Местное самоуправление и гразданское участие в сельской России

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

Местное самоуправление и гразданское участие в сельской России СБОРНИК СТАТЕЙ

Доклад Всемирного банка Информационный центр в России

гражданские сообщества и самоуправление

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

28377

Изложенные в настоящем исследовании факты, их трактовка и выводы выражают только точку зрения авторов и не должны приписываться Всемирному банку и входящим в него организациям, а также членам Совета исполнительных директоров или тем странам, которые они представляют. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, указанная на какой-либо карте, включенной в настоящее издание, не являются выражением мнения Группы Всемирного банка относительно правового статуса какой-либо территории либо поддержки или признания таких границ.

Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России (сборник статей) — М.: ООО «Астро-Плюс», 2003. — 128 c.

Настоящая книга издана в рамках пилотного проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России», подготовленного Всемирным Банком в процессе консультаций с Правительством России и исполнителем проекта — Российским представительством Британского благотворительного фонда CAF. Фото на обложке З.В. Гушан. Фотографии для обложки данной книги любезно предоставлены Фондом поддержки аграрной реформы и сельского развития.

Содержание

СОДЕРЖАНИЕ ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО.......................................................................…….....5 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГДЕ ЕГО ВЗЯТЬ............................……………7 РАЗДЕЛ 1 СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ СЕЛЬСКОЙ РОССИИ...............…11 Н.М. Межевич Село России: экономические аспекты преодоления кризиса.………………….12 Л.Н. Овчарова, А. И. Пишняк Сельская бедность в России.........................................................................18 Л.А. Овчинцева Социальная сфера села: современное состояние........................................26 РАЗДЕЛ 2 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ РОССИИ...........................……39 О.Л. Савранская Правовые аспекты развития местного самоуправления...............................40 РАЗДЕЛ 3 ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ РОССИИ...........................……63 Н.В. Голованова Финансовые основы функционирования местного самоуправления в России: проблемы и возможности..................64 РАЗДЕЛ 4 КРЕДИТНАЯ КООПЕРАЦИЯ КАК СПОСОБ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ В СЕЛО.................................……71 Н.А. Медведева Сельская кредитная кооперация — основа социально-экономического развития села.......................................72 А.Ф. Максимов Микрофинансовые организации и их роль в снижении сельской бедности.....................................................82 А.М. Родин Консультационная деятельность Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и других малых производителей сельхозпродукции Ростовской области...................87 РАЗДЕЛ 5 ОПЫТ РАБОТЫ ПО РАЗВИТИЮ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ.........................……91 А.Е. Балобанов — Предисловие...................................................................92 Л.В. Аврорина Опыт социального партнерства в малых городах и сельских районах...........94

3

Содержание

Л.А. Овчинцева Развитие сельского территориального общественного самоуправления.....98 Г.В. Тюрин Дом надежды для Заозерья........................................................................101 В.И. Черненко Участие органов территориального общественного самоуправления в решении проблем сельских населенных пунктов...........104 М.Н. Мирзалиев Организация бюджетного процесса в сельском районе.............................105 А.Р. Григорян Устойчивое жизнеобеспечение местного населения в национальных парках и биосферных резерватах России..........................106 Ж. Лютикене Вовлечение граждан в решение общественных проблем............................109 РАЗДЕЛ 6 ПРОЕКТЫ ВСЕМИРНОГО БАНКА ПО РАЗВИТИЮ МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ В ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЕ И ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: СОЗДАНИЕ БЛАГОПРИЯТНЫХ УСЛОВИЙ...........…111 ПРИЛОЖЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ, ДЕЙСТВИЕ КОТОРЫХ РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ НА СЕЛЬСКИЕ ТЕРРИТОРИИ.................…..119 АВТОРЫ........................................................................................………………..123 ВЫРАЖАЕМ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТЬ...............................................………………..125

4

Вступительное слово

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ — ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ Вступительное слово Местное самоуправление как один из институтов общественной жизни начало формироваться в России еще в XIX веке, хотя отдельные его элементы существовали и раньше. Однако в советскую эпоху оно трактовалось как низовое звено государственной власти. Перелом к возрождению местного самоуправления произошел лишь в условиях перестройки в начале 90-х годов. В рамках конституционной реформы 1993 года институт местного самоуправления был провозглашен как самостоятельная структура в системе публичной власти. Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий местного самоуправления, установлены полномочия, определена финансовая основа местного самоуправления. В 1998 году Россия подписала Европейскую Хартию о местном самоуправлении. Стандарты Совета Европы и совместные с Российской Федерацией программы сотрудничества оказали значительное влияние на ключевые аспекты становления и развития местного самоуправления в России. Местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя Российской Федерации, в качестве уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению, обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании и взаимодействии на определенной территории. Особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия. Анализ становления местного самоуправления в России за последнее десятилетие показывает – важнейшее конституционное право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения так и не было реализовано в масштабах всей страны. В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и, в особенности, в селах. Россия оказалась перед необходимостью проведения глубокой перестройки системы местного самоуправления, которая – для достижения действительно положительных результатов – должна быть реформой всей системы публичной власти.

2003 год стал переломным в этом направлении. На основе Концепции разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также Программы развития бюджетного федерализма внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции. Данный Закон ликвидирует нечеткость в разграничении полномочий органов местного самоуправления с региональными органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что – органы местного самоуправления. Основные положения законопроекта связаны с изменением принципов территориальной организации местного самоуправления, закрепляя те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом учитывался и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт. Реформирование местного самоуправления должно решить важную проблему, связанную с финансовым обеспечением деятельности органов местного самоуправления. Доходные полномочия муниципальных образований должны соответствовать их расходным полномочиям. На протяжении всего периода существования местного самоуправления в России острота проблемы создания финансовой базы местного самоуправления, адекватной задачам, решаемым муниципальными органами, постоянно возрастала. К ее решению привлекались не только российские законодатели, работники местного самоуправления, широкие научные круги, но и зарубежные эксперты. Значительная помощь в решении этих проблем была оказана Всемирным Банком. Предложенная система организации местного самоуправления и реализации его полномочий создает принципиально новые предпосылки к тому, чтобы существующая в настоя5

Вступительное слово

щее время граница между нижним уровнем власти и населением исчезла. Местная власть будет приближена к населению, местное самоуправление будет реально осуществляться на всей территории Российской Федерации. Это потребует наличия квалифицированных управленческих кадров, специалистов, чья квалификация соответствует масштабу реформы. Ответственность за это ложится на действующие сейчас органы власти – как местные, так и региональные. Несомненно, их деятельность будет находить и государственную, федеральную поддержку. Разработка новых принципов, реализованных в проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции, проходила при широком общественном обсуждении. Реализация данного Закона после принятия также будет невозможна без активного участия всего населения России, общественных организаций и действующих органов власти. Работа предстоит большая и очень сложная, но без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно. Кроме того, именно здесь, на местном уровне, есть огромный ресурс общественного контроля за властью. Только реализация всех запланированных действий сделает власть действительно близкой, понятной и доступной каждому гражданину, вернет ей тот реальный авторитет, о дефиците которого приходится говорить в последние годы не только в России, но и практически во всех странах Европейского сообщества. В.В. Шипов, заместитель министра, Министерство экономического развития и торговли РФ

6

Местное самоуправление и где его взять

Зачем русской деревне самоуправление и где его взять? Цель этой публикации — начать серьезную дискуссию о том, как помочь российской деревне реально управлять своей социальной и экономической жизнью. Во многих регионах страны деревни и села живут в бедности. Часто бедность усугубляется ощущением бесправия и социальной пассивностью. В основном, сельские жители не чувствуют себя истинными владельцами производимых ими ресурсов. До сих пор почти каждая деревня получает сметы от районного начальства, которые определяют как суммы затрат на общественные нужды, так и способы их использования. Однако, как показано в этом сборнике, некоторые деревни и села России нашли новые схемы мобилизации сил и ресурсов своих граждан, частных предпринимателей, местных бюджетов и доноров для экономического развития и для тех социальных проектов, которые они считают самыми важными. Для успешного экономического развития и для полноценной социальной и гражданской жизни сельские поселения России должны иметь реальную возможность принимать ключевые решения по финансированию социальных и инвестиционных приоритетов самостоятельно. Также важно, чтобы фискальные полномочия поселений соответствовали уровню принятых решений и, соответственно, взятых на себя обязательств. Тогда творческий поиск путей развития сможет стать порядком вещей, а не событием, достойным публикации. Международный опыт показывает, что прямой и активный контроль за ресурсами позволяет поселениям лучше планировать пути развития, снижает коррупцию местных чиновников и повышает гражданскую активность. Как явствует из обзорных статей в этом сборнике, в России существуют юридические и, отчасти, фискальные основы для такого прямого контроля. Однако реальные каналы для коллективного принятия решений и мобилизации общественных средств для их исполнения в российской деревне пока разработаны плохо. Сложная и нередко трагическая история российской деревни печально известна принуждением и социальными экспериментами. Решения, принимаемые как землевладельцами, так и государством, стоили российскому крестьянству имущества, достоинства и часто жизни. Стоически и творчески преодолевая трудности, деревня многократно возрождалась. Поэтому сельской России известна как цена рабства, так и ценность реальных свобод. Цель эффективного самоуправления проста. Сообщества производят ресурсы и они же их контролируют. Контроль дает им возможность решать, как распределять средства на развитие и социальные услуги. Как часто бывает с очевидными истинами, расстояние от риторики до реальности велико и труднопреодолимо. Чтобы его преодолеть, формальные и неформальные институты должны прийти в такое соответствие, при котором центром принятия и выполнения социальных и инвестиционных решений стало бы поселение, а его жители — самыми важными судьями эффективности действий своих уполномоченных. При этом административные стимулы должно быть выстроены так, чтобы государственная власть не могла искажать или игнорировать действия и решения поселения. Перенос центра принятия решений и средств в поселение не может быть успешным без серьезной технической подготовки сельских лидеров и исполнителей программ. Под технической подготовкой мы понимаем, например, умение составить практически осуществимый бюджет, аргументированно защищать бюджетные позиции поселения на более высоком административном уровне, компетентно спланировать оказание социальных услуг как государственными учреждениями, так и частными или некоммерческими структурами. Российской деревне нужны образованные и увлеченные лидеры, социальные антрепренеры, умеющие не только руководить, но также объединять и слушать. И конечно, эффективное самоуправление требует вовлеченных граждан, знающих и умеющих отстаивать свои социальные и экономические права. Внешние участники процесса, такие как Всемирный Банк, могут предоставить в распоряжение российских поселений как международный опыт (примеры такого опыта Вы найдете в этом сборнике), так и техническую помощь. Однако такие внешние эксперты должны четко осознавать границы своих возможностей и полномочий. Каждый отдельный случай 8

Местное самоуправление и где его взять

требует своего уникального решения, и это решение может расходиться с известными рецептами. Мы должны уметь слушать, искать и учиться вместе с нашими партнерами – Правительством, регионами, и самое главное, деревнями и селами – и по мере научения помогать им в поиске способа управлять своей судьбой. Мы в самом начале этого пути.

Мария Амелина, специалист по социальному развитию, Отдел социального развития Европы и Центральной Азии, Всемирный Банк Александр Марк, руководитель Отдела социального развития Европы и Центральной Азии, Всемирный Банк

9

gfhfhjfjgfkjfgkjgk

10

РАЗДЕЛ 1

СЕЛО РОССИИ: ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ КРИЗИСА Н.М. Межевич Глубокая трансформация социальной и экономической жизни, отчетливо видимая нами в городе, не менее глубоко повлияла на жизнь села. Тем не менее, за годы реформ происходящие в деревне трансформационные процессы привлекли гораздо меньше внимания исследователей, политиков и активных слоев общества. Периферийное положение деревни в умах и действиях реформаторов, их советников и наблюдателей привело к тому, что особенности и нужды села в процессе перехода к рыночной экономике часто игнорировались. В результате усилия сгладить экономический и социальный кризис на селе отличаются как минимальностью, так и безуспешностью. Такое положение дел пагубно для сельских сообществ, в которых традиционно экономические и социальные составляющие жизни отдельной сельской семьи и жизни деревни или села в целом переплетены особенно тесно. В этой статье мы коротко рассматриваем основные демографические и пространственные тенденции развития российской деревни, а затем также кратко обсуждаем основные направления адаптации села к рынку. Специфика социально-экономического развития России определяется достаточно высокой долей негородского населения (около 30%), значением малых городов и уникальным развитием полугородского образа жизни. За последние 100 лет Россия превратилась из аграрной в высокоразвитую индустриальную державу, а процесс урбанизации достиг таких масштабов, что структура городского и сельского населения к концу XX века как бы перевернулась с ног на голову: в начале века в России было около 30% городского населения и 70% — сельского, а к концу века наоборот — 70% городского и 30% сельского1. Таблица 1 Изменение соотношения городского и сельского населения России за сто лет, в %* 1897 1926 1939 1959 1970 1979 1989 2001 Все население

100

100

100

100

100

100

100

100

в том числе: Городское

14,7

17,7

33,5

52,4

62,3

69,3

73,6

72,9

Сельское

85,3

82,3

66,5

47,6

37,7

30,7

26,4

27,1

Концентрация населения также увеличивается. По подсчетам 1980-х годов, заселенная (обжитая) территория РСФСР составляла 45% всей территории (7,7 миллиона кв. км) и уже сокращалась чаще, чем расширялась. В начале XXI века площадь заселенных ареалов не превышает 40% территории страны (7 миллионов кв. км)2.

Весной 2003 года в ряде средств массовой информации появились сообщения о предварительных итогах переписи населения 2002 года. В том числе указывалось на сохранение уровня урбанизации и количества сельского населения. Прошедшая информация не является официальной и подтвержденной Госкомстатом, хотя приводимые здесь цифры и графики позволяют предположить, что именно эти данные мы и увидим в окончательном отчете.

2 Дмитриев А.В., Лола А.М., Межевич Н.М. Где живет советский человек: социальные проблемы управления расселением. М., 1988, с. 57. * Демоскоп Weekly, № 33/34, 2001 г.

1

12

Социально-экономические условия сельской России

Таблица 2 Численность сельского населения в РФ (тыс. человек)* Округа РФ, всего

1999

2000

2001

2001 в % к 1999

2001 в % к 2000

99,4

99,4

38 975 39 403 39 162

Центральный

8369

7832

7733

97,6

98,7

СевероЗападный

2725

2633

2608

98,4

99,1

Южный

8271

9194

9207

100,8

100,1

Приволжский

9294

9355

9297

100,7

99,4

Уральский

2480

2517

2501

99,1

99,4

Сибирский

5916

6143

6107

99,0

99,4

Дальневосточный

1920

1729

1709

97,7

98,8

ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ Демографические процессы на селе неоднозначны и характеризуются как естественным убыванием, так и миграционным приростом населения. Прибыль сельских рынков труда за счет миграционного обмена с городом составила за последние 10 лет более 400 тыс. человек. Разумеется, этот процесс имеет и свои положительные стороны, например, восстановление трудового потенциала села, утраченного в предыдущие годы, и смягчение проблемы бедности в стране3. Число сельских жителей в 2001 году по сравнению с 1989 годом увеличилось на 0,16 миллионов человек (на 0,5%). На статистику повлиял приток иммигрантов в трудоспособном возрасте (переселенцев, беженцев из республик эксСССР), а также массовое возвращение рабочим поселкам городского типа их прежнего статуса сельских населенных пунктов. Миграция объясняет и второй парадокс: рост удельного веса населения трудоспособного возраста — с 51,5% до 55,2%. Примета нового времени: 87,6% занятых в сельском хозяйстве работают в частном секторе. В то же время в течение последнего десятилетия смертность сельского населения ежегодно превышает его рождаемость. Этот процесс уже охватил 69 субъектов РФ. Если в целом по России число родившихся на 1000 жителей уменьшилось за минувшие десять лет почти на 40%, то среди сельского населения — на 60%. Деревня упорно стареет, а ведь уровень рождаемости на селе всегда был выше, чем в городе! Впрочем, как и смертности. По этому показателю деревня остается в печальных лидерах: число умерших на 1000 жителей сельского населения возросло до 17% (городского — до 14,7%).

