Государственное управление в ХХI веке by World Bank Russia

Всемирный банк

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова Факультет государственного управления

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии Материалы Международной конференции, посвященной 10 летию факультета государственного управления МГУ (26—29 мая 2003 г.)

Издательство “Алекс” Москва 2003

УДК 33 ББК 65.05 Гос 72 Организационный комитет: Садовничий В.А., ректор МГУ им. М.В. Ломоносова, академик РАН (председатель), Миронов В.В., проректор МГУ, Сидорович А.В., проректор МГУ, Сурин А.В., декан факультета государственного управления МГУ (зам. председателя), Колесов В.П., декан экономического факультета МГУ, Голиченков А.К., декан юридического факультета МГУ, Добреньков В.И., декан социологического факультета МГУ, Виханский О.С., директор Высшей школы бизнеса МГУ Материалы к публикации готовили: Семенникова Л.И. (ответ. редактор), Каширова А.В., Пеганова О.М., Черкесова Н.Н., Зайцева Т.В. Тексты с английского языка на русский перевели: Минаева Л.В., Салиева Л.К., Святова А.С., Данилова В.В., Бондарева Л.В., Гзокян Л.А.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и тех$ нологии. Материалы Международной конференции, посвященной 10 ле тию факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (26—29 мая 2003 г.). М., 2003.— 560 с. ISBN 5 9618 0001 6 В сборник включены доклады и выступления участников международной конференции по широкому кругу проблем государственного управления, актуаль ных как для наших дней, так и для будущего. Выступления англоязычных участни ков конференции даны в переводе. Сборник адресован ученым, управленцам прак тикам, аспирантам и студентам, всем, кто интересуется проблемами государствен ного управления. Факультет государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова благода рит Представительство Всемирного банка в Российской Федерации за финансо вую поддержу издания данного сборника. Все права защищены Материал публикации защищен законодательством об авторском праве. Никакая часть настоящего издания не может быть воспроизведена, помещена на хранение в информаци онно поисковую систему или передана в любой форме или любыми средствами, включая электронные, механические, фотокопировальные, магнитные и прочие, без предваритель ного письменного разрешения Всемирного банка и МГУ. Отпечатано в России

ISBN 5$9618$0001$6

Оглавление

Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 12

Пленарное заседание . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Сурин А.В. 10 лет подготовки управленческих кадров в Московском университете: опыт и проблемы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Нил Пэрисон. Первоочередные задачи административной реформы и реформирования государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Глазьев С.Ю. Государство и бизнес в современной России . . . . . . . . . . . . . . . . Федоткин В.Н. Государственное и региональное управление: точки соприкосновения и противоречия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Пивоваров Ю.С. Constitutional state и Русское государство . . . . . . . . . . . . . . . Страуссман Д. Политический анализ и менеджмент как сфера профессионального образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Стефенсон Р. Реформа государственной службы в Великобритании . . . . . . .

I. Проблемы государственного управления и социально$экономическая сфера . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Власкин Г.А. О стратегии инновационного развития России . . . . . . . . . . . . . Долина Н.В. Управление территориально экономическими системами в свете административной реформы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Чирхарт М. Добровольцы в государственных и некоммерческих организациях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Семенов Г.В., Петросян А.П., Джумаева Р.А., Широнин В.М. Государство и развитие малого и среднего бизнеса в малых городах . . . . . . Пеганова О.М. Государственное регулирование банковской деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Батяева Т.А. Роль основных регуляторов на Российском фондовом рынке . . . Иванова Н.Ю. Социально экономические аспекты развития малого бизнеса в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Соловьева И.Л. Необходимость использования рейтинговой системы оценки надежности коммерческих банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 30 36 43 58 72 87

93 93 101 107 114 121 129 136 142

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии Назарбаев О., Адильчаев Р.Т., Жуманазаров У.С. Инвестиционная политика в Узбекистане и задачи экономических реформ (на материалах Республики Каракалпакстан) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Блинов А.О. Формирование благоприятной среды как необходимое условие развития бизнеса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ивченко С.В. Социальные программы бизнеса, направленные на повышение эффективности муниципального управления . . . . . . . . . . . . . Шишняк Т.Ю. Концессия в системе управления экономикой . . . . . . . . . . . . . Баранова И.В. Роль государства в обеспечении социального запроса организаций малого бизнеса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Байнев В.Ф. Проблемы трансформирования белорусской национальной системы экономической несостоятельности (банкротства) . . . . . . . . . . . . . . . Тукачева Г.В. Роль контроллинга в процессе реструктуризации предприятия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Симановская М.Л., Минаенко М.М. Стратегическая позиция среднего наукоемкого бизнеса в «новой экономике» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Кастосов М.А. Проблемы повышения роли российского государства в управлении ресурсами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Малькова И.В. Государственная защита прав потребителей . . . . . . . . . . . . . . Сажина М.А. Налоговое стимулирование малого предпринимательства . . Коновалова Л.Н. Кадровая составляющая в становлении механизмов межсекторного партнерства (государство — некоммерческий сектор — бизнес) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Якимец В.Н. Теория и практика межсекторного социального партнерства в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс в управлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ван8Рюйтен М. Административная реформа в России и международное техническое содействие: относительная перспектива . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Шестаков С.С. Информационные технологии квалификационного аудита для государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Синклер Т. Некоторые вопросы объединения органов местной власти (на примере округа Брум, штата Нью Йорк) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Нисневич Ю.А. Технологии формирования государственной информационной политики в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Пушкарева Г.В. Теоретические основания технологий политического влияния . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Шпак В.В. Современные тенденции развития общества и государственное регулирование в уголовно правовой сфере . . . . . . . . . . . Никовская Л.И. Форма конфликта как индикатор взаимодействия государства и гражданского общества . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Салмин А.М. Факторы и акторы российской внешней политики . . . . . . . . .

149 152 158 167 170 178 184 191 197 205 212

219 224

233 233 239 244 252 259 266 270 277

Оглавление

Туронок С.Г. Политические технологии в режиме он лайн: особенности и опыт применения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Левитский М. Транснациональные преступные организации и международная безопасность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Бонэм М., Сейферт Д. Потенциал «электронного правительства» для трансформации демократических систем переходного типа . . . . . . . . . . Купряшин Г.Л. Реформа государственного управления: сближение с менеджментом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Робертс Э. Доступность правительственной информации и участие граждан в политическом процессе: обзор основных вопросов . . . . . . . . . . . . Белов Г.А. Факторы кризиса и эволюции государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Комаровский В.С. Административная реформа в РФ: концепция, итоги и перспективы формирования модели «отзывчивой» госслужбы . . . . . . . . . Никитин А.И. Миротворческая деятельность Российской Федерации в странах СНГ: принципы и технологии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Голзер Я., Фиaлa П. Теория консолидации и опыт Чешской Республики как центральноевропейской страны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рысева И.А. Перспективы развития cетевых СМИ в современном поле политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Соловьев А.И. Коммуникативные механизмы в государственном управлении и власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Назарова Ю.С. Информационные стратегии государства в политическом процессе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Салиева Л.К. Экономическая составляющая политической аргументации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Минаева Л.В. Связи с общественностью в международном контексте . . . . Орлова Т.М. Коммуникативный ресурс управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Косилова М.Ф. Ментальный лексикон и восприятие политической рекламы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Юдина Т.В. Слово как инструмент действия и воздействия . . . . . . . . . . . . . . Добросклонская Т.Г. Лингво медийные основы информационного менеджмента . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Козлов М.В. Корпоративные информационные системы в текстильной промышленности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Юдина Т.Н. Научные информационные ресурсы для государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Федосова Р.Н. Специфика информационных технологий в выставочно маркетинговой деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ботуз С.П. Системный анализ информационных технологий государственного управления и организационно технологического обеспечения систем экспертизы объектов промышленной собственности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

286 294 303 311 319 327 333 340 347 356 361 366 371 377 383 389 393 400 406 409 414

419

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

III. Антикризисное управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Зорин В.Ю. Проблемы развития современной этнической и конфессиональной ситуации в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Юдин В.И. Внутренние резервы развития России и ее народа . . . . . . . . . . . . Бэнкс У. Группы по защите национальной безопасности: правоохранительные отряды и правовое поле для осуществления военизированного противодействия терроризму . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Соловьев К.А. Критерии оценки кризиса в социальной сфере (региональный аспект) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Кошкидько В.Г. Антикризисное управление в условиях природных и техногенных катастроф . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Пронкин С.В. Правовые основы антикризисного управления в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ванин А.А. Правовые механизмы антикризисного управления в рамках процедур, предусмотренных законодательством об экономической несостоятельности (банкротстве) субъектов хозяйствования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Сидоров А.В. Геополитические угрозы национальной безопасности . . . . . . . Бычков С.Н., Григорян А.А., Шикин Е.В. О роли количественной составляющей в антикризисном управлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Сахаров В.А. Расширение конфликта как способ минимизации его отрицательных последствий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Проблемы подготовки управленческих кадров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Хливицкас Е. Государственное управление: стратегия развития человеческих ресурсов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Молчанова О.П., Абрамешин А.Е. Управление инновационными проектами в сфере образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Пугачев В.П. Роль управления персоналом в формировании профессиональной компетентности современного руководителя . . . . . . . . . Черняева Г.В. Мотивационные аутотренинги в работе руководителя . . . . . Петрова Ю.И. Инновационные программы подготовки управленческих кадров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Бычков С.Н., Григорян А.А., Шикин Е.В. О курсе «Механизмы принятия управленческих решений» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Тихенький В.Г. Развитие карьеры молодых управленцев . . . . . . . . . . . . . . . . . Корсакова В.В. Развитие образования в области менеджмента в МИИТе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Сорина Г.В. Особенности представления учебного курса «Принятие решений» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Бекоева Д.Д. Психологическая модель менеджера XXI века . . . . . . . . . . . . . .

429 429 437

442 446 452 459

466 473 482 485 491 491 498 506 511 517 519 526 532 540 548

Сведения об авторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552

Предисловие

В честь 10 летия одного из самых молодых и динамично развивающихся фа культетов — факультета государственного управления — в МГУ им. М.В. Ломо носова с 26 по 29 мая 2002 г. проходила международная конференция «Государ ственное управление в XXI веке: концепции, методы, технологии». Проведение юбилейных торжеств в форме академических дискуссий (хотя это не исключает и других форм) естественно для МГУ, приверженность которого фундаменталь ности в образовании формировалась на протяжении почти двух с половиной столетий. Выступая на пленарном заседании, ректор МГУ, академик РАН В.А. Садовничий сказал: «Важно, что мы собрались именно в Московском универси тете, в котором так же, как и 250 лет тому назад (или почти 250 лет тому назад), учат людей масштабно, широко мыслить, думать и анализировать, причем как в естественнонаучной, так и в гуманитарной области». Так же естественен меж дународный статус конференции. МГУ — часть мирового научного сообщества, в его стенах в настоящее время обучаются представители почти 90 стран мира. Празднование юбилея факультета государственного управления в форме конференции позволяет подвести некоторые итоги, внимательно рассмотреть, что сделано за десять лет, увидеть перспективы развития факультета в научной, образовательной и других областях. Десятилетний юбилей не так масштабен, как предстоящее 250 летие МГУ, но это важная дата, которая дает возможность проанализировать накопленный опыт подготовки управленцев, оценить, все ли правильно было задумано при создании факультета, сверить вектор своего раз вития с реалиями XXI века. Мы полагали, и это подтвердилось в ходе конферен ции, что такой анализ будет полезен и интересен не только для Московского университета, но и для других университетов, где развернута подготовка управ ленцев для государственных структур. Дискутировался опыт подготовки управ ленцев не только в МГУ, но и в других университетах как по принципиальным аспектам, так и по конкретным вопросам образовательной деятельности. Важно было обозначить круг проблем для обсуждения в теории и практике государст венного управления, которые могли объединить представителей университетов и школ из разных стран, в том числе и на постсоветском пространстве. Были со

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

зданы необходимые условия для плодотворного обсуждения различных аспек тов государственного управления совместными усилиями ученых и практиков. Объединение ученых и государственных служащих достаточно высокого феде рального и регионального уровней в рамках академической дискуссии дает зна чимые результаты и предоставляет возможность для диалога, реализации взаим ных интересов. Теперь, когда напряженные дни конференции позади, можно с удовлетворе нием констатировать, что поставленные цели и задачи удалось в основном вы полнить. Все заявленные формы дискуссий (пленарное заседание, заседания се ми секций, трех круглых столов, брифинг по реформе государственного аппара та в Российской Федерации, презентация изданий ФГУ) прошли при большой активности участников. Даже последний день, который редко получается пол ноценным, прошел удачно. О многом говорит состав участников. В конференции приняли участие око ло 200 человек из 11 стран мира. Органы государственного управления России были представлены на федеральном и региональном уровнях. Министр по де лам федерации, национальной и миграционной политики В.Ю. Зорин был руко водителем одной из секций. Е.Ш. Гонтмахер, руководитель департамента аппа рата Правительства РФ, выступил на пленарном заседании. Из Администрации Президента участником конференции был главный советник Р.И. Кортава. На уровне руководителей управлений и департаментов были представлены аппарат Правительства РФ, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство экономического развития, Министерство юстиции, Минис терство труда. Из Государственной Думы Федерального Собрания РФ прини мали участие в работе конференции С.Ю. Глазьев, депутат, член корреспондент РАН, В.И. Юдин, зам. председателя Комитета по экономической политике и предпринимательству, д.э.н., Л.А. Иванченко, депутат, д.э.н. Региональный уро вень управления представляли В.И. Тихонов, губернатор Ивановской области, д.э.н., В.Н. Федоткин, председатель Рязанской областной Думы, д.э.н. Среди участников конференции — представители делового мира России, компаний, которые сотрудничают с факультетом государственного управления. Сотрудники компаний повышают свою научную квалификацию в Московском университете, готовят и защищают диссертации, принимают участие в качестве экспертов в комиссиях по приему государственных экзаменов и защите диплом ных проектов. Так зам. начальника департамента общественных связей компа нии «Лукойл» В.В. Прозоровский сказал в своем выступлении: «Наряду с юби леем факультета наша компания может отметить своеобразную полукруглую, но достаточно солидную в наше время дату — пять лет сотрудничества нефтяной компании «Лукойл» с факультетом государственного управления. Пять лет на зад первые студенты пришли к нам на практику. Некоторые студенты, уже быв

Предисловие

шие, так и остались после практики работать у нас в компании». В дискуссиях участвовали политологи, политтехнологи, аналитики, в том числе на уровне ру ководителей агентств, фондов (А.В. Абрамешин, директор Агентства «Интел лектуальные ресурсы» (Москва), Г.А. Сатаров, директор фонда «Индем» (Моск ва) и др.). Преобладающая часть участников конференции — представители высших учебных заведений России. Понятно, что Московский университет был пред ставлен широко. С приветственным словом к участникам конференции обра тился В.А. Садовничий, ректор МГУ. Активное участие в работе конференции приняли члены оргкомитета — проректоры В.В. Белокуров, В.В. Миронов (од новременно декан философского факультета), А.В. Сидорович, а также О.С. Ви ханский, директор Высшей школы бизнеса, А.В. Сурин, декан факультета госу дарственного управления. Среди участников конференции — представители фи лологического, социологического, философского, юридического факультетов, факультета журналистики, факультета иностранных языков, ВМиК, Научного парка (РЭДЛАБ), НИВЦ и, естественно, ФГУ. Восемнадцать университетов из разных регионов России были представлены на конференции (Москва и Архан гельск, Братск и Саратов, Йошкар Ола и Челябинск, Владивосток и Иваново, Казань и Ульяновск и т.д.). В конференции участвовали представители таких подразделений Российской Академии Наук, как Центр конфликтологии Инсти тута социологии, Институт государства и права, Институт системного анализа. Факультет государственного управления сотрудничает с десятками универ ситетов из зарубежных стран, в том числе США, ФРГ, Франции, Англии, Ита лии, Греции, Китая и др. Со многими зарубежными университетами создаются инновационные образовательные программы, проводятся совместные исследо вания. Из Англии приехали Р. Стефенсон, директор программы в Группе корпо ративного развития при правительстве Великобритании, и профессор Бирмин гемского университета А. Кэмпбелл. Успех сотрудничества с зарубежными уни верситетами во многом зависит от заинтересованности и поддержки посольств, представительств. Посольство США в РФ оказывает большую помощь в разви тии сотрудничества ФГУ с университетами США по разным направлениям. Участников конференции приветствовал У. Джеймс, заместитель атташе по во просам культуры Посольства США. Очень ценна многолетняя работа ФГУ с Сиракузским университетом по гранту Государственного департамента США. Целая делегация из Сиракузского университета во главе с Д. Страусманом, за местителем декана Школы Максвелла, принимала участие в дискуссиях в Мос ковском университете. Был представлен также Университет SUNY. Среди уча стников конференции — А. Берелович, руководитель франко российского цент ра общественных и гуманитарных наук в Москве. Он давно сотрудничает с факультетом государственного управления, является членом международной

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

редколлегии российско франко итальянского проекта «Документы советской истории», который реализуется с участием ФГУ на протяжении почти 10 лет (опубликовано восемь томов документов, эта серия была представлена участни кам конференции на презентации изданий факультета). В Московском универ ситете одним из приоритетных направлений считается сотрудничество с науч ными и учебными заведениями независимых стран, образовавшихся на постсо ветском пространстве. В работе конференции приняли участие представители Национальной Академии Наук Беларуси (Институт государства и права, Ин ститут философии), Белорусского государственного университета, Латвийского государственного университета, а также деловых структур Латвии (РИЕТУМУ БАНК), Ассоциация подготовки государственных служащих Литвы (президент ассоциации Е. Хливицкас), Каракалпакский государственный университет им. Бердаха (Узбекистан), Национальный университет Узбекистана им. М. Улугбе ка, Киевский национальный университет им. Т. Шевченко, Донецкая государст венная академия управления (Украина). На конференции были представлены три международные организации. Мировой банк поддержал идею конференции и оказал существенную финансо вую и другую помощь в ее проведении. Непосредственное участие в работе кон ференции принимали Н. Парисон, руководитель программы Мирового банка по совершенствованию государственной службы в странах Восточной Европы и Азии, а также сотрудники Московского представительства банка и представи тельства в Молдове. Представительство Европейской комиссии в России про явило интерес к конференции (М. Ван Рюйтен). Л. Гайдосова, исполнительный директор Центра изучения государственного управления, Сеть Институтов и Школ государственного управления Центральной и Восточной Европы (Сло вакия), выступила на пленарном заседании, принимала участие в других формах дискуссий. В центре внимания участников конференции — проблемы теории и практи ки государственного управления в XXI веке. В дискуссиях проявились разные концептуальные подходы и точки зрения, представлен и проанализирован объ емный материал о различных сферах жизни общества и управленческих аспек тах. Участие в заседаниях специалистов и экспертов из разных стран позволило рассмотреть эти вопросы многосторонне, сравнить опыт нескольких стран. Большое место заняло обсуждение роли государства, государственного управле ния в обеспечении социально экономического прогресса российского общества. Проблемы подготовки управленческих кадров в университетах — эта тема была сквозной и проходила через все формы дискуссий. Направление и харак тер обсуждения этой одной из главных тем международной конференции задал А.В. Сурин, декан факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ло моносова, в докладе на пленарном заседании. В центре выступления Сурина

Предисловие

были три принципиальных аспекта: нужно ли готовить управленческие кадры в университетах; десятилетний опыт Московского университета в этом деле, и какие проблемы и задачи надо решить совместными усилиями университетов и государства, чтобы деятельность вузов в этом образовательном поле была эф фективной и полезной для общества. Оживленно прошел круглый стол, посвя щенный этой теме, отдельные аспекты подготовки управленческих кадров за трагивались в ходе секционных дискуссий. Большой интерес вызвал круглый стол «Методика разработки и использования кейсов в подготовке специалис тов—управленцев». Проведение таких крупных международных научных конференций застав ляет задуматься не только о содержательной, научной стороне, но и о значении таких акций в более широком плане. Более десяти лет назад началась подготов ка управленческих кадров в российских университетах. Но, пожалуй, впервые опыт в этой области стал предметом широкого обсуждения, обмена мнениями. В заключение хотелось бы отметить, подобная конференция — это благодатная форма сотрудничества с коллегами из разных стран, которая позволяет реализо вать самые разнообразные интересы и потребности в органичной, естественной форме. Публикуемые материалы конференции дадут возможность предметно оце нить позиции, прозвучавшие на конференции, хотя не все участники представи ли свои тексты для публикации по разным причинам.

Л.И. Семенникова, зам. декана факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, ответственный редактор

Introduction

At the end of May 2003 there was held an International conference «Public admin istration in 21st century: concepts, methods and technologies» devoted to the 10th anniversary of Moscow State University School of Public Administration. Participants included about 200 individuals from 11 countries, including Russian Federation, Ukraine, Great Britain, USA, Lithuania, Latvia, Byelorussia, France, and Uzbekistan. The Rector of MSU, State Duma representatives, Governor of Ivanovo region and other key politicians, civil servants, commercial sector representatives and researchers from different educational centers, also attended the conference. The conference focused the interest of both the academic community and of major concerns of experts working in Public Sector and Civil Service in Russia and other countries, as well as of the representatives from major international Institutions like the World Bank, United Nations, European Commission, and oth ers. In spite of the fact that the main topic of all the discussions was problems facing the Russian Federation, the conference managed to combine the issues and themes current for the representatives of other CEE countries as well. Of course, major part of difficulties are common to all the CEE counties going through transitional period, so the contributions to the conference and the dis cussions in the various sessions shed more lights on the undertaking substantive Public administration reform in the context of major efforts at state moderniza tion and decentralization. The Conference was structured into a plenary session, panel discussions, working sessions on the main Conference theme and the meetings of the Working Groups running in parallel. There were 7 working groups touching fol lowing main topics: «Business and State», «State and non commercial sector», «Modern political processes and technologies», «Informational technologies and informational support for management», «Administrative reform in Russian Federation», «Crisis management», «Communications management». MSU Rector Victor Sadovnichiy opened plenary session. The members of Conference Organizing Committee were Pro Rectors V. Mironov, A. Sidorovich, Director of MSU School of Business Oleg Vihanskii, Dean of School of Public

Introduction

Administration (SPA) Alexey Surin. Officials of the Federal and regional public administration bodies took part in the Conference. Minister of National and immigration policy in Russian Federation Vladimir Zorin was chairman of one working group. Head of Bureau Russian Federation Cabinet Office Eugene Gontmaher has spoken on the plenary session. Chief Consultant of Office of the President, Russian Federation, Robert Kortava took part in the Conference. Among the partici pants were: Academician, Member of Russian Federation State Duma Sergey Glaz’ev, deputy chairman of Committee for Economic Policy and Entrepreneurship, State Duma, Russian Federation Vladimir Yudin, State Duma Member, Professor Leonid Ivanchenko, Governor Ivanovo Region Vladimir Tikhonov, Chairman of Ryazan Regional Duma, PhD, Vladimir Fedotkin. Other officials from Russian Federation Cabinet Office, Ministry of Internal Affairs, Ministry of Foreign Affairs, Ministry of the Economic Development, Ministry of Justice, and Ministry of Labor were participants of the Conference. Representatives of Business as deputy of PR — department head of «LUKOIL» V. Prozorovsky took part in the conference. Oil company «LUKOIL» and School of Public Administration, MSU have been collaborating successfully for five years. Well known persons in Russian political life as director of Fund «INDEM» Georgiy Satarov, the chairman of working group, and director of Agency «Intellectual Resources» Andrey Abrameshin. Program Director of Cabinet Office Center for Administration and Political Studies, London Robert Stephenson and professor of Birmingham University Adrian Campbell came to Moscow from United Kingdom for participation in the Conference. United State Embassy has been lending SPA support in collabo ration with US Universities for many years. Deputy Attachй of Culture of the United State Embassy William James made speech of welcome in the plena ry session. SPA estimates the long fruitful collaboration with Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, Syracuse University very much. Deputy Dean of Maxwell School Jeffrey Straussman and group of Maxwell professors took part in the discussions during Conference. Representative of State University of New York also visited the Conference. Active participation in the working groups took: Senior Public Sector Management Specialist of Poverty Reduction and Economic Management Unit Europe and Central Asia Region, World Bank Neil Parison; Project officer European Commission in Russia Maria Van Ruiten; Executive Director of Government Center for Policy Management Studies NISPAcee, Professor Ludmila Gajdosova; Director of the Training Center of the Ministry of Finance, President of Lithuanian Public Administration Training Association, Professor Eugenijus Chlivickas. All the working groups contributed to the main conference theme, best papers

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

were identified and were published in this book. MSU School of Public Administration is very appreciating World Bank financial supporting of this publica tion. The conference provided grate opportunity to communicate and to share the experience and ideas within the practitioners and academics from different countries. It was an excellent chance to get useful experience and to wider the network of personal contacts. As the major part of participants noticed, it was the important step in the wide pathway of our future collaboration among insti tutions from different countries.

Editor in chief, Deputy Dean of SPA MSU, Professor

Lubov Semennikova

Пленарное заседание А.В. Сурин (Россия, Москва) Десять лет подготовки управленческих кадров в Московском университете: опыт и проблемы Десять лет в составе первого вуза страны — МГУ им. М.В. Ломоносова— живет и развивается факультет государственного управления. Идея со здания такого факультета родилась в первые годы перестройки одновре менно с осознанием того, что в условиях кардинальных реформ в Рос сии управление становится ключевой сферой, от состояния которой во многом зависит будущее страны. Уже тогда ощущалась потребность в управленческих кадрах новой генерации, способных привнести в эту сферу новые подходы, мыслить стратегически. Однако от идеи до реаль но действующего учебного подразделения непростой и не короткий путь. Казалось бы, что тут исключительно сложного — создать еще один факультет в Московском университете, имеющем колоссальный опыт и прочные, формировавшиеся столетиями традиции? На самом деле рек тор МГУ академик В.А. Садовничий должен был принять и принял не тривиальное решение. Дело в том, что в России в советский период не готовили государст венных служащих в университетах. Хотя сфера государственного управ ления была колоссальной, она не рассматривалась как поле сугубо спе циального, требующего университетской подготовки труда. Управлен ческие навыки приобретались в ходе профессиональной деятельности, а затем совершенствовались через систему партийно советского или ве домственного образования: так, врач мог пройти путь от руководителя клиники до министра здравоохранения, строитель — от прораба до руко водителя Госстроя и т.д. I Однако дело было не только в предшествующем отечественном опыте. Необходимо было в принципе дать ответ на вопрос — следует ли гото вить в университетах специалистов в области государственного управ ления? Определиться в этом вопросе было нелегко. Московский уни

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

верситет известен своей приверженностью фундаментальности высшего образования, главные принципы которого — постоянное обогащение учебного процесса новейшими достижениями в разных сферах науки, соединение научного знания и процесса образования. Однако управле ние как наука со своим комплексом задач и инструментов пока не суще ствует, а деятельность чиновника имеет во многом прикладной, функци ональный характер. К тому же существует система подготовка и пере подготовки чиновников в ведомственных структурах. Мы много спорили, и тем не менее университет решил взяться за эту проблему. Это решение имеет особую значимость, выходящую за рамки задач собст венно Московского университета. Мы стремились сформулировать ис ходные принципы университетского образования специалистов в обла сти государственного управления, определить его плюсы и минусы. Ка кие плюсы, на наш взгляд, имеет университетское образование, если говорить о подготовке специалистов в области государственного управ ления? Их немало. Университеты, обладая базой для универсального, классического многоаспектного образования, имеют возможность дать фундаменталь ные знания будущим управленцам в экономических, юридических, ма тематических, политологических и других дисциплинах. По существу только в университетах есть условия осуществить научную подготовку специалистов в области государственного управления, объединяя уси лия ученых факультетов разного профиля. Классическое университет ское образование, всесторонние знания как база для принятия управ ленческих решений являются потребностью современной обществен ной жизни. Университеты отличает острое чувство нового, стремление постоянно обновлять свои знания, методы, подходы, что передается сту дентам и становится важной чертой их профессиональной деятельнос ти. Межуниверситетские связи могут стать инструментом для формиро вания единых принципов подготовки государственных служащих, для поддержания высокого уровня образования в этой области в России. Университеты в процессе обучения студентов могут быть своеобраз ным фильтром, который позволяет выявить наиболее способных и под готовленных к государственной службе личностей, и одновременно сво еобразным катализатором, способствующим раскрытию потенциала личности, обеспечению подготовки высокообразованных, культурных чиновников. Исторический опыт и у нас, и за рубежом подтверждает правильность такого подхода. Достаточно вспомнить хотя бы такие име на, как Тютчев и Фонвизин, Ньютон и Коперник. Преимуществом уни верситетов является также и то, что они защищены от монополизма ве

Пленарное заседание

домств и заказчиков отчасти в силу традиционных университетских свобод, отчасти в силу конкуренции университетов в борьбе за абитури ентов. Университеты обладают сложившимися международными связя ми, имеют возможность использовать лучший зарубежный опыт подго товки и переподготовки государственных управленцев в университет ских центрах развитых стран. Университеты являются островками стабильности в нашей стране, которые сохраняют и передают новым по колениям культурные, исторические традиции, что особенно важно для подготовки государственных служащих. Хотелось бы подчеркнуть, что сильные стороны университетского об разования при подготовке государственных служащих, сформулирован ные выше, не означают претензии университетов на монополию в этом де ле. Речь идет только о возможностях, которые есть в университетах и ко торые грешно не использовать наряду с другими формами в подготовке специалистов в области государственного управления. Об этом же свиде тельствует и зарубежный опыт. Более того, очевидно, что университеты имеют в этой области «свои» задачи, которые традиционны. Прежде все го это подготовка профессоров и преподавателей управленческих дисцип лин, которых сейчас в нашей стране практически нет. Мы знаем на собст венном опыте, как тяжело решаются проблемы преподавательских кадров в области управления. У нас есть специалисты в области экономики, по литологии, философии, права и т.д., которые за прошедшие годы продела ли огромную работу, чтобы выйти за дисциплинарные рамки и создать курсы, необходимые для специалиста—управленца. Мы привлекли уп равленцев практиков из государственных структур и сферы крупного бизнеса, которые систематизировали свой опыт в лекционные курсы. Од нако ситуация станет стабильной и получит внутренние стимулы для са моразвития, когда появится новая генерация преподавателей, которые яв ляются специалистами в области управления как такового. Еще одна важнейшая задача для университетов — развитие науч ных исследований в области государственного управления, разработка программ поддержки фундаментальных и других исследований в этой области. В принципе только университеты, и Московский университет в первую очередь, способны развивать управление как науку, обеспе чить немедленное, «с колес» включение новых научных данных в учеб ный процесс. Появление в университетах нового поля приложения про фессиональных сил, связанного с управлением, создаст условия для консолидации профессионального сообщества, более эффективного ис пользования университетского научного и образовательного потенциа ла в современных условиях. Мы все в большей степени будем ощущать

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

себя не просто экономистами, политологами, социологами и юристами, а единым сообществом. Все актуальнее становится идея, давно таящая ся и в наших замыслах, активизировать деятельность по включению но вых управленческих специальностей в реестр Высшей аттестационной комиссии. Наконец, последнее по списку, но не по значимости, подготовка уп равленцев в университетах усиливает их значение в формировании по литического и управленческого эстеблишмента России. В развитых странах такое формирование происходит, как правило, на базе ведущих университетских центров. Российский политический, управленческий эстеблишмент, к сожалению, мало использует университеты для подго товки своей смены. Не существует президентской интернатуры, анало гичной американской, нет стипендиатов Президента Российской Федерации, анахроничен существующий до сих пор запрет на практику студентов в аппаратах Администрации Президента и Правительства Российской Федерации. Это относится также к организации практики студентов в аппарате, комитетах, комиссиях Федерального Собрания и т.д. Да и государственное финансирование подготовки студентов по спе циальности «Государственное и муниципальное управление» практиче ски отсутствует. II Становление нашего факультета потребовало решения целого ком плекса сложных задач — от методологии и общих принципов подго товки управленческих кадров в университете до кадровых вопросов и технического обеспечения. Создавая факультет государственного уп равления, мы разработали модель университетского образования для управленческой сферы, исходя из традиций МГУ, профиля факультета и потребностей страны в высококвалифицированных специалистах уп равленцах. Наши образовательные программы ориентированы прежде всего на людей, которые хотят и будут работать в России и для России в различных сферах. Вспоминаю, как при создании нашего факультета, мы много спори ли о том, что такое государственное управление. Если сегодня проанали зировать подготовку специалистов в области государственного управле ния в разных странах и разных ведомственных структурах у нас, можно увидеть достаточно разные подходы. Более того, при попытке перевести слово «управление» на иностранные языки возникает довольно сложная проблема — там используются различные термины, не совпадающие

Пленарное заседание

полностью по смыслу, а часто существенно различающиеся, что означа ет — речь идет о достаточно разных вещах. В таких условиях государст венное управление может рассматриваться и часто рассматривается как раздел одной из наук — политических наук или других гуманитарных наук. Такой подход прост и достаточно популярен, в том числе в нашей стране. Однако он не дает представления о собственно государственном управлении, а раскрывает внешние факторы или условия, в которых оно осуществляется. Работая с западными партнерами, мы видели, что для них на протя жении многих десятилетий понятия «администрирование» и «менедж мент» обозначали разные сферы управления. Одно относилось к сфере государственной, другое — к сфере коммерческой. Дело в том, что в рам ках менеджмента отсутствует противопоставление стационарного и ин новационного процессов, которое характерно для администрирования — хорошо известно стремление чиновников противодействовать рефор мам, изменениям для сохранения своего статуса и условий деятельнос ти. Развитие фирмы — это инновационное развитие — изменения здесь происходят гораздо более динамично, чем в государственном секторе. Эти сферы имели разные функции, разные мотивации, давали разное будущее для специалиста. Мы с самого начала отказались от такого раз деления, исходили из того, что есть единый процесс управления. Радует, что сейчас и в США, и в Западной Европе начинается процесс сближе ния понятий «менеджмент» и «администрирование». Если анализировать зарубежный опыт подготовки специалистов для сферы государственного управления, можно выделить несколько типов образовательных программ, которые существенно различаются. Один тип — внимание и силы концентрируются на подготовке специа листов в области public policy или социальной политики. Цель — полу чить профессионалов, обученных способам формулирования, анализа, оценки социальной политики, которые имеют достаточную квалифика цию для выработки решений на высоком уровне государственного уп равления по социальным программам. Другой тип — в образовательной программе акцентируют внимание на управленческих технологиях. По добный подход является родовым, основывается на изучении управле ния как такового. В процессе обучения прикладной характер превалиру ет, но сочетается с сильным дисциплинарным содержанием. Еще один подход — это программа, которая базируется на изучении специальных областей или разнообразных предметов управления, управленческого взаимодействия, администрирования в сфере медицинского обслужива ния, муниципального управления, регионального управления и т.д. Нам

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ближе подход, когда государственное управление понимается как вари ация генерального (общего) управления. Мы понимаем управление не только как сферу деятельности, но и как некое фундаментальное интегрирующее начало, объединяющее раз ные сферы жизни общества в единое целое. Важно видеть, что управле ние само по себе не только некая мозаика экономических, правовых и других аспектов, а определенная целостность со своим набором как ба зовых, так и специфических характеристик, которые раскрываются и анализируются в современных условиях с помощью целого комплекса социально гуманитарных и естественнонаучных дисциплин. Отсюда проистекает один из наших главных принципов — комплексность в под готовке специалистов в области управления. Мы хотим готовить людей, которые хорошо представляли бы не только управленческие технологии, но и контекст принятия управлен ческих решений. Одно дело — решать сиюминутную задачу; другое де ло — видеть, что за этим последует в экономическом, деловом, идеологи ческом, культурном поле, а также понять, какое значение это будет иметь для следующих поколений. Необходимо готовить высококвали фицированного специалиста управленца, не только способного в любой ситуации принять грамотное, взвешенное решение, умеющего предло жить неординарное действие, но и способного это предложение реализо вать с максимально положительным эффектом. На факультете готовятся кадры для различных уровней государст венной власти и сферы бизнеса, обеспечивается полноценное универси тетское образование, основанное на сочетании в учебном процессе фун даментального и прикладного, системного и ситуационного подходов. Новейшие достижения в теории и практике управления широко пред ставлены в курсах и практикумах. Образовательная программа по спе циальности «Государственное и муниципальное управление» включает комплекс дисциплин, которые позволяют дать основательное и доста точно широкое образование для работы в управленческой сфере. В учеб ном плане можно выделить ряд циклов курсов. В гуманитарный и мето дологический цикл входят курсы: история мировых цивилизаций, оте чественная история, философия, логика, социальная психология, общая социология, иностранные языки. В цикл естественнонаучных и матема тических дисциплин — математические методы в управлении, матема тические модели в управлении, информатика, количественные методы и компьютерные технологии в управлении, концепции современного есте ствознания. Управленческий цикл включает такие дисциплины — как менеджмент, планирование и проектирование организаций, антикри

Пленарное заседание

зисное управление организацией, инновационный менеджмент, инфор мационный менеджмент, стратегическое управление, теория государст венного управления, сравнительное государственное управление, исто рия отечественного государственного управления, история зарубежного государственного управления, управление персоналом, этика управле ния. В цикле правовых дисциплин — теория права, конституционное право, административное право, гражданское право, финансовое право, трудовое право, муниципальное право, международное право. В цикл экономических дисциплин входят: экономическая теория, маркетинг, финансово кредитная система, государственные финансы, экономичес кие основы государственной политики, государственное и муниципаль ное регулирование экономики, экономическая и социальная статистика, бухгалтерский учет и аудит. Цикл социально политических дисциплин включает теорию политики, политические технологии, геополитику, со циологию управления, связи с общественностью, ведение переговоров. Даже простое перечисление дисциплинарных блоков в нашем учеб ном плане дает представление о том, что лежит в основе процесса подго товка специалистов в области государственного управления в Москов ском университете. Мы считаем важным, чтобы будущий специалист в области государственного управления имел блестящую, фундамен тальную подготовку в области социально гуманитарных наук. Это дает возможность хорошо ориентироваться в среде управления, дает знания о культуре и социальных нравах, обычаях территории или организации в определенной местности, где осуществляется управление. Толерант ность имеет большое значение при наличии существенных политичес ких, культурных и этнических различий на территории нашей страны. В процессе обучения необходимо сформировать у студента способность работать в быстро меняющихся условиях, готовность к диалогу при несо впадающих нормах поведения и ценностях. Фундаментальные естест веннонаучные и математические дисциплины не менее важны в подго товке управленца. Он должен уметь применять богатство существующих моделей и инструментов для анализа действительности. В этом смысле социально гуманитарного багажа специалисту будет совершенно недо статочно, если он не освоит методов и подходов математики, системного анализа, ряда других дисциплин. Большое внимание в подготовке студен тов отводится изучению современных компьютерных технологий. В тече ние семи семестров студенты осваивают цикл компьютерных дисциплин и самостоятельно работают в компьютерных классах. Цикл профессиональных дисциплин отвечает модели генерального управления. Из его содержания ясно, что мы готовим специалистов, ко

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

торые могут работать не только в сфере государственной службы, но и в сфере бизнес управления, в сфере управления так называемых непри быльных организаций. В данном случае это отвечает тенденции миро вой практики в подготовке специалистов. Особенность нашего понима ния государственного управления заключается и в том, что чиновник должен блестяще знать и правовое поле, хотя он не должен быть адвока том или профессиональным юристом. Любые управленческие решения должны иметь четкие правовые основания. Специалист в области уп равления должен иметь хорошую юридическую подготовку — это для нас является незыблемым. Социально политические дисциплины со ставляют естественное ядро программы подготовки, поскольку часть студентов будет работать в политической сфере. Наконец, еще одно, что отличает нас от многих других школ государственного управления, — это больше внимание к экономическим дисциплинам. В процессе обучения в МГУ студент учится самостоятельно решать проблемы, возникающие на любой должности в государственной служ бе среднего звена, формируется потребность и готовность непрерывно повышать свою квалификацию, в чем факультет всегда готов оказывать помощь своим выпускникам. Он должен уметь организовывать работу, владеть техническими средствами труда, уметь устно и письменно из лагать свои мысли. Сам процесс обучения ориентирует студента на ак тивность и мотивированность в его работе. И одно из самых главных качеств, которые формируются в учебном процессе, — гражданские обязательства, которые должны быть удвоены для государственного служащего по сравнению с обычным гражданином. Студент должен ов ладеть инструментами разрешения конфликтов — научиться убеждать, находить консенсус в любой ситуации. Компетентный специалист в об ласти управления должен, кроме того, быть способным воздействовать на мотивацию других людей и быть лидером. Ему также необходимо эффективно взаимодействовать с руководителями и коллегами, что требует знаний поведенческих наук и особенно психологии. Для пони мания реального поведения людей нужно идти дальше анализа струк туры, изучать особенности человеческого поведения. Важной чертой для современного управленца является коммуникабельность, умение убеждать и вести переговоры, находить компромиссы для достижения поставленных организацией целей. На основе базовой подготовки студенты старших курсов проходят специализацию. Набор специализаций постоянно расширяется в соот ветствии с потребностями практики. В настоящее время студенты стар ших курсов проходят специализацию по следующим отраслям управле

Пленарное заседание

ния: служба персонала и кадровое консультирование, государственное регулирование экономики, стратегическое государственное управление. Начиная с третьего курса студенты проходят практику в органах госу дарственного и муниципального управления — Администрации Прези дента, аппаратах комитетов и комиссий Государственной Думы и Сове та Федерации, мэрии г. Москвы, в префектурах и районных управах, а также в крупнейших финансовых и промышленных компаниях. Сту дентам, успешно изучившим английский язык и прошедшим подготов ку по переводу, присваивается квалификация переводчика и выдается соответствующее удостоверение. Полученные выпускниками факульте та профессиональные знания, выработанные аналитические и админис тративные навыки позволяют им работать как в государственных, так и коммерческих структурах. Через семь лет после создания программы «Государственное и муни ципальное управление» мы подготовили и ввели еще одну специаль ность — «Антикризисное управление». Вокруг теории и практики анти кризисного управления много споров. Мы понимаем его как разновид ность общего управления, для которого характерны нестандартные, экстремальные условия функционирования, требующие, как правило, не ординарных, иногда срочных мер. Антикризисное управление — это не комплекс чрезвычайных, единовременных мер, это перманентный про цесс, обеспечивающий устойчивое развитие. В учебном плане, помимо тех дисциплин, которые были, добавились усиленный блок математических дисциплин и усиленный блок экономических дисциплин. В том числе: элементы дискретной математики и математической логики, теория веро ятностей и математическая статистика, методы оптимальных решений и исследование операций, математические методы и модели в антикри зисном управлении, экономический анализ, инвестирование, основы биз неса, банковское дело, налоги и налогообложение и др. По этой специаль ности предлагается две специализации: «антикризисное управление ком панией» и «антикризисное управление регионом». Таковы основные принципы нашей системы подготовки управлен цев, и с 1993 г. мы стремимся их реализовать в своей деятельности. Еще раз подчеркну, мы готовим людей прежде всего для инновационного уп равления, поэтому они могут работать как в государственном, так и в бизнес секторе, а также в секторе некоммерческих организаций. Причем мы готовим не реформаторов как таковых, а специалистов, которые при внесли бы реформы в сферу государственного управления, как необхо димый компонент инноваций. Поэтому наши выпускники были и оста ются желанными кандидатами на любые ответственные должности. Они

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

достойно трудятся в правительственных структурах, парламенте, мест ных органах власти, банках, средствах массовой информации, разнооб разных корпорациях и фирмах. Ребята наши востребованы. Парадокс заключается в том, что в большей степени ими интересуются бизнес структуры, а не государственные органы. Это печально, это неприятно, но это факт. И дело не только в низких стартовых условиях, которые предоставляются государством, дело в избыточной бюрократизации на шей государственной системы, что приводит к тому, что наши выпуск ники на сегодняшний день там просто не нужны. Эту проблему, видимо, придется решать на государственном уровне, потому что сейчас в госу дарственной службе существует потребность в молодых специалистах, которая обостряется, поскольку значительна доля тех чиновников, кото рые уже близки к пенсионному возрасту. У нас есть отделение для лиц с высшим образованием, которое осу ществляет подготовку специалистов по двум специальностям. Аспиран тура довольно обширна — свыше 200 аспирантов по 12 специальностям. Растет в определенной степени динамика защит в аспирантуре. Однако развитие аспирантуры по управлению сдерживает отсутствие самостоя тельного блока управленческих специальностей в реестре ВАК. Неболь шое число имеющихся управленческих специальностей, рассредоточен ных по разным наукам, — социология, политология, право, экономика и т.д., не может покрыть потребности быстро развивающейся управлен ческой проблематики. На факультете государственного управления научная работа рас сматривается как важнейшее условие постоянного обновления учебного процесса, формирования собственной школы в управленческих науках. Научные исследования ведутся по таким направлениям, как теория и технологии управления, государственное управление, управление в со циальной сфере, кризисное управление, трансформация российской экономики и государство, философские проблемы науки. Вот лишь не которые количественные показатели результатов научной работы фа культета за последние два года (2001—2002 гг.). Общий объем публика ций результатов научной работы за два года составляет около 2000 п.л. Обратимся к характеру публикаций, что позволяет судить, хотя бы в не которой степени, и о качественной стороне. Важным показателем уров ня научных исследований является публикация монографий — 26 ав торских, 32 — участие в коллективных работах за два последних года. Этот жанр отражает результаты научной работы фундаментального ха рактера. Хотя факультет — один из молодых в составе университета, мы имеем большой опыт по подготовке учебников и пособий по управлен

Пленарное заседание

ческим наукам и дисциплинам социально гуманитарного цикла. За два последних года мы опубликовали 56 учебников и пособий. Наши учеб ники и пособия используются во многих вузах России и в странах СНГ. Чтобы дать некоторое представление о проблематике публикаций, я на зову несколько изданий 2002 г.: «Стратегический менеджмент. Теория и практика» (проф. Ф.Т. Зуб), «Государственные и муниципальные фи нансы» (проф. И.Н. Мысляева), «Математические методы и модели в управлении» (проф. Е.В. Шикин), «Местное самоуправление: пробле мы и перспективы» (проф. Н.В. Постовой). Грантовая поддержка является в современных условиях необычайно актуальной для развития научных исследований. Мы стремились актив но привлекать такие средства. В 2001—2002 гг. на факультете использо вались средства 17 грантов. Половина из них получена по международ ным программам, половина — от российских фондов, прежде всего РГНФ. Особенно значимы большие, системные гранты — НФПК, Госу дарственного департамента США, которые позволяют реализовывать большие программы на протяжении нескольких лет. ФГУ сотрудничает с десятками университетов из зарубежных стран, в том числе США, ФРГ, Франции, Англии, Италии, Греции, Китая и др. Очень ценна многолетняя работа с Сиракузским университетом по гранту Государственного департамента США. Не менее успешно разви вается сотрудничество с парижским университетом Сьянс По. Разраба тываются аналогичные долгосрочные проекты с рядом университетов Китая, Италии, Великобритании. Со многими зарубежными универси тетами мы создаем инновационные образовательные программы, прово дим совместные исследования. Мы считаем важным, чтобы наши препо даватели стажировались в зарубежных университетах, читали там свои курсы, занимались научными исследованиями. Только в 2002 г. в длитель ных командировках (свыше месяца) за рубежом побывали 24 человека, в краткосрочных (до месяца) — 5 человек. III За прошедшие годы мы прошли большой путь, наши выпускники ус пешно работают в разных областях управления. И это позволяет думать о позитивном в целом результате деятельности факультета государст венного управления в Московском университете. Однако впереди — не меньше работы и масса сложных проблем. Характерно, что немалая часть этих проблем не может быть решена в рамках Московского уни верситета, они касаются подготовки специалистов в области государст

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

венного управления в целом в стране. Я хотел бы зафиксировать, выне сти на обсуждение наиболее актуальные из них. Прежде всего хотелось бы отметить, в России не существует единой образовательной модели подготовки специалистов в области государст венного управления, которая реализовывалась бы в общих чертах всеми структурами, работающими в этом образовательном пространстве. Это влечет за собой разнобой в учебных планах, методиках и технологиях обучения и, как следствие, в требованиях к уровню подготовки студен тов. В условиях необычайной популярности этой образовательной про граммы ко многому обязывающее звание специалиста в области госу дарственного управления может превратиться в расхожее, несмотря на прилагаемые усилия. Университеты работают в условиях рынка, вынуждены считаться со спросом на тех или иных специалистов. Однако здесь много проблем, особенно в отношении специалистов в области управления. Рыночная среда меняется быстро. То, что имеет спрос на рынке сегодня, может ока заться невостребованным через пять лет, когда будут получать дипломы нынешние младшекурсники. Существует несколько основных подхода в подготовке управленцев. Первый — это отраслевая специализация, ког да осуществляется подготовка специалиста для определенной отрас ли — сельского хозяйства, здравоохранения и т.д. Таких управленцев го товится много, но, в общем то, мы пока не знаем очень хорошего опыта, и если он есть, то очевидно, что это не может быть полем деятельности для всех университетов. Изначально понятно, что Московскому универ ситету идти на это большого смысла нет. Второй, на наш взгляд, более значимый поход — функциональная специализация управленцев, когда готовятся специалисты в области стратегического управления, финан сового менеджмента, информационного менеджмента, управлении че ловеческими ресурсами и т.д. Такой подход используется у нас, получа ет распространение в других вузах. Он, безусловно, имеет перспективу, однако не может быть превалирующим. Мы считаем, что стратегия уни верситетской подготовки управленцев в рыночных условиях — это фун даментальное образование на междисциплинарной основе. Для того чтобы специалист, имеющий фундаментальное образова ние, был востребован, он должен хорошо знать практику управления. Сегодня фактически нет той практической базы, которая позволила бы будущим специалистам получать наряду с теоретическими знаниями навыки и опыт работы в практических управленческих ситуациях. Не обходимо создание системы практик, интернатур, других форм, обеспе ченных финансово, которую невозможно на хорошем уровне создать в

Пленарное заседание

каждом отдельном вузе. При этом хотелось бы подчеркнуть, что нельзя упрощать учебный план 4—5 го курсов до уровня голого практицизма. Это другая крайность, это, наверное, будет совершенно неправильно. Модный сейчас переход к бакалавриату или другим организационным формам, которые позволяют ускорить подготовку специалистов, модер низировать образовательные программы за более короткие сроки, на наш взгляд, приведет к потере фундаментальности и значимости специ алиста в области управления, что неизбежно удешевит его на рынке тру да и сократит возможности для быстрого роста карьеры. Обратите внимание, что сегодня подготовка управленцев связана в основном с вторичным финансовым сектором. Там больше всего денег, там и выгодней работать — это банки, страховые компании и т.п. Там сей час уже появились современные специалисты, сменившие первопроход цев, которые пришли в этот сектор после событий 1991—1993 гг. Конечно, банки, крупные компании важны, без них не может быть жизни. Но реаль ная экономика страны благосостояние народа зависят от них не в первую очередь. Именно в решающих секторах рычаги государственного влияния и управления либо утеряны, либо очень слабы — это топливно энергети ческий, транспортный, телекоммуникационный и др. комплексы. Нужны современные специалисты, которые понимают государственные интересы и готовы их реализовать. В этом направлении мы начали определенное движение. В частности, совсем недавно в Московском университете со здана кафедра «Управление природными ресурсами». Ее задача — синте зировать подходы ученых естественных наук в области геологии, почвове дения, биологии, географии, энергетики с управленческим подходом. Мы считаем крайне важным подготовку специалистов на междисциплинар ной основе на стыке информационных технологий и управления. Очень важная задача в формировании таких специалистов, чтобы это были не чистые компьютерщики, а управленцы с хорошим знанием информаци онных технологий. Но есть и другие проблемы, которые, естественно, не возможно решить одному факультету или даже двум—трем, это, как нам кажется, является важной проблемой для университетов вообще. Еще одна важная сфера с точки зрения подготовки управленческих кадров — это так называемый третий, некоммерческий сектор. В России проблемы, связанные с социальной сферой, тяжелы, запущенны. Все мы знаем, в какой сложной ситуации находятся здравоохранение, образова ние, пенсионное обеспечение и т.д. Государственное управление зачас тую бессильно решить эти проблемы. При передаче этих сфер в бизнес управление есть опасность усугубления негативных тенденций. В мире в принципе выработана схема, позволяющая поддерживать эти социаль

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ные системы и даже их развивать, — это негосударственный или непри быльный сектор (третий сектор). Но в нашей стране это пока очень сла бо развито. Подготовка менеджеров и специалистов в этой области мог ла бы ускорить этот процесс, сделать этот сектор важным партнером го сударства в решении социальных проблем. Несколько слов о понимании кризисного (антикризисного) управле ния, которое претерпевает определенную эволюцию. Когда в списке спе циальностей Министерства образования появилась специальность «ан тикризисное управление», то подразумевалась подготовка специалистов для очень узкой сферы. Речь шла о так называемых кризисных управля ющих, задача которых — вывести предприятие из кризисного состояния в короткий срок. Теперь, после опыта работы таких управляющих (в том числе и негативного), стало ясно, что «антикризисное управление» долж но осуществляться до того, как предприятие попадает в кризис. Более то го, стало ясно, что кризисы необходимо не только преодолевать, но и пре дотвращать и не только кризисы на предприятиях, но макроэкономичес кие, социальные, политические и др. Для нас, как говорилось, характерно понимание кризисного управле ния как разновидности общего управления, как управления в режиме ре ального времени, при котором быстро меняется состояние системы и ок ружающей среды. Особенность кризисного управления в том, что пробле ма должна быть решена не в далекой перспективе, а сегодня, сейчас и с позитивными результатами выхода из кризисного положения. Если брать как объект кризисного управление не предприятие или фирму, для кото рых самая острая проблема, требующая решения, — это неплатежеспособ ность, а регион, то станет особенно ясным, что мы имеем дело с разновид ностью общего управления, но в критической ситуации. Для кризисного управления в регионе основное, но далеко не простое, — обеспечение ми нимальных социальных и экологических стандартов жизни населения, недопущение разрушения его социоэкономического и природного потен циала. В связи с этим очевидна необходимость выработки высокотехно логичных алгоритмов кризисного управления, основанных на математи ческих и компьютерных моделях, которые в главном применимы к любой кризисной ситуации регионального характера — будь то наводнение в Краснодарском крае или очередной отопительный сезон в Приморье. Еще одно важнейшее положение, требующее внимания, — управле ние должно стать самостоятельной сферой научной деятельности. Для того чтобы управление стало наукой, необходимо не только разворачи вать традиционные для наших гуманитарных наук теоретические иссле дования, но и перейти к научному анализу эмпирического материала

Пленарное заседание

в области управления. Эмпирический базис, экспериментальный мате риал намного меньше присутствует в нашей научной деятельности, чем теоретический. Важным начинанием может стать проведение управлен ческих экспериментов с целью научного изучения их хода и результатов. И здесь со всей остротой встает проблема исследовательского инстру ментария для анализа управленческих ситуаций. Методы других наук (экономических, политических и др.) не могут в полной мере раскрыть суть управленческих проблем. Необходима, по крайней мере, их моди фикация, но мы видим здесь и большое поле для специально управлен ческой теоретико методологической работы. Современность и прошлое дают богатейшие возможности для на копления научной базы, включающей и отечественный, и зарубежный опыт. Очевидно, что нас интересует прежде всего опыт США и Запад ной Европы, с которыми мы тесно связаны. Но хотелось бы обратить внимание, что очень слабо знаем другую составляющую нашего мира — это Азия, это Латинская Америка. Новации, которые там имеются в об ласти государственного управления, очень интересны. Но у нас что ни книга, то в лучшем случае пересказ или американской, или француз ской, или немецкой модели. Мне кажется, мы не должны замыкаться на западном опыте. Я уверен, что поколение людей, которое сегодня пред ставлено на конференции, сделали много в области управления как на уки, но мы можем сделать еще больше, если сможем сказать, что мы со здали управленческие науки как самостоятельный блок. И, наконец, последнее, что требует совместного обсуждения и совме стных действий, — это проблема интеграции учебно научной деятельно сти. В Московском университете, и во многих других университетах рас пространена практика соединения науки и учебной деятельности в виде учебно научных комплексов. Однако это касается сферы естественных наук, в сфере гуманитарных наук эта задача решается лишь локально, усилиями отдельных ученых, не имеющих для этого соответствующих условий и возможностей. Никаких институциональных, ресурсных сис тем, обеспечивающих синтез науки и образования в области гуманитар ных наук, нет. Они крайне необходимы, иначе обозначившийся разрыв со временем может вылиться в проблему низкого качества специалистов. В заключение хотелось бы выразить уверенность, что деятельность университетов в области подготовки управленцев будет плодотворной и востребованной. Государственные структуры поймут необходимость ра ботать вместе с университетами, и мы сможем объединить наши усилия в важном для жизни Отечества деле.

Нил Пэрисон, (Всемирный банк) Первоочередные задачи административной реформы и реформирования государственной службы

Для того, чтобы иметь возможность эффективной разработки и реализа ции среднесрочной программы структурных и социальных реформ, Правительству Российской Федерации необходимо реформировать си стему государстевнного управления. В этой связи в начале 2000 г. на фе деральном уровне была разработана комплексная государственная про грамма реформ, предусматривающая административнуо реформу и ре форму государственной службы, дерегулирование, реформирование межбюджетных отношений, а также проведение общей реформы систе мы управления бюджетом и судебной реформы. В настоящем материале рассматриваются первоочередные задачи административной реформы и реформы государственной службы на ближайшую перспективу. Осуществление правительственной программы реформ во многом зависит от качества российской государственной службы, особенно на региональном уровне. Результаты многочисленных обследований пред приятий свидетельствуют о том, что главными проблемами являются недостаток культуры обслуживания, отсутствие системы выдвижения на должности с учетом достоинств кандидатов, а также повсеместная коррупция. Кроме того, международный опыт показывает, что издержки коррупции на государственной службе, как правило, ложатся непропор ционально тяжелым бременем на малоимущие слои населения, которые сильнее других зависят от государственных социальных услуг и не име ют средств для оплаты таких дополнительных расходов. В чем заключаются главные проблемы действующей системы? Во пер вых, в рамках общей организации федеральной исполнительной власти существует ряд конкурирующих между собой и дублирующих друг дру га структур, не имеющих четкой системы внутренней и внешней отчет ности. К ним относятся Правительство Российской Федерации (минис терства, государственные комитеты, комитеты, службы, агентства и т.д.,

Пленарное заседание

а также Аппарат Правительства) и Администрация Президента Россий ской Федерации. Наличие таких параллельных структур приводит к ос лаблению роли отраслевых министерств в части разработки отраслевой политики и обусловливает раздробленность принятия решений. Недо статочная ясность в понимании предназначения каждого из многочис ленных видов государственных органов и отсутствие необходимых меха низмов отчетности между различными видами государственных органов значительно осложняют внутреннюю координацию и снижают эффек тивность принятия решений. Во многих случаях структура отдельных министерств и прочих ведомств также не соответствует первоочередным задачам и обязанностям, которые возлагаются на конкретное министер ство или ведомство в рамках программы работы самого Правительства. Похоже, что структура некоторых министерств по прежнему ориентиро вана на удовлетворение нужд скорее командно административной, чем отлаженной рыночной экономики. Эти факторы, в свою очередь, обус ловливают широкое применение межведомственных комиссий для ре шения сложных межотраслевых вопросов, что увеличивает трансакцион ные издержки и снижает прозрачность принятия решений. В целом по своим масштабам государственная служба Российской Федерации (включая федеральные, региональные и муниципальные органы) не очень сильно отличается от иностранных аналогов, несмот ря на то, что в 1992—2002 гг. общая численность государственных слу жащих увеличилась на 80% (во многом это было связано с необходимо стью создания новых структур в целях удовлетворения потребностей формирующейся рыночной экономики; к ним относятся, например, Федеральное казначейство, налоговая служба, а также министерства по делам приватизации и антимонопольной политике). На самом деле, по совокупным показателям Россия вполне сопоставима с передовыми странами ОЭСР. По состоянию на начало 2002 г. общая численность го сударственных служащих была чуть выше 1 млн человек, из них лишь 32% работали в федеральных структурах. В течение нескольких послед них лет общая численность работников московских федеральных орга нов снизилась, однако в субъектах Федерации она продолжает увели чиваться. Тем не менее, очевидно и то, что в области государственного управления в одних структурах наблюдается избыток, а в других — не достаток кадров. Важнее, наверное, то, что потенциал государственного управления и федеральной государственной службы по прежнему невысок. Низкая заработная плата государственных служащих не может конкурировать с заработной платой в частном секторе, особенно на руководящих и про

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

фессиональных должностях и, прежде всего, в Москве, что существенно затрудняет задачу привлечения и удержания сотрудников и стимулиру ет устойчивую мелкую административную коррупцию. Отсутствуют ориентация на конечные результаты и стимулирование по результатам работы в целях повышения ее эффективности, а также традиция ориен тации на клиента или обслуживание. Механизмы внутренней и внешней отчетности развиты слабо, а прозрачность, доступность информации и участие общественности носят ограниченный характер (правда, за по следнее время многое было сделано для того, чтобы открыть обществен ности доступ к правительственной информации). Кроме того, сложный характер нормативно правовой среды создает огромные возможности для произвола, особенно (но не только) на местах. В целях решения этих проблем власти Российской Федерации с 2000 г. приступили к целенаправленному проведению реформы госу дарственного аппарата в рамках программ административной реформы и реформы государственной службы. Реформа государственной служ бы не была определена в качестве основы среднесрочной правительст венной программы реформ 2000 г. (даже, несмотря на то, что многие предусмотренные программой меры были направлены на дерегулиро вание экономики и улучшение условий предпринимательства в целях сокращения стимулов для коррупционного поведения). Однако начи ная с 2000 г. власти Российской Федерации однозначно рассматривают фундаментальные реформы государственного сектора как важные предпосылки эффективной разработки и реализации структурных и со циальных преобразований в рамках программы работ Правительства Российской Федерации, а также достижения желательных темпов об щего экономического роста. Мы считаем, что за последние два–три го да проведена большая работа по достижению широкого консенсуса в отношении стратегических целей и приоритетов административной ре формы и реформы государственной службы. Новый импульс этой ра боте дало Послание Президента В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г.1. В настоящее время разрабатываются и осуществляются три группы взаимодополняющих и взаимосвязанных реформ. Первая группа — это преобразования, связанные с реформой государственной службы. Ориен тиром для проведения реформы государственной службы в 2003—2005 гг. стал Указ Президента Российской Федерации2. Предлагаемые реформы 1

Послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. 2 Указ Президента РФ № 1336 от 19 ноября 2002 г.

Пленарное заседание

направлены на создание современной и профессиональной государ ственной службы, которая должна быть ориентирована на конечный ре зультат и обслуживание и отличаться экономической эффективностью и устойчивостью к коррупции. Предполагается, что серьезные меры по реформированию системы оплаты труда государственных служащих помогут в решении проблем подбора и сохранения кадров и в изменении системы стимулирования государственных служащих. Одновременно в 2002 г. был утвержден «Кодекс поведения государственных служащих». Кроме того, программа реформ уделяет большое внимание тому, как до биться серьезного сдвига в части обеспечения абсолютной прозрачности процесса принятия решений и деятельности государственной службы, а также в повышении уровня профессионализма государственной службы за счет проведения программ подготовки кадров и модернизации. Ут вержден новый рамочный Федеральный закон «О системе государ ственной службы Российской Федерации» и подготовлен новый зако нопроект «О гражданской государственной службе», призванный обес печить более полное применение принципа продвижения по службе с учетом личных достоинств каждого. В целях повышения эффективнос ти и реального усиления межведомственных связей, а также ограниче ния возможностей для коррупции предусматривается компьютеризация процедур управления и принятия решений. Еще одна задача заключает ся в том, чтобы найти подходы к каждому субъекту Федерации и убе дить его в необходимости разработки и проведения параллельной ре формы региональной государственной службы. Вторая группа — это преобразования, связанные с административ ной реформой. Предложения по этим вопросам находятся пока в ста дии разработки, но предполагается, что они будут предусматривать ре шения относительно необходимого количества различных видов пра вительственных структур (таких, как министерства, агенства, службы, надзоры и органы нормативного регулирования), а также относительно роли каждого вида таких структур. Кроме того, они должны предусма тривать необходимые механизмы отчетности между различными вида ми государственных органов и конкретные функции каждого органа федерального правительства (это подлежит определению в ходе осу ществления программы функциональных обзоров). Третья группа — это преобразования, связанные с реформой местного самоуправления и рационализацией распределения функций между тремя уровнями го сударственной власти. В целом, первоочередные меры по укреплению государственного управления заключаются в следующем.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

1.Проведение административной реформы путем рационализа ции структуры федерального правительства. К числу первооче редных задач в этой области относятся определение различных ви дов государственных органов, которые должны лежать в основе структуры федерального правительства, и завершение обзора общей структуры правительства и распределения функций между различ ными правительственными органами. На втором этапе необходимо осуществить программу детальных функциональных обзоров мини стерств и ведомств в целях приведения правительственных функ ций в более полное соответствие с первоочередными задачами пра вительственной программы реформ, а также в целях упразднения коммерциализации, отделения или заключения внешних контрак тов на выполнение второстепенных функций и на оказание всех коммерческих услуг, которые сейчас предоставляют правительст венные структуры. 2.Ускорение реформирования государственной службы. К числу первоочередных задач здесь относятся: завершение формирования соответствующих законодательных основ, необходимых для созда ния современной государственной службы, предусматривающей продвижение по службе с учетом личных достоинств, как это опре делено в программе, одобренной Президентом Российской Федера ции; принятие мер, направленных на повышение прозрачности и ук репление системы отчетности государственной службы; дальнейшее проведение реформы системы оплаты труда госслужащих за счет укрепления связи между оплатой труда и результатами работы и ус транения дисбаланса между уровнями заработной платы в государ ственной и частном секторах в тех областях, где существуют особые трудности с привлечением и удержанием сотрудников (с акцентом на вознаграждение руководящих и квалифицированных профессио нальных работников в тех областях, где проблема подбора и сохра нения кадров стоит особенно остро). 3.Совершенствование предоставления услуг за счет децентрали зации обслуживания. Здесь можно предусмотреть переход на нор мативы федеральных бюджетных трансфертов субъектам Федера ции, в которые заложены результаты работы; расширение доходных полномочий местных органов исполнительной власти; завершение внедрения новой системы местного самоуправления на муници пальном уровне.

Пленарное заседание

4.Содействие привлечению частного сектора и гражданского об щества к проведению мониторинга и оценки общей программы реформирования госсектора с тем, чтобы на этой основе обеспе чить укрепление механизмов внешней отчетности и оказывать внеш нее давление на систему в целях ее совершенствования.

С.Ю. Глазьев (Россия, Москва) Государство и бизнес в современной России

В своей статье я бы хотел обратить внимание на некоторые новые задачи, которые должно решать государство в нынешнем тысячелетии: на управление процессами инновационной активности и научно техни ческого прогресса. Именно эта составляющая государственной полити ки является сегодня определяющей для конкурентоспособности тех или иных стран. В основе современного экономического развития лежит на учно технический прогресс, т.е. до 90% прироста валового продукта в развитых странах достигается за счет внедрения новой техники. Эконо мика все более становится экономикой знаний, в которой и конкуренто способность, и успех определяет способность хозяйствующих субъектов создавать и осваивать новые технологии. И роль государства в этом про цессе существенно выше, чем в регулировании обычной экономической деятельности. Это связано с тем, что научно технический прогресс ха рактеризуется рядом весьма неприятных для бизнеса факторов, таких как неопределенность, высокая степень рисков, и хотя нововведения приносят колоссальную сверхприбыль, тем не менее статистика иннова ционных процессов показывает, что для того, чтобы получить одно изо бретение, приносящее коммерческий успех, необходимо отработать не менее сотни научно технических идей. Таким образом, все это сопряже но с затратами, риском, и любой новатор никогда не знает, чем закончат ся его эксперименты и усилия по внедрению новых технологий. Если 100 лет назад доля государства в расходах валового продукта составляла порядка 10%, то сегодня это уже около 50%. И главное здесь — это как раз ответ государства на судьбоносный вызов ХХ, а те перь уже ХХI века. Это вызов научно технической революции, который предопределил кардинальное усиление роли государства в таких вопро сах, как стимулирование научных исследований, организация научно технического прогресса, обеспечение всеобщего среднего, а сегодня уже всеобщего высшего образования. В результате этих усилий мы видим, что современная экономика все больше трансформируется от хрестома

Пленарное заседание

тийной экономики к экономике, где главным фактором становятся зна ния. Это фундаментальное отличие интеллектуальной экономики от экономики традиционной. Если в традиционной экономике факторы производства изнашиваются, физически исчезают в процессе поглоще ния средств производства, то знания в процессе поглощения не исчеза ют, они являются основой для получения новых знаний, и отсюда прин ципиально новые эффекты, когда инвестиции в новые технологии, в но вые знания дают лавинообразно нарастающий результат. Если мы обратимся к механизму современной рыночной конкуренции, то уви дим, что в результате переходной экономики к инновационному типу развития не только подавляющая часть валового продукта образуется за счет внедрения новых технологий, но и львиная доля прибыли форми руется за счет внедрения новой техники. Доля интеллектуальной ренты, т.е. сверхприбыли, которая образуется благодаря временной монополии новатора на использование новой техники может достигать 90% и выше. Как правило, это 30—50% , если мы берем традиционные отрасли. Если мы берем современные информационные технологии, скажем, про граммное обеспечение, производство заказных интегральных схем, гене тически модифицированные товары, то здесь доля интеллектуальной ренты достигает 90%. Таким образом, мы видим, что те, кто умеет созда вать новые технологии, применять новые знания, выигрывают. Но для того чтобы это научиться делать, необходимы существенные усилия, ко торые предопределяют особые функции государства как субъекта раз вития. В государствах, которые прочно стоят на пути инновационного развития, институты государственного управления, работающие в этой сфере, успешно решают такие очень важные для частного бизнеса зада чи, как снижение рисков внедрения новой техники, как обеспечение до ступа к информации, как помощь субъектам рынка в определении пра вильных приоритетов научно исследовательских разработок, т.е. госу дарство как субъект развития тратит огромные средства для того, чтобы снизить риски и неопределенности, связанные с научно техническим прогрессом. Достигается это разными способами. Применяется и субсидия на про ведение научно исследовательских разработок. Достаточно сказать, что в Соединенных Штатах и Европе доля государства в финансировании на учно исследовательских и конструкторских разработок достигает 50%, причем значительная часть этих денег осваивается частными фирмами. Это делается в силу того, что частному капиталу, ориентированному на максимизацию текущих прибылей, далеко не всегда выгодно, с точки зре ния текущих интересов, заниматься освоением новых технологий.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Существует общая закономерность: если мы сталкиваемся действи тельно с правовыми нововведениями, которые дают колоссальный эф фект и меняют облик экономики в течение десятилетия, то частные фирмы начинают внедрять новшества не тогда, когда это приносит им прибыль, а тогда, когда инвестиции традиционного направления стано вятся рискованными. Таким образом, стимулом для внедрения ново введения является не погоня за прибылью, а риск невозврата денег от инвестиций в старых устаревших направлениях. Лишь тогда, когда ча стный капитал сталкивается с тем, что инвестиции в традиционные тех нологии становятся неэффективными, тогда начинается поиск новых. Если сравнить список, например, тысячи ведущих корпораций сегодня и тысячи корпораций 50 лет назад, мы увидим, что этот список обно вился более чем на две трети. О чем это говорит? О том, что частная фирма, даже процветающая, как правило, обладает определенной инер цией мышления, что заставляет руководителей бесконечно тиражиро вать старые технические решения. В результате такие фирмы просто гибнут в ходе конкурентной борьбы на очередной волне научно техни ческого прогресса, когда прорываются новые фирмы с новыми идеями, с новыми технологиями. Это всегда сопряжено с большими потерями и для людей, и для капитала. Поэтому государству очень важно подска зывать участникам рынка приоритетные направления, в рамках кото рых можно ожидать увеличения эффекта. Государство должно предо ставлять гарантии под инвестиции в рискованные и особенно капита лоемкие нововведения. Сегодня важная функция государства — это снижение системного риска, связанного с нововведениями. Если государству это удается сде лать, тогда участники экономических отношений получают серьезные конкурентные преимущества. Им легче ориентироваться в бесконечном разнообразии новых технических идей, они могут рассчитывать на под держку в самой рискованной сфере отработки перспективных, но еще практически не освоенных нововведений, и участники рынка могут при влекать инвестиции для того, чтобы организовывать уже промышленное производство на новых технологических направлениях. Это одна задача, которую государство должно сегодня решать как субъект развития. Важная задача заключается в том, что новатору, который рискует подчас всем своим бизнесом, осваивая нововведения, необходимо гаран тировать получение сверхприбыли. Не секрет, что с помощью промыш ленного шпионажа, с помощью имитации нововведений, прибыль полу чают не те, кто начинал внедрение инновационного проекта. Очень час то выгодно быть не первым, а вторым. Первый тянет на себе все затраты,

Пленарное заседание

а второй получает сверхприбыль. Для того чтобы этого не происходило, государство должно разработать и поддерживать механизмы коммерче ской тайны и механизмы защиты интеллектуальной собственности. Здесь очень важно удерживать баланс. С одной стороны, мы все заинте ресованы в том, чтобы у каждого желающего был доступ к перспектив ным технологиям и чем больше новых знаний применяется на практике, тем больше благосостояние общества и выше конкурентноспособность экономики. С другой стороны, мы должны понимать, что тем, кто идет впереди, необходимо иметь механизм удержания временной монополии на использование нововведения, для того, чтобы окупить затраты на на учно исследовательские разработки. Причем доля затрат на научно ис следовательские разработки в совокупных инвестициях в передовых от раслях достигает более половины, а, скажем, в авиационной промыш ленности, молекулярной биологии оно достигает 80%, т.е. практически львиная доля инвестиций в передовых направлениях экономического роста — это инвестиции в научно исследовательские разработки. Таким образом, для того, чтобы экономика была конкурентоспособ ной в ХХI веке, динамично и устойчиво развивалась, государство долж но освоить функцию развития. Это очень не простая задача, она включа ет в себя решение следующих проблем. Во первых, необходимо обеспе чить всеобщую доступность знаний. В современном обществе каждые 10—15 лет объем знаний, которым располагает человечество, удваивает ся, и в этой ситуации, конечно, обеспечить всеобщую доступность зна ний не так то просто. Для этого необходимо, как минимум, обеспечить всеобщее высшее бесплатное, заметьте, образование, с тем чтобы люди могли научиться ориентироваться в этом море знаний и получили необ ходимый багаж для самостоятельной деятельности и реализации своих творческих способностей. Очень важно обеспечить соответствующую систему услуг для инно вационного предпринимательства. Мировая практика наработала нема ло интересных форм, таких как технопарки или технополисы. Отметим, что первым в этой области был Советский Союз, который сразу после войны создал ряд наукоградов. Этот опыт себя абсолютно оправдал. Со здание специализированных территориальных образований с высокой концентрацией научно технического потенциала, работающих в льгот ных условиях, — это важнейший фактор стимулирования инновацион ной активности. Уже после Советского Союза впечатляющие успехи продемонстрировали Соединенные Штаты, которые создали аналогич ные города, что привело к высокому эффекту в сфере создания интел лектуальной ренты и новых научно технических продуктов.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Создание технопарков и технополисов связано с большими инвести циями, которые необходимы для развития современной информацион ной инфраструктуры, для создания баз данных и пр. Но все это много кратно окупается, потому что все расходы материализуются в изобрете ниях, которые затем переворачивают наше представление о технологиях и дают колоссальные сверхприбыли. Очень серьезный вопрос для инновационного бизнеса — это доступ к кредитам. Фактически финансовая система России такого доступа не предоставляет. Наши коммерческие банки, которые выросли на волне финансовых спекуляций и сегодня заняты в основном кредитованием экспорта сырья, крайне неохотно идут в эту сферу деятельности, связан ной с высокими рисками, предпочитая роль финансовых посредников. И, по всей видимости, здесь тоже без усилия государства не обойтись. Необходимо создавать, по примеру других стран, банки развития, бюд жет развития и т.д. Решения об этом принимались, и даже некоторые та кие институты сформированы, но работают они, к сожалению, лишь на бумаге, не оказывая реального влияния на экономическую активность, в силу того, что лишены механизмов рефинансирования. Одна из важнейших задач государства — создание механизмов кре дитования инновационного предпринимательства. Первые шаги в этой области были сделаны через создание фондов научно технической поли тики и поддержки инновационной активности, многие из них работают успешно, но этого недостаточно. По оценкам Академии наук Российской Федерации, на сегодняшний день востребовано лишь 20% нашего науч но технического потенциала. Главная причина заключается в том, что нет механизма финансирования научно исследовательских разработок и проектов внедрения новой техники. Эти механизмы предполагают та кие вещи, как горизонт планирования на 5—10 лет вперед, доступ к дол госрочным кредитам и пр. Хотелось бы отметить, что из за отсутствия политики поддержки инновационной активности страна ежегодно теряет интеллектуальный капитал, превышающий финансовые потери. Потери из за нелегального оттока капитала на сегодняшний день составляют около 20 миллиардов долларов каждый год, а всего с учетом платежей по внешнему долгу при мерно 35 миллиардов долларов. К тому же, Россия за последние 10 лет стала крупнейшим в мире донором умов, а это самый главный ресурс, который обеспечивает современное экономическое развитие, для реали зации которого нужна политика развития. Особое значение имеет деятельность государства по обеспечению долгосрочных прогнозов. Субъекты рынка, как правило, не имеют воз

Пленарное заседание

можности прогнозировать развитие рынка на пять, десять или пятнад цать лет и очень часто оказываются застигнутыми врасплох очередной волной научно технической революции. И никто, кроме государства, ре шить задачу внесения ясности в перспективу развития не может. Ну, ко нечно, этим занимаются не государственные бюрократы, этим занимают ся ученые, специалисты, эксперты, но организовать всю эту деятельность должно государство. Мировой опыт свидетельствует о том, что необхо димо иметь подобный перспективный прогноз, который позволяет участ никам рынка видеть перспективы, где инвестиции могут принести высо кую отдачу, а где они практически могут лишь поддержать статус кво. В качестве примера сошлюсь на нынешнюю ситуацию. Для любого финансового института возникает вопрос: куда вкладывать деньги? На сегодняшний день большая часть кредитов идет в сферу экспорта сы рья, что происходит в силу сложившейся экономической конъюнктуры. Сегодня экспорт сырья выгоден, но завтра цены на нефть могут упасть, что приведет к колоссальным убыткам. Не будем забывать, что четыре года назад, когда финансовые ресурсы вкладывались в пирамиду ГКО, было ощущение всеобщего процветания. Затем наступил момент исти ны, рухнули практически все системообразующие банки. Почему это произошло? За год до кризиса 1998 г. Правительству был представлен доклад в котором, на основании данных ученых, прогнозировался про цесс саморазрушения финансовой системы страны при сохранении по литики раскрутки финансовой пирамиды ГКО. Должен сказать, как это ни парадоксально, только один государственный орган воспользовался этим прогнозом — Министерство атомной энергетики. Минатом полно стью воспринял рекомендации этого доклада и не потерял ни копейки в ходе финансового краха 1998 г. Этот пример иллюстрирует важность прогнозирования. Если мы сегодня проанализируем возможности рос та в разных направлениях, мы увидим, насколько они отличаются. Ка залось бы, самая выгодная сфера деятельности нефтяная промышлен ность. Но возможности роста в нефтяной промышленности ограничены 1—2% в год. Автомобильная промышленность, казалось бы, очень пер спективное направление. Однако и в этой отрасли максимальный при рост эффективности — всего 3—4%. Та же ситуация в сфере биотехно логий. Объем применения биотехнологии, достижений молекулярной биологии, генной инженерии удваиваются каждый год. И те, кто сего дня вкладывает деньги в это направление, имеет возможность получать отдачу в 30—40% в год. Отработаны методики, есть колоссальный спрос в фармацевтике, в сельском хозяйстве и даже в добывающей промыш ленности. Но все это можно потерять, потому что нет соответствующей

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

государственной политики. Половина наших выпускников по специ альности молекулярная биология отправляется в Соединенные Штаты реализовывать свои знания. А между тем они могли бы создать быстро растущую отрасль. Освоение технологий долгосрочного научно технического и эконо мического прогнозирования дает большое разнообразие возможностей. Вызовы, которые нам диктует современная мировая конкуренция очень серьезны, и они предопределяют не ослабление, а напротив, усиление роли государства в экономическом развитии страны. Суть политики го сударства сегодня — это стимулирование развития. Именно на этом се годня необходимо сосредоточить главное внимание.

В.Н. Федоткин (Россия, Рязань) Государственное и региональное управление: точки соприкосновения и противоречия

О качестве управления говорят последнее время немало, но число про блем от этого не уменьшается. Главная причина, видимо, в том, что Рос сия находится все еще в состоянии неопределенности переходного пери ода. Многое было разрушено, но ничего не предложено взамен. Нет яс ности и в том, какое общество создается, каковы приоритеты развития. Одновременно проводится 12 реформ, не имеющих четкой экономичес кой проработки и анализа взаимного влияния. Законы есть, но они час то не работают. В результате появляются теневая экономика, теневые финансы, двойные стандарты в управлении. Нередко технологии управ ления у законодателей одни, а у исполнительной власти другие. Все это создает немалые трудности в управлении регионами. Часто невозможно предсказать, каким будет федеральный курс даже через не сколько месяцев, не говоря уже о длительной перспективе. Межбюд жетные отношения меняются ежегодно. Пять лет назад на территории Рязанской области оставалось свыше 70% собираемых налогов. В про шлом году, наоборот, столько же изымалось. Наш консолидированный бюджет в 2003 г. на 76% состоит из отчислений от федеральных налогов и сборов, и лишь на 16% от областных доходных источников, 8% мест ных. И примерно так по всем областям Центрального федерального ок руга РФ. Понятно, что при такой большой финансовой зависимости от внешних поступлений строить региональную, сколько нибудь эффек тивную политику управления достаточно сложно. И тем не менее мы стараемся это делать. Хотелось бы коротко остановиться на четырех аспектах государст венного управления в регионах: региональный уровень управления (на примере Рязанской области); особенности и проблемы взаимодействия региональных органов власти с крупными производственно хозяйст венными сферами; управление государственной собственностью как фактор стабилизации социально экономического положения; реформа местного самоуправления через призму дискуссий в Государственной

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Думе. Рассматривая эти аспекты, я, как руководитель одного из регио нов, хотел бы показать, какие проблемы существуют на региональном уровне и как мы их решаем. Наша область по территории — это небольшое европейское государ ство площадью около 40 тысяч кв. км, с населением 1280 тысяч человек. Работают около 23 тысяч предприятий и организаций. Особенностью Рязанской области является неравномерность хозяйственного развития и наличие, в связи с этим, достаточно большого числа экономических, бюджетных, социальных и иных проблем. Одна из острых — постоянное уменьшение численности населения. За период с последней переписи 1989 г. население области сократилось на 120 тысяч человек. И это с уче том того, что к нам приезжают немало мигрантов из стран ближнего за рубежья. Фактически мы «потеряли» каждого десятого. Примерно та кая же картина в Костромской, Смоленской и ряде других областей. А в Тверской, Тамбовской, Ивановской еще хуже. Тенденция сокращения численности сохраняется и на перспективу. Мы относимся к числу регионов с достаточно низким уровнем рож даемости и наиболее старым населением. Каждый четвертый житель об ласти достиг пенсионного возраста. На развитии региона существенно скажется в будущем тот факт, что наибольшие темпы снижения числен ности будут наблюдаться среди молодежи и детей в возрасте до 15 лет. Эти процессы будут одной из доминант социального и экономического развития на отдаленную перспективу. Серьезные изменения в управленческую деятельность внесли 1990 е годы, когда по всей стране подавляющее большинство предприятий изме нили организационно правовую форму собственности. Естественно, это принципиально изменило их взаимоотношения с территориальными ор ганами власти и управления. Появилась проблема нехватки кадров, спо собных работать в новых условиях. Многие проблемы связаны с нерав номерностью размещения производительных сил. Около 50% трудоспо собного населения и 70% промышленного производства располагается в областном центре — г. Рязани. В большинстве остальных городов — 0,5—1,5%. В результате из 29 муниципальных образований (районов и городов) только два — доноры, остальные — дотационные. И так на про тяжении многих лет. Все это и многое другое заставляет нас постоянно искать новые под ходы и методы управления. Мы считаем, основой эффективного управ ления регионом должен быть программно целевой метод. Подготовка кадров должна вестись прежде всего, с ориентацией на долгосрочные це ли регионального развития. Иначе эта работа теряет всякий смысл. Нам

Пленарное заседание

нужны не вообще управленцы, а профессионалы, знающие те вопросы, которые стоят или будут стоять перед областью в обозримом будущем. По крайней мере, насколько это возможно. Это основное. Первая попытка в этом направлении была сделана нами в 1998 г., ког да областная Дума утвердила «Концепцию стабилизации и развития Ря занской области». Это была первая попытка спрогнозировать социально экономическое развитие области и наметить механизмы его реализации. В ней при участии большой группы ученых и директоров предприятий были определены основные направления и приоритеты в промышленно сти, агропромышленном комплексе, капитальном строительстве, управ лении собственностью, научно технической и инновационной деятель ности, охране окружающей среды. В последующие годы основные идеи этой концепции были заложены и развиты в областных целевых программах: «Развитие газификации» (до 2004 г.), «Социальное развитие населенных пунктов» (до 2004 г.), «Развитие агропромышленного комплекса» (до 2014 г.), «Государствен ная поддержка и развитие малого предпринимательства», «Обеспечение жильем молодых семей на 2003—2010 гг.», «Культура» и др. Ряд страте гических направлений прописан в «Концепции (приоритетах) промыш ленного развития», «Концепции развития банковского сектора области до 2010 г.», «Концепции развития животноводства до 2010 г.». Это позво ляет нам решать текущие задачи и предвидеть многие будущие ситуации. После непрерывного семилетнего падения с 1997 г. отмечается ежегод ный рост объемов промышленности и сельскохозяйственного производ ства. Снизилась безработица. Построены шесть лечебных корпусов при центральных районных больницах, ряд лечебно оздоровительных объек тов для ветеранов и детей, 11 школ, три дома культуры. За это время по строено 4200 км газовых сетей. С 1999 г., после известного дефолта, рас ходы областного бюджета на образование и здравоохранение увеличи лись в три раза, на социальную политику в четыре раза. Но, конечно, этого недостаточно. Многое не получается, и часто не по нашей вине. Об щероссийские условия для регионального развития не отвечают нашим интересам. Вот почему областная Дума неоднократно выходила в Госу дарственную Думу Российской Федерации, в Правительство с предложе ниями по совершенствованию федерального законодательства в области инвестиционной деятельности, по поддержке отечественного товаропро изводителя, защите ветеранов, проведению молодежной политики и др., связанных с несовершенством управления на федеральном уровне. Так, к примеру, некоторые рязанские промышленные предприятия используют в производстве нержавеющую проволоку. Она производит

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ся в России. Но из за ежегодного необоснованного роста цен и тарифов в стране на топливно энергетические ресурсы и железнодорожные пере возки, достаточно большой налоговой нагрузки на предприятия очень высока себестоимость проволоки. В результате приходится покупать проволоку, которая производится в Индии, затем перевозится во Фран цию и оттуда через все Европу доставляется в г. Рязань. И при этом каж дая ее тонна обходится на 6 тысяч руб. дешевле, чем при покупке в Ев ропейской части России. Или другой пример. Некоторые наши машиностроительные заводы производят тяжелые станки. Как их доставить на Дальний Восток? Ло гика подсказывает — погрузить на железнодорожные платформы, запла тить за перевозку, и вопрос решен. В жизни происходит иначе. Дешевле сначала по железной дороге отвезти такие станки в Западную Европу. Там погрузить на пароход и через океаны и моря доставить на Дальний Восток. Парадокс? Но такова практика. Доставляя таким способом свой продукт потребителям, мы оплачиваем множество услуг другим стра нам, лишая свои организации и предприятия оборотных средств, прибы ли, а бюджеты и органы власти — налоговых поступлений. Соответственно происходит недофинансирование социальной сфе ры, что прямо влияет на качество управления и ухудшает отношение населения к органам власти. Мы неоднократно указывали — нужна го сударственная программа управления регионами, государственная ре гиональная политика, учитывающая наше состояние, наши интересы и потребности. Пока дальше разговоров дело не идет. Но, думаю, ситу ация уже назрела, и такой шаг будет сделан. К решению этих проблем на государственном уровне подталкивает и практика нашего взаимодействия с крупными региональными, хозяй ственными комплексами. В качестве примера возьму сельское хозяйст во, поскольку здесь больше всего проблем. Особенно опасна все возрас тающая зависимость от Запада в продовольственном отношении. Миро вая практика показывает, если государство ввозит из за рубежа 30—35% продовольственных товаров, то оно подходит к черте, за которой теряет ся продовольственная независимость. Россия же завозит 70—80% мяса птицы, 60—70% сахара, до 35% сливочного масла и 60% молочных про дуктов. Налицо острейшая необходимость изменения ситуации. Причем совместными усилиями органов власти и управления всех уровней. Как выглядит продовольственная проблема на региональном (рязан ском) и федеральном уровнях? До 1991 г. существовала единая, четкая вертикаль управления. Хозяйственно управленческие функции в нашей области выполнял агропромышленный комитет. В 1991 г. в связи с пере

Пленарное заседание

ходом на так называемое рыночное развитие экономики в РФ было со здано областное управление сельского хозяйства, но уже с резко ограни ченными функциями. Параллельно была создана «Продовольственная корпорация», задачей которой стало обеспечение продовольствием соци альной сферы области. При всей инерционности система управления АПК области должна была меняться и менялась. На сегодня наш агро промышленный комплекс — это свыше 500 крупных товаропроизводите лей, свыше 400 перерабатывающих предприятий. Это — 2,7 млн. га сель скохозяйственных земель, из которых 1,7 млн. га находится в собствен ности отдельных граждан, 3,1 тыс. — в собственности юридических лиц, 925 тыс. — в государственной и муниципальной собственности. Здесь трудится свыше 40 тыс. человек. РФ Практически все сельхозпредприятия частные. Большинство — СПК (сельскохозяйственные производственные кооперативы). Но, несмотря на это, региональная власть не может быть в стороне от проблем отрасли. Сохранить управление в условиях неуправляемого рынка очень сложно. И тем не менее это необходимо. Есть и пить каждый день должны все жи тели области. Учитывая, что приватизация и проводимые реформы пол ностью разрушили правовое поле функционирования АПК, нужно было создавать новое. Еще в 1996 г. был принят рамочный закон «Об агропро мышленном комплексе Рязанской области». Постатейное распределение средств регулировалось положением «О территориальном фонде финан совой поддержки АПК». На финансирование этого фонда выделяется до 5% расходной части областного бюджета. Причем до 70% средств мы вы деляем в первом полугодии, как правило, до 1 мая. Кроме того, большое влияние на сельхозпроизводство оказывает так называемый «Продо вольственный фонд», позволяющий авансировать оплату части будуще го урожая и обеспечивать стабильный сбыт продукции. Конечно, одним законом в таком сложном вопросе не обойтись. По этому по отдельным направлениям разработаны и действуют еще 12 за конов и программ. С помощью Закона «О государственном управлении и самоуправлении» мы регулируем взаимоотношения органов власти, юридических и физических лиц. На улучшение условий жизни сельско го населения направлены уже названные мною целевые Программы «Га зификация», «Социальное развитие населенных пунктов», «Свой дом». Они позволили нам решить многие социальные проблемы, благоустро ить территории. Все это дало возможность сделать следующий шаг в со вершенствовании управления — принять Программу развития АПК об ласти на 2002—2010 гг. Ее главная цель — формирование факторов по слекризисного развития и на этой основе обеспечение стабилизации

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

положения в сельском хозяйстве. При этом основой реализации должно стать максимальное использование внутриобластного потенциала раз вития. Программа ориентирует предприятия и муниципальные образо вания на специализацию производства отдельных видов культур. Таким образом, можно сказать, что в области складывается система управления, система взаимодействия с целыми сферами производства в соответствии с новыми условиями и новыми требованиями рынка. Все, что зависит от региональных властей, здесь делается, многое делается для систематизации управления. Каково влияние федеральных структур на региональное развитие в продовольственном вопросе? Сегодня повсеместно отмечается, что такие Законы, как «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции в Российской Федерации» и «О государственном регулировании агро промышленного производства Российской Федерации», практически не работают. Закупка произведенной продукции государством практически не производится. Закупочная интервенция зерна в прошлом году была очень незначительной, проведена слишком поздно и сыграла на руку в основном перекупщикам и спекулянтам продовольственного рынка. В качестве примера приведу некоторые итоги за прошлый, 2002 г. Наши рязанские крестьяне получили самый высокий после 1996 г. урожай зер новых. Да и по другим видам культур продвинулись вперед. Однако их прибыль по сравнению с предшествующим 2001 г. уменьшилась в пять раз! Причина — крайне низкие закупочные цены. В целом из за диспари тета цен на сельскохозяйственную продукцию и продукцию для села (техника, горюче смазочные материалы и т.д.) убытки составили около 600 млн. руб. Это больше, чем расходы областного бюджета на здравоо хранение и физкультуру вместе взятые, или вдвое больше, чем расходы на образование. Вот один из результатов ухода государства из сферы уп равления сельским хозяйством. По прежнему самый острый вопрос — финансирование села. Из фе дерального бюджета на эти цели выделяется чуть больше одного процен та от расходной части в год. Это поистине смешная цифра. Да и та посту пает в регионы нерегулярно. Так, за первый квартал 2003 г. от намечен ной на год суммы в нашу область поступило менее одного процента. И это накануне проведения весенне полевых работ. Такая политика явно не способствует совершенствованию управления в АПК. Что мы предлага ем в связи с этим? Во первых, восстановить единый центр управления АПК страны. Сейчас Министерство сельского хозяйства и продовольст вия РФ занимается производством сельскохозяйственной продукции, Министерство экономики в условиях нерегулируемого рынка и в рамках

Пленарное заседание

своей компетенции — сбытом, Министерство финансов — финансирова нием АПК. Получается, что министерство сельского хозяйства — это ге нерал без армии или солдат без оружия. А оно должно быть, на наш взгляд, центром, отвечающим за развитие производства и всей жизни на селе. Во вторых, для создания единой системы управления нужно иметь федеральный закон «О развитии АПК РФ до 2010 г.». Тогда и у нас на ме стах будет больше ясности. В третьих, государство, допустившее беспре цедентный диспаритет цен, крайне высокие ставки по кредитам, бескон трольный завоз продукции из за рубежа и т.д., в результате чего по оцен кам различных специалистов село потеряло до 1,5 триллиона руб., должно взять на себя ответственность и списать пени, штрафы, некото рые другие платежи в бюджеты всех уровней. Установить нормативные соотношения между стоимостью закупаемого у сельских товаропроизво дителей сырья и стоимостью вырабатываемой из него продукции. В боль шинстве западноевропейских стран стоимость сельскохозяйственного сырья составляет по закону не менее 50%. Это сдерживает бесконтроль ный рост цен на продукты питания и позволяет привлекать дополнитель но источники финансирования для села. В России эта цифра находится на уровне 15—20% . Остальное — накрутки. В четвертых, мы считаем несвоевременным Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», предполагаю щий обязательную продажу земель в частные руки. Причина низкой эф фективности не в этом. В 1988—1989 гг., например, вся пашня в области была в общенародной собственности и вся использовалась. При этом предприятия имели такой объем прибыли, что могли обходиться без кредитов банка. Объем производства зерна и молока более чем вдвое превышал современный уровень. Сегодня причина не в форме собствен ности на землю, а в крайне низкой материально технической оснащен ности сельскохозяйственного производства. Необходимо резко усилить роль государства в создании нормальных экономических условий, осо бенно условий жизни, и в производстве техники для села. Причем тех ники высокопроизводительной, поскольку все меньше остается кадров специалистов. Производство продукции определяется не потребностя ми страны, а количеством новой техники и кадровым потенциалом. В настоящее время на тысячу гектаров зерновых у нас работают пять комбайнов, в США — 20; тракторов — у нас восемь, в США — 27, в стра нах в ЭС — 93. Одновременно с этим следует усилить внимание к разра ботке и пропаганде научно технических достижений на селе. Иначе тот разрыв, который существует по производительности труда в сельском хозяйстве России и США — 20 раз, по числу использованной рабочей

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

силы — 10 раз, может еще увеличиться, больше ослабив нашу продо вольственную безопасность. И, наконец, пятое — восстановить государственную монополию на продукцию топливно энергетического комплекса, контроль за ценооб разованием в этом секторе. Поскольку розничные цены на продукты пи тания не могут расти безгранично (они зависят от покупательной спо собности населения), то рост цен и тарифов на электроэнергию, бензин и т.п. вымывает собственные оборотные средства товаропроизводите лей, мешает всякой возможности развития. Тут уж никакое внутрифир менное управление не поможет. Эта проблема крайне остра и для про мышленности. Нередко от директоров слышатся слова: «Наша продук ция неконкурентоспособна, как правило, не по качеству, а по цене». Обратимся к центральной проблеме всех российских реформ за 1990 е годы — преобразование форм собственности. Нет ни одного во проса нашей жизни, на который не повлиял бы этот аспект. На начало 2003 г. в России — 9846 федеральных государственных унитарных пред приятий, 37081 федеральных государственных учреждений. Кроме того, в ведении государства находятся акции 4222 открытых акционерных об ществ. В 118 ОАО используется специальное право — «золотая акция». В казне РФ находятся акции 75 ЗАО. В отчете Министерства имущественных отношений РФ за 2002 г. отмечается, что существующие механизмы управления не позволяют с должной эффективностью решать задачи, стоящие перед государствен ным сектором экономики. Эти слова звучат не первый год. И делается вывод — надо освобождаться от такой госсобственности. По скорости смены собственника наша страна уже побила все мыслимые и немысли мые рекорды в мире. При этом практика показывает, что основным ис точником доходов от управления собственностью за последние годы стала продажа пакетов акций АО и государственного имущества. Дохо ды от аренды в восемь—десять раз меньше. Еще больше разница в дохо дах от дивидендов. Такое управление госсобственностью, на наш взгляд, является крайне ненормальным. К тому же большинство приватизиро ванных предприятий стали работать значительно хуже или вообще оста новились. Нередко новые хозяева больше заинтересованы в распродаже ликвидной собственности, чем в повышении эффективности управле ния. В результате государство лишается не только рычагов воздействия на эти — нередко ключевые — сферы для экономики страны, но и потен циальных источников пополнения бюджета. А самое главное — никто не просчитал последствия такого «управле ния» для страны в целом. В погоне за сиюминутной выгодой может быть

Пленарное заседание

потеряна перспектива возрождения экономики. Долгосрочные потери мо гут многократно превысить первоначальные поступления. Поэтому ос новные усилия должны быть сосредоточены не на распродаже остатков собственности, а на поиске форм эффективного государственного управ ления этой собственностью. Это, несомненно, тяжелее, но это правильнее. Как складывалась практика в Рязанской области? Учитывая многие негативные моменты, в 1997 г. решением главы администрации области была приостановлена приватизация. На заседаниях Рязанской област ной Думы неоднократно отмечалось крайне недостаточное использова ние государственной собственности в качестве инвестиционного ресур са и стимула для привлечения частных инвесторов в реальный сектор экономики. Анализ, проведенный в этот период, показал, что сложивша яся система управления в этом вопросе не отвечала требованиям разви тия экономики. Становилось все более ясно, что для исправления поло жения нужен не только новый региональный закон об управлении соб ственностью (прежний, принятый в 1996 г., уже не соответствовал новым требованиям), а комплекс законов, связанных с регулированием инвестиционной деятельности на территории Рязанской области, регу лированием цен и тарифов на отдельные виды продукции, товаров, ус луг, единая промышленная политика. Учитывая все это, в 1999 г. областной Думой был принят принципи ально новый Закон «О государственной собственности в Рязанской об ласти» — достаточно интересный и широкий документ. Практика после дующих лет подтвердила это. Прежде всего, впервые комплексно был поставлен вопрос о путях наведения порядка в имущественном и при родном потенциале области, о путях повышения эффективности их ис пользования. В прошлом, 2002 г. областной Думой был принят Закон «О прива тизации государственного имущества в Рязанской области», внесен це лый ряд изменений в другие законы, связанные с управлением собст венностью. В результате совокупные поступления в областной бюджет по сравнению с 2001 г. возросли в два с половиной раза и составили около 91 млн. руб. 25 млн. руб. было выделено на приобретение в обла стную собственность нового имущества. На балансовой комиссии рас смотрена деятельность практически всех государственных унитарных предприятий. Приняты решения по улучшению управления ими. Конечно, многое еще не сделано. Но мы видим, что работа эта стано вится все более и более важным инструментом совершенствования уп равления всеми, происходящими в области социально экономическими процессами.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Одна из самых актуальных социально экономических проблем и проблем управления в стране — становление местного самоуправле ния. Процесс для России во многом новый, сложный и противоречивый. Как известно, согласно Конституции Российской Федерации 1993 г., ме стное самоуправление — это право граждан участвовать в управлении государством. Именно в управлении. Однако на протяжении многих лет это право дальше деклараций не распространяется. Свыше 100 законов и других нормативно правовых актов по данному вопросу вышло в на шей стране с 1990 г. по настоящее время. Но пока сдвигов крайне мало. В начале января 2003 г. Президент Российской Федерации внес в Го сударственную Думу законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По сути, это новая редакция аналогичного Федерального закона, принятого в 1995 г. Вокруг него в органах управления всех уровней сразу же развернулась острая дискуссия. Наверное, о многом должен заставить задуматься тот факт, что Государственная Дума получила на проект этого закона 6,5 тыс. по правок. В чем же дело? Почему такое внимание и такая настороженность в этом вопросе? Дело в том, что серьезно меняется вся система управле ния на местах. Хочу напомнить, что по Конституции Российской Федерации 1993 г. местное самоуправление не входит в систему органов государст венной власти. В результате если на уровне «федерация — регионы» действует государственная система взаимоотношений, то на уровне «ре гион — муниципальное образование» сочетание государственного и не государственного. И тем не менее государство не только дает возмож ность местному самоуправлению решать целый ряд вопросов, но и пря мо возлагает на них немало дополнительных функций в сфере социальной политики. Круг задач, установленных законодательством, довольно широкий и в то же время не определен четко. Особенно это ка сается вопросов совместного управления и финансирования. В 1998 г. Россия присоединилась к Европейской Хартии местного самоуправления, утвержденной Советом Европы 15 октября 1985 г., и тем самым юридически приняла на себя обязательства, записанные в этом документе. А там сказано, что в пределах, установленных Законом, органы местного самоуправления «обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении како го либо другого органа власти». В ст. 4 особо подчеркивается: «Власть, данная местным органам управления, должна быть полной и исключи тельной». Вообще, они действуют не только самостоятельно и независи

Пленарное заседание

мо от государства, но и под свою ответственность. Данное положение имеет принципиальное значение для нашей страны, если вспомнить, что 95—97% муниципальных образований страны убыточны, дотационны. Без внешней помощи не проживут. Отраженная в законе идея местного самоуправления возникла не «внизу» — в районах, городах, поселках и пр., а «наверху» — в федераль ных структурах и сразу стала распространяться на всю страну без учета специфики социально экономического развития разных регионов. Про исходит навязывание единой общероссийской модели. Подобные под ходы к этой важнейшей проблеме совершенствования государственного управления не только бесплодны, но и вредны, так как дискредитируют саму идею и тормозят реальные процессы самоуправления. Налицо яв ное противоречие между формальным равенством с точки зрения право вого статуса и принципиальными различиями с точки зрения экономи ческих возможностей. Опыт нашей Рязанской области показывает, что преодолеть такую асимметрию достаточно сложно. Нынешние муници пальные образования слишком «разновесны». Например, как я отмечал, более 60% объема промышленной продукции производится в г. Ряза ни — областном центре. Основные проблемы управления в условиях ре формы административно территориального устройства заключаются в следующем. Во первых, если до настоящего времени муниципальные образования существовали на уровне районов и городов, то теперь они будут создаваться и внутри них. Это сельские и городские поселения с численностью населения не менее тысячи человек. Другими словами, внутри районного муниципального образования могут появиться еще 15—20 или больше внутрирайонных муниципальных образований. При чем со своими всенародноизбранными главами администраций и депу татами представительной власти. Во вторых, сложно будет найти необ ходимое количество сколько нибудь подготовленных к этой работе спе циалистов. К тому же им нужны кабинеты, автомобили и т.п. А это все дополнительные расходы на консолидированный бюджет любой облас ти. В третьих, межбюджетные отношения. Появляется не просто 15—20 новых органов власти, но и 15—20 самостоятельных бюджетов. Сегодня денежные средства, имеющиеся в районе или городе, концентрируются на одном уровне, и это позволяет проводить финансирование достаточ но крупных и нужных всем объектов: центральной районной больницы и т.п. В новых условиях такая возможность исчезает. Каждый бюджет будет иметь небольшие средства. Но поскольку в каждом селе или де ревне достаточно много проблем, то договориться о выделении значи тельных средств на крупные объекты будет сложно.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Вообще, практика развития местного самоуправления в 1990 х годах позволяет сделать следующие интересные выводы: государствен ная власть стремилась и стремится переложить на нижестоящий уро вень решение как можно большего числа социально экономических за дач. Тем самым она стремится снять с себя ответственность за решение этих задач, но при этом не потерять рычаги влияния на местные процес сы, реальный контроль за действиями местных администраций. Для до стижения этой цели проводится политика концентрации бюджетных средств в верхних эшелонах власти, тогда как местные бюджеты неиз менно оказываются в положении зависимых просителей. Местное само управление в подавляющем большинстве своем экономически мало мощно для того, чтобы реально влиять на положение дел на местах. По стоянная нехватка средств стала самой большой проблемой на пути реализации конституционного принципа независимости от органов го сударственной власти. Отметим, что сохраняется нечеткость в разделении ответственности между уровнями управления. Очень большие полномочия у исполни тельной власти по сравнению с законодательной. Как правило, расходы на уровне муниципальных образований формируются «от достигнуто го», т.е. в отрыве от их реальных финансово бюджетных потребностей. В результате логика бюрократического управления весьма проста: один год «придавил» муниципалов — и дальше несколько лет можешь на них влиять, даже диктовать свою волю. А это порождает еще одну очень серь езную проблему в управлении — субъективизм. И, наконец, последний вывод, неумение, а порой и нежелание органов государственной власти строить свои отношения с местным самоуправлением как с партнером. Местное самоуправление в нынешних российских условиях просто «задавлено» массивом делегированных сверху полномочий, не обеспе ченных необходимыми финансовыми ресурсами. Оно оказалось эконо мически несостоятельным перед лицом тех требований, которые предъ являет к нему население. В то же время как власть, наиболее приближен ная к людям, именно местное самоуправление чаще всего испытывает давление и недовольство жителей. В результате смысл и значение этого важного уровня власти откровенно дискредитируются. Фактически со хранилось административное подчинение местных органов власти вы шестоящим государственным органам. Хотелось бы обратить внимание на то, что Россия — очень своеоб разная страна. По природным условиям, разнообразию исторических традиций, быту и нраву народов, по размеру территории, не говоря уж об огромных, даже экстремальных, различиях экономического плана.

Пленарное заседание

Подобного нет ни в одной стране мира. Отсюда следуют как минимум три вывода. Первый, нельзя на всех надевать один костюм — слишком мы разные. В России второй половины XVIII века существовало свыше 20 моделей земства. В России начала XXI века — настойчиво предлага ют практически одну, «универсальную» модель. Второй — нельзя устра ивать «соревнование» по реформе местного самоуправления. В середи не XVIII века в России было 97 губерний и областей. В первый год ре формы «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» распространялось лишь на 19 из них. Во второй год — еще на девять. За тем темпы несколько замедлялись. Нужен был опыт. В результате — за 50 лет только 47 губерний и областей (около половины) перешли на зем ство. Нынешний президентский законопроект вновь (в который раз!) ставит всех в одинаковые стартовые условия. Приняли закон — немед ленно все выполняйте, а не то получите предупреждение от прокурату ры. Ведь уже в преамбуле законопроекта записано, что он имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Разбираться в эффективности будем потом. И, наконец, нельзя без необ ходимой меры осмысления копировать модели местного самоуправле ния других стран. Невозможно «занять» или «пересадить» демократию и ее институты. Она должна «родиться» в недрах собственной страны как требование и необходимость снизу. Предложенный же закон вновь придуман в московских кабинетах. Никто его не просил, не требовал. Более того, на прошедшем в середине прошлого года в г. Липецке сове щании руководителей областей Центрального федерального округа практически все выступающие из регионов были против предложенной реформы местного самоуправления. Точно такой же разговор был осе нью прошлого года на совещании руководителей законодательных орга нов областей всей страны в Совете Федерации. И тем не менее этот ва риант закона был внесен в Государственную Думу для обсуждения и принятия. Зачем? И где же здесь демократия? В ст. 10 законопроекта записано, что местное самоуправление осуще ствляется на всей территории Российской Федерации в городских, сель ских поселениях, городских округах, муниципальных районах. В связи с этим следующая статья, 11 я, предписывает, что территория субъекта Российской Федерации (область, край) должна быть разграничена меж ду такими поселениями. Ст. 2, в свою очередь, говорит о том, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы. Это во сколько же раз возрастет число депута тов? Во что обойдется содержание дополнительного аппарата муници пального управления? Кто нибудь это считал? Есть и другие вопросы.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

В России даже теоретически не разработана модель будущего состо яния российского федеративного государства, в том числе его областей. Как говорится, идем методом проб и ошибок. Как же можно решать так тические вопросы, не разобравшись, не обсудив общих, стратегических вопросов? Вот примеры. Одно муниципальное образование — внутри другого и зависит от него. Выходит, сначала жители поселкового муниципально го образования будут выбирать свою власть, а затем такую же муници пальную, но уже на уровне района или города. И подчиняться будут то же двум муниципальным властям. Где же здесь самостоятельность и не зависимость? Еще более усложнит ситуацию бюджетный вопрос. Муниципальный орган власти района и города будет решать, какие доли налогов отдать му ниципальным образованиям поселений. При общей нехватке денег и мас се нерешенных, уже «кричащих» экономических и социальных проблем появятся бесконечные споры и судебные иски одних депутатов к другим. Если вывести сотни муниципальных образований на прямые взаимоотно шения с областной властью, это тоже не решит проблему. Денег и здесь, как правило, нет. Такая же ситуация в большинстве регионов России. Неслу чайно ряд областей (например, Брянская) сначала в виде эксперимента ввели муниципальные образования второго уровня, а через несколько лет были вынуждены от них отказаться. Именно вынуждены. И именно поэто му большинство регионов не спешит «опускать» местное самоуправление ниже районов и городов. Может, все/таки, прислушаться к их мнению, их тревоге? Ведь на местах все основные дела делаются. Итак, приведенный материал показывает, что сегодняшний момент развития российской экономики объективно требует поиска новых кон цепций, методов и технологий государственного управления. Процесс этот идет одновременно как в научном, так и в практическом плане. Причем практика неуклонно впереди, поскольку регионы вынуждены постоянно приспосабливаться к непрерывно меняющимся условиям. Наука объективно отстает, потому что на федеральном уровне не обо значены конкретные конечные цели государственного строительства. Переходный период в своей неопределенности явно затянулся. Но уже сегодня налицо две ярко выраженные тенденции. Первая — концентра ция все большого объема бюджетных средств на федеральном уровне. Причем изымаются наиболее стабильные доходные источники. Вторая тенденция — перенесение ответственности за решение большинства со циально экономических вопросов на нижележащие региональный и ме стный уровни власти. При этом одновременно происходит во многом

Пленарное заседание

искусственное дробление местных органов власти и управления. Увели чивается степень неустойчивости и риска в решении многих жизненно важных для страны вопросов. Поэтому все более остро встает основной для страны вопрос: чем оп ределяется потребность в реформировании государственного управле ния? Какова система и соподчиненность интересов? Видимо, пора ухо дить от термина «рыночная экономика» к термину «эффективная эко номика» с ее основным критерием — уровнем развития прежде всего машиностроения и электроники. Только после этого можно реально по дойти к вопросу: государственное управление социальной сферой на ос нове непрерывного повышения уровня жизни всех людей страны. Несомненно, настала пора предоставления максимальных налоговых послаблений для тех, кто, независимо от организационно правовой фор мы и размера предприятия, вкладывает прибыль в развитие наукоемкого производства, подготовку кадров. Причем, чем больше доля вкладывае мой прибыли, тем больше должны быть льготы (вплоть до полной отме ны налоговых выплат на определенный период). И наоборот, ставки на логов должны разумно расти для тех, кто не делает этого. Необходимо изменить целый ряд федеральных законов. Так, соглас но Бюджетному Кодексу Российской Федерации, регионы могут созда вать свой бюджет развития для поддержки товаропроизводителей. Но ст. 67 того же Кодекса запрещает регионам самостоятельно распоря жаться этими средствами. Только на основе федерального законодатель ства, которого до сих пор нет. Наша областная Дума получила в про шлом году ответ из Правительства Российской Федерации по данному вопросу, в котором они пишут, что признают наличие такого управлен ческого противоречия, но пока решать его рано. Вот и получается: по тенциально мы можем влиять на развитие производства, но реально — нет. Нужно разрешение федеральных органов управления. А там до сих пор нет еще соответствующих инструкций. Парадокс. Еще и еще раз подчеркну — прежде всего нужна предсказуемость государственной по литики, четко обозначенные приоритеты и на ближайшее время, и на перспективу. Следующий шаг — оптимальное разделение компетенций органов государственной власти всех уровней и местного самоуправле ния. Затем — финансы, соответствующие задачам каждого уровня. Без этого органы власти теряют свое самое прямое назначение. Решение этих вопросов и является фундаментом разработки новой системы госу дарственного управления.

Ю.С. Пивоваров (Россия, Москва) Constitutional state и Русское государство

В конце XX столетия Россия и русская власть обрели конституционное измерение. Это, конечно, не означает, что тема «конституция и власть» совершенно новая для русского сознания. Но все таки большую часть века мы прожили вне конституционных рамок. Сегодня уже ни у кого нет сомнений в том, что советские конституции были фикцией и не по их нормам жила страна. Относительно дореволюционного конституци онного опыта (1906—1917) можно сказать, что он был в высшей степени важен и полезен. Однако это опыт поколений, давно уже сошедших с ис торической сцены. Хотя, конечно, не стоит забывать, что Конституция 1993 г. — в известном смысле — является римэйком Основных государ ственных законов 1906 г. (при этом «отцы» современной русской кон ституции не знают и не понимают это). Как бы там ни было, Россия заново учится жить при и по Конститу ции. А взаимоотношения у двух этих «сущностей» традиционно непро стые. Сто семьдесят пять лет назад русские мужики, одетые в солдатские мундиры и ложью выманенные на Сенатскую площадь (следовательно, на каторгу или смерть), кричали: «Да здравствует Конституция!». Они думали, что Конституция — жена великого князя Константина Павлови ча, (якобы) законного наследника престола. Затем на протяжении почти всего девятнадцатого столетия лучшие русские умы в большинстве сво ем отвергали идею Основного закона. Как это ни парадоксально, даже русский либерализм был по преимуществу антиконституционным. Разу меется, представители различных мировоззренческих направлений по разному обосновывали свое «нет» Конституции. Но было и нечто общее, что определяло это негативное отношение: идея Основного закона как такового чужда органике русской политико правовой культуры. Консти туция представлялась отечественному сознанию неким «отвлеченным» построением, под которое механически будут подгонять Россию. Правда, наряду с этой устойчивой, антиконституционной тенденци ей, существовала и развивалась иная — тенденция конституционализма.

Пленарное заседание

Проигрывая внешне, т.е. не реализуясь и не будучи мейнстримом интел лектуально политического дискурса, она постепенно набирала силу, множила число сторонников. Более того, различные фрагменты отдель ных конституционных планов осуществлялись, так сказать, без ссылок на первоисточники. Но об этом, как, впрочем, и о природе русского конституционализма и антиконституционализма, здесь, в этой работе, мы говорить не будем. Для нас гораздо важнее понять что такое Конституция, ее идея, ее «иде ально типические» характеристики. Без этого нам трудно будет уяс нить, отчего у России такие непростые отношения с Конституцией. Опираясь на воззрения двух классиков социальной мысли ХХ сто летия (кстати, антагонистов) — Карла Шмитта и Ганса Кельзена, кон спективно изложим «идею» Конституции. 1. Конституция непременно соответствует императиву гражданских свобод и содержит твердые гарантии этих свобод. Причем под свободой здесь, прежде всего, имеется в виду гарантированная законом свобода ин дивида от государства. В Конституции подобная свобода закрепляется следующим образом: признаются основные права, фиксируются принци пы разделения властей и участия народа в законодательном процессе. Про возглашение в Конституции основных прав означает, что общество усвои ло идею свободы. Осуществление же принципа разделения властей свиде тельствует о том, что идея свободы получила организационные гарантии против возможных злоупотреблений властью со стороны государства. 2. Главная цель Конституции — защита свободы гражданина от влас ти государства. В связи с этим в основе Конституции лежат два постула та: распределительный и организационный. Распределительный постулат подразумевает, что свобода индивида принципиально не ограничена, в то время как возможность государства вторгаться в сферу индивидуальной свободы принципиально ограничена. В соответствии с этим индивид об ладает правами, имеющими над— или метаполитическую природу. Орга низационный постулат обеспечивает реализацию распределительного. Суть организационного постулата заключается в том, что власть государ ства принципиально ограничена — разделена на три ветви. Таким обра зом, становится возможным контроль за госаппаратом. 3. Конституционное государство есть законническое государство в том смысле, что единственной формой его вмешательства в сферу свобо ды индивида является вмешательство, основанное на законах. Да и оно рассматривается как исключение. В подобном государстве правят зако ны, а не люди. Администрация же руководит только в том смысле, что компетентным образом следует существующим позитивным нормам.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Легитимность конституционного государства обусловлена законностью всех действий его властей. 4. Государство, построенное по канонам идеально типической Кон ституции, контролируется обществом, занимает по отношению к нему служебное и подчиненное положение, отождествляется с системой норм. «Это — нормы или процедуры, и больше ничего» (К. Шмитт). «Государ ство понимается как правопорядок»; «государство есть относительно централизованный правопорядок» (Г. Кельзен). Важнейшей организаци онной характеристикой такой государственности является независимая судебная система. 5. В основу такого государства положена идея противостояния злу, которое власть может причинить человеку. Содержание конституцион ной государственности оказывается во многом отрицательным: нечто направленное против того то и того то. Главная цель этого конституци онализма состоит в институционализации системы защиты индивида от злоупотреблений со стороны власти. 6. Наряду с этой традицией — либерального конституционализма (у истоков Локк и Кант), в Европе существует и другая, представленная прежде всего именами Макиавелли и Гоббса. Она опирается на идею ут верждения властной монополии государства. Гоббсовское властное го сударство есть инстиуционализированная монополия аппарата на раз решение конфликтов внутри страны (в ХХ веке этот мотив развивал М.Вебер1). Оно — политический аспект современного государства. В то время как либеральный конституционализм — правовой. Цель консти туционного государства состоит в ограничении, обуздании, обязывании властного государства посредством правовых норм. Это шмиттовско кельзеновское понимание «идеи» Конституции не обходимо дополнить следующим. Задача Основного закона состоит не только и не столько в «освящении» той или иной властной структуры, а в упорядочении открытого (по своей природе) политического про цесса. Видеть в Конституции нормативное закрепление определенной формы правления — значит обеднять ее содержание. Это открытая нор ма, в рамках которой возможны как сегодняшняя политическая система, так и некие другие ее варианты в будущем. «Любая Конституция рису ет не одну, а множество схем правления, построение которых зависит от расстановки сил в данный момент. Различные политические режимы 1

«Государство есть то человеческое сообщество, которое внутри определенной области … претендует … на монополию легитимного физического насилия». Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 645.

Пленарное заседание

могут… функционировать в одних и тех же юридических рамках», — пи сал двадцать лет назад Морис Дюверже2. Конституция как норма, упорядочивающая политическую жизнь, имеет два измерения. Первое: сила, организующая и регулирующая ин ституциональную систему правления. Второе: регулятор своего собст венного изменения, а следовательно, и этой системы. Соответственно, конституционные нормы должны иметь различную степень жесткости. Наиболее жесткие, наиболее трудно изменяемые — это нормы, в наи меньшей мере предопределяющие политическую деятельность (напри мер, регулирующие права человека). Самые гибкие — нормы, регулиру ющие процесс отправления власти, то есть нормы, в рамках которых со вершается выбор в пользу конкретной организационной формулы. Кроме того, «идеальнотипическая» Конституция обязательно за крепляет принцип функционального разделения власти на три ветви, каждая из которых в большей или меньшей степени соответствует трем сферам жизнедеятельности современного социума: 1) гражданскому строю, то есть области «субъективного» и гражданского права, личной свободы, частной автономии; 2) административному строю или систе ме — области централизации и сосредоточения государственной власти, социального обеспечения, авторитарного руководства; 3) конституци онному строю, то есть конституции, понимаемой одновременно и как пространство, в котором происходит самоограничение государственной власти, и как способ этого самоограничения — установление правильно го соотношения (и в этом смысле равновесия) между различными го сударственными органами. Это сфера децентрализации власти, ее непо средственного функционального разделения. В соответствии с таким подходом орган народного представительст ва, власть законодательная, корреспондирует конституционному строю, является главным его выразителем. Исполнительная власть, правитель ство (government) — административному строю, а судебная власть — гражданскому (суды то и существуют, прежде всего, для того, чтобы за щищать субъективные права личности как от нарушения их другими гражданами, так и государством). Весьма удачное, на мой взгляд, определение Конституции дал более восьмидесяти лет назад русский юрист Е. Спекторский. По его словам, она «обещает много, но далеко не все. Она не устраняет социальной борьбы, религиозной, классовой и иной. Зато она вводит ее в культур ную форму. Она не производит социальных реформ. Зато она создает 2

Duverger M. Echec au roi. P., 1978. P. 10.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

для них законную возможность. Она вообще не разрешает по существу ни одного общественного вопроса, ибо она устанавливает пути для раз решения всяких общественных вопросов. Она носит не столько принци пиальный, сколько технический характер. Хорошая конституция — это все равно, что хорошие пути сообщения. Кто заботится о них, тот не спрашивает, почему и зачем едут пассажиры, должны ли они вообще ехать, тот просто старается увеличить число поездов, ускорить их ход, удешевить проезд и т.п. Подобным же образом и Конституция формаль на. Она стремится всем обеспечить свободу передвижения, слова, веры, участия в государственных делах. И при этом она не читает в сердцах, не справляется об убеждениях, о принадлежности к той или иной партии. Вот почему, в свою очередь, все партии при всей своей борьбе по другим вопросам и могут и должны сойтись на вопросе о Конституции, ибо она гарантирует общечеловеческие блага — свободу и порядок»3. Таково современное понимание Конституции и теснейшим образом связанной с ней формы организации власти — государства. Дело в том, го сударство есть конкретный, укорененный в определенную историческую эпоху феномен. Сам этот термин возникает в Западной Европе в Новое время (stati, estado, etat, Staat, state — от латинского status). Раньше для обозначения властного устройства использовались другие понятия — polis, res publica, civitas, regnum, imperium и т.д. В XVI—XVII вв. в евро пейском самосознании и природе европейского социума происходят фун даментальные сдвиги. Реформация, гуманизм, созревание капитализма, возникновение наций, постепенное разрушение сословной организации, рождение идеи прав человека и вообще нового понятия о праве — в опре деленном смысле все это события одного ряда, свидетельствующие о на ступлении принципиально новой эпохи. Государство (state) также «собы тие» из этого ряда. Оно, повторяю, не есть форма организации власти во обще, но того типа власти, который характерен для Западной Европы начиная с XVI—XVII столетий (а затем и «дочерних предприятий» фаус товской цивилизации по всему свету). По поводу происхождения и природы государства очень важные на блюдения были сделаны Карлом Шмиттом. «Государство есть в высшей степени единичное, конкретное, обусловленное временем явление, кото рой следует датировать эпохой с XVI по ХХ столетие христианского эо на и которое вышло из этих четырех веков: из Ренессанса, Гуманизма, Ре формации и Контрреформации; оно есть нейтрализация конфессиональ ной гражданской войны, а также специфическое достижение западного 3

Спекторский Е. Что такое конституция. М., 1917. С. 15—16.

