децентрализации. В Германии действует гибкая система горизонтального перераспределения средств и выравнивания бюджетной обеспеченности, которая сглаживает различия в уровне доходов местных бюджетов и обеспечивает самым «бедным» муниципальным образованиям минимальный необходимый объем доходов.. Во Франции федеральное правительство намеренно ограничило самостоятельность местных органов власти в выборе политики формирования бюджетных доходов ради поддержания финансовой устойчивости местных администраций15. Однако потеря самостоятельности не всегда компенсируется эффективной и устойчивой системой перераспределения средств. Для местных администраций, как в странах Европы, так и в России существует риск нормативно-правового регулирования объемов перечисляемых средств из федерального бюджета; только в Европе эти нормативы пересматриваются реже, а в России риск усугубляется практикой ежегодного пересмотра схем передачи федеральных трансфертов на субфедеральный уровень. Анализ динамики абсолютного объема доходов региональных и местных уровней власти подтверждает сделанный вывод о негативных тенденциях децентрализации (см. табл. 2.6, 2.7). Их доходы сократились сильнее, чем доходы федерального уровня. При этом доходы субъектов Российской Федерации меньше пострадали от кризиса и быстрее растут в течение последних лет, чем доходы местных бюджетов. Происходит это в основном за счет динамики налоговых доходов и роста межбюджетных доходов. При этом динамика показателя «всего доходов» регионов повторяет динамику налоговых доходов. Показательно, что неналоговые доходы растут только на двух нижних уровнях бюджетной системы, и опять на региональном уровне темпы прироста оказываются выше, чем на муниципальном. Таким образом, становится очевидным продолжающийся рост зависимости муниципальных бюджетов от субъектов федерации. Изменения структуры доходов региональных и местных бюджетов за рассматриваемый период были скорее негативными для уровня фискальной автономии. Основная тенденция — снижение диверсификации налоговых доходов. Это связано с отменой налога на содержание жилищного фонда и передачей всех поступлений по НДС на федеральный уровень. Если отмена первого налога

Глава 2. Фискальная децентрализация: проблема взаимодействия... уровней властей

Федеральный

Региональный

Местный

Таблица 6 Прирост доходов бюджетов за 1997–2001 гг. в постоянных ценах, %*

Налоговые доходы Налог на прибыль Подоходный налог с физических лиц

–10,6 –37,1 0,0

–12,7 32,5 52,3

–41,2 3,9 –32,4

НДС Платежи за пользование природными ресурсами

–38,1 –13,4

–21,0

–32,5

Акцизы Неналоговые доходы

–31,0 –29,1

–9,3 17,1

–17,9 12,7

Всего доходов

–17,6

–13,6

–42,1

Виды доходов

* Без учета средств региональных и целевых бюджетных фондов.

серьезно сказалась на доходах муниципальных образований, то отмена НДС коснулась в основном бюджетов регионов. Вместе с консолидацией бюджетных фондов — это одна из основных причин снижения доли налоговых поступлений в доходах субъектов Федерации. Соответственно возросла зависимость региональных и местных бюджетов от налога на прибыль предприятий и организаций, и подоходного налога с физических лиц. Налог на прибыль обеспечивает более 25 % доходной части региональных бюджетов и еще большую часть их доходов, если исключить из рассмотрения бюджетные фонды. Зависимость региональных бюджетов от этого вида поступлений крайне высока. Сами поступления относительно нестабильны, размер налогооблагаемой базы может кардинально меняться в зависимости от экономической конъюнктуры, в ряде регионов поступления по этому налогу напрямую зависят от цен на нефть или черные металлы, которые крайне неустойчивы. Рост зависимости от этого налога ограничивает уровень бюджетной самостоятельности регионов и муниципальных образований, хотя муниципальных образований — в меньшей степени, чем регионов. Таблица 7

Структура доходов бюджетов различных уровней, %*

Местный

Федеральный

Региональный

Местный

Федеральный

Региональный

Местный

2001

Региональный

1999

Федеральный

1997

Налоговые доходы Налог на прибыль Подоходный налог с физических лиц

87,2 19,2 0,0

65,1 16,9 9,5

60,5 9,4 18,2

91,2 14,5 3,6

72,0 23,2 12,1

69,6 14,6 16,6

94,6 14,6 0,2

65,8 25,9 16,7

61,4 16,8 21,2

НДС Платежи за природные ресурсы

43,1 3,0

13,0 7,0

7,5 4,4

39,6 1,9

11,0 5,1

6,9 5,2

32,4 3,2

0,0 6,4

0,0 5,2

Налог с продаж Акцизы Налог на содержание жилого фонда Неналоговые доходы

0,0 19,0 0,0

0,0 3,7 2,8

0,0 1,2 6,1

0,0 15,1 0,0

2,9 5,1 3,3

2,9 2,0 9,7

0,0 15,9 0,0

3,7 3,9 0,0

2,9 1,6 0,0

6,3

6,0

2,2

8,8

6,6

3,6

5,4

8,1

4,3

6,5

28,9

37,3

0,0

20,9

26,8

0,0

26,1

34,3

100,0

Вид доходов

Межбюджетные перечисления Всего доходов

*Без учета региональных внебюджетных и целевых бюджетных фондов.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

Привязка к поступлениям по подоходному налогу с физических лиц гораздо более выгодна субфедеральным и местным органам власти, чем привязка к налогу на прибыль. Платежи отличаются стабильностью и растут. Хотя поступления и зависят от экономической конъюнктуры, но в значительно меньшей степени, чем в случае налога на прибыль. Местные бюджеты оказываются в более выгодном положении, так как подоходный налог у них — основной источник доходов, а зависимость от налога на прибыль не столь высока. Однако доля поступлений по подоходному налогу в местных бюджетах росла не так быстро, как доля налога на прибыль, то есть тенденция остается не самой благоприятной. Как уже отмечалось, последствия недавних изменений, коснувшихся налога на прибыль и налога на добычу полезных ископаемых, пока не совсем ясны. Однако позитивный эффект от этих изменений для бюджетов регионов и муниципальных образований маловероятен. Налоги на имущество, которые были одним из крупнейших источников доходов в 1997 г., снизили свое значение. Более того, скорее всего, вско-

ре они будут заменены налогом на недвижимость. Здесь выводы не так очевидны, как в предыдущем случае. В результате замены налогов на имущество налогом на недвижимость возможен рост поступлений, которые будут отличаться стабильностью, что позитивно скажется на структуре доходов субфедеральных бюджетов. Основные проблемы фискальной децентрализации остаются неизменными. Это отсутствие подлинной фискальной автономии и постоянные изменения федерального законодательства. Лишь с появлением у регионов и муниципалитетов собственных крупных источников доходов, которые они будут полностью контролировать, их фискальная ответственность может вырасти. Еще одним необходимым условием фискальной децентрализации является стабильность бюджетной и налоговой системы. Пока стабильность не будет обеспечена, риски, связанные с федеральной политикой в области межбюджетных отношений, будут существенно ограничивать уровень налоговой и бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Примечания 1 Обычно понятие «деконцентрация» трактуется иначе: как

передача исполнения полномочий из центра территориальным подразделениям центральной власти, и именно эту другую и более распространенную трактовку мы встречаем у других авторов настоящего сборника. См., например, работу Эбеля и Сердара «Глобализация и локализация: децентрализация и что она дает» в настоящем сборнике. — Примеч. ред. 2 Федеральный Закон «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года. 3 В течение одной недели в конце октября 1993 года было при-

нято три важнейших указа Президента РФ о реформе местного самоуправления. 4 Дело, впрочем, не столько в незаслуженно плохой репута-

ции Новоогаревского процесса, оказавшегося в тени путча, сколько в досадных совпадениях важнейших решений в области федерализма с обострениями внутриполитической борьбы в России.

(часть 2), 7(1)—8(2), 9(2), 12,15(2), 16,18,24(2), 32 (2), 33,40 (2,3), 41,43 (2,3), 46 (2), 68 (2), 72 (1н), 75(3). 7 Ср. с точкой зрения, которая излагается в работе Лексина и

др. «Бюджетное планирование: проблемы обеспечения информацией и нормативами» в настоящем сборнике. — Примеч. ред. 8 Подробнее о федеральных льготах, оплачиваемых из реги-

ональных и местных бюджетов, см. в работе А.Р. Ковалевского «Нефинансируемые мандаты» в настоящем сборнике. — Примеч. ред. 9 Например, см. методику формирования областного бюдже-

та и межбюджетных отношений Владимирской области на 1997 года. Одобрена постановлением № 456 главы администрации области 23 сентября 1996 года. 10 Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля

1996 года. 11 Данные по 2004 году даны по законопроектам, рассмотрен-

ным Государственной Думой на весенней сессии 2003 года.

5 Два остальных договора формально имели тот же статус,

12 До 1 % выручки (ранее ставка составляла 2,5 %). Кроме того,

но, судя по общественной реакции, республики были главным предметом беспокойства. Сам факт наличия трех федеральных договоров с тремя типами субъектов Федерации фактически закрепил неравенство республик, краев и об ластей.

в федеральный бюджет были консолидированы средства федерального дорожного фонда. С 1 января 2003 года налог на пользователей автодорог отменен. 13 По некоторым оценкам (газета «Ведомости»), эти льготы об-

ходились федеральному бюджету в 100 млрд руб.

6 Конституция Российской Федерации принята 12 декабря

14 Объем бюджета до межбюджетных перечислений рассчи-

1993 года. Основам федеративного устройства посвящены статьи 71—73, основам местного самоуправления — статьи 130—133. Местное самоуправление упоминается в статьях 3

тывается как доходы соответствующего уровня бюджетной системы за вычетом межбюджетных доходов. Для федерального бюджета этот объем равен объему всего доходов. Объем

Глава 2. Фискальная децентрализация: проблема взаимодействия... уровней властей бюджета после межбюджетных перечислений равен всего доходам соответствующего уровня бюджетной системы за вычетом межбюджетных расходов. Здесь и далее из рассмотрения был исключен 1998 г. как год значительных потрясений в финансовой сфере. Таким образом, для анализа был выбран временной шаг размером в два года.

15 Подробнее о степени фискальной автономии субфедераль-

ных властей в Германии, Франции и других странах см. работу Г. Сибатровой «Фискальная автономия региональных и местных бюджетов» в настоящем сборнике. — Примеч. ред.

Литература Монтескье Ш. «Госполитиздат», 1955.

Избранные

произведения.

М.:

Остром В. Смысл Американского федерализма. М.: «Арена», 1993. Токвилль А. Демократия в Америке. М.: «Прогресс», 1992.

Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М.: «Прогресс», «Литера», 1993. Bahl Roy W. Fiscal Decentralization. World Bank. 2000. Lynn N., Nоvikоv А. (1999). A federal political culture in Russia: problems and prospects for refederalisation. — Publius, p. 22.

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации Роберт Д. Эбел, Сердар Йылмаз

1. Введение Вопросы управления традиционно были связаны с теми функциями, которые выполняют центральные органы власти, и с тем, как они работают. В последние годы в мире наблюдается интерес к децентрализации полномочий по принятию решений. Желание внедрить децентрализацию распространено довольно широко, так как и в развитых, и в развивающихся странах предпринимаются попытки ограничить монопольную власть центрального правительства в сфере разработки стратегий (World Bank, 1999). На Западе децентрализация осуществляется с целью пересмотра организационной структуры правительства. Главная цель — обеспечить эффективное по затратам предоставление общественных благ и услуг в период, пришедший на смену «государству благосостояния» (Bennett, 1990; Wildasin, 1997). Развивающиеся страны обращаются к бюджетной децентрализации с тем, чтобы решить проблемы неэффективного и недейственного управления, макроэкономической нестабильности и слишком низких темпов экономического роста (Bird and Vaillancourt, 1999). В посткоммунистических странах Центральной и Восточной Европы децентрализация государства является прямым результатом перехода от системы социализма к рынку и демократии (Bird, Ebel and Wallich, 1995). Бюджетная децентрализация может стать действенным инструментом, позволяющим улучшить

управление экономикой и финансами. Однако она не панацея для решения всех экономических проблем; скорее она дает прекрасный шанс для совершенствования системы государственного управления. Цель бюджетной децентрализации — обеспечить большую эффективность услуг государства. Stigler (1957) полагал, что представительное правительство работает тем лучше, чем ближе оно расположено к народу. Экономическое обоснование бюджетной децентрализации строится на аргументе аллокационной эффективности. В своей основополагающей работе по теории государственных финансов Musgrave (1959) также заявляет, что подходы субнациональных органов власти должны иметь возможность быть разными с тем, чтобы отражать предпочтения жителей соответствующих областей. Развивая аргументы, приведенные Stigler и Musgrave, Oates (1972) сформулировал теорему децентрализации: «каждая государственная услуга должна предоставляться структурой, которая контролирует ту минимальную географическую область, где интернализуются выгоды и затраты, связанные с этим предоставлением». Теорема децентрализации служит теоретической базой для действий в области бюджетной децентрализации в общем понимании. Однако определение и осуществление децентрализации в разных странах существенно различаются вследствие различий экономической и политической структуры. Эта неоднородность затрудняет измерение и сравнение степени децентрализации

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации в разных странах, а также выведение каких-либо обобщений.

Самый богатый источник данных для сравнительного анализа государственных финансов — ежегодный сборник статистики государственных финансов (СГФ), в котором последовательно оперируют одними и теми же определениями. Однако хотя СГФ — наиболее доступный в мире источник сопоставимых данных о финансах на нижестоящих уровнях власти в разных странах, необходимость стандартизации бюджетных переменных неизбежно приводит к утрате деталей и подробности данных. Но несмотря на то, что в СГФ представлена разбивка расходов по функциональному предназначению и экономическому типу, ничего не говорится о степени независимости в осуществлении расходных полномочий. Таким образом, расходы, которые предписываются центральным правительством, представлены в СГФ как расходы органов власти нижестоящих уровней. Аналогично, применительно к доходам, в СГФ приведена информация о налоговых и неналоговых доходах, межбюджетных трансфертах и прочих дотациях, однако не указано, каким образом собираются эти налоги: как совместные, дополнительные, «собственные» местные налоги, или какая доля межбюджетных трансфертов является целевой, а какая имеет общее предназначение. Несмотря на то, что доля расходов органов власти нижестоящих уровней в совокупных государственных расходах — несовершенный индикатор степени децентрализации, в литературе для измерения степени децентрализации в той или иной стране традиционно используют процентный показатель расходов органов власти нижестоящих уровней. На рис. 2 показана степень бюджетной

% расходов и доходов местных самоуправлений от общего значения

Имеющиеся показатели децентрализации Хотя большинство государств мира по-прежнему в значительной мере централизованы, доля в государственном секторе властей нижестоящего уровня растет, с точки зрения как расходов, так и доходов (см. рис. 1). На рис. 1 представлены невзвешенные средние показатели расходов и доходов органов власти нижестоящих уровней в странах, которые отражены в Сборнике статистики государственных финансов, публикуемом Международным валютным фондом (МВФ). Доли как расходов, так и доходов на местном уровне в совокупном государственном секторе увеличиваются1. Доля местных властей в совокупных государственных расходах или доходах позволяет представить относительную общую значимость различных уровней власти, а также ее динамику. Вместе с тем ни один из этих показателей не может служить совершенным «измерителем» бюджетной децентрализации. Сравнение степени бюджетной децентрализации в разных странах — сложная и многогранная задача, для решения которой требуется определить степень независимости органов власти нижестоящих уровней, а также их свободу в сфере расходных и доходных полномочий. Несмотря на то что международными (ОЭСР, 1999, 2001, 2002) и национальными (УМР США, 1999) в этой области ведется значительная работа по составлению методики сравнения статистики по бюджетной децентрализации в разных странах, пока стандартизированных данных не существует. 0,35

Расходы Доходы

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Рис.1. Тенденции децентрализации

1998

1999

2000

2001

Годы

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

42 Словацкая Республика Чили Словения Хорватия Таиланд Израиль* Болгария Румыния Чешская Республика Литва Венгрия Эстония Латвия Молдова Украина Польша Монголия Грузия Российская Федерация Беларусь Перу Боливия ЮАР Соединенные Штаты Америки* Канада Аргентина 0

10 20 Местный Государственный и провинциальный

Доля от общего значения, %

* Для Израиля и США приведены данные за 2000 г.

Рис. 2. Доля расходов органов власти нижестоящих уровней по странам (2001) децентрализации, измеренная как процент расходов органов власти нижестоящих уровней в общих государственных расходах в мире. Как видно из приведенного рисунка, в общем на органы власти нижестоящих уровней (среднего и местного) в федеративных странах приходится большая доля совокупных государственных расходов, чем на аналогичные структуры в унитарных государствах. В 2001 г. в среднем доля расходов органов власти нижестоящих уровней составляла в федеративных странах 40,1, а в унитарных — 21,67. Некоторые обобщения относительно децентрализации Структура государства в любой стране уникальна и отражает ее развитие в прошлом. Естественным следствием такого разнообразия государственной структуры является наличие многочисленных моделей межбюджетных отно-

шений и различные подходы к децентрализации, применяемые в разных странах. Несмотря на эти различия, во многих странах имеются некоторые общие закономерности. Bird (1995), перечисляя их, указывает дефицит «собственных ресурсов», неоднородность местных самоуправлений и органов власти нижестоящего уровня, а также отсутствие на местах полномочий вводить собственные налоги, которые могли бы привлечь достаточные доходы для удовлетворения местных нужд. Органы власти нижестоящего уровня испытывают дефицит «собственных ресурсов» Доходы, непосредственно подконтрольные органам власти нижестоящего уровня, в большинстве стран неизменно оказываются меньше, чем расходы. В табл. 1 приведены доходы местных самоуправлений и органов власти нижестоящего уровня как процент от их расходов. Данные в таблице взя-

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации Таблица 1 Доходы местных самоуправлений как % расходов Унитарные государства Албания Азербайджан Беларусь Болгария Хорватия Чешская Республика Дания Эстония Исландия Казахстан Латвия Литва Маврикий Молдова Монголия Норвегия Польша Словацкая Республика Словения Великобритания Федеративные государства* Австралия Австрия Боливия Мексика Швейцария США

1997 3,69 66,78 77,73 65,35 93,83 72,74 58,55 73,10 84,29 78,76 73,82 71,71 40,68 58,66 60,10 61,30 66,21

1998 4,05 58,30 81,69 61,08 89,18 75,80 59,25 72,04 85,31 71,68 72,08 80,65 42,52 62,49 57,32 59,71 64,76

1999 N/A 49,64 83,60 58,50 89,75 71,77 60,33 68,09 N/A 89,80 71,37 89,25 39,39 73,73 57,01 57,90 60,47

2000 N/A N/A 88,49 55,52 94,99 71,31 63,10 71,47 N/A 89,54 71,05 89,16 N/A 68,11 49,39 N/A 59,85

79,75 81,88 27,91

73,69 80,60 29,33

74,90 76,88 80,21 77,88 76,54 78,47 N/A N/A N/A

81,80 86,69 N/A N/A 83,89 82,51 N/A N/A 100,02 96,97 102,84 80,03 93,32 83,06 75,13 N/A 82,02 84,37 86,04 N/A 64,92 62,78 62,48 N/A

2001 N/A N/A 85,96 66,98 92,02 61,22 N/A 58,98 N/A N/A 65,54 85,30 N/A 79,42 55,06 N/A 58,68

N/A N/A N/A N/A N/A N/A

В федеративных государствах местные самоуправления являются самым нижним уровнем управления.

Источник: International Monetary Fund 2001. Government Finance Statistics Year Book 2002, Country Tables.

ты из СГФ МВФ, поэтому для них свойственны недостатки, рассмотренные выше. Например, показатели доходов включают в себя как совместные налоги, так и налоги, ставку и базу которых определяет центральное правительство. Вместе с тем, несмотря на то, контролируют ли органы власти нижестоящего уровня источники доходов, таблица показывает, что эти доходы ниже, чем расходы как в федеративных, так и в унитарных государствах. Имеются значительные различия в размерах и потенциале местных самоуправлений Практически в каждой стране между местными самоуправлениями (структурами нижестоящего уровня) существуют значительные различия с точки зрения численности населения, расходного

43 Таблица 2

Уровни текущих подушевых расходов в штатах Индии, % 1995 Все штаты Андра Прадеш Бихар Гуджарат Харьяна Карнатака Керала Мадхья Прадеш Махараштра Орисса Пенджаб Раджастан Тамилнаду Уттар Прадеш Западный Бенгал

1996

1997

1998

1564,23 1791,62 1946,13 2354,97 93,43 57,51 122,02 182,70 108,96 119,44 77,86 125,66 86,64 159,66 105,88 116,59 70,86 73,26

109,39 48,16 122,91 197,69 112,82 120,13 83,79 131,38 81,52 168,93 91,70 120,64 66,38 75,68

100,63 47,25 132,01 175,09 109,40 132,93 77,49 131,20 80,38 173,78 88,38 125,90 69,16 75,05

94,57 57,46 133,28 163,82 111,16 129,18 76,45 116,45 86,99 167,77 94,00 118,54 69,18 85,81

Источник: Indian Subnational Database, The Statistical Information Management and Analysis System, World Bank.

потенциала и источников доходов. Прямое сопоставление размеров и потенциала местных самоуправлений в разных странах проводить сложно, однако внутри самих стран такие различия присутствуют везде. Так, в Индии средние подушевые расходы штатов в 1998 году составили 2354,3 рупии, а в разных штатах этот показатель колебался от 69,18 до 167,77 процентов от среднего по стране (см. табл. 2). Именно из-за этих различий важным компонентом процесса бюджетной децентрализации становится система межбюджетных трансфертов. Местные власти не располагают законными полномочиями по введению некоторых налогов Размер и характер налогообложения на местном уровне в разных странах весьма неодинаковы (см. табл. 3). Важнейшими источниками дохода в бюджеты этого уровня являются подоходный налог и налог на недвижимость. Однако (как видно из таблицы) налог на прибыль корпораций является источником доходов исключительно центрального бюджета.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

3.2. Зачем проводить децентрализацию?

редко используется не в полной мере и которые располагают дополнительными возможностями по привлечению доходов (Smoke, 1994). Во многих развивающихся странах, таких, как Индия (Rao, 1999), Филиппины (Rood, 2000), Колумбия (Bird and Fiszbein, 1999) и Бразилия (Dillinger and Webb, 1999) неспособность центрального правительства избежать значительных бюджетных дефицитов и макроэкономической нестабильности, а также неспособность обеспечить достаточный уровень услуг обусловили рост интереса к децентрализации функций государства. Вместе с тем в некоторых развивающихся странах местные власти не оправдывают соответствующих ожиданий по самым разным причинам, и кое-где децентрализацию называли в качестве причины неудовлетворительной работы государственного сектора. Ряд специалистов по макроэкономике полагают, что в децентрализованной системе, поскольку ответственность за разработку стратегии коллективно несут разные уровни власти в государстве, обход центрального контроля в части денежной и бюджетной политики мог стать фактором, усугубившим макроэкономические проблемы в этих странах (Prudhomme, 1995; Tanzi, 1996). По их мнению, центральное правительство лучше способно решать проблемы, вы-

Основные элементы, на которых строится интерес к децентрализации, это — повышение эффективности, «прозрачности» и подотчетности государственного сектора. За последние двадцать лет основное внимание в ходе экономических реформ в развивающихся странах при достижении макроэкономических целей, таких, как экономическая стабильность, устойчивый рост и справедливое предоставление базовых общественных услуг разным категориям населения и административным единицам, главным образом внимание уделялось роли рынка, а важность организации государственного сектора недооценивалась. Неудовлетворительные результаты работы центрального правительства в деле достижения указанных целей обусловили рост интереса к бюджетной децентрализации. В недавнее время отмечается все более широкая практика наделения местных самоуправлений определенными функциями государства с тем, чтобы разгрузить центральное правительство и в большей степени задействовать власти нижестоящих уровней, чей потенциал не-

Таблица 3 Налоговые доходы, поступающие каждому уровню управления, % Подоходный налог 1999 C Беларусь

Налог на недвижимость

2000 L

1999 L

2000 L

1999 L

2000 L

0,00 100,00

100

51,96

48,04

52,26

47,74

0,04

99,96

0,09

99,91

100

Хорватия Чешская Республика

60,64 36,96

39,36 63,04

54,69 35,38

45,31 64,62

32,50 61,63

67,50 38,37

32,21 57,30

67,79 42,70

100 100

0 0

100 100

0 0

Дания

42,00

58,00

40,98

59,02

41,53

58,47

35,46

64,54

100

Эстония

43,95

56,05

44,33

55,67

0,00 100,00

100

2,26

97,74

2,35

97,65

4,00

96,00

2,62

97,38

100

Латвия

28,63

71,37

28,42

71,58

1,48

98,52

0,52

Литва

28,72

71,28

29,00

71,00

0,00 100,00

100,00

0,00

N/A

86,98

0,00 100,00

1,26

Маврикий Молдова Монголия

0,00 100,00 0,00 100,00

0,00 100,00

Болгария

Казахстан

0,00 100,00

Налог на прибыль

0,00 100,00

Норвегия

42,22

57,78

N/A

Польша

71,52

28,48

72,08

Словацкая Республика

83,80

16,20

79,77

0,00 100,00

Словения

100,00

99,48

100

0,00 100,00

100

13,02

N/A

100

98,74

0,11

99,89

100

0,00 100,00

100

N/A

100

99,87

0,13

99,87

100

68,58

31,03

68,97

100

92,11

3,77

96,23

100

42,99

57,01

27,92

0,13

20,23

31,42

0,00

7,89

Источник: International Monetary Fund 2002. Government Finance Statistics Year Book 2002, Country Tables.

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации званные «эффектом перетекания» местных расходов, инфляционным давлением, направленным на монетизацию местного долга, и цикличными шоками. Если эти аргументы высвечивают потенциальные проблемы, вызываемые децентрализацией в отсутствие в межбюджетных отношениях системы «сдержек и противовесов», децентрализация может ухудшить ситуацию. Удачную политику децентрализации разработать сложно; естественно, эту задачу можно решить успешно или неудачно (Bird and Vaillancourt, 1999). Вместе с тем результаты эмпирических исследований децентрализации и макроэкономического управления в общем не поддерживают эти макроэкономические опасения. Недавнее исследование связи между бюджетным федерализмом и макроэкономическим управлением показывает, что «децентрализованная бюджетная система обладает большим потенциалом для совершенствования макроэкономического управления, чем централизованные бюджетные системы»2. Действительно, федеративные страны с высокой степенью децентрализации, такие, как Швейцария, Германия, Австрия и США демонстрируют очень стабильные макроэкономические показатели и низкие темпы инфляции (Shah, 1997). В основе обеспокоенности макроэкономическими показателями в децентрализованной системе лежит традиционный кейнсианский аргумент управления спросом. Согласно кейнсианской теории, бюджетная политика — важный инструмент манипулирования краткосрочным спросом, который влияет на цены и уровни занятости. Когда Musgrave (1959) указал поддержание макроэкономической стабильности в качестве одной из основных функций государства, и представители власти, и экономисты рассматривали бюджетно-налоговую политику как важный фактор, влияющий на колебания краткосрочного спроса, и полагали, что эту деятельность следует оставить в ведении центрального правительства. Согласно Spahn (1998), в кейнсианском аргументе управления спросом необходимости централизованного проведения макроэкономической политики уделяется слишком много внимания потому, что: 1) допускаются симметричные шоки для разных регионов. Вполне возможны регионально асимметричные шоки; 2) допускается, что экономика закрыта. В открытой экономике бюджетные шоки будут компенсироваться измерениями валютного курса; 3) допускается разобщенность рынков капитала. Если рынки капитала получают информацию

и ведут себя рационально, заимствования с рынков капитала для местных самоуправлений могут оказаться дешевле. Стоимость заимствований из центрального бюджета в интересах стабилизации может превысить затраты, связанные с факторами риска, присущими конкретному региону; 4) не учитываются эффекты бюджетно-налоговой политики на стороне предложения. Бюджетная политика — это не просто «управление спросом»; то, каким образом используются государственные ресурсы, влияет и на предложение. Местные власти могут использовать свои бюджетные полномочия для решения макроэкономических задач, таких, как борьба с безработицей или достижение экономического роста; 5) не учитываются встроенные стабилизаторы. Встроенные стабилизаторы действуют не только на уровне центрального правительства, они могут использоваться на всех уровнях управления. С их помощью гарантируется бюджетная стабилизация. Spahn (1998) отмечает: то, что такие страны, как Аргентина и Бразилия испытывали макроэкономические проблемы из-за заимствований на нижестоящих уровнях, отражает тот факт, что прежние институциональные положения не в состоянии действовать в децентрализованных условиях, и для того, чтобы обеспечить эффективное сотрудничество между разными уровнями управления, в странах, приступивших к децентрализации, требуется провести институциональную реформу. Институциональный контекст межбюджетных отношений охватывает всю сферу экономического развития, природу юридической системы, непрерывный процесс экономических и политических реформ, организацию денежных и финансовых организаций, а также напряженность, возникающую вследствие этнических, религиозных или экономических различий (Wildasin, 1997). Эта институциональная обстановка оказывает сильнейшее влияние на характер системы межбюджетных отношений. В странах, где нет институциональной структуры, поддерживающей зрелые и стабильные федерации, местные власти могут безответственно распоряжаться своими полномочиями, провоцируя тем самым макроэкономические проблемы. Wildasin (1997) полагает, что «эффективная бюджетная децентрализация требует такой институциональной структуры, которая минимизировала бы эти отрицательные стимулы». По его мнению, тремя важными характеристиками системы межбюджетных отношений, которые оказывают существенное влияние на процесс децентрали-

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

Средние темпы роста подушевого ВВП

зации, являются «прозрачность», подотчетность и предсказуемость. При отсутствии этих трех характеристик местные самоуправления будут осуществлять межбюджетные операции бессистемно, реагируя на бюджетный кризис в структурах нижестоящего уровня предоставлением специальных ссуд, субсидий, договорных положений об использовании доходов от совместных налогов, программ целевого кредитования и других чрезвычайных мер, вместо того, чтобы создавать четкие понятные правила, которыми определялись бы форма и размеры финансовых потоков между центром и нижестоящими уровнями и финансовыми учреждениями3. Соответственно, для того, чтобы децентрализация была успешной и эффективной, передача бюджетных полномочий от центра на места должна сопровождаться институциональными положениями, которые обеспечивали бы мониторинг системы. Такие верные положения, обеспечивающие соблюдение жестких бюджетных ограничений, обеспечивают ответственное поведение со стороны местных самоуправлений и снижают вероятность макроэкономической нестабильности.

Таблица 4 Коэффициенты корреляции для подушевого ВВП и расходов местных самоуправлений* Австралия Австрия Бельгия Боливия Канада Чили Колумбия Дания Финляндия Франция Германия Исландия Ирландия Израиль

0,985 0,996 0,955 –0,850 0,992 –0,362 –0,726 0,971 0,981 0,956 0,978 0,875 0,936 0,345

Италия 0,951 Кения –0,774 Люксембург 0,981 Мексика 0,544 Нидерланды 0,910 Норвегия 0,984 Филиппины 0,147 Португалия 0,982 Испания 0,996 Швеция 0,234 Швейцария 0,974 Таиланд 0,818 Великобритания 0,982 США 0,991

В федеративных странах под местными самоуправлениями понимают уровень ниже властей штата, поэтому здесь не идет речь о совокупном показателе «штат + местный уровень».

0,08 Филлипины

Испания

0,06

Мексика

Таиланд Колумбия

0,04 Аргентина

Израиль

0,02

Португалия Ирландия Исландия Кения Бельгия Канада Норвегия 0,03 0,01 0,02 Австрия Финляндия Нидерланды Дания США Германия Люксембург Италия Швеция Швейцария

Чили

0,02

Австралия

Франция

0,00 0,01

0,02 Великобритания

0,04

Боливия 0,06

Средние темпы роста расходов местных самоуправлений в общих государственных расходах

Рис. 3. Рост подушевого ВВП и децентрализация 1981–1998

0,04

0,05

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации Важно понимать, что бюджетная децентрализация не обязательно ведет к макроэкономической нестабильности. На самом деле в большинстве стран решение о проведении децентрализации было принято именно вследствие наличия макроэкономических проблем. Неудовлетворительные макроэкономические результаты в этих централизованных странах обычно приводили к появлению значительного дефицита бюджета, который финансировался главным образом за счет внешних заимствований. Постепенно все большая часть бюджета направлялась на уплату процентов, и порочный круг заимствований и обслуживания долга не оставлял центральному правительству иного выбора, кроме как все шире привлекать местные самоуправления к предоставлению услуг. Вместе с тем, в отсутствие приемлемых правил, которыми регулировались бы межбюджетные отношения, принуждать власти нижестоящих уровней к предоставлению адекватного уровня услуг и поддерживать устойчивую децентрализованную систему во многих странах оказалось нелегкой задачей. Сегодня мы видим, что во многих случаях центральное правительство неспособно обеспечить макроэкономическую стабильность и адекватный уровень общественных услуг. Вопрос состоит в следующем: усугубляет ли бюджетная децентрализация макроэкономические проблемы, когда имеются соответствующие правила, сформировались ли институты политического контроля и подотчетности, накоплен ли административный опыт и созданы ли механизмы контроля? Ответ на вопрос о влиянии бюджетной децентрализации на макроэкономические показатели

рассматривался в научной литературе с разных точек зрения. В ходе эмпирических исследований проверялось воздействие бюджетной децентрализации на размер государственного сектора и экономического роста, и были получены противоречивые результаты (см. врезки 1 и 2). Простой анализ связи между расходами бюджетов нижестоящих уровней и ВВП позволяет получить некоторые предварительные выводы относительно того, как бюджетная децентрализация влияет на базовые макроэкономические показатели. В табл. 4 представлены коэффициенты корреляции между подушевым ВВП и расходами бюджетов местного уровня. Как видно из таблицы, в развитых странах, где выше уровень образования населения, а степень развития институтов гражданского общества выше, между этими двумя переменными присутствует высокая и значимая положительная корреляция. С другой стороны, в развивающихся странах, где институты политического контроля и подотчетности пока не сформировались, коэффициенты корреляции низки и даже отрицательны. На рис. 3 представлена та же связь в графической форме. Представляется, что в той же группе стран имеется линейная зависимость между темпами роста расходов местных самоуправлений и подушевым ВВП. Как видно из графика, более высокий уровень децентрализации положительно соотносится со средними темпами роста подушевого ВВП: по мере того, как степень децентрализации страны становится выше (увеличиваются средние темпы роста расходов местных самоуправлений), увеличиваются темпы роста подушевого ВВП.

Вставка 1. Эмпирические исследования воздействия бюджетной децентрализации на размер государственного сектора Если более высокая степень децентрализации приводит к увеличению числа бюджетных юрисдикций, любая попытка повысить ставку налога в одной юрисдикции приведет к оттоку ее жителей в другую (Tiebout, 1956). В анализе Tiebout налогоплательщики меняют место жительства, стараясь избежать высоких налогов, и такая «конкуренция» между юрисдикциями не позволяет властям устанавливать чрезмерно высокие налоги. Следуя этому рассуждению, Tiebout, Brennan and Buchanan (1980) создали «гипотезу Левиафана», согласно которой бюджетная децентрализация служит фактором, ограничивающим поведение государства, стремящегося к максимизации доходов. В соответствии с «гипотезой Левиафана», динамика общего размера государственного сектора должна находиться в обратной зависимости от степени бюджетной децентрализации: бюджетная децентрализация усиливает конкуренцию между местными самоуправлениями, что в конечном итоге приводит к сокращению размера государственного сектора. В ходе эмпирических исследований проверялись связи между расходами местных самоуправлений в совокупных государственных расходах и общим размером государственного сектора; полученные результаты были неоднозначными.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

Вставка 1 (продолжение). Исследования, проверяющие «гипотезу Левиафана» Исследование Oates (1985)

Единица анализа

Выводы

Сопоставление стран

Нет значимой связи

Nelson (1986)

США

Нет значимой связи

Marlow (1988)

США

Сильная отрицательная корреляция

Grossman (1989)

США

Сильная отрицательная корреляция

Joulfaian and Marlow (1990)

США

Сильная отрицательная корреляция

Канада

Сильная отрицательная корреляция

Сопоставление стран

Сильная отрицательная корреляция

Grossman and West (1994) Ehdaie (1994)

Вставка 2. Эмпирические исследования воздействия бюджетной децентрализации на темпы экономического роста Исследований того, как бюджетная децентрализация влияет на темпы экономического роста, было немного. До недавнего времени споры относительно достоинств бюджетной децентрализации имели теоретический характер и исходили из прироста эффективности; эмпирические исследования, в которых анализируется воздействие бюджетной децентрализации на темпы экономического роста, появились лишь в последнее время. Общие выводы этих исследований сводятся к следующему: бюджетная децентрализация связана с более низкими темпами роста.

Исследования воздействия бюджетной децентрализации на темпы экономического роста Исследование Davoodi and Zou (1998) Xie, Zou and Davoodi (1999) Zhang and Zou (1998)

Единица анализа Сопоставление стран США Китай

Выводы Сильная отрицательная корреляция Сильная отрицательная корреляция Сильная отрицательная корреляция

Попытки проведения исследований того, влияет ли бюджетная децентрализация на темпы экономического роста, сталкиваются с серьезными методологическими проблемами: во-первых, возникает вопрос спецификации эмпирической модели. В литературе, посвященной экономическому росту, говорится, что рост — сложное явление, обладающее несколькими измерениями (Levine and Renelt, 1992). Такие исследования критикуют, исходя из возможной неверной спецификации модели (Mаrtinerz-Vazquez and McNab, 1997). Вовторых, переменная бюджетной децентрализации, используемая в этих исследованиях, не отражает многомерности явления. Без учета независимости местных самоуправлений в принятии решений о расходах и доходах, а также того, приходят ли к власти руководители местного уровня путем демократических выборов, доля расходов нижестоящих уровней управления в качестве переменной бюджетной децентрализации дает очень слабое представление об уровне децентрализации. В-третьих, коэффициенты регрессии вполне могут оказаться продуктом случайной корреляции. В моделях анализа регрессии причинно-следственная связь проводится напрямую из объясняющих переменных к зависимой переменной. Однако если и зависимая, и объясняющая переменные определяются одновременно, разница между ними становится сомнительной. Если причинно-следственной связи в одном направлении не существует, зависимая переменная определяется объясняющими переменными, а некоторые объясняющие переменные, в свою очередь, определяются результатом. Учитывая, что проводились многочисленные исследования роли экономики роста в процессе децентрализации (Oates, 1985; Pommerehne, 1977; Kee, 1977; Bahl and Nath, 1986), а причинно-следственная связь между бюджетной децентрализацией и экономическим ростом исследовалась слабо, есть веские основания полагать, что приведенные в исследованиях коэффициенты регрессии всего лишь отражают эту случайную корреляцию. Поэтому теоретическая база связи между бюджетной децентрализацией и экономическим ростом требует дальнейшего изучения.

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации Сильная положительная корреляция между децентрализацией и подушевым ВВП в развитых странах поддерживает следующий аргумент: мере того, как растет уровень образования людей, по мере того, как они становятся лучше информированы о поведении своего правительства и осведомлены о проблемах, влияющих на их жизнь, желание людей приблизить к себе функции государства усиливается (Smoke, 1994). Действительно, в значительной мере децентрализация, которая имела место в течение последнего десятилетия, мотивировалась политическими событиями, которые способствовали становлению демократии и развитию «прозрачности». В большинстве стран децентрализация является важной частью процесса демократизации по мере того, как на смену дискредитировавшим себя автократическим центральным режимам приходят выборные правительства, а развитие многопартийной системы дает шанс представить интересы местного уровня. Обоснованием для демократического участия и «прозрачности» служит возможность для населения участвовать в принятии решений в своей географической области и влиять на этот процесс. В децентрализованной системе, где избираемые на местах органы власти имеют полномочия представлять интересы своих избирателей, участие граждан в принятии решений помогает формировать культуру демократии и открытости в системе государственного управления. Поэтому важным элементом процесса децентрализации является создание механизмов, которые стимулировали бы участие граждан в принятии решений. Участие групп населения подразумевает усиление роли граждан в выборе лидеров и информировании их о своих интересах. Регулярные выборы, местные референдумы, постоянные советы и другие институциональные структуры — вот некоторые из готовых и эффективных инструментов, с помощью которых можно повысить способность местных самоуправлений выявлять предпочтения граждан и удовлетворять их в децентрализованном контексте. Исследования показывают, что участие граждан и контроль за действиями правительства могут способствовать повышению качества работы системы государственного управления и что участие граждан в процессе принятия решений способно обеспечить существенный рост эффективности при размещении ресурсов (Putnam, 1993; Fiszbein, 1997, Narayan and Pritchett, 1997). В своей фундаментальной работе Putnam (1993) сопоставляет разные подходы к региональному управлению в Италии; его вывод таков: те

региональные власти, которые в большей степени учитывают мнение избирателей, оказались более успешными в управлении ресурсами и предоставлении услуг. Результаты аналогичного исследования (Fiszbein, 1997) показывают, что в Колумбии выборные должностные лица, работа которых контролируется общественностью, с большей вероятностью подбирают себе более компетентных сотрудников. Наконец, в недавней работе Narayan and Pritchett (1997) содержится анализ связи между качеством обучения в школах на местном уровне и уровнем социального капитала в Танзании. Исследователи пришли к следующему выводу: между качеством обучения и социальным капиталом присутствует положительная связь, и это, в свою очередь, способствует росту экономического благосостояния сельских жителей. Еще два исследования, проведенные недавно, обнаружили схожие результаты при анализе связи между бюджетной децентрализацией, участием общественности в политической жизни и качеством управления. Huther and Shah (1998) вывели индекс качества управления, с помощью которого анализировалась связь между бюджетной децентрализацией и качеством управления на выборке из 80 стран. Этот индекс составлен из четырех компонентов: индекс гражданского участия, индекс ориентации правительства, индекс социального развития и индекс экономического управления. Полученные результаты говорят о том, что в децентрализованных системах более чутко прислушиваются к предпочтениям граждан, нежели чем в системах централизованных. В другом исследовании, которое проводилось Межамериканским банком развития, рассматривались различные аспекты бюджетной децентрализации в Латинской Америке и странах Карибского бассейна. Выяснилось, что имеется положительная связь между политической самостоятельностью и участием населения на низовом уровне управления и тем, насколько децентрализованы государственные расходы (Доклад об экономическом и социальном развитии, 1997).

3. Разные степени децентрализации Ранее, из-за политической идеологии или автократического характера режима в ряде стран ощущали необходимость удерживать отдаленные провинции под единой властью. Как уже отмечалось в предыдущем разделе, интерес к бюджетной децентрализации обусловлен целым рядом факторов.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

(4)

(5)

% 45

40 35

30 25 20

15 10

5 0 Юго Восточная Азия (3)

0 Африка (2)

Латинская Страны ОЭСР Восточная Америка Европа с высоким и Карибский доходом (9) и Российская бассейн (5) Федерация (18)

Юго Восточная *Африка Азия (1) (2)

Восточная Латинская Страны ОЭСР с высоким Европа Америка и Российская и Каррибский доходом (4) Федерация бассейн (5) (10)

* Африка: данные по Африке за 1999 год. Примечание: Среднее арифметическое недавних наблюдений в странах, по которым имелись данные. Цифры в скобках показывают число представленных стран.

Рис 4, 5. Доля местных расходов по регионам Несмотря на то что эти факторы являются общими для большинства стран, степень децентрализации в разных государствах (см. рис. 4 и 5) неодинакова4. Эти различия частично объясняются различными переменными размера, такими, как численность населения (Oates, 1972; Pommerehne, 1977; Bahl and Nath, 1986), площадь территории (Oates, 1972) и размер ВВП (Pommerehne, 1977). На рис. 6, 7 и 8 показана связь между размером страны и децентрализацией для федеративных и унитарных государств по отдельности5. Они разделены потому, что в этих странах имеются различия в системах управления. Вообще система государственного управления в крупных странах основана на принципах федерализма, а разделение полномочий между центральным правительством и его компонентами оформлено в конституции. Однако различие «централизация — децентрализация» не то же самое, что различие между федеративными и унитарными системами. Точно так же, как унитарные государства могут быть децентрализованными, федеративные могут быть централизованными. На рис. 6 представлена связь между подушевым ВВП и децентрализацией в федеративных и унитарных государствах. График регрессии показывает, что между подушевым ВВП и более высокой степенью децентрализации в обеих группах присутствует положительная связь. Эта положительная связь прочнее, а анализ регрессии имеет большую объясняющую силу для унитарных государств. Положительная связь между децентрали-

зацией и подушевым ВВП говорит о том, что рост дохода способствует росту расходов на местном уровне. Более крутой наклон графика регрессии для унитарных государств означает, что уровень доходов оказывает в них более существенное воздействие на уровень расходов властей нижестоящих уровней, чем в федеративных государствах. На рис. 7 показана связь между населением и степенью бюджетной децентрализации для той же группы стран. Представляется, что в обеих группах между численностью народонаселения и высокими уровнями расходов на местном уровне также имеется положительная связь. Однако, как видно из рисунка, в отличие от подушевого ВВП, эта положительная связь сильнее для стран с федеративным устройством. Это соответствует аргументу, согласно которому по мере роста размеров страны власти нижестоящих уровней начинают играть важную роль в предоставлении государственных услуг. Третья переменная размера, которая объясняет степень различия между странами, — площадь территории. Связь между площадью территории страны и степенью децентрализации представлена на рис. 8. Как видно из рисунка, график регрессии имеет положительный наклон для обеих групп стран. Это говорит о том, что между площадью и степенью децентрализации имеется положительная связь. Масштабы такого влияния площади на степень бюджетной децентрализации в унитарных государствах значительнее, чем в федеративных.

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации

0,6

Децентрализация (доля расходов местных самоуправлений)

Аргентина 0,5

Индия

Беларусь

Дания

Финляндия

Канада Швейцария Германия

Швеция

0,4 Бразилия 0,3

Боливия

0,1

Италия Соединенные Штаты Америки Ирландия Чешская Республика Мексика Испания Австрия

Федеративные гос ва у=0,03331х+0,1676 R2=0,13

0,2

Норвегия Франция

Литва Польша Венгрия

Унитарные гос ва у=0,2567х+0,738 R2=0,42

ЮАР Малайзия Греция Перу

Португалия Израиль

Гватемала

Кения

Коста Рика

ВВП, логарифмическая шкала

Рис. 6. Децентрализация и ВВП

Децентрализация (доля расходов местных самоуправлений)

0,7 0,6 Аргентина 0,5

Дания Финляндия Швейцария Литва Норвегия

0,4 0,3

Беларусь Швеция

Ирландия

Греция 0,1 0 6,0

Италия Соединенные Штаты Америки

ЮАР

Мексика

Малайзия Испания Боливия Португалия Израиль Перу Гватемала

6,5

Бразилия

Польша Франция

Венгрия

Коста Рика

Федеративные гос ва у=0,0745х 0,2706 Индия R2=0,19

Германия

Чешская Республика

Австрия

0,2

Канада

Унитарные гос ва у=0,0168х+0,1517 R2=0,25

Кения 7,5

7,0

8,0

9,0

8,5

Население, логарифмическая шкала

Рис. 7. Децентрализация и население

Децентрализация (доля расходов местных самоуправлений)

0,6 Аргентина 0,5 Индия

Дания Беларусь

Швейцария

0,4

Канада

Швеция Германия Норвегия Франция Италия Польша

Литва Венгрия

0,3

Финляндия

Бразилия США

Ирландия 0,2 0,1

Чешская Республика Австрия Греция Португалия

Унитарные гос ва у=0,0808х 0,1453 R2=0,63

Мексика

Боливия Перу

Израиль

Гватемала

Коста Рика 0 4

ЮАР МалайзияИспания

4,5

Федеративные гос ва у=0,042х+0,0414 R2=0,51

Кения 5,5

6,5

Площадь территории, логарифмическая шкала

Рис. 8. Децентрализация и площадь

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

4. Каким образом проводить децентрализацию? Передача полномочий и ответственности за государственные функции от центрального правительства подчиненным или квазинезависимым структурам управления охватывает самые разные аспекты (World Bank, 1999). Единого рецепта или набора правил, которым должен следовать процесс децентрализации и которые подходили бы всем странам, не существует. В зависимости от целей, предусмотренных при пересмотре структуры государства, децентрализация принимает в разных странах различные формы. Вообще децентрализация государственной власти предусматривает передачу юридических и политических полномочий по планированию проектов, принятию решений и управлению государственными функциями от центрального правительства и его ведомств институтам, действующим в меньших географических границах, — местным самоуправлениям. Власть может передаваться в трех областях: политической, административной и бюджетной. Несмотря на то что каждый тип децентрализации имеет собственные характеристики, итоги и стратегические последствия, ожидается, что в результате будет обеспечено повышение качества жизни людей (см. рис. 9). Хотя разграничивать разные виды децентрализации полезно для того, чтобы подчеркнуть многомерность этого процесса, взаимосвязи между этими тремя понятиями разложить на составные части не представляется невозможным. Децентрализация в политической сфере призвана наделить граждан и их выборных представителей большими полномочиями в деле принятия решений. Эта концепция предполагает передачу гражданам и их демократически избранным представителям стратегических и законодательных полномочий. С политической децентрализацией нередко связано проведение политики плюрализма и учреждение представительных органов власти. При необходимости проводится конституционная или законодательная реформа, формируется многопартийная система, укрепляется законодательная власть, создаются политические структуры на местах и поощряется появление действенных общественных организаций6. В административной области децентрализация власти означает перераспределение полномочий, ответственности и финансовых ресурсов между разными уровнями управления. Административная

децентрализация может проводиться двумя способами: распределение власти по функциональному и пространственному принципу (Rondinelli, 1981). При функциональном распределении полномочия передаются специальным структурам, которые действуют сразу во всех юрисдикциях. Примером такого подхода может быть создание на местах подразделений центральных министерств, отвечающих за здравоохранение, образование и транспорт. Распределение полномочий по пространственному принципу призвано передать ответственность за выполнение государственных функций структурам, действующим в конкретных географических и политических границах. Как правило, при этом полномочия передаются местному самоуправлению на уровне провинции, района или муниципалитета. В случае административного распределения полномочий важно различать формы децентрализации: деконцентрацию, делегирование и децентрализацию с законодательным закреплением. Эти формы имеют серьезное значение для систем межбюджетных отношений. 1. Деконцентрация предполагает передачу обязанностей от расположенных в столице структур центрального правительства их региональным отделениям. По Rondinelli (1981), деконцентрация — это система местного управления, при которой все нижестоящие уровни выступают в качестве исполнителей воли центральной власти и назначаются центральным правительством или напрямую подчинены ему. Это — наименее развитый вариант административной децентрализации. 2. Под делегированием понимают передачу государственной власти, административных полномочий и (или) ответственности за выполнение четко оговоренных заданий структурам и организациям, которые либо независимы, либо находятся под косвенным контролем центрального правительства. Как правило, делегирование функций осуществляется центральными министерствами полусамостоятельным организациям, которые не полностью контролируются центральным правительством, но при этом по закону подотчетны перед ним (например, государственным предприятиям, коммунальным предприятиям и региональным организациям планирования и экономического развития). 3. Децентрализация с законодательным закреплением — крайняя форма децентрализации, при которой созданные независимым образом местные самоуправления отвечают за предоставление определенного набора общественных услуг,

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации а также имеют полномочия по взиманию налогов и сборов для финансирования таких услуг. В подобной системе местные самоуправления уполномочены самостоятельно собирать свои доходы и принимать инвестиционные решения. Именно децентрализация с законодательным закреплением лежит в основе децентрализации в политической сфере. Децентрализация с законодательным закреплением обычно используется как синоним бюджетной децентрализации, при которой местные самоуправления имеют четкие расходные обязательства, значительную независимость бюджета, а также закрепленные в законодательном порядке географические границы, в чьих пределах они выполняют функции государства. Хотя могут существовать самые различные формы бюджетной децентрализации, которые соответствуют степени независимости в принятии решений на субнациональном уровне, общее определение термина «бюджетная децентрализация» включает в себя политические, экономические и институциональные основы межбюджетных отношений и касается аспектов от анализа эффективности государственных институтов и формирования устойчивой системы финансирования инфраструктуры до совершенствования механизмов бюджетных трансфертов и поддержки систем социального обеспечения (Ebel and Hotra, 1997).

ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА ИТОГИ

Децентрализация Политическое •Гражданские свободы •Политические права •Демократическая . плюралистическая система Бюджетное •Бюджетные ресурсы •Бюджетная самостоя тельность •Принятие решений по бюджету Административное •Административные структуры и системы •Участие населения

Результаты

Поэтому тщательно разработанная стратегия бюджетной децентрализации должна не только способствовать росту местной самостоятельности, когда местные самоуправления имеют право независимо действовать в пределах своей компетенции при выработке доходной и расходной политики, но также стимулировать политическую подотчетность, экономическую эффективность и «прозрачность». Простого ответа на то, как строить политику децентрализации, которая обеспечивала бы появление «прозрачных», подотчетных и эффективных систем межбюджетных отношений, нет. В идеальной ситуации бюджетная система должна функционировать так, чтобы практически не оставалось возможностей для двусмысленного толкования и переговоров между разными уровнями управления. Поэтому важным компонентом стратегии децентрализации является создание такой юридической и нормативной базы, которая позволила бы разным уровням управления уточнить свои роли и обязанности. В процессе децентрализации конституция должна давать представление о широких принципах функционирования этого процесса, в том числе — о правах и обязанностях всех уровней управления, содержать описание и указывать роль ключевых институтов на центральном и местном уровнях, а также служить основой для разработки

Итоги

•Политическая подотчетность •Политическая «прозрачность» •Политическое представительство •Мобилизация ресурсов •Размещение ресурсов •Бюджетный потенциал

•«Внимательные» услуги • Действенные услуги • Эффективные услуги • Устойчивые услуги

•Административный потенциал •Административная подотчетность •Административная «прозрачность»

Долгосрочное воздействие

• Рост дохода • Рост производительности • Рост грамотности • Снижение смертности • Повышение уровня жизни • Развитие гражданского общества

ВРЕМЯ

Источник: адаптировано из Parker, Andrew N. 1995, «Decentralization: The Way Forward for Rural Development?» Policy Research Working Paper 1475. The World Bank, Washington, D.C.

Рис. 9. Децентрализация в трех измерениях

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

или пересмотра подробных правил (Ford, 1999). Конкретные параметры системы межбюджетных отношений и институциональные детали структуры местного самоуправления должны раскрываться в законах, регламентирующих отношения между разными уровнями управления. Ford (1999) дает следующий перечень вопросов, которые должны быть отражены в юридической базе реформы: • Классификация местных самоуправлений в рамках иерархии, установленной конституцией; • Примерные организационные структуры, их роли и обязанности; • Сроки пребывания в должности, полномочия, процедуры и ограничения политического руководства в отличие от сотрудников государственной службы; • Степень самостоятельности местных самоуправлений в вопросах кадровой политики и администрации; • Полномочия местных самоуправлений в части налогообложения и бюджетного администрирования; • Полномочия и потенциал местных самоуправлений по привлечению заимствований; • Распределение обязанностей по составлению бюджета, управлению расходами, учету, аудиту и отчетности; • Полномочия по предоставлению и оказанию услуг; • Механизмы, обеспечивающие участие населения и представление его интересов.

5. Пять компонентов в системе межбюджетных отношений При разработке децентрализованной системы необходимо «рассортировать» обязанности государства среди разных типов структур управления, и процесс такой «сортировки» предполагает передачу части властных полномочий от центрального правительства местным самоуправлениям (Ebel, Varfalafi and Varga, 2000). Однако разработка децентрализованной системы не ограничивается вопросом закрепления полномочий за разными уровнями управления. Требуется создать такую систему межбюджетных отношений, которая в максимальной степени содействовала бы достижению целей, стоящих перед страной. Среди таких целей могут быть не только обеспечение эффективности, «прозрачности» и подотчетности, но и достижение справедливости в отношении разных групп населе-

ния и географических районов, сохранение целостности государства и политической стабильности. Сложность заключается в том, чтобы создать такую систему, которая увязывала бы децентрализацию с экономическим, социальным и институциональным развитием общества. Согласно Bird (2000), такая система включает в себя четыре компонента: закрепление расходных полномочий, закрепление доходов, межбюджетные трансферты/дотации и заимствования на местном уровне.

Расходы Закрепление расходных полномочий — первый шаг при разработке системы межбюджетных отношений. Создание компонентов доходов и трансфертов в децентрализованной системе межбюджетных отношений в отсутствие конкретных обязанностей по расходам может ослабить процесс децентрализации (Martinez-Vazquez, 1994). Во многих странах Латинской Америки и Восточной Европы сосредоточились только на стороне доходов и не уделяли должного внимания четкому закреплению расходных обязанностей. Это привело к слабости децентрализованных систем и обусловило чрезмерное бремя для центрального правительства. Отсутствие ясности в определении обязанностей на местном уровне имеет три неблагоприятных последствия. Во-первых, если обязанности неясны, то будут неточно определены и соответствующие необходимые доходы. Во-вторых, в отсутствие четких обязанностей должностные лица местных самоуправлений могут увлечься популистскими проектами, которые дают краткосрочный эффект, вместо того, чтобы инвестировать в проекты, обеспечивающие отдачу для экономики региона в долгосрочной перспективе (например, в инфраструктуре, образовании). В-третьих, не будет ясно: что представляют расходы, осуществляемые на нижестоящем уровне, — местные приоритеты или программы, определяемые центром? Успех децентрализованной системы обеспечивается соответствием обязанностей по расходам тем целям, которые ставятся при закреплении той или иной услуги. В докладе, который был подготовлен Консультативной комиссией по межбюджетным отношениям (ККМБ) США по функциям и процессам государства (1974), приведены четыре критерия, используемые при закреплении функций: экономическая эффективность, бюджетная справедливость, политическая подотчетность и административная действенность. Как видно на

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации рис. 10, согласно этим характеристикам, расходные полномочия должны закрепляться за теми структурами управления, которые могут …(1) предоставить услугу при минимально возможной стоимости; (2) финансировать ту или иную функцию при максимально возможном бюджетном выравнивании; (3) предоставлять услугу при достаточном общественном контроле; а также (4) исполнять ту или иную функцию авторитетно, квалифицированно и обеспечивая учет интересов потребителей7. На основании этих четырех факторов определяют, может ли конкретная функция наилучшим образом исполняться центральным правительством или любым другим уровнем управления. Говоря конкретнее, они помогают соотнести экономические, политические и административные соображения с переменной размера8: 1. Экономическая эффективность: функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые: (а) достаточно крупны, чтобы воспользоваться экономией от масштабов, и достаточно малы, чтобы не понести убытки от масштаба [экономия от масштабов]; (б) готовы предоставлять альтернативные услуги своим гражданам и определенные услуги в таком ценовом диапазоне и с такой эффективностью, которые были бы приемлемы для местных жителей [конкуренция в государственном секторе]; (в) по возможности предусматривают ценообразование в отношении своих функций [ценообразование в государственном секторе]. 2. Бюджетная справедливость. Соответствующие функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые: (а) достаточно крупны, чтобы охватить выгоды и затраты, связанные с выполнением данной функции, или готовы возмещать другим юрисдикциям затраты, понесенные в связи с выполнением функции, или полученные ими выгоды [экономические экстерналии]; (б) имеют достаточный бюджетный потенциал для финансирования своих обязанностей по предоставлению общественных услуг и готовы принимать меры, обеспечивающие бюджетную справедливость в отношении граждан и юрисдикций при выполнении той или иной функции [бюджетное выравнивание].

3. Политическая подотчетность: функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые: (а) подконтрольны своим жителям, доступны им и подотчетны в выполнении своих обязанностей по предоставлению общественных услуг [доступ и контроль]; (б) максимизируют условия и возможности для активного и производительного участия граждан в выполнении функции [участие граждан]. 4. Административная действенность: функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые: (а) отвечают за разнообразные функции и могут обеспечить сочетание противоречивых функциональных интересов [многоцелевой характер]; (б) охватывают географическую область, достаточную для действенного исполнения функции [географическая достаточность]; (в) четко определяют цели и средства осуществления общественных функций и периодически пересматривают цели программы с учетом полученных результатов [управленческий потенциал]; (г) готовы следовать стратегии отношений между уровнями управления в интересах функционального сотрудничества между разными территориями и ослабления функциональных противоречий [гибкость во взаимодействии между разными территориями], а также (д) располагают достаточными юридическими полномочиями для исполнения функций и опираются на них при ее осуществлении [достаточность юридической базы]. В докладе ККМБ подчеркивается, что указанные характеристики могут привести к появлению противоречивых рекомендаций при закреплении расходных полномочий, и потому при закреплении функциональных полномочий их необходимо соотносить друг с другом исходя из задач децентрализации. Так, если за местными самоуправлениями закрепляется ответственность за предоставление услуг в области образования, то более благополучные юрисдикции смогут направлять на выполнение этой функции больше средств, чем более бедные. Поэтому закрепление данной функции за местным самоуправлением будет противоречить критерию бюджетного выравнивания. Вместе с тем, закрепление ее за центральным правительством означает, что местные жители теряют над ней политический контроль.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

ЧЕТЫРЕ ФАКТОРА ЗАКРЕПЛЕНИЯ

Критерии

Итог

Экономическая эффективность •Экономия от масштабов •Конкуренция в государственном секторе •Ценообразование в госсекторе

•Наиболее рентабельный уровень услуг •Истинные предпочтения «потребителей избирателей» •Оптимальное использование государственных услуг

Бюджетная справедливость •Экономические экстерналии •Бюджетное выравнивание

•Нет «безбилетников» •Сокращение различий между юрисдикциями

Политическая подотчетность •Доступ и контроль •Участие общественности Административная эффективность •Юридическая достаточность •«Многоцелевое» государство •Гибкость в межбюджетных отношениях •Географическая достаточность •Управленческий потенциал

Характеристики системы межбюджетных отношений

•Эффективная услуга •Эгалитарность в предоставлении услуги •Действенные в предоставлении услуги •Техническая компетентность

•«Диффузия» политической власти •Поддержка государственной системы общественностью •Подотчетность перед юрисдикцией •Огранич. судебн. вмешательство •Сотрудничество административ ных единиц по вертикали и горизонтали •Действенная государственная служба •Более высокий уровень профессирнализма

Источник: Адаптировано из ACIR. (1974). Governmental Functions and Process: Local and Areawide. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A45. Washington, D.C.

Рис. 10. Процесс закрепления расходных полномочий В табл. 5 представлен анализ структуры расходов в странах, включенных в Ежегодник статистики государственных финансов за 1998 год. Как видно из таблицы, функции, для которых характерен существенный «эффект перетекания» (например, оборона и социальное обеспечение), выполняются исключительно центральным правительством, а функции, требующие высокой степени политической подотчетности (например, образование) как в федеративных, так и в унитарных государствах находятся в ведении местных самоуправлений

Доходы Смысл децентрализации состоит в том, чтобы местные самоуправления в конечном итоге получили полномочия и ответственность за финансирование собственными силами местных услуг. Полная бюджетная самостоятельность в отношении доходов требует, чтобы в принципе местные самоуправления могли менять ставки налогов и устанавливать базы налогообложения. Примеры разных уровней местной бюджетной самостоятельности при различных системах налогообложения представлены во вставке 3. В литературе, посвященной бюджетному федерализму и местным финансам (Oates, 1972; Bird, 2000), приведены общие при-

нципы закрепления доходов за разными уровнями управления: • Налоговая база, закрепленная за местными самоуправлениями, должна быть неподвижной, так чтобы местные власти имели определенную свободу по корректировке налоговых ставок без того, чтобы эта база исчезала. Подвижность налоговой базы между разными юрисдикциями усложняет для местных самоуправлений налогообложение подвижных факторов производства. • Налоги, имеющие своей целью перераспределение, должны быть закреплены за центральным правительством. Если взимать налоги, имеющие перераспределительный характер, с подвижных факторов производства, то размещение таких факторов в разных юрисдикциях может стать неэффективным. Единообразные перераспределительные налоги сводят к минимуму те искажения в экономической деятельности, которые происходят на местах. • Услуги, предоставляемые местными самоуправлениями, должны финансироваться за счет платы, взимаемой с пользователей, и других сборов и налогов, привязанных к получаемым выгодам. Для эффективного размещения ресурсов требуется, чтобы местные самоуправления покрывали свои расходы за счет бенефициаров, пользующихся соответствующими услугами. В качестве приме-

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации

Таблица 5 А Доли расходов центрального правительства и местных самоуправлений в унитарных и федеративных государствах

Государства

Образо- ЗдравоохЖилье Оборона вание ранение

Правоохранительная деятельность

Социальное Дотации Отдых обеспечение

Прочее

Aлбания Азербайджан Беларусь Болгария Хорватия Чешская республика Дания Эстония Исландия Казахстан Латвия Литва Маврикий Молдова Монголия Норвегия Польша Словацкая Республика Словения Великобритания

100 100 98 100 100 98 100 100 100 86 99 100 100 100 100 100 100 100 99 100

0 20 0 17 2 18 0 39 0 81 2 82 0 53 0 45 0 47 14 22 1 28 0 30 0 100 0 32 0 28 0 37 0 43 0 100 1 76 0 33

80 70 83 16 82 21 61 44 19 99 18 95 47 5 55 97 53 99 78 57 72 95 70 98 0 100 68 40 72 13 63 23 57 88 0 100 24 99 67 100

30 84 79 56 1 5 95 3 1 43 5 2 0 60 87 77 12 0 1 0

68 32 2 98 0 100 32 68 63 37 23 77 69 31 1 99 31 69 0 100 20 80 0 100 77 23 23 77 38 62 13 87 18 82 40 60 22 78 59 41

100 100 81 98 99 83 88 99 92 75 93 97 99 85 51 83 96 95 94 48

0 0 19 2 1 17 12 1 8 25 7 3 1 15 49 17 4 5 6 52

65 55 42 65 31 35 43 61 45 55 53 61 79 64 61 35 45 72 55 35

35 45 58 35 69 65 57 39 55 45 47 39 21 36 39 65 55 28 45 65

81 99 97 94 99 93 46 91 78 73 94 91 99 95 99 81 95 99 99 80

19 63 1 100 3 92 6 90 1 54 7 98 54 65 9 56 22 82 27 66 6 91 9 99 1 100 5 93 1 31 19 85 5 88 1 96 1 77 20 91

37 0 8 10 46 2 35 44 18 34 9 1 0 7 69 15 12 4 23 9

75 84 74 82 64 41 73 62 78 79 66 78 91 57 56 66 62 73 81 78

25 16 26 18 36 59 27 38 22 21 34 22 9 43 44 34 38 27 19 22

Таблица 5Б Образова- Здравоохние ранение.

Государства Оборона C

Австралия 100

0 28 72

0 52 47

Боливия

0 57 37

6 38 47

100

Швейцария 90

10 55 36 57 25

США

100

5 43 52 57 32

Российская 100 Федерация Индонезия 100

0 93 NA

14 NA 86 7

1 23 44 33 15 23 19

9 20

13 83

31 46 100

14 23 63

11 72

15 NA 85 91 NA

Правоохранительная деятельность

Жилье

S 8

1 58 33

0 24

14 62 93

2 30 39 30 78

31 56 78

7 67 26

18 28 55 24

2 99 NA

Прочее

3 20 46 34 90

7 NA 93 73 NA 27

9 98 NA

Социальное Дотации обеспечение

Отдых

8 64 26

15 NA 85 90 NA

10 89 NA

C — центральное правительство, S — власти штата или провинции, L — местные власти Источник: International Monetary Fund, 1998. Government Finance Statistics Yearbook 1998.

0 100 NA

9 46 46 5

L 8 17

8 33 44 23 39 28 33

11 65 69 22

1 100 NA

9 69

11 64 NA 36

14 NA 86 100 NA

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

ра доходов, получаемых за предоставление услуг, можно привести налоги с транспортных средств, горючего и сбор за строительные работы. • Экспорт налога нерезидентам должен быть невозможным. • Налоги, допускающие получение существенной экономии от масштабов при сборе, должны быть централизованы. • Налоги, подверженные сезонным колебаниям, должны быть защищены системой противоцикличных корректировок налоговой ставки во избежание эксплуатации фискальной власти местными самоуправлениями. • Налоги, взимаемые с неравномерно распределенной налоговой базы, следует централизовать. Неравномерное распределение налоговых баз среди местных самоуправлений принуждает жителей

одних областей нести экономическое бремя налогов, взимаемых другой. Наиболее яркий пример такой практики — налогообложение природных ресурсов. • Собственный доход должен быть достаточным, чтобы удовлетворять местные нужды, и достаточно динамичным, т.е. темпы его роста должны по меньшей мере не отставать от роста нужд. • Доход должен быть стабильным и предсказуемым. • Система сбора доходов должна быть простой для использования и обеспечивать эффективность и результативность. • Местные налоги должны быть «видимыми», так чтобы стимулировать ответственность местных самоуправлений.

Вставка 3. Бюджетная самостоятельность нижестоящих уровней управления Собственные налоги Дублируемые налоги Неналоговые поступления

Совместные налоги

Нецелевые дотации

Целевые дотации

База и ставка контролируются на местном уровне. Общенациональная налоговая база, но ставки контролируются на местном уровне. Сборы и оплата. Обычно центральное правительство оговаривает, в отношении чего можно вводить такие сборы, а также положения, регламентирующие их взимание. Общенациональная налоговая база и ставки, но фиксированная часть налоговых поступлений (от каждого налога или из «пула», который формируется за счет различных налоговых источников) поступает в бюджет нижестоящего уровня, исходя из (1) размеров дохода, получаемого в каждой юрисдикции (этот подход называют также «принципом извлечения») или (2) других критериев, как правило — численности населения, потребности в расходах и (или) налогового потенциала. Доля, поступающая в бюджеты нижестоящего уровня, фиксирована центральным правительством (обычно имеется элемент перераспределения), но местные самоуправления сами могут определять, на что расходовать эти средства; суммы, выделяемые местным самоуправлениям, могут зависеть от прилагаемых ими усилий. Абсолютная сумма дотации может определяться центральным правительством или может быть «открытой» (т.е. обусловленной уровнем расходов, который определяется местными самоуправлениями), но в любом случае программы, на которые могут расходоваться эти средства, предписываются центральным правительством.

Источник: Anwar Shah, The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations In Developing & Emerging Countries, Policy and Research Series №23, World Bank 1994.

Межбюджетные трансферты Закрепление доходов и расходов приводит к возникновению вертикальных и горизонтальных диспропорций в системе межбюджетных финансов. Действительно, любая система межбюджетных трансфертов действует в двух измерениях: (i) вертикальном измерении, т.е. распределении доходов между центром и местными самоуправлениями и (ii) горизонтальном измерении, т.е. размещении финансовых ресурсов между их получателями. Вертикальная диспропорция возникает в том случае, когда обязанности местного самоуправления по расходам не соответствуют его полномочиям по сбору доходов. Как видно из рис. 3.11, проблема вертикальной диспропорции присутствует во всех регионах. Не менее 30 процентов доходов местных бюджетов во всех регионах поступает в виде межбюджетных трансфертов. Горизонтальная диспропорция возникает, когда бюджетный потенциал, необходимый для выполнения аналогичных функций, в разных самоуправлениях оказывается неодинаковым. Во всех странах проблема таких диспропорций решается посредством разнообразных трансфертов, позволяющих местным самоуправлениям выполнять закрепленные за ними функции. На рис. 12–16 показана роль межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов для разных регионов. Существуют разные формы механизмов трансфертов: совместное участие в доходах и налоговых базах, системы обусловленных и нецелевых дотаций. Центральное правительство и местные самоуправления могут делить доходы по определенной формуле или совместно использовать одну налоговую базу; при этом один из уровней управления получает надбавку к налоговой ставке. В случае создания систем дотаций выделение обусловленных дотаций требует долевого участия со стороны получателя; нецелевые дотации предоставляются без каких-либо ограничений относительно способа их использования. Выбор механизма трансфертов зависит от тех целей, которые преследует политика межбюджетных отношений. Если эта система заинтересована только в устранении вертикальной диспропорции, эту задачу можно решить либо совместным участием в доходах, либо «затыканием дыр», выделяя нецелевые дотации. Проблему горизонтальных диспропорций можно решить с помощью выравнивающих трансфертов, которые поступают от центрального правительства в местные бюджеты. Однако на практике измерять степень горизонтальных диспропорций и

Доля трансфертов*

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации 45

40 35 30 25 20 15 10 5 0

Африка (2)

Восточная Юго Восточная Латинская Страны ОЭСР Европа Азия и Тихооке Америка с высоким (18) анский регион и Карибский доходом (4) бассейн (3) (6)

Примечание: измеряется как доля трансфертов нижестоящим уровням управления в расходах на нижестоящих уровнях. Среднее арифметическое последних наблюдений в странах, по которым имелись данные. Цифры в скобках показывают количество представленных стран.

Рис. 11. Вертикальная диспропорция по регионам относительный бюджетный потенциал местных самоуправлений очень сложно; делают это лишь в нескольких странах. Подробный анализ горизонтальных диспропорций осуществляется в Австралии, Канаде и Германии (Ahmad and Craig, 1997). Система межбюджетных трансфертов в стране обычно призвана решать различные цели и в большинстве случаев это возможно благодаря сочетанию инструментов. Согласно Ahmad and Craig (1997), есть три способа для того, чтобы устранить вертикальные и горизонтальные диспропорции: 1. Использовать для устранения каждой диспропорции собственные инструменты. Проблема вертикальной диспропорции на каждом уровне решается совместным участием в налогах или предоставлением централизованной финансовой помощи. Затем горизонтальная диспропорция устраняется посредством платежей, поступающих от регионов, обладающих более высоким бюджетным потенциалом, там, где этот потенциал ниже. Данная модель применяется в Германии. 2. Ввести комплексную систему выравнивающих дотаций: проблемы вертикальных и горизонтальных диспропорций решаются одновременно через систему дотаций, в том числе — выравнивающих платежей и целевых дотаций. Такой подход используют в Канаде и Австралии. 3. Устранять только вертикальную диспропорцию и не обращать внимания на горизонтальную: как и в первом случае, вертикальная диспропорция устраняется совместным участием в

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

налогах или предоставлением централизованной финансовой помощи, однако никаких действий по устранению горизонтальной диспропорции не предпринимается. Реагируют капитал и рабочая сила, причем не только на разницу в оплате труда, но и на чистые фискальные выгоды, имеющиеся в разных регионах (чистая выгода, полученная после совершения государственных расходов и уплаты налогов). Впрочем, здесь могут присутствовать целевые дотации, помогающие достичь целей центрального правительства; по крайней мере, в некоторых функциональных областях они тоже могут служить ослаблению горизонтальных диспропорций. Примерно такой способ избрали в США. При создании системы межбюджетных трансфертов имеются три основных фактора: размер распределяемых средств, основание для распределения трансфертов и условия их предоставления

(Bird, 2000). То, как будет определен размер распределяемых средств, оказывает важное влияние на стабильность системы межбюджетных отношений. Совместное использование некоей фиксированной части всех центральных налогов — более удачный способ создания системы трансфертов, нежели чем отсутствие системы в этом вопросе. Участие в доходах должно осуществляться на основании формулы. Трансферты, которые выделяются произвольно или по результатам договоренностей, нестабильны и непредсказуемы. Формула для участия в доходах должна учитывать потребности и потенциал. После того как определены первые два фактора, остается ответить на последний вопрос: следует ли ставить предоставление трансферта в зависимость от какого-то показателя? Условия совершения расходов обеспечивают направление средств на оказание конкретной услуги. С другой

Российская Федерация 2000 Румыния 2000 Польша 2000 Литва 2000 Латвия 2000 Венгрия 2000 Эстония 2000 Чешская Республика 2000 Хорватия 2000 Болгария 2000 Беларусь 2000 Азербайджан 2000 0

10 20 Налоговые поступления

50 30 40 60 Трансферты из бюджетов других уровней

80 70 Прочие доходы

100

Рис. 12. Структура доходов местных бюджетов и дотаций в Европе и Центральной Азии Таиланд 2000 Монголия 2000 Китай 1999 0

Налоговые поступления

50 30 40 60 Трансферты из бюджетов других уровней

Прочие доходы

Рис. 13. Структура доходов местных бюджетов и дотаций в странах Восточной Азии и Тихоокеанского региона

100

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации

США 2000 Швейцария 2000 Дания 2000 Канада 2000 Швеция 1999 Норвегия 1999 Италия 1999 Германия 1999 Австрия 1999 Австралия 1999 0

10 20 Налоговые поступления

50 30 40 60 Трансферты из бюджетов других уровней

80 70 Прочие доходы

100

Рис. 14. Структура доходов местных бюджетов и дотаций в странах ОЭСР с высокими доходами

Перу 2000 Мексика 2000 Чили 2000 Боливия 2000 Аргентина 2000 0

10 20 Налоговые поступления

50 30 40 60 Трансферты из бюджетов других уровней

80 70 Прочие доходы

100

Рис. 15. Структура доходов местных бюджетов и дотаций в странах Латинской Америки и Карибского бассейна

Уганда 2000 ЮАР 2000 Сенегал 1999 Маврикий 1999 0

Налоговые поступления

Трансферты из бюджетов других уровней

Прочие доходы

Рис. 16. Структура доходов местных бюджетов и дотаций в странах Африки к югу от Сахары

100

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

стороны, условие, согласно которому должны быть получены определенные результаты, привязывает трансферт к критерию результатов.

Заимствования/долг местных самоуправлений Существует три основных причины, по которым заимствования на местном уровне могут рассматриваться в качестве приемлемого инструмента государственных финансов на местном уровне: 1. Справедливость в отношениях между поколениями: выгоды от некоторых инвестиционных проектов (например, в области инфраструктуры и образования) распределены во времени, т.е. услуги, которые обеспечивают эти проекты, ими будут потреблять не только нынешние жители тех или иных районов, но и будущие их жители. Поэтому принцип налогообложения выгод предполагает, что будущие жители тоже должны внести вклад в покрытие инвестиционных затрат. Поэтому заимствование средств — приемлемый инструмент, с помощью которого можно разнести стоимость инвестиционных проектов на весь срок эксплуатации проекта, так чтобы она лучше соотносилась с потоком будущих выгод (Oates, 1972). 2. Экономическое развитие: затягивание с реализацией инвестиционных проектов может отрицательно сказаться на экономических показателях, получаемых на местном уровне. Такие отрицательные последствия непосредственно влияют на жизнь граждан: сокращаются возможности трудоустройства, снижается заработок. Поэтому заимствования являются для местных самоуправлений приемлемым инструментом, с помощью которого можно обеспечивать инвестиции в проекты инфраструктуры, стимулирующие развитие региональной экономики. 3. Синхронизация потоков расходов и доходов: доступ к финансовым инструментам дает местным самоуправлениям возможность синхронизировать осуществляемые расходы и сбор доходов. По разным причинам расходы и налоговые поступления в конкретный год могут не совпадать по времени. В подобной ситуации заимствования позволяют местным самоуправлениям сгладить это несоответствие и обеспечить бесперебойное оказание услуг. Есть по меньшей мере два канала, посредством которых местные самоуправления могут осуществлять заимствования: действуя через государственного посредника (например, инфраструктурный банк) или обращаясь напрямую на рынок частного

капитала. Международный опыт показывает, что кредитование через государственную структуру (будь то кредиты центрального правительства или средства, поступающие через государственного финансового посредника) подвержено политическими пристрастиям (World Bank, 1990). Прямой выход на рынки частного капитала стимулирует развитие рыночных отношений между кредиторами и местными самоуправлениями, при этом для того, чтобы следить за процессом заимствований местными самоуправлениями необходимы частные агентства кредитного рейтинга и страхования облигаций. Создание таких структур позволяет повысить «прозрачность» и политическую подотчетность в местном управлении. По мере возникновения рынков капитала граждане будут получать более точную информацию о финансовом «здоровье» своих самоуправлений. Заимствования на нижестоящих уровнях управления — важный элемент децентрализации бюджетных полномочий местным властям с законодательным их закреплением. Однако для заимствований на местном уровне необходимо тщательно разработать нормативную базу. Это нужно для того, чтобы заимствования на этом уровне не создавали искаженных стимулов для кредитных учреждений и местных самоуправлений, следуя которым они занимали бы (и предоставляли) средства в чрезмерных объемах. Такая база включает в себя типовые методики бухгалтерского учета для местных самоуправлений, положения о представлении данных по их обязательствам и возможностях погашения. Вместе с тем одних этих мер будет недостаточно для того, чтобы решить проблему морального риска. Эта макроэкономическая проблема возникает в том случае, когда заимствования местных самоуправлений гарантируются центральным правительством. При этом формируются стимулы для избыточных заимствований, что в конечном итоге приводит местные самоуправления к невозвращению кредитов. Для того чтобы бороться с невозвращением кредитов местными самоуправлениями, обычно предлагают вводить ограничения на размер разрешенных им заимствований (Ter-Minassian and Craig, 1997). Есть два основания для того, чтобы вводить подобные ограничения (Bird, 2000). Вопервых, в отсутствие ограничений очень высока склонность к безответственному бюджетному поведению. Без системы сдержек и противовесов, которая обеспечивается механизмом эмиссии облигаций местными самоуправлениями, самоуправления могут увеличить свои текущие рас-

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации ходы, так что они значительно превысят возможности по финансированию; в итоге для покрытия возникшего дефицита местные самоуправления будут прибегать к заимствованиям, особенно в странах, где центральные власти неспособны ввести принцип жесткого бюджетного ограничения. Вторая причина для введения ограничений на заимствования местными самоуправлениями связана с необходимостью макроэкономической стабилизации. Поскольку центральное правительство отвечает за стабилизацию, важно, чтобы оно полностью контролировало ситуацию с государственным долгом.

5. Заключение В данной работе подчеркивается, что бюджетная децентрализация — сложное и многомерное явление. Одно из основных положений — в том, что конкретные аспекты процесса бюджетной децентрализации будут формироваться в зависимости от условий каждой страны. Результаты бюджетной децентрализации будут определяться той юридической и конституционной базой, а также ин-

ституциональной структурой системы государственного управления, которые имеются в каждой стране. Вместе с тем есть некоторые общие для всех стран моменты при разработке децентрализованной системы межбюджетных отношений: закрепление обязанностей за выполнением государственных функций, закрепление полномочий по налогообложению и сбору доходов за разными уровнями управления, природа межбюджетных трансфертов, а также способность местных управлений привлекать заемные средства. Отсутствие стройной системы, которая включала бы в себя указанные элементы, может привести к нежелательным последствиям. Однако вопрос создания действенной системы межбюджетных отношений не ограничивается только этими компонентами. Сюда же можно отнести принцип выборности местных должностных лиц, утверждение бюджета на местном уровне, отсутствие требований к местным самоуправлениям в отношении занятости и заработной платы, поддержание в должном состоянии системы бухгалтерских счетов и мониторинга, а также анализ продвижения к действенной бюджетной децентрализации.

Примечания 1 Показатели доходов приведены для всех доходов, за исклю-

чением межбюджетных трансфертов. 2 Huther and Shah (1998) рассматривают статутные аспекты ра-

боты центрального банка, такие, как срок полномочий председателя, официальные полномочия по разработке стратегии, ограничения на кредитование правительства и еще 13 критериев; авторы показывают, что существует положительная корреляция между независимостью центрального банка и децентрализацией. 3 Op.cit. Wildasin (1998). 4 На рис. 4 и 5 показана вариативность долей местных само-

управлений в расходах и доходах для разных регионов. Как видно из рис. 4 и 5, в странах с высоким доходом отмечается относительно более высокая степень децентрализации. Представляется, что для властей нижестоящих уровней в странах

Восточной и Южной Азии характерны самые низкие доли в расходах и доходах по сравнению с другими регионами мира. Однако это может не соответствовать действительности. В разделе Южной Азии на рис. 4 включены лишь Таиланд, Макао и Монголия. На рис. 5 в нем представлен только Таиланд, что не отражает характеристик региона В противном случае самые низкие доли в расходах и доходах оказываются в странах Африки, расположенных к югу от Сахары. 5 Значения для долей расходов властей нижестоящих уровней

взяты из СГФ (см. рис. 1), переменные размера — из сборника «Показатели мирового развития», выпущенного Всемирным банком. 6 Oр. cit. Rondinelli (1999). 7 ACIR (1974), p. 7. 8 ACIR (1974), p. 7.

Литература ACIR, (1974). Governmental Functions and Processes: Local and Areawide. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A45, Washington D.C. Ahmad, Ehtisham, and Jon Craig, (1997). “Intergovernmental Transfers” in Teresa Ter-Minassian (ed.) Fiscal Federalism in Theory and Practice (Washington D.C.) IMF). Bahl, Roy W., and Shyam Nath, (1986). Public Expenditure Decentralization in Developing Economies. Government and Policy 4: 405–18. Bennett, Robert J., ed, (1990). Decentralization, Local Governments and Markets (Oxford: Clarendon Press).

Bird, Richard M., (2000). Intergovernmental Fiscal Relations: Universal Principals, Local Applications. International Studies Program Working Paper 00–2, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, Atlanta. Bird, Richard M., (1995). Financing Local Services: Patterns, Problems and Possibilities, Centre for Urban and Community Studies, University of Toronto. Bird, Richard M., and Vaillancourt, Franзois, eds., (1999). Fiscal Decentralization in Developing Countries (Cambridge: Cambridge University Press).

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

Bird, Richard M., and Fiszbein, Ariel, (1999). Columbia: The Central Role of the Central Government in Fiscal Decentralization in Richard M. Bird and Franзois Vaillancourt (eds.). Fiscal Decentralization in Developing Countries (Cambridge: Cambridge University Press). Brennan, G., and J. Buchanan, (1980). The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution (Cambridge: Cambridge University Press). Davoodi, Hamid and Heng-fu Zou, (1998). Fiscal Decentralization and Economic Growth A Cross-Country Study. Journal of Urban Economics 43: 244–257. Dillinger, William and Webb, Steven B., (1999). Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil World Bank Policy Research Working Paper No. 2121. Ebel, R., and K. Hotra, (1997). World Bank Supports Fiscal Decentralization Transition 8 (5): 11–12. Ebel, R., Istvan Varfalavi, and Sandor Varga, (2000). Sorting Out Government Roles and Responsibilities in the Hungarian Transition. World Bank Institute Working Paper No. 37156. Ehdaie, J., (1994). Fiscal Decentralization and the Size of Government An Extension with Evidence from Cross-Country Data. World Bank Policy Research Working Paper No. 1387. Fiszbein, A., (1997). Emergence of Local Capacity: Lessons from Columbia. World Development 25(7): 1029–43. Ford, J., (1999). Constitutional, Legal, and Regulatory Framework for Decentralization in J. Litvack and J. Seddon (eds.) Decentralization Briefing Notes (Washington, D.C. World Bank Institute). Fukuyama, F., (1995). Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity (Washington, D.C. Free Press). Gandhi, V. P., (1995). Intergovernmental Fiscal Relations and Economic Performance in Jayanta Roy (ed.) Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization, EDI Seminar Series, The World Bank.

Nelson, M. A. (1986). An Empirical Analysis of State and Local Tax Structure in the Context of the Leviathan Model of Government. Public Choice 49: 283–294. Oates, Wallace, (1972). Fiscal Federalism (New York: Harcourt, Brace, Jovanovich). Oates, Wallace, 1985. Searching for Leviathan: An Emprical Study. American Economic Review 75: 748–757. OECD, (1999). The OECD 1999 Survey on Fiscal Design Across Levels of Government. Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs, OECD, Paris. OECD, (2002). Fiscal Design Surveys Across Levels of Government. Tax Policy Studies No. 7, OECD, Paris. Parker, A. N., (1995). Decentralization: The Way Forward for Rural Development? World Bank Policy Research Working Paper No. 1475. Pommerehne, Werner W. (1977). Quantitative Aspects of Federalism: A Study of Six Countries. In W. Oates (ed.) The Political Economy of Fiscal Federalism (Lexington, Mass.: D.C. Heath). Putnam, R., R. Leonardi, and R. Nanetti, (1993). Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy (Princeton: Princeton University Press). Rao, Govinda M., (1999). India: Intergovernmental Fiscal relations in a Planned Economy. In Richard M. Bird and Franзois Vaillancourt (eds.) Fiscal Decentralization in Developing Countries (Cambridge: Cambridge University Press). Rondinelli, D., (1999). What is Decentralization? In J. Litvack and J. Seddon (eds.) Decentralization Briefing Notes (Washington, D.C.: World Bank Institute). Rondinelli, D., (1981). Government Decentralization in Comparative Perspective: Theory and Practice in Developing Countries. International Review of Administrative Sciences 47: 133–145.

Grossman, P. J., (1989). Fiscal Decentralization and Government Size: An Extension. Public Choice 62: 63–69.

Rood, Steven, (2000). Decentralization, Democracy, and Development, In David G. Timberman (ed.) The Philippines: New Directions in Domestic Policy and Foreign Relations (New York: Asia Society).

Grossman, P. J. and E. G. West, 1994. Federalism and the Growth of Government Revisited. Public Choice 79: 19–32.

Smoke, Paul, (1994). Local Government Finance in Developing Countries: The Case of Kenya (University of Oxford: Oxford).

Joulfaian, D., and M. Marlow, (1990). Government Size and Decentralization: Evidence from Disaggregated Data. Southern Economic Journal. 56: 1094–1102.

Spahn, Paul B., (1998). Intergovernmental Relations, Macroeconomic Stability, and Economic Growth. Paper presented at the Intergovernmental Fiscal Relations and Local Financial Management Course of the World Bank Institute, Vienna.

Levine, Ross, and David Renelt, (1992). A Sensitivity Analysis of Cross-Country Growth Regressions. American Economic Review 82 (4): 942–63. Marlow, M. L., (1988). Fiscal Decentralization and Government Size. Public Choice 56: 259–269. Martinez-Vazquez, Jorge, and Robert McNab, (1997). Fiscal Decentralization, Economic Growth, and Democratic Governance. Georgia State University Andrew Young School of Policy Studies Working Paper Series No. 97–6. Musgrave, R. A., (1959). The Theory of Public Finance (New York: McGraw-Hill). Narayan, Deepa, and Lant Pritchett, (1997). Cents and Sociability: Household Income and Social Capital in Rural Tanzania. World Bank Policy Research Working Paper No. 1796.

Stigler, G., (1957). The Tenable Range of Functions of Local Government in US Congress Joint Economic Committee. (ed.) Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability (Government Printing Office: Washington, D.C.). Ter-Minassian, T., and J. Craig, (1997). Control of Subnational Government Borrowing. In Teresa Ter-Minassian (ed.) Fiscal Federalism in Theory and Practice (Washington (D.C.): IMF). Tiebout, Charles M., (1956). A Pure Theory of Public Expenditures. Journal of Political Economy 64: 416–424. USAID, (1999). Transition Economies and Fiscal Reforms. Proceedings of the Conference on Central and Eastern Europe and the New Independent States, Istanbul. USAID, Washington, (D.C.) Wildasin, David, ed., (1997). Fiscal Aspects of Evolving Federations (Cambridge: Cambridge University Press).

Глава 3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации Wildasin, David E., (1998). Fiscal Aspects of Evolving Federations: Issues for Policy and Research. World Bank Policy Research Working Paper No. 1884.

World Bank, (1990). Financial Systems and Development. Policy Research Series No. 15, Washington D.C.

World Bank, (1999). World Development Report 1999/2000: Entering the 21st Century. New York: Oxford University Press.

Xie, Danyang, Heng-fu Zou, and Hamid Davoodi, (1999). Fiscal Decentralization and Economic Growth in the United States. Journal of Urban Economics 45: 228–39.

World Bank, (1995). Azerbaijan: Baku Water Supply Rehabilitation Project. Environment Department Paper Series, Assessment Series Paper 17, Washington, D.C.

Public Spending, and Economic Growth on China. Journal of Public

Zhang, Tao, and Heng-fu Zou, (1998). Fiscal Decentralization, Economics 67:221–40.

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти: международный опыт и уроки для России Надежда Сибатрова

1. Сущность и виды фискальной автономии 1.1. Фискальная автономия местных органов власти — основа развития бюджетного федерализма Местное самоуправление, как и любая форма власти, для своего осуществления предполагает наличие не только организационно-правовой, но и финансово-экономической базы, определенной политической и фискальной самостоятельности. Фискальная автономия является основой реализации функций местного самоуправления. Она создает благоприятные условия для хозяйственной деятельности налогоплательщиков и экономического роста территории в результате появления у властей стимулов к проведению рациональной и ответственной налогово-бюджетной (фискальной) политики. Кроме того, фискальная автономия способствует развитию конкуренции между территориями за приток производственных, трудовых и финансовых ресурсов. Любые инициативы местных властей по улучшению ситуации на управляемой ими территории напрямую зависят от финансовой самодостаточности органов местного самоуправления. Административно-командными методами невозможно

заставить местные власти проводить ответственную политику по развитию своей территории. Для этого необходимы экономические стимулы, должна быть обеспечена обособленная экономическая и финансовая база местного самоуправления. Пока органы местного самоуправления не обладают фискальной автономией, они не заинтересованы в эффективном управлении. Фискальная автономия предполагает закрепление за местными органами власти налоговых полномочий. Органы местного самоуправления должны получать значительную долю ресурсов за счет собственных (местных) налогов и сборов, ставки которых они вправе устанавливать самостоятельно в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя ради повышения качества услуг, предоставляемых местными органами власти. Способность и право органов местного самоуправления взимать собственные налоги являются необходимым условием их автономии и самостоятельности. Устанавливая местные налоги, представители органов местного самоуправления берут на себя обязательство предоставлять своим гражданам определенный набор бюджетных услуг. Если финансовые средства органов местного самоуправления поступают не прямо от граждан (посредством уплаты местных налогов), а из других источников (например, в виде отчислений от

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти... регулирующих налогов или трансфертов), выборным лицам легче снять с себя ответственность за неэффективное использование этих ресурсов. Наличие собственных налоговых поступлений в некоторой степени позволяет предвидеть, на какие ресурсы можно рассчитывать в долгосрочной перспективе. Кроме того, если значительная доля ресурсов зависит от решений, принимаемых местными выборными властями, контроль над расходами более эффективен. Не может быть реального самоуправления, если местные власти не могут сами вводить налоги и устанавливать ставки по ним в рамках закона и, при необходимости, в пределах заранее установленного диапазона. Для местных выборных лиц важно иметь такую возможность для осуществления своих полномочий по отношению к своим согражданам. В противном случае ставится под угрозу само понятие местного самоуправления как главной формы осуществления демократии. Именно право изменять взимаемую сумму отличает собственные ресурсы от трансфертов, объем которых, по определению, устанавливается не местной властью.

1.2. Виды систем местного самоуправления с различной степенью фискальной автономии Системы местного самоуправления, действующие на сегодняшний день в разных странах, отличаются друг от друга в основном по степени фискальной автономии органов местного самоуправления. Для иллюстрации различий в степени фискальной автономии муниципалитетов рассмотрим особенности четырех основных моделей местного самоуправления, действующих на сегодняшний день в разных государствах как с федеративным, так и с унитарным устройством.

1.2.1. Англосаксонская модель местного самоуправления Во-первых, англосаксонская модель, на сегодняшний день утвердившаяся в основном в англоязычных странах (США, Канада и др.), характеризуется наличием полной автономии органов местного самоуправления. Избираемые населением местные власти здесь абсолютно самостоятельны. Ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Государство может лишь следить за

тем, чтобы органы самоуправления не нарушали общенациональное законодательство. Во-вторых, в англосаксонской модели отсутствует прямое подчинение органов местного самоуправления государственным органам власти. Каждая местная община представляет собой отдельный мир, живущий по собственным обычаям и законам (хотя и в соответствии с общегосударственными правовыми нормами). В случае нарушения своих интересов муниципалитет США или Канады способен привлечь к судебной ответственности любого промышленного гиганта, и никакого одобрения их исков свыше при этом не потребуется. В-третьих, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям. Именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населенном пункте новый детский сад. Население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и должностных лиц, возглавляющих исполнительные органы местного самоуправления. Так, в США жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров1. В-четвертых, данная модель не предусматривает наличия в муниципалитетах представительств центрального правительства, назначаемых для контроля над органами местного самоуправления. Местные советы в пределах закона, сложившейся практики и судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль над органами местного самоуправления является в основном косвенным: посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок, путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные власти вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями), в форме судебного контроля. Отношения между центральной властью и местным самоуправлением определяются принципом «действовать в пределах предоставленных полномочий». В соответствии с этим принципом, органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. В странах англосаксонского права используются два различных варианта передачи финансовых ресурсов: разделение доходов и система грантов —

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

безвозмездной финансовой помощи, предоставляемой в виде нецелевых и целевых трансфертов. В зависимости от степени контроля местных органов над объемом поступлений из соответствующих источников местные доходы в странах с англосаксонской моделью можно классифицировать следующим образом: 1. Собственные или эксклюзивные налоги. Эти налоги в полном объеме зачисляются в бюджет соответствующего уровня. При этом соответствующим органам власти принадлежат полномочия по определению ставки и базы налога. Эксклюзивные налоги — наиболее близкий к идеалу фискальной автономии вид ресурсов. Именно наличие эксклюзивных налогов самый характерный признак самостоятельности муниципалитетов. 2. Совместные, «пересекающиеся» налоги или налоги с разделенными ставками. База совместных налогов определяется федеральным законодательством и используется органами местного самоуправления совместно с другими органами власти, но у муниципалитета есть полномочия по определению и изменению ставки налога в доле, зачисляемой в местный бюджет. По сути эти налоги представляют собой надбавки к общегосударственным налогам, поступающие частично в местный бюджет. 3. Нецелевые гранты (субсидии). Субсидии предназначены для поддержания экономической деятельности органа местного самоуправления и, как правило, связаны с перераспределительной функцией государства. При этом органы власти, получающие субсидии, вправе самостоятельно определять направления расходования этих средств. 4. Целевые гранты. В случае выделения целевых грантов средства должны расходоваться на определенные программы. За счет целевых грантов осуществляется субсидирование программ, польза от которых выходит за пределы территории единицы местного самоуправления.

1.2.2. Континентальная модель системы местного самоуправления Континентальная модель утвердилась в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), франкоязычных странах Африки, в Латинской Америке и на Ближнем Востоке. Она имеет некоторые особенности: Во-первых, при континентальной модели предусматривается наличие на данной территории

чиновников государственных органов власти, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Как правило, эти представители центральной власти имеют довольно широкие права и могут вмешиваться в те сферы деятельности муниципальных властей, в которых, по их мнению, затронуты государственные интересы2. Во-вторых, в рамках континентальной модели обычно сохраняется соподчиненность органов управления различных уровней. В Италии, например, области следят затем, чтобы нормативные акты, принимаемые входящими в них провинциями, коммунами и прочими территориальными единицами, не противоречили действующему законодательству. Они же определяют основные направления развития указанных территорий. В-третьих, в отличие от стран с англосаксонской моделью в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Во Франции, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхняя палата парламента). Для Франции, родоначальницы континентальной модели, высокая степень централизации власти является традиционной. В этой стране достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих уровней управления. В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов (коммуны). Деятельность муниципалитета осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой. Во многих странах, где утвердилась континентальная модель, муниципалитеты имеют право взимать местные налоги, но только с одобрения государственных органов власти. Все решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом подлежат утверждению руководителями ведомств, осуществляющих надзор за их деятельностью. Правительство также дает муниципалитетам рекомендации, которые для последних фактически обязательны к исполнению.

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти... Континентальная модель свойственна в основном унитарным государствам. Несмотря на субординацию уровней власти, многие унитарные государства являются вполне демократичными (Франция, Италия, Испания и др.). Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах типичен для континентальной модели местного самоуправления. Различия между двумя рассмотренными моделями в настоящее время в демократически развитых странах не носят принципиального характера. Одна из современных тенденций состоит в том, что между ними происходит сближение: в странах англосаксонской традиции все более заметен государственный контроль над муниципалитетами, а государства — приверженцы континентальной модели, напротив, наделяют местные власти все большей свободой.

1.2.3. Смешанные модели Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты системы местного самоуправления, в той или иной степени вобравшие в себя черты англосаксонской и континентальной моделей и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели в различных источниках называются по-разному — либо смешанными, либо промежуточными, либо комбинированными. Свою способность к «сращиванию» рассматриваемые модели доказали в тех странах, где им приходилось соседствовать друг с другом. Таков, к примеру, случай Канады. В результате английских колониальных захватов, осуществленных во второй половине XVIII столетия, к британским владениям в Северной Америке был присоединен отобранный у Франции Квебек. Не желая обострять отношения с новыми подданными, англичане решили сохранить на завоеванных территориях привычную для их обитателей континентальную систему местного самоуправления, в свое время вывезенную ими из бывшей метрополии. В последующие века обе модели развивались бок о бок. Сегодня франкоязычный Квебек по-прежнему использует собственную систему самоуправления, в то время как остальные канадские провинции ориентированы на англосаксонские начала. Сходная ситуация сложилась и в американском штате Луизиана, в начале XIX в. выкупленном американским правительством у ослабевшей Франции. Здесь до сих пор сохранилось особое административное деление, а принципы формирования и функционирования местной власти имеют целый

ряд самобытных черт, которых нет в других штатах Америки. В ряде государств, среди которых Австрия, Германия, Япония, местное самоуправление обладает сходством как с англосаксонской, так и с континентальной моделями. В определенной степени это объясняется послевоенными реалиями: упомянутые страны после разгрома фашизма были оккупированы войсками антигитлеровской коалиции, в результате чего в каждой активно насаждалась американская модель демократии. Кроме того, местное управление в них обладало некоторыми особенностями, позволявшими говорить о своеобразных смешанных или гибридных его формах. Скажем, Германия еще в XIX в. была известна весьма необычным сочетанием прочных общинных традиций и сильной государственно-бюрократической власти. Специалисты отмечают, что привычные трактовки муниципального строительства — «сверху вниз» или «снизу вверх» — в данном случае несостоятельны, поскольку речь идет о промежуточном, «среднем» варианте3. Есть и такие государства, где комбинированные модели самоуправления создавались намеренно и вполне целенаправленно. Примером такого рода может служить Индия. По большинству параметров местное самоуправление здесь сходно с английской моделью, но в то же время в этой стране функционирует несвойственное данной модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников. Кроме того, в индийскую систему местного самоуправления вплетаются общинные институты, традиционные для этой страны.

1.2.4. «Советская» модель Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет «советская» модель организации власти на местах. Эта модель была широко распространена в странах социалистического лагеря, а также в ряде развивающихся государств просоциалистического типа. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, сохраняющих социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например, Беларусь, Узбекистан). Основные признаки данной модели: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, — сельского, поселкового совета, является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при этой модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней. В странах, которым присуща данная модель, органы местного самоуправления фактически не обладают фискальной автономией. Территориальные бюджеты утверждаются органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивают их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. Такая система может функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных уровней власти. Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В некоторых странах органы местного самоуправления до сих пор сохраняют суверенное право устанавливать и взимать налоги в пределах своей территориальной юрисдикции, оставляя центральным органам «производное» право по согласованию взимать с их территории определенные виды налогов, предназначенные на покрытие некоторых общегосударственных расходов. Такая система свойственна конфедерациям, которых на сегодняшний день почти не осталось (Швейцария, частично Швеция). Существует огромное множество вариантов систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.

2. Доходные полномочия органов местного самоуправления в различных государствах 2.1. Доходные полномочия органов местного самоуправления в США Традиционная трактовка подразумевает, что федерация (от позднелат. federatio — союз, объединение) — это форма государственного устройства, когда из нескольких государств создается одно. В США имела место относительно свободная самоорганизация государства (почти отсутствовали внешние и внутренние ограничения), и федерация была сформирована в результате соглашения и объединения. Становление федерации происходило снизу вверх, путем постепенного объединения различных местных сообществ. Первоначально 13 штатов подписали Договор, к которому затем присоединились вновь создаваемые колонистами штаты. Основные принципы федерализма были заложены в Конституции США: «Мы, народ Соединенных Штатов, с целью образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим, провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки»4. С точки зрения фискальной автономии США являются федерацией с самой продолжительной историей существования в мире и главным эталоном для любого сравнительного анализа систем фискального федерализма. Разграничение полномочий между центром и штатами составляет важнейшую часть Конституции США. В соответствии с Конституцией 1787 г. новая политическая организация была призвана содействовать как объединению всех представителей европейско-американского населения в граждан одной страны, так и объединению штатов в единое государство. Это в значительной степени предопределило и главную конституционную особенность, и отличие Соединенных Штатов от других современных развитых федеративных государств. В Конституции США круг полномочий штатов не фиксируется конкретно. За ними сохраняется «остаточная» компетенция, т.е. те вопросы, которые не отнесены Основным законом страны и практикой его толкования к ведению федерации.

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти... Согласно Конституции США, организация местного самоуправления относится к ведению штатов. Каждый отдельный штат имеет суверенное право на регулирование вопросов местного самоуправления. Большинство штатов регламентирует организацию местного самоуправления лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Это обеспечивает достаточную свободу в организации и деятельности органов местного самоуправления. Принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата. Пределы полномочий местных органов в США устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. Муниципалитеты могут совершать лишь такие действия, которые прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными. В США этот принцип нашел отражение в правиле, сформулированном в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них и спорное полномочие отрицается». Это так называемое правило Диллона. Право на местное самоуправление в США традиционно рассматривалось в качестве естественного права, неотъемлемо присущего местным сообществам. Суверенитет принадлежит народу и делегируется последним различным политическим институтам. Поскольку полномочия органов самоуправления местных сообществ делегированы населением, они не менее важны, чем закрепленные на конституционном уровне полномочия институтов субъектов федерации, которые также делегированы народом и поэтому не носят суверенного характера5. Принцип автономии местного самоуправления, который может устанавливаться как конституциями штатов в США, так и законами, принимаемыми легислатурами штатов, получил название home rule. Специфика регулирования местного самоуправления в субъектах американской федерации за-

ключается в том, что важнейшим элементом правового статуса органов местного самоуправления здесь являются муниципальные уставы. Муниципальный устав — основополагающий юридический документ для деятельности муниципальных органов власти, основа существования системы муниципального права. Право муниципалитетов принимать и изменять уставы (на основании принципа home rule) может устанавливаться как конституцией штата, так и законами, принимаемыми легислатурой (законодательным собранием штата). Конституционный home rule обычно вводится путем всенародного референдума и содержится в конституции штата. Введенный законом home rule означает, что законодательство штата имеет акт, дающий право местным властям осуществлять управление в определенных сферах и на определенных условиях (право принять устав). Целью введения home rule является расширение полномочий местных властей. Выполнение программ президента Рейгана в соответствии с провозглашенной в 1982 г. политикой «нового федерализма» с их акцентом на расширение сфер ответственности правительств штатов и местных властей и уменьшение роли федерального центра поставило вопрос о необходимости прояснения и уточнения разграничения полномочий между правительствами штатов и муниципалитетами в свете возникновения новых сфер ответственности. Это привело к необходимости пересмотра законодательных положений о home rule в ряде штатов. В настоящее время большинство штатов предусматривает home rule для всех или по крайней мере для некоторых своих муниципалитетов. Муниципальные уставы обычно основываются на разветвленном законодательстве субъектов федерации, воспроизводя и конкретизируя нормы последнего. Поскольку в США местные власти вправе совершать лишь действия, прямо разрешенные им законом, а сам спектр местных дел точно не определен, муниципалитеты стремятся зафиксировать в уставах свои полномочия наиболее подробным образом. Местные органы не вправе вносить в свои уставы положения, противоречащие конституции и законам своего штата, иначе суд признает подобные нормы недействительными и обвинит муниципалитеты в превышении полномочий. Устав обычно включает в себя: • характеристику и описание границ той территории, в пределах которой он действует (границ города);

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

• описание и характеристику структуры муниципальных органов местного самоуправления, их прав и обязанностей, порядка их формирования (выборов, назначения, найма); • разграничение полномочий, описание систем «сдержек и противовесов», создаваемых в политической (законодательной) и административной (исполнительной) сферах руководства городом; • описание основных символов города: флага, герба, печати и др.; • описание внутренней структуры города: его районов, коммун и др. Наличие такого документа и твердые гарантии его признания фактически означают разделение властных полномочий по вертикали и невмешательство более высоких уровней власти в деятельность муниципальной власти, что является одной из основ местного самоуправления. Федеральное правительство и правительства штатов достаточно независимы в своих налоговых полномочиях. По Конституции США правительства штатов проводят независимую от федерального правительства налоговую политику. Налоги могут устанавливаться формально независимо друг от друга конгрессом — на федеральном уровне, и законодательными органами штатов — в пределах территории соответствующих штатов. В США налоги штатов и городов предоставляют властям широкое поле для маневра и привлечения инвесторов с помощью всякого рода налоговых льгот и отсрочек и являются чрезвычайно гибким инструментом экономической политики. Конституция позволяет властям штатов вводить любые типы налогов, за исключением импортных и экспортных пошлин и пошлин на тоннаж. Таким образом, штаты получают значительную часть своих доходов с помощью введения налогов на доходы физических и юридических лиц, налогов с продаж, налогов на имущество и налогов на фонд оплаты труда. В разных штатах налоговые системы различаются как по видам налогов, так и по величине налоговой базы, уровню некоторых ставок и количеству налоговых льгот. Например, в одних штатах принята пропорциональная ставка подоходного налога, в других — прогрессивная. Некоторые штаты не облагают налогом доходы физических лиц и не вводят налогов с продаж, а взимают только налоги на имущество и на фонд оплаты труда. Другие штаты, наоборот, в первую очередь формируют свои бюджетные доходы с помощью налогов на доходы физических лиц и на-

логов с продаж. Налог с продаж является одним из основных источников доходов этих штатов. Его ставка колеблется, поскольку устанавливается правительствами самих штатов. Как федеральное правительство, так и правительства штатов взимают налог на доходы физических лиц и налог на прибыль предприятий. Американские города обладают значительными правами по определению календарных границ финансового года и установлению процедур бюджетного процесса. Но особенно важно то, что они обладают правом учреждать местные налоги, самостоятельно определять налогооблагаемую базу и ставки налогообложения. Таким образом, города самостоятельно регулируют уровень налоговой нагрузки на избирателей и бизнес, а также уровень собственной бюджетной обеспеченности. Несмотря на то что муниципалитеты обладают широкими правами по регулированию бюджетной обеспеченности, правительство штата в лице своего законодательного органа вправе устанавливать ограничения в этой сфере. Примером может послужить принятие в начале 80-х годов в разных штатах законодательных ограничений на верхний предел налога на недвижимость. Важнейшими источниками налоговых доходов бюджетов городов можно назвать налог на недвижимость и налог с продаж, вводимый в дополнение к аналогичному налогу на уровне штата. Федеральное правительство не обладает конституционными полномочиями вторгаться в сферу полномочий органов власти штатов. Средством осуществления экономической политики государства на местном уровне, инструментом стимулирования действий органов власти по осуществлению тех или иных целей в рамках общенациональной политики, ответственность за выполнение которых находится в компетенции штатов, является система грантов (финансовой помощи) со стороны федерального правительства. Основная часть федеральных грантов перераспределяется правительствами штатов для нужд местных органов власти. Помимо этого правительства штатов предоставляют муниципальным властям гранты из своих собственных ресурсов. Доля грантов в общей сумме доходов местных бюджетов неодинакова: в одних она достаточно скромная, в других составляет более половины общих доходов. Использование целевых грантов позволяет федеральному правительству оказывать влияние на структуру предоставляемых на субфедеральном уровне государственных услуг, а также воздействовать в сторону увеличения на объем производства

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти... общественных благ на уровне штатов и муниципалитетов. Рассмотрев фискальные полномочия штатов и муниципалитетов в США, можно отметить, что каждый штат проводит самостоятельную налоговую политику. При этом муниципалитетам предоставлены значительные полномочия, что позволяет им существовать с высокой степенью автономности.

2.2. Доходные полномочия органов местного самоуправления в России США и Россия — два крупных государства, которые иллюстрируют два совершенно разных подхода к правовому регулированию местного самоуправления. Если в США федерация создавалась снизу (штатами), причем федеральное правительство получило столько полномочий, сколько отмерили ему участники договора об объединении, то в России федерация возникла и развивается в процессе децентрализации унитарного государства. На протяжении всей истории развития государственности ни императорская Россия, ни СССР не были действительно федеративными государствами. Следовательно, Россия не имела практики функционирования государства в рамках реальных федеративных отношений. Россия, в отличие от США, почти тысячу лет была унитарным государством, развивающимся в рамках административно-командной системы управления. В российской истории были незначительные по времени периоды, когда предпринимались попытки вводить некоторые демократические принципы управления, но в целом история России связана с теми или иными вариациями административнокомандной системы. Длительное время региональные и местные органы власти работали в условиях централизованного бюджетного планирования, когда ответственность за сбалансированность бюджетов всех уровней была возложена на центральные органы власти. Задачи местных властей сводились к исполнению решений властей вышестоящих, полномочиями по проведению самостоятельной бюджетной политики они не обладали. Представители региональных органов власти и органов местного самоуправления зачастую до сих пор мыслят категориями унитарного государства и категориями администрирования. В Российской Федерации местное самоуправление является креатурой как субъектов Фе-

дерации, так и самой Федерации. Об этом свидетельствует достаточно обширное федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления. В 90-х годах XX в. развитие местного самоуправления происходило в рамках неокрепшего федерализма, многие проблемы которого оставались неурегулированными. Видимо, поэтому в российскую Конституцию заложена единая модель местного самоуправления, цель которой — обеспечение общефедеральных гарантий утверждения и развития российского самоуправления. Российской Конституцией продекларирована автономия системы местного самоуправления, но на практике прямое подчинение органов местного самоуправления государственным органам власти зачастую сохраняется до сих пор. Провозглашенное Конституцией РФ право местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132) находится в противоречии с федеральным налоговым законодательством. В реальности налогово-бюджетные полномочия органов местного самоуправления по-прежнему остаются чрезмерно ограниченными. Федеральное правительство определяет большинство источников местных налоговых доходов, в то время как региональные и местные правительства располагают весьма скромным налоговым инструментарием. Расходные полномочия, делегированные органам местного самоуправления, не соответствуют тем бюджетным ресурсам, которыми реально располагают местные власти. Ограниченность финансовой базы муниципалитетов вступает в противоречие с большим объемом возложенных на них функций. В отличие от развитых федеративных государств в России местные налоги преимущественно играют вспомогательную роль в формировании доходной базы муниципалитетов. Перечень местных налогов строго ограничен и едва ли не ежегодно сокращается. Значительных полномочий в отношении этих налогов у органов местного самоуправления нет. Доходы местных бюджетов формируются главным образом за счет отчислений от регулирующих налогов, которые ежегодно пересматриваются. Местные органы самоуправления, так же как и региональные власти, по сути, конкурируют с федеральным правительством в части регулирующих налогов. Долгое время в России использовалась система взаимозачетов с предприятиями по платежам в бюджет. Субфедеральным органам власти такой механизм позволял нарушать пропорцию

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

распределения регулирующих налогов по уровням бюджетов. Проводя зачеты, органы власти перераспределяли налоговые доходы в свою пользу. Система регулирующих налогов порождает порочную практику. Вместо того чтобы развивать налогооблагаемую базу, местные органы власти вынуждены прибегать ко всяческим ухищрениям, чтобы пополнить свою казну. Во многих муниципалитетах значительная доля доходов приходится на финансовую помощь из регионального бюджета, которая распределяется по существу на договорной основе и не поддается планированию даже на предстоящий финансовый год (не говоря уже о среднесрочном планировании). За время реформ межбюджетных отношений, проводимых на федеральном уровне, модель межбюджетных отношений, используемая в большинстве субъектов Российской Федерации, не изменилась. Эта модель такова, что российский муниципалитет не заинтересован в увеличении своих доходов: чем больше он заработает, тем больше у него заберет государство. В подобных условиях у органов местного самоуправления нет стимулов для развития доходной базы своих территорий. В большинстве субъектов Российской Федерации до сих пор объемы финансовой помощи муниципалитетам рассчитываются на основании данных отчетного года о фактически полученных доходах и произведенных расходах. Оценка расходных потребностей муниципалитетов осуществляется в «привязке» к имеющейся у них сети бюджетных учреждений, что ставит жителей разных муниципалитетов в неравное положение, так как дотации перераспределяются в пользу тех, у кого социальная инфраструктура более развита. Однако решения о строительстве тех или иных социальных объектов зачастую определялись политическими, а не экономическими мотивами, поэтому степень развития инфраструктуры не является объективным критерием расходных потребностей территории. Трансферты муниципалитетам определяются следующим образом. Доходные возможности муниципалитетов определяют путем экстраполяции фактически полученных доходов в базовом году на предстоящий год с учетом изменений в налоговом законодательстве. Расходные потребности оцениваются исходя из сложившейся инфраструктуры, и затем определяется превышение расходных потребностей над доходными возможностями, которое покрывается за счет регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Существующий подход к распределению финансовой помощи (полное или частичное покрытие расчетного дефицита) уже давно доказал свою неэффективность. Когда из вышестоящего бюджета покрывается разница между планируемыми доходами и расходами, муниципалитеты не заинтересованы в поиске новых путей увеличения своих доходов и оптимизации расходов путем реструктуризации неэффективной бюджетной сети. Более того, они оказываются материально заинтересованными в занижении доходных возможностей и завышении расходных потребностей, так как это напрямую отражается на объеме финансовой помощи. Те, кто попытается повысить собираемость налогов и сократить нерациональные расходы, рискуют проиграть при получении финансовой помощи. Некоторые регионы до сих пор сами рассчитывают местные бюджеты и затем доводят до муниципалитетов так называемые контрольные показатели по доходам и расходам. Это принципиально неверный подход. На региональном уровне следует определять исключительно размеры финансовой помощи так, как это делается на федеральном уровне по отношению к субъектам Российской Федерации. Затем муниципалитеты, исходя из своих возможностей (прогноза собственных доходов и утвержденных бюджетом субъекта Федерации размеров финансовой помощи), должны самостоятельно определить размеры и направления расходования бюджетных средств, объем дефицита местного бюджета и источники его финансирования. Главы администраций муниципалитетов не чувствуют ответственности за качество управления бюджетными ресурсами, потому что фактически лишены полномочий в определении направлений расходования бюджетных средств. Там, где нет полномочий, не может быть и ответственности. Обеспечение реальной автономии органов местного самоуправления зависит от региональных властей и их интересов. Когда регионы получат законодательно установленную финансовую самостоятельность, у них появится заинтересованность в создании аналогичных условий для органов местного самоуправления. В развитых федеративных государствах местная (муниципальная) власть выступает независимым от государства правовым институтом, призванным реализовывать и защищать права граждан. Нынешнее финансовое и правовое положение большинства российских муниципалитетов не позволяет им решать возложенные на них задачи. Местные органы власти не заинтересованы

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти... в проведении политики, направленной на увеличение платежей в бюджет. Вопросы расширения фискальных полномочий органов местного самоуправления в России становятся все более актуальными и требуют незамедлительного решения. Самостоятельность органов местного самоуправления характеризуется наличием собственных источников доходов, правом определять направления расходования средств, правом использовать по своему усмотрению доходы, полученные сверх запланированного объема. Только в условиях финансовой самостоятельности можно эффективно решать задачи местного значения.

2.3. Доходные полномочия органов местного самоуправления в Канаде В настоящее время канадская федерация состоит из десяти провинций и трех территорий. Возникнув как достаточно сильно централизованное федеративное государство, Канада со временем стала одной из самых децентрализованных федераций в мире, что объясняется разнородностью населения и существенными различиями в уровне экономического развития субъектов федерации. Налоговая система в Канаде имеет трехступенчатую структуру. Она состоит из федеральных налогов, налогов провинций и местных (муниципальных) налогов. Каждый из трех уровней власти самостоятельно формирует доходы своего бюджета, устанавливая налоги и сборы. Полученные средства расходуются в соответствии с конституционно закрепленными полномочиями. В Канаде как федеральное правительство, так и органы власти провинций наделены широкими полномочиями в области налогообложения. Власти провинций наряду с федеральными властями вводят собственные налоги на доходы физических лиц и предприятий, налоги с продаж и налоги на фонд оплаты труда. При этом они обладают широкими полномочиями по регулированию этих налогов. В результате сферы полномочий властей различного уровня в отношении налогообложения частично пересекаются. Это придает особую значимость вопросу разграничения полномочий федерального центра и провинций. Наличие исключительных налоговых полномочий у каждого уровня власти предполагает, что такое разграничение должно проводиться на основе добровольного соглашения федеральных властей с властями провинций, а не с помощью законодательных решений федерального уровня. Система унификации

налогов основана на своде двухсторонних соглашений между федеральным центром и отдельными провинциями по поводу раздела полномочий в сфере сбора налогов6. Подоходный налог с физических лиц является главным налогом в Канаде. В соглашениях по сбору налогов на доходы физических лиц принимают участие все провинции, кроме Квебека. Федеральное правительство устанавливает базу налогообложения, администрирует (устанавливает правила уплаты) и собирает налог от лица подписавших соглашение провинций. Участвующие в соглашениях провинции выбирают единую ставку для федеральной части налога. Используя установленную федеральным правительством базу, власти провинций самостоятельно определяют ставки налога на доходы физических лиц для своих провинций. Ставки, по которым взимается провинциальный налог, исчисляются как определенный процент федерального подоходного налога, собираемого на территории соответствующей провинции. Исключение составляет Квебек, который сам и администрирует, и собирает свой подоходный налог. В большинстве провинций ставки провинциального подоходного налога составляют 50–60 % ставки федерального налога7. В случае налога на доходы предприятий федеральное правительство устанавливает базовую ставку налога и для налогоплательщиков каждой провинции, а также не облагаемый федеральным налогом вычет из доходов, полученных на территории соответствующей провинции. Указанный вычет провинции могут облагать собственным налогом на доходы предприятий. При этом провинции, подписавшие соглашение, обязаны рассчитывать налоговую базу по методике, разработанной федеральным центром. Кроме того, они должны соблюдать единую схему дележа налоговых поступлений от корпораций, осуществляющих свою деятельность на территории нескольких провинций. Провинциям разрешается устанавливать собственную налоговую ставку исходя из единой базы. Так же как и федеральное правительство, они вправе предоставлять льготы по уплате данного налога для предприятий определенного профиля (например, для предприятий обрабатывающей, перерабатывающей промышленности, предприятий малого бизнеса). В обязанности федеральных властей входит администрирование и сбор налога для подписавших соглашение провинций. Взаимоотношения между провинциями и местными органами власти в Канаде по большей части имеют характер иерархической подчиненности.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

Местные органы власти (городские, сельские, поселковые и т.п.) учреждаются провинциальными и территориальными органами власти, которые также определяют структуру и полномочия этих властей. Разграничение бюджетных полномочий между провинцией и входящими в нее муниципалитетами различается в разных провинциях. Рамки полномочий муниципальных образований определяются в основном властями провинций, которые контролируют деятельность созданных ими муниципалитетов, поэтому решения о делегировании полномочий по предоставлению населению некоторых важных государственных услуг, таких, как образование, социальное обеспечение и здравоохранение, на местный уровень принимаются совместно местными и провинциальными властями. Доходы местных бюджетов примерно наполовину состоят из местных косвенных налогов (на первом месте — налог на недвижимое имущество) и поступлений от продажи различных лицензий и разрешений. Остальное приходится на трансферты из бюджета провинции. Что касается налога на недвижимость, то в разных провинциях степень унификации этого налога различна. Налогооблагаемая база по данному налогу властями разных провинций определяется и измеряется по-разному. Базовая ставка устанавливается властями провинций, но муниципалитеты вправе варьировать ставку в ограниченных пределах. В некоторых провинциях органы местного самоуправления сами осуществляют администрирование этого налога. Трансферты из бюджетов провинций в местные бюджеты в большей степени обусловлены различными требованиями, чем трансферты из федерального центра в провинции. Муниципалитеты зависят от провинций больше, чем провинции от федерального центра, поскольку муниципалитеты не имеют таких законодательных полномочий, как власти провинций. Помимо налоговой системы механизм фискального федерализма в Канаде включает в себя трансферты двух типов. С 1967 г. действует система выравнивающих трансфертов. С их помощью федеральное правительство целенаправленно перераспределяет общегосударственные средства между «богатыми» и «бедными» (отстающими по показателям экономического развития от среднестранового уровня) провинциями. Разные провинции имеют разные возможности по предоставлению общественных благ населению, что говорит о наличии горизон-

тальной несбалансированности бюджетной системы. Непосредственная цель перераспределения — укрепить бюджетную обеспеченность менее развитых провинций, устранить горизонтальную несбалансированность и предоставить возможность всем провинциям обеспечить соблюдение общенациональных стандартов в предоставлении общественных благ. На получение выравнивающих трансфертов имеют право только провинции с наименьшим налоговым потенциалом. Конкретные цели использования средств, поступающих в провинциальные бюджеты в форме выравнивающих трансфертов, не оговариваются. Провинции вправе расходовать их по собственному усмотрению на различные социально-экономические и инфраструктурные программы. Распределение трансфертов осуществляется согласно формуле, учитывающей разницу в подушевых доходах населения и финансовых возможностях властей различных провинций и территорий. В результате передачи выравнивающих трансфертов отставание экономически слабых провинций по уровню бюджетной обеспеченности в значительной степени компенсируется. Второй тип трансфертов имеет целевое назначение. На получение таких трансфертов имеют право все провинции и территории. Этот вид финансовой помощи предназначен для выравнивания вертикальной несбалансированности между федеральным бюджетом и бюджетами провинций. Данная система трансфертов заключается в передаче федеральным центром средств, предназначенных для софинансирования расходов в сферах, относящихся к ведению провинций (в основном в области здравоохранения и социального обеспечения). Федеральный центр обусловливает предоставление таких средств некоторыми (довольно незначительными) требованиями, которые должны быть выполнены провинциями, претендующими на получение таких дотаций. Наличие у федерального центра возможности при выделении трансферта выдвигать некоторые требования позволяет ему воздействовать на бюджетную политику провинций в вопросах, находящихся вне пределов его компетенции, а в некоторых случаях и самостоятельно определять такую политику. Бюджетный федерализм в Канаде содержит в себе элементы как американской, так и германской системы взаимоотношений между правительствами различных уровней в сфере налогово-бюджетной политики. Канаде, как и США, свойствен высокий уровень децентрализации. Провинции наделены зна-

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти... чительными полномочиями и обладают правом принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют свою налоговую политику. Канадские провинции обладают большей свободой в законодательной деятельности, чем германские земли. В этом плане канадская система аналогична американской, в то время как германские земли могут лишь в коллективном порядке участвовать в законодательной деятельности в бундесрате (верхняя палата парламента Германии). С другой стороны, в Канаде важную роль играют механизмы перераспределения средств. Как и в Германии (но в отличие от США), федеральное правительство и провинции призваны обеспечить единый уровень доступности общественных услуг во всех провинциях, равные для всех территорий возможности для экономического развития.

2.4. Доходные полномочия органов местного самоуправления в Германии Система органов власти в Германии представлена федеральным правительством, 16 правительствами земель и многочисленными муниципальными (местными) администрациями. Федеральное законодательство достаточно подробно регламентирует вопросы местного самоуправления. Несколько статей, посвященных данной проблеме, содержится в Конституции Германии. Однако наиболее подробно вопросы местного самоуправления регулируются на уровне земель. Каждая земля имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы по местному самоуправлению. Германское федеральное правительство по сравнению с США и Канадой имеет более широкие полномочия. Другая характерная черта германской федерации — то, что земли в гораздо большей степени включены в процесс принятия решений на федеральном уровне, чем штаты в США или провинции в Канаде. Участие земель в процессе принятия решений на уровне федерации осуществляется через бундесрат. Членами бундесрата являются делегаты от правительств земель. При принятии решений в верхней палате делегация от каждой из земель голосует в соответствии с указаниями своего правительства. Земли располагают в бундесрате голосами, количество которых зависит от численности населения земель.

Бундесрат обладает правом абсолютного вето в части федерального законодательства по вопросам, затрагивающим полномочия субфедеральных властей. На практике под эту категорию подпадает примерно 60 % общего объема федеральных законов, поскольку в компетенцию земельных властей входит администрирование всего федерального законодательства по вопросам совместного ведения. Следовательно, влияние правительств земель на политические решения, принимаемые центром, весьма значительно8. Отметим основные особенности разграничения полномочий между федеральным правительством и земельными властями в Германии и в США. В Соединенных Штатах если определенная сфера компетенции находится в ведении штатов, то именно штаты принимают регулирующие ее законы, министерства и ведомства штатов осуществляют эти законы, финансирование идет из бюджета штатов. В случае возникновения конфликтов по вопросам, относящимся к этой сфере, решения также выносят суды штата, а не федеральные суды. Компетенция федерального центра в США регулируется аналогичным образом. Что же касается Германии, то в ее Конституции наряду с перечнем вопросов исключительного ведения федерального правительства определяется перечень вопросов совместного ведения федерации и субфедеральных властей. Остальные, не включенные в эти перечни полномочия и сферы ведения подпадают под юрисдикцию земельных властей. В Германии земли несут законодательно установленную ответственность за основную часть административных (исполнительных) функций, включая функции по реализации федерального законодательства. Отдельными статьями Конституции устанавливаются сферы компетенции различных уровней власти в области законодательного регулирования государственных функций, их исполнения, сбора доходов и расходования бюджетных средств. Полномочия по законодательному регулированию в основном относятся к компетенции федеральных властей. При этом ответственность за исполнение законодательства, как уже отмечалось, лежит на органах власти земель. Полномочия по сбору бюджетных доходов и по расходованию бюджетных средств разграничены между различными уровнями власти. Организация и надзор за деятельностью местных администраций входят в законодательно установленную компетенцию земельных властей. Примечательно то, что местные органы власти

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

достаточно существенно ограничены в правовых возможностях стимулирования развития местной экономики. Предоставление налоговых льгот, отсрочек жестко регулируется федеральными налоговыми инструкциями. Налоговые отсрочки (еще реже льготы) могут быть предоставлены только в особых случаях, например для предотвращения банкротства компании в связи с кратковременными проблемами с притоком наличности. Германский федерализм имеет коренное отличие от федерализма других стран (американского, канадского). В самом крупном разделе германской Конституции, который составляет «финансовая конституция», закреплены принципы и правила, регулирующие финансовые взаимоотношения федерального центра и земель. Доминирующим принципом германской системы межбюджетных отношений, важнейшей задачей региональной политики является обеспечение единого уровня жизни для населения всей страны. Для достижения этой цели государство перераспределяет финансовые ресурсы в рамках бюджетной системы через многочисленные каналы. Как и в Канаде, в Германии применяется не только вертикальное, но и горизонтальное перераспределение доходов9. Закрепленное в Конституции положение, регулирующее расщепление налоговых доходов между бюджетами разного уровня (вертикальное перераспределение), характерная особенность Германии. Расщеплению подлежат все основные налоги, т.е. налог на доходы физических лиц, налог на доходы корпораций и налог на добавленную стоимость (НДС). Совокупная доля этих налогов в доходах консолидированного бюджета страны составляет больше 70 %. Исключительные полномочия федеральных властей в отношении принятия законодательных актов в области регулирования налогов и сборов ограничиваются таможенными пошлинами и налогообложением государственных монополий (акцизами на водку, на производство которой сохраняется государственная монополия). Законодательное регулирование налогов, доходы от которых подлежат расщеплению между разными уровнями бюджетной системы, является предметом совместного ведения властей различного уровня. Принятие налогового законодательства по таким налогам осуществляется путем голосования в бундесрате. Таким образом, земли могут использовать свое положение в бундесрате в качестве инструмента для формирования федеральной сис-

темы налогового законодательства. Коллективно они могут воздействовать на налоговую политику, тогда как по отдельности никто из них такой возможности не имеет. Власти земель и власти муниципалитетов имеют собственные источники доходов, которые, однако, занимают незначительную долю в общем объеме бюджетных доходов и недостаточны для покрытия всех расходов в соответствии с возложенными полномочиями. Самыми важными из числа налогов земель являются налог на пользователей автотранспорта и налог на собственность. Из числа собственно муниципальных источников доходов основные — местный предпринимательский налог (налог на торговлю), налог на недвижимость и коммунальные платежи10. Земли и местные органы власти не обладают правом устанавливать размеры налогов, их обычно устанавливает федеральное правительство. Единственное исключение составляет местный предпринимательский налог, который устанавливают местные органы власти. Особого внимания заслуживает ранее отмеченная конституционно закрепленная система расщепления основных налогов. Поступления налога на доходы предприятий распределяются поровну между федеральным и земельными бюджетами. Налог на доходы физических лиц делится на три части: 15 % получают муниципалитеты (общины) и по 42,5 % — федерация и земли. НДС распределяется между федеральным и земельными бюджетами. Пропорции его распределения определяются по результатам переговоров между властями различных уровней с последующим оформлением достигнутого решения в виде федерального закона, утверждаемого бундесратом. Нормативы распределения НДС в бюджеты различных уровней пересматриваются каждые два года. В настоящее время (2001 г.) 56 % поступлений данного налога зачисляется в федеральный бюджет, остальные 44 % поступают в бюджеты земель, при этом нормативы отчислений НДС в бюджеты конкретных земель дифференцированы и определяются следующим образом. Большая часть (75 %) совокупного объема НДС, предназначенного для зачисления в бюджеты земель, распределяется между землями так, чтобы обеспечивалось равенство поступлений от данного налога в расчете на одного жителя. Фактически осуществляется горизонтальное выравнивание за счет перераспределения налоговых пос-

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти... туплений от тех земель, где доходы от НДС выше среднего показателя по стране, в пользу земель, где соответствующий показатель ниже. Остальная часть (25 %) НДС, предназначенного для зачисления в бюджеты земель, используются для дополнительного выравнивания наиболее бедных земель. Право на получение доходов за счет этой части НДС имеют те земли, чьи подушевые доходы после получения собственных налогов, налога на доходы физических лиц, налога на доходы корпораций и первой части НДС (распределенной по принципу равенства подушевых доходов из этого источника), в расчете на душу населения оказались ниже, чем в среднем по стране. Механизм горизонтального выравнивания земель, закрепленный в Конституции Германии и в федеральном законе о финансовом выравнивании, можно считать вторичным по отношению к рассмотренному механизму выравнивания за счет НДС. Он призван практически полностью ликвидировать остаточное горизонтальное неравенство, сохраняющееся после распределения НДС, путем доведения подушевых бюджетных доходов всех земель до уровня не ниже 99,5 % среднего по стране11. Если для достижения этой цели средств, выделяемых на горизонтальное выравнивание, не хватает, слабые земли получают дополнительные федеральные ассигнования, которые они вправе использовать по своему усмотрению. Формально данный механизм направлен лишь на смягчение различий между землями, но фактически по итогам перераспределения зачастую складывается ситуация, когда уровень поступлений после перераспределения у слабой земли оказывается выше, чем у сильной. Между земельными и местными правительствами также осуществляются меры по выравниванию бюджетной обеспеченности. Некоторые субсидии (гранты) носят целевой характер, другими муниципалитеты могут свободно распоряжаться. Цель подобного выравнивания бюджетно-налоговых ресурсов заключается в сокращении неравенства общин внутри земель. Расчет финансовых потребностей общин производится с учетом численности населения. Финансовая реформа в Германии становится сегодня актуальным элементом экономической политики. В стране наблюдается «кооперативный» федерализм, который обеспечивает социальную устойчивость, но не создает у земель стимулов для реализации политики, ориентированной на развитие экономического потенциала, укрепление собс-

твенной налоговой базы. Германская приверженность идее выравнивания и обеспечения единства стандартов жизни по всей стране наносит ущерб территориальной конкурентоспособности. Земли, расширяющие свою налоговую базу благодаря проведению эффективной экономической политики (развитие малого бизнеса и т.п.), вынуждены перечислять значительные суммы собственных доходов финансово слабым землям. В марте 2000 г. премьер-министры германских земель согласовали основные элементы реформы системы финансового выравнивания. Было признано: следует усилить стимулы к проведению эффективной экономической политики, большая результативность должна и больше вознаграждаться, тотальная уравнительность неизбежно ведет к необходимости делить сокращающийся пирог12. Доходы региональных бюджетов должны в большей степени соответствовать качеству политики региональных властей, а реализуемые ими мероприятия — финансироваться преимущественно за счет собственных доходов. Основным направлением реформирования межбюджетных отношений в Германии становится постепенная смена «кооперативного» федерализма федерализмом «конкурентным». Германская система бюджетного федерализма обеспечивает высокую степень однородности доступа населения и бизнеса к бюджетным услугам. Однако в условиях, когда уровень бюджетной обеспеченности даже наиболее бедных земель составляет 99,5 % среднего по стране, стимулы по наращиванию собственной налоговой базы сходят на нет.

3. Проблемы, возникающие в условиях фискальной автономии субфедеральных органов власти 3.1. Сложность налогового администрирования В условиях фискальной автономии, когда оба уровня государственной власти и органы местного самоуправления имеют доступ к широкому налоговому инструментарию и когда они имеют право вводить налоги независимо друг от друга, неизбежно возникает ряд проблем. Вызывает обоснованные опасения возможное наслоение налогов, дублирование налогооблагаемой базы и, как следствие, двойное налогообложение. Последнее приведет к увеличению налоговой

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

нагрузки на налогоплательщиков. Особого внимания заслуживают косвенные налоги (НДС, налог с продаж, акцизы), так как они оказывают наибольшее влияние на ценообразование, и дублирование этих налогов может привести к необоснованному завышению цен. При наличии совместных (пересекающихся) налогов, когда федеральное правительство, правительства субъектов федерации и муниципалитеты взимают налоги с одной и той же базы, административные затраты возрастают. Представляется, что полномочия по определению налогооблагаемой базы совместных налогов целесообразнее передать в исключительное ведение одного уровня государственной власти13. Преднамеренные попытки повлиять на бизнес или местные выборы, установив заниженные ставки налогообложения, способны привести к нарушению принципа налоговой нейтральности, особенно в случае, когда устанавливаются низкие ставки по прямым налогам (на доходы физических лиц и корпораций), налогооблагаемая база которых имеет высокую степень мобильности. Разный уровень налоговой нагрузки на разных территориях ведет к созданию асимметричных условий для привлечения инвестиций в экономику территорий. Налоговая автономия должна иметь разумные ограничения с целью избежания чрезмерной конкуренции между субъектами федерации или муниципалитетами. Независимые действия в разных направлениях грозят привести к возникновению экономических и социальных диспропорций на национальном или региональном уровнях. Таким образом, наряду с развитием фискальной автономии необходим поиск механизмов ограничения полномочий по налогообложению. Самостоятельность в установлении налогов не должна идти вразрез с общенациональной экономической политикой. Механизмом ограничения налоговых полномочий в определенной степени служит система гармонизации налогов. Целью гармонизации является установление унифицированного порядка регулирования различных аспектов налогового законодательства. Для этого используются такие принципы, как согласованность правового регулирования и синхронность принятия актов по вопросам налогового законодательства. Основой гармонизации является добровольность, основанная на заключении соответствующих соглашений. Эффективность осуществления налоговой гармонизации подтверждает мировая практика.

В Канаде правила налоговой гармонизации успешно применяются в большинстве провинций. При этом степень гармонизации налогового законодательства по разным налогам различается. Гибкая система интеграции налога на доходы физических лиц и налога на доходы корпораций позволяет избегать двойного обложения прибыли14. В Швейцарии в условиях значительной фискальной автономии в связи с необходимостью координации налогообложения с 1 февраля 1994 г. действует федеральный закон, требующий от кантонов и муниципалитетов согласования прямых налогов. К настоящему времени благодаря этому закону обеспечена координация налоговых баз, сроков уплаты и норм уголовно-процессуального законодательства, касающихся этих налогов. При этом и кантоны, и муниципалитеты по-прежнему самостоятельно устанавливают налоговые ставки и налоговые льготы15. Система гармонизации налогов позволяет избежать роста расходов на налоговое администрирование, поскольку по соглашению его осуществляет лишь один уровень власти. Так, в Канаде в обязанности федеральных властей входит администрирование и сбор налога на доходы корпораций для подписавших соглашение провинций. Гармонизация налогового законодательства является сдерживающим политические амбиции фактором при проведении налоговой политики, уменьшает вероятность неэффективного использования налоговых инструментов.

3.2. Усиление диспропорций в социально-экономическом развитии субъектов федерации и муниципалитетов В условиях фискальной автономии отдельные субъекты федерации могут сознательно осуществлять политику (например, направленную на привлечение предприятий или жителей на свою территорию), которая может привести к снижению благосостояния соседних субъектов. В налоговой и бюджетной политике регионов могут появиться положения, дискриминирующие нерезидентов в пользу фирм и физических лиц, являющихся резидентами, что в национальных интересах недопустимо. Негативное влияние на распределение ресурсов между субъектами федерации может проявиться в нарушении свободы передвижения товаров, услуг, рабочей силы и капитала между отдельными субъектами.

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти... С целью поддержания единства внутреннего экономического пространства16 могут быть приняты меры политического и юридического характера. Между властями разных уровней целесообразно заключить соглашения о непроведении дискриминационной политики и политики, приводящей к нарушению единства внутреннего экономического пространства. Автономия субфедеральных органов управления предполагает высокую степень финансовой самодостаточности. В свою очередь, финансовая самодостаточность зависит от наличия налогооблагаемой базы, а значит, от экономического потенциала территории. Даже если субъекты федерации обладают равными фискальными полномочиями (налоговыми инструментами), уровень их обеспеченности собственными доходами попрежнему будет сильно дифференцирован, если дифференцирована их обеспеченность налогооблагаемой базой. При различных возможностях субъектов федерации генерировать собственные доходы поступления от одного и того же налога (взимаемого с единой базы, по единой ставке) в разных бюджетах будут иметь разный удельный вес. Процветающие субъекты федерации и муниципалитеты смогут проводить более лояльную по отношению к налогоплательщикам налоговую политику. Финансовое положение позволит им вообще не вводить некоторых налогов, в то время как высокодотационные территории, чтобы укрепить свою финансовую независимость и экономическую самостоятельность, станут стремиться устанавливать все налоги и по максимально допустимым ставкам. Возникнет ситуация, при которой уровень жизни населения, условия для экономической деятельности предприятий начнут разниться от региона к региону. При этом бизнес сможет перекочевать на территорию с наиболее благоприятной для хозяйственной деятельности налоговой системой, тогда как в отношении населения нарушится принцип фискальной справедливости — один из социальных принципов, лежащих в основе бюджетного федерализма; граждане с одинаковым уровнем дохода будут получать разную чистую фискальную выгоду, в зависимости от того, в каком регионе они живут. В регионах с высокой бюджетной обеспеченностью такая выгода будет больше чем в регионах с низкой бюджетной обеспеченностью. Подход со стороны государства ко всем гражданам с одинаковым уровнем благосостояния должен быть одинаковым вне зависимости от того, в каком субъекте федерации они проживают17.

Диспропорции в развитии субъектов федерации и муниципалитетов могут усилиться не только в экономической, но и в социальной сфере. В условиях фискальной автономии при чрезвычайно сильной экономической дифференциации территорий выравнивание бюджетной обеспеченности станет особенно актуальным. В государствах с неравномерно размещенными производственными ресурсами и природными богатствами степень децентрализации финансовых ресурсов, как правило, ниже, чем в государствах с равномерно распределенным налоговым потенциалом. Потребность в бюджетном выравнивании определяется степенью дифференциации субъектов федерации по уровню экономического развития и налоговому потенциалу. Значительная децентрализация доходов не является определяющим признаком бюджетного федерализма. Многие развитые федеративные государства имеют в своем составе различные по экономическому потенциалу территории. При этом на федеральном уровне применяются различные механизмы бюджетного выравнивания (выделение грантов, субсидий). Полученные в результате выравнивания средства позволяют экономически слабым территориям предлагать своим жителям общественные услуги, не устанавливая чрезмерно высоких налогов, которые ущемляли бы интересы налогоплательщиков, однако чем выше исходная дифференциация территорий, тем большая степень централизации доходов в федеральном бюджете требуется для обеспечения возможности выравнивания. Через систему федеральных грантов правительство может проводить определенную экономическую политику в рамках всего государства, стимулировать финансирование тех или иных расходов. Одна из задач федерального правительства заключается в том, чтобы стимулировать усилия субъектов федерации и муниципалитетов по развитию собственного экономического потенциала независимо от того, получают соответствующие территории выравнивающие трансферты или нет. Для этого необходимо построить прозрачную и объективную систему межбюджетных отношений, которая не «наказывает» за успехи, но и не компенсирует потери, возникшие в результате безответственной налогово-бюджетной политики. В мировой практике используется множество вариантов организации местного самоуправления с предоставлением муниципалитетам разной степени автономии. При выборе модели бюджетного федерализма необходимо учитывать географичес-

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

кие, демографические, экономические и исторические особенности конкретного государства. Нахождение баланса между фискальной автономией, способной создать условия и стимулы для развития экономики, и умеренным администрированием с целью сохранения единого экономического пространства — одна из важнейших задач федеративных государств.

4. Необходимые условия для развития фискальной автономии 4.1. Необходимость четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления Становление федеративного государства представляет собой длительный и поэтапный процесс. Первоочередной задачей при подготовке к фискальной автономии субфедеральных властей является разграничение полномочий и ответственности органов между центральным и субфедеральным уровнями власти. Оптимальная степень фискальной автономии субфедеральных органов власти зависит от того, какую роль федеральное правительство предполагает отвести им в системе государственного устройства. Если центральное правительство рассматривает региональные органы власти и органы местного самоуправления как проводников для реализации политики, разработанной на федеральном уровне, то в фискальной автономии нет никакой необходимости. Если же субфедеральные органы власти рассматриваются как полноправные субъекты федерации, на которых возложены определенные полномочия, то неспособность этих субъектов оказывать влияние на источники доходов, регулировать налогообложение представляет собой серьезную проблему. Рассмотренный в предыдущих разделах данной статьи опыт разных стран продемонстрировал разнообразие систем разграничения фискальных полномочий. Единого унифицированного рецепта разделения полномочий в этой сфере нет и быть не может. Однако, изучив международный опыт, можно выделить основные подходы, которые целесообразно применить в России. Представляется, что в России, учитывая ее «унитарное» прошлое, сильную дифференциацию

регионов и муниципалитетов по уровню экономического развития, передача налоговых полномочий и децентрализация финансовых ресурсов должны осуществляться поэтапно. Нецелесообразно осуществлять форсированную децентрализацию. Нужно постепенно «воспитывать» в региональных органах власти и органах местного самоуправления ответственность за проводимую ими налогово-бюджетную политику. На первом этапе целесообразно перейти от нынешней системы регулирующих налогов к системе закрепления поступлений от тех или иных налогов за конкретным уровнем власти. По сути, первому этапу уже положено начало. Так, НДС с 2001 г. в полном объеме поступает в федеральный бюджет, налог на доходы физических лиц с 2002 г. — в бюджеты субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах Федерации региональные власти в полном объеме закрепили налог на доходы физических лиц за местными бюджетами. На втором этапе уже не поступления, а сами налоги обретают принадлежность тому или иному уровню власти. На этом этапе представляется необходимым предоставить региональным и местным властям право устанавливать ставки своих налогов, возможно, при соблюдении федеральных ограничений. На третьем этапе, после того как субфедеральные органы власти почувствуют результаты проводимой ими политики регулирования налоговой нагрузки, когда во взаимоотношениях территорий возникнут элементы здоровой конкуренции, объективно ведущие к поддержанию разумных ставок, можно будет снять предельные ограничения. Однако при этом представляется целесообразным на федеральном уровне установить ограничение на суммарную налоговую нагрузку. На завершающем этапе региональным органам власти и органам местного самоуправления следует предоставить право введения собственных региональных и местных налогов, а также право самостоятельно определять налогооблагаемую базу и ставки налогообложения. При этом список региональных и местных налогов должен быть открытым, чтобы субфедеральные органы власти могли выбирать налоги, вводимые на своей территории. Предполагается, что на предыдущих этапах они приобретут опыт организации диалога между властью и обществом, вовлечения населения в процесс определения приоритетов экономического развития территории, выявления потребностей населения и способов их удовлетворения. Фискальная автономия региональных органов власти

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти... и органов местного самоуправления позволит им самостоятельно регулировать налоговую нагрузку, взаимоувязывать величину налогового бремени и принимаемые расходные решения, что приведет к общему повышению экономической эффективности. Когда значительная часть доходов будет формироваться за счет собственных налогов, у территориальных органов самоуправления появится возможность действовать по-настоящему независимо в рамках федеральной политики экономического развития. В России территории существенно отличаются друг от друга по уровню экономического развития, поэтому существует объективная необходимость бюджетного выравнивания. Для устранения того или иного вида дисбаланса могут применяться различные механизмы, каждый из которых позволяет решать те или иные задачи экономической и фискальной политики. Одним из механизмов выравнивания являются нецелевые дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом совершенно недопустимо простое покрытие расчетного дефицита, так как такой дефицит может быть результатом нерациональной налогово-бюджетной политики субфедеральных властей (следствием принятия решений об увеличении расходов, отказа от повышения налоговых ставок и т.п.). Финансирование расчетного дефицита может привести к дестимулированию усилий субфедеральных органов власти по развитию налогового потенциала. Выделение нецелевых дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности должно осуществляться на формализованной основе без использования данных по фактически полученным в прошлом доходам и фактически произведенным расходам18. Другим механизмом могут быть субсидии на софинансирование тех или иных социальных расходов, обеспечивающие вертикальное выравнивание возможностей бюджетов и реализацию общенациональных приоритетов без нарушения самостоятельности субъектов федерации и органов местного самоуправления. В государствах с переходной экономикой, идущих по пути структурных преобразований, целесообразно использовать механизмы, создающие у территорий стимулы для проведения экономических реформ. Например, создать фонд развития территорий и распределять трансферты между территориями, представившими наилучшие проекты развития. Механизм софинансирования может применяться и для реализации инвестиционных про-

ектов по развитию социальной инфраструктуры, при этом такой механизм может дополняться механизмом конкурсного отбора проектов для софинансирования. Практика делегирования полномочий по реализации федеральных законов без предоставления соразмерных финансовых ресурсов (целевых субвенций) следует прекратить. Для сохранения равновесия между полномочиями и ресурсами, необходимыми для их реализации, любое очередное перераспределение полномочий между уровнями власти должно сопровождаться передачей с уровня на уровень адекватных объемов финансирования. Четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным правительством, субъектами Федерации и органами местного самоуправления — одно из важнейших условий существования стабильного федеративного государства.

4.2. Стабильность норм федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, регламентирующих межбюджетные отношения Как уже неоднократно отмечалось, фискальная автономия субфедеральных органов власти имеет множество преимуществ по сравнению с централизованным управлением бюджетными ресурсами государства. Однако все эти преимущества могут быть эффективно реализованы только при условии стабильности и жесткости норм федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, регламентирующих межбюджетные отношения. В противном случае фискальная автономия не только не приведет к росту экономической эффективности, но и может подорвать макроэкономическую стабильность. Реальные полномочия, предоставляемые субфедеральным органам власти в условиях фискальной автономии, неотделимы от реальной ответственности, которая не позволяет одному уровню власти перекладывать на другой бремя исправления последствий своих политических ошибок или сознательного злоупотребления полномочиями. В условиях «нежестких» норм законодательства в области межбюджетных отношений субфедеральные власти имеют возможность оказывать давление на федеральное правительство (органы местного самоуправления — на региональные органы власти), когда необходимы дополнительные средства (сверх того, что утверждено законом о бюджете), чтобы покрыть «непредвиденные» рас-

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

ходы, фактически возникшие в результате неэффективной бюджетной политики. Пока подобный торг возможен, ответственности и самостоятельности от региональных властей и органов местного самоуправления не добиться. Исключительно важное условие фискальной автономии — жесткие бюджетные ограничения, которые ставят органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в зависимость от результатов самостоятельно проводимой финансово-экономической политики, а не от щедрости вышестоящих властей19. Дополнительные доходы (сверх запланированного уровня), полученные за счет развития налогооблагаемой базы или экономии бюджетных средств, не следует забирать в вышестоящие бюджеты (из бюджета субъекта Федерации — в федеральный бюджет, из бюджета муниципалитета — в бюджет субъекта Федерации). Такая практика долгое время была узаконенной в России и нередко используется до сих пор: региональные администрации в ответ на рост доходов местных бюджетов пересматривают им нормативы отчислений от регулирующих налогов в сторону уменьшения. Тем самым подрываются стимулы для развития налогооблагаемой базы. В условиях бюджетного федерализма такие взаимоотношения недопустимы. В то же время долги и финансовые потери субъектов Федерации и муниципалитетов нецелесообразно покрывать за счет дополнительных финансовых вливаний из вышестоящего бюджета. Такая практика развращает и приводит к безответственности и политике иждивенчества. Пока теплится надежда на возможность получения дополнительной финансовой помощи, субъекты Федерации и муниципалитеты будут лишены заинтересованности в эффективном управлении бюджетами. В России весьма распространена практика выделения средств по взаимным расчетам и бюджетных ссуд. Фактически они являются механизмами оказания дополнительной финансовой помощи, на которую субъекты Федерации и муниципалитеты могут рассчитывать после утверждения объемов финансовой помощи на очередной финансовый год. Средства, передаваемые по взаимным расчетам, представляют собой средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в нижестоящий (из федерального бюджета — в бюджет субъекта Федерации, из бюджета субъекта Федерации — в бюджет муниципалитета) для возмещения (компенсации) дополнительных расходов, вызванных решениями

органов власти, передающих эти средства, после утверждения бюджетов на очередной финансовый год. Объем средств, передаваемых по взаимным расчетам, определяется решением органа власти, передающего эти средства. Средства, передаваемые по взаимным расчетам из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, зачастую превышают объемы трансфертов или практически равны им. Кроме того, объемы этих средств в бюджетах регионов сопоставимы не только с объемом трансфертов, но и с поступлениями по некоторым основным налогам. Об этом свидетельствуют результаты проведенного анализа структуры доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2000 г. (на основании данных годовых отчетов субъектов Федерации об исполнении консолидированных бюджетов за 2000 г.), представленные в приведенной ниже таблице. Бюджетные ссуды, выделяемые регионам на возвратной и платной основе, в определенной степени можно расценивать как скрытую форму безвозмездной финансовой помощи. Российская практика такова, что зачастую осуществляется зачет ссуд в счет погашения долгов федерального правительства перед субъектами Российской Федерации (например, средств по приемке ведомственного жилья). Так же как и в случае средств по взаимным расчетам, объемы бюджетных ссуд устанавливаются в порядке индивидуальных договоренностей между федеральным правительством и правительством субъекта Федерации. Аналогичным образом определяются средства по взаимным расчетам и объемы бюджетных ссуд и в отношениях между региональными властями и органами местного самоуправления. Таким образом, в России значительная часть межбюджетной финансовой помощи до сих пор распределяется по неформализованным и непрозрачным каналам, что лишает регионы и муниципалитеты заинтересованности проводить ответственную бюджетную политику. Проблема установления жестких бюджетных ограничений для российского бюджетного федерализма особенно актуальна. Отдельным этапом подготовки к фискальной автономии в России может считаться решение проблемы кредиторской задолженности бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. За годы российских реформ в большинстве регионов и муниципалитетов накопилась значительная кредиторская задолженность, размеры которой зачастую превышают их годовой бюджет.

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти... Одной из причин накопления кредиторской задолженности стало то, что в течение многих лет региональные органы власти и органы местного самоуправления были вынуждены работать в условиях несбалансированности возложенных на них расходных полномочий и переданных для их реализации средств. Основная часть доходов и расходов местных бюджетов регламентировалась федеральным законодательством. Субфедеральные бюджеты были перегружены нефинансируемыми федеральными мандатами. Однако нерациональная экономическая и бюджетная политика субфедеральных властей также сыграла свою роль в этом процессе. На федеральном уровне проблеме погашения кредиторской задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов не оказывается должного внимания. Правительство в лице Министерства финансов Российской Федерации придерживается следующей совершенно обоснованной и отчасти справедливой позиции: погашение кредиторской задолженности регионов за счет средств федерального бюджета накажет те регионы, которые все это время, не рассчитывая на помощь федеральных властей, работали над ее погашением (за счет привлечения банковских

кредитов и т.п.). У других же регионов до сих пор жива надежда на то, что федеральный центр рано или поздно поможет им погасить накопившуюся кредиторскую задолженность. Несмотря ни на что, развитие отношений бюджетного федерализма в России идет достаточно быстрыми темпами. Реализована Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. Принята Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. Но важно подчеркнуть, что пока еще степень фискальной автономии субфедеральных властей в России недостаточна, чтобы без помощи федерального правительства (например, без помощи методического и организационного характера по проведению реструктуризации задолженности) решить проблему погашения накопленной кредиторской задолженности. Кредиторская задолженность — одно из препятствий на пути успешной реализации бюджетного федерализма, поэтому решению данной проблемы необходимо уделить значительное внимание. Она как тяжкий груз удерживает регионы в яме долгов, и фискальная автономия это положение может только усугубить.

17,3

6,6

Орловская область

13,3

15,8

10,6

Калужская область

12,1

10,2

6,2

14,9

6,1

8,7

11,7

8,3

6,8

13,0

5,5

7,6

Местные налоги

Налог на добавленную стоимость

11,9

Налоги на имущество

Средства, получаемые по взаимным расчетам

Новгородская область

Субъект Российской Федерации

Подоходный налог с физических лиц

Трансферты из ФФПР

Таблица 1 Удельный вес некоторых источников доходов в общем объеме доходов консолидированных бюджетов ряда субъектов Российской Федерации в 2000 г.,  %

Смоленская область

14,0

13,5

6,3

17,5

8,2

5,9

Тверская область

15,4

13,2

5,8

16,0

6,3

7,9

Курская область

7,1

6,9

5,3

12,5

9,4

6,9

Омская область

9,5

8,7

6,2

13,5

5,4

7,5

Источник: Данные Министерства финансов РФ.

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

5. Важность развития гражданского общества для укрепления фискальной автономии При согласии незначительные дела вырастают, при несогласии величайшие гибнут. Гай Саллюстий Крис

В условиях фискальной автономии возрастает важность демократических институтов гражданского общества. Базовым принципом федеративных отношений является равенство прав Федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения и полномочий. Федеральное правительство и правительства субъектов Федерации не подчинены друг другу, они находятся в партнерских отношениях и в равной степени несут ответственность за осуществляемые ими полномочия. Федеральные власти имеют весьма ограниченные возможности для воздействия на руководителей субъектов Федерации и муниципалитетов, являющихся выборными лицами, в случае неэффективной работы последних. Для того чтобы обеспечить политическую ответственность, подконтрольность и подотчетность органов управления субъектов Федерации и муниципалитетов по отношению к своим избирателям, необходимо развивать и укреплять гражданское общество. В условиях неразвитого гражданского общества фискальная автономия не приведет к экономической эффективности. Слабость, неразвитость демократических институтов гражданского общества проявляется в отсутствии какого-либо контроля со стороны общества за деятельностью правительства, в неспособности обеспечить политическую ответственность «избранников народа». Складывается ситуация, когда не власть служит обществу и подотчетна ему, а общество ставится на службу власти. Огромное влияние на становление гражданского общества оказывает история развития того или иного государства. В государствах с «унитарным» прошлым становление гражданского общества — трудный и длительный процесс. В унитарных государствах с присущим им централизованным управлением, при котором все решения принимаются «наверху», а региональные и местные власти призваны их реализовывать, население практически отстранено от процесса принятия решений, напрямую затрагивающих их инте-

ресы. Общество в целом исключается из системы контроля за деятельностью власти. Исторический опыт России XX столетия — яркий тому пример. Гражданская активность населения органами власти не поддерживалась, несогласие с проводимой политикой пресекалось. Большинству людей, значительную часть жизни проживших в тоталитарном государстве, чуждо и незнакомо гражданское самосознание и политическая культура, которая проявляется в активности в сфере взаимоотношений с органами управления. Ни одна из российских реформ государственного управления и местного самоуправления не была доведена до логического завершения. Причиной является неприятие реформ широкими массами населения. Неготовность населения к местному самоуправлению была одним из аргументов противников принятия Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г.20 Местное самоуправление проявляется прежде всего в деятельности самого населения, а не только в деятельности органов муниципальной власти. Ответственность за то, что происходит на территории муниципалитета, обоюдная. Как местные органы власти отвечают перед населением, так и население отвечает за действия выбранных им органов и со своей стороны должно осуществлять контроль за деятельностью исполнительных и представительных органов власти. Чувство гражданской ответственности, внутреннюю свободу личности нельзя привить извне или сверху. Они должны «прорасти» в душе человека. Таким образом, воспитание в гражданах политическую культуры и гражданской ответственности — одна из важнейших задач при построении федеративных отношений. Развитию гражданского общества способствует активное участие граждан в местном самоуправлении, в процессе принятия решений на местном уровне. Ярким примером гражданского общества являются США. Исполнительные органы местного самоуправления в Соединенных Штатах вовлекают население в процесс подготовки стратегического плана развития своих муниципалитетов, определения приоритетных направлений развития. Местные правительства периодически проводят слушания (собрания) для населения, информация о проведении которых размещается в прессе и на телевидении. Собрания, как правило, тематические

Глава 4. Фискальная автономия региональных и местных органов власти... (социальные, экологические и т.п.). Во время собраний жители, высказывая свои пожелания по тем или иным вопросам, обозначают свои приоритеты. Затем правительство определяет инструменты достижения тех целей, которые важны для населения. Изучение мнения населения происходит и через другие механизмы, в частности через опросы общественного мнения. Четко понимая, от властей какого уровня исходит та или иная программа, кто отвечает за качество предоставления того или иного вида услуг, граждане контролируют деятельность местного правительства. Взаимодействуя с городскими властями, люди чувствуют свою ответственность за решения, принимаемые органами местного самоуправления. Люди становятся активными, когда правительство учитывает их нужды, когда под реализацию этих нужд они вкладывают свои средства, передаваемые государству или органам местного самоуправления в виде налогов. Чтобы люди почувствовали влияние собственного мнения на проводимую правительством политику, чтобы они проявили заинтересованность, необходимо их информировать. Например, перед строительством дороги в городском районе жителям нужно объяснить, что

существует три категории дорог: роскошная, экономичная и средняя. Разумеется, горожане захотят иметь роскошное шоссе, но когда они узнают, сколько оно стоит, то, возможно, остановят свой выбор на экономичной дороге. Население должно ездить по таким дорогам, за строительство и содержание которых оно способно платить. В практику работы органов местного самоуправления следует ввести механизмы диалога с общественностью. Прежде чем принять какой-либо муниципальный правовой акт или решение по какому-то вопросу, затрагивающему интересы населения, целесообразно провести его предварительное обсуждение через средства массовой информации и собрания граждан. Публичные дискуссии позволяют выявлять различные точки зрения и принимать более обоснованные решения. Административно-дисциплинарными мерами, свойственными унитарному государству, невозможно добиться ответственной политики местных властей. Контроль над деятельностью властных структур должно осуществлять общество. В развитом гражданском обществе население добивается максимально эффективной деятельности органов местного самоуправления.

Примечания 1 См.: Предпосылки двух основных моделей местного самоуп-

равления (http://www. ndi.ru/Topics/Loc_Gov/1.htm). 2 См.: Там же. 3 См.: Там же. 4 Цит. по: Волкова Е.С. Сравнительный анализ развития фе-

дерализма в Российской Федерации и в зарубежных государствах с позиции теории самоорганизации (http://lpur.tsu. ru/Public/book2000/a014000.htm). 5 См.: Местное управление в США (http://shishkin.isu.ru/

library/nata/book_n_6_ 1_7.cgi). 6 См.: Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория,

опыт. М.: Институт эконо-мики переходного периода, 2001. 7 См.: Канада: фискальный федерализм и социальная полити-

ка (http://iskran.iip.net/russ /mag/january/nemova.html). 8 См.: Гутник В. Бюджетный федерализм: немецкий порядок

// Экономика России: XXI век. 2001. № 1 (1). Январь. 9 Вертикальное выравнивание представляет собой перерасп-

сравнения объемов бюджетов российских и западных городов (как, впрочем, и консолидированных бюджетов) некорректны. — Примеч. ред. 11 См.: Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория,

опыт. 12 См.: Межбюджетные отношения в системе федерализ-

ма: германский вариант (http: //dit.perm.ru/articles/nalog/ data/031206.htm). 13 Если налоговая база определена одинаково и расщеплены

только ставки, администрирование и сбор налога может осуществлять федеральная налоговая служба, просто перечисляя собранную долю регионального налога в региональный бюджет. Это удешевляет администрирование налога для бюджетной системы и облегчает жизнь налогоплательщику, поскольку он фактически уплачивает один налог, хотя и с разделенной ставкой. — Примеч. ред. 14 См.: Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория,

опыт.

ределение доходов между различными уровнями власти, горизонтальное выравнивание — перераспределение доходов между землями.

15 См.: Зайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравни-

10 В отличие от России, где коммунальные платежи становятся

16 Критерием единства экономического пространства являет-

доходами коммунальных предприятий, являющихся бюджетополучателями, а не доходами бюджета, в Германии, как и в большинстве западных стран, коммунальные платежи поступают непосредственно на бюджетный счет и являются одним из крупнейших источников доходов местных бюджетов. В этом заключается одна из причин, почему любые прямые

ся отсутствие юридических и бюрократических барьеров на пути перемещения товаров, услуг, рабочей силы и капитала. Разный уровень налогового бремени на разных территориях не нарушает единства экономического пространства, хотя нарушает принцип фискальной справедливости. — Примеч. ред.

тельный анализ по странам (http://ieie.nsc.ru/~tacis/vesper. htm).

Часть I. Бюджетный федерализм и децентрализация

17 При этом налоговая конкуренция территорий имеет и свои

достоинства. В частности, жители, предпочитающие жить в поселках с хорошими дорогами, школами, больницами и согласные платить за это более высокие налоги, должны иметь такое право, но создание подобных добровольных «анклавов благополучия» возможно в основном на местном, а не на региональном уровне. Что же касается налоговой конкуренции между регионами, то высокая мобильность населения и бизнеса уже сама по себе является эффективной преградой против чрезмерно высоких ставок налогообложения, и никакого специально законодательства, ограничивающего свободу регионов устанавливать налоговые ставки, не требуется. Однако в странах, где мобильность населения низка, введение ограничений на ставки региональных и местных налогов — обычная практика. — Примеч. ред. 18 В настоящее время в России используется формула распре-

деления трансфертов из федерального Фонда финансовой

поддержки регионов, которая лишена упомянутых недостатков: в ней не используются прошлые данные по доходам и расходам регионов, а используются оценки налогового потенциала и расходных потребностей регионов, рассчитанные на основании объективных данных. Сделаны первые шаги по созданию механизма софинансирования социально значимых расходов. Подробнее см. раздел этого же сборника № 17. — Примеч. ред. 19 См.: Лавров А., Литвак Дж., Сазерленд Д. Межбюджетные

отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей — материалы конференции «Фискальный федерализм в Российской Федерации: проблемы и перспективы реформ», 29-30/01/2001 г. 20 См.: Местное самоуправление в механизме федератив-

ного государства doklad2/).

(http://www.kazanfed.ru/actions/konfer1/

Литература Без гражданского общества нет демократии (http://www. nasledie.ru/oboz/N21-24_94/016.htm).

Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран (http://andrewefimov2.narod.ru/kpzs.htm).

Ергалиева Г.К. Основные аспекты экономического взаимодействия хозяйствующих субъектов с местными органами власти // Вестник КазГУ. Серия экономическая. Алма-Ата, 1998. № 11.

Муниципальные системы зарубежных стран (http://www. strategy.kz/world1.html).

Лавров А. Стратегия и тактика реформы межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2000. № 24. Мальковец Н.В. Самоорганизация населения как важнейший фактор эффективности местного самоуправления (http:// lpur.tsu.ru/Public/book2000/a013400.htm).

Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 2001. 17 февраля. Экономические обзоры ОЭСР. 1999–2000. Российская Федерация. М.: «Весь Мир», 2000. Экономические проблемы федерализма. М.: «Наука», 1999.

становления

российского

Часть 2. Измерение децентрализации

Глава 5. Понятие децентрализации и способы ее измерения на примере России Наталия Голованова, Елена Андреева

1. Определение децентрализации. Децентрализация и эффективность Термин «децентрализация» используется достаточно широко, однако интерпретируется далеко не всегда одинаково. Ниже приводятся два распространенных определения децентрализации: первое касается децентрализации в сфере государственного управления, второе — в сфере управления фирмой. Вместе они дают достаточно полное представление о сути децентрализации, преимуществах и рисках, связанных с проведением реформ. Основной вопрос децентрализации может быть сформулирован так: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная, а поскольку речь идет о системе государственного1 управления, то обес-

печивает ли децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг при том же объеме бюджетных ресурсов, чем централизованная? Поскольку ни абсолютно централизованных, ни абсолютно децентрализованных систем управления не существует, для сравнения различных систем, в частности для проведения межгосударственных сравнений, или для сравнения вариантов предполагаемых реформ необходимо научиться измерять: 1) степень децентрализации; 2) эффективность исполнения бюджетных (государственных) функций, эффективность предоставления бюджетных услуг, эффективность государственного управления. Ниже мы будем рассматривать в основном различные методы измерения децентрализации, однако затронем также и вопросы эффективности исполнения государственных функций, поскольку оба вопроса неразрывно связаны между собой.

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ: передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет снижения круга полномочий вышестоящих. Децентрализация позволяет повысить эффективность управления за счет приближения власти к избирателям, более полного учета местной специфики и предпочтений населения. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ: проводимая фирмами политика децентрализации управления направлена на то, чтобы управляющие структурными подразделениями действовали так, как если бы они возглавляли независимые компании. В результате децентрализации управления часто возникают следующие проблемы: управляющие начинают действовать исключительно в интересах своего структурного подразделения, не заботясь о соблюдении интересов фирмы; происходит дублирование функций, возрастают управленческие расходы.

Часть 2. Измерение децентрализации

2. Децентрализация государственных функций Существуют два основных аргумента в пользу децентрализации государственных функций. 1. Децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения. 2. Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет. На первый взгляд аргументы, приведенные в первом пункте, т.е. аргументы, касающиеся децентрализации государственных расходных функций, кажутся более убедительными, чем аргументы, касающиеся децентрализации функций по мобилизации доходов. Действительно, приближение власти к налогоплательщику усиливает вероятность того, что потребности налогоплательщика будут более полно учтены, но это означает также и усиление вероятности предоставления налоговых льгот на индивидуальной основе, усиление стимулов по ослаблению налогового бремени на местных налогоплательщиков в надежде на получение межбюджетного трансферта или на экспорт налогового бремени и возникновение других отрицательных моментов. На самом деле и аргументы, касающиеся децентрализации расходных функций государства, также неоднозначны. Действительно, всегда ли эффективно с точки зрения государственного управления как можно более полно учитывать местные особенности и предпочтения населения? Следует подчеркнуть, что существует не так много государственных функций, которые могут быть исполнены непосредственно центральным аппаратом соответствующего государственного ведомства, в результате чего необходимость создания территориальных подразделений такого ведомства на местах не возникает. Практически любая государственная функция (будь то предоставление услуг школьного образования, здравоохранения, охрана правопорядка, наблюдение за погодой и т.д.) может исполняться либо территориальными подразделениями центральной власти, либо подразделениями субфедеральных2 органов власти. Когда мы говорим о децентрализации какой-либо госу-

дарственной функции в результате реформ, речь идет именно о передаче ответственности за ее исполнение от территориальных подразделений центральной власти органам публичной власти на местах (регионам, муниципалитетам), что на практике может принимать форму переподчинения территориальных органов центральной власти местным выборным органам3. Однозначно ответить на вопрос о том, происходит ли рост затрат бюджетной системы в целом при передаче ответственности за исполнение той или иной государственной функции на места, невозможно, поскольку, с одной стороны, управленческие расходы в разветвленных, многоуровневых иерархических системах могут быть чрезвычайно высокими, во всяком случае, выше, чем при «плоской» децентрализованной организации, а с другой — в последнем случае возникает некоторое дублирование функций. Что касается полноты удовлетворения потребностей в бюджетных услугах, то в результате децентрализации она может даже снизиться. Весь вопрос в том, чтό использовать в качестве меры удовлетворения потребностей — удовлетворение местных жителей или граждан всего государства? Например, выиграет ли государство в целом, если проведение призыва в армию будет передано региональным и местным администрациям, ориентированным не столько на достижение общегосударственных целей, сколько на удовлетворение желаний своих избирателей? Таким образом, с точки зрения эффективности оптимальная степень децентрализации для различных услуг может быть различной. Ответственность за исполнение тех функций, для которых важно соблюдение единых стандартов на всей территории страны, независимо от предпочтений местного населения (например, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, денежная эмиссия, статистический учет, гидрометеорология), необходимо закрепить за центральным (федеральным) уровнем власти, другие функции, ориентированные в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и на социальную защиту населения, разумнее передать на места. Однако и последнее утверждение может вызвать возражения. Действительно, регионы и территории, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить такую защиту. Кроме того, некоторые социально значимые функции могут иметь разное значение с точки зре-

Глава 5. Понятие децентрализации и способы ее измерения на примере России ния государства и с точки зрения местных властей. Например, обязательное одиннадцатилетнее школьное образование может отвечать интересам всего государства в целом, однако противоречить интересам местной общины, у которой нет ни средств на содержание школы-одиннадцатилетки, ни потребности в рабочих кадрах, обладающих знанием иностранного языка в объеме программы средней школы или умеющих обращаться с компьютером. Необходимо признать, что практически все социально значимые функции носят перераспределительный характер, т.е. обеспечивают жителям независимо от их уровня дохода доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества. Однако ответственность за исполнение перераспределительных функций не может быть целиком отдана на места, поскольку, как было сказано выше, именно на тех территориях, где потребность в социальной защите населения высока, ресурсы для перераспределения отсутствуют. Кроме того, предоставление всему населению страны услуг определенного, гарантированного государством качества, предполагает, что стандарты качества предоставления услуг разрабатываются в центре, а не на местах, и, таким образом, государство так или иначе — в части выработки стандартов качества, нормативов путем территориального перераспределения средств — должно участвовать в предоставлении социально ориентированных услуг. Итак, вопрос об оптимальной с точки зрения эффективности государственного управления степени децентрализации может решаться по-разному в зависимости от того, о каких именно функциях идет речь: а) о функциях, связанных с предоставлением государственных услуг; б) о функциях, связанных с мобилизацией доходов в бюджет. Если речь идет о функциях, связанных с предоставлением государственных услуг, то ответ на этот вопрос будет зависеть: — от значимости функции (общегосударственная значимость, местная значимость); — от того, о каком именно аспекте ее предоставления идет речь: о нормативно-правовом регулировании, об администрировании или о финансовом обеспечении.

3. Децентрализация нормативноправового регулирования, административного исполнения и финансового обеспечения государственных функций При определении реальной степени децентрализации предоставления каждой конкретной государственной функции необходимо ответить на следующие три вопроса: 1) какой уровень власти осуществляет нормативно-правовое регулирование соответствующей функции, в том числе определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов; 2) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для предоставления услуги или исполнения государственной функции; 3) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечивает выплату социальных пособий и т.д. за счет собственных средств или за счет трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти. В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики (закреплены за федеральным уровнем власти). В других случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение — за региональными или местными уровнями власти. Например, в Российской Федерации размер детских пособий устанавливается федеральным законом, средства на исполнение этого закона передаются в регионы из федерального бюджета, однако непосредственная выплата пособий населению организуется силами региональных и местных администраций. Нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение данной функции централизованы, а исполнение ее передано на места (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).

Часть 2. Измерение децентрализации

Существуют государственные функции, нормативно-правовое регулирование которых осуществляет центральная власть, а финансовое обеспечение и исполнение возлагаются на региональные (местные) органы власти. Примером из российской практики может служить социальная защита работников бюджетных учреждений. Среди нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне и направленных на защиту этой категорий граждан, можно упомянуть постановление Правительства РФ «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки»4, различные отраслевые законы, устанавливающие льготы для представителей отдельных профессий (военнослужащих, работников прокуратуры, налоговых, таможенных органов, судей и т.д.). До последнего времени реализация всех этих федеральных законов, включая финансовое обеспечение, возлагалась на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

4. Способы измерения децентрализации Существуют два основных подхода к оценке степени децентрализации — качественный и количественный. Измерение децентрализации с помощью качественной шкалы позволяет судить о том, в каком случае децентрализация слабее или сильнее, т.е. позволяет упорядочить сравниваемые объекты, в роли которых могут выступать как разные страны, так и одна и та же страна на разных этапах своего развития. Качественный подход также позволяет сравнивать степень децентрализации отдельных полномочий. Количественный подход опирается на использование статистических показателей. На первый взгляд может показаться, что такой подход дает более точные или надежные результаты, однако на самом деле применение количественных оценок неизбежно упрощает картину и может создать ошибочное представление об истинной степени децентрализации государственных функций. Таким образом, при оценке желательно использовать оба подхода.

4.1. Децентрализация расходов Количественная оценка децентрализации расходов. Одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации, является

доля конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) федерального, региональных и местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. В табл.1 представлено распределение расходов по уровням бюджетной системы Германии, Канады и США и России. Обычно степень децентрализации измеряется по так называемому расширенному бюджету государства, который включает бюджеты всех уровней власти, а также бюджеты внебюджетных фондов. В нашей стране социальные фонды (фонд социального страхования, фонд медицинского страхования, фонд занятости и пенсионный фонд) не включаются в бюджетную систему5, поэтому в целях сопоставимости государственные расходы Германии, Канады и США учитывались также без расходов социальных фондов. На основании данных табл. 1 можно сказать, что расходы в Российской Федерации централизованы сильнее, чем в других федерациях: расходы субфедеральных бюджетов в России составляют 55 % расходов консолидированного бюджета, в Германии — 67, в Канаде — 62, в США — 59 %). Таблица 1 Распределение расходов в некоторых федеративных государствах по уровням бюджетной системы, % Страна (год)

Расходы централизованные

региональные

местные

Германия (1996)

33,1

36,8

30,1

Канада (1995)

38,2

43,3

18,5

США (1997)

40,9

27,5

31,6

Россия (2001)

45,4

29,8

24,7

Источник: Government Finance Statistics Yearbook. IMF. 1999 (для Германии, Канады и США).