ПРОСТРАНСТВЕННЫЕ ПРОЦЕССЫ Российские города все более формируют сельскую местность вокруг себя, усиливаются сезонные миграции между городом и деревней. Сгустки «городов» усиливают контрасты, высасывая сельское население из малолюдной периферии и загромождая пригороды дачами и свалками. Происходит маргинализация заселенных территорий. Но переброс человеческих масс в «города» не приводит к урбанизации страны в буквальном смысле слова — перемешивание людей и укладов создает странные неопределенные формы жизни4. За последние 10-12 лет социально-экономические показатели жизни в России качественно изменились. Плановый характер развития общества закономерно вызывал соответствующие подходы и к системам расселения. Сегодня государство уже не ставит перед собой амбициозную и невыполнимую задачу сглаживания социально-экономических различий между городом и деревней. В процессе урбанизации реализация выгод географического положения приводит к поляризации пространства по темпам и уровню развития, Космарский В. Охота к перемене мест // Эксперт, №12, 25 марта 2002 года. Каганский В. Европейская Россия: географические итоги века // Отечественные записки, № 3, 2002, с. 404-405. * Манелля А., Нуркас А., Савельева Л. Незавидная доля. Экономика и жизнь, № 22 от 05.2002, с. 1.

3 4

13

РАЗДЕЛ 1

по насыщенности фондами и деятельностью. Поляризация пространства наиболее сильно проявляется в пределах системы расселения (высшим уровнем которых мы рассматриваем системы расселения, соответствующие субъекту Федерации) между центром и периферией. Объективно возникающая в ходе урбанизации и непрерывно воспроизводимая контрастность пространства в социально-экономическом отношении — чрезвычайно важная особенность современного жизненного пространства России, что важно учитывать при оценке хозяйственных возможностей территории, в частности, в сельскохозяйственном производстве.

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ АДАПТАЦИЯ К РЫНКУ Адаптация к рынку на селе происходит одновременно по нескольким траекториям и имеет как положительные, так и отрицательные черты. Сейчас деревня находится в центре этих взаимосвязанных и, тем не менее, различных «адаптаций», но мы не обладаем достаточной информацией для дефинитивных заключений. Как писал о постперестроечных временах А.Г. Здравомыслов, «положение групп людей в социальном пространстве в современном российском обществе оказалось сдвинутым, открывшиеся перспективы — неопределенными… Поэтому нельзя однозначно ответить на вопрос, в чем состоит выгода или интерес того или иного конкретного человека и даже более широко — той или иной социальной группы»5. Социальная и экономическая адаптации переплетены на селе еще больше, чем в городе, потому что экономическая и социальная сферы неотделимо взаимосвязаны. Именно на селе сохраняет реальное значение фактор «Locus nascendi» — место рождения (лат.), трактуемого Джекобом Леви Морено при обозначении первоначального состояния любого явления или предмета, его креативной точки, где оно сотворено. Здесь мы видим социально-профессиональную группу, характеризуемую определенным образом жизни, сочетанием формальной организации, индивидуального поведения и социальных позиций, тесно взаимосвязанных с целью обработки земли простыми орудиями и трудом человека. Далее мы рассматриваем различные аспекты адаптации российской деревни к рыночным реалиям и соотносим произошедшие изменения с ролью государства в этом процессе. Пространственная адаптация Появляется и усиливается дифференциация сельской местности по уровню адаптации к реформам6. Один из самых печально характерных процессов — невозможность для большинства населения реализовать свои социально-экономические притязания, повысить или хотя бы поддержать свой социальный статус, что блокирует территориальную мобильность населения и создает социальное напряжение в традиционных местах расселения. Россия переживает процесс, который можно назвать новой региональной самоидентификацией. Под этим термином мы понимаем качественную переоценку характеристик пространственного бытия. Можно выделить две тенденции в развитии российской деревни. В первом случае это адаптация, сопряженная с качеством почвы. С одной стороны, Черноземье и Кубань демонстрируют социально-экономическую устойчивость, опираясь на мощное и богатое по российским масштабам сельское население. При этом формой такой адаптации может стать возврат к традиционным типам хозяйствования, но может вести и к «индустриальным» формам, известным в Европе, США, Канаде. С другой стороны, в настоящее время в Нечерноземье, на Урале и в Сибири произошло превращение малоэффективной социалистической сельской, но все же товарной экономики в режим самообеспечения. Другая форма пространственной адаптации — адаптация, связанная с близостью к крупному или очень крупному городу. Здесь в России четко действует фактор положения7. На Здравомыслов А.Г. Рациональность и властные отношения // Вопросы социологии, 1996, вып.6, с. 46. Под сельской местностью мы понимаем территорию, находящуюся за пределами границ городских поселений, и на которой осуществляется хозяйственная деятельность, характерная для сельской местности. Под сельским населением — лиц, постоянно проживающих на территории сельской местности.

7 Традиционная статистика фиксирует классическую урбанизацию. Однако никак не фиксируется рурализация (от англ. rural – сельский) – распространение городских форм и условий жизни на сельские поселения, составная часть процесса урбанизации в его широком понимании. Последний фактор сказался как в Западной Европе, так и в некоторых районах США, где сейчас в пригородах проживает 46% населения, в городах – 31%, в сельской местности – 23% (Grigory Ioffe and Tatyana Nefedova. Environs of Russian Cities, The Edwin Mellen Press, 2000, p. 34). В России развивается процесс псевдоурбанизации – формирование социокультурно значимых территориальных различий, возникающих в расколотом обществе в результате нарушений соотношения хозяйственных отраслей, и способности синкретической государственности систематически перераспределять ресурсы, рабочую силу.

5

6

14

Социально-экономические условия сельской России

Западе иначе, значение близости к городу для определения сельскохозяйственной специализации стало отступать на задний план8. В российских условиях при отсутствии рядом с сельскими ареалами крупных городов развивается автономизация экономических и социальных процессов, связанная с фактическим распадом традиционной системы расселения. В этом случае региональная идентичность — это намерение утвердить свои новые формы социально-экономической организации, что часто связано с восстановлением «натурального хозяйства» наиболее тяжких лет советской эпохи. Структурная адаптация — меняющиеся формы сельскохозяйственного производства Единый директивно-управляемый, технологически излишне увязанный советский АПК был развален на множество юридически обособленных субъектов, практически невзаимозависимых, и уж тем более не координируемых между собой в рамках отраслевой горизонтальной системы управления. При этом руководство страны уповало на то, что абстрактный рынок все наладит и упорядочит. Это не сработало в промышленности и привело к кризису села. Эти внутрироссийские схемы разорения села усугубляются геополитическими явлениями, характерными для постиндустриального общества. Все развитые страны мира косвенно или даже напрямую дотируют сельское хозяйство. Это связано с конкурентной борьбой и борьбой за рынок сбыта, а главное — с поддержанием социальной и политической устойчивости общества, «традиций». Формально дотации есть и в России, однако они практически не влияют на эффективность работы конкретного производителя, то есть «рассасываются» по трассе властной вертикали. Российское сельское хозяйство нуждается в коммерциализации — то есть в создании условий для проявлений и реализации рыночного интереса в каждой организационной структуре. Это возможно лишь при условии независимости лиц, принимающих решения, стабильности производства и наличии необходимой рыночной инфраструктуры. Еще один важный вопрос. В стране существует эйфория относительно принятия Госдумой Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Разрешение продажи земель, по мнению многих политиков, повлечет за собой поднятие экономики села. Однако для этого необходимы, в первую очередь, финансовые вложения, повышающие эффективность сельского хозяйства. По нашему мнению, с принятием Закона появилась законодательная база, с которой можно работать, но экономическая ситуация в России не так хороша, как хотелось бы. Из-за непродуманной политики Правительства теряется эффективность сельскохозяйственного бизнеса, снижается его инвестиционная привлекательность. Административная адаптация — самоуправление и гражданское общество Сегодня речь идет о построении гражданского общества, структура власти которого соответствует принятой в 1993 году Конституции. Революционность же Конституции заключается в том, что социалистический тип вертикали власти был заменен демократическим, и местное самоуправление не включалось в государственные органы власти. Оказалось, что это и хорошо, и плохо. Возможности государственной власти вмешиваться в дела каждой деревни уменьшились, однако одновременно иссяк и скудный ручеек финансирования. Специфика сельского самоуправления по сравнению с городским местным самоуправлением состоит в том, что в сельской местности главная хозяйственная функция местного самоуправления сопряжена с обслуживанием жителей сравнительно редконаселенных сельских пространств, и, соответственно, тех систем хозяйственных связей, которые возникают внутри этих пространств. В сельской местности на помощь местной власти власть государственная приходит не всегда охотно и в ряде случаев не приходит вовсе. Фактически «муниципальная револю8 «Исключения из этой закономерности среди развитых стран – по-видимому, только Канада и Австралия, в связи с уникальной географической сопряженностью между процессами заселения и естественного плодородия. Но и здесь существование градиентов интенсивности землепользования связано именно с этой особенностью освоения территории, а не с рентой по положению как таковой. В США эта сопряженность уже не выражена, давно нет и центробежных градиентов интенсивности сельскохозяйственного землепользования. Другими словами, пригородное сельское хозяйство как зона интенсивного землепользования перестало существовать» (Иоффе Г.В., Нефедова Т.Г. Центр и периферия в сельском хозяйстве российских регионов // Проблемы прогнозирования, 2001, № 6, с. 100-117).

15

РАЗДЕЛ 1

ция» захлебнулась. Сегодня говорить о местной автономии можно только с многочисленными оговорками, а местная демократия ограничена лишь муниципальными выборами, которые зачастую противоречат даже минимальным демократическим стандартам. Государство в лице федеральных и региональных властей отнюдь не стремится передавать часть своих полномочий, наряду с ресурсами для их исполнения, органам местного самоуправления. Состояние муниципальных финансов почти полностью зависит от отчислений из федеральных и региональных бюджетов, а ставки местных налогов со вступлением в действие Налогового кодекса оказались существенно ограничены. Неподъемным бременем для местных бюджетов стали объекты социально-культурной сферы, ранее принадлежавшие предприятиям, а теперь переданные в муниципальную собственность. В результате почти 95% муниципалитетов в России оказались убыточными. Закономерно то, что абсолютное большинство из них — сельские. Наконец, принятые в 2000 году поправки к федеральному законодательству предоставили Президенту России и главам исполнительной власти субъектов Федерации право прекращать полномочия избранных населением органов местного самоуправления в случае нарушения ими Федеральных или региональных законов, а это противоречит положениям «Европейской Хартии о местном самоуправлении», к которой Россия присоединилась еще в 1996 году. Психологическая адаптация Внезапный переход к рыночной экономике от малоэффективного, но товарного производства повлек за собой определенные политические и психологические деформации. В российском сельском хозяйстве пока сохраняется ориентация на такие виды промыслов, которые традиционно требуют коллективной деятельности. Это обстоятельство не в последнюю очередь заставило в наше время почти повсеместно сохранить колхозы, назвав их акционерными обществами. Необходимость в этом продиктована также и тем важным обстоятельством, что социально-психологические механизмы жизнеобеспечения сельского сообщества России традиционно формировались как механизмы коллективной жизнедеятельности и в советское время они поддерживались организационно и идеологически. Эти психологические изменения имели первоначальное значение непосредственных адаптивных реакций на острые воздействия, идущие со стороны разрушающейся экономики. Процесс во многом насильственной деградации товарного хозяйства вынуждал экономических субъектов (каковыми неожиданно для себя стала каждая крестьянская семья, каждый крестьянин в отдельности) к таким приспособительным реакциям, которые нередко приобретали парадоксальный характер. Свою негативную роль в кризисе экономики села также сыграла позиция власти. «Аналитический вестник» Совета Федерации в 1999 году писал: «Профессиональные ориентации современной молодежи, распространенные на нынешнем этапе макроэкономической трансформации, дают основания для предположения о сохранении и даже увеличении тенденции оттока сельского населения. Прогнозируемые природно-климатические изменения будут благоприятными для России и приведут к снижению доли рискованного земледелия и увеличению земель, находящихся в сельскохозяйственном обороте. Сокращение численности сельского населения России при увеличении сельскохозяйственных угодий создаст условия и потребности для ввоза в страну иностранных сельскохозяйственных рабочих»9. Направленность на вливания новой рабочей силы не сбалансирована усилиями создать условия для комфортной и полноценной жизни на селе и таким образом сохранить существующее сельское население. В результате взаимоналожения этих объективных и субъективных факторов ощущение выигрыша или проигрыша от реформ имеет очень четкую привязку к типу поселения. Как видно из таблицы 3, число считающих себя выигравшими от реформ в мегаполисах более чем вдвое превосходит аналогичный показатель в селах. Однако следует обратить внимание на то, что количество сельских жителей, ощущающих себя выигравшими в ходе реформ, оставаясь самым низким среди населенных пунктов, тем не менее, резко возросло, что говорит о поступательном процессе адаптации к рынку.

9

Российская молодежь. Реалии и прогнозы // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 1999, № 6 (94), стр. 31-58.

16

Социально-экономические условия сельской России

Таблица 3 Ощущение россиянами выигрыша-проигрыша от реформ в зависимости от типа поселения, в %* За годы реформ

Мегаполис

Обл. центр

Райцентр

Село

1996

2001

1996

2001

1996

2001

1996

2001

Выиграли

15,8

19,1

6,5

14,1

5,2

12,3

1,9

9,3

Не выиграли, но и не проиграли

31,0

26,2

23,3

26,8

23,3

26,8

13,2

26,6

Проиграли

38,0

33,9

59,0

39,1

62,8

44,3

75,5

41,7

Затруднились ответить

15,2

20,8

11,2

20,0

8,7

16,6

9,4

22,4

ПЕРСПЕКТИВЫ СЕЛЬСКОГО РАЗВИТИЯ Подведем некоторые итоги. Реальное положение вещей на селе, включая эффект рыночных реформ, остается плохо изученным, а само село — периферийным при разработке и внедрении реформ. На сегодняшний день приходится констатировать, что ситуация на селе в отдельных регионах близка к критической. Пространственная адаптация к рынку выражается в концентрации людей и ресурсов вокруг городов и в более благоприятном развитии регионов с плодородными почвами. Одновременно с этим наблюдается депопуляция и обнищание периферийных и нечерноземных районов. Реформа сельского самоуправления и структурная перестройка сельскохозяйственных предприятий, начатые юридически, не доведены до конца и пока не дали ощутимых положительных результатов. Труд экономически активных граждан в личных подсобных хозяйствах, выполняющий роль своеобразного буфера между открытой безработицей и занятостью в реальном секторе, способен лишь отчасти закамуфлировать усиливающееся обнищание и депрофессионализацию работников. В целом, адаптация к рынку и, более того, дальнейшее развитие сельской России тормозится высоким уровнем сельской бедности. В этом контексте показательна позиция заведующего сектором рынка и условий труда Всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства РАСХН Б. Панкова, отметившего, что на селе отсутствует как адаптация к реформам, так и реструктуризация, то есть формирование позитивных структурных сдвигов в экономике: «Действительно, о какой адаптации рабочей силы может идти речь, если доходы сельских жителей на 28% ниже додефолтного уровня и почти в шесть раз меньше, чем в 1990 г. Заработная плата в сельском хозяйстве остается самой низкой в экономике. Разрыв в оплате труда по сравнению с промышленностью увеличился до 3,2 раза. Согласно ориентировочным расчетам, с учетом стоимости минимальной потребительской корзины, установленной в 2000 году, доля бедного сельского населения повысилась до 70% (по сравнению с 55% в городе), а по денежным доходам — до 80% (в городе — до 58%). Цена рабочей силы в сельском хозяйстве составляет 65% величины прожиточного минимума трудоспособного населения»10. Государство и общество должны направить гораздо большие усилия и средства, для того чтобы целенаправленно помочь селу адаптироваться к рынку и преуспеть в новом контексте. Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 г.» сама по себе ничего не решает. Аграрная реформа в России всегда была наиболее сложной для власти, это известно по 1861 году, столыпинской деятельности и безуспешным советским попыткам на протяжении более чем семидесяти лет. С чем это связано? Город России всегда находился в ином социальном, классовом, политическом положении, чем деревня. Деревня, утратив численное превосходство, сохраняет пространственное доминирование. Лишь в том случае, когда развитие общества в разрезе город-село будет осуществляться синхронно, мы перестанем беспокоиться о будущем России.