Пленарное заседание

рационализма и т.д. Государство есть по преимуществу продукт религи озной гражданской войны, ее преодоление посредством нейтрализации и секуляризации конфессиональных фронтов, т.е. детеологизация»4. Итак, государство явилось (во многом) и результатом, и способом выхода из полуторастолетнего кровавого конфессионального конфлик та. Причем результатом и способом весьма своеобразным. Ни одна из конфессий не одержала победу. Однако не победила и «дружба» между католиками и протестантами. Компромисс был достигнут путем выхода из сферы религиозного. Произошла, по словам К. Шмитта, «детеологи зация». Детеологизация сознания и социума. Самоидентификация чело века не только по конфессиональному, но и по вообще религиозному принципу уступила место самоидентификации по принципу государст венно политическому (или национально государственному). Религиоз ное как таковое вытеснялось из сферы властных отношений. Строилась новая Вселенная — антропоцентричная. Теоцентричный мир был от правлен на свалку истории. State и есть властное измерение антропоцен тричной европейской цивилизации последних четырех веков. Но подчеркнем: Бог не был изгнан из этого brave new world. Он «лишь» перестал быть смысловым центром этого мира. Государство лишь отчасти пришло ему на смену; как мы понимаем, ни о какой пол ной «смене вех» не может быть и речи. К. Шмитт роняет: «государство: от христианской веры к объективному разуму»5. «Левиафан — смерт ный Бог, Deus mortalis»6 — «Объективный разум» и «смертный Бог» — два лика нового универсума. За «объективным разумом» стоят европей ская наука, Гегель со всей его проблематикой, включая апологию госу дарства, социальные революции и т.д. «Deus mortalis» — это ужас перед неотвратимой бездной смерти («то вечности жерлом пожрется»), кото рая открылась после детеологизации мира. Это ужас похотей человече ских, сбросивших державшую их в узде Высшую Волю. Похотей, веду щих к смерти. «Desire of power that ceaseth only in death»7. Государство и становится «защитой» от этого страха смерти. Фаса дом перед ее «лицом». Одновременно государство есть результат страха, охватившего европейцев в холодной неуютности победившего гуманиз ма. Это позже сентиментализм и романтизм сделают этот мир более теп лым и приятным. И западный конституционализм во многом явится плодом этих (разумеется, и других) коллизий, новаций, «необходимос 4

Schmitt C. Glossarium: Aufzeihnungen der Jahre 1947—1951. B., 1991. S. 19. Ibid. S. 19. 6 Ibid. S. 39. 7 «Желание власти, которое прекращается лишь со смертью» (англ.). 5

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

тей». Тот же К. Шмитт фиксирует: «Право на религиозное заблуждение стало основой современного конституционного права»8. То есть консти туции рождаются там и тогда, где и когда «религиозное» в социальном отношении становится относительным. Конституционное государст во — это примета мировоззренчески релятивистского мира. Но оно не возможно (по сути, а не как прикрытие чего то иного) в социумах тео центричных и атеистических. Constitutional state возникает в обществе посюстороннего консенсу са, где религия — частное внутреннее дело человека. «Выдвинув поло жение о том, что человек не нуждается в посредниках для общения с Бо гом, он (Лютер. — Ю.П.) заложил основы европейской демократии, ибо тезис «Каждый сам себе священник» — это и есть демократия»9. В этих словах, часто приводимых мною в различных контекстах, «схвачено» со держание современного Запада — христианская полисубъектность, по лагающая отношения человека с Богом делом сугубо внутренним, лич ностным, интимным. И потому общественный договор, социальный консенсус строится здесь относительно ценностей «предпоследних» (политических, правовых, экономических и т.д.). Религиозно метафизи ческое выведено за пределы социального порядка, выведено за штат (до словно: за Staat, state, etat). Потому то главный субъект западных конституций — гражданин, гражданское общество, нация. Последняя является способом, средст вом, путем интеграции всех элементов гражданского общества в поли тическое единство — государство. Именно с этой целью (интеграция) нация создает Конституцию. Но в основе всего, скажем об этом еще раз, человек — гражданин, живущий в секуляризированном, антропоцент ричном мире, поделенном на публичную и частную сферы. Это homo occidentalis. И еще одна тема, важная для понимания природы constitutional state. Эта тема принципиальной безличности современной государст венной власти. К примеру, М. Дюверже называет «правителей» «слуга ми», «должностными лицами». По его мнению, государство тем совер шеннее (то есть тем больше оно государство), чем государство «идея», государство «абстракция» отдельнее, отдаленнее от конкретных носите лей власти10. Другой классик французской политической науки Жорис Бюрдо пишет: «Люди изобрели государство, чтобы не подчиняться другим лю 8

Schmitt C. Op. cit. S. 6. Манн Т. Собр. соч. в 10 тт. М., 1961. Т. 10. С. 317. 10 Duverger M. Institutiones politiques et droit constitutionel. P., 1960. P. 21. 9

Пленарное заседание

дям»11. Поначалу они не знали, кто имеет право командовать, а кто нет. И потому пришлось придать власти политическую и правовую форму. «Вместо того, чтобы считать, что власть является личной прерогативой лица, которое ее осуществляет, они разработали форму власти, которая независима от правителей. Эта форма и есть государство»12. Согласно Бюрдо, государство возникает как абстрактный и постоянный носитель власти. По мере развития этого процесса правители все больше и боль ше предстают в глазах управляемых агентами государства, власть кото рых носит преходящий характер. Подобная трансформация (если угод но: эволюция) власти явилась в истории человечества огромным шагом вперед. «В этом смысле идея государства есть одна из тех идей, которые впечатляющим образом демонстрируют интеллектуально культурный прогресс. Ведь отделение правителя, который командует, от права ко мандовать позволило подчинить процесс управления заранее оговорен ным условиям. В результате стало возможным оградить достоинство уп равляемых, которому мог наноситься ущерб при прямом подчинении какому нибудь конкретному человеку»13. Конституция, в смысле Кельзена Шмитта и Спекторского, в смыс ле многих других, созвучных им, возможна, то есть действенна и необ ходима, только при такой и для такой власти. Конституция является формулой и формой такой власти. Предпосылка (обязательная) Кон ституции — возникновение абстрактно безличностной власти. Сувере нитет должен отделиться от лица—носителя власти, от лица—персони фикатора власти. Надо сказать, что в европейской истории процесс отделения сувере нитета от властного лица нередко проходил в форме отделения головы этого лица от его туловища. (Карл I Стюарт, Людовик XVI Бурбон). Со временный американский исследователь А.Хардинг пишет: «Английская революция показала, что суверенитет, «сосредоточенный» в короле, мо жет находиться и в другом месте. Девятнадцатого мая 1649 года, в ходе пуританской революции, парламент провозгласил: «народ Англии… по становил быть политическим сообществом и свободным государством и отныне управляться как политическое сообщество и свободное госу дарство высшей властью этой нации — представителями народа в парла менте». Джон Мильтон назвал короля «врагом народа»14. 11

Burdeu G. L’Etat. P., 1970. P. 15. Ibid. P. 10. 13 Ibid. P. 12. 14 Harding A. The origins of the concept of the state//History of political thought. Vol.XV. N 1. Exeter, Spring. 1994. P. 70. 12

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Таким образом, формирование государства (state) проходит обряд инициации — «обрезание» суверенитета в виде головы у монархической власти. Затем эта власть (монархическая) может быть даже восстанов лена, но суверенитет к ней уже не вернется. Реставрация не осуществи ма в принципе. «Не Робеспьер, но Меттерних разбил монаршью корону. Реставрация — это специфический метод уничтожения и разрушения реставрируемого»15. Или: что упало, то пропало. Но здесь возникает другая тема. Тема обладания суверенитета наро дом, нацией, гражданским обществом. Или «представителями народа в парламенте?» Тема представительства. Представительной демократии, парламента и пр. Не будем ее касаться в этой работе. Обозначим лишь то, что без ее решения, ее адекватного понимания проблематика консти туционного государства, проблематика власти как state остаются неизу ченными и неусвоенными. Теперь же обратимся к России. Специфика ее социокультурного развития отразилась и на особом характере русской власти. Об этом хо рошо сказано у Р. Пайпса «Каждый, кто изучает политические системы незападных обществ, скоро обнаружит, что в них разграничительная ли ния между суверенитетом и собственностью либо вообще не существу ет, либо столь расплывчата, что теряет всякий смысл. В условиях перво бытного общества власть над людьми сочетается с властью над вещами, и понадобилась чрезвычайно сложная эволюция права и институтов (начавшаяся в Древнем Риме), чтобы она разделилась на власть, отправ ляемую как суверенитет, и власть, отправляемую как собственность. Мой центральный тезис состоит в том, что в России такое разделение случилось с большим запозданием и приняло весьма несовершенную форму. Россия принадлежит par exellence к той категории государств, которые обычно определяют как «вотчинные» (patrimonial). В таких го сударствах политическая власть мыслится и отправляется как продол жение права собственности и властитель (властители) является одно временно сувереном государства и его собственников»16. Конечно, термины «политическая система» и «политическая власть» не вполне корректны при описании обществ незападного типа; конечно, весь этот понятийный аппарат несколько устарел, но в целом и по сущест ву Ричард Пайпс прав. Власть (а именно ее, а не «государство» — state — имеет в виду американский исследователь) в России по своей природе вотчинная (патримониальная). На протяжении многих столетий раздели 15 16

Schmitt C. Op. cit. S. 185. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 10—11.

Пленарное заседание

тельная линия между властью и собственностью почти не проглядывает ся (это было в Новгороде и Пскове, но московско ордынские Даниловичи пожрали этот «анзеатический» Остланд). Великие князья и цари Москов ской Руси были действительно в полной мере хозяевами своей страны. Как отмечал Н.Н. Алексеев, «у Петра I если не совсем, то в значительной степени можно считать изжитыми те патримониальные представления о государстве, которые владели старыми московскими князьями. До Пет ра в ходячем политическом сознании народа идея государства вливалась с лицом государя, как в частном общежитии домохозяин юридически сли вается со своим домом»17. Это все так, хотя образ Петра в значительной мере «модернизиро ван». На самом деле власть и представления о ней перестают быть пат римониальными лишь в ходе пореформенной (после 1861 г.) эволюции российского социума. Да и к 1914 г. власть еще далеко не окончательно потеряла вотчинное измерение. Этот тезис весьма убедительно разви вает в своей знаменитой книге В.В. Леонтович. Причем тему патримо ниального характера власти он напрямую связывает с темой Конститу ции. «Я неоднократно подчеркивал, что считаю неправильным назы вать Конституцию 23 апреля 1906 г. лже конституцией. Но если бы даже можно было так ее определить, то уж во всяком случае не потому, что в России не было парламентского строя или не было всеобщего го лосования, и не потому, что царь не присягал на Конституции, а только потому, что конституционный строй в России не был основан на разви том гражданском строе, который вообще всегда является необходимой основой для всякой либеральной Конституции. (А настоящая Консти туция ведь по сути своей не может быть не либеральной.) Как раз не развитость гражданского строя, гражданской свободы и повела к исчез новению политической свободы, к крушению конституционного строя в России»18. Под «неразвитостью гражданского строя» ученый эмигрант полагал то обстоятельство, что к началу Первой мировой войны еще не был закон чен «процесс распространения на крестьян гражданского строя» (в крес тьянской стране!). Или, иными словами, «не был превзойден старомос ковский принцип верховной собственности государства на землю»19. Следовательно, к 1917 г. у нас еще не было закончено строительство, формирование государства в смысле «state» (хотя прогресс очевиден). 17

Алексеев Н.Н. Российская империя в ее исторических истоках и идеологиче ских предпосылках. Женева. 1958. С. 14. 18 Леонтович В.В. История либерализма в России: 1762—1914. Париж, 1980. С. 539. 19 Там же. С.301.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

В немецкой науке той эпохи по отношению к России применялась такая квалификация: «конституционная монархия, под самодержавным ца рем». В этом определении очень важна разделительная запятая, устанав ливающая подлинную властную иерархию (очень странную для запад ного сознания) в поздней петербургской империи. Кстати, вотчинный характер самодержавия (русской власти), его принципиальную несовместимость с частной собственностью на землю и — по логике вещей — с утверждением в России гражданского строя (гражданского общества), а на его фундаменте — конституционного го сударства очень глубоко понимал Л.Н. Толстой. В августе 1865 г. ему приснился сон (по гениальной пронзительности, напоминающий сны Декарта), содержание которого он зафиксировал в записной книжке. «Всемирно народная задача России состоит в том, чтобы внести в мир идею общественного устройства без поземельной собственности. «La propriete c’est le vol»20 останется большей истиной, чем истина англий ской Конституции, до тех пор, пока будет существовать род людской. Это истина абсолютная, но есть и вытекающие из нее истины относи тельные. Первая из этих относительных истин есть воззрение русского народа на собственность. Русский народ отрицает собственность самую прочную, самую независимую от труда (то есть частную собственность вообще, как институт. — Ю.П.) и собственность поземельную (частную на землю. — Ю.П.). Это истина не есть мечта — она факт, выразившийся в общинах крестьян, в общинах казаков. Это истину понимает одинако во ученый русский и мужик. Эта идея имеет будущность. Русская рево люция не будет против царя и деспотизма, а против поземельной собст венности. Самодержавие не мешает, а способствует этому порядку ве щей (выделено мною. — Ю.П.)»21. Самый органический русский гений с непревзойденной точностью выразил то, что сложилось в ходе тысячелетней русской истории. Он дал почти математическое соотношение власти — собственности — кон ституции по русски. И объяснил причины мощного антиконституцио нализма русской мысли. Особенно той ее части, которая, подобно Льву Николаевичу, имела абсолютный слух на «русское». В очередной раз по ражаешься, как же прав был Ленин с его «зеркалом русской револю ции». Эта революция полностью подтвердила предчувствия Толстого. Но не только, конечно, патримониальный характер власти и соот ветствующий тип ее понимания стали преградой на пути укоренения у 20 21

«Собственность — кража» (франц.). Толстой Л.Н. Собр. соч. в 22 тт. М., 1985. Т. 21. С. 259—260.

Пленарное заседание

нас конституционализма. Можно назвать еще целый ряд природных черт русской власти, которые также препятствовали формированию конституционной государственности. К ним относятся унаследованная от Византии модель взаимоотно шений государства и церкви по типу симфонии. Эта модель не предпо лагала никакого ограничения или разделения светской власти. В отли чие, скажем, от модели «двух мечей» (папы и императора), господство вавшей в средневековой Европе. Там церковная и светская власти были разделены изначально (в том числе — и это немаловажно — они были от делены друг от друга и географически) и тем самым были ограничены сферы их компетенций. «Два меча» — это уже, хоть и интенционально, начало плюрализма. Далее, тягловый характер русского социума. Если на Западе сосло вия отличались друг от друга объемом и типом повинностей и свобод, то у нас только повинностей (тягла). Следовательно, проблематика автоно мии индивида, прав человека возникнуть здесь не могла. Как, впрочем, и основы для формирования правового государства. Вместо Rechtsstaat строится «государство правды», которое, по словам евразийца М. Шах матова, проникнуто стремлением «соблюсти изначальную истину, поко рить человеческую волю, человеческое «самочинение» религиозно госу дарственной правде»22. В идеале «государство правды» есть подчинение «государства началу вечности». Первостепенное значение для него име ет «вопрос о преемстве благодати от Бога». Цель «государства правды» — спасение душ подданных, защита чистоты православия. «Государство правды» — институт не только и не столько внешний, но «внутри нас есть»23. П.Б. Струве весьма удачно квалифицировал это государство как литургическое. В принципе нет ничего специфического в том, что на определенных этапах своего развития русская власть имела яркое и глубокое религи озное измерение. Это знала и Европа. Своеобразие заключено в катего рии «правда», которая — до известной степени — подменила у нас «пра во». И заблокировала на столетия возможность его появления (речь идет о «праве» в европейском смысле слова; «русское право» существо вало, но содержательно это был иной феномен). Ведь «правда», как это еще в XI веке учил митрополит Иларион, есть и истина, и добродетель, и справедливость, и закон. Религиозно нравственное начало растворяет 22

Шахматов М. Государство правды: (Опыт по истории государственных идеа лов в России)//Евразийский временник. Кн. 4. Берлин, 1925. С. 270. 23 Там же. С. 291—305.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

в себе начало юридическое. Или, точнее, — не дает этому последнему кристаллизоваться. Созданная на обломках Святой Руси петербургская империя также была сущностно враждебна идее конституционализма. Полицейское го сударство, регламентирующее государство, воспитательная диктатура — так называют устройство послепетровской власти. Но еще это государ ство было «оформлением», формой, которая стягивала распавшуюся на две субкультуры страну24. Такая форма оказалась неизбежно деспоти ческой. Однако в деспотизме новой государственности таились и сила репрессивно подавляющая, охранительно удерживающая, и сила про свещеннически реформистская, прогрессистски революционаристская (недаром Пушкин скажет, что «все Романовы — революционеры»). То есть отечественная государственность XVIII—XIX столетий имела принципиально двуосновный характер. В определенном отношении все цари императоры были папой и Лютером в одном лице. Важно подчеркнуть: обе эти силы, как правило, реализовывали себя деспотически, насильственно. И реформы, и контрреформы, и прямая реакция, и действия, смахивающие на «крутую» революцию, — все это осуществлялось именно так (за некоторыми, разумеется, исключения ми). Причем речь идет не о властных технологиях, а о самом характере власти. Не о насилии «внешнем», но — сущностном. Не о том, в белых ли перчатках и «бархатно» действует власть, или, напротив, ведет себя так, словно ведет боевые действия. Да, русская власть после Петра была одновременно и папой, и Люте ром. И в этом коренилось страшное ее противоречие. Однако было нечто, в значительной мере это противоречие «снимающее». Это «нечто» — та самая изначальная природа власти. Насильственно деспотическая. Она и позволяла Романовым быть то Лютером, то папой. Позволяла быть функ циональным Лютером, и функциональным папой. Все зависело от того, кем для самосохранения и господства надо было быть в данный момент. Какую стратегию избрать. Стратегию Сперанского или Аракчеева? Исторически известно несколько вариантов. После реакционного царствования наступает реформистское, и наоборот. В рамках одного и того же царствования «период Сперанского» сменяется «периодом Аракчеева» (а вот наоборот не бывало; но бывало в такой последователь ности: «Сперанский» — «Аракчеев» — «Сперанский»). А при Александ ре III весьма органично уживались Витте и Победоносцев. Вообще то 24

Об этом см., напр.: Пивоваров Ю.С. Политическая культура пореформенной России. М., 1994. С. 109—137.

Пленарное заседание

все эти «варианты» и «стратегии» носят скорее идеально типический, типологический характер. В реальной жизни все было сложнее, переме шаннее, хаотичнее. И все таки до конца — в силу целого ряда причин, о которых в этой работе мы говорить не будем, — эта изначальная природа власти это ее же коренное противоречие не «снимала». Так и оставались Романовы о двух лицах, а монархическая государственность их — двуосновной. Соответственно, и идеологии, с изобилием возникавшие в русском обществе в XIX веке — славянофильство, официальная народность, за падничество, шестидесятничество, почвенничество, либерализм, народ ничество и т.д., — самоопределялись во многом в процессе выработки от ношения к этому типу государственности. То есть идентичность привер женцев той или иной идеологии строилась на особом, лишь им присущем восприятии власти. Но при особости отношения все эти иде ологии можно разделить на две группы. Те, кто относился к первой, при нимали лишь одну (для нас сейчас не важно, какую) «компоненту» дву сложного петербургского самодержавия, ее хотели совершенствовать, а другую — отменить. Идеологии, входившие во вторую группу, вообще отрицали этот тип государственности. Результатом всего этого — и типа власти, и типов ее осмысления, и многого другого, о чем в этой статье не сказано, — и явилась весьма сво еобразная Конституция 1906 г. Она была компромиссом различных элитных групп по поводу именно власти. Но не консенсусом относи тельно прав человека, который, как уже отмечалось, лежит в основе за падных либеральных конституций. Причем, подчеркиваем: Основные государственные законы 23 апреля 1906 г. суть компромисс, а не консен сус. Последний то как раз и не был достигнут.

Д. Страуссман (США, Сиракузы) Политический анализ и менеджмент как сфера профессионального образования

Подготовка специалистов для гражданского общества является основ ной задачей в странах развивающейся демократии, и решение этой зада чи требует громадных усилий. Ту же проблему предстоит решить и фа культетам госуправления, ставящим перед собой высокую цель воспита ния нового поколения госадминистраторов и будущих руководителей. Государственный менеджмент и политический анализ как область про фессионального образования имеют в США недолгую историю. Обуче ние в аспирантуре по курсу «Политический анализ и менеджмент» бы ло начато около тридцати лет назад. В некоторых университетах были введены программы обучения, которые имели и имеют целью подготов ку специалистов для аналитической и управленческой деятельности в государственно административных органах или организациях, тесно с ними сотрудничающих1. Выпускников факультетов можно встретить в бюджетных и финансовых отделах центральных и местных органов вла сти, аналитических отделах министерств, во вспомогательных отделах законодательных органов, в таких организациях, как Всемирный банк, Международный валютный фонд и в многочисленных консалтинговых фирмах. Изучение государственной политики (в отличие от ее практики) имеет такую же давнюю историю, как анализ политической деятельнос 1 В США курс госуправления, который тесно связан с политическим анализом, был

введен в программу обучения в аспирантуре около пятидесяти лет назад. Курс госуправ ления читают также в следующих университетах нашей страны: Школа госуправления им. Кеннеди в Гарвардском университете; Школа общественных дел им. Л. Джонсона в Техасском университете; Институт политических исследований в университете штата Мичиган; Школа государственной политики в университете Калифорнии, Беркли. На некоторых факультетах учебные планы по курсу госуправления были изменены, чтобы привести их в большее соответствие с новыми направлениями в области формирования государственной политики. Хорошим примером здесь является программа в Максвелл Школе госуправления Сиракузского университета.

Пленарное заседание

ти. Поскольку политическая деятельность связана с организацией взаи моотношений властных структур в обществе и, как следствие этих взаи моотношений, распределение полномочий и ресурсов, анализ государст венной политики есть оценка «продукта» — результата политической деятельности. Определение целей политической деятельности никогда не ограни чивалось рефлективными суждениями post hoc, но всегда также включа ло рекомендации или то, что мы называем «советами». Архетипом поли тического философа, следующего этой традиции, является Никколо Макиавелли, чьи рекомендации в его труде «Государь» вошли в исто рию. Макиавелли являлся предшественником современных политичес ких аналитиков в трех основных аспектах. Во первых, он представлял себе связь между своей интеллектуальной деятельностью и окружаю щим его миром как «активно действующую» связь. Его задачей было изучение социальных явлений, выводы и рекомендации на их основе для тех, кто обладал политической властью. Во вторых, Макиавелли предостерегал, что тот, кто дает советы, должен уметь разумно опреде лить, по каким проблемам эти советы необходимы. Говоря современным языком, мы можем утверждать, что не все вопросы требуют вмешатель ства политического анализа. В современном контексте параметры этого вмешательства определяются исходя из того, что является государст венной задачей и, следовательно, обоснованием для политического ана лиза. В третьих, политический анализ определяется социальными цен ностями2. Иначе говоря, поскольку политический анализ стремится ве сти исследования по современным социальным проблемам так, чтобы их результаты были пригодны к применению (если не применимы с пользой), то он должен неизбежно сводиться к рекомендациям. Политический анализ — это ремесло3. Как и в любом ремесле, навы ки (политического анализа) совершенствуются с практикой. Не сущест вует лучшего способа освоить политический анализ, чем его применяя. В программах профессионального обучения США используются разно образные методы, имеющие целью привить студентам навыки полити ческого анализа. Здесь используется ситуационный метод (case studies), исторические аналогии, задания по принятию решений по гипотетичес 2

Более подробное изложение этой точки зрения на политический анализ см.: Веймер Д. и Вайнинг А. Политический анализ. Теория и практика. 2 е изд. Энгельвуд Клиффс, Нью Джерси. 1992. 3 О политическом анализе как ремесле см.: Видавски А. Как говорить правду власти. Искусство и ремесло политического анализа. Бостон. 1979. Гл. 16.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ким ситуациям. Глобальной целью при этом является наработка разно образных навыков на практических занятиях. Проиллюстрируем этот метод с помощью ряда примеров: социальная справедливость и полити ческий анализ (проблемы финансирования операций по транспланта ции человеческих органов в штате Аризона)4. В моем первом примере использован случай в штате Аризона, США, и он касается государственного финансирования операций по трансплантации человеческих органов. Время действия — начало 1980 х годов, когда правительство штата столкнулось со сложной пробле мой. Законодательное собрание штата приняло следующее постановле ние: поскольку невозможно выработать справедливое решение о том, на трансплантацию каких именно органов нужно выделять фонды в рамках программы развития здравоохранения штата (и каким именно больным предоставлять органы для пересадки), финансирование всех операций по пересадке органов будет прекращено. Вскоре после того, как было принято это решение, умерла 43 летняя женщина, которой, согласно новому постановлению, было отказано в оплате операции по пересадке печени. Женщина принадлежала к малообеспеченным слоям населения. Смерть этой женщины получила широкую огласку в средствах массовой информации штата. В связи с этой ситуацией сразу возникает вопрос: какие критерии должны использовать государственно административные органы, при нимая решение о финансировании операций по трансплантации? Суще ствуют ли доводы в пользу финансирования подобных операций? Ответ на этот вопрос зависит от общепринятого определения справедливости в распределении благ и вытекающих отсюда доводов в пользу государ ственного вмешательства. Абсолютная беспристрастность рынка позво лила бы ценовому механизму распределять дефицитные органы–транс плантаты таким образом, что все их получатели наверняка были бы со средоточены в высокодоходной группе населения. С другой стороны, представим себе, что, по убеждению госчиновни ков, вопросы жизни и смерти на должны быть абсолютной прерогативой рынка. Роль политического анализа теперь становится ясной, поскольку здесь мы можем задать основной вопрос: какие критерии нужно исполь зовать при финансировании операций по трансплантации органов? Про водя любой мало мальски практически полезный анализ, необходимо рассмотреть по крайней мере следующие факторы: типы операций, под 4

Эта ситуация рассматривается в работе: Жозе А. Гомес Ибанеза и Джозефа П. Кальта «Кейсы в микроэкономике» (Энгельвуд Клиффс. Нью Джерси. 1990. С. 110—124).

Пленарное заседание

лежащих госфинансированию; допустимые затраты (на эти операции); вероятность успеха операций как необходимое условие финансирования; предполагаемая «отдача» на государственные инвестиции. Обсуждая этот кейс, студенты часто испытывают дискомфорт, заяв ляя, что не желают играть роль господа Бога. Тем не менее, как только им становится ясно, что число заявок на операции по пересадке органов пре вышает число имеющихся в наличии органов (и объем фондов на покры тие расходов), выбор становится неизбежен. Поскольку студенты не хотят принимать решения, руководствуясь непродуманными критериями, на чинается дискуссия. Обычно их заводит следующий вопрос: «Нужно ли оплачивать операцию по пересадке печени алкоголику?». Некоторые от ветят утвердительно. Здесь будет легче задать второй вопрос. Допустим, мы более или менее уверены, что алкоголик будет продолжать пить и в конце концов ему потребуется вторая операция по пересадке печени. В итоге студенты поймут, что экономический анализ может более остро поставить ряд вопросов в этой области государственной политики. В ча стности, они применяют приблизительный анализ затрат — выгод для сравнения разных кандидатур на получение органов. Например, они срав нивают стоимость конкретной операции с объемом бюджетных затрат на медицинское обслуживание данного лица в случае, если операцию не про водить. Студенты также оценивают полезность успешной операции для кормильца семьи, просчитывая объем его заработков в будущем и вероят ность того, что эти заработки избавят семью от необходимости получать пособие по безработице. Для определения сути проблемы государственной политики — дру гой кейс, по злоупотреблению наркотиками (героин). Определение сути управленческой проблемы влияет и на способ ее решения. Хорошим ме тодом здесь будет вопрос о том, почему использование героина являет ся государственной проблемой. Мы можем начать, определяя разницу между объемом спроса и объемом предложения на героин. В большин стве стран продажа героина является нелегальной. Основные экономи ческие законы говорят нам, что если спрос превышает предложение, то цены будут расти, тем самым создавая стимул для продавцов сырья и международной сети организованной преступности. Поскольку дефи цит продукта влияет на его цену, легко прослеживается связь между по треблением героина и ростом преступности, так как потребители герои на обязательно прибегнут к преступным действиям для удовлетворения своих дорогостоящих привычек. Факторы, определяющие спрос, имеют иную природу. Формирую щие государственную политику управленцы уделяют больше внимания

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

аспектам спроса на героин и стараются установить социологические, психологические и экономические причины наркомании. Здесь нужно уделить место государственному вмешательству, спо собному повлиять на объем спроса и/или предложения. Если говорить о предложении, с целью его ограничения власти могут усилить контроль на границе и дипломатическим способом воздействовать на страны, где культивируют мак (основное сырье в производстве героина) с тем, что бы они покончили с его производством. Учитывая интересы наркодель цов и реальные затраты на усиление пограничного контроля, становит ся совершенно ясным, что один только пограничный контроль вряд ли решит проблему. Дипломатические усилия с целью вынудить страны — производители наркосырья принять серьезные меры против его постав щиков также вряд ли могут противодействовать весьма существенным экономическим интересам поставщиков героина. Часто обсуждается во прос легализации наркотиков. Необходимость легализации основана на двух доводах. Во первых, люди делают многое из того, что вредит их здоровью, но не требуют при этом государственного вмешательства. С точки зрения «свободы личного выбора», если ограничивать все вред ные воздействия на индивидуума, доводы в пользу запрещения нарко тиков не более убедительны, чем доводы в пользу запрещения других вредных привычек, таких как потребление алкоголя или табакокурение. Во вторых, некоторые сторонники легализации потребления наркоти ков утверждают, что рынок наркотиков будет лишен экономических стимулов, если потребители наркотиков смогут свободно их приобре тать, что позволит спросу и предложению достичь точки равновесия на разумной цене. Последнее, в конечном итоге, сведет на нет все экономи ческие стимулы, порожденные запрещением продажи наркотиков. Каковы бы ни были положительные стороны легализации потребле ния наркотиков, такое решение еще не достигло уровня политической приемлемости. Альтернативой подходу, ориентированному на ограниче ние предложения, является решение, сводящееся к ограничению спроса на героин. Это решение может быть осуществлено с применением одной из двух широкомасштабных стратегий: первая — образовательные про граммы, дающие представление о вредных последствиях потребления героина. Вторая стратегия заключается в государственной политике, имеющей целью улучшение качества жизни и ограничивающей условия, предположительно ведущие к развитию потребности в героине. Обе государственные программы являются долгосрочными (в осо бенности последняя) и требуют постоянной государственной поддерж ки, если мы хотим иметь реальную возможность добиться успеха.

Пленарное заседание

Этот экскурс в проблему наркомании как проблему государственной политики имеет целью проиллюстрировать одну важную мысль. Выяв ление сути проблемы облегчит формирование стратегии, предназначен ной для решения проблемы. Наше естественное желание — формулиро вать проблемы решительно и четко. Политические назначенцы, срок пол номочий которых ограничен узкими временными рамками, как правило, предпочитают решение, дающее ощутимые результаты уже к следующим выборам. В этом замечании нет цинизма, напротив, оно отражает факты политической реальности, влияющие на формирование политики. Тем не менее, пока государственная политика определяется в итоге полити ческой властью, целью рекомендательного аспекта политического ана лиза является помощь политическому руководству в формулировке го сударственных проблем таким образом, чтобы увеличить возможность их решения. Не требуется большой проницательности, скорее нужна обычная наблюдательность, чтобы понять, что общественный транспорт в боль шинстве крупных городов, в том числе в Москве, недоступен для поль зования большинства пассажиров с физическими недостатками. То же самое можно сказать и об общественных сооружениях. Представим се бе, что большая доступность общественного транспорта для инвалидов становится приоритетной задачей государственной политики, и, для простоты анализа и для иллюстрации, обратим внимание только на об щественный транспорт. Нам будет несложно рассчитать затраты на из менение конструкций в городском транспорте с целью большей его до ступности для лиц с физическими недостатками. Достаточно будет от метить, что перестройка станций метро, установка специальных лифтов в автобусах и трамваях и там, где это необходимо, пандусов, будет сто ить очень дорого. Каковы же альтернативы (отличные от status quo)? Если мы опреде лим задачу государственной политики с точки зрения обеспечения мо бильности инвалидов, тогда одним из вариантов будет обеспечение ин валидов услугами такси, финансируя их из госбюджета. Администра тивной задачей, связанной с этим предложением, будет, в том числе, определение категории лиц, имеющих право на эту услугу, размер посо бия (т.е. общий объем выплат на каждого реципиента за финансовый год), способ выплаты пособия (возможно, талоны) и инструкции для во дителей такси. Для простоты анализа будем исходить из того, что пред ложение практически осуществимо. Подробный расчет издержек навер няка покажет, что такой вариант будет менее дорогостоящим, чем реше ние сделать общественный транспорт в Будапеште более доступным.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Выбор в пользу такси (и любого транспортного средства, предостав ляющего услуги по просьбе частных лиц, по принципу «останови маши ну») не принимает во внимание один важный аспект этой проблемы. Представим, что люди с физическими недостатками не просто стремят ся к большей свободе передвижений, а предпочли бы быть интегриро ванными в общество, насколько это возможно, и избавиться от клейма жалости, связанного с увечьем. Заметим, что в этом случае менее доро гостоящий выбор в пользу такси окажется спорным, поскольку не обес печивает решения этой второй задачи. Фактически же второе решение не уменьшает дискриминацию инвалидов в транспорте. Имеет ли про блема дискриминации значение для политического анализа? Можно по пытаться ответить на этот вопрос умозрительно и привести доводы в пользу доступности транспорта как законном праве инвалидов. С дру гой стороны, можно дать оценку политическому влиянию групп, пред ставляющих интересы лиц с физическими недостатками как важный ар гумент в политическом уравнении. То, что на первый взгляд выглядит простым и ясным сравнением альтернатив в плане затрат—выгод, оказы вается немного сложнее, поскольку существуют множественные и часто конкурирующие друг с другом цели, и их необходимо «уравновесить» при разработке новых государственных программ. Приведенный выше пример доказывает, что при анализе государст венных программ обычно используются множественные критерии. Эта идея кажется обманчиво простой, так как теоретически воспринимается легко, но с трудом применяется в контексте конкретной программы. В качестве иллюстрации рассмотрим критерии, используемые при срав нении альтернативных программ по социальной помощи лицам с низ ким уровнем доходов. Необходимые критерии будут включать: опреде ление категории лиц, имеющих право на помощь, размер пособия, вид пособия (наличные, талоны, материальная помощь), степень обществен ного отчуждения, связанная с получением пособия, административная легкость реализации программы, общие затраты на выполнение про граммы и возможность реализации программы с учетом разных полити ческих интересов. Этот последний критерий касается вероятности того, что какое либо принятое решение будет одобрено и по настоящему при нято государственной властью. Даже беглого взгляда на перечень критериев достаточно, чтобы уви деть, что некоторые из них по своей сути не сопоставимы с другими. Ес ли, например, размер пособий высок, то и общие затраты будут также ве лики, если не ввести строгих критериев отбора реципиентов. Если данная программа требует больших затрат, то это условие вступит в противоре

Пленарное заседание

чие с другими программными целями, такими, как соблюдение бюджет ной дисциплины. Подобным же образом, высокий размер пособий на ка ком то этапе снизит желание реципиентов найти работу (в том случае, ес ли размер пособий приближается к ожидаемому размеру зарплаты). Каким бы способом ни проводилось сравнение альтернативных про грамм, противоречивость критериев неизбежна. Задачей политического аналитика является выяснение вопроса, исходя из каких критериев, про водить сравнение и определить с возможной точностью наиболее вероят ные последствия выбора одной, а не другой альтернативы. Разумеется, «значения», приданные одним, а не другим критериям, будут отчасти за висеть от социальных ценностей, определяющих курс государственной политики. Рассмотрим реализацию государственной политики как сферу поли тического анализа5. Существуют многочисленные доказательства того, что даже программы, ставящие благородные цели, терпят крах, если (за благовременно) не уделялось или было уделено мало внимания способам реализации программы. Чтобы пояснить эту мысль, вернемся к примеру выдачи пособий гражданам с низким уровнем доходов. Предположим, что право на получение пособия (лицам, нуждающимся в материальной или моральной поддержке) определяется сотрудниками службы индивиду альной помощи. В компетенцию службы входит выполнение постановле ний центральных государственно административных органов6. Было бы идеально и в духе Макса Вебера, если у сотрудников служ бы помощи и чиновников местных органов власти не будет расхождений во взглядах на принципы реализации программы. Критерии, определяю щие право на получение государственных пособий, должны применяться ко всем одинаково. Вряд ли так происходит в действительности. Государ ственные чиновники наверняка по разному воспринимают администра тивные постановления и, конечно же, будут реализовывать эти постанов ления тоже по разному. Сотрудники службы помощи также имеют раз ные принципы и ценностные представления. Более того, их опыт и профессионализм также различны. Вероятно, здесь наиболее важно то, 5

Обзор реализации госпрограмм см.: у Веймер и Вайнинг. Указ. соч. Гл. 10. Я вполне понимаю, что эта гипотетическая ситуация не отражает структуру со циальной помощи в Венгрии. Тем не менее любая государственная программа, разра ботанная центральными и реализуемая местными органами власти, столкнется с теми же трудностями реализации, о которых я упомянул выше. «Определение уровня до ходов семьи» — это процедура, с помощью которой правительственный чиновник до кументально подтверждает материальное положение заявителя с тем, чтобы устано вить, отвечают ли его доход (и другие экономические характеристики) установлен ным в программе социальной помощи критериям. 6

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

что сотрудники службы помощи имеют право свободно выносить реше ния. Поскольку при индивидуальной работе с населением по проблемам образования, соцобеспечения и охраны правопорядка право на самостоя тельное принятие решений у сотрудников службы является неотъемле мым, такие (дискреционные) решения не только неизбежны, но их также нужно поощрять и поддерживать. Взглянем теперь на пример борьбы с наркоманией как на проблему реализации госпрограмм. Предположим, что проблема сформулирована таким образом, что целью государственного вмешательства является ре абилитация наркоманов. Предположим также, что в государственном агентстве, ответственном за программу реабилитации, нет специалистов по проблемам наркомании. Должен ли руководитель агентства понять новых специалистов? Должен ли руководитель заключить контракт с другими организациями, которые обеспечили бы данный вид услуг? Вот некоторые критерии, которые необходимо рассмотреть, при нимая такое решение: затраты; контроль за выполнением данной зада чи; наличие профессионалов и возможность их найма; выбор организа ции — подрядчика. Используя эти критерии, руководитель отметит положительные и от рицательные стороны каждого способа решения проблемы. Например, ре шение нанять новых специалистов позволит руководителю выбирать их самому. Отрицательной стороной здесь является то, что руководитель мо жет не совсем хорошо представлять, какие качества необходимы специа листу на данной должности. Достоинство такого решения заключается в том, что руководителю не придется тратить время на поиск хороших спе циалистов. Поиск специалистов будет обязанностью агентства по найму, однако при этом руководитель теряет контроль над их отбором. Знание истории может здесь помочь принять решение. Если руково дитель поразмышляет, как искореняли «социальное зло» в прошлом, он придет к выводу, что решение проблем требовало длительного времени. Сведя в балансе все «за» и «против», руководитель поймет, что одна из положительных сторон контракта на найм специалистов — возможность разорвать его в случае необходимости — не является решающим дово дом «за». Если уж государство берет на себя задачу уничтожить это со циальное зло, то заниматься реабилитацией наркоманов придется в те чение длительного времени. Программные стратегии могут развиваться и совершенствоваться. Они не должны быть неизменны, поскольку политическая жизнь и борьба смещают приоритеты в государственной политике. В представи тельной демократии подобные сдвиги могут служить причиной или, на

Пленарное заседание

оборот, явиться реакцией на смену социальных ценностей. Возвращаясь к нашему примеру о борьбе с наркоманией, даже когда актуальность этой проблемы снижается, политический аналитик должен по прежне му нацеливать программу на достижение таких глобальных целей, как снижение наркозависимости, уменьшение возможности приобретать наркотики путем государственной интервенции в структуру их спроса и предложения и лечение лиц, злоупотребляющих наркотиками. Подобно любому ремеслу, политический анализ требует и общих знаний, и навыков. Обучение самым необходимым навыкам ведется в США в рамках каждого курса по политическому анализу и менеджмен ту. Во первых, анализируя кейсы, студенты учатся уверенно работать с фактами. Аргументированное выступление по проблеме транспланта ции органов или эффективности альтернативных программ по ограни чению противозаконного потребления наркотиков требует определен ного анализа информации. Это означает, что студентам необходимы по крайней мере элементарные навыки статистического и количественного анализа. Во вторых, владение методами оценки альтернативных про грамм и стратегий требует знания экономической теории (в частности, микроэкономики). Социологи часто с чрезвычайной неприязнью вос принимают «интеллектуальную агрессию» экономической теории и ее слишком уверенных в себе практиков7. Все же нельзя отрицать, что во всех вышеприведенных примерах основой анализа является экономиче ская теория. Вспомним, что в примере о пересадке органов в любом про думанном анализе определяются выгоды, сопутствующие проведению той или иной операции и принимается компромиссное решение в поль зу той или иной кандидатуры (на получение нужного трансплантата). Подобным же образом при анализе альтернативных программ по борьбе с наркотиками в ходе анализа наверняка будет определена ценовая эла стичность того или иного наркотика. Поскольку государственную политику нельзя отделить от админист ративной среды, организационный и политический анализ является тре тьим важным компонентом курса политического анализа и менеджмен та. Пример по борьбе с наркоманией делает понятным значение этого компонента. Вспомним, что в пользу легализации наркотиков, таких как героин, были приведены очень убедительные доводы. И тем не менее в 7 В ходе своей профессиональной деятельности я был знаком не с одним ученым

экономистом, и меня не перестает удивлять, как мои коллеги–экономисты сводят сложнейшие вопросы либо к нескольким основным экономическим теориям (или по стулатам), либо, когда это невозможно, быстро теряют интерес к существу проблемы, не поддающейся серьезному экономическому анализу.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

большинстве стран, где существует проблема наркозависимости, это предложение не было воспринято серьезно. Почему так произошло? От вет прост. Чиновники на выборных должностях не желают принимать решение, которое выглядит как капитуляция перед проблемой. Они не хотят давать повод своим соперникам на выборах предъявлять им опас ные обвинения в «моральном банкротстве». Изучая курс политического и организационного анализа на факультетах политического анализа и ме неджмента, студенты узнают, что они должны выявить наиболее значи мых участников в контексте принятия решений, их мотивацию и привно симые ими ресурсы8. Хотя данным утверждениям, возможно, и не хвата ет точности, они не менее важны, чем применение экономической теории в политическом анализе. Тем политическим аналитикам и будущим уп равленцам практикам, кто недооценивает значения политического фак тора для выполнения программы, станет впоследствии ясно, что прове денный ими анализ также не принимается во внимание. Поскольку государственные программы выполняются госучрежде ниями, менеджмент является четвертым компонентом подготовки на фа культетах госуправления. Иногда менеджмент считается наиболее «уяз вимым местом» курса, менее всего поддающимся количественному опре делению и анализу. Более того, некоторые преподаватели (обычно экономисты!) полагают, что навыкам управления можно научиться «на рабочем месте» и они не требуют академического образования. Всегда поучительно слышать от своих бывших студентов, что их профессио нальные обязанности — это совсем не статистический и экономический анализ. Отнюдь нет, им приходится работать в команде, обсуждать про блемы с вышестоящими и нижестоящими чиновниками, они принимают решения по бюджету, управляют информацией и персоналом, они при нимают участие в разработке и реализации организационной стратегии. В совокупности эти навыки и составляют основную часть программы по государственному менеджменту. Обучение этим навыкам в рамках про грамм курса по госуправлению подготовит студентов к сложностям (и разочарованиям), связанным с работой в государственно администра тивных органах. Теперь, когда мы определили основное тематическое содержание курса политического анализа и менеджмента, нашей следующей зада чей будет определение их места в университетской учебной программе. В структуру университетов входят факультеты и школы. Государствен ная политика не бывает такой четко организованной. В социальных на 8

Веймер и Вайнинг. Указ. соч. С. 314—318.

Пленарное заседание

уках разработаны обширный вокабуляр, формальные и неформальные методы исследования и код профессионального поведения, организую щий (и регулирующий) индивидуальные действия и поведение инсти туциональной среды. Последнее включает (по крайней мере в США, но и в других странах также) порядок публикации научных трудов, опре деление степени престижности научных издательств, разряды профес сорско преподавательского состава и статус институтов и университе тов. В общем смысле научная работа, развивающая теорию (как бы эту теорию ни формулировали), является более престижной, чем приклад ная наука. Специализации в какой либо научной дисциплине также «ранжируются» согласно их научному престижу или отсутствию по следнего. Преподавание экономической науки в США является яркой иллюстрацией к последнему утверждению. В настоящее время в боль шинстве американских университетов история экономических учений не вызывает большого интереса. Практический курс по теории экономи ческого развития также не пользуется большой популярностью (по сравнению с другими областями специализации). Практический курс по государственным финансам занимает в шкале престижности место ни же, чем теоретический курс. В то же время каждая область обществен ных наук испытывает «приливы и отливы» научного интереса. «Пози тивная теория» в политологии в течение десятилетия была в большой моде. «Критическое» направление в социологии сейчас уже себя исчер пало и кажется нелепым в свете событий 1989 г. в Восточной Европе. Преподаватели и научные сотрудники, ведущие исследования и чи тающие курс госуправления, часто являются «вероотступниками» по отношению к их прошлым научным интересам. Они не принимают и ча сто отказываются от теоретических постулатов и традиций, определяю щих развитие их «прежних» дисциплин. Научный поиск таких ученых проходит через разные области наук; и они редко ограничиваются лишь методологией исследований. Преподаватели, по настоящему увлечен ные наукой госуправления, чаще проявляют особый интерес к таким сферам государственной политики, как здравоохранение, образование, оборона, соцобеспечение и защита окружающей среды. Глубокие науч ные интересы таких ученых имеют нормативный аспект, и при опреде ленных условиях они стремятся оказать влияние на формирование госу дарственных стратегий и программ. Одним из наиболее эффективных способов разработки государст венной политики и административных программ является готовность и стремление развивать многогранность научных интересов. Чтобы этого добиться, очень важно суметь объединить членов профессорско препо

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

давательского состава, имеющих одинаковые научные принципы и ин тересы. Это достигается путем создания новых структурных подразде лений, будь то факультет, школа или институт9. Профессиональное об разование в области госуправления и менеджмента будет наиболее эф фективным, в случае если преподаватели активно воспринимают выполнение образовательных, исследовательских и практических задач, являющихся неотъемлемой частью государственной политики. Эта ак тивная позиция упрочится, если преподаватели, имеющие общие взгля ды и принципы, будут назначаться на руководящие должности на фа культетах, отделениях и в институтах, где ведется обучение по курсу гос управления и менеджмента. Таким образом, преподавателям факультета не придется преследовать противоречащие друг другу цели профессио нального обучения на факультете и задачи преподавания дисциплин, ставших для них менее интересными. Точно так же и создание самостоя тельного структурного подразделения в университете снизит вероятность унизительной оценки университета как второразрядного, работающего в направлении «слишком практическом» и «излишне прикладном». Созданием самостоятельного факультета, школы или института мы признаем неоспоримый и важный факт реальности: в программе про фессионального обучения необходимы такие виды работы, которые не слишком соответствуют мотивационным видам учебной деятельности в учебных программах отдельных кафедр. Эти задания включают: под готовку докладов по практическим проблемам государственной полити ки для государственных ведомств, разработка рекомендаций для парла ментских комитетов и других органов политической власти и работа в государственных учреждениях. Последнее предоставляет теоретику го суправления и менеджмента возможность проверить теорию на практи ке. Работа в государственно административном учреждении также дает ученому возможность направить исследование в такое русло, чтобы най ти связь между явлениями, представляющими чисто научный интерес и в то же время являющимися фактами политической реальности. Хотелось бы дать несколько рекомендаций, которые могли бы сделать учебный план более разнообразным. Во первых, с целью объединения преподавателей разных кафедр для совместной работы следует создать 9

Следующие замечания основаны, разумеется, на моем личном опыте работы в высшей школе США. Я понимаю, что некоторые мои предложения могут быть осу ществлены в Венгрии лишь при наличии соответствующих политических условий и финансовой основы в высшем образовании. Я так же считаю, что в конечном счете мои предложения определяют наилучшие перспективы развития эффективного и ка чественного образования в области госуправления и менеджмента.

Пленарное заседание

исследовательские центры с ориентацией на основные направления госу дарственной политики, такие как социальная политика, здравоохранение, проблемы граждан старшего возраста, охрана окружающей среды и т.д. Исследовательские центры помогут разрушить барьеры между учебными дисциплинами. Кроме этого, они создают необходимую организационную среду, облегчающую (через совместные исследования) концептуальное понимание глобальных задач государственной политики. Такие центры одновременно являются структурой, обеспечивающей организационную поддержку для достижения следующих целей: • Привлечение студентов к аналитической деятельности. Студенты должны получить практический опыт анализа госпрограмм, участ вуя в исследованиях по заказу государственных и негосударствен ных организаций. Наиболее эффективной такая работа станет в не больших по численности группах под руководством преподавателей. Проекты должны иметь практическое значение, отвечать потребнос тям клиента и дать студентам возможность совершенствовать навы ки политического анализа. В идеальном случае этот этап обучения должен начаться по завершении теоретического курса. Участие в раз работке проектов поможет студенту стать практиком госуправления и одновременно даст возможность руководителям проекта усовер шенствовать свои профессиональные навыки. • Публикации тематических серий. Эффективным способом достиже ния этой цели могут быть также регулярные тематические публика ции по наиболее актуальным проблемам госуправления. Также те матические серии дадут студентам возможность увидеть результаты своей работы и совершенствовать навыки политического анализа. Во вторых, развитие системы второго высшего образования. Необхо димо создание специальных программ по повышению квалификации и переподготовке госслужащих, что облегчит их адаптацию к новой эконо мической, социальной и политической реальности. На первом этапе про граммы переподготовки должны ориентироваться на такие области, как: а) финансовые и экономические проблемы госсектора в рыночной экономике, б) значение демократизации государственно административного ап парата для формирования государственной политики и госменеджмента, с) введение и применение в государственно административных орга нах современных количественных и электронных методов анализа, оцен ки, прогнозирования и принятия решений. Программы переподготовки должны быть рассчитаны на сравни тельно короткий срок и должны разрабатываться прежде всего для ру

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ководителей среднего уровня в госучреждениях. Создание подобных программ преследует две важные цели. Во первых, они дают новые зна ния и умения специалистам, на которых, по всей вероятности, будет воз лагаться все больше и больше обязанностей в сфере политического ана лиза и менеджмента. Во вторых (что, возможно, более важно), курсы пе реподготовки и повышения квалификации предоставят преподавателям возможность проверки их учебных программ «на соответствие реально сти», и они смогут убедиться, является ли содержание обучения акту альным и полезным. Слушатели с практическим опытом работы всегда настроены критически, и их обучение является поистине испытанием мастерства преподавателя. Анализ государственной политики является составной частью демо кратического правления. Несомненно, политический анализ нельзя счи тать первым шагом в каких либо политических преобразованиях. Но ис кусство переговоров и компромисса требует информированности, позво ляющей делать обоснованный выбор. В эпоху, когда государство должно решать сложные задачи, невозможно сделать выбор с помощью лишь по литической риторики, идеологии и вспоминая проошлое (и бросая обви нения в его адрес). Эти факторы, несомненно, становятся частью полити ческого дискурса, но политический выбор, основанный только на них од них, неизбежно приведет к неверному решению, и неверные решения в итоге разрушат доверие граждан к новому политическому строю. Создание демократических институтов требует гораздо, гораздо боль шего, чем политический анализ. Но подготовка нового поколения поли тических аналитиков может оказать свою посильную помощь в выполне нии этой требующей немалых усилий, задачи.

Р. Стефенсон (Великобритания, Лондон) Реформа государственной службы в Великобритании

Реформа государственной службы в Великобритании имеет давнюю ис торию, начиная с публикациии доклада Норткота—Тревельяна в 1854 г., содержавшего сокрушительную критику деятельности госслужбы. В до кладе отмечалось, что «получение должностей на госслужбе особенно жаждут люди, лишенные высоких устремлений, трудолюбия и способно стей, так как здесь они могут обеспечить себе достойное существование, не затрачивая больших усилий и ничем не рискуя». Со времени публика ции доклада ряд основополагающих принципов деятельности госслужбы не подвергался изменениям (даже если, может быть, и подвергался со мнениям). Эти основные принципы включают: честный и открытый кон курс на получение должности на основе профессиональных и деловых качеств; в основном карьерная, «пожизненная» служба; причем обязан ностью чиновника является оказание честного, беспристрастного и поли тически нейтрального содействия органам власти, независимо от того, какой партией они сформированы; высокие критерии честности и поря дочности в профессиональной деятельности. Существует несколько важных особенностей политической струк туры британского государства, определивших специфику его госслуж бы. Во первых, основные политические институты страны имеют дав нюю традицию преемственности и стабильности. Великобритания уже длительное время является унитарным государством, где центральная власть принадлежит парламенту (Вестминстер). Такая политическая структура существует и в настоящее время, хотя и была проведена огра ниченная передача полномочий местным органам власти (Шотландский парламент, Национальная ассамблея Уэльса и Национальная ассамблея Северной Ирландии). Во вторых, электоральная система, в основе кото рой лежит принцип «победитель получает все», определяет, что в поли тической жизни доминируют две основные партии, причем пришедшая к власти партия обычно разрабатывает и проталкивает свои программы, в том числе и административную реформу. В Великобритании, и это

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

третья особенность, отсутствует кодифицированная, написанная на бу маге конституция, и узкие рамки административных законов, явивших ся в основном (существенным) результатом преобразований государст венной службы в 1980 х годах, были установлены не законодательным путем, а чиновниками разных рангов, действующими в рамках собствен ной юрисдикции. Четвертая особенность политической структуры за ключается в существовании сильного гражданского общества и сильно го частного сектора. Это позволило провести приватизацию государст венных ресурсов способом, который не всегда возможен и эффективен в странах с менее развитым негосударственным сектором. В течение первых 30 лет после окончания Второй мировой войны, хотя количество госслужащих в Великобритании значительно выросло, ее административная культура изменилась мало. В своем довольно хо рошо обустроенном и безопасном мире госслужба была по прежнему унифицированной. В ней господствовало представление о том, что, за исключением некоторых, носящих узкопрофессиональный характер ус луг, выполнение всех функций может быть организовано более или ме нее одинаково. Существовало общее представление о «правилах игры», подразуме вавших, что гражданский служащий, по определению, руководствуется в своей деятельности общественными, а не своими собственными, лич ными интересами. В большинстве случаев карьера в госслужбе была по жизненной. Трудолюбивых и упорных ждало продвижение по службе (со временем). Основной обязанностью высших чинов было давать ре комендации министрам по вопросам государственной политики, и эта функция рассматривалась как монополия госслужбы. Однако к началу 1960 х годов в обществе появились тревога и оза боченность относительно изменения политической роли Великобрита нии в мире и неконкурентоспособности экономики страны. Это поро дило сомнение в профессионализме британских институтов, включая и профессионализм гражданской службы. В опубликованном в 1968 г. до кладе Фултона уделялось внимание ощутимому всеми дефициту про фессионализма госслужбы и подчеркивалась необходимость заменить пусть и более проницательные суждения так называемого «талантливо го любителя» на более крепкие управленческие и профессиональные навыки. Идеи Фултона были названы радикальными и не сумели значитель но повлиять на перестройку госслужбы. Тем не менее доклад нарушил statusquo и оставил свой след в институциональной структуре госслуж бы созданием министерства по делам государственной службы, функци

Пленарное заседание

ей которого стало решение вопросов оплаты, а также улучшением уп равления персоналом и открытием первого колледжа государственной службы. Начиная с 1979 г., при консерваторах, госслужба Великобритании подверглась наиболее радикальным реформам со времени доклада Норткота—Тревельяна. Реформы были вызваны экономической необхо димостью — страна все еще не пришла в себя от последствий резкого по вышения цен на нефть на мировом рынке и вмешательства в экономику Международного валютного фонда в 1986 г. Сменявшие друг друга правительства консерваторов рядом отдель ных законодательных постановлений проводили жесткий курс на уве личение продуктивности и эффективности госслужбы. Тем самым фо кус задач, стоящих перед госбюрократией, был перемещен на эффектив ное предоставление услуг; функции формирования политики были возложены на департаменты и отделены от функций предоставления ус луг (ставших обязанностью исполнительных агентств). В этих поста новлениях отрицалась и была разрушена государственная монополия на предоставление многих услуг. Министерство по делам государственной службы было упразднено. Коммунальные услуги были приватизирова ны, причем государство взяло на себя регулятивные функции. Вспомо гательным функциям и функциям предоставления услуг, традиционно являвшимся компетенцией госслужб, уделялось теперь больше внима ния, и их эффективность определялась в сравнении с эффективностью энергичной и растущей индустрии услуг частного сектора. Основные направления программы реформ были следующие: пре доставление услуг, отвечавших нуждам населения, тогда и там, где они необходимы; более жесткая финансовая дисциплина; тендер на предо ставление услуг; конкретные цели (и усиленный контроль над их дости жением); большая личная подотчетность. Концепция программы «Нового государственного менеджмента» начала принимать более четкие формы. Роль программы в реформе гос службы была очень значительной. В период с 1976 г. по 1999 г. количе ство госслужащих было сокращено на 40% — с 751 тыс. до 460 тыс. По сле сокращений 78% госслужащих получили должности в 138 вновь со зданных исполнительных агентствах и сходных с ними организациях. Все они работали на контрактной основе с подчинением соответствую щим министерствам, и их основной целью было предоставление услуг. Существовавшая ранее в министерствах единообразная иерархия с ее пятнадцатью разрядами, от постоянного заместителя министра (выс ший разряд) до работника канцелярии (низший разряд), была упраздне

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

на. Из пяти высших разрядов было сформировано новое Главное управ ление госслужбы, карьерный рост в котором определялся решениями из центра. Решения по вопросам оплаты и продвижение по службе более низких разрядов было децентрализовано и подчинено министерствам и ведомствам. Многие службы были приватизированы (например, инфор мационное обеспечение). С точки зрения увеличения продуктивности и снижения затрат, ре формы увенчались успехом, но имелись и существенные недостатки, в частности: реформы были направлены на решение проблем государст венного менеджмента, но в них не уделялось внимание консультирова нию по вопросам формирования политических стратегий. Больший ак цент на улучшение производительности и на конкретные цели для каж дого учреждения означал, что стало сложнее решать межведомственные вопросы, связанные с реализаций госпрограмм. Начиная с 1997 г., когда лейбористы пришли к власти, правительство не только не прекращало, но и далее развивало начатые консерваторами управленческие реформы. Хотя лейбористы и с удовлетворением воспри няли победу на выборах, которые они с легкостью выиграли после 18 лет него правления консерваторов, они все же считали, что доставшаяся им в наследство госслужба не отвечает потребностям дня. Политическая про грамма нового правительства, определившая будущее госслужбы, была впервые изложена в правительственном докладе в палате общин «Белая книга» (март, 1999 г.). Программа имела название «Модернизация госу правления». В программе ставились три цели. Первая — обеспечить фор мирование более последовательных и долгосрочных государственных стратегий. Эта задача предполагала усиление стратегического планирова ния в центральных органах власти. Вторая цель — ориентировать общест венные услуги на потребителя, обеспечивая большее соответствие харак тера услуг жизненным потребностям граждан. Эта задача направляла предоставление услуг таким образом, чтобы они стали действительно нужными гражданам, а не определялись лишь разделением ответствен ности между министерствами. Выполнение этой задачи предполагало также широкое использование последних достижений в информацион ных технологиях. И, наконец, третья цель программы — предоставлять эффективные и высокого качества услуги. Министерства теперь должны были заключать «Договоры на предоставление услуг». В заключенных на три года договорах, тексты которых публикуются, подробно указывают ся ожидаемые результаты работы с учетом выделенных министерствам средств. Также указываются точные показатели производительности и эффективности по каждой программе.

Пленарное заседание

С повторной победой лейбористов в июне 2001 г. темпы реформы получили дополнительное ускорение. Премьер министр поместил по вышение качества общественных услуг во главу политической повестки дня, рассматривая результаты выборов как наказ от избирателей «до биться конкретного результата». Проводя сравнение масштаба задач, стоящих перед лейбористами, с проблемами, которые должно было ре шить правительство Атли в 1945 г., закладывая фундамент государства всеобщего благосостояния, премьер министр заявил, что «не отступит от решения проводить реформы, которые должны улучшить качество услуг населению». Он изложил четыре основных направления реформы госслужбы. • Именно государственно административные органы обязаны устано вить общегосударственные стандарты, обеспечивающие права граж дан на получение высокого качества услуг независимо от места жи тельства. • Эти стандарты качества могут быть реально достигнуты путем пере дачи функций и полномочий местным органам власти, что подчер кивало необходимость решать местные проблемы на местах. • Чтобы отвечать надеждам и чаяниям населения, госслужба должна быть менее косной. Это означает необходимость покончить с бюро кратическими ограничениями и проволочками; большую гибкость в системе стимулов и поощрений за хорошо выполненную работу; сильное руководство и управление и высококачественную подготов ку и развитие персонала. • Госслужба обязана дать потребителю более широкий спектр услуг. Предоставление услуг на конкурентной основе может повысить стандарты качества и дать больше самостоятельности выбора потре бителю, ранее обреченному на низкое качество услуг от единствен ного их поставщика. Чтобы воплотить в жизнь новую концепцию, было создано несколь ко центральных отделов с подчинением секретариату аппарата кабинета министров и аппарату премьер министра на Даунинг стрит, 10. В сентя бре 2002 г., вслед за назначением нового главы аппарата кабинета мини стров (и главы Национальной гражданской службы) сэра Эндрю Турбо ла, эти отделы были включены в состав Группы поддержки эффективно сти и реформ с непосредственным подчинением сэру Турнболу. Сэр Эндрю Турнбул изложил также свой личный взгляд на развитие британской госслужбы вплоть до 2005 г. По его мнению, британская гос служба должна: «иметь высокий престиж как благодаря своей способно сти работать качественно и результативно, так и благодаря профессио

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

нализму в формировании государственной политики. Мыслить творче ски и действовать стратегически. Являться структурой, где хотят рабо тать и с которой хотят сотрудничать молодые и успешные люди». Подводя итог, хочу повторить формулировку одного из последних докладов Специального комитета по госуправлению при палате общин: «Государственная служба не может застыть в некоей форме, соответству ющей какой либо конкретной эпохе, наоборот, она должна постоянно ме няться и совершенствоваться, если цель ее — соответствовать все время меняющимся задачам управления государством. Безупречный процесс выполнения служебных обязанностей должен сочетаться с устойчивым и упорным стремлением к достижению эффективных результатов». В настоящее время госслужащие Великобритании имеют четкое по нимание того, какие надежды на них возлагают, каковы конкретные це ли и задачи их деятельности и как конкретные задачи каждого соотно сятся с целями и задачами их ведомств и стратегическими целями и ито гами деятельности госслужбы в целом. Государственные чиновники должны быть не только высококомпе тентны в выполнении своих профессиональных обязанностей, таких как формирование политики и консультирование, но также должны уметь успешно реализовать государственную стратегию (в настоящее время проектный и программный менеджмент является основной сферой ком петенции Главного управления по делам гражданской службы). Чтобы добиться эффективного результата, чиновники также должны уметь со трудничать со своими коллегами из других ведомств госслужбы и в не государственном секторе. Госслужащие работают совместно со своими коллегами на разных должностных уровнях, независимо от того, являются ли они чиновника ми госаппарата или нет. И если они хотят совершенствоваться, то долж ны знать и понимать окружающую их среду. От госадминистраторов ждут умения осуществлять руководство и принимать рискованные ре шения, следуя в своей деятельности таким принципам, как непредвзя тость, открытость и порядочность. Во многих отношениях государственная служба сегодня значитель но отличается от той организации, куда я пришел в ноябре 1977 г. И я не сомневаюсь, что госслужба будет совершенно иной, когда я буду поки дать ее ряды. Но главным уроком здесь является то, что для современно го государственного чиновника, как и для любого другого служащего, развитие и совершенствование стали жизненной необходимостью.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера Г.А. Власкин (Россия, Москва) О стратегии инновационного развития России1 В своем недавнем ежегодном послании Федеральному Собранию Пре зидент Российской Федерации отметил, что в целом за последние два года заметно улучшилось положение в российской экономике. Однако темпы экономического роста остаются низкими. Продолжают возрас тать удельный вес сырьевых секторов и зависимость экономики страны от конъюнктуры сырьевых рынков. Сегодня доля этих секторов в общем объеме промышленной продукции составляет 50%, в объеме экспорта — 70%. В то же время доля машиностроения составляет всего лишь 18%, тогда как в промышленноразвитых странах — от 36% до 45%. Еще ниже в общем объеме промышленного производства доля инновационной продукции — 3,5%. Как следствие, отечественные технологии не облада ют конкурентоспособностью на мировом наукоемком рынке2. Президент поставил задачу ускорить темпы экономического роста и удвоить ВВП в ближайшее десятилетие. Конечно, эта задача не решает в одночасье проблему модернизации российской экономики. Ведь за 1990 е годы объем ВВП страны сократился в те же два раза, т.е. через де сять лет мы лишь возвратимся к исходному состоянию. Также сохранит ся громадное отставание от развитых стран: по совокупному размеру ВВП Россия уступает сегодня США в десять раз, Китаю в пять раз. По казатель ВВП на душу населения в десять раз ниже, чем в странах «большой семерки»3. И все же важно, что Президент, выдвинув эту задачу, по существу дал старт реализации новой модели интенсивного экономического раз вития, где решающим фактором роста становятся высокие технологии. В настоящее время в странах «большой семерки», которые и определя 1

Материал подготовлен при поддержке РГНФ, проект № 03 02 00196а.

2 Постников С.Л., Попов С.А. Мировая экономика и экономическое положение Рос

сии. Сб. статистических материалов. М., 2001. С. 137. 3 Высокие технологии ХХI века. Материалы Четвертого международного форума. М., 2003. С. 6.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ют основные точки роста научно технического прогресса, национально го благополучия, политического, военного и финансового могущества на долю новых или усовершенствованных технологий приходится от 70 до 85% прироста ВВП. Эти страны концентрируют у себя более 90% ми рового научного потенциала и контролируют 80% глобального рынка высоких технологий. Доля же России на мировых высокотехнологич ных, наукоемких рынках крайне низка и составляет около 1%. В целом страна в последнее десятилетие «откатилась» по уровню развития высо ких технологий на 10—25 лет. На этом рынке постоянно ведется жесткая конкурентная борьба, в которой участвует еще с десяток стран, и выиграют ее лишь те из них, кто успеет создать у себя наиболее благоприятные условия для научных исследований и ключевых элементов научно технического прогресса. Страны, не способные поддерживать завоеванные позиции собственной базой инноваций, вынуждены будут уступить их более удачливым кон курентам, столкнуться с проблемой утраты технологической независи мости и выживаемости своих экономик. С такой угрозой сегодня постоянно соприкасается основная масса развивающихся стран, отставание которых от параметров, задаваемых научно техническим прогрессом и формирующейся на его основе совре менной цивилизацией, настолько значительно, что они просто не в со стоянии решать стоящие перед ними задачи. Будучи обреченными на глубокую зависимость от внешних финансовых и информационных центров, в перспективе они в лучшем случае сохранят за собой функции поставщика природного сырья и человеческого материала для трансна циональных корпораций и развитых стран, концентрирующих глобаль ный интеллектуальный потенциал. Несмотря на всю риторику о равных возможностях и свободной кон куренции, преодолении диспропорций в развитии и упорядоченном рос те, Запад стремится сохранить существующее положение, которое позво ляет ему при необходимости вмешиваться во внутренние дела отдельных стран, заставляя более слабые государства подчинять их экономическую и научно техническую политику интересам международного капитала. В условиях развития процессов глобализации, становления мегаобщества они получают соответствующие мощные рычаги воздействия в зависимо сти от конкретных условий, остроты конфликта интересов, силы сопро тивления. Поэтому и для нашего государства вопросы перевода хозяйст ва на путь инновационного развития — это в первую очередь вопросы ук репления национальной безопасности и выживаемости. В российском обществе должно прочно утвердиться общее представление о том, что со

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

здание и поддержание национальной инновационной способности — один из приоритетов государства и общества в целом. Основой стратегии инновационного развития страны должны стать преодоление экспортно сырьевой зависимости и обеспечение стабильно высокой динамики и качества экономического роста за счет: • освоения массового выпуска товаров глубокой промышленной пере работки и технологий, в том числе промышленного назначения; • вовлечения в хозяйственный оборот важнейшего стратегического резерва государства — накопленных и вновь получаемых результа тов фундаментальных исследований и прикладных разработок; • использования интеллектуальной собственности и осуществления инноваций, конкурентоспособных на внутреннем и мировом рынке; • консолидации и концентрации ресурсов и усилий государственных органов управления всех уровней, организаций научно технической сферы, предпринимательского сектора экономики. В ходе наращивания технологического потенциала безусловный приоритет должен быть отдан производству новых знаний и инноваци онных идей, осуществляемому в рамках фундаментальных исследова ний академического и университетского сектора науки. Учитывая дол госрочный и стратегический характер большинства разработок в этой сфере, государство обязано обеспечить их проведение преимущественно за свой счет. Эта поддержка необходима для создания задела будущих достижений, сохранения уникальных научных школ, создания устойчи вых социальных мотиваций использования научных результатов, повы шения престижа научного труда. К сожалению, в период с 1992 по 2000 г. в научной сфере широко распространились деструктивные процессы, многие из которых не преодолены и по сей день. Причиной их стали не дооценка властью значения науки, просчеты в стратегии ее реформиро вания, а также неэффективность ряда управленческих решений. Сокращение объемов финансирования научной сферы привело к разрушению отечественного научно технического потенциала, и прежде всего его кадровой составляющей: численность занятых в сфере науки и научного обслуживания в России сократилась по сравнению с началом 1990 х годов более чем в два раза. Произошла деформация квалифика ционной и возрастной структуры кадровой составляющей: сократилась численность высококвалифицированных кадров, произошло резкое ста рение кадрового потенциала. Существенно ухудшилось положение ма териально технической и информационной базы науки. Несмотря на резко сократившуюся за последние годы востребован ность науки, в стране еще имеет мощный научный потенциал. Лишь по

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

этому Россия пока еще способна удерживать позиции в таких областях как авиационная, космическая и судостроительная техника, атомная промышленность и утилизация ядерных отходов, отдельные информа ционные технологии, лазерная техника и т.д. С целью оздоровления си туации в среднесрочной перспективе (2010 г.) государство будет ориен тироваться на увеличение доли внутренних затрат на науку в валовом внутреннем продукте до 2%, что является пороговым значением этого показателя, т.е. величиной, при которой обеспечивается минимально до пустимый уровень национальной безопасности (в России сегодня — 1,06%, Швеции — 3,7, Японии — 3,06, США — 2,84%). Динамика роста этого показателя составлена в марте 2003 г. на совместном заседании Со вета безопасности, президиума Госсовета и Совета при президенте РФ по науке и высоким технологиям и утверждена Президентом Россий ской Федерации. Для стимулирования инновационной деятельности наряду с прямой государственной поддержкой большое значение будет придаваться мето дам льготного инвестиционного, лицензионного и таможенного регули рования. Ключевой для будущего инновационной экономики является по настоящему весомый перенос налоговой нагрузки с перерабатываю щего сектора на сырьевой — пока здесь предусмотрены лишь косметиче ские меры. Для гармонизации налоговой системы России необходимо также изменить ее структуру, которая в своей значительной части пост роена на обложении труда — 70% всех доходов, рента занимает всего 10— 13%, а капитал лишь 17—20%. Для стимулирования инновационной ак тивности представляется целесообразным снизить с 60% до 40—45% «полную ставку налогообложения» (рассчитываемую как отношение об щей суммы налогов и платежей к величине добавленной стоимости в процессе производства товаров и услуг). Эта величина выше уровня «на логовой ловушки», при котором инвестирование и развитие производст ва вообще становятся невыгодными. Необходимо восстановить также инвестиционную льготу, которая была неоправданно отменена в ходе проведенной налоговой реформы, поскольку она являлась серьезным стимулом для инвестирования в российскую экономику4. Поддержка ре сурсно инновационной стратегии развития национальной экономики потребует не только концентрации значительных финансовых ресурсов на государственном уровне, но и создания механизма их рационального использования. Сегодня научно технические разработки далеко не все гда становятся инновационным продуктом, готовым для производства 4

Эксперт. № 23. 2003. 23 июня. С. 44—45.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

и эффективной реализации. Из более чем 2,5 тыс. организаций в масшта бах всей экономики (т.е. из общего числа 3346 тыс. организаций), сделав ших в 2001 г. попытку реализовать свои возможности развития произ водства инновационным путем, лишь незначительной части (менее 40%) удалось убедиться в своей способности успешно реализоваться через ин новации. Росту инновационной активности мешают существующие про блемы правового и организационного порядка, охраны и передачи интел лектуальной собственности, сертификации инновационной продукции5. Ключевым элементом современной рыночной экономики должна стать национальная инновационная система. Она призвана соединить интере сы государства и частного бизнеса по использованию научных знаний и разработок с целью реализации конкурентных преимуществ для дости жения главной задачи ускоренного развития отечественных высокотех нологичных компаний путем интеграции научных звеньев и производст венных структур, объединенных единым рынком. Успех дела во многом будет определяться рационально отобранными приоритетами научно технологического развития. При этом рациональ ность означает необходимость в первую очередь учитывать крайне огра ниченные возможности инновационной сферы для создания новых и мо дернизации действующих технологий. И дело не только в сложившемся крайне низком уровне финансирования национальной науки, но и в раз рушении целых секторов науки (отраслевой, заводской), выполнявших ранее прикладные НИОКР. В отличие от развитых стран в России пока отсутствуют крупные национальные компании, способные содержать собственную прикладную науку. Суммарная капитализация российских компаний уже несколько лет равна 50 млрд. долл., что составляет лишь 20% годового ВВП (для сравнения: в США суммарные активы корпора ций в два с половиной три раза превышают ВВП, а скачущая в последние годы общая рыночная капитализация гораздо больше). В этих условиях необходима перспективная селективная научно тех нологическая политика. Селективная — поскольку на осуществление сво ими силами абсолютно всех научно технологических разработок и средств нет, их следует сконцентрировать на избранных участках, четко определив научно технологические приоритеты. Но для начала нужно провести достаточно объективную инвентаризацию национального науч ного, изобретательского, конверсионного потенциала и заделов для того, чтобы ответить на вопрос: на каких узких полях мы действительно спо собны освоить и производить, удерживая лидирующие позиции на рынке, 5

Наука России в цифрах: 2001. Стат. сб. М., 2002. С. 94.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

принципиально новую наукоемкую продукцию; на каких более широких полях мы можем быть на равных с лидерами, производя конкурентоспо собные изделия пятого поколения; какова еще более широкая сфера тех нологий и продуктов, где Россия безнадежно отстала и целесообразно не растрачивать средства на изобретение велосипеда, а приобретать зарубеж ные лицензии, технологии, оборудование и готовые изделия. Как показывает западный опыт, для того чтобы успешно конкуриро вать на мировом рынке наукоемкой продукции, нам надо иметь мощные самодостаточные корпорации, объединенные общими финансовыми, технологическими, социально экономическими и другими интересами. Такие структуры должны образовываться с целью обеспечения разра ботки, производства и эксплуатации наукоемкой продукции, в том чис ле и экспортоориентированной. При этом в качестве инструментов фор мирования подобных интегрированных структур могут использоваться государственный заказ, объединение на основе интеллектуальной собст венности, долевое финансирование создания наукоемкой продукции, содействие в сертификации продукции, введение международных стан дартов проектирования, менеджмента, квалификации, маркетинга и фи нансовой отчетности. Важнейшим инструментом повышения инновационной активности является также развитие малого предпринимательства в научно техни ческой сфере и формирование принципиально новой инфраструктуры инновационного процесса, частью которой должны стать инновацион ные и консалтинговые фирмы, инновационно технологические центры и технопарки. Наряду с реально действующими в России двумя фонда ми — Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно технической сфере и Российским фондом технологического развития — необходимо искать пути привлечения инвестиций в инновационный бизнес со стороны частного сектора и коммерческих банков, формируя при этом систему специализированных венчурных фондов. В целом в настоящее время пул доступного российским предпринимателям вен чурного капитала исчисляется примерно 40—60 млн. долл. Это немно го — на два порядка меньше, чем средства, находящиеся в управлении российских фондов прямых инвестиций, и примерно столько же, сколь ко сейчас инвестируется в США в среднем за полтора дня6. Качествен ный рывок рынка с нынешнего уровня возможен только благодаря при ходу в технологический сектор групп прямых инвестиций, которые при несут с собой не только большие финансовые ресурсы, но и свой опыт, 6

Эксперт. № 23. 2003 г. 23 июня. С. 49.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

наработанный в других секторах. Если этого не произойдет, венчурный процесс будет продолжать пробуксовывать. Однако эти группы пока еще только присматриваются к процессу и в технологических амбициях не замечены. Наблюдатели и игроки российского венчурного рынка объясняют эту ситуацию примерно так: если уж государство собирается делать бизнес на высоких технологиях, оно должно брать на себя боль шие риски, например, обеспечивать хотя бы четверть всего капитала со здаваемых фондов. Решающая роль в развертывании стратегии инновационного разви тия должна быть отведена оборонно промышленному комплексу (ОПК), который продолжает оставаться одной из наиболее высокотех нологичных и значимых отраслей отечественной промышленности. В наукоемкий сектор входят такие отрасли оборонного комплекса, как авиационная, ракетно космическая и электронная промышленность, промышленность средств связи и радиопромышленность, промышлен ность вооружения, боеприпасов, кораблестроение и судостроение, а так же атомный комплекс. Сфера высоких технологий вне ОПК довольно узка: это частично химико фармацевтическая отрасль, производство хи мических волокон и нитей, выпуск композитов, научное приборострое ние, производство сложного медицинского оборудования. В то же время обладая еще не до конца утраченным высокотехноло гичным потенциалом, ОПК продолжает оставаться единственной кон курентоспособной частью несырьевого экспорта нашего народного хо зяйства. Даже после долгих лет упадка именно оборонный сектор дает стране значительные валютные поступления, являясь одним из ведущих мировых экспортеров оружия — в 2002 г. 4,8 млрд. долл.7. Неотъемле мой частью процесса обновления является создание условий и механиз мов разработки и производства конкурентоспособной наукоемкой про дукции. Помимо решения финансовых вопросов такие условия и меха низмы должны в себя включать: • четкое и ясное для всех субъектов научно технологического ком плекса определение приоритетов в области наукоемкой продукции и высокотехнологичных производств, для чего представляется необхо димым создать единый специальный экспертно прогнозный орган, охватывающий все процедуры отбора и формирования перечней приоритетов (включая ведение единых баз данных по инновациям); • реструктуризацию научно технологического комплекса (включая базовые организации фундаментальной науки) под реализацию вы 7

НВО. №15. 2003. 25 апреля. 15 мая.

100

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

бранных приоритетов в мощные самодостаточные корпорации, спо собные создавать продукцию не только для нужд государства, но и на экспорт; • упорядочение и совершенствование нормативно правовой базы, в первую очередь в сфере интеллектуальной собственности; • быстрое создание и введение в действие комплекса мер государст венного протекционизма по отношению к разработчикам и произво дителям наукоемкой и высокотехнологичной продукции, включая налоговые и таможенные льготы, меры по повышению социального статуса кадрового потенциала; • оптимизацию управления всем комплексом разработки и производ ства наукоемкой и высокотехнологичной продукции. Конечно, в отведенное десятилетие осуществить полный переход к инновационной экономике невозможно так же, как было бы абсурд ным уже сегодня начать свертывание топливно сырьевого экспорта, он еще надолго сохранит свое значение, однако продолжать делать основ ную ставку на него без учета современных общемировых тенденций на учно технологического развития представляется необоснованным и бесперспективным.

Н.В. Долина (Россия, Москва) Управление территориально экономическими системами в свете административной реформы

Пройдя все этапы, государственная реформа в России в конечном сче те должна затронуть все уровни государственной службы от аппарата Президента до органов местного самоуправления. Процесс реализа ции реформы должен быть понятен всем, кого она должна затронуть, а результаты — очевидны каждому гражданину нашего общества. От сюда четкие, конкретные ответы на основные вопросы должны стать как бы формулой, основным мотивом к позитивным действиям в вы бранном направлении. Поэтому прежде, чем говорить о влиянии ре формы на те или иные элементы государственного управления (в ча стности, управление территориально — экономическими системами), необходимо еще раз вернуться к конкретизации основополагающих вопросов реформы: • зачем нужна реформа; • кому нужна реформа; • что собой представляет реформа; • каковы основные направления реформы. В первую очередь необходимо еще раз отметить те внутренние и внешние факторы, которые определили ее необходимость. Президент В.В. Путин не раз отмечал нерешительность власти и слабость госу дарства. Такая резкая, но весьма точная характеристика является ос новным фактором, определяющим внутреннюю ситуацию в стране. Очевидно, что слабость и неуверенность руководства приводят к пере хвату власти частными корпорациями и кланами, в то время как госу дарственные функции не должны покупаться, продаваться или прива тизироваться. Только власть, состоящая из профессионалов, опираю щаяся на закон и единую экономическую вертикаль, способна снизить уровень бюрократии и коррупции в стране, дать ход экономическим и другим реформам. По мнению специалистов, сегодня государственная служба не в со стоянии обеспечивать результаты, необходимые обществу для нормаль

102

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ного развития в условиях демократической политической системы и ры ночной экономики, по трем причинам. Первая причина — неэффектив ность механизмов принятия решения, коррупция и непрозрачность гос службы усиливают государственную бюрократию, что негативно сказы вается как на демократических, так и на рыночных институтах. Вторая — неудовлетворительное качество услуг и решений государственной служ бы, которое связано со спецификой принятия этих решений и оказания услуг, с особенностями мотивации чиновников и используемых ими ре сурсов. Третья причина, достигшая опасных, разрушительных масшта бов, — неэффективность использования ресурсов для оказания услуг и обеспечения деятельности госслужбы. Отсюда вытекает физический не достаток определенных услуг, невозможность принимать решения из за отсутствия компетентных людей и элементарного оборудования для ве дения документооборота. При этом корень проблемы не в недостатке фи нансирования, а в неэффективном распределении существующих ресур сов. Здесь становится очевидной задача — увеличить ресурсы, принципи ально изменив механизмы принятия решений, связанных прежде всего с размещением ресурсов. Особенно неэффективно в настоящий момент используются недвижимость и персонал. Сложившаяся к 2001 г. международная ситуация способствовала формированию внешних факторов, повлиявших на концепцию рожде ния реформы государственного управления России. Оказавшись зажа той в клинче интересов США и объединяющейся Европы, Россия была подвержена ряду весьма негативных процессов со стороны заинтересо ванных в ее ослаблении сторон: попытки минимизировать значение культуры и традиций государства, внедрение и использование в поли тических целях солидных международных компаний и организаций, подкуп прозападно ангажированных политиков, подпитка оппозиции и терроризма, разжигание военных очагов, провоцирующие действия в зонах российских интересов в Иране, на Балканах, в Закавказье и Средней Азии. Для Президента Путина с самого начала одной из глав ных целей было изменить условия формирования внешней политики ведущих государств мира по отношению к России. Создание государ ства с мощным, профессиональным, решительно и эффективно дейст вующим правящим аппаратом должно продемонстрировать силу и ав торитет государственной власти не только на своей территории, но и на международной арене. Таким образом, все отмеченные выше внут ренние и внешние процессы послужили предпосылками и определили необходимость пересмотра привычной структуры, форм и методов го сударственного управления России.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

103

Можно выделить несколько самостоятельных задач сегодняшней ре формы: 1) повышение прозрачности государственного управления; 2) более четкое разделение политической и административной сфер дея тельности чиновников, принимающих решения в обеих областях; 3) про блема регулирования конфликтов интересов; 4) принципиальная смена механизмов принятия решений; 5) смена всей структуры государствен ного управления, переход к четкой вертикали власти. При этом очевид но, что главная движущая сила реформы — повышение эффективности и качества государственного управления. Если выделять социальные груп пы, заинтересованные в реформе государственной службы, то их три: бизнес, население и сам государственный аппарат. Бизнес — единствен ная социальная группа в России, заинтересованная в государстве как в честном арбитре или регуляторе отношений и равных прав на рынке. Об щество заинтересовано в прозрачности государства в отношении спра ведливого доступа к предоставляемым государством социальным услу гам и ресурсам. Административный аппарат заинтересован в повышении своего статуса и оплаты своего труда. К 2005 г. планируется получить первые результаты по вышеуказан ным направлениям реформы. Вполне реально, по мнению специалис тов, добиться повышения прозрачности государственного управления и сокращения коррупции к данному моменту. Первые шаги реформы должны переломить сопротивление бюрократии, снять барьеры куль турного отторжения и подготовить фундамент для внедрения этих нов шеств. Бюджетно финансовая реформа государственной службы и но вые механизмы оценки эффективности ее деятельности в силу большой технической сложности и культурной новизны смогут реализовываться только к 2010 г. Решение этого вопроса должно привести к росту зара ботной платы госслужащих, что должно решить проблему конкуренто способности госслужбы на рынке труда, без чего повышение качества ее работы невозможно. Государство могло бы себе позволить оплату од ного высококвалифицированного специалиста за счет сокращения не скольких низкоквалифицированных чиновников, которыми перепол нены государственные структуры. Значительное сокращение государ ственного персонала может произойти только в результате изменения условий, которые стимулируют в чиновнике и ответственность, и само стоятельность, вследствие чего государственная служба вполне может интегрироваться в рынок труда, а государство будет платежеспособно и конкурентоспособно как работодатель. К 2010 г. планируется постепенно распространять механизмы, расши ряющие свободу чиновников в распоряжении ресурсами, ориентирован

104

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ную на реальное достижение результатов и непосредственную ответствен ность за свою деятельность. В этот же период планируется введение меха низмов конкуренции во всех областях, где это возможно, и механизмов контроля над качеством услуг, в том числе и оказываемых населению. Этот шаг должен послужить смягчению отношений между населением и госу дарственными органами. К этому же периоду планируется добиться опре деленных успехов в процессе оптимизации структуры правительства. Про блема здесь заключается в гиперцентрализованных механизмах принятия решений, когда слишком много административных решений замыкается на верхних эшелонах управления, в то время как часть решений должна де легироваться от верхних эшелонов к нижним, которые будут подкреплены необходимыми ресурсами, но будут нести и соответствующую ответствен ность, материальную и административную, за результат. Основная пробле ма существующей структуры заключается в том, что количество ведомств, подчиняющихся премьер министру, значительно превышает все разумные нормативы управления. Минимизировать число ведомств можно при по мощи иерархичной структуры правительства. Вместо горизонтальной си стемы, где все ведомства равны, необходимо перейти к структуре, в кото рой определенные ведомства руководят большинством менее значимых. Последние же не взаимодействуют напрямую с премьер министром, а ра ботают с правительством через соответствующие министерства. Только тогда в правительстве можно оставить одного вице премьера и сократить число министерств с существующих 40 до 15 необходимых. Эти процессы должны оказать непосредственное влияние на управ ление территориально–экономическими системами, затронуть все уровни государственной власти, включая и федеральные, и региональ ные органы, а также органы местного самоуправления. Местное само управление — самая близкая к человеку власть, которая решает боль шинство повседневных проблем простого гражданина. И от того, на сколько эффективно работает конкретная местная администрация, судят о дееспособности всего государства в целом. Широкомасштабная административная реформа предусматривает изменение администра тивно территориального деления страны, сокращение числа регионов, перераспределение полномочий между федеральным центром и регио нами, а также между региональными властями и органами местного са моуправления. В рамках проходящей реформы в обязательном порядке планируется частичная передача функций от центра к регионам. В свя зи с этим первоочередными задачами здесь являются: серьезное укреп ление финансово экономической базы и завершение формирования нормативно правовой базы муниципального управления.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

105

Движущей силой в осуществлении государственной политики должны быть федеральные органы исполнительной власти, которые должны обеспечивать прочность исполнительной вертикали. Регио нальная самостоятельность выражается в создании федеральных окру гов и назначении в них представителей президента. Успех возможен лишь при согласованной работе федеральных органов, лидеров регио нов и представителей местного самоуправления с четким определением полномочий и компетенции каждой из сторон. При этом должно исклю чаться дублирование функций и персонифицирована ответственность. Однако в настоящий момент субъекты Федерации в основном пытают ся ограничить самостоятельность муниципалитетов и, в свою очередь, натыкаются на их сопротивление. Происходит непродуктивная борьба за обладание ресурсами и полномочиями. А в результате проигрывают прежде всего, простые граждане. Задача федерального центра — ликви дировать саму основу для таких конфликтов, конкретизировать полно мочия местной власти и ее функциональные задачи. Суть такой вертикальной структуры заключается отнюдь не в ук рупнении президентской вертикали, а в повышении эффективности власти. В ближайшее время невозможно изъятие государства из сферы местного самоуправления, поскольку власть на местах еще не стала со циально автономной. Вследствие глубочайших различий, значительное число территориально экономических систем финансово зависимо от государства. Очевидно, что в России еще не сформировался обществен ный фундамент в виде органов местного самоуправления. Более того, региональные руководители, считая себя единоличными хозяевами, не хотят воспринимать тот факт, что местное самоуправление по Конститу ции входит в систему государственной власти. Каждый из них как мог встраивал муниципальную власть в свою вертикаль, укрощая непокор ных, используя межбюджетные отношения, апеллируя к населению. Данный произвол отчасти может быть пресечен благодаря новой редак ции Закона «Об общих принципах местного самоуправления в Россий ской Федерации», который призван радикально решить вопрос о стату се местной демократии в современной России. Проходящая административная реформа призвана урегулировать все сложные вопросы и помочь становлению местной демократии, пере дав ей столько полномочий, сколько она в состоянии воспринять, учиты вая ее финансовые возможности. Предполагается ввести двухуровневую территориальную систему местного самоуправления: муниципалитеты и муниципальные районы. Главы муниципалитетов (городов и поселков с населением более 100 человек) будут избираться непосредственно насе

106

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

лением, а в муниципальных районах мэры будут назначаться по контрак ту с представительным органом. Главная цель введения системы выбор ности глав управ — демократизация местного самоуправления в рамках реформы и создание условий для профессионального роста местных ка дров. Подразумевается, что подобное реформирование органов местного самоуправления будет также способствовать обеспечению их финансо вой самостоятельности. Однако, по мнению специалистов, такая схема таит в себе много негативных моментов. Сосуществование двух админи страций — избранной и назначенной — на одной территории само по се бе порождает конфликты со всеми вытекающими из этого последствия ми. Это может привести к значительному росту числа чиновников, к уре занию полномочий городских мэров до узких хозяйственных функций, возникновению конфликтов между двумя мэрами по поводу распределе ния бюджетных средств. А следствием будет то, что население по преж нему будет лишено полноценного местного самоуправления. В рамках проходящей реформы существует идея равного представи тельства административно экономических регионов в парламенте. Ре гионы получат реальную возможность принимать участие в законода тельном процессе, по сути — в управлении государством. Таким обра зом, представители регионов смогут реализовывать свою политическую активность открыто. Участие в законодательном процессе будет способ ствовать и большей ответственности представителей регионов. А это позволит укрепить территориально — экономическое единство страны. Административная реформа — процесс весьма сложный и длительный, включающий в себя много этапов внедрения новшеств на всех уровнях государственной власти. Все шаги государственной реформы находятся под пристальным вниманием не только наших ученых, политиков, уп равленцев, но и зарубежных правительств и международных организа ций, заинтересованных в ее проведении. Не проявлять интерес сегодня к происходящим процессам невозможно, поскольку реформа должна за тронуть не только верхний эшелон власти, но и все уровни государст венного управления, все слои общества. Реформа вызывает много об суждений, споров и разногласий как со стороны тех, кого она должна коснуться непосредственно, так и со стороны наблюдателей. Однако бесспорно одно — это ее актуальность и своевременность.

М. Чирхарт (США, Сиракузы) Добровольцы в государственных и некоммерческих организациях

Добровольцы привлекаются для работы в государственных и некоммер ческих организациях в США и других странах на протяжении многих лет. Заинтересованность некоммерческих и правительственных органи заций в добровольцах очень высока, возможно, вследствие того, что по стоянно растут финансовое напряжение, спрос на услуги, требования отчетности, понимание того, как программы с участием добровольцев могут способствовать решению социальных задач. В федеральном законе Соединенных Штатов слово «доброволец» определяется следующим образом: «индивидуум, выполняющий работу для некоммерческих или правительственных организаций и не получаю щий за свою работу (А) денежной компенсации (кроме разумного возме щения реальных затрат или денежного пособия с учетом будущих за трат) или (Б) любой другой компенсации, превышающей 500 долл. США в год». «Закон о защите добровольцев» (Volunteer Protection Act) 1997 г., который ограничивает юридическую ответственность добровольцев, ка сается лиц, выполняющих роль директоров, должностных лиц, доверен ных лиц или лиц, выполняющих конкретную работу. Определить масштабы привлечения добровольцев к работе в не коммерческих и правительственных организациях в США довольно трудно. Данные разнятся относительно того, какое количество амери канцев вообще выполняют работу на общественных началах и как это число распределяется между организациями. Бюро трудовой статисти ки Министерства труда США (2003 г.) сообщило, что около 59 млн. взрослых граждан выполняли работу на общественных началах в пери од с сентября 2001 по сентябрь 2002 г. Это число составляет 27,6% гражданского населения, проживающего в собственных или арендуе мых помещениях, от 16 лет и старше. Среди разных социальных групп в отношении активности наблюдается различие. Более активны жен щины по сравнению с мужчинами, 35 летние по сравнению с лицами более старшего возраста, родители, имеющие детей до 18 лет, по сравне

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

108

нию с бездетными, работающие — в противоположность безработным, состоящие в браке — по сравнению с одинокими или людьми имеющи ми другой семейный статус. Исследование Бюро трудовой статистики (Bureau of Labor Statistics) показало, что основными видами работы на общественных началах являются преподавание или тренерская работа (24,4%), проведение опросов общественного мнения, подсчет голосов, сбор пожертвований (22,9%), сбор, производство или доставка товаров (22,2%), участие в разного рода советах, комитетах и т.п. (16,3%). Данные Бюро трудовой статистики ниже тех, которые публикует Независимый сектор (Independent Sector), некоммерческая организа ция. Согласно отчету Независимого сектора (2002 г.) в 2000 г. 44% взрослых старше 21 года (83,9 млн.) работали на общественных началах в официальных организациях. Так же, как и Бюро трудовой статистики, Независимый сектор отмечает преимущественное участие женщин по сравнению с мужчинами. Однако различий в активности в зависимости от возраста не отмечено. В соответствии с докладом Бюро трудовой ста тистики, следующие виды организаций используют труд добровольцев (в порядке убывания степени использования): религиозные; образова тельные и молодежные; коммунальные; больницы; гражданские, поли тические, профессиональные, интернациональные; спортивные, по ин тересам, культурные; занимающиеся защитой окружающей среды/жи вотных; связанные с общественной безопасностью. Многие добровольцы выполняют свою работу через посредство правительственных организа ций. По данным Брадни и Келлоу, в правительственных организациях на общественных началах работают 23 млн. человек, и это число посто янно растет. Для выполнения работы, связанной с государственной службой, 36% государственных агентств используют добровольцев1. Некоммерческая организация Альманах (Almanac) в 1996—1997 гг. со общала, что от 25% до 30% всей работы на общественных началах осуще ствляется в правительственной сфере. Президент США Дж. Буш, как и ряд президентов до него, подошел к проблеме труда добровольцев с государственной позиции. В январе 2003 г. он создал Президентский совет по службе и гражданскому учас тию (President’s Council on Service and Civic Participation). В 2002 г. он обратился к американцам с просьбой посвятить хотя бы два года жизни служению другим и создал Корпус свободы США (USA Freedom Corps) для поддержки, координации и вознаграждения работы на обществен 1

Brudney J.L. and Kellough J.E. Volunteers in State Government: Involvement, Management and Benefits. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly. 2000. Р. 111—130.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

109

ных началах. Президент также поддерживает Американский корпус (Americorps), программу национальной службы, и Корпорацию нацио нальной службы (Сorporation for National Service), учрежденную прези дентом Клинтоном. Она ныне называется Корпорацией национальной и коммунальной службы (Сorporation for Community and National Service). При предыдущих президентах была установлена сеть центров добровольной помощи и начат ряд других программ, основанных во многом на использовании труда добровольцев (или добровольцев сти пендиатов, людей, получающих денежную компенсацию, но значитель но ниже рыночной2). Правительственная поддержка добровольцев не является исключительным фактом. Это только часть общей картины. Например, большое число корпораций учредило программы комму нальной службы и призывает своих сотрудников к добровольному учас тию в них3. Попытки стимулировать работу на общественных началах не ограничиваются рамками США. Например, 2001 г. был объявлен Ор ганизацией Объединенных Наций Международным годом добровольца. Выгодность работы на общественных началах активно рекламирует ся. Более 50% начальников отделов кадров в правительственных агент ствах, в которых используется труд добровольцев, в качестве положи тельных результатов называют способность сделать больше, используя наличные ресурсы, сокращение затрат, повышение профессиональных навыков и накопление опыта, а также улучшение отношений между чле нами общины4. Привлечение добровольцев является одним из способов оказания услуг населению государственными органами. Изучив вопрос, как про граммы с участием добровольцев удовлетворяют нормам качества об служивания, мы можем лучше понять, когда использование доброволь цев оправдано. Томас использовал восемь критериев оценки качества работы различных форм правительственной реорганизации5. Эти же са мые критерии могут быть применены и к оценке работы персонала. При менение критериев основано на опытных данных, извлеченных из ис 2

Mesch D., Tschirhart M., Perry J. and Lee G. Altruists or Egoists?: Retention ш Stipcnded Service. Nonprofit Management and Leadership. 1998. 9:3—21. 3 Tschirhart M.A Three Sector Model of Community Service: Corporate Alliances wfth Nonprofit and Public Organizations. Corporate Global Citizenship: Doing Business in the Public Eve. N. M. Tichy, A. R. McGffl, and L. St Clair (eds.), San Francisco. 1997. Р. 62—74. 4 Brudney J.L. and Kellough J.E. Volunteers in State Government: Involvement, Management, and Benefits. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly. 2000 29: 1 : 111—130. 5 Thomas СW. Reorganizing Public Organizations: Alternatives, Objectives, and Evidenc. Journal of Public Administration Research and Theory. 1993. 3:457—486.

110

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

следований использования добровольцев в правительственной сфере в Соединенных Штатах. Положение о том, что правительство должно стремиться к экономии затрат и повышению производительности, согласуется с классической теорией управления и современным менеджментом. Существуют три типа экономической эффективности, которые могут быть полезны при оценке работы добровольцев: экономическая эффективность производ ства (производство при наименьших затратах), аллокативная эффектив ность (структура распределения ресурсов для производства товаров и услуг, наиболее отвечающая интересам потребителей), техническая эф фективность (рискованные предприятия и инновации с целью улучше ния производства). Несмотря на то, что программы с участием добро вольцев не являются бесплатными, как правило, экономия на заработ ной плате достаточна, чтобы финансировать их6. Число исследований экономической эффективности программ с участием добровольцев не значительно, и тем не менее имеющиеся данные показывают, что ис пользование добровольческого труда в наивысшей степени выгодно. Все без исключения чиновники, использующие анализ издержек и прибыли или более грубые способы измерения для оценки экономической эф фективности своих добровольческих программ, заявляют, что эти про граммы оправдывают себя. Данком при опросе сорока городских и ок ружных органов власти обнаружил, что 91% руководителей доброволь ческих программ считает, что эти программы почти ничего не стоят городу, и 100% думает, что они позволяют городу сделать больше, ис пользуя имеющиеся ресурсы7. Похоже, что аллокативная эффектив ность правительства также повышается благодаря привлечению добро вольцев. По мнению Р.А. Сандин, личная заинтересованность наряду с более альтруистическими мотивами была определяющим фактором уча стия в работе на общественных началах в местных органах власти8. Лич ная заинтересованность в меньшей степени была мотивом тех, кто рабо тал на общественных началах в некоммерческом секторе. Очень мало данных относительно технической эффективности доб ровольческих программ. Принято считать, что штатный персонал орга нов власти инертен в отношении рискованных проектов и инноваций. Свойственно ли то же самое качество людям, работающим на общест 6 Brudney J.L. Fostering Volunteer Programs in the Public Sector. San Francisco: Jossey

Bass. 1990. 7 Duncombe S. Volunteers in City Government National Civic Review. 1986. 75: 291—364. 8 Sundeen R.A. Explaining Participation in Coproduction: A Study of Volunteers. Social Science Ouarteriv. 1988. 69:547—567.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

111

венных началах в государственном секторе, неизвестно. Можно ожи дать, что добровольцы в большей степени будут готовы принимать уча стие в рискованных предприятиях с целью улучшить обслуживание, по скольку потенциальные отрицательные последствия риска для них ни же — способность финансово содержать себя и свои семьи не пострадает от того, если их уволят из за провала рискованного дела. Любая программа подвержена риску потерять из вида общую цель, особенно когда цели не вполне ясны или плохо определены. Энтузиазм относительно финансовой прибыли от программ с участием доброволь цев должен быть оценкой способности добровольцев справиться с зада чей, сохранив целостность и качество работы службы. Ярким примером является эффективность отклика добровольцев на финансирование со кращений в Калифорнии по «Предложению 13». Кирлин установил, что эффективность службы снизилась в результате сокращения штата, несмо тря на новые вложения и старания добровольцев9. По мнению исследова теля, государственные управленцы не должны думать, что добровольцы могут заменить опытных профессиональных штатных сотрудников. Они также не должны допускать, чтобы уровень участия добровольцев вырос до такой степени, что он компенсирует сокращение штатов10. И все же данные о том, что работа добровольцев приносит хорошие результаты, превышают жалобы на низкое качество их работы11. В социальных служ бах, судя по отчетам, с клиентами добровольцы работают лучше, чем штатные сотрудники, они внимательнее, уважительнее. Однако привлечение добровольцев к работе в государственных ор ганах может быть проблематичным с точки зрения отчетности. В отли чие от оплачиваемого штата, добровольцы не зависят финансово от сво их работодателей. Добровольцы могут считать, что не столько им нужна работа в госоргане, сколько этот орган нуждается в них. И поэтому они могут противиться контролю за своей работой. Например, чиновники отмечают, что заставить добровольцев оформить бумаги достаточно трудно, поскольку они считают эту работу неблагодарной12. Доброволь цы могут принять решения относительно выполнения служебной рабо ты, которые будут прямо противоположны целям управления. Напри 9

Kirlin J.J. The Political Economy of Fiscal Т .imitt Lexington. MA: D.C. Heath. 1982. Menchik P.L., Weisbrod B.A. Volunteer Labor Supply. Journal of Public Economics. 1987. 32:159—183. 11 Clary E.G. Social Support as a Unifying Concept in Voluntary Action» Journal of Voluntary Action Research. 1987. 16: 58—68. 12 Brudney J.L. Fostering Volunteer Programs in the Public Sector. San Francisco: Jossey Bass. 1990. 10

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

112

мер, некоторые добровольцы, работающие в социальном обеспечении, отказывались посещать клиентов, живущих в определенных географи ческих районах13. Одной из объединяющих функций американского правительства является вовлечение как можно большего числа граждан в процесс вы несения решений. Влияние, которое добровольцы оказывают на харак тер выполнения работы государственных служб, может рассматривать ся как форма общественного участия. Добровольцы как представители общественности могут выносить суждения о том, насколько интересы и ожидания общественности удовлетворяются. Однако добровольцы, за нятые в органах управления, не являются подлинными представителя ми общественности, поскольку мотивы их участия в работе государст венных органов сугубо личные14. И все же, несмотря на то, что добро вольцы не являются представителями общественности в прямом смысле, они могут служить связующим звеном между властью и обще ством. Благодаря институту добровольцев власть становится открытой, и граждане могут быть в курсе ее проблем, что в итоге приводит к усо вершенствованию самого института гражданства15. Сравнительные исследования безопасности и надежности выпол нения работ добровольцами и штатными сотрудниками до сих пор про водились только фрагментарно. Одним из показательных примеров мо жет служить работа добровольцев пожарников. В плане безопасности деятельность добровольцев ничем не отличается от работы штатных пожарников16. С практической точки зрения и вне зависимости от того, насколько та или иная программа экономически эффективна, результативна, подотчет на, безопасна, надежна и публична, программа не будет финансироваться, если она не отвечает интересам власти. Общенациональный опрос общест венного мнения, проводившийся Международной ассоциацией управле ния городами (International City Management Association), показал, что са мым серьезным препятствием для программ с участием добровольцев яв ляется противодействие со стороны штатных служащих (такой ответ дали 42% респондентов), начальников отделов (31%), профсоюзов (26%). Ис 13

Ibid. Sundeen R.A. Differences in Personal Goals and Attitudes Among Volunteers. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly. 1992. 21:271—291. 15 Levine C. Citizenship and Service Delivery: The Promise of Co Production. Pub|fc Administration Review. 1984. 44:178—187. 16 Brudney I.L., Duncombe W.D. An Economic Evaluation of Paid, Volunteer, and Mixed Staffing Options for Public Services. Public Administration Review. 1992. 52:474—481. 14

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

113

следования показывают, что при утверждении программ с участием добро вольцев штатные работники должны быть уверены, что их не заменят доб ровольцами17. Даже в том случае, когда штатные сотрудники имеют все гарантии, что их не вытеснят добровольцы, они продолжают оказывать противодействие исходя из профессиональных или личных интересов. До бровольцы могут не разделять профессионально этических принципов персонала, таких как конфиденциальность и нейтралитет. Сотрудники, ко торые потратили годы, чтобы получить определенные полномочия, могут потребовать, чтобы добровольцы, занимающие позиции того же уровня, имели бы такие же полномочия. Когда добровольцы не имеют профессио нальной подготовки, штатные сотрудники могут очернить их работу для того, чтобы лигитимировать свои полномочия. Последним критерием оценки правительственных программ с учас тием добровольцев является то, насколько привлечение добровольцев способствует укреплению доверия общества власти и уверенности в ней. По данным Международной организации управления городами (1989), 5,3% городов сталкивались с проблемой негативного отношения жите лей городов к использованию труда добровольцев. Брадни, напротив, утверждает, что потребители государственных услуг склонны доверять добровольцам больше, чем штатным сотрудникам. С другой стороны, критики настаивают на том, что участие правительства в продвижении и координации программ с участием добровольцев проблематично. Од ним из аргументов является то, что служба, финансируемая правитель ством, «превращает сообщество добровольцев из преимущественно гражданского общества в преимущественно политическое»18. В целом хотелось бы отметить, что нынешнее политическое руковод ство США поддерживает использование добровольцев. Несмотря на то, что исследовательские данные недостаточны, современная практика по казывает, что программы с участием добровольцев при условии должного руководства могут быть экономически эффективными, результативными, безопасными, надежными, ведущими к равенству в получении услуг. Привлечение добровольцев может также быть политически действенным, если интересы штатного персонала и профсоюзов принимаются во внима ние при разработке и внедрении программ с участием добровольцев. Как и любой из механизмов доведения услуг до потребителя, привлечение добровольцев заслуживает внимательного рассмотрения. 17

Old D. Volunteers in Public Service: A Canadian Model for the Support of Vohmteerism in Government. 1986 1987. 5:42—48. 18 Bandow D. National Service — or Government Service? Policy Review. 1996. 79: 33—37.

Г.В. Семенов, А.П. Петросян, Р.А. Джумаева, В.М. Широнин (Россия, Казань) Государство и развитие малого и среднего бизнеса в малых городах

При исследовании проблем взаимодействия государства и бизнеса, ин фраструктурного и программного стратегического обеспечения разви тия малых городов, исходя из специфики регионального развития, це лесообразно выделять следующие приоритетные направления. Одним из них является группировка муниципальных экономик в рамках соот ветствующих им структурно–динамических типов социально–эконо мического развития. Другим направлением является анализ процессов формирования в малых городах широкого слоя собственников и раз витие малого и среднего бизнеса. Третье — изучение взаимодействия основных институциональных игроков на развивающихся локальных административных и традиционных рынках. При этом к последним обычно относят группы влияния и организационные сети малого и крупного бизнеса, муниципальные, региональные и федеральные вла сти. В рамках четвертого направления исследований изучаются разно образные процессы интеграции, включение малых городов в регио нальные и отраслевые хозяйственные подсистемы и организационные сети, логика такого рода интегративных процессов, возможный набор траекторий социально экономического развития, ориентированных на вполне конкретные инновационные или иные кластеры определенных групп и типов муниципальных образований с точки зрения моделиру емой структурной динамики последних. И, наконец, пятым направле нием становится анализ форм государственного вмешательства в раз витие малого и среднего бизнеса малых городов, оценка их допустимо сти и целесообразности с учетом результатов и научной информации, полученных по четырем перечисленным направлениям и логики взаи модействия институтов государственного регулирования федерально го, регионального и муниципального уровней с другими основными институциональными. При выделении структурно–динамических типов муниципальных экономик приходится использовать разноплановые признаки. Так, на

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

115

пример, следует различать малые города по исходным причинам их воз никновения и последующей логике социально экономического разви тия. В рамках этой группы признаков обычно выделяются города и на селенные пункты, возникшие в России до 1920 х годов —«исторически возникшие города», и города, которые были образованы вокруг «вели ких» строек советских пятилеток. Заметим при этом, что в числе последних многие проектировались в рамках хорошо продуманных схем рационального размещения произво дительных сил и по прежнему вполне жизнеспособны сегодня при пра вильной организации взаимодействий институциональных игроков и хорошем менеджменте. Другая же их часть возникла во многом «искус ственно» на базе схем размещения производительных сил, основанных скорее на «политико идеологических», а не надежных долгосрочных экономических прогнозах развития отечественной экономической сис темы. Следует также отдельно выделять образованные в свое время на укограды (такие как Дмитровград, Обнинск, Пущино, Арзамас II (ныне Серов) и др.) и города, образованные вокруг мест дислокации крупных воинских частей и секретных стратегических оборонных производств и объектов. При проведении такого рода анализа следует вместе с тем, осознавать, что формируемая логика последующего социально эконо мического развития указанных типов малых городов во многом сегодня зависит не только, а иногда и не столько от их структурно динамических особенностей, внутреннего потенциала и способности к дальнейшей эволюции, но и от общесистемных для российской экономики процес сов «новой регионализации». В основе процессов «новой регионализации» лежат различные тем пы институциональных реформ, проводимых в российских регионах, структурные изменения в системе внутри региональных и межрегио нальных товарных потоков и, как следствие, в транспортных потоках, наличие устойчивых экспортно ориентированных центров, региональ ных и субрегиональных зон с высоким уровнем концентрации рабочей силы высокого качества, процессы свертывания освоения территорий в новых экономических условиях, строительство новых стратегических транспортных коммуникаций (мостов через крупные и малые реки, со временных автомагистралей), происходящие изменения в маршрутах и интенсивности стратегических транспортных потоков. Заметим также, что российские регионы различным образом реаги руют на процессы «новой регионализации». Одни, прибегая к протекци онистским, административным методам, пытаются сохранить свое поло жение в региональной (субрегиональной) специализации и региональ

116

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ном позиционировании. Другие, напротив, прибегая к стратегии либера лизации экономического режима на своей территории, пытаются интег рироваться с более сильными региональными экономическими система ми и привлечь в свой регион (субрегион) их инвестиционные и другие стратегические ресурсы. Результатом этих процессов становится новая конкурентная позиция региона (субрегиона) в российской экономичес кой системе, а также изменение потенциала и вектора социально–эконо мического развития входящих в него малых городов. Вторым важным признаком классификации муниципальных эконо мик российских малых городов является уровень их фискальной обеспе ченности. При существующей налогово–бюджетной системе по этому параметру малые города могут различаться в десятки раз. Так, например, уровень бюджетных доходов в таких близких по численности населения городах (100—110 тыс. человек), как Обнинск, Бугульма, Нефтеюганск, соответственно составлял (с учетом трансфертов) в 2002 г. 100 млн. руб., 160 млн. руб., 2300 млн. руб. Подобное расхождение трудно объяснить особенностью природно–климатических условий Западной Сибири. Очевидно, это следствие серьезных дефектов в структуре действующей налогово бюджетной системы. Следствием дефектов налогово–бюджет ной системы является и то, что по целому ряду регионов и субзон, осо бенно на Северном Кавказе, удельный вес расходов местных бюджетов за последние десять лет существенно вырос. Так, например, если в 1994 г. доля федеральных субсидий в бюджетных расходах Ингушетии состав ляла чуть более 70%, то в настоящее время значение этого показателя уже превышает 90%. Возникает закономерный вопрос «Что дальше?» Вместе с тем, когда ведется разговор о различиях в фискальной обес печенности муниципальных образований, на наш взгляд, следует решать следующее. Первое — законодательно закрепить практически в полном объеме поступления от подоходного налога и налога на имущество за му ниципальными бюджетами. Второе — провести реформу городского ком мунального хозяйства и оптимизировать бюджетные расходы по ЖКХ. Последнее обязательно, поскольку любое увеличение бюджетных дохо дов будет «автоматически» сопровождаться соответствующим значитель ным ростом расходов на ЖКХ. Более того, ЖКХ представляет собой в со временном городском хозяйстве своего рода бюджетную «черную дыру», которая поглощает любой дополнительный прирост бюджетных средств. И в этом смысле различия в фискальном обеспечении малых городов уже не выглядят столь принципиальными. При типологии городов важнейшим признаком является также ка чество и состав рабочий силы, человеческий капитал, который, как пока

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

117

зала практика последних десяти лет, является одним из основных реги ональных активов. Хорошо известно, что в крупных городах фактор об разования является одним из важнейших при формировании структуры занятости. Так, например, как показало специально организованное ста тистическое наблюдение, проводившееся в 2000—2002 гг. по г. Казани, доля лиц с высшим и незаконченно высшим образованием в общей чис ленности занятых на 10—12% превосходит удельный вес лиц с высшим и незаконченным высшим образованием в оцениваемой численности безработных по городу. Соответственно, удельный вес лиц со средним, незаконченным средним, начальным, без образования в структуре без работных на ту же величину превосходит аналогичную долю в структу ре занятости. Более того, как показало обследование неформального «серого» рынка труда г. Казани в мае 2002 г., на этом рынке существует систематическое отклонение в пользу неквалифицированной рабочей силы со средним образованием или без него, оцениваемое приблизи тельно в 5—6%. Вместе с тем, по квалифицированной оценке многими учеными образовательной структуры занятых в малом и среднем бизне се России, в составе рядовых работников малых и средних предприятий (с численностью занятых до 250 человек) лица с высшим образованием составляют не более 5—6%. По тем же оценкам, среди рядовых работни ков малых и средних предприятий приблизительно по 30—32% состав ляют лица со средним общим, средним специальным и профессиональ но техническим образованием. Таким образом, если с точки зрения качества рабочей силы и чело веческого капитала оценивать перспективы занятости в малых россий ских городах, можно сделать вывод о том, что по образовательному про филю этим городам с заметно более низким качеством рабочей силы (пожалуй, за исключением наукоградов) наиболее подходит развитие предприятий малого и среднего бизнеса, а не акцент на некие «судьбо носные» градообразующие предприятия. Заметим также, что за редким исключением миграционные потоки в нашей стране устроены так, что трудовые ресурсы перемещаются в города независимо от размера с бо лее высоким качеством человеческого капитала. В связи с этим пред ставляет особый интерес глубокое изучение миграционных процессов из региона в регион, из субрегиональной зоны в субрегиональную зону, из одного города в другой город. Построенный в результате такого анализа «вектор движения» трудо вых ресурсов позволит в структурированной форме представить прост ранственное распределение своего рода «центров занятости» с высоким уровнем концентрации человеческого капитала и рабочей силы высоко

118

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

го качества и субрегиональных зон, где происходит постепенно с учетом демографических тенденций свертывание, «сокращение» человеческого капитала. Особого внимания в каждом из выделяемых кластеров муни ципальных экономик заслуживает формирование широкого слоя собст венников и развитие малого бизнеса. Важно понимать, что только при положительном развитии этого процесса в России удастся сформировать определенный институциональный баланс между местным сообществом, муниципальными властями (в их роли, определяемой «законом М. Коза ка») и государственной властью РФ. При этом заметим, что полномас штабная государственная поддержка малого и среднего бизнеса сегодня вряд ли возможна. Дело в том, что, с одной стороны, мы имеем не менее 45% занятых в сфере малого и среднего бизнеса (на предприятиях с чис ленностью ППС не более 250 человек), а с другой — весьма ограничен ные бюджетные ресурсы на всех уровнях государственной финансовой системы. Стратегическими приоритетами, таким образом, должны стать не отдельные проекты, а соответствующая инфраструктура, ориентирую щая финансовые институты на финансирование эффективных собствен ников и проектов. Между тем сформировать такого рода инфраструктуру в части ком паний и предприятий, оказывающих инжиниринговые, маркетинговые, аудиторские, консалтинговые, страховые, инвестиционно финансовые, лизинговые и иные услуги по продвижению инвестиционных проектов, могут только представители местного сообщества в малых городах и, в первую очередь, действующие предприниматели и молодежь. Поэтому другим стратегическим приоритетом являются инвестиции в человечес кий капитал, в различного рода просветительско–образовательные и специальные программы в области формирования базовых элементов профессиональной деловой культуры и полезных практических навы ков ведения бизнеса. Как показывает опыт, именно такого рода програм мы способствуют консолидации местного сообщества и организации бо лее эффективного взаимодействия его лучших представителей с муни ципальными властями. Еще одним приоритетом в развитии малого и среднего бизнеса яв ляется целенаправленное формирование информационных потоков, формирующих в сознании местного сообщества адекватные представле ния о ремесле предпринимателя и положительный образ предпринима телей, обеспечивающих эффективную занятость. Здесь важно понимать, что определенная система информационных потоков уже сложилась и что существенно повлиять на нее достаточно трудно. Не менее важно понять, какие институциональные игроки формируют систему местных

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

119

коммуникаций. И только с учетом этого предлагать конкретные проек ты генерирования информационных потоков. Именно эти направления государственной и отраслевой корпоративной поддержки малого и среднего бизнеса в малых городах требуют первоочередного финансово го обеспечения. В перспективе это позволит сформировать по всей тер ритории России дееспособные финансовые институты, специализирую щиеся на реализации финансовых программ в сфере потребительского и ипотечного кредита, коммунальных, медицинских и образовательных займах, коммерческого кредитования малого и среднего бизнеса. Для содействия развитию малого и среднего бизнеса могут быть за действованы также общефедеральные программы государственной под держки предпринимательства, «сетевые» и региональные (местные) про граммы. «Сетевые» и региональные (местные) программы, как показыва ет практика ряда городов, в большей степени успешно используется в «исторически» сложившихся городах. Для моногородов более характер ной в последнее время становится дополнение указанных видов про грамм корпоративными программами развития предпринимательства. При этом «сетевые» и частично региональные программы развития ма лого и среднего бизнеса как бы «встраиваются» в соответствующие кор поративные программы. Заметим, что при отсутствии подлинного бюд жетного федерализма региональные и местные программы часто форми руются и служат инструментом перераспределения бюджетных средств. «Сетевые» программы более профессиональны и автономны независимо от того, реализуются они через сети государственных и негосударствен ных фондов и организаций поддержки предпринимательства или же че рез различного рода ассоциации и организационные сети самих предпри нимателей. При формировании корпоративных программ при хорошей органи зации производится определение формата программы в соответствии с конкретными проблемами и поставленными целями. Почти все они опи раются на знание и использование известных технологий поддержки предпринимательства. Большинство корпораций при этом должно и при разработке, и при реализации программ развивать тесное сотрудни чество с организациями, владеющими этими технологиями. В ходе осуществления корпоративных программ поддержки малого бизнеса целесообразно также разрабатывать и экспериментально апро бировать новые технологии поддержки предпринимательства. При реа лизации всех указанных программ крайне важно, на наш взгляд, решить принципиальную задачу включения программ развития предпринима тельства в профессиональное сообщество специалистов и организаций,

120

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

работающих в этой области. Вместе с тем, учитывая небольшие размеры, крайне ограниченные бюджетные ресурсы малых городов, можно пред положить, что интересы муниципальных властей и местного сообщест ва предпринимателей совпадают. Это создает объективную основу для усиления в будущем стратегической связки муниципальная власть — предприниматель в совместном противостоянии произвольному пере распределению налоговых и неналоговых доходов в пользу региональ ных и федеральных структур. При организации взаимодействия сооб щества предпринимателей с администрациями малых городов могут быть рекомендованы следующие перспективные формы: создание груп пы советников при мерии (в том числе и внешних) из числа профессио нально подготовленных специалистов; формирование своей местной си стемы обучения технологиям поддержки предпринимательства и, в пер вую очередь, микро и малого кредитования; разработка программы стажировок для сотрудников мэрий. В зависимости от того, каким образом используются описанные на ми возможности для развития малого и среднего бизнеса в малых горо дах, а также в зависимости от того, насколько об этих процессах инфор мированы государственные органы всех уровней, скорее всего и будет происходить развитие экономики муниципальных образований рассмо тренных типов и их переход с одной допустимой траектории экономиче ского развития на другую. В зависимости от этого будут выстраиваться и взаимоотношения между государством и бизнесом, между крупным бизнесом, малым и средним, между бизнесом и населением.

