Институциональная реформа в России by World Bank Russia

Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления Тони Верхайен, Елена Добролюбова, Юлия Широкова, Майя Гусарова, Наталья Иванова

Всемирный банк Москва 2006

УДК 334 ББК 99.67 И71 Суждения, интерпретации и выводы, изложенные в настоящем исследова нии, принадлежат авторам и могут не совпадать с мнениями и выводами Всемирного банка, входящих в него организаций, Совета исполнитель ных директоров, равно как и стран, которые они представляют.

Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. — М.: Издательство “Алекс”, 2006. — 200 с. ISBN 5 9618 0033 4 В 2000 году Российская Федерация приступала к реализации грандиозной программы ин ституциональной реформы, включающей в себя реформу бюджетного процесса, рефор му государственной службы и административную реформу. Тогда как в реформировании бюджетной системы в 90 х годах прошлого столетия был достигнут определенный про гресс, по двум другим направлениям реформы достижения носили ограниченный харак тер. Поэтому предстоящие преобразования представляют собой по сути новую програм му для России. Реализация реформы еще больше осложняется условиями многоуровневой системы государственного управления, в которой полномочия по раз работке и реализации реформ разделены между федеральным центром и 88 субъектами Федерации, бюджетные и административные возможности которых далеко не одинако вы. Книга будет полезной для российских политиков регионального уровня, стоящих перед сложнейшей задачей обеспечения эффективной реализации реформ, а также для всех, кто занимается вопросами государственного управления.

УДК 334 ББК 99.67 Подписано в печать 22.09.06 Печать офсетная. Бумага офсетная. Формат 60х881/16. Издательство «Алекс» E mail: alexpublishers@alexpublishers.ru; www.alexpublishers.ru Отпечатано в России ISBN 5 9618 0033 4

СОКРАЩЕНИЯ И АКРОНИМЫ

ВБ ВТО ГУ ВШЭ ЕС КОАГ КОНФАЗ МБР ММР МФО МЭРТ ОЭСР ПРООН СБП СНГ СЦС ЦВЕ ЭВС ЮНДЕСА

Всемирный банк Всемирная торговая организация Государственный университет – Высшая школа экономики Европейский Союз Совет правительств Австралии Совет секретарей государственного управления федеративных штатов Межамериканский банк развития Министерство международного развития Великобритании Международные финансовые организации Министерство экономического развития и торговли Организация экономического сотрудничества и развития Программа развития ООН Субъект бюджетного планирования Содружество независимых государств Специальные целевые субсидии Центральная и Восточная Европа Экономический и валютный союз Департамент по экономическим и социальным вопросам ООН

ОГЛАВЛЕНИЕ

Выражение признательности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Введение и контекст . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ГЛАВА 1. ПРОГРАММА ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ: КОМПЛЕКСНОСТЬ ПРИ СОХРАНЯЮЩЕЙСЯ ФРАГМЕНТАРНОСТИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Характер реформ: сложность содержания и сжатость сроков . . . . . . . Возможные факторы успеха в 2006–2008 гг.: повышение степени интегрирования программы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Контекстуальный риск неудачной реализации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Дополнительные трудности реформирования в многоуровневых системах: уроки опыта других федеративных и полуфедеративных систем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 10 32

39 39 43 45

ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ: КОМБИНАЦИЯ ПОДХОДОВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Инструменты и методы реформирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Федеративное устройство России и его значение для разработки структур и механизмов реализации реформы . . . . . . . 55 Институциональная реформа системы управления государственным сектором в России: проектирование, реализация, инструменты реформирования на федеральном уровне . . . . . . . . . . . . . . 67 Реформа государственной службы на федеральном уровне: пример реформирования с помощью законодательства . . . . . . . . . . 67 Бюджетная реформа на федеральном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Реализация административной реформы на федеральном уровне: от построения структурных элементов к комплексному подходу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Управление реализацией реформы на региональном уровне . . . . . . . . 95 Реформирование государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Бюджетная реформа на региональном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Реализация административной реформы на региональном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Оглавление ГЛАВА 3. РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В МНОГОУРОВНЕВЫХ СИСТЕМАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Вопросы структуры реформы: различные уровни охвата и глубины . . . . Сравнительный анализ: краткое введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Подходы и инструменты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Контекстуальные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Инструменты реформирования: рамочное законодательство и нормы прямого действия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Создание коалиций, сетевые структуры общения, использование передового опыта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Бюджетные механизмы стимулирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Обучение, развитие потенциала, консультационная поддержка . . . Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Достижения и неудачи: на каких этапах находятся анализируемые страны? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Сравнительная актуальность инструментов реформирования: уроки для России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ГЛАВА 4. ПУТЬ ВПЕРЕД: УРОКИ ОПЫТА И РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИЕЙ РЕФОРМ В РОССИИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Актуальные вопросы: обеспечение разнообразия инструментов реформирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Недостаточное разнообразие инструментов реформирования: формирование эффективного подхода к управлению изменениями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Консультативные механизмы, сетевые структуры общения, распространение передового опыта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Инвестиции в развитие потенциала: выход за пределы обучения, финансируемого донорами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Диверсификация инструментов бюджетного стимулирования: необходимость внимания к отстающим регионам . . . . . . . . . . . . . . . . . От контроля проведенной работы к мониторингу достигнутых результатов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рекомендации: применимость опыта других стран . . . . . . . . . . . . . . . . Заключение: стакан наполовину полон или наполовину пуст – однозначного ответа на этот вопрос пока нет . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Список литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Приложение 1. Процедура отбора СБП для участия в эксперименте по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

129 129 129 131 138 139 139 144 149 157 164 165 166 174

178 179

181 182 185 186 188 189 193 195

200

Институциональная реформа в России

Врезки Врезка 1.1. Сводное изложение рекомендаций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.1. Основные мероприятия Федеральной программы реформирования государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.2. Управление кадрами в федеральных государственных органах России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.3. Стоимость реформы государственной службы для российского бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.4. Информированность о проведении реформы государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.5. Основные направления реформирования бюджетного процесса (2004–2006 гг.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.6. Структура заявок на участие в конкурсе субъектов бюджетного планирования при проведении эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 гг. . . . . . . . . . . Врезка 2.7. Некоторые результаты эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированного на результаты, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 г. Независимый экспертный анализ докладов о результатах деятельности, представленных участвовавшими в эксперименте СБП . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.8. Реформирование казначейской системы России . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.9. Меры по проведению административной реформы в 2003–2004 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.10. Направления реализации административной реформы в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.11. Меры во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.12. Мероприятия, выполненные в 2003–2005 гг. по основным направлениям административной реформы в России . . . . . . Врезка 2.13. Региональные пилотные проекты и эксперименты в рамках федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.14. Координационный совет по вопросам кадровой политики в Сибирском федеральном округе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.15. Основные задачи Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. . . . Врезка 2.16. Основные цели проекта Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006–2008 гг. . . . . .

29 68 69 72 74 78

82 85 87 89

91 93

102 104 107

108

Оглавление Врезка 2.17. Результаты сравнительного анализа регионов—участников программы в рамках займа на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов и сопоставимых регионов, не участвовавших в программе . . . . Врезка 2.18. Обобщение результатов сравнительного анализа регионов—участников программы в рамках займа на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов и регионов, не участвовавших в программе (конкурсы на получение субсидий из Фонда реформирования региональных финансов) . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 2.19. Функциональный анализ на региональном уровне: опыт осуществления программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» . . . . . . . . . . Врезка 2.20. Применение многоуровневой структуры органов исполнительной власти в Республике Коми . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.1. Бразилия: использование конституционных поправок для продвижения реформ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.2. Управление гражданской службой в пределах жестких рамок: Испания и Германия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.3. Бразилия: Закон о бюджетной ответственности как ключевой элемент реформы управления бюджетом . . . . Врезка 3.4. Механизмы формальных консультаций и создания коалиций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.5. Совет австралийских правительств (COAG) как форум для дискуссий по вопросам содержания государственной политики: национальная политика стимулирования конкурентоспособности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.6. Применение налогово бюджетных механизмов реализации отраслевых реформ в Австралии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.7. Канада: реформа системы здравоохранения и применение бюджетных инструментов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 4.1. Аппараты полномочных представителей президента в федеральных округах: институциональное закрепление консультативных и коммуникационных механизмов на примере Сибирского федерального округа . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 4.2. Межрегиональный проект по разработке и внедрению методик конкурсного отбора и оценки результатов деятельности государственных служащих (с участием восьми регионов), Секретариат доноров в рамках ТФ ММР Великобритании на базе Всемирного банка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Таблицы Таблица 1.1. Комплексная реформа государственного управления в России: приоритетные задачи и сроки их выполнения по трем основным направлениям . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112

114

124 125 140 145 148 152

153 160 162

183

184

Институциональная реформа в России

Таблица 2.1. Краткая сводка применявшихся инструментов управления и результаты, достигнутые по основным направлениям реформ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Таблица 2.2. Принятие программ реформирования государственной службы на региональном уровне (декабрь 2005 г.) . . . . . . . . . . Таблица 2.3. Принятие законов о государственной гражданской службе на региональном уровне (декабрь 2005 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Таблица 2.4. Принятие подзаконных актов по реализации закона о государственной гражданской службе на региональном уровне (ноябрь 2005 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Таблица 3.1. Сравнительный анализ: инструменты реформирования и достижения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63 97 98

99 171

ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ

Настоящее исследование основывается на результатах аналитичес кой работы, проведенной в период с сентября 2005 г. по май 2006 г. Команда, работавшая над подготовкой данного доклада, выражает признательность представителям российских правительственных структур, экспертного сообщества и организаций доноров за кон структивные обсуждения в процессе подготовки настоящего исследо вания. Особо хотелось бы отметить вклад представителей Министер ства экономического развития и торговли А.В. Шарова и М.В. Паршина, представителей Центра стратегических разработок М.Э. Дмитриева и В.Н. Южакова, а также Стефани Хартер (Представитель ство ЕС в России), Алексея Медведева («Про Грамма») и Алексея Сох нева (Центр исследования бюджетных отношений). Авторами настоящей работы являются Тони Верхайен, Елена Доб ролюбова, Юлия Широкова, Майя Гусарова и Наталья Иванова. В под готовке доклада принимали участие Ксавье Балларом, Клаудией Кос тин, Джоном Галлиганом, Гарри Суэйном и Герхардом Унгерсбеком. Мы также признательны рецензентам данной работы, Викраму Чанду и Ирен Хорс, за глубокие и конструктивные замечания. Доклад подготовлен под общим руководством и с учетом рекомен даций Деборы Ветцел и Кристалины Георгиевой. С признательностью отмечаем ценные предложения и комментарии Джона Литвака и Сте пана Титова, высказанные ими на различных этапах исследования. Мы также благодарим Сару Мбайо за помощь в технической подго товке доклада и Наталью Балашову за организационную помощь.

РЕЗЮМЕ

В 2000 году Российская Федерация приступала к реализации грандиоз ной программы институциональной реформы, включающей в себя ре форму бюджетного процесса, реформу государственной службы и ад министративную реформу1. Тогда как в реформировании бюджетной системы в 90 х годах прошлого столетия был достигнут определенный прогресс, по двум другим направлениям реформы достижения носили ограниченный характер. Отсюда следует, что предстоящие преобразо вания представляют собой, по сути, новую программу для России. Реа лизация реформы еще больше осложняется условиями многоуровне вой системы государственного управления, в которой полномочия по разработке и реализации реформ разделены между федеральным цен тром и 88 субъектами Федерации, бюджетные и административные возможности которых далеко не одинаковы.2 Тогда как функциональное разграничение полномочий между фе деральным правительством и субъектами федерации, а также формы взаимодействия между различными уровнями государственного уп равления в основном урегулированы3, в реализации реформ и госу дарственной политики, где задействовано несколько уровней государ ственной власти, сохраняются трудности. С целью упрощения этого процесса в 2001 году указом Президента Российской Федерации было создано семь децентрализованных координационных структур на уровне федеральных округов, на которые возложен контроль за реали зацией федеральной политики в регионах. Руководство этими струк 1 На уровне субъектов Федерации также ведется интересная и важная рабо

та, в частности, по реформированию системы местного самоуправления и сферы межбюджетных отношений, но эта тема выходит за рамки настоящего исследования. 2 Результаты недавно проведенной (2006 г.) ГУ — ВШЭ первоначальной оценки возможностей для реализации административной реформы (основан ной на самооценке регионов) выявили всего лишь 3 4 субъекта Федерации с высоким потенциалом, тогда как около 70 субъектов были отнесены к регио нам с низким потенциалом. 3 Дискуссии о перераспределении функций продолжаются до настояще го времени, но они скорее касаются точной настройки системы, а не ее принципов.

Резюме

турами осуществляют полномочные представители Президента Рос сийской Федерации в федеральных округах. Администрации феде ральных округов стали для федерального правительства дополнитель ным каналом обеспечения координации, но, вместе с тем, усложнили и без того сложную структуру государственного управления. Относительно хода самих реформ, то по разным направлениям они осуществляются с помощью различных правовых и программных инструментов: реформа государственной службы проводится в рам ках федеральной программы, предполагающей более централизован ную форму реализации, а реформа бюджетного процесса и админист ративная реформа осуществляются на основе концепций и планов мероприятий, подразумевающих определенную степень децентрали зации и добровольность участия. Наконец, различные ветви институ циональной реформы находятся в компетенции различных ведомств, что создает дополнительные трудности. Институциональная реформа: переломный, но многообещающий поворот Институциональные реформы в государственном секторе достигли критической точки. Хотя немало уже сделано в плане формирования структурных элементов реформы, особенно в бюджетной сфере, ощутимых результатов с точки зрения улучшения качества государ ственных услуг и повышения общей результативности администра тивных органов наблюдается немного. В определенной степени это объясняется характером самих реформ, которые требуют длительно го времени для внедрения базовых структур и процедур, но частично изъянами в процессе реализации преобразований. На следующем этапе институциональной реформы, который преимущественно включает в себя преобразования второго поколения, основанные на принципах управления по результатам, необходимо будет добиться видимых результатов. Если текущий процесс не даст удовлетвори тельных результатов, следующий шанс для реформирования институ циональных основ государственного сектора может наступить неско ро, особенно, с учетом рамок политического цикла и предстоящих выборов в Государственную думу и президентских выборов в 2007 2008 гг. Существует несколько благоприятных факторов для успешной ре ализации реформ второго поколения в государственном секторе Рос сии. Во первых, все три программы в 2006 г. перешли на новый этап. Стартовал процесс реализации Концепции административной

Институциональная реформа в России

реформы в 2006 2008 гг.; на новую стадию выходит реформа бюджет ного процесса; федеральная программа реформирования государ ственной службы продлена еще на два года. Кроме того, по сравнению с предыдущим этапом наблюдается более четкая согла сованность в содержании преобразований с очевидным акцентом на результатив ности в качестве организующего принципа. Это нашло отражение в инициативе по внедрению методов бюджетного планирования, ори ентированного на результаты, акценте на результативных принципах управления и качестве предоставления государственных услуг в Кон цепции административной реформы. Другие элементы реформы (на пример, реформа межбюджетных отношений), хотя и не рассматри ваются детально в настоящей работе, также основываются на логике повышения результативности деятельности. Вместе с тем программа реформирования государственной службы по прежнему стоит не сколько особняком от других направлений реформы, в том числе по своему содержанию (с сильным акцентом на законодательстве), и в целом в этой сфере сколько нибудь значительных подвижек по срав нению с предыдущим положением дел на настоящий момент не про изошло. Разработчики административной реформы и реформы бюджет ной системы задали высокую планку, сосредоточившись на комплек сных подходах, которые в конечном итоге потребуют радикальной трансформации способов функционирования государственной ад министрации. Вместе с тем тот факт, что содержание, по крайней ме ре, двух направлений реформ теперь прочно базируется на схожих принципах, означает, что условия для успешной реализации реформ сейчас более благоприятные, чем на предыдущем этапе. Основное внимание — управлению процессом реализации реформы Несмотря на улучшение условий для успешной реализации реформ, благодаря повышению степени согласованности их содержания, уп равление этим процессом по прежнему предъявляет реформаторам серьезные вызовы. С одной стороны, это обусловлено сложностью си стемы государственного управления в России и новизной содержания запланированных преобразований в российском контексте, а с дру гой — сложной динамикой российской политики. В этой связи крайне важно задуматься об инструментах реализации реформ. Поэтому глав ная цель авторов настоящей работы состоит в том, чтобы своими ре комендациями внести вклад в усилия российских властей по форми

Резюме

рованию эффективных подходов к проведению реформы в жизнь. При этом авторы отмечают, что контекст российской политической системы и политико экономические основания реформ — хотя они и чрезвычайно важны для понимания процесса реформирования — не будут основной темой настоящей работы. Центральное место в иссле довании занимают вопросы формирования эффективных процедур управления реформами на всех уровнях государственной власти. Чтобы предложить приемлемые и учитывающие российские усло вия рекомендации, необходимо остановиться на трех основных во просах. Во первых, рассмотреть возможные инструменты реализации реформ и наилучшие пути применения таких инструментов. Во вто рых, проанализировать механизмы, уже опробованные в России за по следние пять лет, и определить те, которые оказались наиболее эффек тивными. И, наконец, остановиться на подходах, которые ис пользуются и дают хорошие результаты в странах с аналогичными многоуровневыми системами государственного управления. Что ка сается последнего, в работе рассматривается инструменты реформи рования, нашедшие применение в шести различных странах: Австра лии, Австрии, Бразилии, Канаде, Германии и Испании. Из опыта каждой из этих стран — несмотря на многообразие содержания ре форм и подходов к их реализации — российские политики смогут по черпнуть для себя актуальный сравнительный материал. Возможные механизмы реализации реформы: законодательные и программные инструменты, инструменты развития и управления изменениями, инструменты бюджетного стимулирования Законодательство широко используется в качестве инструмента реа лизации институциональных реформ в многоуровневых системах государственного управления. При условии, если центральные орга ны власти имеют полномочия законодательствовать по институцио нальным вопросам путем принятия законодательных актов предпи сывающего или рамочного характера (например, директивных актов, носящих обязательный характер в отношении результатов, которые должны быть достигнуты), законодательство потенциально может стать мощным инструментом проведения институциональных пре образований. Законодательство может быть особенно эффективным при осуществлении преобразований в системах государственной службы, а также в сфере управления бюджетом в качестве косвенного инструмента стимулирования реформы посредством укрепления

Институциональная реформа в России

бюджетной дисциплины. Вместе с тем, даже в отношении реформы государственной службы, для которой внесение изменений в законо дательство, как правило, является обязательным, формирование вы сококачественных систем управления кадрами и создание стимулов к повышению результативности в такой же мере важны, как и наличие хорошего закона. Например, опыт стран Центральной Европы демон стрирует ограниченность законов о государственной службе в качес тве инструментов реформирования при отсутствии сопровождаю щих эти законы инициатив по обучению государственных служащих и развитию потенциала, а также без трансформации систем стимули рования (см. Verheijen, 2001; Verheijen and Rabrenovic, 2005). Еще мень ше вероятность того, что законодательство само по себе будет эффек тивным инструментом реформирования в таких областях, как стандарты государственных услуг, управление по результатам, повы шение открытости власти, которые требуют очень точного толкова ния и применения надежных методов управления изменениями для обеспечения успешной реализации. Наконец, в условиях проведения комплексной реформы, как в России, использование преимуществен но законодательного инструмента несет в себе дополнительный риск нарушения согласованности с другими направлениями реформ, таки ми как бюджетная и административная реформы, характер которых требует более интерактивных и инновационных инструментов уп равления процессом реформирования. Методическая поддержка может стать превосходным дополнени ем к законодательному инструменту, особенно там, где законодатель ство имеет сложный характер и нацелено на внедрение новых кон цепций государственного управления. Она может также стать дополнением к другим инструментам реформирования, например, конкурсам и бюджетной поддержке, при условии предоставления та кой поддержки субфедеральным властям при подготовке ими заявок на участие в конкурсах или планов реформирования. Совершенно очевидно, что в российских условиях реализация законодательства без методического сопровождения, особенно в регионах со слабым потенциалом, вряд ли может дать ожидаемые результаты. Методическое сопровождение может быть организовано как сила ми самого правительства, так и путем привлечения для этой цели на контрактной основе научных учреждений или других организаций, располагающих соответствующим экспертным потенциалом. Одна ко, даже если для оказания методической поддержки будут привлече ны внешние ресурсы, центральные органы власти тем не менее долж ны будут осуществлять тщательный мониторинг практики такой

Резюме

помощи, чтобы обеспечить ее предоставление с учетом специфики регионов и в достаточном объеме. Существует множество различных подходов к управлению изме нениями. Они особенно эффективны в тех сферах реформирования, которые сравнительно сложны в концептуальном плане, таких как, например, управление по результатам и стандарты деятельности, стандарты государственных услуг, использование механизмов обрат ной связи с гражданами и т.п. Как и при методическом сопровожде нии, использование инструментов управления изменениями требует чрезвычайно активного подхода со стороны центральных властей. Важными элементами методов управления изменениями являются создание сетевых структур общения и формирование коалиций (вы явление и воспитание проводников перемен), интерактивное обуче ние и совещания по обмену опытом, схемы ротации и размещения го сударственных служащих, процессы функционального анализа и т.п. Логически методы управления изменениями должны стать частью процесса реформирования с самого начала проектирования реформ, так как выявлять на региональном уровне тех должностных лиц и экс пертов, которые смогут овладеть проблемой и передать знания дру гим, став сторонниками перемен, желательно как можно раньше. В та ком случае сетевые структуры агентов перемен смогут начать функционировать сразу после утверждения правительством про граммы реформ. Российская система федеральных округов, в принципе, хорошо подходит для содействия развитию сетевых структур по управлению изменениями, при условии, что в состав этих структур войдут долж ностные лица, участвовавшие в разработке программы реформ. В си стеме с большим количеством субъектов Федерации создание подоб ных органов федеральной власти представляется даже необходимым. Если аппараты Полномочных представителей Президента Россий ской Федерации в федеральных округах будут обеспечены ресурсами для поддержки инициатив по реформированию, они смогут стать идеальными посредниками правительства в выявлении на субфеде ральном уровне лиц, которые потенциально смогут стать эффектив ными партнерами в реформировании. Объединение таких лиц на ре гулярной основе в рабочие группы позволит обеспечить обмен опытом и сформировать базу сторонников реформ в помощь тем, кто участвует в продвижении программы реформирования. Сетевые группы экспертов и — в меньшей степени — структуры политических партий могут служить дополнением системам управления изменени ями, став дополнительными форумами для обсуждения содержатель

Институциональная реформа в России

ных аспектов программ реформирования государственного управле ния. Последний инструмент управления изменениями, а именно, обу чение кадров и развитие потенциала, частично связан с финансиро ванием пилотных инициатив по реформированию, которые нередко включают в себя предоставление консультационных услуг и органи зацию обучения. Обучение также может быть одним из элементов стратегии управления изменениями. Однако, этот инструмент в недо статочной степени используется при проведении реформ в странах СНГ и странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). С одной сто роны, это обусловлено довольно консервативным подходом, кото рый нередко доминирует в сфере обучения кадров в данном регионе, а с другой — восприятием обучения скоре как «привилегии» или «обя занности», а не неотъемлемой части управления развитием карьеры (на государственной службе). Программы обучения, если они пра вильно разработаны и выстроены в соответствии с содержанием про грамм реформирования, могут, с одной стороны, помочь преодолеть сопротивление, которое, как правило, возникает при столкновении государственных служащих с новыми подходами и управленческими инструментами в своем ведомстве, а с другой стороны, смягчить про цесс преобразований, так как служащие будут чувствовать себя более уверенно при применении этих мер. Это особенно важно для таких инновационных аспектов институциональной реформы как внедре ние систем управления по результатам, методов управления кадрами на государственной службе, основанных на учете способностей слу жащих, а также внедрение стандартов государственных услуг. Тогда как законодательство, методическое сопровождение и фор мирование сетевых групп для облегчения внедрения изменений мо гут использоваться в качестве инструментов реформирования как в многоуровневых, так и в унитарных системах государственного уп равления, использование финансовых стимулов во многих случаях является более приемлемым механизмом для многоуровневых сис тем. Сложность межбюджетных отношений, характерная практичес ки для всех многоуровневых систем (зачастую с множеством предме тов совместного ведения), делает систему федеральных трансфертов важным потенциальным инструментом в руках федеральных властей. Бюджетные инструменты могут использоваться двумя путями, кото рые нередко сочетаются. Первый — это продвижение реформ за счет укрепления финансовой дисциплины, что вынуждает субфедераль ные власти сокращать расходы и часто выражается в сокращениях в системе государственной службы. Второй подход предусматривает

Резюме

создание бюджетных стимулов либо путем формирования механиз мов финансирования для разработки и реализации реформ, либо по средством предоставления бюджетной поддержки в обмен на прове дение реформ. Традиционно лучше всего известно использование финансовых инструментов первого типа. Однако, стремление добиться принятия мер по сокращению расходов на субфедеральном уровне за счет со кращения федеральных трансфертов вряд ли обеспечит постоянный эффект, так как это часто ведет к автоматической реакции в виде по всеместных сокращений4. Создание федеральных механизмов фи нансирования пилотных проектов реформирования субфедераль ных органов власти также нередко практикуется, в том числе и в России. В этой связи основной вопрос состоит в том, выделяются ли ресурсы на конкурсной основе или путем предварительного отбора федеральными властями «перспективных» регионов. Первый способ, безусловно, заслуживает большего доверия, но его трудно спроекти ровать, так как за исключением сферы бюджетной реформы трудно определить объективные показатели для оценки предлагаемых ини циатив по реформированию. Однако, эти трудности можно компен сировать приданием прозрачности процессу отбора регионов, а так же работой с регионами по определению взаимно приемлемых показателей. Вместе с тем, механизмы, обеспечивающие разработку примеров реформирования, которые могут иметь демонстрацион ный эффект, чрезвычайно важны, когда речь идет о таких сложных реформах, как внедрение бюджетирования по результатам или адми нистративная реформа. Наконец, еще одним возможным бюджетным инструментом сти мулирования реформ является увязка повышенных (разовых или ре гулярных) трансфертов с достижением определенных результатов по конкретным направлениям реформирования. Это превосходный ин струмент для стимулирования конкуренции между регионами в запу ске и реализации институциональных реформ, но вместе с тем он страдает двумя потенциальными недостатками. Во первых, как и в случае финансирования пилотных проектов трудно разработать по казатели для оценки предложений по проведению реформы. Эту проблему можно сгладить за счет обеспечения прозрачности при распределении ресурсов и установления прозрачных критериев от 4

Аналогично требованиям в отношении сокращения персонала, выдвига емым международными финансовыми организациями в обмен на бюджетную поддержку. Подобные сокращения редко бывают постоянными и еще реже ве дут к изменениям в функционировании систем государственного управления.

Институциональная реформа в России

бора. Во вторых, при применении этого метода возникает опасность использования двойных подходов к реализации реформы, так как ре гионы с низким потенциалом, как правило, исключаются из числа участников конкурсов, что уменьшает для них стимулы к участию в разработке реформ5. Это, в свою очередь, повышает риск углубления и без того большого разрыва между регионами по показателям их де ятельности. Несмотря на то что, но с нашей точки зрения, важность накопления примеров лучшей практики перевешивает упомянутый риск, необходимо рассмотреть возможность создания специальных механизмов поддержки регионов с низким потенциалом, которые де монстрируют приверженность реформе, но не располагают возмож ностями или ресурсами для участия в конкурсах. Российский опыт: особенности реализации реформ на сегодняшний день Анализ первого этапа российских реформ, представленный во вто рой главе, позволяет сделать следующие выводы относительно при менявшегося до сих пор подхода к реализации реформы. Первая основная особенность — это доминирующая роль феде ральных властей в процессах проектирования реформ и относитель ная однобокость этих процессов. Как представляется, разработка ре форм преимущественно осуществлялась федеральными властями с проведением в некоторых случаях консультаций на высоком полити ческом уровне через Государственный Совет Российской Федерации и при поддержке со стороны московских экспертов и (или) проектов, финансируемых международными донорами. Тот факт, что регионы были вовлечены в формулирование стратегии лишь в ограниченной степени, вызывает большое удивление с учетом того, насколько феде ральные власти зависят от региональных в том, что касается проведе ния реформ в жизнь. Как упоминается в первой части второй главы, внедрение большинства элементов реформы управления государ ственным сектором осуществлялось в рамках программ или концеп ций, которые для регионов носили необязательный или реко мендательный характер, и только реформа государственной службы 5

Дискуссии с представителями российских регионов по вопросам адми нистративной реформы, состоявшиеся в рамках серии семинаров в 2006 г., подтвердили широко распространенный скептицизм среди сравнительно бедных субъектов Федерации с низким потенциалом относительно своей воз можности получить доступ к федеральным ресурсам в поддержку реализации реформы.

Резюме

проводилась через принятие обязательного федерального законода тельства. Это тем более удивительно, принимая во внимание тот факт, что осуществлять эффективный контроль за ходом реализации ре формы в 88 регионах — это чрезвычайно трудная задача, даже при на личии аппаратов Полномочных представителей Президента Россий ской Федерации в федеральных округах. Вторая особенность — это зачастую закрытый характер работы по разработке реформы. За исключением федеральной административ ной реформы, в ходе которой на первом этапе реструктуризации пра вительства проводились консультации с деловыми кругами и органи зациями гражданского общества (и сейчас такие консультации ведутся в контексте разработки стандартов государственных услуг), большинство реформаторских инициатив, составляющих предмет второй главы, разрабатывались практически без участия тех, кого они больше всего затрагивали, будь то государственные служащие или группы потребителей услуг. Это привело к очевидным проблемам на этапе реализации реформ. Механизмы обеспечения открытости дея тельности и коммуникативные механизмы должны быть частью стра тегии реформирования, влияющими как на содержание проводимых преобразований, так и на характер управления реформами. Было бы весьма полезно регулярно публиковать результаты осуществления программы реформ и отчеты о ходе ее реализации, а также проводить внешние и внутренние информационные кампании, чтобы государ ственные служащие и население знали об успехах реформ и планах на будущее. Третья особенность связана с разработкой пилотных проектов и предоставлением методической поддержки. В большинстве случаев решение о выделении ресурсов на пилотные проекты увязывалось с использованием экспертов, назначенных федеральными властями, так как объективные критерии для принятия решений по пилотным проектам определить трудно. Там, где такие критерии применялись, в частности, в отношении бюджетной реформы на региональном уров не, они были выстроены правильно, но при этом они не учитывали одного важного момента — возможностей самих регионов, что авто матически исключало большинство субъектов Федерации со слабым потенциалом6. Методическая помощь, как правило, предоставлялась не всем, а только в связи с реализацией пилотных проектов. 6

Несмотря на отсутствие прямой корреляции между низким потенциалом и уровнем бедности большинство регионов с низким потенциалом одновре менно относятся к бедным регионам, за исключением Республики Калмыкии и нескольких других субъектов Федерации.

Институциональная реформа в России

При применении законодательного инструмента возникли серь езные проблемы, связанные с последовательностью действий. Про движение регионов, стремившихся быстрее идти вперед, тормози лось задержками в принятии соответствующих мер на федеральном уровне. В то же время практически не было создано стимулирующих механизмов для вовлечения в процесс регионов, не изъявлявших же лания реформироваться («пряников» не было, да и с применением «кнута» были проблемы). Ситуация усугублялась задержками на феде ральном уровне; при этом центр почти ничего не предпринимал для стимулирования пассивных регионов к действию. Что касается ре формы государственной службы, на центральном уровне необходи мо создать координационную структуру по реформированию госу дарственной службы, чтобы она оказывала содействие в прак тическом внедрении всех нововведений, предусмотренных законода тельством. Конкурсные механизмы успешно применялись для стимулирова ния реформы бюджетной сферы на региональном уровне, но этот подход имеет и побочное действие в плане исключения субъектов фе дерации с низким потенциалом, создавая риск развития процесса, в котором реформы будут идти разными темпами в различных частях страны. Такой процесс может усугубить и без того глубокое неравен ство между продвинутыми регионами и регионами со слабым потен циалом. Пятым пунктом отметим то обстоятельство, что до сих пор при разработке реформ лишь в незначительной степени учитывались ог раничения субъектов Федерации с точки зрения их ресурсной обес печенности и потенциала, особенно удаленных и малонаселенных регионов с низким потенциалом. Ни в одной из запущенных на сегод няшний день инициатив и программ не были предусмотрены соот ветствующие механизмы для учета этого важнейшего аспекта процес са реформирования. Меры по развитию потенциала структур реализации реформы до настоящего времени были ограниченными. Это, в частности, обусло вило проблемы, возникшие в процессе реформирования государ ственной службы, где не было предпринято необходимых действий для удовлетворения очевидных потребностей в развитии потенциала кадровых служб органов власти. Аналогичным образом в рамках бюд жетной реформы потребности линейных министерств в развитии возможностей, необходимых для выполнения новых задач и внедре ния новых подходов, остались во многом неудовлетворенными. Не обходимо переходить от принятия правовых актов общего плана к

Резюме

принятию конкретных методик, отработанных в экспериментальном порядке и скорректированных с учетом проверяемых результатов этих экспериментов. Общие курсы повышения квалификации нужно заменить специализированными курсами, нацеленным на внедрение новых методов. Мероприятия по обучению и экспертной поддержке до настоящего времени проводились в рамках международных про ектов технического содействия. В целях поддержания достигнутых результатов и обеспечения реализации реформы во всех федераль ных органах исполнительной власти необходимо институциональ ное закрепление механизмов развития потенциала. Наконец, по прежнему отсутствуют надежные механизмы мони торинга. Существующие механизмы предусматривают либо получе ние формальных отчетов от регионов, которые трудно проверить, либо привлечение для этих целей на контрактной основе московских организаций, которые испытывают очевидные трудности с проведе нием комплексного мониторинга с охватом всей территории страны. В дополнение к существующей статистике должна быть создана до полнительная система мониторинга государственной гражданской службы, способная отражать фактическое состояние этой системы и на федеральном, и на региональном уровне. Сопоставление с международным опытом Анализ опыта других стран, который приводится в третьей главе, по зволяет сделать следующие выводы относительно эффективных под ходов к реализации институциональной реформы в условиях много уровневой системы государственного управления. А. Эффективность правовых инструментов зависит от сопровождающих их механизмов, а чрезмерный упор на правовые инструменты создает риск «зависания» систем Рассмотрение правовых инструментов помогает объяснить, почему во многих случаях «реформы по закону» приводили к неудовлетворитель ным результатам, в том числе в России. Успех применения рамочного законодательства зависит от соблюдения строгих требований, что осо бенно наглядно демонстрируют примеры Испании и Германии. Чтобы добиться успеха, нужно уметь смотреть вперед, грамотно выстраивать процессы разработки реформ на федеральном уровне, а также прово дить интенсивное обучение кадров практическим навыкам на всех уровнях государственной власти. В этой связи, крайне важна предвари

Институциональная реформа в России

тельная проработка, особенно в том, что касается подготовки подза конных актов. Предположение о том, что применение рамочного зако нодательства автоматически создает единую систему государственной службы / государственного управления / управления бюджетом также неверно, что подтверждается, например, в случае Германии медленным и громоздким процессом интеграции земель бывшей Восточной Гер мании. Более успешный опыт Бразилии высвечивает еще два вопроса. Во первых, использование конституционных механизмов может спо собствовать преодолению некоторых иерархических проблем, связан ных с рамочным законодательством, но при этом необходимо время, терпение и создание коалиций. Основная причина, по которой бра зильские реформы (также в значительной степени основанные на пра вовых механизмах) принесли хорошие результаты, тогда как другие страны преуспели в этом не вполне, заключается в том, что разработчи ки реформ в Бразилии осознанно провели работу по формированию широкой коалиции в поддержку реформы и были готовы принять, что решение всей задачи может потребовать продолжительного времени до пяти лет. Наиболее интересным элементом бразильских реформ в этом плане является то, что после того как на федеральном уровне при верженность реформе ослабла вследствие смены политического руко водства, процесс реформирования на субнациональном уровне сохра нил свою динамику. Б. Ключевые факторы успешной реализации реформы — формирование коалиций и сети обмена информацией Две из трех стран, в которых институциональные механизмы консуль таций между различными уровнями государственной власти использо вались наиболее широко, добились наибольших успехов в реализации реформы, что подчеркивает важность этого инструмента, который в России не нашел широкого распространения. Австралия, создавшая си стему Совета правительств Австралии (COAG) и Бразилия, действовав шая через Совет секретарей государственного управления федератив ных штатов (CONFAZ), являются наиболее успешными реформаторами из числа стран, включенных в наш сравнительный анализ, и именно они в значительной мере опирались на консультативные структуры. Процесс разработки и реализации политики повышения конкурентос пособности Австралии дает еще один классический пример того, как можно выстраивать такие процессы. Консультативные структуры Испа нии сыграли меньшую роль в процессах реформирования, но это пре имущественно объяснялось затянувшимся диалогом о роли федераль

Резюме

ного правительства и муниципальных органов вообще, который и заду шил систему консультаций. В Канаде и Австрии широко использовали методы распространения успешного опыта и положительных приме ров. При том, что в обоих случаях реализация реформ на субнацио нальном уровне была далеко неравномерной (хотя в Австрии это ско рее был вопрос не принципа, а времени), это не считалось в этих странах серьезной проблемой. В. Подводные камни систем бюджетного стимулирования Системы бюджетных стимулов являются потенциально привлека тельными инструментами для стимулирования реформ, как институ циональных, так и отраслевых. Вместе с тем анализ опыта стран, включенных в сравнительный анализ, выявляет потенциальные недо статки таких систем, в том числе: • риск негативных последствий для системы социальных услуг (при отрицательных стимулах); • риск субъективности при принятии решений, особенно в сфе рах, связанных с административной реформой; • риск исключения регионов с низким потенциалом (администра тивным и бюджетным). Тем не менее, опыт и Бразилии, и России показывает, что системы бюджетных стимулов могут оказывать и сильное положительные воз действие в плане стабилизации бюджетной системы, развития стрем ления к нововведениям в управлении бюджетом или просто измене ния культуры финансового менеджмента в государственных органах. Поэтому в дальнейшем, безусловно, не стоит отказываться от подоб ных механизмов. В то же время при рассмотрении возможности их использования следует предусмотреть определенные меры смягчаю щего характера, в том числе: • выделение специальных ассигнований уязвимым регионам и ре гионам с низким потенциалом (для предотвращения усиления неравенства) предпочтительно в рамках специального фонда, на основе четких правил и при условии соблюдения определенных минимальных требований; • проверка способности регионов продолжать предоставление основных общественных услуг (в случае санкций); • использование в максимально возможной степени четких и про веряемых критериев, особенно в отношении более «интеллекту альных» сфер реформы, таких как стандарты государственных услуг и т.п.

Институциональная реформа в России

Г. Актуальность всесторонних мер по укреплению потенциала Ни одна комплексная реформа не может быть успешной без финан сируемых в достаточном объеме и общедоступных программ разви тия потенциала. Это тем более справедливо для стран с переходной экономикой, где необходимые навыки реализации реформ просто отсутствуют. Опыт Бразилии и Испании, экономика которых к началу реформ находилась в переходном периоде, демонстрирует реальную необходимость доступа к возможностям развития потенциала, а так же наличия структур, помогающих формировать установку на вне дрение изменений (например, учебных заведений). Без этих ключе вых факторов невозможно обеспечить успех реформ — особенно в многоуровневых системах государственного управления. Д. Комплексные реформы требуют интегрированной системы управления и подхода, предусматривающего применение различных инструментов Отсутствие интегрированного подхода к взаимосвязанным рефор мам — это главный фактор риска при реализации реформ. Комплекс ные процессы реформирования, как в Австралии и Бразилии, и, в мень шей степени, в Канаде требуют единства управления или, по меньшей мере, единой системы контроля, особенно если ставится задача успеш ной реализации на субнациональном уровне. Связанные с этим аспек том риски тем выше, чем больше количество субъектов федерации, ко торые должны быть охвачены реформой. Кроме того, нельзя ожидать, что тот или иной аспект реформы можно будет реализовать с помощью только одного (или в основном одного) инструмента. Представляется, что минимальный набор инструментов должен представлять собой, по меньшей мере, комбинацию устойчивых консультативных структур с инструментами законодательства и развития потенциала. Система сти мулов в этой связи может иметь лишь вспомогательное значение, по скольку она не сработает при отсутствии трех других составляющих и создаст угрозу обострения существующих проблем. Выводы и рекомендации Далее излагаются основные выводы и рекомендации для российских правительственных структур, которые могут оказаться полезными в настоящий момент, когда процесс реформ вступает в новую, критиче ски важную стадию.

Резюме

А. Важность интегрированного планирования и определения последовательности действий на региональном уровне Фрагментарность усилий по проведению реформ создает серьезный риск для результатов их реализации. Примеры Бразилии и Австралии, которые рассматриваются в настоящем исследовании, демонстриру ют значительные преимущества подхода, в котором за проектирова ние и внедрение всех аспектов программ реформирования государ ственного управления и финансового менеджмента (или, по крайней мере, тех, которые относятся к системам управления центрального уровня) отвечает одна организация. Разделение ответственности за реализацию различных аспектов реформ между различными заинтересованными ведомствами зачас тую диктуется политической реальностью, и это — факт, который сле дует принять. Вместе с тем, даже в России, где функция управления процессом реформ разделена между четырьмя ведомствами, можно принять определенные компенсирующие меры, особенно сейчас, ко гда сроки реализации всех трех основных направлений общей про граммы реформ более или менее синхронизированы. Первая рекомендация в этой связи касается создания консульта тивных структур для регулярных дискуссий между регионами и феде ральным центром по вопросам реализации реформ. Это позволит по высить степень доверия к реформам на региональном уровне и облегчит обмен опытом между регионами. В этом отношении ключе вая роль может быть отведена аппаратам полномочных представите лей президента в федеральных округах, поскольку они могут способ ствовать формированию консультативных механизмов на реги ональном уровне, особенно с учетом большого числа субъектов феде рации. Чтобы улучшить координацию процесса реформирования на региональном уровне, этим консультативным органам имеет смысл заниматься всеми тремя основными направлениями реформ7. Вторая рекомендация касается необходимости стимулирования большей степени интеграции между различными направлениями ре формы на региональном уровне. Как минимум, требуется обеспече ние взаимной увязки программ по отдельным сферам реформирова ния. Это позволит предотвратить те негативные эффекты, которые могут возникнуть в связи с частичным дублированием отдельных программ. В идеальном случае федеральные власти, действуя через аппараты полномочных представителей президента в федеральных округах, должны стимулировать формирование на региональном 7

Возможно, также вопросами реформы органов местного самоуправления.

Институциональная реформа в России

уровне единых, интегрированных программ реформирования госу дарственной службы, административной реформы и реформы бюд жетного процесса. Единая программа и план мероприятий, разрабо танные властями Республики Калмыкии, могут служить моделью для интегрированного подхода к разработке реформ. Б. Формирование интегрированных, постоянно действующих консультативных структур в качестве проводников перемен Выше упоминалась идея создания интегрированных консультатив ных структур для облегчения внедрения изменений. Практически во всех странах, включенных в сравнительный анализ, подобная практи ка существует. В одних странах она применяется с большим успехом, в других — с меньшим. На начальном этапе разработки реформ госу дарственного управления такой консультативный механизм сущест вовал и в России, но впоследствии эта практика была прекращена. Очевидно, что первоначальные затраты на создание такого кон сультативного механизма могут оказаться существенными, особенно в части его разработки и введения в действие, но отдача будет боль шой. Трудно представить, каким образом в нынешних российских ус ловиях столь сложные преобразования — особенно те, которые пред усмотрены Концепцией административной реформы и Концепцией реформирования бюджетного процесса — могут быть успешно реа лизованы при отсутствии постоянно действующих структур для веде ния диалога между федеральным центром и регионами. В. Сбалансированность предоставления поддержки передовым и отстающим регионам с целью обеспечения более широкого охвата реформирования Поиск решений, которые обеспечат более широкое участие регионов в программе реформ, станет жизненно важным по мере вступления процесса преобразований в тот этап, когда реформы должны начать приносить непосредственные и ощутимые плоды для граждан в пла не повышения доступности и качества государственных услуг. Рос сия, в этом отношении, находится в особенно сложной ситуации, учи тывая высокую степень неравенства между регионами (и по уровню экономического развития, и по наличию потенциала в области про ведения реформ), большое число субъектов Федерации, а также суще ствование ряда регионов, переживших конфликты. Построение про граммы реализации лишь вокруг конкурсов с участием лучших регионов в данной ситуации не приведет к желаемому результату в

Резюме

масштабах всей страны. В международной практике мало актуальных примеров, но опыт Бразилии показывает, в частности, что программа реализации реформ должна предусматривать те или иные компенси рующие меры в отношении слабых регионов. В этой связи рекомендуется создать специальный фонд для отста ющих регионов, доступ к средствам которого будет определяться эко номическими показателями (уровень экономического развития ниже порогового значения), фактами возникновения серьезных конфлик тов за последние пять лет, а также готовностью проводить реформы, которая будет оцениваться по первоначальному программному заяв лению регионального правительства. Процесс отбора регионов мо жет проводиться в три этапа: • первый этап: проверка соответствия трем основным критериям, указанным выше; • второй этап: проведение оценки потенциала региона8 (по согла сованной методике) с определением ряда первоначальных мер, которые должны быть выполнены региональным правительст вом для получения права на доступ к средствам фонда; • третий этап: оценка поданных заявок на основе специального набора показателей для слабых регионов и регионов, пережив ших конфликты. Средства на эти цели должны быть предусмотрены в федеральном бюджете на 2007 г., а регионам нужно будет подготовить свои заявки во второй половине 2006 г. По мнению авторов исследования, созда ние подобного механизма является непременным условием успешно го завершения процесса реформ. Г. Активизация распространения успешного опыта в целях расширения методической поддержки Распространение передового опыта представляет собой мощный ин струмент стимулирования реформ. Ранее уже упоминался канадский опыт создания сетевых групп научного и экспертного сообщества. Более «близким» примером является конкуренция между странами кандидатами на членство в ЕС из Центральной и Восточной Европы в ходе недавнего процесса присоединения, включавшая в себя как соревнование, так и обмен успешным опытом, в частности, в рамках программы СИГМА под эгидой ОЭСР. 8 Оценки систем государственного управления, проведенные в Южном фе деральном округе в течение прошлого года в соответствии с согласованной методикой, могут служить моделью для данной работы.