Доля расходов субфедеральных бюджетов дает общее представление о децентрализации расходов. Чтобы сравнить степень децентрализации расходов на исполнение отдельных государственных функций в России, можно воспользоваться табл. 2. Несмотря на искажения, возникающие из-за укрупненного представления расходных статей, можно сказать, что из функций, представленных в табл. 2, в Российской Федерации наиболее децентрализовано предоставление услуг образования

Глава 5. Понятие децентрализации и способы ее измерения на примере России

Таблица 2 Распределение расходов на исполнение различных бюджетных функций по уровням бюджетной системы в Российской Федерации в 2001 г., % Расходы Функции, относящиеся к ведению РФ Государственное управление (федеральный уровень) Международная деятельность Национальная оборона Пополнение государственных запасов и резервов Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров Мобилизационная подготовка экономики Исследование и использование космического пространства Расходы на проведение военной реформы Судебная власть Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства Функции, относящиеся к совместному ведению РФ и субъектов РФ Содействие научно-техническому прогрессу Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий Образование Здравоохранение и физическая культура Культура, искусство и кинематография а Социальная политика Жилищно-коммунальное хозяйство Прочее б Государственное управление (региональный уровень) Местное самоуправление Промышленность, энергетика и строительство Сельское хозяйство и рыболовство Средства массовой информации Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия в Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика (включая расходы территориальных дорожных фондов) г Фонды Территориальный экологический фонд Российской Федерации Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов Итого а

Федеральный бюджет

Бюджеты субъектов РФ

Местные бюджеты

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

100,0 100,0 100,0 93,6 80,5

0,0 0,0 0,0 6,3 14,5

0,0 0,0 0,0 0,2 5,0

93,5 57,8

6,4 32,8

0,1 9,4

19,1 12,2 18,5 51,8 0,0

22,6 41,2 38,5 30,6 36,1

58,3 46,6 43,0 17,6 63,9

0,0 0,0 27,7 34,3 51,7 36,9

100,0 0,0 45,9 52,2 36,9 58,4

0,0 100,0 26,4 13,5 11,4 4,7

19,5

72,9

7,6

0,0 0,0 0,0

77,5 100,0 93,9

22,5 0,0 6,1

45,5

29,8

24,7

К совместному ведению РФ и субъектов РФ относится охрана памятников истории и культуры, а также общие вопросы культуры. Кинематография не входит в перечень предметов ведения, определенных Конституцией РФ. б «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73 Конституции РФ). в Для более точного анализа статью «Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия» следует разбить на подфункции «Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов» (относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ) и «Гидрометеорология, картография и геодезия» (относится к ведению РФ). г К ведению РФ относятся федеральные: транспорт, пути сообщения, информация и связь; прочее относится к ведению субъектов РФ. Источник: Расчеты «Центры фискальной политики» (по отчетным данным Минфина РФ на 1 января 2002 г.)

Часть 2. Измерение децентрализации

(81 % расходов производится на субфедеральном уровне). Можно было бы говорить и о сильной децентрализации здравоохранения (88 % расходов консолидированного бюджета производится на субфедеральном уровне), однако расходы фондов обязательного медицинского страхования не включаются в бюджетную отчетность, и, таким образом, структура расходов на здравоохранение искажена. При оценке степени децентрализации расходов необходимо иметь в виду следующее. Право расходовать средства не всегда предполагает право распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать. Кроме того, объем расходов нижестоящих бюджетов зависит от объема целевых трансфертов, передача которых означает децентрализацию расходов, но может не означать децентрализацию полномочий, если расходование этих средств подлежит жесткому контролю. Следует также сказать, что значительная доля нецелевых средств, поступающих в нижестоящие бюджеты в виде отчислений от нормативов регулирующих налогов и в виде выравнивающих трансфертов, оказывается не в полном распоряжении органов власти, производящих непосредственные расходы. Во-первых, зачастую вышестоящий орган власти неформально требует, чтобы эти средства расходовались на вполне определенный вид расходов (прежде всего заработную плату, регулируемую в соответствии с федеральной единой тарифной сеткой). Во-вторых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления настолько перегружены нормативным правовым регулированием в отношении практически всех видов бюджетных расходов, что у них не остается никакого выбора в отношении того, как израсходовать переданные им нецелевые средства. В то же время в бюджетной отчетности эти доходы и расходы отражаются именно как нецелевые. Измерение степени децентрализации расходных полномочий. При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти все три вида государственных полномочий: полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению — оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти, например, по следующей схеме:

В этой таблице представлено 7 функций, из них закрепленных исключительно6 за федеральным уровнем власти — 3, исключительно за региональным — 2, исключительно за местным — 2. При подобном способе разграничения предметов ведения между уровнями власти пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют. Федеральный (центральный) уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в области здравоохранения или образования, регионы не вмешиваются в то, как местные власти проводят жилищную политику7. Заметим, что, глядя на такую таблицу, невозможно сказать, насколько децентрализованы расходы. Например, если на школьное образование расходуется столько же средств, сколько на все остальные функции вместе взятые, то степень децентрализации государственных функций, измеряемая степенью децентрализации расходов, может быть очень высокой, хотя за региональным уровнем закреплено меньше функций, чем за федеральным. С другой стороны, если нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение всех без исключения государственных функций закреплены за федеральным уровнем, а региональные и местные власти только исполняют то, что им предписано сверху, причем на средства, целевым образом предоставляемые из федерального бюджета, то степень децентрализации расходов может быть очень сильной, хотя реальная децентрализация будет отсутствовать вообще. Этому случаю будет соответствовать следующая таблица разграничения полномочий: В этом случае, хотя конечные расходы в отношении ряда функций производятся из региональных и местных бюджетов, все решения принимаются на федеральном уровне и все средства на исполнение государственных функций предоставляются из центрального (федерального) бюджета. Таким образом, даже если бюджетная статистика покажет, что расходы сильно децентрализованы, реальная децентрализация власти отсутствует. Анализ этих двух условных примеров подсказывает возможный способ качественного измерения децентрализации: чем сильнее централизовано нормативно-правовое регулирование по сравнению с полномочиями по исполнению функций, тем в меньшей степени показатель децентрализации конечных расходов соответствует децентрализации полномочий. Рассмотрим результаты анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, регулиру-

Глава 5. Понятие децентрализации и способы ее измерения на примере России

Ф Ф Р М Р М

Ф Ф=3 Р=2 М=2

Ф=3 Р=2 М=2

Дошкольное

Ф+Р+М

Ф, Р, М

Основное общее

Ф+Р+М

Ф, Р, М

Среднее (полное) общее Ф + Р + М

Ф, Р, М

Начальное и среднее профессиональное

Ф+Р

Ф, Р, М

Высшее

Ф+Р

Ф, Р, М

Послевузовское профессиональное

Ф+Р

Ф, Р, М

Функция

Финансовое обеспечение

Исполнение

Образование

Нормативноправовое регулирование

Пример 2

Исполнение

Ф Ф Р М Р М

Обеспечение финансовыми средствами

Ф Ф Р М Р М

Таблица 3 Разграничение полномочий между органами власти в Российской Федерации на основе анализа законодательства (предоставление услуг образования и здравоохранения) Нормативноправовое регулирование

Итого

Исполнение

Национальная оборона Внешняя политика Школьное образование Дошкольное образование Здравоохранение Жилищно-коммунальное хозяйство Судебная система

Финансовое обеспечение

Функция

Нормативноправовое регулирование

Пример 1

Обозначения: Ф — федеральный центр, Р — регионы, М — мес-

Национальная оборона

ральные учреждения, из бюджета субъекта Российской Феде-

Внешняя политика

Школьное образование

Дошкольное образование

+ — минимальные нормативы устанавливаются федераль-

Здравоохранение

ными органами власти, дополнительные — органами власти

Жилищно-коммунальное хозяйство Судебная система

Ф=7

Ф=3 Р=2 М=2

Функция

Итого ссылок на уровни власти

тные органы власти. Ф, Р, М — из федерального бюджета финансируются федерации — учреждения субъекта Российской Федерации, из местного бюджета муниципалитета — муниципальные учреждения; ? — разграничения полномочий не проведено;

субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления. Источник: Анализ законодательства, проведенный Центром фискальной политики.

Обозначения: Ф — федеральный центр, Р — регионы, М — местные органы власти.

ющих разграничение полномочий между органами власти (см. табл. 3). Даже беглое знакомство с табл.3 показывает, что опираться только на долю расходов каждого уровня власти в совокупных расходах на финансирование функции (табл. 2) было бы неправильно. Так, судя по данным табл.2, образование финансируется на 81 % из субфедеральных бюджетов. Из приведенного выше фрагмента видно, что нормативно-правовое регулирование всех аспектов образования осуществляется при участии федерального центра и что при этом федеральный бюджет участвует в финансовом обеспечении практически

всех видов образования. Таким образом, роль федерального уровня в производстве услуг образования в Российской Федерации гораздо значительнее, чем может показаться, судя по доле конечных расходов на образование, исполняемых из федерального бюджета. Однако, поскольку четкое разграничение полномочий в Российской Федерации в настоящее время отсутствует, оценить степень децентрализации полномочий, как это сделано в примерах 1 и 2, довольно трудно. Тем не менее мы можем измерить степень децентрализации полномочий согласно варианту разграничения полномочий между уровнями влас-

Часть 2. Измерение децентрализации

ти, предусмотренному в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В Программе предлагается общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которую предполагается реализовать к 2005 г. (далее — Общая схема). Приведем отдельный фрагмент этой схемы в табл.4 (схема целиком приведена в приложении)8. Подсчет общего количества функций, перечисленных в упомянутой Общей схеме, и ссылок на различные уровни по отдельным столбцам (видам полномочий) и по функциям в целом дает следующие результаты: Всего функций: 119 из них закрепленных: исключительно за федеральным уровнем 55 исключительно за региональным уровнем 9 исключительно за местным уровнем 12 Всего непересекающихся функций 76 Всего пересекающихся функций 43 Сведем эти данные в таблицу : Итак, из 119 функций, упомянутых в Общей схеме, федеральный уровень власти участвует в нормативно-правовом регулировании 97 функций. Существует, таким образом, всего 22 функции, в отношении которых право принятия правил и стандартов федеральный уровень власти готов предоставить нижестоящим уровням власти9. При этом федеральный уровень власти участвует в предоставлении финансового обеспечения значительно меньшего числа функций по сравнению с теми, в отношении которых он участвует в нормативно-правовом регулировании (76 против 97), а число функций, в непосредственном исполнении которых он участвует, еще меньше (70). Для региональных и местных властей картина прямо противоположная: они мало участвуют в нормативноправовом регулировании, но их участие нарастает на стадиях финансового обеспечения и исполнения. При этом роль федеральных органов власти остается преобладающей на всех этапах. Если бы «стоимость» исполнения всех функций была одинаковой, то, согласно Общей схеме, доходы до передачи трансфертов должны были бы распределиться между федеральным и субфедеральным уровнями власти в отношении 65,3 : 57,7(= 33,83 + 22,83), или, в пересчете на 100 %, в отношении 55 : 45, а после передачи трансфертов (конечные расходы) — в отношении 63 : 56 (= 32 + 25 с точностью до округления), или, в пересчете на 100 %, 53 : 47. Реальное распределение расходов в 2001 г. (см. табл.2) составляло 45,4 : 54,6. Разумеет-

ся, пропорции 53 : 47 и 45,4 : 54,6 несопоставимы, поскольку первая отражает число функций, а вторая — расходы на их исполнение, однако некоторые выводы из сравнения табл. 2 и 5 сделать можно. В частности, сравнение степени децентрализации полномочий по нормативно-правовому регулированию, предоставлению финансовых средств и исполнению функций (см. табл.5) показывает, что полномочия по нормативно-правовому регулированию сконцентрированы на федеральном уровне. Таким образом, относительно большая децентрализация полномочий по исполнению не отражает истинной степени децентрализации, и, следовательно, пропорция 45,4 : 54,6 (см. табл.2) несколько занижена (т.е. степень централизации функций на федеральном уровне, по-видимому, выше, чем показывает эта пропорция). Децентрализованы ли расходы в России? Анализ действующего разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы в нашей стране показывает, что предметы ведения между уровнями власти разграничены нечетко, а также что фактическое исполнение функций не соответствует разграничению, закрепленному в Конституции Российской Федерации и в действующем законодательстве. Обилие федеральных законов, регламентирующих исполнение функций, закрепленных за региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, может служить признаком централизации. Однако если этих законов принято слишком много и средств на их выполнение не хватает, то региональные и местные органы власти начинают сами выбирать, какие законы им исполнять, а какие нет, и чрезмерная регламентация превращается в свою противоположность. В Российской Федерации значительная часть расходов субфедеральных бюджетов регламентируется федеральным законодательством. Сюда относится и установление обязательного уровня заработной платы работников бюджетной сферы, и федеральные мандаты, обязывающие предоставлять льготы определенным категориям населения. По приблизительным оценкам, около 30 % расходов субфедеральных бюджетов10 составляют расходы на исполнение федеральных мандатов, т.е. федеральных законов и других нормативно-правовых актов, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов. Несмотря на значительную долю федеральных мандатов в бюджетах субъектов Федерации и муниципальных образований, можно утверждать, что в России решения о расходах бюджетных средств

Глава 5. Понятие децентрализации и способы ее измерения на примере России

97 Таблица 4

Разграничение полномочий, предложенное в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Функция

Нормативноправовое регулирование

Обеспечение финансовыми средствами

Организация предоставления

Образование Дошкольное образование

М+Н

Ф+Р+М

Ф+Р

Р+М

Школы-интернаты

Ф+Р

Начальное и среднее профессиональное образование

Ф+Р

Начальное и среднее профессиональное образование для инвалидов

Ф+Р

Переподготовка и повышение квалификации

Ф+Р

Высшее образование

Ф+Р

Ф+Р+Н

Ф+Р

Общее (школьное) образование (поддержание системы) Общее образование (программы развития)

Обозначения. Органы власти (бюджет): Ф — федеральные, Р — региональные (субъекты РФ), М — местные (муниципальные образования), Н — средства населения, + — совместные полномочия (софинансирование).

Таблица 5 Разграничение функций между уровнями власти в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Всего функций, перечисленных в Общей схеме Итого ссылок на каждый уровень власти в каждом столбце: Итого вес каждого уровня власти в исполнении каждого вида полномочия (если полномочие осуществляется совместно, вес делится поровну между всеми участниками как 0,5 + 0,5 или 0,33 + 0,33 + 0,33) от реального числа функций То же в процентном выражении (119 = 100 %)

принимаются децентрализованно. Косвенным свидетельством этого могут служить различия в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (см. табл.6). Доля расходов на образование занимает от 8 до 36 % расходов бюджетов, в то время как расходы по статье «Социальная политика» составляют от 2 до 14 % расходов бюджетов. Доли расходов на поддержку экономики (статьи «Промышленность, энергетика и строительство», «Сельское хозяйство и рыболовство») в разных регионах и вовсе различаются в сотни раз, хотя в этом случае причина мо-

Нормативноправовое регулирование

Финансовое обеспечение

Исполнение

119

Ф = 97 Р = 40 М = 27

Ф = 76 Р = 43 М = 28

Ф = 70 Р = 42 М = 31

Ф = 77,5 Р = 23,5 М = 18

Ф = 65,33 Р = 30,83 М = 22,83

Ф = 63 Р = 32 М = 25

Ф = 73 Р = 12 М = 14

Ф = 55 Р = 26 М = 19

Ф = 53 Р = 27 М = 20

жет заключаться не столько в разных политических предпочтениях, сколько в разном экономическом профиле регионов. Кроме того, следует учитывать нечеткость действующей бюджетной классификации, позволяющей органам власти проводить одни и те же расходы по различным разделам бюджета, однако, несомненно, данные отчетов об исполнении бюджетов свидетельствуют о различных приоритетах субъектов Федерации в финансировании бюджетных функций и, следовательно, о децентрализации расходных полномочий.

Часть 2. Измерение децентрализации

Таблица 6 Различия в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ: доля расходов на основные бюджетные функции (2000 г.), %

медиана

максимум

минимум

Статья бюджетной классификации

Доля расходов на бюджетную функцию

Государственное управление и местное самоуправление

6,5

14,1

1,6

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства

3,1

6,1

0,8

Промышленность, энергетика и строительство

1,1

30,6

0,0

Сельское хозяйство и рыболовство

4,1

35,5

0,1

Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика

2,6

10,7

0,0

Жилищно-коммунальное хозяйство

18,8

34,8

3,1

Образование

22,5

36,0

8,2

2,4

4,8

0,9

15,2

28,5

7,4

5,8

14,3

2,1

Культура, искусство и кинематография Здравоохранение и физическая культура Социальная политика

Таблица 7 Структура доходов бюджетов (до передачи трансфертов), % Доходы бюджетов Страна (год)

централизорегиональные местные ванные

Германия (1996)

46,4

32,8

20,9

Канада (1995)

42,8

45,3

11,9

США (1997)

48,4

32,1

19,4

Россия (2001)

59,8

26,9

13,3

Источник: Government Finance Statistics Yearbook. IMF. 1999 (для Германии, Канады и США).

Источник: Отчет об исполнении бюджетов в Российской Федерации, отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 1 января 2001г.

4.2. Децентрализация доходов Децентрализация расходных полномочий далеко не всегда сопровождается децентрализацией налоговых полномочий. Во многих странах расходы децентрализованы сильнее, чем доходы, и тому есть объективные причины11. Для обеспечения сбалансированности бюджетной системы по вертикали используются межбюджетные трансферты12. Одним из показателей децентрализации доходов может служить доля доходов региональных и местных бюджетов (до передачи трансфертов) в доходах консолидированного бюджета страны. Поскольку, как упоминалось ранее, в Российской Федерации социальные фонды (фонд социального страхования, фонд медицинского страхования, фонд занятости и пенсионный фонд) не включаются в бюджетную систему, в целях сопоставимос-

ти доходы Германии, Канады, США в табл. 7 также учитываются без доходов социальных фондов. На основании табл.7 можно утверждать, что доходы в нашей стране более централизованы, чем доходы других федераций, представленных в таблице (доля доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты, в Российской Федерации составляет 41 %13, соответствующий показатель для США — 52 %, для Германии — 54 %, для Канады — 57 %). Однако общая сумма доходов, поступающих в бюджетную систему, не учитывает реальной степени самостоятельности субъектов Федерации в вопросах регулирования обеспеченности собственными доходами. Суммарная величина налоговых поступлений не позволяет определить, на какую долю поступлений субфедеральные органы власти могут влиять, например изменяя ставки налогообложения, а какую долю составляют отчисления от федеральных налогов, повлиять на которые субъекты Федерации не могут. Таблица 8 содержит информацию по основным налогам Российской Федерации. Поступления от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставки, доходы от таких налогов могут распределяться между уровнями власти в пропорции, установленной федеральным законодательством. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы. Для измерения степени налоговой независимости субфедеральных органов власти можно воспользоваться также классификацией налоговых полномочий, разработанной ОЭСР14. Эта классификация содержит следующие градации (полномочия перечислены в порядке убывания контроля субфедеральных органов власти над доходными источниками):

Глава 5. Понятие децентрализации и способы ее измерения на примере России

99 Таблица 8

Основные налоги и сборы Российской Федерации

...определяет базу ...определяет ставку

налоги с фонда оплаты труда (единый социальный налог)

имущество физ. лиц

имущество предприятий

налог на наследование и дарение

налог с продаж

НДС

акцизы

налог на игорный бизнес

лицензионные и регистрационные сборы

земельный налог

плата за пользование лесным фондом, водными объектами; плата за нормативные и сверхнормативные выбросы

прочие платежи за пользование природными ресурсами

Прочие налоги и сборы

подоходный налог

...вводит налог

Потребление

единый налог на вмененный доход

Какой уровень власти...

Собственность

налог на прибыль предприятий

Доход

Ф Ф, Р Ф Ф, Ф, Р Ф Р(Ф), М(Ф)

Ф Ф

…получает доходы

Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти

Ф, Р Ф, Р

Ф Ф Ф Ф Ф М(Ф) Р(Ф) Ф Р(М) Ф

Р, М М

Р, М

Ф Ф Ф Ф, Р

Ф Ф

Ф Ф М(Ф) Ф, Р(Ф)

Ф Ф, Р Ф, Р Ф, Р, М Ф, Р, М

Ф Ф

Ф, Р

Условные обозначения: Ф — федеральный уровень, Р — региональный, М — местный, (Ф) — региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений 1 — % контингента; 2 — по ставке (налог с разделенной ставкой).

1. Субфедеральные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу. 2. Субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую ставку. 3. Субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую базу. 4. Доходы, разделяемые на долевой основе: 4.1. пропорции разграничения доходов устанавливаются субфедеральными органами власти; 4.2. пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субфедеральных властей; 4.3. пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке; 4.4. пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;

5. Центральное правительство устанавливает ставку и базу налога. В случаях 1–3 и 4.1.–4.2. субфедеральные органы власти обладают значительным контролем над налоговыми доходами, в остальных случаях их налоговые полномочия незначительны (см. табл. 9). Измерить налоговые полномочия субфедеральных уровней власти в отношении налоговых источников15, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, по вышеприведенной классификации (см. табл.9) не так просто, как может показаться на первый взгляд. По некоторым налогам, по которым субфедеральные органы власти устанавливают базу или ставку, действуют федеральные ограничения на максимальную ставку. Тем не менее такие налоги мы относим к категории 1 (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности) или 2, соответственно. Трудности возникают с налогами, которые законодательство относит к федеральным, и разграничение доходов по ним установ-

Часть 2. Измерение децентрализации

100

Таблица 9 Налоги субнациональных органов власти, сгруппированные по типу налоговой независимости, % Доля налоговых доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты, в консолидированном бюджете государства Австрия местные органы власти субъекты федерации (земли) Бельгия местные органы власти субъекты федерации (сообщества) субъекты федерации (регионы) Германия местные органы власти субъекты федерации (земли) Испания местные органы власти субъекты федерации (регионы) Мексика местные органы власти штаты Швейцария местные органы власти (коммуны) кантоны Российская Федерацияа местные органы власти субъекты Федерации

19 8 10 28 6 13 10 29 7 22 13 9 5 20 4 16 38 16 22 41 26(5) 15 (36)

Доля налоговых доходов субфедеральных органов власти, распределенных по уровню налоговой независимости (все налоговые доходы = 100) 1 2 3 4.1 4.2 4.3 4.4 5 9 2

81 98

13 8

84 3 92

47 100

33 15

51 7

16 78

74 14

86 97

1 (3)

25 40 (35)

3 5 15 33 (21)

59 26 (41)

1 0 (0)

Источник: OECD Tax Policy Studies, Taxing Powers of State and Local Government, 1999; данные для Российской Федерации рассчитаны Центром фискальной политики на основе отчета об исполнении бюджетов в РФ, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 1 января 2002 г. а Данные по конечному распределению налоговых доходов. В скобках указаны данные, соответствующие распределению доходов до

передачи регулирующих налогов местным органам власти из бюджетов субъектов РФ.

лено федеральным законодательством, но ставку при этом устанавливают региональные органы власти в пределах федеральных ограничений (например, плата за пользование водными объектами). Плату за пользование водными объектами и другие подобные налоги мы отнесли к категории 2, хотя это не вполне соответствует предложенной ОЭСР градации. Поскольку доля поступлений от подобных налогов в субфедеральные бюджеты невелика, связанная с этим ошибка не сильно исказит реальную степень финансовой независимости регионов. Сложности возникли также с классификацией земельного налога, поскольку по российской классификации этот налог является местным, ставки устанавливаются местными органами власти с учетом средних показателей, определенных федеральным законодательством, однако распределение доходов по уровням бюджетной системы определяется законом о федеральном бюджете. Для субъектов Федерации поступления по земельному налогу отнесены к категории 1.3, для местных органов власти — к категории 2. Аналогично

местные налоги и сборы, частично поступавшие, согласно отчетам, в региональные бюджеты (хотя, если следовать действующему законодательству, 100 % доходов по этим налогам должны были поступать в местные бюджеты), были отнесены к категории 1.4. Кроме того, все решения федерального правительства, касающиеся налогов, вводятся в действие с одобрения Совета Федерации, т. е. формально все изменения, вносимые в распределение налоговых доходов между уровнями власти, происходят по согласованию с субъектами Федерации. Однако фактически Совет Федерации не оказывает существенного влияния на налоговую политику федерального центра, поэтому ни один налог не был отнесен к категории 1.2. Анализ табл. 9 показывает, что степень независимости субфедеральных бюджетов в России значительно ниже, чем в других федерациях, при том что доля налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты РФ, превышает долю налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты других стран.

Глава 5. Понятие децентрализации и способы ее измерения на примере России Таблица 10 Структура доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации, 2001 г., %

Категория доходов Собственные доходы собственные налоговые доходы а неналоговые доходы Прочие доходы регулирующие налоги б нецелевые трансферты Целевые трансферты субвенции Итого

Доходы консолидированного бюджета субъектов РФ 45 38 7 50 39 11 5 5 100

а Налоги, отнесенные к категориям 1–3 в табл. 6. б Налоги, отнесенные к категориям 4–5 в табл. 6.

Источник: Расчеты Центра фискальной политики на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 1 января 2002 г.

Так, 41 % налоговых доходов субъекта Федерации поступает от налогов, долевое распределение которых между уровнями бюджетной системы устанавливается законом о бюджете. Таким образом, при планировании бюджета на следующий финансовый год регионы не могут быть уверены в том, что доходные источники, принесшие в отчетном году 41 % доходов в бюджет, останутся в их распоряжении. Налоги, распределение которых по уровням бюджетной системы закреплено федеральным законодательством, дают 21 % налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты. В отношении этих источников доходов также не может быть уверенности в том, что федеральный центр не решит пересмотреть налоговое законодательство и поменять пропорции, в которых поступления распределяются по уровням бюджетной системы. Даже относительно высокая доля поступлений от налогов, ставку которых устанавливают сами регионы (35 % поступлений от налоговых доходов субфедеральных бюджетов), не внушает уверенности в завтрашнем дне, поскольку многие налоги, относящиеся к этой группе, также делятся между уровнями бюджетной системы в пропорциях, определяемых федеральным законодательством. Из представленных в таблице федераций структура доходов РФ ближе всего к структуре доходов Мексики. Сравнение степени децентрализации налоговых полномочий в Российской Федерации с ситуацией в других странах при помощи предложенной ОЭСР классификации свидетельствует о

101

низкой степени децентрализации налоговых полномочий в России. Общая структура доходов, представленная в табл.10, также характеризует степень зависимости субфедеральных органов власти от поступлений из федерального бюджета. Собственные доходы субфедеральных бюджетов составляют 45 %, т. е. больше половины доходов поступает в виде трансфертов и регулирующих налогов. Столь сильная зависимость доходов субфедеральных органов власти от федерального центра свидетельствует о невысокой степени децентрализации доходов. Еще одна проблема при оценке степени децентрализации связана с агрегированием. Значительная дифференциация доходных возможностей бюджета приводит к тому, что, даже если для консолидированного бюджета степень финансовой независимости органов власти велика, при рассмотрении каждого из бюджетов субъектов Федерации в отдельности может оказаться, что относительно независимы лишь несколько субъектов Федерации, в то время как для прочих субъектов доля собственных доходов незначительна.

4.3. Децентрализация прав по заимствованию Возможность субъектов Федерации и местных органов власти осуществлять заимствования — это тоже один из индикаторов степени финансовой независимости субфедеральных бюджетов. При условии что органы власти ведут разумную политику заимствований, независимость органов власти возрастает, когда субфедеральные бюджеты получают возможность осуществлять прямые и косвенные заимствования. В России у субъектов Федерации и у местных органов власти существует возможность выпускать ценные бумаги и возможность привлекать средства кредитных организаций. Таблицы 11–13 позволяют сделать выводы о том, что некоторые субъекты Федерации и муниципальные образования в России широко используют эти возможности. Так, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ в 2000 г. профинансировал более 10 % расходов, а Томская область — более 15 % расходов за счет выпуска государственных ценных бумаг. У Алтайского края, Воронежской и Волгоградской областей объем привлеченных средств примерно равен сумме погашения основной суммы задолженности, что, возможно, является результатом выпуска краткосрочных бумаг. Муниципальные ценные бумаги тоже выпускаются, хотя и не в

Часть 2. Измерение децентрализации

0,0 0,0 0,5 0,7 1,0 1,1 3,5

4,6 13,9 11,1 5,5 1,4 2,8 14,0

4,6 13,9 10,5 4,7 0,4 1,8 10,5

10,6 15,6

10,6 16,0

0,0 0,3

Чувашская Республика Ставропольский край Республика Хакасия ЯмалоНенецкий АО Алтайский край Ульяновская область Волгоградская область

–1,99 –1,17 –0,18 –0,15 0,00 0,00 0,90

0,00 2,23 1,40 1,02 2,75 4,79 1,23

Погашение основной суммы задолженности

Привлечение средств

Субъекты РФ

Муниципальные ценные бумаги

Таблица 12 Доля расходов консолидированных местных бюджетов, финансируемая за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в 2000 г., %

1,99 3,40 1,59 1,17 2,75 4,79 0,33

таком объеме. Более активно органы власти используют возможности по привлечению средств кредитных организаций. Например, Эвенкийский автономный округ профинансировал более 20 % расходов за счет кредитов. Источник данных для таблиц 11–13: Расчеты Центра фискальной политики на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 1 января 2002 г. В России можно встретить еще одну форму децентрализации, а именно накопление кредиторской задолженности. Не исполняя собственный

Субъект РФ

Омская область Тульская область Саратовская область Ставропольский край Воронежская область Республика Мордовия Нижегородская область Республика Хакасия Костромская область Республика Калмыкия Волгоградская область г. Москва Томская область ЯмалоНенецкий АО Приморский край Новосибирская область КабардиноБалкарская Республика Алтайский край Псковская область Республика Бурятия Эвенкийский АО

Погашение основной суммы задолженности

Алтайский край Воронежская область Волгоградская область Чувашская Республика Псковская область Республика Коми г. СанктПетербург УстьОрдынский Бурятский АО Томская область

Привлечение средств

Субъекты РФ

Государственные ценные бумаги субъекта РФ

Доля расходов бюджетов субъектов РФ, финансируемая за счет выпуска государственных ценных бумаг, в 2000 г., %

Таблица 13 Доля расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, финансируемая за счет средств, полученных от кредитных организаций, в 2000 г., % Получение кредитов

Таблица 11

Кредиты, полученные от кредитных органи заций

102

–6,2 –1,2 –1,1 –0,7 –0,2 –0,1 0,5 0,9 1,5 1,8 2,0 2,1 2,2 2,3 3,0 3,2

6,0 6,0 13,3 6,3 5,5 10,1 18,3 7,1 7,2 5,0 5,5 10,8 16,1 9,2 10,0 23,2

12,2 7,2 14,4 7,0 5,7 10,2 17,8 6,2 5,7 3,2 3,4 8,7 13,9 6,9 7,0 20,0

3,4 3,8 4,7 8,6 20,7

10,3 8,4 10,1 21,6 31,5

6,9 4,7 5,4 13,0 10,8

Источник для таблиц 11-13: расчеты Центра фискальной политики на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 1 января 2002 г.

закон о бюджете, субфедеральные органы власти увеличивают степень свободы при принятии решений о направлении расходовании средств, так как одни статьи бюджета финансируются полностью, а другие недофинансируются. Можно предположить, что органы власти финансируют собственные расходы и недофинансируют федеральные мандаты. Кредиторскую задолженность также можно рассматривать как еще один вид заимствований: «принудительные заимствования у бюджетополучателей». Согласно данным табл. 6.14, в Курской, Омской, Ульяновской, Тамбовской областях, Алтайском крае и Республике Марий Эл кредиторская

Глава 5. Понятие децентрализации и способы ее измерения на примере России задолженность консолидированного бюджета составила более 10 % расходов.

4.4. Результаты оценки степени децентрализации для Российской Федерации При отсутствии единого общепринятого метода измерения децентрализации различные подходы приводят к различным результатам, особенно для стран с переходной экономикой. Высокая степень агрегирования данных может привести к переоценке степени децентрализации. Наиболее распространенными количественными показателями при оценке степени децентрализации являются доля расходов и доходов субфедеральных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета страны16. Значения этих показателей, рассчитанные для Российской Федерации17, свидетельствуют о наличии децентрализации расходных и доходных полномочий. Однако эти показатели не учитывают ни степени самостоятельности субфедеральных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах субфедеральных бюджетов), ни степени финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах субфедеральных бюджетов). На основании того, что доля несвязанных расходов составляет около 70 %, а собственные доходы — только 45 % всех доходов субфедеральных бюджетов, можно утверждать, что в Российской Федерации расходы децентрализованы значительно сильнее, чем доходы, что характерно для стран с переходной экономикой.

103

Таблица 14 Доля кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в суммарных расходах, в 2000 г., %

Субъект РФ

Саратовская область Орловская область Курганская область Республика Калмыкия Эвенкийский автономный округ Курская область Омская область Ульяновская область Тамбовская область Алтайский край Республика Марий Эл

Доля расходов, профинан сированных за счет кредиторской задолженности 5,5 6,1 7,1 7,3 8,4 10,7 11,2 15,0 16,7 18,6 18,8

Источник: расчеты Центра фискальной политики на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 1 января 2002 г.

Качественный анализ показывает, что нормативно-правовое регулирование большей части бюджетных функций осуществляется федеральным центром. Таким образом, роль федеральных органов власти в предоставлении бюджетных услуг в Российской Федерации гораздо значительнее, чем может показаться, судя по доле конечных расходов, исполняемых из федерального бюджета.

Часть 2. Измерение децентрализации

104

Приложение

Нормативно правовое регулирование

Обеспечение финансовыми средствами

Организация предоставления

Общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 г.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Ф Ф+Р Ф+М

Ф Р М

Ф Ф Ф

Ф Ф+Р Ф+М

Ф Ф Ф

Ф Ф+Р Ф+М

Ф Р М

Ф Ф+Р Ф+М

Ф Р М

Ф Ф+Р

Ф М

Запись актов гражданского состояния

Ф+Р

Р/М

Государственный статистический учет

Регистрация патентов и товарных знаков

Санитарноэпидемиологический и ветеринарный надзор

Стандартизация и метрология

Геодезия и картография

Гидрометеорология

Функция

1. Бюджетные услуги общего характера 1.1 Функционирование главы государства — Президента Российской Федерации 1.2 Функционирование законодательных (представительных) и исполнительных органов федеральной государственной власти 1.3 Функционирование законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ 1.4 Функционирование представительных и исполнительных органов местного самоуправления 1.5 Проведение выборов и референдумов: Федеральных

1.6

1.7

1.8

1.9

1.10 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 1.16 1.17 1.18 1.19

региональных местных Сбор налогов: федеральные налоги региональные налоги местные налоги Распоряжение бюджетными средствами и контроль за ними (финансовые органы, счетная палата, КРУ): федеральными региональными местными Архивная служба: федеральная региональная местная Учет земли и недвижимости: составление единого земельного кадастра учет недвижимости для целей налогообложения

Семеноводство и племеноводство Федеративная и национальная политика Международная деятельность

Ф+Р

Глава 5. Понятие децентрализации и способы ее измерения на примере России

105

Обеспечение финансовыми средствами

Организация предоставления

Функция

Нормативно правовое регулирование

Приложение (продолжение)

Ф Ф+Р Ф

Ф Р Ф

Ф+Р Р+М Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф+Р Ф

Р Р+М Р Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф+Р Ф

Р М Р Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф Р+М Ф

Ф Р М

Ф Р Ф

Ф Ф+Р Ф

Ф Р Ф

Ф+Н Р+Н Ф

Ф Р Ф

1.20 Судебная власть: федеральная судебная система мировые судьи 1.21 Национальная оборона (включая воинский учет, мобилизационную подготовку, военный космос) 1.22 Утилизация и ликвидация вооружений

1.23 Правоохранительная деятельность и обеспечение общественной

безопасности: органы внутренних дел: — борьба с организованной преступностью и особо опасными преступлениями — борьба с прочими преступлениями — охрана общественного порядка — безопасность движения внутренние войска уголовноисполнительная система органы налоговой полиции органы государственной безопасности органы пограничной службы таможенные органы органы прокуратуры противопожарная служба 1.24 Фундаментальные исследования и содействие научнотехническому прогрессу 1.25 Исследование и использование космического пространства

1.26 СМИ органов власти:

СМИ федеральных органов власти

СМИ региональных органов власти СМИ местных органов власти 1.27 Охрана окружающей среды и природных ресурсов: объекты и мероприятия федерального значения объекты и мероприятия регионального значения объекты и мероприятия местного значения 1.28 Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий: федерального значения регионального значения 1.29 Гражданская оборона 1.30 Связь: почта, телеграф телефон 1.31 Служба воздушного транспорта

Часть 2. Измерение децентрализации

106

Организация предоставления

Обеспечение финансовыми средствами

Функция

Нормативно правовое регулирование

Приложение (продолжение)

2. Бюджетные услуги населению 2.1 Образование: дошкольное образование

2.2

2.3

2.4

2.5

2.6 2.7

общее (школьное) образование (подержание системы) общее образование (программы развития) школыинтернаты начальное и среднее профессиональное образование начальное и среднее профессиональное образование для инвалидов переподготовка и повышение квалификации высшее образование Культура, искусство, рекреация: объекты (программы) федерального значения

М М+Н Ф+Р+М М Ф Ф+Р Ф+Р Р Ф+Р Ф+Р Ф+Р Ф+Р Ф+Р Ф+Р Ф+Р Ф+Р+Н

М М Р+М Р Р Ф+Р Ф+Р Ф+Р

Ф+Н

объекты (программы) регионального значения объекты (программы) местного значения Здравоохранение: высокоспециализированное

Р М

Р+Н М+Н

Р М

среднеспециализированное общее (платежи в систему омс) программы развития Спорт: высших достижений и национального резерва

Ф+Р Ф Ф

Р Р+М Ф+Р

Р Р+М Р+М

Ф+Р

Р Ф

Ф+Р+ М Р Р+М

Ф+Н

Ф Ф+Р Ф

М+Н

массовооздоровительный Социальная политика: учреждения социального обеспечения (домаинтернаты, детские домаинтернаты, центры социального обслуживания и реабилитации) молодежная политика социальные выплаты и льготы в соответствии с федеральным законодательством Пенсионное обеспечение Политика занятости: государственная служба занятости пособия по безработице активные программы Миграционная политика

2.8 2.9 Жилищное хозяйство (ремонт и обслуживание жилых домов) 2.10 Коммунальное хозяйство 2.11 Благоустройство территории

Источник: «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» Обозначения: Органы власти (бюджет): Ф — федеральные, Р — региональные (субъекты РФ), М — местные (муниципальные образования), Н — средства населения, + — совместные полномочия (со-финансирование).

Глава 5. Понятие децентрализации и способы ее измерения на примере России

107

Обеспечение финансовыми средствами

Организация предоставления

Функция

Нормативно правовое регулирование

Приложение (окончание)

Ф Ф Р

Ф Ф+Р Ф+М

Ф Р М

Ф Р

Ф Р+Н

Ф Р

М+Н

Ф Ф Ф Ф

Ф Ф Ф Ф+Р

Ф Р М

Ф Ф

Ф+Р Ф+М Ф

Р М Ф

Р М

Ф+Р

3. Экономическая политика 3.1 Регулирование национальной экономики: атомная промышленность рыбное хозяйство антимонопольная политика мероприятия по развитию рыночной инфраструктуры (включая поддержку малого бизнеса) лицензирование деятельности: — федерального значения — регионального значения — местного значения 3.2 Функционирование и развитие производственной инфраструктуры: дорожное хозяйство: — федеральное дорожное хозяйство — региональное дорожное хозяйство — местное дорожное хозяйство транспорт: — магистральный — междугородний автомобильный и железнодорожный пассажирский транспорт — местный (внутригородской) общественный транспорт 3.3. Реструктуризация производства: конверсия оборонной промышленности конверсия угольной промышленности поддержка приоритетных отраслей национальной экономики поддержка сельского хозяйства 3.4. Управление государственным и муниципальным имуществом: федеральное имущество региональное имущество муниципальное имущество

4. Прочие функции 4.1. Обслуживание государственного долга: обслуживание государственного долга РФ обслуживание государственного субъектов РФ обслуживание муниципального долга 4.2. Пополнение государственных запасов и резервов 4.3. Резервные фонды (непредвиденные расходы): федеральный региональный муниципальный 4.4. Выравнивание бюджетной обеспеченности: субъектов Российской Федерации муниципальных образований

108

Часть 2. Измерение децентрализации

Примечания 1 В рамках настоящей работы мы не будем проводить разли-

10 Оценка Центра фискальной политики, основанная на рас-

чий между терминами «государственная власть» и «местное самоуправление». Под «государственной властью» мы будем иметь в виду публичную власть любого уровня, включая центральный (федеральный), региональный и уровень местного самоуправления.

пределении расходов субфедеральных бюджетов по статьям бюджетной классификации (по отчету об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 1 января 2002 г.). Включает трансферты населению, часть расходов на социальную политику, субсидии ЖКХ, оплату труда служащих бюджетных учреждений.

2 Понятие децентрализации относится как к федеративным,

так и к унитарным государствам. Все положения данного текста, относящиеся к субфедеральным (региональным и местным) органам власти для федеративных государств, относятся также к местным органам власти для унитарных государств. 3 В Российской Федерации примером подобного переподчи-

нения может служить передача финансовых управлений на местах из ведения Министерства финансов Российской Федерации в ведение региональных органов государственного управления. 4 Постановление Правительства РФ от 14 октября 1992 г. №

785. 5 Данные о федеральных фондах можно получить из законов

об исполнении бюджетов федеральных фондов, но информация об исполнении бюджетов территориальных фондов в открытом доступе отсутствует. 6 Функциями, закрепленными исключительно за каким-либо

одним уровнем власти, мы будем считать такие, нормативно-правовое регулирование, финансовое обеспечение и исполнение которых закреплено за одним и тем же уровнем власти. 7 Еще раз подчеркнем, что этот случай разграничения чисто

гипотетический. Он приводится здесь не для того, чтобы показать, как надо разграничивать полномочия, а для того, чтобы пояснить, как следует измерять степень их децентрализации. 8 Следует помнить, что приведенный фрагмент Общей схе-

мы отражает не реально существующее, а желаемое (планируемое) разграничение полномочий, которое от реально существующего отличается сокращением сфер совместной ответственности за финансирование соответствующих услуг, ослаблением регламентации бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня и другими особенностями, которые все вместе сводятся к более четкому разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти. 9 Например, средства массовой информации региональных и

местных органов, объекты и мероприятия регионального и местного значения, функционирование органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления и ряд других функций.

11 В случае расходов превалируют аргументы в пользу их децен-

трализации, и некоторые из этих аргументов уже приводились выше. В частности, децентрализация расходов позволяет дифференцировать предоставление услуг в соответствии с предпочтениями местных жителей, что особенно важно для такой страны, как Россия. С другой стороны, дифференциация налогового бремени порождает проблему трансфертных цен, налоговую конкуренцию между территориями и другие нежелательные последствия. Централизация налоговых полномочий делает бессмысленным бегство от налогов путем регистрации предприятий на территориях, где налоговое бремя ниже, при сохранении прежнего местоположения фактического производства, упрощает сбор налогов и позволяет обеспечить экономию за счет централизации функции сбора налогов и т.д. Существенным недостатком сочетания децентрализации расходов и централизации налоговых полномочий является нарушение связи между налоговым бременем и получаемыми бюджетными услугами. 12 Однако само по себе наличие межбюджетных трансфертов

еще не является признаком того, что бюджетные расходы в стране децентрализованы сильнее, чем доходы, поскольку обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы лишь одна из возможных причин передачи межбюджетных трансфертов. 13 При оценке структуры доходов для России в табл. 7 регули-

рующие налоги рассматриваются как налоговые доходы, а не как трансферты из вышестоящих бюджетов. 14 Taxing Powers of State and Local Government, OECD Tax Policy

Studies, 1999. http://www.worldbank.org/wbi/publicfinance/ documents/taxingpowers.pdf 15 Для устранения искажений, вызванных тем, что разграни-

чение налогов по уровням бюджетной системы для Москвы и Санкт-Петербурга отличается от разграничения для всех прочих субъектов Федерации, рассматривались данные о консолидированных бюджетах субъектов РФ, за исключением этих двух регионов. 16 Обычно используется расширенный (включающий социаль-

ные фонды) бюджет. 17 Расчеты проведены без учета доходов и расходов социаль-

ных фондов.

Глава 6. Об измерении степени бюджетной децентрализации и ее воздействия Роберт Д. Эбел, Сердар Йылмаз

Введение. Предмет и задачи исследования В течение большей части периода, последовавшего за заключением БреттонВудских соглашений, типичный подход к экономическому развитию предполагал уделять значительное внимание планам и программам центрального правительства. Считалось, что если бедная страна сможет разработать национальный план привлечения и инвестирования достаточных средств, не нарушая при этом макроэкономической стабильности, то в ней появятся предпосылки к экономическому развитию. В этом случае имела бы место стратегия, которая осуществляется по инициативе государства (центрального правительства) и в которой «гибкость в реализации подходов, разработанных технократами, считалась достоинством, в то время как подотчетность, достигаемая системой сдержек и противовесов, — неудобством»1. Почти до середины 90х годов XX в. именно это было основной посылкой не только двух бреттонвудских (Международного валютного фонда и Всемирного банка), но и других международных и национальных организаций. Эта стратегия была вполне оправданна. Положения БреттонВудса отражали ситуацию в мире, который оправлялся от ужасов войны, а многие развивающиеся страны получали политическую независимость. Экономическое развитие представлялось решаемой и в значительной мере техни-

ческой задачей: хорошие советники разработают удачные стратегии, а правительства, получающие техническую помощь и обладающие институциональным потенциалом, воплотят эти стратегии в жизнь2. Возможны даже определенные этапы — от первой «миссии» до «стратегии ухода»: сами термины прекрасно отражают существовавшие в то время представления. Был достигнут определенный прогресс, особенно в деле сокращения младенческой смертности, увеличения продолжительности жизни и повышения грамотности среди взрослых. Но было и немало неудач3. Эти неудачи были связаны не только с неспособностью поддерживать устойчивые темпы роста. Речь шла об ухудшении состояния окружающей среды, утрате гражданских свобод, о коррупции и неудовлетворительной практике предоставления государственных услуг «местного» характера (чистой воды, канализации, образования, здравоохранения, жилья, социального обеспечения) и, как считают некоторые, о борьбе с бедностью4. Такие неудачи имели место в период, когда сфера действия центрального правительстве значительно расширялась5. В настоящее время представление о том, что является важным для достижения целей развития, меняется, причем в ряде стран эти изменения имеют кардинальный характер. В своей работе 1994 г. (которая стала одним из наиболее часто цитируемых докладов Всемирного банка) Дилингер (Dillinger, 1994) указал, что из 75 развивающихся стран

110

Часть 2. Измерение децентрализации

с населением свыше 5 млн человек лишь 12 заявляют о том, что начали в той или иной форме передавать бюджетные полномочия от центрального правительства на местный уровень. Такая передача полномочий происходит даже в «изначально централизованных» странах, таких, как Королевство Иордания и Королевство Марокко (Ebel, Fox and Melhem, 1995; Vaillancourt, 1997; World Bank, 2000; WDR, 1999/2000), странах Центральной и Восточной Европы, которые прежде существовали в рамках советской бюджетной системы (Bird, Ebel and Wallich, 1995; Dunn and Wеtzel, 2000), Китайской Народной Республике (Wong, 1997), странах с военными режимами таких, как Пакистан (Shah, 1996; Pakistan, Government of National Reconstruction Board, 2001), в таких государствах, как Таиланд, которые рассматривают децентрализацию как действенную стратегию повышения качества услуг на местном уровне, реагируя на последствия финансовых кризисов (World Bank, 2000; WDR, 1999/2000). Аналогичные события происходили и в национальных государствах, которые пытались бороться с центробежными силами сепаратизма, — таких, как Российская Федерация (Wallich, 1994; MartinezVazquez and McNab, 2001) и Индонезия (Ahmad, Ethisham and Hofman, 2001; Bird, Fleiner and Stauffer, 2001), и в Латинской Америке, где распространяется практика составления бюджетов с участием общественности (Stein, 1997; Burki, Perre and Dilinger, 1999). Всемирный банк весьма недвусмысленно говорит о важности происходящего: в докладе о мировом развитии, который озаглавлен «Вступая в XXI век», отмечается, что в первом десятилетии этого столетия основной силой, «формирующей мир, где будет определяться и осуществляться развитие», наряду с глобализацей (непрерывной интеграцией стран во всем мире) является «локализация», — стремление к самоопределению и децентрализации власти с ее законодательным закреплением. Эти «определяющие силы глобализации и локализации, которые на первый взгляд разнонаправлены, нередко имеют общее происхождение и взаимно подкрепляют друг друга» [World Bank, 2000; WDR, 1999/2000]. Приходим к следующему выводу: говоря о «благом управлении», под «управлением» понимают то, как люди коллективно решают, какие услуги и каким уровнем власти должны предоставляться, причем это предоставление должно осуществляться «прозрачными» и компетентными государственными институтами, которые понятны для населения и могут им контролироваться. Данная

тема связана с «выправлением» того что Bird назвал фундаментальным вопросом межбюджетных отношений: кто что делает? кто и какие налоги взимает (и есть ли возможность заимствований)? как устранить возникающие диспропорции? какова институциональная база для решения технических и политических проблем, возникающих при децентрализации? В этих условиях был проведен ряд исследований, в ходе которых предпринимались попытки дать количественное выражение децентрализации, соотнося некий показатель децентрализации с экономическими результатами, такими, как бюджетная стабильность, экономический рост и размер государственного сектора (Ehdaie, 1994; Davoodi and Heng-fu Zou, 1998; Fukasafu and DeMello, 1998; Oates, 1985; deMello, 2000)6. Практически во всех этих исследованиях основой для измерения «децентрализации» служил Ежегодник по статистике государственных финансов (СГФ), публикуемый МВФ. Но, как подчеркнул Bird [Bird, 2000], неожиданно выяснилось, что измерить децентрализацию весьма непросто. А если нельзя с уверенностью измерить независимую переменную, то невозможно с уверенностью заявлять, что между децентрализацией и теми или иными результатами есть связь. Цель данной работы – критически проанализировать природу и значение попыток измерить бюджетный аспект децентрализации. Сознавая, что в значительной мере для этого рассмотрения характерно «интересное сочетание давно устоявшихся представлений и ограниченного эмпирического опыта» (Litvack, Ahmad and Bird, 1998; Bird, 2000), мы обращаемся к двум вопросам: 1) степень проявления бюджетной децентрализации и 2) надежность оценочных результатов, исходя из того, как измерялась бюджетная децентрализация (и, соответственно, опасность сделать общие выводы, что нередко приводит к существенным стратегическим последствиям). Мы начинаем работу с СГФ, но дополняем этот показатель другими соображениями, которые более полно учитывают местную самостоятельность и свободу действий при совершении расходов и при налогообложении. Нами обнаружены значительные расхождения между показателями СГФ и теми, что более точно показывают фискальные обязанности разных уровней управления. Мы оцениваем влияние этих различных показателей децентрализации на экономическую стабильность, темпы экономического роста и размер государственного сектора. Получаем ожидаемый

Глава 6. Об измерении степени бюджетной децентрализации и ее воздействия результат: разные показатели оказывают существенно различное воздействие на экономические индикаторы.

База для измерений Концептуальная база бюджетной децентрализации достаточно хорошо проработана (Stigler, 1957; Oates, Fiscal Fed., 1985; Oates, Am. Ec. Rev., 1985). Основная логика такова: для того чтобы заниматься вопросами экономического роста и борьбы с бедностью, нужно быть заинтересованным в эффективности – предоставлять услуги там, где предельные выгоды для общества уравновешивают издержки, связанные с их предоставлением. В частном секторе эту функцию выполняет система рыночных цен. Когда рынок не справляется с задачей, государство своей волей направляет ресурсы для выполнения той или иной деятельности. После того как государство вмешалось, логика эффективности требует определенной формы бюджетной децентрализации. Используется следующий аргумент: учитывая географические соображения, местные самоуправления становятся необходимыми каналами для создания такой системы бюджетов, которая была бы лучшим приближением к эффективному решению, позволяющему уравнять затраты и выгоды. В итоге возникает теорема децентрализации: уровень управления, который расположен ближе всего к населению, может корректировать бюджеты (затраты) с учетом местных предпочтений таким образом, чтобы оптимально предоставлять набор общественных услуг, отвечающих этим предпочтениям. Местные самоуправления таким образом превращаются в исполнителей, которые предоставляют услуги выявляемым потребителям до того момента, когда ценность последней (предельной) единицы услуг, за которую потребители готовы платить, становится равной той выгоде, которую они получают7. Чтобы осуществить этот подход на практике, субнациональные (местные) самоуправления должны получить полномочия по сбору «собственных» налогов и иметь соответствующие финансовые возможности. В этом заключается основной смысл децентрализации.

Эмпирический анализ Число работ, посвященных рассмотрению связи между децентрализацией и различными макроэкономическими показателями, растет. В большинстве этих исследований приводятся сравнительные анализы стран на основании Ежегодника статис-

111

тики государственных финансов (СГФ), который публикуется Международным валютным фондом, и во всех степень бюджетной децентрализации трактуется как доля местных самоуправлений в совокупных расходах/доходах государства, или в валовом внутреннем продукте (ВВП)8. Сравнение степени бюджетной децентрализации в разных странах – сложная и многогранная задача, для решения которой требуется определить степень независимости органов власти нижестоящих уровней, а также их свободу в сфере расходных и доходных полномочий. Несмотря на то что сейчас уже широко признается, что доля местных самоуправлений в совокупных расходах/доходах государства – несовершенный показатель степени бюджетной децентрализации и что необходимость стандартизировать бюджетные переменные в СГФ неизбежно приводит к утрате подробностей о структуре бюджетных систем, многие исследователи используют эти показатели для представления степени бюджетной децентрализации.

Что мы анализируем? Понимая, что СГФ является удачным продуктом центральных правительств в рамках «постБреттонВудской» модели развития, при использовании этих данных в эмпирическом исследовании бюджетной децентрализации возникает три проблемы. Вопервых, несмотря на то что в СГФ представлена разбивка расходов по функциональному предназначению и экономическому типу, ничего не говорится о степени независимости местных органов в осуществлении расходных полномочий. Таким образом, местные расходы, которые предписываются центральным правительством или совершаются от имени центрального правительства, представлены в СГФ как расходы органов власти нижестоящих уровней. Вовторых, в СГФ нет разделения источников на налоговые и неналоговые доходы, межбюджетные трансферты и другие дотации. В связи с этим нет информации о том, как собираются эти доходы: как совместные, дополнительные налоги или как «собственные», местные налоги. Втретьих, СГФ не показывает, какая доля межбюджетных трансфертов является обусловленной, а какая – нецелевой; неясно, как распределяются такие трансферты — на основании объективных критериев или субъективно. Полагаем, что такое различие между обусловленными дотациями, выделяемыми на основании объективной

Часть 2. Измерение децентрализации

112

формулы, и «субъективной», целевой помощью, которая в большей степени определяется центром, может служить важной переменной, по мере того как страна переходит от деконцентрации к децентрализации полномочий с их законодательным закреплением. Указанные проблемы агрегирования ограничивают использование в наборах данных СГФ статистики с нижестоящих уровней. Таким образом, хотя в СГФ в отношении разных стран и в различные временные периоды используются одни и те же определения, данные о расходах и доходах на местном уровне, говоря о децентрализации? фактически не имеют значения, так как эти данные не отражают должным образом структуру межбюджетных отношений в рассматриваемых странах и не учитывают степень контроля центрального правительства над ставками и базами местных налогов. Поэтому представленная в СГФ доля местных доходов и расходов в совокупных государственных расходах/доходах как показатель бюджетной децентрализации оказывается завышенной. В качестве иллюстрации завышения показателя бюджетной децентрализации можно проанализировать структуру доходов местных самоуправлений. До недавнего времени проводить такие сопоставления было невозможно изза отсутствия данных, которые были бы дисагрегированы и соответствовали тому, что мы обозначили выше как «смысл децентрализации государственного секто-

ра»: способности местных самоуправлений самостоятельно устанавливать ставки налогов. Сейчас такие данные имеются для ряда стран, готовящихся войти в ЕС; они приведены в обследовании «Структура бюджетных отношений на разных уровнях управления», подготовленном Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (OECD, 2001)9. ОЭСР выявила три источника местных доходов (налоги, неналоговые доходы и межбюджетные дотации) для Чехии, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литвы и Польши (см. табл. 1). Налоговые доходы и межбюджетные дотации также делятся на две группы. Если местные самоуправления полностью или в значительной степени контролируют налоги (согласно определению, имеют «собственный» контроль над ставкой налога и его базой), то эти поступленияопределяются как «собственные налоговые доходы». Если такой контроль со стороны местных самоуправлений ограничен или отсутствует, а порядок участия в доходах определяется центральным правительством, такие поступления указаны как «доходы от совместного участия в налогах». К неналоговым доходам относятся поступления от предпринимательской деятельности и недвижимости, административные сборы и пошлины, а также штрафы. Межбюджетные дотации делятся на нецелевые и целевые. В целях расходования нецелевые дотации могут использоваться так же, как и собс-

Таблица 1 Cравнение данных СГФ с данными обследования бюджетной структуры, проведеного ОЭСР (1999 г.)

Страна Чехия Венгрия Польша Эстония Латвия Литва а Местные

СГФа 21,0 23,0 31,0 21,0 24,0 20,0

Доля расходовб

Доля доходовб

18,3 23,7 27,6 19,7 23,1 19,6

20,8 26,7 28,8 22,1 25,0 22,8

Структура местных доходов налоговые доходы собственные совместные налогив налогиг 3,9 43,8 16,3 16,8 10,6 14,4 6,3 62,1 0,0 66,2 0,0 91,0

неналоговые доходыд 36,3 17,0 24,6 9,1 14,1 4,8

дотации нецелевыее 0,0 1,7 30,5 13,4 5,8 2,3

целевыеж

16,0 48,2 19,9 9,1 13,9 1,9

итого

100 100 100 100 100 100

расходы в совокупных государственных расходах. сообщено в работе (OECD, 2001). в Местное самоуправление устанавливает ставку налоги и/или налоговую базу. г Центральное правительство устанавливает ставки налогов и определяет участие в доходах. д Доходы, такие, как сборы и плата за пользование, которые начисляются местными самоуправлениями. е Нецелевые дотации могут расходоваться как собственные доходы. Они могут распределяться в соответствии с объективными критериями (например, налоговым потенциалом, потребностями в расходах), а также по усмотрению центрального правительства. ж Целевые дотации выделяются на определенные цели. Они предоставляются для покрытия части стоимости предоставления услуги, оказание которой в обязательном порядке предписывается центральным правительством, или функции, осуществляемой от его имени. б Как

Глава 6. Об измерении степени бюджетной децентрализации и ее воздействия

Страна

Нецелевые дотации (по объективным критериям)

Целевые дотации (безусловные)

Tаблица 2 Доля собственных доходов местных самоуправлений в совокупных доходах, % Собственные налоги + неналоговые доходы

твенные доходы, однако они выделяются либо на основании объективных критериев, или по усмотрению центрального правительства. Целевые дотации имеют конкретное предназначение, и их выделение местным самоуправлениям не обязательно имеет обусловленный характер. Таким образом, нецелевые и целевые дотации указаны как две разные категории11. В первых трех столбцах табл. 1 приведены совокупные показатели местных расходов и доходов для шести стран с переходной экономикой. В столбце СГФ показана доля местных самоуправлений в общих государственных расходах, которая используется в большинстве эмпирических исследований. При сравнении данных СГФ с агрегированными показателями, приведенными в исследовании ОЭСР, расхождений практически нет. Однако в отношении подробных данных о местных доходах, которые приведены в исследовании ОЭСР, картина выглядит совершенно иначе. Структура доходов показывает, что степень контроля за собственными доходами у местных самоуправлений в этих шести странах очень низка. Поэтому показатели совокупных доходов завышают степень бюджетной децентрализации. Так, в Литве 91% доходов местных бюджетов поступает от совместных налогов, ставки и базы которых определяются центральным правительством, равно как и доли участия в налоговых поступлениях. Местные самоуправления в Литве контролируют только 4,8% своих доходов. Таким образом, почти все местные доходы находятся под контролем центрального правительства, а показатель совокупных доходов (расходов) существенно завышает степень бюджетной децентрализации. Вместе с тем агрегированные показатели дают совершенно иную, неверную картину (см. столбцы 2, 3 и 4). В табл. 2 приведены подробности по собственным доходам местных бюджетов во всех шести странах с переходной экономикой. Вообще, местные самоуправления в них обладают очень низкой бюджетной самостоятельностью (особенно в странах Балтии). В первом столбце представлены собственные доходы, которые контролируются местными самоуправлениями. Такой контроль чрезвычайно важен, для того чтобы децентрализация была действенной. Самую высокую процентную долю собственных доходов (почти все являются неналоговыми доходами) имеют местные самоуправления в Чехии — в этой стране она составляет 40% общих доходов. В следующих двух столбцах показаны межбюджетные дотации. Есть мнение, согласно которому

113

Чехия Венгрия Польша Эстония Латвия Литва

40,2 33,3 35,2 15,4 14,1 4,8

0,0 0,3 30,5 13,4 5,8 2,3

6,5 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0

Итого

46,7 34,4 65,7 28,8 19,9 7,1

Источники: OECD. Taxing Powers of State and Local Government. Paris, 1999, 2001.

нецелевые и целевые дотации не могут считаться собственными доходами, и мы учитываем его. Тем не менее по указанным выше причинам и в интересах ограниченного использования в данном анализе мы идем на риск переоценки и включаем нецелевые дотации, предоставляемые на основании объективных критериев, и безусловные целевые дотации в переменную децентрализации. Аргумент таков: местные самоуправления могут по крайней мере самостоятельно расходовать эти средства. Условные дотации и дотации, предоставляемые произвольно, которые охватывают все виды услуг, осуществляемых по мандату центрального правительства, не включены. Но даже при такой вольной интерпретации дезагрегированных данных о доходах бюджетов нижестоящих уровней есть веские доводы против использования агрегированных показателей доходов/расходов для определения степени децентрализации. Сравнительные исследования, которые не показывают различия в структуре межбюджетных отношений, неверно представляют степень бюджетной децентрализации в ряде стран с переходной экономикой; это видно из примера агрегированных показателей доходов/расходов в табл. 1. В других, главным образом развитых странах, где местные самоуправления могут самостоятельно распоряжаться доходами и совершать расходы по своему усмотрению, агрегированные показатели могут давать истинное представление о степени бюджетной децентрализации (см. табл. 3)12. В табл. 3 показана значительная вариативность степени налоговой самостоятельности местных самоуправлений в развивающихся и развитых странах. Местные самоуправления в развивающихся стра-

Часть 2. Измерение децентрализации

114

Tаблица 3 Налоги местных самоуправлений (МСУ) как процент общих налоговых доходов (налоговая самостоятельность)

5,0 30 45,0 9,8 0,0 0,0 6,0 49,1 95,2 88,6 13,2 92,0 89,8 0,0 100,0 0,0 3,7 8,6 35,4 99,7 40,8 100,0

МСУ устанавливает только базу налога

2,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,9 5,1 0,0 0,01 0,3 8,0 0,1 0,0 0,0 98,0 0,0 30,1 26,7 0,3 51,8 0,0

3,0 0,0 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Участие в налоговых доходах Доли участия могут быть изменены с согласия МСУ

Чехия (1995) Венгрия (1995) Польша (1995) Эстония (1997) Латвия (1997) Литва (1997) Австрия (1995) Бельгия (1995) Дания (1995) Финляндия (1995) Германия (1995) Исландия (1995) Япония (1995) Мексика (1995) Нидерланды (1995) Новая Зеландия (1995) Норвегия (1995) Португалия (1995) Испания (1995) Швеция (1995) Швейцария (1995) Великобритания (1995)

МСУ устанавливает только ставку налога

Страна

МСУ устанавливает ставку и базу налога

Собственные налоговые доходы

Доли участия фиксированы законом (могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке)

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 88,1 45,3 0,0 0,0 86,5 0,0 0,0 74,6 0,0 0,0 0,0 0,0 37,9 0,0 3,2 0,0

90,0 0,0 54,0 90,2 0,0 0,0 0,0 0,4 2,7 11,4 0,0 0,0 0,0 18,8 0,0 0,0 0,6 0,0 0,0 0,0 4,2 0,0

Доли участия определяются центральным правительством

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 95,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Центральное правительство определяет ставку и базу налога МСУ 0,0 70 0,0 0,0 100 100 0,0 0,0 2,1 0,0 0,0 0,0 10,1 6,6 0,0 2,0 0,0 61,3 0,0 0,0 0,0 0,0

Источники: OECD. Taxing Powers of State and Local Government. Paris, 2001, 1999.

нах получают значительную часть своих налоговых доходов от совместного участия в налогах, в то время как местные самоуправления в развитых странах либо контролируют налоговые ставки и базу, либо должны утверждать любые изменения в порядке участия в совместных налогах.

Вопрос макроэкономических показателей На первый взгляд может показаться, что структура доходов в стране — такая деталь, которая не имеет отношения к эмпирическому анализу. Однако структура доходов местных самоуправлений имеет важное значение для результатов процесса бюджетной децентрализации (Bird, 2001, p. 9). Неудачная координация, обусловленная неверно раз-

работанной системой доходов, может спровоцировать местные самоуправления на осуществление неэффективных расходов и поставить под угрозу макрокономическую стабильность, усугубив бюджетные диспропорции. Залогом успеха при осуществлении децентрализации является наличие многоуровневой системы государственных финансов, которая позволяет эффективно и результативно предоставлять услуги на местах, и в то же время сохранять макроэкономическую стабильность (deMello, 2000). Подотчетность на местах — важная характеристика системы сбора доходов; она поощряет осмотрительность при управлении долгами и расходами. Местное самоуправление не может не иметь контроля над доходами, и в то же время быть ответственным.

Глава 6. Об измерении степени бюджетной децентрализации и ее воздействия В большинстве эмпирических исследований эти моменты упущены. Исследования, в которых используются переменные, которые неверно показывают степень децентрализации, дают неправдоподобную картину воздействия бюджетной децентрализации на макроэкономическую стабильность, экономический рост и размер государственного сектора. Например, в недавних сравнительных анализах стран с использованием данных СГФ, Де Мелло (deMello, 2000), Давуди и Зоу (Davoodi and Zou, 1998) и Оутс (Oates, Am. Ec. Rev.,1985) рассматривают воздействие бюджетной децентрализации на баланс бюджета, темпы экономического роста и размер государственного сектора, соответственно. Де Мелло обращается к воздействию бюджетной децентрализации на баланс бюджета и измеряет его как отношение бюджетного дефицита к ВВП; по его мнению, децентрализация провоцирует бюджетные диспропорции. Для объяснения бюджетного баланса автор использует несколько независимых переменных, в том числе налоговую самостоятельность местных самоуправлений (соотношение налоговых доходов и общих доходов бюджетов нижестоящего уровня), степень бюджетной зависимости местных самоуправлений (соотношение межбюджетных трансфертов и общих доходов бюджетов нижестоящего уровня), а также долю расходов местных самоуправлений (соотношение расходов местных самоуправлений и общих государственных расходов). Аналогичным образом Давуди и Зоу рассматривают связь между темпами экономического роста и бюджетной децентрализацией, измеряя ее как местную долю в общих государственных расходах, и полагают, что бюджетная децентрализация связана с более низкими темпами роста. Применительно к связи между бюджетной децентрализацией и общим размером государственного сектора Oates сообщает о том, что доказательств «гипотезы Левиафана» не найдено13. Для того чтобы понять, каким образом переменная бюджетной децентрализации влияет на результаты анализа (и насколько важен выбор), мы снова рассчитали модели, которые применялись Де Мелло, Давуди и Зоу, и Оутсом, с использованием данных ОЭСР повторили и провели анализ для шести стран с переходной экономикой, указанных выше14. Как показано далее, результаты оценки с переменной бюджетной децентрализации, которая отражает структуру доходов местных самоуправлений, сильно отличаются от тех, что были получены в этих моделях ранее15.

115

Экономическая стабильность В работе Де Мело (deMello, 2000) бюджетный баланс, измеряемый как соотношение бюджетного дефицита и ВВП, служит зависимой переменной, а налоговая самостоятельность на местном уровне – независимой. Согласно расчетам автора, коэффициент переменной налоговой самостоятельности на местном уровне положителен и статистически значим; таким образом, налоговая самостоятельность на местном уровне «ухудшает бюджетную ситуацию». Но, как мы говорили, более тщательное знакомство с независимыми переменными Де Мелло показывает, что они не представляют того, что автор намеревается проверить. Например, его подход к оценке переменной налоговой самостоятельности на местном уровне не делает различий в том, чтό контролируют местные самоуправления, — налоговую ставку или налоговую базу. Как уже отмечалось, местные самоуправления в большинстве развивающихся стран не контролируют ставки налогов; поэтому неясно, чтό автор имеет в виду под «налоговой самостоятельностью». Если определить налоговую самостоятельность как соотношение собственных налоговых поступлений (сумма первых трех столбцов в табл. 3) и общих доходов местных бюджетов, то та же переменная становится отрицательной и статистически значимой. Таким образом, следуя логике Де Мелло, можно заявить, что налоговая самостоятельность на местном уровне улучшает бюджетное положение местных самоуправлений. В исследовании Де Мелло воздействие бюджетной децентрализации на финансовое положение местных самоуправлений статистически незначимо. Автор использует в качестве переменной бюджетной зависимости соотношение общих трансфертов и общих местных доходов, не учитывая того, как распределяются дотации — на основании объективной формулы или по усмотрению центрального правительства. Мы оценили переменную бюджетной зависимости двумя методами. Первый был аналогичен тому, что использовал Де Мелло: соотношение межбюджетных трансфертов и общих доходов местных самоуправлений. Для того чтобы сократить смещение в сторону переоценки, во втором методе были исключены трансферты, которые можно рассматривать как собственные доходы (см. табл. 2), и переменная бюджетной зависимости выражалась как соотношение суммы обусловленного компонента целевых дотаций и произвольной (неопределяемой по объективным критериям) части нецелевых дотаций и общих доходов местных самоуправлений.

116

Часть 2. Измерение децентрализации

Таблица 4 Повторные расчеты модели Де Мелло: децентрализация и бюджетное положение (1997–1999 гг.), % Баланс МСУ Log налоговой самостоятельности МСУ

Баланс МСУ

–0,003а (0,002) 0,003б (0,000)

Log бюджетной зависимости МСУ (1)

0,002в (0,000)

Log бюджетной зависимости МСУÓ (2) Log самостоятельности МСУ в неналоговых доходах Log участия в налогах МСУÓ Скорр. R2 DW Количество наблюдений

Баланс МСУ

0,003 (0,002)

0,52 2,0 19

0,71 2,2 19

0,65 2,2 19

0,65 2,1 19

–0,022 (0,005) 0,63 2,5 19

а Значимы при 1%. б Значимы при 5 %. в Значимы при 10%.

Примечание: В скобках показано стандартное отклонение.

В нашем варианте обе переменные бюджетной зависимости положительны и статистически значимы. Поэтому снова, следуя рассуждениям Де Мелло, можно заявить, что межбюджетные трансферты «ухудшают бюджетное положение» местных самоуправлений. Масштабы обеих переменных бюджетной зависимости очень схожи; это говорит о том, что они оказывают одинаковое воздействие на бюджетное положение местных самоуправлений. Наконец, мы проанализировали воздействие на бюджетный баланс самостоятельности местных самоуправлений в отношении неналоговых поступлений и их совместного участия в налоговых доходах. Поскольку неналоговые доходы и участие в налогах расположены в противоположных концах спектра доходной самостоятельности, ожидалось, что они будут иметь разные знаки. Результаты оценки, показанные в последних двух столбцах табл. 4, говорят о том, что, невзирая на противоположность знаков в неожиданном направлении, эти переменные статистически незначимы.

Экономический рост Ранее в основе споров относительно достоинств бюджетной децентрализации лежали соображения прироста эффективности. В недавнем исследовании Давуди и Зоу (Davoodi and Zou, 1998) провели эмпирический анализ того, как бюджетная децентрализация влияет на темпы экономического роста, и пришли к выводу о том, что в 46 развивающихся и развитых странах между ними присутствует отрицательная связь. Впрочем, в отношении их ана-

лиза есть существенные методологические вопросы (Martinez-Vazquez and McNab, 1997). Одна из проблем в данном исследовании связана с неверной спецификацией переменной бюджетной децентрализации. Авторы измеряют степень бюджетной децентрализации как долю местных самоуправлений в общих государственных расходах, представленных в СГФ. Доля местных самоуправлений в общих государственных расходах не отражает многомерности процесса бюджетной децентрализации. Без учета того, насколько МСУ самостоятельны в отношении расходов и доходов и соблюдается ли процесс демократических выборов, доля местных самоуправлений в общих государственных расходах как переменная бюджетной децентрализации практически не показывает уровня децентрализации. Если бюджетную децентрализацию определить как самостоятельность местных самоуправлений в отношении доходов, результаты могут измениться. Чтобы показать это, мы описали модель регрессии, схожую с той, что использовалась Давуди и Зоу; с ее помощью предполагалось проанализировать, каким образом структура доходов местных самоуправлений влияет на результат, — справедливо ли утверждение о том, что между бюджетной децентрализацией и темпами экономического роста существует отрицательная связь? Зависимой переменной в этой модели выступают темпы роста реального подушевого ВВП, независимые переменные – те же, что использовались в предыдущем анализе.

Глава 6. Об измерении степени бюджетной децентрализации и ее воздействия

117

Таблица 5 Повторные расчеты модели Давуди и Зоу: децентрализация и экономический рост (1997–1999 гг.), %

Налоговая самостоятельность МСУ

Рост подушевого ВВП 0,491а (0,022)

Рост подушевого ВВП

0,346б (0,080)

Самостоятельность МСУ в неналоговых доходах Бюджетная зависимость МСУ (1)

0,196 (0,123)

Бюджетная зависимость МСУ (2)

0,190 (0,207) –0,437в (0,019)

Участие МСУ в налогах Скорректированный R2 DW Количество наблюдений

Рост подушевого ВВП

0,90 2,4 19

0,76 1,8 19

0,21 1,9 19

0,22 1,9 19

0,73 1,8 19

а Значимы при 1%.

б Значимы при 5 %.

в Значимы при 10%.

Примечание: В скобках показано стандартное отклонение.

Полученные оценки приведены в табл. 5. В первых двух столбцах показано воздействие собственных доходов на темпы экономического роста. Переменные самостоятельность местных самоуправлений в отношении налоговых и неналоговых доходов представляют собственные доходы для местных самоуправлений и оказывают положительное воздействие на темпы роста. В следующих двух столбцах приведены оценки воздействия бюджетной зависимости местных самоуправлений (соотношения межбюджетных трансфертов и общих доходов местных самоуправлений). Положительные значения коэффициентов обеих переменных бюджетной зависимости статистически незначимы. В последнем столбце показано, как на темпы экономического роста действует участие местных самоуправлений в налогах (соотношение совместных налогов и общих доходов местных самоуправлений). Участие в налогах оказывает значительное отрицательное воздействие на темпы роста подушевого ВВП.

Размер государственного сектора Применительно к связи между бюджетной децентрализацией и размером государственного сектора Оутс (Oates, Am. Ec. Rev., 1985) проверил «модель Левиафана», разработанную Бреннан и Буханан (Brennan and Buchanan, 1980), для группы из 35 стран; согласно выводам автора исследования, эта гипотеза не соответствует действительности:

бюджетная децентрализация не ограничивает размер государственного сектора. Как и в прежних исследованиях, Оутс не учел структуру доходов местных самоуправлений, а измерял бюджетную децентрализацию как долю местных самоуправлений в общих государственных расходах. Мы повторили расчеты модели Oates, чтобы увидеть, каким образом структура доходов местных самоуправлений влияет на результаты анализа. В табл. 6 приведены итоги оценки. Как видно из первого столбца, налоговая самостоятельность местных самоуправлений оказывает отрицательное и значимое влияние на размер государственного сектора; это говорит о том, что по мере повышения налоговой самостоятельности местных самоуправлений государственные расходы как доля ВВП снижаются. Однако положительное значение коэффициента переменной самостоятельности местных самоуправлений в неналоговых доходах показывает, что увеличение неналоговых доходов приведет к росту государственного сектора. Переменная самостоятельности местных самоуправлений в неналоговых доходах представляет долю платы за пользование и административных сборов в общем размере доходов местных бюджетов. Учитывая дефицит государственных услуг в странах, выбранных в качестве объекта рассмотрения, было бы нормальным предположить, что размер государственного сектора начнет увеличиваться, так как больше услуг будет финансироваться за счет этих сборов. Вместе с тем сравнение переменных

118

Часть 2. Измерение децентрализации

Налоговая самостоятельность МСУ

–0,328а (0,017) 0,095б (0,014)

Самостоятельность МСУ в неналоговых доходах Бюджетная зависимость МСУ (1)

–0,064 (0,050)

Бюджетная зависимость МСУ (2)

–0,194 (0,004)

Участие МСУ в налогах Скорректированный R2 DW Количество наблюдений

Общие государственные расходы как % ВВП

Общие государственные Расходы как % ВВП

Общие государственные расходы как % ВВП

Таблица 6 Повторные расчеты модели Оутса: децентрализация и размер государственного сектора (1997–1999 гг.),%

0,99 2,2 19

0,99 2,3 19

0,99 2,5 19

0,99 2,7 19

0,013 (0,010) 0,99 2,3 19

а Значимы при 1%. б Значимы при 5 %. в Значимы при 10%.

Примечание: В скобках показано стандартное отклонение.

самостоятельности местных самоуправлений в налоговых и неналоговых доходах демонстрирует, что масштабы такого роста будут гораздо меньше по сравнению с сокращением, которое обусловлено отрицательным значением коэффициента переменной самостоятельности местных самоуправлений в налоговых доходах. Коэффициенты переменных бюджетной зависимости местных самоуправлений и участия местных самоуправлений в налогах статистически незначимы, т.е. они не оказывают существенного влияния на размер государственного сектора. Осуществленная работа показывает, насколько важно в эмпирическом исследовании выбрать верную переменную для бюджетной децентрализации. Когда степень бюджетной децентрализации представлена правильной переменной, полученные результаты существенно меняются. Это неудивительно, учитывая интерес к бюджетной децентрализации.

Заключение Из приведенного анализа вопросов, имеющих фундаментальное значение при рассмотрении того, к каким результатам приводит бюджетная децентрализация в разных странах, можно сделать два основных вывода.

• Хотя представляется возможным продемонстрировать, что в течение 90х годов прошлого века бюджетная децентрализация осуществлялась довольно активно, следующий шаг в этом направлении был не столь явным. В значительной мере это объясняется следующим: для того чтобы системы смогли перейти от длительной истории централизации к децентрализации, требуется время. Тем не менее во многих странах формируются предпосылки для политической децентрализации, и ожидается, что в текущем десятилетии произойдет (на благо или во вред) действительная реорганизация структуры управления. • Проводя эмпирические исследования, важно подобрать правильную переменную бюджетной децентрализации. Эмпирические оценки чувствительны к выбору переменной, и неверный выбор может иметь далеко идущие последствия при разработке стратегии. Когда переменная бюджетной децентрализации рассчитывается поиному, результаты существенно меняются, что свидетельствует о ненадежности итогов расчетов. Поэтому при анализе воздействия бюджетной децентрализации на макроэкономические показатели требуется задействовать как качественные, так и количественные методики, учитывающие институциональную структуру конкретных стран.

Глава 6. Об измерении степени бюджетной децентрализации и ее воздействия

119

Примечания 1 World Bank, The State in a Changing World (Государство в ме-

няющемся мире), World Development Report (Washington, DC, 1997), Chapter 1. 2 Ibidem. 3 Vinod Thomas et al., The Quality of Growth (Качество роста)

(New York: Oxford University Press for The World Bank, September 2000). 4 Pauly, 1973. 5 Расходы центрального правительства, 15% ВВП в 1960 г., к

1985 г. этот показатель вырос вдвое Vaillancourt (1997). 6 Вопрос социальных результатов (например, показатели гра-

мотности, иммунизации, зачисления в школы) здесь не рассматривается. 7 Модель выгод в государственных финансах особенно при-

влекательна для экономистов, однако с ней связаны две проблемы практического плана: нередко оказывается сложным применять ее для проведения верной ценовой политики, и, поскольку она требует принятия «жесткого бюджетного ограничения», ее может быть сложно внедрить с политической точки зрения Bird 1973. 8 См. Fukasaku and deMello 1998 и deMello 2000 о воздействии

бюджетной децентрализации на макроэкономическую стабильность, Oates Am. Ec. Rev., 1985 и Ehdaie, 1994 о связи между размером государственного сектора и бюджетной децентрализацией, и Davoodi and Zou 1998 о воздействии бюджетной децентрализации на темпы экономического роста. 9 Существует два доклада: Flip de Kam, Taxing Powers of State

and Local Governments (Полномочия властей штатов и местных самоуправлений по налогообложению), подготовленный для Рабочей группы по анализу налоговой политики и налоговой статистике в Комитете ОЭСР по бюджетным вопросам (Paris, 1999), и OECD Tax Policy Studies No.1. Leif Jensen et al., Fiscal Design across Levels of Government, Year 2000 Surveys ( Структура бюджетных отношений на разных уровнях управления: обследования 2000 г.), подготовленный для Рабочей группы по структуре бюджетных отношений на разных уровнях управления, страны Центральной и Восточной Европы (Paris, 2001). 10 Для того чтобы определить степень контроля местных само-

управлений за собственными доходами, налоги разделены на категории, исходя из степени налоговой самостоятельностии (в табл. 3 приведены эти категории в порядке сниже-

ния, начиная с самой высокой степени местной самостоятельности). Доходы от собственных налогов – сумма первых трех категорий, указанных в табл. 3 (налоги, в отношении которых местные самоуправления имеют право устанавливать и ставку, и базу, либо один из двух аспектов). Доходы от участия в налогах – сумма последних четырех категорий. 11 Влияние оказывают все эти характеристики, если учесть сте-

пень децентрализации в стране. 12 И в Davoodi and Zou 1998, и в deMello, 2000 проводится чет-

кое различие между оценками для развивающихся и развитых стран. В обеих работах воздействие бюджетной децентрализации на макроэкономические показатели в развитых странах положительно, в развивающихся — отрицательно. Такая отрицательная связь может объясняться тем, что степень бюджетной децентрализации в совокупном показателе для развивающихся стран завышена. 13 Если более высокая степень децентрализации приводит к

увеличению числа бюджетных юрисдикций, любая попытка повысить ставку налога в одной юрисдикции приведет к оттоку ее жителей в другую Tiebout, 1956. В анализе Тьебу Tiebout, 1956 налогоплательщики меняют место жительства, стараясь избежать высоких налогов, и такая «конкуренция» между юрисдикциями не позволяет властям устанавливать чрезмерно высокие налоги. Следуя этому рассуждению авторы Brennan and Buchanan, 1980 а также Тьебу выработали «гипотезу Левиафана», согласно которой бюджетная децентрализация служит фактором, ограничивающим поведение государства, которое стремится к максимизации доходов. В соответствии с «гипотезой Левиафана» динамика общего размера государственного сектора должна находиться в обратной зависимости от степени бюджетной децентрализации: бюджетная децентрализация усиливает конкуренцию между местными самоуправлениями, что в конечном итоге приводит к сокращению размера государственного сектора. 14 Нам известны недостатки такого подхода, рассмотренные

в отношении других исследований (например, MartinezVarquez and R. МсТфи (1997)). 15 Мы располагаем для шести стран данными только за три

года (за исключением Венгрии, для которой есть данные за четыре года). Поэтому во избежание проблемы степеней свободы мы используем двумерные регрессии, а не исходные модели многомерных регрессий. Описательные статистики и источники данных приведены в приложении.

Литература Ahmad, Ethisham, and Bert Hofman. (2001), Indonesian Decentralization: Opportunities and Risks. Washington, D.C.: IMF and World Bank. www.decentralization.org (go to other links to E. Asia and to Indonesia). Bahl, Roy (1999), Implementation Rules for Fiscal Decentralization. Atlanta: Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University.(www.worldbank.org/decentralization). Bahl, Roy and J. F. Linn (1994), Urban Public Finance in Developing Countries. New York: Oxford University Press. Bird, Richard M. (1993), Threading the Fiscal Labyrinth: Some Issues in Fiscal Decentralization. National Tax Journal 46: 207—28.

Bird, Richard M. Rationales and Forms of Decentralization (2000), Paper presented at the Rotman School of Management, University of Toronto, February 23. Bird, Richard M.. Intergovernmental Fiscal Relations in Latin America: Policy Design and Policy Outcomes (2001), Washington, D.C.: Inter-American Development Bank. Bird, Richard M., Jennie I. Litvack and M. Govinda Rao (1995), Intergovernmental Fiscal Relations: Poverty Alleviation in Viet Nam. Washington, D.C.: World Bank, East Asia and Pacific Country Department, March. Policy Research Working Paper 1430.

120

Часть 2. Измерение децентрализации

Bird, Richard M., Robert D. Ebel and Christine I. Wallich, eds. (1995), Decentralization of the Socialist State. Washington, D.C.: World Bank.

Martinez-Vazquez, Jorge, and L.F. Jameson Boex (2001), Russia’s Transition to a New Federalism. Washington, D.C.: World Bank. Institute Learning Resources Series.

Bird, Richard M., and François Vaillancourt (1999), Fiscal Decentralization in Developing Countries: An Overview. In Richard M. Bird and François Vaillancourt, eds. Fiscal Decentralization in Developing Countries. Cambridge: Cambridge University Press.

Oates, Wallace E. (1985), Fiscal Federalism. New York: Harcourt, Brace, Jovanovich.

Bird, Richard M., and Susan Banta (2000). Fiscal Sustainability and Fiscal Indicators in Transitional Countries. In A. Shapleigh, F. Andic and Susan Banta, eds. Transition Economies and Fiscal Reforms. Washington, D.C.: U.S. Agency for International Development. Bird, Richard M., with Thomas Fleiner and Thomas Stauffer (2001), The Role of Intergovernmental Fiscal Relations in Shaping Effective States within Fragmented Societies. Fribourg: Swiss Institute of Federalism, forthcoming. Brennan, G., and J. Buchanan (1980), The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge: Cambridge University Press. Burki, J., G. Perry and William Dillinger (1999), Beyond the Center: Decentralizing the State. Washington, D.C.: World Bank. Latin American Studies. Davoodi, Hamid, and Heng-fu Zou (1998), Fiscal Decentralization and Economic Growth: A Cross-Country Study. Journal of Urban Economics 43: 244—57. deMello, L. R. (2000), Fiscal Decentralization an Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis. World Development 28, 2: 365—80. Dillinger, William (1994), Decentralization and its Implications for Urban Service Delivery. Washington, D.C. Dunn, Jonathan, and Deborah Wetzel (2000), Fiscal Decentralization in Former Socialist Economies: Progress and Prospects. Proceedings of the Ninety-Second Annual Conference on Taxation. Washington, D.C.: National Tax Association, pp. 242—50. Ebel, Robert D., William F. Fox and Rita M. Melhem (1995), The Hashemite Kingdom of Jordan: Intergovernmental Fiscal Relations and Municipal Financial Management. Washington, D.C.: World Bank, May. World Bank Sector Study. Ehdaie, J. (1994), Fiscal Decentralization and the Size of Government: An Extension with Evidence from Cross-Country Data. Washington, D.C.: World Bank. Policy Research Working Paper No. 1387. Fukasaku, K., and L. R. DeMello (1998), Fiscal Decentralization and Macroeconomic Stability: The Experience of Large Developing and Transition Economies. In K. Fukasaku and R. Hausmann, eds. Democracy, Decentralization and Deficits in Latin America. Paris: OECD. Litvack, Jennie, Junaid Ahmad. and Richard M. Bird (1998), Rethinking Decentralization at the World Bank. Washington, D.C.: World Bank. Martinez-Vazquez, Jorge, and Robert McNab (1997), Fiscal Decentralization, Economic Growth, and Democratic Governance. Atlanta: School of Policy Studies, Georgia State University. Working Paper Series No. 97—6.

Oates, Wallace E. (1985), Searching for Leviathan: An Empirical Study. American Economic Review 75: 748—57. OECD (1999), Taxing Powers of State and Local Government. Paris. OECD (2001), OECD. Fiscal Design across Levels of Government. Paris. Pakistan, Government of National Reconstruction Board (2001), NRB Devolution Plan. Islamabad. (www.decentralization. org and other links, S. Asia, Pakistan). Pauly, Mark V. (1973), Income Redistribution as a Local Public Good. Journal of Public Economics 2: 35—58. Rao, Govinda. (2000), Poverty Alleviation under Decentralization. (www.worldbank.org/decentralization). Shah, Anwar (1996), Fiscal Federalism in Pakistan: Challenges and Opportunities. Washington, D.C.: South Asia Country Department, World Bank, February. Stein, Ernesto (1997), Fiscal Stability with Democracy and Decentralization. In Inter-American Development Bank, Latin America after a Decade of Reforms. Washington, D.C., Distributed by Johns Hopkins University Press. Stigler, George (1957), The Tenable Range of Functions of Local Government. In U.S. Congress, Joint Economic Committee. Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability. Washington, D.C. Tiebout, Charles M. (1956), A Pure Theory of Public Expenditures. Journal of Political Economy 64: 416—24. Thomas, Vinod, et al. (2000), The Quality of Growth. New York: Oxford University Press, for the World Bank. Vaillancourt, François (1997), North African Decentralization Case Studies: Morocco and Tunisia. Proceedings of the Mediterranean Development Forum, Marrakech, Morocco, May 12—17. Wallich, Christine I., ed. (1994), Russia and the Challenge of Fiscal Federalism. Washington, D.C.: World Bank. Wong, Christine P.W. (1997), Financing Local Government in the People’s Republic of China. An Asian Development Bank Publication. New York and Hong Kong: Oxford University Press. World Bank (1997), World Development Report 1997: The State in a Changing World. New York: Oxford University Press. World Bank (2000), World Development Report 1999/2000: Entering the 21st Century. New York: Oxford University Press. World Bank (2000), Thailand Public Finance in Transition, Report 20656-TH, September 18. World Bank (2000), Morocco Municipal Management and Decentralization. Washington, D.C., December. Working Paper.

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

Глава 7. Межбюджетные отношения, макроэкономическая стабильность и рост Пауль Берн Шпан В последнее время возможность распределения национальных ресурсов через бюджеты нижестоящего уровня, а также использования потенциала местного налогообложения привлекает к себе все больше внимания. Отчасти это объясняется успехом стратегий развития, основу которых составляют региональные, а не общенациональные инициативы (Китай). Этому же способствует формирование региональных экономических сообществ (Mercosur, APEC), в рамках которых существуют суверенные государствачлены и органы, наделенные централизованными полномочиями. Когда идет речь об эффективности управления ресурсами, преимущества децентрализованного бюджета обычно не вызывают сомнений. Вместе с тем изза множественности функций местной власти могут возникнуть проблемы с макроэкономическим регулированием на государственном уровне. Это связано с тем, что принцип подконтрольности местных властей избирателям требует не только децентрализации власти, — он требует передачи местным властям финансовых полномочий, включая полномочия по привлечению заемных средств. Но неконтролируемый доступ местных властей к рынкам капитала и накопление непосильных для бюджета обязательств способны подорвать усилия по стабилизации экономики, прилагаемые на государственном уровне. Таким образом, децентрализация власти может создать угрозу для стабильности экономики.

Доводы в пользу децентрализованного предоставления общественных услуг вытекают также из теории федерализма. Эта теория гласит, что децентрализация способствует ускорению экономического роста. Однако роль децентрализации как средства стимулирования экономического роста и развития в последнее время подвергается сомнению [3], и статистические данные, похоже, подтверждают такую точку зрения. В настоящей работе будут рассмотрены критерии закрепления источников доходов и расходных полномочий за разными уровнями власти, структура межбюджетных трансфертов и вопросы координации бюджетов. Все это необходимо учитывать при создании сбалансированной системы межбюджетных отношений и управления местными финансами, способной обеспечить макроэкономическую стабильность и рост.

1. Аргументы в пользу централизации стабилизационной функции Идея о том, что децентрализация власти ставит под угрозу макроэкономическую стабильность, высказывалась еще Оутсом (Oates), который приводит ряд аргументов в пользу закрепления денежной и фискальной политики за центральным уровнем власти. Вновь подхваченные в последнее время ([2], [3]), эти аргументы действительно заставляют

122

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

задуматься. В целом аргументация в пользу обеспечения макроэкономической стабильности на основе централизованной политики зиждется на следующих утверждениях: • Использование национальной валюты подразумевает наличие централизованной денежной политики. Поскольку денежная и фискальная политика взаимосвязаны, централизация денежной политики, повидимому, обусловливает необходимость в централизации фискальной политики. • Монетизация бюджетного долга на местном уровне скажется на денежной политике, что снизит способность центрального банка проводить свою политику в общегосударственных интересах. • Любой долг, образовавшийся в результате государственного регулирования спроса покейнсиански, является внутренним долгом для государства, но «внешним» долгом для входящих в него регионов. Отсюда следует, что проводить стабилизационную политику на региональном уровне неэффективно, — стоимость привлечения заемных средств для регионов будет выше, чем для государства. • Региональные программы стабилизации, как правило, дают ничтожно малый эффект на общенациональном уровне, что обусловлено их относительно небольшими масштабами, несопоставимыми с размером общегосударственного бюджета. Кроме того, открытость региональной экономики ограничивает эффективность местной фискальной политики, поскольку любые фискальные стимулы в значительной мере «экспортируются». • Поскольку фискальные стимулы «перетекают» за пределы региона, местные власти никогда не смогут обеспечить достаточную стабилизацию, так как такая политика всегда будет обходиться слишком дорого по сравнению с теми выгодами, которая она приносит в региональном масштабе. • Чтобы фискальная политика государства была эффективной, должны быть выполнены определенные условия. Доля общегосударственных доходов и расходов в ВВП должна быть достаточно большой, иначе большого влияния стабилизационная политика не окажет. Чтобы обеспечить большую долю государства в ВВП, нужен либо большой государственный сектор, либо высокая степень централизации, либо и то и другое. Поскольку местные власти способны противодействовать политике центрального правительства, предпочтительнее иметь высокую степень централизации.

2. Анализ аргументов в пользу централизации стабилизационной функции В последнее время традиционная точка зрения на то, что стабилизация экономики должна быть функцией центрального правительства, подвергается серьезным сомнениям, главным образом европейскими авторами. С одной стороны, европейцы согласны, что денежная политика должна быть централизованной, но главное — чтобы была гарантирована независимость такой политики, а для этого все полномочия по ее проведению должны быть возложены на независимый от государства институт. С другой стороны, идея централизовать фискальную политику в рамках Европейского союза (ЕС) всеми отвергается. Политические причины этого очевидны: принятие данного тезиса привело бы к укреплению наднациональных структур, чему способствовало бы, в частности, увеличение бюджета Европейской комиссии за счет государствчленов. Но это нанесло бы тяжелый удар по их национальному суверенитету и противоречило бы «принципу субсидиарности» (данный принцип официально закреплен как квазиконституционная норма статьей 3б Маастрихтского договора), согласно которому полномочия институтов ЕС должны быть ограничены теми функциями, которые не могут адекватно выполняться самими государствамичленами. Это априорное положение, стоящее на страже национального суверенитета. Таким образом, централизация функций — это скорее исключение, чем правило, что в равной мере должно относиться и к стабилизационной функции государства. Хотя отказ от централизации фискальных функций объяснялся главным образом политическими мотивами, сам по себе факт, что фискальная политика не обязательно должна быть централизована в той же мере, в какой централизована денежная политика, потребовал еще раз тщательно проверить и другие изложенные выше доводы в пользу централизации. И такая проверка действительно выявила целый ряд изъянов ставшей уже традиционной теории. Оказалось, что доводы в пользу государственного регулирования спроса преувеличивают необходимость централизации функции макроэкономического регулирования, поскольку они: • опираются на предположение о симметричности реакций региональных экономик на внешние

Глава 7. Межбюджетные отношения, макроэкономическая стабильность и рост воздействия. А что будет делать центральное правительство, если региональные шоки несимметричны, но в сумме (на страновом уровне) дают ноль? Четких правил, какой должна при этом быть фискальная политика, нет; • предполагают закрытость экономики. В условиях открытой экономики любой фискальный стимул, используемый на центральном уровне, будет «съеден» соответствующим изменением валютного курса. Там, где валютный курс колеблется в зависимости от рыночных условий, фискальные стимулы теряют смысл. Если бы государство строило свою фискальную политику дифференцированно, с учетом разных, но в сумме дающих ноль региональных шоков, это обеспечило бы ее нейтральность к валютному курсу и при этом ее роль в качестве регулятора занятости все равно могла бы оставаться значительной; • строятся на том, что рынки капитала сегментированы. Если рынки капитала свободны и доступ к международным источникам финансирования не ограничен, предположение о том, что децентрализованная фискальная политика менее эффективна, чем централизованная, поскольку кредиты для региональных правительств стоят дороже, чем для центрального, безосновательно. Открытые, конкурентные рынки капитала устанавливают единую ставку ссудного процента для любых держателей долговых обязательств (естественно, без учета премии за риск, который может быть разным для правительств разного уровня). Таким образом, заемные средства для бюджетов обоих уровней будут стоить одинаково, и цена эта будет определяться фиксированной процентной ставкой. И хотя по кредитам для регионов может действительно предусматриваться некоторая премия в связи с повышенным риском, предположение, будто при централизованной фискальной политике издержки регионов были бы меньше, необоснованно. Скорее всего, такие дополнительные расходы центральное правительство просто возьмет на себя, выступив гарантом региональных займов или создав некий механизм государственного страхования. Такое предположение вполне реально, если рынки капитала информированы и рациональны. Более того, стабилизационная политика как механизм государственного страхования от региональных шоков способна породить дополнительные издержки, которые в конечном счете могут оказаться выше, чем издержки, обусловленные региональными факторами риска; • не учитывают влияния фискальной политики на предложение. Фискальная политика не только

123

регулирует спрос, но в зависимости от выбранных направлений использования бюджетных ресурсов формирует и предложение благ и услуг. Это особенно наглядно видно на примере региональных инвестиционных программ. Региональные власти, как правило, лучше справляются с задачей повышения занятости на местном уровне, поскольку они хорошо знают местную ситуацию и могут быстрее реагировать на местные нужды; • не берут в расчет наличие «встроенных стабилизаторов». Стабилизация экономики за счет фискальных факторов (фискальная стабилизация) происходит в значительной степени автоматически, поскольку в фискальной системе имеются встроенные стабилизаторы. Это особенно касается высокоэластичных источников доходов и отдельных видов расходов (например, подоходного налога и пособий по безработицеa). Однако встроенные стабилизаторы присутствуют не только в центральном бюджете. Они могут работать на всех уровнях бюджетной системы: в конце концов то, где они будут работать, зависит от того, за кем закреплены те или иные доходные и расходные полномочия. Кроме того, межрегиональная торговля, как правило, смягчает асимметричные шоки, и, следовательно, она тоже является фактором стабилизации, действующим автоматически и не требующим обязательного вмешательства властей; • основаны на предположении, что поведение властей нижестоящего уровня носит некооперативный характер. Аргументация в пользу централизации фискальной функции основана на предположении о некооперативном характере поведения местных властей. Считается, что власти местного уровня склонны тратить все, что получили, ничего не откладывая на черный день, а такое поведение усиливает циклические колебания и, как следствие, способствует дестабилизации экономики. Но даже если это так, такое поведение вполне можно отрегулировать с помощью фискальных рычагов, адекватного закрепления доходных и расходных полномочий и системы межбюджетных трансфертов. Существуют эффективные механизмы согласования поведения, реально применимые в условиях децентрализации. Главное, чтобы эти механизмы не создавали отрицательных стимулов. • основан на предположении, что задолженность местных бюджетов сильно влияет на кредитноденежную политику. На практике государства с централизованной фискальной политикой склонны считать печатание денег альтернативным источником финансирования бюджета, поэтому центральное правительство держит цент-

124

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

ральный банк на короткой узде. При децентрализованной системе управления центральные банки, как правило, пользуются большей независимостью, а это означает, что в децентрализованных государствах денежная дисциплина соблюдается строже, чем в централизованных. Следовательно, децентрализация способствует макроэкономической стабилизации.

3. Государственная стабилизационная политика как механизм страхования Как отмечалось выше, централизованная фискальная политика — это по сути то же самое, что и централизованная страховка, когда центральная власть обещает регионам сглаживать их различия в доходах, возникающие вследствие асимметричности региональных шоков. Альтернативным вариантом выравнивания для регионов могли бы служить «внешние» заимствования (т.е. заимствования, осуществляемые за пределами региона, но не обязательно на иностранных рынках капитала), которые они направляли бы на инвестиции, тем самым способствуя стабилизации региональной экономики. По сравнению с заимствованиями аргументация в пользу страхования довольно слабая. • В случае надрегионального страхования регионов всегда возникает «моральный риск», т.е. риск недобросовестного поведения последних. У местных властей появляется соблазн провоцировать у себя те или иные экономические шоки (например, вызвав искусственный дефицит бюджета за счет необоснованного повышения зарплаты бюджетным работникам), будучи уверенными, что в трудной ситуации им всегда придет на помощь центральное правительство. «Государственное страхование» способствует, кроме того, чрезмерному росту потребления как в региональной экономике, так и в бюджетном секторе, поскольку бюджетные ограничения смягчаются косвенными или прямыми гарантиями, заложенными в «договоре о страховании». Опасность подобного морального риска осознается в ЕС, и потому в Маастрихтском договоре были специально оговорены количественные параметры бюджетов для стран, желающих вступить в Монетарный союз. Кроме того, в Пакте стабильности предусмотрено, что после образования Монетарного союза к государствам, превышающим лимит заимствований, будут применяться финансовые санкции. Все эти меры

направлены на предупреждение возникновения слишком большой задолженности, поскольку при такой задолженности повышается риск того, что расплачиваться придется Союзу, и устойчивость единой валюты может быть поколеблена. • Страхование может быть неэффективным, даже если региональные шоки действительно экзогенны, а не являются продуктом недобросовестной политики самих регионов и если эти шоки носят не кратковременный, а постоянный характер. Зачастую бывает нелегко понять, является ли безработица реакцией на циклический спад или ее природа такова, что для восстановления полной занятости необходима структурная перестройка. В подобных ситуациях страхование способно углубить экономический спад, поскольку оно «смягчает» бюджетные ограничения и задерживает проведение необходимой структурной перестройки (как при страховании на случай безработицы, которое способствует снижению подвижности рабочей). И наоборот, наличие у местных властей права заимствования способствует ускорению структурной перестройки, поскольку для привлечения кредитов потребуется убедить и потенциальных кредиторов, и законодателей в том, что средства они сумеют вернуть, и поскольку непринятие мер обойдется им гораздо дороже. • Система страхования может вообще рухнуть, если затяжной шок был ошибочно принят за временный. Особенно это касается ситуаций, когда регионы, испытывающие трудности, к структурной перестройке даже не приступали. В подобных ситуациях начинаются трения между богатыми и бедными регионами, поскольку богатые считают, что их используют в качестве «вечных доноров» для поддержки регионов, которые просто не желают проводить структурные реформы (пример — Италия). Если же в подобной ситуации пересмотреть условия страхования и перестать поддерживать регионы, не проводящие структурной перестройки, это снизит изначальную ценность страхования, поскольку страхователь по ходу дела меняет условия страховки, что также увеличит издержки. В случае заимствований условия предоставления кредитов также могут измениться, если заемщик не спешит со структурной перестройкой. Однако рынки заемных средств, как правило, изменяют условия предоставления кредитов не резко, а постепенно, постоянно корректируя их с учетом новой информации. • Наконец, макроэкономические шоки, испытываемые регионами, не являются независимыми, а тесно коррелируют между собой, что сокращает потребность во взаимном страховании. Торговля меж-

Глава 7. Межбюджетные отношения, макроэкономическая стабильность и рост ду открытыми, но независимыми регионами сама действует как встроенный страховой механизм. В ЕС, где суверенные государства сохраняют свою бюджетную самостоятельность, существует еще одна проблема: отбор сильнейших. Страны, как правило, хотят «дружить» с теми странами, которые сильнее их самих, и не хотят «дружить» со странами, которые слабее их самих. В совокупности такие желания выполнить просто невозможно, и это изначально исключает возможность какихлибо схем коллективного страхования. Федеративное государство может ввести обязательное взаимное страхование своим решением, но в Европейском союзе существует риск возникновения затяжного политического тупика или перехода процесса денежнофискальной интеграции и межгосударственной кооперации на «двухскоростной» режим.

4. Децентрализация и экономический рост Теория федерализма обосновывает преимущества децентрализованного предоставления общественных услуг следующим образом: вопервых, децентрализация способствует росту эффективности бюджетных расходов, поскольку местные власти более информированы о местных потребностях, чем центральное правительство. Вовторых, в результате мобильности населения и конкуренции между юрисдикциями обеспечивается совпадение предпочтений местного населения и местных властей. Исходя из этого, можно было бы заключить, что децентрализация способствует ускорению экономического роста. Однако в последнее время роль децентрализации как средства ускорения экономического роста и развития ставится под сомнение ([2], [3]). Мнение о том, что местные власти могут не справиться с обеспечением экономического роста, основано на следующих доводах: • Первый довод касается закрепления доходных и расходных полномочий. Вполне возможна ситуация, когда разграничение расходов и доходов между центральным правительством и местными властями проведено неоптимальным образом и налоги, которые следовало бы закрепить за центральным правительством, оказались закреплены за местными бюджетами и наоборот, и то же самое по расходам. • Вовторых, даже если расходные полномочия разграничены правильно, местные власти мо-

125

гут тратить слишком много средств на финансирование не тех статей, которые нужно. В частности, местные власти, например, склонны тратить средства на текущее потребление, а не на инвестиции, в результате чего развитие инфраструктуры идет более медленными темпами, чем следовало бы. • Втретьих, фискальная децентрализация (особенно в развивающихся странах) может не дать ожидаемого прироста эффективности, поскольку доходные и расходные полномочия местных властей ограничены центральным правительством. • Вчетвертых, административный потенциал местного самоуправления может быть слишком мал, чтобы с максимальной эффективностью использовать имеющуюся налоговую базу и производить общественные услуги. • Впятых, система межбюджетных трансфертов может создавать у местных властей отрицательные стимулы, т.е. подталкивать их к неэффективным или чрезмерным расходам. В частности, негативные последствия для роста национальной экономики могут иметь выравнивающие трансферты. • Вшестых, восприимчивость местных властей к нуждам населения может оказаться не такой высокой, как ожидалась. Это, вероятно, связано с тем, что власть не является выборной, чиновники коррумпированы, отсутствует свобода слова, низок образовательный уровень населения. К тому же бедность и социальноэкономическая зависимость могут сильно ограничивать мобильность населения, поэтому довод «население голосует ногами» в развивающихся странах не действует. Некоторые из приведенных доводов носят чисто технический характер и не подрывают идею децентрализации как таковой. Очевидно, например, что полномочия по расходам и доходам следует закрепить таким образом, чтобы децентрализация могла приносить ожидаемые результаты. То же самое касается и слабости местных администраций во многих развивающихся странах. Такая проблема действительно существует, и в каждой ситуации необходимо искать конкретное решение, однако это не довод против децентрализации как таковой. Другие доводы связаны с проблемами политического характера; для их преодоления необходимо способствовать развитию демократических институтов, свободы слова, проведению свободных выборов, развитию нормативноправовой базы, способствующей возникновению политических и экономических инициатив как в частном, так и в государственном секторе. Во многих развивающихся странах поли-

126

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

тическая и нормативноправовая среда развита еще очень слабо, при этом развитие политических и правовых процессов часто идет непредсказуемым образом. Естественно, это негативно сказывается на частных и государственных инвестициях и тормозит экономический рост. Что же касается довода относительно связи между экономическим ростом и межбюджетными отношениями, то между ними действительно существует тесная связь: речь идет о ситуациях, когда ресурсы юрисдикций с высоким уровнем доходов (через бюджет центрального правительства) передаются более бедным юрисдикциям, будь то в форме выравнивающих трансфертов или нормативов отчислений от регулирующих налогов. Такие трансферты могут иметь отрицательные последствия для роста национальной экономики, если доходы более динамично развивающихся регионов уменьшаются настолько, что замедляется рост инвестиций в развитие общественной инфраструктуры. Вопрос заключается в том, сколько должен «зарабатывать» богатый регион, чтобы его средств хватало и на поддержку бедных регионов, и на развитие фундамента для ускорения экономического роста [4, p. 263]. Этот вопрос имеет решающее значение для выработки эффективной политики экономического развития, но он не обязательно связан с проблемой децентрализации. В равной степени такая проблема может возникнуть и в региональной политике унитарного государства.

5. Закрепление доходных и расходных полномочий Существует два подхода к обеспечению макроэкономической стабилизации в условиях децентрализации. Оба они вытекают из логики разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями власти. • Первый подход заключается в том, что за местными бюджетами закрепляются стабильные источники доходов и не подверженные колебаниям расходные функции, что облегчает бюджетное планирование и позволяет избежать проциклической бюджетной политики местных властей. Стабильная политика местных властей будет в этом случае играть роль встроенной, нейтральной к циклическим колебаниям и, следовательно, стабилизирующей силы, а функция регулирования спроса (если в ней есть необходимость) может быть полностью закреплена за центральным правительством.

• Второй подход заключается в том, что за местными бюджетами закрепляются доходы и расходы, объем которых имеет циклический характер. Тогда необходимо, чтобы бюджетная политика местных властей могла гибко меняться в зависимости от обстоятельств. Гибкость бюджетной политики, разумеется, подразумевает право привлекать заемные средства, из чего следует, что региональные власти должны обладать достаточными собственными средствами, чтобы иметь возможность расплатиться с кредиторами, не перекладывая обязательства по своим долгам на центральное правительство. Поскольку существует четкое обоснование того, что управление бюджетными расходами в соответствии с предпочтениями населения эффективнее производить децентрализовано, и при этом известно, что финансирование местных услуг по природе своей должно быть стабильным и неизменным (например, потребности в финансировании школьного образования или здравоохранения практически не зависят от фазы экономического цикла), выбор обычно делается в пользу первого подхода. Это позволяет избежать противоречия целям макроэкономической стабилизации. В таком случае финансирование местных расходов осуществляется за счет собственных стабильных источников доходов (например, за счет налога на недвижимость или коммунальных платежей), а также за счет межбюджетных трансфертов, которые идеально отвечают требованию стабильности и независимости от экономических циклов. Причем имеются в виду именно денежные трансферты, а не трансфертзамещающие нормативы отчислений от налогов центрального правительства, поскольку за центральным правительством обычно закрепляются как раз налоги, ведущие себя циклически. Местные займы можно ограничить займами на финансирование проектов капитального строительства, которые в будущем должны приносить доход, причем необходимо поставить условие, чтобы функциональная направленность этих объектов соответствовала функциям, закрепленным за местными властями. Для этого потребуется разработать специальные правила и наладить контроль со стороны центрального правительства, но не следует наделять нижестоящие уровни власти значительной гибкостью в регулировании своей бюджетной обеспеченности. В то же время если на местные власти возложено предоставление услуг, которые чувствительны к экономическим циклам, например выплата пособий малообеспеченным (как это сделано в Гер-

Глава 7. Межбюджетные отношения, макроэкономическая стабильность и рост мании и США), то их необходимо наделить широкими правами регулировать как доходную, так и расходную часть своих бюджетов. Это не значит, что местные власти должны активно заниматься макроэкономической стабилизацией. Совсем наоборот! Они просто должны иметь возможность полностью использовать потенциал встроенных стабилизаторов, действующих на нижестоящих уровнях бюджетной системы. Возможности регулирования бюджетных доходов и расходов снижаются в следующих случаях: • когда процесс бюджетного планирования не предусматривает никакой или почти никакой свободы действий; иначе говоря, когда размеры и структура бюджета жестко заданы и не зависят от изменения экономической ситуации; • когда расходы и доходы «рассредоточены» по внебюджетным фондам или когда перенос средств из одной статьи расходов на другую невозможен; • когда определенные источники доходов «привязаны» к финансированию определенных функций, особенно если эти доходы носят нестабильный характер (например, доходы от продажи нефти «привязаны» к дорожному фонду); • когда местные власти ограничены в праве заимствования или это право у них отсутствует. Пожалуй, только последний пункт является в какойто степени спорным и требующим уточнения, хотя, конечно, в полном объеме осветить проблему местного долга мы здесь не можем. Несмотря на то что введение ограничений на местные заимствования снижает возможности бюджета гибко реагировать на изменившиеся условия и тем самыми снижает эффективность встроенных фискальных стабилизаторов, многие страны такие ограничения вводят. Как уже говорилось, ЕС даже пытается ограничить права заимствования национальных правительств, устанавливая требования к структурным параметрам их бюджетов и санкции для нарушителей. Мотивируются подобные действия главным образом опасениями, что местные власти могут — намеренно или непреднамеренно — залезть в долги, которые со временем окажутся непомерными, и тогда центральному правительству придется брать эти долги на себя. Именно по этой причине некоторые авторы считают, что за местными бюджетами должны быть закреплены достаточно большие собственные ресурсы, поскольку доходы из этих источников можно будет использовать в качестве залога возврата средств, если регион обанкротится и центральному правительству придется погашать

127

его обязательства за свой счет. Чем меньше удельный вес собственных доходов в местном бюджете, тем меньше вероятность того, что центральное правительство не придет на помощь в трудную минуту. Но наличие жестких бюджетных ограничений очень важно для правильной оценки кредитных рисков частными рынками капитала, которые могут заставить региональные власти ответственно относиться к погашению взятых обязательств, установив надбавку к ставке кредитования в виде более высокой премии за риски. Именно поэтому критерии оценки бюджета, предусмотренные Маастрихтским договором, на самом деле не нужны: до тех пор пока правительства европейских государств распоряжаются большими объемами собственных средств, а рынки капитала могут свободно реагировать на меняющиеся условия, система будет стабилизироваться сама. Некоторые даже утверждают, что маастрихтские критерии могут со временем сами поставить под угрозу макроэкономическую стабильность и стать источником инфляционного давления.

6. Межбюджетные трансферты Собственные доходы местных бюджетов являются краеугольным камнем фискальной децентрализации, поскольку именно они обеспечивают взаимосвязь между налоговыми поступлениями и общественными благами, которая способствует повышению эффективности, и именно они повышают ответственность местных властей. Но какой бы ни была система местных налогов, необходимость в трансфертах и долевых отчислениях от налогов все равно сохранится, поскольку местные расходные потребности, как правило, превосходят ресурсные возможности. Это особенно касается стран, в которых содержание социальной инфраструктуры считается бюджетной функцией и эта функция закреплена за местными бюджетами, а именно так и происходит в большинстве стран. Если исполнение этих функций может быть передано в частный сектор (и если такая «приватизация» исполнения бюджетных функций принимается общественностью), возможности для мобилизации ресурсов, конечно, намного больше. Структура любой системы финансовой помощи имеет первостепенное значение. Межбюджетные отношения должны строиться на основе стабильных, прозрачных, объективных, универсальных правил, которые нельзя менять «по договоренности». Эти правила не должны создавать

128

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

отрицательных стимулов и не должны нарушать принципа подотчетности властей своим налогоплательщикам. В качестве руководства можно использовать следующие положения. • Когда существует вертикальный дисбаланс между местным налоговым потенциалом, с одной стороны, и расходными обязательствами — с другой, возникающий дефицит обычно покрывается с помощью финансовых трансфертов, которые могут передаваться в виде нецелевой финансовой помощи или налоговых отчислений. Никакими условиями использование этих средств не ограничивается, но объем получаемого трансферта определяется по стандартной формуле, исходя из налогового потенциала регионаполучателя или из его расходных потребностей, т.е. зависимой от показателей, на значение которых регионполучатель не может повлиять. В сочетании с правом местных властей проводить независимую налоговую политику это гарантирует: местные власти смогут гибко реагировать на колебания спроса на местные общественные услуги, не опасаясь, что на будущий год им сократят размер трансферта. Такой подход делает возможным регулировать бюджетную обеспеченность с помощью собственных налогов, по крайней мере в части превышения над уровнем трансфертов, что является необходимым условием для обеспечения эффективности общественного сектора. Полное же покрытие «финансового разрыва» равносильно стопроцентной страховой гарантии, опора на которую порождает неэффективность и перерасход. Независимо от того делается ли упор на предоставление местными властями стандартного набора общественных услуг, что подразумевает стабильную бюджетную политику, или на вариант, предполагающий более широкие полномочия местных властей по управлению бюджетом, система межбюджетных трансфертов не должна быть подвержена колебаниям. Это необходимо, чтобы деятельность на местах развивалась устойчиво в рамках выбранного курса, а при гибком подходе к управлению бюджетом — чтобы внимание местных властей было сосредоточено на тех элементах бюджета, которые находятся под их контролем: на местных налогах, расходах и заимствованиях. Финансовая помощь, передаваемая в денежной форме, больше способствует стабилизации, чем трансферты в форме отчислений от налогов. Нормативы отчислений обычно жестко фиксированы, поэтому сами отчисления зависят от колебаний налогов центрального правительства. Таким образом, следует избегать использовать в качестве регулирую-

щих неустойчивые налоги, и особенно налоги на недра (например, на добычу нефти). Чтобы система трансфертзамещающих налоговых отчислений была более устойчивой, желательно предусмотреть в ней механизм стабилизации: в периоды экономических подъемов отчисления должны «урезаться» и возвращаться регионам в периоды спадов. Даже если для отчислений в нижестоящие бюджеты использовать только сравнительно стабильные налоги центрального правительства, это не решит вышеупомянутой проблемы, поскольку даже налоги со стабильной базой, как правило, подвержены циклическим колебаниям. Кроме того, в таком случае федеральное правительство может перестать заниматься стабильными налогами и сосредоточить все свое внимание (налоговую политику) на тех налогах, которые не используются в качестве регулирующих, что внесет перекос в национальную налоговую систему. Вместе с тем федеральное правительство должно сохранить за собой право вводить и варьировать налоги, неразделяемые на долевой основе, чтобы иметь в своем распоряжении инструмент макроэкономической стабилизации. Система финансовой помощи, при которой фонд выравнивания формируется не за счет отчислений от какихлибо налогов центрального правительства, а за счет определенной доли всех доходов бюджета, когда размер трансфертов, передаваемых конкретным регионам, определяется по объективной формуле в зависимости от налогового потенциала и расходных потребностей получателей, не создает отрицательных фискальных стимулов, справедлива (поскольку объективна) и может предусматривать механизм стабилизации. Подобная система действует в Австралии, однако австралийская система чрезмерно сложна и требует большого объема информации. Система, основанная на более простых формулах, могла бы быть не менее эффективной, справедливой и стабилизирующей.

7. Координация бюджетов в условиях децентрализации 7.1. Достоинства и издержки координации бюджетов Как уже отмечалось, доводы в пользу централизации стабилизационной функции не учитывают возможностей кооперации или слаженных дейс-

Глава 7. Межбюджетные отношения, макроэкономическая стабильность и рост твий между властями разных уровней. Тем не менее такая слаженность вполне возможна, и обеспечивается она за счет бюджетного надзора и контроля. Достоинства координации бюджетов заключаются в следующем: • координация бюджетов способствует повышению эффективности управления общественными ресурсами за счет развития обмена информацией; • координация между местными бюджетами, а также между местными бюджетами и бюджетом центрального правительства способна интернализировать экстерналии, затрагивающие другие регионы и страну в целом; • согласованные действия позволяют снизить общее бремя государственного и муниципального долга, ставя заслон на пути чрезмерной экспансии несогласованной фискальной политики отдельных участников. Однако согласование невозможно без определенных издержек: • политические издержки, связанные с установлением четких и единых правил, которым обязаны следовать все участники; • издержки «институционализации» информационного обмена и текущих мер по согласованию действий; • издержки, относящиеся к стратегическому поведению всех уровней власти и обусловленные возможными расхождениями между индивидуальными и коллективными целями, а также проблема «любителей прокатиться за чужой счет», которая может возникать на всех уровнях. Несмотря на значимость некоторых издержек согласования, их все равно приходится нести, поскольку выгоды от децентрализованного предоставления общественных услуг значительно превосходят эти издержки, а иногда и потому, что централизация в принципе невозможна по политическим причинам (Босния или Западный Берег и сектор Газы).

7.2. Бюджетная автономия и бюджетный контроль Координация бюджетов в многоуровневой системе власти в последние годы привлекает к себе все больше внимания в связи с Маастрихтским «проектом», предусматривающим создание в Европе Монетарного союза. Европейские государства, которые ориентированы на стабильность, опасаются, что Европейскому центральному банку придется финансировать, прямо или косвенно, боль-

129

шие бюджетные дефициты государствчленов, которые поведут себя некооперативно, что поставит под угрозу способность Центрального банка управлять денежной массой и контролировать инфляцию. По этой причине Европейский центральный банк будет независим от европейских институтов и национальных правительств. По этим же причинам для потенциальных кандидатов на вступление в Монетарный союз были установлены критерии оценки дефицита госбюджета и госдолга по отношению к ВВП с целью обеспечить согласованность их фискальной политики с фискальной политикой других государствчленов и укрепить бюджетную дисциплину. Страны, не удовлетворяющие этим критериям, не могут рассчитывать на вступление в Союз, а тех, кого туда примут, будут продолжать контролировать и в случае нарушений применять финансовые санкции. Европейская комиссия осуществляет мониторинг бюджетов государствчленов и отчитывается перед Советом Европы в форме доклада о среднесрочных экономических и бюджетных перспективах. Совет отмечает выявленные случаи «чрезмерно большого» дефицита или долга, издавая соответствующие постановления и тем самым поставляя ценную информацию на рынки капитала. Рынкам обеспечивается возможность принятия соответствующих мер путем установления премии за риск, что служит стимулом к восстановлению бюджетной дисциплины. Наконец, Совет имеет право налагать «штрафы» на нарушителей в размере до 0,5% ВВП. Сомнительно, однако, чтобы ЕС стал использовать свой арсенал финансовых санкций. В конце концов, национальные государства сохраняют за собой суверенное право самостоятельно строить свою бюджетную политику, и применение наднациональным органом какихлибо санкций наверняка вызовет политическую напряженность в его отношениях с государствамичленами. Сомнительна и способность рынка вводить премии за риски для долговых инструментов отдельных государств, поскольку, скорее всего, будет преобладать расчет на то, что ЕС всегда придет на выручку. В результате некоторые государствачлены могут перестать обращать внимание на выполнение критериев, и тогда проблема безответственной, иждивенческой фискальной политики встанет во весь рост. Следует оговориться, что описанная выше мрачная картина имеет один серьезный изъян: она статична и не учитывает эволюцию институтов. Институциональная среда имеет свойство меняться с учетом издержек экономических и полити-

130

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

ческих трансакций. Это в равной мере относится и к процедурам согласования бюджетов, и к бюджетной политике. Сама цель вступления в Монетарный союз может способствовать изменению политических условий и конституционных норм, создавая тем самым предпосылки для проведения в будущем более ответственной фискальной политики. Нельзя также исключать возможность формирования новых правил и институтов, которые обеспечат и эффективную координацию фискальной политики государствчленов, и соблюдение принципа субсидиарности. В конечном итоге могут возникнуть новые механизмы контроля и координации национальных правительств. В настоящее же время самым эффективным механизмом согласования проводимой политики является обмен информацией. В свете бюджетной самостоятельности властей нижестоящего уровня координация бюджетов — вопрос деликатный. Именно поэтому такая координация должна быть основана главным образом на обмене информацией и добровольном следовании установленным принципам и критериям. Координация бюджетов на основе соблюдения официально установленных принципов и критериев представляется единственным средством, дающим возможность эффективно сочетать политическую самостоятельность с необходимостью обеспечивать определенную степень гармонизации бюджетов в федеративных государствах и в унитарных государствах с самостоятельным местным уровнем власти. Такое согласование может быть исключительно успешным, так как оно влияет на политическое поведение; подтверждением тому служит постмаастрихтская Европа. Само существование бюджетных критериев подталкивает к проведению институциональной реформы и нацеливает фискальную политику на соблюдение бюджетной дисциплины. В Германии, например, официальное согласование федерального бюджета и бюджетов нижестоящих уровней осуществляется в соответствии с правилами, зафиксированными в законе «О бюджетных принципах». Подобные принципы могут оказаться не менее полезными для согласования бюджетов и в других децентрализованных системах, поэтому мы их вкратце рассмотрим.

7.3. Принципы формирования и исполнения бюджета Принятый в 1969 г. закон «О бюджетных принципах» устанавливает общие требования к бюджетному процессу и исполнению бюджета, которые

должны соблюдаться на всех уровнях власти в Германии. Некоторые требования носят общий характер: например, требование соблюдать принцип полноты, единства, ясности, периодичности и приоритетности, эффективности, принцип необходимости получения санкций на расходование средств и на резервирование их под определенных нужды, принцип использования валовых показателей. Другие требования носят более конкретный характер: принципы подготовки бюджета, ведения учета и плана счетов (включая бюджетную классификацию), правила проведения бюджетных проверок, правила использования целевых фондов на федеральном и местном уровнях. Правила, касающиеся организации бюджетного процесса, преследуют цель сделать его более прозрачным, чтобы можно было оценить соответствие бюджета общему экономическому курсу. Вторая часть закона содержит нормы, которые касаются техники бюджетного планирования — многолетнего бюджета и обмена бюджетной информацией. Закон исходит из того, что цели единой общенациональной политики могут быть достигнуты только в том случае, если будет осуществляться эффективный мониторинг федерального бюджета и бюджетов нижестоящих уровней. Без этого координация бюджетов достигнута быть не может. Исходя из этого, была разработана единая система бюджетной классификации и представления бюджета. К достоинствам системы можно отнести то, что в основу бюджетной классификации был положен план счетов (экономическая классификация расходов), а также то, что статьи бюджетной классификации были приведены в соответствие с системой национальных счетов. Тем не менее бюджетный учет до сих пор ведется на кассовой основе, тогда как в системе национальных счетов используется метод учета по начислению. Использование кассового метода учета бюджетных операций тесно связано с системой ведения финансовых счетов, в которой фиксируются источники финансирования дефицита и неттопозиция бюджетов разных уровней в отношении частного сектора. Поскольку используется единая бюджетная классификация, бюджеты легко консолидировать по любой территории. Хотя годовой бюджет составляется кассовым методом, т.е. отражает только те статьи доходов и расходов, финансовые операции по которым должны быть осуществлены в течение данного бюджетного года, власти всех уровней обязаны на отдельных счетах вести учет предполагаемой потребности в финансировании расходных обязательств в предстоящие периоды.

Глава 7. Межбюджетные отношения, макроэкономическая стабильность и рост В законе еще раз подчеркивается важность следования классическим принципам полноты бюджета и ведения учета на основе валовых (а не сальдированных) показателей. Все государственные расходы и доходы должны отражаться в бюджете соответствующего уровня и в консолидированном бюджете страны; никаких внебюджетных фондов быть не должно — как только они возникают, соответствующие средства немедленно выводятся изпод контроля законодателей и начинают жить своей жизнью. Создание внебюджетных фондов — это отличный способ обойти бюджетные ограничения и защитить особые интересы тех, кто этими фондами распоряжается. Кроме того, все расходы должны производиться на валовой основе; сальдирование с источниками доходов, привязанных к конкретным статьям расходов, не должно допускаться. Правда, из этого общего правила существуют исключения: финансирование дефицита с помощью заемных средств и погашение государственного долга отражается одной строкой, т.е. эти потоки сальдируются. Было решено, что такой подход лучше подходит для оценки влияния бюджетной политики на рынки капитала и, в конечном счете, на денежную политику. Часть правил носит процедурный характер — например, правила, устанавливающие порядок формирования, утверждения и исполнения бюджета, а также порядок осуществления бюджетного контроля и проверок. Кроме того, годовые бюджеты подлежат включению в среднесрочный финансовый план, который разрабатывается Советом по финансовому планированию, представляющим все три уровня власти. Цель Совета заключается в согласовании общей бюджетной политики, а также в оказании поддержки федеральному правительству при исполнении им своих конституционных обязанностей, связанных с выработкой гармоничной фискальной политики, ориентированной на достижение стабильности. Вместе с тем, согласно германской конституции, Совет по финансовому планированию обязан уважать самостоятельность и независимость фискальных органов земель, а также право муниципалитетов на самоуправление. В связи с этим Совет принимает не постановления, а рекомендации, которые не являются обязательными к исполнению, но, тем не менее, оказывают серьезное влияние на формирование и исполнение бюджетов, а также на объемы заимствований. Однако для реализации такого подхода требуется атмосфера сотрудничества, в которой независимые бюджетные органы готовы прислушиваться к подобным рекомендациям.

131

Среднесрочное финансовое планирование приобретает большое значение в условиях, когда в составе бюджетных расходов все большее место начинают занимать расходы по исполнению законов о социальной защите, которые срок действия которых не ограничен. В подобных законах обычно устанавливаются категории получателей пособий и льгот, но обычно такие законы принимаются без учета отдаленных последствий этих расходов для бюджетов, поскольку численность потенциальных получателей (например, инвалидов, нуждающихся в уходе) с трудом поддается прогнозированию. Принятие подобных программ основано на административных критериях и оценочных суждениях (скажем, какие виды медицинских услуг будут поддерживаться обществом). Даже когда финансовые последствия таких законов легко поддаются прогнозированию (к примеру, во сколько обойдется исполнение закона о государственных пенсиях, поскольку демографические показатели достаточно легко прогнозировать), политики, которых мало интересует, что будет после окончания срока их полномочий, зачастую не берут эти последствия в расчет. Кроме того, при кассовом учете расходов финансовые последствия таких законов часто недооцениваются, хотя отдаленные последствия нормативных актов, имеющих более короткие сроки действия, как правило, улавливаются финансовым планом. Во всяком случае, сказанное касается влияния реализации инвестиционных проектов на текущие расходы бюджета. Повидимому, этого все же недостаточно, и в предложениях по реформированию бюджетного процесса и системы бюджетного учета часто подчеркивается необходимость параллельного учета и на кассовой основе, и по начислению.

7.4. Реформирование бюджетного процесса и бюджетного контроля В последние годы традиционные методы бюджетирования, т.е. планирования и исполнения бюджета, часто подвергаются критике, поскольку они не удовлетворяют новым требованиям координации бюджетов и контроля над фискальной политикой на базе единой системы учета и измерения достигнутых результатов. Достоинство традиционного бюджетирования заключаются в том, что оно позволяет отслеживать исполнение принятых решений с точки зрения начисленных и исполненных доходов и расходов. Кроме того, оно обеспечивает смычку между исполнением принятых решений и

132

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

наполнением государственной казны. Однако традиционное бюджетирование имеет целый ряд недостатков, которые необходимо преодолеть, чтобы получить возможность отслеживать эффективность работы государственного сектора и координировать бюджеты в многоуровневой бюджетной системе. Требования, которым должна новая система учета в бюджетном секторе, сводятся к тому, что система учета в государственном секторе должна: • отражать использование ресурсов как издержки, как это делается на всех предприятиях негосударственного сектора, — это необходимо для определения стоимости единицы бюджетных услуг; • отражать объемы обязательств, которые возникли в текущем году, и исполнение которых относится на последующие годы, включая отдаленное будущее; • обеспечивать возможность отслеживать эффективность бюджетных расходов с помощью показателей удельной стоимости бюджетных услуг; • отражать не только текущую финансовую позицию бюджета, но и состояние всех активов правительства. Новая Зеландия и Австралийская столичная территория первыми стали использовать общепринятые принципы бухгалтерского учета (GAAP) для учета в бюджетном секторе. Учет ведется методом начислений, однако отчеты можно формировать как по методу начислений, так и по кассовому методу. Кроме того, эта система позволяет вести учет государственного долга, а также отслеживать влияние баланса текущих доходов и расходов, а также ревальвации на чистую стоимость государственных активов. Цель такого учета — повысить полноту и достоверность статистики государственного сектора. В условиях многоуровневой бюджетной системы такая комплексная, стандартизированная система отчетности и финансового планирования способствует межбюджетной кооперации и координации, помогая центральному правительству воздерживаться от предоставления «внеплановой» финансовой помощи регионам, переживающим финансовые трудности. Предпринимаются также попытки оценивать состояние неттоактивов властей разных уровней, а развитие межрегиональных сравнений способствует становлению системы показателей удельной стоимости общественных услуг, отражающих эффективность работы государственного сектора. Если ставится цель следовать «золотому правилу» государственных финансов, согласно которому заемные средства могут привлекаться только для финансирования проектов капитального строительства объектов,

срок эксплуатации которых охватывает достаточно длительный период, бюджет следует разделить на две части — на текущий и капитальный (бюджет развития), как это сделано в некоторых европейских странах, например в Люксембурге. Новая Зеландия усовершенствовала этот подход, включив в него мониторинг динамики государственных неттоактивов, чтобы иметь возможность контролировать выполнение ограничений, касающихся переноса обязательств, возникших в одном году, на последующие годы. «Генерационный учет» — это еще один механизм учета, возникший в последнее время. Его цель — оценивать перераспределение общественных ресурсов между поколениями и отслеживать отдаленные последствия проводимой фискальной политики. Ключевым понятием такого учета является чистый фискальный остаток. Приведенная стоимость трансфертов, полученных каждой возрастной когортой, суммируется за весь срок ее жизни и вычитается из приведенных сумм налогов, которые будут уплачены членами той же когорты за тот же срок. Данный метод позволяет измерять масштабы перераспределения фискальных ресурсов между поколениями и дает возможность оценивать прямые и косвенные обязательства системы социального обеспечения, которые будут сказываться на бюджетах будущих лет, особенно те, что связаны со старением населения. Однако при выполнении подобных расчетов приходится опираться на весьма спорные исходные допущения (например, единая ставка приведения будущих расходов к настоящему времени, распределение налогового бремени и т.д.). Кроме того, применение подобных методов предъявляет очень высокие требования к информационному обеспечению, а полученные оценки сильно зависят от динамики других величин, например от темпов экономического роста, изменений демографического состава населения (например, в результате миграции), средней продолжительности жизни. Тем не менее подобные оценки полезны, поскольку дают представление о долгосрочных последствиях решений, принимаемых сегодня, однако они не могут заменить собой собственно бюджетирование. Фискальная консолидация должна всегда проводиться на основе реальных (а не приведенных) финансовых данных и традиционного бюджетирования. Счета учета по начислению, счета генерационного учета и прочие счета могут выполнять только вспомогательную функцию. Исключительно важная роль при децентрализованном управлении принадлежит информа-

Глава 7. Межбюджетные отношения, макроэкономическая стабильность и рост ционной политике. Информация необходима для эффективной координации действий, для информирования властей нижестоящего уровня и их избирателей об общенациональных задачах, для укрепления межрегионального сотрудничества, для установления прозрачных правил распределения финансовых ресурсов между юрисдикциями, для измерения налоговой базы и налогового потенциала и мониторинга эффективности предоставления общественных услуг. Не менее важно то, что информационный обмен стимулирует конкуренцию между юрисдикциями и поощряет поиск новых подходов. Таким образом, для успеха децентрализации большую роль играет наличие данных. Обосновывая новые подходы, недостаточно опираться на одни лишь имеющиеся сведения и общераспространенные представления, поскольку выводы, полученные из анализа таких данных и исходя из таких представлений, как правило, поддерживают существующее положение дел, а не указывают на необходимость децентрализации как средства повышения общественного благополучия. Для использования новой информации необходимо иметь определенное политическое мужество, поскольку такая информация способна всколыхнуть общество, вызвать дебаты, заставить пересмотреть используемые подходы, а значит, привести к изменению сложившегося баланса интересов. Именно этим объясняется неприятие политики всеобъемлющей информационной открытости и новых правил раскрытия информации некоторыми влиятельными группами, которым выгодно существующее положение вещей. Наличие новой информации может сказаться также на действующих институтах, функции и само существование которых в свете децентрализации могут оказаться ненужными. Это, в частности, относится к вертикальным функциональным фондам, которые процветают за счет целевых налогов и дотаций. Возможно, с этим связано и противодействие политике информационной открытости со стороны чиновников и их «заказчиков», которым выгодно сохранить существующие порядки. Но, несмотря на подобные политические трения, процесс децентрализации должен начинаться с обеспечения доступа к более полной и более качественной информации, которая позволит обеспечить эффективный контроль и выстроить новые отношения межбюджетной кооперации.

133

Заключение Децентрализация может привести к ослаблению макроэкономической стабильности, но она далеко не всегда приводит к такому результату. Авторы, пытающиеся установить причинноследственную связь между децентрализацией и наличием или отсутствием макроэкономической стабильности, упускают из виду то, что местным властям зачастую приходится работать в нестабильных макроэкономических условиях, поэтому их бюджетная политика адаптивна, а не сама по себе порождает нестабильность. То, что Аргентина или, например, Бразилия после проведения в начале 90х годов программ стабилизации потеряла контроль над местными уровнями власти, не является доказательством того, что бюджетная децентрализация сама по себе создает угрозу макроэкономической стабильности. Это просто говорит о том, что «старая» система институтов не способна функционировать при новом режиме и что необходимо провести институциональную реформу. Дестабилизирующего поведения местных властей можно избежать с помощью системы стимулов и механизмов межбюджетной кооперации. Стимулы бывают экономическими и финансовыми. Они могут также учитывать особенности политической системы, правила проведения выборов и механизмы, позволяющие группам особых интересов влиять своими голосами на функционирование государства. Экономические стимулы напрямую связаны с распределением доходных и расходных полномочий между разными уровнями власти. В идеале для успеха децентрализации необходимо обеспечить тесную связь между налоговыми поступлениями и расходами. Межбюджетные трансферты могут создавать отрицательные стимулы, однако существует целый набор правил, на основе которых можно выстроить систему трансфертов, не создающую отрицательных стимулов и способствующую достижению фискального баланса, эффективности, равенства и макроэкономической стабильности. Дополнительными средствами стабилизации в условиях децентрализации могут служить правильно подобранные формы межбюджетной кооперации, бюджетного контроля и информационного обмена.

134

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

Примечания

Литература

1 Стабилизирующая

Bahl, R., and J. Linn, (1982). Urban Public Finance in Developing Countries. Oxford University Press. New York.

роль подоходного налога заключается в том, что рост поступлений из этого источника опережает рост доходов населения, в частности в случае прогрессивности этого налога; при этом из экономики изымаются излишние ресурсы и не происходит ее «перегрева». Стабилизирующая роль пособий по безработице заключается в том, что в периоды экономического спада расходы бюджета на выплаты этих пособий растут, и это увеличивает спрос в экономике. — Примеч. ред.

Prud’homme, Remy, (1995). The Dangers of Decentralization. The World Bank Research Observer. Vol. 10, No. 2, 201–26. Tanzi, Vito, (1996). Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects. Annual Bank Conference on Development Economics 1995. The World Bank, Washington D.C., 295–316. Zimmermann, Horst, (1990). Fiscal Federalism and Regional Growth. In: Robert J. Bennett (ed.). Decentralization, Local Governments, and Markets: Towards a Post-Welfare Agenda. Clarendon Press, Oxford, 245–64.

Глава 8. Финансовые потоки, фискальное равновесие и фискальная устойчивость Ричард М. Берд1*

Введение Поиск «финансовых показателей», которые могли бы дать представление (предпочтительно в количественном выражении) о размере, направлении и характере финансовых отношений между различными уровнями власти и в идеале подсказать, что нужно делать для их совершенствования, повидимому, будет продолжаться еще долго. Например, всякий раз, когда обсуждают внутригосударственные бюджетные отношения, речь неизбежно заходит о «фискальном равновесии» и «фискальной устойчивости». Очевидно, что разговор идет о чемто положительном, чего следует добиваться. Выражение «финансовые потоки», пожалуй, звучит реже, но у участников дискуссий этот вопрос, судя по всему, также вызывает большую озабоченность. Действительно, практически все разговоры о фискальном равновесии и фискальной устойчивости, как правило, сводятся к обсуждению существующих и планируемых маршрутов движения средств. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы показать, как используются все три критерия для оценки и объяснения трудностей и подвижек на пути децентрализации, идущей в бюджетноналоговой области. Статья состоит из пяти разделов вместе с этими предварительными замечаниями. В разделе 1 утверждается, что оценка «финансовые потоки» даже в чисто теоретическом плане весьма затруднительна, что она остается под давлением политических соображений, и что в любом случае она не

принесет большой пользы для выработки обоснованной бюджетной политики. В разделе 2 говорится о том, что «фискальному равновесию» трудно дать четкое определение, что его достижение часто путают с другими целями и что в конечном итоге оно также малоэффективно для анализа ситуации или выработки программы соответствующих мер правительства. В разделе 3, наоборот, указывается, что именно критерий «фискальной устойчивости» может помочь аналитическим усилиям и что если этому понятию придать абсолютно однозначный смысл, им с некоторыми ограничениями можно пользоваться как ориентиром или основой для разработки и осуществления бюджетноналоговой политики. К сожалению, даже хороший анализ фискальной устойчивости не дает возможности продвинуться в понимании межбюджетных отношений так далеко, как бы нам хотелось. В коротком заключительном разделе 4 высказывается предположение о том, что, хотя многое может и должно быть сделано для создания более совершенной системы количественной оценки межбюджетных отношений1, потребность в более глубоком изучении институциональной структуры и данных эмпирических наблюдений больше, чем в показателях общего характера, какими бы точными они ни были. Только в этом случае нам удастся лучше понять, что происходит в межбюджетных отношениях на самом деле. * Автор выражает благодарность Франсуа Вайянкуру за ценные замечания к более ранней редакции этой статьи.

136

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

Хотя некоторые положения данной статьи подкреплены примерами отдельных стран, автор далек от попытки дать исчерпывающий анализ использования всех упоминаемых в работе критериев оценки в приложении к какойлибо конкретной стране или рассказать о тех из них, которые применяются в разных странах. Поставленная здесь задача не в том, чтобы учить аналитиков и политиков, что нужно делать, чтобы оценить, скажем, фискальное равновесие, а скорее в том, чтобы доказать заведомую бесполезность простых количественных показателей для понимания того, какое направление необходимо придать бюджетноналоговой политике. Для этого, как правило, нужно проводить гораздо более тщательный институциональный анализ, заранее зная, какие конкретные цели должны быть достигнуты и какие конкретные проблемы решены.

1. Финансовые потоки По «финансовым потокам между региональными бюджетами» обычно можно судить о том, как между ними перераспределяются доходы в результате проведения определенной налоговой и расходной политики. Идущий в регион финансовый поток оценивается положительно, если доходы регионального бюджета (на самом деле доходы его жителей) скорее увеличиваются благодаря расходам, которые финансируются из бюджета, чем уменьшаются под тяжестью налогов. Пожалуй, наиболее полная «официальная» работа на английском языке об отношениях между различными уровнями власти в России (Lavrov и Makushkin 2001) почти полностью посвящена анализу движения средств между региональными бюджетами. Там приводятся интересные данные, значительно пополняющие наши знания о предмете. Практически то же самое можно сказать о подробном анализе движения средств из бюджета в бюджет в пределах Ленинградской области (Bahl и др. 1999). Исследования подобного рода время от времени проводятся и в других странах2. Получить данные, характеризующие финансовые потоки, довольно трудно, и нередко это связано с приложением значительных усилий3. Теперь понятно, почему по завершении трудной работы по оценке этих потоков появляется искушение использовать ее результаты для обоснования принимаемых мер. Однако поддаваться искушению не следует, поскольку полученные данные, хотя и описывают положение дел, о чем свидетельствуют

приведенные выше исследования, могут, если не относиться к ним с величайшей осторожностью, ввести в заблуждение в части рекомендаций в отношении того, какие меры необходимо принять. Объяснение, почему это именно так а не иначе дается в конце раздела4.

1.1. Анализ воздействия географического фактора Анализ финансовых потоков обычно связан как с теоретическими, так и с практическими трудностями. Так, хотя на первый взгляд кажется, что определить размер финансовых потоков между регионами несложно, теоретические проблемы возникают как в связи с процедурой, так и в связи с отсутствием критически важной информации в базе данных. Как правило, при проведении такого рода анализа предполагают — правда, в большинстве случаев в скрытой форме, — что налоги, собираемые на той или иной территории, «уплачиваются» теми, кто на ней проживает. Очевидно, что такое предположение часто безосновательно. Например: • Портовые города не «платят» — в том и состоит единственное экономическое обоснование сокращения доходов жителей — таможенных пошлин, взимаемых за ввозимые в страну грузы. • Tе, кто проживает поблизости винокуренного завода, большая часть произведенной продукции которого вывозится за пределы территории, не «платят» налогов, поступающих в бюджет от винокурни. • Жители территории, на которой расположена штабквартира компании не «уплачивают» всех налогов, уплачиваемых этой компанией. Анализ распределения налогового бремени — граничащее с магией искусство, результаты его спорны, но игнорировать связанные с ним тонкости и сложности, как это часто происходит при анализе финансовых потоков, не стоит. Более того, получить данные о последствиях налогообложения товара (или производства) в разных регионах удается нечасто, поскольку данные о товарах и факторах производства, пересекающих границы административного деления в пределах одной страны, малодостоверны. Что касается расходов, то опятьтаки нужно показать, а не просто утверждать, что расходование средств на той или иной географической территории, действительно идет на пользу населению. Например:

Глава 8. Финансовые потоки, фискальное равновесие и фискальная устойчивость • Всю ли выгоду (с точки зрения стоимости проекта) от строительства шоссейной дороги, связывающей две территории, получают те, кто живет поблизости от нее? • Получают ли преимущества от расходования средств государственного бюджета те, кто в результате приобретает доход (например, учителя), или те, кто пользуется предоставленными услугами (например, учащиеся)? • Получают ли пользу от расходов на осуществление различных видов деятельности в государственном секторе те, кто в результате получает доход (например, учителя) или те, кто пользуется предоставляемыми услугами (например, учащиеся)? • «Польза», получаемая производителями, получившими госзаказ, имеет лишь кратковременный характер, а получаемая предполагаемыми конечными пользователями — долговременный? • Какой период времени охватывает анализ? • Стоит ли полученная выгода затраченных средств?5 • Как распределять преимущества товаров «общественного» назначения? На эти вопросы вообще трудно ответить, не говоря уже в отношении регионов. Регион представляет собой небольшое открытое хозяйство, поддерживающее тесные экономические связи с другими регионами. Центральное правительство может вкладывать (напрямую или через трансферты) значительные средства в развитие какогонибудь одного региона; при этом последствия будут чувствоваться повсеместно, так как регионы торгуют и обмениваются между собой факторами производства. Данные об объеме торговли и производственной деятельности в регионах редко бывают достоверны. Ситуация осложняется эффектом распространения воздействия, вызванного как расходованием средств (выплаты части доходов производителями, например), так и приобретением выгоды (от получения услуг), за пределы региона. Данные эффекты трудно оценить даже теоретически, не говоря уже о том, чтобы сделать это на практике. Перечисляя эти трудности, автор не хочет сказать, что ни в теоретическом, ни в практическом плане воздействие географического фактора не поддается анализу. В связи с вышеизложенными трудностями проведение скольконибудь значимого анализа потребует не только более подробной информации, чем та, которая, как правило, бывает доступной, но и более строгих допущений в отношении самой спорной переменной.

137

Нет сомнения, что можно установить налоги и наделить расходными полномочиями власти регионального (и даже местного) уровня, если при анализе предполагается исходить именно из этих данных6. Универсальных рекомендаций при выборе критериев точек для той или иной страны, того или иного временнóго интервала не существует. Результаты подобной аналитической работы, даже наиболее тщательно выверенные, тем не менее всегда будут страдать некоторой натяжкой. Еще более важно, причем именно в связи с субъективной природой анализа, что его результаты слишком легко могут стать предметом манипуляций в политических целях. Помимо других недостатков многие исследования, посвященные изучению финансовых потоков, в том числе и работа Lavrov и Makushkin (2001), описывают не все статьи доходов и расходов, из которых складываются отношения между бюджетами различных уровней управления, что опятьтаки объясняется недостатком информации. Хотя понятно, что при таком подходе в скрытой форме подразумевается, что «неописываемые» потоки повсеместно оказывают одинаковое воздействие на всех и каждого, при этом с большой степенью уверенности можно сказать, что это допущение неверно. В идеале следует учитывать возможное устранение регионами такого рода воздействия «невидимых» трансфертов посредством устанавливаемого ими контроля над ценами, дотациями, налоговыми расходами и выделением целевых кредитов (Bird и Chen 1998), а также целого ряда мер «нефискального» характера, например государственного регулирования. Учесть это, однако, настолько сложно даже в странах, где собирается исчерпывающая информация, что до сих пор это, кажется, никому не удавалось. Картина, которая может быть нарисована при самом лучшем анализе финансовых потоков, неизбежно будет неполной, а следовательно, в той или иной степени неверной.

1.2. Интерпретация региональных финансовых потоков Пусть для анализа финансовых потоков используются самые совершенные методики. О чем нам поведают его результаты? Как правило (а дело обстоит именно так и при оценке «фискального равновесия», которому посвящен следующий раздел), они показывают только, что какойто регион платит слишком много или слишком мало, а другой слишком много или слишком мало получает. На

138

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

этом основании рекомендуют устранить «неравенство», чаще всего разрешая благополучным регионам оставлять себе больше из собираемых ими доходов. Несмотря на привлекательность для этих регионов такого вывода, он грешит против логики. Численность населения, проживающего на той или иной территории, не имеет ничего общего с факторами, влияющими на распределение большей части финансовых потоков. Предположим, что каждый регион объединили с соседним, что реально абсолютно ничего не изменилось и что после объединения распределение финансовых потоков пересмотрели. Результаты анализа, конечно же, будут иными: «разрыв» между доходами и расходами регионального бюджета, скорее всего, сократится, даже несмотря на то, что реально ничего не изменилось. Для примера доведем эксперимент до логического конца и объединим все регионы в один. Региональные различия в результате исчезают, поскольку регионов больше нет. Но реально ничего не меняется, поскольку, согласно сделанному допущению, расходы производятся и налоги собираются так же, как раньше. Убедимся в этом на следующем примере.

Пример 1. «Федерализм как балансовый отчет» в Канаде7 Во время политических дебатов в Канаде принято суммировать все уплачиваемые регионом налоги, все полученные им трансферты и услуги. На основании полученных цифр становится ясно, кто остался в выигрыше, а кто проиграл8. Однако, как уже говорилось выше, все подсчеты такого рода имеют чисто теоретическое значение и другого иметь не могут, при этом основываются они на (скорее всего, предвзятом) мнении. В них часто не учитывается сумма долга вышестоящего уровня власти, дефициты и положительное сальдо бюджетов, не учитываются экономические потоки в форме доходов, снова идущие в бюджет «плательщика». Более того, даже если верить всем цифрам, они все равно не дают представления о том, улучшилось или ухудшилось благосостояние отдельно взятого человека на отдельно взятой территории. Поскольку никто не в состоянии дать объективную оценку «балансовым отчетам» такого рода, цифрами в основном пользуются власти предержащие (или их противники) с единственной целью получить политические очки. В Канаде это приво-

дит к тому, что жители всех провинций, за исключением Онтарио, самой большой и богатой, считают, что платят в федеральный бюджет больше, чем получают из него. Наоборот, стоит поверить, что цифры отражают действительное положение дел, как начинает казаться все более вероятным, что Онтарио и вправду теряет больше всех остальных, а все остальные (за исключением Альберты) только выигрывают. На самом деле это не так. Поскольку все, кто находится в одинаковой экономической ситуации, уплачивают в федеральный бюджет одинаковые налоги и получают одинаковые услуги независимо от места проживания, а федеральная бюджетноналоговая система в некотором отношении перераспределяет блага между членами общества, больше всех выигрывают бедные, которых, по определению, больше в бедных провинциях, а теряют больше всех богатые, которых, опятьтаки по определению, больше в богатых провинциях. По тому, как идут дела в провинциях самих по себе, можно судить о том, что происходит на более мелких территориях административного деления, если принять уровень и распределение дохода в провинции сопоставимыми со средними по стране. Это не имеет никакого самостоятельного значения, как и никакого отношения к проводимой бюджетной политике. Таким образом, концентрация внимания на финансовых потоках в регионах скорее скрывает, чем обнаруживает наиболее важный результат перераспределения доходов в условиях канадского бюджетного федерализма. Несмотря на методологические трудности, анализ финансовых потоков может, тем не менее, время от времени помочь при создании системы сбора данных из разнообразных и разрозненных источников (именно этим занимаются Bahl и др. (1999) и Lavrov и Makushkin (2001) в России). Однако с политической точки зрения анализ финансовых потоков заводит в тупик. Трудно представить, что из самого хорошего анализа финансовых потоков можно вынести только то, что воздействие налогов и расходов в зависимости от географического фактора (при этом думать (совершенно невероятно), что ктолибо считает возможным его измерить с той или иной степенью точности) вряд ли можно выровнять в границах отдельно взятой административной единицы. Конечно, причины, по которым ктото может ожидать или хотеть, чтобы влияние на всех жителей одной и той же территории было одинаковым, не совсем очевидны, и для их прояснения мы переходим к следующему разделу.

Глава 8. Финансовые потоки, фискальное равновесие и фискальная устойчивость

2. Фискальное равновесие Создается впечатление, что в странах, система государственного устройства которых предполагает более одного уровня власти, в большей или меньшей степени отсутствует фискальное равновесие9. Как правило, центральные власти стремятся собирать как можно больше налогов, тогда как органы управления штатов и местного самоуправления несут ответственность за финансирование расходов, которых больше, чем они могут профинансировать из источников доходов, непосредственно находящихся под их контролем. Возникающее в результате несоответствие между расходными обязательствами и собственными источниками доходов на различных уровнях управления носит название вертикальной фискальной диспропорции (ВФД). При этом на каждом нижестоящем уровне некоторые юрисдикции всегда более благополучны, чем другие. Различие в ресурсах, которыми располагают бюджеты одного и того же уровня, называется горизонтальной фискальной диспропорцией (ГФД). О том, чтό подразумевается под обоими понятиями, ведутся споры почти что философского уровня. Обоим трудно дать однозначное определение.

2.1. Вертикальная фискальная диспропорция Если «отсутствие равновесия» представляет проблему, то ее решают приведением в равновесие. В связи с этим нет ничего удивительного в том, что вопрос о вертикальной фискальной диспропорции (ВФД), названной (Boadway и Hobson 1993) «фискальным разрывом», часто обсуждают так, как если бы структура управления государством была идеальной, доходов из «собственных источников» каждого бюджета хватало бы для финансирования закрепленных за ними расходов и без межбюджетных трансфертов10. Похоже, что при таком представлении о вертикальной фискальной диспропорции каждому уровню государственного управления требуются собственные, только ему подконтрольные источники доходов, достаточных для финансирования закрепленных за ними расходных обязательств — не более и не менее. Другими словами, часто можно слышать, что при определенных расходных обязательствах доходные полномочия должны быть такими, чтобы в бюджетах всех уровней не возникало разрыва между доходами и расходами. Если этого не сделать, наступит фискальный кризис (см. пример 2).

139

Пример 2. Как создать фискальный кризис11 Можно сказать, что любой орган местного самоуправления переживает фискальный кризис, когда у него нет возможности обеспечить поступление доходов в объеме, достаточном для оплаты законодательно закрепленных за этим органом расходов. Если максимальный уровень обеспеченности бюджета не позволяет оплачивать все закрепленные за данным уровнем бюджетной системы расходы (недостаточно трансфертов и доходов из других источников), любой, кто имеет право призвать орган местного самоуправления к ответственности за невыполнение своих обязательств и решает этим правом воспользоваться, может вызвать кризис. Для того чтобы узнать, стоит ли региональный или местный орган власти на пороге кризиса, нужно: 1) подсчитать максимальный объем налоговых поступлений в его бюджет (Т*), который он способен обеспечить при существующей структуре доходов; 2) подсчитать закрепленные за ним законом расходы (Е); 3) определить объем трансфертов из бюджетов других уровней (TR) и, наконец, 4) подсчитать, какую сумму его бюджет может рассчитывать получить от оплаты услуг (OR). Если значение Т* меньше, чем Е + TR + OR, имеем кризис. Так ли это? Понятно, что точность подобного расчета зависит от двух условий. Первое — правильность выбранных критериев. Например, что мы имеем в виду под «максимальным» объемом налоговых поступлений? Второй исключительно важный момент — мы допускаем, что закрепленные за органом управления расходы ни при каких обстоятельствах не меняются: например, нельзя меньше платить городским служащим, нельзя снижать пенсии, нельзя покупать для города товары по более низким ценам или предоставлять услуги в меньшем объеме. Только если предположить, что значения всех членов этого уравнения четко выверены, а еще более важно, что допущение о жесткости структуры доходов и расходов справедливо, решение уравнения даст кризис. В ситуации, когда в большинстве стран статьи расходов, которые растут быстрее всех остальных, как, например, расходы на образование и здравоохранение, чаще всего закрепляются за бюджетами регионов (штатов, провинций), результаты анализа финансовых потоков, как правило, трактуют как необходимость закрепления за бюджетами нижестоящих уровней более многочисленных доходных полномочий. В Канаде, например, именно такое понимание фискального равновесия часто

140

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

используется провинцией Квебек в качестве аргумента для получения дополнительных доходных полномочий12. Преимущества такого «разделения налогов», при котором власти каждого уровня, что называется, «полагаются только на себя», заключаются в том, что автономия и ответственность нижестоящих уровней укрепляются, фискальная система становится более прозрачной, а жители, поскольку устраняется дублирование налогов, лучше понимают, за что и кому они платят13. С другой стороны, для руководителей, разделяющих это мнение, нет препятствий, которые мешали бы им при желании устранить как путаницу, которая смущает налогоплательщиков, так и несправедливое закрепление за их уровнем политической ответственности при отсутствии четкого разграничения налогов. Однако какихлибо гарантий, что даже четкое разграничение налогов приведет к желаемым результатам, тоже нет. Если руководители того или иного уровня действительно стремятся к тому, чтобы население понимало, что происходит, они могут этого добиться, не прибегая к разграничению налогов. Если они в этом не заинтересованы, то разграничение в качестве единственной меры вряд ли исправит положение. Более того, даже ярые защитники разграничения региональных налогов становятся удивительно непоследовательными, когда речь заходит о разграничении налогов местного уровня, где с точки зрения логики (если не конституции) его применение или неприменение одинаково обоснованно. Наконец, и это, пожалуй, главное, что, до тех пор пока за бюджетами одного и того же уровня закреплены разные расходные обязательства, даже самая смелая попытка устранения ВФД путем передачи в эти бюджеты дополнительных источников доходов не достигнет цели. Чтобы еще больше прояснить последнее положение, важно понимать, что между ВФД и ГФД четкую черту провести невозможно. Например, можно полагать, что ВФД удалось устранить, т. е. добиться фискального соответствия по вертикали, что означает приведение в соответствие расходов и доходов (за исключением трансфертов) наиболее благополучного местного бюджета на основании оценки его возможности обеспечить поступления из собственных источников (Bird 1993). Даже если эта цель достигнута, разрыв или ВФД все равно останется между менее благополучными бюджетами. Чаще, однако, на разрывы смотрят как на ГФД, т. е. как на проблему, решить которую можно, скорее добившись фискального равновесия по горизонтали, т. е. в пределах региона или территории,

чем по вертикали, т. е. между уровнями управления. Что бы ни вкладывали в понятие ГФД (ВФД для менее благополучных территорий под другим названием), вопрос о том, представляет ли она проблему и насколько эта проблема серьезна, для многих стран, безусловно, является одним из наиболее актуальных политических вопросов, в частности для стран, которые федерациями являются чисто формально. Мы еще вернемся к ГФД, но чуть позже. Пример 3 иллюстрирует некоторые особенности ВФД в контексте канадского федерализма.

Пример 3. Что понимается под ВФД в Канаде Рассмотрим, как можно устранить ВФД, полагая в силу тех или иных причин, что достижение вертикального фискального равновесия считается достойной или желательной политической целью. Вопервых, как говорилось выше, при жестком закреплении расходных обязательств доходных полномочий на региональный и местный уровни передают больше. Наоборот, если жесткими будут доходные полномочия, у центрального правительства станет больше обязательств по расходам. Для Канады, например, очень важно, что по мере увеличения потребностей в социальном обеспечении (страхование от безработицы и пенсии по старости) уже в середине прошлого века (Bryden 1972) в конституцию страны начали вносить изменения, предусматривающие передачу расходных обязательств на федеральный уровень14. В отношении Канады Norrie (2002) недавно заметил, что «в традиционном понимании ВФД неприменима к государству с федеративным устройством, в котором оба уровня государственного управления имеют одинаковый доступ к основным источникам доходов и в одинаковой степени пользуются этим для достижения экономических и социальных целей». Другими словами, он имеет в виду, что прогнозы, составляющиеся на основании «предполагаемых» результатов исполнения федерального бюджета и бюджетов провинций за определенный период, не дают нам никакой скольконибудь полезной информации, чтобы судить о «фискальном равновесии». Следовательно, закрепление за уровнями управления источников доходов и расходных обязательств в таком «гибком федеративном государстве», как Канада, зависит (и всегда зависело) от политического выбора, а не от того, что прописано конституцией. Поскольку итоги осуществления бюджетноналоговой политики не предопределены и зависят от того, что

Глава 8. Финансовые потоки, фискальное равновесие и фискальная устойчивость будет сделано для достижения поставленных целей, продолжающиеся и никогда не кончающиеся дебаты о ВФД в Канаде следует рассматривать как результат расстановки политических сил — часть процесса, направленного на внесение в схему, определяющую, кто и за что несет ответственность, кто и за что платит, очередных изменений15. Канада — это государство, в котором принятие решений зависит от политиков (будем надеяться, и от населения). То, что ктото написал на листе бумаге 100 или более лет назад, значения не имеет. В канадских городах все подругому, не так, как в провинциях: структура их бюджетов гораздо более жесткая и трудно поддается изменениям (Bird и Slack 1993). Таким образом, на нижестоящем уровне управления ВФД приобретает традиционный смысл даже в Канаде, где нередко можно встретить исследования, авторы которых утверждают, что «потребности» городов, увеличивающиеся в результате роста населения, вскоре не смогут финансироваться из имеющихся в их распоряжении источников, из которых основным является налог на имущество (Vander Ploeg 2001). По большей части это сильно преувеличено. Расходы органов местного самоуправления регулирует не «железный закон», предписывающий увеличение расходов пропорционально росту населения в целом или какойлибо клиентской группы. Всегда найдется способ сократить расходы на одного клиента. Более того, хотя на самом деле существует предел пополнения бюджета из поступлений от налога на имущество, ничто не может помешать городским властям снова принять на себя расходные обязательства, которые из этого источника профинансированы быть не могут16. Хотя межбюджетные отношения в большинстве стран скорее можно сравнивать с теми, которые существуют между провинциями и местным уровнем управления Канады, чем с между провинциями и федеральным правительством17, устранить вертикальные фискальные диспропорции в принципе можно либо путем сокращения расходов нижестоящих уровней, либо более эффективным извлечением доходов из существующих источников, — иными словами, так же, как центральное правительство может устранить любую «перевернутую» диспропорцию или дефицит (доходы превышают расходы), прибегнув либо к увеличению расходов нижестоящих уровней, либо к снижению их налогов. Центральные правительства редко не идут на расширение статей своих собственных расходов, более неохотно они идут на снижение налогов. Центр не перестает повторять,

141

что нижестоящие уровни должны более эффективно распоряжаться имеющимися у них средствами и повышать собираемость налогов. На этих направлениях совершенствование работы возможно как на региональном и местном уровнях, так и на федеральном. Несмотря на то что в большинстве стран с федеративным устройством в то или иное время, в той или иной степени уже отдали должное этим мерам, доходы бюджетов различных уровней продолжают не соответствовать расходам, заставляя вновь и вновь прибегать к межбюджетным трансфертам.

2.2. Оценка вертикальной фискальной децентрализации (ВФД) Межбюджетные трансферты, независимо от декларируемых целей их использования, чаще всего способствуют сокращению фискального разрыва. Судите сами: один из способов получить представление о глубине ВФД состоит в том, чтобы просто разделить трансферты на расходы бюджета нижестоящего уровня. Достоинство метода — в его исключительной простоте. Более того, если не принимать во внимание заимствования, можно получить представление о фактическом уровне ВФД в любой стране, в каком угодно году в показателях финансовых потоков. Однако такой коэффициент вряд ли дает представление о том, насколько серьезны вызывающие всеобщую озабоченность проблемы политической ответственности и экономической эффективности, которые, судя по всему, так или иначе связанны с ВФД. Отношение трансфертов к бюджетным расходам не раскрывает сути проблемы, поскольку не учитывает, в какой степени трансферты, доходы нижестоящих уровней, получаемые из других источников, и даже их расходы отражают политические решения, принимаемые федеральным правительством и руководителями нижестоящих уровней власти. Для решения этой проблемы аналитики разработали более точные критерии оценки ВФД. Hunter (1974, 1977), например, предложил три «коэффициента вертикальной диспропорции». Каждый из них в той или иной степени учитывает объем заимствований региональных и местных бюджетов, «регулирующие налоги» и степень «условности» трансфертов из федерального бюджета. При разработке коэффициентов автор стремился с предельно возможной точностью определить, в какой степени нормативное распределение доходных и расходных полномочий позволяет «бюджетам всех уровней иметь ресурсы, необходимые для

142

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

выполнения расходных обязательств и нести ответственность за принятие решений по расходам и налогам» (Mathews 1980, р. 10). Другими словами, Hunter попытался разграничить источники доходов, находящиеся под контролем федерального правительства, и источники доходов штатов. Он сделал это, положив в основу одного из коэффициентов допущение о том, что средства, направляемые на нижестоящие уровни из федерального бюджета без предварительных условий в виде трансфертов, приводят к сокращению автономии штата. В другом коэффициенте заложено сокращения автономии, а третий предполагает, что не только трансферты (и заимствования), но и регулирующие налоги представляют опасность для автономии штатов. Предложенные Hunter критерии оценки «автономии», безусловно, могли быть оспорены, что вскоре и было сделано (например, Thimmaiah 1976). С разновидностями этих методов все еще можно встретиться в литературе, несмотря на их субъективизм (например, Rezk 1998; Bird и Tarasov, 2002). Такой подход несовершенен ни с точки зрения теории, ни с точки зрения практики. То, что в качестве предмета рассмотрения берутся значения фактических дефицитов и избыточных средств бюджетов разных уровней, с точки зрения теории, безусловно, свидетельствует об очень узком подходе к такой сложной проблеме, как ВФД, какие бы манипуляции с данными ни производились. Hettich и Winer (1983), например, утверждали, что решение такой вызывающей большую озабоченность проблемы, как оптимизация социального обеспечения, требует более логически выверенного подхода. Если встать на реальную почву, то улучшения метода можно добиться путем замены фактических балансовых показателей «структурными», т.е. присутствующими в текущих программах увеличения эффективности расходов и собираемости налогов на каждом уровне управления. Например, в проведенном недавно в Канаде исследовании (Matier et al. 2001) авторы сначала дают прогноз по запроектированным расходам и поступлениям в бюджеты каждого уровня управления, моделируя при этом различные демографические и экономические ситуации, а затем определяют степень устойчивости бюджета каждого уровня в рамках внутривременного бюджетного ограничения. При таком подходе ВФД имеет место, если у одного уровня управления есть «возможность» понизить налоги или увеличить расходы, оставаясь в рамках внутривременного ограничения, а другому для этого придется прибегнуть к повышению налогов

или сокращению расходов. Результаты применения этого метода очень чувствительны как к выбору модели, так и к допущениям эмпирического характера, поэтому навряд ли удовлетворят всех18.

2.3. Горизонтальная фискальная диспропорция (ГФД) и вертикальная фискальная децентрализация (ВФД) Ранее отмечалось, что ГФД можно принять за ВФД, т.е. за «сухой остаток» после устранения несоответствия между доходами и расходами наиболее благополучного бюджета нижестоящего уровня. Тем не менее, как правило, к ГФД подход несколько иной. Действительно, стоит присмотреться к ГФД внимательнее, как встает вопрос, что же всетаки понимать под ВФД. В принципе за ВФД принимают фактический разрыв между расходами региональных и местных бюджетов и доходами, которые они получают из «собственных источников» для их финансирования. Если под горизонтальным фискальным равновесием понимать устранения разрыва, как и под вертикальным, то имеется в виду то, что трансфертов должно быть достаточно для выравнивания доходов (включая трансферты) и фактических расходов бюджетов каждого нижестоящего уровня. В таком подходе, названном Rao и Chelliah (1991) «фискальным врачеванием», явно отсутствует смысл. Выравнивание фактических расходов бюджетов нижестоящих уровней на душу населения (доведение до уровня наиболее благополучного бюджета) не учитывает различий в местных предпочтениях, что составляет главный аргумент в пользу децентрализации. Игнорируются и местные различия в потребностях, издержках, различия в возможности обеспечить наполняемость бюджетов. Выравнивание фактических расходов ничего не добавит ни усилиям, направленным на увеличение бюджетной обеспеченности, ни мерам к более эффективному расходованию средств региональными и местными бюджетами, поскольку при такой системе те, кто больше всех тратит, собирая при этом меньше всех налогов, трансфертов получает больше остальных. Перечисленные проблемы хорошо известны. Намного реже обращают внимание на следующее: как любой трансферт, какой бы ни была декларируемая цель его предоставления, всегда сокращает ВФД, точно так же любой трансферт — даже предоставленный с единственной целью «сокращения разрыва» — может лишить руководителей регионального и местного уровней стимула принимать

Глава 8. Финансовые потоки, фискальное равновесие и фискальная устойчивость обоснованные бюджетные решения. Продуманная схема предоставления трансфертов, носящих характер положительных стимулов, какими бы ни были причины их предоставления, играет исключительно большую роль в совершенствовании отношений между различными уровнями власти в любой стране.

2.4. Выравнивание и равновесие При обсуждении ГФД при использовании термина «выравнивание», часто путают три разные вещи. Вопервых, многие авторы, особенно американские, что, пожалуй, неудивительно, поскольку США являются единственной страной с федеративным устройством, в которой отсутствуют формальные выравнивающие трансферты, часто спорят о справедливости межбюджетных трансфертов, как будто их основная цель состоит в сокращении разрыва в личных доходах населения, проживающего в различных регионах19. Справедливость по отношению к регионам совсем не то, что справедливость в отношении всех и каждого, вот почему между ними необходимо проводить различие. Иногда трансферты, направляемые в неблагополучные регионы, идут на облегчение положения бедных, а иногда нет. Если главная цель проводимой политики заключается в борьбе с бедностью, межбюджетные трансферты вряд ли будут наиболее эффективным способом ее достижения. У трансфертов иная задача, и судить о них исключительно по воздействию, оказываемому ими на людей с разным уровнем дохода, не следует. Вовторых, дебаты на тему межбюджетных трансфертов, в какой бы стране они ни проводились, практически всегда сводятся к сокращению с их помощью «региональных диспропорций». В отсутствии четкого определения региональные диспропорции приобретают такой смысл, при котором единственной целью трансфертов оказывается их устранение, понимается ли под этим устранение различий в доходах на душу населения в разных штатах, различий в темпах экономического роста регионов, в уровне безработицы или других экономических показателях20. Сокращение региональных диспропорций не всегда является оправданной политической целью, хотя попытки использовать межбюджетные трансферты в качестве инструмента достижения политических целей не возбраняются21. Таким образом, нередко можно обнаружить, что под таким важным критерием, который в формулах расчета трансфертов именуется «потребностью», имеется в виду уровень эконо-

143

мического благосостояния регионовполучателей, например доход на душу населения. Предоставление трансфертов только на этих основаниях может спровоцировать нежелательные экономические решения. Более того, так же как это бывает в случае, когда в качестве политической цели выбирают установление равенства всех и каждого, необходимо отличать сокращение регионального неравенства от узкого понятия выравнивания доходов (или расходов) бюджетов, которое, как представляется, тесно связано со структурой трансфертов. В третьем варианте предоставление выравнивающих трансфертов может иметь два совершенно отличных друг от друга обоснования. Первое — необходимость проведения децентрализации в целом (и, как уже говорилось ниже, приведение в соответствие доходов и расходов бюджетов) путем доведения до намеченного уровня возможностей по обеспечению наполняемости бюджетов, давая таким образом всем одинаковые возможности их получения. Второе заключается, повидимому, в стремлении к тому, чтобы у всех бюджетов нижестоящих уровней, даже у самых маленьких и бедных, было достаточно средств, для того чтобы обеспечить населению базовый пакет услуг22. С чисто экономической точки зрения может показаться, что второе объяснение не лишено смысла. Однако небольшие бюджеты, которыми чаще всего располагают аграрные районы, просто не в состоянии предоставить населению скольконибудь значительный объем услуг, если не получат трансфертов23. Для того чтобы хотя бы частично решить проблему отсутствия у руководителей нижестоящих уровней власти стимулов к принятию взвешенных решений, о которой шла речь выше, в большинстве стран, где используются формальные выравнивающие трансферты, избегают объединять доходы и, как правило, стремятся либо обеспечить нижестоящему уровню одинаковые возможности для финансирования определенного объема услуг, либо выровнять их фактическое предоставление в нужном объеме (Bird и Smart 2002). Критерий предоставления услуг, используемый для определения размера трансферта в соответствии с предполагаемой потребностью в дотируемой услуге (и к тому же дающий возможность дифференцировать затраты), часто более привлекателен для центрального правительства, поскольку объем необходимых для оказания услуги средств определяется в центре, и их выделение можно поставить в зависимость от предоставления услуги в заданном объеме. К сожалению, пока трансферты не приведены в соот-

144

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

ветствие с возможностями бюджетов обеспечивать поступления. Еще раз подчеркнем: больше всех получит тот, кто меньше всех старается. Наоборот, если выравниваются возможности, что больше согласуется с федеративным государственным устройством, при котором за бюджетами нижестоящих уровней расходные обязательства и доходные полномочия закреплены конституцией, цель заключается в их обеспечении ресурсами (поступления из собственных источников плюс трансферты), достаточными для предоставления услуг в объеме, который определяет центральное правительство24. Размер трансфертов определяется по предполагаемой возможности каждой юрисдикции обеспечить бюджетные поступления (собираемость налогов на имущество или налоговые базы других налогов), а не по фактическим поступлениям в бюджет. При условии что эта возможность определена с достаточной степенью точности — задача действительно не из легких, — трансферты не будут отвлекать местное руководство от усилий, направленных на наполнение бюджета или считать их нецелесообразными, ведь отвечать за расходы и сбор налогов придется именно им: трансферты не что иное, как выплаты разового характера. Полного выравнивания (если понимать под таковым устранение всех разрывов) возможностей бюджетов обеспечить поступления можно добиться только в том случае, если за нормативную возможность, обеспечиваемую субсидией, принять объем поступлений в самый благополучный бюджет нижестоящего уровня. В большинстве стран в связи с бюджетными ограничениями эти нормативы низки и определяются на уровне средних фискальных возможностей местных бюджетов. Очевидно, что в этом случае положение бюджетов, возможности которых обеспечить поступления не достигают среднего уровня, останется неблагоприятным25. Как показывает даже краткая дискуссия, устранение ГФД, без сомнения, требует намного больше усилий и представляет собой явление более сложное, чем ВФД. Естественно, что и более или менее точную оценку ему дать гораздо труднее26. Подводя черту сказанному, следует отметить, что, несмотря на то что анализ фискального равновесия — занятие все же менее неблагодарное, чем заводящий в тупик теоретических построений анализ финансовых потоков между бюджетами разных уровней, он также уводит в сторону от насущных проблем межбюджетных отношений. Создается впечатление, что ответ на интересующий нас вопрос может дать анализ фискальной устойчивости.

3. Фискальная устойчивость Устойчивость, как и равновесие, вызывает положительные ассоциации. Неустойчивость, представляется по меньшей мере нежелательной. Достижение фискальной устойчивости, так же как и фискального равновесия, скорее искусство, чем наука27. То, что имеют в виду, говоря о фискальной устойчивости, зависит от интересов и целей тех, кто этим понятием оперирует. О степени устойчивости судят по имеющейся в распоряжении информации. Для оценки устойчивости можно воспользоваться такими структурными факторами, как законы, правовые и политические институты. С другой стороны, устойчивость появляется по достижении критерия, фиксирующего достижение какоголибо результата, например сокращения бюджетного дефицита. Можно учитывать как структурные факторы, так и достижение результата. При этом одни факторы могут иметь количественное выражение, другие носят описательный характер, а третьи представляют собой оценочное суждение. Когда говорят о фискальной устойчивости, представляется, что речь идет в первую очередь о том, что бюджет должен оплачивать государственные расходы из собственных средств, сокращая тем самым зависимость от трансфертов (в случае регионального или местного бюджета), от иностранной помощи (в случае национального бюджета) или от заимствований (когда принадлежность бюджета к тому или иному уровню значения не имеет)28. В соответствии с этим простым определением устойчивость описывается через три аспекта, которые могут иметь количественное выражение, а именно: через объем налоговых поступлений, объем расходов и разницу между ними (дефицит); дефицит при этом служит основным показателем качества исполнения бюджета. В качестве примера можно привести хорошо известные маастрихтские критерии, соответствие которым является обязательным условием для стран, стремящихся присоединиться к Европейскому валютному союзу. Дефицит их бюджетов не должен превышать 3% ВВП, а государственный долг — 60% ВВП. McKenzie (2001) предлагает упражнение в моделировании, показывая, как можно пользоваться этим подходом для понимания некоторых аспектов финансовой политики, проводимой на региональном или местном уровне власти29. Хотя это и просто, однако требует рассмотрения двух четко выраженных аспектов — недина-

Глава 8. Финансовые потоки, фискальное равновесие и фискальная устойчивость мического (соотношение объемов) и динамического (соотношение темпов роста). Примем эластичность государственных расходов за единицу, тогда при увеличении ВВП на 1% расходы также увеличиваются на 1%. Если бюджет с самого начала испытывает дефицит, фискальная устойчивость потребует эластичности доходов, превышающей единицу. Но в случае если источником поступлений является преимущественно, скажем, НДС, эластичность которого вряд ли превышает единицу в течение продолжительного периода времени, то единственным способом устранения дефицита и достижения устойчивости в том смысле, как мы ее здесь понимаем, может быть только сокращение доли государственного сектора в ВВП30. Для оценки устойчивости использование таких простых, имеющих количественное выражение бюджетных показателей может показаться привлекательным и вначале даже полезным. Но впоследствии по ряду причин выяснится, что их навряд ли можно положить в основу бюджетной политики. Вопервых, цифры могут оказаться как неверными, так и далеко не лучшими31. Вовторых, данные могут быть неполными32. Втретьих, они могут не быть сопоставимыми ни во времени, ни в разрезе юрисдикций, не говоря уже о применении к другим странам33. И наконец, изменения в итогах исполнения бюджета могут отражать не внутренние изменения и свидетельствовать о предпринятых усилиях, а зависеть от случайных внешних событий. Поскольку стартовые позиции у юрисдикций различны, подобные изменения в итоговых показателях могут означать практически все что угодно. Таким образом, в показателях относительной устойчивости должны быть заложены не только итоги исполнения бюджета, но и его исходное состояние и структура. Для того чтобы все было сделано как так, как нужно, необходимо увязать структуры и процедуры. Так, понадобится принять налоговое законодательство, создать систему эффективного налогового администрирования или единую систему казначейского учета, с одной стороны, и получить достоверные итоговые данные — с другой, с тем чтобы продемонстрировать, что результаты действительно являются следствием всех этих мер, а не внешнего воздействия. Пока наши знания не дают оснований полагать, что эта задача выполнима. В лучшем случае на основе опыта или теории мы можем полагать, что какойто из институтов может способствовать получению более высоких результатов. В качестве примера: из опыта разных стран можно сделать вывод, что в со временем ситуация в государствах, которые системати-

145

чески обновляют и кодифицируют свои налоговые системы, изменится к лучшему. Теория же с другой стороны дает основания полагать, что региональные и местные бюджеты, на которые накладывают «строгие бюджетные ограничения», вероятнее всего, будут более обоснованны в отношении расходования средств и налогообложения (Bird 2001)34.