О.М. Пеганова (Россия, Москва) Государственное регулирование банковской деятельнос ти Эффективное функционирование современной экономики основывает ся на взаимосвязи и взаимодействии двух механизмом регулирования — рыночного и государственного. В настоящее время государство оказыва ет существенное воздействие на экономические процессы практически во всех странах. Объектом государственного регулирования являются различные сферы экономических отношений. Однако банки и банков ская деятельность, в первую очередь, попадают под жесткое государст венное регулирование. Это объясняется как особенностями самой бан ковской деятельности, так и той ролью, которую играет банковская сис тема в экономике рыночного типа. Важнейшим элементом банковской системы являются банки. Дея тельность их носит двойственный характер. С одной стороны, банки — это самостоятельные хозяйствующие субъекты, заинтересованные в максимизации своей прибыли. Банковская деятельность — это один из видов предпринимательства. Как любой предприниматель, банк, осуще ствляя основные свои операции, действует от своего имени и за свой счет, несет полную материальную ответственность за результаты своей деятельности. С другой стороны, банки являются особым институтом рыночной экономики и выполняют важнейшие общественные функции: трансформируют временно свободные денежные средства в ссудный ка питал, создавая колоссальные дополнительные финансовые ресурсы для развития экономики и способствуя повышению ее эффективности; стимулируют сбережения; являются основой платежной системы госу дарства, осуществляя расчеты и платежи для хозяйствующих субъектов. Банковская система — это инфраструктура рыночной экономики, «ее кровеносные сосуды», по которым циркулируют денежные и финансо вые потоки. Государство и общественность с самого начала функционирования банков были заинтересованы в оптимальном сочетании этих двух взаи мосвязанных сторон банковской деятельности, в стабильности банков

122

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ской системы в целом. В связи с этим становление и развитие банков ской системы во всех странах сопровождались разработкой и приняти ем банковских законов, созданием специальных механизмов и инстру ментов государственного регулирования банковской деятельности. Необходимость жесткого государственного регулирования банков ской деятельности обусловлена спецификой деятельности банков как особых финансовых посредников. Во первых, в отличие от других фи нансово кредитных учреждений, банки, выполняя в совокупности три базовые операции: прием денежных средств на депозиты, выдача креди тов и осуществление расчетов, — обладают возможностью создавать но вые деньги и через механизм кредитной эмиссии оказывать влияние на предложение денег в экономике. Небанковские специализированные финансово кредитные учреждения, аккумулируя временно свободные денежные средства одних хозяйствующих субъектов и предоставляя их другим на условиях возвратности, срочности, платности, лишь перерас пределяют уже существующие денежные средства. Банки, принимая де нежные средства на депозиты и выдавая кредиты, создают новые деньги. Объем банковского кредита теоретически не имеет никаких ограниче ний, так как это есть чистая генерация денег. Бесконтрольная кредитная эмиссия может обернуться для банков и экономики в целом печальны ми последствиями: потеря ликвидности банками и, как результат, их не платежеспособность и банкротство, развитие инфляционных процессов и снижение покупательной способности национальной валюты. Ограни чение же кредитных возможностей банков определяется не финансовы ми условиями, а на законодательном уровне. Во вторых, банки оперируют в своей деятельности в основном при влеченными средствами, при этом, принимая денежные средства на де позиты, они не получают право распоряжения ими. Поэтому банки обя заны по первому требованию владельца депозитного счета возвратить деньги владельцу в полном объеме. Размещая чужие деньги в различные активы, банки, как никакой другой субъект предпринимательской дея тельности, несут повышенные риски. Недостаточный учет рисков бан ковской деятельности, неэффективное управление рисками приводят к банкротству банков и, как следствие, к потере денежных средств клиен тов банка. Прекращение деятельности даже одного банка способно нане сти существенный удар по предпринимателям и гражданам. Широко масштабный банковский кризис парализует всю национальную эконо мику. Разумеется, что минимизация рисков — это прежде всего забота самого банка. Однако в погоне за прибылью банки могут проводить очень рискованную политику, пренебрегая интересами своих вкладчи

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

123

ков. Поэтому государство вынуждено вводить определенные ограниче ния на банковскую деятельность и создавать эффективные механизмы защиты как кредиторов банка, так и самого банка. В третьих, банки иг рают исключительно важную роль в денежно финансовой сфере, по скольку на их основе формируется трансмиссионный механизм денеж но кредитной политики государства. Банковская система — это канал, через который передаются импульсы денежно кредитного регулирова ния. Государственное регулирование банковской деятельности выступа ет в связи с этим не только как элемент регулирования отдельного сек тора экономики, но и как элемент макроэкономического регулирование в целом. У государства в рыночной экономике практически нет иного механизма воздействия на денежно кредитную сферу, а через нее на всю экономику, кроме как посредством регулирования банковской деятель ности. Таким образом, в современной экономике едва ли найдется еще какой либо сектор, где регулирующая роль государства проявлялась бы столь жестко и непосредственно. Однако эффективность государствен ного регулирования банковской деятельности во многом зависит от то го, насколько государство, защищая общественные интересы, способно учесть и реализовать интересы самих банков как субъектов бизнеса. Учитывая вышесказанное, можно выделить различные уровни, на правления и формы регулирования банковской деятельности. Первый уровень — это создание правовых основ деятельности банков. При этом необходимо иметь в виду как общие законы, которые регулируют дея тельность банков как представителей сферы бизнеса, так и специальные банковские законы. В первом случае речь идет о законах всеобщего дей ствия. В нашей стране к ним относятся Конституция Российской Феде рации, Гражданский кодекс, Налоговый кодекс, Закон об акционерных обществах и другие законы хозяйственного права. Положения данных законов имеют для банков основополагающее значение, определяют идеологию их деятельности, место в национальной экономике. Во вто ром случае имеется в виду специальное банковское законодательство, которое может состоять из нескольких блоков. Первый — общие законы, регулирующие функционирование банковской системы в целом и ее от дельных элементов. В России на сегодняшний день действует два таких федеральных закона: «О Центральном банке (Банке России)», «О бан ках и банковской деятельности». Во многих странах с развитой эконо микой существуют также законы, регулирующие деятельность отдель ных видов банков и кредитных организаций. Например, в ФРГ действу ют специальные законы о сберегательных и ипотечных банках. Второй блок охватывает законы, регулирующие отдельные направления бан

124

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ковской деятельности и банковские операции. Обычно таких законов несколько, и регулируют они, например, кредитные, валютные, платеж ные и другие операции банков, порядок при банкротстве и пр. Этот блок банковского законодательства в нашей стране практически не развит. На сегодняшний день существует лишь закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Пробелы банковского законо дательства в этом блоке компенсируются в основном нормативными ак тами Банка России. В структуре банковского законодательства можно выделить также законы, относящиеся к регулированию параллельно действующих ин ститутов и затрагивающие банковскую деятельность. Такими законами могут быть законы о биржах, ценных бумагах, ипотеке, трасте, лизинге и пр. Отдельные положения этих законов прямо относятся к банкам. Законы, регулирующие банковскую деятельность, важны, прежде все го, для самих банков, поскольку определяют порядок их создания и функционирования, круг дозволенных и недозволенных операций, ха рактер ответственности и контроля. Не менее важными они являются и для клиентов банка, так как определяют «правила игры» в кредитно де нежной сфере. От того, насколько совершенны и полны эти законы, за висят экономические результаты деятельности физических и юридиче ских лиц. Весьма значительна роль банковского законодательства и для развития экономики и общества в целом, поскольку банки принимают активное участие в перераспределении финансовых ресурсов, концент рируют огромные денежные капиталы, обслуживают обращение това ров, предоставляют значительные денежные средства для текущих опе раций и долгосрочных инвестиций. Банки способны ускорять или за медлять темпы экономического роста, содействовать перепроизводству товаров и формированию кризисной обстановки, банкротство банков может вызвать и негативные социальные последствия. В интересах обеспечения экономической стабильности государство всегда стреми лось к регламентации деятельности банков, стараясь подчинить ее ин тересам развития экономики в целом. Банковское законодательство в нашей стране находится все еще в стадии развития. Дополнения, кото рые были внесены в действующие банковские законы в июне 2001 г., значительно укрепили правовую базу банковской деятельности. Одна ко по прежнему, актуальным является скорейшее принятие законов, способствующих повышению доверия к отечественной банковской си стемы, реально защищающих банки кредиторы, а также их вкладчиков, позволяющих осуществлять банковские операции с применением но вых технологий. В ряду первоочередных правовых актов, в которых

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

125

нуждается российское банковское сообщество, следует, на наш взгляд, выделить и такие, которые создают условия для дальнейших институ циональных и функциональных преобразований банковской системы в целом, приспособления ее к нуждам развивающейся экономики. Второй уровень государственного регулирования банковской дея тельности непосредственно связан с функционированием Центральных банков. Возникновение Центральных банков было обусловлено необхо димостью в государственном (общественно организованном) контроле и регулировании развивающихся финансовых рынков и экономики в це лом. Задачи и функции, возложенные на Центральные банки изначально предполагали и это сохраняется до сих пор, что Центральный банк явля ется органом государственного регулирования денежно кредитной сфе ры, отличительной особенностью которого является то, что он выступает прежде всего посредником между государством и остальной экономикой через банки. Поэтому в любой стране перед Центральным банком стоят две взаимосвязанные задачи: 1) обеспечение устойчивости националь ной валюты, минимизация инфляции и создание благоприятных усло вий экономического роста и 2) обеспечение стабильного развития бан ковской системы. Решение этих задач непосредственно связано с регули рованием деятельности банков. Отличительной особенностью государственного регулирования бан ковской деятельности является то, что в значительной степени оно осуще ствляется в наиболее жесткой форме — в форме банковского надзора, что предполагает непрерывное отслеживание того, чтобы банки не выходили за установленные для них рамки. Система банковского надзора включает в себя четыре основных элемента: лицензирование, пруденциальный над зор, инспектирование на месте, контроль за выполнением требований ор ганов надзора. Таким образом, регулирование банковской деятельности начинается уже на стадии создания банка, поскольку во всех странах су ществует разрешительный принцип организации данного вида кредитной организации. Центральный банк дает разрешение (в нашей стране это ли цензия) на осуществление банковской деятельности и осуществляет реги страцию вновь созданного банка. При этом, согласно действующим зако нам, он предъявляет определенные требования к участникам банка и его будущим руководителям, определяет минимальный размер Уставного ка питала и порядок его формирования. В лицензии указываются и опера ции, которые может выполнять банк. Лицензирование банковской дея тельности — это важный этап регулирования. Истории известны приме ры, и Россия здесь не исключение, когда суперлиберальное банковское законодательство, низкие барьеры при создании банков, приводили очень

126

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

быстро к возникновению кризисных явлений в банковской системе и мас совому банкротству банков. Недооценка этого направления регулирова ния банковской деятельности в России в полной мере проявилась в первой половине 90 х годов, когда менее чем за пять лет возникло 2000 банков, многие из которых занимались лишь спекуляциями на финансовых рын ках и получали колоссальные доходы на инфляционном перераспределе нии национального дохода. Руководителями многих банков были случай ные люди, не имевшие никакого представления о банковской деятельнос ти и способах ее эффективной организации. Низкое качество персонала банков, некачественный менеджмент обусловили массовый невозврат кре дитов, плохое обслуживание клиентов, мошенничество. Ужесточение кри териев регистрации и лицензирования банковской деятельности Банк России начал осуществлять уже в 1996—1997 гг. В результате резко сокра тилось число вновь создаваемых банков. В современных условиях Банк России продолжает работу по совер шенствованию системы лицензирования деятельности банков, решая следующие задачи: развитие подходов к оценке финансового положения учредителей (участников) банков, усовершенствование методики оцен ки бизнес планов банков, обеспечение раскрытия банком сведений о его реальных владельцах и др. Вторым этапом надзорной деятельности Центрального банка являет ся пруденциальный (дистанционный, документарный) надзор, основан ный на проверке форм отчетности банков. Целью пруденциального над зора является раннее выявление проблем, которые могут вызвать риск неплатежеспособности банков, их банкротства. Обязательной составной частью любой системы надзора является независимая оценка кредитной политики банка и постоянный контроль за кредитными и инвестицион ными портфелями банков. Органы банковского надзора должны быть убеждены в том, что банки придерживаются адекватной политики и практики при оценке качества активов. При этом Центральный банк ус танавливает пруденциальные нормы с целью ограничения рисков бан ковских операций и строго контролирует их выполнение. Осуществляя пруденциальный надзор, Банк России, как и Цент ральные банки большинства стран, реализует подходы, предусмотрен ные «Основополагающими принципами эффективного банковского надзора», которые рекомендованы Базельским комитетом по банковско му надзору. В современных условиях это предполагает последователь ный переход от формальных ограничений и регламентаций к макси мальному учету в деятельности банков таких параметров, как сущест венность рисков, адекватность суждений банков о реальном уровне

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

127

риска, а также качество внутрибанковских систем управления и контро ля за рисками. Важным элементом современной системы текущего над зора за банками выступает надзор на консолидированной основе. Для нашей страны задачей такого надзора на ближайшие несколько лет яв ляется методическая отработка и практическая реализация подходов к консолидированной оценке всех рисков, принимаемых банком в процес се деятельности как непосредственно, так и опосредованно, через аффи лированные структуры, включая в том числе риски, возникающие в свя зи с осуществлением деятельности, не относящейся к банковской. Условием эффективного пруденциального надзора является досто верность и открытость информации о деятельности того или иного бан ка. Эта открытость базируется, с одной стороны, на совершенствовании системы учета и отчетности в банках, а с другой — на обеспечении не укоснительного соблюдения банками требований надзорного органа в сфере учета и отчетности. В связи с этим, важнейшей предпосылкой по вышения эффективности регулирования и банковского надзора в нашей стране является переход на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности с 1 января 2004 г. Банк России уже при ступил к разработке нормативной базы для внедрения этой системы и их апробации на группе «пилотных» банков. Уделяя основное внимание финансовому состоянию банков, досто верности бухгалтерского учета и финансовой отчетности, обнаружению проблем в деятельности банков на ранних стадиях их возникновения, Банк России предполагает дальнейшее совершенствование методик оценки финансового состояния банков как при проведении документар ного надзора, так и в ходе осуществления более частых инспекционных проверок. Реализуя свои надзорные функции, Центральный банк разра батывает систему мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности. Они могут носить как предупредительный (рекоменда тельный), так и принудительный характер. Важным направлением банковского регулирования и надзора явля ется также предупреждение банкротства банков. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» предус матривает три основные формы: финансовое оздоровление, назначение временной администрации по управлению банком и его реорганиза цию. Основания для осуществления мер по предупреждению банкрот ства банков также изложены в данном законе. Задача Центрального банка состоит в том, чтобы разработать методические рекомендации по составлению банками планов мер по финансовому оздоровлению, орга низовать действенный контроль за его выполнением, вовремя приме

128

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

нить механизм введения временных администраций, определить поря док их назначения и деятельности. В заключение хотелось бы обратить внимание на еще одно, очень важное направление государственного регулирования банковской дея тельности, осуществляемое Центральным банком. Это регулирование деятельности банков в рамках общего денежно кредитного регулирова ния. Несмотря на то, что банковская деятельность не является в данном случае непосредственным объектом регулирования, банки, как основ ные проводники денежно кредитной политики, в значительной степени ощущают последствия любых изменений, которые происходят в денеж но кредитной сфере, в том числе, в результате целенаправленной дея тельности Центрального банка. Меры, которые принимает Централь ный банк в этой сфере экономики, оказывают существенное влияние на масштабы и направления деятельности банков. Более того, основные механизмы и инструменты, которые использует Центральный банк, ре гулируя предложение денег в экономике, базируются именно на банков ской деятельности. В нашей стране Банк России, осуществляя меры, направленные на снижение инфляции и процентных ставок на финансовом рынке, обес печивая плавную динамику курса рубля, содействует росту спроса на кредиты банков со стороны реального сектора экономики. Результатом такой политики явилось увеличение доли кредитов в структуре активов банков, активизация работы банков по привлечению сбережений насе ления, появление новых активных игроков как на рынке привлеченных ресурсов, так и на кредитном рынке, предложение новых банковских продуктов и услуг. Для России вопросы повышения качества и эффек тивности государственного регулирования банковской деятельности яв ляются очень актуальными, поскольку мы фактически только после кризиса 1998 г. стали реально формировать современную банковскую систему, и стратегия развития банковского сектора, принятая Прави тельством Российской Федерации совместно с Банком России, позволя ет надеяться, что российские банки начнут наконец осуществлять бан ковскую деятельность и выполнять присущие им функции, формируя развитую инфраструктуру экономики рыночного типа.

Т.А. Батяева (Россия, Москва) Роль основных регуляторов на Российском фондовом рынке

Одним из условий успешного функционирования фондового рынка явля ется наличие эффективной системы его регулирования, которая охваты вает всех участников фондового рынка и обеспечивает осуществление ими своей деятельности в соответствии с установленными правилами. Система регулирования фондового рынка в настоящее время рассматри вается на трех уровнях: государственное регулирование; саморегулирова ние со стороны профессиональных участников рынка ценных бумаг; об щественное регулирование, т.е. воздействие общества на участников рын ка ценных бумаг с использованием механизма общественного мнения. Исторически первым возникло саморегулирование, которое осуще ствлялось фондовыми биржами. Одна из функций фондовой биржи и раньше, и теперь как раз и заключается в выработке и соблюдении опре деленных правил поведения на фондовом рынке. Фондовые биржи по мимо организаторов торговли являются также саморегулируемыми ор ганизациями. Государственное регулирование возникает значительно позже, а именно где то в конце XIX—начале XX в., когда в некоторых странах появляются законы об акционерных обществах и фондовых биржах. Государственное регулирование фондового рынка как система возникает в США в 1930 е годы, а в большинстве стран фактически по сле Второй мировой войны. Основу регулятивной системы составляет нормативно правовая база регулирования. Международная организа ция комиссий по ценным бумагам (ИОСКО) в своем программном до кументе «Цели и принципы регулирования фондового рынка», опубли кованном в 1998 г., определила основные сферы, которые должно охва тывать законодательство по ценным бумагам. В России, как и в других странах с директивной в прошлом экономи кой, это законодательство пришлось фактически создавать с нуля. В на стоящее время нормативная база регулирования фондового рынка в Рос сии строится на трех уровнях: первый — высшим нормативным актом яв ляется специальный отраслевой Федеральный закон «О рынке ценных

130

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

бумаг». Данным законом регулируются отношения, возникающие при выпуске эмитентом ценных бумаг, и их обращении на вторичном рынке, а также устанавливаются правила деятельности профессиональных уча стников фондового рынка. Второй — конкретизацию положения закона находят в принимаемых в соответствии с ним подзаконных актах феде ральных органов исполнительной власти (ФКЦБ, Министерство финан сов, Центробанк и др.). Нормативные акты министерств и ведомств фор мируют второй уровень нормативного регулирования фондового рынка. Третий уровень составляют инструкции, методики, положения, раз рабатываемые самими участниками фондового рынка. Например, каж дая фондовая биржа имеет свои правила членства, процедуру листинга и делистинга, правила осуществления торговых операций в зале, проведе ния расчетов по совершенным сделкам и т.д. Аналогично этому любой профессиональный участник (брокер, дилер, регистратор и др.) на базе законодательных и нормативных актов разрабатывает свои внутренние документы: договоры, правила, положения, регламентирующие их взаи модействие с клиентами и другими участниками рынка ценных бумаг. Только наличие правовой базы на всех трех уровнях позволяет обеспе чить эффективное функционирование системы регулирования рынка. Важнейшее требование, которому должна соответствовать нормативно правовая база, — это доходчивость, непротиворечивость, недопустимость двойного толкования одних и тех же положений. Практически же на каждом уровне существуют противоречия или просто неудачные поло жения, которые мешают организовать эффективную работу фондового рынка и обеспечить выполнение им своей основной макроэкономичес кой функции: финансирование экономики. Вторым элементом системы регулирования является система орга нов регулирования. Она включает органы государственного регулирова ния и органы саморегулирования. Практически во всех странах с разви тыми фондовыми рынками регулирование базируется на сочетании са морегулирования и государственного регулирования. Как правило, соотношение между полномочиями тех и других органов в разных стра нах различное. Так, Великобритания до 1998 г. представляла собой един ственную страну, которая при регулировании фондового рынка опира лась только на органы саморегулирования. Согласно Федеральному за кону «О рынке ценных бумаг» государственное регулирование рынка ценных бумаг в России осуществляется путем: • установления обязательных требований к деятельности эмитен тов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стан дартов;

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

131

• регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов эмиссии и контроля за соблюдением эмитентами условий и обяза тельств, предусмотренных в них; • лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг; • создания системы защиты прав владельцев и контроля за соблюде нием их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг; • запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих пред принимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответ ствующей лицензии1. Государство создает систему регулирования рынка и должно обеспе чивать защиту национальных интересов. Нужно иметь в виду, что рос сийское государство выступает в качестве крупнейшего заемщика на рынке ценных бумаг и в силу этого оказывает прямое экономическое воздействие на его количественные и качественные параметры. Одно временно государство является крупнейшим держателем ценных бумаг российских предприятий и выступает крупнейшим продавцом на рынке корпоративных ценных бумаг. Мингосимущество по прежнему владеет контрольными пакетами свыше 12 000 государственных предприятий, а также является акционером более чем 3 800 компаний, не имея при этом цельной программы действий по осуществлению своих прав собст венника. Управление активами осуществляется главным образом через государственные комиссии, в состав которых входит более 2 000 сотруд ников различных министерств и ведомств. Их действия плохо коорди нируются, а полномочия весьма неопределенны. Поэтому важнейшей особенностью этого процесса в России является самостоятельная роль государства не только как регулятора рынка ценных бумаг (при написа нии законов и подзаконных актов), но одновременно и как: • эмитента (при выпуске государственных ценных бумаг); • профессионального участника (продавца корпоративных ценных бумаг в ходе приватизации); • акционера (временно или на основе закрепления в государственной собственности пакетов акций) значительного числа созданных в про цессе приватизации акционерных обществ; • верховного арбитра в спорах между участниками рынка (через сис тему судебных органов). 1

Федеральный закон «О рынке ценных бумаг». Ст. 38.

132

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Анализируя цели государственного регулирования, надо учитывать, что в условиях формирующихся рынков (к каковым относится и россий ский) роль регулирующих органов объективно возрастает, поскольку процесс формирования рынка предполагает дополнительные задачи. Первой целью регулирующих органов является обеспечение условий для формирования эффективного рынка, создания необходимой инфра структуры и институтов рынка ценных бумаг, выработки определенных правил поведения участников рынка. Второй целью государственного регулирования является развитие и формирование полноценного рынка государственных бумаг, способного быть ориентиром для финансовых рынков и решать проблемы ликвидности государственного бюджета в случае кассовых разрывов. Третья цель состоит в формировании необ ходимой законодательной базы по рынку ценных бумаг, обеспечивающей его функционирование. Сюда включаются как законодательное регули рование институтов рынка ценных бумаг, так и процессы выпуска и об ращения ценных бумаг, выработка определенных требований к эмитен там по раскрытию информации о себе. Четвертую цель можно опреде лить как защиту национального рынка от колебаний внешних мировых финансовых рынков, формирование отечественных институтов фондо вого рынка, способных аккумулировать средства отечественных инвесто ров с последующим вложением их в российские бумаги. Пятая — состо ит в снижении спекулятивной направленности фондового рынка, фор мировании возможностей для превращения его в источник инвестиций для предприятий. Сюда же следует отнести и защиту интересов инвесто ров, борьбу с суррогатами ценных бумаг и с мошенничеством. И, нако нец, шестая цель — она связана с предотвращением социальных взры вов и конфликтов путем защиты прав участников рынка ценных бумаг, и в первую очередь прав инвесторов. В стратегическом плане указанные цели должны реализоваться через единый комплекс мер, скоординиро ванно осуществляемых государственными органами и профессиональ ными участниками рынка ценных бумаг. При их решении необходимо учитывать особенности рынка ценных бумаг как одного из основных ме ханизмов аккумуляции и перераспределения инвестиционных ресурсов в народном хозяйстве: в основе функционирования рынка лежит добро вольное вложение временно свободных денежных средств инвесторами в инструменты рынка ценных бумаг. По этой причине главной практиче ской целью государственного регулирования является обеспечение дове рия инвесторов к рынку. В качестве объектов регулирования на рынке ценных бумаг высту пают профессиональные участники рынка ценных бумаг и институты

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

133

рынка ценных бумаг, эмитенты ценных бумаг и инвесторы. Естествен но, степень и методы регулирования каждой из этих групп различны. Что касается профессиональных участников рынка ценных бумаг, их деятельность предполагает обязательное лицензирование, аттестацию сотрудников и контроль со стороны органа регулирования. В отноше нии институтов рынка ценных бумаг, обеспечивающих заключение и совершение сделок с ценными бумагами, можно в свою очередь выде лить две группы институтов. Первая — организаторы торговли, регист раторы, клиринговые организации, специализированные, депозита рии — также предполагает лицензирование и контроль со стороны ре гулирующего органа. Вторая часть институтов — это системы платежа, агенты паевых фондов по размещению и выкупу паев фонда, аудиторы, трансфер агенты, работающие на основании договора с регистратором и выполняющие функцию посредника между регистратором и зарегис трированным лицом в реестре, — если и лицензируется, то не органом, регулирующим рынок ценных бумаг. Так, к примеру, ММВБ не являет ся в чистом виде фондовой биржей, а имеет только фондовую секцию, на которую приходится максимальный объем торгов ценными бумага ми в России. Являясь валютной биржей, она попадает под регулирова ние Центрального банка, который может предъявлять к ней свои отлич ные от ФКЦБ требования. К объектам регулирования относятся и эмитенты как корпоративных, так и государственных ценных бумаг. Причем следует обратить внимание на то, что их государственное регулирование разделено между двумя ор ганами по российскому законодательству. Выпуск и обращение государ ственных ценных бумаг относятся к компетенции Министерства финан сов Российской Федерации, а выпуск и обращение корпоративных (в том числе и банковских) ценных бумаг всецело находятся в прерогативе ФКЦБ. Эти органы соответственно выпускают нормативные акты, регу лирующие выпуск ценных бумаг эмитентов, и контролируют исполнение законодательства эмитентами. И, наконец, последний объект воздействия государственного регулирования — инвестор. К объектам регулирования относятся частные и институциональные инвесторы. Так, ФЗ «О рынке ценных бумаг» предусматривает прямую ответственность инвестора за раскрытие информации при совершении крупной сделки. А закон «О за щите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» уточняет, что предписания ФКЦБ обязательны не только для профессио нальных участников рынка ценных бумаг, но и для всех объектов рынка. Понятно, что регулирование деятельности инвесторов представляет бо лее тонкую материю по сравнению с предыдущими объектами. Инвестор

134

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

не подчиняется напрямую действиям регулирующих органов. Поэтому последние могут воздействовать на него посредством создания благопри ятной законодательной базы по инвестиционному процессу, путем фор мирования необходимых институтов и эффективного рынка ценных бу маг, путем создания надежных механизмов и финансовых инструментов инвестирования средств населения, формирования соответствующего ре жима налогообложения. К субъектам государственного регулирования следует отнести регу лирующие органы исполнительной власти, правоохранительные органы, службы контроля у профессиональных участников рынка, саморегулиру емые организации и местные органы законодательной власти. Все они имеют возможность влиять на развитие фондового рынка или на феде ральном, или на уровне субъекта Федерации. Наибольшее значение име ет деятельность регулирующих органов федерального уровня. В регионах эта функция передается региональным отделениям Федеральной комис сии по ценным бумагам (ФКЦБ). Выпуск и обращение государственных ценных бумаг относится к компетенции Министерства финансов. Феде ральный закон «О рынке ценных бумаг» вообще не регулирует вопросы, связанные с федеральными государственными ценными бумагами, с цен ными бумагами субъектов Федерации и муниципальными государствен ными бумагами. Законодательное регулирование этого блока фондового рынка и контроль за ним возложены на Министерство финансов, которое контролирует и деятельность страховых компаний. По закону «О рынке ценных бумаг» Центральный банк Российской Федерации является под чиненным органом в вопросах регулирования эмиссии ценных бумаг кре дитных организаций. ФКЦБ передает ему функции законодательного обеспечения эмиссии и обращения ценных бумаг кредитных организаций и их регистрации, контроля за соблюдением эмитентами законодательст ва. Вопросы лицензирования деятельности банков на рынке ценных бу маг по закону и по нормативным актам находятся в компетенции ФКЦБ. В то же время именно Центральный банк является главным агентом Ми нистерства финансов на рынке государственных ценных бумаг и именно он отвечает за финансовое регулирование фондового рынка. Функцию антимонопольного регулирования рынка финансовых ус луг выполняет Министерство по антимонопольной политике и под держке новых экономических структур. Принятие закона, регулирую щего вопросы конкуренции на финансовом рынке, позволило этому ор гану контролировать соблюдение антимонопольного законодательства на законных основаниях. Но закон не учел многих спорных моментов. Это порождает противоречия и затрудняет работу регулирующего орга

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

135

на. С другой стороны, в антимонопольном законодательстве есть вопро сы, которые находятся в компетенции всех регулирующих органов. На пример, вопрос об аффилированных лицах. Несмотря на то, что в зако не «Об акционерных обществах» был поставлен вопрос о необходимос ти раскрытия эмитентом информации об аффилированных лицах обществах, до выхода постановления ФКЦБ, регулирующего порядок раскрытия информации, нигде не был прописан механизм реализации этой нормы. Таких пунктов достаточно много. Наконец, в качестве субъектов государственного регулирования на рынке ценных бумаг выступают правоохранительные органы и суды. На сегодня приходится признать, что судебная система, существующая в стране, тормозит формирование полноценного фондового рынка. Причем проблема состоит не только в противоречивости сегодняшней законодательной базы, в отсутствии механизмов реализации многих правовых норм, но и несовершенстве сложившейся судебной системы. Невозможность правового решения хозяйственных вопросов приводит к поиску других вариантов, к избирательности выносимых судебных решений. Это отрицает равенство всех сторон перед законом и не спо собствует построению эффективного рынка, который предполагает ра венство всех участников рынка. В течение всего периода рыночных реформ в России доминировала концепция «самоформирования рынка», в рамках данной концепции роль государства была ограничена защитой прав инвесторов, раскрыти ем информации, созданием массивного объема правил и контролем за их исполнением. Однако практика последних лет показала, что концепция «самоформирования» рынка, которой придерживались государственные органы, регулировавшие рынок ценных бумаг, приводит к неоправданно высокому риску, к деформации структуры рынка и его организаций, к не выполнению рынком своих основных задач. Поэтому вынужденный «ди рижизм» государства на фондовом рынке крайне необходим в период глубоких структурных преобразований. В настоящее время российский фондовый рынок несет в себе — в случае очередного спекулятивного ра зогрева, подобного тому, какой произошел в 1995—1997 гг., или в случае переноса кризиса с других рынков — высокий потенциальный риск для устойчивости российской экономики в целом. Поэтому российский ры нок ценных бумаг нуждается в новой стратегии его восстановления и развития, которая была бы направлена на устранение деформаций и со здание условий для выполнения фондовым рынком своей основной ма кроэкономической задачи — привлечения инвестиций в реальный сек тор экономики.

Н.Ю. Иванова (Россия, Москва) Социально экономические аспекты развития малого бизнеса в России

В конце 80 х — начале 90 х годов предполагалось, что проводимые в на шей стране реформы будут опираться на средний класс, который воз никает во всем мире на базе развития малого и среднего бизнеса. Одна ко прошедшее десятилетие показывает, что провозглашенные в самом начале реформ цели не достигнуты. Существующая в настоящее время в нашей стране социально экономическая ситуация, напротив, свиде тельствует об ухудшении материального и имущественного положения подавляющей массы российского населения, особенно в тех регионах, где население было занято в традиционных отраслях (угольная, текс тильная и т.д.) или в отраслях ОПК. Дифференциация в доходах меж ду 10% самыми богатыми и 10% самыми бедными слоями россиян уже превысила соотношение 1 к 27 (а по оценке некоторых экспертов и со отношение 1 к 30 и выше). В то время как в социально устойчивом об ществе данное соотношение не должно превышать, по оценке западных экспертов, соотношения в доходах между самыми бедными и самыми богатыми 1 к 6. Такая высокая дифференциация в доходах наглядно свидетельствует, во первых, об отсутствии в стране среднего класса, ко торый только и может быть активным проводником рыночных реформ. Во вторых, о перераспределительном характере возникшей в ходе при ватизации крупной частной собственности. И, в третьих, о преоблада нии паразитической мотивации крупного бизнеса в России, ориентиро ванного не на экономический рост, а на лоббирование своих интересов во властных структурах и вывоз стратегических ресурсов за рубеж. Произошло расхождение между истинными и провозглашенными целями реформаторов, поскольку в результате либеральных реформ улучшилось материальное благополучие менее чем у 5% населения. Следствием этого является реальный переход собственности и полити ческой власти к этой относительно небольшой социальной группе, обра зующей новую элиту общества. В этих условиях закономерны: дальней шее подчинение и ориентация всех экономических и политических ре

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

137

форм, проводимых в России, на обслуживание интересов крупного ка питала; падение стимулов к реальному экономическому росту у отечест венных производителей, особенно в отраслях обрабатывающей промы шленности и в бюджетной сфере, поскольку созданные в ходе либераль ных реформ контролируемые данной социальной группой механизмы перераспределения созданного в стране ВВП и национального дохода также ведут к дальнейшему неоправданно высокому социальному рас слоению населению и др. В настоящее время необходимо в относительно короткие сроки про вести системный анализ последствий реформ последнего десятилетия. Провести оценку всех имеющихся в стране ресурсов (природных, трудо вых, финансовых, информационных, инновационных), их распределе ния по формам собственности и начать реформы заново — по выправле нию траектории социально экономического развития страны в соответ ствии с ее национальными интересами. Прежде всего это создание достойных условий жизни и труда для всех граждан России (а не только небольшой социальной группы) в со циально ориентированной рыночной экономике, опирающейся на сильное государство и сильный средний класс, являющийся не только экономической, но и политической силой общества. В связи с этим не обходима переориентация государственной экономической политики на всемерную поддержку малого предпринимательства в регионах России, которое позволяет не только выжить и обеспечить достойные условия жизни для подавляющей массы российского населения, но и является реальным резервом экономического роста. По официальным данным Госкомстата РФ и по оценке Министерства РФ по налогам и сборам на 2000 г., в сфере малого бизнеса занято 5006 тыс. субъектов хозяйствования. Это малые предприятия — 890,6 тыс. ед.; крес тьянские (фермерские) хозяйства — 261,7 тыс. ед.; индивидуальные пред приниматели без образования юридического лица — 3864 тыс. человек В 2002 г. количество малых предприятий сократилось во всех отраслях экономики и составило 843 тыс. ед. (это 23,5% всех предприятий и органи заций во всех отраслях экономики России). Среднесписочная численность работников малых предприятий составила в 2001 г. 6483,5 тыс. человек, а с учетом внешних совместителей и работающих по договорам на услови ях вторичной занятости — 952,3 тыс. человек1. Только малыми предприя тиями в данном году по нашему расчету, проведенному на основании дан ных Госкомстата России, было произведено 11% реального объема ВВП. 1

Российский статистический ежегодник. М., 2002. С. 318.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

138

Во всем же секторе малого бизнеса было занято значительно больше насе ления и произведено больше ВВП, чем указано в официальных данных по малым предприятиям. По оценке ресурсного центра малого предприни мательства, в 2001 г. в данном секторе экономики работало 5502 тыс. субъ ектов малого предпринимательства, было занято около 15 млн. человек (или 24% от общей численности занятого населения)2. По нашей оценке, в секторе малого бизнеса во всех его формах занято не менее 16,9 млн. че ловек (или 23,8% экономически активного населения страны ) и произво дится 14, 3—16, 5% ВВП страны. Малый бизнес России основан преимущественно на частной собст венности. Так, в 2000 г. удельный вес частной собственности в уставном капитале малых предприятий составлял 96,2%, а удельный вес смешан ной собственности — 3,4%. Более всего российский малый бизнес пред почитает занимать рыночные ниши в таких отраслях, как торговля, об щественное питание, посредничество, коммерция и другие отрасли сфе ры услуг. Если объединить все отрасли, представляющие сферу услуг, то удельный вес малых предприятий, работающих в данной сфере, состав лял в 2000 г. более 64%, в численности занятых — 50%, в объеме произ веденной продукции — 42,5%. Такая отраслевая ориентация российско го малого бизнеса не случайна: в сфере услуг для начала собственного дела, как правило, не требуется большой стартовый капитал и имеет ме сто довольно быстрая отдача от вложенных средств. Территориальная структура малой экономики характеризует его не равномерное распределение по регионам России. Прослеживается четко выраженная тенденция к его концентрации в крупных городах. Так, по данным Госкомстата России, в 2000 г. основная масса малых предприятий была сконцентрирована в Центральном Федеральном округе (48,14%) и г. Москве (28,73%). С данным показателем коррелируется и доля числен ности работающих на малых предприятиях: в Центральном федеральном округе она составляла 41,1%, а в г. Москве — 25,9%3. Менее всего малых предприятий находится на территории Дальневосточного федерального округа — 3,8% (и 4,1% — в численности работающих). Однако столь рез кая неравномерность территориального распределения малых предприя тий сглаживается за счет увеличения численности индивидуальных пред принимателей без образования юридического лица. Общее число индиви дуальных предпринимателей без образования юридического лица значительно превышает число малых предприятий во всех регионах, т.е. 2 3

Российское обозрение малых и средних предприятий. М., 2002. Малое предпринимательство в России. М., 2001. С. 38.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

139

данная форма малого бизнеса является лидирующей по всей территории России. В 2000 г. в 10 из 89 регионах 90% малого бизнеса было представ лено данной формой; в 62 регионах — более чем на 80%. Появление дан ной тенденции в развитии российского малого бизнеса связано, на наш взгляд, с ухудшением после 1989 г. общей макроэкономической ситуации в стране и адаптацией субъектов малого бизнеса к новым условиям. С переходом России к рыночной экономике еще более возросло зна чение малого бизнеса как важнейшей альтернативы безработицы, осо бенно в депрессивных регионах. Все это объективно на данном этапе развития российской экономики выдвигает задачу расширения занятос ти в малом предпринимательстве как задачу сохранения трудового по тенциала страны и в конечном счете как задачу спасения значительной части населения от голодного существования и вымирания. По данным Госкомстата России, начиная с 1992 г. общая числен ность безработных и лиц, получающих пособие по безработице, посто янно возрастала. В 1992 г. общая численность безработных составля ла 3877,1 тыс. человек, в 1995 г. — 6732,4 тыс., в 1998 г. — 8902,1 тыс., в 2000 г. — 6999 тыс. человек. Однако доля лиц из числа безработных, получающих пособия по безработице, во все эти годы была крайне низкой: в 1992 г. она составляла 14,9%, в 1995 г. — 34,7; в 1998 г. — 21,7; в 2000 г. — 14,8%4. Хотя период начала 1990 х годов был весьма обна деживающим в плане увеличения занятости в сфере малого бизнеса, но к середине 1990 х годов общая ситуация в стране усложнилась и темпы роста малого бизнеса в целом существенно замедлились, а со ответственно и занятость в нем. При общем сокращении занятого населения в период с 1992 по 2000 г. на 7,5 млн. человек (т.е. на 10,4%) численность занятых на малых пред приятиях (вместе с совместителями и работающими по договору) возрос ла в 1,6 раза или на 2,4 млн. человек, а их доля в общей численности заня того населения повысилась в 1,7 раза — с 5,6% до 9,4%. Особенно бурный рост численности занятых на малых предприятиях наблюдался в период с 1992 по 1998 г. (до дефолта). Казалось бы, успехи налицо. Однако рост занятости в сфере малого предпринимательства был достигнут в основ ном за 1992—1995 гг. В последующие 1996—2000 гг. занятость в этой сфе ре несколько лет практически не расширялась, а после финансового кри зиса августа 1998 г. начала сокращаться. Вместе с тем, несмотря на сложности и трудности становления и раз вития, малый бизнес сыграл определенную позитивную роль в сдержива 4

Российский статистический ежегодник. М., 2002. С. 173.

140

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

нии темпов и масштабов роста безработицы. Если бы в России не было малого бизнеса как сферы занятости, то уровень безработицы в стране был бы социально катастрофическим. Анализ ситуации, опирающийся на сопоставление официальных данных по занятости населения в малом бизнесе и численности безработных за этот же период в стране, показыва ет, что хотя и медленное развитие малого бизнеса в форме малых пред приятий в период 1992—2000 гг. все же втянуло в себя значительную чис ленность трудоспособного населения (3,7 млн. человек в 1992 г.; 13,8 млн. в 1995 г.; 6,1 млн. в 2000 г.), обеспечив ему занятость в сфере обществен ного труда и тем самым сохранив в определенной степени трудовой и фи зический потенциал общества. На наш взгляд, если бы не было в стране малого бизнеса только в этой форме, уровень безработицы в данном пери оде был бы как минимум в 2—2,5 раза выше. Если же учесть малый бизнес во всех формах — индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, крестьянские (фермерские) хозяйства, то воздейст вие малого бизнеса на снижение уровня безработицы будет еще более на глядным. В 2000 г. общая численность занятых в малом бизнесе во всех его формах (на постоянной основе) составила более 18,6 млн. человек; в 2001 г. — около 17 млн. Поэтому, если бы в России не был даже в таком небольшом масштабе развит малый бизнес, уровень безработицы был бы намного выше — примерно около 20—25 млн. человек в целом по стране. В то же время в разработанных и реализуемых программах государ ственной поддержки малого предпринимательства как на федеральном, так и, региональном уровнях недооценивается социальная роль малого бизнеса, как единственной альтернативы безработице для большинства населения в условиях рыночной экономики. Представляется, что в ас пекте важности данной проблемы необходимо использовать позитивный мировой опыт, где функциональная роль малого бизнеса как социальной альтернативы безработице проявилась и проявляется весьма четко. В настоящее время, по данным экспертов ООН, в мире малым биз несом занято более 50% населения. Причем подавляющая часть населе ния занята малым и средним бизнесом как в индустриально развитых, так и в развивающихся странах. Как правило, малый бизнес развивает ся в более трудоемких сферах. Более того, он находит себе такие ниши, где более низкое техническое строение капитала, выше скорость его оборота или ниже цена стартового капитала для начала предпринима тельской деятельности. В силу этого в сфере малого и среднего пред принимательства как в развитых, так и в развивающихся странах созда ется большее число рабочих мест на единицу капитала, чем в сфере крупного бизнеса.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

141

Хотя соотношение труда и капитала в производстве разных стран различно (оно зависит от его структуры, существующих в стране техно логических способов производства, их удельного веса и т.д.), однако в целом, как показывает мировой опыт, трудовые затраты в малом и сред нем бизнесе на единицу вложенного капитала выше, чем на крупных предприятиях. В Японии, например, они выше в четыре раза, во Фран ции — на 12%. Малый и средний бизнес, как сосредоточение трудоемких и мало ка питалоемких производств во всех странах является основным работода телем и главным источником роста занятости. В середине 1990 х годов в странах Европейского сообщества из 15,7 млн. предприятий частного сектора (без учета первичных отраслей) 99,9% относилось к малым и средним предприятиям. Как показывает мировая практика, во всех странах с развитой рыночной экономикой малые предприятия лидиру ют по сравнению с крупными, в создании рабочих мест, а соответствен но и в обеспечении занятости населения. Так, в середине 1990 х годов, например, в США доля занятых только на малых и средних предприяти ях составляла более 54% от численности работающих; в Великобрита нии — около 50; в Германии — свыше 46; в Италии — около 73; во Фран ции — 54; в странах ЕС — 72; в Японии — 78%5. Россия в силу целого ря да причин пока еще отстает от индустриально развитых и развивающихся стран в активизации резервов малого бизнеса в обеспе чении занятости. Одной из них, на наш взгляд, является низкая эффек тивность созданной в стране системы государственной поддержки мало го предпринимательства, ее бюрократизация и ориентация на реализа цию своих ведомственных интересов как на федеральном, так и на региональном уровнях хозяйствования.

Малый бизнес в цифрах. М.,1996. С. 3.

И.Л. Соловьева (Латвия, Рига) Необходимость использования рейтинговой системы оценки надежности коммерческих банков

В научных и деловых кругах, в том числе в Латвии, продолжается ак тивный поиск оптимальной модели дистанционного финансового мо ниторинга банков. При большой компактности, ясности и простоте данный инструмент финансового мониторинга является необычайно информативным. При наличии понятной рейтинговой системы любой интересующийся — простой обыватель или умудренный опытом фи нансист — сможет быстро и без сложных математических вычислений уяснить финансовое положение банка и принять нужное решение. Именно рейтинги помогают ориентироваться в сложном мире финан совых показателей и весьма аргументированно делать выбор. К поиску оптимальной модели рейтинговой системы оценки банков обязывает усиление конкурентной борьбы на межбанковском рынке и усугубле ние тенденций к снижению степени устойчивости коммерческих бан ков. В существовании стабильной банковской системы заинтересованы как государственные контролирующие институции1, так и сами банки и их клиенты. Зарубежную банковскую практику невозможно представить без ис пользования различного рода рейтингов, которые в значительной мере ориентируют различные слои населения на правильную оценку состоя ния в банковской системе и в конкретных банках. Рейтинги таких изве стных компаний, как Thomson Financial Bank Watch, Moody`s, FITCH IBCA, Standard&Poor`s и ряда других, являются ориентиром для ряда инвесторов. Результаты рейтинга могут быть достаточно эффективным инструментом влияния рейтинговых агентств на поведение банка и про цессы, протекающие в банковской системе. Роль таких агентств можно сравнить с неким барометром, за которым следит частный инвестор, до веривший свои вклады какому нибудь банку. 1

В Латвии контроль за деятельностью коммерческих банков осуществляет Комис сия по финансам и рынку капитала (FKTK).

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

143

Агентства, специализирующиеся на оценке и анализе разного рода данных о деятельности различных банков, учитывают информацию не только экономического, но и социального и неэкономического плана (данные о состоянии управления, деловые контакты, соблюдение суще ствующего законодательства и т.д.). Основной принцип любого рейтинга состоит в том, чтобы отразить положение участника рынка среди себе подобных, используя опреде ленным образом обработанную информацию. Это прежде всего возмож ность показать инвестиционную привлекательность банка через умение его менеджмента профессионально и прибыльно работать в сложной об ласти финансового бизнеса. Рейтинговые системы условно можно разделить на две группы: включающие в себя исследования на местах, т.е. изучение банка «изнут ри» (т.н. инсайдерские), и дистанционные (основанные на изучении банковской отчетности). Рейтинги, как правило, представлены сводны ми и интегральными показателями, методика составления которых яв ляется ноу хау рейтингового агентства. По окончании дистанционного анализа каждому банку присваивается определенный уровень оценки. В мировой практике существуют три основных метода построение рей тинга: номерной, балльный, индексный. Номерная система рейтинга заключается в построении сочетаний по казателей финансового состояния банка и присвоении каждому из этих сочетаний определенного места в рейтинге. В соответствии с технологией построения номерная система рассчитана на слабо детализированную ме тодику с небольшим охватом факторов, влияющих на финансовое состо яние банка, имеющих небольшую шкалу критериальных значений. Для построения рейтинга в рамках более сложных методик исполь зуют балльную систему, которая позволяет осуществить оценку финан сового состояния банка в баллах, присвоенных ему по каждому оценоч ному показателю. Сводная балльная оценка дает возможность опреде лить принадлежность последнего к той или иной группе банков. Помимо вышеназванных, широко распространенных в мировой бан ковской практике рейтинговых систем существует также относительно редко встречающийся индексный метод построения рейтинга. При его ис пользовании производится расчет индекса каждого из оценочных показа телей финансового состояния банка. Расчеты могут производиться отно сительно базисных данных или средних значений, рассчитанных за ряд лет. После составления индексов по отдельным показателям переходят к расчету комбинированных индексов, предварительно взвесив индиви дуальные индексы по их доле в совокупности. Рейтинг ориентируется не

144

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

на статистическое значение, а на показатели, ранжированные с учетом ри ска, что предполагает более детальный их анализ. При этом анализируют ся как балансовые, так и внебалансовые данные. В мировой банковской практике используются разные системы и подходы к оценке деятельнос ти банков. Одной из наиболее развитых рейтинговых систем является PATROL, применяемая Банком Италии с 1993 г. Главным источником информации здесь выступает регламентированная отчетность банков, на основе которой рассчитывают пять компонентов: достаточность капитала, прибыльность, качество кредитов, организация, ликвидность. Принципиально отличается французская рейтинговая система ORAP (Organization and Reinforcement of Preventive Action). В ней 14 показате лей делятся на пять групп: • пруденциальные коэффициенты; • балансовая и внебалансовая деятельность; • рыночный риск; • доходы; • качественные критерии. В последнее время прослеживается тенденция к увеличению анали зируемой в рейтинге информации. Многие рейтинги составляются при использовании коэффициентного анализа. Главная проблема при со ставлении данного вида рейтинга — обозначение диапазона критериев. У банков с разной специализацией анализируемые критерии будут от личаться, поэтому общие результаты будут неточными. Эту проблему можно разрешить путем деления банков на группы по одному или не скольким критериям. Обычно этими критериями являются: объем акти вов, сегмент деятельности банка (сберегательный банк, иностранный банк и т.д.), региональное положение. Одной из самых развитых рейтинговых систем, построенных на осно ве коэффициентного анализа, является BaKred System (BAKIS), приме няемая с 1997 г. Центральным банком Германии (Deutsche Bundesbank). Система включает в себя 47 коэффициентов, 19 из которых относятся к кредитному риску, 16 — к рыночным рискам, 2 — к рискам ликвидности и 10 связаны с прибыльностью банковских операций. Весьма интересен опыт Нидерландов, где для определения надежности кредитных органи заций тщательно изучаются как показатели, непосредственно характери зующие деятельность банков, так и макроэкономические индикаторы, оказывающие влияние на банковскую систему в целом. Оптимальной методикой дистанционного анализа является такая совокупность аналитических действий, которая с максимальной вероят ностью дает точное суждение о будущем развитии кредитной организа

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

145

ции2. Такой критерий является слишком жестким, но он, с другой сто роны, полезен в методологическом плане, так как построение методики должно на него опираться. Пожалуй, самая известная в мире рейтинговая система оценки на дежности коммерческих банков — CAMELS. Она используется амери канскими организациями, осуществляющими контроль за банковской деятельностью, — FRS (Федеральная резервная система США), OCC и FDIC. CAMELS формируется из шести интегральных компонентов: 1) Capital Adequancy (достаточность капитала), 2) Asset Quality (качество активов), 3) Managements factors (факторы управления) 4) Earnings (доходность) 5) Liguidity (ликвидность) 6) Sensitivity of market risk (чувствительность к рыночному риску). Каждый компонент оценивается по пятибалльной системе: 1 — здо ровый; 2 — удовлетворительный; 3 — посредственный; 4 — критический; 5 — неудовлетворительный. Привлекательным моментом в дистанцион ном рейтинге CAMELS является его постоянная модернизация. В сере дине 1980 х годов из его аббревиатуры пытались исключить компонент М (факторы управления), который очень трудно определить дистанци онным способом. В 1996 г. к аббревиатуре рейтинга прибавился компо нент S — чувствительность к рыночному риску. В настоящее время сис тему CAMELS заменила более точная система SCOR (Statistical CAMELS Off site Rating), использующая в качестве входных данных официальную банковскую отчетность. В Латвии не существует единой системы финансового мониторинга банков, поэтому представляется интересным оценить деятельность лат вийских банков, используя так называемые CAMELS факторы. Безус ловно, для выработки критериев оценки берутся во внимание законода тельство ЛР и требования контролирующей организации. В республике действуют 22 банка и один иностранный филиал. Общий основной ка питал составляет 219,7 млн. латов, непрерывно увеличиваются активы (4,573 млн. латов), развивается кредитование. Итак, в целом систему CAMEL можно охарактеризовать как стан дартизированную рейтинговую систему и систему, включающую в себя оценку основных компонентов банковской надежности: достаточность 2

Вероятность равная единице, строго говоря, недостижима при дистанционном анализе из за факторов финансовой устойчивости банков, не отражаемых в финансовой отчетности.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

146

капитала, качество активов, качество менеджмента, доходность, ликвид ность. Оценивая достаточность капитала латвийских банков, автор при нимает во внимание показатель достаточности капитала, который рас считывается по «Правилам расчета достаточности капитала банков и брокерских компаний» (действуют с 1.01.2003). Необходимо отметить, что норма этого показателя для латвийских банков составляет 10%3. Также берется во внимание отношение капитала и резервов к общим ак тивам. Банки оцениваются по пятибалльной системе, и каждому банку присваивается соответствующий рейтинг. Оценка достаточности капитала Рейтинг

Показатель достаточности капитала

Капитал и резервы

14 —20%

10—15%

2 (1,5—2,4)

20 — 30% и 10—14%

8—10% и 15—20%

3 (2,5—3,4)

30—40%

6—8% и 20—30%

4 (3,5—4,4)

40—60%

3—6% и 30—50%

1 (1—1,4)

5 (4,5—5)

Меньше 10% и больше 60%

общие активы (K1)

Меньше 3% и больше 50%

Качество активов является очень важной качественной характери стикой банка. Оценивая качество активов латвийских банков, автор принимал во внимание следующие показатели: • отношение между специальными накоплениями и кредитами, вы данными не банкам (К2); • отношение взвешенных с учетом риска активов к общим активам (К3). Оценка качества активов Рейтинг

Накопления кредиты (bruto) (K2)

Активы, взвешенные с учетом риска

0—1%

60—70%

2 (1,5—2,4)

1—1,5%

50—60%; 70—80%

3 (2,5—3,4)

1,5—2%

40—50%; 80—90%

4 (3,5—4,4)

2—3%

30—40%

Больше 3%

>30%; <90%

1 (1—1,4)

5 (4,5—5) 3

По Базельской конвенции — 8%.

общие активы (K3)

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

147

Одним из важных показателей, характеризующих надежность бан ка, является его доходность. Для оценки доходности латвийских банков использовались следующие показатели: показатель эффективности ис пользования активов (ROA), отношение чистой прибыли к средней ве личине активов; показатель эффективности использования капитала (ROE), отношение чистой прибыли к средней величине капитала и ре зервов. Оценка доходности Рейтинг

ROA

ROE

Больше 2%

35—45%

2 (1,5—2,4)

1,5—2%

20—35%

3 (2,5—3,4)

1—1,5%

10—20%

4 (3,5—4,4)

0,5—%

5—10%

5 (4,5—5)

0—0,5%

0—5%, меньше 0%

1 (1—1,4)

Ликвидность банка — один из главных и сложных факторов, опре деляющий финансовую надежность банка. Согласно требованиям Ко миссии по финансам и рынку капитала4, ликвидность должна состав лять 30% от суммы текущих обязательств. Ликвидность латвийских банков рассчитывается как отношение ликвидных активов (касса, тре бования к Латвийскому банку, требования к кредитным учреждениям, ликвидные ценные бумаги) к текущим обязательствам (до 30 дней). Оценка ликвидности Рейтинг

Показатель ликвидности K4

1 (1—1,4)

60—70%

2 (1,5—2,4)

40—60%; 70—80%

3 (2,5—3,4)

80—90%

4 (3,5—4,4)

30—40%; 90—100%

5 (4,5—5)

>30%; < 100%

На последнем этапе анализа оценивается качество менеджмента. В принципе, это единственный фактор, по которому рейтинг САМЕL нельзя причислить к системе дистанционного анализа. Во внимание берут 4

Правила исполнения требования ликвидности кредитными учреждениями (30.11.2002).

148

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ся как субъективные, так и объективные факторы. Вместе с такими факто рами, как достаточность капитала, качество активов, свидетельствующих о хорошем уровне менеджмента в банке, классический САМЕL оценивает: • техническую и профессиональную компетентность сотрудников; • способности к лидерству и административной работе; • соблюдение правил ведения банковской деятельности; • способность планировать и реагировать на меняющиеся обстоя тельства; • стремление к удовлетворению общественных потребностей в бан ковских услугах. Качество менеджмента очень трудно оценить дистанционно. Оцени вая качество менеджмента латвийских банков, автор принимал во вни мание: • среднюю сумму первых четырех рейтингов; • наличие и качество домашней странички в Интернете; • участие банка в различных общественных мероприятиях; • уровень рекламы. По мнению автора, это самый субъективные компонент в рейтинге и уровень оценки зависит от профессиональности эксперта. В рейтинге принимал участие 21 банк. Первый рейтинг (здоровый) не был присво ен ни одному латвийскому банку. Второй рейтинг (удовлетворитель ный) был присвоен трем латвийским банка (15%). Третий рейтинг (по средственный) получили десять латвийских банков (50%), шесть лат вийских банков оценены как критические (4 й рейтинг — 30%), одному банку был присвоен неудовлетворительный рейтинг. В целом латвий скую банковскую систему можно оценить как стабильную, так как 65% банков были присвоены 2 й и 3 й рейтинги. Вышеприведенные критерии оценки являются мнением автора. Кри терии оценки могли бы быть другими, но автор оценивал именно степень надежности банка, быть может, в ущерб его доходности. После восстанов ления независимости Латвийской Республики в 1992—1994 гг. начал бур но развиваться банковский сектор. Несмотря на пережитые кризисы (лат вийский банковский кризис 1995 г., российский кризис 1998 г.), к концу 90 х гг. латвийские коммерческие банки достигли позитивных результа тов в своей деятельности: возросли активы, объем вкладов, бурно разви вается кредитование малого и среднего бизнеса, ипотечное кредитование. Это свидетельствует об определенном уровне стабильности, но борьба за доверие клиентов продолжается. Одним из средств привлечения как кли ентов, так и инвесторов, а также своеобразной рекламой того или иного банка может стать рейтинговая система оценки надежности банка.

О. Назарбаев, Р.Т. Адильчаев, У.С. Жуманазаров1 (Узбекистан, Нукус) Инвестиционная политика в Узбекистане и задачи экономических реформ (на материалах Республики Каракалпакстан)

В условиях перехода к рыночным отношениям методы и направления ин вестиционной политики Узбекистана основываются на общеизвестных принципах, основными из которых являются решающая роль государства как главного реформатора и эволюционный путь рыночных преобразова ний. Ныне во всех регионах нашей страны накоплен определенный опыт инвестиционной деятельности в новых условиях. В развитии инвестици онной политики государства и привлечении иностранных инвестиций в регионе Приаралья значительную роль сыграл Указ Президента Респуб лики Узбекистан И. Каримова от 11 июня 2002 г. «О дополнительных ме рах по стимулированию развития малых и средних предприятий в Рес публике Каракалпакстан и Хорезмской области». По условиям этого ука за создаваемые фирмы на территории Республики Каракалпакстан и Хорезмской области, уставной фонд которых превышает 75 тыс. долл. США, с участием иностранных инвестиции в период до 1 января 2005 г. независимо от системы налогообложения платят только 50% налога; сред ние предприятия, действующие на этой территорий в тот же период вре мени платят налог на прибыль меньше на 50%. Этот документ дал им пульс для притока иностранного капитала в регионы Республики Кара калпакстан и Хорезма. В результате чего инвестиционная деятельность в целом и интерес иностранных инвесторов для участия в процессах ры ночных реформ в Узбекистане, в том числе в Республике Каракалпакстан, значительно возросли. В ряду сложных социальных явлений, от которых зависят формиро вание и использование экономического потенциала региона, важное ме сто в настоящее время принадлежит процессам привлечения иностран ных инвестиций. В Узбекистане в последнее время особое внимание 1

В составлении обзора приняли участие также Ж.И. Досекеев, К.С. Сейтимбетов, К. Исмаилов, А. Шамшетова, Б. Утениязов, Р.Ю. Срашов, А. Мадреймов, Б. Ережепова, Б. Ка булова, Г. Пирниязова.

150

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

уделяется развитию инвестиционной деятельности. В инвестиционной программе Правительства страны предусмотрены меры по стимулиро ванию активности инвесторов: привлечению иностранных инвестиций; активизации использования инвестиционных ресурсов, определяются условия поддержки экономического роста, в том числе — снижения ин фляции. В этом направлении повсеместно ведутся работы по переосна щению перерабатывающей отрасли сельского хозяйства новыми техно логиями, создаются благоприятные условия для создания и успешной деятельности современных совместных предприятий. На территории Республики созданы совместные предприятия с участием инвесторов США, Турции, Мальты, Ирландии, Франции, Бельгии, ОАЭ, Люксем бург, России, Белоруссии, Ирана, Германии, Италии, Лихтенштейна, Ав стрии, Бангладеш и Южной Кореи. В частности, совместные предприя тия с государственной долей в собственности; иностранные предприя тия, которые сформированы полностью иностранным капиталом, дочерние предприятия и филиалы, головные предприятия, которые на ходятся и за пределами страны, и на территории республики. За 2002 г. значительно увеличились темпы создания и развития сов местных предприятий. Валовой доход от товарооборота действующих предприятий с иностранными инвестициями возрос в 1,4 раза в сравне нии с 2001 г. В 2002 г., по сравнению с 2000 г., общее количество создан ных СП на территорий Республики Каракалпакстан увеличилось в 1,7 ра за, в 4,5 раза возросло количество СП, работающих в сфере промышлен ности. Объем производства, работ и услуг действующих предприятий с иностранным участием увеличился в 2,3 раза в сравнении с 2000 г. Инвестиционная политика очень важна для мобилизации трудо вых ресурсов. Трудовые ресурсы Республики Каракалпакстан состави ла в 2001 г. 772,6 тыс. человек, против 657,9 тыс. в 1995 г. и 576,9 тыс. в 1990 г. В сельской местности Республики Каракалпакстан размеще но около 50% трудовых ресурсов против 55,8% в целом в Узбекистане (2001 г.). Среднегодовые темпы этого показателя за 1991—2001 г.г. опе режают показатели по стране и составили 2,6% в год против 2,2%, что создает проблемы занятости населения республики. Проблема занятости сельского населения неотделимо от радикаль ного изменения производственных отношений. Самостоятельно заня тые лица, как правило, создают рабочие места для себя и для других. Дехкане, кооператоры, фермеры как самостоятельно занятые обладают значительной степенью чувства хозяина и несут основную долю риска в случае неудачи. Таким образом, частная инициатива, способствуя созда нию рабочих мест, в то же время формирует принципиально новые спо

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

151

собы сельской занятости. Однако простым увеличением числа дехкан ско фермерских хозяйств проблему занятости на селе не решить. Для этого целесообразно развивать на селе малые и средние предприятия, осуществляющие производственное обслуживание сельского хозяйства и сельских жителей. Малые и средние предприятия представляют собой наиболее эффективные формы организации производства, основанные на высокой мотивации труда и материальной заинтересованности ра ботников. Эти формы динамично приспосабливаются к изменяющимся рыночным условиям, легче и быстрее осваивают новую технику и техно логию, чем крупные предприятия. Анализ положения в Республики Каракалпакстан свидетельствует о том, что для дальнейшего улучшения привлечения иностранных инвес тиции в региональную экономику необходимо: • совершенствование законодательной базы; • упрощение условия кредитования и инвестирования; • совершенствовать деятельность созданных на местах самостоятель ных инвестиционных институтов для оказания всесторонней помо щи местным предпринимателям; • развивать рынок ценных бумаг в региональном уровне; • увеличить пополнение интеллектуального потенциала за счет заку пок лицензий на новую технику и технологии; • поддерживать отечественных производителей конкурентоспособ ных товаров.

А.О. Блинов (Россия, Москва) Формирование благоприятной среды как необходимое условие развития бизнеса

Вступившая на путь радикальных рыночных преобразований Россия должна определить стратегию в отношении негосударственного сектора экономики — национального частного и иностранного, индивидуально го и коллективного, малого и крупного. Правильно сформулированная программа действий подразумевает сознательное формирование усло вий для деятельности хозяйствующих субъектов, которые обеспечивали бы как долгосрочную прибыльность бизнеса и мобилизацию его инвес тиционных ресурсов на микроуровне, так и поступательное движение в целом. Совокупность таких условий принято называть «хозяйствен ным климатом», который служит критерием зрелости рыночных ре форм, доверия к гарантиям прав собственности, стабильности полити ческой и экономической ситуации в стране. Формирование благоприят ного хозяйственного климата, в том числе для малого бизнеса, — одна из важнейших экономических задач государственных органов. Для характеристики условий, в которых осуществляются реформиро вание экономики и становление новой хозяйственной практики, принято использовать категорию «предпринимательский климат». Предпринима тельский климат влияет на проблему социальной эффективности малых предприятий и систему их поддержки. Проблему целесообразно рассмат ривать в трех аспектах: • оценка социальной значимости малых предприятий для региона. Она характеризуется приростом рабочих мест, созданных благодаря развитию малого бизнеса, поступлениям в бюджет, снижению уров ня безработицы; • анализ зрелости рынка социально значимых услуг, предоставляе мых этими предприятиями. Необходимо удерживать баланс между рыночной эффективностью и социальной значимостью малого предпринимательства; • исследование социальных эффектов в самом малом предпринима тельстве.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

153

Опыт переходных обществ показывает, что рыночная трансформация происходит органичнее и безболезненнее при соблюдении ряда общих ус ловий: приватизация, демонополизация, создание экономики открытого типа, структурная перестройка экономики на основе инвестиционной по литики, а также меры по поддержанию финансовой и социальной ста бильности. Эта категория имеет четкие характеристики — социально по литические, правовые, макроэкономические, институциональные. В любой стране деятельность предпринимательства организуется и контролируется государством, исходя из приоритетов экономического развития страны. Правовые рамки задают степень свободы для предпри нимателя, во многом формируют его поведение. Так, при несовершенст ве налогового законодательства он ищет не способы минимизации нало говых платежей в рамках закона, а пути уклонения от налогов. Государ ство должно создать такую систему налогообложения, которая делает своевременную уплату налогов более выгодной по сравнению с неплате жами. Общая нестабильность хозяйственного законодательства дейст вует в том же направлении, т.е. снижает законопослушность предприни мательства. Классификация факторов «предпринимательского климата» явля ется необходимым условием его формирования со стороны государства. Выделяя социально политические, экономические, правовые и институ циональные условия, мы тем самым определяем объекты целенаправ ленного воздействия государства и создаем основу для разработки кон кретных методов и инструментов его экономической политики. Эти факторы можно объединить в два вида. Формирование политических и экономических факторов всегда несет элемент неопределенности и, сле довательно, риска. Формирование правовых и институциональных фак торов зависит от созидательной деятельности государства в этих сфе рах. Нельзя забывать, что в рыночной экономике государство не несет ответственности по обязательствам хозяйствующих субъектов, поэтому последствия риска ложатся на самого предпринимателя. Понятие риска является важнейшим при анализе хозяйственного климата. Риск — это вероятность возникновения убытков или недополучения доходов по сравнению с прогнозируемым вариантом. Внутриполитические факторы, которые непосредственно влияют на предпринимательский климат, можно классифицировать по четырем группам. Первая группа факторов характеризует экономическую дея тельность правительства. К ним относятся: компетентность правительст ва, его поведение в критических ситуациях, прочность положения, широ та поддержки экономического курса, в том числе политическими парти

154

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ями и организациями; демократическим или недемократическим путем пришло это правительство к власти; каким образом осуществляются сме на правительства и передача власти; как и кем принимаются ключевые решения, в том числе по экономическим вопросам; насколько вероятна смена курса экономической политики правительства; насколько эта по литика в прошлом была компетентна и последовательна; насколько эф фективны меры, предпринимаемые властью против организованной пре ступности и коррупции. Вторая группа факторов характеризует деятель ность оппозиции, а именно: сильная или слабая оппозиция противостоит официальному курсу; сплочена ли она политически и организационно; распространен ли в стране политический терроризм и иные акты наси лия по политическим мотивам и т.п. Третья группа внутриполитических факторов связана с трудовыми отношениями и социальной сферой в це лом, а именно: как решаются трудовые конфликты; каково отношение властей к забастовкам; каковы потери в результате трудовых конфликтов и т.п. Четвертая группа характеризует этнополитическую ситуацию: име ются ли этнические группы, противостоящие центральной власти, и ка кой поддержкой они располагают внутри страны и за рубежом; сущест вуют ли политические структуры, позволяющие превратить их массовые требования в политический процесс ненасильственным путем и т.п. Внешнеполитические факторы включают совокупность условий, объединенных в общедипломатическую, военно политическую и поли тико экономическую группы. Общедипломатические факторы включа ют легитимность власти в глазах мирового сообщества, роль страны в международной, региональной политике и заинтересованность миро вых держав в поддержании с ней хороших отношений, авторитет и после довательность внешней политики. Военно политические факторы — это отношения с соседними странами, наличие или потенциальная возмож ность пограничных конфликтов, участие или неучастие в региональ ных/субрегиональных военно политических блоках, политика в области контроля над вооружениями. Политико экономические факторы учиты вают участие или неучастие в международных, региональных, субрегио нальных экономических организациях; торгово экономические противо речия и столкновения с другими странами, могущие вызвать политичес кие осложнения; позицию международных экономических организаций в отношении сотрудничества (содействия, помощи) с данной страной. Процесс принятия решений об инвестировании, о старте своего ча стного предприятия начинается с анализа именно политических рисков предпринимательства. Для местных предпринимателей сумма полити ческих рисков задана изначально, и нужны весьма серьезные основания

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

155

для сворачивания предпринимательской деятельности или отказа от нее по политическим мотивам. Но для зарубежного предпринимателя рез кое противостояние правительства и оппозиции может стать достаточ ным основанием для отказа от реализации того или иного проекта. Экономическую составляющую «предпринимательского» климата можно разделить на две большие группы факторов. Первая группа вклю чает макроэкономические условия, позволяющие судить о состоянии экономики в целом (темпы экономического роста, структура ВВП, пока затели инвестиционной активности, масштабы и структура фондов на копления и потребления, показатели инфляционных процессов и т.п.). Вторая группа состоит из набора методов и инструментов, экономичес ких нормативов, с помощью которых правительство осуществляет опера тивное управление экономическими процессами. При этом компетент ность правительства может быть оценена тем выше, чем большее место в его арсенале занимают экономические инструменты (объем и нормативы кредитного обеспечения экономики, нормы налогообложения различ ных видов доходов, объем и структура расходов госбюджета, нормативы амортизации основного капитала и т.п.). Экономические условия перехода к рынку описываются и оценива ются через призму системы экономических рисков. Из многочисленных видов экономических рисков выделим общеэкономические, связанные преимущественно со структурными аспектами национального хозяйст ва и экономической политикой правительства, и два более специфиче ских — валютно финансовый и инвестиционный, поскольку их нега тивная роль наиболее заметна в современной российской экономике. Оценка общеэкономических рисков должна охарактеризовать качество экономического пространства той или иной страны, а именно дать от вет на следующие вопросы: во первых, каковы долгосрочные перспек тивы экономического развития в данной стране; во вторых, к какому типу принадлежит данная экономика — к открытому или самодостаточ ному, какова вероятность введения жестких административных ограни чений на различные формы внешнеэкономической деятельности и т.п.; в третьих, какова вероятность подрыва прибыльности новых экономи ческих структур, в том числе предприятий, созданных в стране с учас тием иностранных инвесторов. Решение этих вопросов зависит от множества факторов. Особую значимость имеют такие факторы, как емкость внутреннего рынка, тем пы экономического роста, соотношение внутренних и внешних факто ров воспроизводства; способность национальной экономики быстро ре агировать на ценовые и иные стимулы, переключаться на производство

156

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

конкурентоспособной экспортной или импортозамещающей продукции и пр. Правительство страны способно если не контролировать, то влиять на многие факторы через денежно кредитные, налоговые, внешнеторго вые (таможенные) и другие рычаги своей экономической политики. По этому оценка общеэкономических рисков в немалой степени отражает оценку экономической и политической компетенции правительства. Понятие инвестиционного риска связано с неопределенностью и мно говариантностью вложения капитала в экономику той или иной страны. Данный тип рисков целиком зависит от экономической политики прави тельства. Важнейшим фактором является общий подход государственных органов к инвестиционной деятельности, проявляющийся в регистрации новых инвестиций, тяжести налогообложения, правах частных предпри нимателей и иностранных инвесторов, предоставляемых им льготах и на лагаемых ограничениях, общем характере отношений с государственны ми органами и т.п. Здесь же учитывается вероятность правительственных решений, могущих привести к национализации и/или экспроприации имущества частных, в том числе иностранных, собственников, а также преобладающие в общественном мнении настроения, касающиеся про блем инвестирования частного капитала. На перспективы инвестирова ния и размеры инвестиционного риска непосредственное влияние оказы вают политика учетных ставок и темпы инфляции. Очевидно, что инвес тировать средства в производство, в ценные бумаги и т.п. имеет смысл только тогда, когда от этого можно получить большую чистую прибыль, чем от хранения денег в банке. Инвестировать средства имеет смысл толь ко тогда, когда рентабельность инвестиций превышает темпы инфляции. Правовая составляющая «предпринимательского» климата заклю чается в том, что экономические процессы везде облечены в определен ные правовые формы. Хозяйственное законодательство любой страны несет отпечаток внутриполитической обстановки, национальной специ фики, исторической эволюции отношений собственности, формировав шейся экономической роли государства, исторических традиций пред принимательства. По мере движения к рыночной экономике человече ство сформировало достаточно эффективный правовой механизм, универсальные правовые формы экономического развития. Использо вание апробированных нормативов и их закрепление в законодательст ве зависят от общей политической и экономической обстановки. Отра ботанные для стабильного положения законодательные нормы могут быть абсолютно бесполезны или непригодны в переходный период. Хозяйственное законодательство должно содержать комплекс пра вовых гарантий интересов предпринимателей. Гарантирование и страхо

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

157

вание инвестиций для развития предпринимательства. Базовый режим правового регулирования предпринимательства дополняется различны ми льготами для обеспечения оптимальной отраслевой и региональной структурой инвестиций, технологий, масштабом производства, соотно шением продаж на внешнем и внутреннем рынке и т.д. Льготы должны предоставляться на конкурсной основе государственным и частным компаниям, национальными и зарубежным предпринимателям, желаю щим инвестировать капитал в ту или иную отрасль. Поставив их в рав ные конкурентные условия, государство получает возможность выби рать экономически наиболее целесообразный вариант. Страны, еще не завершившие переход к рыночной экономике отступают от этой схемы, дополнительно стимулируя мелкий и средний бизнес, приток иностран ного предпринимательского капитала и т.п. в зависимости от приорите тов национальных стратегий развития. Система государственного регулирования предпринимательской деятельности должна быть общедоступным источником информации для предпринимателей о приоритетах экономической политики госу дарства. Она позволяет регулировать предпринимательскую деятель ность преимущественно экономическими инструментами, влияющими на принятие хозяйственных решений. При этом общий характер госу дарственных мер может вызвать у предпринимательских структур раз личную реакцию из за неодинаковых производственно технологичес ких условий, финансовых возможностей, характера прямых и обратных связей и т.д. В результате достигается требуемый вектор экономическо го развития. Институциональная составляющая «предпринимательского» кли мата заключается в том, что экономическое воздействие на предпри нимательские структуры осуществляется, помимо органов государст венного регулирования, институтами, образующими инфраструктуру экономики, реализующими движение материально технических, фи нансовых и трудовых ресурсов, т.е. институтами, обеспечивающими функционирование рынков товаров, капиталов и труда, которые обра зуют систему общественного воспроизводства в стране с рыночной экономикой. Качество элементов институциональной структуры, их иерархия и характер взаимодействия в значительной мере определяют предпринимательский климат. Социально психологическая составляющая «предпринимательского» климата состоит в том, что формирование общественного мнения, а в бо лее широком плане — благоприятного по отношению к рыночным преоб разованиям социально психологического фона в обществе является хотя

158

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

и недостаточным, но совершенно необходимым условием их успешной реализации. Реализация рыночных реформ сопряжена с социальными издержка ми. Суть проблемы состоит в том, чтобы сформировать в обществе пози тивную по отношению к рыночным реформам социально психологиче скую атмосферу, обусловленную новой системой интересов и ценностей, и не перешагнуть при этом ту грань социальной напряженности, за ко торой стоят обвальное обнищание, пауперизация и люмпенизация насе ления, постепенно утрачивающего свою общественную и политическую самоидентификацию. Социальная нестабильность фактически тормо зит проведение реформ, а массовая социально психологическая непри язнь к преуспеванию и материальному благополучию становится реаль ным фактором предпринимательского риска, блокирующим частно предпринимательскую инициативу. Поэтому необходимость активной социальной политики государства сомнений не вызывает. Таким образом, от формирования предпринимательского климата зависят состояние и перспективы развития бизнеса. Благоприятная хо зяйственная среда способствует раскрытию потенциальных возможно стей, заложенных в предпринимательстве, неблагоприятная — сдержи вает и более того препятствует его развитию. Громадная роль в этом принадлежит государству, в руках которого сосредоточены мощные ры чаги воздействия на экономическую, политическую, правовую и про чую ситуацию в стране. Ему принадлежат значительные материально технические, финансовые, интеллектуальные ресурсы. Использовать весь имеющийся потенциал — в этом состоит одна из центральных за дач государства в переходную эпоху. Но для этого необходимы ясность и точность стратегической программы, предсказуемость поступков и последовательность в достижении поставленных целей. Одним из со ставляющих успеха намеченных преобразований является это создание благоприятных условий для бизнеса.

С.В. Ивченко (Россия, Москва) Социальные программы бизнеса, направленные на повышение эффективности муниципального управления

В условиях дефицита бюджетных средств возрастает количество муни ципальных программ социально экономического развития, которые ре ализуются органами региональной власти и местного самоуправления с привлечением ресурса бизнес сектора. Участие бизнес сектора в со действии решению социальных проблем территорий присутствия выхо дит за рамки законодательно закрепленных обязательств и относится к сфере добровольной ответственности перед обществом — социальной ответственности бизнеса. Однако рост ожиданий органов региональной и местной власти от бизнеса может привести к тому, что социальные инициативы бизнеса могут восприниматься как обязательное, а не доб ровольное участие компаний в развитии социальной сферы территорий. Подобная позиция приводит к усилению давления на бизнес со стороны органов власти, выраженное в феномене «добровольно принудительной благотворительности». С другой стороны, у бизнеса, вступающего во взаимодействие с органами власти, растет недовольство тем, как расхо дуются бюджетные средства и осуществляется управление социальной сферой. Это вызывает желание бизнеса «вмешаться» в реформирование социальной сферы и привнести в нее современные принципы управле ния. Может ли бизнес преодолеть иждивенчество и бюрократизм орга нов региональной власти и научить ее принципам эффективного управ ления? В настоящее время существует несколько моделей взаимодействия бизнеса и органов региональной власти и местного самоуправления в со циальной сфере. Модель 1. «Добровольно принудительная благотворительность». К сожалению, желание органов региональной и местной власти сохра нить существующую бюджетную сферу, страх перед любыми структур ными реформами, которые могут потребовать сокращения количества сотрудников или их профессиональную переориентацию, приводят к то му, что средства, запрашиваемые у бизнеса, направляются на консервиро

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

160

вание существующей социальной инфраструктуры, а не на оптимальное решение вызванных ее несовершенством проблем. Усиление давления на бизнес со стороны органов власти выражает ся в феномене «добровольно принудительной благотворительности». Последствиями «добровольно принудительной благотворительности» является ограничение свободы выбора и устранение бизнеса из процес са принятия решения, а также снижение эффективности социальных программ бизнеса. Типичными примерами в этом отношении являются строительство крупных объектов (дома культуры, дворцы спорта), кото рые муниципалитеты впоследствии не могут содержать; поддержка «умирающих» объектов социально культурной сферы, препятствующая оптимизации сети бюджетных учреждений; прямые доплаты к заработ ной плате работников бюджетных учреждений, «консервирующие» не эффективную структуру занятости. Модель 2. «Торг». Однако в свою очередь бизнес тоже получает оп ределенные дивиденды от выполнения директив органов власти. Как сказал один из участников исследования «Факторы формирования со циальной ответственности бизнеса»1, взаимодействие власти и бизнеса в социальной сфере становится «торгом — нефтяная скважина в обмен на больницу, ларек в обмен на шприцы». Некоторыми представителями бизнеса социальная ответственность в таком контексте видится как ин струмент политических технологий и возможность получение от орга нов власти условий для реализации бизнес интересов. «Сегодня бизне су стало понятно, что, будучи лояльным к власти, он может получить не которые перспективы развития». За отдельными исключениями представители власти считают, что решения о выборе направлений социальных программ лучше было бы принимать на уровне органов местного самоуправления и региональных властей, так как предприниматели менее системно понимают нужды на селения и социальные проблемы территории в целом. Органы власти выступают в роли координирующей стороны, а бизнес принимает на се бя роль исполняющей стороны, так как может использовать это для по лучения определенных преимуществ и поэтому редко предъявляет пре тензии, связанные с тем, что периодически поступающие просьбы на оказание помощи не скоординированы друг с другом. Исследование Ассоциации российских менеджеров2, показало, что 1

Исследование «Факторы формирования социальной ответственности бизнеса» проводилось Фондом «Институт экономики города» в Приволжском федеральном округе в 2002 г. при финансовой поддержке Агентства международного развития США. 2 Литовченко С., Дынин А. Бизнес готов поделиться с народом//Коммерсант. 19.12.2002.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

161

наиболее эффективной с точки зрения бизнеса моделью взаимодейст вия бизнеса и государства является совместное определение приорите тов социальной политики и тех областей, в которых бизнес может при нять активное участие. Сторонниками этой модели выступило 52,94% опрошенных руководителей высшего звена. С постановкой вопроса «го сударство определяет только приоритеты социальной политики, а биз нес берет на себя основную часть функций в осуществлении данной за дачи», согласны только 17,65% опрошенных. Именно в объединении ре сурсов и профессиональной экспертизы каждого из секторов видится наиболее оптимальная модель решения социальных задач. Модель 3. «Опережающая инициатива». У бизнеса, финансирующе го социальную сферу, растет недовольство тем, как органы региональной власти и местного самоуправления расходуют бюджетные средства и уп равляют социальной сферой. Опрос российских бизнесменов, проводи мый Ассоциацией российских менеджеров3, выявил отношение бизнес сектора к уровню профессионализма государственных служащих. Иссле дование проводилось в необычном формате — представителям бизнеса было предложено представить государство как корпорацию, предоставля ющую услуги. Ключевым фактором анализа был выбран кадровый потен циал. Результат оказался неудовлетворительным. Самыми важными для чиновников качествами бизнесмены назвали умение проводить стратеги ческое планирование (первое место) и аналитические навыки (второе ме сто), но именно эти знания и навыки, оказались у них наименее развиты ми. Утешительно только то, что превзошел ожидания бизнесменов уро вень знания чиновниками основ функционирования государственных и социальных институтов. Бизнесменам было также предложено вырабо тать рекомендации по улучшению ситуации. Из того, в чем бизнесмены могут оказать государственным служа щим реальное содействие в преодолении кадровых проблем, было отме чено дополнительное обучение госслужащих управленческим навыкам. Несмотря на то, что только 20% респондентов считают, что данная мера может быть действенной, это уже говорит о том, что есть потенциальные точки роста и взаимодействия. Опыт муниципального консультирова ния Фонда «Институт экономики города» показывает, что уже реализу ется ряд инициатив бизнеса, направленных на повышение эффективно сти управления в органах региональной и местной власти. Конечно, к этим инициативам можно относятся как к единичным случаям, не име 3 Литовченко С., Дынин А., Корсаков М. Российские чиновники признаны профне

пригодными //Коммерсант. 30.05.2003.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

162

ющим значительного веса в решении проблем государственного и муни ципального управления, а можно — как к предвестникам новой формы взаимодействия бизнеса и органов региональной и местной власти. В России стала привычной классификация участия бизнеса в соци альной сфере, выделяющая три этапа — традиционную благотворитель ность, стратегическую благотворительность и социальные инвестиции4. В то время как органы власти говорят на языке благотворительности, бизнес интегрирует подход социального инвестирования в управление социальными программами. В отличие от благотворительного подхода, социальные инвестиро вание направлено не на решение текущих социальных проблем, а на ук репление финансовой устойчивости и организационное развитие гран тополучателя, институциональное развитие, укрепление социальной инфраструктуры, создание саморазвивающихся дуплицирующихся ме ханизмов решения социальных проблем. Социальное инвестирование поощряет введение рыночных принципов и механизмов в управление социальными и благотворительными программами, ориентируя их на повышение эффективности и достижение самоокупаемости в долго срочном периоде. Взаимодействие между компанией и грантополучателем (в боль шинстве рассматриваемых нами случаев в роли грантополучателя вы ступают органы региональной и муниципальной власти) основано на совместном процессе принятия решений, выработке общего видения, целей и взаимовыгодных результатов, разработке и корректировке про граммной деятельности, процедур взаимно приемлемого контроля. Со циальное инвестирование трансформирует отношения донор—реципи ент в равноправные партнерские отношения. Донор активно вовлечен в процесс социальных изменений, вкладывает не только материальные ресурсы, но также профессиональные знания и связи. Исследование Фонда «Институт экономики города» «Факторы формирования социальной ответственности бизнеса» показало, что в среднем социальная ответственность российского бизнеса находится в переходном состоянии от традиционной благотворительности к страте гической, с редкими примерами элементов инвестиционного подхода к корпоративной социальной политике. Новаторскую группу составляют компании национального масштаба и региональные компании, занятые в сфере добычи природных ископаемых, которые на многих территори 4

Туркина С. Социальное измерение в бизнесе: Бизнес, общество, власть. Некоммер ческое партнерство «Социальные инвестиции». Москва, 2001; Corporate Contributions: The View From 50 Years Research Report 1249 99 RR The Conference Board, Inc 1999.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

163

ях являются градообразующими и выступают в роли ведущего налого плательщика, формирующего бюджет территорий. Социальная актив ность подобных компаний «привязана» к территории присутствия, реа лизуется в тесном взаимодействии с органами региональной и местной власти, направлена на развитие территорий присутствия и достижение долгосрочных изменений в управлении социальной сферой. Среди успешных примеров интеграции принципов социального инве стирования можно отметить конкурсное финансирование проектов по раз витию социальной инфраструктуры, социальных услуг (НК «ЮКОС», ООО «ЛУКОЙЛ Пермьнефть»), программы по оптимизации расходова ния бюджетных средств (ГМК «Норильский никель», ЗАО «ЛУКОЙЛ Пермь»), содействие в стратегическом планировании (НК «ЮКОС»)5, повышение квалификации муниципальных служащих. Большинство при веденных примеров сочетают сразу несколько направлений, что в полной мере характеризует их комплексную направленность. Знаменательно, что именно компонент, направленный на повышение квалификации государ ственных и муниципальных служащих, является неотъемлемым элемен том каждой из рассматриваемых программ. I. Конкурсное финансирование развития социальной инфраструк туры ОАО НК «ЮКОС». Конкурс проектов развития социальной ин фраструктуры муниципальных образований Самарской области, 2003 г. В 2003 г. до 80% средств, которые компания выделяет на поддержку социальных программ в Самарской области, распределяется исключи тельно на конкурсной основе. Общий денежный фонд курса — 64 млн руб. Финансируются проекты строительства, реконструкции, капиталь ного ремонта, модернизации и оснащения объектов социальной инфра структуры (муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, социальной защиты населения и др.), коммунального хозяйства (энерго , тепло , водо и газоснабжения), общественного транспорта, систем муниципального управления, социального обслужи вания населения и т.д. В конкурсе используются технологии, стимулирующие устойчи вость проектов, — долевое финансирование в размере 25% от объема за прашиваемых средств, включение в план реализации проектов иннова ционных механизмов управления и мер по оптимизации бюджетных расходов. Конкурс сопровождался мероприятиями по повышению ква 5

Фонд «Институт экономики города» является консультантом упомянутых проек тов НК «ЮКОС» и ГМК «Норильский никель». Комплексная модель оценки корпоратив ных грантовых программ автоматизирована и интегрирована в систему управления соци альными мероприятиями НК «ЮКОС» «Русской консалтинговой группой».

164

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

лификации муниципальных служащих, в том числе по вопросам техни ко экономического обоснования проектов. II. Конкурсное финансирование решения социально значимых проблем на территории деятельности компании. ООО «Лукойл Перм нефть», 2002 г. В мае—июле 2002 г. компания провела корпоративный конкурс, на правленный на решение социальных проблем в территориях своей дея тельности, с грантовым фондом в размере 2 млн. руб., по итогам которого было поддержано 33 социальных проекта. Существенными критериями отбора победителей стали социальная и экономическая эффективность проекта, наличие инновационного подхода к решению проблемы, а также привлечение участниками конкурса дополнительных средств. III. ОАО ГМК «Норильский никель». Повышение эффективности финансирования отраслей социальной сферы (г. Норильск), 2002 г. Компания поддерживает реформирование отраслей социальной сфе ры территорий с целью повышения их эффективности. В ходе сотрудни чества компании и Администрации города с Фондом разработаны меры по повышению эффективности использования средств городского бюд жета и внебюджетных источников для финансирования учреждений об разования и здравоохранения. Разработаны стандарты стоимости образо вательных и медицинских услуг для города Норильска с учетом специфи ки территории. Предложены эффективные и финансово обоснованные стратегии поддержки бюджетной инфраструктуры города. Эти стратегии подразумевают переход на более эффективную модель управления и фи нансирования социальной сферы, адекватную развивающейся экономике, переход к финансированию результата в социальных программах, ориен тацию социальной политики на интересы местного сообщества. Для ком пании проведенный комплекс работ создает более благоприятные усло вия для инвестирования в социальную сферу, вносит вклад в обеспечение устойчивого социального развития региона. IV. ЗАО «ЛУКОЙЛ Пермь». Оптимизация расходования бюд жетных средств, 2002—2003 гг. Компания выделяет три основные проблемы оптимизации бюджет ного процесса: слабое владение проектной культурой как механизмом планирования и использования бюджетных средств; неэффективная структура распределения бюджетных средств в социальной сфере; недо статочные нормативы бюджетной обеспеченности для решения соци альных проблем районов. Для реализации этих целей компания проводит цикл мероприятий «Проектная культура как механизм эффективного расходования бюд

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

165

жетных средств», направленных на повышение квалификации государ ственных и муниципальных служащих Пермской области. Для этого было проведено два семинара для депутатов земских собраний и город ских дум, семинар для глав поселковых сельских администраций и се минар с практическими занятиями для начальников управлений куль туры. В результате обучены 392 представителя государственных и муни ципальных учреждений из 37 районов Пермской области. Приоритетами в финансировании ЗАО «ЛУКОЙЛ Пермь» иници атив местных органов власти является внедрение инновационных меха низмов управления социальной сферой. В 2002 г. компания оказала по мощь в организации и проведении установочного семинара в рамках пи лотного проекта в г. Чердынь по внедрению технологии предоставления социальной помощи населению по принципу «одного окна», позволяю щего на 30% снизить административные расходы по предоставлению со циальной помощи населению и одновременно повысить доступность ус луг, сократив на 50% ожидаемое сокращение времени на сбор подтверж дающих документов, справок и на оформление их права на получение различных видов социальной помощи6. Что сделало социальные программы бизнеса, направленные на раз витие территорий присутствия, более эффективными? Во первых, ори ентация на достижение значимого социального результата при соблюде нии бизнес интересов компании или так называемого «бизнес эффек та». Во вторых, разработка и реализация социальной программы в результате совместной работы компании, органов государственной вла сти и местного самоуправления, а не в качестве отклика на «просьбы из территорий». В рассмотренных примерах объединение интересов и ре сурсов способствовало выработке согласованной стратегии органов вла сти и бизнеса в решении социальных проблем, в привлечение экспертов в сфере муниципального управления и социально экономического раз вития, внедрению инновационных подходов в разработке и реализации проектов и программ. В третьих, использование комплексного и инно вационного подходов, направленность на поддержку новых социальных технологий и структурных реформ в социальной сфере, а не на покры тие административных расходов или прямые доплаты к заработной пла те сотрудникам бюджетной сферы, позволило вывести муниципальные проекты на качественно новый уровень развития. В четвертых, исполь зование современных механизмов управления, прежде всего конкурсное 6

Никонова Л., Ричман Б. Модель «одно окно» — современная технология управле ния в социальной сфере. Методическое пособие. М., 2003.

166

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

распределение средств, долевое финансирование, мониторинг и оценку социальных и экономических результатов, помогло отобрать наиболее эффективные и актуальные проекты, повысить мотивацию участников за счет привлечения собственных средств и контролировать запланиро ванные ход реализации проекта и результаты. Таким образом, взаимодействие бизнеса и органов региональной и местной власти может либо поддерживать иждивенчество и бюрократизм последних, либо привносить в социальную сферу недостающие ей прин ципы эффективного управления. Примеры из опыта ведущих компаний доказывают, что использование бизнесом и органами власти преимуществ совместной работы и принятие, с одной стороны, инвестиционного подхо да к финансированию социальной сферы, а с другой стороны инноваци онного подхода к управлению муниципальными программами, приведут к повышению эффективности совместных действий обоих секторов в улучшении социальной сферы территорий.

Т.Ю. Шишняк (Украина, Донецк) Концессия в системе управления экономикой

Процессы экономических трансформаций, происходящих в странах бывшего СССР, показывают серьезную переоценку ценностей практиче ски во всех сферах хозяйствования. Особенно наглядны и противоречи вы эти процессы в управлении госсобственностью. Унаследованные от советской системы методы хозяйствования, в частности, в сфере госу дарственных и муниципальных ресурсов не позволяют быстро и эффек тивно войти в режим современного функционирования управленческо го механизма. Поэтому повсеместно можно наблюдать использование прямых методов управления экономикой и ее институтами. В настоя щий момент развитие переходных экономических систем в постсовет ских странах требует применения имманентных условиям этого перио да механизмов управления. Одним из них является механизм концесси онного управления государственной и муниципальной собственностью. Концессии, в своей современной трактовке, являются эффективным ме тодом частнохозяйственного использования потенциала госсобственно сти, не нарушая при этом общественного интереса и прав собственности концедента (государства или муниципального образования). Концессия имеет широкое распространение в мире. В 1980 е годы более чем в 120 странах законодательство предусматривало предоставление концес сий1. Концессионный механизм нашел широкое применение в таких странах, как Германия, Франция, Италия, и даже в странах со слабораз витой экономикой. В международном понимании «концессия» включает в себя все ха рактеристики договора аренды государственного или муниципального предприятия как имущественного комплекса, но накладывает на орга низацию концессионера дополнительные обязательства в области капи таловложений, необходимых для оговоренного расширения производст 1

Сосна С., Субботин М., Аверкин А. Концессии и лицензии как индикатор проис ходящих в России перемен//Нефть России. 2001. № 5.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

168

ва или увеличения мощностей для замены основных фондов2. Таким об разом, концессионный механизм является формой разгосударствления экономики государства, альтернативной таким методам, как приватиза ция, аренда государственного имущества, государственный заказ. Функ ционирование государственного или муниципального предприятия на основе концессий можно представить следующим образом. Схема 1 ГОРОД

Д О Г О В О Р

Концес сионные платежи

• Гарантия и пере числение доли го рода в финансиро вании проекта • Установление тарифов и контроль

Оплата услуг

Государственное или муниципальное предприятие Услуги

П О Т Р Е Б И Т Е Л И

Возврат вложений и получение прибыли

КОНЦЕССИОНЕР — оператор

Финансирование и управление

Из представленной схемы следует, что существуют четыре струк турные единицы концессионных отношений: государство (или муници палитет), концессионер оператор, непосредственно предприятие госу дарственной или муниципальной формы собственности (объект концес сии) и потребители (граждане). Базовым условием существования концессии является концессионный договор — главный документ, обес печивающий защиту интересов сторон, эффективность функционирова ния концессии. Создание концессионного договора, отвечающего этим 2 Свистунов П. Концессионный механизм привлечения инвестиций в предприятия го

родской инженерной инфраструктуры//Материалы Интернет издания Urbaneconomics.ru.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

169

требованиям, обеспечивается законодательными актами в области уп равления государственной и муниципальной собственностью. Однако разработка законодательства о концессионных отношениях как в Рос сии, так и в Украине идет очень медленными темпами. Вот почему в на стоящий момент для развития такого эффективного метода хозяйство вания, как концессия, необходимо большое внимание уделить усовер шенствованию законодательной базы в сфере гражданско правовых и публичных отношений государства (концесссиодателя) и частного лица (концессионера).

И.В. Баранова (Россия, Москва) Роль государства в обеспечении социального запроса организаций малого бизнеса

Переход России к рыночной экономике, начало которого приходится на реформы 1991 г., породил новое для нашей страны явление — рождение новой формы собственности — малый бизнес. Понятие «малого пред приятия» было впервые введено в Российской Федерации Декретом Ка бинета министров «О мерах по поддержке и развитию малых предприя тий в России» (18 июля 1991 г., № 406). Количество рабочих и сотруд ников (включая временных и работающих по контракту) было выбрано в качестве критерия для определения понятия «малое предприятие». Согласно законодательству России к субъектам малого предпринима тельства относятся: малые предприятия (юридические лица), крестьян ские (фермерские) хозяйства, предприниматели без образования юри дического лица1. Хотя законодательно обозначены три основные формы предприни мательства, как правило, говоря о развитии малого бизнеса в России, имеют в виду лишь одну его категорию, а именно малые предприятия — юридические лица, которые и являются объектом статистического уче та. Малые предприятия стали неотъемлемой частью экономики боль шинства промышленно развитых стран. Они выполняют ряд важней ших социально экономических функций, таких как обеспечение занято сти, формирование конкурентной среды, поддержание инновационной активности, смягчение социального неравенства. Роль сектора малого бизнеса в России в настоящее время все более возрастает, ведь это ис точник рабочих мест, поставщик денежных ресурсов в бюджет государ ства, катализатор формирования устойчивого социального слоя в обще стве — среднего класса. И все же по некоторым показателям вклад малых предприятий в экономику страны пока еще невелик, что является следствием непроду 1

На сегодняшний день именно этим законом регулируется деятельность малых предприятий в России — он стал основополагающим для принятия новых нормативных актов.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

171

манной и непоследовательной политики государства. Например, нало говый вклад называемых средних субъектов малого предприниматель ства составляет примерно 10% от общей суммы налоговых поступлений в консолидированный бюджет России. Объяснение этому — в тяжелом налоговом бремени, которое заставляет огромную часть предприятий уходить в «теневую экономику». Доля малых и средних предприятий в ВВП России составляет 10—11%, по сравнению с США — 50—52, Ве ликобританией — 50—53, Японией — 52—55, Францией — 55—62, Ита лией — 57—60, странами ЕС — 63—67%2. Тенденцией настоящего времени можно считать формирование у ор ганизаций малого бизнеса социального запроса на информацию. Соци альный запрос означает запрос на знания, которые предоставляют соци альные науки: социология, психология, менеджмент для использования их в управлении организацией. Если ранее организации малого бизнеса ограничивались только интересом к экономической информации о состо янии дел компании и о происходящих изменениях в нормативно право вом регулировании бизнеса, в налоговой сфере, то теперь усиливается внимание к информации, позволяющей более эффективно построить уп равление организацией, персоналом, т.е. управление социальными ресур сами организации. Такая ситуация сложилась по двум основным причи нам. Во первых, усилия, направленные на установление конструктивного диалога между малым бизнесом и властью, позволили малым предприя тиям избавиться от многих проблем, снизить остроту налоговых и финан совых вопросов и обратиться к повышению эффективности управления собственными организациями. Во вторых, произошли серьезные измене ния в рыночной среде: рынок усложнился, стал более динамичным и ме нее предсказуемым. Те механизмы регулирования и развития деятельнос ти, которые эффективно работали в условиях низкой конкуренции — на стадии зарождения малого бизнеса в России, теперь перестали давать же лаемый результат. Происходит поиск таких путей и методов ведения биз неса, которые помогут организации двигаться если не на шаг вперед, то хотя бы наравне со своими конкурентами. Рассмотрим подробнее первую причину формирования социально го запроса у организаций малого бизнеса. За период становления мало го бизнеса в России произошли существенные сдвиги в решении многих острых проблем. Это касается, в первую очередь, законодательства, на логообложения, финансирования малых предприятий. Несмотря на ог раничения и трудности, существующие в этих вопросах до сих пор, все 2

Источник: данные Госкомстата.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

172

же можно отметить и присутствие положительных моментов. Сами предприниматели отмечают некоторые улучшения, произошедшие за это время. Постепенное устранение государством барьеров, препятству ющих полноценному развитию малого бизнеса в России, позволило предпринимателям обратить свое внимание собственно на организацию, задуматься над тем, что лежит в основе эффективной организационной деятельности. Сосредоточение на этих вопросах потребовало от руково дителей малых предприятий знаний, которые до сегодняшнего момента не были должным образом востребованы, знаний наук, которые занима ются изучением организации как самостоятельной единицы. Прежде всего появилась потребность в знаниях, представляемых социальными науками: социологией, психологией, менеджментом. Оценивая роль государства в обеспечении социального запроса орга низаций малого бизнеса, следует рассмотреть меры информационной поддержки предпринимательства. Именно информационная поддержка, реализованная в форме консультирования, обучения, позволяет обеспе чить информационные потребности предпринимателей, которые лежат в основе формирования такого запроса. Информационное обеспечение — неотъемлемое условие роста и эффективной деятельности малых пред приятий. Однако одной из самых сложных задач является определение роли государства в этом процессе по отношению к частному сектору. Характеризуя роль государства в обеспечении информационного за проса организаций малого бизнеса, следует отметить, что сегодня в Рос сии не реализована ни одна из многочисленных намеченных программ информационной поддержки бизнеса. Реально действуют только проек ты, реализуемые за счет средств донорских организаций, инвестиций или действующие на коммерческой основе, а также региональные проекты в субъектах РФ3. В результате информационная поддержка предпринима тельской деятельности осуществляется различными ведомственными, региональными и коммерческими информационными системами и структурами, созданными в рамках различных проектов и практически не взаимодействующих между собой. Формы представления информа ции, которой могут пользоваться малые предприятия, могут быть следу ющими: информация в сети Интернет; базы данных в электронной фор ме; печатные справочники и пресса; консультации в устной форме. В настоящее время наряду с традиционными печатными информа ционными материалами и консалтингом все более широко применяют 3

Из высказываний президента НДП «Альянс Медиа» И.В. Городничего//Положи тельный опыт развития малого предпринимательства в России. М., 2000. С. 243.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

173

ся интерактивные механизмы информационной поддержки бизнеса. Распространение такой формы информационной поддержки связано с тем, что задача государства сегодня состоит не просто в умножении ин формационных ресурсов, а в формировании интерактивной среды под держки малого предпринимательства, в которой Интернету и «элек тронному ведению бизнеса» отводится первостепенная роль. На сегодняшний день существуют четыре ведущие российские ин терактивные сети, которые предоставляют комплексную информацию для малого и среднего бизнеса4. • Сеть Российского Агентства поддержки малого и среднего бизнеса СИОРА, представленная в Интернете двумя сайтами (www.delo.ru и www.siora.ru) и девятнадцатью сайтами региональных агентств. • Сеть Московского Фонда поддержки малого предпринимательства, представленная в Интернете десятью сайтами Московского Фонда (www.allmedia.ru, www.binec.ru, www.businessoffers.ru, www.business press.ru, www.dist cons.ru, www.marketcenter.ru, www.ml.ru, www.open market.ru, www.tradecenter.ru, www.rasme.ru) и девятью сайтами Межрегиональных маркетинговых центров Московского Фонда. • Сеть Торгово промышленной палаты Российской Федерации, пред ставленная в Интернете сайтом ТПП РФ (www.rbcnet.ru) и двумя сайтами территориальных Торгово промышленных палат. • Сеть Министерства науки, представленная в Интернете сайтом Ро синформресурс (www.rosinf.ru) и семнадцатью сайтами региональ ных структур. Также имеются более специализированные информационные ресур сы для МСБ: • информация по МСБ в России — информация Ресурсного центра малого предпринимательства при МАП РФ; • информация по обучающим программам для МСБ — информация Академии менеджмента и рынка (Института предпринимательства и инвестиций); • целый ряд других информационных ресурсов. Между тем субъекты малого предпринимательства мало знакомы с перечисленными структурами поддержки. В наибольшей степени пред принимателям известны такие структуры, как Фонды поддержки мало го предпринимательства (46,1%) и Торгово промышленная палата (44,2%). Агентство поддержки малого и среднего бизнеса знакомо лишь 4 По данным исследования, проведенного РЦМП в 2000 г. с целью анализа имеющих

ся информационных ресурсов для малого и среднего бизнеса.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

174

34,2% предпринимателей, а о существовании управления МАП, куда входит такая структура, как Ресурсный центр малого предприниматель ства, осведомлены только 8,6% опрошенных. Количество обращавшихся в эти структуры и получивших там поддержку еще меньше: в фонды под держки МП обращалось 22% и получили поддержку там 19%, в ТПП — 12% и 9% соответственно, в Агентство поддержки МСП — 23% и 21%, в управление МАП — 2% и 2%. Среди наиболее популярных у пред принимателей структур поддержки можно назвать службу занятости (75,8%) и коммерческие банки (69,5%)5. Таким образом, большая часть информации для малых предприятий представлена в сети Интернет в силу перспективности ее развития. Между тем возможности доступа в Интернет представителей малого бизнеса и структур по их поддержке в значительной степени отличают ся. По данным одного из последних опросов руководителей малых пред приятий и предпринимателей без образования юридического лица в Во ронежской, Иркутской и Томской областях в 2002 г.6, МП и ПБОЮЛ выходят в Интернет по обычной телефонной линии, а более 20% СПМП — по выделенной линии. Использование телефонной линии в качестве средства выхода в Интернет снижает возможности его исполь зования, вследствие низкой скорости доступа и сложности выхода в Ин тернет, высокой стоимости услуг. Кроме того, руководители малых предприятий пока еще не считают Интернет необходимым ресурсом де ятельности. Результаты того же исследования показывают, что около 70% ПБОЮЛ и половины малых предприятий вообще пока не исполь зуют сеть Интернет. Те же МП и ПБОЮЛ, которые имеют выход в Ин тернет, отметили отсутствие у структур поддержки интересных инфор мационных ресурсов. Сами структуры поддержки отметили также слишком малые объемы информации и невысокое ее качество. Более то го, результаты данного опроса убедительно показывают, что информа ционными ресурсами структур поддержки МП пользуются только сами структуры поддержки. Таким образом, сегодня государство делает попытки выступать в ро ли катализатора и координатора в формировании полноценного рынка информационных услуг. Однако пока предпринимаемые в этом плане меры оказываются разрозненными и недостаточно востребованными 5

По данным одного из последних опросов руководителей малых предприятий и предпринимателей без образования юридического лица в Воронежской, Иркутской и Том ской областях в 2002 г. 6 Исследование проведено РЦМП в 2002 г. с целью формирования информационной базы для подготовки второго выпуска Российского обозрения МСП.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

175

среди субъектов малого бизнеса. Целью государственной поддержки должно быть долгосрочное наращивание мощности рынка, при этом ре альное предоставление этих услуг должно находиться в руках частных консалтинговых компаний. Между тем в секторе частного консалтинга работает порядка ста профессиональных компаний. В основном это малые узкоспециализи рованные компании. Специализацию компаний по тематике предостав ления информации можно условно разбить на несколько групп: компа нии, предоставляющие законодательную информацию, финансовую ин формацию и деловые новости, деловые предложении и цены на товары и услуги, адресно справочную информацию, архивы периодических из даний, интегрированные информационные службы, информационные сети для поддержки МСП. Услуги многих из операторов консультацион ного интерактивного рынка востребованы и пользуются спросом у пред принимателей, чего пока нельзя сказать об информационных сетях по поддержке малого и среднего бизнеса. Сегодняшняя позиция государст ва в вопросе информационной поддержки малого бизнеса располагает к развитию рынка частных консультационных услуг. Это позволяет сде лать предположение, что при реализации такой политики в жизнь буду щее за коммерческими информационными структурами, хотя в настоя щее время стоимость является одним из основных барьеров, ограничи вающих использование консалтинговых услуг малыми предприятиями. Второй причиной возникновения тенденции формирования у орга низаций малого бизнеса социального запроса на информацию является усложнение рыночной среды. Именно усложнение внешней по отноше нию к организации среды и усиление ее динамики, а также рост и раз витие самой организации как сложной системы обусловили интерес к научным методам управления. Снижение управляемости организации, связанное с действием названных факторов, потребовало от руководи телей знаний в области социальных и управленческих наук. Среди на правлений информационно аналитического обеспечения бизнеса мож но выделить следующие: информационное обеспечение, консалтинг, обучение. Актуальность информационного обеспечения деятельности для со временных предпринимателей подтверждается данными опроса, прове денного в 2002 г. в рамках III Всероссийской конференции представите лей малых предприятий «Малому бизнесу — реальную ресурсную под держку». При ответе на вопрос «Какое место в ряду других занимает проблема информационного обеспечения предпринимательства?» каж дый пятый (21%) обозначил ее как первостепенную, а почти две трети

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

176

(64%) назвали одной из важнейших. На актуальность проблемы указы вают и другие факты. Так, более 60% опрошенных по электронной поч те7, отмечают, что затраты времени на знакомство с деловой информа цией в сравнении, например, с прошлым годом постоянно возрастают в связи с появлением все новых информационных источников. Однако существующее «информационное изобилие», тем не менее не означает, что удовлетворить свои информационные запросы предпринимателям удается в полной мере. Говоря в целом, можно констатировать, что спрос сегодня на деловую информацию, по оценкам респондентов, удовлетво ряется плохо. Результаты повторного исследования осенью 2002 г. пока зывают, что свыше 70% предпринимателей недовольны информацион ным обеспечением своего бизнеса. Вырос также интерес предпринимателей к информации, касающейся консультационных услуг. Если в 1993 г. более половины предпринимате лей не нуждались в консультациях, то опросы в 2001 г. выявили значи тельно возросший спрос на разнообразную по содержанию деловую ин формацию из многочисленных источников, в том числе консалтинговую. Ответы на вопрос — «Спрос на какие информационные сервисы, продук ты, услуги для предпринимателей будет относительно большим в бли жайшие год—два?» указывают на потребность предпринимателей в ин формации об услугах консалтинга, обучения, тестирования (52%). Предприниматели настоятельно обращаются к научному подходу в организации деятельности компании. Обращение к определению стра тегии развития, планированию бизнес процессов, реинжинирингу, ис пользованию маркетингового подхода в управлении, подхода к управле нию качеством — все это становится востребованным в секторе малого бизнеса. Возрастающую потребность предпринимателей в информаци онном обеспечении по различным вопросам ведения бизнеса подтверж дает их интерес к образовательным услугам. По различным опросам, се годня почти 70% предпринимателей в возрасте до З5 лет считают, что им необходимы дополнительные знания в области бизнеса. Значение малого бизнеса для развития экономической и социаль ной сфер общества возрастает, поэтому основная задача государства заключается в обеспечении благоприятной среды деятельности для субъектов малого предпринимательства. Информационное обеспече ние — неотъемлемое условие роста и эффективной деятельности ма лых предприятий. Поэтому государство должно развивать полноцен 7

Повторный опрос предпринимателей по электронной почте проводился через пол года после конференции.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

177

ный рынок информационных услуг для них, выступая в роли коорди натора и способствуя росту частного сектора по предоставлению ин формационных услуг. Формирование оперативной, обширной и содер жательной информационной среды в соответствии с потребностями предпринимателей должно стать первоочередной задачей государства. Развитие информационной системы поддержки малого бизнеса позво лит удовлетворить, в том числе, и социальный запрос организаций ма лого бизнеса.

В.Ф. Байнев (Беларусь, Минск) Проблемы трансформирования белорусской национальной системы экономической несостоятельности (банкротства)

Грандиозные процессы рыночного трансформирования, развернувшие ся на постсоветском пространстве, объективно обусловили становление и развитие в целом ряде переходных стран такого важнейшего рыночно го регулятора, как институт экономической несостоятельности, пред ставляющий собой весьма эффективный механизм своеобразного «есте ственного» отбора перспективных предприятий и отбраковки тех из них, в услугах которых общество в принципе не нуждается. Однако практика показывает, что процессы становления данного института во многих переходных странах проходят далеко не однозначно и вызывают много достаточно справедливой критики. Формальный отсчет времени существования института антикризис ного управления в Беларуси начался 30 мая 1991 г., когда еще в бытность Верховного Совета БССР в республике была принята первая версия За кона о банкротстве. Однако сформированная на основе этого закона на циональная система экономической несостоятельности оказалась крайне неэффективной, поскольку, по мнению специалистов в сфере антикри зисного управления, данный законодательный акт носил чисто деклара тивный характер. Почти десятилетняя практика его действия (а точнее бездействия) ограничилась показательным банкротством двух трех бан ков, в то время как в национальной экономике продолжали назревать кризисные процессы — число убыточных предприятий с 4,8% от общего их числа в 1992 г. возросло до 18,4% в 2000 г.1 Восемнадцатого июля 2000 г. в Беларуси введена в действие новая версия закона о банкротстве — Закон Республики Беларусь «Об эконо мической несостоятельности (банкротстве)», в котором существенно изменены концептуальные основы большинства категорий, определяю щих сущность института антикризисного управления. За время его дей ствия в Республике Беларусь налажена подготовка специалистов по ан 1

Романчук Я. Законодательство о банкротстве практически заблокировано//Наци ональная экономическая газета. № 29. 2003. 18 апреля. С. 3.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

179

тикризисному управлению, ежегодно в хозяйственных судах рассматри вается около 1000 дел и даже имеются отдельные случаи успешной сана ции предприятий. Однако осуществленный нами анализ современного состояния отечественной системы экономической несостоятельности позволяет сделать вывод о том, что она также нуждается в дальнейшем совершенствовании. Так, за время действия нового Закона о банкротстве число убыточ ных предприятий в Беларуси увеличилось почти в два раза, достигнув 32,9% в 2002 г. О темпах нарастания кризиса белорусской экономики свидетельствует тот факт, что в настоящее время в Беларуси уже насчи тывается 43,6% убыточных предприятий, причем наблюдается ярко вы раженная тенденция опережения темпов роста затрат над темпами роста выручки и особенно прибыли немногочисленных рентабельных пред приятий2. Все это позволяет сделать вывод, в том числе, и о неэффектив ности института антикризисного управления в Республике Беларусь и поставить вопрос о его дальнейшем совершенствовании. В числе основных причин необходимости совершенствования бело русской системы экономической несостоятельности необходимо отме тить, во первых, усиление общемировой тенденции к экономической ин теграции и обусловленную ею необходимость включения Республики Бе ларусь в систему международного разделения труда и соответственно перехода страны на международную систему финансовой отчетности. Это в свою очередь автоматически предполагает корректировку нормативно методической базы для осуществления финансового анализа и диагности ки банкротства предприятий. Во вторых, нарастание интеграционных процессов между Республикой Беларусь и Российской Федерацией, что настоятельно требует унификации или по меньшей мере достижения кон цептуального единства законодательных баз наших государств, в том чис ле и в области экономической несостоятельности. В третьих, существова ние целого ряда недостатков национальной системы банкротства как тео ретико методологического, так и практически значимого характера. Одним из важнейших направлений реформирования белорусского законодательства об экономической несостоятельности (главным обра зом в целях снижения его радикально продебитороской направленнос ти), по нашему мнению, должно стать решение ряда проблем теоретико методологического характера прежде всего, в сфере толкования таких основополагающих категорий, как банкротство, экономическая несосто 2

Романчук Я. Законодательство о банкротстве практически заблокировано//Наци ональная экономическая газета. № 29. 2003. 18 апреля. С. 3. Тарашкевич Е. Уж кризис бли зится, а выхода все нет //Национальная экономическая газета. № 21. 2003. 21 марта. С. 21.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

180

ятельность и неплатежеспособность. Как известно, белорусское законо дательство определяет экономическую несостоятельность (банкротст во) как устойчивую или приобретающую устойчивый характер неплате жеспособность, признанную хозяйственным судом или правомерно объ явленную самим должником3. При этом под неплатежеспособностью предлагается понимать неспособность должника выполнить платежные обязательства, т.е. погасить денежные обязательства и произвести обя зательные платежи4. Необходимость выявления устойчивой неплатежеспособности тре бует проведения достаточно глубокого финансово экономического ана лиза деятельности предприятия за относительно длительный период, что заметно осложняет задачу кредитора по возврату ресурсов, поскольку для него на момент подачи заявления о банкротстве должника ситуация является неопределенной. Кроме того, процесс объявления белорусского предприятия потенциальным банкротом сам по себе достаточно сложен и слагается из трех этапов. Прежде всего, на основе сопоставления коэф фициентов текущей ликвидности и обеспеченности собственными обо ротными средствами с их нормативными значениями структура баланса предприятия должна быть признана неудовлетворительной, а само пред приятие — неплатежеспособным. На втором этапе диагностируется ситу ация устойчивой неплатежеспособности должника в том случае, если он демонстрирует свою неплатежеспособность в течение четырех кварта лов, предшествующих дате анализа. И лишь на третьем этапе устойчиво неплатежеспособное предприятие может быть объявлено потенциаль ным банкротом путем сравнения коэффициентов обеспеченности финан совых обязательств активами и обеспеченности просроченных финансо вых обязательств активами с их нормативными значениями. Недостатки данной методики диагностирования экономической не состоятельности вполне очевидны: они связаны с ущемлением прав кре диторов, что придает белорусской национальной системе банкротства черты радикально продебиторской модели. Описанная сложность и многоступенчатость анализа, сам факт необходимости его проведения, а также значительная продолжительность периода диагностирования ус тойчивой неплатежеспособности и, следовательно, экономической несо стоятельности должника многократно снижают риск банкротства пред приятия в случае неисполнения им текущих платежей, стимулируя к на коплению кредиторской задолженности. 3

Закон Республики Беларусь «Об экономической несостоятельности (банкротст ве)» от 18 июля 2000 г. Ст. 1. 4 Там же.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

181

Особенно трудно (практически невозможно) обанкротить в Белару си государственное предприятие. Так, из 1200 дел по банкротству 90% приходится на частные фирмы и лишь чуть более 90 дел — на государст венные предприятия и организации с долей государства в уставном фонде, хотя именно эти предприятия, как правило, имеют худшие пока затели рентабельности. Кроме того, доля неплатежеспособных государ ственных предприятий прочно закрепилась на уровне выше 60% от их общего количества (более 6200), причем 2/3 из них — неплатежеспособ ны уже более года5. Все это является прямым следствием того, что бело русские чиновники изначально воспринимали институт банкротства всего навсего как инструмент очищения реестра организаций от фирм однодневок и средство борьбы с частным сектором. Требует значительного усовершенствования действующая методика анализа финансового состояния предприятий должников, в том числе и по причине перехода бухгалтерской деятельности на международный план счетов. Представляется, что диагностика банкротства, основанная на сопоставлении с нормативами всего лишь четырех вышеназванных коэффициентов, не является исчерпывающей. Кроме того, в качестве ос новного фактора такого анализа должен быть принят среднемесячный объем реализованной продукции (выручка), а степень покрытия задол женности должна определяться не столько активами предприятия, сколько его выручкой за определенный период. По мнению целого ряда специалистов, именно выручка является одним из наиболее важных по казателей в условиях системного кризиса, поскольку она наиболее пол но интегрирует в себе информацию о деятельности фирмы в таких сфе рах, как производство, маркетинг, качество и конкурентоспособность продукции, квалификация персонала и т.д.6 Существенному совершенствованию должен быть подвергнут такой элемент национальной системы банкротства, как институт антикризис ных (внешних) управляющих. Прежде всего необходимо предусмотреть механизм страхования их ответственности за сознательное или неумы шленное причинение ущерба участникам процесса по делу о банкротст ве. Российская практика, например, показывает, что арбитражные уп равляющие, призванные вывести организацию из кризиса, зачастую на оборот — сознательно ведут дело так, что ее кризис усугубляется, а предприятие в результате процедур банкротства меняет своего собст венника. Истинной целью внешнего управляющего в таких случаях яв 5

Романчук Я. Указ. Соч. С. 3.

6 Кивачук В.С. Оздоровление предприятия: экономический анализ. Минск, 2002. С. 95.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

182

ляется не финансовое оздоровление должника, а получение им от ново го собственника нелегального вознаграждения за результаты такого «за казного» банкротства. Для снижения вероятности осуществления таких операций, называемых в экономической литературе «инсайдерскими»7, необходимо предусмотреть обязательное страхование ответственности внешних управляющих, в том числе и за счет личных средств, вносимых ими в специальные компенсационные фонды коллегий антикризисных управляющих. Очень много претензий вызывает существующая в Беларуси моти вация деятельности внешних управляющих, поскольку их вознаграж дение устанавливается за каждый месяц осуществления ими своих пол номочий8. Повременная оплата труда антикризисных управляющих стимулирует их к затягиванию процедур банкротства. Так, например, практика санации целого ряда белорусских предприятий убедительно доказала, что «внешние управляющие имеют законные основания полу чать заработную плату на протяжении полутора лет без заинтересован ности в поиске стратегического инвестора и способов эффективной ра боты»9. Изучавшие этот аспект совершенствования национальной сис темы банкротства белорусские специалисты полагают, что «необходимы другие стимулы работы управляющих в процедуре банкротства и пере ориентация их на антикризисное управление с получением вознаграж дения в процентах от чистой прибыли предприятия, прошедшего проце дуру финансового оздоровления»10. Итак, отечественная и зарубежная практика, опыт и мнения специа листов в сфере антикризисного управления, необходимость включения Беларуси в мировое экономическое сообщество, а также углубление ин теграциоонных процессов между Российской Федерацией и Республи кой Беларусь настоятельно требуют неуклонного совершенствования всех элементов белорусской национальной системы экономической не состоятельности. В том, что необходимость такого трансформирования периодически назревает, нет ничего особенного. Например, в Германии, где правовые нормы, регулирующие взаимоотношения должника и кре дитора, восходят еще к 1887 г., законодательство о банкротстве периоди 7

Антикризисное управление и модернизация экономики Республики Беларусь: Ма териалы 1 й Междунар. науч. практ. конф. (Минск, 4–5 июня 2002 г.). Минск. 2002. С. 110–113. 8 Закон Республики Беларусь «Об экономической несостоятельности (банкротст ве)» от 18 июля 2000 г. Ст. 77. 9 Антикризисное управление и модернизация экономики Республики Беларусь. С. 215. 10 Там же.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

183

чески пересматривается (действующее положение о несостоятельности в Германии вступило в силу в 1999 г.). Даже в США, где ежегодно про цедурам экономической несостоятельности подвергается до 1,5 млн. субъектов и в эффективности национальной системы банкротства со мневаться не приходится, намечено ее радикальное реформирование. Важно, чтобы эта система всегда соответствовала изменяющимся эконо мическим реалиям и максимально эффективно выполняла свое пред назначение по преодолению кризисных явлений как на конкретных предприятиях, так и в национальной экономике в целом. Особо значи мая роль в деле совершенствования белорусской системы экономичес кой несостоятельности принадлежит тщательному изучению соответст вующего российского опыта, что, несомненно, позволит избежать в Бе ларуси множества возможных просчетов и роковых ошибок.