Институциональная реформа в России

В России успех двух межрегиональных семинаров по обмену опы том, которые были профинансированы донорами (один — на тему реформы государственной службы, другой — по проблемам админис тративной и бюджетной реформы), свидетельствует как о востребо ванности подобных подходов, так и об очевидной отдаче от этих ме роприятий. Федеральное Правительство могло бы играть намного более активную роль в стимулировании создания подобных групп, например, путем организации специальных конкурсов для групп ре гионов, которые представят свои предложения. Такие подходы обес печат мультипликативный эффект от использования тех ограничен ных ресурсов, которыми располагает правительство. Наконец, инвестиции в ограниченном объеме в развитие структур по распространению лучшей практики также частично удовлетворят потребность в методическом сопровождении со стороны централь ных органов власти, поскольку в рамках таких мероприятий регионы смогут оказывать методическую поддержку друг другу и, тем самым, смогут самостоятельно двигаться вперед по пути реформ. Д. Комплексность и интеграция программ развития потенциала Рассмотренный в исследовании опыт других стран содержит ряд достойных примеров, которые можно легко повторить в России. Бразильская национальная программа по планированию модерни зации штатов и федерального округа (PNAGE), которая финансиру ется совместно правительством и организациями донорами, пред ставляет собой неплохой образец комплексной программы по развитию потенциала, позволяющей регионам преодолевать кри тические барьеры в ходе реализации свих собственных программ реформирования. Еще один интересный пример — программа обу чения государственных служащих без отрыва от службы, проводи мая в австрийских правительственных органах и предназначенная для обеспечения эффективной реализации реформ. Но подобную программу воспроизвести в России будет труднее из за большого числа субъектов Федерации. Формирование единой программы развития потенциала, фи нансируемой преимущественно из средств государственного бюд жета при возможном участии доноров и смоделированной по об разцу бразильской программы, представляется наиболее прием лемым планом дальнейших действий в этой сфере. Разработка та кой инициативы станет все более актуальной по мере усложнения содержания реформ.

Резюме

Е. Мониторинг: построение системы, ориентированной на результат Разработка системы мониторинга, ориентированной на конечный результат, крайне важна для того, чтобы у правительства была воз можность корректировать подходы по мере реализации реформ. Хотя это сравнительно новый аспект управления реформами, а зна чит примеров международного опыта здесь меньше, все же сущест вует ряд инструментов, которые можно взять за основу. Отметим в этой связи опросы государственных и муниципальных служащих о ходе реформирования государственной службы, недавно прове денный Минэкономразвития России опрос о ходе административ ной реформы, методики мониторинга, разработанные в рамках бюджетной реформы. Однако, данные, собранные в ходе этих оп росов, до сих пор не применяются для ведения мониторинга ре зультатов реформ. Здесь также следует подчеркнуть, что построе ние таких систем будет приобретать все большую значимость по мере продвижения более сложных по своему характеру реформ, ко торые, как ожидается, дадут ощутимые результаты для российских граждан. Врезка 1.1. Сводное изложение рекомендаций 1. Обеспечение интегрированного планирования и последова3 тельности мер на региональном уровне Первоначальные оценки показывают, что до 80% российских регионов не располагают достаточным потенциалом для реализации администра тивной реформы, реформы государственной службы и бюджетной ре формы (ГУ – ВШЭ, 2006 г.). Поэтому регионы не смогут обслуживать кон курирующие и порой противоречащие друг другу запросы федерального центра. Необходимы усилия для разработки интегриро ванных планов действий по проведению реформы. Неплохой пример такого подхода – недавно одобренный План мероприятий по укрепле нию системы государственного управления в Республике Калмыкии, который мог бы служить образцом для других регионов с невысоким потенциалом. 2. Формирование коалиций и сетевые структуры общения – клю3 чевые факторы успеха Слишком мало сил и средств вложено в создание механизмов консульта ций с регионами по вопросам реализации реформ. Обзор международ ной практики свидетельствует, что это один из ключевых факторов успе ха в многоуровневых системах государственного управления. Поэтому при разработке институциональных консультативных моделей россий ские политики могли бы обратиться к опыту таких стран, как Бразилия, Австралия, Канада и Испания.

Институциональная реформа в России

Врезка 1.1 (продолжение) 3. Системы бюджетного стимулирования должны учитывать зна3 чительную неоднородность российских регионов по уровню бю3 джетной обеспеченности и по возможностям в области реализа3 ции реформы Конкурсные механизмы и бюджетные стимулы потенциально могут стать важнейшими двигателями реформы. Вместе с тем в федеративном кон тексте с глубокими различиями между регионами (и по уровню бюджет ной обеспеченности, и по возможностям) в такой стране, как Россия, тре буется многогранный подход. Такой подход может предусматривать продолжение проведения конкурсов, основанных на способностях уча стников, для накопления имеющих демонстрационный эффект приме ров лучшей практики реформирования наряду с созданием специально го фонда, ориентированного исключительно на поддержку регионов с низким потенциалом и базирующегося на следующих принципах: • выделение ассигнований на основе прозрачных правил и только в том случае, если соответствующие регионы придерживаются оп ределенных минимальных норм и стандартов, а также принимают некоторые первоначальные меры базового характера, согласован ные по результатам независимой диагностической оценки; • использование при оценке заявок критериев, учитывающих специ фические характеристики неблагополучных регионов и регионов, переживших конфликты. 4. Активизация распространения лучшей практики для усиления методической поддержки Проведенные за последний год межрегиональные мероприятия по рас пространению лучшей практики в сфере реформирования государствен ной службы и внедрения элементов управления по результатам продемон стрировали огромный потенциал таких сравнительно малозатратных инструментов для распространения успешного опыта и продвижения процесса реформ. Поэтому предлагается расширить подобные мероприя тия с охватом более широкого спектра вопросов. В этом отношении по лезно ознакомиться с опытом Канады, а также с менее формализованным подходом, который применяется в Австрии. 5. Комплексность и интеграция программ развития потенциала Инвестиции в развитие потенциала в России в основном ограничивались программами, финансируемыми организациями донорами. С учетом большого количества регионов с низким потенциалом, а также сложности следующих этапов программы реформ (БОР, управление по результатам, повышение качества предоставления государственных услуг) разработка программы развития потенциала, которая будет финансироваться из госу дарственного бюджета (при поддержке со стороны доноров), становится актуальной и крайне важной мерой. В этом отношении особенно полезно обратиться к опыту реализации бразильской программы PNAGE.

Резюме

Врезка 1.1 (продолжение) 6. Мониторинг: создание системы, ориентированной на результат Разработка систем мониторинга, ориентированных на результаты, жиз ненно важна для обеспечения возможности правительства корректиро вать подходы к реализации реформы по мере ее продвижения. Хотя это сравнительно новый аспект управления реформами, а значит, примеров международного опыта здесь меньше, все же существует ряд инструмен тов, которые можно взять за основу. Отметим в этой связи опросы госу дарственных и муниципальных служащих о ходе реформирования госу дарственной службы, недавно проведенный Минэкономразвития России опрос о ходе административной реформы, методики мониторинга, раз работанные в рамках бюджетной реформы.

ВВЕДЕНИЕ И КОНТЕКСТ

Институциональная реформа представляет собой один из краеуголь ных камней стратегической программы нынешнего российского правительства. За последние пять лет сменявшие друг друга составы правительства последовательно прилагали усилия к тому, чтобы мо дернизировать структуры и механизмы государственного управления в России. До сих пор это происходило с переменным успехом. Рефор мы в бюджетной сфере привели к укреплению бюджетной дисципли ны и на федеральном, и на региональном уровне, а также к трансфор мации системы межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами. Также внесена ясность в функциональное раз граничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. С другой стороны, эффект от административной реформы и реформы государственной службы на сегодняшний день представляется менее значительным. Реформы в сфере предоставления государственных услуг, в частности, предпри нятая в начале 2005 г. попытка монетизации льгот, привели к широ ким общественным протестам и отмене части введенных мер. Пере нос сроков завершения реформы местного самоуправления, которое ранее планировалось на конец 2005 г., но теперь произойдет не рань ше конца 2008 г., — это еще один пример трудностей, присущих про цессу осуществления преобразований в сложной многоуровневой си стеме государственного управления со значительной нерав номерностью и экономического, и институционального потенциала в сфере реализации реформ. Вместе с тем принятие в октябре 2005 г. Концепции администра тивной реформы в Российской Федерации в 2006 2008 гг. и Плана ме роприятий по ее проведению, а также начало реализации инициати вы по внедрению методов бюджетного планирования, ориен тированных на результаты, свидетельствуют о новых шагах и направ лениях реформирования системы государственного управления в Российской Федерации. Продление сроков реализации Программы реформирования государственной службы, завершить которую ранее планировалось в 2005 г., с выделением финансирования на эти цели стало дополнительным свидетельством того, что, несмотря на все

Введение и контекст

трудности в ее реализации, институциональная реформа по прежне му представляет собой важную часть программы российского прави тельства. Акцент на мерах по противодействию коррупции и связан ных с этим мероприятиях по реформированию государственного сектора, сделанный в послании Президента Владимира Путина Феде ральному собранию Российской Федерации, служит еще одним под тверждением обозначенной тенденции. Главной задачей следующего этапа реформ является обеспечение видимых результатов для граж дан, и этот принцип положен в основу как направлений, предусмот ренных Концепцией административной реформы, так и инициативы по внедрению бюджетного планирования, ориентированного на ре зультаты. Однако обеспечение результативности административной реформы и реформы государственной службы во всех 88 регионах потребует от реформаторов немало сил. В то же время ощутимые ре зультаты крайне важны для обеспечения поддержки дальнейших уси лий по осуществлению программы реформ после президентских вы боров 2008 г. В центре внимания настоящего исследования четыре главных ас пекта процесса реализации реформ в контексте многоуровневой си стемы государственного управления в России, которые, по мнению авторов, отражают основные факторы, препятствующие успешному проведению реформ в жизнь. Во первых, это неравенство в уровне потенциала различных регионов; во вторых, сложность управления реализацией спланированных в центре реформ в очень большом числе субъектов, расположенных на обширной территории, при глу боких различиях в их экономических и географических характерис тиках; в третьих, проблема формирования политического консенсу са в масштабах всей страны в отношении направлений и темпов реформирования; и, наконец, фрагментарность планирования ре форм, особенно на федеральном уровне, где различные реформатор ские инициативы находятся в компетенции различных организаций, а в некоторых случаях даже различных частей исполнительной влас ти. Главной гипотезой, лежащей в основе настоящей работы, является то, что попытки осуществления фундаментальных преобразований в институциональной системе до сих пор не давали желаемого резуль тата — в основном из за того, что перечисленные выше четыре осо бенности российской системы государственного управления не по лучили должного внимания со стороны политиков. До сегодняшнего дня попытки реформирования опирались на три типа механизмов:

Институциональная реформа в России

а) конкурсы на право получения дополнительных ресурсов (либо на общие цели, либо целенаправленно) в качестве стимула к проведению реформ; особенно активно применяются в сфере бюджетной реформы, а также предусматриваются Концепцией административной реформы; б) предписывающее федеральное законодательство в качестве ключевого инструмента реформ, которое должно воспроизво диться в регионах; применяется преимущественно в области ре формы государственной службы, но также и в сфере реформи рования органов местного самоуправления; в) разрабатываемые на федеральном уровне методические реко мендации и направления реформ в сочетании с директивной реализацией (в тех областях, где полномочия федерального центра особенно сильны, например, в здравоохранении и об разовании) и стимулами для проведения реформ путем оказа ния методической помощи, как, например, на первом этапе организационных преобразований в государственных орга нах власти. Реформы, основанные на указанных выше механизмах, дали оп ределенные результаты. Например, обеспечена стабилизация меж бюджетных отношений между федеральным центром и региона ми, во многих регионах приняты новые законы о государственной службе, в отдельных регионах прошла успешная апробация ре формы органов местного самоуправления, в некоторой степени осуществлена рационализация административной структуры на федеральном уровне и в отдельных регионах. Вместе с тем приме нявшиеся методы реформирования продемонстрировали ряд се рьезных недостатков. Первый недостаток заключается в акценте на принятии законо дательства, а не на его реализации. Принятие законов, особенно в области реформы государственной службы, во многих случаях не сопровождалось их полной реализацией. Даже на уровне федера ции многие подзаконные акты еще не приняты, а те регионы, кото рые пытались формировать инструментов реализации до приня тия соответствующих документов на федеральном уровне, зачастую сталкивались с ситуацией, когда процедуры и механизмы управления, предусмотренные законодательством, были настоль ко сложны и громоздки, что их полная реализация оказалась чрез вычайно затруднительной. Это связано не только с тем, как по строен федеральный закон «О государственной гражданской

Введение и контекст

службе Российской Федерации», но и с ограниченными возможно стями отдельных регионов, а эти ограничения не были должным образом учтены в процессе подготовки законодательства. Второй основной недостаток состоит в следующем. Тогда как ориентация на проведение конкурсов позволила некоторым реги онам добиться успеха в реализации реформ, а также продемон стрировала несколько примеров успешного реформирования (особенно там, где имелись дополнительные федеральные сред ства), акцент на формировании флагманских проектов одновре менно увеличил разрыв между небольшой группой регионов, пре успевших в реализации реформ9 и растущей группой отстающих регионов, многие из которых не располагают минимальным уров нем потенциала, требующимся для участия в конкурсах 10. Таким образом, в то время как регионы, достигшие хороших результатов, были вознаграждены (что немаловажно для формирования базы поддержки реформ среди широкой общественности и среди поли тиков), регионы с ограниченными возможностями, которым зача стую больше всего требуется помощь, стали отставать еще больше. Несмотря на то, что стимулирование реформ с помощью конкур сов имеет явные преимущества, риск для национальной стабиль ности, сопряженный с увеличением числа отстающих регионов, очевиден. Таким образом, наряду с продолжением практики тради ционных конкурсных подходов необходимо рассмотреть вопрос о разработке специального механизма для стимулирования реформ в отстающих регионах11. 9

Важно отметить, что в эту группу входят не только исключительно регио ны сильные в экономическом отношении. Например, Чувашия — это пример сравнительно слабого в экономическом плане региона, но преуспевшего в ре формировании государственного сектора. Однако в конкурсах практически не участвовали субъекты из числа беднейших российских регионов. 10 В недавно опубликованном рейтинге регионов по уровню потенциала в области проведения административной реформы более 80% субъектов Феде рации отнесены к слабым с точки зрения их возможностей по реализации ос новных направлений реформы (ГУ — ВШЭ, 2006 г.). 11 В этой связи наглядный пример представляет собой ЕС. Осознание того, что конкуренция на внутреннем рынке (включая конкуренцию между страна ми членами за инвестиции) может носить потенциально разрушительный ха рактер для прочности и стабильности Европейского Союза, стало одной из главных предпосылок для создания Фонда регионального развития, социаль ного фонда, а впоследствии Фонда сплочения. Хотя структура данных меха низмов, безусловно, не является идеальной, они основывались на понимании того, что при создании взаимосвязанной системы управления экономикой крайне важно уделять особое внимание отстающим регионам.

Институциональная реформа в России

Третьим основным недостатком используемых инструментов является то, что разработка методик без необходимого сопровож дения и обучения их применению, скорее всего, приведет к меха ническому воспроизведению федеральных реформ без учета реги ональной специфики. Недавние попытки аппарата полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе сформи ровать систему оценки эффективности органов государственного управления в регионах округа, учитывающую региональную спе цифику, представляет собой интересную попытку поиска путей «локализации» подходов к управлению процессом реформирова ния. Однако упомянутую систему еще предстоит испытать. И, наконец, фрагментарность проектирования реформ на феде ральном уровне создает дополнительные трудности для регионов, которые получают разные установки от различных федеральных партнеров и вынуждены учитывать эти установки на региональ ном уровне. Хотя логически на региональном уровне, где органы управления имеют меньшие размеры, координация обеспечивает ся лучше, необходимость иметь дело с множественными элемента ми программы институциональных реформ, частично дублирую щими друг друга, становится серьезной проблемой для региональных властей. Один из примеров проблем, возникающих в связи с фрагментарностью управления программой реформ, от носится к недавнему спору между Минэкономразвития России, Минфином России и Минрегионразвития России по вопросам ру ководства реформами, относящимися к стратегическому планиро ванию, показателям результативности деятельности и внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результаты. Главная задача авторов исследования состоит в том, чтобы по делиться своими соображениями и предложить рекомендации от носительно мер, которые российские политики могли бы пред принять для устранения существующих недостатков в управлении процессом реформ. В частности, в отношении новых программ, например, Плана мероприятий по проведению административной реформы, речь идет о мерах, которые могли бы помочь избежать ряда уроков негативного опыта, извлеченных из прошлых и сегод няшних попыток реформирования. В этой связи главное внимание в исследовании уделяется двум вопросам: а) подробному анализу опыта реализации различных аспектов институциональных реформ, внедренных на настоящий момент, с акцентом на взаимосвязанных элементах реформы государственной службы, бюджетного процесса и

Введение и контекст

административной реформы. Анализ включает в себя рас смотрение практических примеров, основанных на опыте отдельных регионов или групп регионов, которые наиболее активно участвовали в реализации реформ, и которые, сле довательно, способны предложить свои «за» и «против» в от ношении применявшихся инструментов реформирования. Кроме того, в анализе будут использованы результаты недав них опросов о ходе реализации административной рефор мы и реформы государственной службы в России. Это станет основной темой второй главы настоящей работы; б) анализу международного опыта реализации реформ в других многоуровневых системах государственного управления. При этом признается, что многоуровневым системам присущ ряд особенностей, которые делают процесс последовательной реа лизации реформ в них гораздо более сложным, чем в унитар ных государствах. Исходя из результатов предварительного анализа опыта проведения реформ, рассматриваются примеры Австралии, Австрии, Бразилии, Канады, Германии и Испании — на основе исследований, проведенных экспертами этих стран. При всех очевидных различиях между этими странами и по уровню развития (от развитых стран ОЭСР до стран с переход ной экономикой, как Бразилия), и по характеру процессов ре форм (от комплексных реформ до частичных преобразова ний) из их опыта можно извлечь важные уроки применительно к разработке и реализации реформ в России. Анализу междуна родного опыта посвящена третья глава исследования. В исследовании не затрагиваются вопросы политической эко номии, связанные с разработкой и реализацией реформ. При всей своей безусловной важности эта тема выходит за рамки настоящей работы. Она подробно анализируется в предыдущих публикациях Банка по проблемам проектирования реформ в России, в частнос ти, в докладе «Формирование эффективного правительства» (2005). Выводы исследования адресованы как менеджерам уже осу ществляемых в России программ реформ, которые будут искать пути наиболее эффективного выполнения отдельных возложен ных на них задач, так и российскому экспертному сообществу, ока зывающему содействие в процессе разработки содержания ре форм. Более всего авторы стремятся, чтобы этот доклад стал полезным для российских политиков регионального уровня, кото

Институциональная реформа в России

рые стоят перед сложнейшей задачей обеспечения эффективной реализации реформ, а значит, несут основную ответственность за то, чтобы реформы принесли ощутимые плоды для российских граждан, которые возлагают на них большие надежды.

ГЛАВА 1. ПРОГРАММА ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ: КОМПЛЕКСНОСТЬ ПРИ СОХРАНЯЮЩЕЙСЯ ФРАГМЕНТАРНОСТИ ВВЕДЕНИЕ Институциональная реформа в Российской Федерации остается чрез вычайно острой темой. Содержание и масштабы программы реформ, которыми в значительной мере пренебрегали в 1990 х гг., предъявля ют серьезные вызовы и политикам, и ответственным исполнителям решений. Реформы 1990 х гг., в результате которых была создана де централизованная федеративная система государственного управле ния, вместе с тем привели к значительной неравномерности в уровнях институционального и экономического развития регионов России. Реформы, которые осуществлялись в течение последних пяти лет, час тично устранили эту тенденцию. Вместе с тем они продемонстрирова ли опасности, присущие подходу, в котором делается чрезмерный ак цент на режиме «проектирование на центральном уровне – реализация на местном (по вертикали) уровне». Теперь, когда Россия вступает в новый этап институциональной реформы с акцентом на системах предоставления государственных услуг и результативных принципах управления, предусмотренных Концепцией администра тивной реформы и инициативой внедрения бюджетирования, ориен тированного на результаты, важно поразмышлять над тем, как можно избежать неудач, связанных с недостатками применявшихся ранее ме тодов реализации реформ. Автоматическое продолжение прошлой практики реформирования вряд ли приведет к тем результатам, на ко торые рассчитывает правительство, включая ощутимое повышение ка чества государственных услуг на всей территории России12, а также улучшение делового и инвестиционного климата в целях создания альтернативных источников экономического роста, не основанных на добыче нефти.

ХАРАКТЕР РЕФОРМ: СЛОЖНОСТЬ СОДЕРЖАНИЯ И СЖАТОСТЬ СРОКОВ История институциональных преобразований в России изложена до кументально в двух публикациях на тему истории административной 12

В Концепции административной реформы и плане мероприятий по ее проведению предполагается, что через два года реализации программы степень удовлетворенности граждан качеством государственных услуг повысится на 40 %.

Институциональная реформа в России

реформы, изданных в 2004 и 2005 гг. Хотя повторение материала, опубликованного в этих работах, не является целью настоящего ис следования, важно иметь в виду две особенности, присущие програм ме реформ в России: во первых, комплексный характер и сложность преобразований и, во вторых, сравнительно сжатые сроки, отведен ные на их разработку и реализацию. Как и во многих других странах Центральной и Восточной Европы и республиках бывшего Советского Союза, в повестке дня российско го правительства институциональные реформы стали фигурировать сравнительно поздно. В начале 90 х гг. главное внимание было сосре доточено на проектировании устройства российского государства с акцентом на отношениях между федеральным центром и регионами, а также на совершенствовании систем управления бюджетом. Вместе с тем под влиянием неолиберальных советников по экономическим во просам во многих странах Центральной и Восточной Европы и стра нах СНГ другими аспектами программы институциональной рефор мы практически пренебрегали. Ряд неудачных попыток провести организационную реформу и реформу государственной службы был предпринят в 90 х гг. (Kotchegura in Verheijen, 1999), но в целом адми нистративная структура федерального правительства оставалась в значительной степени неизменной, а преобразования в регионах так же не привели к существенным переменам в институциональных сис темах. В 90 х гг. инициативы по реформированию государственной службы были преимущественно ориентированы на создание (на феде ральном и региональном уровнях) законодательной базы функциони рования государственной службы. К концу 90 х гг. образовался право вой вакуум с точки зрения разработки единого подхода к правовому регулированию государственной службы, и стала очевидной необхо димость принятия рамочного законодательства и комплексной стра тегии реформирования. Недостаточное внимание к вопросам институциональной реформы в конце 90 х гг. имело серьезные последствия для усилий по реформи рованию, предпринятых в последние пять лет. После смены в 2000 г. по литического руководства страны институциональные преобразования были включены в число приоритетных задач, и это привело, с одной стороны, к смене подхода к управлению федеральной институциональ ной системой (от децентрализации к все возрастающему централизму в отношениях между центром и регионами), а с другой – к приданию пре образованиям в институциональной сфере нового импульса. Приоритетность институциональной реформы нашла свое отраже ние в целом ряде реформаторских инициатив, запущенных федераль

Глава 1. Программа институциональной реформы в России

ным правительством. В их числе: разграничение государственных функ ций, осуществляемых на федеральном и региональном уровнях, рефор ма системы управления бюджетом (в рамках Концепции реформирова ния бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.), реформа государственной службы (в соответствии с федеральной про граммой «Реформирование государственной службы Российской Феде рации (2003–2005 гг.)», срок которой был продлен еще на два года), пер вый этап административной реформы (предусмотренный Указом Президента России «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314), а также иные иници ативы, связанные с перечисленными (например, реформа органов ме стного самоуправления). За этим последовали реформаторские иници ативы «второго поколения», в том числе закрепленные Концепцией административной реформы и планом мероприятий по ее проведению в 2006–2008 гг., а также инициатива по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты. Упомянутые выше реформаторские инициативы вместе составляют комплексный пакет мер, которые при их реализации последовательным и взаимно подкрепляющим образом должны стать мощным двигателем трансформирования глубоко укоренившейся государственной маши ны. Этот комплекс мер отражает необходимость ориентироваться на людей, процессы и ресурсы во взаимосвязи, а также посылает мощный сигнал региональным и субрегиональным властям, указывающий на приоритетность и насущность реформ. Однако то, что на первый взгляд может показаться взаимосвязанной программой реформ, в реальности превратилось в довольно разрозненный набор инициатив, реализуе мых в условиях сжатых сроков и потому создающих риск неудачи ре форм. Если сейчас реформы будут восприняты как неэффективные, и граждане не увидят ощутимых результатов в плане повышения доступ ности и качества государственных услуг, то процесс реформирования, несомненно, затормозится в предстоящий предвыборный период, и следующий шанс заняться глубоко укоренившимися структурными проблемами в российской системе государственного управления может наступить нескоро. Это в свою очередь негативно скажется на конкурен тоспособности российской экономики в среднесрочной перспективе, особенно по мере повышения ее открытости после вступления в ВТО13. Что касается вопросов реализации очерченной выше программы реформ, то осуществление различных инициатив возглавляется разны 13 Реформы в других странах СНГ, которые недавно присоединились к ВТО (например, в Армении), обусловлены необходимостью повышения качества административного управления как одного из ключевых элементов улучше ния конкурентоспособности экономики.

Институциональная реформа в России

ми ведомствами, в том числе Министерством финансов, Министерст вом экономического развития и торговли, Министерством здравоохра нения и социального развития, Аппаратом Правительства и Админист рацией Президента. При том что на уровне правительства созданы механизмы координации (через правительственную комиссию по ад министративной реформе), они не охватывают реформы, которыми руководит Администрация Президента. На уровне Аппарата Прави тельства проводится ведомственное разграничение между реформой бюджетной системы и административной реформой. Кроме того, до недавнего времени регионы не были вовлечены в процесс координа ции реформ в рамках формальной структуры, хотя две последние ини циативы (административная реформа и внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты) предусматривают апробацию ин ституционально закрепленных механизмов для организации диалога с региональными властями. В частности, образована специальная рабо чая группа по вопросам внедрения бюджетирования, ориентированно го на результаты, на региональном уровне. Что касается давления временных ограничений, то стремление обеспечить результат в некоторых случаях приводило к превалирова нию формы над содержанием. В качестве примера можно привести проведение горизонтального функционального анализа центральных органов государственной власти, спланированного и осуществлен ного в 2003–2004 гг. – в чрезвычайно сжатые сроки, обусловленные необходимостью завершить эту работу до президентских выборов. Необходимость обеспечения результатов к установленному сроку привела к механическому слиянию государственных органов и созда нию систем реализации, которые не были до конца продуманы, что вызвало сопротивление и в административных органах, и среди граж дан. Затем, когда сроки второго этапа реструктуризации в рамках программы административной реформы были отнесены на более по здний период, значительная часть потенциально положительного эффекта от рационализации структуры центральных органов власти была потеряна. Аналогичным образом стремление к скорейшей реа лизации реформы государственной службы без достижения достаточ ного прогресса в модернизации бизнес процессов в министерствах также создало ситуацию, когда реформа процесса управления кадро выми ресурсами осуществлялась изолированно и в конечном итоге почти не оказала того положительного эффекта на качество управле ния кадрами, которого от нее ожидали. На региональном уровне можно наблюдать и положительные при меры применения интегрированных подходов к реформам, но их ма

Глава 1. Программа институциональной реформы в России

ло, и они разрознены. Опять таки многочисленные и иногда проти воречащие друг другу требования со стороны федерального центра осложнили для регионов процесс восприятия институциональных реформ как пакета подкрепляющих друг друга мер. Они вынуждали региональные власти думать категориями узких подходов к реализа ции реформ, предусматривающих скорее реакцию на запросы цент ра, а не проведение преобразований, обусловленных истинными по требностями. Вместе с тем некоторые регионы проявили интерес к формированию более широких программ, включающих различные элементы преобразований, предусмотренных федеральной програм мой (например, Чувашия, Калмыкия, Санкт Петербург и Мурманская область). Однако эти регионы составляют исключение и еще находят ся на ранней стадии реализации реформ. Разнообразие и разрозненность реформаторских инициатив в со четании с их комплексным характером создают значительный риск перегрузки программы реформ как на федеральном, так и особенно на региональном уровнях, а это грозит в лучшем случае достижением лишь частичных результатов.

ВОЗМОЖНЫЕ ФАКТОРЫ УСПЕХА В 2006–2008 ГГ.: ПОВЫШЕНИЕ СТЕПЕНИ ИНТЕГРИРОВАНИЯ ПРОГРАММЫ

Реформы в России подошли к тому моменту, когда существует реаль ная возможность заново переосмыслить некоторые из использовав шихся подходов, которые на сегодняшний день не принесли опти мальных результатов. Во первых, завершена реализация важных элементов начальной фазы реформ с акцентом на построении структурных блоков транс формированной институциональной системы. Базовое законодатель ство о системе государственной службы принято, хотя и без значитель ной части необходимых подзаконных актов. Проведена начальная реструктуризация центральных органов государственного управления, и за ней последовали аналогичные процессы в некоторых регионах. Система управления бюджетом реформирована как с точки зрения бю джетного планирования на центральном уровне, так и в плане межбю джетных отношений между федеральным центром и регионами. Хотя некоторые из процессов проектирования и реализации оставляли же лать лучшего, они заложили новые основы для функционирования си стемы государственного управления. Во вторых, значительная часть идеологии, положенной в основу следующего этапа реформ, последовательно базируется на логике ре

Институциональная реформа в России

зультативности деятельности. Многие позиции Концепции админист ративной реформы и плана мероприятий по ее проведению заимство ваны из североевропейских и англосаксонских принципов управления по результатам, введения стандартов государственных услуг и обеспе чения открытости государственных органов. Очевиден радикальный отход от традиционных административных ценностей, но вместе с тем он четко и однозначно сформулирован как одно из направлений ре форм. Инициатива по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, основана на аналогичных принци пах прозрачного распределения ресурсов, отчетности бюджетополу чателей об использовании бюджетных средств, базирующейся на ре зультативных принципах, введении новых методов бюджетного учета. Здесь остается ряд вопросов, касающихся определения последователь ности мероприятий и особенно увязки между стандартами предостав ления услуг, стратегическим планированием и выделением бюджетных средств, а также учетом и отчетностью. Однако с точки зрения содержа ния эти предстоящие нововведения согласуются с теми, которые запла нированы в рамках Концепции административной реформы. В третьих, отчетливо вырисовывается новый подход к работе с ре гионами, предусматривающий проведение конкурсов (ранее уже при менявшихся в рамках бюджетной реформы), акцент на подходах к уп равлению изменениями (как в рамках административной реформы, так и инициативы по внедрению бюджетного планирования, ориенти рованного на результаты), а также отход (до некоторой степени) от ле галистских подходов к проведению реформ. Если этот новый подход будет сопровождаться признанием того, что неоднородность регио нов по административному потенциалу и бюджетной обеспеченности также требует дифференциации процесса реализации реформ, то это будет способствовать формированию более благоприятных условий для успешного проведения преобразований на региональном уровне. И, наконец, параллельный характер программ реформ, как мини мум, создает возможность для большей интеграции. В прошлые годы реформы двигались раздельными путями частично из за того, что они планировались к реализации в разные периоды времени. Теперь же очередные этапы административной реформы и реформы госу дарственной службы — оба — стартуют с начала 2006 г., а инициатива по внедрению бюджетирования по результатам также находится на начальной стадии. Они сопровождаются мероприятиями, которые смогут разнообразить формы отношений между федеральным цент ром и регионами. В качестве примера назовем инициативу полно мочного представителя Президента России Дмитрия Козака по разра

Глава 1. Программа институциональной реформы в России

ботке учитывающих региональную специфику показателей результа тивности для регионов, входящих в состав Южного федерального ок руга. Ответ на вопрос о том, приведут ли более благоприятные условия к более успешным результатам, в значительной мере зависит от того, каким образом федеральные власти будут строить свои взаимоотно шения с регионами, когда дело дойдет до использования инстру ментов реформирования и предоставления поддержки в сфере реа лизации. Он также зависит от того, удастся ли обеспечить более интегрированный подход к осуществлению преобразований по различным аспектам институциональной реформы.

КОНТЕКСТУАЛЬНЫЙ РИСК НЕУДАчНОЙ РЕАЛИЗАЦИИ Многогранность российской программы реформирования государ ственного сектора, а также ограничения с точки зрения потенциала (особенно на региональном уровне) создают серьезные проблемы для эффективного управления реформами. С учетом международной практики стратегия реализации комплексных программ должна учи тывать следующие факторы: 1) инструментально#структурные особенности политических систем, в том числе наличие политичес ких и административных лидеров на различных уровнях государст венного управления, наделенных полномочиями по организации процессов преобразований, имеющих потенциал в области проекти рования реформ и стремящихся уделять внимание и силы соответст вующей политике (March and Olsen, 1983).; 2) историко#институци# ональный контекст или культурные традиции, нормы и ценности страны, которые оказывают огромное влияние на инструменталь ные аспекты (Christensen and Peters, 1999; Peters, 1999; Selznick, 1957; Thelen and Steinmo, 1992); а также 3) особенности окружающих усло# вий, которые потенциально могут стать фактором перемен (Christensen, Laegreid, Wise, 2002). Некоторые аспекты инструментально структурных характерис тик в контексте реформы государственного управления в России со здают потенциальные риски для проведения преобразований. Как уже отмечалось, принятый в России подход предусматривает реали зацию комплексного пакета реформ в сжатые сроки и в условиях не равенства социально экономического и административного потен циала субъектов Федерации и уровней государственного управления. Стремление одновременно реализовать несколько направлений ре форм на различных уровнях управления требует огромного внима

Институциональная реформа в России

ния к методам управления процессом реформирования. Во первых, принимая во внимание множественность направле ний реформы в сфере государственного управления, которые осуще ствляются одновременно, а также связанные с государственным уп равлением аспекты ряда отраслевых реформ, необходим механизм для определения последовательности мер по каждому из направле ний и обеспечения согласованности между ними. Этот вопрос приоб ретает особую важность в тот момент, когда уже сформированы осно вы для реализации мер по всем трем направлениям. В условиях, когда ответственность за реализацию каждого направления возложена на различные ведомства, существует риск разобщенной реализации вза имозависимых компонентов реформ. Поэтому требуется такой под ход, при котором все ведомства партнеры ощущали бы свою ответст венность за реализацию реформы в целом. В таблице 1 представлена информация о сроках и приоритетных задачах всех трех основных направлений реформы в России (адми нистративной реформы, реформы государственной службы и бюд жетной реформы), предусмотренных соответствующими планами мероприятий. Очевидны многогранность реформы и, следовательно, необходимость координации действий, так как многие направления тесно взаимоувязаны. Это относится, например, к внедрению резуль тативных принципов управления (один из приоритетов админист ративной реформы на 2006–2008 гг.) и порядку разработки ведомст венных целевых программ, которые, как предполагается, должны базироваться на программных принципах (приоритетные задачи бю джетной реформы на 2005 г.). По другим направлениям, например, по реформе органов местного самоуправления, четко проработанной программы нет, и поэтому взаимосвязь между реформой местного са моуправления и направлениями, которые составляют предмет насто ящего исследования, уловить труднее. Попытка проанализировать этот вопрос будет предпринята в дальнейших исследованиях. Второй вопрос касается достаточности возможностей для прове дения всесторонней реформы. Под этим подразумеваются кадровые и финансовые ресурсы, а также административный и технический потенциал, необходимый для организации реализации реформы на региональном и федеральном уровней. Учитывая масштабы огра ничительных факторов, связанных с проведением радикальных пре образований в структуре органов государственного управления, функциях, внутренней организации, а также с реформированием бюджетного процесса, потребуется значительная поддержка в отно шении разработки стратегий реформирования партнерами феде

Глава 1. Программа институциональной реформы в России

рального и регионального уровня, методическое и экспертное со провождение, проведение кампаний по информированию общест венности и формированию базы поддержки реформ. Таблица 1.1 Комплексная реформа государственного управления в России: приоритетные задачи и сроки их выполнения 2003

2004

2005

2006

2007

2008

1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 Административная реформа Ограничение вмешательства государ ства в экономическую деятельность Исключение дублирования функций Развитие системы саморегулируемых организаций Разделение функций Разграничение полномочий между федеральным центром и регионами Внедрение механизмов управления по результатам Стандартизация и регламентация Оптимизация функций и противо действие коррупции Повышение эффективности взаимо действия власти и общества Модернизация системы информаци онного обеспечения Обеспечение административной ре формы 14 Указанные плановые сроки и приоритетные задачи предусмотрены Планом мероприятий по реформированию бюджетного процесса в Россий ской Федерации в 2004–2006 гг., Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной рефор мы в Российской Федерации в 2003–2004 гг.», Планом мероприятий по прове дению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Рос сийской Федерации (2003–2005 гг.)»», а также Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Рос сийской Федерации (2003–2005 гг.)» на 2006–2007 гг.».

Институциональная реформа в России по трем основным направлениям14 2003

2004

2005

2006

2007

2008

1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 Реформа государственной службы Организационно правовое обеспе чение государственной службы Подготовка должностных регламен тов Внедрение новых методов планиро вания, финансирования, стимулиро вания и оценки деятельности госслу жащих, рациональное спользование ресурсов Обеспечение открытости (прозрач ности) государственной службы Внедрение эффективных методов потбора кадров, оценки результатов служебной деятельности госслужа щих, создание условий для их долж ностного роста Программы подготовки кадров для государственной службы и профес сионального развития государствен ных служащих Внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов, законодательное регулирование про фессиональной этики Создание материально технических условий для эффективного функцио нирования государственной службы и исполнения государственными слу жащими своих обязанностей Развитие системы управления госу дарственной службой Бюджетная реформа Реформирование бюджетной класси фикации и бюджетного учета Изменение порядка разработки, ут верждения и реализации федераль ных целевых программ Порядок разработки перспективного финансового плана и формирования проекта федерального бюджета

Глава 1. Программа институциональной реформы в России

Таблица 1.1 (продолжение) 2003

2004

2005

2006

2007

2008

1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 Порядок ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации Совершенствование методики разра ботки, утверждения и реализации ве домственных целевых программ Стандарты учета и финансовой от четности организаций государствен ного сектора Внесение поправок в Бюджетный ко декс РФ, касающихся регулирования бюджетного процесса Порядок формирования, утвержде ния и реализации бюджетных целе вых программ Принятие подзаконных актов к про екту Федерального закона «О внесе В течение трех месяцев после принятия Федераль нии поправок в Бюджетный кодекс ного закона Российской Федерации»

Таблица 1.1 (продолжение)

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ТРУДНОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ В МНОГОУРОВНЕВЫХ СИСТЕМАХ: УРОКИ ОПЫТА ДРУГИХ ФЕДЕРАТИВНЫХ И ПОЛУФЕДЕРАТИВНЫХ СИСТЕМ

В многоуровневых системах государственного управления15 при реали зации институциональных реформ возникают дополнительные труд ности. С одной стороны, федеральные или центральные власти, как пра вило, в большой степени заинтересованы в обеспечении определенного единообразия качественных стандартов государственных услуг, а также сравнительно одинакового уровня экономического и социального раз вития по всей территории страны. Качество государственного управле ния является средством достижения первой цели и важным фактором, влияющим на вторую. В то же время в многоуровневых системах возни 15 Под ними традиционно понимаются федеральные, полуфедеративные и конфедеративные системы. Однако в последнее время к ним стали относить такие «гибридные» системы, как, например, Европейский союз, который не яв ляется государством, но вместе с тем демонстрирует все или основные призна ки многоуровневой системы государственного управления.

Институциональная реформа в России

кают дополнительные ограничительные факторы при применении мер для обеспечения соблюдения стандартов или реализации реформ. Функции организации государственного управления и управления кад рами в многоуровневых системах во многих случаях либо делятся меж ду центральными и субнациональными органами власти, либо относят ся к исключительной компетенции субъектов федеративной системы – в отличие от унитарных государств, где правила и реформы обычно проектируются и определяются на центральном уровне. Проведенный в исследовании анализ шести различных много уровневых систем государственного управления иллюстрирует раз нообразие решений, которые применялись в разных странах в целях примирения принципов федерализма и многоуровневого государст венного устройства с обеспечением общих стандартов качества ад министративного управления. На примере этих стран показано, сколь многообразны в многоуровневых системах пути разграниче ния предметов ведения между различными уровнями государствен ного управления, а также подходы к обеспечению реализации адми нистративной реформы на всех уровнях власти. Что касается разграничения предметов ведения, то возможные варианты варьируют от фактической федеральной монополии на ус тановление норм и разработку реформ (в Германии) до комбинации законодательных инструментов и методов управления изменениями (в Австралии) или «управляемого» невмешательства (как, например, в Австрии и Канаде). Но даже в последних двух случаях, как правило, имеет место то или иное вмешательство центральных властей в фор ме содействия в обмене опытом реформирования, даже если субна циональные власти в основном свободны в выборе того, какие прави ла и нормативные документы им принимать, при условии что эти документы не имеют отношения к сферам национальной политики (а именно сферам государственных услуг), где должно быть гаранти ровано соблюдение федеральных норм16. При выборе подходов к реализации программ административной реформы решение частично определяется формальным распределе нием полномочий между центральными и субнациональными орга нами власти, но не только этим. Опыт многоуровневых систем пока зывает, что на одно лишь установление норм если и можно опираться, то лишь изредка. Если центральные власти хотят, чтобы субнацио 16

К примеру, это часто имеет место в сфере образования, где даже в госу дарствах с высокой степенью субнациональной автономии (например, в Авст рии) многие аспекты условий найма учителей регулируются на центральном уровне, в отличие от условий найма на государственную службу.

Глава 1. Программа институциональной реформы в России

нальные государственные органы следовали программам или целям реформ, которые сформулированы в центре, то вмешательство, как правило, должно выходить за пределы принятия законодательства. Первый возможный вариант предусматривает применение зако нодательных или программных подходов, которые могут работать в тех системах, где институциональные вопросы в основном находят ся в ведении центральных властей, либо там, где существует традиция осуществления реформ, возглавляемых из центра, как, например, в Германии. Такой подход также использовался в Бразилии примени тельно к реформе системы управления бюджетом (законодательство о бюджетной реформе), хотя он сопровождался инструментами уп равления изменениями, в частности организацией программ обуче ния для обеспечения единообразной реализации законодательства. Однако этот подход предполагает сравнительно одинаковый уровень потенциала по всей системе, строгое соблюдение дисциплины внут ри многоуровневой системы государственного управления, а также осознание единства цели. В случае отсутствия какого либо из этих ус ловий использование только законодательства в сочетании с методи ческим сопровождением, скорее всего, приведет в лучшем случае к неравномерной реализации реформ, а в худшем – к их провалу. Вторым важным инструментом для продвижения процесса реформ является использование структур политических партий, особенно там, где руководство центральных властей может рассчитывать на ли деров субнациональных органов власти, которые представляют одну с ними политическую партию, преимущественно в целях проведения на субнациональном уровне реформ, задуманных в центре. В данном слу чае реализация может осуществляться по линии политических пар тий. Однако случаи, когда административная реформа и реформа го сударственной службы приобретают такую значимость, что выносятся на высший уровень политических дебатов, все же редки, хотя есть и исключения17. Использование инструмента политических партий требует наличия дисциплинированных партийных структур, и поэто му он не может применяться повсеместно. Как представляется, в двух европейских системах, которые рассматриваются в настоящей работе, этот метод использовался достаточно часто. Третий (связанный с предыдущими) вариант предусматривает ис пользование институциональных консультативных структур для веде 17

Пример Великобритании – это тот случай, когда административная ре форма несколько раз являлась вопросом высокой приоритетности для прави тельства, хотя в связи с децентрализацией страны начали появляться иные схе мы реформирования, в частности в Англии и Шотландии.