3.1. Начальные условия Выбор, который делают правительства, и его последствия частично зависят от начальных условий. Не может быть двух мнений, что страна (регион, территория), небогатая ни трудовыми, ни природными ресурсами, в которой ранее отсутствовали независимые бюджетные учреждения и которая при этом находится на грани вооруженного конфликта внутри страны или с внешним врагом, очень отличается от богатой страны (региона, территории), давно ставшей независимой и которой ничего не угрожает. Страну, за которой числится огромный внешний долг, испытывающая большой дефицит бюджета, в которой свирепствует инфляция, в то время когда в ней начинается переход к рыночной экономике, очень трудно сравнивать со страной, у которой всех этих проблем нет. В идеале такого рода факторы внешней среды, начиная от мнения населения по поводу легитимности правительства и кончая уровнем развития финансовой инфраструктуры, следует учитывать при подведении итогов проделанной работы и оценке достигнутых результатов35. «Работа» и «результаты», таким образом, понятия относительные в том смысле, что и то и другое следует оценивать, исходя из сложности и многочисленности проблем, стоящих перед конкретной страной. В связи с этим к различным юрисдикциям следует применять различные критерии; уровень их детализации не должен быть одинаковым, а большим или меньшим в зависимости от того, например, насколько развиты механизмы рыночной экономики, насколько юрисдикция вовлечена именно в фискальную «реформу», а не в так называемое фискальное развитие, т.е. как далеко она ушла от изменения старого к использованию нового, и, пожалуй, от уровня технической и финансовой иностранной помощи, которого она достигла. Для иллюстрации: при оценке работы, проделанной в бюджетной области, непременно нужно учитывать уровень дохода и богатства страны. Бедной стране потребуется больше усилий, чем богатой, для того, чтобы повысить налоги на долю про-

146

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

цента ВВП (Bird 1976). О том же самом говорит и теория конвергенции: стране, показатели темпов роста которой ниже среднего, легче добиться их увеличения, чем стране, развивающейся со скоростью выше средней. В качестве еще одного примера рассмотрим отношение инвестора. Если говорить об иностранных инвесторах, сложившееся у них представление есть реальность, так же как и в политике. Если считается, что инвестиции в ту или иную страну — дело рискованное, такое представление о ней выливается в ручеек инвестиций там, где могла бы быть полноводная река; при этом платит она за то, что получает по более дорогой цене. Поразному воспринятая степень риска может, таким образом, отразиться на предполагаемом результате бюджетноналоговой политики.

3.2. Оценка результатов То, что порождает проблемы той или иной юрисдикции, а именно среди всего прочего начальные условия, влияет на получение желаемых результатов. Влияние могут оказывать также и институциональные меры, принимаемые для решения проблем: решительно ли руководители на самом верху настроены на изменение ситуации? разработан ли четкий план действий? Без ясного понимания того, что изменения необходимы, без досконально продуманного плана того, как их проводить, никакие усилия не приведут к желаемому результату. Основной вопрос здесь заключается, однако, в том, как оценить, насколько мы продвинулись на пути к успеху. Результат представляет собой функцию внешних условий и институциональных факторов (включая возможности). К сожалению, с помощью большинства сконструированных показателей можно дать оценку вводным факторам, а не конечным результатам выбранных мер, т.е. именно тому, что нас больше всего интересует. Одни конечные результаты (например, объем налоговых поступлений) можно легко выразить цифрами. Другим скорее может быть дана субъективная оценка: например, считает ли население налоговую систему справедливой — отсюда можно судить о ее устойчивости в долгосрочной перспективе. В целом фискальные показатели, которые могут быть получены на практике в большинстве стран, почти неизбежно дают пеструю картину36. Обобщить или усреднить столь неоднородные показатели, с тем чтобы они имели хоть какойто смысл, трудно, а иногда просто невозможно даже применительно к какойлибо одной области. То, что обычно делают,

например, при анализе рейтинга облигаций37, немногим более, чем то, что можно назвать предшествующим анализу сбором показателей, которые, взятые вместе, помогают получить представление о ситуации в данной области. Проиллюстрируем сказанное на примере пенсионной реформы — для ее проведения бюджеты большинства стран в течение продолжительного времени должны быть платежеспособными. Показатели, о которых идет речь, можно, вероятно, объединить в четыре группы с такими подзаголовками: структура системы, ее жизнеспособность, администрирование и другие вопросы. Оценку устойчивости пенсионной системы можно дать, исходя из соотношений между нединамическими кратковременными критериями, которые представлены пенсионными выплатами, и ВВП или, если применять критерии, позволяющие делать прогноз на много лет вперед, из текущей стоимости будущих обязательств. Пример 4 иллюстрирует, как дается оценка эффективности налогообложения.

Пример 4. Налоговые показатели в Новой Зеландии В качестве примера преимуществ и недостатков количественных критериев рассмотрим представляющийся простейшим случай, а именно проведение оценки того, насколько успешно юрисдикция собирает налоги. В последнее время в Новой Зеландии была предпринята попытка дать оценку эффективности своей налоговой системы, определив для этого оптимальный размер налогов и их структуры для максимального увеличения темпов экономического роста и сведения к минимуму уклонения от уплаты налогов (Caragata 1998). Был сделан вывод о том, что достижение этих целей намного больше зависит от размера уплачиваемых налогов, чем от их структуры; при этом преобладающий в Новой Зеландии уровень налогообложения (37% ВВП в 1997 г.) оказался гораздо выше «оптимального», который, по расчетам, не должен превышать 25%. В исследовании подчеркивается большое значение, которое размер доли дохода, уплачиваемого в виде налогов, имеет для оценки эффективности проводимой налоговой политики. Более того, результаты исследования дают основания полагать, что повышение налогов, даже предпринятое в целях снижения бюджетного дефицита, может оказаться палкой о двух концах, поскольку с одной стороны оно принесет избавление от краткосрочных проблем, а с другой — нанесет ущерб реальному экономическому росту и развитию

Глава 8. Финансовые потоки, фискальное равновесие и фискальная устойчивость «официальной» экономики, последствия которого будут давать о себе знать в течение многих лет. Изменение в объеме налоговых поступлений по сравнению с изменениями за тот же самый период в ВВП (повышательная тенденция в налогообложении) может быть единственным имеющим какойлибо смысл критерием усилий по увеличению собираемости налогов в отсутствие надежных критериев налогового потенциала. Более точный критерий также должен отражать стабильность бюджетных поступлений, например изменения повышения налогов в течение года38. Тем не менее даже к этим цифрам иногда нужно относиться осторожно. Например, что такое «высокая» повышательная тенденция при отрицательном росте? Никто не спорит: собирать налоги сложно. К сожалению, оказывается, что в большинстве развивающихся стран и в странах с переходной экономикой не менее сложно разумно распорядиться с трудом собранными в бюджет средствами. Следовательно, не менее важно оценить, насколько эффективно были использованы средства региональных и местных бюджетов и насколько успешно был выполнен план по сбору налогов. Помимо всесторонности исключительно важное значение для оценки бюджетной политики любого государства приобретает то, что можно назвать «дисциплиной». Результаты недавно проведенных в ряде стран эмпирических наблюдений говорят о том, что бюджетные учреждения оказывают большое влияние на результаты принимаемых мер в бюджетноналоговой области (Alesina и Perotti 1995). К важным моментам относятся легитимность, предсказуемость, честность и эффективность бюджетного процесса, а также наличие хорошо проработанной стратегии например, соответствие бюджета макроэкономическому контексту принимаемых мер (достигаемое посредством четкого плана среднесрочного расходования средств) и способность бюджетных учреждений исполнительной и законодательной ветвей власти анализировать и осуществлять принятые меры (Campos и Pradhan 1996). Так же как и когда мы анализируем налоги, хорошо продуманная оценка фискальной устойчивости должна не ограничиваться цифрами, а стремиться к глубокому пониманию того, насколько устойчива стоящая за ними институциональная структура.

4. Что делать дальше Подводя общий итог сказанному, следует отметить, что независимо от того, насколько тща-

147

тельно были подобраны показатели, в лучшем случае придется иметь дело с материалом для анализаинтерпретации. Обсуждаемые здесь бюджетные показатели можно сравнить с информацией, публикуемой журналами для покупателей автомобилей. В них говорится о механике, некоторых других характеристиках различных машин, о результатах испытаний, приводится мнение специалистов о качестве и общей привлекательности того или иного автомобиля. Можно узнать о том, какой автомобиль, по мнению редакторов, признан «лучшей покупкой» на основании ряда критериев. Однако читатель из всего этого делает собственные выводы. Даже наиболее достоверные показатели не заменят, да и не могут заменить, анализа. И это положение заслуживает особого внимания. Цифры, безусловно, обладают силой убеждения. Точные цифры, если к тому же ими правильно пользоваться, могут дать четкое представление о существующей реальности. Они не только позволяют дать верную оценку, но, пожалуй, указывают пути дальнейшего поиска. Оценка и ее количественное выражение уже давно стали незаменимыми в развитии и приложении научной мысли. С другой стороны, те, кто не дает себе труда понять, что показывают или могут показывать цифры и, что не менее важно, чего они показывать не могут, даже хорошие статистические данные могут неверно понять или истолковать, а плохие легко принять за хорошие. Тот факт, что неосторожное обращение с режущим инструментом чревато порезами, не значит, что его не стоит еще более заострять, совершенствуя тем самым методики анализа. Только в результате тщательного анализа и оценки того, чему можно дать оценку, и насколько точную оценку, могут быть пополнены наши знания о мире и о том, как он устроен. Несмотря на внутренне присущие им ограничения и связанные с ними риски, всетаки стоит попытаться разработать надежные и сопоставимые фискальные показатели, в частности фискальной устойчивости. Даже самые лучшие, они никогда не смогут дать четких рекомендаций относительно того, какие меры следует принять в бюджетноналоговой области правительству той или иной страны. Правильно выбранные критерии помогут понять, в каком положении находится страна или регион по сравнению с другими, находящимися в чемто похожих обстоятельствах. Выработка критериев, с помощью которых можно оценить результаты исполнения бюджета, — это большое достижение на пути решения сложного

148

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

и никогда не сходящего с повестки дня вопроса о том, как определить, насколько эффективно работают различные уровни государственного управления.

Примечания 1 Bird и Tarasov (2002) иллюстрирует связанные с этим труд-

ности, которые испытывают даже страны с развитым федеральным устройством. 2 Примеры для Германии приводятся в (Zimmerman 1980), для

США — (ACIR 1980), для Колумбии (Bird 1984), для Канады (Leslie и Simeon 1977). 3 Во многих странах, и даже в развитых, такую информацию о

бюджетах более мелких, чем региональные, получить очень трудно: например, в 70х автор работал в Трехуровневой комиссии по государственным финансам, которая в течение нескольких лет безуспешно пыталась дать приемлемый анализ движения средств на уровне местных бюджетов в Канаде. 4 Частично в данном разделе использованы материалы более

раннего обсуждения этих вопросов Bird (1984, Приложение II). 5 Даже при оптимальном распределении ресурсов, что на

практике маловероятно, об их равенстве можно говорить только в связи с доходностью, а не в абсолютных терминах. 6 Интерес представляет недавно опубликованная в США ра-

бота Sehili и Martinez-Vazquez (2002), в которой говорится о том, чтό можно сделать и какие для этого должны быть сделаны допущения. 7 Этот пример частично взят из сообщения Michael Mendelson

из Каледонского института. 8 Можно привести два свежих примера: богатая провинция

Альберта утверждала, что федеральный бюджет пополняется в основном за счет ее жителей, а другие провинции и, следовательно, их население только получают бюджетные средства (Flanagan 2002). Примерно в то же время премьерминистр Квебека выступил с тем же заявлением, а именно, что Квебек и его жители являются одними из тех, кто остается в проигрыше при решении федерального фискального уравнения. Ему резко возразил министр межправительственных отношений (Dion 2001). Подробности см. у Leslie и Simeon (1977). 9 Обсуждение большинства вопросов данного раздела по боль-

шей части основывается на работах Bird и Tarasov (2002). 10 Такая точка зрения подразумевается в ставшем классичес-

ким утверждении Wheare (1963, р. 93), что «под непосредственным контролем как центральных, так и региональных органов управления должны находится финансовые ресурсы, достаточные для выполнения ими своих функций». Эту же мысль четко сформулировал Hunter (1977) в одной из первых работ о вертикальной фискальной диспропорции. 11 К этому замечанию привело чтение работы Inman (1995). 12 Ср., например, отчет Tremblay за 1954 (Kwavnick 1973, р. 215)

с Seguin Commission of 2001 (Комиссия 2001, с. 4). 13 Еще одно преимущество, которое может дать разделение на-

логов, заключается в том, что оно затрудняет объединение руководящих органов против граждан, оставляя меньше возможностей их эксплуатировать (Brennan и Buchanan 1980).

14 Впоследствии увеличение расходов на образование, здра-

воохранение и социальное обеспечение в Канаде привело к увеличению трансфертов из федерального бюджета провинциям, сначала в форме широких условных субсидий, а затем в форме субсидий, выдаваемых преимущественно без предварительных условий. 15 Недавний обзор налогового распределения в Канаде за пос-

ледние 50 лет, сделанный Vaillancourt и Bird (2002), в основном подтверждает такое толкование. 16 Мимоходом отметим, что в Канаде на местном уровне уп-

равления настоящего фискального кризиса быть не может (см. пример 2), поскольку соответствующие органы строго следят за сбалансированностью своих бюджетов. Тем не менее кризис «устойчивости» на местном уровне вполне возможен в том смысле, что требуемое соответствие расходов доходам достигается только снижением расходов до уровне ниже эксплуатационного или таким повышением налогов, что разрушается налоговая база. Более подробно см. Slack и Bird (2003). 17 Подробно об этих двух очень разных «моделях» бюджетно

налогового федерализма см. Bird и Chen (1998a). 18 В отличие от метода, которым пользовалась Sequin Commis-

sion в Квебеке (Комиссия 2001), данная методика говорит об отсутствии ВФД в Канаде. То, что авторов пригласило для работы Министерство финансов, вряд ли является совпадением. 19 См., например, Oakland (1994). Продолжение обсуждения

различия между целями межличностных и межрегиональных трансфертов можно найти у Rao и Das-Gupta (1995), а также у Bird и Rodriguez (1999). 20 Bird (1966) приводит различные аспекты «регионального

равновесия» как цели бюджетной политики. 21 Сравнения этих трансфертов с другими инструментами по-

литики, такими, как налоговые расходы и прямое расходование средств, дает Bird (1982). 22 Цель, состоящая в том, чтобы обеспечить всех жителей,

независимо от географии проживания, одними и теми же общественными услугами, может противоречить желанию переселяться из менее продуктивных (частный сектор) в более продуктивные районы. Хотя этот вопрос широко (хотя не очень убедительно) обсуждался в литературе, в настоящей работе на эту тему больше ничего не говорится. 23 Пожалуй, необходимо особо отметить, что нехватка ресур-

сов у местных бюджетов отнюдь не означает отсутствие способности руководителей на местах принимать и выполнять здравые решения о расходовании средств (см., например, Fiszbein (1997). 24 Различие в затратах на предоставление услуг может учиты-

ваться, а может и не учитываться. 25 Исключением является ситуация, когда положительные

трансферты, необходимые для доведения слабых бюджетов до среднего уровня, финансируются отрицательными трансфертами из бюджетов, уровень поступлений которых выше среднего (как при finanzausgleich в Германии и похожих системах, сложившихся в Дании и странах Балтии). Такие прозрачные «робингудовские» методы неизбежно становятся объектом критики. В более общих чертах, воздействие любой системы дотаций, скорее всего, частично зависит от методов финансирования дотаций (Musgrave 1961), но развивать эту тему мы здесь не будем.

Глава 8. Финансовые потоки, фискальное равновесие и фискальная устойчивость 26 Интересный материал на примере США можно найти у

Chernick и Reschovsky (2000). 27 В этом разделе обсуждаются вопросы, ранее поднятые в от-

ношении фискальных показателей Bird и Banta (2000). 28 Вариант, часто встречающийся в работах о государствен-

ном долге (использованный McKenzie 2001), заключается в сравнении фактического дефицита с «предполагаемым устойчивым дефицитом», при котором отношение суммы долга к ВВП будет постоянным (при подходящих темпах роста, процентной ставке и инфляции). Чтобы в вопросе об устойчивости перейти от теории к цифрам, полезно ознакомиться с тремя работами, выполненными специалистами МВФ: Horne (1991)/ Hemming и Petrie (2000) и Chalk (2002). Вряд ли возможно анализировать эти работы, исходящие из авторитетнейшей в мире организации, задачей которой и является оценка устойчивости бюджетноналоговой политики, проводимой разными странами, не придя к выводу, что, вопервых, результаты в очень сильной степени зависят от теоретических допущений, которые часто кажутся спорными, и, вовторых, нам все еще предстоит большая работа, прежде чем мы сможем без тени сомнения применять простые количественные критерии даже на национальном уровне. Обзор недавних публикаций, посвященных платежеспособности (= устойчивости) региональных и местных бюджетов (например, Всемирный банк 1996а, Fitch 2001 и Moody 1998), также подчеркивает преобладающее значение мнения независимого эксперта по сравнению с критериями, выраженными в цифрах. 29 Однако см. прим. 16 о возможных ограничениях примене-

ния этого метода к оценке устойчивости на местном уровне, по крайней мере в некоторых странах. 30 Соответствующий анализ см., например, у Bird (1989).

149

31 Могут, например, возникнуть сомнения в том, являются ли

бюджеты всесторонними, правильно ли определены дефициты. В частности, такого рода вопросы могут возникать в странах с переходным характером экономики, где широко распространены «взаимозачеты», «зачеты налогов» и т.п., что затрудняет понимание реально складывающейся ситуации в государственном секторе экономики. 32 О значении внебюджетных фондов в некоторых странах с

переходным характером экономики см. Всемирный банк (1996а). 33 Например, значение «зачетов налогов» в странах с переход-

ной экономикой значительно варьируется в зависимости от страны, а в пределах одной страны может претерпевать резкие изменения в зависимости от года. 34 Необычный взгляд на проблему устойчивости в более широ-

ком контексте недавно был высказан Stavins, Wagner и Wagner (2002), которые разделили вопрос на две составляющие — экономический вопрос о динамической эффективности и политическую проблему справедливости по отношению к разным поколениям. Можно подумать, как применить такого рода подход к проблеме устойчивости государственного сектора. 35 Это положение в преломлении к налоговому администриро-

ванию развивают Bagchi et al. (1995). 36 Материал о предпринятой в Филиппинах интересной по-

пытке см. Capuno (1998). 37 См., например, источники, приводимые в прим. 28. 38 Для оценки предсказуемости и надежности бюджетов может

быть полезным проведение сравнения фактических поступлений с проектировками. Подобные сравнительные данные, дающие представления о достоверности бюджетного планирования, безусловно, можно получить и о расходной части.

Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации Радж М. Десай, Лев M. Фрейнкман, Ицхак Голдберг

Введение* За счет чего формировать доходы бюджета — это главный вопрос государственного строительства. Помимо всего прочего, зависимость государства от платежей налогоплательщиков вынуждает его прислушиваться к мнению населения. Если правительство облагает налогом местные капиталы по своему произволу, это подрывает доверие к власти, что может привести к сокращению инвестиций и снижению темпов экономического роста. Напротив, стабильная, предсказуемая налоговая политика часто предшествует возникновению правового государства. По мнению теоретиков государственного строительства, включая Мэдисона и Ш. Монтескьё, принцип разделения властей — разграничение полномочий не только между ветвями, но и между уровнями государственной власти — служит конституционным ограничением возможности экспроприировать накопленное на местах богатство в центральный бюджет. Однако на экспроприацию способны правительства всех уровней, поэтому для ограничения власти каждого уровня необходимо разграничить фискальные полномочия. Таким образом, потенциальным следствием фискального федерализма может стать появление у субнациональных органов власти заинтересованности в более активном развитии местной экономики. Вместе с тем в Российской Федерации конфликты между центральными и региональными

властями попрежнему серьезно сдерживают реформы и экономическое развитие. После того как регионы получили более широкие полномочия в отношении местных ресурсов, предприятий и формирования собственной фискальной политики, федеральному правительству стало значительно труднее сохранять единое рыночное пространство. Хотя в ряде субъектов Федерации были проведены рыночные реформы, обеспечена защита частной собственности и устранены торговые барьеры, власти других регионов активно сопротивляются этим реформам, невзирая на предпринимавшиеся в последние годы усилия по восстановлению федеральных полномочий в этих сферах. Неоднозначный опыт российских регионов, таким образом, дает возможность исследовать вопрос об условиях, при которых федерализм способствует развитию рынка или, наоборот, ограничивает его развитие. В этом смысле показательны различия в эко* Авторы выражают признательность Галине Курляндской и На-

талье Головановой из Центра фискальной политики (Москва) за предоставление региональных бюджетных данных, а также Борису Копейкину из фонда «Институт экономики города» за организацию поездки в Ярославль. Хорхе Угас оказал неоценимое содействие в проведении исследования, а финансовая помощь была предоставлена в рамках программы исследовательских грантов Всемирного банка, RPG No. RF-P074267-RESE. Авторы благодарят Джеки Кулидж, Джона Литвака, Хельгу Мюллер, Степана Титова, Дану Вайст, Дебору Ветцель и других участников семинара Всемирного банка за комментарии и рекомендации по предыдущим редакциям статьи.

Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации номических показателях Китая и России. Данные по китайским провинциям указывают на то, что в отличие от России власти провинций активно поддерживают рыночные реформы и развитие частного предпринимательства. Существует два мнения по вопросу о причинах различий в темпах экономического роста между Китаем и Россией. Согласно первому, высокие темпы экономического роста Китая за последние двадцать лет являются продуктом фискального федерализма «покитайски», давшего провинциям мощные стимулы для формирования собственной налоговой базы — поддержки бизнеса и реструктуризации существующих предприятий. Как следствие, китайские предприятия не подвергаются чрезмерному административному вмешательству, поскольку местные власти ограждают их от проявлений коррупции и бюрократического произвола, стремясь сохранить собственную налоговую базу (Jin et al. 2000). В России же межбюджетная политика центральных властей не предоставила регионам возможность регулирования собственной бюджетной обеспеченности в скольконибудь значительных масштабах, поэтому они слабо заинтересованы в повышении собираемости налогов или в расширении налоговой базы. Таким образом, отсутствие у властей на местах достаточных налоговых полномочий стало серьезной помехой развития экономики нового бизнеса изза грабительского налогообложения, бюрократических препон и коррупции. Другая точка зрения на экономические реформы в Китае состоит в том, что они проходили в условиях централизованной политической системы, тогда как в России эти процессы развивались на фоне хаотичной политической децентрализации и демократизации (Blanchard and Shleifer 2001). В Китае, в отличие от Российской Федерации, партийногосударственная структура власти и присущая ей система поощрения и наказания чиновников на местах сохранились в почти неизменном виде. Кроме того, центральное правительство в Китае попрежнему отслеживает ситуацию на местах, поскольку к нему стекается вся информация (Huang 1994). В России же межбюджетные отношения разграничены нечетко, поэтому неясно, кто за что отвечает, и на данной почве нередко возникают конфликты. Все это является следствием параллельных попыток центральных и региональных властей заполнить вакуум, образовавшийся с развалом Советского государства. Столь разные точки зрения предполагают и разную оценку влияния фискального федерализма на макроэкономические показатели. Согласно

151

первой точке зрения, закрепление налогов и расходных обязательств за местными органами власти заставит их следить за тем, чтобы коррумпированные чиновники не экспроприировали местную налоговую базу, а предприятия не уклонялись от уплаты налогов. Сторонники второй точки зрения считают, что без должного политического руководства из центра фискальная автономия порождает «борьбу за ренту», поскольку местные власти не справляются с ролью защитников местных предприятий. Из вышесказанного следует, что в зависимости от сложившихся условий фискальная автономия (децентрализация) может либо способствовать экономическому развитию, либо сдерживать его. В настоящей работе мы попытаемся выяснить, какие именно условия приводят к тем или иным последствиям, и сделаем это на примере регионов Российской Федерации.

1. Децентрализация и региональная реформа в России 1.1. Фискальный федерализм в Российской Федерации С законодательной точки зрения фискальный федерализм в Российской Федерации отличается высоким уровнем централизации, однако на деле он достаточно сильно децентрализован. Принятый в 2000 г. Налоговый кодекс предусматривает очень небольшое число региональных и местных налогов, а до 2000 г. все основные налоги (НДС, подоходный налог, налог на прибыль и акцизы) распределялись между бюджетами разных уровней из центра. В целом налоговая автономия регионов в России имеет гораздо более узкие рамки, чем в таких федеративных государствах, как Бразилия, Китай и Индия. При этом и расходы субнациональных бюджетов также жестко регулируются из центра — как по объему, так и по предметной разбивке конкретных бюджетных статей. Однако на практике фискальные полномочия гораздо более децентрализованы, чем может показаться. Деволюция — т. е. полномочий российским регионам — явилась следствием ослабления центральной власти после распада СССР, когда центр уже не мог выполнять своих бюджетных обязательств (Lavrov 1996; Lavrov et al. 2001). Почувствовав слабость федерального центра, регионы стали требовать предоставления им большей самостоятельности, заключая индивидуальные договоры с федеральным правительством, а феде-

Карачаево Черкесия Кабардино Балкария Ингушетия Северная Осетия Чечня

Адыгея

Калмыкия

Дагестан

Марий Эл

Коми

Алтай

Тыва

Усть Ордынский Бурятский

Эвенкийский

Таймырский

Хакассия

Ямало Ненецкий

Ханты Мансийский

Ненецкий

Агинский Бурятский

Бурятия

Саха (Якутия)

Рис.1. Республики и автономные округа Российской Федерации, 1996 г.

Башкортостан

Татарстан

г. Москва

Карелия

ЕАО

Корякский

Чукотский

152

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации Республика Татарстан Чукотский АО Таймырский АО Республика Карелия Республика Хакассия Магаданская область Корякский АО Усть Ордынский Бурятский АО Эвенкийский АО Еврейская АО Республика Башкортостан Липецкая область Республика Тыва Челябинская область Вологодская область Краснодарский край Камчатская область Сахалинская область Архангельская область Мурманская область Читинская область Курганская область Тюменская область Амурская область Новгородская область Кабардино Балкария Кемеровская область Ненецкий АО Алтайский край Республика Дагестан Костромская область Республика Бурятия Приморский край Чувашская Республика Иркутская область Тверская область Республика Адыгея Ивановская область Свердловская область Белгородская область Псковская область Республика Коми Республика Северная Осетия Смоленская область Курская область Орловская область Кировская область Республика Саха (Якутия) Тульская область Пензенская область Хабаровский край Республика Мордовия Томская область Тамбовская область Калининградская область Омская область Коми Пермяцкий АО Ленинградская область Республика Марий Эл Карачаево Черкессия Ульяновская область Ростовская область Владимирская область Ямало Ненецкий АО Новосибирская область Краснодарский край Саратовская область Оренбургская область Волгоградская область Ставропольский край Пермская область Астраханская область Калужская область Удмуртская Республика Брянская область г. Санкт Петербург Рязанская область Нижегородская область Ярославская область Ханты Мансийский АО Самарская область Московская область г. Москва Агинский Бурятский АО Республика Горный Алтай Республика Калмыкия Республика Ингушетия 0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

Доля закрепленных налогов

Рис. 2. Разброс показателя «Доля закрепленных налогов» по российским регионам, 1996–1999 г.

153

154

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

ральное правительство тем временем продолжало сокращать свои расходные обязательства. То, что и по сей день субъекты Российской Федерации имеют разную степень фискальной автономии, по крайней мере отчасти объясняется спонтанным характером децентрализации начала 90х годов. По двусторонним договорам регионы получали значительные, хотя и разные у разных регионов, возможности самостоятельно контролировать свои доходы и расходы. Кроме того, согласно действующему порядку межбюджетного регулирования, в России дефицит финансирования региональных расходов покрывается за счет трансфертов из федерального бюджета. Хотя в принципе эти трансферты рассчитываются по формуле, на практике отношение к разным регионам оказывается разным. Вопервых, это объясняется тем, что порядок участия разных уровней бюджетной системы в бюджетных доходах не закреплен конституционно: до сих пор нет ни прочной правовой основы, ни четких и объективных правил, которые регламентировали бы отчисления от регулирующих налогов, распределение трансфертов и разграничение расходных обязательств. Межбюджетные отношения в Российской Федерации строятся не по правилам, а в зависимости от способности конкретных регионов отстаивать свои интересы (Freinkman et al. 1999). В 90х годах фискальные отношения центра и субъектов Федерации пересматривались ежегодно, и некоторым регионам удалось — путем лоббирования и давления на центр — пополнить свои ресурсы за счет федерального бюджета. Это в первую очередь касается автономных образований — республик и округов (см. рис. 10.1), главы которых нередко использовали скрытую угрозу сепаратизма, чтобы добиться от Москвы новых уступок (Treisman 1996). На сегодняшний день значительная часть финансовой помощи распределяется в зависимости от способности конкретных регионов пролоббировать свои интересы (Sinelnikov et al. 2001). Кроме того, действующая система долевого распределения поступлений от регулирующих налогов создала конкуренцию между федеральным центром и регионами властями за одну и ту же базу налогообложения. В результате региональные и муниципальные власти стали увеличивать объем своих бюджетных обязательств (укрепляя тем самым собственные позиции в диалоге с федеральным центром по поводу дележа финансовых средств), особенно не заботясь о расширении налоговой базы (Shleifer and Treisman 2000). Вовторых, если говорить о децентрализации

на региональном уровне, то здесь власти практически в одностороннем порядке устанавливают правила и условия передачи доходов в местные бюджеты. Они праве не только устанавливать пропорции централизации доходов и их перераспределения, но и постоянно изменять «правила игры». Неудивительно поэтому, что в разных регионах процесс децентрализации происходит поразному. В зависимости от политических предпочтений, социальноэкономических и географических особенностей регионы могут выбирать большую или меньшую степень децентрализации. Неоднородность регионов, а также неограниченность их полномочий снизу приводят к тому, что в отношениях между регионом и городами проблема отсутствия заинтересованности наращивать налогооблагаемую базу местных бюджетов стоит еще острее, чем в отношениях между центром и регионами. Во второй половине 90х годов доля налогов, удерживаемых в территориальных бюджетах, сильно изменялась как по регионам, так и от года к году (см. рис. 10.2). В среднем регионы оставляли в своих бюджетах порядка двух третей налогов, собранных с их территории. И хотя нормативы отчислений для всех регионов были установлены на одинаковом уровне, на практике имел место значительный разброс. Это объясняется целым рядом причин, включая ежегодный пересмотр нормативов отчислений, наличие индивидуальных льгот отдельным регионам (например, Башкортостану и Татарстану) и др. Кроме того, для разных видов налогов (НДС, налог на прибыль, акцизы) устанавливались разные нормативы отчислений, поэтому совокупная доля налогов, поступающих в местный бюджет от всего объема налогов, собранных на данной территории, в какойто мере отражала межрегиональные различия в структуре производства и потребления. Наконец, собираемость налогов нередко зависела от того, в какой бюджет поступали собранные средства; нередко допускалась неуплата либо уплата в неденежной форме (бартер, вексель) тех налогов, которыми регион вынужден был «делиться» с федеральным бюджетом, при этом налоги, закрепленные за территориальными бюджетами, взимались своевременно и в денежной форме. В итоге собираемость «регионального» компонента налоговых поступлений оказывалась выше, а по «федеральному» компоненту накапливалась задолженность. Иногда региональные власти вообще освобождали предприятия от уплаты местных налогов. Так, республики Горный Алтай, Калмыкия и Ингушетия (регионы с самыми низким удельным весом за-

Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации крепляемых налогов) проводили политику массового освобождения предприятий от официального налогообложения, при этом по неофициальной договоренности такие предприятия должны были перечислять существенную часть неуплаченных налогов в региональные внебюджетные фонды. В результате официальные бюджеты указанных регионов резко сократились, хотя неотражаемые в официальной статистике внебюджетные фонды возросли. В статистике по этим регионам отмечены наиболее низкие показатели закрепления налогов, что привело к некоторому занижению фактических объемов налоговых поступлений, остающихся в распоряжении соответствующих региональных администраций. В 2000 г. в России началась комплексная реформа межбюджетных отношений, которая предусматривала устранение всех самых слабых мест существующей системы: нечеткости разграничения расходных полномочий, слабости налоговых полномочий местных властей, наличия необеспеченных мандатов, непрозрачности финансовой помощи. Что касается преодоления непрозрачности финансовой помощи, то определенные успехи были действительно достигнуты. Использование новой формулы для распределения трансфертов из основного фонда финансовой помощи — Фонда финансовой поддержки регионов — позволило сосредоточить средства на наиболее нуждающихся, консолидировать систему трансфертов и сделать ее более предсказуемой. Однако при этом не были перекрыты другие каналы передачи финансовой помощи местным бюджетам, которые хотя и менее значимы, но и менее прозрачны (как, например, бюджетные ссуды и взаимозачеты). Кроме того, закрепление НДС и части акцизов полностью за федеральным бюджетом сократило удельный вес регулирующих налогов.

1.2. Региональная статистика В работах, посвященных анализу экономического влияния фискального федерализма на экономический рост, мнения разделились. С одной стороны, статистический анализ показывает, что укрепление автономии улучшает экономические показатели регионов. Некоторые авторы объясняют это тем, что зависимость от федеральных субсидий лишает регионы стимулов к развитию собственной налоговой базы. Другие, наоборот, утверждают, что фискальная автономия регионов позволяет им сохранять мягкие бюджетные ограничения для местных предприятий (StonerWeiss 2001). Хотя доля дотаций в территориальных бюдже-

155

тах сильно изменяется в зависимости от региона, в среднем около трети региональных и муниципальных расходов в середине 90х годов было связано с финансированием различных дотаций населению и предприятиям. Получатели этих дотаций были сосредоточены в таких отраслях, как ЖКХ, транспорт, сельское хозяйство; в их число входили и наиболее крупные региональные предприятия. Некоторые исследователи (McKinsey et al. 1999) считают, что субнациональные власти тормозят процесс реструктуризации предприятий, сохраняя мягкие бюджетные ограничения, а в ряде случаев — вводя запреты на определенные виды деятельности. Финансовая помощь может предоставляться в виде налоговых освобождений, льгот по коммунальным услугам или внеконкурсного размещения государственных заказов — все эти меры направлены на то, чтобы не допустить закрытия предприятий. Подобная защита неэффективных производств ставит в невыгодное положение потенциально рентабельные предприятия, лишает их возможности привлекать инвестиции и развиваться. Многие авторы утверждают, что существование неформальных договоренностей между региональными властями и крупнейшими предприятиями в 90х годах было общим правилом (Lavrov et al. 2001). Вместо налогов предприятия платили натуральный оброк в виде содержания учреждений здравоохранения, образования, финансирования жилищного строительства, содержания дорожной сети и пр. В обмен они получали налоговые освобождения, отсрочки, гарантии, защищающие их от банкротств и конкуренции (пример неформальных договоренностей между предприятиями и местными властями см. во вставке 1). Еще один вариант косвенного налогообложения предприятий представляет собой «добровольные» (а по сути обязательные) взносы в различные внебюджетные фонды, созданные при поддержке субнациональных органов власти. По данным ряда обследований, мелкие и средние предприятия особенно часто вынуждены делать взносы в подобные фонды. И хотя законодательство запрещает регионам и местным властям иметь внебюджетные фонды, такие фонды существуют, и местные власти их контролируют если не прямым, то косвенным образом. При этом более богатые регионы расходуют относительно больше средств на субсидирование убыточных предприятий и вообще проводят менее эффективную фискальную политику, чем в среднем — например, в богатых регионах выше налоговое бремя, что отрицательно сказывается на темпах

156

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

экономического роста (Kuznetsova 2001). Анализ экономических показателей российских регионов в 90х годах позволяет заключить, что темпы роста регионального продукта зависят не столько от политики самих регионов, сколько от исходной структуры производства и обеспеченности региона природными ресурсами и человеческим капиталом (Arhend 2000; Popov 2001). Различия в региональных темпах роста в значительной мере можно отнести на счет «качества» сохранившихся промышленных предприятий — регионы с изначально более высокой долей экспорта, а также топливной, металлургической и химической продукции в совокупной структуре производства развивались гораздо успешнее остальных. Обеспеченность ресурсами также один из основных факторов, определяющих региональное неравенство

по доходам (Dolinskaya 2001). Кроме того, некоторые данные свидетельствуют о том, что в середине 90х годов рост промышленного производства положительно влиял на уровень доходов регионов (Freinkman and Yossifov 1999), т. е. разрыв в уровне доходов между регионами продолжал увеличиваться. Тем не менее среди работ, посвященных статистическому анализу, мы практически не находим подтверждений тому, что существующая в регионах система стимулов вредит экономическому развитию. За исключением работы Е. Журавской (Zhuravskaya 1999), где рассматривается дележ доходов между региональными и местными бюджетами, большинство авторов ограничиваются анализом ситуаций, складывающихся в конкретных регионах. Журавская делает вывод о том, что

Вставка 1. Межбюджетные финансовые потоки и их влияние на условия бизнеса на уровне российского города Ярославль — областной центр РФ с населением 600 тыс. человек, расположенный в 320 км к северу от Москвы. Значительная часть бюджетных поступлений приходится на крупные приватизированные предприятия нефтеперерабатывающей и химической промышленности. В бюджет города поступает около 30% всех налогов, собранных на его территории. В середине 90х годов эта доля составляла 41–45%. Налогообложение местного бизнеса обеспечивает лишь 8–10% всех муниципальных доходов. Ярославль, как и другие города в Российской Федерации, не имеет налоговых полномочий, однако вправе предоставлять налоговые освобождения, отсрочки налоговых платежей, приоритетный доступ к объектам недвижимости (помещениям). Городские власти контролируют местный рынок недвижимости, финансируют большинство новых проектов жилищного строительства, имеют в собственности примерно две трети служебных помещений. Муниципальная политика интенсивного субсидирования арендной платы и отказ от приватизации недвижимости — источник существенных конкурентных преимуществ для местных предприятий. Кроме того, город контролирует тарифы коммунальных услуг (водопровод, отопление), а практика отсроченной корректировки тарифов представляет собой еще один механизм фактического субсидирования. Муниципальная политика ориентирована на поддержку крупных государственных или приватизированных компаний и не благоприятствует созданию новых предприятий. Воспользоваться налоговым освобождением или отсрочкой могут лишь немногие крупные предприятия. В условиях финансирования жилищного строительства из городского бюджета на протяжении 90х годов не было создано ни одной новой строительной компании; на рынке безраздельно господствуют традиционные, недавно приватизированные предприятия. Малые предприятия в Ярославле несут избыточную административную нагрузку, которая включает многочисленные требования по сертификации и лицензированию, а также многоуровневую систему контроля и аудита. Проверки уполномочены проводить 29 ведомств; наиболее частые нарекания вызывали действия санитарной, археологической и строительной инспекций, а также прокуратуры. Подключение к местным инженерным сетям — долгий и дорогостоящий процесс, часто требующий вмешательства местных органов власти. Деятельность большинства инспектирующих органов регулируется федеральным законодательством, которое в последнее время было усовершенствовано (новые законы о регистрации, лицензировании и сертификации приняты в 2001 и 2002 гг.), и формально эти ведомства не подчиняются местной администрации. Однако в действительности власти города имеют значительное неофициальное влияние и могли бы вести переговоры с местными представительствами федеральных органов от имени городских предпринимателей. Неофициальный характер такого влияния и вмешательства грозит обернуться протекционизмом, отсутствием прозрачности в поддержке частных предприятий и в конечном итоге сговором между властями и определенными представителями деловых кругов. Источник: беседы с муниципальными должностными лицами Ярославля, июнь 2001 г.

Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации фискальный произвол региональных властей отрицательно влияет на эффективность производства муниципальных благ и услуг. Однако влияние фискальной децентрализации на развитие частного сектора и на разброс показателей экономического роста регионов никем до сих пор не было проанализировано.

2. Фискальный федерализм и регионырантье В российских регионах — и это типично для экономики переходного периода — перспективы экономического роста упираются в проблему «приватизации государства», т. е. в условия, при которых крупные (как правило, бывшие государственные) предприятия влияют на формирование законодательной базы и государственной политики путем денежного или неденежного подкупа должностных лиц. Предприятия идут на это, стремясь сохранить существующий режим прав собственности, который ограничивает возможность появления на их рынках новых участников, сохраняет возможность извлечения арбитражной прибыли, действуя одновременно в новых (реформированных) и старых (традиционных) условиях хозяйствования, а также ограждает их от вмешательства регулирующих органов центральной власти. Подобная «приватизация», когда нормативные акты и политические решения принимаются к исключительной выгоде крупных предприятий, характерна для многих российских регионов. Однако региональные политики отнюдь не пленники крупного бизнеса, послушно принимающие нужные решения в обмен на оказываемые им услуги (например, в обмен на финансирование предвыборной кампании). Как правило, они являются активными участниками «симбиоза», участниками, принуждающими предприятия (с помощью законов, постановлений или просто угроз) зарабатывать им политические очки в виде создания новых рабочих мест, а также в виде неденежных благ для работников и всех жителей (Desai and Goldberg 2001). Поскольку в России ни на федеральном, ни на региональном уровне нет эффективной системы социальной защиты, регионы перекладывают функции социальной защиты на местные предприятия. Следует учесть, что российские регионы просто не имеют опыта ведения самостоятельной политики в области бюджетных расходов,— сказывается наследие советской государственной системы. К тому же региональные

157

политические элиты тесно связаны с крупнейшими предприятиями. Неудивительно поэтому, что основной упор в социальной политике регионов в 90х годах делался на предоставление субсидий и оказание иных форм поддержки конкретных отраслей и предприятий с целью сохранения занятости и снижения цен. Главный тезис настоящей работы заключается в том, что результаты фискального федерализма в каждом конкретном регионе зависят от степени сращивания государственных структур с бизнесом и попытки и тех и других получить взаимную ренту. Усиление федерального контроля над нижестоящими бюджетами может сузить поле для региональных экономических и финансовых экспериментов, но одновременно и ограничит возможности взимания ренты корыстными чиновниками и представителями бизнеса.

2.1. Последствия появления регионов«рантье» Мы утверждаем, что основные причины разных успехов российских регионов в области наращивания собственной налоговой базы проистекают из наличия у них разного опыта существования в качестве «рантье», и что влияние фискальной автономии на региональную экономику будет зависеть от особенностей этого опыта. Рентная экономика зависит не столько от собственной налоговой базы, сколько от средств, генерируемых на стороне, т. е. от ренты. Там, где рентные платежи составляют значительную долю местной экономики, рантье приобретают политический вес, а региональные власти начинают жить за счет этой ренты, финансируя и бюджетные расходы, и собственное существование, и никакой заинтересованности в развитии местной налоговой базы у них не остается. Получение «незаработанного дохода» побуждает политиков еще активнее гнаться за рентой — их интерес зависит от мощности доходных потоков, проистекающих из таких источников. Статистическая проверка указанной «гипотезы алчности» показала, что внезапное выгодное изменение обменного курса, открытие новых месторождений природных ресурсов или перспектива получения западной помощи могут породить «золотую лихорадку, и все силы будут брошены на борьбу за новые источники рентных доходов в ущерб развитию местной экономики (Tornell and Lane 1999). Вовторых, рентные доходы приводят к отрыву государственной власти от налоговой базы. Когда рента становится основным источником бюд-

158

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

жетных доходов, возрастает риск «хищнического перерождения» государственных институтов, которые начинают думать не столько о том, как выстроить разумную налоговую политику, которая бы не создавала слишком тяжелого налогового бремени, сколько о том, как вернее экспроприировать указанные потоки доходов (Levi 1988). Такая ситуация отнюдь не безопасна для государства или региона — отсутствие стимулов к развитию достаточной базы налогообложения приводит к появлению безответственной, неэффективной и плохо информированной бюрократии. Экономические и политические последствия зависимости от ренты чаще всего можно наблюдать в регионах, слишком щедро наделенных природными богатствами. Однако аналогичные процессы происходят и в странах, значительная часть доходов которых формируется за счет денежных переводов лиц, работающих за границей, или за счет потоков иностранной помощи. Статистический анализ показывает, что страны, богатые природными ресурсами, достигают менее высоких темпов экономического роста, чем не столь богато одаренные страны, и верхушка этих стран обычно более коррумпирована и менее демократична, чем в других странах (Leite and Weidmann 1999; Ross 2001). Кроме того, в странах, формирующих свой бюджет за счет природных ресурсов или денежных переводов от рабочихмигрантов, как правило, хуже развиты институты управления государственными расходами (Chaudhry 1997). Там, где источников бюджетных доходов мало, возникают особенно сильные стимулы для сговора между государством и структурами, контролирующими эти источники, в целях сохранения существующего положения вещей. Кроме того, поскольку природные ресурсы представляют собой недвижимые активы, которые трудно перевести в другое место, местной элите легче завладеть рентой от этих ресурсов, нежели в случае с более подвижными активами. Статистический анализ показывает, что иностранная помощь также создает аналогичные отрицательные стимулы для государственных чиновников в странахполучателях, нуждающихся в такой помощи1.

2.2. Природные богатства и бюджетные трансферты в России Для российских регионов наиболее актуальны для источника получения ренты: 1) поступления от добычи и экспорта природных ресурсов2 и 2) поступления от трансфертов из федерального бюдже-

та. Максимальные возможности для извлечения ренты существуют, бесспорно, в регионах, богатых нефтью, природным газом и другими полезными ископаемыми. Добывающие предприятия таких регионов обычно щедро подкармливают политическую элиту и несут значительное бремя социальных (помимо заработной платы) расходов в интересах местного населения. Многие специалисты обращают внимание на то, что в России крупнейшие предприятия топливноэнергетического комплекса несут недостаточное налоговое бремя3. В результате в бюджет попадает лишь малая часть природной ренты, а основной доход присваивается частными лицами, контролирующими эти предприятия (Esanov et al. 2001). Федеральное правительство пытается уменьшить межрегиональную дифференциацию доходов с помощью трансфертов в пользу бедных регионов. Бедные регионы вынуждены нести большие расходы по социальным программам, и они же, как правило, больше всего страдают от застоя в производственном секторе, которого практически не коснулась реструктуризация. Конечными получателями федеральных субсидий в этих регионах часто оказываются крупные убыточные предприятия — либо акционированные в ходе ваучерной приватизации, либо государственные унитарные предприятия,— устойчивая деятельность которых невозможна без бюджетного субсидирования в той или иной форме. Такие предприятия остаются главным источником занятости для местного населения и находятся под управлением собственников, сумевших при поддержке региональных властей оградить себя от конкуренции. Таким образом, сговор между чиновниками из региональных администраций и руководителями нежизнеспособных предприятий в значительной мере финансируется из федерального бюджета через систему межбюджетных трансфертов. Иными словами, подобные коалиции, стремящиеся сохранить существующий порядок вещей, лишь укрепляются, получая федеральные трансферты и распределяя их между заинтересованными группами на местах. Поскольку потери налогов у регионов вследствие поддержки убыточных предприятий тем больше, чем выше норматив отчислений от регулирующих налогов в региональные бюджеты, высокие нормативы отчислений должны, при прочих равных условиях, создавать у региональных властей заинтересованность в реструктуризации таких предприятий и, следовательно, положительно влиять на показатели роста региональной экономики. Мы утверждаем, однако, что при воз-

Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации можности привлечения в региональные бюджеты средств из иных источников помимо местной налоговой базы, возникает заинтересованность в сговоре между крупными предприятиями и региональными властями, который погасит весь положительный эффект фискальной децентрализации. А раз так, то повышение нормативов отчислений будет тем больше способствовать повышению темпов роста экономики, чем меньше риск искажения стимулов для местных властей изза наличия потенциально высокой ренты. Если возможность получения такой ренты существует, расширение фискальной автономии может подтолкнуть региональные власти включиться в борьбу за ренту, вступив в сговор с владельцами крупных местных предприятий и мало заботясь о создании благоприятного климата для деятельности остальных экономических субъектов. В регионах, где потенциальный рентный доход ниже, фискальная автономия с большей вероятностью вызовет оживление и ускорение темпов роста экономики. Но в регионах, имеющих большие запасы природных ресурсов или зависимых от федеральных трансфертов, проблема конкуренции за ренту, скорее всего, усугубится, сводя на нет потенциал роста, заключенный в фискальной автономии. Мы видим свою задачу в том, чтобы объяснить различия в темпах экономического роста между российскими регионами и определить степень влияния фискального режима на эти показатели. Мы также ставили перед собой задачу построить количественную шкалу отрицательных стимулов, влияющих на политику субрегиональных властей. Нас будет прежде всего интересовать влияние фискальной автономии на темпы регионального экономического роста. Основная гипотеза заключается в том, что фискальная автономия положительно влияет на темпы роста, но данный эффект снижается по мере увеличения доли бюджетных поступлений из «рентных» источников, т. е. доходов от добычи или экспорта природных ресурсов и межбюджетных трансфертов.

3. Исходные данные и результаты 3.1. Переменные и спецификация уравнения Базовая выборка включает данные по 80 российским регионам за период с 1996 по 1999 г4. Как будет показано ниже, мы также оценивали наши модели на меньших и более однородных выборках россий-

159

ских регионов. Региональные данные получены в основном из сборников Госкомстата. Бюджетные данные, включая данные по нормативам отчислений и межбюджетным трансфертам, были предоставлены московским Центром фискальной политики, сформировавшим эти показатели на основе исходных данных Министерства финансов РФ. Для объяснения межрегиональных различий в темпах роста были построены регрессии следующего вида: yit=β0+β1Xit+β2Rit+β3Qit+β4(R ×Q)+εit, (1) где yit = Yt /Y19905, (Y — объем промышленного производства iго региона, дефлированный с помощью регионального дефлятора цен), X — вектор управляющих переменных, R — доля налогов, поступающих в региональный бюджет, в общем объеме налогов, собранных с территории региона, Q — показатель объема «ренты» из неналоговых источников, ε — случайное возмущение. Период наблюдений t = 1996–1999. Мы используем кумулятивный показатель падения объемов производства по сравнению с 1990 г., а не ежегодные изменения валового регионального продукта по двум соображениям. Вопервых, поскольку индекс восстановления объемов производства измеряет долгосрочные, накопленные (а не ежегодные) изменения темпов экономического роста, этот индекс не подвержен влиянию ежегодных колебаний регионального дохода, связанных со специфическими причинами, например с общероссийским финансовым кризисом, изменением цен на сырьевые товары (для регионов, развивающихся за счет природных ресурсов) и т.д. Вовторых, показатель восстановления объемов производства обнаруживает значительно больший межрегиональный разброс, чем прирост ВРП. Первоначальный крупный шок 1991–1993 гг. оказал разное влияние на регионы в зависимости от их производственной структуры и прочих исходных условий, и различие в темпах послешокового восстановления регионов усиливает разброс кумулятивного показателя объемов производства. Наш индекс восстановления, основанный на ситуации в промышленных отраслях, дает заниженную оценку темпов восстановления экономики в аграрных и других регионах, где менее развит промышленный сектор. Ниже в статистическом анализе мы отсекаем возможное смещение, связанное с этой особенностью нашей зависимой переменной, с помощью отдельной серии регрессий для более однородной подвыборки регионов, составляющих промышленное ядро

160

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

России. Мы исследуем влияние двух источников ренты — добычи природных ресурсов и федеральных трансфертов. Первый (ресурсы) измеряется долей предприятий топливноэнергетического комплекса (по классификации Госкомстата) в общем объеме регионального промышленного производства. Вторая (трансферты) измеряется как доля федеральных трансфертов в доходах регионального бюджета6. К трансфертам мы относим все основные каналы, по которым федеральные средства поступают в регионы, т. е. не только выравнивающие трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), но и целевые бюджетные субсидии. Обе переменные — трансферты и ресурсы — сильно варьируют по регионам; коэффициент вариации (отношение стандартного отклонения к среднему) превышает 70 в обоих случаях. По выборке в целом невзвешенное среднее значение доли энергетического сектора в объеме промышленного производства составило около 20%, однако для 31 региона этот показатель превысил одну треть. Аналогичным образом, среднестатистический российский регион получал 16% бюджетных доходов за счет федеральных трансфертов, но для 18 регионов этот источник обеспечивал более трети доходов. В качестве управляющих переменных мы использовали обеспеченность регионов квалифицированными кадрами (процент лиц с высшим образованием на 10 тыс. человек населения в качестве показателя; университет); богатство регионов, измеренное как доля субсидий в общем объеме расходов региональных бюджета (субсидии), и размер регионов, представленный двумя переменными — подушевыми расходами домохозяйств (расходы домохозяйств) и логарифмом численности населения (население). Мы также используем три фиктивные переменные, соответствующие административному статусу региона: республика, округ и город, для учета различий, связанных с особым статусом автономных регионов и городов федерального значения (Москвы и СанктПетербурга). Как было сказано, в качестве показателя фискальных стимулов использовался удельный вес удерживаемых налогов (налоги), т. е. доля доходов, собранных на территории данного региона и поступающих в региональный бюджет. Следует отметить, что эта переменная отражает только официальные налоги. Учитывая большую распространенность неофициальных механизмов налогообложения в регионах, наш показатель самообеспеченности регионов налоговыми доходами занижает реальное положение дел. Тем не менее

мы считаем возможным использовать такой показатель, поскольку нас интересует главным образом влияние межбюджетных трансфертов на региональные стимулы к обеспечению экономического роста. По всей вероятности, доходы, сокрытые от федеральных властей во внебюджетных фондах, будут оказывать незначительное влияние на «стимулы к обеспечению роста», поскольку такой источник доходов носит нестабильный и временный характер. Крупные внебюджетные фонды помогают регионам решать специфические, сиюминутные бюджетные или экономические проблемы. Но если они и оказывают какоелибо воздействие на стимулы, то только отрицательное: регионы, располагающие большими внебюджетными фондами, более склонны переводить ресурсы из официального в неофициальный сегмент системы государственных финансов, и в меньшей степени заинтересованы в расширении базы налогообложения. В табл. 10.1 приведены статистические характеристики всех переменных, использованных для регрессионного анализа7. В табл.10.2 представлены средние значения всех переменных за рассматриваемый период по каждому региону. Учитывая региональный разброс цен в РФ, мы дефилировали переменные региональных доходов и доходов домохозяйств на среднегодовую стоимость региональной минимальной потребительской корзины. Уравнения оценивались методом наименьших квадратов (OLS) с корректировкой по панельным данным (OLSPCSE), чтобы учесть корреляцию отклонений (Beck and Katz 1995; Beck and Katz 1996).

3.2. Основные результаты Основные результаты анализа представлены в табл. 10.3. В первых двух столбцах показаны результаты применения OLSPCSE на полной выборке наблюдений. Первый столбец показывает результаты, полученные из базового уравнения регрессии без учета так называемого интерактивного члена (переменная, представляющая собой произведение двух переменных — закрепление и ресурсы). Помимо переменных университет, расходы и субсидии мы включили в регрессию три фиктивные переменные: республика, округ и город, отражающие административный статус региона, учесть различия в темпах роста между республиками, автономными округами и двумя городами федерального подчинения (Москва и СанктПетербург). Коэффициент доли закрепления налогов имеет

Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации ожидаемый положительный знак, эффект наличия природных ресурсов для экономического роста регионов также положителен. Положительный знак при фиктивной переменной республика отражает более высокие темпы роста республик по сравнению с другими субъектами Федерации. Во второй спецификации мы добавили интерактивную переменную. Знак коэффициента при переменной налоги остался положительным и значимым, коэффициент при переменной ресурсы также имеет значимый положительный знак; это свидетельствует о том, что наличие запасов природных ресурсов положительно влияет на рост региональной экономики. Отрицательный знак при интерактивной переменной указывает на то, что эффект фискальной автономии снижается с ростом запасов природных ресурсов, что согласуется с гипотезой. Обратим внимание, что в полной выборке с включением интерактивной переменной у республик и округов меньше вероятность восстановления объемов производства, чем у Москвы и СанктПетербурга. Для более крупных регионов также характерны более высокие индексы восстановления. Важно отметить: более высокий уровень богатства домохозяйств в регионе положительно коррелирует с восстановлением объемов производства — это указывает на углубление дифференциации доходов между регионами по сравнению с началом 90х годов. Наконец, тесты на AR(1) не дают больших значений pстатистики, т. е. в полученных ошибках нет серийной корреляции, которая обычно присутствует в регрессиях роста. Робастность полученных результатов подтверждается двумя корректировками базового варианта оценки. Вопервых, мы убрали из выбор-

ки округа, а также Москву и СанктПетербург8. Вовторых, мы повторили модель в той же спецификации, но на более однородной выборке из 50 регионов, составляющих «промышленное ядро», — исключив в основном Северный Кавказ и автономные округа. В обоих случаях вывод сохраняется: коэффициенты закрепления налогов и наличия природных ресурсов линейно положительны, хотя влияние интерактивного члена в урезанной выборке уже не является значимым. Добыча природных ресурсов и получение трансфертов из федерального бюджета играют одну и ту же роль — они позволяют регионам получать доходы без необходимости расширять базу налогообложения и повышать собираемость налогов. В связи с этим в табл. 4 мы заменили показатель обеспеченности природными ресурсами на показатель объема трансфертов. Знаки соответствующих коэффициентов совпали с ожидаемыми. Показатель закрепления налогов положительно коррелирует с кумулятивным индексом восстановления. Линейная зависимость между бюджетными трансфертами и темпами восстановления региональной экономики является положительной (а также значимой в первом случае, но не в последующих двух спецификациях). Интерактивный член вновь имеет значимый отрицательный знак. Кроме того, порядок величины коэффициента при интерактивной переменной больше, чем порядок величины линейного коэффициента закрепления налогов, из чего следует, что чистый эффект одновременного повышения доли закрепляемых налогов и доли трансфертов оказывает негативное воздействие на восстановление экономики региона.

Таблица1 Статистические характеристики переменных, использованных в регрессиях Переменная

Среднее

Индекс восстановления Университет Расходы домохозяйств Субсидии Налоги Ресурсы Трансферты

0,44 171,82 1,43 0,19 0,65 29,71 0,21

Население Республика Округ Город

6,94 0,24 0,11 0,02

Статистическое отклонение 0,16 84,99 0,89 0,31 0,11 21,62 0,16 1,20 0,43 0,32 0,15

161

Min

Max

T (max.)

0,10 1,07 2 652 0,20 9,22 0 4,76 0,09 0,90 0,80 98 0 0,86

87 81 88 88 88 87 88

4 4 4 4 4 2 4

Количество наблюдений 348 322 343 351 352 174 352

2,89 0 0 0

88 88 88 88

4 4 4 4

352 352 352 352

9,0 1 1 1

162

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост Таблица 2

1 1 1 1 1 1 1

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

69,2 70,9 73,2 60 66,5 58,4 62,8 61,9 74,5 62,1 45 57,4 75,4 67,1 67,7 70 63,9 59,9 73,7 63 69,8 65

35,8 22,2 12,8 22,2 26,8 37,4 10,9 24,5 11,9 18

69 62,2 73,7 71,2 65,5 63,3 75 76,9 51,3 71,7

10,8 11,8 19,2 34,3 51 14,2 18,9 31 24,7 19,9 48,4 46,9 16,3

56,7 70,7 62,3 63,6 62 65,1 64,4 60,6 68,9 65,9 75,1 68,9 67,9

6,1 43 82,2

67,3 69,1 23,6

69,8 31,2 33,5 13,6 24,1 6,6 20,7 18,5 10,9 6,6 15,9 3,1 2,3 42,8 28,5 5,6 44,9 9,2 26,1 31,1 38,6 14 18,2 6,7 36,5 29 16,1 2,2 23,1 12,6 6,2 1,5 26,8 5,7 21,2 21,7 4,9 24,6 8,9 11,4 16,9 18,3 23,7 4,1 24 35 1,4 28,6 15,6 45,7 45,8 52,5 51,1

Кумулятивный индекс восстановленного производства

20,5 48,3 23,7 60,8 10,5 10,4 15,3 29,4 8,5 21,4 16,6 10,3 24,3 22,4 25,7 21 27,5 14,9 21,3 14,2 42,6 15,5

Бюджетные трансферты

Население, тыс. человек 79 2667 1019 1485 1027 1488 1460 1625 2694 1335 2480 8632 4738 204 1240 2768 792 945 1090 393 436 3015 1607 1155 31 794 5071 3069 1103 1331 1679 1246 243 6550 1008 47 3687 736 2748 2173 2228 905 1544 2982 2206 815 4113 1043 1359 203 450 2110 357

Доля закрепленных налогов

3 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 4 4 2 1 1 2 1 1 1 2 1 1 2 3 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 3 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2

Производство ресурсов

АгинскийБурятский АО Алтайский край Амурская область Архангельская область Астраханская область Белгородская область Брянская область Владимирская область Волгоградская область Вологодская область Воронежская область г. Москва г. СанктПетербург Еврейская АО Ивановская область Иркутская область КабардиноБалкария Калининградская область Калужская область Камчатская область КарачаевоЧерекессия Кемеровская область Кировская область КомиПермяцкий АО Корякский АО Костромская область Краснодарский край Красноярский край Курганская область Курская область Ленинградская область Липецкая область Магаданская область Московская область Мурманская область Ненецкий АО Нижегородская область Новгородская область Новосибирская область Омская область Оренбургская область Орловская область Пензенская область Пермская область Приморский край Псковская область Республика Башкортостан Республика Бурятия Республика Чувашия Республика Горный Алтай Республика Адыгея Республика Дагестан Республика Ингушетия

Промышленное ядро

Название региона

Административный статусы

Российские регионы: базовые показатели (средние значения за 1996–1999)

15,9 35,7 31,4 67,7 71,4 83,2 30,8 44,2 36,2 73,6 37,9 42,4 35,1 11,4 25 52,3 30,9 28,8 48,1 40,3 23,1 57,9 44,3 54,4 38,6 39,6 55,7 62 34,4 63,9 56,3 63,8 58,7 39,2 65,3 106,6 57,1 60,7 39,8 38,4 55 47,5 35,6 61,1 50,3 30,5 57,7 56,8 32,7 34,6 39,9 16,6

Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации

163

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Население, тыс. человек

Кумулятивный индекс восстановленного производства

1 1

317 774 154 762 941 615 667 3775 311 1636 583 4392 1301 3306 2721 996 4645 1151 2684 44 1286 1625 1072 1776 3210 1480 144 1539 1358 3679 1273 79 19 496 1430 1687

Бюджетные трансферты

Доля закрепленных налогов

2 2 3 2 2 1 2 2 2 2 2 1 1 1 1 2 1 1 1 3 1 1 1 1 1 1 3 1 3 1 1 3 3 3 1

Производство ресурсов

Республика Калмыкия Республика Карелия Республика Коми Республика Марий Эл Республика Мордовия Республика Саха (Якутия) Республика Сев Осетия Республика Татарстан Республика Тыва Республика Удмуртия Республика Хакасия Ростовская область Рязанская область Самарская область Саратовская область Сахалинская область Свердловская область Смоленская область Ставропольский край Таймырский АО Тамбовская область Тверская область Томская область Тульская область Тюменская область Ульяновская область УстьОрдынский  Бурятский АО Хабаровский край ХантыМансийский АО Челябинская область Читинская область Чукотский АО Эвенкийский АО ЯмалоНенецкий АО Ярославская область В среднем по выборке

Промышленное ядро

Название региона

Административный статусы

Продолжение таблицы 2

71,5 10,7 8,3 21,1 13,1 48 15,1 45,6 36,8 31,1 25,6 30,5 41,8 16,7 33,1 22,1 13,5 23 34,7

33,5 79,1 65,8 63,1 64,3 64,8 65,8 82,9 74,9 59,4 78,2 62,8 56,8 52,7 62,1 73,5 66,5 65,7 61,7

18,6 32,5 38,7 14,6 93,2 16

64 67,4 64,1 64,7 71 63

31,3

64,4

13,4 45,6 44,5

74,7 71,5 79,7

27 29,7

56,2 65,2

45,9 14,4 45,4 27,2 31,6 25,1 43,9 2,1 49,2 16,2 11,6 17,6 16,8 1,8 16,5 22 2,7 13,4 22,1 19,2 20,9 17,2 11 17 7,4 12,4 50,1 16,9 1,2 6,9 23,2 40,7 46,4 0,7 9,7 21,2

23,4 56 65,4 40,4 36,9 53,8 35,9 75,7 36 41 65,7 41 38 63,4 45,6 79,6 37,3 53 41,5 40,7 53,4 39,7 64,5 47,7 62,5 77,5 28,1 32,6 59,6 41,8 27,9 38,6 19,3 71,2 41,2 44,3

Источник.: данные Госкомстата и Министерства финансов Российской Федерации. Примечания: административный статус: 1 — область; 2 — республика; 3 — округ, 4 — город. Все средние значения взяты за период 1996–1999 гг. и выражены в процентах, кроме особо оговоренных случаев. Производство ресурсов = доля топливноэнергетической продукции в региональном объеме производства. Трансферты = бюджетные трансферты в процентном отношении к доходам регионального бюджета. Кумулятивный индекс восстановления объемов производства = объем промышленного производства в 1999 г. в процентном отношении к уровню 1990 г.

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

164

Таблица 3 Природные ресурсы и восстановление объемов производства в регионах: основные результаты регрессии Переменная

Университет Расходы домохозяйств Субсидии Закрепление Ресурсы

Метод наименьших квадратов с корректировкой стандартных отклонений по панельным данным (OLSPCSE) полная полная исключая промышленное выборка выборка города и округа ядро –0,01 (0,01) 0,0534B (0,0135) –0,28 (0,0144) 0,4057в (0,1033) 0,09в (0,03)

–0,01 (0,01) 0,0532в (0,0138) 0,22 (0,0140) 0,5298в (0,1393) 0,31в (0,10) –0,36б (0,14) 0,0216в (0,38) –0,0288в (0,41) –0,2290в (0,0393) 0,0611б (0,0236)

Закрепление× Ресурсы Население Республика Округ Город

Количество наблюдений N R2 Х2 (Вер ) Р а

0,0197в (0,43) –0,0283в (0,44) –0,2347в (0,0384) 0,0447а (0,0242) 311 80 0,2030 1428,9 (0,00)

311 80 0,2059 1673,01 (0,00) 0,1987

–0,01 (0,01) 0,1319в (0,0363) 0,95 (0,0463) 0,6266 б (0,2579) 0,52а (0,29) –0,68а (039) 0,60 (0,70) –0,96 (0,0106)

293 75 0,2239 168,42 (0,00) 0,1345

0,00 (0,01) 0,0986в (0,0354) –0,0435 (0,0692) 0,6633в (0,2330) 0,68а (0,39) –0,93 (0,60) –0,61 (0,0112) –0,18 (0,0105)

201 51 0,1517 12,8 0,0771 –0,0205

p < 0,10.

p < 0,05.

p < 0,01.

Примечание: зависимая переменная — ежегодный прирост валового регионального продукта. Уравнение регрессии оценивалось по методу OLS с корректировкой отклонений по одновременной корреляции панельных данных. Стандартные отклонения, скорректированные по панельным данным, указаны в скобках. Во все регрессии включены фиктивные переменные времени. Коэффициенты переменных времени и свободные члены не отражены.

3.3. Модели с использованием системы уравнений Как известно, ситуации, в которых зависимая и независимая переменные совместно определяются одновременным взаимодействием нескольких соотношений, противоречат допущениям линейной модели регрессии о строгой экзогенности регрессоров. Мы уже упоминали об этой проблеме в связи с использованием трансфертов в качестве регрессора. В российской системе распределения бюд-

жетных доходов трансферты призваны выполнять функцию выравнивания бюджетной обеспеченности. Однако реформы межбюджетных отношений не позволили полностью преодолеть практику определения размеров трансферта по договоренности между центром и региономполучателем. Например, достаточно много фактов указывают на то, что автономные республики, в которых проживают этнические меньшинства, получают или получали более значительные трансферты, чем прочие субъекты, а федеральная власть нередко

Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации

165

Таблица 4 Бюджетные трансферты и восстановление объемов производства в регионах: основные результаты регрессии Переменная

Университет Расходы домохозяйств Субсидии Закрепление Трансферты

Метод наименьших квадратов с коррекцией стандартных отклонений по панельным данным (OLS PCSE) полная полная исключая промышленное выборка выборка города и округа ядро 0,00 (0,01) 0,0290в (0,77) 0,0290а (0,0172) 0,1965в (0,0622) –0,7003в (0,0653)

Закрепление × Трансферты Население Республика Округ Город

Количество наблюдений N R2 X2 (Вер ) Fстатистика (Вер ) Ρ

–0,0458в (0,73) 0,0146в (0,46) –0,1949в (0,0267) 0,0501в (0,0171) 315 80 0,4184 21 458,71 0,00

0,0324

0,00 (0,01) 0,0326в (0,93) 0,0117 (0,0124) 0,4140в (0,1414) –0,2586а (0,1487) –0,6776в (0,2424) –0,0453в (0,72) 0,0100в (0,35) –0,1883в (0,0319) 0,0289а (0,0170) 315 80 0,4299 3479,71 0,00

0,0337

–0,01 (0,01) 0,0636б (0,0250) 0,0439 (0,0317) 0,5050 в (0,165) 0,0805 (0,2753) –1,1020в (0,3760) –0,0436в (0,75) 0,0132б (0,51)

297 75 0,4108 975,95 0,00

0,00 (0,01) 0,0616б (0,0251) 0,0318 (0,0410) 0,5364в (0,1824) 0,8006 (0,6049) –2,3342в ( (0,8826) –0,0644в (0,0107)

201 51 0,3284 85 0,00 1,95 0,0468

–0,0236

а p < 0 ,10. б p < 0, 05. в p < 0, 01. Примечание: зависимая переменная — ежегодный прирост валового регионального продукта. Уравнение регрессии оценивалось по методу OLS с коррекцией отклонений по одновременной корреляции панельных данных. Стандартные отклонения, скорректированные по панельным данным, указаны в скобках. Во все регрессии включены фиктивные переменные времени. Коэффициенты переменных времени и свободные члены не отражены.

выделяла специальные субсидии, чтобы «утихомирить» своенравных губернаторов (Treisman 1996). В одном из недавних исследований было показано, что распределение трансфертов в России характеризуется статистически значимым смещением в пользу регионов Крайнего Севера (Sinelnikov et al 2001). Учитывая сказанное, отношение общей суммы полученных трансфертов к совокупным текущим бюджетным доходам нельзя считать строго экзогенной переменной. Чтобы устранить этот потен-

циальный источник смещения, мы оценили следующую систему уравнений: Tit=β0+β1yit+β2Расходыit+β3Ресурсыit+β4Субсидииit +β5Населениеit+β6Аit+µit (2) yit=α0+α1Расходыit+α2Ресурсыit+α3Rit+α4Tit +α5 (R×T)+α6Аit+εit .

Где T — доля трансфертов; y — индекс восстановления экономики; расходы, ресурсы и Субси-

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

166

Таблица 5 Бюджетные трансферты и восстановление объемов производства в регионах: результаты применения системы уравнений

Уравнение 2: Индекс восстановления

Зависимая переменная

Независимые переменные Расходы домохозяйств

0,0335б (0,0151)

Ресурсы

0,08 (0,05) 0,9751в (0,2198) 0,736а (0,4114) –2,1260в (0,5772) 0,0189 (0,0200) 0,0363 (0,0567) –0,1564б (0,0652) –0,5593в (0,0386) 0,01 (0,01) 0,0659в (0,0155) –0,0124 (0,97) –0,00 (0,03) –0,0760в (0,0077) 0,0400в (0,0133) 0,0602а (0,0324) –0,0751 (0,0517)

Закрепление Трансферты Трансферты × Закрепление Республика Округ Город Индекс восстановленияt-1 Университет Субсидии

Уравнение 1: Трансферты

(1)

Расходы домохозяйств Ресурсы Население Республика Округ Город

(2)

0,6092в (0,2090) –0,80 (0,3612) –1,3285б (0,5273) 0,0456б (0,0218) 0,1784в (0,0302) –0,1253б (0,0622) –0,6112в (0,0355) 0,0716в (0,0159) –0,0254в (0,92) –0,0507в (0,0070) 0,0512в (0,0141) 0,0603б (0,0257) –0,0304 (0,0482)

Количество наблюдений

236

261

R2 уравнений 2

0,7105

0,6553

x2 уравнений 2 (Вер)

717,50 (0,0000)

2152,16 (0,0000)

R2 уравнения 1

0,3727

0,3234

x2 уравнения 1 (Вер)

257,51 (0,0000)

293,71 (0,0000)

а p < 0,10. б p < 0,05. в p < 0,01.

Примечание: зависимая переменная — кумулятивный спад валового регионального продукта с 1990 г. в уравнении 1, трансферты из федерального бюджета в процентном отношении к доходам региона для уравнений 2. Коэффициенты получены 3SLS с использованием ковариационной матрицы отклонений, скорректированной для малых выборок. Свободные члены и фиктивные переменные включены в уравнения (1) и (2), но не отражены в таблице.

дии — переменные, определение которых дано в предыдущем разделе; A — вектор фиктивных переменных административного статуса; R — доля закрепляемых налогов для данного региона. В первое уравнение мы включили индекс восстановления, переменные расходы, ресурсы, население и субсидии с лагом, исходя из предположения о том, что падение объемов производства, доходы домохозяйств, наличие природных богатств, население региона и размер субсидий могут влиять на бюджетные трансферты — либо через методику распределения дохода по установленной формуле, либо (что более вероятно) через усиление позиций депрессивных, бедных, обделенных ресурсами, густонаселенных дотационных регионов в переговорах с федеральными властями об объеме ежегодных субсидий. В продолжение ранее проделанной работы по выявлению институциональных факторов, определяющих динамику роста, мы применяем трехступенчатый метод наименьших квадратов (3SLS), чтобы устранить влияние одновременности определения и потенциальной экзогенности трансфертов в данной системе уравнений. Метод 3SLS — системный аналог двухступенчатого метода наименьших квадратов (2SLS) — имеет преимущество по сравнению с 2SLS в тех случаях, когда возмущения отдельных уравнений коррелируют между собой, и считается более состоятельным и асимптотически более эффективным (Kennedy 1998, p. 166–7). Наши результаты оценки системы уравнений (2) по 3SLS представлены в табл. 10.5. Панели в табл. 10.5 соответствуют уравнениям. Когда мы учитываем возможность одновременной детерминации трансфертов, наши основные результаты остаются в силе. В первой панели параметр Закрепление сохраняет свой значимый положительный эффект, а интерактивный член — свой значимый отрицательный знак. Результаты во второй панели, как и ожидалось, указывают на то, что объем трансфертов в региональные бюджеты действительно увеличивается с ростом таких параметров, как степень экономического спада в регионе, потребность в субсидиях и бедность населения. Кроме того, наши результаты подтверждают выводы других исследований о том, что автономные республики и округа с большей вероятностью, чем другие субъекты Федерации, получают федеральные трансферты. Во втором столбце мы улучшаем спецификацию, исключая незначимые переменные. С устранением индикатора ресурсов число наблюдений возрастает до 261. На большой выборке все без исключения по-

Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации

167

Условный эффект воздействия закрепления налогов на восстановление экономического роста

0,8 Природные ресурсы Межбюджетные трансферты 0,6

0,4

0,2

Неналоговые источники поступлений, %

0 0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

–0,2

–0,4

–0,6

–0,8

Рис. 3. Условные эффекты влияния удержания налогов на темпы восстановления экономики регионов

лученные ранее результаты остаются в силе. Результаты протестированной нами гипотезы интерактивности графически представлены на рис. 10.3, где отражен ожидаемый условный эффект воздействия обеспеченности природными ресурсами и бюджетными трансфертами на соотношение между долей удерживаемых налогов и ростом объемов производства на основе регрессий (2) и (1) из табл. 10.3 и 10.5. Ось ординат отражает условный эффект воздействия удержания налогов на темпы восстановления экономики; обе линии построены по верхнему переделу удельных весов выпуска, созданного за счет использования природных ресурсов, и трансфертов в составе бюджетных доходов (т. е. от 0 до 1). Рисунок указывает на то, что эффект влияния удержания налогов на темпы роста «переключается» с положительного на отрицательный, когда доля трансфертов в совокупных доходах бюджета превышает 45%. В случае с обеспеченностью природными ресурсами такого переключения не происходит, и эффект воздействия удержания налогов на темпы роста остается положительным, но его значимость снижается с ростом обеспеченности региона ресурсами.

Заключение В настоящей работе получено статистическое подтверждение гипотезы о том, что фискальные стимулы, имеющиеся у российских регионов, являются важным фактором, определяющим их экономические показатели. В середине 90х годов в Российской Федерации был в определенной степени восстановлен централизованный контроль и введены более единообразные правила дележа доходов и разграничения расходных обязательств. Эти реформы дали неоднозначные результаты. Централизация, конечно, повысила прозрачность межбюджетных отношений, но при этом, естественно, усилила контроль центра над налоговыми доходами регионов. Из полученных результатов следует, что увеличение удельного веса удерживаемых налогов (т. е. доли налоговых доходов, собранных в регионах и остающихся в региональных бюджетах) для большинства регионов связано с более высокими темпами экономического роста. Таким образом система дележа налоговых доходов может сыграть критическую роль в создании стимулов для развития местной экономики: регионы, у которых выше доля закрепляемых налогов, как

168

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

правило, более заинтересованы в расширении своей налоговой базы и, следовательно, более заинтересованы вкладывать средства в улучшение условий для предпринимательской деятельности, стимулировать появление новых предприятий и поддерживать реструктуризацию существующих. Эти выводы еще раз подтверждают необходимость продолжения реформ в сфере бюджетного федерализма в России. Чрезмерная фискальная централизация, равно как и частые изменения в межбюджетных отношениях, была и остается фактором, сдерживающим устойчивый экономический рост. Помимо увеличения доли закрепляемых налогов для создания заинтересованности регионов в расширении налоговой базы необходима и децентрализация налоговых полномочий. Если решения по дележу налоговых поступлений станут приниматься централизованно, высокий удельный вес удерживаемых налогов не будет стимулировать экономический рост, поскольку сохранится риск внезапного и резкого изменения правил распределения налогов. Эффект высокого уровня удержания налогов будет максимальным, если закрепление налогов за региональными бюджетами начнет осуществляться не через отчисления от федеральных налогов, а путем предоставления больших налоговых полномочий региональным властям. Налоговая автономия — важнейший институциональный механизм распределения благ экономического роста и, следовательно, важнейший источник стимулов к обеспечению этого роста для местных властей. Объемы межбюджетного перераспределения налогов снижались начиная с 2000 г., и такой процесс должен продолжиться до полного разграничения налоговых баз. В то же время полученные нами результаты показывают, что расширение фискальной автономии не всегда благоприятствуют развитию региональной экономики. Там, где региональный бюджет зависит в основном от «незаработанных доходов», а не от местных налогов, положительный эффект фискальной автономии ослабевает. Мы выявили два типа регионов, в которых велика вероятность «подсесть» на ренту: это регионы с высокой долей бюджетных поступлений от энергетического сектора (включая нефтяную и газовую промышленность) и регионы, зависящие от федеральных трансфертов. В обоих случаях эффект воздействия

бюджетной автономии на рост региональной экономики нивелируется с увеличением удельного веса неналоговых поступлений в виде природных ресурсов или межбюджетных трансфертов. Наши результаты говорят о том, что наибольшее влияние на экономический рост повышение удельного веса налоговых доходов дает в тех регионах, которые свободны от ренты. Эти результаты, кроме всего прочего, хорошо согласуются с причинами успеха китайской модели фискального федерализма — местная автономия в сочетании с централизованной политической властью. Провинции Китая выиграли от удержания местных налогов, а центральные власти страны сохранили административный контроль над ними, ограничив возможности провинций присваивать ренту. Мы очертили пределы фискальной автономии для регионов, живущих за счет природных ресурсов или межбюджетных трансфертов. Выводы для центра сводятся к тому, что одной лишь фискальной автономии для превращения субъектов Российской Федерации в подлинных защитников рынка может быть недостаточно, если не будет пересмотрен механизм управления бюджетными доходами. Наши результаты можно рассматривать как аргумент в пользу «асимметричного» федерализма, предполагающего дифференцированный подход к регионам, в зависимости от особенностей их экономической ситуации9. Признавая, что для большинства регионов России расширение фискальной автономии оправданно, следует отметить: регионам, для которых характерна «погоня за рентой», может потребоваться особый фискальный режим — наподобие внешнего управления, которое предлагается ввести для дотационных регионов; это позволит центральным властям лучше контролировать их фискальную политику10. Что же касается субъектов Федерации, обладающих большими запасами природных ресурсов, то, повидимому, следует значительно увеличить степень централизации поступлений от этих налогов. Чтобы не усугублять зависимость от трансфертов, дополнительные доходы федерального бюджета от природной ренты не следует перераспределять в пользу бедных регионов. Лучше направить такие дополнительные поступления на финансирование проектов по развитию инфраструктуры в регионах с низким уровнем дохода в рамках федеральных инвестиционных программ.

Глава 9. Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации

169

Примечания 1 Чрезмерная зависимость от иностранной помощи приводит

5 «Индекс восстановления» показывает, какая часть дорефор-

к тому, что в финансовом отношении государство перестает зависеть от собственных налогоплательщиков. При этом возникает ситуация, схожая с зависимостью от природной ренты: власти бросают все силы не на развитие базы налогообложения, а на увеличение потоков помощи со стороны международного сообщества. Иностранная помощь может также привести к снижению качества государственных заимствований (Knack 2000).

менного уровня промышленного производства была восстановлена ко второй половине 90х годов. Разумеется, было бы предпочтительнее рассчитать темпы восстановления (и роста) в более долгосрочной перспективе на основе ежегодных изменений валового регионального продукта (ВРП). Однако данные по ВРП отсутствуют за многие годы, предшествующие 1996 г., поэтому в качестве показателя нами выбран объем промышленного производства.

2 Аналогичные источники рентных доходов имеются и у тех ре-

6 Бюджетные переменные относятся к консолидированным

гионов, которым в наследство от СССР достались крупные, высокодоходные предприятия (например, металлургические комбинаты). Если такое предприятие является главным источником доходов местного бюджета, оно по сути ничем не отличается от нефте и газодобывающих предприятий в регионах, имеющих запасы этих природных ископаемых.

бюджетам территорий, куда входят как бюджеты регионов, так и бюджеты муниципальных образований.

3 Например, в 2000 г. налоговые поступления в бюджет Рос-

7 Мы пытались также использовать другие факторы, отражаю-

щие различные демографические, социальные и производственные характеристики регионов, например возрастную структуру населения, долю городского населения, занятость в секторе НИОКР, доступность жилья и пр. Однако влияние всех этих переменных оказалось статистически незначимым.

сийской Федерации на тонну добытой нефти были примерно вдвое меньше, чем в нефтедобывающих странах ОЭСР: Дании, Норвегии и Великобритании (Speck and Matusevich 2002).

8 С учетом имеющихся данных на этом этапе был исключен

4 В выборку не вошли Чеченская Республика и восемь авто-

9 Концепцию «асимметрии» в российских межбюджетных от-

номных округов, представляющих собой самые малые субъекты Федерации с ограниченным статистическим охватом.

только Чукотский АО и оба столичных города, т. е. количество объектов наблюдения уменьшилось на три единицы. ношениях см. в работах Lapidus (1999) и Bahry (2001). 10 Последние предложения на эту тему см., например, в Yasin

(2002).

Литература Arhend, R., (2000). Speed of Reforms, Initial Conditions, Political Orientation, or What? Explaining Russian Regions’ Economic Performance. Presented at the CERP/WDI Annual International Conference. Moscow.

Esanov, Akram, Martin Raiser, and William Buiter, (2001). Nature’s Blessing or Nature’s Curse: The Political Economy of Transition in Resource-Based Economies. Working Paper 65 EBRD. London.

Bahry, Donna, (2001). Rethinking Asymmetrical Federalism. In: Rafael Khakimov, ed. Federalism in Russia. Kazan: Tatarstan Academy of Sciences/Kazan Institute of Federalism.

Freinkman, Lev M., and Michael Haney, (1997). What Affects the Propensity to Subsidize: Determinants of Budget Subsidies and Transfers Financed by the Russian Regional Governments in 1992– 1995. Policy Research Working Paper 1818. World Bank. Washington, D.C.

Beck, Nathaniel, and Jonathan N. Katz, (1995). What to Do (and Not to Do) with Time-Series Cross-Section Data. American Political Science Review 89 (3): 634–47. Beck, Nathaniel, and Jonathan N. Katz, (1996). Nuisance Vs Substance: Specifying and Estimating Time-Series — Cross-Section Models. Political Analysis 6 (1): 1–36. Blanchard, Olivier, and Andrei Shleifer, (2001). Federalism with and without Political Centralization: China Versus Russia. IMF Staff Papers 48: 171–208. Center for Economic and Financial Research (2003). Monitoring the Administrative Barriers to Small Business Development in Russia. Moscow: CEFIR. Chaudhry, Kiren Aziz, (1997). The Price of Wealth: Economies and Institutions in the Middle East. Ithaca: Cornell University Press. Desai, Raj M., and Itzhak Goldberg, (2001). The Politics of Russian Enterprise Reform: Insiders, Local Governments, and the Obstacles to Restructuring: World Bank Research Observer 16 (2): 219–40. Dolinskaya, Irina, (2001). Transition and Regional Inequality in Russia: Reorganization or Procrastination? Washington, D.C.: Typescript IMF Institute.

Freinkman, Lev M., Daniel Treisman, and Stepan Titov, (1999). Subnational Budgeting in Russia: Preempting a Potential Crisis. Technical Paper 452 . World Bank. Washington, D.C. Freinkman, Lev M., and Plamen Yossifov, (1999). Decentralization in Regional Fiscal Systems in Russia: Trends and Links to Economic Performance. Policy Research Working Paper 2100. World Bank. Washington, D.C. Huang, Yasheng, (1994). Information, Bureaucracy, and Economic Reforms in China and the Soviet Union. World Politics 47: 102–3. Jin, Hehui, Yingyi Qian, and Barry Weingast, (2000). Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style. Working Paper Hoover Institution. Stanford, Calif. Kennedy, Peter, (1998). A Guide to Econometrics. 4th ed. Cambridge, Mass. MIT Press. Knack, Stephen F., (2000). Aid Dependence and the Quality of Governance: A Cross-Country Empirical Analysis. Policy Research Working Paper 2396. World Bank. Washington, D.C. Kuznetsova, Olga, (2001). Economicheskaya Politika Regional’nykh Organov Vlasti. Presented at the 3rd International Conference on Public Sector Reforms. St. Petersburg.

170

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

Lapidus, Gail W., (1999). Asymmetrical Federalism and State Breakdown in Russia. Post-Soviet Affairs 15 (1): 74–82. Lavrov, A., (1996). Fiscal Federalism and Financial Stabilization. Problems of Economic Transition 39 (1): 83–94. Lavrov, Alexei, John M. Litwack, and Douglas Sutherland, (2001). Fiscal Federalist Relations in Russia. Paris: OECD. Leite, Carlos, and Jens Weidmann, (1999). Does Mother Nature Corrupt? Natural Resources, Corruption, and Economic Growth. Working Paper WP/99/85. International Monetary Fund. Washington, D/C. Levi, Margaret,(1988). Of Rule and Revenue. Berkeley: University of California Press. McKinsey et al., (1999). Unlocking Economic Growth in Russia. Washington. D.C.: McKinsey Global Institute. Moore, Mick, (1998). Death without Taxes: Democracy, State Capacity, and Aid Dependence in the Fourth World. In: M. Robinson and G. White, eds. The Democratic Developmental State: Political and Institutional Design. Oxford: Oxford University Press. Popov, Vladimir, (2001). Reform Strategies and Economic Performance of Russia’s Regions. World Development 29 (5): 865–86. Radayev, Vadim, (1996). Malyi Bisnes I Problemy Delovoi Etiki. Nadezhdy i Real’nost. Voprosy Ekonomiki 7: 72–82. Ross, Michael L., (2001). Does Oil Hinder Democracy? World Politics 53 (3): 325–61. Sachs, Jeffrey, and Andrew M. Warner, (2001). The Curse of Natural Resources. European Economic Review 45 (4-5): 827–38. Shleifer, Andrei, and Daniel Treisman, (2000). Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia. Cambridge, Mass.: MIT Press.

Sinelnikov, Sergei, Pavel Kadochnikov, Ilya Trunin, and Yekaterina Shrebela, (2001). Vliyaniye Mezibyudzetnykh Transfertov Na Fiscal’noye Povedeniye Regional’nykh Vlastei V Rossiiskoi Federatsii. Moscow: Institute of Economic Transition. Speck, Stefan, and Alexander P. Matusevich, (2002). Taxation Policy Reform in the Russian Federation: Challenges and Obstacles for Implementation of Environmentally Related Taxes. Typescript OECD. Paris. Stoner-Weiss, Kathryn, (2001). Whither the Central State? The Regional Sources of Russia’s Stalled Reforms. Typescript Princeton University, Center of International Studies. Princeton, N.J. Tilly, Charles, and Gabriel Ardant, (1975). The Formation of National States in Western Europe. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Tornell, Aaron, and Philip R. Lane, (1999). The Voracity Effect. American Economic Review 89: 22–46. Treisman, Daniel (1996). The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia. British Journal of Political Science: 299–335. Treisman, Daniel, (1999). After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia. Ann Arbor, Mich.: University of Michigan Press. Yasin, Yevgeny, ed., (2002) Bremya Gosudarstva I Ekonomicheskaya Politika: Liberal’naya Alternativa. Moscow: The Expert Institute. Zhuravskaya, Ekaterina V., (1999). Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism, Russian Style. Working Paper 153. Stockholm: SITE.

Глава 10. Борьба с бедностью в условиях бюджетной децентрализации М. Говинда Рао

Введение* В настоящее время в деле борьбы с бедностью, формирования соответствующих стимулов и институтов достигнут значительный прогресс. Тем не менее проблема бедности не теряет своей остроты, и свыше миллиарда людей на планете не в состоянии удовлетворить минимальные потребности в пище, одежде, жилье, образовании и медицинских услугах. Большинство таких людей проживают в развивающихся странах Южной Азии, Африки и Латинской Америки, причем на долю южноазиатского региона приходится 44% общей численности бедных. Неудивительно поэтому, что природа и причины бедности и меры, призванные улучшить качество жизни бедных, остаются приоритетной областью исследований. Несмотря на то что сегодня наши знания гораздо полнее, чем тридцать лет назад, еще многое предстоит сделать для того, чтобы меры борьбы с бедностью и институты социальной защиты стали понастоящему эффективными. Успешная стратегия борьбы с бедностью в любой стране предполагает наличие четырех элементов. Вопервых, необходимо определить целевую группу и установить критерии принадлежности к ней. Вовторых, требуется выяснить причины и факторы возникновения бедности. Втретьих, следует разработать перечень конкретных мер, призванных улучшить качество жизни малоимущего населения. Чтобы победить бедность, необходимы и меры, направленные на повышение темпов

экономического роста территорий (развитие потенциала), и меры, направленные на оказание непосредственной помощи тем, кто в ней нуждается (система социального обеспечения). При этом программы, направленные на повышение темпов экономического роста могут строиться с таким уклоном, чтобы наибольший выигрыш от их реализации приходился на малоимущее население. Наконец, осуществление выбранных мер должно быть эффективным, а институты, созданные для их осуществления, должны соответствовать характеру проводимой политики. Бюджетная децентрализация затрагивает стратегии сокращения бедности несколькими разными способами. Благодаря близости местных властей к гражданам, включая потенциальных получателей социальной помощи, при участии местных властей в реализации программ борьбы с бедностью снижаются как информационные издержки, связанные с выявлением бедных, так и трансакционные издержки по наращиванию экономического потенциала и социальной защите населения. В экономике, где условия жизни на разных территориях отличаются большим разнообразием, а централизованное предоставление услуг не сулит скольконибудь значительной экономии на масштабе, децентрализованное предоставление общественных услуг может обеспечить значитель* Автор хотел бы выразить благодарность Ричарду Берду, Роберту Эбелу, Алану Фейсбейну за их замечания к предварительному варианту настоящей работы.

172

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

ный выигрыш с точки зрения эффективности и тем самым увеличить благосостояние местных жителей. Конкуренция между территориями за наиболее эффективное предоставление подобных услуг и способность граждан «голосовать ногами» позволяют выявить предпочтения граждан относительно состава и качества бюджетных услуг. Конкуренция может подтолкнуть местные власти к предложению новых общественных услуг. Если речь идет о квазиобщественных услугах, то местные органы власти способны более эффективно, чем другие уровни, выявлять потребителей и взимать с них плату. Таким образом, благодаря децентрализованному предоставлению многих местных услуг устанавливается также связь между спросом на услуги и необходимостью за них платить. Это способствует росту эффективности и усиливает подотчетность органов власти избирателям. Однако самый важный выигрыш от децентрализации связан с расширением участия бедных в политическом процессе и принятии решений на местном уровне. Это не только позволяет устранить социальные и институциональные барьеры, но и позволяет усилить контроль малоимущих слоев населения над составом предлагаемых им услуг. Децентрализация становится важным инструментом вовлечения бедных в процесс принятия политических решений. Разумеется, на практике то, каким будет полученный в результате децентрализации выигрыш эффективности бюджетных расходов или прирост благосостояния населения, зависит от природы конкуренции между территориями1, от структуры местной власти и от характера имеющихся политических институтов. Действенность мер по борьбе с бедностью зависит также от того, насколько чутко реагируют институты местной власти на потребности населения, и от возможностей этих институтов. В принципе правительство, которое «ближе к народу», способно эффективнее удовлетворять потребности населения, чем далекая центральная власть, однако бывают случаи, когда децентрализация не приносит ожидаемых преимуществ. Одна из причин этого заключается в том, что вовлечение бедных в политический процесс, природа и степень их участия зависят от структуры местной власти и от действенности мер, направленных на то, чтобы избежать ее «скупки» местными элитами. Кроме того, высказывались опасения, что децентрализация может усилить коррупцию на местном уровне и что местные власти не располагают потенциалом, необходимым для эффективного предоставления общественных услуг. Впрочем, про-

блема коррупции имеет эмпирический характер, так как заранее невозможно судить о том, будут ли структуры, предоставляющие услуги на местном уровне, более коррумпированы, чем те, что функционируют на национальном уровне. Точно так же отсутствие у местных властей потенциала свидетельствует скорее о необходимости наращивать этот потенциал, а не о бессмысленности децентрализации. Наращивать потенциал можно лишь тогда, когда разграничены функции, и, если верно, что децентрализация ведет к росту эффективности, рост потенциала должен стать естественным следствием децентрализации. Хотя перераспределение доходов от богатых к бедным традиционно считается обязанностью центральных властей, местные власти также могут участвовать и участвуют в этом перераспределении. Однако потребности и предпочтения в отношении борьбы с бедностью, а также возможности участвовать в такой борьбе у местных органов власти могут достаточно сильно различаться. Таким образом, если борьба с бедностью является важной общегосударственной задачей, но при этом некоторые ключевые моменты этой политики разрабатывают и проводят в жизнь местные власти, то следует иметь в виду, что способность местных бюджетов финансировать подобные программы за счет собственных средств будет, скорее всего, неодинаковой. Результаты анализа показывают, что малоимущее население во всех странах в основном сосредоточивается в бедных, экономически депрессивных регионах. При этом в местах концентрации бедности стандарты инженерных и социальных услуг, как правило, низки, результатом чего является низкая производительность капитала (в том числе земли) и труда. Необходимо построить систему межбюджетных трансфертов таким образом, чтобы местные власти могли и нарастить потенциал территории, и обеспечить социальную защиту нуждающихся. Эти две разные задачи решаются с помощью трансфертов двух разных типов. Первый тип призван компенсировать общее фискальное отставание территорийреципиентов, с тем чтобы эти территории могли предоставлять своим жителями бюджетные услуги сопоставимого качества при сопоставимом налоговом бремени. Второй тип трансфертов необходим для того, чтобы услуги, относящие к категории социально значимых, предоставлялись нуждающимся в необходимом объеме. Система межбюджетного регулирования, сочетающая в себе оба вида трансфертов, должна обеспечивать бедные регионы объемом ресурсов,

Глава 10. Борьба с бедностью в условиях бюджетной децентрализации достаточным для предоставления их жителям необходимой корзины услуг, и при этом не оказывать негативного воздействия на их заинтересованность в развитии собственных налоговых усилий. Данная работа посвящена влиянию децентрализации на стратегию борьбы с бедностью. Во первом разделе рассматривается вопрос о том, как должна строиться политика борьбы с бедностью. Анализ опыта разных стран показывает, что эффективная стратегия борьбы с бедностью должна включать в себя меры, направленные как на общее ускорение темпов экономического роста на территориях, где сосредоточена бедность, так и на расширение потребительских возможностей бедных в краткосрочной перспективе. Второй раздел посвящен роли центрального правительства и местных властей в реализации программ борьбы с бедностью. В третьем разделе рассказывается о различных системах межбюджетных трансфертов, позволяющих территориямреципиентам повышать качество общественных услуг в целом и социально значимых услуг в частности. В четвертом разделе формулируются выводы относительно роли децентрализации в борьбе с бедностью.

1. Бедность и государственная политика 1.1. Характеристики бедности Международные усилия, направленные на сокращение бедности, позволили достичь за последние годы внушительных результатов, однако, согласно отчету Всемирного банка о мировом развитии за 2000/01 финансовый год, из 6 млрд человек, населяющих нашу планету, примерно половина живет на сумму менее 2 долл. в день, т. е. по международным стандартам находится за чертой бедности; число тех, кто живет в крайней бедности (имея менее 1 долл. на человека в день), достигает 1,2 млрд человек. Почти 44% тех, кто живет в крайней бедности, являются жителями Азии, и еще 24% проживают в странах Африки. Анализ показывает, что в большинстве стран бедность сосредоточена в сельских районах; при этом основную часть городской бедноты составляют в основном мигранты из сельских регионов2. Бедность ассоциируется обычно с недоеданием, неграмотностью, низкой продолжительностью жизни, высокой смертностью и проживанием в не приспособленных для жизни условиях. Большинство сельской бедноты составляют батраки. Бедняки, проживающие в

173

городах, помимо указанных проблем страдают от скученности, отсутствия чистой воды и канализации. Бедные семьи, как правило, многодетны, имеют большое количество иждивенцев, при этом в таких семьях особенно тяжелым является положение женщин и детей, а среди детей — девочек. Бедные не имеют доступа к базовым услугам инженерной и социальной инфраструктуры. При этом большинство общественных услуг, предназначенных для бедных, по природе своей местные. Основная причина бедности — отсутствие физического и человеческого капитала. В Южной Азии, Африке и Латинской Америке бедность на селе тесно связана с безземельностью. Даже там, где бедные имеют доступ к земле, они ею не владеют. В ряде случаев они имеют доступ только к общинной собственности. Таким образом, структура стимулов и институциональные условия не позволяют бедным расширить возможность заработка. Показатели сельской бедности особенно высоки в засушливых регионах и в регионах бесполивного земледелия. Подавляющее большинство сельской бедноты сосредоточено в регионах с низкими темпами роста сельскохозяйственного производства и высокорискованным земледелием. Важно также, что бедняки не располагают и человеческим капиталом, который позволил бы им улучшить свое положение. Уровень образования у бедных ниже, а состояние здоровья хуже, чем в среднем у жителей соответствующих стран. Отсутствие собственности и образования приводит к низкой производительности и невозможности улучшить свое положение.

1.2. Бедность и государственная политика: прямое и косвенное вмешательство государства Меры государственной политики, направленные на улучшение положения бедных, можно разделить на две группы. Первая – это меры косвенной борьбы с бедностью, которые направлены на общее ускорение темпов экономического развития депрессивных территорий и использование благ роста на благо бедных. Такая стратегия, которая в экономической литературе получила название «социальная защита посредством экономического развития», должна строиться так, чтобы не порождать ложных стимулов, приводящих к неэффективному размещению ресурсов. Опыт показывает, что в большинстве стран с плановой экономикой, где проводилась политика защиты местных рынков от внутренней и внешней конкуренции, адекватных

174

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

возможностей для вовлечения бедных в экономическую деятельность создано не было. Кроме того, отсутствие у бедных реальных прав не позволяло им воспользоваться ни плодами публичных акций, ни плодами экономического развития. Отсутствие защиты от экономических рисков, стихийных бедствий и социальных волнений делает положение бедных особенно уязвимым и препятствует накоплению ими материального и человеческого капитала для обеспечения стабильного будущего. Выявление причин сохранения бедности позволяет вырабатывать стратегии борьбы с этим явлением. Конкретные меры по сокращению бедности должны строиться с учетом особенностей политических систем и институциональных условий конкретных стран, однако любая стратегия борьбы с бедностью, чтобы быть эффективной, должна включать в себя программы и реформы, направленные на расширение возможностей для бедных, на наделение правами и снижение уязвимости. Возможности для бедных создаются благодаря повышению темпов экономического роста, формированию материального и человеческого капитала в интересах бедных, возникновению заинтересованности в процессе институциональных реформ. К мерам, создающим такие возможности, относятся проведение земельной реформы и организация дополнительного питания в школах, развитие физической и социальной инфраструктуры в бедных районах, осуществление образовательных программ, а также принятие антидискриминационных мер, направленных на преодоление социальных барьеров и обеспечение гендерного равенства. Наделение правами достигается в результате политических реформ, децентрализации, предусматривающей участие в политическом процессе всех слоев общества, а также путем создания гарантий прав собственности. Снижение уязвимости положения бедных достигается организацией системы адресного микрокредитования, наращивания потенциала, подготовки бедных к жизни в условиях финансовых и природных рисков, устранения угрозы социальных конфликтов. Каждое их трех вышеперечисленных направлений может предусматривать как прямые, так и косвенные меры борьбы с бедностью — и те и другие имеют одинаково большое значение. Действительно, прямые и косвенные меры часто пересекаются. Нередко прямые меры помощи, главной целью которых является рост потребления бедных, приводят к ускорению темпов экономического роста. В качестве примера сошлемся на программу общественных работ по строительству

сельской инфраструктуры, предусматривавшую, в частности, устройство прудов и строительство сельских дорог, которая была реализована в штате Махараштра в Индии. Различия между стратегиями, «стимулирующими рост», и стратегиями «обеспечивающими перераспределения потребления», сглаживаются еще больше, когда базовые услуги образования, здравоохранения, обеспечения питанием и жильем предоставляются за счет бюджета. Предоставление подобных услуг, нацеленных на развитие человеческого капитала, принято относить к прямым мерам борьбы с бедностью. Однако в долгосрочной перспективе эти же меры приводят к ускорению темпов экономического развития и снижению бедности опосредованным путем. Вместе с тем в отличие от первой группы мер, направленных на ускорение экономического роста, меры второй группы непосредственно улучшают способность бедных зарабатывать средства к существованию, потому плоды экономического роста скорее доходят до бедных. Несмотря на то что политика, направленная на ускорение темпов экономического роста, в ряде стран уже привела к снижению уровня бедности, полного искоренения этой проблемы в ближайшее время ожидать не приходится. Кроме того, соображения политической выгоды и растущие ожидания бедных заставляют правительства разных стран отдавать все большее предпочтение мерам непосредственного воздействия, которые дают немедленный и заметный прирост уровня потребления. Помимо всего прочего в пользу необходимости мер непосредственного воздействия говорит то, что никакие программы поощрения самозанятости или работы по найму, программы развития человеческого капитала и т.д. не способны улучшить положение престарелых и инвалидов. Чтобы обеспечить этим особо уязвимым категориям населения минимально необходимый уровень потребления, требуются целевые программы социального обеспечения. Необходимо, однако, заметить, что прямые меры далеко не всегда оказываются наиболее действенным способом сокращения бедности. Проведенные недавно эконометрические исследования эффективности разных направлений расходов по программам борьбы с бедностью показали, что в Китае и Индии результаты прямых расходов, направленных на сокращение бедности, оказалось значительно скромнее, чем результаты расходов на строительство объектов инфраструктуры, в частности дорог. В Китае расходование 10 тыс. юаней на финансирование НИОКР позволяло сократить число бедных на 6,8 человека, расходование той же

Глава 10. Борьба с бедностью в условиях бюджетной децентрализации суммы на финансирование дорожного строительство приводило к сокращению бедных на 3,2 человека, а на выдачу кредитов малоимущим – лишь на 1,5 человека. Аналогичным образом в Индии расходование 1 млн рупий на финансирование дорожного строительства сокращало численность бедных на 123,8 человека, на финансирование НИОКР — на 84,5 человека, а непосредственно на реализацию программ социального обеспечения — только на 17,8 человека. Среди мер по борьбе с бедностью особое место принадлежит обучению. Оно раскрывает возможности, расширяет права и увеличивает социальную защищенность. Поскольку у бедных нет ни денег, ни других капиталов, наделение их человеческим капиталом расширяет доступные им возможности, увеличивает производительность труда и шансы на заработок. Обучение воздействует на бедность по трем разным каналам: 1) расширение возможностей благодаря экономическому росту, 2) расширение возможностей благодаря сокращению бедности и 3) расширение возможностей благодаря социальным услугам. Если первый канал влияния относится к категории защиты, обусловленной экономическим ростом, то остальные можно характеризовать как защиту, обусловленную непосредственной поддержкой. Таким образом, социальные расходы оказывают как прямое, так и опосредованное влияние на сокращение бедности. Однако кардинальное решение проблемы бедности лежит в плоскости наделения бедных физическим и человеческим капиталом. Таким образом, косвенные методы воздействия через экономический рост не следует считать консервативным вариантом политики борьбы с бедностью. На самом деле это скорее стратегия активного воздействия на бедность. Таким образом, если с теоретической точки зрения оправданно различать прямые и косвенные меры борьбы с бедностью, то в практических целях было бы ошибкой рассматривать их обособленно. Для выработки оптимальной стратегии борьбы с бедностью следует использовать оптимальное сочетание подходов, позволяющих и повышать общие темпы роста дохода, и обеспечивать перераспределение потребления в пользу бедных. Каким именно должно быть оптимальное сочетание этих двух подходов, зависит от их сравнительной продуктивности, которая, в свою очередь, определяется особенностями конкретных стран. Опыт многих государств, в частности стран Восточной Азии, таких, как Тайвань, Южная Корея, Индонезия, Малайзия и Китай, дает множество примеров успешной борьбы с бедностью за счет

175

использования сбалансированного сочетания прямого и косвенного методов воздействия. Большую роль в успехе этих стран сыграло выделение значительных государственных инвестиций на развитие сельской инфраструктуры и формирование человеческого капитала. Во всех перечисленных государствах радикальное преобразование условий жизни на селе было достигнуто благодаря повышению качества физической и социальной инфраструктуры, повышению производительности сельского хозяйства и расширению возможностей занятости, не связанной с сельскохозяйственным производством. Опыт показывает, что вложение государственных средств в развитие сельской инфраструктуры (дороги, мосты, ирригационные сооружения и сети электроснабжения) наряду с развитием общедоступных систем образования и здравоохранения для сельских жителей едва ли не основной фактор успеха на начальном этапе преобразования сельского уклада. Формирование такой основы для экономического роста способствует повышению производительности, появлению новых рынков, ускоряет демографический переход, повышает мобильность трудовых ресурсов, укрепляет связи между городом и селом, повышает темпы индустриализации сельскохозяйственного производства. Появление новых экономических интересов в результате земельной реформы (Южная Корея, Тайвань) и значительные инвестиции в физическую и социальную инфраструктуру на селе позволили не только обеспечить в этих странах высокие показатели экономического роста, но и резко сократить масштабы бедности3. Приведенный выше анализ позволяет сделать некоторые выводы относительно мер государственного вмешательства, необходимых для эффективного сокращения бедности. Вопервых, независимо от того, используется ли долгосрочная политика борьбы с бедностью путем стимулирования экономического роста или краткосрочная политика, направленная на перераспределение потребления, политике государственных расходов принадлежит важная роль в деле сокращения бедности4. Вовторых, программы государственных расходов, направленные на борьбу с бедностью, должны обеспечивать, с одной стороны, производство общественных и квазиобщественных услуг, а с другой — целевые прямые трансферты бедным. Втретьих, при реализации программ расходов, стимулирующих экономический рост, в странах, располагающих ограниченными ресурсами, большое значение имеет как аллокационная, так и техническая эффективность5. Поэтому важ-

176

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

ным компонентом борьбы с бедностью является эффективное размещение государственных ресурсов с точки зрения выбора общественных услуг и оказания этих услуг с учетом разнообразных предпочтений. Вчетвертых, с тем чтобы добиться эффективности расходов, помощь государства должна быть строго адресной. Для этого нужно выявлять бедных, строить программы поддержки их потребления таким образом, чтобы поддержка потребления доходила строго по адресу.

2. Стратегия борьбы с бедностью: роль центральной и местной власти 2.1. Борьба с бедностью в унитарных государствах Политика государственных расходов играет важную роль в борьбе с бедностью. К основным мерам государственного участия в этой борьбе относятся следующие: 1) меры, влияющие на размещение ресурсов (такие меры применяются обычно для развития физической и социальной инфраструктуры в целях экономического развития и снижения бедности в долгосрочной перспективе); 2) краткосрочные меры, направленные на создание рабочих мест и расширение возможностей для заработка; 3) адресная выплата трансфертов и пособий. Политика борьбы с бедностью, осуществляемая в небольших унитарных государствах, где власть строго централизована, неизбежно отличается от политики той же направленности, проводимой в больших странах с децентрализованной властью. В первом случае разработка и реализация такой политики осуществляются из единого центра, что существенно упрощает дело, однако на практике такая ситуация встречается редко, разве что в городахгосударствах. В большинстве стран, как развитых, так и развивающихся, публичная власть имеет несколько уровней, причем независимо от того, какой режим в стране — демократический или тоталитарный. Даже в государствах, которые по конституции являются унитарными, присутствует по меньшей мере три уровня публичной власти. Однако в условиях многоуровневой системы власти чрезвычайно большое значение приобретает разграничение полномочий и функций, связанных с повышением темпов экономического роста и перераспределением доходов в пользу бедных. Соображения эффективности требуют, чтобы подобное разграничение полномочий

основывалось на сравнительных преимуществах каждого уровня власти.

2.2. Политика борьбы с бедностью в условиях децентрализации Как должны быть распределены полномочия и функции между центральным уровнем и местными властями по вопросам борьбы с бедностью? Если эта задача трактуется как исключительно перераспределительная, то, учитывая возникающие при этом «экстерналии», осуществлять подобные программы должно главным образом центральное правительство. Поручать местным властям заниматься такими программами нельзя, так как на любые меры перераспределительного характера субъекты экономической деятельности могут отреагировать переводом своего бизнеса в другой район, а получатели пособий по бедности, наоборот, постараются переехать в тот район, где их шансы получить пособие или иную помощь выше. Кроме того, от сокращения бедности в одном районе выигрывают и жители соседних районов, которые не участвовали в финансировании этой программы своими налогами. При этом изза мобильности налогоплательщиков и получателей социальной помощи нагрузка на местный бюджет, напротив, возрастает. Таким образом, если проблема бедности в любой части страны вызывает озабоченность властей всех уровней, то вмешательство центрального правительства не просто оправданно, оно необходимо, потому что перераспределительные задачи лучше всего решать на уровне центрального правительства6. Эффективность осуществления подобных программ по инициативе местных властей представляется сомнительной, хотя на практике таких программ действует достаточно много. Из вышесказанного не следует, что участие местных властей в борьбе с бедностью вообще не может быть эффективным. Местная власть ближе к населению, чем центральная, и эта близость позволяет значительно снизить информационные и трансакционные издержки при разработке и исполнении программ борьбы с бедностью. Местные власти смогут лучше, чем центральное правительство, выявить нуждающихся в помощи и определить критерии нуждаемости. Проблемы малоимущих следует решать по месту их жительства. Бедные существуют во враждебной среде, в экономических и социальных условиях, построенных на эксплуатации. Причины бедности и методы борьбы с ней на разных территориях могут быть совершенно разными. То обстоятельство, что

Глава 10. Борьба с бедностью в условиях бюджетной децентрализации местные власти хорошо знакомы с особенностями институциональной среды на своей территории, позволяет разрабатывать программы с учетом этих особенностей, добиваясь четкой адресности предоставляемой помощи. Кроме того, участие местных органов власти в финансировании программ борьбы с бедностью повышает подотчетность этих органов местному населению с одной стороны, и вышестоящим органам власти – с другой. Таким образом, борьба с бедностью должна стать предметом общей заботы и центрального правительства, и органов власти на местах. Мобильность экономических субъектов, их способность переезжать с места на место говорит в пользу закрепления функции перераспределения потребления от богатых к бедным за центральной властью. Однако разработка и осуществление программ борьбы с бедностью связаны с высокими информационными и трансакционными издержками, которые можно снизить, закрепив эту функцию за органами местного самоуправления. Однако полностью отдать борьбу с бедностью на местный уровень нельзя: это грозит не только потерей эффективности (изза того, что работники и капитал будут вынуждены «мигрировать» в районы, где перераспределительные аспекты налогообложения выражены не так сильно), но и возникновением конфликта интересов у местных властей – будучи заинтересованы в привлечении на свою территорию налогоплательщиков, они могут начать предоставлять льготы богатым, вместо того чтобы помогать бедным. В этом случае может возникнуть существенный дефицит мер, направленных на борьбу с бедностью. Поэтому разработка и осуществление программ по борьбе с бедностью должны стать совместной функцией разных уровней управления. Основную часть средств, необходимых для финансирования таких программ, должна обеспечивать центральная власть. Центр обязан отвечать также за создание нормативноправовой базы или системы стимулов, которая сводила бы проблему конфликта интересов к минимуму и гарантировала бы жителям всех территорий некий минимальный набор мер социальной защиты. Местные органы власти должны взять на себя реализацию программ борьбы с бедностью, частично или полностью финансируемых за счет центрального бюджета, выявляя лиц, нуждающихся в социальной защите, и строя содержание этих программ с учетом местной специфики.

177

2.3. Типы децентрализации Из вышесказанного ясно, что роли центра и местных властей в борьбе с бедностью должны строиться в соответствии с принципами кооперативного федерализма. Значительная доля финансовых средств, направляемых на борьбу с бедностью, будет формироваться за счет перераспределительного налогообложения на центральном уровне. Подобное налогообложение может быть эффективным только на уровне центрального правительства, поскольку на местном уровне он провоцирует «миграцию» капитала. Кроме того, на местном уровне может возникнуть конфликт интересов, поскольку для привлечения на свою территорию налогоплательщиков местные власти могут начать снижать ставки налогообложения, что лишит их возможности эффективно бороться с бедностью. В то же время местные власти лучше знают ситуацию с бедностью на своих территориях и что именно нужно сделать в первую очередь, поэтому осуществление таких программ силами местных властей дает значительные преимущества в виде снижения информационных и трансакционных издержек. В некоторых высокоцентрализованных государствах (например, в Индонезии) центральные власти привлекают к реализации государственной политики борьбы с бедностью органы местного самоуправления, делегируя им исполнение некоторых государственных полномочий; при этом местные власти действуют как исполнители воли центра. Во многих странах с переходной экономикой (скажем, во Вьетнаме) используется вариант деконцентрации, когда территориальные органы центральной власти наделяются определенной независимостью в отношении разработки и реализации государственных программ. В большинстве федеративных государств применяют делегирование исполнения расходных полномочий нижестоящим уровням власти с законодательным закреплением такой передачи. При этом ответственность за разработку и реализацию программ полностью закрепляется за субфедеральными органами власти, а финансовое обеспечение в основном закрепляется за центральным правительством, хотя субфедеральные власти также вносят определенную долю в финансирование этих программ. Рекомендовать какуюлибо единую модель децентрализации, которая была бы одинаково применима во всех странах, невозможно. Выбор модели децентрализации усилий по борьбе с бедностью зависит от множества факторов, в том числе от размеров страны, уровня ее экономического

178

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

развития, социального, экономического, этнического и языкового разнообразия, от возможностей местных институтов. В любом случае ни делегирование полномочий, ни деконцентрация не могут считаться истинной моделью децентрализации, поскольку местные власти не получают при этом достаточной свободы действий, чтобы ожидаемый выигрыш от передачи таких функций вниз мог полностью проявиться. Данные варианты следует рассматривать как чисто административные инструменты, с помощью которых центральная власть реализует свои программы и стратегии силами местных властей. В моделях передачи исполнения полномочий и деконцентрации местные власти выступают в роли исполнителей воли центра и подотчетны главным образом центральному правительству. Что же касается случая, когда за местным уровнем законодательно закрепляются полномочия по борьбе с бедностью, местные органы власти получают необходимую свободу для выбора методов борьбы с бедностью, но и ответственность за выбор действий ложится на них. В этом случае местные власти отвечают за свои действия не столько перед вышестоящим уровнем власти, сколько перед жителям своих юрисдикций. Таким образом, чтобы повысить заинтересованность местных властей в эффективности мер по борьбе с бедностью, часть расходов на реализацию таких программ должны нести местные жители. Из соображений эффективности бюджетных расходов и обеспечения подконтрольности органов власти избирателям целесообразно обеспечить совместное участие центра и местных властей в финансировании таких программ.

2.4. Бюджетная децентрализация и предоставление услуг Как уже отмечалось, борьба с бедностью предполагает не просто перераспределение ресурсов от богатых к бедным. Важным компонентом борьбы с бедностью являются меры, направленные на повышение темпов экономического роста. В этом отношении и центральному правительству, и местным властям принадлежит важная роль, конкретное наполнение которой будет зависеть от особенностей каждой страны. Главная предпосылка экономического роста — стабильность макроэкономических условий, поскольку она способствует наращиванию сбережений и инвестиций. Следует также отметить, что одним из проявлений макроэкономической нестабильности является инфляция, от которой в первую очередь страдают

малоимущие. Стабилизация экономики создает множество «экстерналий», которые ощущаются на всей территории страны, и поэтому расходы по ее обеспечению должно нести центральное правительство. Не менее важная предпосылка экономического роста — эффективное использование социальной инфраструктуры. В этом местные органы власти могут сыграть большую роль. «Конкуренция» между местными юрисдикциями, выражающаяся в предложении наборов бюджетных услуг разного состава и качества, в сочетании с разной налоговой политикой позволяет расширить выбор для потребителейизбирателей, которые выражают свои предпочтения тем, что либо остаются жить там, где жили, либо «голосуют ногами» и перебираются в другой район, где соотношение налогового бремени и общественных благ кажется им более привлекательным. Большинство общественных услуг, предоставляемых местными властями, относятся к категории квазиобщественных, причем таких, которые не дают скольконибудь значительной экономии на масштабе. Предоставление таких услуг на местном уровне позволяет примерно оценить объем спроса и установить соответствующую плату с потребителей. Таким образом, благодаря тому что подобные услуги предоставляются на местном уровне, устанавливается связь между уровнем обслуживания и уровнем расходов на эти цели, что способствует повышению эффективности расходов и усиливает подотчетность местных властей населению. Это особенно справедливо для таких услуг, как образование, здравоохранение и обеспечение питанием, которые имеют большое значение для развития человеческого потенциала.

3. Межбюджетные трансферты и борьба с бедностью 3.1. Разграничение налоговых полномочий, диспропорции и межбюджетные трансферты Государственная политика, нацеленная на борьбу с бедностью с использованием как прямых, так и косвенных методов, должна обеспечивать эффективность предоставления общественных услуг, доступность услуг для бедных с целью повышения их производительности и уровня потребления, а также предоставление целевых трансфертов. Как уже отмечалось, из соображений эффективности

Глава 10. Борьба с бедностью в условиях бюджетной децентрализации общественные услуги должны предоставляться на местном уровне. Это справедливо и в отношении программ стимулирования экономического развития, и в отношении программ повышения уровня потребления как за счет распределения услуг, так и за счет распределения целевых трансфертов. Но если местные власти имеют сравнительное преимущество с точки зрения предоставления общественных услуг, то центральные власти более эффективно собирают доходы. Из соображений экономической стабилизации7 и необходимости перераспределения доходов основные источники налогов с общенациональной базой и полномочия по привлечению заимствований обычно закрепляют за центральным правительством; для органов местного самоуправления главным источником доходов служит налогообложение расположенной на их территории недвижимости. Однако, если налоговые полномочия и расходные функций разграничить между уровнями бюджетной системы в соответствии со сравнительными преимуществами этих уровней, возникнет вертикальный дисбаланс бюджетной системы: доходы центрального правительства окажутся больше его расходных обязательств, а у органов местного самоуправления наоборот, будет не хватать доходов для покрытия расходных обязательств. Таким образом, при разграничении источников доходов и расходных обязательств с учетом сравнительных преимуществ каждого уровня власти необходимо соотносить выигрыш эффективности, связанный с «правильным» разграничением расходных полномочий, и потерю эффективности, проистекающую от возникновения вертикального дисбаланса. Кроме того, система трансфертов, с помощью которой устраняется вертикальный дисбаланс между доходами и расходами, не должна снижать заинтересованность местных властей в повышении собираемости местных налогов и в экономном расходовании бюджетных средств. Как уже отмечалось, бедное население сосредоточено в основном в экономически депрессивных регионах, где доступ к объектам базовой физической и социальной инфраструктуры затруднен. Важным компонентом стратегии, стимулирующей экономический рост, является, следовательно, предоставление таким регионам трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности, которое позволило бы им обеспечить своим жителям сопоставимую с другими регионами доступность общественных услуг при сопоставимых ставках налогообложения. Межрегиональные различия в обеспеченности населения общественными ус-

179

лугами могут объясняться как сознательной политикой местных властей, так и различиями в бюджетной обеспеченности территорий. Эти различия также могут объясняться двумя разными объективными причинами — разным доходным потенциалом этих территорий или тем, что в силу действия факторов, неподконтрольных местным властям, стоимость предоставления общественных услуг жителям данных территорий разная. Для сокращения подобных объективных различий между территориями используются нецелевые выравнивающие трансферты, благодаря которым територииреципиенты получают возможность предоставлять своим жителям доступ к общественным услугам сопоставимого качества при сопоставимых ставках налогов. Такая политика создает необходимые предпосылки и для экономического развития, и для роста потребления. Однако выравнивающие трансферты всего лишь дают возможность регионам получателям предоставлять своим жителям услуги, сопоставимые по качеству с теми, которыми пользуются жители других, более благополучных регионов. То, насколько эта возможность реализуется, зависит от политики, проводимой местными властями. Необходимо еще раз подчеркнуть: речь идет не о трансфертах населению, а о трансфертах, получателями которых являются местные органы власти, использующие эти средства для расширения предложения бюджетных услуг для населения и местных производств. Подобные трансферты не адресованы непосредственно бедным, хотя бедные выигрывают, поскольку бюджетные возможности региона возрастают. В отличие от нецелевых выравнивающих трансфертов задача целевых трансфертов состоит в том, чтобы обеспечить предоставление нуждающимся доступа к конкретным услугам и благам, которые бы способствовали либо непосредственному росту их потребления, либо расширяли возможность получения дохода. Подобные трансферты должны быть адресованы нуждающимся независимо от того, где они проживают — в бедных или богатых регионах. К этой же категории относятся прямые меры борьбы с бедностью, такие, как программы трудоустройства для бедных, предоставление базового образования, медицинских услуг и жилья целевым группам населения, например женщинам, определенным этническим группам и т.д. В условиях многоуровневой бюджетной системы подобные прямые меры борьбы с бедностью оказываются наиболее эффективными, когда финансируются с помощью системы целевых трансфертов.

180

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

Таким образом, система межбюджетных трансфертов, направленная на борьбу с бедностью, должна способствовать достижению этой цели как за счет ускорения темпов экономического роста, так и за счет повышения уровня потребления. Нецелевые (выравнивающие) трансферты используются для выравнивания возможностей бедных регионов по обеспечению доступа жителей к общественным услугам, в том числе для выравнивания обеспеченности жителей объектами физической и социальной инфраструктуры. Прямые меры борьбы с бедностью предполагают использование целевых трансфертов. Для формирования эффективной стратегии борьбы с бедностью необходимо найти оптимальное сочетание целевых и нецелевых трансфертов. Нецелевой компонент выполняет функцию выравнивания; он должен давать возможность местным образованиям, не располагающим соответствующими бюджетными ресурсами, предоставлять общественные услуги сопоставимого качества при сопоставимых налоговых ставках. Целевые трансферты необходимы для того, чтобы обеспечивать предоставление конкретных видов услуг, адресованных бедным, в необходимом объеме.

3.2. Нецелевые трансферты Далеко не все согласны с тем, что использование выравнивающих трансфертов обеспечивает социальную справедливость и экономическую эффективность. Сторонники выравнивания выступают за такие трансферты, считая, что они способствуют равному подходу ко всем. Однако если в качестве показателя благосостояния граждан принять их совокупный доход, который определяется как текущее потребление плюс чистый прирост богатства и плюс стоимость полученных бюджетных услуг, то даже в ситуации, когда и центральное правительство, и нижестоящие юрисдикции относятся ко всем одинаково, в общенациональном масштабе горизонтальная справедливость может быть нарушена. Это происходит потому, что налоговая политика местных властей приводит к дифференциации чистого фискального выигрыша (сколько получено услуг минус сколько уплачено налогов) у разных граждан, а устанавливаемый централизованно подоходный налог в его нынешнем виде не может учитывать различия в реальном доходе, обусловленные разным чистым фискальным выигрышем. Даже если местные власти используют подоходный налог с «плоской» ставкой, поступления от этого налога и, соответственно, подушевые

расходы бюджета в более богатых юрисдикциях будут выше. Поскольку считается, что общественные услуги – совершенный субститут частных благ, жители этих юрисдикций получат более качественные услуги, уплачивая налог по той же ставке, что и жители более бедных регионов. Различия в уровне чистого фискального выигрыша вызваны главным образом тем, что местные власти не могут облагать налогами доходы, полученные в виде общественных услуг. Кроме того, желание «прокатиться за чужой счет», которое свойственно местным властям, побуждает их вводить налоги с экспортируемой базой, бремя которых ложится в основном на жителей других территорий. Неравенство также вызывается перераспределительной политикой местных властей. Горизонтальную справедливость можно обеспечить, предоставляя трансферты для выравнивания чистого фискального выигрыша. Такие трансферты препятствуют миграции, вызванной фискальными причинами, позволяют снизить барьеры, препятствующие мобильности факторов, способствуя тем самым росту экономической эффективности. Таким образом, считается, что выравнивающие трансферты – один из редких инструментов в экономике, позволяющих добиться гармоничного сочетания эффективности и справедливости. Однако существует и другая точка зрения, согласно которой выравнивающие трансферты, призванные компенсировать чистые фискальные выгоды, могут спровоцировать неэффективность. Аргументация авторов, придерживающихся этой точки зрения, такова: производительность всех факторов производства, включая рабочую силу, в бедных регионах низка, а выравнивающие трансферты препятствуют миграции рабочей силы туда, где продуктивность высока. Кроме того, если фискальные различия адекватно отражаются на стоимости недвижимости и полностью находят выражение в виде капитализации стоимости недвижимости, аргумент эффективности или справедливости в случае выравнивающих трансфертов оказывается несостоятельным. Таким образом признается, что система предоставления бюджетных услуг в многоуровневой бюджетной системе должна сохранять все преимущества унитарной системы; при этом единства мнений относительно оснований для выделения выравнивающих трансфертов не существует. Тем не менее, если низкие доходы на депрессивных территориях связаны с недостаточным использованием имеющегося потенциала вследствие

Глава 10. Борьба с бедностью в условиях бюджетной децентрализации неудовлетворительной инфраструктуры, трансферты, предоставляемые таким регионам, могут поднять их доход и способствовать сокращению бедности. Даже если бедность регионов объясняется дефицитом ресурсов, полученная такими регионами возможность увеличить ассигнования на развитие человеческого капитала может способствовать росту производительности населения, подвижности рабочей силы и – в долгосрочной перспективе – ускорению темпов экономического роста и сокращению бедности. В любом случае в большинстве демократических государств с многоуровневыми бюджетными системами существуют выравнивающие трансферты, а в некоторых из них даже составляют предмет политических предпочтений8. Степень выравнивания в разных странах неодинакова, и определяется она историческими и политическими факторами даже в большей мере, чем теоретическими соображениями.

3.3. Структура нецелевых (выравнивающих) трансфертов Как отмечалось выше, нецелевые выравнивающие трансферты, передаваемые из центра нижестоящим бюджетам, предназначены для того, чтобы регионыполучатели смогли обеспечить население бюджетными услугами определенного качества и количества при сопоставимом налоговом бремени. Таким образом, выравнивающие трансферты должны компенсировать нехватку бюджетных средств, связанную с более низким доходным потенциалом территорий и более высокой удельной стоимостью общественных услуг. В целях объективности трансферты должны определяться не на договорной основе, а на основе простой и понятной формулы, использующей количественные показатели. При этом желательно, чтобы система трансфертов была справедливой и не создавала отрицательных стимулов ни для доноров, ни для реципиентов. Классический пример системы, создающей отрицательные стимулы для доноров, дает система «бюджетного договора», которая существовала в Китае до 1994 г. При этой системе провинциидоноры старались всячески уменьшить свои перечисления в центральный бюджет, в результате чего доля государственных доходов в ВВП сократилась с 31% в 1979 г. до 12% в 1996 г., а доля расходов центрального правительства в общих расходах за тот же период снизилась с 51 до 27%. Порочные стимулы для доноров создавала и система трансфертов, использовавшаяся в Индии:

181

закрепление за местным уровнем слишком большой доли подоходного налога и промышленных акцизов привело в этой стране к серьезным бюджетным перекосам. Примеры систем трансфертов, создающих неправильные стимулы для регионовреципиентов, также хорошо известны. В частности, такие стимулы создают все системы трансфертов, основанные на договорных началах. Трансферты, в основе которых лежит формула, предпочтительнее договорных трансфертов, так как формула позволяет избежать неопределенности и субъективности. Однако и при использовании формулы могут возникнуть отрицательные стимулы, негативно влияющие на бюджетную систему. Так, трансферты нередко используют для того, чтобы покрыть разрыв между фактическими (прогнозируемыми) доходами и расходами органов местного самоуправления. Подобная «фискальная штопка» не имеет под собой какихлибо экономических оснований, не отвечает основной цели выравнивания и, что важнее всего, оказывает серьезное негативное воздействие на налоговые усилия местных властей. Считается, что в Индии именно создаваемые системой трансфертов отрицательные стимулы привели к серьезному кризису бюджетов штатов. Наличие сходных негативных стимулов отмечается и в системе бюджетных трансфертов Пакистана. Заметим, что характер создаваемых системой межбюджетных трансфертов стимулов определяются не только структурой самих трансфертов, но и институциональными факторами. Система трансфертов должна обладать определенной стабильностью, чтобы реципиенты могли планировать свои доходы и расходы на несколько лет вперед. Трансферты, основанные на формуле, определяются с использованием объективных факторов и потому более справедливы, чем трансферты, строящиеся на договорных началах; трансферты, рассчитываемые по формуле, снижают трансакционные издержки реципиентов и их затраты, связанные с «выбиванием» трансфертов у центра. «Хорошая» система трансфертов должна быть прозрачна, пользоваться доверием у регионов и придавать им уверенность в стабильности поступлений. Формула распределения должна быть при этом достаточно простой и понятной, для расчетов по ней не должна требовать слишком больших объемов информации. Выравнивание бюджетной обеспеченности может происходить разными методами. Простейший из них – выравнивание доходов бюджета, приходящихся на одного жителя, без учета разли-

182

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

чий в стоимости предоставления бюджетных услуг на территорияхреципиентах, связанных с различной плотностью населения и различиями в стоимости факторов производства бюджетных услуг. Более сложный метод предполагает учет различий в стоимости предоставления бюджетных услуг на разных территориях с помощью так называемого индекса потребности в бюджетных расходах, однако построить подобный индекс непросто, и это ограничивает его использование на практике. Нередко лица, ответственные за выработку межбюджетной политики, полагают, что ценовые различия особой роли не играют и что ими можно пренебречь. Тем не менее методически более правильно строить политику выравнивания с учетом не только различий в доходном потенциале, но и различий в расходных потребностях. Разрыв между доходным потенциалом территории, т. е. теми доходами, которые она способна получить из собственных источников, применяя для этого средний уровень налоговых усилий, и ее расходными потребностями и определяет ту сумму, которую следует передать этой территории в виде трансферта для предоставления населению оговоренного объема общественных услуг. В разных странах используются разные системы выравнивающих трансфертов. Так, Министерство финансов Канады рассчитывает причитающиеся провинциям трансферты как дефицит бюджетного потенциала провинции в сравнении с некоторым эталонным показателем бюджетной обеспеченности, именуемым «стандарт пяти провинций». Этот стандарт рассчитывается как средний подушевой налоговый потенциал пяти провинций (в число которых не входят провинции Ньюфаундленд, Новая Шотландия, НьюБраунсуик и Альберта). Компенсация различий в расходных потребностях, связанных с разной стоимостью бюджетных услуг в разных провинциях, не предусматривается. В Австралии при расчете «относительных значений», которые служат основой для распределения выравнивающих трансфертов между штатами, учитывают как различия в налоговом потенциале, так и различия в расходных потребностях. В большинстве развивающихся стран серьезным препятствием для разработки формулы распределения трансфертов является отсутствие данных, характеризующих налоговый потенциал и расходные потребности9. Измерение налогового потенциала и расходных потребностей (удельной стоимости предоставления бюджетных услуг) наиболее сложная задача при построении формулы выравнивания. Значительным шагом вперед по

пути создания объективного метода измерения налогового потенциала стала разработка в США так называемой репрезентативной системы налогов10. Однако в большинстве развивающихся стран этот метод неприменим, так как в них отсутствует необходимая для его использования информация о налоговых базах; кроме того, системы налогообложения в этих странах, как правило, недостаточно прозрачны, чтобы выявить эти базы. Требования к информации, необходимой для оценки расходных потребностей, еще более строги, и в развивающихся странах, как правило, не выполняются.

3.4. Целевые трансферты Нецелевые трансферты, предоставляемые в целях бюджетного выравнивания, сами по себе не обеспечивают предоставления минимально необходимого объема услуг всем, кто в них нуждается. Между тем доступность таких услуг служит достижению социальной справедливости и отвечает фундаментальным интересам общества в целом. Они способствуют формированию доходного потенциала территории и непосредственно влияют на рост потребления бедных. Индивидуальное потребление таких услуг не должно зависеть от уровня дохода или благосостояния граждан. Иными словами, применительно к услугам, обеспечивающим социальную справедливость, уровень потребления должен быть нейтральными по отношению к богатству, т. е. не должен зависеть от возможности семьи оплачивать эти услуги. Примерами подобных услуг являются начальное образование, здравоохранение, предоставление социального жилья, детское питание, распространяемое через молочные кухни. На сокращение бедности направлены также меры, осуществляемые в виде различных схем поощрения самозанятости и работы по найму, а также в виде выплат различных пособий; расходы по этим статьям в разных регионах должны соотноситься с масштабами бедности на соответствующих территориях. Нейтральность объемов предоставления подобных услуг по отношению к бюджетному потенциалу территории могла бы быть обеспечена в том случае, если бы эти услуги предоставлялись центральным правительством, однако при этом была бы потеряна эффективность, достигаемая в случае принятия решений на местах. Оптимальным решением является обеспечение минимальных стандартов предоставления этих услуг силами местных органов, но при финансовом участии центрального правительства, передающего на эти цели трансферты в местные бюджеты.

Глава 10. Борьба с бедностью в условиях бюджетной децентрализации Как уже указывалось, такие трансферты должны иметь целевой характер, а финансирование функции обязано предусматривать долевое участие регионареципиента. Донор может нейтрализовать различия в доходном потенциале разных регионов с помощью формулы долевого участия, в которой степень участия каждого региона находится в обратной зависимости от его доходного потенциала. Местный спрос на такие услуги, как начальное образование, здравоохранение или другие прямые меры борьбы с бедностью, зависит от эластичности спроса на эти услуги по ценам и по бюджетной обеспеченности11. Рассчитав обе эти эластичности, можно вывести формулу долевого участия каждого региона, которая обеспечила бы нуждающимся равный доступ к указанным услугам независимо от бюджетной обеспеченности территории, на которой они проживают. Таким образом, в идеальной системе целевых трансфертов, направленных на сокращение бедности, трансферт, выделяемый конкретному региону, должен быть тем больше, чем больше численность бедных, и тем меньше, чем больше бюджетная обеспеченность жителей. Благодаря такому подходу размеры расходов из расчета на одного бедного в менее благополучных регионах будут такими же, как и в более богатых. Порядок использования целевых трансфертов зависит от степени децентрализации. В деконцентрированной системе местные власти выступают в качестве простых исполнителей воли центра. Средства, необходимые для обеспечения требуемого качества услуг на местах, выделяются напрямую центральным правительством. Центр определяет также порядок использования трансфертов, и местные органы обязаны следовать этим указаниям. В системах с более высокой степенью децентрализации выделение целевых трансфертов имеет двухступенчатый характер. На первом этапе центральные власти переводят средства регионам на решение определенных задач. На втором этапе местные власти принимают решение о порядке расходования этих средств. В частности, они могут либо передать эти средства целевым группам населения в виде трансфертов, либо израсходовать их на предоставление услуг тем же целевым группам. Для второго этапа особенно важна тщательная проработка механизма целевых трансфертов, так как здесь необходимо сохранить имеющиеся стимулы и обеспечить действительно целевое использование средств. Целевые трансферты, предусматривающие ту или иную степень участия местных бюджетов, используются в большинстве стран. Даже те стра-

183

ны, где основной упор сделан на выравнивающих трансфертах нецелевого характера, в отношении услуг, обеспечивающих социальную справедливость, используют целевые трансферты. В Индии целевые трансферты применяются для стимулирования самозанятости и трудоустройства, для предоставления дополнительного питания в школах, на нужды образования и для выплаты семейных пособий. Многие программы предусматривают совместное участие в расходах регионов и центрального правительства. В странах, где действует схема деконцентрации (например, во Вьетнаме) и местные органы власти не наделены необходимыми полномочиями по сбору доходов, центральное правительство целиком финансирует национальные программы борьбы с бедностью, искоренения социально опасных заболеваний и предоставления базовых услуг социально не защищенным группам (малоимущим, этническим меньшинствам).

3.5. Трансферты в трехуровневой бюджетной системе В большинстве децентрализованных систем присутствует более двух уровней управления, хотя характер децентрализации на третьем (местном) уровне соответствует скорее деконцентрации. Рассмотренные выше принципы построения систем трансфертов применимы и в странах, в которых существует более двух уровней власти, хотя в таких странах возникают определенные особенности. Вопервых, третий уровень получает трансферты и от центра, и от региональных властей, хотя во многих федеративных государствах власти регионов (штатов) не одобряют, когда центральное правительство имеет дело с местными властями напрямую, минуя правительства штатов. Например, когда в Индии в 80х годах XX в. встал вопрос о том, чтобы придать третьему уровню власти конституционный статус, предложения, согласно которым предполагалось направлять трансферты из центра непосредственно на местный уровень, минуя власти штатов, последними поддержаны не были. Вовторых, в большинстве случаев трансферты, передаваемые в бюджеты третьего уровня, даже если они носят выравнивающий характер и их непосредственной целью является укрепление бюджетного потенциала, все же относятся скорее к категории целевых, и осуществление программ, финансируемых с их помощью, находится под тщательным контролем. Местные власти не имеют самостоятельных полномочий по сбору доходов. Иными словами, во многих странах местный

184

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

уровень власти выполняет скорее исполнительские функции, чем выступает в качестве структуры, принимающей независимые фискальные решения. Отчасти это объясняется тем, что, как считается, местные власти не способны принимать самостоятельные решения. Подобные системы удобны в управлении, однако весь выигрыш в эффективности, который обеспечивает децентрализация, оказывается в них потерянным. Наконец, в большинстве стран, где региональные власти (власти штатов) сильны, местные власти оказываются слабыми. Это справедливо в отношении таких федеративных государств, как Индия и Пакистан, где власти штатов (провинций) наделены значительными доходными и расходными полномочиями. С другой стороны, вопросы, которыми занимаются местные власти, как правило, находятся в совместной компетенции с властями штатов, которые неохотно делятся своими полномочиями. В странах, где отсутствует региональный уровень управления (например, в Индонезии), позиции местных властей гораздо сильнее.

Заключение Проведенный анализ показывает, что борьба с бедностью не сводится только к перераспределению доходов между разными доходными группами населения. Эта работа должна предусматривать и укрепление доходного потенциала территорий, и реализацию программ социального обеспечения. Программы, направленные на ускорение темпов экономического роста, нацелены на преодоление бедности в долгосрочной перспективе. Прямые меры перераспределительного характера: предоставление бесплатного начального образования, медицинских услуг, помощи в трудоустройстве и т.д. — обеспечивают социальную защиту бедных в краткосрочной перспективе. Для некоторых категорий бедных, например для престарелых или инвалидов, может потребоваться также предоставление денежных пособий. Анализ показывает, что бедность сосредоточивается в экономически депрессивных регионах. Прослеживается также непосредственная связь между бедностью и низким уровнем развития человеческого капитала и ограниченными возможностями доступа к социальным услугам. Поэтому в борьбе с бедностью важная роль отводится государству. Чтобы добиться ускорения экономического роста на депрессивных территориях, важно компенсировать нехватку бюджетных средств на таких территориях, связанную с низким доходным

потенциалом и высокой стоимостью предоставления бюджетных услуг. Кроме того, необходимо добиться того, чтобы в бедных регионах обеспечивался некий минимальный стандарт услуг, которые имеют непосредственное отношение к сокращению бедности (так называемые услуги социальной справедливости). Вопрос о том, какой именно уровень власти должен заниматься борьбой с бедностью, не стоит разве только в городахгосударствах, где существует единственный уровень власти. В этом случае и программами повышения доходного потенциала, и программами социальной защиты населения занимается центральное правительство. В странах с многоуровневой бюджетной системой решать проблему бедности необходимо с опорой на принципы кооперативного федерализма. Несмотря на то что перераспределением занимается главным образом центральная власть, привлечение местных властей к борьбе с бедностью может дать существенный выигрыш в эффективности. Близость местных властей к жителям, их знание и понимание различных институциональных условий и особенностей среды, в которой существуют бедные в разных регионах, дают им явное преимущество в деле разработки и в осуществлении программ борьбы с бедностью. Таким образом, хотя ресурсы для финансирования этих программ должны обеспечиваться центральным правительством с помощью перераспределительных налогов, учитывая преимущества местных властей с точки зрения информационных и трансакционных издержек, именно они будут играть основную роль в создании и проведении в жизнь мер по борьбе с бедностью. Это означает, что центральному правительству придется финансировать бóльшую часть расходов по программам борьбы с бедностью, а местные власти будут заниматься непосредственным формированием и реализацией этих программ. Таким образом, важным инструментом борьбы с бедностью становятся межбюджетные трансферты. В данной работе была рассмотрена структура нецелевых и целевых трансфертов, применяемых для борьбы с бедностью в разных странах. Нецелевые трансферты имеют целью укреплять доходный потенциал экономически слабых территорий, и потому их нужно строить таким образом, чтобы они компенсировали нехватку бюджетных средств на таких территориях. Распределение нецелевых выравнивающих трансфертов позволит бедным регионам обеспечивать жителям такой уровень доступности физической и социальной инфраструк-

Глава 10. Борьба с бедностью в условиях бюджетной децентрализации туры, который был бы сопоставим с уровнем ее доступности в более богатых регионах при эквивалентном значении налоговой нагрузки. Подобные трансферты позволяют депрессивным регионам в полной мере задействовать свой потенциал роста и таким образом способствуют борьбе с бедностью. Для того чтобы программы сокращения бедности были действенными, помимо трансфертов общего назначения (нецелевых) должны использоваться и целевые трансферты. Целевые трансферты пред-

185

назначены для предоставления нуждающимся адресных услуг (услуг социальной справедливости). Условие нейтральности расходов на осуществление подобных услуг по отношению к финансовым возможностям регионов требует, чтобы эти расходы финансировались совместно центральным правительством и местными властями. Доля участия местного бюджета должна находиться в обратной зависимости от благосостояния или бюджетного потенциала соответствующей территории.

Примечания 1

Например, от того, конкурируют ли местные власти за налогоплательщика, который «голосует ногами», или за трансферты, получаемые от вышестоящих властей. – Примеч. ред.

В Латинской Америке, где степень урбанизации высока, также присутствует проблема городской бедности.

Подробное рассмотрение вклада этих факторов в придание динамизма преобразованиям на селе в странах Восточной Азии приведено в работе World Bank 1993. Г. Рэнис (Ranis 1995) также подчеркивает роль сельской и институциональной инфраструктуры (например, ассоциаций сельских товаропроизводителей) и эффективной земельной реформы для ускорения темпов экономического роста и сокращения бедности в Южной Корее и Тайване.

Подробно о различных аспектах политики государственных расходов, направленной на сокращение бедности, см. в работе Wan De Walle 1995.

Аллокационная эффективность означает решение о том, на какие именно программы выделяются средства — строительства дорог, проведения НИОКР или подготовки кадров. Техническая эффективность характеризует технологию реализации программ – по каким критериям выбираются исполнители или клиенты программ, как учитываются предпочтения населения при выборе конкретного проекта и т.д. – Примеч. ред.

См., например, работы Brown and Oates 1987 и Ladd and Doolittle 1982. При этом в других работах, в частности в Pauly 1973 и Tresch 1981 уточняется, что перераспределение может считаться местной задачей, если мобильность населения низка. В подобных случаях инициатива по сокращению бедности должна, по мнению авторов, исходить от местных властей.

Поскольку обеспечение макроэкономической стабильности считается задачей центрального правительства, считает-

ся целесообразным за центральным бюджетом закреплять налоги, уровень которых сильно зависит от экономической конъюнктуры (например, налог на прибыль). Это связано с тем, что, поскольку макроэкономическая ситуация определяется политикой центрального правительства, именно последнее должно в первую очередь проигрывать в случае ухудшения макроэкономической ситуации и выигрывать в случае ее улучшения. Кроме того, подобная динамика налоговых поступлений заставляет центральное правительство создавать резервы в годы подъема и расходовать их в годы спада, что ведет к экономической стабилизации. – Примеч. ред. 8

Заметным исключением являются США.

Подробный анализ систем трансфертов в различных развивающихся странах приведен в работе Bird and Vaillancourt 1999.

Этот метод предполагает измерение налогового потенциала разных территорий по единой, заранее определенной корзине налогов, состав которой не зависит от реальных налогов, собираемых на той или иной территории. Измерение возможности сбора того или иного налога на каждой территории производится по показателям, характеризующим налоговую базу соответствующих налогов. – Примеч. ред.

Ее можно описать уравнением lnEi = β1 lnWi + β2 lnPi + β3 lnX1 +…+ βj lnXj, где Ei — расходы на образование, приходящиеся на одного учащегося (или расходы на борьбу с бедностью из расчета на одного бедного), Wi — богатство сообщества из расчета на одного ученика (или на одного бедного, в зависимости от того, для измерения чего используется формула), Pi — чистая цена, которую местное сообщество платит за оказание рассматриваемой услуги (задается суммой расходов, финансируемых из собственных доходов), X1 ,…, Xj — другие переменные, влияющие на спрос на данную услугу.

Литература Ahluwalia, Montek S., (1990). Policies for Poverty alleviation, Asian Development Review. Vol. 8: 111–32.

Bhagwati, J. (1988). Poverty and Public Policy. World Development, Vol. 16. No. 5: 539–55.

Ahmad, E., (1996). Financing Decentralizing Expenditures. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar Publishers.

Bird, R.M., (1993). Threading the Fiscal Labyrinth: Some issues in Fiscal decentralization. National Tax Journal. Vol. 46 (June): 207–27.

Anand, S., and M. Ravallion, (1993). Human Development in Poor Countries: On the Role of Private Incomes and Public Services. Journal of Economic Perspectives. Vol. 7. No.1: 133–50. Bardhan, (2002). Decentralization of Governance and Development. Journal of Economic Perspectives. Vol. 16. No. 4 (Fall): 185–205.

Bird, R.M., and F. Vaillancourt, (1998). Fiscal Decentralization in Developing Countries: An Overview. In: Richard M. Bird and Francois Vaillancourt, eds. Fiscal Decentralization in Developing Countries. U.K.: Cambridge University Press.

186

Часть 3. Децентрализация, макроэкономическая стабильность и рост

Boadway, Robin, and F. Flatters, (1982). Equalization in a Federal State: An economic Analysis. Ottawa: Economic Council of Canada. Boadway, Robin, and Anwar Shah, (1994). Fiscal Federalism in Developing/Transition Economies. Some lesson from Industrialized countries. In: National Tax Association Proceedings of the 86th Conference on Taxation. Columbus, O.H. Boadway, Robin, and David Wildasin, (1984). Public Sector Economics. Boston: Little Brown Co. Bradbury, K.L., H.F. Ladd, M. Perrault, A. Reschovsky, and J. Yinger, (1984). State Aid to Offset to Fiscal Disparities Across Communities. National Tax Journal. Vol. 37: 151–70. Breton, Albert, (1987). Toward a Theory of Competitive Federalism. European Journal of Political Economy. Vol. 3. No. 1–2 (special Issues). Breton, Albert, (1995). Competitive Governments. Cambridge: Cambridge University Press. Breton, Albert, (2002). An Introduction to Decentralization Failure. In: Ehtisham Ahmad and Vito Tanzi. Routledge: Managing Fiscal Decentralization. Brown and W.E. Oates, (1987). Assistance to the Poor in a Federal System. Journal of Public Economics. Vol. 32: 307–30. Buchanan, J.M., (1950). Federalism and Fiscal Equity. American Economic Review. Vol. 40 (June): 583–99. Burgess, R., and N. Stern, (1993). Tax Reform in India. Working Paper No. 45. Suntory and Toyota International Centres for Economics and Related Disciplines (STICERD), London School of Economics. Dreze, J., and A.K. Sen, (1989). Hunger and Public Action. Oxford: Clarendon Press. Fan, S., (2002). Public Investment. Growth and Poverty Reduction in Rural China and India. Fan, S., Peter Hezell, and Sukhdeo Thorat, (2002). Linkages Between Government Spending, Growth and Poverty. In: Rural India. International Food Policy Research Institute. Feldstein, Martin, (1975). Wealth Neutrality and Loal Choice in Public Education. The American Economic Review. Vol. 65. No.1: 75–89. Inman, Robert P., and Daniel L. Rubinfeld, (1997). Rethinking Federalism. Journal of Economic Perspectives. Vol. 11. No. 4: 43–64.

Joshi, V., and I.M.D. Little, (1996). India’s Economic Reforms 1991–2001. New Delhi: Oxford University Press. Ladd, H., and F.C. Doolittle, (1982). Which Level of Government Should Assist the Poor? National Tax Journal. Vol. 35: 323–36. Ma Jun, (1995). The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in China. Asian Economic Journal. Vol. 9. No. 3: 205–33. Oates, Wallace E., (1999). An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature (forthcoming). Prud’homme, Remy, (1995). The Dangers of Decentralization. The World Bank Research Observer. Vol. 10. No. 2 (August): 201–24. Ranis, Gustav, (1995). Another Look at the East Asian Miracle. World Bank Economic Review. Vol. 9. No. 3: 509–34. Rao, C.H.H., S. Ray, and K. Subbarao, (1988). Unstable Agriculture and Droughts. New Delhi: Vikas Publishing Company. Rao, M. Govinda, and A. Das–Gupta, (1995). Intergovernmental Transfers and Poverty Alleviation. Environment and Planning C: Government and Policy. Vol. 13. No. 1: 1–23. Rao, M. Govinda, Richard M. Bird, and Jennie I. Litvack, (1998). Fiscal decentralization and Poverty Alleviation in a Transitional Economy: The Case of Vietnam. Asian Economic Journal. Vol. 12. No. 4: 353–78. Rao, M. Govinda, Richard M. Bird, and Jennie I. Litvack, (1999). The Changing Requirements of Fiscal Relations: Fiscal Decentralization in a Unified State. In: Jennie I. Litvack and Dennis A. Rondinelli, eds. Market Reform in Vietnam. London: Quoram Books: 153–79. Shah, Anwar, (1998). Fiscal Decentralization in Developing Countries. In: Richard M. Bird and Francois Vaillancourt, eds. Fiscal Decentralization in Developing Countries. Cambridge: Cambridge University Press. Tanzi, Vito, (1995). Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some efficiency and Macroeconomic Aspects. In: Michael Bruno and Boris Pleskovic, eds. Annual World Bank Conference on Development Economics. Washington, D.C: World Bank. Tresch, R.W., (1981). Public Finance: A Normative Theory. Texas: Business Publications, Van de Walle, Dominique, and Kimberly Nead, (1995). Public Spending and the Poor. Baltimore: Johns Hopkins University Press. World Development Report. World Bank, (1992, 2001). Washington, D.C.

Часть 4. Доходы и расходы

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления в крупных муниципальных образованиях Энид Слэк

Введение Крупные муниципальные образования или городские регионы1 отличаются от городских и сельских населенных пунктов других типов главным образом количеством проживающего в них населения, а также уровнем его концентрации в границах муниципального образования. Данные различия отражаются как на размере и структуре расходов на предоставление коммунальных услуг, которые вынуждены нести органы муниципального управления, так и на способности последних изыскивать для этого требуемые средства. Таким образом, эффективность предоставления услуг и возможность справедливого и рационального распределения расходов в масштабах всего региона зависят от принципов организации структуры управления в крупном муниципальном образовании. Кроме того, организация структуры управления связана с обеспечением доступа горожан к местным органам власти, а также с повышением отчетности местных органов власти за производимые расходы и решения, принимаемые в области налогообложения. В данной работе рассматриваются фискальные аспекты различных способов организации структуры управления в крупных муниципальных образованиях или городских регионах. В первой части обсуждается структура расходов местных органов власти муниципальных образований и дается анализ того, как размер муниципальных образований отражается на характере и размере этих расходов. Во второй части анализируются источники бюд-

жетных поступлений в крупных муниципальных образованиях и рассматривается вопрос об их зависимости от размера муниципального образования. В третьей части предлагаются критерии организации структур управления, которые используются в дальнейшем при оценке эффективности альтернативных моделей управления. Сюда входят такие критерии, как эффективность деятельности, обеспечение равных возможностей и прозрачность финансовой отчетности. В четвертой части дается описание и оценка альтернативных систем управления, действующих в городских регионах в различных странах мира (двухъярусные, одноярусные модели управления, модель, основанная на принципе добровольного сотрудничества, и создание районов специального назначения). Примеры описываемых структур взяты из юридической практики ряда государств Северной Америки. В заключении подводятся итоги обсуждения особенностей структур управления в крупных муниципальных образованиях. При анализе структур управления, действующих в муниципальных образованиях, становится очевидным, что их характер различается в зависимости от времени и места функционирования. Именно поэтому на основе анализа конкретных примеров трудно сделать обобщенное заключение, поскольку ни одна модель не является ведущей по отношению к остальным. Выбор той или иной модели управления муниципальным образованием определяется его специфическими особенностями: характером оказываемых услуг, перечнем

188

Часть 4. Доходы и расходы

доступных источников получения дохода, размером и местоположением муниципального образования по отношению к штату/провинции или стране в целом, характером взаимодействия между различными правительственными структурами, предыдущим опытом сотрудничества с соседними муниципальными образованиями и другими факторами.

1. Структура расходов местных органов власти в крупных муниципальных образованиях В терминах экономической теории основная функция, возложенная на местные органы власти, заключается в предоставлении товаров и услуг на территории определенного географического района резидентам, готовым платить за них2. В случае если экономический эффект от предоставления того или иного вида услуг органичен территорией определенного юридического образования (действия органов власти одного муниципального образования не оказывают влияния на действия органов власти другого муниципального образования), эффективность данной деятельности повышается, так как предпочтения местного населения в отношении пакета и уровня оказываемых услуг могут не совпадать. Существует точка зрения, согласно которой местные органы власти способны более чутко — по сравнению с центральными органами власти — реагировать на колебания структуры предпочтений местного населения3 Именно на местные органы власти обычно возлагается ответственность за финансирование расходов, связанных с предоставлением широкого спектра услуг: транспортное сообщение и грузоперевозки, водоснабжение и канализация, работа органов правопорядка и пожарной охраны, вывоз и утилизация бытовых отходов, организация работы предприятий досуга и учреждений сферы культуры, планирование землепользования и работа органов социального обеспечения. Данная теория о роли местных органов власти не учитывает различий между крупными муниципальными образованиями, городскими населенными пунктами со средним размером населения и небольшими поселениями городского и сельского типа. Однако такие различия весьма существенны. «В модели, которая не проводит различия между крупными муниципальными образованиями и небольшими сельскими населенными пунктами, невозможно четко определить перечень функци-

ональных обязанностей местных органов власти» (Burki et al. 1999, p. 24). Если на все местные органы власти возлагаются идентичные обязанности, велика вероятность того, что их перечень будет определяться возможностями наименее крупных муниципальных образований. Органы власти в крупных муниципальных образованиях вынуждены предоставлять услуги в большем объеме и более диверсифицированного характера по сравнению с органами власти в небольших городских населенных пунктах, но у них имеется и больше возможностей для этого. Размер и структура расходов местных органов власти в крупных муниципальных образованиях отличаются от аналогичных показателей для небольших городских поселений или сельских районов прежде всего изза значительного количества населения, проживающего в границах муниципального образования (обычно свыше 1 млн человек) (Freire 2001, p. XXIV), а также вследствие высокой степени концентрации населения (большое количество людей, проживающих на близлежащей территории) и гетерогенности структуры населения по социоэкономическим показателям (Nowlan 1994, p. 800). Крупные муниципальные образования оказываются привлекательными для населения и предпринимательских структур, поскольку они предоставляют многие преимущества, связанные с компактным соположением (последние известны как «экономия от агломерации»). Указанные преимущества включают в себя возможность контактов на межличностном уровне, предоставление услуг деловым предприятиям, неограниченный доступ к квалифицированной рабочей силе, а также доступ к транспортным и коммуникационным сетям. Крупные муниципальные образования способны накопить критическую массу, необходимую для привлечения и удержания высокого уровня специализации: рабочей силы, знаний, предпринимательских структур, услуг, инфраструктуры, организационной структуры или используемых средств. В то же время крупные муниципальные образования оказываются привлекательными для индивидов и семей, ищущих возможность трудоустройства и получающих доступ к широкому спектру более специализированных услуг в системе социального обеспечения по сравнению с возможностями, предоставляемыми муниципальными образованиями меньшего размера. С одной стороны, на местные органы власти в крупных муниципальных образованиях, возложена обязанность по предоставлению широкого

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... спектра транспортных и коммуникационных услуг, а с другой — они занимаются оказанием услуг, связанных с повышением уровня жизни (функционирование городских парков, предприятий отдыха и учреждений культурного сектора). Высокая концентрация специализированных потребностей в крупных муниципальных образованиях также требует увеличения расходов на систему социального обеспечения, государственное жилищное хозяйство и государственную систему здравоохранения. С учетом вышесказанного, совокупные расходы в расчете на домашнее хозяйство в крупных муниципальных образованиях оказываются выше, чем в муниципальных образованиях других типов. В крупных муниципальных образованиях прослеживается тенденция к расходам на более широкий спектр услуг, чем в городских населенных пунктах меньшего размера и в сельских районах. Например, в небольших городах может отсутствовать общественный транспорт, поскольку низкая плотность населения делает организацию транспортной службы экономически нерентабельной. Учреждения культурного сектора (такие, как оперные театры или картинные галереи) нетипичны для небольших городских поселений, поскольку услуги подобного рода оказываются здесь невостребованными по причине низкой плотности населения. Кроме того, люди, проживающие в непосредственной близости от крупных муниципальных образований, имеют доступ к учреждениям культурномассового сектора, а также к услугам иного рода, таким, как услуги в секторе социального обеспечения4. Снижение подушевых расходов на оказание муниципальных услуг находится в прямой зависимости от того, сумеют ли местные органы власти воспользоваться экономией от масштабов в сфере предоставления услуг. Экономия от масштабов наблюдается в том случае, если снижение издержек на предоставление определенного вида услуг в расчете на единицу продукции сопровождается параллельным ростом объема оказываемой услуги5. Эмпирические данные о наличии экономии от масштабов различаются в зависимости от вида услуги и используемых единиц измерения (например, размер юридического образования или размер производственных мощностей, задействованных при производстве услуги) (Hermann et al. 1999, pp. 34, 79). Имеются определенные данные, свидетельствующие о снижении подушевых расходов в зависимости от объема в отношении «инфраструктурных» услуг, таких, как водоснабжение, канализация и транспортные услуги, и об отсутствии

189

подобной зависимости в отношении «системных» услуг, таких, как функционирование органов правопорядка, вывоз бытовые отходов, организация досуга или осуществление стратегического планирования6.

1.1. Структура расходов в крупных муниципальных образованиях: пример Торонто В табл. 1 приводится сопоставительный анализ структуры расходов в расчете на одно домохозяйство по состоянию на 1999 г. для муниципального образования Торонто (муниципальное образование с населением 2,4 млн человек) и совокупной структуры расходов в расчете на одно домохозяйство для 25 близлежащих пригородных мунициТаблица 1 Структура расходов в расчете на одно домохозяйство, Торонто и прилегающие муниципальные образования, 1999 г. Торонто

Прилегающие муниципальные образования

Пожарная охрана Органы правопорядка

256 675

216 453

Дорожное хозяйство

192

366

Транспортные услуги

983

207

Водоснабжение и канализация Вывоз и утилизация бытовые отходов Государственная система здравоохранения

493

538

151

118

Социальное обеспечение и обслуживание семей Государственное жилищное хозяйство Парки и предприятия отдыха Учреждения культурного сектора Библиотеки Стратегическое планирование и развитие

1505

820

330

299

280

284

130 77

87 82

Итого 6455 4491 Источник: данные Министерства по делам муниципального хозяйства и жилищного фонда провинции Онтарио, база данных MARS.

190

Часть 4. Доходы и расходы

пальных образований (расположенных в прилегающих районах Халтон, Пил, Йорк и Дарем)7. В целом совокупный размер расходов в расчете на одно домохозяйство в Торонто оказывается почти на 44% выше, чем в прилегающих муниципальных образованиях. Установлению возможных причин подобного положения дел может способствовать анализ отдельных категорий расходов8: • Расходы на социальное обеспечение и обслуживание семей в Торонто существенно превосходят аналогичные показатели для других муниципальных образований. В значительной степени такое расхождение объясняется более высоким уровнем бедности в Торонто. Согласно данным переписи населения за 1996 г., уровень бедности в Торонто составлял 27,6% по сравнению с 11,1% в Дареме, 9,3 — в Халтоне, 15 — в Пиле и 12,9% в Йорке. Высокий уровень бедности обусловливает возрастающую зависимость от получения социальных пособий, а также возникновение индивидуальных проблем со здоровьем и рост потребности в дешевом жилье. Объединение расходов на услуги в области социального обеспечения и на содержание муниципального жилого фонда между Торонто и прилегающими муниципальными образованиями привело к некоторому сокращению существовавшей разницы9. • В Торонто отмечается гораздо более высокий уровень транспортных расходов в расчете на одно домохозяйство. Здесь действует комплексная транспортная система, включающая метрополитен, скоростное железнодорожное сообщение, трамвайное сообщение и разветвленную автобусную сеть. Ежедневно услугами этой системы пользуется значительная часть пассажиров. Однако в пригородных муниципальных округах расходы на содержание дорожного хозяйства выше, поскольку здесь шире используется автотранспорт. • В Торонто выше уровень расходов на содержание органов правопорядка. Это связано с более высоким уровнем преступности в крупном муниципальном образовании, где размеры проживающего населения и его диверсификация, а также уровень бедности оказываются весьма значительными. Кроме того, данное положение обусловливает необходимость специализации функций органов правопорядка. • В Торонто отмечается более высокий уровень расходов на учреждения культуры; частично это объясняется тем, что крупный мегаполис располагает требуемым размером населения для обеспечения экономической эффективности от функционирования подобных учреждений, а также тем,

что услугами учреждений культуры пользуются не только жители Торонто, но и жители близлежащих районов и даже других регионов страны. • В Торонто также несколько выше расходы на систему противопожарной безопасности в расчете на одно домохозяйство. Более высокие расходы на обеспечение пожарной безопасности в крупном муниципальном образовании объясняются, в частности, значительной плотностью населения, а также большим количеством высотных офисных зданий. Для решения данной проблемы необходимо принятие таких мер, как проведение специализированных учебных мероприятий, закупка необходимого оборудования и создание пожарных расчетов, работающих на основе полной занятости. В небольших населенных пунктах городского типа или в сельской местности возможно создание добровольных пожарных дружин.

1.2. Распределение расходов в крупных муниципальных образованиях Как отмечалось выше, уровень расходов местных органов власти и их структура в крупных муниципальных образованиях отличаются от аналогичных показателей для городских и сельских населенных пунктов других типов. Кроме того, помимо предоставления товаров и услуг на местные органы власти ложатся обязанности по охране окружающей среды, проектированию землепользования для достижения максимальной эффективности и по эффективному использованию различных финансовых механизмов. Вследствие этого необходимо провести различие между разными типами муниципальных образований с точки зрения принципов распределения расходов (Burki et al. 1999, p. 25). Например, в Германии принята практика разграничения полномочий в зависимости от размера муниципального образования; при этом «городагосударства» (Берлин, Бремен и Гамбург) наделяются более широкими полномочиями, а другие крупные муниципальные образования получают полномочия городовграфств (ibidem). Крупные муниципальные образования способны и должны нести ответственность за предоставление широкого спектра муниципальных услуг, включая «инфраструктурные» услуги, такие, как водоснабжение, канализация и транспортные услуги, и «системные» услуги, такие, как функционирование государственной системы здравоохранения и некоторые услуги в рамках системы социального обеспечения. Однако для предостав-

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... ления столь широкого спектра услуг им необходима соответствующая доходная база и эффективная структура управления. Обсуждению этих вопросов посвящена следующая часть данной работы.

2. Возможности финансирования Хотя уровень расходов, которые несут местные органы власти в крупных муниципальных образованиях, выше, они обладают более широкими возможностями для финансирования этих расходов. Следовательно, необходима дифференциация источников бюджетных поступлений, находящихся в распоряжении местных органов власти в муниципальных образованиях, с учетом характера и уровня предоставляемых ими услуг, а также их способности эффективно организовать сбор налогов. Прежде всего крупные муниципальные образования могут обладать большей финансовой самостоятельностью по сравнению с другими населенными пунктами городского и сельского типа. Это, в свою очередь, означает повышение ответственности за качество услуг, предоставляемых на местном уровне, и большие возможности по сбору местных налогов и обеспечению поступлений в местный бюджет (Bird 1984, p. 292). Источники бюджетных поступлений, находящиеся в распоряжении местных органов власти и широко ими используемые, включают комиссионные сборы с потребителей услуг, налоговые сборы (например, налоги на собственность, энергоносители и подоходный налог), а также межправительственные трансферты. Названные источники анализируются в 3ей части этой работы кроме того, проводится анализ использования механизма муниципального займа для финансирования капитальных расходов.

2.1. Установление потребительских тарифов Для обеспечения эффективного предоставления товаров и услуг местные органы власти вынуждены прибегать к прямому взиманию платы за услуги, где это только возможно. Необходимо взыскание оплаты за получение прибыли от той или иной услуги, в случае если бенефициаров этой услуги удается идентифицировать. Установление комиссионных сборов с потребителей услуг позволяет жителям и предпринимателям рассчитать, сколько они платят за услуги, предоставляемые местными органами власти. В зависимости от соотношения предоставляемых услуг и связанных с

191

ними расходов получатели услуг могут эффективно рассчитать свою потребительскую способность. Установление потребительских тарифов уместно в отношении таких видов услуг, как водоснабжение и общественный транспорт, поскольку экономический эффект от данных видов услуг относится в основном к индивидуальным потребителям. Введение комиссионных сборов с потребителей услуг применимо в крупных муниципальных образованиях не только потому, что оно приводит к повышению эффективности пользования услугами, но также благодаря созданию потенциальных условий для эффективного землепользования. Если основой исчисления потребительских тарифов является ценообразование на основе предельных издержек, то чем более удалены потребители от существующих центров предоставления услуг, тем большие комиссионные сборы будут взиматься с них и, наоборот, более низкие комиссионные сборы будут взиматься с потребителей услуг, наименее удаленных от существующих центров предоставления услуг. Если бы установление потребительских тарифов производилось из расчета «среднего» размера издержек, то плата за пользование той или иной услугой, получаемая с потребителей, проживающих в удаленных районах (где издержки выше), была бы ниже уровня предельных издержек, и последние имели бы право на получение субсидии. Те же потребители, которые проживают в центральных, густонаселенных районах, платили бы больше уровня предельных издержек и тем самым субсидировали бы пользование услугами другими потребителями.

2.2. Налоги В том случае, если введение потребительских тарифов невозможно, поскольку экономический эффект от получения той или иной услуги относится не к отдельным потребителям, а сосредоточен в рамках всего муниципального образования (например, функционирование органов правопорядка), уместно взимание налогов с резидентов, проживающих на данной территории. Прежде всего речь идет о налогах на недвижимое имущество и о местном подоходном налоге. Взимание этих видов налогов позволяет удовлетворить потребность индивидуальных потребителей в том или ином виде услуг, прибыль от оказания которых находится в коллективном пользовании. Обычно в крупных муниципальных образованиях имеется более широкая база налогообложения по сравнению с городскими и сельскими

192

Часть 4. Доходы и расходы

поселениями других типов, что обусловлено высокой стоимостью имущества и наличием большого количества коммерческих и индустриальных предприятий. В крупных муниципальных образованиях больше возможностей для распределения затрат на предоставление муниципальных услуг посредством установления более широкой базы налогообложения, однако для этого требуется создание некой управленческой структуры, охватывающей весь регион, или заключение соглашения о распределении налогов на межмуниципальном уровне. Вопросы создания структуры управления обсуждаются в четвертой части данной работы.

2.2.1. Налоги на имущество Налог на имущество играет важную роль в финансировании региональных потребностей муниципальных округов любого размера. Именно данный вид налогов является ключевым источником бюджетных поступлений в 5 из 27 стран — членов Организации по экономическому сотрудничеству и развитию — ОЭСР (Австралия, Канада, Ирландия, Новая Зеландия и Великобритания), составляя более 90% налоговых поступлений в бюджеты местных уровней (ОЕСД. 2000. Tables, p. 133–4). Налог на имущество считается наиболее эффективным источником финансирования расходов на предоставление услуг на местном уровне в силу, по крайней мере двух причин. Вопервых, недвижимое имущество нельзя переместить — изменение его местоположения как реакция на взимание налога невозможно. Вовторых, существует связь между видами услуг, финансирование которых осуществляется из местного бюджета, и ростом стоимости имущества. Налог на имущество подобен налогу на прибыль, поскольку его размер близок к размеру прибыли, получаемой от услуг, которые предоставляются на местном уровне. Получатели этой прибыли должны платить за предоставляемые услуги. Налог на имущество, принадлежащее нерезидентам, в меньшей степени подходит для финансирования расходов местных органов власти, поскольку эти расходы частично подлежат внешнему покрытию жителями других юридических образований, которые являются потребителями товаров или услуг, производимых с использованием данного имущества. Практика экспортирования налогов ведет к нарушению механизма финансовой отчетности, поскольку категории граждан, несущих налоговое бремя и получающих прибыль от предоставляемых товаров и услуг, не совпадают. Следовательно, создается стимул для местных жителей

требовать увеличения расходов, поскольку часть издержек покрывается за счет нерезидентов. По этой причине может возникнуть необходимость в ограничении использования налога на имущество, принадлежащее нерезидентам. В крупных муниципальных образованиях существует тенденция к размещению большего количества коммерческой и промышленной собственности по сравнению с городскими населенными пунктами меньших размеров, что обусловлено высокой степенью экономической активности. По вышеупомянутым причинам расширение базы налогов на коммерческую/промышленную собственность позволяет органам власти в крупных муниципальных образованиях производить большие расходы по сравнению с органами власти в муниципальных образованиях меньшего размера. Поскольку в крупных муниципальных образованиях существует возможность экспорта указанных видов налогов, может потребоваться введение определенных ограничений.

2.2.2. Подоходный налог Подоходный налог является основным источником обеспечения налоговых поступлений в местный бюджет в 13 из 27 стран — членов ОЭСР, включая, в частности, Швецию, Норвегию, Данию, Финляндию, Чехию, Швейцарию и Бельгию (OECD. 2000). Существуют веские основания для использования местного подоходного налога (взимаемого вместе с общенациональным налогом) в качестве дополнения к налогам на имущество в крупных муниципальных образованиях. Использование данного источника бюджетных поступлений в крупных муниципальных образованиях оправданно, поскольку местным органам власти все больше и больше приходится заниматься вопросами сокращения бедности, борьбы с преступностью, планированием землепользования, функционированием транспортной системы на региональном уровне и другими вопросами общерегионального значения (Nowland 1994, pp. 836–7). В зависимости от степени востребованности услуг системы социального обеспечения, оказываемых органами власти в крупных муниципальных образованиях, подоходный налог может оказаться более приемлемым, чем налог на имущество, поскольку он непосредственно привязан к платежеспособности населения. Кроме того, поскольку в географических районах, занимающих значительную территорию, миграция населения через границы юридических образований, вызванная разницей в сумме налого-

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... обложения, затруднена, крупные муниципальные образования могут воспользоваться такими источниками получения налоговых поступлений, как подоходный налог. Наконец, сбор подоходного налога мог бы привести к сокращению зависимости местных органов власти от получения дотаций из федерального бюджета (Bird 2000, p. 121). Еще одним аргументом в пользу введения подоходного налога в крупных муниципальных образованиях является размер получаемой экономической прибыли (Norwland 1994, pp. 824–5). Считается, что размер налога на имущество, принадлежащее резидентам, зависит от объема потребления услуг жилищного сектора и не зависит от объема потребления общественного товара. Это означает, что определение данного вида налога как налога на прибыль возможно лишь в той степени, в которой потребление услуг жилищного сектора и потребление товаров, производимых на местном уровне, оказываются тесно связанными, применительно к различным домохозяйствам (Thirsk 1982, p. 394). В крупных муниципальных образованиях с неоднородным составом населения наиболее типичной является ситуация, когда размер дохода зависит от объема потребления общественных услуг в большей степени, чем от стоимости имущества. Эти данные свидетельствуют о том, что в крупных муниципальных образованиях муниципальный подоходный налог сопоставим скорее с налогом на прибыль, чем с налогом на имущество. Данное положение справедливо только в отношении крупных районов с неоднородным составом населения, но не в отношении муниципальных образований, где существует тесная связь между размером дохода и стоимостью имущества. Значимость выбора между подоходным налогом и налогом на имущество снижается там, где меньше разница между стоимостью жилищного фонда и уровнем доходов. Крупным муниципальным образованиям должно быть предоставлено право устанавливать собственные ставки налогообложения для обеспечения своей финансовой самостоятельности. Однако даже в крупных муниципальных образованиях может возникнуть необходимость взимания местных налогов в дополнение к общефедеральному подоходному налогу. Параллельное налогообложение позволяет значительно сократить административные издержки.

2.2.3. Налоги на энергоносители Муниципальные налоги на энергоносители взимаются во многих административных округах США, а также в некоторых наиболее крупных муници-

193

пальных образованиях Канады10. В тех городах, где существует подобная практика, местный налог на энергоносители обычно взимается параллельно с общефедеральными/областными налогами на энергоносители. Это объясняется в основном тем, что административные издержки, связанные с процедурой взимания собственного налога, были бы недопустимо высокими. Средства, получаемые в результате сбора налога на энергоносители, часто направляются на финансирование муниципальных дорожностроительных работ и системы общественного транспорта, а в некоторых случаях позволяют отказаться от субсидий, ранее выделявшихся из областного бюджета для финансирования указанных услуг. Регулирование потребительских тарифов для лиц, пользующихся услугами дорожного хозяйства, способствует более эффективному функционированию данного сектора при условии, что размер потребительских тарифов устанавливается в соответствии с предельными общественными издержками на пользование дорогами. Доля налога на энергоносители в городском бюджете несколько отличается от экономического эффекта, получаемого в результате прямой тарификации потребителей услуг, поскольку, хотя налог на энергоносители устанавливается без учета предельных общественных издержек, он продолжает рассматриваться как вид налога, рассчитываемый в зависимости от объема получаемой прибыли (Slack 2001). Введение муниципального налога на энергоносители наиболее оправданно в крупных муниципальных образованиях, транспортные системы которых получают наибольший экономический эффект от установления фиксированного источника дохода.

2.3. Межбюджетные трансферты Еще один источник пополнения областного бюджета — трансферты из фондов правительственных структур более высоких уровней. Основаниями для осуществления подобной политики трансфертов являются: диспропорция бюджета, внешние эффекты и обеспечение равного доступа к получению услуг (подробнее этот вопрос обсуждается далее). Однако в крупных муниципальных образованиях может отсутствовать необходимость в выделении подобных трансфертов. Для сокращения или полной ликвидации зависимости бюджетов крупных муниципальных образований от получения межбюджетных трансфертов может потребоваться принятие таких мер, как дифференци-

194

Часть 4. Доходы и расходы

рованный подход к распределению источников получения дохода применительно к крупным муниципальным образованиям и городским и сельским населенным пунктам других типов, а также создание эффективной структуры управления.