Г.В. Тукачева (Россия, Саратов) Роль контроллинга в процессе реструктуризации предприятия

Важнейшей задачей для современных предприятий является необходи мость «продержаться на плаву», обеспечить относительно стабильное развитие до лучших времен, стараясь при этом обеспечить свою инвес тиционную привлекательность. Политика относительно стабильного финансового управления представляет собой часть общей финансовой дестабилизации и «включения» механизмов, обеспечивающих выход предприятий к стабильному развитию. Реализация этой политики включает в себя осуществление постоянного контроллинга состояния предприятия с целью раннего обнаружения признаков нарушения его стабильной работы. Представляя собой функционально обособленное направление экономической работы на предприятии, контроллинг по сути выполняет функцию «управления управлением» и является синте зом целого круга управленческих задач: планирования, учета, контроля, организации информационных потоков. Контроллинг по сути является своеобразным механизмом саморегулирования на предприятии, обеспе чивающим обратную связь в контуре управления, и ориентирован преж де всего на поддержку принятия решений. При рассмотрении функций и задач, на решение которых нацелен контроллинг на современных предприятиях, необходимо учитывать то обстоятельство, что функции и задачи контроллинга постоянно дополняются и изменяются по содер жанию. Различие отдельных подходов к пониманию функций и задач контроллинга во многом определяется тем, какая концепция контрол линга — американская или немецкая — берется за основу. Особенно су щественной является разница при решении задач контроллинга, связан ных с построением системы учета. Согласно американской концепции к конроллингу относятся не только задачи внутреннего (управленческо го) учета, но и задачи внешнего (бухгалтерского) учета. В центре же не мецкой концепции контроллинга стоит внутренний учет в своих различ ных формах: плановой, документальной, контрольной. Внешний же учет, напротив, не входит в сферу контроллинга.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

185

Существуют определенные причины, влияющие на решение руко водства о необходимости создания системы контроллинга на предприя тии. • Постоянное ухудшение основных показателей эффективности фи нансово хозяйственной деятельности предприятия. • Неудовлетворенность информацией, предоставляемой в рамках су ществующих методик планирования, калькуляции и анализа затрат. • Наличие существенных разногласий относительно выполняемых функций и отсутствие согласованности их действий и взаимосвязи. • Замыкание и умышленное сокрытие информации, менеджерами среднего и высшего звена. • Отсутствию точности расчета и анализа важных аналитических по казателей. • Отсутствие обратной связи между руководящим составом и работ никами. Однако разработке и внедрению системы контроллинга должен предшествовать целый ряд взаимосвязанных последовательных проек тов по реорганизации системы управления на предприятии. Внедрение контроллинга не простая задача, связанная с множеством трудностей. Быстрый анализ отчетности предприятия, взаимосвязь с бухгалтерским учетом, информационным менеджментом определяет направления пер спективного развития организации благодаря чему оказывается под держка принятия оптимальных и быстрых управленческих решений. Целесообразным при получении и обработке информации в ситуации принятия решений является подготовка аналитического материала, от ражающего основные особенности и тенденции развития ситуации. Ес тественно, что такой аналитический материал должен готовиться специ алистами, обладающими достаточными знаниями и опытом в области, к которой принадлежит ситуация принятия решений. Таким образом, целью создания системы контроллинга предприятия является обеспечение методической и информационной поддержки под готовки принятия решений по ключевым финансово экономическим во просам высшим руководством и менеджерами среднего звена предприя тия на основе оперативного стратегического анализа и прогноза финан совых и экономических показателей. Это подразумевает постоянное проведение прогнозирования, мониторинга, контроля, анализа и коррек тировки деятельности предприятия и его подразделений, предоставляе мых продуктов и услуг, обслуживаемых клиентов, состояния рынков и условий конкуренции на них. От точной идентификации угроз, от пра вильного выбора измерителей их проявления, т.е. системы показателей

186

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

для мониторинга (их еще называют индикаторами), зависит, насколько адекватна оценка экономической безопасности предприятия реально су ществующему положению и в какой мере комплекс необходимых мер по предупреждению и парированию опасности, соответствует масштабу и характеру угроз. Проявлением данной службы на предприятии может стать организация аналитического отдела, в который войдут ведущие специалисты планового, производственного и маркетингового подразде лений. Задача данного подразделения помогать руководству организа ции в процессе определения и реализации стратегических и оперативных целей развития предприятия. Подчиняется оно непосредственно дирек тору предприятия. При осуществлении контроллинга должен действо вать принцип непрерывности наблюдения за состоянием объекта с уче том фактического состояния и тенденций развития его потенциала, а так же общего развития экономики, политической обстановки и действия других общесистемных факторов. Возможность предсказания труднос тей функционирования предприятия вначале решалась на эмпиричес ком, чисто качественном уровне и, естественно, приводила к существен ным ошибкам. Первые серьезные попытки разработать эффективную ме тодику прогнозирования банкротства относятся к 1960 м годам и связаны с развитием компьютерной техники. Рекомендуются два основных подхода к предсказанию банкротства предприятия. Первый базируется на финансовых данных и включает оперирование некоторыми коэффициентами: приобретающим все боль шую известность Z коэффициентом Альтмана (США), коэффициентом Таффлера, (Великобритания) и другими, а также умение «читать ба ланс». Второй исходит из данных по другим компаниям и сравнивает их с соответствующими данными исследуемой компании. Первый подход имеет три существенных недостатка. Во первых, рет роспективность данных финансово экономического состояния. Во вто рых, предоставленные данные могут оказаться «творчески обработанны ми». Требуется особое умение, присущее даже не всем опытным исследо вателям, чтобы выделить массивы подправленных данных и оценить степень завуалированности. Третья трудность заключается в том, что не которые соотношения, выведенные по данным деятельности компании, могут свидетельствовать о неплатежеспособности в то время, как дру гие — давать основания для заключения о стабильности или даже некото ром улучшении. В таких условиях трудно судить о реальном состоянии дел. Второй подход основан на сравнении признаков уже убыточных ком паний с таковыми же признаками «подозрительной» компании. В послед ние годы публикуется множество списков обанкротившихся и убыточных

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

187

компаний. Некоторые из них содержат их описание по десяткам показате лей. К сожалению, большинство списков не упорядочивают эти данные по степени важности и ни в одном не проявлена забота о последовательнос ти. Попыткой компенсировать эти недостатки является метод балльной оценки (А счет Аргенти). В отличие от описанных «количественных» подходов к предсказанию банкротства в качестве самостоятельного мож но выделить «качественный» подход, основанный на изучении отдельных характеристик, присущих бизнесу, развивающемуся по направлению к банкротству. Если для исследуемого предприятия характерно наличие та ких характеристик, можно дать экспертное заключение о неблагоприят ных тенденциях развития. Рассмотрим более подробно количественный подход к прогнозиро ванию трудностей предприятия. Одна из простейших моделей прогнози рования вероятности банкротства — двухфакторная модель, основанная на двух ключевых показателях (например, показатель текущей ликвид ности и показатель доли заемных средств), от которых зависит вероят ность банкротства предприятия. Эти показатели умножаются на весовые значения коэффициентов, найденных эмпирическим путем, и результаты затем складываются с некой постоянной величиной (const), также полу ченной тем же (опытно статистическим) способом. Если результат ока зывается отрицательным, вероятность банкротства невелика. Положи тельное значение указывает на высокую вероятность банкротства. Однако данный показатель рассчитан на зарубежные компании, по этому следует иметь в виду, что в нашей стране иные темпы инфляции, иные циклы макро и микроэкономики, а также другие уровни фондо , энерго и трудоемкости производства, производительности труда, иное налоговое бремя. В силу этого невозможно механически использовать приведенные выше значения коэффициентов в российских условиях. Однако саму модель, с числовыми значениями, соответствующими реа лиям российского рынка, можно было бы применить, если бы отечест венные учет и отчетность обеспечивали достаточно представительную информацию о финансовом состоянии предприятия. Рассмотренная двухфакторная модель не обеспечивает всестороннюю оценку финансо вого состояния предприятия, а потому возможны слишком значитель ные отклонения прогноза от реальности. Для получения более точного прогноза американская практика рекомендует принимать во внимание уровень и тенденцию изменения рентабельности проданной продукции, так как данный показатель существенно влияет на финансовую устой чивость предприятия. Это позволяет одновременно сравнивать показа тель риска банкротства (С1) и уровень рентабельности продаж продук

188

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ции. Если первый показатель находится в безопасных границах и уро вень рентабельности продукции достаточно высок, то вероятность бан кротства крайне незначительная. Другая модель — коэффициент Альтмана (индекс кредитоспособно сти). Индекс кредитоспособности построен с помощью аппарата муль типликативного дискриминантного анализа (Multiple discriminant analysis — MDA) и позволяет в первом приближении разделить хозяйст вующие субъекты на потенциальных банкротов и небанкротов. Индекс Альтмана представляет собой функцию от некоторых показателей, ха рактеризующих экономический потенциал предприятия и результаты его работы за истекший период. Однако при внимательном его изучении видно, что он составлен некорректно, так как согласно этой формуле предприятия с рентабельностью выше некоторой границы становятся полностью «непотопляемыми». В российских условиях рентабельность отдельного предприятия в значительной мере подвергается опасности внешних колебаний. По видимому, эта формула в наших условиях должна иметь менее высокие параметры при различных показателях рентабельности. Четырехфакторная прогнозная модель была предложена британским ученым Таффлером (Taffler) в 1977 г., при ее разработке был использован следующий подход: при использовании компьютерной техники на пер вой стадии вычисляются 80 отношений по данным обанкротившихся и платежеспособных компаний. Затем, используя статистический метод, известный как анализ многомерного дискриминанта, можно построить модель платежеспособности, определяя частные соотношения, которые наилучшим образом выделяют две группы компаний и их коэффициен ты. Такой выборочный подсчет соотношений является типичным для оп ределения некоторых ключевых измерений деятельности корпорации, таких, как прибыльность, соответствие оборотного капитала, финансо вый риск и ликвидность. Объединяя эти показатели и сводя их соответ ствующим образом воедино, модель платежеспособности производит точную картину финансового состояния корпорации. PAS коэффициент — это просто относительный уровень деятельно сти компании, выведенный на основе ее Z коэффициента за определен ный год и выраженный в процентах от 1 до 100. Например, PAS коэффи циент, равный 50, указывает на то, что деятельность компании оценива ется удовлетворительно, тогда как PAS коэффициент, равный 10, свидетельствует о том, что лишь 10% компаний находятся в худшем по ложении (неудовлетворительная ситуация). Итак, подсчитав Z коэф фициент для компании, можно затем трансформировать абсолютную

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

189

меру финансового положения в относительную меру финансовой дея тельности. Другими словами, если Z коэффициент может свидетельст вовать о том, что компания находится в рискованном положении, то PAS коэффициент отражает историческую тенденцию и текущую дея тельность на перспективу. Сильной стороной такого подхода является его способность сочетать ключевые характеристики отчета о прибылях и убытках и баланса в еди ное представительное соотношение. Так, компания, получающая боль шие прибыли, но слабая с точки зрения баланса, может быть сопоставле на с менее прибыльной, баланс которой уравновешен. Таким образом, рассчитав PAS коэффициент, можно быстро оценить финансовый риск, связанный с данной компанией, и соответственно варьировать условия сделки. В сущности, подход основан на принципе, что целое более ценно, чем сумма его составляющих. Дополнительной особенностью этого под хода является использование «рейтинга риска» для дальнейшего выяв ления скрытого риска. Этот рейтинг статистически определяется только, если компания имеет отрицательный Z коэффициент, и вычисляется на основе тренда Z коэффициента, величины отрицательного Z коэффици ента и числа лет, в продолжение которых компания находилась в риско ванном финансовом положении. Используя пятибалльную шкалу, в ко торой 1 указывает на «риск, но незначительную вероятность немедлен ного бедствия», а 5 означает «абсолютную невозможность сохранения прежнего состояния», менеджер оперирует готовыми средствами для оценки общего баланса рисков, связанных с кредитами клиента. Рассмотрим качественный подход к выявлению признаков банкрот ства. Ориентация на какой то один критерий, даже весьма привлека тельный с позиции теории, на практике не всегда оправдана. Поэтому многие крупные аудиторские фирмы и другие компании, занимающие ся аналитическими обзорами, прогнозированием и консультированием, используют для аналитических оценок системы критериев. Безусловно, в этом есть и свои минусы: гораздо легче принять решение в условиях однокритериальной, чем многокритериальной задачи. Вместе с тем лю бое прогнозное решение подобного рода, независимо от числа критери ев, является субъективным, а рассчитанные значения критериев носят скорее характер информации к размышлению, нежели побудительных стимулов для принятия немедленных решений. В качестве примера можно привести рекомендации Комитета по обобщению практики аудирования (Великобритания), содержащие пе речень критических показателей для оценки возможного банкротства предприятия. В.В. Ковалев, основываясь на разработках западных ауди

190

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

торских фирм и преломляя эти разработки к отечественной специфике бизнеса, предложил следующую двухуровневую систему показателей. К первой группе относятся критерии и показатели, неблагоприятные те кущие значения или складывающаяся динамика изменения которых свидетельствуют о возможных в обозримом будущем значительных фи нансовых затруднениях, в том числе и банкротстве. К ним относятся: • повторяющиеся существенные потери в основной производствен ной деятельности; • превышение некоторого критического уровня просроченной креди торской задолженности; • чрезмерное использование краткосрочных заемных средств в каче стве источников финансирования долгосрочных вложений; • устойчиво низкие значения коэффициентов ликвидности; • хроническая нехватка оборотных средств и другие. Во вторую группу входят критерии и показатели, неблагоприятные значения которых не дают основания рассматривать текущее финансо вое состояние как критическое. Вместе с тем они указывают, что при оп ределенных условиях или непринятии действенных мер ситуация мо жет резко ухудшиться. К ним относятся: • потеря ключевых сотрудников аппарата управления; • вынужденные остановки, а также нарушения производственно тех нологического процесса; • недостаточная диверсификация деятельности предприятия, т.е. чрезмерная зависимость финансовых результатов от какого то од ного конкретного проекта, типа оборудования, вида активов и др.; • излишняя ставка на прогнозируемую успешность и прибыльность нового проекта и др. Что касается критических значений этих критериев, то они должны быть детализированы по отраслям и подотраслям, а их разработка мо жет быть выполнена после накопления определенных статистических данных.

М.Л. Симановская, М.М. Минаенко (Россия, Москва) Стратегическая позиция среднего наукоемкого бизнеса в «новой экономике»

В «новой экономике» ведущую роль играют высокотехнологичные от расли. Задача удвоения валового внутреннего продукта России в бли жайшее десятилетие должна сопровождаться структурной перестрой кой экономики в направлении инновационной модели развития, а это предполагает активную государственную поддержку наукоемкой сфе ры. Мировая практика показывает, что одним из ключевых моментов го сударственной научно технической политики является всесторонняя правовая, организационная и финансовая поддержка малого и среднего бизнеса, который играет все возрастающую роль в этих отраслях. На пример, в США в 1999 г. из 39 тыс. высокотехнологичных компаний 92,5% относились к малому и среднему бизнесу с числом занятых от 5 до 499 человек1. Необходимость содействия развитию малых форм пред принимательства в научно технической сфере отмечается в «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и техноло гии на период до 2010 года и дальнейшую перспективу». Поддержка среднего и малого предпринимательства в России, на наш взгляд, долж на осуществляться не только более масштабно, но и более адресно, чем в настоящее время. При отборе приоритетных направлений государствен ной поддержки среднего и малого бизнеса важно исходить из общест венной и социальной значимости наукоемких отраслей, в которых сей час, по оценкам, задействовано лишь 5—6% российского малого и сред него бизнеса. Важной составляющей нашего анализа поэтому является определение привлекательности высокотехнологичной отрасли для фирм среднего размера. Для средних высокотехнологичных фирм при оценке привлека тельности отрасли наибольшее значение, на наш взгляд, имеют такие факторы, как низкий уровень входных барьеров и первоначального капитала, невысокая капиталоемкость производства, высокая обора 1 Рассчитано по: National Science Board. Science and Engineering Indicators. Wash. D.C.

2002. Р. 4—25.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

192

чиваемость активов, перспективы развития и совершенствования ос новной отраслевой технологии, слабые позиции товаров и техноло гий заменителей, уровень средних отраслевых издержек и их динами ка. При анализе привлекательности отрасли и рынка необходимо учи тывать и такие стандартные, общепринятые в экономическом анализе параметры, как размер рынка, его динамика за последние несколько лет, перспективы развития рынка, средние показатели рентабельнос ти, уровень цен и их динамика, степень государственного регулирова ния, количество компаний в отрасли, уровень конкурентной борьбы и некоторые другие. В результате проведенного анализа был сделан следующий вывод: далеко не все высокотехнологичные отрасли доступны для среднего бизнеса. Наиболее привлекательными являются отрасли, связанные со сферой услуг. Как показывают данные аналитического обзора научной и инновационной сферы США, явно просматривается тенденция повы шения наукоемкости сферы услуг и укрепления положения в ней сред него бизнеса2. Наукоемкость сферы услуг в «новой экономике» растет опережающими темпами. Если в 1985 г. в США только 8% НИОКР со здавалось за пределами обрабатывающей промышленности, то к 1999 г. эта доля возросла до 36%. При этом более половины НИОКР необраба тывающего сектора приходится на сферу услуг. Это прежде всего отрас ли информационных, научных и технических услуг (инжиниринг, кон салтинг, производство всевозможных программных продуктов и т.п.), а также отрасли, занимающиеся производством оборудования и про граммного обеспечения для традиционных сфер услуг (торговля, фи нансы, образование, развлечение). Если в обрабатывающей промыш ленности ведущее место занимает крупный наукоемкий бизнес, то средний и малый высокотехнологичный бизнес занял свою нишу в сфе ре услуг. Высокотехнологичные отрасли, такие как, например, авиаст роение, космическая промышленность, промышленная электроника, производство электронных средств связи оказываются закрытыми для самостоятельного функционирования компаний средних размеров. Между тем в необрабатывающем секторе экономики США в 1999 г. 96,2% фирм относятся к малому и среднему бизнесу, на их долю прихо дится 40% финансирования НИОКР этих отраслей3. Важно отметить, что целый ряд наукоемких отраслей сферы услуг пользуется в запад ных странах большой государственной поддержкой. Например, в США 2

National Science Board. Science and Engineering Indicators. Wash. D.C. 2002. Р. 4—23,

4—24. 3

Ibid. Р. 4—25.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

193

в 1999 г. государство финансировало почти 25% всех расходов на НИОКР отрасли профессиональных, научных и технических услуг4. Высокотехнологичные отрасли проходят в своем развитии различ ные этапы, на каждом из которых серьезно изменяется конкурентная си туация. Анализируя различные этапы жизненного цикла, мы сможем показать, на каком этапе средние компании могут войти в отрасль в ка честве самостоятельных игроков, а также, когда они смогут наиболее эф фективно раскрыть и использовать свои конкурентные преимущества. Новой можно назвать высокотехнологичную отрасль, в которой по является революционная технология. На начальном этапе по структуре отраслевого рынка чаще всего она представляет собой либо монопо лию, либо дуополию. Однако эта ситуация длится обычно совсем не продолжительное время. В дальнейшем такая отрасль приобретает, как правило, вид олигополии, с соответствующей структурой и типом кон курентной борьбы. На этом этапе развития для отрасли характерны вы сокие барьеры входа и выхода: высокая капиталоемкость производства, патентные и лицензионные ограничения, большая потребность в высо коквалифицированных специалистах, которых еще необходимо подго товить для работы с новой технологией, обладание собственной техно логией производства, своим ноу хау, так как в целом по отрасли техно логия еще не отработана. Таким образом, отрасль достаточно хорошо защищена от проникновения новых фирм конкурентов. По мере развития отрасли барьеры входа в нее снижаются. Привле ченные высокими доходами, отраслевой технологией производства на чинают овладевать конкуренты благодаря собственным разработкам, промышленному шпионажу или в результате того, что прекращается ус тановленный законодательством период (в России — 4 года), когда вла делец патента может единолично использовать технологию, не продавая на нее лицензию. Иными словами, на этапе роста компании, имеющие достаточные финансовые и человеческие ресурсы, получают возмож ность проникнуть в отрасль. Как правило, сначала это крупные компа нии, диверсифицирующие свою деятельность, или фирмы, выходящие на совершенно новые рынки для укрепления своей экономической безо пасности. Такое положение сохраняется почти на весь период умеренно го роста отрасли. Для третьего из обозначенных выше этапов характерно еще большее снижение входных барьеров и технологических преград. Именно на этом этапе высокотехнологичные компании средних размеров получают 4

Ibid.

194

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

возможность войти в отрасль. Формируются наиболее благоприятные условия для их деятельности: снижаются входные барьеры, базовая тех нология производства отработана и обкатана, общая информация о про дукции, ценах и технических характеристиках уже достаточно распрост ранена. В отрасли в этот момент в основном присутствуют крупные фирмы, занимающиеся недифференцированным маркетингом. Они час то расположены далеко от потребителя, что создает проблемы с более плотным покрытием рынка, доведением товара до потребителя, а также с организацией технического обслуживания. В таких условиях средние высокотехнологичные компании могут не только специализироваться на удовлетворении потребностей определенной рыночной ниши, а в не которых случаях получают реальную возможность занять региональные и даже национальные рынки. На данном этапе также начинает совер шенствоваться отраслевая технология, ускоряется инновационное раз витие отрасли. Количество участников рынка увеличивается (иногда в разы). Некоторые средние фирмы проникают в высокотехнологичные отрасли уже на втором этапе, однако это происходит неактивно и скорее является единичным случаем. Часть средних фирм пытается выйти на рынки ближайшего зарубежья, однако далеко не всем компаниям и не во всех отраслях это удается. Международная торговля высокотехнологич ной продукцией осуществляется преимущественно крупными компани ями, которые уже приобрели определенную известность и уже изна чально имеют наработанные международные связи с инвесторами и ка налы распространения продукции. В настоящий момент из за различия в структуре потребностей населения и отставания нашей страны в тех нологическом и финансовом плане от стран Запада в России наблюдает ся некоторая задержка в развитии наукоемких отраслей. Большинство из них находятся либо на начальных этапах своей жизни, либо вступили на стадию бурного роста. Из анализа различных этапов развития отрасли видно, что наи большей привлекательностью для среднего бизнеса обладают отрасли, только вступившие в этап бурного роста. В этот момент складываются наиболее благоприятные для деятельности средних фирм условия: сни жаются входные барьеры, технология производства достаточно отрабо тана, но в то же самое время имеются серьезные перспективы будущего развития отрасли и совершенствования технологии; рынок еще не на полнен, и появляется необходимость в адаптации продукции к потреб ностям различных сегментов и групп потребителей. Компании средних размеров, как правило, не имеют достаточных ресурсов для вхождения в отрасль на стадии фундаментальных, прикладных исследований или

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

195

основополагающих разработок. Это большой риск для организации средних размеров и реальная угроза банкротства в случае неудачи. Для крупного диверсифицированного предприятия вложение средств в вен чурный проект является менее рисковым мероприятием и обычно, до банкротства (в случае неудачи) не доводит. Поэтому средние компании в высокотехнологичных отраслях являются своеобразными проводни ками, распространителями технологий. Они чаще входят в отрасль на том этапе ее развития, когда технология производства уже частично от работана, и начинают ее продвижение на рынок и адаптацию к потреб ностям различных сегментов. Большое значение здесь имеют их гиб кость и индивидуальный подход к клиентам. По сравнению с крупным бизнесом средние фирмы имеют свои пре имущества, среди которых основными являются: • более гибкая организационная структура; • наличие возможности для более тесного общения с клиентами, по стоянного отслеживания изменений в их потребностях и предложе ния им эксклюзивной продукции; • гибкость и готовность к самосовершенствованию; • возможность создания прибыли за счет работы на узкий сегмент рын ка или регион (средним компаниям не нужно гнаться за экономией на масштабе, с чем неизбежно сталкиваются крупные предприятия). В силу ограниченности ресурсов для средних компаний в высокотех нологичных отраслях остро стоит вопрос об использовании правильной конкурентной стратегии, что само по себе является также важным факто ром конкурентоспособности и определяет позицию фирмы на отраслевом рынке. Для классификации и анализа различных конкурентных страте гий нам представляется наиболее приемлемым использовать модель, предложенную А.Ю. Юдановым5. Все компании по своим конкурентным стратегиям в зависимости от генеральной линии развития, размера и воз можностей делятся на несколько групп: виоленты (крупные фирмы, ори ентированные на массовый выпуск достаточно стандартной продукции); патиенты (достаточно узкая региональная или нишевая — сегментная — специализация, характерная в основном для средних фирм); коммутанты (преобладают в локальном бизнесе, выигрывают в удовлетворении кон кретных местных потребностей); эксплеренты (создают новые или ради кально преобразуют старые сегменты рынка). В современных условиях компании часто сочетают несколько видов стратегий. Но в целом конкретные виды стратегий характерны для опре 5

Юданов А.Ю. Конкуренция: теория и практика. М., 1996.

196

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

деленного размера компаний. Средние высокотехнологичные компании чаще всего укладываются в рамки патиентной и коммутантной страте гий. Хотя встречаются случаи, когда средние фирмы, действуя в рамках определенного региона, а иногда и страны проводят виолентную страте гию. Средняя высокотехнологичная фирма в регионе может вести себя как виолент, а на мировом уровне выглядеть как патиент или коммутант. В то же время средние высокотехнологичные компании могут успешно действовать и реализовывать свои конкурентные преимущества не на всех рынках и не во всех наукоемких отраслях. Оптимальны для дея тельности средних компаний отрасли с низкой капиталоемкостью, с от работанной технологией производства, находящиеся на этапе бурного роста, с относительно слабой конкуренцией и активно развивающимися рынками сбыта. Под эту характеристику подходит, например, производ ство программного обеспечения и оборудования для сферы услуг. В иде але — это национальные или региональные рынки с высоким оборотом капитала, защищенные от вхождения иностранных конкурентов различ ными видами барьеров. Причинами слабости конкурентной позиции средних фирм являют ся недостаток ресурсов, слабые научно технические возможности. По этому средние фирмы почти не могут осуществлять полный инноваци онный цикл, конкурировать на стадии фундаментальных и прикладных исследований. Они реализуют свои преимущества на других этапах ин новационного процесса. К основным преимуществам средних высоко технологичных фирм можно отнести: технологическую мобильность компании, ее способность адаптировать отраслевые нововведения и ис пользовать их в своем производственном процессе, способность быстро осуществлять мягкие инновации, тесно взаимодействовать с клиентами, усовершенствовать продукцию, исходя из потребностей различных сег ментов рынка, а также более плотно покрывать целевой рынок. Средние высокотехнологичные компании — база для интенсивного экономичес кого развития России. Однако из за перечисленных слабостей этого ви да бизнеса (основной из них — нехватка ресурсов) следует, что им необ ходима всесторонняя государственная поддержка. Именно государство должно не только оказывать адресную финансовую помощь средним на укоемким компаниям, но и приложить максимальные усилия для фор мирования развитой и эффективно работающей инновационной инфра структуры, а также само активно включиться в процесс инновационно информационного развития общества.

Кастосов М.А. (Россия, Москва) Проблемы повышения роли российского государства в управлении ресурсами

Россия является одной из немногих стран мира, которые имеют возмож ность обеспечить устойчивый экономический рост за счет собственного ресурсного потенциала. Под ресурсным потенциалом мы понимаем со вокупность ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельнос ти какой либо социально экономической системы — будь то националь ная экономика в целом или ее отдельные регионы. Результативность ис пользования каждого элемента ресурсного потенциала позволяет оценить коэффициент полезного действия всей социально экономичес кой системы в аспекте мобилизации ее внутренних резервов. По оценке экспертов, Россия по количественным параметрам обла дает одним из самых богатых ресурсных потенциалов в мире. Так, по оценке академика Д.С. Львова Россия занимает 1 е место в мире по на циональному богатству как по абсолютной величине, так и в расчете на душу населения. По абсолютной величине национального богатства с учетом его природной составляющей Россия опережает США и Канаду в 1,2 раза, а Западную Европу в 1,7 раза. А по душевому показателю при родной составляющей национального богатства США и Канада отстают от России в 10 раз, а Западная Европа в 27 раз. Только природный ре сурсный потенциал нашей страны по оценке экспертов, составляет 21% всех мировых запасов1. Вместе с тем при расчете ВВП на стадии его про изводства методом суммирования валовой добавленной стоимости ис ключается стоимостная оценка всех потребленных в производственном процессе природных ресурсов. Иными словами, переход России к систе ме национальных счетов, в основе которой лежит показатель ВВП, зна чительно занижает результаты функционирования национального про изводства по сравнению с прежней системой национального счетоводст ва, в основе которой лежала марксистская методология определения стоимости совокупного общественного продукта. Величина реального 1 Романов В.С., Старостин А.Е. Развал энергетики — путь к краху экономики//Пра

во и безопасность. № 4 (5). 2002. С. 79.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

198

ВВП зависит не только от изменения индекса общего уровня цен (деф лятора ВВП), но и от структуры национальной экономики. ВВП тем больше, чем больше доля обрабатывающих отраслей по сравнению с до бывающими, и, наоборот, величина ВВП будет тем ниже, чем больше в национальной экономике добывающих отраслей. Стоимость богатей ших природных ресурсов нашей страны в силу их заниженной оценки в виде природной ренты не учитывается при расчете ВВП и фактичес ки уходит в теневую экономику, увеличивая личное богатство тех кла нов и семей, которые на данном этапе монополизировали использова ние объектов общей собственности не только ныне живущего поколе ния россиян. От рационального использования земли и других природных ресур сов во многом зависит продовольственная безопасность нашей страны. Земля согласно Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ является объектом общего пользования и находится в государственной, муници пальной, частной и иной форм собственности. Земельный фонд Рос сии — крупнейший в мире — 1710 млн. га. Но в силу особых почвенно климатических условий на долю сельскохозяйственных угодий прихо дится менее 13% всего земельного фонда, в том числе под пашню отведено всего 8%. В то время как в европейских странах на сельскохо зяйственные угодия приходится 40—50% территории. В 1990 е годы усилилась деградация земельных ресурсов. Из за эрозии, засоления, уменьшения гумуса даже в самых плодородных районах, по оценке спе циалистов, в стране было выведено из оборота более 7 млн. км пашни и около 5 млн. км пастбищ. Все это ограничивает возможности эффектив ного землепользования и в перспективе может привести к обострению проблемы продовольственной безопасности. Уже сейчас, по оценке экс пертов НИАЦ «Стратегия будущего», население нашей страны обеспе чивается продуктами питания отечественного производства менее чем на 60%, а крупные административно промышленные центры зависят от поставок из за рубежа на 70 80%2. Такая зависимость чревата возмож ным диктатом со стороны зарубежных поставщиков продовольствия в условиях форс мажорных обстоятельств, тем более что стратегические запасы продовольствия, созданные еще в годы советской власти, нахо дятся в настоящее время в критическом состоянии. Важнейшим стратегическим ресурсом страны являются леса. При мерно 45% всей территории России покрыто лесами. По разным оцен кам, это более 20% всех мировых лесов и более 40% общего запаса дре 2

Экология и продовольственная безопасность России//Общество и экология. 2003. № 1. С. 4.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

199

весины. Ежегодный прирост леса в России составляет 700 млн. кубов (это 1,3 куба на 1 га). Для сравнения: в Финляндии ежегодный прирост леса составляет 70 млн. кубов (это более 4 кубов на 1 га). Это означает, что эффективность лесного хозяйства в Финляндии в три раза выше, чем в России. В лесах России преобладают хвойные породы — 80% от общего объема. Причем более 50% хвойных лесов в нашей стране сухо стой, который не был своевременно вырублен, поскольку основной лес ной массив находится в России. Но в последние годы объем официаль ных заготовок древесины сократился в три раза (в настоящее время он составляет около 160 млн. кубов), а хищническая несанкционированная вырубка леса и вывоз его за рубеж увеличились. При этом за рубеж идет главным образом кругляк, а не готовая продукция из древесины, что экономически невыгодно и нецелесообразно ни с точки зрения сего дняшних интересов страны, ни с точки зрения интересов будущих поко лений россиян. Но благосостояние населения регионов с богатыми лес ными ресурсами при этом не повышается. Более того, более половины всего объема заготовленной древесины используется как обычное топ ливо и не идет в дальнейшую обработку. Огромные потери лесных ре сурсов страна несет из за ежегодных лесных пожаров и разрушения го сударственной системы их тушения. Вода — особый ресурс, как и лес. Кроме производственного исполь зования она является важнейшим компонентом микроклимата, позво ляющего существовать человеческой цивилизации. По объему речного стока Россия занимает второе место в мире после Бразилии (10% миро вого стока вод). Всего в нашей стране 2,5 млн. рек и 2 млн. озер (самое глубокое Байкал, в нем сконцентрировано 26% мировых озерных запа сов), свыше 30 тыс. водохранилищ. По оценке специалистов, уровень водопотребления в России не превышает 5% водных ресурсов речного стока. Из этого объема 52% водопотребления приходится на промыш ленные нужды и 19% на нужды сельского хозяйства. Но, располагая значительными водными ресурсами, в ряде регионов Россия испытыва ет острый дефицит в воде. Во первых, водные ресурсы страны распре делены неравномерно: значительная их часть находится в Сибири и на Дальнем Востоке, а не в земледельческих районах России. Поэтому около 80% пашни расположено в зонах неустойчивого и недостаточно го увлажнения. Во вторых, ухудшилось качество водных ресурсов, осо бенно поверхностных вод. По данным Министерства природных ресур сов РФ, объем нормативно очищенных сточных вод в 2002 г. составил около 10% объема сточных вод. По оценке экспертов Министерства природных ресурсов РФ, от загрязнения водных объектов населению,

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

200

отраслям экономике и окружающей среде в настоящее время ежегодно наносится ущерб в размере 70,0 млрд. руб.3 Успешное развитие экономики любой страны в мире во многом опреде ляется ее обеспеченностью топливно энергетическими ресурсами. На тер ритории России находится 13% мировых запасов нефти, около 40% газа и около 70% разведанных запасов угля. Вместе с тем в 1990 е годы продолжа ло ухудшаться качество сырьевой базы из за истощения крупных и эффек тивных месторождений. В советское время это компенсировалась ростом капиталовложений в геологоразведку (до 1% ВВП в год). По оценке экспер тов, при условии дополнительных инвестиций сырьевая база нефти России позволяет увеличить добычу нефти до 400 млн. т, а при введении в разра ботку ряда месторождений на шлейфе — до 450 млн. т. (в 2002 г. добыча нефти составила 350 млн. т, в 2003 г. ожидается 370 млн. т)4. Годовое по требление нефти и нефтепродуктов на одного жителя России составляет 1 т, в США — 3 т, в ряде стран Северной Европы и Канаде — 2 т и более. В условиях экономического роста следует ожидать рост внутреннего спро са со стороны отечественных производителей на энергоресурсы, особенно на нефть и нефтепродукты. Поэтому следует оценивать обеспеченность на шей страны стратегическими ресурсами на перспективу и их роль в обеспе чении экономического роста. При этом важно иметь в виду, что чем более сырьевую ориентацию имеет экономика, тем более она зависит от разработ ки новых месторождений и запасов полезных ископаемых в перспективе. И напротив, преодоление сырьевой ориентации экономики позволяет осла бить такую зависимость. Поэтому США, в экономике которых доля сырье вого сектора не превышает 10%, по оценке экспертов российского геологи ческого общества, имеют самую низкую в мире зависимость национальной экономики от нефтедобычи, а Ирак, напротив, имел самую высокую в мире зависимость экономического роста от нефтедобычи5. По оценке тех же экс пертов, для стран с низкой зависимостью экономики от нефтедобычи сред няя обеспеченность запасами нефти составляет 14 лет, для стран со средней зависимостью — 36 лет, а для стран с высокой зависимостью — 74 года. Рос сия относится к странам средней группы, для которой оптимальной являет ся обеспеченность запасами не менее 25—45 лет6. Только при условии ши 3

Справка Министерства природных ресурсов РФ к парламентским слушаниям на тему «Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и пра вового обеспечения» от 18 марта 2003 г. С. 4. 4 Государство и минерально сырьевая база. М., 2001. С. 25; Нефтяной комплекс Рос сии: состояние и прогноз развития. М., 2002. С. 30. 5 Государство и минерально сырьевая база. С. 26. 6 Там же. С. 25.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

201

рокого внедрения в разных отраслях ресурсосберегающих технологий и снижения на этой основе энергоемкости ВВП возможно ослабление российской экономики от нефтедобычи (и аналогично от газодобычи). Но в ближайшее время это малореально, поскольку ни у государства, ни у частных инвесторов нет средств для технологического обновления ТЭК. Основные производственные фонды ТЭК находятся в катастро фическом состоянии из за их старения. За последние 10 лет оборудова ние в электроэнергетике состарилось еще на треть своего нормативного срока службы. К 2000 г. предельная нормативная наработка достигла 55% установленных мощностей. По расчетам специалистов, выход мощ ностей из строя скоро будет нарастать лавинообразно. Наряду с природными ресурсами важнейшую роль в современных условиях играют инновационные ресурсы страны, позволяющие обеспе чить технологический прорыв в приоритетных направлениях экономи ческого развития и увеличить масштабы экономического роста, значе ние каждого процента ВВП в абсолютном выражении. Инновационные ресурсы во всех развитых странах являются в настоящее время опреде ляющим фактором экономического роста. Более 70% прироста ВВП в развитых странах уже обеспечивается за счет новых или усовершенст вованных технологий. Поэтому решение задачи по переводу России к «новой экономике», основанной на знаниях и технологиях, предпола гает усиление внимания к рациональному использованию инновацион ных ресурсов. Наша страна обладает до сих пор одним из мощнейших инновационных потенциалов в мире, но результативность его использо вания в настоящее время крайне низка. Общее число организаций, вы полняющих исследования и разработки во всех секторах деятельности, в 2001 г. составило 4037 ед. Наибольшее число организаций, осуществ ляющих НИОКР сосредоточено в предпринимательском (54,8% ) и го сударственном секторах (30,9% ). 73,5% всех НИОКР, осуществлялось НИИ и КБ. В данном секторе занято около 885,6 тыс. человек. Из них 104, 4 тыс. (или 11,8% ) имеют степени докторов и кандидатов наук. Од нако финансирование науки из средств федерального бюджета значи тельно сократилось за годы экономических реформ. Так, если в 1992 г. доля науки в расходах федерального бюджета составляла 2,43% и 0,5% в ВВП, то в 2001 г. она снизилась до 0,25% и 1,74% соответственно. А внутренние затраты на исследования и разработки во всех секторах народного хозяйства составили в 2001 г. около 105,3 млрд. руб.7 Резуль татом ослабления внимания государства к инновационной сфере в по 7

Российский статистический ежегодник. М., 2002. С. 519.

202

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

следнее десятилетие явилось сокращение количества выданных патен тов и числа созданных передовых производственных технологий. Толь ко в период с 1997 по 2001 г. количество выданных патентов в РФ со кратилось почти в три раза, а число созданных передовых производст венных технологий — в 1,6 раза. В связи с этим доля России на мировых рынках высокотехнологичной продукции составляет всего до 0,3% — это в 130 раз меньше, чем в США8. Вместе с тем в последние годы на метилась тенденция к расширению торговли новыми технологиями с зарубежными странами и ускорению их внедрения внутри страны. Так, в период с 1998 по 2001 г. число внедренных передовых технологий увеличилось в 1,4 раза, а их экспорт превысил импорт по числу зареги стрированных соглашений по международному трансферу технологий на 461 ед.9 Особое значение в экспорте технологий из России играют инжиниринговые услуги (46,4%), научные исследования (26,1%) и ноу хау (4,8%). Не менее важным фактором экономического роста являются трудо вые ресурсы страны, их качественные и количественные характеристики. Несмотря на рост потребностей народного хозяйства России в квалифи цированных и малоквалифицированных кадрах в связи с развитием но вых и сохранением старых отраслей в период с 1992 по 2000 г., по данным Госкомстата России, наблюдалось абсолютное и относительное сокра щение численности занятого населения с 72,1 млн. до 64,6 млн. человек (т.е. на 7,5, или 10,4%). При этом постоянно возрастала общая числен ность безработных: в 1992 г. она составляла 3,9 млн. человек, в 1995 г. — 6, 7 млн., в 1998 г. — 8,9 млн., в 2000 г. — около 7 млн. Причем большая часть безработных все это время не получала пособия от государства. В обществе резко сократилась рождаемость и увеличилась смертность, что не только привело к обострению социальной и демографической си туации, но и обусловило процессы депопуляции, угрожающие вырожде нию российской нации. Наличие в России одного из самых крупных в мире ресурсных по тенциалов дает возможность нашей стране эффективно решать не толь ко экономические, но и социальные проблемы. Однако за годы либе ральных реформ ухудшилось качество практически всех видов ресурсов из за нерационального и хищнического их потребления на всех уровнях хозяйствования. Механическое следование западным моделям без учета национальной специфики России обернулось спадом промышленного 8 Сафалиев Г.К., Шленов Ю.В., Фридлянов В.Н., Бердашкевич А.П. О государствен

ном регулировании инновационной деятельности в Российской Федерации. М., 2002. С. 6. 9 Нефтяной комплекс России: состояние и прогнозы развития. С. 522.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

203

производства на 40%, катастрофическим старением оборудования во всех отраслях, сокращением инвестиций в четыре раза. Иными словами, та модель рыночной экономики, по которой в последнее десятилетие развивалась наша страна, не только не позволила решить ряд проблем рационального и эффективного использования ресурсов, которые име ли место в рамках административно командной системы и господства ведомственного монополизма, но и добавила новые. Так, если на заре пе рестройки переход российской экономики к преимущественно интен сивному типу расширенного воспроизводства предполагал достигнуть увеличения объемов производства (измеряемого совокупным общест венным продуктом и национальным доходом) путем компенсации ос лабления роли и значения экстенсивных (количественных) факторов экономического роста соответственным усилением роли и значения ин тенсивных (качественных) факторов по отношению ко всем видам про изводственных ресурсов — природным, трудовым и т.д., то в ходе ре форм эта проблема стала еще более острой. У нас не произошло ожидаемое усиление интенсивных факторов экономического роста, связанное с внедрением новых технологий, более совершенного оборудования, новых материалов, заменяющих природ ные аналоги. Не был включен в действие и такой важнейший фактор экономического роста в условиях рыночной экономики, как мотивация эффективного собственника и хозяина в рациональном использовании всех видов ресурсов. Напротив, ресурсы (особенно природные и трудо вые) стали использоваться еще более нерационально и хищнически. По этому, несмотря на достаточно высокую обеспеченность нашей страны практически всеми видами производственных ресурсов, их рациональ ное и эффективное использование по прежнему сдерживается сущест вующей малоэффективной системой хозяйствования и управления, от сутствием государственного подхода к использованию стратегических ресурсов, являющихся общенародным достоянием не только ныне жи вущих, но и будущих поколений россиян. Мы живем в такое время, когда во всем мире обостряется борьба за ограниченные ресурсы. Нарастает процесс глобализации, суть которого в усилении концентрации управления над всеми видами важнейших ресурсов со стороны нескольких геополитических центров во главе с США. Пять процентов населения развитых стран во главе с США в настоящее время потребляют 40% всех мировых ресурсов и дают пла нете 60% всех отходов. Это результат развития технотронной цивилиза ции, имеющей сугубо потребительскую ориентацию как по отношению к природе, так и по отношению к населению остальных стран, не входя

204

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

щих в «золотой миллиард». Поэтому дальнейшее развитие технотрон ной цивилизации по сценарию, предлагаемому всему миру США, мо жет привести только к усилению неравенства между населением стран «золотого миллиарда» и населением всего остального мира. А все боль шая часть создаваемого в обществе ВВП и национального богатства (включая природную ренту от использования ресурсов, принадлежа щих всему обществу) будет присваиваться небольшой социальной группой (менее 5% всего российского населения). Поэтому либераль ная модель развития экономики, которая привела нашу страну к обост рению всего комплекса проблем — социальных, экономических, эколо гических, технологических и др., в настоящее время не только является тормозом экономического роста, но и не отвечает интересам основной массы населения России.

И.В. Малькова (Россия, Москва) Государственная защита прав потребителей

Деятельность основных участников рынка — производителей и потреби телей — базируется на основополагающем принципе — принципе эконо мической свободы. Свобода для производителя заключается в свободе выбора: что, сколько, как и для кого производить. Свобода потребителя также предполагает самостоятельный и независимый выбор товара и производителя (продавца). Для обеих сторон экономическая свобода не является абсолютной. Для предпринимателей она ограничена объемом и структурой рыночного спроса, наличием (отсутствием) ресурсов для ве дения дела, административными барьерами и т.п. Для потребителя его экономическая свобода ограничена степенью насыщенности рынка, бюд жетом, временными затратами на поиск необходимого товара и т.п. Основные участники рынка подвергаются разного рода рискам. Предприниматель несет риск финансовых потерь, связанный с органи зацией и функционированием бизнеса, колебаниями спроса, деятельно стью конкурентов. Дополнительными факторами риска для него могут стать государственная экономическая политика и давление криминаль ных структур. Для предпринимателя существует риск морального ущер ба (который в дальнейшем оборачивается теми же материальными поте рями), обусловленный подрывом имиджа торговой марки или фирмы производителя в целом в результате недобросовестной конкуренции. Потребитель, приобретая товары, рискует своими деньгами, здоро вьем, а иногда и жизнью. Кроме того, он рискует впустую потратить свое время и получить в результате испорченное настроение и нервы. Таким образом, потребителю может быть причинен финансовый, физический и моральный ущерб. Производитель (продавец) и потребитель — две стороны отношений, каждая из которых имеет свой интерес — максимум получаемой выгоды. Эти интересы противоречивы. Одна из сторон мо жет реализовывать свой интерес в ущерб интересу другой стороны. При чем злоупотребления могут наблюдаться как со стороны производителя (продавца), так и со стороны потребителя. В силу противоречивости ин

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

206

тересов и возможных конфликтов в отношениях двух основных участ ников рынка эта сфера нуждается в регулировании. В цивилизованном мире оно осуществляется в трех основных формах — саморегулирование бизнеса, общественное регулирование со стороны организаций по защи те прав потребителей и государственное регулирование. Государственное регулирование в области, связанной с правами потре бителей, находит свое воплощение в принятии соответствующего законо дательства и создании государственных органов, в ведении которых нахо дятся рассматриваемые вопросы. Оно впервые появилось в США в конце XIX веке и было связано с нарастающими монополистическими тенденци ями. Антитрестовский закон Шермана (принят в 1890 г.) способствовал поддержке конкуренции, защищал рынок от монополистической практики крупного капитала. В 1906 г. была учреждена Администрация по продук там питания и лекарствам. В 1914 г. был принят Федеральный закон о Тор говой комиссии, учредивший одноименную комиссию (Federal Trade Commission), в задачи которой входят обеспечение конкурентного функ ционирования национальных рынков, преследование нечестной практики на рынке, отмена незаконных актов, развитие потребительского образова ния, проведение расследований, инициированных письменными обраще ниями потребителей или компаний, запросами Конгресса. Особой датой в истории государственной и общественной защиты прав потребителей стало 15 марта 1962 г.1 В этот день, выступая в Кон грессе с посланием, названным «Специальное сообщение по защите ин тересов потребителей», президент США Дж. Кеннеди впервые дал опре деление понятия «потребитель»2, выдвинул оригинальную идею Билля (закона) о правах потребителя и выделил четыре таких права: право на безопасность, право на информацию, право на выбор, право быть услы шанным. В послании содержалось официальное признание на государст венном уровне специфических интересов потребителей и правомерности учета их точки зрения при формировании социально экономической по литики правительства. С этого времени начались также государственная поддержка общественных организаций по защите прав потребителей, привлечение их к выработке решений и принятии серии законов, защища ющих интересы потребителей. Летом 1962 г. по указанию Дж. Кеннеди 1

В настоящее время 15 марта отмечается по инициативе ООН как Всемирный день защиты прав потребителей. 2 Потребитель — гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо за казывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключитель но для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением пред принимательской деятельности.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

207

был учрежден Консультативный совет по делам потребителей, преобразо ванный в 1971 г. в Управление по делам потребителей. Его директор явля ется специальным помощником президента. Среди обязанностей Управле ния — координация всех потребительских программ. В различных комите тах Конгресса США (по торговле, науке и транспорту, банкам и финансам, энергетике и др.) созданы подкомитеты по проблемам потребителей, кото рые проводят слушания с привлечением широкого круга причастных и за интересованных лиц, в том числе представителей многих потребительских организаций общенационального и регионального уровня. В Великобритании в первой половине 1970 х годов было создано не сколько правительственных и неправительственных органов, в компетен цию которых входит решение потребительских проблем. В 1973 г. прави тельство учредило Комиссию по ценам, Управление по справедливой тор говле, Консультативный комитет по защите интересов потребителей (в него вошли представители потребителей, промышленников, органов власти и независимые эксперты). В 1975 г. правительство учредило Наци ональный потребительский совет — независимый орган, представляющий потребителей на уровне центральных и местных органов власти. В ФРГ отделы по проблемам потребителей существуют в федеральных минис терствах экономики, сельского хозяйства, здравоохранения. Их привлека ют к разработке законов и регулирующих норм, представляющих интерес для потребителей. Во Франции наряду с Национальным комитетом по требителей, в котором поровну представлены потребительские органи зации и органы власти, в ряде министерств (сельского хозяйства, здра воохранения) созданы специальные подразделения, отвечающие за за щиту прав и интересов потребителей. Потребители представлены также во многих консультативных органах. Правительства оказывают прямую финансовую поддержку организациям потребителей. Преимущественно из средств государственного бюджета финансируются многочисленные консультационные и информационные центры. Из этого же источника поступают основные средства на ведение специальных учебных курсов в школах, в системе образования взрослых, на подготовку работников консультационных служб. Современное законодательство в области защиты интересов потре бителей предусматривает более широкий по сравнению с первоначаль ным перечень потребительских прав, соответствующий перечню, при знаваемому Всемирной потребительской организацией. Этот перечень включает: • право на удовлетворение основных нужд (на основные базовые то вары и услуги, обеспечивающие выживание);

208

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

• право на безопасность (быть защищенным от продуктов, производ ственных процессов и услуг, опасных для здоровья или жизни); • право на информацию (на защиту от ложных или вводящих в за блуждение информации, рекламы, надписей на товарах; на получе ние данных о товаре и его изготовителе, необходимых для обосно ванного выбора); • право на выбор (возможность доступа к разным товарам и услугам по конкурентоспособным ценам); • право на выражение интересов потребителей (право быть выслу шанным, отстаивать свои интересы, побуждать правительственные и другие осуществляющие государственную политику органы при нимать предложения потребителей к рассмотрению при формирова нии и осуществлении экономических и иных аспектов политики); • право на возмещение (на удовлетворение обоснованных претензий и возможность пользоваться правовой помощью для их удовлетво рения); • право на потребительское просвещение (право приобретать знания и навыки, позволяющие потребителю постоянно, в течение всей жизни повышать грамотность по части отстаивания своих потреби тельских прав, а также воздействия на сферы производства и реали зации товаров и услуг); • право на здоровую окружающую среду (право на физическое окру жение, способное повышать качество жизни, на защиту от экологи ческих опасностей, над которыми отдельная личность не имеет контроля). Вместе с тем государство признает и права производителей (продав цов). Среди традиционных прав предпринимателей: • право выпускать любой товар при условии, что он не входит в пере чень запрещенных государством и не несет угрозу здоровью или бе зопасности потребителя, а если несет, то предлагать его с надлежа щим предостережением; • право назначать любую цену на товар при отсутствии какой либо дискриминации по отношению к кому либо из покупателей; • право распространять любую информацию о товаре при условии, что эта информация не вводит покупателя в заблуждение по отно шению к сущности того продукта или его использования; • право применять любые методы стимулирования при условии, что эти методы не являются нечестными или вводящими в заблуждение. В Советском Союзе существовала правовая защита интересов по требителей, однако в силу всеобщего дефицита товаров она была неак

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

209

туальна. Актуализация этих проблем началась в конце 1980 х годов вме сте с перестройкой, началом рыночных реформ, изменением характера экономических отношений между производителями (продавцами) и по требителями. Указанные процессы потребовали принятия нового зако нодательства в области защиты прав потребителей, которые относятся к числу прав, гарантируемых Конституцией РФ. Закон Российской Феде рации «О защите прав потребителей» был принят 7 февраля 1992 г. и вступил в силу со дня его опубликования 7 апреля того же года3. Закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготови телями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказания услуг). В Законе выделены следующие основные права потребителей: • право на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества; • право на безопасность товара для жизни, здоровья потребителя, его имущества и окружающей среды; • право на информацию об изготовителе (исполнителе, продавце) и о товарах (работах, услугах); • право на государственную и общественную защиту потребительских прав и др. Закон дает определение ряда важных понятий: потребитель, качест во товара (работы, услуги), недостаток и существенный недостаток това ра (работы, услуги), безопасность товара, срок службы и срок годности, гарантийный срок, моральный вред и т.п. Закон предлагает конкретные механизмы реализации прав потребителей, выделяя основания потреби тельских претензий, круг лиц, ответственных за нарушения прав потре бителей, последствия нарушения прав потребителей, ответственность за нарушения прав потребителей. Закон предусматривает возможность за щиты прав потребителей в судебном и внесудебном порядке. Помимо суда, потребители могут обращаться с жалобами в государ ственные и муниципальные органы власти, а также в общественные ор ганизации потребителей. Основной государственный орган, который за нимается вопросами защиты прав потребителей, — Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его территориальные подразделения. МАП России призван осуществлять государственный контроль над соблюдением законов и иных правовых 3

В Закон были внесены ряд поправок и дополнений. В настоящее время он действу ет в редакции от 22.05.2003 г. Помимо данного Закона права потребителей защищают так же Законы «О конкуренции», «О товарных знаках», «О рекламе», «О санитарно эпидеми ологическом благополучии населения», «О стандартизации», «О сертификации продук ции и услуг» и др.

210

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

актов в рассматриваемой области, давать официальные разъяснения по вопросам применения указанных актов, направлять предписания изго товителям (исполнителям, продавцам) и налагать штрафы за неиспол нение предписаний, направлять материалы в государственные органы (лицензирующие органы, органы прокуратуры, МВД и др.) для приня тия мер в соответствии с их компетенцией, направлять материалы в суд. Помимо МАП и его территориальных управлений защиту прав по требителей в части обеспечения безопасности и качества товаров, со блюдения правил торговли, пресечения незаконной предприниматель ской деятельности, производства и продажи фальсифицированных то варов осуществляют также Минэкономразвития (торговая инспекция), федеральный орган по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России), федеральный орган санитарно эпидемиологичес кого надзора, федеральный орган по охране окружающей среды и при родных ресурсов, Минздрав РФ, МВД и др. Согласно Закону РФ «О за щите прав потребителей» на территории муниципального образования этими вопросами занимаются также органы местного самоуправления, которые вправе рассматривать жалобы потребителей; консультировать по вопросам их прав; извещать федеральные органы о случаях выявле ния товаров ненадлежащего качества, опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды; прекращать продажу то варов в случае нарушения тех или иных прав потребителей; обращаться в суды в защиту прав потребителей. К настоящему моменту в России понятие «защита прав потребите лей», отождествляющее ее только с контролем соблюдения законных интересов потребителей, трансформируется в понятие «национальная политика в сфере защиты прав потребителей». Реализация различных ее аспектов предполагает не только активную деятельность, но и орга ничное взаимодействие всех элементов институциональной основы за щиты прав потребителей, которую образуют федеральный антимоно польный орган и его территориальные подразделения, прочие федераль ные органы, осуществляющие контроль качества и безопасности товаров, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей. От проведения совместных проверок, характерных для предшествующего этапа, сделаны шаги к консолидации усилий всех ин ститутов по обеспечению надежной защиты интересов и прав потреби телей, по предотвращению и пресечению фактов недобросовестной кон куренции в рассматриваемой области. Традиционным стало сотрудниче ство институтов национальной системы защиты прав потребителей со средствами массовой информации. Однако практика показывает, что ос

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

211

таются еще нерешенными ряд вопросов правового, экономического, ор ганизационного и социального характера. Монополизм, низкий уровень просвещенности и сознательности потребителей, недостаточный опыт судебной практики по защите прав потребителей — это лишь некоторые из препятствий полномасштабному функционированию национальной системы защиты прав потребителей.

М.А. Сажина (Россия, Москва) Налоговое стимулирование малого предпринимательства

Две проблемы экономики России являются сегодня наиболее актуаль ными, острыми и сложными — развитие малого предпринимательства и система налогообложения. Развитие малого предпринимательства со здает основу рыночных отношений, условия для инновационной дея тельности, снижает плату за рыночные реформы, способствует форми рованию среднего класса. Оптимальная система налогообложения — это благоприятный инвестиционный и социальный климат в стране, на правление инвестиций в реальный сектор экономики, рост и устойчи вость экономики, благосостояния населения. Хотя решение каждой из этих проблем имеет свои особенности, в совокупности они определяют успех рыночных реформ в России, помогают безболезненному вхожде нию страны в цивилизованное мировое сообщество. Развитая рыночная экономика не может нормально функциониро вать без постоянного воспроизводства своей питательной среды — мало го бизнеса. Малое предпринимательство по накопленному в нем челове ческому потенциалу, неисчерпаемому запасу идей, масштабам рынка, который ему предстоит освоить, призвано стать важнейшим фактором ускорения рыночных преобразований и обеспечения достойных усло вий жизни миллионов граждан. Можно особо отметить следующие со циальные факторы этого сектора. Во первых, развитие малого предпри нимательства способствует постепенному созданию широкого слоя мел ких собственников, чье благосостояние и достойный уровень жизни являются основой социально экономических реформ, гарантом полити ческой стабильности и демократического развития общества. Во вто рых, малый бизнес — не только источник средств существования, но и способ раскрытия внутреннего потенциала личности. В третьих, объек тивно расширяющаяся реструктуризация средних и крупных предприя тий вынуждает все большее число граждан заняться самостоятельной предпринимательской деятельностью. В четвертых, сектор малого пред принимательства способен создавать новые рабочие места, а потому мо

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

213

жет обеспечить снижение уровня безработицы и социальной напряжен ности в стране. Малое предпринимательство есть вполне самостоятельная и наибо лее типичная форма организации экономической жизни общества со своими отличительными особенностями, преимуществами и недостат ками, закономерностями развития. Функционирование на локальном рынке, быстрое реагирование на изменение конъюнктуры этого рынка, непосредственная связь с потребителем, узкая специализация на опре деленном сегменте рынка труда и услуг, возможность начать собствен ное дело с относительно малым стартовым капиталом — все эти черты малого предпринимательства являются его достоинствами, повышаю щими устойчивость на внутреннем рынке. В современных условиях в России насчитывается около одного миллиона малых предприятий, из которых 45% работает в торговле и общественном питании, 16% — в промышленности и столько же в стро ительстве. Общая численность занятых на малых предприятиях состав ляет более 7 млн. человек. К малому предпринимательству следует еще отнести 3,1 млн. человек, занимающихся индивидуальной предприни мательской деятельностью без образования юридического лица. Следо вательно, с учетом членов семей более 20 млн. человек, или 14% всего населения России, полностью или частично живут на доходы от малого бизнеса. Малые предприятия следующим образом распределились по отраслям народного хозяйства: торговля и общественное питание — 44,5%, строительство — 15,8, промышленность — 15,7, наука и научное обслуживание — 4,5, общая коммерческая деятельность по обеспечению функционирования рынка — 4,0, транспорт — 2,1, другие отрасли — 13,4% общего количества малых предприятий. Наибольшее число ма лых предприятий сосредоточено в следующих субъектах РФ: Москва — 175,2 тыс., Санкт Петербург — 111,8 тыс., Ростовская область — 27,3 тыс., Свердловская область — 25,9 тыс., Краснодарский край — 24,5 тыс., Самарская область — 21,7 тыс. Особая роль в развитии малых предприятий принадлежит Москве, где сосредоточено каждое пятое ма лое предприятие страны. В данном регионе поэтому один из самых низ ких уровней безработицы в стране. Существуя в России почти десять лет, с 1996—1997 гг. малое пред принимательство приостановилось в своем росте, не увеличивается чис ленность рабочих мест. В развитии российского малого бизнеса сегодня преобладает многопрофильный и неспециализированный характер, дея тельность малых предприятий основана на отсталой материально тех нической и технологической базе, имеет жесткую зависимость от усло

214

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

вий внешней и внутренней среды. Прежде всего это государственный и ведомственный механизм — в области исполнения законодательства, ка сающегося малого предприятий; зависимость от поставщиков — в обла сти допущения к источникам сырья; давление конкурентов, в том числе иностранных; жесткая зависимость от заказчиков и потребителей. По этому современный российский малый бизнес в целом неконкуренто способен и не может быть серьезным средством создания эффективной антимонопольной структуры экономики и инновационной деятельнос ти предпринимателей. Развитие отечественного малого бизнеса невозможно без карди нального применения государственной политики регулирования. Это касается не только необходимости предельного упрощения регистрации и отчетности субъектов малого бизнеса, но и оказания ему реальной эко номической помощи через механизм финансовой системы, прежде всего через налогообложение. В связи с государственной политикой поддерж ки и стимулирования малого и среднего бизнеса в России для предприя тий и организаций, получивших статус «малое предприятие», установлен особый режим исполнения налоговых обязательств. С 1 января 2003 г. введены в действие Упрощенная система налогообложения и Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для от дельных видов деятельности. Эти положения отменяют ранее действо вавшие федеральные законы, регулировавшие аналогичные режимы. Упрощенная система налогообложения, учета и отчетности для ма лых предприятий. Упрощенная система налогообложения, учета и от четности для малых предприятий является законом прямого действия и не предусматривает издания инструктивных указаний о порядке приме нения отдельных его положений. На упрощенную систему имеют право переходить организации, среднесписочная численность работников ко торых (включающая работающих по договорам гражданско правового характера и по совместительству с учетом реально отработанного време ни) не превышает 15 человек, а также индивидуальные предпринимате ли. Суть упрощенной системы налогообложения заключается во введе нии для малых предприятий единого налога за отчетный период. Объек том налогообложения в данном случае является либо совокупный доход, либо выручка. Совокупный доход определяется как разница меж ду валовой выручкой и суммой затрат на производство. Регионы вправе устанавливать собственную ставку единого налога в части, зачисляемой в региональный и местный бюджеты. При этом она не должна превышать 15% от совокупного дохода либо 6% от валовой выручки. Для индивидуальных предпринимателей предусмотрена заме

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

215

на уплаты подоходного налога на доход, полученный от осуществляе мой предпринимательской деятельности, уплатой стоимости патента на занятие данной деятельностью. Выбор объекта налогообложения осуществляется органом государ ственной власти субъекта Российской Федерации. Это означает, что ор ганизация определяет объект обложения (совокупный доход или вало вую выручку) ежеквартально, нарастающим итогом с начала года. Право предоставления льгот по единому налогу делегировано государственным органам власти субъектов Российской Федерации в пределах сумм нало говых поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации и мест ный бюджет. Упрощенная система налогообложения имеет свои преиму щества и недостатки. Преимущества упрощенной системы налогообло жения состоят в следующем: • с введением упрощенной системы значительно снижается объем учетной работы, не применяется метод двойной записи; • уплачивает один налог, а не группа налогов; • упрощается порядок ведения бухучета, ведется книга доходов и рас ходов, которая затем прошивается и сдается. Трудности, возникающие при применении упрощенной системы, за ключаются, во первых, в том, что в состав затрат не входят расходы на оплату труда (т.е. зарплата не уменьшает выручку), а также амортизаци онные отчисления. Во вторых, поскольку организации, перешедшие на упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, не являются плательщиками НДС, они не выписывают своим покупателям счета фактуры и осуществляют расчеты с ними без выделения в первичных до кументах сумм налога; однако, приобретая товары/услуги у неплатель щика НДС, предприятие плательщик не может взять в зачет входящий НДС. В третьих, ставки единого налога в Москве зависят от рентабель ности предприятия; при переходе на упрощенную систему невозможно точно знать ставку налога и предусмотреть налоговые последствия: став ка может меняться от квартала к кварталу, что создает чувство неопреде ленности и неуверенности. Кроме того, единый налог не заменяет таможенной пошлины и еди ный социальный налог. Предусмотрено, что единым социальным нало гом не облагаются те выплаты, которые делаются из чистой прибыли, а по упрощенной системе налога на прибыль не существует, поэтому ка кие выплаты делаются из чистой прибыли, а какие нет, определить очень сложно. Следовательно, Федеральный закон «Об упрощенной си стеме налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого пред принимательства в РФ» содержит в себе не только механизм облегчения

216

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

налоговой нагрузки малых предприятий, но и значительные трудности при его применении, что вызывает необходимость его корректировки с учетом правоприменительной практики. Единый налог на вмененный доход. Единый налог на вмененный до ход представляет собой сравнительно новую форму налоговых отноше ний субъектов малого бизнеса с налоговыми администрациями. Орга нам власти субъектов РФ предоставлено право вводить регламент фор мирования вмененного дохода и конкретные ставки единого налога в зависимости от вида осуществляемой деятельности субъектов малого предпринимательства, а также устанавливать долевое распределение на лога между региональными и местными бюджетами. Основными понятиями, применяемыми по единому налогу, явля ются: а) вмененный доход — потенциально возможный валовой доход пла тельщика единого налога за вычетом потенциально необходимых затрат, рассчитываемый с учетом совокупности факторов, непосредственно влияющих на получение такого дохода, на основе данных, полученных путем статистических исследований, в ходе проверок налоговых или иных государственных органов, а также оценки независимых организа ций. Следовательно, вмененный доход — это среднестатистический до ход, позволяющий (с учетом установленной федеральным законом став ки единого налога) субъекту налогообложения платить в бюджет в рам ках единого налога ту же сумму налогов, сборов и отчислений в государственные социальные фонды, заменяемую уплатой единого на лога. При этом вмененный доход может быть увеличен за счет методики определения потенциального дохода для конкретного вида объектов на логообложения, однако он не может быть ниже указанной оценки; б) базовая доходность — условная доходность в стоимостном выра жении на ту или иную единицу физического показателя (единица пло щади, численность работающих, единица производственной мощности и др.), характеризующая определенный вид деятельности; в) коэффициенты базовой доходности — коэффициенты, показыва ющие степень влияния того или иного фактора (место деятельности, вид деятельности) на результат предпринимательской деятельности, осуще ствляемой на основе свидетельства об уплате единого налога (далее — деятельности на основе свидетельства). Действие единого налога на вмененный доход будет распространять ся только на восемь видов предпринимательской деятельности (в настоя щее время под действие единого налога попадают 14 видов деятельности): оказание бытовых услуг населению; оказание ветеринарных услуг; оказа

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

217

ние услуг по ремонту, техническому обслуживанию и мойке автотранс портных средств; розничная торговля, осуществляемая через объекты ста ционарной торговой сети, имеющие торговые залы, а также не имеющие торговые залы, или осуществляемая через объекты нестационарной тор говой сети; общественное питание; оказание автотранспортных услуг и розничная торговля горюче смазочными материалами через АЗС. Значения показателей базовой доходности, а также физические по казатели базовой доходности по каждому виду деятельности закрепле ны непосредственно в НК РФ, что позволит избежать значительных ко лебаний налоговой нагрузки на налогоплательщиков, осуществляющих в сопоставимых условиях одни и те же виды деятельности на террито рии различных субъектов Российской Федерации. В целом применение единого налога на вмененный доход дало поло жительные результаты в части увеличения налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, и способствовало легализации предпринима тельской деятельности, а также выводу доходов из теневого оборота. Кроме того, применение данного механизма налогообложения позволи ло упростить для налогоплательщиков процедуру ведения учета дохо дов и расходов от осуществляемой ими деятельности, сократить объем представляемой налоговой отчетности, а также в отдельных случаях снизить налоговую нагрузку, связанную с возложенной на большинство налогоплательщиков обязанностью уплачивать совокупность установ ленных на территории Российской Федерации налогов и сборов. Вместе с тем данная система налогообложения имеет и отдельные недостатки. Одним из таких недостатков является отсутствие в законо проектах положений, предусматривающих выдачу налоговыми органа ми субъектам малого предпринимательства документов специального образца, подтверждающих применение того или иного налогового режи ма. В условиях, когда предпринимательская деятельность осуществля ется налогоплательщиками не только по месту постановки на налоговый учет, но и на территории других субъектов Российской Федерации, от сутствие у налогоплательщиков документов, подтверждающих приме нение ими какого либо специального налогового режима, создаст опре деленные трудности в проведении налоговыми органами контрольных мероприятий за деятельностью таких налогоплательщиков, а в некото рых случаях может привести и к двойному их налогообложению. Таким образом, с введением в действие новых положений Налого вого кодекса жизнь и деятельность малых предприятий усложняется. Ранее действовавшие правила ощутимо конкретизированы и преиму щественно ужесточены. Новые правила налогообложения малого пред

218

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

принимательства меняют всю систему. Существенно возрастает объем документооборота и обязательной отчетности. Наиболее пострадают индивидуальные предприниматели, работающие по патентной системе. Новая система ухудшает условия их обложения. Однако в законе «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ» сказа но, что если изменения в налоговом законодательстве создают менее благоприятные условия для субъектов малого предпринимательства по сравнению с действовавшими ранее, то в течение первых четырех лет деятельности они подлежат налогообложению в порядке, действовав шем в момент их государственной регистрации. Это позволяет рассма тривать нововведения в налогообложении малого предпринимательст ва с оптимизмом. Эволюционное преобразование действующей налого вой системы, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов и направленное на создание рациональной, справедливой, стабильной и предсказуемой системы налогообложения, будет содейст вовать развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности, сбалансированности общегосударственных и частных интересов, наращиванию национального богатства России и благосо стояния ее граждан.

Л.Н. Коновалова (Россия, Москва) Кадровая составляющая в становлении механизмов межсекторного партнерства (государство — некоммерческий сектор — бизнес)

Проводимые в России в период реформ модернизации в управлении го сударством касались организационных изменений самого государства (government) как совокупности властных структур (исполнительной, за конодательной и в меньшей степени судебной), а не системы управления процессами в государстве (governance). Хотя только при этом, втором, подходе человек становится и участником этого управления, и его цент ральным объектом. Тогда только можно говорить о развитии граждан ского общества и эффективно опираться на его институциональные структуры. Означает ли это, что гражданское общество не может разви ваться при выборе первой схемы управления? Ответ на вопрос дан ходом развития России на этом коротком историческом отрезке: при разруше нии тоталитарного государства и определенных свободах начинается становление гражданского общества. Однако развитие это происходит не благодаря усилиям государства, а через объединение людей для защиты своих ущемленных прав. При консолидации элементов гражданского об щества его деятельность становится заметной для властных структур. Фактом такой «заметности» стала необходимость проведения Граждан ского форума, который состоялся в Москве в ноябре 2001 г. Если это яв ляется сигналом изменения подходов к управлению страной, можно го ворить хоть и о запоздалом, но позитивном явлении. В случае если это просто желание управлять со стороны тех же властных структур через свои институты формирующимся гражданским (неправительственным) сектором, то такая попытка носит явно неконструктивный характер и бу дет служить дальнейшему отторжению общества от государства. Исходя из позитивного подхода, рассмотрим, что должно быть сде лано властью для создания системы эффективного управления (gover nance): • содействие развитию гражданского общества (например, через со вершенствование законодательства, связанного с деятельностью ор ганизаций гражданского сектора);

220

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

• создание приоритетов реформирования экономики для повышения уровня жизни людей; • установление сроков искоренения нищеты (термин ООН) или крайней бедности (термин в РФ); • создание механизмов социального партнерства между обществом, властью и бизнесом, в первую очередь для решения социальных про блем. Такое партнерство не должно быть отстраненным, а по сути сво ей должно иметь синергетический, постоянный и адресный характер; • реализация принципов прозрачности, ответственности и отчетнос ти, а также компетенции по принимаемым решениям. Этот вопрос является сложнейшим, так как властью не разработаны действую щие процедуры (кроме референдума) и на протяжении десятилетий отсутствовала практика полномасштабной общественной эксперти зы. Ярким примером неподготовленности государства к такому уровню управления является проводимая реформа жилищно ком мунального хозяйства. Вопрос, который затрагивает материальное положение и интересы всех жителей страны, решен келейно, и по следствия этого решения явно не просчитаны; • осуществление трансформаций в государственном аппарате с уче том развития общественных и рыночных структур. Разработка ме ханизмов перераспределения полномочий, функций и ответствен ности между всеми участниками складывающегося общественного, рыночного и государственного устройства. Создание системы обще ственного контроля за деятельностью бюрократического аппарата (принятие и выполнение решений); • осуществление планомерной кадровой политики, в том числе через подготовку кадров, нацеленной на решение первоочередных соци альных проблем в государстве. Из всех функций, осуществляемых властью в России, сегодня при оритетной становится эффективная социальная политика, гарантирую щая защиту социальных прав и осуществляемая при создаваемых меха низмах социального партнерства. При этом предполагается широкое участие неправительственных структур и развитие процедур граждан ского контроля. Такая система управления вернет доверие к власти в об ществе, будет способствовать демократическим преобразованиям и ук реплять его гражданские институты. Вместе с тем при распределении полномочий и обязанностей между различными уровнями и формами управления и самоуправления, а также между государственными струк турами и другими участниками социальных отношений необходимо учитывать одно условие. Перераспределение полномочий в пользу мест

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

221

ных органов управления, рынка и общественного (неправительственно го) сектора должно быть уравновешено признанием задач, которые мо гут и должны решаться только федеральным правительством, а также действиями власти по созданию правовых, экономических и организа ционных условий для выживания и развития гражданского сектора. С целью получения синергетического эффекта при этом особое место должно быть отведено партнерскому взаимодействию органов исполни тельной власти разного уровня, местного самоуправления, бизнес структур и НКО, в том числе низовых общинных организаций, для по вышения инициативы граждан, формирования реального самоуправле ния и усиления обратной связи между властью и обществом. В современном обществе сформировались три сектора: государст венный (власть), коммерческий (бизнес) и неправительственный. Осо бая роль неправительственного (некоммерческого, или третьего) секто ра, основу которого составляют различные общественные институты, в развитии гражданского общества признается как большинством прави тельств, так и межгосударственными структурами. В настоящее время в мире насчитываются миллионы неправительственных организаций (НПО), которые были созданы на местном, национальном, региональ ном и международном уровнях. Они не появляются по указанию «свер ху», основой их создания является тяга отдельного гражданина к объеди нению с окружающими людьми для выражения и защиты общих интере сов, для ведения диалога с государственными структурами, для решения общих проблем НПО. Эти организации могут и должны сыграть сущест венную роль в формировании и реализации политики и стратегии госу дарства, побудить государство полнее учитывать интересы различных групп населения. Именно НПО становятся в различных странах мира действенным средством для оказания в рамках закона цивилизованного давления на власть в противовес, иногда почти преступным формам лоб бирования, массовым акциям протеста и т.п. Таким образом, неправи тельственный сектор — это реально существующий фактор конструктив ного взаимодействия общества с властью. Для нее было бы близорукой политикой не замечать НПО, оказывать давление, пытаться ими руково дить. Тем самым государство отказывалось бы от важной формы диалога с обществом, развития взаимной ответственности, поиска приемлемых для общества путей решения социальных проблем. Сложный процесс становления демократии в государстве и построения гражданского обще ства выдвигает проблему такого диалога на приоритетные позиции. Эф фективное взаимодействие неправительственного сектора с государст вом должно развиваться по следующим направлениям:

222

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

• предоставление гражданам возможности принимать активное учас тие в жизни общества и формировании ответственных мотиваций; • выдвижение законных требований и мониторинг как процесса выра ботки правительством стратегических решений, так и их реализа ции; • участие в социальных программах государства, направленных на ус тойчивое развитие общества. Отсутствие бюрократических процедур в деятельности НПО, их ди намичная малозатратная деятельность, наличие квалифицированных специалистов позволяют уже сегодня рассматривать отдельные автори тетные НПО как партнеров государства. Однако эти исключения не поз воляют говорить о сложившейся системе постоянного партнерства и только подтверждают необходимость выработки законодательных ре шений о таком сотрудничестве. Деятельность НПО выходит за рамки отдельных стран. Авторитет ные НПО все чаще сотрудничают с международными организациями, содействуют на международном уровне учету национальных интересов, участвуют в поиске путей решения мировых проблем. Возрастающая роль третьего сектора в России требует профессионализации кадров для повышения эффективности во всех сферах деятельности самих органи заций: привлечения финансовых и человеческих ресурсов, управления реализуемыми проектами и программами, организационным развитием и т.д. Такая подготовка в секторе уже осуществляется силами самого сектора через систему семинаров и тренингов, что позволило преодо леть «первый голод» в получении базовых знаний. Следующим шагом к профессионализации следует считать систематизированное повышение квалификации профильных специалистов и их переподготовку. Еще более актуальным представляется обучение кадров организа ций (государственных, коммерческих и неправительственных) для реа лизации совместных проектов, востребованных обществом. Это не толь ко социальные проекты и услуги, хотя они сегодня являются в стране приоритетными, но и совместные усилия в международном сотрудниче стве, в региональных и международных программах развития. Таким об разом, речь идет о подготовке лидеров и менеджеров новой формации. Уже сегодня их необходимо готовить к общественному участию, ориен тировать на работу в общественном секторе, где в качестве доброволь цев, менеджеров проектов, а где и в качестве профессионального руко водителя неправительственной организации. В системе высшего образо вания необходимо внедрение цикла дисциплин по гражданскому обществу, толерантности и ненасилию, правам человека и добровольче

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

223

ству, межсекторному социальному партнерству и социальным програм мам бизнеса. И как сейчас в России расширяются учебные программы по МВА, Master of Public Administration, такой же путь должны пройти программы Master of Public Administration (MPA) по подготовке высо коквалифицированных кадров в областях знаний, ориентированных на политические, общественные, социальные и демократические преобра зования. Частью этих программ должны стать курсы и спецкурсы по ме неджменту неправительственных некоммерческих организаций, управ лению социальными проектами, основам гражданского общества, доб ровольчества и др., как это имеет место в ведущих университетах США и Великобритании, где осуществляется, в первую очередь, подготовка политической элиты, обладающей навыками и знаниями по взаимодей ствию с общественными институтами и бизнесом.

В.Н. Якимец (Россия, Москва) Теория и практика межсекторного социального партнерства в России

За последнее десятилетие в России по сути дела заново возник основан ный на деловой гражданской инициативе частный бизнес сектор (услов но называемый вторым) и существенно преобразовался государствен ный сектор, который в прошлом не только занимал производственную сферу экономики, но и монополизировал управление производством и социальной сферой. Этот первый — государственный — сектор претер пел серьезные изменения с диверсификацией форм собственности, с бо лее или менее четким разделением трех ветвей власти и идентификаци ей системы государственных и муниципальных предприятий и учрежде ний. За этот же период в стране сформировался и независимый негосударственный некоммерческий сектор (третий), базирующийся на гражданских инициативах в непроизводственной сфере (образование, наука, здравоохранение, социальная защита, экология и др.). Каждый из секторов имеет свою миссию, области деятельности, технологии работы, организационные структуры, системы управления, ресурсную базу, нор мативную базу и различающиеся сферы использования продукции, рын ки товаров и услуг. Важно, что НКО стали инициировать и воплощать в жизнь механиз мы межсекторного взаимодействия. Развитие таких механизмов особенно быстро идет на региональном уровне. Изучение и создание научно обос нованной базы для их грамотного конструирования, разработка концеп туальной базы для формирования моделей и методов межсекторного вза имодействия стали острой необходимостью нынешнего момента социаль но экономических преобразований в стране. Именно на это нацелена концепция межсекторного социального партнерства (далее —МСП). Суть МСП состоит в налаживании конструктивного взаимодействия между тремя силами, действующими на общественной арене страны, области, го рода или иной территории — государственными структурами, коммерче скими предприятиями и некоммерческими организациями. Представите ли каждого сектора имеют разные возможности и ресурсы для участия

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

225

в решении проблем социальной сферы. У них разные представления о са мой природе социальных проблем. Но, несмотря на все различия и свя занные с ними противоречия, сотрудничество секторов необходимо: ни государство, ни бизнес, ни граждане не могут в одиночку преодолеть со циальную несправедливость и конфликты. Идеализированно межсектор ное социальное партнерство понимается как конструктивное взаимодей ствие организаций двух или трех секторов для решения социальных про блем, «выгодного» каждой из сторон в отдельности и населению территории, где оно реализуется, в целом. Работа по созданию и продвижению региональных механизмов МСП показывает, что их природа богата и динамична. Многоликость межсек торных партнерских решений и схем, выявленных в разных регионах и на федеральном уровне, многоаспектность партнерств (взаимодополняе мость, кооперация, сотрудничество, отношения в условиях конкуренции, отношения на фоне конфликта и др.), «похожесть» сред, в которых выст раиваются взаимодействия в регионах, потребовали выработать не только обобщающую концепцию, но и теоретически осмыслить основы, принци пы и подходы к МСП. Прообразом базисного подхода к созданию концеп ции МСП стало понятие «социальное пространство» и связанное с ним понятие «поля», введенные в научный оборот П. Бурдье1. Отталкиваясь от теоретико методологических постулатов Бурдье, попытаемся структурировать и описать пространство межсекторного социального партнерства как часть социального пространства, возника ющее в результате наложения и пересечения автономных функциональ но значимых полей, в многомерной вариации которых формируются различные варианты межсекторного партнерства. Обладая капиталом, т.е. активно востребованным обществом ресурсом (добровольческий ре сурс НКО, информация, процедурный потенциал и пр.), субъекты не правительственного сектора, государства и бизнеса выстраивают дина мичные, многомерные, постоянно меняющиеся по комбинациям пози ций отношения. Главное в том, что метод П. Бурдье позволил качественно реконструировать динамическую природу межсекторного социального партнерства. Остановимся на проблеме корпоративной идентичности НКО. По нятийный аппарат, относящийся к проблеме корпоративной идентично сти НКО, находится пока еще в стадии развития. Но уже сегодня можно выделить следующие термины: 1

Бурдье П. Социальное пространство и генезис «классов»/ Пер. с фр. Н.А. Шмат ко// Вопросы социологии. Т.1. №1. 1992. С. 17 36.

226

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

• стратегическое видение — представление о настоящем и будущем окружения организации и всего НКО сектора; • корпоративная миссия — предназначение НКО, определяющее ее социально значимую роль, влияющее на общественный статус, фор мирующее ее сторонников и участников, очерчивающее нишу НКО; • система ценностей и норм поведения — базис корпоративной культуры; • имидж НКО — восприятие организации иными общественными группами. В совокупности эти понятия позволяют исследовать проблему кор поративной идентичности НКО. При этом особую роль играют позиция и знания руководителей. От них исходит инициатива, часто лишь они в состоянии с полной ответственностью руководить процессом создания концепции корпоративной идентичности НКО. Следует отметить, что проблему корпоративной идентичности НКО часто отождествляют с различиями, проистекающими от свойств разных организационно пра вовых форм некоммерческих организаций. Это сильно сужает данное поле МСП. Чтобы продемонстрировать ограниченность такого подхода, рассмотрим то, как идентифицируют себя сотрудники некоторых НКО. Отметим, что само множество НКО сейчас трудно назвать сообщест вом НКО. Оно не консолидировано, у него нет (и вряд ли будет в ближай шее время, да и в отдаленной перспективе) координирующего органа. Это множество состоит из совокупности очерченных границами подмножеств НКО разного профиля (правозащитные, экологические, женские и др.). Образно это множество можно изобразить как некий многослойный пи рог, положенный на карту России, каждый слой которого состоит из неод нородных по количеству и масштабам скоплений в разных регионах, где организации из одного и того же слоя (профильные НКО) имеют опреде ленную сетевую связанность, но «межслойные» коммуникации весьма слабы. НКО разной ОПФ и разного профиля являются частями множе ства НКО, имеют различные функции, конкурируют за ограниченный ре сурс (финансирование своей деятельности) и практически не умеют дого вариваться между собой. За прошедшее десятилетие с момента принятия ГК РФ в стране, по мимо «пирожно слоевого» (профильного) строения НКО множества, возникло и его расслоение в соответствии с социальной стратификаци ей. Во первых, в стране существуют «элитарные» НКО (этакий неком мерческий аналог олигархического российского капитала), которые подразделяются на шесть типов. 1. Бизнес ассоциации, представляющие интересы крупного капи тала, — это лоббистские структуры, созданные на средства крупного

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

227

российского бизнеса, существующие за счет денежных поступлений от него, полностью покрывающих все расходы по эксплуатации зданий, со оружений, оборудования, телекомуникационные затраты, оплату персо нала и расходы на организацию и проведение форумов и осуществление лоббистских мероприятий во властных структурах; сотрудники таких бизнес ассоциаций идентифицируют себя с бизнес сектором. 2. «VIP аэродромы» — это некоммерческие по организационно правовой форме структуры (со статусом государственного, муници пального или некоммерческого образования), созданные по инициативе очень важных персон (VIP) — крупных номенклатурных чиновников, депутатов или политиков. Чаще всего они образуются в форме различ ных центров, фондов, институтов со звучно глобальными именами; под держка их деятельности достаточно долгое время происходит посредст вом «телефонного права»; большинство сотрудников таких НКО ско рее идентифицируют себя как политические референты или политтехнологи. 3. Российские филиалы различных зарубежных фондов, благо творительных организаций, действующие в нашей стране в соответст вии с отечественным законодательством, но в рамках стратегии и прин ципов работы головных организаций; как правило, имеют хорошо обо рудованные офисы, финансовая поддержка устойчиво поступает из центральных штаб квартир; часто сотрудники этих организаций ви дят себя в роли миссионеров по строительству гражданского обще ства и демократии в России. 4. Фонды пристанища для родственников бизнесменов — это не коммерческие организации (часто в форме фондов), руководящий пер сонал которых почти целиком состоит из близких или родственников владельцев крупных компаний; они идентифицируют себя с предпри нимателями. 5. Представительства международных организаций в России — это имеющие высокий статус некоммерческие структуры, их поддержка осуществляется за счет бюджетных средств и поступлений от штаб квартир. Сотрудники таких организаций, являясь международными чиновниками, идентифицируют себя скорее с дипломатами (многие и являются таковыми). 6. Смешанный государственно некоммерческий тип — это создан ные руководством государственной или муниципальной организации и существующие на ее базе (помещение, оборудование, обслуживающий персонал и др.), как правило, в форме благотворительных фондов, АНО или НУ, структуры, штатный персонал которых практически состоит из

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

228

персонала госорганизации, во главе которых стоят одни и те же руково дители, но имеются различные банковские счета и несовпадающие сис темы учета и отчетности. Сотрудники таких организаций в зависимо сти от ситуации идентифицируют себя как «государственники» или как НКО шники. Во вторых, в рамках НКО множества России существует группа организаций посредников — это различного рода зонтичные и квазизон тичные некоммерческие структуры. Выделяюся три основных их типа. 1. Ассоциации (союзы) организаций. Этот тип зонтичных структур в случае бизнес ассоциаций2 подраз деляется на отраслевые, межотраслевые и «головные», претендующие на представительство совокупных интересов сообщества предпринима телей, а также — по типу формирования — на три группы: 1) объедине ния, возникшие в старых отраслевых секторах; 2) ассоциации, образо ванные в новых сферах экономической деятельности и 3) ассоциации, созданные по инициативе существующих министерств. Следует отме тить, что часть таких ассоциаций действует как квазизонтичные струк туры, существуя на членские взносы, другие — как клубные организа ции, третьи — как квазизонтичные структуры, когда одна или несколько коммерческих фирм выступают в роли «паровоза» по оказанию под держки ассоциации. Сотрудники таких ассоциаций и союзов иденти фицируют себя как представителей своей целевой группы, т.е. предпринимателей, и лишь при некоторых обстоятельствах — как членов НКО множества. Зонтичные структуры, элементами ко торых являются НКО или общественные объединения, идентифи цируют себя как лоббистов некоммерческого сектора. 2. Ресурсные центры НКО или центры поддержки НКО в регио нах или субъектах РФ, которые как юридические лица регистрируют ся, как правило, в одной из порядка 30 организационно правовых форм НКО или общественных объединений. В отличие от первого типа ассо циаций, поддерживаемых в основном за счет отечественных источников финансирования, ресурные центры и центры поддержки НКО в подав ляющем большинстве финансируются за счет грантов, получаемых от зарубежных фондов. Редкое исключение составляют такие центры, ко торые зарегистрированы местными властями как муниципальные уч реждения (пример — центр общественных инициатив в Челябинске) и частично финансируются ими. Как правило, ресурсные центры — это 2

Система представительства российского бизнеса: формы коллективного действия. М., 1997. Российские объединения предпринимателей. Вып.1/ Сост. Л. Соловьева, Д. Ма чулин, М., 2001.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

229

квазизонтичные структуры, которые чаще всего по своему выбору опре деляют те НКО, с которыми будут работать, реализуя тот или иной про ект, поддержанный зарубежным фондом. Сотрудники ресурсных цен тров и центров поддержки НКО идентифицируют себя как пред ставители НКО множества, но почти всегда резервируют за собой роль учителя и наставника низовых НКО. Во многом это связано с тем, что значительная часть усилий и деятельности таких структур со стоит в подготовке и проведении разного рода семинаров, конференций, тренингов, а также в администрировании грантовых конкурсов среди НКО, проводимых в основном на средства, предоставленные ими зару бежными фондами. Нередко эти организации видят себя в роли посред ников между любой донорской организацией и низовыми НКО. 3. Сетевые структуры, «объединяющие» профильные организации низового уровня и различные зонтичные и квазизонтичные ассоциации НКО, — это сравнительно новые образования, возникшие, как правило, из за осознания низовыми НКО потребности в координировании уси лий по отстаиванию интересов своих целевых групп (профиля) и неком мерческого сектора в целом в глазах общественности, исполнительной и законодательной власти, а также в подготовке и проведении актуальных для данного профиля мероприятий (информационных, законотворчес ких, обучающих, акций и др.). В основном сетевые структуры можно от нести к категории квазизонтичных ассоциаций. Представители таких сетевых структур целиком идентифицируют себя с некоммерчес ким сектором. В третьих, самое большое подмножество НКО множества — это профильные (отраслевые) организации низового уровня, действующие в своем регионе или населенном пункте в интересах своей целевой груп пы населения. На сегодняшний день невозможно претендовать на все объемлющую типологию таких организаций. Приведем наиболее часто встречающийся перечень профильных (отраслевых) НКО: правозащит ные; экологические; социальной сферы (в том числе работающие с по жилыми, безработными, инвалидами, многодетными семьями, беженца ми и др.); женские; детские и молодежные; национальные объединения; образовательные; религиозные; спортивные; клубные; потребительские кооперативы; садоводческие и дачные товарищества и т.п. Как видно из этого перечня, уже из самого названия становится понятным профиль деятельности НКО и ее целевой группы. Например, образовательные организации могут работать в рамках стандартной системы обучения с акцентом на обучение социальных работников разной квалификации, на воспитание подростков и др. Для нас важно то, что сотрудники и до

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

230

бровольцы таких низовых профильных НКО в большинстве случаев идентифицируют себя как представителей некоммерческого сектора. Переходя к проблематике МСП, выделим три различные линии адаптации корпоративных идентичностей и поведения. 1. Организационное представительство корпоративных интере сов. Эта линия реализуется через создание организаций, которые будут в правовом смысле отвечать требованиям других секторов, отстаивая везде интересы своего сектора (пример — бизнес ассоциация — это орга низационно правовая форма третьего сектора; так, НКО для выживания создает при себе предпринимательскую структуру, зарабатывающую деньги, на выполнение миссии НКО). 2. Адаптация миссии корпораций. Эта линия осуществляется через развитие новых подходов, когда, не нарушая своей основной специфики работы, каждый сектор начинает добавлять процедуры и приемы, кото рые связывают его с другими. 3. Согласование и расширение набора правил организации взаимо действия. Эта линия воплощается через выработку договоренностей о принципах и правилах создания методов, способов и механизмов взаи модействия (учет мнений, взаимное информирование, учет ограниче ний и т.п.). Опыт показывает, что работоспособными оказываются такие способы МСП, при создании которых удалось выработать набор взаимо приемлемых правил. Механизмы МСП в России. Механизм взаимодействия НКО — власть — это совокупность пра вил, способов, технологий и документации по а) организации, б) обеспе чению ресурсами и в) реализации совместных работ (проектов, акций), которая встроена в схему функционирования социальной сферы на дан ной территории, направлена на решение социально значимой проблемы с учетом действующих нормативных и правовых актов и воспроизводи ма в будущем без участия создателей3. Автор выделяет пять групп инно вационных механизмов: конкурсные; социально технологические; орга низационно структурные; процедурные; комбинированные. Конкурс ные механизмы реализуются тогда, когда НКО выигрывает конкурс, организованный по специальной заранее разработанной схеме (с учас тием НКО или без оного, но при определенном вовлечении в этот про цесс местных гражданских инициатив). В эту группу входят механизмы социального заказа уровня субъекта РФ, муниципального социального заказа, муниципального социального гранта, муниципального заказа, 3

Якимец В. Межсекторное социальное партнерство: возможности и ограничения. М., 2001. С. 40.

I. Проблемы государственного управления и социально экономическая сфера

231

муниципального гранта и др. Социально технологические механизмы базируются на социальной технологии (ноу хау), созданной НКО зано во (или освоенной в России на основе изучения позитивного зарубежно го опыта) и выгодно отличающейся по эффективности использования средств и качеству результатов от иных технологий или подходов, при менявшихся государственными или муниципальными учреждениями. Сюда попадают хосписы, приемные семьи, экологические экспертизы и гражданские действия по защите окружающей среды в форме судебных исков, специальные модели социализации детей инвалидов и др. Организационно структурные механизмы характеризуются тем, что власть совместно с НКО, действующими на той же территории, образу ет новую организационную структуру (как правило, юридическое ли цо), которой делегируется часть функций по решению совокупности со циально значимых задач через вовлечение граждан и общественных объединений при финансовой поддержке со стороны власти. Примером является созданный в Москве центр «Социальное партнерство»4. Про цедурные механизмы взаимодействия включают правила сотрудничест ва НКО и власти при решении (как правило, разовом) определенного класса задач (без организации конкурсов, без создания новых оргструк тур в форме юридических лиц и без опоры на какие либо новые техно логии). Они формируются в ходе совместного обсуждения и чаще всего оформляются в виде специального соглашения, действующего в течение фиксированного периода, например, определенные правила и процеду ры, оформленные в соответствующих законах и постановлениях, раз личного рода общественные палаты, комитеты, форумы граждан и др. Следует отметить, что процедурные механизмы реализуются не только в формах, которые названы выше, но и закрепляются в виде законов субъектов РФ или региональных нормативных и правовых актов. Ком плексные или комбинированные механизмы — это системы взаимодей ствия, которые несут в себе черты как минимум любой пары вышеназ ванных. Например, фонды развития местного сообщества (объединяют черты конкурсных, технологических и оргструктурных механизмов), фонды развития местного сообщества на базе общественно активных школ, ярмарки НКО, ярмарки социальных проектов и услуг и т.п. Теория МСП находится в начале своего развития, каждый из секто ров находится в состоянии перманентной динамической трансформа ции. Образно говоря, российское социальное пространство — в движе 4 Особенности развития социального партнерства в индустриальном регионе России

(на примере Челябинской области)/ Сост. В.Н.Якимец, Н.А.Гусева. Златоуст, 2000. С. 124.

232

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

нии. Оно очень разноуровневое и неравновесное. Это процесс развития. Можно ожидать, что развитие теории МСП пойдет по двум направлени ям: более глубокое изучение отдельных полей и дальнейшее развитие базисной концепции на основе обобщения практического опыта созда ния и продвижения механизмов МСП.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс в управлении М. Ван Рюйтен (Представительство Европейской Комиссии в России) Административная реформа в России и международное техническое содействие: относительная перспектива1 В 1990 х годах было признано, что для экономического и социального раз вития стран с переходной экономикой, таких как Российская Федерация, важно наличие сильной государственной структуры и эффективного уп равления. Правительство России также признало необходимость проведе ния административной реформы параллельно с интенсивной реализацией программы реформирования государственной службы. Усилия Прави тельства Российской Федерации, направленные на проведение этой не простой реформы заслуживают того, чтобы им было оказано максималь ное международное техническое содействие. В качестве такого содействия в проведении административной реформы, было бы полезно проанализи ровать существующую ситуацию в стране, опыт проведения реформы в за падных странах и полученные этими странами результаты. В настоящее время административная реформа актуальна и для Президента, и для Правительства РФ. В ноябре 2002 г. Правительство приняло всестороннюю федеральную программу реформы государст венной службы. Эта программа предусматривает создание единой сис темы государственной службы в России, основанной на единых принци пах, требованиях, юридической базе, а также на системе выплат и систе ме основных социальных гарантий для федеральных и региональных государственных служащих, которые обеспечат равные условия работы и продвижения по службе. После одобрения нового закона о государст венной службе, который планировалось передать в Думу этим летом, начнется разработка более широкой стратегии институциональной ре форм, как второй ступени в развитии и реализации реформы государст венного управления в России. 1

Данная статья содержит личные взгляды автора и не обязательно передает офици альное мнение Европейской Комиссии.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

234

В целом в российском обществе так же, как и в политических кругах, часто относятся скептически к возможности реализации администра тивной реформы. Может ли быть опыт других стран полезен для Рос сии? Какую роль сыграет в этом процессе международное техническое содействие? Президент Путин выступает сторонником административных пре образований и призывает к коренному реформированию системы госу дарственного управления, включая государственный аппарат. Слова Президента показывают, что он действительно озабочен количеством проблем, включая вопросы управления и проблемы коррупции. Самой серьезной проблемой является то, что Президент управляет крайне не восприимчивой, неподотчетной, плохо скоординированной и часто кор румпированной государственной машиной2. Российские политики, в ча стности Дмитрий Медведев, руководитель рабочей группы Правитель ственной комиссии, занимающейся непосредственной реализацией административной реформы, признают тот факт, что государственная служба не реформировалась в соответствии с социальными и рыночны ми изменениями уже на протяжении 12—15 лет3. Хотя штат государст венных служащих часто подвергается реорганизации, наиболее консер вативные, наименее квалифицированные сотрудники остаются в систе ме государственной службы. В 2001 г. Президент Путин сделал заявление для прессы, в котором отметил, что первый год его президентства был отмечен получением не простого опыта «борьбы с бюрократией». В посткоммунистический пе риод основные усилия власти были направлены на реализацию эконо мических реформ первого поколения (таких как приватизация и либе рализация цен), но тем не менее результаты этих усилий были крайне незначительными. Продолжительное время политики и международные организации — доноры уделяли внимание другим реформам, как, напри мер, реформам налогообложения, пенсионной и юридической рефор мам. Реализация реформ, запущенных два года назад, также страдает от неэффективного государственного управления. За последние несколько лет назрела необходимость реструктуризации российской системы госу дарственного управления для обеспечения успеха экономических и со циальных реформ. Неэффективная административная система является прямым следст вием проводимой ранее стратегии: перед лицом необходимости быстрого 2 3

EEDB. 3 October. 2002. II. Медведев Д. Чиновники стоят в рамке//Российская Газета. 2003. 5 мая.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 235

увеличения административного потенциала нового социалистического государства руководство СССР полагалось в основном на неформальные структуры внутри правящей партии. Это привело к созданию «наследст венной» административной системы, в которой власть опиралась на от дельные личности, а не на функции и кабинеты; системы, которая функ ционировала на основе связи клиент — должностное лицо и распределе нии наград, а не на основе правил и формального кодекса поведения4. Подобная персонализированная административная структура ослабляет государственный потенциал, поскольку повышает стоимость мониторин га, приводит к деятельности государственных служащих для получения дополнительного дохода и коррупции. «Наследственность власти» поло жила начало одному из парадоксов постсоветской России: Россия имеет слабое государство, но влиятельных государственных служащих5. Существует четкая связь между эффективным управлением (соблю дение законов, контроль за коррупцией и т.д.) и высоким ВНП. По пока зателю ВНП Россия занимает одно из последних мест и не достигнет бо лее высокого уровня производства и экономического роста без улучше ния системы государственного управления6. Этот факт становится очевидным не только для политиков, но и для элиты делового мира7. Российское Правительство придает большое значение международ ному сотрудничеству и техническому содействию и видит следующие возможности для него: получение доступа к модели законодательства других стран; сотрудничество с экспертами (включая экспертов с акаде мическим опытом, а также экспертов старшего звена с практическим опы том); изучение опыта, приобретенного западными и восточными европей скими странами. Каким образом опыт других стран в сфере администра тивной реформы мог бы быть полезным для политики России? Оценка и сравнительный анализ опыта реформирования государственного сектора в Западной Европе поможет получить ценную информацию для дальней шей оценки и формирования российской стратегии реформирования го сударственного сектора. Тем не менее существуют различные мнения о том, в какой степени необходимо применять опыт западных стран. Суще ствует ли некий обобщенный опыт в данной сфере, из которого Россия действительно могла бы извлечь полезные уроки для себя? 4

Willerton J. Patronage and Politics in the Soviet union. Camebridge, 1992. Russia: Better Bureaucrats? Oxford Analytica Brief. 6 мая 2003. 6 Дмитриев М., заместитель министра экономического развития и торговли РФ: От чет о встрече по государственному управлению в России. Фонд Карнеги. 2002. Май. 7 Сохин А. Делить на восемь// Итоги. 2003. 8 апреля. 5

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

236

При первом рассмотрении реформ в «западном мире» может сло житься впечатление, что в 1980 х годах многие страны, независимо от их политической и административной системы, приступили — некоторые раньше, а некоторые позже — к реализации одного и того же типа рефор мы государственного сектора. Новая британская модель государственно го управления, попытка преобразования правительства, предпринятая Клинтоном и Гором, отчеты Всемирного банка и Организации экономи ческого сотрудничества и развития (ОЭСР) по реформе государственно го управления — все они, похоже, повторяют основные принципы в том или ином изложении. Считается, что англосаксонские страны (Велико британия, Австралия, Новая Зеландия, Канада) лидируют в данной сфе ре. Последние двадцать лет существует тенденция сдвига администра тивной реформы на Западе из «веберианской» модели государственной бюрократии в сторону новой британской модели государственного уп равления. Традиционная «веберианская» модель предусматривает стро гое разделение функций, иерархическую структуру, а также этику, осно ванную на принципах законности, беспристрастности, объективности, дисциплинированности и службе государству. Новая британская модель пытается ввести в государственное управление такие реалии частного сектора, как соревновательная основа, стимулы к работе, оценка резуль татов и набор управленцев со стороны. Хотя обсуждается необходимость ввода некоторых элементов новой британской модели государственного управления в российскую систему, наблюдатели отметили, что на данном этапе главной целью реформато ров является все же внесение изменений по «веберианской»8. Тем не ме нее современная российская административная система так же, как и ее советская «предшественница», по многим признакам уступает «Вебери анской» модели: хотя формально она очень иерархична и структурирова на, личные связи и покровительство по прежнему играют огромную роль — часто большую роль, чем правила и формальные роли, — и в этом смысле проигрывает «веберианской» модели в законности и беспристра стности. Все это, вкупе с относительно низкой оплатой труда государст венных служащих, приводит к произвольному поведению и коррупции. Интересным примером для сравнения может служить опыт стран с переходной экономикой — Центральной и Восточной Европы, а также Новых независимых государств (ННГ). Не следует упрощать сходство и различия реформ в странах с переходной экономикой. Хотя улучшение государственной службы после постсоветского периода было основной 8

Russia: Better Bureaucrats? Oxford Analytica Brief. 2003. 6 мая.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 237

задачей стран с переходной экономикой, для большинства из них глав ным мотивом проводимых реформ государственного управления было желание вступить в Европейский Союз. Как показано в обзоре ОЭСР по девяти странам9, не существует единой формулы успеха администра тивной реформы. Действительно, мы уже много знаем о том, как надо проводить реформу: как надо начинать, управлять процессом и прово дить изменения. Тем не менее не существует формулы успеха реформы государственного сектора: хотя есть примеры удачного реформирова ния, ни в одной стране этот процесс не проходил настолько гладко, что бы служить образцовым примером, а некоторые страны встретили не преодолимые препятствия на своем пути. Анализ, проведенный ОЭСР, показывает, что для успешной реализации реформы необходимо по крайней мере наличие следующих составляющих: хорошо продуманная стратегия реализации, эффективное управление и осторожная тактика. Трудности на пути реформы часто бывали более ощутимы, чем ожида лось, поэтому реформы в некоторых странах были неудачными или за стопорились. Опыт этих стран поможет нам понять, почему это произо шло, и принять меры предосторожности в будущем. В то время как ус пешная реализация реформ государственного управления приводит к готовности государственных служащих проводить дальнейшие измене ния, негативный опыт заставляет политиков, государственных служа щих и общество относиться скептически к способности правительства и государственной администрации меняться в лучшую сторону. В настоящее время в России достигнуто согласие о необходимости проведения административной реформы и, соответственно, есть воз можность для ее проведения. Тем не менее, поскольку такая возмож ность может продлиться относительно недолго, а также потому, что оп позиция может собрать силы для противостояния реформе, ее реализа ция должна быть быстрой и всеобъемлющей10. Существует также мнение — мнение сторонников постепенных изменений, — что реализа ция реформы должна проходить медленнее и тогда она постепенно бу дет находить поддержку в обществе. Сейчас у российских политиков появилась возможность разрабаты вать и проводить административные реформы, охватывая всевозмож ные проблемы в этой области. Специалисты с практическим опытом (политики и лица, принимающие решения) и специалисты с академиче 9

This paragraph is based on the findings of the OECD paper Synthesis of Reform Experiences in Nine OECD Countries: Change Management. Paris 1999. 10 EBRD Transition Report — Ten Years of Transition. 1999.

238

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ским опытом (ученые и разработчики стратегий), вовлеченные в про цесс реформирования, могут столкнуться с различными дилеммами и трудностями, потому что государственное управление — область, где су ществует тонкий баланс между теорией и практикой. Основной задачей является найти этот баланс — баланс между передачей знаний и глубин ным пониманием проблемы на основании анализа теории и существую щего законодательства. И ученые, и эксперты с практическим опытом, вовлеченные в про цесс административной реформы, сталкиваются с трудностями, кото рые необходимо преодолевать для того, чтобы проводить в жизнь ре формы. Очевидно, что невозможно изменить за короткий срок воззре ния общества на законодательство, мораль и этику. В действительности общество не может измениться само, в образовании общества важную роль должны сыграть политики и учителя, передающие свой опыт. Природа и статус любой системы государственной службы зависят от особенностей государства и его политической и экономической сис темы. Страны Западной Европы так же как и Центральной и Восточной Европы, могут предложить свой как положительный, так и отрицатель ный опыт по формированию стратегии, проведению процессов и меха низмам реформирования. Для того чтобы разрабатываемые реформы были выполнимы, необ ходимо изучить ситуацию в конкретной стране. В связи с этим представ ляется полезным изучить уже имеющийся опыт России в данной облас ти. Таким образом, необходимо провести анализ страновых особеннос тей, включая институциональный потенциал страны, для того, чтобы определить, каким образом можно использовать зарубежный опыт в рос сийской действительности. Обнадеживает также тот факт, что в настоящее время у российских политиков появилась возможность проводить административные рефор мы, охватывая всевозможные проблемы в этой области. Возможно, вы вод из вышесказанного окажется созвучным выводу, сделанному специа листами Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и раз вития: успех на начальном этапе приведет к созданию необходимой институциональной структуры, которая дальше будет проводить в жизнь административную реформу. Одной из задач международного техничес кого содействия является поддержка этих реформаторов с момента нача ла реформ до того момента, когда процесс реформирования станет само поддерживающимся.

С.С. Шестаков (Россия, Иркутск) Информационные технологии квалификационного аудита для государственной службы

Высокие требования к профессиональной подготовке государственных служащих с точки зрения реформирования государственной службы вызывают необходимость совершенствования процедур и технологии квалификационного аудита. Под квалификационным аудитом в управ лении персоналом понимают систему периодически проводимых меро приятий по сбору и анализу информации для оценки эффективности организации труда и регулирования социально трудовых отношений. В качестве одной из важнейших, законодательно закрепленных про цедур аудита государственных служащих является аттестация. Соглас но Закону «О порядке и условиях проведения аттестации областных го сударственных служащих Иркутской области» № 66 03 от 31 декабря 2002 г. очередная аттестация областных государственных служащих проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в че тыре года. Аттестации подлежат областные государственные служащие, замещающие в областном государственном органе высшие, главные, ве дущие, старшие и младшие должности. Аттестация областных государственных служащих призвана спо собствовать совершенствованию деятельности государственного органа Иркутской области: 1) по подбору и расстановке областных государственных служащих; 2) по выявлению перспективы профессионального роста областных государственных служащих с учетом профессионального образования, стажа и опыта работы по специальности; 3) по организации и обеспечению профессиональной подготовки об ластных государственных служащих и стимулированию их профессио нального роста или профессиональной переподготовки, выявлению не обходимости повышения квалификации. Всю работу по аттестации персонала можно разделить на три этапа: подготовка к проведению аттестации, проведение аттестации и, нако нец — принятие решений по результатам аттестации. На первом этапе

240

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

руководителем органа исполнительной власти издается приказ, в кото ром определяются цели, задачи, порядок и сроки проведения аттеста ции, перечень подготовительных мероприятий и список лиц, ответст венных за их выполнение. Формируется аттестационная комиссия, куда входят независимые эксперты, представители кадровой и юридической служб. Составляется список лиц, подлежащих оценке. Кадровая служба органа исполнительной власти совместно с руководителем структурно го подразделения составляют график проведения аттестации. Не позд нее чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв на государственного служащего, подписанный не посредственным руководителем и утверждаемый вышестоящим руково дителем. Кадровая служба государственного органа не менее чем за не делю до начала аттестации должна ознакомить аттестуемого служащего с отзывом о его служебной деятельности. Аттестуемый вправе предоста вить в комиссию дополнительные сведения о своей служебной деятель ности за предшествующий период, а также заявление о своем несогла сии с представленным отзывом. Аттестация проводится в присутствии аттестуемого работника. Ко миссия рассматривает представленные документы, заслушивает сооб щения служащего о его служебной деятельности и — в случае необходи мости — его непосредственного руководителя, обсуждает профессио нальные и личностные качества. В результате аттестации служащему дается одна из следующих оценок: соответствует замещаемой должнос ти, не соответствует замещаемой должности или соответствует ей при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности. Все это заносится в аттестационный лист слу жащего. Результаты аттестации предоставляются руководителю госу дарственного органа в течение семи дней. На основе этих данных он мо жет принять одно из следующих решений: • о повышении областного государственного служащего в должности; • о присвоении областному государственному служащему очередного квалификационного разряда; • об установлении или изменении размера надбавки за особые усло вия государственной службы; • о включении областного государственного служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую областную государственную долж ность; • о направлении на повышение квалификации или переподготовку; • о переводе с согласия областного государственного служащего на другую работу.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 241

После проведения аттестации издается распоряжение (приказ) ру ководителя соответствующего областного государственного органа, в котором анализируются результаты, утверждаются мероприятия по проведению очередной аттестации и улучшению работы с кадрами. Рас смотрев содержание процесса аттестации, можно выделить два ключе вых процесса: объективная оценка труда и управление обучением. Оба процесса нуждаются в серьезном информационном обеспечении на базе современных компьютерных технологий. Для того чтобы оценка была в максимальной степени объективной, необходимо иметь четко разрабо танные критерии и максимально независимый способ оценивания. Уп равление обучением связано с определением направлений совершенст вования знаний и умений, необходимых для замещения той или иной должности, с разработкой модели государственного служащего, с разра боткой критериев и способов их квантификации. В Иркутской области активизация разработок указанных проблем произошла в 1997 г. в рамках программы Tacis EDRUS 9517 (www.tacis.sip.ru) «Укрепление органов государственной власти в Бай кальском регионе». В течение трех лет работы программы, в которой принимали совместное участие большая группа ученых ряда учебных заведений Иркутска и Бурятии, Шведского института государственного управления, Института государственной службы г. Лиль (Франция), Университета колледжа г. Галвей (Ирландия), а также государственные служащие Иркутской администрации и Администрации республика Бу рятия, был разработан ряд технологий и процедур квалификационного аудита. Среди них: процедура групповой оценки качеств государственно го служащего для определения его модели, система «Реестр государствен ных служащих Иркутской области», база данных тестов, процедура и про грамма профессионального тестирования государственных служащих. Самое главное, — были подготовлены преподаватели тренеры, разработа ны учебные программы и модули, тем самым сформирована система по вышения квалификации государственных и муниципальных служащих в Байкальском регионе, где нашли применение указанные разработки. Так, на базе Факультета государственного управления БГУЭП (Иркутск) был создан и успешно функционирует до настоящего времени Учебно консультационный центр по повышению квалификации и переподготов ке государственных служащих. Аналогичный центр создан в Улан Удэ. В Администрации Иркутской области и Республики Бурятия были по ставлены компьютеры, разработаны и внедрены сетевые решения. Все разработки имеют оригинальный характер. Так, например, мето дика тестирования имеет несколько преимуществ: во первых, гибкость

242

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

по отношению к тематике тестирования, т.е. предполагается, что в систе му можно ввести как тесты на бальную оценку, так и тесты с открытыми вопросами. Во вторых, универсальность, что предполагает, что система может быть использована в организациях самого разного уровня как для психологического, так и для предметного тестирования. С учетом условий функционирования и технической обеспеченнос ти в подразделениях разного уровня государственной и муниципальной службы, система ориентирована на поставку в двух конфигурациях. Ло кальная установка, когда база данных и программы управления данны ми находятся на локальном компьютере. Клиент серверный режим, ког да база данных установлена на сервере. Разработчики системы с самого начала имели возможность проанализировать существующие системы тестирования. Все они, как правило, ориентировались на полное про хождение одного какого то теста (оценка одного качества). Но для опре деления направлений повышения квалификации более пригодны ком плексные тесты, которые состоят из нескольких тестов. Разработчиками эта идея была очень хорошо воспринята, на основе чего и было принято решение об ограниченном наборе тестов в системе, но таким образом, чтобы при организации тестирования можно было выбирать какие то тесты отдельно и даже какие то вопросы из этих тестов. Например, из теста №1 выбираем 2 й и 5 й вопросы, из теста № 2 — 10 й вопрос, из те ста № n — вопрос m. Таким образом, количество вновь создаваемых тес тов в любой момент времени равно числу сочетаний всех тестов и всех вопросов, заложенных в систему. Разработанная база данных с тестами предполагает, что тестирова ние проводится по трем группам качеств: управленческие; общепрофес сиональные; личностные качества. После прохождения всеми сотрудни ками процедуры оценки эксперт, оценивающий данные, делает обоб щенный анализ по результатам тестирования, он также может подготовить подробный отчет. Отчеты могут создаваться по различным критериям: по дате прохождения тестирования, по времени, затраченно му на прохождение теста. С помощью редактора данной программы можно сохранить отчет в виде текстового файла, затем, не выходя из программы тестирования, его загрузить, отредактировать, отформатиро вать, вывести на печать и т.д. Все это сохраняется в формате HTML, что позволяет совмещать файл практически с любой системой. Опыт внедрения разработок в реальную практику управления обу чением и квалификационной оценки в ряде подразделений администра ции Иркутской области в 2000—2002 гг. доказал полезность и эффектив ность разработанных процедур квалификационного аудита. На базе но

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 243

вых информационных технологий возможно формирование новой куль туры управления. Вместе с тем был выявлен целый ряд проблем, кото рые предстоит решить в ходе реформы государственной службы. Так, например, практика входного тестирования на курсах повышения ква лификации показала недостаточные знания и умения в области компью терных информационных технологий в среде государственных служа щих. Сдерживающим фактором здесь является недостаточная техниче ская оснащенность подразделений администрации Иркутской области и Бурятии, особенно в области формирования единых корпоративных компьютерных сетей Администраций. С другой стороны, явно просле живается сопротивление части государственных служащих новым тех нологиям управления, боязнь изменений. Хочется надеяться, что наша работа по повышению квалификации сделала небольшой шаг в сторону уменьшения этой боязни. Следует также отметить недостаточную нор мативную поддержку процедур квалификационного аудита. Тем не ме нее применение эффективного метода оценки квалификационных пара метров c привлечением независимых экспертов и на базе новых инфор мационных технологий и развитие системы повышения квалификации позволят снизить конфликты в коллективах, а также будут способство вать созданию благоприятных социально психологических отношений между сотрудниками, руководителем и подчиненными. Кроме того, по нашему мнению, это позволит стимулировать работу персонала; уста навливать справедливое соотношение между количеством и качеством труда и денежным вознаграждением государственного служащего, полу чать информацию об уровне профессионального развития персонала го сударственной службы, а также наблюдать динамику изменения оцени ваемых показателей и производить сравнение по группам должностей, структурным подразделениям.

Т. Синклер (США, Бингемптон) Некоторые вопросы объединения органов местной власти (на примере округа Брум, штата Нью Йорк)

Одним из неизменных символов американской демократии является го родское собрание — форма государственного управления, характерная для штатов Новой Англии. Знаменитое полотно Нормана Рокуэлла «Свобода слова» (1942 г.), на котором изображен обращающийся к со бранию горожан рабочий, передает суть демократии маленького город ка — института, дорогого сердцу каждого американца. Это джефферсо новское понятие стало основополагающим в рассуждениях об амери канском государственном устройстве от Токвиля до Кеммиса и Путнама1. Условием, необходимым для претворения в жизнь этого аме риканского идеала, является сравнительно небольшой размер города, так как только в этом случае его жители будут знакомы друг с другом и смогут легко собираться для дебатов, дискуссий и голосования. До сих пор геополитическое устройство северо востока Соединенных Штатов удовлетворяло этим требованиям. Однако демократии маленьких горо дов создают лишние системы управления, которые не способны решать современные политико экономические проблемы. Таким образом, тра диционно считающая идеальной форма государственного управления противоречит современным требованиям эффективного управления. Попытаемся рассмотреть экономические, управленческие и полити ческие аспекты выбора подобающей формы оказания государственных услуг на местном уровне на примере округа Брум, штат Нью Йорк, где предпринимается попытка объединить органы местной власти (далее — местное правительство. — Пер.). Защитники этой реформы рассчитыва ют, что результатом будет лучшее (более дешевое) правительство. Округ Брум, штат Нью Йорк (территория около 1269,1 кв.км) име ет одно окружное правительство и 24 муниципальных органа управле 1 De Toqueville A. Democracy in America. Kemmis, D. 1997. Community and the Politics

of Place. University of Oklahoma Press; Putnam R. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. Simon and Schuster Press. 2001.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 245

ния, включающих правительства одного большого города (Бингамтон), шестнадцати небольших городов и семи деревень. Округом управляет представитель исполнительной власти, который разделяет власть с 19 представителями законодательной власти, представляющими географи ческие районы. Избиратели округа также выбирают шерифа и секрета ря округа. Каждый муниципалитет имеет выборного мэра или руково дителя, являющегося главным чиновником от исполнительной ветви власти, выборного секретаря и выборный законодательный совет. Таким образом, мы имеет более 150 частично занятых выборных чиновников, представляющих 200 536 жителей округа. В соответствии с переписью США 2000 г. количество жителей самой крупной муниципальной юрис дикции, Юнион (the Town of Union), насчитывало 56 298 человек, в то время как самое маленькое муниципальное подразделение, поселок Лисл (the Village of Lisle), имело 302 жителя. Более 70% всего населения живет в пяти муниципальных подразделениях, составляющих городское ядро округа. Подобно многим другим муниципальным юрисдикциям в Соеди ненных Штатах, округ Брум и его муниципальные органы власти испы тывают серьезные финансовые трудности. Последние связаны с ситуа цией, когда, с одной стороны, уровень затрат на существующие службы постоянно растет, а, с другой — налоги понижаются, а значит, сокраща ются и налоговые поступления, что и приводит к дефициту бюджета. На территории города Бингамтон в марте 2003 г. официальный уровень без работицы составил 5,8%2 Несколько ведущих компаний уволили рабо чих и закрылись в ответ на медлительность экономики страны в целом, мешающей местным правительствам полагаться на экономический рост для получения высоких доходов. Потребность в услугах, предоставляе мых местными органами власти, соответственно возросла. В округе Брум с 2002 по 2003 г. бюджет государственной программы бесплат ной/льготной медицинской помощи (Medicaid)3 вырос с 26 млн. до 33,2 млн. долл. США, что связано с увеличением числа охваченных данной программой людей4. Подобным образом местные органы власти для то 2

Civilian Labor Force, Employed, Unemployed and rate of Unemployed, New York State, Major Labor Areas and Economic Development Regions, Current Month, Previous Month and Year Ago Empire State Development. State of New York. http://www.nylovesbiz. com/ nysdc/doldata/CLFSummary.pdf. 3 В штате Нью Йорк около половины всех расходов в рамках этой программы покры вается из бюджета окружных органов власти. В других штатах прочие источники финан сирования используются шире. 4 Kraham J. Budget Message. Broom County Adopted Budget. 2003. Р. А2—А3.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

246

го, чтобы компенсировать падение стоимости портфелей ценных бумаг, вынуждены были увеличить долю своего вклада в пенсии по возрасту. При этом правительство штата Нью Йорк, имеющее серьезные бюджет ные трудности, намерено сократить финансовую помощь местным пра вительствам в будущем году. Местные органы власти при планировании своего бюджета на 2003 фискальный год отсрочили капитальные закуп ки, временно уволили рабочих и увеличили налоги5. Политически важная часть избирателей даже до нынешнего бюд жетного кризиса жаловалась на то, что местные налоги и законы явля ются тяжелым бременем для частных компаний и ставят их в невыгод ное положение в конкуренции с предпринимателями других штатов и местностей. В общей ситуации недоверия правительству местные орга ны власти, повсеместно испытывающие большие финансовые труднос ти, представляют собой готовые цели для реформ. В округе Брум орга низовано два комитета для изучения перспектив сокращения затрат пу тем объединения служб и местных правительств6. Сторонники объединения местных правительств доказывают, что в условиях, когда на расстоянии получаса езды на автомобиле друг от друга действуют двадцать четыре органа местной власти, имеет место до рогостоящее дублирование служб. Например, в соответствии с законода тельством штата все городские правительства должны иметь руководите ля, законодательный орган, двух городских судей, секретаря, начальника автодорог, налоговую инспекцию7. Сторонники укрупнения доказывают, что службы местных органов власти часто владеют человеческими и тех ническими ресурсами, которые не используются эффективно и создают избыточные мощности. Они настаивают на том, что подобно тому, как торговец, испытывающий финансовые трудности, должен закрыть убы точные магазины, так и правительства должны объединиться, чтобы эко номить деньги. Прежде чем делать вывод о том, что объединение местных прави тельств позволит сэкономить налоговые доллары, необходимо учесть следующие обстоятельства: во первых, некоторые правительственные службы имеют неиспользуемые ресурсы, которые должны быть переме щены либо уничтожены. Слияние служб муниципальных органов влас ти, которое объединит две или более единицы, работающие на полную 5

Ibid. Одна из комиссий занимается вопросами объединения служб, другая — вопросами слияния департаментов местных органов власти. 7 Town Government. 2000. Local Government Handbook. 5 th Edition. State of New York. Ch. 7. P. 5. http://www.dos.state.ny.us/lgss/pdfs/Handbook.pdf. 6

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 247

мощность, вряд ли приведет к значительному сокращению затрат, по скольку все их ресурсы по прежнему будут востребованы. Только в том случае, если в результате объединения освободятся избыточные мощно сти, которые могут быть сокращены, это объединение позволит сэконо мить деньги. Во вторых, экономия финансовых средств, полученная в результате объединения, должна настолько сократить расходы, чтобы стала возможной экономия средств налогоплательщиков. Объединение маленьких правительственных единиц, даже если оно дает большой про цент экономии, не принесет значительных результатов в плане сбереже ний средств налогоплательщика. Усилия по объединению должны быть направлены на единицы с большими расходами. Третьим требованием для сбережения налоговых долл. посредством объединения является то, что центральными задачами внедрения плана объединения должны быть сокращение расходов и повышение эффективности. Местные бюджеты являются хорошим источником информации об относительных размерах правительств и типах услуг, которые они пред лагают. Однако бюджетные данные ограничены. В частности, постатей ные бюджеты, которые используются всеми местными правительствами в округе Брум, являются эффективным средством контроля за расхода ми, но они не много дают в плане отражения информации о выполнении правительством функций управления или планирования. Эффектив ность работы правительства не может измеряться только как простая сумма стоимости разного рода затрат. Показатели налогообложения и расходов на душу населения обыч но используются как показатели деятельности правительств. При ис пользовании совместно с итоговыми цифрами по налогообложению и затратам данные на душу населения способны показать, насколько один вид деятельности важнее другого в рамках одной юрисдикции или по сравнению с тем же самым видом деятельности в других юрис дикциях. Бюджет города Бингeмтон, составляющий 62 618 000 долл. США, бо лее чем на 47% состоит из бюджетов юрисдикций метрополии, при том, что его население составляет только 30% населения метрополии. В отли чие от бюджета Бингeмтона, Юнион (с населением свыше 35% населения метрополии) потребляет только 11% полного муниципального бюджета. При внимательном рассмотрении бюджета на душу населения обнару живается, что общецелевой бюджет (на главные цели) не столь уж отли чается от бюджета двух поселков городской зоны: 842 долл. США по сравнению с 712 для Джонсон Сити и 848 для Эндикотт. Сравнивая эти бюджеты с бюджетами двух городских правительств, 199 долл. для Юни

248

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

она и 276 — для Вестала, можно прийти к заключению, что города функ ционируют эффективнее поселков. Однако такой вывод будет ошибочным. Показатели на душу населе ния не являются показателями эффективности, они просто предостав ляют данные о вложениях с учетом численности населения. И что более важно, суммарные показатели на душу населения отражают решения местных политиков относительно количества предоставляемых услуг. Все муниципалитеты, кроме муниципалитета г. Юнион, имеют депар таменты полиции. Однако поскольку и Эндикот, и Джонсон Сити распо ложены в границах города, их поселковые полицейские департаменты об служивают 51% жителей города. Остальная часть горожан находится под защитой департамента окружного шерифа и/или полиции штата Нью Йорк, и расходы на обеспечение их безопасности ложатся бременем на всех жителей этих больших юрисдикций. Таким образом, жители Энди котта содержат свой полицейский департамент, и, кроме того, их доля в окружных налогах также помогает оплачивать полицейские услуги, пре доставляемые тем жителям Юниона, которые живут за пределами посел ка. В то же время житель города платит только окружной налог и не вно сит никакого вклада в обеспечение работы полиции поселка. Данные о расходах на душу населения показывают только то, что пра вительством было принято решение предоставить такие дорогостоящие услуги, как, скажем, полиция и пожарная охрана, но ничего не говорят об относительной эффективности работы правительственных подразделе ний, предоставляющих эти услуги. Сравнение расходов на душу населе ния только тогда способно дать достаточную информацию для сравнения эффективности работы разных подразделений, когда тип предоставляе мых услуг очень близок. Из общих правительственных функций только законодательная, исполнительная, юридическая, строительная и функ ция клерка предоставляются всеми пятью правительствами, при этом в Эндикотте офис клерка также служит офисом казначея поселка. Укрупнение местных правительств не приведет к значительной эко номии для налогоплательщиков сливаемых юрисдикций без сокраще ния расходов на дорогостоящие услуги. Пять самых дорогих функций в пяти самых крупных муниципалитетах округа Брум поглощают более 50% всех затрат каждого из правительств. В основном это главные услу ги местных правительств США, такие как полиция, пожарная охрана, вода и канализация, дополнительные льготы и долговые услуги. Местные органы власти, подлежащие процедуре слияния или ук рупнения, должны обсудить новые трудовые соглашения со своими со трудниками, а также пересмотреть налоговые ставки и коммунальные

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 249

платежи для жителей. Естественно, работники захотят получить наибо лее выгодные предложения по зарплате и льготам в своих трудовых со глашениях, а жители захотят сохранить низкие налоговые ставки. Если политики и чиновники примут эти соглашения, то может оказаться, что в результате расходы превысят сэкономленные средства, поскольку объединенная система будет существовать в условиях более высоких затрат. Если, например, муниципалитеты округа Брум сливаются, воз можно, возникнет необходимость заменить департаменты пожарной охраны Юниона и Вестала, работающие на общественных началах, про фессиональными штатными пожарными. Такой результат не приведет к экономии денег налогоплательщиков, но сможет обеспечить лучшую пожарную охрану. Другой важный фактор в реализации объединения правительств мо жет быть проиллюстрирован на примере Нью Тауна. Предполагая, что никакой более или менее значительной экономии средств объединение муниципалитетов округа Брум не даст, пример Нью Тауна показывает, что укрупнение приведет к расслоению (кто то выиграет, а кто то проиг рает) в пределах сообществ. Если одним из результатов объединения яв ляется выравнивание налогов на собственность, то для жителей Бингем тона, Джонсон Сити и Эндикотта налоговые счета уменьшатся, в то вре мя как налоги на собственность в городе Вестал и непоселковой зоне Юниона возрастут в расчете на душу населения. Скорее всего, никакой план объединения, который потенциально может резко увеличить нало ги, не будет ратифицирован голосованием в этих юрисдикциях. Таким образом, процедура оценки возможной финансовой выгоды от слияния местных правительств должна включить механизмы, выравнивающие налоговый вклад граждан. Может оказаться, что создание общей модели, способной дать опре деленные ответы на вопросы о том, будут ли сэкономлены деньги нало гоплательщиков и повысится ли эффективность работы служб, практи чески невозможно. Конкретные финансовые условия конкретного мест ного правительства являются результатом историко политического развития, экономических условий, физической и социальной географии местности. Все эти факторы определяют современное устройство фи нансовых институтов местных правительств и налагают определенные ограничения на возможность институциональных изменений. Объединенные правительства должны быть лучше оснащены для того, чтобы быть в состоянии решать современные сложные управленче ские задачи. Годовые бюджеты муниципалитетов, в которые входят ок ружные центры, превышают 15 млн. долл. США, в то время как бюдже

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

250

ты семи местных правительств в округе Брум в 2003 г. не достигали и 1 млн. долл. США. Эти небольшие правительства очень редко состоят из штатных сотрудников, а их выборные чиновники получают символиче скую плату за то, что в сущности представляет собой общественную ра боту. У них нет ни времени, ни знаний, необходимых для того, чтобы быть на уровне последних достижений в области государственного уп равления. Для этих правительств затраты на внедрение новых систем могут перекрыть все то положительное, что эти системы способны дать. Пять самых больших муниципалитетов в округе Брум, напротив, имеют высококвалифицированные профессиональные кадры и знания, необхо димые для внедрения финансирования с учетом результатов деятельно сти и тому подобных управленческих инноваций, и при этом, однако, эти правительства могут оказаться также неспособными вводить новше ства. Например, внедрение финансирования с учетом результатов дея тельности предполагает составление новой IT программы, переподго товки персонала, реорганизации видов информации, необходимых для составления бюджета. Если нет достаточных доказательств того, что но вая система является выгодной и что внедрение ее не потребует привле чения внешних ресурсов, управленческие реформы, подобные финанси рованию с учетом результатов деятельности, не должны стоять в списке первоочередных задач. Объединение может привести к необходимости и других управленче ских реформ9. Успешное объединение потребует направленного полити ческого и технического руководства, основанного на использовании ин новационных управленческих систем. Одним из возможных результатов введения этих ресурсов будет увеличение организационной мощности при решении других проблем. Замена нескольких управленческих струк тур меньшего размера большими может дать неожиданные результаты. Главным принципом реорганизации государственного управления в США является попытка ввести конкуренцию в правительственный сек тор. В сущности, ликвидация местных правительств понижает конкурен цию, поскольку ограничивает выбор местонахождения для новых пред приятий и граждан. Однако сторонники объединения настаивают на том, что правительства должны обращать внимание не на межрегиональную конкуренцию, а на конкуренцию внутри региона, игнорируя тот факт, что, на самом деле, определяющими факторами в принятии решений о луч шем местоположении является то, насколько округ Брум сопоставим с 9

The Maxwell School of Public Affairs. 2003. Paths to Performance of State and Local Government.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 251

другими местностями штата Нью Йорк или вообще в мире10. Они счита ют, что объединение правительств даст полную картину конкуренции в регионе и облегчит процессы поддержки инициатив экономического раз вития, что в свою очередь приведет к экономическому росту. Объединение местных органов власти — маловероятное явление в штате Нью Йорк. Поскольку в обоих действующих правительствах план объединения должен быть одобрен голосованием, меньшая юрисдикция способна наложить вето на слияние, даже если подавляющее большинст во крупной юрисдикции поддерживает акцию. Предлагаемое объедине ние может быть обосновано серьезными финансовыми и управленчески ми исследованиями, но отвергнуто голосующими. В округе Брум жители привязаны к тем или иным его районам бла годаря семейным отношениям. Они утверждают, что каждый район име ет свой самобытный характер. Для многих объединение несет угрозу разрушения существующих сообществ, угрозу их чувствам социального самоопределения и принадлежности. Отсюда объединение неизбежно вызовет отрицательную эмоциональную и политическую реакцию. Для того чтобы преодолеть это сопротивление, сторонники объединения должны создать и предложить образ нового сообщества, учитывающий потребности жителей всех районов. Местные правительства штата Нью Йорк институционально ста бильны. Статутные ограничения усиливают устоявшиеся нормы и уве ренность жителей в том, что политические изменения в пределах их со обществ вряд ли возможны. Объединение правительств может привести к сокращению расходов налогоплательщиков и осуществлению необхо димых управленческих реформ, однако будущее объединения будет за висеть от общественных и политических ценностей членов затронутых сообществ.