* Институт Комплексных социальных исследований РАН, Аналитический доклад «Десять лет российских реформ глазами россиян», М., 2002 г., с. 38.

10 Панков Б. Сельская занятость: нужны не столько деньги, сколько оригинальные решения // Человек и труд, № 8, 2002 г.

17

РАЗДЕЛ 1

СЕЛЬСКАЯ БЕДНОСТЬ В РОССИИ Л.Н. Овчарова, А.И. Пишняк Проблема бедности в российском селе стоит как нельзя остро. Риск попадания за черту бедности для сельских жителей существенно выше, чем для горожан, при этом глубина бедности на селе значительно больше. Какие процессы лежали в основе становления данной ситуации? И какие факторы способствуют укоренению бедности на селе? Чтобы ответить на эти вопросы, прежде всего, обратимся к событиям, имевшим место в России последнего десятилетия, поскольку проблему села невозможно рассматривать вне контекста перемен, происходящих на уровне страны в целом.

ДИНАМИКА ДОХОДОВ НАСЕЛЕНИЯ РОССИИ На протяжении 90-х гг. в России, с одной стороны, фиксировалось сокращение реальных доходов населения, с другой — отмечался рост дифференциации благосостояния различных слоев общества. Эти негативные изменения и повлекли за собой увеличение численности бедных. Разрыв в уровне доходов городского и сельского населения и бедность существовали и в советское время. Так, исследователи отмечают, что в 1985 г. доход ниже прожиточного минимума имели 16% рабочих и служащих и 39% колхозников12. Фактически снижение доходов началось раньше, чем стартовали реформы, но отправной точкой считается произошедшее в апреле 1991 г. повышение цен. В 1992 г. последовал еще один толчок — либерализация цен на товары и услуги. Начиная с 1993 г., наметилось сокращение разрыва между доходами населения и уровнем, на котором они находились до начала реформ. Следствием августовского кризиса 1998 г. явился резкий скачок цен на потребительские товары. В результате реальные денежные доходы населения вновь снизились (табл. 1). Таблица 1 Динамика реальных денежных доходов и реальной заработной платы населения России в 1991-2001 гг., в % к 1991 г.* 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Реальный денежный доход

100

43,7

42,5

55,4

49,7

50,8

48,2

40,7

45,4

48,3

41,0

Реальная заработная плата

100

51,4

48

37,7

34

36,5

40,5

30

30,5

35,3

34,8

На данный момент, по самым оптимистическим оценкам, реальные денежные доходы населения достигли лишь предкризисного уровня и составляют примерно 75% уровня 1991 г. Таким образом, более 30% населения России имеют доходы ниже прожиточного минимума, а 10% находятся в состоянии крайней бедности и не обладают возможностью приобретать в необходимом количестве даже самые дешевые продукты питания. В то же время с начала рыночных преобразований существенно увеличилась дифференциация доходов населения. Анализируя распределение общего объема денежных средств по 20-процентным доходным группам, можно отметить рост концентрации денежных средств у самой высокодоходной группы, и, напротив, фактически двукратное сокращение объема денежных средств, приходящихся на долю группы с наименьшими среднедушевыми доходами (табл. 2). Так, в 2001 г. доходы пятого квантиля составляли без малого половину всех денежных доходов населения, в то время как доходы первого не превышали 6%.

12 Л. Овчарова, И. Корчагина, Е. Турунцев. Система индикаторов уровня бедности в переходный период в России. РПЭИ. Серия научных докладов, №98/04, М., 1999 г., с. 6. * Рассчитано по данным: Социально-экономическое положение России, декабрь 1991-2000 гг. и ноябрь 2001 г. Разделы «Цены» и «Уровень жизни».

18

Социально-экономические условия сельской России

Таблица 2 Распределение общего объема денежных доходов по 20-процентным группам населения (1992-2001 гг.), в %* 1991 Денежные доходы, всего в том числе по 20процентным группам населения: - первая (с наименьшими доходами) - вторая - третья - четвертая - пятая (с наибольшими доходами)

100

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

11,9

6,0

5,8

5,3

5,5

6,2

5,9

6,0

6,1

6,0

5,9

15,8 18,8 22,8 30,7

11,6 17,6 26,5 38,3

11,1 16,7 24,8 41,6

10,2 15,2 23,0 46,3

10,2 15,0 22,4 46,9

10,7 15,1 21,6 46,4

10,2 14,8 21,6 47,5

10,4 14,8 21,2 47,6

10,4 14,7 20,9 47,9

10,4 14,8 21,2 47,6

10,4 15,0 21,7 47,0

Следует отметить и изменения, произошедшие в структуре доходов населения с момента начала реформ. Прежде всего, речь идет о формировании новых видов дохода вследствие легализации предпринимательской деятельности и установления прав собственности. В период 1990-2001 гг. доходы от предпринимательства возросли более чем в три раза, и если в 1990 г. они составляли всего 3,7% денежных доходов населения, то к 1996 г. — уже 13%. Доходы от собственности за тот же срок увеличились более чем вдвое. Вместе с тем, заработная плата по-прежнему остается основным компонентом денежных доходов и по итогам 2001 г. составляет 65% их совокупного объема. В целом, оба вышеупомянутых процесса — сокращение реальных доходов и рост их дифференциации — привели к существенному увеличению численности бедного населения.

МЕТОДИКА ОПРЕДЕЛЕНИЯ И ИЗМЕРЕНИЯ БЕДНОСТИ В соответствии с официальной методикой измерения бедности, принятой в России в 1992 г., к бедным относятся те, чьи среднедушевые располагаемые ресурсы не достигают уровня прожиточного минимума. Величина прожиточного минимума представляет собой «стоимостную оценку потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы» (Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»)13. В свою очередь, потребительская корзина является минимальным набором продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг. Процедура пересчета величины прожиточного минимума в соответствии с данными Госкомстата России об уровне цен на составляющие потребительской корзины производится ежеквартально, и по ее итогам Правительство Российской Федерации устанавливает порог бедности14. С прожиточным минимумом сопоставляются располагаемые ресурсы домашних хозяйств — сумма денежных средств, а также стоимость натуральных поступлений продуктов питания и предоставленных в натуральном выражении льгот. Отметим, что с 1997 г. официальной статистикой не используются прямые данные о доходах и производится дооценка на основе расходов населения. Кроме информации Госкомстата о численности бедного населения мы будем обращаться также к данным Российского мониторинга экономического благосостояния и здоровья населения (RLMS)15. С первого года проведения мониторинга и до настоящего момента организаторы RLMS оценивали бедность по единой схеме, которая во многом схожа с методикой официальной статистики: за основу оценки непродуктовой части берутся данные * Российский статистический ежегодник, Госкомстат, 2001, с. 187.

13 Социальное положение и уровень жизни населения России, Госкомстат, 2002, с. 129.

14 Заметим, что ранее, в период 1992-1999 гг., потребительская корзина рассчитывалась иначе – в основе лежал принцип нормирования только продовольственной составляющей: изначально рассчитывалась стоимость продуктов питания, а затем на базе этих результатов и данных бюджетных обследований о структуре расходов низкообеспеченных групп населения определялась величина расходов на непродовольственные товары, услуги, обязательные платежи и сборы.

15 RLMS (Russian Longitudinal Monitoring Survey) – серия общероссийских репрезентативных опросов, проводимых с 1992 г. На данный момент имеются данные 10 волн мониторинга. Подробная информация и результаты опросов размещены на сайте http://www.cpc.unc.edu/projects/rlms/.

19

РАЗДЕЛ 1

о структуре потребления квантильной группы с наименьшими доходами, а на основе нормативного метода рассчитывается только продуктовая корзина. Однако измерение уровня бедности основывается на сопоставлении черты бедности не с доходами, а с расходами домохозяйств, что представляется более корректным. Существенным преимуществом методики RLMS является также использование шкал эквивалентности доходов и расходов, позволяющих более корректно рассчитать среднедушевые доходы. Иными словами, учитывается «эффект экономии на большом размере семьи», предполагающий следующее: для достижения определенного уровня потребления большим семьям требуется меньший уровень среднедушевых доходов, чем семьям с меньшим числом членов. Объяснение тривиально — покупка предметов общего пользования обходится семьям из двух человек вдвое дешевле, чем одиноко проживающим людям16. Но свои недостатки имеют как данные официальной статистики, так и данные RLMS. По причине изменения методологии расчетов прожиточного минимума данные Госкомстата РФ не вполне адекватно представляют реальную динамику уровня бедности. Так, в 1994 г. фиксируется снижение доли бедных, однако причина этого кроется не в улучшении благосостояния населения, а в переходе к новым статистическим процедурам оценки доходов по данным о расходах. А методика RLMS оставляет в стороне изменение структуры расходов домохозяйств, в то время как, например, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство за последние десять лет ощутимо выросли, соответственно, и доля их в расходах населения должна была увеличиться. В целом, оценки уровня бедности варьируются в зависимости от выбора того или иного метода определения бедности: Если ориентироваться на данные бюджетных обследований домохозяйств о расходах, 49,3% населения России в 2000 г. являлись бедными. Если основываться на информации бюджетной статистики о располагаемых ресурсах населения, доля бедных составляла в 2000 г. 40%. Если обращаться к макроэкономическим данным о доходах, доля бедных в 2000 г. не превышала 29,9% населения. Если брать в расчет данные RLMS о расходах, бедными в 2000 г. являлись 29% населения.

ОСОБЕННОСТИ СИТУАЦИИ НА СЕЛЕ. СЕЛЬСКАЯ БЕДНОСТЬ Ситуация на селе складывается значительно драматичнее, чем в целом по России. Сельские жители составляют 27% населения страны, в то же время в сельской местности проживают 30,3% всех бедных, что доказывает асимметрию бедности в поселенческом разрезе. По данным бюджетных обследований, в 2001 г. совокупная доля бедных составляла 49,3%, причем доходы ниже уровня прожиточного минимума имели 43,5% горожан и 65,1% жителей сельской местности. Оценка бедности на основе учета располагаемых ресурсов домохозяйств дает несколько другие результаты, однако радикально не меняет картины: при совокупной доле бедных 40,0%, 37,0% проживающих в городах и 48,1% жителей села являются бедными (табл. 3). По сравнению с 2000 г., в 2001 г. отмечалось сокращение доли малоимущих, однако если в городе их численность уменьшилась на 22,4%, то в селе — на 15,3%. Согласно данным 2000 г., дефицит денежных доходов на человека в месяц составлял в городской местности 394 руб., в то время как в сельской — 477 руб17. А если основываться на показателе располагаемых ресурсов — 356 руб. и 380 руб. соответственно. Иными словами, недостаток денежных средств сельских жителей превышает городской уровень на 21%, а по показателю располагаемых ресурсов — на 7%, что иллюстрирует глубину бедности на селе.

16 17

Коэффициенты пересчета совокупного дохода в душевой: для семьи из двух человек – 1,78; из трех – 2,42; из четырех – 2,99; из пяти –3,53. Дефицит денежных доходов – сумма денежных средств, недостающих в доходе для достижения величины прожиточного минимума.

20

Социально-экономические условия сельской России

Таблица 3 Доля бедного населения по данным бюджетных обследований домашних хозяйств (1999-2001 гг.), в % от численности населения* 1999

2000

2001

в целом по России

47,9

59,3

49,3

в городской местности

41,7

54,3

43,5

в сельской местности

65,0

73,1

65,1

в целом по России

37,8

50,2

40,0

в городской местности

34,6

47,7

37,0

в сельской местности

46,7

56,8

48,1

На основе учета доходов:

На основе учета располагаемых ресурсов:

Наименее защищенными традиционно оказываются дети — это демографическая группа с самым высоким риском бедности. Кроме того, исследователи отмечают также факт феминизации бедности, который характерен как для села, так и для страны в целом. За последние десять лет в сельском хозяйстве не только сократилась заработная плата, но и изменилось ее соотношение со средней заработной платой по стране: в 1990 г. средняя заработная плата работника сельского хозяйства составляла 95% от средней по России, в 1995 г. — уже 50%, а к 2001 г. — и вовсе 40% (табл. 3). Напомним, что в конце 80-х благодаря дотациям средние показатели благосостояния работников сельского хозяйства значительно повысились и приблизились к средним по стране. Ликвидация системы планового выравнивания и перераспределения доходов повлекла за собой сильнейший кризис сельской экономики, поскольку на селе не существовало альтернативных форм занятости в сельском хозяйстве и в низкооплачиваемом бюджетном секторе (образование, медицина и т.д.) источников трудового дохода. Сегодня заработная плата более чем 80% работников сельского хозяйства не достигает уровня прожиточного минимума, однако дотации и льготы получают лишь 26,4% сельских жителей. Самыми распространенными среди них являются дотации и льготы на оплату жилья (предоставляются 12,5% жителей села), а также дотации и льготы на питание (предоставляются 6,6% сельчан) (табл. 4). Таблица 4 Заработная плата в сельском хозяйстве и доля работников с заработной платой ниже прожиточного минимума (1990-2001 гг.)** Заработная плата в с/х, в процентах от средней по стране Доля работников с/х с заработной платой ниже уровня прожиточного минимума, в процентах от общего числа работников в с/х

1990

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

95

50

48

46

45

41

40

40

—

80

70

66

—

82

85

81

Следует заметить, что реальный уровень денежных выплат жителям села еще меньше, так как часть оплаты производится в натуральном виде. Но даже с учетом стоимости натуральных выплат уровень заработной платы нижнего дециля занятых в сельском хозяйстве в 1999 г. составил 8% прожиточного минимума трудоспособного населения, что меньше даже минимального пособия по безработице. За счет низкого уровня минимальных заработков в сельском хозяйстве очень высока внутриотраслевая дифференциация средней начисленной заработной платы. По этому показателю сельское хозяйство опережает даже сферу банковской деятельности. В 2001 г. децильный коэффициент фондов составил 48,6 раз (рис. 1), в то время как в 1999 г. он не превышал 31,6 раза, а в 1997 г. — 24,418.

18 Коэффициент фондов (здесь) – соотношение начисленной заработной платы 10% работников с самыми высокими доходами и 10% работников с самыми низкими. * Авторские расчеты по данным статистического сборника «Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств)» // Госкомстат РФ, М., 1999—2001. ** Авторские расчеты по данным: 1. Социальное положение и уровень жизни населения России, Госкомстат РФ, 2002 г., 453 с., 2. Российский статистический ежегодник, 2002, Статистический сборник // Госкомстат РФ, М., 2002, с. 609.