2.3.1. Диспропорция бюджета Если размер получаемого дохода в муниципальных образованиях оказывается недостаточным для покрытия требуемых расходов, это влечет за собой несбалансированность бюджета. Несбалансированность местного бюджета возникает прежде всего потому, что местные источники финансирования бюджета растут с течением времени гораздо медленнее, чем уровень дохода, в то время как статьи расходной части местного бюджета обнаруживают тенденцию к более быстрому росту. И хотя обычно размер бюджетных поступлений в крупных муниципальных образованиях превышает аналогичные показатели для городских населенных пунктов меньшего размера, «в очень немногих странах местные органы власти обладают необходимыми полномочиями для сбора налогов в том объеме, который был бы достаточен для финансирования все возрастающих потребностей местного бюджета» (Bird 2000, p. 114). Устранение бюджетного дисбаланса возможно при принятии таких мер, как расширение источников поступлений в местный бюджет или сокращение статей расхода. Например, сокращению дисбаланса местного бюджета способствовала бы передача вышестоящим органам власти обязанностей по финансированию некоторых видов услуг. Или же вышестоящие органы власти могли бы делегировать местным органам власти полномочия по расширению местной базы налогообложения для получения дополнительных доходов. Так, крупным муниципальным образованиям могут разрешить использование новых источников получения дохода, в то время как получение безусловных субсидий может быть ограничено уровнем небольших городских образований. Создание эффективной структуры управления на местном уровне также могло бы способствовать расширению базы налогообложения и повышению способности местных органов власти финансировать расходные статьи бюджета.

2.3.2. Внешние эффекты Если радиус действия определенного вида услуг (например, региональные шоссейные дороги) выходит за границы муниципальных образований, велика опасность недостаточного финансирова-

ния этой услуги, поскольку муниципальные органы власти, ответственные за ее предоставление, принимают решения в отношении планирования структуры расходов, исходя из непосредственного размера прибыли, получаемой в границах данного образования. Следовательно, размер прибыли, получаемой за пределами данного территориального образования, в расчет приниматься не будет. Одним из способов стимулирования выделения средств в большем объеме для финансирования услуги, связанной с возникновением внешних эффектов, может стать выделение трансфертов из фондов правительственных структур более высоких уровней. Наиболее приемлемым типом трансферта для решения проблемы возникновения внешних эффектов является долевая субсидия, предусматривающая выполнение получателем определенных условий11. Основное условие должно заключаться в использовании данной субсидии на финансирование услуги, связанной с возникновением внешних эффектов. Долевой характер субсидии должен отражать степень возникающего внешнего эффекта. Например, если 50% прибыли, получаемой в результате финансирования дорожного хозяйства, выходит за рамки данного муниципального образования, доля предоставляемой субсидии также должна составлять 50%. Применительно к крупным муниципальным образованиям внешние эффекты могут трансформироваться во внутренние в границах данного территориального образования в том случае, если определение границ производится с учетом всех потенциальных потребителей данной услуги. Однако для финансирования тех видов услуг, которые связаны с возникновением внешних эффектов за пределами муниципального образования, может потребоваться выделение трансферта. К таким услугам относится, в частности, функционирование образовательных учреждений и учреждений системы здравоохранения.

2.3.3. Обеспечение равенства в предоставлении услуг Некоторым муниципальным образованиям не удается обеспечить достаточно высокий уровень услуг при разумной ставке налогообложения (Bird and Slack 1993, p. 117–38). Это может происходить в силу трех причин: более высокой себестоимости услуг, повышенного спроса на ту или иную услугу или недостаточной базы налогообложения. Тогда требуется выделение уравнительного гранта. Его размер рассчитывается с учетом переменных (например показатель подушевых расходов и объем

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... базы налогообложения), различающихся в зависимости от муниципального образования. Вопрос о том, в каком объеме крупные муниципальные образования нуждаются в предоставлении уравнительных грантов, остается открытым. Если исходить из вышеобозначенной расчетной формулы, то обычно оказывается, что крупные муниципальные образования не отвечают требованиям, выдвигаемым для выделения уравнительного гранта, поскольку они располагают более широкой базой налогообложения, чем городские поселения меньших размеров. Как отмечалось выше, расширение базы налогообложения достигается за счет повышенной экономической активности, а также высокой плотности населения и большого количества промышленных и коммерческих предприятий. Однако в отношении уровня расходов отмечается рост себестоимости услуг и увеличение потребительского спроса по сравнению с городскими поселениями менее крупных размеров12. Если увеличение себестоимости услуг учитывается при расчете уравнительных грантов, то крупные муниципальные образования могут получить право на их выделение. Еще один способ обеспечения равенства в предоставлении услуг — создание такой структуры управления, которая охватывала бы всю территорию муниципального образования. В случае если единой системой будут охвачены округа с большим и меньшим уровнем доходов, обеспечение равенства в предоставлении услуг возможно хотя бы в масштабах отдельно взятого муниципального образования.

2.4. Политика кредитования13 Местным органам власти обычно не разрешается прибегать к займам для покрытия текущих расходов. Однако им позволено брать кредиты для финансирования капитальных расходов. В тех случаях, когда капитальные инвестиции приносят доход в течение длительного периода времени (например, при постройке водоочистительного сооружения), равного, скажем, 25 годам, может оказаться целесообразным профинансировать проект хотя бы частично за счет займа. Размер дохода приводится в соответствие размеру расходов путем уплаты долговых обязательств. Однако на местном уровне возможно ограничение доступа к рынкам капитала, особенно в развивающихся странах (Bird 2000, p. 123). Так, органы власти небольших муниципальных образований могут обратиться за помощью к финансовым

195

органам или федеральным/региональным органам власти с просьбой взять кредит от их имени или объединить кредитные потребности нескольких муниципальных образований для снижения стоимости займа. Рейтинг облигаций, установленный в данном муниципальном образовании, оказывается решающим фактором в определении процентной ставки (и других параметров), необходимых для выведения облигаций в свободное обращение на рынке. При определении рейтинга проводится тщательный анализ способности данного муниципального образования к погашению долговых обязательств, а также способности обеспечения бюджетных поступлений в нормальных и депрессивных экономических условиях. Обычно размер муниципального образования оказывает отрицательное влияние на ставку процента по долговым обязательствам. Это означает, что органы власти в небольших муниципальных образованиях обычно несут большие издержки, связанные с обслуживанием долга, чем органы власти в крупных муниципальных образованиях. Как правило, крупные муниципальные образования имеют более широкий доступ к рынкам облигаций по сравнению с небольшими муниципальными округами. Поэтому осуществление займов в форме облигаций более распространено в крупных муниципальных образованиях (и муниципальных образованиях, имеющих более высокий рейтинг облигаций), чем в муниципальных округах меньшего размера.

2.5. Выводы Крупные муниципальные образования обладают большими возможностями самостоятельно собирать налоги и пользуются большей финансовой самостоятельностью по сравнению с другими городскими или сельскими населенными районами. Это означает, что они обладают большими возможностями предоставлять и финансировать из собственных бюджетных поступлений широкий спектр услуг, востребованных лицами, постоянно проживающими в границах данного муниципального образования, и предпринимательскими структурами. Здесь менее выражена необходимость получения субсидий из фондов правительственных структур более высоких уровней. Организация управления определяет степень соответствия ставки налогообложения экономической выгоде, получаемой от предоставляемых услуг. Кроме того, организация управления влияет на способность крупных муни-

196

Часть 4. Доходы и расходы

ципальных образований эффективно и справедливо определять свое участие в финансировании расходов местных органов власти.

3. Формирование структуры управления на местном уровне При формировании структуры управления необходимо исходить из принципа эффективной структуры издержек, связанных с предоставлением услуг отдельным потребителям и предпринимательским структурам. В третьей части данной работы анализируются критерии формирования структуры управления. Обычно главной целью при выработке оптимальной структуры управления является максимальное повышение благосостояния граждан. Считается, что один из факторов, определяющих уровень благосостояния граждан, — степень их удовлетворения качеством общественных товаров и услуг, предоставляемых на местном уровне. Оптимальной считается такая структура управления, которая способствует достижению требуемого уровня качества общественных товаров и услуг, предоставляемых на местном уровне, при минимальном размере издержек. В рамках данного общего положения можно сформулировать более конкретные принципы формирования структуры управления: принцип дополнительности и мобильность структур на местном уровне, экономия от масштабов, внешние эффекты, равноправие, доступность и подотчетность.

3.1. Принцип дополнительности и мобильность структур на местном уровне Для эффективного оказания услуг необходимо, чтобы процесс принятия решений осуществлялся органами власти, максимально приближенными к конечному потребителю. Выполнение данного требования, известного как «принцип дополнительности»14, обеспечивает эффективное распределение ресурсов, подотчетность и мобильность властных структур. Пока существуют различия в структуре потребительских предпочтений и в размере издержек, передача полномочий по оказанию услуг местным органам власти позволяет повысить эффективность данного процесса. Передача полномочий по определению статей расхода вышестоящим органам власти целесооб-

разна лишь в том случае, если доказано, что они могут справиться с данными обязанностями лучше, чем органы власти на местах. За исключением определенных видов услуг (таких, как национальная система обороны и услуги, предполагающие перераспределение ресурсов), оказание подавляющего большинства коммунальных услуг должно находиться в ведении местных органов власти, причем местные органы должны получить право определять виды услуг, их объем и порядок оплаты. В соответствии с теорией общественного выбора формирование местных органов власти с небольшим штатом сотрудников и диверсифицированными функциями оказывается наиболее действенным средством обеспечения демократических методов управления на местном уровне, поскольку они функционируют в условиях квазирынка. Увеличение количества подразделений и ведомств, функционирующих на территории муниципального образования, способствует их вовлечению в конкурентную среду. Так, Тибо (Tiebout 1956) считает, что граждане «голосуют ногами» в том смысле, что они мигрируют в те юридические образования, в которых соотношение налоговых сборов и расходных статей местного бюджета наиболее полно соответствует их предпочтениям15. Подобная конкурентная борьба идет на благо граждан, поскольку, с одной стороны, она способствует повышению эффективности предоставления услуг, а с другой — граждане получают возможность выбора того муниципального округа, который способен обеспечить получение корзины товаров и услуг в соответствии с имеющимися у них предпочтениями (Boyne 1992, p. 338). Органы власти в крупных городских образованиях оказываются менее мобильными в удовлетворении потребностей проживающих на их территории граждан, поскольку обычно они предоставляют стандартный набор коммунальных услуг людям с различными предпочтениями в отношении этих услуг.

3.2. Экономия от масштабов Экономия от масштабов наблюдается в случае падения стоимости оказания определенного вида услуг в расчете на единицу продукции по отношению к росту объема оказываемой услуги. Однако при использовании экономии от масштабов в качестве критерия при формировании структуры органов власти могут возникнуть определенные сложности. Вопервых, для максимального снижения издержек, возникающих при оказании различных ус-

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... луг в сфере городского коммунального хозяйства, в расчете на единицу продукции требуется различный масштаб производства. Например, для оптимизации деятельности пожарной охраны и служб, ответственных за вывоз и утилизацию бытовых отходов, требуется различная численность местных органов власти. Наличие подобных расхождений означает, что процедура выработки единой структуры местных органов власти, в ведении которых находится широкий спектр вопросов общего порядка, может оказаться довольно сложной. Вовторых, услуга не всегда производится и потребляется в рамках одного и того же юридического образования. Если потребители услуги проживают в районах, прилегающих к юридическому образованию, производящему услугу, данное образование может продавать им конечный продукт. Юридическое образование, производящее услугу, имеет возможность воспользоваться экономией от масштабов в процессе производства, не обязательно являясь при этом частью более крупного юридического образования, т. е. независимо от количества населения, проживающего в его границах. В то же время более крупная территория в подведомственности правительственного органа власти может не получить экономию от масштабов, поскольку спрос и предложение на услуги, предоставляемые местными органами власти, подчас разделены. Экономию от масштабов удается получать даже в условиях фрагментированной системы управления. Несмотря на то что крупные единицы управления имеют возможность получения экономии от масштабов при предоставлении «инфраструктурных» услуг, это не означает, что единственным способом получения экономии от масштабов является создание крупных юридических образований. Более того, имеются данные, свидетельствующие о том, что функционирование крупных структур управления сопряжено с увеличением издержек, а это связано с трудностями доставки услуг в отдаленные районы в рамках крупных юридических образований или с возникновением «бюрократических препятствий» (Boyne 1992, p. 336).

3.3. Внешние эффекты Предоставление некоторых видов услуг сопряжено с возникновением внешних эффектов в том случае, если экономическая выгода (или издержки), связанная с предоставлением определенного вида услуг в границах одного юридического образования, переносится на граждан, проживающих

197

в границах другого юридического образования. В результате отмечается снижение эффективности предоставления услуг. Одним из способов решения данной проблемы является увеличение размера юридических образований, с тем чтобы экономический эффект от того или иного вида услуг приходился на территорию данного юридического образования. Такое изменение границ юридических образований позволит трансформировать внешние эффекты во внутренние в границах данного территориального образования (оплату услуг будут производить лица, получающие экономическую прибыль от их предоставления). Однако, как и в случае с экономией от масштабов, оптимальный размер юридических образований будет разным для разных видов услуг. Более того, размер юридического образования, оптимальный с точки зрения трансформации внешних эффектов во внутренние, может не быть таковым для получения экономии от масштабов. Другие способы решения проблемы внешних эффектов включают выделение субсидий на региональном уровне и координацию деятельности органов власти различных муниципальных образований (как уже отмечалось в разделе 2.3.2).

3.4. Обеспечение равного доступа к получению услуг При разработке структуры управления обеспечение равного доступа к получению услуг столь же важно, как и достижение эффективности функционирования. Раздробленность структуры местных органов власти приводит к делению населенных округов на более богатые и более бедные. В данных условиях велика вероятность того, что более обеспеченные населенные округа будут располагать достаточной базой налогообложения для предоставления требуемых услуг, причем спрос на те или иные виды услуг (например, на услуги учреждений образования и сектора социального обеспечения) в рамках данных образований может оказаться достаточно низким. С другой стороны, в менее обеспеченных населенных округах, демонстрирующих высокий спрос на различные виды услуг, база налогообложения может оказаться недостаточной для получения требуемого количества налоговых поступлений. Чем больше муниципальных округов будет входить в число муниципального образования, тем острее встанет данная проблема. Одним из путей ее решения может стать объединение двух (или более) округов в одно юридическое образование, что позволит сместить налоговое бремя на более обеспеченные муниципальные образова-

198

Часть 4. Доходы и расходы

ния и воспользоваться частью полученных средств для субсидирования менее обеспеченных округов. Альтернативным подходом может стать делегирование полномочий по перераспределению доходов вышестоящим органам власти или выделение уравнительных трансфертов из фондов правительственных структур более высоких уровней (как уже отмечалось в разделе 2.3.3).

если процесс принятия решений не связан с обязательной отчетностью властных структур, ликвидируется стимул к эффективному распределению ресурсов между конкурирующими видами услуг. Кроме того, местные органы власти должны быть подотчетны центральным органам в той степени, в которой местный бюджет зависит от получения трансфертов из центрального бюджета.

3.5. Доступность и подотчетность

3.6. Некоторые итоги

Данный критерий предполагает обеспечение доступа граждан к представителям властных структур, для того чтобы граждане могли оказывать влияние на проводимую правительством политику. К возможным способам достижения этой цели относятся встречи с жителями районов, публичные слушания, выборы и прямой контакт с представителями властных структур (Bish 2001, p. 7). Чем меньше размер структурных подразделений в составе правительства, тем выше степень влияния «среднего» гражданина на решения, принимаемые на местном уровне. «Увеличение степени консолидации и концентрации структуры местных органов власти приводит к ограничению возможности осуществления контроля над процедурой принятия решений со стороны общественности» (Boyne 1992, p. 338). Чем разветвленнее структура местных органов власти, тем больше вероятность того, что участие граждан в принятии решений будет подменяться лоббистской деятельностью заинтересованных групп (Bish 2001, p. 7). Проблема обеспечения подотчетности властных структур тесно связана с проблемой обеспечения доступа граждан к представителям органов власти: чем теснее контакт между политическими деятелями и членами их избирательных округов, тем выше степень их подотчетности за принимаемые решения. Дробность структуры местных органов власти способствует повышению контроля общественности за принимаемыми решениями, увеличению подотчетности властных структур и, как следствие, снижению издержек на обслуживание. Подотчетность властных структур предполагает установление связи между решениями по формированию расходных и доходных статей местного бюджета: орган власти, принимающий решения в отношении размера расходов, должен также отвечать за сбор большей части средств, требуемых для их финансирования. «Ответственность за финансирование планируемых на местном уровне издержек должна быть возложена на тех, кто принимает эти решения» (Bird 2000, p. 117). В случае

Выработка оптимальной структуры органов власти зависит от того, какие критерии кладутся в ее основу. Три из названных критериев (экономия от масштабов, внешние эффекты и обеспечение равного доступа к предоставляемым услугам) предполагают создание крупных структур управления, функционирующих в масштабе всего муниципального образования; удовлетворение других критериев (принцип дополнительности и мобильность местных органов власти, доступ и подотчетность) ведет к созданию небольших структурных подразделений. Хотя указанные критерии могут вступать в противоречие друг с другом, существуют определенные способы, позволяющие добиться одновременного удовлетворения как тех, так и других.

4. Модели управления В данной части рассматриваются четыре модели: двухъярусная структура управления, одноярусная структура управления, структура, основанная на принципе добровольного сотрудничества (включая заключение межмуниципальных договоров), и создание районов специального назначения — и анализируются достоинства и недостатки каждой из этих моделей. В качестве примеров используются полевые исследования из практики функционирования юридических образований стран Северной Америки, что позволяет рассмотреть, как эти модели действуют на практике.

4.1. Двухъярусная модель Двухъярусная модель состоит из верхнего яруса, образованного руководящим органом (обычно в масштабах региона, района или муниципального образования), функционирующим на достаточно большой территории, и нижнего яруса, или областных муниципальных органов власти (включая крупные и мелкие городские поселения, сельские населенные пункты, районы округа штата и

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... т.д.). Органы власти верхнего яруса ответственны за предоставление услуг в масштабе всего региона, которые сопряжены с получением экономии от масштаба и внешних эффектов, в то время как органы власти нижнего яруса отвечают за предоставление услуг на местном уровне. Таким образом, двухъярусная структура управления позволяет разрешить конфликт, существующий между различными критериями, принятыми при формировании структуры органов власти (достижением экономии от масштабов, внешними эффектами и перераспределением ресурсов), с одной стороны, и обеспечением доступности и подотчетности властных структур,— с другой (Barlow, 1994)16. Перераспределение ресурсов на территории городского региона достигается на верхнем ярусе структуры управления путем согласованных мер в области налоговой политики и политики расходования средств. Что касается системы налогообложения, обычно на территории всего региона устанавливаются единые ставки налогообложения, и доля участия каждого муниципального образования нижнего яруса в финансировании доходной части бюджета муниципального образования верхнего яруса зависит от размера базы налогообложения, которой он располагает. Чем больше база налогообложения в каждом муниципальном образовании, тем выше степень его участия в обеспечении поступления средств в бюджет органов власти верхнего яруса. Решения в области расходования средств принимаются органами власти верхнего яруса в отношении услуг, действующих на территории всего региона. Экономическая выгода от данных капиталовложений приходится на весь городской регион, причем процедура распределения расходов между муниципальными образованиями нижнего яруса может отличаться от процедуры сбора налоговых поступлений. В результате сочетание таких мер, как введение единой ставки налога на имущество, взимаемого органами власти верхнего яруса, и финансирование статей расхода в масштабах всего региона, позволяет добиться перераспределения доходов, получаемых за счет муниципальных образований с относительно большой базой налогообложения, в пользу муниципальных образований с недостаточной базой налогообложения. Однако и в этом случае сохранится различие в уровне качества оказываемых услуг и в ставках налогообложения на услуги, предоставляемые органами власти в муниципальных образованиях нижнего яруса. В рамках двухъярусной структуры управления функции по инкассации комиссионных сборов с

199

потребителей услуг, налогов на имущество, подоходного налога и налога на энергоносители на территории всего муниципального образования могут быть переданы верхнему ярусу. Кроме того, органы власти верхнего яруса могут быть уполномочены на получение кредитов для всего региона с целью снижения расходов по займам. Органы власти нижнего яруса могут шире использовать комиссионные сборы с потребителей услуг и налоги на имущество для финансирования услуг, предоставляемых на местном уровне. В условиях существования двухъярусной структуры управления ключевым моментом является распределение полномочий между органами власти верхнего и нижнего ярусов. С этой целью можно использовать критерии, предложенные для определения структуры управления. Органы власти верхнего яруса должны быть ответственны за предоставление услуг, связанных с получением прибыли в масштабах всего региона, возникновением внешних эффектов, необходимостью ограниченного перераспределения средств и достижением экономии от масштабов. Нижнему ярусу следует передать полномочия по предоставлению услуг, сопряженных с получением прибыли на местном уровне. В табл. 2 упомянутые критерии представлены применительно к различным коммунальным услугам, оказываемым на местном уровне, с целью определения уровня властных структур, наиболее приемлемого для их предоставления. Двухъярусная система предоставляет возможность перераспределения ресурсов в требуемом объеме; кроме того, она обладает потенциальными преимуществами в плане подотчетности и мобильности властных структур, а также повышения эффективности их деятельности. Критики двухъярусной модели управления считают, что вследствие неэффективного использования ресурсов и дублирования функций в процессе предоставления услуг двумя уровнями органов власти возникают дополнительные издержки. Кроме того, двухъярусная система управления менее прозрачна и более запутана для налогоплательщиков, которые не могут понять, кто отвечает за предоставление тех или иных видов услуг. Наконец, считается, что параллельное существование двух муниципальных советов приводит к «значительным разногласиям и неэффективности процесса принятия решений, а также зачастую замедляет или откладывает проведение в жизнь решений, способных улучшить жизнь налогоплательщиков на всей территории функционирования местных органов власти» (Kitchen 2001).

Часть 4. Доходы и расходы

200

4.1.1. Торонто 1954–1997 гг.: пример двухъярусной структуры управления Муниципальный округ Торонто образован в соответствии с местным законодательным актом 1 января 1954 г.17 Была создана двухъярусная структура управления, включающая ярус муниципальной корпорации, охватывающий 13 муниципальных образований нижнего яруса. Образование двухъярусной структуры управления диктовалось тремя причинами. • Перераспределение. Создание уровня муниципальной корпорации в структуре управления позволяло воспользоваться довольно значительными доходами ядерной метрополии для финансирования услуг на окраинах. К середине 50х годов в границах этой метрополии не существовало свободных земельных участков для ее дальнейшего расширения. Пригородные районы, в свою очередь, не располагали достаточными источниками финансирования, требуемыми для создания

инфраструктуры для дальнейшего расширения — строительства образовательных учреждений, дорог, системы водоснабжения и оказания других услуг. Создание уровня муниципальной корпорации позволило направить доходы ядерной метрополии (рассчитываемые исходя из размера базы налога на имущество) в бюджеты пригородных районов для финансирования требуемых услуг. • Внешние эффекты. Правительство муниципальной корпорации может взять на себя координацию планирования землепользования и организацию транспортных услуг в масштабе всего городского региона. Раздробленная структура местных органов власти означала отсутствие координации в предоставлении таких услуг, как транспортные услуги и планирование землепользования, на территории городского региона. Поскольку экономический эффект от пользования этими видами услуг выходил за рамки данного юридического образования, все острее ощущалась необходимость Таблица 2

Распределение полномочий в области расходования средств в двухъярусной модели управления Функция

Верхний ярус

Выплата социальных пособий

Выплата пособий на детей

Государственный жилищный фонд

Государственная система здравоохранения

Скорая медицинская помощь Дороги и мосты Общественный транспорт Уличное освещение Тротуары Система водоснабжения Канализационная система Сбор бытовых отходов Утилизация бытовых отходов Охрана правопорядка

Х Х Х

Х Х Х Х Х

Борьба с пожарами Предотвращение пожаров/учебные мероприятия

Нижний ярус

Х Х

Планирование местного землепользования

Планирование регионального землепользования Экономическое развитие Парки и учреждения отдыха

Библиотеки

Обоснование Перераспределение доходов; внешние эффекты Перераспределение доходов; внешние эффекты Перераспределение доходов; экономия от масштабов; внешние эффекты Перераспределение доходов; экономия от масштабов; внешние эффекты Экономия от масштабов; внешние эффекты Местные и региональные дороги Экономия от масштабов; внешние эффекты Отсутствие внешних эффектов Отсутствие внешних эффектов Экономия от масштабов Экономия от масштабов Экономия от масштабов; внешние эффекты Экономия от масштабов; внешние эффекты Внешние эффекты экономия от масштабов Мобильность местных органов власти; экономия от масштабов применительно к отдельным видам услуг Экономия от масштабов Доступность на местном уровне; мобильность местных органов власти Внешние эффекты

Внешние эффекты Мобильность местных органов власти

Мобильность местных органов власти

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... создания структуры управления, действующей в рамках расширенной юрисдикции, для координации предоставления указанных видов услуг. • Мобильность органов управления в соответствии с изменениями местной структуры предпочтений. В то время как правительство муниципальной корпорации могло бы взять на себя решение таких вопросов, как перераспределение ресурсов и борьба с внешними эффектами, органы власти нижнего яруса обладают возможностью заняться предоставлением услуг на местном уровне в пределах имеющейся материальной базы. По сравнению с правительством муниципальной корпорации, которое занято предоставлением типовых услуг на большой территории, органы власти нижнего яруса могут быстрее реагировать на изменение структуры предпочтений местного населения. В двухъярусной модели управления, существовавшей на территории муниципального образования Торонто, органы власти обоих ярусов были вовлечены в процесс предоставления услуг18. Правительство муниципальной корпорации отвечало за осуществление кредитной политики, организацию пассажирских перевозок, охрану правопорядка, работу органов социального обеспечения, организацию дорожного сообщения и контроль за его осуществлением, лицензирование деятельности, природоохранные мероприятия, утилизацию бытовых отходов и оказание неотложной медицинской помощи. Органы власти нижнего яруса были наделены полномочиями по организации работы служб пожарной безопасности, сбору бытовых отходов, осуществлению лицензионной и инспекционной деятельности, распределению гидроэлектроэнергии между местными потребителями, организации работы государственной системы здравоохранения, организации работы предприятий отдыха и оказанию коммунальных услуг и сбору налогов. В совместном ведении органов власти обоих ярусов находились такие вопросы, как охрана паркового хозяйства, стратегическое планирование, контроль за состоянием дорожного хозяйства и осуществлением дорожного сообщения, функционирование водоочистительных сооружений и системы водоснабжения. Основным методом перераспределения доходов в масштабах муниципального образования было сочетание мер в области налоговой политики и политики расходования средств. В области налогообложения основным источником обеспечения поступлений в бюджет муниципальной корпорации являлся налог на имущество, взимаемый с собственности резидентов, а также с коммерчес-

201

ких и промышленных строений19. Поскольку на территории всего муниципального образования была установлена единая ставка налогообложения (ставка налога отличалась в зависимости от категории имущества, но ее размер был единым для всего муниципального образования), вклад каждого муниципального округа в бюджет всего муниципального образования определялся в соответствии с имеющейся базой налога на имущество. Около половины поступлений от сбора налога на имущество направлялось в бюджет муниципальной корпорации для оказания услуг на общемуниципальном уровне, а вторая половина оставалась в бюджетах местного уровня20. Это означает, что приблизительно половина поступлений от сбора налога на муниципальное имущество в дальнейшем перераспределялась в масштабах всего муниципального образования. Что касается определения направлений расходования средств, правительство муниципальной корпорации определяло статьи расходов, связанные с оказанием вышеназванных услуг в масштабе всего региона. Сочетание таких мер, как введение единой ставки налога на имущество, действующей на территории всего муниципального образования, и финансирование статей расхода в масштабах всего региона, позволило добиться перераспределения доходов от муниципальных округов с достаточно высоким уровнем дохода в пользу менее обеспеченных муниципальных образований. Первоначально анализ функционирования двухъярусной модели управления в Торонто свидетельствовал о ее эффективности в решении поставленных задач: внешние эффекты, связанные с получением прибыли от предоставления транспортных услуг и стратегического планирования, удерживались в границах муниципального образования; перераспределение доходов из бюджета ядерной метрополии в пользу бюджетов пригородных районов позволило последним выстроить требуемую инфраструктуру; муниципальные образования нижнего яруса сохранили дифференцированный подход к определению структуры услуг, предоставляемых на местном уровне. Однако в последнее время появились сомнения в способности органов власти муниципальной корпорации справляться с решением проблем, возникающих вследствие расширения первоначальных границ метрополии. Кроме того, беспокойство стали вызывать дублирование и смешение обязанностей, а также нарушение принципа подотчетности, возникающие в двухъярусной структуре управления.

202

Часть 4. Доходы и расходы

4.2. Одноярусная модель управления В одноярусной модели городской системы управления единый орган власти отвечает за предоставление всего спектра услуг на местном уровне и имеет радиус действия, совпадающий с размером территории всего муниципального образования. Крупные одноярусные структуры управления создавались в основном за счет процедуры объединения (слияние двух или более муниципальных образований нижнего яруса в рамках существующего административного образования) или присоединения (включение части муниципального образования в состав соседнего муниципального образования). Поскольку в данной модели единая структура управления отвечает за предоставление всех муниципальных услуг, не существует необходимости распределения расходов между различными уровнями местных органов власти (как в двухъярусной модели). Политическая власть по принятию решений в области налогообложения и определения статей расходов также сосредоточена в руках единого органа управления. Одноярусная модель управления обладает возможностями предоставления расширенного спектра услуг. Их финансирование может осуществляться за счет различных комиссионных сборов с потребителей услуг и налоговых поступлений, причем процедура их сбора на всей территории муниципального образования будет аналогична механизму, используемому органами власти верхнего яруса для финансирования предоставляемых услуг в двухъярусной модели управления. Организация городского управления по одноярусной модели означает предоставление стандартного набора услуг на территории всего муниципального образования, однако возможны и другие варианты. Отклонение от единого стандарта наблюдается особенно часто в том случае, если одноярусное муниципальное образование возникло в результате слияния нескольких муниципальных образований, что создает возможность сохранения дифференцированного набора услуг и параметров их качества, существовавших в различных областях городского региона в период, предшествовавший созданию одноярусной структуры. Например, жители сельских населенных пунктов не обязательно получат доступ ко всем тем услугам, которые получают жители городских населенных пунктов. При предоставлении услуг, финансируемых за счет комиссионных сборов с потребителей, действует механизм прямой оплаты этих услуг лицами, получающими от них экономическую выгоду.

Если для финансирования услуг используются налоги на имущество, возможно введение специальных региональных тарифов на те виды услуг, получатели которых компактно проживают на ограниченной территории. Так, если услуга по сбору бытовых отходов предоставляется только жителям городских районов муниципального образования, с городских жителей должен взиматься специальный региональный тариф за вывоз бытовых отходов. Все жители муниципального образования будут платить единый налог на имущество, а жители городских районов в дополнение к единому налогу — еще специальный местный налог21. Если кратко описать сложившуюся ситуацию, отсутствие единообразия набора услуг, предоставляемых на территории вновь созданного муниципального образования, обусловливает отсутствие необходимости установления единой ставки налогообложения на данной территории. Тем не менее существует противоположная точка зрения, согласно которой целью слияния нескольких муниципальных округов является создание единого территориальноадминистративного образования, охватывающего весь городской регион, а следовательно, различия в уровне предоставляемых услуг и ставках налогообложения должны быть ликвидированы по истечении непродолжительного переходного периода. Основными достоинствами одноярусной модели управления признаются следующие: улучшенная координация деятельности по предоставлению услуг, прозрачность финансовых операций, рационализация процесса принятия решений, повышенная эффективность (Boyne 1992, p. 333). Кроме того, в рамках данной модели обеспечивается более справедливый подход к финансированию услуг. Это объясняется существованием более широкой базы налогообложения, что позволяет равномерно распределить издержки, связанные с предоставлением услуг, которые обеспечивают получение экономической прибыли налогоплательщиками на территории всего региона. Повышенная налогоспособность одноярусной структуры управления увеличивает ее кредитоспособность и способность к возмещению капитальных и операционных издержек за счет комиссионных сборов с потребителей услуг (Bahl and Linn 1992, p. 415). Такие очевидные достоинства обсуждаемой модели, как улучшенная координация деятельности по предоставлению услуг, рационализация процесса принятия решений и более справедливый подход к финансированию услуг, почти не вызывают возражений. С точки зрения повышения

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... эффективности слияния муниципальных образований потенциально позволяют трансформировать внешние эффекты во внутренние. Например, жители сельских районов, ранее проживавшие за пределами муниципального образования, теперь будут оплачивать те услуги городского коммунального хозяйства, которыми они пользуются22. Крупные одноярусные структуры управления также получают возможность воспользоваться экономией от масштабов при предоставлении услуг. Однако определенные сомнения вызывает способность одноярусной модели управления обеспечить прозрачность финансовых операций и повышение эффективности деятельности (в плане экономии на издержках). Что касается прозрачности финансовых операций, высказывается мнение о том, что существование расширенной одноярусной структуры управления препятствует обеспечению доступности и подотчетности органов власти, поскольку соответственно увеличению размеров крупного юридического образования растет и уровень его бюрократизации. В некоторых случаях создаются районные комитеты для решения местных проблем или на территории муниципального образования открывается сеть региональных учреждений для оказания жителям таких услуг, как принятие от них к оплате налоговых счетов, выдача разрешений на строительство и т.д.23 Вполне возможно, что существование подобных комитетов и региональных учреждений способствует облегчению доступа местных жителей к представителям местных органов власти, однако их влияние на обеспечение прозрачности деятельности властных структур менее ясно. Кроме того, подобная практика препятствует снижению издержек, которое характерно для функционирования крупной структуры управления. С точки зрения эффективности функционирования, исследования последствий слияния муниципальных образований доказывают, что экономия на издержках оказывается мнимой (Slack 2000, p. 24). Наблюдается тенденция к устранению дублирования функций при слиянии нескольких муниципальных образований; в особенности это сказывается на сокращении численности чиновников и политических деятелей. Однако имеет место тенденция и к росту расходов в случае слияния муниципальных образований с разным уровнем услуг и различной шкалой заработной платы. Например, при слиянии подразделений пожарной охраны, ранее существовавших на территории нескольких муниципальных образований, появляется возможность сокращения ряда руково-

203

дителей этих подразделений (а в отдельных случаях и их заместителей). Сокращение этих штатных единиц позволит уменьшить издержки. Однако может оказаться, что во вновь созданном муниципальном образовании тысячи рядовых пожарных станут выполнять одни и те же функции и работать на одного и того же работодателя — созданное в результате слияния муниципальное образование, причем они потребуют обеспечения равенства их прав в отношении получаемой заработной платы и пакета социальных льгот. Следовательно, возникнет тенденция к выравниванию размера заработной платы и объема социальных льгот по уровню наиболее затратного муниципальных образования. Поэтому, хотя потенциально возможно сокращение издержек в результате слияния, вполне вероятно, что негативные последствия от выравнивания размера заработной платы перевесят эффект от экономии на издержках24. Аналогичным образом слияние нескольких муниципальных образований приводит к выравниванию уровня предоставляемых услуг на территории вновь созданного муниципального образования, и, как и в предыдущем случае, выравнивание будет происходить по максимально высоким стандартам, существовавшим до процедуры слияния (Slack 2000, p. 24). Выравнивание уровня предоставляемых услуг также приведет к росту издержек. Однако увеличение издержек не всегда является негативным последствием. В том случае, если отдельные муниципальные образования оказываются неспособными обеспечить требуемый уровень услуг, поскольку они не располагают достаточными ресурсами, процедура слияния позволит им повысить уровень услуг до показателей, сопоставимых с показателями по другим муниципальным образованиям на территории данного региона. В данном случае слияние способствует обеспечению равенства возможностей на территории региона. Анализ практических данных о достоинствах и недостатках фрагментированной и консолидированной моделей управления, собранных применительно к США, показывает, что более низкий уровень расходов характерен для дробной структуры управления; консолидация структуры управления ведет к росту расходов (Boyne 1992, pp. 344–6). Одной из причин такого положения является то, что слияние ведет к уменьшению конкурентной борьбы между муниципальными образованиями, так как ослабевает стимул к повышению эффективности деятельности и адаптации к изменениям структуры потребностей местного населения. Недостаточно активная конкуренция приводит

204

Часть 4. Доходы и расходы

к снижению эффективности предоставления услуг и увеличению издержек.

4.2.1. Торонто после 1998 г.: одноярусная структура мегаполиса С 1 января 1998 г. ведет свой отсчет новая административная единица — муниципалитет Торонто. Данная одноярусная структура муниципального управления возникла на месте существовавшей ранее двухъярусной структуры управления, включавшей в себя правительство муниципальной корпорации и муниципальные образования нижнего яруса (Торонто, Этобикоук, Северный Йорк, Скарборо, Йорк и Восточный Йорк)26. Инициатива о проведении данного преобразования исходила не от местных органов власти, а от правительства провинции, которое инициировало принятие Законодательного акта 103, Акта о городе Торонто, в 1996 г. В действительности оказалось, что у предполагавшегося слияния было много оппонентов, основные возражения которых касались утраты местного своеобразия и ограничения доступа к местным органам власти. За последние годы по инициативе органов власти провинции было проведено ряд исследований функционирования системы управления в Большом округе Торонто (GTA), однако ни одно из них не подтвердило существования кризисной ситуации в муниципальной корпорации Торонто или необходимость создания мегаполиса. В то же время по результатам данных исследований были выявлены проблемы с организацией работы транспортной системы, осуществлением стратегического планирования, водоснабжением и утилизацией отходов на уровне органов власти регионов, входящих в состав GTA, и была подтверждена необходимость создание структуры управления, действующей на территории Большого округа Торонто и нацеленной на координацию деятельности служб, ответственных за предоставление названных услуг. Как было заявлено, основная причина создания мегаполиса — необходимость снижения издержек путем предотвращения нецелевого использования средств и дублирования функций. В той степени, в которой органы власти двух уровней были вовлечены в процесс предоставления услуг, существовал потенциальный риск смешения полномочий и снижения прозрачности финансовой отчетности, однако, как уже отмечалось ранее, оставались сомнения в отношении благотворного влияния образования мегаполиса на снижение издержек. Можно было бы привести и другие доводы в пользу создания мегаполиса, както: воз-

можность координации процесса предоставления услуг на всей территории муниципального образования вне зависимости от границ муниципальных округов, необходимость распределения издержек местных органов власти, и в особенности издержек на введение в действие новой системы с использованием более широкой базы налогообложения, а также выравнивание стандартов предоставления услуг. Однако указанные соображения на этапе создания мегаполиса не упоминались. Что касается перераспределения доходов, новая структура управления муниципальной корпорации осуществляет сбор налогов на имущество на территории всего мегаполиса с их последующим использованием для финансирования услуг, предоставляемых также на территории мегаполиса. На территории всего административного образования действуют единые ставки налогов на строения, принадлежащие жителям, а также на коммерческие и промышленные строения. В тех из существовавших ранее муниципальных образований, которые располагали ограниченной базой налогообложения и использовали высокую ставку налогообложения, введение единой ставки налогообложения привело к уменьшению налоговых поступлений. Аналогичным образом в тех из существовавших ранее муниципальных образований, которые располагали широкой базой налогообложения и использовали низкую ставку налогообложения, введение единой ставки налогообложения привело к увеличению налоговых поступлений. Данный результат сопоставим с эффектом от перераспределения доходов, который наблюдался в двухъярусной модели управления относительно доли налога на строения, приходившейся на муниципальную корпорацию. В настоящее время принята иная схема, согласно которой 100% поступлений от сбора налогов на муниципальное имущество направляется в общий фонд вместо существовавшей ранее доли в 50%. Вслед за слиянием муниципальных образований в составе Торонто по инициативе правительства провинции был создан Совет Большого округа Торонто по вопросам предоставления услуг (GTSB)27. Совет не был наделен никакими юридическими полномочиями, кроме полномочия по осуществлению надзора за региональными транспортными перевозками. С самого начала не предполагалось включение данного органа в структуру правительства, не наделялся он и прямыми полномочиями по сбору налогов. Совет Большого округа Торонто формировался из выборных представителей от каждого муниципального округа, входив-

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... шего в состав Большого округа Торонто. Однако впоследствии данный орган был расформирован, а важная функция по организации региональных транспортных перевозок передана правительству провинции. В рамках Большого округа Торонто издержки, связанные с предоставлением услуг в системе социального обеспечения и функционированием государственного жилищного фонда, суммируются по всей территории городского региона в соответствии с уравнительной формулой, которая позволяет рассчитать способность каждого муниципального округа профинансировать часть этих издержек. Суммирование издержек означает, что издержки, связанные с оказанием услуг в масштабах всего региона, распределяются между всеми субъектами, действующими на территории городского региона. Однако муниципальные образования, участвующие в общем фонде финансирования издержек, не имеют права голоса в определении того, как другие муниципальные образования распределяют имеющиеся в их распоряжении средства на финансирование указанных услуг. Более того, доля участия каждого муниципального округа в финансировании издержек может колебаться от года к году, поскольку ни один муниципальный округ не в состоянии проконтролировать истинный размер издержек других муниципальных округов. Применительно к организации системы управления в Большом округе Торонто основную озабоченность вызывает проблема координации процесса предоставления услуг на территории всего региона. Ни вновь созданная муниципальная корпорация Торонто, ни существовавший ранее Совет Большого округа Торонто не справились с решением этой ключевой для региона проблемы. Возможно, еще слишком рано оценивать эффективность функционирования мегаполиса Торонто. Однако некоторые аналитики уже высказывают мнение о том, что он и слишком мал, и чересчур велик. Слишком мал для решения проблемы борьбы с внешними эффектами в масштабах всего региона, возникающими в процессе функционирования транспортной системы и осуществления стратегического планирования, и чрезмерно велик для того, чтобы обладать мобильной структурой управления на местном уровне и гарантировать доступ граждан к органам власти (Slack 2000, p. 28). Возможно, процесс слияния и не обусловил сокращения издержек, однако он привел к более справедливому распределению базы налогообложения и выравниванию уровня услуг, предоставляемых на местном уровне, так что все потребители получили

205

доступ к услугам равного качества на территории всего городского региона.

4.2.2. Региональное муниципальное образование Галифакс: слияние в одноярусную структуру управления при наличии специальных региональных тарифов В 1996 г. в результате слияния муниципальных корпораций Галифакс и Дармут, города Бедфорд и графства Галифакс было создано региональное муниципальное образование Галифакс (HRM). В период, предшествовавший слиянию, на территории прежних муниципальных образований, вошедших в состав муниципального образования Галифакс, действовала сложная система налогообложения, включавшая четыре ставки налога на постоянных жителей муниципального образования, четыре ставки налога на коммерческую собственность и около 250 различных видов налогов на региональную собственность на территории графства Галифакс (определявшихся в соответствии с различиями в уровне предоставлявшихся услуг)28. В период, последовавший за процессом слияния, было установлено, что качество услуг, предоставлявшихся в различных районах нового муниципального образования, было различным (особенно значительным это различие было между сельскими и городскими районами) и что данное различие должно быть отражено при определении ставок налогов на имущество. В результате разработали три базовые ставки налогообложения (для городских, пригородных и сельских районов), две дополнительные модифицированные ставки для двух ранее существовавших муниципальных корпораций и около 60 региональных ставок налогообложения, действующих на территории нового муниципального образования. При определении размера налоговых ставок для пригородных районов принимаются во внимание такие факторы, как отсутствие на их территории системы общественного транспорта, тротуаров и водозаборных противопожарных кранов. При определении ставок налогообложения для сельских районов исключаются такие виды услуг, как государственная транспортная служба, уличное освещение, тротуары, дорожные постовые на переходах и учреждения культмассового сектора. Существование 60 различных региональных ставок налогообложения, действующих в сельских районах, отражает различия в уровне услуг, предоставляемых в различных районах нового муниципального образования. При разработке новой системы налогообложения органы власти регионального муници-

206

Часть 4. Доходы и расходы

пального образования Галифакс также учитывали бюджетные возможности бывших муниципальных округов. Сельским районам нового муниципального образования был выделен уравнительный трансферт (50 центов на каждую тысячу долларов оценки). Выделение данной субсидии свидетельствует о признании недостаточных финансовых возможностей сельских районов для обеспечения требуемого уровня услуг на своей территории.

4.3. Добровольное сотрудничество Добровольное сотрудничество описывается как «минималистская» программа перестройки органов власти, при реализации которой создается «“межрегиональный” орган, действующий на основании добровольного сотрудничества между существующими ведомствами в составе местных органов власти на территории конгломерата и не обладающий постоянной, независимой формальной структурой» (Sharpe 1995, p. 12). Данная практика широко распространена в США и во Франции, что частично объясняется легкостью создания подобных структур с политической точки зрения и безболезненностью процедуры их роспуска. Модель добровольного сотрудничества интегрируется в систему управления муниципального образования, несмотря на то что она не предполагает формирования выборных органов власти в масштабах данного региона. Такая интеграция обусловлена тем, что в данной модели учитывается взаимодействие органов управления городов на территории региона при наличии некой общерегиональной формы организации деятельности. Организация сотрудничества может принимать различные формы, такие, как создание консорциумов, объединений общин, городских общин (Франция), объединенных межмуниципальных органов власти (Испания и Бельгия), государственных органов управления, объединенных ведомств и центральных зон городской агломерации (Нидерланды) (Hermann et al. 1999, p. 29–30). Данные формы сотрудничества предполагают интеграцию политических и административных структур в том смысле, что в руководящих органах новой структуры управления представлены члены местных органов власти. Данные структуры управления могут быть наделены полномочиями по сбору налогов или иных отчислений в муниципальных образованиях, или же они могут взимать комиссионные сборы с потребителей для финансирования услуг. Принцип добровольного сотрудничества является альтернативным способом предоставления ус-

луг в масштабе региона без применения процедуры слияния. Муниципальные образования сохраняют самостоятельность в отношении принятия решений в области налогообложения и определения статей расходов, но в то же время добиваются получения экономии от масштабов и решают проблему возникновения внешних эффектов в процессе предоставления услуг (Sharp 1995, p. 13). Однако при предоставлении услуг другим юридическим лицом могут возникнуть сложности с обеспечением финансовой отчетности. В модели добровольного сотрудничества перераспределение ресурсов на территории муниципального образования не производится автоматически, но осуществляется по результатам соглашения между органами власти вовлеченных муниципальных округов. Модель добровольного сотрудничества оказывается весьма эффективной при условии, что лица, ответственные за выработку стратегии деятельности в различных органах власти на местах, одинаково определяют первостепенные направления развития. В таком случае не возникает необходимости создания дополнительной организационной структуры. Однако эффективность действия данной модели снижается, если имеются расхождения при определении стратегии развития. Сотрудничество обычно предполагает процесс взаимовыгодного обмена, однако некоторые муниципальные образования могут оказаться неспособными предложить чтолибо взамен. Проблемы, с которыми сталкиваются муниципальные образования, весьма значительны: конкуренция на мировых рынках, бюджетные диспропорции, разрастание центров урбанизации, и их решение может потребовать создания постоянно действующей организационной структуры.

4.3.1. Региональный округ Большого Ванкувера: добровольное сотрудничество в рамках двухъярусной структуры управления Наиболее часто упоминаемым примером действия модели добровольного сотрудничества применительно к Канаде является региональный округ Большого Ванкувера (GVRD). До 1965 г. ответственность за предоставление услуг на межмуниципальном уровне в рамках муниципального образования Ванкувер была возложена на различные ведомства, созданные для решения конкретных задач: Объединенный совет по вопросам функционирования очистных сооружений, Региональный совет Большого Ванкувера по спросам водоснабжения, различные советы по вопросам здравоохранения и стационарного медицинского обслуживания,

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... Региональный совет по вопросам выработки стратегии Нижнего Мейнленда и Комиссия по вопросам промышленного развития Большого Ванкувера (Sancton 1994, p. 65). Эти ведомства, нацеленные на решение узкоспециальных задач, формировались исключительно на добровольном принципе. В 1967 г. был образован региональный округ Большого Ванкувера, что явилось частью программы формирования региональных органов власти, осуществлявшейся в тот период по инициативе правительства провинции Британская Колумбия. Созданный региональный округ Большого Ванкувера принял на себя выполнение функций, ранее выполнявшихся специализированными ведомствами. Первоначально в сферу его ответственности входило решение таких вопросов, как функционирование стационарных медицинских учреждений и осуществление стратегического планирования, однако впоследствии он был дополнительно наделен следующими полномочиями: реализация программы получения кредитов на нужды муниципальных образований, контроль за загрязнением воздушной среды, охрана парков, утилизация твердых отходов, функционирование государственного жилищного фонда, коллективные трудовые отношения и работа государственной транспортной системы (по состоянию на 1999 г.). Региональный округ Большого Ванкувера создавался с целью повышения уровня межмуниципального сотрудничества, но не для создания новой структуры в системе органов власти. На территории регионального округа Большого Ванкувера проживает свыше 1,8 млн человек. В него входят 18 муниципальных образований на правах полноправных членов и 3 округа на правах неинкорпорированных членов. Между организацией управления на территории регионального округа Большого Ванкувера и региональными органами власти существует ряд отличий: муниципальные образования — члены регионального округа Большого Ванкувера могут отказаться от реализации многих функций, обычно выполняемых местными органами власти; последние реализуют дифференцированный подход при определении набора функций, осуществляемых в различных районах, расположенных на их территории, особенно в отношении неинкорпорированных членов, и, наконец, все представители муниципальных образований, входящие в окружной совет директоров, занимают выборные должности в советах муниципальных образований и назначаются на посты в региональном совете директоров представителями органов власти в своих округах.

207

Бюджет регионального округа Большого Ванкувера формируется за счет взимания платы с входящих в него муниципальных образований за предоставляемые услуги. Расходы, связанные с оплатой большинства услуг, распределяются между муниципальными образованиями, исходя из оценки их имущественной базы. Другие региональные издержки включаются в муниципальные тарифы за пользование водой, канализацией и утилизацию твердых отходов. Оплата услуг, предоставляемых на уровне регионального округа Большого Ванкувера, в среднем составляет 12% общей суммы налоговых сборов с собственника имущества. Основная доля бюджетных расходов регионального округа Большого Ванкувера (90%) приходится на покрытие капитальных издержек на содержание стационарных медицинских учреждений, организацию водоснабжения и работу канализационной системы, а также утилизацию твердых отходов. Для организации управления на региональном уровне в округе Ванкувер всегда было характерно добровольное участие отдельных муниципальных органов власти и стремление к достижению консенсуса. Как отмечают исследователи, «…система управления муниципальной корпорации в регионе Ванкувер вытеснила существовавшие ранее муниципальные органы власти; т. е. в отсутствии правительства муниципальной корпорации предоставление услуг на общемуниципальном уровне с учетом их территориальных особенностей осуществляется региональными органами власти» (Oberlander and Smith 1993, p. 333). Разница между региональной системой управления и региональным правительством заключается в том, что правительство характеризуется следующими особенностями: представительство, способность к получению доходов, самостоятельность, властные полномочия и способность координировать осуществление различных функций (ibid., p. 367). Преимущества модели, принятой в Ванкувере, заключаются в том, что она позволяет сохранить региональную самостоятельность, диверсификацию и самобытность муниципальных образований, входящих в ее состав. Тем не менее вследствие недостаточности властных полномочий возникли определенные трудности реализацией принимаемых решений. Так, в области стратегического планирования на 1994 г. была заложена реализация таких задач, как замедление процесса сокращения пахотных земельных угодий, концентрация жилого фонда и строительство скоростных транспортных магистралей. Однако ни одно из муниципальных образований не несет

208

Часть 4. Доходы и расходы

обязательств по выполнению мастерплана. Еще одним недостатком модели является то, что она не в состоянии обеспечить учет потребностей общерегионального значения при принятии решений на местном уровне. Никто не представляет интересы региона29; на региональном уровне реализуются только те решения, которые местные муниципальные образования делегируют центральным органам управления. В случае если основная цель — создание структуры управления верхнего яруса с четко очерченным кругом полномочий, которая была бы непосредственно подотчетна жителям региона, модель организации управления в Ванкувере не может быть использована и в качестве примера организации структуры регионального правительства. Однако если целью является формирование гибкой организационной структуры для оказания содействия органам власти муниципальных образований в реализации функций, которые они не могут выполнить самостоятельно, модель добровольного сотрудничества в том виде, в каком она существует в региональном округе Большого Ванкувера, обладает несомненными преимуществами. Уже высказывалось мнение о том, что модель «межмуниципальной конфедерации» оказывается весьма эффективной при оказании содействия в определении стратегии и тактики развития, но не способна принести реальную пользу в процессе претворения принятых решений в жизнь (Artibise p. 4). Еще один недостаток модели добровольного сотрудничества, действующей в Ванкувере — неравномерное распределение издержек и экономической прибыли. В то время как в рамках GVRD была разработана справедливая система тарификации таких услуг, как водоснабжение и канализация, плата за которые определяется в зависимости от уровня предоставляемых услуг, этот принцип не действует в отношении услуг, предоставляемых учреждениями культуры и отдыха, а также услуг в области социального обеспечения, финансируемых из муниципального бюджета. Эти услуги, предоставляемые в границах ядерной метрополии, оплачиваются налогоплательщиками, проживающими на ее территории (город Ванкувер), несмотря на то что экономическая прибыль от получения данных услуг распространяется на всех жителей региона.

4.3.2. Миннеаполис — СентПол: распределение региональной базы налога на имущество В начале 90х годов возникла острая необходимость повышения уровня налоговых поступлений

в бюджет СентПол и сокращения перечня предоставляемых услуг вследствие роста социальных обязательств. В то же время в более обеспеченных муниципальных образованиях наблюдалась обратная тенденция к сокращению размера налогов и повышению уровня представляемых услуг. Соответственно, в основе решения о распределении базы налога на имущество по всему региону лежало стремление обеспечить равномерное распределение растущих доходов между всеми территориальными образованиями для финансирования социальных потребностей. В соответствии с принятой системой каждое городское образование отчисляет 40% доходов, полученных в результате прироста налоговой базы на коммерческую и промышленную собственность за период после 1971 г., в региональный общий фонд. Ежегодно эта сумма составляет около 20% региональной базы налогообложения. Деньги распределяются из общего фонда на основании оценки показателя отрицательной чистой коммерческой мощности. Использование этого метода позволило сократить дисбаланс налоговой базы на региональном уровне с 50 : 1 до 12 : 1 (Orfield 1997, p. 87). Распределение базы налога на имущество также позволяет сократить налоговые стимулы к исключительному зонированию и расширению границ мегаполисов. В отсутствие механизма обеспечения равного распределения налоговой базы на муниципальном уровне существует тенденция к расширению налоговой базы и сокращению издержек на услуги в системе социального обеспечения за счет применения исключительного зонирования. Один из способов достижения этой цели — стимулирование городского развития при низком уровне плотности, поскольку сказанное предполагает выделение крупных земельных участков и, следовательно, дорогое жилье. Межрегиональное распределение налогов на дорогое жилье способствует ликвидации налоговых стимулов к строительству жилья этой категории на местном уровне. Хотя распределение налоговой базы может привести к снижению конкурентной борьбы за получение источников налоговых поступлений на межмуниципальном уровне, на региональном уровне сохраняется весьма высокий уровень конкуренции за получение доступа к базе налогообложения (ibidem). Кроме того, муниципальные образования, которые располагают значительной базой налога на коммерческое имущество при наличии недорогого жилого фонда и растущих социальных потребностях, могут внести часть прибыли от прироста налоговой базы в общий фонд.

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... Муниципальные образования с дорогим жилым фондом и низким уровнем прироста коммерческой собственности получают субсидии из общего фонда.

4.3.3. Межмуниципальные соглашения Межмуниципальные соглашения являются формальными или неформальными договоренностями, заключаемыми между муниципальными органами власти по вопросу предоставления услуг. Они подобны соглашению о добровольном сотрудничестве, однако не предполагают создания особой официальной структуры управления, действующей в масштабах всего региона и наделенной полномочиями по осуществлению надзора за выполнением соглашений. Примером межмуниципального соглашения может служить схема подряда на выполнение услуг, заключенного в ЛосАнджелесе, по которому правительство округа ЛосАнджелес обязано предоставлять ряд услуг от лица органов власти муниципальных округов, расположенных на территории муниципального образования ЛосАнджелес, на контрактной основе. Взаимодействие по схеме органы власти города — органы власти округа осуществляется и в других юридических образованиях на территории США (Sharpe 1995, p. 13). Практика подтвердила эффективность подобных соглашений в отношении предоставления таких услуг, как пожарная охрана, срочная отправка грузов, функционирование дорожного хозяйства на пограничных территориях, оптовые закупки и выпуск долговых обязательств. Заключение соглашений обычно преследует цель снижения издержек или определения круга вопросов, находящихся в совместном ведении различных муниципальных образований. Заключение межмуниципальных соглашений эффективно применительно к оказанию незначительных услуг на контрактной основе или в отношении распределения издержек. Однако оно не может решить проблему координации деятельности в масштабах всего региона. Кроме того, при заключении межмуниципальных соглашений не обеспечивается прозрачность финансовых операций, за исключением случаев, предполагающих подписание контракта или договора. Если нарушаются какиелибо пункты соглашения, граждане не знают, к кому обратиться с жалобой — к местным органам власти или к ведомству в структуре местного правительства, с которым было заключено соглашение о предоставлении данной услуги. При заключении межмуниципальных соглашений

209

также растет вероятность возникновения судебных споров и конфликтов на межмуниципальном уровне (QTA Tasr Force… 1926, p. 163). Хотя заключение межмуниципальных соглашений способствует повышению скоординированности действий и увеличению эффективности предоставления отдельных видов услуг, оно не решает проблему координации деятельности на региональном уровне. Заключение межмуниципальных соглашений рассматривается как второстепенный способ решения проблемы реорганизации системы управления, использование которого может привести к возникновению «непроходимых джунглей из комиссий, создаваемых для каждого специального случая, и запутанных соглашений, которые навсегда останутся непонятными даже для самого сознательного муниципального избирателя» (Sancton 1993, p. 33–4).

4.4. Районы особого назначения Еще одним способом изменения существующих границ административного деления является создание районов особого назначения для предоставления услуг, экономический эффект от которых выходит за рамки данного муниципального образования. Районы особого назначения, создаваемые для предоставления конкретного вида услуг, оказывают равнозначные муниципальные услуги жителям нескольких муниципальных образований или занимаются предоставлением услуг на региональном уровне в том случае, если они влекут за собой возникновение внешних эффектов. Эта форма сотрудничества между органами власти различных муниципальных образований, направленная на предоставление услуг на региональном уровне, используется в тех странах, где имеется исторический опыт существования сильных самостоятельных местных органов власти. Так, в США одну треть местных органов власти составляют районы особого назначения или школьные округа, предоставляющие различные услуги, такие, как образовательные и транспортные услуги, водоснабжение и вывоз и утилизация бытовых отходов, экономическое развитие и др. Объединенные советы районов специального назначения осуществляют управление процессом предоставления этих услуг, а также занимаются решением вопросов налогообложения, ценоопределения и других вопросов стратегического развития. Косвенный контроль за деятельностью районов особого назначения осуществляют муниципальные советы отдельных округов.

210

Часть 4. Доходы и расходы

Одно из преимуществ создания районов особого назначения — возможность индивидуального подхода к решению проблемы возникновения внешних эффектов от предоставления различных видов услуг. Поскольку вероятность того, что границы распространения внешних эффектов от различных видов услуг будут совпадать, предельно мала, возможно образование районов специального назначения для каждого конкретного случая, как, например, регионального транспортного района или района стационарного медицинского обслуживания30. К другим преимуществам относятся, в частности, следующие: передача процедуры предоставления услуг в руки профессионалов и выведение процесса принятия решений изпод политического влияния; повышение уровня профессионализма при предоставлении услуг по сравнению с уровнем компетенции, характерным для муниципальных органов власти; целевые статьи бюджета, образуемые доходами от комиссионных сборов с потребителей услуг, могут использоваться для финансирования капитальных издержек (Bahl and Linn 1992, p. 407). Как показывает практика, функционирование органов власти в районах специального назначения сопряжено с возникновением ряда трудностей. Вопервых, каждое ведомство отвечает за предоставление одного вида услуг и не обязано делать выбор, например, между расходами на транспортные услуги и расходами на водоснабжение и канализацию. Вовторых, увеличение количества ведомств, ответственных за принятие решений, привело к «созданию рассеянной структуры управления, непонятной рядовым гражданам» (Kitchen 1993). В таких условиях отсутствует контроль за деятельностью органов власти со стороны жителей муниципального образования и нарушается принцип подотчетности органов власти. Втретьих, возникает несогласованность между процедурой принятия решений в области расходования средств со стороны целевых ведомств и деятельностью местного совета по сбору налогов на имущество для финансирования этих расходов31. Отсутствие прямой связи между расходами и доходами нарушает финансовую отчетность. Вчетвертых, нарушение принципа подотчетности снижает стимул к эффективности деятельности. Впятых, в условиях существования большого количества независимых ведомств, ответственных за решение своих узкоспециальных задач, возникают трудности с координацией взаимосвязанных видов деятельности.

Для решения проблемы повышения скоординированности деятельности различных структур предлагаются три возможных способа (Bahl and Linn 1992, p. 419). Вопервых, возможно введение «дублирующего» членства, при котором одни и те же лица являются членами различных районных советов. Вовторых, возможно принятие мер для поощрения создания районов с полифункциональной юрисдикцией вместо районов, создаваемых для выполнения однойединственной функции. Третьим способом является установление контроля за деятельностью районных органов власти, так чтобы, оставаясь независимыми властными структурами, они, тем не менее, согласовывали принимаемые решения с существующей политической конъюнктурой.

4.5. Перераспределение полномочий на областном или общенациональном уровне В ряде случаев считается целесообразным поручить координацию предоставления услуг, экономический эффект от которых приходится на территорию нескольких муниципальных образований, общенациональным или областным органам власти. Например, областным или общегосударственным органам власти могут быть переданы такие функции, как региональное планирование или региональное экономическое развитие. Они также могут способствовать заключению межмуниципальных соглашений, направленных на повышение координации предоставления таких услуг, как водоснабжение, утилизация отходов и транспортные перевозки. Данная координирующая функция может быть передана областному министерству или департаменту. В то время как передача функций по предоставлению региональных услуг в ведение областных или общенациональных органов власти может оказаться эффективным методом решения проблемы возникновения внешних эффектов, это приведет к нарушению принципа дополнительности, согласно которому чем ближе орган власти, ответственный за предоставление услуг, находится к жителям, тем более эффективным будет этот процесс. В соответствии с данным принципом,координация деятельности на региональном уровне окажется более эффективной в экономическом плане и в плане повышения отчетности, чем координации деятельности на областном уровне.

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления...

Заключение Крупные муниципальные образования отличаются от других населенных районов городского и сельского типа по таким параметрам, как размер, концентрация и состав населения. С точки зрения потребностей финансирования сказанное означает, что крупные муниципальные образования могут нуждаться в более значительных расходах, чем муниципальные образования других уровней (хотя уровень издержек может быть ниже), и обладать большими возможностями для их финансирования через процедуру налогообложения. По этой причине может оказаться целесообразным предоставление им большей финансовой самостоятельности — возможность принятия решений в области расходования средств и определения ставок налогообложения по сравнению с населенными районами городского типа меньших размеров. Крупные муниципальные образования будут также меньше зависеть от получения трансфертов из фондов вышестоящих органов власти. Тип структуры управления, существующий в крупных муниципальных образованиях, напрямую влияет на их способность к эффективной и справедливой организации предоставления услуг и получения доходов. Признавая это, трудно, однако, определить, какая модель организации управления в крупных муниципальных образованиях наиболее эффективна. При большом разнообразии существующих моделей муниципального управления «…ни одна модель не может быть выделена как явно превосходящая все остальные» (McMillan 1997, p. 39). Использование критериев, предложенных для разработки структуры управления, применительно к разным моделям позволяет отметить следующее. • Для решения проблем общерегионального характера, таких, как дисбаланс бюджетов различных муниципальных округов и негативные последствия возникновения внешних эффектов в процессе предоставления услуг, требуется создание некой региональной структуры, действие которой распространяется на всю территорию городского региона. Хотя сама необходимость создания общерегиональной структуры управления не вызывает сомнения, она может принимать различные формы в зависимости от местных условий (например, будет ли она одноярусной или двухъярусной). Заключение межмуниципальных соглашений о предоставлении услуг может оказаться эффективным в отношении ограниченного набора услуг, однако оно не способно решить

211

проблему необходимости сотрудничества на региональном уровне. • Одноярусная структура управления проще для понимания и предполагает большую степень прозрачности финансовых операций, чем двухъярусная структура. По этой причине она способствует повышению политической и финансовой отчетности. Напротив, двухъярусные структуры по определению сложнее и могут привести к дублированию и пересечению функций, а также привести в замешательство граждан в отношении того, кто отвечает за предоставление тех или иных услуг и кто их оплачивает. • Перераспределение доходов возможно в рамках как одноярусной, так и двухъярусной модели управления. В рамках одноярусной модели, предполагающей установление единой ставки налогообложения для всего городского региона, перераспределению подлежат все налоговые поступления. В рамках одноярусной модели с дифференцированными региональными ставками налогообложения и в рамках двухъярусной модели перераспределению подлежат не все 100% налоговых сборов. • В рамках двухъярусной структуры возможно более значительное повышение эффективности, чем в рамках более централизованной одноярусной структуры. Получение желаемой экономии от масштабов возможно на верхнем уровне, в то время как создание органов власти нижнего яруса позволяет повысить мобильность конструкции по отношению к изменяющейся структуре местных предпочтений и сохранить тесную связь между решениями о приходе и расходе средств, принимаемыми на местном уровне. • Если основной целью является обеспечение самостоятельности местных органов власти, и при условии, что лица, ответственные за выработку стратегии развития в различных местных органах власти, разделяют общие цели и задачи, может быть использован принцип добровольного сотрудничества. Его применение оказывается менее эффективным в том случае, если задачи и цели, преследуемые местными органами власти, оказываются различными и при возникновении необходимости непосредственного претворения принятых решений в жизнь. Городские регионы испытывают массу трудностей финансового и иного характера, которые оказываются типичными именно для крупных муниципальных образований. Определение наиболее приемлемой структуры управления в конкретных обстоятельствах диктуется приоритетами

212

Часть 4. Доходы и расходы

политики, объемом и характером взятых на себя обязательств, финансовыми инструментами, доступными на местном уровне, а также степенью и характером вмешательства центральных/региональных органов власти в процесс предоставления

услуг и оказания финансовой поддержки муниципальным образованиям. «Любая попытка определить идеальный размер городского региона или однуединственную идеальную форму управления обречена на провал» (Sancton 2000, p. 7).

Примечания 1 Термин «городской регион» используется в основном при-

8 Конечно, более высокий уровень расходов может объяс-

менительно к определенному ядерному городскому образованию в совокупности с городскими и сельскими поселениями малого размера, примыкающими к нему.

няться тем, что расширение базы налогообложения (в особенности базы налога на коммерческую и промышленную собственность) позволяет повысить качество предоставляемых услуг в крупном муниципальном образовании (вне зависимости от его реальной востребованности). Вопрос формирования базы налогообложения обсуждается во второй части данной работы.

2 В литературе по фискальному федерализму правительству

приписываются три функции: стабилизация, перераспределение доходов и распределение ресурсов. Обычно считается, что стабилизационные меры не входят в перечень обязанностей, возлагаемых на местные органы власти, поскольку они не имеют доступа к формированию кредитноденежной политики, а также вследствие того, что движение рабочей силы и капиталов не ограничено рамками отдельных юридических образований. Что касается перераспределения доходов, то усилия местных органов власти по преодолению неравенства доходов отдельных групп населения, вполне возможно, приведут к оттоку населения с высоким уровнем дохода в районы с низким уровнем налогообложения и, наоборот, к притоку населения с низкими доходами в районы с высоким уровнем налогообложения. Тем не менее местные органы власти действительно участвуют в процессе перераспределения доходов через процедуру сбора налогов и расходования средств. Обсуждение роли местных органов власти см.: Bird and Slack 1993, p. 16. 3 Однако предоставление указанного перечня услуг местными

органами власти не означает, что товары и услуги должны производиться в рамках муниципальной корпорации. Роль местных органов власти сводится скорее к принятию решений в отношении определения перечня услуг и способов их оказания. Муниципальные органы власти, например, могут передать подряд на предоставление той или иной услуги другому государственному ведомству или агентам частного сектора. Как пишут Д. Осборн и Т. Геблер, местным органам власти необходимо больше сконцентрироваться на функции «рулевого» (выработка курса), чем «гребца» (оказание услуг) (Osborn and Gaeble). 4 Практика пользования услугами без их оплаты жителями

других юридических образований известна как «внешние эффекты». Теория «внешних эффектов», а также возможности государственных структур в обеспечении оплаты предоставляемых услуг подробно анализируются в третьей части данной работы. 5 Экономия от масштабов анализируется в третьей части дан-

ной работы. 6 См.: Bird, Slack 1993, p. 32, где приводится анализ некоторых

практических данных. 7 В районе, прилегающем к Торонто, расположены 24 муни-

ципальных образования нижнего яруса (Торонто входит в число 4 регионов верхнего яруса) с совокупным населением, составляющим приблизительно 2,2 млн. человек. Размеры населения муниципальных образований колеблются от 12 тыс. до 544 тыс. человек, со средним показателем 94 тыс. человек. Хотя данные муниципальные образования относятся в основном к населенным пунктам городского типа, в их число входит также небольшое количество поселений сельского типа.

9 Объединение расходов анализируется в четвертой части дан-

ной работы. 10 Сюда входят Ванкувер, Виктория, Эдмонтон, Калгари и

Монреаль. 11 Подробный анализ межбюджетных трансфертов приводится

в работе Bird and Slack 1993, p.117–38. 12 Себестоимость услуг в отдаленных районах обычно еще

выше, чем в крупных муниципальных образованиях, по причине более высоких транспортных издержек (большие расстояния), более высоких расходов на отопление (климатические условия) и т.д. 13 Получение кредитов не является источником доходов. Мы

рассматриваем его здесь для того, чтобы показать, что крупные муниципальные образования и муниципальные образования других типов обладают неравными возможностями доступа к рынкам капитала для финансирования своих капитальных расходов. 14 Первоначально принцип дополнительности был включен

в Договор Европейского союза в 1992 г. применительно к разделению полномочий и обязанностей между правительственными структурами Европейского союза и органами власти странучастниц. Этот принцип также положен в основу определения функций и структуры органов власти на всех уровнях. 15 Модель Тибо исходит из гомогенной структуры местных ор-

ганов власти, представленных большим количеством мелких ведомств, а также из ряда других теоретических допущений. Критики данной модели исходят из того, что такая структура приводит к снижению мобильности структуры и, как следствие, к сокращению возможности корректировки в соответствии с меняющимися экономическими условиями. Кроме того, они считают, что данная модель не учитывает внешние эффекты, а также возможность волеизъявления граждан другими способами, нежели «голосование ногами». 16 Анализ аргументов в пользу централизации и децентрали-

зации органов власти в городских районах, приводимый в книге Bennett 1994. 17 В 1967 г. количество муниципальных образований, входящих

в муниципальный округ Торонто, было сокращено с 13 до 6 путем процедуры слияния. 18 Предоставление услуг на местном и муниципальном уров-

нях осуществляется муниципальными отделами, муниципальными агентствами, советами и комиссиями. В ведении агентств, советов и комиссий находится функционирование транспортной системы, контроль за работой органов правопорядка, организация электроснабжения, организа-

Глава 11. Фискальные аспекты альтернативных методов организации управления... ция работы публичных библиотек, функционирование государственного жилищного фонда и другие функции. Все эти ведомства были созданы для оказания особого рода услуг на уровне муниципального образования. Они обладают определенной независимостью от органов власти муниципальной корпорации, поскольку входят в зону деятельности законодательства регионального или муниципального уровня. Тем не менее во всех случаях они тесно сотрудничают с муниципальным советом через процедуру совместного принятия решений, согласование финансовой политики и/или назначения на руководящие посты лиц, делегированных муниципальными органами власти. 19 Источники доходов для обоих уровней правительства одни и

те же: налоги на имущество, региональные субсидии, комиссионные сборы с потребителей услуг и другие менее значимые источники. 20 Доход от налогов на имущество направляется на решение

муниципальных задач и развитие системы образования. Около 60% совокупного размера доходов, получаемых в результате сбора налогов на имущество в масштабах всего муниципального образования, направлялось на функционирование учреждений образования, исторически находившихся в ведении местных школьных советов. На территории всего муниципального образования действовала единая ставка налога на образование. Оставшиеся 40% распределялись приблизительно одинаково между правительством муниципальной корпорации и органами власти муниципальных образований нижнего яруса. 21 Установление особых региональных тарифов также исполь-

зуется для того, чтобы ставка налогообложения отражала различие в объеме резервного фонда и размере задолженности муниципальных округов, входящих в состав муниципального образования. 22 Реструктуризация муниципальных образований лишь пер-

вый шаг в деле обеспечения привязки взимаемых налогов к размеру экономической прибыли от предоставляемых услуг, что достигается в том случае, если бенефициары услуг проживают в границах юридического образования, предоставляющего услуги. Следующий шаг — идентификация прибыли, получаемой жителями данного образования, и установление соответствующей процедуры налогообложения. Так, взимание с жителей сельских районов платы за пользование учреждениями отдыха и библиотеками, находящимися на территории муниципального образования, является справедливым, однако несправедливо взимать с них плату за сбор бытовых отходов, если они не получают этой услуги. 23 В 1971 г. произошло слияние города Виннипег и 12 област-

ных муниципальных округов, которые образовали единое муниципальное образование. Однако, даже несмотря на существование консультативных групп, образованных из жителей данного города, ощущался недостаток мобильности органов власти и их подотчетности. Поэтому эти группы были впоследствии упразднены (Smith, 1995, p. 168; Sancton 2000, p. 62–3). Другим примером может служить Квебек (еще одна провинция Канады) по отношению к Монреалю. С 1 января 2002 г. вступит в силу решение регионального правительства о слиянии города Монреаля с населением 1 млн человек и 27 муниципальных образований, расположенных на острове Монреаль (с совокупным размером населения 800 тыс. человек). Новое городское образование будет поделено на 27 округов, причем в каждом округе местные органы власти станут отвечать за предоставление таких услуг, как сбор бытовых отходов, содержание бассейнов, уборка снега и функционирование библиотек. Девять из планируемых округов

213

расположатся на территории центрального городского округа, где ранее не существовал ни один из них. Таким образом, хотя жители существовавших ранее пригородных районов и утратят контроль за предоставлением некоторых видов муниципальных услуг, жители бывшего города Монреаля получат большую самостоятельность. 24 Снижение издержек, связанных с предоставлением услуг,

также возможно без изменения границ административного деления, например за счет привлечения частного сектора к предоставлению муниципальных услуг, а также через предоставление услуг жителям одного муниципального образования органам власти другого муниципального образования. 25 Кроме того, Дж. Сэнктон проанализировал консолидацию

муниципальных структур управления в трех провинциях Канады и пришел к выводу, что практические данные не подтверждают гипотезу о том, что слияние ведет к снижению издержек (Sancton 1996). 26 Муниципальное образование Торонто занимает территорию

Большого округа Торонто (GTA), который включает в себя муниципалитет Торонто, а также двухъярусные региональные образования Дарем, Халтон, Пил и Йорк. По состоянию на 1999 г. население Торонто составляло 2 385 421 человек. Соответствующие данные по другим регионам в составе GTA выглядят следующим образом, человек: Дарем — 452 608, Халтон — 329 613, Пил — 869 210 и Йорк — 618 497. Эти данные, взятые из Справочника по муниципальному образованию Онтарио за 1999 г., свидетельствуют о том, что население Торонто составляет приблизительно половину всего населения GTA. 27 В «Акте о создании Совета Большого округа Торонто по воп-

росам предоставления услуг», принятом в 1998 году, оговариваются структура и полномочия Совета Большого округа Торонто по вопросам предоставления услуг и Ведомства Большого округа Торонто по организации работы транспортной системы. 28 Более подробный анализ процесса слияния в Галифаксе см.:

Vojnovic 2000, p. 64–70. 29 Руководящие и рядовые члены совета директоров являются

представителями местных органов власти при неполной занятости. 30 Районы специального назначения являются примером фун-

кциональных, частично совпадающих, конкурирующих юрисдикций (FOCJ), создание которых было рекомендовано для европейских стран. В соответствии с данной концепцией «можно добиться значительного повышения благосостояния граждан путем стимулирования конкуренции между вновь создаваемыми юридическими образованиями, организуемых по функциональному, а не территориальному принципу». «Эти структуры будут подобны органам власти в том смысле, что они будут наделены полномочиями в сфере правоприменения и налогообложения; радиус их действия будет определяться в соответствии с делегируемыми функциями; в территориальном плане они будут пересекаться и накладываться друг на друга; физические лица и региональные объединения получат возможность выбора того ведомства в структуре управления, в ведение которого они хотели бы находиться».(Frey and Echenberger 1996, p. 315). 31 Как отмечается в работе Tassonyi and Locke 1993, подготов-

ленной для Экономической Ассоциации Канады, при определении своей собственной ставки налогообложения муниципальные органы власти учитывают налоговые сборы, получаемые в рамках верхнего яруса и школьных советов, однако они не могут контролировать размер налоговых поступлений, получаемых школьными советами.

214

Часть 4. Доходы и расходы

Литература GTA Task Force. Greater Toronto, 1996, p. 163. Artibise, Alan, F.J. Regional Governance without Regional Government: The strengths and Weak nesses of the Greaten Vancouver Regional District. Report prepared for the Regional Municipality of Ottawa — Carleton, p. 4. Bahl, Roy and Johannes Linn, (1992). Urban Public Finance in Developing Countries. New York: Oxford University Press, p. 415 Barlow Max, “Centralization and Decentralization in the Governing of the Cities and Metropolitan Region”. Barnett, Richard R., (1997). “Subsidiary, Enabling Government, and Local Governmence”. In Hobson and St-Hillarie (eds.). Supra, p. 59. Bennett, Robert J. (ed.), (1994). Local Government Industrialized, Developing, and Former Eastern Block Countries (Tokyo: United Nations University Press). Bird Richard, M. “Setting the Stage: Municipal and Intergovernmental Finance, In: Fraike and Stren, 2000, Supra, p. 114. Bird, Richard and Enid Slack, (1993). Urban Public Finance in Canada 2nd edition (Toronto: Sonny Wiley & Sons), p. 16. Bird, Richard M., (1984). Intergovernmental Finance in Colombia. Final Report of the mission on Intergovernmental Finance. Cambridge: The Law School of Harvard University, p. 292. Bish, Robert L., (2001). Local Government Amalgamations. Discredited Nineteenth — Century Ideals Alive in the Twenty — First. Toronto: C. D. Howe Institute, p. 7. Burki, Shahid Javed, Guillermo E. Perry & William Dillinger, (1999). Beyond the center: decentralizing the state. Washington D. C. The World Bank, p. 24. David Osborne & Ted Gaebler, Reinventing Government — How the Entrepreneurial spirit is transforming the Public Sector (Reading, Mass.: Addison-Wesley Publishing Co. Inc.). Freire, Mila, (2001). “Introduction”. In: Freike, Mila & Richard Stren (eds). The Challenge of Urban Government: Policies & Practices. Washington, D.C.: The World Bank Institute, p. XXIV. Frey, Bruno and Reiner Eichenberger, (1996). ”FOCJ: Competitive Government for Europe”. International Review of Law and Economics. Vol. 16, p. 315. George Boyne. “Local Government and Performance: Lessons from America?” Public Adman’s traction, Vol. 70, 1992, p. 338. Hermann, Zoltan, M. Tamas Horvath, Gabor Peteri, and Gabor Ungvari. 1999. Allocation of local Government Functions: Criteria and Conditions — Analysis and Policy Proposals for Hungary. (Washington, D.C.: The Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe, p. 34 and p. 79). Kitchen Harry, (1993). “Efficient Delivery of Local Government services”. Government and Competitiveness Project, School of Policy Studies, Queen’s University. Kitchen, Harry, M., (2001). Issues in municipal Finance spending, revenues, Governance, and Administration. Toronto: Canadian Tax Foundation, forthcoming.

McMillan, Melville, (1997). Taxation and Expenditure Patterns in Major City — Regions: An International Perspective and Lessons for Canada”. In: Paul A.R. Hobson and France St-Hilaire (eds.). Supra, p. 39. Nowlan, David, (1994). “Local Taxation as an Instrument of Policy”. In: Frisken, Frances, (ed.). The Changing Canadian Metropolis: A Public Policy Perspective. Volume 2. Berkeley: Institute of Governmental Studies Press, University of California, p. 800. Oberlander, H. Peter and Patrick J. Smith, (1993). “Governing Metropolitan Vancouver: Regional Intergovernmental Relations in British Columbia”. In: Rothblatt, Donald, N. and Andrew Sancton (eds.) Metropolitan Governance: American/Canadian Intergovernmental Perspectives. California: Regents of the University of California, p. 333. OECD, 2000, Revenew statistics 1965–1999. Paris: ОECD, tablés 133–134. Orfield, Myron, (1997). Metropolitis: A Regional Agenda for Community and Stability. Washinhton, D. C.: Brookings Institution Press and Cambridge, Mass.: The Lincoln Institute of Land Policy, p. 87. Patrick J. Smith, (1995). In: Light body James (ed.), Supra, p.168. Sancton Andrew, (1993). “Local Government Reorganization in Canada Since 1975”. (Toronto: Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research), pp. 33–34. Sancton, Andrew, (1994). Governing Canada’s City — Regions: Adapting Form to Function. Montreal-Institute for Research on Public Policy, p. 65. Sancton, Andrew, (1996). “Reducing Costs by Consolidating Municipalities: New Brunswick Nova Scotia and Ontario”. Canadian Public Administration. Volume 39. Sancton, Andrew, (2000). Merger Mania: An Assault on Local Government. West mount, Quebec: Price — Patterson Ltd., p. 62–3. Sharpe L.J. “The Future of Metropolitan Government in Sharpe L.J. (ed.) The Government of World Cities: The Future of the Metro Model (Chichester: John Wiley and Sons), 1995, p. 12. Slack, Enid, (2001). “Municipal Finance and the Pattern of Ukban Growth”. Commentary. Toronto: C. D. Howe Institute, forthcoming. Slack, Enid, (2000). “A preliminary assessment of the new city of Toronto”. Canadian Journal of Regional Science, Vol. XXIII, N 1, p. 24. Tassonyi Almos and Wade Locke Accountability, Non-Residential Taxation and Perceived Tax Shitting: Canadian Experience. Paper prepared for the Canadian Economics Association, 1993. Thirsk, Wayne, (1982). Tax policy options in the 1980 г. Toronto: Canadian Tax Foundation. Tiebout Charles M., (1956), “A Pure Theory of Local Government Expenditures”. Journal of Political Economy. 64 (4), 416–24. Vojnovic, 2000, «Supra».

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы Андрей Чернявский

Терминология Начнем с определения некоторых терминов, которые используются в настоящей работе. Децентрализация. В широком смысле этот термин охватывает все формы разделения и делегирования ответственности между властными структурами разных уровней, включая национальное правительство, региональные органы власти и органы местного самоуправления. В более узком смысле под децентрализацией понимается делегирование определенных функций (полномочий) на местный уровень. Мы будем использовать термин «децентрализация» в узком смысле. Делегирование полномочий. С этим термином связано много недоразумений. Его часто путают с термином «децентрализация». В частности, для России такое смешение терминов является обычным. Строго говоря, делегирование полномочий означает делегирование некоторых функций, но не ответственности за их исполнение. Например, функция по осуществлению определенных социальных выплат может быть передана с государственного на местный уровень, но ответственность за эти выплаты продолжает нести государство. Здесь термин «делегирование полномочий» будет употребляться именно в таком смысле. Наведенные расходы. Под этим подразумевается практика некоторых стран Центральной и Восточной Европы (России в том числе), в соответствии с которой местные органы власти обязаны

ежегодно включать в расходную часть своих бюджетов финансирование определенных статей расходов, поскольку этого требует национальное или региональное законодательство. Такую ситуацию нельзя описывать термином «децентрализация», поскольку децентрализация предполагает определенную самостоятельность местных администраций в принятии решений о структуре расходов. Наличие наведенных расходов ограничивает свободу местных властей самостоятельно распоряжаться ресурсами местных бюджетов, поскольку, возлагая ответственность за оказание определенного вида услуг на региональные или местные органы власти, национальное правительство часто не предоставляет им финансирования для покрытия возросших издержек. Для Восточной Европы типичны случаи, когда национальное правительство законодательно устанавливает субсидии на потребление воды и услуги общественного транспорта. Правительство отдает распоряжение муниципалитетам выплачивать эти субсидии из своих бюджетов, но при этом не предоставляет им средств для покрытия возросших издержек. В России такая ситуация широко распространена в сфере социальных выплат. Наряду с термином «наведенные расходы» используется термин «необеспеченные мандаты». Функции и расходные полномочия муниципалитетов. Функции муниципалитетов не идентичны их расходным полномочиям: многие функции местных властей, которые одновременно являют-

Часть 4. Доходы и расходы

216

ся услугами для населения и предприятий, предоставляются коммерческими предприятиями на платной основе, причем эти платежи не обязательно попадают в местные бюджеты. Таковы, например, платежи за коммунальные услуги. Тем не менее, общую ответственность за предоставление услуг данного вида несет муниципалитет. Таким образом, в работе применяется идеология «расширенного финансового баланса» и «расширенного бюджета» муниципалитетов.

1. Функции и расходные полномочия муниципалитетов Единой модели разделения расходных полномочий между уровнями власти нет ни в странах Восточной Европы, ни в странах Западной Европы, ни в других регионах мира. Для восточноевропейских государств это утверждение можно проиллюстрировать на примере важнейшей услуги — образования. Так, в России на местный уровень власти возложена полная ответственность за выплату зарплаты учителям и другому персоналу в начальных и средних школах, за содержание и Таблица 1 Доля местных бюджетов в расходах консолидированных бюджетов некоторых стран, % Год

Доля местных бюджетов

1995 1997 1998 1999

37,6 31,7 29,8 27,5

Болгария

1996

11,6

Чехия

1995

20,9

Дания

1995

44,0

Нидерланды

1995

23,6

Норвегия

1994

31,6

Польша

1996

19,5

Великобритания

1995

22,7

Страна Россия

Источник: IMF, Government Finance Statistics, 1997; Госкомстат РФ, ежегодный доклад, 2000 г.

ремонт школ1. Новое строительство школ также осуществляется в значительной степени за счет средств местных бюджетов. В Румынии местные власти никаких расходов по образованию не несут. В Польше местные власти несут расходы только на дошкольное образование. В Чехии расходы на начальное и среднее образование разделены между местным и государственным уровнями власти. В Болгарии и Венгрии ситуация в целом похожа на российскую. В Латвии и Литве местные власти несут все расходы, связанные с начальным и средним образованием, за исключением заработной платы учителей. От подхода к определению функций муниципалитетов зависит и их доля в расходах консолидированного бюджета своей страны. Сравнительные данные по доле местных бюджетов в консолидированном бюджете для ряда европейских государств приведены в табл. 1. Из таблицы видно, что доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете европейских стран варьирует весьма сильно. В России их доля сравнительно высока, хотя и имеет явную тенденцию к снижению. Сравнительно велики и расходные полномочия муниципалитетов в России. Формально такая ситуация свидетельствует о достаточно высокой степени децентрализации, однако фактически структура местных расходов в России в основном определяется решениями федерального правительства, так как состоит по большей части из наведенных расходов. Если подходить к определению функций муниципалитетов концептуально, нужно прежде всего выработать критерии для их закрепления за муниципалитетами.

1.1. Критерии для отнесения функций (расходных полномочий) к местному уровню По вопросам разграничения функций и ответственности за оказание бюджетных услуг между различными уровнями власти, так же как и по вопросам децентрализации, имеется обширная литература, однако в ней нет простых и однозначных ответов. Тем не менее, существуют некоторые критерии отнесения функций к местному уровню. Отметим, что система критериев может иметь страновую специфику из-за разного содержания услуг, называемых одними и теми же терминами. Кроме того, система критериев может изменяться во времени в связи с политическими изменениями и экономическим развитием.

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы

217

1.1.1. Экономические критерии

1.1.2. Неэкономические критерии

В экономической теории принято считать, что публичный сектор (различные уровни власти) производит определенные продукты. Это так называемые публичные или квазипубличные продукты, а по сути — различные виды услуг. Сюда относятся и благоустройство, и здравоохранение, и образование. К другим продуктам публичной власти относятся функции перераспределения, в частности программы социальной поддержки населения. Экономическая целесообразность отнесения тех или иных продуктов или услуг публичного сектора к обязанностям местного уровня власти устанавливается с помощью определенного набора критериев, первый из которых формулируется как принцип субсидиарности. В соответствии с этим принципом наилучшие результаты достигаются тогда, когда функции возлагаются на наиболее низкий уровень власти, способный ее выполнить. Это правило вовсе не является абсолютным. Большое значение имеют и другие критерии. Отметим, что перераспределительные функции обычно рассматриваются как функции национального правительства, хотя и на этот счет могут быть разные мнения. Второй критерий связан с территорией, на которой предоставляется услуга. Если она предоставляется в основном на территории муниципалитета, это является веским аргументом в пользу ее децентрализации и передачи соответствующих функций на местный уровень. Если границы предоставления услуги пересекают границы муниципалитета, ее исполнение следует передать региональным властям или центральному правительству. В качестве примера рассмотрим такую функцию, как очистка воды. Если жители муниципалитета, расположенного на берегу реки, считают возможным спускать в реку сточные воды и для них это не является серьезной проблемой, то проблемы могут возникнуть у муниципалитетов, расположенных ниже по течению. В этом случае функцию очистки воды целесообразно передать по меньшей мере на региональный уровень. Третий критерий связан с оценкой издержек предоставления услуги. Если стоимость предоставления услуги сильно зависит от масштаба ее производства, это серьезный аргумент для передачи исполнения услуги на более высокий уровень власти.

Помимо экономических есть и другие критерии отнесения функций к местному уровню. Эти критерии могут быть менее объективными, но важность их несомненна. Существенное влияние на распределение функций между различными уровнями власти могут оказывать культурные традиции. Так, в странах, где большое значение придается равному для всех доступу к определенным видам услуг, таким, как образование, может быть меньшая заинтересованность в децентрализации этих услуг. В других странах большее значение может придаваться возможности осуществлять местный выбор и контроль. Размеры страны и различия в уровне экономического развития муниципалитетов также следует принимать во внимание. Состав функций муниципалитетов в большой стране с рассредоточенным населением будет отличаться от состава функций муниципалитетов в небольшой стране с компактно проживающим населением.

1.2. Законодательное закрепление расходных полномочий за муниципалитетами в разных странах Прежде чем мы приступим к межстрановым сравнениям законодательства, регулирующего закрепление функций и расходных полномочий за муниципалитетами, целесообразно перечислить те моменты, на которые следует обращать особое внимание при проведении сравнений. От того, каким образом расходные полномочия муниципалитетов определены в законодательстве, зависит стабильность, ясность и понятность этих полномочий. Первый вопрос в этой области — определены ли вообще функции муниципалитетов в законодательстве. В идеале, в законодательстве должны быть определены не только функции муниципалитетов, но и мера ответственности последних за предоставление соответствующих услуг и пределы ответственности. При этом степень прозрачности, т.е. ясности и понятности, странового законодательства зависит от того, насколько местные нормативные акты, касающиеся отдельных услуг и отраслей, соответствуют законам вышестоящего уровня. Большое значение имеет четкость и недвусмысленность формулировок, а также стабильность законодательства. Важным является ответ на вопрос, обязательно ли согласовывать с местными властями любое изменение законодательства, касающегося

Часть 4. Доходы и расходы

218

распределения расходных полномочий (соответствующее требование содержится в Европейской хартии о местном самоуправлении). Как правило, в странах с переходной экономикой законы, регламентирующие функции (расходные полномочия) муниципалитетов, прописаны недостаточно четко. Это подтверждают многочисленные страновые исследования. Например, исследование, проводившееся в 2000 г.

в Албании, выявило, что сферы ответственности местных властей четко не определены. Недавнее исследование, предпринятое ОЭСР, обнаружило наличие проблем с законодательством в этой сфере в Венгрии и Латвии, в то время как аналогичные исследования в Дании таких проблем не выявили. Российское законодательство, определяющее расходные полномочия муниципалитетов, находится в стадии становления.

Вставка 1. Принципы распределения расходных полномочий между уровнями власти в Боснии и Герцеговине В Боснии и Герцеговине для распределения функций между центральным правительством, кантонами и муниципалитетами применяются следующие четыре критерия: • оценка возможностей экономии масштаба; • наличие межрегиональных воздействий определенной функции; • вариации в предпочтениях; • стремление выровнять положение в регионах и муниципалитетах с помощью субсидий. Распределение функций между уровнями власти определяется на основе всех четырех критериев; действующее распределение представлено в таблице (см. ниже). Конституция закрепляет за федеральным уровнем в основном те функции, которые осуществляются по всей территории страны: функции обороны, федеральной полиции, судебные и таможенные функции, однако фактически центр отвечает также за университетское образование, оказание некоторых видов медицинской помощи, межрегиональный общественный транспорт, контроль состояния окружающей среды и частично за социальное обеспечение. Кантоны и муниципалитеты отвечают за большую часть услуг здравоохранения, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, борьбу с пожарами. В консолидированном бюджете страны наибольшая доля приходится на федеральные расходы. В Конституции страны записано также, что муниципалитеты, в которых проживают преимущественно представители национальных меньшинств, имеют право на самостоятельное исполнение многих функций. При этом проблема заключается в необходимости наделить эти муниципалитеты собственными источниками доходов для исполнения этих функций. В Боснии и Герцеговине эти проблемы решаются с некоторыми трениями между кантонами и муниципалитетами. Распределение функций между уровнями власти в Боснии и Герцеговине Категория услуги Здравоохранение

Образование

Транспорт

Охрана окружающей среды Жилищное хозяйство

Тип услуги Простые виды медицинской помощи Больницы, лечебные центры Инфекции, исследования Начальное Среднее Высшее Внутригородские дороги Междугородные дороги Аэропорты Внутригородской транспорт Междугородный транспорт Такси Международный транспорт Контроль загрязнения воздуха и воды Охрана водных ресурсов и лесов Все виды

Уровень власти Муниципалитет Кантон Федерация Муниципалитет Кантон/муниципалитет Федерация Муниципалитет Кантон/федерация Федерация Муниципалитет Федерация Кантон/муниципалитет Федерация Кантон Федерация Кантон

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы

219

Вставка 1 (продолжение). Вывоз мусора, канализация, противопожарная охрана Использование земли Лицензирование/регулирование Туризм Социальные услуги Телекоммуникации

Все виды

Муниципалитет/кантон

Все виды Все виды Все виды Все виды Все виды

Муниципалитет Кантон Кантон Кантон/Федерация Федерация

Источник: Fox Willam and Wallich, Christine (1997). Fiscal Federalism in Bosnia-Herzegovina: The Dayton Challenge, Washington, D.C.: The World Bank.

1.3. Ответственность муниципалитетов за исполнение закрепленных за ними функций Существует несколько факторов, определяющих степень ответственности местных властей за оказание ими муниципальных услуг. Первый фактор — право муниципалитетов самостоятельно определять, оказывать соответствующую услугу или нет. Важно также установить, имеют ли муниципалитеты право самостоятельно вводить новые виды услуг, возможно взамен уже существующих. Если решение о предоставлении услуги или об исполнении некоторой функции на местном уровне было принято вышестоящими уровнями власти, то эта обязанность была фактически навязана сверху, и муниципалитет вынужден подчиниться. Конечная ответственность за предоставление таких услуг лежит на уровне власти, принявшем соответствующее решение. Вторым фактором является право определять политику по оказанию услуг и устанавливать стандарты качества. Зададимся вопросом: если муниципалитеты отвечают за теплоснабжение жилого фонда и за работу общественного транспорта, могут ли они повысить качество отопления за счет сни-жения качества транспортных услуг? В некоторых странах муниципалитеты вправе снижать качество услуг, но только в пределах национальных стандартов. Например, в Польше Министерство финансов устанавливает минимальные нормативы финансирования школьного образования и обеспечивает финансирование школ в этих пределах, а муниципалитеты вправе выделять или не выделять средства для дополнительного финансирования школ. Системы национальных стандартов, устанавливающие требования к качеству муниципальных услуг, сильно различаются как среди европейских стран, так и во всем мире. Например, для систем

водоочистки могут быть предусмотрены стандарты, включающие технические спецификации по водоочистным сооружениям (затратные стандарты), и стандарты качества воды (стандарты, ориентированные на результат). Третий фактор — право выбора канала предоставления услуги. Иными словами, имеют ли муниципалитеты право решать, будут ли они предоставлять услуги самостоятельно, т.е. силами собственных (муниципальных) учреждений, или поручат это другим организациям, например специально созданным акционерным обществам. Вправе ли муниципалитеты вступать в отношения кооперации друг с другом для совместного оказания услуг? Такая кооперация особенно уместна в случаях, когда муниципалитеты несут полную ответственность за предоставление услуги (например, по начальному образованию). Многие муниципалитеты слишком малочисленны, чтобы содержать собственную школу, и потому заинтересованы в кооперации с другими муниципалитетами в сфере школьного образования. Европейские страны имеют богатый опыт муниципальной кооперации. Например, в Эстонии нет регионального уровня управления, и кооперация муниципалитетов позволяет им не только лучше координировать свою работу, но и облегчает общение с центральными властями. Многие муниципалитеты поселенческого типа покупают услуги у более крупных муниципалитетов. В Эстонии право создавать ассоциации и совместные организации предоставлено муниципалитетам Конституцией. Создание совместных некоммерческих организаций позволяет эстонским муниципалитетам эффективно оказывать услуги в области здравоохранения, образования, утилизации отходов, проводить совместные культурные мероприятия. В Эстонии действуют три национальные ассоциации муниципалитетов: Ассоциация городов

220

Часть 4. Доходы и расходы

(основана в 1920 г.); Ассоциация сельских муниципалитетов (основана в 1921 г.); Союз муниципальных ассоциаций (основан в 1923 г.). Основная функция этих ассоциаций заключается в лоббировании интересов муниципалитетов при принятии национальных законов. В 1994 г. три вышеперечисленные ассоциации объединились в союз для ведения переговоров с центральным правительством. Богатый опыт создания муниципальных ассоциаций имеется в Венгрии. В этой стране муни-ципалитеты заинтересованы вступать в ассоциации, поскольку правительство предоставляет муниципальным ассоциациям существенные субсидии на осуществление инвестиционных проектов2. Предоставление услуг муниципалитетами совместно с частными предприятиями или исключительно через частные предприятия порождает много правовых и организационных вопросов. Тем не менее в Румынии муниципалитеты имеют право оказывать услуги совместно с частными предприятиями и вступать в собственность частных предприятий. Наконец, четвертым фактором, влияющим на меру ответственности муниципалитетов за исполнение муниципальных функций, является наличие или отсутствие у них муниципального имущества (недвижимости, основных фондов). В странах с переходной экономикой за муниципалитетами, как правило, закрепляется собственность, связанная с исполняемыми ими функциями. Например, если муниципалитеты отвечают за содержание школ, то школьные здания передаются им в собственность. Более сложные ситуации возникают в случаях, когда муниципалитеты заказывают предоставление муниципальных услуг предприятиям частного сектора. Права муниципалитетов в отношении муниципальной собственности в странах Центральной и Восточной Европы отличаются большим разнообразием. • В Албании муниципалитеты обладают широкими правами купли-продажи объектов собственности. • В Чехии муниципалитеты также вправе продавать и приобретать имущество в собственность. Кроме того, они могут свободно закладывать муниципальное имущество. • В Болгарии законом «О муниципальной собственности» 1996 г. установлено два типа муниципальной собственности — муниципальная общественная собственность и муниципальная частная собственность.

• В Македонии разграничение между государственной и муниципальной собственностью еще не проведено.

1.4. Ответственность муниципалитетов за исполнение делегированных функций Выше этот вопрос уже затрагивался. Тем не менее отметим некоторые важные моменты. Во-первых, необходимо установить, как происходит делегирование функций и расходных полномочий. Например, некоторые функции центрального правительства могут делегироваться муниципалитетам либо на основании закона о бюджете, т.е. фактически сроком на один год, либо на основании законов постоянного действия. Важно также установить, согласовывает ли центральное правительство вопрос о делегировании полномочий с самими муниципалитетами и используется ли при таком делегировании одинаковый подход ко всем муниципалитетам. Отметим: в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в Страсбурге в 1985 г., записано, что с муниципалитетами необходимо согласовывать любые решения, которые их непосредственно касаются. Во-вторых, мера ответственности муниципалитета за предоставление делегированных ему функций во многом зависит от того, вправе ли муниципалитет самостоятельно выбирать технологию или способ исполнения этой функции либо предоставления услуги. Общий политический контроль над предоставлением делегированной услуги по определению (см. раздел Терминология) остается за уровнем власти, который осуществляет делегирование. Если муниципалитету делегировали право (вменили в обязанность) предоставлять ту или иную услугу, важна степень его независимости в выборе способа предоставления этой услуги и ее качества. От этого зависит, какие ресурсы (человеческие, технические или технологические) потребуются муниципалитету для оказания конкретного вида услуг. Важно также установить, кто (какой уровень власти) финансирует делегируемую услугу. Если предполагается, что муниципалитеты будут финансировать услугу (функцию) из своих доходов, это больше напоминает ситуацию нефинансируемых мандатов, чем делегирование функций. Примером такого рода могут служить некоторые виды субсидий, которые муниципалитеты обязаны выплачивать в соответствии с национальным законо-

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы дательством, но из своих собственных бюджетов и за свой счет. Следует сказать, что наличие нефинансируемых мандатов не является уникальной российской проблемой. Подобные проблемы возникают во многих странах с переходной экономикой. Например, в Боснии и Герцеговине центральное правительство вправе повышать зарплату бюджетникам и нередко пользуется этим правом, причем исполнять такие решения должны муниципалитеты за счет собственных доходов. Финансовых ресурсов для повышения зарплаты у муниципалитетов, как правило, нет. Подобная ситуация сильно напоминает российскую. В ряде стран Восточной Европы, например в Болгарии, Чехии, Венгрии, муниципалитеты законодательно защищены от необеспеченных мандатов. Например, в Чехии данное положение прямо прописано в национальном законе 1990 г. о муниципалитетах. В Венгрии же, несмотря наличие законодательной защиты, это законодательство нередко нарушается.

1.5. Функции муниципального контроля Под «муниципальным контролем» здесь имеется в виду право муниципалитета в той или иной степени влиять на деятельность различных сторонних (не муниципальных) организаций. Например, в России на муниципальном уровне существует множество организаций, осуществляющих лицензирование различных видов деятельности, и не меньшее число организаций, контролирующих работу расположенных в муниципалитете предприятий. Имеют ли муниципалитеты законные основания контролировать деятельность предприятий и организаций частного сектора? В данном случае речь не идет о безусловном праве муниципалитетов планировать собственное развитие, например осуществлять планирование и зонирование городской застройки, а также регулировать связанные с этим виды деятельности, в частности деятельность строительных организаций. В Албании контрольные функции закреплены за муниципалитетами законодательно. К ним относится выдача лицензий на некоторые виды деятельности, установление часов работы торговых предприятий и предприятий бытового обслуживания, взимание штрафов за определенные нарушения. При анализе контролирующих функций муниципалитетов важно установить, какими рычагами воздействия обладают муниципалитеты по

221

отношению к контролируемым предприятиям и организациям. К этому примыкает вопрос об эффективности применения имеющихся рычагов воздействия, в частности вправе ли муниципалитет самостоятельно назначать и взыскивать штрафы или он обязан действовать через суд. В Чехии муниципалитеты обладают правом самостоятельно назначать штрафы контролируемым организациям, причем они наделены полномочиями самостоятельно взыскивать штрафы с нару-шителей.

2. Финансовые ресурсы муниципалитетов В данной части на примере стран Восточной Европы рассмотрим вопрос о том, как должна быть построена система местных налогов и межбюджетных отношений, чтобы обеспечить муниципалитеты необходимыми ресурсами для выполнения возложенных на них функций. Необходимость обеспечения муниципалитетов адекватными финансовыми ресурсами — фундаментальный принцип децентрализации. Муниципалитеты могут получать финансовые ресурсы из разных источников. Собственные финансовые источники: местные налоги и платежи; заемные средства; прочие источники, включая пожертвования и продажу имущества; Трансферты: отчисления от национальных (федеральных, региональных) налогов; безвозмездные перечисления. Во всех странах муниципалитеты пользуются всеми вышеперечисленными источниками, но в разных пропорциях. Структура источников сильно различается по странам, однако прямые межстрановые сравнения проводить достаточно трудно изза того, что в одни те же термины в разных странах вкладывается разный смысл. Поэтому, прежде чем переходить к анализу данных, имеет смысл уточнить используемую терминологию. Под собственными финансовыми источниками в разных странах понимаются разные вещи. Как правило, в эту группу доходов включают все финансовые ресурсы, которые муниципалитеты получают непосредственно от физических лиц или компаний, т.е. все, кроме трансфертов. В этом случае сюда относятся все налоговые поступления, формирующие местные бюджеты, как по собс-

222

Часть 4. Доходы и расходы

твенным, так и по закрепленным налогам. В более узком смысле «собственными доходами» считаются поступления от тех налогов, которые хотя бы отчасти администрируются самим муниципалитетом или поступления которых в местный бюджет муниципалитет вправе регулировать, пусть даже в узких пределах. В Западной Европе распространен второй подход. Мы же будем использовать первое, более широкое определение, т.е. под собственными доходами будем понимать все налоговые доходы, независимо от того, могут ли муниципалитеты влиять на объем поступлений или нет. Попутно отметим, что практически во всех странах Западной Европы прослеживается тенденции увеличения доли поступлений из собственных финансовых источников (в указанном выше «узком» смысле) в общем объеме доходов местных бюджетов. Исключение составляет Великобритания. Под местными налогами в различных странах Восточной Европы понимают разные виды налогов. Разночтения здесь аналогичны приведенным выше. Мы будем использовать термин в «широком» значении. Трансферты, гранты, отчисления от налогов другого уровня. Эти термины используются для обозначения финансовых ресурсов, которые муниципалитеты на безвозмездной и безвозвратной основе получают от центрального правительства, региональных властей (если таковые имеются)

или других муниципалитетов. В различных странах могут применяться разные термины; мы будем использовать два — «трансферты», если речь идет о перечислении денежных средств, и «налоговые отчисления», если в местные бюджеты передается доля поступлений от налогов другого уровня, собранных на его территории.

2.1. Собственные финансовые источники муниципалитетов 2.1.1. Местные налоги и платежи Местные налоги и платежи наиболее важная часть собственных доходов муниципалитетов. На практике от того, как в законодательстве регламентирован порядок установления и сбора местных налогов, во многом зависит качество муниципальных услуг. Состав местных налогов и сборов в странах Восточной Европы весьма разнообразен. • В Албании муниципалитеты имеют право вводить от 10 до 20 местных налогов и сборов. Наиболее важными являются плата за уборку мусора, плата за регистрацию бизнеса, налог на ма-лый бизнес. • В Эстонии муниципалитеты имеют широкие права устанавливать налоги, даже право на установление налога на прибыль корпораций.

Вставка 2. Структура доходов местных бюджетов в странах Восточной Европы и в России Структура доходов местных бюджетов в странах Восточной Европы разнится весьма существенно, но состав источников местных бюджетов в Болгарии в 1996–1999 гг. можно считать достаточно типичным для этого региона. Структура доходов местных бюджетов в Болгарии, % Доля в доходах местных бюджетов

1996 г.

1997 г.

1998 г.

Трансферты 30,4 31,4 Отчисления от подоходного налога 31,4 33,9 Отчисления от налога на прибыль 13,2 20,8 Местные налоги 5,4 2,0 Неналоговые доходы 4,9 3,2 Источник: данные Министерства финансов Болгарии.

30,5 30,3 15,3 4,9 6,2

1999 г. (план) 23,0 32,0 16,0 5,2 6,8

Эти данные иллюстрируют неустойчивость структуры налоговых поступлений в муниципальные бюджеты в стране с переходной экономикой. Для сравнения приведем российские показатели. По данным Министерства финансов РФ, в 1999 г. в структуре доходов местных бюджетов 13,1% приходилось на местные налоги, 57,9 — на федеральные и региональные (регулирующие) налоги, 24,3 на трансферты и 4,8% — на неналоговые доходы и доходы целевых бюджетных фондов. Таким образом, по чисто формальным признакам степень децентрализации доходов в России выше, чем в Болгарии.

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы • В Болгарии есть всего три местных налога: на имущество, на наследство, на автомоби-ли, причем все они установлены и введены национальным законодательством. • В Латвии нет местных налогов.

2.2. Права муниципалитетов по введению местных налогов и природа этих налогов В Европейской хартии о местном самоуправлении установлено, что муниципалитеты вправе получать часть доходов от местных налогов и платежей и что они должны иметь право вводить эти на-логи и варьировать их ставку. При этом страновое законодательство о местных налогах может сильно различаться. Горизонт различий простирается от общих фраз о широких полномочиях местных властей устанавливать местные налоги и сборы в соответствии со своими потребностями до полной регламентации в национальном законодательстве всей системы местных налогов и сборов. Во многих европейских странах с переходной экономикой права муниципалитетов по введе-нию

223

новых местных налогов и платежей ограничены узкими рамками или вовсе отсутствуют. В Болгарии муниципалитеты не имеют права самостоятельно администрировать местные налоги — все регламентировано в национальном законодательстве. • В Чехии муниципалитеты не имеют права самостоятельно вводить налоги, регулировать ставки, устанавливать льготы. • В Латвии все налоги являются государственными.

2.3. Право распоряжаться поступлениями от местных налогов и сборов В этом отношении возможны разные варианты. В Македонии, например, в местные бюджеты зачисляется так называемая городская рента, коммунальные платежи и сбор с временно проживающих, но использовать эти средства они могут только на развитие города, очистку воды и благоустройство, а также на развитие туризма. Половину поступлений городской ренты (налога на городскую землю) раз-решается использовать на инвестиции в муниципальные предприятия.

Вставка 3. Местные налоги в Венгрии В Венгрии муниципалитеты имеют право вводить пять местных налогов (местные налоги можно не вводить). Если налогом облагается земля или недвижимость, то в качестве базы налогообложения может выступать либо полезная площадь в квадратных метрах, либо скорректированная рыночная стоимость, которая составляет 50% рыночной цены. Налоги следующие: 1. Налог на имущество. Взимается с имущества предприятий и физических лиц, включая квартиры, дома, дачи, гаражи и др. Максимальная ставка налога — 900 форинтов или 3% скорректированной рыночной стоимости. 2. Налог на городскую землю. Взимается с владельцев неиспользуемой земли. Максимальная ставка — 200 форинтов или 3% скорректированной рыночной стоимости. 3. Налог с продаж. Представляет собой налог на выручку от продаж за вычетом стоимости приобретенных товаров и услуг, фактически — налог на добавленную стоимость. В муниципалитетах с численностью менее 500 человек не взимается. Максимальная ставка — 2%. Для временной деятельности максимальная ставка — 5 тыс. форинтов в день. 4. Коммунальный налог. Взимается как с жителей, так и с предпринимателей, которые платят за каждого работника. Коммунальный налог на жителей представляет собой фиксированную ежегодную плату. Максимальный размер платежа — 12 тыс. форинтов на жителя. Коммунальный налог на предпринимателей имеет максимальную ставку 2 тыс. форинтов за одного занятого в год. 5. Туристический сбор. Базой для исчисления данного налога является количество ночей, проведенных постояльцами в коттеджах или летних домиках. Может взиматься в виде фиксированной ставки или в виде процента стоимости проживания. Максимальная ставка — 300 форинтов за проживающего за ночь или 4% стоимости проживания. За первую ночь налог не платится. Максимальная ставка для владельцев летних коттеджей — 900 форинтов в год/кв. м.

Часть 4. Доходы и расходы

224

Вставка 3 (продолжение). Структура поступлений от местных налогов в Венгрии, % Виды налогов/годы Налог с продаж Коммунальный налог Налог на городскую землю Налог на имущество Туристический сбор

1993 г.

1994 г.

1995 г.

1996 г.

1997 г.

78,6 5,9 1,7 9,6 3,4

78,9 5,0 2,1 9,6 3,1

82,3 3,9 1,8 8,9 2,4

81,8 3,3 1,6 10,3 2,4

83,1 2,8 1,5 9,7 2,2

Источник: Данные Министерства финансов Венгрии.

2.4. Право регулировать налоговые ставки и уточнять налогооблагаемую базу В некоторых странах муниципалитеты не вправе влиять на объем поступлений доходов от местных налогов и сборов, поскольку все регламентировано национальным законодательством. В других странах муниципалитетам может быть предоставлено право варьировать налоговые ставки и уточнять (корректировать оценку) налогооблагаемой базы. Возможность самостоятельно индексировать налоговую базу особенно важна в условиях высокой инфляции. В странах Западной Европы муниципалитетам, как правило, предоставлено право регулировать налоговые ставки. В Италии муниципалитеты даже имеют право устанавливать разные ставки в разных районах города. Исключение составляет Франция — в этой стране права муниципалитетов регулировать ставки и уточнять налогооблагаемую базу ограничены узкими рамками.

2.5. Право регулировать тарифы Муниципалитеты могут иметь или не иметь права самостоятельно устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые на платной основе. В некоторых странах муниципалитеты вправе устанавливать тарифы только в пределах, установленных отраслевыми министерствами. • В Болгарии правительство устанавливает верхний и нижний пределы расценок по большинству видов услуг (например, за предоставление места на рынке, за услуги детских дошкольных учреждений, за посещение парков отдыха), и муниципалитеты вправе назначать тарифы только в установ-ленных пределах. По таким услугам, как водо- и теплоснабжение, вывоз мусора и проезд в общественном транспорте, тарифы определяются строго централизованно.

• В Чехии по некоторым видам услуг муниципалитеты назначают тарифы самостоятельно, однако плата за вывоз мусора, за получение различного рода лицензий и разрешений устанавливается централизованно. • В Венгрии муниципалитеты имеют право самостоятельно назначать цену по большинству видов услуг, включая тарифы за вывоз мусора, за водо- и теплоснабжение.

2.6. Право администрировать местные налоги и коммунальные платежи Термин «администрирование» является для России новым, поэтому уместно начать с определения. Применительно к налогам и другим платежам термин «администрирование» означает право определять налогоплательщиков или плательщиков за пользование услугами, право на сбор налогов и платежей, право на применение санкций к неплательщикам, право на сбор штрафов и пеней. Вновь обратимся к межстрановым сравнениям. • В Латвии и Литве налоговое администрирование осуществляется центральным правительством. • В Венгрии муниципалитеты обладают правом администрирования местных налогов, при этом цена администрирования местных налогов муниципалитетами составляет от 2,8 до 8,7% от поступлений по соответствующему налогу. • В Македонии право администрирования местных налогов и платежей принадлежит муниципалитетам, но они собирают не более 50% начисленных платежей за коммунальные услуги. • В России администрированием налогов и сборов занимается федеральный орган — Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС), располагающее обширной сетью территориальных управлений и инспекций на местах. Местные власти к администрированию местных налогов не допускаются. Городские и районные

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы инспекции МНС на своей территории контролируют поступления всех видов налогов: и федеральных, и региональных, и местных. При этом местные власти обладают правом администрирования многих видов тарифных платежей.

2.7. Экономические и технические критерии отнесения налогов к местному уровню Рассмотрим принципы разграничения налоговых доходов по уровням бюджетной системы и формирования системы местных налогов. Можно выделить общие правила формирования системы местных налогов, например достаточность (эти налоги в сумме должны покрывать значительную часть потребности муниципалитетов в финансовых ресурсах), а также «неэкспортируемость» — налоговое бремя по конкретным видам налогов не должно легко экспортироваться в другие муниципалитеты. Не следует забывать и об общих принципах построения налоговых систем любого уровня — принципах субсидиарности, социальной справедливости и т.д. Рассмотрим основные виды налогов и проанализируем целесообразность их отнесения к местному уровню. Налог на добавленную стоимость. Для стран с переходной экономикой этот налог, по-видимому, нецелесообразно относить к местному уровню. Важнейшим препятствием является внешняя торговля. Как правило, экспортная продукция этим налогом не облагается (еще недавно в России действовали разные режимы внешней торговли для стран ближнего и дальнего зарубежья, но в настоящее время эти режимы унифицированы, и экспорт в любые страны не облагается НДС). Если отнести НДС на местный уровень, муниципалитетам пришлось бы возвращать его экспортерам, работающим на их территории. С другой стороны, муниципалитеты получали бы возможность взимать НДС с импортеров, что противоречило бы принципу социальной справедливости. Общее правило гласит, что налоги, связанные с внешней торговлей (а НДС именно такой налог), не рекомендуется относить на местный уровень. Кроме того, в отношении местных налогов муниципалитетам должно быть предоставлено право варьировать ставку. Варьирование ставки НДС по территории страны едва ли можно считать положительным явлением для переходной экономики. Налог на прибыль предприятий. Отнесение этого налога на местный уровень сопряжено с рядом

225

проблем. Первый круг проблем связан с цикличностью производства и как следствие — с неустойчивостью налога в ходе экономического цикла. Второй круг проблем связан с тем, что если муниципалитеты лишить доходов от налога на прибыль, то им придется перечислять значительные трансферты от других уровней власти, что противоречило бы общим принципам построения системы местных налогов, в частности принципу достаточности. Приемлемым решением для стран с переходной экономикой является определение доли налога на прибыль, которую целесообразно оставлять за местным уровнем. (В России в соответствии с Налоговым кодексом за местным уровнем закрепляется всего 2% налога на прибыль организаций; за региональным уровнем закрепляется ставка 14,5%.) Отметим, что в большинстве штатов в США введен собственный, «штатный» налог на прибыль корпораций, поступления от которого, однако, составляют незначительную долю доходов бюджетов соответствующих штатов. Подоходный налог. Этот налог — хороший кандидат для закрепления за субнациональным уровнем, и в частности за муниципалитетами. Его непросто экспортировать и легко администрировать. В ряде развитых стран (например, в США) он играет основную роль в формировании национальных консолидированных бюджетов. Значительная часть этого налога в США поступает в федеральный бюджет. Региональные и местные власти при взимании подоходного налога используют ту же налоговую базу, что и федеральные, и это облегчает администрирование налога. В большинстве развивающихся стран налог взимается в основном с работающих на предприятиях; с занятых индивидуальной трудовой деятельностью его собрать сложно. В некоторых работах высказывается мнение, что, поскольку подоходный налог играет важную роль в выравнивании и перераспределении доходов в масштабе страны, его нецелесообразно закреплять за региональным или местным уровнем. Однако, если местные правительства используют небольшую плоскую (не зависящую от уровня дохода) ставку подоходного налога в дополнении к прогрессивной федеральной ставке, выравнивающая роль этого налога сохраняется. Муниципальный подоходный налог существует во многих странах Западной Европы. В России законодательство развивается одновременно и в соответствии, и не в соответствии с налоговой теорией. Закрепленная в Налоговом кодексе плоская ставка подоходного налога не

226

Часть 4. Доходы и расходы

позволяет этому налогу выполнять выравнивающую, перераспределительную функцию в масштабах страны. В настоящее время 100% налога поступает в территориальные бюджеты. Разделение поступлений между региональным и местными бюджетами осуществляется в ходе политического торга между регионами и муниципалитетами. Поскольку для многих муниципалитетов подоходный налог является основным, торг вокруг норматива отчислений от него превращается в главный рычаг финансового давления региона на муниципалитеты. Акцизы. Акцизы могут быть источником формирования местных бюджетов. Вопрос осложняет-ся, если производство подакцизных товаров является государственной монополией. В этом случае на-логовое бремя может экспортироваться, и муниципалитеты получают избыточные, по сравнению с соседями, ресурсы. В России акцизы на минеральное сырье и продукцию нефтепереработки целиком зачисляются в федеральный бюджет: акцизы на спирт из пищевого сырья и водку поровну делятся между федеральным и региональным уровнями; акцизы на вино, коньяк, пиво, ювелирные изделия целиком поступают в субфедеральные бюджеты, в основном в региональные. Налог с продаж. Во многих странах с переходной экономикой этот налог не используется ввиду сложностей с администрированием. В России налог с продаж введен как региональный налог, доходы от которого поступают на долевой основе в региональный и местные бюджеты. Налог на автомобили. Хороший кандидат на роль местного налога. Разновидностями его являются плата за парковку, сбор за выдачу водительских прав, налог на мощность автомобильного двигателя. Эти налоги и сборы легко администрировать и трудно экспортировать. Наибольшие доходы муниципалитетам могли бы принести налоги на автомобильное топливо, но эти налоги в большинстве стран закреплены за центральным бюджетом, что также имеет свое объяснение как с экономической, так и с технической точки зрения. В России акцизы на нефтепродукты поступают в федеральный бюджет, а дорожный налог, который на долевой основе распределяется между региональным и местными бюджетами, несколько лет назад был значительно снижен и вскоре будет вообще отменен. Налог на имущество (недвижимость). В теоретическом плане это наилучший источник для формирования доходов местных бюджетов. Налог

на имущество участвует в формировании местных бюджетов в большинстве стран мира, являясь, как правило, одним из основных источников местных доходов. Несомненное достоинство этого налога в качестве местного заключается в том, что значительная часть услуг, предоставляемых местными органами власти непосредственно или через муниципальные предприятия коммунального хозяйства (благоустройство территории, уличное освещение, содержание дорог и тротуаров и т.д.), предназначена именно для владельцев недвижимости. Таким образом, налог представляет собой как бы плату за услуги. Налоговое бремя по этому виду налога практически невозможно экспортировать (исключение составляют нерезиденты). Со временем налог на имущество (недвижимость) может стать основным источником доходов местных бюджетов в странах Восточной Европы, хотя в настоящее его роль в этих странах невелика — он сложен в администрировании и политически непопулярен, поэтому страны с переходной экономикой предпочитают поддерживать эффективную ставку налога на низком уровне. Муниципалитеты имеют право вводить налог на имущество во всех европейских странах, за исключением Швеции и Мальты. В России существует два налога на имущество — налог на имущество предприятий и налог на имущество физических лиц. Налог на имущество предприятий является региональным налогом, и поступления от него делятся в пропорции 50 : 50 между региональными и местными бюджетами. Налог на имущество физических лиц является муниципальным налогом и полностью зачисляется в местные бюджеты, хотя доля этого налога в доходах местных бюджетов невелика. Во всех странах Восточной Европы налог на имущество взимается с расчетной восстановительной (балансовой) стоимости. Обычно ставка налога устанавливается в виде платы с 1 кв. м налогооблагаемой площади земли или зданий, возможно с вариациями по типам строений. При этом постоянно поднимается вопрос о том, как и в какие сроки перейти от исчисления этого налога с балансовой стоимости недвижимости к исчислению его с рыночной стоимости. Некоторые муниципалитеты берут инициативу в свои руки. Так, в Венгрии два муниципалитета заявили, что они уже пользуются рыночными оценками стоимости имущества при исчислении налога.

2.7.1. Заемные средства Даже в самых богатых странах муниципалитеты не в состоянии были бы финансировать все необ-

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы ходимые капитальные расходы только из текущих доходов. Как правило, для финансирования капитального строительства объектов инфраструктуры и инвестиций в основные фонды, используемые для оказания услуг (как здания, так и машины и оборудование), муниципалитеты прибегают к долговому финансированию. Планируя заем, муниципалитеты обычно рассчитывают на участие в возврате долга организаций и физических лиц, которые будут пользоваться вновь созданными объектами. Доступ к заемным ресурсам очень важен для муниципалитетов стран, готовящихся к вступлению в Европейский союз, поскольку этим странам предстоит инвестировать значительные средства в охрану окружающей среды, чтобы удовлетворить строгим европейским стандартам. Для того чтобы иметь возможность привлекать заемные средства, муниципалитеты должны иметь доступ к национальным рынкам капитала. Такое требование присутствует и в Европейской хартии о местном самоуправлении. Теоретически, срок, на который привлекаются заемные средства, должен примерно соответствовать предстоящему сроку службы возводимого объекта. Межстрановые исследования показывают, что для реализации капитальных проектов с большими сроками окупаемости местные власти в странах с переходной экономикой, как правило, не прибегают к выпуску облигаций, а пользуются иными источниками финансирования — это объясняется неразвитостью рынков капитала. Напротив, в странах Западной Европы и в США выпуск облигаций муниципалитетами — обычная практика. В недавнем прошлом в странах Западной Европы существовали специальные программы по обеспечению финансового посредничества для муниципалитетов. Эти программы помогали привлекать заемные средства муниципалитетам, которые не могли самостоятельно договориться с банками или выпустить облигации.

2.8. Права муниципалитетов по заимствованию Введение определенных ограничений по порядку и объему муниципальных заимствований отвечает как государственным интересам, так и интересам участников финансовых рынков, поэтому во многих странах такие ограничения введены. Тем не менее во многих странах Восточной Европы эти муниципалитетам предоставлены достаточно широкие права заимствования. Особняком стоят Латвия и Литва, где любые заимствова-

227

ния осуществляются только в централизованном порядке. • В Болгарии законодательство в области муниципальных заимствований отличается простотой и прозрачностью. Для того чтобы сделать муниципальный заем, достаточно решения местного совета. Тем не менее реальные заимствования в этой стране невелики из-за неразвитости кредитных рынков. • В Чехии законодательство также предоставляет муниципалитетам широкие права по заимствованиям. Никаких ограничений по источникам, целям и условиям заимствований в законодательстве не установлено. Муниципалитеты могут брать кредиты у отечественных и иностранных банков, выпускать муниципальные облигации и привлекать средства предприятий нефинансового сектора. • В Румынии муниципалитеты могут брать кредиты только внутри страны, и никакого разрешения для этого им не требуется, но для выхода на международные рынки им необходимо разрешение государственной комиссии по займам. Итак, как было сказано выше, в большинстве развитых стран и стран Восточной Европы государство налагает различные ограничения на муниципальные права заимствования. Рекомендации ОЭСР предписывают национальным министерствам финансов регистрировать муниципальные выпуски ценных бумаг и вводить определенные правила и ограничения на их выпуск. Считается желательным, чтобы местные власти создавали системы гарантийного покрытия своих ценных бумаг. Практика гарантирования центральным правительством муниципальных займов считается недопустимой. В России законодательство по муниципальным заимствованиям находится в стадии становле-ния. В соответствии с Бюджетным кодексом муниципалитеты имеют право привлекать заемные сред-ства для покрытия бюджетного дефицита, а также для финансирования расходов на погашение муниципальных долговых обязательств. Таким образом, муниципалитеты могут занимать средства на любые цели, не обязательно на цели капитального строительства. При этом правами заимствования обладает исполнительная власть; согласовывать решения с представительной властью не требуется. Право внешних заимствований для муниципалитетов в Бюджетном кодексе не предусмотрено. Муниципалитеты могут выпускать облигации для размещения на внутреннем рынке с обяза-

228

Часть 4. Доходы и расходы

тельной регистрацией их в Минфине РФ. Никаких правил по страхованию муниципальных займов Минфин РФ муниципалитетам не устанавливает. В соответствии с Бюджетным кодексом размер дефицита местного бюджета не может превы-шать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Расходы на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году не должны превышать 15% общего объема расходов муниципального бюджета3. Муниципальные займы пока что не получили в России широкого распространения из-за неразвитости финансовых рынков и отсутствия доверия у кредиторов к муниципалитетам как к заемщикам. В портфелях многих российских банков и инвестиционных компаний до сих пор хранятся муниципальные облигации, выпущенные до кризиса 1998 г., и другие ценные бумаги муниципалитетов. Поэтому в настоящее время выход муниципалитетов на финансовые рынки возможен только в том случае, если они предъявят потенциальным инвесторам ясный, четкий и убедительный финансовый план, но с этим в России всегда были проблемы.

2.9. Финансовые и технические проблемы привлечения заемных средств Кредитоспособность муниципалитетов. Способность муниципалитетов привлекать и возвращать кредиты определяется рядом факторов. Ключевым здесь является вопрос, может ли муниципалитет обеспечить устойчивое превышение доходов над расходами и существуют ли ограничения на использование этого избытка. В странах с высокой инфляцией важен анализ способности муниципалитетов соответствующим образом индексировать тарифы на муниципальные и коммунальные услуги. Необходимо также проанализировать, что именно (помимо текущих доходов) может предложить муниципалитет кредиторам в качестве обеспечения займа. В частности, необходимо оценить возможность использования в этих целях муниципального имущества. В Румынии, например, до законодательных реформ 1998 г. кредитоспособность муниципалитетов оценивалась потенциальными инвесторами как низкая. Это объяснялось недостаточной ясностью законодательного регулирования вопросов муниципальной собственности и отсутствием

у местных властей права переносить остаток бюджетных средств с одного года на другой. Для потенциального кредитора важно знать, что произойдет в случае неспособности муници-палитета отвечать по своим обязательствам. В США и ряде других развитых стран существует законодательство о банкротствах муниципалитетов. В Венгрии в 1995 г. три небольших муниципалитета приняли совместное положение о банкротстве. В России законодательство по муниципальным банкротствам еще только разрабатывается. Большинство российских муниципалитетов имеют весьма низкую кредитоспособность, однако есть и исключения, а многие банки имеют избыточную ликвидность. В этой связи важной представляется деятельность рейтинговых агентств по оценке кредитоспособности муниципалитетов, которые помогали бы кредиторам и заемщикам находить друг друга4. Многие муниципальные инвестиционные проекты связаны с местными предприятиями, работающими полностью или частично на коммерческой основе. Финансовые схемы возврата средств в этих случаях основаны на платежах населения за услуги и не связаны с местными бюджетами. Но и в этих случаях кредитные риски высоки. В ряде стран муниципалитеты, прибегающие к заимствованиям, пользуются различными формами государственной поддержки. В Польше, если заемщиками являются «ассоциации соседей», центральное правительство погашает 70% процентных платежей по займам.

2.9.1. Другие собственные источники финансовых ресурсов муниципалитетов Доходы от муниципальной собственности. Сюда относятся доходы от сдачи собственности в аренду, рентные доходы, доходы от лизинга и, наконец, доходы от продажи имущества. Законодательство в этой сфере по странам существенно различается — в одних странах ограничений почти нет, в других права муниципалитетов в указанной сфере жестко ограничены. В Румынии, например, местные власти могут продавать свое имущество, но вырученные от продажи средства обязаны инвестировать. Процентные доходы. Муниципалитеты могут иметь право кредитовать физических лиц или юридические лица и размещать бюджетные средства в банках под проценты. В России право муниципалитетов получать процентный доход по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях предусмотрено Бюджетным кодексом. Право предоставлять коммерческие кредиты за

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы

229 Таблица 2

Классификация трансфертов Распределение трансфертов:

Объем фонда трансфертов составляет установленную долю общих доходов бюджета Объем фонда ежегодно определяется заново на неформализованной основе (по договоренности, исходя из соображений политической выгоды и пр.) Фонд трансфертов возмещает одобренные расходы

III

Д —

Е —

Ж —

— З

I — тем территориям, где эти доходы были собраны; II — по формуле; III — происходит на неформализованной основе — по договоренности, в ходе политического торга и пр.; IV — по принципу возмещения расходов.

счет средств бюджета также предусмотрено Бюджетным кодексом. Доходы от коммерческой деятельности. Муниципалитеты могут быть владельцами унитарных предприятий или входить в уставный капитал коммерческих предприятий и получать причитающуюся им часть прибыли. В России возможность получения муниципалитетами доходов от коммерческой деятельности предусмотрена Бюджетным кодексом. Подарки и гранты. Муниципалитеты могут получать гранты — безвозмездную и безвозвратную финансовую помощь от общественных или коммерческих организаций, в том числе иностранных. В России и в странах Восточной Европы такие виды доходов также предусмотрены законодательством.

2.10. Финансовая помощь Национальные и субнациональные правительства всех стран Восточной Европы предоставляют местным властям финансовую помощь в виде трансфертов. Можно с уверенностью утверждать, что такая практика сохранится и в обозримом будущем.

2.10.1. Трансферты Используемые в разных странах системы межбюджетных трансфертов можно классифициро-вать в двух измерениях: 1) с точки зрения того, каким образом определяется общий объем фонда межбюджетных трансфертов, ежегодно выделяемый в составе национального или федерального бюджета (вертикальная балансировка бюджетов), и 2) с

точки зрения того, каким образом этот фонд распреде-ляется между нижестоящими бюджетами (горизонтальная балансировка бюджетов). В международной практике существуют три основных подхода к определению общего объема фонда трансфертов: 1) фиксируется доля фонда трансфертов в национальном бюджете; 2) объем фонда трансфертов ежегодно определяется заново и 3) объем трансфертов определяется по принципу возме-щения одобренных расходов. Когда общий объем фонда трансфертов определен, возникает проблема его распределения между получателями средств. Тут возможны четыре варианта: 1) возврат части доходов тем территориям, где эти доходы были получены (принцип происхождения средств); 2) распределение по формуле; 3) распределение на договорной основе — средства распределяются каждый раз особенным образом, в за-висимости от ситуации, а потребность получателей в трансфертах устанавливается при этом на дого-ворных началах, и 4) средства распределяются по принципу возмещения расходов (см.: Roy Bahl. Im-plementation rules for fiscal decentralization. WB, 1999). Подобная двухмерная система классификации межбюджетных трансфертов приводит к 12 возможным типам трансфертов (не все из них реально используются на практике). Опишем некоторые из них. Тип А. Объем фонда трансфертов составляет заранее установленную долю доходов национального (регионального) бюджета, и при его распределении используется принцип происхождения доходов (средства возвращаются тем территориям, где они были собраны). Тогда трансферт равен час-

230

Часть 4. Доходы и расходы

ти налогов, собранных на территории соответствующего региона или муниципального образования. Подобный подход применяется во многих развитых странах и в большинстве стран с транзитной экономикой. Таковы, например, регулирующие доходы в России. Тип Б. Объем фонда трансфертов составляет заранее установленную долю доходов национального (регионального) бюджета, но при его распределении используются специальные формулы. Например, в Филиппинах 40% национального бюджета распределяется между территориями в зависимости от численности населения и площади территории. Тип Г. Объем фонда трансфертов определяется так же, как и в предыдущих случаях, но распределение осуществляется по принципу одобренных затрат (в качестве таковых могут выступать, например, зарплата учителей, расходы на строительство бюджетных учреждений). Типы В, Д, Е, Ж. Ситуации иного рода возникают при принятии решений на договорной основе. Если договорный подход применяется и при вертикальной, и при горизонтальной балансировке, возникает ситуация полного государственного произвола. Ситуация, когда общая величина трансфертов определяется на договорной основе, но при ее распределении применяются некоторые правила, например правило соответствия величине налогов, собранных на определенной территории, представляется более упорядоченной. Некоторые методы достижения вертикальной и горизонтальной бюджетной сбалансированности вообще несовместимы. Например, если общая величина трансферта определяется на основе одобренных затрат, ее нелогично распределять ни по принципу происхождения доходов, ни по формулам, ни по договоренности. Единственный допустимый в этом случае способ — распределение по принципу возмещения расходов (тип З). Здесь речь идет о выделении обусловленного трансферта, который муниципалитет должен потратить определенным образом, например выплатить зарплату учителям или пособия определенным группам населения. Преимущественное использование трансфертов того или иного типа само по себе свидетельствует о большей или меньшей степени децентрализации. Наиболее «централизованный случай» — применение и для вертикальной, и для горизонтальной балансировки договорного подхода (тип Ж). Трансферты типа А и Б похожи, но их использование имеет разные экономические пос-

ледствия. Применение трансфертов типа А приводит к усилению экономического неравенства территорий и муниципалитетов, поскольку объем трансфертов напрямую зависит от накопленного экономического потенциала. Трансферты типа Б обеспечивают более равномерное распределение бюджетных средств. Следует еще раз подчеркнуть, что применение тех или иных систем распределения трансфертов должно соответствовать общим целям бюджетной политики. Оценим теперь российскую ситуацию. Общая величина федеральных трансфертов в настоящее время определяется в ходе договорного процесса (политического торга). Между регионами трансферты распределяются по формуле. Общий объем трансфертов, выделяемых региональными властями муниципалитетам, также определяется в ходе политического торга и этим же методом распределяется между муниципалитетами. Однако считать такую ситуацию централизованной все же нельзя, она скорее хаотическая. В странах Западной и Восточной Европы, как и в России, существует практика предоставления как необусловленных (нецелевых), так и обусловленных (целевых) трансфертов. Некоторые данные, иллюстрирующие соотношение между нецелевыми и целевыми трансфертами в разных странах, приведены в табл. 3. Таблица 3 Доля нецелевых и целевых трансфертов в общем объеме трансфертов, % Страна (год) Дания (1996) Венгрия (1996) Латвия (1996)

Доля нецелевых трансфертов 54,0

Доля целевых трансфертов 46,0

Всего трансфертов

21,3

78,7

100

70,5

29,5

100

Как видно из приведенных данных, выделение трансфертов в соответствии с принципом возмещения расходов, т.е. целевых трансфертов — это весьма распространенная практика. Во Франции в начале 80-х годов взамен многочисленных видов передаваемых муниципалитетам трансфертов был введен единый «генеральный трансферт», составляющий большую часть трансфертных перечислений в местные бюджеты и предназначенный специально для выполнения муниципалитетами государственных мандатов.

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы

231

Вставка 4. Распределение трансфертов в Великобритании В Великобритании действует система грантов — безвозмездной и безвозвратной финансовой помощи муниципалитетам. Эта система основана на оценке центральным правительством потребности муниципалитетов в финансовых ресурсах, необходимых для выполнения ими своих функций. Объем гранта определяется как разность между расчетной потребностью в бюджетных расходах и собственными доходами муниципалитета, которые включают в себя доходы от местных налогов и отчисления от национальных налогов. Для каждого муниципалитета рассчитываются так называемые «стандартные расходные потребности» (Standard Spending Assessment). Расчет ведется с использованием специальных формул с большим количеством переменных, характеризующих потребность в расходах каждого вида в каждом конкретном муниципалитете. Выбранные параметры взвешиваются с помощью весов, подобранных либо экспертным путем, либо с помощью регрессионного анализа. Хотя используется чисто формульный подход, значения некоторых параметров уточняются в ходе согласований с муниципалитетами. Общий объем грантов определяется центром, исходя из макроэкономических соображений. При этом учитываются средства, выделенные на аналогичные цели в предыдущие годы; инфляция; изменения в государственной социальной политике; экономические задачи, которые муниципалитеты должны решить в планируемом году. По-видимому, можно считать такой подход неформализованным. После определения общего объема фонда грантов он делится по функциональному признаку. Так, в 1995 г. деление производилось следующим образом, %: образование — 40,1; социальные услуги — 15; полиция — 13,6; дороги — 4,1; обслуживание долга — 4,5; противопожарная охрана — 2,7; все ос-тальное, включая административные расходы, культуру, благоустройство и пр. — 20. Далее для каждой выделенной части делались специальные расчеты. Так, по образованию сначала было произведено деление внутри группы на начальное образо-вание было выделено 40,2% расходов, на среднее образование — 42,8, на старшие классы средней школы — 6,2, на дошкольное образование — 5,6%, на особо одаренных детей — 5,2%. Затем рассчитывается доля каждого муниципалитета в каждой из этих долей. Таким образом, каждый муниципалитет получает отдельный грант на каждый конкретный вид образования. Величина этих специализированных грантов зависит от значений некоторых объективных параметров, взвешенных на основе специальных весов. В частности, для определения величины муниципального гранта на среднее образование в 1995 г. применялись следующие параметры и веса: Параметр: численность детей от 10 до 16 лет; вес: 76,5%. Параметр: численность детей из неполных, малообеспеченных семей, семей иммигрантов; вес: 16,1%. Плотность населения — 1,3%. Численность детей, которым полагается бесплатное питание в школе — 2,0%. Поправка на стоимость жизни (дополнительные средства получают муниципалитеты с более высокой стоимостью жизни, такие, как Лондон, Южная и Восточная Англия). Источник: Fiscal Aspects of Governmental Reform in Poland: 1998; DGPA project.

2.10.2. Отчисления от федеральных и региональных налогов Во многих странах Восточной Европы для восполнения существующего у муниципалитетов недостатка финансовых ресурсов за их бюджетами закрепляются отчисления от национальных налогов (в федеративных государствах также и от региональных налогов). Эти доходы представляют собой по существу особого вида трансферты. Анализируя страновую практику закрепления за муниципалитетами отчислений от федеральных и региональных налогов, следует обратить

внимание на следующие важные моменты: отчисления от налогов другого уровня могут закрепляться за местными бюджетами на постоянной основе (на основе законов постоянного действия) или на основе ежегодных законов о бюджете; важен выбор налогов, распределяемых на долевой основе, и, наконец, важна формула расщепления. Какиелибо общие подходы к решению проблем в этой сфере выделить трудно. Можно отметить только, что практика закрепления за местными бюджетами отчислений от федеральных и региональных налогов не вполне соответствует общим принципам фискальной автономии.

232

Часть 4. Доходы и расходы

Обратимся к практике стран Восточной Европы. Предварительно заметим, что в странах Западной Европы распределение доходов на долевой основе также имеет место, но там для муниципали-тетов доходы от расщепляемых налогов большой роли не играют. • В Болгарии муниципалитеты получают отчисления от налога на прибыль и подоходного налога, и эти отчисления составляют большую часть их доходов. Нормативы отчислений устанавливаются ежегодно в составе закона о государственном бюджете. • В Чехии при реформировании системы межбюджетных отношений была поставлена задача добиться уменьшения государственных субсидий муниципалитетам, однако, вместо того чтобы закрепить за местными бюджетами достаточный объем собственных налогов, им решено было передать определенную долю налога на зарплату. Бюджетная обеспеченность муниципалитетов увеличилась, но закрепление за местными бюджетами части доходов, собранной на территории соответствующих муниципалитетов (принцип происхождения доходов), приводит, как уже говорилось, к усилению экономического неравенства территорий и осложняет межмуниципальную конкуренцию. • В Эстонии на долевой основе расщепляются подоходный налог, налог на землю и налог на игорный бизнес. • В Латвии муниципалитеты получают отчисления от подоходного налога. • В Венгрии муниципалитеты делят с центральным правительством два вида налогов — подоходный налог и налог на автомобили, при этом подоходный налог для них более важен. Опыт Венгрии показателен, поскольку там постоянно делаются попытки изменить долю расщепления подоходного налога между национальным и местными уровнями. Кроме того, постоянно делаются попытки создать более справедливую систему распределения этого налога между муниципалитетами, что приводит к использованию сложных формул и только запутывает дело. • В Польше, как и в Чехии, Министерство финансов устанавливает ставки и тарифы почти по всем видам налогов и платных услуг, даже если эти доходы целиком поступают в местные бюджеты. Такое положение вещей ведет к тому, что польские муниципалитеты основную часть налоговых доходов получают через налоги, распределяемые на долевой основе, прежде всего в виде отчислений от налога на прибыль предприятий и подоходно-

го налога. Сильной стороной польской системы разделения доходов следует признать ее постоянство в отношении обоих указанных видов налогов. Проблемы у муниципалитетов возникают из-за непредсказуемости общей величины налоговых сборов. За годы реформ польское правительство часто меняло ставки подоходного налога, вводило различные льготы, в результате чего муниципалитеты не могли ни контролировать свои доходы, ни планировать их. • В России доходы, распределяемые на долевой основе (регулирующие доходы), составляют большую часть налоговых доходов муниципалитетов. По данным Минфина РФ, в 1999 г. на федеральные и региональные налоги приходилось порядка 82% налоговых доходов местных бюджетов. Отчисления от некоторых из этих налогов закреплены за местными бюджетами на постоянной основе (налог на прибыль организаций, налог на имущество предприятий и некоторые другие). Подоходный налог (федеральный) полностью закреплен за субфедеральными бюджетами, но нормативы отчислений от него в местные бюджеты устанавливаются региональными властями. В результате планировать налоговые доходы российским муниципалитетам ничуть не проще, чем польским. В табл. 4 представлены данные, характеризующие структуру доходов местных бюджетов в За-падной и Восточной Европе на примере трех стран: Дании, Венгрии и Латвии. Таблица 4 Налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов в некоторых европейских странах, 1995 г., % к общему объему доходов Дания Налоговые доходы в том числе доходы от местных налогов Неналоговые доходы Гранты Всего

Венгрия

Латвия

70,6

32,0

66,2

68,6 4,2 25,2 100

13,7 20,8 47,2 100

0,0 14,1 19,7 100

Источник: Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs. OECD 1999.

Как видно из вышеприведенной таблицы, в бюджетах Дании и Латвии доминируют налоговые доходы. Неналоговые доходы играют важную роль в бюджетах Венгрии и Латвии. Гранты занимают наибольший удельный вес в Венгрии. Следует особо подчеркнуть, что в Дании и Латвии налоговые доходы имеют очень большой удельный вес

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы — в странах ОЭСР в 1995 г. эта доля в среднем составляла 42,5%. Доля грантов в совокупных доходах местных бюджетов в Венгрии намного ближе к среднему европейскому профилю, чем в случае Дании и Латвии. Невзвешенная (среднеарифметическая) доля грантов в доходах муниципальных бюджетов по странам ОЭСР составляет 38%. Дания и Латвия имеют такой же процент грантов в местных доходах, как такие унитарные государства, как Финляндия, Испания и Швеция, в то время как Венгрию можно сравнить с Италией, Нидерландами и Португалией. Долю грантов в доходах муниципальных бюджетов, связанную с вертикальной бюджетной балансировкой, часто считают показателем степени децентрализации бюджетной системы. В соответствии с таким критерием Латвия оказывается самой децентрализованной страной. Однако в методическом отношении более правильно измерять степень децентрализации долей собственных доходов муниципальных бюджетов в их общем объеме доходов. Эти доли составляют, %: в Дании — 72,8, в Венгрии — 34,5, в Латвии — 14,15.

3. Влияние структуры доходов и расходов муниципалитетов на их кредитный рейтинг Выше мы уже затрагивали вопрос о муниципальных заимствованиях. Возможности муниципалитетов выходить на финансовые рынки (привлекать заемные средства) зависят от структуры их доходов и расходов. Потенциальных кредиторов интересует прежде всего соотношение налоговых (собственных) доходов муниципалитетов и доходов, получаемых ими по линии финансовой помощи (межбюджетных перечислений). Межбюджетные трансферты представляют собой наименее устойчивую часть доходов местных бюджетов (это общее утверждение в целом соответствует российской практике). Соотношение между налоговыми поступлениями и трансфертами тщательно анализируется рейтинговыми агентствами, занимающимися присвоением кредитных рейтингов органам регионального и местного самоуправления6. Анализируется также стабильность межбюджетных потоков. Этот анализ выполняется на базе временных рядов с учетом региональной и наци-

233

ональной политики предоставления финансовой помощи, налоговой политики, темпов экономического роста и налогового потенциала региона, в котором расположен муниципалитет. Тщательному анализу при оценке кредитоспособности муниципалитета и построении кредитных рейтингов подвергаются налоговые доходы. Мы уже отмечали, что в странах Восточной Европы и в России налоговые доходы в основном формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. В этом случае анализу будет подвергаться устойчивость нормативов отчислений от национальных налогов в местные бюджеты. В частности, в России можно говорить о налогах, стабильно закрепленных за местными бюджетами на долевой основе Налоговым кодексом и другими нормативными документами. Это относится к налогу на прибыль организаций, налогу на имущество предприятий, некоторым акцизам и ресурсным налогам. При анализе налоговых поступлений особое внимание уделяется степени диверсификации источников доходов. В ряде российских муниципалитетов бюджеты формируются на 60% и более за счет единственного градообразующего предприятия. Такая ситуация, при прочих равных условиях, для кредитора менее предпочтительна, чем ситуация с диверсифицированными источниками доходов. На оценку кредитоспособности муниципалитета существенное влияние оказывает возможность получения дополнительных доходов. Анализируется и структура расходов. Цель анализа расходов — выявление так называемых дискреционных (или необязательных) расходов и возможностей муниципалитетов по сокращению этих расходов. Необязательные расходы определяются как несущественные капитальные и текущие расходы. Смысл такого анализа состоит в определении возможностей муниципалитетов сократить расходы в случае возникновения долговых обязательств. При анализе кредитоспособности муниципалитета неизбежно рассматривается исполнение его бюджета за ряд лет. Постоянно присутствующий дефицит и постоянная потребность в заимствованиях указывают на то, что доходная база не соответствует функциям муниципалитета, и это, безусловно, отрицательно скажется на оценке его кредитоспособности.

234

Часть 4. Доходы и расходы

4. Факторы, препятствующие и способствующие децентрализации в странах Восточной Европы

В данной части мы обсудим влияние реформ, проводимых в странах Восточной Европы, на межбюджетные отношения. Отметим, что мощным толчком к реформам в восточноевропейских странах послужило желание большинства этих государств стать членами Европейского союза, а для этого они должны придерживаться определенных стандартов, выполнение которых невозможно без децентрализации и реформы межбюджетных отношений. На протяжении 90-х годов почти все восточноевропейские страны неоднократно декларировали свою приверженность принципам децентрализации и усиления роли местных властей. Однако реальные процессы наделения муниципалитетов достаточными доходными и реальными расходными полномочиями протекали очень медленно. Возможно, некоторые страны оказались не готовы принять сложные схемы децентрализации или пойти на расширение политических свобод, а может быть, для проведения подобных реформ просто требуется больше времени, чем первоначально ожидалось. Так или иначе, но к началу нового тысячелетия предпосылки для проведения реальных реформ в ряде стран вполне сформировались, и можно ожидать, что настоящее десятилетие станет в этом смысле более успешным.

4.1. Экономические и бюджетные факторы, препятствующие децентрализации Статистические данные свидетельствуют о том, что в странах Восточной Европы доля бюджетных расходов, приходящаяся на местные бюджеты, за 90-е годы изменилась незначительно и ныне составляет около 15%, тогда как в развитых странах на местные бюджеты приходится порядка 30% совокупных расходов бюджетной системы. Почему же темпы децентрализации в восточноевропейских странах так низки? Объяснение отчасти связано с макроэкономической ситуацией в этих странах. Их экономика, как правило, слаба, сравнительно мала, зависит от экспорта сырья, страдает от инфляции и подвержена внешним влияниям. Все это является аргументом в пользу того, что основные виды налогов и расходов должны быть централизованы, поскольку центральное

правительство имеет больше возможностей обеспечить макроэкономическую (в том числе и финансовую) стабилизацию. Другое макроэкономическое объяснение низких темпов децентрализации в странах Восточной Европы состоит в том, что в странах с переходной экономикой государство стремится сосредоточить в своих руках как можно больше финансовых ресурсов для реализации крупных инвестиционных проектов. Такая политика вполне оправданна, однако она проводится в ущерб инвестиционным проектам, которые могли бы быть реализованы на местном уровне. Еще одна причина заключается в том, что в централизованной системе больше возможностей для выравнивания доходов. Кроме вышеперечисленных, развитию бюджетной децентрализации в странах с переходной экономики препятствуют или создают помехи следующие факторы. Бюджетный дефицит. Проблема бюджетного дефицита, с которой сталкиваются муниципалитеты и не могут ее самостоятельно решить, является серьезным препятствием на пути развития бюджетной децентрализации. Истоки этой проблемы, как правило, таятся в изначальной бюджетной несбалансированности доходов и расходных полномочий. Многие центральные правительства предпочитают поддерживать патерналистский подход по отношению к муниципалитетам: финансовый год начинается в ситуации вертикальной несбалансированности местных бюджетов и к концу года выясняется, что местным бюджетам нужна дополнительная помощь. Поскольку подобная ситуация по-вторяется из года в год, можно утверждать, что финансовая зависимость муниципалитетов от вышестоящих властей имеет перманентный характер. Бюджетная децентрализация должна быть основана на вертикальной бюджетной сбалансированности, а это требует проведения реформы существующей системы разграничения доходных и расходных полномочий. Контроль над расходами. Предполагается, что децентрализация будет сопровождаться усилением контроля местных бюджетов за расходами. Это, в свою очередь, требует введения казначейской системы исполнения бюджета. Однако создание таких систем стоит дорого, и большинство муниципалитетов не в состоянии самостоятельно наладить их работу. Показателен пример Венгрии, где создание системы муниципальных казначейств идет достаточно успешно (см. вставку 5).

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы

235

Вставка 5. Создание муниципальных казначейств в Венгрии Казначейство для исполнения государственного бюджета было создано в Венгрии в 1996 г. Первоначально предполагалось, что исполнение местных бюджетов также будет осуществляться через центральное казначейство, куда муниципалитеты переведут свои бюджетные счета из коммерческих банков. Однако впоследствии было решено, что такая мера может ограничить свободу муниципалитетов, и от этой идеи пришлось отказаться. Тем не менее создание центрального казначейства оказало существенное влияние на исполнение местных бюджетов. В настоящее время трансферты центрального правительства в виде субсидий, грантов, отчислений от национальных налогов поступают в муниципалитеты в виде 13 траншей на нетто-основе, т.е. за вычетом платежей, причитающихся от муниципалитетов в центральный бюджет. На первых порах правительство получило большой выигрыш от введения подобной одноканальной системы: перечисления муниципалитетам сократились на 45%, процентные доходы по остаткам на счетах госбюджета возросли (в 1996 г. на 2,6 млрд форинтов). Однако выгоды для правительства означали убытки для муниципалитетов. Для исправления ситуации муниципалитеты начали создавать свои собственные, независимые казначейства. До создания системы местных казначейств финансирование расходов в муниципалитетах осуществлялось на плановой основе с ежемесячными перечислениями средств бюджетополучателям равными долями. С созданием муниципального казначейства финансирование стало осуществляться ежедневно с единого счета в соответствии с реальными потребностями бюджетополучателей. Это позволило усилить контроль над расходами со стороны муниципалитетов и лишило организации-сателлиты возможности прокручивать бюджетные деньги. Образование муниципальных казначейств было одобрено и поддержано Министерством финансов Венгрии. Программное обеспечение для работы финансовых институтов было предоставлено коммерческими банками, с которыми работали муниципалитеты. В результате крупные муниципалитеты смогли практически компенсировать убытки, которые они понесли в результате внедрения одноканальной системы финансирования через центральное казначейство. К преимуществам, которые получили муниципалитеты от создания собственных казначейств, можно отнести: – более рациональное управление муниципальными финансами и финансами бюджетных учреждений; – большую предсказуемость финансовых потоков, возможность отказа от бюджетных ссуд на покрытие краткосрочных разрывов в ликвидности; – большую эффективность сбора налогов; – возросшие процентные доходы муниципалитетов. Опыт Венгрии весьма поучителен для стран Восточной Европы. В Бюджетном кодексе РФ содержится требование казначейского исполнения бюджетов всех уровней, однако переход на реальное казначейское исполнение местных бюджетов потребует политической воли и существенных первоначальных затрат на вычислительную технику, программное обеспечение и заработную плату новым сотрудникам. На сегодняшний день лишь отдельные российские муниципалитеты смогли реально перейти на систему казначейского исполнения бюджета.

В России в Бюджетном кодексе устанавливается требование казначейского исполнения бюджетов всех уровней на основе принципа единства кассы. На практике такие системы только начали внедряться. Развитие фондовых и финансовых рынков. Возможность использования муниципалитетами долга как финансового ресурса зависит от наличия у них доступа к фондовым рынкам. В полном объеме эти проблемы решены в США, где рынок муниципальных облигаций чрезвычайно развит даже по сравнению со странами Западной Европы. Выход на финансовые рынки означает в том числе возможность для муниципалитетов привлекать

банковские кредиты. В большинстве стран Восточной Европы муниципалитеты имеют доступ к финансовым рынкам, однако сами эти рынки во многих странах сильно монополизированы. Например, в Венгрии долгое время выдачей кредитов муниципалитетам занимался только Сберегательный банк, имевший многочисленные отделения по стране, и только с приходом австрийских банков ситуация стала меняться. Реформирование государственных предприятий. Многие виды муниципальных по сути услуг в ус-ловиях централизованной экономики предоставлялись государственными предприятиями. В настоящее время трансформация собственности

236

Часть 4. Доходы и расходы

таких предприятий происходит во всех странах с переходной экономикой, и этот процесс оказывает существенное влияние на темпы процесса децентрализации и на формирование межбюджетных отношений. • В Болгарии перевод бывших государственных предприятий в муниципальную или частную собственность происходит медленно. Муниципалитетам передаются в основном предприятия по вывозу мусора и отчасти предприятия водоснабжения. Практически не передаются в собственность муниципалитетов тепловые станции и транспортные предприятия. • В России для муниципалитетов основной является проблема субсидирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства независимо от форм собственности. В 1999 г. 27% расходов муниципалитетов приходилась на эти субсидии. В городах, где доля муниципального жилья выше, чем в сельской местности, затраты на жилищнокоммунальное хозяйство превышали 35%.

4.2. Проблемы, связанные со вступлением в Европейский союз Процесс принятия новых членов в ЕС обусловлен рядом требований, которые затрагивают и межбюджетные отношения. Одним таких требований являются стандарты качества воздуха и воды, к выполнению которых муниципалитеты имеют прямое отношение. Выполнение этих стандартов связано серьезными затратами, и важно определить, кто и в какой пропорции будет нести эти затраты. Кандидаты на вступление в ЕС обязаны также выполнять стандарты по ведению отчетности. Все счета, в том числе бюджетные, должны быть приведены к европейским стандартам. Это означает, что учет и расходов, и доходов местных бюджетов должен вестись на основе метода начислений. Ряд требований связан с отражением бюджетного дефицита. Разумеется, методические рекомендации по изменению системы муниципального учета и отчетности должны быть разработаны на наци-

ональном уровне. В перспективе в соответствии с европейскими стандартами муниципалитеты должны будут разрабатывать перспективные финансовые планы на восемь—десять лет вперед. Для того чтобы муниципалитеты реально могли перейти на новую систему планирования и учета, для них необходимо организовать специальные курсы на национальном или региональном уровне. Ряд дополнительных проблем возникают у стран, которые хотят вступить в Европейский монетарный союз — зону евро (с экономической точки зрения именно вступление в зону евро может предоставить странам Восточной Европы наибольшие преимущества). Такие страны должны удовлетворять так называемым маастрихтским критериям. Если говорить о публичном секторе экономики, то эти критерии просты — дефицит консолидированного бюджеты страны не должен превышать 3% ВВП и накопленный долг государственного сектора не должен превышать 60% ВВП. При этом долг муниципалитетов включается в общий объем государственного долга. Следовательно, центральное правительство должно создать специальную систему сбора информации о муниципальных и региональных долгах и консолидации этих долгов. В большинстве стран Восточной Европы действуют законодательные ограничения на величину муниципального долга, однако централизованный мониторинг муниципальных долгов, как правило, не проводится — на том основании, что, поскольку органы местного самоуправления автономны, их долги должны интересовать только их самих и потенциальных кредиторов. Тем не менее странам, находящимся в первых строчках ожидания на вступление в ЕС и, возможно, в зону евро, таким, как Венгрия и Словения, систему мониторинга муниципальной задолженности в скором времени придется создать. В России долги муниципалитетов в расчет государственного долга не включаются, и мониторинг этих долгов не производится.

Глава 12. Расходные полномочия и доходы муниципалитетов в странах Европы

237

Вставка 6. Система мониторинга муниципального долга во Франции Во Франции каждый муниципальный бюджет, представляемый на утверждение представительным органам местной власти, должен иметь специальное приложение, содержащее исчерпывающую информацию о муниципальном долге по состоянию на 1 января текущего бюджетного года. Информация представляется отдельно по каждому займу и каждому виду ценных бумаг. Она включает в себя: – год заключения кредитного договора или выпуска облигаций; – банк или финансовый институт, который предоставил заем; – объем кредита или сумму, полученную от размещения облигаций; – цели привлечения кредита; – срок платежа по кредиту; – валюту кредита (если кредит предоставлен или облигации размещены в иностранной валюте); – процентную ставку (с указанием: постоянная или плавающая); – для плавающей ставки — индекс приведения к постоянной ставке; – схему платежей (ежегодные, полугодовые, квартальные или месячные); – льготный период (в месяцах или годах); – сумму основного долга на 1 января текущего бюджетного года; – процентные платежи в бюджетном году; – выплаты основного долга в бюджетном году; – сумму основного долга на 31 декабря бюджетного года. Ежегодные выплаты по каждому виду долга рассчитываются на основе последних четырех позиций. Кроме того, в приложении дается информация о предоставленных гарантиях с указанием бенефициария по этим гарантиям.

Примечания 1

В настоящее время (2003 г.) готовится новая редакция закона «Об образовании», а также новая редакция закона «Об организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых финансирование учебного процесса в муниципальных школах, включая финансирование заработной платы учителей, будет закреплено за региональным уровнем власти. — Примеч. ред. В Венгрии при осуществлении некоторых инвестиционных проектов муниципалитетам полагаются субсидии центрального правительства, но, если те же проекты осуществляются силами муниципальных ассоциаций, размер субсидии увеличивается на 10%.

Подробнее об ограничениях на объемы местных заимствований см. наст. изд., работу П.В. Свистунова «Долговая политика муниципальных образований. Законодательные требования и факторы риска». — Примеч. ред.

Подробнее о кредитном рейтинге см. указанную работу П.В. Свистунова. — Прим. ред.

Подробнее об измерении децентрализации и об используемых для этого показателях см. раздел 17 данной публикации. — Примеч. ред.

Данная часть написана по материалам рейтингового агентства Standard & Poor’s.

Литература Bahl, Roy, (1999). Implementation Rules for Fiscal Decentralization, World Bank. Bahl, Roy, (1999, 2000). Fiscal Decentralization, World Bank. Council of Europe, (1985). European Charter of Local Self Government, Strasbourg: Council of Europe. Conway Francis J., Brien Desilets, Peter Epstein, Juliana H. Pigey, Graeme Frelick, Fred Rosensweig, (2001). Intergovernmental Fiscal Relations in Eastern Europe. IMF, (1997).Government Finance Statistics. Martinez-Vasquez, Jorge, (1999). The Assignment of Expenditure Responsibilities. Atlanta: Georgia State University.

Martinez, Jorge, Jameson Boex, (1998). Fiscal Decentralization in the Russian Federation: Trends, Is-sues and Options for Reform, Georgia State University. Pigey, Juliana, with Judit Kalman, (1999). Fiscal Decentralization and Local Government Finace in Hungary, The Urban Institute. Критерии Standard & Poor’s для присвоения кредитных рейтингов органам регионального и ме-стного самоуправления. Материалы с Интернет-сайта Standard & Poor’s.

Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов Антонина Ковалевская Рыночные реформы, проводимые в России, кардинальным образом изменили представление о роли и границах государственного, или публич ного, сектора в экономике, а также о функциях и полномочиях органов власти различного уровня по определению условий экономической деятель ности и распределению неконкурентных товаров и услуг. Меняются подходы к определению пере чня услуг, предоставляемых организациям и на селению государством, к совмещению органами власти и созданными ими структурами функций государственного управления и хозяйственной деятельности, к обоснованию необходимости взи мания платы за те или иные услуги, оказываемые организациями публичного сектора. Различия бюджетных систем, существующих в разных странах мира, определяются множест вом исторических, экономических и политичес ких факторов, что не позволяет рассматривать ни одну из этих систем в качестве оптимальной и од нозначно ответить на вопрос, какой именно объ ем средств целесообразно перераспределять через

бюджетную систему. Тем не менее очевидно, что и размер и структура доходов бюджета любого госу дарства зависят от полномочий властных структур того или иного уровня бюджетной системы в об ласти определения платежей предприятий, орга низаций и граждан страны без какойлибо связи с получением ими конкретных услуг взамен упла ченных налогов. В свою очередь полномочия орга нов власти и других организаций государственно го сектора по определению доходных источников определяются ответом на вопрос, какие именно функции делегированы обществом государству и какие именно платежи обязательны для всех орга низаций и граждан, зарегистрированных или про живающих в данной стране. Вместе с тем существуют услуги, которые пре доставляются различными органами государс твенной власти и потребление которых зависит исключительно от самих пользователей этих услуг, их предпочтений, рода деятельности, социального статуса или достатка. К таким услугам относятся, например, обучение в государственных учебных

Вставка 1. Государственный сектор экономики В России к хозяйствующим субъектам государственного сектора экономики относятся: • государственные и муниципальные учреждения; • государственные и муниципальные унитарные предприятия (в том числе казенные); • хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций находится в государственной и муниципальной собственности; • хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций находится в собственности хо зяйственных обществ, относящихся к государственному и муниципальному сектору экономики.

Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов заведениях, медицинские услуги, транспортные услуги, услуги тепло и водоснабжения, предо ставляемые государственными и муниципальны ми предприятиями, аренда государственной или муниципальной собственности, услуги рекреаци онных зон и т.д. Доходы от предоставления таких услуг классифицируются во всех бюджетных сис темах как неналоговые, и оцениваются они, как правило, с точки зрения того, были ли эти доходы получены в связи с исполнением полномочий, де легированных обществом тому или иному уровню власти. Неналоговые доходы поступают в бюджет в виде фиксированной платы за определенные услу ги, предоставляемые органами власти или создан ными ими организациями. Они в чемто схожи с налогами, поскольку размер этой платы устанав ливается органом власти, и эта плата обязательна для всех пользователей (очевидно, что государство, как и в случае с налогами, может устанавливать льготы для различных категорий плательщиков в зависимости от проводимой политики в области предоставления публичных услуг). Вместе с тем не налоговые доходы имеют много общего с ценами, так как источником этих доходов являются плате жи потребителей определенных публичных услуг. Если политика того или иного уровня власти на правлена на ограничение потребления или исполь зования того или иного товара либо на установле ние контроля над какимлибо видом деятельности, неналоговые доходы приобретают черты штрафов. К неналоговым доходам бюджетов относятся так же доходы от продажи различного рода лицензий и разрешений на занятие определенным видом деятельности, проценты и дивиденды от участия государственного или местного органа власти в уп равлении коммерческими предприятиями, напри мер акционерными обществами. Действующая бюджетная классификация Рос сийской Федерации к неналоговым бюджетным доходам относит: • доходы от использования имущества, нахо дящегося в государственной и муниципаль ной собственности, и от деятельности госу дарственных и муниципальных организаций (в том числе дивиденды по акциям, арендная плата); • доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства; • перечисление части прибыли государствен ных и муниципальных предприятий; • доходы от продажи материальных и немате риальных активов;

239

• штрафные санкции и возмещение ущерба; • доходы от внешнеэкономической деятель ности; • доходы от предпринимательской деятель ности, осуществляемой государственными и муниципальными организациями. Неналоговые доходы имеют некоторые оче видные преимущества по сравнению с налогами и служат не только целям привлечения дополни тельных доходов в бюджетную систему. Напри мер, доходы от предоставления платных услуг являются свидетельством существующего спроса или потребности населения в определенном виде услуг. Кроме того, предоставление услуг на плат ной основе дает возможность правительству не возлагать дополнительную нагрузку на бизнес или ограничивать предоставление бюджетных услуг по другим направлениям. Неналоговые доходы, таким образом, не только являются индикатором предпочтений жителей данного региона или му ниципалитета, но также позволяют расширить возможности самой бюджетной системы по пре доставлению социально значимых услуг. Введение платы за бюджетные услуги имеет и те очевидные преимущества, что плата за услуги способствует «рационализации» потребления, экономии фи нансовых ресурсов и в конечном счете осознанию зависимости размера платы за услуги от объема и качества предоставляемых услуг. Особую значимость неналоговые доходы при обретают в условиях ограниченности налоговых полномочий того или иного уровня бюджетной системы. Вместе с тем доходы от предоставления плат ных услуг не могут полностью заместить налоговые поступления, главным образом потому, что услуги, предоставляемые конкретным потребителям за плату, направлены на удовлетворение предпочте ний ограниченного круга потребителей и поэтому могут оказывать воздействие на процесс принятия бюджетных решений, прежде всего в области по литики расходов. Как правило, неналоговые доходы составляют незначительную в сравнении с налогами долю в доходах бюджетов различных стран, хотя и варь ируют в весьма широких пределах в зависимости от политики правительства или уровня бюджетной системы. Вместе с тем для многих стран характе рен больший удельный вес неналоговых поступле ний в доходах местных бюджетов, что связано пре жде всего с тем, что местные органы власти имеют больше возможностей для предоставления услуг конкретным потребителям, чем региональные и

240

Часть 4. Доходы и расходы Таблица 1

Структура доходов различных уровней бюджетной системы в США в 1994 г., %

Собственные доходы Налоги Неналоговые доходы (Charges & Misc. Revenue, utility revenue), в том числе: Текущие сборы (почтовые сборы, сборы за проезд по авто магистралям, с аэропортов, парковок, рекреационных зон и парков, платежи за природные ресурсы) Плата за коммунальные услуги (за потребление воды, электричества, газа, транзит) Прочие неналоговые доходы (плата за вывоз отходов, доходы от проведения лотерей, процентные доходы и др.)

Федеральный бюджет 100,0 82,5 17,5

Бюджеты штатов 100,0 76,0 24,0

Местные бюджеты 100,0 61,6 38,4

10,2

13,0

21,9

–

0,8

13,6

7,3

10,2

2,9

Источник: Mikesell John. Fiscal Administration. Analysis and Applications for the Public Sector. Indiana University, 1998; расчеты Центра фискальной политики.

тем более федеральные органы власти. В США в 90х годах неналоговые доходы составляли поряд ка 10% в доходах федерального бюджета, 13 — в до ходах штатов и 36% — в доходах местных бюджетов (см. табл. 1). Столь высокая доля неналоговых доходов в местных бюджетах объясняется включением в со став доходов поступлений от предоставления услуг естественных монополий, деятельность которых контролируется местными органами власти, в час тности предприятий водоснабжения, обществен ного транспорта, поставок газа, электроэнергии и т.д. В России на региональном и местном уровнях в собственности органов власти, хозяйственном ведении, оперативном управлении находится быв шая социалистическая собственность: предпри ятия, имущественные комплексы, учреждения, муниципальное жилье и нежилые помещения, другое имущество, посредством которого реализу ется политика региональных и местных властей в области социального и экономического развития того или иного региона. Доходы от этой собствен ности — это неналоговый источник пополнения местных бюджетов и в целом являются косвенным свидетельством эффективности использования муниципального имущества. Доля поступлений неналоговых доходов в до ходах бюджетов относительно невелика и также зависит от уровня бюджетной системы. В доходах федерального бюджета 2002 г. неналоговые доходы составили 6,9%, основная доля которых пришлась на доходы от имущества, находящегося в государс твенной собственности, или от деятельности госу дарственных организаций. В собственных доходах

региональных бюджетов неналоговые доходы в 2002 г. составили 9,8%, в доходах местных бюдже тов – 9% (без перечислений из бюджетов других уровней и целевых бюджетных фондов). В консо лидированных доходах местных бюджетов ненало говые доходы составляют около 5% (см. рис. 1). Налог с продаж 2

Налог на имущество предприятий 7 Неналоговые доходы 5

Подоходный налог 23 Прочие 11 Налог на прибыль 11 Безвозмездные перечисления 41

Рис . 1. Структура доходов местных бюджетов Российской Федерации в 2002 г., %. В структуре неналоговых доходов местных бюджетов в 2002 г. более 70%1 приходилось на до ходы от имущества, находящегося в государствен ной и муниципальной собственности, и прежде всего на доходы от сдачи в аренду. Арендная плата в 2002 г. составляла более 55% всех неналоговых доходов российских муниципалитетов. Два других источника неналоговых доходов – доходы от про дажи земли и прав аренды муниципальных земель, а также административные штрафы и санкции. Доходы от предпринимательской деятельности составили 14% общей суммы неналоговых доходов местных бюджетов.

Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов На рис. 2 отражена структура доходов мест ных бюджетов Красноярского края в 2001 г. Как свидетельствуют данные об исполнении местных бюджетов, доля неналоговых доходов в структуре бюджетов составляет от 3 до 30% общей суммы до ходов (без учета перечислений из регионального бюджета; в структуре доходов местных бюджетов, включающих безвозмездные перечисления из об ластного бюджета, доля неналоговых доходов су щественно ниже – см. рис. 3).

Абанский Краснотуранский Ермаковский Богучанский Тасеевский Назаровский Ачинский Б Улуйский Пировский Казачинский Канский Дзержинский Каратузский Березовский г.Сосновоборск Рыбинский Ирбейский Балахтинский Манский Новоселовский Идринский Саянский Б Муртинский Бирилюсский г.Ачинск Ужурский Мотыгинский Тюхтетский Сухобузимский г.Енисейск Областной Козульский Уярский Партизанский Кежемский Курагинский г.Заозерный г.Игарка Енисейский Консолидированный бюджет г.Дивногорск Шушенский г.Назарово г.Минусинск г.Бородино Боготольский г.Красноярск Шарыповский г.Канск г.Шарыпово г.Норильск Емельяновский г.Лесосибирск Туруханский г.Боготол Иланский Северо Енисейский Нижне Ингашский Минусинский 0

241

Структура неналоговых доходов значительно меняется в зависимости от величины муници пального образования. В небольших населенных пунктах, где отсутствуют крупные объекты муни ципальной собственности, доходы от имущества, находящегося в собственности муниципалите тов, относительно ниже, чем в крупных городах. Аналогичная ситуация и с доходами бюджетов от предпринимательской деятельности – в мелких населенных пунктах при практически полном от

Неналоговые доходы и доходы от предпринимательской деятельности Налоговые доходы

Рис. 2. Неналоговые доходы местных бюджетов Красноярского края в 2001 г. (без учета перечислений из краевого бюджета), %.

100 %

Часть 4. Доходы и расходы

242

сутствии платежеспособного спроса на дополни тельные бюджетные услуги отсутствуют и доходы бюджета от оказания платных услуг организаци ями, находящимися в муниципальной собствен ности. Следствием этого факта является и явная зависимость местных бюджетов от дотаций из вышестоящего бюджета, перечисляемых на без возмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих муниципальных расходов (см. рис. 4 и5).

0 Б. Улуйский Областной г.Ачинск Рыбинский Ачинский Богучанский Консолидированный бюджет Назаровский г.Красноярск Березовский г.Дивногорск г.Норильск Абанский г.Сосновоборск г.Бородино г.Шарыпово г.Назарово г.Минусинск Шарыповский Тасеевский Ермаковский Краснотуранский Северо Енисейский Балахтинский Ужурский Емельяновский г.Канск г.Енисейск Курагинский г.Лесосибирск Мотыгинский Манский Дзержинский г.Заозерный Канский Уярский Новоселовский Бирилюсский Сухобузимский Козульский г.Игарка Ирбейский Б. Муртинский Кежемский г.Боготол Каратузский Казачинский Шушенский Пировский Партизанский Боготольский Идринский Саянский Минусинский Иланский Енисейский Тюхтетский Нижне Ингашский Туруханский 0

Следует отметить, однако, что сопоставле ние этих данных с аналогичными показателями зарубежных стран не совсем корректно. Связано это прежде всего с существующей в России сис темой учета неналоговых доходов и, в частности, составления отчетности по формированию и ис пользованию внебюджетных средств организаций, принадлежащих или финансирующихся государс твенными и местными органами власти2, — вне

100

100 %

Неналоговые доходы и доходы от предпринимательской деятельности Налоговые доходы Прочие Дотации и субвенции из бюджета субъекта

Рис. 3. Неналоговые доходы местных бюджетов Красноярского края в 2001 г. (с учетом перечислений из краевого бюджета),%.

Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов

243

90 80

Доля дотаций, %

70 60 50 40 30 20 10 0

y = 0,0003x + 67,039 R2 = 0,3173

10 20 103

104

105

106

Численность населения, логарифмическая шкала

Рис. 4. Доля дотаций из краевого бюджета в доходах муниципальных бюджетов и численность населения муниципалитетов Красноярского края в 2001 г., %.

3,0

y = 10 5x + 0,5575 R2 = 0,3784

Доля доходов, %

3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0 103

104

105

Численность населения, логарифмическая шкала

Рис. 5. Доля доходов от предпринимательской деятельности в муниципальных бюджетах и численность населения муниципальных образований Красноярского края в 2001 г., %.

106

бюджетные доходы этих организаций должны со ставлять основную часть неналоговых доходов различных уровней бюджетной системы. Однако официальные сводные статистические данные по внебюджетным доходам предприятий и органи заций, принадлежащих региональным и местным органам власти, отсутствуют, поэтому определение их объема и структуры может быть сделано лишь на основе экспертных оценок и косвенных расчетов. В настоящее время учет операций органов го сударственной власти и местного самоуправления, структура бюджетной классификации, а также от четность об исполнении бюджетов всех уровней и бюджетных организаций, принятые в России, по целому ряду параметров не соответствуют между народным стандартам. Один из недостатков системы бюджетного уче та и отчетности, и прежде всего учета неналоговых доходов, имеющий общий характер, состоит в от сутствии всеохватывающего описания применя емой методологии учета, принципов разграниче ния операций, их определений, методов оценки и т.д. Существующая практика планирования, учета и отчетности не учитывает многих деталей, необ ходимых для четкого и последовательного разгра ничения всех доходов, получаемых бюджетными организациями из внебюджетных источников. Например, одному и тому же виду внебюджетных доходов в различных нормативных правовых доку ментах дается несколько определений: «средства от использования государственного и муници пального имущества», «средства от использования государственной собственности», «доходы от ока зания платных услуг», «платежи населения», «до ходы от компенсации затрат государства», «средс тва от предпринимательской деятельности» и т.д. Вместе с тем, несмотря на то что в отчетах об исполнении бюджетов содержатся сведения о до ходах от операций, осуществляемых предприяти

Вставка 2. Предпринимательская деятельность бюджетных учреждений Действующим законодательством (ст. 2 Гражданского кодекса РФ) предпринимательская деятельность определе на как «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегист рированными в этом качестве в установленном законом порядке». Некоммерческой организации, одной из форм которой является учреждение, разрешается осуществлять предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку эта деятельность служит достижению целей, ради которых они созданы. Предоставление платных образовательных услуг вузами и школами, проведение научным учреждением исследований на договорной основе или реализация продукции учебных мастерских предпринимательской деятельностью не является, поскольку деятельность по предоставлению образовательных услуг или проведе ние исследований — функция образовательного или научного учреждения, соответственно.