В округе Брум давно осознали те вызовы, которые выдвигает международная конкуренция. История района во многом сформирована тем, что здесь находились обув ные фабрики Endicott Johnson (EJ). Когда на рынок было выброшено большое количе ство дешевой обуви импортного производства, EJ закрылись. Компания IBM была осно вана в Эндикотте, но в прошлом году они продали свою последнюю фабрику в этом рай оне из за того, что в других регионах мира производить компьютеры дешевле.

Ю.А. Нисневич (Россия, Москва) Технологии формирования государственной информационной политики в Российской Федерации

Информационные процессы — это важнейшая, неотъемлемая составля ющая всех процессов экономической, социальной и политической дея тельности любого общества и государства. Если на предыдущих этапах развитие информационных взаимодействий, ресурсов и технологий обеспечивало совершенствование технологической, инструментальной базы цивилизации, то на новом этапе их развитие начинает определять ее сущностные характеристики. Опыт стран, уже вступивших на путь постиндустриального развития, показывает, что опережающими темпами происходит развитие новой эко номики, основанной не только на непосредственном использовании ин теллектуальных и информационных ресурсов, но и на использовании ка чественно новых свойств информационной среды для оптимизации рас ходования таких традиционных ресурсов, как природные, человеческие, финансовые. Происходят глобальное разделение труда и интенсивное внедрение новых методов и технологий в управление и организацию ра боты отдельных субъектов экономической деятельности, а также в про цессы коммуникаций и взаимодействий субъектов экономической дея тельности между собой и, что самое главное, с потребителями их продук ции и услуг. Такие методы и технологии базируются на использовании современных ИКТ и информационно коммуникационных сетей, реали зуют сетевую логику коммуникаций и взаимодействий, что позволяет производителям товаров и услуг более оперативно и адекватно реагиро вать на запросы потребителя, который становится главной фигурой и ориентиром развития рыночной экономики. В социальном плане существенные преимущества получают члены общества, имеющие возможности, знания и навыки в использовании со временных ИКТ, что позволяет им свободно действовать в новой инфор мационной среде и активно использовать ее для удовлетворения своих потребностей и достижения успеха. В странах, вступивших на путь пост индустриального развития, количество таких членов общества, состав

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 253

ляющих его наиболее активную, продвинутую и преуспевающую часть, постоянно возрастает. Постепенно преобладающей в обществе стано вится сетевая логика социальных взаимодействий и коммуникаций, ос нованных на индивидуальном использовании инфокоммуникационной инфраструктуры сетевого типа. Однако даже при увеличении количест ва людей, успешно адаптировавшихся в новой информационной среде, наблюдается процесс «информационного расслоения» общества и обо стряется социальная проблема, которую принято называть проблемой «цифрового неравенства». Все эти вызовы информационной эпохи требуют адекватного ответа в сфере государственной политики. Очевидно, назревает настоятельная необходимость реорганизации политической системы демократическо го типа, которая и породила процесс постиндустриального цивилизаци онного развития. Внедрение современных ИКТ в сферу политического, государственного управления и смещение политических процессов в се тевую информационную среду представляются реальным направлением развития либеральных принципов организации политических поряд ков, перехода к прямой полиархической демократии участия нового ти па, получившей название «электронная демократия». Развитие широких транскультурных контактов, господство ин формационных ресурсов и сетевой информационно коммуникативной инфраструктуры на национальном и межгосударственном уровнях оказывают влияние на трансформацию политических структур как в странах, уже вступивших на путь нового цивилизационного развития, так и в странах переходного типа. Начавшийся процесс увеличения ко личества сторон, представленных в институтах власти, а также децен трализации властных полномочий и их переход к региональным и ло кальным властям создают новую сетевую геометрию власти, в которой властные отношения определяются спецификой конкретной конфигу рации политических акторов и институтов, и, возможно, порождают новую форму государства — сетевое государство, в котором отношения властвующих и подвластных основываются на новых способах комму никации, использовании сетевой информационно коммуникативной инфраструктуры. На этапе постиндустриального развития одним из ключевых эле ментов государственного управления становится информационное уп равление, включающее как управление информационными потоками и ресурсами, развитием информационно коммуникационной инфраст руктуры и рынка информационной продукции, услуг и технологий, так и формирование и распространение, в частности через средства массо

254

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

вой коммуникации, различных видов информационных воздействий. При этом метод информационных воздействий выделяется в качестве современного метода реализации государственного управления, а ин формационная политика становится в один ряд с такими традиционны ми направлениями внутренней политики, как экономическая, социаль ная и административная политика. Таким образом, разработка государ ственной информационной политики, отвечающей потребностям и интересам общества в информационной сфере, и ее практическая реали зация путем эффективного государственного регулирования указанной сферы являются актуальной комплексной проблемой управления со временным государством, существенным фактором его демократизации и оптимизации. Государства, стремящиеся занимать достойное место в мировом сообществе, должны разрабатывать и реализовывать эффек тивную национальную информационную политику и рассматривать ее как приоритетную задачу государственного управления по обеспечению перехода к постиндустриальному информационному обществу. И если в индустриально развитых демократических странах такой переход уже сегодня является целью государственной политики, то в России такой характер деятельности государственной власти еще явно не достигнут. Выбор той или иной государственной информационной политики как целостного явления, сохраняющего в переходный период поливари ативный характер использования активности государства в информаци онной сфере, является политическим актом. Такое политическое реше ние, имеющее долгосрочное стратегическое значение для развития стра ны, должно приниматься на высшем уровне ее руководства, и реальный выбор здесь остается за правящим режимом. Государственная информа ционная политика должна базироваться на концептуальных, научных и методологических разработках, систематизированных и объединенных в национальную стратегию информационного развития страны. Разра ботка национальной стратегии информационного развития — это задача всего общества, а формирование на ее основе концепции государствен ной информационной политики — это первая основополагающая задача государственной власти в рамках реализации такой стратегии. В право вом демократическом государстве непреложной основой проведения го сударственной политики и основополагающим механизмом реализации государственного управления в любой сфере жизнедеятельности обще ства и государства являются не столько политические преференции правящей политической элиты, сколько правовое регулирование, суть которого заключается в принятии управленческих решений в форме нормативных актов.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 255

Второй основополагающей задачей государственной власти в про ведении информационной политики является формирование и разви тие ее законодательной базы — национального информационного зако нодательства. В российском информационном законодательстве долж ны быть максимально полно урегулированы отношения, возникающие в информационной сфере. При этом следует особо подчеркнуть, что ак ты информационного законодательства также являются определенны ми управленческими решениями, направленными на проведение той или иной информационной политики. Наличие концепции развития информационной политики и зако нодательной базы является необходимым, но не единственным услови ем для осуществления государственной информационной политики. Должны быть созданы организационно технологические условия для практической реализации процессов государственного регулирования информационной сферы в рамках выработанной политики. Основой формирования организационно технологического обес печения проведения государственной информационной политики яв ляется четкое распределение прав, обязанностей и ответственности за реализацию различных аспектов такой политики в системе органов го сударственной власти. При этом в системе органов государственной власти, и прежде всего ее исполнительной ветви, должна быть сформи рована подсистема, функциональной задачей которой является прове дение государственной информационной политики. Необходимым ус ловием эффективного функционирования такой подсистемы, включа ющей органы государственной власти различных ветвей и уровней, является четкая координация ее деятельности как единой структуры. Для обеспечения требуемой координации и единства функционирова ния необходимо наличие координационного центра на уровне высше го руководства страны и персональная ответственность одного из выс ших должностных лиц государственной власти за проведение инфор мационной политики. В России еще не определена единая концепция государственной ин формационной политики, а российское информационное законодатель ство находится еще только в стадии формирования. Поэтому первооче редное внимание государственной власти, политических объединений и научной общественности должно быть обращено на проблемы разработ ки концептуальных основ государственной информационной политики и формирования информационного законодательства России с учетом следующих специфических особенностей современного этапа развития российской государственности. Во первых, происходящие в России глу

256

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

бокие социально экономические и политические преобразования не мо гут быть успешно реализованы без одновременного перехода к инфор мационно открытому обществу и информационно прозрачной государ ственной власти. Во вторых, сложный процесс формирования отноше ний в федеративном государстве на новых для России демократических принципах равноправия субъектов федерации, разграничения предме тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов и т.п., — позволяет сделать вывод, что обеспечение устойчивого информационного взаимодействия между субъектами государственной власти и местного самоуправления, исключение любых проявлений «информационного сепаратизма» на основе единого информационного пространства страны, единой общегосударственной информационно коммуникационной инфраструктуры и системы национальных инфор мационных ресурсов является одним из ключевых условий сохранения государственной и территориальной целостности России, ее государст венности как таковой. В качестве обобщенных функциональных задач государственной информационной политики можно выделить следующие: • обеспечение информационного обслуживания населения и институ циональных структур гражданского общества на основе развития массового информационного обмена и массовых коммуникаций; • информационное обеспечение деятельности системы органов госу дарственной власти и местного самоуправления; • обеспечение информационного взаимодействия гражданского об щества и власти. Реализация государственной информационной политики — много мерная задача. Ее полное решение должно включать нормативно право вые, организационно технологические, технико экономические, соци альные компоненты. Эффективность государственной информацион ной политики можно обеспечить лишь при условии, если к задачам ее реализации будет применен «мягкий системный подход», суть которого состоит в учете «человеческого фактора» в системных исследованиях, а методологическое значение — в возможности преодоления редукцио нистских заблуждений относительно понимания и планирования соци ально экономических процессов. В рамках такого подхода однородные, существенно взаимосвязан ные компоненты решений задач информационной политики объединя ются в следующие общегосударственные системы и структуры, стягива ющие информационное пространство государства в единое целое и оп

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 257

ределяющие системообразующие факторы реализации государственной информационной политики: • система информационного законодательства; • система информационных ресурсов; • информационно коммуникационная инфраструктура; • научно технический и производственный комплекс информацион ной индустрии; • рынок информационной продукции и услуг; • система массового информационного образования и просвещения, подготовки и переподготовки профессиональных кадров для ин формационной сферы. Нарушение единства и целостности даже одной из указанных обще государственных систем приведет к нарушению единства и целостности всего информационного пространства государства. В заключение следу ет особо отметить, что сегодня даже в странах, уже вступивших на путь постиндустриального развития, выражается озабоченность тем, что не обходимая реорганизация государства как высшего политического ин ститута запаздывает по отношению к начавшейся информационной трансформации экономической и социальной сфер жизнедеятельности общества. Такое запаздывание чревато нарастанием негативных тенден ций во взаимоотношениях государственной власти и общества. Совре менная информационная среда, функционирующая на основе всеохва тывающего использования ИКТ и сетевой инфокоммуникационной ин фраструктуры, позволяет без революционных взрывов и потрясений поэтапно перераспределить властные полномочия в пользу общества и передать ряд регулирующих функций его политическим, экономичес ким, социальным и иным институциональным самоорганизующимся структурам. В качестве концепции реорганизации системы государственного уп равления, отвечающей вызовам информационной эпохи, ведущими странами мирового сообщества сегодня предлагается идея создания «электронного правительства»: вся система органов государственной исполнительной власти и государственных учреждений, обобщенно на зываемая правительством, рассматривается как единая сервисная орга низация, предназначенная для оказания услуг населению. Деятельность правительства должна быть открытой и информационно прозрачной для граждан, и оно должно быть доступно каждому субъекту общества в любой момент времени и из любого места его расположения. Для со вершенствования и повышения качества оказания услуг населению и повышения эффективности функционирования правительства в его де

258

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ятельности используется виртуальное пространство или, точнее, его де ятельность переносится в современную сетевую информационную сре ду. Стратегическая цель электронного правительства — решение всех го сударственных проблем с позиции защиты прав и свобод граждан и уча стие последних в процессе руководства и управления страной. Его практическая задача — трансформация внутренних и внешних взаимо отношений в системе государственного управления на основе использо вания ИКТ и сетевой инфокоммуникационной инфраструктуры для оп тимизации процесса оказания государственных услуг населению, рас ширения взаимодействия всех граждан с правительством и их участия в его деятельности. Электронное правительство как постиндустриаль ная философия государственного управления ориентируется на при оритеты общественного, политического и социально экономического развития общества, в рамках которого должны быть обеспечены повы шение постоянной осведомленности граждан о деятельности органов и иных структур государственной власти всех уровней; доступность госу дарственной информации и ее оперативная доставка до конечных поль зователей; поддержка и усиление обратной связи между властью и об ществом; непосредственное участие граждан в деятельности системы го сударственного управления; поддержка политических процессов, направленных на развитие и совершенствование прямой демократии. Для того чтобы Россия могла как можно скорее выйти из перма нентного состояния догоняющего развития, необходимо, чтобы руко водство страны, ее политические и экономические элиты и российское общество в целом осознали, что в условиях постиндустриального разви тия цивилизации всепроникающая сетевая информационная среда уже реально стала социально экономическим базисом современного обще ства и глобального мира. Поэтому в жизнедеятельности современного государства развитие национальной информационной сферы является не менее приоритетным, чем развитие национальной экономики. России в кратчайшие сроки необходимо приступить к разработке собственной национальной стратегии информационного развития, в рамках которой разработка и реализация государственной информационной политики, включая построение электронного правительства, должны стать одним из приоритетных направлений в сфере государственного управления.

Г.В. Пушкарева (Россия, Москва) Теоретические основания технологий политического влияния

Реализация управленческих решений в политике во многом зависит от того, как эти решения будут восприняты массами, насколько готовы по следние следовать предлагаемым политической элитой новым нормам и правилам институциональных отношений, ориентироваться на новые ценности, поддерживать другие новации. Вот почему крайне важно на стадии разработки управленческих проектов стремиться к всесторонне му изучению потенциальной готовности или неготовности людей к но вовведениям, а в ходе реализации поставленных целей уметь влиять на их умонастроения, изменять их предпочтения и ориентации. Технологии политического влияния представляют собой особые приемы и способы воздействия на людей, позволяющие субъекту управ ления, стремящемуся к достижению политических целей, менять пред ставления этих людей о политических объектах и процессах, формиро вать у них установки, адекватные меняющимся политическим обстоя тельствам, помогать им вырабатывать новые ценностные суждения. Поскольку речь идет о воздействии на сознание личности, на психоло гические процессы, актуализирующие те или иные мотивы, то необы чайно важным для успешного политического влияния становится изу чение тех людей, которые являются объектом управленческого воздей ствия. Логика исследований в этой области, как правило, подчинена поиску того доминирующего мотива, который в большинстве случаев оказывает решающее воздействие на выбор индивидом той или иной мо дели политического поведения. Во второй половине ХХ века в полити ческой науке сложились три теоретико методологических подхода к ис следованию политического поведения. Результаты исследований, про водимые в рамках каждого из этих подходов, обычно и ложились в основу выработки рекомендаций по совершенствованию технологий по литического влияния. В рамках первого подхода приоритет отдавался выявлению соци ального состава населения, а в идеале — социальной идентичности, т.е.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

260

субъективного ощущения своей принадлежности к той или иной соци альной группе. Как известно, принадлежность к группе накладывает на каждого человека серьезный отпечаток. Он невольно принимает группо вые нормы, начинает разделять групповые ценности, у него формируют ся совпадающие с другими членами группы интересы и т.д. «Структур ное давление»1 унифицирует восприятие членов группы, ориентирует их на некоторые общие модели поведения, что дает возможность ис пользовать в практике политического влияния технологии сегментиро вания политического рынка и адресного обращения к каждой группе. В рамках второго подхода акцент переносился на выявление поли тических установок людей, т.е. их отношения к позиционируемым поли тическим объектам, например к государственным и политическим дея телям, партиям, иным организациям. Как показали еще ученые Мичи ганского университета, установки политической идентичности или приверженности являются потенциально сильным мотивом, побуждаю щим человека поддерживать ту или иную политическую партию или по литического лидера2. Выявление установок позволяет определить круг тех людей, которые потенциально могут стать сторонниками преобразо ваний, инициируемых определенной политической силой. Третий подход предполагал изучение ожиданий, проблем, интересов населения. В основе этого подхода лежала убежденность в рационально сти человека, проявляющейся в стремлении максимизировать свою вы году, а следовательно, предполагалось, что людям свойственно поддер живать те начинания, которые отвечают их интересам, и тех политиков, которые продекларируют свою готовность решить вставшие перед граж данами проблемы. Таким образом, подстраиваясь под ожидания людей, связывая предлагаемые управленческие проекты с интересами людей, можно добиваться их привлечения на свою сторону. Не ставя под сомнение важность таких исследований и возможность использования их результатов для усиления политического влияния, хотелось бы отметить некоторые из присущих им ограничений. Совре менный человек находится, как писал П. Бурдье, под «множественным структурным давлением», т.е. он одновременно принадлежит к несколь ким социальным группам, и влияние какой группы окажется более сильным при оценке предлагаемых политических реформ, предсказать достаточно сложно. Устойчивые политические установки, предпочте ния, как показывают исследования, характерны для меньшей части 1

Бурдье П. Начала. М., 1994. С. 192. См.: Campbell А., Converse Ph.T, Miller W.E, Stokes D.E. The American Voter. New York, Wiley, 1960. 2

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 261

граждан. И даже в том случае, когда такие установки выявляются, то нет гарантии, что индивид будет действовать в соответствии со сформиро вавшейся установкой, так как в сложившейся конкретной ситуации она может просто не актуализироваться. Рациональная природа политичес кого поведения человека из массы уже давно ставится под сомнение, слишком низка степень его информированности о политических про блемах, чтобы каждый раз принимать всесторонне взвешенные реше ния. Не случайно, в последнее время набирают оборот исследования, в которых предпринимается попытка нащупать иррациональную со ставляющую политического выбора российских граждан3. В связи с невозможностью в рамках вышеназванных теоретических подходов найти новые ответы на вопрос о путях совершенствования тех нологий политического влияния, ученые стремятся расширить поле своего научного поиска. Наиболее перспективным в этом плане являет ся когнитивный подход, позволяющий обратить более пристальное вни мание на индивидуальную работу человека с информацией, потому что при всей значимости внешних структурных факторов, социального ок ружения и политического нормативного порядка именно внутренние когнитивные процессы, переживаемые каждым человеком, определяют особенности его поведения в контексте текущих политических событий. У. Томас сформулировал эту особенность в своей известной теореме «Если ситуация оценивается как реальная, то она реальна по своим по следствиям». Эту же мысль развили в своей работе Л. Росс и Р. Нис бетт4, подчеркивая, что под ситуацией следует понимать не некую часть объективной реальности, существующей вокруг человека, а ее субъек тивное восприятие. Ситуация — это такое понимание или интерпрета ция индивидом ожиданий других людей, происходящих событий, кото рое побуждает его корректировать свое поведение или делает эту кор ректировку потенциально возможной. Когнитивный подход позволяет объяснить некоторые особенности процесса понимания индивидом ситуации, увидеть его противоречи вость и ограниченность для внешнего влияния. Наиболее важным факто ром, определяющим направленность индивидуальных когнитивных про цессов, а следовательно, и выбор человеком той или иной модели поли тического поведения, является информационная среда, создаваемая окружающими индивида коммуникаторами. Человек не может реагиро вать на принимаемые политические управленческие решения, если у не 3 4

Шестопал Е.Б. Оценка гражданами личности лидера//ПОЛИС. 1997. № 6. Росс Л., Нисбетт Р. Человек и ситуация. Уроки социальной психологии. М., 1999.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

262

го нет возможности включиться в дискурс о характере и значимости предлагаемых институциональных изменений, нет возможности позна комиться с правилами и требованиями нового нормативного порядка. При этом следует иметь в виду, что информационная среда для человека, не включенного в активную политическую деятельность, — это не столь ко сообщения, тиражируемые известными политиками и СМИ, сколько ожидания значимых для него людей, их суждения, мнения, оценки. Это не значит, что он получает наибольшую часть информации относительно политики, разговаривая с соседями и друзьями, ведь в современном об ществе главным источником политических новостей являются СМИ. Но именно социальное окружение помогает людям поддерживать политиче ское мнение о текущих событиях, наделять их особым смыслом. Хак фельд и Спраг убедительно показали, что люди сами в соответствии со своими политическими предпочтениями создают информационные сети, по которым получают новую политическую информацию5. Информаци онные сети относительно автономны, каждая из них имеет свои особен ности, что создает определенные проблемы в решении задач информаци онного обеспечения политических управленческих решений. Вторым фактором, определяющим направленность индивидуальных когнитивных процессов, является «внутренний, субъективный мир» че ловека, т.е. сложившаяся у него в ходе социализации система представле ний об окружающем мире и своем месте в этом мире. Политическая ре альность является символической, и чтобы распознавать ее объекты, а также связывающие их смыслы и значения, надо обладать соответству ющими знаниями, интериоризированными когнитивными структура ми. Если человек не знает, что такое парламент, то он неизбежно будет затрудняться в оценке действий парламентариев, либо эта оценка будет даваться на основе других когнитивных структур, а следовательно, не избежно будет неадекватной. При введении политических новаций рас хождение между официально принятой нормой и представлениями лю дей об этой норме резко увеличивается. Это связано с тем, что процесс интериоризации новой нормы требует соответствующего влияния аген тов социализации, собственного опыта, а для этого необходимо опреде ленное время. Возникающий в этой связи когнитивный лаг становится серьезным препятствием на пути любого процесса политического ре формирования. 5

Huckfeldt R., Sprague J. Networks in context: The social flow of political informa tion//American Political Science Review. Vol.81, No.4, December 1987. Р. 1357—1358; Huckfeldt R., Sprague J. Discussant effects on vote choice: Intimacy, structure, and interde pendence//Journal of Politics.Vol.53, No.1, Feb. 1991. Р. 122—158.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 263

Наконец, третье обстоятельство, которое необходимо учитывать. Су ществуют особые когнитивные механизмы, обеспечивающие «встречу» внешней для индивида информации и внутренней, т.е. той, которая хра нится в его памяти. Эти механизмы представляют собой до конца не осо знаваемые ментальные процессы и активную, контролируемую сознани ем мыслительную деятельность, которые в совокупности обеспечивают восприятие, понимание, оценку поступающей информации, дают возмож ность интерпретировать ожидания других людей, создают ощущение не обходимости реагировать, принимать решения. К ним, в частности, отно сятся: а) процессы внимания, обеспечивающие «настройку» человека на определенную информацию; б) процессы категоризации и атрибуции, обеспечивающие узнавание и понимание человеком внешней информа ции; в) процессы когнитивного диссонанса, т.е. возникающего внутренне го напряжения, когда человек получает извне информацию, противореча щую сложившимся у него представлениям, убеждениям и установкам. Благодаря этим процессам у человека формируется целостное представле ние о конкретной ситуации, она определяется им как реальная, а следова тельно, требующая (или не требующая) определенных действий. Причем одна и та же объективная ситуация может быть проинтерпретирована по разному, потому что указанные процессы индивидуальны, они зависят от эмоционального состояния человека, его интеллектуальных способностей, сложившихся у него убеждений, установок, ценностных ориентаций и т.п. Результатом неоднозначности интерпретации одной и той же объективной ситуации разными людьми становится, в частности, многообразие их реак ций на одни и те же управленческие решения в политической сфере. Когнитивный подход позволяет увидеть новый ракурс вечной про блемы политического реформирования, когда зазор между задуманным и реализованным в некоторых случаях становится настолько большим, чтобы ставит под угрозу все намеченные управленческие планы. Судьба любого инновационного проекта в политике зависит от тех конкретных людей, которые, по замыслу его создателей, должны создавать, воспроиз водить и развивать новые институциональные отношения, новые органи зации. Ни один институт, ни одна организация не существуют без людей, воспроизводящих своими действиями соответствующие отношения, нормы и правила. Следовательно, важно не только создать идеальную модель нового института, но суметь убедить людей в необходимости ори ентироваться на новые институциональные нормы, сформировать у них соответствующую мотивацию. Когнитивная модель политического дей ствия подсказывает, в каком направлении необходимо действовать, ка кие технологии политического влияния применять.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

264

Любое управленческое решение в политической сфере нуждается в мощной информационной поддержке. У человека всегда есть выбор модели поведения в конкретной ситуации. Чтобы его выбор отвечал тре бованиям нового политического нормативного порядка, необходимо, чтобы окружающая его информационная среда создавала у него ощуще ние реальности новых институциональных норм и правил, ориентирова ла его на соответствующие модели поведения. Решение этой задачи все гда осложняется тем, что приходится действовать в перенасыщенном информационном пространстве, где сталкиваются противоречивые ин формационные потоки. И чтобы быть услышанным, надо обладать уме ниями и навыками доминирования в соответствующей нише информа ционного пространства. Когнитивный подход позволяет поставить технологии политичес кого влияния на научную основу. Он подсказывает те «болевые точки», которые можно использовать для усиления воздействия на мотивацию людей, например, как привлечь внимание людей к требуемой информа ции, какие расставить акценты, чтобы представляемая информация бы ла понятна представителям различных социальных групп, как оптими зировать процесс интериоризации нового нормативного порядка и т.д.6 Абсолютное большинство людей ограничивается поверхностным, или периферийным способом обработки политической информации, потому что не обладает достаточными навыками ее углубленного анализа. Это обстоятельство, с одной стороны, усложняет работу с людьми, потому что такой способ обработки информации не ведет к формированию в структуре личности устойчивых политических установок, способных изнутри воздействовать на ее поведение. Но с другой — открывает воз можности для манипулирования, т.е. побуждения к действиям, которые люди вряд ли совершили бы, если бы действительно рационально попы тались проанализировать возникшую ситуацию. Вместе с тем когнитивный подход указывает на целый ряд ограни чений, которые не позволяют сделать внешнее воздействие на широ кие слои населения абсолютным, тотальным. К таким ограничениям относятся: а) относительная недоступность внутреннего мира другого человека для всестороннего познания; б) индивидуальный, по своему уникальный набор хранящихся в памяти человека когнитивных струк тур и способ их организации. Данное обстоятельство затрудняет рабо ту по формированию в структуре личности новых установок, потому что требует использования технологий, учитывающих индивидуаль 6

Пушкарева Г.В. Политический менеджмент. Гл. IV. М., 2002.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 265

ные особенности, что практически невозможно в управленческих про цессах, ориентированных на вовлечение широких слоев населения в систему новых институциональных отношений. Кроме того, процессы политического реформирования затрагивают людей со сформировав шимися в прежней социально политической среде убеждениями и ус тановками, которые обладают достаточно высокой устойчивостью и не могут быть изменены в одночасье. Эти «старые» установки могут са мым причудливым образом уживаться с новыми представлениями, со здавая эффект «политического раздвоения личности», когда один и тот же человек демонстрирует свою приверженность противополож ным политическим ценностям7. Указанные ограничения предостерега ют от иллюзий быстрого и безболезненного развития процессов поли тического реформирования. В демократическом обществе политические новации не могут внед ряться силой оружия и откровенным принуждением в отношении широ ких слоев населения. Нужна серьезная, кропотливая работа по привле чению масс на свою сторону с использованием технологий политическо го влияния. Эти технологии предполагают направленное изменение информационной среды, формирующей представления граждан и влия ющей на их ценностные ориентации и установки. Оптимизации выбора приемов и способов информационного обеспечения управленческих ре шений в политике может способствовать когнитивная теория политиче ского поведения, описывающая процессы восприятия и обработки ин дивидом поступающей информации, понимания им конкретной ситуа ции, а также те изменения, которые происходят в мотивационной структуре личности под влиянием когнитивных процессов.

Шестопал Е.Б. Психологический профиль российской политики 1990 х. М., 2000. С. 207.

В.В. Шпак (Беларусь, Минск) Современные тенденции развития общества и государственное регулирование в уголовно7правовой сфере

Распад СССР, принятие Конституции Республики Беларусь и другие происходящие в стране преобразования в социально экономической, по литико правовой и других сферах государственной и общественной жиз ни совпали с рядом негативных тенденций, связанных с материальным расслоением общества, появлением новых форм совершения преступле ний (коррупция, организованная преступность), падением оперативности реагирования правоохранительных органов, оттоком профессионалов из правоохранительных органов в коммерческие структуры. В период с 1990 по 2000 г. преступность увеличилась на 78%. Одной из функций государ ства является правоохранительная деятельность, которая находит свое выражение в защите прав, свобод и законных интересов граждан. Необхо димость усиления борьбы с преступностью, улучшение защиты прав и свобод граждан являются первоочередными мерами при строительстве демократического правового государства. В 1992 г. в Республике Бела русь была принята Концепция судебно правовой реформы, которая пре дусматривала принятие нового уголовного, уголовно процессуального и уголовно исполнительного законодательства. Исходя из нынешнего по ложения дел — тюрьмы переполнены, пенитенциарная система не в состо янии перевоспитать лиц, совершивших преступление, — наше уголовное законодательсво воплотило гуманистический принцип декриминализа ции. Были снижены размеры наказаний по многим составам преступле ний. Но из за этого преступлений меньше совершаться не стало. Направляя острие борьбы против организованной преступности и других тяжких антиобщественных проявлений, нельзя оставлять в сторо не проблемы, связанные с такими распространенными категориями право нарушений, как преступления, не представляющие большой обществен ной опасности, и менее тяжкие преступления. Именно они являются тем фактором, который постоянно воспроизводит преступную среду, служа «почвой» для совершения более тяжких преступлений. Однако эта про блема долгое время оставалась в тени, в силу как своей малозначительнос

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 267

ти, так и своего рода «непрестижности» раскрытия таких преступлений в глазах многих сотрудников правоохранительных органов. А ведь преступ ления, не представляющие большой общественной опасности, составляют значительную часть всей преступности, и с ними надо также бороться. Все это требует немедленного реагирования, необходимости высвободить си лы и средства для борьбы с тяжкими преступлениями, не забывая и о пре ступлениях, не представляющих большой общественной опасности. Мно го раз вносились изменения в предыдущий Уголовно процессуальный ко декс РБ. Расследование определенных составов преступлений относили то к дознанию, то к предварительному следствию, включали в компетенцию то одного, то другого органа предварительного расследования. Но, как из вестно, полумеры не приносят ожидаемого результата. В период экономи ческих трудностей на первый план выходит проблема рационального ис пользования правовых и материальных средств. Особо актуальной стано вится задача создания процессуального механизма, который требовал бы минимальных материальных затрат для оптимального расследования пре ступлений. В связи с этим возникла необходимость пересмотра и приведе ния в соответствие с требованиями времени уголовно процессуального за конодательства, что повлекло за собой потребность теоретического переос мысления, в свете современных достижений науки и позитивного опыта в этой сфере зарубежных государств, многих устоявшихся институтов уго ловно процессуального права. Изучение позитивного опыта зарубежных государств, поиск наиболее оптимальных путей решения поставленных вопросов привели к тому, что в соответствии с Уголовно процессуальным кодексом Республики Беларусь досудебное производство осуществляется в трех формах — предваритель ное следствие, дознание и ускоренное производство. В УПК Республики Беларусь 1960 г. были закреплены только две формы расследования пре ступлений — дознание и предварительное следствие. После была введена протокольная форма досудебной подготовки материалов, которую в после дующем Конституционный суд Республики Беларусь в части, где обвине ние формулировал суд, признал не соответствующей Конституции и меж дународно правовым актам. Новый Уголовно процессуальный кодекс Рес публики Беларусь несколько по иному регламентирует процессуальный порядок ускоренного производства, расширился и перечень составов пре ступлений, по которым возможно расследование в ускоренном производст ве. В уголовно процессуальном праве важное место отводится уголовно процессуальной форме. Помимо всех иных значений угловно процессуаль ная форма имеет еще одну, не менее важную сторону — обеспечение оптимальных путей достижения задач уголовного процесса. В этой связи

268

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

обоснован интерес к проблеме дифференциации форм расследования пре ступлений и, в частности, к ускоренному производству. Идея унификации приводит к поиску «средней линии» в построении порядка уголовного про изводства, таких его форм, которые не были бы слишком сложными для од них категорий дел и слишком примитивными для других. При введении единой (унифицированной) формы расследования по определенным кате гориям преступлений (тяжким) были бы сразу сокращены процессуальные права и гарантии участников процесса и одновременно произошло бы затя гивание (бюрократизация) процесса расследования по преступлениям, не представляющим большой общественной опасности. Чезаре Беккариа го ворил: «Чем меньше промежуток времени между совершением преступле ния и наказанием за него, тем выше эффективность наказания». Нельзя применять одни и те же процедуры расследования преступлений (унифи цированную уголовно процессуальную форму) по всем составам преступ лений без различий по степени их общественной опасности. Думается, что достижение социально обоснованных целей уголовно правовой политики может быть осуществлено в условиях действия процессуальной формы, отличающейся значительной гибкостью. Необходимо отметить, что харак терные черты преемственности в области дифференциации уголовно про цессуальных форм, в частности, обращение к институту ускоренных про изводств, прослеживаются на протяжении всего пути развития и совер шенствования уголовного процесса в нашей стране. В научной литературе до настоящего времени нет четкого представ ления о том, что следует понимать под ускоренным производством, в чем может проявляться ускорение уголовного процесса. Объясняется это тем, что данное понятие по существу не разработано, нет единства и в его понимании. Значение ускоренного производства заключается в том, что в результате дифференциации отдельных процессуальных (досудебных) этапов в рамках уголовного процесса создалась определенная форма, об ладающая общей силой, которая делает уголовный процесс более быст рым, экономичным и обеспечивающим скорейшее достижение постав ленных перед ним задач. Вводя ускоренное производство, законодатель преследовал комплекс материально правовых, процессуальных и орга низационно экономических целей. Для правильного и научно обоснованного разрешения проблемы по вышения эффективности уголовного процесса и улучшения борьбы с преступностью необходимо затронуть вопросы, связанные с процессу альной экономией, процессуальным обеспечением эффективности уго ловного процесса и ролью в этом ускоренного производства, вопросы о понятии и показателях (критериях) такой эффективности. Основным

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 269

критерием эффективности уголовно процессуального института являет ся достижение наиболее рациональным способом поставленных перед уголовным процессом задач при неуклонном соблюдении законности с минимальными затратами времени, человеческой энергии и материаль ных средств. Государству не безразлично, какой ценой достигается пра восудие. Неограниченное количество ресурсов для этого оно выделить не может, а те, что есть, — необходимо расходовать рационально и эконом но. Не проводя дифференциации уголовно наказуемых деяний на про ступки, деликты и преступления, законодатель дифференцировал уго ловно наказуемые деяния по степени их общественной опасности, выде лив, с одной стороны, тяжкие и особо тяжкие преступления, а с другой — преступления, не представляющие большой общественной опасности, и менее тяжкие преступления. Под дифференциацией уголовного процес са чаще всего понимается выделение в системе процесса ускоренных про изводств, производств с более сложными процессуальными формами или их совокупность. Под усложнением или ускорением обычно подра зумевается некое исходное (основное) производство, относительно кото рого и происходит ускорение или усложнение процесса. Проведенный анализ позволил выделить комплекс оснований диффе ренциации уголовно процессуальных производств, в который вошли как материальные, так и процессуальные критерии, которые дают возможность научно обоснованно не только дифференцировать уголовный процесс на виды производств, но и отобрать составы (категории) преступлений, кото рые могут расследоваться в том или ином производстве. Дифференцировав преступления по степени их общественной опасности на четыре категории, думается, что законодатель должен не останавливаться на этом, а пойти дальше. Поскольку составы преступлений, которые могут расследоваться в ускоренном производстве, по степени общественной опасности не явля ются тяжкими и находятся на границе между административными право нарушениями, с одной стороны, и между тяжкими и особо тяжкими пре ступлениями с другой. Видится возможной дальнейшая дифференциация уголовно наказуемых деяний на преступления и уголовные проступки. А раз такие проступки будут оставаться уголовными, то для них должна быть предусмотрена и уголовно процессуальная процедура. Именно для уголовных проступков должна быть создана ускоренная (упрощенная) форма их расследования. Реализация на законодательном уровне указанно го предложения будет способствовать созданию более оптимальной, а сле довательно и эффективной системы досудебного производства. Это будет также способствовать более быстрому и эффективному достижению задач уголовного процесса, повышению эффективности борьбы с преступностью.

Л.И. Никовская (Россия, Москва) Форма конфликта как индикатор взаимодействия государства и гражданского общества

Конфликтологическая парадигма, примененная к описанию взаимодей ствия государства и гражданского общества, может дать продуктивный результат в понимании сложности, амбивалентности, часто разнона правленности этого взаимодействия, поскольку позволяет четко зафик сировать качественные характеристики субъектов и особенности их вза имоотношений. В этой динамической системе взаимоотношений государство будет постоянно генерировать и пытаться разрешить противоречие между плюрализмом гражданской сферы общества и целостностью (единст вом, суверенностью) государственной власти. Причем этот дремлющий синдром постоянно воспроизводящейся базы конфликта может разво рачиваться в различной социально политической среде — демократиче ской или, к примеру, авторитарной. Последняя тяготеет к жестким, пря мым, директивным методам социального управления, исключающим диалоговый режим взаимодействия и ведущим к кумуляции энергии не довольства по одной, но базовой линии раскола. Демократические меха низмы, напротив, позволяют рассредоточить энергию социального на пряжения на аналитическую сумму незначительных, но идущих в раз ных направлениях конфликтов, что препятствует расколу общества по единой линии и приучает его к использованию «мягких», консенсусных механизмов взаимодействия. Следовательно, демократическая среда, ге нерируя плюрализм социальных интересов и их конкуренцию, создает условия для позитивно функционального использования потенциала социальных конфликтов, превращая их тем самым в мощный структур ный элемент социальной динамики. Включение конфликтологической парадигмы в основу понимания категории политики и политического управления акцентирует в них конструктивное, рациональное начало. Конфликтологическая парадиг ма органически связана с признанием дискурсивного характера теорети ческого знания и переходом к «рефлектирующей политике», суть кото

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 271

рой не в силовой аргументации, а в превентивном учете интересов про тивоположной стороны. Этот подход подчеркивает роль субъекта обще ственно политических изменений, позволяющий рассматривать совер шающиеся общественно политические события сквозь призму субъекта действия или действующего актора. При этом изменения оказываются и результатом, и средством совершающихся событий, цепь которых ни когда не замыкается. Мы имеем дело с тем, что называется незакончен ной историей. Каждое новое событие и включение каждого нового уча стника в ход этих событий открывают новые возможности, которые не могли быть предусмотрены заранее. Такой подход позволяет понять конструирующую роль современной политики. Потенциальный конфликт, который представляет собой систему объективно существующих противоречий, постоянно воспроизводит, по своей внутренней логике, активное самоопределение субъектов, ко торые осознают данные противоречия, являясь сторонами возникших противоречивых отношений, и могут трансформировать их либо в дес труктивную форму взаимодействия, либо в конструктивно позитив ную, способствующую от манифестации конфликтных позиций, минуя стадию эскалации и обострения конфронтационности, перейти к поис ку механизмов согласования интересов, потребностей, ценностей. Ситуация, при которой субъекты способны осознать реально сущест вующую совокупность противоречивых отношений, заданную специфи кой их социальной природы и особенностями их деятельности, и транс формировать ее в позитивную форму взаимодействия по «снятию» этого противоречия, обозначается как протоконфликт. Это соответствует и тенденции мирового опыта, который показывает, что разрешение кон фликта тем легче и эффективнее, чем меньше степень его эскалации и чем на более ранней стадии прилагаются миротворческие усилия. В фе номене протоконфликта фиксируется наличие определенной совокупно сти социальных противоречий, в которые погружены действующие субъ екты, и процессуальность осознания ими противоречивости отношений, целей и интересов при наличии определенного рода возможных угроз. Протоконфликт предполагает «дремлющий», не развернутый до кон фронтации режим существования социального конфликта, который тем не менее, благодаря взаимным усилиям сторон, позволяет снять противо речие, не доводя его до антагонизма, приводящего чаще всего на практи ке к взаимоуничтожению (истощению) или социальной деградации. В данном подходе важно определить содержательное наполнение тех возможных угроз, которые могут послужить катализаторами запус ка полной версии социального конфликта и вывести его на траекторию

272

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

открытых конфликтных действий. Наличие угрозы для полноценного выстраивания социального взаимодействия чаще всего предметно вы растает из характера деятельности каждого из субъектов и особой на правленности этой деятельности. Так, например, в деятельности совре менного государства могут сочетаться два типа дихотомий: господст7 во — подчинение, руководство — принятие. Если преобладает первый тип отношений, то идет навязывание одной и подавление другой воли. Это отношение предполагает позиционное неравенство сторон, моно логовый, директивный режим выстраивания коммуникаций, свертыва ние и монополизацию информационных каналов, преобладание адми нистрирования над публичной политикой. При преобладании второго отношения доминируют ориентация на диалог, поиск компромисса и сотрудничества. Это реализуется в управленческих принципах органи зации, обращения, убеждения. На практике сложная природа государ ственной власти чаще всего является смешением господства и руковод ства, — с одной стороны, принятия и подчинения — с другой. Если дифференцировать государство по субъектно деятельностно му основанию, то за фасадом официальной власти можно увидеть бес контрольное правление бюрократии. Об этом серьезно размышлял еще М. Вебер. Для чиновников характерна вера в то, что, благодаря своей специальной подготовке и компетентности, они обладают превосходст вом над публичными политиками (члены парламента, представители общественности) и лучше понимают, в чем состоят истинные потребно сти государства как общенационального института. Но под видом инте ресов государства бюрократы во многих случаях отстаивали свои собст венные интересы. Последние включали в себя прежде всего заинтересо ванность в уменьшении власти и значения парламента, а также и других неподконтрольных бюрократии социальных сил и, напротив, расшире нии сферы влияния самого бюрократического аппарата. Главная опас ность присутствия бюрократии во власти состоит в том, что, наделенная функцией управлять, она в процессе своей деятельности абсолютизиру ет свои функции и из посредника между гражданским обществом и госу дарством превращается в безраздельно властвующего субъекта. Этот фе номен «оборачивания» и «закостенения» медиатора в абсолютизирован ную, тоталитарную форму бюрократии, когда корпоративные интересы ее как класса ставятся выше интересов и граждан, был позднее исследо ван и доработан теоретиками «нового класса» (Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский). Гражданское общество как сфера свободного и поливариантного взаимодействия граждан, которые передоверяют государству функцию

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 273

осуществления общенационального интереса и обеспечения целостнос ти общества, исторически возникло и развивалось как система своеоб разной «обратной связи» на различные подсистемы социума, которая выполняла, соответственно, функции коррекции, оптимизации и смяг чения форм протекания социальных процессов и взаимодействий. Граж данское общество в первую очередь обращается к способностям граж дан, рассматривает общественность как основной политический капи тал и говорит на языке практических решений проблемы и укрепления взаимодействия между людьми. Для гражданского общества органичес кой нормой является диалоговый режим общения, партнерство и отно шения сотрудничества, многомерность восприятия проблемы и, соот ветственно, многомерность ее решения (с учетом экономических, эколо гических, культурных и других аспектов), открытость потоков информации и публичность своей позиции, соревновательность интере сов, поливариантность ролей и целей и примат горизонтальных, коопе ративных связей. В силу этого между гражданским обществом и государством имма нентно присутствует протоконфликт, который является необходимым условием для обеспечения реальной возможности граждан и их объеди нений контролировать действия правящей государственной элиты и влиять посредством своей гражданской экспертизы на функционирова ние государственной вертикали власти. Следовательно, функционально понимаемая конфликтность во взаимоотношениях между гражданским обществом и государством является необходимым элементом социаль ной динамики и неустранимым условием оптимизации и самосовершен ствования всей социальной системы. Однако степень функциональной конфликтности может быть выражена по разному у различных сегмен тов гражданского общества: от максимально близкой к противостоянию и противоборству у представителей правозащитных и частично эколо гических объединений до взвешенного компромисса у социально ориен тированных организаций, профессиональных союзов и полного сотруд ничества у политически заинтересованных объединений и партий. Информативной категорией, опосредующей процесс взаимодейст вия государства и гражданского общества, является понятие политичес кого режима, понимаемого как совокупность явных или неявных моде лей, определяющих формы и каналы доступа к важнейшим управленче ским позициям; характеристики акторов, имеющих такой доступ, или лишенных его, а также доступные акторам стратегии борьбы за него. Уз конаправленные, эгоистические, корпоративные интересы могут иска жать публичное поле взаимодействия государства и гражданского обще

274

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ства, превращая его в арену служения интересам тех квазигрупп и кор поративных образований, которые «подмяли» под себя институт госу дарства и приватизировали его функции и задачи. Современный политический режим в России можно охарактеризо вать как «мягко авторитарный» с доминированием относительно моно центричного актора (очень неоднородного внутри — господство полити ко бюрократической верхушки и «равноудаленных» олигархов) и преоб ладанием неформальных институтов (норм и правил деятельности) над формальными. Это предполагает сохранение и активное функционирова ние патрон клиентелистских отношений, что означает избирательное вы страивание «барьеров глухоты» и отношение ко многим структурам граж данского общества как к «приводным ремням» от «верхов» к «низам». В публичной сфере сталкиваются интересы квазиобразований граждан ского общества и его истинных носителей, обостряется противоречие по линии соотношения «политическое — неполитическое». Судя по утвердившимся в нашем общественном сознании оценкам — «стагнирующая демократия», «зависание в точке бифуркации» — по требность в порядке и стабилизации берет верх. Но субъекты, реализую щие эти тенденции, находятся на стороне бюрократических структур, ко торые — в отсутствие консолидированного гражданского общества — из инструмента управления превращаются в управляющую силу. Таким об разом, формируется бюрократическая стабилизация, под жестким кон тролем административных структур, с опорой на патрон клиентелист ские отношения с большой примесью внеправовых практик и отноше ний. Социально политический контекст проявления цивилизованной конфликтности явно сужается — свертывается сфера публичного дис курса различных общественно политических сил; складывающаяся мно гопартийность не развивает, а тормозит полноценное политико полити ческое представительство интересов общества, отрываясь от корней в гражданском обществе и реализуя по сути лишь функцию «выхлопного клапана», что чревато стагнацией политической системы. Отечествен ный парламент и парламентаризм в целом не являются факторами крис таллизации социально политических интересов и поиска баланса разно направленных позиций. Фактором угрозы для государства со стороны субъектов граждан ского общества являются действия, несовместимые с приоритетами вла сти. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного до верия — это острые сигналы скрытого социального конфликта между властью и обществом. И самый распространенный тип конфликта — гражданское неповиновение: массовые выступления, демонстрации,

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 275

пикетирования, забастовки и пр. Неповиновение — это нормально явле ние. Это выражение не только протестной активности, но и сигнал о на зревших изменениях и необходимых преобразованиях. Но деструктив ный характер развертывания полной версии социального конфликта может привести к созданию альтернативных структур власти, незакон ному наделению теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формированию вооруженных отря дов. По существу, это есть выражение конфликта между сложившейся легитимностью и легальностью власти. К сожалению, такой поворот со бытий говорит о необратимом характере кризиса в системе «власть—об щество», толкающего социум к гражданской войне, революциям, соци альным взрывам, т.е. стихийным, неинституциализированным, а потому мало прогнозируемым и управляемым формам эскалации социальной конфликтности. Мы должны максимально использовать позитивный потенциал конфликта, возможности неконфронтационного взаимодей ствия в конфликтной ситуации с ориентацией на технологии, ведущие стороны к лучшему взаимопониманию, партнерству и минимизирующие обращение к насильственным, агрессивным, жестким, с эффектом про давливания, способам взаимодействия. Большинство исследователей демократического транзита «третьей волны» приходят к выводу, что сегодня необходимо пересмотреть преж ние однозначные толкования роли гражданского общества в процессах демократизации и осмыслить не только тот вклад, который оно вносит в становление демократии, но и те противоречия и напряжения, которые оно создает. Одним из итогов происходящей в последнее время пере оценки зарубежной политической социологией концепции гражданского общества является вывод о том, что оно может способствовать упроче нию демократии лишь в том случае, если следует определенным прави лам. И одним из таких правил, судя по всему, чаще всего нарушаемых в посткоммунистических обществах, и в особенности в России, является установление здоровых, взаимополезных отношений между граждан ским обществом и властью. Гражданское общество должно быть заинтересовано в существовании не просто «ограниченного», т.е. не вытягивающего все жизненные соки из общества государства, но и государства — сильного, к которому можно не только адресовать требования, но и от которого можно ожидать, что, бла годаря своей силе, оно эти требования способно удовлетворить. Отказ от отношений с государством, основанных на принципах «игры с нулевой суммой», предполагает и утверждение соответствующей компромиссной культуры в тех ситуациях, в которых сила государства и сила гражданско

276

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

го общества увеличиваются одновременно, взаимно усиливая друг друга. Для этих отношений в России начал оформляться новый термин — соци альное партнерство в общественных отношениях (в отличие от традици онного, тред юнионистского, партнерства), или — межсекторное социаль ное партнерство. Как это ни парадоксально, но в действительности граж данское общество так трудно складывается в России не только из за особенностей общественного сознания (отсутствия «гражданской культу ры» и соответствующей гражданской активности), но и из за состояния го сударства. Из за его слабости и неспособности удовлетворить интересы граждан. Проблема конфликтности в России в переходный период — это во многом проблема надежности институциализации и в социальном, и в правовом смысле. К сожалению, отличительная черта любого переход ного общества — слабость и противоречивость общих «правил игры», не эффективность механизмов, обеспечивающих их выполнение. В этих ус ловиях центральная власть, озабоченная нарастанием хаоса и дезинтегра ции, может попытаться присвоить себе высшие арбитражные функции, право и одновременно трактовать нормы поведения субъектов социально политического процесса и одновременно навязывать их исполнение имен но в своей трактовке. Часто это приводит к торжеству печально известно го принципа — «революционная целесообразность выше закона».

А.М. Салмин (Россия, Москва) Факторы и акторы российской внешней политики

В 1990 х годах процесс выработки внешней политики России был недо статочно консолидированным. Это обстоятельство не было следствием исключительно ошибок властей, но, по крайней мере отчасти, имело объ ективный характер. После событий августа 1991 г. старый общественный организм не столько реформировался, сколько продолжал разлагаться. Были явные достижения вроде свободы слова, свободы совести, свободы ассоциаций и политического волеизъявления, территориальной децент рализации управления. А также такие, как свободное ценообразование и свобода предпринимательства, внутренняя конвертируемость рубля, сво бода покидать страну и возвращаться в нее, отмена монополии внешней торговли и др. Однако все они были связаны скорее с отменой или нару шением запретов, чем с проведением системной реформы. Там же, где власть пыталась что то сохранять, защищать и в особенности созидать, она почти неизменно терпела поражения. Будь то попытки провести отно сительно безболезненную для основной части общества приватизацию, сконструировать эффективную банковскую систему или модернизиро вать промышленность. А также спасти СССР, создать СНГ как механизм интеграции на новых основаниях, а не только как часть процедуры разво да или же стать соучредителем приемлемой для России системы между народной безопасности и т.д. Прежние рычаги управления уже не дейст вовали, старые парадигмы исчезли, а новых практически не было. От Российской Федерации в эти годы в значительно меньшей степе ни, чем ранее, зависело состояние дел не только в мире в целом, но и в непосредственно интересующих ее регионах и в сферах международной деятельности. Относительный «штиль», сохранявшийся в международ ных отношениях после распада СССР, позволял рождавшемуся новому политическому классу России заниматься проблемами страны, в боль шой степени отождествлявшимися разными его группами с собственны ми интересами, чем с национальными. Как бы ни оценивалась эффек тивность принимаемых внешнеполитических решений, нельзя отри

278

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

цать, что в этой области никогда не господствовали только хаос или/и произвол. И внутри исполнительной власти, и в отношениях между ней и законодательной, и в пределах «интерфейса» между этой последней и некоторыми элементами организованного общества возникали опреде ленные правила игры. Основанные в первую очередь на действиях по умолчанию, гласных или негласных табу, предварительной или после дующей цензуре решений, они могут показаться достаточно примитив ными, но их трудно назвать полностью неработоспособными. При оценке внешней политики России не всегда принимается во вни мание такое обстоятельство, как произошедшая на рубеже 1980—90 х го дов фрагментация контекстов внешней политики. Имеется в виду по явление нескольких мало связанных между собой подсистем принятия решений, в рамках каждой из которых даже одни и те же акторы могли вступать в разные отношения друг с другом. Сплошь и рядом принима лись решения, даже ближайшие последствия которых было невозможно просчитать. Случалось, что акторы, отстаивая то, что в данный момент представлялось им разумным синтезом государственных, ведомствен ных (корпоративных) и личных интересов, не подозревая об этом, фак тически играли против себя в «параллельных мирах». Компенсация по литической «шизофрении» принимала формы пассивности, постоян ных импровизаций, беспринципности, оправдываемой неопытностью, двусмысленной игры внутри и внешнеполитического контекстов. При зывы «консолидировать» внешнюю политику, как правило, били мимо цели, поскольку под консолидацией обычно понималось простое выст раивание так называемой властной вертикали, между тем как проблема заключалась в первую очередь в интеграции контекстов внешней поли тики в более или менее непротиворечивую парадигму. Согласно Концепции внешней политики Российской Федерации, ут вержденной Президентом Путиным в 2000 г., РФ остается страной, со храняющей интересы во всех частях света. Несмотря на пережитые Рос сией идеологическую мутацию, институциональную перестройку и гео политический катаклизм, ее внешнюю политику отличает существенная структурная преемственность, по крайней мере на уровне проблем, если не предлагаемых решений, на что есть свои причины. Россия осталась и по крайней мере в среднесрочной перспективе будет оставаться ракетно ядерной сверхдержавой. В силу этого она продолжает быть связанной со своим главным прежним конкурентом — США, а также с другими ядер ными державами сложной системой взаимных обязательств в рамках процесса разоружения, механизмов взаимного сдерживания, контроля за нераспространением ядерных вооружений и т.д. Россия унаследовала ме

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 279

сто постоянного члена Совета безопасности ООН с правом вето, и это стратегическая позиция, позволяющая России играть определенную роль в обеспечении национальной безопасности и мировой стабильности на основе прежней ялтинской парадигмы принятия решений. Разумеется, в той мере, в какой ее роль еще сохраняется, несмотря на распад ялтин ской системы реального доминирования, на относительное уменьшение роли ООН в принятии важнейших решений, относящихся к указанным областям, возможную реформу СБ ООН и т.д. Очевидно, что принятие на себя международно правовых обяза тельств СССР после его формального распада и, в гораздо большей сте пени, реальное наследие — и бремя — сверхдержавы, обеспечивают и оп ределенную институциональную, а также процедурную преемственность внешней политики. МИД РФ, Министерство обороны и Генеральный штаб составили «стратегический институциональный блок», за которым стоят важнейшие «силовые структуры» и военно промышленный ком плекс (ВПК). Этот блок и стал главным институциональным, но также и смысловым «якорем», на котором удерживалась российская внешняя по литика. МИД РФ продолжал обеспечивать преемственность рутинной деятельности на всех традиционных направлениях, притом что присутст вие России в мире в целом сокращалось. Возможно, с исчерпанием инерции холодной войны роль «стратеги ческого блока» изменится в пользу других подсистем. При этом долго срочная стратегия «борьбы с терроризмом», по новому легитимировав тему национальной безопасности, может дать ему новые ориентиры, свя занные с более тесным сотрудничеством с новыми партнерами. Особое значение для обеспечения экономической и политической стабильности в стране имеют сегодня топливно энергетический комплекс (ТЭК), а также экспорт сырья. Это самые доходные и наиболее значимые — как для экспортеров, так и для импортеров — подсистемы российской наци ональной экономики. В 1994—2000 гг. ТЭК давал от 42 до 56% валютных поступлений в российский бюджет. ТЭК представляет собой второй по важности «институциональный якорь» российской внешней политики. Проблема зависимости страны от ТЭК возникла значительно раньше 1990 х годов Она уходит корнями в 1958 г., когда руководство КПСС и СССР приняло принципиальное решение поставлять на Запад нефть, а с начала 1970 х годов — и газ во все возрастающих количествах ради поддержания политической и экономической стабильности все менее эффективной системы. После исчезновения СЭВ, а затем и распада СССР, разрушивших некогда единый комплекс, после приватизации его функциональных составляющих положение меняется. Экспортный ком

280

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

плекс — в широком смысле — становится важнейшей самостоятельной подсистемой принятия экономических и политических решений, вклю чая внешнеполитические. Сегодня он включает в себя огромную внутри российскую и впечатляющую зарубежную составляющие. ТЭК как субъ ект политики (или, точнее, как совокупность субъектов, собственно и об разующих внутренне конфликтную систему выработки и лоббирования решений) — это и крупнейшие компании, и связанные с добычей или/и транспортировкой энергоносителей регионы, и профильные министерст ва, и комитеты Государственной Думы, и так называемые «невидимые фракции» и группы давления, лоббирующие соответствующие интересы поверх межфракционных, а также межведомственных барьеров. Обыч ной в 1990 е годы стала практика «обмена» руководителями и управлен цами между важнейшими государственными институтами и структура ми экспортного комплекса. За последние несколько лет крупнейшие компании экспортного ком плекса, ставшие транснациональными, достаточно прочно укоренились в ряде зарубежных стран и активно пытаются реализовать свои интересы в других. Российское правительство и корпорации объективно заинтере сованы в согласовании своих позиций в условиях, когда энергетические ресурсы страны превращаются — хотя бы потенциально — в стратегиче ский фактор глобального значения, становясь при этом в целом объектом политики других государств и международных организаций, в первую очередь ОПЕК. Если рискнуть дать прогноз развития отношений во всех «экспортных» подсистемах принятия внешнеполитических решений (ТЭК, ЕЭС, атомная энергетика, ВПК и др.), то можно предположить, что логика игр с нулевой суммой между «комплексами» и государством сменится логикой согласования реальных частных и реальных общегосу дарственных интересов (представленных в «штатных» ситуациях отрас левыми министерствами, МИД, правительством в целом, а во «внештат ных» — высшим руководством страны), притом что в идеальном случае за государством будет оставаться последнее слово. Это отнюдь не гарантировано, и предстоит очень многое сделать, чтобы в принципе исключить приближение государства к такой черте, за которой — мир, где крупные корпоративные интересы могут заста вить государство играть в чуждые ему и опасные для всех игры. Еще один комплекс проблем, стоящих пред Россией сегодня, — внешний долг. Политический процесс, связанный с принятием решений в этой жизненно важной для страны сфере, доставшейся нынешним властям от сравнительно недавнего прошлого, отличался, с одной стороны, вы соким уровнем принятия основных решений (делать или не делать но

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 281

вые государственные долги в принципе), а с другой — деликатно гово ря, рассредоточенностью принятия остальных (кто и на каком уровне может брать кредиты, как их использовать, каких условий реструктури зации долга просить и т.д.). Сегодня главная цепочка принятия реше ний в этой области выглядит так: Президент — Правительство — Внеш экономбанк — Министерство финансов — Государственная Дума РФ, притом что в цепочке всегда есть еще какое то специальное звено, на которое на каждом данном этапе возлагается задача ведения перегово ров с кредиторами. Очевидно, что гибкая, во многом импровизационная схема обслужи вания внешнего долга перестала устраивать новую правящую элиту, и ус тами президента В. Путина была озвучена идея ее реформы: создания единого механизма управления внешним долгом, куда будут входить специальное агентство и реформированный Внешэкономбанк. В новой ситуации, сложившейся сегодня в мире, эта подсистема потенциально становится менее изолированной от других, в первую очередь от двух рассмотренных ранее. Во всяком случае российское правительство полу чает некоторый шанс перестать быть исключительно пассивным проси телем в рамках этой подсистемы, начав «увязывать» свои позиции в рам ках нескольких парадигм в определенные «пакеты». Еще один институциональный «якорь» российской внешней полити ки — новые независимые государства, которые были частями Россий ской империи и СССР. Отношение российской политической элиты к этой подсистеме отличается многоплановостью. В соответствии с кон цепцией внешней политики ее приоритетным направлением (вторым по сле глобального) «является обеспечение соответствия многостороннего и двустороннего сотрудничества с государствами — участниками Содру жества Независимых Государств (СНГ) задачам национальной безопас ности страны». Соответствующий раздел Концепции 2000 демонстра тивно прагматичен. В нем акцентируется роль двустороннего сотрудни чества, а не «интеграции все со всеми», как в недавнем прошлом. Идея «разноскоростной и разноуровневой интеграции в рамках СНГ» тракту ется в концепции и, что важнее, на практике достаточно широко и элас тично. Каждый поворот в истории взаимоотношений РФ с тем или иным новым субъектом международного права может потребовать уникальных в своем роде политических и организационных подходов. Сегодня существует очень своеобразный и едва ли поддающийся «клонированию» механизм взаимодействия РФ с Беларусью. Несмотря на номинальный прогресс в деле сближения двух стран и интеграции си стем принятия политических решений, в действительности наблюдается

282

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

что то напоминающее бег на месте. Очевидно, что фундаментальной при чиной того, что дипломатический механизм работает вхолостую, являют ся явные и скрытые противоречия в позициях сторон, отсутствие выра женной готовности к увязкам и взаимным уступкам по всему «фронту» переговоров. В то же время такая «неуступчивость» каждой из сторон объясняется несогласованностью принципиальных позиций в обоих госу дарствах, за которой в каждом случае стоят не только случайные факторы и обстоятельства, но и базовые политико идеологические ориентации. И в Белоруссии, и в России эти несовпадающие ориентации разделяют и поляризуют не только общество — или часть общества и государство, — как иногда представляется, но и сами государственные институты, тради ционно выполняющие в России роль квазипартий. Предпринимается попытка создать не менее своеобразный, но при этом совершенно иной, механизм взаимодействия с Украиной. Скажем, в течение только одного последнего года президенты России и Украины встречались восемь раз. Практику, когда посол одной страны является бывшим вице премьером своего правительства, а посол другой (к тому же по совместительству специальный представитель президента) — бывшим премьером, при всем желании трудно признать широко распространен ной. Естественно, что и процесс принятия решений в области двусторон них отношений может отличаться в этих случаях нетривиальностью. В 2000—2001 гг. предпринимались попытки сформировать на терри тории бывшего СССР «ядро» оборонного и экономического сотрудни чества, включающее, а не исключающее Россию. Речь идет о структурах, предполагающих коллективные решения и коллективную ответствен ность на основе взаимных обязательств, а не только о «сети» преимуще ственно двусторонних, при этом не очень обязывающих отношений. Это «ядро» имеет характер своеобразной «двойной звезды», т.е. системы до полняющих друг друга (по крайней мере с точки зрения России) и час тично совпадающих по составу блоков: экономического, в том числе во енно экономического, вокруг оси Белоруссия — Россия — Казахстан (с возможным участием Украины), и собственно военного, ориентиро ванного на кооперацию прежде всего в Среднеазиатском регионе. Пока невозможно сказать, как синтезируются эти политические и правовые реальности с реальностями уже сложившимися, а также с те ми, которые могут возникнуть в связи с перспективами партнерства с США в борьбе с международным терроризмом, возможного вступления в ВТО, ожидаемой интенсификации сотрудничества с ЕС и др. Впервые после распада СССР вопрос об интеграции на постсоветском простран стве начинает рассматриваться не в рамках практически изолированной

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 283

подсистемы принятия внешнеполитических решений, а в более широ ком контексте глобального и регионального сотрудничества. Вступив в Совет Европы, установив (правда, пока скорее символи чески, чем практически) «особые» отношения с ЕС и НАТО, рассчиты вая на полноправное участие в «восьмерке», на вступление в ВТО и т.д., Россия подала в 1990 х годах заявку на возобновление своего членства в символическом «клубе цивилизованных стран», приостановленное в 1917 г. Проблема российской политики сегодня состоит в том, чтобы совместить взятые на себя и возможные будущие международные обя зательства с национальными интересами. Это потребует, с одной сторо ны, максимального использования возможностей международных ор ганизаций и партнерских сообществ в правильно понятых интересах страны. С другой — постоянных попыток влиять с той же целью на эти организации и сообщества, склонные чересчур жестко и прямолинейно навязывать свои по большей части, впрочем, универсальные нормы, а также представления о целях и средствах мировой политики. Нормы и представления, во многом формулировавшиеся именно в тот период, когда Россия брала семидесятилетний «тайм аут», и оттого подчас вос принимающиеся как что то чуждое историческим традициям страны, если не враждебное им. Одно из важнейших обстоятельств, изменивших в последнее деся тилетие идентичность России, качественное усиление ее экономичес кой интеграции с внешним миром, то есть зависимости от внешнеэконо мических связей. Российская экономика в гораздо большей степени ин тегрирована в мировую, чем была советская, причем на разных уровнях, не обязательно предполагающих санкцию федеральных властей. Эконо мические связи с внешним миром, по некоторым данным, уже сегодня прямо определяют экономическое и социальное положение по крайней мере трети населения страны, а косвенно, вероятно, огромного большин ства населения. Сегодня вопрос об интеграции российской экономики в мировую уже в значительной степени решен самой жизнью, перестав быть проблемой выбора стратегии, как иногда по привычке считают. Вопросы сотрудничества России с Европейским Союзом, вступле ния во Всемирную торговую организацию, взаимодействия с другими экономическими организациями разрабатываются и решаются прежде всего в треугольнике МИД — Министерство экономики и торговли — «профильные» комитеты Государственной Думы при согласовании с Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпри нимательства и другими министерствами и ведомствами. Однако со здается впечатление, что на сегодняшний день слабое звено не столько

284

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

несогласованность внешней политики на этом направлении или сла бость экспертизы, сколько принципиальное отсутствие долгосрочной стратегии оптимальной интеграции России в сложившиеся экономиче ские структуры при защите национальных интересов. Нынешнее сбли жение с Западом, которое, возможно, стимулирует процесс включения России в мировые и европейские организации (вступление в ВТО, пе реход на новый уровень сотрудничества с ЕС) потребует от российско го руководства принципиального выбора между интеграцией с Западом и интеграцией в рамках СНГ или, точнее, синтеза и оптимизации обеих. До сих пор преимущественно вербальный характер той и другой позво лял безболезненно «совмещать» обе стратегии, воспринимавшиеся при этом как взаимоисключающие. Сегодня конфликтов между ними избе гать уже не удается. В течение 1990 х годов постепенно сложилась многими критикуе мая за рыхлость и неконсолидированность и мало кого удовлетворяв шая система принятия и выполнения внешнеполитических решений. Отражая реальности своего времени, и в первую очередь фрагментацию внешнеполитических контекстов, стимулировавшуюся относительным «штилем» 1990 х годов, она все же позволяла сохранять идентичность российской политики. Представляется, что последствия событий 11 сен тября 2001 г. более способствуют, чем препятствуют процессу дефраг ментации этих контекстов на новых основаниях. Переход России от формально партнерских, фактически, временами конфронтационых и в целом достаточно аморфных отношений с США к партнерству реально му (не обязательно беспроблемному и не обязательно во всех без исклю чения областях) может придать российской внешней политике систем ность, которой ей до этого недоставало. У нее может появиться вектор развития: то, что обычно называют «внешнеполитическим курсом». Как бы ни оценивать позицию и роль России в иракском кризисе 2003 г., трудно не признать, что они логически связаны с выбором, сделанным полутора годами ранее. Подводя итоги, следует отметить, что в конечном счете политичес кой элите удается проводить более или менее ответственную внешнюю политику, однако во многом ценой ее чрезмерной для демократического государства элитарности. Шок и потеря ориентиров, вызванные распа дом СССР и утратой роли сверхдержавы, внезапная фрагментация внешней политики, необъясненные колебания и зигзаги «дипломатиче ской линии» — все это мешало обществу выработать систему конкури рующих системных подходов в этой области, а также рутинные механиз мы прямой и обратной связи между обновленной внешнеполитической

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 285

элитой и новыми акторами, а также общественным мнением. Результа том становится исчезновение, за исключением отдельных ситуаций, внешней политики из его поля зрения. Вакуум осмысленности и техно логичности заполнялся даже в среде политического класса ретроспек тивными по сути и риторическими по форме спорами о том, кто был ви новат в распаде СССР и ослаблении российского государства, а также «борьбой» с расширением НАТО и т.п., дававшей иллюзию участия в определении внешнеполитического курса и т.д. Формально выработка внешнеполитических решений в 1990 х годах была частью общего демо кратического процесса. Однако полемика, которая велась в СМИ, в за лах заседаний и кулуарах представительных органов власти, иногда вы плескивавшаяся на улицы, отличалась поверхностным, если не демаго гическим, характером. Постоянно проводились опросы общественного мнения, но не было его самого, т.е. постоянной ответственной публич ной дискуссии. Появление после Манхэттена — 2001, Афганистана — 2002, Ирака — 2003 у мирового порядка новой, более определенной, если не более бла гоприятной, логики потребует, вероятно, от политического класса Рос сии и формулирования более реалистических альтернативных подходов к внешней политике, и их интеграции в более общие политические про граммы — другими словами, целостного механизма политической кон цептуализации национальных интересов. Пока такого механизма не бу дет создано, противоречие между институциональной и процедурной формами выработки внешней политики будет порождать угрозу ее бес контрольной монополизации узким кругом «исполнителей», опасность недооценки реальных угроз и вызовов или же постоянное ощущение, что они недооцениваются. Трудно сказать, какой из этих трех вариантов самый плохой, но очевидно, что в определенном контексте каждый из них может стать достаточно плохим.

С.Г. Туронок (Россия, Москва) Политические технологии в режиме он7лайн: особенности и опыт применения

Революция информационно коммуникативных технологий способна ока зать фундаментальное влияние на то, как демократическое самоуправление и гражданское общество будут функционировать в XXI веке. Хотя эти тех нологии все еще находятся в стадии становления, они уже влияют на изме нение традиционных форм политической активности и трансформируют характер политического процесса. Однако способны ли изменения, вызван ные все более широким использованием сетевых коммуникаций, породить качественно иную политическую систему в обозримом будущем? Обращаясь к конкретным примерам и типовым стратегиям проник новения политических технологий в виртуальное пространство, следует заметить, что важной вехой на этом пути явился 1998 г. В развитых демо кратических странах, где аудитория Глобальной сети уже стала социоло гически и политически значимой категорией электората, ряд политиков и общественно политических организаций с успехом использовали Интер нет коммуникации в качестве технологий политических кампаний. Пожа луй, наиболее яркий на сегодняшний день пример такого рода — беспреце дентный успех кандидата от независимой Партии реформ Джесси Венту ры на выборах губернатора штата Миннесота (США) в 1998 г. Игнорируя консервативно настроенных хозяев масс медиа, он с помощью Интернета вошел в непосредственный контакт с избирателями, мобилизовав 3 тыс. добровольцев и собрав более 60 тыс. долл. Оппоненты от демократов и ре спубликанцев затратили на избирательную кампанию в совокупности око ло 15 млн. долл., в то время как Вентура одержал победу, имея в избира тельном фонде 500 тыс. долл. и всего одного оплачиваемого сотрудника из бирательного штаба — WEB мастера. «Интернет стал нервной системой всей нашей кампании, — признал Джесси Вентура. — WEB сайт для нас не просто новинка, это и есть сама мобилизация в действии»1. 1

Raney R. Former Wrestler’s Campaign Got a Boost From the Internet//New York Times. 1998. № 6.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 287

Партия реформ, кандидатом от которой выдвигался Вентура, — пер вая, но далеко не единственная независимая политическая организация в США, сделавшая ставку на Интернет технологии. Либертарная партия, партия Естественного права и Зеленая партия также используют Сеть для распространения своих идей. Среди пользователей Сети в США разоча рование в республиканско демократическом доминировании достаточно высоко, и некоторые даже говорят о возможности формирования «партии пользователей Интернет». В России представляет интерес опыт движе ния «Россия молодая» (Б. Немцов) и «Новая сила» (С. Кириенко), не толь ко получившего регистрацию в Минюсте фактически на основании «элек тронной подписки», но и организовавшего первый в нашей стране «вирту альный съезд» осенью 1999 г. Благодаря Интернету, активисты движения имели возможность ознакомиться с содержанием и принять участие в об суждении докладов, выступлений, резолюций и других формальных и не формальных моментов мероприятия, проходившего в «реальном измере нии» в Санкт Петербурге. Возможности Интернет технологий получают признание и в облас тях лоббистской деятельности, гражданского активизма, самоорганиза ции общественных инициатив. Группы интересов используют Интернет для рекрутирования поддержки, распространения информации, поддер жания контакта с единомышленниками, отслеживания текущего зако нодательства и организации усилий по оказанию влияния на законода телей. Открытым остается вопрос о политической результативности он лайновых форм активизма, однако имеющиеся сомнения на этот счет не являются чем то специфическим для новых информационно коммуни кативных технологий. В 1950—60 е годы, когда письма избирателей приходили в офисы политиков не так часто, к ним относились с внима нием; в 1970 е годы технологии директ мейла, повсеместно взятые на вооружение профессиональными лоббистами, в значительной степени способствовали обесценению этой формы участия. Аналогичная судьба может постигнуть и онлайновые почтовые кампании. Осознавая ограниченную результативность таких форм политичес кого воздействия, активисты все чаще обращаются к последнему доводу: организация массированных виртуальных атак, способных на время па рализовать информационные системы государственных и коммерчес ких структур. Действительно, резкое увеличение потока электронных писем, факсовых сообщений, запросов и иных обращений способно вы звать сбой и даже вывести из строя серверы организаций, подвергшихся такой атаке. Двадцать шестого февраля 2003 г. противники вовлечения США в военный конфликт с Ираком провели такого рода акцию, учас

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

288

тие в которой приняло более 500 тыс. человек. Однако, по сообщениям, их усилия не привели к серьезным сбоям в информационных системах правительственных учреждений США. Тем не менее, несмотря на имеющиеся ограничения, Интернет дей ствительно открывает уникальную возможность осмысленной полити ческой идентификации для общественно политических движений и инициатив, прежде всего неконвенционального толка, не имеющих ус тойчивых связей в существующем истэблишменте, институциализиро ванных структурах и устоявшихся социальных стратах. Облегчая зада чу мобилизации географически, социально и профессионально «распы ленных» единомышленников, не имеющих в реальной жизни никаких иных связей, кроме Интернета, радикально снижая организационные и информационные издержки, предоставляя беспрецедентные возможно сти в отношении фандрайзинга (сбора средств), прямого маркетинга об щественно политических идей и поддержания свободного непосредст венного дискурса, современные сетевые коммуникации действительно открывают новое «виртуальное измерение» в практике организационно го, партийного строительства, самоорганизации гражданского общества, политического участия. Широкое внедрение электронного фандрайзинга способно, таким образом, изменить некоторые стереотипы взаимоотношений между кан дидатами и их клиентелами. Получая прямой доступ к рядовому изби рателю с его кредитной карточкой, организаторы политических кампа ний приобретают невиданную прежде возможность, не имея первона чального капитала, аккумулировать миллионы небольших частных пожертвований, способных, в совокупности, перевесить разовые взносы крупных спонсоров, на которых традиционно строился политический фандрайзинг. «Спонсоры», поддержавшие своего кандидата суммой в несколько десятков долл. каждый, не смогут обоснованно требовать от последнего решений, предоставляющих им миллионные льготы и при вилегии. Новые степени свободы и новые возможности приобретают не только политические лидеры, но и политические технологи. Президент Politics Online Фил Нобл — ветеран на рынке политического консульти рования США, на счету которого 275 «реальных» избирательных кампа ний, убежден, что за электронным фандрайзингом будущее: «Это день ги, которые избирательная кампания не найдет ни в одном другом мес те: новые, “халявные” деньги»2. 2

Deane J. The Net will mean victory in November elections, campaigner predicts//The Hotline, National Journal’s Daily Briefing on Politics. September 30. 1998.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 289

Для независимых, «малобюджетных» кандидатов, активистов граж данских инициатив и самодеятельных лоббистов консультативные фир мы, специализирующиеся в области «он лайновой политики», разраба тывают типовые стратегии политических кампаний, распространяемые порой бесплатно и содержащие подробные инструкции в стиле «сделай сам», следуя которым можно развернуть собственную «ноль бюджет ную» кампанию3. Примером такой инструкции, предлагающей доступ ные стратегические и тактические решения и приемы для клиентов раз личного профиля, может служить издание, подготовленное американ ской консультативной фирмой E Advocates (Меррифилд, Вирджиния)4. Киберактивизм, как свидетельствует это издание, может быть про стым, как отправка электронного письма, и сложным, как комплексная онлайновая политическая кампания. Масштаб этих усилий определяет ся не модными новинками программирования и компьютерной графи ки, но природой целей, проблем, характером объекта воздействия и его конституентов, временными и организационными ресурсами, а также специфическими сильными и слабыми сторонами самого киберпрост ранства и виртуальных технологий. Типовая стратегия онлайновой кам пании, помимо общепринятых элементов (определение цели кампании, идентификация целевых групп, формулирование ключевого мессаджа, и т.д.) предполагает следующие шаги: • идентификация доступных онлайновых ресурсов (например, можно воспользоваться услугами бесплатного хостинга5, т.е. предоставле ния веб пространства для размещения информации, простыми в ис пользовании HTML редакторами и готовыми шаблонами страниц, библиотеками графических элементов и программных кодов, добав ляющих новые функциональные возможности, такие как поиск ин формации, интерактивная коммуникация, ссылки на родственные ресурсы Интернета и т.д.); • организация электронного списка рассылки (ряд ресурсов Интернета предоставляет программные коды и подробные инструкции, позво ляющие организовать электронную рассылку6); 3

Разумеется, при этом предполагается наличие компьютера, подключенного к Ин тернету. 4 Bennett D., Fielding Р. The Net Effect. http://www.e advocates.com. 5 Практически каждый провайдер услуг Интернета (предоставляющий доступ в Сеть посредством телефонной линии либо специального выделенного канала) сегодня включа ет услуги хостинга и электронной почты в свой базовый пакет. Например, см. услуги круп нейшего провайдера Москвы MTU Intel (http://www.dialup.mtu.ru). 6 См., например, http://www.egroups.com.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

290

• раскрутка своего ресурса (регистрация в популярных поисковых ма шинах7, участие в баннерных сетях, обращение к существующим электронным рассылкам, форумам, чатам и другим ресурсам, ориен тированным на родственные целевые аудитории); • анализ статистики посещений (от размещения простых счетчиков до формирования многофункционального отчета, содержащего ха рактеристики аудитории и другие показатели, позволяющие оце нить эффективность как самой онлайновой кампании в целом, так и отдельных ее компонентов8); • культивирование аудитории (виртуальная община единомышлен ников, формирующаяся вокруг того или иного ресурса Интерне та), — главное достояние любого киберактивиста: оформившееся со общество может служить базисом для проведения будущих онлай новых кампаний. Выражая благодарность тем, кто принял активное участие в кампании, следует в то же время не забывать о соблюде нии конфиденциальности в отношении информации, доверенной вам другими людьми); • наращивание присутствия в информационном пространстве за счет офф лайновых медиа (организация пресс конференций, рассылка релизов, установление контактов с журналистами и редакторами га зет, телевизионных и радиоканалов). Организация онлайновой кампании требует учета специфических ограничений среды. Противоречивому опыту применения политичес ких технологий в виртуальном пространстве России посвящен доклад Фонда эффективной политики «Использование Интернет технологий в решении коммуникативных проблем в сфере политики и бизнеса. Тео рия и практика»9. Ключевым моментом доклада является характеристи ка Интернета как средства групповой коммуникации. Каждый Интернет проект является средством коммуникации. Фор мально — средством массовой коммуникации (СМК), поскольку открыт практически каждому имеющему доступ в Сеть пользователю, вне зави симости от каких бы то ни было условий. Реально, Интернет проект вы ступает средством групповой коммуникации (СГК), поскольку массо 7

Некоторые ресурсы предоставляют возможность одновременной регистрации в де сятках других поисковых системах, рейтингах и топ листах, см.: http://www.google.ru. 8 См. перечень соответствующих услуг, предоставляемых службой TOP100 (http://www.top100.ru). 9 Использование Интернет технологий в решении коммуникативных проблем в сфе ре политики и бизнеса. Теория и практика. Доклад ФЭП, опубликован на сайте ФЭП 27.02.2001 (http://www.fep.ru).

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 291

вая аудитория, присущая другим СМК, таким как радио или телевиде ние, может быть привлечена конкретным веб сайтом лишь в теории. Практически «многомиллионной аудитории Интернета»10 как таковой нет, есть аудитории конкретных сайтов или типов сайтов — иными сло вами, группы пользователей. Между тем большинство существующих ресурсов Рунета ориентировано на фактически несуществующую массо вую аудиторию, в результате усилия администраторов и веб дизайнеров направляются на максимальную «накрутку» посещаемости (измеряе мую в таких единицах, как хиты, хосты и т.д.), которую лишь в послед нюю очередь следует принимать во внимание в качестве критерия эф фективности Интернет проекта. Между тем в практике политических технологий существует не так много типов сообщений, которые необходимы буквально всем потребите лям информации, в большинстве случаев достаточно довести сообщение до сведения относительно узкой и четко описываемой целевой аудитории. Такие аудитории, ориентированные на потребление товаров немассового спроса, в первую очередь информации, уже присутствуют в Рунете (даже на уровне небольших региональных центров, не говоря о крупных горо дах): журналисты «офф лайновых» изданий; властные структуры всех уровней; менеджмент всех сфер бизнеса. В случае удачной реализации Интернет проекта, он может стать основой не только для привлечения, но и для конструирования целевой аудитории. Ключом к правильной стратегии онлайновой кампании эксперты ФЭПа считают комплексное использование, совмещение специфичес ких коммуникативных возможностей Интернета, традиционных СМИ и широкого спектра разнообразных PR мероприятий. Универсальная схе ма такой стратегии описывается следующими компонентами: • Интернет проект (Интернет событие) в качестве импульса; • отклик (шум) в традиционной медийной сфере соответствующего уровня; • привлечение внимания целевых аудиторий к информации. В зависимости от конкретной содержательной задачи Интернет проект не обязательно должен быть начальным элементом схемы: воз можно его встраивание в центр и даже в финальную стадию стратегии, и в таком случае Интернет проект может стать уникальным инстру ментом обратной связи. Удачный проект, сформировавший устойчи вую целевую аудиторию, становится площадкой для организации ин 10

Для справки: по состоянию на весну 2003 г. мировая аудитория Интернета оцени валась примерно в 600 млн.часов, русскоязычная часть этой аудитории составляла около 12 млн. часов (по данным Global Reach, http://www.glreach.com).

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

292

формационных событий или «подсветки» других специализирован ных проектов. Технологии политической рекламы и маркетинга в виртуальном про странстве также обретают новые возможности. Размещая политическую рекламу на радио и телевидении, рекламодатель руководствуется рейтин гами и специальными социологическими исследованиями аудитории, при этом возможность определить эффективность воздействия (действитель но ли значимая целевая группа находилась у экранов и радиоприемников в нужный момент) остается весьма условной. С помощью Интернета появ ляется возможность хирургически точного воздействия на каждого кон кретного члена целевой группы с последующим контролем эффективнос ти такого воздействия. Сегодня тысячи Интернет порталов, провайдеров и почтовых служб собирают сверхспециализированную информацию о сво их пользователях с помощью таких виртуальных инструментов, как реги страционные формы, подписки, а также используя cookies, и извлекают не малую прибыль из торговли этими данными11. При этом «измеряемость» эффективности воздействия Интернет рекламы несопоставимо выше то го, что дает телевидение, радио или обычная почтовая рассылка. Рекламо датель может получить точные данные о том, кто из адресатов увидел его послание и даже в каком месте, например, 30 секундного видеоролика он утратил интерес и перешел на другую страницу; на основе анализа такого рода данных, можно оперативно корректирорвать его раскадровку и звуко вую дорожку, цветовые и композиционные решения, добиваясь макси мального эффекта воздействия. Хотя в целом настроения экспертов в отношении перспектив примене ния коммуникативных и информационных технологий достаточно опти мистично, нельзя обойти стороной и потенциальные дилеммы политичес кого процесса, обретающего новое, виртуальное измерение. Речь, в частно сти, идет о злоупотреблении технологиями нечистоплотными политиками, активистами и политическими технологами, и о нарастающем диспаритете между «имущими» и «неимущими» в информационном обществе. Многие избиратели не ощутят преимуществ новых возможностей, в то время как миллионы могут вообще быть лишены доступа из за недостаточных ком 11

Комбинируя различные базы данных, многие из которых вполне легально распро страняются на коммерческой основе, технически возможно локализовать, к примеру, спе цифическую целевую группу, не просто состоящую из мужчин в возрасте 30—40 лет, со средним образованием и средним уровнем дохода, но одновременно являющихся владель цами автомобилей отечественных марок, имеющих домашних животных, болельщиков клуба «Спартак», выписывающих газету «Советский спорт» и любящих сериал «Улицы разбитых фонарей».

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 293

пьютерных навыков либо недоступности необходимого оборудования. Анонимность и дефицит ответственности, свойственные он лайновой сре де, способны породить злонамеренные и неэффективные политические процессы, культивирующие эгоистическую исключенность новых «вирту альных сообществ», стимулирующие применение в избирательных кампа ниях анонимных Веб страниц, дезинформации и компрометирующих ис точников, лишь усугубляя тем самым негативные тенденции политической жизни, вызывающие сегодня широкую озабоченность. Можно ожидать, что новые информационно коммуникативные тех нологии будут снижать транзакционные издержки мобилизации и орга низации коллективного действия, с которыми постоянно сталкиваются политические антрепренеры, активисты, инициативные люди. Эта тен денция будет в наибольшей степени благоприятствовать именно таким группам, которые находятся вне рамок традиционных частных и пуб личных институтов, не имеющих корней в сложившихся деловых, про фессиональных сообществах. Есть все основания полагать, что сетевые технологии будут способст вовать децентрализации контроля над частными СМИ и возможно, повер нут вспять тенденцию концентрации и слияния медиа империй, заметно усилившуюся в последние годы. Интернет если и не приведет к воплоще нию в жизнь идеала автономных, независимых и действительно предста вительных СМИ, то по крайней мере снизит воздействие институциализи рованных СМИ на формирование общественно политической повестки. Очевидно также, что сетевые технологии способны сделать политический процесс более прозрачным за счет снижения ограничений на доступ обще ственности к политической и финансовой информации. Жизнь политиче ских функционеров и чиновников не станет от этого более комфортной. Наиболее вероятным социально политическим последствием развития новых коммуникативных технологий будет повышение динамизма и одно временно фрагментация политического процесса, атомизация плюралис тической политики групповых интересов. Этот процесс может быть опи сан в категориях демократизации групповых элит, поскольку функции мо билизации и организации станут широкодоступны низовым активистам, независимым от финансовых и иституциональных связей. Снижение зави симости политической активности от стабильных публичных и частных институтов может в свою очередь способствовать росту нестабильности и непредсказуемости политического процесса. В области политической практики подтверждения этим прогнозам можно ожидать в ближайшие 5—10 лет, когда в большинстве развитых стран мира аудитория Интернета сравняется с аудиторией телевидения и других традиционных СМИ.

М. Левитский (США, Сиракузы) Транснациональные преступные организации и международная безопасность

В последнее десятилетие ХХ века мы стали свидетелями фундаменталь ной трансформации в характере и способах осуществления международ ных связей. Хотя предшествующий период холодной войны, длившийся сорок пять лет, был полон напряженности и неопределенности в резуль тате идеологического и геополитического соперничества между США и СССР, тем не менее это привело к установлению относительной ста бильности на международной арене. Распад Советского Союза и социа листического блока, цель, к которой так стремились страны Запада, не привел к обещанному «новому миропорядку» — международному со трудничеству, демократии и образцовому управлению. Скорее, сложный переходный период в странах бывшего социалистического блока, целый ряд внутренних конфликтов и нежелание оставшейся сверхдержавы принимать активное участие в формировании новых международных отношений после холодной войны способствовали усилению нестабиль ности во многих регионах мира. В то же время возрастающая глобализация мировой экономики спо собствовала, с одной стороны, появлению большей свободы в передвиже нии товаров, услуг, людей и идей через государственные границы, что от крыло новые возможности для торговых и культурных контактов, повыси ло качество международной жизни. С другой стороны, новые преступные элементы, которые появились в мире после холодной войны и уже создали преступные организации (и, как мы видим, террористические группиров ки), смогли воспользоваться новыми тенденциями быстрее и эффектив нее, чем правительства. Транснациональные преступные организации дей ствовали точно так же, как бизнес структуры, которые модернизировались и глобализировались, чтобы укрепить свои позиции. Деятельность самых мощных преступных организаций связана с распространением наркотиков. По оценкам США, ООН и международ ных финансовых организаций, этот криминальный бизнес ежегодно приносит от 300 до 500 млрд. долл. нелегального дохода. Специалисты

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 295

ООН подсчитали, что во всем мире наркотики употребляет 185 млн. че ловек, что составляет 4,3% населения мира от 15 лет и старше1. Только в США насчитывается 16 млн. человек, регулярно употребляющих нар котики (по крайней мере раз в месяц), которые тратят на наркотики бо лее 160 млрд. долл. в год и стоят государству в экономическом и соци альном плане более 100 млрд. долл.2. Криминальный бизнес также связан с нелегальной перевозкой лю дей через государственные границы. Преступные организации, занима ющиеся контрабандой людей, доставляют нелегальных иммигрантов в развитые страны для трудоустройства в законно действующих органи зациях. К примеру, китайцев незаконно доставляют в США и Европу, нелегальных мексиканских рабочих перевозят контрабандным путем через американскую границу, а граждан центрально и восточно евро пейских стран перевозят в Западную Европу. Второй тип контрабанды людей — приобретение и транспортировка женщин и детей из родных стран в другие страны с целью проституции и про дажи в рабство. Основные пункты отправления — Россия и территория быв шего Советского Союза, Юго Восточная Европа, Азия (особенно Таиланд и Филиппины) и Южная Америка, основные пункты назначения — США, Ка нада, Европа и некоторые экономически развитые страны Восточной Азии. Размах этой преступной деятельности с трудом поддается оценке. Управле ние ООН по контролю за наркотиками и предотвращению преступности (ODCCP) считает вероятным, что 200 млн. человек находятся в зарубежных странах в результате незаконной транспортировки3, из них около 100 тысяч занимается проституцией в США, 50 тысяч — в Японии и 200 тысяч — в Ев ропе4. По данным государственных органов США, ежегодно незаконно пере возится до 4 млн. человек и до 50 тысяч женщин и детей ежегодно пересека 1

Управление ООН по контролю за наркотиками и предупреждению преступности. Global Illicit Drug Trends, 2002. UN Publication ISBN 92 1 148150 3, Р. 215. См. www.undcp.org/pdf/report_2002 06 26_1/report_2002 06 26_1.pdf). 2 Пресс релиз Управления национальной политики контроля за наркотиками США (ONDCP) от 23 января 2002 г. «Drug Czar Details ‘Direct Threat’ to US Economic Security». См. www.whitehousedrugpolicy.gov/news/press02/012307.html). Дополнительная инфор мация о злоупотреблении наркотиками в США содержится в ежегодном отчете «National Drug Control Strategy», который можно найти на веб сайте ONDCP (www.whitehouse drugpolicy.org). 3 Кроссетт Б. UN Warns that Trafficking in Human Beings is Growing. NY Times. June 25. 2000. 4 Доклад Пино Арлаччи, директора Управления ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности, на Международном симпозиуме по контрабанде людей (Бразилия, 28—29 ноября 2000 г.). www.unodc.org/odccp/speech_2000 11 28_1.html.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

296

ют американскую границу контрабандным путем5. Нелегальный доход, полу чаемый от перевозки людей, исчисляется десятками млрд. долл. Институт по исследованию международной преступности при ООН (UNICRI) оценивает ежегодный доход международных преступных организаций, получаемый только от контрабанды женщин и детей, примерно в 7 млрд. долл.6 Еще один источник доходов транснациональных преступных орга низаций связан с контрабандой оружия. Оружие производится закон ным путем, но потом изымается из легальных каналов распространения с целью продажи многочисленным криминальным и повстанческим группировкам. По оценкам ООН, по всему миру насчитывается 500 млн. единиц стрелкового оружия, и только примерно половина находится в руках государственных органов7. Специалисты ООН считают, что из не законно перевозимого оружия осуществляется 500 тысяч убийств в год и что контрабандное стрелковое оружие активно использовалось в 46 из 49 крупных вооруженных конфликтов 1990 х годов8. Существенное влияние на контрабанду стрелкового оружия оказал и распад Советско го Союза и развал общественного порядка и государственных органов в России и бывших советских республиках. Во время беспорядочного пе реходного периода в этой части мира оружие потоком потекло из воен ных и правоохранительных организаций. Контрабанда стрелкового ору жия, развитию которой способствовал возросший спрос в районах кон фликта, таких как бывшая Югославия, Афганистан и Африка, превратилась в крупный бизнес, приносящий многие миллиарды долл. Дополняет картину транснациональной организованной преступно сти множество других видов «бизнеса»: контрабанда краденого, особен но автомобилей, которая ежегодно приносит от 10 до 15 млрд. долл. (из США ежегодно вывозится краденых машин на сумму 1 млрд. долл.)9, нелегальное копирование, пиратство и распространение фильмов, ком пьютерных программ, компьютерных дисков и т.д. (ущерб только для США оценивается примерно в 20 млрд. долл. в год)10 и др. 5

Trafficking in Persons Report, издан Госдепартаментом США 5 июня 2002 г. www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2002/10653.htm. 6 «Trafficking in Persons, The New Protocol» (16 февраля 2003г.) www.odccp.org/ odccp/trafficking_protocol_background.html 7 Associated Press Report. July 21. 2001. 8 Отчет о Конференции ООН по нелегальной торговле стрелковым оружием и лег ким вооружением во всех ее аспектах, 9—20 июля 2001. ООН, Нью Йорк. www.UN.org/Depts/dda/CAB/smallarms/brochure.htm 9 US International Crime Control Strategy. 1998. Chapter II. www.fas.org/irp/offdocs/ iccs/iccsii.html 10 Там же.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 297

Специалисты США и ООН оценивают доходы от международной организованной преступной деятельности в сумму от одного до полуто ра триллионов долл. в год, что превышает ВВП почти всех стран, за ис ключением нескольких наиболее развитых. Из этих доходов, по подсче там Международного валютного фонда, примерно 700 млрд. долл. отмы вается через международную финансовую систему. Если добавить к этому уход от налогов (который во многих странах не считается пре ступлением), отмываемые суммы составляют, по мнению МВФ, от 2 до 5% мировой экономики11. В 1997 г. один эксперт подсчитал, что пять триллионов долл. помещены в зарубежные финансовые учреждения с целью ухода от налогов и отмывания денег12. Этот краткий обзор международной преступной деятельности поз воляет выделить некоторые общие модели и тенденции, которые под рывают основы законной власти и ослабляют международную безо пасность. Во первых, значительная часть преступной деятельности, особенно в сфере контрабанды наркотиков и людей, берет свое начало в бедных, менее развитых регионах мира и распространяется через государствен ные границы в богатые, развитые страны. Для сохранения такого поло жения дел криминальные организации используют в своих целях и под держивают существующие недостатки в системах правления развиваю щихся стран, чтобы надежнее обезопасить свои центральные звенья и источники товаров от возможного вмешательства. То, насколько легко осуществляется их деятельность, напрямую зависит от слабости систе мы уголовного судопроизводства. Во вторых, во многих странах преступные организации играют зна чительную политическую роль. Они подкупают взятками, «покупают» и запугивают политиков, законодателей, судей и журналистов, чтобы обе зопасить себя и свою деятельность. Внедрение преступности в полити ческую жизнь особенно заметно в таких странах, как Колумбия и ее со седи по Андам, Нигерия, части Пакистана и Таиланда, бывшие совет ские республики и многие балканские страны. В третьих, поскольку доставка нелегальных товаров, особенно нар котиков, на прибыльные рынки богатых стран приносит такие басно словные доходы, контрабандистские сети часто могут тратить больше средств и действовать виртуознее, чем государственные ведомства, про 11

www.oecd.org/fatf/. Показания Джека Блюма на заседании Комитета по международным отношениям Палаты представителей США 1 октября 1997 г. «International Organized Crime: The Larger Issues». 12

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

298

тивостоящие им в тех странах, откуда поступает товар и через которые проходят маршруты транспортировки. В четвертых, в отличие от традиционных, иерархически организо ванных преступных организаций, таких как итальянская и американ ская мафии, современные транснациональные преступные организации имеют децентрализованную и диверсифицированную структуру без лишних вертикальных отношений, функционируют по сетевому прин ципу и регулярно образуют кратковременные «международные альян сы» для одной конкретной операции13. Также преступные организации проявили способность успешно адаптироваться к новым способам веде ния бизнеса. Не будучи связанными в своей деятельности официальны ми законами, правилами, установлениями или этическими принципами, международные преступные группировки смогли воспользоваться пре имуществами современных технологий даже быстрее, чем транснацио нальные компании, и намного эффективнее, чем государственные орга ны, свобода действий которых ограничена внутренними и международ ными законами и договорными обязательствами. Мало кто будет отрицать пользу глобализации и развития современ ных технологий для стран и народов мира. Еще меньше найдется тех, кто сожалеет о распаде Советского Союза и социалистической системы в Ев ропе, учитывая подавление личной инициативы граждан, насаждавшееся этой системой. Однако необходимо отметить, что незапланированным следствием этих двух процессов стало увеличение возможностей между народных преступных группировок расширять свою деятельность, уста навливать контакты друг с другом и сводить на нет усилия правительств по борьбе с преступностью. Соответственно, в силу особенностей деятель ности этих группировок они представляют все большую угрозу для меж дународной стабильности и безопасности. Транснациональная организо ванная преступность по своей природе наносит ущерб демократии и эф фективности управления, морально разлагая и ослабляя государственные органы. Коррупция госслужащих под влиянием преступности уменьшает способность и желание государства реагировать на потребности общества и подрывает общественную поддержку законной государственной власти, что создает атмосферу цинизма и пагубно влияет на гражданский дух. Преступная деятельность также подрывает национальную экономи ку вследствие притока больших сумм денег, полученных незаконным 13

Более полное описание этих новых методов организации международной преступ ности можно найти в: Williams, Phil. Crime, Illicit Markets and Money Laundering, in Managing Global Issues: Lessons Learned, Simmons and Oudraat, editors. Published by Carnegie Endowment, Washington, D.C., 2001.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 299

путем. Эти финансы непродуктивны в смысле значительного увеличе ния количества рабочих мест. Они тормозят долгосрочное экономичес кое развитие, поскольку «легкие деньги» привлекают неудовлетворен ные слои общества Транснациональные преступные организации оказывают негативное воздействие на международную безопасность также вследствие того, что они связаны с повстанческими и международными террористическими группировками и оказывают им поддержку. Практически все оружие, ис пользуемое повстанческими этническими группировками в Восточной и Западной Африке, было получено незаконным путем и является основ ным орудием убийства сотен тысяч людей в столкновениях, происходя щих в этих районах. Боевики Революционной армии Колумбии (FARC) и Национальной армии освобождения (ELN) и незаконные вооружен ные формирования, которые контролируют почти половину Колумбии, финансируют большую часть своих операций, направленных против пра вительства, за счет покровительства наркоторговцам и взимания с них дани, а также за счет собственной торговли наркотиками. Доходы, полу чаемые от операций с наркотиками и другой преступной деятельности, обеспечивают этим повстанческим группировкам лучшее оснащение, во оружение и оплату, чем в государственных вооруженных силах. Для борьбы с международной преступностью мировое сообщество разработало множество документов и создало множество организаций. В ХХ веке усилия были сосредоточены в первую очередь на борьбе с наркотиками. В международных конвенциях 1961 и 1972 гг. о контроле над наркотиками были предприняты попытки определить, что такое наркотики, урегулировать связанную с ними деятельность и установить стандарты для стран, подписавших эти конвенции. Затем последовала международная конвенция 1988 г. о борьбе против незаконного оборота наркотических средств, которая перешла от простого урегулирования к конкретным обязательствам государств участников по сотрудничеству в сферах правоохранительной, юридической и судебной деятельности, контроля за наркотическими растениями и снижения спроса. В течение последних 50 лет в структуре ООН появились подразделения, обеспечи вающие выполнение договорных обязательств: Международный коми тет по контролю над наркотиками, состоящий из специалистов в этой области, которые следят за соблюдением договоров, Комиссия по нарко тическим средствам, которая вносит изменения и дополнения в догово ры и разрабатывает новые документы и резолюции для рассмотрения на Генеральной Ассамблее ООН, а также подразделение с исполнительны ми функциями, Программа ООН по международному контролю над

300

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

наркотиками (UNDCP), финансируемая из добровольных взносов, в рамках которой осуществляются программы содействия сокращению распространения наркотиков и спроса на них в развивающихся странах. В 1990 е годы эта система контроля над наркотиками была дополне на и расширена, чтобы охватить и другие сферы международной пре ступности. Программа UNDCP стала частью деятельности более крупно го Управления по контролю за наркотиками и предупреждению преступ ности (ODCCP). Было также создано исследовательское подразделение, Институт по исследованию международной преступности при ООН, за дача которого — осуществлять анализ тенденций и направлений разви тия международной преступности, дополняющий фактическую инфор мацию по конкретным преступлениям, которую предоставляет правоо хранительным органам Интерпол. В то же время был подготовлен проект Международной конвенции по борьбе с транснациональной организо ванной преступностью, которая была ратифицирована необходимым ко личеством государств и вступила в силу в декабре 2000 г. Эта конвенция опирается на многие положения Конвенции о борьбе против незаконно го оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (со трудничество в правоохранительной и судебной областях, экстрадиция, защита свидетелей, отмывание денег, юридическая взаимопомощь, зако ны о преступном сговоре) и распространяет обязательства государств на более широкие сферы международной преступности. Конвенция также содержит дополнительные положения, направленные на повышение эф фективности международных усилий по борьбе с нелегальной миграци ей, контрабандой людей и стрелкового оружия. Была также усилена работа в рамках многосторонних и двусторон них программ. В 1980 е годы была создана Международная организация по борьбе с отмыванием преступных доходов (FATF), изначально состо явшая из 20 индустриально развитых стран, задача которой — осуществ лять экспертную оценку деятельности государств и способствовать бан ковским реформам, связанным с отмыванием денег. В сферу внимания этой организации попали и небольшие страны, особенно страны, удоб ные для ухода от налогов, банковские системы которых могут быть ис пользованы для отмывания доходов от преступной деятельности. Чле ны организации оказывают помощь правительствам таких стран в осу ществлении банковских реформ. В то же самое время Европейский Союз начал создавать свои собственные структуры (Европол, занимаю щийся той же деятельностью, что и Интерпол, и Европейский комитет по борьбе с наркотиками и преступностью), чтобы осуществлять коор динацию действий государств—членов по борьбе с преступностью. Ра

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 301

бочая группа специалистов по организованной преступности, созданная в рамках «большой восьмерки», сосредоточила свое внимание на кон трабанде людей, незаконной миграции и нелегальном оружии. Чтобы оценить степень обеспокоенности правительств влиянием организованной преступности на безопасность, достаточно взглянуть на размеры финансирования деятельности по борьбе с преступностью на национальном и международном уровнях. В США в начале 1990 х годов бюджет программ по международному контролю над наркотиками, на ходившихся в ведении Госдепартамента, составлял около 150 млн. долл. в год. Во второй половине 1990 х годов программы по борьбе с между народной преступностью попали в сферу ответственности Администра тивного управления Госдепартамента, и их финансирование существен но увеличилось. В 2003 г. бюджетные средства, запрашиваемые на эту деятельность, составляют более 900 млн. долл.14 Хотя большая часть этой суммы предназначена для программ по борьбе с наркотиками в Южной Америке, 50 млн. долл., запрашиваемых на другие программы технической поддержки в борьбе с преступностью, — это почти в десять раз больше того, что тратилось на такие программы десять лет назад. Объем программ ООН, направленных на помощь в борьбе наркотиками и преступностью, которые финансируются из добровольных взносов го сударств членов и администрируются Управлением по контролю за нар котиками и предупреждению преступности, возрос за последние десять лет почти вдвое и достиг в 2002—2003 гг. почти 200 млн. долл.15 Международная деятельность по борьбе с транснациональной пре ступностью в последние двадцать лет существенно расширилась. Сти мулом для объединения усилий служит осознание того, что ни одна страна не способна бороться с этим явлением самостоятельно и только на своей территории. Более того, страны, которые используются пре ступными организациями в качестве основных баз и источников неле гальных товаров, и те страны, которые являются основными пунктами назначения для этих товаров, постепенно поняли общность своих инте ресов в борьбе с преступностью. Это понимание помогло в значительной степени преодолеть ложное разделение между развивающимися страна ми, из которых вывозится и через которые транспортируется товар, и индустриально развитыми странами, которые служат основными рын ками сбыта. Спрос и предложение все больше рассматриваются как зве нья одной цепи, когда речь идет о совместной борьбе с преступностью. Такое новое отношение привело к увеличению количества и повыше 14 15

Более подробная информация: www.state.gov/g/inl/ Более подробная информация: www.unodc.org/odccp.index.html

302

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

нию качества программ экономической и технической поддержки и под готовки кадров. Кроме того, основные экономически развитые страны стремятся осуществлять более полную координацию своих программ, извлекать больше пользы из ООН и региональных организаций и рас ширять сотрудничество между государственными правоохранительны ми, пограничными, таможенными и дипломатическими органами. Для того чтобы одержать верх над преступными сетями, государственные структуры создают свои собственные сети. Однако вопрос о том, насколько успешными могут быть эти усилия, остается открытым. Как отмечалось, транснациональные преступные организации имеют значительные преимущества перед государственны ми и международными структурами, которые пытаются с ними бороть ся. Существуя вне государственного контроля, они могут вырабатывать свои собственные правила и модели поведения. Они могут быстро изме нять местоположение своих баз без большого ущерба для своей деятель ности. Можно утверждать, что преступность всегда будет существовать и внутри государств, и на международной арене, поскольку она основа на на видах деятельности, на которые налагается общественный запрет, но в которые вовлечена значительная часть членов общества. С этой точки зрения, программы по борьбе с наркотиками и преступностью мо гут только помочь сократить негативные последствия для общества от преступной деятельности до приемлемых пределов. Конечно, то же са мое можно сказать и о многих других «войнах» правительств против яв лений, которые граждане считают деструктивными и противоречащими национальным ценностям и целям. Как бы то ни было, факт остается фактом, что преступные организации проявляли и проявляют способ ность приспосабливаться к обстоятельствам, легко восстанавливаться и набирать силу. Они будут по прежнему процветать в окружении пере живающих кризис государств, слабых организаций, коррумпированных чиновников и неразвитых гражданских обществ. Хотя экономическое и социальное развитие самых уязвимых уголков мира, улучшающееся благодаря программам международной помощи, поможет правительст вам преодолеть вред, наносимый транснациональной организованной преступностью, степень эффективности противодействия будет зави сеть о того, сможет ли международное сообщество сконцентрировать всю политическую волю, терпение и упорство на долгой и тяжелой борь бе против этого противника.

М. Бонэм, Д. Сейферт (США, Сиракузы) Потенциал «электронного правительства» для трансформации демократических систем переходного типа

В исследовательской среде существуют различные определения термина «электронное правительство». При определении этого понятия одни ис следователи акцентируют внимание на конкретных действиях, таких как использование государственного пункта связи для просмотра вакансий при поиске работы, подача заявлений о льготах через веб сайт или созда ние общих баз данных для нескольких ведомств. Другие дают более об щее определение, согласно которому «электронное правительство» — это автоматизация процесса предоставления государственных услуг. Несмо тря на существование множества различных определений, можно выде лить некоторые общие аспекты, отражающие его сущность. «Электронное правительство» подразумевает использование ин формационных технологий, и особенно Интернета, для того чтобы дово дить правительственную информацию и в некоторых случаях доносить государственные услуги до граждан, бизнес структур и государствен ных органов. «Электронное правительство» может позволить гражда нам взаимодействовать с государством и пользоваться государственны ми услугами 24 часа в сутки, семь дней в неделю. Некоторые исследова тели инициатив в области «электронного правительства» считают, что предоставление государственных услуг может стать удобнее, надежнее и дешевле. Например, Гартнер груп понимает под «электронным прави тельством» непрерывную оптимизацию процесса предоставления услуг, политического участия граждан и управления путем изменения внут ренних и внешних отношений при помощи технических средств, Интер нета и современных СМИ1. «Электронное правительство» является процессом или средством достижения цели, а не самоцелью. «Электронное правительство» еще находится на ранних стадиях своего развития и, скорее всего, будет раз виваться по мере совершенствования техники и повышения доверия к 1 Gartner Group. Key Issues in e Government Strategy and Management, Research Notes.

Key Issues. 23 May. 2000.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

304

электронным средствам коммуникации2. Первые инициативы в этой области направлены прежде всего на расширение доступа к информа ции и предоставление основных услуг. Хотя трансформационные воз можности «электронного правительства» в настоящее время еще почти не реализованы, бурный рост интереса к «электронному правительству» и увеличение финансирования инициатив в этой сфере, возможно, бу дут способствовать более быстрым изменениям. Появление «электронного правительства» вызвало ряд проблем. С одной стороны, «электронное правительство» открывает новые воз можности для улучшения управления, что может включать повышение эффективности, новые услуги, активизацию политического участия граждан и улучшение глобальной информационной инфраструктуры (GII). С другой стороны, «электронное правительство» ставит также но вые управленческие проблемы, в том числе связанные с неравным до ступом к компьютерной сети, потребностями в административных и фи нансовых ресурсах и бюрократическими проволочками. Все эти пробле мы осложняются тем, что они основаны на отношениях внутри государственных структур и между органами государственной власти. Они могут пронизывать различные сферы и различные стадии развития «электронного правительства». При этом в них есть также ряд общих повторяющихся элементов, часто характерных для более ранних подхо дов к улучшению управления, при которых техника не играет такой большой роли. Здесь речь может идти о юрисдикционных полномочиях, обеспечении надлежащего обращения с информацией, создании и со хранении инфраструктур, предоставлении услуг и правах граждан. Хотя «электронное правительство» охватывает множество различных видов деятельности и множество акторов, можно выделить три четко вы раженные сферы взаимодействий: между органами государственного уп равления (G2G), между государством и бизнесом (G2B) и между государ ством и гражданами (G2C). Ряд исследователей выделяет также четвер тую сферу: взаимодействие между государством и госслужащими (G2E)3. Во многих отношениях сфера G2G является основой «электронного пра вительства». Ряд исследователей считает, что государственные органы всех уровней должны сначала улучшить и усовершенствовать свою собст венную внутреннюю структуру и технологии деятельности, и только тог 2

Более подробно см.: Schneider F.B. (ed.) Trust in Cyberspace. Washington. DC: National Academy of Sciences. 1999. 3 Поскольку взаимодействие в сфере G2E обычно ориентировано на внутреннюю, ад министративную деятельность, оно может быть представлено как элемент сферы G2G и в данной статье отдельно не рассматривается.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 305

да электронное взаимодействие с гражданами и бизнесом может быть ус пешным4. G2G как сфера «электронного правительства» включает обмен данными и осуществление электронных контактов между государствен ными акторами. Это подразумевает контакты внутри государственных органов и между ними на федеральном уровне, а также контакты между федеральным, региональным и местным уровнями. Инициативы в облас ти взаимодействия государства и бизнеса (G2B) привлекают много вни мания, отчасти вследствие значительного энтузиазма со стороны частно го сектора и возможностей для сокращения расходов за счет усовершен ствования процесса закупок и увеличения конкуренции5. Сфера G2B включает продажу населению излишков товаров, принадлежащих госу дарству, а также приобретение товаров и услуг. Третья сфера «электронного правительства» — это взаимодействие между государством и гражданами (G2C). Инициативы в сфере G2C на правлены на то, чтобы облегчить контакт граждан с государственными органами, и некоторые исследователи видят в этом основную цель «эле ктронного правительства». Цель этих инициатив — сократить время на осуществление таких действий, как продление разрешений, лицензий и удостоверений, уплата налогов и подача заявлений о льготах, а также упростить эти процессы. Кроме того, в сфере G2C часто ставится задача расширения доступа к информации, исходящей от государственных ор ганов, путем использования таких средств распространения, как веб сайты и/или пункты открытого доступа к компьютерной сети. Еще один аспект многих инициатив в сфере G2C — стремление ослабить влияние узких интересов отдельных ведомств на выполнение некоторых функ ций государства и сократить количество необходимых операций. Неко торые сторонники «электронного правительства» считают, что одной из задач при реализации этих инициатив должно быть создание универ сального сайта, при помощи которого граждане смогут осуществлять множество действий, особенно предполагающих контакты с нескольки ми ведомствами, и гражданам не придется вступать во взаимодействие с каждым ведомством в отдельности6. Потенциальное следствие инициа 4

Atkinson R.D., Ulevich J. Digital Government: The Next Step to Reengineering the Federal Government. Technology and New Economy Project. Progressive Policy Institute. March 2000. 5 Gilbert A. President Bush Backs E Government, Digital Signatures. Information Week. 6 April 2001. Р. 24. 6 Hasson J. Treasury CIO Promotes Expanded Fed Porta. Federal Computer Week. 19 March 2001. Р. 14; Matthews W. Setting a Course for E Government. Federal Computer Week. 11 December. 2000. http://www.fcw.com/fcw/articles/2000/1211/cov?egov?12?11?00.asp.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

306

тив в сфере G2C состоит в том, что они могут облегчить взаимодействие между гражданами и повысить уровень участия граждан в управлении путем расширения возможностей для преодоления временных и геогра фических барьеров. Существует несколько факторов, стимулирующих инициативы в сфере G2G «электронного правительства». Один из них — заинтересо ванность в повышении экономической эффективности. Одна из ожида емых выгод от вложений в информационные технологии, на которую ча сто ссылаются сторонники таких инвестиций, заключается в сокраще нии издержек, достигаемом за счет увеличения скорости операций, сокращения числа сотрудников, необходимых для осуществления ка кой либо задачи, и повышения постоянства получаемых результатов7. Одновременно с повышением внимания к сокращению роста бюджет ных расходов увеличился и интерес к использованию информационных технологий для рационализации процессов и снижения издержек. Главный мотивационный фактор, усиливающий интерес к сфере G2B, — это растущие требования политических лидеров по сокращению расходов и повышению эффективности закупок. Подобно тому, как ин терес к экономической эффективности способствует развитию инициа тив в сфере G2G, поддержка, оказываемая многим инициативам в сфере G2B, обусловлена их потенциалом для рационализации и повышения постоянства операций, в которых занято много сотрудников. (Примеры таких операций — оформление продления разрешений и лицензий и из менений в льготах для работников.) Интерес к инициативам в сфере G2C проистекает из совокупности нескольких факторов. Первый — это потребности граждан, особенно мо лодежи и тех, кто привык использовать электронные операции в других сферах жизни (например, в сфере банковских услуг)8. Некоторые иссле дователи ожидают, что потребность граждан в «электронном правитель стве» существенно возрастет в течение следующих десяти лет, когда по взрослеют подростки, для которых сейчас мобильные телефоны, персо нальные компьютеры и Интернет являются привычной и неотъемлемой частью жизни9. Потребности граждан могут также быть вызваны возра стающим дефицитом времени. Поскольку граждане ощущают, что их 7

Trattner J. E GOV Revolution Transforms Federal Operations. Government Executive Magazine. 29 November 2000. http://www.govexec.com/dailyfed/1100/112900PRUNE.htm 8 John P., Mello Jr. Building a Better Bureaucracy. CFO. com. 1. October 2000. http://www.cfo.com/article/1,4616,0|1|AD|1012,00.html 9 A Survey of Government and the Internet, Digital Democracy//The Economist. 24 June. 2000. Р. 31.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 307

время поглощается все большим количеством дел, они пытаются найти способы сократить время, которое тратится на стояние в очередях и ре шение бюрократических проблем. Один из способов добиться этого — получить возможность осуществлять стандартное взаимодействие с го сударственными органами, например, при продлении лицензии или об ращении за разрешением посредством Интернета. Помимо этого, ини циативы в сфере G2C так же, как и проекты в сферах G2G и G2B, стиму лируются интересом к совершенствованию управленческого процесса при помощи повышения экономической эффективности и прогнозируе мости результатов. Один из важных факторов развития и реализации проекта «элек тронного правительства» связан с заинтересованностью политических лидеров на всех уровнях государственной власти. Без влиятельных по литических лидеров инициативы в области «электронного правительст ва» вряд ли получат финансирование и будут реализованы. Возмож ность повысить экономическую эффективность может вызвать интерес к применению информационных технологий в деятельности государст венных органов, но кто то или какая то группа политических лидеров должна принимать соответствующие решения и иметь достаточно поли тической воли для их осуществления. Изучение опыта демократий переходного типа и развивающихся стран позволяет заключить, что развитие «электронного правительства» в значительной степени зависит от политических лидеров и от целост ного представления об информационных технологиях. При этом одна из ожидаемых выгод заключается в повышении эффективности деятельно сти органов государственной власти. В проектах по «электронному пра вительству» эффективность может выражаться по разному: в сокраще нии количества ошибок, в повышении постоянства получаемых резуль татов посредством автоматизации стандартизированных операций. Кроме того, некоторые сторонники «электронного правительства» отме чают, что сокращение времени на осуществление повторяющихся дейст вий даст госслужащим возможности для приобретения новых навыков и карьерного роста10. Другая польза, о которой говорят сторонники «электронного прави тельства», — это возможность повысить качество, разнообразие и доступ ность услуг. Некоторые исследователи считают, что помимо повышения эффективности может быть улучшено и качество услуг, поскольку опера 10

Breen J. At the Dawn of E Government: The Citizen as Customer//Government Finance Review. 1 October. 2000. Р. 15.