21

РАЗДЕЛ 1

Таблица 5 Распределение дотаций и льгот (2000 г.)* Получатели дотаций и льгот, процент от числа семей город

село

Всего

41,5

26,4

На питание

4,9

На транспортные расходы

Размер дотации на получателя, руб. город

село

6,6

1001

68

25,6

6,0

81

40

На оплату жилья

22,7

12,5

63

50

На оплату отдыха

1,5

0,5

925

623

На медицинское обслуживание

1,3

0,8

178

324

На оплату дошкольных учреждений

3,8

2,2

428

347

Покупка товаров по сниженным ценам

0,1

0,1

136

66

Подарки от предприятий

3,3

3,3

65

75

Другое

5,2

4,1

41

50

Рисунок 1 Дифференциация средней начисленной заработной платы по отраслям экономики (2001 г.), коэффициент фондов, в разах** 60

48,6 46,9

50 33,8 32,3

40

28,6 28,2 26,1 25,9 25,4 24,8

30

19 18,6 17,6 16,9 16,9 16,4 16,4 14,5

20

12,2 11,5

Электроэнергетика

Химическая и нефтехим. промышленность

Жилищно-коммунальное хозяйство

Пром. строительных материалов

Топливная промышленность

Здравоохранение и соц. обеспечение

Машиностроение и металлообработка

Транспорт

Образование

Черная и цветная металлургия

Связь

Промышленность в целом

Наука и научное обслуживание

Легкая промышленность

Пищевая промышленность

Культура и искусство

Строительство

Лесная, целлюлознобумажная пром.

Банковская деятельность

0

Сельское хозяйство

10

При низкой оплате труда еще одной проблемой сельского хозяйства является высокая задолженность по заработной плате. На начало 2001 г. просроченная задолженность перед работниками сельского хозяйства составляла 283% от месячного фонда заработной платы организаций, имеющих задолженность. 40% работников сельского хозяйства недополучили заработную плату в полном объеме или не получили ее вовсе. Однако, несмотря на все негативные факторы, на протяжении последнего десятилетия занятость в сельском хозяйстве снижалась медленнее, чем в целом по всем отраслям. Причина тому — отсутствие возможности сменить занятость в сельскохозяйственном секторе на занятость в другом без изменения места жительства19, а также сохранение барье19 Смена профессии и места жительства во многом затруднена специфической возрастной структурой села (смещением к старшим возрастам): 49% населения сельской местности старше 40 лет. * Авторские расчеты по данным статистического сборника «Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств)» // Госкомстат РФ, 2000. ** Рассчитано по данным статистического сборника «Социальное положение и уровень жизни населения России» // Госкомстат РФ, М., 2002, с. 453.

22

Социально-экономические условия сельской России

ров для развития малого бизнеса. Руководители сельхозпредприятий, в свою очередь, не стремились сокращать избыточную в условиях двукратного падения объемов производства рабочую силу, дабы не вызывать сильнейших волнений среди населения. Тем не менее, уровень сельской безработицы увеличивался вплоть до 1998 г., причем в период 1992-1998 гг. доля безработных на селе возросла в 3,6 раза (от 3,7% в 1992 г. до 13,5% в 1998 г.). А численность занятых продолжала снижаться на протяжении всего периода 1992-2001 гг.: по сравнению с 1990 г. число работников в сельском хозяйстве сократилось на 18,4% (табл. 6). Таблица 6 Экономическая активность и занятость сельского населения (1992-2001 гг.), в %* 1992 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Уровень экономической активности

65,6

59,8

58,6

56,4

55,4

63,5

63,1

60,4

Уровень занятости

63,2

54,8

53,4

49,4

47,9

55,6

56,5

54,0

Уровень безработицы

3,7

8,4

8,9

12,3

13,5

12,5

10,4

10,7

103,8

100,2

92,2

88,3

89,7

87,3

86,0

81,6

Численность занятых, в процентах к 1990 г.

Оказавшись в данной ситуации, жители села были вынуждены искать дополнительные источники доходов. Возможность подработки на предприятиях и в организациях аграрного комплекса была невелика. Самым популярным способом адаптации к сложившимся условиям стало использование личного подсобного хозяйства, приносящего доход как в денежном, так и в натуральном виде. За счет продажи выращенной продукции дефицит денежного дохода компенсируется в малой степени, но поступления продуктов питания в натуральной форме являются для малообеспеченных жителей села существенной поддержкой. По данным Госкомстата, в 1999 г. натуральные поступления в среднем по селу составляли почти 24,7% располагаемых ресурсов (для сравнения, этот показатель в городской местности не превышал 5,2% (табл. 7)), что позволило снизить риск бедности на 10%20. Надо заметить, что широкое распространение практики использования личного подсобного хозяйства создает дополнительные трудности для учета совокупных доходов жителей села. По данным RLMS, доля контролируемых доходов в совокупных доходах сельских домохозяйств составляла в 2001 г. менее половины — 46,2%, в то время как почти 70% доходов горожан поддавались учету. В доходах же наиболее обеспеченных жителей села (10-й децильной доходной группы) контролируемая часть составляла всего 24,3% (аналогичный показатель для горожан — 59,5%). Что касается структуры расходов сельских жителей, большая доля средств — около 38% — направляется на покупку продуктов питания. При этом велика также часть натуральных поступлений продуктов — 25,4% (для городских семей — 5,5% расходов). Значительная разница наблюдается и в расходах жителей села и города на услуги: семьи, проживающие в сельской местности, тратят на них почти вдвое меньше, чем горожане (табл. 8). Таблица 7 Структура располагаемых ресурсов (1999 г.), в %** Располагаемые ресурсы

Всего Денежные доходы Натуральные поступления продуктов питания Предоставленные в натуральном выражении дотации и льготы Привлеченные средства и израсходованные сбережения

Городские семьи

Сельские семьи

100 89,8 5,2 1,6 3,4

100 71,9 24,7 0,8 2,6

20 Предложение к стратегии содействия бедности в России: анализ и рекомендации. Выпуск 1, М., Бюро МОТ в Москве, 2002, с. 19. * Рассчитано по данным: 1. Обзор занятости в России. Вып. 1 (1991—2000), М., ТЕИС, 2002, с. 352. 2. Российский статистический ежегодник.

2002 г., Стат. сб. // Госкомстат РФ. М., 2002, с. 609. ** Авторские расчеты по данным статистического сборника «Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств)» // Госкомстат РФ, 1999.

23

РАЗДЕЛ 1

Таблица 8 Структура расходов на конечное потребление (2000 г.), в %* Располагаемые ресурсы

Городские семьи

Сельские семьи

100 43,3 5,5 31,8 13,3 1,8 2,6

100 37,9 25,4 25,0 7,9 0,4 1,0

Всего Покупка продуктов питания Натуральные поступления продуктов питания Непродовольственные товары Услуги Медицинские и санаторно-оздоровительные услуги Услуги пассажирского транспорта

С точки зрения социальной стратификации, большинство жителей села попадает в промежуточный класс между средним и низшим — в так называемый класс «ниже среднего»21. Остановимся на рассмотрении этого вопроса подробнее. Исследователи выделяют классы на основе трех критериев: материальное положение, профессионально-квалификационный статус и индивидуальная самоидентификация. Причем попытка стратифицировать общество осуществляется как на основе отдельно взятых критериев, так и по их совокупности. Каждому из классов — среднему, ниже среднего и низшему — соответствуют определенные значения вышеперечисленных факторов. На основе интегральной оценки по всем признакам население села и поселков городского типа стратифицируется следующим образом: средний класс — 10% живущих в селе и поселках городского типа, класс ниже среднего — 77%, низший класс — 13% (табл. 9). Таблица 9 Социальная стратификация в поселенческом разрезе на основе интегральной оценки ресурсов (2000 г.), % от числа домохозяйств* Тип поселения

Средний класс

Ниже среднего

Низший

30 12 10

63 73 77

7 15 13

Областные центры, включая мегаполисы Районные центры и малые города Села и поселки городского типа

По критериям материального положения и самоидентификации большинство сельчан также попадают в класс ниже среднего — 51% и 41%, соответственно. Из общего ряда выбивается стратификация, основанная на профессионально-квалификационном статусе: в соответствии с ней, самым многочисленным на селе оказывается низший класс — 66%22. Однако низший класс по профессионально-квалификационному статусу доминирует не только в селе, но также в областных центрах, районных центрах и малых городах (табл. 10-12). Таблица 10 Социальная стратификация в поселенческом разрезе на основе материальной обеспеченности (2000 г.), % от числа домохозяйств* Тип поселения Мегаполисы Областные центры Районные центры и малые города Села и поселки городского типа

Средний класс

Ниже среднего

Низший класс

48 23 15 16

40 49 46 51

12 28 39 33

21 Здесь речь пойдет о результатах исследования «Экономические и социальные стратегии среднего класса», проведенного Московским Центром Карнеги при участии Овчаровой Л.Н.

22 Профессионально-квалификационный статус учитывает образование. Более половины сельских занятых не имеют профессионального образования, в том числе 19% не получили даже среднего. Это является еще одним объяснением того, почему даже в самые кризисные для сельского хозяйства годы не наблюдался массовый отток работников в другие отрасли экономики. * Авторские расчеты по данным статистического сборника «Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств)» // Госкомстат РФ, 2000.

24

Социально-экономические условия сельской России

Таблица 11 Социальная стратификация в поселенческом разрезе на основе профессионально-квалификационного статуса (2000 г.), % от числа домохозяйств* Тип поселения Мегаполисы Областные центры Районные центры и малые города Села и поселки городского типа

Средний класс

Ниже среднего

Низший класс

49 30 15 10

30 30 29 24

21 40 56 66

Таблица 12 Социальная стратификация в поселенческом разрезе на основе индивидуальной самоидентификации (2000 г.), % от числа домохозяйств* Тип поселения Мегаполисы Областные центры Районные центры и малые города Села и поселки городского типа

Средний класс

Ниже среднего

Низший класс

55 43 36 33

33 36 35 41

12 21 29 26

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Подытоживая, еще раз подчеркнем, что, по разным оценкам, доля бедного населения, проживающего в сельской местности, составляет 50-60%, что превышает уровень городской бедности примерно в 1,5 раза. Подавляющее большинство сельских жителей занято в сельскохозяйственном секторе, характеризующемся самой низкой минимальной оплатой труда и самой высокой дифференциацией заработной платы. Из-за высоких налогов, административных барьеров, отсутствия оборотных средств и других негативных факторов затруднено развитие малого бизнеса, хотя фермерство могло бы сыграть в изменении экономики села самую позитивную роль. В данных условиях для сельских жителей существенной поддержкой стала продукция личного подсобного хозяйства, что не компенсирует потерь, которые понесло сельское население с начала перехода к рынку. Кроме того, занятость в личном подсобном хозяйстве воспринимается многими семьями не как удачная адаптационная стратегия, а как временная вынужденная мера, соответственно, жизненные успехи такие семьи связывают с переездом в город.

* Исследование «Экономические и социальные стратегии среднего класса», Московский Центр Карнеги.

25

РАЗДЕЛ 1

СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА СЕЛА: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ Л.А. Овчинцева Понятие «социальная сфера села» встречается довольно часто и в публицистике, и в правительственных документах, и в научной литературе. Обычно, говоря о социальной сфере, авторы хотят выделить те аспекты жизни сельского населения, которые находятся вне сферы сельскохозяйственного производства. Но аспектов этих множество, поэтому содержание этого понятия может существенно варьироваться. В настоящей работе, употребляя понятие «социальная сфера», мы хотели бы дать в общих чертах очерк состояния сельской социальной и инженерной инфраструктуры, а также отношение к ней сельского населения и сельского самоуправления.

К ИСТОКАМ СЕГОДНЯШНЕЙ СИТУАЦИИ Сегодняшнее состояние социальной инфраструктуры на селе характеризуется сокращением (по сравнению с 1990 годом) числа предприятий, оказывающих услуги сельскому населению, особенно предприятий бытового обслуживания, детских садов, клубов, библиотек, а также сокращением объема оказываемых услуг. Причины такого положения отчасти лежат в советском периоде развития села. Кризисная ситуация в социальной сфере на селе начала заметно проявляться уже в 1970-е годы. В то время сельские жители уже получили паспорта и относительную свободу передвижения, но одновременно усиливалось отставание в качестве жизни на селе по сравнению с городом. Это обусловило миграционные настроения сельских жителей, снизило их заинтересованность в работе на предприятиях, расположенных в сельской местности, особенно на предприятиях АПК. Тогда же наметились диспропорции в развитии отраслей народного хозяйства страны. В целях преодоления негативных тенденций были приняты правительственные программы, в которых провозглашалась приоритетность развития села, определялись основные положения по укреплению материально-технической базы агропромышленного комплекса и социальной сферы. В 1975 г. была принята Программа развития Нечерноземья, в которой среди прочих мер ставилась задача «преобразования сел и деревень в благоустроенные поселки совхозов, осуществления строительства сельскохозяйственных производственных объектов в комплексе с современными жилыми домами и объектами культурно-бытового назначения»23. Спустя три года состоялся партийный пленум, на котором обсуждались проблемы развития АПК. Партийные документы не слишком информативны, но все же из них кое-что видно24. Например, несмотря на значительные капиталовложения в социальное развитие села — 40 млрд. руб. в течение 1965-1970 гг., — сохранились проблемы в жилищно-бытовом и культурном строительстве на селе, строительство было недостаточным. Не выполнялись планы по вводу в действие жилья, детских учреждений, объектов бытового, медицинского и культурного обслуживания. Диспропорция в развитии сельского хозяйства и всего агропромышленного комплекса (АПК) в сравнении с промышленностью продолжает сохраняться. Новая пятилетка — новый документ: ПродовольстО. Г. Севан, Кельчемгора, д. Заручей, р. Мезень венная программа на пери23 О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства нечерноземной зоны РСФСР. Постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР. М., 1975, с. 5.

24 О дальнейшем развитии сельского хозяйства СССР. Постановление Пленума ЦК КПСС 4 июля 1978 г. М., 1978, с. 49, 52, 62.

26

Социально-экономические условия сельской России

од 1982-1990 гг. В Программе есть целый раздел, посвященный улучшению социально-бытовых условий жизни на селе. Подробно расписываются задачи строительства жилья и объектов социально-бытового назначения, развития сферы бытового обслуживания, образования, здравоохранения, транспорта, дорог25. В село потекли деньги. Именно в этот период были обустроены многие центральные усадьбы совхозов и колхозов. Одновременно продолжалось начавшееся в предыдущем десятилетии сселение жителей «неперспективных» деревень и забрасывались отдаленные сельские территории. Однако спустя почти 10 лет проблемы сельских территорий не были решены, и возникла необходимость принятия новых законов и программ. В 1990 г. был принят Закон РФ «О социальном развитии села». Закон предполагал, что 15% национального дохода страны будет направляться на развитие АПК, в том числе социальной сферы, финансирование которой должно было осуществляться за счет инвестиций на местном, республиканском и федеральном уровне. Предусматривались меры по развитию жилищного строительства, поддержания паритета цен на продукцию сельского хозяйства и промышленности, созданию привлекательных условий для работников социальной сферы на селе за счет надбавок к тарифным ставкам, льгот. Еще через год, в 1991 г., была принята Программа «Возрождение российской деревни», согласно которой предполагалось ежегодно увеличивать объемы жилищного строительства на 15,7%, строительство школ — на 41%, детских дошкольных учреждений — на 15,4%, газовых сетей — на 26%, внутрихозяйственных автомобильных дорог — на 11,7%26. Для контроля за ходом выполнения принятой Программы была создана правительственная Комиссия по социальному развитию села. Программе «Возрождение российской деревни» осуществиться было не суждено. В 1992 г. начались экономические реформы. Ответственность за решение проблем социальной сферы села была передана с федерального на местный уровень, что привело к прекращению финансирования Программы из федерального бюджета. Также были сокращены лимиты государственных централизованных капитальных вложений Минсельхозпрода РФ по инженерному и социальному обустройству сельских территорий. Ни Закон «О социальном развитии села», ни Программа «Возрождение российской деревни» не предусматривали механизмов финансирования поддержки и развития социальной сферы в условиях экономической трансформации. По итогам 1991-1995 гг. планы Программы «Возрождение российской деревни» были выполнены: по сооружению жилья в сельской местности — на 37%, общеобразовательных школ — на 39%, дошкольных учреждений — на18%, тепловых сетей — на 13%, канализационных сетей — на 5%, клубов и домов культуры — на 17%, внутрихозяйственных дорог с твердым покрытием — на 32%, телефонной связи — на 15%27. В 2002 г. была принята Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 г.», включающая в себя комплекс мер по развитию социальной и инженерной инфраструктуры и информационно-консультационной службы на селе. Программа является важным шагом на пути осознания необходимости разработки федеральной политики комплексного развития сельских территорий. Однако возникают серьезные опасения относительно реализации Программы хотя бы потому, что финансирование предусмотренных ею мероприятий более чем наполовину предполагается за счет внебюджетных источников, которые, как показывает изучение ситуации в регионах, зачастую конкретно не определены.

ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА В рамках аграрной реформы была предпринята попытка разделить производство и социальную сферу сельской местности. Был принят ряд законов, обусловивших передачу объектов социальной сферы из ведения сельских градообразующих предприятий муниципальным образованиям и специальным ведомствам28. Эта передача должна быть завершена к 2004 г. Наши наблюдения показывают, что, как правило, объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в ведении специализированных предприятий по обслуживанию электро-, тепло-, газосетей, содержатся в лучшем состоянии, чем те, что остались Продовольственная программа СССР на период до 1990 г. и меры по ее реализации. Материалы майского пленума ЦК КПСС 1982 г. М., 1982. Социальное развитие села, проблемы и тенденции (информационно-аналитический обзор) // Экономист. М., 2000, № 2, с. 91.

27 Там же.

28 В частности, постановление Правительства РФ № 86 от 29.12.1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» рекомендовало колхозам и совхозам передать в муниципальную собственность социальную инфраструктуру села.

25

26

27

РАЗДЕЛ 1

на балансе у сельскохозяйственных организаций и иных расположенных в сельской местности предприятий. Нередки случаи, когда предприятиям не удается передать объекты инфраструктуры муниципальным властям, последние отказываются их брать, так как у них просто нет средств на содержание инфраструктуры. Нехватка у муниципальных образований средств на содержание инфраструктурных объектов — широко распространенное явление. Во второй половине 1990-х годов в большинстве регионов Российской Федерации произошло укрупнение размеров муниципальных образований, сельские территории стали составной частью районов. Сельские органы местного самоуправления утратили свои бюджеты и фактически стали отделами администрации муниципального образования, расположенной в городе. И если на содержание городских объектов социальной сферы, имеющих, как правило, статус районных и находящихся на виду у администрации муниципального образования, ресурсов еще худо-бедно хватает, то на сельские отдаленные объекты их зачастую не остается. Объекты социальной сферы могут остаться в собственности предприятий по разным причинам. Бывает так, что руководители успешно работающих, прибыльных предприятий не отдают объекты социальной сферы неимущим муниципалитетам, так как опасаются за их судьбу после передачи. Другая причина — ненадлежащее состояние объектов. В наиболее трудной ситуации оказались жильцы ветхого жилого фонда. Муниципалитеты его не берут, так как он в плохом состоянии и требует ремонта, а предприятие о нем не заботится, так как не имеет для этого средств или не считает нужным тратить средства на его поддержание. В некоторых местностях муниципализация социальной сферы прошла только на бумаге, фактически объекты остались в прежнем хозяйственном ведении. Как правило, руководители предприятий довольны тем, что избавились от убыточных, с экономической точки зрения, объектов социальной сферы. Но так как содержание многих объектов, к сооружению которых руководители имели личное отношение, значительно ухудшилось, а кроме того, некоторые руководители ощущают свою причастность к проблемам населения, проживающего на территориях вблизи их предприятий, то нередко предприятия и после передачи продолжают оказывать помощь тем объектам, которые к ним территориально близки. Таким образом, в разных местах складывается самая разная ситуация, которая зависит как от объективных факторов — финансового положения предприятия и/или муниципалитета, так и от субъективных — хозяйственной и просто доброй воли руководителя предприятия, расположенного на селе. Законодательный механизм, призванный обеспечивать право сельских жителей на пользование социальной инфраструктурой, работает с видимыми перебоями. По данным Минсельхоза РФ, на начало 2002 г. на балансе сельскохозяйственных предприятий все еще оставались 50 млн. кв. м. жилого фонда, детские дошкольные учреждения на 296 тыс. мест, школы на 290 тыс. мест, клубы на 131 тыс. мест, больницы на 6,4 тыс. коек, амбулатории на 14 тыс. посещений в смену, 3,6 тыс. ФАПов, более 800 библиотек, 31 тыс. водозаборных сооружений, 5,3 тыс. км канализационных, 94 тыс. км водопроводных, 11 тыс. км тепловых, 21,4 тыс. км газовых сетей, 60 тыс. км автомобильных дорог с твердым покрытием, АТС на 49 тыс. телефонных номеров и другие социальные объекты и инженерные сооружения.

СОСТОЯНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ В ходе передела собственности социальная сфера стала распадаться на части. Положение объектов социальной инфраструктуры стало различаться. Это различие определяется следующими факторами. Во-первых, степень жизненной необходимости. Когда средства на содержание объектов социальной сферы перестали поступать из центра, а местные финансовые ресурсы стали оскудевать, начался «естественный отбор»: в первую очередь, сохранялось и развивалось то, без чего нельзя прожить — жилье, инженерные коммуникации, дорога, школа. Предприятия бытового обслуживания, призванные в советское время нивелировать разницу в образе жизни между городом и деревней, закрылись в первую очередь. Когда упал уровень жизни сельского населения, дешевле стало стирать белье и мыться дома, нежели пользоваться услугами прачечной и общественной бани. Закрылись детские сады. В усло28

Социально-экономические условия сельской России

виях быстрого роста безработицы, особенно сельской и особенно среди женщин, их услуги стали значительно менее необходимыми29. Во-вторых, на судьбу предприятий социальной сферы оказала влияние сама трансформация общественных отношений: переход от «гарантированного права» пользования услугами предприятий социальной сферы к рыночным отношениям; переход отдельных предприятий сферы услуг на самоокупаемость, и, соответственно, возможность и готовность населения платить за такие услуги. В ситуации единого народного хозяйства 1970-80-х годов от трудящегося сельского человека требовалось только одно — работать, в обмен гарантировалась зарплата, жилье и стандартный набор социальных благ. Изменение социально-экономической системы привело к тому, что внутри социальной сферы выделились услуги, которые могут быть приватизированы, при этом население готово за них платить, а с другой стороны, услуги, приватизация которых ведет к их исчезновению, так как в подавляющем большинстве бедное сельское население скорее откажется от потребления такой услуги, нежели оплатит ее по цене, покрывающей себестоимость. В целом, сегодняшнее состояние социальной инфраструктуры в сельской местности характеризуется менее благоприятными показателями, чем в среднем по стране. Развитие социальной инфраструктуры на селе отстает от города.

ЖИЛОЙ ФОНД Обеспеченность сельского населения жильем выше, чем в городе, но благоустроенность этого жилья в среднем значительно ниже (табл. 1 и 2). Цифры статистики по благоустройству жилья показывают, например, что хотя обустроенность сельского жилья канализацией, горячим водоснабжением и ваннами растет, тем не менее в 2000 г. на селе жилой фонд был оборудован водопроводом и центральным отоплением почти в два раза реже, чем в среднем по стране, канализацией и ваннами — более чем в два раза, горячим водоснабжением — более чем в три раза реже. Различия между городом и селом в этом отношении еще больше. Превышение показателей по газоснабжению сельского жилья по сравнению с газоснабжением в среднем по стране и в городе объясняется тем, что в городах имеется в десять раз больше жилого фонда, оборудованного электроплитами. В сельской местности на порядок меньше домов, оборудованных напольными электроплитами. Таблица 1 Обеспеченность населения жильем* (на конец года в среднем на 1 жителя, кв. метров площади жилищ) Год

Всего

В том числе в городской местности

в сельской местности

1980

13,4

13,3

13,7

1990

16,4

15,7

18,2

1995

18,1

17,8

18,6

1999

19,1

18,9

19,5

2000

19,3

19,1

19,8

2001

19,7

19,5

20,2

Среднее число жильцов на 1 комнату, чел.

1995

1,3

1,3

1,3

1999

1,2

1,3

1,1

2000

1,2

1,3

1,1

По официальным данным, уровень экономической активности мужчин на селе был почти в полтора раза выше, чем женщин. // Обследование населения по проблемам занятости. Ноябрь 2002 г. М., 2002, с. 29-30. Наблюдалось вытеснение женщин из сферы занятости. // Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по ее урегулированию. Ежегодный доклад ВНИЭСХ по результатам мониторинга., с. 122. * Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2001, с. 268-269. Там же, М., 2002, с. 272.

29

29

РАЗДЕЛ 1

Таблица 2 Динамика показателей благоустройства жилого фонда, %* Удельный вес площади, оборудованной водопроводом канализацией центральным ваннами газом горячим водо- напольными отоплением снабжением электроплитами весь жилой фонд 1993

66

61

64

57

70

51

14

1995

71

66

68

61

69

55

15

1997

72

67

70

63

69

57

16

1999

73

69

72

63

70

59

16

2000

73

69

73

64

70

59

16

2001

74

70

75

64

70

61

16

городской жилой фонд 1993

83

80

84

75

68

69

19

1995

84

82

85

77

67

72

20

1997

85

83

86

79

68

73

21

1999

86

84

87

79

68

75

21

2000

86

84

87

79

69

75

21

2001

87

85

88

80

69

77

22

сельский жилой фонд 1993

30

19

20

16

73

9

2

1995

35

24

23

20

73

12

2

1997

37

26

26

22

74

14

2

1999

39

28

34

23

73

16

2

2000

39

30

37

24

74

17

3

2001

40

31

40

24

74

19

3

УЧРЕЖДЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В сельской местности сокращается обеспеченность населения услугами детских дошкольных учреждений. Доля сельских детей, посещающих детские сады, сократилась с более чем половины до трети. Причина этому — поляризация сельских поселений. В отдаленных и малонаселенных деревнях, там, где нет работы для женщин, сады закрываются. В крупных сельских населенных пунктах они переполнены (табл. 3). Таблица 3 Показатели по дошкольным образовательным учреждениям* 1990 1995 1999 2000 2001 Число дошкольных учреждений в том числе в сельской местности Численность детей в дошкольных учреждениях, тыс. чел. в том числе в сельской местности Охват детей в возрасте 1-6 лет дошкольными учреждениями, % в том числе в сельской местности

87,9

68,6

53,9

51,3

50,0

40,6

31,5

24,3

22,7

22,1

9010

5584

4225

4263

4246

2149

1232

847

855

862

66

55

55

56

57

56

39

36

36

38

* Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2002, с. 275; с. 333.

30

Социально-экономические условия сельской России

Число школ в сельской местности сокращается за счет сокращения начальных и основных. Число учащихся также сокращается. Эта динамика соответствует общей демографической тенденции старения сельского населения. Вызывает беспокойство падение качества образования в сельских школах — этот фактор, сочетаясь с низкими доходами селян, снижает шансы сельских школьников на продолжение образования после школы30 (табл. 4). Таблица 4 Учреждения общего среднего образования на селе (на начало учебного года)* 1990/91 уч. год

2000/01 уч. год

2001/02 уч. год

48,2

45,2

44,8

5796,8

6015,2

5891,8

В том числе: — начальные

16,5

13,1

12,5

в них учащихся, тыс. чел.

240,0

205,1

190,1

— основные

13,3

11,2

11,1

в них учащихся, тыс. чел.

940,0

739,7

691,4

— средние

17,9

20,3

20,2

4548,0

4977,0

4916,0

Число общеобразовательных учреждений всего, тыс. В них учащихся, тыс. чел.

в них учащихся, тыс. чел.

Вызывает озабоченность также тот факт, что школы и сады на селе ветшают. Треть сельских детских садов расположена в неприспособленных помещениях, только две трети благоустроены надлежащим образом31. Из сельских школ две трети школ не обеспечены элементарным благоустройством (водопровод, канализация, отопление). Средств на текущий ремонт не хватает (табл. 5). Таблица 5 Техническое состояние и благоустройство государственных школ** 1991/1992

1995/1996

1999/2000

тысяч

%

тысяч

%

тысяч

%

Число школ в городских поселениях и сельской местности, а) требующих капитального ремонта

20,1

30,6

23,6

35,6

23,5

36,2

из них в сельской местности

13,3

27,8

15,7

33,5

15,9

35,2

б) находящихся в аварийном состоянии

4,1

6,2

4,2

6,3

3,7

5,7

из них в сельской местности

3,2

6,6

3,2

6,8

2,8

6,1

в) обеспеченных всеми видами благоустройства

25,5

38,8

29,7

44,8

32,5

50,1

из них в сельской местности

11.0

23,2

13,0

28,3

15,0

33,2

УЧРЕЖДЕНИЯ КУЛЬТУРЫ Учреждения культуры — клубы и библиотеки — в сельской местности востребованы, но имеются серьезные проблемы в финансовом обеспечении их работы. Надежды на оказание платных услуг учреждениями культуры не оправдали себя. В несколько лучшей ситуации клубы, они имеют возможность проводить дискотеки и иные платные культурно-развлекательные мероприятия, сдавать часть помещений в аренду. Труднее библиотекам — диапазон платных услуг, которые они могут оказывать, очень ограничен. Средства, поступающие от платных абонементов, невелики. Сокращаются новые поступления книг и периодической литературы, сужается доступ сельского населения к информации — к материальной бедности добавляется духовная (табл. 6). Подробнее об этом см. Независимый институт социальной политики. Проблемы доступности высшего образования. Январь 2003, Москва. Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по ее урегулированию. Ежегодный доклад ВНИИЭСХ по результатам мониторинга. М., 2002, с. 86. * Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по ее урегулированию. Ежегодный доклад ВНИИЭСХ по результатам мониторинга. М., 2002, с. 87. ** Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России, М., 2000, с. 370.

30 31

31

РАЗДЕЛ 1

Таблица 6 Учреждения культуры в сельской местности* Учреждения культурно-досугового типа, тыс.

1990

1995

1999

2000

2001

62,6

52,6

48,4

48,1

48,0

В них мест на тыс. жителей

248

…

…

207

185

Библиотеки

42,2

40,1

38,8

38,8

38,9

Библиотечный фонд , млн. экз.

422

393

369

368

365

Число экз. на 1 жителя

10,9

9,9

9,5

9,5

9,5

ЗДРАВООХРАНЕНИЕ Сложная ситуация с объектами здравоохранения. Ввод в действие объектов здравоохранения по сравнению с 1990 резко сократился, хотя в последнее время в сельской местности наметился некоторый рост (табл. 7). Таблица 7 Ввод в действие объектов здравоохранения** 1990

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Больничные учреждения, коек

21831

9193

8159

7321

8828

9534

7571

в т. ч. в сельской местности

5301

1351

2501

1185

1498

1522

1743

Состояние сельских фельдшерско-акушерских пунктов особенно неудовлетворительное. Укрупнение многих муниципальных образований до уровня района привело к тому, что сельские медицинские учреждения стали финансироваться по остаточному принципу. Отчасти это оправданно, поскольку центральные районные больницы действительно оказывают более широкий диапазон медицинских услуг всем жителям района. Но сельский ФАП — это самое близкое к селянам медицинское учреждение, и именно сюда они обращаются за первой помощью. Здания, в которых расположены ФАПы, ветшают, они не укомплектованы оборудованием, не хватает персонала. Численность ФАПов в целом по РФ сократилась с 47,7 тыс. в 1990 г. до 44,3 тыс. в 2001 г.32

УСЛУГИ БЫТА Исследования, проведенные нами в сельской местности, показали, что обеспеченность сельского населения услугами быта значительно ухудшилась33. Хотя по Федерации в целом в потреблении бытовых услуг населением наблюдался рост физического объема потребления услуг, на селе картина была иной. Предприятия быта на селе если и были, то закрылись, либо были переданы в частную собственность, что фактически означало их перепрофилирование. Некоторые бытовые услуги, такие как пошив одежды, ремонт обуви, парикмахерские услуги, ремонт электробытовых приборов, переместились в частный неформальный сектор с соответствующим снижением гарантий обслуживания и, зачастую, качества. Услуги прачечных и химчисток на селе практически отсутствуют. Улучшение ситуации происходит лишь в тех регионах, где осуществляются программы поддержки малого предпринимательства на селе.