Институциональная реформа в России

ния политического диалога между центром и субъектами Федерации. Он полезен в основном для многоуровневых систем управления со сравнительно небольшим количеством субъектов, позволяющим до стичь консенсуса по содержанию реформ и подходов к их реализации. В таких системах создание институциональных форумов для ведения дискуссий между центральным правительством и субнациональными властями представляется весьма эффективным инструментом, что подтверждается опытом Австралии и Бразилии. В обеих странах со зданы прочные институциональные механизмы для ведения консуль таций. Однако, чем больше число субъектов федеративной системы и чем глубже различия между ними, тем меньше вероятность того, что этот инструмент окажется применимым. Четвертый вариант, выявленный по результатам сравнительного анализа, предусматривает использование различных методов управ ления изменениями (или формирования коалиций сторонников ре форм) и форм общения (как политиков, так и экспертов) в рамках се тевых структур. Для этого в первом случае требуется регулярное проведение дискуссионных форумов, а во втором – наличие хорошо развитой сетевой инфраструктуры соответствующих специалистов. В большинстве стран, рассмотренных в настоящей работе, подобные инструменты применялись, но особенно успешно – в Канаде. Пятый вариант – использование систем стимулирования. Он пред полагает, что центральное правительство имеет достаточно сильные финансовые или бюджетные рычаги влияния на региональные власти, что позволяет использовать в отношении регионов положительные или отрицательные стимулы в целях выполнения задач, сформулиро ванных на центральном уровне. Данный метод часто упоминается в связи с инициативами по реформированию отраслевой политики и гораздо реже – в связи с институциональными реформами. Кроме того, особенно в случае институциональных реформ, предусматривающих в качестве одной из главных задач обеспечение единства стандартов государственных услуг, использование механизмов стимулирования может оказаться контрпродуктивным в том смысле, что оно может от бросить сравнительно слабые регионы еще дальше назад. Тем самым можно добиться улучшений в ряде регионов страны, но одновременно увеличить разрыв в качестве предоставления услуг. Основной пример, рассмотренный в данной работе, относится к Бразилии, которая ис пользовала систему трансфертов для повышения бюджетной дисцип лины на субнациональном уровне, не создавая при этом бюджетных стимулов для более успешных регионов. Опыт других многоуровневых систем управления будет подробно

Глава 1. Программа институциональной реформы в России

рассмотрен в третьей главе и будет изложен в контексте опыта прове дения институциональных реформ в России, который детально осве щается в следующей главе доклада. Инструменты реализации институ циональных реформ ни в коем случае не годятся для автоматического переноса даже между системами, имеющими схожие характеристики, например, многоуровневыми системами государственного управле ния. Размеры, однородность развития, число субъектов и различия между ними – все эти факторы необходимо учитывать при определе нии применимости соответствующего опыта. В равной мере необхо димо учитывать сходство и различия программ реформирования, как это подчеркивается в предыдущем разделе, посвященном характерис тике процессов реформирования. Вместе с тем для того, чтобы следу ющие шаги в области институциональной реформы в России дали ожидаемые результаты в виде повышения качества и доступности госу дарственных услуг, а также более равномерных темпов экономическо го развития и повышения конкурентоспособности российской эконо мики, крайне важно открыто и творчески подходить к поиску новых путей проведения реформ в жизнь на обширной и разнообразной тер ритории страны.

ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ: КОМБИНАЦИЯ ПОДХОДОВ

ВВЕДЕНИЕ В настоящей главе рассматриваются подходы к реализации инсти туциональной реформы, использовавшиеся в России до настоящего времени. При этом анализируются различные элементы процесса реформирования с акцентом на осуществлении реформы на раз личных уровнях (федеральном и региональном) многоуровневой системы государственного управления. Аналитическая работа по оценке текущих российских реформ в последние годы проводилась, но она, как правило, включала в себя либо исследования, посвящен ные какому то одному направлению (а именно бюджетной рефор ме, реформе государственной службы или другим аспектам), либо анализ преобразований на одном уровне (преимущественно феде ральном), либо исследования вопросов политической экономики. Российское правительство регулярно проводит собственные внут ренние оценки реализации федеральных целевых программ, но в этом анализе не содержится оценки процесса институциональной реформы в целом, так как различные направления реформы нахо дятся в компетенции различных ведомств. Кроме того, в проводи мом анализе по большей части оценивается проделанная работа, а не достигнутые результаты. С переходом практически по всем направлениям от проектирова ния реформ к их реализации крайне важно понять, какие методы ре ализации оказались успешными, а какие – нет, а также определить, какие «внешние эффекты», возможно, были обусловлены применяв шимися методами. Кроме того, как отмечалось во введении к докладу, следующий этап реализации институциональной реформы – с ак центом на качестве предоставления государственных услуг и внедре нии бюджетного планирования, ориентированного на результаты, – по всей вероятности, покажет, продолжит ли Россия двигаться впе ред в реализации своей программы реформ или же кардинально из менит направление, свернув с проложенного в последние годы курса модернизации.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

ИНСТРУМЕНТЫ И МЕТОДЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ Как отмечалось в предыдущей главе, в многоуровневых системах го сударственного управления при реализации институциональных реформ существуют специфические трудности, так как предметы ведения, как правило, разграничиваются между различными уровня ми власти, но не всегда детально прописываются. Кроме того, инте ресы и подходы правительств субнационального уровня, равно как и их возможности, обычно существенно варьируют. Перед тем как перейти к рассмотрению опыта реализации различных программ реформирования на федеральном и субфедеральном уровнях, необ ходимо вкратце проанализировать различные виды инструментов, которые обычно применяются при осуществлении институцио нальных реформ в многоуровневых системах государственного уп равления.

Федеративное устройство России и его значение для разработки структур и механизмов реализации реформы В российской федеративной системе принят специфический подход к разграничению предметов ведения по институциональной структу ре и управлению, что налагает существенные ограничения на регио ны в отношении разработки ими своих собственных мер реформи рования, а также ограничивает степень, в которой правительство России может реалистично использовать комплексный и многогран ный набор инструментов для реализации реформы. Основные огра ничения обусловлены характером самой многоуровневой системы управления, а также серьезными ограничениями возможностей и ре сурсов во многих регионах. Одним из основных принципов российского федеративного уст ройства является единство системы государственной власти, что предполагает «тесные организационно правовые связи, соподчинен ность органов, взаимное делегирование полномочий… единую систе му информации, единое «правовое поле», обязательность предписа ний по всей властной вертикали»18. Эта норма допускает влияние федеральных органов власти на органы власти субъектов Российской 18 Конституция Российской Федерации, ст. 5, ст. 77 (часть 2); Научно прак тический комментарий к Конституции Российской Федерации, отв. редактор B.B. Лазарев, М., 2004, с. 387.

Институциональная реформа в России

Федерации в том, что касается пределов ведения Российской Феде рации и полномочий Российской Федерации по предметам совмест ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде рации. В этом контексте существует ряд программных и законодатель ных механизмов, с помощью которых организуется реализация реформ в России, в том числе федеральные законы, принятие стра тегий и концепций реформирования, разработка и принятие пре зидентских и федеральных целевых программ. В то время как феде ральные законы имеют прямое действие на региональном уровне или устанавливают определенную рамочную основу, в пределах которой регионы должны проводить свои преобразования, про граммные механизмы являются обязательными для федеральных органов власти, а для регионов они, как правило, носят рекоменда тельный характер. Стратегии реформирования разрабатываются на федеральном уровне. Они отражают точки зрения регионов с помощью различных консультативных механизмов формального характера, таких как Госу дарственный Совет Российской Федерации – консультативный орган, предназначенный для обеспечения координации функционирования и взаимодействия между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации. В ходе формулирования стратегии реформы государственного управления в 2000–2002 гг. Рабочая группа президиума Государственного совета по подготовке предложений о реформировании государственного управления19 провела анализ состояния государственного управления в России и подготовила доклад для Президента России под названием «Путь к эф фективному государству. План преобразования системы государствен ной власти и управления»20. Региональные власти отвечают за разработку и реализацию реги ональных программ реформирования, финансирующихся из средств бюджета субъекта Федерации. На принятие региональными властями решений, касающихся проведения той или иной реформы, влияет ряд факторов, в том числе понимание ими приоритетности предложен ных реформ для региона, наличие бюджетных возможностей, а также 19

По поручению Президента России от 29 сентября 2000 г. о разработке предложений о системе органов государственной власти и управления в Рос сийской Федерации. 20 Информацию о работе этой группы см. на Интернет сайте: http:// www.niiss.ru/gs01.shtml, некоторые предложения по реформированию, вклю ченные в доклад, можно найти здесь: http://www.niiss.ru/adminref.shtml.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

технического и административного потенциала для проведения ре формы. Контроль за ходом реформы и содействие в ее реализации на ре гиональном уровне возлагаются на аппараты полномочных пред ставителей Президента Российской Федерации в федеральных ок ругах. Они имеют в своем распоряжении целый ряд инструментов и механизмов для этих целей, в том числе создание консультативно совещательных советов по ключевым аспектам институциональной реформы21. Последняя функция недавно была усилена за счет фор мирования постоянных консультативных советов при аппаратах полномочных представителей Президента. В задачи этих советов входит обсуждение проблем, относящихся к взаимодействию между федеральными и региональными властями, государственному стро ительству и различным аспектам федерализма, кадровой политике в регионах и (или) федеральном округе, а также реализации соот ветствующих федеральных законов22. В следующем разделе в общих чертах рассматриваются возмож ные инструменты для обеспечения эффективной реализации инсти туциональной реформы в России с учетом описанных выше условий. Традиционные / иерархические инструменты: законодательство и методическое сопровождение Законодательство и обязательные программы Законодательство широко используется в качестве инструмента реа лизации институциональных реформ в многоуровневых системах государственного управления. При условии если центральные орга ны власти имеют полномочия законодательствовать по институцио нальным вопросам путем принятия законодательных актов предпи сывающего или рамочного характера (например, директивных актов, носящих обязательный характер в отношении результатов, ко торые должны быть достигнуты), законодательство потенциально может стать мощным инструментом проведения институциональ ных преобразований. Законодательство может быть особенно эф 21

Включая «организацию контроля за реализацией федеральных законов, указов и решений Президента Российской Федерации, постановлений и реше ний Правительства Российской Федерации, а также за реализаций федераль ных программ в федеральном округе», Указ Президента России № 849 от 13 мая 2000 г. (в редакции от 21.03.2005 № 316), п. 6. 22 Указ Президента Российской Федерации № 337 от 24 марта 2005 г.

Институциональная реформа в России

фективным при осуществлении преобразований в системах государ ственной службы, а также в сфере управления бюджетом в качестве косвенного инструмента стимулирования реформы посредством ук репления бюджетной дисциплины. Вместе с тем в таких областях, как стандарты государственных услуг, управление по результатам, по вышение открытости власти, которые требуют очень точного толко вания и применения надежных методов управления изменениями для обеспечения успешной реализации, этот инструмент менее эф фективен. Важно подчеркнуть, что несмотря на то что принятие законода тельства в России, равно как и в странах континентальной Европы, зачастую является условием для проведения любой реформы, тем не менее, когда речь заходит об обеспечении ее эффективной реа лизации, законодательство имеет лишь потенциальную ценность. В частности, опыт стран Центральной Европы демонстрирует огра ниченность законов о государственной службе в качестве инстру ментов реформирования при отсутствии сопровождающих эти за коны инициатив по обучению и развитию потенциала, а также без реформирования систем стимулирования государственных служа щих (см.: Verheijen, 2001; Verheijen and Rabrenovic, 2005). В условиях проведения комплексной реформы, как в России, использование преимущественно законодательного инструмента несет в себе до полнительный риск рассогласования с другими направлениями ре форм, такими как бюджетная и административная реформы, харак тер которых требует более интерактивных и инновационных инструментов управления процессом реформирования. Принимая во внимание результаты анализа, содержащегося в предыдущей гла ве, чрезвычайно важно обеспечить определенную степень согласо ванности в применении инструментов реформирования по раз личным направлениям реформы, чтобы избежать ситуации, когда проблемы в одной сфере могут блокировать продвижение по дру гому направлению. Методическое сопровождение Методическая поддержка может стать превосходным дополне нием к законодательному инструменту, особенно там, где законо дательство является сложным и нацелено на внедрение новых кон цепций государственного управления. Она может также стать дополнением к другим инструментам реформирования, например, конкурсам и бюджетной поддержке, при условии предоставления

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

такой поддержки субфедеральным властям при подготовке ими заявок на участие в конкурсах или планов реформирования. Со вершенно очевидно, что в российских условиях реализация зако нодательства без методического сопровождения, особенно в ре гионах со слабым потенциалом, вряд ли может дать ожидаемые результаты. Методическое сопровождение может быть организовано как сила ми самого правительства, так и путем привлечения для этой цели на контрактной основе научных учреждений или других организаций, располагающих соответствующим экспертным потенциалом. Одна ко, даже если для оказания методологической поддержки будут при влечены внешние ресурсы, центральным органам власти тем не ме нее нужно будет осуществлять тщательный мониторинг практики такой поддержки, чтобы обеспечить ее предоставление с учетом спе цифики регионов и в достаточном объеме.

Подходы к обеспечению развития и управлению изменениями Сетевые структуры общения и формирование коалиций Существует множество различных подходов к управлению изменени ями. Они особенно эффективны в тех сферах реформирования, кото рые более сложны в концептуальном плане, таких, как, например, уп равление по результатам и стандарты деятельности, стандарты государственных услуг, использование механизмов обратной связи с гражданами и т.п. Как и при методическом сопровождении, исполь зование инструментов управления изменениями требует чрезвычай но активного подхода со стороны центральных властей. Важными элементами методов управления изменениями являются сетевые структуры общения и формирование коалиций (выявление и воспи тание проводников перемен), интерактивное обучение и совещания по обмену опытом, схемы ротации и размещения государственных служащих и т.п. Логически методы управления изменениями должны стать частью процесса реформирования с самого начала проектиро вания, так как выявлять на региональном уровне тех должностных лиц и экспертов, которые смогут овладеть проблемой и передать зна ния другим, став сторонниками перемен, желательно как можно рань ше. В таком случае сетевые структуры агентов перемен смогут начать функционировать сразу после утверждения правительством про граммы реформ.

Институциональная реформа в России

Российская система федеральных округов в принципе хорошо подходит для содействия развитию сетевых структур по управ лению изменениями, при условии что в этих структурах будут участ вовать должностные лица, которые были вовлечены в разработку программы реформ. В системе с большим количеством субъектов Федерации использование таких представительных структур мож но считать необходимостью. Если аппараты полномочных предста вителей Президента России в федеральных округах будут обеспече ны ресурсами для поддержки инициатив по реформированию, они смогут стать идеальными посредниками правительства в выявлении на субфедеральном уровне лиц, которые потенциально смогут стать его эффективными партнерами в отстаивании идей реформ. Объе динение таких лиц на регулярной основе в рабочие группы позво лит обеспечить обмен опытом и сформировать базу сторонников реформ в помощь тем, кто участвует в продвижении программы ре формирования. Структуры политических партий и сетевые группы экспертов могут служить дополнением системам управления изме нениями, став дополнительными форумами для обсуждения содер жательных аспектов программ реформирования государственного управления. Обучение кадров и развитие потенциала Последний инструмент, а именно обучение кадров и развитие потен циала, частично связан с ранее обсуждавшимся финансированием пилотных инициатив по реформированию, которые зачастую вклю чают в себя предоставление консультационных услуг и организацию обучения. Обучение может также быть одним из элементов стра тегии управления изменениями. Однако этот инструмент в недоста точной степени используется при проведении реформ в странах СНГ и странах Центральной и Восточной Европы. С одной стороны, это обусловлено довольно консервативным подходом, который не редко доминирует в сфере обучения кадров в данном регионе, а с другой – восприятием обучения скоре как «привилегии» или «обя занности», а не неотъемлемой части управления карьерой (на госу дарственной службе). Программы обучения, если они правильно разработаны и выстроены в соответствии с содержанием программ реформирования, могут, с одной стороны, помочь преодолеть со противление, которое, как правило, возникает, когда государствен ные служащие сталкиваются с новыми подходами и управленчески ми инструментами в своем ведомстве, а с другой — смягчить процесс

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

осуществления преобразований, так как служащие будут чувствовать себя более уверенно при применении этих мер. Это особенно важно для таких инновационных аспектов институциональной реформы как внедрение систем управления по результатам, методов управле ния кадрами на государственной службе, основанных на учете спо собностей служащих, а также внедрение стандартов государствен ных услуг. Бюджетные стимулы и иные финансовые инструменты В то время как законодательство, методическая помощь и фор мирование сетевых структур для облегчения внедрения изме нений могут использоваться в качестве инструментов рефор мирования как в многоуровневых, так и в унитарных системах государственного управления, использование финансовых стиму лов во многих случаях является более подходящим механизмом для многоуровневых систем. Сложность межбюджетных отноше ний, характерная практически для всех многоуровневых систем (нередко с множеством предметов совместного ведения), делает систему федеральных трансфертов важным потенциальным инст рументом в руках федеральных властей. Бюджетные инструменты могут использоваться двумя путями, которые нередко сочетаются. Первый – это продвижение реформ за счет укрепления финансо вой дисциплины, что вынуждает субфедеральные власти сокра щать расходы и часто выражается в сокращениях в системе госу дарственной службы. Второй подход предусматривает создание бюджетных стимулов либо путем формирования механизмов фи нансирования для разработки и проведения реформ, либо посред ством предоставления финансовой поддержки из бюджета в обмен на реализацию реформ. Традиционно лучше всего известно использование финансовых инструментов первого типа. Однако стремление добиться приня тия мер по сокращению расходов на субфедеральном уровне за счет сокращения федеральных трансфертов вряд ли обеспечит по стоянный эффект, так как это часто ведет к автоматической реак ции в виде повсеместных сокращений, которые редко бывают по стоянными. Создание федеральных механизмов финансирования пилотных проектов реформирования субфедеральных органов власти также нередко практикуется, в том числе и в России. В связи с этим примером основной вопрос состоит в том, выделяются ли ресурсы на конкурсной основе или путем предварительного отбо

Институциональная реформа в России

ра федеральными властями «перспективных» регионов. Первый способ, безусловно, заслуживает большего доверия, но его трудно спроектировать, так как за исключением сферы бюджетной рефор мы трудно определить объективные показатели для оценки предла гаемых инициатив по реформированию. Однако эти трудности можно компенсировать приданием прозрачности процессу отбора регионов, а также работой с регионами по определению взаимно приемлемых показателей. Наконец, еще одним возможным бюджетным инструментом сти мулирования реформ является увязка повышенных (разовых или по стоянных) трансфертов с достижением определенных результатов по конкретным направлениям реформирования. Это превосходный ин струмент для стимулирования конкуренции между регионами в запу ске и реализации институциональных реформ, но вместе с тем он страдает двумя потенциальными недостатками. Во первых, как и при финансировании пилотных проектов, трудно разработать показате ли для оценки предложений по проведению реформы. Эту проблему можно сгладить за счет обеспечения прозрачности при распределе нии ресурсов и установления прозрачных критериев отбора. Второй недостаток этого метода состоит в том, что при этом существует риск противоречия другим целям государственной политики, например, цели стимулирования равномерного экономического развития на всей территории страны, если наряду с конкурсами, основанными на учете качества и способностей участников, не будут разработаны ме ры поддержки отстающих регионов.

Подходы к осуществлению реформ в России: обобщение Далее в настоящей главе проводится анализ используемых в России подходов к реализации реформ на основе вышеприведенной клас сификации инструментов реформирования. Этот анализ выявляет следующую картину, которая в обобщенном виде представлена в таблице 2.1.

Реализована час тично; в регио нах со слабым потенциалом не осуществлялась

Программы Федеральная програм и концепции ре3 ма: обязательна для формирования исполнения феде ральным правительст вом и носит рекомен дательный характер для регионов

Результаты

Федеральные власти отстают с принятием нор мативно право вых актов, что мешает регионам идти вперед в осуществлении реформы

Применявшиеся (запланированные) инструменты

Реформа государственной службы (200332005 гг.)

Законодательные Рамочные законы и основы реализа3 подзаконные акты на федеральном и регио ции реформ нальном уровнях; обя зательны для всех ре гионов

Инструменты управления

Направление реформ

Достигнутые (ожидаемые) результаты

Концепция на 2006–2008 гг. – в регионах ре комендована для исполнения

Определены направления ре формы и меха низмы управле ния программой

В 2003–2004 гг. В регионах ре не применялись. форма проводи лась лишь час Предусмотрены тично. для основных Это должно обес компонентов печить единый реформы подход к осуще в 2006–2008 гг. ствлению основ ных компонен тов реформы

Инструменты

Концепция – в регионах реко мендована для исполнения; кон курсный меха низм подразуме вает наличие программ

Постановления Правительства РФ – носят реко мендательный характер для ре гионов; поправки к Бюджетному кодексу РФ – являются обяза тельными

Инструменты

Регионы побе дители конкур сов получили помощь в осу ществлении преобразова ний; эффект в других регио нах зависит от местного по тенциала

Преобразова ния были про ведены и на фе деральном, и на региональном уровне

Результаты

Административная реформа Реформа бюджетного процесса (2003–2005 гг., запланированная (2005–2005 гг.) на 2006–2008 гг.)

Таблица 2.1 Краткая сводка применявшихся инструментов управления и результаты, достигнутые по основным направлениям реформ Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Участие в разработке стратегии на высоком политическом уровне в рамках Государст венного совета; Консультативные советы при аппаратах представителей Президента РФ в фе деральных округах

Ограниченные мас штабы применения. Предоставлялась от дельным пилотным организациям и реги онам

Экспертная и методическая поддержка

Применявшиеся (запланированные) инструменты

Создан эксперт ный потенциал на федеральном уровне и в пилот ных регионах; другие регионы не были задейст вованы

Оценка и разра ботка предложе ний для Прези дента РФ; Консультативные советы созданы в 2005 г., и резуль таты их работы еще предстоит оценить

Результаты

Реформа государственной службы (200332005 гг.)

Участие в разра3 ботке стратегии; коммуникаци3 онная стратегия

Инструменты управления

Направление реформ

Идет разработка программ обу чения, которые должны быть реализованы в первом квар тале 2006 г. на федеральном уровне и в реги онах

Рабочие группы Комиссии при Правительстве РФ по админист ративной рефор ме; федеральные совещания экс пертов; семина ры по вопросам осуществления реформы с учас тием представи телей регионов и органов феде рального прави тельства

Инструменты

Должен быть со здан потенциал на федеральном и региональном уровнях и оказа но содействие в применении единого подхода к используемым методикам

Большой интерес и активное учас тие со стороны регионов

Разработка про екта комплекс ной стратегии реформирования с учетом мнения экспертов.

Достигнутые (ожидаемые) результаты

Федеральные ме тодики / эксперт ная поддержка, предоставляемая на конкурсной основе

Консультации с регионами по проектам кон цептуальных до кументов

Инструменты

Помощь в осу ществлении преобразова ний получили только регио ны победители конкурсов

Результаты по явятся позднее, но нужно оце нить ускоряю щее воздействие

Результаты

Административная реформа Реформа бюджетного процесса (2003–2005 гг., запланированная (2005–2005 гг.) на 2006–2008 гг.)

Таблица 2.1 (продолжение)

64 Институциональная реформа в России

Ограниченные мас штабы применения: в 2003–2004 гг. только в 6 пилотных регионах

Публикация информа ции о результатах пи лотных проектов в из даниях, имеющих ограниченное распро странение. Отсутствие какой либо информации о вос произведении резуль татов пилотных проек тов и экспериментах, проведенных в других регионах или на феде ральном уровне

Распростране3 ние лучшей практики

Применявшиеся (запланированные) инструменты 6 пилотных реги онов получили мощную мотива цию

Результаты

Реформа государственной службы (200332005 гг.)

Стимулы

Инструменты управления

Направление реформ

Большой интерес со стороны реги ональных и феде ральных органов исполнительной власти; эффект предстоит опре делить

Достигнутые (ожидаемые) результаты

Предусмотрено Эффект предсто в концепции; ит определить стратегии и ин струменты еще предстоит опре делить

Запланировано ежегодное про ведение конкур сов на получение федеральной помощи среди федеральных органов испол нительной влас ти и регионов

Инструменты

Помощь в осу ществлении преобразова ний получили только регио ны победители конкурсов

Результаты

Полезный инст Кодекс лучшей практики для ре румент для всех регионов гионов и муни ципалитетов (в рамках донор ских проектов содействия); на ходится в откры том доступе (на сайте), имеет ши рокое примене ние

Широкомасштаб ное применение принципа кон курсного распре деления средств Фонда развития региональных финансов

Инструменты

Административная реформа Реформа бюджетного процесса (2003–2005 гг., запланированная (2005–2005 гг.) на 2006–2008 гг.)

Таблица 2.1 (продолжение) Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Мониторинг и оценка

Инструменты управления

Направление реформ

Официальная отчет ность и внешние кон тракты на проведение анализа. Мониторинг общест венного мнения. Законодательный мо ниторинг через аппа раты полномочных представителей пре зидента

Применявшиеся (запланированные) инструменты Процедуры в зна чительной степе ни формализова ны. Более жесткие требова ния отчетности к исполнителям. Проведение ра бочих семинаров осенью 2005 г. Изменения в об щую стратегию реформирования на следующем этапе внесены не были

Результаты

Реформа государственной службы (200332005 гг.)

Предусмотрено в концепции. Базовое обсле дование прове дено Минэконо мразвития России в ноябре 2005 г.

Инструменты

Активное участие регионов; резуль таты предстоит определить

Достигнутые (ожидаемые) результаты Мониторинг фи нансовых инди каторов (начат в рамках донор ских проектов содействия, но в дальнейшем рас ширен и осуще ствляется Мин фином России)

Инструменты

Эффективен как мониторинг преобразова ний

Результаты

Административная реформа Реформа бюджетного процесса (2003–2005 гг., запланированная (2005–2005 гг.) на 2006–2008 гг.)

Таблица 2.1 (продолжение)

66 Институциональная реформа в России

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ РЕФОРМА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ: ПРОЕКТИРОВАНИЕ, РЕАЛИЗАЦИЯ, ИНСТРУМЕНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ

ГОСУДАРСТВЕННЫМ СЕКТОРОМ В УРОВНЕ

В следующих разделах более подробно рассматриваются механизмы проектирования и реализации, уже нашедшие применение в трех ключевых сферах реформирования государственного сектора: ре форме государственной службы, бюджетной реформе и администра тивной реформе.

Реформа государственной службы на федеральном уровне: пример реформирования с помощью законодательства В период с 1992 по 2003 г. Россия несколько раз предпринимала по пытки начать реформу системы государственной службы, но безус пешно. Как следствие этого контраст между внутренним миром госу дарственной машины и внешними условиями рыночной экономики продолжал углубляться. В анализе попыток реформирования россий ской государственной службы в 1992–2000 гг.23 одной из главных причин неудачи реформ называется отсутствие практических ме# ханизмов и инструментов для проведения задуманных реформ. В на стоящем разделе анализируется подход к организации и реализации реформы государственной службы в 2003–2005 гг., а также то, как ме ханизмы и инструменты, использовавшиеся при проведении этой ре формы, повлияли на процесс ее реализации на федеральном уровне. Стратегия реформирования государственной службы Реформа государственной службы осуществляется на основе фе деральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)»24. Предусмотренные этой программой мероприятия преимущественно ориентированы на фе деральные органы исполнительной власти (врезка 2.1). Организация реализации программы и контроль за выполнением предусмотрен ных ею мероприятий, включая координацию утвержденных феде ральных и региональных программ, возложены на Администрацию 23

См.: «Реформа государственной службы в России: история попыток ре формирования в 1992–2000 гг.». «Весь Мир» (2004). 24 Утверждена Указом Президента Российской Федерации № 1336 от 19 но ября 2002 г.

Институциональная реформа в России

Президента Российской Федерации. Некоторые функции по управ лению реализацией реформ недавно были переданы Министерству здравоохранения и социального развития. Врезка 2.1. Основные мероприятия Федеральной программы реформирования государственной службы: • совершенствование законодательной и нормативно правовой базы по вопросам реформирования государственной службы; • проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государ ственной службы и обеспечению деятельности федеральных госу дарственных служащих; • совершенствование подготовки, переподготовки и повышения ква лификации государственных служащих; • создание материально технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы; • формирование системы управления государственной службой. Источник: Указ Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 г. «О федеральной программе “Реформирование государственной службы Россий ской Федерации (2003–2005 гг.)”»

Упор на правовые инструменты при недостаточном внимании к развитию потенциала Федеральная программа реформирования государственной служ бы предусматривает ряд инструментов для реализации реформы на федеральном уровне, в том числе разработку нормативно право вых актов, обучение и экспериментальную апробацию отдельных элементов. Однако результаты, достигнутые в рамках реформы на сегодняшний день, по большей части измеряются количеством принятых законов и подзаконных актов. Принятые на сегодняш ний день базовые законы (Федеральный закон «О системе государ ственной службы Российской Федерации» 2003 г. и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Феде рации» 2004 г.) отражают ряд компромиссов между сторонниками континентальной модели и теми, кто поддерживает идею внедре ния англосаксонской модели государственной службы, и, как след ствие этого, предусматривают постепенное изменение существу ющего положения дел. Таким образом, несмотря на то что оба

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

правовых акта представляют собой шаг вперед с точки зрения ук репления единства системы государственной службы в России (будь то военная, гражданская или правоохранительная), они не представляют собой достаточного отхода от предыдущей системы в том, что касается подбора кадров с учетом способностей и заслуг соискателей, методов обеспечения должностного роста, а также си стемы стимулирования результативности. Основные проблемы, возникшие при применении законодательст ва, заключались в следующем: 1) медленные темпы принятия и реали зации подзаконных актов, что снизило эффективность новых законов; 2) проблемы, связанные с недостаточным потенциалом министерств по реализации законодательства (см. врезку 2.2), которые до настоя щего времени не устранены и ограничивают эффективность иннова ционных методов подбора кадров и обеспечения должностного роста государственных служащих; а также 3) задержки в формировании цен тральной системы управления государственной службой, приведшие к непоследовательной реализации базовых законов. В последнее время вопросам реализации уделяется больше внимания, особенно после пе редачи части функций по реализации закона «О государственной гражданской службе» Министерству здравоохранения и социального Врезка 2.2. Управление кадрами в федеральных государственных органах России Результаты диагностической оценки системы управления кадрами, прове денной в начале 2004 года (до реструктуризации правительства) в 12 орга нах исполнительной власти России, продемонстрировали, что качество управления кадрами в российских федеральных органах исполнительной власти (средняя балльная оценка — 0,52 из 5 по Единой модели оценки — Common Assessment Framework) было гораздо ниже, чем качество управ ления кадрами в странах ЕС (средняя балльная оценка 2,5 из 5). Кроме то го, степень варьирования оценок качества управления кадрами в России (от 0,1 дo 1,1) позволила предположить отсутствие централизованной ко ординации управления кадрами, методической помощи и контроля, что приводит к «различным правилам игры» в различных ведомствах. Прове денная оценка также частично отражает готовность кадровых служб вос принять передовые методы управления кадрами, характерные для продви нутых систем государственной гражданской службы. Источник: Диагностическая оценка кадровых служб федеральных органов испол нительной власти Российской Федерации, 2004 г. (не опубликовано).

Институциональная реформа в России

развития25. Однако, медленные темпы реализации закона в последние два года высвечивают риск, состоящий в том, что без принятия допол нительных мер получение от законодательства желаемого эффекта в плане модернизации системы государственной службы является мало вероятным. Один из примеров последствий, вызванных медленной реали зацией закона, относится к Указу Президента Российской Федера ции от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Указ предусматривал принятие в течение трех месяцев должностных регламентов для го сударственных гражданских служащих, замещающих должности го сударственной гражданской службы, в соответствующих органах власти. Однако поскольку никаких методических рекомендаций для помощи министерствам в разработке этих новых регламентов изда но не было, федеральные органы власти фактически трансформи ровали существующие должностные инструкции в должностные регламенты без внесения каких либо существенных изменений. Ме тодические рекомендации по разработке должностных регламен тов для государственных гражданских служащих федерального уровня26 были изданы Министерством здравоохранения и социаль ного развития только в августе 2005 г., когда отведенный для приня тия регламентов трехмесячный срок уже истек. Нехватка стимулов к реформированию: кнут без пряника? Низкий уровень оплаты труда государственных гражданских служа щих27 считался основным препятствием для привлечения квалифи цированных кадров и удержания их на государственной службе. Оп 25

При Министерстве также создан экспертный консультативный совет. Письмо Министерства здравоохранения и социального развития от 10 августа 2005 г., № 3855 BC. 27 Согласно федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» в негосударственном секторе экономики «оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10–15 раз, старших менеджеров (руководителей струк турных подразделений организаций) в 7–10 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3–7 раз, администраторов (исполните лей проектов) в 1,5–3 раза превышает оплату труда государственных служа щих, замещающих соотносимые должности». 26

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

лата труда в системе государственной службы характеризовалась низ ким коэффициентом дифференциации (ниже 1:428), и это снижало для работников стимулы к тому, чтобы стремиться к карьере на госу дарственной службе. И последнее, но не менее важное: структура оп латы труда служащих была слишком сложной с низкой долей в ней ба зового оклада и множеством дополнительных выплат. В этой связи вопросы оплаты труда заняли центральное место в программе рефор мирования государственной службы. Хотя эта проблема считалась приоритетной, правительство сдела ло выбор в пользу частичного (и в конечном итоге оказавшегося не адекватным) решения главным образом в связи с бюджетным риском и опасностью «цепной реакции», которую повсеместное повышение базовых должностных окладов могло повлечь за собой в других сфе рах государственного сектора (см. врезку 2.3). В мае 2004 г. Президент России издал указ, который предусматривал асимметричное повыше ние базовых должностных окладов федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов власти. При этом должностные оклады служащих федеральных министерств были увеличены более существенно по сравнению со служащими федераль ных служб и агентств29. Повышение в основном коснулось государст венных гражданских служащих, замещающих должности заместите лей руководителей структурных подразделений и выше, и лишь незначительно затронуло другие группы служащих. Таким образом, тогда как вопрос удержания ключевых управленческих работников был частично решен, проблема привлечения на государственную службу молодых квалифицированных кадров удовлетворительного решения не нашла, а условия оплаты труда в территориальных ор# ганах федеральных органов исполнительной власти остались по су# ществу без изменения, что создает повышенный риск коррупции в сфере предоставления государственных услуг. 28

Коэффициент дифференциации 1:6 между самыми низкооплачиваемы ми и самыми высокооплачиваемыми должностями обычно считается мини мально необходимым для стимулирования государственных служащих к тому, чтобы они стремились занимать должности с более высоким уровнем ответст венности. 29 Вопросы оплаты труда государственных служащих, работающих в де централизованных территориальных органах федеральных министерств, не были решены, что привело к разрыву в уровнях оплаты труда служащих терри ториальных органов и служащих органов власти субъектов Федерации. Это вызывает особое беспокойство в отношении должностных лиц децентрализо ванных органов бюджетоформирующих ведомств в связи с повышением рис ка коррупции.

Институциональная реформа в России

Врезка 2.3. Стоимость реформы государственной службы для российского бюджета По просьбе российского правительства Всемирный банк выполнил расчет потенциальных расходов из государственного бюджета на реформирова ние государственной службы в России. По результатам анализа свыше 40 различных сценариев группа специалистов пришла к выводу, что в средне срочной и долгосрочной перспективе возможно лишь частично ликвиди ровать разрыв в оплате труда между государственным и частным сектором, обеспечив средний размер оплаты труда на государственной службе в два раза ниже уровня оплаты в частном секторе по соотносимым должностям. Выбранные сценарии предполагали значительное усиление диффе ренциации (с повышением коэффициента дифференциации от 3,7 в фе деральных органах исполнительной власти в 2002 г. (включая децентра лизованные ведомства) до 9,9–13,2 к 2010 г.), значительное сокращение численности персонала в органах исполнительной власти (13% по феде ральным органам и 17% по органам власти субъектов Федерации), а так же довольно высокий процент оттока работников в сфере государствен ной гражданской службы в целом (10–25%), обусловленный демографическими тенденциями. Исходя из этих предположений, стои мость реформы в годовом исчислении составила примерно 1,2–2,3 про центных пункта ВВП в зависимости от динамики роста удельного веса оплаты труда в ВВП. Проведенное имитационное моделирование также показало, что полномасштабная реализация реформы оплаты труда без корректиров ки численности персонала может повлечь за собой дополнительные го довые затраты в размере 3,5 процентных пункта ВВП по сравнению с ба зовым уровнем 2002 г., что не может считаться приемлемым с учетом бюджетных ограничений. Отказ от корректировки численности персо нала на государственной гражданской службе обойдется еще дороже: до 4,2 процентных пункта ВВП по сравнению с базовым уровнем 2002 г. Источник: Стоимость структурных реформ в России для государственного бюдже та, Всемирный банк (2005).

Кроме того, не были должным образом решены основные про блемы, связанные со сложной структурой оплаты труда и привязкой оплаты труда к результатам работы служащих. Новый Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федера ции» воспроизвел ранее существовавшую структуру, состоящую из должностного оклада и шести дополнительных выплат. В качестве альтернативы закон предусматривает основания для установления

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

оплаты труда в соответствии со специальной процедурой, предусмат ривающей заключение со служащими результативных контрактов. На федеральном уровне оплата труда по результатам еще не применя ется, однако предварительные результаты частичного применения аналогичной системы на уровне субъектов Федерации (например, в Чувашии) свидетельствуют о высоком риске дискредитации такой системы ввиду отсутствия объективной основы для выплаты вознаг раждений по результатам деятельности. В целом команде реформаторов не удалось на ранних этапах ре формы найти адекватные решения главной проблемы, связанной с оплатой труда государственных служащих. Таким образом, внутрен няя структура стимулирования на государственной гражданской службе не изменилась, и, следовательно, не было создано дополни тельной мотивации для поддержки программы реформ. Внедрение изменений: повышение прозрачности и информированности о процессе реформирования В России реформа государственной службы разрабатывалась за за крытыми дверями небольшой группой экспертов, состоявшей в ос новном из представителей научных учреждений, близких к прави тельству или Администрации Президента. Подготовленная ранее Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации, которая была одобрена Президентом России в 2001 г., стала достоянием широкой общественности только в 2004 г. 30 Даже после принятия и опубликования федеральной программы реформи рования государственной службы уровень информированности о проведении реформы оставался низким даже среди государствен ных служащих (врезка 2.4). Результаты проведенного в 2003 г. опроса государственных и муниципальных служащих показали, что боль шинство государственных служащих не смогли уверенно ответить на вопрос, поддерживают ли они программу реформ или нет31.

30 При этом Концепция была разослана во все федеральные органы испол нительной власти в качестве документа с грифом секретности. 31 По результатам опроса, 46% государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов не смогли уверенно ответить на вопрос о своем отношении к реформе: они либо дали противоречивые ответы, либо за труднились ответить на соответствующие вопросы анкеты. Источник: Рефор мирование государственной службы в России. Опрос государственных и му ниципальных служащих, 2003 г. (не опубликовано).

Институциональная реформа в России

Врезка 2.4. Информированность о проведении реформы государственной службы Результаты опроса государственных и муниципальных служащих, а также опроса общественного мнения, проведенных в 2003 г. (т.е. после приня тия и опубликования федеральной программы реформирования государ ственной службы), убедительно продемонстрировали недостаточный уровень информированности о целях и содержании реформы государст венной службы. Опрос государственных служащих проводился на федеральном уров не и в четырех регионах, которые участвовали в пилотных мероприятиях в рамках программы реформирования государственной службы в 2003 г. По данным этого опроса, только 20% государственных служащих были «довольно хорошо осведомлены о реформе», тогда как 68% считали, что они кое что знали о реформе, а 11% не знали о ней вообще. Распределе ние было схожим по всем уровням государственного управления; самая низкая осведомленность была зафиксирована в территориальных орга нах федеральных органов исполнительной власти. Выборка охватывала государственных служащих всех звеньев. При этом данные опроса пока зывают, что государственные служащие более высокого уровня были ос ведомлены о реформе лучше своих младших коллег. Аналогичные результаты были получены в ходе опроса, проведенного Российской академией государственной службы в октябре 2003 г. в 20 рос сийских регионах. Только 76% «экспертов» (т.е. государственных служащих, занимающих руководящие должности в региональных органах исполни тельной власти) признали, что они понимают идею и цели реформы госу дарственной службы, тогда как среди населения доля респондентов, выска завших такое понимание, составила всего лишь 11,7%. Примечательно, что доля граждан, понимающих, что означает реформа государственной служ бы, оказалась меньше тех, которые высказали понимание реформы ЖКХ (22,2%), пенсионной реформы (22,1%), реформы образования (20,3%), во енной реформы (17,5%), а также других реформ. Это может объясняться, с одной стороны, характером реформы государственной службы, а с дру гой – тем, что компонент информирования общественности был не очень успешно реализован. Источники: Реформа государственной службы в России. Опрос государственных и муниципальных служащих. 2003 г. (не опубликовано); В.Е. Бойков, Реформа госу дарственной службы: предпосылки и проблемы (2003).

Постоянных мер для обеспечения информированности о ходе ре формы не принималось. На протяжении трех лет реформы только од но министерство (из пяти, ответственных за реализацию федеральной

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

программы реформирования государственной службы) опубликовало промежуточный отчет о ходе реализации программы32, а также зака зало ряд публикаций о результатах проводимых этим министерством мероприятий. Ежегодные отчеты, которые готовились Администраци ей Президента (официальным координатором программы), не публи ковались для широкой общественности. Ход выполнения запланированных мер по повышению открытос ти государственной службы в равной мере неутешителен. Например, до сих пор не приняты нормативно правовые акты о создании комис сий по профессиональной этике, призванных разрешать ситуации, связанные с конфликтом интересов на государственной службе. В це лом недостаточная прозрачность процесса реформы привела к недо статочной «видимости» реформы, отсутствию заинтересованности в проводимых в рамках реформы мероприятиях – как со стороны го сударственных служащих, так и общества в целом. Мониторинг и оценка процесса реформирования: акцент на проделанной работе вместо достигнутых результатов Хотя для управления процессом реформы была создана довольно сложная структура33, мониторингу, оценке и корректировке подхо дов внимания уделялось недостаточно. В конце 2003 г. Высшая школа экономики и Всемирный банк предложили российскому правитель ству возможные показатели для мониторинга хода реформы, однако до сих пор нет подтверждений тому, применялись ли какие либо из этих показателей на практике. В положительном ключе отметим, что в 2005 г. ГУ ВШЭ провел мониторинг материалов, подготовленных в рамках программы. Ситуация усугублялась тем, что официальная статистика о госу дарственной службе крайне скудна и не позволяет проводить углуб ленный анализ состояния дел в этой сфере. Таким образом, требова лись отдельные и немалые усилия для оценки степени реализации реформы государственной службы на местах. На практике такие уси 32

Министерство экономического развития и торговли опубликовало От чет о выполнении Минэкономразвития России мероприятий, предусмотрен ных федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» за 2003 г. 33 Эта структура включала в себя специальную комиссию при Президенте Российской Федерации, межведомственную рабочую группу, Управление Пре зидента по вопросам государственной службы, Департамент трудовых отно шений и государственной гражданской службы Минздравсоцразвития России.

Институциональная реформа в России

лия сводились к направлению запросов в федеральные и региональ ные органы исполнительной власти и привлечению работников ап паратов полномочных представителей Президента в федеральных округах, которые собирали информацию о принятии региональных законов о государственной службе и утверждении соответствующих региональных программ. Нет подтверждений тому, что собиравшие ся качественные данные обрабатывались; методических инструкций или рекомендаций на основании собранных данных не издава лось34. Проект плана работы по мониторингу реализации правовых актов на региональном уровне был подготовлен лишь осенью 2005 г., т. е. год спустя после принятия законодательства о государственной службе. Отсутствие грамотно выстроенного подхода к мониторингу эф фективности реформы частично объясняет формалистский подход к ее реализации. Отсутствие объективных данных о тенденциях ре формы не позволило реформаторам своевременно решать оператив ные вопросы. Таким образом, реформа осталась в основном на бумаге, не оказав сколько нибудь значительного воздействия на институцио нальную культуру и внутреннюю структуру стимулирования на госу дарственной службе. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» стала первой по пыткой комплексно подойти к решению вопросов реформирова ния государственной службы в России. Однако тогда как разработ ка реформы была комплексной, процесс ее реализации таким не стал, обеспечив на сегодняшний день лишь ограниченный эффект от реформы. Отметим четыре главных недостатка, не позволивших достичь ожидаемых результатов: 1) чрезмерный упор на правовые инструменты при недостаточном внимании к инструментам мето дического и экспертного сопровождения и механизмам развития потенциала; 2) нехватка стимулов для успешного осуществления реформы; 3) недостаточная прозрачность процесса реформы и низкий уровень информирования об этом процессе; а также 4) акцент на контроле проведенной работы вместо мониторинга достигнутых результатов, что не позволяет вносить коррективы в процесс проведения реформы в том случае, если этот процесс идет неудовлетворительным образом. 34 Примечательное исключение составляет заказанная Минэкономразвития России серия публикаций по результатам пилотных проектов, проведенных на федеральном уровне (в Минэкономразвития) и на региональном уровне.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Бюджетная реформа на федеральном уровне В 2004 г. Россия приступила к проведению реформ бюджетного про цесса второго поколения, нацеленных на переход от финансовой стабильности к внедрению системы управления бюджетом, ориенти рованной на результаты. Этот шаг стал отражением существенного прогресса, достигнутого в области управления бюджетом после бюд жетного кризиса 1997 г. благодаря принятию в 1998 г. Бюджетного ко декса, реформированию системы межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами35, а также переходу к казначей скому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Эти ре формы стали предпосылкой для дальнейшего совершенствования си стемы управления бюджетным процессом. Этой теме и посвящен настоящий раздел исследования. Формулирование стратегии: разработка «дорожной карты» Реформа бюджетного процесса, которая тесно связана с програм мой административной реформы, стартовала на федеральном уров не с принятием в 2003 г. Плана мероприятий по обеспечению ре структуризации бюджетного сектора. Этот план включал в себя задачу повышения результативности бюджетных расходов, которая впоследствии была детализирована в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. и соответствующем плане мероприятий. Концепция предусматри вает внедрение многолетнего бюджетного планирования, переход от сметного планирования к бюджетному планированию, ориенти рованному на результаты, расширение полномочий администрато ров бюджетных средств. Принятие концептуально новой модели уп равления бюджетом потребовало реформирования бюджетного процесса, основные направления которого были сформулированы в Концепции (см. врезку 2.5). 35 Главными документами, заложившими основу реформирования на том этапе, были «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Рос сийской Федерации (1999–2001 гг.)», утвержденная Постановлением Прави тельства Российской Федерации № 862 от 30 июля 1998 г., и «Программа разви тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации № 584 от 15 августа 2001 г. Поскольку эти реформы преимущественно затрагивали межбюджетные отношения, они рассматриваются в разделе, посвященном ре ализации бюджетной реформы на региональном уровне.