308

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ции будут осуществляться быстрее, чиновники будут нести большую от ветственность, а процессы будут усовершенствованы. Развитие «электрон ного правительства» также создает возможности для предоставления но вых услуг. Инициативы в области «электронного правительства» не толь ко позволят комбинировать между собой существующие услуги, но и могут способствовать качественным изменениям в том, как государствен ные органы осуществляют свою деятельность и как граждане взаимодейст вуют с государством и друг с другом. Третье преимущество, ожидаемое не которыми сторонниками «электронного правительства», — это большее участие граждан в государственном управлении. Этого можно добиться, в частности, предоставив доступ к средствам связи людям, живущим в отда ленных уголках страны, чтобы им было легче получать и отправлять ин формацию. Другой путь, предлагаемый рядом исследователей, — привле кать к участию в управлении больше взрослой молодежи. Некоторые сто ронники «электронного правительства» считают, что поколение граждан, которое вот вот достигнет политического совершеннолетия и которое вы росло, ежедневно используя Интернет и цифровые технологии коммуни кации, будет с большей готовностью проявлять гражданскую активность, если сможет использовать для этого те же средства, что и в своих личных и профессиональных делах. Помимо этого, инициативы в области «элек тронного правительства» могут способствовать большему взаимодейст вию между гражданами (C2C), поскольку дадут возможность людям с об щими интересами, мнениями и заботами общаться друг с другом и обмени ваться информацией, даже если между ними большие расстояния. В последние десятилетия в политических и экономических системах многих стран произошли существенные изменения. В каждом случае произошедшие перемены имеют свою специфику, но все же, абстрагиру ясь от различий, можно отметить, что в политической сфере большинст ва стран изменения ориентированы на переход к более демократическим формам правления, а в экономическом плане на переход к более рыноч ной экономике. Мы считаем, что эти экономические и политические пе ремены не случайно происходят в одно и то же время. И в политической, и в экономической сферах ключевым элементом перемен является то, что информационный поток становится более децентрализованным, а доступ к информации более «свободным». Сейчас, в эру глобализации, открытость приобрела особую значимость, поскольку аудитория, получающая информацию, расширилась и вышла далеко за пределы географических границ отдельной страны. Те государст ва, где политические и экономические системы недостаточно открыты, обычно считаются менее эффективными и менее предсказуемыми, чем го

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 309

сударства, равные им в других отношениях. Экономическая польза от от крытости широко известна, и здесь стоит сказать несколько слов о пользе политической открытости. Обычно, и особенно применительно к системам переходного типа, отсутствие политической открытости ассоциируется с коррупцией в органах государственной власти, которое проявляется в том, что чиновники требуют от граждан плату за осуществление обычных функ ций, таких как выдача разрешения или продление лицензии. Такое поведе ние со стороны чиновников, нацеленное на получение материальной выго ды, имеет несколько негативных последствий. Во первых, оно обычно при водит к тому, что стандартное взаимодействие граждан с представителями государства занимает больше времени. Во вторых, при отсутствии откры тости демократическая ответственность должностных лиц практически не возможна. Как можно призвать правительство к ответственности за полу ченные результаты, когда эти результаты являются следствием тайных пе реговоров между гражданами и чиновниками? В третьих, недостаток открытости может способствовать усилению циничного отношения к госу дарству со стороны его граждан и со стороны потенциальных внешних со юзников и инвесторов. Все это усугубляет последствия недостаточной эко номической открытости, усиливая общую неэффективность. В современ ном мире, с его многочисленными и тесными связями между странами, неэффективность, характерная для какого то государства, негативно ска зывается на его конкурентоспособности и, в конечном счете, на качестве жизни большинства граждан этого государства. Сложную проблему для развития «электронного правительства» представляют государственный менеджмент и финансирование инфор мационных технологий. Это включает такие вопросы, как заполнение государственных вакансий специалистами в области информационных технологий, удержание этих специалистов и предоставление им компен саций; введение должности главного информационного директора на го сударственном уровне; и сотрудничество между разными уровнями го сударственной власти. Хотя «электронное правительство» дает госслу жащим возможность приобретать новые навыки, оно также создает проблему приема на работу и удержания высококвалифицированных специалистов по информационным технологиям в сфере, где спрос на специалистов довольно велик. Зарплаты ниже рыночного уровня11 и от 11

Для решения этой проблемы в США Кадрово административное управление (OPM) ввело особые надбавки к зарплате, варьирующиеся от 7% до 33%, для большинст ва специалистов по информационным технологиям, работающих в государственных структурах и имеющих квалификационный разряд от G5 до G12//Colleen O’Hara, Paula Shaki Trimble Agencies Fill IT Pay Gaps//Federal Computer Week. 5 February. 2001. Р. 26.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

310

сутствие возможности предоставлять некоторые виды льгот — негатив ные факторы, влияющие на способность государственных органов при влекать и удерживать высококвалифицированных специалистов. В ре зультате правительство вынуждено либо превышать допустимые преде лы финансирования определенных проектов, либо откладывать их реализацию12. Подобным образом дискуссия по поводу введения долж ностей главных информационных директоров на государственном уров не вызывает вопросы относительно того, как руководить проектами в области информационных технологий и «электронного правительства» и развивать их. Это не просто организационный вопрос. От результатов усилий по реформированию государственного менеджмента информа ционных технологий зависит уровень поддержки, финансирования и со трудничества между государственными органами13. Там, где руководители не являются сильными лидерами, реализа ция проектов в области «электронного правительства» будет идти мед ленно и поддержание введенных в действие систем будет проблематич но. «Власть бюрократов основывается на удерживании информации и последующем ее использовании с целью получения от граждан вознаг раждения, размер которого зависит от степени необходимости услуги для гражданина и от срочности»14. В Индии, например, проект Гвандута по созданию «уникальной внутренней сети для взаимодействия госу дарства и граждан», включавший открытие пунктов компьютерного до ступа в бедном районе Мадья Прадеш (и получивший Стокгольмскую премию в 2000 г.), вскоре провалился. Другой проект, по созданию в Джайрате компьютеризированных пропускных пунктов на границе штатов, встретил противодействие со стороны местных политических лидеров и чиновников. Человек, ответственный за реализацию проекта, был переведен в другое место, система не модернизировалась и посте пенно остановилась15. С другой стороны, в регионах и муниципалите тах, где сильные лидеры выступают в поддержку «электронного прави тельства», информационные технологии используются эффективно, и власть становится более открытой. 12

CRS Report RL30661. Government Information Technology Management: Past and Future Issues (The Clinger Cohen Act), by Jeffrey W. Seifert; Langois G., Paula Shaki Trimble Projecting a Hip Image//Federal Computer Week. 16 April. 2001. Р. 24. 13 Более полный анализ этого вопроса можно найти в: CRS Report RL30914, Federal Chief Information Officer (CIO): Opportunities and Challenges, by Jeffrey W. Seifert. 14 Srivastava A. E Governance in India — Withstanding Challenges of Transparency// Independent Study Project. Maxwell School of Syracuse University. May 2003. Р. 17. 15 Ibid. P. 43.

Г.Л. Купряшин (Россия, Москва) Реформа государственного управления: сближение с менеджментом

Необходимость глубоких реформ в государственном управлении совре менной России является достаточно очевидной как для большинства обывателей, так для и специалистов, а также политиков. Однако также очевидно существующее в обществе недоверие к любым проектам таких реформ, поскольку опыт 90 х годов наглядно показал кардинальное рас хождение между публично заявленными целями многочисленных по пыток административных реформ и реальными результатами, которые, как правило, сводились к переименованиям различных министерств и ведомств, созданию одних органов и ликвидации других при сохране нии общего стиля государственного управления как патриархально бю рократического без каких либо существенных изменений. В настоящее время началась очередная реформа государственного управления (ад министративной и государственной службы), и, естественно, возникает вопрос о перспективах ее успеха, тем более что практически все рефор мы в современной России оказывались, как правило, не удачными. По этому условием ответа на данный вопрос является анализ опыта пред шествующих попыток реформирования и выяснение меры его учета при подготовке современной реформы государственного управления. В 1960—70 е годы на Западе широко распространенным было этати сткое представление, отводившее центральное место при разработке по литического курса государству и акцентировавшее внимание прежде всего на инструментах распоряжений и контроле над их исполнением. Согласно современному подходу к государственному управлению фор мирование политического курса характеризуется договорными отноше ниями. Преобразования характера отношений между государством и об ществом, государством и организованными интересами ставят на пер вый план проблемы эффективности государственного управления. Изменения регулирующей роли государства сопровождаются тем, что в постиндустриальных странах государство не является больше единст венным участником процесса государственного управления, а включает

312

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

новейшие группы интересов. Эффективность роли государства в этом случае обусловлена позитивным взаимодействием с внешним окруже нием — общественно политической системой. Значит, достижение об щего интереса может быть реализовано в иных формах и по другим на правлениям, чем это делалось традиционно. Уменьшающаяся роль государства вынуждает его все более пола гаться на регулирование и кооперацию, а не на принуждение, следова тельно, возможность государства вносить позитивный вклад в эконо мическое развитие определяется отнюдь не его силой, а способностью создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно, совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реали зует эффективную, согласованную и целенаправленную систему управ ления экономикой внутри и вне государственных границ. Таким обра зом, изменились формы этого управления, следовательно, стратегия го сударственного управления. Рационализация государственного управления происходит одновре менно с «коммерциализацией» государства, усиливающейся практически во всех странах мира. Следствием этого стало интенсивное проникновение управленческого персонала частных корпораций в административные структуры государства, нарушившее прежнюю бюрократическую замкну тость госслужб. Такого рода менеджерализм означает, что правительство начинает функционировать подобно частному сектору. Представляется, что «контрактное» государство не означает его ослабление, а свидетельст вует об изменениях, которые претерпевает регулятивная деятельность го сударства, о новых формах контроля за бюрократией и стратегическими звеньями госуправления. Если частные фирмы строят лучше и быстрее жилье для населения или обеспечивают телефонную связь, то правитель ство, предоставляя им лицензии, имеет больше власти над такими фирма ми, чем над организациями, выполнявшими те же функции и принадлежа щими самому государству. Именно в первом случае у государства больше возможностей отстаивать интересы населения. Целевая установка менеджеризма состоит в переходе от бюрократи ческого к предпринимательскому поведению в государственных органи зациях, что включает прежде всего изменение мотивации руководите лей и сотрудников государственных организаций, а также выборных должностных лиц. Современный подход западных обществ к государст ву исходит из существенных признаков его подобия крупным корпора циям. У государства есть бюджет, доходы, расходы и даже своего рода акционеры — граждане, являющиеся одновременно и его клиентами. Они заинтересованы в том, чтобы услуги государственных учреждений

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 313

были максимально дешевы и доступны. В соответствии с этим подходом государство, подобно крупной корпорации, должно стремиться прежде всего к удовлетворению интересов своих «акционеров», к повышению с этой целью своей эффективности, к росту капитализации создаваемых за счет бюджета активов, к совершенствованию технологии управления и качеству оказываемых населению услуг. Речь, таким образом, идет о смене стиля государственной деятельности в направлении укрепления ее рациональных начал. Самым важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является мнение о том, что государствен ные организации должны быть ведомы клиентом, и ориентированы на оказываемые услуги. Менеджеризм открыто выступил против традици онных веберовских идей об организациях и о том, как они должны функционировать. Его основные постулаты можно свести к следующим пяти основным положениям. Ориентация на клиента, включая расширение зоны ответственнос ти госучреждений за счет новых сфер потребностей граждан, не входив ших ранее в зону ответственности государства. Государственные органи зации используют динамику рынка, т.е. конкуренцию и выбор клиента, чтобы создать стимул для сотрудников думать, прежде всего о клиенте. Рыночная оценка деятельности госструктур, когда они отвечают не за выполнение правил, а за достижение результатов. Персональная от ветственность за качество работы устанавливается через оценку резуль татов деятельности путем сопоставления с затратами или другими кри териями. Приватизация многих направлений деятельности государственных агентств, когда государственные функции передаются частным органи зациям, обычно по контракту. На протяжении последнего десятилетия некоторые страны испытывали определенные трудности при внедрении методов приватизации государственных услуг, когда частная монополия могла стать даже хуже, чем государственная. Децентрализация управления, что выражается в активизации дея тельности местных органов, а также в повышении масштабов использо вания потенциала негосударственных институтов для обеспечения вы полнения целей государственной политики. Сокращая штат и наделяя сотрудников низового уровня полномочиями, государственный менедж мент заставляет организации отвечать за достижение результатов. Расширение спектра методов, которые могут применяться для эф7 фективного управления. Благодаря этой концепции в практике госу дарственного управления появился такой инструмент менеджмента, как

314

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

стратегическое планирование. В 1970 80 е годы в государственном уп равлении стали использоваться такие методы, как политический анализ, программы решения приоритетных задач, контроль за исполнением от четности, финансовое управление и электронная обработка данных, т.е. методы частного сектора, направленные на сокращение издержек и кон троль за расходами. Государственный менеджмент сфокусирован на улучшении органи зационной эффективности, что включает следующее: • поддержку дискуссий по пригодности программ и целей между со ответствующими агентствами и министерствами, перед которыми они отчитываются; • сравнение в процессе внедрения новых измерительных механизмов для лучшей эффективности, включая основанную на конкретных результатах труда зарплату; • обеспечение информации для мониторинга и оценки эффективнос ти и рациональности действий организации и ее программ; • изучение затрат и результатов на основе четко определенных бюд жетных средств и ожидаемых результатов действий организации (бюджетирование по результатам); • сравнение эффективности близких по характеру деятельности орга низаций или подобных действий в разных организациях и инденти фикации тех видов деятельности, где можно добиться улучшений. Вместе с тем одновременно с развитием и распространением идей го сударственного менеджмента возникли и довольно основательные возра жения рекомендациям развивать конкуренцию между государственны ми учреждениями, поскольку наряду с ее стимулирующим эффектом есть и определенные отрицательные последствия, вытекающие из отли чий государственных и коммерческих организаций. Критика менеджеризма ведется по ряду направлений. Во первых, критики возражают против идеи рассмотрения граждан как клиентов и против доводов в пользу предпринимательства. При этом утверждается, что «правительства не рынки» и что «граждане не клиенты, они источ ники политической власти». Администрация не имеет своих клиентов, а должна защищать различные общественные интересы всех граждан, стремясь достичь оптимума на базе взвешенных подходов. Критики до бавляют, что предпринимательство как концепция неприменимо к госу дарственному управлению. Обычно в большинстве государственных функций мало частной конкуренции. Правительство существует для то го, чтобы брать на себя ту работу, которую граждане рассматривают как важную и которую частный рынок не способен взять на себя. Государст

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 315

венная администрация не ставит целью получение прибыли, это не зара бывающая, а обслуживающая система. Ее цель заключается в наилуч шем исполнении законодательных предписаний. Она не производит «акционерной стоимости». Во вторых, утверждается, что нельзя заменить норму закона на ры ночное поведение. Для демократического управления необходимо, чтобы право, а не конкуренция управляло бы государственной бюрократией. Доводы сторонников государственного менеджмента подрывают консти туционную систему нисходящей демократической подотчетности. Это дает менеджерам низшего уровня слишком большую власть, чтобы само стоятельно решать, что представляет собой закон и как он должен испол няться. В третьих, сопоставление доходов и расходов, ориентация на клиента, производство товаров и услуг являются не только не единствен ными, но даже и не первостепенными направлениями деятельности госу дарства. Государство — не предприятие. Поэтому между государством и предприятием существуют явные различия: действия государства долж ны быть не только эффективными, но и правовыми, демократически ле гитимными и политически ответственными. Критики полагают, что част ное управление и государственное управление настолько различны, что любые попытки перенести реформаторские идеи (такие как обслужива ние клиентов и конкуренция) из частного сектора в государственное уп равление рассматривались как неправильные и опасные. Они основыва ются на давно устоявшихся традициях демократической подотчетности и иерархично организованной бюрократии. Есть много препятствий на пути внедрения принципов менеджмента в государственный сектор: тра диционная бюрократическая ментальность, недостаточное знание даже основ менеджмента и рыночной экономики. Препятствия можно найти также в существующем законодательстве, которое в большинстве случа ев не обеспечивает в процессе принятия решений нужную степень гибко сти, которая требуется для внедрения управленческих методов. Безусловно, не следует рассматривать развитие менеджерского подхо да в государственном управлении как некую панацею, он имеет и доволь но основательные ограничения, вытекающие из сохраняющихся достаточ но серьезных отличий менеджмента в государственных и коммерческих организациях и критериях оценки их деятельности. Так, в государствен ных структурах в качестве такого критерия наряду с эффективностью и ре зультативностью выступает социальная справедливость, имеющая ценно стную природу, выходящую за рамки менеджмента. Отсюда значимость для государственного менеджмента, особенно в переходных социальных системах как в современной России, проблемы институциональной адап

316

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

тивности, изучаемой во многих ее аспектах теорией рационального выбо ра. Если традиционное государственное управление, основанное на прин ципах бюрократических систем, стремилось обеспечить контроль всех ос новных процессов и предсказуемость результатов, то новый подход стре мился к созданию адаптивных систем, способных рождать инновации в ответ на общественные запросы. В мире быстрых изменений, технологи ческой революции, глобальной экономической конкуренции, дифферен цированных рынков, образованной рабочей силы, требовательных потре бителей централизованные вертикальные государственные монополии оказываются слишком медлительными, неоперативными, неспособными на изменения и инновации. За последние 20 лет государственный менеджмент способствовал стабилизации и даже понизил государственные расходы во многих стра нах, которые внедрили его основную составляющую: измерение дея тельности. Измерение результативности необходимо для возникнове ния улучшений, так же как рыночный механизм делает это в частном секторе. По своей природе государственные организации являются мо нополистами, и измерение результативности (производительности) предоставляет инструмент для квази конкуренции. Это дает возмож ность для сравнения и оценки деятельности и, следовательно, ведет к бюджетированию, основанному на результатах. Измеряя экономию, эф фективность и производительность, государственные менеджеры смо гут идентифицировать сильные и слабые места деятельности так же, как и области, нуждающиеся в улучшении. Кроме организационной деятельности, менеджмент нуждается в из мерении индивидуальной деятельности. Без этого невозможно управ лять ею и стимулировать ее. Но развитие системы измерения результа тивной деятельности требует много времени и профессиональных зна ний. Часто служащие не хотят измерять свою производительность, на что накладываются интересы различных индивидуальных участников (центров влияния), что влияет на ритм этого процесса и формирование решений. Однако ориентация на новый тип принятия решений в госу дарственном секторе включает улучшенный контроль и ответственность с развитием точной и хорошо изученной информации об исполнении всеми, кто предоставляет общественные услуги; информацию о процессе бюджетного планирования; мотивацию и стимулы для чиновников для улучшения качества их услуг и снижения затрат. Внедрение менеджериз ма в деятельность государственных организаций включает установление пяти типов индивидуальной подконтрольности как необходимого мини мума для ответственного чиновника:

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 317

• правовой контроль (законодательное регулирование); • финансовый контроль (как расходуются государственные средства); • с позиций осуществления политики (достижение целей; выполне ние обещаний и ожиданий); • демократический контроль (информация и консультирование с вы борными органами, связи с гражданами); • этический контроль (действия в соответствии с этическими нормами). В странах, где государственный менеджмент уже успешно внедрен, ос новная ответственность политиков и высших должностных лиц (государ ственных менеджеров) связана с достижением целей и результатов выра ботанной политики или миссии государственных организаций. Второсте пенная ответственность лежить в сфере контроля соответствия действий организаций законодательству или правилам бухгалтерской отчетности (целевому расходованию финансовых средств). Это вторичная (менее су щественная) сфера ответственности нередко рассматривается в России как важнейшая (например, в ходе проверок Счетной палаты, КРУ Минис терства финансов или Казначейства). При этом основная ответственность за использование бюджетных средств не контролируется совсем, посколь ку четко определенное содержание и цели политики, позволяющие осуще ствлять контроль за степенью их осуществления, до сих пор не созданы, так же как и отсутствуют развитые демократические институты, способ ные осуществлять такой контроль. В среднесрочной программе Прави тельства на 2003—2005 гг. ориентация органов государственного управле ния на результат, а не на ускоренное «освоение» бюджетных средств рас сматривается как устранение одного из важнейших ограничений на пути социально экономических реформ. При этом ставится задача качественно повысить уровень прозрачности работы государственного аппарата, что позволит снизить уровень коррупции, повысить качество предоставляе мых государством услуг. Одним из основных инструментов реформы должно стать изменение механизмов финансирования государственного управления, внедрение «бюджетирования по результату». Фиксирование задачи формирования рациональной бюрократии, обеспечивающей выполнение необходимых управленческих функций на основе беспристрастной законодательной системы и правовых техноло гий разрешения конфликтов недостаточно для России, где есть множест во проблем, кажущихся, с технической точки зрения, легко решаемыми, но их нельзя эффективно решить из за политических умонастроений, то го, что часто называют политической волей лидеров и непредсказуемос тью политического поведения населения. Российский государственный аппарат на первый взгляд представляется независимой системой, спо

318

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

собной принять политическую программу и провести ее в жизнь. Однако профессионализм и защита от ненужного политического влияния отсут ствуют, в том числе со стороны заинтересованных групп, что делает боль шинство российских государственных администраторов неспособными предлагать новшества, создавать инновационные проекты или каким то иным образом влиять на процесс формирования политики; пережитки автократической традиции здесь достаточно очевидны. Поэтому в ре форме важно сосредоточить внимание как на обеспечении условий для инновационных действий государственного аппарата, так и на развитии его профессиональных качеств. Создавая условия для привлечения квалифицированных специалис тов с помощью высокой оплаты труда и конкурсного отбора государство может постепенно формировать в своих структурах социальные оазисы профессионализма и честности. В качестве первого этапа концентрация внимания и материальных, людских ресурсов должна быть направлена на наиболее важные в данный момент ведомства, например налоговые и таможенные. Таким образом, для России значимость концепции государ ственного менеджмента определяется прежде всего поиском адекватных новым реалиям подходов, направленных на совершенствование системы управления, а также внедрением рыночных механизмов в государствен ные и муниципальные структуры управления. Современная эпоха вно сит существенные коррективы в процесс рационализации государствен ной власти и управления. Развитие экономических связей, научные от крытия и исследования, появление и распространение новых средств коммуникаций и техники объединяют мир в единую цивилизацию, каж дый элемент которой выступает лишь как часть системы. В этих услови ях отставание в темпах развития, рационализации оборачивается угро зой суверенитету государства.

Э. Робертс (США, Сиракузы) Доступность правительственной информации и участие граждан в политическом процессе: обзор основных вопросов

Право на получение информации, касающейся деятельности государст венных институтов, обычно рассматривается как инструмент, расширя ющий участие граждан в политическом процессе. Утверждается, что до ступ к информации необходим для реализации основных прав на свобо ду выражения мнения, которые гарантируются Декларацией ООН о правах человека, последующими декларациями и конституциями мно гих стран. Еще одним аргументом является утверждение о том, что до ступ к информации имеет существенное значение для осуществления людьми их основного права участвовать в управлении страной и жить в условиях системы, основывающейся на согласии, которое обеспечива ется информируемостью населения1. В любом государстве, и особенно в государствах, где еще нельзя говорить о сформировавшемся граждан ском обществе, права на участие в политическом процессе не могут быть эффективно осуществлены без доступа к информации, касающейся дея тельности правительственных учреждений. Эти аргументы являются обоснованными, но не исчерпывающими. Там, где законы о доступе к информации были приняты, запросы граж дан часто не касаются информации о деятельности высших эшелонов власти и управленческих функций правительственных учреждений. Вместо этого чаще всего к этому закону прибегают граждане или ком мерческие структуры, стремящиеся получить информацию, касающую ся административных действий. В большинстве случаев право на доступ к информации более точно можно трактовать как инструмент, использу емый для предотвращения произвола со стороны государственных орга нов, а также для защиты права граждан на законное осуществление их деятельности и равноправную защиту перед законом2. Законы о праве на доступ к информации играют важную роль в уменьшении коррупции в пределах правительственных учреждений. Де 1 2

Articles 19 and 21 of the United Nations Declaration of Human Rights. Articles 7, 10, and 12 of the United Nations Declaration of Human Rights.

320

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

лая доступной информацию о процессах закупок и успешных заявках на контракты, законы о праве на доступ к информации препятствуют за ключению чиновниками несправедливых контрактов. Точно так же до ступ к информации о решениях, относительно предоставления или отка за от предоставления различных льгот правительственными учреждени ями, или решений, касающихся стратегии и регулирования деятельности организации, уменьшает вероятность того, что такие решения будут при няты необоснованно. За последние тридцать лет правительства многих стран формально признали право на доступ к информации. В некоторых случаях прави тельства приняли административные кодексы, которые устанавливают право на получение информации, хотя более общая проблема заключа ется в том, чтобы помочь этому праву обрести силу закона. Несколько стран, включая ЮАР, закрепили право на получение информации в кон ституциях. Формальное признание права на получение информации иг рает теперь решающую роль, если государственные институты надеются на поддержку народом законности и порядка. Законы о праве на доступ к информации предполагают, что гражда не имеют право знакомиться с информацией, касающейся деятельности государственных учреждений. Однако никакое правительство не допус кает неквалифицированное право на доступ к информации. Перед тем как принять подобный закон, должны быть оговорены три вопроса: во первых, какие учреждения должны быть субъектами права на доступ к информации? Во вторых, при каких обстоятельствах правосубъектное учреждение может иметь право отказать в предоставлении информа цию? И, наконец, какие шаги могут быть предприняты, чтобы умень шить затраты на соблюдение закона о праве на доступ к информации? Какие учреждения являются правосубъектными? Традиционно ис пользуемое правило, определяющее пределы права доступа к информа ции, сводится к тому, что его субъектами являются государственные, но не частные организации. Из этого правила всегда были важные исключе ния. Например, немногие законы устанавливают право доступа к инфор мации, касающейся деятельности представителей или органов законода тельной власти. Основная причина этого заключается в том, что деятель ность законодательных органов является достаточно открытой, поэтому право на доступ к информации не является необходимым. Некоторые за коны также исключают из правоотношений государственные предприя тия, занимающиеся коммерческой деятельностью, на том основании, что они работают в условиях рынка, и поэтому чрезмерная открытость дела ет их менее конкурентоспособными. Исключение государственных пред

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 321

приятий из правоотношений часто оспаривается, особенно тогда, когда они представляют собой объединение государственного и частного капи тала или занимают доминирующее положение на рынке. Утверждение, что частные организации не должны быть правосубъ ектными, подвергается сомнению. Обычным аргументом было то, что частные предприятия «не осуществляют функции исполнительной вла сти» или регулируются «рынком и отношениями с клиентом»3. Этот ар гумент приобрел особое значение по мере того, как органы государст венного управления увеличили число частных подрядов и расширили приватизацию государственной собственности. Граждане обеспокоены тем, что по существу деятельность правительственных органов может быть скрыта под предлогом сохранения коммерческой тайны. У законодательных органов возникали трудности в определении ус ловий, при которых закон о праве на доступ к информации должен быть применен к частным предприятиям. Аналогичный закон штата Флориды считает правосубъектными частные предприятия, которые «действуют от имени органа государственной власти», но ни чиновники, ни суды не сочли этот критерий удовлетворительным для решения вопроса о том, должен ли подрядчик быть правосубъектным4. Австралийская Юриди ческая комиссия по принятию реформ скептически относится к опреде лению точного критерия, сформулированного в законе, и полагает, что лучше будет устанавливать право на доступ к информации для частных организаций в зависимости от каждого конкретного случая. В некоторых регионах были внесены предложения считать частные предприятия, обеспечивающие население коммунальными услугами, правосубъектными. Эти предложения опираются на утверждение, что право на доступ к информации может использоваться как инструмент против злоупотребления властью монополиями. В реальности перспек тива злоупотребления властью — независимо от того, приобретена ли та в соответствии с законом или благодаря несовершенству рынка, — мо жет лучше проверить эффективность закона, чем факт владения имуще ством частной или государственной организацией. Примечательно, что Соединенные Штаты наложили ограничение на право доступа к инфор мации, принадлежащей частными предприятиям в конкурентной сре де, — таких, как кредитные организации и образовательные учреждения, обеспечивающие поствузовское образование, — где существует некото 3

Australian Law Reform Commission, Open Government: A Review of the federal Freedom of Information Act. 1982. Report 77. December 1995. Section 15. 4 Florida Public Records Law. S. 119.011(2). Florida Statutes.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

322

рый дисбаланс отношений между этими организациями и гражданами5. Подобное право может быть предоставлено и частным организациям, работающим в сфере здравоохранения. Когда правосубъектные организации могут отказывать в предостав лении информации? В каждом законе о праве на доступ к информации су ществуют оговорки, т.е. условия, при которых учреждениям разрешается отказывать в доступе к определенным видам информации. Необходи мость введения оговорок не подвергается сомнению, и в некоторых случа ях существует единодушие относительно их соответствующей формули ровки. Но не существует консенсуса относительно определения оговорок, когда информация касается важных государственных интересов. Наименее спорные условия ограничения являются также и наиболее частотными. Эти условия уравновешивают право на доступ к информа ции с личными правами других граждан и правом на коммерческую тай ну. Например, законы, как правило, позволяют учреждениям отказывать в доступе к информации о других людях, если эта информация может быть классифицирована как вторжение в частную жизнь гражданина. Но также в данных законах учтены обстоятельства, при которых частная ин формация может быть обнародована, несмотря на то, что это является вторжением в жизнь гражданина, в случае если она представляет угрозу здоровью или безопасности общества. В таких случаях другие лица име ют право обжаловать решение организации об обнародовании их личной информации. Точно так же принимаются решения в ситуации, когда по ступающий запрос от частного лица направлен на получение конфиден циальной информации, предоставленной государству коммерческими структурами. Более серьезные противоречия возникают по вопросам оговорок, имеющих целью защиту государственных интересов. В таких ситуациях органы государственного управления стремятся как можно больше ограничить доступ к информации. Критики утверждают, что эти очень обще сформулированные условия позволяют органам государст венного управления уклоняться от ответственности и ограничивают воз можности граждан использовать свои политические права. Например, законы о праве на доступ к информации отличаются друг от друга в положениях, касающихся классификации информации о стратегии или управлении деятельности государственных структур. Все законы обеспечивают определенную степень защиты этой информации на том основании, что конфиденциальность является необходимым ус 5

House of Representatives, Committee on Government Reform, A Citizen’s Guide on Using the Freedom of Information Act, H. Rep. 106—50 (March 1999). Р. 6.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 323

ловием гарантии «честного и открытого обсуждения вопросов страте гии»6. Но степень защиты имеет тенденцию варьировать. Законодатель ство Соединенных Штатов Америки обязывает учреждения доказывать, что обнародование информации окажет негативное влияние на качество процесса принятия государственных решений. Канадское законодатель ство, однако, защищает эти сведения даже тогда, когда нет никаких сви детельств того, что раскрытие информации нанесет ущерб, и препятст вует проведению независимых обзоров с целью сокрытия некоторых до кументов, касающихся деятельности Кабинета министров. Британский закон допускает смешанный подход, включая общую оговорку относи тельно материалов, касающихся «формулировки или развития государ ственной политики» без доказательства возможного нанесения ущерба, в также оговорку относительно информации, обнародование которой вероятнее всего помешало бы «свободному и откровенному обмену мне ниями» или «нанесло бы ущерб эффективному осуществлению государ ственной политики»7. Правительственные учреждения также очень неохотно раскрывают информацию, касающуюся национальной безопасности, обороны и меж дународных отношений. Американский подход требует, чтобы учрежде ния доказывали, что нарушение конфиденциальности материалов при чинит вред национальной безопасности. Однако критики утверждают, что это сравнительно небольшое ограничение на практике ослаблено диффузией властных полномочий с целью обеспечения засекреченности решений и тенденцией к «сверхсекретности» документации8. Существуют аналогичные варианты трактовки информации, касаю щейся других государственных интересов. В Ирландии и Новой Зелан дии министры могут выдавать свидетельства, ограничивающие доступ к информации о надзоре за соблюдением законов. Британское правитель ство предлагает ограничить любое право доступа к определенной доку ментации по надзору за соблюдением законов. Однако этот подход кри тикуется как излишне жесткий9. Некоторые законы также не разрешают обнародование информации, если ее раскрытие может нанести ущерб возможностям государства управлять экономикой. 6

NLRB v. Sears, Roebuck & Co., 421 U.S. 151. Freedom of Information Bill. Section 28. 8 Daniel Patrick Moynihan, Secrecy. New Haven, CT: Yale University Press. 1998. 9 Freedom of Information Bill. Section 25. House of Commons, Select Committee on Public Administration. Report on the White Paper on Freedom of Information. June 1998, Paragraphs 24—30. 7

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

324

Какие шаги могут быть предприняты для осуществления контроля над затратами на реализацию закона о праве на доступ к информации? Органы государственного управления иногда утверждают, что соблюдение закона о праве на доступ к информации является весьма обременительным для администрации. Широкосформулированный запрос на информацию мо жет потребовать от государственных служащих многих часов, потрачен ных на поиск документации, обсуждение возможности применения огово рок и исключение из документов информации, подпадающей под оговор ки. Число детальных исследований административных расходов весьма незначительно, несмотря на то, что в 1996 г. исследование канадского пра вительства оценило среднюю стоимость ответа на информационный за прос в $60010. Эта цифра должна приниматься с известной долей скепти цизма. Стоимость ответа на запрос может быть увеличена нечеткостью процедур или продолжительностью обсуждения внутри учреждения во проса о возможности раскрытия информации. Тем не менее стоимость ответа на запрос может быть весьма сущест венной, и органы государственного управления могут на законном осно вании поставить его под контроль — иногда называемый «пропускной системой» — с целью регулирования потока поступающих запросов. Один из подходов состоит в том, чтобы запретить запросы, которые яв ляются легкомысленными, предъявляемыми без достаточных основа ний или повторными. Это ограничение не вызывает трудностей до тех пор, пока существует эффективный способ обжалования в тех случаях, когда оно применено неправомочно. Однако подобные ограничения ис пользуются нечасто и вряд ли оказывают существенное влияние на ад министративные расходы. Более эффективный метод регулирования запросов — через регист рационные сборы и оплату обработки запросов. Органы государствен ного управления предлагают, чтобы оплата была рассчитана на основа нии принципа «возмещения издержек», но это нецелесообразно. Тариф ная сетка сборов, предназначенных для возмещения большой части административных расходов, покрывала затраты лишь на незначитель ную часть запросов. Кроме того, высокие сборы ставят в невыгодное по ложение менее состоятельных частных лиц и организации11. Некоторые 10

Treasury Board Secretariat, Review of Costs Associated with ATIP Legislation. April

1996. 11

Иллюстрацию воздействия, которое может оказать повышение сборов см: Alasdair Roberts, Ontario’s Freedom of Information Law: Assessing the Impact of the Harris Government Reforms. Working Paper, School of Policy Studies. May 1999. http://policy.queen su.ca/~foi/ontario/.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 325

органы государственного управления попытались уменьшить такое не равноправие путем дифференциации сборов для различных категорий частных лиц или для различных видов информации. Поскольку учреждения могут иметь глубоко укоренившуюся «куль туру засекречивания», необходим внешний механизм для того, чтобы стимулировать соблюдение закона о праве на доступ к информации. Обычно закон предусматривает один из трех способов его исполнения. Первый заключается в том, что частным лицам дается право обращения с «административной жалобой» к другому чиновнику в пределах струк туры, в которой был сделан запрос. Если административная жалоба не удовлетворена, частные лица могут обратиться в суд или арбитраж, ко торые могут потребовать обнародования информации. Второй способ состоит в том, что частным лицам дается право обращения с жалобой к омбудсмену или независимому уполномоченному по делам предостав ления информации, который дает рекомендацию относительно обнаро довании информации. Если учреждение игнорирует рекомендацию, раз решается обращение в суд. И, наконец, третий способ — частным лицам дается право обращения с жалобой к уполномоченному по делам предо ставления информации, который может приказать предоставить инфор мацию. Никакие дальнейшие обращения с жалобой законом о праве на доступ к информации не предусмотрены, хотя действия уполномочен ного по делам предоставления информации могут быть подвергнуты су дебной проверке с целью установления их обоснованности. Все эти способы требуют независимого судопроизводства, в ходе ко торого могут приниматься судебные постановления, направленные про тив органов государственного власти. Из трех способов последние два наиболее предпочтительны. Административные жалобы вряд ли дадут удовлетворительные результаты в спорных случаях, в которых высшие должностные лица, возможно, уже участвовали в обсуждениях, касаю щихся обнародования информации, а последующее обращение в суд мо жет быть длительным и дорогостоящим. Однако все способы имеют две слабости. Первая — попытка осуще ствить соблюдение закона применительно к отдельным жалобам. Если органы государственного управления систематически не соблюдают за кон, специальных уполномоченных по делам предоставления информа ции может поглотить поток жалоб, из за чего понижается их способ ность быстрого реагирования на жалобы. Желательно, чтобы была пре дусмотрена ответственность учреждений, которые неоднократно нарушали закон. Специальные уполномоченные по делам предоставле ния информации должны также иметь право получать статистические

326

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

отчеты из учреждений, которые позволили бы им контролировать со блюдение закона органами государственной власти. Вторая слабость — это неспособность пересмотреть и изменить тарифную сетку сборов. Разработка тарифной сетки сборов рассматривалась как администра тивный вопрос, решение которого можно передать исполнительной вла сти. Это ошибка, поскольку тарифные сетки сборов играют важную роль в определении того, как применяется закон. Соблюдение закона о праве на доступ к информации не будет эф фективным, если граждане и негосударственные организации не будут иметь возможности осуществлять свои права. Жалобы чиновников, что запросы СМИ сконцентрированы на мелочах типа дорожные рас ходы, частично объясняется фактом, что эти запросы несложны, недо роги и, вероятнее всего, могут стать основной короткого репортажа. Правозащитники также вряд ли могут в полной мере использовать свое право на доступ к информации, так как они испытывают недоста ток в средствах, необходимых для содержания штата и осуществления сложных запросов. Точно так же закон о праве на доступ к информации не будет при меняться, если элементы гражданского общества не способны реагиро вать на информацию, полученную через запросы. Несвободная пресса, которая сталкивается с проблемами судебных взысканий и преследова ния за публикацию репортажей, критикующих действия органов госу дарственной власти, не имеет стимула обращаться к закону о праве на доступ к информации. Правозащитники, вероятно, не будут использо вать закон, если нет никаких каналов для эффективного политического воздействия. Частные лица и коммерческие организации будут запра шивать информацию об административных действиях правительствен ных органов только в тех случаях, когда существует способ воздействия на чиновника, осуществившего неправомерные действия. Обобщая все вышесказанное, можно заключить, что сфера применения закона о пра ве на доступ к информации вряд ли будет расширяться, если не будут сделаны другие шаги для того, чтобы сформировать возможность его использования в пределах гражданского общества и увеличить его вли яние на политические решения и административные процессы в орга нах государственной власти.

Г.А. Белов (Россия, Москва) Факторы кризиса и эволюции государства

Изменения, которые происходят в оценке возможностей и позиции го сударства, выражаются в различных терминах. Необратимые изменения описываются как замешательство, как проявление неуверенности в пра вильности политического выбора, как возникновение проблемы адек ватности традиционных функций государства современным требовани ям управления. Все это может рассматриваться как рефлексия на прояв ляющуюся неспособность современных государств справляться со своей территорией, адекватно менять позиции в связи с появлением но вых претендентов на выполнение функций, которые традиционно счи таются государственными. К одному из первых заявлений о кризисе государства конца XX ве ка относят публикацию Х. Булла «Анархическое общества: изучение по рядка в мировой политике». Была высказана идея о том, что общество тысячелетия существовало без централизованно выстроенных правил и может существовать так и в дальнейшем. Аргумент в пользу существо вания некоего порядка без единого иерархически организованного ин ститута видится в «новом медиевизме»1. Имелось в виду возрастание роли негосударственных акторов. Позднее уже в исследованиях новой волны было обращено внимание на неспособность новых акторов бро сать серьезный вызов первенству государств в мировой политике. Автор как бы бросил вызов традиционным представлениям о государстве как воплощении порядка, единой, охраняемой государством системы пра вил как способу удержания общества от распада. Для Булла основным аргументом в пользу такого рода оценки состояния государства служи ла ассоциация национального порядка с мировым порядком. Специфи ка последнего состоит в признании действия малого числа общих пра вил, которые воспроизводятся в жизни не неким мировым правительст вом, но в процессе взаимодействия отдельных независимых акторов. 1

Bull H. The Anarchical Society of Order in World Politics. Oxford, 1977.

328

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

С одной стороны, такая идея близка к анархизму и может рассматри ваться как парадоксальное выражение политического кризиса. Однако она выражает и реальную слабость мирового порядка. Оставаясь незави симыми, государства воплощают на мировом уровне индивидуалистичес кий индивидуализм акторов. В мировом порядке соединяются гроциан ские идеалистические представления с эгоистическим национальным ин тересом, представленным позицией государства. Высказывается мысль о возможности перенесения модели мирового порядка на национальную почву. Выдвинута альтернатива национальному нормативному порядку, который пестовался тысячелетиями. Она видится в отношениях, где ос новным фактором является реальная политическая сила. Несколько иное понимание кризиса государства представлено Фергю соном. «Правительства, подобно каждому из нас, находится в замешатель стве от темпов происходящих изменений и фактического характера про блем, с которыми оно сталкивается. Они испытывают глубокую неуверен ность не только относительно того, какую политику они еще могут проводить и какая политика была бы наиболее успешной, но также какие данные следует собирать с целью информационного обеспечения реше ний»2. В странах третьей и четвертой волн демократизации реальные из менения в пользу либерализации экономики и демократизации политиче ской жизни распространено убеждение в безнадежной коррумпированно сти государственного аппарата и неспособности правительства руководить развитием экономики. Положения Була, казавшиеся в конце 1970–х годов теоретическими сенсациями, стали восприниматься в 1990 х годах ограни ченными. Фергюсон относит их даже к консервативным. Унаследованные со времен вестфальской эпохи представления о мировом порядке как чет ком разделении обжитых территорий на территории суверенных госу дарств рассматриваются как неадекватные современной реальности. В определении характера и глубины кризиса государства приходит ся учитывать различный уровень качеств государства, которые оказыва ются ослабленными или подвергаются изменениям, результат которых остается неясным. Один из уровней состоит в том, что долгое существо вание государства сопровождалось высоким его престижем и распрост раненностью этатистской установки при ответе на все большие вопросы общества. Государство существовало в воспроизводимой и поддержива емой столетиями мифологенной ауре особой ни с чем не сравнимой мис сии. К мифам о государстве можно было отнести понимание его как кор 2 Фергюсон И. Глобальное общество в конце двадцатого столетия//Международные

отношения: социологические подходы. М., 1998.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 329

порации с монопольной властью на использование силы, как монополь ного представителя интересов общества. Теперь центральным остается вопрос о том, что именно государственно центристская картина гло бальной политики безнадежно искажает или просто не может показать? Проблема состоит также в поисках адекватного выражения в теории происходящих процессов изменения места и роли государства, преду преждая переоценку роли нового и недооценку значения существующе го в функционировании государства. Современное видение проблемы кризиса государства связано с кон статацией напряжения между государственно центристской моделью государства и заявками на политическое влияние негосударственных акторов, между суверенитетом государства над определенной террито рией и последствиями глобализации. Развитые индустриальные и пост индустриальные общества давно не являются обособленными система ми. Они пронизаны многообразными сетями взаимодействиями. Среди них часть сетей носит только локальный и национальный уровни. Дру гая часть носит международный, транснациональный уровни. С их даль нейшим развитием будут разрастаться собственно глобальные сети. Их особенность состоит в усилении взаимозависимости и взаимной заинте ресованности уже не отдельных акторов, а большинства активных акто ров миропорядка, в формировании общих интересов акторов на уровне большего геополитического пространства, типа Северной Америки, ин тегрирующейся Европы, Восточной и Юго Восточной Азии. В пользу такого радикального вывода выдвигаются изменения в технологиях, в мировых экономических, политических отношениях. Произошли огромные изменения в коммуникациях в целом и информа ционных потоках в особенности. Мир оказался покрытым сетью транс портных линий. Мировые коммуникации оказалась революционизиру ющими благодаря развитию воздушного транспорта, газо и нефтепро водов. С прекращением холодной войны ушло в прошлое былое деление мира на два противостоящих друг другу. Процесс интернационализации экономики вышел на новый уровень. За ним закрепился термин глоба лизации. Следствием технологических, политических и экономических процессов стало уменьшение роли государственных границ. С точки зрения Фергюсона происходит даже прогрессирующее уменьшение зна чения государственных границ. Кризис государства описывается в американской литературе через понятие турбулентности3, т.е. возрастающей неадекватности государст 3

Rosenau J.N. Turbulence in World Politics. Brighton, 1990.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

330

венно центристской модели глобальным и региональным вызовам, а также через понятие фрагментации4, или ослаблением роли государст ва и появлением новых заявок на мировую и региональную активность. В обоих случаях предполагается нарастание сознания неопределеннос ти, неуверенности относительно, что может быть действительно урегу лировано, что действительно поддается контролю и урегулированию, кто должен и как урегулировать. Элита бюрократическая и политичес кая деконсолидирована. Идет борьба внутри политической и бюрокра тической элиты. Обращение к темам политического кризиса и политических рисков отражает не только сложность и диалектичность политических реалий, но и осознание того, что жизнь без перманентных перемен все больше от носится к временам традиционного общества. Однако теория кризисов пока не разработана, в то время как тема политического кризиса и кри зисной политики (политического руководства или управления) нужда ется в терминизации. Без корректного оперирования достаточно ясным понятием, использования его по назначению появляется возможность поспешной интерпретации как кризисной любой сложности в политиче ских процессах или противоречивости совершенствования тех или иных политических отношений. Самое общее или начальное определение системного политического кризиса могло бы сводиться к констатации неспособности политичес ких институтов или политической системы в целом справляться со сво им назначением, нестабильности направлений активности политичес кой системы. Факторы современного кризиса государства могли бы быть агрегированы на основе анализа процессов двух основных уровней. Один из них носят материально технологический и социально эконо мический характер, они сводится к развитию и последствиям модерни зации, глобализации и регионализации. Другой уровень факторов носит социально культурный и институциональный характер. На этом уровне выявляются тенденции изменения соотношения административных и нормативных функций государства. К признакам кризиса на институци ональном уровне можно отнести повышение роли авторитарного начала в функционировании государственной власти, усиление роли прези дентской власти и маргинализация роль законодательных органов. Что ожидает общество при кризисе, которому не видно конца, когда сам правящий класс в состоянии кризиса и не находит реального и моби лизующего общество выхода? В конечном счете, если общество пережи 4

Mathews J.T. Power Shift — Foreign Affairs. 76:1 January/February. NY., 1997.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 331

вают стадию пассионарности, кризис может вызвать и революцию, реак цию на кризис чрезмерно радикальную, но при стечении группы обстоя тельств возможную. Другим крайним результатом долгого кризиса мо жет стать распространение сознания катастрофизма. Сознание катастро фического положения региона и страны в целом было распространенной и устойчивой чертой массовой культуры российского общества 1990 х годов5. Проявлялось оно в воспроизведении массовых страхов и песси мизма. Наиболее отчетливо их присутствие на Юге и Юго Западе Рос сии (В. Шубкин, В. Иванова, 1998). Последствия катастрофизма проти воречивы. С одной стороны, с катастрофизмом в массовом сознании вос производится состояние безысходности, подавленности. Оно рождает настроения бегства (из страны, региона) в места более благоприятные для жизни, впадение большей части общества в состояние пассивности, сознания бессилия и ожидания любой акции помощи от любого актора. Это не может не сказываться на общей тональности общества, на состоя нии его физического, психологического, и нравственного здоровья, отно шения к государству, политике. При распространенности катастрофизма возможна политика поддержки. Не больше. Однако сознание катастро физма тоже не бесконечно. Оно может постепенно сублимировать в пси хологическую и социальную адаптивность. В конечном счете может по вышать потенциал и консолидация общества. Возможные последствия катастрофизма могут уточняться в связи с конкретизацией их факторов и механизмов. Российский катастрофизм обусловлен социально экономическими, политическими и социально психологическими факторами. Он рассма тривается как реакции на происходящие перемены людей сложившейся и не ушедшей в историю советской культуры. Нормативы прошлой культуры являются основным источником воспроизведения сознания катастрофизма. На основе старой культуры постоянно воспроизводится миф, что дела в обществе всецело зависят от действий властей. Реакци ей на жесткие требования нового времени является возникновение ком плекса социального бессилия. Большая часть населения рассматривает себя жертвой социальной несправедливости, не склонна связывать свое материальное положение и свой статус с личными достоинствами. Лю ди склонны относить себя к категории социально неблагополучных, но не считают, что за это ответственны они сами. Они считают, что достой ны лучшего. Счет за свое неблагополучие около половины респондетов 5

Кертман Г.Л. Катастрофизм в контексте российской политической культуры//По лис. 2000. № 4.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

332

предъявляет обществу, стало быть, власти, но не себе. Наиболее распро страненное состояние массового российского обывателя — это обижен ность и жалоба6. Распространение массового настроения катастрофизма в России поддерживалось частью элиты общества в политических целях. На рубе же 1980—1990 х годов игра на кризисах стала обыгрываться сформиро вавшейся либеральной интеллектуальной и политической оппозицией, теми политиками, которые были не в группе правящей элиты, но играли роль претендентов на командные позиции в государственном управле нии. Функция критика либеральной практики первой половины 1990 х годов не изменилась: ставилась задача дискредитировать новую полити ку как исключительно гибельную. Левыми постоянно акцентировалось внимание на грядущих катастрофах, предстоящем национальном кризи се. Политики и политологи конкурировали между собой в обосновании не положительных альтернатив, но негативных сторон советской дейст вительности. Такую же роль апокалиптического пророчества играли и играют СМИ, часть политологов, оказавшихся, как и оппозиция, недо статочно востребованными. Как было замечено, спор шел между пер спективой полного загнивания как результата застоя и перспективой распродажи, разворовывания России7. Однако, с принятием Конститу ции 1993 г. опасения революции или контрреволюции воспринимались как все более надуманные. Самыми острыми конфликтов оказались пе рекрытия в некоторых регионах автотрасс и железных дорог. С возник новением признаков экономической стабилизации и даже некоторого роста в некоторых отраслях, со сменой президента и появлением при знаков политической стабилизации сознание катастрофизма пошло на убыль. Ценой долгого пребывания России в состоянии катастрофизма является упущенное время и частично потерянное поколение, которое входило в жизнь в начале 1990 х годов, отставание от мирового разви тия, потеря ценных ресурсов, усложнение проблем, которые стоит ре шить, чтобы найти свое место в современном разделении труда и про цессе глобализации. Упредить острые конфликты и долгие состояния катастрофизма мо жет своевременное реформирование политической системы. Поскольку особенности реформы в отличие от революции сводятся к тому, что они не противостоят обществу как социальной системе, а призваны помочь ему преодолеть кризисные явления. 6

Человек в переходном обществе. Социологические и социально психологические исследования. М., 1998. 7 Куда идет Россия? Общее и особенное в современном развитии. М., 1997.

В.С. Комаровский (Россия, Москва) Административная реформа в РФ: концепция, итоги и перспективы формирования модели «отзывчивой» госслужбы

На современном этапе развития общества успешная реализация государ ственной службой основных направлений деятельности предполагает ре шение целого ряда капитальных задач, касающихся самой госслужбы, при чем это в ряде случаев едва ли не в равной степени касается как России, так и других стран мира. В США, Великобритании, Франции, Швеции и дру гих развитых странах обращается внимание на низкую эффективность го сударственного аппарата, его несоответствие требованиям современности. Ведутся с большей или меньшей настойчивостью и последовательностью административные реформы. Реформирование государственной службы призвано найти ответы на вызовы постиндустриального, высокотехноло гичного информационного общества, становящегося реальностью в веду щих странах Запада и перспективой развития России. Трансформация лежащего в основе развитых стран Запада общест ва, основанного на индустриальных технологиях, стандартизации това ров и услуг, относительной закрытости внутренних рынков, устойчивом финансовом положении, устойчивости политико административной си стемы и поддержке гражданами социальной направленности деятельно сти государства, в постиндустриальное информационное общество, ко торое отличается внедрением высоких технологий, диверсификацией производства товаров и услуг и индивидуализацией их потребления, большей открытостью внутренних рынков, глобализацией конкуренции и бюджетным дефицитом, выявила неспособность традиционной адми нистративной системы выполнять свои функции. Реформирование административной системы в ведущих странах За пада происходит на фоне нового понимания роли и функций государст ва. Все функции, связанные с определением политики и формировани ем стратегической линии в любой из сфер общественной жизни, возла гаются на центральный аппарат. Бо2льшая часть остальных функций, связанных с обслуживанием населения и ранее выполнявшихся госу дарством, возлагаются на коммерческие структуры. Государство в связи

334

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

с этим не снимает с себя ответственности за реализацию этих функций, что необходимо специально подчеркнуть. Оно видит свою задачу в обес печении соответствующего вида деятельности, но само непосредственно в ней не участвует. В сущности это и есть процесс трансформации функ ций государства, а соответственно, и такого процессуального института как государственная служба. Показателем направленности и достиже ний реформ в странах Запада могут служить: а) степень приватизации общественных услуг и функций, а также уровень внедрения рыночных элементов в механизм государственного управления; б) уровень децент рализации и деконцентрации властных полномочий и функций; в) спо соб реорганизации структуры государственной службы; г) изменение положения государственных служащих. Центральный вопрос реформирования административной системы власти, и госслужбы в том числе, с политологической точки зрения — это наличие соответствующих условий, готовности реально поддержать ре форму и участвовать в ее реализации различных сил общества. Главное из этих условий — доверие граждан к институтам власти, готовность со трудничать с ними. При нехватке или отсутствии общественного доверия уменьшается (или вообще исчезает) возможность создания учреждений, действующих на неформальной, неиерархичной, саморегулирующейся ос нове, которые в новых условиях становятся продолжением и дополнением официальных учреждений. Суть проводимой реформы заключается в адаптации модели государственной службы к фундаментальным измене ниям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмыс ленных и целенаправленных действий политического руководства. В сфе ру внимания политической науки попадают проблемы исходных предпо сылок общественных условий реформирования, философии и идеологии проведения реформ, ее стратегических целей и выбора модели госслужбы, приемлемой и наиболее эффективной в данных конкретных условиях и одновременно открытой для изменений в будущем, рассчитанной на опре деленную перспективу. Реформирование с этих позиций предполагает пе реориентацию деятельности госслужбы по трем важнейшим параметрам: а) отношение аппарата к гражданину как субъекту, а не послушному объекту управления; б) уважение и близость аппарата к гражданам и их организациям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ (за исключением необходимых случаев) от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений; в) контроль за деятельностью госаппарата не только «сверху», но и «снизу».

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 335

Новые принципы взаимоотношений между государством и общест вом, реализуемые новой моделью организации работы госслужбы, могут быть представлены в виде трех блоков. 1. Проведение в жизнь государственной политики по взаимодейст вию с гражданами и объединениями граждан (в социально экономичес кой, духовно культурной, политико правовой и иных сферах государст венной деятельности — экология, военное строительство, национальные отношения и др.). 2. Специфическая задача для России — содействие формированию институтов гражданского общества (политических партий, избиратель ных объединений, дискуссионных клубов и т.д.); выявление обществен ных потребностей и интересов граждан, связанных с государственной службой, организация мониторинга тенденций общественного разви тия; защита конституционных свобод и прав граждан и их ассоциаций от неправомерных воздействий государства, органов местного самоуправ ления и т.д. (развитие института омбудсмена и пр.); организация учас тия граждан и их ассоциаций в деятельности государственной службы; взаимодействие с органами местного самоуправления по проведению в жизнь государственной политики, реализации реформ; завоевание до верия и авторитета государственной службы путем добросовестного и инициативного исполнения должностных обязанностей государствен ными служащими, пропаганда лучших образцов в СМИ и т.п. 3. Участие госслужащих в деятельности институтов гражданского общества: профсоюзах, избирательных объединениях, официально раз решенном лоббировании интересов госслужащих при прохождении за конов, касающихся госслужбы, через парламент. В последнее время Президент Путин неоднократно отмечал, что по ка не удается существенно продвинуться и добиться результатов в борь бе с российской бюрократией. Трудно вырабатываются решения, трудно доводятся до исполнения, до исполнителей, еще труднее, конечно, испол няются. Это проблема, которая заставляет задуматься о совершенствова нии системы управления в стране. Не раз также подчеркивалось, что ма лый и средний бизнес задавлен бюрократией. Итак, Президент обращает внимание прежде всего на низкую эффективность работы госаппарата. В Послании Президента Федеральному Собранию, в других высказыва ниях, равно как и в оценках специалистов, отмечается, что аппарат в зна чительной степени «приватизировал государство», произошло срастание аппарата, обязанного выражать и защищать общественные интересы, с коммерческими структурами, защищающими частные интересы. Реше ние этой проблемы — важнейшая политическая цель реформирования

336

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

государственной службы. С другой стороны, не менее очевидно, что ре формирование госслужбы может принести позитивные результаты толь ко в контексте реформирования всей системы управления страной. Одним из основных противоречий нашего времени является разрыв между складывающейся новой российской государственностью, в основе идеологии которой лежат политический плюрализм и рыночная экономи ка, и унаследованной от советских времен в практически неизменном виде системой государственной службы. Объективная сторона этого противо речия — несоответствие последней принципиально новым задачам и мето дам деятельности государства в сфере управления. Субъективная его сто рона — несоответствие госслужбы демократическим политическим ожида ниям и ориентациям граждан в условиях пока неразвитых, но все же начавших формироваться институтов гражданского общества. В силу осо бого положения государственного аппарата в структуре общественных от ношений, усиленного к тому же российской спецификой — традиционно большой ролью государства, — существование данного противоречия в его нынешней острой форме тормозит поступательное развитие страны. В подписанной Президентом Путиным в августе 2001 г. «Концепции ре формирования системы государственной службы Российской Федера ции» определены основные принципы функционирования системы госу дарственной службы и деятельности государственных служащих: соблю дение законности при верховенстве Конституции Российской Федерации; служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина; независимость государ ственного служащего от политических партий, общественных объедине ний, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан РФ; ответственность государственного органа и государственного служа щего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граж дан РФ; гласность при осуществлении государственной службы, откры тость и подконтрольность гражданскому обществу и др. Общие принципы реформирования отражены в разделе III («Госу дарственная служба и гражданское общество»), где отмечается, что ре форма должна осуществляться в условиях гласности и при участии граж данского общества, должна функционировать в интересах граждан РФ и объединений гражданского общества: быть открытой системой; быть подконтрольной государству и гражданскому обществу и т.д. Как ни трудно убедиться, принципы, изложенные в Концепции, во многом по новому высвечивают отношения между госслужащим и государством, госслужащим и гражданином. Эти принципы направлены на формирова

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 337

ние служащей гражданам и открытой для них, отзывчивой и прозрачной модели, которая ограничивает всевластие государства и госслужбы, в том числе задает строго определенные рамки, ставит государственные струк туры под контроль, на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признает права личности, но и гарантирует их защиту. Вне ра мок правового государства становятся бессмысленными все рассужде ния о правах и наличии власти у граждан и гражданского общества. Модель «отзывчивой бюрократии» предполагает не только измене ние государственной службы, государства в целом, но и отношения к ним со стороны самих граждан. По данным исследований различных ав торов, в сознании почти половины наших сограждан сейчас уживаются две модели поведения по отношению к государству: патерналистская, унаследованная от прошлого, сохраняющаяся при этом в сфере «долж ного», и индивидуалистическая, выступающая для большинства как на вязанная обстоятельствами жизни, но все таки уже принятая. Отрыв от пуповины государства, имеющий место у половины населения страны, не привел, однако, к формированию индивидуализма, сочетающего лич ный интерес с ответственностью, а главное, способности к объединению с себе подобными в организованной защите своих и общих интересов. Российская социокультурная модель взаимоотношения человека и общества предполагает приоритет интересов общества, выразителем ко торых выступает государство, но в мягкой форме, с правом личности «быть услышанной» и отстаивать свои интересы. Дозрев до требования «быть услышанными», большинство российских граждан еще не готовы к тому, чтобы сделать следующий шаг, включиться в работу органов вла сти. Как свидетельствуют данные исследования кафедры политологии и политического управления РАГС, проведенного в 2002 г., проблема де мократизации государства, государственной службы упирается не толь ко в чье либо нежелание, но и неготовность граждан включиться в про цесс управления и принятия решений органами власти, в контроль за их исполнением (как лично, так и через соответствующие структуры и в рамках соответствующих процедур). Разумеется, эта неготовность не носит чисто субъективный характер. Как отмечают многие исследовате ли, во многом она обусловлена прежним разочарованием россиян в ин ститутах государства и общества, которое преодолевается с большим трудом. Как отмечает специалисты Независимого Российского институ та социальных и национальных проблем, в частности, это связано и с тем, что надежды граждан на то, что российское государство возьмет на себя смыслополагающую функцию, пока не оправдались. Между тем го сударство без определенного образа будущего и выработки общественно

338

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

одобряемой модели поведения сегодня не является для россиян госу дарством в полном смысле этого слова. В заключение охарактеризуем меры, реализация которых, на наш взгляд, может существенно продвинуть дело реформирования государст венной службы, указав одновременно и на те опасности, которые несут с собой эти меры, если их использовать безоглядно, без «страховки». Ос новное внимание уделим процессам демократизации госслужбы. В об щем, концептуальном плане мы исходим из необходимости демократиза ции госслужбы с учетом ее специфики, т.е. сохранения ее профессиональ ного характера, предполагающего отбор и продвижение кадров на основе объективных процедур проверки и подтверждения деловых качеств и в то же время превращения ее в открытую систему, имеющую постоянную, прямую и обратную связь с гражданами и их организациями, отзывчивую к их нуждам и запросам и находящуюся под эффективным общественным контролем. Основные направления изменений госслужбы в сторону ее де мократизации представляются следующими: во первых, резкое сокраще ние объема распорядительных и распределительных функций госаппара та, прежде всего в сфере экономики. На первый взгляд, это больше связа но не с демократизацией, а с совершенствованием системы управления в целом. Однако представляется, что именно здесь содержится объектив ное основание всего процесса демократизации. Уменьшая до минимума сферу, где чиновник действует как распорядитель, мы тем самым ограни чиваем его влияние на жизнь граждан и, соответственно, их от него зави симость. Так, при социализме практически все материальные ресурсы распределялись чиновниками различных рангов со всем хорошо извест ными последствиями. Переход на рыночные принципы, предполагающие разгосударствление экономики и других сфер жизни, казалось бы, должен был положить конец подобной системе отношений. Однако произошло нечто иное: распределяться стал уже не доступ к потреблению ресурсов, а право их продажи, во многих случаях — право собственности на них. Та ким образом, ценность контроля над «фондом распределения» много кратно возросла. Отсюда возросла и значимость статуса «распределите лей», т.е. тех же чиновников, и соответственно зависимость от них всех прочих категорий граждан. Поэтому устранение подобного положения прежде всего в сферах приватизации и предоставления всевозможных льгот (последнее к тому же, как показывает ряд недавних историй с раз личными фондами, служит также мощным криминогенным фактором), превратит чиновника, скорее, в контролера законности действий «клиен туры» и выражающего интересы государства арбитра в случаях конфлик та. С эти тесно связан следующий пункт.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 339

Во вторых, подробное и четкое регулирование процедур принятия управленческих решений, что сокращает сферу административного усмо трения и значительно облегчает общественный контроль над действиями чиновников. Если правила и порядок принятия решений являются ясны ми и доступными для клиентов, то ограничиваются возможности произ вола, сговора с отдельными клиентами, а также включаются механизмы, может быть, самого эффективного контроля — контроля заинтересован ных лиц. В третьих, сокращение численности аппарата. Парадоксальная вещь — за годы рыночных реформ госаппарат раздулся почти в полтора раза. При этом степень кадровой преемственности в правительственных структурах велика, многие работники попали в аппарат еще в доперестро ечные времена. Кроме того, в аппарате появились новые звенья. Все это автоматически делает систему более сложной, закрытой и, следовательно, менее доступной для общественного контроля. Поэтому сокращение — это не только средство удешевления и упрощения управления, но также и один из путей его демократизации. В четвертых, лишение чиновника мо нополии на информацию. Еще М. Вебер отмечал, что монополия на роль профессиональных экспертов — основа бюрократической власти. Отсюда, кстати, и стремление засекречивать все и вся. Однако в демократических странах ему существуют противовесы в формах профессиональной экс пертизы как политиков (и их аппарата), так и независимых экспертов — ученых, общественных деятелей, журналистов. У нас пока эти формы ква лифицированного общественного контроля развиты крайне слабо. Даже так называемый политический контроль со стороны представительных органов малоэффективен. Следует, наконец, «оживить» и контрольную функцию прокуратуры, а также судебный контроль. И, наконец, пятое — развитие принципов «merit system», т.е. оценка и продвижение служащих на основе их заслуг и профессиональных качеств, что является основой современной госслужбы в развитых странах. С принятием закона «Об ос новах государственной службы» возможность для этого была впервые в отечественной истории установлена нормативным образом — в Законе. Хотя с момента его принятия прошло много времени, еще предстоит мно гоплановая работа по разработке механизмов воплощения его норм в жизнь — установление критериев и процедур оценки служащих, форми рование кадрового резерва и других инструментов для обновления соста ва госаппарата, создание отвечающих современным потребностям про грамм подготовки и переподготовки кадров государственных и муници пальных служащих. Интегрирующим принципом в данном отношении должно стать сохранение и повышение профессионализма госслужбы при ограничении ее кастовости.

А.И. Никитин (Россия, Москва) Миротворческая деятельность Российской Федерации в странах СНГ: принципы и технологии

Из всего разнообразия конфликтов, произошедших или продолжающих ся на геополитическом пространстве новых независимых государств, по нятия международной миротворческой деятельности приложимы к уси лиям по урегулированию конфликтов в Таджикистане, Грузии/Южной Осетии, Грузии/Абхазии, Азербайджане/Нагорном Карабахе, Молдове/ Приднестровье. При этом операция в Нагорном Карабахе развернута так и не была: это пример неудачной попытки организации региональной миротворческой операции под эгидой СБСЕ/ОБСЕ, согласовавшей в 1993 г. мандат на проведение такой операции. Две относительно удачные операции, которые в наибольшей мере решили поставленные перед ними задачи, а именно в Южной Осетии и Приднестровье, имеют наибольшие проблемы с международным признанием их политико правового стату са. По обеим операциям отсутствуют мандаты не только ООН, но и реги ональных организаций (ОБСЕ и СНГ). Легитимное вмешательство России в конфликты в Грузии /Южной Осетии и Молдове/Приднестровье, осуществленное в соответствии с международными соглашениями, может претендовать на статус миро творческой операции в той мере, в какой политико дипломатические и военные действия российской стороны являются действиями нейт ральной «третьей силы», равноудаленной от сторон конфликта. В меж дународно правовом плане применимости понятия МТО к операциям в Южной Осетии и Приднестровье на начальном этапе способствовало участие в соглашении о приглашении российских воинских континген тов всех конфликтующих сторон (подписание соглашения с Россией не только правительством Грузии, но и политическим руководством Юж ной Осетии и, аналогично, не только Президентом Молдовы, но и поли тическим руководством Приднестровья). Однако в настоящее время следует понять, не является ли полити чески более целесообразным отказ от трактовки этих двух конкрет ных операций как миротворческих (каковыми они все равно не при

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 341

знаются в масштабах международного сообщества) и применение к ним статуса легитимного вмешательства по соглашению с правительством другого государства для оказания помощи в борьбе с сепаратизмом и нелегитимными политическими и военными образованиями на его территории. В то же время целесообразно осмысление операции 1992 г. по разъединению враждующих сторон в ходе ингушско осетинского конфликта как уникального примера удачной внутренней миротвор ческой операции, выполненной силами внутренних войск. По воен но тактическим (разъединение, разоружение, контроль миграции) и организационным характеристикам эта операция соответствует ос новным параметрам миротворческой деятельности по «разниманию» конфликтующих сторон, прекращению этнически мотивированного насилия. Операции в Таджикистане и Грузии/Абхазии являются по статусу полноценными региональными миротворческими операциями СНГ. Обе осуществляются на основании коллективного решения глав госу дарств СНГ, имеют мандат СНГ (который при этом неоднократно об новлялся и уточнялся), общее военное руководство ими осуществляет ся через международный орган — Штаб по координации военного со трудничества государств—участников СНГ. При этом в каждом из этих регионов параллельно развертывалась наблюдательная операция ООН с участием военных наблюдателей — UNMOT в Таджикистане и UNOMIG в Грузии/Абхазии. Таким обра зом, можно говорить не о двух, а о четырех МТО — двух международных МТО по мандату ООН с наблюдательными функциями и двух регио нальных МТО СНГ с функциями разъединения конфликтующих сто рон и стабилизации обстановки в конфликтных регионах. Военные действия в Таджикистане с 1992 по 2000 г. с политико пра вовой точки зрения следует трактовать не как единую миротворческую операцию, а как комплекс из нескольких разнотипных операций. • Операция (комплекс мероприятий) пограничных (и приданных к ним) сил РФ по охране государственной границы Таджикистана с Афганистаном и Китаем (не имела четкого правового оформления до мая 1993 г., затем осуществляется на основе двустороннего меж государственного соглашения РФ РТ от 25.05.1993; не имеет харак тера международной миротворческой операции). • Коллективные дополнительные меры стран СНГ по стабилизации обстановки на таджикско афганской границе в 1993—1994 гг. (регу лировались решениями СГГ—СНГ от 22.01.1993, 24.12.1993 и

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

342

15.04.19941). Изначально эти меры не трактовались как миротворче ская деятельность в смысле региональной миротворческой опера ции, впоследствии, с внесением формулировок по стабилизации об становки на границе в мандат КМС СНГ, получили миротворческую трактовку. • Собственно операция Коллективных миротворческих сил СНГ по мандату Совета глав государств СНГ. КМС СНГ реально были созда ны как коллективные силы сначала пяти, затем четырех государств — России, Казахстана, Узбекистана. Киргизстана (контингенты ВС Тад жикистана были поначалу включены в КМС, затем исключены для более адекватного соответствия критериям международного миро творчества). Другие страны СНГ не принимали практического учас тия в их формировании или финансировании. В силу этого можно применить сложившуюся в системе ООН терминологию и говорить о коалиции государств, которой региональная организация (СНГ) де легировала полномочия по практическому проведению миротворчес кой операции. Это более адекватное определение типа операции, чем утверждение, что операция в Таджикистане проводится Содружест вом в целом, тем более что конфигурация самого СНГ за годы опера ции менялась, а ряд стран подчеркивал, что неучастие в операциях та кого типа носит не случайный, а принципиальный характер. • Действия военных контингентов Вооруженных сил Российской Фе дерации, дислоцированных на территории Республики Таджикис тан, по оказанию поддержки правительству Республики Таджикис тан в решении задач стабилизации обстановки и решении иных го сударственных задач, на основе Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между РФ и РТ, и других двусторонних согла шений. Целесообразно вынести мероприятия по оказанию поддерж ки правительственным силам Таджикистана со стороны РФ за пре делы «коллективных миротворческих действий», чтобы не подвер гать сомнению статус операции коалиции стран СНГ. К тому же этот тип действий охватывает все не входящие в КМС СНГ компоненты Группы российских войск в Таджикистане. • Политико дипломатическая посредническая деятельность госу дарств СНГ по мирному урегулированию межтаджикского кон фликта. Субъектами осуществления этой деятельности выступали 1

Показательно, что эти решения в период их выработки и принятия не трактовались как часть миротворческой операции, а увязывались с Соглашением государств СНГ по обеспечению стабильного положения на внешних границах Содружества от 9 октября 1992 г., что ясно следует из текста Решения от 22.01.1993.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 343

на разных этапах Совет глав государств СНГ, Совет министров ино странных дел и Совет министров обороны СНГ, политическая Ко миссия по урегулированию, Специальный представитель СНГ по урегулированию конфликта в Таджикистане. Эта деятельность окончательно приняла характер «классического» миротворческого посредничества в 1995—1997 гг. в ходе организации и проведения переговоров с участием таджикского правительства и Объединен ной таджикской оппозиции, завершившихся подписанием Таджикс ких мирных соглашений 1997 г. В этом смысле можно выделить этот комплекс политико дипломатических мероприятий как миротвор7 ческую посредническую (невоенную) миссию СНГ, осуществлен ную во взаимодействии с ООН и ОБСЕ, чьи делегации также дейст вовали в регионе в этот период. • Наконец, операция МНООНТ/UNMOT военных наблюдателей ООН в Таджикистане (в настоящее время — военные наблюдатели от 13 стран). При такой трактовке гораздо легче отстоять статус миротворческой операции региональной организации для тех компонентов названного комплекса, которые действительно соответствуют общим критериям миротворчества ООН и региональных организаций. При этом собствен но миротворческая операция коалиции стран СНГ предстает двукомпо нентной: включающей военную деятельность КМС СНГ, с одной сторо ны, и политико дипломатическую посредническую миссию СНГ по межтаджикскому урегулированию с другой. Несмотря на относитель ную географическую близость, операции в Южной Осетии и Абхазии существенно различны. В Южной Осетии имеют место действия рос сийских военных и дипломатов на основе двустороннего межгосударст венного соглашения Россия—Грузия в присутствии наблюдательной миссии ОБСЕ, в то время как в Абхазии — две взаимосвязанные миро творческие операции: миротворческая операция региональной органи зации (СНГ) на основе мандата глав государств Содружества и миро творческая операция ООН (наблюдательная миссия — МООННГ) на основе мандата СБ ООН. При этом, если результат операции в Южной Осетии можно назвать успехом, то результат усилий в Абхазии остается неудовлетворительным по сравнению с ожиданиями сторон. Отметим особенности операции в Абхазии/Грузии, которые ослож нили ее проведение и международное признание: во первых, действия российских военных в Абхазии включали элементы принуждения (в фор мулировке Устава ООН), в частности, при выбивании вооруженных фор мирований из Кодорского ущелья, участии российских формирований

344

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

в обстреле Сухуми, а позже в форме участия российских военно морских судов в обеспечении морской блокады побережья Абхазии. Во вторых, из за формальных задержек с подписанием мандата операции и ратифи кацией решения об участии российских контингентов Советом Федера ции ФС РФ, операция (мероприятия по введению войск) летом 1994 г. фактически началась раньше, чем произошло должное правовое оформле ние решения о ее проведении. Еще одной особенностью операции в Абха зии/Грузии является то, что она так и не стала коллективной операцией стран СНГ. Основной миротворческий контингент не был предоставлен никакими иными государствами СНГ, помимо России. Между тем по сло жившимся в ООН стандартам контингент, предоставляемый одной стра ной, не должен превышать трети от общего количества участников. Одна ко в ряде операций при лидирующей роли военных США, например на Га ити или в Сомали, такие стандарты также не выполнялась. В четвертых, не было создано многостороннее международное воен ное командование операцией, руководство операцией осуществляется фактически Генеральным Штабом ВС РФ. При этом не все российские формирования в Грузии входят в состав КМС, и подчас имеет место сме шение функций российских военных баз, созданных по соглашению 1994 г., и миротворческих сил. Отношение самих конфликтующих сторон к операции было и остается неоднозначным. Несмотря на формальную поддержку, абхазская сторона нарушала перемирие, затягивала возвра щение беженцев. В Грузии операции противостояла оппозиция в лице «Народного фронта», лидеров Республиканской и Национально демо кратической партий и Союза освобождения Абхазии, который требовал не размещать российские войска, так как это «грозит потерей Абхазии». В то же время проведение операции поддержали Союз граждан Грузии, Социал демократическая партия и другие центристские политические силы. И, наконец, принятие решения ООН о расширении мандата опера ции МНООНГ и придания ей функций, которые предлагали страны СНГ, не состоялось. Операция МНОООНГ осталась наблюдательной по характеру мандата. Одобрение операции СНГ со стороны ООН также проходило очень сложно, миротворческие подразделения СНГ не полу чили статуса «голубых касок». Наряду с названными сложностями следует отметить и успешные результаты данной операции. Так, в целом удалось предотвратить про должение кровопролития и существенно ограничить вооруженные столкновения грузинских и абхазских формирований. Была создана по литическая инфраструктура урегулирования: происходят относительно регулярные раунды переговоров при посредничестве ООН и России,

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 345

есть достаточно тесное взаимодействие между политической и военной сторонами урегулирования. Кроме того, между миротворческими сила ми СНГ (России) и военными наблюдателями операции МНООНГ сло жилось хорошее рабочее взаимодействие. Генеральный секретарь и СБ ООН удовлетворены степенью информированности о действиях миро творцев СНГ, и «разделение труда» между операцией региональной ор ганизации (СНГ) и операцией ООН представляет собой (как и в Таджи кистане) достойный изучения и повторения опыт. В результате миро творческой операции восстановлены транспортные коммуникации (мосты), железнодорожное сообщение, ряд объектов инфраструктуры в регионе разминированы, введены в строй. Произошло частичное возвра щение беженцев в районы, покинутые ими в ходе конфликта. В целом можно констатировать, что, несмотря на ее необходимость и определенные положительные промежуточные итоги, операция в Абха зии пока наименее успешна из всех проводимых на территории СНГ. Ее сворачивание на данном этапе привело бы, скорее всего, к возобновле нию вооруженных столкновений. Однако дело здесь не в слабости самой операции (военная сторона операции вполне функциональна, россий ские контингенты справляются со своими задачами), а в неисчерпаннос ти политической воли сторон (особенно абхазской) продолжать кон фронтацию до победы, достижения своих политических целей. Учитывая тенденции отношения ООН к этому конфликту, трудно ожидать, что в обозримой перспективе контингенты СНГ/России удастся заменить на «голубые каски» ООН, а принимая во внимание необходимость для Рос сии в ситуации незавершенного конфликта в Чечне иметь определенное влияние на Грузию и «лояльное» взаимодействие с грузинскими властя ми, не допустить возникновения нового очага вооруженной борьбы на южных российских границах, остается лишь сохранять российский кон тингент в Абхазии, продолжать операцию и последовательное посредни ческое содействие политическому урегулированию. В отличие от затянувшейся операции в Абхазии, урегулирование кон фликта в Южной Осетии является относительно успешным. Однако, в от личие от действий в Абхазии и в Таджикистане, операция в Южной Осе тии не имеет мандата глав государств СНГ и потому не может рассматри ваться как региональная миротворческая операция (операция региональной организации) в полном смысле слова. Ее правовые основа ния иные: трехстороннее соглашение между сторонами конфликта и Рос сией. Россия остается гарантом выполнения грузино осетинских согла шений. В международно правовом отношении участие России в урегули ровании конфликта в Южной Осетии есть не что иное, как легитимное

346

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

вмешательство в дела другого государства по соглашению с его политиче ским руководством. Применение статуса «миротворческой операции» к действиям всех трех сторон по прекращению конфликта может быть осуществлено только «по аналогии». При этом, однако, аналогия оказыва ется вполне работающей, а организационно тактические аспекты опера ции действительно сближают ее с международным миротворчеством. Од нако, как в Таджикистане и Абхазии, здесь следует провести грань между вовлеченностью России в конфликт до заключения соглашения сторон о прекращении огня, и статусом и ролью России после заключения такого соглашения. Российские войска, находившиеся на территории Южной Осетии до заключения соглашения (инженерно саперный и вертолетный полки), никак не относятся к миротворческим силам. При создании трех сторонних патрульных сил они не были привлечены, и вскоре были выве дены из Грузии. Контингенты же, составившие трехсторонние раздели тельные силы, выполняли по сути типичные миротворческие функции: контроль за зоной безопасности по линии соприкосновения противни ков, разоружение и расформирование незаконных военных формирова ний, изъятие оружия у населения и др. Нетипичным было, однако, при влечение к участию в них контингентов самих конфликтующих сторон (эта же практика параллельно применялась в ходе создания трехсторон них миротворческих сил в Приднестровье).

Я. Голзер, П. Фиaлa (Чехия, Брно) Теория консолидации и опыт Чешской Республики как центрально7европейской страны

При оценке состояния трансформации и консолидации любoй полити ческoй системы мы сталкиваемся со сложной проблемой: как отличить, что является частью специфических процессов трaнсформации и де мокpaтизации, и какие процессы уже стали стандартной частью консо лидовaннoй демокpaтии. Это является следствием имеющихся теорети ческих и методологических недoстатков в концепциях транзитологии и консолидологии1. Целью этой статьи является применение общеприня тых критериев и индикаторов состояния трансформации, или консоли дации, к ситуации в Чешской Республики (ЧР), на более широком срав нительном фоне — к политическим системам следующих трех централь но европейских государств — польской, словацкой и венгерской. Решение вопроса о том, является ли ЧР консолидовaннoй политическoй системoй, или нет, не является единственной нашей целью. В наши зада чи входит также демонстрация того, насколько используемые индикато ры пригодны для oценки состояния консолидации2. Для получения объективной картины, отражающей состояние кон солидации конкретной политическoй системы, нам потребуется теоре тическaя рaмкa, базирующаяся на более общих сравнительных исследо ваниях. Из всех существующих теорий выбранa концепция становления отдельных этапов консолидации центрально и вoстoчнo европейских политических систем и становления индикаторoв консолидовaннoй де мокpaтии, авторoм которой является немецкий политолог Klaus von Beyme. Beyme, пытаясь обобщить и упорядочить существующиe теории, 1

Crawford B., Lijphard A. Explaining Political and Economic Change in Post Communist Eastern Europe. Comparative Political Studies. Vol. 28. July. Issue 2. 1995. Р. 171— 200; Beyme K. Von Osteuropaforschung nach dem Systemwechsel. Der Paradigmawandel der. Transitologie. Osteuropa. 1999. № 3. Р. 285—304. 2 Тем не менее возникает вопрос, возможно ли в принципе с помощью эмпирическо аналитического метода оценить масштаб «консолидации» столь сложное явление, каким является политическая система. Возможно, каждое подобное заключение всегда будет нормативным актом.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

348

говорит о четырех основных фазах процессa консолидации. При этом степень консолидации определяется на основании того, завершены ли они в данной политическoй системe. Решающими являются следующие четыре этапа3. 1. Конституционная консолидация, под которой понимается установ ление и осуществление конституционнoго порядка (а не только при нятие конституции). 2. Консолидация систем групп интересов и политических партий. 3. Консолидация «правил игры» неформальных политических акте ров, какими, например, являются aрмия, предпринимательская сре да, радикальные группы и т.п. 4. Консолидация гражданского общества. Давайте посмотрим, насколько эти этапы применимы к оценке состо яния политических процессов в Чешскoй Республике и отчасти также в других центрально европейских государствах. Первый этап в Чешской Республике формально был завершен в декабре 1992 г.4 Такой путь раз вития полностью соответствует теоретическому и практическому опыту других посткоммунистических государств, поскольку конституционная консолидация представляет собой самый быстрый из этапов консолида ции. В настоящее время на основе того, как конституционные системы исполняют свои функции, можно сказать, что конституции центрально европейских стран оправдали себя. Естественно, что речь не идет о текс тах, в принципе неизменяемых. Опыт их функционирования, вероятно, приведет к необходимости их частичного изменения. Однако такой путь развития конституционной консолидации является нормальным; вспом ним о процессе внесения изменений в Конституцию Польши, где новая Конституция была принята как законченное целое только в 1997 г., или дискуссии о возможности изменения Конституции в Венгрии на рубеже XX и XXI веков. В Чешской Республике дискуссия об изменении Кон ституции касается лишь частностей, которые не могут нарушить основ ную логику конституционной системы (полномочия президента, отно шения президента и правительства и т.д.). Второй этап консолидации ка сается групп интересов и политических партий. В литературе говорится о том, что системы партий бывают в странах переходного периода быст рее и лучше структурированы, чем системы групп интересов5. Это спра 3

Beyme 1999. Р. 298—299. Конституция ЧР вступила в силу в 1993 г., начиная с момента распада бывшей Че хословакии. 5 Juchler J. Schwierige Demokratisierungsprozesse. Zur politischen Entwicklung in den Reformlдnder Osteuropas. Osteuropa. 1994. № 2. Р. 125—141. 4

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 349

ведливо также для Чешской Республики и других центрально европей ских стран. Диспропорция между системой групп интересов и партийной системой носит скорее не структурный, а функциональный характер. В Чешской Республике партийная система консолидировалась по сле парламентских выборов в июне 1996 г., в ходе которых был решен вопрос о структуре партийного спектра, а также об облике левых, пра вых и центра6. Хотя после выборов 1996 г. система чешских политичес ких партий продолжает развиваться, ее ключевые черты остаются неиз менными. Этот факт подтверждают результаты выборов как 1998 г., так и 2002 г. Чешская партийная система обладает относительно простой структурой: справа (ГДП) и слева (СДПЧ) один доминирующий субъ ект, который дополняется одной менее крупной партией (УС и КПЧМ); в центре помещаются христианские демократы (ХДС НП), у которых большой коалиционный потенциал с обеих сторон. Естественно, функ ционирование этой системы не настолько просто, как ее структура7. Специфика чешской системы политических партий в центрально европейском контексте состоит прежде всего в нетрансформированной коммунистической партии8, которая обладает практически нулевым ко алиционным потенциалом. Из этого следует, что в чешской партийной системе не действует закон смены правой и левой коалиции, поскольку у социал демократов нет партнера9. Причиной этого является текст за кона о выборах. Чешская Конституция гласит, что нижняя палата парла мента избирается по пропорциональной системе, а верхняя палата — по мажоритарной системе. На рубеже 1999—2000 гг. правые партии попы тались пролоббировать изменения в законе о выборах с целью усиления мажоритарных элементов. Следствием этого должно было стать упроче ние позиций крупных партий. Однако эта попытка закончилась неуда чей, и проблема формирования коалиции после выборов остается от крытой в чешской политической реальности. 6

Fiala P., Holzer J., Mareљ M., Pљeja P. Komunismus v Иeskй republice. Brno, MU. Fiala. 1999. Р. 269—285. 7 Strmiska M. Utvбшenн иeskйho multipartismu: pшнbмh na pokraиovбnн. Politologickэ иasopis. 1999. No 2. S. 162—169. 8 В свою очередь, в других центрально европейских государствах прошел удачный процесс социал демократизации бывших КП: Коммунистическая партия Словакии была преобразована в Левую демократическую партию, Польская объединенная рабочая партия была преобразована в Социал демократическую партию Республики Польша, а затем в Союз демократических левых сил, а Венгерская социалистическая рабочая партия стала Венгерской социалистической партией. 9 Fiala P., Holzer, J., Mareљ M., Pљeja P. Komunismus v Иeskй republice. Brno, MU. 1999.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

350

При анализе проблемы чешской политической системы мы сталки ваемся с парадоксом: несмотря на то, что исторически традиция чешских партий в центрально европейском регионе оказывается самой продол жительной, в настоящий момент чешская политическая система наиме нее прозрачна. Другие партийные системы стран Центральной Европы прошли идентичные с Чехией этапы, включая первую фазу широких, всеобъемлющих «catch all» движений (broad catchalls), где в роли чеш ского Гражданского форума в Польше выступала «Солидарность», а в Словакии — Общество против насилия. В течение 1990 х годов, благода ря успешной социал демократизации бывших КП, польская, венгерская и, наконец, словацкая партийные системы трансформировались в систе мы, где происходит соревнование левого и правого лагерей. В Польше из менение политической направленности правительства и демократичес кая переориентация страны в целом завершились победой левых (Союз демократических левых сил) уже на выборах 1993 г.10, в Венгрии то же самое произошло после выборов 1994 г. Самым продолжительным этот процесс оказался в Словакии, где его затормозило существование прави тельства Мечиара. Ряд его недемократических шагов нивелировал роль классических идеологических конфликтов и способствовал росту напря женности между демократией и авторитаризмом. Тем не менее сегодня в Словакии, Венгрии и в Польше функционируют идеологически одно родные правительства. С другой стороны, идеологическая спаянность внутри чешской правительственной коалиции не так сильна. Несмотря на эти замечания, а также несмотря на заявления ряда аналитиков, мож но сказать, что чешская партийная система в основном функционально и структурно консолидирована. Эта констатация при этом не исключает дальнейшего развития, которое для политических систем типично и в развитых западных демократиях11. Менее консолидированными являются, как это можно было предпо ложить, центрально европейские системы групп интересов. В Чешской Республикe их структурное оформление уже завершено, но процессуаль но они все еще находятся в поиске механизмов для осуществления поли тической деятельности. В отличие от ситуации в европейских демократи ях, главным адресатом чешских групп интересов долгое время являлся парламент, а не политическая и административная система. Первые при 10

В 1997 г. Польша вновь пережила победу правых (правительство коалиции во главе с Избирательной акцией «Солидарность»), однако сегодня у власти снова оказались левые. 11 Любая подсистема политической системы, которая строится на основе интересов и служит для их выражения, никогда до конца не «консолидируется», поскольку она дина мична по своей природе.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 351

знаки того, что такая форма влияния в большей степени начинает исполь зоваться группами интересов, уже появились в некоторых подсистемах групп интересов (аграрные, экологические и т.п.). Легко предположить, что именно в области методов влияния на процесс принятия политичес ких решений произойдут самые серьезные изменения. В этом смысле структура организованных интересов в Чешской Республике развивается подобно той модели, которая существует в Германии. Это, вероятно, объ ясняется социо культурными и историческими факторами12. Естественно, возникает вопрос, преобладает ли в системе организо ванных интересов в ЧР плюрализм или неокорпоративизм. Окончатель ного ответа дать пока нельзя, в то же время можно говорить об опреде ленных тенденциях. Прежде всего можно с уверенностью сказать, что в Чешской Республике отсутствуют условия для складывания модели с преобладанием корпоративизма, подобной австрийской или скандинав ской. В то же время нельзя также ожидать складывания англо саксон ской плюралистической модели. Наиболее реальным вариантом являет ся возникновение смешанной, преимущественно плюралистической мо дели с некоторыми чертами корпоративизма13. Консолидация «правил игры» неформальных политических акте ров, какими, например, являются армия, предпринимательская среда, радикальные группы и т.п.: Beyme отмечает, что этот этап не был завер шен, например, в Испании вплоть до конца 1980 х годов. В то же время он оговаривается, что в Центральной Европе этот этап консолидации уже в основном реализован14. Данный критерий, естественно, нельзя воспринимать однозначно; косвенным показателем здесь является, в частности, доверие граждан к той или иной институции. Так, в Чешской Республике постоянно растет доверие граждан к армии, со второй по ловины 1990 х годов увеличилась активность радикальных организа ций, использующих «западную» риторику. Наиболее серьезной пробле мой является отсутствие доверия к предпринимательским кругам. Объ яснение причин этой ситуации выходит за рамки настоящей статьи. Еще более сложной проблемой является консолидация гражданского 12

Fiala P. Interessen und AuЯenpolitik. Politische Parteien und organisierte Interessen als relevante Faktoren der AuЯenpolitik der Tschechischen Republik und der Bundesrepublik Deutschland, in: Hцhne S., Nekula, M. Hrsg., 1997. Sprache, Wirtschaft, Kultur: Deutsche und Tschechen in Interaktion, Mьnchen, Iudicium. S. 31—44. Fiala P. Roћтбk P. Schubert K., Љimниek V. Politickэ systйm Spolkovй republiky Nмmecko, Brno, MU. 1994. S. 98—108. 13 Fiala, P., Kшнћ Z. Metody a strategie prosazovбnн poћadavkщ zemмdмlskэch zбjmovэch skupin v ИR, Sbornнk Vojenskй akademie v Brnм, шada C D. 1997. № 1. S.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

352

общества, которая, по словам K. von Beyme, занимает, как правило, од но поколение. Речь идет о чрезвычайно неоднозначном понятии. По мнению Beyme, этот процесс предполагает 1) стабилизацию институци ональной структуры; 2) формирование и относительную стабильность информационных потоков и основных методов коммуникации внутри общества; 3) автоидентификацию отдельных политических актеров с их естественными социально политическими ролями и сферой ответст венности. В Чешской Республике дискуссия о гражданском обществе в последнее время является непременной частью политической дискус сии15. Более того, она представляет собой самую болезненную пробле му в чешской политике последних лет. Ее сущность состоит в склонно сти части интеллектуальной и политической элиты к сомнению в функ циях политических партий в демократической политической системе. Под лозунгами гражданского общества, нового политического стиля, «неполитической политики» и т.д. снова возвращается идея широких интеллектуальных движений начала 1990 х годов, способных якобы ис править все, что есть в политике несовершенного и вредного. Данная дискуссия приобрела размах, который превышает нормальные рамки подобных дискуссий не только на Западе, но и в Центральной Европе. Сомнение в ключевых институциях демократической политической системы (главным образом политических партий) приобретает тем большее значение, что, несмотря на то, что общество способно воспри нять демократические ценности, в Чешской Республике наблюдается низкая степень доверия к существующим институциям16. В этой связи необходимо сослаться на авторитет Запада: K. von Beyme говорит о существовании восточно европейской теории граждан ского общества, которая является нормативной и утопистской. Данная политическая доктрина, использующая собственную идеальную поли тическую модель в качестве мерила ценности при оценке любого поли тического явления, представлена в чешской политике уже упоминав шейся выше концепцией неполитической политики. Согласно Beyme, эта концепция близка к мечте о третьем пути17. В этом смысле дискус сия о гражданском обществе в Чешской Республике является скорее вы ражением внутриполитической борьбы, чем принципиальной пробле 15

Fiala 1999. Доверие общества к правительству постоянно колеблется в районе 30%, доверие к нижней палате около 20%, доверие к судам не доходит до 35%, и сравнимо с доверием к профсоюзам (IVVM 1999 a 2000). 17 Beyme K. Von Russland zwischen Anarchie und Autokratie, Wiesbaden, Westdeutscher Verlag. 2001. S. 132—133. 16

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 353

мой. Таким образом, не подлежит сомнению тот факт, что Чешская Рес публика уже приближается к ценностям гражданского общества. Есте ственно, описанные четыре этапа консолидации являются общими, и пользоваться ими при сравнении трансформации и консолидации раз личных стран можно только с большой долей осторожности. По этой причине в литературе часто упоминаются также следующие индикато ры консолидации18. 1. Отсутствие при проведении как минимум двух выборов проявлений насилия; в Чешской Республике, как и в других центрально европей ских странах, выборы тем самым составляют органическую часть по литических процессов19, значит, этот критерий можно считать безус ловным. 2. Правила игры принимаются всеми актерами. С этой точки зрения первые серьезные изменения в чешской политике произошли уже в 1992 г., когда консервативно либеральные и христианско демокра тические партии образовали правительство. Дальнейшие изменения произошли в 1998 г., когда впервые было образовано социал демо кратическое правительство при молчаливом согласии правой ГДП. В то же время данный критерий является довольно спорным: если строго его придерживаться, то невозможно было бы считать консо лидированной демократией Германию раньше, чем во второй поло вине 1960 х годов, Францию до 1981 г., а Италию вплоть до 1994 г.20 3. Относительная стабильность предпочтений избирателей. Даже с этой точки зрения чешскую политику можно считать консолидиро ванной. Настроения избирателей являются относительно стабиль ными по сравнению с западными демократиями. 4. Отсутствие «крупных асистемных партий». Пользуясь этим индика тором, мы должны решить вопрос, является ли Коммунистическая партия Чехии и Моравии асистемной или нет. В связи с тем что она не была трансформирована, ее отношение к демократической поли тической системе остается негативным. Можно здесь сослаться так же на мнение ее избирателей, ее стратегию и т.п. С другой стороны, в последнее время ее представители в парламенте пытаются вести себя прагматично. В то же время вероятность принятия КПЧМ современ ной политической системы в краткосрочной перспективе не слиш ком велика; в долгосрочной перспективе ее нельзя исключить21. 18

Beyme 1999. 299—300. В ЧР парламентские выборы проходили в 1990, 1992, 1996, 1998 и 2002 гг. 20 Beyme 1999. S. 299. 21 Fiala, Holzer, Mareљ, Pљeja 1999. S. 303—304. 19

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

354

5. «The only game in town», по определению Juan J. Linz22. Данное ус ловие в Чешской Республике выполнено. Об этом свидетельствует принятие демократических ценностей, отказ от авторитарных эле ментов в политике, а также участие в выборах и т.п.23 В то же время даже эти индикаторы консолидации оцениваются в литературе как недостаточные, прежде всего в силу их расплывчатости. Для этого были сформулированы еще более частные индикаторы вос приятия демократических «правил игры»24. • Лояльность министров и прозрачная структура ответственности; • Принцип политической ответственности и ограниченная возмож ность решения политических конфликтов с использованием судеб ных механизмов. • Сокращение полномочий главы государства в сфере законодатель ства, а также в вопросах создания и роспуска правительства. • Сокращение полномочий высшей палаты парламента, демократиза ция процедуры ее избрания, а также уменьшение ассимметрии меж ду обеими палатами. • Признание политических партий в качестве основного посредника между правительством и парламентским большинством. • Признание того факта, что депутаты являются профессионалами и имеют право на финансовую компенсацию, которая защищает их от внеполитических способов манипуляции. Если проанализировать эти критерии консолидации, то окажется, что они довольно трудновыполнимы даже для западных демократий. Тем не менее в более широкой перспективе они могут служить хорошей базой для сравнения. Мы попытались только в общих чертах описать состояние политиче ской трансформации Чешской Республики, оценить степень консолида ции ее демократической политической системы, а также сравнить его в некоторых областях с другими центрально европейскими странами — все это, основываясь на критериях и индикаторах, которые признаны в литературе релевантными. Подводя итог (не говоря о ценности самых критериев), следует сказать, что, несмотря на все проблемы, Чешскую Республику можно считать не трансформирующейся, а консолидирован 22

Linz J.J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America, and Post Communist Europe. The Johns Hopkins UP. Baltimore — London. 1996. 23 Juchler J. Probleme der Demokratisierung in den osteuropдischen Transformationslдndern. Osteuropa. 1997. No 9. S. 906. 24 Beyme 1999. 300.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 355

ной демократией. Эта констатация в то же время не означает, что Чеш ская Республика во всех социальных и политических отношениях сопос тавима с западными демократиями. Впрочем, было бы наивно ожидать этого на данном этапе. «Незрелость» чешской демократии проявилась, например, во время так называемого кризиса на чешском телевидении в 2000 г. Этот кризис продемонстрировал, что политическая культура чешского общества еще далека от совершенства (например, появление излишне эмоциональных, почти «революционных» настроений в обще стве) и вернул политическую дискуссию в ряде моментов назад, к началу процесса трансформации. Другими словами, сравнение чешской ситуа ции с Великобританией или Германией выглядит довольно проблематич ным. Однако сравнение ее, например, с Испанией рубежа 1980—1990 х гг. уже может иметь смысл. Так, в то время Испания уже была членом Евро пейского Союза, и никто не сомневался в успехе ее демократизации. С точки зрения внутренней консолидации Чешская Республика не усту пает Испании. В силу этого процесс консолидации посткоммунистичес ких стран Центральной, а также Восточной Европы, можно связать с фе номеном их европеизации25.

Бgh A. The politics of Central Europe, London, Sage. 1998.

И.А. Рысева (Россия, Москва) Перспективы развития cетевых СМИ в современном поле политики

В условиях формирования в России предпосылок развития информаци онного общества особую значимость приобретают средства массовой информации, становящиеся одним из ключевых политических акторов. Данный период характеризуется процессами трансформации традици онных СМИ, а также появлением их новых разновидностей, чье функ ционирование возможно лишь в изменившихся условиях политико ин формационного пространства. Одновременно с обретением СМИ поли тического статуса перед ними встает задача поиска эффективных механизмов взаимодействия с обществом и государством, другими по литическими контрагентами. Как показала практика, взаимоотношения СМИ с государством яв ляются сложной проблемой, так как до сих пор не найдено равновесие между свободой СМИ и наличием жесткого государственного контроля информации, между предоставлением обществу объективной информа ции и борьбой за влияние на массовую аудиторию. СМИ в современную эпоху вынуждены встраиваться в новую систему общественных и поли тических отношений, искать нетипичные способы удовлетворения ин формационных потребностей аудитории, которые также претерпевают существенную трансформацию своих интересов и ценностей. Традиционные СМИ, такие как телевидение, радио и пресса, сего дня являются основными источниками информации для общества и в целом уже приспособившимися к политическому рынку. Печатная прес са специализируется на предоставлении информации о фактах, уже свершившихся, и предлагает оригинальное, аналитическое видение про блемы. Но политические возможности радио шире, чем возможности прессы. Радиовещание позволяет информировать аудиторию о событии в реальном времени. В свою очередь телевидение позволяет человеку стать очевидцем событий, почти соучаствовать в происходящем, что де лает его наиболее эффективным средством массовой коммуникации, со здающим политические эффекты.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 357

Однако даже телевидение не в состоянии удовлетворить информа ционных потребностей современной аудитории, так как его информаци онный продукт не обладает широким спектром новостей, а также долж ной оперативностью при подаче сообщений в реальном времени. Эти проблемы телевидение не может решить в силу своего технического ус тройства. Таким образом, в условиях стремительно изменяющейся со циальной реальности ему остается делать ставку не на погоню за удов летворением разнообразных потребностей общества в информации, а на производство развлекательной, зрелищной продукции. Конечно, разви тие телевидения в этом направлении позволяет ему сохранить свою ау диторию и возможности влияния на массовую культуру и сознание. Од нако этого не вполне достаточно для современных условий. И это становится особенно заметным на фоне передачи функции предоставления пользователю различной информации в реальном вре мени к сетевым структурам (технологиям), и в частности к глобальной сети Интернет. Архитектура сети позволяет индивиду найти уникаль ный набор информационных продуктов, которые могут удовлетворить его личные потребности в информации. В данном случае человеку не нужно ждать телевизионного выпуска новостей в надежде услышать од но интересующее его сообщение, а также воспринимать большое коли чество информации, которая для него является лишней. Данное свойст во сетевых технологий определило развитие нового поколения средств массовой информации, которые при помощи кибер технологических возможностей могут заполнить провалы в информационном простран стве. Однако российские сетевые СМИ только начинают освоение дан ного пространства и наряду с традиционными находятся в поиске свое го места в изменившемся политическом пространстве. В настоящее время информационные ресурсы российского Интер нета ориентированы на широкий круг пользователей (представителей самых различных социальных групп). Согласно многим исследовани ям, основными пользователями глобальной сети выступают молодежь и люди среднего возраста, преимущественно с высшим образованием, занятые интеллектуальным трудом и использующие Интернет ресур сы как основу для своей профессиональной деятельности. Таким об разом, аудитория СМИ, располагающихся в данном секторе россий ского информационного пространства, немногочисленна. Что же ка сается непосредственно сетевых средств массовой информации, то их можно подразделить на две большие группы: средства массовой ин формации, существующие как в сетевом пространстве, так и за его пределами (то есть СМИ «с двойным представительством»), и средст

358

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ва массовой информации, действующие исключительно в виртуаль ном пространстве. СМИ, имеющие «двойное представительство», являются распростра ненным явлением в российском секторе Интернета: практически все круп ные печатные издания, телеканалы и радиостанции имеют представитель ства в виртуальном пространстве. Это преимущественно относится как к федеральным, так и к СМИ региональных центров; вместе с тем на данном этапе отмечается тенденция расширения электронного представительства и изданий местного уровня. Очевидно, что возможности местных СМИ в виртуальной сфере ограничены экономическим развитием региона, что отчасти является и следствием, и причиной проблемы цифрового неравен ства, характерной для российского информационного пространства. Структура СМИ «с двойным представительством» разнообразна. Некото рые из них полностью являются аналогами СМИ, действующих в реально сти, однако зачастую их содержания не совпадают. Как правило, электрон ные версии газет и журналов, помимо основного содержания номера, пред лагают виртуальному пользователю обновляющуюся в реальном времени ленту новостей, а также возможности написать отзыв на публикацию, об судить ее в форуме (т.е. вступить в диалог по поводу той или иной пробле мы с другими пользователями и с автором публикации). Виртуальные представительства телеканалов и радиостанций предлагают пользователям текстовые версии информационных программ, текущие новости, доступ к архивам, дополнительную аналитику, в основном дающую комментарии по основным социально политическим и экономическим проблемам. Однако в данном случае серьезно ограничиваются их вещательные и визуальные возможности техническим несовершенством оборудования как пользовате ля, так и вещателя. Хотя многие телекомпании и радиостанции все же пред полагают такую возможность, говорить о ней как о достойном аналоге теле видения или радио в обозримой перспективе было бы преждевременно. Итак, наличие аналогов реальных СМИ в виртуальном пространстве пока не подразумевает утраты ведущей роли традиционных СМИ, однако у них есть шанс стать самостоятельными ресурсами с уникальным инфор мационным наполнением. Создание представительств СМИ в сети явля ется их своеобразной поддержкой, способом увеличения численности и ге ографического охвата аудитории, повышения степени информативности и предоставления наиболее широких возможностей для непосредственной обратной связи и общественной дискуссии. Подобное представительство отчасти является и экономической мерой, позволяющей традиционным СМИ экономить на тиражах и масштабах вещания с одновременным уве личением аудитории. Средства массовой информации, существующие и

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 359

действующие исключительно в сетевом пространстве, являются новым ви дом СМИ, появление которого стало возможно в результате информаци онно технологического развития общества. По своей форме и содержанию они сходны со СМИ «с двойным представительством», но не имеют анало гов в реальности и рассчитаны только на сетевую аудиторию. Несмотря на свой исключительно виртуальный характер, они явля ются полноправными акторами в медиапространстве, их деятельность регулируется ФЗ «О средствах массовой информации» и другими нор мативными актами и подлежит обязательной государственной регистра ции. К таким СМИ относятся электронная пресса (газеты, журналы), региональные, федеральные, международные и отраслевые информаци онные агентства. Принципы деятельности виртуальных СМИ сходны с реальными — они получают информацию от корреспондентов, пресс служб органов государственной власти, бизнес структур и обществен ных организаций, в них действуют аналитические и другие отделы. Среди различных видов виртуальных СМИ следует особо отметить статус информационных агентств. В зависимости от охвата, они специа лизируются на событиях регионов, государств или же отслеживают наи более важные новости по всему миру, делая акцент на срочность новости, уделяя меньше внимания аналитике и публицистике. Информационный продукт, производимый информагентствами, в свою очередь распростра няется среди других средств массовой информации как на возмездной, так и на безвозмездной основах, а те уже доводят информацию до потре бителя. С развитием массового доступа к сети Интернет новости инфор магентств стали доступны любому пользователю сети в обход посредни ков. Из всех СМИ информационные агентства менее всех остальных под вержены ангажированности, так как предоставляют преимущественно фактологическую информацию и практически не содержат публицисти ки. Данный вид СМИ в настоящее время находится в стадии интенсивно го развития, однако, в силу неравномерно развитого российского сетевого пространства, возможности влияния на массовую аудиторию у них огра ничены. Здесь можно говорить о групповом влиянии СМИ, так как потре бители информации этого сектора медиапространства немногочисленны не только из за того, что лишь небольшая часть общества имеет доступ к сетевым технологиям, но и потому, что не все пользователи Интернета ставят своей целью получение информации. Согласно исследованиям мотивации пользователей Интернета1, большинство респондентов ставят своими целями налаживание дело 1

www.follow.ru.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

360

вых контактов или общение, а основным последствием пребывания в сети для них является вовлеченность в глобальные процессы. Эти при оритетные мотивы не исключают потребления информации, но и не ставят ее своей первоначальной и основной целью. Данное утвержде ние подтверждается и результатами исследования голландского учено го Квиленбурга, который показал, что в современном мире (и Россия в этом случае не является исключением), при ежегодном приросте по тока информации на 8—10%, процент ее индивидуального использова ния снижается2. Такое положение вещей можно охарактеризовать как «перепроизводство информации», что в целом негативно сказывается на качестве политической идентификации и социализации граждан. Но, с другой стороны, при обилии информации для конкретного инди вида остается проблема дефицита информации, адекватной личным информационным потребностям. Такое положение вещей порождает проблему, которая является одним из факторов риска для развития ин формационного общества, побуждающая к поиску иных механизмов политических и социальных коммуникаций как в сетевом пространст ве, так и за его пределами.

Cuilenburg J.J. van. The information society: some trends and implications//European Journal of Communication. 1987. Vol. 2. № 1. Р. 35.

А.И. Соловьев (Россия, Москва) Коммуникативные механизмы в государственном управлении и власти

Единое информационное пространство и универсализация технических средств общения, используемых в современном мире, последовательно и неуклонно трансформируют структуры и механизмы политической вла сти и государственного управления. Причем опыт постиндустриальных сообществ показывает и то, что постепенно накапливается критическая масса изменений, которые, видимо, уже в среднесрочной перспективе из менят очертания всего политического порядка в целом. И чем дальше, тем больше свидетельств тому, что демократия как форма организации власти уже не может удерживать под контролем новые механизмы кон куренции за власть, влияния и регулирования социальных процессов. Возможно, самым показательным признаком наступления новой по литической эпохи является все более явно вырисовывающееся преиму щество систем и режимов власти, способных целенаправленно контроли ровать потоки сообщений и создавать плотные инфополя и контакты со своими контрагентами. В странах развитой демократии это выражается в последовательном усилении прозрачности власти и превращении об щественного мнения в постоянного участника принятия политических решений, формировании механизмов электронного государства и медиа трансформации системы представительства, усилении стиля ответствен ного правления правящего класса и качественных изменений структуры последнего. В частности, последнее утверждение свидетельствует о пре вращении политически активной части общественности в постоянного участника процесса принятия решений. Иными словами, в этих общест вах формируется «большая», но при этом разнородная элита, в которой «публика», за счет активного участия в дискурсе, обретает в ней постоян ное место, но при этом полностью не интегрируется в правящий слой, со храняя свои социальные статусы и позиции. В странах, для которых наряду с необходимостью освоения характер ных для электронной эпохи форм осуществления власти стоят и цели ук репления демократии и построения гражданского общества, также про

362

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

исходят подобные изменения. В значительной степени это обусловлено однородным техническим остовом политических изменений (в частнос ти, использованием современных технотелемедиумов1), виртуализацией политического пространства, возникновением гиперреальности, синте зом информационных и развлекательных сообщений в инфопотоке и другими аналогичными явлениями. В частности, в России под влиянием такой инфосреды также возникает система медиапредставительства, ин тенсивно развивается экспорт демократических институтов и моделей политического участия, интенсифицируются коммуникации, формиру ющиеся под влиянием «демонстрационного эффекта», стремительно на капливаются предпосылки изменения традиционалистских субкультур. Однако, как показал опыт новейшей политической истории России, ре шающей предпосылкой укрепления политической роли медиа стала со циальная рыхлость власти или, другими словами, невыстроенность меха низма представительства гражданских интересов, который после разру шения партийно государственного аппарата коммунистов оказался бы способным транслировать социальные потребности только групповых объединений правящего класса. Параллельно этому началось постепен ное формирование политического рынка под доминирующим влиянием крупного капитала, который стал последовательно скупать СМИ в целях усиления своего властного позиционирования. Концентрация собствен ности в этой сфере привела к политическому доминированию медиаим перий. Впоследствии государство, потеснив медиамагнатов на этом рын ке, само стало использовать отлаженные механизмы медиавлияния в ка честве главного инструмента легитимизации и построения отношений с обществом2. Институционализация форм государственного и корпора тивного контроля за информационным рынком окончательно укрепило данный формат политических взаимодействий гражданина и власти. Еще одной предпосылкой усиления медиавлияния в политической жизни российского общества стало состояние самого общества. Мгно венный — по историческим меркам — процесс обрушения прежних поли тических порядков и аномические процессы в духовной сфере активизи 1 Землянова Л.М. Инфраструктура электронной демократии//Вестник МГУ. Сер. 10.

1997. № 3; Техника меняет общество, но всегда ли это является прогрессом?//Вестник МГУ. Сер 10. 2001. № 2. 2 Вартанова Е. Медиа в постсоветской России: их структура и влияние//Pro et Contra. Т. 5. № 4. 2000; Засурский И.И. Масс медиа Второй республики. М., 1999; Верхонская А.И. СМИ в системе партийно политических отношений//Вестник МГУ. Сер. 10. 1999. № 6; Воробьев А.И. СМИ как фактор формирования гражданского общества. Екатерин бург. 1998 и др.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 363

ровали ряд архаических основ российской ментальности, самыми устой чивыми из которых оказались патернализм, склонность к исполнитель ским функциям, дефицит общесоциальной солидарности и некоторые другие. В итоге социокультурные компоненты стали источником опреде ленной атомизации социума, подкрепив формирующуюся стилистику индивидуальных контактов граждан с медиаполитическими структура ми. А агрессивность информационных потоков в сочетании с психологи ческими травмами россиян и слабостью гражданского общества только усугубила их зависимость от центров массового политического инфор мирования. Свою роль в становлении российской медиакратии сыграли и гло бальные коммуникации, формирование наднационального, транснацио нального, но самое главное — единого информационного пространства. С одной стороны, эти информационные потоки поддерживали схожие по форме с западными новые формы медиаполитических отношений, способствуя экстерриториальности организации власти. А с другой — укореняя нормы жесткой конкуренции, пропагандировали стандарты и приоритеты жизнедеятельности, которые еще больше сегментировали российское общество. В конечном счете складывавшееся в России «мас совое» общество стало демонстрировать не взаимодействие социально самодостаточных личностей, для которых медиаструктуры были более простым и надежным инструментом влияния на власть и защиты их ин дивидуальных интересов, а агрегат разобщенных, испытывающих кри зис идентичности граждан, которых те же медиапорядки еще сильнее встроили в систему элитарного доминирования, усилив зависимость от правящего класса. Российская медиакратия стала закреплять стиль вер тикального информационного давления институтов власти на массовое сознание и поведение граждан. Так что независимо от наличия единых, универсальных признаков медиакратической системы власти приори тетным и определяющим ее политический облик компонентом стало расширение возможностей правящего слоя для укрепления своих пози ций и интересов. В целом можно констатировать, что отсутствие традиций демократии в российском обществе превратили медиакратию не в форму усиления профессионализации и ответственности элит или повышения самостоя тельной роли граждан в публичной сфере, а в форму дистанцирования власти и гражданина, самоизоляции правящего слоя. Поэтому выявивша яся сегодня центральная роль коммуникаций в основном отражает завое вание правящим классом новых социальных позиций и возможностей. И при этом демонстрирует снижение статусных возможностей рядовых

364

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

граждан в использовании политики для реализации своих целей. Стоит, правда, отметить, что наряду с этими внутренними процессами развития информационно коммуникативных процессов последние играют и край не позитивную роль, сопутствуя и одновременно способствуя включе нию отечественного социума в глобальный мир. Возможно, такое встра ивание в ту среду мировой политики, где доминирующие тенденции и стандарты развития задают страны с мощными демократическими тра дициями, и сможет со временем ограничить элитарные тенденции рос сийской медиакратии. Однако в любом случае следует видеть, что глобальный мир являет ся ныне ареной взаимодействия западной (постдемократической) и рос сийской (протодемократической) медиакратий, не просто сохраняющих разный политический потенциал, но и содержащих различные векторы будущей эволюции. Причем, если учитывать, что основными игроками на поле российской политики в настоящее время выступают бюрократи ческий аппарат (с приданными ему «центристскими партиями»), круп ный бизнес и теневые (криминальные) структуры, то становится ясно, что такая триада вряд ли способна использовать коммуникативные меха низмы и информационные технологии власти в интересах общества. Установившийся формат политических отношений определяет и ре гулятивные возможности (а равно и возможности дальнейшей эволюции) системы управления государством. Поэтому и в данном аспекте характер использования коммуникативных механизмов и институтов также оказы вается зависимым от форм реальной организации власти. Так что, если в рамках западной медиакратии укрепление власти органически связывает ся с деконцентрацией и децентрализаций функций государственного уп равления, то в отечественной политике идет более сложный (а временами и прямо противоположный) процесс. И если, к примеру, выстраивание единой вертикали власти и унификация законодательных оснований гос регулирования в субъектах Федерации могут быть оправданы, то скрыва ющиеся под оболочкой этого процесса нереформируемые структуры го саппарата или же беспомощные органы местного самоуправления нахо дятся в вопиющем противоречии с вызовами времени. И если на Западе интенсивно развиваются формы интерактивного государства, чьи комму никации определяют его административные функции и способствуют дальнейшей открытости государственной политики, прозрачности всей системы власти, то в рамках отечественной медиакратии эти тенденции обладают весьма маргинальным характером. В частности, он лайновые характеристики госуправления носят косметический характер; Интернет пространство используется в основном специалистами сферы управления

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 365

и не побуждает массовых коммуникаций граждан с органами власти; а процесс принятия решений остается таким же закрытым от обществен ности, как и раньше. Так что, если сетевые «угрозы» для административ ных иерархий в западных демократиях реально трансформируют функции государства, его организационные и кадровые структуры, то в наших усло виях процесс их адаптации в макроуправленческой системе все еще «зави сает», порождая неорганические взаимодействия горизонтальных и верти кальных форм госуправления на всех уровнях организации общества. В целом можно сказать, что современный потенциал коммуникаци онных механизмов власти и государственного управления на россий ской почве используется в настоящее время в интересах тех политиче ских игроков, для которых потребности общества не принадлежат к числу ведущих. Правящий класс только примеривается к новым техно логиям, страшась упустить контроль за перестраивающейся системой власти и управления, и потому неизбежно упускает возможности раз вития самого государства. Поскольку же, кроме правящих кругов, сего дня никто не обладает ресурсами, позволившими бы изменить такой ха рактер использования коммуникативных технологий, то надежда на из менение может быть связана либо с внутриэлитарными источниками, либо с внешней средой, а точнее — политическим влиянием тех медиа кратий, чей потенциал и политические традиции будут способствовать дальнейшей демократизации российской власти.

Ю.С. Назарова (Россия, Москва) Информационные стратегии государства в политическом процессе

Дальнейшее усложнение политических отношений в условиях станов ления информационного общества повысило требования к качеству ин формационных стратегий и тактик действующих на рынке власти аген тов. И прежде всего это касается государства, обладающего особым ста тусом и политическими возможностями на информационном рынке. Плюрализация политического пространства побуждает государствен ные структуры прибегнуть к поиску более отвечающих времени страте гий и тактик коммуницирования, которые можно представить как отно сительно автономные комплексы взаимосвязанных акций, направлен ных на достижение масштабных социальных целей и соответствующих основным принципам информационной политики государства. Эти за дачи могут касаться проведения избирательных кампаний, обеспечения постоянного взаимодействия власти с общественностью, демонстрации постоянной заинтересованности во мнении оппозиции или иных вопро сов. Информационные стратегии могут быть дифференцированы и бо лее разнообразным способом, предполагая, к примеру, реализацию це лей «побуждения» массовой активности или же «поддержания комму никации с общественностью», «отвлечения» общественного мнения от обсуждения невыгодных режиму социальных проблем, «конструирова ния имиджа» и т.д.1 В любом случае эти информационные стратегии должны быть рас считаны на постоянное информационное присутствие власти в зоне ре альных интересов своих контрагентов и быть направлены на соответству ющую трансформацию политических позиций и установок последних. Причем в ряде случаев — к примеру, в рамках федеральных избиратель ных кампаний, этих «коммуникационных форумах»2, где общение между политическими акторами развивается в ограниченных временных преде лах и достигает высокого эмоционального накала, — использование стра 1 2

Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление. М., 1996. С. 157. Технологии в политическом процессе и политическом управлении. М., 2000. С. 73.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 367

тегий, направленных на постоянное информирование граждан, становит ся по существу главным фактором политической выживаемости режима. Несмотря на наличие целого ряда информационных стратегий го сударства, все их можно классифицировать в зависимости от отноше ния к производству главного продукта деятельности этого института власти, а именно принятия решений. Иными словами, информацион ные стратегии складываются либо в связи с подготовкой и принятием решений, либо с их реализацией, когда действия государства обеспечи вают движение информации уже не внутри своих структур, а на внеш нем информационном рынке. Если оценивать характер использования информационных средств обеспечения политических целей, то можно заметить, что при решении первой группы задач (экономических, поли тических, социальных и пр.) информационная деятельность носит в из вестной степени вспомогательный, обеспечивающий характер. Здесь уместнее говорить о стратегиях информационного обеспечения дея тельности органов государственной власти. В то же время при реализа ции принятых решений информационные стратегии играют более авто номную роль. В данном случае в рамках имплементации целей государ ственной политики властные структуры проводят более масштабные информационные акции, направленные на регулирование политичес ких отношений разнообразных акторов, обладающих различными ком муникативными возможностями, способностями к реализации идеоло гических проектов, политическому маневрированию и т.д. Разрабаты вая и реализуя свои информационные стратегии, государство должно совершенствовать все основные параметры своей коммуникативной де ятельности; формы информационной активности, характер стратегиче ских задач, интенсивность и длительность коммуникации, нормативное регулирование, доминирующие способы организации дискурса и дру гие характеристики. Это будет способствовать изысканию наиболее эф фективных способов оптимизации общения со своими контрагентами, проявлять гибкость, трансформировать те или иные цели в соответст вии с динамикой информационной ситуации и состоянием политичес кой культуры общества. Особые проблемы при реализации информационных стратегий возни кают в переходных обществах, где активизируются потребности государ ства в диалоге с формирующимся гражданским обществом. Такому типу коммуникативно информационных действий содействуют три основные причины. Во первых, государство, как политический институт демократи ческого общества, стремится найти такой способ управления, при котором коммуникатор и реципиент не были бы разделены антагонистическим об

368

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

разом, а выступали бы как взаимозависимые партнеры общественных от ношений. Во вторых, формирующееся гражданское общество, со своей стороны, также старается увеличить свои прерогативы за счет различных институтов регулирования, испытывая при этом потребность в эффек тивных технологиях взаимодействия с государством и с другими группа ми и объединениями (в частности, с международной общественностью). В третьих, государство за счет коммуникации с гражданским обществом пытается реализовать цели не столько власти, сколько управления фор мирующимся социально политическим организмом. В переходном обществе информационные стратегии должны быть направлены — даже при реальных институционально политических из держках — на формирование общественной атмосферы, предполагаю щей более широкое распространение консенсусной психологии, духа партнерского взаимодействия населения и власти, упрочение прав граж дан на получение информации, учет мнений и предложений, привлече ние граждан к участию при подготовке решений, наделение людей опре деленными контрольными полномочиями. Государство должно инфор мационно поддерживать институты открытой демократии, такие как согласительные комиссии, общественные советы и палаты, парламент ские слушания по различным проблемам и др. Более совершенные с точки зрения эффективности коммуникатив ного процесса стратегии описываются т.н. управленческой моделью. Здесь моделируется стратегия, согласно которой общественность (реци пиент) контактирует с государством (коммуникатором) не как управля емый субъект, а как получающий услуги клиент или совокупность кли ентов. Ориентация клиента и его запросы, приверженность активному стилю действий в решении конкретных проблем, простота структуры и профессионализм, открытость и доступность — вот далеко не полный перечень принципов информационной деятельности государства в рам ках этой стратегии. В этих условиях свое взаимодействие с обществен ностью государство должно строить на основе самых эффективных ме тодов — соглашений, досрочных контрактов информационного взаимо действия, участия в законотворческом процессе, совместной разработке и осуществлении социальных программ. Суть данной модели заключа ется в ведении партнерского диалога между государством и граждан ским обществом при доминировании интересов последнего. Подобную модель можно назвать оптимальной моделью информационной страте гии, моделью эффективного управления сложнейшими коммуникатив ными процессами, складывающимися в условиях взаимодействия пра вового демократического государства и развитого гражданского общест

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 369

ва. Именно такая модель способна отвечать новым условиям проведе ния политики, в которых информационная деятельность государства рассматривается и как средство в достижении каких либо целей, и как самоцель. Практика показывает, что только в режиме диалога общества и государства возможно достижение задач общенационального характе ра, таких как повышение уровня политической культуры; формирова ние позитивного имиджа государства как внутри страны, так и за ее пре делами; укрепление национальной идентичности, создание цивилизо ванного единого информационного пространства, в котором были равномерно представлены все его участники. Другим параметром этой модели информационной стратегии госу дарства является нормативное регулирование информационных отно шений. В рамках законодательного закрепления своих стратегических целей государство использует нормативные акты органов федеральной власти и власти субъектов Федерации, а также разнообразные ведомст венные инструкции и положения. Для России, в силу исторических об стоятельств, наиболее важным средством нормативного регулирования выступает разработка более общих документов: Конституции, Доктри ны информационной безопасности (2000 г.), Концепции государствен ной информационной политики (1998 г.), Концепции формирования и развития единого информационного пространства России и соответст вующих государственных информационных ресурсов (1995 г.), Концеп ции формирования информационного общества в России и других нор мативных актов. Их цель состоит в определении государством основных условий, положений, тактик и методов, задающих приоритеты государ ственной информационно коммуникативной политики с учетом специ фики именно российской действительности. Принципиальным параметром информационных стратегий являют ся применяемые на их основе способы организации дискурса. Государст во использует как маркетинговые технологии (предполагающие нали чие выбора) — рекламу, PR, лоббизм, так и немаркетинговые способы установления коммуникации с контрагентами. От их наличия (сочета ния) зависит способность государства влиять на содержание идей и ус тановок массового сознания, внедрять или противодействовать внедре нию мифов, идеологий, применять или противодействовать манипули рованию сознанием3. Советское время — прекрасный пример полного доминирования не маркетинговых способов организации дискурса. Однако даже современ 3

Амелин В.Н. Социология политики. М., 1992.

370

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ные демократические государства в той или иной степени прибегают к использованию информационных технологий пропагандистского типа. Эти технологии позволяют развенчивать образы и устоявшиеся стерео типы агрессивных оппонентов, способствуют формированию и усиле нию позитивной национальной идентичности в обществе. Позитивным примером использования методов пропаганды в решении задач государ ственной информационной политики можно считать популяризацию сформулированной Путиным в декабре 1999 г. т.н. «российской идеи» — идеи необходимости обеспечения национального единения, формирова ния национальной идентичности россиян. Путин предложил опреде ленную модель новой матрицы сознания россиян, ключевыми момента ми которой должны стать патриотизм, державность, государственная и социальная солидарность. Надо признать, что в настоящее время в вы сокоразвитых демократических странах идеологическая компонента информационно пропагандистских тактик уходит на второй план. Уменьшается их идеологическое содержание, появляется больше эле ментов выбора политическими структурами (и гражданами) тех или иных средств коммуницирования. В рамках пропагандистской деятель ности материалы и сведения становятся более информативными и ад ресными, что дает возможность выбора в формировании собственного взгляда у общественности. В заключение следует подчеркнуть, что практически во всех совре менных государствах на первый план в организации политического дис курса в настоящее время выходят PR технологии, при использовании которых информационные стратегии направлены на честное, открытое, постоянное информирование общественного мнения, обеспечение про зрачности и открытости государственных программ. Государство в этом случае ориентировано на сотрудничество с гражданами, их привлечение к разработке и реализации политических решений. Такой тип взаимо действия с гражданами благоприятно сказывается на формировании по ложительного имиджа государственной власти и тем самым влияет на успешную реализацию стратегических намерений.