ТОРГОВЛЯ Переход торговли в массовом порядке в частные руки привел к тому, что число торговых точек — продовольственных магазинов и ларьков — на селе увеличилось. На это однозначно указывают данные нашего опроса. Так, по нашим подсчетам в 16 сельских администрациях Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2002, c. 309. Например, опрос сельских домохозяйств Ленинградской и Орловской областей. Проведен нами совместно с Д. Лоляйн в 2001 г. Опрошено 320 домохозяйств, выборка случайная двухступенчатая. * Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2002, с. 363. Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по ее урегулированию. Ежегодный доклад ВНИИЭСХ по результатам мониторинга. М., 2002, с. 100. ** Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2002, с. 311.

32

33

32

Социально-экономические условия сельской России

Ленинградской области число продовольственных магазинов на территории одной администрации с 1990 г. по 2000 г. возросло в среднем с 7,0 единиц до 10,6 единиц, а число промтоварных магазинов — с 2,8 единиц до 3,4 единиц. Правда, ассортимент непродовольственных товаров, которые можно купить на селе, сузился. Это связано как с разрушением системы централизованной торговли, так и со снижением покупательной способности сельского населения. Торговые площади сельских универмагов пустуют, зато процветает уличная торговля с лотков недорогими товарами широкого потребления — одеждой, обувью, галантереей, бытовой химией и т.п.

ИНЖЕНЕРНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА Водоснабжение В сельской местности водопроводом оборудованы 40% квартир (см. табл. 2). Централизованное водоснабжение имеют 29% сельских поселений. Начиная с 1998 года, ввод в действие водопроводных сетей в сельской местности в целом растет. Этот прирост существенно различается по регионам. Максимальные объемы ввода осуществлены в Южном и Приволжском федеральных округах, на которые пришлось соответственно 48% и 25% общего ввода по стране. В то же время в половине субъектов РФ локальные водопроводы не строились и не реконструировались. Половина уличных водопроводов в сельской местности находится на балансе сельскохозяйственных предприятий, 36% — на балансе муниципалитетов. Почти треть уличных водопроводов в сельской местности нуждается в замене34. Основная масса сельских жителей вынуждена пользоваться неочищенной водой из колодцев, родников, открытых водоемов. В 2001 г. через очистные сооружения было пропущено лишь 18% воды в сельской местности (в городе — 61%)35. Газификация Реализация Федеральной целевой программы «Газификация России» способствовала строительству и вводу в действие распределительных газовых сетей в сельской местности, однако недостаток финансирования привел к тому, что газификация шла неустойчиво, и Программа выполнена лишь на 58%. В целом уровень газификации села остается низким. По состоянию на 2000 г. газифицировано только 14% сельских населенных пунктов36. Электрификация Уровень электрификации сельской местности во многих регионах недостаточен. Электроснабжение сельских поселений отличается нестабильностью. Серьезная проблема — задолженность по оплате поставленной электроэнергии со стороны сельхозпредприятий и сельского населения. Федеральная целевая программа «Топливо и энергия», рассчитанная на 1996-2000 гг., в части сельской электрификации выполнена не была. Масштабы электрификации в этот период не достигли и половины уровня предшествующей пятилетки. На общем негативном фоне выделяются регионы, которые за счет своих бюджетов и внебюджетных источников увеличили электрификацию сельской местности. Это Калининградская, Кемеровская области, Усть-Ордынский Бурятский АО37. Связь Обеспеченность сельского населения услугами телефонной связи растет. Обеспеченность сельского населения квартирными телефонными аппаратами возросла с 13,9 на 100 семей в 1990 г. до 23,5 в 2000 г.38 Это означает, что в сельской местности телефон имеет почти каждая четвертая семья. Но разрыв в обеспеченности телефонами селян по сравнению с горожанами остается значительным: на селе она в два с половиной раза ниже, чем в городе. Материальная база сельских телефонных сетей сильно изношена, оборудование и воздушные линии часто выходят из строя. Лишь некоторые сельские семьи могут позволить себе пользоваться услугами сотовой связи, но число их в общей массе населения очень невелико (табл. 8). Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по ее урегулированию. Ежегодный доклад. Вып. 3, М., 2002, с.140-141. Там же, вып. 4., с. 106-108. Там же, с. 142-143.

37 Подробнее см.: Там же, с. 145-147.

38 Соц. положение…, с. 427.

34 35

36

33

РАЗДЕЛ 1

Таблица 8 Некоторые показатели связи*

Обеспеченность населения квартирными телефонными аппаратами (на 100 семей постоянного населения), всего шт.

1990

1995

1999

2000

30,0

38,5

46,8

49,3

В т. ч. в сельской местности

11,9

18,8

21,9

23,5

Число таксофонов телефонной сети всего, тыс. шт.

225,6

188,0

188,6

…

В т. ч. в сельской местности

9,9

6,6

8,0

…

Число радиотрансляционных точек в сельской местности на 100 чел., шт.

27,7

…

…

7,0

В сельской местности происходит сворачивание проводного радиовещания и переход на радиотрансляцию УКВ. Государственное радиовещание уступает коммерческому, которое принимает примерно четверть жителей села. Охват сельского населения проводным радиовещанием составлял в 2001 г. чуть более половины. Переход сельского населения на новый тип приема радиопередач сдерживается относительно высокой стоимостью радиоприемников нового типа. Телевидение как источник информации доступно подавляющему числу сельских семей. В 2001 г. не имели возможности принимать телевизионные передачи около 1 млн. человек (менее 3% населения), только одну программу могли смотреть 2,1 млн. чел. (5,5%) (табл. 9)39. Таблица 9 Охват населения теле- и радиовещанием (в % от общего числа населения)* 1990

1992

1997

1998

1999

2000

97.9

…

98,9

98,9

98,6

98,4

Имеет возможность принимать хотя бы одну государственную радиопрограмму

…

95,9

96,7

96,8

96,0

95,0

В т.ч. сельское население

…

93,1

93,4

93,9

91,9

87,9

…хотя бы одну коммерческую программу

…

18,2

44,8

50,0

43,6

42,2

В т.ч. сельское население

…

6,0

19,3

40,7

16,3

18,4

Имеет возможность принимать хотя бы одну телепрограмму

Транспорт Транспортное обслуживание сельского населения по сравнению с дореформенным периодом ухудшилось. Обеспеченность населения автобусами общего пользования по РФ в целом в 2000 г. сократилась до 75 на 100 тыс. жителей против 103 в 1990 г.40 Сокращается число маршрутов и автобусов на маршрутах, увеличивается интервал движения. В некоторые села раньше автобусы заходили каждый день, сейчас — 1-2 раза в неделю. Муниципальные транспортные предприятия, обеспечивающие связь сельских населенных пунктов с близлежащими районными центрами, как правило, убыточны. Улучшению ситуации с транспортным обслуживанием способствовала реализация Федеральной целевой программы «Дороги России» — плотность автомобильных дорог в сельской местности в 2001 г. возросла и в среднем по стране составила 315 км. в расчете на 10 тыс. кв. км. Этот показатель существенно различается по регионам: от 3,5 тыс. км (Московская область) до 0,2 км (Эвенкийский АО). Но хотя в 2001 г. по сравнению с предыдущим годом восстановили автобусное обслуживание 1,2 тыс. населенных пунктов, из-за высокой стоимости проезда объем перевозок пассажиров сокращается41. Отчасти сокращение общественного транспорта компенсируется ростом личного. Но до сих пор число сельских семей, имеющих автомобиль, невелико. По данным упомянутого выше обследования легковые автомобили имели только 23% опрошенных семей (табл.10). Соц. положение…, c. 427. Социальное положение…, М., 2002, c. 379. Состояние социально-трудовой сферы села. Вып. 4, c. 114-116. * Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2001, с. 377. Состояние социально-трудовой сферы села. Вып. 4, с. 110.

39

40 41

34

Социально-экономические условия сельской России

Таблица 10 Обеспеченность населения собственными легковыми автомобилями* (на конец года в расчете на 1 тыс. жителей, шт.)

Российская Федерация

1990

1995

1999

2000

2001

58,6

93,3

128,1

132,4

139,0

Недостаточность развития социальной и инженерной инфраструктуры в сельской местности снижает привлекательность проживания на селе и является фактором, влияющим на отток трудовых ресурсов.

СЕЛЬСКОЕ НАСЕЛЕНИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА А что же сельское население, каково его отношение к социальной сфере? Наши наблюдения во время полевых исследований показали, что люди воспринимают проблемы окружающих их объектов социальной инфраструктуры отстраненно42. Представляется, что это явление имеет две основных причины. Первая связана с тем, что селяне, большинство из которых в советский период были наемными работниками сельскохозяйственных предприятий, не воспринимают объекты социальной сферы как нечто, о чем они должны заботиться. В советский период, когда все вокруг было «общественным», а фактически на ответственности руководителей предприятий, сформировалось иждивенческое отношение сельских жителей к социальной сфере и социальной инфрастуктуре села. Сегодня население трудно вдохновить на сбор средств или привлечь к участию в субботниках по благоустройству территорий. Благая идея добровольного участия и бесплатного общественного труда дискредитирована принудиловкой советской эпохи. На селе много укрупненных поселков и бывших центральных усадеб колхозов и совхозов, куда люди приехали из других деревень, районов, областей. В этом случае понятие «своего» ограничивается рамками квартиры, сарая со своим скотом, огорода. Лишь в некоторых сельских населенных пунктах, например, имеющих давнюю историю и сохранявших за годы советской власти относительно постоянный состав населения, жители сохранили отношение к территории как к «своей». В таких поселениях жители более охотно участвуют в мероприятиях по благоустройству, в восстановлении церквей, поддержке школ, медпунктов, клубов. Вторая причина — дезинтеграция сельских сообществ, социальная дифференциация, сопровождающаяся падением уровня жизни основной массы селян. Материальное положение семьи — вот что заботит селян более всего43. В 1999 г., по данным бюджетного обследования Госкомстата, 42% домохозяйств РФ имели среднедушевые располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума44. В сельской местности таких домохозяйств еще больше. Большинство сельского населения — бедное. Сельские жители не могут выделить много средств на оплату услуг медицины, культуры, образования. Анализ структуры расходов населения на оплату услуг показывает, что наибольшая доля уходит на оплату жилья и жилищно-коммунальных услуг: по данным бюджетного обследования Госкомстата, в 1999 доля расходов сельского населения на оплату коммунальных услуг составляла 44%45. Негативно влияет на положение населения сужение рынка труда в сельской местности вследствие структурного кризиса АПК. Если в городе уровень занятости в последние годы устойчиво растет, а уровень безработицы — падает, то в сельской местности такой устойчивости не наблюдается. В сельской местности 38 регионов РФ уровень безработицы в 2002 г. превышал критические 10%46 (табл. 11).

42 В рамках проекта «Обеспечение занятости и повышение доходов сельского населения», осуществлявшегося в 1999-2003 гг., в Ленинградской и Орловской областях неоднократно проводились внутрипроектные мониторинговые качественные и количественные исследования.

43 См., например, результаты опроса 4,5 тыс. работников сельскохозяйственных предприятий. Опрос проводился четыре года подряд. В 19992001 гг. респонденты указывали на материальное положение семьи как на главную причину, вызывающую их беспокойство. В 2002 г. эта причина отошла на второе место, уступив лишь два процентных пункта беспокойству за будущее детей. // Состояние социально-трудовой сферы села. Вып. 4, c. 149.

44 Государственный комитет Российской Федерации по статистике. Статистический бюллетень № 5 (55), М., 1999, с. 141. Доходы, расходы… с. 109.

45 Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 1999 г. (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств). М., 2000 г., с. 97.

46 Обследование населения по проблемам занятости. Ноябрь 2002 г., М., 2002, с. 338-339. * Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2002, c. 26.

35

РАЗДЕЛ 1

Таблица 11 Сравнительные показатели занятости и безработицы сельского и городского населения, в %* На ноябрь соответствующего года

Уровень занятости населения

Уровень безработицы населения

город

село

город

село

1999

57,8

55,6

12,6

12,5

2000

59,1

56,5

9,6

10,4

2001

60,2

54,0

8,3

10,7

2002

61,3

54,8

7,7

11,1

Повсеместное распространение неформальной занятости признано в России как факт. Из объекта исследования отдельных наиболее проницательных ученых неформальный сектор стал объектом изучения государственной статистики47. Более того, занятость в неформальном секторе с прошлого года включена в общий показатель занятости по стране. Занятость сельского населения в неформальном секторе в 2002 г. составляла 27%. Две трети сельских жителей, указавших на свою занятость в неформальном секторе, другой занятости не имели. Три четверти селян, занятых неформальной деятельностью, заняты в отрасли сельского хозяйства или, попросту говоря, на своем подворье48. Другими значимыми для селян сферами неформального приложения труда являются торговля, оказание бытовых услуг и строительство. Следует подчеркнуть, что занятость в неформальном секторе является для сельских жителей вынужденной в условиях бедности и безработицы. Она не учитывается при начислении государственной пенсии и не дает возможности обеспечить социальную защиту практикующих ее лиц. В условиях жесткой ситуации выживания мир селян сужается, люди сосредоточиваются на жизнеобеспечении своих семей куда более, чем на поддержании окружающей их социальной инфраструктуры.

СЕЛЬСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ Решению проблемы сельской социальной инфраструктуры могло бы помочь развитие реального самоуправления на сельских территориях, широкая информационная работа и привлечение сельского населения к решению проблем территорий, на которых оно проживает. Сегодня, когда во многих субъектах РФ размеры муниципальных образований укрупнены до уровня района, сельские администрации фактически превратились в отделы районной администрации, они не имеют прав и ресурсов для решения местных проблем. А ведь они осведомлены о нуждах населения самым непосредственным образом. Необходимо разграничение полномочий внутри муниципальных образований и создание возможностей по финансовому обеспечению «мандатов» сельских администраций на решение проблем сельских территорий. Параллельно необходимо обеспечить право территорий на самостоятельное распоряжение средствами, необходимыми для выполнения возложенных на администрации обязанностей. При этом желательно создавать органы местного самоуправления с ограниченными полномочиями (например, совет сельских старост), развивать территориальное общественное самоуправление. Эти органы могли бы принимать участие в планировании расходов собственных средств сельской администрации и контролировать их целевое использование. Результативность таких мер подтверждают позитивные примеры деятельности органов территориального общественного самоуправления в Новгородской, Московской, Саратовской, Вологодской, Ульяновской, Волгоградской и других областях49. Основу для разграничения полномочий дает инвентаризация и учет ресурсов сельских территорий в рамках муниципальных образований. Ясное представление о проблемах и ресурсах, имеющихся для их решения, могло бы лечь в основу разработки программ терНеформальная экономика. Россия и мир. Под ред. Т. Шанина, М., 1999; Вопросы измерения ненаблюдаемой экономики. М., 22-24 мая 2002 г., публикация информационно-издательского центра «Статистика России». Рассчитано по данным: Обследование населения по проблемам занятости. Ноябрь 2002 г., М., 2002.

49 Московский общественный научный фонд. Библиотека муниципального служащего. Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности. М.,1999.

47

48

* Госкомстат. Обследование населения по проблемам занятости. Ноябрь 2002., М., 2002.

36

Социально-экономические условия сельской России

риториального развития. Для их реализации важно создавать рабочие группы, в состав которых, помимо местной администрации, должны войти руководители предприятий, предприниматели, фермеры, старосты деревень, представители общественных организаций. Открытое обсуждение программ территориального развития будет способствовать привлечению к их реализации широких слоев общественности, вовлечению населения в реальное самоуправление, возрождению ответственного отношения сельских жителей к окружающей социальной среде и социальной инфраструктуре.