244

Часть 4. Доходы и расходы

ями и организациями, принадлежащими органам власти различных уровней за счет внебюджетных средств, однозначно утверждать, что в отчеты включаются все эти доходы, невозможно. Например, практически полностью отсутству ет интеграция в соответствующие разделы доходов бюджетов различных уровней операций фондов, создаваемых как федеральными, так и региональ ными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления3. Очевид но, что это не позволяет полностью охватить все операции сектора государственной власти и мес тного самоуправления, ограничивает прозрач ность, а следовательно, экономический анализ и сопоставимость данных как между различными регионами, так и по отдельным муниципалите там. В свою очередь недостаточная прозрачность процедур планирования неналоговых доходов и отчетности о поступлении и использовании вне бюджетных средств обусловливает трудности оценки этих бюджетных показателей и межстра новые сопоставления. Существует ли, например, прямая зависимость между повышением платы за муниципальные услуги и планированием по литики расходов местных бюджетов на очередной финансовый год? Снижаются ли трансферты из вышестоящего бюджета или бюджетные дотации муниципальным предприятиям в результате повы шения, скажем, квартплаты или стоимости про

езда в общественном транспорте? Ответить на эти вопросы можно только в том случае, если имеется полная и достоверная информация обо всех вне бюджетных доходах муниципальных предприятий и организаций. В последние годы во многих странах мира про изошли большие сдвиги на пути к открытию бюд жетной информации. Развитие бюджетных реформ в России также вызвало необходимость раскрытия процессов в бюджетной сфере, в том числе доступ ности бюджетной информации для населения. Прозрачность позволяет понять цели бюджетной политики и ее приоритеты, создает предпосылки для публичного обсуждения решений, принимае мых органами власти, повышает ответственность последней за исполнение бюджета. Прозрачность повышает доверие населения к власти, делает по литику исполнительной власти более понятной не только для российских граждан, но и для мирового сообщества, что в конечном итоге повышает ин вестиционную привлекательность и способствует росту инвестиций в экономику. Проблема оценки объема внебюджетных до ходов организаций, созданных региональными и местными органами власти, определяется не толь ко недостатками системы учета. Помимо проблем в области бюджетной отчетности существуют пробелы законодательства, связанные с опреде лением самого статуса бюджетных организаций.

Вставка 3. Внебюджетные фонды Балашихинского района Московской области Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 154ФЗ от 28 авгус та 1995 г. разрешает представительным органам местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды (ст. 41). В 2001 г. в Балашихинском районе действовало 11 внебюджетных фондов, в том числе (по названиям): • «развитие города»; • «правопорядок»; • «экология»; • «налоги и законность»; • «подмосковные вечера»; • «подросток»; • «муниципальная торговля, бытовое обслуживание и сфера услуг»; • «защитник Отечества» и др. Источниками поступлений во внебюджетные фонды являются целевые благотворительные взносы и по жертвования предприятий и граждан района; средства от проведения конкурсов на право аренды нежилых помещений и земли; административные штрафы, наложенные по материалам правоохранительных органов; доходы, получаемые от кредитования субъектов малого предпринимательства, и др. Средства внебюджетных фондов направляются на: укрепление материальнотехнической базы местно го самоуправления; участие в финансировании строительства и реконструкции природоохранных объектов; финансирование затрат на профессиональную подготовку и отдых подростков и молодежи; сохранение и раз витие социальнокультурной среды, организацию концертной деятельности, проведение торжеств, профес сиональных праздников; материальное поощрение сотрудников муниципальных организаций.

Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов В частности, пока в законодательстве отсутству ют такие понятия, как «бюджетная организация» и «бюджетная услуга», не определен статус вне бюджетных доходов этих организаций, право на занятие предпринимательской деятельностью и полномочия по установлению цен на услуги, ока зываемые публичным сектором экономики. Не определены четкие полномочия органов власти и созданных ими структур по распоряжению дохода ми, полученными из внебюджетных источников, противоречиво законодательство о консолидации внебюджетных доходов бюджетных организаций в бюджет и т.д.

1. Бюджетные учреждения Одним из наименее проработанных в бюджет ном законодательстве является вопрос о порядке отражения в бюджетном учете и о расходовании средств, получаемых бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности. Бюджетное учреждение — организация, со зданная органами государственной власти Рос сийской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, орга нами местного самоуправления для осуществле ния управленческих, социальнокультурных, научнотехнических или иных функций неком мерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Бюджетный кодекс РФ, ст. 161

Осуществление предпринимательской де ятельности бюджетными учреждениями для со держания сети организаций бюджетной сферы было оправданно в начальный период рыночных преобразований в России, когда сокращение бюд жетных доходов поставило под вопрос не просто выживание отдельных бюджетных учреждений или предприятий, но целых секторов бюджетной сферы. Организации бюджетного сектора в нача ле 90х годов смогли за счет внебюджетных источ ников обеспечить свое существование и пусть в недостаточном объеме, но поддержать предостав ление социально значимых услуг в сферах жиз необеспечения населения, к которым относятся прежде всего система здравоохранения, охрана правопорядка, жилищнокоммунальный комп лекс, предприятия общественного транспорта.

245

Именно поэтому организациям бюджетной сферы было предоставлено право заниматься предпри нимательской деятельностью, соответствующей целям создания организации и направленной на получение дополнительных доходов от оказания платных услуг и использования государственной и муниципальной собственности. Эти нормы, одна ко, со временем стали ослабляться отраслевым за конодательством, позволяющим организациям за ниматься операциями, не связанными с основным видом их деятельности, например сдавать в аренду помещения и оборудование, торговать покупными товарами, осуществлять посредническую деятель ность и т.д. В настоящее время деятельность бюджетных учреждений регулируется одновременно бюджет ным и гражданским законодательством. Граж данский и Бюджетный кодексы РФ поразному трактуют многие важные вопросы, касающиеся формирования, учета и использования внебюджет ных средств бюджетных учреждений. Например, в соответствии с гражданским законодательством учреждения имеют право заниматься предприни мательской либо иной приносящей доход деятель ностью с разрешения собственника, если это не противоречит целям создания учреждения. Граж данский кодекс определяет, что доходы, получен ные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в само стоятельное распоряжение учреждения. Бюджетное законодательство РФ хотя и кон статирует, что доходы бюджетного учреждения от предпринимательской деятельности учитываются в бюджете как доходы от использования государс твенной, муниципальной собственности или ока зания платных услуг, но вместе с тем устанавлива ет, что при исполнении сметы доходов и расходов бюджетное учреждение может самостоятельно расходовать средства, полученные за счет внебюд жетных источников. Между тем в законодательном закреплении за бюджетными учреждениями права на занятие предпринимательской деятельностью в том виде, в каком эта деятельность определяется гражданским законодательством, имеется глубокое противоре чие, поскольку издержки, связанные с предприни мательской деятельностью учреждения, несет го сударство, а прибыль от результатов деятельности остается в распоряжении учреждения. На практике предоставление бюджетным уч реждениям права заниматься предприниматель ской деятельностью привело к неоправданному неравенству условий их существования, которое

246

Часть 4. Доходы и расходы

зависит не столько от качества предоставляемых ими услуг, сколько от размеров и стоимости нахо дящихся в их распоряжении имущества. Процесс приватизации 90х годов прошлого века почти не затронул учреждения бюджетного сектора, и сеть бюджетных учреждений сохрани лась практически в неизменном виде в сравнении с советским периодом. Отсутствие какихлибо преобразований в бюджетном секторе привело к резкой дифференциации финансового поло жения бюджетных учреждений. Многие из них, созданные для предоставления некоммерческих услуг населению, превратились по сути в коммер ческие предприятия, использующие для получе ния доходов государственную и муниципальную собственность: жилые и нежилые помещения, движимое имущество, оборудование. Для многих учреждений предпринимательская деятельность, например сдача закрепленного за ними имущества в аренду, превратилась едва ли не в единственный источник доходов, а предоставление бюджетных услуг – в обязанность, препятствующую поиску новых источников внебюджетных доходов. Это от носится ко многим научным организациям, учреж дениям культуры, образовательным учреждениям, доходы которых от предпринимательской деятель ности зачастую в несколько раз превышают бюд жетное финансирование. Возможность распоря жаться доходами, полученными из внебюджетных источников, способствовала появлению заинтере сованности бюджетных учреждений в осуществле нии предпринимательской деятельности в ущерб качественному предоставлению бюджетных услуг. Отсутствие же оценки в ходе бюджетного процес са внебюджетных доходов привело к дифферен циации финансового положения бюджетных уч реждений, создало неоправданные конкурентные преимущества для бюджетных учреждений перед рыночным сектором и лишило бюджетные учреж дения стимулов к сокращению издержек, связан ных с предоставлением бюджетных услуг. Недо статки действующей системы породили практику взимания нелегальных платежей с населения за ус луги, которые должны предоставляться бесплатно. Помимо существующих пробелов и противо речий действующего законодательства в области бюджетного учета существует проблема неполного охвата институциональных единиц, подлежащих включению в бюджетный сектор, в частности вне бюджетных фондов, а также организаций и учреж дений, отнесение которых к бюджетному сектору неоднозначно и предполагает принятие некото рых предположений. Например, не всегда очевид

но, к какому сектору следует отнести организации, принадлежащие региональным или местным орга нам власти, которые финансируют большую часть своих издержек за счет предпринимательской де ятельности, или к какому сектору следует отнести коммерческие предприятия, которые, напротив, финансируют свои издержки преимущественно за счет средств бюджета или из нескольких бюдже тов различных уровней. Наконец, не всегда ясно, к какому сектору следует относить учреждения, в полном объеме финансирующие свои издержки за счет выручки от предоставления платных услуг, но полностью контролируемые органами госу дарственного управления (к их числу относятся, например, органы вневедомственной охраны или некоторые учреждения культуры, например, фи лармония). Если выводы о действительном объеме финан совых средств, которыми располагают местные органы власти, сделаны только на основе анализа информации о неналоговых доходах соответству ющих бюджетов, то такие выводы заведомо будут неточными, прежде всего в силу пробелов в дейс твующем законодательстве. Между тем очевидно, что для анализа проблем обеспеченности субнаци ональных властей финансовыми средствами, не обходимыми для исполнения возложенных на них (или принятых на себя) обязательств, и оценки их действительной фискальной автономии необходи мо оценить прежде всего масштабы этого сектора. По данным Мингосимущества РФ, в настоя щее время в Российской Федерации насчитывает ся более 37 тыс. учреждений федерального уровня, и их число продолжает расти – в 2000 г. их было менее 35 тыс. Для создания учреждения требует ся лишь решение учредителя, т. е. собственника передаваемого учреждению имущества, что, ви димо, может служить объяснением продолжаю щегося роста числа новых бюджетных учреждений в условиях ограниченных средств того или иного бюджета. Точное количество бюджетных учреж дений федерального уровня назвать не представ ляется возможным, поскольку учет федерального имущества на территории РФ пока не завершен: в реестр не включено федеральное имущество, рас положенное на территории некоторых российских регионов. В распоряжении федеральных госу дарственных учреждений находится значительная часть недвижимого имущества, в том числе произ водственные и административные здания, жилые помещения, объекты соцкультбыта – всего поряд ка 250 тыс. объектов4. Помимо бюджетных учреж дений в собственности федерального правительс

Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов тва находится другое имущество, не закрепленное за конкретным учреждением или предприятием. На региональном и местном уровнях ситу ация с учетом организаций публичного сектора еще более непрозрачна. К настоящему времени полная инвентаризация учреждений, созданных региональными и муниципальными органами власти и имеющих статус бюджетных, также не завершена, а ведение единого реестра региональ ных и муниципальных учреждений вовсе не пре дусмотрено. В общероссийском классификаторе организационноправовых форм отсутствует такая форма хозяйствующего субъекта, как бюджетное учреждение. Общее представление о количестве созданных муниципальными органами власти организациях дают статистические данные, представленные на рис. 6.

2. Унитарные предприятия Помимо бюджетных учреждений федеральные, региональные и муниципальные органы власти контролируют десятки тысяч унитарных предпри ятий. Многие унитарные предприятия находятся в настоящее время в процессе реорганизации или ликвидации. Так же как и в случае с бюджетными учреждениями, полный реестр унитарных пред приятий, созданных региональными и муници пальными органами власти, отсутствует. В едином государственном реестре предприятий и организа ций на середину 2003 г. находилось более 400 тыс. предприятий и организаций, находящихся в го сударственной и муниципальной собственности. В течение 1997–2002 гг. количество предприятий

Количество предприятий

тыс. 350 300 250 200 150 100 50 0

1994 1995 1996 Государственная Муниципальная

1997

1998

1999

2000

2001

2002 г. Годы

Источник: данные Госкомстата РФ.

Рис. 6. Предприятия и организации, находящиеся в государственной и муниципальной собственности.

247

Унитарным предприятием признается ком мерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Государственное или му ниципальное предприятие может быть создано в случае: • необходимости осуществления деятель ности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам); • необходимости осуществления деятель ности, предусмотренной федеральными зако нами исключительно для государственных уни тарных предприятий; • необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспече ния безопасности Российской Федерации; • необходимости осуществления научной и научнотехнической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Рос сийской Федерации. Федеральный закон «О государственных и унитарных предприятиях»

и организаций государственной и муниципальной собственности увеличилось более чем на треть, причем рост произошел главным образом за счет увеличения предприятий и организаций муници пального сектора (см. рис. 6)5. Из общего количества действующих регио нальных и муниципальных унитарных предпри ятий около трети приходится на ГУПы и две тре ти — на МУПы. Отраслевая структура унитарных предприятий свидетельствует об их присутствии практически во всех секторах экономики (см. табл. 14.2). В промышленности функциониру ет 16% унитарных предприятий, на транспорте — около 5, в строительстве — 8, торговле и обще ственном питании — 25, жилищнокоммунальном хозяйстве — более 27%. По данным Госстроя РФ, в жилищнокоммунальном комплексе функци онирует более 52 тыс. предприятий различных форм собственности, на которых работает 4,2 млн. человек. Преобладающее число унитарных предприятий в этом секторе экономики объясня ется итогами разграничения собственности между уровнями власти и условиями приватизации госп редприятий. Процесс массовой приватизации в России в первой половине 90х годов сопровождался со зданием обширной законодательной базы по уп равлению бывшими социалистическими пред

248

Часть 4. Доходы и расходы

приятиями. Наиболее проработанным оказалось законодательство по представлению интересов государства в акционерных компаниях, пакеты ак ций которых были закреплены в государственной собственности. Вместе с тем комплексная долго срочная стратегия управления государственной собственностью создана не была. В результате недостаточной проработки зако нодательства ключевой проблемой в области уп равления государственными предприятиями стали полномочия руководителей этих предприятий по распоряжению закрепленным за ними государс твенным имуществом. Право хозяйственного ве дения, которым они были наделены, предоставля ло руководителям предприятий, преобразованных в соответствии с принятым в 1994 г. Гражданским кодексом в унитарные предприятия, достаточно широкие полномочия по использованию госу дарственного имущества и прибыли, управлению денежными потоками. Федеральный закон «О приватизации», всту пивший в силу в августе 1997 г., в качестве одного из способов приватизации определил преобразо вание государственных унитарных предприятий после проведения инвентаризации имущества в акционерные общества, 100% акций которых на ходится в государственной (муниципальной) собс твенности. Новый этап реформирования отношений собственности начался после принятия в 1999 г. Концепции управления государственным иму ществом и приватизации в Российской Федера ции. Девальвация рубля и резкое падение стои мости имущества унитарных предприятий, а также пакетов акций, находящихся в государственной и муниципальной собственности, после кризиса 1998 г. определили необходимость увеличения не налоговых доходов бюджета за счет использова ния государственной и муниципальной собствен ности. Ключевой проблемой в этих условиях стало решение вопроса разграничения собственности между уровнями власти и определения имущест венных прав на нее. Принятое во исполнение Концепции поста новление Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйствен ного ведения» предусматривало разработку пред ложений о дальнейшей судьбе государственных унитарных предприятий. Преобразование пред полагалось по следующим направлениям: преоб разование в акционерные общества; создание ка зенных предприятий; продажа предприятий как

имущественных комплексов или ликвидация; со хранение в форме унитарного предприятия. Преобразование в казенные предприятия или сохранение статуса унитарного предприятия до пускалось лишь в случаях, когда приватизация государственного имущества запрещена или де ятельность предприятий направлена на решение социальных задач. На практике, тем не менее, мно гие из намеченных мер так и не были реализованы – государство как собственник не воспользовалось в полной мере возможностями, предоставленны ми действующим законодательством в области эффективного управления собственностью, а го сударственные и муниципальные предприятия и сегодня остаются частью российской экономики. Процесс приватизации в виде продажи госп редприятий как имущественных комплексов или их ликвидации был реализован лишь в незначи тельной степени. С 1993 г. в России путем продажи имущества ликвидированных предприятий было приватизировано около 1300 предприятий и око ло 300 объектов незавершенного строительства за 1995–1997 гг., или менее 2% всех приватизиро ванных в 1993–1999 гг. объектов. Доля объектов, приватизированных путем продажи земли, недви жимости, предприятийдолжников и конкурсов в общем объеме приватизированных предприятий составила менее 9%. Оценить реальные доходы унитарных пред приятий на основе анализа отчетности об ис полнении местных бюджетов по неналоговым доходам не представляется возможным, посколь ку доходы от предоставления платных услуг уни тарными предприятиями в доходах бюджетов не отражаются. В частности, не включаются в до ходы бюджета платежи населения за предостав ленные государственными и муниципальными унитарными предприятиями услуги в области жилищнокоммунального хозяйства. Между тем в 2001 г. только платежи населения за услуги ЖКХ превысили 160 млрд. рублей, что сопоставимо с 40% доходов бюджетов российских муниципали тетов (без учета финансовой помощи из вышесто ящих бюджетов). Доходы предприятий, предостав ляющих жилищнокоммунальные услуги, в 2002 г. возросли на 25,1% и достигли 752 млрд. рублей, а убытки предприятий в условиях роста платежей населения снизились на 48%6. Означает ли этот факт, что благодаря дохо дам, получаемым унитарными предприятиями от предоставленных платных услуг, муниципалите ты обеспечивают свою финансовую автономию и включение доходов унитарных предприятий в

Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов

249 Таблица 2

Отраслевая принадлежность организаций, находящихся в государственной и муниципальной собственности, ед. Государственная собственность Авиационная промышленность Авиационный транспорт Автомобильное хозяйство Автомобильный транспорт

136 144 431 154

Аптечные учреждения

200

Винодельческая промышленность Внешнее благоустройство Государственная оптовая торговля Государственная приемка продукции в промышленности, государственный надзор Деревообрабатывающая промышленность Добыча драгоценных металлов Добыча торфа Добыча угля подземным способом Животноводство Изготовление швейных изделий по заказам населения Коммунальное и бытовое водоснабжение Кондитерская промышленность Лесоводство

105 263 173

Лесозаготовительная промышленность Лесопильное производство

Муниципальная собственность Капитальный ремонт зданий и сооружений Пивоваренная промышленность Полиграфическая промышленность Производственнотехническое обслуживание Производство автомобилей, автобусов, троллейбусов и прицепов к автомобилям Производство безалкогольных напитков Производство и ремонт деревянной тары Производство изделий из пластмасс

160 126 2113 1240 181 136 180 203

349 Производство мебели

763

141 203 184 211 757

260 173 631 312 172

Производство обуви Производство плодоовощных консервов Производство программных средств Производство прочих металлических изделий Производство вычислительной техники

2500 Производство стеновых блоков

328

301 Производство строительного кирпича 285 Производство строительных деталей 473 Производство трикотажных изделий Производство фото и кинопродукции по заказам 2296 населения

645 712 317 604

Ликероводочная промышленность

780 Производство швейных изделий Производство электротехнических машин, 133 оборудования, аппаратуры и изделий

Маслодельная, сыродельная и молочная промышленность

717 Промышленность медицинской техники

262

503 Промышленность нерудных материалов Промышленность сборных железобетонных 230 и бетонных конструкций

370

Мясная промышленность Мясное и молочное скотоводство Наземный железнодорожный транспорт общего пользования (без трамвайного) Наука и научное обслуживание Ремонт прочего промышленного оборудования и приборов Ремонт разного непроизводственного оборудования Ремонт разного производственного оборудования Ремонт тракторов и сельскохозяйственных машин Рыбная промышленность Снабжение Специализированные организации, осуществляющие линейное строительство Торговля и общественное питание Химикофармацевтическая промышленность Другие Всего в выборке

1097 Промышленность средств связи

2039 335

774 302

174 Прочие деревообрабатывающие производства

376

469 Прочие производства

423

225 Растениеводство 414 Ремонт грузовых автомобилей и автобусов

784

795 Ремонт и обслуживание средств вычислительной техники Ремонт и техническое обслуживание легковых 630 автомобилей Специализированные организации, 355 осуществляющие монтажные работы Стирка и обработка белья и других изделий 944 из тканей 205 Химчистка и крашение 306 Хлебопекарная промышленность 30 926 Шоссейное хозяйство

260 292 664 658 215 327 1407 313 68 577

250

Часть 4. Доходы и расходы

Вставка 4. Состояние жилищнокоммунального сектора экономики Оценка технического состояния объектов инженерной инфраструктуры свидетельствует о том, что износ инже нерной инфраструктуры составляет от 70 до 100%. Жилищный фонд в среднем имеет износ на уровне 48%. По результатам инвентаризации задолженностей организаций ЖКХ установлено, что по состоянию на 1 января 2003 г. дебиторская задолженность предприятий ЖКХ составляла 196,9 млрд. рублей, кредиторская — 222,2 млрд. рублей. При этом наблюдается ежегодный прирост задолженности на 6–7%. 60% организаций ЖКХ неплатежеспособны. Источник: данные Госстроя РФ.

бюджет решило бы проблему дотационности мест ных бюджетов? Ответ на этот вопрос неочевиден. До настоящего времени не сформирован пол ный реестр государственной и муниципальной не движимости, содержащий количественные, стои мостные, технические и правовые характеристики объектов, включая объекты незавершенного стро ительства, что не позволяет провести четкое раз граничение собственности между различными уровнями власти, осуществить достоверный ана лиз эффективности ее использования, а следова тельно, составить прогноз поступлений средств в бюджетную систему. Система рыночной оценки объектов государс твенной и муниципальной недвижимости также отсутствует, что в сочетании с несовершенством порядка определения прав собственности на объ екты недвижимости приводит к занижению стои мости имущества, и недополучению доходов бюд жетов от ее использования. В результате, несмотря на устойчивую тенденцию повышения доходов, получаемых от использования государственной и муниципальной собственности, эти доходы значи тельно отстают от сложившихся рыночных. Деятельность унитарных предприятий, в чьем ведении находится основной объем государствен ного и муниципального имущества, и в частности предприятий сферы ЖКХ, отнести к «коммерчес кой» в настоящее время можно весьма условно. Существование «нефинансируемых мандатов» в виде многочисленных льгот и освобождений, ус тановленных на федеральном уровне, привело к тому, что подавляющее большинство унитарных предприятий не способны покрыть издержки по предоставлению услуг населению и выживают ис ключительно за счет бюджетных субсидий и ком пенсаций и, следовательно, напрямую зависят от решений, принимаемых местными администраци ями. Например, по состоянию на 2001 г., числен ность граждан, пользующихся льготами по оплате жилищнокоммунальных услуг, превышала 48,8 млн человек. В 1999 и 2000 гг. численность льгот ников составляла, соответственно, 42,3 и 46,0 млн

человек. Объем средств, затраченных на предо ставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, в 2001 г. превысил 27 млрд. рублей7. Получа телями льгот по оплате жилищнокоммунальных услуг являются пенсионеры, семьи с детьми, ра ботники бюджетной сферы. По экспертным оцен кам, около 27% населения имеют льготы по проез ду в общественном транспорте8. По некоторым регионам (Ивановская, Туль ская, Мурманская области, КарачаевоЧеркессия, Северная Осетия) степень износа основных фон дов коммунального хозяйства приближается к 60%. Просроченная задолженность по заработной плате работникам организаций ЖКХ изза отсутс твия собственных средств и недофинансирования из бюджетов всех уровней в 2001 г. составляла 3,9 млрд рублей9. Суммарная задолженность крупных и средних организаций ЖКХ в 2001 г. составила более 276 млрд. рублей, что в 1,4 раза превыша ет расходы консолидированного бюджета РФ на жилищнокоммунальное хозяйство (см. табл. 4). Инвестиции российских инвесторов (собс твенные, заемные и бюджетные средства) в сек тор жилищнокоммунального хозяйства стабиль но падают на протяжении последних десяти лет. В течение этого периода незначительный прирост инвестиций наблюдался лишь в 1999 и 2000 гг. в жилищное хозяйство и в 1997, 1998 и 2000 гг. в ком мунальное хозяйство (см. табл. 5). Практически полное отсутствие инвестиций в сектор ЖКХ имеет своим очевидным результатом финансовое состояние жилищнокоммунальных предприятий. Более половины (59%) существую щих предприятий ЖКХ убыточны, а их рентабель ность и сальдированный финансовый результат, хотя и имеет тенденцию к снижению убыточнос ти, стабильно отрицательный (см. табл. 6). С другой стороны, полномочия, предоставлен ные действующим законодательством унитарным предприятиям, по участию в других предприятиях и переводу собственных доходов в создаваемые ими филиалы и представительства, а также их моно польное положение на рынке приводят к заниже

Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов

251 Таблица 3

Предоставление гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг 1999 г.

2000 г.

2001 г.

Численность граждан, пользующихся льготами, тыс. человек

42 335,7

46 015,1 48 810,7

Средства, затраченные на предоставление гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, млн. рублей

11 907,6

17 547,6 27 414,4

Среднемесячный размер льгот на одного пользователя, руб.

Источник: данные Госкомстата РФ.

Таблица 4 Степень износа основных фондов жилищнокоммунального хозяйства на начало года, %. 1999 г. 17,3 44,1

Жилищное хозяйство Коммунальное хозяйство

2000 г. 23,1 41,1

2001 г. 19,9 42,5

Источник: данные Госкомстата РФ.

Таблица 5 Инвестиции в основной капитал отрасли «жилищнокоммунальное хозяйство», % к предыдущему году (в сопоставимых ценах) 1990 г. Жилищнокоммунальное хозяйство Жилищное хозяйство Коммунальное хозяйство

97,0 101,2 77,3

1995 г.

1996 г.

1997 г.

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

91,6 95,8 78,8

74,2 72,6 79,4

85,1 79,3 103,9

91,5 89,3 101,5

95,5 103,2 84,5

104,8 102,8 111,2

92,9 91,0 95,0

Источник: данные Госкомстата РФ.

Таблица 6 Основные финансовые результаты деятельности предприятий ЖКХ Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток), млн. руб. Сумма прибыли, млн. руб. Сумма убытка (–), млн. руб. Удельный вес убыточных организаций в общем числе организаций, % Рентабельность проданных товаров, продукции (работ, услуг), % Рентабельность активов, % Коэффициент автономии (на конец года), процентова Коэффициент текущей ликвидности (на конец года), процентов

1995 г. 2280

1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 706 –2 922 –15 548 –9 108 –5 970 –4 329

7016 4736 42,6

10288 9582 53,8

12573 15495 50,7

8639 24187 60,1

8712 17820 61,4

15009 20979 61,1

20191 24520 59,1

–17,5

–10,7

–12,1

–13,3

–16,2

–17,6

–15,7

0,3 91,8

0,04 93,1

–0,1 90,6

–0,6 90,4

–0,4 88,1

–0,2 88,7

–0,2 87,3

104,5

82,5

87,1

81,3

76,1

75,4

74,3

Источник: данные Госкомстата РФ. а Коэффициент автономии — характеристика устойчивости финансового состояния предприятия, характеризующая степень его финансовой независимости. Рассчитывается как отношение собственных средств предприятия к общей сумме активов.

252

Часть 4. Доходы и расходы

нию реальных объемов их прибыли и поступлений в бюджет. Очевидно, что проведение операций, в которых заинтересовано исключительно руководс тво унитарного предприятия, приводит к искаже нию информации о реальном состоянии дел в уни тарных предприятиях, и как следствие к полному отсутствию связи бюджетного планирования и ре ального финансового состояния унитарных пред приятий. Данный вывод справедлив как для пред приятий жилищнокоммунального хозяйства, так и для предприятий других секторов экономики. Следует отметить, что на практике различия между бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями оказываются чисто условными. По действующему законодательству и те и другие со здаются по решению органа государственной влас ти или местного самоуправления в целях решения социальных задач и предоставления услуг, входя щих в функции органов власти различных уровней. Основным отличием учреждения от унитарного предприятия является направленность его деятель ности: бюджетное учреждение создается в форме некоммерческой организации для осуществления функций социального характера (и их финанси рование осуществляется собственником по смете), а унитарное предприятие – в форме коммерческой организации, доходы которой должны формиро ваться главным образом за счет реализации товаров и предоставления платных услуг (также социально го характера, но по установленным государством ценам). Однако в действительности статус неком мерческих бюджетных учреждений сегодня имеют такие созданные государственными и муниципаль ными органами власти организации, о которых ни как нельзя сказать, что они созданы для ведения некоммерческой деятельности. Среди бюджетных учреждений есть туристические и спортивные ком плексы, стадионы и бассейны, столовые, гостини цы, дома отдыха, кинотеатры и т.д. В свою очередь деятельность государственных и муниципальных организаций, созданных в фор ме унитарных предприятий, далека от действитель но коммерческой или рыночной. Покрытие за счет средств бюджета убытков унитарных предприятий и субсидирование их деятельности не создают на дежных стимулов ни к снижению их издержек, ни к поиску путей эффективного использования име ющихся финансовых ресурсов. Вместе с тем, сам статус унитарного предприятия не позволяет осу ществлять инвестиции в существующие ГУПы и МУПы, поскольку законодательство не допускает долевого участия инвесторов в капитале унитар ных предприятий и, следовательно, не позволяет

рассчитывать на получение соответствующей доли прибыли от сделанных инвестиций.

3. Реструктуризация бюджетного сектора Очевидно, что совершенствование системы учета операций бюджетного сектора и создание про зрачной системы отчетности по исполнению мес тных бюджетов, хотя и будут способствовать более обоснованной оценке финансового состояния бюджетного сектора, а также разработке детальных рекомендаций по повышению результативности его деятельности, проблему наполнения местных бюджетов доходами не решат, и тем более не решат проблему повышения эффективности деятельнос ти организаций бюджетного сектора и улучшения качества предоставляемых бюджетных услуг. В последнее время выдвигаются достаточно веские аргументы в пользу приватизации многих функций государственного и муниципального сектора, в частности услуг в сфере образования, инфраструктуры, коммунального хозяйства и т.д. Проведено большое количество исследований, подтверждающих, что именно процесс приватиза ции мог бы сыграть ключевую роль в повышении эффективности деятельности организаций, кото рые традиционно являются бюджетными. Иссле дования показывают, что после приватизации эти организации работают по крайней мере не хуже, чем до приватизации. Свидетельством в пользу этого аргумента могут служить данные о темпах роста российских регионов и доле нерыночного сектора в структуре валового регионального про дукта (см. рис. 7). Анализ этих данных показывает, что в регионах с более высокими темпами эконо мического роста, доля нерыночных услуг относи тельно ниже, чем в регионах с низкими темпами экономического роста. Опыт зарубежных стран показывает, что очень незначительному количеству стран удалось ввести и поддерживать достаточно продолжительное вре мя эффективные механизмы управления и конт роля деятельности предприятий, находящихся в государственной собственности. Международный опыт, кроме того, свидетельствует, что неэффек тивные государственные предприятия, отвлекая значительные средства бюджетов различных уров ней, препятствуют развитию частного негосударс твенного сектора. За достаточно длительный период времени, прошедший с момента передачи имущества в собс

Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов твенность муниципалитетов в России, местные органы власти так и не смогли найти возможность для его эффективного использования. Это свиде тельствуют о необходимости поиска альтернатив ных путей повышения эффективности и качества предоставляемых бюджетных услуг. В условиях, когда местные органы власти имеют значитель ный объем бюджетных обязательств, от которых они не могут отказаться, и обязаны продолжать субсидирование тех или иных видов деятельности, следует задуматься о расширении перечня услуг, предоставляемых местными органами власти на платной основе. С другой стороны, необходимо создать благоприятные условия для увеличения инвестиций в альтернативные предприятия и ор ганизации, предоставляющие аналогичные услу ги. Такие условия могут быть созданы, например, в результате размещения заказов на предоставление таких услуг в негосударственном секторе. Низкую эффективность деятельности муниципального сектора в России можно проиллюстрировать данными о сравнительной эффективности деятельности предприятий различных форм собственности по отраслям

253

экономики (см. рис. 8). Статистика свидетельс твует о том, что практически по всем отраслям, в которых созданы муниципальные предприятия, их эффективность ниже, чем на предприятиях других форм собственности. Исключение состав ляет лишь промышленность строительных ма териалов, где муниципальные предприятия опе режают по эффективности негосударственные предприятия и общественные организации. Другим механизмом повышения эффек тивности предоставления государственных и муниципальных услуг может стать создание государственночастных партнерств (publicprivate partnership), представляющих собой совместные предприятия и использующих опыт и возможнос ти как государственного, так и частного секто ра. Договор должен предусматривать разделение финансирования, эксплуатации, а также риска убытков между участниками партнерства пропор ционально их вкладу в предприятие. Основное отличие государственночастных партнерств от системы государственного или муниципального заказа заключается в том, что частный инвестор несет совместные риски по вложенному капиталу,

160

Кабардино Балкарская Республика

150

Республика Калмыкия 140

Экономический рост, %

Ростовская область г.Москва

130

120

Республика Тыва

Тюменская область . г.Санкт Петербург н Сахалинская область Читинская область Красноярский край

110

100

Приморский край Чукотский АО Республика Марий Эл

90 1

Доля нерыночных услуг в ВРП, %

Рис. 7. Экономический рост в российских регионах и доля нерыночных услуг в ВРП, 1997–2001 гг., диаметр = ВРП

100

Часть 4. Доходы и расходы

254

100

150

200

250

300

350

100

150

200

250

300

350

400

Вся промышленность

Электроэнергетика

Топливная промышленность

Нефтедобывающая промышленность Нефтеперерабатывающая промышленность

Газовая промышленность

Угольная промышленность

Черная металлургия

Цветная металлургия

Химическая и нефтехимическая промышленность

Машиностроение и металлообработка Лесная, деревообрабатывающая промышленность

Промышленность строительных материалов

Легкая промышленность

Пищевая промышленность 400

государственная муниципальная частная собственность общественных и религиозных организаций смешанная российская иностранная

Источник: Рассчитано Центром фискальной политики по данным Госкомстата РФ об объеме выпуска и численности занятых на предприятиях различной формы собственности.

Рис. 8. Эффективность деятельности предприятий различной формы собственности (среднеотраслевая = 100, %.)

Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов а орган власти или созданная им структура получа ет доступ к инвестициям без обязательства финан сирования издержек инвестора. Программа социальноэкономического раз вития Российской Федерации на среднесроч ную перспективу в области бюджетной политики одним из важнейших направлений повышения эффективности бюджетных расходов называет реформирование системы государственных и му ниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. В частности, предус матривается переход части бюджетных учрежде ний в негосударственный сектор на добровольной основе в условиях поэтапного сокращения бюд жетной составляющей их финансирования. Принципы реструктуризации бюджетного сектора, одобренные Правительством Российской Федерации на период до 2006 г., основным направ лением повышения эффективности расходования бюджетных средств признают создание механиз мов, при которых государственные и муниципаль ные услуги могли бы предоставляться организаци ями различных организационноправовых форм. Сутью этих механизмов должно стать снятие с государства обязанности финансирования этих организаций на основе сметы доходов и расходов и субсидиарной ответственности государства по их обязательствам. Очевидно, что сроки и темпы реорганизации бюджетного сектора должны опре деляться степенью готовности того или иного ре гиона или муниципалитета обеспечить размеще ние заказа на государственные услуги, бесплатное предоставление которых гарантировано Консти туцией РФ. В свою очередь добровольное учас тие в конкурсе на получение бюджетных средств предполагает заинтересованность потенциальных получателей бюджетных средств в качественном предоставлении такого рода услуг. Переход к новым формам финансового обес печения предоставления муниципальных услуг предполагает, что организации, получающие фи нансирование из бюджета, могут существовать самостоятельно, без соответствующего контроля всей их деятельности со стороны органов власти. В этой ситуации переход части бюджетных уч реждений в негосударственный сектор таит в себе потенциальную опасность того, что бюджетное учреждение переориентирует свою деятельность на выполнение коммерческих функций и не будет оказывать социально значимые услуги, ради пре доставления которых оно было когдато создано. Эту же проблему можно сформулировать и так: если бюджетное учреждение способно существо

255

вать как организация негосударственного сектора, то почему эта ниша в негосударственном секторе остается незаполненной и соответствующая орга низация до сих пор не появилась на рынке под воз действием имеющегося спроса? Иными словами, оправданно ли государственное вмешательство в предоставление соответствующей услуги, если ее оказание может быть полностью делегировано рынку? Существуют различные подходы к определе нию масштабов государственного вмешательства в предоставление социально значимых услуг. Тер мин «социально значимые услуги» применительно к услугам бюджетных учреждений не вполне уда чен, поскольку любые услуги, предоставляемые рыночным сектором, также следует признать со циально значимыми, подтверждением чему служит готовность населения за эти услуги платить. Таким образом, основанием для государственного вме шательства не может быть социальная значимость услуги, это – необходимое, но недостаточное ус ловие. Спрос, который не покрывается рыночным сектором, также не является достаточным требова нием государственного участия, поскольку одни и те же услуги могут предоставляться и успешно пре доставляются и частным сектором, и бюджетным, но тем не менее определенные услуги традиционно предоставляются именно бюджетными учрежде ниями. Доводы относительно того, что бюджет ные учреждения приходится создавать по причине того, что рынок не срабатывает, также не всегда убедительны, поскольку часто рынок не срабаты вает именно потому, что монопольное положение в соответствующем секторе занимает бюджетное учреждение или унитарное предприятие. В самом деле, социально значимые услуги мо гут предоставляться и государственными организа циями, и организациями негосударственного сек тора по заказу органа власти на условиях конкурса или подряда, государственного регулирования или лицензирования. Статус бюджетных учреждений в настоящее время таков, что полное или частичное финансирование за счет бюджета им гарантирова но, но является ли такой способ предоставления услуг оптимальным? Не выгоднее ли размешать муниципальные заказы на контрактной основе, не проводя различий между бюджетными учрежде ниями и организациями негосударственного сек тора? Ведь здравый смысл подсказывает: за счет бюджетного финансирования следует поддержи вать не существующую сеть бюджетных учрежде ний, а услуги или функции, закрепленные за тем или иным уровнем бюджетной системы.

256

Часть 4. Доходы и расходы

Если в отношении некоторых услуг приме нение такого подхода возможно, то это означает, что от организаций соответствующего профиля не потребуется переходить в негосударственный сектор ни добровольно, ни принудительно, просто финансироваться будут не бюджетные учрежде ния, а бюджетные услуги, и это изменит правила игры на рынке для всех участников, независимо от их организационноправовой формы. Объ ем финансирования бюджетных услуг может при этом не только не сократиться, но даже возрасти, однако на смену гарантированному «сметному» финансированию бюджетных учреждений при дет конкурсное размещение заказов, и, соответс твенно, исчезнут различия между бюджетными и небюджетными учреждениями, по крайней мере с точки зрения финансирования. Расходы бюджета на содержание сети органи заций публичного сектора в настоящее время вы полняют две задачи – предоставление населению социально значимых услуг и оказание поддержки работникам бюджетной сферы. Например, мно гие субъекты Российской Федерации, выравнивая бюджетную обеспеченность входящих в их со став муниципальных образований, выравнивают не объем бюджетных средств, приходящихся на одного потребителя бюджетной услуги, а объем бюджетных средств, выделяемых на находящи еся на соответствующей территории бюджетные учреждения, вне зависимости от потребностей в бюджетных услугах проживающего на этой терри тории населения. Конечно, между численностью населения и численностью работников бюджет ной сферы существует определенная взаимосвязь. Однако необходимость содержания сети бюджет ных учреждений порождают систему, при которой бюджетные средства направляются на содержание социальной сферы в тех населенных пунктах, где обеспеченность бюджетными учреждениями чрез мерно высока, или, наоборот, не учитывается пот ребность в бюджетных услугах в том случае, если на территории муниципалитета отсутствует учреж дение соответствующего профиля. Переход от финансирования сети бюджетных организаций к финансированию функций должен быть организован так, чтобы этот процесс был как можно менее болезненным для работников бюджетных организаций. Однако для того, что бы планировать какие бы то ни было действия по реструктуризации сети организаций публичного сектора, необходимо, как минимум, знать, сколь ко таких учреждений существует, какие функции они выполняют и какими средствами располага

ют. Поэтому в качестве первого шага необходимо провести полную инвентаризацию бюджетных уч реждений и организаций и закрепленного за ними имущества, а в качестве второго — наладить стро гий учет их внебюджетных доходов.

4. Статус внебюджетных доходов Решение проблемы привлечения и расходования внебюджетных средств муниципальными учреж дениями предполагает наличие ответов на следу ющие вопросы: вопервых, могут ли бюджетные учреждения оказывать платные услуги по ценам, приближенным к рыночным, т. е. могут ли они быть полностью окупаемыми, и, вовторых, мо жет ли бюджетная организация заниматься непро фильной деятельностью, приносящей прибыль? Ответ на первый вопрос, как представляется, должен быть положительным. Бюджетные учреж дения могут предоставлять платные услуги в качес тве своей основной деятельности и, в частности, быть самоокупаемыми. Возможные возражения против такой точки зрения связаны со следую щими аргументами. Если бюджетное учреждение самоокупаемо, не следует ли вывести его за пре делы государственного сектора и не противоре чит ли самоокупаемость бюджетных учреждений их определению, данному в Гражданском кодексе РФ, согласно которому собственник финансирует бюджетное учреждение полностью или частично? Помимо чисто экономических оснований для приватизации бюджетных учреждений или сохранения их в бюджетном секторе существуют также политические причины. Например, неко торые бюджетные учреждения могут представлять предмет особой гордости учредившего их органа власти (например, учреждения культуры), и пере вод их в частный сектор нежелателен в связи с той социальной ролью, которую они играют. Кроме того, некоторые функции, даже выполняемые за плату, например функции государственной регис трации или лицензирования и т.д., не могут быть приватизированы. Бюджетные учреждения — собственность учре дителя, т. е. учредившего его органа государствен ной власти. С этой точки зрения любые доходы бюджетного учреждения следует признать дохо дами правительства. В частности, в случае ликви дации бюджетного учреждения правительство как собственник вправе централизовать в бюджет все средства учреждения, оставшиеся после удовлет ворения претензий кредиторов. Таким образом, «внебюджетные» доходы бюджетных учреждений,

Глава 13. Роль неналоговых доходов в фискальной автономии местных бюджетов по сути, можно рассматривать в качестве одной из форм бюджетного финансирования, и, следова тельно, «безубыточные» бюджетные учреждения вполне подпадают под категорию «учреждений, финансируемых из бюджета». Ответ на вопрос, может ли бюджетное учрежде ние заниматься непрофильной деятельностью, при носящей доход, должен быть, видимо, отрицатель ным. Важнейшее отличие бюджетных организаций от организаций негосударственного сектора заклю чается в том, что собственник бюджетного учреж дения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. Из этого условия вытекает необхо димость установить следующие запреты. Бюджет ное учреждение не должно иметь права заниматься предпринимательской деятельностью, т. е., соглас но определению, данному в Гражданском кодексе, деятельностью, предпринимаемой на свой страх и риск, поскольку у бюджетного учреждения по оп ределению отсутствует свой собственный «страх и риск» – ведь субсидиарную ответственность по его обязательствам несет учредитель. Свобода бюд жетного учреждения расходовать внебюджетные средства должна быть ограничена утвержденным лимитом бюджетных обязательств на очередной финансовый год или на более длительный период. Подобный лимит может быть установлен на доста точно высоком уровне, чтобы не лишать бюджетное учреждение заинтересованности привлекать средс тва из внебюджетных источников. Варианты государственного контроля над до ходами и расходами бюджетных организаций могут быть различными – от полного запрета бюджет ным учреждениям иметь внебюджетные доходы до предоставления учреждениям значительной сво боды распоряжения полученными внебюджетны ми средствами. Теоретически может существовать несколько вариантов такого контроля, различа ющихся по степени предоставленной бюджетной организации свободы распоряжаться внебюджет ными доходами. Сметное финансирование. Плата за услуги бюд жетной организации (или любые другие внебюд жетные доходы, связанные с его деятельностью, например добровольные пожертвования) отража ется в доходах бюджета. Бюджетное учреждение не имеет отдельного счета для учета внебюджетных доходов и финансируется только за счет ежегодно выделяемых лимитов бюджетного финансирова ния. Законодательный орган вправе направить «за работанные» средства на поддержку самой бюджет ной организации, ассигновать их на другие нужды или даже вернуть эти средства плательщику (если

257

речь идет о пожертвовании в пользу конкретного бюджетного учреждения). Например, очевидно, что суды не должны иметь внебюджетных доходов. Финансирование бюджетной организации по двум или нескольким сметам. Плата за услуги, предостав ляемые организацией, находящейся в государствен ной или муниципальной собственности, считается особым доходом учредителя. «Особыми» эти дохо ды являются потому, что источник их получения — не налоги, а плата, собранная с конкретных пот ребителей этих услуг. Таким образом, потребитель услуги, заплативший за нее, вправе рассчитывать на то, что собранные средства пойдут на предостав ление соответствующей услуги именно ему, а не на финансирование других направлений деятельности бюджетной сферы вообще или бюджетного учреж дения, поскольку за эти другие направления де ятельности потребитель услуги уже заплатил соот ветствующие налоги. Собрав плату с потребителей услуги, бюджетное учреждение фактически вступи ло с ними в договорные отношения, и государство не вправе централизовать эти средства в бюджет и распоряжаться или по своему усмотрению. Таким образом, разрешив бюджетной органи зации собирать плату за предоставляемые услуги, государство обязано разрешить ей расходовать эти средства или их часть на осуществление деятель ности, приносящей доход. Для этого государство разрешает открыть счет для учета внебюджетных доходов и определяет направления их расходова ния. В частности, следуя той же логике, учредитель может запретить бюджетному учреждению расхо довать полученные внебюджетные средства на чтолибо иное, кроме финансирования деятель ности, принесшей доход, или определить другие направления расходования внебюджетных дохо дов, например установить, что эти средства могут идти на развитие материальнотехнической базы, а не на зарплату сотрудников или наоборот. Таким образом, для бюджетной организации может быть открыто два счета: один счет – для учета бюджет ного финансирования, другой – для учета внебюд жетных доходов, и на каждый источник дохода составляется отдельная смета расходов или опре деляются направления расходования средств. Единая смета бюджетных и внебюджетных средств. Плата за предоставленные услуги идет на финансирование не одного из направлений де ятельности учреждения, а на содержание всего уч реждения в целом, поскольку конкретный вид де ятельности, который приносит доход, неотделим от деятельности всего учреждения. В подобных случаях составлять две отдельные сметы для учета

258

Часть 4. Доходы и расходы

бюджетного финансирования и внебюджетных до ходов было бы нецелесообразно или просто невоз можно. Разумнее просто считать внебюджетные доходы дополнительным ассигнованием бюджет ных средств из бюджета, что требует утверждения соответствующих дополнительных ассигнований в установленном порядке. Тот факт, что ассигно вания являются «дополнительными», т. е. идут сверх прямого бюджетного финансирования, не означает, что они должны утверждаться в течение бюджетного года, а не вместе с другими ассигнова ниями, когда принимается бюджет. Если источник внебюджетных доходов стабилен (что достаточно вероятно, если этот источник связан с основной деятельностью учреждения, поскольку бюджетные учреждения создаются не для того, чтобы зараба тывать деньги, а для того, чтобы предоставлять определенные услуги), соответствующие поступ ления могут быть спланированы заранее и утверж дены в виде «внебюджетных доходов» в обычном порядке, т. е. в процессе рассмотрения бюджета. Если источник доходов нестабилен или носит слу чайный характер и заранее утвердить эти доходы в виде «внебюджетного ассигнования» невозможно, соответствующее решение придется принимать в течение бюджетного года. С точки зрения методо логии бюджетного учета существует возможность проводить эти случайные доходы по лицевому сче ту организации как отрицательные расходы (или как экономию бюджетных средств). В этом случае пересматривать выделенные лимиты финансиро вания не потребуется, поскольку «отрицательные расходы» могут засчитываться в счет расходов, а не увеличивать доходы (т. е. лимиты бюджетного фи нансирования).

Безусловно, введение платы за муниципаль ные услуги или ее увеличение должно быть обос нованным, базироваться на детальных расчетах потенциального спроса на эти услуги и связывать ся с оценкой будущего потребления этих услуг на селением, т. е. с оценкой «возможности платить», и одновременно с оценкой возможных отрица тельных социальных последствий введения такой платы. Исследования проблем поиска надежных альтернативных источников финансирования му ниципальных услуг, а также детальный анализ воз можных инструментов их использования в России пока отсутствуют. Учитывая нынешнюю ситуацию с финансовым обеспечением социальных обяза тельств на местном уровне, чрезвычайно важным представляется поэтому прежде всего определение подходов к обоснованию перечня платных услуг и размера платы. В настоящее время в Российской Федерации около 30% населения имеют расходы ниже прожиточного минимума, причем полови на бедных — работающие граждане. В сельских районах более 60% жителей не имеют достаточных ресурсов просто для жизни, не говоря уже о спо собности оплачивать какиелибо дополнительные бюджетные услуги. В состоянии крайней бедности находится 13% сельских домохозяйств10. Очевид но, что стратегия бюджетной политики в такой си туации должна быть направлена наряду с поиском возможных путей расширения перечня платных услуг, оказываемых публичным сектором эконо мики, также на создание системы мониторинга доходов различных групп населения, сдерживание и предупреждение расширения бедности, обеспе чение гарантий доступа к дотационным бюджет ным услугам социально не защищенных граждан.

Примечания 1 Без учета доходов от предпринимательской деятельности. 2 К таким организациям относятся государственные и муни

5 Источник данных — Госкомстат РФ. 6 По данным статистических наблюдений, уровень оплаты

ципальные предприятия, казенные предприятия, бюджет ные учреждения, фонды, учрежденные органами государс твенной власти и местного самоуправления.

населением жилищнокоммунальных услуг возрос с 58% в 2001 г. до 81,5% в 2003 г. В 46 субъектах Федерации уровень оплаты установлен в размере 90%, в 25 регионах установлен ный стандарт находится в пределах 80–85%.

3 Например, вне рамок сектора государственного управления

в 2001 г. различными внебюджетными фондами, созданны ми государственными органами власти, было израсходовано порядка 900 млрд. рублей, что составляет примерно треть расходов консолидированного бюджета РФ за этот период. 4 Источник данных – Мингосимущество РФ.

7 Источник данных — Госкомстат РФ. 8 См. также работу Ковалевского «Нефинансируемые манда

ты». — Примеч. ред. 9 Источник данных — Госкомстат РФ. 10 Оценки Независимого института социальной политики.

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию Майкл Белл

Введение Из 75 развивающихся стран, население которых превышает 5 млн человек, в 63 идут фискальные реформы, направленные на передачу налоговых полномочий или расходных обязательств от центра на места (Dillinger 1994). Эти процессы идут даже в государствах с традиционно сильно централизованной властью, таких, как Иордания и Марокко, Китай, странах с военными режимами (например, в Пакистане), в странах Центральной и Восточной Европы, где прежде существовали централизованные бюджетноналоговые системы советского образца, а также в Азии, Африке и Латинской Америке (Ebel and Yilmaz 1999). Но чтобы фискальная децентрализация принесла ожидаемые плоды, должны выполняться определенные требования. Одно из них заключается в том, что местные власти должны получить существенные налоговые полномочия (Bahl 1999). Иными словами, чтобы реализовать заложенный в бюджетной децентрализации потенциал повышения эффективности, власти на местах должны иметь возможность генерировать собственные доходы, достаточные для производства бюджетных услуг такого качества и количества, на которые предъявляют спрос местные жители и предприятия. Налоговые полномочия необходимы для того, чтобы местная власть была подотчетна населению и могла стабильно существовать за его счет.

Межбюджетные трансферты могут быть важным источником доходов местных бюджетов, однако на одних только трансфертах местные власти никогда не станут самостоятельным, независимым уровнем публичной власти. Если у власти на местах отсутствуют собственные доходы, которые она могла бы самостоятельно регулировать, она всегда будет зависеть не столько от налогоплательщиков, сколько от вышестоящего правительства. В идеале, чтобы была обеспечена полная автономия, местные власти должны быть наделены правом определять и базу, и ставки налогов. Аргументы в пользу местных налогов в целом совпадают с аргументами в пользу независимости местного самоуправления и эффективности передачи власти на места: если местные власти вправе принимать самостоятельные фискальные решения, они должны сравнивать затраты и результаты, связанные с этими решениями. Таким образом, между решениями о сборе налогов и решениями о совершении расходов возникает прочная связь. Если финансирование местных расходов осуществляется из центрального бюджета, эта связь утрачивается, и выбор мероприятий для финансирования происходит без учета их истинной стоимости (Oates 2001). Преимущества фискальной децентрализации при этом не будут реализованы в полном объеме. Наиболее приемлемым источником доходов местных бюджетов считается налог на недвижимость. Этим налогом в той или иной пользуются

260

Часть 4. Доходы и расходы

местные власти в большинстве стран мира. Цель настоящей работы — рассмотреть вопросы, связанные с выбором структуры налога на недвижимость (его базы и ставки), а также вопросы администрирования этого налога.

1. Налог на недвижимость в качестве местного налога В идеале, источники доходов местных бюджетов должны быть продуктивными, давать стабильные потоки поступлений, они не должны влиять на решения, принимаемые экономическими субъектами, быть простыми и предсказуемым, а также справедливыми. Налог на недвижимость как нельзя лучше соответствует перечисленным критериям.

1.1. Продуктивность Продуктивность имеет два важных аспекта. Вопервых, за местными бюджетами следует закреплять такие налоги, которые обеспечивают стабильность поступлений в ходе экономических циклов. Вовторых, они должны обеспечивать достаточные доходы для покрытия расходных потребностей. Стабильными считаются налоги, поступления от которых меняются медленнее, чем колеблются доходы в экономике. Стоимость недвижимости отражает долгосрочные тенденции экономического роста и меняется медленнее, чем доход от оборота или заработная плата. Кроме того, колебания в базе налога на недвижимость сглаживаются за счет того, что переоценка осуществляется, как правило, не каждый год. Стабильность налоговых поступлений исключительно важна, чтобы можно было планировать бюджетные доходы и погашать задолженность по долгосрочным обязательствам. Эластичность налога на недвижимость по доходу зависит от соотношения трех разных компонентов. Вопервых, она зависит от эластичности налогооблагаемой базы, которая показывает чуткость налогооблагаемой базы к изменениям в местной экономики. Вовторых, она зависит от эластичности ставки. Этот параметр показывает, в какой мере ставка налогообложения изменяется вместе с ростом или падением доходов в местной экономике. Втретьих, она зависит от эластичности собираемости, которая показывает, в какой мере налоговая дисциплина зависит от объема доходов в экономике. Анализ статистических данных указы-

вает на то, что имущественный налог неэластичен по доходу, т.е. представляет собой относительно стабильный источник поступлений. Другим аспектом продуктивности является достаточность поступлений. Несмотря на все достоинства налога на недвижимость, его поступления могут оказаться недостаточными для выполнения расходных обязательств местных бюджетов. Вопервых, как отмечалось выше, имущественный налог относительно стабилен — он медленно реагирует на изменения в экономике. Потребности в расходах, напротив, чутко реагируют на изменения в экономике, поэтому между доходами и расходными потребностями может образоваться разрыв. Вовторых, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой налог на недвижимость часто не дает больших поступлений, поскольку этот налог достаточно сложен в администрировании. Он предполагает активное участие государства: необходимо регулярно обновлять базу данных о стоимости налогооблагаемого имущества, рассылать налоговые извещения, следить за правильностью уплаты налогов и применять меры принуждения к неплательщикам (Kelly 1999). Администрирование налога на недвижимость включает: • выявление объектов налогообложения и установление их собственников; • ведение учета прав собственности на объекты недвижимости и отслеживание изменений; • оценку стоимости каждого объекта и ее регулярную переоценку; • рассылку налоговых уведомлений, работу с неплательщиками; • организацию процедуры рассмотрения претензий. В развивающихся странах и странах с переходной экономикой издержки, связанные с решением подобных задач, могут оказаться слишком высокими для местных властей. Таким образом, отсутствие средств или политической воли способно серьезно подорвать продуктивность этого налога. Потребуется провести серьезную подготовку, чтобы этот налог стал продуктивным источником доходов местных бюджетов.

1.2. Нейтральность Нейтральными налогами считаются такие, которые в минимальной степени влияют на частные экономические решения. Если налогоплательщики могут переложить налоговое бремя на других или уклониться от уплаты налогов, изменив свое

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию 261 поведение, подобные налоги не являются экономически нейтральными. Например, налог на заработную плату может привести к тому, что люди начнут меньше работать, а налог с продаж заставит их приобретать другие товары или совершать часть покупок в другой юрисдикции, где ставка данного налога ниже. Налоги, уплаты которых трудно или невозможно избежать, в меньшей мере влияют на частные экономические решения. Налог на недвижимость начисляется на недвижимые активы — землю и находящиеся на ней строения. Предложение земли фиксировано, и землевладельцы не могут избежать уплаты налога, поэтому налог на землю является нейтральным, однако с налогом на строения дело обстоит несколько иначе. В краткосрочной перспективе здания и сооружения стационарны, и их владельцы не могут сделать практически ничего, чтобы избежать уплаты налога. Однако в долгосрочной перспективе ресурсы, необходимые для поддержания и ремонта существующих и строительства новых зданий, будут уходить с территорий с высокими налогами на недвижимость. Оценить, насколько именно нейтрален налог на недвижимость по сравнению с другими налогами местного уровня, не всегда просто; в известной степени это зависит от уровня, на котором проводится анализ. По некоторым оценкам, на уровне штатов (США) налог на недвижимость с точки зрения нейтральности мало выигрывает по сравнению с подоходным налогом или налогом с продаж (Reschovsky 1998). По другим оценкам, проведенным на уровне муниципалитетов, нейтральность налога на недвижимость выше, чем у подоходного налога или налога с продаж (McGuire 2001).

1.3. Простота Если налогоплательщики вынуждены тратить много времени и сил, чтобы обеспечить правильность уплаты налогов и если властям приходится тратить значительные средства на администрирование и сбор, использование таких налогов приводит к неэффективному распределению экономических ресурсов. По сравнению с другими налогами, базы которых представляют собой ежегодно меняющиеся потоки, налог на недвижимость прост в администрировании, и уплата его не требует от налогоплательщиков больших усилий. Тем не менее, как отмечалось выше, издержки администрирования налога на недвижимость в развивающихся странах могут оказаться чрезмерно высокими, особенно по сравнению с местным

подоходным налогом, надстраиваемым на подоходный налог центрального уровня. Если сравнивать налог на недвижимость с местным подоходным налогом или налогом с продаж, то налог на недвижимость требует меньше усилий со стороны налогоплательщика, зато труднее в администрировании, а подоходный налог с надстраиваемой ставкой легче в администрировании, но от налогоплательщика требует больше усилий.

1.4. Справедливость Применительно к налогу на имущество справедливость имеет два аспекта: вопервых, справедливость распределения налогового бремени между разных юрисдикций и, вовторых, среди налогоплательщиков. Что касается юрисдикций, то существуют опасения, что там, где база налога на недвижимость меньше, для мобилизации достаточного объема доходов придется устанавливать более высокую ставку налога, что поставит местных жителей в невыгодное положение. Однако факты говорят о том, что отказ от использования налога на недвижимость в качестве основного источника доходов местных бюджетов не приводит к сокращению бюджетного неравенства. Действительно, базы налога с продаж и подоходного налога в разных юрисдикциях, как правило, различаются сильнее, чем базы налога на недвижимость. Так, в городах США различия в налоговых базах на душу населения в случае местного подоходного налога, взимаемого по месту работы, и в случае налога с продаж, взимаемого по месту реализации товара, оказались выше, чем у налога на недвижимость (Bowman and Mikesell 1981, pp. 66–78; 1977, pp. 412–22). Таким образом, для выравнивания территорий по бюджетной обеспеченности следует не просто закреплять за местными бюджетами дополнительные источники собственных средств, но и использовать систему выравнивающих трансфертов. Второй аспект связан с распределением налогового бремени среди разных доходных групп населения. В государственных финансах этот вопрос рассматривается с двух точек зрения: с точки зрения способности налогоплательщика платить (налогообложение по способности платить) и с точки зрения получения благ. Принцип налогообложения по способности платить гласит: бремя финансирования местных расходов следует распределять среди владельцев недвижимости пропорционально стоимости недвижимости, которая отражает их способность платить.

262

Часть 4. Доходы и расходы

Согласно другому принципу налогообложения («учет полученных благ»), стоимость услуг, предоставляемых гражданам, должна делиться между ними пропорционально количеству получаемых благ. Местные власти предоставляют гражданам самые разнообразные блага и услуги, и разные типы благ и услуг финансируются поразному. Некоторые услуги близки по характеру к частным благам и предоставляются на платной основе. Объем потребления таких услуг отслеживается с помощью счетчиков, и гражданам выставляют счет, отражающий их фактическое потребление. Примерами таких услуг могут служить водоснабжение, канализация, системы вывоза и утилизации твердых отходов. Местные власти предоставляют также целый спектр услуг, пользу от которых получают все местные жители. Это пожарная охрана, фельдшерские пункты, библиотеки, уличное освещение, ливневая канализация, дороги, спортплощадки т.д. Поскольку этими благами пользуются все жители, их финансирование должно осуществляться посредством налогов, объем уплаты которых не зависит от фактического потребления. С точки зрения учета получаемых выгод налог на недвижимость имеет немало достоинств. Вопервых, большинство услуг, производимых муниципальными властями, увеличивает стоимость объектов недвижимости. Например, местные власти занимаются строительством и содержанием дорог, поддержанием общественной безопасности, благоустройством территории, производят коммунальные услуги и осуществляют общие административные функции. Поскольку владельцы недвижимости выигрывают от таких расходов, то, согласно принципу налогообложения, с учетом получаемых выгод финансирование таких расходов должно идти за счет местного налога на недвижимость. По некоторым оценкам, до 80% всех поступлений от налога на недвижимость может считаться платой за полученные местные блага (Netzer 2001, p. 333). Кроме того, налог на недвижимость обычно «заметен». Владельцы недвижимости ежегодно получают налоговые уведомления, из которых ясно видно, во что обходится владельцу недвижимости пользование местными услугами. Таким образом, владелец может сравнить качество услуг, которые он получает, и объем налога, который ему приходится за это платить, и сравнивать эти данные с другими юрисдикциями. Такая связь стимулирует участие граждан в бюджетном процессе и укрепляет подотчетность местных властей (Bird 1993, p. 211).

Данный аргумент косвенно предполагает, что выгоды распределяются среди объектов недвижимости пропорционально рыночной стоимости их имущества. Таким образом, размер налога на недвижимость, взимаемого с двух домов равной стоимости и обладающих равным доступом к общим услугам, в соответствии с принципом учета выгод должен иметь быть одинаковым. Это веский аргумент в пользу того, что все объекты недвижимости должны оцениваться по единым правилам, единообразно. Применение разных правил к оценке стоимости недвижимости или к начислению налогов нарушает принцип налогообложения с учетом полученных выгод, так как при этом доли участия в налоговом бремени будут расходиться с долями участия в муниципальных благах. Использование разных подходов подрывает и принцип налогообложения по способности платить. Разное налоговое бремя, как правило, связано с существованием различных налоговых льгот. Выбирая место жительства или место для офиса, семья или фирма оценивает корзину общественных услуг и сравнивает эти блага с налогом на недвижимое имущество, который ей придется платить. Налог на недвижимость служит, таким образом, «ценой» определенной корзины благ и услуг, получаемых гражданами. Граждане и фирмы ищут такой район, где бы им предоставлялся оптимальный пакет услуг по приемлемой цене. Данный механизм уравновешивает спрос на общественные услуги со стороны граждан и предложение этих услуг со стороны местных властей. Если муниципалитет предоставляет необычно широкий набор услуг высокого качества и выгоды от пользования этими услугами превышают те затраты, которые придется заплатить в виде налога на недвижимость, в такой муниципалитет захочет переехать больше людей, и цены на недвижимость вырастут. Напротив, если налог на недвижимость высок по отношению к уровню предоставляемых услуг, люди и фирмы будут переезжать в другие города, и стоимость недвижимости в данном муниципалитете упадет. Иначе говоря, связь между уровнем налога на недвижимость и получаемыми выгодами способствует подконтрольности местных властей: чиновники могут видеть, как оценивает население соотношение качества предлагаемого ими набора бюджетных услуг и его цены (Dillinger 1992, p. 2; Fischel 2001). Подводя итог, можно сказать, что, исходя из традиционных критериев закрепления налогов за разными уровнями власти, налог на недвижимость лучше других подходит на роль местного налога.

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию 263 Тем не менее производительность, нейтральность, простота и справедливость этого налога во многом зависят от того, как будет построена система администрирования.

2. Структура налога на недвижимое имущество При введении местного налога на недвижимость возникает три основных вопроса: как определить базу налогообложения, как обеспечить единый подход к ее оценке и как определить ставку. Эти вопросы рассматриваются ниже.

2.1. Определение базы налога на недвижимость Налог на имущество может быть сплошным или избирательным. Сплошное налогообложение применяется ко всем типам имущества, причем подход ко всем видам имущества применяется единый. Избирательное налогообложение предусматривает установление разных режимов налогообложения для имущества разных типов, исключение некоторых видов имущества из налогооблагаемой базы или сочетание этих подходов. Существуют два основных вида имущества — недвижимое и движимое. Недвижимое имущество включает в себя землю и любые сооружения на ней. Движимое имущество включает в себя все виды имущества, не относящиеся к недвижимости. Станки и оборудование могут относиться либо к движимому, либо к недвижимому имуществу в зависимости от того, можно ли их демонтировать, не нанося ущерба недвижимости. В настоящей работе речь идет о налоге на недвижимое имущество, к которому относят землю, сооружения и здания. Единого мнения о том, что именно следует облагать налогом на недвижимость: и землю, и находящиеся на ней сооружения, или только землю, или только здания, не существует, однако чаще всего налогом облагаются и земля, и находящиеся на ней сооружения (Bahl 2002, pp. 28–9). Проведенное в 1994 г. исследование практики использования налога на недвижимость в разных странах показало, что земля является основной установленной законом базой налогообложения лишь в Австралии, причем в штате Виктория местные власти в праве сами решать, что облагать налогом — землю или здания (Youngman and Malme 1994).

Интересная ситуация сложилась в Восточной Африке, в трех бывших британских колониях: Танзании, Уганде и Кении. До обретения независимости правовой, политический, экономический и институциональный контекст этих стран практически совпадали, но затем каждая страна избрала свой собственный путь. В Танзании вся земля была национализирована, и в настоящее время в базу налога на недвижимость входят лишь здания. В Уганде налогом облагаются и земля, и здания, а в Кении — только земля (Kelly 1999, p. 443–50). Южная Африка является, пожалуй, единственной страной в мире, где местные власти имеют право выбора, что именно облагать налогом на недвижимость: землю и здания по единой ставке, только землю или и землю, и здания, но по разным ставкам. Примерно треть муниципалитетов в Южной Африке использует единый налог (от 27 до 33%), треть — облагают только землю (33%) и еще треть — смешанную систему (от 34 до 40%) (Bell 2002). Вопрос о том, следует ли включать здания и сооружения в налогооблагаемую базу, особенно важен для развивающихся стран и стран с переходной экономикой. Обычно в пользу включения в налогооблагаемую базу и земли, и зданий приводится следующий аргумент: для владельцев недвижимости важна общая стоимость имущества, которую они обычно не разделяют на компоненты. Таким образом, использование в качестве базы налогообложения общей стоимости имущества способствует прозрачности налога. Кроме того, включение в базу налогообложения земли и сооружений соответствует традиционным целям налоговой политики, — налоговая база должна быть определена возможно шире, чтобы сохранить ставку как можно более низкой, поскольку чем ниже ставка, тем более нейтрален налог. Более низкая ставка делает налог приемлемее с политической точки зрения; более широкая база делает этот налог понятнее для налогоплательщиков. Кроме того, поскольку подход ко всем налогоплательщикам должен быть одинаковым, налогом следует облагать все имущество, а не его часть, тем более что удельный вес земли или зданий в общей стоимости недвижимости у разных владельцев может быть разным. Если здания и сооружения в налоговую базу не включаются, то сложно определить, одинаковый ли подход применяется ко всем налогоплательщикам или ктото выигрывает от такого налогообложения больше, ктото — меньше. Впрочем, некоторые специалисты считают, что налогообложение земли и сооружений может

264

Часть 4. Доходы и расходы

оказаться менее прогрессивным, чем налогообложение одной только земли, поскольку землевладельцы обычно сосредоточены в самой высоко доходной группе. Аргументы в пользу обложения налогом одной только земли сводятся в основном к следующему. Вопервых, стоимость земли обычно меньше зависит от решений и действий землевладельцев, чем стоимость зданий и сооружений; налогообложение одной только земли извлекает часть ценности, сформированной всем обществом в целом, в интересах самого общества. Вовторых, если из налогообложения исключить сооружения, появляется стимул к увеличению инвестиций в строительство. Втретьих, землю оценивать легче и дешевле, чем здания и сооружения. Последнее утверждение нуждается в уточнении. Хотя мы не располагаем прямыми сведениями о том, что оценивать одну только землю легче и дешевле, чем землю и сооружения, некоторые факты указывают на то, что это действительно так. Недавнее исследование в Южной Африке показало, что в муниципалитетах большой площади, где имеется много участков земли, требующих оценки, предпочтение отдается налогообложению одной только земли. Кроме того, предпочтение налогообложению земли отдается также в тех муниципалитетах, где есть много официально не зарегистрированных жилых построек, которые трудно оценить в целях налогообложения (Bell and Bowman 2002). Однако и стоимость земли оценить не всегда легко. По словам одного из оценщиков из Претории, ухищрения, на которые приходится идти, чтобы оценить стоимость одной только земли в городе, где практически не осталось свободных участков, напоминают приключения в стиле Алисы в Стране чудес. Но если оценить стоимость земли трудно, то и преимущества налогообложения одной только земли исчезают. Итак, аргументы в пользу налогообложения только земли строятся на том, что такой налог проще в администрировании и не оказывает негативного влияния на инвестиционные решения. Простота администрирования объясняется тем, что можно не учитывать стоимость зданий и сооружений, а это существенно сокращает потребность в данных для проведения оценки и, соответственно, стоимость самой оценки. Но как определить стоимость одной только земли, без сооружений, в городах, вся территория которых застроена и где практически нет сделок с незастроенными участками? Отсутствие информации о том, как определяется

стоимость земли, подрывает прозрачность и легитимность такого налога. Таким образом, если административные издержки действительно оказываются ниже, полученная экономия нивелируется снижением прозрачности, поскольку налогоплательщики часто не имеют представления о стоимости участка, а используемые методики оценки одной только земли сложны для понимания. Если сделок с землей осуществляется мало, а методы, применяемые для оценки, используются сложные, то велика вероятность того, что стоимость земли будет оценена неправильно. Впрочем, если оценка сложна для понимания, налогоплательщик может об этом и не узнать. Однако данные по Южной Африки не подтверждают, что налогообложение одной только земли приводит к большей несправедливости, чем налогообложение и земли, и зданий по единой ставке. В частности, не было обнаружено никаких различий между традиционно используемыми показателями качества адвалорной оценки (коэффициенты дисперсии и дифференциалы по ценам) между муниципалитетами Южной Африки, которые использовали разные методы налогообложения — только земельных участков и налогообложения по единой ставке и земли, и сооружений (Bell and Bowman 1997). Когда решение о том, что именно будет облагаться налогом на недвижимость, принято, необходимо выбрать механизм распределения бремени этого налога по отдельным объектам недвижимости. Первый подход заключается в том, что бремя относится на отдельные объекты недвижимости в соответствии с их стоимостью, которая определяется либо путем капитализации потока арендных доходов, которые мог бы дать объект недвижимости, либо в соответствии с ожидаемой ценой реализации данного объекта на рынке. Главное различие между капитализированной и рыночной стоимостью заключается в том, как рассматриваются будущие потенциальные выгоды. Когда объект недвижимости используется оптимально и с максимальной отдачей, чистый поток арендных платежей, приведенный к сегодняшнему дню, аппроксимирует рыночную стоимость. Однако, если недвижимость используется неоптимальным образом и не приносит максимальную отдачу, капитализированная по арендным платежам стоимость окажется меньше рыночной. Выбор между капитализированной и рыночной стоимостью сродни выбору между налогом на доход и налогом на богатство. Если используется рыночная стоимость, «наказаны» будут владельцы участков, используемых неоптимальным образом.

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию 265 Вставка 1. База налогообложения недвижимого имущества в Уганде В Уганде налогом облагается годовая арендная стоимость благоустроенных земельных участков. Ожидается, что построенная таким образом стоимость участков совпадает с рыночной, однако на практике между ними существуют расхождения, связанные с тем, что база данных по налоговой оценке обновляется нечасто. Кроме того, действие различных ограничений на уровень арендной платы, отсутствие единообразия в требованиях к содержанию и ремонту, а также занижение стоимости аренды вследствие административного или политического давления могут снизить продуктивность такого налога. Наконец, возникают сложности при оценке арендной стоимости пустырей, жилых и коммерческих строений, занятых собственниками, и уникальных мест отдыха. Источник: Konymbih

Впрочем, на практике последствия применения того или иного показателя стоимости могут оказаться не столь значительными, как может показаться исходя из теории. Так, учитывая отсутствие необходимых данных, при оценке недвижимости методом капитализации арендных доходов те объекты, для которых отсутствует надежная информация о размерах арендной платы, часто оцениваются по рыночной стоимости. И наоборот, в системе налогообложения по рыночной стоимости используется метод капитализации доходов для тех классов недвижимости, в отношении которых по каким-либо причинам трудно определить рыночную оценку (например, для некоторых коммерческих и промышленных объектов, квартир, сдаваемых внаем). Таким образом, при выборе варианта измерения стоимости следует руководствоваться прежде всего соображениями достоверности и реализуемости, а не теоретической стройности.

На практике используются и более сложные подходы к определению стоимости. Так, недавнее исследование 14 стран показало следующее: • в Канаде, Индонезии, Японии и США в качестве налогооблагаемой базы используется рыночная стоимость земли и сооружений. При этом в Индонезии стоимость сооружений разрешено предъявлять к вычету из налоговой базы, что фактически превращает этот налог в налог на землю; • в Швеции налогом на недвижимость облагаются только земля под жилой застройкой и жилые здания; коммерческие объекты недвижимости в 1993 г. из базы налогообложения были исключены; • в Чили в базу имущественного налога включаются и земля, и здания, причем оценка объекта налогообложения зависит от типа землепользования и средних рыночных цен на сооружения; • в Нидерландах налог взимается как с владельца объекта недвижимости, так и с пользова-

Вставка 2. Налогообложение недвижимости в Англии и Уэльсе В Англии и Уэльсе недвижимое имущество оценивается методом капитализации арендных потоков. Если в большинстве стран в основе такого подхода лежит арендная стоимость, определяемая на свободном рынке, то в Англии и Уэльсе жители не имеют права переводить объект недвижимости в другой вид пользования, который давал бы более высокую отдачу. Объясняется это тем, что налогом облагается не владелец объекта недвижимости, а его пользователь. Таким образом, налогообложение здесь не подталкивает владельца к поиску оптимального и дающего максимальную отдачу способа использования недвижимости. Источник: Brown and Herworth 2003.

Наконец, в последнее время в качестве оценки все чаще используется стоимость приобретения. В результате связь между стоимостью оценки недвижимости в целях налогообложения и ее реальной рыночной стоимостью или текущей арендной стоимостью исчезает. Таким образом, хотя налогообложение по цене приобретения обеспечивает налоговую определенность, такой подход нарушает соображения единообразия и справедливости налогообложения.

теля; в качестве базы используется рыночная стоимость земли и сооружений. Несмотря на то что местным властям предоставлено право начислять налог с площади, этим правом воспользовалось менее 1% муниципалитетов; • в основе земельного налога в Дании лежит рыночная стоимость земли и объектов благоустройства, таких, как дренажная сеть, канализация и шоссейные дороги, однако расходы землевладельца по сооружению подобных объектов можно предъявлять к вычету в течение 30 лет. Кроме того, имеется налог на обслуживание, взимаемый с ком-

266

Часть 4. Доходы и расходы

мерческих, промышленных и правительственных зданий. Действие этого налога не распространяется на жилые здания, однако в базу местного подоходного налога включена вмененная стоимость аренды дома; • в Южной Корее имущественный налог включает в себя два компонента: комплексный земельный налог, базой которого является капитальная стоимость всей земли, принадлежащей налогоплательщику на территории страны, и налог на сооружения, база которого — восстановительная стоимость здания; • в Японии налоговые обязательства по земельному налогу рассчитываются от стоимости приобретения земли; • в Швейцарии действует налог на землю и сооружения, однако база этого налога в разных кантонах разная; базой налогообложения может быть и рыночная стоимость, и капитализированный арендный доход, и производственная стоимость, и стоимость, на которую здание застраховано от пожара; • во Франции и в Великобритании основу налогообложения как земли, так и зданий составляет стоимость аренды; • в Эстонии налогом облагается только земля, оцениваемая по рыночной стоимости. В ряде случаев становление адвалорных имущественных налогов (взимаемых с рыночной или арендной стоимости объектов недвижимости) идет медленно, поскольку рынок недвижимости развит слабо. Однако налог на недвижимость можно взимать не только со стоимости, но и с площади как земли, так и зданий. Обычно при этом с помощью различных коэффициентов учитывается местоположение участка и вид землепользования. Системы налогообложения недвижимого имущества, привязанные к площади, применяются в основном в странах с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы и бывшего СССР. Достоинство этого подхода заключается в том, что он не требует привлечения профессиональных оценщиков или использования сложных математических моделей. Государство задает формулы, а предприятия и физические лица сами рассчитывают налоговые обязательства (Malme, Youngman, p. 7). Так, в Польше действуют три разных налога на недвижимость: налог на земли сельскохозяйственного назначения, налог на недвижимость и лесной налог; все эти налоги начисляются с площади. Налог на земли сельскохозяйственного назначения, который в 1985 г. был введен фактически как налог

на богатство, взимается с площадей угодий, превышающих 1 га. В качестве базы выступает площадь угодий, измеренная в условных гектарах, которые учитывают тип земли, класс почв и характер использования. Кроме того, различаются налоговые зоны, включающие сельскую местность, города и городские районы. Налог на недвижимость в Польше был введен в 1986 г. Его действие распространяется на землю, здания и коммерческие сооружения, не подпадающие под сельскохозяйственный или лесной налог. Данный налог начисляется с квадратных метров полезной площади зданий и земельных участков. Максимально допустимая ставка для коммерческой недвижимости в 35 раз превышает ставку для жилья; ставки налога для земли существенно ниже, чем для зданий и сооружений. Лесной налог применяется в отношении земельных участков площадью не менее 0,1 га, используемых для воспроизводства лесов и входящих в состав национальных парков или особо охраняемых зон. Базой для данного налога является площадь, выраженная в условных гектарах, учитывающих ценность видов деревьев и класс качества леса. Площадь земель, не находящихся в хозяйственном пользовании, измеряется в фактических гектарах. Имеются и другие примеры обложения недвижимости по площади из опыта стран Центральной и Восточной Европы: • в Белоруссии земля и здания облагаются налогом по отдельности. Налог на здания начисляется исходя из их стоимости, налог на землю — шедулярный налог, взимаемый с площади; • в Молдавии налог действует только в отношении земли и начисляется с площади участка; • в Словакии используется налог на землю и здания, размер которого определяется площадью земельного участка и здания, с учетом корректировок на местоположение участка и характер землепользования.

2.2. Единообразие подхода к оценке Соображения легитимности и справедливости требуют, чтобы налог на недвижимость среди всех налогоплательщиков в каждой юрисдикции устанавливался и взимался по единым правилам. Это важно, поскольку от стоимости отдельных объектов недвижимости зависит распределение обязательств по финансированию местной власти среди налогоплательщиков. Однако в основу единой системы правил могут быть положены разные

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию 267 подходы к определению стоимости объектов недвижимости. В качестве вариантов можно использовать стоимость объектов, определенную по доходам, которые эти объекты приносят при текущем варианте использования, или их и стоимость в варианте использования, дающем наибольшую отдачу, — именно этот вариант отражается в рыночной стоимости. Использование рыночной стоимости в качестве базы дает то преимущество, что при налогообложении недостаточно интенсивно используемого недвижимого имущества исходя из его потенциальной доходности у налогоплательщика возникает стимул к более эффективному использованию этого имущества. Сила такого стимула будет зависеть в том числе от уровня налоговых ставок и разницы между стоимостью объекта в условиях фактического использования и в условиях наивысшей отдачи. Однако применять такой стимул имеет смысл только в тех случаях, когда ставится задача повышения отдачи от экономической базы. Для объектов недвижимости, в отношении которых в ближайшей перспективе отсутствуют какиелибо разумные альтернативные варианты их использования (например, сельскохозяйственные участки в отдаленных районах), текущее использование и использование, дающее наивысшую отдачу, будут одинаковыми. В практике оценки используется допущение, что текущее использование недвижимости является оптимальным и дающим наивысшую отдачу, если нет прямых указаний на то, что ктото другой мог бы использовать эту собственность c большей отдачей. Если стоимость, оцененная в целях налогообложения, совпадает с рыночной, она воспринимается как справедливая. Благодаря этому налоговые обязательства — обязательства по финансированию общественных услуг — распределяются между владельцами недвижимости пропорционально их доле в общей базе налогообложения (т.е. пропорционально их способности платить, отраженной в стоимости объекта недвижимости). В идеале налог на недвижимость должен применяться по единым правилам в отношении всех классов недвижимого имущества и отражать рыночную стоимость объектов без всяких льгот и скидок. Но все ли объекты недвижимости, находящиеся на территории данной юрисдикции, должны облагаться имущественным налогом? Полное единообразие требует, чтобы в налоговую базу было включено все без исключения. Наличие льгот и освобождений для отдельных видов недвижимости или способов ее использования может привести к

существенному недобору поступлений налога. Как правило, цель предоставления налоговых льгот — поддержка малоимущего населения или предприятий, переживающих финансовые трудности. Но в результате затраты, связанные с финансированием общественных услуг, вынуждены нести те налогоплательщики, которые не имеют льгот. При этом нарушается принцип справедливости, ухудшается отношение к имущественному налогу. Обычно муниципальное или государственное имущество освобождается от налога на недвижимость, хотя обоснованность такой практики сомнительна. Служащие муниципальных учреждений точно так же пользуются городскими дорогами и другими городскими услугами, как и работники организаций других форм собственности. Кроме того, если освободить муниципальные здания от налога на недвижимость, у муниципальной администрации возникнет искаженное представление о том, во сколько обходится городской казне владение собственностью, и появится опасность либо накопить слишком много недвижимости, либо не обеспечить наиболее эффективное ее использование. Наконец, крупные города (особенно столицы) рискуют потерять существенную часть базы налога на имущество, если государственная или муниципальная собственность будет освобождена от налогов, поскольку изза этого на других владельцев недвижимости ляжет неоправданно большое бремя. Таким образом, в долгосрочной перспективе целью должно стать включение в базу налогообложения всех объектов недвижимости. Возникает также вопрос о том, должны ли разные юрисдикции единообразно оценивать налог на недвижимость. Этот вопрос возникает в тех случаях, когда в доходах от налога на недвижимость участвует вышестоящий бюджет или когда оценка недвижимости используется вышестоящим уровнем для оценки налогового потенциала местных юрисдикций в целях выравнивания. В подобных случаях важно убедиться, что низкий уровень подушевой обеспеченности недвижимостью действительно отражает бедность муниципалитета, а не является следствием занижения оценок рыночной стоимости. Итак, использование рыночной стоимости как базы налога на недвижимость способствует обеспечению справедливости в силу следующих причин: • все налогоплательщики оказываются в одинаковом положении: владельцы объектов недвижимости одинаковой стоимости, расположенных

268

Часть 4. Доходы и расходы

в одной налоговой зоне, платят одинаковые налоги (горизонтальная справедливость); • налогоплательщики, владеющие недвижимостью разной стоимости, платят тем больше, чем дороже их недвижимость (вертикальная справедливость). Если в использовании налоговой базы участвует вышестоящий бюджет или если оценка недвижимости используется для расчета налогового потенциала местных юрисдикций (например, для распределения межбюджетных трансфертов или ограничения местных заимствований), методы оценки, применяемые в разных юрисдикциях должны давать сопоставимые результаты. Разумеется, недостаточно просто решить, что недвижимость будет оцениваться по рыночной стоимости. Необходимо создать организационную структуру, которая бы занималась оценкой, отслеживала соответствие налоговой оценки стоимости рыночных сделок и т.д. О мониторинге мы еще будем говорить ниже, но здесь необходимо сказать, что правильно налаженный мониторинг автоматически ведет к сближению подходов и методов оценки, применяемых в разных юрисдикциях, поэтому для сопоставимости оценок, относящихся к разным юрисдикциям, нет необходимости поручать определение налоговой базы и метода ее оценки центральному правительству.

2.3. Определение ставок налога на недвижимость Налоговые обязательства рассчитываются путем умножения базы налогообложения на номинальную ставку налога. Если ограничений на номинальную ставку налога нет, то скудость налогооблагаемой базы может быть компенсирована более высокой ставкой налога. Таким образом, ставка налогообложения чрезвычайно важна для определения продуктивности (или адекватности) налога на недвижимость для местных бюджетов. Предоставление местным властям права полностью регулировать структуру налога на недвижимость, т.е. определять и его базу, и ставки, позволяет им действовать максимально гибко и заставляет их нести ответственность за свои налоговые решения. Если налоговую базу определяет центральное правительство, очень важно, чтобы у местных властей была возможность хотя бы устанавливать ставки. Налог на недвижимость только тогда может считаться понастоящему местным, когда местные власти вправе самостоятельно регулировать

объемы поступлений этого налога. Если и ставка, и база устанавливаются центральным правительством, то этот налог фактически превращается в межбюджетный трансферт, привязанный к расположению налогооблагаемого имущества. Многие считают, что предоставить местным властям полную свободу в определении ставок было бы тоже неправильно. Ограничение местных ставок сверху может способствовать достижению общих целей экономического развития страны и отвечать другим общегосударственным интересам. Например, обеспечению социальной справедливости: налог не должен быть чересчур высоким, чтобы не создавать слишком тяжелого бремени для малообеспеченных слоев населения. Другой целью может быть обеспечение роста инвестиций или обеспечение нейтральности местных налогов в смысле размещения экономической деятельности. Существует мнение, что для решения подобных общегосударственных задач оптимально ставку налога на недвижимость должно устанавливать центральное правительство, однако преимущества такого решения необходимо сопоставлять с ценой, которую придется заплатить, а цена эта — ослабление местного самоуправления. В конце концов, можно ограничить устанавливаемую на местах ставку верхним пределом, превысить который местные власти могут только при выполнении определенных условий, например при поддержке избирателей. Это позволит не только сохранить определенную свободу выбора на местном уровне, но и даст возможность превышать установленные ограничения, если это оправдано ситуацией. Такой подход и обеспечивает эффективность работы местной власти, и включает в себя элемент общегосударственного контроля. Кроме того, он усиливает подотчетность местных властей, поскольку, чтобы преодолеть установленное ограничение, им придется обращаться к избирателям. Ограничения на величину ставок, которые вправе устанавливать местные власти, действуют в Дании, во Франции, в Японии. Различные ограничения в отношении муниципального налога на недвижимость установлены в ряде кантонов Швейцарии и в некоторых штатах США. В Израиле ставки устанавливаются на местном уровне, однако порядок ежегодной индексации на инфляцию устанавливается центральным правительством. При этом в Австралии, Канаде и некоторых штатах США местные власти устанавливают ставки без какихлибо ограничений со стороны вышестоящих уровней. Налоговая ставка может быть единой для всех классов недвижимого имущества

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию 269 (например, в Чили налогом облагаются земли как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного назначения по ставке, равной 2% ее стоимости), дифференцированной для разных видов использования имущества (скажем, коммерческого или в качестве жилого фонда, как это сделано во многих штатах США) или прогрессивной в зависимости от площади или стоимости недвижимого имущества (к примеру, в Японии в отношении земельных участков под жилой застройкой более высоким налогом облагается та площадь, которая превышает 200 кв. м; описание структуры прогрессивного налога, используемого в Армении, см. на встпавке 3).

результаты говорят о том, что недвижимость оценивается несправедливо, граждане могут потребовать пересмотра итогов оценки. Наличие расхождений между оценками и рыночной ценой служит также сигналом для оценщиков, заставляя их повышать адекватность оценок. Кроме того, анализ отношения оцененной стоимости к стоимости сделок позволяет центральному правительству выравнивать качество данных по базам налогообложения в разных регионах, чтобы потенциал налога на недвижимость можно было использовать при распределении межбюджетных трансфертов, а также для других неналоговых целей. Если не проводить таких корректировок, то

Вставка 3. Ставки налога на недвижимость в Армении Налог на недвижимое имущество в Армении начисляется на стоимость зданий и сооружений. Ставка налога зависит от характера использования здания и в ряде случаев от его стоимости. Если здание используется в общественных или производственных целях, то ставка налога составляет 0,5%. Если сооружение является гаражом или домом в личной собственности, то ставка налога составляет 0,2% его стоимости. Для всех прочих зданий и сооружений используется скользящая шкала, в которой предусмотрено пять ступеней, — от 0,1% для зданий, стоимость которых примерно соответствует сумме от 250 до 825 тыс. долларов США, до 0,8% для зданий, стоимость которых превышает 3,3 млн долларов. Здания и сооружения, стоимость которых ниже 250 тыс. долларов, облагаются налогом по нулевой ставке. Источник: Brown and Hepworth 2003.

3. Администрирование налога на недвижимость Вопросы определения базы налогообложения и налоговых ставок имеют ключевое значение для успешного введения налога на недвижимость, однако не менее важно правильно построить систему администрирования, от которой в конечном итоге зависит и продуктивность, и нейтральность, и простота, и справедливость этого налога на недвижимость, независимо от того, как определена его база или ставка.

3.1. Мониторинг оценок недвижимости Важным элементом стратегии обеспечения легитимности налога в долгосрочной перспективе является организация мониторинга качества оценки недвижимости. Главный инструмент такого мониторинга — анализ отношения оцененной стоимости к фактической стоимости рыночных сделок. Для граждан необходимо иметь доступ к подобной информации, поскольку она показывает, насколько правильно применяется закон на практике. Если

данные по разным юрисдикциям никак нельзя назвать сопоставимыми, даже если налогооблагаемая база будет везде определена одинаково. Отчасти расхождения могут объясняться тем, что в разных юрисдикциях оценки относятся к разным годам, но главное объяснение заключается в том, что оценка — это все же искусство, а не точная наука. Если в разных юрисдикциях используются разные определения налогооблагаемой базы, то потребность в корректировке данных в сторону выравнивания повышается. Мониторинг соотношения оцененной стоимости и стоимости фактических сделок не обязательно осуществлять силами самого центрального правительства. Это можно поручить и независимыми подрядчикам — исследовательским организациям или коммерческим структурам университетов. Но кто бы ни проводил такой анализ, соответствующая структура должна ежегодно сравнивать оцененную стоимость с ценой рыночных сделок по всем юрисдикциям. Мониторинг должен строиться с использованием самых прогрессивных методов, включая работу с большими выборками, отсеивание сделок, не отражающих рыночную цену, расчет показателей центральной тенденции (как минимум — ме-

Часть 4. Доходы и расходы

270

дианные цены по всем юрисдикциям), показателей разброса (дисперсии), а также показателей точности оценок отдельно для разных стоимостных классов недвижимости. Все подобные показатели следует рассчитывать отдельно по каждому виду недвижимости (жилая, сельскохозяйственные земли, коммерческая недвижимость, промышленная, незастроенные участки земли). Чтобы стимулировать открытость и «прозрачность» налога, результаты расчетов должны публиковаться (см. вставку 4). Как уже отмечалось, мониторинг оценок дает информацию, необходимую для восприятия налога как справедливого и для обеспечения сопоставимости данных по разным юрисдикциям. То же

касается и налогов, начисляемых на стоимость земли. Для тех юрисдикций, где налог начисляется только на стоимость земли, отношение оцененной стоимости к цене сделок по застроенным участкам рассчитать нет возможности, поскольку данные по фактическим сделкам нельзя разделить на цену земли и цену строений. Тем не менее сравнение данных по оцененной стоимости земли и стоимости фактических сделок с застроенными участками представляет интерес для налогоплательщиков, поскольку такая информация дает представление о соотношении базы налогообложения и общей стоимости недвижимости, что также влияет на восприятие этого налога как справедливого или, наоборот, несправедливого.

Вставка 4. Уровень и разброс оценок жилых объектов недвижимости по отдельным муниципалитетам в ЮАР, середина 90-х годов XX в. Юрисдикция Йоханнесбург Кейптаун Витбанк Кинг-Уильямс-Таун (КУТ) Бишо КУТ и Бишо Ойстер-Бей Сифилд Сивью

Коэффициент «оценочная стоимость/продажная стоимость»

КДа

РСЦб

Количество, единицы

медиана 125,0 8,0 75,0 51,5 88,9 52,5 91,0 86,0 80,0

47,0 46,7 25,7 15,4 16,7 29,6 24,6 55,3 24,9

1,256 1,333 1,068 1,003 1,005 1,048 1,047 1,306 1,132

75 15 150 32 12 44 32 41 23

среднее 167,0 9,6 80,2 48,1 87,6 58,9 89,0 111,0 86,0

мода 133,0 7,2 75,1 48,0 87,1 56,2 85,0 85,0 76,0

а КД = коэффициент дисперсии: среднее значение абсолютного отклонения коэффициентов по отдельным участкам от медианного

коэффициента, выраженное как процент медианного коэффициента (приемлемые значения лежат в пределах от 10 и 15%). бДЦ = дифференциал по ценам: отношение медианного коэффициента к моде (приемлемые значения лежат в пределах от 0,98

до 1,03). Источник: Bell and Bowman 1997.

3.2. Цикл переоценки недвижимости Поддержание оценок налогооблагаемой стоимости на уровне рыночной цены требует периодического обновления оценок с учетом изменений в рыночной конъюнктуре. Если этого не делать, налогооблагаемая стоимость недвижимости постепенно опустится ниже рыночной. Результаты недавнего анализа систем налогообложения недвижимости в Европе показали, что во многих странах периодичность оценки недвижимости либо не прописана в законе, либо постоянно нарушается. Так, в Австрии недвижимость не переоценивалось с середины 80х годов, в результате чего налогооб-

лагаемая стоимость снизилась до 10–20% текущей рыночной стоимости. На Кипре переоценка не производилась с 1980 г., а в ряде случаев — с 1909 г. (Brown and Herpworth 2003). Устаревание оценок стоимости недвижимости может приводить к печальным последствиям, пример которых описан во вставке 5. Регулярная переоценка позволяет учитывать текущие условия и избегать резкого перераспределения налогового бремени. Рекомендуется, чтобы периодичность переоценок недвижимости была прописана в законе и проводилась раз в три года или хотя бы раз в пять лет.

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию 271 3.3. Техника администрирования налога на недвижимость При подготовке к введению налога на недвижимость больше всего времени, как правило, отводится на создание системы оценки. Однако, чтобы налог полностью раскрыл свой потенциал, не следует упускать из виду и другие компоненты администрирования.

3.3.1. Уровень власти, который должен отвечать за оценку недвижимости Обычным аргументом в пользу централизации оценки является то, что чем больше юрисдикция, тем больше у нее возможностей нанять обученный персонал и закупить компьютеры, т.е. обеспечить экономию от масштабов. Однако опыт США не подтверждает сказанного. Он показывает, что оценки, выполненные силами малых юрисдикций, оказываются ничуть не хуже оценок, выполненных большими юрисдикциям. Объясняется это тем, что мелкие юрисдикции часто привлекают к оценке специализированные фирмы или службы оценки штата, работающие лучше, чем местные службы оценки, которые создают некоторые крупные (и, как правило, богатые) местные юрисдикции. Таким образом, возможность нанимать внешних исполнителей по мере необходимости позволяет даже самым небольшим юрисдикциям использовать труд профессионалов, и потому закреплять функцию оценки недвижимости за центральным или региональным правительством нет никакой необходимости. Впрочем, в развивающихся странах или странах с переходной экономикой ситуация может быть иной. Учитывая высокие издержки администрирования налога на недвижимость, необходимые ресурсы могут найтись только на национальном уровне. Так, в Гане за оценку объектов недвижи-

мости в целях налогообложения на всей территории страны отвечает специальный орган центрального правительства — совет по земельной оценке. В Кении четыре муниципалитета имеют собственных штатных оценщиков, а остальные 133 муниципалитета пользуются услугами государственных оценщиков. В Малави оценку недвижимого имущества от имени местных властей осуществляет центральное Министерство земельных ресурсов. Но даже на национальном уровне не все организационные вопросы решаются просто. Могут, например, возникнуть трения между ведомствами, отвечающими за разные стороны оценки. Чтобы обеспечить регулярное и эффективное поступление данных, необходимых для проведения оценки недвижимости, необходимо обеспечить слаженную работу всех ведомств, имеющих отношение к администрированию налога на недвижимость, включая работу ведомств, отвечающих за учет имущественных прав, составление карт, классификацию земель, выдачу разрешений на строительство, ведущих учет населения и предприятий, и т.д. Вообще, если нет веских причин, требующих ограничить местный контроль, то решение всех вопросов, связанных с налогами на недвижимое имущество, следует оставить на усмотрение местных властей, однако при этом создать общие законодательные условия, обеспечивающие точность оценок и периодичность их обновления. Для этого нужно в централизованном порядке установить приемлемый уровень точности оценок и организовать мониторинг. Все остальное должны сделать сами юрисдикции, взимающие налог на недвижимость, при условии, что им не приходится ни с кем делиться налоговой базой. Если на одной и той же территории существуют несколько местных юрисдикций, обладающих налоговыми полномочиями, такие юрисдикции должны выработать взаимо-

Вставка 5. Десятилетний цикл оценки недвижимости в Кейптауне Согласно прежним законам, переоценка недвижимости в бывшей Капской провинции Южной Африки должна была осуществляться раз в десять лет. В Кейптауне стоимость земли за период между переоценками 1979 и 1990 гг. резко выросла, и налоговое бремя переместилось с владельцев коммерческой недвижимости на владельцев жилья. Кроме того, поскольку темпы роста рыночных цен в разных районах Кейптауна в этот период были неодинаковыми, более дорогие объекты недвижимости оказались существенно недооцененными по сравнению с дешевыми. Вследствие этого эффективная ставка имущественного налога для домовладельцев в районах с менее дорогой недвижимостью оказывалась в 5–7 раз выше, чем для владельцев дорогой недвижимости. Когда в 1990 г. вся недвижимость была переоценена заново, владельцы дорогого жилья устроили налоговый бунт. Решением Верховного суда новые оценки пришлось отменить, и муниципальный совет был вынужден вернуться к устаревшим оценкам, что обусловило сохранение неравенства. Источник: Franzsen 1998, p. 177; Lomnitz and van Ryneveld 1997.

272

Часть 4. Доходы и расходы

приемлемый порядок оценки. Что касается расчета самих оценок, то местные власти должны быть вправе сами решать, что для них лучше — создать специальное подразделение в составе местной администрации или нанять внешнюю организацию, особенно если они сами платят за проведение оценки. В качестве внешних оценщиков обычно выступают частные фирмы, другие юрисдикции или вышестоящие уровни власти, имеющие собственные службы оценки.

3.3.2. Кадровое обеспечение Если принято решение о создании в составе местной администрации специального подразделения или органа, который займется оценкой, необходимо обеспечить, чтобы этой работой занимались профессионалы, огражденные от политического давления. Обычно считается, что должностное лицо, ответственное за работу органа оценки, должно назначаться, а не избираться, однако существующие данные не подтверждают обоснованности такого требования (Bowman and Mikesell 1990, 219–33). Возможно, наличие какихлибо различий между избранием и назначением на эту должность не подтверждается статистически потому, что даже назначаемый чиновник не может быть полностью изолирован от политического давления, ибо назначается избираемыми должностными лицами. Так или иначе, но для этой работы следует использовать профессионалов, причем их работа должна осуществляться в условиях, способствующих росту профессионализма. Качество оценки зависит не только от качества образования, полученного оценщиком, но и от его опыта работы по специальности, и выше мы неоднократно подчеркивали важность привлечения специалистов со стороны. Когда малые юрисдикции пытаются наладить проведение оценок недвижимости собственными силами, им трудно найти хороших специалистов, а если таковые найдутся, их будет трудно обеспечить постоянной загрузкой.

3.3.3. Методы массовой оценки и информационное обеспечение Применение современных методов оценки обеспечивает высокую надежность результатов. Такие методы предполагают использование кадастров, налоговых карт, систематическое отслеживание состояния строек по выданным разрешениям на строительство, использование компьютерных методов массовой оценки. Весьма перспективной представляется также интеграция данных оценки и геоинформационных систем (ГИС), хотя дан-

ными, которые подтверждали бы рост качества оценки в результате использования ГИСов, мы не располагаем. Чтобы ввести инструментарий и методики массовой оценки в повседневную практику, необходимы значительные инвестиции в оборудование, программное обеспечение, информационные системы и обучение. Необходимо не только организовать курсы повышения квалификации для тех, кто занимается налоговой оценкой сегодня, но и обновить содержание учебных курсов для будущих оценщиков. Требуется разработать и внедрить информационные системы на уровне местных администраций. Такие системы могут включать в себя в том числе компоненты для учета изменений в правах собственности, отслеживания нового строительства и иных изменений, влияющих на рыночную стоимость. Отсутствие достоверных данных об объектах недвижимости — это, пожалуй, главное препятствие на пути к становлению эффективной системы администрирования налога на недвижимость в развивающихся странах. Для получения такой информации используют два основных подхода: •самодекларирование: налогоплательщика обязывают самостоятельно представить информацию в налоговые органы; •централизованная инвентаризация: налоговый орган собирает информацию о недвижимости в полевых условиях. Эффективность системы самодекларирования зависит от готовности налогоплательщиков представлять точную и полную информацию, от способности местных властей ее проверить, а также от наличия системы взысканий. Однако проверки, как правило, проводятся редко, и, хотя нарушителям грозят большие штрафы, полнота предоставляемых налогоплательщиками данных обычно оставляет желать много лучшего. Чаще всего выявлением объектов недвижимого имущества и их описанием занимается служба государственной инвентаризации, сотрудники которой самостоятельно обходят все объекты и описывают их. Очевидно, что начальные затраты, необходимые для формирования таких реестров, очень высоки, хотя дальнейшее ведение обходится дешевле. Одним из способов формирования большого массива данных за короткий срок (короткий по сравнению с тем, сколько времени потребовалось бы сотрудникам налоговых органов, чтобы обойти все объекты недвижимости) может стать система самодекларирования. Такие системы используются, например, в Чехии, Польше и

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию 273 Словакии. От налогоплательщиков требуется сообщить сведения о своих объектах недвижимости, о цене их приобретения, а также некоторые другие параметры. При таком способе сбора данных административные издержки государства сокращаются, однако налогоплательщику приходится тратить много времени на заполнение всех форм. Главный недостаток системы самодекларирования — ошибки и отсутствие единообразия в представляемой информации (Almy, p. 19–47). Далее необходимо осуществить географическую привязку полученной информации, выявить все объекты недвижимости и присвоить каждому уникальный идентификационный код. Как правило, такая информация отражается в кадастровых картах. Существует несколько типов кадастров: физический кадастр, где представлены физические параметры объектов недвижимости (земли и зданий), хотя этажность может и не быть отражена; юридический кадастр, в котором указываются права собственности на объекты недвижимости; налоговый кадастр, где содержится информация, влияющая на оценку недвижимого имущества в целях налогообложения. В ходе создания системы налога на недвижимость следует стремиться к созданию современного, максимально подробного налогового кадастра.

Во многих странах используются кадастры не собственности, а владельцев (или налогоплательщиков). В таких кадастрах информация упорядочена не по объектам собственности, а по владельцам. В большинстве стран Центральной и Восточной Европы с переходной экономикой используются именно такие кадастры, но в результате откладывается создание настоящих налоговых кадастров, необходимых для адвалорного обложения недвижимости. Помимо налоговых кадастров требуется создать и вести картотеку объектов, в которой содержалось бы описание каждого земельного участка, здания или сооружения. Информация о зданиях и сооружениях часто оказывается неполной или устаревшей, учет ведется плохо, плохо налажен обмен информацией с ведомством, выдающим разрешения на строительство, и т.п. Необходимо наладить обмен компьютерными данными между ведомствами, ведущими учет объектов недвижимости, и ведомствами, располагающими всей другой информацией, необходимой для их обнаружения и оценки. Компьютеризированные системы оценки позволяют переоценивать стоимость и часто, и дешево, и с высоким качеством, а это важно для обеспечения справедливости налогообложения. Кроме всего прочего, разработка

Вставка 6. Внедрение системы массовой оценки недвижимости в ЮАР Система массовой оценки недвижимости сводит специалистов по оценке, данные об объектах недвижимости, компьютерную технику, статистический анализ, методики оценки и другие вспомогательные ресурсы в единую структуру, с помощью которой можно периодически и систематически проводить переоценку недвижимости в целях налогообложения. Процесс включает в себя: • выявление объектов недвижимости; • сбор данных об объектах недвижимости; • формирование базы данных; • управление данными, включая ввод, редактирование и контроль качества данных; • анализ данных; • разработку и калибровку модели оценки; • применение модели оценки; • экспертный анализ полученного значения; • корректировку оценки. Недавно в Южной Африке осуществили пилотный проект, который должен был показать сравнительную пригодность методов массовой оценки недвижимости в городских и сельских условиях. Это исследование показало, что при наличии базовой информации о правах собственности и размерах участков методы массовой оценки одинаково хорошо применимы и в городах, и в сельской местности. В частности, базовые данные, необходимые для использования моделей массовой оценки земли в сельской местности, включают в себя данные о земельных участках (идентификационный код участка, пространственные координаты, площадь и характер использования участка), данные о фактически заключенных сделках с землей и некоторые другие параметры. Источник: Ward 1996

274

Часть 4. Доходы и расходы

Вставка 7. Самодекларирование в Чехии Оценка объектов недвижимости в Чехии осуществляется самими налогоплательщиками, которые рассчитывают также причитающиеся с них суммы налогов. Форма для расчета налога на имущество включена в руководство, в котором подробно изложен порядок оценки любого земельного участка и здания. Например, формула для выведения налогооблагаемой стоимости здания выглядит так. Налогооблагаемая база равна площади здания в квадратных метрах, умноженной на коэффициент, учитывающий тип города: если население города менее 300 человек, то значение коэффициента составляет 0,3; от 300 до 600–0,6; от 600 до 1000–1,0; от 1000 до 6000–1,4; от 6000 до 10 000–1,6; от 10 000 до 25 000–2,0; от 25 000 до 50 000–2,5; 50 000 человек и более—3,5; и для Праги—4,5. Для многоэтажных зданий действует коэффициент этажности (0,75 за каждый этаж выше первого, помноженный на площадь в квадратных метрах). Таким образом, налогооблагаемое значение зависит главным образом от площади земельного участка или здания в квадратных метрах, а не от их рыночной стоимости.

Для того чтобы определить размер причитающегося налога, налогоплательщик умножает значение базы на ставку. Для зданий ставка колеблется в пределах от 1 до 10 чешских крон за 1 кв. м площади. Для каждого класса недвижимости (и земли) существует своя ставка налога, и свой коэффициент. Вместе они определяют размер налога, отражающий характеристики объекта (местоположение, площадь, характер использования). Такая система действует и в отношении дворов и зданий, пустырей, участков жилой застройки, дач, а также промышленных и коммерческих зданий. Источник: Bryson , Cornia, Rohlochkova-Holmes. Malme ,Youngman eds., 2001.

систем сбора и обработки данных, необходимых для применения местного имущественного налога, нередко способствует созданию эффективной системы межбюджетных отношений (Malme and Youngman 2001, p. 2).

3.4. Принудительное взыскание налога Чтобы обеспечить обязательность уплаты налога на недвижимость, налоговые обязательства должны быть определены четко и ясно, налоговые извещения требуется доставлять точно по адресу, но следует создать и механизм, обеспечивающий принудительное взыскание начисленных сумм. Низкая собираемость может нивелировать полезный эффект любых, даже самых лучших методов обнаружения недвижимости и ее оценки. Если платежи не поступают своевременно, должен быть способ, который позволял бы обеспечить взыскание, вплоть до ареста и продажи объекта недвижимости. Обязательства по уплате налога на недвижимость необходимо привязать к объекту недвижимости. Как правило, налогоплательщиком является владелец, но возможны исключения. В частности, если земельный участок находится в долгосрочной аренде или по условиям такой аренды происходит переуступка прав на него, налоговому органу следует иметь возможность признать арендатора или субарендатора налогоплательщиком. Если земля сдается в аренду по лицензии, в качестве налогоплательщика должен выступать держатель лицензии. Если земельный участок занят лицом, не имеющим на это формальных прав,

должна быть возможность признать его налогоплательщиком. Право назначать налогоплательщика для каждого участка должен иметь местный департамент финансов. Если налог не был уплачен в срок, следует применять штрафные санкции — например, в размере 10% налоговых обязательств. Кроме того, на невыплаченный остаток суммы к взысканию требуется начислять рыночный процент. До тех пор пока налог на недвижимое имущество не будет полностью уплачен, никакие сделки по переуступке имущества не должны допускаться. В случаях серьезных нарушений (например, при длительной просрочке) необходимо применять другие меры взыскания, от изъятия и реализации товарных запасов до ареста счетов и имущества. Наконец, должен быть создан механизм, позволяющий отслеживать процесс выставления налоговых счетов и сбора налогов. Это в основном вопрос административный, и наиболее эффективно он решается путем децентрализации. Отслеживание правильности уплаты и меры принудительного взыскания — наиболее важные компоненты системы налогообложения недвижимости. Поскольку конечная цель —получение налогового дохода, выявление и оценка налогооблагаемой базы лишь вспомогательные виды деятельности. В Кении низкая собираемость налога и отсутствие эффективной системы взысканий превратились в серьезную проблему. Здесь собираемость этого налога не превышает 70%, а в большинстве муниципалитетов составляет не более 20%.

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию 275 Для стран Африки вообще характерна низкая собираемость налогов на недвижимость. Выставленные счета остаются неоплаченными, санкции не применяются. Частично это объясняется тем, что конфискация имущества очень болезненная политическая проблема. Неспособность взыскать налоги нередко связана со следующими моментами: •непонимание налогоплательщиками того, как взимается, собирается, взыскивается и используется налог на недвижимое имущество; недоверие к используемым механизмам; •отсутствие правовой и административной базы, необходимой для принудительного взыскания налога; •отсутствие политической воли. Таким образом, для успешной работы системы сбора и принудительного взыскания налогов требуется сочетание стимулов, штрафов и санкций, причем важно обеспечить оптимальное сочетание всех трех компонентов.

3.5. Обжалование Оценка — сочетание науки и искусства. Оценка отдельного объекта недвижимости не обязательно в точности отражает его рыночную стоимость, особенно с точки зрения налогоплательщика, поэтому должен быть предусмотрен простой и оперативный процесс обжалования. Обжалования делают имущественный налог более справедливым. Чем выше ставка налога, тем больше роль обжалования: принимая решения о выражении несогласия, налогоплательщик учитывает и возможный выигрыш, и возможные затраты; и низкий налог делает такой шаг менее привлекательным. Соответственно, при заданной ставке налога более высокие издержки обжалования сни-

жают их частоту. Система обжалования должна быть максимально простой и малозатратной. В частности, можно использовать неофициальные разбирательства без юридического представительства (по крайней мере на начальных этапах). В целях снижения затрат система рассмотрения жалоб должна предусматривать несколько этапов. На первом следует проводить неофициальное рассмотрение на уровне муниципального органа оценки. Это позволяет исправить фактические ошибки или устранить обычные недоразумения при минимальных издержках. Разногласия, которые не удалось устранить на этом этапе, переносятся на рассмотрение местного совета по оценке, в состав которого должны входить лица, обладающие профессиональным опытом в области оценки имущества и применения законов, регламентирующих его налогообложение. Те вопросы, которые не удалось снять на местном совете, поступают на рассмотрение налогового совета провинции (своего рода специализированный суд, который разбирает дела, связанные с налогами). На более поздних этапах может потребоваться и судебное разбирательство. Налогоплательщики, подающие жалобу, должны предварительно заплатить оспариваемые суммы налога. В случае решения в их пользу эти суммы будут им возвращены, причем c процентами. Такая «предоплата» помогает избежать случаев обжалования оценки с целью оттянуть момент уплаты налога. С другой стороны, при необходимости возвращать неверно начисленные суммы с процентами местные власти также не станут браться за заведомо проигрышные дела только для того, чтобы побыстрее получить деньги с налогоплательщика. Поскольку с рассмотрением жалоб связаны издержки как для налогоплательщика, так и для

Вставка 8. Принудительное взыскание имущественного налога в Уганде Городские власти в Уганде располагают следующими инструментами принудительного взыскания налога: • начисление пеней на суммы налоговой задолженности; • обращение в суд с целью взыскать сумму налога и начисленных пеней; • арест арендной платы, взимаемой с нанимателей жилья, в счёт погашения неудовлетворённых налоговых обязательств; • обращение взыскания на имущество. Как правило, такие полномочия достаточны для обеспечения эффективности взыскания, но на практике большинство из них не используется, так как это является политически нежелательным. Однако помимо отсутствия политической воли есть и другие факторы, которые приводят к низкой собираемости, в том числе неудовлетворительная система выставления налоговых счетов, нехватка персонала, отсутствие механизмов предоставления отсрочек и льгот в условиях чрезвычайно высоких ставок налогообложения недвижимости. Источник: Okellokello and Nsamba-Gayiiya 1996.

276

Часть 4. Доходы и расходы

власти, нужно стремиться к тому, чтобы жалоб было как можно меньше. С учетом этого, а также с учетом неизбежной субъективности любых оценок, можно установить нижний предел оспариваемых сумм, например 5% оцененной стоимости, ниже которого жалобы не рассматриваются.

4. Льготы для малоимущих Из принципа справедливости вытекает, что налог на недвижимость не должен создавать чрезмерного бремени для тех, кто в наименьшей степени способен его платить. Для этого существуют льготы, но устанавливать их нужно с величайшей осторожностью.

4.1. Общие соображения относительно налоговых льгот Прежде всего, налогообложение — это средство получения доходов, а не инструмент проведения социальной политики. Налоговая база должна быть по возможности широкой, поскольку большинство критериев, делающих налог на недвижимость привлекательным для использования на местном уровне, работают только в том случае, если этот налог имеет широкую базу. При прочих равных условиях широкая база более эффективно поддерживает местные услуги, чем узкая, т.е. лучше обеспечивается адекватность доходов местного бюджета. Соответственно, если налог охватывает больше категорий налогоплательщиков, бремя поддержания государства делится между большим их числом, и требование справедливости выполняется лучше. Если налогом облагаются все без исключения, жителям проще принять такой налог, считать его справедливым и, следовательно, легитимным. Кроме того, если платить обязаны все, такой налог меньше влияет на принятие экономических решений: где размещать производство, где жить, как использовать земельный участок. Для обеспечения экономической эффективности такая нейтральность очень важна. Другим аспектом эффективности является простота соблюдения всех требований по уплате налога (чтобы налог «работал», налогоплательщик не должен тратить слишком много времени и сил на его начисление и уплату) и простота администрирования (действия государства, направленные на то, чтобы налог «работал»). Широкая база налогообложения в отсутствие исключений помогает соответствовать всем этим критериям.

Таким образом, следует по возможности отменить все существующие особые режимы налогообложения и не допускать их появления в будущем. Если условия диктуют необходимость введения льгот в отношении конкретного класса имущества или категории владельцев, целесообразнее назначить таким лицам пособие, чем сокращать налоговую базу. При таком подходе льгота становится более явной, — достигается большая открытость, или «прозрачность». Если изза административных или иных соображений предпочтение все же отдается сокращению налоговых поступлений, целесообразно осуществлять это за счет снижения ставки, а не сокращения базы. Сохранять целостность базы налогообложения важно по целому ряду причин.

4.2. Смещенность регрессивной оценки Мы уже говорили о том, что издержки, связанные с производством общественных услуг, владельцам имущества следует нести пропорционально удельному весу этого имущества в налогооблагаемой базе. Таким образом, эффективные ставки налогообложения, применяемые в отношении всех объектов недвижимости в конкретном районе, должны быть идентичными или очень близкими. Если эффективные ставки налогообложения для разных объектов недвижимого имущества сильно различаются, эту проблему необходимо решать за счет усиления системы администрирования налога, а не путем введением льгот.

4.3. Аргумент в пользу законодательного установления льгот Введение открытых льгот для малоимущих упрощает работу оценщикам, избавляя их от необходимости брать на себя ответственность за предоставление различных освобождений и послаблений, а также позволяет им сосредоточить все силы на качественном выполнении оценки. Факты подтверждают, что установление льгот в законодательном порядке способствует повышению достоверности оценок недвижимости (например, Bowman and Butcher 1986, p. 156–70). Поскольку, ответственность за предоставление налоговой льготы лежит не на оценщике, а на законодателях, это способствует открытости и подотчетности власти избирателям. Тем не менее любая льгота нарушает основной принцип налога на недвижимость как инстру-

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию 277 мента налогообложения рыночной или арендной стоимости и перераспределяет налоговое бремя, относя его на другую базу. Необходимо тщательно продумать механизм предоставления льгот, а сами льготы следует предоставлять только наиболее нуждающимся. Помощью тем, кто испытывает затруднения со средствами, нельзя оправдывать предоставление налоговых льгот всем жителям без исключения.

4.4. Кто должен предоставлять льготы Исходя из принципа подотчетности, если в результате предоставления льгот сокращаются доходы местных бюджетов, то характер льготы должны определять местные власти. Здесь действует правило: кто принимает решение, тот за них и отвечает. Если налог на недвижимость сильно децентрализован, то право предоставлять льготы также лучше предоставить местным властям. Вопервых, такое решение будет находиться в русле общей политики децентрализации, а вовторых, при децентрализованном подходе в некоторых юрисдикциях налог может взиматься только с земли, в других — и с земли, и со зданий, при этом ставки обложения для земли и зданий гдето могут быть одинаковыми, а гдето — разными. В таких условиях установить единые для всей страны правила предоставления льгот чрезвычайно трудно. С другой стороны, закрепление права предоставлять льготы за центральным правительством лучше отвечает общегосударственной цели — обеспечить равное отношение к налогоплательщикам. Центральное правительство могло бы определить перечень случаев, когда местные власти вправе отступать от единых эффективных ставок налогообложения по видам имущества и категориям собственников. Подобный подход позволяет повысить адресность льгот, способствуя тем самым реализации общегосударственных целей социальной защиты. Повышение адресности общегосударственных льгот отвечает также интересам местных властей, которые должны иметь право использовать местные налоги для решения местных вопросов. Поскольку и у централизации, и у децентрализации льгот есть свои преимущества, можно выбрать некий средний путь — пусть пределы устанавливает центральная власть, а местная станет принимать решения в этих пределах. При этом и местные власти сохранят свою самостоятельность, и задачи общенационального характера будут решены. Например, центральное правительство

могло бы установить минимальный или максимальный уровень льгот для некоторых категорий налогоплательщиков либо установить или запретить определенный порядок предоставления льгот, а местные власти были бы вправе устанавливать собственные льготы в соответствии с такими требованиями. При этом средний путь может пролегать ближе как к центральному правительству, так и к местным властям. Чем уже установленные центральным правительством пределы, в которых местные власти вправе проявлять самостоятельность, тем меньше оснований отдавать право на установление льгот местным властям. Если пределы установлены достаточно широко, местные власти смогут полнее учесть местные интересы, зато эффективность достижения общегосударственных целей будет ниже. Чем меньше возможности выбора у местных властей, тем больше оснований закрепить финансовое обеспечение этих льгот за центральным бюджетом.

4.5. Виды льгот Законодательно установленная налоговая льгота (т.е. льгота, которая является налоговым освобождением, а не отсрочкой платежа, выданной по усмотрению налоговых органов) изменяет относительные пропорции распределения бремени имущественного налога между налогоплательщиками. В идеале льгот быть не должно, однако на практике адресных льгот для малоимущих трудно избежать. Существует несколько основных форм предоставления таких льгот. Вычет из налогооблагаемой базы. Эта мера выводит определенные виды имущества из налогооблагаемой базы. Налоговая ставка применяется к уменьшенной налоговой базе; при этом такое изъятие может быть полным или частичным. Так, в Южной Африке льгота для владельцев единственного жилья сокращает налогооблагаемую базу для домов стоимостью в 100 тыс. рандов до 70 тыс. рандов, а для дома стоимостью в 500 тыс. рандов — до 350 тыс. рандов. После вычета к остатку применяется единая ставка налогообложения (ставка будет единой для всех домов одного класса или категории). При ставке 0,9% налоговые обязательства для этих двух домов составили бы 630 и 3150 рандов, соответственно. Дифференцированные ставки налогообложения. В результате применения дифференцированных ставок результат для налогоплательщика может быть идентичным тому, что получают при вычетах

278

Часть 4. Доходы и расходы

из налогооблагаемой базы. Так, если два дома, рассмотренные в предыдущем примере, оценить по полной рыночной стоимости (100 тыс. и 500 тыс. рандов), но применить к этим двум домам не стандартную ставку в 0,9%, а льготную — 0,63%, то налоговые обязательства получатся теми же самыми, что и в предыдущем случае, — 630 и 3150 рандов, соответственно. Налоговый зачет или налоговая скидка. Данный вид льготы не затрагивает ни налогооблагаемой базы, ни ставки налогообложения. Скидка применяется к налоговому обязательству, начисленному по стандартным правилам, и взимается только остаток после вычета скидки. При этом также можно получить тот же результат, что и в двух рассмотренных выше случаях. Взяв те же два дома и применив общую ставку в 0,9%, получим общие налоговые обязательства в размере 900 и 4500 рандов. Зачет (или скидка) в размере 30% сократит чистые налоговые обязательства до уровня 630 и 3150 рандов. Можно установить налоговую скидку в размере налога, приходящегося на определенную часть налогооблагаемой базы, например на 20 тыс. рандов оцененной стоимости. Размер налога с этой суммы при ставке 0,9% составит 180 рандов. Эта сумма вычитается из налоговых обязательств по тем объектам, на которые распространяется льгота. В процентном выражении такая скидка будет тем больше, чем дешевле объект недвижимости, а владельцам недвижимости стоимостью менее 20 тыс. не придется вообще ничего платить. Отсрочка уплаты налогов. Отсрочка уплаты налогов при начислении рыночного процента на отсроченную сумму фактически представляет собой ссуду, а не льготу. Подобно налоговому зачету или скидке, сумма налога, на которую предоставлена отсрочка, определяется после того, как к полной налогооблагаемой базе конкретного объекта недвижимого имущества применят общую ставку налога. Отсрочка может быть полной или частичной. Следует также предусмотреть определенный максимальный порог, чтобы задолженность (с учетом %) не превысила стоимости обеспечения (налогооблагаемого имущества). Ограничение налоговых обязательств в привязке к текущим доходам. Размер налогового обязательства может быть привязан к уровню текущего дохода. Например, к общим правилам налогообложения добавляется условие: размер налогового обязательства не должен превышать определенного процента текущих доходов семьи. При этом размер налоговой льготы будет сокращаться по мере роста дохода.

Для льготирования подходят все перечисленные выше методы, однако специалисты часто отдают предпочтение налоговым отсрочкам, поскольку это скорее ссуда, а не дотация. Аргументируется это тем, что имущественное положение владельцев недвижимости лучше, чем у тех, кто собственником не является. Налогоплательщики, наоборот, не любят отсрочек, поскольку невыплаченные налоги и растущие проценты обременяют их собственность, снижая стоимость их богатства. На втором месте (по мнению налоговиков) стоит вариант с ограничением налоговых обязательств в привязке к текущим доходам. В отличие от налогового зачета или скидки владельцам единственного жилья данная льгота носит узкоадресный характер, при этом издержки ее администрирования относительно невелики. Некоторые специалисты, однако, возражают, что такой подход подрывает логику имущественного налога, который не должен превращаться в подоходный налог. Однако то же самое можно сказать и о любых других льготах — все они, за исключением отсрочки, нарушают эту логику. Что же касается привязки налоговых обязательств к размеру дохода, то эту льготу можно построить так, что она будет в минимальной степени отходить от принципов имущественного налога. Основной проблемой при ее использовании является отсутствие достоверных данных о доходах налогоплательщиков. Выбирая тот или иной вариант льгот, главное, на что следует обращать внимание — сокращает ли льгота налогооблагаемую базу. При вычетах из налоговой базы она сокращается. Специалисты обычно не рекомендуют нарушать целостность оценочных реестров введением подобных льгот. Предпочтение, таким образом, следует отдавать применению налоговых зачетов или налоговых скидок либо дифференцированных ставок налогообложения. Преимуществом налоговых зачетов или скидок является их прозрачность, понятность. Сумму скидки можно указать непосредственно в рассылаемых налогоплательщикам счетах, показав при этом, как рассчитывается общая сумма налоговых обязательств и насколько она уменьшается благодаря применению скидки. Данный подход не меняет ни налогооблагаемой базы, ни ставки налога и при этом понятен налогоплательщикам. Можно рекомендовать также использовать вариант с зачетом налога на сумму, причитающуюся с некоторого объема налогооблагаемой базы, который распространяется на всех налогоплательщиков юрисдикции (такой пример был рассмотрен

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию 279 выше). Преимущество этого варианта заключается в том, что выигрывают от него прежде всего владельцы дешевого жилья, и поступления в бюджет при этом сокращаются меньше, чем при снижении налоговых обязательств всех домовладельцев на одинаковый процент (см. вставку 9).

4.6. Влияние льгот на поведение налогоплательщиков Льготы по налогу на недвижимость влияют на экономическое поведение налогоплательщиков и избирателей, заставляя тем самым и местные власти корректировать свою политику, что может привести к снижению эффективности местного самоуправления. Анализ данных по США позволяет сделать следующие выводы: • Независимо от того, влияют предоставляемые льготы на размер налоговых обязательств или на состояние местных бюджетов, они оказывают на поведение всех субъектов местной экономики: избирателей, должностных лиц и предпринимателей — сложное воздействие. При введении льгот необходимо учитывать возможность такого влияния. • Любые льготы по налогообложению недвижимости изменяют поведение налогоплательщиков таким образом, что эффект от первоначальных льгот ослабевает. Особенно это характерно для налоговых скидок владельцам единственного жилья и для льгот, привязывающих налоговые обязательства к размеру дохода, которые представляют собой к тому же самые распространенные виды льгот. Подобные льготы снижают налоговую цену жизни в юрисдикции, поэтому спрос на услуги местных властей возрастает, а эффективность местного самоуправления снижается. По некоторым оценкам, реальное сокращение налогового бремени, приходящееся на каждый доллар прямых льгот по налогу на недвижимость, составляет только 60 центов. • Для любой программы льготирования недвижимости, которая финансируется из бюджета штата, можно построить эквивалентную программу помощи местным бюджетам, и наоборот. Под «эквивалентностью программ» имеется в виду то, что реализация программы помощи местным бюджетам в конечном итоге приведет к такому же сокращению налогового бремени на территории каждой юрисдикции, как и введение вышестоящим бюджетом льготы по налогу на недвижимость. Это говорит о том, что у штатов есть разные способы снижения налогового бремени, хотя эти способы приводят к совершенно разным последс-

твиям с точки зрения распределения налогового бремени (Duncombe and Yinger 2001, p. 290).

5. Наличие рынка недвижимости — необходимое условие для введения налога на недвижимость В странах с переходной экономикой могут существовать две помехи на пути введения местного налога на недвижимость. Вопервых, может отсутствовать развитый рынок недвижимости, в результате чего придется высчитывать стоимость по формулам, аппроксимировать рыночные цены и использовать нестоимостные методы распределения налогового бремени среди собственников. Вовторых, помехой может стать низкий уровень доходов населения, при котором налогообложение не приносящего доход имущества может вызвать у плательщиков серьезные финансовые затруднения. Последнюю проблему можно хотя бы частично решить путем установления льгот, варианты которых были рассмотрены в предыдущем разделе. Отсутствие же рынка недвижимости компенсировать чемлибо трудно. Это проблема широко распространена и требует учета при формировании системы налогообложения имущества. Отсутствие развитого рынка недвижимости характерно не только для стран Центральной и Восточной Европы и бывшего СССР, но и для многих развивающихся стран. Так, в Танзании после национализации земли в 1963 г. рынка земли не существовало вовсе. Рынок недвижимости недостаточно развит и в Гане; частично это объясняется тем, что доминирующее положение на рынке занимают традиционные землевладельцы, а сделки по уступке прав собственности часто не фиксируются. В Намибии за пределами столицы рынки недвижимости практически отсутствуют. Недавнее исследование процессов интеграции южноафриканских тауншипов с чернокожим населением в налогооблагаемую базу имущественного налога показало, что серьезной проблемой для районов, где прежде действовали органы местного самоуправления чернокожих, является то, что при системе апартеида там отсутствовали рынки недвижимости, так как чернокожее население не имело права владеть землей. В результате в этих районах приходится теперь формировать такие рынки «с нуля». Первые владельцы собственного жилья в таких районах получили жилье в собственность от

Часть 4. Доходы и расходы

280

правительства по субсидированным ценам, однако и последующие сделки куплипродажи трудно считать рыночными. Для того чтобы сделка была истинно рыночной (а на основании цены сделки можно было делать выводы относительно общего уровня рыночных цен на аналогичные объекты недвижимости), и покупатель, и продавец должны быть хорошо информированы о ситуации на местном рынке недвижимости. В ходе сделок, которые заключаются в тауншипах Южной Африки, это условие, как правило, не выполняется. Жители подобных районов никогда не были собственниками, и «недвижимост»ь для них — чуждое понятие. Решив перебраться на новое место, они часто уступают свое жилье новым владельцам за чисто символическую плату, лишь бы покрыть расходы на переезд. При этом о таких сделках они, как правило, никуда не сообщают и официально их не регистрируют. Здесь мы имеем дело с двумя проблемами. Вопервых, отсутствие информации о рыночной стоимости (и отсутствие опыта владения недвижимым имуществом) приводит к тому, что сделки совершаются по ценам, которые значительно отличаются от истинной рыночной стоимости.

Вовторых, сделки не фиксируются, что не позволяет использовать информацию о них для оценки других объектов недвижимости. Особая ситуация складывается в случае с землями, находящимися в племенной или общинной собственности. В основе налога на недвижимость лежит рыночная стоимость, которая строится на праве частной собственности. В традиционных районах проживания племен в Африке частной собственности не существует, так как земля «принадлежит» всему племени. В подобных районах действуют более сложные механизмы владения — от права беспрепятственного доступа до специальных разрешений или сертификатов на использование земли. Распределение земель через такие механизмы и контроль над соблюдением установленного порядка осуществляются обычно вождем племени. Введение имущественного налога, основанного на рыночной стоимости, несет в себе угрозу резкого слома существующих порядков и подрыва власти традиционных лидеров. Естественно поэтому, что подобные идеи встречают стойкое сопротивление со стороны вождей и тех, кому выгодно существующее положение дел.

Вставка 9. Варианты льгот при налогообложении жилых зданий: сопоставление единообразной налоговой скидки и налога, начисляемого на определённую часть стоимости, гипотетические данные для разных стоимостных значений имущества, (суммы приведены в рандах) Льгота 25%

Зачёт на сумму 20 тыс. рандов

Стоимость имущества

Валовая сумма налога при ставке 0,9%

налоговое обязательство после применения льготы

льгота

налоговое обязательство после применения льготы

льгота

15 000 25 000 50 000 75 000 100 000 125 000 150 000 175 000 200 000 300 000 400 000 500 000 750 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000

135 225 450 675 900 1 125 1 350 1 575 1 800 2 700 3 600 4 500 6 750 9 000 13 500 18 000

101 169 338 506 675 844 1 012 1 181 1 350 2 025 2 700 3 375 5 062 6 750 10 125 13 500

34 56 112 169 225 281 338 394 450 675 900 1 125 1 688 2 250 3 375 4 500

0 45 270 495 720 945 1 170 1 395 1 620 2 520 3 420 4 320 6 570 8 820 13 320 17 820

135 180 180 180 180 180 180 180 180 180 180 180 180 180 180 180

Примечание: в примере с налоговой скидкой суммы округлены до ближайшего целого ранда, — округление в сторону большего (меньшего) значения, если за четным (нечетным) числом следовало 0,5. Налоговый зачет представляет собой сумму налога на 20 тыс. рандов (20 000 рандов х 0,9% = 180 рандов), что эквивалентно освобождению суммы в 20 тыс. рандов от налогообложения. Источник: Bowman 2002.

Глава 14. Местный налог на недвижимость: рекомендации по установлению и администрированию 281 Многие считают, что в подобных сложных случаях, пока рынок недвижимости не разовьется сам, местные власти ничего не могут сделать. На самом же деле местные власти могут значительно ускорить этот процесс. Необходимо помочь населению понять, что такое рыночная стоимость, сколько примерно может стоить обычное жилье, наладить систему учета прав собственности. В Южной Африке этот процесс уже идет: прежде чем заключить сделку, люди стали все чаще интересоваться, в какую сумму государство оценивает их собственность. Таким образом, даже в условиях отсутствия рынка следует постараться оценивать недвижимость по возможности адекватно. Возможно, для этого придется использовать данные о сделках, совершенных в других юрисдикциях. Ряд част-

ных фирм, с которыми был заключен контракт о проведении первоначальной оценки в районах Южной Африки, где предстояло ввести налог на недвижимость, именно так и поступали. При этом оценщикам приходилось изучать ситуацию в других районах, смотреть, каким образом разные характеристики недвижимого имущества влияют на его рыночную стоимость, и переносить эти закономерности (с учетом местных особенностей) на территорию той юрисдикции, в которой осуществляется оценка. Разумеется, первоначальная оценка рыночной стоимости не даст точного результата, однако она обеспечит первое приближение. Будущие покупатели и продавцы будут учитывать эту информацию наряду с другими факторами, и постепенно оценочная стоимость станет более адекватной и обоснованной.

Литература Almy, Richard Introducing Market-Value Based Property Tax Systems in Ex-Communist Countries. Journal of Property Tax Assessment and Administration. Vol.7. No 1. Bahl Roy, (2002). Fiscal Decentralization, Revenue Assignment and the Case for the Property Tax. In: John H. Bowman, ed. Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy. Bahl, Roy, (1999). Implementation Rules for Fiscal Decentralization. Washington D.C.: Economic Development Institute, World Bank. Bell, Michael E., (2002). Property Tax Structure and Practice. In: Michael Bell and John H. Bowman, ed. Property Taxes in South Africa: Challenges in the Post-Apartheid Era. Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy. Bell, Michael, and John H. Bowman, (1997). Local Property Taxation in South Africa: Current Performance and Challenges for the Post-Apartheid Era. Public Budgeting and Finance. Winter. Vol. 17. No 4. Bell, Michael, and John H. Bowman, (2002). Factors Influencing the Choice of Site Value Taxation Among Local Governments. In: Michael Bell and John H. Bowman, eds. Property Taxes in South Africa: Challenges in the Post-Apartheid Era. Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy.

Bowman John H., and John L. Mikesell, (1981). Revenue Diversification within Metropolitan Areas: Effects on Disparities and Central City — Suburban Fiscal Relations. Review of Regional Studies, 8 (3). Bowman, John H., (2002). Property Tax Relief. In: Michael Bell, and John H. Bowman, eds. Property Taxes in South Africa: Challenges in the Post-Apartheid Era. Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy. Bowman, John H., (2002). Property Tax Relief. In: Michael E. Bell, and John H. Bowman, eds. Property Taxes in South Africa: Challenges in the Post-Apartheid Era. Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy. Bowman, John H., and John L. Mikesell, (1990). Assessment Uniformity: The Standard and Its Attainment. Property Tax Journal. 9. December. Bowman, John H., and William A. Butcher, (1986). Institutional Remedies and the Uniform Assessment of Property: An Update and Extension. National Tax Journal. Vol. 39. No. 2. Bryson Phillip J.and Cornia Gary C.with RohlochkovaHolmes Alena, “Taxes on Real Property in the Czech Republic” в The Development of Property Taxation on Economies in Transition: Case Studies from Central and Eastern Europe

Bird Richard M., (1993). Threading the Fiscal Labyrinth: Some Issues in Fiscal Decentralization. National Tax Journal. Vol. XLVI. No. 2. June.

Brown, Peter K., and Moira A. Hepworth, (2003). A Study of European Property Tax Systems: Final Report. Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy February.

Bowman John H., and John L. Mikesell, (1977). Fiscal Disparities and Major Local Non-Property Taxes: Evidence from Revenue Diversification in Indiana, Maryland, Ohio and Virginia. National Tax Association, Proceedings of the 70th Annual Conference. Louisville, Kentucky.

Dillinger, William, (1992). Urban Property Tax Reform: Guidelines and Recommendations, The World Bank, Washington D.C. Dillinger, William, (1994). Decentralization and its Implications for Urban Service Delivery. Washington, D.C.

282

Часть 4. Доходы и расходы

Duncombe, William, and John Yinger, (2001). Alternative Paths to Property Tax Relief. In: Wallace E. Oates ed. Property Taxation and Local Government Finance. Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy. Ebel Robert D., and Serdar Yilmaz, (1999). On the Measurement and Impact of Fiscal Decentralization, Washington D.C.: World Bank Institute. Fischel A., (2001). Municipal Corporations, Homeowners and the Benefit View of the Property Tax. In: Wallace E. Oates ed., Property Taxation and Local Government Finance. Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy. Franzsen. Commentary. In: Dick Netzer, ed. Land Value Taxation: Can it and will it work today? Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy. Konymbih, Tom M. Property Taxation in Tropical Africa: Policy and Strategy in the Three East African Countries. Journal of Property Tax Assessment and Administration. Vol. 7,. No 1. Lomnitz, Neville, and Philip van Ryneveld, (1997). Property Tax in the City of Cape Town. Property Rates in South Africa: A Preliminary Assessment of Current Practices. John Hopkins University Institute for Policy Studies. Malme, Jane H., and Youngman Jane M., The Development of Property Taxation in Economies in Transition, op. cit., 2001. Washington, D. C.: The World Bank Institute. McGuire, Therese J., (2001). Alternatives to Property Taxation for Local Governments. In: Wallace E.Oates ed. Property Taxation and Local Government Finance, Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy. Netzer, Dick, (2001). Local Property Tax in Theory and Practice: Some Reflections. In: Wallace E. Oates, ed., Property Taxation

and Local Government Finance. Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy. Oates, Wallace E., (2001). Property Taxation and Local Government Finance: An Overview and Some Reflections. In: Wallace E. Oates, ed., Property Taxation and Local Government Finance. Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy. Okellokello J.L., and Eddie Nsamba-Gayiiya, (1996). Property Rating Taxation: Uganda Country Report. In: Property Tax in Eastern and Southern Africa: Challenges and Lessons Learned, Программа муниципального развития для стран Восточной и Южной Африки. Рабочий доклад № 2, Хараре, Зимбабве. Reschovsky, Andrew, (1998). Dick Netzer ed. Can a Land Tax Play an Important Role in the Financing of State and Local Governments in the United States? In: Land Value Taxation: Can it and will it work today? Cambridge, Mass.: Lincoln Institute of Land Policy. Roy Kelly, (1999). Designing a Property Tax Reform Strategy for Sub-Saharan Africa: An Analytical Framework Applied to Kenya. Harvard Institute for International Development, Development Discussion Paper No. 707. June. Roy Kelly, (1999). Property Taxation in East Africa: The Tale of Three Reforms: National Tax Association: Annual Proceedings from the 92th Annual Conference. Ward Richard. Demonstration of Computer-Assisted Mass Appraisal: Three Pilot Projects. In: Property Tax in Eastern and Southern Africa: Challenges and Lessons Learned, Программа муниципального развития, Рабочий доклад №2, Хараре. Зимбабве, 1996. Youngman Joan M., and Jane H. Malme, (1994). An International Survey of Taxes in Land and Buildings. Boston: Kluwer Law and Taxation Publishers.

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды Елена Андреева, Наталия Голованова, Ольга Воронцова, Наталья Барбашова Средства, передаваемые из одного бюджета в другой (как правило, из вышестоящего бюджета в нижестоящий) на определенные цели или без целевой привязки, являются в России основным источником доходов многих региональных и местных бюджетов. И Россия в этом отношении не

уникальна — такую же роль трансферты играют во многих странах, как с развивающейся, переходной, так и развитой экономикой, причем не только в федеративных государствах, но и в странах с унитарным государственным устройством (табл.1).

Таблица 1 Доля доходов из собственных источников и доля межбюджетных трансфертов (включая налоговые трансферты) в расходах (совокупных доходах) региональных бюджетов некоторых федеративных государств, % Страна Австралия Бразилия Германия Индия Канада Мексика Нигерия Россия США Швейцария ЮАР

Собственные доходы* в расходах (совокупных доходах) регионов 61,86 77,72 81,46 60,10 85,65 51,65 21,13 62,53 77,54 67,73 3,83

Трансфертыа в расходах (совокупных доходах) регионов

Расходы (совокупные доходы) = собственные доходы + трансферты

38,14 22,28 18,54 39,90 14,35 48,35 78,87 37,47 22,46 32,27 96,17

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Источник. Показатели по всем странам, кроме России, рассчитаны по: IMF Government Finance Statistics 2001. Washington, 2001. Показатели по России рассчитаны по данным Министерства финансов РФ а Трансферты включают отчисления от федеральных налогов, распределяемых на долевой основе (НДС, подо-

ходный налог с физ. лиц, акцизы).

* Примечание: Бюджетный кодекс РФ в ред. от 20.08.2004 г. относит к собственным доходам бюджетам доходы, полученные в виде безвозм. перечислений (трансферты), однако это не вполне соответствует международной практике.

284

Часть 4. Доходы и расходы

К бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях: 1) если бюджетная система несбалансированна по вертикали расходы децентрализованы более сильно, чем доходы (налоговые трансферты); 2) для выравнивания возможностей регионов для предоставления жителям стандартного набора бюджетных услуг (выравнивающие трансферты); 3) для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, для финансирования федеральных мандатов (целевые, в том числе постатейные, трансферты, субвенции); 4) для создания у получателей трансфертов материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам («зеркальные» трансферты); 5) для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь или возросших расходов послужило решение вышестоящего органа власти, а также в других случаях. Прежде чем мы рассмотрим каждую из этих причин более подробно, необходимо уточнить терминологию, касающуюся трансфертов, поскольку термины, используемые в российской бюджетной практике, несколько отличаются от тех, которые принято использовать в западной практике и литературе.

1. Термины, используемые для обозначения трансфертов разного вида в

Федерации

Российской

1.1. Межбюджетные трансферты: дотации, субвенции и субсидии В официальной российской терминологии понятие «трансферты» далеко не всегда используется в смысле «передачи средств из одного бюджета в другой». Так, в Бюджетном кодексе термин «трансферты» встречается всего четыре раза, и все четыре раза речь идет о трансфертах населению. Там, где идет речь о межбюджетных трансфертах, в Бюджетном кодексе используется термин «ассигнования другим уровням власти». Так, из форм расходов бюджетов, перечисленных в ст. 69 Бюджетного кодекса, к межбюджетным трансфертам относятся: • трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований на реализацию органами местного самоуправления1 обязательных выплат населению, установленных законода-

тельством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления; • ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; • ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов; • дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам. Очевидно, что четкой грани между этими четырьмя формами расходов нет. Так, трансферты, передаваемые начиная с 2001 г. регионам из федерального бюджета (из Фонда компенсаций) на выплату детских пособий, можно считать: 1) «трансфертами населению», поскольку они предназначены именно для выплат населению; 2) «ассигнованиями на осуществление отдельных государственных полномочий», поскольку выплата детских пособий является государственным полномочием, переданным на субфедеральный уровень; 3) «ассигнованиями на компенсацию дополнительных расходов», поскольку в связи с передачей государственного полномочия (выплаты детских пособий) у регионов возросли расходы; 4) поскольку эти трансферты носят целевой характер, то, согласно терминологии Бюджетного кодекса Российской Федерации, они могут считаться субвенциями или субсидиями в зависимости от того, предоставляются они на условиях долевого финансирования или нет. Определения, установленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 6): дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов; субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов; субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Пользуясь этими определениями, можно установить, к какому именно виду ассигнований: дотациям, субвенциям или субсидиям — относится каждый из перечисленных в ст. 69 межбюджетных трансфертов: трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований бюджетам других уровней, — это субвенции, поскольку предоставляются на определенные цели на безвозмездной и безвозвратной основе; если эти трансферты не покрывают всей потребности нижестоящего бюджета в финансировании обязательных выплат и заведомо предполагают участие бюджета-получателя в финансировании соответствующих расходов, то в этом случае они могут также именоваться субсидиями; ассигнования на осуществление переданных полномочий — это субвенции, поскольку носят целевой характер и, относясь к полномочиям другого уровня власти, не предполагают обязательного участия нижестоящего бюджета в долевом финансировании, хотя и не исключают его; ассигнования на компенсацию дополнительных расходов — если бы эти средства авансировались на покрытие дополнительных расходов, их следовало бы считать субвенциями, однако если они выделяются «задним числом», после того как расходы из нижестоящего бюджета уже произведены, то классифицировать их достаточно трудно. Это субвенция, если считать, что такие средства замещают ранее израсходованные средства регионов (проводка задним числом), или дотация, если считать эти средства своего рода премией за ранее израсходованные средства. Однако в определении Бюджетного кодекса дотация может быть потрачена на все, что угодно, кроме капитальных нужд2; дотации, субвенции и субсидии — соответственно, дотации, субсидии и субвенции. Среди этих «прочих» дотаций, субвенций и субсидий отметим выравнивающие трансферты, выделяемые субъектам Федерации из федерального бюджета на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности. Эти трансферты представляют собой дотации, так как они не имеют целевой привязки и предназначены главным образом на покрытие текущих расходов (хотя необходимость расходовать их только на текущие нужды при предоставлении трансферта не оговаривается в качестве условия). Средства, передаваемые из федерального бюджета в бюджеты субъектов на реализацию федеральных

285

целевых программ, представляют собой субвенции, поскольку они выделяются на определенные цели, и условие долевого софинансирования соответствующих расходов со стороны субъектов Федерации, как правило, не оговаривается. Дотации, субвенции, субсидии представляют собой безвозвратные и безвозмездные перечисления. Это означает, что при получении таких средств у правительства-реципиента не возникает долгового обязательства по отношению к правительству-донору — ни по возврату полученной суммы (поскольку эти перечисления безвозвратны), ни по выплате процентов (поскольку они безвозмездны).

1.2. Межбюджетные трансферты и финансовая помощь Бюджетный кодекс относит все виды дотаций, субвенций и субсидий к «финансовой помощи». Такая классификация является не слишком удачной, поскольку не отвечает интуитивным представлениям о «помощи». Например, передача средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов на исполнение делегированных им с федерального уровня полномочий вряд ли укладывается в общепринятое представление о «помощи». То же можно сказать и о передаче в бюджеты субъектов Российской Федерации средств на осуществление части расходов в рамках федеральных целевых программ. С неудачно выбранным термином можно было бы смириться, условившись под «финансовой помощью» понимать межбюджетные трансферты, однако этому мешают два обстоятельства. Во-первых, финансовая помощь, согласно Бюджетному кодексу, состоит не из одних только дотаций, субсидий и субвенций. Она может быть и возвратной, и возмездной. Так, в Бюджетном кодексе (ст. 133) записано, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может осуществляться в следующих формах: • предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; • предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов; • предоставление бюджетных кредитов; • предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов. Тем не менее действующая бюджетная классификация относит к категории «Финансовая помощь бюджетам других уровней» (раздел 21 фун-

286

Часть 4. Доходы и расходы

кциональной бюджетной классификации) только дотации, субвенции, субсидии, а также средства, передаваемые в порядке взаимных расчетов (см. ниже), а бюджетные кредиты и ссуды относит к разделу прочих расходов, т.е. не включает их в состав финансовой помощи. Вторая трудность с использованием термина «финансовая помощь» связана с тем, что правительство, являющееся получателями такой помощи, невольно воспринимается как слабое, нуждающееся не только в финансовой подпитке, но и во внешнем управлении. В частности, в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации в отношении регионов и муниципалитетов, значительная часть доходов которых формируется за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета, предлагается применять меры финансовой санации, в том числе вводить временные ограничения на их налогово-бюджетные полномочия. Помимо высокодотационных регионов подобные меры планируется применять также к регионам и муниципалитетам, допускающим нарушения бюджетного законодательства. Таким образом, высокодотационные регионы фактически приравнены к регионам, проводящим безответственную финансовую политику, хотя, как будет показано далее, все основные виды трансфертов, передаваемых регионам из федерального бюджета (выравнивающие трансферты, субвенции на исполнение федеральных мандатов и др.), рассчитываются по формулам, специально построенным таким образом, чтобы учитывалась только объективная потребность регионов в финансовой помощи, а отрицательные последствия проводимой ими политики — включая накопление просроченных обязательств, предоставление льгот и пр. — во внимание не принимались. В силу указанных двух обстоятельство, мы будем по возможности избегать использования термина «финансовая помощь», заменяя его термином «межбюджетные трансферты» или ссылками на соответствующие виды межбюджетных трансфертов.

1.3. Особые виды межбюджетных трансфертов: непогашенные остатки бюджетных ссуд и взаимные расчеты Помимо дотаций, субвенций и субсидий в российской практике к межбюджетным трансфертам относятся также непогашенные остатки бюджетных ссуд (которые ссудодатель «прощает» заемщику)3,

а также средства, передаваемые из одного бюджета в другой в порядке так называемых взаимных расчетов. Определения, установленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6); взаимные расчеты — операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете (ст. 45).

Особенность взаимных расчетов (согласно ст. 45 БК) заключается в том, что они заранее не планируются и не предусматриваются в законе о бюджете, а выделяются и передаются в течение финансового года в ответ на изменения в налоговом или бюджетном законодательстве, принятыми и вступившими в силу после того, как бюджет уже был утвержден. Однако действующее бюджетное и налоговое законодательство (в том числе — Бюджетный кодекс) запрещает органам исполнительной и законодательной власти любого уровня, органам местного самоуправления принимать законы или решения, которые приводили бы к увеличению расходов или снижению доходов других уровней бюджетной системы без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов и снижение (выпадение) доходов4. Таким образом, никаких взаимных расчетов не должно возникать, хотя в действующей бюджетной классификации эта форма расходов предусмотрена и используется. В частности, статья «Средства, передаваемые по взаимным расчетам» встречалась во всех федеральных законах о бюджете последних лет (именно в законах, а не в отчетах об исполнении бюджета, хотя такого не должно быть по определению), до 2002 г. включительно.

1.4 Налоговые трансферты По сути своей межбюджетными трансфертами являются также отчисления от федеральных или региональных налогов, закрепляемые за нижес-

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды тоящими бюджетами. Практика закрепления за региональными и местными бюджетами отчислений от федеральных «регулирующих» налогов5 в России широко распространена, однако передача соответствующих ресурсов другим бюджетам в форме отчислений от налогов не признается трансфертом (финансовой помощью). Эти средства учитываются только как доходы нижестоящих бюджетов, минуя стадию учета в качестве доходов и расходов вышестоящего (федерального или регионального) бюджета, что искусственно снижает объем межбюджетных потоков и занижает реальную степень централизации доходов.

2. Цели и формы передачи межбюджетных трансфертов 2.1. Обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы В самом широком смысле вертикальная сбалансированность бюджетной системы означает, что возможности каждого уровня власти по мобилизации доходов соответствуют его расходным потребностям. В частности, в случае федеративного государства вертикальная сбалансированность бюджетной системы означает, что доходы федерального бюджета позволяют покрыть все потребности в финансировании расходов федерального правительства, а доходы субфедеральных органов власти позволяют покрыть потребности в финансировании субфедеральных расходов. Заметим: если под доходами субфедеральных органов — всю сумму доходов бюджетной системы за вычетом доходов федерального бюджета, а под расходами субфедеральных органов власти понимать всю сумму расходов консолидированного бюджета страны за вычетом расходов федерального правительства, то из наличия вертикальной сбалансированности бюджетной системы сбалансированность каждого из субфедеральных (региональных, местных) бюджетов, вообще говоря, не следует. Чтобы обеспечить сбалансированность бюджетной системы, необходимо уметь ее измерять, однако объективно измерить возможности по мобилизации доходов или расходные потребности каждого уровня бюджетной системы достаточно сложно, поскольку, если от разности между тем и другим зависит размер трансфертов, у получателей трансфертов (субфедеральных властей) будет возникать склонность к перерасходу средств и ослаб-

287

лению усилий по мобилизации доходов из собственных источников. Методы объективного измерения и доходных возможностей, и расходных потребностей бюджетов существуют, однако они достаточно трудоемки и используются в основном на другом этапе бюджетного регулирования, а именно на этапе горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности (см. п. 2.4). Для измерения вертикальной сбалансированности (или, наоборот, вертикальной разбалансированности) бюджетной системы используются обычно более простые показатели. Например, по отчетным данным или данным, взятым из утвержденных бюджетов, можно рассчитать дефицит или профицит (финансовую позицию) каждого уровня бюджетной системы. Финансовая позиция определяется как разность между всеми доходами: — налоговыми, неналоговыми и полученными трансфертами, но без учета источников финансирования дефицита — и всеми расходами, включая передачу межбюджетных трансфертов. При таком расчете дефицит может быть обнаружен на одном, двух или на всех уровнях бюджетной системы. При всей наглядности этого метода оценки вертикального дисбаланса доверять его результатам можно не всегда. Во-первых, за низким уровнем расходов может скрываться высокий уровень накопленных, но не исполненных обязательств. Это может стать серьезной проблемой в тех странах, где учет бюджетных расходов ведется по кассовому принципу, а не по начислению (к числу таких стран относится и Россия). Во-вторых, центральное (федеральное) правительство, как правило, обладает более широкими правами заимствования, в том числе и для покрытия текущих расходов, чем регионы или местные власти. В частности, если федеральное правительство привлекает международный кредит для своевременной выплаты пенсий, а субфедеральные власти, не имея доступа к кредитным ресурсам, задерживают выплату зарплаты работникам бюджетной сферы, то расчет по вышеприведенной схеме покажет дефицит федерального бюджета, но отсутствие дефицита у субфедеральных бюджетов. Кроме того, подобный расчет будет иметь смысл только при предположении, что любой дефицит — это результат объективной нехватки средств, а не следствие перерасхода или безответственных решений. Нередко для измерения степени вертикальной сбалансированности бюджетной системы используются индексы — доля межбюджетных трансфертов в общем объеме расходов субфедеральных

Часть 4. Доходы и расходы

288

бюджетов или доля расходов, покрываемая за счет собственных доходов субфедеральных бюджетов. По уже упоминавшейся причине методологически ни тот ни другой индекс не дает вполне объективной картины: объем расходов зависит от объема доходов, поэтому чем больше трансфертов получают субфедеральные бюджеты, тем, вообще говоря, больше их расходы. Если вместо отчетных данных использовать объективно рассчитанные расходные потребности регионов, то этот недостаток будет преодолен, но потеряется главное достоинство этих двух показателей — их простота.

2.2. Вертикальная сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации Проиллюстритеуем вертикальную сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации с помощью схемы, преставленной на рис. 1. Как видно из этой схемы, соотношение доходов федерального бюджета и бюджетов регионов составило в 1999 г. 50,7 : 49,3, т.е. примерно соот-

ветствовало пропорции 50 : 50, записанной в Бюджетном кодексе6. После передачи трансфертов соотношение доходов (и расходов) равно 45,5 : 54,5. Индекс сбалансированности бюджетной системы (индекс Ханта) составляет 49,3 : 54,5 = 90,5%. Значение индекса 90,5% оно показывает чрезвычайно высокую степень исходной сбалансированности бюджетной системы. Однако в табл. 1 соответствующий показатель для России выглядел совсем иначе (отношение собственных доходов к расходам для России равно 63%). Все дело в том, что для проведения международных сравнений используются международные (общепринятые) определения собственных доходов и трансфертов, согласно которым отчисления от федеральных регулирующих налогов не могут считаться собственными доходами регионов, т.к. региональные власти не определяют ни базу, ни ставку этих налогов, ни норматив долевого участия. Эти отчисления считаются налоговыми трансфертами.. С учетом этих требований, исходная картинка приобретет вид, представленный на рис. 2.

Расчет индексов вертикальной сбалансированности Пусть собственные доходы (до передачи межбюджетных трансфертов) федерального бюджета относятся к собственным доходам региональных (субфедеральных) бюджетов как 60 : 40, а расходы соответствующих уровней бюджетной системы — как 50 : 50. Эти соотношения могут быть рассчитаны на основании данных об исполнении бюджетов за предыдущий год или на основании принятых законов о бюджете на текущий год. В качестве источника исходных данных для подобных расчетов по Российской Федерации можно взять отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за прошедший год, хотя теоретически существует возможность свести воедино (консолидировать) бюджетные данные из закона о федеральном бюджете, данные из законов о бюджетах субъектов Федерации и решений о местных бюджетах, если такие данные удастся собрать. Итак, собственные доходы соотносятся как 60 : 40, расходы соотносятся как 50 : 50. Очевидно, что для обеспечения вертикальной сбалансированности системы 10% доходов консолидированного бюджета государства необходимо передать в виде трансфертов на региональный уровень. Мерой вертикального дисбаланса системы до передачи трансфертов может служить отношение Х1 = 10/50, т.е. отношение объема трансфертов к расходам субфедерального уровня, или Х2 = 40/50, т.е. отношение собственных доходов субфедерального уровня к расходам субфедерального уровня. Ясно, что сумма этих двух показателей всегда будет равна единице, поскольку сумма собственных доходов плюс трансферты равна расходам. Второй из указанных двух показателей представляет собой коэффициент вертикального дисбаланса Хантера, который может быть определен так: Х 1 =1 −

все трансферты субфедерал ьным бюджетам , включая налоговые расходы субфедерал ьных бюджетов

или

X2=

собственные доходы субфедеральных бюджетов расходы субфедеральных бюджетов

В нашем примере значение этого коэффициента будет равно 1 – 1/5 = 4/5 (вертикальная сбалансированность системы достаточно высока). Индекс Хантера может принимать значения от 0 до 1, и чем ближе его значение к единице, тем выше исходная (т.е. до передачи трансфертов) сбалансированность бюджетной системы.

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды Расходы федерального бюджета 45,5%

в т.ч. трансферты 5,2%

Доходы регионов 49,3%

Расходы регионов 54,5%

Всего федеральных доходов 66,3%

Расходы федерального бюджета 45,5%

в т.ч. трансферты 5,2% в т.ч. отчисления от фед. регулирующих налогов в бюджеты регионов 15,6%

в т.ч. трансферты 5,2%

Соб. доходы регионов 33,7%

дисбаланс

Доходы федерального бюджета 50,7%

289

Расходы регионов 54,5%

Рис. 1. Вертикальная сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации в 1999 г., %

Рис. 2. Вертикальная сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации с поправкой на отчисления от регулирующих налогов в 1999 г., %

Коэффициент Ханта стал равен 61% (ср. со значением в табл. 1). Таким образом, вертикальная сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации и после корректировки на отчисления от регулирующих налогов остается достаточно высокой и сравнимой с соответствующим показателем по таким странам, как Австралия, Индия и Швейцария. Заметим также, что из двух видов трансфертов — обычных (денежных) и налоговых — в России преобладающая роль принадлежит налоговым трансфертам. Несомненное достоинство последних — они создают у регионов-получателей заинтересованность в мобилизации федеральных налогов, что выгодно и Федерации, и самим регионам. Недостаком является то, что, как и всякая мера, усиливающая децентрализацию налоговых доходов, они усиливают и дифференциацию бюджетной обеспеченности, сокращая возможности федерального бюджета по выравниванию. Представленные в табл. 1 данные относятся к 1999 г. С тех пор значение индекса сбалансированности бюджетной системы для России изменялось по годам следующим образом, %:

тов. Бюджетная система может быть сбалансированной и в том случае, если первоначальное (до передачи трансфертов) соотношение доходов федерального и региональных бюджетов составляет 50 : 50, и в том случае, если оно составляет 70 : 30. При заданном исходном распределении доходов степень конечной (после передачи трансфертов) сбалансированности будет зависеть от того, как распределены между уровнями бюджетной системы расходы и обеспечивает ли передача трансфертов равенство доходов и расходов.

Индекс сбалансированности для России

1999 г. 63

2000 г. 67

2001 г. 60

2002 г. 54

Источник: Рассчитано по данным Министерства финансов РФ за соответствующие годы.

Еще раз подчеркнем: степень вертикальной сбалансированности бюджетной системы не зависит от того, как соотносятся между собой доходы федерального и доходы субфедеральных бюдже-

2.3. Обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы (продолжение) Поскольку межбюджетные трансферты (включая трансферты, передаваемые на нижестоящий уровень бюджетной системы в виде отчислений от регулирующих налогов) позволяют ликвидировать вертикальный дисбаланс, возникающий в силу несоответствия разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, возникает вопрос: нельзя ли раз и навсегда решить проблему вертикальной несбалансированности, закрепив все налоги за федеральным центром и передавая нужный объем средств на региональный (местный уровень) с помощью межбюджетных трансфертов? Практика показывает, что полная централизация налогов неэффективна, поскольку лишает субфедеральные уровни власти заинтересованности в развитии собственной налоговой базы, в обеспечении максимально полного сбора налогов. Однако анализ международной практики (см. табл. 1) показывает, что даже в странах, где обеспе-

290

Часть 4. Доходы и расходы

ченность субфедеральных властей собственными доходами чрезвычайно высока (Канада, Германия, США), сохраняются, тем не менее, и межбюджетные трансферты. Существует целый ряд объективных причин, в силу которых расходы, как правило, эффективнее закреплять за нижними уровнями бюджетной системы, а доходы — за верхними. Так, закрепление расходных полномочий за нижними уровнями бюджетной системы позволяет полнее учитывать потребности жителей в получении бюджетных услуг, делает власть подотчетной избирателям. При этом существует не так много доходных источников, привязанных к местам проживания граждан, а закрепление за нижними уровнями бюджетной системы неравномерно распределенных доходных источников усиливает дифференциацию территорий с точки зрения бюджетных доходов. Кроме того, закрепление налоговых источников за нижними уровнями бюджетной системы приводит к возникновению налоговой конкуренции, экспорту налогов, ведет к ослаблению позиций центрального правительства. Разумеется, можно привести достаточно серьезные аргументы и в пользу противоположных решений, т.е. в пользу закрепления большинства расходов за верхним уровнем, а доходов — за нижними уровнями бюджетной системы7, однако первая группа аргументов обычно пересиливает. Кроме того, центральное правительство должно иметь в своем распоряжении некоторый избыток ресурсов сверх необходимого для осуществления собственных задач — избыток, который будет направляться на обеспечение горизонтального выравнивания, преодоление чрезмерной дифференциации бюджетной обеспеченности территорий.

2.4. Горизонтальное выравнивание Основные причины неравенства бюджетной обеспеченности территорий в рамках одного государства таковы: • территориальное распределение налоговой базы не соответствует территориальному распределению потребителей бюджетных услуг; • разная стоимость ресурсов, используемых для производства бюджетных услуг, в разных регионах страны (разная стоимость электроэнергии, топлива, разный уровень зарплаты и т.д.); • разная потребность в бюджетных услугах (разная длительность отопительного сезона, разная доля основных потребителей бюджетных услуг и социальных пособий — детей, ветеранов, лиц

пожилого возраста и т.д. — в общей численности населения, разная протяженность дорог). Выравнивание бюджетной обеспеченности территорий — один из способов обеспечения равных или сопоставимых условий доступа всего населения страны к бюджетным услугам8. Чрезмерная дифференциация территорий по уровню бюджетных доходов опасна тем, что может привести к социальному взрыву, поскольку именно в малообеспеченных регионах, как правило, особенно высока доля жителей, нуждающихся в социальной защите, которую не может им предоставить местная администрация9. Однако и чрезмерная степень выравнивания нежелательна, поскольку она отбирает ресурсы у динамичных, быстро развивающихся территорий и снижает стимулы для развития собственной налоговой базы у экономически менее развитых территорий. Снизить до определенной степени неравенство бюджетной обеспеченности территорий можно за счет централизации в федеральный бюджет наиболее неравномерно распределенных источников доходов и закрепления за субфедеральными бюджетами наиболее равномерно распределенных. Так, из основных налогов, используемых в Российской Федерации, наиболее неравномерно распределена база налога на недра, а одним из наиболее равномерно распределенных по территории страны является подоходный налог. Такие меры, как усиление в 2002 г. степени централизации налога на недра в доходах федерального бюджета Российской Федерации и передача на субфедеральный уровень подоходного налога, позволили сократить неравенство бюджетной обеспеченности регионов, хотя и не отменили потребности выравнивающих трансфертах. К другим способам снижения неравенства бюджетной обеспеченности территорий относятся: пересмотр границ административно-территориального деления; объединение в одних и тех же границах и центров занятости, и тяготеющих к ним населенных пунктов; оптимизация границ юрисдикций с точки зрения выравнивания обеспеченности муниципалитетов объектами социальной инфраструктуры; проведение ревизии существующего разграничения собственности на эти объекты. Такой подход может быть применен в России в основном внутри регионов и становится особенно актуальным в связи с проведением реформы местного самоуправления, предполагающей оптимизацию административно-территориального деления. Впрочем, в связи с недавними инициативами ряда регионов Российской Федерации провести объ-

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды единение экономически более развитых субъектов Федерации с менее развитыми можно предположить, что географический подход к выравниванию бюджетной обеспеченности найдет применение и на уровне субъектов Федерации. Наиболее распространенный способ выравнивания бюджетной обеспеченности территорий заключается в следующем. Для каждой территории по определенным правилам рассчитывается потребность в расходах10, прогнозируются ее доходные возможности, и размер необходимого трансферта определяется как разница между тем и другим. Фактически это уравниловка: главным недостатком такого подхода является то, что он стимулирует получателей трансфертов снижать собственные усилия по мобилизации доходов и делает невыгодным для них экономить бюджетные ресурсы. Чтобы преодолеть эти недостатки, необходимо объективно оценить доходный потенциал каждого региона, т.е. определить, сколько налогов может быть собрано в соответствующий субфедеральный бюджет с имеющейся на его территории налоговой базы при условии, что региональная администрация будет прилагать средние по стране усилия по мобилизации доходов в бюджетную систему. Кроме того, необходимо объективно оценить расходные потребности каждого региона в зависимости от численности и демографического состава жителей, потребностей особых категорий потребителей (дети, лица пожилого возраста), стоимости предоставления бюджетных услуг в соответствующем регионе. Трансферт, передаваемый каждому региону, не должен при этом покрывать всю разницу между доходным потенциалом и расходными потребностями, чтобы не возникал эффект уравниловки. Для обеспечения справедливого подхода ко всем регионам выравнивающий трансферт должен покрывать определенную, для всех регионов-получателей трансфертов одинаковую долю указанного разрыва в финансировании (например, 80 или 70%), но при этом при наличии сильной исходной дифференциации бюджетной обеспеченности по регионам самым бедным регионам должен быть обеспечен определенный, гарантированный государством минимальный уровень бюджетной обеспеченности. Соблюдение всех вышеперечисленных требований делает расчет выравнивающих трансфертов достаточно трудоемким делом. При этом повышение точности расчетов существенно повышает требования к качеству и количеству исходных данных.

291

Из стран с федеративным государственным устройством выравнивающие трансферты используют Канада, Австралия, Россия. Наиболее сложная система расчетов выравнивающих трансфертов используется в Австралии: их формула учитывает множество факторов, влияющих на доходные возможности и расходные потребности штатов. Более простые формулы для расчетов используются в некоторых унитарных государствах, в том числе в Дании, Японии и Южной Корее. Основными исходными данными для расчета расходных потребностей провинций в этих странах являются численность и плотность населения, а также протяженность дорожной сети. Поправка на различия в стоимостных факторах не делается.

2.5. Расчет выравнивающих трансфертов на примере Российской Федерации Проиллюстрируем логику расчета выравнивающих трансфертов на основе методики, используемой в Российской Федерации. Впервые формула для расчета выравнивающих трансфертов была применена в России при подготовке бюджета 1994 г. (см. табл. 2), и хотя за это время в нее было внесено немало поправок, основная идея расчета остается неизменной. Для упрощения предположим, что никаких удорожающих факторов не существует, и стоимость предоставления бюджетных услуг одинакова по всей стране. Предположим также, что демографический состав населения одинаков во всех субъектах Федерации и другие факторы, влияющие на спрос (продолжительность отопительного сезона, протяженность дорожной сети и др.), имеют одинаковые значения во всех субъектах. При таких чрезвычайно упрощающих задачу предположениях единственное, от чего будет зависеть расходные потребности разных регионов, — это численность населения. Общий объем фонда выравнивания задан (в бюджете 2002 г. — 147 490 966 000 руб.). Требуется распределить этот фонд между регионами в соответствии со следующими требованиями: объективная оценка доходных возможностей и расходных потребностей, разрыв финансирования покрывается всем регионам в одинаковой степени, но самые бедные регионы получают дополнительный трансферт на доведение их бюджетной обеспеченности до некоторого минимального уровня, общего для всех «беднейших» регионов.

292

Часть 4. Доходы и расходы

Рис. 3. Первый и второй шаги методики межбюджетного выравнивания: регионы упорядочены по возрастанию подушевой бюджетной обеспеченности. Ширина столбцов соответствует численности жителей регионов, высота – собственным доходам региональных бюджетов в расчете на одного жителя (руб./чел.)

В качестве оценки налоговой базы регионов используется валовой региональный продукт (ВРП). Зная отраслевой состав ВРП каждого региона, среднюю по стране налоговую нагрузку на каждую отрасль и долю налогов, поступающую в территориальный бюджет, мы можем рассчитать налоговый потенциал каждого субъекта Федерации. Налоговый потенциал — это объем налогов, который мог бы быть собран с территории субъекта Федерации в региональный бюджет, если бы налоговая база (с учетом ее отраслевой структуры) использовалась со средней по стране отдачей. В частности, если администрация того или иного региона предоставляет своим налогоплательщикам налоговые льготы в объеме, превышающем

средний по стране, то связанные с этими льготами потери налогов не будут учитываться в показателе налогового потенциала. Итак, на первом шаге методики рассчитывается налоговый потенциал каждого региона. На втором шаге для каждого региона рассчитывается отношение налогового потенциала к численности жителей, т.е. налоговый потенциал в расчете на одного жителя, и все регионы упорядочиваются по этому показателю от самого бедного до самого богатого. Приведенная на рисунке 3 «лесенка» построена по реальным данным Российской Федерации за 2002 г. Регионов слишком много, чтобы можно было подписать все названия, но некоторые реги-

Рис. 4. Третий шаг методики межбюджетного выравнивания: расчет средней бюджетной обеспеченности регионов.

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды

293

Рис. 5. Четвертый шаг методики межбюджетного выравнивания: пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности бедных регионов до среднего уровня. Бедными считаются регионы, подушевая бюджетная обеспеченность которых ниже средней. оны стоит все же назвать. Первым слева (самый бедный) стоит Агинский Бурятский АО — его бюджетная обеспеченность собственными доходами составляет 1108 руб. на 1 человека в год. Чуть богаче Усть-Ордынский АО — 1186 руб. на 1 человека. Самый богатый регион (крайний справа) — Ханты-Мансийский АО. Его бюджетная обеспеченность составляет 70 000 руб. на 1 человека в год. Далее справа налево следуют Ямало-Ненецкий АО — 51 000 руб., Ненецкий АО — 47 000, Республика Саха (Якутия) — 17 500 и г. Москва (широкий столбик) — 15 500 руб. Высота каждого столбика соответствует бюджетной обеспеченности на одного жителя, ширина — численности населения, площадь каждого столбика отражает потенциальный совокупный объем ожидаемых (потенциальных) доходов. На третьем шаге рассчитывается средняя бюджетная обеспеченность одного жителя по стране. Пунктирная линия обозначает среднюю по стране обеспеченность одного жителя бюджетными доходами. В 2002 г. она составляла 6788 руб. на 1 человека в год. До этой линии мы будем «подтягивать» исходную бюджетную обеспеченность регионов таким образом, чтобы расстояние от верхней стороны каждого столбика до пунктирной линии у всех регионов сократилось на одну и ту же долю. На какую именно долю должен сократиться разрыв — заранее неизвестно. Эта доля определяется расчетным путем в зависимости от объема выделяемых на эти нужды средств. Фонд выравнивания (в реальной российской практике он называется «Федеральный фонд фи-

нансовой поддержки регионов», или ФФПР) необходимо разделить на две части: часть средств будет распределена между всеми регионами, бюджетная обеспеченность которых ниже средней, чтобы пропорционально «подтянуть» все регионы-получатели по средней бюджетной обеспеченности по стране; другая часть будет распределена между самыми бедными регионами, чтобы довести их бюджетную обеспеченность до некоторого минимума. Предположим, что весь фонд выравнивания (147 490 966 000 руб.) поделен между этими двумя целями в пропорции 80 : 20 (80%) средств распределяется между регионами в целях их пропорционального подтягивания до средней, 20% —между беднейшими. На четвертом шаге производится распределение первой части фонда выравнивая (80%), идущей на пропорциональное подтягивание. Расстояние до средней бюджетной обеспеченности (пунктирная линия) сократилось у вех регионов одинаково (богатые регионы не в счет), однако бюджетная обеспеченность самого бедного — Агинского Бурятского АО и его ближайших соседей остается все еще слишком низкой (у Агинского Бурятского — 3701 руб. на 1 человека в год). На последнем, пятом шаге распределяем оставшиеся 20% фонда между самыми бедными регионами. Бюджетная обеспеченность самых бедных регионов (крайние справа) доведена до 5372 руб. на 1 человека в год. «Самых бедных» оказалось очень много — почти половина общего числа регионов (41). Заметим, что критерий отнесения регионов к числу «самых бедных» заранее не устанавлива-

294

Часть 4. Доходы и расходы

Рис. 6. Пятый шаг методики межбюджетного выравнивания: доведение бюджетной обеспеченности беднейших регионов до единого уровня, высота которого определяется объемом выделенных на эти цели средств ется: самыми бедными считаются регионы, получившие дотацию за счет второй (20-процентной) части фонда. Чем больше размер этой части, тем большее число регионов получат трансферт, доводящий их бюджетную обеспеченность до одинакового — «минимального» — уровня. Таким образом, чем больше средств выделяется на выравнивание «беднейших» регионов, тем большим оказывается число «беднейших» регионов. Распределение этой части трансферта завершает применение алгоритма. Если отказаться от части упрощающих предположений, введенных нами в самом начале расчета, в частности от предположения о том, что стоимость предоставления бюджетных услуг одинакова во всех регионах, то дифференциация бюджетной обеспеченности регионов окажется не такой сильной. Действительно, все самые богатые регионы (вплоть до Москвы) — это северные территории, где высоки тарифы на электроэнергию, дорого стоит топливо, долог отопительный сезон и т.д. Не будет большим преувеличением сказать, что для бюджетной системы содержать одного человека где-нибудь в Якутии стоит столько же, сколько несколько человек в Краснодарском крае. Предположим, нам известны все индексы удорожания или удешевления единицы бюджетных услуг по всем регионам. Если в качестве стоимости стандартного набора таких услуг использовать среднюю по стране стоимость стандартной корзины бюджетных услуг, получаемых одним жителем, то смысл таких индексов будет в следующем: они показывают, насколько дороже или дешевле для бюджетной системы обходится содержание одно-

го жителя в том или ином регионе, чем в среднем по стране. Умножая численность населения каждого региона на его индекс бюджетных расходов, мы можем перейти от численности реальных жителей к численности «условных потребителей» бюджетных услуг, содержание каждого из которых обходится бюджетной системе в одну и ту же сумму. Например, Республика Саха (Якутия) в предыдущем примере находилась на четвертом по «богатству» месте. Бюджетная обеспеченность каждого ее жителя в среднем составляла 17,5 тыс. рублей. Однако индекс бюджетных расходов Якутии составляет 4,6, т.е. содержание одного жителя в Якутии для бюджетной системы обходится более чем в четыре раза дороже, чем в среднем по стране. Для Ханты-Мансийского АО индекс бюджетных расходов составляет 1,9, для Ненецкого АО — 4. Это значит, что если пересчитать население этих субъектов Федерации в «условных потребителей», численность которых в 4,6; 1,8; 4 раза выше численности реальных жителей, то разрыв в «подушевой» бюджетной обеспеченности сократится. Однако и численность некоторых из менее обеспеченных регионов также необходимо скорректировать. Например, в Краснодарском крае содержание одного жителя для бюджетной системы обходится в 0,8 раза дешевле, чем в среднем по стране, т.е. в пересчете на «условных потребителей» численность населения Краснодарского края оказывает меньше, чем в реальности. Результаты расчетов выравнивающих трансфертов, выполненные без упрощающих предположений, выглядят на графике следующим образом:

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды

295

Рис. 7. Межбюджетное выравнивание регионов в 2002 г. Расчет межбюджетных трансфертов с учетом ценовых факторов. Самым богатым регионом после учета удорожающих факторов оказался Ямало-Ненецкий АО (заметим, что численность его населения явно увеличилась по сравнению с предыдущим, упрощающим расчетом). За ним следует Москва (переместилась с пятого места на второе). Самым бедным регионом оказался Эвенкийский АО. Этот пример показывает, что расчет выравнивающих трансфертов по объективной формуле — задача непростая, но вполне выполнимая. Тем не менее большинство стран предпочитает использовать в своих межбюджетных отношениях не выравнивающие трансферты, а целевые, к рассмотрению которых мы и переходим.