Л.К. Салиева (Россия, Москва) Экономическая составляющая политической аргументации

В современной российской политической риторике социально экономи ческие аргументы популярны и обладают, пожалуй, наибольшей дейст венной силой. У этого немало причин. Приведем некоторые. Во первых, одним из основных общих мест политической риторики и риторики СМИ у нас в стране до сих пор является положение марксизма ленинизма о ба зисе и надстройке (базис определяет надстройку), и поэтому большинст во убеждено в том, что решение проблем России — решение главным об разом экономическое. Во вторых, социально экономическая аргумента ция однозначно и предсказуемо воспринимается целевой аудиторией, которую в данном случае легко определить на основании критерия иму щественного расслоения. И, в третьих, этого рода аргументы воспринима ются аудиторией как естественные доказательства, поскольку представ ляют собой цифры и фактические данные. Они надежно привязывают вы сказывания оратора к актуальной действительности, создают впечатление объективности изложения. Данная статья является попыткой определить, каков характер соци ально экономической аргументации, когда она включена в политичес кий дискурс. Нас интересует, остаются ли социально экономические данные только цифрами и фактами, т.е. обращенными к сознанию есте ственными аргументами, или они приобретают также и свойства психо логических аргументов, воздействующих на подсознание через эмоцио нальную и этическую сферы. С этой целью был рассмотрен документ, название которого «Реформы российской экономики 1991—1997 года в цифрах и фактах»1 эксплицитно указывает на то, что в нем представ лены исключительно фактографические данные. Текст документа со ставлен Председателем Комитета ГД РФ, доктором технических наук Т.В. Костиным от лица КПРФ, датирован 11 марта 1998 г. Целью документа является на основе анализа социально экономи ческих показателей за 1991—1997 гг. определить эффективность прове 1

См. www. kprf.ru

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

372

денных в стране реформ. Текст документа состоит из семи частей. 1. Ди намика экономических показателей России за 1990—1997 гг. 2. Динами ка социальных показателей за 1990—1997 гг. 3. Изменение социально экономической ситуации за 1996 г. 4. Динамика экономических показа телей России за 1997 г. 5. Динамика социальных показателей за 1997 г. 6. Выводы. 7. Заключение. Как видно, название документа и его частей, на основании чего со ставляется первое впечатление о документе, позиционирует текст как беспристрастное изложение чистых фактов, как такое изложение, при котором автор не стремится оказать какого либо влияния на аудиторию, а только предоставляет ей информацию, необходимую для вынесения самостоятельного суждения и принятия решения или по крайней мере для критического осмысления предлагаемых выводов. Такого рода изло жение не должно содержать лишних слов и оценок со стороны автора, либо авторские оценки должны быть отделены от основного содержа ния2. Композиция текста документа строится по дедуктивной схеме, яв ляющейся наиболее убедительной. В начале текста сформулирована большая посылка — общее место, под которое будут подводиться все конкретные случаи; затем частные посылки — социально экономичес кие показатели за 1991—1997 гг., и вывод — в конце. Общей посылкой (топосом) является следующее утверждение: «Ста бильный рост ВВП означает, что в стране действует эффективная модель экономики, что ее хозяйственный механизм работает устойчиво, что уве личивается национальное богатство, что Правительство имеет право обе щать населению улучшение жизненных условий и эти обещания может выполнить. Падение ВВП означает, что избрана дефектная модель разви тия, что хозяйственный механизм дает сбои, что Правительство теряет ре сурсы и рычаги управления, теряет авторитет и способность выполнять свои обязательства». В качестве частных посылок выступают всевозмож ные социально экономические показатели 10 источников, на основании которых критикуются официальные данные. Доказывается, во первых, что реальное падение производства значительно превышает официаль 2

В противном случае мы имеем дело с так называемым включенным повествовани ем, когда автор использует повествование как один из аргументов в пользу доказываемого предложения и его (автора) целью является представить и сгруппировать факты таким об разом, чтобы из повествования следовал определенный вывод. При этом автор не стремит ся к точности, он отбирает уместные в данной аудитории и представительные данные; из ложение, как правило, образно и патетично. Такое представление материала только маски руется под естественную аргументацию, являясь, в действительности, аргументацией к этосу и пафосу. См.: Волков А.А. Основы русской риторики. М., 1998. С. 231.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 373

ные данные, а во вторых, что там, где официально заявлено о росте произ водства, на самом деле также наблюдается его спад. На этом основании, естественно, должен бы быть сделан вывод, что в России действует де фектная модель экономики и что Правительство не справляется со свои ми обязательствами. Если бы был сделан именно такой вывод, то можно было бы говорить о том, что данный документ построен на естественных доказательствах — конкретных социально экономических данных, допус кая при этом, конечно, что эти данные достоверны. Достоверность данных в настоящем сообщении не обсуждается. Нас интересует характер их представления. Данные подкреплены ссылками на 10 авторитетных ис точников, что призвано создать впечатление достоверности. Количество и степень детализации фактической информации избыточны, что затрудня ет восприятие текста. Однако с точки зрения политической цели такое из ложение фактов вполне оправдано, поскольку цель здесь — не анализ ре ального фактического материала, а убеждение читателя при помощи его количества. Последнее позволяет заключить, что «цифры и факты» в дан ном документе выступают не в качестве естественных аргументов, а как единый комплексный аргумент к пафосу и этосу. Кроме того, внимательное прочтение обнаруживает в тексте еще один аргументативный план — четко разработанную систему доводов к этосу и пафосу при помощи в основном лексико стилистических средств. Этот тип аргументации разговора разворачивается в тексте документа как бы исподволь. Направление развития эмоции становится ясным при сравне нии пар синонимов, обозначающих ключевые понятия текста. В начале текста мы имеем «правительство, падение ВВП, дефектная модель эконо мики», в конце документа: «правящий режим, обвальное падение/резкое ухудшение, ущербная модель развития, политика геноцида народов Рос сии». По сравнению с нейтральным словом «правительство» слово «ре жим» в общенациональном русском языке эмоционально оценочно окра шено. В словаре русского языка С.И. Ожегова3 одно из его значений оп ределяется как «государственный строй (обычно об антинародном, антидемократическом строе)». Замена слова «правительство» словосоче танием «политический режим» происходит постепенно: в начале текста встречается только первое, в середине эти слова используются попере менно, в конце текста мы имеем только «правящий режим». Сравнение определений «дефектная» и «ущербная» также показыва ет замену нейтрального слова эмоционально оценочным. «Дефектный» — прилагательное, означающее «имеющий недостатки» (С.И. Ожегов). Оно 3

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990.

374

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

констатирует наличие недостатков в реальности, никак при этом не оце нивая положения вещей. Слово «ущербный» (недостаточный, ненор мальный в каком либо отношении (о характере, психике) — С.И. Оже гов) в данном контексте, несомненно, несет значительную эмоциональ ную и оценочную нагрузку, поскольку употребляется в несвойственном ему контексте. Что касается введения словосочетаний «обвальное паде ние» и «резкое ухудшение» вместо «падения», то представляется, что данные примеры не требуют комментария. Основной вывод документа о том, что «политику Правящего режи ма можно рассматривать как политику геноцида народов России», не связан с изначальным топосом текста ни логически, ни стилистически. В действительности это высказывание является тем предложением, ра ди которого данный документ и был создан. Доказательство данного предложения развивается в тексте документа как бы исподволь по ин дуктивной схеме. Как было показано выше, начало и конец текста доку мента — своего рода два эмоционально оценочных полюса (нейтраль ный и резкоотрицательный, клеймящий, бичующий). Между этими дву мя полюсами эмоция и оценка распределяются по тексту документа следующим образом. В начале текста (параграфы 1.1 и 1.2) лексика практически нейт ральна. Отрицательная эмоция и оценка наращиваются при помощи по втора слова «падение» и его синонимов. В конце параграфа 1.2 в абзаце, состоящем приблизительно из 40 слов (6,5 строк), четыре слова «паде ние» и одно «разрушение», которое в данном тексте выступает контекст ным синонимом «падения». Начиная с параграфа 1.3 меняется модаль ность изложения, возникает ирония: • видимое «сохранение» уровня продукции; • существенный «вклад» в ухудшение условий жизни; • не оправдались и надежды реформаторов; • в расчетах, подтверждающих «рост» ВВП; • данные о структуре его «роста»; • утверждение о якобы имеющем место «росте». Появляются эмоциональные определения: • чрезмерная эксплуатация сельхозугодий; • недопустимая интенсификация; • уничтожающая перспективы роста эксплуатация сельхозугодий; • существенно упали; • разрушительные последствия; • устаревшее оборудование; • непродуманная приватизация;

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 375

• тяжелейшие последствия, приведшие к катастрофе; • резко ухудшились; • вообще не поддающиеся оценке условия труда миллионов; • неестественное сокращение численности населения; • преступная политика; • импотенция правительства; • провалившаяся экономическая доктрина; • антисоциальная и экологовредная направленность; • откровенно паразитирующая посредническая деятельность; • крайне низкие показатели; Ближе к концу текста встречаются случаи конвергенции стилистиче ских приемов, например следующее сочетание иронии и градации: «Бла годаря политике реформаторов произошло снижение объемов производ ства, сокращение производственного потенциала, уничтожение перспек тив возрождения сельского хозяйства». Последовательность доводов второго плана аргументации дает возможность автору документа заклю чить, что «учитывая наблюдаемую в период 1991—1997 гг. корреляцион ную связь падения параметров экономики, ухудшения условий жизни населения и наступивших в связи с этим демографических последствий, политику правящего режима можно рассматривать как политику геноци да народов России». Приведенное умозаключение является софизмом с подменой содержания термина. Геноцид, согласно словарю С.И. Ожего ва — это «истребление отдельных групп населения по расовым, нацио нальным или религиозным мотивам». Использование слова «геноцид» здесь также может трактоваться и как гиперболическая метафора. Одна ко, как бы мы ни классифицировали данный случай, налицо стремление манипулировать сознанием читателя. Использованный прием обладает потенциалом очень сильного воздействия, поскольку «геноцид» — это «тягчайшее преступление против человечества» (С.И. Ожегов). Рассмо трение других элементов этой фразы показывает, что их использование также неслучайно. Выбор из ряда «население РФ, народ России и народы России» словосочетания «народы России» риторически значим. «Рос сия» — слово, имеющее концептуальное значение: Россия — родина, мать. Народ — это тоже один из концептов русской культуры, слово, имеющее яркую национально культурную и эмоционально оценочную окраску. Оба эти слова близки сердцу многих. Использование формы множествен ного числа «народы» — обращение к национальным чувствам народов России — верный риторический ход в ситуации конца 1990 х годов. Таким образом, анализ показывает, что документ, позиционируемый как объективное изложение, базирующееся на естественной аргумента

376

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ции, на самом деле представляет собой изощренную аргументацию к этосу и пафосу, целью которой является скрытое воздействие на подсо знание через сферу оценок и эмоций. Читателю не предоставлено право самому делать вывод и выносить оценку на основании честно представ ленных данных. Напротив, его постепенно и неявно через нагнетание от рицательной эмоции подводят к необходимости сделать один единст венный вывод, который и формулируется в конце документа. Пафос на стоящего сообщения состоит не в том, чтобы продемонстрировать, как используются экономические данные в политическом дискурсе, и не в том, чтобы снова осудить или призвать запретить манипуляцию созна нием масс, но в том, чтобы еще раз поставить вопрос о необходимости обеспечения информационной безопасности общества. Реальным путем достижения последней может быть только высокая риторическая гра мотность общества в целом.

Л.В. Минаева (Россия, Москва) Связи с общественностью в международном контексте

Международные связи с общественностью можно определить как плано мерные и организованные усилия компании, института или правительст ва по установлению взаимовыгодных отношений с группами обществен ности иных национальностей. Эти группы общественности могут быть определены как различные группы людей, которые испытывают влияние или сами влияют на деятельность некоторой фирмы, института или пра вительства1. Основная цель PR коммуникации заключается в том, что бы, информируя целевую аудиторию о деятельность субъекта, сочетать убеждение с просвещением, предотвращать недопонимание, налаживать гармоничные отношения между субъектом и его группами общественно сти, содействовать возникновению между ними отношений взаимного уважения и доброжелательности, формировать, продвигать и закреплять положительный имидж субъекта. Все эти задачи усложняются или упро щаются в зависимости от субъекта имиджа и условий, в которых имидж создается. В случае международных связей с общественностью в качестве субъекта имиджа могут выступать транснациональная корпорация, международные неправительственные организации, отдельная страна или регион, а условия создаются особенностями политической, эконо мической и культурной жизни страны или региона, где продвигается имидж. Система коммуникации между субъектом имиджа и его целевы ми группами общественности строится планомерно с учетом националь ных особенностей обоих сторон. Успешная работа международных свя зей с общественностью зависит в первую очередь от знания языка и культуры той страны, в которой осуществляется продвижение имиджа субъекта. Хорошо известны нелепые языковые ошибки при переводе метафор и идиоматических выражений. Немало ошибок и культурного характера. Так, например, несмотря на свой громадный опыт работы в 1

Wilcox D.L. Public Relations. Strategies and Tactics. 5th edition, Addison Wesley Educational Publishers Inc. Р. 346.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

378

разных странах, компания «Кока Кола» совершила непростительную ошибку, поместив изображение флага Саудовской Аравии на своих бан ках во время Чемпионата мира по футболу в 1994 г. Флаг, на котором на писаны священные строчки на арабском языке, вместе с банкой выбра сывался в мусорные ящики, что было с точки зрения Саудовской Ара вии несомненным оскорблением страны. Оставив в стороне вопрос о собственно языковых особенностях де ятельности в области коммуникаций, остановимся на некоторых куль турологических факторах, которые сказываются на речевой коммуни кации. Хорошо известно деление всех культур на низкоконтекстуаль ные (low context) и высококонтекстуальные (high context)2. К первым относятся, например, страны севера Европы, Германия, Великобрита ния и США. Ко вторым — страны Латинской Америки, юга Европы, Россия, азиатские страны. Деление на низкоконтекстуальные и высоко контекстуальные культуры четко проявляется в характере коммуника ции представителей той или иной национальной культуры3. Коммуни кация в низкоконтекстуальных странах опирается на вербальный ком понент сообщения. Подбор слов должен быть максимально точен. Невербальная коммуникация носит подчиненный характер. Сообщение должно быть понятно и недвусмысленно выражено уже в вербальном компоненте, в то время как невербальный может лишь усиливать его, иллюстрировать или служить фоном. В высококонтекстуальных культурах вербальный компонент сообще ния такой точностью не отличается. Получатель сообщения как бы «чита ет меж строк», опираясь на систему средств невербальной коммуникации: жесты, физический контекст общения, отношения между собеседниками. В культурах этого типа большую роль играют различного рода церемо нии, символы, протокольные мероприятия. Уже неважно, что сказано, важно кто и в каких условиях это сказал. Если в низкоконтекстуальных культурах на прямой вопрос можно получить такой же прямой ответ, то в высококонтекстуальных культурах прямого ответа вам никогда не да дут. Коммуникация в высококонтекстуальной культуре является продол жением тех отношений, которые уже сложились между участниками ком муникативного акта, в отличие от низкоконтекстуальной культуры, где коммуникативный акт представляет собой самостоятельную ценность. 2

Льюис Р.Д. Деловые культуры в международном бизнесе. От столкновения к взаи мопониманию. М., 1999. 3 Ihator A. Understanding the Cultural Patterns of the World — An Imperative in Implementing Strategic International PR Programs. Public Relations Quarterly 45, no. 4 (Winter 2000): 38—41.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 379

Специалист по связям с общественностью должен уметь приспосаб ливать модель коммуникации к национальным условиям того региона, в котором он работает. Так, особенностью построения коммуникацион ной модели в высококонтекстуальных культурах является ее многока нальность, которая обеспечивает быстрое распространение информации. В данном случае и специалисту по связям с общественностью следует в своей работе использовать совокупность каналов передачи информации, помня при этом, что наибольшее доверие в культурах данного типа вызы вает информация, полученная «неофициально», нередко в виде слухов. В низкоконтекстуальных культурах доверием пользуется та инфор мация, которая получена по официальным каналам коммуникации от известного источника. Поэтому специалистам по связям с обществен ностью целесообразно в данном случае дозировать информацию и на правлять ее точно определенному реципиенту по четко определенному и известному реципиенту каналу связи. Понятно, что коммуникация в любом случае должна быть двусторонней, и, следовательно, основой ус пешных международных связей с общественностью будет грамотно вы строенный диалог между субъектом имиджа и его целевыми группами общественности. Именно диалог является как ведущим принципом, так и основным механизмом осуществления PR коммуникации в условиях культурного многообразия. Диалог дает возможность участникам коммуникативного акта лучше понять друг друга, определить общие проблемы и способы их обоюдовы годного решения. В плане осуществления международных связей с обще ственностью диалог имеет ту особенность, что оба участника коммуника тивного акта являются его равноправными участниками, поскольку диа лог изначально опирается на принципы взаимоуважения и терпимости в отношении к представителям иной культуры. Стороны не могут рас сматривать друг друга как объект силового воздействия4. Диалогическое взаимодействие между представителями разных национальных куль тур — фирмой, институтом, правительством, с одной стороны, и местным сообществом, сотрудниками, клиентами, гражданами иностранного госу дарства — с другой носит творческий характер. Его результатом является создаваемый общими усилиями дискурс, который должен быть адекват но интерпретирован всеми участниками коммуникативного акта с тем, чтобы между ними установилась социально значимая связь5. 4 Banks S.P. Others are not objects or targets but stakeholders in the social system. Multicultural

Public Relations. A Social Interpretive Approach. Sage Publications. London .New Delhi. Р. 74. 5 О связи социального характера языка и коммуникации в обществе. См.: Бахтин М.М. Проблемы творчества Ф. Достоевского. Л., 1929.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

380

Как известно, в процессе интерпретации «воссоздается — реконст руируется» — мысленный мир, в котором по презумпции интерпретато ра автор конструировал дискурс и в котором описываются реальное и желаемое (пусть и не всегда достижимое), нереальное и т.п. положение дел. В этом мире мы находим характеристики действующих лиц, объек тов, времени, обстоятельств событий (в частности, поступков действую щих лиц) и т.п. Этот мысленный мир включает также домысливаемые интерпретатором с его неповторимым жизненным опытом (выделено мной — Л.М.) детали и оценки»6. Поэтому для достижения адекватной интерпретации дискурса реци пиентом сообщения необходимо, чтобы текст создавался с учетом миро восприятия интерпретатора, т.е. с учетом его жизненного опыта, кото рый в случае международной PR коммуникации включает в себя и осо бенности его национальной культуры. Кроме того, передаваемая информация должна быть избыточна, а большую ее часть следует выра зить эксплицитно, поскольку «в отличие от ситуации общения между носителями одной культуры, где велика роль имплицитности, в процес се межкультурной коммуникации нельзя надеяться на подразумевае мую, но не высказанную вслух информацию из за различий в пресуппо зициях, фоновых знаниях, характере инференций и т.д.»7. В противном случае возможна неверная интерпретация или полное непонимание со общения. В качестве посредника в диалоге между фирмой, институтом или правительством и группами общественности иной национальной культуры часто выступают СМИ. Поэтому, работая на международной арене, связи с общественностью должны четко представлять особеннос ти функционирования СМИ в разных странах. На деятельность СМИ большое влияние оказывают прежде всего политическая и экономическая ситуация в стране, правовые нормы, ре гулирующие их работу, и, конечно же, культурные факторы. Что касает ся экономических условий, то надо отметить зависимость СМИ от соб ственника каналов связи. Многие государства склонны контролировать содержание передач или статей в тех СМИ, которые ими финансируют ся. Редкостью являются случаи, когда управление и собственник отде лены друг от друга, например ВВС в Великобритании. В России, к сожа лению, довольно ясно просматриваются собственники каналов связи. 16

Демъянков В.З. Интепретация политического дискурса в СМИ//Язык СМИ как объект междисциплинарного исследования. М., 2003. С. 117. 7 Леонтович О.А. Критерии успешности межкультурного общения и пути его опти мизации//Методы современной коммуникации: проблемы теории и социальной практи ки. Материалы 1 й международной конференции. М., 2002. С. 179.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 381

Свобода слова в нашем случает сводится к возможности узнавать и сравнивать точки зрения групп интересов, поддерживаемых разными владельцами каналов связи. Для понимания ограничений, накладываемых на местные СМИ, не обходимо знание и политических условий. Как известно, в авторитар ных государствах свобода прессы не приветствуется. Чрезвычайно важ но представлять себе разницу в законодательстве, касающемся деятель ности связей с общественностью вообще и взаимоотношений связей с общественностью и СМИ, в частности. Это закон о СМИ, закон о рекла ме, закон об авторском праве, закон о защите чести и достоинства граж дан, закон об охране прав потребителей и т.д. И, конечно, необходимо учитывать ограничения, накладываемые на деятельность СМИ характе ром культуры. Следует подчеркнуть, что «особенности практического осуществления речевого этикета средствами массовой информации в связи с разнообразием речевого поведения, правилами общения, обыча ями и ритуалами определенного региона или социума предусматривают очень серьезное внимание к формулам и речевым оборотам обращения, привлечения внимания, приветствия, знакомства, прощания, сочувст вия, согласия, одобрения, отказа в разных странах мира»8. Анализируя работу СМИ в низко и высококонтекстуальных куль турах, следует отметить, что, если в первых на передний план выходит собственно информация и журналист должен максимально объективно изложить факты, избегая комментариев и собственных оценок, то в об ществах с высоким уровнем социальных взаимодействий складывается совершенно другая ситуация. Все издания, включая новости, должны быть яркими, вдохновенными и впечатляющими. Так, например, сопос тавительный анализ сайтов СNN и НТВ показал, что статьи на сайте СNN написаны в официальном стиле, текст состоит из коротких абза цев, что упрощает его восприятие и придает ему статус важной инфор мации. В тексте используются официальные данные, приводится стати стика, имена конкретных участников событий. НТВ стремится развлечь своих читателей. Широко используются как официальные, так и неофи циальные источники информации, разговорный стиль, длинные абзацы, широкое использование оценочной лексики создают впечатление лич ного разговора с читателем, а не объективного изложения фактов. Если СNN сообщает новость, то НТВ общается с читателем, используя эту но 8

Качалкин А.Н. Роль СМИ в межнациональном общении. Менталитет и речевой этикет нации//Язык СМИ как объект междисциплинарного исследования. М., 2003. С. 221.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

382

вость в качестве предлога для общения9. Итак, работая за рубежом, спе циалисты по связям с общественностью должны быть крайне осторож ны в осуществлении коммуникации. Им следует учитывать не только языковые, но и политические, экономические и культурные особеннос ти страны, в которой продвигается имидж фирмы, института, прави тельства иного государства.

Коробко Н.А. Прагматика сетевого новостного текста. Дипломная работа. М.: МГУ, 2002.

Т.М. Орлова (Россия, Москва) Коммуникативный ресурс управления

Как известно, многие аспекты управления экономикой достаточно по дробно исследованы в советской и российской научной литературе, не говоря уже о зарубежной. Применительно к практике управления, в том числе государственного, я предлагаю обсудить наименее исследован ный — коммуникационный аспект управления. В одной из книг совре менного гуру менеджмента, доктора философии, автора многочислен ных бестселлеров о науке управления Рассела Акоффа приведена древ няя мудрость: Крупица информации дороже горы данных. Крупица знаний дороже горы информации. Крупица понимания дороже горы знаний. Вот в чем, на мой взгляд, заключается суть феномена коммуникации — обмена информацией, знаниями, интеллектуальной собственностью. Позвольте коротко остановиться на дефинициях, поскольку они име ют принципиальное значение. Под информацией я рассматриваю посла ние в документальной, видео или аудиоформах, отражающее совокуп ность разных фактов (данных). Насколько послание является информа цией, определяет получатель. Знание — понятие более глубокое и широкое, чем просто данные или информация. Под знанием в данном контексте рассматриваются: а) набор из полученных ранее опыта, ценно стей, контекстной информации, экспертных оценок, который инкорпо рирует новый опыт в информацию; б) способность к инновациям, распо ложенность к самостоятельной творческой деятельности. При этом зна ния возникают из информации разными путями: сравнения; установления связей; оценки, определения области применения. Приве ду пример. У компании «Крайслер» имеется собрание компьютерных файлов, которое носит название «Книга инженерных знаний». Книга представляет собой исчерпывающие данные и информацию об автомо билях этой компании, которой, кстати, может воспользоваться каждый разработчик новых автомобилей. Когда управляющий этой книги полу

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

384

чил данные о проведенных креш тестах, то он отказался их поместить в файлы без соответствующей обработки. Обработка заключалась в отве тах на такие вопросы, как: почему эти тесты проводились; каковы резуль таты по сравнению с тестами прошлых лет и тестами конкурентов; какие выводы дали тесты для совершенствования основных узлов автомобиля. Именно ответы на эти вопросы трансформируют информацию в знания. Интеллектуальная собственность1 — это произведенные человеком про дукты мыслительной деятельности. Интеллект отображает, формирует процесс понимания — сути явления, объекта, процесса. Таким образом: информация содержится в описаниях, ответах на во просы кто, что, где, когда, сколько. Знания передаются через обучение, от веты на вопрос как? Понимание, представленное через интеллектуальную собственность, достигается объяснениями, ответом на вопрос почему? Как считает Р. Акофф, сами по себе информация, знания и понимание позволяют увеличивать производительность, продуктивность, но никак не эффективность. Все дело в том, что оценки производительности осно ваны на логике, которую в принципе можно запрограммировать в ком пьютере и автоматизировать, поскольку они носят безличный характер. Не так обстоит дело с эффективностью. Эффективность — это про дуктивность, умноженная на ценность; это результативность оцененного результата. Разница между производительностью и эффективностью от ражена в различиях между развитием и ростом: рост в отличие от разви тия не требует увеличения ценности. Отсюда можно сделать заключение о том, что, несмотря на наши способности создавать генерирующую ин формацию, знания и понимание, мы никогда не сможем с помощью ком пьютерных систем производить мудрость. В какой то части эту проблему решает коммуникация — процесс, который на основе обмена информаци ей, знаниями приводит к пониманию, позволяет увеличить не только рост, но и развитие. Кроме того, что коммуникация рассматривается как один из основных ресурсов экономического развития и роста, можно от метить другие не менее важные факторные характеристики, а именно: • базирующиеся на знаниях и коммуникации отрасли становятся ве дущими отраслями в современной экономике; • коммуникация как процесс обмена знаниями и информацией зани мает все больший удельный вес в структуре стоимости продуктов и услуг. В процессе специализации управленческого труда коммуникация выделилась в относительно самостоятельный вид деятельности. Управ 1

От лат. inteliectos — познание, понимание, рассудок.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 385

ление этой деятельностью есть суть коммуникационного менеджмента. С точки зрения сферы деятельности и привлекаемых ресурсов комму никационный менеджмент есть профессиональная деятельность по ис пользованию коммуникационных средств, методов, инструментов, ме ханизмов, обеспечивающих формирование и эффективное развитие всех видов капитала экономической системы. Именно эта профессио нальная деятельность поможет руководителям организации, города, ре гиона разработать стратегию эффективного развития, сформировать организационную культуру, выбрать наиболее действенные каналы коммуникации. В последние годы, связанные с рыночными преобразо ваниями в России, все больше ценится умение организации достигать взаимопонимания и сотрудничества с контактными аудиториями, в со ставе которых живет, трудится, сотрудничает и конфликтует ее общест венность. Поэтому практически нет организаций, у которых бы не бы ло коммуникационных проблем и необходимости в их профессиональ ном разрешении. Коммуникационные проблемы напрямую связаны с коммуникационными потребностями организации. Отмечу сразу: зача стую коммуникационные потребности отождествляют с информацион ными потребностями, т.е. потребностями в различного рода информа ции (так же, как отождествляют информацию с коммуникацией, сред ства массовой информации со средствами массовой коммуникации). К коммуникационным потребностям организации могут быть отне сены как потребности в информации (новых сведениях, уменьшающих неопределенность знаний относительно какого либо объекта), так и соб ственные коммуникационные потребности, т.е. потребности в общении или сплочении вокруг организации ее общественности (в том числе вну тренней), а также потребность в эффективной обратной связи. Нагляд ным примером неэффективных контактов с «желательными» аудитори ями могут служить взаимоотношения организации со СМИ. Все выше сказанное только подтверждает вывод: коммуникацией надо управлять. Таким образом, становится востребованным коммуникационный менедж мент, который трактуется мною следующим образом. • Коммуникационный менеджмент — это самостоятельный вид спе циального менеджмента, осуществляющий познание и использова ние закономерностей обмена информацией, знаниями и интеллекту альной собственностью в процессе формирования и развития эконо мических систем. • Коммуникационный менеджмент — это взаимодействие и взаимо связь во времени и пространстве элементов, которые формируют и эффективно используют все виды капитала экономических систем.

386

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

• Коммуникационный менеджмент — это такая система управления, которая посредством интегрированной коммуникации с целевыми аудиториями способствует достижению максимальной эффектив ности по всем направлениям развития организации в условиях из меняющейся внешней среды. • Коммуникационный менеджмент — это профессиональная деятель ность производителя, посредника и потребителя по реализации ком муникационной стратегии, сформированной в соответствии с моти вами, установками, интересами, отношениями и конкретными целя ми каждого. Данные определения значительно расширяют рамки существовав шей до недавних пор довольно узкой трактовки коммуникационного ме неджмента — «профессиональной деятельности по управлению комму никационным процессом, или коммуникацией» (А. Зверинцев). По сути, такой подход сводит коммуникационный менеджмент лишь к управле нию общением, передаче информации от человека к человеку. Предназ начение коммуникационного менеджмента как системы заключается в формировании и использовании всех видов капитала экономической системы путем организации коммуникативного пространства для созда ния дополнительной добавленной стоимости, которая является основой экономического роста, обеспечивает конкурентоспособность экономиче ской системы. Без грамотного управления коммуникацией немыслимы переход России к открытой экономике, расширение областей конкурент ных преимуществ, переход от традиционного товарного обмена к более высоким формам сотрудничества — обмену интеллектуальным капита лом, научно технической кооперации, производственной интеграции. На современном этапе экономического развития коммуникационный менеджмент становится индикатором ценностной ориентации общества, его стремления к модернизации, выбора критериев эффективности госу дарственной политики в целом и в области экономики, в частности. Эф фективное управление коммуникацией может стать важнейшим факто ром развития экономики России, основой для самодостаточного, с макси мальной опорой на собственные силы и ценности экономического развития ее регионов. В концептуальном ключе можно рассмотреть также ряд других аспектов коммуникативного ресурса, дальнейшее исследова ние которых приведет к обогащению практики современного управления. 1. Эффективность коммуникационного менеджмента проявляется в результате качественного наполнения классических функций управления новым содержанием, а также в результате реализации ряда специализиро ванных функций коммуникационного менеджмента (интегрирующей,

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 387

информационной, образовательной, ритуальной, контактоустанавливаю щей, функцией самопрезентации), которые обусловлены использованием новых управленческих, маркетинговых и информационных технологий, инновационной активностью экономических систем. 2. Эффективность коммуникационного менеджмента подлежит оценке. Общим оценочным критерием можно считать степень развития экономической системы и динамику этого развития. Если более диффе ренцированно подходить к проблеме, то в качестве критериев оценки эффективности выступает ряд конечных и промежуточных факторов, в числе которых величина и динамика капитализации фирм и рынка; стоимость нематериальных активов организации; снижение трансакци онных издержек; повышение компетентности персонала; уровень ин формированности целевых аудиторий и т.д. 3. Для успешного осуществления коммуникационного менеджмента необходимо соответствующее ресурсное обеспечение, которое способст вует выработке эффективных инновационных решений; воплощению инноваций в продукты; использованию интеллектуальных активов парт неров, осуществлению совместной технической, функциональной, отрас левой экспертизе; экономии ресурсов за счет тиражирования однажды найденных решений. 4. Повышение эффективности и результативности организацион ных структур, обеспечивающих коммуникацию в корпорациях, фирмах, городских/региональных администрациях, невозможно без пересмотра сложившихся подходов к организации и управлению этими структура ми. Через новые организационные формы коммуникационной деятель ности сокращается путь к достижению стратегических целей компании, увеличивается отдача от имеющихся нематериальных активов. 5. Развитие коммуникационного менеджмента, как мне представля ется, будет происходить в процессе преодоления противоречий между: • объективными и субъективными факторами развития; • сиюминутным решением задач организации и требованиями, предъ являемыми к стратегическому планированию; • принципами корпоративного управления и условиями открытой экономики постиндустриального общества; • наработками PR технологий и необходимостью в комплексном, ин тегрированном подходе к формированию коммуникативного прост ранства экономической системы. 6. Коммуникационному менеджменту можно и нужно обучать. Раз работка новой учебной дисциплины «Коммуникационный менеджмент» и создание нового учебного курса, носящего интегративный характер и

388

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

не имеющего аналогов в действующей системе образования, позволят выделить научно методические особенности и организационные пробле мы преподавания этого курса. Восприятие концепции коммуникационного менеджмента хозяйст венной практикой, а в значительной степени — и развитие этой концеп ции будет зависеть от того, насколько быстро распространятся и утвер дятся среди руководителей разного уровня понимание системного под хода к коммуникации и само коммуникативное мышление. Как и всякий качественный рывок, он связан с преодолением известных психологиче ских барьеров, отказом от многих устоявшихся понятий. Овладение ком муникационным подходом и инструментарием — одна из предпосылок дальнейшего совершенствования управления народным хозяйством.

М.Ф. Косилова (Россия, Москва) Ментальный лексикон и восприятие политической рекламы

Значительную роль в предвыборной кампании играет политический маркетинг со всеми его составляющими. Основными видами предлагае мого перед выборами «товара» являются политические партии и орга низации, их политические лидеры, выдвигаемые ими программы, лозун ги, идеи. Лозунги, идеи являются едва ли не главной составляющей об щей системы воздействий на поведение электората. Наиболее кратко и емко идея воплощается в лозунгах. Лозунг должен соответствовать же ланиям электората (по меньшей мере возможно больших его групп) и должен быть понятен ему. Вот это то важнейшее требование — должен быть понятен — политтехнологи, работающие на микроуровне, изучаю щие, в частности, поведение электората, как представляется, зачастую не учитывается. Рассмотрим несколько лозунгов, выраженных в номина тивной форме, т.е. заключающих в себе имя. Предварительно — одно за мечание лингво психо философского характера. Можно выделить сле дующие типы соотношений между именем и вещью (вещью в широком смысле, объектом): имя в сознании есть, но оно пусто, иначе говоря, не имеет референциальной соотнесенности; далее — имя может быть связа но со смутным содержанием, в котором индивид не может дать логичес кого отчета, но имеет чувственный образ предмета; наконец, известная вещь становится понятной индивиду тогда, когда установлено место данной вещи среди семантически смежных с нею и идея вещи стала от четливой, т.е., по Лейбницу, идея отмечает в предмете служащие для его познания признаки1. Л. Кравчук в свое время шел на выборы с лозунгом «Пять Д». В мен тальном лексиконе человека не существует понятия «Пять Д», обладающе го определенными признаками, позволяющими отличить его от других квантов знания. Для большинства адресатов оно пусто и, естественно, не работает. Незначительная в количественном отношении социальная груп 1

Подробнее см.: Чернейко Л.О. Лингво философский анализ абстрактного имени. М., 1997.

390

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

па дает себе труд расшифровать эту аббревиатуру. Проанализируем, на сколько действенны составляющие этого лозунга: державность, демокра тия, духовность, достаток, доверие. Все составляющие являются именами абстрактными. Их можно разделить на четыре группы: 1) державность, до статок; 2) демократия; 3) духовность; 4) доверие. Дело в том, что абстракт ные имена различаются по степени наличия в них физических и метафи зических начал. И «державность» и «достаток» — это некоторые сущности, которые предполагают наличие известного ментального образа, сопровож даемого положительной эмоциональной коннотацией. «Демократия» — это объект метафизического мира, не имеющий ментального прообраза. Демократия — умопостигаемая сущность. Но если нет ментального прооб раза, то и общность понимания невозможна. Демократия — это имя, имею щее, если так можно выразиться, пространственные и временные коорди наты. Его вариативная составляющая едва ли не больше, чем инвариант. Сумма семантических признаков, характеризующих идею демократии в Афинах при Соломоне (VII век до н.э.), не только не тождественна сум ме семантических признаков идеи демократии в XX—XI вв, пересечение этих признаков весьма незначительно. Идея демократии в российском об ществе (так же, как и, судя по сообщениям СМИ, в украинском) в зависи мости от принадлежности к социальной группе находится на противопо ложных полюсах оценочной шкалы. «Духовность» — одно из наиболее «бестелесных» понятий, понятий типа «справедливость», «благодарность». Отношение людей к фрагмен там действительности, обозначаемым такими именами, различно, и они имеют разные коннотации в зависимости от мировоззрения того, в чьем ментальном лексиконе присутствует имя такого типа. «Доверие» — слово неполноценное, слово с ненасыщенной валентностью, оно требует обяза тельного дополнения «кому». Таким образом, даже расшифровка пустого слова «Пять Д» являет собой пример коммуникативной неудачи. Я приведу еще два примера. Один из них «бьет в десятку», а другой, подобно вышеприведенному, ярко обнаруживает непонимание политтех нологом разницы в представлениях носителей языка о сущности, стоящей за употребляемым им именем, и ведет к коммуникативной неудаче в один из самых ответственных моментов в жизни общества — в период предвы борной кампании. Первый — лозунг «Яблока»: «Реформы без шока, поли тика без баррикад». Поскольку и «реформы» и тем более «политика» — имена действий социума, которые в момент перед выборами представля ют собой неизменяемую данность, постольку основными в лозунгах мог ли и должны были быть предикаты этих сущностей. Политтехнологи «Яблока» это прекрасно поняли. Итак, «реформы без шока». Понятие о

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 391

соматическом состоянии относится к чувствуемому миру, оно связано с определенной ситуацией, и в ментальном лексиконе представлен — пусть недостаточно отчетливый, но зато в высшей степени эмоционально нагру женный — фрейм. «Баррикады» — понятие, характеризующее физичес кий мир, в ментальном лексиконе представлено наглядным прообразом. Прообраз конкретного объекта тем ярче, чем ярче та ситуация, в которой он запечатлен, а для электората тех лет обе ситуации (и ситуация шока, и баррикады) были максимально яркими. Избиратели хотели реформ без шока и политики без баррикад2. В качестве лозунга, содержащего размытые понятия, принадлежа щие метафизическому миру, следует привести лозунг, выдвинутый в свое время Демократическим Выбором России: «Собственность, стабиль ность, свобода». Это яркий пример коммуникативной неудачи. На шкале «конкретное — абстрактное» наиболее конкретным понятием является «собственность», так как это некоторое множество объектов. Однако это множество неисчисляемое, и поэтому оно не может иметь ментального образа как таковое. Зато оно имеет у большинства членов социума ассо циат с ярко выраженной отрицательной коннотацией (собственное имя называть излишне). «Стабильность» — метафизическое понятие, характеризующее со стояние общества. Это абстрактное имя, не имеющее прообраза и, как го ворилось выше, в силу этого допускающее различное понимание. Доля эмпирической составляющей очень велика. Вполне допустимо понима ние, что наиболее стабильными являются тоталитарный и авторитарный режимы. Всеобъемлющий страх — мощное орудие поддержания стабиль ности. Пример со «стабильностью» наглядно демонстрирует, насколько семантический инвариант обеспечивающий относительное понимание абстрактного имени, может быть меньше его вариативной части. Демо кратический Выбор России понимал это имя с точностью до наоборот. Но наиболее слабым звеном в этом трехзвенном лозунге является понятие «свобода». Это абсолютно «бестелесная сущность», не имею щая ни малейшего намека на прообраз. Толкованиям понятий «свобо 2 Здесь уместно одно замечание. Hельзя сказать, что объект или атрибут, представлен

ный в ментальном лексиконе в образной форме, в любом случае имеет желаемую воздейст вующую силу. Так, в слогане «Прости, распятая Россия» атрибут «распятая» имеет яркий прообраз, но не тот, который имели в виду авторы. Дело в том, что метафора неверна по сво ей сути. Метафоризация значения признаковых слов заключается в выделении в объекте признаков, уподобляемых признакам, присущим другому классу объектов. Метафора воз никает только на базе образных сравнений, термином которых является класс объектов, а не единичный объект. И в современном христианском мире этот атрибут не допускает ме тафоризации, так как у него единственный прообраз — распятый Иисус Христос.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

392

да», «свободный» несть числа. Э. Кант. Антиномия: Человек как «вещь в себе» свободен, но он же подчинен необходимости как явление, при родное существо. Апостол Павел. К римлянам, 8.21: «Что и сама тварь освобождена будет от рабства тлению в свободу славы детей Божиих». С. Кара Мурза: Свобода, лишенная оков рациональной этики (Бога, любви, совести), — это свобода бесов3. Гегель: Ни об одной идее нельзя с таким полным правом сказать, что она неопределенна, многозначна, доступна величайшим недоразумени ям и поэтому действительно им подвержена, как об идее свободы. Ближе к жизни: свобода — антоним рабства в Древнем Риме, свобо да — антоним жизни за колючей проволокой, свобода — пустое слово для российской бабушки в платочке на деревенской скамейке, свобо да — возможность открыто выражать свои мнения для интеллигенции. Последнее, очень важно в контексте той проблемы, которая нас сейчас интересует. Это «сладкое — для интеллигенции — слово свобода» дает весомое преимущество правым силам в Москве и Петербурге, но Моск ва и Петербург — это не вся Россия, и вся Россия — это не Москва и Пе тербург. Таким образом, ни одно из красивых слов Демократического Выбора России не достигает своей цели привлечь на свою сторону большую часть электората. Более того, они отчасти достигают противо положного результата.

Чернейко Л.О. Лингво философский анализ абстрактного имени. М., 1997.

Юдина Т.В. (Россия, Москва) Слово как инструмент действия и воздействия

Проблема слова имеет крайне важное значение во всех сферах общест венной и частной жизни, однако в каждой из данных сфер она приобре тает свои существенные особенности. Словесное выражение мысли, язык, широкий набор коммуникативных структур и их использование являются основой общественно политической и институциональной коммуникации. Если рассматривать управленческую сферу, то оказыва ется, что сам процесс управления осуществляется через оптимальное ис пользование ресурсов речевой коммуникации. Такие же закономернос ти действуют и в политической сфере. Интенсивный процесс изучения устной речи, анализ особенностей устной речи по сравнению с письменной начался в 1960 е годы и полу чил дальнейшее развитие в 1970 е. Исследование устной речи стало про водится с учетом всех сопутствующих ситуативных факторов. Ситуа тивные факторы детерминируют участников процесса коммуникации и оказывают влияние на их языковое поведение. К ситуативным факто рам относятся, в частности, тема, разрабатываемая в процессе коммуни кации (предмет коммуникации), и количество участников процесса коммуникации. Теоретическую основу анализа устной речи в форме беседы, («кон верзации») заложила американская школа этнометодологической ориен тации (Х. Гарфинкель), направление, тесно связанное также с основами социолингвистического анализа. Этот метод успешно применялся преж де всего для реконструкции и выявления закономерностей структурной организации диалога и полилога. В Германии исследования устной речи были в значительной степени ориентированы на установление соотне сенности между коммуникативной и социальной реальностью, включая рассмотрение широкого контекста, т.е. контекста самого действия. Большое внимание в области исследования дискурса уделяется вы явлению обусловленности выбора форм языкового действия различия ми в целях действия. Следствием этого явилось, в частности, обращение

394

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

к институциональному дискурсу. В области исследования дискурса важ но выявить обусловленность выбора форм языкового действия в соот ветствии с различиями в целях действия. Такая постановка вопроса осо бенно актуальна по отношению к институциональному дискурсу, кото рым является практически весь управленческий дискурс, так как в этой области хорошо можно проследить соотношение между институцио нальными задачами и языковой формой. В результате изучения дискур са с позиции его все большей спецификации внимание ученых стали привлекать отдельные специализированные формы проявления дискур са, связанные с различными видами институциональной коммуника ции: в сфере медицины, права, торговли, различных консультативных и бюрократических служб. Современные западные теории уделяют также пристальное внимание системным трансформациям в сфере политичес кого дискурса, демократического дискурса, которые на рубеже столе тий/тысячелетий в значительной степени сопряжены со многими изме нениями цивилизационных и ценностных ориентиров. Ульрих Сарци нелли считает, что обществоведы, специалисты в области социологии, социальной философии и политической теории с трудом успевают ос мысливать в своих исследованиях события последних лет. Исследуя проблемы политической коммуникации, Сарцинелли ставит вопрос о так называемой «легитимационной ловушке». Проти воречие политической реальности, элемент разрыва и некоторого несо ответствия состоит во взаимодействии представительской, репрезента тивной сферы, в которой принимаются решения и «делается «политика (парламент, публичные программные выступления политиков), и тем, как эти события, решения, действия показывают, как о них сообщается, в какую они облекаются форму. В этом заключается «легитимационная ловушка». Проблема состоит в том, чтобы выявить подлинное, истин ное политическое действие. Если средства массовой информации вы ступают в качестве посредника между политиками и гражданами, не допускает ли это промежуточное звено неизбежных искажений? Неко торые признанные теоретики в области изучения современных общест венных процессов (Сарцинелли, Эделманн, Луман) задаются вопросом, не является ли то, что преподносят публике средства массовой инфор мации, «символической политикой? Этот вопрос можно сформулиро вать и по другому: не является ли публичная политическая коммуника ция псевдокоммуникацией? Рассматривая соотношение и взаимодействие понятий «политиче ская коммуникация» и «политический дискурс», Сарцинелли подни мает проблему легитимности и разрабатывает тезис о подмене катего

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 395

рии легитимности свободной от норм функциональностью и саморе ферентностью1. Вопрос о легитимности и конституировании, обосно вании и оправдании власти является не только темой дискуссии чисто философской ориентации. Этот вопрос был и остается центральной те мой политико социологического анализа в рамках политической на уки. Легитимность означает признание того или иного общественного образования в определенной господствующей иерархии. Основа кон ституционных форм руководства в современном демократическом правовом государстве заключается в том, что политическая власть нуждается в одобрении и в этой связи — в обосновании. Как одобре ние, так и обоснование реализуются в политической коммуникации и через политическую коммуникацию. Переход современной демокра тии из репрезентативной в презентативную проявляется, в частности, в том, что политическая коммуникация все в бо2льшей степени стано вится политическим спектаклем, инсценированным медийными сред ствами и имеющим более или менее развлекательный характер. Это свидетельствует о постепенно происходящих в политике изменениях институционального характера. Категория легитимности может существовать лишь в условиях демо кратической конституции и демократической системы ценностей. Она об разует своеобразную границу между политической культурой и политиче ской структурой, между мнениями и общественным признанием, с одной стороны, и нормами и общественными институтами, с другой стороны. Правители, власть стали сравнительно поздно обращать внимание на волю и желания тех, кем им дано управлять. Их коммуникативная стратегия, коммуникативные обязательства стали соотноситься с представлениями и интересами народа только при переходе к демократическому конституци онному государству в его современном понимании2. Именно с этого пери ода политическая коммуникация становится величиной, конституирую щей легитимность. Коммуникация, соответственно, представляет собой не одноразовый акт, не goverment by discussion3, а непрерывный имманент ный процесс. Власть, удержание власти требуют постоянного коммуника тивного обновления. В соответствии с такой логикой жизнеспособность 1

Sarcinelli U. Reprдsentation oder Diskurs? Zur Legitimitдt und Legitimitдtswandel durch politische Kommunikation//Ztschr. f. Politik. 1998. № 2. 2 Юдина Т.В. Истоки немецкой общественно политической речи и проблемы рито рики//Вестник МГУ. Сер. 19: Лингвистика и межкультурная коммуникация. 2000. № 4. С. 49—60. 3 Sarcinelli U. Reprдsentation oder Diskurs? Zur Legitimitдt und Legitimitдtswandel durch politische Kommunikation//Ztschr. f. Politik. 1998. № 2. P. 552.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

396

политических систем не в последнюю очередь зависит от их умения пра вильно вести коммуникацию. Политическая власть может существовать только во взаимодействии идеи легитимности и каналов коммуникации, а легитимационные символы не могут быть изолированы от информацион ных систем. Политическая коммуникация в возрастающей мере определя ет процесс повседневной политической практики. Современное государст во все в большей степени осознает себя как кооперативное, координирую щее, «переговорное» и коммуникативное государство. Даже авторитарным политикам нужно подкрепление в виде модели действия, ориентирован ной на кооперацию, мотивацию, коммуникацию, консенсус и обществен ное признание4. Востребованными являются полицентрические общества, способные действовать внутри и вовне. Исследование коммуникации должно, следовательно, концентрироваться не только на коммуникации в области средств массовой информации. Предметом анализа может стать повседневная практика общественно политической и институциональной коммуникации, в том числе переговорные/договорные процессы. Дискурсы не осуществляют господство, но они порождают ту ком муникативную власть, которая хотя и не заменяет административную, но в значительной степени влияет на нее (подобные мысли прослежива ются, в частности, в целом раде работ Ю. Хабермаса). Концентрация об щественного интереса на политике, представленной в средствах массо вой информации, концентрация внимания на зрелищной стороне поли тического действия, на отдельных личностях приводит, по наблюдениям специалистов в области коммуникации, к широкому распространению негативного мнения о политиках и политических институтах. В то же время более конкретный анализ показывает, что оценки очень диффе ренцированы. Однако особое значение социально политическое действие во взаи моотношении с коммуникативным действием приобретает в сфере по литической коммуникации. В политической сфере речевое действие на правлено в большинстве случаев на достижение определенных целей, на успех в принятии определенных решений и в этой связи имеет рацио нальную основу. В то же время важным аспектом и признаком полити ческой речи является присущий ей элемент ритуальности. Это касается таких коммуникативных ситуаций, как процедура ведения парламент ских заседаний, инаугурационные процедуры, процедуры других госу дарственных торжеств. Существует тесная связь рационального и про цедурного компонентов в рамках общественно политической практики. 4

Юдина Т.В. Теория общественно политической речи. М., 2001. С. 52.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 397

Речь в данном случае идет о рациональности, которая выходит за преде лы личной выгоды и личного интереса. Политический процесс, полити ческое действие разворачиваются таким образом, что представители оп ределенной партии, излагая свою стратегию, традиционно стремятся обособиться от политических противников и пытаются представить се бя в наиболее выгодном свете. Объявляя собственную программу и стратегию действий, они разрабатывают новые или используют уже су ществующие процедуры. Не в последнюю очередь именно в противобор стве с оппонентами выстраивается структура взаимодействия с полити ческими контрагентами5. Через речевые процедуры оппоненту как бы подают сигнал, как бы намекают, что, несмотря на существующие разно гласия действовать приходится в рамках единого поля, а цели в конеч ном счете также являются общими. В этом проявляется механизм раци онального политического действия, тот механизм, который скрывается за коммуникативными и аргументативными процедурами. Именно та ким образом формируется политический процесс, политическое дейст вие, представляющие собой сочетание коммуникативного интереса, стратегического интереса и заинтересованности в политическом резуль тате. Постоянная политическая игра и политическая дискуссия между партией (фракцией), стоящей у власти, и партией/партиями (фракция ми), находящимися в оппозиции, может рассматриваться как потенциал для демократического, а следовательно, и рационального принятия ре шений. Одновременно подобная форма противостояния и противобор ства является гарантией того, что действующие лица политической сце ны не прибегнут к деструктивным и антидемократическим методам про тивостояния. Процедурные элементы в значительной степени задают параметры для принятия позитивных решений. Они призваны умень шить риск конфликтов. При этом рациональная сторона речевой деятельности и речевого действия заключается в том, что с его помощью принимаются политиче ские решения. В целом политическая коммуникация направлена на то, чтобы обозначить перспективу, создать образ, и поэтому она имеет в зна чительной степени функциональный характер. Но в этом отчасти за ключается и ее стабилизирующая функция. Применительно к понятию рациональности в общественно политической сфере представляет инте рес концепция Шнедельбаха. Согласно данной концепции, то, что мы знаем, делаем и говорим, является рациональным лишь в том случае, ес 5

Fux B. Ritualitдt und Rationalitдt in der politischen Rede// Politische Sprache in der Schweiz. Zьrich Kцln. 1992. P. 233.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

398

ли существует, по крайней мере имплицитно, сознание того, почему на ше мнение и наши действия являются верными. Наши высказывания при этом должны оказывать определенное влияние. В политическом действии определение «рациональный» относится в первую очередь к позиции, к поступкам и речевым высказываниям. Ю. Хабермас в этой связи проводит различие между аргументативной и дискурсивной раци ональностью, основываясь на том, что в структуре познания, в структу ре действия и в коммуникативной структуре говорения представлены различные корни рациональности6. Аргументативная практика является формой отражения коммуни кативного действия, а рациональность обоснования отражает коммуни кативную рациональность. Рациональность отдельной личности изме ряется ее способностью рационально высказываться и отвечать за свои высказывания, а высказывания индивидуума являются рациональными в том случае, если они перформативно ориентированы на получение оп ределенного признания, а также на воздействие. В рамках такого подхо да не только поведение личности определяется как рациональное, но и сама личность считается рациональной, если она может соответствовать своим притязаниям, своей ориентации на эффективность производи мых высказываний и их признание. Именно такого рода рациональность способствует успешности политических действий. Проблема рациональности в политическом действии тесно связана с проблемой политической семантики и общей системой политической коммуникации. Она связана также с вопросами рефлексии окружающей действительности и саморефлексии, что находит отражение в общей ре чевой стратегии и речевых структурах, которые определяют индивиду альный или партийный политический стиль. Проводя исследование се мантики современных общественных структур, Никлас Луман исходит из того, что современное общество еще не пришло к адекватным средст вам самоописания. По его мнению, сохранилась риторика, восходящая к XIX веку, которая основывается на представлении об обществе как ие рархически организованной структуре. Политика в организованной по добным образом структуре относится к верхней части. В современном же обществе вместо иерархии присутствует гетеррахия. Общество ха рактеризуется поликонтекстуальностью, в которой нет репрезентатив ного центра, нет верха и низа7. Политическая система воспроизводит се 6

Habermas J. Theorie des kommunikativen Hnadelns, 2 Bde, Fr.a.M. Luhmann Gesellschaftsstruktur und Semantik. Studien zur Wissenssoziologie der modernen Gesellschaft. Bd. 2., Fr. a. M. P. 240. 7

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 399

бя через коммуникацию, но эта коммуникация не укладывается в тради ционную модель «отправитель—получатель». Эта коммуникация дейст вует как социальный механизм, воспроизводящий социальные системы, в которые сам этот механизм непосредственно включен. Политическая коммуникация как речевое действие проявляется че рез систему используемой аргументации. В системе общественно полити ческой коммуникации аргументация и аргументативная стратегия выпол няют особую функцию. А по степени усложненности аргументативная си стема, как правило, соответствует сложности механизмов общественного взаимодействия. В целом существует некий общий набор аргументатив ных моделей. Однако различные политики используют эти модели в раз личном соотношении, исходя из возможности выбора. Из всего потенци ала политик выбирает именно те речевые средства и коммуникативные модели, которые формируют его политический речевой стиль. Таким об разом, область политики имеет как бы двоякую природу: это борьба за власть и стремление ввести в заблуждение относительно этой борьбы, это стратегическая рациональность и «символическая мистификация». В ме тодологическом отношении, следовательно, при проведении политлинг вистического анализа важно различать провозглашаемые «объективные» цели и скрытое имплицитное содержание. Здесь вступают в действие про цесс порождения речевого действия и процесс его интерпретации.

Т.Г. Добросклонская (Россия, Москва) Лингво7медийные основы информационного менеджмента

Концепция информационного менеджмента является естественным результатом академического осознания той огромной роли, которую играют производство и распространение информации в условиях ин формационного общества. Описывая современный этап общественно го развития с помощью концепции «информационного общества», ис следователи тем самым подчеркивают значение тех существенных из менений, которые произошли в жизни под влиянием принципиально новых информационных технологий (ITC), усиленных политически ми и социально экономическими преобразованиями второй половины ХХ века. Для того чтобы ответить на вопрос, каковы же лингво медий ные основы информационного менеджмента, следует остановиться на следующих значимых для данной области моментах: • информационный менеджмент в общей системе коммуникационно го менеджмента; • краткий диахронический обзор теорий управления информацией; • концепция информационного пространства и информационная мо дель; • лингвистическая или вербальная составляющая информационного менеджмента; • медийная или невербальная составляющая ИМ. Концепция информационного менеджмента является неотъемле мой частью общей теории коммуникационного менеджмента, в основе которой лежит научное понимание значения и возможностей управле ния коммуникационными процессами. Одним из самых наглядных при меров применения стратегий и тактик коммуникационного менеджмен та оказываются сферы политического дискурса и связей с общественно стью, поскольку именно в них в наибольшей степени проявляется зависимость формы и содержания коммуникационных процессов от ре ализации целенаправленного воздействия со стороны отправителя ин формации.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 401

Естественно, что теории и практики коммуникационного и инфор мационного менеджмента тесно взаимосвязаны, однако, обращаясь к академическому разграничению данных понятий, мы просто несколько иначе расставляем акценты. Так, если концепция КМ охватывает все стороны сложных процессов коммуникации, выделяя при этом значение интерактивного взаимодействия и обратной связи, то в рамках концеп ции ИМ внимание сосредотачивается главным образом на процессах собственно информационных, относящихся к сфере массовой коммуни кации и СМИ, включая особенности производства, распространения и восприятия информации. При этом ИМ — это достаточно широкое по нятие, включающее способы информационного влияния, техники обра ботки информации, навыки работы в так называемых New media, Интер нет, создание веб страниц, сайтов и т.п. Мы же сосредоточим свое вни мание на ИМ в аспекте способов лингво медийного воздействия. Итак, концепция ИМ базируется на осознании того, что в условиях информационного общества управление медиапроцессами приобретает все возрастающее значение. Популярность ИМ и как теории, и как сово купности практик подтверждается стремительно растущим числом об щественных и академических организаций, а также консалтинговых фирм, занимающихся данной проблематикой. Так, существует ассоциа ция информационного менеджмента (Association of Information Manage ment), общество информационного менеджмента (Society of Information Management), консалтинговая фирма Managing Imformation и т.д. И хо тя их деятельность сосредоточена в разных плоскостях ИМ, все вместе это вновь свидетельствует о быстро растущей популярности данного на правления как в академическом, так и в прикладном аспектах. Механиз мы ИМ сложны и разнообразны и могут носить как явный открытый ха рактер (например, политическая ангажированность, использование фи нансовых рычагов и т.п.), так и характер скрытый, имплицитный, когда информационное воздействие осуществляется с помощью специально подобранных лингво медийных средств. Главный инструмент ИМ на лингво медийном уровне — это, безус ловно, конечный продукт массовой коммуникации — медиатексты, обя зательным компонентом которых являются интерпретация, идеологиче ская модальность, создание имиджа, формирование устойчивых образов и стереотипов. К таким текстам относятся новости, аналитика, реклама, а также тексты PR (по связям с общественностью), предназначенные для распространения по каналам СМИ. Для того чтобы понять лингво медийные основы ИМ сегодня, необходимо обратиться к предшествую щим вариантам управления информационными процессам, что позво

402

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

лит разъяснить истоки развития этой относительно новой концепции, а также воспринимать ее не отдельно, а в диахронической перспективе. Информационный менеджмент развился на основе и входит в систе му уже существующих подходов к управлению информацией, включаю щую манипуляцию и информационную политику. Становление концеп ции и практик ИМ отражает динамику движение от более жестких пря мых способов информационного воздействия, обычно ассоциируемых с пропагандой и манипуляцией, к способам более мягким, соответствую щим современным тенденциям общественного развития в сторону демо кратизации, открытости и прозрачности информационно управленчес ких механизмов. Стремительное развитие ИМ во всей совокупности его значений (включая и богатый зарубежный опыт), наглядно иллюстри рует смену парадигмы в управлении информационными процессами: от негатива к позитиву, от противостояния к гармонизации, от жесткого воздействия к тщательно планируемому влиянию. Так, если пропаганда и манипуляция традиционно рассматривались преимущественно в нега тивном ключе, то ИМ и информационная политика как концепции по сути своей явно позитивные. Вместе с тем, говоря об ИМ, следует по мнить, что введение нового термина и становление нового направления во многом обусловлены именно стремлением избавиться от груза нега тивных коннотаций, свойственных предшествующим технологиям ин формационного воздействия — пропаганде и манипуляции. Однако ана лиз конкретных практик показывает, и это вполне ожидаемо, что тради ционные приемы пропаганды и манипулятивные техники успешно используются под новой вывеской информационного менеджмента, что еще раз подчеркивает необходимость критического подхода к такой со циально чувствительной сфере, как управление информацией. Базовой теоретической составляющей ИМ являются концепция ин формационного пространства и информационная модель. Концепция ин формационного пространства позволяет понять особенности движения информации в современном мире, а также обозначить то поле, в котором применяются технологии информационного менеджмента. В русско язычной академической традиции для обозначения единой информаци онной среды наряду с термином «информационное пространство» ис пользуется также термин «инфосфера». Термин «инфосфера» образован по аналогии с известным термином академика В.И. Вернадского «ноо сфера» (сфера разума) и используется для обозначения всей совокупно сти информационных процессов, в результате которых образуется некий информационный континуум — своего рода искусственно создаваемая информационная оболочка Земли. Таким образом, термин «инфосфера»

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 403

наиболее удачно определяет тот информационный слой, который созда ется и поддерживается СМИ и состоит из бесконечного множества еже дневно производимых и распространяемых медиатекстов. Концепция инфосферы позволяет лучше понять особенности орга низации информационного пространства, законы движения информа ционных потоков, а также представить целостную информационную картину мира в динамике. Будучи также связанным с естественнонауч ным термином «атмосфера» (воздушная оболочка Земли), понятие «ин фосфера» делает возможным применение для описания информацион ных процессов таких удобных параметров, как прозрачность, проводи мость, загрязненность и т.п. С этой точки зрения, например, известная рекомендация тех, кто ратует за снятие этических ограничений на рас пространение информации в СМИ: «не нравится — не смотри, переклю чи на другой канал», не работает, так как в силу высокой «проводимос ти» инфосферы все, что передается по любому из медиаканалов, влияет на общее состояние информационной среды. Поэтому подобно атмосфе ре инфосфера также может быть загрязнена, например, избыточной про пагандой или недостоверной информацией, а непредвиденные измене ния в привычном движении информационных потоков могут иметь се рьезные последствия культурологического характера. Огромное значение для ИМ имеет также концепция информацион ной модели1. Информационная модель (цепочка) состоит из следующих звеньев: отбор фактов интерпретация событий создание образа формирование стереотипов культуро идеологический контекст. Каждое из звеньев информационной цепочки играет важную роль при реализации интерпретационной функции, при этом все звенья вли яют друг на друга, соединяясь по принципу замкнутой окружности: Интерпретация событий

отбор фактов

создание объектов

культуро идеологический подтекст

формирование стереотипов

Подробнее см.: Добросклонская Т.Г. Вопросы изучения медиатекстов. М., 2000. С.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

404

Следующим важным компонентом теории информационного ме неджмента является концепция медиатекста. Применительно к сфере массмедиа традиционное определение текста как «объединенной смыс ловой связью последовательности знаковых единиц, основными свойст вами которой являются связность и целостность»2, выходит за пределы вербального уровня, приближаясь к семиотическому толкованию поня тия, которое подразумевает последовательность любых, а не только вер бальных знаков. Большинство исследователей сходятся в том, что уро вень массовой коммуникации придает понятию «текст» новые смысло вые оттенки, обусловленные медийными свойствами того или иного средства массовой информации. Например, текст на телевидении состо ит не только из словесной ткани, а последовательно разворачивается сразу на нескольких уровнях — вербальном, видеоряда и звукового со провождения, образуя единое целое и приобретая черты объемности и многослойности. Радиотекстам и текстам прессы также свойственно со четание вербального текста с определенными медийными характеристи ками: музыкальными и аудиоэффектами, особенностями графического оформления газеты или журнала. Это свойство текстов массовой ин формации подчеркивается многими английскими авторами, которые рассматривают медиатекст как совокупность вербальных и медийных признаков. Рассмотрим теперь, как теоретические положения ИМ преломляются в его лингво медийных основах. Пожалуй, одну из лучших иллюстраций ИМ на уровне языка приводит известный американский исследователь массмедиа Нил Постман в своей книге «Entertaining ourselves to death», сравнивая три возможных способа передачи одного и того же содержания: Мери Смит весит 100 кг, Мери Смит жирная и Мери Смит пухленькая. Первый вариант высказывания — пример объективности, второй — про паганды, а третий — информационного менеджмента. Диапазон собствен но медийных приемов информационного воздействия огромен и опреде ляется форматными особенностями того или иного средства массовой ин формации. Визуальный ряд, аудиоэффекты, графическое оформление — все это в совокупности со средствами лингвистическими оказывает суще ственное влияние на реализацию метасообщения, иначе говоря, намере ния создателей текста3. Однако хотя лингво медийные основы ИМ во многом и опираются на приемы речевого и невербального воздействия, все же ими не ограни 2 3

Лингвистический энциклопедический словарь. М., 1990. С. 507. Луканина М.В. Реализация метасообщения. М., 2001.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 405

чиваются. Дело в том, что систематическое регулярное воспроизведение данных приемов в рамках концепции ИМ образует некое новое качест во, которое можно обозначить либо как идеологическую модальность, либо как информационно вещательный стиль, который в свою очередь тесно связан и фактически отражает все движения общественного со знания. Стоит, например, проанализировать динамику стиля новостно го вещания: от программы «Время» с официально приподнятым стилем 1970 х до программы «Страна и мир» с нарочито приятельскими инто нациями и между ведущими, и в обращении к аудитории. Таким обра зом, концепция ИМ позволяет не только одномоментно влиять на спо собы подачи информации, но и осуществлять долговременное планиро вание информационных процессов.

М.В. Козлов (Россия, Иваново) Корпоративные информационные системы в текстильной промышленности

В структуре промышленности Ивановского региона доминирует текс тильная отрасль. Она, имея более чем 200 летнюю историю, занимает свыше 45% всего промышленно производственного потенциала и дает примерно 1/3 всего объема промышленного производства региона. Судьба этой отрасли имеет огромное влияние на перспективы текстиль ной промышленности страны в целом, так как ивановская область выпу скает около половины всех тканей Российской Федерации. По данным на 2001 г., около 70% всех текстильных предприятий региона были убы точными, а за весь период действия рыночной экономики полностью ликвидирован ряд крупных текстильных предприятий. Многие экономисты, политики, ученые анализировали данную про блему, пытаясь найти пути вывода текстильной промышленности из кризиса. Мы также проводили анализ сложившейся ситуации и счита ем, что во многом причины кроются внутри самих предприятий, а имен но в их системе управления. Предприятия не могут найти правильную организацию хозяйствования и постановки своего бизнеса. Это не уди вительно, ведь основной управленческий персонал текстильных пред приятий был сформирован в период плановой экономики, когда усло вия работы были другими. Весь топ менеджмент представляют люди, «вышедшие из производства», прекрасно разбирающиеся в технологи ческих процессах и мало понимающие экономику. Раньше на предприятии первыми людьми были производственники, главной задачей которых была организация непрерывного производст ва. После перехода к рыночным отношениям перед руководством вста ли задачи, о которых они раньше и не думали. Это организация коммер ческого блока в виде отдела маркетинга, сбыта, сети распространения и постановки коммерческой деятельности. Организация финансового блока и постановка финансового менеджмента. При переходе к рынку практически у всех фабрик были проблемы с оборотными средствами, вследствие отсутствия грамотного управления денежными потоками.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 407

Кроме этого, современные рыночные условия потребовали глубоко го реинжиниринга производственных процессов. Это связано с тем, что раньше предприятия длительное время выпускали одинаковый ассорти мент продукции, и проблема оптимизации производственной деятель ности не стояла так остро. В настоящее время предприятиям требуется удовлетворять запросы сразу нескольких десятков клиентов, у каждого из которых заказан свой ассортимент продукции и есть особые пожела ния. Особенностью отрасли является также система давальческого сы рья, которая, с одной стороны, освобождает предприятия от необходи мости иметь большие объемы оборотных средств, а с другой — значи тельно повышает требования к организации учетной политики, системы управления производством и организации отношений с заказчиками. Все вышеперечисленные проблемы и особенности характерны в той или иной степени для всех предприятий Ивановского региона. Вследст вие этого настоящая работа актуальна, так как любые подвижки или ре шения в области вышеперечисленных проблем способны значительно повлиять на всю текстильную промышленность страны. Холдинг Rank Xerox, фирма «Промышленный Сервис» и кафедра ин формационных систем в экономике Ивановского государственного уни верситета, предложила решение вышеуказанных задач и проблем через уп равленческий консалтинг и комплексную автоматизацию предприятий текстильной промышленности, а именно внедрение КИС. Идею поддер жали руководители ряда крупных текстильных предприятий, и в настоя щий момент проводится автоматизация одного из них, а именно прядиль но отделочной фабрики АОЗТ «Красная Талка». Основными являются следующие направления работ: организация учетной политики на произ водстве, системы управления производством, планирование и диспетчери зация производства, организация управления персоналом и заработной платой, организация бухгалтерии и финансовых блоков, планирование за пасов товарно материальных ценностей; организация отношений с заказ чиками и управления качеством. Применяется именно термин организа ция, а не автоматизация, так как прежде, чем проводить автоматизацию, требуется систематизировать и привести в порядок бизнес процессы пред приятия. Существует известный тезис: «Нельзя автоматизировать хаос». Рассмотрим подробнее некоторые направления работ. Для организации учетной политики фирмой «Промышленный Сервис» разработан уни кальный программно технический комплекс, состоящий из мини компью теров, специализированных для текстильного оборудования, pos термина лов и системы сбора информации. Мини компьютеры и pos терминалы, устанавливаемые на основное технологическое оборудование, организует

408

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

сбор всей первичной информации практически без участия человека. Для организации учета планирования и диспетчеризации производства, совме стно с нами внедряется партионная система. Суть этой системы сводится к делению всего потока обрабатываемой продукции на отдельные партии. Каждая партия идет от конкретного поставщика и имеет определенный ар тикул ткани. Таким образом, непрерывный тип производства, не допуска ющий распараллеливания процесса обработки и движения ткани превра щаем в дискретно непрерывный, позволяющий одновременно пропускать несколько потоков. Это похоже на распараллеливание выполнения задач в системе Windows. Организация управления персоналом и заработной платой сводится к автоматизации расчета и начисления заработной платы, разработки и внедрения норм времени, выработки и систем оплаты труда. На пред приятии работает около четырех тысяч человек, от которых напрямую зависят качество выпускаемой продукции и эффективность производст ва. Для решения вышеперечисленных кадровых задач требуется огром ный штат учетчиков и специалистов отдела труда и заработной платы. На основе нашей системы первичная информация из производственно го контура поступает в модуль управления персоналом, где автоматиче ски рассчитывается и начисляется заработная плата. Внедрение всевоз можных норм осуществляется за счет перенастройки системы. Информация сегодня стала одним из ключевых факторов развития бизнеса. Оперативность, достоверность информации, а также оператив ная реакция в виде тех или иных управленческих решений определяет ус пешное развитие любого предприятия. Мы находимся на заре информа ционной эпохи развития бизнеса, накануне качественных и количествен ных изменений экономики в целом и бизнеса в частности. Эти изменения повлекут целый спектр новых ключевых показателей и ключевых факто ров, которые до сегодняшнего дня не были так актуальны, как будут акту альны в будущем. И успеха добьется тот, кто первым адаптируется к ис пользованию новых технологий для успешного развития бизнеса.

Т.Н. Юдина (Россия, Москва) Научные информационные ресурсы для государственного управления

В развитии компьютерных технологий велика роль университетских со обществ мира, университеты — активная и динамичная сила в разработ ке, использовании и продвижении новых информационных технологий и Интернет приложений в своих странах. Среди первых Интернет сай тов были сайты университетов и аналитических центров. Структура, ди зайн и технологические решения, найденные университетскими сооб ществами, были затем подхвачены и используются другими организаци ями, в том числе государственными ведомствами. Основной вклад университетского сообщества в области новых ин формационных технологий — формирование электронных архивов со циальных данных — статистики государственных ведомств, результатов выборов, референдумов, опросов общественного мнения, различных об следований. Эти архивы созданы и целенаправленно развиваются для поддержки исследовательских задач. Поддержание архивов требует проведения специальных работ по унификации данных и описаний, пе реводу массивов в удобную для анализа форму и форматы, причем рабо ты выполняются на постоянной основе. Первый архив — Мичиганский межуниверситетский консорциум по социальным и политическим иссле дованиям — был создан в 1962 г. специалистами 21 университета США1. В 70 80 е годы XX века аналогичные структуры — консорциумы — бы лисозданы во всех странах Западной Европы, в 90 е годы — в странах Восточной Европы, Израиле, ЮАР, Латвии. Как правило, консорциумы создаются на базе крупного университета как самостоятельные подраз деления со штатом высококвалифицированных специалистов. История консорциумов тесно связана с этапами развития компьютерных техно логий. На каждом этапе архивы консорциумов были примером эффек тивного использования новых технологий в интересах исследователей. 1

Inter University Consortium for Political and Social Research. Guide to Resources and Services. 2002. Ann Arbor, University of Michigan.

410

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Консорциумы постоянно расширяют сферу деятельности и содержа тельный охват ресурсов, привлекая данные государственных органи заций и коммерческих фирм, целенаправленно формируя тематичес кие коллекции для широкого спектра социальных исследований. На базе консорциумов проводится комплекс работ не только по техниче ской предобработке (перевод в форматы, удобные для обработки с ис пользованием прикладных программ), но и по содержательной клас сификации коллекций. Этот комплекс научно технических работ — так называемый академический сервис (value added, research assist ing) — повышает функциональность ресурсов и помогает рациональ но организовать работу исследователей, стимулирует развитие новых исследовательских методов и приемов анализа — прикладного статис тического анализа на основе больших массивов данных. На базе кон сорциумов организованы школы по обучению приемам социального анализа, прикладной анализ входит в учебную практику в университе тах и колледжах и стал обязательным практически для всех специаль ностей. Как результат — постоянно растет востребованность статисти ческих коллекций, увеличивается круг специалистов, профессионально работающих с данными. Постепенно к университетским исследовате лям и преподавателям подключаются специалисты государственных ведомств. Начинаясь как коллективные межуниверситетские библио теки, в ряде стран (США, Великобритании, Германии, Финляндии) консорциумы стали частью национальной информационной инфраст руктуры (www.icpsr.umich.edu, www.ecpr.essex.uk, www.fsd.fi). В США Мичиганскому межуниверситетскому консорциуму по социальным и политическим исследованиям переданы функции архивов правитель ственных ведомств — Национального управления по делам престаре лых, Национального управления по уголовным правонарушениям при Министерстве юстиции США, Управления по алкогольной и наркоти ческой зависимости и психическим расстройствам при Министерстве здравоохранения США и др. Начало XXI века стало новым этапом информатизации в ведущих странах мира, приняты программы перехода к «информационному обще ству», «электронного правительства». В развитых странах эти програм мы предусматривают активное участие научного сообщества. В США со здано Национальное партнерство по совершенствованию информацион ной инфраструктуры (National Partnership for Advanced Computational Infrastructure), Национальный научный фонд США получил на 2001— 2005 гг. значительное финансирование на поддержку проектов, способ ных продвинуть уровень использования новых технологий для задач го

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 411

сударственного управления2. Одна из основных — создание общенацио нальной системы государственной статистики. К работам привлечены университеты, и активно используется опыт консорциумов по созданию баз социальной статистики и обучению приемам социального анализа. Как показывает практика развитых стран мира, именно университетские ресурсы соответствуют этим требованиям — коллекции изначально ори ентированы на исследовательские задачи. Обращение к университет ским ресурсам зачастую более надежно и эффективно, чем создание соб ственного информационного продукта. По мере развития информационного общества возрастает значение университетов как образовательных центров — в университетах создает ся сеть курсов по изучению методик социального анализа с использова нием компьютерных технологий, программы которых все более востре бованы в обществе. Интерес государственных институтов стимулирует ся реформой исполнительной власти. В ходе подготовки предложений по реформированию системы управления в стране особую значимость приобретают анализ социальной ситуации и прогноз развития общест ва, оценка возможных рисков при принятии решений. На современном этапе информационного развития — этапе интенсификации — образова тельная функция университетов распространяется на обучение всего общества и власти. Научное сообщество России также участвует в формировании наци ональной информационной инфраструктуры, поддерживает ресурсы, с которыми активно работают государственные организации России. Один из таких ресурсов — Университетская информационная система РОССИЯ (УИС РОССИЯ). Система функционирует с 2000 г. как база электронных ресурсов для исследований и образования в области эко номики, социологии, политологии, международных отношений и дру гих гуманитарных наук и открыта для коллективного доступа универси тетов, вузов, научных институтов РФ и специалистов3. УИС РОССИЯ формируется из электронных версий первоисточников по Соглашениям о сотрудничестве с правообладателями ресурсов и включает около 60 коллекций, представленных в ретроспективе и обновляемых на регу лярной основе: нормативные документы федерального уровня — зако ны, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения 2

National Partnership for Advanced Computational Infrastructure. Partnership Report. University of California. San Diego. 2002. 3 Юдина Т.Н., Журавлев С.В. Российский межуниверситетский ресурсный и аналити ческий центр по гуманитарным исследованиям// Вестник РФФИ. 1999. № 3 (специальный выпуск). Наука и информационное общество. (193.233.79.157/pub/vestnik/V3_99/2_8.htm).

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

412

Правительства РФ; международные договоры; статистические данные Госкомстата России, Статкомитета СНГ и др. Круг информационных источников постепенно расширяется. Версия системы на июнь 2003 г. включает более 1 млн. документов, более 30 000 статистических таблиц. Общий объем ресурсов — свыше 17 Гбайт. Ежедневное обновление — около 1,5 Мбайт. УИС РОССИЯ поддерживается как интегрированный ресурс с развитым поисковым аппаратом: в дополнение к традиционным видам поиска, реализован поиск по нескольким рубрикаторам и Обще ственно политическому тезаурусу4. Выполняется комплекс работ по на учному (академическому) сервису. Поддерживаются предметно ориен тированные ресурсы — базы данных «Статистика России», «Бюджетная система РФ», «Карта выборов». Элементы академического сервиса обеспечиваются за счет техниче ской и содержательной предобработки электронных версий документов на входе в систему. Для автоматизации процедур разработан комплекс программ конверторов, обеспечивающих перевод данных, поступающих их разных источников, в единообразный формат хранения; библиогра фическую обработку источников (краткая форма); перевод статистиче ских данных в формат MS Excel; перевод на русский язык интерфейса и поискового комплекса англоязычных ресурсов; и другие виды работ5. Этот комплекс сервисов повышает функциональность ресурса как базы для научных проектов и аналитических разработок и привлекает поль зователей из аналитических подразделений государственных организа ций. По мере развития реформы управленческого аппарата интерес к УИС РОССИЯ повышается, растет число специалистов, постоянно ра ботающих с системой. В рамках проекта разрабатывается учебный курс по методике анализа социальных процессов на базе ресурсов системы, к работе привлечены преподаватели и исследователи ряда факультетов МГУ им. М.В. Ломоносова. В обсуждении программы курса участвуют специалисты государственных организаций — наиболее подготовлен ных к практическому использованию новых методик анализа. Среди других проектов, имеющих важное научное и общественное значение, — Единый архив социальных данных (www.nisp.sofist.ru), пор талы образовательных ресурсов www.auditorium.ru, www.rubricon.ru, сеть научных ресурсов СоциоНет www.socionet.ru и другие. В рамках проекта УИС РОССИЯ развивается инициатива виртуальной интегра 4

Лукашевич Н.В. Автоматическое построение аннотаций на основе тематического представления текста//Тр. международного семинара Диалог’97. М., 1997. С. 188—191. 5 Агеев М.С., Журавлев С.В., Ламбурт В.Г. Подготовка Web версий традиционных изданий// Открытые системы, 12(56). 2000. С. 31—35.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 413

ции ресурсов научного сообщества с использованием технологии авто матического лингвистического анализа и создания единого информаци онного пространства6. Ресурсы научного сообщества традиционно вхо дят в состав национальной информационной инфраструктуры в каждой стране, особенно значительна роль научного сообщества в формирова нии и развитии электронной информационной инфраструктуры. По ме ре развития информационного общества научное сообщество страны становится все более востребованным.

Юдина Т.Н. Научная информационная инфраструктура для гуманитарных иссле дований// Доклады Всероссийской научной конференции «Научный сервис в сети ИН ТЕРНЕТ». Новороссийск. 2002. С. 3—6.

Р.Н. Федосова (Россия, Москва) Специфика информационных технологий в выставочно7маркетинговой деятельности

Использование информационных технологий в экономике, в том числе и в области маркетинга, в условиях интенсивного развития рыночных отношений является стратегическим фактором конкуренции. Лишь со временные автоматизированные информатизационные технологии поз воляют практически мгновенно подключаться к любым электронным массивам, получать всю необходимую информацию и использовать ее для анализа, прогнозирования, принятия управленческих решений, оп тимизации результатов деятельности предприятия, отрасли. Информа тизация в области управления маркетингом предусматривает прежде всего повышение производительности труда менеджеров, а также повы шение квалификации и грамотности специалистов. Объективная необ ходимость использования информатизационных технологий в марке тинге объясняется следующими факторами: • использование персональных компьютеров и сетей позволило без значительных капитальных затрат решать сложные экономические задачи не только на государственном уровне, но и на уровне пред приятий, организаций; • изменение в подходах к оценке роли информации, которая в услови ях открытости общества должна быть актуальной, достоверной и полной. Реальное управление маркетингом, где анализ, планирова ние, реализация и контроль за проведением маркетинговых меро приятий с целью достижения выгодных обменов с потребителями продукции и услуг, получение прибыли от них, роста объема сбыта, увеличение доли рынка, повышение результативности маркетинго вых подразделений основываются на качественном информацион ном обслуживании всех этапов маркетинговой деятельности; • повышение требований к содержанию и формам представления данных; • ускоренное развитие информационной отрасли и превращение дея тельности по разработке, внедрению программных технологий в один из видов бизнеса.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 415

Все эти факторы способствуют распространению информационных технологий в управленческих процессах, практически к повсеместному их применению и большому разнообразию. В научной литературе широко представлены различные классифи кации информационных технологий, получивших широкое распростра нение на практике. Однако в выставочно маркетинговой деятельности полных систем автоматизированного маркетинга на российском инфор мационном рынке практически не существует. Сложившаяся ситуация объясняется следующими причинами. Во первых, пакеты прикладных программ в области маркетинга для отечественных предприятий и орга низаций начали разрабатываться сравнительно недавно в отличие от финансово бухгалтерского комплекса, в котором был накоплен опыт еще в прежних условиях хозяйствования. Во вторых, не все российские руководители осознали роль маркетинга для выживания и развития в условиях рынка, отсюда и маркетинговый спрос на маркетинговые ин формационные системы пока небольшой. В третьих, в отличие от бух галтерии, где принимаются однотипные решения и принципы, автома тизация маркетинговых задач проводится в значительной мере индиви дуально с учетом особенностей производства, продукции и рыночной ниши конкретного предприятия, отрасли. В настоящее время наблюдается значительный прогресс в области обеспечения техническими и инструментальными средствами проектиро вания автоматизированных систем и технологий, что является мощным стимулом для решения вышеназванных проблем. Можно уже спрогнози ровать обострение конкуренции на товарных и финансовых рынках, а так же предполагать, что формирование устойчивой экономики и снижение уровня инфляции приведут к актуализации проблемы сбыта. Тогда руко водители предприятий столкнутся с необходимостью оперативного и обоснованного принятия решений стратегического и тактического харак тера, которые без новых информационных технологий реализовать прак тически нельзя. Поэтому все предпосылки для бурного развития рынка маркетинговых разработок в ближайшем будущем имеются. Автоматизированная система маркетинга может рассматриваться как упорядоченная (в смысле последовательности функционирования и по назначению) совокупность программных модулей и информацион ных наборов данных, которые служат подспорьем в ходе принятия мар кетинговых решений руководителям персоналом предприятия или ор ганизации. Как и любая информационно соответствующая система, она включает в себя ряд стандартных подсистем, таких как техническая, ин формационная, инструментально системная, проблемно ориентирован

416

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ная, программная, документально описательная, прогнозно статистиче ская, подсистема управления персоналом. Каждая подсистема несет свою нагрузку, имеет функциональную специфическую направленность. В со вокупности они предназначены в первую очередь для оптимального со гласования множества целей, которые становятся различными подраз делениями экономико производственной структуры или отдельного предприятия, в зависимости от того уровня, на котором решаются мар кетинговые задачи. Направление, содержание и возможности внедрения приемов и методов автоматизации прежде всего зависят от организации маркетинговой работы на предприятии, выбора структуры управления маркетингом, распределения задач и обязанностей занятого в этой сфе ре персонала. При этом служба маркетинга поставляет другим подразде лениям предприятия информацию аналитического и рекомендательно го характера, на которой базируется принятие решений по вопросам ас сортиментной, технологической, научно технической и финансовой политики предприятия. В основе принятия маркетинговых решений лежат требования рын ка. Ясно, что при такой постановке работы многократно возрастает роль статистических подпрограмм. Они носят универсальный характер и мо гут быть успешно использованы независимо от типа маркетинга, будь то маркетинг продукции инженерного и производственно технического назначения или потребительского товара, либо услуг. Информационная система маркетинга является частью системы управления микроэконо мическим объектом и должна обеспечивать поэтапное проведение мар кетинговых исследований, начиная от сбора и регистрации данных и за канчивая процессом их анализа и выработкой рекомендаций. Все виды исследований можно разделить на рыночные и конъюнктурные. Основ ные направления рыночных исследований направлены на изучение по требительских сегментов. К конъюнктурным исследованиям относятся: изучение возможностей проведения экспортно импортных операций; планирование объема и структуры продукции; анализ издержек на реа лизацию продукции; учет валютных курсов. Исходя из потребностей маркетологов, возникающих в ходе проведе ния исследований, строится автоматизированная информационная тех нология маркетинга. Последовательность решения и состав задач в зна чительной степени зависят от предметной области, в которой приходить ся работать маркетологам, и даже от конкретного набора продвигаемых на рынке товаров (услуг). Можно сказать, что автоматизация маркетин га — искусство не в меньшей степени, чем сам маркетинг. Здесь стандарт ный подход невозможен. Можно только выделить общий состав задач ав

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 417

томатизированной системы маркетинга, воспользовавшись определени ем самого понятия «маркетинг» как философии бизнеса, ставящей во главу угла потребности рынка. Отсюда и основной перечень задач: про гнозирование покупательного спроса, ценообразование, оптимизация ас сортимента товаров, выбор рациональных способов их продвижения и доставки, анализ внешней среды. Системный подход к управлению производством и реализации продук ции сегодня невозможно осуществить без использования организационно экономических принципов и эффективных технологий маркетинга, что предполагает построение динамической модели спроса и ценообразования на микроскопическом уровне. Известно, что в среднем 40% работающего населения в развитых странах занято в сфере маркетинга. В то же время можно констатировать, что в нашей стране, особенно в периферийных горо дах и сельской местности, методы изучения микроспроса не нашли доста точного распространения ни в деятельности промышленных предприятий, ни в практике торговых фирм. Анализ практики и исследовательских работ, посвященных проблемам моделирования спроса, показывает, что основная масса исследований проводилась на областном, республиканском или об щероссийском уровнях. Вместе с тем развитие малого и среднего бизнеса тормозится из за отсутствия экономико математических разработок и ком пьютеризированных технологий для решения практических задач марке тинга на микроэкономическом уровне. Соответствующие экономико математические модели базируются на положениях теории графов, кластерного анализа и теории оптималь ного управления и охватывают основные стадии жизненного цикла това ра: от рыночных исследований и промышленного внедрения инновации до решения проблемы выбора каналов сбыта и набора сопутствующих сервисных услуг. В частности, в качестве товара может рассматриваться и изделие предприятий Минатома. Тогда на предприятии в рамках реа лизации модели «Автоматизированной системы маркетинга» могут быть поставлены следующие задачи: • создание каталогов товаров, разработок; • диверсификация продуктового ряда, оптимизация ассортиментной стратегии по критериям «максимальная прибыль — минимальный риск»; • филиальная стратегия и тактика предприятия; • согласование управления производством с планом реализаций; • управление кредитным портфелем; • моделирование и регулирование потребительского спроса на про дукцию предприятия и другие.

418

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии Для их реализации могут быть использованы следующие методы:

• метод балансировки графа связей факторных признаков; • алгоритмы решения задачи целочисленного программирования для определения оптимального оперативного плана; • эвристический алгоритм автоматической классификации множест ва товаров с целью разделения и выбор каналов сбыта и другие. Особенностью разработанных моделей для маркетинга является их способность к адаптации в зависимости от изменения информационно го фона. Алгоритмы не предъявляют высоких требований к объему ап риорной информации. Непрерывное слежение за состоянием товарных и сырьевых рынков позволяет оперативно реагировать на них. Базовые принципы экономико математического моделирования инвариантны относительно товара, что и позволяет распространить их и говорить о методах сквозного моделирования, независимо от характера изучаемого рынка. Таким образом, создание автоматизированной системы сквозно го маркет моделирования выгодно, поскольку позволяет избежать лиш них расходов на производство никому не нужной продукции, назначать на товары и услуги эффективные цены, упорядочивать и строить наибо лее целесообразно рыночную деятельность хозяйствующего субъекта. Одной из главных проблем создания оптимальной системы сквозного маркет моделирования является обработка.

С.П. Ботуз (Россия, Москва) Системный анализ информационных технологий государственного управления и организационно7технологического обеспечения систем экспертизы объектов промышленной собственности

Актуальность данной темы обусловлена нарастающей конкуренцией производителей объектов промышленной собственности (ОПС) — не только изобретений, полезных моделей, промышленных образцов и т.п., но и необходимостью осуществлять правовую защиту современ ных интеллектуальных систем и подсистем программного и мультиме дийного управления в Интернет (в глобальных и локальных вычисли тельных сетях — ГВС и ЛВС), их программного обеспечения и других форм защиты объектов интеллектуальной собственности (ОИС). Ост рота данной проблемы предопределяется исключительностью права, принадлежащего патентовладельцу того или иного ОПС в ГВС. В Кон цепции развития распределенного рынка телекоммуникационных ус луг в Российской Федерации1 приведены сведения о том, что к 2010 г. количество активных пользователей сети Интернет в России будет на считывать более 26 млн. человек. В настоящее время основу социаль но правовых регуляторов и соответствующих отношений субъектов и объектов интеллектуальной собственности, связанных с использова нием ГВС, заложила Конституция Российской Федерации, закрепив такие основополагающие положения, как право каждого свободно ис кать, получать, передавать, производить и распространять информа цию любым законным способом. Основополагающие нормы правового регулирования взаимодейст вия субъектов (далее активные элементы или лица, принимающие реше ния — ЛПР) и ОИС, также содержатся в международных договорах Рос сии, которые являются в силу пункта 4 статьи 15 Конституции РФ со ставной частью правовой системы и имеют приоритет по юридической силе перед национальным законодательством. Следует отметить особую значимость современного требования рыночной экономики к любой тех нической разработке — ее патентная чистота или соответствие проекти 1

Дипломатический вестник. М., 2000. № 3. С.51—56.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

420

руемой или эксплуатируемой системы условиям (критериям) патенто способности, актуальность защиты авторских прав не только разработчи ков тех или иных информационных технологий и организационно тех нологических процессов в ГВС (или объектов промышленной собствен ности — ОПС), но и тех, кто эти системы использует при разработке соответствующих ОИС на основе использования локальных и глобаль ных вычислительных сетей (ЛВС и ГВС). Современные темпы процесса информатизации правовой защиты данного класса высокотехнологичес ких ОИС (ОПС) заложены в Федеральном законе Российской Федера ции «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 фе враля 1995 г. В этой связи с одной стороны представляется целесообраз ным рассмотреть основные теоретические и практические схемы управления процессами проектирования и экспертизы состояния по добных активных систем2, а с другой — применение инструментальных методов и программно аппаратных средств для формирования интуи тивно понятного графо аналитического (ГА) интерфейса3, предоставля ющего возможность в процессе идентификации субъектов и объектов интеллектуальной собственности в ГВС: • управлять и контролировать сам процесс формирования предметно ориентированного ГА интерфейса; • осуществлять структурную и параметрическую декомпозицию за дач позиционного (программного, ситуационного и др.) управления процессами защиты и сопровождения объектов интеллектуальной собственности на всем их жизненном цикле в сети Internet/Intranet (ГВС/ЛВС); • формировать и контролировать бинарные параметрические поля предметно ориентированных данных на основе использования про токола PPTP (Point — to Point Tunneling Protocol); • автоматизировать основные процессы интеллектуальной поддерж ки клиентов ADIUS (Remote Authentication Dial In User Service); • оценивать техническое состояние совместно используемого сетево 2

Ботуз С.П., Новиков Д.А. Идентификация объектов и субъектов интеллектуаль ной собственности в сети Internet. Труды 2 й международной конференции «Идентифика ция систем и задачи управления» (SIBRO.2003) М., C. 2003—2041; Ботуз С.П. Методы проектирования и экспертизы технически оптимальных позиционных систем программ ного управления. Автореф. док. дисс. М., 2003; Бурков В.Н., Новиков Д.А. Теория актив ных систем: состояние и перспективы. М., 1999. 3 Авт. свид. №1679195 (СССР). Устройство для прогнозирования состояния систем управления//Ботуз С.П. 1991, БИ № 35. Патент № 2012034 (РФ). Способ автоматичес кого управления и система для его осуществления//В.Ф. Бирюков, С.П.Ботуз. 1994.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 421

го оборудования на основе просмотра соответствующего списка (HCL — Hardware Compatibility List); • формировать ГА профиль лица, принимающего решение, обеспечи вая его когнитивную идентификацию, которая начинает формиро ваться с момента первого его входа в систему и уточняется после каждого сеанса работы ЛПР на основе имитации и исследования ос новных когнитивных запросов ЛПР; • автоматизировать основные процессы проектирования конфигура ции ГА профиля ЛПР, которые осуществляются на основе когнитив ной идентификации взаимодействий ЛПР ОИС на всем жизненном цикле ОИС в ГВС/ЛВС. Остановимся на рассмотрении некоторых механизмов управления социально экономическими системами в рамках теории и практики уп равления активными системами4 с точки зрения применения разработан ных теоретических основ конструирования геометрии графо аналитичес ких бинарных полей. Основная цель такого совместного рассмотрения — синтез отображений стратегий решения соответствующих многокритери альных задач регулирования взаимоотношений субъектов и объектов ин теллектуальной собственности в ГВС. В рамках общей задачи синтеза конструктивных элементов графо аналитических бинарных полей для идентификации параметров системы ЛПР ОИС ГВС в заданной пред метной области (ПрО) далее рассмотрены следующие задачи. 1. Задача синтеза ГА бинарных полей для общего случая произволь ной ПрО на основе использования полярной системы координат для случая нестационарного проективного базиса. 2. Задача синтеза ГА бинарных полей для общего случая произволь ной ПрО на основе использования дуального свойства плоскости. 3. Частные задачи синтеза координат ГА бинарного поля для задан ной ПрО на основе использования полярной системы координат. Из рассмотрения решений данных задач очевидно, что в процессе идентификации сложных динамических объектов предоставляется воз можность в системе ЛПР ОИС ГВС осуществить декомпозицию исход ной задачи синтеза движения любой точки графо аналитического бинар ного поля в R2 к более простой задаче программного позиционирования точки по заданной или известной прямой, т.е. в R1. Утверждение 1. Топо логия графо аналитического бинарного поля не зависит от выбора систе мы координатного базиса. Этот результат обеспечен за счет того, что вве 4 Бурков В.Н., Новиков Д.А. Теория активных систем: состояние и перспективы. М.,

1990.

422

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

денные в графо аналитические парадигмы (ГАП) и предлагаемые графо аналитические бинарные поля позволяют наиболее полно использовать дуальное свойство плоскости (R2) конкретного устройства отображения информации (сведений, данных и т.п.) в заданной среде (например, ЛПР ОПС ВС). При этом переход на основе применения графо анали тических бинарных полей (или применения соответствующего аппарата «визуального» графо аналитического исчисления) в пространство каса тельных векторов к всевозможным параметрическим кривым, проходя щим через некоторую фиксированную точку M(x0, y0) в заданный момент времени t0, позволяет в сжатой форме передать большой объем сведений о локальном поведении анализируемого процесса (кривой) в данном состо янии (например, не только в некоторой фиксированной точке M(x0, y0), но и в ее окрестности или на заданном отрезке [M(x0 – x, y0 – y), M(x0 + x, y0 + y] в зависимости не только от предыстории ее измене ния на интервале [t0– t0, t0 ], но и на основе данных о прогнозе анализи руемого процесса на интервале (t0, t0+ t0]). Описание процессов эволюции ОИС в ГВ С и сформулировано в виде следующей теоремы. Теорема 1. Эволюционные модели интерактивной позиционной си стемы программного управления процессами защиты и правового со провождения ОИС в ГВС ограниченной сложности могут быть описаны следующей системой дифференциальных уравнений (1) (2) (3) где — вектор состояния информационных технологий (ИТ) ОИС, , — интервальные матрицы. Эле менты матриц заданы своими экстремальными значениями, ограничены по модулю и невырождены Откло няющие аргументы и определяют величину отклонения (в част ном случае, величину времени запаздывания) по состоянию ОИС, на пример, — время от момента возникновения инновационной идеи у пользователя ГВС до ее оформления в виде заявки на патентование изо бретения, — длительность экспертизы заявки на выдачу патента на изобретение. Вектор «размытых» экспертных оценок информационных технологий ОИС — определяют – 1, где h — шаг интегрирования системы дифференциальных уравнений (СДУ) (1) с начальными условиями. Значения формируют ЛПР на основе оценки состояния выхода логических существенно нелинейных функ ций (СНФ) экспертизы ОИС .

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 423

В общем случае, в зависимости от задачи идентификации парамет ров систем ЛПР ОИС ГВС, решающее значение приобретают цели анализа взаимодействий субъектов и объектов ИС в ГВС, источник данных (качественный или количественный), требуемая точность мо дели, удобство при вычислении, сравнительная простота интерпрета ции данных, а также личный опыт ЛПР. В зависимости от характера идеализации взаимосвязи между параметрами системы управления (СУ) и ее состояниями определяются характеристиками СНФ. В каче стве параметров СНФ могут приниматься коэффициенты корреляции (сильное предположение о метрической шкале), коэффициенты вза имной сопряженности (упрощенное предположение о качественном характере оценок), коэффициенты ранговой корреляции (предполо жение о порядковой шкале) и другие многофакторные шкалы сложно сти (МШС). Геометрическая интерпретация подобных взаимосвязан ных процедур формирования экспертных оценок ОИС в R2 (или на эк ране монитора) представляется в виде набора графо аналитических бинарных полей. В свою очередь, совокупность бинарных полей пред ставляет систему взаимосвязанных множеств и является фазовым про странством или параметрическим пространством состояния исследуе мой модели эволюции информационных технологий и технических средств экспертизы состояния ЛПР и ОИС в ГВС5. Соответственно, геометрическая интерпретация области устойчивости процесса эволю ции информационных технологий идентификации состояния системы ЛПР ОИС ГВС или проблемно ориентированные графические обра зы ГА бинарных полей определяются множеством всех автоморфиз мов6, сохраняющих структуру(ы) параметрического пространства со стояния исходной СДУ (1) — (3), в адекватной для зрительного вос приятия ЛПР форме. В результате справедливо следующее: Утверждение 2. Область дост жимости V(T) фазовых состояний системы уравнений (1) в общем слу чае можно рассматривать как решение управляемой системы, а именно, V(T) — множество возможных состояний системы {n(T)}, в которые можно перейти из начального множества (2), на основе использования допустимого множества управляющих воздействий (3). 5

Bradshaw J.W., Duffield S., Benoit P. et al. KAoS: Toward an industrial — strength generic agent architecture // Software Agents. Cambridge. 1996. 6 Бутковский А.Г., Бабичев А.В. Результаты и перспективы выполнения программы создания единой геометрической теории управления//Приборы и системы управления. 1996. № 12.

424

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Это одно из основных топологических свойств графо аналитичес ких бинарных полей и предлагаемого аппарата графо аналитического исчисления, которое позволяет идентифицировать, анализировать и синтезировать стратегии управления объектами различной физичес кой природы не только на основе обработки накопленных данных (или анализа предыстории их состояния), но и на основе формирова ния графо аналитических объектов, упреждающих, например внеш ние воздействия, обусловленные изменениями в законодательстве, регулирующего взаимодействия в системе ЛПР ОИС ГВС (или в об щем случае, позволяющие идентифицировать в реальном временном масштабе процессы управления, динамика которых описывается диф ференциально разностными уравнениями с отклоняющим аргумен том). Данное свойство выгодно отличает графо аналитические бинар ные поля от топологических свойств некоторого свободного вектора (например, вектора состояния исследуемой системы регулирования или управления), который характеризует только локальное поведение анализируемого процесса для фиксированного множества параметров данной исследуемой системы. Приведенные результаты основаны на теореме «Синтеза графо ана литических бинарных полей на плоскости». Теорема 2. Синтез движе ния любой образующей точки графо аналитического бинарного поля на плоскости (или в R2) можно осуществить в заданном стационарном про ективном базисе на основе позиционирования одной или двух точек на любом из данных базисов. Непосредственно из теоремы 2 очевидна справедливость следующего конструктивного следствия. Следствие 1. Для формирования координат графо аналитического бинарного поля достаточно обеспечить программное позиционирование одной или двух точек на одной из прямых заданного стационарного проективного бази са. В этой связи на основе применения графо аналитических парадигм лицу, принимающему решение предоставляется возможность анализи ровать топологические свойства и оценки дуальности, например, в соот ношениях между векторами и ковекторами7, которые теряются при тра диционных подходах визуализации (координатном, в пространстве со стояния, в фазовом пространстве и т.п.) результатов исследования различных сложно формализуемых взаимодействий между субъектами и объектами интеллектуальной собственности, происходящих в ГВС. 7 Бутковский А.Г., Бабичев А.В. Результаты и перспективы выполнения программы

создания единой геометрической теории управления//Приборы и системы управления. 1996. № 12.

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 425

Таким образом, показано, что в рамках действующего законодатель ства Российской Федерации и соответствующих нормативных докумен тов (НД) основные процессы идентификации ОПС в ГВС могут быть описаны дифференциально разностными уравнениями с отклоняющим аргументом. При этом предлагаемые модели позволяют осуществлять управление основными процессами экспертизы и идентификации состо яния ОПС на базе синтеза проблемно ориентированных систем ком плексной экспертизы и идентификации состояния заданного класса ОПС (СКЭ ОПС), конструктивно применяя основные положения сис темного и синергетического подходов, а именно, принципы: физичности (ПФ), моделируемости (ПМ) и целостности (ПЦ). В свою очередь ПФ предполагает, что СКЭ ОПС позволяет осуществлять генерацию персо нифицированного функционального пространства (ПФП), т.е. такого пространства, у которого число контролируемых (наблюдаемых, управ ляемых и т.п.) параметров (переменных) индивидуально не только с точ ки зрения их количества (числа) и размерности, но и ПФП обладает свойством автономной функциональности — используется персонифи цированная метрика (или набор шкал для заданного ОПС), которая по зволяет получить описание системы ограниченной (минимальной) сложности. При этом синтезируемая в процессе экспертизы ОИС (ОПС) метрика оценок и ее ранжирование по сложности носит персонифициро ванный характер. Функциональные возможности применения вышеперечисленных принципов рассмотрены в процессе экспертизы состояния нелиней ных систем программного управления на основе методов автоматизи рованного синтеза персонифицированных графо аналитических (ГА) парадигм: ГА портрет лица, принимающего решение в заданной пред метной области; ГА растр экрана пользователя ГВС; ГА отображение рабочей среды; ГА групповой профиль пользователя локальной или глобальной ВС и соответствующих баз данных и баз знаний; ГА про токол обмена данными (идентификации, распознавания и т.п.) в виде бинарных параметрических полей (БПП) и др. При этом ГА портреты ЛПР ОИС ГВС выступают в качестве некоторых когнитивных карт (фрейм паспортов) для синтеза параметров управляющих воздей ствий конкретного поискового процесса. Этот процесс автоматизиро ван на основе использования аппарата нечетких существенно нели нейных функций экспертизы ОИС в ГВС и генерации необходимых БД и БЗ применения всевозможных нормативных документов и под законных актов, регулирующих правила экспертизы ОИС в ГВС. Гра фоаналитическая структура сети БПП, как раз и есть обобщенный об

426

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

раз динамических БЗ — качественный и количественный портрет вза имосвязи анализируемых процессов в заданной предметной области. На каждом уровне такой сети определяются БПП данных — эволюции ситуаций взаимодействия ЛПР ОИС ГВС в заданной предметной об ласти, которые представляют взаимосвязанные фрагменты нечетких множеств и соответствующих предметных лингвистических перемен ных. Т.е. определение понятия «состояние системы ЛПР ОИС» в ГВС формализуется на основе визуального графоаналитического языка БПП. Настройка персонифицированного интерфейса осуществляется в режиме обучения с учителем. В этом режиме сам обучаемый рассма тривается как динамически развивающаяся сложная система, выпол няющая множество распределенных процедур позиционирования в информационном поле меню сообразно предлагаемому набору стан дартных опций. На каждом шаге формируются функции выбора и их графоаналитические объекты БПП, выделяются гипотезы в виде трендов, которые ЛПР должен оценить на многофакторных шкалах сложности. После регистрации ЛПР, вне зависимости от его желания обучаться или нет, СКЭ ОПС настраивается на его динамические ха рактеристики. Для управления основными процессами экспертизы и идентифи кации состояния систем взаимодействия ЛПР ОИС ГВС создан на бор динамических тестов, функционирование которых осуществля ется на всем жизненном цикле использования данной системы — формируются динамические портреты ЛПР и ОИС в каждом сеансе, с учетом всей предыстории по каждому, например, поисковому зада нию. Динамика настройки СКЭ ОПС фиксируется в виде иерархиче ской цепочки БПП. Подстройка параметров интерфейса в системе ЛПР ГВС ОИС осуществляется на основе организации тестовых ин терактивных режимов работы с ЛПР в явном и неявном режимах в заданной предметной области. Основным критерием при выборе тех нологий разработки инструментальных средств управления и орга низационно технологического обеспечения систем экспертизы и идентификации субъектов и объектов интеллектуальной собственно сти в ГВС стала поддержка масштабируемости в сети Internet. Ос новным средством разработки был выбран язык Java. В качестве сер верной платформы использована Unix (Linux), а для тестирования — Windows NT Server. В качестве WWW сервера системы экспертизы состояния ЛПР и ОИС используется программный продукт Apache, a для тестирования — MS Internet Information Sever 3.0. В качестве сервера баз данных использована программа mySQL, а для тестиро

II. Политические, административные аспекты и коммуникационный ресурс... 427

вания на платформе Windows NT — программный пакет MS SQL. Эффективность применения предлагаемых средств и подходов иллю стрируется на конкретных примерах синтеза персонифицированных стратегий управления основными процессами экспертизы и иденти фикации состояния ОПС в сети Интернет.

III. Антикризисное управление В.Ю. Зорин (Россия, Москва) Проблемы развития современной этнической и конфессиональной ситуации в России Проблема государственного управления в условиях перехода к рыноч ным отношениям остается в числе актуальных. Обществу приходится как бы познавать совершенно по новому формы и методы организации управления государством на различных его уровнях. Безусловно, это требует выработки новых «моделей» управления, учитывающих выдви гаемые перед обществом задачи его экономического и культурного раз вития как важнейших составляющих любого общества. Однако это во все не означает, что необходимо отбрасывать имеющийся накопленный опыт в этой сфере общества. На наш взгляд, было бы разумно использо вать все то ценное из прошлого, усовершенствуя и развивая систему уп равления государством адекватно новым условиям его развития. Все это вызывает необходимость выработки новых принципов, которые бы включали в себя элементы сбалансированного отношения между госу дарством и обществом, управлением обществом и административными функциями. Опыт десятилетиями складывавшейся системы государственного уп равления, разработки теоретической стороны этой проблемы позволяет не только определить роль и место национального фактора в этой систе ме, но и показать их взаимообусловленность, значение в преобразователь ных процессах в постсоветском государстве. Учет этих факторов позволит объединить усилия всех звеньев государственной власти и гражданского общества для решения вопросов управления взаимодействием федераль ных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в целях укрепления общероссийской государственности. В связи с этим весьма ценно учитывать при совершенствовании сис темы управления государством положение в этнической и конфессио нальной сферах. Рассматриваемый вопрос носит актуальный характер и обусловлен сложным развитием межнациональных отношений в различ ных регионах Российской Федерации. Он был всесторонне обсужден на состоявшемся 18 апреля 2003 г. в Правительстве РФ Всероссийском со

430

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

вещании «О реализации Концепции государственной национальной по литики Российской Федерации». Отмечая положительные изменения в межнациональных отношени ях в Российской Федерации в первой половине 2002 г., можно констати ровать общее сокращение количества открытых конфликтных ситуа ций. Во многом благодаря международной кооперации снизилась актив ность международного терроризма на Северном Кавказе. Появились реальные перспективы государственного строительства в Чеченской Ре спублике как субъекте Российской Федерации. Законодательство в рес публиках в составе Российской Федерации становится более адекват ным федеральным законам. Региональные выборы в некоторых субъек тах, имеющих множество нерешенных этноконфессиональных проблем, показали готовность местного населения к консолидации, к выбору уме ренных кандидатов, ориентированных на приоритет общероссийских духовных ценностей. Одновременно в этот же период имели место и локальные случаи обострения межнациональных отношений в разных регионах страны. Наиболее сложной оставалась обстановка в Южном федеральном окру ге, в Иркутской, Курганской и Московской областях. Следует заметить, что обострение противоречий зачастую связано с разделом рынков в крупных городах между этническими сообществами, как правило вос принимаемыми с негодованием со стороны местного населения. Подоб ная закономерность отмечается в Республике Хакасия (в сельской мест ности), в крупных промышленных центрах (Москва, Санкт Петербург, Екатеринбург, Астрахань и др.). Продолжались выступления русских организаций и неформальных группировок против засилья «кавказцев». Тем не менее инцидентов, по добных предыдущим (2001 г.) на московских рынках в Ясенево, Цари цыно, отмечено не было, за исключением инцидента (февраль 2002 г.) на рынке Петропавловска Камчатского, связанного с дракой китайских и русских торговцев. Экономическая миграция усиливает этническое не равенство и конкуренцию на рынке между коренными жителями и при езжими, готовыми работать по гораздо более низким расценкам труда. Активизация нетрадиционных для России конфессий и резко отрица тельное отношение к этому Русской православной церкви могут прово цировать конфликтные ситуации на уровне прихожан, граждан разных вероисповеданий и национальностей. Среди отрицательных тенденций первой половины 2002 г, следует отметить рост экстремизма и агрессивной ксенофобии, особенно в моло дежной среде. Урегулированию этих отрицательных тенденций в сфере

III. Антикризисное управление

431

межнациональных отношений способствует Концепция государствен ной национальной политики Российской Федерации (1996 г.), в кото рой излагаются основные положения государственной национальной политики. Что касается реализации принципов этой политики на прак тике, то необходимо всем органам власти и федеральным, и местного уровня опираться в первую очередь на следующие из них: • обеспечение суверенитета и территориальной целостности Россий ской Федерации, ее безопасности, защиты конституционных прав граждан независимо от национальности; • координация деятельности органов власти и гражданского общества с учетом специфики развития каждого этноса, его роли и места в са мой системе межнациональных отношений; • учет специфических интересов каждого из этносов и когорт населе ния, принадлежащих к разным национальностям. Демократическое согласование этих интересов в целях достижения мира и граждан ского согласия в едином Отечестве. Если поставить вопрос, может ли удовлетворить общество сущест вующее состояние межнациональных отношений в России, то с учетом изложенного ответ может быть только один — нет. Правда, за последние десять лет в Российской Федерации принята своеобразная программа развития народов России, которая включает не только Концепцию госу дарственной национальной политики, но и принятые законы Россий ской Федерации «Об общественных объединениях», «О национально культурной автономии», «Об общих принципах организации общин ма лочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и др. Если попытаться определить круг основных проблем, от которых за висит стабильность взаимоотношений в стране и которые требуют для решения совместных усилий органов всех ветвей власти, то можно было бы назвать в первую очередь преодоление этнического экстремизма, пре дупреждение межэтнической напряженности, снижение остроты возни кающих противоречий, включая, разумеется, и противоречия на Север ном Кавказе. В число особо значимых выдвигается проблема миграции, решение вопросов беженцев и вынужденных переселенцев. Несомненно, причиной миграции выступают участившиеся обострения межнацио нальных отношений на местах, политический экстремизм, вооруженные конфликты. Как известно, за последние десять лет в Россию переехало свыше 9 млн. человек из стран СНГ и Балтии. В числе мигрантов множе ство представителей и титульных этносов. Переезд их вызван экономи ческими причинами. В настоящее время сформированы новые государ

432

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ственные структуры регулирования национальных отношений — Управ ление ФМС МВД России, Правительственная комиссия по миграцион ной политике. Однако обстановка в сфере межнациональных отношений продолжает оставаться сложной. Необходимы конструктивные дейст вия, в том числе и пропаганда, более широкое использование имеющего ся опыта работы местных органов власти по обустройству переселенцев в Липецкой области (расселено 140 тыс. переселенцев), в Брянской, Нов городской, Волгоградской и других областях. С учетом притока в России 2,5 —3 млн. человек работа в этой сфере проводится большая. Актуальна как никогда проблема кардинального пересмотра вопроса экономического положения и национально культурного развития рус ского народа и отдельных этнических меньшинств. Вывод в данном слу чае очевиден. От решения этих вопросов во многом зависит устойчивое развитие системы федеративных отношений, предотвращение этничес кого сепаратизма, стабильность в межнациональных отношениях много национального государства. Решению названных проблем, несомненно, содействовало бы и более эффективное взаимодействие государства и общественных объединений, сеть которых создана на территории Рос сийской Федерации. Надо признать, что эти демократические институты играют большую роль в консолидации общества, в формировании наци онального самосознания граждан. Необходимо объединить совместные усилия по развитию этого общественного института, а главное — по ока занию ему поддержки. Субъекты Российской Федерации должны сде лать все для того, чтобы активность этих институтов не погасла. Если учесть состояние сферы межнациональных отношений по срезу феде ральных округов, то и между ними обнаруживается наличие тенденции усиления регионального сепаратизма, расширения межэтнических кон фликтов, стремление национальных элит к переделу территорий, к боль шему суверенитету. Северокавказский регион по остроте ситуации в этноконфессио нальной сфере по прежнему остается на первом месте, Имеют место проявления сепаратизма, экспансии международного и религиозного экстремизма, этнократизации власти в республиках, нарушение прав русского населения, устранение русских из сферы государственного уп равления, престижных и прибыльных видов деятельности, противоре чия ряда республиканских законодательных и нормативно правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законода тельству. По нашему мнению, необходимо объединить усилия государ ственных органов всех уровней для осуществления стратегии обеспече ния стабилизации обстановки в регионах и укреплению безопасности в

III. Антикризисное управление

433

следующих сферах: правовой (осуществление ревизии нормативно пра вовых актов РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления; при дание особого статуса приграничным территориям в целях решения хо зяйственных и прочих проблем; правовое обеспечение развития федера тивных отношений, особенно в части разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами). В экономической сфере: раз работка программы мер по утверждению этноконфессионального согла сия в федеральных округах до 2005 г.; дальнейшая реализация Целевых программ развития социально экономической и культурной базы воз рождения народов. В политической области: усиление внимания к рели гиозным организациям и взаимодействие с ними по утверждению мира и согласия между людьми разных национальностей, преодолению межна циональных конфликтов. В последнее десятилетие в федеральных округах наблюдается зна чительное усиление влияния на общественные процессы со стороны ре лигии. Население получило возможность широкого общения с церко вью, представителями различных конфессий. Появилась возможность отмечать религиозные праздники, проводить службу, выступления ру ководителей конфессий, религиозных организаций по телевидению и радио. Все это стало возможным прежде всего благодаря тем коренным изменениям, которые произошли в российском обществе. Это результат строительства в России плюралистического общества. Надо признать и уже ощущающееся активное проникновение религии в массовое созна ние, усиление ее влияния на политическую жизнь. В то же время необ ходимо констатировать, что полной информации о параметрах измене ния массового сознания в указанной сфере нет. К сожалению, нет и спе циальных социологических исследований по этой проблеме. Очевидно, нам необходимо иметь более точную информацию об уровне и характе ре религиозности населения, его религиозной самоидентификации, из менении поведения человека под влиянием религиозных норм и ценно стей. Несмотря на то, что активизация религиозной жизни в России, увеличение численности религиозных объединений всех конфессий — явление неоднозначное и противоречивое, тем не менее важным остает ся вопрос о достижении консенсуса между конфессиями и его постоян ной поддержке. В России накоплен огромный опыт сотрудничества между мусульманами и христианами, буддистами и представителями других религий, его необходимо сохранить, поддержать и наполнять. Безусловно, важную роль в решении проблем, связанных с воспитанием культуры межнационального общения, должны сыграть наряду с госу дарственными общеобразовательными учреждениями и конфессиональ

434

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ные общеобразовательные учреждения. На территории Российской Фе дерации на 2002 г. действовало 46 духовных образовательных учрежде ний русской православной церкви и других конфессий — всего 203 уч реждения. Очевидно, государство, не допуская вмешательства в дела церкви, тем не менее должно проявлять интерес к конфессиональным движениям, пресекая одновременно всякое обособление и отчуждение граждан через религию от интересов государства. Надо исходить из того, что особое внимание при этом должно быть уделено молодежи. Необхо димо воспитывать черты толерантности, безусловно, выступая против разного рода криминального бизнеса (наркотики, проституция, мошен ничество, вымогательство и т.д.), не навязывая своих, чуждых коренному населению порядков и норм взаимоотношений. Федеральное же законо дательство обязано регулировать потоки миграции, обеспечивая безо пасность и спокойствие оседлого коренного населения, являющегося производственным резервом государства. Касаясь проблемы межнациональных отношений, нельзя не затро нуть состоявшееся политическое мероприятие — проведенную Всерос сийскую перепись населения (октябрь 2002 г.). Российская Федерация — одно из крупнейших в мире многонациональных государств, где прожи вает, по данным микропереписи 1994 г., сто семьдесят шесть народов, каждый из которых обладает уникальными цивилизационными особен ностями материальной и духовной культуры. Перипетии отношения го сударства (власти) к своим относительно небольшим по численности на родам на разных этапах его истории, нюансы или тенденции проводимой властью национальной политики в тот или иной период хорошо просле живаются по данным переписей. Возьмем, к примеру, сравнительные данные переписей, проведен ных за более чем вековой отрезок времени, когда Россия пережила мас штабные по своим измерениям периоды политических и социальных поворотов в системе государственного устройства и управления, в част ности национальными вопросами. В 1887 г. в царской России зафикси ровано 200 национальностей, в 1926 г. — 196 этнических единиц. В пере писи 1939 г. выделено 99 национальностей, а 1989 г. — 126. Выборочная перепись 1994 г., как было выше отмечено, определила уже 176 нацио нальностей. И процесс самоидентификации тех российских граждан, кто был отнесен ранее к более крупным этническим группам, в новых исторических условиях формирования правового демократического го сударства продолжается. В связи с переписью до сих пор острую дискуссию вызывает отсут ствие в новых российских паспортах графы «национальность», болез

III. Антикризисное управление

435

ненно переживаемой многими нашими гражданами, в том числе и пред ставителями русского народа. Этот непростой для российского мента литета шаг был продуманным и осознанным решением государства на пути строительства правового гражданского общества, в котором не должно быть места для «пятого» пункта, когда по национальному при знаку негласно подвергался дискриминации целый ряд народов. Им был закрыт или резко ограничен доступ на службу в государственные органы власти, на работу в предприятиях оборонного или космическо го направления, в высшие учебные заведения. Но отмена записи в пас портах не означает отмены гарантированных Конституцией РФ прав граждан, связанных с их национальной принадлежностью. Поэтому пе репись сегодня является единственным источником для уточнения эт нического числа россиян, а следовательно, и для уточнения государст венной национальной политики. Постановка вопросов о национальной принадлежности и владении русским и другими языками в переписном листе имела исключительно важное общественно политическое и соци ально экономическое значение. Идентифицировать свою националь ную принадлежность жителям современной России предлагается на принципе самоопределения, в отличие от предыдущих переписей, где национальность должна была соответствовать записи в паспорте совет ского образца. В соответствии с международными нормами решен вопрос и о вла дении государственным и другими языками. Эти сведения чрезвычайно важны для государственной национальной политики в языковой сфере, для реализации одного из самых серьезных законов в международной практике по степени защиты языковых прав представителей разных па родов и национальных меньшинств — Федерального закона «О языках народов Российской Федерации». Итоги переписи позволяют более эф фективно планировать и осуществлять действующие федеральные целе вые программы по социально экономическому и национально культур ному развитию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, Северного Кавказа региональные программы соци ально экономического и культурного развития народов, проживающих в конкретных субъектах Российской Федерации. Народы и этнические группы, их представители проживают, трудятся, растят детей в конкрет ных республиках, краях, областях, городах, селах. И именно органы го сударственной власти субъектов Российской Федерации, органы мест ного самоуправления призваны в первую очередь решать задачи госу дарственной национальной политики. Таким образом, перепись, наряду с решением задач корректирования всего социально экономического

436

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

блока политики государства, имела непосредственной целью и совер шенствование государственного управления в сфере реализации прав российских граждан на сохранение и развитие своей национальной са мобытности. От того, насколько внимательно государство будет относиться к на циональному самочувствию каждого народа, этнической группы, во мно гом зависят и межнациональное согласие, и качество столь необходимых России интеграционных процессов общероссийской идентичности: я — русский, я — калмык, я — аварец, я — поляк, я — манси, я — удмурт, но я — россиянин. В утверждении подобного единства в многообразии — за лог стабильности и реализации огромного потенциала России. Таким об разом, рассмотренные основополагающие составляющие государствен ной национальной политики; кардинальные ее направления, вопрос вза имодействия религии, общества, государственных структур, проведение организационных мер (Всероссийская перепись населения) свидетельст вуют о верном курсе самой политики, ее формах, «моделях», однако это вовсе не означает, что все в этой сфере выполнено. Многое еще предсто ит сделать: решение проблем многочисленных и малочисленных наро дов, формирование установок толерантности, профилактика экстремиз ма и т.д. Только с реализацией этих задач возможно создание условий в стране в целом для комфортного проживания народов, к чему постоянно призывают Президент и Правительство Российской Федерации, выстра ивая четкую систему управления государством.