Институциональная реформа в России

Врезка 2.5. Основные направления реформирования бюджетного процесса (2004–2006 гг.): • реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета: модернизация бюджетной классификации и введение плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечи вающего учет затрат по функциям и программам; • выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств: повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств; • совершенствование среднесрочного финансового планирования: введение в бюджетный процесс бюджетных проектировок на трех летний период; • совершенствование и расширение сферы применения программ но целевых методов бюджетного планирования: включение в бюд жетный процесс новых элементов и инструментов, позволяющих осуществлять надежное среднесрочное бюджетное планирование; • упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета: со вершенствование бюджетного процесса с учетом новых инструмен тов и процедур бюджетирования, ориентированного на результаты. Источник: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Феде рации в 2004 2006 гг., часть 2.

На цели внедрения в бюджетный процесс элементов бюджетного планирования, ориентированного на результаты, из средств феде рального бюджета было выделено около 300 млн руб. Эти финансо вые средства предполагалось распределять на конкурсной основе между участвующими в эксперименте федеральными органами ис полнительной власти. Основные механизмы реализации стратегии: использование иных инструментов в дополнение к законодательным Как и в других сферах институциональной реформы, федеральное за# конодательство стало важным инструментом реализации бюджет ной реформы36. Кроме того, Минфин России и Минэкономразвития России обеспечивали методическое руководство, а также стимулиро 36

Полный перечень принятых нормативно правовых актов приводится в конце доклада в списке использованной литературы.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

вали проведение обучения и привлечение экспертной консультаци# онной помощи для поддержки процесса реформы в федеральных ор ганах исполнительной власти. Кроме того, применялась такие мето ды, как экспериментальная отработка различных элементов и распределение ресурсов на конкурсной основе, а также инструменты информирования населения. В Концепции реформирования бюджетного процесса в Россий ской Федерации в 2004–2006 гг. и соответствующем плане мероприя тий делается акцент на подготовке законодательства и методических документов. Основной позицией плана мероприятий является разра ботка проекта Федерального закона о внесении изменений в Бюджет ный кодекс Российской Федерации37, работа над которым ведется в настоящее время. Этим законом в бюджетном законодательстве бу дут закреплены принципы управления по результатам и среднесроч ного бюджетного планирования. Кроме того, в существенном объеме предоставлялась методичес# кая помощь. Хороший пример такой помощи – введение докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бю джетного планирования. Эти доклады стали основным инструмен том внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, в каждом субъекте бюджетного планирования38, а также основой для подготовки Сводного доклада о результатах и основных направлени ях деятельности Правительства Российской Федерации. В Положе нии о докладах о результатах и основных направлениях деятельнос ти субъектов бюджетного планирования, которое было одобрено вместе с Концепцией, определяются основные принципы подготов ки докладов, приводятся определения новых понятий, описывается структура и содержание докладов. Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях дея тельности, утвержденные в июне 2004 г., содержат дополнительные разъяснения по подготовке докладов, в частности в отношении фор мата каждой их части. Основным механизмом управления изменениями в ходе реформи рования бюджетного процесса на федеральном уровне стала пилот# ная апробация. Концепция предусматривает экспериментальное вне дрение элементов бюджетирования по результатам в 2005 и 2006 г. на основе развития «центров бюджетных инноваций», которые будут со 37

Концепция (2004 2006 годы), стр. 7. К субъектам бюджетного планирования относятся все министерства, службы и агентства, находящиеся в непосредственном подчинении президен та Российской Федерации или правительства Российской Федерации. 38

Институциональная реформа в России

здаваться на открытой и добровольной основе и получать финансо вую, административную и техническую поддержку39. Участники экс перимента выбирались на конкурсной основе. Всего было отобрано девять субъектов бюджетного планирования (СБП)40. Доклады о ре зультатах и основных направлениях деятельности на 2005–2007 гг., подготовленные отобранными СБП, были проанализированы и скор ректированы с помощью независимых экспертов и стали источником ценной информации для разработки законодательства и методичес ких документов в 2005 г. и подготовки следующего комплекта докладов субъектов бюджетного планирования (на 2006–2008 гг.). В ходе бюджетной реформы (включая межбюджетные отноше ния) был впервые апробирован конкурсный подход к распределению средств федерального бюджета на проведение мероприятий в рамках реформы. В порядке проведения при формировании проектов феде рального бюджета на 2005 и 2006 гг. эксперимента по внедрению ме тодов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, который был издан в начале июня 2004 г., содержалась детальная ин формация о структуре каждой части заявки, а также о критериях оценки заявок. Общая предложенная структура заявок и оценки пред ложений приводится во врезке 2.6. В рамках конкурса 17 СБП подали свои заявки, на основании кото рых был подготовлен проект Сводного доклада о результатах и основ ных направлениях деятельности Правительства Российской Федера ции. Девять СБП приняли участие во втором раунде эксперимента, представив дополнительные сведения о бюджетном процессе и рас пределении ресурсов. Результаты экспертного анализа заявок показа ли, что субъекты бюджетного планирования продемонстрировали определенный прогресс в формулировании целей, задач и показате лей результативности деятельности. Вместе с тем качество средне срочного планирования было в целом низким, а анализ основной ча сти («Результативность бюджетных расходов») выявил непонимание роли этой информации (см. врезку 2.7) 41. 39 Алексей Лавров, Директор департамента бюджетной политики Минфина России, доклад «Реализация Концепции реформирования бюджетного про цесса», семинар в рамках проекта Европейской комиссии «Реформа государст венного бюджета», 16 17 декабря 2004 г. 40 Использованная процедура схематически представлена в приложении 1. 41 Корина Чертан, Алистер Пири, Ольга Ястребова, Результаты второго года работы по подготовке бюджетных заявок на основе принципов бюджетирова ния, ориентированного на результаты (на основе оценки докладов и результа тов эксперимента), проект Европейской комиссии «Реформа государственного бюджета».

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Врезка 2.6. Структура заявок на участие в конкурсе субъектов бюджетного планирования при проведении эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 г. Структура заявки

Балл

Удельный вес

1. Доклад о результатах и основных направле ниях деятельности

0,5

2. Описание бюджетного процесса и органи зации бюджетного учета

0,2

3. Распределение ресурсов, требующихся на реализацию целевых программ, на основе функциональной и экономической классифи кации бюджетов Российской Федерации

0,1

4. Оценка ресурсов, требующихся на реализа цию целевых программ в среднесрочной пер спективе

0,1

5. Формы мониторинга бюджетной сферы

0,1

Общий балл

Источник: табл. 4.1, Порядок проведения при формировании проектов федераль ного бюджета на 2005 и 2006 г. эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты; часть 4 «Методики оценки заявок на участие в эксперименте», с. 11.

Работа по развитию потенциала осуществлялась в рамках междуна родных проектов технического содействия за счет оказания эксперт ной помощи и проведения обучения по различным аспектам рефор мирования (например, реформированию бюджетной классификации и бюджетного учета, проведения эксперимента по внедрению методов БОР). Обучение также проводилось в рамках проектов технического содействия. Тогда как необходимые рекомендации и методики разрабатывались, инструмент распространения лучшей практики широкого применения не получил, особенно в сравнении с процессом реформирования меж бюджетных отношений (разработка Кодекса лучшей практики, общедо ступные Интернет сайты с библиотекой примеров передового опыта). В комментариях к проекту Методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъек тов бюджетного планирования на 2006–2008 гг. отмечается сложность

Институциональная реформа в России

Врезка 2.7. Некоторые результаты эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированного на результаты, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 г. Независимый экспертный анализ докладов о результатах деятельности, представленных участвовавшими в эксперименте СБП Стратегические цели и тактические задачи Прогресс по сравнению с предыдущим годом • Достигнуто более высокое каче ство (по всем критериям) фор мулирования целей и задач. • Цели и задачи, входящие в ком петенцию конкретного СБП, соответствовали националь ным стратегическим целям и подцелям. • Улучшена увязка целей и задач с ожидаемыми результатами деятельности (в плане как по казателей, характеризующих результаты деятельности, так и их целевых значений). • Улучшилось качество подачи ма териала и структуры докладов.

Типичные недостатки • Нечеткие и излишне усложнен ные формулировки задач. • Смешение целей и задач с ме ханизмами их достижения/ вы полнения. • Недостаточный анализ взаи мосвязи между целями и зада чами и обоснование этих взаи мосвязей. • Участники испытывали труд ности в разграничении основ ной деятельности, входящей в компетенцию СБП, и деятель ности, входящей в компетен цию соответствующих подве домственных органов.

Программы Выводы: «…увязка программ и тактических задач с показателями, харак теризующими результаты деятельности, остается самым слабым местом в реализации процедур бюджетирования, ориентированного на резуль таты. Кроме того, слабой остается не только эта увязка, но и определе ние программ и их интеграция в общую структуру, как политическую, так и финансовую. Некоторые участники работы по планированию 2005 г. на основе БОР смогли разработать свои программы в соответст вии с большинством требований. Это доказывает, что это отнюдь не «невыполнимое задание», просто нужно приложить усилия и можно до биться успеха…».

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Врезка 2.7 (продолжение) Результативность бюджетных расходов Выводы: «Предполагается, что эта часть доклада должна давать самую важ ную информацию для управления результатами деятельности. Однако, анализируя соответствующую информацию, представленную в докладах, можно прийти к выводу, что СБП не совсем понимают значение этой ин формации. Единственная информация, которая в лучшем случае пред ставлена, — это анализ динамики показателей, характеризующих резуль таты деятельности, и расходов, но увязка между ними в анализ уже не включена. Поэтому общая тенденция составителей доклада в этом отно шении – просто перечислить ряд мер, которые предположительно повы сят эффективность и результативность бюджетных ресурсов. В большин стве случаев затраты на такие меры даже не подсчитываются…». Источник: Корина Чертан, Алистер Пири, Ольга Ястребова. Достижения второго года работы над подготовкой бюджетных заявок, основанных на принципах бюд жетирования, ориентированного на результаты (на основе оценки докладов и ре зультатов эксперимента), проект Европейской комиссии «Реформа государствен ного бюджета» (2004).

формата и предложенной структуры и подчеркивается, что на началь ном этапе реформирования простые рекомендации с большим количе ством примеров имели бы больший эффект с точки зрения обеспечения доверия государственных служащих42. В плане информирования широкой общественности реформа бюд жетного процесса стала первым элементом институциональной рефор мы, который был внятно разъяснен обществу в публичном документе под названием «Бюджетная политика 2006–2008 гг.», размещенном на открытом Интернет сайте Минфина России (www.minfin.ru) Управление реализацией реформы Механизмы управления реформой бюджетного процесса в Концеп ции четко не определены. Ответственность за реализацию реформы 42 Карл Третнер. Комментарии к Концепции и Методическим рекоменда циям по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях дея тельности субъектов бюджетного планирования, проект ММР Великобрита нии «Содействие в проведении реформы государственного управления в России», март 2005 г.

Институциональная реформа в России

была возложена совместно на Минфин России, Минэкономразвития России и правительственную комиссию по повышению результатив ности бюджетных расходов. На практике, поскольку упомянутые пра вительственные структуры были преимущественно вовлечены в раз работку нормативно правовых актов и методик, каждый орган просто концентрировался на выполнении мероприятий, входивших в его компетенцию, без представления специальных отчетов о выпол нении задач, поставленных в Концепции. Подготовка докладов о результатах и основных направлениях дея тельности субъектов бюджетного планирования была возложена на специально созданную структуру – Комиссию по повышению резуль тативности бюджетных расходов. Однако и в этом случае возникают вопросы, связанные с распылением ответственности между Минфи ном России и этой правительственной комиссией, которые еще более усугубились, когда Минэкономразвития России и Минрегионразви тия России приступили к подготовке региональных докладов на 2006–2008 гг. В Постановлении правительства № 239 (апрель 2005 г.) «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализа ции ведомственных целевых программ» ответственность за монито ринг хода реализации целевых программ возложена совместно на Минэкономразвития России и Минфин России, результатом чего ста ла неясность в отношении распределения ответственности и фраг ментарность процесса реализации. Мониторинг и оценка результатов остаются слабым местом реали зации реформы на федеральном уровне. Это может объясняться тем, что реформа разрабатывалась не на основе программы, а на базе кон цепции, в которой ответственность за ведение мониторинга не была определена. Мониторинг отдельных элементов реформы, например хода подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности, проводился как извне – с помощью экспертов в рамках проектов технического содействия, так и изнутри – в рамках Комис сии по повышению результативности бюджетных расходов. Бюджетная реформа осуществлялась в основном путем внесения изменений в законодательство, методического сопровождения и ап робации элементов реформы с помощью конкурсных механизмов. Эта комбинация инструментов оказалась довольно эффективной, особенно там, где она была уравновешена инструментами по разви тию потенциала, такими, как обучение кадров и экспертное сопро вождение пилотных проектов. Говоря о недостатках, отметим, что можно было бы добиться лучших результатов, если бы была проведе на работа среди субъектов бюджетного планирования, которые не

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

участвовали в эксперименте, путем реализации грамотной стратегии «тиражирования» и расширения мероприятий по развитию потен циала. Больше внимания следует уделять разработке эффективных механизмов мониторинга реформы, особенно в условиях текущей административной реформы. Ряд интересных уроков в этой связи можно почерпнуть из опыта реформирования казначейской систе мы (врезка 2.8).

Врезка 2.8. Реформирование казначейской системы России Становление федерального казначейства в России началось в 1992 г. с принятием Указа Президента Российской Федерации № 1556. Новый Бюджетный кодекс Российской Федерации заложил правовые основы для казначейского обслуживания исполнения федерального бюджета. К 2002 г. было завершено формирование структуры территориальных органов федерального казначейства в составе 89 управлений и 2254 от делений. С 2002 г. большинство федеральных органов государственной власти перешли на казначейское исполнение бюджета. Механизмы реализации А) Аутсорсинг: экспертное сопровождение в следующих сферах: • анализ законодательной базы функционирования федерального казначейства, • функциональный анализ, • оценка потребностей в кадровых ресурсах и информационно тех ническом оборудовании, • подготовка детального плана развития органов федерального казна чейства, • закупка оборудования, • обучение и подготовка персонала. Б) Системный подход – поддержка процесса модернизации в террито риальных органах федерального казначейства. В) Устойчивость реформы обеспечивается через специально созданную Дирекцию федеральной целевой программы развития органов феде рального казначейства, а также за счет разработки внутренних пра вил, обеспечивающих новые процессы. Инструменты развития потенциала: • методический кабинет на Интернет сайте казначейства, • обучение работников казначейства.

Институциональная реформа в России

Врезка 2.8 (продолжение) Управление реформой и контроль за выполнением мероприятий Функции организации проведения реформы и контроля за ее ходом опре делены в соответствии с пунктом 6 Федеральной целевой программы раз вития органов федерального казначейства на 2000–2004 гг. Минфин Рос сии отвечает за управление программой, а общий контроль возложен на правительство Российской Федерации и осуществляется комиссией по мо ниторингу в составе представителей Минэкономразвития России, Минфи на России и других относящихся к программе отраслевых органов власти. Кроме того, в рамках проекта «Модернизация органов федерального казначейства» (финансируется из средств займа Всемирного банка) ис пользуется проектный подход к реализации реформы, который включает в себя тщательно проработанный механизм управления и контроля, име ющий следующую структуру: • координация – Межведомственная группа в составе представителей ап парата правительства и федеральных органов исполнительной власти; • управление – руководитель проекта модернизации со стороны фе дерального казначейства; • реализация – дирекция ведомственных программ федерального казначейства, экспертно аналитическая группа казначейства, ком пании подрядчики, ответственные за конкретные операции. Коммуникационная стратегия Интернет сайт федерального казначейства (www.roskazna.ru) содержит информационные ресурсы о проведении реформы, осуществлении кон троля за исполнением бюджетов, методические рекомендации, а также функцию общения в режиме форума. Источник: http://www.roskazna.ru/news.html.

Реализация административной реформы на федеральном уровне: от построения структурных элементов к комплексному подходу Административная реформа в России осуществляется в два этапа. Первый этап стартовал с изданием Указа Президента Российской Фе дерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению админис

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

тративной реформы в 2003–2004 гг.», который был нацелен на повы шение эффективности государственной администрации. Второй этап стартовал в 2006 г. в рамках Концепции административной ре формы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. и соответствующего плана мероприятий43, в которых поставлены более широкие задачи повышения открытости государственной власти и улучшения качест ва государственных услуг. В настоящем разделе анализируется подход к организации реализации первого этапа административной рефор мы на федеральном уровне. Разработка реформы: от отдельных мер к стратегическому подходу В Указе Президента России от 23 июля 2003 г. № 824 определен пере чень мер, направленных на повышение эффективности системы фе деральных органов исполнительной власти, а главной целью заявлено создание более благоприятного климата для предпринимательской деятельности (врезка 2.9). Врезка 2.9. Меры по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.: • ограничение вмешательства государства в экономическую деятель ность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; • исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; • организационное разделение функций регулирования экономичес кой деятельности, надзора и контроля, управления государствен ным имуществом и предоставления государственными организаци ями услуг гражданам и юридическим лицам; • завершение процесса разграничения полномочий между феде ральными органами исполнительной власти и органами исполни тельной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов ис полнительной власти. Источник: Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824.

43 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.

№ 1789 р.

Институциональная реформа в России

Для решения задач реформы была сформирована институцио# нальная структура в виде правительственной комиссии по прове дению административной реформы, которую возглавил замести тель председателя правительства России 44. Эта комиссия была наделена полномочиями осуществлять координацию и проводить рабочие совещания, заслушивать доклады ответственных предста вителей органов власти о результатах выполнения связанных с ре формой мероприятий, а также запрашивать необходимые докумен ты у федеральных органов власти. Важной особенностью реформы было то, что указ Президента предусматривал участие внешних сторон в процессе реформирова ния. В состав рабочих групп комиссии были включены представите ли бизнес структур, неправительственных организаций, научных уч реждений, саморегулируемых организаций, профсоюзов. Подобный механизм является важнейшим элементом преобразований, относя щихся к государственному регулированию экономики, так как он обеспечивает учет мнений всех основных заинтересованных сто рон. Первый этап реформы преимущественно включал в себя пря мые меры по реформированию структуры и функций органов госу дарственной власти. В конце октября 2004 г. началась подготовка более обширной про граммы административной реформы с более грандиозными задача ми. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 ок тября 2005 г. № 1789 р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., а также План ме роприятий по ее проведению (врезка 2.10). Несмотря на то что стра тегия реформы была принята в виде концепции, в отличие от других концепций в сфере реформирования государственного управления (реформы бюджетного процесса и государственной службы) она предусматривает меры программного характера и в том числе содер жит подробный план мероприятий с определением ответственных исполнителей. Концепция административной реформы включает в себя такие аспекты, как противодействие коррупции, повышение от крытости власти, внедрение принципов управления по результатам и стандартов государственных услуг и охватывает как федеральные, так и региональные органы государственной власти. Институциональ ную структуру осуществления реформы на федеральном уровне предполагается усилить за счет назначения должностных лиц, ответ 44 Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г.

№ 451.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Врезка 2.10. Направления реализации административной реформы в России (Концепция и план мероприятий по проведению административной ре# формы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренные распоряже# нием Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789#р) Управление по результатам: внедрение механизмов ведомственного и межведомственного планирования, внедрение результативных прин ципов управления подведомственными организациями органов испол нительной власти. Стандартизация и регламентация: внедрение стандартов государ ственных услуг, внедрение административных регламентов, совершенст вование механизмов досудебного обжалования решений и действий ор ганов исполнительной власти и должностных лиц. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противо# действие коррупции: реализация решений, принятых по результатам функционального анализа, прекращение неэффективного вмешательст ва государства в экономику, реформирование контрольных и надзорных функций, внедрение системы аутсорсинга административно управлен ческих процессов, повышение эффективности закупок для государствен ных нужд, противодействие коррупции. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнитель# ной власти и общества: разработка и внедрение нормативно правовой и методической базы по обеспечению информационной открытости го сударственных органов; внедрение рейтингов прозрачности деятельно сти органов исполнительной власти (на федеральном и региональном уровнях). Модернизация системы информационного обеспечения органов ис# полнительной власти и мониторинг хода административной рефор# мы: модернизация системы информационного обеспечения органов ис полнительной власти, мониторинг результативности реформы. Обеспечение административной реформы: разработка типовых программ административной реформы (для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), развитие потенциала госу дарственных гражданских служащих по направлениям административ ной реформы. Информирование общественности по вопросам административ# ной реформы и распространение успешного опыта государственного управления. Поддержка в проведении административной реформы на региональ# ном уровне: организационно правовое обеспечение реформы.

Институциональная реформа в России

ственных за реализацию реформы в каждом правительственном ор гане; тем самым будет создан оперативный механизм управления процессом реформы. В Концепции сформулирован ряд показателей для оценки достижения целей административной реформы, и преду смотрено выделение целевых средств из федерального бюджета45. Реструктуризация федерального правительства: подход и результаты Основные меры, реализованные в рамках административной ре формы в 2003–2004 гг., охватывали проведение горизонтального функционального анализа и трансформацию общей архитектуры центрального правительства. В рамках работы правительственной Комиссии по проведению административной реформы под предсе дательством вице премьера Бориса Алешина было проанализирова но свыше 5000 функций федеральных органов исполнительной вла сти, из которых около 800 функций были признаны избыточными, 350 функций – дублирующими, а в отношении еще 500 функций бы ла определена возможность существенного повышения эффектив ности. По итогам работы Комиссии была разработана и Указом Прези дента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 («О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти») введена новая структура федеральных органов исполнительной власти46. В соответствии с нею федеральные органы власти были реорганизо ваны в трехуровневую структуру, в которой функции по выработке го сударственной политики и нормативно правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и над зора – на федеральные службы, функции по оказанию государствен ных услуг – на федеральные агентства. На заседании Правительства России 11 марта 2004 г. был одобрен ряд мер во исполнение указа Президента. В основном эти меры включали в себя поручения мини страм в отношении определения функций министерств и подведом ственных им служб и агентств, а также территориальных органов фе деральных органов исполнительной власти (врезка 2.11). 45 В проекте федерального бюджета на 2006 г. на финансирование меро приятий административной реформы предусмотрено около 17 млн долл. США. 46 С изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполни тельной власти».

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Врезка 2.11. Меры во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» В целях обеспечения качественного и своевременного выполнения мер, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 9 мар та 2004 г. № 314, федеральным министрам поручается подготовить и представить на рассмотрение Правительства Российской Федерации: • в течение одной недели – проекты нормативных правовых актов, устанавливающих функции федеральных министерств, а также подведомственных им служб и агентств (вопросы компетенции федеральных органов исполнительной власти) с учетом решений Правительства Российской Федерации и правительственной ко миссии по проведению административной реформы в отноше нии избыточных, дублирующих и обязательных государственных функций; • в течение одной недели – предложения по установлению предель ной численности и фонда оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных федеральных органов исполнитель ной власти, а также подведомственных им служб и агентств в соот ветствии с установленными функциями; • до 20 апреля 2004 г. – проекты Положений о министерствах, а также подведомственных им службах и агентствах вместе с перечнем под ведомственных предприятий и учреждений; • в течение пяти дней – предложения по кандидатурам на посты руко водителей служб и агентств; • в течение трех дней – предложения по кандидатурам на посты пред седателей ликвидационных комиссий упраздненных федеральных органов исполнительной власти. Источник: Пресс релиз о заседании Правительства Российской Федерации от 11 мар та 2004 г.

В целях выполнения мер, предусмотренных упомянутым указом, была образована Межведомственная комиссия с участием представи телей федеральных министерств, президентской администрации и аппарата правительства России под председательством заместителя Председателя Правительства России Александра Жукова. Несмотря на то что решение правительства обязывало федераль ных министров принять положения о функционировании новых ор ганов власти в весьма сжатые сроки, работа по принятию этих новых положений до сих пор не завершена. По информации Минэконом

Институциональная реформа в России

развития России, значительная часть избыточных функций продол жает действовать: они по прежнему закреплены федеральными зако нами, указами Президента и постановлениями Правительства47. Основная идея реструктуризации правительства помимо повы шения эффективности его деятельности состояла в том, чтобы со кратить возможности для конфликта интересов внутри исполни тельной власти и повысить подконтрольность и подотчетность федеральных органов исполнительной власти. Указ № 314 предусма тривает, что министерства должны осуществлять функции управле ния по отношению к подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам. Предполагалось, что система отчетности и соподчиненности органов государственного управления различных типов будет определена в Типовом регламенте взаимодействия феде ральных органов исполнительной власти48. Задержка в принятии этого регламента до июля 2005 г. привела к существенной неопреде ленности в системе органов власти и не дала возможности своевре менно завершить первый этап реструктуризации центрального ап парата правительства. Так, при наличии явной политической воли для проведения реформы технические меры, которые требовались для обеспечения ее эффективной реализации, были приняты с опоз данием, поставив под угрозу весь процесс реформирования, так как возникшая в результате неопределенность привела к усилению со противления реформе. Выработка подхода к управлению изменениями: механизмы реализации реформы, предлагаемые для следующего этапа С учетом того, что подготовка всесторонней программы реформы началась только осенью 2004 г., работа правительственной комис сии по проведению административной реформы продолжалась в течение всего 2005 г. При этом Минэкономразвития России взяло на себя роль ведомства исполнителя мероприятий в рамках рефор мы (см. врезку 2.12).

47 «О результатах социально экономического развития Российской Феде рации в 2004 году и задачах экономической политики Правительства Россий ской Федерации на 2005 г.», Минэкономразвития России, февраль 2005 г., с. 95. 48 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Врезка 2.12. Мероприятия, выполненные в 2003–2005 гг. по основным направлениям административной реформы в России Оптимизация структуры и функций органов исполнительной власти, противодействие коррупции • Проведение анализа функций «всего правительства», принятие ре шений правительственной комиссией по проведению администра тивной реформы. • Формальное введение трехуровневой системы государственного управления. • Разработка методики глубокого анализа функций органов исполни тельной власти, разработка паспортов функций. • Инвентаризация системы организаций государственного сектора. • Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность. • Внесение необходимых изменений в Кодекс об административных правонарушениях, федеральные законы «О лицензировании неко торых видов деятельности» и «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государствен ного контроля (надзора)». Управление по результатам • Анализ результатов реализации федеральных целевых программ. • Принятие Положения о разработке, утверждении и реализации ве домственных целевых программ. • Изменение процедуры разработки федеральных целевых программ. • Положение о докладах о результатах и основных направлениях дея тельности субъектов бюджетного планирования. Стандартизация и административные регламенты • Проведение инвентаризации всех государственных услуг, предо ставляемых федеральными органами исполнительной власти. • Подготовка проекта федерального закона о стандартах государст венных услуг. • Методика анализа состава государственной службы. • Проект федерального закона о регулировании административных процедур подготовлен и одобрен в целом правительственной комис сией по проведению административной реформы в январе 2005 г. • Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполни тельной власти одобрен на заседании правительства России 30 дека бря 2004 г. • Принятие Типового регламента внутренней организации федераль ных органов исполнительной власти.

Институциональная реформа в России

Врезка 2.12 (продолжение) Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества • Проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информа ции о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» подготовлен и одобрен Правительством Россий ской Федерации. • Разработка методики оценки Интернет сайтов государственных ор ганов.

Вышеприведенный обзор мероприятий по реформированию демонстрирует изменение подхода к управлению процессом ре формы и ее реализации. Меры, принятые в 2003–2005 гг., создали предпосылки для проведения преобразований в более широких масштабах в рамках реализации Концепции административной ре формы. В отношении мер, предусмотренных Планом мероприятий по проведению административной реформы в 2006–2008 гг., опре деленная подготовительная работа была проведена в 2003–2005 гг., создав стратегическую платформу для старта очередного этапа ре формы. Уроки, усвоенные в ходе предыдущего этапа реформы, нашли от ражение в Концепции административной реформы и Плане меро приятий по ее проведению. В качестве одного из основных меха низмов стимулирования реформы Концепция предусматривают предоставление на конкурсной основе финансирования федераль ным органам исполнительной власти и органам власти субъектов Федерации. Она также предусматривает комбинацию механизмов по развитию потенциала и административных механизмов, приня тие рамочных законов по основным компонентам реформы, разра ботку методических рекомендаций и программ обучения кадров. Создание неформальных совместных экспертных групп с участием представителей федеральных и региональных органов власти, а так же акцент на достижении быстрых результатов имеют целью фор мирование дополнительной базы поддержки программы реформ. Одновременно создаются механизмы для ведения постоянного мо ниторинга хода реформы.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

УПРАВЛЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИЕЙ РЕФОРМЫ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ В настоящем разделе анализируются стратегия и инструменты, ис пользующиеся для организации реформы государственного сектора на региональном уровне. Как и в предыдущем разделе, посвященном реформам на федеральном уровне, анализ коснется трех основных направлений: реформы государственной службы, административной реформы и реформы бюджетного процесса.

Реформирование государственной службы Государственная служба Российской Федерации регулируется фе деральными законами в том, что касается предметов ведения Рос сийской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации49. Таким образом, федеральные законы «О системе государственной службы Россий ской Федерации» и «О государственной гражданской службе Рос сийской Федерации» служат базой для обеспечения единого подхо да к организации системы государственной службы и рамочной основой для регионального законодательства по вопросам госу дарственной гражданской службы50. Единый подход подразумевает единство принципов регулирования вопросов, связанных с поступ лением на государственную службу, прохождением службы, опла той труда государственных служащих, назначением на должность и увольнением с должности государственной службы, расчетом ста жа службы и предоставлением государственных гарантий, включая назначение пенсий. Федеральная программа «Реформирование государственной служ бы Российской Федерации (2003–2005 гг.)», определив приоритеты и направления реформы, заложила рамочную основу для ее реализации на региональном уровне, вместе с тем оставив на усмотрение властей субъектов Федерации разработку, реализацию и финансирование региональных программ. Основными инструментами реализации ре формы на региональном уровне являются законодательный меха 49 Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» гласит, что «правовое регулирование государственной граждан ской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном веде нии Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее органи зация – в ведении субъекта Российской Федерации» (пункт 4, ст. 2). 50 Концепция реформирования системы государственной службы Россий ской Федерации, утвержденная 15 августа 2001 г. № Пр 1496.

Институциональная реформа в России

низм, работающий на основе рамочного федерального закона, и адми нистративный механизм, действующий через аппараты полномочных представителей Президента России в федеральных округах. Региональные программы реформирования государственной службы: сходство подходов В большинстве субъектов Федерации (в 54 из 88) региональные про граммы были приняты до конца 2005 г. Регионы в своем большинстве строго придерживаются направлений, обозначенных в федеральной программе, включая следующее51: • основной акцент на формировании нормативно правовой базы государственной службы52; • ограниченный объем мероприятий по развитию потенциала и информационному обеспечению: слабые механизмы монито ринга; неравномерное распределение ресурсов на реализацию реформы (за исключением пилотных регионов в рамках феде ральной программы); • увязка реформы государственной службы, административной реформы и реформы бюджетного процесса, в том числе оптими зация структуры и функций государственных органов, введение принципов управления по результатам, стандартов государст венных услуг, повышение прозрачности деятельности и подот четности. В то же время некоторые регионы выбрали направления рефор мирования с учетом своей специфики, а ряд других решили не принимать специальную региональную программу (например, Московская область) или же предпочли напрямую осуществлять федеральную программу на региональном уровне (например, Рес публика Татарстан).

51 По результатам анализа 31 программы, проведенного Секретариатом до норов на базе Всемирного банка в марте 2005 года. 52 Согласно данным регионального отчета Секретариата доноров только в 2/3 от общего количества проанализированных программ включен компо нент по внедрению новых подходов к организации государственной службы, вероятно, по той причине, что в федеральной программе аналогичный компо нент предусмотрен в качестве экспериментального подхода.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Таблица 2.2 Принятие программ реформирования государственной службы на региональном уровне (декабрь 2005 г.)

Федеральный округ

Количество Количество региональных программ, регионов, входящих принятых по состоянию в федеральный на декабрь 2005 г. округ

Центральный

Северо Западный

Южный

Уральский

Сибирский

Приволжский

Дальневосточный

ВСЕГО

В связи с особенностями структуры реформы, выявленными в ходе анализа региональных программ, возникает ряд вопросов, касающих ся реализации реформы на уровне субъектов Федерации, в том числе: 1) риск недостаточного отражения в этих программах специфики ре гиональных приоритетов с учетом того, что большинство региональ ных программ лишь повторяют содержание федеральной программы; 2) ограниченный объем консультаций между федеральным правитель ством и регионами и связанный с этим риск низкого доверия к про граммам реформирования на региональном уровне; 3) несбалансиро ванность законодательных и иных механизмов в свете того, что законодательный подход, как представляется, доминирует и на регио нальном уровне; 4) недостаточность потенциала субъектов Федера ции для поддержки реформ на региональном уровне. Законодательство о государственной службе как основной инструмент реализации реформы: обязательность правовых норм при неполноте их применения В федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» подчеркивается необходимость создания ком плексной и целостной системы правового обеспечения государствен

Институциональная реформа в России

ной службы Российской Федерации. Субъекты Федерации, как правило, сделали выбор в пользу принятия рамочных региональных законов на основе федерального закона. Согласно информации, содержащейся в правовой базе данных «Консультант Плюс», по состоянию на декабрь 2005 г. региональные законы о государственной гражданской службе были приняты в 65 из 88 субъектов Федерации. Одновременно в некото рых регионах наметилась тенденция к принятию региональных подза конных актов во исполнение Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с использованием этого закона в качестве основы без принятия региональных законов о госу дарственной службе (таблица 2.3).

Таблица 2.3 Принятие законов о государственной гражданской службе на региональном уровне (декабрь 2005 г.)53

Федеральный округ

Количество регионов, приняв3 ших законы о государственной гражданской службе

Количество Общее число регионов, регионов использующих в составе федеральный закон федерального в качестве рамочного округа** документа**

Центральный федеральный округ

Северо Западный федеральный округ

Южный федеральный округ

Уральский федеральный округ

Сибирский федеральный округ

Приволжский федеральный округ

Дальневосточный федеральный округ

ВСЕГО

53 База данных правовой информации «Консультант Плюс: Региональное законодательство» согласно документам, размещенным в этой базе данных на 30 декабря 2005 г.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

В дополнение к этому общему анализу Секретариат доноров в рамках Траст фонд ММР Великобритании на базе Всемирного банка провел ре гиональный опрос о ходе реализации реформы государственной служ бы в регионах. Ответы на вопросы анкеты о принятии регионального за конодательства, полученные от 16 регионов, обобщаются в таблице 2.4. Таблица 2.4 Принятие подзаконных актов по реализации закона о государственной гражданской службе на региональном уровне (ноябрь 2005 г.) Количество регионов, принявших нормативно3правовые акты (из 16 регионов, включенных в опрос) Нормативно3правовой акт

К разработке Разработка Готовые Утвержден3 проектов не проектов проекты ные право3 приступали в процессе актов вые акты

Перечень должностей граждан ской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда

Реестр должностей государствен ной гражданской службы субъек та Российской Федерации

Положение о представлении све дений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежа щем ему на праве собственности имуществе, являющихся объекта ми налогообложения, об обяза тельствах имущественного харак тера гражданских служащих

Порядок и условия предоставле ния ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска граждан ским служащим субъекта Россий ской Федерации, имеющим не нормированный служебный день

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин госу дарственных гражданских слу жащих субъекта Российской Фе дерации

Правовой акт, регламентирую щий предоставление единовре менных субсидий на приобрете ние жилой площади

100

Институциональная реформа в России Таблица 2.4 (продолжение)

Нормативно3правовой акт

Количество регионов, принявших нормативно3правовые акты (из 16 регионов включенных в опрос) К разработке Разработка Готовые Утвержден3 проектов не проектов проекты ные право3 приступали в процессе актов вые акты

Порядок и условия выплаты еди новременных поощрений госу дарственным гражданским слу жащим субъекта Российской Федерации

Порядок заключения договора на обучение между государст венным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской служ бы после окончания обучения в течение определенного срока

Порядок прохождения граждан скими служащими профессио нальной подготовки

Порядок размещения, объем и структура государственного зака за на профессиональную пере подготовку, повышение квалифи кации и стажировку гражданских служащих

Положение о кадровом резерве государственной гражданской службы

Квалификационные требования к стажу гражданской службы (го сударственной службы иных ви дов) или стажу (опыту) работы по специальности для граждан ских служащих субъекта Россий ской Федерации

Примечание. В таблицу включены только некоторые нормативные правовые акты, так как она предназначена не для того, чтобы дать полную картину принятия подзаконных актов на региональном уровне, а чтобы продемонстрировать прогресс на примере небольшой выборки.

Ответы, полученные в ходе опроса о принятии региональных нор мативных правовых актов, выявили две тенденции, и обе подтвержда ют, что задержки в принятии подзаконных актов на федеральном

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

101

уровне стали серьезным препятствием для успешной реализации ре формы в субъектах Федерации: • Несмотря на то, что подзаконные акты по некоторым ключевым вопросам на федеральном уровне еще не приняты, некоторые регионы, чтобы иметь возможность двигаться вперед, приняли свои нормативные акты по ряду аспектов управления государст венной службой, избрав тем самым более трудный путь реализа ции реформы54. • В большинстве регионов приняты нормативные акты по ряду во просов, относящихся к предметам ведения субъектов Федера ции, а также по тем, которые зависят от выделения средств из ре гионального бюджета (в том числе по размеру должностных окладов и предоставлению дополнительного ежегодного опла чиваемого отпуска). Региональные пилотные проекты и эксперименты продемонстрировали неплохие результаты, но применение их было ограниченным Программа реформирования государственной службы предусматри вает осуществление пилотных проектов по применению новых под ходов к организации государственной службы, а также распростране ние успешного опыта реформирования. В 2003–2004 гг. в рамках федеральной программы реформирования государственной службы эксперименты по применению новых подходов к управлению и орга низации государственной службы были проведены в семи пилотных регионах (Саратовская область, Самарская область, Санкт Петербург, Красноярский край, Республика Чувашия, Таймырский (Долгано Не нецкий) автономный округ, Пермская область). Пилотные регионы для проведения экспериментов отбирались по принципу проявления политической заинтересованности в реформировании государствен ной службы.

54 Существует вариант принятия временной правовой базы, но он не поз воляет регионам фактически двигаться вперед. Например, если подзаконный акт по реестру должностей государственной гражданской службы принимает ся на временной основе, впоследствии весь пакет законодательства, относяще гося к должностям государственной службы, нужно будет пересматривать по сле принятия федеральных подзаконных актов в случае возникновения каких либо противоречий с федеральными актами.

102

Институциональная реформа в России

В течение первого и второго года реализации программы на реги ональном уровне был проведен ряд пилотных мероприятий по внед рению новых подходов к организации государственной гражданской службы (см. врезку 2.13).

Врезка 2.13. Региональные пилотные проекты и эксперименты в рамках федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» • Функциональный анализ на основе предложенного стандарта опи# сания функций. Разработка предложений по упразднению дублиру ющих, избыточных и фиктивных функций, по включению обяза тельных, но формально неурегулированных функций в Положения о пилотных органах власти, а также по внесению изменений в Поло жения о пилотных органах исполнительной власти. • Анализ (с учетом специфики региона) действующей институци# ональной структуры различных органов власти в сочетании с функциональным анализом. Подготовка предложений по совер шенствованию институциональной структуры органов государст венной власти (в частности, обособление агентств в автономные структуры). • Разработка показателей результативности деятельности от# дельных государственных служащих, пилотных органов власти и их структурных подразделений. Увязка показателей результатив ности с системами планирования и бюджетирования без модифика ции системы оплаты труда государственных гражданских служащих в соответствии с действующим законодательством. Разработка и ап робация оперативных механизмов оценки деятельности государст венных служащих как одного из путей регулярной корректировки оплаты труда служащих в зависимости от результатов их работы. • Разработка и адаптация типовых служебных контрактов с уче том региональной нормативной правовой базы. Составление плана введения служебных контрактов.

Региональные пилотные проекты, осуществленные в рамках феде ральной программы реформирования государственной службы, де монстрируют ряд особенностей. Отметим основные: • управление региональными пилотными проектами осуществля лось региональными аналогами Минэкономразвития России, обеспечившими необходимое экспертное сопровождение и ко ординационную поддержку, что позволило привлечь региональ

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

103

ных экспертов и способствовало развитию потенциала на реги ональном уровне; • средства на осуществление региональных пилотных проектов выделялись несвоевременно, и поэтому не было возможности привлечь региональных экспертов на этапе разработки методик; • распространение лучшей практики и результатов пилотных ме роприятий на федеральном и региональном уровнях, хотя и бы ло предусмотрено федеральной программой, применялось не эффективно. В заключение отметим, что тогда как эксперименты и пилотные мероприятия были одними из ключевых элементов реализации ре формы, принцип проведения апробации с целью последующего распространения результатов в широком масштабе сработал неэф фективно. В положительном ключе отметим, что пилотные проек ты и эксперименты были единственными мероприятиями про граммы, в рамках которых в процесс реализации реформы были непосредственно вовлечены субъекты Федерации. Для пилотных регионов это стало положительным стимулом – и политическим, и финансовым. Мероприятия по укреплению потенциала. Инициативы аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах Важную роль в реализации реформы на региональном уровне играли аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах. На первом этапе они отвечали за мониторинг принятия реги ональных программ реформирования, а впоследствии – регионально го законодательства о государственной гражданской службе. В ряде федеральных округов был проведен анализ этих программ, результаты которого подтвердили, что регионы ждут поддержки от федеральных властей в разработке и реализации региональных программ55. Один из примеров разработки комплексного подхода к реализа ции реформы отмечен в Сибирском федеральном округе, где создан Координационный совет по вопросам кадровой политики, который взял на себя ряд функций, относящихся к развитию потенциала и 55 См. статью о программах реформирования в регионах Уральского феде рального округа: http://law.edu.ru/magazine/municipal/article.asp?magNum= 1&magYear=2004&articleID=1150257.