37

РАЗДЕЛ 1

38

РАЗДЕЛ 2

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ РОССИИ О.Л. Савранская Началом становления местного самоуправления в системе институтов публичной власти в современной России следует считать реформы организации власти на местах начала 90-х годов прошлого столетия. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года предусматривает федеративное государственное устройство с развитым местным самоуправлением. Таким образом, в рамках конституционной реформы процесс децентрализации власти, начавшийся в конце 80-х годов XX века, получил логическое завершение. Вместе с тем, говорить об окончательном становлении института местного самоуправления в Российской Федерации преждевременно. Это связано как с продолжающимися экономическими преобразованиями, так и с выявленными в ходе реформы государственного устройства проблемами функционирования публичной власти.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СЕЛЬСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1. Федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления Конституционно установленная система местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется следующим. Определено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3). В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает реализацию и защиту интересов граждан, связанных с их жизнеобеспечением. Ни Конституция Российской Федерации, ни федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления не устанавливают отличий в общих принципах организации местного самоуправления для городских и сельских территорий. Одним из основных конституционных принципов является равенство прав граждан Российской Федерации вне зависимости от их местожительства. Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, к которому также относятся ратифицированные Российской Федерацией международные правовые акты, законодательство субъектов Российской Федерации и местные правовые акты. Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, устанавливается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). В соответствии с Конституцией России институт местного самоуправления наряду с институтом государственной власти, федеративным устройством государства, республиканской формой правления и другими положениями первой главы Конституции Российской Федерации относится к основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 16). В Главе 8 Конституции Российской Федерации определено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Установленные в Конституции Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления, соответствующие международным стандартам, не только определяют право населения на местное самоуправление, но также содержат как экономические, так и правовые гарантии поддержки этого важнейшего института народовластия со стороны федеральных и региональных органов государственной власти. Таким образом, Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление как организационно обособленная форма осуществления народом своей власти, основанная на наличии собственной компетенции, 40

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

самостоятельности в пределах этой компетенции, выборности органов и должностных лиц, обеспеченности собственными ресурсами и возможности непосредственного участия населения в осуществлении этой власти. Конституционные основы местного самоуправления в России полностью соответствуют положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении. Активное формирование законодательства по местному самоуправлению фактически началось после принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, по мнению многих ученых, учитывает демократические тенденции формирования гражданского общества и правового государства, отвечает международным стандартам, в том числе Европейской Хартии о местном самоуправлении. Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве и других федеральных нормативных правовых актов, в том числе в таких значимых, как Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации. Общее количество федеральных актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, из них только Федеральных законов свыше 300. Вместе с тем, до настоящего времени не решен законодательно (требует регулирования на федеральном уровне) вопрос о статусе выборных должностных лиц местного самоуправления (депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и др. выборных должностных лиц); о порядке компенсации органам местного самоуправления расходов на исполнение государственных полномочий, а также увеличения расходов или снижения доходов местных бюджетов; не определен порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную; не установлены государственные минимальные социальные стандарты, на основе которых должны производиться расчеты минимальных местных бюджетов. Все это препятствует развитию местного самоуправления, особенно в сельской местности, так как, в отличие от городских, в сельских муниципальных образованиях не была сформирована экономическая основа местного самоуправления на момент принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Регулирование осуществления местного самоуправления в сельской местности законодательством субъектов Российской Федерации Исходя из федеративного устройства Российской Федерации, а также с учетом того, что установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вопросы осуществления местного самоуправления регулируются также Конституциями (Уставами) и законами субъектов Российской Федерации. Пределы такого правового регулирования и основные требования к нему определены федеральным законодательством. В основном, к компетенции субъектов Российской Федерации в области регулирования местного самоуправления отнесены вопросы, связанные с необходимостью учета местной специфики, расселения населения, его традиций, экономического, социального, национального, исторического развития территорий, регулирования отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Именно в региональном законодательстве учитывается специфика осуществления местного самоуправления в сельской местности. Это связано как с определением территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, и установлением их границ, так и с изменением объема полномочий органов местного самоуправления сельских территорий за счет передачи отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время в субъектах Российской Федерации создана своя законодательная база, обеспечивающая реформирование местного самоуправления. Кроме законов об организации местного самоуправления, о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, формах участия населения в осуществлении местного самоуправления, о муниципальной службе, в ряде субъектов Российской Федерации приняты и действуют законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления.

41

РАЗДЕЛ 2

Однако, к сожалению, такие законы действуют лишь в части, а не во всех субъектах Российской Федерации, что не обеспечивает функционирования реального механизма ответственности за несоблюдение решений органов и должностных лиц местного самоуправления и снижает эффективность функционирования местной власти. Для создания системы местного самоуправления, позволяющей максимально учитывать интересы населения, наиболее существенным является определение территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. При этом в первую очередь необходимо учитывать общность интересов населения муниципального образования и определенную территориальную и временную доступность услуг, предоставляемых населению органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями. Существенное влияние на определение территориальной организации местного самоуправления оказывает законодательство субъектов Российской Федерации. Помимо установления границ муниципальных образований и порядка образования, преобразования, упразднения, объединения муниципальных образований органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны установить порядок и гарантии учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. Однако в большинстве субъектов Российской Федерации эти вопросы не решены, в результате чего имеют место нарушения прав граждан на определение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Это особенно проявляется в отношении жителей сельских территорий. При принятии решения об установлении границ сельского муниципального образования помимо мнения населения должны также учитываться исторические границы мест компактного проживания населения, наличие достаточных земельных ресурсов, включая земли общего пользования (например, пастбища, выгоны, сенокосы и прочее), рекреационные зоны, земли, необходимые для развития муниципального образования, в том числе и для хозяйственной деятельности органов местного самоуправления. Большинство законов субъектов Российской Федерации о порядке установления границ муниципальных образований таких норм не содержит. В результате установленные границы сельских муниципальных образований часто не обеспечивают необходимых условий для осуществления местного самоуправления. Вызывает опасения и тот факт, что из 8426 сельских территориальных образований границы установлены у 8258, из 270 сельских населенных пунктов — у 245, из 1509 районов — у 1461. Не позволяет сельским муниципальным образованиям эффективно и быстро решать вопросы с преобразованием состава территории муниципального образования и отсутствие в законах большинства субъектов Российской Федерации норм о порядке правопреемства в отношении муниципальной собственности, обязательств, формирования бюджетов в случае изменений территорий муниципальных образований. На органы государственной власти субъектов Российской Федерации ложится основная обязанность по обеспечению финансово-экономических основ местного самоуправления. Они обязаны устанавливать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности; осуществлять бюджетное выравнивание, в том числе путем передачи средств из фондов финансовой поддержки муниципальных образований; обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; передавать необходимые финансовые ресурсы для реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, решений органов государственной власти; закреплять за муниципальными образованиями доли отчислений от федеральных и региональных налогов. В большинстве субъектов Российской Федерации межбюджетное регулирование осуществляется в законах о бюджете на текущий год, при этом в большинстве случаев названный закон не регулирует вопросы установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований в бюджеты сельских поселений и волостей (сельских округов). Достаточно редко органы государственной власти субъектов Российской Федерации вносят в законодательство нормы, стимулирующие развитие сельских муниципальных образований. Как положительный можно привести пример Республики Мордовия. В Республике 42

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

кроме регулирования межбюджетных отношений путем установления доли отчислений от регулирующих доходных источников в бюджеты сельских муниципальных образований и выделения фиксированных сумм из Фонда финансовой поддержки территорий устанавливаются дополнительные отчисления из этого Фонда по результатам учета объема произведенной продукции (услуг) на территории муниципального образования. Тем самым стимулируется заинтересованность и участие органов местного самоуправления в создании условий для роста производства продукции, в социально-экономическом развитии территории. Вместе с тем, в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует необходимое правовое регулирование для обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, формирования муниципальной собственности, развития местных финансов, а в ряде субъектов Российской Федерации отмечается прямое нарушение прав местного самоуправления, что особенно выражено по отношению к сельским муниципальным образованиям. Так, по данным Госкомстата за 2002 год, из 8426 сельских администраций (волости, сельские округа) местный бюджет (смету расходов и доходов) имеет 8140, из 270 сельских населенных пунктов — 258, из 1509 районов — 1484. При условии, что города и районы составляют 18,2% от общего количества муниципальных образований, на их долю приходится 54,8% расходов всех местных бюджетов Российской Федерации. Доля собственных доходов бюджетов сельских муниципальных образований составляет 15,9% при среднем уровне собственных доходов муниципальных образований 39,5% и уровне собственных доходов городских муниципальных образований до 76% (данные Доклада Государственного Совета Российской Федерации «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития»). Таким образом, финансовое состояние сельских муниципальных образований является неудовлетворительным, что в значительной степени зависит от состояния законодательства. Надо отметить, что в ряде случаев межбюджетное регулирование для сельских муниципалитетов осуществляется не органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а органами местного самоуправления районных муниципальных образований, что приводит к соподчиненности муниципальных образований и не допускается федеральным законодательством. Вопреки требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и бюджетного законодательства у большинства сельских населенных пунктов вместо бюджета утверждается фактически смета расходов и доходов. Является серьезным препятствием для развития сельских муниципальных образований и отсутствие необходимого правового регулирования законами субъектов Российской Федерации разграничения предметов ведения, доходных источников местного бюджета, объектов собственности в случаях, когда в границах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. В этих случаях сельские муниципальные образования часто бывают лишены необходимой экономической основы для осуществления местного самоуправления и оказываются в прямой зависимости от органов местного самоуправления районов. Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в сельской местности не обеспечивает необходимых условий для развития сельских муниципальных образований. В связи с тем, что к предметам ведения местного самоуправления отнесены различные вопросы, находящиеся в сфере регулирования отраслевого законодательства, в системе законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления необходимо указать, кроме законов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, также отраслевые законы субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права, и отраслевые законы субъектов Российской Федерации по предметам их ведения, содержащие нормы муниципального права. Число таких законодательных актов велико, что затрудняет для муниципальных образований, особенно сельских, не имеющих необходимых информационно-коммуникационных ресурсов, их применение и учет в повседневной практике.

43

РАЗДЕЛ 2

3. Местная нормативная правовая база осуществления местного самоуправления в сельской местности Конституционно установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации — организационно обособленная форма осуществления народом своей власти, основанная на наличии собственной компетенции и самостоятельности в пределах этой компетенции. Это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов Уставами муниципальных образований и местными правовыми актами, носящими общеобязательный характер. Регулирование вопросов деятельности местного самоуправления муниципальными правовыми актами осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование имеет Устав, который является основным нормативным правовым актом муниципального образования и должен содержать нормы, регулирующие деятельность населения и органов местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением либо представительным органом местного самоуправления. Большинство Уставов муниципальных образований Российской Федерации приняты представительными органами местного самоуправления. Лишь в 24 регионах Уставы ряда муниципальных образований приняты населением непосредственно на референдумах или сходах граждан, что более соответствует природе местного самоуправления. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Особенностью является то, что регистрации подлежит не юридическое лицо на основании представленных документов, а местный нормативный правовой акт, устанавливающий порядок осуществления публичной власти в муниципальном образовании. Отказ в государственной регистрации Устава муниципального образования возможен лишь в случае его противоречия Федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации. Устав вступает в силу после его опубликования (обнародования). Для сельских муниципальных образований (за исключением районов) чаще используется обнародование Устава и иных местных нормативных правовых актов. Помимо Устава большой круг вопросов местного значения регулируется иными местными правовыми актами. По оценке специалистов, только по наиболее важным вопросам муниципального управления должно быть принято более 20 различных Положений, таких как Положения об органах местного самоуправления и их структурных подразделениях; о бюджетном процессе и бюджетном устройстве; о муниципальном заказе; о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; о муниципальной службе; о различных формах участия населения в осуществлении местного самоуправления; о контроле использования земель и т.п. В большинстве сельских муниципальных образований эти акты до настоящего времени не приняты, либо имеют очень низкое качество, как с точки зрения юридической техники, так и по содержанию, объему и качеству регулирования вопросов. Нормотворчество является важной функцией местного самоуправления. Однако органы местного самоуправления сельских муниципальных образований, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов. Поэтому официальные акты органов местного самоуправления и, прежде всего, Уставы часто отличаются низким качеством, а нередко — юридической безграмотностью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству. В результате достаточно часто сельские муниципальные образования оказываются не в состоянии пройти государственную регистрацию Уставов. Так, например, в Южном федеральном округе не зарегистрированы с первого раза Уставы 35% муниципальных образований. Более того, во многих сельских муниципальных образованиях Уставы до настоящего времени вообще отсутствуют. По данным Госкомстата, из 8426 сельских администраций (волостей, округов) имеют Устав только 8092. Это препятствует реализации прав граждан 44

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

на местное самоуправление, не обеспечивает необходимой легитимности органам местного самоуправления и принимаемым ими правовым актам, порождает правовые неопределенности, не позволяет обеспечить необходимой защиты прав местного самоуправления. Как показывает практика, сельским муниципальным органам требуется квалифицированная правовая и организационная помощь специалистов по проблемам местного самоуправления как в подготовке Уставов, так и в повседневной юридической практике.

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ Одной из особенностей осуществления местного самоуправления в Российской Федерации по действующему законодательству является законодательное признание многообразия форм его территориальной организации — это города, поселки, районы (уезды), сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории. Гражданское законодательство называет субъектом прав на участие в гражданских правоотношениях муниципальные образования, от имени которых своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная законодательством о местном самоуправлении, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются выборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность и местный бюджет. Современное законодательство Российской Федерации предусматривает равенство прав муниципальных образований вне зависимости от их вида и специфики, в том числе связанной с сельскими или городскими территориями. Развивая конституционные положения, действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил, что население городского, сельского поселения вне зависимости от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Таким образом, исходя из норм федерального законодательства, жители сельских населенных пунктов имеют право осуществлять местное самоуправление как в данных поселениях, так и объединившись с иными поселениями. Определяя типологию сельских муниципальных образований, можно выделить следующие виды: сельское поселение (деревня, поселок, станица, аул и т.п.); территориально-поселенческое муниципальное образование (волость, сельский округ, наслег, каймак, сомон, сельский совет, сельский район и т.п., обязательно включающее в свой состав одно или несколько поселений); территориальное муниципальное образование. Этот тип свойственен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает наличие поселений в виду кочевого образа жизни. Эта же схема применима для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для России, как и для большинства стран, данный тип встречается редко и является скорее исключением из правила. Необходимо обратить внимание на то, что район может быть в отдельных случаях отнесен к сельским муниципальным образованиям (при отсутствии в его составе городских поселений и поселков городского типа), но в большинстве случаев является территориально-поселенческим образованием смешанного типа (городское и сельское). Исходя из этого, статистические данные по районам не являются показательными и не могут использоваться для оценки состояния сельских территорий. Распространена и ситуация, когда часть вопросов местного значения решается населением сельского поселения (нескольких поселений) самостоятельно, а часть вопросов — совместно с жителями других населенных территорий. Законодательство характеризует данную ситуацию как нахождение одного муниципального образования в границах другого.