2.6. Выравнивание обеспеченности жителей бюджетными услугами Прежде всего необходимо пояснить, в чем отличие целевых трансфертов от выравнивающих. Последние направлены на то, чтобы создать для всех регионов финансовую возможность обеспечения всех жителей стандартными услугами стандартного качества. Однако создание таких условий еще не означает, что подобные услуги реально будут предоставлены, поскольку у администрации регионов могут быть свои предпочтения или свои более насущные задачи. Многие страны предпочитают избегать неопределенности и пользуются целевыми трансфертами, которые регионы-реципиенты обязаны израсходовать на заранее оговоренные цели. Недостатком целевых трансфертов является то, что они ослабляют самостоятельность регио-

нов-реципиентов в принятии решений, в результате чего теряются многие преимущества, связанные с децентрализацией. Однако целевая привязка может быть оправданной, если речь идет о соблюдении важных для страны стандартов, применительно к которым преимущества единообразия перевешивают преимущества местной инициативы. В Российской Федерации к этой категории трансфертов относятся субвенции регионам на исполнение важнейших социальных законов: о детях, ветеранах, инвалидах, военнослужащих и некоторых других.

2.7. Создание у регионов стимулов к проведению политики, отвечающей интересам центра Речь идет о трансфертах, занимающих промежуточное положение между целевыми и нецелевыми. Эти трансферты выделяются на определенные цели, но цели сформулированы достаточно широко, так что у регионов остается достаточно свободы, чтобы выбрать собственные подходы и решения в заданных широких рамках. При этом такие трансферты предоставляются не всем регионам, а только тем, которые согласятся выполнить определенные условия. Впрочем, за эти усилия полагается обычно настолько привлекательное вознаграждение, что отказавшихся выполнить условия практически не бывает. Речь идет о так называемых зеркальных грантах, или о трансфертах, предоставляемых регионам на условиях софинансирования каких-либо проектов. Термин «на условиях софинансирова-

296

Часть 4. Доходы и расходы

ния» напоминает термин «на долевой основе» (так сказано в Бюджетном кодексе Российской Федерации о субсидиях — целевых трансфертах, предоставляемых «на долевой основе») Однако никаких указаний на то, что такое «на долевой основе», Бюджетный кодекс не содержит, а на практике термин «субсидия» используется в тех случаях, когда передаваемого трансферта заведомо не хватает для покрытия необходимых расходов. Условия получения «зеркальных» грантов формулируются обычно так: на каждый доллар, израсходованный регионом на определенную, заранее оговоренную цель, федеральный бюджет добавляет такую же сумму или сумму, взятую с некоторым коэффициентом (отличным от единицы и заранее оговариваемым). При этом все средства, переданные в форме «зеркального гранта», должны быть израсходованы на ту же цель. Экономический эффект от предоставления подобных трансфертов заключается в том, что для региона становится «дешевле» решать определенные задачи. Например, зеркальные гранты часто выделяются на поддержку школьного образования. Если регион решит вложить свои средства в строительство школы, то достаточно израсходовать на эти цели только половину требуемой суммы, и федеральное правительство доплатит вторую половину. Школа, таким образом, обойдется региону вдвое дешевле, чем без трансферта. Недостатком таких трансфертов является то, что они делают некоторые виды расходов для регионов более дешевыми, а следовательно, более привлекательными, чем другие, что может приводить к различным перекосам, связанным с потерей ценовых ориентиров, и снижению эффективности бюджетных расходов. Допустим, зеркальные гранты (доплата из федерального бюджета производится в отношении 1 : 1) предоставляются регионам, решившим построить новые школьные здания. Такое строительство обойдется регионам-участникам вдвое дешевле, чем обычно, хотя для бюджетной системы в целом стоимость строительства останется прежней. Для некоторых регионов при этом строительство новой школы может стать более привлекательным вложением средств, чем проведение очередного ремонта или покупка новых учебных пособий, хотя с точки зрения эффективности образования покупка новых учебных пособий или школьного оборудования могла быть важнее строительства нового здания. Все это показывает, насколько трудно бывает выстроить условия зеркального гранта таким образом, чтобы у регионов не возникало ложных сти-

мулов. Кроме того, практика стран, где накоплен большой опыт применения зеркальных грантов, показывает, что в ряде случаев бывает трудно организовать проверку исполнения регионами условий, и, следовательно, нет никаких гарантий, что подобный трансферт действительно стимулирует регионы следовать федеральным задачам. Тем не менее, несмотря на все трудности, именно целевые «зеркальные» гранты получили наибольшее распространение в мире, и, по-видимому, в самом ближайшем будущем опыт их применения появится и у России11

2.8. Прочие виды трансфертов Среди ситуаций, когда возникает необходимость в межбюджетных трансфертах или когда они используются, отметим компенсацию расходов региональных бюджетов, авансировавших средства на выполнение федеральных мандатов. В российской бюджетной практике подобные компенсации иногда проводятся в форме взаимных зачетов. Примерами могут служить компенсация расходов регионов на финансирование детских пособий, расходов на приобретение жилья для некоторых категорий государственных служащих и т.д. В западной практике трансферты в виде компенсации также достаточно широко распространены. И наконец упомянем о такой не вписывающейся ни в одну классификацию категории межбюджетных трансфертов, как «прощеные ссуды» или списание «безнадежной задолженности бюджетов других уровней». Итак, выбор способов и условий предоставления трансфертов зависит от ситуации и от целей, которых намеревается достичь правительство. В табл. 2 перечислены основные цели, для достижения которых используется передача средств в той или иной форме с одного уровня бюджетной системы на другой и наиболее подходящие формы такой передачи.

3. Определение общего объема трансфертов Cуществуют три основных подхода к определению общего объема средств, которые будут передаваться в виде межбюджетных трансфертов: • фонд трансфертов определяется в виде определенной доли поступлений из какого-либо источника;

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды

297 Таблица 2

Выбор механизма передачи средств Цель органов власти, предоставляющих финансовые средства Устранение вертикального дисбаланса

Горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов

Обязательное предоставление населению услуг в пределах минимальных стандартов Стимулирование регионов на проведение определенной политики

• фонд трансфертов утверждается в виде конкретной суммы в законе о бюджете; • фонд трансфертов определяется в виде взносов регионов; данный подход используется при горизонтальных трансфертах, передаваемых от богатых регионов бедным, минуя федеральный бюджет (подробнее см. раздел 5.3., об опыте Германии). В развивающихся странах и странах с переходной экономикой для формирования фондов трансфертов широко используются налоги. Как видно из приводимых ниже примеров, логика выбора конкретных налогов для этих целей в ряде случаев совершенно необъяснима. Таблица 3 Налоги, используемые для формирования фондов трансфертов Страна Россия, Китай Колумбия Индия, Россия Индонезия Перу Нигерия Мексика Бразилия, Колумбия

Налог НДС налог на пиво акцизные сборы налог на недвижимость налог с продаж налоги на природные ресурсы отчисления от фонда оплаты труда налоги на моторное топливо

При определении объема фонда выравнивающих трансфертов в виде конкретной суммы обычно исходят из баланса политических интересов. Среди прочих соображений необходимо принимать во внимание нежелательность чрезмерного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, равно как и нежелательность чрезмерной дифференциации. Что именно следует понимать под «чрезмерной дифференциацией», будет, по-

Вид трансферта, вид фискальных действий Налоговый трансферт, перезакрепление налоговых источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Нецелевой выравнивающий трансферт, перезакрепление налоговых источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, географическое выравнивание Целевой трансферт, как правило постатейный и подушевой Целевой (цель сформулирована достаточно широко) зеркальный трансферт

видимому, зависеть от исторического опыта и традиций конкретной страны. При принятии решения относительно объема целевых трансфертов исходят из потребностей в финансировании тех или иных федеральных мандатов или иных целевых статей. Чем шире сформулирована цель, на которую предоставляются трансферты, тем менее жесткими могут быть требования к общему объему фонда трансфертов.

4. Принципы построения системы межбюджетных отношений Исходя из всего вышеизложенного, можно сформулировать основные принципы построения системы межбюджетных отношений. Самостоятельность. Субфедеральные органы власти должны обладать достаточной независимостью и возможностью устанавливать собственные приоритеты. Свобода принятия ими решений не должна сильно ограничиваться требованиями и условиями, выдвигаемыми вышестоящими органами власти, в том числе в связи с передачей им целевых трансфертов. Субфедеральные органы власти должны обладать определенными полномочиями по управлению собственной доходной обеспеченностью (местные и закрепленные налоги, возможность введения надбавок над федеральными налогами и т.д.). Нецелевые трансферты и трансферты с широко сформулированной целью больше других соответствуют данному принципу. Вертикальная сбалансированность. Доходы субфедеральных бюджетов должны быть достаточны для исполнения возложенных на соответствующие органы власти расходных обязанностей.

298

Часть 4. Доходы и расходы

Выравнивание бюджетной обеспеченности. Финансовые ресурсы следует распределять прямо пропорционально финансовым потребностям и обратно пропорционально налоговому потенциалу субъекта Федерации или муниципального образования. Предсказуемость. Механизм распределения финансовой помощи должен обеспечивать предсказуемость доходов субфедеральных органов власти. При использовании регулирующих налогов нормативы отчислений необходимо закреплять на долговременной основе. Все изменения методики распределения трансфертов, равно как и изменения в правилах определения их общего объема, требуется объявлять заранее. Отсутствие ложных стимулов. Предоставление трансфертов не должно создавать у регионов ложных стимулов, влиять на решения субфедеральных органов власти относительно распределения ресурсов между различными секторами экономики или видами деятельности. Трансферты следует строить так, чтобы у регионов-получателей не возникало заинтересованности в перерасходовании средств и перекладывании бремени расходов на вышестоящий бюджет. Простота и объективность. Методику не нужно слишком усложнять. Распределение трансфертов должно базироваться на объективных показателях потребности, не зависящих от проводимой регионами-реципиентами политики. Гарантия целевого расходования средств. В случае предоставления целевых трансфертов необходимо наладить систему контроля над целевым использованием средств.

5. Практика применения трансфертов в России и в других странах 5.1. Формы финансовой помощи регионам, используемые в Российской Федерации Финансовая помощь субъектам Российской Федерации передается через пять федеральных фондов (см. табл. 4). Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) является основным каналом распределения финансовой помощи между субъектами Российской Федерации. Фонд компенсаций, созданный в 2001 г., используется для предоставления субъектам Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и суб-

сидий) на реализацию федеральных законов (федеральных мандатов), как правило предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. Распределение субвенций фонда проводится между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг). Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) был создан для стимулирования поддержания на определенном уровне предоставления (финансирования) основных общественных услуг. Средства (субсидии) фонда должны распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Сегодня, когда пишутся эти строки, правила распределения средств из этого фонда еще не определены, однако предполагается, что на первых этапах размер выделяемого региону трансферта может быть проставлен в зависимость от объема финансирования, выделяемого на соответствующие цели из бюджета региона-реципиента. В дальнейшем, по мере развития механизмов функционирования ФССР, выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов. Фонд регионального развития предназначен для предоставления трансфертов на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру. Фонд был создан, чтобы объединить средства, распыленные между программами развития регионов, и обеспечить целевую поддержку капитальных вложений в общественную инфраструктуру на условиях софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Федерации. Фонд реформирования региональных финансов (заменяющий с 2002 г. Фонд развития региональных финансов) формируется в 2001—2004 гг. за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Средства данного фонда (субсидии) ежегодно предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

Фонд компенсаций

Действует с 1994 г.

Действует с 2001 г.

Фонд регионального развития

Фонд реформирования региональных финансов

Создан в 2000 г., новый механизм с 2003 г.

Создан в 2000 г., срок действия: 2001-2004 гг.

Финансовым органам при подтверждении произве денных или включенных в бюджет расходов на прове дение бюджетных реформ и оздоровление государствен ных финансов Заем МБРР

Финансовым органам при Предприятиям (организа подтверждении проведенных циям) через органы Феде расходов на соответству рального казначейства ющую статью

Вводится с 2002-2003 гг.

Выполнение программы реформ

Уровень расходов не ниже Софинансирование нормативного и выполнение программ реформ

Квоты на основе формул (с Конкурс (программы реформ последующим конкурсным и их выполнение) отбором инвестиционных проектов)

Формула на основе нормативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ)

Субсидия (субвенция) на определенный тип (направ ление) расходов

Субсидия (как правило, долевая) на финанси рование инвестиционных проектов и программ

Субсидия (долевая) на определенную функци ональную статью расходов (отрасль)

Стимулирование приоритет Поддержка развития Поддержка и стимулирова ных расходов и поддержка региональной инфраструк ние бюджетных реформ реформ в социальной сфереа туры

Фонд софинансирования социальных расходов

Источник: «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», одобрена Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584. а В 2002 г. целевая дотация на частичное возмещение расходов в связи с повышением оплаты труда работникам организаций бюджетной сферы Единая тарифная сетка.

Источник формирования фонда Статус

Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам

Фонд финансовой поддержки субъектов РФ

Финансирование федеральных законов (как правило, социальных пособий и льгот) Тип финансовой Дотация (с Субвенция на помощи выделением средств с финансирование особыми условиями федеральных законов перечисления и/или использования) Принцип Формула на основе Формула на основе распределения оценки налогового численности лиц, потенциала и имеющих право нормативных на получение расходов социальной помощи (льгот) Целевое Условия Для предоставления высокодотационных использование регионов — кассовое средств обслуживание бюджетов Федераль ным казначейством Порядок Финансовым органам Гражданам и перечисления предприятиям (использования) (организациям) через территориальные органы Федерального казначейства

Цель

Характеристика

Формы предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета

Таблица 4

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды 299

1996 г.

1997 г.

Нуждающиеся в поддержке и особо нужда ющиеся в поддержке (без указания соотношения)

Отчетные данные МНС России Отчетные за 1993 г. данные МНС России за 1994 г. в условиях 1996 г.

База по доходам

65,79% средств –нуждающимся в поддержке, 34,21% — особо нуждающимся в поддержке Отчетные дан ные МНС за России 1995 г. в условиях 1997 г,

Нет

Отчетные данные МНС России за 1996 г. в условиях 1998 г.

В процентах (долях) ФФПР, пересчет в течение года размеров трансфертов

Форма утверждения и перечисления трансфертов 56,04% средств — нуждающимся в поддержке, 43,96% особо нуждающимся в поддержке

1) Доведение дохода на душу населения по бюджету региона до среднего по бюджетам всех регионов (с учетом поправочного коэффициента) — нуждающиеся в поддержке; 2) доведение доходов до текущих расходов — особо нуждающиеся в поддержке

Составные части ФФПР

1999 г.

2000 г.

Отчетные данные МНС России за 1997 г. в условиях 1999 г.

Доведение приве денных доходов на душу населения до минимально гарантированного уровня

2001 г.

Отчетные данные Налоговый потенциал МНС России за 1998 г. в условиях (ВРП) 2000 г. с поправкой на налоговый потенциал (ВРП)

Первая часть (обеспеченность ниже среднего) — 80%, вторая часть (высокодотационные) — 20%

Абсолютные суммы без пересчета

1) Выравнивание приведенных доходов на душу населения (потенциала) относительно среднего уровня; 2) доведение приведенных доходов на душу населения до минимально гарантированного уровня

14% налоговых платежей, за исключением 14% контролируемых ГТК России налоговых доходов, за исключением таможенных платежей и доходов целевых бюджетных фондов

1998 г.

Доведение дохода на душу населения по бюджету региона до среднего по бюджетам регионов группы; 2) доведение доходов до текущих расходов

27% НДС, 15% налоговых доходов, за поступающего исключением ввозных таможен в федеральный ных пошлин бюджет

1995 г.

Критерии определения объема трансфертов

Составляющие методики расчетов 1994 г. по ФФПР 22% НДС, Источник формирования поступающего ФФПР в федеральный бюджет

Эволюция методики распределения Фонда финансовой поддержки регионов в 1994—2001 гг.

Таблица 5

300

Часть 4. Доходы и расходы

1995 г.

1997 г.

Не выделялись

1996 г.

Деление на экономические районы для расчета поправочного коэффициента (отношение среднедушевого расхода по бюджетам регионов, входящих в экономический район, к среднедушевому доходу всех регионов Российской федерации)

Отчетные данные 1991г., доведенные до 1996 г. и с пересчетом на условия 1998 г.

1998 г.

Три группы в зависимости от удаленности от центральных районов страны, длительности отопительного сезона, ограни ченности срока завоза товаров

Отчетные дан Отчетные данные о бюджетных Отчетные расходах 1993 г. с пересчетом на данные за 1991г., ные за 1991 г., доведенные условия текущего года доведенные до 1995 г. и с до 1994 г. и с пересчетом на пересчетом на условия 1997 г. условия 1996 г.

1994 г.

Разработка — Правительство РФ (Минфин России), рассмотрение в Государственной Думе, утверждение Государственной думой

Общее выравнивание, средства на северный завоз, компенсации энерготарифов, частично пособия на детей

2000 г.

Дотации (общее выравнивание), средства на северный завоз, дотации к энерготарифам

2001 г.

Формула (дове Не предусмо дение размера трены трансф ертов до уровня 1999 г. с индексацией)

Разработка — Правительство РФ (Минфин России), рассмотрение на трехсторонней Рабочей группе (Правительство РФ — Государственная дума — Совет Федерации), утверждение Государственной думой

Формула (ограни чение на рост или падение доли в ФФПР по сравнению с уровнем 1998 г., компенсационные выплаты)

Те же три группы Не применяется + экономические районы + горные районы Северного Кавказа

ИБР по отчетным ИБР по регионам на основе данным о расходах нормативов и коэффициентов 1997 г. по группам удорожания регионов

1999 г.

Источник: «Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков». Московский центр Института «Восток—Запад». М.: МАКС-Пресс, 2001.

Порядок рассмотрения и утверждения методики и распределения трансфертов

Компенсационные Неформализованные методы (согласование доходов и расходов, корректировка механизмы для при рассмотрении объемов трансфертов в Государственной думе) смягчения сдвигов в распределении трансфертов

Группировка регионов

База по расходам

Составляющие методики расчетов по ФФПР Экономическая структура (целевая направленность) трансфертов

Продолжение таблицы 5

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды 301

302

Часть 4. Доходы и расходы

5.2. Межбюджетные отношения в Канаде 5.2.1. Виды трансфертов В Канаде используются два вида трансфертов: налоговые и денежные. Денежные трансферты представляют собой денежные перечисления из федерального бюджета в бюджеты провинций/ территорий. Налоговые трансферты возникают в случае, когда федеральное правительство снижает федеральные ставки по налогам, одновременно представляя провинциям/территориям право повышать в тех же пределах свои ставки по соответствующим налогам. Налоговые трансферты были впервые использованы в 1977 г., когда федеральное правительство передало в провинциальные бюджеты 13,5 процентного пункта федерального подоходного налога и 1 процентный пункт федеральной ставки по налогу на доходы корпораций. Провинции согласились учитывать переданный им налоговый трансферт как часть средств, передаваемых федеральным правительством на поддержку здравоохранения и высшего образования. Доходы федерального бюджета Канады в 1998/99 финансовом году составили 155,7 млрд долларов, доходы бюджетов провинций/территорий 166,6 млрд долларов (в том числе, $13,5 млрд. — 8,1% доходов за счет налоговых трансфертов, 24,0 млрд долларов — 14,4% доходов за счет неналоговых трансфертов)12. Расходы федерального бюджета составили $152,8 млрд.; расходы бюджетов провинций/территорий — 167,6 млрд долларов.

5.2.2. Методика распределения трансфертов Объем трансфертов и методика их распределения, как правило, устанавливаются сроком на пять лет, а передача трансфертов осуществляется на годовой основе. Федеральное правительство Канады передает трансферты провинциям/территориям по трем основным программам. • Трансферт на здравоохранение и социальную помощь (CHST). Программа направлена на поддержку здравоохранения, высшего образования, предоставление социальной помощи и услуг территориями и провинциями. Данный трансферт является связанным (целевым). CHST был введен в действие в 1996/97 финансовом году и заменил собой две отдельные трансфертные программы — программу социальной поддержки13 и программу поддержки здравоохранения и высшего образования14. На первых этапах трансферты CHST распределялись по достаточно сложной, «непрозрачной» формуле, что объяснялось влиянием порядка рас-

пределения трансфертов в рамках ранее существовавшей программы социальной поддержки, однако к 2001—2002 гг. распределение средств планируется завершить переход на подушевое распределение трансфертов. Уже в 1998/99 финансовом году 3,5 млрд. долларов, дополнительно выделенных в рамках программы средств, было распределены между регионами на равной подушевой основе. В том же финансовом году трансферты, распределенные в рамках данной программы, составили 26,0 млрд. долларов, или 67,5% общего объема трансфертов. Тогда же провинции получали от 800 долл. на душу населения (Альберта) до 939 долл. (Квебек). В 2001/02 финансовом году каждая провинция получит 960 долл. на одного жителя. Финансовая помощь по программе CHST передается в виде налогового и денежного трансфертов. Отметим, что федеральное правительство всегда устанавливает нижнее ограничение на размер денежного трансферта, чтобы с ростом налоговой базы налоговый трансферт не перекрывал денежный (в 1998/99 финансовом году данное ограничение составило 12,5 млрд. долларов). В 1998/99 финансовом году приблизительно половина всей суммы была передана через налоговый трансферт, половина — через денежный. • Программа выравнивания направлена на выравнивание менее обеспеченных провинций (территории в выравнивании не участвуют) по уровню предоставления бюджетных услуг населению. Данный трансферт является несвязанным. Он распределяется по формуле, устанавливаемой федеральным законодательством. Сначала рассчитывается подушевой бюджетный потенциал каждой провинции на основе оценок их собственных доходов15. Далее определяется стандартный подушевой бюджетный потенциал, исходя из потенциала пяти провинций «со средними доходами» (в 1998/99 году он составил 5472 долл.). Провинции с подушевым потенциалом ниже стандартного получают трансферт для подтягивания до среднего уровня. Выравнивающий трансферт не может быть выше или ниже законодательно установленных значений с целью защиты как федерального бюджета (от слишком сильного роста трансферта), так и бюджетов провинций (от резкого снижения трансфертных выплат). Процедура расчета выравнивающего трансферта устанавливается на пять лет, стандартный потенциал рассчитывается на годовой основе. В 1998/99 финансовом году общий объем трансфертов, распределенных в рамках данной программы, составил 9,6 млрд. долларов или 24,9% общего объема трансфертов. Семь из десяти провинций

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды

5.3. Межбюджетные отношения в Германии 5.3.1. Вертикальное выравнивание при помощи налогов, распределяемых между уровнями власти на долевой основе Вертикальное выравнивание в Германии производится при помощи так называемых общих нало-

Земли

Местные органы власти

гов, т.е. налогов, распределяемых между уровнями власти на долевой основе Согласно Конституции, федеральное правительство и земли имеют равные права на подоходный налог, поэтому сначала определяется доля, необходимая местным бюджетам, а затем оставшаяся сумма делится поровну между двумя уровнями государственной власти. При распределении налога на прибыль корпораций и налогов с оборота федерация и земли также имеют равные права; при этом в Конституции Германии установлено, что в разных землях должны обеспечиваться равные условия для жизни и налоговое бремя нигде не должно быть чрезмерным. Доля налогов с оборота может изменяться при изменении соотношения расходов между федерацией и землями. Общие налоги распределены по уровням бюджетной системы следующим образом, %: Федеральное правительство

Канады получили выравнивающий трансферт. Весь трансферт передавался в денежной форме. • Программа территориального финансирования (TFF). В рамках программы специальный трансферт передается северным территориям (не провинциям), которые отличаются от провинций тем, что у них значительно выше затраты на предоставление бюджетных услуг, высокие темпы роста численности населения и слабо развита налоговая база. Данный трансферт является несвязанным и предоставляется для повышения бюджетной обеспеченности территорий. TFF рассчитывается по принципу «покрытия разрыва» между расходными потребностями и доходными возможностями территориальных бюджетов. Программа также направлена на защиту территорий от существенного снижения собственных доходов. В 1998/99 финансовом году общий объем трансфертов, распределенных в рамках данной программы, составил 1,2 млрд. долларов, или 3,1% общего объема трансфертов. Весь объем средств передается в денежной форме. • По прочим программам (например, государственная программа изучения иностранных языков, программа фискальной стабилизации, программа субсидий) объем переданной помощи в 1998-1999 финансовом году составил 1,7 млрд. долларов, или 4,4% общего объема трансфертов. Все перечисленные виды трансфертов являются денежными и целевыми. Отметим, что порядок передачи трансфертов по программе субсидий был определен еще в 1867 г. и с тех пор остается в основных своих чертах неизменным. Доля федеральных трансфертов в доходах провинций колеблется от 14% (провинция Альберта) до 42% (провинция Ньюфаундленд). Территории практически все свои доходы получают за счет федерального трансферта. Общий объем трансфертов, переданных из федерального бюджета в 1998-1999 финансовом году, составил 37,5 млрд. долларов, или 17% расходов федерального правительства (22,5% от доходов бюджетов провинций/ территорий)16.

303

Подоходный налог

42,5

15,0

Налог на прибыль корпораций НДСа

50,0 50,5

50,0 49,5

Вид налога

а С 1998 г. в такой пропорции распределяется остаток НДС,

остающийся после закрепления 3,64% консолидированных сборов за бюджетами земель для отчислений в пенсионную систему и закрепления 2,20% оставшейся суммы за местными органами власти.

Подоходный налог распределяется между землями по месту регистрации налогоплательщиков (резидентов). Налог на прибыль корпораций распределяется по формуле, принимающей во внимание наличие у корпорации отделений и филиалов в различных землях. Поскольку при распределении НДС нельзя основываться ни на принципе регистрации плательщика, ни на принципе местонахождения источника, этот налог было решено распределять пропорционально численности населения, что имеет эффект горизонтального выравнивания.

5.3.2. Передача налогов на определенные цели Начиная с 1996 г. федерация передает землям 18,2% поступлений от акцизов на нефть для инвестирования в развитие общественного пассажирского транспорта.

304

Часть 4. Доходы и расходы

5.3.3. Горизонтальное выравнивание Первоначальное распределение доходов, полученных из собственных источников и от налогов, распределяемых на долевой основе, затем трансформируется с помощью горизонтального перераспределения, основанного на закрепленном в Конституции праве на одинаковые условия жизни в различных землях. На первой стадии до 25% НДС, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов федерации, перераспределяется в пользу земель, у которых после первоначального распределения налоговых ресурсов налоговые доходы оказались низкими. В настоящее время перераспределение на этом этапе в основном происходит в пользу восточных земель. На второй стадии применяется схема с отрицательными трансфертами, т.е. производятся «выравнивающие платежи между субъектами федерации». Формула выглядит следующим образом: Тi = СНРi – ТРi , где СНРi — скорректированные налоговые ресурсы i –го субъекта федерации, а ТРi — требуемые ресурсы. Если Тi > 0, i –й субъект вносит средства в общий фонд (отрицательный трансферт) по прогрессивной ставке, которая может достигать 80%; если Тi < 0, то субъект получает трансферт из фонда. Скорректированные налоговые ресурсы субъекта федерации определяются как СНРi = НРi – ДБi , где НР i — налоговые ресурсы i-го субъекта, а ДБ i — дополнительное бремя субъекта. Налоговые ресурсы включают собственные налоги земель, долю общих налогов, удерживаемую ими в своих бюджетах, и половину поступлений от налога на недвижимое имущество и налога на торговлю в местные бюджеты. Распределение трансфертов изначально основывается на прогнозах налогооблагаемой базы, а затем корректируется, когда фактические значения базы налогообложения становятся известны. Дополнительное бремя состоит из статей расходов, которые присутствуют только у конкретного субъекта федерации (например, расходы на содержание морского порта). Расходы зафиксированы в Законе о финансовом выравнивании). Требуемые ресурсы определяются следующим образом: ТРi = (ΣНРi / ΣНi )×ИНi ×Нi , где ΣНРi /ΣНi — средний по федерации подушевой доход, Нi — население i –го субъекта. Показатель ΣНРi /ΣНi используется как приблизительная

оценка нормативных расходов. ИНi — взвешенный индекс населения для i-й земли. Для городов ИНi=1,35; для прочих субъектов федерации индекс колеблется от 1 до 1,30 (в зависимости от численности населения). Таким образом, схема трансфертов, применяемая в Германии, является схемой выравнивания подушевых доходов. На этапе отрицательных трансфертов происходит подтягивание подушевых доходов до 95% от требуемых ресурсов.

5.3.4. Дополнительная финансовая помощь На следующем этапе выравнивания подушевые доходы более слабых в финансовом отношении земель увеличиваются до 99,5% требуемых ресурсов за счет дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета. Помимо этого, федерация перечисляет некоторым землям так называемые специальные трансферты. Они представляют собой дополнительные отчисления для восточных земель (14 млрд. марок в год до 2004 г.), трансферты западным землям, компенсирующие потери от включения восточных земель в единую трансфертную схему (выплачиваются в течение 10 лет), трансферты малым землям, компенсирующие более высокие административные издержки. Кроме того, федерация может выплачивать землям временные субсидии для облегчения обслуживания долга.

5.4. Межбюджетные отношения в Индии 5.4.1. Отчисления от подоходных налогов и акцизов Из 85% поступлений от подоходного налога и 45% поступлений от федеральных акцизов (такие доли определены в рекомендациях Финансовой комиссии на 1995—2000 гг.) формируется единый фонд трансфертов (Ф), средства которого распределяются следующим образом,%: 20 — пропорционально населению штатов; 60 — пропорционально отклонению бюджетной обеспеченности данного штата от бюджетной обеспеченности самого «богатого» штата (i-й штат получает долю (НiОi / ΣНjОj)×60%×Ф, где Нi — население i-го штата, Оi — отклонение бюджетной обеспеченности i-го штата от бюджетной обеспеченности самого «богатого» штата); 5% распределяется пропорционально территории штатов (i-й штат получает долю (Тi /ΣТj)×5%×Ф, при этом ни один штат не получает долю больше 10% или меньше 2% данной части фонда); 5 — пропорционально обеспеченности штатов социальной инфраструктурой, которая измеряется

Глава 15. Межбюджетные трансферты: экономический смысл, цели и виды с помощью индекса, рассчитываемого экспертной группой; 10 — пропорционально коэффициенту налоговых усилий, умноженному на население штата (i-й штат получает долю НiУi/ΣНjУj×10%×Ф, где Уi — коэффициент налоговых усилий i-го штата, равный отношению собственных среднедушевых налоговых доходов к квадрату среднедушевых налоговых доходов страны). В 1995 г. единый фонд трансфертов составил 58,9% общей суммы трансфертов, перераспределенных из федерального бюджета в бюджеты субъектов федерации.

5.4.2. Плановые трансферты Эта часть финансовой помощи находится в ведении Плановой комиссии, которая утверждает пятилетний план распределения средств, корректируемый ежегодно. Трансферты, распределяемые Плановой комиссией, представляют собой пакет, на 30% состоящий из безвозмездной финансовой помощи и на 70% из ссуд. Ни один штат не вправе получить одну только безвозмездную финансовую помощь, без ссуды.

305

Методика, используемая Плановой комиссией при распределении трансфертов, следующая, %: 60% трансфертов распределяются пропорционально населению штатов; 25% — пропорционально ВРП на душу населения (из них 20% распределяется только между штатами, в которых ВРП на душу населения ниже среднего по стране, с весами ΣНjВРПj /НiВРПj, где Нi — население i-го штата, ВРПi — валовой региональный продукт; оставшиеся 5% распределяются пропорционально отклонению от ВРП штата с максимальным уровнем ВРП: i-й штат получает долю (ВРПh–ВРПi)Pi / Σ(ВРПh–ВРПi)Pi, где ВРПh и ВРПi — ВРП на душу населения соответственно в i-м штате и штате, в котором среднедушевой ВРП максимален; 7,5% — пропорционально эффективности налогового администрирования (с учетом успешности достижения первоочередных целей правительств штатов), 7,5 — выделяются на специальные нужды штата (включая контроль над численностью населения, реализацию образовательной и земельной реформ).

Примечания 1 В ряде субъектов Российской Федерации установленные

федеральными законами обязательные выплаты населению (детские пособия и др.) производятся не из местных бюджетов, а из бюджетов субъекта Федерации; при этом средства на эти цели предоставляются из федерального бюджета. Очевидно, что трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований органам государственной власти субъектов Российской Федерации, также являются одной из допустимых форм расходов федерального бюджета, хотя эта форма расходов и не упомянута в ст. 69 Бюджетного кодекса. 2 Вообще говоря, компенсации следовало бы признать отде-

льным видом трансферта, как это сделано во многих странах. Если пользоваться международной терминологией, компенсации (полные или частичные) во многом аналогичны «зеркальным» трансфертам, которые представляют собой схему долевого участия в издержках. Например, в случае зеркального гранта на каждый доллар, израсходованный из регионального бюджета на определенные нужды, федеральное правительство берется добавить еще один доллар на те же нужды. Разница между компенсацией и зеркальным грантом заключается в том, что средства, полученные в порядке компенсации, могут быть израсходованы на любые нужды, поскольку они просто замещают ранее израсходованные регионом средства, и, следовательно, в их отношении регион должен обладать теми же правами распоряжения, что и в отношении собственных средств, а зеркальные гранты — это, как правило, целевые трансферты. 3 В официальной статистике Российской Федерации бюд-

жетные ссуды относятся к источникам финансирования дефицита региональных бюджетов, однако не погашенный на конец года остаток бюджетных ссуд фактически является

одним из инструментов предоставления регионам финансовой помощи (безвозвратной и безвозмездной). 4 См. ст. 133 Бюджетного кодекса. Аналогичные по смыслу

положения содержатся также в Налоговом кодексе. 5 То естьналогов, распределяемых между бюджетами разных

уровней на долевой основе. Такое название эти налоги получили в свое время потому, что с их помощью федеральный центр регулировал бюджетную обеспеченность регионов, а регионы — местных властей. Регулирование заключалось в том, что за разными субъектами Федерации ежегодно закреплялись разные нормативы отчислений от этих налогов, в зависимости от обеспеченности собственными доходами. В отношениях между федеральным центром и регионами практика установления дифференцированных и ежегодно пересматриваемых нормативов отчислений от федеральных налогов продержалась недолго (с начала до середины 90-х годов) и вскоре была заменена едиными нормативами отчислений для всех регионов. Тем не менее в отношениях между субъектами Федерации и органами местного самоуправления практика установления дифференцированных нормативов и их ежегодного пересмотра сохраняется до сих пор, так что термин «регулирующие налоги» еще не вполне себя изжил. В последнее время вместо регулирующих налогов все чаще говорят о «налогах, распределяемых на долевой основе». 6 В ст. 48 Бюджетного кодекса записано, что налоговые доходы

бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета РФ. 7 Например, децентрализация налоговых полномочий поз-

воляет полнее учесть специфику местной налоговой базы, обеспечить более полный контроль над правильностью уплаты налогов налогоплательщиками. Закрепление расходов

306

Часть 4. Доходы и расходы

за верхним уровнем бюджетной системы позволяет соблюдать единые стандарты предоставления бюджетных услуг на всей территории страны, проводить политику расходов, отвечающую общегосударственным интересам, а не интересам местных сообществ.

12 См.и: Federal Financial Support for the Provinces and Territories.

8 Другими способами решения этой задачи являются непос-

13 По целевой программе социальной поддержки (CAP) феде-

редственное финансирование предоставления соответствующих услуг из федерального бюджета и передача в бюджеты субъектов не выравнивающих, а целевых трансфертов, которые гарантированно будут израсходованы по назначению. 9 Степень обеспеченности населения личными доходами и

степень обеспеченность территории, на которой они проживают, бюджетными доходами — это показатели, тесно коррелирующие между собой. Тем не менее можно привести немало примеров, когда территория беднее, чем ее жители, и наоборот. Например, бюджетная обеспеченность сельскохозяйственного Ставропольского края существенно ниже медианной, тогда как по уровню личных доходов населения этот край занимает медианное положение среди субъектов Российской Федерации. Пример противоположного рода — район Александровский Томской области. Это район нефтяников, работающих вахтенным способом, где сравнительно мало постоянного населения. При этом часть налога на недра отчисляется в местный бюджет. 10 Обычно для этого используются нормативы финансирова-

ния расходов, или просто расходы прошлого периода пересчитываются на условия планируемого года. 11 В законе о федеральном бюджете на 2002 г. впервые появил-

ся новый фонд межбюджетных трансфертов — Фонд софинансирования социальных расходов. Точные правила предоставления трансфертов из этого фонда пока не выработаны, но можно надеяться, что в ближайшем будущем это будет сделано.

February 1999; The Fiscal Balance in Canada. February 2000; Federal Transfers to Provinces and Territories, February 2000; Annual Financial Report of the Government of Canada Fiscal Year 1998-1999. ральное правительство компенсировало провинциям 50% расходов на поддержку нуждающимся и прочие социальные программы государственной поддержки (т.е. на каждый потраченный провинцией доллар федерация выдавала трансферт в размере 50 центов). При этом расходы провинций должны были отвечать определенным требованиям, в частности строиться с учетом первоочередных потребностей получателей помощи. В рамках этой программы провинции получали разный объем подушевых трансфертов, поскольку объем помощи зависел от политики самих регионов. 14 По целевой программе поддержки здравоохранения и вы-

сшего образования (EPF) трансферт распределялся на равной подушевой основе. 15 Оценка бюджетного потенциала производится в разрезе

более чем 30 налоговых и неналоговых доходов с использованием средних (в разрезе провинций) налоговых ставок по каждому отдельному виду налога. То есть определяется, сколько доходов на душу населения может получить та или иная провинция со своей налоговой (неналоговой) базы по средней ставке. Стандартный бюджетный потенциал определяется аналогично, но только по пяти «средним» провинциям. Основные проблемы, возникающие при расчетах, связаны с методикой оценок налоговых (неналоговых) баз, в особенности по налогу на имущество. 16 C учетом корректировки на двойной счет в программах вы-

равнивания и CHST.

Часть 5. Бюджетный процесс Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки в контексте межбюджетных отношений Франсуа Вайянкур, Ричард М. Берд

Введение

1. Управление финансами и рынки

Настоящая работа представляет собой введение в бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки на субнациональном уровне. Цель данного материала — расширить ваши знания и углубить понимание основных вопросов финансирования, которые приходится решать на уровне таких субнациональных органов власти (СОВ), как областные и городские органы управления.

1.1. Управление финансами и бюджетный процесс

В первой части дается определение бюджетному процессу, управлению финансами и финансовым рынкам, а также связям между ними. Во второй части дается краткое определение таким базовым концепциям бухгалтерского учета, как бухгалтерский учет по системе одинарной и двойной записи, по кассовому методу и по методу начисления, балансовые отчеты. В третьей части рассматриваются причины, по которым субнациональным органам власти следует разрабатывать бюджеты, сам процесс разработки бюджета, а также важная роль, которую должна играть общественность при разработке бюджета. В четвертой части дается краткий обзор рынков капитала и их возможная роль в финансировании расходов бюджетов СОВ. Пятая часть посвящена несколько более подробному обзору вопросов выпуска облигаций на уровне СОВ, а также описанию субъектов и этапов данного процесса. И наконец, в шестой части описывается процесс установления кредитного рейтинга, высвечиваются проблемы, которые приходится решать развивающимся странам.

Управление финансами и бюджетный процесс представляют собой систему мероприятий, посредством которых планы администраторов и политиков (которые могут выражаться самыми разными средствами, как, например, стратегические планы) претворяются в жизнь. Поэтому руководители органов власти должны разбираться в соответствующей финансовой и бюджетной информации. Указанная информация составляет основу концепции подотчетности, согласно которой руководители администрации и избранные должностные лица несут ответственность за свои действия, а граждане могут потребовать, чтобы они отчитались за свою деятельность. Подотчетность имеет три основных аспекта. Административная подотчетность требует наличия информации, обеспечивающей: • создание адекватной системы внутрихозяйственного контроля; • выполнение своих задач надзорными органами, например министерства внутренних дел или по делам муниципалитетов; • условия для проверки внешними аудиторами, государственными или частными, достоверности финансовой отчетности СОВ и для выявления случаев коррупции. Экономическая подотчетность требует наличия соответствующей информации для обеспечения принятия решений, направленных на макси-

308

Часть 5. Бюджетный процесс

мально эффективное использование ресурсов и предоставление налогоплательщикам услуг самого высокого уровня. Обеспечению адекватного соотношения цена—качество может способствовать применение определенных методов бухгалтерского учета (например, аналитического учета), которые позволяют определить истинную стоимость той или иной работы, а также предоставить информацию, способствующую принятию определенных решений, например нужно ли приватизировать ту или иную службу. Политическая подотчетность требует наличия у граждан соответствующей информации, на основании которой они могут дать оценку деятельности избранных ими должностных лиц и принять решение об их возможном переизбрании.

1.2. Финансовые рынки Под финансовыми рынками понимается система институтов (таких, как фондовые рынки, банки, финансовые кооперативы, валютные брокеры), присутствующих в разной степени и в различных сочетаниях в каждой стране мира. Этими организациями выполняются различные финансовые операции. СОВ используют указанные институты как источник заемных средств в сфере капитальных расходов1. Несмотря на то что по организации и структуре указанные институты разных стран отличаются друг от друга, финансовая терминология: «сроки погашения займа», «доход по ценным бумагам», «купон» и др. — одинаковы во всех странах. Поскольку руководители администраций и выборные должностные лица, которым приходится работать с финансовыми рынками, не всегда разбираются в этих понятиях, данные термины будут рассмотрены ниже.

1.3. Связь между управлением финансами и рынками капитала Грамотное управление финансами — предварительное условие доступа на финансовые рынки. Условием выдачи кредитов является наличие качественной финансовой информации и грамотной системы управления финансами. Кроме того, часть информации, требующейся на финансовых рынках, необходима и для обеспечения грамотного управления финансами. Вот почему между этими двумя темами существует естественная связь.

2. Концепции бухгалтерского учета В данной части вводятся несколько важных базовых концепций бухгалтерского учета: • бухгалтерский учет по методу одинарной/ двойной записи; • кассовый метод или бухгалтерский учет по методу начисления; • баланс.

2.1. Бухгалтерский учет Бухгалтерский учет — это введение финансовой информации (доходов и расходов) в журнал бухгалтерского учета. Эта деятельность может показаться простой и не имеющей большого значения, но она является основой всей системы бухгалтерского учета, поскольку записанная таким образом информация используется бухгалтерами для подготовки финансовой отчетности. Имеется два метода бухгалтерского учета — по методу одинарной записи и по методу двойной записи. Бухгалтерский учет по методу одинарной записи означает, что расходы и доходы записываются одной колонкой с плюсом по приходам и минусом по расходам. Бухгалтерский учет по методу двойной записи имеет ДВЕ колонки – одну для прихода, другую для расхода. Бухгалтерский учет по методу одинарной записи означает, что расходы и доходы записываются одной колонкой с плюсом по приходам и минусом по расходам. Недостатком бухгалтерского учета по данному методу является то, что в конце года невозможно установить общий объем расходов или доходов, а только разность. Рассмотрим следующий пример (прим. 1): Пример 1 Операция, дата

Сумма

Первоначальная сумма — 1 января 2000 г. Приобретение автотранспорта — 1 апреля 2000 г. Получение налогов — 1 июня 2000 г. Итого — 31 декабря 2000 г.

1 000 000 – 50 000 + 50 000 1 000 000

Судя по указанному выше примеру, финансовое положение СОВ на начало и конец отчетного периода одно и то же, хотя производились расходы и были получены доходы. При ведении бухгалтерского учета по методу одинарной записи бюджетный процесс имеет определенные трудности, поскольку приход и расход

Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки... смешаны и отменяют друг друга. В некоторых случаях финансисты, использующие эту систему, ведут и другие документы, которые помогают им подготовить соответствующую финансовую отчетность. Ясно, что такой учет увеличивает объем работы. Более того, в странах, в которых нормы бухгалтерского учета (в некоторых случаях они устанавливаются на законодательном уровне) требуют ведения бухгалтерского учета по методу одинарной записи, указанные документы не подвергаются проверке со стороны надзорных органов. Таким образом, они не имеют официального статуса и могут без труда стать объектом мошенничества. В отличие от этого бухгалтерский учет по методу двойной записи имеет две колонки — одну для прихода, другую для расхода. При такой форме записи операций можно готовить отчет о доходах и расходах, который является одним из двух основных документов (другим является балансовый отчет) современной системы бухгалтерского учета. В отчете о доходах и расходах отражается приход и расход за определенный период (как правило, это бюджетный год). Рассмотрим следующий пример (прим. 2). Обратите внимание, что приход и расход записываются раздельно. Пример 2 Операция, дата Приобретение автотранспорта — 1 апреля 2000 г. Получение налогов — 1 июня 2000 г. Итого за год

Расход

Приход

50 000 50 000 50 000

50 000

Указанная информация может использоваться для составления и ведения баланса. Следует обратить внимание на отсутствие единых требований, устанавливающих дату начала и окончания бюджетного года. В США, например, финансовый год для федеральных органов власти заканчивается 30 сентября, а в Канаде — 31 марта. Что касается даты окончания финансового года, то на уровне отдельной страны имеет смысл установить разные даты окончания финансового года для органов власти разных уровней, так как если для органов власти, получающих трансферты, будет установлена более поздняя дата окончания финансового года, чем для органа власти, распределяющего трансферты, то это может повысить эффективность бюджетного процесса. Конечно, такой уровень координации может быть достигнут и при установлении последовательных дат составления бюджета.

309

2.2. Принцип начисления/кассовый метод Когда признается доход или расход для целей бухгалтерского учета? • Следует ли это делать на момент принятия решения, даже если средства были выплачены на следующий год? • Следует ли это делать на момент выплаты средств? • Следует ли это делать на момент, когда налоги или трансферты должны были быть выплачен в соответствии с действующим законодательством? • Следует ли это делать на момент фактической выплаты? При учете на основе принципа начисления доходы и расходы признаются в том периоде, к которому они относятся, независимо от даты оплаты. Например, если дата выплаты налога приходится на 30 июня соответствующего года, именно на эту дату они отражаются в отчете о доходах данного города. Если по истечении установленного законодательством срока налоги не уплачены, то они отражаются в графе «налоговая задолженность» (в некоторых случаях они обозначаются как дебиторская задолженность). Задолженность по доходам — это доходы будущего периода, но несколько иного рода, поскольку всегда существует возможность неуплаты налогов. Возможно, некоторые из них перейдут в категорию безнадежных долгов и будут списаны со счета доходов. Аналогичным образом на определенную дату какомулибо поставщику причитается оплата, то это отражается как платеж. Если при наступлении срока оплата поставщику не производится, то указанная сумма переходит в разряд кредиторской задолженности. Некоторые виды задолженности возникают изза контрактных споров по поводу суммы оплаты или качества выполненной работы, другие являются отражением проблем, связанных с системой контроля и регулирования денежных операций. При кассовом методе учета доходы и расходы учитываются в журналах учета города только по мере их оплаты. Основное различие между кассовым методом учета и учетом на основе принципа начислений кроется в учете задолженностей. В следующем примере СОВ должен определенную сумму национальной энергетической компании (100 000 долл. США) за май месяц, подлежащей оплате в июне. Но город не платит. В то же время, центр должен 1го числа каждого месяца переводить СОВ сумму

310

Часть 5. Бюджетный процесс

в размере 50000 долл. США, но сумма не поступила. В приводимой ниже таблице показано, как это отражено с точки зрения бухгалтерии. Таблица 1. Доходы и расходы — месячный отчет а) Кассовый метод учета Расходы Налоги — 1–30 июня 2000 г. Заработная плата — 15 июня 2000 г. Электричество — 10 июня 2000 г. Трансферт федерального правительства — 1 июня 2000 г. Итого средств

Доходы 500 000

250 000 0 0 250 000

500 000

б) Учет на основе принципа начислений Расходы Налоги — 1–30 июня 2000 г. Заработная плата — 15 июня 2000 г. Электричество — 10 июня 2000 г. Трансферт федерального правительства — 1 июня 2000 г. Итого начислено

Доходы 500 000

250 000 100 000 50 000 350 000

550 000

Обратите внимание на разницу в итоговой строке. Кассовый метод учета не дает информации о сумме задолженности. Тогда как учет на основе принципа начислений эту информацию дает под статьями «Дебиторская задолженность» и «Кредиторская задолженность». Эта информация может оказаться очень важной, если речь идет о значительных суммах.

2.3. Баланс Баланс является вторым ключевым документом системы бухгалтерской отчетности (первый ключевой документа — отчет о доходах и расходах). В балансе описываются по состоянию на определенный период времени (как правило, на конец финансового года): • активы (финансовые и нефинансовые); • пассивы (суммы вашей задолженности другим лицам). Баланс является показателем финансового состояния местного или областного органа власти в определенный период времени. В состав активов могут входить: • финансовые активы, например банковские депозиты, наличность, средства к получению; • активы нефинансового характера, например здания, земля, оборудование (транспортные средства, компьютеры и т. д.).

Что касается оборудования, то приобретенные в прошлом основные средства подлежат оценке. Стоимость оборудования определяется либо по тому, за какую цену оно может быть продано в данный год (текущая стоимость), либо на основе определенных правил бухгалтерского учета по начислению амортизации основных средств (определению их стоимости) за определенные периоды времени. Например, общепринято, что срок жизни здания составляет 50 лет. Из этого следует, что если 15 лет назад здание стоило 1000 долл. США, то в этом году оно будет стоить 700, а через 10 лет — 600 долл. Конкретные расчеты по начислению амортизации зависят от методов ведения бухгалтерского учета в каждой конкретной стране. Если важным фактором является инфляции (а, как правило, инфляция не индексируется), то номинальная стоимость основных средств может со временем и увеличиться. Стоимость основных средств может зависеть и от нормативной базы. Например, здание расположенной в районе пляжа государственной школы может стоить меньше, если земля, на которой расположена школа, используется только под школу. А если бы эта земля использовалась под гостиницу, то ее стоимость была бы гораздо выше.

3. Бюджетный процесс 3.1. Почему бюджет? Имеется несколько оснований, по которым администрации каждого СОВ необходим эффективно действующий бюджетный процесс. • Правовое. По законодательству большинства стран СОВ обязан формировать ежегодный бюджет. Во многих странах бюджет должен быть утвержден надзорным органом, например Министерством по делам муниципалитетов или Министерством внутренних дел. • Управленческое. Для обеспечения эффективного управления финансами необходимо, чтобы на каждый конкретный вид деятельности, например содержание дорог, закупку компьютеров, выплату заработной платы собаколовам, была выделена конкретная статья расходов на данный конкретный год. Необходим механизм контроля за тем, чтобы любой запрос на финансирование со стороны работника соответствовал направлениям деятельности СОВ в целом. Например, если руководитель дорожной службы хочет заказать тонну гравия на сумму 100 тыс. рублей, а бюджетом это не предусмотрено, то отдел закупок не утвердит данное

Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки... требование, ссылаясь на отсутствие такой статьи в бюджете, который является концентрированным отражением стратегии СОВ. Таким образом, бюджет представляет собой важнейшее средство контроля за тем, чтобы руководители департаментов — каждый из которых хотел бы иметь как можно больше ресурсов в своем распоряжении — ограничивали расходы установленными рамками. • Политическое. Посредством бюджетов избиратели имеют возможность контролировать, как политики исполняют свои обещания, сокращая одни расходы и увеличивая другие. Поэтому бюджеты играют существенную роль в обеспечении прозрачности деятельности администрации. Бюджет дает информацию о том, как политики тратят ресурсы, доверенные им гражданами. Бюджет — это документ, описывающий план использования ресурсов местного органа власти для удовлетворения потребностей людей. Направления расходования бюджетных средств оказывают воздействие на благосостояние не только нынешнего, но и будущего поколения. Бюджетный процесс нередко связан с такими действиями, как заимствование или строительство объектов инфраструктуры. Оба указанных действия обладают долгосрочным характером воздействия на ресурсы, обеспечивающие предоставление услуг в будущем (когда придется оплачивать задолженность, взятую для строительства объектов инфраструктуры). В этой связи важно, чтобы был тщательно продуман не только заключительный бюджетный документ, но и сам процесс составления бюджета. Именно об этом идет речь в следующем разделе.

3.2. Установление приоритетов расходования В процессе составления бюджета самым интригующим аспектом является установление приоритетов расходования. Значение этого принципа во многом зависит от уровня самостоятельности СОВ при выборе основных направлений расходования средств. В свою очередь уровень этой свободы зависит от ряда факторов. • Решения прошлых лет. Важнейшим фактором, оказывающим воздействие на бюджет, являются решения, принятые при составлении бюджетов прошлых лет, например заимствования. Ведь для того, чтобы погасить заем, взятый на строительство моста в 2000 г., может уйти 20 лет. Погашение займов, как правило, производится

311

за счет текущих доходов. Кроме того, для содержания моста требуется штат. Обе эти статьи расходов имеют долгосрочный характер: вопервых, необходимо сохранить доступ к рынкам капитала, а кредиторам не нравится, когда задолженность не погашается; вовторых, для обеспечения функционирования моста и оказания тех услуг, ради которых, собственно, и был построен этот мост. Новая, избранная в 2002 г., администрация, может, и не занималась вопросом строительства моста, но ей придется столкнуться с тем фактом, что погашение взятого на строительство моста займа и содержание моста отнимают ресурсы, которые она могла бы использовать на другие цели. • Занятость. У органа самоуправления могут быть раздутые штаты. Такое положение может быть обусловлено изменением характера выполняемой работы, внедрением новых технологий, снижающих потребность в рабочей силе, или изменением характера предоставляемых услуг. Однако сократить штаты бывает трудно изза противодействия сильных профсоюзных организаций, по политическим соображениям или только потому, что закон о государственной службе гарантирует пожизненный наем. Потребности в таких работниках может и не быть, но они нередко становятся объектом расходования бюджетных средств, которые невозможно сократить. У СОВ сужается поле для принятия решений, так как его ресурсы ограниченны. • Законодательство. По законодательству страны СОВ могут быть обязаны финансировать расходы, связанные с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов или требований. Например, CОВ обязаны обеспечивать предоставление регистрационных услуг (выдача свидетельств о рождении, смерти, документов, удостоверяющих личность) независимо от числа жителей или строить дороги в соответствии с общенациональными стандартами. Если такие требования не сопровождаются ресурсным обеспечением (так называемый необеспеченный мандат), то у СОВ опятьтаки возникает проблема ограниченности ресурсов. • Ресурсы. Некоторые СОВ настолько бедны, что просто не имеют права выбора при определении направлений бюджетного финансирования. В таких случаях можно поднять вопросы фундаментального характера, например слияние с более богатым соседним регионом. Несмотря на то что некоторые или все указанные выше факторы сужают возможности СОВ при составлении бюджетов, большая часть СОВ может,

312

Часть 5. Бюджетный процесс

тем не менее, обладать определенной свободой маневра, — например, имеется возможность до определенной степени варьировать направления текущего расходования средств, а также прибегать к заимствованию капитала.

3.3. Составление бюджета В идеале, составление бюджета включает в себя несколько этапов.

3.3.1. Установление приоритетов населения Правительства существуют для людей, а не люди для правительств. Поэтому, в принципе, самое главное — узнать, чего же на самом деле хотят люди. Для этой цели можно использовать самые разные механизмы, но в конечном итоге все они сводятся к выявлению и учету мнения населения. Можно использовать практику обращений через средства массовой информации или Интернет к различным организациям (общественным организациям, профессиональным ассоциациям, союзам, советам местной общественности и так далее) с просьбой высказать пожелания в письменном виде, которые затем должны быть тщательно проанализированы. Кроме того, по всей территории СОВ можно организовать проведение массовых мероприятий, участвуя в которых население может высказать свое мнение относительно того, на что нужно направлять бюджетные средства2. Такие массовые мероприятия может организовать местный советник или бюджетный комитет совета. Поступившие в ходе встреч предложения должны быть обобщены и тщательно проанализированы. Как уже упоминалось, выбор тех или иных направлений бюджетной политики может обусловливать принятие решений по расходованию средств на несколько лет вперед (в приведенном примере это получение кредита на строительство моста). В этой связи целесообразно организовать две системы учета общественного мнения: одну для определения направлений финансирования текущих программ, другую — для определения капитальных расходов, например таких долгосрочных инвестиций, как строительство моста. В этом случае больше времени и ресурсов можно выделить для обеспечения правильного выбора долгосрочных программ. Поскольку для обеспечения последовательности и комплексного подхода финансирование капитальных расходов планируется на среднесрочной основе (три—пять лет), то целесообразно планировать консультации с общественностью в соответствии с указанными сроками.

У слушателей может возникнуть недоумение по поводу того, что мы уделяем столько внимания вопросу учета мнения населения при составлении бюджета. Ведь представительные и законодательные органы власти избирались как раз для того, чтобы принимать соответствующие решения. Однако если соответствующие лица были избраны на длительный срок и честно выполняют данные избирателям обещания, то результаты этой работы могут и не отражать нужды избирателей по прошествии определенного времени. Например, при своем избрании на шестилетний срок в 1998 г. они могли пообещать оснастить все библиотеки энциклопедиями к 2001 г., но в 2002 г. самый лучший способ оказания помощи детям — обеспечить им доступ к Интернету, а не к энциклопедии. Должны ли избранники народа выполнять ставшие ненужными обещания или их следует скорректировать после соответствующих консультаций с населением? Важнее другое. Ни одна система представительной власти не бывает совершенной. Если в предвыборной гонке участвовали более двух кандидатов, то победитель может получить гораздо меньше 50% голосов избирателей, не имея при этом надежных неформальных контактов с теми группами населения, которые поддерживали его оппонентов. Посредством регулярных консультаций с общественностью обеспечивается учет мнения всего населения и укрепление законности. Безусловно, как отмечалось выше, при организации такого рода консультаций следует не только разъяснять принятые решения, но и выслушивать мнение общественности.

3.3.2. Составление бюджетного документа Теоретически каждый бюджет является уникальным документом и его можно составлять без учета всех предыдущих бюджетов. На практике этого не делается по нескольким причинам. • Вопервых, в бюджетах предыдущих лет содержится информация о предпочтениях избирателей и политических компромиссах, достигнутых при составлении бюджета. Игнорирование такой информации было бы нецелесообразно. • Вовторых, как указывалось выше, при составлении бюджетов прошлых лет могут возникнуть обязательства, изменение которых в последующие годы сопряжено с определенными проблемами. Игнорирование обязательств может привести к срыву исполнения бюджета. Например, город субсидирует спортивные клубы для финансирования детского спорта. Неожиданное изменение указанной политики в этой области (даже если

Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки... каждый год принимается решение о продлении программы субсидий) может вызвать недовольство населения, снизить уровень доверия. • Втретьих, на практике лишь несколько специалистов, например руководитель администрации города и председатель финансового комитета, знают, как надо составлять бюджет. Анализ бюджетов прошлых лет позволит другим сотрудникам городской администрации принимать более активное участие в бюджетных дебатах. С другой стороны, при составлении нового бюджета существует опасность использования действующего бюджета в качестве шаблона. В этом случае есть вероятность того, что в бюджет попадут потерявшие актуальность программы. Во избежание этого каждое направление финансирования необходимо, в принципе, подвергать глубокому анализу на основе ротационного принципа (возможно, каждые пять лет). Этой же цели можно добиться за счет использования так называемых положений о прекращении финансирования, согласно которым действие той или иной программы прекращается, если через определенный период времени финансирование этой программы не возобновляется. В зависимости от страны и устоявшейся практики разработка проекта бюджета поручается разным структурам — одному из комитетов городского совета или сотрудником администрации, но в любом случае этот процесс состоит из нескольких этапов. Первый — составление прогноза доходов. Необходимо рассчитать объем поступлений (доходов). Самый простой способ заключается в следующем. За основу берутся доходы текущего года, которые увеличиваются на определенный коэффициент. При неизменных ставках налогообложения, налоговой базы и устойчивом поведении налогоплательщиков такой подход вполне обоснован. Но при этом вне поля зрения могут оказаться ключевые факты. Например, расширение масштабов уклонения от налогов может оказаться незамеченным изза расширения налоговой базы. Поэтому целесообразно составить прогноз потенциальных доходов на основе информации по прогнозируемой налоговой базе и планируемым ставкам налогообложения для расчета установленных поступлений, а затем использовать информацию о соблюдении налогового законодательства для расчета возможных поступлений. • Например, за прошлый год общий объем поступлений от реализации талонов за дневную парковку составил 100 рублей (10 талонов по 10

313

руб. каждый). Проверка силами независимых экспертов показала, что должно было быть продано 15000 талонов, но 5 водителей просто не заплатили за парковку. Если стоимость талона увеличить до 20 руб. в день, то общий объем поступлений может составить 200 рублей. Можно также предположить, что уклонение от уплаты за парковку увеличится с одной трети водителей до половины, в результате чего общий объем поступлений составит 150 рублей (7500 × 20). Расчет межбюджетных трансфертов выполнить еще труднее, так как при расчетах суммы трансферта используются данные, недоступные на уровне города. Как правило, прогноз такого рода представляется либо областью, либо федеральным правительством. Если такая информация вообще не представляется, то, учитывая значение трансфертов во многих странах, администрация СОВ (по крайней мере более крупных) может принять решение о принятии на работу соответствующего специалиста, который бы занимался расчетом указанных доходов. Второй — составление прогноза расходов. Использование данных по расходам прошлого периода опасно по следующим причинам: • Из года в год заработная плата, как правило, растет согласно одной системе правил (коллективное соглашение, индексация, сравнение с уровнем заработной платы других государственных служащих, решения федеральных органов власти). • Погашение займов производится в соответствии с другими правилами (в зависимости от характера заимствования, суммы невыплаченной задолженности). • Другие виды расходов обусловлены действием других сил (стихийных бедствий, изменения цен на энергоносители, срока эксплуатации оборудования, отложенного ремонта). В этой связи целесообразно прогнозировать расходы по каждому конкретному направлению расходования, например: • По статье «Заработная плата» следует использовать данные о количестве служащих по уровню заработной платы, умножая полученные данные на соответствующий размер заработной платы. • По задолженности с помощью советников по финансам следует определить сумму непогашенной задолженности и сумму причитающихся выплат по процентам (если указанная информация не предоставляется непосредственно кредитной организацией). • По другим видам расходов можно на основе расчетных данных на требуемое количество (на-

314

Часть 5. Бюджетный процесс

пример, литров горючего) и цен рассчитать наиболее важные расходы. Цель заключается в том, чтобы получить наиболее точный прогноз. Третий — СОВ должен разработать план капитальных расходов и, во многих случаях, план заимствований. Выше мы говорили о том, что для финансирования капитальных расходов следует, как правило, прибегать к заимствованиям (приобретение финансовых средств в настоящий момент в обмен на обязательство выплатить указанную сумму и процент по ней в будущем). Для получения кредитов на финансовых рынках СОВ необходимо разработать финансовые прогнозы на заемный период. Эта работа нередко выполняется совместно с кредитным учреждением. Вопросы функционирования финансовых рынков будут рассмотрены далее. Составление плана доходов, расходов и заимствований может осуществляться с учетом результатов описанного выше процесса консультаций. Более того, при проведении должным образом подготовленных консультаций в качестве основы можно использовать данные предварительных расчетов, а окончательный вариант будет подготовлен после рассмотрения всех предложений и бюджетных дебатов.

3.3.3. Утверждение бюджета После составления бюджета он должен быть утвержден в установленном порядке. Как правило, бюджет принимается путем голосования членов областного, районного или городского совета на заседании, которое должно проводиться в установленный срок. Во многих странах бюджеты местных органов власти не считаются принятыми до их утверждения министерством, в ведении которого находятся местные органы власти. Бюджеты могут утверждаться как на региональном уровне, так и в центре.

3.3.4. Исполнение бюджета После принятия бюджета СОВ теоретически располагают финансовыми средствами, которые они могут тратить по своему собственному усмотрению. Однако на практике для заключения контракта на поставку товаров и предоставление услуг или на оплату за предоставление указанных услуг может понадобиться согласие федерального органа, например казначейства. В этой связи возникает вопрос относительного того, кто же фактически контролирует расходование средств. В целом ряде стран СОВ, даже круп-

нейшие формирования, не обладают свободным доступом к своим собственным средствам. Такие средства могут быть депонированы на счетах федеральных органов управления, а для их освоения требуется разрешение соответствующего представителя этого органа. В такой ситуации у федеральных органов власти возникает сильное искушение использовать этот резерв для повышения ликвидности в ущерб интересам планирования финансов и их использования со стороны местных органов власти.

4. Рынки капитала Характер рынков капитала в разных странах зависит от законодательной базы и уровня экономического развития конкретной страны. Рынок капитала — это система институтов, при помощи которых накопления юридических и физических лиц предоставляются в распоряжение заемщиков и инвесторов; в обмен на это они принимают на себя обязательства выплатить в качестве вознаграждения за пользование этими накоплениями некоторый процент или дивиденд. В настоящей части мы ограничимся анализом деятельности отдельных финансовых рынков, посредством которых СОВ получают возможность пользоваться накоплениями. Поэтому ограничимся рассмотрением одного вида финансовой операции — займа. Кроме того, мы рассмотрим один финансовый инструмент — облигации. Мы не будем затрагивать такие аспекты рынка капиталов, как опции, индексы, акции и т.д., так как они не имеют отношения к финансам СОВ. В частности, будут рассмотрены три вопроса: •функционирование различных институтов на субнациональных рынках капитала, при этом в качестве примера будет рассмотрена практика заимствования для городов; •причины, по которым города обращаются за займами; • облигация как финансовый инструмент.

4.1. Институты муниципального рынка капитала Диапазон развития муниципальных рынков капитала (МРК) разных стран чрезвычайно широк — от их полного отсутствия до наличия высокоразвитого рынка.

Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки... Отсутствие МРК. В стране может не быть муниципальных рынков капитала. К таким случаям относится запрет городам на получение кредитов. Тогда для города единственным источником финансирования крупных капитальных расходов являются его собственные накопления, а также безвозмездные ссуды центра (которые можно рассматривать как национальные накопления, предоставленные городу). В этом случае можно задать закономерный вопрос: «А что же город может заработать на своих накоплениях?» Если местные накопления хранятся в центральном банке страны или в казначействе как беспроцентные вклады, тогда долгосрочные накопления не имеют смысла в связи с тем, что их стоимость обесценивается инфляцией. Муниципальный банк МРК. В этом случае городам разрешается прибегать к заимствованиям, но брать займы города имеют право только у монополиста — государственного учреждения, которое специализируется на кредитовании городов. Для последующего перекредитования городов специализированный государственный муниципальный банк берет займы на международных или национальных рынках капитала. Как правило, займы такого банка гарантируются федеральным правительством напрямую или посредством использования надзорных полномочий федерального правительства. При этом государственное муниципальное кредитное учреждение обеспечивает наличие в бюджете заемщика соответствующих средств для погашения займа. Сторонники системы специализированных муниципальных банков утверждают, что эти кредитные учреждения могут предоставлять муниципалитетам широкий спектр услуг. Такие банки могут не только обеспечивать финансирование, но и формировать более тесные отношения со своими клиентами — городами, оказывая им содействие в управлении бюджетом, в планировании капитальных расходов и т.д. По словам противников такой системы, несмотря на пользу от предоставления указанных услуг, за них все равно приходится платить, так как для финансирования указанных услуг муниципальный банк устанавливает процентные ставки выше рыночных. С другой стороны, муниципальные банки могут получать более дешевые займы на рынках капитала, чем органы власти небольших муниципалитетов. В отдельных случаях именно через такие банки городам и следует получать займы на МРК, но они не должны быть единственным источником. Национальные МРК. В этом случае города могут брать займы в любых кредитных учреждениях:

315

частных банках, пенсионных фондах, страховых фирмах и т.д., но им запрещено брать займы в иностранной валюте. Возможно, некоторые частные фирмы уже обладают опытом работы в этой сфере. Муниципальное кредитование отличается от кредитования частного бизнеса тем, что в случае дефолта конфискация и реализация муниципальных активов сопряжены с определенными трудностями Национальные/международные МРК. И наконец, в этом случае города могут брать займы у любых кредитных учреждений, даже зарубежных. Как правило, СОВ получают доступ к рынкам иностранного капитала, только если они обладают достаточным финансовым потенциалом, так как международные кредитные организации заинтересованы в операциях определенного размера, которые бы позволили им покрыть дополнительные издержки и риски, связанные с установлением отношений с иностранным городом.

4.2 Использование МРК Допустим, город или другой СОВ имеет доступ к МРК. Почему же он должен брать займы на МРК? Одна из причин заключается в том, что СОВ приходится решать многочисленные и важные проблемы — от обеспечения приюта бездомным и оказания помощи обездоленным до повышения качества образования, уровня социальных услуг, улучшения состояния дорог и качества питьевой воды. Конкретная потребность в бюджетном финансировании зависит от степени потребности в данной области и разделения полномочий между органами власти различных уровней. Так, например, городская администрация в одной стране может испытывать огромные потребности в финансировании водопроводного хозяйства, тогда как в других странах вопросы водоснабжения входят в сферу полномочий органов власти регионального или даже национального уровня. На уровне СОВ необходимо проводить различие между потребностями и требованиями в финансировании. Обеспечение многих видов важнейших услуг требует из года в год периодического финансирования текущих расходов, например: • можно ожидать, что субсидии для обеспечения услуг здравоохранения престарелым составят относительно постоянный уровень расходов (с некоторыми изменениями, обусловленными демографией данного возраста); • аналогичным образом уровень расходов на содержание местных правоохранительных органов

316

Часть 5. Бюджетный процесс

или городской администрации будет из года в год более или менее постоянным, постепенно увеличиваясь с учетом расширения данной юрисдикции и роста ресурсов. Однако нужды населения удовлетворяются не только за счет текущих расходов. Необходимы и капитальные расходы (инвестиции в инфраструктуру). Размер капитальных расходов может быть довольно внушительным (т. е. они могут составлять существенную часть бюджета), и, как правило, эти расходы неделимы (т. е., их необходимо выплачивать как одно целое).

Потребность в финансировании таких инвестиций может превышать ресурсы местных органов власти, которыми они могут располагать в любой год, например: •Строительство крупной автомагистрали потребует привлечения громадных ресурсов, потребность в которых исчезнет после завершения строительства автомагистрали. Более того, если по проекту строящаяся автомагистраль будет платной, то она сможет даже обеспечить доходы на свое содержание. •Затраты на строительство очистных сооружений могут составить от 20% и выше расходной части всего бюджета, если финансирование строительства обеспечивать из средств одного годового бюджета. Совершенно очевидно, что для покрытия таких разовых расходов никакому городу не захочется сокращать на 20% расходную часть бюджета или резко поднимать уровень налогообложения. Капитальные расходы подразумевают, что в течение небольшого отрезка времени будут произведены существенные затраты. Вместе с тем капитальные расходы могут создавать основные фонды длительного пользования, которые обладают потенциалом формирования доходов. Например, очистные сооружения могут эксплуатироваться и обеспечивать поступление платежей потребителей по крайней мере в течение 30 лет, если их содержать в исправном состоянии. Зная, что данный объект может стать источником средств для погашения займа, инвесторы предоставят заем с большей готовностью. С учетом долгосрочности и значительных размеров капитальных расходов органам власти приходится решать вопрос обеспечения справедливого распределения нагрузки на налогоплательщиков, которая в корне отличается от нагрузки, связанной с текущими расходами.

• Если очистные сооружения будут эксплуатироваться городом в течение 30 лет, нужно ли возлагать на нынешнее поколение налогоплательщиков все бремя затрат по его строительству? • Если в течение этого периода сооружения будут источником поступлений в бюджет, должно ли нынешнее поколение налогоплательщиков нести все бремя затрат, связанных со строительством, тогда как будущие налогоплательщики станут лишь пользоваться новыми доходами? То же самое касается финансирования текущих расходов за счет заимствований. Несправедливо прибегать к заимствованию для финансирования затрат, удовлетворяющих потребности налогоплательщиков только в данном году, например связанных с уборкой дорог, устройством фейерверков или других текущих расходов, поскольку заимствование означает, что платить за финансирование данных услуг придется другим налогоплательщикам. Капитальные и текущие расходы оказывают разное влияние на бюджет. В этой связи целесообразно составлять отдельный бюджет капитальных расходов. Однако для обеспечения эффективности бюджетного процесса в основе бюджетов капитальных расходов должен лежать согласованный план развития. Именно такой план должен служить основой формирования бюджета капитальных расходов, а не наоборот.

4.3. Планы развития План развития — это стратегическая программа финансирования капитальных расходов на основе: 1) всестороннего учета потребностей в капитальных расходах; 2) установления приоритетных направлений инвестирования; 3) изучения различных вариантов финансирования по каждому проекту, плюсов и минусов источников финансирования и, 4) с учетом указанного выше, составления утвержденной сметы капитальных расходов на каждый год, принимая во внимание кредитоспособность данного города, установленный на разумный период времени — от пяти до десяти лет. Разработка такого плана развития дает много практических преимуществ. Правительству необходимо определить свои потребности и установить приоритеты, критерии оценки потребностей, обеспечить согласование намечаемых проектов с имеющимися ресурсами и основным курсом правительства. Такой подход позволит улучшить процесс принятия решений и сделать его более открытым,

Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки... обеспечит поддержку общественности при реализации согласованных проектов. Наличие такого плана позволит сформировать портфель согласованных проектов, повысить качество оказываемых услуг при использовании тех же ресурсов, что и в случае непланируемых капитальных расходов. Один из наиболее трудных этапов данного процесса — процедура определения приоритетных направлений инвестирования. Не меньшую трудность представляет выявление проектов, отвечающих требованиям указанных приоритетных направлений. Поскольку не существует правительств, обладающих безграничными ресурсами, установление приоритетов приобретает особое значение для выявления проектов, имеющих хороший потенциал для реализации. Для того чтобы принять такие решения, СОВ необходимо найти ответ на ряд непростых вопросов. • Какова долгосрочная стратегия СОВ? • Каковы цели и нужды долгосрочного развития? • Когда могут быть завершены различные проекты? • Какова взаимосвязь между различными проектами? Важно провести грань между первоначальным решением об оказании поддержки тому или иному проекту и решением об источниках финансирования, поскольку каждый проект может финансироваться разными способами. Проект, рассматриваемый в качестве пакетного проекта (например, предложение о выпуске облигаций под строительство стадиона), может оказаться в паре с хорошим проектом, но плохим механизмом финансирования или наоборот.

4.4. Заимствование на МРК: терминология и действия Даже при наличии солидных оснований для обращения к заимствованию необходимо самым тщательным образом подойти к вопросу выбора типа заимствования. Например, проще всего можно было получить заем в местном или национальном банке (государственном или частном, обладающем монопольным положением или нет), подписав соглашение о займе. Например, город может получить заем в банке. В качестве альтернативы можно выпустить облигации на внутреннем или внешнем рынке капиталов. Облигация. Это документ, удостоверяющий обязательство эмитента погасить основную часть

317

задолженности в предусмотренный ею срок (срок погашения) и зафиксированного в нем процента этой стоимости по предусмотренной ставке или в соответствии с формулой, определяющей указанную ставку. Поскольку соглашение о займе имеет фактически те же характеристики, то в чем отличие облигации от займа? Соглашение о займе заключается с конкретным кредитнофинансовым учреждением (или группой учреждений — в данном случае группа называется синдикатом, а заем — синдицированным займом). Облигации же выпускаются в свободное обращение на МРК и могут приобретаться институтами и даже отдельными лицами. Таким образом, облигация — это обещание эмитента (в нашем случае города) выплатить держателю облигации (т. е., лицу или учреждению, купившему облигацию) основную сумму задолженности плюс установленный процент через установленные промежутки времени к сроку погашения. С технической точки зрения основная сумма задолженности часто называется номиналом облигации, а процентная ставка — купонной ставкой. (Это связано с тем, что раньше, а в некоторых случаях и теперь, облигация имела отрывной талон, на котором указывалась сумма процента, подлежащая оплате на определенную дату и в определенном месте.) В США купонные платежи производятся, как правило, два раза в год (каждые шесть месяцев), а в Европе — ежегодно. Сроком погашения называется дата погашения всей суммы основной задолженности и процентов по ней. В некоторых случаях на эту дату необходимо выплатить всю сумму основной задолженности, тогда как в других случаях часть основной задолженности требуется выплатить до наступления указанной даты (см. ниже о ренте). В любом случае после наступления указанной даты платить больше нечего. Рента. Еще одним способом погашения задолженности являются рентные платежи. Рента представляет собой выплачиваемую ежегодно сумму, рассчитанную таким образом, что вся сумма задолженности погашается на момент выплаты последнего рентного платежа. В состав суммы ежегодных выплат включается как процент, так и часть основной суммы задолженности, при этом процентная часть ренты с течением времени уменьшается, а процентная часть основной суммы задолженности повышается. Именно таким способом выплачивается ипотечный кредит при покупке частного дома, за исключением того, что выплаты по ипо-

318

Часть 5. Бюджетный процесс

течному кредиту производятся ежемесячно, если не чаще. Зачем прибегать к выпуску облигаций? Главный довод в пользу выпуска облигаций вместо обращения к банковскому займу — это более длительный, чем в случае займа, срок погашения задолженности (т. е. более длительный период времени до наступления срока погашения задолженности). Наличие более длительного срока погашения задолженности позволяет минимизировать бюджетный риск и способствует укреплению финансовой стабильности городов и других СОВ посредством формирования управляемых расходов. Облигации выпускаются, как правило, при фиксированной купонной ставке, тогда как процентная ставка в случае банковского займа может меняться с течением времени. Кроме того, рынки облигаций могут быть источником более дешевого финансирования, чем займы, предоставляемые национальными банками. Однако при выпуске облигационного займа СОВ необходимо учитывать определенные факторы риска, с тем чтобы обеспечить надлежащее управление финансами. 1) Фиксированные и переменные процентные ставки. Выпуски облигаций могут быть структурированы таким образом, чтобы выплачивать фиксированный процент на протяжении всего срока действия облигации. Другими словами, купон будет постоянным установленным процентом номинала, выплачиваемым на регулярной осно-

ве. При плавающей или переменной процентной ставке процентная ставка не фиксируется на весь срок действия облигации, а устанавливается через определенные периоды времени по специальной формуле. Для эмитента (т. е., заемщика) плавающая ставка выгодна, так как на момент выпуска облигации плавающая ставка обычно бывает ниже фиксированной. Однако в этом случае может возникнуть риск неблагоприятного изменения рыночной ставки в течение срока действия облигации, что приведет к увеличению выплат держателям облигаций. Поэтому эмитенту трудно обеспечить четкое планирование платежей по обслуживанию задолженности на определенный период времени. 2) Иностранные и внутренние облигации. Несмотря на то что процентная ставка по облигациям, деноминированным в иностранной валюте, может быть ниже ставок внутренних облигаций, при выпуске облигации в иностранной валюте заемщик принимает на себя риск, связанный с изменением валютного курса. Это означает, что если курс валюты странызаемщика по отношению к валюте облигации снижается, то заемщику придется платить больше. 3) Гарантия погашения задолженности. Существует три типа гарантии погашения задолженности, связанные с тремя типами облигаций, например: • муниципальные облигации, обеспеченные общей гарантией;

Пример Город выпускает облигации на общую сумму в 50 000 000 долл. США. Обменный курс составляет 10 руб. на 1 долл. Таким образом, город получает 500 000 000 руб. на строительство инфраструктуры. Десять лет спустя, когда наступает срок выплаты основной суммы задолженности, курс рубля упал и теперь составляет 20 : 1. Городу теперь придется потратить 1 000 000 000 руб. для приобретения 50 000 000 долл. США для погашения задолженности. Если бы купонная ставка заимствования в долларах США на международном МРК была 10% вместо 15%, которые пришлось бы платить на внутреннем МРК, то можно было бы сэкономить 25 000 000 долл. (75 000 000–50 000 000) в год за счет заимствования на международном МРК или 250 000 000 долл. за все 10 лет срока действия облигаций при условии, что обменный курс остается неизменным до полного погашения задолженности. Однако в связи с изменением обменного курса мы наблюдаем чистый убыток в 250 000 000 — разницу между 500 000 000 руб. дополнительной суммы, которая требуется для приобретения 50 000 000 долл. США, и экономией на выплате процентов на протяжении всего срока действия облигации в сумме 250 000 000 руб.* Риск изменения курса валют, конечно, минимизируется в случае формирования доходов объекта в валюте. Например, коммунальное предприятие может обратиться к заимствованию в долларах США для строительства гидроэлектростанции в Канаде для продажи электричества в США. * Безусловно, в упомянутых в данном примере цифрах, не отражен целый ряд соответствующих факторов, например: уровень инфляции за данный период, воздействие инфляции на уровень доходов и расходов, доходы от сэкономленного процента и так далее.

Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки... • муниципальные облигации, обеспеченные доходами от деятельности конкретного проекта; • муниципальные облигации, обеспеченные целевыми доходами. Муниципальные облигации, обеспеченные общей гарантией. В случае муниципальных облигаций, обеспеченных общей гарантией, погашение гарантируется репутацией органа власти, выпустившего облигации. Это означает, что в качестве гарантии полного погашения задолженности выступает вся совокупность его налоговых полномочий. Такую гарантию можно назвать надежной гарантией, если эмитент обладает возможностью и готовностью поднять уровень налогообложения в случае необходимости. В некоторых обстоятельствах облигации обеспечиваются залогом материальных активов, например землей. Если город не в состоянии произвести выплаты по обслуживанию задолженности, то право собственности на землю передается держателям облигаций, а земля продается в погашение невыплаченной части облигаций. Надежность муниципальных облигаций, обеспеченных общей гарантией, зависит также от предполагаемой готовности города поднять уровень налогообложения, сократить расходную часть своего бюджета или предпринять другие шаги, направленные на обеспечение своевременного и полного погашения задолженности перед держателями облигаций. Муниципальные облигации, обеспеченные доходами от деятельности конкретного проекта. В отличие от муниципальных облигаций, обеспеченных общей гарантией, муниципальные облигации, обеспеченные доходами от деятельности конкретного проекта, обеспечены не репутацией и кредитоспособностью эмитента, а только ожидаемыми доходами от деятельности финансируемого проекта. Например, облигации, выпущенные под строительство электростанции, могут обеспечиваться ожидаемыми доходами, которые данная электростанция будет получать от потребителей за распределяемую электроэнергию. Эмитентом облигаций может выступать город или какойлибо государственный орган, например Водоканал, обладающий юридической самостоятельностью. Муниципальные облигации, обеспеченные целевыми доходами. Муниципальные облигации, обеспеченные целевыми доходами, приобретают в настоящее время все большую популярность. Данный механизм обеспечивает погашение задолженности за счет определенного дохода, который не имеет отношения к финансируемому объекту.

319

Например, облигации могут обеспечиваться залогом средств от межбюджетных трансфертов, который должен получить город, или поступлениями от конкретного налога, например налога с продаж или акцизов на горючее или газ. При выпуске муниципальных облигаций, обеспеченных целевыми доходами, необходимо учитывать следующие аспекты. • Вопервых, степень уверенности в том, что объем целевых поступлений будет достаточен для погашения задолженности и что указанный уровень останется таковым на протяжении всего срока действия облигации. Например, если в качестве залога выступают межбюджетные трансферты, то инвесторов будет, несомненно, интересовать система межбюджетных трансфертов. • Вовторых, степень надежности механизма трастового фонда, в рамках которого происходит разделение указанных поступлений. Например, будут ли поступления направляться сначала в бюджет муниципалитета, а затем в банк для размещения на специальном счете или указанные поступления будут направляться непосредственно на счета банка, минуя счета муниципалитета? 4) Выпуск облигации со скидкой или выше номинала. Облигации могут выпускаться по их номинальной стоимости, ниже или выше номинальной стоимости (мы определили это как основную сумму задолженности, подлежащую погашению заемщиком). Облигации, выпущенные ниже номинала, продаются со «скидкой». Эмитент получает средства от продажи облигаций ниже общей суммы номинала всех выпущенных облигаций, но берет на себя обязательства погасить облигации по их номинальной стоимости. При таком подходе эмитент предлагает облигации по более низкой купонной ставке. Облигации, выпущенные с надбавкой, продаются по цене выше номинала. В этом случае купонная ставка будет выше, чем в случае выпуска облигаций по номинальной стоимости. Основной причиной выпуска облигаций по указанным выше схемам является просьба инвесторов (лиц, приобретающих облигации). Делается это по соображениям налогообложения (например, на купонные платежи распространяется действие подоходного налога) или вследствие иного режима налогообложения дохода от прироста капиталов и дохода от процентов, когда доходы от прироста капитала облагаются более щадящими налогами (разница между ценой покупки и ценой перепродажи актива).

320

Часть 5. Бюджетный процесс

5. Процесс выпуска облигаций Выпуск облигаций на внутренний или международный рынок капиталов, будь то в форме облигаций, обеспеченных общей гарантией, или облигаций, обеспеченных доходами от конкретного проекта, или облигаций, обеспеченных целевыми доходами, представляет собой сложный процесс, в котором принимает участие широкий круг субъектов рынка. Выпуск каждой облигации имеет не только свои особенности, но и общие тенденции. В данной части рассматриваются следующие темы: • Основные участники процесса выпуска облигаций и их функции; • Основные этапы процесса выпуска облигаций.

5.1. Основные участники процесса выпуска облигаций Для того чтобы как следует понять процесс выпуска облигаций, необходимо знать основных участников данного процесса. Важно уяснить, что обязанности участников зависят от типа выпускаемой облигации и метода ее реализации. Поскольку андеррайтеры и финансовые советники в некоторых областях деятельности обладают схожими функциями, то возможно и совпадение их обязанностей. Кроме того, конкретные функции разных участников данного процесса зависят как от опыта эмитента (СОВ), так и от структуры облигационного займа. Несмотря на довольно относительный характер функций участников, определить их основные обязанности в рамках данного процесса все же возможно.

5.1.1. Финансовые советники Нередко при выпуске облигаций эмитенты предпочитают опираться на рекомендации финансовых советников. Это особенно необходимо в том случае, если эмитент выпускает облигации в первый раз. Финансовые советники начинают работать с администрацией эмитента на ранней стадии процесса. Финансовый советник может оказать помощь в разработке плана капитальных расходов и методов бухгалтерского учета. Помощь эмитенту может быть оказана: •в оценке заемного потенциала и расчете доходов по конкретному проекту; •в разработке долгосрочной программы заимствований, а не только в подготовке одного выпуска облигационного займа;

• в разработке правил управления долгом, управления расходованием денежных средств, улучшения условий кредитования; • в разработке стратегии повышения кредитного рейтинга. Эмитент должен принять все меры к тому, чтобы не допустить конфликта интересов финансового советника при продаже облигаций. Кроме того, он должен обеспечить его заинтересованность в укреплении финансового положения СОВ в долгосрочной перспективе. Конфликт интересов возникает в том случае, когда финансовый советник эмитента является одновременно лицом, продающим облигации инвесторам. Нередко в качестве таковых одновременно выступает андеррайтер или инвестиционный банк (в качестве советника эмитента и учреждения, продающего облигации инвесторам). Делается это для того, чтобы лучше понять потребности местной администрации и инвесторов.

5.1.2. Консультанты На начальном этапе процесса выпуска облигаций, обеспеченных доходами от проекта, или облигаций, обеспеченных целевыми доходами, могут наниматься самые разнообразные консультанты или инженерыконсультанты. Обязанности указанных консультантов формируются в соответствии с требованиями эмитента, однако, как правило, консультанты используются для установления рентабельности проектов, финансируемых за счет выпуска облигаций.

5.1.3. Андеррайтеры При выпуске облигаций основная функция андеррайтера заключается в покупке облигаций у эмитента и перепродаже их инвесторам. В подавляющем большинстве случаев андеррайтер принимает на себя обязательства по покупке облигаций независимо от того, сможет ли он продать их на рынке. В условиях такого риска андеррайтеры принимают все меры к тому, чтобы самым тщательным образом оценить стоимость облигации. Кроме того, создаются синдикаты с другими фирмами. Большая часть андеррайтеров представлена инвестиционными банками, дилерскими фирмами, осуществляющими торговлю ценными бумагами, или коммерческими банками. Каким бы ни был характер предлагаемых облигаций, существенная роль в успешной реализации облигаций принадлежит андеррайтеру. Роль андеррайтера, так же как и финансового советника, определяется

Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки... типом облигаций. Если андеррайтер отбирается на условиях конкурсных торгов, эмитент публикует объявление о выпуске облигаций, в ответ на которое андеррайтеры подают эмитенту предложения на право стать андеррайтерами данного выпуска. Если андеррайтер отбирается на условиях закрытого торга, то он, как правило, принимает участие в данном процессе на более ранней его стадии, оказывая эмитенту помощь в структурировании выпуска. В этом случае андеррайтеры проводят прямые переговоры с эмитентом по вопросу размера спрэда, который является платой андеррайтеру за предоставляемые им услуги.

5.1.4. Институциональные и мелкие инвесторы Институциональные и мелкие инвесторы являются основными целевыми группами на рынках ценных бумаг на различных стадиях развития. При инвестировании в муниципальные облигации и тех и других беспокоит ряд вопросов общего характера. Основными рисками для инвесторов являются рыночные и кредитные риски. Рыночный риск — это риск, связанный с возможностью роста рыночной процентной ставки, в результате чего процентная ставка имеющихся у инвестора облигаций становится ниже рыночной процентной ставки. Кредитный риск — это риск падения кредитного рейтинга эмитента через определенный период времени. В случае увеличения риска того, что эмитент не сможет выполнить свои обязательства по погашению задолженности, цена облигации может упасть.

5.1.5. Рейтинговые агентства Рейтинговые агентства оценивают способность эмитента погашать долги. Определение рейтинга производится на основе анализа различных критериев по разным видам облигаций: облигаций, обеспеченных общими гарантиями, облигаций, обеспеченных доходами от проекта, или облигаций, обеспеченных целевыми доходами. Рейтинг устанавливается на основании общепризнанных категорий (ААА, АА и т.д.), которые публикуются для сведения инвесторов. Так как при рассмотрении вопроса о покупке новых облигаций инвесторы пользуются данными рейтинговых агентств, последние обладают огромным влиянием на успех выпуска облигаций СОВ.

321

5.2. Основные этапы процесса выпуска облигаций В дополнение к информации об основных участниках процесса выпуска облигаций необходимо знать ключевые этапы процесса выпуска облигаций. Каждый этап обусловлен спецификой облигаций и рынка их обращения, а также сложившейся практикой функционирования того или иного рынка. Принимая во внимание особенности каждой системы, единой последовательности компонентов процесса не существует. Поэтому мы постарались дать общее описание процесса, фактическая последовательность компонентов которого зависит от конкретных подходов и рынков. К ключевым этапам выпуска облигаций относятся: 1) принятие предварительных решений; 2) структурирование конкурсного процесса; 3) структурирование выпуска; 4) установление кредитного рейтинга; 5) подготовка документации; 6) распределение/маркетинг; 7) дата закрытия и текущая деятельность.

5.2.1. Принятие предварительных решений До принятия решения о выпуске облигаций эмитент должен тщательно спланировать свои капитальные расходы. Рассматривается вопрос непогашенной задолженности, возможного влияния новых облигаций на политику эмитента в области заимствований. В случае принятия решения о выпуске облигаций эмитент, возможно с помощью консультанта или финансового советника, должен определить, какой тип облигаций будет выпущен: обеспеченных общими гарантиями, обеспеченных доходами от проекта или обеспеченных целевыми доходами. Для оказания помощи эмитенту в принятии указанных решений может наниматься финансовый советник.

5.2.2. Структурирование конкурсного процесса После принятия городом или СОВ решения о выпуске облигаций обычно нанимается финансовый консультант (или группа советников и консультантов). Прежде всего, отбирается андеррайтер. Имеются два основных метода обеспечения подачи предложений от андеррайтеров — публичные и закрытые торги. Конкурсные торги. При проведении конкурсных торгов:

322

Часть 5. Бюджетный процесс

• с помощью финансового советника эмитент структурирует выпуск облигации; • размещает соответствующее объявление; • андеррайтеры подают конкурсное предложение по размещению облигаций среди инвесторов; • эмитент выбирает предложение с самым низким спрэдом (т. е., разницей между ценой, по которой облигации будут проданы на рынке, и суммой, которая будет перечислена на счет эмитента). Главное преимущество конкурсных торгов заключается в том, что эмитент получит наиболее выгодную цену за услуги андеррайтера. Это открытый процесс, в рамках которого выбор андеррайтера обусловлен самой низкой ценой предложения. Однако конкурсные торги могут не всегда оказаться столь выгодными, как это кажется на первый взгляд. Закрытые торги. При закрытых торгах эмитент проводит прямые переговоры с фирмойандеррайтером. Как правило, переговоры проходят на раннем этапе процесса. Закрытые торги дают эмитенту возможность использовать с выгодой для себя быстро меняющиеся условия на рынке. В этом случае андеррайтер становится участником процесса на ранней его стадии, помогая эмитенту структурировать выпуск облигации. Особенно выгоден этот метод для эмитента, не имеющего опыта выпуска облигаций, так как в таком случае андеррайтер имеет возможность провести определенную работу на рынке с теми потенциальными инвесторами, которые могут с опаской отнестись к новому продукту на рынке. И наконец, участие андеррайтера на ранней стадии процесса поможет эмитенту сэкономить на затратах, связанных с наймом и работой финансового советника. При организации конкурсных торгов для выбора андеррайтера эмитенты развивающихся стран могут столкнуться с определенными трудностями, в частности в сфере функционирования международных рынков. Андеррайтеры, особенно если они не вовлечены в процесс выпуска облигаций на раннем этапе, обычно избегают покупки всего пакета облигаций тех муниципалитетов, кредитный рейтинг которых еще не установлен. Поэтому для таких эмитентов спор о преимуществах открытых или закрытых торгов имеет чисто академический интерес. Установив кредитный рейтинг в ходе закрытых торгов, эмитент получит возможность организовать открытый конкурс при выпусках новых облигаций.

5.2.3. Структурирование выпуска Структурирование выпуска определяется теми решениями, которые принимаются в ходе торгов. В случае конкурсных торгов ключевые вопросы структуры выпуска должны быть решены при помощи финансового советника до подачи андеррайтерами предложений. В случае закрытых торгов структура выпуска определяется эмитентом с помощью андеррайтера. В некоторых случаях в ключевых финансовых центрах организуется так называемая выездная презентация, в ходе которой дается информация о заемщике, выявляется спрос, а также вопросы, которые могут беспокоить инвесторов. В дальнейшем решения по структуре выпуска принимаются с учетом реакции инвестора на презентацию. Кроме того, в ходе подготовки к конкурсным торгам финансовые консультанты могут разработать предварительную структуру выпуска облигации, для того чтобы андеррайтеры смогли с ними ознакомиться и внести соответствующие изменения или поправки в свои конкурсные предложения. Если эмитент стремится получить определенный инвестиционный рейтинг, то при подготовке структуры выпуска определенная роль может отводиться рейтинговым агентствам. Число принимаемых решений при определении структуры выпуска может быть безграничным; мы же обращаем ваше внимание на наиболее важные аспекты. • Тип выпуска. Главное — определить тип обеспечения облигационного займа. То есть, будут ли это облигации, обеспеченные общими гарантиями, облигации, обеспеченные доходами от проекта, или облигации, обеспеченные целевыми доходами. Это решение определяет многие другие решения, включая готовность рынка приобрести данный долговой инструмент, вид информации, требуемой рейтинговыми агентствами, тип требуемых юридических документов. • Определение размера облигационного займа. Размер облигационного займа зависит главным образом от потребностей эмитента. Если выпуск облигаций связан с конкретным проектом, то для определения размеров выпуска необходимо определить сметную стоимость проекта. Если целью эмитента является рефинансирование существующей задолженности, то определяющим фактором будет сумма непогашенной задолженности. Независимо от причины выпуска облигационного займа эмитенту необходимо обеспечить финансиро-

Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки... вание определенных расходов за счет поступлений от реализации облигаций, например: расходов, связанных с выпуском облигационного займа, скажем по оплате гонорара консультанта по вопросам выпуска облигаций и финансового советника; расходов, связанных с формированием резервного фонда по обслуживанию задолженности; расходов, связанных с выплатой процентов по обеспечению облигации; расходов, связанных с другими формами укрепления кредита. • Установление окончательного срока погашения задолженности. Установление даты погашения облигации зависит главным образом от финансового положения эмитента, рыночных условий и типа финансируемого проекта. Если выпуск облигационного займа связан с финансированием инфраструктурного проекта, окончательный срок погашения облигации должен быть увязан с намечаемым сроком эксплуатации построенного объекта. Если, например, выпуск облигационного займа связан со строительством автомагистрали со сроком эксплуатации 40 лет, окончательный срок погашения облигационного займа устанавливается в любое время в пределах этих 40 лет. При закупках же парка автомобилей для полиции со сроком эксплуатации 7 лет срок погашения облигационного займа не может быть более 7 лет. Как правило, рынок не проявляет интереса к облигациям, предусматривающим выплаты по объектам, выведенным из эксплуатации. Не следует также выпускать долгосрочные облигации для финансирования дефицита текущих расходов. Однако в большинстве развивающихся стран выпуск облигаций на весь расчетный срок амортизации основных фондов, как правило, невозможен. Для эмитентов международные и внутренние рынки капиталов слишком неустойчивы и недостаточно развиты, чтобы они смогли совместить срок действия облигационного займа со сроком амортизации финансируемого проекта. Тем не менее по мере развития этих рынков эмитенты смогут увеличить объем предложений по долгосрочным облигациям для финансирования своих проектов инфраструктуры.

323

5.2.4. Установление кредитного рейтинга Как правило, финансовый советник и/или андеррайтер оказывают существенную помощь эмитентам в определении его кредитного рейтинга. Для определения рейтинга конкретного выпуска рейтинговому агентству требуется информация по его структуре. Более подробно данная тема рассматривается в шестой части данной работы.

5.2.5. Подготовка документации Принятие решений по торгам и структуре определит и порядок подготовки документов, связанных с выпуском облигационного займа. Существенная роль в подготовке этих документов отводится финансовому советнику, андеррайтеру и консультанту по вопросам выпуска облигационного займа.

5.2.6. Распределение/маркетинг Тогда как федеральные правительства нередко обращаются к своим внутренним рынкам капитала в установленные сроком дни проведения аукционов, города и СОВ, как правило, обладают большей свободой в определении даты выпуска своих облигаций с учетом условий рынка. На этом этапе андеррайтеры, собственно говоря, продают облигации инвесторам.

5.2.7. Дата закрытия и текущая деятельность Дата закрытия — срок, когда выпуск считается официально закрытым. Это означает, что андеррайтеры принимают на себя ответственность за приобретение всех облигаций, которые не были проданы инвесторам на эту дату. После закрытия выпуска проводится сверка счетов синдицированных членов. Однако деятельность, связанная с выпуском облигаций, не прекращается даже после закрытия выпуска облигационного займа. Защита интересов держателей облигаций возлагается на облигационного попечителя. Кроме того, необходимо производить регулярные платежи по процентам (нередко через агента, осуществляющего такие платежи). Помимо этого в течение всего срока действия облигации ее кредитный рейтинг будет оцениваться рейтинговым агентством. При наличии активного вторичного рынка закрытие выпуска станет лишь прелюдией для, вполне возможно, многолетнего обращения облигаций.

324

Часть 5. Бюджетный процесс

6. Кредитные рейтинги В данной части рассматриваются вопросы, связанные с установлением кредитных рейтингов, их значения, особенностей данного процесса. Кредитный рейтинг — это оценка будущей способности эмитента погашать в срок и в полной мере задолженность в форме средств инвесторов, купивших облигации. Получение достаточно высокого кредитного рейтинга важно по двум основным причинам. • Вопервых, многие инвесторы не будут покупать облигации, не имеющие рейтинга. Кроме того, в некоторых случаях федеральное правительство даже не разрешает СОВ реализацию облигаций, не имеющих кредитного рейтинга. • Вовторых, рейтинг выступает в роли важнейшего детерминанта процентной ставки, которую должен выплачивать СОВ при выпуске облигации на рынки капитала. Чем ниже определенный рейтинговыми агентствами кредитный рейтинг эмитента, тем выше процентная ставка. Так что же такое кредитный рейтинг и кто его устанавливает? Кредитный рейтинг — это независимое мнение о будущей возможности, о юридическом и моральном обязательстве заемщика обеспечить в полной мере и в установленный срок погашение основной суммы задолженности и процентов по нему. Кредитный рейтинг представляет собой: • оценку возможности и готовности заемщика произвести платежи в полной мере и в установленный срок; • мнение о кредитоспособности заемщика в течение всего срока действия облигации. Кредитный рейтинг — это не: • рекомендации по покупке, продаже или хранении ценных бумаг; • мнение об общем качестве соответствующего органа власти или описание уровня жизни в определенном городе; • мнение об обоснованности курса правительства. Кредитный рейтинг устанавливается рейтинговым агентством — независимым оценщиком рисков дефолта, связанных с выпуском облигаций. По мере развития в разных странах рыночных отношений и роста числа приватизированных государственных предприятий расширяется и сфера международного применения рейтинговых агентств. Помимо США в мире существует при-

мерно 40 таких агентств, среди которых наиболее известные — Moody’s Investors Service, Standard & Poor’s, Daff & Phelps, Credit Rating Co., Fitch, Inc. В некоторых случаях кредитный рейтинг устанавливается не только кредитным агентством, но и государственным органом или полугосударственными учреждениями, что может являться сигналом рынку о надежной кредитоспособности эмитента. При этом правительству необходимо учесть, что в данном случае рынок может посчитать присвоение рейтинга некой гарантией правительства на облигационный заем, хотя на самом деле правительство такой цели не преследует.

6.1. Почему так важно получить кредитный рейтинг Получение кредитного рейтинга важно как с точки зрения инвестора, так и с точки зрения эмитента. Рейтинги информируют сообщество инвесторов, облегчают доступ инвесторов к долговым инструментам. Кроме того, рейтинги оказывают воздействие на цену покупки и продажи задолженности. Обусловлено это тем, что кредитные рейтинги указывают на уровень риска дефолта, который и является главным фактором, определяющим цену облигации. Высокий рейтинг свидетельствует о низком риске дефолта, уменьшая, таким образом, стоимость заимствования. Низкий рейтинг, указывающий на высокий уровень риска дефолта, увеличивает процентную ставку эмитента. Рейтинги служат для инвесторов постоянным ориентиром надежности кредита, давая возможность сравнить обращающиеся на рынке долговые и аналогичные инструменты. Как правило, чем выше кредитный рейтинг, тем ниже процентная ставка, которую приходится устанавливать эмитенту при выпуске облигации. Помимо оказания воздействия на размер процентной ставки облигации кредитные рейтинги могут оказывать влияние на текущие и будущие предложения ценных бумаг и другие действия правительства. Так, например, рейтинги могут: •расширить круг имеющихся инвесторов, поскольку инвесторы получили возможность ознакомиться с факторами риска, связанными с предлагаемыми к продаже ценными бумагами; •усилить привлекательность облигаций для широкого круга инвесторов, внутренних и иностранных; •обеспечить бесплатную рекламу финансового состояния местных органов власти, облегчить местным органам власти внедрение методов уп-

Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки... равления финансами, которые позволят в будущем повысить кредитный рейтинг; • оказать прямое влияние на проводимую правительством политику, так как должностные лица будут стремиться избегать принятия решений, которые могут в будущем привести к снижению кредитного рейтинга. Роль кредитного рейтинга, не связанного с заимствованием По завершении процесса планирования капитальных расходов администрация города может принять решение не прибегать к заимствованию. Тем не менее может быть принято решение о привлечении рейтингового агентства к установлению кредитного рейтинга данного города. Установление кредитного рейтинга, не связанного с заимствованием, может служить нескольким целям: •проинформировать руководство города о наличии определенной озабоченности со стороны инвесторов. Для решения выявленных проблем можно разработать меры стратегического планирования, которые позволят повысить кредитный рейтинг города, если в будущем будет принято решение о заимствовании; •инвесторы получат сигнал о том, что некий город «проверяет брод»; •оказывать прямое влияние на проводимую городом политику, так как должностные лица будут стремиться избегать принятия решений, которые могут в будущем привести к снижению кредитного рейтинга.

6.2. Как устанавливается кредитный рейтинг Процесс установления кредитного рейтинга состоит из нескольких этапов. Презентация кредита. Рейтинговое агентство, получающее оплату за предоставляемые им услуги как от эмитента, так и от инвесторов, начинает с того, что посылает рейтинговую группу на презентацию кредита. Такая презентация дает возможность эмитенту описать существо вопроса и доказать, что выпуск данной облигации заслуживает достойного рейтинга. Письменная презентация. Помимо устной презентации эмитенты нередко представляют письменную презентацию, к которой прилагаются исходные материалы (некоторые из них направляются рейтинговой группе еще до ее приезда). Содержание материала зависит от конкретного

325

типа облигационного займа, но, по большей части включает в себя следующее: • справочную информацию об эмитенте; • официальное заявление эмитента; • предлагаемые условия, установленные законодательством договора, соглашения о выпуске облигационного займа; • соглашения о выпуске существующих облигаций, если таковые имеются; • проверенные аудиторами годовые и финансовые отчеты за пять лет, включая бюджеты текущих и капитальных расходов; • сводный анализ текущих и статистических тенденций. Посещение объекта. В ходе анализа представители рейтингового агентства наносят визит городскому или областному правительству, проводят встречи с соответствующим руководством, обсуждают экономические и бюджетные тенденции, любые факторы, которые могут сказаться на качестве кредита. Заседание рейтингового комитета. По завершении анализа ведущий аналитик рейтинговой группы созывает заседание рейтингового комитета агентства для рассмотрения вопроса об установлении кредитного рейтинга. После установления кредитного рейтинга решение об этом доводится до сведения эмитента. Возможность апелляции. На этом этапе эмитенту предоставляется возможность оспорить решение рейтингового комитета путем предоставления дополнительной или новой информации, наличие которой способствовало бы изменению рейтинга. В случае несогласия эмитента с рейтингом он не публикуется и остается конфиденциальным. В случае согласия с рейтингом информация об этом доводится до сведения участников рынка посредством опубликования прессрелиза. При необходимости проведения переоценки полученного рейтинга информация о новом рейтинге публикуется аналогичным образом. Так работают практически все международные рейтинговые агентства. Национальные рейтинговые агентства могут следовать несколько иному порядку. Текущий анализ. Предполагается, что эмитент на регулярной основе направляет рейтинговому агентству финансовые обзоры. Кроме того, агентство каждый год наносит эмитенту визиты. Рейтинговое агентство сохраняет за собой право повышения или понижения рейтинга при получении новой информации в части, касающейся кредитов, например:

326

Часть 5. Бюджетный процесс

•существенного изменения рейтинговых факторов; •значительного изменения финансового положения эмитента или проекта; •изменений политики центрального правительства или местного органа власти, что может сказаться на кредитном профиле; •значительного ухудшения экономического положения при бездействии правительства.

6.3. Какие критерии анализируются при установлении кредитного рейтинга отдельных эмитентов и выпусков облигаций Критерии зависят от типа облигаций. Ниже следует общее описание критериев по каждому из трех рассмотренных выше типов.

6.3.1. Облигации, обеспеченные общей гарантие 1. Экономическая база, диверсификация и рост. Наличие многоотраслевой экономики, отсутствие доминирующего работодателя, рациональное сочетание промышленности, сельского хозяйства, сферы услуг, торговли, предприятий переработки природных ресурсов, наличие рабочих мест в государственном секторе являются положительными кредитными факторами. Зависимость от нескольких сегментов первичной занятости в экономике усиливает уязвимость заемщика от экономических потрясений и спадов. Кроме того, анализируется уровень развития частного сектора в сравнении с государственным сектором. Анализу подвергается также экономическое благосостояние и демографические тенденции. Изучается конкурентоспособность национальной промышленности и потенциал инфраструктуры, а также наличие благоприятных условий для инвестирования частного сектора и экономического роста. 2. Анализ непогашенной задолженности. При проведении анализа задолженности устанавливается тип задолженности, цель заимствования, тип обеспечения задолженности. На уровне местных органов власти бремя задолженности измеряется при помощи различных коэффициентов, таких, как отношение общей суммы задолженности к общей численности населения и стоимости собственности, а также суммы обслуживания задолженности к финансовым балансам и доходам. 3. Финансовые операции, состояние доходов и расходов. Финансовый анализ начинается с изучения финансовой отчетности эмитента. Балансы,

отчеты о доходах, результаты аудиторских проверок (если таковые проводились), в которых отражены балансы денежных средств, межбюджетные заимствования, текущие и долгосрочные активы и пассивы являются неотъемлемой частью процесса определения кредитного рейтинга. Неполная информация может помешать установлению кредитного рейтинга. 4. Административная структура правительства, правовые факторы и политическая динамика. Для установления платежеспособности системы оценивается нормативноправовая структура законодательных и исполнительных органов власти, услуги, предоставляемые федеральным правительством, государственными предприятиями и административными учреждениями, взаимоотношения между федеральным правительством, региональными органами власти и муниципальными образованиями. Кроме того, анализируется политическая и административная устойчивость, а также взаимосвязь системы межбюджетных отношений. Изучается структура межбюджетных трансфертов и прогноз состояния системы в будущем.

6.3.2. Облигации, обеспеченные доходами конкретного проекта Критерии анализа облигаций, обеспеченных доходами конкретного проекта, аналогичны критериям оценки облигаций, обеспеченных общей гарантией, за исключением двух основных моментов, в результате которых один и тот же эмитент может получить разные кредитные рейтинги для облигаций, обеспеченных общей гарантией, и для облигаций, обеспеченных доходами конкретного проекта. • Вопервых, обслуживание задолженности по облигациям, обеспеченным доходами конкретного проекта, осуществляется за счет платежей потребителей в рамках данного проекта. Совокупные доходы эмитента не являются залогом обслуживания задолженности, поэтому анализируется не общее финансовое положение эмитента, а финансовые компоненты проекта, формирующего доходы. • Вовторых, в отличие от облигаций, обеспеченных общей гарантией, которые помимо общего обязательства по обслуживанию задолженности, как правило, не сопровождаются какимилибо условиями выпуска займа, облигации, обеспеченные доходами конкретного проекта, имеют ряд условий, касающихся обслуживания основных фондов проекта, формирования резервных фондов по текущим операциям и обслуживанию задолженности, коэффициент покрытия обслуживания задолженности, условия установления процентных

Глава 16. Бюджетный процесс, управление финансами и финансовые рынки... ставок, условия выпуска дополнительных облигаций. Правовой статус и обеспечение исполнения указанных условий самым непосредственным образом влияют на уровень кредитного рейтинга.

6.3.3. Облигации, обеспеченные целевыми доходами Рейтинговые агентства анализируют критерии, сравнимые с критериями по оценке облигаций, обеспеченных общей гарантией, при определении рейтинга облигаций, обеспеченных доходами. Как правило, используются четыре критерия: 1) экономическая рентабельность проекта; 2) кредитные риски на этапе разработки проекта; 3) эффективность управления и долгосрочная экономическая эффективность проекта; 4) условия выпуска облигационного займа в контексте нормативноправовой и политической базы страны.

6.4. Какие проблемы стоят перед развивающимися странами При установлении кредитного рейтинга региональных и муниципальных долговых инструментов рейтинговые агентства отметили особые проблемы и трудности. К таким проблемам, обусловленным бременем политических, экономических и социальных проблем, которые стоят перед развивающимися странами, относятся: •не поддающаяся прогнозу нормативноправовая база; • рискованные долговые профили; • финансовая отчетность, не прошедшая независимую аудиторскую проверку; • бремя государственных компаний; • неустоявшиеся политические и финансовые отношения между органами власти разного уровня; • неполные демографические данные;

327

• последствия инфляции; • огромные потребности в объектах инфрастуктуры; • неудовлетворительный уровень собираемости налогов и платежей пользователей.

Заключение Лица, участвующие в бюджетном процессе и управлении финансами, должны учитывать следующие основные аспекты. •Для обеспечения бюджетного процесса и организации заимствований требуется качественная финансовая информация, основу которой составляет бухгалтерский учет. При определении финансового положения СОВ существенную роль играют положения о бухгалтерском учете. Даже неспециалисты должны быть знакомы с системами учета (учет по кассовому методу, на основе принципа начислений и т.д.). •Годовой бюджет является одним из важнейших документов. Поэтому крайне важно, чтобы он отражал нужды населения и наличие ресурсов для их удовлетворения. •Расходы на строительство и содержание основных фондов — систем канализации, дорог и т.п. — должны финансироваться теми, кто ими пользуется. Поскольку они относятся к основным фондам длительного пользования, финансирование связанных с ними расходов целесообразно обеспечивать за счет займов. •Займы берутся на финансовых рынках, особенности которых с точки зрения институтов (банки, брокеры и т.д.) и соглашений о займах (облигации, процентные ставки, роль кредитных рейтингов и пр.) обусловлены спецификой каждой отдельной страны. Однако экономическое обоснование заимствования и предоставления кредитов остается неизменным — заемные средства должны финансировать капитальные затраты и погашаться в установленный срок.

Примечания 1

Капитальные расходы — это затраты, связанные с инвестированием в объекты (дороги, системы канализации) с длительным сроком эксплуатации. В этой связи нет никакого смысла (а иногда и возможности) финансировать указанные затраты из текущих доходов.

Такие мероприятия легче организовать в городах, чем в сельской местности, где уровень концентрации населения значительно меньше. С другой стороны, уровень участия и заинтересованности может быть выше на территории, где населения проживает меньше.

Глава 17. Бюджетное планирование: проблемы обеспечения информацией и нормативами Владимир Лексин, Александр Швецов Понятие «бюджетное планирование» не является каноническим; его нет, в частности, среди понятий и терминов в обширном глоссарии к Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 6) и в тексте других федеральных законов. Новейшие учебные курсы дают расширенное толкование рассматриваемого понятия. Так, в учебном пособии «Бюджетное право»1 указывается, что бюджетное планирование включает: 1) бюджетный процесс (как порядок составления и исполнения бюджета); 2) его нормативноправовую и организационную базу и даже 3) вопросы теории и методологии состав-

ления бюджетов страны. Финансистыпрактики, напротив, говоря о «бюджетном планировании», чаще всего имеют в виду конкретные технологии разработки бюджета. Однако вне зависимости от расширительных или суженных трактовок «бюджетного планирования» одним из важнейших его компонентов является обеспечение разработки проектов бюджетов информацией и нормативами. И в теории, и на практике именно качество этого обеспечения является первичным условием обоснованности бюджетов всех уровней.

1. Общие требования к объему

го в Бюджетном кодексе поименовано около пятидесяти видов и разновидностей информации и нормативов. Аналогичные положения зафиксированы в законах большинства субъектов РФ и в нормативных актах многих муниципальных образований. На практике чаще всего не только пунктуально следуют закону относительно перечня обязательных параметров и документов, но и существенно расширяют этот перечень.

и содержанию исходной информации и расчетных нормативов 1.1. Законодательные установления и практика Во многих странах мира законодательно закрепляется перечень информации и нормативов, обязательных для разработки проектов бюджетов и для сопровождения этих проектов в ходе их обсуждения (прохождения, принятия). В Российской Федерации объем и содержание требуемого информ ационнонормативного обеспечения разработки федерального бюджета наиболее полно регламентированы в Бюджетном кодексе, где определены виды информации прогнозностратегического и оперативного характера, причем отдельным из этих видов посвящены специальные статьи. Все-

1.2. Информация прогнозностратегичес кого характера Перспективная (как минимум, на следующий год) нацеленность рассматриваемых бюджетов и их роль в развитии страны требуют согласования идеологии и параметров бюджета со стратегическими намерениями государства. Закон устанавливает, что для такого согласования требуется, как минимум: 1) официальная информация о бюджетной политике государства; 2) сведения о долгосроч-

Глава 17. Бюджетное планирование: проблемы обеспечения информацией и нормативами ных целевых программах решения приоритетных социальных и экономических проблем страны; 3) сведения о долгосрочных целевых программах социальноэкономического развития отдельных территорий страны; 4) долгосрочные и среднесрочные прогнозы социальноэкономического развития государства; 5) аналогичные прогнозы по субъектам РФ; 6) перспективный (на три года) финансовый план. Бюджетная политика государства на очередной финансовый год должна ежегодно обозначаться в Бюджетном послании Президента Российской Федерации. Как правило, такое послание не содержит жестких количественных установок и является, по существу, политической оценкой социальноэкономической ситуации, обоснованием приоритетов развития страны в предстоящем году и вытекающими отсюда требованиями к бюджетной политике. Среди обязательных обосновывающих материалов стратегического характера особое место занимает трехлетний финансовый план – документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования. Финансовый план содержит данные о прогнозируемых возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Перспективный финансовый план подвижен; он должен ежегодно корректироваться с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования, а горизонт этого плана ежегодно сдвигается на год вперед.

1.3. Информация оперативного характера В бюджетном планировании используется более сотни различных информационных источников оперативного (на данный год) характера, причем основная часть этих источников признана обязательной и закреплена в виде конкретных перечней в нормативных актах бюджетного права. К обязательной информации оперативного характера относятся: 1) перечень и планы финансовохозяйственной деятельности федеральных казенных, государственных или муниципальных унитарных предприятий; 2) программа

329

приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность; 3) объем и темп роста валового внутреннего продукта на очередной финансовый год; 4) уровень инфляции (темп роста цен); 5) увеличение минимального размера оплаты труда и государственных пенсий; 6) порядок индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году и т.д.

1.4. Финансовые нормативы и ограничения (лимиты) Наличие и использование нормативов – обязательное требование бюджетного планирования. В их числе – нормативы отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг. В отличие от рассмотренных в п. 1.2 и 1.3 информационных источников нормативы представляют собой прямые технологические элементы обоснования бюджетов и непосредственно включаются в структуру расчетов. Так, нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление этих услуг, выполняемого государственными, (муниципальными) унитарными предприятиями или иными юридическими лицами. При составлении проекта бюджета объем средств, выделяемых конкретному главному распорядителю или бюджетному учреждению, определяется только на базе этих нормативов. Особая роль в разработке бюджетов принадлежит различным заранее установленным финансовым ограничениям (лимитам), которые, по сути, близки к нормативам. Перечень ограничений (лимитов) включает десятки наименований; в качестве примера укажем на предельную штатную численность государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств. Значительная часть финансовых ограничений (лимитов) связана с заемными средствами, закладываемыми в бюджеты разных уровней. Так, в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены лимиты предоставления инвестиционных налоговых кредитов на срок, превыша-

330

Часть 5. Бюджетный процесс

ющий пределы очередного финансового года, а также верхний предел государственного или муниципального долга и предел предоставления государственных или муниципальных гарантий третьим лицам на привлечение заимствований. Жестко лимитируются и параметры внешнего долга.

1.5. Требования регламента Дополнительные требования к информационно нормативному обеспечению бюджетного процесса возникают в связи с установленным порядком рассмотрения проектов бюджета законодательными (представительными) органами. Существует, например, установленный перечень документов и материалов, представляемых в Государственную думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Отдельный блок информации (в том числе экспертного и аналитического характера) представляют так называемые поправки: дополнения и обоснованные отрицательные заключения по конкретным позициям проектов бюджетов разных уровней, вносимые всеми субъектами права законодательной инициативы.

2. Информационное обеспечение бюджетного планирования 2.1. Информационные потребности Для обеспечения бюджетного планирования на федеральном уровне требуется более 100 тыс. количественных характеристик тех или иных социальноэкономических и собственно финансовых параметров, а также многочисленная нормативноправовая, аналитическая, прогнозная и иная текстовая информация. Несколько меньший (на 12–15%) объем информации используется в ходе бюджетного планирования на уровне субъектов РФ и примерно в десять раз меньший — на уровне небольших муниципальных образований. К сожалению, изза специфики российской экономической и социальной ситуации указанная информация в своих наиболее ответственных позициях неполна и неточна. Это относится, в частности, к параметрам финансовоэкономического потенциала (по разным оценкам, он искажен или находится «в тени», как минимум, на 30–40%) и к параметрам доходов населения (вероятные искажения оцениваются в 20–70% по разным группам населения).

2.2. Информация о бюджетной обеспеченности территорий Одним из важнейших информационных оснований бюджетного планирования, в том числе для принятия решений о распределении федерального фонда поддержки регионов (или региональных фондов поддержки муниципальных образований) и осуществления на этой основе политики бюджетного «выравнивания», служат параметры фактической и минимальной бюджетной обеспеченности на душу населения. При этом под минимальной бюджетной обеспеченностью понимается минимально допустимая стоимость предоставления государственных или муниципальных услуг в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Представляются обоснованными предложения о необходимости иных системных показателей, несущих информацию о степени социальноэкономической самодостаточности населения муниципального образования и зависимости его доходов от финансовой помощи и социальных услуг из бюджетных и внебюджетных источников. Аналогичные показатели бюджетной зависимости могут быть рассчитаны и для субъектов Федерации, и для муниципалитетов.

2.3. Информация о бюджетной зависимости Бюджетную зависимость субъекта Федерации или муниципального образования могут характеризовать следующие параметры: а) доля и численность групп населения, доходы которых связаны с прямым и опосредованным (например, в связи с участием в выполнении бюджетных заказов на производство продукции и услуг) получением средств из бюджетов и внебюджетных фондов; б) средние по региону величины указанных в п. «а» бюджетных и внебюджетных средств, приходящихся на одного получателя и на одного жителя; в) рассчитанные на душу населения уровни обеспеченности нормативным минимумом социальных услуг, финансируемых за счет регионального бюджета и (отдельно) федерального бюджета; г) доля и объем финансирования объектов социальной сферы за счет регионального бюджета и (отдельно) федерального бюджета; д) доля финансирования указанных объектов населением, предприятиями, благотворительными фондами. Предполагается, что сравнение критериальных параметров бюджетной зависимости по тер-

Глава 17. Бюджетное планирование: проблемы обеспечения информацией и нормативами ритории, претендующей на финансирование какойлибо программы (объекта) из федерального или регионального бюджета, с аналогичными параметрами других регионов (территорий муниципальных образований) и России в целом позволит однозначно ответить на один из важнейших вопросов – насколько население рассматриваемой территории вообще «привязано» к бюджетным средствам и сможет ли предлагаемая бюджетная поддержка из вышестоящего бюджета снизить эту зависимость. Таким образом, речь идет о решении стратегической общефедеральной задачи – реструктуризации социальных обязательств государства, а следовательно, и государственных расходов в целом.

2.4. Проблемы получения и использования статистической информации В настоящее время предметное содержание статистики начинает явно регионализироваться и социализироваться. Расширен перечень показателей, раскрывающих развитие социальной сферы в регионах и уровень благосостояния населения (например, стала регулярно публиковаться информация об официально фиксируемых денежных доходах и расходах населения, о региональных потребительских корзинах и т.д.). Происходит переход на мировые стандарты статистической отчетности (например, на систему национальных счетов). Основная часть статистической информации существует в электронном виде, что существенно облегчает процесс ее использования. Однако на смену прежней информационной закрытости пришли не менее опасные явления — коммерциализация и сокращение поля обследований. Полностью оторвана от системы статистического учета, ведущегося и публикуемого Госкомстатом России, бюджетная и налоговая статистическая информация, сосредоточенная в «ведомственном портфеле» Минфина России. Все это определяет потребность в создании в России модернизированной статистической базы информационного обеспечения бюджетного планирования, в том числе на базе государственного мониторинга региональных ситуаций и социальных проблем (регионального мониторинга).

2.5. Мониторинг региональных ситуаций и проблем Под мониторингом региональных ситуаций и региональных проблем понимается специально орга-

331

низованная и постоянно действующая система статистического учета, сбора и анализа статистической информации, проведения дополнительных информационноаналитических обследований (опросы населения и т.п.) и оценки (диагностики) состояния, тенденций развития и остроты общерегиональных ситуаций и конкретных региональных проблем. Понимаемый таким образом мониторинг в условиях исключительно большого разнообразия региональных ситуаций и проблем в России имеет практическое и научное значение, определяемое задачами создания надежной объективной основы бюджетного планирования. Идея подобного мониторинга активно обсуждается с середины 90х годов, и с 2002 г. соответствующие позиции стали появляться в текстах различных законодательных инициатив, вносимых в Государственную думу.

3. Количественные оценки в бюджетном планировании 3.1. Виды используемых оценок На разных стадиях бюджетного планирования, а также при подготовке различных проектных, прогнозных, корректирующих и иных обоснований используются выполненные по установленной процедуре количественные оценки социальноэкономического и финансового потенциала. В отличие от ранее рассмотренных статистических показателей оценки являются рассчитываемыми по определенной методике агрегированными (интегральными, комплексными и т.п.) показателями или специально сконструированной совокупностью отдельных показателей. Пример такой совокупности параметров был представлен в п. 2.3 при характеристике бюджетной зависимости территорий. В бюджетном планировании могут быть использованы комплексные оценки уровня социальноэкономического развития субъектов РФ, оценки ресурсного потенциала территорий, оценки социального потенциала и национального богатства.

3.2. Комплексная оценка уровня социальноэкономического развития субъектов РФ Методика таких оценок в течение ряда лет модернизируется Минэкономразвития России. Суть последней версии такой методики состоит в следующем.

332

Часть 5. Бюджетный процесс

В перечень базовых индикаторов комплексной оценки уровня социальноэкономического развития регионов входят: 12 среднедушевых, характеризующих экономику и социальную инфраструктуру. Расчет интегрального показателя проводится поэтапно. На первом этапе по каждому из 12 базовых оценочных индикаторов, кроме последнего, определяется ранг каждого региона, а также ранг среднероссийского значения, начиная с лучшего значения (первое место) и заканчивая худшим значением (последнее место). По сводному показателю уровня развития отраслей социальной инфраструктуры сначала аналогично определяются ранги четырех перечисленных выше индикаторов по социальной сфере, поэтому полученные ранги суммируются, и определяется интегрированный ранг по сводному показателю уровня развития социальной инфраструктуры каждого региона, а также среднероссийского значения. На втором этапе производится расчет балльной оценки по каждому из показателей для каждого региона. На третьем этапе для каждого региона осуществляется операция суммирования приведенных балльных оценок по всем 12 базовым индикаторам с последующим делением полученного результата на 12, и таким образом определяется искомая интегральная оценка уровня социальноэкономического развития каждого региона.

3.3. Оценка ресурсного потенциала Ресурсная обеспеченность в современных условиях является важнейшей оценочной характеристикой каждого региона. При этом крайне важно оценить все ресурсы территориального развития: природноресурсные, имущественные, бюджетнофинансовые. В числе ресурсов территориального развития целесообразно оценивать в первую очередь, минеральносырьевые ресурсы, причем не только прогнозные и промышленные перспективные запасы, степень их освоения и воспроизводства, но и их принадлежность и собственность (с указанием ее региональной доли), участие региональных структур в акционерном капитале недропользователей, фактические и перспективные параметры раздела продукции, налоговые поступления от природопользователей в федеральный и консолидированный региональный бюджеты, в том числе отдельно по топливноэнергетическому потенциалу (с выделением экспортноориентированного сырья и продуктов его переработки)2.

Весьма важны параметры имущественного потенциала: производственные мощности, их использование и стоимостная оценка, доля региональных и местных структур во владении, распоряжении и использовании этого потенциала, соответствующие налоговые поступления в федеральный и в консолидированный региональный бюджет (в целом и по отраслям хозяйства). Своеобразной интегрирующей оценкой становится характеристика финансового потенциала каждого региона: совокупные доходы хозяйствующих субъектов на территории, доля региональных и местных структур в этих доходах, доходы от прямой коммерческой деятельности, организованной этими структурами, и т.д.

3.4. Оценка социального потенциала территории Социальный потенциал территории оценивается множеством трудноагрегируемых параметров демографического и социальноинфраструктурного характера. В последнее время приобрели известность (используются в 175 странах) интегральные оценки социального потенциала, например, в параметрах индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП), рассчитываемого по методологии Программы развития ООН. Расчет ИРЧП сводится к построению композитного показателя за определенный период по значениям: ожидаемой продолжительности жизни на конкретную дату (от 25 до 85 лет); удельного веса грамотных во всем взрослом населении (от 0 до 100%); индекса удельного веса учащихся начальных, средних и высших учебных заведений в соответствующей возрастной группе (от 0 до 100%); благосостояния, измеряемого ВВП на душу населения (от 100 до 40 000 долл. США по паритету покупательной способности национальной валюты). В России расчеты региональных ИРЧП ведутся с 1997 г.

3.5. Оценки национального богатства Весьма перспективным считается использование агрегированных критериев ресурсного потенциала территорий на основе оценок национального богатства. Соответствующая методология, рекомендуемая, например, Всемирным банком, принимает за основу двадцатипятилетний цикл функционирования элементов национального богатства и его ежегодное потребление в 4%. Такая посылка условна, но она принята в качестве первоначального международного стандарта для ис-

Глава 17. Бюджетное планирование: проблемы обеспечения информацией и нормативами ходного сравнительного анализа богатства различных стран и регионов. Всемирный банк также предложил учитывать и некоторые особенности оценки каждого элемента национального богатства. Так, воспроизводимые природные ресурсы рекомендуется оценивать по стоимости рентных платежей (по мировым ценам). Для условий России зарубежная методология оценки регионального и муниципального национального богатства представляет исключительный интерес и вполне возможна, например, при отборе территорий и объектов для финансовой поддержки из федерального бюджета.

4. Прогнозы

социальноэкономического

333

ровании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации» (июль 1995 г.) В законе указано, что Правительство РФ должно обеспечивать разработку государственных прогнозов социальноэкономического развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу (соответственно, раз в пять лет на десятилетнюю перспективу, на срок три — пять лет с ежегодной корректировкой и на один год). К тому же все указанные прогнозы должны разрабатываться в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Обязательность использования прогнозов при разработке проектов бюджетов установлена в гл. 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

развития территорий и их

4.3. Качество прогнозных разработок

место в системе бюджетного

Специалисты отмечают крайне низкое качество системы прогнозирования, оправдывая его нестабильной ситуацией и неясными перспективами, а также отсутствием информационной, материальнотехнической и финансовой базы проведения прогнозных работ. Современная система прогнозирования лишь в незначительной мере охватывает элементы экономической структуры, относящиеся к реальному сектору экономики, и не обеспечивает согласования макроэкономического, отраслевого и регионального аспектов прогнозов. В связи с вышесказанным все более очевидной становится задача практически заново организовать постоянно действующую систему научнопроектного обоснования и государственного прогнозирования развития страны и ее регионов. Особенно необходимым признается прогнозирование территориальной организации экономики, включая оценку состояния и прогноз предстоящих изменений в масштабах и размещении товарных рынков, а также в реализации важнейших инвестиционных проектов.

планирования 4.1. Сущность прогнозов и требования к их разработке Прогнозы социальноэкономического развития Российской Федерации и субъектов РФ предназначены в первую очередь для использования в бюджетном планировании. Прогнозы состоят из вариантных оценок (показателей) ожидаемого состояния макроэкономической ситуации, структуры экономики, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения в близкой и дальней перспективе. Прогнозы социальноэкономического развития Российской Федерации и субъектов РФ должны разрабатываться согласованно и на общей концептуальной и методической основе. Предусмотрено, что изменение прогноза социальноэкономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

4.2. Законодательная база разработки и использования прогнозов в бюджетном планировании Система государственных прогнозов и порядок государственного прогнозирования установлены федеральным законом «О государственном прогнози-

4.4. Региональные инициативы Своеобразной альтернативой недостаточно результативной общегосударственной системе прогнозирования стали системы прогнозов, разработанные и доведенные до технического совершенства в научных и консалтинговых центрах (часто совместно с административными органами субъектов РФ). Среди наиболее разработанных и практически востребованных систем прогнозирования получили

334

Часть 5. Бюджетный процесс

общероссийскую известность методология и программное сопровождение прогнозов, предложенные Институтом экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, пермскими специалистами ЗАО «Стерлинг Груп Прогноз» совместно со специалистами Минэкономразвития России, а также специалистами администрации Самарской области совместно с участниками проекта «АИСрегион». Все эти системы периодически обновляются и совершенствуются.

4.5. Попытки обновления системы прогнозирования на федеральном уровне В 2000–2001 гг. были представлены проекты обновления федерального закона 1995 г. в двух вариантах: нового закона «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации» (представлен Минэкономразвития России) и изменений и дополнений к закону 1995 г. (представлен рядом депутатов Государственной думы). Эти законопроекты предусматривали, в частности, такие новшества, как введение категории индикативного планирования, усиление роли Федерального собрания в сфере организации государственного прогнозирования и даже создание Национального научного совета по прогнозированию при Президенте РФ. Наиболее радикальными были предложения Минэкономразвития России относительно нового (более прагматичного) толкования содержания прогноза, субординации «концепции», «стратегии», «прогноза» и «программы» социальноэкономического развития, периодичности и порядка разработки, утверждения и использования прогнозов.

5. Целевые программы: сущность, проблемы и нормативные основания 5.1. Целевые программы в бюджетном планировании Целевые программы – обязательный компонент федерального, региональных и местных бюджетов, предусмотренный классификацией бюджетных расходов. Из бюджетов всех уровней могут финансироваться целевые инвестиционные программы, программы решения отдельных приоритетных

проблем социального, экологического, отраслевого и тому подобного характера, а также программы развития отдельных территорий. Долгосрочные целевые программы должны разрабатываться государственным органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) и подлежат утверждению соответствующим законодательным органом или представительным органом местного самоуправления. Формирование общего перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) в соответствии с прогнозом социальноэкономического развития Российской Федерации и прогнозом социальноэкономического развития соответствующей территории и приоритетами, определяемыми на основе этих прогнозов.

5.2. Сущность и назначение программ Целевая программа понимается как специально разработанный для решения приоритетной (федеральной, региональной или местной) проблемы комплекс мер политического, нормативноправового, финансового, экономического, социального, экологического, производственного, исследовательского, информационного и иного характера, выстроенных в определенной последовательности и согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения. Под программноцелевым методом (подходом) понимают теоретические и научнометодические основы разработки и реализации целевых программ в вышеприведенном смысле, иначе говоря, научнометодические основы управления решением сложных проблем с использованием целевых программ. Главное назначение каждой программы состоит в том, чтобы сконцентрировать ресурсы на целевом решении наиболее приоритетных проблем.

5.3. Условия результативности программ Важнейшим условием результативности программ является отбор приоритетных проблем (задач), на которых стратегически необходимо сосредоточить силы и средства бюджета и других ресурсных источников. Уместно отметить, что все неудачи с реализацией большинства российских программ имели первопричиной именно неконкретное целеполагание. Одно из основных условий результативности программ связано с информационной обеспеченностью и на федеральном, и на региональном, и

Глава 17. Бюджетное планирование: проблемы обеспечения информацией и нормативами на муниципальном уровнях. При обосновании программноцелевых действий нужно быть готовым к тому, что понадобятся не только официальная статистика, но и проведение специальных обследований (социологических, экологических и др.).

6. Сущность минимальных

5.4. Нормативноправовые основы разработки и реализации программ

6.1. Состояние вопроса

Нормативноправовые основы разработки и реализации программ сформированы еще в 1994 г. в федеральном законе «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В то же время предпринимались попытки сделать программы предметом отдельного федерального закона. В конце 2001 г. Государственной думой был принят в первом чтении текст очередного законопроекта. Он включает следующие позиции: 1) место и роль программ развития регионов в осуществлении государственной политики; 2) формулирование обязательных требований к этим программам как к важнейшему инструменту региональной политики; 3) установление предмета, целей и задач программ; 4) взаимосвязь программирования и прогнозирования в решении проблем развития регионов; 5) порядок финансирования программ; 6) организация управления ходом их выполнения; 7) контроль за эффективностью использования средств, выделенных на реализацию программ; 8) повышение роли и ответственности субъектов РФ за реализацию программ.

5.5. Новейшие тенденции В последнее время обнаруживается тенденция укрупнения программ и общего сокращения их числа. Так, вместо нескольких десятков федеральных целевых программ развития отдельных регионов в федеральном бюджете начиная с 2002 г. появилась одна программа сокращения региональной социальноэкономической асимметрии. Федеральные целевые программы социально-экономического и культурнонационального развития отдельных регионов принимаются только для регионов, имеющих геополитическую значимость для всей России (например, Калининградская область, Курильские острова) или для регионов с особыми природногеографическими и политикоисторическими условиями, не имеющих необходимой ресурсной базы для саморазвития.

335

государственных социальных стандартов и их место в бюджетном процессе

Вопрос о минимальных государственных социальных стандартах не нов. Назначение этих стандартов законодательно установлено. Федеральные министерства и ведомства, органы власти субъектов РФ создали и постоянно пополняют массив социальных норм и стандартов, ими предложены различные механизмы использования в бюджетном процессе. Накоплен многолетний практический опыт применения социальных стандартов при формировании региональных и местных бюджетов и при организации внутрирегиональных межбюджетных отношений. В то же время задача далека от окончательного решения. Нет утвержденного перечня и количественного выражения (ни в натуральной, ни в стоимостной форме) минимальных государственных социальных стандартов на федеральном уровне. Отсутствует ясность в методологии и в процедурах перехода от минимальных государственных социальных стандартов к финансовому нормативу, в способах увязки федеральных стандартов с региональными и муниципальными и т.д.

6.2. Двойная (социальная и финансовая) сущность стандартов Изначально предполагалось, что минимальные социальные стандарты будут устанавливать те пороговые значения социальных благ, ниже которых с позиций современных представлений об уровне и качестве жизни опускаться нельзя. Однако в связи с этим «стандартная» норма должна быть общедоступной, проще говоря, бесплатной для потребителя, оплаченной из бюджетных и внебюджетных средств для соответствующих категорий населения. В результате все трудности становления системы минимальных государственных социальных стандартов оказались производными от их несоединимо двоякой роли: с одной стороны, расчетной величины (своеобразного социального индекса), используемой в проектировании расходной части бюджетов (и в построении межбюджетных отношений), а с другой – жесткой нормы социаль-

336

Часть 5. Бюджетный процесс

ных благ, гарантированно предоставляемой каждому.

6.3. Конкретная ситуация: опыт Республики Татарстан Двойную сущность минимальных социальных стандартов и связанные с этим проблемы примирения их социального и финансового начал хорошо иллюстрирует ситуация в Республике Татарстан. Там была создана и в 1993–1999 гг. реализовывалась на практике социальная политика, основанная на широком использовании региональных социальных стандартов, сгруппированных по трем уровням обеспеченности: минимальному, среднему и рациональному. При этом только минимальный уровень бюджетных потребностей финансировался под гарантию государства, и устанавливалось, что минимальный размер оплаты труда и трудовой пенсии не может быть ниже стоимостной величины прожиточного минимума. Законодательно утвержденная структура прожиточного минимума стала основой для расчетов структуры дотаций социальным отраслям. Важно подчеркнуть, что в законодательном акте о республиканском минимальном потребительском бюджете были зафиксированы, в частности, обязательства работодателя по обеспечению условий работнику для зарабатывания средств не ниже стоимостной величины минимального потребительского бюджета.

6.4. Альтернативные оценки Описанная в разделе 19.6.3 региональная инициатива имела как немало сторонников (модель Татарстана изучалась специалистами почти всех регионов России, и во многих из них восприняты ее положительные черты), так и критиков, неприятие у которых, впрочем, вызывала не столько система социальных стандартов и норм, сколько республиканская бюджетная социально ориентированная политика в целом. Указывалось, что «опора на минимальный стандарт», сделавшая 2,5 из 3,7 млн жителей республики субъектами бюджетной поддержки, оказалась возможной только за счет налоговых преференций и огромных сумм недоплаты в федеральный бюджет. Эта критика явно несправедлива, однако нельзя отрицать, что в условиях экономического кризиса социальная стандартизация, привязанная исключительно к прожиточному минимуму, может быть реализована только в варианте мощного массива бюджетных

льгот. И либо последние неминуемо распространятся на огромную часть населения и станут невыполнимыми, либо придется корректировать их распространение политикой жесткой адресности.

6.5. Цена и результат разработки стандарта Зарубежный и отечественный опыт доказывают, что подготовка, утверждение и постоянный пересмотр социальных нормативов исключительно дорогое занятие. Чтобы установить научно и практически обоснованный минимум потребления всех социальных благ, нужно проделать огромную работу. Однако такие затраты во всех цивилизованных странах считаются оправданными. Тем более необходимо иметь обоснованные социальные нормативы в России, социальная политика которой все еще лишена расчетнонормативной базы принятия концептуальных и тактических решений. В таких условиях установление и систематическое обновление государственных минимальных стандартов могут сыграть серьезную конструктивную роль в распределении соответствующих расходных полномочий по территориальным уровням: федеральному, региональному и муниципальному.

7. Нормативноправовые основания разработки социальных стандартов 7.1. Состояние вопроса Законодательные и другие нормативноправовые основания разработки и использования социальных стандартов в бюджетном планировании достаточно разнообразны, но в то же время не имеют главного звена – федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах. К 1998–2001 гг. уже был сформирован обширный блок федеральных законов, которые либо определяли сущность и предмет отдельных социальных обязательств государства, либо очерчивали (прямо или косвенно) поле применения социальных стандартов. Таковы, например, федеральные законы «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О занятости населения Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О государственной системе здравоохранения», «Об образовании» и ряд других. Сформировался и

Глава 17. Бюджетное планирование: проблемы обеспечения информацией и нормативами не менее обширный массив соответствующих подзаконных актов. Это одновременно и упрощало, и усложняло задачу, ибо наряду с правовой базой социальной стандартизации появились и определенные правовые противоречия.

7.2. Федеральные нормативноправовые акты Одним из первых федеральных законов, вводивших рассматриваемую проблематику в правовое поле, стал закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принятый в 1995 г. и впоследствии частично измененный и дополненный). В соответствии с ним: а) должны существовать государственные минимальные стандарты, ниже которых местные органы не могут «удовлетворять основные жизненные потребности населения»; б) в связи с этими стандартами следует рассчитывать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности; в) на основе этого требуется определять минимально необходимые расходы местных бюджетов; г) с учетом всего предыдущего должны рассчитываться минимальные местные бюджеты. Поскольку указанный исходный минимум сопряжен с социальными обязательствами государства, финансовое дообеспечение минимальных местных бюджетов (и двух предыдущих минимумов) призвано осуществлять государство (Российская Федерация и ее субъекты). Понятно, что для реализации этой вполне логичной схемы, кроме немалых денег (которые, как и применительно к другим социальным задачам, отсутствовали), необходимы были прежде всего сами минимальные стандарты, к моменту принятия акта тоже отсутствовавшие. Попыткой конструктивного решения на федеральном уровне вышеуказанной задачи стал Указ Президента Российской Федерации «Об организации подготовки государственных минимальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» и принятая в соответствии с ним Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, введенная в действие распоряжением Правительства РФ № 1063 от 3 июля 1996 г. Важнейшим содержательным компонентом этого распоряжения стали первые официально рекомендованные социальные нормы и нормативы. Следующим шагом в институционализации минимальных социальных стандартов стал принятый в 1997 г. федеральный закон «О финансовых

337

основах местного самоуправления в РФ», до сих пор неоднозначно воспринимаемый специалистами. Этим законом предписано учитывать указанные стандарты при расчетах доходов и расходов минимальных местных бюджетов, а также применять их при формировании местных бюджетов (ст. 1 и 6). Сами же стандарты определены как «установленный законодательством РФ минимальный уровень гарантий социальной защиты (?! — В.Л., А.Ш.), обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека» (ст. 1). Окончательное законодательное закрепление минимальных государственных социальных стандартов как компонента бюджетного процесса произошло в Бюджетном кодексе Российской Федерации. В ст. 6 эти стандарты были отождествлены с государственными услугами, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом на всей территории страны уровне.

7.3. Подзаконные нормативные акты федерального уровня Как отмечено в разделе 19.7.2, отсутствие единого федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах и все более ощущаемая потребность практики в социально ориентированных нормативах привели к формированию обширного массива различных подзаконных актов, в которых указанный нормативный пробел был частично заполнен. В настоящее время федеральные министерства и ведомства подготовили около сотни таких актов, которые должны исполняться в конкретной сфере во всех без исключения субъектах РФ. Часть таких ведомственных актов утверждается федеральным органомразработчиком, часть – Правительством Российской Федерации.

7.4. Конкретный пример Примером последовательного приближения рассматриваемой задачи к операциональному решению можно считать подготовленную Минздравом России Программу государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью (утверждена постановлением Правительства РФ в сентябре 1998 г.). В Программе определен исчерпывающий перечень

338

Часть 5. Бюджетный процесс

видов бесплатно предоставляемой медицинской помощи, перечислены виды помощи, предоставляемой за счет бюджетов разных уровней. Весьма подробно указаны нормативы объемов амбулато рнополиклинической, стационарной и скорой медицинской помощи в расчете на 1000 человек, обслуживаемых в год учреждением здравоохранения. Следующим шагом в создании социально и финансовонормативной базы здравоохранения стали утвержденные Минздравом России 16 октября 1998 г. Методические рекомендации по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью.

7.5. Развитие ситуации По мере накопления массива социальных нормативов подготавливалась и нормативнометодическая база их использования в бюджетном процессе, и в частности в организации межбюджетных отношений. В связи с этим следует отметить одобренные Правительством РФ Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах и последующую Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Указанная Концепция содержала тезис о формировании бюджетных нормативов для межбюджетного перераспределения доходов на трех основаниях: минимальных государственных социальных стандартах, социальных нормативах и прогнозируемых финансовых ресурсах консолидированного бюджета. Региональная привязка нормативов должна была исходить из реальностей природноклиматического, демографического, экономического, ценового характера. При этом Правительство РФ не оставляет попыток разработки общефедеральной «законодательной базы формирования и применения государственных минимальных социальных стандартов». Такая запись, в частности, содержится в утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации (от 30 августа 2001 г. № 1167р) Плане действий на 2001–2003 годы по реализации программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.

8. Опыт использования социальных стандартов в бюджетном планировании 8.1. Опережающая практика регионов Социальные стандарты особенно необходимы в бюджетном планировании на региональном и муниципальном уровнях, где исполняется основной массив бюджетно финансируемых социальных обязательств государства. Поэтому именно на этих уровнях в отсутствие федерального законодательства были предприняты весьма активные опережающие действия. В разделе 6.3 мы рассматривали поучительный опыт по использованию минимальных социальных стандартов в Республике Татарстан. И это далеко не единичный пример. В 2001 г. более 50 регионов России имели свои собственные системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, минимальных социальных стандартов, норм и т.п. Так, с середины 90х годов в Ярославской области действует система социальных нормативов, разработанная для отраслей социальной сферы применительно к различным группам муниципальных образований, выделенным по признакам плотности населения, уровня экономического развития, наличия социальных объектов и объемов предоставляемых социальных услуг. При разработке проектов областного и муниципальных бюджетов эти нормативы используются очень широко. Известен опыт социального нормирования в Ленинградской области. Здесь используются базовые (за трехлетний период) параметры бюджетной обеспеченности, корректируемые на индексы инфляции, роста или снижения безработицы, изменения численности населения и т.п. Среднеобластные нормативы дифференцируются на муниципальном уровне, исходя опятьтаки из фактических отличий подушевого объема социальных услуг и структуры населения на конкретной территории.

8.2. Региональные законы об установлении социальных стандартов и финансовых нормативов Отличительной особенностью региональных законов о минимальных социальных стандартах является выход на максимально дифференцированные количественные параметры – то, что стало главным

Глава 17. Бюджетное планирование: проблемы обеспечения информацией и нормативами препятствием для федерального закона. Так, в законе ЯмалоНенецкого автономного округа (ЯНАО) «Об установлении государственных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов для формирования окружного бюджета и бюджетов муниципальных образований» (принят в декабре 1997 г.) приведены социальные нормы и стандарты, а также финансовые нормативы, необходимые для формирования минимальных расходов социальной сферы с дифференциацией по типам учреждений (несколько десятков с определенным агрегированием), статей расходов (более сотни), параметров расчета (столько же) и расчетных нормативов (в рублях) на момент принятия акта. Особенно интересен расчет дифференцированных финансовых нормативов, необходимых для формирования минимальных расходов социальной сферы различных муниципальных образований. Здесь в разрезе каждого муниципального образования, по всем группам социальных учреждений всех отраслей социальной сферы приведены количественные значения корректирующих (по отношению к среднему по округу значению) коэффициентов. Анализ соответствующих таблиц, содержащих около тысячи (!) коэффициентов, дает представление о неформальном учете «местных условий». Разброс коэффициентов весьма широк (что соответствует реальным территориальным различиям) и составляет, например: по статье «Всего расходов на питание воспитанников до трех лет» (дошкольные учреждения) – от 0,70 в благополучном Муравленко до 2,24 в Ямальском районе; по статье «Оплата труда и начисления» (библиотеки) – от 0,27 в Салехарде до 3,75 в Приуральском районе. При этом для районов с особыми условиями нет никаких уравнительных показателей. Налицо хорошо аргументированная и многоаспектная оценка муниципальных отличий, учет которых так необходим в бюджетном планировании.

8.3. Дополнительные смысловые акценты В региональных и муниципальных нормативных актах, в отличие от федерального законодательства, часто вводятся детализирующие и разъясняющие позиции. Это представляется вполне оправданным, поскольку на региональном и местном уровне необходимы акты преимущественно прямого действия, которые может полностью уяснить и практически применить конкретный работник. Так, в ранее названном законе ЯНАО (ст. 2) введено понятие «объекты государственной социальной стан-

339

дартизации», которым обозначены социальные выплаты, общедоступные и бесплатные социальные услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями автономного округа в области здравоохранения, просвещения, социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта, а также иные общедоступные и бесплатные социальные услуги (гарантированные государством в качестве таковых федеральными законами и законами автономного округа). В ст. 6 того же закона определены условия установления, применения и изменения финансовых нормативов, которые, вопервых, «индексируются в соответствии с прогнозируемыми темпами инфляции и нормативными правовыми актами Российской Федерации и автономного округа», а вовторых, «в зависимости от доходов окружного бюджета и приоритетных социальных программ развития ежегодно дополнительно корректируются с учетом коэффициентов (бюджетных ограничителей)».

8.4. Технологии организации внутрирегиональных бюджетных отношений с использованием социальных стандартов Законодательно утвержденная в ЯмалоНенецком автономном округе система социальных стандартов органично входит в технологию организации бюджетных отношений округа и муниципальных образований. В связи с большими различиями социального и финансового потенциала муниципальных образований в округе рассчитываются коэффициенты региональной корректировки (индивидуально по каждой услуге с учетом ее специфики и особенностей муниципальных образований). При расчетах таких коэффициентов учитываются уровень развития инфраструктуры услуг, фактический уровень затрат, связанных с оказанием каждой услуги, объем эксплуатационных затрат и др. Предпочтение отдается оценке бюджетных расходов по элементам затрат, что позволяет: 1) реструктурировать сложившиеся бюджетные обязательства по принципам «гармонизации» показателей; 2) оперативно изменять нормативы финансовых затрат (НФЗ) с учетом текущей правовой, экономической и социальной ситуации; 3) фиксировать ответственность муниципальных образований за финансирование социальных расходов. На основании специально агрегированной информации рассчитываются параметры состояния и финансирования социальной инфраструктуры,

340

Часть 5. Бюджетный процесс

с помощью которых формируются НФЗ, а также коэффициенты «региональной корректировки» (КРК), обосновывающие степень отклонений от среднего (минимального) показателя.

8.5. Пример расчета Продолжим рассмотрение выбранного примера, обратив внимание на процедуру расчета основных параметров. Потребность в денежных средствах, необходимых для функционирования инфраструктуры услуг, на уровне социальных стандартов с учетом текущих потребностей определяется по формуле НБj = (НФЗij ×КРКij ×Пij), где НБj — нормативный бюджет по j-й социальной услуге; НФЗij – норматив финансовых затрат по iй статье расходов и jй социальной услуге; КРКij – корректирующий «коэффициент региональности» по iй статье расходов и по jй социальной услуге; Пij – параметр расчета по iй статье расходов и jй социальной услуге; i – соответствующая статья расхода; j – социальная услуга. Возможна модификация предлагаемой процедуры расчета с использованием норматива финансовых затрат для определения соответствующего интегрального показателя, который представляет средневзвешенное значение постатейных НФЗ (в качестве «весов» используются соответствующие коэффициенты «региональной корректировки»). При этом возможна группировка муниципальных образований по любому параметру (например, по численности населения).

9. Содержательные и финансовые

аспекты социальных стандартов: возможности сближения

9.1. Содержательная идентификация минимальных социальных стандартов Трудности соотнесения минимальных социальных стандартов с реальным содержанием социальных явлений изначально предопределены их логической связью с такими понятиями, как «важнейшие потребности человека», «необходимая обеспеченность», «достойное существование» и т.п. В периоды кризиса, разрушения прежней и медленного формирования принципиально новой системы предоставления социальных услуг, в сознании людей происходят вполне объяснимые изменения

представлений о нормах социального бытия. В связи с этим в нормативных актах многих субъектов РФ социальная стандартизация становится чемто средним между централизованно установленными социальными нормами и фактическим потреблением социальных благ.

9.2. Возможности заимствования зарубежных аналогов В связи с признанием Россией ряда социально ориентированных международных актов, а также в условиях стремительного сближения отечественного и зарубежного права, методов учета и т.д. представляется заманчивым прямое заимствование хотя бы основных социальных норм, нормативов и стандартов, принятых в других федеративных государствах и широко используемых в зарубежной практике бюджетного планирования. Однако такому заимствованию препятствуют объективные обстоятельства. Социальная стандартизация относительно корректно осуществима лишь в обществе со сравнительно гомогенной социальной средой. К тому же почти в любой современной стране, характеризующейся повышенным уровнем социального расслоения, государственные (региональные, местные) стандарты – это чаще всего минимальный набор социальных благ для тех, кто находится ниже отметки «средний класс»; исключения составляют, пожалуй, только небольшие государства Северной Европы с общим высоким уровнем жизни и с мощной (опять же общей) культурной традицией предоставления и потребления социальных благ.

9.3. Анализ конкретной ситуации Рассмотрим простой и общепонятный пример, характеризующий современные требования к качеству элементарных социальных услуг, которые предоставляются многим группам населения (например, детям) в обязательном порядке. Речь пойдет о стоматологических услугах (с необходимостью получения которых хотя бы раз в жизни сталкивался каждый человек), а конкретнее — о специфических качествах этих услуг, позволяющих избежать широко распространенного инфекционного заражения, провоцируемого больным зубом и способного вызвать пиелонефрит, гастрит, миокардит и другие заболевания. Современная медицина признает, что гарантией от инфекционного заражения в стоматологическом кабинете самого пациента (следующих

Глава 17. Бюджетное планирование: проблемы обеспечения информацией и нормативами

341

пациентов или медперсонала) может быть лишь использование одноразовых медицинских изделий и специальных средств профилактики заболеваний. Минимальная цена требуемых средств составляет 2,3 долл. на человека, и только применение одноразовых средств потребует более 380 млн долларов на страну в год. Обозначенные расходы для инфекционной безопасности, действительно, являются минимальной нормой, но для бюджетов всех уровней это непосильная нагрузка.

тативности не просто все федеральные социальные нормы и нормативы и все государственные минимальные социальные стандарты, но и (что наиболее существенно) сопутствующие действия всех уровней власти.

9.4. Распространенность ситуации

Теоретики бюджетного процесса называют планирование «от достигнутого» рудиментом советского периода и справедливо указывают на присущее всем таким технологиям некритическое отношение к тому, как образовалась «фактическая база» и насколько она обоснована. В то же время прагматически ориентированные специалисты считают, что применение в современных условиях подобных технологий не чуждо здравому смыслу, поскольку в большинстве случаев «фактический» или «достигнутый» уровень – это (при всех возможных приписках и расточительстве) и есть минимум финансовых средств, расходуемых на образование, здравоохранение и другие отрасли социальной сферы.

Примеры, аналогичные рассмотренному, можно привести по большинству социальных услуг, для которых предполагается определение минимальных стандартов, во всех типах муниципальных образований – от крупных городов до небольших сел. Известно, например, что многие школьные предметы нельзя преподавать учащимся без демонстрационного оборудования и наглядных пособий, но этого недостает даже в школах Москвы. Для полноценного общего образования ныне необходима элементарная компьютерная грамотность, но компьютерных классов нет в половине городских школ России, а что касается школ сельских (каждые семь из десяти российских школ), то, согласно заявлению министра образования России, сделанному в конце 2000 г. в связи с обсуждением проблем компьютеризации и «интернетизации» обучения, выпускники большинства таковых, имеющие в аттестате положительную оценку по предмету «информатика», видели компьютер только в учебнике или по телевизору. «Дотягивание» до минимального образовательного стандарта по этой линии потребует больше бюджетных ресурсов, чем все расходы на материальные затраты в сельских школах вместе взятые.

9.5. Социальные стандарты и расходные полномочия Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы возможно лишь при наличии исчерпывающего перечня предметов бюджетного финансирования, установленного для каждого уровня распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами: федерального, регионального, муниципального. С этих позиций выстроить предельно четкую матрицу расходных полномочий – значит распределить по критериям финансовой целесообразности и социальной резуль-

10. Дискуссионные вопросы 10.1. Бюджетное планирование «от достигнутого»

10.2. Территориальный разрез всех доходов и всех расходов федерального и региональных бюджетов В бюджетной классификации Российской Федерации, которая в соответствии со ст. 18 Бюджетного кодекса РФ должна использоваться для составления и исполнения бюджетов и обеспечивать сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы, есть самые различные группы. Нет лишь самой главной для бюджетного планирования в сложно устроенном федеративном государстве – региональной и внутрирегиональной классификации доходов и расходов бюджетов всех уровней. Территориальная классификация предполагает, чтобы в обосновывающих материалах к проекту бюджета и в перечне обязательных приложений утвержденного бюджета присутствовали: а) сведения обо объеме всех (поименно) видах доходах, которые поступили (должны поступить) в федеральный бюджет с территории каждого субъекта РФ и в бюджет каждого субъекта РФ; с территории каждого муниципального образования; при этом отдельно должны быть показаны все средс-

342

Часть 5. Бюджетный процесс

тва, которые поступили (должны поступить) из вышестоящего бюджета; б) сведения обо всем объеме всех бюджетных расходов (в том числе распределяемых по ведомственным каналам), которые будут осуществлены на территориях каждого субъекта РФ (для федерального бюджета) и на территориях каждого муниципального бюджета (для бюджетов субъектов РФ). При современных способах обработки информации составить такой – территориальный – разрез всех бюджетов не представляет никаких трудностей. Появление территориального разреза сняло бы массу спорных вопросов о региональной справедливости и позволило бы реализовать важнейший принцип бюджетного федерализма – гласность.

10.3. Бюджетный маркетинг В числе принципиально новых и весьма дискуссионных вопросов бюджетного планирования своеобразное место занимают концепции бюджетного маркетинга, под которым понимают технологии работы на бюджетном рынке в целях реализации потребностей получателей средств бюджетов различных уровней, а также других субъектов бюджетного и внебюджетного рынка на основе создания, предложения, доведения или трансферта товаров, услуг и денежных средств. Особенности такого рынка определяются казначейским исполнением бюджета, множеством бюджетополучателей (в России в 2002 г. было более 150 тыс. только бюджетных предприятий, организаций и учреждений), а также общественной ориентированностью большой части продукции и услуг бюджетно финансируемого сектора экономики. Внесение конкурентных начал на бюджетный рынок, с одной стороны, диктуется требованием настройки цепочки бюджетные средства – доступная услуга – качество на экономическую эффективность, а с другой — ограничивается социальными и иными ограничениями конкурентности.

10.4. Использование системы национальных счетов и показателей валового внутреннего и валового регионального продукта Как известно, в России в основном завершен переход на международный стандарт системы национальных счетов (версия 1993 г.), и теперь предстоит распространить эту систему на региональный

уровень. Предполагается, что будет достигнута идентичность национальных и субнациональных счетов товаров и услуг, производства, образования доходов, распределения первичных доходов, вторичного распределения доходов, используемого располагаемого дохода и операций с капиталом. Госкомстат России с 1994 г. ведет расчеты ряда показателей указанных счетов по субъектам Федерации. Особый интерес представляют расчеты валового регионального продукта (ВРП), определяемого как разность между суммой выпусков товаров и услуг и суммой промежуточного потребления. Параметры ВРП активно используются в региональных прогнозах, входящих в структуру бюджетного планирования. В то же время ряд вопросов остаются нерешенными. Например, многие считают невозможным полное межрегиональное распределение общегосударственных затрат и доходов (в сфере обороны, центрального управления, денежной эмиссии, внешней торговли и т.п.). Является дискуссионным и вопрос об учете доходов и потребления по каждой территории в целом без разделения резидентов и нерезидентов. Так, доходы, получаемые в Москве жителями Московской области и других регионов (т. е. нерезидентов), следовало бы учитывать отдельно от доходов постоянных жителей столицы (резидентов), расходы (покупки) немосквичей следовало бы исключать из величины конечного потребления Москвы и т.д.

10.5. Предмет федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах Неудачи многолетней разработки федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах, во многом связанные с трудностями детальной регламентации двух несовпадающих (собственно социальной и финансовой) сторон этих стандартов, сделали весьма дискуссионным вопрос о предмете этого закона. Все чаще высказываются мнения о приоритетности правового упорядочения самой организации разработки, утверждения и использования государственных минимальных социальных стандартов. При этом обсуждаются возможности решения этой задачи двумя способами: а) путем внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ и б) путем подготовки и принятия самостоятельного федерального законодательного акта. Предполагается, что и в первом, и во втором случае предметом законодательного упорядочения

Глава 17. Бюджетное планирование: проблемы обеспечения информацией и нормативами на федеральном уровне должны стать: 1) уточнение понятий; 2) определение того, кто и в какие сроки разрабатывает, утверждает и использует стандарты и нормативы, координирует их разработку; 3) единый механизм учета региональных и местных особенностей; 4) общий порядок использования федеральных стандартов и нормативов на региональном и местном уровнях; 5) процедурная детализация процесса обязательного учета государственных минимальных социальных стандартов при разработке бюджетов и организации межбюджет-

Примечания 1

См. Землин А.И. Бюджетное право: Схемы и комментарии / Под ред. д.ю.н. Е.Ю. Грачевой. М.: Юриспруденция, 2001. С. 133–134.

Интересный и несколько парадоксальный взгляд на обеспеченность регионов минеральносырьевыми ресурсами как фактор экономического роста излагается в статье Десай и др. «Бюджетный федерализм и экономический рост: опыт регионов Российской Федерации» (тема 4). – Примеч. ред.

343

ных отношений; 6) установление ответственности за разработку и использование государственных минимальных социальных стандартов в бюджетном процессе. При этом считается, что принятие предлагаемого — процедурного по смыслу — нормативного акта могло бы существенно ускорить получение единых правил разработки и использования социальных стандартов, в чем в равной степени заинтересованы и Федерация, и регионы, и муниципальные образования.

Глава 18. Программноцелевое бюджетирование как метод повышения результативности бюджетных расходов Александр Ковалевский, Анна Сучкова

1. Результативность бюджетных расходов: традиционные и новые подходы В 2001–2002 гг. в целом ряде российских регионов и муниципалитетов была проведена оценка резуль тативности бюджетных расходов1. В этих исследо ваниях, как правило, анализировались расходы бюджета по той или иной статье функциональной классификации. В большинстве случаев основ ной вывод заключался в том, что расходы бюджета можно сократить. Но само по себе сокращение бюджетных рас ходов не может быть целью бюджетной политики. Бюджет для того и существует, чтобы произво дить расходы. Этим, собственно, он отличается от корпорации, задача которой — максимально сократить расходы для повышения прибыли. Чем больше расходы бюджета, тем выше качество жиз ни населения данной территории — при условии, что расходы бюджета результативны, а сам бюджет сбалансирован. Более подробно смысл понятия «результатив ность» применительно к предоставлению бюд жетных услуг или применительно к бюджетным расходам будет раскрыт ниже. Пока же отметим, что интегральным показателем результативности предоставления бюджетных услуг является сте пень удовлетворенности потребителей бюджетных услуг их качеством. Определения других ключевых

терминов, которые используются в данной работе, приведены во вставке 1. В большинстве уже упоминавшихся исследо ваний, посвященных оценке результативности бюджетных расходов, отсутствовали ответы на два принципиальных вопроса: 1. Насколько оцениваемая деятельность соот ветствует основным целям и задачам государствен ной (муниципальной) политики? Не финансиру ются ли за счет бюджета услуги, не являющиеся по своей сути бюджетными? 2. Насколько потребители удовлетворены ка чеством услуг? В России эти вопросы являются первостепен ными. Очень часто за счет бюджетных средств про исходит дотирование коммерческой деятельности бюджетополучателей или финансируется деятель ность, которая не направлена на предоставление бюджетных услуг. Например, некоторые муници пальные унитарные предприятия (МУПы) содер жат на балансе супермаркеты, некоторые професс иональнотехнические училища (ПТУ) выпускают детали на заказ. Фактически подобная коммерчес кая деятельность финансируется за счет бюджета. Более того, такая деятельность происходит в ущерб выполнению организациями своих основных за дач. Так, российский опыт предоставления меди цинским учреждениям права оказания населению платных услуг свидетельствует о том, что платные услуги достаточно быстро вытесняют бесплатные, и для потребителя получение услуг на бесплатной основе становится крайне затруднительным.

Глава 18. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности...

345

Вставка 1. Определения Бюджетная программа — совокупность мероприятий по реализации за счет бюджетных средств задач и функций государства и местного самоуправления, направленных на достижение конечного результата. Конечные результаты — результаты деятельности организации в сфере предоставления общественных услуг (результаты реализации бюджетной программы), которые направлены на непосредственное удовлет ворение нужд потребителей и, как правило, отражают степень удовлетворения потребителей этой услугой, социальный эффект от производства услуги. Результативность бюджетных расходов — показатель, определяющий степень соответствия планируе мых и достигнутых конечных результатов реализации бюджетной программы. Эффективность бюджетных расходов — показатель, определяющий объем затрат бюджета на достиже ние единицы конечного результата реализации бюджетной программы. Бюджетная услуга — результат осуществляемой на нерыночной основе и за счет бюджетного финанси рования деятельности главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учрежде ний, иных получателей бюджетных средств с целью удовлетворения общественных потребностей. Стандарты качества предоставления бюджетных услуг — установленные органами государственной власти или органами местного самоуправления количественные и качественные показатели, определяю щие уровень предоставления бюджетных услуг, соответствующих основной цели деятельности распоряди телей и получателей бюджетных средств. Результативность предоставления бюджетных услуг — показатель, определяющий степень соответс твия предоставленной бюджетной услуги установленным стандартам качества, как правило отражающий мнение потребителей о качестве предоставленной услуги. Эффективность предоставления бюджетных услуг — показатель, определяющий объем расходов бюдже та на предоставление единицы бюджетной услуги установленного качества.

Ответ на второй вопрос — об удовлетворен ности потребителей качеством бюджетных услуг — позволяет получить информацию о результатив ности предоставления услуг данным получателем бюджетных средств и, следовательно, о целесо образности продолжения его финансирования за счет бюджета. Организациябюджетополучатель может производить услуги, которые относятся к общественным по своему характеру, но качество которых совершенно не удовлетворяет потреби телей. Для органов государственной власти и мес тного самоуправления такая ситуация является неприемлемой — по сути, это означает разбазари вание бюджетных средств. Ориентация на мнение потребителей о качест ве бюджетных услуг при принятии бюджетных ре шений в значительной степени решает проблему результативности и эффективности функциони рования сектора бюджетных услуг, а значит, и про блему рационального использования бюджетных ресурсов. Параллельно решается проблема обеспечения прозрачности бюджета и вовлечения населения в бюджетный процесс. В самом деле, если мнение населения о качестве тех или иных бюджетных ус луг станет учитываться при составлении проекта бюджета на предстоящий год, это будет лучшим способом организации диалога с гражданами и их вовлечения в бюджетный процесс. Население,

в свою очередь, также сможет лучше понять, в каком объеме и на какие цели расходуются бюд жетные средства, а это и значит, что бюджет станет прозрачным2. К сожалению, лимиты финансирования бюд жетополучателей в настоящее время определяют ся в основном по нормативам, которые в лучшем случае никак не зависят от качества предоставляе мых бюджетных услуг, а в худшем оказываются тем больше, чем хуже качество бюджетной услуги. Осознание необходимости оценивать резуль тативность бюджетных расходов является для Рос сии довольно новым явлением. Тем не менее оно уже стало политически «модным». Так, в Бюджет ном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию 2003 г. сказано: «…необ ходимо создать систему планирования и монито ринга социальноэкономической результативнос ти бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов — как в отноше нии бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей». В Концепции государственной бюджетной по литики в области расходов3 говорится: «Основные принципы, на которых должна строиться эффек тивная бюджетная политика, включают в себя... ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социальноэкономических результа тов».

346

Часть 5. Бюджетный процесс

И далее, в разделе «Основные направления бюджетной политики в области расходов» той же Концепции, сказано: «...второе направление пред полагает внедрение программноцелевого при нципа при планировании и исполнении бюджета. В рамках данного направления необходимо разра ботать и внедрить систему распределения бюджет ных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем. При этом... необходимо установить строго конкурентные принципы от бора программ для бюджетного финансирования, внедрить систему институционального и индиви дуального контрактирования сотрудников орга нов государственной власти, установить систему оценки эффективности осуществления программ. Исключительно важным в данной связи является приоритет среднесрочного планирования, который позволил бы зафиксировать источники и объемы финансирования программ на несколько лет». Система планирования, исполнения и контроля над исполнением бюджета на основе мониторинга социальноэкономической результативности бюд жетных расходов подразумевает регулярный сбор информации о результатах деятельности админис тративных органов, учреждений и организаций, предоставляющих бюджетные услуги, и распреде ление бюджетных средств между бюджетополуча телями в зависимости от достигнутых результатов. По каким же показателям следует оценивать ре зультаты деятельности бюджетополучателей? В российской практике в качестве показателей деятельности бюджетополучателей до сих пор, как правило, применяются те же показатели, что и при плановой экономике, т. е. объемные показатели. Например, результативность деятельности орга низации по ремонту дорог определяется площа дью ежегодно ремонтируемого дорожного покры тия. Результативность деятельности организации по уборке мусора определяется количеством выве зенного мусора (в тоннах). Таких примеров можно привести немало.

К чему приводит оценка деятельности орга низаций на основе таких показателей, хорошо известно. Площадь ремонтируемого дорожного покрытия может неуклонно расти, но вряд ли это свидетельствует о высоком качестве ремонта — скорее наоборот. Количество вывезенного мусора не изменится в зависимости от того, будут ли его вывозить раз в день или раз в месяц, а вот качес тво окружающей среды от частоты вывоза мусора зависит сильно. Результаты деятельности бюджетных организа ций должны оцениваться в зависимости от степе ни удовлетворения потребителей услуг их качест вом. Так, результаты деятельности организации по ремонту дорог могут быть определены с помощью таких показателей, как: •количество жалоб автомобилистов на состо яние дорог; •количество дорожнотранспортных проис шествий, возникших изза плохого состояния до рожного покрытия; •период времени, через который требуется повторный ремонт уже отремонтированного учас тка дороги. Подобные показатели можно применять на всех стадиях бюджетного процесса — от плани рования до контроля над исполнением. Плани рование программ, основанное на применении показателей результативности, в англоязычных странах получило название «измерение резуль татов» (performance measurement), а организация бюджетного процесса с использованием пока зателей результативности бюджетных программ — performance budgeting. В русском языке устояв шегося термина пока нет. В данной работе мы бу дем говорить о программноцелевом бюджетировании4 как о новом методе реализации бюджетного процесса и о мониторинге результативности предоставления бюджетных услуг5 как об инструменте программноцелевого бюджетирования. Сущность программноцелевого бюджетирования хорошо передает определение, приведенное во вставке 2.

Вставка 2. Программноцелевое бюджетирование «Для политолога и юриста программноцелевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает (обществу) наиболее эффективный выбор. Для чиновника это по нятие означает, помимо выше названного, большую гибкость и свободу маневра, а также большую личную от ветственность и большую требовательность к подчиненным. Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование вы деленных им фондов. Для бухгалтера программноцелевое бюджетирование ассоциируется с учетом по начис лению, разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учетом оборотных средств и использованием других специфических технологий учета». Источник: Mosher, Frederick C. Program Budgets: Theory and Practice. Chicago: Public Administration Service, 1954.

Глава 18. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности... Программноцелевое бюджетирование приме няется в ряде зарубежных стран при планировании и контроле исполнения программ, финансируе мых из бюджета, а также при оценке результатив ности бюджетных расходов. Этот метод впервые начал применяться 3040 лет назад. Мониторинг результативности бюджетных расходов позволяет значительно повысить качество бюджетных услуг и оптимизировать расходы бюджета, а также спо собствует привлечению к участию в бюджетном процессе общественных организаций. В то же вре мя необходимо отметить, что мониторинг резуль тативности бюджетных расходов не является уни версальным методом решения бюджетных проблем и применяется с определенными ограничениями. Вопервых, этот метод предполагает лишь измере ние результата, но не выяснение причин успехов или неудач в достижении тех или иных результа тов. Вовторых, его применение в бюджетном пла нировании сопряжено с целым рядом сложностей, о которых мы подробнее поговорим в конце рабо ты. Пока лишь немногие страны (Австралия, Но вая Зеландия, Швеция) применяют этот метод для планирования самого бюджета. В большинстве стран, использующих метод оценки эффективнос ти бюджетных расходов, он применяется для пла нирования отдельных бюджетных программ.

2. Управление по результатам: основные положения Планирование программ в большинстве разви тых стран осуществляется на основании так на зываемого управления по результатам (resultbased management). В данной части приводятся основ ные положения указанного метода, из которого программноцелевое бюджетирование позаимс твовало многие понятия и подходы. Цели, на достижение которых направлена та или иная программа, мы будем называть конечными результатами (outcomes). Конечные результаты, как правило, непосредственно выражаются в удов летворении нужд потребителей. Соответственно, именно по конечным результатам в итоге должно измеряться качество бюджетной услуги, т. е. сте пень удовлетворения потребителей этой услугой. Например, в ходе осуществления мероприятий по улучшению качества питьевой воды в качестве конечного результата могут выступать такие по казатели, как сокращение количества отравлений питьевой водой, сокращение количества жалоб на селения на вкус (цвет, запах) питьевой воды и т.д.

347

Для достижения конечных результатов, т. е. для удовлетворения потребностей населения, не обходимо произвести определенный объем услуг, которые являются прямыми результатами (outputs) осуществляемых мероприятий. Прямые результа ты измеряются с помощью показателей, которые хорошо известны со времен плановой экономики. Они характеризуют объем проделанной работы или предоставленных услуг. Так, в рамках программы по улучшению качества питьевой воды прямыми результатами являются установка определенного количества единиц очистных сооружений, заме на определенного количества метров изношенных труб и др. Как видно, прямые результаты соответс твуют конкретным мероприятиям, проводимым в рамках программ. Конечные результаты оказывают также опре деленный социальный эффект (effect). Так, ме роприятия по улучшению качества питьевой воды в конечном итоге отразятся на уровне здоровья на селения, продолжительности жизни, производи тельности труда и др. Соответственно, при прочих равных могут быть снижены расходы на здравоох ранение, социальную защиту и т.д. Планируемые в рамках программы мероприя тия, ресурсы, необходимые для их осуществления, и последовательность результатов этих мероприя тий представлены в табл. 1. Клетки, идущие по строкам таблицы, образуют логические цепочки, начиная от ресурсов, необхо димых для проведения мероприятий, до конечных результатов и социальных эффектов. Конечный результат, как правило, возникает из двух—четы рех прямых результатов. Каждый прямой резуль тат, в свою очередь, возникает после выполнения одного—трех мероприятий. В последнее время планирование программ в большинстве развитых стран мира осуществляется на основе подобных таблиц. В некоторых странах бюджетные заявки департаментов также оформля ются в виде таких таблиц. При планировании программ, финансируе мых за счет бюджета, приходится сталкиваться, как минимум, с двумя неизвестными и взаимоза висимыми параметрами — ресурсами и конечным результатом. С чего именно надо начинать плани рование — с ресурсов или с конечных результатов, определяется конкретными обстоятельствами. Если сумма выделяемых на программу средств из вестна заранее, то на первый план выходит задача израсходовать эти средства максимально эффек тивно, т. е. добиться лучших конечных результатов и эффекта при фиксированном объеме расходов.