104

Институциональная реформа в России

Врезка 2.14. Координационный совет по вопросам кадровой политики в Сибирском федеральном округе Цель: Обеспечение деятельности полномочного представителя Президен та Российской Федерации в Сибирском федеральном округе по вопросам, относящимся к кадровой политике Президента Российской Федерации Задачи • Обеспечение единого подхода к реализации кадровой политики Президента РФ территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Фе дерации, органами местного самоуправления, Сибирской академи ей государственной службы и другими научными и образовательны ми учреждениями. • Подготовка предложений по совершенствованию правового регу лирования вопросов, относящихся к государственной гражданской службе, а также к методическому обеспечению реализации кадро вой политики в федеральном округе. • Подготовка для полномочного представителя Президента в Сибир ском федеральном округе предложений по реализации кадровой политики Президента РФ в федеральном округе. • Участие в исполнении решений Совета по кадровой политике в Си бирском федеральном округе. Функции • Анализ ситуации с кадровой обеспеченностью в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, органах вла сти субъектов Федерации и органах местного самоуправления; под готовка предложений по стратегии формирования кадровых ресур сов в федеральном округе. • Рассмотрение вопросов, относящихся к реформированию государ ственной и муниципальной службы; подготовка предложений по формированию единого подхода к реализации решений, относя щихся к кадровой политике в системе государственной службы. • Подготовка рекомендаций и предложений по совершенствованию сис темы переподготовки и повышения квалификации кадров, предостав лению методической поддержки кадровым службам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органам власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления. • Организация мероприятий по изучению, анализу и обмену опытом по кадровой политике, разработанных органами государственной власти и местного самоуправления; организация конференций и семинаров по вопросам кадровой политики в системе государственной службы. Источник: Положение о Координационном совете по вопросам кадровой политики при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе: http://www.sfo.nsk.su/kskp/index_blank.php?action=art&nart=1574

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

105

управлению реализацией реформы в регионах округа в течение 2003–2005 гг. (врезка 2.14). Работу Совета организует аппарат пол номочного представителя Президента России, но мероприятия осу ществляются участвующими в работе Совета региональными пред ставителями. Этот механизм представляется вполне экономически эффективным и ориентированным на нужды регионов. В заключение отметим, что с начала проектирования реформы и на всем протяжении ее реализации использовались преимуществен но законодательные и административные механизмы. Методическая поддержка предоставлялась в ограниченном объеме по инициативе аппаратов полномочных представителей Президента России в феде ральных округах. Возложенная на координатора программы и аппа раты полномочных представителей президента основная функция по организации реализации программы не выходила за рамки осуществ ления координации и мониторинга законодательства. В качестве по ложительных примеров можно отметить инструменты ограничен ной поддержки в некоторых федеральных округах со стороны региональных аналогов Минэкономразвития России, но, к сожале нию, они не стали ощутимой частью стратегии реформирования. Кроме того, одна из основных проблем, препятствовавших эффек тивной реализации реформы на региональном уровне, состояла в том, что поддержка в рамках федеральной программы предостав лялась в весьма ограниченном объеме, тогда как реализовывать ее ре гионы должны были в соответствии с федеральными приоритетами. Даже традиционные механизмы издания рекомендаций и коммента риев к федеральному законодательству не применялись своевремен но. К положительным примерам механизмов поддержки относятся пилотные проекты и эксперименты по применению новых подходов к организации государственной службы, осуществленные в регионах в 2003–2004 гг., а также механизмы поддержки, применявшиеся аппа ратами полномочных представителей Президента в некоторых феде ральных округах, в том числе в Сибирском федеральном округе.

Бюджетная реформа на региональном уровне Обсуждая вопросы бюджетной реформы в российских регионах, мы рассмотрим региональные аспекты реформирования бюджет# ного процесса, а также некоторые из актуальных механизмов ре# формы межбюджетных отношений, которая началась в конце 1990 х годов.

106

Институциональная реформа в России

Разработка стратегии: межбюджетные отношения и управление бюджетом Реформа межбюджетных отношений осуществлялась на основе пакета концептуальных документов, включая Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. и Программу развития бюджетного федерализма в Российской Феде рации на период до 2005 г. Есть планы продолжить эту реформу в 2006–2008 гг. в рамках проекта Концепции повышения эффективно сти межбюджетных отношений и качества управления государствен ными и муниципальными финансами в Российской Федерации. Первый из указанных стратегических документов был призван за ложить основу для новой системы межбюджетных отношений в Рос сии за счет укрепления правовой базы разграничения функций и пол номочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти и управления в отношении расходования средств и источни ков бюджетных доходов. Кроме того, он был направлен на то, чтобы обеспечить объективное и прозрачное перераспределение бюджет ных ресурсов, а также укрепить единство бюджетной системы. Второй документ был направлен на уточнение прав и обязаннос тей региональных органов власти и органов местного самоуправле ния в бюджетной сфере. Согласно этой Программе, к 2005 г. большин ство субъектов Федерации должны были перейти на казначейскую систему исполнения бюджета56. После завершения реформирования основ межбюджетных отно шений на федеральном уровне стартовала реформа бюджетного про цесса. Она основана на Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 гг. и ставит своей целью повышение результа тивности государственных расходов. В Постановлении Правительст ва РФ № 249 от 22 мая 2004 г. органам исполнительной власти субъек тов Федерации и органам местного самоуправления рекомендовалось проводить реформу бюджетного процесса на своем уровне в соответ ствии с положениями этой Концепции, а также осуществлять управле ние бюджетами на основе результативных принципов57. Наконец, в ноябре 2005 г. был принят проект Концепции повыше ния эффективности межбюджетных отношений и качества управле ния государственными и муниципальными финансами в Российской 56 Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Часть 2. Стратегия программы. 57 Постановление Правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г., пункт 1.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

107

Врезка 2.15. Основные задачи Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. 1) Упорядочение бюджетного устройства страны – Программа преду сматривала законодательное закрепление права субъектов Федерации самим определять свое бюджетное устройство с учетом региональной системы местного самоуправления. 2) Разграничение расходных полномочий и сокращение числа ман датов, не обеспеченных финансированием – мероприятия в этой области были направлены на решение проблемы «совместного фи нансирования», которое было по прежнему широко распростране но и привело к отсутствию ясности в распределении ответственно сти за предоставление ряда государственных услуг. 3) Разграничение налоговых полномочий между всеми уровнями бю джетной системы и закрепление доходных источников за регио нальными и местными бюджетами: законодательное расширение региональных и местных доходных источников и отказ от практи ки централизации поступлений по региональным и местным нало гам в федеральный бюджет. 4) Разработка объективных и прозрачных механизмов поддержки ре гиональных и местных бюджетов: переход к предоставлению помо щи субъектам Федерации через пять разных фондов в зависимости от предназначения этой помощи (Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софи нансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов). 5) Совершенствование управления финансами на региональном и ме стном уровне: введение регуляторов трех уровней (обязательных для исполнения минимальных требований к региональным и мест ным финансовым системам, установленных в федеральном законо дательстве; рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение которых будет учитываться при предоставлении финансовой по мощи (субсидий) из федерального бюджета; дополнительных, бо лее высоких стандартов управления общественными финансами («Кодекс лучшей практики»). Источник: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федера ции на период до 2005 г. Часть 2.

Федерации на 2006–2008 гг., в котором интегрируются результаты бюджетных реформ на региональном уровне. Цели этого документа изложены во врезке 2.16.

108

Институциональная реформа в России

Врезка 2.16 Основные цели проекта Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006–2008 гг. 1) Повышение финансовой устойчивости субъектов Федерации. 2) Создание стимулов к увеличению доходов региональных бюджетов. 3) Создание стимулов к повышению качества управления государст венными и муниципальными финансами. 4) Оказание содействия субъектам Российской Федерации в осуще ствлении реформы местного самоуправления. 5) Предоставление методической и консультационной помощи субъ ектам Российской Федерации. 6) Повышение прозрачности финансовой системы на региональном и местном уровне. Источник: проект Концепции повышения эффективности межбюджетных отно шений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006–2008 гг. Часть 3.

Инициатором всех программ, связанных с реформированием бюджетного процесса, было федеральное правительство, т.е. здесь наблюдается общая стратегия проведения реформ «сверху вниз». Предложенная логика реформирования предполагает разработку правовой базы с последующим укреплением финансовой обеспечен ности и управленческого потенциала субъектов Федерации и муни ципалитетов. Проведение стратегии в жизнь: разнообразие инструментов В отличие от отношений с федеральными органами исполнительной власти, в своих отношениях с субъектами Федерации федеральное правительство не может полагаться только на административные ме ханизмы, стремясь ускорить реформы на региональном уровне. Именно поэтому, как показывает общая тенденция, основные измене ния проводятся через федеральные законы с последующим создани ем стимулов для регионов, которые могут подвигнуть их к запуску ре форм. В 1999–2001 гг. основным направлением реформ была разра# ботка законодательства. Если проанализировать предусмотрен ные Концепцией планы действий на 1999–2001 гг., то можно найти

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

109

несколько законодательных механизмов осуществления реформ. Во первых, большинство изменений было проведено через феде ральные законы о федеральном бюджете на следующий год или через федеральные законы, посвященные конкретным вопросам. Кроме того, Программа предусматривает разработку федеральных методических рекомендаций. Наконец, в том, что касается подхода федерального правительства к предоставлению поддержки субъек там Федерации, в качестве одного из инструментов внедрения но вых элементов предлагаются постановления Правительства России. Поскольку одной из главных целей Концепции было укрепление правовой базы, определяющей межбюджетные отношения между органами власти и управления разных уровней, концентрация уси лий реформаторов на законодательстве как на главном механизме была вполне логичной. Реализация Программы развития бюджетного федерализма в Рос сийской Федерации на период до 2005 г. свидетельствует о смещении акцента в сторону издания методических рекомендаций. С учетом то го, что главной целью Программы было развитие потенциала регио нов в части принятия решений на местах, а административные меха низмы стимулирования региональных преобразований, имевшиеся в распоряжении федеральных властей, были ограничены, средства методического сопровождения были хорошим инструментом для внедрения инноваций. Однако для реального повышения качества (особенно в сфере управления государственными финансами) требо вались иные механизмы поддержки. Ввиду ограниченности административных рычагов, которые федеральные власти могут использовать для ускорения реформы на субфедеральном уровне, особое значение в региональном кон тексте приобретает создание стимулов. Конкурсные механизмы были впервые апробированы именно в этой сфере реформы в рам ках Фонда развития региональных финансов. В 1999 г. Минис терство финансов РФ предложило субъектам Федерации подать заявки на получение помощи из средств этого Фонда. Рейтинго вая служба «EA Ratings» и Экономическая экспертная группа при Министерстве финансов РФ разработали специальную методику оценки кредитоспособности субъектов Федерации и качества си стем управления региональными финансами. Каждый конкурс проводился в два этапа. После первоначального выражения за интересованности на первом этапе каждый регион должен был подготовить заявку на участие во втором этапе с учетом методиче ских рекомендаций Межведомственной рабочей группы и с описа

110

Институциональная реформа в России

нием предлагаемой Программы реформирования региональных финансов, подписанной главой администрации региона58. Начи ная с 2001 г. Министерство финансов провело пять конкурсов, и в общей сложности 31 субъект Федерации получил содействие из средств Фонда. Инструменты содействия в осуществлении реформы межбюджет ных отношений предлагались в рамках проекта Всемирного банка «Техническое содействие реформе бюджетной системы на регио нальном уровне», благодаря которому бюджет реформы увеличился на 30 млн долл. США. В основу проекта были положены экспертная консультационная помощь региональным властям в сфере оптими зации бюджетных расходов и повышения качества финансового ме неджмента, а также мониторинг развития региональных и муници пальных финансов. Мониторинг региональных и муниципальных финансов прово дился в трех режимах – стандартном, расширенном и углублен ном. Стандартный мониторинг охватывал все субъекты Россий ской Федерации; расширенный мониторинг охватывал субъекты Федерации, которые согласились предоставлять дополнительную информацию и проходить через процедуры верификации отчет ных данных; углубленный мониторинг осуществлялся в субъектах Федерации, отобранных по результатам диагностики и анализа бюджетных расходов (главным образом, в тех регионах, которые участвовали в конкурсах на получение субсидий из Фонда регио нального развития) 59. Мониторинг, начатый под эгидой проекта Всемирного банка «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», заложил основы регулярного мониторинга, который Минфин России теперь проводит в рабо чем порядке. Экспертная консультационная помощь предоставлялась в рамках работы по проведению анализа бюджетных расходов в пилотных ре гионах и предусматривала анализ расходов по таким секторам, как социальное обеспечение и социальная защита населения; жилищно коммунальное хозяйство; здравоохранение; образование; общест венный транспорт и дорожное хозяйство; производство (промыш 58 Программы реформирования региональных финансов: первые резуль таты. /Под ред. А. Лаврова. Составитель В. Климанов. //Региональные финансы. Вып. 2. Фонд реструктуризации предприятий и развития финансовых учреж дений, 2001, с. 6. 59 Бюллетень «Региональные финансы». Вып. 5. Эффективность бюджет ных расходов на региональном уровне. /Под ред. А. Лаврова. Москва, 2005 г., с. 7.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

111

ленность, сельское хозяйство, строительство); культура, рекреация и досуг; правоохранительная деятельность. Помимо инвентаризации расходов, а также анализа управления секторами и его влияния на социально экономическую ситуацию в данном регионе, задание консультантов предусматривало подготовку предложений о финан сировании каждого сектора и системы его управления, разработку детальных программ реформирования секторов, определение систе мы мероприятий по мониторингу хода реформ в секторах и финан сирования секторов, проведение семинаров с целью распростране ния полученных результатов60. Проект Всемирного банка «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» предусматривал так же формирование и наполнение Библиотеки лучшей практики. Были разработаны «Кодекс лучшей практики в сфере управления ре гиональными финансами для субъектов Федерации», а также «Ко декс лучшей практики в сфере управления муниципальными фи нансами». В реформировании бюджетного процесса методическое и экс пертное сопровождение играет важнейшую роль. Комиссия Прави тельства Российской Федерации по вопросам повышения результа тивности бюджетных расходов, Всемирный банк и ПРООН создали на федеральном уровне специальную Рабочую группу по внедрению в субъектах Федерации методов бюджетного планирования, ориенти рованных на результаты. Двумя главными продуктами деятельности этой группы стали: 1) анализ предшествующего опыта и инициатив по внедрению в российских регионах бюджетирования, ориентиро ванного на результат; 2) предложения о разработке законодательства и методик, относящихся к внедрению в российских регионах страте гического планирования и бюджетирования, ориентированного на результаты. Анализируя результаты реформы межбюджетных отношений, проведенной в 1999–2001 гг., российские специалисты по бюджету подчеркивают, что, несмотря на препятствия в реализации Концеп ции, обусловленные бюджетным кризисом 1997–1998 гг., реформы оказали благотворное влияние на развитие бюджетной системы стра ны. Министерство финансов РФ провело инвентаризацию расход ных обязательств федерального, региональных и муниципальных бюджетов, выделив мандаты, не обеспеченные финансированием, подготовило ряд поправок к Бюджетному кодексу РФ и приняло но 60

Ibid, с. 9.

112

Институциональная реформа в России

вую методику распределения финансовой помощи из Фонда под держки бюджетов субъектов Федерации61. Конкурсный принцип реформирования региональных финан сов дал регионам стимулы к разработке и осуществлению про грамм реформ. Благодаря этому около 53 субъектов Федерации подали заявки на получение помощи из Фонда, и, как минимум, 31 регион смог осуществить свою программу развития региональ ных финансов62. По результатам проведенной Всемирным банком оценки эффективности займа на развитие бюджетного федера лизма и реформирование региональных финансов те регионы, которые участвовали в конкурсе, превзошли другие регионы по своим бюджетным показателям (сравнительные данные и выводы – см. врезки 2.17 и 2.18). Вместе с тем, признавая основательность подхода к разработке и реализации программы, мы не можем не

Врезка 2.17. Результаты сравнительного анализа регионов3участников программы в рамках займа на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов и сопоставимых регионов, не участвовавших в программе «…сравнительный анализ показателей субъектов Федерации демонстри рует, что к концу начального периода реализации программы регионы участники действительно опередили не участвовавшие в программе ре гионы по ряду важных параметров, особенно по темпам перестройки бюджетной системы и реструктуризации бюджетных расходов. Получен ные данные свидетельствуют, что проект оказал положительное воздей ствие на бюджетные показатели регионов участников. Основные отли чия по бюджетным и социально экономическим показателям между регионами участниками и сопоставимыми субъектами можно обобщить следующим образом. • Регионы участники в большей мере преуспели в сокращении дефи цита бюджета, государственного долга, а также в решении проблемы общей бюджетной задолженности.

Там же, с. 6. Программы реформирования региональных финансов: первые резуль таты. /Под ред. А. Лаврова. Сост. В. Климанов. Региональные финансы. Вып. 2. Фонд реструктуризации предприятий и развития финансовых учреждений, 2001, с. 4–5. 61

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

113

Врезка 2.17 (продолжение) • Регионы участники добились улучшения по бюджетным показате лям в основном за счет совершенствования управления бюджетом и контроля за бюджетными расходами; при этом различия в показа телях поступления бюджетных доходов между участниками и сопо ставимыми регионами были до настоящего времени незначитель ными. • Регионы участники добились большего сокращения объемов субси дирования предприятий и более значительного роста бюджетных инвестиций, а уровень расходов на государственное управление по сравнению с сопоставимыми субъектами в них снизился. • Регионы участники опережают сопоставимые регионы, не участво вавшие в программе, по ряду экономических показателей, таких, как число убыточных предприятий, темпы экономического роста, рост доходов населения. • Данных, подтверждающих, что регионы участники продвинулись вперед в реструктуризации бюджетных расходов в области здравоо хранения и образования (т.е. сферах, в которых проблема неэффек тивного расходования бюджетных средств стоит наиболее остро), на сегодняшний день почти нет. • Регионы участники демонстрируют наибольшую степень диффе ренциации бюджетной обеспеченности внутри региона. • Регионы участники характеризуются традиционно более низкой долей крупных предприятий в экономике региона. Это могло быть фактором, позволившим им стать во главе процесса реформирова ния, так как эти регионы, возможно, испытывают меньше сопротив ления со стороны влиятельных местных предприятий». Источник: Лев Фрейнкман и Михаил Прядильников. Заем на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов в России: влияние на по казатели деятельности регионов. Оценка на ранней стадии. Табл. 1. Всемирный банк, ноябрь 2004 г.

обратить внимания на то, что победить в конкурсе могли только субъекты Федерации с относительно хорошим финансовым поло жением (если учитывать исходные критерии дисквалификации, а также критерии кредитоспособности). Тем самым для регионов с низким потенциалом доступ к средствам для поддержки реформ оказывался чрезвычайно затруднительным.

114

Институциональная реформа в России

Врезка 2.18. Обобщение результатов сравнительного анализа регионов3участников программы в рамках займа на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов и регионов, не участвовавших в программе (конкурсы на получение субсидий из Фонда реформирования региональных финансов) Анализ статистической достоверности различий в показателях регионов3участников и группы сопоставимых регионов Участники

Сопоставимые субъекты Федерации

Дефицит бюджета (% от общего объема бюджетных расходов), 2002 г.

1,75

3,69

Отношение государственного долга к ВРП, 2001 г.

4,0

4,7

Общий объем бюджетной задол женности (% от общего объема бюджетных расходов) в среднем за период с 1999 по 2001 гг.

14,7

29,5

Участники**

Задолженность по заработной плате (% от общего объема бюд жетных расходов), 2001 г.

0,5

Одинаковые показатели

Среднее число поправок, вне сенных в закон о бюджете субъ екта Федерации, 2001 г.

Индекс выравнивания бюджет ной обеспеченности, 2001 г.

5,28

2,48

Отношение текущих расходов к капитальным расходам бюд жета, 2002 г.

7,5

9,1

Участники

Объем продукции, выпускаемой малыми предприятиями (% от общего объема производства), 2001 г.

Участники**

Число работников МСП из рас чета на 1 тысячу человек, 2002 г.

153

109

Участники*

Доля бюджетных субсидий пред приятиям в общем объеме бюд жетных расходов (%), 2002 г.

15,5

16,7

Участники**

Объем расходов на государствен ное управление из регионально го бюджета (% от общего объема бюджетных расходов), 2002 г.

6,3

6,4

Улучшение показателей Участники**

Участники

Сопоставимые субъекты**

Участники

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

115

Врезка 2.18 (продолжение)

Участники

Сопоставимые субъекты Федерации

Улучшение показателей

Темпы роста налоговых поступ лений, 1997–2001 гг.

22%

Одинаковые показатели **

Процент убыточных предприя тий, 2001 г.

Участники**

Уровень безработицы, 2001 г.

8,8

9,2

Участники

Кумулятивные темпы роста ВРП (%), 1998–2000 гг.

7,4

7,0

Участники

Среднедушевые реальные до ходы населения (руб., в ценах 1998 г.), 2001 г.

1174

984

Участники*

Число учителей на 1 тысячу на селения, 2001 г.

112

122

Сопоставимые субъекты

Число государственных граж данских служащих на 1 тысячу населения, 2001 г.

4,2

Участники

Число врачей на 1 тысячу насе ления, 2001 г.

Сопоставимые субъекты

Индекс Джини, 2001 г.

Участники**

** статистическая достоверность на уровне 5 %. * статистическая достоверность на уровне 10 %. Источники: Лев Фрейнкман и Михаил Прядильников. Заем на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов в России: влияние на по казатели деятельности регионов. Оценка на ранней стадии. Таблица 1. Всемирный банк, ноябрь 2004 г.; Оценка кредитоспособности и качества управления бюджетными расходами – ре зультаты мониторинга за 2001 г. и 2005 г. Министерство финансов РФ, http:// www1.minfin.ru/fvr/kred.htm .

Коммуникационная стратегия реформы межбюджетных отноше ний имела форму управления знаниями и осуществлялась в рамках проекта Всемирного банка «Техническое содействие реформе бюджет ной системы на региональном уровне». Главным инструментом доведе ния информации о результатах проекта до региональных органов вла сти, органов местного самоуправления и населения является портал www.gmf.ru. Помимо упоминавшихся выше кодексов лучшей практики, на этом сайте размещены методика оценки кредитоспособности и ка чества управления финансами, информация о федеральном и регио

116

Институциональная реформа в России

нальном законодательстве, сведения о других проектах технического содействия в области региональных финансов, график проведения се минаров и конференций по этой теме. Кроме того, в рамках проекта Всемирного банка «Техническое содействие реформе бюджетной сис темы на региональном уровне» регулярно издается бюллетень «Регио нальные финансы», в котором освещаются различные аспекты проекта. Наконец, с результатами мониторинга, а также законодательством и ме тодиками, которые связаны с реформами межбюджетных отношений и бюджетного процесса, можно ознакомиться на открытом сайте Мин фина России по адресу: www.minfin.ru. Управление реформами и контроль за ходом их реализации В рамках Программы развития бюджетного федерализма в Россий ской Федерации на период до 2005 г. был создан специальный меха низм управления и контроля за ходом реформы – Рабочая группа по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федера ции. Эта рабочая группа должна рассматривать, обсуждать и утверж дать все документы, подготавливаемые в соответствии с Планом ме роприятий по реализации программы. Наряду с представителями Минфина России ее членами являются представители Совета Федера ции, а также финансовых органов исполнительной власти субъектов Федерации, что обеспечивает обратную связь с регионами в процессе рассмотрения проектов законов, методик или докладов. В 1999 г. для управления Фондом реформирования региональных финансов была создана специальная межведомственная рабочая группа. Эта группа осуществляла в основном те мероприятия в рамках реформы, которые были связаны с конкурсным механизмом распре деления средств этого Фонда, включая принятие окончательных ре шений по итогам конкурсов и оценку прогресса, достигнутого регио нами участниками. Аналогично процессу на федеральном уровне основным механиз мом управления реформой бюджетного процесса в субъектах Феде рации является подготовка докладов о результатах и основных на правлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, общая ответственность за которые возложена на правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов. Предложенные механизмы реализации реформы межбюджетных отношений были действенными, так как ответственные ведомства были четко определены соответствующими концептуальными доку ментами. По сравнению с этой реформой мероприятия в рамках ре

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

117

формы бюджетного процесса оказались менее прозрачными и эф фективными, поэтому при реализации новой Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Фе дерации на 2006–2008 гг. целесообразно учесть уроки реформирова ния межбюджетных отношений. Мониторинг и оценка В том, что касается реформирования региональных финансов, Мин фин России проводит различные виды мониторинга, включая со# ставление отчетов и рейтингов по результатам мониторинговых обследований по следующим направлениям: • оценка выполнения требований Бюджетного кодекса Россий ской Федерации субъектами Российской Федерации (2003, 2004 и 2005 г.); • мониторинг финансового положения и качества управления фи нансами субъектов Российской Федерации и муниципальных об разований (2004 г.). По результатам этого мониторинга получены следующие рейтинги: сводная оценка финансового положения и качества управления финансами, экономические условия, фи нансовая гибкость, долговая нагрузка, выполнение требований федерального законодательства, бюджетная политика, управле ние государственными расходами, межбюджетные отношения, учет, отчетность и прозрачность. Вопросы управления финансами на уровне субъектов Федерации нашли свое отражение в мониторинге финансовых аспектов реформы местного самоуправления, также проводимого Минфином России с це лью оценки положения дел с подготовкой местных бюджетов на 2006 г. В докладах субъектов бюджетного планирования освещаются такие ас пекты, как правовое обеспечение бюджетного процесса на уровне му ниципальных образований и на уровне субъектов Федерации, органи зация систем межбюджетных отношений в регионах, организация контроля муниципальных финансов, методическое сопровождение и содействие в проведении обучения, предоставляемые региональными властями органам местного самоуправления, а также укомплектование кадрами финансовых органов местного самоуправления63. 63 http://www1.minfin.ru/nov05_02.htm – Официальная информация (но ябрь 2005 г.). См. информацию от 23 ноября 2005 г.

118

Институциональная реформа в России

Таким образом, бюджетная реформа в субъектах Федерации на чалась раньше других институциональных реформ и позволила по лучить богатый позитивный опыт в том, что касается механизмов реализации. Прогрессу в реализации реформы с точки зрения повы шения качества и накопления успешного опыта наряду с такими важнейшими инструментами, как законодательство и разработка методик, способствовали и различные вспомогательные инструмен ты, например, экспертная консультационная помощь. Еще одним нововведением стал конкурсный принцип предостав ления финансовой помощи в реформировании региональных фи нансов (сейчас он воспроизводится и в других институциональных реформах), который продемонстрировал свое положительное вли яние на бюджетные показатели субъектов Федерации. Однако мы не можем не обратить внимания на избирательность этого подхода. Конкурсный механизм действительно создал стимулы для реализа ции реформы, но только для тех субъектов Федерации, которые луч ше других удовлетворяли требованиям федеральной методики. У от носительно слабых регионов, которые не смогли самостоятельно привлечь экспертов консультантов, было мало шансов на получе ние помощи из федерального бюджета для выполнения этих требо ваний. Таким образом, признавая прогрессивное влияние этой ини циативы на проведение реформы в регионах, следует отметить, что обращение внимания на вопросы стратегии развития потенциала в тех субъектах Федерации, которые не могут конкурировать со сво ими более сильными соседями, пойдет на пользу реформе межбюд жетных отношений.

Реализация административной реформы на региональном уровне Как отмечается в разделе, посвященном реформам на федеральном уровне, Концепция административной реформы в Российской Феде рации в 2006–2008 гг. была одобрена в октябре 2005 г., но с тех пор полномасштабная реализация административной реформы в субъек тах Федерации так и не началась. Однако некоторые мероприятия, проведенные ранее в рамках федеральной программы «Реформиро вание государственной службы Российской Федерации» (в пилотных регионах), а также в рамках программ реформирования региональ ных и муниципальных финансов, имеют самое непосредственное от ношение к текущей программе реформ. Кроме того, последний опыт осуществления реформ государственного управления на региональ

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

119

ном уровне дает ценную информацию о том, какие моменты нужно учитывать в процессе разработки основ реализации административ ной реформы. Характер реформы: обоснование федеральной помощи Глубина и масштабы преобразований, запланированных в рамках рос сийской административной реформы, поистине огромны. В течение короткого периода времени традиционную посткоммунистическую административную систему нужно преобразовать в аппарат, ориенти рованный на результаты, и характеризующийся высокой культурой обслуживания клиентов и наличием эффективных механизмов возме щения ущерба, которыми могут пользоваться граждане. Необходимо резко сократить вмешательство государства в социально экономичес кие процессы, унифицировать внутренние процедуры государствен ного администрирования и обеспечить их прозрачность. Эти преоб разования должны быть проведены в беспрецедентно сжатые сроки. В целом административная реформа – одна из сложнейших инициа тив, когда либо предпринимавшихся в России. Однако такую реформу невозможно осуществить только на феде ральном уровне: огромное значение имеет реализация этой реформы в субъектах Федерации (и муниципалитетах), которые несут основ ную ответственность за оказание государственных услуг. Вместе с тем осуществление реформы в регионах связано с дополнительными трудностями и ограничениями. Во первых, по своему содержанию это весьма «продвинутая» ре форма, и многие субъекты Федерации просто еще не доросли до нуж ного исходного уровня. Осуществление этой реформы в условиях ис кажения внешней системы сдержек и противовесов и крайне слабого внутреннего потенциала может дискредитировать саму идею рефор мы, если в конечном итоге все сведется к немногочисленным пилот ным проектам, которые будут преследовать чисто демонстрационные цели, а качество основных государственных услуг будет продолжать ухудшаться. Во вторых, в рамках реформы предлагаются относительно новые концепции, и региональные чиновники не до конца понимают или принимают их. Во многих случаях администрации могут быть не го товы к таким кардинальным переменам, и в отсутствие каких либо инструментов управления изменениями их реакция на задачи, по ставленные в рамках программы реформ, как правило, будет чисто бюрократической.

120

Институциональная реформа в России

В третьих, некоторые мероприятия, включенные в программу реформ, могут встретить сопротивление со стороны чиновников и носят очень деликатный характер. Заключение контрактов с внеш ними исполнителями (аутсорсинг), передача государственных функ ций неправительственным организациям, пересмотр сферы деятель ности бюджетных организаций, внедрение практики заключения результативных контрактов – все это, скорее всего, приведет к появ лению большого числа потенциальных «жертв» реформы, что может оказаться политически неприемлемым в условиях некоторых ре гионов. Наконец, огромные масштабы реформы требуют больших финан совых средств для развития потенциала, проведения информацион ных кампаний, создания системы досудебного обжалования решений и действий органов власти и чиновников. При том что федеральный бюджет исполняется с большим профицитом, региональные бюджеты в своем большинстве испытывают дефицит и, следовательно, сильно зависят от федеральных трансфертов и не в состоянии самостоятель но профинансировать крупномасштабные научные исследования и разработки. Все это служит основанием для активной и постоянной поддерж ки мероприятий по проведению реформ с помощью разнообразных инструментов, включая развитие потенциала, вовлечение субъектов Федерации в процесс разработки стратегии реформ, экспертно ме тодическую помощь, распространение лучшей практики и разработ ку коммуникационных стратегий с тем, чтобы сформировать базу поддержки реформ. Такая поддержка потребует крупных инвестиций, однако ее отсутствие может стать причиной формального отноше ния к реформе и еще большей дифференциации регионов с точки зрения доступности и качества государственных услуг, а это приведет к дальнейшему углублению разрыва между передовыми и отстающи ми субъектами Федерации. Обоснование административной реформы: стимулы для регионов В России административная реформа обусловлена и мотивирована необходимостью повышения конкурентоспособности российской экономики на мировом рынке. Однако эта причина, будучи абсолют но убедительной на федеральном уровне, в субъектах Федерации зву чит не столь убедительно. Следовательно, существующие стимулы могут оказаться недостаточными для глубоких преобразований,

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

121

и поэтому регионам нужно дать дополнительные стимулы к осуще ствлению реформы в полном объеме. Такие системы стимулирова ния должны включать в себя финансовые элементы, которые могут поддержать отстающие регионы и поощрить «продвинутые» регио ны. Следует отметить, что в России уже есть определенный опыт при менения таких систем стимулирования, и его можно использовать в процессе осуществления административной реформы в субъектах Федерации. Системы стимулирования реформ государственного управле ния, которые использовались в течение нескольких последних лет, включают и поддержку пилотных проектов с яркими демонстра ционными эффектами (в рамках федеральной программы «Рефор мирование государственной службы Российской Федерации»), и оказание содействия более широкому кругу субъектов Федерации в рамках их собственных программ реформирования финансов (Фонд реформирования региональных, (а позднее и муниципаль ных) финансов). Эти программы подробно анализировались в пре дыдущем разделе доклада. Вместе с тем необходимо обратить вни мание на некоторые уроки прошлого опыта, чтобы определить принципы построения возможной системы стимулирования, необ ходимой для реализации административной реформы на регио нальном уровне. Во первых, такая система стимулирования должна быть гибкой, чтобы обеспечить возможность оказания содействия и тем субъектам Федерации, которые уже приступили к осуществлению реформы, и тем, которые обладают низким потенциалом и нуждаются в допол нительном развитии своих возможностей и методической помощи. Введение жестких дисквалификационных критериев (как при прове дении реформы региональных финансов) или отбор регионов с боль шими шансами на успех (как при реализации программы «Реформи рование государственной службы Российской Федерации») не будет способствовать ни устранению недостатков в системе государствен ного управления ни повышению качества государственных услуг в уяз вимых регионах. Следовательно, необходимо рассмотреть возмож ность создания специальных механизмов для поддержки уязвимых субъектов Федерации. Во вторых, с учетом большого значения политического руковод ства этой реформой и заинтересованности в процессе осуществле ния намеченной программы приоритет следует отдавать тем регио нам, которые твердо намерены принимать меры по реализации реформы. Однако для того, чтобы решимость регионов не ослабевала

122

Институциональная реформа в России

с течением времени, необходимо обеспечить прозрачность и воз можность проверки критериев отбора (а также критериев оценки прогресса). С учетом содержания реформы эта задача представляется особенно сложной; тем не менее, если распределение средств не бу дет абсолютно прозрачным, это может подорвать доверие к системе. То же правило применимо к проверке результатов мероприятий. В этом случае одним из возможных подходов может быть привлече ние независимой компании, которая проведет оценку полученных результатов на местах вместо того, чтобы полагаться исключительно на представленные отчеты (такая практика успешно применялась в процессе реформирования региональных финансов). В третьих, система стимулирования должна предусматривать пре доставление финансовой помощи из федерального бюджета, которая должна совпадать с финансовым годом. Пилотные проекты, осуще ствлявшиеся в рамках реформы государственной службы, испытыва ли большие трудности из за задержек с выделением средств и необхо димости быстро израсходовать эти средства до конца финансового года64. В идеале необходимо создать «окно», позволяющее перено сить средства с одного финансового года на другой (как это было сде лано в рамках реформирования региональных финансов). Кроме того, такая система стимулирования, а также осуществление реформы в целом могут потребовать создания жесткой системы мо ниторинга и оценки. В этой связи полезным мероприятием, которое необходимо проводить в течение всего периода проведения рефор мы, является инициатива Министерства экономического развития и торговли, которое организовало сбор данных о состоянии админист ративной реформы на федеральном и региональном уровнях еще до начала процесса реформирования. В целом внешняя система стимулирования позволит поддержи вать действия регионов в среднесрочной перспективе. Однако такая внешняя система не должна пытаться унифицировать подходы к осу ществлению реформы во всех регионах. В такой большой и неодно родной стране, как Россия, не может быть единого подхода, который будет работать везде, а экспорт (и навязывание) централизованно разработанных решений не всегда дает удовлетворительные резуль таты. Соотношение привнесенных извне и собственных подходов рассматривается в следующем подразделе. 64 На самом деле, аналогичные проблемы возникали также в процессе реа лизации некоторых других федеральных целевых программ, включая про грамму поддержки малых и средних предприятий.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

123

Уроки прошлого опыта: соотношение принципов реформирования «сверху вниз» и «снизу вверх» Как показывает международный опыт, решения, касающиеся рефор мы государственного управления, нельзя просто импортировать: они требуют тщательной корректировки с учетом местных условий. То же относится к осуществлению административной реформы в регионах, о чем свидетельствует прошлый опыт реформирования государст венного управления в России. Сильным аргументом, доказывающим необходимость корректировки централизованных методик, являют ся функциональные анализы, разработанные и проведенные на феде ральном и региональном уровнях. Применительно к административ ной реформе в субъектах Федерации этот аргумент необходимо рассмотреть с учетом двух моментов – результатов пилотных функ циональных анализов, проведенных на региональном уровне в рам ках программы «Реформирование государственной службы Россий ской Федерации», и последствий реструктуризации федерального правительства, состоявшейся в марте 2004 г. Первые пилотные проекты, которые были реализованы в 2003 г. в пяти регионах, отобранных в рамках программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», предусматривали проведение функционального анализа. Предполагалось, что результа ты этих функциональных анализов позволят оптимизировать струк туру соответствующих региональных органов, упразднить избыточ ные функции и повысить общую эффективность государственного аппарата. И хотя комплексная оценка итогов этой работы до сих пор не проведена, доклады, подготовленные регионами участниками, и некоторые данные с мест свидетельствуют о неоднозначности по лученных результатов, а также о том, что сама организация проведе ния этих анализов способствовала получению такой неоднозначной картины (врезка 2.19). В целом есть подтверждения того, что подходы, разработанные на региональном уровне, представляют больший ин терес для дальнейшего применения, чем методики, разработанные на федеральном уровне. После реструктуризации федерального правительства в марте 2004 г. многие субъекты Федерации стали воспроизводить федераль ную модель, не проводя при этом никакого анализа эффективности и результативности этой модели на региональном уровне. В результате, несмотря на стремление некоторых губернаторов сократить аппарат государственной службы, общая численность сотрудников регио нальных администраций к январю 2005 г. увеличилась на 5% по срав

124

Институциональная реформа в России

Врезка 2.19. Функциональный анализ на региональном уровне: опыт осуществления программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» В 2003 г. в рамках программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» в пяти пилотных регионах – Республике Чува шия, Самарской и Саратовской областях, Красноярском крае и Таймыр ском (Долгано Ненецком) автономном округе – были проведены функ циональные анализы. Во всех перечисленных субъектах Федерации, за исключением Красноярского края, функциональные анализы проводи лись в соответствии с централизованной методикой, уделявшей основное внимание прозрачной формулировке функций, что, как ожидалось, само по себе должно было изменить порядок работы органов власти. По итогам проведенных анализов были пересмотрены Положения об участвовавших в этом эксперименте органах власти, а в их структуру были внесены неко торые изменения в соответствии с новым перечнем предложенных функ ций. Однако при внесении изменений в структуру не учитывались ресур сы, необходимые для выполнения соответствующих функций. В целом изменения, которые были действительно внесены, нередко оказывались неполными. Единственным случаем, когда функциональные анализы бы ли впоследствии проведены в других органах власти (не являвшихся уча стниками эксперимента), была Республика Чувашия, которая проявила се бя как твердый и последовательный сторонник реформы. В то же время экспертные оценки применявшихся методик показали, что самым лучшим является подход, разработанный в Красноярском крае, где централизованная методика была в значительной степени перерабо тана с учетом предполагаемых результатов анализа. Эта «доморощенная» методика позволила провести оценку ресурсов, полученных по итогам функционального анализа, а также ресурсов, необходимых для выполне ния функций каждого конкретного органа власти. В целом методика была адаптирована к нуждам данного региона и оказалась весьма успешной. В настоящее время она используется при проведении текущих функцио нальных анализов и на федеральном, и на региональном уровнях.

нению с сентябрем 2003 г. В некоторых случаях попытки точного вос произведения федеральной модели привели к принятию неправиль ных функциональных решений (врезка 2.20). Как показывают представленные выше примеры, подходы и сигна лы к проведению реформ «сверху вниз» должны уравновешиваться инициативами и исследованиями в направлении снизу вверх. Про стое воспроизведение федеральных решений может ухудшить, а не улучшить работу региональных администраций; следовательно, не

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

125

Врезка 2.20. Применение многоуровневой структуры органов исполнительной власти в Республике Коми После реструктуризации федерального правительства Республика Коми также провела аналогичную реструктуризацию. Так, в сфере здравоохра нения и социальной защиты населения было создано единое Министер ство здравоохранения и социального развития, а также два агентства: Агентство по здравоохранению и Агентство по социальному развитию. Однако в отличие от федерального правительства в Республике Коми оба агентства напрямую подотчетны республиканскому правительству и на прямую направляют бюджетные заявки в республиканское Министерство финансов. Как показал функциональный обзор Министерства здравоохранения и социального развития Республики Коми, проведенный в 2005 г., Мини стерство не может оказывать никакого административного влияния на работу агентств и, следовательно, имеет ограниченные возможности в ча сти управления работой всего сектора. Источник: Доклад о результатах функционального анализа в Республике Коми (не опубликован).

обходим механизм оценки результатов применения различных экс периментальных подходов и распространения информации как о по ложительном, так и об отрицательном опыте в целях обеспечения об щего успеха административной реформы в субъектах Федерации.

ВЫВОДЫ Представленный выше анализ различных инструментов, применяв шихся в процессе реформирования управления государственным сектором в Российской Федерации, свидетельствует о наличии неко торых общих моментов. Управление процессом реализации реформ имеет несколько важных особенностей. Первой отличительной чертой является лидирующая роль феде рального правительства в процессе разработки реформ и относи тельная однобокость этого процесса. Разработкой реформ занимает ся главным образом федеральное правительство, и при этом лишь иногда проводятся консультации на высоком политическом уровне в рамках Государственного Совета и при поддержке московских экс пертов и (или) проектов, финансируемых международными донора

126

Институциональная реформа в России

ми. Тот факт, что регионы не принимают активного участия в разра ботке стратегии, вызывает большое удивление, поскольку в вопросах реализации реформ федеральное правительство зависит от регио нальных властей. Как отмечалось в первом разделе настоящей главы, большинство элементов реформы управления госсектором были реа лизованы в рамках программ или концепций необязательного харак тера, которые являлись рекомендациями для регионов, и только ре форма государственной службы была реализована на основании обязательного для исполнения федерального закона. Это тем более удивительно, что осуществление действенного мониторинга процес са реформирования в 88 субъектах Федерации представляет собой сложнейшую задачу даже при наличии аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах. Вторая отличительная черта состоит в том, что процесс разработ ки реформ зачастую носит закрытый характер. За исключением феде ральной административной реформы, когда на первом этапе институ циональной реструктуризации запрашивалось и в настоящее время (в контексте разработки стандартов государственных услуг) запраши вается мнение предпринимательского сообщества и гражданского об щества, многие реформаторские инициативы из тех, которые состав ляют предмет настоящей главы, разрабатывались вне всякой связи с теми, кого они больше всего затрагивали, будь то государственные служащие или группы потребителей услуг. Это создавало очевидные трудности на стадии реализации реформ. Частью стратегии реформи рования должны стать механизмы обеспечения прозрачности и рас пространения информации, затрагивающие и содержание реформ, и характер управления реформами. Было бы весьма полезно регуляр но публиковать результаты осуществления программы реформ и отче ты о ходе ее реализации и проводить внешние и внутренние информа ционные кампании, чтобы государственные служащие и население знали об успехах реформ и планах на будущее. Третьей отличительной чертой являются проблемы, присущие процессу разработки пилотных проектов и методического сопро вождения. В большинстве случаев решение о выделении ресурсов на проведение пилотных проектов увязывалось с использованием экс пертов, назначенных федеральными властями, т.к. объективные кри терии принятия решений относительно пилотных проектов опреде лить трудно. Там, где такие критерии применялись (в частности, при осуществлении реформы региональных финансов), они были хоро шо продуманы, но при этом не учитывали одного важного момента – ресурсов и потенциала самих регионов, – что автоматически исклю

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

127

чало большинство регионов со слабым потенциалом. Методическая помощь, как правило, предоставлялась не всем, а только в связи с реа лизацией пилотных реформ. При использовании законодательного инструмента возникала се рьезная проблема, связанная с последовательностью действий при осуществлении реформ. Регионы, которые хотели идти вперед быст рее, были вынуждены останавливаться из за задержек в реализации реформ на федеральном уровне, в то время как у отстающих регионов практически не было стимулов к осуществлению реформ (отсутствие «пряников» и трудности с применением «кнута»). Задержки на феде ральном уровне лишь усугубляли эту проблему, поскольку федераль ные власти практически ничего не делали, чтобы подтолкнуть отста ющие регионы. В случае реформирования государственной службы нужно создать центральную координационную структуру государст венной службы, чтобы она оказывала содействие в осуществлении на рабочем уровне всех предусмотренных законодательством преобра зований. В сфере реформирования региональных финансов для стимули рования реформ успешно применялись конкурсные механизмы, од нако этот подход имеет потенциальное побочное действие с точки зрения увеличения и без того глубокого разрыва между регионами с большим потенциалом и слабыми регионами. В качестве шестого момента следует отметить, что до сих пор при разработке мероприятий практически не учитывались ограничения, связанные с потенциалом и ресурсами субъектов Федерации, особен но отдаленных и малонаселенных регионов со слабым потенциалом. Ни в одной инициативе или программе реформирования, осуществ ленной на сегодняшний день, не было никаких механизмов для реше ния этого важного вопроса реализации реформ. До сих пор работа по развитию возможностей структур, отвечаю щих за реализацию реформ, носила ограниченный характер. Это, в частности, обусловило проблемы, возникшие в процессе рефор мирования государственной службы, где не были учтены очевидные потребности в укреплении потенциала кадровых служб, а также в процессе бюджетной реформы, где потребности отраслевых мини стерств в укреплении потенциала с целью выполнения новых задач и применения новых подходов во многом остались неудовлетворен ными. Необходимо переходить от принятия правовых актов общего характера к принятию конкретных методик, отработанных в экспе риментальном порядке и скорректированных с учетом проверяемых результатов этих экспериментов. Общие курсы повышения квалифи

128

Институциональная реформа в России

кации нужно заменить специализированными курсами, направлен ными на внедрение новой практики. Обучение и экспертная под держка до сих пор были связаны с международными проектами тех нического содействия, и для того, чтобы обеспечить долгосрочную устойчивость этих результатов и осуществление реформ во всех фе деральных органах исполнительной власти, необходимо институци онально закрепить механизмы развития потенциала. Наконец, по прежнему отсутствуют надежные механизмы мони торинга. Существующие механизмы предусматривают либо представ ление регионами формальных отчетов, которые трудно проверить, либо заключение контрактов на проведение мониторинга с москов скими организациями, которые сталкиваются с очевидными трудно стями, пытаясь полностью охватить всю территорию страны. В до полнение к существующей статистике необходимо разработать новую систему мониторинга государственной службы, которая отра жала бы ее фактическое состояние и на федеральном, и на региональ ном уровнях.