В.И. Юдин (Россия, Москва) Внутренние резервы развития России и ее народа

Возможности, которыми располагает страна для социально экономиче ского развития, в значительной мере зависят от масштабов и структуры ее национального богатства. В составе национального богатства учиты вается накопленный потенциал трудовых, материальных, капитальных и природных ресурсов. По величине национального богатства Россия за нимает первое место в мире. По официальным данным Госкомстата РФ, национальное богатство России на начало 1999 г. составляло 670,6 трил лиона рублей. По данным академика секретаря отделения экономики РАН Д.С. Львова, экспертные оценки, которые можно считать более обоснованными, поскольку они учитывают более широкий круг состав ляющих национального богатства, превышают официальные данные примерно в 2,5 раза. Но при любом методе расчета Россия занимает ус тойчивое первое место в мире как по абсолютной величине национально го богатства, так и на душу населения. Российский душевой показатель выше, чем в США и Канаде, в 1,2 раза, Западной Европе — в 1,7 раза, странах Тихоокеанского региона — в 1,3 раза, странах Ближнего Восто ка — примерно в 2,7 раза. Особенно заметно опережение России по душе вому показателю природной составляющей национального богатства. Те же США и Канада отстают от России по природному капиталу на душу населения в 10 раз, а Западная Европа — в 27 раз! Это свидетельство того, что по сравнению с ведущими западными странами мира Россия распола гает наибольшими ресурсными возможностями для социально эконо мического развития. Таким образом, ресурсная, природная минерально сырьевая самообеспеченность России выступает самым мощным эконо мическим основанием для полноценного и самодостаточного развития народа России и важнейшим конкурентным преимуществом нашей стра ны в современном мире. Однако контраст между возможностями России и эффективностью использования ее национального богатства разителен. Так, по показате лю валового продукта (ВВП) на душу населения Россия отстает от США

438

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

в 5 раз, Японии — в 4 раза, Германии и ряда других западноевропейских стран — в 3,5 раза и т. д. Только Китай и Индия пока уступают России. Причины указанного несоответствия надо искать прежде всего в пороках действующего экономического механизма, который не в состоянии ис пользовать наши потенциальные ресурсные преимущества. Это несоответствие сложилось не сегодня. Оно было характерно для советского периода, когда мы проигрывали в экономическом соревнова нии ведущим странам Запада. Уже тогда, начиная с 80 х годов прошлого столетия, руководство страны стало реально осознавать необходимость коренной трансформации действующей социально экономической сис темы. Но парадокс состоит в том, что, реформировав «зрелый социа лизм» в «переходный капитализм», страна еще в большей степени проиг рывает «зрелому капитализму». Если раньше мы отставали по душевому ВВП от США в 3,5 раза, то теперь — в 5 и более раз. Значит, либо мы по строили не тот капитализм, либо еще не успели понять, что произошло. По видимому, реальная причина состоит в порочности как старой, так и новой экономических систем. И дело, разумеется, не в том, как мы их те перь формально именуем. Поэтому, если мы хотим видеть Россию силь ной и процветающей, то нужно прежде всего обеспечить решительный переход к нормальному рыночному механизму, способному резко повы сить эффективность использования национального богатства страны. Новое международное разделение труда, концентрация финансового и промышленного капитала в наиболее развитых странах мира и структу рах транснациональных экономик и корпораций не оставляют сомнений в том, что нашей стране жизненно необходим мощный интеллектуальный прорыв в новейших технологиях как единственной основы для качествен ного, комплексного преобразования именно во всех сферах нашей жизни. Богатые природные, минеральные, энергетические, интеллектуальные ре сурсы России не могут принадлежать только живущему ныне поколению и служить отдельно избранным людям. Они — основа основ жизнедея тельности и процветания всех последующих поколений россиян. Поэтому в государстве Российском должен быть налажен их учет в виде ресурсно го кадастра и создан хозяйственный механизм их рационального и долго временного использования в интересах всего общества в условиях ны нешних и будущих мировых тенденций в экономике. Такого механизма сегодня нет. В результате общество не в состоянии влиять на положение дел в собственной стране в этой важнейшей области жизни. Это реаль ность сегодняшнего дня, как ни горько это признавать. Сегодня не идет речи о том, что разумное разделение труда и выгод ная, справедливая торговля нам нужны. Это объективное веление вре

III. Антикризисное управление

439

мени. Сейчас мы говорим об ином — об искусственной, «рукотворной» ситуации, когда исподволь, последовательно разрушаются наши науч но технологические вполне конкурентоспособные комплексы под пред логом их якобы финансовой несостоятельности. Мы должны во всеус лышанье говорить о действующем 10 лет в России механизме ликвида ции ключевых товаропроизводителей отечественной промышленности и сельского хозяйства путем варварских процедур их банкротства. Про исходит беспрецедентная финансовая зачистка нашей экономической территории под прикрытием заклинаний о рынке и требований закона. По нашему мнению, заведомой и решающей ошибкой власти в экономи ческой политике последнего десятилетия было поощрение фактической приватизации сырьевой ренты монополистами от недропользования: добычи и продажи нефти, газа, леса, угля, урана, алмазов, золота, бокси тов и т.д. Основные прибыли от экспорта национальных ресурсов за ру беж, образующие доход, не заработанный трудом и капиталом этих ново явленных корпораций, в результате и составляют ту природную ренту, которую государство обязано было изымать в пользу государственной казны и направлять на нужды экономики и общества. Вот где реальный, ближайший источник кардинального исправле ния всей экономической ситуации в стране, источник финансирования индустриального и научного развития. Рента, обращенная в обществен ные доходы, способна в несколько раз увеличить и возможности госу дарственного бюджета России. Тогда сами собой отпадут аргументы вы соких представителей власти о хронической нехватке средств на врачей и учителей, военнослужащих и пенсионеров, на развитие фундамен тальной науки, на социальные, экологические, оздоровительные и вос питательные нужды общества. Нет, мы не предлагаем отнимать и заново делить доходы тех или иных людей. Мы предлагаем внедрить в России те методы исчисления и изъятия ренты у монополистов, которые дейст вуют в экономике любой уважающей себя ресурсодобывающей стране, будь то Норвегия, Канада, Венесуэла, Саудовская Аравия или Кувейт. В этих странах более 80% природно ресурсной ренты через экономичес кие законодательно оформленные механизмы обращается в государст венно общественные доходы, идет на пользу и развитие народов, насе ляющих эти государства. Добывающие и перерабатывающие корпорации должны получать свой доход лишь для возмещения своего труда, вложенного капитала и получения обоснованной прибыли для дальнейшего эффективного сво его развития. Но никак не сверхприбыль, которая по существу и состав ляет непосредственно стоимость самого природного ресурса. Она то и

440

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

должна принадлежать обществу изначально, естественно, как естестве нен и сам природный дар, на защиту которого от завоевателей общество положило десятки миллионов человеческих жизней. Мы не случайно разъясняем этот основополагающий факт и свою точку зрения, дабы не было искажений и превратных толкований по это му поводу. Сама жизнь сегодня ставит вопрос так: либо рентные доходы государства как собственника ресурсов концентрируется на перспектив ных направлениях научно технического прогресса, ускоренного подъема отечественной экономики и всей социальной сферы, либо страна «кон сервируется» как сырьевой придаток мира, а народ вымирает и дегради рует, как это происходит последние 10 лет. Для решения этой проблемы нам не потребуются дополнительные зарубежные инвестиции. Не нужно будет уповать на чью то помощь со стороны, мы и без нее самодостаточ ны. Главный внутренний резерв саморазвития России — природно ре сурсная рента и доходы от использования и эксплуатации государствен ной собственности в различных отраслях хозяйства создаются внутри страны. По данным Российской Академии наук, суммарная величина не дополученного, например, в 1999 г. государственным бюджетом дохода (за счет ренты и доходов госсобственности) составила 52,4 млрд. долл. США (46 млрд. долл. плюс 6,4 млрд. долл. соответственно), или почти 93% к доходам консолидированного бюджета страны. Таким образом, в госбюджете мы учитываем не более 52% от общего объема доходов, кото рыми реально располагают все хозяйствующие субъекты, 48% получен ного дохода являются не учтенными. В основном это доход «сырьевого монополистического сектора» экономики. Иначе говоря, в стране как бы существует два бюджета — один для всех, другой для избранных. Вто рой — неучтенный — бюджет в своей подавляющей части присваивается господствующей в стране олигархической элитой. По разным оценкам, ее численность сегодня не более 5—10% населения страны. Следовательно, более 90% населения не имеют доступа к общественному благу — дохо дам от добычи и продажи, принадлежащих им по историческому праву и закону РФ о недрах природных ресурсов их страны. Для сохранения и преумножения, обозначившихся в последние два года положительных тенденций в экономике, по нашему мнению, в пер вую очередь необходимо: во первых, Федеральному Собранию РФ в ка честве первоочередной законодательной инициативы надо рассмотреть и принять закон РФ «О ренте и рентных платежах». Задержка с его рас смотрением не оправдана и непростительна для законодательной влас ти. Мы считаем, что до принятия Закона «О ренте в РФ», для карди нального исправления ситуации Президент мог бы своим Указом ввести

III. Антикризисное управление

441

основные начала новой хозяйственной системы, в основе которой будут лежать рентные платежи недродобывающих и экспортирующих хозяй ствующих субъектов, а также естественных монополий. Введение этой хозяйственной системы может быть началом формирования и реализа ции новой государственной политики в области минерального сырья и недропользования в РФ. Во вторых, все природные сырьевые ресурсы страны должны быть конституционно закреплены как национальное до стояние и объявлены государственной собственностью. Норма их фор мального закрепления в Законе РФ «О недрах», как показала практика, является явно недостаточной, а интересы государства и населения стра ны этим законом в полной мере не защищаются. При этом эффективное использование недр может и должно осуществляться в различных хо зяйственных формах корпоративными, частными и государственными собственниками. Переход к рентной системе формирования доходов го сударства дает преимущества не только экономического, но и социаль ного характера. Он позволит организовать систему финансовых тра сфертов между рентабельными и нерентабельными, но перспективными секторами экономики, между богатыми и бедными регионами, осущест вить мощную социальную поддержку населения, создать систему соци альных доплат к заработной плате и пенсиям. Тем самым российская экономика смогла бы постепенно превращаться в социально ориентиро ванную рыночную экономику, разворачивающуюся в сторону человека, его нужд и чаяний. Исчезла бы экономическая основа для криминализа ции общества. Зафиксировав права государства как собственника зем ли — пока еще весьма весомой части активов, которая «не ушла» от него в процессе ваучерной приватизации, — необходимо осуществить пере ход к новой системе управления госсобственностью, которую можно на звать системой управления национальным имуществом. В третьих, ввести государственное прогнозирование и регулирова ние тарифов на услуги естественных монополий исходя из принципа ста билизации и снижения тарифных ставок для производителей товарной продукции на весь период технического перевооружения основных от раслей народного хозяйства. Дефицит ресурсов монополистов при тех ническом перевооружении отрасли погашать беспроцентными возврат ными кредитами Госбанка РФ, направляя на эти цели часть изъятых рентных платежей, при отсутствии необходимого объема кредитования со стороны коммерческих банков. В четвертых, надо срочно облегчить доступ населения к кредитным ресурсам страны. Стимулировать банки на развитие системы льготного массового потребительского и ипотечно го кредитования населения. Для этого Правительство и Центральный

442

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

банк РФ должны принять пакет новых социально ориентированных, ре гулируемых нормативных документов, которые и будут способствовать повышению жизненного уровня населения страны. В целом эти меры оживят активность всех отраслей экономики. В пятых, в целях стимули рования технического перевооружения и внедрение инноваций в промы шленности, сельском хозяйстве, транспорте, строительстве, связи надо налоговыми методами поощрять создание хозяйственных структур вне бюджетной ресурсной поддержки в форме кредитных союзов пайщиков. С этой целью правительству следует обратить внимание на разработки и предложения депутатов Государственной Думы РФ и совместно разрабо тать законодательные поправки в Налоговый кодекс РФ. Всеми доступ ными методами следует способствовать развитию кооперации в эконо мике. Как показывает исторический опыт, широкое распространение ко операции всегда способствовало экономическому подъему. Необходимо не на словах, а на деле поддержать развитие в стране малого и среднего бизнеса и предпринимательства через систему льготного кредитования и доступного для них ресурсного обеспечения. Создание сотен тысяч но вых рабочих мест в стране, поддержка чувства уверенности в завтрашнем дне у миллионов наших соотечественников сторицей окупят все теку щие, временные потери и издержки. И, наконец, несмотря на то, что Гражданским кодексом РФ предус мотрен институт лизинга, фактически этот важнейший рычаг рыночной экономики в стране не работает. Для форсированного технического пе ревооружения физически изношенных основных фондов промышлен ности и сельского хозяйства механизм лизинга должен получить госу дарственный приоритет и поддержку. Нелишне еще раз подчеркнуть, что гарантии государства могут быть предоставлены только в том слу чае, если оно начнет получать рентные платежи за принадлежащие ему по праву, здравому смыслу и мировому опыту национальные ресурсы, которые должны быть включены в состав национального богатства Рос сийской Федерации.

У. Бэнкс (США, Сиракузы) Группы по защите национальной безопасности: правоохранительные отряды и правовое поле для осуществления военизированного противодействия терроризму

Соединенные Штаты Америки до сих пор остаются единственным госу дарством, где контроль над соблюдением закона возлагается на граждан ские структуры, возглавляемые и контролируемые гражданскими лица ми. Федеральная система способствует усилению ответственности за мероприятия по обеспечению правопорядка и принятие соответствую щих решений на самых низких уровнях управления, непосредственно контролирующих проведение операций на местах. Одновременно наше революционное и конституционное наследие вместе с опытом, накоп ленным в самой Англии и ее колониях, способствовали четкому разде лению гражданской и военной сфер управления, а также неуклонному подчинению военных структур гражданским. В соответствии с действующим законодательством, а также сущест вующими традициями военное присутствие на территории собственно го государства исключено. Однако правительство страны обладает пол номочиями по использованию военных формирований внутри страны со времени пребывания у власти президента Вашингтона, который при зывал отряды добровольцев для подавления восстания Вискей в 1794 г. С тех пор федеральные военные формирования призывались в редких случаях для проведения миротворческой операции внутри страны, для помощи местным органам управления в борьбе с последствиями при родных катастроф, а также для обеспечения выполнения федеральных законов и законов штата. Группы народного ополчения на уровне шта тов формировались еще чаще, особенно в первой четверти XX века. Все же растущая обеспокоенность относительно угрозы осуществле ния террористических актов на территории США, особенно с исполь зованием оружия массового поражения, заставила гражданские власти рассмотреть возможность использования того, что ранее представля лось невозможным, а именно — привлечение военных для охраны пра вопорядка и проведение военных операций непосредственно в насе ленных пунктах страны.

444

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Совершенно очевидно, что ни одно другое правительственное объе динение не обладает достаточными ресурсами и обученными кадрами для подавления возможной атаки. В свою очередь подразделения воору женных сил широко рассредоточены на территории США и готовы к быстрому реагированию в случае необходимости. Однако в связи с этим возникает вопрос: способен ли личный состав армии адекватно выпол нять новую для себя функцию по обеспечению правопорядка внутри страны, среди тех, кого они призваны защищать? Право на привлечение военных подразделений закреплено в Консти туции в ст. 1.8, которая гласит: «Конгресс обладает полномочиями при звать правоохранительные отряды для обеспечения соблюдения феде ральных законов, для подавления восстаний, а также в случае военного вторжения». Дополнительные полномочия закреплены в ст. 4.4, которая предписывает федеральному правительству обязательства по защите каждого из штатов «от вторжения; а также, при наличии соответствую щего постановления законодательного собрания или (в случае невоз можности созыва законодательного собрания) главы исполнительной власти, от проявлений насилия внутри штата». Президент также имеет право размещать войска внутри страны в целях национальной безопасности в соответствии со ст. 2 своих полно мочий, которая предписывает в точности следовать законам и действо вать в качестве Главнокомандующего вооруженными силами. Однако существующие ограничения предполагают, что правоохранительные отряды, сформированные на уровне штата по принципу частичной за нятости, в основном проводят мероприятия по защите национальной безопасности. Опыт работы подобных формирований сложно оценить однозначно, однако этих небольших силовых отрядов было достаточно (за исключением случаев пополнения личного состава в военное вре мя) вплоть до периода холодной войны, когда в мирное время были сформированы значительные военные образования. Наиболее четко традиция ограничения участия военных структур во внутренних гражданских делах США была выражена в тексте Указа о со здании правоохранительных отрядов от 1878 г., который в своей совре менной формулировке звучит следующим образом: «За сознательное ис пользование частей Военно воздушных сил в качестве правоохранитель ных отрядов, кроме случаев, особо предусмотренных Конституцией или Конгрессом, налагается штраф в размере до $10 000, или предусмотрено лишение свободы сроком до двух лет, или обе эти меры». Несмотря на то, что Указ о создании правоохранительных отрядов устанавливает запрет на внутреннее использование военных формиро

III. Антикризисное управление

445

ваний для обеспечения соблюдения законов, конституциональные пол номочия президента, а также ряд исключительных случаев, предусмот ренных законодательством, создают возможность смягчить данный за прет. Подобные исключения в особенности относятся к различным фор мам применения террористами оружия массового уничтожения и, при обязательном содействии других государственных структур, позволяют вовлекать подразделения Департамента по делам национальной безо пасности в мероприятия по обезвреживанию и уничтожению оружия, используемого террористами. В случае крайней необходимости военные допускаются к участию в действиях, направленных на контроль за соблюдением закона там, где гражданские власти неспособны предпринять соответствующие меры. Существуют также и другие законодательные акты для упреждения гражданских беспорядков, позволяющие привлекать военные силы при особых условиях, включая атаку террористов. Кроме того, президент может размещать военные отряды на территории страны в соответствии со своими конституционными полномочиями. Указ о создании правоохранительных отрядов во многом остается символом существующей в США приверженности принципу подчине ния военных структур гражданским, а также неприятия вмешательства военных в мероприятия по обеспечению контроля над выполнением гражданских законов. Так как на сегодняшний день многое изменилось в условиях существования общества, изменились и принципы функци онирования правоохранительных отрядов. Истолкованный буквально, указ может препятствовать обеспечению национальной безопасности и способствовать распространению беспорядков в стране. С другой сторо ны, при слишком широкой интерпретации текста указа относительно исключительных случаев применения правоохранительных отрядов возможны значительные злоупотребления полномочиями.

К.А. Соловьев (Россия, Москва) Критерии оценки кризиса в социальной сфере (региональный аспект)

Социальный кризис в регионе выражается в резком ухудшении основ ных параметров уровня жизни либо всего населения региона, либо зна чимых его групп. Можно выделить три основных признака такого рода кризисов: первый — падение доходов трудоспособного населения, вследствие чего происходит его маргинализация, обостряется крими нальная обстановка в регионе. Второй признак — сужение сферы соци альной защиты, предоставляемой нетрудоспособным и социально не за щищенным группам, в результате чего представители этих групп оказы ваются на грани вымирания. И, наконец, третий, характеризующийся распадом общественных связей в регионе и ведущий к нарушению сис тем жизнеобеспечения и транспорта, ухудшению здоровья населения, снижению культурных и образовательных стандартов. Само по себе признание наличия кризиса или предкризисной ситу ации в социальной сфере региона — важнейший шаг в антикризисном управлении. И опираться он должен на четко выработанные критерии, определяющие возможности развития: социальной структуры (А), со циальной инфраструктуры (Б), условий жизнедеятельности населения региона (В)1. А. Демографические критерии, определяющие параметры социаль ной структуры региона, служат для того, чтобы, во первых, обозначить динамику общественного развития в регионе. Во вторых, выявить нега тивные и/или позитивные тенденции в изменениях, происходящих в структуре населения. В третьих, определить ценностные установки ос новных групп населения и возможности их самореализации. В четвер тых, установить необходимость и меру административного воздействия для преодоления негативных демографических тенденций. Они не имеют абсолютных значений, поскольку невозможно с точ ностью указать, какое количество безработных, лиц без определенного 1

Шарков Ф.И. Социальная политика в субъектах Российской Федерации. Чебок сары, 1998. С. 16.

III. Антикризисное управление

447

места жительства, лиц с девиантным поведением станет для общества критической массой, вызывающей социальный кризис. Соответственно можно оперировать лишь сравнительными данными по регионам Рос сии и при сопоставлении их во времени выявлять кризисные тенденции в этой области. Один из наиболее объективных критериев в этой области — уровень безработицы, поскольку именно лишение значительной части населения основного источника дохода определяет резкое ухудшение многих других показателей в социальной сфере. Так, при общем уровне безработицы в РФ на 01.01 1997 г. в 3,4% к экономически активному населению, макси мальный уровень безработицы был выявлен в Ивановской области — 11,1%. и именно эта область была признанна самым кризисным регионам по совокупности всех отслеживаемых показателей2. Вместе с тем ряд до полнительных критериев, отмечаемых нами ниже, позволяют внести кор рективы в зависимость кризисной ситуации от уровня безработицы. В соответствии с вышеупомянутым исследованием, второй показа тель уровня безработицы был отмечен в Республике Ингушетия (10,9%), однако по совокупности социальных показателей эта республика стала лишь семнадцатым регионом по степени тяжести кризиса. Если статичес кие показатели безработицы позволяют сделать вывод о степени кризис ного развития в настоящем, то сопоставление этих показателей в динами ке дают возможность увидеть тенденции в развитии кризиса. Так, за пять последних лет, по данным Госкомстата, Ингушетия сместилась на третье место по уровню безработицы с показателем в 7%, на первое же и второе места вышли Республика Тыва (8,5%) и Корякский автономный округ (8,4%). И если для Корякского АО рост безработицы за пять лет на 1,7% свидетельствует об углублении кризисных тенденций, то в Республике Тыва при росте в 5,1% положение становится катастрофическим. Следующий критерий — показатель разницы в доходах 10% самого богатого и 10% самого бедного населения. Средний показатель по стра не в начале 1990 х годов составлял 4,8 раза, в середине — 6 раз, а к нача лу XXI века — 12,5 раза. Этот средний показатель в настоящее время со ответствует социальной структуре регионов Севера Европейской части России, Центрального, Центрально Черноземного районов и Поволжья. А в регионах Восточной Сибири и Дальнего Востока он превышен поч ти в два раза и составляет 18—20%3. 2

Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 1999. С. 60, 64. Ахинов Г.А. Социальные аспекты экономических реформ в России. М., 1998. С. 37—38. 3

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

448

Третий критерий этой группы — количество людей, нуждающихся в социальной защите. В частности, инвалидам I и II групп пособие выпла чивается в 100% регионов, хронически больным — в 50%, а студенческим семьям — в 35%. Соответственно можно утверждать, что в тех регионах, в которых действуют программы социальной защиты по большему числу нуждающихся в них социальных групп, условия для кризисного развития меньше, чем в тех регионах, где число социальных программ невелико. В наиболее благополучной в этом отношении Московской области дейст вует максимальное в нашей стране (на конец 1990 х годов) число таких программ, затрагивающих 12 групп населения: инвалиды, одинокие пен сионеры, многодетные семьи, семьи с детьми — инвалидами, неполные се мьи, семьи, имеющие на попечении сирот, беременные, хронические боль ные, кормящие матери, семьи несовершеннолетних родителей, студенчес кие семьи, семьи погибших воинов интернационалистов4. Четвертый критерий — количество и удельный вес людей, лишенных социальных ресурсов, устойчивых связей, утративших элементарные со циальные навыки. Количество этих людей, именуемых маргиналами или бездомными, по приблизительным оценкам конца 1990 х годов достигло 10% от населения. Распределение по регионам не поддается точному описанию. Можно лишь приблизительно говорить о тенденции скапли вания маргиналов в мегаполисах, портовых городах и южных регионах Европейской России. Наконец, пятый — показатели миграции в грани цах региона и за его пределы. Превышение пределов естественной трудо вой миграции ведет к обострению положения на рынке труда и провоци рует безработицу. Массовая миграция из зон бедствия и межнациональ ных конфликтов нарушает сложившуюся социальную инфраструктуру, прямо или косвенно ведет к снижению имущественного и образователь ного уровня населения, к росту девиантного поведения населения может стать фактором, провоцирующим конфликты внутри региона5. Б. Критерии развития социальной инфраструктуры, отражают воз можности оказания качественных социальных услуг населению и связаны с «обеспечением условий жизни и развития человека»6. Они указывают на минимально необходимое количество учреждений для обеспечения населения данной местности продовольствием, товарами; создания при 4

Либоракина М.И. Адресная социальная поддержка населения: Уровень местного самоуправления. М., 1998. С. 11—12. 5 Михайлец Ю.О. Современные миграционные процессы как вид социальной мо бильности населения//Социальная политика в России на пороге ХХI века. М., 1999. С. 124. 6 Ляшенко А.И. Организация и управление социальной работой в России. М., 1995. С. 11.

III. Антикризисное управление

449

нятых в обществе условий проживания; обеспечения здоровья, планиро вания и развития семьи и пр. В. Критерии условий жизнедеятельности наиболее четко разработа ны в современной социологии. В качестве первостепенных целей разра ботки данных критериев следует отметить следующие: • определение характера и степени угрозы кризисного развития; • выделение факторов, способствующих началу и/или углублению кризисных тенденций; • установление необходимости и меры административного воздейст вия для преодоления негативных тенденций. В первую очередь они связаны с понятием уровень жизни населения данного региона и определяются в процентах к предшествующему пери оду7. В частности это: • реальные денежные доходы; • отношение средней заработной платы и выплат социального харак тера к прожиточному минимуму трудоспособного населения; • состояние просроченности в выплате заработной платы, • качество потребления, выражаемое в двух вариантах: стоимость ми нимального набора продуктов питания и стоимость потребитель ской корзины. По состоянию на начало 2002 г., по данным Госкомстата, на весь объ ем задолженности по выплате заработной платы из за бюджетного недо финансирования на долю федерального бюджета приходилось 15,2%, а на бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты — 84,8% задолженнос ти. Вместе с тем проявилась тенденция по сокращению просроченной за долженности по заработной плате в 12 субъектах РФ и снижения уровня недофинансирования — в 25 субъектах. Отмечается и замедление в росте стоимости минимального набора питания. Самый быстрый рост за ян варь 2002 г. — в регионах Южного федерального округа — 105,1%, самый медленный — в Дальневосточном федеральном округе — 102,6%. Но именно в этом округе заметна еще одна кризисная тенденция — разрыв между самой дорогой продовольственной корзиной 1517,7 руб. (Мага дан) и самой дешевой — 923,2 руб. (Благовещенск) составил 594,5 руб. — больше, чем в любом другом федеральном округе. Для показателей образа жизни важны критерии, характеризующие состояние здоровья и продолжительность жизни, степень экологической чистоты региона, уровень преступности и девиантного поведения. Так, за первую половину 2002 г. наибольшее число преступлений на 100 тысяч 7

Смирнов С.Н. Указ. соч. С. 226.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

450

человек населения зарегистрировано в Еврейской автономной области (1886), Хабаровском крае (1572), Республике Тыва (1436). В этой же ре спублике сложилась критическая ситуация в здравоохранении в связи с тем, что уровень заболеваемости туберкулезом в ней в 4,1 раза больше чем общероссийский, вирусными гепатитами — в 3,5 раза, острыми ки шечными инфекциями — в 2,1 раза. Уровень заболевания сифилисом в Таймырском автономном округе превышает общероссийский в 5,6 раза. Кроме того, к числу наименее благополучных в отношении ряда перечис ленных заболеваний относят Алтай, Хакасию, Хабаровский край, Иркут скую, Кемеровской, Саратовскую области. А вот по заболеванию СПИ Дом складывается совсем иная ситуация. К середине 2002 г. наибольший процент заболевших (17,6) выявлен в Санкт Петербурге и Ленинград ской области, 10,5% — в Свердловской области, 10,3 — в Москве и Мос ковской области. При общей тенденции к сокращению промышленных выбросов в атмосферу регионы Урала превысили этот показатель (по от ношению к первому полугодию 2001 г.) на 120,2%, Дальнего Востока — на 101,7%. Самым ярким образом тенденция к повышению загрязнения атмосферы выявилась в Ханты Мансийском автономном округе (184,9% по отношению к первому полугодию 2001 г.), а на территории Европей ской России — в Белгородской области (на 17,2%). В настоящее время применяется несколько методик в определении критериев кризисного развития, но наиболее распространенными в на стоящее время являются две. Во первых, методика, ориентирующаяся на социальные нормативы, которые характеризуют «оптимальное со стояние социального прогресса» для данного общества в его стабиль ном состоянии8. Во вторых, выявление индексов, суммарно (интеграль но) выражающих складывающуюся на текущий момент картину соци альных процессов в сопоставлении с другими регионами. В качестве примера такой методики можно привести Индекс развития человечес кого потенциала (Human Development Index), разработанный специа листами ООН9. ИРЧП представляет собой интегральный показатель уровня здоровья, образования и материальной обеспеченности (ВВП на душу населения с поправкой на покупательную способность и рав номерность распределения доходов). На наш взгляд, при определении кризисных тенденций в регионе необходимо учитывать и использовать четыре подхода и, соответствен но, четыре набора критериев. 8

Основы современного социального управления. Теория и методология/ Под ред. В.И. Иванова. М., 2000. С. 112. 9 Социальная политика. Толковый словарь. М., 2002. С. 82—83.

III. Антикризисное управление

451

1. Нормативный подход необходим для того, чтобы определить состо яние социальной сферы на момент проведения измерений, в соотно шении с принятыми (и юридически закрепленными) в данном об ществе социальными нормативами (о чем было сказано выше). 2. Составление динамичной модели действующих тенденций в соци альной сфере региона. Этот подход необходим для того, чтобы вы явить положительные и отрицательные тенденции в развитии соци альной сферы, определить направление в разработке антикризисной стратегии, контролировать проведение в жизнь антикризисной стратегии и проводить ее своевременную корректировку. 3. Сравнительный подход (индексация) позволяет определить причи ны негативных тенденций в социальной сфере, а также учесть влия ние макропоказателей на состояние социальной сферы региона. 4. Социокультурный подход используется для выявления потенци альных возможностей данного региона в совершенствовании соци альной сферы и позволяет корректировать воплощение в жизнь ан тикризисной стратегии с учетом настроений и возможностей насе ления. Таким образом, можно утверждать, что наступление социального кризиса и его глубина могут быть определены при проведения ком плексного исследования социальной сферы региона с использованием четырех базовых подходов.

В.Г. Кошкидько (Россия, Москва) Антикризисное управление в условиях природных и техногенных катастроф

Принципиальными особенностями условий функционирования органов регионального планирования и управления риском являются: частичная предсказуемость серьезных проблем и возможностей их решения; частич ная предсказуемость мест возникновения и сценариев развития чрезвы чайных ситуаций; слабая предсказуемость масштаба и времени возникно вения чрезвычайных ситуаций; непредсказуемость ряда неблагоприят ных событий и ситуаций, обусловленных возникновением и развитием чрезвычайных ситуаций, т. е. наличие стратегических неожиданностей. Этими условиями диктуется необходимость преимущественного использования в системе управления чрезвычайными ситуациями мето дов планирования и управления, основанных на предвидении проблем, ситуаций и событий, принятии гибких экстренных решений, ориентиро ванных на внешнее окружение системы (природная среда, условия жиз необеспечения населения и персонала предприятий и организаций, ма териальные и культурные ценности региона, социально политическая обстановка и т. д.). Такие методы могут быть эффективно реализованы в рамках современной концепции стратегического и тактического пла нирования и управления. Планирование связано, с одной стороны, с предотвращением оши бочных действий, а с другой — с уменьшением числа неиспользованных возможностей. Таким образом, планирование находится во взаимосвязи с прогнозированием и реализацией планов, т.е. они рассматриваются не раздельно, а как взаимосвязанные части единого процесса управления риском. Полный цикл планирования и управления риском включает: • прогноз риска (последствий чрезвычайных ситуаций) путем форми рования сценариев развития ситуации; • формирование целей и критериев управления риском; • стратегическое (долгосрочное) планирование превентивных меро приятий;

III. Антикризисное управление

453

• тактическое (текущее) планирование альтернативных ответных дей ствий на возникающие угрозы чрезвычайных ситуаций; • стратегическое и оперативное управление в условиях чрезвычайных ситуаций. Сочетание анализа основ комплексного целевого управления с изу чением практики функционирования систем управления риском позво лило сформулировать ряд принципов построения систем планирования и управления по предупреждению и ликвидации последствий чрезвы чайных ситуаций на региональном уровне. К таким принципам относятся, во первых, ориентация на конкретно существующие организационную и функциональную структуры реали зации формируемых планов. Во вторых, комплексность планов. В треть их, альтернативность формирования планов и выделение базовых вари антов, ориентированных на наиболее вероятное, пессимистическое или оптимистическое развитие ситуаций. Базовые варианты планов должны сопровождаться специфицированными по видам риска функциональны ми расширениями в виде приложений. В четвертых, рациональное соче тание процессов формирования планов «снизу» и «сверху» путем при влечения к разработке планов низовых структур и частного сектора. Дан ный принцип реализуется, прежде всего, путем широкого привлечения предприятий и организаций для составления адекватных паспортов рис ка и их последующего обобщения на региональном уровне, формирова ния сценариев развития ЧС и ответных действий и т.д. В пятых, ответст венность исполнителей и руководителей за корректность сценариев, пла нов и качество принимаемых управленческих решений и их реализацию. В шестых, сбалансированность планов (предполагается ресурсное обес печение реализации планов: кадровое, материально техническое, финан совое, информационное и т. д.). В седьмых, рациональность (предполага ется возможность выбора эффективного варианта сбалансированного плана). И, наконец, типизация содержания и процедур формирования сценариев, превентивных и оперативных планов по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Реализовать описанные выше принципы невозможно без создания эффективной технологии переработки информации на базе человеко машинной системы поддержки процедур планирования, контроля и уп равления, базирующейся на сети ЭВМ, распределенных базах данных, системе экономико математических моделей и алгоритмов формирова ния превентивных и оперативных планов и управленческих решений. При планировании работ по предупреждению и ликвидации последст вий чрезвычайных ситуаций используется программно целевой подход.

454

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

В процессе программно целевого планирования разбиение общей проблемы на направления и задачи (вплоть до заданий) должно сопро вождаться определением того, какую задачу, когда, каким образом и с каким конечным результатом выполняет каждый исполнитель. Такой подход может быть реализован лишь при использовании иерархической системы органов планирования, управления и контроля в системе уп равления чрезвычайными ситуациями. Кроме того, он предполагает реа лизацию принципа максимальной ответственности непосредственных исполнителей, имеющих в своем распоряжении определенные ресурсы для противодействия чрезвычайным ситуациям. За счет рационального сочетания централизованного контроля, обеспечивающего достижение конечных целей, и децентрализации выбора конкретных средств, повы шается эффективность планирования и управления. Риск возникновения и развития чрезвычайных ситуаций природ ного и техногенного типов прогнозируется на основе построения сцена риев возникновения и развития таких ситуаций. Локальные сценарии возникновения и развития чрезвычайных ситуаций целесообразно со здавать для всех потенциально опасных объектов и предприятий выде ленного региона на базе предварительного составления их паспортов риска, содержащих данные о местоположении, ведомственной подчи ненности, производственном потенциале, типах возможных техноген ных чрезвычайных ситуаций и их масштабах, внутренних (технологи ческих) и внешних причинах их возникновения, мероприятиях и сред ствах предупреждения, имеющихся возможностях, силах и средствах ликвидации и проведения спасательных и других неотложных работ, связанных с чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак тера, и прочие данные. Отдельные локальные (или объектовые) сцена рии развития чрезвычайных ситуаций объединяют в множество сцена риев развития ситуации для региона. Это множество является основой формирования региональных сценариев развития чрезвычайных ситу аций техногенного типа. Подобные сценарии учитывают возможные взаимосвязи между локальными сценариями возникновения и разви тия чрезвычайных ситуаций, а также связи между природными и техно генными чрезвычайными ситуациями. Для учета причинно следствен ных связей последнего типа предварительно составляются карты риска возникновения природных ЧС в регионе с учетом взаимосвязей между ними, представляемых в виде ориентированного графа связей. Региональные карты природного риска составляются на основе дан ных сейсмо макро и микрорайонирования, прогноза возможных зон распространения селей, наводнений и т. д. Для каждой природной чрез

III. Антикризисное управление

455

вычайной ситуации и ее комбинаций по имеющимся методикам рассчи тываются объемы возможных ущербов и потерь. Причинно следствен ные связи между природными и техногенными чрезвычайными ситуа циями устанавливаются на основе оценки инженерной обстановки на объектах и предприятиях, включающей ожидаемую степень разрушения промышленных сооружений и оборудования. Учет связей такого типа позволяет сформировать единый региональный сценарий развития си туации, связанной с возникновением природных чрезвычайных ситуа ций как первичных факторов риска и техногенных чрезвычайных ситу аций как вторичных факторов, сопровождающих природные чрезвычай ные ситуации. Элементам множества путей реализации факторов риска, определяющего региональный сценарий развития ситуации, соответст вуют прогнозные значения ожидаемых ущербов и потерь по отдельным участкам (зонам) и региону в целом. В совокупности эти данные явля ются исходными для превентивного стратегического планирования комплексов мероприятий по предупреждению и ликвидации последст вий чрезвычайных ситуаций, осуществляемого органами управления системы управления чрезвычайными ситуациями в режиме повседнев ной деятельности. Стратегическое планирование заключается в последовательном формировании системы целей системы управления чрезвычайными ситуациями, множеств обеспечивающих их подцелей (задач), типо вых комплексов мероприятий необходимых для их выполнения, сис темы критериев эффективности и ограничений и использовании этих элементов при синтезе оптимального (рационального) стратегическо го плана реализации необходимых комплексов мероприятий. Система целей системы управления чрезвычайными ситуациями может быть представлена в виде дерева целей на основе данных, содержащихся в региональных сценариях развития чрезвычайных ситуаций и включа ющих наиболее неблагоприятные (пессимистические) и наиболее ве роятные возможности (пути) их развития и оценки ожидаемых ущер бов и потерь в регионе. В соответствии со спецификой и режимами функционирования си стемы управления чрезвычайными ситуациями составляется три типа превентивных стратегических планов. Первый тип — план для управле ния комплексами мероприятий непосредственно в режиме повседнев ной деятельности. Второй — план, реализуемый при введении режима повышенной готовности на основе данных неблагоприятного кратко срочного прогноза о весьма вероятном наступлении и развитии чрезвы чайной ситуации. Третий тип — план, используемый в качестве опорно

456

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

го варианта для последующей оперативной корректировки, детализации и формирования конкретного стратегического плана действий органов управления при возникновении чрезвычайных ситуаций и введении в регионе чрезвычайного режима на основе полученных оперативных донесений. Превентивные стратегические планы, составляемые в режи ме повседневной деятельности для использования их в режиме повы шенной готовности, включают три основных направления: стратегичес кий план системы управления чрезвычайными ситуациями по введению изменений в режимы функционирования потенциально опасных объек тов народного хозяйства; стратегический план приведения в состояние повышенной готовности сил и средств; стратегический план приведения в состояние повышенной готовности к использованию резервов матери ально технических ресурсов, размещенных в безопасных местах. Стратегические планы на этапе тактического планирования детали зируются по типовым базовым направлениям работ, проводимых в режи ме повышенной готовности (оповещение, изменение режимов работы объектов народного хозяйства, подготовка ко вводу в предполагаемые зо ны бедствия сил и средств, переброске резервов материально техничес ких ресурсов и т.д.). На основе детализации этих планов и использования методов календарного планирования составляются оперативные планы мероприятий (превентивных действий) в режиме повышенной готовнос ти, в том числе: оперативный план оповещения органов управления сис темы управления чрезвычайными ситуациями и населения, оперативный план изменения режимов работы объектов, оперативные планы приведе ния в состояние повышенной готовности сил и средств, оперативный план подготовки к использованию резервов материально технических ре сурсов и др. Превентивные стратегические планы для чрезвычайного режима со ставляются применительно к ранее выявленным базовым сценариям развития ситуации. На начальном этапе чрезвычайной ситуации, пред ставленные в виде альтернативных сценариев ответных действий для базового сценария развития ситуации, они включают планируемые к ре ализации комплексы мероприятий, противодействующих выделенным базовым сценариям развития чрезвычайной ситуации. Выбранный в ка честве наиболее вероятного или пессимистического сценарий ответных действий преобразуется в превентивный стратегический план ответных действий для чрезвычайного режима, который в результате тактическо го планирования детализируется по типовым базовым направлениям работ (оповещение, разведка, инженерная защита, медицинская защита, охрана общественного порядка, жизнеобеспечение населения, транс

III. Антикризисное управление

457

портное обеспечение, эвакуация, неотложные восстановительные рабо ты в зоне бедствия, переброска резервов сил и средств). Стратегический план ответных действий и соответствующие тактиче ские планы по типовым базовым направлениям работ являются опорны ми вариантами при реализации стратегического и оперативного управле ний в условиях чрезвычайных ситуаций, осуществляемых по данным исходных донесений и оперативной разведки инженерной обстановки в регионе (зоне) бедствия после наступления чрезвычайной ситуации. Сформированный применительно к конкретным условиям возникнове ния и развития чрезвычайной ситуации, Стратегический план ответных действий далее детализируется по типовым базовым направлениям работ в виде оперативных планов ответных действий. Оперативный контроль за реализацией планов ответных действий позволяет получить необходи мые данные для их корректировки. Это в свою очередь позволяет скор ректировать общий стратегический план ответных действий, включаю щих дополнительное привлечение из соседних регионов и государств необходимых сил, средств и ресурсов для эффективного проведения и завершения планируемого комплекса работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Анализ функций органов системы управления чрезвычайными си туациями, связанных с планированием комплексов мероприятий и уп равлением ими в различных режимах, показывает, что существует объ ективная возможность разработки и использования типовых методов и средств их реализации. Базовый типовой план ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций предусматривает действия, которые надо пред принять в ответ на любой природный или техногенный риск. В нем должны быть четко и детально определены задачи, которые специализи рованные организации должны выполнить в строго определенных мес тах и в строго определенное время на основании определенных заранее целей, а также даны прогнозы развития обстановки и реалистичная оценка возможностей, имеющихся в распоряжении оперирующей сто роны. Детальный план абсолютно необходим не только на объектовом, но и на государственном, региональном и местном уровнях. Такой план должен включать программу действий для реализации как минимум двенадцати основных функций, выполнение которых абсолютно необ ходимо в условиях чрезвычайной ситуации. К ним относятся: экстрен ное оповещение и связь; регулярное информирование населения; эваку ация; обеспечение жизнедеятельности людей в условиях чрезвычайной ситуации (предоставление убежища, жилья, пищи, одежды, санитарного обеспечения); медицинское обеспечение в условиях чрезвычайных си

458

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

туаций (оказание экстренной медицинской помощи пораженным) и др. Этот план должен быть гибким, действенным, конкретным и непротиво речивым. Типовой базовый план дополняется функциональными расшире ниями, которые, по сути дела, являются расписаниями аварийно спаса тельных, восстановительных и других работ, критически важных в ус ловиях чрезвычайных ситуаций. Каждое функциональное расширение может быть дополнено приложениями, специфицированными по видам риска, которые содержат техническую информацию, детали и методы правильного использования сил и средств в условиях чрезвычайных ситуаций. Реализация типового базового плана должна сопровождать ся разработкой комплексов стандартных оперативных документов, не обходимых для того, чтобы дать указания персоналу, который должен участвовать в непосредственных оперативных действиях. Оперативные документы — это рабочие документы, которые содержат названия опе ративных действий и имена конкретных лиц, которые эти действия осу ществляют. Поэтому оперативные документы — наиболее изменяющаяся часть плана. Превентивные стратегические программы по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, сформированные по выделенным направлениям или зонам вложения средств, определя ют долгосрочные (3—5 лет) и годовые задания отраслям народного хо зяйства отдельных регионов (республик) и страны в целом. Задания распределяются по подотраслям и предприятиям, для которых они вы ступают как основные цели деятельности по снижению уровня сово купного риска. Таким образом завершается первая информационная фаза планирования — от целей к средствам, которая, по сути, является планированием сверху. Вслед за этим или параллельно необходимо обеспечить формирова ние и распространение второй информационной фазы, содержащей предложения предприятий, объектов и отраслей по выполнению целе вых установок. На данном этапе создаются конкретные проекты страте гических программ, включающие детальные показатели планируемых к реализации комплексов мероприятий. Использование методов превентивного стратегического планирова ния снизу и сверху необходимо правильно сочетать. Только при движе нии информации снизу вверх могут быть получены данные о конкрет ных мероприятиях и разработках, инициативные предложения о воз можностях повышения уровней

С.В. Пронкин (Россия, Москва) Правовые основы антикризисного управления в Российской Федерации

Современная Россия не унаследовала от СССР, правопреемницей кото рого стала, развитой системы антикризисного законодательства. Кризис и социализм считались вещами несовместными. Но кризисное развитие России в течение первых десяти лет ее самостоятельного существования сделали данную отрасль законодательства одной из наиболее динамич ных. Российское законодательство, призванное обеспечить устойчивое развитие страны и способствовать преодолению возможных кризисов, состоит из федерального, устанавливающего основополагающие начала, и местного, уточняющего и развивающего их. Законодательство делит кризисы, с одной стороны, по их природе (внутренние и внешние, социально экономические, политические и природно техногенные), с другой — по их интенсивности. Когда кри зис является только потенциальной возможностью или не проявил се бя в острой форме, не создается особый правовой режим и свойствен ные ему чрезвычайные органы управления. Оно продолжает осуществ ляться властными структурами в пределах их обычной компетенции, так как устойчивое развитие общества является главным смыслом их существования. Тем не менее они должны быть постоянно готовы к возникновению кризиса. Эту задачу призван был решить закон «О безопасности» (1992). Его цель всеобъемлющая: закрепить правовые основы обеспечения безо пасности личности, общества и государства, определить ее систему и функции, установить порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроль за законностью их деятель ности. Систему обеспечения безопасности образовывали органы законо дательной, исполнительной и судебной властей, государственный, обще ственный и иные организации и объединения, а также уполномоченные на это отдельные граждане. Ее функциями являлись выявление (прогно зирование) внутренних и внешних угроз, их предупреждение и нейтра лизация, создание и поддержание в готовности необходимых для этого

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

460

сил и средств, использование их в чрезвычайных ситуациях и т.д. Коор динировал подобного рода деятельность Совет безопасности РФ1. Отдельным проблемам обеспечения безопасности общества посвя щены две группы федеральных законов. Во первых, это «ведомствен ные» законы, касающиеся статуса силовых ведомств, — «О милиции», «О внутренних войсках», «О федеральной службе безопасности» и т.д. Во вторых, законы, регулирующие те стороны деятельности общества, которые представляются потенциально наиболее опасными: «О безо пасности дорожного движения», «О противоположной безопасности», «О безопасности АЭС», «О радиационной безопасности», «О безопасно сти гидротехнических сооружений», «О безопасности продуктов пита ния» и т.д. Ответственность за решение данных задач возложена пре имущественно на федеральные структуры, хотя и с различной степенью участия местных властей. Иначе преодолеваются последствия острого кризиса, чрезвычай ной ситуации (ЧС), сам характер которого требует немедленного реа гирования. Кроме того, масштаб ее обычно позволяет преодолеть по следствия подобного кризиса силами отдельной организации, органов местного или регионального управления. Это в первую очередь отно сится к чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характе ра. В 1992 г. возникла Единая государственная система предупрежде ния и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). В 1994 г. прини мается федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Он предписывал существование среди структур федеральной власти орга на, специально уполномоченного на решение подобных задач. Таким в 1991 г. стал ГКЧС, преобразованный в 1994 г. в МЧС. РСЧС объединяет органы управления, силы и средства федераль ных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, организаций, в полномочия ко торых входит защита населения и территорий от чрезвычайных ситуа ций. Согласно закону, она состоит из двух подсистем: территориальной и функциональной. Территориальная подсистема имеет пять уровней: федеральный, региональный (шесть регионов), территориальный (субъ екты Федерации), местный (их административные единицы) и объекто вый (на потенциально опасных объектах). Функциональная подсистема носит ведомственный характер и создается соответствующими ведомст вами. Например, существуют подсистемы предупреждения аварий на 1

Подобные законы или концепции могут иметь и регионы.

III. Антикризисное управление

461

объектах атомной энергетики, топливно энергетического комплекса, противопожарной, экологической безопасности, охраны общественного порядка и т.д. Деятельность подобных подсистем регулируется ведомст венными положениями о них, согласованными с МЧС. Каждый территориальный уровень РСЧС имеет руководящие орга ны двух видов. Одни из них, комиссии по чрезвычайным ситуациям, за няты координацией деятельность разнообразных структур по защите от них. Другие специально созданы для защиты от ЧС, являются дежурны ми службами и рабочими инструментами координирующих комиссий. Это преимущественно МЧС и его местные структуры, а также специаль но уполномоченные на это органы и должностные лица. В зависимости от обстановки система РСЧС может функционировать в следующих ре жимах: повседневном (при нормальной обстановке); повышенной готов ности (при возникновении угрозы ЧС); чрезвычайной ситуации (при ее возникновении). В целом чрезвычайные ситуации (в зависимости от числа пострадавших, материального ущерба и потенциальной опаснос ти) делятся на: • локальные, которые ликвидируются силами предприятий и учреж дений; • местные, ликвидируются силами местного самоуправления; • территориальные, ликвидируются средствами субъекта Федерации; • региональные, ликвидируются средствами субъектов Федерации; • федеральные, ликвидируется средствами субъектов Федерации; • трансграничные, вышедшие за границы России, ликвидируются сред ствами Правительства России. Итак, борьба с природно техногенными ЧС по общему правилу воз ложена на местные подсистемы РСЧС. Только в случае недостаточнос ти местных сил они могут обращаться за помощью к вышестоящим структурам РСЧС, в том числе федеральным. Способы деятельности в условиях специфических по своей природе угроз определил Федеральный закон о гражданской обороне (1997). По следняя понимается как «система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей от опаснос тей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий». Система ГО, как и система ЧС в целом, организовывалась по территориально производственному принципу, ответственность за нее разделена между федеральными и местными властями. На федеральные власти возложены обязанности утверждать план гражданской обороны России, структуру и численность войск ГО (Президент), обеспечивать проведение единой государственной политики в этом вопросе, разрабаты

462

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

вать общую нормативно правовую базу (Правительство), разрабатывать и реализовывать собственные планы гражданской обороны, осуществ лять меры по охране особо важных стратегических объектов, содержать в готовности технические системы управления и необходимые запасы (федеральные ведомства). На органы исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления возложена ответственность за состояние ГО на их территории. Главы исполнительной власти субъек тов Федерации и административно территориальных единиц являются по должности начальниками местной гражданской обороны. Территории, на которых расположены города, поселения и объекты, имеющие большое оборонное и экономическое значение, в зависимости от их важности разбиваются на категории (группы). Предполагается, что здесь в первую очередь могут как в мирное, так и военное время воз никнуть чрезвычайные ситуации, что предъявляет повышенные требо вания к состоянию местной ГО. Данные положения закона были разъяс нены в правительственном постановлении «О порядке отнесения терри торий к группам по гражданской обороне» (1998). Были установлены особая, первая, вторая и третья группы по ГО. К особой группе были от несены Москва и Санкт Петербург. Угрозы, связанные с последствиями боевых действий, по своему ха рактеру близко соприкасались с природными и техногенными катаст рофами. Поэтому проблемы ГО, как уже отмечалось, еще в 1991 г. были поручены ГКЧС, затем перешли к МЧС. В соответствии с положения ми федеральных законов субъекты Федерации приступили к разработ ке собственных нормативных актов о защите населения от различных видов ЧС. В целом они повторяют основные положения федерального закона, в который были внесены некоторые поправки, уточнения и до полнения. Главный их смысл — создание местной подсистемы преду преждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Кризисная ситуация может возникнуть в связи с террористической деятельностью. Подобного родам угрозам посвящен федеральный закон «О борьбе с терроризмом» (1998). Борьба с ним, в отличие от природно техногенных ЧС, возложена преимущественно на федеральные властные структуры — правительство и силовые ведомства. Местные власти и граждане должны оказывать им содействие. Для координации антитер рористической деятельности могут создаваться федеральная и регио нальные антитеррористические комиссии. Непосредственное руководст во контртеррористической операцией осуществляет оперативный штаб. В зоне проведения антитеррористической операции проводящие ее орга ны имеют право не допускать сюда граждан и транспортные средства,

III. Антикризисное управление

463

проверять документы, производить задержания, досмотр, беспрепятст венно проникать в помещения, использовать средства связи и транспорт граждан и организаций и прочее. Антитеррористическая операция начи нается с момента совершения актов террора или возникновения их угро зы, а завершается с их ликвидацией. Особенности данного режима за ключаются в том, что отсутствуют четкие правовые критерии его объяв ления и прекращения. Сложившаяся кризисная ситуация может потребовать введения в стране или в отдельной местности чрезвычайного положения (ЧП). Оно может быть вызвано внутренними (социально политическими и природ но техногенными) или внешними угрозами. Первый закон о чрезвычай ном положении был принят в 1991 г. еще в РСФСР2. Впервые его попы тались применить в ноябре того же года, когда появился указ Президен та РСФСР «О введении чрезвычайного положения в Чечено Ингушской Республике». Чрезвычайное положение стало актуальным в условиях политического кризиса 1993 г. Двадцатого марта Президент в обращении «К гражданам России» объявил о подписании указа, где устанавливался «особый порядок управления до преодоления кризиса». Но после проте ста Конституционного суда указ не был опубликован. Более решительно Президент действовал осенью: 21 сентября 1993 г. был подписан указ «О поэтапной конституционной реформе в РФ» (указ 1400), где силовым ведомствам предлагалось «принимать все необходимые меры по обеспе чению государственной и общественной безопасности». Данное положе ние было развито в указе от 4 октября 1993 г. «О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в Москве». Впрочем, уже в день опубликования указа 1400 Конституционный суд признал его неконституционным. Отметим, что он не соответствовал и существовав шему закону о ЧП, который требовал немедленной передачи подобного указа Президента на утверждение Верховного Совета. Конституция 1993 г. предусмотрела необходимость принятия феде ральных конституционных законов о чрезвычайном и военном положе ниях (ст. 87, 88, 102). Федеральный конституционный закон о чрезвы чайном положении был принят в 2001 г. Оно вводится на территории страны или в отдельной местности при возникновении непосредствен ных угроз жизни и безопасности граждан или конституционному строю России, а также природно техногенных катастрофах, противодейство вать которым невозможно без чрезвычайных мер. Оно вводится прези дентским указом, который в течение 72 часов должен быть утвержден 2

Ему предшествовал аналогичный закон СССР.

464

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

Советом Федерации. ЧП в регионе может вводиться на срок до 60 суток, но, если стабилизация не произошла, Президент может обратиться к СФ с предложением продлить его на новый срок. Введение ЧП означает особый правовой режим деятельности власт ных структур, должностных лиц, хозяйственных и общественных орга низаций, а также отдельных граждан. Общий его смысл — расширение полномочий властных структур при одновременном ограничении прав организаций и граждан. Режим ЧП обеспечивается силами органов вну тренних дел, в том числе внутренних войск, уголовно исполнительной системы, федеральных органов безопасности, а также МЧС. В исключи тельных случаях могут привлекаться вооруженные силы, другие воин ские формирования. Управление зоной чрезвычайного положения осу ществляет комендант, назначаемый указом Президента. Главной зада чей коменданта является достижение целей чрезвычайного положения, осуществление единого управления выделенными для этого силами. Ес ли предпринятые стабилизационные меры оказываются недостаточны ми и, главное, местные органы или не справляются со своими задачами, или занимают деструктивную позицию, Президент вправе учредить вре менный специальный орган управления или федеральный орган управ ления территорией, которым полностью или частично передаются пол номочия местной исполнительной власти. Комендант территории ста новится первым заместителем руководителя данных органов. Чрезвычайное положение ведет к существенному ограничению кон ституционных прав граждан. Но закон стремится минимизировать этот ущерб. Он предупреждает, что меры, принимаемые в условиях ЧП, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота со здавшегося положения, соответствовать международным обязательст вам России в области защиты прав человека, не содержать признаков дискриминации по признакам пола, расы, национальности и т.д. Поне сенный гражданами материальный ущерб должен быть компенсирован. Особо подчеркивается, что правосудие в зоне ЧП осуществляется толь ко обычными судами, учреждение чрезвычайных судов, использование ускоренного судопроизводства не допускается. К режиму чрезвычайно го положения примыкает военное положение, вводимое на основании Федерального конституционного закона, также принятого в 2001 г. В сущности, военное положение — это разновидность чрезвычайного положения. Главное различие между ними — в условиях введения. Во енное положение вводится в стране или ее отдельной местности в случае агрессии против РФ или ее непосредственной угрозы. Оно также вво дится указом Президента, который должен быть утвержден СФ в тече

III. Антикризисное управление

465

ние 48 часов, т.е. на сутки быстрее ЧП. В противном случае его действие прекращается. Меры, которые предполагает закон о военном положении, сходны с мероприятиями чрезвычайного положения. Но военная опасность яв ляется более серьезной, чем внутренние политические конфликты и природно техногенные катастрофы. Поэтому режим военного положе ния более строгий, ограничения, которые он налагает на граждан и орга низации, более значительны. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами федеральной власти, властями субъектов Фе дерации и местного самоуправления, а также военными. Причем на по следних данная задача может быть возложена полностью. Так как воен ное положение вводится в связи с внешней агрессией, законодатель де монстрирует большее доверие к местным властям, чем в случае чрезвычайного положения, которое может быть вызвано внутренним конфликтом. На органы исполнительной власти субъектов Федерации возлагаются полномочия по организации производства необходимой продукции, снабжения, регулирования деятельности предприятий, опо вещению населения и вообще оказанию разнообразного содействия фе деральным и военным властям. Ограничения конституционных прав граждан, которые предусматривает военное положение, значительны. Вместе с тем закон подчеркивает, что граждане, находящиеся на терри тории, где было введено военное положение, сохраняют за собой всю полноту прав, кроме ограниченных настоящим законом. Содержится за прет на введение не предусмотренных Конституцией судов, допускается только изменение территориальной подсудности дел.

А.А. Ванин (Беларусь, Минск) Правовые механизмы антикризисного управления в рамках процедур, предусмотренных законодательством об экономической несостоятельности (банкротстве) субъектов хозяйствования

В славянских государствах (бывшие республики СССР) законодатель ство об экономической несостоятельности получило толчок к развитию вместе с курсом на восстановление рыночных механизмов в экономиче ской сфере. Вначале основные направления этого развития были подоб ными, чему в немалой степени способствовали модельное законодатель ство СНГ и иностранное спонсорство в разработке законопроектов. Од нако, будучи приложенным на достаточно различные политические и экономические уклады в Беларуси, России и на Украине оно, соответст венно, получило в дальнейшем неодинаковое развитие. Прежде всего отметим, что в перечисленных государствах процесс формирования системы несостоятельности не завершен до сих пор, соот ветственно имеется известная нестабильность законодательства. Это вы ражается в его постоянном реформировании и совершенствовании проце дуры. Так, Республика Беларусь, приняв собственное законодательство о несостоятельности и банкротстве в 1991 г., получила практически не рабо тающий документ, который не имел влияния на ситуацию с неплатежами в экономике. Это происходило именно по причине отсутствия механизмов управления должником в период прохождения процедуры. За несколько лет дел об экономической несостоятельности практически не было, а те из них, которые случались, имели результат скорее противный целям кон курсного процесса1. Недостатки закона в конце 1990 х годов попытались временно восполнить нормотворчеством уполномоченного государствен ного органа, что привело к оживлению сферы и формированию услуг на рынке банкротств. Окончательное же оформление системы произошло лишь после 18 июля 2000 г. с принятием новой редакции Закона Респуб лики Беларусь «Об экономической несостоятельности (банкротстве)». Наработанная практика показала как работоспособность новой си стемы, так и ряд ее недостатков, вследствие чего в плане законопроект 1

Протасовицкий С.П. Банкротство субъектов хозяйствования: правовой ас пект//Промышленно торговое право. 1999. № 6. С. 3—139.

III. Антикризисное управление

467

ных работ на 2003 г. значится подготовка новой редакции закона, кото рая уже началась. Российская Федерация сделала более значительные шаги в этом направлении, приняв в конце 2002 г. третий вариант Зако на «О несостоятельности (банкротстве)». В то же время, оценивая «зна чимость», упор следует сделать не на количество вариантов проектов, а на их качественное содержание. Обращает на себя внимание то, что в настоящее время и Беларусь, и Россия в реформировании законода тельства идут практически параллельными направлениями, развивая уже существующие институты и дополняя их новыми правовыми меха низмами. Однако во многих принципиальных моментах наше законода тельство различается кардинально. Это касается, например, граждан ско правового статуса управляющего, количества процедур в системе несостоятельности, положения должника и др. Украинская ситуация с законодательством о несостоятельности кардинально отличается от ситуации в России и Беларуси. Украина не меняла первый, принятый в начале 1990 х годов закон, а лишь дополня ла его более или менее существенными элементами. В этом смысле бы ло обеспечено наиболее стабильное регулирование развивающейся си стемы несостоятельности. Однако это обстоятельство не спасло от вол нообразных «приступов несостоятельности». Последние же изменения в Закон «О восстановлении платежеспособности должника или при знания его банкротом», по нашему мнению, свидетельствуют о том, что украинский законодатель ускоренно приближает свою систему несо стоятельности к российской. Важной обоюдной тенденцией для законодательства рассматривае мых государств стало развитие и становление института управляющих в процедуре банкротства. При этом следует отметить, что статус управ ляющего формировался постепенно и в итоге развился до уровня клю чевой фигуры в процедуре несостоятельности. Деятельность управля ющего в принципе сформировала абсолютно новый рынок услуг2. Ан тикризисное управление на этом рынке представляется «элитарным» предложением, поскольку основную долю занимают услуги по переде лу собственности и ведению корпоративных войн. Еще одной тенден цией, имеющейся в последнее время, являются ограничительные дейст вия государства через нормативное ужесточение правил и создание формальных барьеров. Так, российский законодатель избрал метод са морегулируемой организации управляющих и повышенного страхова ния ответственности. Влияние этих норм нового закона привело к реор 2

Доклад «Бизнес на банкротствах. Деловая этика в современной России». Москва. 7 декабря. 2001.//www.expert.ru.

468

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ганизации рынка и установлению контроля над управляющими со сто роны крупных бизнес структур3. Следует также отметить, что Россий ская Федерация нормативным требованием гражданства РФ для пре тендента в арбитражные управляющие закрыла для иностранцев вход на свой рынок услуг по антикризисному управлению. Как отмечается специалистами, такой подход нового закона в ком плексе с другими нововведениями дал снижение количества дел о несо стоятельности в арбитражных судах4. В Республике Беларусь можно отметить аналогичные тенденции, правда, с поправкой на высокую долю государственных предприятий в экономике страны. Основные ограни чения предполагаются находящимся в настоящее время на согласова нии в заинтересованных государственных органах проектом Декрета Президента Республики Беларусь. Речь, в частности, будет идти о повы шении требований к управляющим, влиянии на их назначение, а также контроле над их деятельностью, со стороны органов исполнительной власти, передаче хозяйственному суду решений «вопросов бизнеса», че рез реальное участие в подготовке, принятии и исполнении планов должника. Однако представляется, что защитная реакция государства сама по себе противоречит представлениям об антикризисном управле нии, поскольку затягивание сроков и усложнение процедуры отрица тельно влияют на динамичность антикризисных мероприятий. Итак, в литературе под антикризисным управлением принято по нимать систему мер, предпринимаемых управляющим для борьбы с кризисом на предприятии должника. Законодательство об экономичес кой несостоятельности предоставляет правовое поле для осуществле ния антикризисного управления в случаях, когда кризисный субъект хозяйствования напрямую сталкивается с проблемой платежей по дол гам при нехватке средств на такую оплату. В связи с этим, с нашей точ ки зрения, представляется необходимым и обоснованным исследовать антикризисное управление как объект правового регулирования. Исходя из системных представлений, антикризисное управление следует рассматривать как систему, состоящую из элементов (субъект и объект управления), а также связи между ними5. Характер связи субъ екта и объекта антикризисного управления — управленческое воздейст вие. Ниже мы остановимся подробнее на характеристиках и отдельных 3 Витрянский В. Юридический анализ новых положений закона о банкротстве, приня

того Государственной Думой//Антикризисное управление. 2002. № 7—8//www.anticrisis.ru. 4 Глава ФСФО отмечает резкое сокращение банкротств после вступления в силу но вого закона о банкротстве//БПИ 20.05.2003. http://www.bpi.ru/news/3413.html. 5 Дружинин В.В., Конторов Д.С. Проблемы системологии. М., 1976. С. 76.

III. Антикризисное управление

469

аспектах субъекта и объекта антикризисного управления и их связей. Рассматривая субъект антикризисного управления, можно идти по пути ограничительного или широкого толкования. В узком смысле слова субъектом антикризисного управления при банкротстве выступает ан тикризисный управляющий (арбитражный управляющий). По белорус скому законодательству6 — это имеющий лицензию субъект хозяйство вания (юридическое лицо или предприниматель), назначаемый хозяй ственным судом для проведения процедур банкротства. Важное отличие российского закона в том, что арбитражными уп равляющими в Российской Федерации (ст. 20 Закона РФ «О несостоя тельности (банкротстве)») являются индивидуальные предпринимате ли, т.е. физические лица. С нашей точки зрения, это позволяет избегать ряда юридическо технических проблем при регулировании и непосред ственном осуществлении антикризисного управления. Однако отрица тельной стороной нового законодательства мы считаем фактическое лишение российских арбитражных управляющих независимости, по средством жесткой привязки к позиции СРО, что во многом даже пре восходит ту степень влияния, которое имел лицензирующий государст венный орган. Обращает на себя внимание отсутствие прямого указания на анти кризисные задачи управляющего. В законодательстве они чаще опреде ляются исходя из целей проведения соответствующей процедуры. В то же время из анализа как российских, так и белорусских норм закона, ка сающихся антикризисных полномочий, можно сделать вывод, что не только управляющий активно участвует в антикризисном управлении на стороне субъекта. Эту роль также в определенной мере поэтапно испол няют органы должника, органы кредиторов, орган государственного уп равления по делам о банкротстве и хозяйственный (арбитражный) суд7. При этом важным представляется различие в позиции суда в Беларуси, России и на Украине. Характеризуя в общем его антикризисные полно мочия, следует отметить, что с учетом обсуждаемого проекта Декрета Президента Республики Беларусь белорусская модель предоставляет су ду максимальные возможности для участия в процессе восстановления платежеспособности. Украинский и российский варианты обеспечивают более независимую позицию невмешательства суда в вопросы бизнеса, что, однако, на практике не гарантировано. Следует отметить, что выше перечисленные субъекты в процессе о несостоятельности выступают на 6

Ст. 62 Закона РБ «Об экономической несостоятельности (банкротстве)»

7 Ст. 12, 17 Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве)», ст. 53, 58, 60 Закона РБ

«Об экономической несостоятельности (банкротстве)».

470

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

одной стороне, это отражается в планах соответствующего этапа проце дуры. В разработке, принятии и утверждении плана на паритетной осно ве участвуют управляющий, суд и кредиторы. Таким образом, мы пред лагаем более широкое толкование субъекта антикризисного управления в делах о несостоятельности как множественного, в рамках которого вы деляется основной (антикризисный управляющий) и дополнительные субъекты (которые в соответствии с Законом имеют возможность реаль но непосредственно воздействовать на субъект антикризисного управ ления). Такой подход в некотором смысле объясняет, например, распро странившуюся в последние годы практику, когда в реальном антикри зисном управлении принимают непосредственное участие отраслевые органы государственного управления, а также объясняет нескончаемые попытки скорректировать законодательство, перераспределив полномо чия управляющего в пользу государственных органов и хозяйственного суда. Заметим только, что в рамках такого подхода необходимо жестко определить пределы вмешательства в процесс антикризисного управле ния иных, не указанных в законе субъектов. Следуя далее, определим и проанализируем объект антикризисного управления. Очевидно, объектом антикризисного управления является должник. Это вытекает из положений законодательства. Однако с со держательной стороны под определением «должник» скрывается целый комплекс непосредственных адресатов управляющего воздействия. Среди таковых, в первую очередь, следует выделить имущество, а во вторую — трудовой коллектив должника. В связи с этим важно отме тить, что антикризисное управление не может появиться в отношениях, где трудовой коллектив и имущество отсутствуют, поскольку отсутству ет непосредственный адресат управляющего воздействия (например, банкротство отсутствующего должника). Видимо, это касается и ситуа ции, когда отсутствует трудовой коллектив. В случае наличия только имущества должника можно говорить не об антикризисном управлении, а о процедуре урегулирования спорных имущественных отношений го сударства и кредиторов или об инвестициях в новое производство. При наличии же трудового коллектива, но полном отсутствии имущества ве сти речь об антикризисном управлении возможно, но в основном с тео ретической точки зрения. Исходя из таких посылок, следует сделать вы вод, что должник как объект антикризисного управления представляет ся комплексным образованием, основу которого составляют имущество и трудовой коллектив. В заключение следует обратить внимание, на то, что понятие анти кризисное управление не имеет закрепления в законодательстве об эко

III. Антикризисное управление

471

номической несостоятельности. С нашей точки зрения, в случае сохра нения направленности законодательства на предотвращение банкротств с помощью санации должников, имело бы смысл нормативно отразить понятие «антикризисное управление». Причем при формулировании нормы следует опираться на системные представления о субъекте и объ екте антикризисного управления и их особенностях в свете уже сложив шейся правоприменительной практики. Отдельной важной, с нашей точки зрения, проблемой является отра жение функциональности позиции субъекта антикризисного управления в законодательстве об экономической несостоятельности (банкротстве). Так, привычным подходом является представление полномочий управля ющего и дополнительных субъектов посредством описания их прав и обя занностей8. Однако этим методом невозможно ограничиться, поскольку часть действий управляющего является как его правом (и бизнес интере сом), так и обязанностью, за выполнение которой следует отчитываться. В итоге законодатель по ходу описания процедуры добавляет (расширяет или сужает) правомочия основного субъекта антикризисного управления. Следовательно, анализ всех норм закона, а не только непосредственно посвященных управляющему, абсолютно необходим для оценки функци ональности позиции субъекта антикризисного управления. Например, ситуация со статусом управляющего в Республике Беларусь такова, что нормативно регламентированные подходы к оценке экономического со стояния должника реально сужают свободу выбора подходов к антикри зисному управлению должником. Российский подход, с нашей точки зрения, также представляется в некотором смысле дезориентированным, поскольку во главу (несмотря на цели закона) ставится не столько восстановление и санация, сколько «справедливое» имущественное распределение между сильнейшими кредиторами. Соответственно функции управляющего сориентированы более на этот результат, в ущерб антикризисному управлению и реальной справедливости. Представляется очевидным, что ключевой проблемой «антикризисного» подхода к оценке действий управляющего является его позднее вступление в реальное управление должником. Следует от метить, что законодательству Беларуси, России и Украины соответству ет динамичность статуса управляющего на протяжении процедуры несо стоятельности. Управляющий как бы эволюционирует в своих полномо 8

См. п.4, 5 ст. 3—1 Закона Украины «О восстановлении платежеспособности долж ника или признании его банкротом», ст.35, 36, 75, 76 Закона РБ «Об экономической несо стоятельности (банкротстве)», ст. 24, 66, 67, 83, 99, 129 Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве)».

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

472

чиях от антикризисного консультанта в антикризисного менеджера. При этом законодатели во всех трех государствах пошли по пути терминоло гической дифференциации статуса управляющего в зависимости от эта па процедуры. В то же время следует заметить, что сама процедура несостоятельно сти начинается в особо сложных организационно экономических усло виях. Для иллюстрации этого положения достаточно обратиться к осно ваниям для подачи в суд заявления о несостоятельности и ее критери ям9. В большинстве случаев (за исключением криминальной практики захватов предприятий конкурентов) предприятие, объективно соответ ствующее выставленным законодательством требованиям, имеет мало шансов на выживание и восстановление платежеспособности. Это также является основанием для утверждений многих исследователей10 о том, что управление в рамках процедуры банкротства — это лишь последний возможный этап в антикризисном управлении. И с этим нужно согла ситься. При этом среди тенденций законодательства особо следует вы делить повышение требований к основаниям для подачи заявления в суд и усложнение критериев несостоятельности. Этот «тренд» нахо дится в противоречии с антикризисной направленностью законодатель ства об экономической несостоятельности, поскольку объективно сужа ет период возможного восстановления должника. Антикризисное управ ление, будучи универсальной идеей, находит свое выражение в различных сферах общества, однако его максимальное восприятие необходимо сей час именно в экономике для успешного разрешения накопившихся про блем. Законодательство о несостоятельности должно играть в этом про цессе ключевую роль, поскольку только оно может системно легализо вать антикризисную деятельность.

Ст. 1, 2, 7, 10 и др. Закона РБ «Об экономической несостоятельности (банкротст ве)», ст. 1, 3—5 и др. Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве)». 10 Антикризисное управление: теория, практика, инфраструктура: Учебно методиче ское пособие/ Отв. ред. Г.А. Александров. М., 2002; Теория и практика антикризисного уп равления: Учебник для вузов/ Под ред. С.Г. Беляева, В.К. Кошкина. М., 1996.

А.В. Сидоров (Россия, Москва) Геополитические угрозы национальной безопасности

Анализ геополитических угроз национальной безопасности России в со временном мире может быть проведен только с учетом коренных измене ний, происшедших в конце прошлого столетия. Речь идет о трансформа ции мировой политической системы. Прежний геополитический расклад сил, возникший в итоге победы объединенных наций во Второй мировой войне и создания блоковой системы — НАТО и Организации Варшав ского Договора, ушел в прошлое. Распад СССР, бывшего не только могу щественным государством послевоенного мира, но и одним из центров биполярной системы международных отношений, резко изменил расста новку политических сил в мире, открыв этап формирования нового гло бального миропорядка. И хотя с тех пор прошло 12 лет, срок более чем достаточный (как свидетельствует исторический опыт предшествующих эпох — от Вестфальской системы до ХХ века) для складывания новой си стемы международных отношений, тем не менее делать вывод об уста новлении нового миропорядка вряд ли представляется возможным. Анализируя исторический опыт человечества по вовлечению различ ных регионов в систему международных связей, И. Валлерстайн сделал вывод о существовании двух моделей мироустройства: «мир экономика» и «мир империя». Выбор каждой из этих моделей взаимодействия наро дов зависел от большого числа различных факторов объективного и субъ ективного свойства. Этап выбора глобальной модели взаимоотношений мир переживает и в настоящий момент. В самых общих чертах речь идет о реализации глобальных вариантов развития, получивших в своих край них выражениях наименование концепций многополярного и монополяр ного мира. События последнего времени ярко свидетельствуют о том, что эти концепции обладают значительным потенциалом для своей реализа ции, являясь ориентиром для действий основных политических акторов на международной арене. Реализация первой концепции проявляется в укреплении экономи ческих и политических позиций значительного числа государств и их

474

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

интеграционных объединений, в совершенствовании механизмов мно гостороннего управления международными процессами, подтверждени ем авторитета международного права в отношениях между государства ми. При этом все большую роль играет экономическое, политическое, научно техническое, экологическое и информационное сотрудничество, получающее дополнительный импульс в рамках данного варианта миро вой политической системы. Тенденции, характеризующие реализацию второй концепции, прояв ляются в попытках создания структуры международных отношений, ос нованной на доминировании в мировом сообществе развитых западных стран при абсолютном лидерстве США и рассчитанной на односторон ние, прежде всего военно силовые, решения ключевых проблем мировой политики в обход основополагающих норм международного права. Воен но силовой вариант разрешения иракского кризиса является одним из последних проявлений тенденции монополярного развития. При этом администрация США не скрывает своих планов дальнейшего использо вания вооруженных сил для формирования новой системы миропоряд ка. Необходимо отметить, что, несмотря на лидерство в современном ми ре в военной и экономической сфере, США не обладают таковым в ряде других областей. К тому же тенденции последних лет свидетельствуют о том, что бурный экономический рост ряда стран Азии может в будущем существенно изменить соотношение сил на международной арене. И все же попытки реализации концепции монополярного мира несут в себе су щественную угрозу национальной безопасности России. Сегодня и учеными, и политиками активно обсуждается проблема длительности такого состояния международных отношений, когда отме ченные выше тенденции не получают однозначного превалирования. Иногда речь идет даже об особом, относительно длительном этапе разви тия мировой политической системы, отмеченном борьбой этих тенден ций. Ее современное состояние характеризуется как «плюралистическая однополярность», «одно многополярность», «асимметричная многопо лярность». Использование подобной терминологии свидетельствует о переломном этапе в развитии современного политического мира, чрева том целым рядом новых кризисных ситуаций. При определении глобальных угроз национальной безопасности России необходимо учитывать и влияние глобализации на геополитиче ские процессы. Тенденции к интернационализации международной жиз ни стали особенно заметным явлением в ХХ веке. Наиболее яркие при меры этих процессов дает история Европы. Еще в начале века широкое распространение получила идея Соединенных штатов Европы, широко

III. Антикризисное управление

475

дискутировавшаяся в научных и политических кругах. Небывалые мас штабы жертв и тягот, выпавших на долю европейцев в годы Первой ми ровой войны, стали сильным побудительным мотивом для создания Ли ги наций, которая рассматривалась как инструмент мировой политики, позволяющий избежать новых военных катаклизмов. Свой проект гло бального переустройства мира после окончания войны был предложен и Коминтерном — международной организацией коммунистических пар тий. Силовую попытку европейской интеграции предприняла гитлеров ская Германия, создавая третий рейх. Итоги Второй мировой войны подтвердили необходимость формирования действенного инструмента решения международных конфликтов, которым должна была стать Ор ганизация Объединенных Наций. Но логика послевоенного развития привела к блоковой интеграции. Формирование военно политических и экономических организаций биполярного мира не только соответство вало логике международного противостояния, но и отражало нарастаю щие тенденции глобализации жизни. Европейское сообщество стало на глядным доказательством неодолимости этих тенденций. Все большую роль в жизни государств приобретают вопросы, реше ние которых лежит вне рамок государственных границ, требующих ак тивных усилий мирового сообщества в целом. В последние годы во многих странах, в том числе в Российской Федерации, резко обостри лась проблема терроризма, имеющего транснациональный характер и угрожающего стабильности в мире, что обусловливает необходимость повышения эффективности имеющихся форм и методов борьбы с этой угрозой, принятия безотлагательных мер по ее нейтрализации. К числу подобных угроз относится распространение оружия массового уничто жения, региональные, территориальные конфликты, наркомафия. Объ единяя свои усилия в борьбе против этих глобальных опасностей, лиде ры современных государств ясно осознают, что имманентная черта кон солидации — утрата части государственного суверенитета, поскольку любые международные соглашения, каких бы сфер жизни они ни каса лись, объективно означают передачу части суверенных прав междуна родным институтам, что в свою очередь делает более ощутимыми тен денции глобализации. При этом необходимо учитывать и тот факт, что глобализация несет с собой и тенденции к усилению национальной жизни. Если в начале ХХ века в Европе существовало 17 государств, то в конце века на евро пейской карте их насчитывается уже 44. Усиление явлений националь ного и регионального сепаратизма отмечается по всему миру, в том чис ле и в Европе, тенденции к интеграции в которой достигли чрезвычайно

476

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

существенных результатов. Противоречивость связанных с глобализа цией процессов приобретает особое значение при анализе угроз нацио нальной безопасности России. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, ут вержденная в 2000 г., дает следующее определение этого чрезвычайно важного для жизни каждого государства понятия: «Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее мно гонационального народа как носителя суверенитета и единственного ис точника власти в Российской Федерации». При этом необходимо учиты вать и то, что национальные интересы России не ограничиваются только рамками ее государственной территории. В своем послании Федерально му Собранию, оглашенном 16 мая 2003 г., Президент Путин особо отме тил, что «мы рассматриваем пространство СНГ как сферу наших страте гических интересов». Без учета этого невозможно правильно расставить акценты в определении угроз национальной безопасности страны. Учитывая отмеченные выше особенности современного состояния международных отношений, а также традиционные факторы, обеспечи вающие национальную безопасность России, можно выделить несколь ко групп угроз в международной сфере. К их числу следует отнести стремление отдельных государств и межгосударственных объединений принизить роль существующих механизмов обеспечения международ ной безопасности, прежде всего ООН и ОБСЕ. Переход от биполярного мира к новой системе международных отношений неминуемо принес с собой изменение положения международных организаций прошлого пе риода. Произошло фактическое ослабление позиций ООН и ОБСЕ, ра нее являвшихся важнейшими институтами международного сообщест ва. На этом фоне наблюдается усиление роли НАТО и неформальных встреч лидеров ведущих индустриальных стран, на которых принима ются решения, определяющие жизнь всей планеты. Такое положение чревато реальным ослаблением роли России в ми ровом сообществе. Речь идет не только об утрате нашей страной статуса великой державы, связанного не в последнюю очередь с положением по стоянного члена Совета безопасности ООН. Поддерживая концепцию развития многополярного мира, Российская Федерация рассматривает ООН как один из наиболее приемлемых институтов, позволяющих отст роить новую систему межгосударственных отношений на основе между народного права и демократии. Сложившийся механизм разрешения конфликтов, в том числе с использованием вооруженных сил, дает воз можность избежать уже продемонстрированных в последние годы дейст вий наиболее могущественных держав «с позиции силы». Односторон

III. Антикризисное управление

477

ние действия, не подкрепленные мандатом мирового сообщества, чрева ты опасностью создания ситуации хаоса в международных отношениях, которая может стать питательной почвой для террористических актов различного уровня. Вышесказанное, конечно, не означает стремления России любой ценой законсервировать международные институты вре мен биполярного мира. И все же опыт предшествующих десятилетий су ществования ООН убедительно свидетельствует, что в рамках системы Объединенных Наций созданы многосторонние механизмы, регулирую щие все сферы человеческой деятельности и межгосударственного обще ния. К их числу относятся проблемы разоружения и нераспространения ядерного оружия, борьбы с терроризмом и незаконным оборотом нарко тиков, вопросы социально экономического развития, народонаселения, экологии, т.е. весь комплекс проблем, составивших новые вызовы чело вечеству в наступившем веке. Вот почему ослабление этой организации объективно повышает угрозу национальной безопасности России, вызы вая потребность вновь обращаться к выработке международных меха низмов, способных обеспечить прочную основу межгосударственной си стемы безопасности. Для того чтобы преодолеть негативные тенденции в экономическом развитии и совершить необходимый рывок вперед, Россия обладает зна чительным ресурсным потенциалом. На территории нашей страны рас положено 13% мировых запасов нефти, 35% запасов газа, 27% запасов железа и олова, 30% никеля, 40% металлов платиновой группы, значи тельная доля других природных ископаемых. Не менее важную роль в ресурсном потенциале роста играет человеческий фактор. Историчес кие традиции в науке, образовании, культуре являются важнейшими предпосылками для формирования квалифицированных кадров, спо собных обеспечить ускоренное развитие экономики, прежде всего на укоемких производств. В ближайшие годы Россия способна, опираясь на экономический прогресс, добиться усиления своего военного и поли тического влияния в мировом сообществе, предотвратив тем самым од ну из опаснейших угроз ее национальной безопасности. К числу традиционных угроз национальной безопасности России относится укрепление военно политических блоков и союзов, прежде всего расширение НАТО на восток. Североатлантический блок уже пе решагнул границы, разделившие Европу на два лагеря в середине про шлого века. На повестку дня все активнее ставится вопрос о расшире нии НАТО за счет государств, ранее бывших союзными республиками СССР. В этих условиях особую важность приобретают двусторонние от ношения между Россией и НАТО. Договоренности российского и аме

478

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

риканского президентов по радикальному сокращению стратегических наступательных вооружений и по ряду других вопросов создали объек тивные предпосылки для существенного изменения отношений между Москвой и Брюсселем. Шаги навстречу друг другу делают обе стороны. Премьер министр Великобритании Блэр выступил с инициативой су щественно изменить полномочия Российско североатлантического со вета. Это предложение предполагает, что непосредственное участие Рос сии в принятии совместных решений по вопросам борьбы с террориз мом, нераспространения оружия массового уничтожения, поддержания мира. Генеральный секретарь НАТО Д. Робетсон подтвердил, что Рос сия, как и любой член блока, будет располагать правом вето по данному кругу вопросов. Но эти подвижки во взаимоотношениях слишком сла бы, чтобы Россия не ощущала реальной угрозы от дальнейших планов расширения НАТО, чреватых возможностью появления в непосредст венной близости от российских границ иностранных военных баз и крупных воинских контингентов. Как и значительное большинство стран мира, Россия озабочена угро зой распространение оружия массового уничтожения и средств его достав ки. Уже первые десятилетия XXI века приведут к коренному изменению ситуации в этой сфере. По прогнозам экспертов, к 2010 г. КНР в 5—6 раз увеличит свои межконтинентальные возможности для доставки ядерных боеприпасов. К этому времени, вероятно, межконтинентальными ракета ми будет обладать и Индия, стремящаяся уравнять свой ядерный статус с Китаем. В течение последних десятилетий свою политику «ядерного сдер живания» проводит Израиль, что заставляет ряд арабских стран усиленно стремиться к обладанию оружием массового уничтожения. Расширение числа держав — членов «ядерного клуба» создает принципиально новую ситуацию в международных отношениях. Поведение их лидеров в услови ях конфликтов и кризисов не дает оснований исключить опасность регио нальной катастрофы. Не меньшую озабоченность вызывает и распростра нение биологического оружия. Бурное развитие биотехнологий в совре менном мире значительно опережает разработку и принятие адекватных международных механизмов их контроля. В этой связи особую опасность представляет возможность биологического терроризма. Не случайно министры иностранных дел государств Европейского Союза одобрили 16 июня 2003 г. на своей встрече в Люксембурге основ ные принципы совместной стратегии в борьбе с оружием массового по ражения. Эта стратегия предусматривает применение силы в качестве последнего средства решения данной проблемы. В принятом министра ми документе говорится, что в случае, если потерпят поражение полити

III. Антикризисное управление

479

ческие и дипломатические средства, можно рассмотреть принудитель ные меры, включая применение силы, в соответствии с Уставом ООН. Угрозы национальной безопасности России связаны и со значитель ным ослаблением Содружества Независимых Государств. Возникшее на руинах Советского Союза СНГ рассматривалось его создателями как не кое паллиативное средство для организации постсоветского пространст ва, лидерство на котором должно было принадлежать России. Но уже первые месяцы существования Содружества показали, что это не так. Противоречия между входившими в него странами делались все замет нее на фоне экономического и политического ослабления Российской Федерации. Потребовались значительные усилия руководства России, чтобы создать новый каркас для структурирования межгосударственных отношений, в том числе и в сфере обороны. Подписанный Договор о кол лективной безопасности длительное время оставался на практике чисто формальным, поскольку не имел институциональной основы. Положе ние несколько изменилось после создания в 2003 г. рабочих органов Ор ганизации данного договора. В ходе встречи президентов шести стран в Душанбе 28 апреля 2003 г. был подписан пакет документов (более 20), согласно которым Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. трансформируется в Организацию Договора о коллективной безопасно сти. Совет коллективной безопасности рассматривает вопросы развития сотрудничества государств—членов СКБ в целях противодействия меж дународному терроризму, незаконному обороту наркотиков, нелегальной миграции и другим угрозам региональной безопасности. В сфере внима ния государств — участников Договора и целый ряд региональных про блем, в том числе ситуация в Афганистане. В настоящее время в ОДКБ входят шесть стран — Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Рос сия и Таджикистан. Коллективные силы быстрого развертывания (КСБР) были созданы 25 мая 2001 г. по решению глав четырех стран СНГ — России, Казахстана, Киргизии и Таджикистана. Общая числен ность КСБР — около 1300 чел. Нестабильная ситуация в соседних с Россией странах, возникнове ние конфликтов вблизи государственной границы Российской Федера ции и внешних границ государств — участников Содружества Независи мых Государств создает реальную угрозу национальной безопасности. Недавно мы были свидетелями конфликтов в Афганистане и Ираке. Не стабильной является ситуация в Иране. В течение десятилетий сохраня ется возможность обострения индо пакистанского конфликта вокруг Кашмира. Участие в этом конфликте стран, обладающих ядерным ору жием, делает его еще более опасным. Вероятной представляется и воз

480

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

можность конфликта, связанная с Тайванем. Руководство КНР не раз заявляло о том, что не откажется от своих прав на этот остров, даже ес ли их придется подтверждать при помощи военной силы. Высока воз можность возникновения конфликта и на Корейском полуострове. Каж дый из этих кризисов может вызвать экологическую и гуманитарную ка тастрофу вблизи границ России и ее союзников. Непосредственной угрозой национальной безопасности России являются явные и потенциальные притязания на ее территорию. Необ ходимо помнить, что, занимая 12,5% территории мировой суши, насе ление России составляет лишь 3% населения земли. Наиболее насе ленной является Европейская часть России. За Уралом проживает все го около 18 млн. человек. При этом население этого региона постоянно сокращается. За последние 10 лет только в Хабаровском крае числен ность населения уменьшилась на 100 тыс. человек, а по всему Дальне му Востоку — на 1 млн. На юге Дальнего Востока проживает около 5 млн. наших граждан, тогда как в трех приграничных китайских про винциях — более 100 млн. Нехватка рабочей силы вызывает приток иностранцев. Только за год, по оценке экспертов, в Хабаровский край приезжает до 10 тыс. нелегальных мигрантов. Официально на работу в Хабаровский край ежегодно въезжает около 4 тыс. граждан КНР. По мнению бывшего мэра Владивостока Черепкова, уже сегодня ки тайцы определяют 30—40% экономики Приморья, а легкая промыш ленность региона принадлежит им почти полностью. В настоящее вре мя китайцы составляют 10% жителей Благовещенска. Все это не может не вызывать озабоченности России, поскольку делает вполне вероят ным «косовский сценарий» применительно к дальневосточным регио нам Российской Федерации. Угрозы национальной безопасности и интересам Российской Феде рации в пограничной сфере обусловлены и активизацией деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций. Серьезной проблемой для будущего России является вытеснение ее из информационного пространства. По мнению специалистов, современная Россия занимает крайне незначи тельное место в мировом информационном пространстве, что входит в явное противоречие с имеющимся научно техническим потенциалом и культурным уровнем населения. Лишь по некоторым технологиям и разработкам в информационной сфере Россия соответствует уровню ве дущих мировых держав, но в целом наблюдается качественное отстава ние от ряда стран. Эта проблема в современном мире непосредственно увязана с обеспечением национальной безопасности. Отмеченные выше

III. Антикризисное управление

481

угрозы национальной безопасности России, конечно, не исчерпывают весь список возможных геополитических проблем будущего развития нашей страны. Но они позволяют очертить те сферы жизненно важных интересов, в которых особенно опасны конфликты. Постоянный мони торинг положения в этих областях является необходимым элементом антикризисной программы мер, позволяющей обеспечить устойчивое развитие России в мировом сообществе.

С.Н. Бычков, А.А. Григорян, Е.В. Шикин (Россия, Москва) О роли количественной составляющей в антикризисном управлении

Под кризисной ситуацией, согласно Е. Стерну1, понимается ситуация, ха рактеризующаяся наличием следующих признаков: 1) имеется угроза непо средственным условиям жизнедеятельности субъекта управления; 2) необ ходимость разрешения угрожающей ситуации носит неотложный характер; 3) решения приходится принимать в условиях значительной неопределен ности, что существенно затрудняет их поиск. Сказанное не означает, одна ко, что кризисное управление сводится исключительно к умению выходить из чрезвычайных ситуаций, хотя подобное понимание довольно распрост ранено среди отечественных преподавателей, ведущих занятия у будущих кризисных менеджеров. В приведенном выше определении Стерна зафик сирована, в действительности, заключительная — третья — фаза кризиса, когда он уже произошел и все, что остается, — это минимизировать отрица тельные последствия. Но искусство выхода из кризиса с минимальными потерями — не единственное, и, может быть, даже не главное искусство, ко торым в идеале должен владеть специалист в области Crisis Management. Наступлению кризиса предшествуют две фазы: начальная, когда еще можно предпринять меры по недопущению возникновения кризисных яв лений, и промежуточная, когда кризисные тенденции набрали силу, но еще есть возможность предотвращения катастрофических последствий. Стоит ли говорить, что наиболее эффективный способ минимизации кризисных явлений — их профилактика, принятие предупредительных мер, отводя щих опасность угрозы на той стадии, когда разрушительные процессы еще не набрали обороты. В качестве примера, подтверждающего справедли вость этой в общем то банальной истины, можно привести действия Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Перво начально она была создана в 1998 г. как инструмент санации и банкротст ва банков, пострадавших от финансового кризиса. В последние годы в ус ловиях относительной финансово экономической стабильности акцент 1 Stern E. Crisis Decisionmaking: A Cognitive Institutional Approach. Stockholm, 1999. P. 8.

III. Антикризисное управление

483

в деятельности АРКО перенесен с третьей на первую фазу — на принятие мер по недопущению кризисных явлений в кредитных организациях. Комплексное понимание природы кризисного управления предъяв ляет серьезные требования к подготовке будущих менеджеров. Только фундаментальный подход к образованию специалистов в области Crisis Management способен обеспечить высокое качество их подготовки, уме ние принимать оптимальные решения в быстро изменяющихся обстоя тельствах. При этом акцент в подготовке специалистов по антикризис ному управлению должен быть сделан на умении вживаться в быстро изменяющуюся ситуацию. Основополагающую роль в постановке образования играют дисципли ны классического менеджмента. Они представляют интерес в первую оче редь тем, что изучаемые в нем ситуации являются той целью (нормой), к которой должен стремиться вывести ситуацию кризисный менеджер. Роль нормы для антикризисного управления играет здоровый экономический организм, который постоянно воспроизводит, подобно биологическому ор ганизму, все необходимые условия своего существования. Далее, все дейст вия кризисного управляющего и на первой, и на второй, и на третьей стади ях должны опираться на глубокое понимание экономических категорий. Это отводит экономическим дисциплинам также весьма важную роль в об разовании кризисного менеджера. Вместе с тем, и это существенная особен ность новой специальности, в их преподавании предметом особого внима ния должны быть границы изменения экономических параметров, выход за пределы которых сопряжен с риском для нормального функционирования управляемой системы. Другая особенность кризисного управления связана с огромной личной ответственностью за принимаемые решения. Специа лист в области кризисного управления должен быть готовым принимать от ветственность на себя за все (в том числе и негативные) аспекты принимае мого им решения. Это предопределяет особую роль предметов историко со циального цикла, а также психологических дисциплин в его воспитании. Признаком высшей квалификации кризисного менеджера является искусство заметить надвигающийся кризис по первым его проявлениям. С этой точки зрения на первый план должны выдвинуться дисциплины философского, информационно технологического и математического циклов. Философия должна способствовать выработке умения разли чать критически важные параметры. Современные информационные технологии позволяют оперативно представлять информацию в макси мально наглядной и удобной для анализа и обработки форме. Матема тические дисциплины должны помочь учащемуся на примерах научить ся определять те диапазоны изменения параметров, когда количествен

484

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ное изменение способно привести к качественным скачкам (в том числе и катастрофического характера). В качестве примера можно привести часто наблюдаемое в процессе мониторинга некоторых природных явле ний быстрое изменение определенных физических параметров. Анализ быстро изменяющихся количественных показателей оказывается край не важным для предсказания надвигающейся катастрофы. Взаимно обогащающая связь учебных курсов, согласование подхо дов, творческое обсуждение своих и чужих идей способны создать такую среду, в которой только и можно рассчитывать на успешное разрешение основной задачи — подготовки думающего менеджера, менеджера анали тика. Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова имеет, пожалуй, наилучшие объективные возможности по сравнению с другими вузами в обеспечении фундаментального характера подготов ки специалистов в области Crisis Management. Для эффективной работы на всех стадиях кризиса менеджер должен уметь быстро определять те параметры ситуации, от воздействия на которые зависит успех антикри зисного управления, что предполагает систематическое обучение уме нию выделять существенные параметры среди множества других. Ни ма тематика, ни социально экономические дисциплины не позволяют в об щем виде научить отделению зерен от плевел. Самое большее, что они могут сделать, — это помочь разобраться в отдельных специальных при мерах. Категория сущности не изучается ни в математике, ни в экономи ке, ни в менеджменте. Единственной дисциплиной, позволяющей на учить отделять существенные факторы от несущественных, остается фи лософия, рассматриваемая в категориальном ее аспекте. Наряду с мерами общего характера по подготовке специалистов высо кой квалификации в области кризисного управления существенную роль играет выбор удачных частных примеров, на которых можно изучать кри зисные явления и способы выхода из них. Такими ситуациями, заслужива ющими детального анализа как на учебных занятиях, так и в ходе самосто ятельных исследований, являются (в порядке удаленности): сегодняшний экономический кризис в США; дефолт 1998 г. в России; мировой энерге тический кризис 1974 г. Анализ каждого из этих примеров показывает су щественную роль соотношения количественных параметров. Какова связь ставки рефинансирования на рынке государственных ценных бумаг с це ной на системообразующий для российского бюджета продукт — нефть? Какова связь роста цен на нефть с отказом США от золотовалютного обес печения доллара в 1970 х годах? Ответ на эти и подобные вопросы необхо дим для развития творческого мышления будущего менеджера аналитика.

В.А. Сахаров (Россия, Москва) Расширение конфликта как способ минимизации его отрицательных последствий

Политический конфликт — обычное явление, сопровождающее любой серьезный кризис в обществе. На первый взгляд, расширение конфлик та как способ минимизации его отрицательных последствий представ ляется как не совсем адекватный способ решения проблемы. Однако он широко и с большим эффектом использовался в прошлом, используется и, очевидно, будет использоваться в будущем. И это не удивительно. Ре акция человека, политической организации, государства на кризис оп ределяется стремлением избежать или по крайней мере смягчить его от рицательные последствия. Этого можно достичь с помощью локализа ции кризиса, уменьшения остроты конфликта и т.п. А если на этом пути не удается добиться преодоления кризиса или урегулирования кон фликта на приемлемых условиях? Тогда используют иной способ — спо соб форсирования кризиса, искусственного обострения и расширения конфликта с целью создания нужного баланса сил, выигрыша времени и т.д. Этот способ использовался в ходе как внутренних, так и междуна родных кризисов, политических и экономических. Сформулированные выше положения я проиллюстрирую на, при мере самого грандиозного кризиса в истории человечества — Второй ми ровой войны. Точнее, на примере превращения острого политического конфликта («странная война») в общеевропейскую войну, ставшую пре людией Второй мировой войны. Известно, что в ответ на нападение Германии на Польшу Англия и Франция объявили Германии войну. Началась «странная война», во время которой конфликтующие стороны воздерживались от серьезных военных действий и предпринимали попытки решить конфликт поли тическими средствами, но при этом осуществляли разработку военно политических планов и готовились к военным действиям. В частности, выяснено, что политика Англии и Франции была направлена на вовле чение в войну с Германией нейтральных государств — Норвегии, Шве ции, Финляндии, Югославии и Греции, в отношении которых Германия

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

486

не планировала агрессивных действий, вполне удовлетворяясь их ней тралитетом. История этой борьбы оказалась много сложнее, чем счита лось прежде. М.И. Мельтюхов, изучая политику Англии, Франции и Германии в отношении Норвегии и Швеции, сделал очень интересное наблюдение: «Трудно однозначно определить, кто именно является большим агрессором в отношении этих нейтральных государств, Герма ния или Англия и Франция»1. Думаю, с этим выводом надо согласить ся. Вместе с тем есть основание распространить его на страны Балкан ского полуострова и сделать более далеко идущий вывод — в традици онной версии истории возникновения Второй мировой войны многие важные акценты расставлены неправильно, а значит, этот процесс в це лом предстает перед нами в искаженном виде. В связи с этим я хочу привлечь внимание к документу, который еще не получил должного отражения в трудах историков, а также специали стов по антикризисному управлению. Речь идет о «Записке» Главноко мандующего сухопутными вооруженными силами Франции и Велико британии генерала Гамелена о возможном участии франко британских войск в операциях в Финляндии в связи с началом военных действий между Финляндией и СССР. Из «Записки» выясняется, что военно по литическое руководство Англии и Франции намеревалось воспользо ваться советско финской войной как предлогом для высадки своих войск в Петсамо и в других портах Норвегии, а также для занятия аэро дромов на ее территории. Эта операция рассматривалась как «открытие Северного театра военных действий», способного обеспечить, во пер вых, «моральный выигрыш» и, во вторых, «дальнейшее сжатие блокады и прекращение перевозок руды в Германию», что «имеет особенно важ ное значение». Руководство военными действиями в этом регионе было поручено британскому верховному командованию. Гамелен считал, что из за географического положения Скандинав ского полуострова и необходимости защиты своей территории от втор жения Германии и Италии, а также ввиду занятости французского воен но морского флота в районе Средиземного моря и в Атлантическом оке ане Франция не сможет выделить достаточно сил для северного фронта. Поэтому для усиления давления на Германию он предлагал открыть против нее еще один фронт — на Балканах, которому придавал большее значение, чем Северному фронту. «Приложение сил на Балканах», по мнению Гамелена, поведет к тому, что «общий театр военных действий может значительно расшириться. Югославия, Румыния, Греция и Тур 1

Мельтюхов М.И. Упущенный шанс Сталина. Советский Союз и борьба за Европу: 1939—1941 гг. Документы, факты, суждения. М., 2002. С. 238.

III. Антикризисное управление

487

ция смогут одновременно выставить около 100 дивизий». Он рассчиты вал на то, что Германия будет вынуждена сосредоточить для войны с ни ми соответствующие силы. В планах Гамелена нашлось место и для СССР. Предполагалось ис пользовать северные районы Финляндии и Норвегии для нападения на СССР, а также начать «военные действия» на Кавказе. Фактически на мечалось открытие еще одного фронта военных действий. На этот раз — против СССР. Боевые действия на новом фронте войны против СССР рассматривались в Париже и Лондоне как условие обеспечения победы над Германией: «Если исходить из весомости результатов, то наиболее целесообразными являются военные действия на Балканах и Кавказе, где можно отрезать Германию от источников нефти»2. В отношении СССР они демонстрировали тот же подход, что и к другим нейтральным странам, и намеревались по своему усмотрению определять, кому и ког да жить в мире, а когда и из за чего воевать. Показательно, что, аргументируя целесообразность вовлечения в войну нейтральных государств, Гаменен ничего не говорит о том, что предлагаемые им меры являются вынужденным ответом на те или иные действия или планы Германии. Следовательно, ответственность за рас ширение сферы войны в Европе военно политическое руководство анг ло французских союзников открыто и полностью принимало на себя. Та ким образом, действительным «мотором», обеспечивавшим превращение «странной войны» в общеевропейскую служило не стремление Гитлера к мировому господству, а стремление Англии и Франции защитить собст венные интересы от угрозы, исходящей от Германии. Гитлер знал об этих планах и правильно понимал замысел: «Англия, верная своей традицион ной политике, строит всю свою военную стратегию в расчете на расшире ние войны»3. Сам он, конечно, несет свою долю ответственности за раз растание войны, но правда и то, что он понимал ограниченность ресурсов Германии и стремился не распылять их. Он хотел осуществлять свои пла ны с помощью серии коротких войн, результаты которых были бы про гнозируемы, а начало, ход и завершение находились бы в его воле. Планы англо французских союзников не были реализованы в том виде, как они задумывались, однако заложенные в них идеи оказали сильное влияние на развитие политических и военных событий в Евро 2

Органы государственной безопасности СССР в Великой Отечественной войне: Сб. документов. Т.1. Накануне. Кн.1 (ноябрь 1938 — декабрь 1940 г.). М., 1995. С.361—362, 368—369, 370—372, 374—379, 381—383. 3 Оглашению подлежит: СССР — Германия. 1939—1941: Документы и материалы. М., 1991. С. 229—230.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

488

пе в 1940 — начале 1941 г. Оккупировав Норвегию, Гитлер лишь упредил Англию. В результате фронт в Скандинавии возник, но совсем не тот, ко торый хотели создать Англия и Франция. Поражение Франции внесло существенные изменения и в положение на Балканском полуострове, однако Англии и США удалось создать в этом регионе большие пробле мы для Германии. Политическое руководство Югославии было ориентировано на Гер манию и проявляло склонность к сближению с ней. В военных кругах преобладали антигерманские настроения. Англия и США подтолкнули военное руководство страны к государственному перевороту, который спровоцировал военную операцию Германии против Югославии и при вел к ее оккупации. Едва ли не основным фактором, направившим раз витие событий в Югославии по этому пути, стала угроза Рузвельта замо розить все счета Югославии в американских банках, если политическая ориентация Югославии не будет изменена и она не откажется от наме рения присоединиться к «тройственному пакту». А.А. Костин считает, что «это было похоже на ультиматум»4. Думаю, правильнее будет ска зать, что это и был ультиматум, который втянул Югославию в войну с Германией и стоил ей колоссальных человеческих жертв. Греция оказалась втянутой в войну из за агрессии Италии, осуще ствленной вопреки представлениям Гитлера о целесообразном ходе раз вития событий на Балканском полуострове и благодаря наличию англо германских противоречий в этом регионе. Нападение Италии на Грецию Гитлер считал опасной ошибкой Муссолини, за которую расплачивать ся придется Германии, и оказался прав5. В итоге вдали от Великобритании — на Балканах — у Германии воз ник фронт, хотя и не совсем тот, который планировал создать Гамелен. Фронт борьбы с народами Югославии и Греции, поглощавший немало сил Германии в течение всей войны. Дело народа — выбирать, на чьей стороне и ради чего вступать в войну. Но не факт, что народы Югосла вии и Греции добровольно выступили бы на защиту интересов Англии и стали проливать свою кровь за них. Какова была роль СССР в истории превращения локальной европей ской войны в общеевропейскую? В современной историографии господ ствует мнение, что СССР с сентября 1939 г. участвовал во Второй миро вой войне на стороне Германии и только нападение Германии на СССР 4

Костин А.А. Позиция США в отношении Югославии в январе марте 1941 го да.//Вопросы истории, 2002. № 1. С. 107—114. 5 Риббентроп И. Между Лондоном и Москвой: Воспоминания и последние записи. М., 1996. С. 170—171, 258—260.

III. Антикризисное управление

489

22 июня 1941 г. изменило эту ситуацию. Кроме того, принято считать со ветско финскую войну составной частью Второй мировой войны. Следо вательно, СССР, наряду с Германией, делается ответственным за возник новение и развитие этой войны. С этим нельзя согласиться. Прежде все го нельзя участвовать в мировой войне, если ее еще нет. Что касается советско финской войны, то для ее оценки принципиально важно то, что она не была прямо связана с войной между Германией, с одной стороны, Польшей, и со «странной войной» — с другой, из которых и выросла Вто рая мировая война. Далее, хотя в условиях нарастания угрозы войны с Германией, СССР было выгодно распыление Германией своих военных сил по множеству фронтов, тем не менее Советское руководство не по винно в том, что в 1940 — первой половине 1941 г. в орбиту войны оказа лись вовлеченными многие нейтральные страны Европы: Норвегия, Да ния, Бельгия, Голландия, Люксембург, Югославия и Греция. Наконец, нельзя игнорировать то, что СССР проводил политику нейтралитета. Именно так оценивало ее Советское руководство6. Это важно, но еще важнее то, что обе стороны, находящиеся в состоянии войны, и Англия, и Германия, не только считали политику СССР нейтральной, но и исхо дили в своей политике из признания этого факта. Признание нейтрали тета СССР проявилось в разном отношении Англии и Франции к нему и к Германии в связи с Польшей. Они не рассматривали СССР как союз ника Германии и не объявили ему войну. И позднее Англия не раз офи циально заявляла, что расценивает политику СССР как проявление ней тралитета, благожелательного к Германии и неблагожелательного к Анг лии7. Сотрудничество СССР и Германии в экономической и военной сфере вписывалось в политику нейтралитета СССР, тем не менее, оно вызывало недовольство у Англии и Франции. Это считалось достаточ ным, чтобы нарушить нейтралитет СССР, вступить в войну с ним ради обеспечения собственных интересов в войне с Германией. После поражения Франции и угрозы германского вторжения в Анг лию думать о войне против СССР не приходилось. Новый премьер ми нистр Англии Черчилль изменил тактику: вместо того, чтобы втягивать Англию в войну с СССР, он стал подталкивать СССР и Германию к вой не между собой. Наиболее ярко это проявилось во время «миссия Крипп са», который в беседе со Сталиным, излагая взгляды Черчилля, заявил о «желании Англии видеть стабилизацию положения на Балканах под эгидой СССР». Сталин ответил, что «господствовать на Балканах СССР не стремится и такое стремление считает опрометчивым и опасным», так 6 7

1941 год: В 2 кн. Кн. 1. М., 1998. С. 277. Там же. С.76, 320—322, 340, 352, 355.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

490

как любая сила, пришедшая на Балканы «в качестве руководителя», «бу дет иметь все шансы на то, чтобы там запутаться». При этом он заявил, что угроза войны для стран этого региона исходит не от Германии: ввиду отсутствия угрозы поставкам нефти из Румынии «для Германии не име ет смысла снимать войска с Западного фронта и перебрасывать их на Балканы»8. Намек на Англию, которая в этом была заинтересована, был более чем прозрачен. Придание английской стороной гласности содержания секретных переговоров, объективно означало стремление вызвать у Гитлера подо зрения в отношении СССР и обострить их отношения. Эти усилия не прошли даром. Они укрепляли в Гитлере уверенность, что именно на дежда на СССР удерживает Англию от капитуляции перед Германией. Эта уверенность стала одной из причин принятия им решения о подго товке нападения на СССР. Конечно, это решение нельзя прямо выво дить из каких либо политических интриг Англии. У Гитлера были свои планы и расчеты в отношении СССР. Тем не менее в контексте проводи мой Германией геополитики нарушение нейтралитета СССР и военный разгром его рассматривались Гитлером как предпосылка и условие окончательного поражения Англии. Проведенный анализ проблемы приводит нас к следующим основ ным выводам. Первый — научно исторический: вопрос об ответственно сти перед народами за превращение локальной европейской войны в об щеевропейскую, а затем и в мировую должен быть пересмотрен с учетом новых данных таким образом, чтобы, с одной стороны, вина военно по литического руководства Англии, Франции и США была по достоинст ву оценена и со всей определенностью отмечена, а с другой — вина дру гих участников конфликта соответствующим образом скорректирована. Второй — политический: расширение круга участников конфликта явля ется высокоэффективным средством минимизации как своего участия в нем, так и отрицательных последствий его. Правда, в моральном отно шении этот способ не выдерживает никакой критики. Но мораль, как по казывает та же история освещения процесса зарождения и развития Вто рой мировой войны, «особа» весьма сговорчивая, она легко «входит в по ложение» любого политика, который обращается к ней. Следовательно, если мы говорим об использовании данного приема — перекладывания собственных проблем на других, то надо иметь в виду, что мораль являет ся помехой для его использования, а желаемый результат — наградой. В этих словах не следует искать ничего, кроме констатации факта. 8

1941 год. Кн. 1. С. 76—79.

IV. Проблемы подготовки управленческих кадров Е. Хливискас (Литва, Вильнюс) Государственное управление: оптимизация стратегии развития человеческих ресурсов Современное государственное управление постоянно проходит через различные этапы реформ и инноваций. Для решения комплексных про блем в странах Центральной и Восточной Европы основное внимание следует уделять увеличению эффективности государственных структур, стабильности государственного аппарата и росту профессионализма и ответственности людей, работающих в государственных институтах. Система управления человеческими ресурсами — неотъемлемая часть государственного управления нового качества. В современных условиях одним из важнейших аспектов улучшения качества государственного управления является обучение и повышение квалификации госслужа щих. Несмотря на то, что в странах Центральной и Восточной Европы существует большое количество образованных и квалифицированных специалистов, несовершенство законодательства и систем обучения за частую препятствуют всестороннему развитию сотрудников и самой ра боте государственных институтов. Настоящее исследование посвящено выявлению основных направ лений совершенствования системы обучения и развития госслужащих и, как следствие, улучшения практики управления человеческими ре сурсами на государственной службе. Развитие человеческих ресурсов как основной компонент модерни зации системы государственного управления: стратегия подготовки мо дели повышения эффективности государственной службы. Различные авторы предлагают разные способы подготовки модели для совершенствования госслужбы. Например, в подходе Ч. Шольца упор делается на создание модели идеальной организации. При этом подходе разработка модели начинается с подготовки стратегической мо дели управления через выделение ключевых элементов управления, оп ределения миссии (главной цели существования) организации и страте

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

492

гию для ее осуществления1. Прибегая к SWOT — анализу и иным совре менным инструментам, формируется четкое представление об идеаль ной организации. Далее вся управленческая работа выстраивается во круг движения к цели идеалу. Для этого на первой стадии выстраивается «дерево целей» для всех подразделений организации, затем планируются конкретные мероприя тия по достижению сквозных задач на различных уровнях. На стадии реализации модели определяется комплекс рабочих задач для целена правленной управленческой деятельности, планирования и комплекто вания штата, оплаты и мотивации. Ряд других авторов предлагает иную последовательность этапов в стратегическом менеджменте: анализ внешней среды, формулирование миссии и постановка задач; разработка стратегии для достижения постав ленных целей; осуществление стратегии; оценка полученных результатов с позиции использованной стратегии или с методами их достижения и контроль. Представители этой школы утверждают, что структурный ана лиз состояния внешней среды является важным началом осуществления стратегии. Это дает возможность обнаружить новые аспекты проблемы, заставляет руководителей использовать широкий круг методов стратеги ческого управления для решения возникающих проблем. Особенность этого подхода состоит в том, что реализация самой модели и контроль от ходят на второстепенный план. Модель стратегического развития, предлагаемая американскими ав торами, основное внимание уделяет стратегическому описанию ситуации: образу, миссии и системе целей организации или иного государственного института. На стадии разработки миссии и образа устанавливаются пара метры внешней и внутренней среды, т.е. высвечивается центральная ли ния развития, которая базируется на структурировании системы целей и их своевременного достижении (вновь рисуется «дерево целей»). Аме риканская модель представляет собой более детализированное описание стратегического развития. Эта теория может быть оценена как одна из лучших с наиболее полно формализованной процедурой стратегического развития2. Представители германской школы особое внимание уделяют иным стадиям стратегического развития: внешней и внутренней среде, целям и комплексу маркетинговых инструментов3. Германские авторы подчер 1 Scholz Ch. Strategishes Management: ein integrativer Ansatz. Berlin, New York, 1987. 2

Vadybos mokslas ir praktika//Paskaitш konspektas. Vilnius, 1990.

3 Scholz Ch. Strategishes Management: ein integrativer Ansatz. Berlin, New York, 1987.

IV. Проблемы подготовки управленческих кадров

493

кивают, что политика организации, нацеленная на расширение, зависит прежде всего от ее культуры и философии. Общая культура высшего ру ководства определяет пути решения проблем и систему ценностей. Воплощение стратегии в жизнь является второй стадией в методоло гии стратегического развития. Так, Б. Карлов подчеркивает важность скорейшего и параллельного осуществления всех действий4. Он утверж дает, что измененная организационная структура провоцирует измене ния в структуре персонала, количестве работников и изменения других параметров. По мнению автора, при воплощении стратегии должны ба зироваться на перестройке следующих элементов: организационной структуры, системы коммуникации и принятия решений, управленчес кого стиля, а также компетенции персонала, его мотивации, организаци онной культуры и системы ценностей. Таким образом, анализ стратегий подготовки моделей повышения эффективности государственной службы показывает, что единого обще принятого подхода в этом вопросе не существует. Суммировав основные идеи, мы предлагаем следующую возможную последовательность шагов при совершенствовании модели управления человеческими ресурсами как ключевого элемента повышения эффективности всей государствен ной службы: • мониторинг состояния системы человеческих ресурсов; • выявление проблем, связанных с совершенствованием системы че ловеческих ресурсов в соответствии с уровнями управления; • определение целей и приоритетов стратегии развития системы чело веческих ресурсов; • создание модели оптимального управления человеческими ресурса ми (создание образа, миссии и «дерева целей»); • постановка главных задач для государственных организаций и их служб управления персоналом; • обучение госслужащих работе в новых условиях; • развитие систем непрерывного обучения госслужащих. Рассмотрим эту модель, суммировав опыт проведения администра тивной реформы в Республике Литва. Каждое нововведение требует на личия подготовленных и высококвалифицированных кадров. Любая ад министративная реформа начинается прежде всего с попыток изменение менталитета госслужащих. Цели и задачи административной реформы базируются на задачах правительственных организаций. Один из наибо лее комплексных аспектов реформы — это урегулирование общественных 4

Карлов Б. Деловая стратегия. М., 1991.

494

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

и частных интересов. Таким образом, миссия государственных институ тов — это введение правил и законов путем управления общественными функциями. Основная задача для государственных институтов в свете ад министративной реформы должна быть сформулирована исходя из необ ходимости выполнения нижеследующие пунктов: • оценить статус (позицию) государственной организации в структу ре государственного управления как в пространстве, в котором осу ществляется реализация государственной стратегии; • определить тенденции, принципы и намерения государственной ор ганизации для того, чтобы интегрировать инфраструктуру организа ции в систему государственного управления; • изменить организационную структуру для обеспечения оптимального взаимодействия между подсистемами государственного управления; • направить усилия институтов государственного управления и уси лия специалистов для создания экспертного центра административ ной реформы. Задачи для отдела по управлению персоналом должны быть разра ботаны после осуществления следующих шагов: • государственные организации должны реформировать систему уп равления человеческими ресурсами и модернизировать работу отде лов по работе с персоналом; • добиться того, чтобы отдел по работе с персоналом имел полномо чия по найму управленцев и специалистов администраторов со спе циальным образованием и опытом работы или специалистов в обла сти общественных наук; • расширить полномочия отделов управления персоналом госоргани заций в вопросах обучения, отбора, оценки эффективности работы госслужащих и разработать соответствующие управленческие инст рументы; • привлекать к работе независимых экспертов в области управления человеческими ресурсами. Управление человеческими ресурсами как практическая управленче ская деятельность начинается с оценки кандидатур перед оформлением трудовых отношений при найме или увольнении. Эта оценка может быть должным образом сделана только специалистами по управлению персо налом высшей квалификации. Качество штата госорганизаций напрямую зависит от уровня профессионализма этих специалистов. Квалификация специалиста в области управления персоналом и его профессиональные качества должны оцениваться по следующим направлениям: обучение, отбор, профессиональная деятельность и оценка качества работы. В соот

IV. Проблемы подготовки управленческих кадров

495

ветствии с процессом реализации комплексной системы управления пер соналом, который базируется на результатах серьезных научных исследо ваний, это может быть основанием для гармонизации управления и адми нистративного прогресса с эффективностью практической деятельности. Тесная кооперация между учеными и практиками в этом секторе может способствовать развитию и прогрессу страны. Затраты на внутреннее уп равление не имеют количественного выражения в экономических показа телях (денежном выражении). Однако только усилия по улучшению ка чества формируют предпосылки для экономического (внешнего) эффек та улучшения. Обеспечение эффективности и высокого качества подготовки, четкое соблюдение ежегодного графика проведения программ обучения, реше ние проблемы обеспечения начального уровня обучения на определен ный период времени, и сертификация становятся все важнее. Должен быть определен методологический смысл программы, повышения квали фикации и необходимое материально техническое обеспечение. Это даст возможность организации использовать наилучшим образом человечес кие, технологические и информационные ресурсы институтов по подго товке и обучению кадров. При реализации административной реформы чрезвычайно важными становятся модернизация структуры государст венных организаций и создание новых организационных форм, которые могут привести к решению проблем в секторе государственного регули рования. Главные принципы модернизации форм государственного уп равления и их интеграция в структуры Европейского Союза должны быть следующими: • все институты, формулирующие цели административной реформы, должны придерживаться целей государства и государственных тре бований; • обучение госслужащих должно осуществляться в соответствии с пра вами госслужащих, т.е. информировать их не только об обязанностях, но и реальных правах; • принципы равноправия и политической нейтральности должны ре ализовываться в соответствии с ограничениями политической ак тивности госслужащих во время их работы; • главным принципом работы государственного института должен быть принцип прозрачности, который основан на предположении, что дея тельность госслужащих (как и государственных институтов) является публичной, открытой и понятной. Для прогрессивного обеспечения политики в области госслужбы и эффективной работы институтов и специалистов на стадии осуществле

496

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии

ния стратегии необходимо сформулировать систему непрерывного повы шения квалификации госслужащих. Такая система должна включать сле дующие взаимосвязанные элементы: • систему оценки специалистов, которые подходят для работы в госу дарственных институтах и организациях; • систему отбора специалистов, пригодных для определения пози ций и функций в государственной службе; • систему начального обучения специалистов, которые только начина ют учиться или только начинают работу в системе государственной службы; • развитие системы квалификации на всех уровнях и должностях, ко торые включают как стандартный комплекс развития, так и наме ренное квалификационное развитие (обеспечивается ориентацией на получение новых знаний и навыков); • система оценки квалификации государственных служащих на всех уровнях; • система повышения квалификации специалистов, работающих в го сударственной службе. На основе системы непрерывного повышения квалификации и ее дальнейшего развития предпосылки для высокого качества работы на государственной службе создаются в процессе развития и осуществле ния государственной политики управления человеческими ресурсами. Для успешного осуществления административной реформы и повы шения эффективности государственного управления необходимо со здать эффективную систему подготовки служащих в области государ ственного управления. Анализ современного состояния системы под готовки госслужащих должен включать определение места и роли этой системы в рамках административной реформы. Проблемы должны быть выделены в соответствии с уровнями управленческой иерархии. Цели и приоритеты развития человеческих ресурсов должны быть оп ределены главными подходами к непрерывному повышению квалифи кации как системе развития человеческих ресурсов. Стратегия подго товки госслужащих должна улучшаться и быть составной частью об щей цели административной реформы и концепции создания имиджа деятельности в области государственного управления и управления человеческими ресурсами. Стратегическое развитие и модель его реа лизации подготовлена и предложена. Этот процесс осуществляется че рез установление конкретных задач организациям и их отделам по ра боте с персоналом, включая существующие организационные формы и разрабатывая новые. Главное условие для осуществления стратегии

IV. Проблемы подготовки управленческих кадров

497

управления человеческими ресурсами — это система непрерывного развития государственных служащих, которая состоит из подсистем поиска специалистов и их отбора, первоначальной подготовки и повы шения квалификации, оценки квалификации госслужащих и переква лификации специалистов. Развивающаяся система дает возможность существовать государственной политике в области управления чело веческими ресурсами. Подготовка госслужащих, повышение уровня их профессионализма, поднимает статус и обеспечивает успех админист ративной реформы.

О.П. Молчанова, А.Е. Абрамешин (Россия, Москва) Управление инновационными проектами в сфере образования

Сфера образования в настоящее время в условиях развития постиндус триального общества становится одной из наиболее инновационных от раслей, во многом определяющих эффективность инновационной дея тельности в других отраслях, создание инновационного климата и кон курентоспособность экономики в целом. При этом, если в некоторых отраслях инновационные процессы являются в некоторой степени стан дартизированными (например, в фармацевтической промышленности разработка каждого нового препарата включает ряд одинаковых шагов, этапов), то в сфере образования практически каждый новый проект яв ляется по существу уникальным. И тем не менее важно выделять опре деленные общие подходы к управлению этими проектами. Существенным является выделение основных фаз инновационного процесса: осознание возможности инновационного проекта и генерация его исходных идей, начальное финансирование проекта, развитие инно вации. При этом необходимо исходить из того, что в основе инновацион ных проектов в сфере образования могут быть инновации следующих типов: • производственные инновации в сфере образования — новые техно логии (технологические инновации), новые методы и приемы пре подавания и обучения (педагогические инновации); • управленческие инновации, включая новые экономические механиз мы в сфере образования (экономические инновации) и новые орга низационные структуры и институциональные формы в области об разования (организационные инновации). Рассмотрим характерные черты инновационных проектов, в основе которых лежат современные информационные, компьютерные и теле коммуникационные технологии, их применение с целью обучения, или технологические инновации. Важной особенностью управления такими проектами является то, что применение этих технологий сопровождает

IV. Проблемы подготовки управленческих кадров

499

ся радикальными изменениями в педагогических методах и приемах, в организации труда преподавателей и обучающихся, в экономических механизмах образования. На сегодняшний день арсенал технологичес ких средств современного образования достаточно многообразен, и при этом он расширяется чрезвычайно быстро. В качестве основных типов технологий, которые составляют основу инновационных образовательных проектов, и использование которых с целью обучения быстро расширяется, можно выделить Интернет тех нологии, технологию электронной почты, компьютерные обучающие программы, Web технологии и др. Технология электронной почты все шире используется для поддер жания учебных взаимодействий как между преподавателем и обучаю щимся, так и между самими обучающимися. Различаются модерируемые и немодерируемые, открытые и закрытые почтовые конференции. При чем к закрытым компьютерным конференциям (т.е. конференциям, уча стие в которых не является общедоступным) относятся не только плат ные, но и бесплатные конференции, предназначенные для специалистов определенного профиля или уровня. Активно внедряется в учебные про цессы и такая технология, как компьютерные обучающие программы, в том числе гипертекстовые, мультимедиа, интеллектуальные и др. Использование специально разработанных инструментальных средств существенно облегчает процесс создания компьютерных обуча ющих программ. С их помощью даже преподаватели менеджмента, пси хологии, социологии и других дисциплин, далеких от компьютерных технологий, могут легко создавать обучающие программы. В настоящее время стало возможным говорить о том, что использо вание Web технологий для разработки и доставки учебных курсов ведет к развитию новой модели, новой парадигмы обучения. Инновационные учебные курсы разрабатываются на базе Web страниц и метафоры кар ты информационного учебного пространства. К основным типам Web технологий, развиваемых и применяемых в инновационных образовательных проектах, можно отнести следующие. • Интегрированные обучающие пакеты (ИОП) для разработки и до ставки инновационных курсов на базе Web технологии. • Асинхронные и синхронные компьютерные конференции. Дистанционная совместная групповая работа. В последнее время особую актуальность имеет применение специального программного обеспечения — «группвера» («groupware») — для организации дистанци онной совместной групповой работы обучающихся. Использование та ких стандартных возможностей систем группвера, как хранение инфор