Часть 5. Бюджетный процесс

348

Если сумма, выделяемая на программу, заранее неизвестна, поскольку зависит от того, на достиже ние каких конечных результатов будет ориентиро вана программа, вектор планирования направлен от результатов к ресурсам. В этом случае ставится задача достижения максимальных конечных ре зультатов и социального эффекта или выбора та ких конечных результатов и социального эффекта, при которых обеспечивается наилучшее сочетание издержек и конечных результатов (эффекта). Каким же образом следует измерять конечные результаты? Как правило, для этого используется оценка качества той или иной услуги потребителя ми. Например, в случае реализации программы по благоустройству города в части улучшения качес тва уборки мусора критериями успешности могут быть такие показатели, как устранение непри ятных запахов, грязи и пыли, сокращение коли чества инфекционных заболеваний, полученных вследствие контакта с различными вредителями (мухи, крысы), — но не увеличение времени рабо

ты дворников или уборочных машин. В случае реа лизации программы по улучшению качества услуг школьного образования конечным результатом может быть увеличение количества учеников, ко торые после окончания школы с первого раза пос тупили в высшие учебные заведения, но отнюдь не увеличение часов преподавания или закупка но вых учебников. При планировании той или иной программы желательно начать с выяснения мнения потреби телей о качестве получаемых ими бюджетных ус луг. Большинство наиболее острых для населения проблем как раз и выявляются в ходе таких опро сов, которые могут принимать форму интервью, анкетирования, работы фокусгруппы и др. Насе ление, кстати, может подсказать и удачные спосо бы решения выявленных проблем. Чтобы определить, удалось ли в результате реа лизации программы достичь поставленных целей, на этапе постановки целей необходимо разрабо тать систему показателей (критериев оценки), с Таблица 1

Логическая цепочка: от задачи — к конечному результату

Снижение уровня уличной преступности в городе

Задача

Ресурсы

Мероприятия

Бюджет

Увеличение количества патрульных милиционеров

Бюджет, сотрудничество с общественными организациями

Организация добровольной народной дружины

Бюджет, спонсорские взносы

Организация уличных пунктов, оборудованных устройствами для вызова милиции

Бюджет, средства бизнеса (реализация инфраструктур ных проектов)

Ремонт уличного освещения

Бюджет, средства бизнеса

Организация новых маршрутов город ского транспорта (автобусов, маршру тных такси) в «глухие» районы

Валовые показатели Снижение количества предпринятых попыток правонарушений Рост числа преступлений, раскрытых «по горячим следам»

Ликвидация территорий, потенциально опасных в темное время суток, снижение вероят ности совершения преступления

Качественные показатели Число респондентов, сообщивших в ходе опроса, что они не боятся выходить на улицу в темное время суток, увеличилось на 5%

Отдаленный эффект Повысилась привлека тельность города для туристов, выросли доходы от туризма

Глава 18. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности... помощью которых будет измеряться степень до стижения цели. С помощью тех же показателей определяется и собственно эффективность, т. е. затраты на достижение единицы результата. К критериям оценки результатов предъявля ются следующие требования: • Они должны представлять собой количест венную характеристику целей (целевых значений конечных результатов) и задач. Например, если в городе реализуется программа по улучшению медицинского обслуживания населения, то в ка честве критериев оценки не следует использовать такие традиционные для российской практики показатели, как оборот койкомест, количество врачей на душу населения, количество проле ченных больных и др. Зато такие показатели, как количество повторных обращений населения в медицинские учреждения после прохождения ле чения или количество успешных операций, будут уместны. • Критерии оценки должны строиться на ис пользовании достоверной информации, которую можно получать регулярно. Если выбранный кри терий или показатель можно рассчитать на осно ве отчетов, получаемых от государственных или муниципальных учреждений (количество жалоб жителей, количество выписанных больничных листов), то можно быть уверенным в бесперебой ном получении такой информации, и сбор ее не потребует больших затрат. Но если необходимые для расчета замеры берутся редко или нерегулярно (например, уровень загрязнения воздуха), то луч ше подобрать другой критерий оценки, например: 1. Затраты на сбор данных для расчета показа телей, служащих критериями оценки, не должны быть высоки. В самом деле, если для сбора исход ных данных необходимо ежемесячно проводить социологический опрос нескольких тысяч чело век, то работа с таким индикатором будет дорогос тоящей и неэффективной. 2. Поскольку критерии оценки будут исполь зоваться не только для внутренних нужд админис трации, но и для информирования населения, они должны быть понятны неспециалистам. Интуи тивно понятными часто удается сделать даже сугу бо специальные показатели, если сравнить их зна чения с какимто другим — эталонным значением, например с предельно допустимым значением, со значениями прошлых лет, со значениями того же показателя в других муниципалитетах и др. Напри мер, такой индикатор, как «содержание фенола в

349

питьевой воде», ничего не скажет неспециалисту, если не сравнивать этот показатель с показателем предельно допустимой концентрации фенола в питьевой воде. Использование сравнительных оценок дает ценную управленческую информацию. Можно ис пользовать, например, следующие сравнительные показатели: • сравнение качества предоставления услуг в различных городах (качество услуг можно изме рить долей граждан, удовлетворенных качеством услуг); • сравнение эффективности предоставления одинаковых услуг в разных городах (например, сравнение затрат на строительство 1 км дорожного покрытия); • сравнение эффективности работы учрежде ний в разных городах (например, сравнение расхо дов на школьное образование в среднем на одного выпускника, поступившего в вуз); • сравнение альтернативных способов дости жения цели (например, как эффективнее органи зовать бесплатное питание для малообеспеченных граждан — на дому или в муниципальных столо вых); • сравнение эффективности предоставления услуг в общественном и частном секторе (напри мер, учеба в средней школе и частной гимназии, получившей муниципальный заказ). Критерии оценки необходимо подобрать для измерения всех видов результатов, к которым от носятся прямые результаты, конечные результаты и социальные эффекты. Примеры таких индика торов с указанием их соответствия ресурсам, ме роприятиям или результатам приводятся в табл. 2. Привязка критериев оценки к задачам и ресурсам показана в табл. 3. В зависимости от целей программы один и тот же показатель может использоваться и в качестве меры необходимых ресурсов, и в качестве критерия оценки результата. Например, увеличение парка компьютеров в школах может рассматриваться и как характеристика ресурсного обеспечения, если речь идет о повышении качества школьного обра зования, и как прямой результат, если речь идет о программе компьютеризации школ. Снижение безработицы за счет повышения квалификации трудовых ресурсов может рассматриваться как ко нечный результат программы борьбы с безработи цей и как социальный эффект от повышения ка чества школьного образования.

350

Часть 5. Бюджетный процесс

3. Программноцелевое бюджетирование на стадии планирования бюджета В настоящее время в России применяется два ме тода планирования бюджета — «от достигнутого» и нормативный. Метод «от достигнутого» используется при определении лимитов финансирования главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и учреждений. При этом методе ориенти ром для определения размера бюджетного финан сирования служат показатели деятельности бюд жетополучателя за предыдущий год. В результате распорядители и получатели бюджетных средств лишаются какихлибо стимулов к рационально му и экономному использованию ресурсов. Более того, они вынуждены «раздувать» свои расходы, чтобы не столкнуться с проблемой сокращения финансирования в следующем году. Применение метода «от достигнутого» ведет в конечном итоге к постоянному увеличению нагрузки на бюджет. Нормативный метод предусматривает опре деление минимальной потребности в бюджетных средствах. Применение этого метода для планиро вания бюджета требует разработки огромного чис ла финансовых и натуральных нормативов затрат по всем видам бюджетных услуг, включая образо вание, здравоохранение, социальную защиту и т.д. Чтобы облегчить задачу, предпринимаются по

пытки разработать единые социальные стандарты — укрупненные нормативы расходов в расчете на одного жителя или потребителя бюджетных услуг. При этом мало кто осознает, что внедрение единых социальных стандартов окажет крайне негативное влияние на качество бюджетных услуг. При использовании нормативного метода по лучатели бюджетных средств лишаются какихлибо стимулов к повышению качества своих услуг и снижению их себестоимости. Например, школа, которая финансируется в зависимости от количес тва учеников, будет заинтересована в максималь ной наполняемости классов даже ценой снижения качества обучения. Между тем, если показателем деятельности школы станет не «валовой» выпуск учеников, а, допустим, процент учеников, посту пивших после окончания школы в высшие учеб ные заведения, подходы к организации учебно го процесса будут совсем другими. Тем не менее применение нормативного метода в ряде случаев оправданно, например при определении потреб ностей в расходах на оплату услуг отопления в за висимости от типа зданий и объема отапливаемых помещений. В настоящее время программноцелевое бюджетирование как метод бюджетного плани рования в России не применяется. Следует ска зать, что в мире найдется не так много стран, в полной мере реализовавших этот подход, пос кольку он достаточно сложен, но отдельные эле менты программноцелевого бюджетирования, в Таблица 2

Примеры критериев оценки и характер результатов, которые они измеряют Критерий Протяженность заасфальтированных дорог Снижение жалоб автомобилистов на качество автодорог Сокращение аварийности на дорогах Сокращение обращений в медицинские учреждения в связи с дорожнотранспортными происшествиями Количество закупленных мусороуборочных машин Увеличение количества выездов мусороуборочных машин в неделю на одну площадку на 20% Сокращение заболеваемости инфекционными болезнями, возникающими в результате плохого качества уборки мусора Количество больных, которые в течение отчетного года прошли курс лечения в стационарном лечебном учреждении Количество повторных (после прохождения курса лечения) обращений в больницу Увеличение количества компьютеров в школе на 10% Увеличение количества часов преподавания определенной дисциплины в школе Процент учеников, выпущенных из школы и поступивших в высшие учебные заведения в первый год обучения

Чему соответствует прямой результат конечный результат конечный результат эффект

Снижение безработицы за счет повышения квалификации трудовых ресурсов

эффект

ресурс прямой результат конечный результат прямой результат конечный результат ресурс прямой результат конечный результат

Сокращение выплат социального страхования, повышение производительности труда

Увеличение продолжительности жизни, улучшение качества жизни населения в городе, формирование благоприятного имиджа городских властей Город становится притягательным для туристов, растут доходы от туризма

Затраты на переподготовку медперсонала на 1% снижения количества больных, обращающихся в стационарные учреждения повторно.

Затраты на приобретение автомобилей «скорой помощи» для снижения смертности изза их несвоевременного приезда на 1% Расходы на сокращение на 1% количества жителей, не удовлетворенных качеством услуг

Снижение количества больных, вынужденных после прохождения курса лечения в стационарных медицинских учреждениях обращаться туда повторно Снижение смертности изза несвоевременного оказания медицинской помощи

Процент потребителей, удовлетворенных услугами

Переподготовка медицинского персонала

Увеличение парка автомобилей «скорой помощи»

Объем работ по озеленению и благоустройству

Добиться сокращения смертных случаев изза несвоевременного приезда «скорой помощи» на 10%

Удерживать на уровне 75% число жителей, удовлетворенных благоустройством города, при неизменности затрат бюджета по этому разделу

Повышение качества услуг здравоохранения на территории данного города

Благоустройство тер ритории

Эффект

Добиться того, чтобы не менее 40% больных, не страдающих хроническими заболеваниями, не обращались в стационарные медицинские учреждения после прохождения первого курса лечения

Эффективность (затраты на единицу конечного результата)

Повышение качества услуг здравоохранения на территории данного города

Конечный результат

Задача

Стратегическая цель

Прямой результат

Примеры целей, задач и показателей, измеряющих прямые и конечные результаты и отражающие социальные эффекты

Таблица 3

Глава 18. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности... 351

352

Часть 5. Бюджетный процесс

частности мониторинг и оценка результативности бюджетных расходов, применяются достаточно широко. Из стран, преуспевших в применении программноцелевого бюджетирования, отметим Новую Зеландию, Австралию и Швецию. Главная особенность бюджета, построенного на программноцелевых принципах, заключается в том, что конечные результаты, эффект от пла нируемых мероприятий и методы их мониторинга определяются в самом бюджете. Бюджет при этом составляется не только с использованием «тради ционных» видов классификации расходов бюджета (функциональная, экономическая, ведомствен ная), но и по конкретным программам6. Расходы на каждое мероприятие в рамках программы ука зываются отдельно. Кроме того, непосредственно в бюджете указываются значения критериев оценки, отражающие текущее состояние объекта или услу ги, которая финансируется в рамках данной про граммы, и его плановое значение, которое должно быть достигнуто к завершению программы. При использовании программноцелевого бюджетирования на этапе планирования бюджета соблюдаются следующие правила: 1) Привязка бюджетных расходов к показателям результативности. Исходным при планирова нии деятельности бюджетополучателей является обоснование приоритетов и ожидаемых результа тов. Бюджетные расходы «привязываются» к ко нечным результатам (к достижению индикаторов результативности и эффективности). Устанавлива ется прямая и прозрачная зависимость между эф фективностью и результативностью расходования бюджетных средств, объемом и качеством предо ставляемых услуг, с одной стороны, и распределе нием бюджетных ресурсов между департаментами, бюджетными программами и бюджетополучателя ми — с другой. 2) Возможность распоряжения средствами в рамках утвержденного бюджета. Бюджетополу чателям предоставляется значительная свобода в распоряжении выделенными им бюджетными ресурсами, в частности отказ от использования подробной бюджетной росписи. Финансирование утверждается в разрезе укрупненных статей рас ходов. Столь знакомая ситуация, когда в летний период излишек средств на отопление нельзя пе ребросить на оплату холодной воды, невозможна. В рамках утвержденного бюджета (общей суммы) средства со статьи на статью можно перебрасывать без особых ограничений. В некоторых странах (например, в Швеции) «сэкономленные» средства разрешается даже пустить на заработную плату.

3) Свобода в выборе способов достижения установленных целей. Выбор целей реализации тех или иных программ осуществляется «сверху». Однако централизация в выборе целей сочетается с де централизацией в выборе средств их достижения. Например, министерство внутренних дел может поставить целью сокращение темпов роста числен ности лиц, употребляющих наркотики, на 5%. При этом территориальные управления министерства внутренних дел, исходя из объема выделенных им на достижение этой цели ресурсов, будут сами оп ределять меры по ее достижению. Среди подобных мер можно указать: проведение кампании, пропа гандирующей отказ от наркотиков; усиление борь бы с распространителями наркотиков; оказание содействия в трудоустройстве лиц из «группы рис ка» и т.д. Может применяться один или несколько из указанных методов или какиелибо другие; при этом важно не выйти за рамки бюджетных ограни чений и как можно больше приблизиться к дости жению заданного результата. 4) Планирование по программной классификации расходов бюджета. Планирование бюджетных расходов должно осуществляться не только по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной и по группам расхо дов, предметным статьям, подстатьям и элемен там расходов экономической классификации, но и по бюджетным программам. Последние оформ ляются в виде документов, в которых содержатся формулировки стратегических целей (подцелей) бюджетополучателей — исполнителей программ, пути их достижения (обоснование выбора конк ретного пути из числа имеющихся альтернативных вариантов) задачи, планируемые мероприятия, количественные индикаторы результативности и эффективности этих мероприятий. Мониторинг результативности и эффективности программ требует создания специальной — программной — классификации расходов бюджета. Отчасти программная классификация расходов может сов падать с функциональной, однако последняя по своей сути носит долгосрочный характер и не под вержена ежегодным или среднесрочным измене ниям, тогда как состав программ и, следовательно, программная классификация могут существенно меняться год от года. Каждая программа, предложенная бюджето получателем, должна содержать расчеты и обос нования, демонстрирующие уровень прямых и конечных результатов при различных уровнях финансирования. Эта информация используется для выбора оптимального сочетания затраты — ре

Глава 18. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности... зультаты по каждой программе, которое опре деляет уровень финансирования и возлагает на организациюисполнителя обязательства по до стижению соответствующих результатов. 5) Внедрение среднесрочного финансового планирования. Поскольку многие бюджетные програм мы не могут быть завершены в пределах одного года, планирование бюджетных расходов должно осуществляться на среднесрочную перспективу (дватри года). Бюджетные расходы должны под разделяться на переходящие (которые прописа ны в законах долговременного действия и ранее принятых программах) и вновь утверждаемые. Подготовка бюджета на следующий год начина ется с самого начала текущего года, когда еще нет полных данных о результатах, достигнутых даже в предыдущем году. Поэтому соответствующие под разделения бюджетополучателей и министерство (департамент) финансов вынуждены оперировать планируемыми, а не фактическими данными пре дыдущего и текущего года либо прогнозами испол нения бюджета. В условиях экономической неста бильности, например при значительных темпах инфляции, это может привести к неправильному распределению ресурсов между программами и недофинансированию расходов. Однако наличие среднесрочного финансового плана само по себе является фактором, сдерживающим инфляцию и стабилизирующим финансовую ситуацию. 6) Учет расходов по методу начислений. Ме тод начислений требует учета расходов на момент возникновения расходных обязательств, т. е. на момент приобретения товаров и услуг, даже если платежи за них не были еще произведены. Анало гичным образом запись доходов при учете по на числению осуществляется на момент возникнове ния права на получение денежных средств, т. е. на момент завершения операции (продажи товаров и услуг), даже если платежи за них еще не были по лучены. Метод начислений, принятый в частном сек торе, с переходом на программноцелевое бюдже тирование проникает и в государственный сектор, поскольку значительная часть государственной деятельности приобретает черты коммерческой (заключение контрактов с государственными слу жащими, финансирование в зависимости от до стижения результатов и т.д.). Метод начислений требует внимания к тем ви дам расходов, обязательств и доходов, на которые бюджетополучатели при традиционном методе планирования бюджета чаще всего не обращают внимания (например, учет износа основных фон

353

дов). Благодаря методу учета расходов по начис лению, при котором учет расходов на основные фонды ведется не на момент их приобретения, а на момент их фактического потребления в про цессе производства услуг (стоимость основных фондов списывается по частям, как при амортиза ции), информация о себестоимости производства тех или иных услуг становится полной. Учет всех затрат, связанных с предоставлением государс твом услуг, является обязательным требованием программноцелевого бюджетирования. Особенно сильно метод учета расходов по на числению влияет на учет капитальных расходов. Так, суммы, израсходованные на приобретение оборудования, учитываются не в том году, когда оборудование было реально приобретено и когда был произведен кассовый расход, а в течение всего срока службы (амортизации) оборудования с еже годным списанием на расходы части стоимости, «потребленной» в учетном году. Следует огово риться, что переход на использование метода учета по начислению не требует отказа от метода учета расходов по кассовому исполнению, поскольку оба метода учета могут использоваться параллель но, однако технология учета при этом значительно усложняется. В качестве иллюстрации рассмотренных выше правил планирования рассмотрим опыт Швеции. В этой стране используется принцип рамочных ассигнований в отношении практически всех го сударственных организаций. Ранее имевшее мес то детальное регулирование использования ими ресурсов (аналогичное тому, которое сейчас осу ществляется в Российской Федерации) заменено более широкой свободой выбора организациейи сполнителем направлений расходования средств на основании делегирования организациям от ветственности за результаты их деятельности. При этом учреждениям и другим организациям предо ставляется как возможность получения бюджетных кредитов, так и право переноса неиспользованных ассигнований на следующий период. Средства, используемые учреждениями на свою административную деятельность, облагаются в Швеции ссудным процентом. Это позволяет сти мулировать учреждения к достижению минималь ной потребности в оборотном капитале, а также максимально приблизить условия их деятельности к рыночным. В документах, регламентирующих деятель ность учреждений, правительство уточняет цели и критерии оценки их деятельности на бюджет ный период. Там же устанавливаются требования

354

Часть 5. Бюджетный процесс

к отчетности. В правительственных заданиях ука зываются стратегические цели и устанавливаются конкретные задачи на бюджетный период. Зада ния учреждениям составляются по единой схеме: цель — задание — ожидаемый результат. В задании правительство формулирует в числе прочего требования к работе учреждения либо его задачи на предстоящий период. Последние долж ны формулироваться таким образом, чтобы можно было без затруднений контролировать их выпол нение. Устанавливаются бюджетные ограничения, определяющие расходы учреждения на период планирования. При этом постатейные ассигнова ния, как правило, не носят характера бюджетной росписи, а являются рамочными, что позволяет учреждениям «перебрасывать» доходы со статьи на статью, а также стимулирует их заинтересован ность в ресурсосбережении. Бюджетное планирование с использованием процедуры программноцелевого бюджетирова ния осуществляется в несколько этапов. На первом этапе определяется общая сумма расходов (глобальный бюджет). Определение об щей суммы расходов происходит в порядке, отлич ном от действующего в России в настоящее время. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, как правило, предполагает переход на многолетнее финансовое планирование. Это означает, что при определении общих лимитов бюджетных расходов суммы фиксируются на сред несрочный период (обычно на три года, с ежегод ным добавлением данных по третьему году). Метод учета расходов по начислению также влияет на то, как будет определена конкретная величина лимита расходов по годам и на весь период в целом. На втором этапе необходимо определить ос новные цели и задачи деятельности получате ля бюджетных средств. Выше уже приводились примеры, когда за счет бюджетных средств фи нансировалась деятельность, не направленная на производство бюджетных услуг, поэтому в первую очередь необходимо определить, какие бюджет ные (общественные) услуги производит данный бюджетополучатель. Если производимые им ус луги не носят характера бюджетных (например, предоставление косметологических услуг), необ ходимо прекратить дотирование этих услуг за счет бюджета. На третьем этапе бюджетополучатели пред ставляют свои заявки на финансирование. Одно из самых существенных изменений, которые вносит программноцелевое бюджетирование в бюджет ный процесс, касается подготовки бюджетополуча

телями своих заявок на финансирование7. Заявки и обоснование расходов составляются в разрезе це лей и программ и состоят из нескольких частей. В первой части дается описательная информация об организации: о распорядителе (получателе) бюд жетных средств, ее роли (миссии), целях, задачах, а также о программах, реализуемых организацией. Во второй части приводится финансовая информа ция о доходах и расходах организации за три пред шествующих года. Отдельно должны быть описаны внебюджетные источники доходов. В третьей части дано описание планируемых бюджетных программ, а именно перечень конечных результатов, которые собирается достичь организация, мероприятия по достижению этих целей, преимущества, которые получат потребители услуг, уровень результатов (в количественном выражении), которые планирует ся достичь в предстоящие дватри года, и показа тели, характеризующие результативность предо ставления бюджетных услуг8. Расходы получателя бюджетных средств должны быть разбиты по про граммам. При этом в обязательном порядке указы ваются альтернативные пути достижения целевых значений конечных результатов, а также сравнение затрат и результатов по выявленным альтернати вам. По каждой программе могут быть приведены комментарии, в том числе прогнозирующие пос ледствия приостановления или сокращения фи нансирования данной программы. Четвертый этап предусматривает обработ ку заявок отдельных бюджетополучателей, выбор наиболее эффективных с социальной точки зре ния программ, финансируемых за счет бюджетных средств, и распределение средств по программам, исходя из имеющихся ресурсов. При этом прини маются во внимание результаты реализации про грамм за прошлый период. Если организации — получателю бюджетных средств не удалось достичь установленных целевых показателей, может быть принято решение о снижении финансирования и переброске бюджетных средств на реализацию более эффективных бюджетных программ. «Физи ческие» показатели (например, столь любимая рос сийскими финансистами сеть бюджетных учрежде ний) не учитываются, а учитывается лишь степень достижения целевых показателей и осуществлен ные затраты. При этом должны учитываться все за траты, в том числе расходы на содержание зданий, износ, управленческие издержки и др. На пятом этапе происходит согласование про екта бюджета. Согласование между распорядите лями (получателями) бюджетных средств и минис терством (департаментом) финансов облегчается

Глава 18. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности... благодаря тому, что все бюджетные заявки состав ляются по единому формату. Кроме того, в распо ряжение министерства (департамента) финансов поступает достаточно детальная информация, ко торая позволяет судить об обоснованности заявок, видах деятельности, которые будут осуществляться за счет запрашиваемых средств, и т.д. В случае не хватки средств сокращению подлежат менее зна чимые с общественной точки зрения программы или программы, имеющие относительно низкую результативность (эффективность). Надо отметить, что в зарубежных странах при внедрении процедуры программноцелевого бюджетирования роль законодательных органов в бюджетном процессе заметно увеличивалась. Начиная, как правило, со второго этапа, законо дательные органы принимали активное участие в подготовке проекта бюджета. Это, в частности, способствовало более быстрому и бесконфликтно му принятию бюджета. Внедрение бюджетного планирования на основании данных мониторинга результатив ности сопряжено с целым рядом трудностей. Как уже говорилось, все основные приемы программноцелевого бюджетирования основаны на управленческих принципах частного бизне са (формулировка миссии и стратегий, исполь зование показателей результативности как ана логов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Таким образом, переход на программноцелевое бюджетирование требует одновременного реформирования принципов уп равления в государственном секторе — перехода от административных методов к использованию хозяйственной инициативы на местах. Но масш табы деятельности государственных министерств и ведомств несопоставимы с масштабами деятель ности даже самых крупных фирм, и мотивация чиновников отличается от мотивации менеджеров частных компаний. У государственных учрежде ний отсутствует универсальный индикатор резуль татов работы, который имеется у частных фирм (прибыль), и потому для них приходится разраба тывать различные искусственные заменители та кого показателя. Кроме того, серьезные трудности вызывает рас пределение ответственности между органами влас ти при внедрении процедуры программноцелевого бюджетирования. В частности, возникает вопрос о выборе инс титута, ответственного за разработку индикаторов социальноэкономической результативности де ятельности получателей бюджетных средств.

355

Существует несколько вариантов: • отраслевые министерства и ведомства (де партаменты) либо подведомственные им распоря дители и получатели бюджетных средств; • министерство/департамент экономики; • министерство/департамент финансов; • законодательная власть; • специально созданное государственное ве домство (агентство); • независимое агентство (негосударственная организация). Из перечисленных вариантов, на наш взгляд, необходимо исключить министерство (департа мент) финансов, поскольку работники финансо вых органов некомпетентны в вопросах измерения результативности деятельности госучреждений различной отраслевой принадлежности. Законо дательные органы могут участвовать в согласо вании индикаторов результативности, однако их участие лучше ограничить индикаторами крупных межведомственных программ либо индикаторами (главных) распорядителей бюджетных средств. В большинстве случаев бюджетное планирова ние на основании данных мониторинга результа тивности подразумевает, что индикаторы резуль тативности будут разрабатывать сами получатели бюджетных средств. В российской аудитории такое утверждение, воспринимается как правило, край не негативно («им [бюджетополучателям] только дай волю...»). На самом же деле в таком подходе заключен глубокий смысл. Никто лучше конк ретного бюджетополучателя не может разработать критерии оценки результативности его деятель ности. Задача правительства или законодательно го органа — оценить актуальность предлагаемых бюджетополучателем программ в свете основных направлений социальноэкономической поли тики, но методы достижения конкретных целей и индикаторы результативности программ лучше всех разработают сами бюджетополучатели. Разумеется, в бюджетном планировании, ос нованном на измерении результатов, должен принимать участие институт, который интегри рует программы различных бюджетополучателей и рассматривает суммарный социальный эффект от их реализации. Осуществление этой коорди нирующей функции необходимо также с целью исключения дублирования программ (дублирова ния результатов деятельности) различных бюдже тополучателей. Такую функцию может выполнять правительство либо министерство (департамент) экономики.

356

Часть 5. Бюджетный процесс

4. Программноцелевой подход на стадии исполнения бюджета На этапе исполнения бюджета главным распоряди телям, распорядителям бюджетных средств предо ставляется возможность оперативного управления средствами (переброски между статьями и перио дами расходов) вплоть до выделения им ассигнова ний «одной строкой» и изменения правовой формы бюджетных учреждений. Такая свобода достигается за счет того, что ассигнования выделяются по ук рупненным статьям программной классификации. Лимитируется лишь общая сумма ассигнований, выделяемая на исполнение функции или вида де ятельности («глобальный бюджет»). Например, в Швеции руководители министерств не только са мостоятельно определяют штатное расписание, но и устанавливают размеры зарплаты. Фиксированная величина бюджета стимулиру ет экономное использование бюджетных средств за счет рационализации деятельности. Важно от метить, что средства, не израсходованные в рамках реализации программы в текущем году, как пра вило, подлежат переносу на следующий год, что создает дополнительные стимулы для экономии и предотвращает судорожное расходование неис пользованных средств в конце года, связанное с опасениями, что ассигнования на следующий год будут сокращены. Кроме того, в некоторых стра нах (Швеция, Австралия) бюджетополучатели мо гут выходить за рамки имеющихся ассигнований текущего года за счет ассигнований предстоящего года (так называемый отрицательный перенос). Уведомление о лимитах финансирования про изводится, как правило, заблаговременно, что также увеличивает свободу действий руководите

лей бюджетополучателей. Распорядители и полу чатели бюджетных средств получают возможность заключать договоры и оформлять распоряжения на осуществление платежей сразу на все выделен ные им средства, без ограничений по месяцам или кварталам, а также получать кредиты под залог планирующихся ассигнований. Получатели бюджетных средств наделяются большей ответственностью за реализацию про грамм. В ходе реализации программ ответственные за организации самостоятельно отслеживают сте пень выполнения взятых ими на себя обязательств на основе мониторинга разработанных ими и ут вержденных вместе с проектом бюджета системы показателей результативности. В ходе исполнения бюджета может возник нуть необходимость внести изменения в бюджет ные ассигнования, например сократить их в свя зи с незапланированным сокращением доходов, в связи с чрезвычайными ситуациями и др. или, напротив, увеличить объем средств, выделяемых бюджетополучателю, который не уложился в сме ту. С точки зрения управления государственными расходами вносить изменения предпочтительнее, когда ресурсы распределены по программам, а не постатейно. Это связано с тем, что у министерства (департамента) финансов имеются полученные в ходе подготовки проекта бюджета данные о при оритетности различных программ, о степени их реализуемости при разных уровнях финансиро вания и о последствиях сокращения бюджетного финансирования. Такая информация позволяет сократить расходы с наименьшими издержками для государственной экономической и социаль ной политики. Следует отметить, что частые изменения в планах бюджетных расходов не характерны для

Вставка 3. Заключение контрактов с руководителями распорядителей и получателей бюджетных средств Предоставление руководителям распорядителей и получателей бюджетных средств большей свободы в рас поряжении ресурсами сопровождается повышением ответственности за эффективность использования этих средств. Одним из инструментов повышения ответственности служит заключение контрактов или договоров с руководителями. В некоторых странах (Австралия, Новая Зеландия) в таком контракте указываются целевые показатели социальной и экономической эффективности деятельности бюджетополучателей на предстоящий период, устанавливаются конечные результаты, которых руководители бюджетополучателей обязуются достичь с помощью выделенных им ресурсов. Благодаря такому подходу контролирующие органы могут сосредоточить внимание не на технической стороне процесса расходования бюджетных денег, а на результативности исполь зования государственных ресурсов. Таким образом, условия работы руководителей организаций — распорядителей и получателей бюджет ных средств максимально приближены к условиям работы директоров корпораций, хотя цели деятельности получателей бюджетных средств кардинально отличаются от целей деятельности корпораций.

Глава 18. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности... программноцелевого бюджетирования. Аргумент «не хватает средств» при программноцелевом бюджетировании перестает быть основанием для увеличения финансирования. Любой бюджето получатель подписывается под всеми указанны ми в своей бюджетной заявке альтернативными программами и обязуется выполнить любую при заявленном уровне финансирования, а минис терство (департамент) финансов только выбирает одни из альтернативных вариантов. Таким обра зом, возникновение необходимости в выделении дополнительного финансирования на этапе ис полнения программноцелевого бюджета мо жет свидетельствовать либо о слабой подготовке бюджетной заявки, либо о перерасходе средств, и ответственность как за оба фактора несет бюдже тополучатель. На этом этапе возможны следующие слож ности: министерство (департамент) финансов не сможет ослабить контроль за постатейным рас ходованием бюджетных средств изза боязни зло употреблений со стороны получателей бюджетных средств, получивших большую свободу распоря жения ресурсами.

5. Программноцелевой подход на стадии контроля за исполнением бюджета Как мы уже говорили, контроль бюджетных расхо дов при программноцелевом подходе смещается из внешней сферы во внутреннюю — от контроля над целевым использованием средств к контролю над достижением целевых показателей социаль ной и экономической эффективности. При этом изменяется существующее соотно шение между предварительным, текущим (опера тивным) и последующим контролем. Приоритет при исполнении бюджетных программ отдается предварительному и последующему внутреннему контролю. Ответственность за принятие решений делегируется бюджетополучателям. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит фи нансов и результатов бюджетных программ. Вмес те с тем для непрограммной части расходов про должают действовать механизмы казначейского контроля. Например, в Швеции отчет о результатах де ятельности учреждения содержит сведения, необ ходимые для оценки социальной результативности и экономической эффективности работы учреж дения, в частности показатели непосредственно

357

наблюдаемых результатов и данные о произведен ных затратах. По своему характеру такие отчеты напоминают отчет совета директоров корпорации перед акционерами. Контроль за исполнением бюджета со сто роны контролирующих органов, в свою очередь, смещается от оценки правомерности или целе вого характера бюджетных расходов, соответс твия фактических затрат плановым к оценке сте пени достижения запланированных конечных социальноэкономических результатов деятель ности бюджетополучателей. Отчет об исполнении бюджета и отчет о по казателях результативности и эффективности де ятельности бюджетополучателей играют важную роль, так как данные, содержащиеся в этих отче тах, служат основой для принятия политических решений и для составления проектов бюджета на будущий период. Особое значение этой фазы программноцелевого бюджетирования привело к разработке раз личных механизмов и процедур мониторинга и оценки реализации программ. Мониторинг реализации программ — регуляр ные (периодические) отчеты о ходе работ по про грамме и ее результатах в форме, позволяющей всем заинтересованным лицам понять и оценить последствия реализации программы. Мониторинг реализации программы является неотъемлемой частью стандартной текущей от четности по программе и обеспечивает обратную связь в ходе реализации программы. Оценка программы — эффективная система оценки исполнения программ. Она должна отве чать на следующие вопросы: • Что было достигнуто? • Насколько эффективно была выполнена ра бота? • Какую пользу получили потребители бюд жетных услуг? Существует несколько типов оценки про грамм. Оценка процессов, которая дает ответ на вопрос, реализуется ли программа так, как задумывалась. Оценке подлежит соответствие предпринятых действий законодательству, дизайну программы, профессиональным стандартам и ожиданиям пот ребителей. Оценка конечных результатов, определяющая, в какой степени программа достигла своих целей. При этом основное внимание уделяется достигну тым показателям результативности независимо от того, были эти показатели получены вследствие

358

Часть 5. Бюджетный процесс

реализации только данной программы или также за счет внешних факторов Оценка вклада программы, представляющая собой попытку оценить воздействие конкретной программы на показатели результативности. При меняется в том случае, когда известно, что сущест вуют внешние факторы, влияющие на результат. Анализ затраты—результаты и затраты—эффективность. Анализ затраты—результативность оценивает стоимость достижения одной цели или решения одной задачи и может быть использован для выбора самых экономичных способов дости жения целей. Внедрение мониторинга результативности и процедур оценки исполнения программ также поднимает много вопросов. Первый вопрос — кто будет осуществлять мо ниторинг, т. е. кому (какой организации) следует поручить собирать данные о результатах выполне ния бюджетных программ и о достижении тех или иных показателей социальной результативности? В этой роли могут выступать следующие институ ты: • специально созданное подразделение в ми нистерстве (департаменте) финансов; • отраслевые отделы министерства (департа мента) финансов; • казначейство; • отраслевые министерства и ведомства; • министерство (департамент) экономики; • специально созданное государственное ве домство; • независимое агентство (негосударственная организация). Второй вопрос — кто будет анализировать соб ранные данные? В этой роли могут выступать сле дующие институты: • специально созданное подразделение в ми нистерстве (департаменте) финансов; • отраслевые отделы министерства (департа мента) финансов; • казначейство; • отраслевые министерства и ведомства; • министерство (департамент) экономики; • счетная палата; • специально созданное государственное ве домство; • независимое агентство (негосударственная организация). Представляется, что данные о результатив ности должны собирать сами бюджетополучате ли и передавать ее в министерство финансов или другое ведомство, которое и будет, собственно,

осуществлять мониторинг. Что же касается анали за данных, в частности оценки результативности программ, вклада конкретной программы в дости жение социальноэкономических результатов, эту роль может играть специально созданное подраз деление в министерстве (департаменте) экономи ки либо в министерстве (департаменте) финансов. Следует заметить, что приведенный перечень инс титутов не является исчерпывающим. Необходимость совместного анализа управ ленческой и финансовой информации требует особых навыков. Как правило, в тех странах, где бюджетирование осуществляется с использовани ем программноцелевого похода, в министерстве (департаменте) финансов или ином ведомстве, которому поручается эта работа, создается специ альное подразделение, отвечающие за мониторинг информации о государственных расходах и анализ поступающих данных. Это же подразделение обыч но разрабатывает предложения по повышению эффективности бюджетных расходов. Работники этих подразделений отслеживают эффективность бюджетных расходов по различным секторам эко номики и отраслям социальной сферы на посто янной основе. Кроме высококвалифицированно го персонала, эти подразделения должны иметь определенный административный ресурс, позво ляющий использовать полученные результаты для корректировки государственной политики в об ласти расходов и бюджетного процесса.

6. Достоинства и недостатки программноцелевого бюджетирования Переход на программноцелевое бюджетирование дает ряд преимуществ. 1) Повышается качество бюджетных услуг • Органы власти (органы местного самоуп равления) предоставляют те общественные блага и услуги, в которых общество реально заинтересовано. Программноцелевое бюд жетирование обеспечивает финансирование тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предо ставления которых в наибольшей мере отве чают потребностям общества и характеризу ются наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ог раничениях. • Улучшается качество обслуживания граждан. Органы власти (органы местного самоуправ

Глава 18. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности... ления) ориентируются на достижение конк ретных результатов. 2) Повышается эффективность и результативность бюджетных расходов • Переход на программноцелевое бюджети рование позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расхо дов, осуществляемых «по инерции», без над лежащего социальноэкономического обос нования необходимости этих расходов. • Финансирование бюджетных программ и по лучателей бюджетных средств осуществляет ся в зависимости от показателей успеха, а не по нормативам. • Повышается обоснованность решений о го сударственных расходах. В частности, благо даря наличию информации о том, как могут повлиять разные уровни финансирования программ на социальную и экономическую эффективность государственных расходов, появляется возможность сокращать расхо ды, не сокращая программы. • Усиливается ответственность получателей бюджетных средств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто пре доставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и достижение определенных качественных показателей. 3) Система способствует внедрению среднесрочного социальноэкономического планирования • Программноцелевое бюджетирование сти мулирует органы власти и органы местного самоуправления к принятию долгосрочных планов стратегического развития и соблюде ние этих планов при планировании бюджета на текущий год. • Выбор решений производится с учетом не только сиюминутных, но более отдаленных последствий. • Бюджет становится экономически более обоснованным и открытым, что способству ет привлечению инвесторов. 4) Повышается качество управленческой информации для принятия решений и для контроля над их исполнением • Специалисты, принимающие решения, по лучают важную информацию о ходе предо ставления услуг (исполнения программ). Об легчается анализ существующих тенденций. • Значительно совершенствуется процесс при нятия решений, процедура организации де

359

ятельности администрации. Разработанные показатели оценки способствуют так назы ваемой аналитической прозрачности, благо даря которой лица, принимающие решения, узнают, на что были потрачены бюджетные средства и какие конечные результаты были получены. • По результатам анализа эффективности (т. е. соотношения затраты/результат) происходит корректировка предпринимаемых админис трацией мероприятий. • Появляется возможность реально оценивать финансовое состояние органов власти (ор ганов местного самоуправления) благодаря более полной картине имеющихся в их рас поряжении ресурсов. Это особенно важно для управления будущими рисками, прежде всего риском того, что на будущие поколе ния будет возложен непомерный груз фи нансовых обязательств, образовавшихся в результате принятия неявных или неучтен ных обязательств. • Анализ показателей результативности позво ляет проводить различные сравнения. В час тности, можно проводить межрегиональные (межмуниципальные) или внутрирегиональ ные (внутримуниципальные) сравнения по реализации сходных программ, сравнения показателей реализации программы между организациями общественного и частного сектора, сравнения результатов реализации программы различными бюджетополучате лями. 5) Система способствует повышению прозрачности бюджета и организации участия населения в бюджетном процессе • За счет регулярного распространения дан ных об эффективности бюджетных расходов и вовлечения граждан в процесс принятия решений повышается доверие населения к органам власти или органам местного само управления. • Деятельность органов власти и органов мест ного самоуправления постоянно измеряется и контролируется за счет наличия четких по казателей. Регулярная публикация отчетов о достигнутых результатах деятельности органов власти и получа телей бюджетных средств позволяет обществу ре ально оценивать работу правительства. Но программноцелевое бюджетирование имеет и целый ряд недостатков. Прежде всего, это трудоемкий процесс, требующий высокой ква

360

Часть 5. Бюджетный процесс

лификации исполнителей, поэтому внедрение программноцелевого бюджетирования сопряже но с большими организационными трудностями и требует мероприятий по повышению квалифика ции персонала. Кроме того, внедрение мониторинга резуль тативности бюджетных расходов сопровождается ростом материальных затрат на сбор и анализ ин формации. Мониторинг результатов программ не дает ин формации о причинах того или иного исхода про граммы и, следовательно, не предоставляет управ ленческой информации для изменения дизайна или сути программ. Например, если в результате мероприятий по снижению подростковой преступ ности заданных результатов достичь не удалось, хотя все мероприятия были осуществлены в соот ветствии с планом, система программноцелевого бюджетирования не позволит выявить причины неудач. Для выявления причин потребуется про водить оценку содержания (а не эффективности) программы. В связи с отсутствием информации о причинах неудач программы в рамках программноцелевого бюджетирования невозможно выработать реко мендации по улучшению ситуации.

7. Возможности перехода на программноцелевое бюджетирование в России Как следует из всего вышесказанного, програм мно-целевое бюджетирование является край не сложным и трудоемким процессом. И хотя в первой части настоящей работы было сказа но, что в России оно стало достаточно модным (в плане упоминания, но не внедрения) и от дельные положения этого метода уже вошли в нормативные правовые документы, внедрение программноцелевого бюджетирования как единственного метода осуществления бюджетной политики (прежде всего бюджетного планирова ния) в России представляется преждевременным. Отметим наиболее серьезные препятствия на пути внедрения программноцелевого бюджети рования в организацию бюджетного процесса в нашей стране. 1) Законодательные ограничения Действующее российское законодательство в принципе не ограничивает набор методов реали зации бюджетной политики. Однако Бюджетный кодекс, детально регламентирующий организа

цию бюджетного процесса на федеральном уров не, препятствует реализации ряда ключевых мо ментов программноцелевого бюджетирования. В частности, документ не предусматривает актив ного участия Государственной думы в разработке проекта бюджета; положения кодекса в сочетании с законом «О бюджетной классификации Россий ской Федерации» препятствуют внедрению про граммной классификации расходов бюджета; со храняется требование использования нормативов финансовых затрат на предоставление государс твенных или муниципальных услуг при утвержде нии смет доходов и расходов и т.д. Меньше юридических проблем возникает при внедрении программноцелевого бюджетирова ния в субъектах Российской Федерации и муни ципальных образованиях. В пределах общих норм, установленных Бюджетным кодексом, субъекты Федерации и органы местного самоуправления могут самостоятельно формировать свой бюд жетный процесс. В частности, они вправе предус мотреть более активное, чем это предусмотрено Бюджетным кодексом, участие представительного собрания в разработке проекта бюджета, ввести программную классификацию расходов бюджета в дополнение к функциональной и экономической, которые установлены федеральным законом. На наш взгляд, законодательные ограниче ния не являются серьезным препятствием для внедрения программноцелевого бюджетирова ния. В настоящее время идет работа по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс, и, вероятно, некоторые препятствующие внед рению программноцелевого бюджетирования положения будут отменены. Но даже в рамках нынешней редакции Бюджетного кодекса на фе деральном уровне уже предпринимаются шаги по внедрению элементов программноцелевого бюджетирования. В частности, планируется, что определенная доля федерального Фонда финан совой поддержки регионов будет распределяться между субъектами Российской Федерации на кон курсной основе при этом одним из оснований для предоставления финансовых средств будет успеш ное внедрение субъектами Российской Федерации программноцелевого бюджетирования. Кроме того, в настоящее время (май 2003 г.) на чинается проект TACIS и Министерства финансов Российской Федерации по реализации бюджетной реформы. В рамках этого проекта планируется внедрение элементов программноцелевого бюд жетирования в деятельность двухтрех «пилотных» министерств.

Глава 18. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности... 2) Отсутствие соответствующих навыков у работников распорядителей и получателей бюджетных средств Эта проблема является значительно более се рьезной. Даже в зарубежных странах внедрение программноцелевого бюджетирования проходило очень непросто, поскольку используемые при этом методы позаимствованы из бизнеса, а мотивация чиновников отличается от мотивации бизнесме нов. Тем более такая проблема будет актуальна в России, где зарплата чиновников практически ни когда не зависела от результатов их труда, а боль шинство персонала распорядителей и получателей бюджетных средств работают в этой сфере еще со времен социализма и, соответственно, не имеют должного представления о методах работы в биз несе. Необходимо принять во внимание также фак тор инерции — руководители получателей и рас порядителей бюджетных средств, привыкшие к бюджетному планированию по методу «от достиг нутого» или в лучшем случае по нормативному методу, испытывают серьезные психологические трудности при реализации мероприятий, способс твующих сокращению бюджетных расходов, из боязни потерять объемы финансирования в следу ющем финансовому году. Серьезные проблемы возникнут и с предо ставлением большей свободы руководителям рас порядителей и получателей бюджетных средств с одновременным ростом их персональной ответс твенности за достигнутые результаты. С учетом российских реалий даже правильные действия руководителей могут не привести к достижению заданных результатов, что на фоне роста персо нальной ответственности не выглядит привлека тельным для руководителей. В то же время нынешняя система финансиро вания распорядителей и получателей бюджетных средств не устраивает практически никого, так что у программноцелевого бюджетирования есть оп ределенные шансы получить поддержку среди рас порядителей и получателей бюджетных средств. 3) Недостаток материальных средств Стоимость внедрения программноцелевого бюджетирования оценить довольно трудно. В ка честве иллюстрации приведем примеры из амери канской практики. За первые два года (1962–1964) внедрения системы распределения ресурсов по целям (PlanningProgrammingBudgeting System — PPBS) в федеральных органах исполнительной власти было создано 900 рабочих мест только для PPBS, причем 400 из них заняли вновь нанятые

361

служащие. За четыре года подготовку в области PPBS прошли более 4500 служащих. По некоторым оценкам, объем «бумажной» работы возрос много кратно. Так, средний объем бюджетной заявки ми нистерства увеличился с 73 до 362 страниц. Практика показывает, что большинство рос сийских чиновников опасаются крупных финан совых затрат при внедрении мониторинга резуль тативности предоставления бюджетных услуг. Однако уже имеющаяся в России практика пока зывает, что организация сбора, сбор информации и последующий анализ данных, полученных от пот ребителей бюджетных услуг, не являются слишком дорогостоящими мероприятиями. Например, про ведение опроса репрезентативной выборки граж дан в городе с населением около 100 тыс. человек обойдется приблизительно в 3 тыс. долларов, что город, как правило, может себе позволить. 4) Негативный опыт реализации бюджетных программ в Российской Федерации Особый блок проблем, связанных с внедре нием программноцелевого бюджетирования, связан с негативным опытом реализации бюд жетных программ в Российской Федерации. По нятие финансируемых за счет бюджетных средств программ в России разительно отличается от программ в рамках программноцелевого бюдже тирования. В рамках российских программ редко устанавливаются конечные результаты, которые были бы измеримы количественно и отража ли качество предоставленных бюджетных услуг. В основном в программах в качестве цели про писано достижение какихлибо валовых показа телей либо весьма расплывчатых декларативных результатов. Например, цели и задачи федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2002–2006 годы» сформулированы следующим образом: • реализация судебной реформы; • повышение эффективности судебной власти в РФ; • создание оптимального организационно правового и матери-альнотехнического обес печения судебной системы в РФ. Ожидаемые конечные (социальные) результа ты реализации программы: • укрепление независимости судей; • повышение престижа суда; • повышение ответственности судей за осу ществление правосудия; • повышение профессионального уровня су дей, работников аппаратов судов и Судеб

362

Часть 5. Бюджетный процесс

ного департамента при Верховном суде Рос сийской Федерации; • последовательная реализация конституци онных принципов судопроизводства; • развитие материальнотехнической базы су дов и Судебного департамента при Верхов ном суде Российской Федерации; • обеспечение надлежащего финансирования и материальнотехнического обеспечения судебной власти; • создание эффективной информационноко ммуникативной системы судебной власти. Из вышеперечисленного видно, что ни цели, ни конечные результаты программы не сформули рованы в виде количественно измеримых показате лей. Программа не дает также ответа на вопрос, как будет производиться оценка ее социальной и эко номической эффективности, хотя в ней содержит ся раздел IV «Оценка эффективности и реализации программы». Разработчики программы ограничи лись утверждением, что «в результате выполне ния программных мероприятий предполагается значительно улучшить материальнотехническое, кадровое, финансовое обеспечение деятельности судебной системы, создать надлежащие условия для осуществления независимого правосудия в соответствии с требованиями Конституции Рос сийской Федерации и международных договоров Российской Федерации». Таким образом, возможность реальной провер ки достижения заявленных целей представляется проблематичной. Более того, указанные конечные результаты, строго говоря, таковыми не являются, так как оценивают итоги программы только с точ ки зрения судейского сообщества. Для сравнения: в Великобритании результативность расходов на правосудие осуществлялась по исполнению не скольких задач. •Повысить, как минимум, на 5% долю потер певших и свидетелей, которые считают отноше ние, проявленное к ним представителями судеб ной власти, «удовлетворительным или более чем удовлетворительным». •Укрепить доверие общества, в том числе эт нических меньшинств, к системе правосудия. •Сократить время с момента заключения под стражу до момента вынесения приговора (либо за крытия дела): •всем категориям подсудимых — до уровня, который должен быть определен к марту 2001 г.; •для несовершеннолетних преступников в воз расте от 10 до 17 лет, имеющих три судимости и бо лее и арестованных в течение трех лет с момента вы

несения последнего приговора, — со 142 до 71 дня к 2002 г. и сохранять этот уровень в дальнейшем; • обеспечить рассмотрение 80% всех дел по преступлениям несовершеннолетних в пределах установленных сроков. Характерной для программноцелевого управ ления государственными расходами и бюджетиро вания является оценка степени удовлетвореннос ти потребителей услуг, т. е. клиентов учреждений бюджетной системы. В примере из британской практики такими «клиентами» выступают потер певшие и свидетели в суде. Весьма вероятно, что для достижения поставленных целей в Великоб ритании придется привести в порядок судебные помещения, повысить квалификацию судей, уве личить штаты работников судов, однако ни число отремонтированных помещений, ни число допол нительных работников суда сами по себе не явля ются показателями социальной эффективности предстоящих государственных расходов. Кроме того, бюджетные программы в Рос сии, как правило, финансируются по остаточ ному принципу; при этом жесткий контроль за исполнением программ отсутствует. У большинс тва чиновников нынешние бюджетные програм мы небезосновательно ассоциируются с низкой социальноэкономической эффективностью, разбазариванием бюджетных средств и корруп цией. Все это приводит к тому, что бюджетные программы имеют низкий статус и их количество неуклонно сокращается. До настоящего времени ни одна из российских бюджетных программ не соответствовала программам, на которых строится программноцелевое бюджетирование.

Заключение Из вышесказанного следует, что внедрение программноцелевого бюджетирования в Рос сии должно проходить очень постепенно. На наш взгляд, переход на программноцелевое бюджети рование не может осуществляться в рамках всего бюджета или даже в рамках какогото конкретного бюджетополучателя (министерства, бюджетного учреждения и др.). Вероятно, речь может идти о внедрении программноцелевого бюджетирования при реализации пилотных программ, реализуемых конкретным получателем бюджетных средств. Что касается мониторинга результативности, то его внедрение, как представляется, следует начать на местном уровне, поскольку именно на местном уровне гораздо легче получить информацию об оценке потребителями качества бюджетных услуг.

Глава 18. Программно-целевое бюджетирование как метод повышения результативности... В настоящее время в России уже реализуются программы по внедрению мониторинга резуль тативности на местном уровне. Так, в г. Бор Ни жегородской области реализуется программа по внедрению индикаторов результативности и эф фективности при оценке качества благоустройства города. В рамках данной программы проводится обучение населения методу оценки чистоты тер ритории; в дальнейшем результаты оценки будут использоваться при планировании и мониторинге результативности программы по повышению ка чества благоустройства города. В г. Березняки Пермской области на базе ин дикаторов результативности разрабатывается межведомственная программа по сокращению подростковой преступности. Задача данной про граммы — недопущение совершения повторного преступления подростками, которые уже совер шили преступление, но остались на свободе, а так же профилактика преступности в подростковой среде. В реализации данной программы прини мают участие Комитет по вопросам образования городской администрации, Управление социаль ной защиты населения, Центр социального обслу живания населения, Комиссия по делам несовер шеннолетних, а также подразделения милиции по

363

делам несовершеннолетних. Вместо традицион ного увеличения расходов на правоохранительную деятельность данная программа предусматривает выявление причин преступности в подростковой среде. Работа с подростками, состоящими на уче те в милиции, предусматривает такие мероприя тия, как трудоустройство, воспитательная работа (посещение изолятора временного содержания и показательных судебных процессов), организация летнего отдыха, занятия с социальными педагога ми и др. Одновременно ведется работа по вовле чению общественности в борьбу с подростковой преступностью. В Чувашской Республике Кабинет минист ров утвердил Положение о методике проведения оценки социальных результатов и экономической эффективности расходов республиканского бюд жета9. В соответствии с принятой методикой среди критериями оценки, общими для всех получателей средств, являются: отсутствие (наличие) жалоб граждан − получателей субсидий, трансфертов из бюджета на несвоевременное рассмотрение заяв лений, предоставление и выплату субсидий, льгот, необоснованный отказ, неправильное исчисление размеров причитающихся сумм, некачественное оказание услуги.

Примечания 1 Такие исследования, как правило, назывались «Оценка

6 Под программой имеется в виду любой комплекс меропри

эффективности бюджетных расходов». В данной лекции используется другая терминология, поэтому мы будем гово рить о результативности бюджетных расходов или о резуль тативности предоставления бюджетных услуг. Определение этих терминов приведено в тексте и в глоссарии.

ятий, ориентированных на достижение определенной цели или результата.

2 Подробнее о прозрачности бюджета и об участии населения

в бюджетном процессе см. работу М.Ю. Гараджи «Принци пы прозрачности и подотчетности местной власти» в наст. изд. — Примеч. ред. 3 Концепция разработана Министерством финансов Россий

ской Федерации в 2000 г. 4 Программноцелевое бюджетирование — метод организа

ции бюджетного процесса, в рамках которого планирование бюджета (в том числе определение лимитов финансирова ния распорядителей и получателей бюджетных средств), исполнение бюджета и контроль за исполнением бюджета осуществляются на основании данных мониторинга резуль тативности предоставления бюджетных услуг. То же, что и бюджетирование по результатам. 5 Мониторинг результативности предоставления бюджетных

услуг — метод анализа качества предоставления бюджетных услуг, позволяющий определить соответствие деятельности финансируемой из бюджета организации ее основным це лям и задачам, результативность и эффективность предо ставления бюджетных услуг и использования бюджетных средств данной организацией.

7 Представление о том, как должна выглядеть заявка бюдже

тополучателя на финансирование, можно получить из рабо ты М.Ю. Гараджи «Принципы прозрачности и подотчетнос ти местной власти» в наст. изд. Правда, в указанной работе приводится не форма заявки на финансирование, а форма отчета о достигнутых результатах, но оба эти документа в программноцелевом бюджетировании составляются по единому образцу (см. табл. 7 в указанной работе). — Примеч. ред. 8 Надо отметить, что довольно часто определить зависимость

индикатора результативности от уровня расходов довольно сложно. Например, такой индикатор, как сокращение мла денческой смертности, на первый взгляд должен служить интегральной характеристикой качества услуг здравоохра нения. Однако проведенные исследования показали, что этот показатель зависит от множества факторов, и расходы на финансирование здравоохранения не являются опреде ляющими. Во всяком случае, корреляция между расходами на здравоохранение и уровнем младенческой смертности в различных субъектах Российской Федерации практически отсутствует. 9 См. Постановление Кабинета министров Чувашской Рес

публики от 14 сентября 2001 г. № 206.

364

Часть 5. Бюджетный процесс

Литература Андреева Е.И., Сучкова А.А. и др. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М.: Центр фискальной политики, 2003. Гараджа М.Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне. М.: Институт экономики города, 2002. Дейкин А.И. Механизм федерального бюджета США. М.: Наука, 1989. Ковалевский А.Р. Что вы должны знать о финансах своего города. М.: Институт экономики города, 2003. Ammonds, David N., (1996). Municipal Benchmarks: Assessing Local Performance and Establishing Community Standards. Thousand Oaks, Calif.: Sage Publications. Ammonds, David N., ed., (1995). Accountability for Performance: Measurement and Monitoring in Local Government. Washington, D.C.: International City/County Management Association. Azfar, Omar, Satu Kahkonen, Anthony Lanyi, Patrick Maegher, Diana Rutherford, (1999). Decentralization, Governance and Public Services: The Impact of Institutional Arrangements. Iris Center, Uni versity of Maryland. Charap, Joshua, and Christian Harm, (1999). Institutionalized Corruption and the Kleptoratic State. IMF Working Paper No 99/91. Cohen, John M., and Stephen Peterson, (1997). Administrative Decentralization: A New Framework for Improved Governance, Accountability, and Performance. HIID Development Discussion Paper No 582 Das-Gupta, Ronie, Michael Engelschank and William May ville, (1999). An Anti Corruption Strategy for Revenue Administration. World Bank PREM. Notes 33 Friedman, Mark, (1997). A Guide to Developing Performance Measures in Results-Based Budgeting. Washington, D.C.: The Fi nance Project. GAO/AIMD-97-46 Performance Budgeting, Appendix II. Gonzalez de Asis, Marha, (1999). Reducing Corruption: A Search for Lessons of Experience Campo Elias Case Stuty, 1999, World Bank. Halachmi, Arie, ed., (1999). Performance and Quality Measurement in Government. Burke, Va.: Chatelaine Press. Halachmi, Arie, and Geert Buockaert, eds., (1996). Organizational Performance and Measurement in the public Sector: Toward

Service, Effort and Accomplishment Reporting. Westport, Conn.: Quorum Books. Hatry, Harry P., Craig Gerhart, and Martha Marshall, (1994). Eleven Ways to Make Performance Measurement More Useful to Public Managers. Public Management (September). Hatry, Harry P., Louis Blair, Donald M. Fisk, John M. Greiner, John R. Hall, Jr., and Philip S. Schaenman, (1992). How Effective Are Your Community Services? Procedures for Measuring Their Quality, 2nd ed. Washington, D.C.: ICMA and the Urban Institute. Huther, J. and A. Shah, (1998). Applying a Simple Measure of Good Governance to the Debate of Fiscal Decentralization. World Bank Policy Research Working Paper 1894 Implementing Expenditure Needs Assessment Indicators/ Georgia State University, 2001. Manual on Fiscal Transparency. The Fiscal Affairs Department, IMF, (1999). www.imf.org. Mosher, Frederick C. Program Budgeting: Theory and Practice with Particular Reference to the U.S. Department of the Army. Chi cago: Public Advinistration Service, 1959. Municipal Budgeting Toolkit. World Bank, (2000). National Advisory Council on State and Local Budgeting, (1998). Recommended Budget Practices: A Framework for Improved State and Local Government Budgeting. Chicago, Ill.: Government Officers Association. Performance Budgeting in Sweden — Outline of a Reform Programme. Regeringskansliet. Ministry of Finance (2001). Performance Monitoring Indicators: A Handbook for Task Managers, (1996). Washington, D.C.: The World Bank Operations Policy Department. Practices: A Framework for Improved State and Local Govern ment Budgeting. Chicago, III.: Government Officers Association. Premchand A., (2001). Fiscal Transparency and Accountabil ity. Idea and Reality. Paper prepaved for the workshop on Financial Management & Fcconntability. Rome. November. Queensland. Appropriation Bill, (2000). Second Reading Speech, 18 July 2000. Portfolio Services 2000-2001. Tigue, Particia, and Dennis Strachota, (1994). The Use of Per formance Measures in City and Country Budgets, Research Report. Chicago, III: Government Finance Officers Association.

Глава 19. Гендерный подход к планированию бюджета Роксанн Скотт

Введение Правительство большинства стран на словах выражает готовность соблюдать равноправие мужчин и женщин, однако политические заявления часто не совпадают с реальными делами, отражением которых является распределение бюджетных средств. Гендерный подход к бюджетированию помогает преодолеть это несоответствие. Благодаря использованию такого подхода бюджетные средства распределяются более эффективно как с социальной, так и с экономической точек зрения. Гендерный подход способствует повышению подотчетности правительства избирателям, что особенно важно для соблюдения интересов женщин, которые, как правило, имеют меньше возможностей влиять на формирование экономической и социальной политики, чем мужчины. Сегодня многие страны мира пытаются найти более справедливые в гендерном отношении подходы к бюджетированию, т. е. к планированию бюджета и к контролю над его исполнением, как на уровне центра, так и на местном уровне. Рассмотрим, в чем заключается гендерный подход к планированию бюджета, контролю над его исполнением и оценке эффективности государственных расходов. Также будет уделено внимание используемым в международной практике методам и приемам, с помощью которых разным странам удалось успешно внедрить элементы данного подхода в свой бюджетный процесс.

1. Основания для перехода к гендерному бюджетированию Возможности мужчин и женщин влиять на принятие политических решений, в том числе на решения о направлениях расходования бюджетных средств, неодинаковы, поскольку из-за половой (гендерной) дискриминации женщины имеют ограниченный доступ как к политическим ресурсам, так и к политической карьере. Согласно данным Всемирного банка, опубликованным в ежегодном докладе этой организации за 2000 г., женщины имеют меньший по сравнению с мужчинами доступ к следующим ресурсам: • финансовые ресурсы (включая доступ к рабочим местам и кредитам); • ресурсы социальной инфраструктуры (доступ к здравоохранению и образованию); • политические ресурсы (включая представительство в органах власти). Общественные установки, в том числе нормы поведения, обычаи, права и законы, и экономические механизмы (например, рынок) тоже влияют на поведение семьи, а значит, усугубляют гендерное неравенство в плане доступа к ресурсам. Исследования в области развития человеческого капитала и снижения уровня бедности показали, что даже внутри бедных семей положение разных членов семьи неодинаково, и гендерный анализ позволяет выявлять и оценивать степень подобной дискриминации. Считается, что государственный бюджет и государственная политика в более или менее равной степени «ущемляют» интересы каждого отдельно

366

Часть 5. Бюджетный процесс

взятого человека, поскольку они призваны служить интересам всего общества в целом и соответствовать нуждам некой «среднестатистического личности». Однако наличие гендерных различий, выражающихся в неравенстве прав мужчин и женщин, в неравенстве их экономических возможностей, неравном доступе к ресурсам социальной инфраструктуры и политическим рычагам, требует принятия действенных мер, направленных на искоренение специфических форм половой дискриминации в семье, обществе и на рабочем месте. Важнейшим инструментом преодоления гендерного неравенства является гендерно ответственный бюджет. Эффективность государственных расходов, направленных на преодоление гендерного неравенства, подтверждается исследованиями, показывающими, что уменьшение гендерного неравенства является залогом устойчивого экономического роста и развития человеческого капитала. Помимо вышеприведенного аргумента в пользу гендерного равенства, существует и другой аргумент, заключающийся в том, что гендерный подход к бюджетированию позволяет более эффективно использовать имеющиеся ресурсы. Гендерный анализ государственных расходов позволяет избежать «лжеэкономии», когда бюджетные расходы в том или ином секторе снижаются, но возрастают расходы населения или отдельных социальных групп, в частности женщин, и общая эффективность функционирования указанного сектора, таким образом, снижается. Очевидно, что такой ценой добиваться экономии бюджетных расходов бессмысленно. Пример подобной лжеэкономии дает опыт реформирования системы здравоохранения в некоторых странах (см. вставки 1 и 2). Гендерно ответственный подход к бюджетированию предполагает необходимость учета не толь-

ко оплачиваемого, но и неоплачиваемого труда, в частности учета трудовых затрат по уходу за досрочно выписанными больными, производимых как членами их семей, так и членами более обширных сообществ. Такой подход позволяет избегать лжеэкономии и снижения производительности труда общества в целом. Гендерно ответственное планирование бюджетных расходов, направленное на повышение общей производительности и обеспечение равенства полов, позволяет достигать и других целей, в том числе «прозрачности» бюджета и усиления подотчетности правительства избирателям в вопросах государственных расходов.

2. Понятие гендерного бюджета Переход на гендерное бюджетирование вовсе не означает, что нужно формировать отдельный бюджет для женщин и отдельный — для мужчин. Это скорее взгляд на государственные расходы и источники государственных доходов с гендерной точки зрения. Такой подход, в частности, предполагает проведение анализа того, какие именно расходы бюджета ориентированы в основном на нужды женщин, а какие — на нужды мужчин. При этом цель обеспечения гендерного равенства не исключает необходимости учета и других форм неравенства, в частности классовых, этнических, между сельскими и городскими жителями и т.д. К примеру, при формировании бюджета Южной Африки расовый анализ сочетается с гендерным, что позволяет определить, какую долю в государственных расходах занимают расходы на нужды белых мужчин и женщин, и сравнить эти расходы со средствами, выделяемыми на нужды других расовых групп.

Вставка 1. Гендерные аспекты реструктуризации системы здравоохранения В целях повышения эффективности работы системы здравоохранения многие страны проводят реформу системы здравоохранения. Об эффективности работы системы здравоохранения часто судят по следующим показателям: • уровень расходов на лечение больных; • уровень возвратности вложенных средств. В некоторых странах основной упор в реформировании системы здравоохранения делается на сокращение времени, проводимого больными на больничной койке. Однако, если при этом не принимаются меры для оказания квалифицированной медицинской помощи по уходу за больными на дому, сокращение времени, проведенного пациентами в больницах, приводит к перемещению расходов в сектор неоплачиваемой производительной экономики, поскольку женщины (которые чаще мужчин присматривают за домом) вынуждены ухаживать за выздоравливающими мужьями и родственниками. А это, в свою очередь, ударяет по экономике, так как женщинам приходится отвлекаться от производительного труда, и в результате общая эффективность экономики снижается.

Глава 19. Гендерный подход к планированию бюджета В настоящее время в рамках гендерного подхода к бюджетированию в основном обращают внимание на гендерный аспект расходов. При этом в составе бюджетных расходов выделяются три категории: а) расходы на целевые гендерные программы; б) расходы по обеспечению равных условий приема на работу в государственных органах и бюджетной сфере для мужчин и для женщин; в) все прочие расходы. Первая категория (а) — это средства, выделяемые специально на нужды женщин. Сюда входят программы охраны женского здоровья, специальные образовательные инициативы, программы по созданию рабочих мест для женщин. Практика, однако, показывает, что расходы этой категории составляют весьма малую часть общих бюджетных расходов. Так, в Австралии на поддержание инициатив подобного рода расходуется меньше 1% совокупных бюджетных расходов. Вторая категория (б) включает в себя средства, идущие на предоставление равных возможностей работы в государственном и муниципальном секторе для мужчин и женщин. Это предполагает, как минимум, организацию подготовительных курсов

367

для женщин, а также изменение критериев найма на работу в бюджетной сфере, предоставление пособий на детей и отпусков по уходу за ребенком. Цель подобных инициатив — обеспечить большее равноправие мужчин и женщин в бюджетной сфере, поскольку именно в бюджетной сфере, а не в частном секторе легче всего добиться изменений к лучшему. Третья категория (в) — это основной объем бюджетных расходов, т. е. те средства, которые выделяются из бюджета непосредственно на предоставление услуг населению. Здесь важно обеспечить учет гендерных различий в принципе, для чего все предлагаемые к финансированию или уже финансируемые за счет бюджета проекты и программы необходимо пропустить через гендерный анализ. По каждому разделу бюджета в функциональной классификации необходимо ответить на вопрос, получат ли мужчины и женщины равный доступ к услугам, финансируемым по соответствующему разделу бюджета, и будут ли выделяемые средства способствовать достижению такого равенства. В частности, необходимо ответить, на представителей какого пола в первую очередь

Вставка 2. Цели, кторые преследует переход на гендерное бюджетирование: примеры из практики Филиппин и ЮАР На Филиппинах формирование гендерно ответственного подхода к бюджетированию преследовало целый ряд целей, которые в результате совместных усилий правительства и неправительственных организаций были сформулированы так: • обеспечение равенства полов, повышение экономической и социальной эффективности государственных расходов; • увеличение «прозрачности» бюджета, усиление подотчетности правительства своим избирателям; сведение коррупции к минимуму; • обеспечение гласности, поощрение участия граждан (особенно женщин) в политическом процессе и деятельности негосударственных организаций путем создания соответствующих стимулов и механизмов; • повышение грамотности граждан в вопросах формирования бюджета, формирование осознанного интереса гражданского общества к тому, сколько средств выделяется на реализацию тех или иных расходных обязательств; • обеспечение перехода процесса децентрализации на качественно новый этап благодаря повышению уровня компетенции чиновников и населения. Для сравнения, женщины ЮАР, вышедшие с инициативой разработки гендерного бюджета, ставили перед собой такие цели: • развитие альтернативной системы общественных ценностей и принципов, в рамках которой приоритет будет принадлежать социально-экономическим нуждам женщин из бедных слоев общества; • создание механизма мониторинга эффективности бюджетных расходов с точки зрения преодоления гендерного неравенства; • непосредственное отражение гендерных аспектов государственных расходов в бюджете; • предоставление общественным неправительственным организациям возможности заниматься делами, к которым их ранее не допускали.

368

Часть 5. Бюджетный процесс

ориентировано предоставление услуг в системе здравоохранения или кто является основным получателем бюджетных услуг по разделу «Сельское хозяйство». Иными словами, необходимо установить, кто получает наибольший выигрыш от предоставления бюджетных услуг. Именно в этом заключается самая важная часть гендерного анализа, поскольку бóльшая часть бюджетных расходов тратится не на целевые гендерные программы и не на содержание государственных или муниципальных служащих, а именно на непосредственное предоставление услуг населению. Как показала практика, использование приведенной выше гендерной классификации бюджетных расходов весьма полезно, так как оно показывает, что попытки оптимизировать расходование весьма ограниченных средств, обычно выделяемых на первую категорию (а) — финансирование целевых гендерных программ, заметного эффекта не дает. То же самое касается и программ, направленных на обеспечение равного доступа женщин к государственной службе. Главное внимание необходимо уделять тому, каким образом расходуются средства, выделяемые на непосредственное оказание услуг населению. Практическая реализация гендерного подхода к бюджетированию может принимать разные формы в зависимости от уровня проводимого гендерного анализа. Например: • анализ всех расходов бюджета (пока что такие попытки предпринимаются нечасто); • анализ расходов по определенным функциям или программам (это встречается чаще); • анализ расходов на новые проекты. Анализируя расходы, обычно смотрят, каким образом в них учитывается гендерное неравенство, какое значение придается обеспечению равенства мужчин и женщин и каким образом предполагается достичь такого равенства. Планирование любого бюджета, в том числе гендерно ориентированного, состоит из нескольких этапов: • этап целеполагания — определяются цели бюджетной политики на планируемый период; • этап оценки расходных потребностей — рассчитываются объемы средств, необходимых для достижения поставленных целей; • этап отчета об исполнении бюджета — осуществляется контроль целевого характера использования выделенных средств;

• этап проверки эффективности бюджетных расходов — проводится анализ того, в какой мере удалось достичь поставленных целей. Существует целый ряд факторов, способствующих или препятствующих успеху внедрения гендерного подхода к бюджетированию. Так, на этапе оценки расходных потребностей внедрению такого подхода часто мешает наличие ранее взятых обязательств по финансированию той или иной деятельности, гендерная «чистота» которой не была заранее установлена. Кроме того, первый и второй этапы бюджетного планирования следующего года фактически «наезжают» на третий и четвертый этапы предыдущего года, поскольку бюджет приходится готовить, как правило, до того, как становятся известны результаты исполнения бюджета предыдущего года, в том числе целевой характер использования средств и эффективность бюджетных расходов. Таким образом, этапы часто бывают слабо связаны между собой. Наконец, если рассматривать процесс формирования и исполнения бюджета на микроуровне, т. е. то, как он организован внутри бюджетного департамента или министерства финансов, то часто обнаруживаются нестыковки между разными этапами формирования и исполнения бюджета, например между анализом фактического состояния дел, формированием бюджетной политики, исполнением бюджета и контролем его исполнения. К примеру, за анализ фактического состояния дел могут отвечать люди, работающие в системе информации, за определение бюджетной политики — сотрудники планового отдела, за составление проекта бюджета — сотрудники бюджетного отдела, за исполнение бюджета — сотрудники отраслевых отделов и чиновники министерств, за проверку его исполнения — органы внешнего или внутреннего контроля. Таким образом, мало понять, в каком звене необходимо добиваться реформ, — нужно еще добиться, чтобы реформы во всех звеньях стыковались между собой. В стабильной ситуации, когда никаких серьезных реформ законодательной или исполнительной власти не проводится, планирование и исполнение бюджета превращаются в рутину, которая из года в год почти не претерпевает изменений. Подобная стабильность может перерасти в инерцию, препятствующую любым реформам. В нестабильной ситуации, напротив, открываются большие возможности для реформ, однако уже на следующем витке успехи, достигнутые в плане гендерного подхода, могут быть перечеркнуты именно из-за нестабильности ситуации.

Глава 19. Гендерный подход к планированию бюджета

369

Вставка 3. Определения некоторых терминов Ассигнования — средства, выделяемые в бюджете на те или иные нужды. В отчете об исполнении бюджета эти средства отражаются в столбце «Назначено». Ассигнования можно классифицировать постатейно (по видам затрат — экономическая классификация), по получателям (по ведомствам или учреждениям — ведомственная классификация), по функциям (например, расходы на содержание армии, на образование, здравоохранение, транспорт и пр. — функциональная классификация) или в разрезе целевых программ (программная классификация). Исполнение расходов — финансирование конкретной деятельности по оказанию бюджетных услуг, например медицинских услуг населению, предоставление государственной поддержки промышленности, выплата социальных пособий и т.д. В отчете об исполнении бюджета данные о фактически произведенных расходах отражаются в столбце «Исполнено». Экономическая эффективность расходов — соотношение непосредственного результата предоставления бюджетных услуг и расходов на их предоставление. Например, соотношение числа пролеченных больных и расходов на здравоохранение. Социальная эффективность расходов — соотношение более отдаленных результатов предоставления бюджетных услуг и расходов на их предоставление. Например, соотношение показателей улучшения состояния здоровья населения и расходов на здравоохранение или показателей сокращения нищеты и расходов на социальную защиту населения.

Определить, на какие именно нужды следует выделить ассигнования и в каких именно показателях следует измерять социальную эффективность расходов, не всегда легко. Проблема измерения социальных результатов бюджетной деятельности и поиска надежных источников гендерной статистики актуальна для многих стран. Гендерный анализ исполнения бюджетных расходов должен показать: • помогли ли бюджетные расходы достижению, наряду с другими целями, гендерного равенства; • справедливо ли распределены непосредственные результаты реализации бюджета между женщинами и мужчинами; • как осуществлялось предоставление услуг, была ли обеспечена равная доступность услуг для мужчин и женщин; • способствуют ли социальные результаты исполнения бюджетных расходов достижению гендерного равенства и прочих запланированных целей. Если ответы на все эти вопросы будут отрицательным, тогда подход к формированию бюджетной политики следует кардинальным образом изменить: нужно еще раз оценить правильность выбора приоритетных направлений бюджетных расходов, задуматься над тем, каким должен быть социальный результат предоставления бюджетных услуг, каким образом следует организовать их предоставление и как оптимальным образом использовать имеющиеся ресурсы для устранения обнаружившегося гендерного неравенства.

Существенного улучшения нередко удастся достичь просто за счет уточнения целей, степенью достижения которых измеряется социальная эффективность бюджетных расходов, а также за счет уточнения приоритетов при предоставлении тех или иных бюджетных услуг и их финансовом обеспечении. Весьма распространенная ошибка заключается в том, что достижение гендерного равенства ставится на второй план, рассматривается как нечто дополнительное по отношению к другим целям. Если это так, необходимо объяснить важность данной задачи, найти способы сближения целей.

3. Гендерная статистика и приемы анализа Гендерный подход к бюджетированию заставляет убедиться, что практически любые меры государственной политики отражаются на положении женщин. Однако, для того чтобы провести гендерный анализ предлагаемых мер и понять, что гендерно нейтральных решений практически не существует, необходимо иметь гендерно дифференцированную статистику. Страны, намеренные осуществить переход к гендерному бюджетированию, должны реформировать работу своих статистических служб таким образом, чтобы гендерно дифференцированные показатели стали доступны для анализа как на страновом, так и на региональном и местном уровне. В тех странах, где подобные реформы уже проведены, гендерный срез статис-

370

Часть 5. Бюджетный процесс

Вставка 4. Пример гендерного подхода к бюджетированию: программа повышения занятости в ЮАР С 1994 г. из национального бюджета ЮАР на реализацию государственной программы повышения занятости было выделено примерно 350 млн. долларов. Основная часть этой суммы — 250 млн. — была израсходована на организацию общественных работ. В дополнение к расходам на эти цели из государственного бюджета некоторые провинции также выделили средства на организацию общественных работ у себя на территории. Оценка социальной эффективности программы, проведенная в 1997 г., показала, что эффективность ее чрезвычайно высока — гораздо выше, чем при реализации подобных программ в других странах. Основным фактором успеха оказалось то, что проекты общественных работ (а таких было 599) были очень удачно распределены географически, в соответствии с относительным уровнем нищеты в отдельных провинциях. Среди участников проекта женщины составляли 41%, подростки — 12%. И хотя доля женского населения в сельской местности в целом выше 41%, число участниц проекта почти наверняка оказалось бы меньше, если бы изначально не ставилась цель не только борьбы с нищетой и повышения занятости, но и преодоления гендерного неравенства. К сожалению, оценка результатов проекта показала также, что женщины использовались на тяжелых работах, их средняя зарплата была ниже, чем у мужчин, и договоры с ними заключали на более короткий срок, чем с мужчинами. Кроме того, женщины реже, чем мужчины, проходили предварительное обучение: среди мужчин обученных было 37%, среди женщин — 32%. По результатам оценки проекта был подготовлен план усовершенствования программы и уточнены ее цели.

тических данных позволяет выяснить, насколько различается положение мужчин и женщин в обществе, какие экономические и социальные выгоды они получают от происходящих процессов. Развитие гендерного подхода к бюджетированию требует предоставления гендерно дифференцированных данных по распределению бюджетных ресурсов (например, распределение трансфертов населению в зависимости от пола получателя, показатели занятости в бюджетной сфере отдельно для мужчин и женщин), оказанию бюджетных услуг (объем запланированных и оказанных услуг), непосредственным результатам оказания бюджетных услуг (кто пользуется услугами, получает пособия) и более отдаленным социальным результатам оказания этих услуг (запланированные и реально достигнутые результаты, например улучшение состояния здоровья населения). Наличие статистических данных, дифференцированных по полу, позволяет отслеживать гендерные изменения, возникающие в результате проводимой государством политики. Например, наличие непрерывных рядов статистических данных, отражающих уровень грамотности среди мужчин и женщин, за ряд лет позволяет количественно оценить результаты программы борьбы с неграмотностью: если в настоящее время доля грамотных среди женщин составляет 60%, а среди мужчин — 82%, а пять лет назад грамотных женщин было 30%, а мужчин — 52%, то можно сделать вывод о том, что реализация программы не только позволила поднять общий уровень грамотности в

стране, но и сократила степень неравенства между мужчинами и женщинами. Гендерный анализ государственной политики сам является мощным фактором совершенствования статистической базы принимаемых решений. В частности, для проведения гендерного анализа могут понадобиться такие показатели, как доля мужчин и женщин среди лиц, прошедших различные формы обучения, уровень занятости и безработицы среди мужчин и женщин и т.д. Какие именно данные необходимы для проведения гендерного анализа возможных последствий принимаемых решений и оценки эффективности исполнения бюджетных расходов? В зависимости от целей анализа необходимые статистические показатели можно подразделить на ряд категорий. Ниже мы опишем эти категории и приемы анализа соответствующих показателей, используемые для построения гендерно ориентированных бюджетов в международной практике.

3.1. Первая категория показателей: гендерная оценка эффективности оказания услуг Критерием эффективности государственных расходов служит достижение желаемого результата при минимально возможных затратах. С гендерной точки зрения, однако, важно поинтересоваться, кому послужат эти результаты и кто понесет бремя расходов. Будут ли нужды женщин удовлетворены в той же степени, что и нужды мужчин? В равной

Глава 19. Гендерный подход к планированию бюджета ли мере устроит мужчин и женщин качество оказанных услуг? Как измеряются затраты на реализацию программы и выигрыш от ее реализации? Ставилась ли цель снизить степень гендерного неравенства? Существует ряд специальных приемов, помогающих ответить на эти вопросы.

3.1.1. Измерение качества услуг Измерение качества услуг обычно производится с помощью количественных показателей, отражающих степень охвата потребителей бюджетными услугами. Это могут быть такие показатели, как численность учащихся для услуг школьного образования, количество койко-дней для услуг здравоохранения, число семей, проживающих в жилом фонде, оборудованном водопроводом и канализацией для жилищно-коммунальных услуг. Однако такой способ измерения качества услуг не лишен недостатков. В частности, все вышеперечисленные показатели отражают скорее непосредственный результат оказания услуги, своего рода «выпуск», который по своему характеру теснее связан с затратами на предоставление услуги, чем с социально значимыми последствиями ее предоставления. Например, помимо численности учащихся желательно также знать уровень их успеваемости, результаты выпускных экзаменов и т.д. Если говорить о показателях, отражающих качество услуг здравоохранения, то необходимо знать не только количество койко-дней, проведенных пациентами в больницах, но и то, сколько пациентов было реально пролечено. Кроме того, при определении социально

371

значимых результатов предоставления бюджетных услуг необходимо учитывать мнение самих потребителей, их субъективные оценки того, хорошо или плохо их обслужили, независимо от любых «объективных» характеристик процесса предоставления услуг — иначе анализ будет неточным. Важно обеспечить, чтобы любые показатели качества, будь то данные опросов потребителей или данные об объемах «выпуска» услуг, были дифференцированы по признаку пола.

3.1.2. Измерение потребности в услугах Измерение этого показателя предполагает учет мнений реальных и потенциальных потребителей относительно того, нужны ли им те или иные бюджетные услуги. Как и всегда в гендерном подходе, при проведении опроса необходимо, чтобы респонденты указывали свой пол. Помимо необходимости услуг, такой опрос может одновременно показать, удовлетворяет ли потребителей качество услуг и способны ли меры, направленные на повышение их качества, реально повлиять на степень удовлетворенности потребителей.

3.1.3. Измерение «невидимых» затрат С гендерной точки зрения в понятие «затраты» входят не только денежные расходы бюджета, но и время, затраченное потребителями бюджетных услуг. Многие реформы в бюджетной сфере на первый взгляд обеспечивают сокращение расходов при сохранении прежнего качества услуг, однако в действительности перекладывают расходы с гос-

Вставка 5. Опыт США по измерению потребности в государственных услугах Когда в середине 90-х годов объем национального долга в Соединенных Штатах Америки достиг пика, избиратели начали требовать снижения государственных расходов и сокращения бюджетного дефицита. В этих условиях общественная организация «Международная женская лига борьбы за мир и свободу» начала акцию под названием «Женский бюджет», в рамках которой проводились опросы женщин по поводу того, на какие цели, по их мнению, следует направлять бюджетные средства. В тексте анкеты ее разработчики пояснили будущим респондентам, что от расходов на национальную оборону женщинам обычно бывает мало пользы, поскольку женщины практически не представлены в вооруженных силах и редко работают в армейских структурах по контракту. При этом они примерно оценили стоимость ряда оборонных программ и сравнили их с расходами федерального бюджета на социальное обеспечение. Затем следовали вопросы: «Что бы вы предпочли: финансировать программу создания истребителя F-22 (2,1 млрд долларов в год) или оплатить годовые расходы по статье “Здравоохранение” для 1,3 млн. американских женщин?», «Что бы вы выбрали: финансировать производство военных подлодок “Морской волк” (1,7 млрд. долларов в год) или выделить субсидии на оплату электричества 5,6 млн семей с низкими доходами?». Разработчики проекта оценили, сколько бюджетных средств удастся сэкономить, если сократить военные расходы, и предложили разные варианты расходования высвободившихся средств с учетом интересов женщин. Помимо прочего, предлагалось направить средства на создание новых рабочих мест, осуществление программ переподготовки, проведение кампании по борьбе с насилием в семье и создание служб для престарелых, большинство из которых составляют женщины.

372

Часть 5. Бюджетный процесс

бюджета, где они видны, поскольку выражены в стоимостных показателях, на невидимый «временной» бюджет домохозяек или работающих (выше мы уже упоминали о реформах в сфере здравоохранения, в результате которых срок госпитализации пациентов сокращается, зато вся работа по выхаживанию выписанных больных падает на семью или общину). Таким образом, любые предложения по повышению государственных расходов в той или иной сфере необходимо тщательно оценивать с точки зрения реального масштаба ожидаемой «экономии».

3.1.4. Оценка преимуществ, которые дает предоставление мужчинам и женщинам равных возможностей трудоустройства Изменение подхода к найму мужчин и женщин в государственном секторе может способствовать видоизменению гендерных отношений в экономике в целом. Причем полезный эффект будет заключаться не только в изменении отношения работодателей и сглаживании гендерных различий при устройстве на работу, но и в изменении представлений о роли мужчин и женщин у самого населения, что, в частности, может выражаться в создании семейных предприятий. Если при оценке эффективности бюджетных расходов не принимать во внимание гендерный аспект, такая политика найма в бюджетной сфере может показаться «слишком затратной». Гендерный же анализ покажет, что подобные меры способствуют переходу всей экономики на новые стандарты, снижая уровень гендерной дискриминации на рынке труда, что благотворно сказывается на общей производительности экономики.

3.2. Вторая категория показателей: интеграция гендерной оценки в общую оценку эффективности бюджетных расходов Различные варианты распределения бюджетных расходов по-разному сказываются на удовлетворении потребностей мужчин и женщин, по-разному влияют на вклад тех и других в рыночную или в семейную экономику, в жизнь местной общины. В большинстве стран, тем не менее, бюджеты принимаются без учета гендерного распределения затрат и результатов. Существуют специальные приемы, позволяющие восполнить этот пробел и показать значимость гендерного анализа в вопросах формирования бюджета.

Прием 1. Гендерный анализ эффективности бюджетных расходов Гендерный анализ эффективности государственных расходов показывает, насколько то или иное мероприятие либо программа учитывает гендерные проблемы. При их проведении необходимо сравнить объем бюджетных расходов, ориентированных в основном на нужды мужчин, и расходов, ориентированных в основном на нужды женщин, или, при необходимости, расходы на нужды мальчиков и девочек. На первом этапе анализа определяется нагрузка на бюджет, связанная с оказанием единицы услуги рассматриваемого вида. Для этого из общих затрат на оказание услуг вычитается сумма доходов, полученных от предоставления услуг на платной основе. Полученный остаток, который представляет собой часть расходов, финансируемую за счет бюджета, делят на показатель количества предоставленных услуг (например, на число пролеченных за год больных или на численность учащихся). Проиллюстрируем это на примере из области здравоохранения. Затраты на оказанные услуги – Доходы Цена единицы услуг = для бюджета Количество оказанных услуг

На втором этапе анализируется состав потребителей рассматриваемой услуги: например, сколько «единиц» пришлось на бедные семьи, сколько — на богатые. Определенная на первом этапе цена оказания единицы услуг для бюджета сопоставляется со сведениями о том, сколько потребителей каждой категории получило рассматриваемые услуги в течение года, и рассчитывается уровень потребления услуг лицами, относящимися к разным доходным группам. Таким образом мы узнаем средний уровень бюджетных расходов на одного человека по разным доходным группам. Точно такой же подход применяется и для определения среднего уровня бюджетных расходов на гендерную группу внутри каждой доходной группы. Для этого необходимо знать не только уровень потребления услуг рассматриваемого вида лицами с разным уровнем доходов, но и распределение потребителей по гендерным группам внутри каждой доходной группы. Первичную информацию, полученную от государственных учреждений — производителей услуг, необходимо сгруппировать по территориальному признаку и сопоставить страновые, региональные и местные (районные) показатели. Сбор и обработка такой информации обходятся достаточно

Глава 19. Гендерный подход к планированию бюджета дорого, а децентрализация предоставления услуг и перераспределение бюджетных средств на более низкие уровни еще больше затрудняет сбор данных. Дополнительные трудности создает то, что некоторые услуги предоставляются на платной, а другие — на бесплатной основе. Кроме того, объем предоставленных услуг не всегда легко измерить: если в сфере здравоохранения показателем объема проделанной работы может являться количество посещений врача или количество пролеченных больных, а в области школьного образования — количество учащихся, то в других областях «выпуск» услуг измерить бывает достаточно сложно. При этом все данные об уровне потребления услуг должны представлять отдельно по мужчинам и женщинам. Таким образом, чтобы проведение гендерного анализа эффективности бюджетных расходов стало возможным, министерство финансов, контрольно-ревизионная палата и комитет по статистике должны совместно разработать план сбора статистической информации в нужной разбивке. Прием 2. Гендерная оценка мероприятий экономической политики Гендерный анализ можно применить не ко всем видам государственных расходов, поскольку некоторые бюджетные услуги потребляются не индивидуально, а коллективно. Например, бóльшую часть расходов министерств торговли, промышленности, транспорта и энергетики будет трудно оценить с гендерной точки зрения, поскольку эти расходы ориентированы не столько на поддержку потребителей, сколько на поддержку целых отраслей экономики и только затем, опосредованно, на поддержку населения. Однако если задачу пос-

373

тавить несколько ýже и рассматривать не любые виды расходов подобных отраслевых министерств, а только льготы, предоставляемые ими отдельным категориям производителей, и общую направленность проводимой ими политики, то гендерную оценку дать, оказывается, вполне возможно. Ключевой вопрос при проведении гендерного анализа политики, проводимой экономическими министерствами, заключается в том, способствует ли эта политика уменьшению гендерного неравенства. Удачный пример такого подхода дает осуществленный в ЮАР по инициативе финансового комитета парламента и ряда неправительственных организаций проект под названием «Женский бюджет», в рамках которого был проведен гендерный анализ бюджетных средств, выделяемых на проведение земельной реформы (см. вставку 7). Прием 3. Формат предоставления гендерного бюджета Бюджет, составленный с учетом требований гендерного подхода, может стать важным источником информации о государственной поддержке женщин. В Австралии, которая одна из первых начала отражать в государственном бюджете гендерные аспекты бюджетных расходов, министерства и ведомства обязаны указывать в своих бюджетных заявках, каким образом планируемые ими расходы отразятся на положении женщин. Затем заявки министерств поступают в отдел статуса женщин и там сводятся воедино. Формирование гендерного бюджета, таким образом, налагает серьезные требования к подаваемым отраслевыми министерствами заявкам на финансирование и предполагает высокую слаженность работы всего государственного механизма. Чтобы все это стало возможным,

Вставка 6. Использование гендерной статистики для оценки эффективности продовольственной программы в Шри-Ланке Проведенный в середине 80-х годов промежуточный анализ результатов реализации продовольственной программы в Шри-Ланке показал, что, несмотря на быстрый рост экономики (в среднем на 5,2% в год), количество голодающих не только не снизилось, но даже увеличилось. Судя по официальным статистическим источникам, ежедневное потребление калорий на душу населения в целом поддерживалось на приемлемом уровне — 2283 ккал. в 1978/79 финансовом году и 2271 ккал. в 1981/82 финансовом году. Однако подушевое потребление калорий лицами, находящимися за чертой бедности — а такие люди составляют 40% общей численности населения страны, — упало за рассматриваемый период с 1865 до 1834 ккал. При этом потребление калорий беднейшими семьями снизилось до беспрецедентного уровня — 1181 ккал. на человека в день. Гендерный анализ показал, что в бедных семьях от пищевого дефицита больше всего пострадали дети и женщины. При этом девочки страдали от недоедания больше, чем мальчики, а у матерей в семьях с низкими доходами стало рождаться больше младенцев с дефицитом массы тела.

374

Часть 5. Бюджетный процесс

необходимо создать сильную коалицию сторонников гендерного подхода, как в государственных органах, так и в неправительственных организациях (см. вставку 8).

3.3. Третья категория показателей: интеграция гендерной оценки в общую бюджетную стратегию и среднесрочное экономическое планирование Бюджетная политика обычно оценивается исходя из того, приводит ли она к возникновению дефицита или профицита и как долго сохраняется то или другое состояние. В частности, от длительности периода, в течение которого сохраняется дефицит бюджета, зависят темпы инфляции, вероятность возникновения кризиса неплатежей, размер долгового бремени. Для решения вопроса о том, можно ли допустить бюджетный дефицит и как долго он может сохраняться, как правило, строят макроэкономическую имитационную модель, которая позволяет оценивать возможные последствия принимаемых решений. Однако ответ во многом зависит от состава переменных, закладываемых в такую модель. Влияние бюджетного дефицита на жизнь малообеспеченных семей и иных сообществ в таких моделях обычно не учитывается, как не учитывается в них и влияние бюджетного дефицита на усиление гендерного неравенства. Подобные модели в основном исходят из того, что существует некий социальный каркас, который остается неизменным независимо от состояния макроэкономических параметров. Социальный каркас — это нормы, правила и ценности, принятые в обществе (то, что некоторые экономисты называют «социальным капиталом»). Так, экономике для нормального функционирования нужен запас

доброй воли граждан, ресурс доверия, поддержка населением политики правительства и законопослушность граждан. Должны существовать определенные институты, обеспечивающие социальную стабильность и безопасность; они особенно необходимы в период реформ, поскольку позволяют смягчить трудности переходного периода и тяготы реструктуризации. Однако на самом деле социальная структура не есть нечто независимое от макроэкономической политики. Хронический дефицит бюджета, порождающий гиперинфляцию, может привести к краху социального каркаса. Однако и политика жесткой экономии, позволяющая быстро справиться с бюджетным дефицитом, также влияет на социальный каркас, поскольку вызывает массовую безработицу. В последнее время экономисты стали уделять изучению взаимосвязи между макроэкономической политикой и социальным каркасом больше внимания. Все чаще задаются вопросом, не приведет ли слишком быстрая дефляция или, наоборот, инфляция к опасному снижению запаса доверия граждан и подрыву общественных установок, необходимых для нормального функционирования экономики и социальной стабильности. Важным фактором, цементирующим социальную структуру, является неоплачиваемый труд, который женщины вкладывают в воспитание детей, стараясь вырастить их ответственными членами общества, в укрепление семейных уз, связей с жителями округи и работу в различных добровольческих организациях. А самое разрушительное влияние на социальный каркас оказывает избыток свободного времени у молодых парней, лишившихся оплачиваемой работы. С точки зрения учета взаимосвязи между макроэкономическими переменными и гендерными отношениями полезно применять два приема:

Вставка 7. Гендерный анализ земельной реформы в ЮАР Земельная реформа в ЮАР набирает обороты, и, соответственно, увеличиваются средства, выделяемые государством на ее проведение, начиная от выплат компенсаций землевладельцам до финансирования местных программ. Однако доступ женщин к земле и кредитам, необходимым для развития земледелия, затруднен из-за различных законодательных препон, мешающих женщинам владеть землей и лишающих их права заключать сделки. Если женщине все же удается получить в собственность земельный надел, ее участок, как правило, меньше по размеру и хуже орошается, чем точно такой же участок, собственником которого является мужчина. При этом в семьях, в которых глава семьи — женщина, работа на земле, как правило, единственный источник дохода. В итоге женщины меньше выигрывают от земельной реформы, чем мужчины, и имеют более ограниченный доступ к выделяемым на эти цели бюджетным ресурсам. В настоящее время земельный департамент начал внедрять элементы гендерного подхода в систему мониторинга и оценки результативности своих программ, а также проводить обучение персонала приемам гендерного анализа.

Глава 19. Гендерный подход к планированию бюджета • проводить гендерный анализ влияния бюджетных расходов на использование времени населением; • разрабатывать среднесрочную экономическую политику с учетом гендерного фактора. Прием 1. Гендерный анализ влияния бюджетных расходов на использование времени Для разработки гендерно ответственного бюджета необходимо проводить мониторинг временнóго бюджета граждан, т. е. собирать сведения о том, каким образом они используют время. Во многих странах статистические комитеты собирают такую информацию и регулярно ее публикуют. Если этого нет, необходимо наладить сбор подобных данных в разрезе половозрастных групп. К работе рекомендуется привлекать общественные женские организации, участие которых может существенно ускорить процесс получения таких данных, поскольку женские организации имеют возможность быстро провести необходимые опросы в выборочных группах. Помимо опросов или анкетирования, можно применить метод обсуждения проблемы в фокус-группах или поручить респондентам вести дневник, фиксируя в нем все, чем они занимались в течение дня. Сведения о временном бюджете граждан необходимы для того, чтобы выяснить, существует ли у различных половозрастных групп дефицит време-

375

ни и, если существует, то насколько он устойчив. Особенно важно определить состояние временного бюджета у женщин. Не подрывает ли постоянная нехватка времени силы женщин, не оказываются ли они в ситуации, когда неоплачиваемой работы — непочатый край, а времени ни на что не хватает? Слишком большой дефицит времени отрицательно влияет на рыночную экономику: производительность падает, издержки растут, государственные расходы приходится увеличивать, выделяя средства на починку поврежденного социального каркаса. Например, приходится выделять дополнительные средства на выплату социальных страховок, на полицию, на оплату труда социальных работников. Все это в конечном итоге подрывает устойчивость бюджетной политики. Если дефицит государственного бюджета удалось уменьшить в надежде на неоплачиваемый добровольный женский труд, который якобы способен заменить работу государственных служб, стабильность социальной ситуации через некоторое время может оказаться подорванной. Такая бюджетная политика, естественно, не будет обеспечивать в долгосрочной перспективе экономического роста и развития человеческого фактора, поскольку она истощает человеческие и социальные ресурсы. Аналогичные взаимосвязи прослеживаются и тогда, когда бюджетная политика приводит к чрезмерно высокой — галопирующей — инфляции, которая также налагает большую нагрузку на

Вставка 8. Показатели, используемые для измерения гендерных аспектов бюджетных расходов в Австралии В Австралии в рамках проекта перехода к гендерному бюджетированию был составлен перечень показателей гендерного неравенства, рекомендуемых к использованию министерствами и ведомствами для обоснования мероприятий, включаемых в бюджетные заявки на финансирование, и для составления отчетов об исполнении расходов. Предполагалось, что эти показатели послужат основой системы мониторинга гендерного аспекта государственных расходов, но министерства смогут дополнять эти показатели другими по своему выбору. В исходный перечень были включены следующие показатели: • доля средств, направляемых на программы обеспечения гендерного равенства; • гендерный баланс занятости в государственном секторе: число мужчин и женщин, занятых на работах разных категорий и на разных уровнях управления; • доля расходов государственных учреждений, направляемых на удовлетворение приоритетных нужд женщин; • доля расходов, направляемых на обеспечение представительства женщин в государственных органах и на создание гендерных отделов внутри министерств; • объем пособий, выделяемых на приоритетные нужды женщин, в том числе объем детских пособий, ежемесячно выплачиваемые нуждающимся матерям; • гендерный баланс в государственной поддержке бизнеса: гендерный состав получателей субсидий, участников программ обучения, получателей кредитов; • гендерный состав получателей государственных контрактов, в том числе на строительство домов или на производство общественных работ; • гендерный баланс членов правительственных комитетов и других органах власти; • гендерный баланс участников государственных программ обучения.

376

Часть 5. Бюджетный процесс

Вставка 9. Пример взаимозаменяемости бюджетных расходов и личных затрат населения из практики Замбии В Замбии за период с 1983 по 1985 г. расходы государства на здравоохранение на душу населения в реальном выражении сократились на 16%. В результате возросли расходы неоплачиваемого труда у населения: чтобы получить врачебную консультацию и лекарства, приходилось дальше ездить и дольше ждать. Опрос женщин показал, что они стали тратить больше времени на уход за больными членами семьи, в том числе проводить больше времени в больницах, обеспечивая своих близких питанием и обслуживая их вместо нянечек.

временной бюджет семьи, вынуждая женщин тратить много времени на реорганизацию домашнего хозяйства, поскольку стремительный рост цен порождает неуверенность в завтрашнем дне. Еще раз подчеркнем: гендерный подход к бюджетированию предполагает, что при оценке финансовой позиции бюджета следует обязательно оценивать и устойчивость социального каркаса. Сбор сведений о временнóм бюджете является одним из способов установить взаимосвязь между состоянием бюджета и социальной устойчивостью. Если временной бюджет социально не защищенных групп окажется слишком напряженным, необходимо пересмотреть расходы государственного бюджета, в том числе ценой увеличения бюджетного дефицита. Прием 2. Разработка среднесрочной экономической политики с учетом гендерного фактора В моделях, используемых для оценки возможных последствий проводимой бюджетной политики, следует учитывать гендерный аспект любых решений о распределении бюджетных средств и гендерную асимметричность результатов этих решений. Например, поскольку гендерное равенство является залогом повышения экономической эффективности, можно предположить, что положительный эффект бюджетных расходов повысится, если ресурсы будут распределяться в пользу женщин. Кроме того, женщины больше склонны откладывать деньги на черный день, чем мужчины. Таким образом, перераспределение доходов в пользу женщин повысит уровень накоплений в экономике. Учет гендерных аспектов требует соответствующей корректировки моделей, обычно используемых для оценки возможных последствий бюджетных решений, однако четкие рекомендации, как это сделать, дать невозможно, поскольку все зависит от конкретных моделей, используемых в той или иной стране. Однако помимо моделирования существует и другой способ учета гендерного фактора при выработке бюджетной стратегии:

чем больше женщин участвует в дебатах, прямо или косвенно влияющих на макроэкономическую политику, тем меньше вероятность принятия решений, игнорирующих существование гендерного неравенства. В частности, снижается вероятность, что бюджетный дефицит будет сопровождаться резким скачком инфляции. Последнее утверждение нуждается в пояснении. Женщины иначе, чем мужчины, смотрят на проблему сдерживания роста заработной платы в обмен на сохранение или даже улучшение качества услуг, которые государство предоставляет гражданам, помогая женщинам заботиться о своих близких. Женщины охотнее, чем мужчины, готовы согласиться на ограничение прибавки к зарплате в обмен на сохранение государственных расходов на социальную сферу на прежнем уровне. При прочих равных условиях, такая позиция женщин снижает риск раскручивания инфляционной спирали. Конечно, быстро добиться расширения участия женщин в политических дебатах вряд ли удастся, однако вполне возможно облегчить им доступ к участию в опросах, фокус-группах, в общественных слушаниях и СМИ. Параллельно надо работать над тем, чтобы повысить представительство женщин в парламенте, в органах исполнительной власти, в политике и на государственной гражданской службе, особенно в тех органах, которые определяют бюджетную политику. Необходимо еще раз подчеркнуть, что разработка «здравой» бюджетной политики, ставящей во главу угла «гуманоцентричную» схему роста, зависит не только от экономических, но и от социально-политических факторов. Разумеется, для разработки эффективной бюджетной политики необходимо иметь и технические навыки, и средства, однако не менее, а возможно, и более важно обеспечить поддержку общественности, сформировать коалицию, выработать консенсусный взгляд на проблемы развития и т.д. Разработка альтернативного гендерного бюджета и среднесрочной экономической стратегии может дать для этого мощный импульс.

Глава 19. Гендерный подход к планированию бюджета

4. Анализ доходов В рамках гендерного подхода к бюджетированию главное внимание обычно уделяется анализу расходов. Однако такой анализ необходимо дополнять гендерным анализом доходов, и соответствующие исследования в некоторых странах уже проводятся. Гендерный анализ доходов заключается в изучении гендерного распределения налогового бремени, возникающего в результате использования различных режимов налогообложения. Прямые налоги, особенно подоходный налог с физических лиц, чаще ложатся на плечи мужчин, поскольку они больше заняты в рыночном секторе экономики, занимают более высокие должности и имеют более высокие доходы. Косвенные налоги, в частности налог на добавленную стоимость и налог с продаж, больнее ударяют по бедным людям, которые тратят бóльшую часть своих доходов на приобретение товаров потребления, и, соответственно, эти налоги составляют в их семейном бюджете большую часть расходов, чем в бюджете богатых семей. При этом женщины страдают от косвенных налогов сильнее мужчин, поскольку их, как правило, больше среди представителей самых низкодоходных групп, чем мужчин. Ниже рассмотрены примеры гендерного анализа некоторых доходных источников бюджета.

4.1. Прямой налог: подоходный налог с физических лиц Подоходный налог во всем мире является источником гендерного неравенства. Это проявляется и при налогообложении семейных пар, когда муж и жена, заполняющие совместную налоговую декларацию, платят больше налогов, чем если бы они числились не состоящими в браке, или когда со второго работающего члена семьи налоги взимаются в большем размере. Гендерное неравенство имеет место и тогда, когда все нетрудовые доходы (например, доходы от ценных бумаг, сбережений, от какой-либо собственности или бизнеса) или налоговые льготы присуждаются только мужу, а не жене, даже если она работает наравне с мужем. В 1991 г. в Малайзии была отменена практика, согласно которой доходы замужней женщины автоматически учитывались в составе доходов ее супруга, если только она специально не заявляла о своем желании уплачивать налоги отдельно. По новой системе мужья и жены

377

считаются отдельными налогоплательщиками, хотя возможность совместной уплаты налогов за ними сохранена. В 1995 г. в ЮАР была отменена повышенная налоговая ставка для холостяков и незамужних женщин, а также отменено правило, согласно которому с замужних женщин взимались более высокие налоги, чем с женатых мужчин. В настоящее время там используется единая ставка налогов для всех вышеперечисленных категорий граждан.

4.2. Косвенный налог: налог с продаж Тенденция к снижению торговых пошлин и стремление облегчить процедуру взимания налогов привели к тому, что сегодня во многих странах косвенные налоги приносят больше доходов, чем прямые. И хотя эти налоги кажутся гендерно нейтральными, поскольку связаны не с физическими лицами, а с товарами и услугами, на самом деле и в них есть значительная гендерная компонента, так как уровень потребления многих товаров и услуг зависит от пола потребителя.

4.3. Доходы от предоставления платных услуг С начала 80-х годов во многих странах целый ряд бюджетных услуг, ранее предоставлявшихся на безвозмездной или частично оплачиваемой основе, стали предоставляться за плату. Взимание платы рассматривается как альтернатива финансированию этих услуг из бюджета, т. е. за счет налоговых поступлений. Приводится много доводов в пользу эффективности и справедливости новой системы, но поддержка данных инициатив во многих странах все-таки ограничена. Имеющиеся факты говорят о том, что введение принципа платности приводит к тому, что бедные слои населения начинают меньше пользоваться платными услугами, а это негативно сказывается на их здоровье и уровне жизни.

4.4. Другие гендерные аспекты, связанные с бюджетными доходами С гендерной точки зрения можно проанализировать и другие источники бюджетных доходов. В частности, можно рассмотреть гендерные аспекты налогообложения юридических лиц (например, гендерные аспекты льготного налогообложения одних отраслей экономики в ущерб другим), влияние глобализации (в частности, снижение тор-

378

Часть 5. Бюджетный процесс

говых пошлин) на положение мужчин и женщин, влияние кризиса неплатежей и т.д. Построение гендерно сбалансированной системы налогообложения требует рассмотрения следующих вопросов: •Распределение налогового бремени. Каким образом учитываются интересы бедных слоев общества, женщин из бедных семей и других социально незащищенных групп населения при действующей системе налогообложения? На какие доходные группы приходится большая налоговая нагрузка — на лица с низкими доходами или на лица с высокими доходами? •Размер налоговой базы. Реализация важнейших государственных программ требует больших затрат, и, следовательно, предполагает наличие достаточно обширной налоговой базы. Если для достижения гендерного равенства правительство собирается снизить налоги, оно должно четко заявить, кто именно (какие социальные группы) выиграет от такого снижения и каким будет общий эффект — сократятся ли совокупные налоговые поступления или налоговое бремя будет переложено на другие категории налогоплательщиков. •Структура налогов. Необходимо соблюдать баланс между прямыми и косвенными налогами и не допускать перекосов в структуре доходных источников, т. е. поддерживать оптимальное соотношение между поступлениями от подоходных налогов (налога на доходы физических лиц и налога на прибыль), косвенными налогами, налогами на природные ресурсы и т.д. •Налоговое администрирование. Необходимо ответить на следующие вопросы: готовы ли граждане платить налоги добровольно или стремятся уклониться от этой обязанности; действует ли налоговая служба строго по закону или в налоговых органах процветает коррупция; как налоговая политика влияет на жизнь граждан?

5. Влияние децентрализации на переход к гендерному бюджетированию До недавнего времени формирование бюджета, контроль и оценка его выполнения практически во всех странах находились в ведении бюджетного департамента министерства финансов. Именно бюджетный департамент планировал расходы, следил за налоговыми поступлениями, гарантировал соответствие бюджетных ассигнований фактически выделенным средствам и вообще вмешивался в

любые вопросы, связанные с бюджетом, когда это представлялось необходимым. Однако в результате реформ, направленных на фискальную децентрализацию, которые были в последнее время предприняты во многих странах, как развитых, так и развивающихся, к принятию решений по бюджету привлекаются все более широкие круги общества, и эта тенденция может со временем изменить роль центрального правительства. Ответственность за принятие бюджетных решений все больше перемещается от центральных к местным органам власти. Бюджетные департаменты начинают по-иному смотреть на свои базовые функции, отказываются от принципа тотального контроля и диктата и передают бразды правления на места, чтобы повысить эффективность работы бюджетной системы в целом. Это очень подходящий момент для внедрения гендерного подхода к планированию бюджета. Чили, Мексика, Перу, Филиппины, ЮАР, Танзания и Уганда (см. врезку 10) уже начали такую работу на местном уровне. Ожидается, что в будущем подобные тенденции усилятся. Необходимо, тем не менее, учитывать, что децентрализация порождает ряд побочных эффектов, которые могут препятствовать внедрению гендерного подхода. В частности, децентрализация сопровождается усугублением неравенства между регионами. Перераспределение расходных полномочий от центрального правительства к регионам часто не сопровождается передачей на места ни финансовых ресурсов, необходимых для исполнения этих полномочий, ни полномочий по установлению и сбору собственных налогов. Сторонники децентрализации обычно ссылаются на то, что передача полномочий на места приблизит реальную власть к народу, сделает местные органы власти подотчетными избирателям, однако в реальности децентрализация нередко приводит к тому, что круг обязанностей региональных и местных властей увеличивается, а доступные им ресурсы резко сокращаются. Спутником децентрализации, таким образом, является коммерциализация ранее бесплатных бюджетных услуг, что не может не сказаться отрицательно на положении женщин. Подобные процессы необходимо отслеживать и учитывать их последствия при организации межбюджетных отношений. Во многих странах традиционные и потенциально дискриминационные по отношению к женщинам гендерные отношения обычно преобладают на местном уровне, тогда как центральные власти стараются содействовать равноправию по-

Глава 19. Гендерный подход к планированию бюджета Вставка 10. Децентрализация и гендерный бюджет: пример из практики Уганды Действующая в Уганде общественная организация «Форум женщин в поддержку демократии» отстаивает право центрального правительства вмешиваться в дела местных властей, поскольку женщины из малообеспеченных социальных групп не имеют возможности влиять на принимаемые местными властями решения по причинам материального характера.

лов. Однако вмешательство центральных органов в деятельность местных властей, какими бы благородными причинами оно ни объяснялось, всегда будет встречать достаточно сильное сопротивление на местах.

6. Переход к гендерному бюджетированию Анализ опыта тех стран, где гендерное бюджетирование или отдельные его элементы удалось успешно внедрить в бюджетный процесс, позволяет выявить ряд первоочередных задач, которые необходимо решить, чтобы обеспечить успех гендерного подхода. Эти задачи будут рассмотрены ниже. Необходимо только учесть, что гендерный подход к бюджетированию начал применяться совсем недавно, поэтому и методология перехода к этому подходу, и механизмы такого бюджетирования будут, по-видимому, еще долго изменяться и совершенствоваться.

6.1. Необходимость политической поддержки Как правило, органы центрального правительства довольно сдержанно реагируют на идею гендерного бюджетирования, не оказывая этому подходу решительной поддержки. Главными сторонниками такого подхода являются, как правило, комитеты по делам женщин, но они обычно не имеют серьезного влияния в правительстве и потому не в состоянии обеспечить нужное количество сторонников.

6.2. Обучение чиновников В идеале, инициатором внедрения идей гендерного бюджетирования должно стать министерство финансов, однако чиновники этого министерства обычно не интересуются вопросами гендерного равенства, считая эти вопросы прерогативой министерства социальной защиты. К тому же они обычно просто не видят связи между гендерными

379

проблемами и бюджетной политикой. Отсутствие заинтересованности финансовых органов является, пожалуй, самой важной причиной, сдерживающей распространение гендерного подхода к бюджетированию. Чтобы преодолеть это препятствие, многие страны включают изучение вопросов социальной политики, в том числе вопросы гендерного неравенства, в программы подготовки финансистов и менеджеров. Подобные программы уже используются во многих странах, причем для обучения не только чиновников-финансистов, но сотрудников других министерств центрального правительства, однако вопросы социальной защиты в рамках таких программ рассматриваются, как правило, слишком обобщенно, скорее, на теоретическом, чем на практическом уровне, и потому полученные знания часто остаются без применения. Таким образом, даже специальное обучение не всегда способно изменить отношение к гендерным вопросам, и ответственность за решение гендерных проблем часто перекладывается на нижестоящие уровни власти. Пользы от этого мало, так как у чиновников на местах, как правило, нет ни опыта, ни полномочий, необходимых для привлечения ресурсов. Отсутствие поддержки на уровне центрального правительства усугубляется ротацией кадров в нижних эшелонах, что мешает проводить последовательную политику.

6.3. Гендерный анализ доходной части бюджета Обычно в рамках гендерного подхода к бюджетированию основной упор делается на анализ расходной части бюджета, а анализу доходной части уделяется гораздо меньше внимания или не уделяется внимания совсем. Проведение гендерного анализа источников дохода обычно затруднено отсутствием необходимых данных. При заполнении налоговой декларации налогоплательщик, как правило, обязан указать свой пол, так что гендерно дифференцированные сведения о налогоплательщиках в налоговых органах имеются, однако важность использования таких сведений при анализе распределения налогового бремени обычно недооценивается. Что касается косвенных налогов, то данные о распределении налогового бремени по ним, как правило, отсутствуют.

6.4. Необходимость координации усилий Разнообразие задач, которые нужно решить для перехода на гендерно ориентированное бюджети-

380

Часть 5. Бюджетный процесс

рование (включая подготовку специалистов, создание координационных структур, практическое внедрение этого подхода, анализ эффективности принимаемых мер, налаживание мониторинга и обмена информацией), требует продуманного распределения обязанностей и четкой координации усилий всех участников данного процесса. Попытки поручить организовать процесс гендерного бюджетирования какому-нибудь чиновнику или группе чиновников в нагрузку к их прочим служебным обязанностям хорошего результата не дают, поскольку гендерная проблематика не является для них приоритетной. Сегодня во многих странах осознается необходимость координации усилий разных ведомств: разработчики программ перехода к гендерному бюджетированию стараются заранее продумать, как должна быть структурирована подготовительная работа, чтобы те, кому будет поручена практическая реализация этого подхода, обладали необходимыми навыками, временем, политической волей, имели возможность влиять на принимаемые решения.

6.5. Переход на гендерное бюджетирование требует времени Поскольку бюджет формируется ежегодно, использование элементов гендерного бюджетирования в практике бюджетного департамента министерства финансов приносит плоды достаточно быстро. Однако распространение практики гендерного анализа возможных последствий принимаемых решений на деятельность всех министерств и ведомств требует достаточно длительного времени. В Южной Африке, например, на это ушло три года.

6.6. Сотрудничество государства с гражданским обществом Оптимальные условия для использования гендерного подхода к бюджетированию складываются там, где государство и гражданское общество работают в режиме диалога, объединяя свои усилия для решения стоящих перед обществом задач. Такое сотрудничество увеличивает «прозрачность» бюджета, повышает социальную и экономическую эффективность государственной политики. Однако обычно и государственные структуры, и структуры гражданского общества сдержанно относятся к идее сотрудничества. Во многом это объясняется исторически сложившейся напряженностью в отношениях указанных структур, которые ставят

перед собой разные цели и задачи, наделены разными полномочиями и по-разному представляют себе перспективы развития общества. Тем не менее опыт показывает, что для успешного внедрения гендерного подхода к бюджетированию необходимо, чтобы работу по его внедрению возглавило государство. При этом структуры гражданского общества должны по возможности помогать осуществлению такого перехода.

Заключение Государство обязано вмешиваться в функционирование рыночной экономики, поскольку должно обеспечить равенство возможностей для всех членов общества. Любое неравенство не только замедляет развитие, но и влечет за собой значительные социальные и политические издержки. В настоящее время большинство стран мира увеличивают расходы на борьбу с преступностью, развитие человеческого потенциала, искоренение нищеты, стараясь сочетать такие меры с ограничением налогового бремени, обеспечением экономического роста и политическим реализмом. Это, вне всякого сомнения, необходимая, хотя и трудная задача. Приходится делать нелегкий выбор, поскольку различные социальные нужды конкурируют между собой за получение дефицитных бюджетных ресурсов. Учет гендерного аспекта при планировании бюджетной политики способствует повышению эффективности бюджетных расходов практически на любые социальные нужды, отвечает задачам обеспечения равенства и эффективности, способствуя таким образом повышению эффективности государственных расходов в целом. Во многих странах мира гендерный подход к бюджетированию применяется уже сегодня. Формы его различны, однако в основном применяются механизмы и методология, которые описаны в данной работе и которые, в свою очередь, удалось выявить, анализируя передовой международный опыт. Использование подобных инициатив помогло правительствам многих стран увидеть гендерные перекосы, сложившиеся в прошлом или порожденные бюджетной политикой последних лет. Обладая этой информацией, они смогли скорректировать программы развития различных секторов экономики с учетом гендерного фактора и в результате добились не только повышения эффективности государственных расходов, но и общего повышения производительности экономики.

Часть 6. Финансирование и заимствования

Глава 20. Перспективный финансовый план на местном уровне Александр Ковалевский

1. Перспективный финансовый план как инструмент бюджетной политики 1.1. Бюджетное планирование на местном уровне: текущая ситуация Одной из важнейших предпосылок социальноэкономического развития муниципалитетов является совершенствование бюджетной политики, в том числе внедрение среднесрочного финансового планирования. К сожалению, в настоящее время в большинстве российских муниципальных образований перспективное финансовое планирование практически не используется. Бюджет следующего года, как правило, составляется на базе отчета об исполнении бюджета предыдущего года и индекса-дефлятора, при этом среднесрочные и долгосрочные приоритеты бюджетной политики не устанавливаются. Работники финансовых и экономических департаментов органов местного самоуправления рассматривают бюджет как сугубо бухгалтерский документ, необходимый для отчета перед контролирующими органами. Ни проект бюджета, ни отчет об его исполнении не используются как инструменты принятия экономических решений. В большинстве случаев не осуществляется никакого взаимодействия между работниками финансового и экономического департаментов муниципальной администрации. В частности, подготовленные департаментом экономики прогнозы социально-экономического развития редко

используются департаментом финансов при составлении проектов бюджета.

1.2. Почему муниципалитеты не видят необходимости составлять перспективный финансовый план? Несмотря на то что составление перспективного финансового плана предусмотрено законодательством (Бюджетный кодекс), подавляющее большинство муниципалитетов либо вообще его не составляют, либо составляют абсолютно формальный, бессодержательный документ, который не используется в работе, но «в случае чего» может быть предъявлен контролирующим органам. У работников муниципальных администраций сформировалась достаточно стройная (на первый взгляд) система аргументов, на основании которой они отказываются составлять перспективный финансовый план. Вот наиболее частые из них: • доходная база муниципалитетов крайне нестабильна: возможности влиять на объемы поступлений собственных доходов1 (т. е. местных налогов и неналоговых доходов) крайне невелики, а отчисления по регулирующим налогам меняются каждый год как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъекта Федерации; • нестабильны расходы муниципального бюджета. Каждый год субъект Федерации наделяет муниципальные образования какими-то новыми государственными полномочиями либо «забирает» осуществление определенных полномочий на свой уровень, при этом объем нефинансируемых мандатов меняется год от года;

382

Часть 6. Финансирование и заимствования

• перспективный финансовый план требует четкого разделения текущих и капитальных расходов и отражения в бюджете порядка и сроков финансирования инвестиционных программ. Однако планирование текущих расходов лишено смысла, поскольку все текущие расходы являются жизнеобеспечивающими и, следовательно, не подлежат ревизии, а на осуществление капитальных расходов у муниципалитетов нет средств. Все эти аргументы на первый взгляд кажутся достаточно убедительными. Но существуют и контраргументы. Доходная база муниципалитетов действительно была нестабильной на протяжении последних лет. Но в настоящее время подготовлены значительные изменения в бюджетном и налоговом законодательстве, направленные на стабилизацию доходной базы местных бюджетов. В принятых в третьем чтении поправках в Бюджетному кодексу2 прописаны стабильные долговременные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты по конкретному списку налогов, что вселяет определенную уверенность относительно предсказуемости объема доходов по этим налогам. Что касается расходов, то действительно, до последнего времени передача муниципальному образованию исполнения отдельных государственных полномочий, вопреки законодательству, зачастую не сопровождалась передачей необходимых для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств, либо средства передавались, но их объем был недостаточен для осуществления переданных полномочий. Но в настоящее время интенсивно идет процесс разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, основными задачами которого являются определение четкого и исчерпывающего перечня расходных обязательств каждого уровня, а также ликвидация нефинансируемых федеральных и региональных мандатов. Можно, по-видимому, ожидать, что в ближайшее время проблема необеспеченности финансовыми средствами расходных обязательств, которыми наделяются муниципальные образования, а также проблема непредсказуемости и нестабильности объема этих расходных полномочий сведутся к минимуму. Говоря о невозможности осуществлять капитальные расходы в силу нехватки средств, отметим, что муниципалитеты очень часто считают текущими расходами расходы капитального характера. Например, расходы на ремонт коммунальных се-

тей (теплосети, канализация и др.) отражаются в бюджете как текущие расходы. Однако подобный ремонт, как правило, не имеет ничего общего с плановым текущим ремонтом, а представляет собой урезанный, частичный вариант капитального ремонта, который тянется долгие годы. При этом было бы наверняка дешевле вместо ежегодных мероприятий по «латанию дыр» один раз провести полноценный капитальный ремонт этих сетей. Иными словами, разделение текущих и капитальных расходов может привести в конечном итоге к значительной экономии бюджетных средств. Наконец, тот факт, что в силу объективных внешних обстоятельств (например, значительного изменения доходной базы или объема расходных полномочий муниципалитета) перспективный финансовый план может оказаться невыполненным, не является достаточным основанием для отказа от его составления. Иметь в распоряжении финансовый план и в конечном итоге стратегию развития, которую время от времени придется корректировать, значительно лучше, чем вообще не иметь среднесрочных приоритетов налогово-бюджетной политики и решать сильно преувеличенные проблемы «выживания» в авральном режиме, реагируя исключительно на внешние воздействия.

1.3. Зачем нужен перспективный финансовый план В соответствии с Бюджетным кодексом целями составления перспективного финансового плана являются: • информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы; • комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов; • выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; • отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер. Кроме того, перспективный финансовый план позволяет: а) заранее установить несовместимость тех или иных решений или мероприятий с приоритетами бюджетно-налоговой политики муниципалитета, со стратегией социально-экономического развития; обеспечить интеграцию целей и задач муни-

Глава 20. Перспективный финансовый план на местном уровне ципального развития, прописанных в стратегии развития, программе социально-экономического развития и различных целевых программах, в бюджетный процесс; б) обеспечить стабильность и преемственность бюджетного процесса и бюджетной политики; в) повысить эффективность и обоснованность использования бюджетных средств; г) создать предпосылки для реализации продуманной и обоснованной инвестиционной политики муниципального образования; д) создать предпосылки для построения формализованной системы управления долгом, предотвратить неконтролируемый рост кредиторской задолженности; е) повысить «прозрачность» бюджета и бюджетного процесса; ж) повысить инвестиционную привлекательность муниципального образования в глазах кредиторов и инвесторов; з) создать предпосылки для внедрения прогрессивных методов в области бюджетной политики, в частности бюджетирования, ориентированного на результат, внедрение которого невозможно без интеграции среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс; и) привести расходные обязательства муниципального образования в соответствии с его возможностями по мобилизации доходов и заимствований, повысить сбалансированность бюджета; к) повысить общую эффективность управления муниципальными финансами. Как показывает практика стран с развитой рыночной экономикой, уже само по себе наличие долгосрочного финансового плана, в котором обозначены приоритеты социально-экономического развития и бюджетной политики, а также описаны условия взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями и населением, оказывает стабилизирующее воздействие на экономику и стимулирует инвестиционную активность. Необходимым условием подобного воздействия долгосрочной бюджетной политики на экономику является ее реалистичность и как следствие — доверие населения и бизнеса к действиям властей. Таким образом, перспективное финансовое планирование — одно из необходимых условий выполнения публичной властью своих функций, т. е. стимулирования экономического развития, повышения благосостояния и удовлетворения спроса на общественные блага максимально эффективным образом.

383

Кроме того, органы местного самоуправления, как правило, имеют разработанную стратегию социально-экономического развития, в которой заявлены определенные цели. Целый ряд важных документов органов местного самоуправления — программы социально-экономического развития, отдельные целевые программы и т.д. — также носят среднесрочный характер. Перспективный финансовый план будет служить для отражения этих целей в количественных показателях на среднесрочную перспективу. Отражение среднесрочных целей и задач органов местного самоуправления в виде количественных показателей перспективного финансового плана явится своеобразным инструментом проверки их обоснованности и реалистичности. Проводимые на федеральном уровне реформы в бюджетной сфере также демонстрируют необходимость внедрения среднесрочного финансового планирования на местном уровне. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» содержит требование перехода на бюджетирование, ориентированное на результат. Такой способ бюджетного планирования неразрывно связан со среднесрочным финансовым планированием. В частности, бюджетные расходы в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, группируются по так называемым бюджетным программам, которые, как и целевые программы, носят в большинстве случаев среднесрочный характер. Постановление Правительства РФ затрагивает только федеральный уровень, тем не менее не приходится сомневаться (и практика это уже подтверждает), что и субъекты Российской Федерации, и муниципальные образования будут внедрять в бюджетном процессе те же нововведения, что и федеральное правительство.

2. Как составлять перспективный финансовый план В соответствии с Бюджетным кодексом перспективный финансовый план — это документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или

Часть 6. Финансирование и заимствования

384

муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Подготовка прогноза социально-экономического развития муниципального образования, прогнозирование доходов и расходов муниципального бюджета на среднесрочную перспективу и определение основных приоритетов долговой политики невозможны без определения более общих задач, стоящих перед муниципалитетом, а именно — стратегии развития муниципального образования в долгосрочной перспективе. В самом деле, для прогнозирования расходов бюджета на среднесрочную перспективу необходимо иметь в своем распоряжении информацию о приоритетных направлениях развития муниципалитета (например, модернизация жилищно-коммунального хозяйства, сокращение оттока молодежи, сохранение исторической части города). Для прогнозирования доходов бюджета на среднесрочную перспективу необходимо обладать информацией о перспективах развития тех или иных отраслей экономики и муниципального хозяйства. Наконец, план заимствований напрямую определяется необходимостью осуществления капитальных расходов по тем или иным объектам (программам). Поэтому при составлении перспективного финансового плана необходимо двигаться по пути «от общего к частному». На рис.1 приводится схема формирования документов, необходимых для составления перспективного финансового плана.

2.1. Концепция стратегического развития муниципального образования Стратегия развития муниципального образования описывается в документе, который мы условно назовем «Концепция стратегического развития муниципалитета». В Концепции разворачивается система стратегических целей, задач, направлений развития муниципальной экономики и социальной сферы. Как правило, документ составляется на долгосрочный период (10–15 лет). Концепция не является конкретным планом мероприятий, а отражает лишь общие направления развития муниципального образования в долгосрочной перспективе, стратегические цели развития. На основе анализа социально-экономического положения, прогноза основных показателей развития, сопоставления конкурентных преимуществ и «слабых мест» муниципалитета, а также оценки внешних и внутренних условий развития разрабатываются сценарии социально-экономического развития муниципального образования и выбирается наиболее вероятный из них. Направления развития муниципальной экономики должны определяться с учетом различных долгосрочных экономических и социально-демографических тенденций. Например, если анализ демографической ситуации говорит о том, что в течение десяти ближайших лет в муниципалитете будет сокращаться рождаемость, то очевидно, что не стоит расширять сеть учреждений дошкольного

Концепция стратегического развития муниципального образования

Программа социально-экономического развития муниципального образования

Прогноз социально-экономического развития

Прогноз налоговых доходов бюджета на среднесрочную перспективу

Прогноз неналоговых доходов бюджета на среднесрочную перспективу

Проектировки расходов бюджета на среднесрочную перспективу

Целевые программы

Адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу

Среднесрочные проектировки заимствований и расходов по обслуживанию долга

Перспективный финансовый план муниципального образования

Рис. 1. Перечень документов, необходимых для составления перспективного финансового плана

Глава 20. Перспективный финансовый план на местном уровне образования. Это же означает, что в муниципалитете будет происходить процесс старения населения; соответственно, необходимо развивать сеть учреждений здравоохранения, социальную сферу. Конечно, факторы, которые выявляются в результате анализа долгосрочных тенденций, могут учитываться по-разному. В описанном случае можно сокращать сеть учреждений дошкольного образования, а можно принимать меры по стимулированию рождаемости, стимулированию миграции молодежи из других регионов. Органы местного самоуправления могут принять любое из этих двух решений; важно, чтобы это решение нашло свое отражение в Концепции, а мероприятия по его выполнению — в программе социально-экономического развития муниципалитета и в соответствующих целевых программах. Концепция является основным долгосрочным документом, определяющим основы для дальнейшего текущего планирования (в виде кратко- и среднесрочных целевых программ, годовых планов). Именно этот документ должен стать своеобразной мини-конституцией муниципалитета, определяющей ориентиры его развития на длительный период.

2.2. Программы социальноэкономического развития муниципального образования На основании концепции стратегического развития составляется программа социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу (три—пять лет). В программе более конкретно отражаются перспективы развития экономики и социальной сферы муниципалитета. Комплексные программы социально-экономического развития являются, пожалуй, наиболее сложным звеном в цепочке документов, регламентирующих развитие муниципального образования. С одной стороны, комплексные программы должны отражать приоритеты, сформулированные в Концепции стратегического развития. С другой — все аспекты программ должны быть четко взаимоувязаны, а также сопоставлены с финансовыми возможностями муниципалитета на текущий год и на среднесрочную перспективу. Составление комплексных программ гораздо более сложный процесс, чем составление программ по каким-то отдельным отраслям или объектам. Программа социально-экономического развития должна включать анализ и планирование на

385

среднесрочную перспективу бюджетной политики и прогнозирование ее влияния на социально-экономическое развитие муниципального образования. В программе рассматриваются основные направления бюджетной политики муниципального образования, планируемые реформы в среднесрочной перспективе. В нее также могут быть включены отдельные разделы по реформированию отраслей муниципального хозяйства. Программа социально-экономического развития является базой для конструирования отдельных целевых программ. Это более общий документ по сравнению с целевыми программами; последние не могут противоречить программе социально-экономического развития.

2.3. Целевые программы Следующим этапом после разработки стратегической концепции социально-экономического развития и формирования общей программы социально-экономического развития является разработка долгосрочных и среднесрочных целевых программ. Согласно Бюджетному кодексу, долгосрочные целевые программы разрабатываются органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим представительным органом местного самоуправления. Целевые программы представляют собой средне- или долгосрочные плановые документы, разрабатываемые муниципальной администрацией в соответствии с включенными в Концепцию направлениями развития городской экономики и социальной сферы. Каждая из целевых программ содержит детальный анализ ситуации в рассматриваемом секторе (отрасли) муниципальной экономики, перечень задач и мероприятий. В отличие от Концепции, где цели и задачи развития муниципалитета прописаны в общем, «обезличенном» виде, целевые программы представляют собой конкретный документ, содержащий перечень мероприятий с указанием сроков, исполнителей, ресурсов, форм отчетности и контроля за исполнением, предварительный расчет эффекта от реализации программы. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать в том числе: • цели программы; • технико-экономическое обоснование;

386

Часть 6. Финансирование и заимствования

• прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы с указанием набора соответствующих индикаторов, характеризующих достижение указанных результатов; • сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам; • сроки реализации программы; • порядок мониторинга реализации и оценки эффективности программы. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, соответствующего муниципального образования и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами, а также на основании действующих федеральных и региональных целевых программ. Для формирования такого перечня проекты целевых программ, подготовленные отраслевыми департаментами органа местного самоуправле-

ния, необходимо свести в единый блок. Данный этап очень важен, так как обычно предполагает определенное сокращение проектных заявок по отдельным направлениям и их балансировку в соответствии с приоритетами, заложенными в Концепцию стратегического развития. При этом, как правило, необходимо проводить сокращение отдельных программ, предлагаемых департаментами, а не каких-то элементов программ. Данный процесс носит итерационный характер. Материалы «сведения» должны содержать интегральный сетевой план-график выполнения целевых программ, общую оценку необходимых ресурсов и эффекта, ожидаемого от выполнения целевых программ. Сведенные целевые программы в части капитальных расходов образуют адресную программу капитальных вложений (адресную инвестиционную программу). В табл.1 представлена Адресная программа капитальных вложений г. Санкт-Петербурга с распределением объемов финансирования по годам. Санкт-Петербург является городом федерального Таблица 1

Адресная программа капитальных вложений г. Санкт-Петербурга № Наименование расходов п/п I Адресная программа капитальных вложений (далее — АПКВ) В том числе: 1 Часть АПКВ, финансируемая за счет целевых кредитов

2000 г.

2001 г.

2002 г.

2003 г.

2004 г.

2 972,6

3 036,0

3 068,1

3 637,6

3 933,3

671,0

204,0

0,0

2 Расходы ГУ «Фонд капитального строительства, реконструкции и капитального ремонта»

155,9

207,0

232,0

250,0

260,0

3 Часть АПКВ, финансируемая за счет несвязанных доходов бюджета СанктПетербурга В том числе: Восстановление сквозного движения на участке «Размыв» КировскоВыборгской линии метрополитена Погашение убытков ГППТ «Петербургский метрополитен» от курсовой разницы по кредиту, привлеченному на строительство Правобережной линии

2 145,7

2 625,0

2 836,1

3 387,6

3 673,3

192,0

0,0

300,0

200,0

0,0

II Финансирование ликвидации аварии на метрополитене за счет доходов Территориального дорожного фонда СанктПетербурга

1 256,0

1 700,0

0,0

2 142,1

2 402,2

3 071,0

5 462,8

6 207,3

0,0

342,2

487,0

593,7

0,0

IV Новые инвестиционные проекты, финансируемые под гарантии СанктПетербурга

2 091,5

2 292,5

1 900,0

1 540,0

ВСЕГО

8 462,2

9 430,7

9 739,1 11 000,4 11 680,6

III Капитальные расходы Территориального дорожного фонда СанктПетербурга В том числе: Расходы на реализацию целевой программы «Стабилизация и развитие наземного пассажирского транспорта в Санкт Петербурге на 1999–2003 годы»

Глава 20. Перспективный финансовый план на местном уровне

387

значения и не обладает статусом муниципального образования, однако принципы составления целевых программ от этого не меняются. Бюджетный кодекс (ст. 182) требует представлять одновременно с проектом бюджета адресную инвестиционную программу на очередной финансовый год. В то же время требования «лучшей практики» в сфере управления муниципальными финансами требуют, чтобы объемы финансирования по программе были расписаны по источникам и объектам финансирования на несколько лет вперед. Всякое изменение такой программы при сокращении объемов финансирования должно проходить тщательную экспертизу. Проектировки финансирования целевых программ на среднесрочную перспективу являются неотъемлемой частью перспективного финансового плана. В идеале выделяемые на реализацию целевых программ объемы финансирования должны быть в максимальной степени защищены. В то же время необходимо разработать критерии сокращения финансирования программ или отдельных их компонентов в случае нехватки средств. Как правило, следует сокращать отдельные программы с условием завершения других, поскольку одновременное сокращение средств по всем программам приведет к тому, что ни одна из них не будет завершена в установленные сроки, а это означает неэффективное расходование бюджетных средств.

в муниципальном образовании будет развиваться в соответствии с заложенными при прогнозировании параметрами экономической политики муниципалитета. Пессимистический вариант предполагает, что цели экономической политики муниципалитета не будут достигнуты (например, вследствие непредвиденных изменений федеральной/региональной социально-экономической политики, резком изменении мировой конъюнктуры). Цель составления пессимистического сценария — определение менее приоритетных расходов, т. е. расходов, которые могут быть сокращены при неблагоприятном развитии ситуации. Оптимистический вариант предполагает «перевыполнение» планов экономического развития муниципалитета за счет благоприятного изменения внешних факторов, полного выполнения текущих обязательств федеральных и региональных органов власти перед органами местного самоуправления, роста бюджетных доходов по сравнению с уровнем, предполагаемым в соответствие с консервативным сценарием. Таким образом, цель составления оптимистического сценария — определение направлений распределения «дополнительных» доходов бюджета.

2.4. Прогнозы социальноэкономического развития муниципального образования

Необходимо использование не одного, а нескольких методов прогнозирования, например: статистический метод; метод экспертных оценок; метод целеполагания. Это позволит использовать преимущества различных методов и таким образом обеспечит большую точность и надежность результатов.

Составление прогнозов социально-экономического развития является отдельной обширной темой, поэтому здесь отметим лишь базовые моменты прогнозирования. Базовые требования к прогнозированию заключаются в следующем:

• Использование нескольких методов прогнозирования

• Использование при составлении прогнозов федеральных и региональных показателей

•Многовариантность прогноза При составлении прогноза необходимо обеспечить нескольких сценариев социально-экономического развития муниципального образования (по меньшей мере три): пессимистический; консервативный; оптимистический. В основу консервативного варианта закладывается предположение о том, что в прогнозируемом периоде социально-экономическая ситуация

При составлении прогнозов социально-экономического развития следует опираться на данные, содержащиеся в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозе социально-экономического развития субъекта Федерации. Кроме того, следует использовать данные о тенденциях социально-экономического развития субъекта Федерации за истекший среднесрочный период. Прогнозные документы могут быть краткосрочными (сроком до одного года), среднесрочны-

Часть 6. Финансирование и заимствования

388

ми (сроком от одного до пяти лет), долгосрочными (свыше пяти лет). Прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу (далее — среднесрочный прогноз) разрабатывается с целью выявления проблем и негативных тенденций социально-экономического развития муниципального образования в среднесрочном периоде и является основой для разработки перспективного финансового плана. Прогноз социально-экономического развития муниципального образования на краткосрочную перспективу (далее — краткосрочный прогноз) разрабатывается с целью обоснования направлений оперативного регулирования социально-экономического развития муниципального образования и является основой для разработки бюджета.

2.5. Прогнозирование доходов бюджета муниципального образования 2.5.1. Прогнозирование налоговых доходов Для прогнозирования налоговых доходов используются доступные статистические индикаторы. Принцип прогноза состоит в оценке взаимосвязи налоговых поступлений с налоговой базой. На основе прогноза налоговой базы вычисляются потенциальные налоговые поступления. Схема прогнозирования налоговых доходов показана на рис. 2. Выбор методов прогнозирования зависит как от объема доступной информации, так и от ресурсов, отпущенных на прогнозирование. Простей-

Прогноз суммы по виду налога (платежа) на планируемый год

I. Оценка ожидаемых результатов по облагаемой базе по виду налога (платежа) II. Прогноз облагаемой базы по виду налога (платежа) на планируемый год Ш . Определени е доли контингента налога (платежа), зачисляемой в местный бюджет IV. Прогноз собираемости налога (платежа)

ший метод — применение экзогенно заданных коэффициентов роста (фактически именно этот метод используется в большинстве муниципальных образований). Возможно применение более сложных моделей, учитывающих как статистическую взаимосвязь налоговых поступлений и налоговой базы, так и поведение налогоплательщиков, например эконометрических моделей взаимосвязи налоговой базы и налоговых поступлений. Кроме того, можно учитывать влияние фискальных инструментов (например, налоговой ставки) на поведение налогоплательщиков. При наличии подробной информации по предприятиям-налогоплательщикам можно построить так называемую имитационную модель — налоговый калькулятор, который позволит рассчитать объем налоговых платежей с имеющихся предприятий при тех или иных изменениях в налоговом законодательстве. Использование только одного метода прогнозирования может привести к значительным ошибкам. В связи с этим рекомендуется сравнивать результаты, полученные при помощи разных методов прогнозирования. В случае небольшого расхождения этих результатов возможно использовать усредненное значение прогноза, в противном случае необходимо провести детальный анализ влияния различных факторов на объем налоговых доходов. Основой для выбора конкретной модели в муниципальном образовании, как уже отмечалось, может служить доступная статистика и имеющиеся финансовые ресурсы на разработку. Осущ ествляется на основании анализа динамики социально-экономических показателей по данным органов статистики, налоговых органов Индексы изменения качественных характеристик показателей, индексы измен ения ценовых показателей Проекты ф едерального бюдж ета и бюдж ета субъекта Федерации, Налоговый кодекс и другие докум енты устанавливающие ставки налогов (платежей) По данным налоговых органов с использованием положений федерального бюдж ета и бюджета субъекта Федерации

Рис. 2. Прогнозирование налоговых доходов бюджета муниципального образования

Глава 20. Перспективный финансовый план на местном уровне 2.5.2. Прогнозирование неналоговых доходов Неналоговые доходы муниципалитета в значительной степени зависят от политики управления муниципальным имуществом, в частности от программы приватизации, мероприятий по использованию муниципального имущества и пр. Для качественного прогнозирования неналоговых доходов на среднесрочную перспективу необходимо: составление среднесрочной программы приватизации муниципального имущества; инвентаризация и составление реестра муниципальной собственности с оценкой потенциальной отдачи от использования муниципального имущества; проведение анализа деятельности бюджетных учреждений (в части доходов от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности, которые зачисляются в бюджет); анализ деятельности муниципальных унитарных предприятий и установление долговременного норматива отчислений от их прибыли в бюджет; инвентаризация долей (акций) хозяйственных обществ и иных финансовых активов, находящихся в собственности муниципального образования, и анализ генерируемых ими финансовых потоков и др.

2.6. Прогнозирование расходов бюджета муниципального образования Проведение последовательной бюджетной политики, повышение эффективности планирования и распределения бюджетных средств требуют проведения инвентаризации всех расходных обязательств муниципального образования и учета фактических расходов на их реализацию. Инвентаризация расходных обязательств необходима для определения того, какие расходные обязательства подлежат исполнению на местном уровне, какие из них в действительности осуществляются и какие расходы несет местный бюджет. Поэтому начальным этапом на пути прогнозирования расходов муниципального образования является инвентаризация всех расходных обязательств. В проекте поправок в Бюджетный кодекс3 содержатся следующие определения: • Расходные обязательства — обусловленные... нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности ... муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и

389

иным субъектам международного права... средства соответствующего бюджета... Для инвентаризации расходных обязательств необходимо прежде всего изучить все законы и нормативно-правовые акты, заключенные договоры и соглашения, предусматривающие возникновение расходных обязательств. Здесь следует оценить объем расходов, которые идут на реализацию расходных обязательств. Кроме того, инвентаризация расходных обязательств предполагает систематизацию расходных обязательств по отдельным категориям. По результатам инвентаризации расходных обязательств органы местного самоуправления составляют реестр расходных обязательств. • Реестр расходных обязательств — свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных... органами местного самоуправления договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. В реестр расходных обязательств включаются обязательства, установленные федеральными, региональными и местными нормативными правовыми актами, обязательства по неисполненным судебным решениям о взыскании средств с бюджета муниципального образования или с муниципальных бюджетных учреждений в порядке субсидиарной ответственности, обязательства по обслуживанию и погашению долга (включая признанную кредиторскую задолженность), обязательства по содержанию сети бюджетных учреждений. Расходные обязательства могут также подразделяться на нормируемые и ненормируемые. Нормируемые расходные обязательства — эта такие обязательства, в отношении которых определение целей, направлений, объема, структуры, размеров бюджетных расходов, необходимых для выполнения функций и задач органов публичной власти, установление соответствующих нормативов осуществляются федеральными или региональными органами власти. В отношении указанной категории расходных обязательств органы местного самоуправления лишены возможности финансового маневра, т. е. изменения объема расходных обязательств в случае изменения ситуации. Остальные обязательства являются ненормируемыми; в отношении ненормируемых обязательств органы местного самоуправления вправе самостоятельно

390

Часть 6. Финансирование и заимствования

определять объем и структуру расходов, устанавливать финансовые нормативы. Реестр расходных обязательств используется для составления бюджета на очередной год и служит основой для финансовой оценки расходных обязательств. Расходы, которые не содержатся в реестре расходных обязательств муниципального образования, не должны финансироваться из местного бюджета. В реестре ведется раздельный учет нормируемых и ненормируемых расходных обязательств по подразделам, целевым статьям, видам расходов функциональной классификации. Расходные обязательства оцениваются в денежном выражении; при этом для целей финансового планирования чрезвычайно важно отражать объем расходных обязательств за истекший среднесрочный период и планируемый объем расходных обязательств на будущий среднесрочный период. Ненормируемые расходные обязательства рекомендуется планировать по трем сценарным вариантам: оптимистическому, консервативному и пессимистическому. Оптимистический вариант предусматривает выполнение существующих ненормируемых расходных обязательств в большем объеме по сравнению с консервативным вариантом, а в ряде случаев — возможность принятия новых ненормируемых обязательств (например, обязательств в рамках новых целевых инвестиционных программ). Консервативный вариант предусматривает выполнение ненормируемых расходных обязательств на уровне, сложившемся за последние несколько лет. Пессимистический вариант предусматривает выполнение только наиболее насущных социальных обязательств (выплата заработной платы, оплата коммунальных услуг, социальная поддержка беднейших слоев населения и др.). Расходные обязательства также могут подразделяться на переходящие и вновь принятые. Переходящие расходные обязательства обусловлены ранее принятыми нормативными правовыми актами или обязательствами иного характера (например, обязательствами по финансированию целевых программ) и носят постоянный или долговременный характер. Вновь принятые расходные обязательства возникают в том случае, если планируемый объем доходов местного бюджета позволяет полностью выполнить все переходящие обязательства. Главные распорядители бюджетных средств проводят инвентаризацию отдельных направлений расходов бюджета, связанных с финансированием бюджетных обязательств и предоставлением бюд-

жетных услуг населению, и составляют перечень расходных обязательств по этим направлениям. При инвентаризации расходных обязательств рекомендуется отдельно выделять расходные обязательства, требующие капитальных расходов, поскольку это необходимо для составления реестра капитальных расходов. На основе реестров расходных обязательств по направлениям (функциям), разрабатываемых главными распорядителями бюджетных средств, финансовый орган муниципального образования составляет сводный реестр расходных обязательств муниципального образования. Реестры расходных обязательств по отдельным направлениям утверждаются руководителем подразделения администрации муниципального образования, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, по согласованию с финансовым органом ежегодно до начала составления проекта бюджета на очередной финансовый год. Сводный реестр расходных обязательств утверждается руководителем финансового органа администрации муниципального образования. Примерная структура реестра расходных обязательств содержит следующие разделы: 1. Код муниципального образования. 2. Код расходного обязательства. 3. Код расходного обязательства в разрезе функциональной и экономической классификаций. 4. Содержание расходного обязательства (краткое описание). 5. Ссылка на нормативный правовой акт, устанавливающий расходное обязательство. В этом разделе указывается, какой уровень публичной власти и каким документом (реквизиты документа, статья пункт, абзац) вводит и устанавливает расходное обязательство. 6. Финансовое обеспечение. Здесь указывается, какой уровень публичной власти и на основании какого документа (реквизиты документа, статья пункт, абзац) при составлении и утверждении бюджета предусматривает выделение средств, необходимых для исполнения расходных обязательств на данном уровне власти или передачу субвенций на те же цели в бюджеты других уровней. 7. Расходование средств. В данном разделе указывается, какой уровень публичной власти и на основании какого документа (реквизиты документа, статья пункт, абзац) осуществляет предоставление бюджетных средств на исполнение расходного обязательства.

Глава 20. Перспективный финансовый план на местном уровне Реестр расходных обязательств может быть дополнен следующей информацией: • объем фактических расходов на реализацию расходных обязательств (за истекший среднесрочный период); • объем фактических расходов бюджетов уровней власти, реализующих расходное обязательство (за истекший среднесрочный период); • объем финансирования на реализацию расходных обязательств, поступивших из бюджетов вышестоящих уровней власти (за истекший среднесрочный период); • планируемые расходы на очередной год и на предстоящий среднесрочный период. Таким образом, составление реестра расходных обязательств позволяет: а) выявить расходы, не обусловленные нормативными правовыми актами и договорами, и принять меры к их устранению; б) выявить расходы, наведенные федеральными и региональными нормативными правовыми актами или договорами, принять меры к устранению необеспеченных обязательств (нефинансируемых мандатов), а также принимать к исполнению расходные обязательства, установленные федеральными и региональными органами власти, только при наличии соответствующего финансирования из федерального/регионального бюджетов, в соответствии с законодательством Российской Федерации; в) обеспечить стабильность и прогнозируемость объема текущих расходов по выполнению обязательств и учитывать это при составлении перспективного финансового плана. Следующим этапом после проведения инвентаризации расходных обязательств является паспортизация отраслей муниципального хозяйства, а также отдельных бюджетных учреждений и муниципальных предприятий. Департамент экономики должен составить паспорт каждой отрасли городского хозяйства и передать этот паспорт на заполнение в соответствующий отраслевой департамент. На каждое учреждение и муниципальное предприятие также составляется свой паспорт. Паспортизация отраслей, учреждений и предприятий способствует не только уточнению результатов инвентаризации расходных обязательств, но и позволяет выявить неэффективные бюджетные расходы. Таким образом, сведения о деятельности предприятия (учреждения) должны содержать не

391

только количественные, но и качественные показатели деятельности предприятия (учреждения). Например, в качестве показателей, характеризующих деятельность школы, следует использовать не только общее количество выпускников (количественный показатель), но и количество выпускников, поступивших после школы в высшие учебные заведения, сведения об оценках, о медалях, трудоустройстве и т.д. Паспортизация отрасли должна проводится не реже чем раз в пять лет. Однако для более продуктивной оценки эффективности бюджетных расходов рекомендуется проводить ее не реже чем раз в три года. Паспортизация отрасли позволяет определить эффективность ее работы и сократить неэффективные затраты. Этот анализ отраслевые департаменты должны проводить совместно с департаментом экономики муниципального образования. С учетом результатов такого анализа и имеющихся в распоряжении отрасли ресурсов составляются три варианта среднесрочного прогноза развития отрасли. Планирование текущих расходов определяется исходя из существующей потребности с учетом прогноза социально-экономического развития и принятой долгосрочной инвестиционной программы (введение объекта социальной инфраструктуры повышает потребность в текущих расходах). Описанная процедура позволяет ввести жесткие бюджетные ограничения по текущим расходам и выделить средства для капитального бюджета. Процедуру среднесрочного планирования целесообразно осуществлять не только по отдельным отраслям муниципального хозяйства (функциональная классификация расходов), но и в разрезе ведомственной классификации — главных распорядителей бюджетных средств, а также всех или хотя бы наиболее крупных подведомственных учреждений. Составление перспективного финансового плана по ведомственной классификации расходов особенно актуально в рамках программно-целевого бюджетирования: в заявках бюджетополучателей на получение средств в рамках реализации бюджетных или ведомственных программ должны фигурировать расходы на реализацию этих программ за истекший среднесрочный период, а также планируемые расходы на среднесрочную перспективу. Планируемый объем расходов бюджета должен быть равен прогнозируемому объему доходов, уменьшенному на величину так называемого

392

Часть 6. Финансирование и заимствования

финансового резерва. Под финансовым резервом понимается резерв, которые создается на случай возникновения непредвиденной потребности в расходах.

2.7. Прогнозирование объема муниципальных заимствований на среднесрочную перспективу Для прогнозирования объема муниципальных заимствований на среднесрочную перспективу необходимо провести инвентаризацию всех обязательств по обслуживанию муниципального долга, включая кредиторскую задолженность бюджетных учреждений, обязательства по гарантиям, обязательства по выплате основной суммы долга и процентов; уточнить сроки платежей (а также возможные изменения их объемов в случае изменения определенных факторов — инфляции, процентных ставок и т.д.), а также установить наличие ресурсов для выполнения платежей в нужный момент. Кроме того, составление плана заимствований определяется также программой осуществления капитальных вложений, поскольку требования так называемой лучшей практики предусматривают, что капитальные расходы не могут финансироваться за счет текущих доходов бюджета, источником их финансирования должны быть заемные средства. Отраслевые департаменты должны представить свои заявки по осуществлению капитальных расходов. Эти заявки могут быть сделаны на основе имеющихся целевых программ. Оценка капитальных расходов и выбор оптимальной инвестиционной программы представляют собой сложную задачу. Для этого прежде всего требуется определить приоритетные направления развития муниципалитета и произвести отбор максимально эффективных проектов. Одним из самых важных моментов является жесткое соблюдение бюджетных ограничений при выборе инвестиционных программ. Для выделения наиболее социально значимых проектов применяются критерии оценки эффективности проектов с учетом поставленных целей социально-экономической политики муниципального образования и анализа планируемых затрат и результатов по каждому проекту. Как пишет Эндрю Добсон4, в связи с требованиями лучшей практики по поводу финансирования капитальных расходов за счет заемных средств при составлении перспективного финансового плана необходимо составить отдельный детальный план по привлечению заемных средств.

График привлечения новых займов, обслуживания долга и погашения долга должен являться отдельной самостоятельной частью интегрированного финансового плана. Капитальные расходы бюджета необходимо объединить в инвестиционный план. Инвестиционный план включает: • анализ каждого проекта в деталях; • анализ всех инвестиций в совокупности; • объемы и сроки необходимых инвестиций. В финансовом плане отражаются: • долг; • инвестиционные планы и обязательства; • расчетные доходы; • расходы; • стоимость обслуживания долга и инвестиционные расходы. Размер капитального бюджета определяется исходя из описанной выше процедуры с учетом средств, направляемых на выплату долга. Заявка от отраслевого комитета поступает в департамент экономики. Последний занимается сведением всех заявок, оценивает обоснованность расчета стоимости реализации отраслевых программ развития по критериям «прозрачности», соответствия федеральным и прочим стандартам (если таковые существуют). Происходит обоснование разработанных программ представителями отраслевых департаментов.

2.8. Организация процесса перспективного финансового планирования При составлении перспективного финансового плана следует учитывать первичный характер расходов бюджета по отношению к доходам. Как пишет Ю.В. Кузнецов, при составлении годового бюджета объем доходов считается заданным извне ограничением, однако при планировании на перспективу объем доходов следует считать функцией от расходных потребностей5. Для составления перспективного финансового плана необходим ретроспективный анализ структуры и количественных характеристик бюджета за предыдущие несколько лет по укрупненным разделам расходов и статьям доходов. Помимо перечисленных документов (Концепция и программы социально-экономического развития, целевые программы, адресная программа капитальных вложений, прогнозы социально-экономического развития, реестр расходных обяза-

Глава 20. Перспективный финансовый план на местном уровне тельств) для составления перспективного финансового плана, необходимы следующие документы: • Бюджетное послание главы муниципального образования на очередной финансовый год; • Программа внутренних заимствований муниципального образования. Бюджетное послание рекомендуется составлять на среднесрочный период — это обеспечит преемственность бюджетной политики. Также должны использоваться такие документы, как Бюджетное послание Президента Российской Федерации, Бюджетное послание высшего должностного лица субъекта Федерации, прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации и субъекта Федерации, программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, федеральные и региональные целевые программы, действующие на территории данного муниципального образования. В ходе разработки перспективного финансового плана главные распорядители бюджетных средств разрабатывают и представляют в финансовый орган муниципального образования проектировки расходов бюджета на среднесрочную перспективу. Одновременно департамент органов местного самоуправления, отвечающий за управление муниципальным имуществом, представляет среднесрочные проектировки неналоговых доходов, департамент экономики — среднесрочные проектировки налоговых доходов, департамент финансов — прогноз межбюджетных перечислений из субъекта Российской Федерации. В случае пересмотра проектировок доходов и расходов на плановый период по сравнению с проектировками, представлявшимися год назад, главные распорядители бюджетных средств, департамент экономики и департамент по управлению муниципальным имуществом обязаны дать письменное обоснование такого пересмотра. В случае если проектировки доходов и расходов на плановый период отличаются от проектировок, представлявшимися год назад, более чем на 10–15%, эти обоснования подлежат обязательному представлению в орган муниципального образования вместе с перспективным финансовым планом. Несогласованные проектировки на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной комиссией, созданной органами местного самоуправления. Перспективный финансовый план составляется по следующем статьям бюджетной классификации: • по доходам — на уровне подгрупп бюджетной классификации доходов;

393

• по расходам — на уровне разделов функциональной классификации расходов, на уровне предметных статей экономической бюджетной классификации, а также на уровне целевых программ. Как отмечалось выше, необходимо составление перспективного финансового плана по ведомственной классификации. Отраслевые департаменты органа местного самоуправления должны принимать непосредственное участие в составлении перспективного финансового плана. Для этого каждый департамент должен представлять бюджетные проектировки по доходам и расходам на среднесрочную перспективу по текущим и капитальным расходам, а также ежегодно представлять проекты целевых программ на среднесрочную перспективу. Департамент экономики администрации муниципального образования должен разработать методику составления среднесрочных бюджетных проектировок для главных распорядителей бюджетных средств (отраслевых департаментов администрации муниципального образования). При составлении перспективного финансового плана соблюдается следующий принцип: среднесрочный финансовый план и сопутствующие ему документы (среднесрочный прогноз социально-экономического развития, среднесрочные целевые программы) составляются на три года, при этом каждый год происходит сдвиг горизонта планирования: проектировки перспективного финансового плана на предстоящий год в идеале совпадают с проектом бюджета на тот же период (как уже отмечалось, значительные отклонения должны обосновываться составителями перспективного финансового плана), а прогнозный период сдвигается на один год вперед. При составлении перспективного финансового плана необходимо предусмотреть формирование резерва непредвиденных расходов. Это означает, что планируемые расходы на второй и третий год перспективного финансового плана должны быть меньше суммы планируемых доходов и объема привлеченных заимствований за этот период. Указанная разница и составит величину финансового резерва. На этапе контроля за исполнением бюджета необходимо обеспечить оценку достоверности перспективных финансовых планов прошлых лет, выявить причины отклонения фактических показателей от прогнозных, а также оценить степень реализации целей среднесрочных программ социально-экономического развития муниципального образования.

394

Часть 6. Финансирование и заимствования

3. Интеграция перспективного финансового плана в бюджетный процесс Одной из существенных проблем перспективного финансового планирования является слабая интеграция перспективного финансового плана в бюджетный процесс. Даже экономически обоснованный и содержательный перспективный финансовый план, показатели которого не учитываются при принятии бюджетных решений, является не более чем документом о намерениях. Для того чтобы перспективный финансовый план стал основой для составления бюджета на очередной финансовый год, соответствующие положения должны быть включены в нормативные правовые документы, регламентирующие бюджетный процесс на территории муниципального образования. При этом необходимо учитывать два фактора. Во-первых, для интеграции в бюджетный процесс перспективный финансовый план должен обладать статусом нормативного правового документа. Одним из вариантов является утверждение перспективного финансового плана распоряжением главы муниципального образования (на федеральном уровне в настоящее время принято принципиальное решение о том, что перспективный финансовый план Российской Федерации будет утверждаться постановлением Правительства РФ). Во-вторых, важно, чтобы показатели перспективного финансового плана не менялись произвольно при их интеграции в проект бюджета. Перспективный финансовый план не является бюджетом на три года, поэтому его показатели подлежат ежегодной корректировке с учетом социально-экономической ситуации, новых бюджетных приоритетов и др. Однако всякое изменение показателей перспективного финансового плана при интеграции в проект бюджета должно, как минимум, обосновываться. Рекомендуется, чтобы изменения в пределах 1–2% величины показателей перспективного финансового плана могли быть произведены без соответствующих обоснований, изменения в пределах 5% требовали бы письменных объяснений финансового (экономического) департамента муниципального образования, а изменения свыше 10–15% требовали бы одобрения представительного органа местного самоуправления. На федеральном уровне в настоящее время принято решение о внедрении так называемой

скользящей трехлетки, при которой основой показателей перспективного финансового плана, разрабатываемого в году n на n + 1, n + 2 и n + 3 годы, послужат показатели, разработанные в предыдущем финансовом плане на n + 1 и n + 2 годы. При этом процедура корректировки этих показателей по мере приближения будущих периодов будет довольно жестко регламентирована. Отметим, что до этого на федеральном уровне перспективный финансовый план каждый год составлялся «с нуля», т. е. показатели предыдущего финансового плана на n + 1 и n + 2 годы в расчет не принимались. Очевидно, что такой подход к финансовому планированию лишал всю процедуру какого-либо смысла. Рекомендуется закрепить подобную процедуру в решении представительного органа местного самоуправления, регулирующем бюджетное устройство и бюджетный процесс. Перспективный финансовый план, утвержденный распоряжением главы муниципального образования, будет иметь меньший юридический статус, чем решение о бюджете. Тем самым представительный орган муниципального образования сможет каждый раз при принятии решения о бюджете не рассматривать вопрос о проектировке перспективного финансового плана. Такая практика имела место на федеральном уровне в последние годы. Чтобы этого не происходило, рекомендуется закрепить необходимость интеграции проектировок перспективного финансового плана в бюджет нормативного правового документа, регламентирующего бюджетный процесс. Такой документ будет иметь такой же статус, как и решение о бюджете, и формально каждое решение о бюджете может частично или полностью приостанавливать его действие, однако практика показывает, что это не происходит или происходит редко.

Заключение Таким образом, для интеграции перспективного финансового планирования в бюджетный процесс муниципального образования рекомендуется осуществить следующее. В нормативном правовом документе, регламентирующем бюджетный процесс на территории муниципального образования, необходимо отразить нижеперечисленные нормы: 1. Поскольку одной из задач перспективного финансового плана является информирование законодательных органов, то проект перспективного финансового плана должен быть представлен на рассмотрение представительного органа местного

Глава 20. Перспективный финансовый план на местном уровне самоуправления для проведения слушаний в комитетах, комиссиях и на пленарном заседании. По результатам слушаний принимаются рекомендации, которые должны быть учтены при доработке перспективного финансового плана. 2. Подготовка перспективного финансового плана финансовым органом муниципалитета и рассмотрение его в органе законодательной (представительной) власти муниципального образования должны осуществляться одновременно с разработкой прогноза социально-экономического развития. Составление перспективного финансового плана и прогноза социально-экономического развития следует осуществлять до составления проекта бюджета на очередной финансовый год, бюджетные проектировки должны учитывать показатели перспективного финансового плана. 3. Необходимо установить процедуру корректировки показателей перспективного финансового плана при сдвиге планового периода, а именно: любое изменение показателя плана по сравнению с соответствующим показателем перспективного финансового плана, принятого в предыдущем году, требует письменного обоснования при представлении плана в орган законодательной (пред-

395

ставительной) власти. Аналогичные обоснования должны предъявляться департаментам местной администрации в случае пересмотра своих проектировок в ходе разработки перспективного финансового плана. 4. Необходимо разработать и утвердить методику составления перспективного финансового плана. Такая методика, а также внесенные в нее изменения подлежат обязательному опубликованию в открытой печати. Методика должна в обязательном порядке включать положение о корректировке показателей перспективного финансового плана в соответствии с показателями прогноза социально-экономического развития. Внедрение среднесрочного финансового планирования и интеграция перспективного финансового плана в бюджетный процесс на местном уровне являются масштабной задачей, требующей значительных затрат трудовых ресурсов. Тем не менее эти затраты, несомненно, окупятся: эффект от внедрения среднесрочного финансового планирования будет заметен не только в сфере управления муниципальными финансами, но и в сфере социально-экономического развития муниципалитета в целом.

Примечания 1 Данное определение собственных доходов отличается от оп-

ределения, приведенного в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако, на наш взгляд, к числу собственных доходов муниципалитета следует относить только те доходы, по которым у муниципалитета есть соответствующие полномочия (установление/отмена, определение величины ставок), поскольку только такие доходы обеспечивают так называемую фискальную автономию муниципального образования. 2 По состоянию на август 2004 г.

3 По состоянию на момент подготовки данной работы (август

2004 г.) поправки в Бюджетный кодекс были одобрены в третьем чтении. 4 См.: Добсон Э. Долг и инвестиции для субъектов Российс-

кой Федерации. М.: Институт экономики переходного периода, 2000. 5 См.: Кузнецов Ю. Внедрение среднесрочного финансово-

го планирования в бюджетный процесс Российской Федерации. М.: Центр фискальной политики (при финансовой поддержке USAID), 2003 (в соавторстве).

Глава 21. Долговое финансирование объектов городской инженерной инфраструктуры Павел Свистунов

Введение Российские города переживают тяжелый кризис недофинансирования капиталовложений в жилищную инфраструктуру. Скудные муниципальные бюджеты не в состоянии обеспечить потребности города в реконструкции и развитии городской жилищной инфраструктуры; растет объем устарелых производственных фондов на предприятиях жилищнокоммунального сектора; инженерные сети приходят в негодность; снижается качество и ритмичность предоставления коммунальных услуг наряду с повышением эксплуатационных издержек; растут затраты, которые необходимо предпринять в будущем для исправления ситуации. Если такая тенденция будет развиваться, то может наступить время коммунальных катастроф. Вместе с тем сокращение бюджетных источников финансирования капиталовложений приводит к переосмыслению самой концепции инвестирования в жилищную инфраструктуру, пересмотру приоритетных направлений капитальных вложений, поиску новых источников средств, рационализации тарифной политики. Подвергается переоценке целесообразность самой практики финансирования капиталовложений из государственных и муниципальных бюджетов, при которой решения о капиталовложениях в инфраструктуру зачастую принимаются в расчете на краткосрочные результаты, без учета соображений экономической эффективности и социальной справедливости, вытесняя тем самым более продуктивные инвестиции.

Одним из приоритетных направлений в этой связи следует считать практику привлечения для финансирования инвестиций в жилищную инфраструктуру внебюджетных средств. Многие муниципальные образования уже освоили формы заимствования средств, самостоятельно выходят на рынок облигаций, привлекают кредиты банков. Пока еще большая часть их активности приходится на рынок краткосрочных заимствований, посредством которых невозможно финансирование инфраструктурных проектов. По мере снижения рыночной процентной ставки по кредитам банков, снижения ставки рефинансирования Центрального банка, муниципалитетам целесообразно обращаться к поискам среднесрочных и долгосрочных кредитов для финансирования развития жилищной инфраструктуры. Использование заемных средств в этих целях обладает рядом преимуществ. 1. Экономическая целесообразность. Размеры капитальных вложений в такие проекты, как правило, весьма велики. Их полноценное финансирование за счет текущих доходов городского бюджета в рамках относительно короткого строительного периода практически невозможно, поскольку бремя расходов окажется слишком большим для бюджета. При использовании же заемных средств в качестве источника погашения могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости производства дорогостоящих коммунальных услуг. Резервы сокращения себестоимости производства коммунальных услуг в проектах теплоэнергосбережений за счет умень-

Глава 21. Долговое финансирование объектов городской инженерной инфраструктуры шения потерь и сбережений тепла и энергии очень велики и могут достигать 50%. 2. Социальная справедливость. В мировой практике принято распределять бремя капитальных вложений в муниципальную инфраструктуру на тех, кто будет реально пользоваться плодами этих капитальных вложений. Городская инфраструктура служит многие десятилетия, поэтому наиболее справедливой моделью с этой точки зрения следует признать долгосрочные займы (кредиты) с последующим инвестированием полученных средств в городскую инфраструктуру и выплатами по долгам в течение относительно долгого периода. Таким образом может быть обеспечена справедливость в распределении бремени финансирования между несколькими поколениями пользователей. 3. Стимулирование других аспектов реформы ЖКХ и развития рынка долгосрочного кредитования. Переход на внебюджетные источники финансирования развития жилищной инфраструктуры, в частности займы (кредиты), оказывает дополнительное позитивное воздействие на развитие финансовых рынков и другие аспекты реформы ЖКХ. В частности, муниципальные образования совместно с предприятиями жилищнокоммунального хозяйства проводят рационализацию платежей (ставок, тарифов) за коммунальные услуги, которая предполагает постепенное увеличение доли населения в покрытии издержек на коммунальные услуги, ликвидацию практики перекрестного субсидирования.

1. Тарифное регулирование Одной из особенностей ЖКХ является то, что операторами на нем в большинстве случаев являются предприятия, являющиеся естественными локальными монополиями, поэтому цены на их продукцию и услуги регулируются с помощью тарифов, а конкуренция особого значения не имеет. Тарифы устанавливает городская администрация, и эти тарифы обычно дифференцируются по трем категориям потребителей: население, бюджетные организации и прочие потребители. Муниципальная администрация также утверждает нормативы потребления услуг для населения и бюджетных организаций; как правило, эти категории потребителей не используют приборов учета и оплачивают не фактический, а нормативный объем потребления, причем норматив может быть как выше, так и ниже среднего фактического значения. Отсутствие широкой практики кредитования проектов городской инфраструктуры во многом

397

связано с существующей процедурой формирования тарифов. На данный момент предприятия коммунальной отрасли не имеют экономической заинтересованности в проведении ресурсосберегающих мероприятий, так как после реализации проекта эти предприятия подпадают под уменьшение тарифов муниципальным регулирующим органом и/или полученная экономия относится к прибыли предприятия и практически полностью уходит в уплату налогов. До начала проведения рыночных преобразований отрасль ЖКХ в основном финансировалась путем централизованного распределения бюджетных ресурсов. По мере углубления реформ финансовые возможности бюджетов (и муниципальных, и региональных) по финансированию ЖКХ резко снизились. Потребности же самих коммунальных предприятий в финансировании в реальном выражении остались примерно теми же, а с учетом инфляции (т. е. в номинальном исчислении) резко возросли. Данная ситуация увеличила значимость тарифной политики, проводимой органами местного самоуправления — собственниками имущества коммунальных предприятий. В сложившейся экономической ситуации одна из задач тарифной политики должна состоять в формировании финансовой базы коммунальных предприятий, однако в реальности этого не происходит. Более того, практически повсеместно тарифная политика является инструментом в политической борьбе, что имеет более чем негативные последствия для коммунальных предприятий. Тарифное регулирование не выполняет одной из основных своих задач — стимулировать коммунальные предприятия в достижении целей собственника имущества, т. е. городской администрации. Более того, большинство органов местного самоуправления не имеют четких формулировок относительно того, чего они хотят от своих коммунальных предприятий, не говоря уже о том, что эти цели нигде не зафиксированы. В рамках существующей системы тарифного регулирования тарифы на тепловую энергию, электричество, газ, воду устанавливаются вне зависимости от платежеспособности потребителей. Причем, как правило, возможности населения оплачивать коммунальные услуги недооцениваются, а возможности бюджета переоцениваются. Результатом являются неплатежи со стороны бюджета как за население, так и за бюджетные организации. Сейчас во многих российских городах долги органов местного самоуправления перед коммунальными предприятиями составляют величину,

398

Часть 6. Финансирование и заимствования

сравнимую с объемом городского бюджета, а зачастую и превосходят его. Эти долги порождают долги коммунальных предприятий перед предприятиями большой энергетики, добывающими предприятиями, порождая и поддерживая накопление в экономике неплатежей и безвозвратных долгов. Попытка поддерживать низкие тарифы для населения за счет промышленных и коммерческих потребителей коммунальных услуг (перекрестное субсидирование) приводит к тому, что в экономике России продолжают существовать структурные диспропорции, что крайне негативно влияет на возможности роста всей промышленности. Самым большим недостатком существующей системы тарифного регулирования является то, что она делает практически невозможным привлечение в развитие коммунальной инфраструктуры городов частных инвестиций.

2. Совершенствование системы тарифного регулирования для обеспечения инвестиционного процесса Условием для обеспечения инвестиционной привлекательности коммунальных предприятий является создание системы тарифного регулирования, ориентирующейся на поиск баланса интересов коммунального предприятия, потребителей услуг, бюджета, потенциальных инвесторов. Для этого уже на стадии утверждения тарифа регулирующий орган должен рассматривать показатели, отражающие интересы каждой из сторон: для коммунального предприятия это полная сумма финансовых потребностей, для потребителей — показатели качества и стоимости услуг, для бюджета — финансовые возможности. Для защиты интересов инвестора необходимо, чтобы тариф формировался с учетом расходов как на инвестиции, осуществляемые предприятием за счет собственных средств, так и на погашение кредитов и процентов. Система регулирования должна быть абсолютно прозрачной, т. е. зафиксированной в утвержденных документах, открытых для каждой из заинтересованных сторон, в том числе и для инвестора. В то же время систему регулирования необходимо сделать достаточно гибкой, обеспечивать возможность пересмотра тарифов в случае изменения внешних условий в целях предотвращения финансового ущерба для какойлибо из заинтересованных сторон. И, наконец, система регулирования обязана

создавать для каждой из сторон стимулы к повышению эффективности и ресурсосбережению.

3. Формы заемного финансирования 3.1. Банковское кредитование До недавнего времени банковское кредитование капитальных вложений в ЖКХ не практиковалось, прежде всего, изза отсутствия у банков долгосрочных финансовых ресурсов и неразработанности процедур возврата и обеспечения кредитов. Кроме того, сыграли свою роль моральная и материальная неподготовленность местных органов власти брать на себя ответственность по возврату заемных средств. Появившийся у российских банков доступ к международным финансовокредитным рынкам, снижение инфляции и падение доходности по традиционным инструментам вложений банков (государственные ценные бумаги, валюта) привели к такому уровню ставок по кредитам, который может рассматриваться заемщиками как приемлемый. Уменьшение числа высокодоходных инструментов заставляет банки искать новые области вложения средств. Проекты реконструкции и развития городской жилищнокоммунальной инфраструктуры могут оказаться привлекательной сферой вложения. Это обусловлено как тем, что муниципальные образования могут считаться достаточно надежными заемщиками, так и тем, что банки получают возможность привлечения на свои депозиты средств администраций и получения права осуществлять расчетнокассовое обслуживание местных администраций. Целесообразность использования кредита как финансового инструмента зависит от условий, на которых будет осуществляться кредитование, — от того, на какой срок предоставляется кредит, от процентов по нему и от вида обеспечения. Банковский кредит должен быть получен на срок, достаточный для его погашения за счет возникшей от реализации проекта экономии. Для погашения кредита только за счет экономии, возникшей за счет внедрения ресурсосберегающей технологии, необходимо, чтобы кредит был выдан с льготным периодом погашения, т. е. погашение основной суммы и процентов должно начинаться после завершения проекта. В зависимости от размеров полученной экономии выбирается график погашения кредита (равными долями, вся сумма в конце срока, особый график).

Глава 21. Долговое финансирование объектов городской инженерной инфраструктуры Вторым условием является процентная ставка. Нормы ставок по муниципальным кредитам отражают общую стоимость денег в экономике, что связано с ожидаемым уровнем инфляции, степенью риска, с которым приходится сталкиваться при кредитовании муниципалитетов, и с условиями конкретного муниципалитета. Как правило, в условиях нестабильной инфляции и кредиторы, и заемщики отдают предпочтение ссудам с переменной процентной ставкой, чтобы предохранить себя от колебаний ставок по процентам. При стабильном падении инфляции переменные ставки по кредитам начинают работать в пользу муниципальных заемщиков, при повышении — в пользу кредиторов. И наконец, третье важное условие — обеспечение. В настоящее время, как правило, практикуются кредиты «под общее обязательство заемщика», т. е. кредиты, обеспечиваемые всеми доходами, поступающими в распоряжение городской администрации. Однако в некоторых случаях заемщик стремится погасить задолженность за счет доходов от конкретного проекта. Финансирование проектов за счет банковских кредитов имеет свои преимущества и может быть использовано для реализации ресурсосберегающих технологий в ЖКХ. К преимуществам банковского кредита можно отнести возможность быстрого получения кредита, отсутствие необходимости регистрации муниципального или регионального займа и связанных с ней накладных расходов, многообразие возможных форм предоставления кредита (кредитная линия, контокоррент и т.д.). Кроме того, многие проекты реконструкции городской жилищнокоммунальной инфраструктуры являются делимыми, т. е. могут выполняться поэтапно без ущерба для всей системы. Это позволяет надеяться на достаточно быстрое решение вопроса финансирования капиталовложений.

3.2. Облигационный заем Муниципальные облигации составляют значительно меньшую долю в кредитовании муниципалитетов по сравнению с тем, какую роль в этом процессе играют прямые кредиты. Однако количество эмиссий муниципальных облигаций быстро увеличивается — главным образом потому, что возникает потенциал для хорошего вторичного рынка, где можно воспользоваться капиталом, находящимся за пределами банковского сектора. К тому же облигации повышают ликвидность му-

399

ниципалитетов и позволяют им принимать более долгосрочные обязательства. Организация жизнеспособного муниципального займа требует от местных органов власти особой финансовой дисциплины. Это подразумевает сохранение надежной репутации, своевременное погашение займов, поддержание суммарного долга муниципалитета в рамках его финансовых возможностей, выбор и осуществление экономически эффективных инвестиционных проектов и принятие мер и норм, позволяющих инвесторам беспрепятственно получать необходимую финансовую информацию. При более низкой стоимости заемных средств по сравнению с прямыми кредитами финансирование капитальных вложений за счет выпуска муниципальных облигаций имеет определенные недостатки. Проспект эмиссии необходимо зарегистрировать в Минфине России, что приводит к необходимости создавать рабочую группу по подготовке проспекта эмиссии и занимает большое количество времени. Кроме того, муниципалитет получает всю вырученную от размещения облигаций сумму сразу, тогда как при наличии открытой банком кредитной линии можно производить платежи по мере исполнения проекта и использовать кредит постепенно. При регистрации необходимо заплатить эмиссионный налог, т. е. внести в Минфин России 0,8% объявленной суммы эмиссии облигаций независимо от того, сколько облигаций будет распространено. Помимо эмиссионного налога существуют также дополнительные материальные затраты, которые надо учитывать, такие, как комиссия андеррайтеру, объявление о размещении облигационного займа, реклама и собственно печатание акций. Достаточно большие первоначальные затраты на составление и регистрацию проспекта эмиссии в сочетании с расходами на размещение облигаций делают финансирование ресурсосберегающих технологий за счет облигационных займов возможным только в случае достаточно большого проекта. Российские инвесторы не обладают достаточным опытом в оценке риска неплатежа по муниципальным займам. Для решения этой проблемы на рынке привлекаются к оценке рейтинговые организации. Они занимаются присвоением кредитного рейтинга муниципальным займам, т. е. оценкой риска неплатежа муниципалитетами по своим обязательствам, и займам под доходы от проекта. С помощью кредитного рейтинга инвестор получает необходимую информацию о качестве и

400

Часть 6. Финансирование и заимствования

надежности долговых обязательств эмитента, что, в свою очередь, позволяет эмитенту снизить стоимость привлеченных заемных средств и повысить ликвидность своих долговых обязательств. Даже низкий кредитный рейтинг всегда лучше, чем его отсутствие. Обязательства, обладающие кредитным рейтингом, могут быть охотнее приняты в качестве обеспечения кредитующими организациями и инвесторами.