ГЛАВА 3. РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В МНОГОУРОВНЕВЫХ СИСТЕМАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ВВЕДЕНИЕ Как отмечалось в первой главе настоящего исследования, реформа управления государственным сектором в многоуровневых системах сопряжена с рядом специфических проблем. Анализ практики ре формирования в России, приведенный в предыдущей главе, служит еще одним свидетельством сложнейших проблем, возникающих при реализации реформы в таких системах, особенно там, где число субъ ектов Федерации велико. В этом контексте в настоящей главе анали зируется опыт шести других многоуровневых систем государствен ного управления. В их числе устоявшиеся европейские федеральные системы, такие, как Германия, Австрия и Испания, системы Канады и Австралии, построенные в большей мере по англосаксонскому образ цу, а также Бразилия, которая по масштабам и характеру проблем го сударственного управления, возможно, наиболее близка к российско му контексту. В настоящей главе также приводятся примеры, касающиеся неко торых аспектов реформирования предметных областей государст венной политики, так как это может дать полезный дополнительный материал для иллюстрации непростых задач управления реформой.

ВОПРОСЫ СТРУКТУРЫ РЕФОРМЫ: РАЗЛИчНЫЕ УРОВНИ ОХВАТА И ГЛУБИНЫ

Что касается использованных подходов и содержания реформ, то приведенный здесь сравнительный анализ опыта разных стран выяв ляет существенные различия. Если в Германии мы видим поэтапную реформу в контексте широкомасштабных изменений, связанных с объединением страны, то в случае Австрии мы имеем дело с гораздо более радикальными по характеру реформами с различной степенью их проникновения на региональном уровне. Что касается европей ских примеров, то Испания находится где то посредине и характери зуется более сильным контролем центрального правительства за про

130

Институциональная реформа в России

цессом реформ. И канадская, и австралийская системы демонстриру ют разнообразный опыт в плане характера реформ, с большей диф ференциацией между штатами или провинциями. В то же время ре формы в обеих странах были комплексными по характеру, охватывая государственную службу, управленческие аспекты и вопросы финан сового менеджмента. В Бразилии программа реализации всесторон ней реформы продвигалась в разные моменты времени разными тем пами преимущественно в зависимости от позиций политического руководства на региональном и федеральном уровнях. Отобранные примеры в различных аспектах актуальны для Рос сии. Что касается управления комплексными программами реформ, наиболее подходящий сравнительный опыт могут дать Бразилия, Ав стралия и Канада, поскольку каждая из этих стран прошла через слож ные реформы в течение продолжительного периода времени. Это от носится в определенной мере и к Австрии, но гораздо в меньшей степени к Германии. Примеры Германии и Испании более интересны с конституционной точки зрения, поскольку в этих странах феде ральные власти имеют прямое сильное влияние (с помощью фор мальных методов) на способы управления государственным секто ром на субфедеральном уровне. В меньшей степени это применимо и к Бразилии, так как в Бразилии конституционные положения, осо бенно по вопросам государственной службы являются обязательны ми как для федерального правительства, так и для субфедеральных органов власти. Основания для проведения реформ в каждом конкретном случае также существенно различались. Если реформы в Бразилии в значи тельной мере были связаны с переходным периодом65, во всех ос тальных случаях они были связаны либо с бюджетными соображени ями66 или имели под собой идеологическую основу, отражающую неолиберальные подходы к управлению экономикой67. В этой связи интересно отметить, что в некоторых странах реформы лишь отчас ти проникали на субфедеральный уровень, например, в Австрии и Ка наде, в то время как в остальных случаях субнациональные органы власти почти полностью на добровольной основе следовали за феде ральным правительством (например, в Австралии). 65

«Двойной переход» от авторитарного правления к демократии и эконо мической либерализации. 66 В Германии – в целях охвата более бедных регионов Восточной Герма нии, в Австрии – в целях обеспечения соблюдения требований Европейского валютного союза. 67 Главным образом в Австралии и Канаде и отчасти в Австрии.

Глава 3. Реформирование государственного сектора

131

Сравнительный анализ: краткое введение Как отмечалось выше, все шесть стран, проанализированных в насто ящей главе, значительно отличаются друг от друга как по масштабам, так и по характеру проведенных реформ. Однако они дают хорошую возможность провести сравнительный анализ применения различ ных инструментов реформирования и таким образом сформулиро вать соответствующие рекомендации, которые представлены в чет вертой главе. Бразилия и Австралия: комплексный и радикальный характер реформ Бразилия и Австралия во многих отношениях наиболее близки к кон тексту российских реформ, поскольку в обеих странах в ходе недав них реформ решались вопросы, связанные и с масштабом, и со спосо бом функционирования органов государственного управления – как на центральном, так и на субнациональном уровнях. Толчком для реформ в Бразилии стала потребность в превраще нии государства из поставщика занятости и источника добывания средств в создателя условий для экономического развития и распро странителя передового опыта. Кроме того, предпринятые реформы не только решали проблемы архитектуры и способа функционирова ния государственного аппарата, но и уточняли взаимоотношения между федеральным и субфедеральным уровнями, поставив эти отно шения на новую основу как в институциональном, так и в финансо вом плане. Таким образом, опыт Бразилии имеет много общего с рос сийским опытом. Реформы, начатые в 1995 г., охватывали те же три главных элемента, что и российские реформы, рассмотренные в пре дыдущей главе, а именно: 1) реформу государственной службы, вклю чая сокращение численности государственных служащих, трансфор мацию режима занятости и повышение квалификации, 2) административную реформу, включая четкое определение и разгра ничение функций органов государственного управления различных типов, создание системы агентств68, а также введение инновацион ных процессов, основанных на применении информационных тех 68 В Бразилии была создана правовая база как для регулирующих, так и для исполнительных агентств. Однако если первые были созданы в большинстве штатов, то прогресс, достигнутый в практическом создании последних, был зна чительно меньшим в связи с проблемами в определении правовой основы для управления отношениями между основными министерствами и агентствами.

132

Институциональная реформа в России

нологий, а также (iii) реформу управления бюджетом, включающую переход к среднесрочному бюджетному планированию и реформу межбюджетных отношений. Реформа проводилась специально созданным Министерством фе дерального администрирования и государственной реформы, которое возглавил авторитетный деятель – бывший министр финансов, на ко торого были возложены полномочия по реформированию всех трех направлений. С ним работала межведомственная рабочая группа. Несмотря на то что во многих аспектах реформа институцио нальной системы в Бразилии привела к существенным изменениям, длительный процесс выработки консенсуса и затянувшаяся реализа ция реформы привели к ситуации, когда в последние годы менее ре форматорски настроенный президент страны замедлил и повернул вспять некоторые из начатых реформ на федеральном уровне. Тем не менее на уровне штатов реализация реформ продолжается, и, в част ности, «Закон о бюджетной ответственности» поставил государст венные финансы и управление бюджетом на гораздо более устойчи вую основу69. Австралийские реформы по своему характеру были не менее ра дикальными, чем в Бразилии, и охватывали государственную службу и государственную систему занятости, реформу предоставления ус луг и государственного управления, а также реформу управления бюджетом. Основным двигателем австралийской реформы была не обходимость повышения конкурентоспособности страны с учетом того факта, что в период между 1950 и 1990 г. Австралия отодвину лась с пятого места среди наиболее богатых развитых стран на пят надцатое место. Изменение роли и способа функционирования го сударственных структур рассматривалось в качестве ключевого элемента найденного решения для повышения конкурентоспособ ности Австралии. Основные аспекты реформ можно обобщить следующим обра зом70. • Реформирование и упрощение структур классификации с упо ром на многопрофильную подготовку и совершенствование воз можностей профессионального и карьерного роста. 69

Более подробный анализ проблемы см. в статье о Бразилии, подготов ленной Клаудией Костин (Claudia Costin) и послужившей источником исход ных данных. 70 Подробнее см. в статье об Австралии, подготовленной Джоном Хэллига ном и Джилл Адамс (John Halligan and Jill Adams), послужившей источником исходных данных.

Глава 3. Реформирование государственного сектора

133

• Законодательные и кадровые меры, касающиеся перераспреде ления и сокращений служащих. • Упор на гибкость и способность к быстрому реагированию при передаче полномочий отдельным агентствам и линейным руко водителям. • Пересмотр определения главной роли государственной службы и передача ряда функций в другие сектора экономики. • Служба руководителей высшего звена как средство развития ли дерства в рамках всей службы, которая была бы внутренне мо бильной, усиленной за счет набора кадров со стороны, сфокуси рованной на управленческих навыках и результатах деятельности и предлагающая гибкие подходы в распределении ресурсов. • Использование принципов и механизмов управления, ориенти рованного на результаты, интеграция рабочего места в более ши рокую схему взаимодействия рабочих мест, включая разработку соглашения о рабочих местах в качестве инструмента для опре деления размеров заработной платы и условий труда. Наряду с указанными аспектами, охватывающими в основном ад министративную реформу и государственную службу, были также внедрены значительные изменения в систему межбюджетных отно шений, которые поставили распределение средств между бюджетами разных уровней на более стабильную и предсказуемую основу. Задачи обеспечения конкурентоспособности вошли в число по стоянных приоритетов австралийской политики и национальной политики повышения конкурентоспособности, в рамках которых в основном осуществляются институциональные реформы. Они пе ресматриваются каждые пять лет с тем, чтобы принять во внимание изменения в условиях и приоритетах. Несмотря на высокую степень автономии, которой обладают отдельные субнациональные органы власти в Австралии в вопросах внутреннего управления и организа ции, систем занятости, а также в управлении бюджетом, в большей части направлений реформы, описанных выше, имел место доста точно устойчивый прогресс по всей стране. Канадские реформы: разные темпы в различных частях страны Программа канадских реформ всегда представляла собой значитель ный интерес для России, поскольку она в большой степени основыва лась на введении методов управления по результатам. При этом во многих аспектах не существует такого понятия, как «канадская ре

134

Институциональная реформа в России

форма государственного управления», так как содержание реформ и их реализация в различных субъектах канадской федеративной сис темы в значительной мере отличаются друг от друга. Изо всех анали зируемых здесь стран именно субнациональные власти Канады име ют de facto наивысший уровень автономии в вопросах управления государственным сектором вообще, хотя автономность в практике управления бюджетом остается – как и в других странах – более огра ниченной. В основном это обусловлено тем, что Конституция не на деляет федеральные органы власти полномочиями для реализации реформ в большинстве сфер с помощью законодательства (а консти туционные поправки практически невозможно провести через пар ламенты), в том числе и в области управления государственным сек тором71. Ситуация совершенно иная на уровне взаимоотношений провинции с муниципалитетами, где правительства провинций за счет бюджетных трансфертов, увязанных с результатами деятельнос ти, оказывают гораздо более сильное влияние на то, как функциони руют местные органы власти. В результате специфичности характера системы государственного управления Канады, невозможно говорить об одном направлении реформы, скорее можно говорить о «незави симом экспериментировании» в рамках общепринятых принципов, положенных в основу канадской системы государственного управле ния, которые определяются следующим образом: • наличие профессиональной, политически нейтральной государ ственной службы, сотрудники которой не меняются с каждыми выборами; • понимание того, что выборные политики несут ответственность за проведение политики, в то время как роль государственной службы заключается в обеспечении консультирования и затем в исполнении решений выборных политиков; • иерархическая соподчиненность; • осторожность, эффективность, экономность и честность при ра боте с государственными ресурсами; • процессуальная справедливость и равное отношение ко всем гражданам;

71 В этом отношении существует ряд исключений, в том числе в сфере здра

воохранения, где вследствие специфичности условий соглашений между феде ральными и региональными органами власти обязанности по предоставлению услуг здравоохранения остаются за провинциями, в то время как обязанность федерального правительства по предоставлению финансирования de facto снизилась (см. статью по Канаде Суэна (Swain)).

Глава 3. Реформирование государственного сектора

135

• как отмечалось, назначения на должности и продвижение по службе на основе заслуг, измеренных с разумной эффективно стью – в основном на конкурсной основе; • логика, анализ, рациональность и главенство закона в качестве руководящих принципов принятия решений и действий. В частности, именно процессуальная справедливость является тем принципом, который ограничивает возможности реформи рования, особенно при введении практики бизнес — управления в государственном секторе. С другой стороны, такие принципы, как осторожность, эффективность, экономность и честность при рабо те с государственными ресурсами, создали в Канаде общую инсти туциональную культуру, которая в значительной мере направлена на измерение и оценку результатов выполнения государственных программ. Таким образом, хотя методы и содержание реформ на федеральном и региональном уровнях власти могут различаться, как они могут различаться и у органов власти различных регионов, существует общая озабоченность результатами деятельности в ка честве ключевого элемента управления государственным сектором, что и подтолкнуло к введению усовершенствованных принципов управления с ориентацией на результаты деятельности на всех уровнях государственного управления. Наиболее хорошо извест ным примером таких реформ остается провинция Онтарио, в кото рой созданы системы высокой степени сложности для управления результатами деятельности в государственном секторе, с каскадной иерархией задач, которая находит отражение в общей сумме возна граждения, выплачиваемого каждому государственному служаще му72. Канада в этом отношении также представляет собой один из лучших примеров того, каким образом практика оплаты труда по результатам деятельности может сосуществовать с принципом не предвзятой и профессиональной государственной службы с очень низким уровнем политизации. Вместе с обсуждавшимся выше примером Австралии, реформы в Канаде представляют собой один из лучших примеров того, как можно добиться успехов в повышении эффективности деятельности государственного сектора не за счет применения иерархических ин 72

См, например, World Bank, Building Effective Government (2005) (Всемир ный банк: Построение эффективного правительства) и Казахстан: Реформа системы оплаты труда в государственном секторе; и в том и другом докладе со держится более развернутое обсуждение системы, принятой в Онтарио.

136

Институциональная реформа в России

струментов и насаждения реформ, а скорее за счет применения обще признанных принципов, положенных в основу системы государст венного управления. Австрийские и испанские реформы: частичные, но существенные Случаи Австрии и Испании нечасто включают в анализ реформы го сударственного сектора. Тем не менее обе страны провели существен ные преобразования в тех сферах, которые считались «замороженны ми системами» 73. Пример Австрии является одним из немногих примеров того, как принципы государственного управления, построенные на основе философии «нового государственного управления» (New Public Management), могут успешно применяться в глубоко укоренившихся системах государственного управления континентальной Европы. Движущими силами упомянутых реформ в Австрии стали в основ ном членство в ЕС и конкурентоспособность. Озабоченность резуль татами деятельности государственной службы стала отправной точ кой для полного пересмотра системы управления государственной службой, результатом которого стала замена негибкой карьерной си стемы системой, основанной на оценке работы в конкретной долж ности, нашедшей отражение в радикальной реформе системы опла ты труда в государственном секторе. Обновление законодательства о занятости, процесс переклассификации должностей и назначение новых уровней заработной платы по должностям заняли продолжи тельный период времени в основном из за необходимости достиже ния консенсуса с сильными профсоюзами государственного секто ра. Более того, поэтапное введение новой системы осуществлялось медленно, вследствие руководства принципом, что при введении но вой системы не должно быть «жертв»74. Тем не менее австрийская си стема продолжает оставаться одним из наиболее радикальных при меров отказа от устоявшейся практики управления государственным сектором в Центральной Европе.

Подробнее об Австрии см. в статье Унгерсбека (Ungersboeck), об Испа нии – в статье Балларта (Ballart). 74 В случаях когда служащие, занимающие определенные должности, при новой системе могут пострадать, для них сохраняется существующий уровень заработной платы, и новый уровень заработной платы будет установлен толь ко после того, как данная должность станет вакантной.

Глава 3. Реформирование государственного сектора

137

Модернизация системы управления государственной службой осуществлялась в сочетании с реформой существовавшей на тот мо мент разветвленной системы государственных агентств и широко масштабными усилиями по приватизации. Реформы системы управ ления бюджетом носили менее радикальный характер, но тем не менее предусматривали ослабление существовавшего прежде жестко го режима годовых бюджетных ассигнований путем введения в бюд жет так называемых «Flexiklausel», предоставляющих бюджетным уч реждениям большую свободу в расходовании средств в пределах установленных лимитов. Процесс реформ в Австрии пользовался мощной поддержкой федерального правительства при отсутствии тем не менее прямого навязывания реформ федеральным землям страны (Laender). Испания являет собой хороший пример модернизации после смены режима. Тем не менее вследствие негибкости Конституции и федерального законодательства, а также затянувшегося процесса определения границ полномочий федерального правительства и автономных образований в рамках новой федеративной модели, проводимые реформы не дали ожидаемых результатов в полном объеме. Тем не менее федеральное законодательство о государ ственной службе (которое имеет прямое действие на уровне ав тономных образований) было пересмотрено с тем, чтобы обеспе чить бо2льшую гибкость и открыть высшие уровни государственной службы для специалистов извне. Были реализова ны некоторые нововведения в практике государственного управле ния, в частности, в ряде наиболее развитых регионов, практика уп равления бюджетом была реформирована и на федеральном уровне, и на уровне ряда регионов, через введение среднесрочного бюджетного планирования, а также результативных принципов при распределении бюджетных ассигнований. Последние были введены, в частности, в области услуг здравоохранения, высшего образования и в телерадиовещании. В контексте анализа ситуации в России важно отметить такое на правление реформы, как увязка (особенно на региональном уровне) между среднесрочным бюджетным планированием и годовым бюд жетным планированием. Если в случае Австрии мы имеем дело с реформами государствен ного сектора, в значительной мере опирающимися на реформы го сударственной службы в целях повышения эффективности функци онирования государственного сектора, то на примере Испании мы видим процесс, который базируется в основном на внедрении инно

138

Институциональная реформа в России

вационных процедур (контракты с ориентацией на результат, инно вации в механизмах предоставления услуг) и на реформе управления бюджетом. Германия: поэтапные и частичные преобразования И, наконец, Германия являет собой пример поэтапных преобразова ний в контексте жесткой многоуровневой системы государственного управления. Относительное отсутствие прогресса в реформировании государственного сектора Германии, по крайней мере на федеральном уровне и на уровне земель, можно объяснить как политическими фак торами, так и тем, что структура этой многоуровневой системы отли чается значительным числом точек применения права вето. Интерес но отметить, однако, что Германия в этом отношении похожа по ряду параметров на системы Испании и Бразилии, но в последних странах наблюдался прогресс реформ на обоих уровнях государственного уп равления. Более того, в базовой статье по Германии говорится о том, что на уровне местных органов власти были реализованы более значи тельные инновации в большинстве аспектов управления государст венным сектором. Таким образом, хотя, как нам представляется, суще ствует явное осознание необходимости преобразования системы государственного управления, отсутствие широкого согласия относи тельно целей реформ (между политическими силами, а также и между землями) сделало невозможным продвижение к этой цели. В этом от ношении Германия ярко демонстрирует невыгодность жестко иерар хической и строго опирающейся на законодательство системы госу дарственного управления, особенно в том случае, если система включает в себя большое число субъектов и не обеспечивает достаточ ных альтернативных механизмов реализации реформ.

Выводы Представленный выше опыт реформ демонстрирует сложность осу ществления реформ в многоуровневых системах государственного управления, а также риски, присущие системам с негибкими правовы ми и конституционными основами. Последнее можно преодолеть только в том случае, если имеется широкое понимание необходимос ти реформы, а также сильная коалиция прореформаторских сил. Там, где эти условия существуют, жесткость правовой системы может быть обращена в преимущество, поскольку как только будет достигнуто со гласие относительно необходимости реформы и принципов рефор

Глава 3. Реформирование государственного сектора

139

мирования, последовательная и успешная реализация реформы стано вится более вероятной. С другой стороны, рассмотренные примеры показывают, что в системе, в которой федеральные власти не распола гают инструментами для подталкивания и навязывания реформ, на са мом деле реализация их может оказаться весьма успешной, если име ется согласие относительно целей и принципов реформ. В следующем разделе анализируются различные инструменты и механизмы, кото рые могут быть использованы для решения данной задачи.

ПОДХОДЫ И ИНСТРУМЕНТЫ В данном разделе проводится сравнение примеров международной практики с двух точек зрения. Первый аспект – это контекст реформы и те ограничения, с которыми сталкивались федеральные правительст ва при формулировании реформ и руководстве процессом их реализа ции. Второй аспект касается использования инструментов реформиро вания, что отчасти определяется контекстом реформы, но в остальном является элементом, выбираемым самими реформаторами.

Контекстуальные вопросы Государственная служба: организация и управление Контекст реформы и ее системные аспекты крайне важны при приня тии решения о том, какие именно инструменты будут работать наи лучшим образом. Контекст реформы включает в себя два ключевых элемента: официальное конституционное разделение труда, которое налагает ограничения на возможности федеральных властей по раз работке и реализации реформ, и методы управления, используемые в контексте многоуровневых систем государственного управления, с разграничением между инструментами иерархического управле ния, с одной стороны, и более кооперированными и органичными процессами управления — с другой. Что касается формального конституционного разделения труда, то представленные случаи демонстрируют две крайние противопо ложности. В системах Германии и Испании предусматривается, что федеральное правительство уполномочено определять правовой ре жим и правила, определяющие работу государственных служащих. В этих странах субнациональные органы власти имеют прямые пол номочия в отношении определения организационной структуры ад министрации и ее систем управления; при этом контроль со стороны

140

Институциональная реформа в России

Врезка 3.1. Бразилия: использование конституционных поправок для продвижения реформ Поправки, внесенные в Конституцию в 1998 г., обеспечили наличие мощ ных инструментов прямого действия для реформы управления государ ственным сектором, поскольку они предусматривали следующие прин ципы, применимые и к федеральным, и к субнациональным органам власти. • Введение эффективности в качестве одного из главных принципов, которому должны следовать любые органы и уровни власти Союза в дополнение к таким принципам, как высокие этические нормы, непредвзятость, законопослушность и публичность власти, которые уже были предписаны ранее. • Возможность увольнения государственных служащих при чрезмер ной величине расходов на оплату труда или недостаточной резуль тативности их работы при обеспечении определенного уровня за щиты карьеры государственных служащих законодательными актами более низкого уровня. • Создание других режимов занятости в дополнение к замещаемым бессрочно должностям на государственной службе, таких как заня тость в государственном секторе, подпадающая под действие обще го трудового законодательства и общей системы социального обес печения. • Возможность выплаты премий за производительность или за изме римое повышение качества оказываемых услуг. • Обеспечение введения в действие Закона о бюджетной ответствен ности – для того чтобы повысить бюджетную дисциплину. • Ограничение возможностей федерального правительства и прави тельств штатов или их финансовых учреждений добровольно пере числять средства или предоставлять займы на выплату заработной платы. • Лимит расходования средств на персонал, который должен быть по дробно прописан в законе (в 2000 г. такой лимит был установлен), чтобы в случае превышения данного лимита происходило увольне ние служащих в установленной очередности, предусматривающей сначала увольнение соответствующего процента от числа свободно назначаемых полномочных должностей или ответственных постов, увольнение государственных служащих, рабтающих по срочным контрактам, увольнение государственных служащих, замещающих должности бессрочно. Источник: по материалам статьи К. Костин (Costin, C.). State Reform in Brazil (1995–2005) (Государственная реформа в Бразилии (1995–2005)),

Глава 3. Реформирование государственного сектора

141

федеральных властей сводится к обеспечению правильного примене ния федерального законодательства. Бразилия пошла еще дальше, включив в свою Конституцию ряд принципов управления государственной службой, в том числе откры тый конкурс в качестве обязательного принципа отбора государствен ных служащих, должностной рост на основе четких норм писаного права, возможность прибегать к ограничению гарантий занятости в случаях чрезмерного роста государственных расходов. Данные принципы являются обязательными как для федеральных властей, так и для властей субнациональных и таким образом находятся над всеми субъектами Федерации. В то же время, как и в других странах, система организации и управления субнациональных органов власти опреде ляется соответствующим органом власти, а не предопределяется феде ральным правительством. В других рассмотренных случаях использовались совершенно иные модели. В Австралии, Австрии и Канаде субнациональные орга ны власти имеют право определять собственный режим занятости для своих государственных гражданских служащих75, а также опреде лять организационную структуру своей администрации. Таким обра зом, в каждой из этих стран могут иметь место существенные разли чия как в режиме занятости государственных гражданских служащих, так и в организации и управлении оказанием услуг. Это, в частности, хорошо заметно в Канаде, а также становится все более заметным в Австрии, где реформы управления государственной службой, ини циированные центральным правительством, очень медленно про двигались в некоторых штатах, тогда как другие штаты даже вышли за рамки реформ, определенные центральным правительством, и про вели полную либерализацию занятости в сфере государственной гражданской службы. Таким образом, хотя в каждой из указанных стран в соответствии с Конституцией органы власти субнациональ ного уровня имеют четко определенные полномочия, отвечая за оп ределенные сферы политики, и разделяя ответственность с федераль ным правительством за другие сферы политики, то, каким именно образом соответствующие услуги предоставляются гражданам, отно сится к компетенции субнациональных органов власти, а не к компе тенции центрального правительства. Таким образом, многоуровневые системы государственного уп равления демонстрируют крайне разнообразные модели разделе 75

За исключением некоторых групп государственных служащих, напри мер, учителей в Австрии.

142

Институциональная реформа в России

ния труда между центральным правительством и субнациональны ми органами власти в такой области, как управление государствен ным сектором, начиная с закрепления в Конституции принципов, обязательных для исполнения всеми (например, в Бразилии), с уста новления обязательных для исполнения принципов, основанных на конституции и прописанных в основополагающем законодательст ве (как в Германии и Испании), с различной степенью свободы в ин терпретации и применении этих принципов, и заканчивая полной автономией в определении правового режима управления государ ственной службой, так и других принципов государственного уп равления. Конституционные нормы, касающиеся управления государствен ным сектором, имеют очевидные последствия для реального управле ния реализацией реформ. В странах, где центральное правительство наделено прямыми полномочиями по определению законодательст ва о государственной гражданской службе или более широких вопро сов управления государственным сектором, через рамочные законо дательные акты или через федеральные законы прямого действия, центральные власти имеют больше возможностей для продвижения всей программы реформ. В тех странах, где субнациональные органы власти имеют собственные полномочия по определению систем государственного управления, большее распространение вполне ло гично получат другие инструменты с основным упором на создании политических и экспертных сетевых структур, а также на формирова нии коалиций. Следует отметить, однако, что во всех обсуждавшихся здесь случаях системы организации и управления на субнациональ ном уровне являются предметом компетенции субнациональных ор ганов власти, что в любом случае требует создания коалиций, сетевых структур и инструментов управления изменениями. Управление бюджетом Что касается управления бюджетом, то здесь классификация систем не столь однозначна. Одной из причин этому является тот факт, что принципы управления бюджетом тесно связаны с вопросами межбю джетных отношений, являющихся потенциально мощным инстру ментом влияния в распоряжении федерального правительства. По скольку полномочия субнациональных органов власти в сфере налогообложения либо ограничены, либо имеют пределы, установ ленные федеральным законодательством, практика управления бюд жетом на федеральном уровне и на уровне субнациональных органов

Глава 3. Реформирование государственного сектора

143

власти, как правило, не сильно расходится. Кроме того, практически все рассматриваемые здесь системы в течение последних десятиле тий ввели механизмы, ограничивающие возможности субнациональ ных органов власти в вопросах бюджетного дефицита или накапли вания долга. Это в первую очередь относится к рассматривавшимся здесь европейским странам, поскольку каждая из них имела мощные стимулы к снижению общего размера задолженности в контексте за вершения создания экономического и валютного союза (ЭВС) и вве дения евро. В Бразилии в свете оптимизации государственных рас ходов, инициированной в конце 1980 х годов, в качестве средства ограничения и контроля над расходами субнациональных органов власти был принят «Закон о бюджетной ответственности». Однако следует подчеркнуть, что упомянутые инициативы по проведению ре форм в своем большинстве относились к ограничению риска бюд жетного дефицита и накопления задолженности и в гораздо меньшей степени — к тому, каким образом субнациональные органы власти формировали и исполняли свои бюджеты. Что касается формы управления бюджетом, то, хотя ни в одной из рассматриваемых здесь стран не существует прямых правил, диктую щих принципы управления бюджетом на субнациональном уровне, наблюдается тенденция, выражающаяся в том, что субнациональные органы власти начинают следовать примеру лучшей практики, уста новленной на федеральном уровне. Например, когда федеральное правительство Испании в средине 1980–х годов инициировало введе ние программно целевого бюджетного планирования, большая часть регионов страны последовала его примеру, причем с формальной точки зрения они не были обязаны дублировать федеральные рефор мы76. Подобное тиражирование лучшей практики является обычно добровольным процессом, и ни в одной из рассматриваемых здесь стран не используется явных механизмов стимулирования процессов бюджетной реформы. Тем не менее для стимулирования реформ от раслевой политики зачастую применяются бюджетные и финансо вые стимулы, особенно в Канаде и Австралии. Практические примеры использования стимулов в указанных целях будут представлены ниже по тексту настоящей главы.

В Испании отмечен также ряд случаев «тиражирования» реформ между различными регионами страны; обычно в качестве примера приводят Ката лонию и Страну басков, в которых наиболее развиты региональные админис трации.

144

Институциональная реформа в России

Инструменты реформирования: рамочное законодательство и нормы прямого действия Применение рамочного законодательства, которое либо имеет пря мое действие, либо дает очень ограниченные возможности свобод ной интерпретации, уже несколько раз упоминалось выше. Из шести рассматриваемых здесь примеров в Испании и Германии данный ме тод применяется в сфере управления государственной гражданской службой, в то время как в Бразилии в области управления государст венной гражданской службой используют Конституцию и рамочное законодательство. В Бразилии конституционные нормы наряду с ра мочным законодательством используют также для формулирования и реализации реформ управления бюджетом, хотя в последнем случае скорее устанавливаются ограничения для бюджетного планирования и практики расходования средств, а не предписываются конкретные формы управления бюджетом. Практика принятия рамочного законодательства в качестве инст румента управления государственной гражданской службой в рам ках всей системы в обеих странах встретила сравнительно немного проблем. Если в Испании имели место определенные трудности из за обращений в Конституционный суд в связи с широкой интерпре тацией конституционных положений о полномочиях центрального правительства по регулированию государственной гражданской службы как единой системы, то последовательное толкование этим судом таких вопросов в пользу федерального правительства посте пенно установило первенство федерального правительства в данном вопросе. В Германии, несмотря на значительные отличия в социаль но экономической политике, проводимой разными землями, при оритет федерального рамочного законодательства в сфере органи зации государственной гражданской службы также не ставится под вопрос. Реформы в обеих странах были постепенными. В Испании изменение классификации должностей и упрощение организацион ной структуры были произведены в 1984 г. вместе с рядом дополни тельных мер, таких, как ликвидация дублирующих мандатов. В Герма нии попытки реформирования принципов, положенных в основу системы, в частности принципа главенства рамочного законодатель ства в управлении государственной гражданской службой не принес ли ожидаемых результатов. Предложение о внесении в существую щие правила поправок, согласно которым федеральные земли имели бы возможность определять размеры вознаграждения, пенсий и дру гих пособий, не были согласованы, в результате чего система оста

Глава 3. Реформирование государственного сектора

145

Врезка 3.2. Управление гражданской службой в пределах жестких рамок: Испания и Германия В системах гражданской службы Испании и Германии используется до вольно жесткое и предписанное из центра законодательство в целях со хранения единства системы гражданской службы. В Германии использует ся рамочное законодательство, которое воспроизведено на региональном уровне, в то время как в Испании используется единая законодательная ос нова при децентрализованном управлении гражданской службы. В резуль тате в Испании в рамках всей системы продолжают преимущественно применяться следующие принципы. 1. Условия труда гражданского служащего продолжают резко отличать ся от условий труда в большинстве должностей в частном секторе. 2. Уровень защищенности должностей не претерпел существенного сокращения. Только руководители высшего звена в ряде государст венных ведомств нанимаются в соответствие с контрактами, осно ванными на критериях результатов деятельности. Находясь на граж данской службе, они сохраняют за собой право вернуться к своему прежнему статусу. 3. Старшинство и основные квалификационные характеристики про должают оставаться основными элементами, принимаемыми во внимание при рассмотрении вопроса о должностном росте. Прием на работу лиц, приходящих со стороны на управленческие должно сти высокого уровня, рассматривается как угроза для возможностей карьерного роста уже работающих гражданских служащих. В случае Германии в рамках все системы должны применяться следую щие принципы. В соответствии со статьей 75 основного закона Федерация может вво дить рамочное федеральное законодательство по вопросам правовых от ношений гражданских служащих, находящихся на государственной службе в муниципалитетах либо в иных корпоративных органах, регули руемых государственным законодательством. Указанное рамочное зако нодательство дает очень подробное руководство для земель Германии, каждая из которых имеет свое собственное положение о гражданских служащих. Данным законодательством среди прочих вопросов определя ются обязанности гражданских служащих, их заработная плата и пенсии, а также другие социальные льготы. Источник: по материалам статей К. Балларта (Ballart, X.), Centre vs Regions, Public Management Reform in Spain (Центр по отношению к регионам, Реформа государст венного управления в Испании) и Г. Унгерсбек (Ungersboeck G.), Federalism and the Areas of Civil Service and Budgetary Matters in Germany (Федерализм и области граж данской службы и бюджетные вопросы в Германии).

146

Институциональная реформа в России

лась в значительной мере неизменной. Однако новое коалиционное правительство, пришедшее к власти в 2005 г., вновь включило рефор му системы государственной гражданской службы в политическую повестку дня. Таким образом, хотя в принципе иерархический характер этих двух систем, казалось бы, дает большие возможности для проведения реформ, фактически реформы в сфере управления государственной гражданской службой в Германии и Испании были неглубокими и ча стичными. Это отчасти объясняется сложностями изменения систе мы, которая основана на рамочном законодательстве. В Германии из менение в федеральном законодательстве потребует эквивалентного изменения на субнациональном уровне, поскольку значительное внимание уделяется сохранению интегрированной и единой систе мы государственной гражданской службы77. В Испании еще более централизованная система управления должна в принципе легче поддаваться реформированию, но, как и в случае Германии, наличие устоявшейся правовой базы, применяемой ко всем уровням системы, по всей видимосСлучай Бразилии, как уже было отмечено ранее, не много отличается от примеров Испании и Германии, так как на этот раз принципы, которые должны включаться в законодательство о го сударственной гражданской службе на всех уровнях, взяты напрямую из конституции. Таким образом, конституция дает законодательную базу как для федерального правительства, так и для субнациональ ных органов власти. Проблемы с реформированием данной системы высветились в ходе прошедших в 1998 г. дебатов по конституцион ной поправке, которая в частности делала акцент на реформирова нии систем занятости в государственной гражданской службе, а так же практики управления бюджетом. Потребовалось два года от момента разработки предложений по реформе до принятия консти туционных поправок, так как планировавшиеся реформы серьезно затрагивали интересы влиятельных политических групп. Вслед за принятием конституционных поправок потребовалось еще два года для принятия мер по их реализации на федеральном и субнацио нальном уровнях. Таким образом, включение таких аспектов, как го сударственная гражданская служба и управление бюджетом, в Кон ституцию создает еще большую опасность затягивания реформ, хотя следует отметить, что в таком подходе есть и свои преимущества. Бу дучи принятым в виде конституционной поправки, для государст 77 Хотя следует отметить, что на практике мобильность между различными уровнями государственной власти вовсе не так велика, как могла бы быть.

Глава 3. Реформирование государственного сектора

147

венных структур на всех уровнях обязательство по реализации ре формы приобретает большую силу, и риск провала в реализации ре формы здесь гораздо меньше по сравнению со случаями примене ния других инструментов. Помимо трех описанных случаев, относящихся к сфере управления государственной службой, единственным другим примером управле ния реформой через законодательство, обязательное для исполнения, или через положения конституции, является реформа управления бю джетом в Бразилии. «Закон о бюджетной ответственности», принятый 2000 г. 78, определяет жесткие рамки для практики управления бюдже том на субнациональном уровне и дополняется «Законом о бюджет ных преступлениях», дающим возможность преследования чиновни ков и политиков, нарушивших данный закон. Один из наиболее интересных аспектов упомянутого закона со стоит в том, что, устанавливая жесткие рамки для управления расхода ми, он одновременно предусматривает стимулы для введения совре менной практики управления бюджетом, такой как многолетнее бюджетное планирование, укрепление управления бюджетом с помо щью информационных технологий и т.д., которые использовались для продвижения других инноваций, способствующих повышению прозрачности, таких, например, как электронная налоговая деклара ция (используется в Бразилии 98 % налогоплательщиков). Опыт использования правовых инструментов и норм прямого действия в Конституции в качестве инструментов реформы, в том ви де, в каком он здесь представлен, не позволяет сделать прямого выво да относительно их эффективности. С другой стороны, рамочные фе деральные законы, а также правовые инструменты более высокого уровня, такие, например, как положения Конституции, обладают бес спорным преимуществом в обеспечении четкой и последовательной основы для систем, которыми они управляют. Таким образом, они хо рошо подходят для применения в контексте стабильности политиче ской и административной систем. Вместе с тем сами по себе они не 78 Политический консенсус по введению этого закона был достигнут бла годаря уникальным условиям, включавшим увеличение бюджетного дефицита на федеральном уровне в сочетании с растущим размером долга на уровне ре гиональных правительств, которые представляли собой настолько серьезный риск, что политики из всех областей политического спектра согласились с не обходимостью срочных действий. Закон о бюджетной ответственности являл ся частью пакета действий для наведения порядка в государственных финан сах, включавшего списание долгов и прочие меры, и должен рассматриваться в этом специфическом контексте.

148

Институциональная реформа в России

Врезка 3.3. Бразилия: Закон о бюджетной ответственности как ключевой элемент реформы управления бюджетом Закон о бюджетной ответственности, принятый в 2000 г., устанавливает следующие стандарты для всех уровней правительства. • Установление лимитов на предельные суммы расходов на персонал по конкретным ветвям власти (например, персонал исполнитель ной власти, законодательной власти и судебной власти). • Требование о том, чтобы Закон о бюджетных директивах (издается каждый год с целью перевода долгосрочного бюджетного плана в годовой бюджет) представлял бы целевые показатели бюджета на следующие три года на основе общих экономических и бюджетных сценариев, включая ожидаемые доходы. • Центральный банк не может осуществлять кредитование правитель ства (то же относится и к банкам, принадлежащим штатам Федерации). • Ни один правительственный орган не может производить добро вольных перечислений другим субъектам Федерации (в Бразилии муниципальные органы власти также являются субъектами Федерации), если они должным образом не производят налогообло жение и сбор собственных налогов. • Любые расходы, создающие бюджетные обязательства на срок бо лее двух лет, должны приниматься только если можно изыскать и предоставить средства для их финансирования в течение, по мень шей мере, трех лет. • Расходы на служащих по аутсорсингу должны рассматриваться как расходы на персонал для целей расчета отношения расходов на пер сонал к чистым текущим доходам; величина этого отношения огра ничивается законом. В дополнение к вышеизложенным положениям включены также про чие стимулы, такие, как положение, запрещающее политикам, которые не соблюдают требований данного закона, участвовать в выборах на оче редной срок. Закон о бюджетных преступлениях, дополняющий Закон о бюджетной ответственности, дал возможность преследования чинов ников за грубые нарушения данного Закона. Законом введен также ряд важных новаций, таких, как автоматизация систем управления бюджетом как на федеральном, так и на субнацио нальном уровне. Источник: по материалам статьи К. Костин (Costin). State Reform in Brazil (Государ ственная реформа в Бразилии)

Глава 3. Реформирование государственного сектора

149

обязательно являются хорошими инструментами осуществления преобразований. Продолжительное время, которое необходимо для реализации осуществимых и непротиворечивых законов, а также трудности изменения систем после того, как они были установлены, хорошо иллюстрируются всеми тремя рассматриваемыми здесь слу чаями. Таким образом, наиболее существенным моментом для оп ределения эффективности указанных инструментов является то, хорошо или плохо подготовлена их реализация и проведена ли соот ветствующая работа по консультированию и созданию коалиций между политическими игроками на разных уровнях государственной власти. Это может быть реализовано только в течение более продол жительного периода времени, например, в случае Бразилии этот срок до получения результатов составил более пяти лет. И, наконец, хотя рамочное законодательство и (или) конституци онные положения прямого действия имеют очевидное преимущество в обеспечении единой основы для (элементов) управления государст венным сектором, недостатком данного инструмента является мед ленная реализация и риск провала реформы, если не будет проведена соответствующая работа по подготовке и созданию коалиций и до стижению консенсуса или если не будет предоставлена необходимая поддержка со стороны центра в форме обучения и других инструмен тов укрепления потенциала.

Создание коалиций, сетевые структуры общения, использование передового опыта В тех странах, где центральная власть не может с помощью имеющих ся правовых инструментов диктовать содержание и методы осуществ ления реформ – а именно так и обстоит дело в трех из шести рассмат риваемых в нашем исследовании примеров – для стимулирования эффективных реформ на субнациональном уровне следует изыски вать альтернативные механизмы. В настоящем разделе приводится анализ трех таких механизмов, которые в различных видах применя ются во всех шести анализируемых странах: механизмов формальных консультаций, специальных и неформальных консультативных сис тем, а также распространения лучшей практики. Формальные консультации и формирование коалиций В большинстве стран, чей опыт анализируется в данной главе, при планировании и осуществлении реформ на всех уровнях государ

150

Институциональная реформа в России

ственного управления активно применяется метод создания коали ций и сетевых структур общения. Для этого применяется несколько различных способов. С одной стороны, на формальных консульта ционных форумах проходят межправительственные дискуссии по различным аспектам реформ, с другой – используются такие менее формализованные инструменты, как сетевые структуры общения и формирование коалиций, особенно используется имеющаяся в распоряжении политических партий сеть низовых партийных организаций. В нижеприведенной текстовой врезке 3.4 представ лены некоторые формальные механизмы формирования коали ций, использованные при проведении реформ в рассматриваемых странах. Для формирования консультационной и координационной ин фраструктуры, соединяющей различные уровни государственного управления, необходимы значительные первоначальные затраты по литических и финансовых ресурсов, причем вся структура становит ся тем сложнее, чем больше количество элементов многоуровневой системы управления. Однако, как видно из примера в нижеприведен ной врезке, такая инфраструктура является очень мощным инстру ментом проведения реформ. Кроме того, в дополнение к механизмам формальных консультаций могут использоваться разветвленные структуры политических партий; это поможет стимулировать прове дение реформ в тех государствах, где функции федеральных и регио нальных представительств политических партий в значительной сте пени дублируются. Для того чтобы механизм формальных консультаций и создания коалиций мог функционировать, необходимо, как это видно на примере Австралии, разделять дискуссии о реформах по существу и дискуссии о межбюджетных отношениях и бюджетных транс фертах или, по крайней мере, о структурных аспектах таких транс фертов79. До 1992 г. главным форумом для межправительственных дискуссий по вопросам совместной политики и другим вопросам, представляющим общий интерес, являлись конференции премьер министров, на которых, среди прочего, рассматривались бюджет ные аспекты взаимоотношений между федеральным правитель ством и субнациональными правительствами, а также вопросы государственной политики. В итоге участники сосредоточились на 79 Это не исключает применения временных мер бюджетного стимулиро вания процесса реформ; такие меры рассматриваются в одном из следующих разделов данной главы.

Глава 3. Реформирование государственного сектора

151

бюджетных аспектах взаимоотношений центральных и субнацио нальных органов власти, превратив механизм, предназначенный для координации, в инструмент обмена упреками и перекладыва ния вины на чужие плечи. Благодаря разделению механизма кон сультирования на Специальные конференции премьер министров, призванные заниматься исключительно бюджетными аспектами межправительственных отношений, и Совет правительств Австра лии (Council of Australian Governments), призванный заниматься всеми аспектами государственной политики, произошло его воз рождение; механизм консультаций превратился в эффективный инструмент управления процессом реформ на всех уровнях власти как по вопросам государственного управления, так и по содержа нию государственной политики. Формальные механизмы консультаций играют важную роль как при планировании реформ, так и в ходе их осуществления. При ходится часто сталкиваться с тем неправильным представлением, согласно которому механизмы консультаций, хорошо работающие в процессе планирования реформ, сами по себе являются залогом успешного осуществления таких реформ. Это неверно, особенно в отношении многоуровневых систем управления. Так, из тех стран, которые рассматриваются во врезке 3.4, механизмы консультаций активно использовались в процессе осуществления реформ в Авст ралии и Бразилии. Рабочие группы Совета правительств Австралии функционируют как постоянно действующий форум для оценки и регулирования процесса реформ, что подтверждает пример госу дарственной политики стимулирования конкурентоспособности, приведенный во врезке 3.5. В рамках этой общегосударственной политики, осуществлявшейся через систему Совета правительств Австралии, были решены многие вопросы реформирования систе мы государственного управления. Аналогично, Совет секретарей государственных органов власти (CONFAZ) в Бразилии продолжил решать задачи реформы государственного управления и после то го, как работы по планированию этих реформ были закончены, что стало одним из важных факторов, обеспечивших взаимное стиму лирование инициатив по государственному управлению в Брази лии. В Испании механизмы формального консультирования оказа лись не столь эффективны и при планировании, и при проведении реформ. Это считается одной из причин, в результате которых Ис пания добилась менее значительных результатов в области реформ государственного управления.