4. Международная практика выпуска ценных бумаг под обеспечение доходами будущих периодов и возможности ее применения

в России

Муниципальные предприятия, работающие в отрасли жилищнокоммунального хозяйства, в большинстве своем являются естественными монополистами и имеют гарантированный рынок сбыта, поэтому облигации, эмитированные такими предприятиями, в международной практике считаются одними из самых надежных. Однако в России ряд факторов снижают привлекательность данного вида обязательств. Кроме описанных выше проблем с процедурой установления тарифов сильное негативное влияние на инвестиционную привлекательность обязательств коммунальных предприятий оказывает наличие у них значительных кредиторских задолженностей, что делает возможным инициирование по отношению к ним процедуры банкротства. Однако специфика коммунальных предприятий заключается в том, что они не могут быть закрыты даже в случае банкротства: коммунальное предприятие может прекратить предоставление услуг только в случае аварии, а юридическое банкротство влияет исключительно на долговые обязательства предприятия, но не на поток будущих доходов. Западный опыт подсказывает механизм, который позволяет отделить кредитное качество активов (т. е. будущих доходов) от кредитоспособности самого предприятия. Суть этого механизма заключается в выпуске облигаций, отвечать по которым придется лишь доходами по конкретному проекту, а не всеми доходами и собственностью администрации. Такой подход широко распространен в Соединенных Штатах Америки, где так называемые revenue bonds (доходные облигации) являются преобладающим видом заимствований муниципальных администраций. С одной стороны,

это позволяет не рисковать бюджетными средствами. С другой — кредиторы дефакто будут нести все риски по проекту, который по той или иной причине оказался непривлекательным для частного капитала. Но именно потому, что проект в своем исходном виде оказался непривлекательным для частного инвестора, администрацияэмитент, как правило, вынуждена повышать привлекательность доходных облигаций, предоставляя инвесторам хотя бы частичную гарантию возвратности вложенных средств. В случае с коммунальным предприятием, накопившим большую задолженность, гарантия заключается в том, что будущие доходы предприятия не будут направлены на уплату старых долгов. Создается предприятие специального назначения (ПСН), которое станет выполнять функции агента по сбору коммунальных платежей с населения и передаче их поставщику услуг. При помощи юридических механизмов ограничивается зависимость этого предприятия от учредителя. Кроме функций по сбору коммунальных платежей ПСН будет заниматься выпуском долговых обязательств или привлечением кредитов. В виду защищенности ПСН от финансового состояния коммунального предприятия снимается проблема влияния долгов этого предприятия на надежность долговых обязательств, выпущенных ПСН под обеспечение потока коммунальных платежей. ПСН также может выполнять функции распорядителя финансовых потоков при кредитовании коммунального предприятия. При получении коммунальных платежей, в соответствии со специальным договором, часть денежных средств будет перечисляться для погашения кредитов или обслуживания ценных бумаг коммунального предприятия.

5. Привлечение инвестиций за счет передачи объектов

жилищнокоммунальной городской инфраструктуры в делегированное управление Средства инвесторов также могут быть привлечены посредством передачи объектов ЖКХ муниципальных образований в делегированное управление1. Благодаря своим преимуществам экономический механизм концессии приобретает все большее распространение в секторе городской инфраструктуры. Такие договоры полностью

Глава 21. Долговое финансирование объектов городской инженерной инфраструктуры действуют или находятся в стадии реализации в 37 странах, включая 18 стран с низкими бюджетными доходами. В международном понимании «концессия» включает в себя все характеристики договора аренды предприятия как имущественного комплекса, но налагает на организациюконцессион ера дополнительные обязательства в области капиталовложений, необходимых для оговоренного расширения производства или увеличения мощностей либо для замены основных фондов. Изза особенностей российского законодательства2 на практике при передаче муниципального предприятия в концессию имеет смысл заключать договор на аренду предприятия как имущественного комплекса с дополнительными условиями по вложению арендатором денежных средств в реконструкцию и модернизацию данного предприятия. Передача в делегированное управление (долгосрочная аренда, договор на управление) муниципальных предприятий коммунальной сферы — один из путей сокращения расходной части бюджета через прямое уменьшение бюджетных расходов на капитальные вложения и реконструкцию. Основными преимуществами использования механизма передачи предприятий в делегированное управление являются: • сокращение бюджетных расходов на осуществление проектов; • создание конкурентной среды в отрасли жилищнокоммунального хозяйства; • создание дополнительной занятости и стимулирования экономической активности в регионе; • инвестор затрачивает более половины средств, вкладываемых в проект, на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.; • в делегированное управление могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры, что позволяет расширить круг возможных инвесторов; • после истечения срока договоров в собственность муниципального образования переходит самое современное оборудование. Имеет смысл создание муниципальным предприятием совместного с инвестором предприятия, которому впоследствии администрация муниципального образования может передать в концессию объект ЖКХ. Выбор инвестора целесообразно производить на основе конкурса. Критерием отбора служит инвестиционная программа, предложение конкурсантом наименьшего тарифа или уровень качества предоставляемых услуг.

401

6. Формы обеспечения вложений инвестора 6.1. Передача в залог прав требования коммунальных платежей Предприятиезаемщик может заложить свои права требования оплаты предоставленных услуг (по договору залога прав требования). На практике это выглядит следующим образом. Коммунальное предприятие осуществляет заимствование на проведение ресурсосберегающей реконструкции и закладывает свое право требования к жилищной организации, вытекающее из договора на поставку услуг между предприятием и жилищной организацией. Закладывается часть платежей населения. Сумма платежей, право требования по которым передано в залог, как правило, не только покрывает всю сумму долга и процентов по нему, но и превышает сумму долга на величину, эквивалентную проценту ожидаемых неплатежей Возможность залога имущественных прав предусмотрена статьей 336 Гражданского кодекса РФ. Однако изза отсутствия в нем полного регулирования залога прав основу его правовой регламентации составляет раздел V Закона Российской Федерации «О залоге».

6.2. Передача потоков платежей в банки, предоставившие кредиты Одной из форм дополнительного привлечения инвестиций в городскую инженерную инфраструктуру может стать передача потока коммунальных платежей кредитующему банку. Банк начинает выполнять функции агента по сбору платежей и держателя части счетов муниципального предприятия. Платежи за предоставленные услуги становятся залогом по предоставленному кредиту. Муниципальное предприятие получает возможность привлечения долгосрочных и краткосрочных финансовых средств, а у банкакредитора возникает возможность оперативного контроля за доходами заемщика и появляется новый клиент. Данные преимущества достаточно весомы для банков.

6.3. Предоставление муниципальных гарантий При предоставлении муниципальных гарантий заемщику инвестиции, сделанные предприятием за счет прогарантированных заемных средств, должны служить обеспечением по гарантии. Резерви-

402

Часть 6. Финансирование и заимствования

рование средств под выданную гарантию должно осуществляться в размере риска. Само наличие специально зарезервированных денежных средств на счетах придает весомость гарантиям органов государственной или муниципальной власти в глазах инвесторов и, кроме того, заставляет сами администрации ответственнее относиться к предоставлению гарантий. В случае если ожидаемых выплат не случилось, зарезервированные средства могут быть в конце года переведены на основные счета администраций и использованы для финансирования текущих нужд.

7. Совершенствование системы управления муниципальными предприятиями как фактор инвестиционной привлекательности Одной из важнейших причин низкой эффективности деятельности коммунальных предприятий является низкое качество управления ими, что в первую очередь связано с отсутствием эффективного «давления собственника». Большинство коммунальных предприятий имеют организационноправовую форму муниципальных унитарных предприятий, т. е. находятся в муниципальной собственности. Объекты городской инфраструктуры, как правило, также находятся в муниципальной собственности и передаются муниципальным (или немуниципальным) предприятиям в хозяйственное ведение. Однако, несмотря на наличие у предприятий формальных признаков муниципальной собственности, зачастую на практике у городской администрации нет реальных рычагов воздействия на муниципальные предприятия. Повидимому, для решения этой проблемы необходимо прежде всего совершенствование местной правовой и договорной базы, а также создание финансовых стимулов для предприятия и его руководителя. Рассмотрим некоторые наиболее важные проблемы управления муниципальными предприятиями. Практически повсеместное отсутствие договорной базы (в частности, договоров на управление муниципальным имуществом) не позволяет четко разграничить права, обязанности и ответственность каждой из сторон в отношении поддержания объектов городской инфраструктуры в удовлетворительном состоянии. В результате собственник не имеет возможности осуществлять

действенный контроль над состоянием принадлежащих ему объектов городской инфраструктуры. Для решения этой проблемы предлагается внедрять договоры на управление, четко разграничивающие права, обязанности и ответственность сторон, также предусматривающие возможность контроля над состоянием имущества со стороны собственника, а также устанавливающие санкции за нарушение условий договора. Важнейшим реально действующим рычагом воздействия на муниципальное предприятие со стороны городской администрации является назначение и освобождение руководителя предприятия от должности. Однако помимо этого можно предложить дополнительные рычаги, с помощью которых собственник может создавать финансовые стимулы для увеличения эффективности деятельности муниципальных предприятий. Кроме назначения руководителя предприятия и освобождения его от должности, собственник предприятия (городская администрация) может устанавливать размер его вознаграждения. Для этого предлагается поставить размер вознаграждения руководителя предприятия в зависимость от финансовоэкономических показателей деятельности предприятия. Несмотря на то что большинство коммунальных предприятий формально находятся в муниципальной собственности, уставы этих предприятий во многих случаях не предусматривают участия собственника в распределении прибыли, что является прерогативой предприятия. Поэтому предлагается утвердить на местном уровне порядок, при котором распределение прибыли является прерогативой собственника, что позволит создать дополнительные финансовые стимулы для повышения эффективности деятельности муниципальных коммунальных предприятий. Для эффективного управления муниципальным предприятием городской администрации необходимо иметь своевременную, полную и достоверную информацию, которая зачастую у нее отсутствует. Решению этой проблемы будет способствовать внедрение процедуры мониторинга финансовохозяйственной деятельности муниципальных предприятий со стороны собственника, установление порядка и перечня информации, которая должна предоставляться муниципальными предприятиями в городскую администрацию на регулярной основе и которая позволит администрации своевременно осуществлять корректирующие воздействия.

Глава 21. Долговое финансирование объектов городской инженерной инфраструктуры Примечания 1 Делегированное управление — концессия, договор на управ-

ление. 2 В Гражданском кодексе России существует понятие «концес-

сия» (глава 54 «Коммерческая концессия»), однако в главе 54 понятие «концессия» рассматривается в узком его значении, как предоставление права на использование комплекса исключительных прав — франчайзинг, поэтому положения данной главы ГК неприменимы к передаче прав по использованию и эксплуатации имущественных комплексов — предприятий и объектов муниципальной инженерной инфраструктуры.

403

Литература Ананькина Е.А. Майорова Н.В. Критерии оценки кредитоспособности предприятий водоснабжения и водоотведения. М.: Фонд «Институт экономики города», 1999. Андрианов В.В., Ананькина Е.А., Хомченко Д.Ю., Щеголев А.В. / Под ред. С.Б. Сиваева. Принципы эффективного тарифного регулирования коммунальных предприятий. М.: Фонд «Институт экономики города», 2000. Дмитриева И., Новиков А., Порженко В., Свистунов П. Схемы долгосрочного кредитования проектов развития жилищнокоммунальной инфраструктуры (На примере проекта газификации). М.: Фонд «Институт экономики города», 1997. Щёголев А.В. Мировой опыт регулирования естественных монополий. М.: Фонд «Институт экономики города», опубликовано на сайте 01/01/2002 г.

Глава 22. Долговая политика муниципальных образований: законодательные требования и факторы риска Павел Свистунов

Введение Согласно теории государственных финансов, заимствования должны служить основным источником финансирования капитальных вложений в общественном секторе1, поэтому государственные и муниципальные заимствования — один из ключевых инструментов финансовой политики государственных и местных органов власти. Вместе с тем даже незначительные ошибки в процессе управления долгом могут существенно осложнить финансовое положение администрации соответствующего уровня и стать препятствием на пути экономического развития территории. Следовательно, должна существовать четкая система законодательных ограничений, которая позволила бы создать максимально эффективный механизм управления государственным (муниципальным) долгом, подвергая средства налогоплательщиков минимально возможному риску. На сегодняшний день органы власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в большинстве своем демонстрируют полное отсутствие какойлибо продуманной долговой политики и некомпетентность в сфере управления государственным (муниципальным) долгом. Широкое распространение получила так называемая негативная практика (bad practice) в сфере управления государственным (муниципальным) долгом: финансирование текущих расходов или коммерческих проектов за счет заемных средств, финансирование долгосрочных проектов за счет крат-

косрочных заимствований, отсутствие подробных бизнеспланов проектов, на финансирование которых привлекаются заемные средства, и т.д.

1. Законодательные ограничения в сфере долговой политики муниципальных образований

и субъектов Российской

Федерации

Нормативноправовое регулирование рынка долгов муниципальных образований и субъектов Федерации долгое время оставалось внутренне противоречивым и неполным. До вступления в силу Бюджетного кодекса РФ порядок и объемы рыночных заимствований субъектов Федерации и муниципальных образований регулировались пятью действующими нормативноправыми актами: законом «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга, органов местного самоуправления» 1993 г., законом «О рынке ценных бумаг» 1996 г., законом «О финансовых основах местного самоуправления» 1997 г., Указом Президента РФ «О порядке выпуска органами исполнительной власти субъектов РФ внешних облига-

Глава 22. Долговая политика муниципальных образований: законодательные требования... ционных займов» 09.06.1998 № 696 и законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» 1998 г. Сегодня основным законом, регулирующим долговую политику муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Согласно Бюджетному кодексу (ст. 7), определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом относится к компетенции федеральных органов власти. В соответствии с этим федеральное законодательство уже наложило некоторые ограничения на параметры долговой политики субъектов Федерации и муниципальных образований. Так, в соответствии с принятым в августе 2000 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» № 116ФЗ от 5 августа 2000 г. начиная с 2001 г. внешние заимствования недоступны не только для муниципальных образований, но и для субъектов Российской Федерации, не успевших к моменту вступления закона в силу выйти на международный финансовый рынок. Помимо запрета на внешние заимствования, Бюджетный кодекс содержит некоторые количественные ограничения на параметры долговой политики субъектов Федерации и муниципальных образований. Попробуем разобраться, насколько эффективны эти ограничения и как они соотносятся с международной практикой управления государственным и муниципальным долгом. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает несколько параметризованных ограничений долговой политики региональных и местных администраций. Вопервых, предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (ст. 107). Вовторых, в Бюджетном кодексе косвенно ограничивается предельный объем кредитов и облигационных займов, которые могут быть привлечены в течение года сверх объемов выплат основной суммы по уже имеющейся задолженности. Согласно ст. 95–96 Бюджетного кодекса, все долговые обязательства субъекта Федерации и муниципального образования (за исключением гарантий) являются источниками финансирования дефицита. Размер дефицита бюджета субъекта Федерации и

405

муниципального образования ограничивается, соответственно, 15 и 10 % объема доходов бюджета соответствующего уровня без учета финансовой помощи из федерального бюджета (ст. 92). Таким образом, годовой объем новых заимствований сверх суммы выплат основного долга также ограничен указанными параметрами. Втретьих, в соответствии с Бюджетным кодексом объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга не должен превышать 15 % объема расходов бюджета соответствующего уровня (ст. 111). Насколько эффективна изложенная система ограничений долговой политики с точки зрения теории общественных финансов и международной практики управления государственным и муниципальным долгом? • Ограничение на общий объем долга. Очевидно, что сам по себе размер долговых обязательств заемщика не оказывает влияния на его кредитоспособность. Все зависит от структуры долга (срочность, валюта обязательств, процентная ставка, возможность или невозможность досрочного предъявления обязательств к погашению и т.д.). При прочих равных условиях риск дефолта администрации по краткосрочному валютному долгу со стоимостью обслуживания 50% годовых, объем которого составляет лишь 30% доходов бюджета, гораздо выше, чем, скажем, риск невыполнения обязательств по рублевому кредиту, объем которого сопоставим с доходами бюджета, выданному на 10 лет под 10% годовых. • Ограничение на объем бюджетного дефицита. Предельно допустимое значение бюджетного дефицита фактически ограничивает возможности администрации по единовременному привлечению заемных средств. Для субъекта Федерации дефицит бюджета не может превышать 15% бюджетных доходов без учета финансовой помощи, для муниципального образования — соответственно 10%. В случае если бюджет соответствующего уровня на 30% формируется за счет финансовой помощи и при этом, согласно графику платежей, в предстоящем году не планируются выплаты основной суммы по имеющимся долговым обязательствам, администрация субъекта Федерации/местная администрация может единовременно привлечь заимствований на сумму не более 10,5 и 7% доходов бюджета соответственно. Проекты инвестиций в объекты общественной инфраструктуры, на финансирование которых администрациями субъектов Федерации и муниципальных образований

406

Часть 6. Финансирование и заимствования

привлекаются заемные средства, зачастую достаточно масштабны. При этом одно из условий эффективной реализации таких проектов — быстрое введение возводимых объектов инфрастуктуры в эксплуатацию. Следовательно, установление ограничения на объем средств, единовременно привлекаемых в течение финансового года, на таком низком уровне может оказывать негативное влияние на эффективность инвестиционнозаемной политики субъектов Федерации и муниципальных образований. Следует отметить, что данное ограничение не распространяется на гарантии, выдаваемые субъектом Федерации или муниципальным образованием по обязательствам третьих лиц. Согласно Бюджетному кодексу, субфедеральные и муниципальные гарантии являются видом долговых обязательств, т. е. включаются в общий объем государственного (муниципального) долга. При этом гарантии не являются источниками финансирования дефицита бюджета, так как считается, что долговые обязательства привлекаются не для финансирования расходов администрации, но для финансирования расходов конечного заемщика. Однако в отдельных случаях администрация может использовать гарантии в качестве отложенного платежа администрации или банковского кредита2. В этой связи отсутствие количественных ограничений на объем гарантий, выдаваемых в течение года администрацией субъекта Федерации (муниципального образования), может стать своеобразной лазейкой для увеличения объема привлеченных средств. • Ограничение на объем расходов по обслуживанию долговых обязательств. Под расходами на обслуживание долговых обязательств понимается выплата процентного и купонного дохода по имеющимся долговым обязательствам. Ограничение на относительный объем расходов по обслуживанию долговых обязательств наиболее важно, так как косвенно ограничивает процентную ставку, по которой субъекты Федерации и муниципальные образования могут привлекать инвестиции. Более подробно проанализировать смысл этого ограничения можно, лишь рассмотрев его вместе с другими перечисленными ограничениями. Через все ограничения и выражение одних бюджетных параметров через другие получается следующая система ограничений Бюджетного кодекса применительно к долговой политике администраций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:

Общий долг ≤ Доходы– – Финансовая помощь; (1) (2) Обслуживание ≤ r × Расходы; Расходы–Доходы = Дефицит; (3) Дефицит ≤ d × (Доходы – – Финансовая помощь); (4) где (5) Дефицит ≥ Заимствования; Обслуживание = I × Общий долг; (6) Заимствования.(7) Общий долг ≤

∑

Общий долг — долг субъекта Федерации (муниципального образования). Согласно ст. 99–100 Бюджетного кодекса, долг субъекта Федерации (муниципального образования) включает в себя только основную сумму задолженности по всем видам заимствований. Доходы — «всего доходы» бюджета субъекта Федерации (муниципального образования) в соответствии со стандартной бюджетной отчетностью. Финансовая помощь — финансовая помощь, зачисляемая в бюджет субъекта Федерации (муниципального образования). Обслуживание — сумма, направляемая в отчетный период на обслуживание всех долговых обязательств субъекта Федерации (выплаты процентов по кредитам и купонов по облигационным займам). Расходы — «всего расходы» бюджета субъекта Федерации (муниципального образования) в соответствии со стандартной бюджетной отчетностью. r — предельная доля расходов бюджета, которая, согласно Бюджетному кодексу, может быть направлена на обслуживание долговых обязательств. Для субъектов Федерации и муниципальных образований r = 15%. Дефицит — дефицит бюджета субъекта Федерации (муниципального образования). d — предельное значение дефицита бюджета, устанавливаемое Бюджетным кодексом как доля доходов бюджета без учета финансовой помощи. Для субъектов Федерации d = 15%, для муниципальных образований d = 10%. I — средневзвешенная ставка процента (годовых) по всем видам долговых обязательств субъекта Федерации (муниципального образования). Рассчитывается как ставка процента по рублевым заимствованиям. В случае валютных заимствований к ставке добавляется курсовая разница за срок кредитного договора. Заимствования — объем превышения средств, привлеченных в течение финансового года, над

Глава 22. Долговая политика муниципальных образований: законодательные требования... выплатой основной суммы по ранее осуществленным заимствованиям (без гарантий). f – доля финансовой помощи в доходах бюджета соответствующего уровня. В результате получается достаточно сложная система ограничений для семи переменных, состоящая из двух уравнений и пяти неравенств, которая даже после некоторого упрощения3 остается достаточно сложной. Общий долг ≤ Доходы– – Финансовая помощь; Общий долг × I ≤ r × Расходы; Дефицит; Общий долг ≤ Расходы–Доходы ≤ d × (Доходы– – Финансовая помощь); Расходы–Доходы = Дефицит; Дефицит ≥ Заимствования; Обслуживание = I × Общий долг.

∑

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)

Финансовая помощь (трансферты, дотации, субсидии, субвенции) как составная часть бюджетных доходов может быть представлена в форме: Финансовая помощь = f × Доходы, где f — доля финансовой помощи в доходах бюджета соответствующего уровня. Для различных субъектов Федерации коэффициент f принимает различные значения. Так, по итогам 1999 г. ряд субъектов Федерации и муниципальных образований вообще не получал финансовую помощь (f = 0), а например, в Дагестане финансовая помощь из федерального бюджета составила более 80% доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации. Сделав соответствующую замену переменных, а также подставив неравенство (4) в неравенство (2), получим следующую систему неравенств: (1) Общий долг ≤ Доходы × (1– f); Общий долг × I ≤ r × Расходы ≤ r × Доходы × (2) [1+d × (1–f)]; Финансовая помощь = Доходы × (1– f).(3) Рассмотрим смысл данной системы ограничений применительно к абстрактному субъекту Федерации (муниципальному образованию). Устанавливаем, что общий объем долга субъекта Федерации (муниципального образования) достигает предельно допустимого значения, т. е. неравенство (1) становится тождеством. Подставляя значение общего долга в неравенство (2), получаем следующее ограничение на средневзвешенную ставку процента по долговому портфелю админис-

407

трации субъекта Федерации (муниципального образования): I ≤ r×(1+d×(1− f )) , или I ≤ r + r×d 1-f 1-f Согласно действующему законодательству, для субъектов Федерации dСФ = 15%, rСФ = 15%; для муниципальных образований dмо=10%, rмо = 15%4. Таким образом, в случае если объем долга субъекта Федерации или муниципального образования достигает предельного значения, средневзвешенная ставка процента по долговым обязательствам не должна превышать I СФ ≤ 0,15+0,0225, IМО ≤ 0,15 + 0,015 1-f 1-f Из формулы следует, что чем большую долю в доходах бюджета составляет финансовая помощь (f), тем более важным становится ограничение на общий долг и менее важным — ограничение на объем обслуживания в текущем году. Если же бюджет совсем не получает финансовой помощи, то до конца «выбрать» ограничение по общему объему долговых обязательств, не нарушая при этом ограничение на объем обслуживания, в условиях текущей экономической конъюнктуры ему вряд ли удастся. Постановка параметров долговой политики в зависимость от относительного объема финансовой помощи, зачисляемой в бюджет субъекта Федерации или бюджет муниципального образования, представляется не вполне оправданной. В сложившейся системе межбюджетных отношений объем финансовой помощи, зачисляемой в бюджет соответствующего уровня, далеко не всегда отражает степень бюджетной обеспеченности территории, т. е. не может служить объективным индикатором кредитоспособности. В большинстве субъектов Федерации межбюджетное выравнивание сводится к попытке покрыть разницу между прогнозируемым объемом собственных доходов местных бюджетов и оценкой их потребности в расходах. Оценка доходов и расходов производится исходя из субъективных показателей (доходы предыдущего периода, число объектов социальной инфраструктуры на территории муниципального образования). В ряде субъектов Федерации методика распределения финансовой помощи вообще отсутствует. Так, поступления по федеральным и региональным регулирующим доходам (налог на прибыль, НДС, подоходный налог, акцизы, налог на имущество и т.д.) могут быть заменены муниципалитету трансфертами. Методика распределения финансовой помощи из федерального бюджета в бюджеты субъектов

408

Часть 6. Финансирование и заимствования

Федерации основана на более объективных показателях (налоговый потенциал, индекс бюджетных расходов территории, численность потребителей тех или иных бюджетных услуг). Однако изменению подвергается объем бюджетных доходов, подлежащих перераспределению в целях межбюджетного выравнивания. Получается, что, изменяя методику и порядок распределения финансовой помощи, вышестоящие органы власти могут оказывать существенное влияние на долговую политику нижестоящих бюджетов.

2. Международная практика регулирования и вытекающие из нее рекомендации В соответствии с международной практикой эффективное управление государственным и муниципальным долгом, понимаемое как удовлетворение потребности в финансировании капитальных вложений в общественную инфраструктуру и выполнение всех долговых обязательств в долгосрочном периоде по минимально возможной цене и с низким уровнем риска, есть не что иное, как результат соблюдения сложной системы правил. Количественные ограничения параметров долга играют при этом второстепенную роль. Наиболее важным из количественных ограничений долговой политики следует считать ограничение размера долговой нагрузки на бюджет соответствующего уровня на период до конца действия самого «длинного» из долговых обязательств заемщика5. Основные качественные ограничения, налагаемые на процесс управления государственным и муниципальным долгом, должны представлять четко сформулированные и законодательно закрепленные требования в следующих сферах: •систематизация и раскрытие информации об имеющихся долговых обязательствах (публикация в стандартизированной форме отчетности о структуре и объеме условных и безусловных обязательств, долговой нагрузке; публикация сопоставимой отчетности за два предыдущих года и прогнозных данных на период до конца срока самых «длинных» долговых обязательств); •формулирование и законодательное закрепление основных принципов заемноинвестиционной политики; •создание перечня видов деятельности, на финансирование которых могут быть привлечены заемные средства;

•четкое определение органов управления, уполномоченных производить заимствования, распоряжаться привлеченными финансовыми ресурсами; •создание «Кодекса надлежащего поведения» для лиц, имеющих непосредственное или опосредованное отношение к управлению государственным (муниципальным) долгом; •создание системы оценки рисков, связанных с управлением государственным (муниципальным) долгом (риск изменения процентных ставок, риск отсутствия возможности продления кредита, и т.д.); •создание системы управления кредитными рисками; •прочие ограничения долговой политики.

3. Основные факторы риска по долговым обязательствам органов власти муниципальных образований и субъектов

Российской Федерации

Для эффективной работы с финансовыми институтами и инвесторами необходимо четкое понимание подходов этих организаций к оценке рисков по заемщику. От результатов оценки зависит возможность получения заемных средств, стоимость долга, сроки и размеры обеспечения. Оценка факторов риска по долговым обязательствам муниципальных образований при классическом подходе осуществляется в следующем порядке: кредитные риски межбюджетных отношений; экономические, финансовые, долговые риски. Ниже приводятся основные критерии оценки кредитного риска по каждой группе.

3.1. Факторы межбюджетных отношений Данный риск представляет собой вероятность того, что действия федеральной власти могут прямо и/ или косвенно повлиять на способность заемщика выплатить в срок основную сумму и проценты по своим долговым обязательствам. Основным фактором такого риска считается изменение бюджетного и налогового законодательства, в частности: • ограничение доходных полномочий; • регулирование расходных обязательств; • ограничение объема заимствований.

Глава 22. Долговая политика муниципальных образований: законодательные требования... 3.2. Экономические факторы Состояние экономической базы — один из важнейших факторов, определяющих кредитоспособность субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Качество налоговой базы оказывает непосредственное влияние на стабильность поступления доходов в бюджет и предпосылки для их увеличения. В свою очередь, объем доходов бюджета определяет способность администрации обслуживать свои расходные обязательства, в том числе долговые.

3.3. Финансовая устойчивость Анализ финансовой устойчивости субъекта Российской Федерации или муниципального образования включает в себя оценку структуры и объема доходов и расходов бюджета, а также анализ их исполнения. Анализ исполнения бюджета подразу-

Примечания

409

мевает анализ как объективных, так и субъективных причин, в частности качества финансового менеджмента администрации, политический «вес» администрации, а также качество взаимоотношений между исполнительной и представительной ветвями власти.

3.4. Долговые обязательства На кредитоспособность администрации определяющее влияние оказывают параметры, связанные с долговой нагрузкой на бюджет. Поскольку кредитоспособность администрации определяет способность и желание последней выполнять свои долговые обязательства, анализ долговых обязательств администрации и ее кредитной истории занимает одно из главных мест в оценке кредитоспособности администрации.

1 Специфика общественного сектора состоит в том, что объ-

3 Подстановка уравнения (6) в неравенство (2), подстановка

ектами общественной инфраструктуры (системы коммуникации, больницы, школы и т.д.) пользуется не одно поколение налогоплательщиков. Таким образом, финансирование капитальных вложений в общественном секторе должно осуществляться не из текущих доходов, а за счет привлекаемых средств. Система долговые обязательства — инвестиции позволяет реализовать принцип справедливости, так как оплату инвестиций в общественную инфраструктуру будут осуществлять собственно потребители новых услуг — будущие налогоплательщики.

уравнения (3) в неравенство (4), подстановка неравенства (5) в неравенство (7).

2 В этом случае администрации заранее известно, что конеч-

ный заемщик не выполнит свои долговые обязательства.

4 Для муниципальных образований ограничение составляет

не 15, а 10%. Размер дефицита как для субъектов Федерации, так и для муниципальных образований может превышать указанное ограничение на величину доходов бюджета соответствующего уровня от продажи имущества. 5 Долговая нагрузка рассчитывается как отношение выплат

основной суммы и процентов по всем долговым обязательствам заемщика к доходам городского бюджета в текущем году.

Литература Бюджетный кодекс Российской Федерации, 31/07/1998, № 45ФЗ. Закон «О рынке ценных бумаг» (1996 г.). Закон «О финансовых основах местного самоуправления» (1997 г.). Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга, органов местного самоуправления» (1993 г.).

Закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (1998 г.). Законодательное регулирование процесса управления государственным и муниципальным долгом: Российская Федерация Михаил Галкин //Кредит Russia, 2000. № 16(19). Критерии оценки кредитного риска по долговым обязательствам органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Муниципальная экономика. — 2000.— № 3. С. 13–26 (материалы рейтинговой службы EA – Ratings) Указ Президента РФ «О порядке выпуска органами исполнительной власти субъектов РФ внешних облигационных займов» (1998 г.).

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти Мария Гараджа

Введение В России в последние годы тема прозрачности бюджета и бюджетного процесса привлекает все больше внимания, однако попытки повысить прозрачность сводятся обычно к декларациям при отсутствии конкретных действий со стороны как федеральных органов власти, так и органов власти на местах. Под «прозрачностью» бюджета зачастую понимают контроль над его исполнением, над целевым использованием средств. При этом одним из основных методов обеспечения прозрачности бюджета считается внедрение казначейской системы исполнения бюджета, поскольку она дает возможность органам власти проследить все входящие и исходящие финансовые потоки в режиме реального времени и тем самым предотвратить нецелевое использование средств. На самом деле казначейское исполнение бюджета является скорее средством повышения эффективности управления ресурсами для администраций, чем инструментом повышения прозрачности бюджета для населения. Внедрение казначейского исполнения бюджета совсем не означает, что одновременно с этим органы власти введут процедуру публичного распространения информации о бюджете. Тем не менее, если такая процедура будет введена, казначейское исполнение бюджета облегчит задачу по подготовке полной и детальной отчетности о его исполнении. Отсутствие должного публичного контроля над тем, как центральное правительство, региональные или муниципальные власти расходуют бюд-

жетные средства, во многом объясняется тем, что порядок такого контроля не определен ни Конституцией, ни Бюджетным кодексом РФ. Контрольные проверки исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета проводятся Счетной палатой РФ: проверяются объемы, структура и целевое назначение расходов, эффективность и целесообразность расходования бюджетных средств и использования собственности. Однако этого недостаточно. Информация о бюджетных расходах должна быть доступна не только контрольно-ревизионным управлениям, но и гражданам, которые вправе знать о том, каким образом и на что расходуются бюджетные деньги. Таким образом, встает вопрос о подотчетности органов власти населению и о методах реализации данного подхода. Опыт США, Новой Зеландии, Австралии и ряда других развитых стран показывает, что прозрачным, подконтрольным общественности следует делать весь процесс планирования бюджета, а также процесс его исполнения. И обязательно информировать общественность о полученных результатах. Другими словами, бюджет правительства любого уровня: федерации, субъекта федерации или муниципалитета — должен быть информативным, чтобы можно было проследить, что планируется финансировать за счет бюджетных средств и на что в действительности были израсходованы деньги налогоплательщиков. Для этого бюджет должен быть открытым, достаточно детализированным и понятным. К сожалению, на сегодняшний в российской бюджетной практике день указанные принципы практически не реализуются.

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти

1. Прозрачность и подотчетность: стандарты лучшей практики 1.1. Терминология 1.1.1. Что означает термин «прозрачность» применительно к бюджету и бюджетному процессу «Прозрачность» очень емкий термин, означающий доступность объективной информации о каком-либо процессе или событии. Кроме того, «прозрачность» — это наличие документов, регламентирующих тот или иной процесс; документов, которые характеризуют условия, результаты процесса, а также другие значимые показатели1. Прозрачность бюджета и бюджетного процесса означает открытый доступ для общественности к информации о структуре и функциях правительства, о политике, которую осуществляет правительство, обо всем имуществе и финансовых активах, которыми располагает правительство, о финансовых прогнозах. Данное определение было дано при составлении специалистами МВФ Кодекса лучшей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, который был принят 16 апреля 1998 г. советом управляющих МВФ на встрече в Вашингтоне (США). Решение о создании такого кодекса было вызвано пониманием того, что эффективное управление в государственном (муниципальном) секторе —необходимое условие достижения макроэкономической стабильности и качественного роста, а финансовая прозрачность — ключевое условие эффективного управления. Прозрачность бюджета и бюджетного процесса необходима для общественности. В данном случае общественность — это все жители и организации, которых непосредственно затрагивает фискальная политика государства и местных органов власти, все те, кому небезразличен ход реализации этой политики и достигаемые результаты. Финансовая и бюджетная прозрачность усиливает подотчетность правительства перед избирателями и увеличивает политический риск, связанный с проведением неадекватной политики. Подотчетность избирателям есть необходимое условие для снижения коррумпированности органов власти и для предотвращения возможности злоупотреблений. Даже если ошибочные действия органов власти являются результатом плохого управления, а не злого умысла, подотчетность перед избирателями позволит своевременно внести коррективы.

411

1.1.2. Что означает термин «подотчетность» применительно к независимому уровню публичной власти Подотчетность — это обязанность ответственного лица отчитаться (предоставить информацию) перед избирателями и членами законодательного собрания (представительного органа местного самоуправления) об исполнении полномочий, которые затрагивают или могут затронуть жителей. Отчеты должны отражать как реально достигнутые результаты, так и намерения на будущее. В тех случаях, когда принимаемые решения могут оказать значительное воздействие на всех жителей, на отдельные категории населения или отдельные организации, требование подотчетности должно соблюдаться строго. Так, если принятое решение затрагивает интересы сотрудников той или иной организации и других лиц, имеющих отношение к данной организации, то информация об этом должна быть доступна для всех заинтересованных сторон. Подотчетность органов власти заключается в предоставлении населению полной информации о доходах и расходах бюджета, начиная с этапа планирования бюджета и заканчивая его исполнением. Важно подчеркнуть, что информация, которая распространяется публично или находится в свободном доступе, должна быть представлена в таком виде и формате, чтобы каждый мог в ней разобраться и сделать собственные выводы (прозрачность). Однако на практике бюджетные данные или бюджет обычно печатаются в газетах или помещаются на Интернет-сайтах в таком формате, который доступен для понимания разве только специалисту, и то не всегда2. Подотчетность избирателям может принимать разные формы. В одном городе публикацию бюджета в местной прессе и проведение общественных слушаний, на которых представители администрации рассказывают собравшимся о бюджетных программах, органы власти могут считать полным обеспечением гласности. В других городах стандарты подотчетности могут быть значительно выше и предусматривать обсуждение с гражданами приоритетов в расходовании бюджетных средств, предоставление полной информации о программах в том формате, который позволит разобраться в текущей ситуации и оценить преимущества той или иной программы, ее актуальность и значимость для общества, распространение информации об исполнении бюджета за несколько предыдущих лет и за последний год и т.д.

412

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

Таким образом, можно выделить два вида подотчетности: • пассивная — данные о бюджете и бюджетном процессе распространяются, но наличие обратной связи с населением не предусматривается; • интерактивная — органы власти взаимодействуют с населением в целях расстановки приоритетов расходования бюджетных средств, определения потребностей в муниципальных услугах или бюджетных программах и т.п. Говоря о подотчетности, нельзя забывать о том, что существует также подотчетность одних уровней административной иерархии другим (например, районные органы региональной администрации подотчетны центральному аппарату региональной администрации) и подотчетность исполнительных органов власти законодательным (представительным) органам (например, администрация города подотчетна городской думе). Обязательства органов власти по раскрытию информации (содержание, параметры, сроки публикации и т.п.) должны быть зафиксированы нормативными документами. То же самое касается и этапов бюджетного процесса (планирование бюджета, утверждение бюджета, исполнение бюджета), а точнее — описания бюджетных процедур, сроков их исполнения, закрепления обязанностей и распределение ответственности. В Российской Федерации этапы и организация бюджетного процесса, а также документооборот регламентированы Бюджетным кодексом РФ. Бюджетные кодексы или законы о бюджетном процессе приняты также в большинстве субъектов РФ. На местном же уровне далеко не всегда имеется положение о бюджетном процессе, в котором было бы расписано, как организован бюджетный процесс, какие документы и в какие сроки предоставляются, как взаимодействуют между собой департаменты, как организован внутренний документооборот, не говоря уже о том, какая информация и в какие сроки должна публично распространяться. Впрочем, недостатки с раскрытием информации об организации работы органов власти в той или иной степени присущи всем уровням власти, в результате чего страдает не только население, которое не может разобраться в бюджетном процессе, но и сотрудники администраций и ведомств, которые зачастую не могут получить необходимую им информацию. В зависимости от категории потребителей информации о бюджете содержание отчетов о деятельности органов власти, формат их представления и степень детализации данных будут раз-

личаться. Можно выделить три основные группы потребителей бюджетной информации: • население; • потенциальные инвесторы; • исполнительные и законодательные (представительные) органы власти. Процедура представления отчетности с указанием сроков представления, содержания, способов распространения и т.д. должна быть регламентирована по-своему для каждой группы. Строго говоря, с точки зрения подотчетности можно не выделять потенциальных инвесторов в отдельную группу, однако администрация субъекта РФ или города должна быть сама заинтересована в ежегодном проведении анализа кредитоспособности (самостоятельно или с привлечением рейтинговых агентств) и распространении отчета о кредитоспособности среди потенциальных инвесторов. Как правило, информация об исполнении бюджета, которая распространяется правительством или местными органами власти, содержит данные только о расходовании поступивших за год бюджетных средств. В то же время правительства разных уровней власти располагают значительными финансовыми активами в виде акций коммерческих компаний, а также распоряжаются государственной и муниципальной недвижимостью. Объем таких средств зачастую значительно превышает те средства, которые отражаются в бюджете и источником которых служат налоговые и неналоговые доходы за текущий период. Однако сведения о стоимости имущества и финансовых активов, которыми распоряжаются органы власти, обычно не являются достоянием гласности. В некоторых случаях это может быть связано с тем, что до сих пор еще не была проведена инвентаризация муниципального имущества и его оценка, т. е. власти сами не имеют полной картины о стоимости того имущества, которым они управляют от имени населения. Если так, то это свидетельствует о неэффективном управлении. С другой стороны, причиной может быть желание администрации вывести активы изпод контроля или скрыть злоупотребления, а это уже свидетельствует о коррупции. В данной области предстоит решить много проблем, так как не все администрации заинтересованы в прозрачности своих финансов. Тем не менее следует понимать: в конечном итоге прозрачность нужна и самой администрации, чтобы эффективно управлять общественными ресурсами. В идеале, необходимо создать такие условия, в которых органы власти будут сами заинтересованы в обеспечении прозрачности и подотчетности.

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти Кроме того, следует стремиться к тому, чтобы городские, региональные администрации и ведомства практиковали независимый аудит, с помощью которого можно выявлять не только нарушения, но и проблемные места в управлении, нуждающиеся в корректировке. Следует еще раз подчеркнуть: подотчетность органов власти невозможна без соблюдения прозрачности бюджетного процесса, которая понимается как полное раскрытие бюджетной и финансовой информации своевременно и на систематической основе, в понятном для граждан формате. Как переход к прозрачному бюджету и бюджетному процессу, так и обеспечение подотчетности органов власти общественности потребуют длительного времени и предварительной отработки основных подходов на пилотных участках муниципального управления. Прозрачность и подотчетность необходимо развивать последовательно, ставя перед собой ясные, четкие и посильные задачи и определяя пути их решения. Ни в одной стране эти процессы не завершены, но их и нельзя завершить, поскольку общество всегда будет идти вперед и предъявлять все новые требования к власти и раскрытию информации о тех процессах, которые влияют или могут повлиять на его жизнь. Также надо понимать, что власть должна быть ориентирована на население и потребителей тех услуг, которые она предоставляет за счет бюджетных средств. Не зная потребности населения в услугах, органы власти обречены на проведение непопулярной политики и неэффективное расходование бюджетных средств. В развитых странах основное внимание властей направлено на работу с населением. Это не только проведение бюджетных слушаний, изучение мнения населения, но и работа над повышением активности населения, его заинтересованности в жизни своего города или поселка (страны в целом), осознания возможности что-то изменить, улучшить не только через обращение в органы власти, но и самостоятельно. Так, например, какие бы огромные средства администрация города ни тратила на уборку улиц, они будут оставаться неухоженными, пока население не поймет своей ответственности за содержание их в чистоте. Таким образом, одна из задач властей состоит в разъяснении населению ответственности всех сторон. В России активность населения довольно низкая, и нам предстоит пройти большой путь, чтобы обеспечить повсеместное участие граждан в бюджетном процессе, чтобы граждане стали доверять

413

местным органам власти и правительству, а власть учитывала бы интересы и приоритеты граждан. Как уже отмечалось, принципы прозрачности и подотчетности могут быть реализованы по-разному. Каждая страна идет своим путем; при этом процесс повышения прозрачности и стандарты прозрачности и подотчетности могут различаться как между странами, так и внутри страны. Так, например, в США ряд штатов приняли законы, которые обеспечивает большую прозрачность деятельности исполнительных органов власти, чем на федеральном уровне. В развитых странах уровень прозрачности и подотчетности почти повсеместно высок, хотя способы реализации эти принципов у каждой страны свои. В развивающихся странах над проблемой обеспечения прозрачности и подотчетности, как правило, даже не задумываются.

1.2. Принципы прозрачности и подотчетности, вошедшие в Кодекс лучшей практики Международного валютного фонда Прозрачность должна обеспечиваться на всех этапах бюджетного процесса. Для этого необходимо как нормативное правовое, так и административное регулирование роли и функций всех участников бюджетного процесса, соблюдение принципа гласности на этапах подготовки и исполнения бюджета, обеспечение открытости бюджетной отчетности, информирование общественности. Прозрачность бюджетного процесса и бюджета активно пропагандируется за рубежом. В частности, МВФ разработал принципы организации бюджетно-налоговой сферы, совокупность которых получила название Кодекса лучшей практики. Следует отметить, что Кодекс носит рекомендательный характер и адресован правительствам тех стран, которые хотят навести у себя порядок в бюджетно-налоговой сфере и повысить качество управления общественным сектором. Включенные в Кодекс принципы прозрачности бюджета и подотчетности правительства избирателям охватывают четыре группы вопросов (см. Приложение): • четкое определение роли и функций органов государственного (муниципального) управления; • информирование общественности; • открытость подготовки и исполнения бюджета, четкая регламентация бюджетного процесса, форм представления бюджетной отчетности; • гарантии достоверности.

414

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

Все четыре группы требований взаимосвязаны. Очевидно, что информирование общественности будет затруднено, если не существует регламентированной процедуры подготовки и исполнения бюджета. В свою очередь, если не определены функции органов управления, взаимоотношения между участниками бюджетного процесса, трудно говорить об открытости бюджетного процесса. Заметим, что в распространяемом МВФ руководстве по реализации принципов прозрачности и подотчетности3 выделен перечень минимальных действий по каждому из вышеприведенных стандартов для тех стран, которые только начинают работать над повышением прозрачности бюджетного процесса. Основной акцент в этом перечне сделан на своевременное распространение полной и достоверной информации. Рассмотрим, какие принципы информирования общественности о деятельности органов власти и обеспечения открытости подготовки и исполнения бюджета (пп. 2 и 3) включены в Кодекс лучшей практики МВФ и какие действия по

реализации этих принципов считаются минимально необходимыми (см. табл. 1). Некоторые из приведенных в таблице требований реализовать достаточно просто; на реализацию других может уйти достаточно длительное время — сначала для разработки процедур, а затем для их внедрения. Кодекс МВФ ориентирован на уровень государства, однако большинство принципов может быть внедрено и на местном уровне. Для этого не обязательно ждать указаний сверху или того момента, когда аналогичные процедуры будут разработаны и внедрены на федеральном или на региональном уровне: в деятельности каждого муниципалитета наверняка найдется немало аспектов, которые следует реформировать в духе рекомендаций МВФ в целях повышения прозрачности. Уже сегодня, столкнувшись с отсутствием федерального нормативного правового регулирования по интересующим их вопросам, некоторые муниципальные образования принимают собственные нормативные правовые акты или вводят собственные процедуры, затрагивающие вопросы

Таблица 1 Основные стандарты Кодекса лучшей практики МВФ по информированию общественности и обеспечению открытости бюджетного процесса, а также минимальные требования к их реализации Стандарты

Минимальные требования к реализации 1. Информирование общественности

1.1. Общественности следует предоставлять полную информацию о прошлой, текущей и планируемой деятельности исполнительных органов власти Утвержденный бюджет, отчеты об исполнении бюджета и другая финансовая отчетность должны охватывать все бюджетные и внебюджетные операции. Данные по основным статьям доходов и расходов бюджета следует представлять в многолетнем контексте: давать данные по сопоставимым показателям за два предыдущих и два последующих года по отношению к планируемому или отчетному году. Следует регулярно публиковать полную информацию об объеме и структуре накопленной задолженности и финансовых активах. Бюджетные данные следует публиковать вместе с данными по условным обязательствам (гарантиям и пр.)а.

Внебюджетная деятельность и операции долж ны быть интегрированы в бюджетный процесс и полностью отражаться в бюджете. В законе (решении) о бюджете (об исполнении бюджета) по всем основным статьям доходов и расходов следует привести значения «назначено» и «исполнено» за два года, предшествующие планируемому (отчетному). Если за это время в бюджетную классификацию вносились изменения, данные следует привести к сопоставимому виду Данные об объеме и структуре государственного (муниципального) долга следует публиковать ежегодно. В законе (решении) о бюджете следует приводить сведения об основных условных обязательствах правительства и о бюджетных рисках, а также обоснования связанных с финансовым риском программ, указывая их цели и оценку рисков (по программам в целом и по основных компонентам).

1.2. Бюджетную информацию следует публиковать по заранее установленному графику Исполнительные органы власти должны взять на себя обязательство регулярно публиковать бюджетную информацию. Следует заблаговременно информировать население о сроках публикации бюджетной информации.

Следует официально утвердить положение о сроках, содержании и формате публикации бюджетной информации (оно может быть включено, например, в закон «О бюджете»). Сроки публикации годовых и промежуточных отчетов об исполнении бюджета и другой бюджетной информации следует устанавливать на год вперед.

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти

415

Продолжение таблицы 1 Стандарты

Минимальные требования к реализации

2. Открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности 2.1. В законах (решениях) о бюджете следует указывать цели бюджетной политики, экономическую и программную основу бюджета, важнейшие бюджетные риски Основу бюджета должны составлять цели бюджетной В пакет документов, представляемых на политики на планируемый период и оценка утверждение в представительный орган вместе с экономической обоснованности бюджета. проектом бюджета и публикуемых вместе с бюджетом, Следует четко и ясно показывать, соблюдены ли в следует включить положение о целях и приоритетах бюджете основные правила бюджетного планирования, бюджетной политики на планируемый период, обеспечивающие устойчивость бюджета (требование о прогноз основных макроэкономических показателей, сбалансированности, лимиты заимствования и пр.). оценку финансовой устойчивости бюджета. Бюджет следует формировать на основе Формированию бюджета должно предшествовать комплексного, внутренне непротиворечивого составление среднесрочного плана социальномакроэкономического прогноза, охватывающего набор экономического развития, который послужит базовых экономических параметров (следует указывать основой для составления проекта бюджета. исходные допущения, на которых строится прогноз и Этот план должен содержать прогноз основных бюджет). макроэкономических показателей, на которых Следует четко определить новые направления базируется бюджет, а также формулировки основных политики, финансирование которых предусмотрено допущений, использованных при составлении в бюджете. экономического прогноза и при переходе от Следует указывать основные бюджетные риски, в том экономического прогноза к бюджетным показателям. числе связанные с нарушением исходных допущений Необходимо давать оценку финансовым рискам, экономического прогноза и неопределенностью связанным с вероятностным характером прогнозных расходных потребностей по конкретным бюджетным допущений, наличием условных обязательств, обязательствам. неопределенностью расходных потребностей по конкретным программам и пр. 2.2. Бюджетную информацию следует представлять в виде, удобном для анализа и содержательной интерпретации Бюджетные данные следует представлять на валовой Бюджет должен охватывать всю деятельность основе (не сальдировать). Доходы следует отличать от правительства, включая доходы и расходы источников финансирования дефицита, расходы следует внебюджетных фондов, внебюджетные доходы и представлять в функциональной, экономической и расходы бюджетных учреждений, государственных ведомственной классификации. То же относится и к (муниципальных) предприятий и т.д. Все данным о внебюджетных потоках. операции следует отображать на валовой основе. Следует указывать цели социально-экономической Классификация расходов должна включать политики, которые должны быть достигнуты в функциональный, экономический и ведомственный результате выполнения бюджетных программ срезы. Необходимо ввести административную (например, улучшение тех или иных социальноответственность за сбор и представление информации экономических показателей). в надлежащем виде. Данные о доходах и расходах должны быть Данные об исполнении доходов и расходов должны представлены в формате, позволяющем судить быть представлены в формате, позволяющем судить о сбалансированности бюджета в по текущим и о финансовой позиции правительства, и дополняться капитальным операциям, т. е. о финансовой позиции данными о первоначальном назначении, чтобы правительства в общепринятом (в международной можно было сравнить показатели «назначено» и практике) определении этого термина. «исполнено». Стандарты исполнения бюджета следует представлять вместе с бюджетом. 3. Следует четко определить порядок исполнения утвержденных расходов, правила сбора доходов и контроля над исполнением бюджетных расходов и доходов Должна быть налажена система внутренней проверки правильности исполнения бюджета. Порядок проведения такой проверки должен быть открыт для ознакомления. Правила проведения государственных (муниципальных) закупок и найма на работу в бюджетные учреждения и организации должны быть сведены воедино и распространяться на все бюджетные учреждения и организации. Эти правила должны быть доступны для всех заинтересованных сторон. Необходимо наладить систему учета налоговых обязательств и платежей, обеспечивающую надежную основу для оценки просроченной задолженности.

Минимальных требований нет

416

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг Окончание таблицы 1 Стандарты

Минимальные требования к реализации

4. Следует обеспечить регулярное представление отчетов об исполнении бюджета законодательному (представительному) органу и общественности Представление в законодательный (представительный) орган полугодовых и годовых отчетов об исполнении бюджета. Публикация квартальных отчетов. Ежегодное представление в законодательный (представительный) орган информации о результатах, достигнутых в результате выполнения основных бюджетных программ. Необходимо обеспечить возможность сравнения данных о достигнутых результатах с целевыми значениями.

Минимальных требований нет

Источник: Manual on Fiscal Transparency. The Fiscal Affairs Department, IMF (www.imf.org), 1999. а Условные обязательства включают в себя все обязательства, возникновение которых зависит от будущих событий, которые могут

произойти, а могут и не произойти (например, гарантии по займам, страховые депозиты, гарантии для частных предприятий, задействованных в совместных проектах).

подотчетности и прозрачности, в частности процедуры конкурсных закупок товаров и услуг4. Для иллюстрации методов, которые используются для усиления подотчетности органов власти населению и повышения прозрачности бюджетного процесса, приведем ряд примеров из зарубежного опыта.

1.3. Международная практика законодательного регулирования подотчетности органов власти избирателям В развитых странах наибольшего успеха в реализации идей прозрачного бюджета и бюджетного про-

цесса достигли Австралия, Новая Зеландия, Канада, Великобритания и США. Во всех этих странах принципы и стандарты прозрачности установлены законом (см. табл. 25.2), однако используемые подходы к обеспечению прозрачности достаточно сильно различаются как на уровне центральных (федеральных) правительств, так и на уровне штатов и провинций (муниципальных образований). Каждый субъект власти самостоятельно решает, в каких именно вопросах прозрачность необходимо увеличить, как именно это сделать, как повысить ответственность и обеспечить подотчетность избирателям. Как видно из табл. 2, первыми законы об обеспечении прозрачности бюджетных процедур и по-

Таблица 2 Законодательные акты, регулирующие подотчетность исполнительных органов власти избирателям и устанавливающие требования прозрачности бюджета Юрисдикция Канада Альберта Британская Колумбия Квебек Австралия Новая Зеландия США Федеральное правительство Флорида Орегон Техас

Законодательный акт Закон о бюджетной прозрачности и подотчетности (Budget Transparency and Accountability Act), 2001 г. Закон о подотчетности правительства (Government Accountability Act), 1995 Закон о бюджетной прозрачности и подотчетности (Budget Transparency and Accountability Act), 2000 г. Закон о публичной власти (Public Administration Act), 2000 г. Закон о финансовом администрировании и аудите (Financial Administration and Audit Act), 1985 г. Закон об общественных финансах (Public Finance Act), 1989 г. Закон о фискальной ответственности (Fiscal Responsibility Act), 1994 г. Закон об оценке работы и измерении результатов деятельности правительства (Government Performance and Results Act), 1993 г. Закон об оценке работы и подотчетности правительства (Government Performance and Accountability Act), 1994 г. Положение о комиссии по оценке достигнутых результатов (Oregon Progress Board Act), 1997 г. Закон о бюджетных ассигнованиях (General Appropriations Act), 1995 г.

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти дотчетности правительства приняли Австралия и Новая Зеландия, где на сегодняшний день достигнуты самые большие успехи в этом направлении. Остановимся подробнее на законе Новой Зеландии «О фискальной ответственности», принятом в 1994 г. Данный закон требует, чтобы исполнительные органы власти предоставляли всю информацию о произведенных и планируемых расходах, а также о связанных с этими расходами бюджетных рисках Министерству финансов (казначейству), которое обобщает и публикует (распространяет) эту информацию. Данный закон близок по содержанию к аналогичным законам Австралии (Хартия бюджетной честности — the Charter of Budget Honesty и Кодекс фискальной стабильности — the Code for Fiscal Stability —и перевыполняет те требования и стандарты, которые установлены Кодексом лучшей практики МВФ. Рассматриваемый закон устанавливает ряд правил ответственного финансового управления: 1) сокращение долга до разумных пределов; 2) оперативное представление отчетов о текущих доходах и расходах; 3) поддержание определенного буферного резерва активов, который можно было бы при необходимости использовать в качестве обеспечения по обязательствам; 4) управление фискальными рисками; 5) поддержание предсказуемых и стабильных налоговых ставок. Отход от этих правил допускается лишь в крайних случаях и только на короткий срок — когда для это существуют серьезные основания и разработан четкий план по возвращению к исполнению данных принципов. Закон устанавливает порядок представления сведений о целях бюджетной политики и достигнутых результатах законодательным (представительным) органам власти и населению, сроки представления этой информации и требования к ее содержанию. В частности, в ходе ежегодного бюджетного цикла предусматривается публикация следующих материалов: • постановление о бюджетной политике, устанавливающее цели и задачи на предстоящий год и на среднесрочный период; это постановление должно быть принято и опубликовано не позднее 31 марта (финансовый год в Новой Зеландии начинается 1 июля); • прогноз возможных последствий принимаемых бюджетных решений на три года вперед (публикуется в экономических и финансовых периодических изданиях); • представление всех промежуточных отчетов об исполнении бюджета, которых требует данный закон, в бюджетный комитет парламента.

417

Помимо вышеперечисленных ежегодных публикаций и отчетов, закон «О фискальной ответственности» устанавливает ряд специальных требований к разглашению информации в год выборов. В частности, в год проведения выборов в интервале между 42-м и 14-м днем до даты выборов должны быть опубликованы следующие материалы: отчет о бюджете и экономической ситуации в стране, финансовый прогноз по крайней мере на десять лет вперед; перечень обязательств правительства и связанных с ними финансовых рисках, включая условные обязательства. Сошлемся также на пример США, где требования прозрачности федерального бюджета и подотчетности федерального правительства также установлены законодательно. Соответствующие требования к федеральным органам исполнительной власти установлены законом «Об оценке работы и измерении результатов деятельности правительства» (Government Performance and Results Act, 1993). Как указано в самом законе, цель его заключается в следующем: • повышение доверия граждан к деятельности правительства путем регулярного информирования жителей о результатах деятельности правительства; • реформирование системы организации и исполнения государственных программ, переход на бюджетирование по результатам: установка целей, сравнение достигнутых результатов с намеченными целями, распространение информации о достигнутых результатах; • повышение эффективности работы правительства и усиление его подотчетности населению за счет пересмотра взглядов на результаты работы правительства, использование новых критериев качества производимых услуг и учета мнения населения; • внедрение в работу федеральных ведомств системы планирования по целям, налаживание системы сбора информации о результатах и качестве производимых услуг с целью повышения эффективности работы; • совершенствование процесса принятия решений путем использования данных о социальной и экономической эффективности реализуемых программ и бюджетных расходов; • совершенствование управленческих процессов в самом федеральном правительстве. Согласно указанному закону, по прошествии пяти лет после 1999 г. все федеральные ведомства обязаны разрабатывать и представлять пятилетние

418

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

планы развития с указанием стратегических целей, ежегодные планы работы, обеспечивающие поэтапное достижение стратегических целей, и отчеты о достигнутых результатах. При этом основное внимание должно уделяться не экономической эффективности, понимаемой как соотношение издержек и непосредственных результатов деятельности, а социальной эффективности и степени достижения поставленных целей. Принятие данного закона в корне изменило систему работы федеральных ведомств и заметно повысило требования к руководителям министерств и ведомств. В частности, министерства и ведомства отныне обязаны: • определять цели, задачи, меры по реализации задач, ожидаемые результаты; • осуществлять стратегическое (перспективное) планирование, соотносить свои планы с имеющимися ресурсами; • оценивать результаты работы на предмет соответствия поставленным целям, в случае необходимости принимать меры по исправлению положения; • оценивать качество исполнения программ, обеспечивать сбор полной, точной и сопоставимой информации о ходе их исполнения. Выполнение вышеперечисленных функций создает основы системы оценки эффективности работы государственного (муниципального) сектора, которая будет рассмотрена в третьей части данной работы. Следует отметить, что подобный подход к организации работы правительственных органов и оценке эффективности их деятельности предусматривает налаживание обратных связей между правительством и обществом. Со стороны гражданского общества это выражается в участии граждан в оценке деятельности правительства и качества бюджетных услуг, а со стороны правительства — в изучении приоритетов общества и спроса населения на те или иные услуги.

2. Участие граждан в бюджетном процессе: информирование или реальное взаимодействие? Прозрачность — это желание администрации и депутатов обсуждать бюджет с общественностью. А. Премчанд. Фискальная прозрачность и подотчетность

Участие граждан в бюджетном процессе, позволяющее им влиять на принятие решений, которые,

в свою очередь, влияют на их собственную жизнь и жизнь других людей, может принимать самые разные формы. В частности, как мы уже говорили, оно может быть активным или пассивным. Под активным участием понимается взаимодействие граждан с представителями администрации или законодательного собрания (представительного органа местного самоуправления) с целью оказать влияние на принимаемые решения. Под пассивным участием понимается, как правило, посещение гражданами открытых бюджетных слушаний. Наибольший эффект от участия населения в бюджетном процессе возникает тогда, когда граждане (представители общественных организаций) заранее знакомятся с выносимыми на обсуждение программами или проектами и вносят свои предложения.

2.1. Какие преимущества получает местная администрация от участия представителей общественности в бюджетном процессе С точки зрения финансового департамента участие граждан в бюджетном процессе необходимо потому, что оно позволяет: • лучше обосновать распределение средств по направлениям расходов; • по-новому взглянуть на проблемы бюджетной политики и найти новые подходы к их решению (например, по-новому расставить приоритеты); • привести бюджетную политику в соответствие с потребностями граждан; • оценить возможные последствия различных вариантов решений. Помимо укрепления информационного обеспечения, участие граждан в бюджетном процессе повышает рейтинг администрации как в глазах населения, так и в глазах рейтинговых агентств. При оценке кредитоспособности администраций рейтинговые агентства особое внимание уделяют прозрачности бюджета и бюджетного процесса, подотчетности органов власти населению, считая и то и другое факторами снижения кредитного риска. Участие общественности в бюджетном процессе — это двусторонний процесс взаимодействия между общественностью и органами власти, ответственными за подготовку, принятие и исполнение решений. Такое взаимодействие подразумевает информирование участников обо всех планах и результатах работы правительства, представление информации в формате, доступном для понимания граждан, сбор мнений и выявление предпочтений граждан.

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти С точки зрения правительства в целом, преимущества общественного участия в бюджетном процессе заключаются в следующем: • оно способствует выявлению проблем, потребностей населения в бюджетных услугах; • оно содействует выработке новых идей, поиску новых решений проблем, оценке альтернатив; • оно обеспечивает контроль над действиями властей, способствуя тем самым предотвращению коррупции. Слабое участие общественности в бюджетном процессе объясняется, с одной стороны, негативным отношением к этому процессу со стороны администрации. Помимо нежелания попасть под внешний контроль, отрицательное отношение администрации объясняется еще и тем, что обеспечение общественного участи связано с дополнительными финансовыми издержками и трудозатратами, необходимостью обучать население5. С другой стороны, население часто само не готово участвовать в бюджетном процессе. В России в течение многих лет власти интересовались населением преимущественно в периоды выборов и не допускали его к реальному участию в работе местных органов власти. Потребуется время, чтобы население осознало свои права и поверило в возможность влиять на реализацию бюджетных программ и состав бюджетных услуг, на выбор приоритетных направлений расходования бюджетных средств.

2.2. Вопросы, которые целесообразно обсуждать с общественностью Необходимо определить круг потребителей бюджетных услуг, узнать, в каких дополнительных услугах нуждается население, сделать более совершенным механизм их предоставления. Это позволит более рационально расходовать средства местных бюджетов, направляя их на развитие необходимых населению услуг. Для оценки и прогнозирования спроса на те или иные бюджетные услуги необходимо по каждой услуге определить целевую группу потребителей, изучить их ожидания, требования к качеству услуг и их объему, степень удовлетворенности текущим уровнем обслуживания. Если спрос на услуги превышает возможности бюджета, следует решить, повышать ли налоги или вводить полную или частичную плату за определенные виды услуг. Необходимо рассмотреть вопрос о возможной передаче некоторых функций по предоставлению бюджетных услуг частному сектору при сохранении бюджетного финансирования в полном или час-

419

тичном объеме, а также проанализировать другие варианты организации обслуживания населения.

2.3. Способы привлечения общественности к участию в бюджетном процессе Как за рубежом, так и в России администрации муниципальных образований изучают общественное мнение путем проведения социологических обследований. Кроме того, для связи населения с администрацией создаются специальные «горячие линии», по которым жители могут получить ответы на все интересующие их вопросы о работе городских служб. Однако для полноценного участия жителей в управлении собственным городом или районом этого недостаточно. Круг интересов многих жителей в области муниципального управления ограничивается вопросами, непосредственно затрагивающими их самих и членов их семей, т. е. такими вопросами, как качество школьного образования и освещенность улиц. Чтобы пробудить у жителей интерес к развитию своего города, привлечь их к сотрудничеству с местной администрацией, необходимо составить план развития города на ближайшую и более отдаленную перспективу и вынести его на обсуждение жителей. При формировании планов работы необходимо учесть пожелания населения по всем вопросам развития города. И первоначальные проекты, и построенные на их основе планы должны излагаться в доступной форме. Особое внимание следует уделить наиболее актуальным проблемам развития и подходам к их решению с учетом интересов всех сторон. Учет интересов может быть достигнут только в процессе совместной работы. Представители правительства, деловых кругов, общественности в процессе совместного анализа и обсуждения существующих проблем рассматривают возможные пути их решения. Они анализируют имеющиеся финансовые ресурсы, которые могут быть направлены на создание дополнительных рабочих мест, переподготовку временно неработающих, здравоохранение, переработку твердых отходов, создание мест для проведения культурного отдыха. Реальные сдвиги к лучшему можно получить, только объединив усилия местных властей, представителей бизнеса и населения. Для этого необходимо создать систему регулярных контактов властей с общественностью. Одной из форм осуществления таких контактов является проведение публичных собраний и слушаний. Недостаток этого метода заключается в том,

420

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

что большинство граждан на подобные собрания и слушания не ходят. Для обеспечения более полного охвата жителей помимо бюджетных слушаний следует использовать и другие средства, как-то: •проведение референдумов; •проведение социологических опросов (анкетирование, фокус-группы, проведение опросов общественного мнения через СМИ, организация обсуждений на телевидении и радио); •публикация ежегодных отчетов администрации в местной печати и/или в Интернете; •выделение специальных каналов связи, по которым граждане могут передать свои пожелания и жалобы в администрацию; •налаживание связей с союзами местных предпринимателей; •создание положительных примеров — награждение наиболее активных граждан грамотами и премиями; •налаживание контактов с общественными организациями, в том числе создание добровольных союзов активистов в поддержку политики, проводимой местным правительством; •привлечение общественных организаций к работе советов, комиссий; •развитие партнерских взаимоотношений местного правительства, бизнеса и общественных организаций. Как обеспечить активное участие общественности в бюджетном процессе? Если говорить, например, об участии граждан в обсуждении программ муниципального, выносимых на публичные слушания, то эти принципы таковы: •наличие у программы ясной, реалистичной цели; •представление информации в доступном для понимания виде и в достаточном объеме; •наличие альтернатив путям достижения поставленной цели; •приглашение к участию заинтересованных общественных организаций, обеспечение их необходимыми материалами; •открытость и контролируемость процесса общественного участия; •наличие методической базы для организации процесса и контроля его результатов. Необходимо решить, как именно будет организовано участие общественности в бюджетном процессе: какие вопросы будут выноситься на суд общественности, какая информация должна быть представлена, в каком формате, в какие сроки она должна быть распространена. Кроме того, необходимо определить, как станет использоваться

информация, полученная в результате участия общественности, а также каким образом полученные результаты будут распространяться. Подобные детали необходимо продумать заранее и оформить в виде положения (постановления, решения) об организации общественного участия. Для разных видов программ и вопросов подойдут разные виды общественного участия: для выяснения мнения населения по вопросам общего характера лучше провести референдум, а для ранжирования услуг по важности можно предложить социологический опрос или фокус-группу. Мнение населения важно учитывать не только на этапе планирования тех или иных программ, капиталоемких проектов и т.д., но и на этапе исполнения принятых решений. При этом формы участия населения могут быть те же, что и на этапе планирования (бюджетные слушания, опросы, фокус-группы и т.д.), но круг обсуждаемых вопросов меняется: если на этапе планирования важно ранжировать бюджетные услуги по приоритетности, то на этапе исполнения бюджета необходимо выяснить оценку качества этих услуг. Оценка населением качества бюджетных услуг является важным компонентом оценки эффективности бюджетных расходов в рамках бюджетирования по результатам — нового подхода к планированию и исполнению бюджета, который в последние годы все шире используется за рубежом. Общественное участие в бюджетном процессе различается по степени вовлеченности населения в бюджетный процесс: где-то участие населения ограничивается тем, что администрация информирует жителей о принятых решениях, в других муниципалитетах проводятся социологические опросы, публичные обсуждения предлагаемых проектов решений и программ развития, в где-то администрация делегирует часть своих полномочий общественным советам и комитетам граждан. В порядке убывания степени вовлеченности общественности в бюджетный процесс разные формы общественного участия располагаются следующим образом: Высшая степень общественного участия общественные комитеты, рабочие группы экспертные советы фокус-группы проведение встреч с представителями общественности для обсуждения конкретных вопросов проведение социологических опросов участие представителей общественности в публичных слушаниях публикации в прессе

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти Низшая степень общественного участия Делегирование полномочий, как наиболее развитая форма участия населения в бюджетном процессе, может быть реализовано разными способами, в частности путем создания общественных комитетов, которые осуществляют мониторинг исполнения отдельных функций, и экспертных советов по определенным вопросам. В западной практике можно найти немало примеров создания общественных комитетов, осуществляющих контроль над бюджетным процессом, и экспертных советов на общественных началах, разрабатывающих предложения по инвестиционным проектам.

3. Оценка эффективности бюджетных расходов — необходимое условие прозрачности и подотчетности Повышение эффективности функционирования общественного сектора, улучшение экономических и социальных показателей напрямую зависят от организации системы управления общественными ресурсами. В свою очередь, управление общественными ресурсами не может быть эффективным без ориентации на достижение выбранных целей, учета предпочтений населения, соизмерения достигнутых результатов с поставленными целями. Все эти задачи можно решить путем создания системы оценки эффективности реализации бюджетных услуг и программ, иначе говоря, оценки эффективности бюджетных расходов. Такая оценка фактически представляет собой оценку деятельности администрации и тех бюджетных учреждений, муниципальных или частных предприятий, которые являются поставщиками услуг, финансируемых за счет бюджетных средств. Оценка эффективности бюджетных расходов — это процесс регулярной оценки хода и результатов реализации бюджетных услуг и программ, а также и предоставления соответствующей отчетности. Рассмотрим более детально, что же представляет собой процедура оценки эффективности бюджетных расходов и для чего она нужна.

421

4. Оценка эффективности бюджетных расходов: методы и преимущества Мы управляем тем, что можем оценить. Если нельзя оценить результаты, невозможно ни контролировать процесс, ни управлять им, ни улучшить его. Г. Гатри и др. Насколько эффективно работают коммунальные службы в вашем городе?

Оценка эффективности бюджетных расходов заключается в сопоставлении целей, на достижение которых были выделены бюджетные средства на этапе формирования бюджета, с результатами, достигнутыми в ходе его исполнения. Оценка эффективности бюджетных расходов образует основу системы управления по результатам (Result-based management), которая будет рассмотрена ниже и которая требует систематического сбора информации о результатах деятельности административных органов и учреждений, оказывающих бюджетные услуги населению. В идеале, система оценки эффективности бюджетных расходов должна отвечать на следующие вопросы: •Что было достигнуто? •Была ли возможность достичь той же цели более дешевым способом? •Какую пользу получили жители от проделанной работы? Главная цель проведения оценки эффективности бюджетных расходов заключается в том, чтобы органы власти исполняли свои обязанности более ответственно и компетентно. В муниципальных образованиях возможности для увеличения налоговых поступлений, как правило, невелики, однако требования населения к качеству бюджетных услуг остаются высокими. Таким образом, одной из важнейших задач является обеспечение сбалансированности целей и имеющихся ресурсов. Это предполагает поиск оптимального соотношения между качеством, количеством и составом бюджетных услуг, что требует наличия надежной информации об эффективности производства работ и услуг, в том числе информации, отражающей общественное мнение. Оценка эффективности бюджетных расходов — не разовое мероприятие, а особый подход, систематическая практика, которая постепенно проникает во все компоненты управления, в том числе в планирование бюджета, стратегическое планирование, осуществление обратной связи с населением и т.д. Один из вариантов реализации такого под-

422

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

хода, который в настоящее время получил широкое распространение за рубежом как в общественном, так и в частном секторе, называется системой управления по результатам (см. рис. 1)6. Управление по результатам предполагает, что, прежде чем приступить к реализации той или иной программы, необходимо четко определить цели и задачи, оценить ожидаемый результат и конечный эффект, а также определить метод контроля за ходом достижения целей и решения задач. В некоторых странах, в частности в Швеции, метод управления по результатам используется при бюджетном планировании — такой вариант этого метода носит название «бюджетирование по результатам» (Result-based budgeting). При использовании этого подхода данные о том, какой объем услуг планируется произвести за счет указанного объема средств и какой социальный эффект ожидается от реализации намеченных мероприятий, указываются в самом бюджете. Однако, строго говоря, это уже следующая по сравнению с управлением по результатам ступень в развитии бюджетного процесса. Как видно из приведенной схемы, управление по результатам состоит из целого ряда этапов, из которых принципиально отличаются от традиционного затратного подхода только три: 1) выбор стратегических целей, формулировка задач и ожидаемых результатов; 6) оценка полученных результатов, сравнение достигнутых результатов с запланированными; 7) подготовка отчета и пред-

ставление его лицам, принимающим решения. Следует отметить, что реализация всех этих стадий требует продолжительного и систематического сбора данных. Один из важных аспектов оценки эффективности бюджетных расходов состоит в определении того, что именно считать результатом деятельности администрации и подведомственных ей учреждений и как именно оценивать этот результат. Существует две категории результатов: результаты, измеряемые проделанной работой (объемными показателями), и результаты, показывающие степень достижения поставленных целей. Традиционно деятельность органов государственного (муниципального) управления оценивается по объему затрат на предоставление услуг, а также по результатам, измеряемым объемными показателями (например, численность лиц, получивших услугу). В случае оценки эффективности бюджетных расходов главное внимание уделяется не объемным показателям, а степени соответствия результата целям проводимой политики. Так, с позиции оценки эффективности расходов на содержание дорожного хозяйства мерилом эффективности будет доля дорожного покрытия, находящегося в хорошем состоянии, а не протяженность отремонтированного дорожного покрытия (объемный показатель). При этом важно понимать, что увеличение объема расходов не всегда ведет к улучшению качества предоставляемых услуг.

Программное планирование

Стратегическое планирование

Выбор приоритетов и распределение средств

2 1 Анализ полученных результатов, подготовка отчетности и ее распространение

6 Мониторинг деятельности и оценка

5 Управление мероприятиями

Рис. 1. Система управления по результатам

Планирование и организация работы

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти Следует подчеркнуть, что оценка эффективности бюджетных расходов станет действенной в том случае, если информация о достигнутых результатах будет сопровождаться данными о целевых показателях, с которыми можно сравнить реальные достижения. Таким образом, при составлении бюджета следует привести данные, характеризующие текущую ситуацию, затем привести целевые значения тех же показателей, чтобы показать, как именно должна измениться ситуация в результате осуществления бюджетных расходов, а в ходе исполнения бюджета необходимо регулярно сравнивать реально достигнутые результаты с запланированными целевыми показателями. Кроме того, для оценки работы правительства и выявления тенденций желательно иметь сведения по выбранным показателям за несколько лет. Сравнения можно также производить между стоимостью и эффектом по предоставлению услуги в муниципальном и частном секторе. Внедрение оценки эффективности бюджетных расходов в практику муниципальных администраций требует тщательной методической подготовки и отработки всех деталей, о чем подробнее речь пойдет в следующей части данной работы. Однако эти усилия будут вознаграждены: международная практика свидетельствует о том, что все муниципалитеты, использующие методы оценки эффективности бюджетных расходов, отмечают положительные сдвиги в работе исполнительных органов и более полное удовлетворение потребностей населения в бюджетных услугах.

5. Международный опыт оценки эффективности бюджетных расходов Использование в бюджетном процессе оценки эффективности бюджетных услуг получило широкое распространение в США, Канаде, Австралии, Великобритании, Новой Зеландии, Швеции, Финляндии, Норвегии, Швейцарии, Нидерландах и ряде других стран. Работа по внедрению международного опыта и по его адаптации к местным условиям ведется в Таиланде, Албании, Венгрии, Чехии. В некоторых странах оценка эффективности бюджетных расходов производится только на уровне центрального правительства, в других этот подход успешно применяется на уровне регионов и муниципалитетов. Существуют и другие различия в страновых подходах, которые объясняются разными традициями управления общественны-

423

ми финансами и разными задачами, которые ставятся перед такой системой. Так, в США и Новой Зеландии акцент сделан на усиление подотчетности органов власти населению, и система оценки эффективности бюджетных расходов обеспечивает решение этой задачи. В этих странах многие бюджетные учреждения, по существу, переведены на работу по контракту: перед ними ставятся определенные цели и задачи, заранее устанавливаются критерии оценки проделанной работы, и оплата услуг производится по итогам оценки результатов. Норвегия, Швейцария и Нидерланды делают акцент на усиление контроля за работой правительства и подведомственных ему учреждений со стороны общественности, Великобритания — на информирование общественности о произведенных расходах и достигнутых результатах. При этом Канада, США, Австралия, Финляндия и Швеция включают критерии оценки результатов исполнения целевых программ непосредственно в бюджет. При всем разнообразии используемых в международной практике подходов к оценке эффективности бюджетных расходов и форматов предоставления бюджетной информации опыт Австралии и Новой Зеландии заслуживает особого внимания, во-первых, потому, что эти две страны добились несомненных успехов в оценке эффективности бюджетных расходов, и, во-вторых, поскольку они используют две разные трактовки одной и той же задачи и два разных способа ее реализации. Что касается форматов представления бюджетной информации, то существуют некоторые принципиальные требования, которых придерживаются практически все страны, использующие тот или иной вариант системы управления по результатам в бюджетном секторе. Так, практически во всех странах, использующих такую систему, основные статьи бюджетных расходов (в функциональной классификации) планируются на среднесрочную перспективу (в Австралии — на три года вперед). При этом в деталях и конкретных подходах к раскрытию информации межстрановые различия достаточно велики. Например, основное различие в стандартах раскрытия информации между Австралией и Новой Зеландией связано с тем, что основной акцент при постановке целей и задач может быть сделан либо на прямой результат либо на социальный эффект. В Новой Зеландии основное внимание уделяется достижению объемных (прямых) результатов, тогда как в Австралии — социальному эффекту произведенных расходов. Различия в подходах этих двух стран преимущественно связаны с теми условиями, которые

424

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

предшествовали реформам. В Новой Зеландии до проведения реформ наблюдался постоянный перерасход бюджетных средств, и одним из важнейших достижений реформы стала приватизация предприятий, предоставляющих общественные услуги. В результате при оценке эффективности бюджетных расходов в этой стране во главу угла ставится соблюдение исполнителями государственных и муниципальных заказов на выполнение объемных показателей по производству услуг. Австралия же не ставила перед собой задачи сокращения общественного сектора, а стремилась найти пути экономии бюджетных средств без ущерба для качества бюджетных услуг. В результате используемые в этой стране критерии эффективности предусматривают сокращение нецелесообразных расходов, повышение социального эффекта при сохранении неизменного уровня бюджетных расходов, тщательный отбор новых целевых программ, финансируемых за счет бюджетных средств. Если в Австралии и Новой Зеландии накоплен значительный опыт оценки эффективности бюджетных расходов, то Венгрия и Чехия еще только приступают к внедрению этого подхода в свой бюджетный процесс. Так, в Венгрии, где попытки внедрения бюджетирования по результатам предпринимаются на муниципальном уровне, некоторые муниципалитеты уже используют отдельные показатели эффективности бюджетных расходов в процессе бюджетного планирования, хотя системы оценки эффективности как таковой в этой стране еще нет. Показатели эффективности используются в основном для обоснования решений о сокращении финансирования, или об отмене какой-либо услуги, или о сокращении персонала. Поскольку применение таких показателей носит разовый характер, мониторинг данных, на основании которых они рассчитываются, не ведется, а следовательно, оценить, насколько улучшилась или ухудшилась ситуация в результате принятых мер, невозможно. Как показывает опыт Венгрии, одна из трудностей, связанных с внедрением системы оценки эффективности бюджетных расходов на муниципальном уровне, состоит в том, что местные органы власти имеют слишком мало полномочий для уточнения целей реализуемых программ и внесения изменений в технологию их реализации в целях повышения эффективности, поскольку большинство программ регламентируется вышестоящими органами власти. Наличие подобных «наведенных» расходов создает серьезные

препятствия на пути перехода от управления затратами к управлению по результатам. Тем не менее введение элементов оценки эффективности расходов возможно и в этом случае. В частности, оно поможет отследить, насколько реализация той или иной услуги или программы (например, программы повышения качества школьного образования, укрепления здоровья детей дошкольного возраста и т.п.) соответствует потребностям и ожиданиям населения. Следует сказать, что, несмотря на трудности, шесть муниципалитетов Венгрии в 1999 г. приступили к разработке критериев оценки результатов (качества услуг). В частности, был проведен опрос общественного мнения о качестве бюджетных услуг, результаты которого были положены в основу разработки критериев оценки. В России оценка эффективности бюджетных расходов в качестве систематического и официально признанного элемента бюджетного процесса не используется. Некоторые показатели качества услуг, результативности (социальной эффективности) и экономической эффективности используются ведомствами для собственных нужд, в частности для обоснования бюджетных заявок на следующий год. Местные власти традиционно планировали свою деятельность, основываясь на показателях затрат, в частности численности занятых в бюджетной сфере, ожидаемого объема доходов, количества бюджетных учреждений. Тем не менее в последние годы появилась тенденция отхода от устоявшейся практики и учета различных аспектов эффективности бюджетных расходов. В частности, предпринимаются попытки измерять и оценивать результаты проделанной работы. Так, например, в Перми разработаны критерии оценки эффективности мер по охране окружающей среды, разрабатываются показатели благоустройства территории. Администрация города Новокуйбышевска Самарской области также имеет опыт оценки деятельности предприятий коммунального хозяйства, занимающихся городским благоустройством. Тем не менее и в том и другом случае эффект от использования подобных методов незначителен, поскольку они не встроены в бюджетный процесс и не оказывают систематического воздействия на систему планирования и исполнения бюджета. Отсутствие регламентированной процедуры оценки эффективности бюджетных расходов свидетельствует о том, что принципы подотчетности органов власти населению, а также прозрачности бюджета и бюджетного процесса не выполняются.

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти

6. Основные шаги по созданию системы оценки эффективности бюджетных расходов на муниципальном уровне7 Создание успешно работающей системы оценки эффективности бюджетных расходов — задача непростая. Она требует тщательного планирования и продуманной организации. Перечислим основные шаги, которые необходимо предпринять для создания такой системы на уровне муниципалитета.

6.1. Оценка готовности администрации и представительного органа местного самоуправления к созданию системы оценки эффективности бюджетных расходов • Необходимо сравнить используемые подходы с теми, которых требует система оценки эффективности бюджетных расходов, выяснить готовность участников бюджетного процесса работать по-новому, оценить возможность привлечения наиболее убежденных сторонников такой системы к работе над ее созданием. • Необходимо оценить располагаемые ресурсы, сроки перехода на новую систему, назначить ответственных за разработку плана и координацию работ.

6.2. Определение цели перехода на новую систему Следует определить, с какой целью создается система оценки эффективности бюджетных расходов — для совершенствования процесса принятия решений, планирования, управления, усиления подотчетности органов власти населению или для иных целей; что изменится с переходом на новую систему, кому будет адресована информация об эффективности бюджетных расходов и каким требованиям эта информация должна удовлетворять.

6.3. Принятие постановления о создании системы оценки эффективности бюджетных расходов Поскольку создание системы оценки потребует материальных и трудовых затрат, необходимо принять официальное положение о создании системы

425

оценки эффективности бюджетных расходов, утвердить план работ и назначить ответственных. Положение или решение о создании такой системы должно содержать следующую информацию: •участие в реализации проекта сотрудников администрации, членов городской думы, представителей общественности, возможности привлечения внешних консультантов по оценке бюджетных расходов; •обязательства по финансированию работ, распределение работы между ответственными участниками проекта, вопросы координации; •департаменты городской администрации (министерства), на которых будет апробована система; •сроки предоставления и формат промежуточных отчетов и итогового отчета.

6.4. Формирование плана работ План работ должен отражать следующие вопросы: •координация работ по проекту; •состав рабочей группы и распределение объемов работ (указать трудозатраты по каждому участнику рабочей группы и всем внешним консультантам); •график работ; •смета расходов; •проведение обучения; •критерии оценки успешности реализации проекта, критерии оценки промежуточных результатов.

6.5. Обучение сотрудников администрации Программа обучения должна охватывать весь круг вопросов, с которыми слушателям придется сталкиваться на практике после внедрения системы. Примерные темы занятий: для чего нужна оценка эффективности бюджетных расходов, определение целей и задач, разработка критериев достижения целей, методы сбора и анализа данных, составление отчетов и пр.

6.6. Выбор пилотных министерств или департаментов Выбор министерства или департамента, которые будут использованы в качестве полигона для отработки новых методов и процедур — это очень ответственный этап. Выбор департамента или ми-

426

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

нистерства означает выбор услуги или комплекса услуг, эффективность предоставления которых будет оценивать новая система. Применительно к некоторым видам услуг сформулировать количественно измеримые цели и оценить степень их достижения достаточно легко (например, благоустройство, водоснабжение, общественный транспорт), в других случаях — конечный эффект измерить трудно или почти невозможно (например, социальная защита). С другой стороны, министерство, отвечающее за производство «легких» для оценки услуг может быть настроено отрицательно к проведению эксперимента, и тем самым все преимущества от выбора такого министерства в качестве пилотного будут сведены на нет. Таким образом, при выборе пилотного министерства или департамента следует руководствоваться следующими критериями: •насколько легко сформулировать количественно измеримую цель политики предоставления профильных услуг данного министерства; •имеются ли готовые данные для измерения эффекта (результата); •имеется ли опыт соизмерения результата и цели измерения (оценки); •заинтересованы ли руководители министерства в проведении эксперимента; •насколько важна услуга, за предоставление которой отвечает министерство, для населения и членов представительного органа местного самоуправления; •имеются ли трудности с предоставлением услуг, требующие проведения реформ.

6.7. Определение главной цели, подцелей и задач пилотных министерств Прежде чем оценивать деятельность того или иного министерства или ведомства, необходимо установить, какие цели и задачи перед ним поставлены. Таким образом, прежде чем формулировать ожидаемые результаты деятельности за планируемый период, следует определить (сформулировать) стратегическую цель или цели, которые ставит перед собой министерство в долгосрочной перспективе, а также цели и задачи на ближайшую перспективу. Описание стратегической цели (миссии) может быть сформулировано по следующей схеме: «Производить... (указать наименование услуг или продукции) для... (указать потребителей услуг) с целью... (указать ожидаемый результат)».

Желательно, чтобы уже в самой формулировке цели должен был указан ключевой показатель (критерий оценки) результата, с помощью которого будет производиться измерение степени соответствия реальных достижений поставленной цели. При выборе формулировки цели желательно исходить из интересов потребителей услуг, поскольку в этом случае легче определить желаемые результаты. Для кого предназначены услуги, за предоставление которых отвечает пилотный департамент? Потребители услуг могут быть внешними либо внутренними. Например, департамент информационных технологий, который поддерживает базу данных городской администрации и обслуживает компьютерную сеть, может практически не иметь внешних клиентов, которые бы пользовались его услугами, но иметь множество клиентов в самой администрации. Какую выгоду получат клиенты или потребители услуг, если департамент достигнет своей цели? В отличие от целей, которые рассчитаны на перспективу, задачи определяются теми промежуточными результатами, которые должны быть достигнуты в течение ближайшего года. По каждому направлению работы пилотного департамента должна быть сформулирована по крайней мере одна задача и выбрано по крайней мере по одному показателю каждого вида: затраты, объем произведенной работы, социальная эффективность или результативность, экономическая эффективность. Задачи должны четко соответствовать этапам достижения стратегической цели. В идеале, для каждой задачи необходимо установить эталонный уровень результатов — некий идеальный стандарт, рассчитанный на перспективу и определяемый либо на основании отраслевых исследований, либо на базе международных сравнений, либо выбранный в соответствии с политикой, утвержденной руководителем департамента. Следует иметь в виду, что стратегическая цель и ее подцели рассчитаны на перспективу и станут меняться или уточняться сравнительно редко, а основное внимание в ходе ежегодного бюджетного процесса будет уделяться формулировке задач, ориентированных на получение количественно измеримого результата. Описание задач обычно включает следующие элементы: •меры, которые предполагает осуществить конкретный отдел пилотного департамента (министерства) в предстоящем году по достижению стратегических целей всей организации,

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти •какие преимущества даст реализация этих мер для потребителей услуг, • количественно измеримые показатели (целевые значения) по каждому мероприятию (задаче); •целевые показатели, которых предполагается достичь в предстоящие два—три года (желательно).

6.8. Выбор критериев оценки Для оценки промежуточных и конечных результатов по каждому направлению деятельности пилотного министерства или департамента необходимо выбрать показатели, с помощью которых будет производиться оценка эффективности бюджетных расходов. Следует стремиться к тому, чтобы каждой задаче соответствовало по крайней мере по одному показателю каждого вида: 1) затраты, 2) объем произведенной работы, 3) социальная эффективность или результативность, 4) экономическая эффективность. Наличие полного набора таких показателей позволяет получить представление о том, насколько рассматриваемый департамент или министерство приблизились к решению поставленных задач или достижению целей. Остановимся на каждом их этих видов показателей подробнее. Показатели затрат отражают объем необходимых ресурсов или ресурсов, реально затраченных на производство той или иной услуги. Эти показатели широко используются на практике и в пояснениях не нуждаются. Показатели, отражающие результат оказания бюджетных услуг, делятся на два вида: 1) объем предоставленных услуг, который, как правило, измеряется числом лиц, получивших ту или иную услуг (Output), и 2) социальный результат, выражающийся в улучшении качества жизни или

427

в реализации иных целей социальной политики (Outcome). Проиллюстрируем разницу между этими двумя видами показателей на условном примере. Допустим, проводится программа помощи людям с психическими расстройствами. Число людей, получивших лечение в стационаре, отражает объем произведенной работы, но не качество услуг и не социальный результат. В частности, не все лица, прошедшие лечение, смогут вернуться к нормальной жизни. Отсутствие повторных обращений за психиатрической помощью тоже не может служить показателем качества оказанных услуг, поскольку отсутствие подобных обращений может свидетельствовать о том, что больные остались недовольны качеством обслуживания. Преимущество показателей затрат и объемов произведенной работы состоит в том, что соответствующие данные обычно легкодоступны, однако использование одних только этих данных не дает полной картины эффективности бюджетных услуг. Для оценки социальной эффективности (результативности) услуг необходимо уметь измерять эффект от произведенных бюджетных расходов, вернее, от услуг или мероприятий, профинансированных за счет бюджета, для общества. Следует отметить, что показатели социальной эффективности (результативности) бывает достаточно сложно оценить. Во-первых, прямая связь между предоставленной услугой и социальным результатом нередко просто отсутствует. Во-вторых, даже если такая связь существует, оценка вклада услуги в изменение социальных параметров зачастую требует слишком много времени и сил. Показатели оценки эффективности бюджетных расходов используются для принятия решений в области распределения бюджетных ресурсов, для Таблица 3

Показатели оценки бюджетных расходов Название

Определение

Пример

Затраты (Input)

Оценка ресурсов, требуемых для достижения поставленных целей

Оборудование; трудозатраты; материалы; стоимость всех видов затрат

Непосредственный результат (Output, Outcome)

Объем предоставляемых услуг, выполненных работ

Количество проведенных мероприятий; численность обслуженных лиц

Социальная эффективность, результативность (Effectiveness)

Степень соответствия результата поставленным целям, социальный эффект от произведенных услуг

Уменьшение безработицы, %; снижение уровня преступности, %

Экономическая эффективность (Efficiency, Productivity)

Стоимость единицы работ, услуг

Удельная стоимость (расходы бюджета на снабжение населения водопроводной водой, руб./л

428

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

информирования общественности о деятельности администрации, а также в повседневной работе самой администрации. В идеале, любые органы публичной власти (центральный аппарат и отраслевые департаменты) должны постоянно следить за тем, соответствуют ли результаты их деятельности поставленным целям, и искать пути повышения эффективности бюджетных расходов, направляя средства туда, где они расходуются более эффективно8.

6.9. Выбор методов сбора и анализа данных Одно из обстоятельств, которые следует учитывать при выборе показателей эффективности, — насколько легко получить исходные данные для их расчета. При прочих равных предпочтение следует отдавать тем показателям, данные для расчета которых систематически публикуются или которые можно легко получать на систематической основе, так как процесс сбора информации может быть очень дорогостоящим. Для получения исходных данных для расчета показателей эффективности могут использоваться следующие источники: • отчеты подведомственных учреждений, статистические сборники; • социологические опросы (анкетирование, интервью, фокус-группа, телефонный опрос и др.); • экспертные оценки; • замеры с помощью специального оборудования или специально привлекаемых наблюдателей. Следует отметить: инвентаризация имеющейся информации во многом облегчает задачу,— нередко оказывается, что необходимые данные давно собираются на регулярной основе и могут быть получены из стандартных отчетов подведомственных организаций, просто они никогда раньше не использовались для анализа и потому на них не обращали внимания. Анализ данных может включать в себя: • сравнение полученных результатов с установленными целями и задачами; • анализ динамики изменения ситуации; • сравнение с ситуацией в других муниципальных образованиях. Учитывая, что данные могут значительно различаться, скажем по районам или по группам получателей услуг, потребуется разработать классификатор данных. Так, например, одна и та же

услуга может оказываться в разных формах в зависимости от места, времени, других условий. Возможно, для учета подобного обстоятельства придется предусмотреть разбивку услуг по категориям. Кроме того, по возможности для увеличения объективности следует пользоваться данными из разных источников. Например, сопоставлять оценки, сделанные гражданами, с оценками специально обученного персонала.

6.10. Подготовка отчета о произведенной оценке эффективности Отчет о выполненной оценке эффективности бюджетных расходов должен быть представлен в таком формате, чтобы на его основе можно было проследить тенденции, сделать выводы и принять решение. В отчете необходимо показать, что ожидалось и что было реально достигнуто. Следует помнить: очень подробные данные бесполезны, если они представлены в трудном для восприятия виде. Форма отчета и его содержание могут различаться в зависимости от аудитории, которой он адресован. Так, для руководителей министерств (департаментов) потребуются подробные данные по всем показателям, используемым для оценки эффективности (затраты, объем выполненной работы, социальный эффект, экономическая эффективность). Доклады, подготовленные для населения, должны содержать более обобщенную информацию с акцентом на качественный результат и социальный эффект, изменения за истекший период и сопоставленные с поставленными задачами. Способы представления информации: графики, диаграммы, таблицы — также имеют большое значение для восприятия информации как для руководителей, так и для населения. Примерное содержание отчета: • описание деятельности, которая финансируется за счет рассматриваемой статьи бюджетных расходов, целей и задач соответствующего министерства или департамента; • результат по каждой задаче, сравнение полученных результатов с запланированными; • тенденции (за несколько лет); • основные изменения за отчетный период; • что необходимо сделать для улучшения ситуации. При написании раздела, посвященного изменениями в рассматриваемой сфере за отчетный период, следует указать все основные факторы, которые могли повлиять на результат, и степень достоверности источников информации, на ос-

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти

429

Таблица 4 Примерная форма отчета об эффективности бюджетных расходов Департамент Отдел/Программа Дата Цели Задачи

Разница

Факт

Июль 2001 г. / план 2001 г.

План

Разница

Факт

План

Июль 2001 г.

Разница

Факт

2000 г.

План

Показатели

Валовой показатель работы (объем услуг) Социальный эффект Экономическая эффективность Ресурсы 2000 г. 2001 г. Бюджет

Основные изменения за отчетный период и рекомендации по улучшению ситуации

Другое

нове которых делаются выводы. Рекомендации по улучшению ситуации должны сопровождаться оценкой затрат на их реализацию, а также указанием возможных трудностей, которые могут помешать их исполнению. Поскольку оценка эффективности будет вестись постоянно, необходимо разработать график представления оперативных отчетов об эффективности бюджетных расходов. Поскольку разным категориям потребителей такая информация нужна в разное время, с разной периодичностью и разной степенью подробности, понадобится разработать несколько графиков для разных видов докладов или отчетов. Пример формы отчета приводится в табл. 4.

Заключение Перечислим предпосылки для создания успешно работающей системы оценки эффективности бюджетных расходов. • Администрация города должна быть заинтересована в оценке эффективности бюджетных расходов и поддерживать создание такой системы. • Оценка эффективности должна рассматриваться как возможность поощрить сотрудников, а не как повод для применения санкций. • Сотрудникам отраслевых департаментов должна быть оказана методическая помощь по освоению навыков сбора и анализа данных, подготовке отчетов.

• Полученные оценки должны использоваться как внутри самой администрации, так и для информирования населения. • Показатели следует выбирать так, чтобы они были информативны как для населения, так и для сотрудников органов муниципального управления. • При выборе пилотных министерств (департаментов) приоритет следует отдавать тем ведомствам, работа которых непосредственно служит интересам граждан. • Процедуру оценки эффективности следует стандартизировать, чтобы ею смогли овладеть как можно больше сотрудников администрации и пилотных департаментов. • Следует заблаговременно и подробно обсудить процедуру оценки эффективности с сотрудниками пилотных министерств (департаментов);. • По большинству показателей оценку следует проводить по меньшей мере раз в квартал. Успешное внедрение системы оценки эффективности бюджетных расходов на муниципальном уровне во многом зависит от отношения администрации. Текущая ситуация с организацией бюджетного процесса в российских городах такова, что для того, чтобы внедрение подобной системы дало реальный положительный эффект, потребуются значительные изменения во многих областях, включая нормативно-правовую базу, регулирующую бюджетный процесс и ответственность его участников, форматы представления бюджетной информации и пр.

430

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

Приложение.

Основные принципы прозрачности подотчетности в бюджетном секторе9 Четкость определения функций и ответственности органов государственного (муниципального) управления Необходимо четко отличать правительство (бюджетный сектор) от остальной части общественного сектора и от частного сектора (экономики). Внутри правительства следует проводить различие между законодательной и исполнительной функциями. Все эти различия должны быть четко сформулированы и преданы гласности. •Требуется определить структуру и функции правительства. •Необходимо определить полномочия разных уровней власти, а также полномочия исполнительных, законодательных органов и судебной власти. •Следует создать четкие механизмы координации и управления бюджетной и внебюджетной деятельностью. •Отношения между правительством и неправительственными организациями общественного сектора (центральный банк, другие государственные финансовые организации, нефинансовые государственные и муниципальные предприятия) должны строиться на четких правилах. •Вмешательство органов государственного (муниципального) управления в экономику (экономическое регулирование, владение акциями предприятий) должно быть открытым, гласным и основываться на четких правилах, не допускающих дискриминации в отношении негосударственных предприятий. Следует создать четкую законодательную и административную основу для управления налоговой и бюджетной сферой. •Выделение бюджетных ассигнований на те или иные нужды, равно как и кассовое исполнение расходов должны осуществляться в четком соответствии с нормами бюджетного законодательства и доступными для ознакомления административными правилами. •Налоги, пошлины, сборы и тарифы должны иметь четкую правовую основу; налоговые законы должны быть доступны для ознакомления и понимания; применение этих законов на практике должно следовать четким критериям. •Следует выработать этические нормы поведения государственных служащих и сделать эти нормы достоянием гласности.

Открытость и гласность Общественности следует предоставлять полную информацию о прошлой, текущей и предстоящей деятельности администрации в области бюджетной политики. •Требуется проводить общественные слушания по бюджету. •Бюджетная документация, отчеты об исполнении бюджета и другая финансовая информация, адресованная общественности, должны охватывать все бюджетные и внебюджетные операции правительства; следует также публиковать расчеты оценки консолидированной финансовой позиции правительства. •Данные по основным статьям доходов и расходов бюджета необходимо предоставлять по итогам за два предыдущих года плюс прогноз на два последующих года. •Следует публиковать полную информацию об уровне и структуре финансовых активов и пассивов. •Бюджетная документация должна содержать информацию о характере условных обязательств бюджетов и оценки связанных с ними рисков, оценки выпадающих доходов в связи с предоставление налоговых льгот, оценки доходов и расходов, связанных с другой квазифискальной деятельностью правительства. •Если на субнациональные уровни власти приходится значительный объем бюджетных доходов и расходов, необходимо публиковать также данные об их суммарной фискальной позиции и о консолидированной финансовой позиции бюджетной системы страны. Публиковать бюджетную информацию следует регулярно, по заранее установленному графику. •Исполнительным органам власти требуется вменить в обязанность публиковать бюджетную информацию. •Следует заблаговременно утвердить и объявить график публикации бюджетной информации.

Подготовка и исполнение бюджета, отчет об исполнении В бюджетной документации должны быть указаны цели бюджетной политики, макроэкономические параметры, законодательные решения, положенные в основу бюджета, основные бюджетные риски. •Бюджетный документ должен начинаться с формулировки целей бюджетной политики и оцен-

Глава 23. Принципы прозрачности и подотчетности местной власти ки финансовой устойчивости, сбалансированности бюджета. •В бюджетном документе необходимо ясно указать все основные правила бюджетного планирования, обеспечивающие устойчивость бюджета (требование сбалансированности, лимиты заимствования для субнациональных уровней бюджетной системы и пр.). •Бюджет следует формировать на основе комплексного, внутренне непротиворечивого макроэкономического прогноза; указывать исходные допущения, на которых строится бюджет. •Требуется четко определить новые направления политики, финансирование которых предусмотрено в бюджете. •Следует по возможности указывать основные бюджетные риски, в том числе связанные с нарушением исходных допущений экономического прогноза и неопределенностью расходных потребностей по конкретным бюджетным обязательствам. Бюджетную информацию необходимо представлять в формате, удобном для анализа и способствующем усилению подотчетности правительства. •Бюджетные данные следует представлять на валовой основе (не сальдировать); доходы требуется отличать от источников финансирования дефицита, а расходы представлять в функциональной, экономической и ведомственной классификации; то же относится и к данным о внебюджетных потоках. •Следует указывать цели социально-экономической политики, которых ожидается достигнуть в результате выполнения бюджетных программ (например, улучшение тех или иных социально-экономических показателей). •Сводным показателем финансовой позиции расширенного правительства является общий баланс доходов и расходов; этот показатель должен быть дополнен другими показателями сбалансированности бюджета, как-то: первичный дефицит (профицит), дефицит (профицит) текущих расходов и доходов и т.д. •Если через неправительственные организации общественного сектора проходит большой объем квазифискальных операций, необходимо публиковать баланс доходов и расходов всего общественного сектора. Следует четко определить порядок исполнения утвержденных расходов и контроля за правильностью осуществления платежей в бюджет. •Необходимо наладить систему учета налоговых обязательств и платежей, обеспечивающую надежную основу для оценки просроченной задолженности. •Правила проведения государственных (муниципальных) закупок и найма на работу в бюджетные

431

учреждения и организации должны быть сведены воедино и открыты для ознакомления. •Исполнение бюджета должно подвергаться внутренней проверке; порядок проведения такой проверки должен быть открыт для ознакомления. Следует наладить процедуру регулярных отчетов исполнительной власти о ходе исполнения бюджета перед законодательным собранием и общественностью. •Помимо годового отчета об исполнении бюджета, отчеты о ходе исполнения бюджета должны публиковаться по крайней мере раз в квартал. •Уточненный отчет об исполнении бюджета должен быть представлен в законодательное собрание не позже чем год спустя после завершения отчетного года. •Следует ежегодно представлять в законодательное собрание данные о выполнении целей бюджетных программ (соизмерение результатов в целями).

Гарантии достоверности и непротиворечивости информации Бюджетные данные должны отвечать общепринятым стандартам качества данных. •Эти данные должны отражать последние тенденции в области бюджетных доходов и расходов, изменения в макроэкономических параметрах, закрепленные в нормативных правовых обязательства правительства. •В самом бюджете и отчете о его исполнении (уточненной версии) должно быть указано, на какой основе ведется учет показателей (на кассовой или по начислению) и указаны все правила свода и представления бюджетных данных. •Необходимо указывать, была ли произведена проверка данных на непротиворечивости, проводилась ли их выверка с использованием данных из других источников. Бюджетную информацию следует подвергать независимой проверке: •Государственная счетная палата или иная аналогичная организация должна регулярно представлять в законодательное собрание, а также общественности отчет о результатах проверки непротиворечивости и правильности ведения бюджетных счетов. •Для оценки финансовых и макроэкономических прогнозов необходимо привлекать независимых экспертов. •Проверку качества финансовых данных должно проводить государственное статистическое ведомство, которому обеспечить институциональную независимость.

432

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

Примечания 1 Термин «прозрачность» (калька англ. transparency) начал

использоваться в России применительно к бюджетному планированию и исполнению бюджета сравнительно недавно. Строго говоря, он обозначает не просто доступность информации («гласность»), а наличие такой информации, которая делает тот или иной процесс или исследуемый объект понятным для стороннего наблюдателя. Наличие слишком подробной, плохо систематизированной информации о бюджете может сделать этот документ «непрозрачным», непонятным для широкой общественности. Для обеспечения прозрачности бюджета необходимо не только иметь доступ к цифрам, характеризующим доходы и расходы, но и понимать логику, исходя из которой были выбраны именно такие значения. Для обеспечения прозрачности финансовой деятельности правительства необходимо иметь информацию не только о бюджете, но обо всех финансовых активах, которыми распоряжается правительство, включая внебюджетные фонды и внебюджетные доходы бюджетных учреждений, а также о пассивах, т. е. о накопленной задолженности и других обязательствах. — Примеч. ред. 2 Благодаря закону «О бюджетной классификации», который охватывает функциональную, экономическую, ведомственную классификацию доходов и расходов бюджетов РФ, видов государственных долгов Федерации и ее субъектов, источников финансирования дефицита бюджетов, бюджетные данные в России стали доступны в очень подробной разбивке, однако установленная эти законом классификация непонятна широком кругам населения. Так, например, не все услуги, которые реализуются за счет бюджетных средств, выделены в отдельные статьи расходов; ежемесячная отчетность об исполнении бюджета зачастую не позволяет понять реальную картину с расходованием бюджетных средств. В результате некоторые муниципальные образования и субъекты РФ вводят дополнительную классификацию расходов

3 4

5 6

бюджета для внутреннего пользования, что делает направления расходов более понятными и прозрачными и облегчает учет движения денежных средств. См.: Manual on Fiscal Transparency. The Fiscal Affairs Department, IMF (www.imf.org), 1999. Тем не менее, не все принципы Кодекса могут быть реализованы местными органами власти самостоятельно, так как для сохранения целостности бюджетной системы должны действовать единые правила и стандарты по основным вопросам. Это касается разделения расходных полномочий между различными уровнями власти, разделения и закрепления на долговременной основе соответствующих источников доходов. Существуют, однако, и сравнительно недорогие способы организации общественного участия. Об управлении по результатам см. также работу А.Р. Ковалевского и А.А. Сучковой «Программно-целевое бюджетирование, как метод повышения результативности бюджетных расходов» в наст. изд. — Примеч. ред. Использованы материалы семинара Шейли Россман (Институт города, США) «Система оценки деятельности администраций муниципальных образований», который был проведен в рамках проекта с Институтом экономики города и при поддержке Агентства США по международному развитию (Кооперативное соглашение № 10221–200–01). Подробнее о требованиях, предъявляемых к показателям оценки эффективности бюджетных расходов см. упомянутую работу А.Р. Ковалевского и А.А. Сучковой.— Примеч. ред. Подготовлено на основе Кодекса лучшей практики по обеспечению принципов прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, разработанного МВФ (см.: Manual on Fiscal Transparency. The Fiscal Affairs Department, IMF (www.imf. org), 1999).

Литература Ammonds, David N., (1996). Municipal Benchmarks: Assessing Local Performance and Establishing Community Standarts. Thousand Oaks, Calif.: Sage Publications. Ammonds, David N., ed., (1995). Accountability for Performance: Measurement and Monitoring in Local Government. Washington, D.C.: International City/County Management Association. Azfar, Omar, Satu Kahkonen, Anthony Lanyi, Patrick Maegher, Diana Rutherford, (1999). Decentralization, Governance and Public Services: The Impact of Institutional Arrangements. Iris Center, University of Maryland. Charap, Joshua, and Christian Harm, (1999). Institutionalized Corruption and the Kleptoratic State. IMF Working Paper № 99/91. Cohen, John M., and Stephen Peterson, (1997). Administrative Decentralization: A New Framework for Improved Governance, Accountability, and Performance. HIID Development Discussion Paper № 582. Das-Gupta, Ronie, Michael Engelschank, and William Mayville, (1999). An Anti Corruption Strategy for Revenue Administration. World Bank PREM Notes 33. Friedman, Mark, (1997). A Guide to Developing and Performance Measures in Results-Based Budgeting. Washington, D.C.: The Finance Project. Gonzalez de Asis, Marha, (1999). Reducing Corruption: A Search for Lessons of Experience. Halachmi, Arie, ed., (1999). Performance and Quality Measurement in Government. Burke, Va.: Chatelaine Press. Halachmi, Arie, and Geert Buockaert, eds., (1996).Organizational Performance and Measurement in the public Sector: Toward

Глава 24. Предоставление общественных услуг в отдаленных районах Гарри Китчен, Энид Слэк

Введение Осуществление управления в отдаленных районах сопряжено с иными проблемами, нежели управление в городах; это обусловлено малой численностью населения, его низкой плотностью, а также высокой стоимостью жизни. Эти характеристики означают, что расходы из расчета на душу населения в отдаленных районах нередко гораздо выше, чем в городах. В то же время налоговая база обычно меньше, так как имущество не находится в частном владении, а уровни занятости и дохода ниже. В связи с управлением отдаленными районами возникает ряд вопросов относительно способности местных органов власти предоставлять услуги, а также относительно роли вышестоящих властей в финансировании и оказании услуг на местном уровне. Кроме того, необходимо ответить на еще один, более существенный вопрос о целесообразности субсидирования населенных пунктов, расположенных в отдаленных районах, за счет бюджетов вышестоящего уровня. Цель данной работы – представить анализ способов предоставления услуг в отдаленных районах. В первой части рассмотрены характеристики отдаленных районов и роль органов местной власти. Во второй части речь идет о расходах местных властей в отдаленных сообществах; также здесь показано, каким образом характеристики этих районов влияют на природу и масштабы расходов. В третьей части приведен анализ источников доходов в отдаленных районах и то, как на этих источниках сказываются размер и удаленность соответствующих сообществ. Четвертая часть содержит описание и оценку различных структур управления, кото-

рые могли бы применяться в отдаленных районах (двухуровневая, одноуровневая структура, соглашения между муниципальными образованиями, создание особых округов), а также роль вышестоящих уровней власти.

1. Характеристики отдаленных районов Несмотря на то что единых характеристик малых или отдаленных районов не существует, все же имеются некоторые общие черты (Dougherty et al. 1999). Для отдаленных районов характерна географическая удаленность и малая плотность населения. Число жителей в сообществах невелико, и они проживают разрозненно, на значительном расстоянии друг от друга. Нередко отсутствуют общественные системы наземного транспорта (автомобильные и железные дороги). Большинство муниципальных образований в отдаленных районах существуют в более суровых условиях, чем те, которые существуют в других, более плотно населенных и урбанизированных районах страны. Во многих таких сообществах довольно высок уровень безработицы (поскольку возможностей для трудоустройства здесь меньше), их жители в большей степени зависят от программ социальной помощи. Как будет показано далее, во второй и третьей частях, сочетание этих факторов влечет за собой более высокую стоимость общественных услуг из расчета на душу населения и обусловливает более узкую налоговую базу. В ряде случаев отдаленные сообщества не организованы в структуры местного самоуправления

434

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

(так называемые районы, не обладающие правосубъектностью). Все необходимые функции муниципальной власти осуществляются структурами вышестоящего уровня власти (например, управлениями по делам Севера, транспорта, природных ресурсов, окружающей среды); при этом для их обеспечения взимается небольшой налог. В некоторых отдаленных районах муниципальные институты формируются медленно потому, что сообщества целиком формировались и развивались на базе градообразующих предприятий. Это явление распространено в России, где предприятия предоставляют своим работникам и членам их семей те услуги, которые в иных обстоятельствах предоставляются органами местной власти. Так, «предприятия строят и содержат больницы, осуществляют строительство и содержание жилья, строят и обеспечивают работу детских садов и других дошкольных учреждений, а также делают “добровольные взносы” на финансирование общественного транспорта и внебюджетных фондов органов власти регионального и местного уровня» (Wallich 1994, p. 39). Хотя масштабы участия предприятий в финансировании услуг в России неодинаковы, практически все социальные расходы в моноиндустриальных городах осуществляются ими (ibid., pp. 60-1)1. В малонаселенных районах в ряде стран (удачными примерами могут быть Канада и Австралия) для сообществ характерен двойной экономический уклад. С одной стороны, присутствует относительно стабильное коренное население, представители которого в основном либо заняты на низкооплачиваемых работах (которые соответствуют их обычно низкому уровню навыков и образования), не имеют работы или занимаются малодоходными традиционными промыслами (охота и ловля капканами), либо сочетают эти виды существования. С другой стороны, имеется высокомобильное некоренное население, представители которого работают в отдаленных районах либо на постоянной основе (как большинство государственных служащих), либо вахтовым методом (в добывающих отраслях и строительстве). В обоих случаях, исходя из природы их занятий (уровня навыков и образования), эти люди получают высокую заработную плату и компенсацию за суровые условия проживания. Такая концентрация дохода в верхней и нижней части распределения является прямым следствием того, что в экономике этих районов присутствуют двойные рынки труда. Органы муниципальной власти в отдаленных районах обычно расположены в наиболее населен-

ных центрах. Исторически такие населенные пункты создавались по различным причинам. Некоторые из них формировались вокруг предприятий определенной отрасли, например добывающей, лесной, сельского хозяйства, рыболовства, нефтедобычи. Отдельные пункты были региональными центрами услуг и предоставляли различные частные и общественные услуги окружающему населению. Ряд населенных пунктов являлись центрами проживания коренного населения, а какието создавались исходя из интересов национальной безопасности. Наличие таких населенных пунктов в отдаленных районах сегодня отражает эти прежние соображения, даже если в настоящее время они утратили свою актуальность. Так, предприятия могли закрыться, региональные центры услуг могли быть перенесены в другие места, а обеспечение национальной безопасности в отдаленных районах, возможно, больше не представляется важной задачей. Но люди продолжают там жить. Вопрос не в том, следует ли им жить там и дальше; вопрос состоит в целесообразности субсидирования. Если населенный пункт теряет экономическую базу своего существования, а жизнеспособных альтернатив нет, то дальнейшее субсидирование такого населенного пункта не отвечает экономическим интересам вышестоящего уровня государственной власти (Graham 1963, p. 146-7). Подобные субсидии могут предотвратить появление «городовпризраков», но они искажают распределение ресурсов. Впрочем, несмотря на то что экономические аргументы диктуют прекращение оказания поддержки таким населенным пунктам, эта поддержка может сохраняться по политическим соображениям.

1.1. Малые сообщества в России Значимость малых сообществ в России представлена в табл. 26.1, где показано количество городских и сельских населенных пунктов по степени возрастания численности населения. В России насчитывается почти 145 тыс. сельских населенных пунктов с населением менее 1000 человек. Есть немало городов с населением менее 3 тыс. человек.

1.2. Органы местной власти в отдаленных районах С точки зрения экономической теории главная роль органов местного управления состоит в предоставлении благ и услуг в рамках определенной географической области тем жителям, которые готовы их оплачивать2. Если блага от конкретных

Глава 24. Предоставление общественных услуг в отдаленных районах

435 Таблица 1

Количество населенных пунктов по степени возрастания численности населения Городские населенные пункты (1999 г.) население, человек

колво населенных пунктов

Сельские населенные пункты (1989 г.)

% общего количества

население, человек

колво населенных пунктов

% общего количества

Менее 3000 3000 – 5000 5000 – 10 000 10 000 – 50 000 50 000 – 100 000 100 000 – 1 000 000 Свыше 1 000 000

559 443 716 949 174 152 12

18,6 14,7 23,8 31,6 5,8 5,1 0,4

Менее 1000 1000 – 2000 2 000 – 5000 Свыше 5000

144 534 5 718 2 069 601

94,5 3,7 1,4 0,4

Итого

3005

100,0

Итого

152 922

100,0

Источник: Ежегодный статистический справочник России. Госкомстат, 1999 (цит. по Kurlyandskaya et al. 2001, p. 60). услуг ограничены пределами одного муниципального образования (действия одного муниципалитета не влияют на положение других муниципалитетов), то эффективность повышается, так как структура и уровень услуг могут меняться в соответствии с местными предпочтениями. Считается, что местные власти способны более точно следовать местным вкусам и предпочтениям, чем представители центрального правительства3. Прочной считается такая местная власть, которая, с одной стороны, оказывает услуги эффективно и результативно, а с другой — подотчетна и прозрачна для своих граждан. Муниципалитеты должны быть достаточно малы, чтобы доступ к ним был возможен, и вместе с тем достаточно велики, чтобы эффективно и результативно предоставлять разнообразные услуги. Если муниципалитет слишком мал (и отдален) и не в состоянии действенно предоставлять услуги, то политический доступ теряет смысл. В частности, муниципалитеты должны располагать необходимой налоговой базой и квалифицированными сотрудниками. Некоторые малые муниципальные образования не обладают достаточно большой налоговой базой, что делает их экономически нежизнеспособными. В частности, они нередко не в состоянии финансировать крупные капиталовложения, например приобретение дорожной и противопожарной техники. Еще одним фактором, препятствующим капиталовложениям, являются ограниченные возможности таких муниципальных образований по привлечению заемных средств. Поскольку численность населения невелика, то при оказании услуг невозможно обеспечить экономию от масштабов. Кроме того, удаленность этих районов не позволяет получить такую экономию, заключив

договор на поставку соответствующих услуг с соседними муниципальными образованиями или частными подрядчиками. В итоге малые сообщества в отдаленных районах сосредоточиваются на оказании нескольких базовых услуг (Dougherty et al. 1999, p.18). Изза недостаточности ресурсов малые и отдаленные населенные пункты могут сталкиваться с административными трудностями, поскольку им будет сложно подыскать достаточно квалифицированный персонал. В таких образованиях практически нет возможности обучать и удерживать опытных сотрудников (ibid., p. 19). Некоторые муниципалитеты нанимают сотрудников на временной основе; другие требуют от своего персонала овладения навыками в различных смежных областях, и специализация почти невозможна4. Отсутствие квалифицированного персонала ограничивает возможности выборных должностных лиц по удовлетворению нужд своих избирателей (County Government in Ontario 1989). Часть этих проблем можно решить, заключив соответствующие договоры с другими муниципалитетами или частными подрядчиками либо по необходимости используя нужных специалистов в интересах нескольких муниципалитетов. Повысить эффективность и облегчить доступ к требуемым знаниям также могут технические достижения. С точки зрения доступа и подотчетности отсутствие мобильности значительной доли населения в отдаленных районах делает необходимым рассмотрение роли муниципальных органов власти. Если жители немобильны, то они не будут реагировать на налоги и расходы, переезжая в другие районы. При условии что эффективность местной власти определяется ее способностью учитывать нужды

436

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

местного населения, роль такой власти в отдаленных районах менее существенна, чем в городах5.

2. Расходы местных органов власти в отдаленных районах Органы местной власти в отдаленных районах обычно играют гораздо менее существенную роль, чем в городах. Учитывая огромные расстояния, оказание таких услуг, как правоохранительная деятельность и пожарная охрана, производится в ограниченном масштабе, услуги по сбору отходов не предоставляются, а планирование землепользования нередко осуществляется властями вышестоящего уровня. Услуги местного уровня включают в себя главным образом автомобильные дороги, канализацию и водоснабжение, вывоз бытовых отходов, социальные и рекреационные услуги6. Чтобы дать представление о различиях в расходах на душу населения в отдаленных районах и более населенных областях, в табл. 2 сопоставлены

данные о плотности населения и стоимости оказания государственных услуг из расчета на душу населения в трех северных территориях Канады7 и в остальной части страны. Это сопоставление приведено только для муниципальных образований и в совокупности для территорий и муниципальных образований8. Из табл. 2 видно, что в этих территориях плотность населения гораздо ниже, чем в других регионах Канады, и что показатели по территориям весьма неодинаковы. Различия в плотности населения объясняют значительную часть различий в расходах на душу населения. Для одного только муниципального сектора применительно к подушевым расходам отмечаются следующие различия: • Муниципальные расходы на все услуги в отдаленных районах гораздо выше по сравнению с остальной частью Канады (1485 долл. на душу населения): на Юконе выше на 41% (2092 долл. на душу населения), на СевероЗападных территориях — на 173 (4061 долл.), в Нунавуте — на 171% (4030 долл.). Таблица 2

Расходы на душу населения: в 2000 г. для муниципальных образований; 2000–2001 гг. – для сводных показателей «провинция/муниципальное образование» или «территория/муниципальное образование», долл. СевероЗападные территории

Юкон

Общие административные расходы Пожарная охрана Транспорт Здравоохранение Социальные услуги Образование Охрана природных ресурсов Защита окружающей среды Рекреация/культура Жилье Региональное планирование Погашение долга Прочее Итого Население, человек Плотность, человек/км2

м/оа 531

Остальная территория Канады

Нунавут

сводные 2 338

м/о 658

сводные 2 155

м/о 775

сводные 3 752

м/о 162

сводные 259

164 383 4 0 0 727

1 627 2 811 2 527 2 404 3 861 1 474

167 675 411 88 0 101

1 713 2 790 4 657 1 758 4 909 2 312

124 562 63 203 0 25

2 217 1 968 4 868 1 556 8 911 1 300

237 295 29 188 6 30

457 482 2207 1305 1891 284

329

545

829

756

1036

1 643

207

240

560 1 68

1 141 659 153

811 91 134

943 1 749 589

643 444 90

950 2 394 874

164 38 32

220 94 55

24 5

130 36

57 40

368 57

11 54

278 159

89 8

962 133

19 711 2092 29 900 0,063

24 751 4061 40 900 0,035

27 871 4030 28 200 0,015

8591 1485 30 982 900 5,63

Источник: Рассчитано по данным Statistics Canada, Financial Management Systems (FMS), mimeograph, August 2001. Statistics Canada, CANSIM II, table 051-0001, а также Statistics Canada, Natural Resources Canada, GeoAccess Division. а Муниципальные образования.

Глава 24. Предоставление общественных услуг в отдаленных районах • Общие государственные расходы на Севере значительно выше, чем в других районах Канады. Это объясняется небольшими размерами муниципальных образований и невозможностью воспользоваться экономией от масштабов при выполнении административных функций. • Расходы на правоохранительную деятельность и противопожарную охрану на Севере ниже; главным образом это связано с тем, что противопожарное оборудование здесь намного проще, чем в городах (отсутствуют высотные здания, относительно небольшая территория для работы). Время реакции несопоставимо с аналогичным показателем в городах изза расстояний; внешние эффекты (экстерналии) отсутствуют, поскольку здания расположены вдали друг от друга. За правоохранительную деятельность практически всегда отвечают вышестоящие власти, так как при этом достигается экономия от масштабов. • Расходы на содержание шоссейных дорог, водоснабжение и канализационные коллекторы высоки изза суровых климатических условий и сложного ландшафта (тундра). • Расходы на рекреационные услуги и культуру на Севере значительно выше — практически в каждом муниципальном образовании имеется каток и предусмотрены разнообразные рекреационные программы. При сопоставлении расходов на душу населения, которые производятся властями территорий/ муниципальных образований в отдаленных районах и в других областях Канады, возникает следующая картина: • Расходы территориальных/муниципальных властей на все услуги (8591 долл.) в отдаленных областях существенно выше: на Юконе — на 129% (19 711 на душу населения), в СевероЗападных территориях — на 188% (24 751 долл.), в Нунавуте — на 224% (27 871 долл.). • Административные расходы в отдаленных районах значительно (в 10 раз и более) выше. • Расходы на противопожарную охрану, правоохранительную деятельность, транспорт, водоснабжение, канализацию, утилизацию твердых отходов, жилье и рекреационные услуги в отдаленных районах значительно выше. • Расходы на образование, здравоохранение и социальные услуги существенно превышают показатели, характерные для более населенных и урбанизированных районов.

437

3. Местные доходы в отдаленных районах В рамках модели финансирования на местном уровне, которая предусматривает «получение выгод», по возможности следует вводить плату за услуги. В случае когда плату за пользование взимать невозможно, поскольку выгода от конкретной услуги поступает не только индивидуальным потребителям, но ограничена пределами муниципального образования, считается приемлемым взимать налог с местных жителей. Такие налоги позволяют гражданам выразить спрос на услуги в том случае, когда блага от них потребляются коллективно. Как было отмечено выше, во второй части, расходы на душу населения в отдаленных районах обычно выше, чем в других муниципальных образованиях. В отдаленных районах эти расходы могут превосходить даже уровни, наблюдаемые в крупных городах. Но в отличие от крупных городов отдаленные районы обычно не располагают достаточными возможностями по финансированию таких расходов. Если местные власти в отдаленных районах отвечают за предоставление услуг, то они должны обладать определенными налоговыми полномочиями местного уровня, что укрепило бы местную автономию и стимулировало бы подотчетность. Таким образом, муниципальные власти в отдаленных районах должны иметь доступ к местным источникам дохода; следует всячески поощрять максимальное использование таких источников: «если муниципальным властям не предоставить некоторую степень свободы, включая право на ошибки, за которые им придется держать ответ, появление ответственной и учитывающей интересы населения муниципальной власти останется недостижимой мечтой» (Bird, Slack 1991, p. 84). Теоретически источники доходов, которыми могут воспользоваться муниципальные власти в отдаленных районах, аналогичны тем, что имеются у соответствующего уровня власти в других регионах. К ним относятся плата за пользование, налоги (на имущество, доход, налог с продаж, на топливо и, возможно, подушевой налог/сбор), а также межбюджетные трансферты. Однако в реальности характеристики налоговой базы, имеющейся в отдаленных областях, ограничивают применение многих из указанных источников дохода, а высокая стоимость услуг означает, что плата за пользование вряд ли будет полностью покрывать затраты, связанные с их предоставлением.

438

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

3.1. Плата за пользование С помощью платы за пользование можно возместить по крайней мере часть (а то и всю) стоимости услуг (таких, как водоснабжение и канализация) в отдаленных районах. Хотя масштабы применения подобной платы в различных отдаленных районах неодинаковы, доля общих местных доходов, полученных с их помощью, в двух (СевероЗападные территории и Нунавут) из трех территорий выше, чем в остальных районах Канады. Это различие можно объяснить более высокой стоимостью платных услуг в отдаленных районах. Плата за пользование обладает многими преимуществами. Вопервых, такая плата стимулирует эффективность в потреблении благ и услуг. Потребители знают, во что обходится производство услуг, и могут сделать информированный выбор относительно объемов потребления. Когда стоимость потребителям неизвестна, то объем их потребления скорее будет выше или ниже эффективного значения. Вовторых, благодаря плате за пользование власти могут представлять, какое количество и качество услуг хотели бы иметь потребители. В отсутствие прямой платы нет механизма (за исключением голосования, проводимого раз в несколько лет), с помощью которого граждане могли бы выразить свой спрос на блага и услуги местного значения. Втретьих, плата за пользование удовлетворяет требованию справедливости, когда о справедливости судят исходя из получаемых выгод. Каждый потребитель платит сумму, отражающую ту дополнительную выгоду, которую он извлечет из единицы блага или услуги. По возможности плата за пользование должна отражать предельные издержки по предоставлению услуги. Впрочем, одна из проблем с использованием предельных издержек для выведения размера платы в отдаленных районах связана с тем, что здесь они могут быть существенно выше, чем в других районах. Например, предельная стоимость подачи воды для бытовых нужд в отдаленных районах гораздо выше, чем в городах. Если брать плату, соответствующую предельной стоимости, ктото посчитает ее непосильной и, если данному населенному пункту не предоставляются субсидии, уедет. Иными словами, если устанавливать плату за пользование на уровне, который отражал бы истинные предельные издержки, связанные с предоставлением услуг в отдаленных районах, то численность населения таких районов может сократиться.

Субсидии дают стимул к потреблению воды сверх эффективного уровня. Кроме того, от субсидий на воду выигрывают как малоимущие, так и зажиточные потребители, которым не нужно платить полную предельную стоимость. Хотя субсидирование стоимости услуг в отдаленных районах вряд ли обеспечит их эффективный уровень, подобная практика может быть оправданна, принимая во внимание другие цели, например региональное развитие, обеспечение защищенности и т.д. Еще одна проблема при взимании платы за услуги связана с административными издержками: затраты на то, чтобы определить приемлемый размер платы и обеспечивать ее сбор, могут оказаться высокими. Если административные издержки не покрываются собранными доходами, то введение платы за пользование будет неоправданным. Плата за рекреационные услуги может взиматься в городах, однако в отдаленных районах такой инструмент вряд ли будет столь же оправдан. В этих районах присутствуют внешние эффекты (экстерналии) от наличия спортивных сооружений и центров досуга, так как выгоды от подобных услуг распространяются не только на непосредственных пользователей данных объектов. Так, можно сказать, что спортивные сооружения и рекреационные центры предоставляют местному сообществу социальные услуги, особенно для молодежи, поскольку альтернативных способов времяпрепровождения в отдаленных районах не много. Если взимать плату, которая покрывала бы полную стоимость услуги, то люди, использовавшие данные сооружения и центры, перейдут к менее приемлемым для общества занятиям. Иначе говоря, существуют значительные внешние эффекты, которые оправдывают хотя бы частичное субсидирование. Аналогичным образом, плата за сбор бытового мусора (твердых отходов) может послужить отрицательным стимулом к потреблению такой услуги, и люди станут выбрасывать мусор на территории, находящейся за пределами административной границы данного муниципального образования.

3.2. Налоги Там, где плату за пользование применить невозможно, так как выгоды от конкретной услуги распространяются не только на индивидуальных потребителей, но не выходят за пределы муниципального образования, приемлемым вариантом считают введение налогов для местных жителей. Такие налоги могут включать в себя налоги на имущество, местный подоходный налог, налоги на

Глава 24. Предоставление общественных услуг в отдаленных районах

439 Таблица 3

Доходы на душу населения: 2000 г. для муниципальных образований; 2000–2001 гг. для сводных показателей «провинция/муниципальное образование», долл. СевероЗападные территории

Юкон м/о

сводные

м/о

сводные

м/о

сводные

м/о

сводные

5 146 636 404

1193 0 0

7929 2201 1520

953 250

1323 0 0 1 97 5

311 61

776 18

1335 506

0 1342 105 20

394 2 804 730 649

0 1091 25 5

224 2 062 339 1109

0 308 73 17

262 937 959 141

13 439 11 065 2 374 — —

2104 341 1762 12 1751

14 243 11 627 2 616 — —

2537 262 2275 10 2265

21 208 19 439 1 849 — —

255 38 217 11 206

1021 810 211 — —

18 583

4162

24 996

3861

26 434

1448

8949

1079 0 0

5 140 1 396 669

2058 0 0

10 755 4 054 924

688 18

760 189

568 23

0 310 54 11

202 825 1 040 59

Всего субсидий Безусловные субсидии Условные субсидии Федерация Провинция

504 313 192 2 190

Всего доходов, среднее

1583

Собственные доходы Подоходный налог Налоги на потребление Налоги на собственность и связанные налоги Прочие налоги Взносы социального страхования Плата за пользование Доход от инвестиций Прочие доходы

Остальная территория Канады

Нунавут

Источник: Рассчитано по данным Statistics Canada, Financial Management Systems (FMS), mimeograph, August 2001.

потребление (например, налог с продаж и налог на горючее), а также подушевые налоги/сборы.

3.2.1. Налоги на имущество Как видно из табл. 3, налоги на имущество обеспечивают почти 45% всех доходов местных бюджетов в целом для Канады (из расчета 776 долл. на душу населения). Однако в Нунавуте на них приходится всего 5% (197 долл. на душу населения), а в СевероЗападных территориях – 13,65% (568 долл.). На Юконе доходы от налогов на имущество составляют в местном бюджете 44% (688 долл. на душу населения). В некоторых странах, где имеются отдаленные районы, роль налогов на имущество незначительна. Так, в Швеции они не применяются, а в Финляндии и Норвегии используются в минимальной степени (OECD 2000. tables 133, 134). Налог на имущество удобен для муниципальных властей. Налоговая база неподвижна (перемещаются только люди), поэтому налогообложение относительно эффективно. Кроме того, желательно вводить местный налог на все строения (находящиеся в собственности или в аренде), с тем чтобы стимулировать местную независимость, подотчетность и справедливость. Если размер налоговой базы в разных местных сообществах, расположенных в отдаленных районах, неодинаков, то в данной ситуации можно применить выравнивающие дотации (см. третью часть данной работы).

Несмотря на то что имеются аргументы в пользу предоставления местным властям полномочий по налогообложению, чтобы они могли покрывать свои потребности в расходах, в некоторых сообществах сложно взимать налог на имущество, так как налоговая база по сравнению с имеющимися потребностями ограничена. Одна из причин такого положения связана с отсутствием частной собственности на объекты недвижимости в отдаленных районах, и потому налог можно взимать лишь с очень небольшого числа таких объектов. Кроме того, стоимость объектов недвижимости в отдаленных районах обычно гораздо ниже, чем в городах, а нередко ниже, чем затраты на строительство9. В странах Восточной Европы, где даже в городах рынок жилья только начинает развиваться, задача по оценке рыночной стоимости объектов недвижимости в отдаленных районах может стать невыполнимой. По этой причине, видимо, потребуется иная база оценки. В качестве варианта можно предложить оценку на основании удельной стоимости (исходя из размера единицы объекта и размера земельного участка)10. Доля доходов от налога на имущество, взимаемого с сельскохозяйственных угодий, лесов, мест разработки полезных ископаемых и трубопроводов, в отдаленных районах скорее будет выше, чем в городах. Природа данных объектов требует иного налогового режима по сравнению с коммерчески-

440

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

ми и промышленными объектами. Так, сельскохозяйственные угодья и леса часто оцениваются, исходя из их текущего использования, а не на основании оптимального и дающего максимальную отдачу вида пользования; ставки налогов обычно ниже, чем для других объектов, а в ряде стран сельскохозяйственные строения и земельные участки, а также леса вовсе не облагаются налогом на имущество (Slack 2001 «Alternative…», p. 21). Шахты и полезные ископаемые обычно освобождены от налогообложения, за исключением поверхности земли и конторских строений, не связанных непосредственно с добывающей деятельностью. Полезные ископаемые обычно облагаются налогом на базе прибыли, площади или оценки стоимости резервов (Kitchen 1992, p. 30). Начисление налога на трубопроводы обычно осуществляется на основании протяженности и диаметра трубы. В отличие от других коммерческих и промышленных объектов недвижимости трубопроводные системы имеют протяженные линейные сети, которые не относятся к какомуто одному муниципальному образованию. Трубопроводы проходят через районы городской застройки, сельскую местность и отдаленные районы и получают ограниченное количество услуг. В отличие от других особых видов недвижимости, указанных выше, трубопроводы в меньшей степени связаны с местными сообществами, на территории которых они расположены, и потому местные власти не отвечают за взимаемые с них налоги. Если имеются объекты недвижимости, принадлежащие вышестоящим уровням власти, в отдаленных (как и в других) районах вместо взимания с них налогов требуются платежи из вышестоящего бюджета в счет оплаты услуг, предоставляемых таким объектам. Если подобные платежи не совершаются, то данные объекты получают услуги бесплатно, и вышестоящие власти получают преимущество по сравнению с другими коммерческими и промышленными объектами. Кроме того, затраты, связанные с содержанием таких объектов, приходится покрывать за счет других, повышая соответствующие налоги. Взимание налогов на имущество муниципальными властями в отдаленных районах не означает, что эти власти должны определять базу начисления. Такая работа может быть сопряжена с высокими издержками и относиться к ведению вышестоящего уровня власти (как в Канаде и во многих других странах). Еще одно преимущество централизации начисления связано с унификацией порядка начисления во всех муниципальных образо-

ваниях. Благодаря единообразию устанавливаются равные условия, и муниципальные власти могут вводить собственные ставки налогов для достижения своих финансовых и экономических целей. В странах, где используются налоги на имущество, в районах, не обладающих правосубъектностью, подобные налоги должны взиматься вышестоящим уровнем власти, поскольку местной власти в таких районах нет. Налоговые доходы идут на финансирование части стоимости ограниченного перечня услуг (например, обустройство свалок и местных дорог), которые предоставляются жителям таких районов.

3.2.2. Налоги на доход Потенциальным источником доходов для местных властей в отдаленных районах является налог на доход. Для каждого муниципалитета в этих районах введение собственных налогов на доход было бы сопряжено со слишком большими затратами; по большей части они используют метод «пристраивания» к налоговой базе вышестоящего уровня власти. Ставки налога могут быть как едиными для всех муниципальных образований, так и различными. Единые ставки не позволяют достичь той же степени местной автономии, которая обеспечивается при самостоятельном определении ставки на местном уровне. Налоги на доход в ряде стран, где имеются отдаленные районы, служат важнейшим источником местных налоговых доходов. Так, налоги на доход обеспечивают 100 % всех местных поступлений в Швеции, 96 — в Финляндии и 90 % — в Норвегии. В Канаде, Австралии и ряде других стран местные налоги на доход не используются вовсе (OECD 2000). Хотя в крупных городах местные налоги на доход имеют преимущества (Slack 2001 «Fiscal…», p. 8), при использовании их в отдаленных районах часть таких преимуществ исчезает. Это объясняется наличием двойного экономического уклада и более частой сменой работников. В отдаленных районах многие высокооплачиваемые работники заняты на сезонных видах работ; они живут в этих районах во время рабочего сезона, а затем переезжают в город или менее отдаленный район. Если налог привязан к месту постоянного проживания (как предусмотрено в большинстве стран), введение налога на доход властями отдаленного района становится проблематичным. Муниципальное образование, в котором работник получил свой доход и несколько месяцев потреблял услуги, предоставляемые местными властями, от такого на-

Глава 24. Предоставление общественных услуг в отдаленных районах логоплательщика ничего не получит. Еще одним препятствием к введению в развивающихся странах подоходных налогов в отдаленных районах являются административные проблемы и трудности в обеспечении соблюдения налоговой дисциплины (McClure 2001, p. 346). Жители этих районов никогда не заполняли налоговых деклараций. Вариантом решения здесь могло бы стать введение подушевого налога/сбора, взимаемого со всех работников и предпринимателей в муниципальном образовании, где соответствующие поступления оставались бы в местном бюджете. Впрочем, с этим тоже связаны проблемы. В налоговую базу не будут включены лица с более высоким доходом, которые потребляют муниципальные услуги, но не входят в состав рабочей силы (пенсионеры или лица, работающие на добровольных началах). Поскольку в этом случае налоговая база будет меньше, чем база подоходного налога, для получения того же уровня налоговых поступлений ставка должна быть выше. Кроме того, использование поступлений от местных подоходных налогов для финансирования муниципальных услуг позволяет лицам, не обязанным платить подоходный налог, использовать такие услуги бесплатно. При этом создаются предпосылки для чрезмерного потребления и расточительства в предоставлении общественных услуг. Наконец, при сравнении местных налогов на имущество с местными подоходными налогами для отдаленных районов видно, что в первом случае обеспечивается более тесная связь между налогами, которые платят жители, и использованием муниципальных услуг, финансируемых за счет этих налогов11. Чем такая связь теснее, чем выше вероятность достижения определенной степени местной независимости, а также подотчетности и эффективности в оказании услуг.

3.2.3. Налоги на потребление Здесь можно рассмотреть два налога: общий налог с продаж и муниципальный налог на горючее. Общий налог с продаж12 В странах, где имеется много отдаленных районов, муниципальный налог с продаж используют редко; в то же время он применяется в ряде стран, где таких число районов относительно невелико (OECD 2000). Как и в случае с подоходным налогом, наиболее осуществимым вариантом было бы «пристраивание» налога с продаж к налогу вышестоящего уровня власти. Ставки налога могут быть как едиными для всех муниципальных образова-

441

ний, так и различными, причем в последнем случае достигается большая местная автономия. Оснований для того, чтобы ввести в отдаленных районах местный налог с продаж, а не местный подоходный налог, может быть больше, главным образом потому, что база этого налога менее подвижна. Потребители, проживающие в определенном муниципальном образовании, вряд ли поедут за покупками в другие районы, чтобы избежать налогов или сыграть на разнице в ставках, — расстояния и транспортнопутевые издержки велики. Кроме того, такой налог позволяет охватывать лиц как с высоким, так и с низким доходом, как постоянно проживающих в данном районе, так и приезжих. Если поступления от такого налога направляются на финансирование местных услуг, то между потребителями общественных услуг местного значения и платой за них можно установить более тесную связь по сравнению с той, что существует при использовании местного подоходного налога. Впрочем, данная связь не будет столь же тесной, как при налоге на имущество. Налоги на горючее Муниципальные налоги на горючее взимаются в некоторых муниципальных образованиях Канады и США (Slack 2001 «Fiscal…», p. 9). Обычно такие налоги «пристраиваются» к налогам на горючее, взимаемых на уровне штата/провинции, так как административные издержки при введении отдельного местного налога были бы слишком велики. Наибольшая местная независимость может быть достигнута там, где муниципальным властям будет позволено самостоятельно определять ставку налога. Доходы от таких налогов нередко направляются целевым образом на содержание местных дорог и транспортное обслуживание соответствующих городов. Поскольку подавляющее большинство шоссейных дорог в отдаленных районах не выходят за пределы этих районов, налог на горючее можно рассматривать как налог на жителей и компании, которые пользуются местными дорогами. Такой налог повышает местную независимость и справедлив с точки зрения принципа «получения выгоды». Кроме того, целевое направление полученных с его помощью средств на содержание местных дорог может быть более приемлемым с политической точки зрения. Впрочем, практика целевого использования13 налоговых доходов имеет как сторонников, так и критиков. По мнению сторонников целевого выделения, подобный подход обеспечивает связь между

442

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

стоимостью программы и ставкой налога, необходимой для ее финансирования. Противники же заявляют, что данная практика препятствует гибкости в бюджетных решениях и провоцирует чрезмерное расходование средств изза нежелания время от времени пересматривать относительные выгоды от целевых расходов на конкретную услугу. Несмотря на вышесказанное, целевые налоги на содержание дорог в отдаленных областях могут быть более приемлемыми с политической точки зрения, если соответствующие средства будут поступать из местных налогов на горючее, а не из общих налогов на имущество или какихлибо иных сборов. Потенциальным недостатком введения налога на горючее в отдаленных районах может стать удорожание горючего. В таких районах оно и без того стоит существенно больше, чем в городах, и дополнительный налог, скорее всего, приведет к еще большему росту его стоимости. Более высокие налоги на горючее могут отпугнуть компании от отдаленных районов, хотя вряд ли можно считать стоимость горючего тем фактором, который определяет место расположения компании в этих районах. Компании работают в отдаленных районах потому, что там имеются конкретные ресурсы (полезные ископаемые, нефть, лес), или потому, что они обслуживают местный рынок (доставляют жителям топливо, строят здания, держат магазины, в которых делают покупки жители). На самом деле расстояние до рынков и стоимость производства просто слишком высоки, для того чтобы в такие районы пришли другие компании или предприятия.

3.2.4. Подушевые налоги/сборы Подушевой налог/сбор — налог с фиксированным денежным значением, который взимается с каждого физического лица. Данный налог не связан со стоимостью имущества и не использует понятие «способность платить». Размеры местной налоговой базы напрямую зависят от числа жителей данного района (как правило, учитываются только взрослые жители). Подушевой налог/сбор считается наиболее эффективным налогом, которым могут воспользоваться муниципальные власти, — это фиксированный платеж, взимаемый со всех подпадающих под охват соответствующего положения налогоплательщиков. Поскольку подушевой налог/сбор не меняет относительную стоимость потребления или другие виды деятельности, он не является для граждан стимулом так изменить свое поведение, чтобы сократить размер налога.

Подушевой налог/сбор (называемый также общественным сбором) в течение краткого периода взимался местными властями в Великобритании, но затем в 1993 г. на смену ему пришел налог на имущество (муниципальный налог) (King 1988). Однако данный налог оказался весьма непопулярным; он считался регрессивным (домохозяйства с низким доходом несли более тяжелое бремя по сравнению с зажиточными домохозяйствами), а его применение было сопряжено с высокими издержками. Индивидуальные налогоплательщики имели возможность не указывать всех лиц, проживающих в конкретном здании, которые подлежали налогообложению (что невозможно сделать с объектом недвижимости, который заметен и имеет фиксированное местоположение). Хотя в городских районах подушевой налог/сбор применять нецелесообразно вследствие указанных выше причин, в отдаленных районах он может иметь определенные достоинства. Отсутствие существенной базы для налога на доход, налога с продаж или на имущество в сочетании с важностью наличия некоторых местных полномочий в области налогообложения и подотчетности могут оправдывать применение в этих районах подобного налога/сбора. Кроме того, в небольшом сообществе труднее уклониться от представления полной информации.

3.3. Межбюджетные трансферты Жители отдаленных районов обычно зависят от трансфертов из федерального бюджета и бюджетов провинций/штатов в большей степени, чем горожане. Так, в Канаде муниципалитеты в среднем получают 18% доходов в виде грантов от провинций (см. табл. 3). Для сравнения: на Юконе этот показатель составляет 32%, в СевероЗападных территориях – 51, в Нунавуте – 66%. Ниже приводятся три экономических обоснования для выделения межбюджетных трансфертов: дефицит доходов, внешние эффекты (экстерналии) и соображения справедливости.

3.3.1. Несбалансированность бюджета В ситуации, когда муниципальные власти не имеют достаточных ресурсов для покрытия своих потребностей в расходах, присутствует бюджетный дисбаланс. Такая диспропорция имеет место на местном уровне главным образом потому, что местные источники бюджетных поступлений обычно растут медленнее, чем доход, в то время как расходы рас-

Глава 24. Предоставление общественных услуг в отдаленных районах тут более высокими темпами. Это справедливо как для городов, так и для отдаленных районов. Проблему несбалансированности бюджета можно решить путем увеличения источников доходов на местном уровне либо снижения ответственности за расходы. Хотя существует мнение, что крупным городам можно предоставить доступ к большему числу источников дохода (Slack 2001 «Fiscal…», p. 10), в отдаленных районах такой подход вряд ли окажется столь же успешным. Как отмечалось выше, можно несколько расширить применение платы за пользование и налогов на имущество или подушевого налога/сбора, однако этих шагов вряд ли будет достаточно для устранения дефицита доходов. Сказанное означает, что центральному правительству придется либо брать на себя часть функций местной власти, либо предоставлять безусловные гранты. Гранты, выделяемые для снижения или устранения дефицита дохода, являются безусловными в том смысле, что местные власти могут свободно распоряжаться этими средствами по своему усмотрению либо использовать их для снижения налогов. Иными словами, выбор сочетания расходов и налогов, а также состава расходов останется за органами местной власти.

3.3.2. Внешние эффекты (экстерналии) Еще одним основанием для выделения межбюджетных трансфертов является наличие внешних эффектов (экстерналий). Там, где услуги «пересекают» границы муниципальных образований, на них будет выделяться недостаточно ресурсов: муниципалитет, предоставляющий такие услуги, станет принимать решения о расходах только на основании тех выгод, которые остаются на его территории. Выгоды, поступающие за его пределами, в расчет приниматься не будут (Slack 2001 «Fiscal…», pp. 10-1). Одним из способов стимулировать выделение большего объема средств на поддержание услуги, которая производит внешние эффекты, является предоставление долевых трансфертов из бюджета вышестоящего уровня на определенных условиях. «Связанность» таких трансфертов заключается в том, что выделенные средства можно направлять только на ту услугу, которая дает внешние эффекты; степень долевого участия должна отражать масштабы внешних эффектов. Такое обоснование трансфертов центрального правительства в отдаленных районах не столь весомо, как в городах. По определению, отдаленные районы изолированы, и потому «перетека-

443

ние» произведенных в них выгод в другие районы маловероятно, — другие области расположены слишком далеко, чтобы воспользоваться этими выгодами.

3.3.3. Справедливость Некоторые муниципальные образования не способны обеспечить достаточный уровень услуг при разумных ставках налогов (Bird and Slack 1993, p. 117-38). Такая ситуация возникает в трех случаях: стоимость услуг слишком высока, потребность в услугах большая, и налоговая база слишком незначительна. Все эти аспекты имеют отношение к отдаленным районам. В таких условиях целесообразно использовать выравнивающие субсидии, которые отражают как налоговые возможности муниципального образования, так и его потребности в расходах. Впрочем, определить и измерить эти два компонента непросто. Важно разработать такую формулу, которая не содержала бы для муниципальных властей отрицательных стимулов к сбору собственных доходов и поиску других способов сбалансировать свои доходы и расходы, например объединение районов; создание структур, ответственных за предоставление определенной услуги, для совместного участия в расходах; и т.д. (Martinez-Vasquez and Boex 2001, p. 50). Пожалуй, наилучшая схема выделения выравнивающих субсидий с национального (Правительство Содружества) на субнациональный (муниципальные образования) уровень используется в Австралии. В каждом штате/территории рассчитываются стандартные расходы и доходы. Стандартные расходы рассчитываются по 20 функциям, осуществляемым муниципальными властями, учитывая14 : • соответствующую единицу потребностей в муниципальном образовании (население, количество получающих услугу домохозяйств, километры дороги и т.д.); • стандартную стоимость из расчета за единицу потребности (обычно среднюю стоимость услуги или осуществления конкретной функции в пределах штата); • показатель вычета (общие расходы на осуществление определенной функции за вычетом доходов, полученных в виде конкретных субсидий и поступлений из некоторых иных источников); • показатель учета возможностей (обеспечение компенсации муниципалитету за факторы, на которые муниципальные власти повлиять не в состоянии, например социальноэкономические харак-

444

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

теристики населения, выраженные как процент среднего показателя по штату, характер местности или изолированность). В рамках данной базовой модели различия между штатами могут присутствовать в следующих аспектах: • показатели учета возможностей; • степень внимания, уделяемого социальноэкономическим характеристикам и их измерению; • степень изолированности или отдаленности района, которая принимается во внимание; • число качественных факторов, включенных в измерение конкретной услуги; • вес, присвоенный за улучшения в работе муниципальных властей и структурную реформу. Стандартизированный доход по каждому муниципальному образованию выводится путем перемножения муниципальной налоговой базы (оценка имущества) и средней (или предполагаемой) ставки для всех муниципальных образований в штате. На основании разности между оцененными потребностями в расходах и потенциальным доходом определяется, сколько получит конкретное муниципальное образование в виде выравнивающих средств. Впрочем, имеющихся средств обычно недостаточно для полного выравнивания.

В Австралии в общую для Содружества формулу выравнивания включена Северная территория (здесь расположено большинство отдаленных районов и проживает значительная часть коренного населения). Более высокий уровень расходов в отдаленных районах принимается во внимание и компенсируется в формуле выравнивания с помощью показателей учета возможностей. Для Северной территории категорий расходов, по которым предусмотрено перераспределение, меньше. Подавляющая часть — 90% всего перераспределения приходится на две категории (общие административные расходы и транспорт). Один из показателей учета возможностей отражает долю аборигенов в населении. В Северной территории с наличием аборигенов связана треть перераспределяемых средств (что гораздо выше, чем в штатах); 39% средств относятся к дорогам. В Канаде федеральное правительство выделяет выравнивающие субсидии провинциям и территориям, власти которых, в свою очередь, используют собственные формулы для распределения этих средств среди муниципальных образований. Формула для выделения федеральной субсидии территориям отличается от той, на которой основана субсидия провинциям. Сравнение этих формул приведено ниже во вставке 1.

Вставка 1. Сопоставление выравнивающих трансфертов «федерация–провинция» и «федерация–территория» в Канаде Для выравнивающей субсидии «федерацияпровинция» налоговые поступления на душу населения при средних национальных налоговых ставках для каждой провинции сопоставляются со средним показателем налоговых поступлений на душу населения при средних национальных налоговых ставках для пяти репрезентативных провинций; данное сопоставление делается для каждого из 34 источников доходов на провинциальном и местном уровнях. Для выравнивающей субсидии «федерациятерритория» используются данные о расходах на территориях за 19923 год; эти показатели увеличиваются в соответствии с темпами роста совокупных расходов властей провинций и местных властей, а также динамикой численности населения для каждой территории. Базовые суммы сокращаются с учетом налогов. Эти сокращения корректируются, так чтобы отражать налоговую активность на каждой территории в 198788 г. Затем субсидии корректируются с учетом двух специальных показателей: показателя обеспечения определенного уровня [catch-up factor] (соотношение налогового потенциала территорий и общего показателя собранных налогов, установленное на уровне 1,40) и показателя сохранения определенного уровня [keep-up factor] (изменение индекса налоговой активности на уровне провинций и муниципальных образований в Канаде по сравнению с 198788 г.). В результате сопоставления выравнивающих трансфертов «федерацияпровинция» и «федерация-территория» в Канаде выявляется следующее: • Расходы явным образом отражены в формуле трансфертов «федерациятерритория», в то время как в формуле «федерацияпровинция» вместо них используется показатель доходов на душу населения. • В формуле «федерацияпровинция» не учитываются различия в потребностях или издержках. Налоговая ставка в формуле «федерациятерритория» зафиксирована на уровне базового года, в то время как в формуле «федерацияпровинция» средняя по стране ставка налога меняется ежегодно.

Глава 24. Предоставление общественных услуг в отдаленных районах

4. Структура управления на местном уровне При формировании структуры управления на местном уровне в отдаленных районах можно рассмотреть целый ряд вариантов. К ним относятся: двухуровневая структура; одноуровневая структура для всех услуг; заключение соглашений между различными муниципальными образованиями; формирование особых округов; возложение обязанности по финансированию некоторых муниципальных услуг на вышестоящий уровень власти; более широкое использование грантов (субсидий)15. Каждый из указанных вариантов оценивается исходя из того, насколько он способен удовлетворить ряду критериев, среди которых: возможность воспользоваться экономией от масштабов, способность задержать в границах муниципального образования эффект внешнего воздействия (выгоды и затраты, имеющие природу внешних факторов), доступность и подотчетность населению, возможность для жителей удовлетворить местные предпочтения, а также способность финансировать расходы справедливым образом16. Следует отметить, что структура, оптимальным образом удовлетворяющая этим критериям в крупном центре городской застройки, где существует ряд взаимосвязанных муниципальных образований (городов, поселков и деревень, административные границы которых соприкасаются), предоставляющих широкий спектр услуг, будет отличаться от той структуры, которая соответствовала бы таким критериям в отдаленных районах. Муниципальные образования в таких районах обычно расположены далеко друг от друга и предоставляют не много услуг. Ниже рассматривается каждая из упомянутых структур; также дается анализ их применимости к условиям отдаленных районов.

4.1. Двухуровневая структура Двухуровневая структура местной власти обычно используется в крупных географических областях и районах городской застройки, где имеется несколько близко расположенных муниципальных образований, отвечающих за оказание целого ряда услуг местного значения. При двухуровневой структуре верхний уровень обычно отвечает за оказание таких услуг, выгода от которых поступает всему региону/району/области, которые обладают внешним эффектом,

445

ощущаемым на территории всего района, главным образом носят характер перераспределения дохода (социальные услуги, социальное жилье), обеспечивают экономию от масштабов (водоснабжение, канализация и вывоз/утилизация твердых отходов). Кроме того, такие услуги должны предоставляться в соответствии с единым уровнем и стандартами на территории всего района. В отношении услуг, не обладающих такими характеристиками, и там, где требуется учет местной специфики, ответственность обычно закрепляется за властями местного (муниципального) уровня17. В рамках двухуровневой структуры каждый уровень власти имеет собственную базу доходов (муниципальные налоги и плата за пользование). Для услуг нижестоящего уровня средства поступают от местной доходной базы, которая существует в границах местного сообщества. В отношении услуг верхнего уровня база доходов охватывает весь район. Определенную роль могут сыграть субсидии из бюджета вышестоящего уровня. В отдаленных районах, где муниципальные образования изолированы друг от друга, расстояния столь значительны, что выгоды от услуг, произведенных одним муниципальным образованием (или затраты на их производство), вряд ли будут ощущаться соседними образованиями. Аналогично, удаленность и изолированность муниципальных образований друг от друга не позволяет воспользоваться экономией от масштабов при оказании услуг, удельная стоимость которых снижается по мере роста числа потребителей. Таким образом, аргументы в пользу внедрения двухуровневой системы на муниципальном уровне в отдаленных районах менее убедительны, чем в случае с более крупными областями городской застройки.

4.2. Одноуровневая структура При одноуровневой структуре существует всего один уровень местной власти, который отвечает за оказание всех муниципальных услуг. Одноуровневые муниципалитеты существует практически в каждой стране,— некоторые из них имеются в крупных городах, другие — в небольших отдаленных районах. Хотя для крупного городского региона одноуровневая структура лишь один из потенциально приемлемых вариантов, можно почти с полной уверенностью сказать, что для отдаленных районов данный вариант единственно возможный. В этом случае муниципальные образования обычно невелики и изолированы друг от друга. Это означа-

446

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

ет, что внешние эффекты от предоставляемых ими услуг отсутствуют; также невозможно получить и экономию от масштабов. Поэтому явной роли для верхнего уровня местной власти здесь нет. Различие между крупными урбанизированными районами и небольшими сельскими изолированными муниципальными образованиями состоит в тех последствиях для бюджета, которые связаны с принадлежащей им ответственностью за расходы. Например, в малых муниципальных образованиях обычно отмечаются более высокие удельные затраты на предоставление услуг (см. табл. 2). Кроме того, в таких образованиях база доходов для получения местных поступлений практически всегда меньше и не столь диверсифицирована. В связи с наличием такого сочетания более высокой удельной стоимости и более низких возможностей для пополнения бюджета возникает вопрос: есть ли способы в рамках такого одноуровневого подхода обеспечивать услуги местного значения с меньшими затратами или их следует финансировать иначе, чем в крупных городах? Ниже рассматриваются некоторые варианты.

4.3. Соглашения между муниципальными образованиями Соглашение между муниципальными образованиями имеет место в том случае, когда одно образование на договорной основе соглашается приобретать услугу у другого (нередко соседнего с ним). Подобные соглашения могут заключаться в отношении самых разных услуг, но чаще всего они относятся к водоснабжению, пожарной охране и правоохранительной деятельности, а также к содержанию шоссейных дорог (в частности, расчистке их от снега). Данный инструмент используется в небольших муниципальных образованиях (городах и поселках) чаще, чем в крупных (городах). Основанием для заключения такого соглашения практически всегда является снижение расходов: считается, что дешевле приобрести услугу у «соседа», чем производить ее собственными силами, так как при этом можно воспользоваться экономией от масштабов. Хотя данные соглашения длительное время используются во многих небольших расположенных по соседству муниципальных образованиях, они вряд ли будут приемлемы и применимы в условиях, когда муниципальные образования изолированы (как в отдаленных районах). Там, где расстояния между муниципальными образованиями велики, вряд ли возможно приобретение услуг друг у друга.

4.4. Особые округа Для районов, где имеется несколько расположенных по соседству муниципальных образований, в ряде стран создаются особые округа; в границах таких округов каждое муниципальное образование получает определенный набор услуг. Хотя в России подобная схема не имеет широкого распространения, можно привести некоторые примеры ее использования, скажем специализированный медицинский центр в Гатчинском районе Ленинградской области, который обслуживает несколько муниципальных образований (Kurlyandskaya et al. 2001, p. 29). В особых округах обычно предоставляются те услуги, которые дают внешний эффект, обеспечивают экономию от масштабов, перераспределение дохода, а также услуги, для которых важно соблюдение единых стандартов на территории всего округа. Там, где существуют подобные округа, они играют ту же роль и осуществляют те же функции, что и верхний уровень местной власти в двухуровневой структуре. Вместе с тем с точки зрения управления особые округа менее формальны, так как обычно в них предусмотрен совет, в состав которого входят назначенные представители обслуживаемых ими муниципальных образований. Даже в городах с особыми округами связаны определенные вопросы, имеющие отношение к подотчетности. Исходя из соображений приемлемости и результативности, особые округа непригодны для удаленных друг от друга муниципальных образований в отдаленных районах по тем же причинам, по которым для них была отвергнута двухуровневая структура.

4.5. Роль вышестоящего уровня власти Принимая во внимание, что муниципальные образования в отдаленных районах не способны воспользоваться экономией от масштабов при предоставлении услуг, и учитывая их менее широкую и не столь диверсифицированную налоговую базу, в качестве варианта можно предусмотреть оказание услуг местного значения вышестоящими уровнями власти вместо местных. Подобный вариант может снизить уровень местных налогов и платы за пользование, однако при этом серьезно пострадает подотчетность, так как не будет прямой связи между индивидуальным потреблением услуги и платой за нее. Когда люди получают услугу, за которую им не нужно платить в виде налогов или определенного сбора, то существует стимул потреблять больше,

Глава 24. Предоставление общественных услуг в отдаленных районах чем в ситуации, когда такая услуга носит платный характер18. При предоставлении услуг вышестоящим уровнем власти сложнее учитывать местные нужды. Для властей вышестоящего уровня предоставлять услуги может быть менее целесообразно, так как они расположены дальше от местных жителей; изза этого им труднее определять количество и качество таких услуг для каждого муниципального образования. Вышестоящие уровни власти, скорее всего, будут менее чутки к местным интересам и менее подотчетны, чем власти муниципального уровня.

4.5.1. Субсидии Второй вариант участия властей вышестоящего уровня предусматривает выделение субсидий жителям отдаленных районов, самостоятельное предоставление и финансирование местных услуг муниципальными властями. Если предоставление услуг сопряжено с гораздо большими затратами (см., например, табл. 2) и требуется существенно большая финансовая помощь (см. табл. 3), то можно говорить об использовании средств из национального бюджета или бюджета провинции/штата для искусственного поддержания таких районов19. Важно определиться, следует ли вообще сохранять те населенные пункты, которые не могут выживать самостоятельно в отсутствие непропорционально высоких субсидий из бюджета вышестоящего уровня (по сравнению с другими урбанизированными районами). Можно найти аргументы как за, так и против субсидирования отдаленных районов. Если муниципальное образование, расположенное в от-

447

даленном районе, необходимо для производства важной общественной услуги (скажем, для поддержания национальной безопасности), то «общественное благо» от этой услуги и вызванные ею внешние эффекты могут оправдывать более высокий уровень субсидирования из бюджетов вышестоящего уровня, необходимый для поддержания такого образования. Если же существование муниципальных образований в отдаленных районах не обеспечивает «общественных благ», то крупные субсидии таким образованиям менее оправданны. Так, в случае моноиндустриального города, где существование муниципального образования совершенно необходимо для успешной работы предприятия, целесообразность выделения субсидии не так очевидна. Аргумент против субсидирования отдаленных районов строится на соображении эффективности. Получая дотации, жители таких районов менее охотно переезжают в другие области, где имеется больше возможностей для занятости и получения образования. Если национальная экономическая эффективность является важной целью, то более целесообразным представляется стимулировать отток работников из отдаленных районов, чем предоставлять субсидии, побуждающие их оставаться. Разумеется, это не означает, что люди должны уезжать; речь идет о том, что высокие субсидии экономически необоснованны. Однако иногда изза политических соображений делается иной вывод; люди привязываются к месту жительства, а политики неохотно принимают меры, стимулирующие их переселение, хотя издержки в долгосрочной перспективе могут быть достаточно высокими.

Примечания 1 Уоллич указывает на некоторые проблемы, связанные с та-

кого рода практикой. Вопервых, это форма скрытого налогообложения, так как предприятия оказывают услуги, вместо того чтобы платить налоги и сборы, взимаемые за общественные услуги. Вовторых, предоставление общественных услуг подобным образом не позволяет местным жителям выказать свои предпочтения. Втретьих, расходы на предоставление общественных услуг ложатся бременем на предприятия и ставят их в невыгодное положение в рыночных условиях. Впрочем, если такие услуги рассматриваются в качестве дополнительных льгот, необходимых для привлечения рабочей силы, то второй и третий аргументы могут быть менее актуальными. 2 Анализ роли муниципальных властей см.: Bird, Slack 1993, p.

16. 3 Оказание услуг местного значения вовсе не означает, что

муниципальные власти вынуждены самостоятельно производить эти блага и услуги. Скорее роль муниципальных

властей состоит в принятии решений относительно того, какие услуги и каким образом предоставлять. Например, муниципалитеты могут заключить договор на поставку услуг с другими государственными структурами или частным подрядчиком (Osborne, Gaebler). 4 Отсутствие квалифицированных сотрудников муниципаль-

ных органов в малых деревнях отмечается в качестве проблемы для России (Kurlyandskaya et al. 2001, p. 14). 5 Анализ недостатков концепций «голоса» и «ухода» примени-

тельно к малым муниципальным образованиям и сельской местности в развивающихся странах в условиях ограниченной подвижности населения см.: Litvack et al. 1998, p. 2. 6 Применительно к услугам водоснабжения и канализации на

селе соображения общественного здравоохранения требуют, чтобы власти регулировали и контролировали качество воды, поступающей из частных систем. Касательно вывоза бытовых отходов также необходимо убедиться в том, что они доставляются на свалки.

448

Часть 7. Транспарентность, подотчетность и предоставление услуг

7 Север

Канады составляют три территории: Юкон, СевероЗападные территории и Нунавут. Они расположены выше 60й параллели. Остальная территория страны расположена ниже 60й параллели.

Муниципальные расходы на душу населения показывают уровень расходов только муниципальных образований. Сводные расходы муниципальных образований/территорий показывают уровень расходов обоих секторов. Этот второй показатель нужен в тех случаях, когда ответственность за оказание услуги поделена между двумя уровнями государственной власти; например, за социальные услуги на Юконе отвечают территориальные власти, а в СевероЗападных территориях и Нунавуте за них отвечают как территориальные, так и муниципальные власти.

9 Если рыночная стоимость ниже затрат на строительство, то

это говорит о нежелании членов данного местного сообщества платить цену, покрывающую данные затраты. 10 Анализ оценки удельной стоимости см.: Slack et al. 1998. 11 Данную точку зрения не всегда разделяют те, кто приобре-

тает недвижимость в сельской местности для использования в период отпусков; они заявляют, что получают меньше услуг и потому должны платить менее высокие налоги, чем постоянно проживающие в этой местности. Хотя данный аргумент имеет некоторые основания в рамках модели «получения выгоды», при использовании подхода «способность платить» его отстаивать сложнее.

12 В ряде стран муниципальные власти имеют право облагать

налогом коммерческие предприятия (например, туристические центры), используя налог с выручки или категориальный аккордный налог. В данном разделе мы рассматриваем только налог с потребителей. 13 Подробное рассмотрение и анализ практики целевого ис-

пользования средств (включая опыт России) см.: Bird 1997, p. 2096–2116. 14 Более подробно см.: Commonwealth Grants Commission.

(2001), ch. 12. 15 Анализ аналогичных вариантов для городов см.: Slack 2001

«Fiscal…». 16 Разъяснение этих критериев см.: Slack 2001 «Fiscal…», pp.

13-5. 17 Пример распределения ответственности в двухуровневой

муниципальной структуре исходя из указанных критериев см.: Slack 2001 «Fiscal…», table 1. 18 Например, в сельских районах одной из провинций Кана-

ды (Онтарио) до 1998 г. правоохранительная деятельность бесплатно обеспечивалась властями провинции. Отсутствие платы за данную услугу спровоцировало чрезмерное ее использование. 19 Вопрос не в том, следует ли разрешить налогоплательщикам

в отдалённых районах не платить за муниципальные услуги. Разумеется, если целью является обеспечение подотчетности, справедливости и эффективности, то они должны оплачивать хотя бы часть стоимости услуг.

Литература Bird, Richard M., (1997). Analysis of Earmarked Taxes. Tax Notes International. Bird, Richard M., and Enid Slack, (1991). Financing Local Government in OECD Countries: The Role of Local Taxes and User Charges. In: Owens, Jeffrey, and Giorgio Panella, eds. Local Government: An International Perspective. Amsterdam.

Доклад, подготовленный для Программы реформирования органов муниципального управления и общественных услуг. Будапешт: Институт «Открытое общество». itvack, Jennie, Junaid Ahmad, and Richard Bird, (1998). Rethinking Decentralization in Developing Countries. Washington, D.C.: The Word Bank.

Bird, Richard, and Enid Slack, (1993). Urban Public Finance in Canada. 2nd ed. (Toronto: John Wiley and Sons).

Martinez-Vasquez, Jorge, and Jameson Boex, (2001). Russia’s Transition to a New Federalism. Washington: World Bank Institute.

Commonwealth Grants Commission, (2001). Report on State Revenue Sharing Relativities.

McClure, Charles E., Jr., (2001). The Tax Assignment Problem: Ruminations on How Theory and Practice Depend on History. National Tax Journal. Vol. LIV. No. 2.

County Government in Ontario, (1989). Report to the Minister of Municipal Affairs. Dougherty, Michael John, Kenneth A. Klase, and Soo Geun Song, (1999). The Needs and Financial Problems of Small and Rural Localities: The Case of West Virginia. Public Budgeting and Finance. Vol. 19. No. 3. Graham, John F., (1963). Fiscal Adjustment and Economic Development: A Case Study of Nova Scotia. Toronto: University of Toronto Press.

OECD (2000). Revenue Statistics 1965–1999. Paris. Osborne, David, and Ted Gaebler. Reinventing Government — How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading, Mass.: Addison-Wesley Publishing Co. Inc. Slack, Enid (2001). Alternative Approaches to Taxing Land and Real Property. Washington, D.C.: The World Bank Institute. Slack, Enid (2001). Fiscal Aspects of Governing Large Metropolitan Areas. Washington, D.C.: The World Bank.

King, David N., (1988). Accountability and Equity in British Local Finance — The Poll Tax. University of Stirling, Discussion Papers in Economics, Finance, and Investment.

Slack, Enid, John LaFaver, and Ihor Shpak (1998). Property Tax in Ukraine: Third Attempt. Budget and Fiscal Review. Second Quarter.

Kitchen, Harry, (1992). Property Taxation in Canada. Toronto: Canadian Tax Foundation.

Wallich, Chrisine I. (1994). Intergovernmental Fiscal Relations: Setting the Stage. In: Wallich, Christine, I., ed. Russia and the Challenge of Fiscal Federalism. Washington, D.C.: The World Bank.

Kurlyandskaya, Galina, Yelena Nikolayenko, and Natalia Golovanova (2001). Local Governments in the Russian Federation.

Список авторов К. Мигара О. Де Сильва (K. Migara O. De Silva) сотрудник Института Всемирного банка, PhD по экономике. Автор комплексного учебного курса по межбюджетным отношениям в Российской Федерации. Руководитель отдельных компонентов совместных программ по Центральной Азии и Кавказу, осуществляемых при поддержке ИВБ, ПРООН (Братислава) и программы фонда Сороса «Реформирование местных органов управления» (Будапешт) в рамках инициативы «Фискальная децентрализация».

Галина Курляндская ведущий российский эксперт в области фискальной политики и межбюджетных отношений, кандидат экономических наук. Директор российской неправительственной организации Центр фискальной политики. Входит в состав Комиссии при Президенте РФ по федеративным отношениям и местному самоуправлению.

Елена Андреева

исполнительный директор коалиции «За реальную демократию на местном уровне» (некоммерческая организация, призванная способствовать укреплению демократических основ местного управления).

Ричард М. Берд ( Richard M. Bird) почетный профессор экономики, адъюнктпрофессор бизнесэкономики и соруководитель Международной учебной программы по налоговым системам Школы менеджмента Дж. Л. Ротмана Университета Торонто. Консультант Всемирного банка, МВФ, правительства Канады и других национальных и международных организаций.

Франсуа Вайянкур (Francois Vaillancourt) профессор экономического факультета и сотрудник Центра экономических исследований Монреальского университета.

Ольга Воронцова

директор по научноисследовательской работе Центра фискальной политики, специалист в области теории и практики управления общественными финансами.

научный руководитель направления «Межбюджетные отношения» Центра фискальной политики. Специалист в области формализованных методов оценки доходов, расходных потребностей и межбюджетных трансфертов.

Наталья Барбашова

Мария Гараджа

старший консультант Центра фискальной политики. Специалист в области межбюджетных отношений. Кандидат экономических наук.

консультант Центра фискальной политики (направление «Бюджетная политика»). Руководит проектом по изучению проблем статистики в сельских поселениях в России.

Майкл Белл (Michael Bell) профессор Института государственной политики Вашингтонского университета (программа исследований по формированию региональной и местной фискальной политики). Президент консультационной фирмы «MEB Associates, Inc.» и

Наталия Голованова ведущий консультант Центра фискальной политики. Специалист по исследованию децентрализации бюджетной системы и формированию межбюджетных отношений.

450 Ицхак Голдберг (Itzhak Goldberg)

Владимир Лексин

ведущий специалист отдела развития частного и финансового сектора регионального департамента Европы и Центральной Азии (ЕЦА) Всемирного банка. Во Всемирном банке с 1990 года. PhD по экономике. До поступления на работу во Всемирный банк был главным экономистом и членом исполнительного комитета компании «Dead Sea Works Limited» (Израиль) и адъюнктпрофессором экономики в университете Бен Гуриона.

руководитель направления системных исследований социальноэкономических процессов Института системного анализа РАН. Сфера научных интересов: региональная политика, правовой, экономический и институциональный федерализм, системная диагностика региональных ситуаций и проблем. Доктор экономических наук, профессор.

Радж М. Десай (Raj Desai) преподает курс «Международное развитие» в Академии дипломатической службы им. Э. Уолша при Джорджтаунскоом университете. PhD по экономике. Периодически работает консультантом Всемирного банка, Азиатского банка развития, ПРООН и других международных организаций. Работал во Всемирном банке (1996–1998). Является одним из редакторовсоставителей публикации «Between State and Market: Mass Privatization in Transition Economies» [«Между государством и рынком: массовая приватизация в странах с переходной экономикой»] и одним из авторов Доклада Всемирного банка о мировом развитии за 2005 год.

Алексей Новиков директор представительства международного рейтингового агентства «Standard & Poor’s» в России и СНГ.

Павел Свистунов старший аналитик Центра исследования бюджетных отношений (Москва). Консультант Всемирного банка и других международных организаций.

Надежда Сибатрова эксперт Института экономики города по вопросам муниципальных и региональных финансов и межбюджетных отношений

Роксанн Скотт (Roxanne Scott)

сотрудник Института Всемирного банка (ИВБ), специалист по проблемам развития госсектора, PhD. Занимается вопросами регулирования межбюджетных отношений в странах Восточной Европы и Ближнего Востока.

консультант Института Всемирного банка (2001– 2004). Участник создания программы формирования гендерной политики, децентрализации и реформирования местных органов управления. До работы в ИВБ была сотрудником Канадского агентства международного развития, занимаясь вопросами реформирования систем государственного управления.

Гарри Китчен (Harry Kitchen)

Энид Слэк (Enid Slack)

профессор экономического факультета Трентского университета (Питсбург, Онтарио). Консультант по вопросам слияния и реструктуризации органов местного управления.

президент компании «Энид Слэк Консалтинг, Инк.». Консультант по экономическим вопросам, специалист в области финансовых аспектов коммунального хозяйства, образования и межбюджетных отношений. Являлась специальным советником Рабочей группы Большого Торонто, членом Комиссии по распределению обязанностей в Онтарио и членом Центральной экспертной группы по налоговой политике Торонто.

Сердар Йылмаз (Serdar Yilmaz)

Антонина Ковалевская Директор по развитию Центра фискальной политики. Кандидат экономических наук. Специалист в области государственных и муниципальных финансов, финансового планирования и проектного бюджетирования, реструктуризации бюджетного сектора. Сертифицированный аудитор.

Александр Ковалевский заместитель директора по развитию Центра фискальной политики. Консультант Всемирного банка, ПРООН и других международных организаций. Специалист в области общественных финансов.

Анна Сучкова профессор экономики МГУ. Специалист в области экономики и государственных финансов.

Лев Фрейнкман старший экономист Всемирного банка (с 1992 г.). Специалист по проблемам стран с переходной экономикой. До прихода во Всемирный банк –

451 сотрудник нескольких научных учреждений в Москве (в т.ч. Института экономики переходного периода, 1990–1991 гг.). В 1989–1990 гг. – советник по экономическим вопросам Администрации президента Росcии.

Андрей Чернявский кандидат экономических наук, ведущий эксперт Экономической экспертной группы. Специалист по бюджетному планированию на федеральном, региональном и местном уровнях, совершенствованию бюджетного процесса и налоговобюджетного законодательства, а также межбюджетных отношений.

Александр Швецов заместитель директора Института системного анализа РАН. Доктор экономических наук, профессор. Специалист по изучению социальноэкономических аспектов федерализма и территориального развития применительно к субъектам Российской

Федерации и муниципальным образованиям. Эксперт Всемирного банка, ТАСИС, АМР США и др.

Роберт Эбел (Robert Ebel) старший научный сотрудник Института города в Совместном центре налоговой политики, созданного Институтом города и Брукингским Институтом. До перехода в Институт города был ведущим экономистом в составе групп специалистов Института Всемирного банка, отвечающих за программы повышения институционального потенциала.

Пауль Берн Шпан (Paul Bernd Spahn) немецкий экономисттеоретик, профессор Франкфуртского университета, эксперт МВФ.

Говинда Рао (M. Govinda Rao) директор индийского Национального института общественных финансов и политики, ведущий эксперт правительства Индии по вопросам государственных финансов и налогообложения.

Издательство «Весь Мир» является соиздателем и официальным дистрибьютором публикаций Всемирного банка в Российской Федерации В Издательстве можно приобрести или заказать по каталогу любые издания международных организаций

Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. Общая редакция: Мигара Де Сильва Галина Курляндская Научное редактирование: Центр фискальной политики Оформление обложки: Глухов А.Н., Глухов И.А. Корректор: Леонтьева И.В. Верстка: Голодко С. А.

Подписано в печать 10.06.2006. Печать офсетная. Бумага офсетная. Формат 84×1081/16. Печ. л. 29,0 Изд. № 10/04 ООО Издательство «Весь Мир» 101831, Россия, Москва, Колпачный переулок, 9а Тел.: (495) 623 68 39, 625 37 70 Факс: (495) 925 42 69 E-mail: orders@vesmirbooks.ru

http://www:vesmirbooks.ru

Отпечатано в ООО типографии «ПОЛИМАГ» 127247, Москва, Дмитровское ш, 107

ISBN 5777701701

9 785777 701701 >