152

Институциональная реформа в России

Врезка 3.4 Механизмы формальных консультаций и создания коалиций В трех из шести случаев, представленных здесь, были использованы фор мальные механизмы обсуждения важных инициатив, касающихся прове дения реформ. Их важность обусловлена тем, что все они предусматрива ли меры, обеспечивающие проведение в жизнь правительствами субнационального уровня реформ, сформулированных на уровне нацио нального правительства. В Австралии существует тщательно разработанная система формали зованных консультаций между различными уровнями администрации, пересмотренная в 1992 г. после периода, когда ею стали пренебрегать. Ра бочим органом реформированной системы является Совет правительств Австралии (COAG), в котором участвуют федеральное правительство, правительства восьми штатов Федерации и представитель Ассоциации местных правительств. Задачей системы является интенсификация со трудничества между правительствами разных уровней и облегчение вне дрения структурных реформ. Деятельность Совета поддерживают 40 ми нистерских советов, занимающихся различными аспектами сотрудничества между правительствами разных уровней, включая муни ципальную администрацию. Систему поддерживают рабочие комиссии и рабочие группы, используемые федеральным правительством для взаи модействия с государственными органами управления экономикой и му ниципальными органами управления. В Испании существует аналогичный, хотя и менее детально разра ботанный, механизм межправительственных консультаций, осуществ ляемых через «Конференцию президентов» с поддержкой сектораль ных конференций, в которых участвуют представители федерального правительства и автономных образований. По сравнению с Австрали ей, испанская система менее эффективна. Секторальные конференции проводятся недостаточно регулярно, обмен полезным опытом и ини циативами в области административных реформ часто носит двусто ронний характер. Последним примером может служить Бразилия, где учрежден Совет секретарей органов государственного и местного управления штатов (CONFAZ), активно действовавший в поддержку реформ Брессер Пе рейры (Bresser Pereira), запланированных в 1985 г. Комитет немало спо собствовал принятию и реализации реформ, регулярно организовывая интенсивные формальные консультации наряду с использованием не формальных групп научного сообщества. Источник: по материалам статей: Ballart (2006), Costin (2006) и Halligan (2006).

Глава 3. Реформирование государственного сектора

153

Врезка 3.5. Совет австралийских правительств (COAG) как форум для дискуссий по вопросам содержания государственной политики: национальная политика стимулирования конкурентоспособности Один из лучших примеров эффективного функционирования механиз мов формальных межправительственных консультаций при проведении национальной политики стимулирования конкурентоспособности в Ав стралии. После двухлетнего обсуждения описываемые ниже механизмы в 1995 г. были согласованы между всеми правительственными партнера ми и успешно функционировали в течение десяти лет. По оценкам, ВВП Австралии в результате реформ возрос за этот период не менее чем на 2,5%. Существуют следующие механизмы. • Формально установленные механизмы открыли возможность за ключения долгосрочных межправительственных соглашений. Ор ганизация COAG – постоянно действующий форум для совместного принятия решений – предоставил возможность тем, кто стремится к переменам, действовать методом убеждения и переговоров. Пери од переговоров, предшествовавший соглашению, был полон кон фликтов и потребовал от всех сторон многих компромиссов. Конеч ные сроки достижения соглашений определялись частотой встреч глав правительств, которые приковывали внимание общественнос ти, не допускавшей отсрочек в решении назревших вопросов. • Структура форума, в котором главы правительств участвовали как члены, тогда как их должностные лица в рабочих группах и подко митетах занимались конкретными проблемами законодательства и графика работы, обеспечивала постепенное продвижение в реше нии вопросов на каждом уровне. • Четкая повестка дня, согласованная между всеми правительствами, очерчивала круг практических и конкретных задач реформы. Струк тура соглашений допускала гибкость их применения при соблюде нии ряда согласованных основных принципов. Правительства мог ли адаптировать свои действия к меняющимся обстоятельствам. Как штат имел право определять способы реализации согласованных реформ в соответствии с собственными потребностями. • Соглашения устанавливали ряд предельных сроков поэтапного вы полнения в течение шести лет, затем в течение последующих трех лет, возлагая таким образом ответственность за выполнение согла шений о реформах не только на подписавшихся участников, но и на их преемников. • Применение стимулирующих мер, включая финансовые поощре ния и штрафы за невыполнение.

154

Институциональная реформа в России

Врезка 3.5 (продолжение) • Привлечение независимых консультантов и организаций на началь ной стадии исследования проблем, создание рабочих групп, анализ возможных последствий и преимуществ для каждого штата позволи ли убедить штаты в том, что реформы будут выгодны каждому штату, а не только Содружеству в целом. • Соглашение относительно долгосрочных промежуточных целей и финансирования на протяжении шести лет и дальнейших четырех лет дало некоторую уверенность штатам в отношении долговремен ного финансирования реформ. • Учреждение двух независимых полномочных органов, обеспечива ющих соответствие законодательству и ответственных за перего ворный процесс, контроль и представление данных о ходе реформ, покончило с прежней ролью Содружества, уподоблявшегося одно временно игроку и судье. • Каждый штат в своем ежегодном отчете о реализации Националь ной программы действий информировал о ходе реформ, что помо гало высвечивать проблемы и сохранять динамику реформ.

Специальные и неформальные механизмы Помимо описанных выше институционально закрепленных и фор мальных механизмов проведения консультаций и формирования коалиций при осуществлении административных реформ, органы государственной власти также используют при этом различные спе циальные и неформальные методы. Во первых, часто используются специальные смешанные комиссии по реформе, представляющие различные уровни государственной власти. Так, в Германии в 2003 г. с целью была создана Федеральная комиссия (Bundesstaatskomission), перед которой была поставлена задача выработать единую точку зре ния на реформы. В Австрии для подготовки предложений по государ ственной службе и реформам управления бюджетом проводились обсуждения в рамках Австрийской конституционной конвенции (2002–2004 гг.). В Германии соглашение между федеральным прави тельством и правительствами федеральных земель так и не было до стигнуто, и попытки реформирования в конечном итоге ни к чему не привели, а в Австрии предложенные Конвенцией реформы еще не на чинались. Во вторых, в Канаде, где отсутствуют формальные органи зации, решающие вопросы реформы государственного управления,

Глава 3. Реформирование государственного сектора

155

для свободного обсуждения нововведений в области управления госу дарственным сектором часто используются неформальные структу ры экспертов, такие, как Ассоциация профессиональных руководите лей и Канадская ассоциация государственного управления. Обе эти ассоциации являются важным инструментом для обмена опытом. И, наконец, еще одним важным механизмом создания сетевых струк тур общения является Федеральная школа государственной службы, обслуживающая интересы всех уровней государственной власти. Анализ опыта осуществления реформ в рассматриваемых нами странах, наличие формальных механизмов консультирования осо бенно важно в тех случаях, когда требуется проводить достаточно ра дикальные реформы. Примеры Австралии и Бразилии подтверждают: чтобы хотя бы в некоторой степени объединить усилия тех, кто про водит реформы в жизнь, необходимо, в частности, обеспечить широ кую поддержку предложений по реформе на всех уровнях государст венной власти. Это особенно важно в такой ситуации, которая имела место в Австралии, где субнациональные правительства обладают значительной автономией в определении и принятии решений по ос новным вопросам управления государственным сектором. Несмотря на то что низкая эффективность таких механизмов в случае Испании может и не быть главной причиной провала реформ государственно го управления, исследование ситуации в каждой из стран показывает, что в Австралии и Бразилии успеху реформ в значительной степени содействовало наличие работающего механизма консультаций. Использование положительного примера и передового опыта Наименее формальным инструментом общения и создания объеди нений является использование положительного примера, при кото ром успешные реформы могут применяться как действенное под тверждение верности избранного курса. Этот инструмент не является эффективным с точки зрения ускорения процесса реформ, однако у него есть то преимущество, что все участники процесса чувствуют свою причастность к происходящему, что часто приводит к более ус пешным результатам при проведении реформ. Недостаток этого под хода состоит в очевидном отсутствии единого подхода к реформам; впрочем, в многоуровневых системах это не всегда является недостат ком, а формальные и неформальные консультационные системы час то позволяют уменьшить силу отрицательного воздействия благодаря механизму самокоррекции, который зачастую является частью сис тем, использующих передовой опыт.

156

Институциональная реформа в России

Австрия являет собой пример того, что эффективные реформы на федеральном уровне могут вызывать эффект «цепной реакции». Как мы уже отмечали во введении, федеральные земли Австрии автоном ны в вопросах государственного управления. Исключение составляют некоторые аспекты управления бюджетом, хотя в этом случае ограни чения в большей степени связаны с государственной политикой. Именно на федеральном уровне были впервые начаты реформы авст рийской системы государственной службы, благодаря которым она из негибкой системы с традиционным карьерным ростом преврати лась в более открытую систему, организованную на принципах фак торно балльной классификации, более последовательной ориента ции на результаты деятельности при оплате труда и аттестации, а также сокращения разрыва между условиями труда работников в го сударственном и частном секторах. Сложные, длительные перегово ры с профсоюзами привели к тому, что процесс реформ затянулся. Однако после того как реформы завершились и была проведена оцен ка результатов, три федеральные земли80 немедленно последовали примеру центрального правительства и провели аналогичные ре формы. Все остальные земли начали готовиться к реформированию на тех же принципах, которые применялись на федеральном уровне, при этом планирование и осуществление реформ продвигается в раз ных федеральных землях с разной скоростью. Власти Форарльберга пошли даже дальше федеральных властей: они устранили большинст во различий между условиями работы в частном и государственном секторах и перешли от системы найма новых госслужащих, основан ной на публичном праве, к заключению трудовых контрактов. Использование передового опыта помогло эффективно прово дить реформы также в Канаде, Испании и Бразилии. В Канаде опи санные выше неформальные сетевые структуры являются основным инструментом распространения передового опыта, и, хотя процесс реформирования описывается главным образом как «независимое экспериментирование», отдельные реформы в значительной степе ни дополняют друг друга. То же самое относится и к Бразилии, где особенно в течение последних нескольких лет, после избрания Президента Лула, роль федерального правительства существенно уменьшилась по сравнению с той, которую оно ранее играло в ходе реформ. В результате темп реформ все больше и больше начали за давать субнациональные органы власти; при этом инициатива ре формирования все чаще и чаще идет снизу вверх. Так, например, ор 80

Штирия, Верхняя Австрия и Форарльберг.

Глава 3. Реформирование государственного сектора

157

ганы власти штатов Сан Паулу, Сеара и Минаш Герайш возглавили усилия по реформам по таким ключевым направлениям, как созда ние самостоятельных агентств по оказанию услуг, управление взаи моотношениями между агентствами и органами власти на основа нии принципов учета результатов и т.д. Федеральное правительство проанализировало успех работы «системы одного окна» для граж дан в штате Бахия, при которой разные виды государственных услуг оказывались в одном месте (выдача удостоверений личности, свиде тельств о рождении, свидетельств о социальном страховании, сви детельств налогоплательщика, различных справок и водительских прав), и предложило другим штатам перенять опыт. Штаты Сан Пау лу, Пернамбуко, Минаш Герайш и Мараньяо адаптировали данную модель к собственным условиям и добились хороших результатов. При этом важно отметить, что создание таких служб одного окна ча сто не приводит к снижению затрат, т.к. повышается спрос на те ус луги, которые ранее были недоступны. Примеры практики этих регионов по прежнему задают стандарт высококачественного государственного управления даже в тех случа ях, когда темпы инициированных на федеральном уровне реформ за медлились. И, наконец, здесь уже упоминалось о той ведущей роли, которую сыграли Страна басков и Каталония в Испании при внедре нии новых принципов государственного управления. Проведенные в этих двух провинциях реформы дали остальным провинциям до полнительный стимул к подражанию. Таким образом, в Испании ис пользование положительного примера также стало одним из важных движущих механизмов реформ.

Бюджетные механизмы стимулирования Как отмечалось во второй главе, российское правительство неодно кратно использовало механизм бюджетных трансфертов как инст румент стимулирования реформ. Так, он с большим успехом приме нялся и принес значительные плоды при реформировании систем управления бюджетом, хотя при этом и возникли некоторые побоч ные эффекты в виде возросшего экономического неравенства меж ду более богатыми и более бедными регионами, т.к. более мощные (и в большинстве случаев обладающие более значительными ресур сами) регионы сумели воспользоваться теми возможностями, кото рые предоставлял механизм бюджетного стимулирования. Приведенный в данной главе сравнительный анализ почти не дает примеров подобных подходов с точки зрения технических деталей

158

Институциональная реформа в России

управления государственным сектором. Тем не менее далее описан ряд случаев (врезки 3.6 и 3.7), когда федеральные власти использова ли бюджетные рычаги влияния для стимулирования и продвижения реформ в конкретных отраслях. Наиболее ярким примером использования бюджетных механиз мов для стимулирования институциональных реформ несомненно является бразильский «Закон о бюджетной ответственности», кото рый мы уже рассматривали в разделе, посвященном нормативно пра вовым актам. Эффект от применения закона и созданных на его осно вании механизмов был значительным: органы власти на федеральном и субнациональном уровнях начали соблюдать бюджетную дисцип лину, благодаря закону по всей стране были изменены принципы уп равления бюджетными средствами. Однако, в отличие от России, где бюджетные механизмы использу ются в качестве дополнительных или временных инструментов для повышения качества управления бюджетом в регионах, «Закон о бюд жетной ответственности» стал постоянно действующим фактором бразильской системы управления бюджетом. Еще одно важное разли чие между ситуацией в России и Бразилии состоит в том, что бразиль ский закон применяет в первую очередь отрицательные стимулы для поощрения результативности, в то время как в российском законе применяются позитивные механизмы (принцип накопления). К ин струментам отрицательного стимулирования, предусмотренным в «Законе о бюджетной ответственности», относятся: 1) право феде рального правительства отменять трансферты81, а также 2) наказания для нарушающих закон государственных деятелей (запрет на участие в будущих выборах). Федеральные политики осознают риски, которые таит в себе «За кон о бюджетной ответственности» для слабых регионов, особенно в отношении затрат на социальный сектор. Экономически уязвимые регионы, находящиеся в процессе реформирования системы государ ственных финансов, получили дополнительные добровольные транс ферты. Это было сделано для того, чтобы гарантировать поддержание качество услуг в сфере образования, здравоохранения и социального развития на максимально высоком уровне при условии, что эти регио ны соблюдают положения «Закона о бюджетной ответственности». Как уже отмечалось, механизм бюджетного стимулирования в Бра зилии не только сыграл большую роль в реформировании принципов 81

Впрочем, это распространяется только на необязательные (предписан ные в Конституции) трансферты.

Глава 3. Реформирование государственного сектора

159

управления бюджетом, но и дал мощный толчок к проведению ре форм в других секторах государственного управления. Бюджетная дисциплина, введенная «Законом о бюджетной от ветственности», явилась стимулом к решению других проблем госу дарственного управления, непосредственно связанных с реформа ми. В частности, были проведены сокращения штатов, что стало значительно проще делать благодаря поправкам к Конституции страны, принятым в 1998 г. Результатом такого сокращения штатов стала бюджетная экономия, а также – благодаря ориентации на профессионализм – возможность повысить качество системы госу дарственной службы. Кроме того, принятие Закона имело и другие, менее явные последствия, например, в виде повышения качества работы механизмов оказания услуг. Налоговая дисциплина застав ляет субнациональные правительства искать более эффективные способы оказания услуг и контроля над доступом к государствен ным услугам. Этого удавалось достичь главным образом с помощью инструментов электронного правительства, которые помогли по высить доступность услуг и снизить масштабы фаворитизма при оказании услуг82. Представляется очевидным, что успешное осуществление ре форм по бразильскому сценарию отчасти зависит от субъективного отношения к необходимости проведения таких реформ. Бюджетная ситуация, в которой они проводятся, кардинально отличается от нынешней ситуации в Российской Федерации. При этом внедрение этого закона и сопутствующие этому реформы все равно представ ляют собой очень полезный сравнительный пример для российских политиков. Несмотря на то что все рассматриваемые в нашем исследовании многоуровневые системы государственного управления сталкиваются со сложностями в межбюджетных отношениях из за присущего им напряжения, порождаемого солидарной ответственностью за основ ные результаты проведения государственной политики, единствен ным государством, в котором такая система была использована как ин струмент прямого управления реформами в секторе государственного управления, является Бразилия. Впрочем, уроки других стран, извле 82

Одной из проблем, ранее препятствовавших развитию эффективной и недорогой системы государственных услуг, является «привилегированный доступ» к услугам, предоставляемый в зависимости от личных связей с госу дарственными служащими и политическими деятелями. С помощью примене ния инструментов электронного правительства удалось значительно снизить масштабы распространения этого явления (взято из: Costin (1996 г.)).

160

Институциональная реформа в России

ченные в ходе реформ сектора государственного управления, также могут быть вполне уместны. Из всех рассмотренных сравнительных примеров в Канаде и Австралии бюджетный механизм использовался с целью стимулирования реформ госсектора чаще всего. Два главных примера такого использования — это реформы сферы образования в Австралии и сферы здравоохранения в Канаде, описанные далее в тек стовых врезках 3.6 и 3.7.

Врезка 3.6. Применение налогово3бюджетных механизмов реализации отраслевых реформ в Австралии. Целевые субсидии (SPP), предоставляемые при соблюдении определенных условий, и школьные стандарты Дискуссии по условиям предоставления субсидий школам все более со средоточивались на школьных стандартах и ограничениях, налагаемых Содружеством на право штатов определять границы своей ответствен ности. Правительство Содружества считает, что оно играет ведущую роль в формулировании и внедрении национальных стандартов и при оритетов в области образования, в обеспечении общенациональной со поставимости данных, регистрируемых в зачетных книжках учащихся, и в повышении достоверности информации о результатах обучения, дово димой до сведения родителей и общественности. Правительство Содру жества решило также в обязательном порядке ввести преподавание авст ралийских ценностей и вменить в обязанность школам вывешивать национальный флаг. Содружество предоставляет дотации как государст венным, так и негосударственным школам. Хотя на долю государствен ных школ приходится менее 10% денежных выплат, Содружество требу ет, чтобы все школы удовлетворяли национальным стандартам. Национальные приоритеты и стратегии в области школьного обуче ния разрабатывают Министерства образования Содружества и штатов; их согласование осуществляется через соответствующий Министер ский совет COAG. Министерский совет по образованию постановил расширить объем представляемых данных об уровне грамотности уча щихся и их успехах в развитии количественного мышления с подразде лением по годам обучения; решил поддержать меры поощрения и уста новил ответственность за информирование родителей о ходе обучения, а также пришел к принципиальному согласию о работе в направлении унификации требований к обучению в начальных школах и школах вто рой ступени.

Глава 3. Реформирование государственного сектора

161

Врезка 3.6 (продолжение) Законодательство Содружества установило новые требования к стан дартам школьного обучения на 2005–2008 гг., которые отражают согла шения, достигнутые в Министерском совете. Стимулируется большее единообразие требований к школьному обучению на всей территории страны, более эффективное информирование родителей, прозрачность учебного процесса и предоставление большей самостоятельности ди ректорам школ. Законодательством предусмотрены также другие требо вания, расцененные штатами как вмешательство Содружества в компе тенцию штатов на низовом уровне управления. Министр Содружества использует «административный ресурс», лишая штаты их доли из 31 млн. долларов дотаций с целью вынудить принятие ими законодательных норм (например, в случаях, когда снимаются средства штата или школы, не стремящихся к достижению национальных стандартов по чтению, письму и грамотности всеми учащимися). Министры штатов в принципе поддерживают все положения законодательства, но возражают против подхода к их реализации. Краткое изложение механизма предоставления специальных субси# дий (SPP), обусловленных выполнением определенных требований • Предоставление целевых субсидий позволяет Правительству Содру жества проводить цели национальной политики в областях, соглас но Конституции лежащих вне сферы его компетенции. • Содружество, финансировавшее только небольшую часть програм мы штата, могло диктовать условия, влияющие на расходование штатом собственных средств, и воздействовать на стратегические цели программ штата. • Министерские советы COAG являются формальным форумом для определения национальных приоритетов и стратегий и для дости жения соглашения, позволяющего перейти от слов к делу. • Министр Содружества может ускорить процесс принятия решений, используя административный ресурс Содружества в распоряжении финансами и проведении законодательных мер. • Министры штатов могут прийти к соглашению, зная, что оно полу чит поддержку родителей школьников, а затем обвинить Содружест во, с тем чтобы избежать обвинений со стороны политических со юзников их партии (в данном случае – профсоюзов учителей). Источник: по материалам статьи Халлигана и Адамса (Halligan и Adams)

162

Институциональная реформа в России

Врезка 3.7. Канада: реформа системы здравоохранения и применение бюджетных инструментов Система здравоохранения, при которой частные лица вынуждены полно стью оплачивать неоправданно высокие затраты на операции, пребыва ние в больнице, лекарственные препараты и т.п., не будет пользоваться популярностью ни в одной стране мира. Услуги частного страхования по могают решить эти проблемы тем, чьих доходов хватает для оплаты стра ховых взносов, а здоровье при этом не обременено различными факто рами риска, однако эти услуги никогда не покрывают всего населения страны. Канада приняла решение в 1960 г. перейти на всеобщую систему государственного здравоохранения. Интересно отметить, что инициати ва провести эту реформу исходила от одной провинции – Саскачеван, в которой в 1944 г. было избрано первое в истории североамериканского континента социалистическое правительство. В 1962 г., преодолев ожес точенное сопротивление медиков, частных страховщиков и граждан с ка питалистическим образом мышления, власти провинции Саскачеван сде лали государственное финансирование и лечение в больнице за государственный счет обязательными. Одновременно с этим данную идею изучала федеральная королевская комиссия. В течение двух лет по давляющая популярность всеобщего здравоохранения убедила федераль ное правительство в том, что такая система должна стать нормой во всех провинциях и что граждане Канады должны иметь возможность полу чить медицинскую помощь вне зависимости от того, в каком уголке стра ны они находятся. Механизмом, обеспечившим всеобщую доступность медицинской по мощи, стал «Закон о медицинской помощи» от 1966 г., который предлагал оплачивать около половины затрат на все виды страховой помощи при ус ловии, что провинции «возьмут на себя обязательство застраховать услуги лечебного учреждения и медицинских работников и соблюдать некото рые требования, в частности возможность всеобщего доступа1. В качестве стимула предлагались значительные выплаты из федерального бюджета – изначально половина всех затрат на управление системой. С тех пор это использование мощного рычага федеральной налоговой системы получи ло полушутливое полусерьезное название «право на расходы» – так, как если бы это было одно из прав, закрепленных в конституции. Несмотря на все свои недостатки, эта система стабильно функциони рует и пользуется популярностью вот уже несколько десятков лет. Однако в настоящее время все провинции начинают сталкиваться с проблемами, присущими любой системе, в которой спрос не ограничен и не зависит от затрат пользователя. Темпы роста затрат на здравоохранение составля ют 5–7% в год, что значительно выше темпов роста налоговых поступлений

Глава 3. Реформирование государственного сектора

163

Врезка 3.7 (продолжение) или экономики в целом; при этом в перспективе они будут возрастать по мере того, как население стареет, а новые виды лечения становятся все до роже. Компенсация 50% затрат из федерального бюджета была ограничена таким образом, что, в зависимости от того, кто считает, бюджет в настоящее время покрывает от 14 до 25% всех затрат, при этом возросшие суммы за трат несут провинции. Затраты на здравоохранение вытесняют из бюдже тов провинций другие важные статьи затрат, поэтому все провинции в той или иной степени заинтересованы в таком изменении системы, которое позволит переложить часть бремени на плечи потребителей. Федеральное правительство резко выступает против таких предложений отчасти из за того, что этого категорически требуют избиратели. В соответствии с «Законом о соглашениях между органами власти Федерации и провинций», федеральное правительство имеет право отка зать в оплате услуг по здравоохранению такой провинции, которая не со блюдает какие либо положения канадского «Закона о здравоохранении». Эта мера используется с осторожностью и только как заключительный этап длительного процесса переговоров и обмена информацией. Таким образом, здравоохранение является в канадской политической системе некоей аномалией – эту систему в свое время подбросили большинству провинций, использовав для этого средства федерального бюджета, с тех пор эти средства систематически усыхали, и теперь принципы ее функ ционирования наиболее категорично отстаивает та сторона, чьи расхо ды постоянно уменьшаются. На основании справочной публикации Swain по ситуации в Канаде.

В обоих вышеприведенных примерах показано, каким образом бю джетные механизмы используются для стимулирования реформ: в Ав стралии, среди прочего, это достигается путем обсуждения условий в Совете австралийских правительств, а в Канаде вводится в действие с помощью нормоустанавливающих поручений правительства. Очевидно, что механизмы бюджетного стимулирования практи куются гораздо реже двух других рассмотренных инструментов. Пример Бразилии демонстрирует те сложности, с которыми прихо дится сталкиваться при применении этого метода, и подтверждает, что к использованию механизмов бюджетного стимулирования ре форм следует подходить с осторожностью, т.к. это может привести к нежелательным последствиям, которые впоследствии придется ни велировать (в случае Бразилии – с помощью дополнительных (вре

164

Институциональная реформа в России

менных) добровольных трансфертов). В Бразилии преимущества на сегодняшний день перевешивают недостатки, хотя необходимость предотвращения развития двойной системы государственного уп равления требует обеспечения возможности для внесения корректи вов и применения механизмов, позволяющих вовлечь в процесс ре формирования слабые регионы.

Обучение, развитие потенциала, консультационная поддержка Развитие потенциала в области реформирования на всех уровнях вла сти – это последний ключевой элемент успешного преобразования государственного сектора. В предыдущих разделах уже обсуждались отдельные методы развития потенциала, в том числе обучение на фе деральном и субнациональном уровнях и использование научно ис следовательских институтов. Наиболее удачными примерами использования учебных и науч ных учреждений в ходе пропагандирования и осуществления реформ являются Бразилия, Канада и Испания. Одним из самых интересных и актуальных для России примеров комплексного подхода к развитию потенциала является «Националь ная программа по планированию модернизации штатов и федераль ного округа в Бразилии» (PNAGE). Эта программа развития потенциа ла, в финансировании которой участвовал Межамериканский банк развития, предусматривала комплексные программы обучения по ключевым аспектам административной реформы: • развитие потенциала в сфере планирования и управления госу дарственной политикой; • внедрение принципов управления кадровыми ресурсами в феде ративных штатах и развитие потенциала в этой области; • модернизация организационных структур и административных процедур; • укрепление механизмов прозрачности и информирования в сфере государственного управления; • модернизация сферы управления информационными техноло гиями и системного интегрирования; • создание культуры стимулирования и внедрения институцио нальных перемен. Планированием и внедрением этой программы занимались по следовательно две государственных администрации, и этот процесс

Глава 3. Реформирование государственного сектора

165

все еще не закончен. Основной принцип программы заключается в признании того, что слабые субнациональные органы власти не смогут успешно осуществить большой пакет институциональных ре форм, разработанный в конце 90 х гг., и поэтому нужны дополнитель ные меры по усилению потенциала в сфере реформирования на уровне субнациональных органов власти. Ранее в разделе о неформальных методах консультаций уже упоми нался пример Канады. Канадские реформы в значительной степени про пагандировались и проводились через сеть академических институтов, занятых обучением государственных служащих либо участвующих в де ятельности профессиональных ассоциаций. Эти институты, в особен ности Канадская школа государственной службы, активно привлекались к распространению передового опыта и формированию установки на управление переменами среди представителей государственной власти. Наконец, в Испании многие положения программы модернизации были сформулированы благодаря сети институтов государственного управления, созданных в каждом из автономных образований. Имен но эта сеть институтов оказала столь нужную поддержку в формиро вании потенциала по осуществлению комплексных реформ, в част ности в сфере управления бюджетом. Хотя институты в каждой из областей независимы, все они в целом вместе с Национальным инсти тутом государственного администрирования считаются одной из движущих сил процесса реформ в Испании. В Австрии также широко использовались программы обучения, в ча стности обучение работников кадровых служб применению новых сложных методик оценки результатов работы и классификации долж ностей, однако, в отличие от других вышеприведенных примеров, в Ав стрии с этой целью в основном проводился обмен опытом и обучение на рабочем месте, а сторонние организации почти не привлекались. Од ной из существенных причин этого является тот факт, что в Австрии от сутствуют крепкие традиции преподавания в сфере государственного управления; в настоящее время программы высшего образования в сфе ре государственной власти в значительной степени ориентированы на юриспруденцию, и учебные заведения должны приспособиться к быст ро меняющимся условиям работы органов государственной власти.

ВЫВОДЫ В заключительном разделе представленные здесь примеры сравни ваются с трех основных точек зрения. Первая: что было достигнуто из целей реформ и что не удалось? Вторая: как использовались в от

166

Институциональная реформа в России

носительном выражении различные инструменты реформы? Третья: какие уроки могут быть извлечены применительно к условиям рос сийских реформ?

Достижения и неудачи: на каких этапах находятся анализируемые страны? Сравниваемые случаи, которые рассматриваются в данной главе, свидетельствуют о разнообразных вызовах, ставших движущей си лой реформ государственного управления. Одним общим вызовом является конкурентоспособность, которая была проблемой для всех шести рассматриваемых стран, и в особенности для трех европей ских стран, которые наряду с вызовом, предъявляемым глобализа цией, испытали также адаптационное давление, ставшее следствием завершения создания внутреннего рынка, экономического и валют ного союза и расширения ЕС на Восток. Австралия испытала про должительное относительное снижение конкурентоспособности отчасти из за того, что государственный сектор все более воспри нимался как не отвечающий современным требованиям и неэф фективный. Канада встретилась с похожим давлением, связанным с конкурентоспособностью, хотя оно и не было столь же сильным. Пример Бразилии среди всех рассматриваемых примеров является наиболее сложным. Как и Россия и другие страны с переходной эко номикой, Бразилия наряду с конкурентным давлением встала перед необходимостью экономических и политических реформ в услови ях региональной неустойчивости. Анализируемые страны также различаются между собой по той степени, в которой они сумели ответить на упомянутые вызовы. Если реформы в Австралии в общем и целом были успешными, то результа ты во всех остальных странах не столь однозначны. Австралийская реформа: высокая степень воздействия Реформы управления государственным сектором Австралии явля лись ключевым элементом Национальной стратегии повышения конкурентоспособности и рассматриваются как значительный вклад в совершенный Австралией крутой поворот, в том, что касает ся ее конкурентоспособности на мировом рынке. Введение в управ ление государственным сектором элементов ориентации на резуль таты деятельности — в частности, заключения между учреждениями результативных контрактов, а также обеспечение большей гибкости

Глава 3. Реформирование государственного сектора

167

в сфере условий занятости и вознаграждения наряду с инновациями в управлении бюджетом были почти повсеместно использованы в масштабах страны, несмотря на то, что субнациональные органы власти обладают значительной автономией во всех этих сферах. Со здание институционально закрепленных механизмов консультаций и связь реформы государственного сектора с программой повыше ния конкурентоспособности страны стали двумя факторами, кото рые помогли обеспечить широкую реализацию реформ. Эффектив ное применение методов управления изменениями через систему рабочих групп Совета правительств Австралии (COAG) явилось ос новным фактором достижения этой цели. Европейские государства: спектр относительных успехов и неудач Все европейские государства продолжают сталкиваться с проблема ми конкурентоспособности, хотя Австрия и особенно Испания луч ше адаптировались к вызовам времени, чем Германия, которая про шла через продолжительный период замедления темпов роста и не достигла большого прогресса в реформировании своего государст венного сектора. Австрия и Испания входят в число стран ЕС, добив шихся сравнительно неплохих результатов. Австрия окружена более динамичными экономиками государств Центральной Европы, что оказало сильное давление на результаты австрийской экономики, поскольку австрийские товары и услуги страдали от ценовой конкуренции и особенно от связанной с ней конкуренции стоимости труда. Опасения снижения конкуренто способности в указанных областях, а также изменения политичес кого равновесия внутри страны создали условия, при которых стали возможными фундаментальные реформы в управлении государст венным сектором, приведшие к радикальным изменениям в орга низации государственной гражданской службы и системы государ ственных услуг, с особым упором на результативные принципы управления. Реализация реформы в Австрии была несколько ском канной вследствие компромиссов, на которые пришлось пойти с мощными профсоюзами и которые не давали возможности прове дения широких и быстрых преобразований. Однако, несмотря на то что реализация реформ растянулась на более чем десятилетний срок, эффект от их осуществления уже можно наблюдать. Об этом, например, свидетельствует экономический обзор ОЭСР за 2005 г., со гласно которому Австрия называется одной из наиболее результа

168

Институциональная реформа в России

тивных экономик среди «старых» членов ЕС, а реформы государст венного сектора называются одним из важнейших факторов, позво ливших этого достичь. Вместе с тем в обзоре ОЭСР отмечается, что существует значи тельное поле для дальнейших реформ, в частности в сфере управле ния бюджетом, где был достигнут недостаточный прогресс в плане введения рамочного среднесрочного бюджетного планирования и других новшеств, относящихся к управлению бюджетом, которые в случае их введения могли бы привести к дополнительному сущест венному повышению эффективности. Более того, отмечается также замедленность процесса продвижения реформ на субнациональный уровень. Даже в том случае, если все большее число федеральных зе мель приступит к введению реформ, эквивалентных тем, которые были осуществлены на уровне центрального правительства, будет су ществовать задержка с получением выигрыша в эффективности вследствие очень медленного распространения реформ на субнаци ональный уровень. Постепенный характер распространения ре форм объясняется с одной стороны, необходимостью нахождения компромисса с профсоюзами, а с другой стороны – технической сложностью реформ, которые требуют радикального изменения ра боты государственного административного аппарата, а значит, тре буют значительных усилий по развитию возможностей всех государ ственных учреждений. Реформы в Испании носили более широкий характер, чем рефор мы в Австрии, и включали в себя как реформу государственной граж данской службы, так и реформы в управлении бюджетом и некото рые аспекты административной реформы. Однако глубина реформ была ограниченной, за исключением сферы управления бюджетом, где постепенное введение инструментов среднесрочного бюджетно го планирования, которое помогло облегчить стратегическое ис пользование бюджетных ресурсов, в сочетании с бюджетной под держкой от Европейского союза на реализацию инициатив по развитию инфраструктуры, внесло существенный вклад в экономи ческое развитие Испании. Как и в Австрии, распространение реформ на региональном уровне было относительно медленным, но на этот раз по причине сравнительно медленных темпов реформы на уров не центрального правительства, а не из за вмешательства сильных профсоюзов и технических трудностей в реализации реформ, кото рые замедлили распространение реформ в Австрии. И, наконец, Германия шла позади всех европейских стран из тех, которые анализируются в настоящем исследовании, в реализации

Глава 3. Реформирование государственного сектора

169

процесса реформ. Реформы в Германии проводились постепенно и не могли привести к значительным изменениям в системе управ ления государственным сектором. Как уже отмечалось выше, это стало следствием сложности политических реалий за последние пять лет, затруднивших создание коалиции для преодоления много численных точек вето в системе принятия решений. Изменения в расположении звезд на политическом небосклоне после выборов 2005 г. могут в достаточной степени изменить условия для того, что бы позволить ускорить реформы государственного сектора, хотя сложный процесс внесения изменений в законодательство по во просам управления государственным сектором может затянуть этот процесс надолго. Бразилия: значительный прогресс, но много еще предстоит сделать Пример Бразилии является более сложным, чем остальные. Реформы государственного сектора носили широкий характер и внесли значи тельный вклад в достижение финансовой стабильности как на цент ральном, так и на региональном уровнях. Кроме того, значительный прогресс был достигнут в изменении характера системы управления государственным сектором, в превращении его из источника рабо чих мест в поставщика услуг. Широкое применение элементов элек тронного правительства при оказании государственных услуг повы сило общую прозрачность и доступность государственных услуг, особенно в экономически более развитых регионах. Тем не менее прогресс имел свою цену для более слабых регионов, в которых произошло сокращение расходов социального сектора, да же с учетом той компенсации, которую федеральный бюджет предла гал регионам, продолжавшим реализацию принципов, закрепленных Законом о бюджетной ответственности. Более того, за последние го ды приверженность реформам на федеральном уровне ослабела, что обусловило углубление неравномерности процесса реформирова ния, который возглавляют в основном экономически более развитые регионы. Данные факторы вызвали ряд вопросов относительно будущего реформ, начатых в середине 90 х гг. Хотя по многим критически важ ным пунктам программы реформ был достигнут прогресс, требуется еще большая работа особенно в сфере профессионализации государ ственной гражданской службы, в дальнейшем проведении и распро странении административной реформы и инноваций в предоставле

170

Институциональная реформа в России

нии услуг, а также в консолидации и расширении реформ в системе управления бюджетом. Все это необходимо для укрепления завоева ний предыдущих пяти лет в вопросах бюджетной стабильности и конкурентоспособности в мировой экономике. Процесс реформ в Бразилии ярко продемонстрировал необходимость в «стойкости» на все уровнях государственной власти для поддержания и заверше ния реализации программы радикальных и всеобъемлющих реформ. Это дает важный урок для российских реформаторов, которые нахо дятся на относительно ранней стадии процесса реформ по сравне нию с Бразилией. Канада – экспортер реформ? В последние годы Канада перешла от разработки и реализации ре форм в государственном секторе к их экспорту. Канаду часто рассма тривают как образцовую модель реформ государственного управле ния, в частности, по аспектам связки политика – планирование – бюджетное планирование и управление по результатам. В этом отно шении реформы в Канаде осуществлялись в постепенной манере, пу тем создания надстройки на уже существовавшей прогрессивной си стеме. Если в Австралии была принята программа радикальных реформ для решения проблемы конкурентоспособности, то в Канаде изменения осуществлялись под бюджетным давлением, а также в ка честве средства поддержания необходимого уровня качества в управ лении государственным сектором, который стоял перед серьезной уг розой в результате продолжавшихся в течение ряда лет бюджетных сокращений и ужесточения бюджетной политики. Что особенно интересно в процессе канадских реформ, так это, как представляется, их привлекательность для других стран. Недавняя пуб ликация ЮНДЕСА «Innovations in Government and Public Administration» («Новое в правительственном и государственном ад министрировании») (2006), отражает то, в какой мере канадские нов шества нашли рынки сбыта на пространствах от Литвы и Латвии до Китая и других стран. Тем не менее из анализа, проведенного в данной работе, следует, что канадские реформы могут быть более интересны ми и воспроизводимыми с точки зрения содержания, чем с точки зре ния управления их реализацией. Существующая в Канаде практика об мена передовым опытом через сети неформального общения и практически автоматическое копирование лучшего опыта требуют наличия хорошо развитой и стабильной политической среды, которая сама по себе вряд ли может быть воспроизведена.

Германия

Испания

Применявшиеся • Консультации / • Законодательство инструменты управление • Распространение реформы совместной передового опыта разработкой • Обучение без отрыва и реализацией от работы и развитие • Законодатель потенциала ство (в ограни ченной степе ни) • Управление из менениями

Интегрированные

В основном реформа гос. службы и админист ративная реформа (уп равление по результа там) ограниченные изменения в управле нии бюджетом

Неглубокие

Неглубокие в некоторых об ластях (гос. служ ба), более ради кальные в других (управление бюд жетом)

• Конституцион • Распростране • Попытки ные поправки ние передового разработки • Консультации / опыта, в основ программ совместная раз ном через не реформ работка и реа формальные и в смешанных лизация формальные се комиссиях • Законодатель тевые структуры • Законода ство • Обучение тельные • Распростране и развитие инициативы ние передового потенциала опыта • Управление изменениями

• Федеральное законодатель ство • Механизмы консультаций • Распростране ние передового опыта, через не формальные и формальные се тевые структуры • Обучение и развитие потенциала

Интегрирован Интегрированные Фрагментарные Несвязанные ные (единое ми нистерство по во просам реформ)

Комплексные: уп Комплексные и равление бюдже прогрессивные том, гос. служба и административ ная реформа

Интегрирован ные

Канада

Интегрирован ные или фраг ментарные

Бразилия

Комплексные: уп равление бюдже том, гос. граж данская служба и администра тивная реформа

Австрия

Вид реформ

Австралия

Вопросы повы • Вопросы конкуренто • Ответ на бюд • Конкуренто Замедление Политический шения конкурен способности (Конку жетный кризис способность экономическо переход, модер тоспособности ренция со стороны • Ответ на вызо • Устранение по го развития низация стран Центральной вы, предъявляе следствий ужес и Восточной Европы) мые глобализа точения бюд • Изменения коалиций цией жетной (идеологические) • Политический политики для ка переход чества государ ственного адми нистрирования

Страна

Таблица 3.1

Двигатель реформы

Аспект реформы

Сравнительный анализ: инструменты реформирования и достижения

Глава 3. Реформирование государственного сектора

171

Австралия

Статус

Постепенная реализа ция подобных подхо дов к реформе в неко торых суб – национальных прави тельствах, иногда даже более радикальных, чем на федеральном уровне

Австрия • Изменяется, сначала в ос новном про двигались фе деральным центром, реги оны пошли сле дом. Сейчас медленнее на федеральном уровне, в лиде ры вышла груп па ориентиро ванных на реформы реги онов • Проблемой яв ляются ограни чения у более бедных регио нов с низким потенциалом

Бразилия Неравномерно, но все штаты идут в одном на правлении, хотя и с различными темпами и с уровнем интен сивности ре форм

Канада

Осуществляются Осуществляются в н/в, Осуществляются Осуществляются в н/в, с периоди запланирован следую в н/в с различной в н/в ческой оценкой щий этап реформы оп скоростью латы труда в системе госслужбы

Уровень распро Некоторые раз странения личия в реализа ции при общей универсальности и последователь ности примене ния согласован ных принципов на субнацио нальном уровне

Страна Аспект реформы Неравномерно, два лидирующих в реформах ре гиона рассмат риваются как образец по во просам админис тративной ре формы, а федеральное правительство лидирует в сфере реформы управ ления бюджетом

Испания

Инициируются Осуществля3 вновь ются в н/в, не завершены

Ряд органов власти на мес тах и штатов предприняли инициативы по реформе, но ограниче ния федераль ного законода тельства затрудняют продвижение вперед

Германия

Таблица 3.1 (продолжение)

172 Институциональная реформа в России

Канада

• Сложность кон Не сообщается ституционных о существенных механизмов препятствиях • Ограничен ность возмож ностей • Ожидаемые социальные последствия

Бразилия

• Поддержание кон3 • Бюджетная • Повышена курентоспособнос3 стабилизация привлека3 ти, уве3личение • Зарождение тельность спо3собности фун3 культуры пре3 госслужбы кционировать в со3 доставления • Конкуренто3 ставе ЕС гос. услуг способность • Один из лучших • Частичный поддержива3 результатов в стра3 успех реали3 ется нах ‘старого’ ЕС зации про3 граммы повы3 шения профессиона3 лизма гос3 службы

Повышение конкуренто3 способности, реформы рас3 сматриваются как вклад в рост ВВП

Достижения

Австрия

Ряд проблем в • Сопротивление ходе достижения профсоюзов, консенсуса, но • Ограниченность воз они были быст можностей (особен ро разрешены но на субнациональ ном уровне)

Австралия

Основные пре пятствия для эф фективной реа лизации

Страна Аспект реформы Испания

Ограничен3 ное

Испания вос3 принимается как конкурен3 тоспособная страна в про3 цессе модерни3 зации, но при этом глубоко укоренившие3 ся элементы традиционной практики гос. управления ос3 таются неиз3 менными

• Точки вето • Спор о пол3 в политичес номочиях кой системе федеральных • Укоренивши и региональ3 еся консти ных органов туционные власти и законода • Жесткое феде3 тельные ральное зако3 принципы нодательство • Сопротивле • Ограничен3 ние профсо ность потен3 юзов циала некото3 рых регионов

Германия

Таблица 3.1 (продолжение) Глава 3. Реформирование государственного сектора

173

174

Институциональная реформа в России

Сравнительная актуальность инструментов реформирования: уроки для России В таблице 3.1 представлен краткий обзор применявшихся инструмен тов и результатов, полученных в странах, включенных в сравнитель ный анализ. Анализ процесса реформы в многоуровневых системах, проведен ный в настоящей главе, высвечивает сложность реализации реформ государственного управления в данном конкретном контексте. Ниже приводится ряд ключевых выводов, которые российским политикам целесообразно принять во внимание. Эффективность правовых инструментов зависит от сопро8 вождающих их механизмов. Потенциальный риск «зависания» систем при отсутствии вспомогательных инструментов Анализ правовых инструментов помогает объяснить, почему во многих случаях провалилась «реформа с помощью закона». Применение рамоч ного законодательства — это очень сложный процесс, что особенно на глядно демонстрирует практика Испании и Германии. Для успеха этого подхода требуются умение смотреть вперед и наличие устойчивых про цессов проработки реформы на федеральном уровне, а также интенсив ное практическое обучение на всех уровнях управления. В этом плане ключевая роль принадлежит предварительной работе, особенно когда дело доходит до принятия подзаконных актов. Предположение о том, что применение рамочного законодательства автоматически создает единую систему управления государственной службой / государствен ного управления / управления бюджетом также неверно, что на приме ре Германии подтверждается опытом интеграции земель бывшей Вос точной Германии. Более успешный случай Бразилии высвечивает еще два вопроса. Первый – использование конституционных механизмов может способствовать преодолению некоторых иерархических про блем, связанных с рамочным законодательством, но вместе с тем приме нение законодательного инструмента требует времени, терпения и со здания коалиций. Основная причина, по которой бразильские реформы (также в значительной степени основанные на правовых механизмах) показали хорошие результаты там, где другим это удалось не вполне, за ключается в том, что разработчики реформ предприняли осознанные усилия по созданию широкой коалиции в поддержку реформы и были готовы признать, что решение всей задачи может потребовать продол жительного периода времени – от трех до пяти лет. Наиболее интерес

Глава 3. Реформирование государственного сектора

175

ным элементом бразильских реформ в этом плане является то, что, по сле того как на федеральном уровне приверженность реформе ослабла вследствие смены политического руководства, динамика реформ на субнациональном уровне сохранилась. Создание коалиций и сетевые структуры общения – ключевые факторы успеха Неудивительно, что две из трех стран, в которых институциональные механизмы консультаций между различными уровнями государст венной власти использовались наиболее активно, более других преус пели в реализации реформы. Австралия, создавшая систему Совета правительств Австралии (COAG), и Бразилия, действовавшая через Совет секретарей органов государственной власти (CONFAZ), пред ставляются наиболее успешными реформаторами из тех стран, кото рые рассматриваются в настоящем исследовании, и именно эти две страны в значительной мере опирались на консультативные структу ры. Процесс разработки и реализации политики повышения конку рентоспособности Австралии дает еще один классический пример того, как можно выстраивать такие процессы. Консультативные структуры Испании сыграли меньшую роль в процессах реформиро вания, но это преимущественно объяснялось затянувшимся диалогом о роли федерального правительства и муниципальных органов вооб ще, который задушил систему консультаций. В Канаде и Австрии ши роко использовали методы распространения успешного опыта и ис пользования положительных примеров. При том что в обоих случаях реализация реформ на субнациональном уровне была далека от рав номерной (хотя в Австрии это скорее был не вопрос принципа, а во прос времени), это не считалось в этих странах большой проблемой. Подводные камни систем бюджетного стимулирования Системы бюджетных стимулов являются потенциально привлека тельными инструментами для продвижения реформ, как институцио нальных, так и отраслевых, а также для демонстрации достигнутых результатов, что может способствовать укреплению базы поддержки реформ. Вместе с тем важно одновременно принять меры для смягче ния некоторых рисков, сопряженных с использованием бюджетных стимулов, в том числе: • риска негативных последствий для системы социальных услуг (при отрицательных стимулах);

176

Институциональная реформа в России

• риска субъективности при принятии решений, особенно в сфе рах, относящихся к административной реформе; • риска исключения из процесса реформирования регионов с низким (административным и бюджетным) потенциалом. Опыт Бразилии и России показывает, что системы бюджетных стимулов могут оказывать сильное положительные воздействие в плане стабилизации бюджетной сферы, развития стремления к но вовведениям в управлении бюджетом или попросту изменения куль туры финансового менеджмента в государственных органах. В то же время при рассмотрении возможности использования таких меха низмов следует предусмотреть некоторые компенсирующие меры, в том числе: • специальные ассигнования для уязвимых регионов и регио нов с низким потенциалом (для предотвращения углубления разрыва между регионами), выделяемые на основе прозрач ных правил и только в том случае, если соответствующие ре гионы придерживаются определенного минимума правил и стандартов; • проверку способности регионов продолжать предоставление ключевых общественных услуг (в случае санкций); • использование в максимально возможной степени четких и про веряемых критериев, особенно в отношении таких более «интел лектуальных» реформ, как, например, стандарты государствен ных услуг. Насущность комплексных механизмов развития потенциала Ни одна комплексная реформа не может быть успешной без финан сируемых в достаточном объеме и общедоступных программ разви тия потенциала. Это тем более справедливо для стран с переходной экономикой, где необходимые навыки реализации реформ просто отсутствуют. Опыт Бразилии и Испании, экономика которых к началу реформ находилась в переходном периоде, демонстрирует насущную необходимость доступа к возможностям развития потенциала, а так же наличия структур, облегчающих внедрение изменений (например, учебных заведений). Без этих ключевых факторов невозможно обес печить успех реформ – особенно в многоуровневых системах госу дарственного управления.

Глава 3. Реформирование государственного сектора

177

Комплексные реформы требуют интегрированного управления и подхода, основанного на применении множества инструментов Отсутствие интегрированного подхода к взаимосвязанным рефор мам – это главный фактор риска при реализации реформ. Комплекс ные процессы реформирования, как в Австралии и Бразилии и в мень шей степени в Канаде, требуют единства управления или по меньшей мере единой системы контроля, особенно если ставится задача успеш ной реализации на субнациональном уровне. Связанные с этим аспек том риски возрастают в системах, где реформой должно быть охвачено большое количество субъектов Федерации. Кроме того, нельзя ожидать, чтобы какой нибудь аспект реформы был реализован с помощью толь ко одного (или в основном одного) инструмента. Представляется, что минимальный набор должен представлять собой по меньшей мере комбинацию устойчивых консультативных структур с инструментами законодательства и развития потенциала. Система стимулов в этой свя зи может иметь лишь вспомогательное значение, поскольку она не сра ботает при отсутствии трех других составляющих и создаст угрозу усу губления существующих проблем.

ГЛАВА 4. ПУТЬ ВПЕРЕД: УРОКИ ОПЫТА И РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИЕЙ РЕФОРМ В РОССИИ Нынешний этап реализации реформ в России представляет собой переходный момент от разработки стратегии реформирования и формирования структурных элементов для проведения реформы к непосредственной реализации запланированных преобразова ний. С одной стороны, это более сложный этап, предполагающий мобилизацию всего того, что было наработано до сих пор, и осуще ствление новых мер после принятия Концепции административ ной реформы и продления сроков реализации федеральной про граммы реформирования государственной службы. Вместе с тем это момент, когда необходимо провести анализ применявшихся до сих пор подходов к управлению процессом преобразований для обеспечения своевременной корректировки стратегии реформи рования. В предыдущих главах содержится анализ подходов к управлению процессом реализации реформ в России и обобщается опыт реформ в ряде других многоуровневых систем государственного управления. Основываясь на анализе примеров из международной практики, а также тех подходов, которые до сегодняшнего дня применялись в России, в настоящем разделе авторы делятся своими соображения ми о том, какие механизмы осуществления преобразований можно использовать в целях: • обеспечения более равномерной реализации реформ в регио нальном разрезе; • формирования механизмов кооперации и взаимной поддержки между регионами, а также между регионами и федеральным цен тром; • обеспечения надлежащего баланса между созданием стимулов к осуществлению реформ и продвижением федеральной про граммы; • создания сетевых структур по управлению изменениями для об легчения распространения и поддержки инновационных мето дов государственного управления.

Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации

179

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ: ОБЕСПЕчЕНИЕ РАЗНООБРАЗИЯ ИНСТРУМЕНТОВ РЕФОРМИРОВАНИЯ

В связи с проблемами управления реформами в России можно сде лать два основных вывода. Во первых, имеет место фрагментарность процесса реформирования, а также подходов к управлению этим процессом. Во вторых, при предоставлении поддержки в реализа ции преобразований не учитывается неравенство регионов по уров ню экономического развития и наличию возможностей. Эти два фак тора представляют собой риск как для успеха процесса реформ в целом, так и в отношении соблюдения конституционного принци па единства государственного управления, поскольку применяемые в настоящее время подходы могут привести не только к существен ным различиям в достигнутых результатах по отдельным направле ниям программы реформ, но и в отношении степени проведения ре форм по стране в целом. Что касается первого пункта, то сравнение России с другими мно гоуровневыми системами государственного управления выявляет ряд интересных отличий. Прежде всего, в России подходы к реализации преобразований фундаментальным образом различаются по облас тям реформы. Тогда как при реформировании государственной служ бы основным инструментом является законодательство, в области административной реформы и реформы бюджетной системы приме няются более разнообразные (хотя и в ограниченной степени) под ходы. Это контрастирует с описанным в третьей главе опытом более успешных стран реформаторов, таких, как Австралия, Канада и Бра зилия, где по каждому аспекту реформы использовался разнообраз ный набор инструментов (в том числе законодательство, формирова ние коалиций, распространение лучшей практики, бюджетные стимулы и т. д.). В других трех странах, которые в большей мере опи рались на подходы, предусматривавшие использование какого то од ного инструмента, результаты реформ были менее успешными, хотя и Испания, и Австрия существенно продвинулись по отдельным аспек там (Австрия – в области реформы государственной службы и в опре деленной степени административной реформы, Испания – в области реформирования системы управления бюджетом). В частности, уси лия по проведению реформ в Германии в настоящее время блокиру ются в связи с многочисленными политическими вето по ряду пози ций и чрезмерным акцентом на жесткой законодательной базе. Урок, извлеченный в этой связи, очевиден: для достижения прогресса при осуществления комплексной программы реформ, охватывающей ряд

180

Институциональная реформа в России

аспектов, а также множество действующих лиц на различных уровнях государственного управления, необходима четко продуманная стра тегия реализации в сочетании с надлежащей ресурсной обеспеченно стью. Такой комплексный подход пока что отсутствует в России. Этим объясняются в лучшем случае лишь частичные результаты, достигну тые по отдельным направлениям реформ, а также отсутствие интегра ции программы реформ. Теперь, когда реформы по всем трем направ лениям вступают в новую, решающую стадию, следует задуматься над этим вопросом и безотлагательно принять соответствующие меры. Помимо необходимости сосредоточиться на глобальной страте гии реализации реформ вторым ключевым вопросом, возникающим в связи с анализом, содержащимся в предыдущих главах, является не обходимость учитывать неоднородность потенциала регионов. По сравнению со странами, включенными в сравнительный анализ, в России количество субъектов Федерации гораздо больше, и они весьма неоднородны по уровню своего экономического развития и возможностей в сферах реформирования. Из шести анализируемых стран только Бразилия в какой то степени может сравниться с Росси ей в этом отношении, хотя авторы также отмечали существенную ре гиональную неоднородность в Испании, особенно в области ограни ченности потенциала. Вместе с тем ограниченность потенциала упоминалась в качестве серьезного фактора даже в отношении такой сравнительно развитой страны, как Австрия, где считается, что темпы реализации реформ в федеральных землях, по крайней мере частично, обусловлены необ ходимостью развития потенциала для внедрения кардинально иной и сложной системы управления государственной службой. До сих пор Россия предпочитала не заниматься данной проблемой непосредственно, пытаясь поощрять реализацию реформ с помощью механизмов стимулирования, основанных на объективных критери ях, в частности в рамках реформы бюджетного процесса и в меньшей степени – административной реформы. Однако из анализа ситуации в России и опыта сравниваемых стран становится очевидным, что ве роятность того, что такой подход «невмешательства» сможет обеспе чить равномерную реализацию реформ в условиях сложной много уровневой системы управления, очень мала. Таким образом, второй основной вопрос общего плана – это необходимость разработки такого подхода к реализации реформ, который основывался бы на двух компонентах. Первый предполагает использование конкурсных принципов в отношении регионов, которые, как можно обоснованно ожидать (исходя из установленных критериев), обладают потенциа

Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации

181

лом для участия в конкурсах, а второй – создание специального меха низма для поддержки отстающих регионов, которые будут относить ся к этой группе на основе оценки ограничений потенциала в сочета нии с экономическими критериями. Подобную оценку можно проводить с помощью существующих инструментов сравнительного анализа, таких, как исходные показатели и Единая модель оценки (CAF), которые применяются в ЕС, а также иных разрабатываемых ин струментов. Потенциально можно предусмотреть и специальный ме ханизм для регионов, переживших конфликты, поскольку их нужды весьма специфичны.

Недостаточное разнообразие инструментов реформирования: формирование эффективного подхода к управлению изменениями Как уже отмечалось, до настоящего времени при проведении реформ в России использовался сравнительно ограниченный набор инстру ментов: • рамочное законодательство в качестве основного инструмента реформы государственной службы; • консультативные механизмы, но только на начальном этапе про ектирования реформ государственного управления, а не во вре мя их реализации, и при этом с участием ограниченного круга заинтересованных лиц; • в ограниченном объеме методическое сопровождение и под держка в развитии потенциала, в основном в рамках программ, финансируемых международными донорами; • бюджетные стимулы в рамках реформы межбюджетных отноше ний и бюджетной реформы; • адресная финансовая поддержка, предусмотренная в рамках ад министративной реформы, но ее масштабы и характер еще не определены. По поводу использования рамочного законодательства и его эф фективности сказано уже много. Важно подчеркнуть, что основная мысль настоящей работы заключается не в том, что законодательство как таковое является неэффективным инструментом проведения ре форм. Российская конституционная система предусматривает ис пользование рамочного законодательства во многих ключевых обла стях институциональных реформ, и обеспечение его качества и реализуемости крайне важно. Если и поднимались вопросы (в том

182

Институциональная реформа в России

числе в настоящем исследовании) по поводу возможности эффектив ной реализации некоторых законодательных актов, относящихся к реформе, это было не единственной и даже не основной причиной, по которой осуществление реформ с помощью законодательного ин струмента не дало желаемых результатов. Международный опыт с очевидностью показывает, что одно лишь законодательство (или преимущественно законодательство) само по себе не обеспечивает изменения практики работы или даже измене ния способов фактического функционирования административных систем. В этой связи авторы в своих выводах делают акцент на том, ка ким образом Россия могла бы применить необходимые сопутствую щие меры для того, чтобы реформы были не только закреплены зако ном, но и стали видимыми в ходе повседневной работы системы государственного управления.

Консультативные механизмы, сетевые структуры общения, распространение передового опыта Подходы, ориентированные на управление изменениями как в рам ках институционально закрепленных механизмов (структуры сов местных рабочих групп, в которых задействованы регионы и цент ральные органы власти и т.п.), так и посредством распространения лучшей практики и создания неформальных групп научного сооб щества и экспертов, практически не используются в России. Вместе с тем подобные механизмы, несомненно, стали решающими факто рами успеха в странах, включенных в сравнительный анализ, осо бенно в Бразилии, Австралии и Канаде и в меньшей степени в Испа нии и Австрии. Создание институциональных консультативных структур в госу дарстве с 88 субъектами Федерации подразумевает очевидные расхо ды, и управление такими структурами будет непростой задачей. Вмес те с тем неясно, как будет осуществляться реализация программы реформ при отсутствии постоянно действующей структуры для кон сультаций и дискуссий. Очевидно, что в российских условиях единст венным жизнеспособным решением может стать создание единой институциональной структуры для ведения консультаций, несмотря на трудности реализации этого варианта из за фрагментации сущест вующей структуры управления процессом реформ. Рабочие группы по проведению административной реформы и реформы управления бюджетом, созданные в рамках недавно стартовавших на региональ ном уровне экспериментов, можно использовать в качестве базы для

Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации

183

формирования общей консультативной структуры. Кроме того, Аппа раты полномочных представителей Президента в федеральных окру гах могли бы играть гораздо более активную каталитическую роль в этой связи, и это помогло бы решить некоторые проблемы фраг ментации, присущие российской многоуровневой системе управле ния. Далее, в текстовой врезке 4.1, обобщается практика, использовав шаяся в Сибирском федеральном округе, и иллюстрируется, каким образом можно выстроить подобный подход. Пример администра ции Южного федерального округа, которая взяла на себя руководя щую роль в попытках решения проблем, связанных со слабостью си стем государственного управления на Северном Кавказе, служит еще одной иллюстрацией потенциальной роли этих структур. Врезка 4.1. Аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах: институциональное закрепление консультативных и коммуникационных механизмов на примере Сибирского федерального округа В числе основных проблем, присущих системе управления реформой го сударственной службы на региональном уровне, которые выявлены в хо де исследования, приводится отсутствие механизмов оперативного уп равления, а также коммуникационной и информационной стратегии. Опыт работы Аппаратов полномочных представителей Президента в ряде федеральных округов показывает, что существует возможность в рамках существующих полномочий предоставлять регионам информа ционную поддержку и содействие в развитии их потенциала, а также пе редавать отзывы и советы из регионов в адрес Президента Российской Федерации. Положительный пример работы Аппарата полномочного представи теля Президента в Сибирском федеральном округе показывает, что со здание Координационного совета по вопросам кадровой политики ста ло важным механизмом управления реализацией реформ в округе и предоставления поддержки в развитии потенциала (врезка 2.14). Отзывы регионов, участвующих в работе этой структуры, а также результаты ре ализации реформ в округе подтверждают приемлемость данного меха низма для совершенствования процесса реформирования. Недавнее нововведение, предусматривающее формирование при Аппаратах полномочных представителей Президента в федеральных округах консультативных советов, также позволяет предположить, что оно будет способствовать совершенствованию консультационных ме ханизмов между федеральным и региональным уровнями в процессе реализации реформ.

184

Институциональная реформа в России

Врезка 4.2. Межрегиональный проект по разработке и внедрению методик конкурсного отбора и оценки результатов деятельности государственных служащих (с участием восьми регионов), Секретариат доноров в рамках Траст3фонда ММР Великобрита3 нии на базе Всемирного банка Подход к реализации • Оценка текущей ситуации в области управления кадрами и оценки результатов деятельности государственных служащих в пилотных регионах (проводится региональными экспертами). • Разработка рамочной основы системы оценки на государственной службе (включая конкурсный отбор, квалификационные экзамены, текущую оценку деятельности и аттестацию) для дальнейшего при менения во всех 8 регионах. • Разработка методик оценки деятельности с учетом региональной специфики силами региональных экспертов. • Рассмотрение предложенных методик с участием региональных властей, проведение тренингов и семинаров для членов аттестаци онных комиссий. • Апробация предложенных методик. • Оценка результатов, уточнение методик. • Тиражирование результатов пилотных проектов во всех органах го сударственной власти региона. • Распространение опыта в других регионах. Проведены три межрегиональных семинара, на которых обсуждались результаты предыдущего этапа и подходы к реализации следующего эта па проекта. Структура проекта позволяла одновременно решать несколь3 ко вопросов управления реформами, в том числе: • обеспечение единого подхода за счет разработки рамочной методи ки, проведения экспертиз проектов методик федеральными и меж дународными специалистами; • сбалансированность предоставления поддержки «продвинутым» и начинающим регионам: в их число входили три пилотных региона и три непилотных региона с созданными основами реформирования государственной службы; регионы имели возможность учиться друг у друга, а подходы учитывали специфику ситуации в каждом регионе; • развитие потенциала через межрегиональные семинары, предо ставление методических рекомендаций, вовлечение региональных экспертов в процесс разработки и апробации методик, проведение тренингов для членов аттестационных комиссий по применению предложенных методик; • законодательная поддержка путем разработки проекта типового нормативного акта, предусматривающего единый подход к исполь зованию результатов множественных процедур оценки.

Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации

185

Еще одним немаловажным, но отсутствующим в России звеном являются сетевые структуры научного и экспертного сообщества, ко торые стали основным двигателем реформ в Канаде. В России имеет ся хорошо развитое экспертное сообщество, однако, в настоящее время отсутствует формальное объединение практических работни ков и экспертов в области государственного управления, которое могло бы служить платформой для обмена передовым опытом и в ко нечном итоге стать механизмом формирования базы поддержки но вовведений. Создание такого механизма должно быть сравнительно простым делом. И, наконец, в продолжение темы формирования сетевых структур и управления изменениями следует активизировать и расширять ис пользование формальных мероприятий по распространению успеш ного опыта, аналогичных тем, которые были проведены в рамках ра боты по разработке и внедрению методик конкурсного отбора и оценки результатов деятельности государственных служащих (см. врезку 4.2), а также внедрения методов управления по результатам и стратегического планирования. Более активное использование консультативных инструментов и инструментов управления изменениями значительно повысит шансы на успех реформ на региональном уровне. В ближайшем будущем важно определить приоритетные задачи по разработке и введению в действие подобных механизмов.

Инвестиции в развитие потенциала: выход за пределы обучения, финансируемого донорами До сих пор не существовало единого подхода к развитию потенциала в области проведения реформ ни по одному из направлений, за ис ключением (в определенной степени) реформы бюджетного процес са. В последнем случае мероприятия по развитию потенциала финан сировались в рамках проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», который хотя и фи нансировался при участии Всемирного банка, был инициативой рос сийского правительства. В этой связи обучение и развитие потен циала представляют собой сферы, которые требуют существенных изменений в концепции и подходах. Существующий подход, который в значительной степени опирается на поддержку со стороны органи заций доноров, не является ни устойчивым, ни желательным, а систе ма Российской академии государственной службы на сегодняшний день не способна удовлетворить поистине огромные потребности

186

Институциональная реформа в России

в области укрепления потенциала, существующие в системе государ ственного управления. Акцент на стратегии развития потенциала будет становиться все бо лее насущным по мере продвижения российского правительства к вне дрению новых, гораздо более сложных аспектов институциональных реформ, а именно управления по результатам и бюджетного планиро вания, ориентированного на результаты. Хотя определенные возмож ности и существуют в научных и исследовательских институтах, мало вероятно, что их будет достаточно для удовлетворения потребностей, которые возникнут в связи с реализацией Плана мероприятий по про ведению административной реформы и следующего этапа реформы бюджетного процесса. В условиях быстрого сокращения средств донорской поддержки крайне важно на федеральном уровне сформи ровать общий подход к работе по формированию и финансированию мероприятий по развитию потенциала, который может либо базиро ваться на существующей системе Российской академии государствен ной службы, либо (что предпочтительнее) опираться на более широ кую сеть научных и учебных учреждений. В этой связи особенно поучителен пример Канады, рассмотренный в предыдущей главе, где для формирования необходимого потенциала для реализации реформ использовалась Академия государственного администрирования и аф филированные с ней академические программы. Интересно посмот реть в этой связи и на роль сети организацией государственного управ ления в 16 автономных образованиях Испании.

Диверсификация инструментов бюджетного стимулирования: необходимость внимания к отстающим регионам Как отмечалось в предыдущих главах, бюджетные механизмы могут быть весьма эффективным инструментом реформирования в много уровневых системах управления, и во многом они подходят только для таких систем. Среди рассмотренных примеров наиболее сложные бю джетные механизмы использовались в Бразилии. Однако косвенные механизмы бюджетного стимулирования преимущественно в целях продвижения реформ государственной политики (главным образом, отраслевой) использовались также в Австралии и Канаде. В большин стве случаев, за исключением в определенной степени Бразилии, бюд жетные механизмы были в основном отрицательными по своей фор ме, и только в Бразилии используются и положительные стимулы, в частности, для смягчения негативных последствий реформ на расхо дование в социальной сфере в неблагополучных регионах.

Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации

187

В России использование положительных бюджетных стимулов в рамках реформы бюджетной системы было по большей части ус пешным в стимулировании регионов к формированию и реализации своих программ бюджетной реформы. Аналогичные механизмы (хо тя и в форме выделения целевых средств для финансирования затрат на осуществление программ реформ) запланированы для реализации Концепции административной реформы. Однако использовавшиеся до настоящего времени методики и подходы создают риск исключе ния из процесса реформирования субъектов Федерации с низким по тенциалом. Таким образом, стимулируя использование конкурсных принципов в реализации реформ, следует уделять гораздо больше внимания проблемам слабых регионов, особенно регионов, пережив ших конфликты. Теперь, когда Россия переходит к реализации все более сложных реформ в сфере государственного управления и финансового ме неджмента, крайне важно принять меры к тому, чтобы слабые регио ны не остались позади и не поставили тем самым под угрозу как реа лизацию институциональных реформ в целом (риск частичной реализации), так и эффект от проведенных преобразований, которые могут не принести пользы тем, кто больше других нуждается в повы шении доступности государственных услуг, в частности малообеспе ченным гражданам в неблагополучных регионах. В Бразилии были приняты специальные компенсирующие меры в целях смягчения негативного эффекта от реформ для неблагополуч ных регионов. Они включали в себя предоставление дополнительных компенсаций регионам, которые осуществляли программы админист ративной и бюджетной реформы, в результате чего сталкивались с де фицитом средств в таких важнейших сферах, как здравоохранение, об разование и социальная защита. К сожалению, такой подход не очень актуален для дискуссии об отстающих регионах в России, поскольку здесь речь идет в основном о путях обеспечения доступа более слабых регионов к части ресурсов, выделенных на разработку и реализацию программ, в частности по сложным аспектам административной ре формы, а также по внедрению методов бюджетирования по результатам. В этой связи представляется крайне важным для российских влас тей помимо проведения общих конкурсов на право получения средств в поддержку реформ создать дополнительный механизм, специально предназначенный для удовлетворения нужд в области развития потен циала, испытываемых слабыми регионами, и особенно регионами, пе режившими конфликты, чтобы они также могли участвовать в прове дении реформ.

188

Институциональная реформа в России

В число субъектов Федерации, имеющих право воспользоваться та кими средствами, могут включаться регионы с величиной среднедуше вых доходов населения ниже определенного порогового значения, а также регионы, пережившие конфликты (для последних может по требоваться отдельная схема поддержки). Средства можно выделять по двум общим критериям: 1) заявленные намерения региональных влас тей осуществить отдельные элементы программы реформ в установ ленные сроки; 2) готовность регионального правительства на проведе ние независимой организацией базовой оценки потенциала региона с помощью согласованной методики в целях выявления основных огра ничений потенциала в сфере реформирования. Средства будут выде ляться при условии достижения регионом определенного прогресса по набору важнейших показателей институциональной системы региона, что позволит региональным властям сформировать убедительную про грамму реформ. Только выработка целевого подхода в отношении отстающих субъ ектов Федерации позволит добиться того, чтобы институциональные реформы пошли на благо таким регионам и их населению и тем са мым дали возможность достичь намеченных целей реформ.

От контроля проведенной работы к мониторингу достигнутых результатов Отсутствие функционирующей системы мониторинга для измерения результативности реформ является последней причиной медленных темпов их проведения и неравномерности результатов. До настоящего времени системы мониторинга в основном базировались на ограни ченном числе формальных показателей, таких, как, например, принятие законодательных актов. Более совершенная система мониторинга внед рена лишь в рамках реформы бюджетной системы. Она позволяет оце нивать результаты фактической реализации программ реформ, кото рые регионы обязались выполнять по условиям конкурса. Помимо этого, более глубокий мониторинг проводился в рамках проектов, фи нансировавшихся донорами, например, опросы государственных и му ниципальных служащих, проводившиеся в рамках ТФ ММР Великобри тании Всемирным банком, которые позволяют отслеживать во времени восприятие результативности реформирования государственной служ бы. Однако эти опросы преимущественно носили внешний характер и не были составной частью правительственной системы мониторинга. Основным последствием отсутствия системы мониторинга, в боль шей степени ориентированной на конечные результаты, является то,

Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации

189

что, когда процесс реализации отклоняется от намеченного курса, вмешиваться и вносить коррективы чрезвычайно затруднительно, поскольку, как правило, такие отклонения выявляются слишком позд но. Концепция административной реформы предусматривает ком плексный подход к мониторингу, основанный на данных базового исследования, которое планируется завершить в начале 2006 г. Край не важно, чтобы результаты этого исследования легли в основу набо ра надежных показателей, позволяющих обеспечить динамичность процесса реформ, а также возможность внесения коррективов в ходе реализации.

Рекомендации: применимость опыта других стран Далее излагаются некоторые основные рекомендации, которые авто ры предлагают российским властям. Они могут быть полезными в на стоящий момент, когда процесс реформ вступает в новую, критичес ки важную стадию. Важность интегрированного планирования и последовательности действий на региональном уровне Фрагментарность усилий по проведению реформ создает серьезный риск для результатов их реализации. Примеры Бразилии и Австралии, в частности, со всей очевидностью демонстрируют значительные преимущества подхода, при котором за проектирование и внедрение всех аспектов программ реформирования государственного управле ния и финансового менеджмента отвечает одна организация. Ввиду того что разделение ответственности между различными заинтересо ванными ведомствами в России – это факт, который следует принять, целесообразно задуматься о некоторых компенсирующих мерах, особенно сейчас, когда сроки реализации различных компонентов программы реформ в большей степени синхронизированы. Первая рекомендация в этой связи касается создания консульта тивных структур для регулярных дискуссий между регионами и феде ральным центром по вопросам реализации реформ, что позволит повысить степень доверия к реформам на региональном уровне и об легчит обмен опытом между регионами. В этом отношении ключевая роль может быть отведена администрациям федеральных округов, поскольку они могут способствовать формированию консультатив ных механизмов на региональном уровне, особенно с учетом боль шого числа субъектов Федерации. Чтобы улучшить координацию

190

Институциональная реформа в России

процесса реформирования на региональном уровне, этим консульта тивным структурам придется заниматься всеми тремя основными на правлениями реформ. Вторая рекомендация касается обеспечения взаимной увязки стратегий реализации административной реформы и внедрения бю джетного планирования, ориентированного на результаты, на регио нальном уровне, включая подготовку интегрированного плана с оп ределением последовательности мер. Это позволит предотвратить те негативные эффекты, которые могут возникнуть в связи с частичным дублированием двух программ. Было бы желательно включить в этот план действий и меры по реформированию государственной службы. Формирование интегрированных, постоянно действующих консультативных структур в качестве инструмента управления изменениями Выше упоминалась идея создания интегрированных консультатив ных структур для управления изменениями. Практически во всех странах, включенных в сравнительный анализ, подобная практика су ществует. В одних она применялась с большим успехом, в других – с меньшим. На начальном этапе проектирования реформ государст венного управления в России также существовал подобный консуль тативный механизм, однако, в ходе последующего процесса реализа ции эта практика была прекращена. Очевидно, что первоначальные затраты на создание такого меха низма могут оказаться существенными, особенно в части его разра ботки и введения в действие, но отдача будет большой. Трудно пред ставить, каким образом в нынешних российских условиях столь сложные преобразования – особенно те, которые предусмотрены Концепцией административной реформы и Концепцией реформи рования бюджетного процесса, – могут быть успешно реализованы при отсутствии постоянно действующих структур для ведения диало га между федеральным центром и регионами. Сбалансированность оказания поддержки передовым и отстающим регионам для обеспечения более широкого охвата реформ Нахождение решений, которые обеспечат более широкое участие реги онов в программе реформ, станет жизненно важным по мере вступления процесса преобразований в тот этап, когда реформы должны начать

Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации

191

приносить непосредственные и ощутимые плоды для граждан в плане повышения доступности и качества государственных услуг. Россия в этом отношении находится в особенно сложной ситуации, учитывая высокую степень неравенства между регионами (и по экономическому развитию, и по наличию потенциала в сферах реформ), большое число субъектов Федерации, а также существование ряда регионов, переживших кон фликты. Построение программы реализации лишь вокруг конкурсов с участием лучших регионов в данном случае не приведет к желаемому результату в масштабах всей страны. В международной практике мало ак туальных примеров, но опыт Бразилии показывает, в частности, что про грамма реализации реформ должна предусматривать те или иные ком пенсирующие меры в отношении слабых регионов. В этой связи рекомендуется создать специальный фонд для отста ющих регионов, доступ к средствам которого будет определяться эко номическими показателями (уровень экономического развития ниже определенного порогового значения), фактами возникновения серь езных конфликтов за последние пять лет, а также готовностью прово дить реформы, которая будет оцениваться по первоначальному про граммному заявлению властей субъекта Федерации. Процесс отбора регионов может проводиться в три этапа: • первый этап: проверка соответствия основным критериям, ука занным выше; • второй этап: оценка потенциала83 (в соответствии с согласован ной методикой) с определением ряда первоначальных мер, ко торые должны быть выполнены региональным правительством для получения права на доступ к средствам фонда; • третий этап: оценка заявок, поданных на основе специального набора показателей для отстающих регионов и (или) регионов, переживших конфликты. Целевые средства должны быть предусмотрены в федеральном бюджете на 2007 г., а регионам нужно будет подготовить свои заявки во второй половине 2006 г. По мнению авторов, разработка подобно го механизма является непременным условием для успешного завер шения процесса реформ. 83

Оценки систем государственного управления, проведенные в Южном федеральном округе в течение прошлого года в соответствии с согласованной методикой, могут служить моделью для данной работы. Также можно исполь зовать результаты недавно опубликованного Высшей школой экономики ана лиза регионального потенциала для проведения административной реформы, основанного на самооценке регионов (ГУ ВШЭ, 2006 г.).

192

Институциональная реформа в России

Активизация распространения успешного опыта в целях усиления методической поддержки Распространение передового опыта представляет собой мощный ин струмент стимулирования реформ. Уже упоминался канадский опыт создания сетевых групп научного и экспертного сообщества. Более «близким» примером является конкуренция между странами канди датами на членство в ЕС из Центральной и Восточной Европы в ходе недавнего процесса присоединения, включавшая в себя как соревно вание, так и обмен успешным опытом, в частности, в рамках програм мы СИГМА под эгидой ОЭСР. В России успех двух межрегиональных семинаров по обмену опы том, которые были профинансированы донорами (один на тему ре формы государственной службы, другой по вопросам административ ной и бюджетной реформы), свидетельствует как о востребованности подобных подходов, так и об очевидной отдаче от этих мероприятий. Федеральное правительство могло бы играть намного более активную роль в стимулировании создания подобных групп, например, путем организации специальных конкурсов для групп регионов, которые представят свои предложения. Такие подходы также помогут обеспе чить мультипликативный эффект от использования тех ограничен ных ресурсов, которыми располагает правительство. И, наконец, ограниченные объемы инвестиций в развитие структур по распространению лучшей практики также частично удовлетворят потребность в методическом сопровождении со стороны центральных органов власти, поскольку в рамках таких мероприятий регионы смо гут оказывать методическую помощь друг другу и тем самым смогут са мостоятельно двигаться вперед по пути осуществления реформ. Комплексность и интеграция программ развития потенциала Представленный анализ опыта других стран содержит ряд достойных примеров, которые можно легко повторить в России. Бразильская программа PNAGE, финансируемая совместно правительством и ор ганизациями донорами, представляет собой неплохой образец ком плексной программы по развитию потенциала, позволяющей регио нам преодолевать критические барьеры в ходе реализации свих программ реформирования. Еще один интересный пример – про грамма обучения государственных служащих без отрыва от работы, проводимая в австрийских правительственных органах и предназна ченная для обеспечения эффективной реализации реформ; но такую

Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации

193

программу воспроизвести в России будет труднее из за большого числа субъектов Федерации. Формирование единой программы развития потенциала, финан сируемой преимущественно из средств государственного бюджета, но при возможном участии доноров, и смоделированной по образцу бразильской программы, представляется наиболее приемлемым пу тем движения вперед в этой сфере. Разработка такой инициативы ста нет все более насущной по мере усложнения содержания реформ. Мониторинг: построение системы, ориентированной на конечный результат Разработка системы мониторинга, ориентированной на конечный результат, крайне важна для того, чтобы у правительства была воз можность корректировать подходы по мере реализации реформ. Хо тя это сравнительно новый аспект управления реформами, а значит, примеров международного опыта здесь меньше, все же существует ряд инструментов, которые можно взять за основу. Отметим в этой связи опросы государственных и муниципальных служащих о ходе реформирования государственной службы, опрос о ходе админист ративной реформы, недавно проведенный Минэкономразвития Рос сии, методики мониторинга, разработанные в рамках бюджетной ре формы. Однако данные, собранные в ходе этих опросов, до сих пор не применяются для мониторинга результативности реформ. И здесь необходимо подчеркнуть, что построение таких систем будет при обретать все большую значимость по мере продвижения в реализа ции более сложных по своему характеру реформ, от которых рос сийские граждане ждут ощутимых результатов.

ЗАКЛЮчЕНИЕ: СТАКАН НАПОЛОВИНУ ПОЛОН ИЛИ НАПОЛОВИНУ ПУСТ – ОДНОЗНАчНОГО ОТВЕТА НА ЭТОТ ВОПРОС ПОКА НЕТ Россия находится в критической точке пути реализации институцио нальной реформы. Чтобы преодолеть усталость от реформ, которая раз вилась в течение 2005 г., и сменить ее активной поддержкой, крайне важ но обеспечить успех следующего этапа реформы. При том что с учетом международного опыта на реализацию этого этапа потребуется от пяти до восьми лет, критически важными станут первые два года. Недовольст во проводимыми в государственном секторе реформами, возникшее в первой половине 2005 г., не оставляет места для ошибок. В этих услови

194

Институциональная реформа в России

ях вопрос механизмов реализации приобретает особую остроту. Сложная многоуровневая система государственного управления России в сочетании с высокой степенью неоднородности регионов (по уровню экономического и политического развития, а также по наличию потенциала) создает серьезный риск неудачи реформ, и ис тория реформ государственного управления и преобразований в дру гих сферах служит тому подтверждением. В настоящем исследовании проводится сопоставление механизмов управления реализацией реформы, использовавшихся в России в тече ние первых трех лет реформирования, с механизмами, нашедшими при менение в других многоуровневых системах государственного управле ния. Опыт взятых для сравнения стран демонстрирует необходимость диверсификации инструментов реформирования, важность принятия компенсирующих мер в отношении отстающих регионов, насущность создания устойчивых консультативных механизмов для формирования базы поддержки реформ, а также необходимость вложения времени и средств в развитие потенциала и распространение передового опыта. По всем обозначенным аспектам в России есть значительное поле для совершенствования. До настоящего времени наблюдался перекос в сторону формальных правовых инструментов при недостатке меха низмов для ведения постоянного диалога между различными уровня ми государственной власти и на каждом отдельном уровне, отсутст вии механизмов вовлечения в процесс реформ регионов с низким потенциалом, а также при недостаточном финансировании меро приятий по развитию потенциала. Вместе с тем развиваются инициативы, которые можно взять за ос нову, например, создаваемые сетевые структуры по распространению успешного опыта, использование конкурсных подходов, апробиро ванных в рамках реформы межбюджетных отношений, ряд нововве дений, запланированных в рамках инициативы по внедрению бюд жетного планирования, ориентированного на результаты, а также в рамках концепции административной реформы. Для успеха реформы жизненно важно, чтобы политики восполь зовались возможностью, которая открывается в связи с началом реа лизации двух новых программ реформы и вторым этапом реформи рования государственной службы, для переосмысления методов реформирования, использовавшихся в России до настоящего време ни. По нашему мнению, их способность перестроить системы реали зации с учетом предложений, содержащихся в настоящем исследова нии, станет ключевым фактором, который определит шансы этих важнейших реформ на успех.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ Книги и статьи Научно практический комментарий к Конституции Российской Фе дерации/ Отв. редактор B.B. Лазарев. М., 2004, с. 387. CHRISTENSEN, T. AND B.G. PETERS. Structure, culture and governance: A comparative analysis of Norway and the United States. Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield, 1999. CHRISTENSEN T., P. LAEGREID AND L. WISE. ‘Transforming administrative policy’, Public Administration, Vol. 80, No. 1, 2002, 153 178. Корина Чертан, Алистер Пири, Ольга Ястребова. Результаты второго года работы по подготовке бюджетных заявок на основе принци пов бюджетирования, ориентированного на результаты (по ито гам оценки докладов и результатов эксперимента. Проект Евро пейской комиссии «Реформа государственного бюджета», 2004. Макурин А. В. Реформа государственной службы в субъектах Федерации Уральского федерального округа: проблемы и пути их решения. //Чиновник. 2004. № 1 (29). MARCH, J.G. and J.P. OLSEN. 1983. ‘Organizing political life. What adminis trative reorganization tells us about government’, American Political Science Review, 77, 281 97. MELLO, LUIZ DE (2005). Fiscal Responsibility and Fiscal Adjustment: The Case of Brazilian Local Governments. OECD, Paris. ОЭСР (2005). Экономические обзоры: Австрия, ОЭСР, Париж. ОЭСР (2005). Модернизация правительства: путь вперед. ОЭСР, Па риж. PETERS B.G. 1999. ‘Institutional theory and administrative reform’ in M. Egeberg and P. Laegreid (eds), Organizing political institutions. Oslo: Scandinavian University Press. Бюллетень «Региональные финансы». Выпуск 5. Эффективность бюд жетных расходов на региональном уровне/ Под ред. А. Лаврова, Москва, 2005. Региональные финансы. Выпуск 2. Программы реформирования ре гиональных финансов: первые результаты/ Под ред. А. Лаврова. Со

196

Институциональная реформа в России

ставитель В. Климанов. Фонд реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов, Москва, 2001. SELZNICK P. 1957. Leadership and administration New York: Harper & Row. Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы// Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри: Сб. М., 2004. с. 4. THELEN K. AND S. STEINMO. 1992. ‘Historical institutionalism in compar ative politics’, in S. Steinmo K. Thelen and F. Longstreth (eds), Structuring politics: histori# cal institutionalism in comparative analysis. Cambridge: Cambridge University Press. VERHEIJEN T. 1999. Civil Service Systems in Central and Eastern Europe. Cheltenham: Edward Elgar Publisher. VERHEIJEN T. 2001. Who Rules? Bratislava: NISPAcee VERHEIJEN T. AND A RABRENOVIC. 2005. Civil Service Systems in Central and Eastern Europe and the CIS, Swimming with the Tide? Paper present ed at the Conference ‘Civil Service Systems in a Comparative Perspective, Virginia Tech, Blacksburg. UNDESA. 2006. Innovations in Governance and Public Administration: Replicating What Works. United Nations: New York.

Вспомогательные материалы BALLART X. (2006); Centre vs. Regions: Public Management Reform in Spain. COSTIN C (2006). State Reform in Brazil 1995–2005. HALLIGAN J. AND J. ADAMS (2006); Australia, Methods and Techniques of Managing Public Administration Reforms in Multi level Governance systems. SWAIN H. (2006). Top down reform of Policy and Administration in Canada. UNGERSBOECK G. (2006). Federalism in the Areas of Civil Service and Budget Management in Austria. UNGERSBOECK G. (2006). Federalism in the Areas of Civil Service and Budget. Management in Germany.

Список литературы

197

Интернет3ресурсы http://law.edu.ru/magazine/municipal/article.asp?magNum=1&magYear= 2004&articleID=1150257 www.minfin.ru www.gmf.ru http://www.expert.ru www.fer.ru

Нормативно3правовые акты и концептуальные документы Правительства Российской Федерации Концептуальные документы Проект Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений в Российской Федерации на 2006–2008 гг. и проект плана реализации мероприятий по обеспечению прозрачности бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом разграничения полномо чий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федера ции и органами местного самоуправления. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., одобренная Постановлением Правитель ства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Рос сийской Федерации (1999–2001 гг.), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации № 862 от 30 июля 1998 г. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Фе дерации на период до 2005 г., утвержденная Постановлением Прави тельства Российской Федерации № 584 от 15 августа 2001 г. Бюджетная классификация Федеральный закон № 45 ФЗ от 26 мая 2004 г. «О внесении измене ний в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации». Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 27 ав густа 2004 г. № 72 н «Об утверждении Указаний о порядке примене ния бюджетной классификации Российской Федерации при состав лении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с 2005 г.» Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 14 сен тября 2005 г. № 119н «О применении бюджетной классификации Рос

198

Институциональная реформа в России

сийской Федерации для составления бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2006 г.» Бюджетный учет Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 26 ав густа 2004 г. № 70н «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету». Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 фев раля 2005 г. № 26н «Об утверждении Методических указаний по внед рению Инструкции по бюджетному учету». Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 23 сен тября 2005 г. № 123н «Об утверждении форм регистров бюджетного учета». Реестр бюджетных расходов Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2005 г. № 440 «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации». Среднесрочное планирование, бюджетирование, ориентированное на результаты, бюджетный процесс Постановление Правительства Российской Федерации № 249 от 22 мая 2004 г., утвердившее Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного пла нирования. Постановление Правительства Российской Федерации № 118 от 6 марта 2005 г. «Об утверждении Положения о разработке перспек тивного финансового плана Российской Федерации и проекта фе дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансо вый год». Постановление Правительства Российской Федерации от 23 де кабря 2004 г. № 838 «О внесении изменений в Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования». Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апре ля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утвержде нии и реализации ведомственных целевых программ». Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апре ля 2005 г. № 259 «Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Прави тельства Российской Федерации на 2006–2008 гг.»

Список литературы

199

Порядок проведения при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 гг. эксперимента по внедрению методов бюд жетного планирования, ориентированных на результаты. Реформирование государственной службы Указ Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 г. «О федеральной программе «Реформирование государствен ной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» Концепция реформирования государственной службы Россий ской Федерации, одобренная августа 2001 г. № Пр 1496. Административная реформа Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.» Концепция административной реформы в Российской Федерации и План мероприятий по ее проведению в 2006–2008 гг., одобренные распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789 p. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Типовой регламент взаимодействия федеральных органов испол нительной власти, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30. Типовой регламент внутренней организации федеральных орга нов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Прави тельства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ПРОЦЕДУРА ОТБОРА СБП ДЛЯ УЧАСТИЯ В ЭКСПЕРИМЕНТЕ ПО ВНЕДРЕНИЮ МЕТОДОВ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННЫХ НА РЕЗУЛЬТАТЫ