45

РАЗДЕЛ 2

Действующее законодательство позволяет выбирать любую модель территориальной организации местного самоуправления с учетом местных политических, культурных, национальных, географических, исторических и других особенностей. Это обеспечивает учет как традиционного уклада жизни, так и способа хозяйствования, что имеет существенное значение для развития села. Гарантией самостоятельности населения в выборе территории для осуществления местного самоуправления являются положения законодательства о том, что никакое поселение вне зависимости от численности жителей не может быть лишено права на местное самоуправление, территории муниципальных образований устанавливаются с учетом мнения населения, границы территорий муниципальных образований не могут быть изменены без учета мнения населения, и население вправе самостоятельно решать вопросы образования, преобразования, объединения, упразднения муниципальных образований. При этом интересы органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечиваются тем, что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, а границы территорий муниципальных образований, порядок их установления, порядок образования, преобразования, объединения, упразднения муниципальных образований устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, можно говорить об обеспечении нормами федерального законодательства баланса интересов населения и государства в вопросе выбора моделей территориальной организации местного самоуправления. На практике выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в период его становления в большинстве случаев происходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их интересов. Право населения на самостоятельное определение территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, либо игнорировалось, либо искусственно создавались ситуации, когда население вынужденно отказывалось от возможности осуществлять местное самоуправление в границах поселений. Результатом этого стало установление территорий муниципальных образований либо на основе компромисса между названными элитами, либо в интересах одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В итоге в значительном большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям. Кроме того, смена руководства в региональных органах государственной власти часто приводит и к изменению территориальной организации местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации. Ярким примером этого является ситуация в Тюменской области, в которой после смены губернатора на последних выборах поселенческая модель территориальной организации местного самоуправления сменилась территориально-поселенческой, произошло укрупнение муниципальных образований в ущерб интересам сельского населения. Необходимо отметить, что действующее федеральное законодательство позволяет населению самостоятельно решать вопросы территориальной организации, и сложившаяся на практике ситуация связана скорее не с пробелами в законодательстве, а с нарушением региональными органами государственной власти федерального законодательства. Последнее является следствием, с одной стороны, недостаточной активности и компетентности граждан, и, с другой стороны, слабым контролем, отсутствием последовательности в проведении федеральной политики в области развития местного самоуправления федеральными органами государственной власти. Вместе с тем, механизм судебной защиты, взаимодействие с федеральными органами государственной власти, привлечение квалифицированных консультантов, расширение объема и качества доступной гражданам информации позволяют населению отстаивать свои права и добиваться необходимых изменений не только в территориальной организации, но и в формировании экономической основы местного самоуправления села.

46

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

В Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские); объединения сельских поселений (сельские округа, сельсоветы, волости и т.п.) на территории меньшей, чем территория административных районов; районы, объединяющие как сельские, так и поселения городского типа; двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). Всего в Российской Федерации по данным Госкомстата за 2002 год насчитывается 11482 (в 2000 г. — 12215) муниципальных образований, из них: районов — 1509 (в 2000 г.

— 1404), сельских округов — 8426 (в 2000 г. — 9314), сельских населенных пунктов — 270 (в 2000 г. — 203). Обращает на себя внимание общее сокращение за последние годы сельских муниципальных образований. В основном это связано как с политической ситуацией, так и с недостаточной финансовой основой деятельности, нарушением прав сельских муниципальных образований и отсутствием их должной правовой защиты. По различным типам территориальной организации местного самоуправления применительно к субъектам Российской Федерации сложилось следующее распределение: на уровне сельских населенных пунктов есть муниципальные образования в 10 субъектах Российской Федерации (Удмуртская Республика, Калужская область, Ставропольский край, Астраханская область, Красноярский край, Хабаровский край, Республика Адыгея, Республика Саха, Карачаево-Черкесская Республика, Эвенкийский автономный округ); на уровне сельских округов — в 37 субъектах Российской Федерации; на уровне административных районов — в 72 субъектах Российской Федерации; не получила развития реформа местного самоуправления на территории Чеченской Республики и Республики Алтай. При этом по сочетанию различных сельских территорий: район и сельский округ — в 22 субъектах Российской Федерации; район и сельский населенный пункт — в 1 субъекте Российской Федерации (Удмуртская Республика); район, сельский округ и сельские населенные пункты — в 5 субъектах Российской Федерации (Калужская область, Ставропольский край, Астраханская область, Красноярский край, Хабаровский край); сельский округ и сельские населенные пункты — в 2 субъектах Российской Федерации (Республика Адыгея, Республика Саха); только сельские населенные пункты — в 2 субъектах Российской Федерации (Карачаево-Черкесская Республика, Эвенкийский автономный округ); только сельские округа — в 8 субъектах Российской Федерации (Курская область, Ненецкий автономный округ, Башкортостан, Татарстан, Пензенская область, Республика Хакасия, Новосибирская область, Агинский Бурятский автономный округ). Таким образом, больше чем в половине субъектов Российской Федерации сельское население самостоятельно не осуществляет местное самоуправление в границах сельских территорий. Возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления реализуется через территориальное общественное самоуправление (ТОС). Однако необходимо заметить, что ТОС — лишь общественная самодеятельность граждан, а не власть. Население в рамках ТОС может осуществлять лишь собственные инициативы в вопросах местного значения за счет собственных ресурсов. Решение же вопросов жизнеобеспечения отнесено к компетенции органов местного самоуправления, которые вправе использовать средства местных бюджетов, взимать налоги и сборы, получать ресурсы от государства. Жители сельских поселений в рассматриваемом случае влияют на решение этих вопросов опосредованно, совместно с жителями городских поселений и иных территорий. Это приводит к существенной зависимости решения вопросов местного самоуправления в сельской местности от населения городов и поселков городского типа, что не позволяет в полной мере учесть все потребности в развитии села и особенности сельского образа жизни. При этом, как уже подчеркивалось выше, эта ситуация сложилась не из-за ограничений на федеральном уровне, а в результате правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации.

47

РАЗДЕЛ 2

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СЕЛЬСКИХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 1. Компетенция сельских муниципальных образований Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции, причем в Российской Федерации осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Отсюда является принципиально важным определение исключительных полномочий местного самоуправления. Исходя из того, что местное самоуправление — власть подзаконная, законом устанавливаются предметы ведения либо возможность принятия к ведению муниципального образования того или иного вопроса, а также права и обязанности (полномочия) органов местного самоуправления. В настоящее время основные вопросы к ведению местного самоуправления отнесены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ряд вопросов передан в ведение местного самоуправления федеральным отраслевым законодательством. Действующее законодательство не делает различий в объеме компетенции сельских и иных муниципальных образований. Вместе с тем, разнообразие местных условий не позволяет на федеральном уровне установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения, в том числе учитывающий особенности сельской территории. В связи с этим статьей 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Исходя из этой нормы, сельские муниципальные образования и районы в большинстве своем принимают к ведению вопросы регулирования развития сельскохозяйственного производства, поддержки сельскохозяйственных производителей, создания инфраструктуры производства. Вместе с тем, в меньшей мере актуальны для села вопросы содержания и обслуживания муниципального жилья, предоставления коммунальных услуг. Как правило, основное внимание в этой сфере в селе уделяется обеспечению населения и муниципальных учреждений топливом. Жизненно важно для сельских муниципальных образований развитие газификации и энергоснабжение. Однако, как правило, из-за значительных затрат на формирование данной инфраструктуры и недостаточности у сельских муниципальных образований ресурсов эти вопросы не решаются на должном уровне. Для разрешения сложившейся ситуации необходимо либо принятие государственных программ развития данной сферы, либо создание условий для кредитования данных проектов на приемлемых для сельских муниципалитетов условиях, либо развитие кооперации, в том числе и межмуниципальной. Последний процесс сдерживается как законодательными ограничениями, так и недостаточным правовым и методическим обеспечением деятельности органов местного самоуправления в области развития кредитования и кооперации. Необходимо обратить внимание на то, что серьезной проблемой при применении норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающихся определения компетенции местного самоуправления, стала неясность терминов, использование понятий, не имеющих однозначного юридического толкования, таких как «организация», «развитие», «участие», «обеспечение». Возникают проблемы, связанные с применением данных норм. Осуществляя уточнение полномочий местного самоуправления, субъекты Российской Федерации либо законодательно ограничивают права местного самоуправления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государственной власти без компенсации затрат. Сельским муниципалитетам особенно сложно отстаивать свои права из-за недостаточной информированности и недостаточного уровня квалификации персонала. Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значения относится к сфере правового регулирования отраслевым законодательством Российской 48

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

Федерации и субъектов Российской Федерации, а во многих случаях нормы, содержащиеся в отраслевом законодательстве, не соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления. Частично это связано с тем, что по ряду отраслей законодательство принималось до вступления в силу Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами установлены основные права и обязанности местного самоуправления (укрупненно — обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению местного самоуправления, и исполнение возложенных государственных полномочий в той мере, в которой они обеспечены материальными и финансовыми ресурсами). Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий могут предоставлять органам местного самоуправления дополнительные права, а органы местного самоуправления самостоятельно либо по решению населения соответствующей территории могут принимать на себя дополнительные обязанности, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. В ведении местного самоуправления могут находиться также передаваемые законом отдельные государственные полномочия. Ранее законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации предусматривало ведение органами местного самоуправления сельских территорий записей актов гражданского состояния, совершение отдельных нотариальных действий и исполнение иных государственных полномочий. В настоящее время не предусмотрена возможность возложения ряда этих полномочий на органы местного самоуправления. В частности, запись актов гражданского состояния должна производиться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, учет недвижимости осуществляют федеральные органы государственной власти и т.п. Практика показывает, что, несмотря на законодательный запрет, органы государственной власти субъектов Российской Федерации все же возлагают полномочия по записи актов гражданского состояния, совершению нотариальных действий на сельские органы местного самоуправления. Это связано с тем, что передача органам местного самоуправления сельских поселений некоторых государственных полномочий, в частности запись актов гражданского состояния, совершение отдельных нотариальных действий, воинский учет, контроль за состоянием природной среды, за использованием земель, учет недвижимости в отдаленных местностях, предоставление помощи по линии социальной защиты, необходима, так как создание здесь органов государственной власти экономически неэффективно, а решение названных вопросов требуется максимально приблизить к населению. В случае, когда в границах одного муниципального образования (район, сельский округ, волость) находятся другие муниципальные образования (волость, село и пр.), предметы ведения, доходные источники, объекты собственности этих муниципальных образований разграничиваются законом субъекта Российской Федерации. «Поделить» компетенцию необходимо таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Часто органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решение сразу по всем муниципальным образованиям с однотипной территорией (район-волость; волость-поселок; волость-село и т.п.), что абсолютно недопустимо. В каждом конкретном случае в муниципальном образовании имеются разные объекты инфраструктуры и возможности их создания; различаются возможные способы предоставления услуг населению (в собственных муниципальных учреждениях либо по договору с другими муниципальными образованиями, частными предприятиями, с приглашением необходимых специалистов и иное); существенно отличаются расстояния между муниципальными образованиями; различна транспортная доступность поселений, а следовательно, и временная доступность услуг власти местного самоуправления; имеются исторически сложившиеся и национальные особенности; различен кадровый потенциал, ресурсная обеспеченность, демографический состав населения, определяющий те или иные потребности населения в составе услуг (например, преобладание детей дошкольного, школьного возраста, пенсионеров, молодежи); различна экологическая ситуация и т.п. Это не позволяет подходить ко всем муниципальным образованиям с «общей меркой».

49

РАЗДЕЛ 2

Вместе с тем, очевидно, что принятие законов по каждой паре муниципальных образований — процесс длительный и сложный. Здесь уместно использовать опыт разграничения компетенции между районом и двумя волостями в Печорском районе Псковской области. Муниципальные образования провели предварительные согласования по разграничению компетенции. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации сопровождали методически этот процесс, была обеспечена консультация специалистов Департамента местного самоуправления Минфедерации России. Результаты согласований были представлены муниципальными образованиями в законодательный орган Псковской области. Для преодоления возникших разногласий профильным структурным подразделением Администрации области были проведены необходимые согласительные мероприятия с участием уполномоченных представителей муниципальных образований, депутата законодательного органа государственной власти от этих территорий, представителей органов государственного управления в тех сферах, вопросы по которым вызывали споры. С учетом всех проведенных мероприятий законодательным органом государственной власти Псковской области были приняты законы о разграничении полномочий муниципальных образований Печорского района и Круппской волости, и Печорского района и Кулейской волости. Решающим при принятии законов стало максимальное приближение услуг к населению, а также возможность контроля со стороны населения за исполняемыми органами местного самоуправления полномочиями. Необходимо отметить, что при разграничении предметов ведения между муниципальными образованиями возможно отнести одни и те же вопросы к компетенции каждого муниципального образования, определив лишь территорию, на которую распространяется юрисдикция каждого муниципального образования. Вопросы, связанные с содержанием муниципальных учреждений, должны быть переданы тому муниципальному образованию, на чьей территории эти учреждения расположены и чье население они обслуживают. Так, в настоящее время в основном сложилось, что учреждения профессионального образования, медицинские стационары узкого профиля (например, кардиологические, глазные, неврологические), а в ряде субъектов Российской Федерации и все медицинские стационары, расположены в райцентре и оказывают услуги всему населению района. В таком случае содержание этих учреждений может быть отнесено к компетенции районного муниципального образования. Напротив, школы, фельдшерско-акушерские пункты, как правило, обслуживают жителей одной волости (поселка, села), и их содержание должно быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления волости (села, поселка). Нельзя, однако, не учитывать, что любое муниципальное образование имеет право на строительство и организацию муниципальных учреждений за счет имеющихся собственных ресурсов либо за счет средств, которые по государственным минимальным социальным стандартам должны быть выделены на услуги образования или здравоохранения гражданам, проживающим на территории муниципального образования. Таким образом, несмотря на то, что действующим законодательством установлен единый перечень предметов ведения местного самоуправления для различных типов муниципальных образований, на практике, исходя из местных особенностей, типологии муниципальных образований, их компетенция отличается. Это обеспечивает реальный учет потребностей муниципального управления в каждом конкретном случае и является достижением в правовом регулировании сложного вопроса установления компетенции местного самоуправления.

2. Структура органов местного самоуправления В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. При этом принцип разделения властей, определяющий формирование и функционирование органов государственной власти, не является обязательным по действующему законодательству для органов местного самоуправления. Сложившаяся в конкретном муниципальном образовании структура органов местного самоуправления учитывает местные и национальные особенности и традиции. Как правило, структура органов местного самоуправления отражает и особенности различных видов муниципальных образований.

50

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что обязательным в структуре органов местного самоуправления является наличие представительного органа, избираемого на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Для небольших сельских населенных пунктов федеральное законодательство делает исключение. В том случае, когда в муниципальном образовании имеется возможность проведения схода граждан, представительный орган местного самоуправления может не образовываться, а его полномочия, в том числе и исключительные, исполняет сход граждан. В этом случае сход правомочен при участии в нем не менее 50% проживающих на территории муниципального образования граждан, обладающих избирательным правом. Такой порядок осуществления самоуправления предусмотрен, как правило, в муниципальных образованиях с численностью до 500 человек, однако законодательством ряда субъектов Российской Федерации допускается и возможность проведения сходов и выполнения ими функций представительных органов местного самоуправления и в муниципальных образованиях с большей численностью граждан. Так, например, в Красноярском крае сход может проводиться в муниципальных образованиях с численностью до одной тысячи жителей, в Магаданской области — до пяти тысяч человек. Несмотря на то, что формирование выборных органов местного самоуправления требует определенных затрат и соблюдения сложных, установленных ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательных процедур, только на 6 сельских территориях не сформированы выборные органы местного самоуправления, и их функции осуществляет сход. Во всех остальных сельских муниципальных образованиях избраны и функционируют представительные органы местного самоуправления. При этом сход граждан в сельских населенных пунктах также созывается. Например, в Республике Калмыкия наряду с избранными представительными органами местного самоуправления во всех сельских муниципальных образованиях в системе местного самоуправления функционирует сход граждан. В случае если муниципальное образование включает несколько сельских населенных пунктов, сход в отдельных поселениях, как правило, является либо совещательным органом, либо органом территориального общественного самоуправления. В отдельных сельских населенных пунктах — муниципальных образованиях — сход как форма прямого волеизъявления граждан предусмотрен Уставами муниципальных образований и может выполнять функции представительного органа местного самоуправления, а также принимать решения по наиболее важным вопросам жизни села. В некоторых сельских муниципальных образованиях Уставом предусматриваются вопросы, решение по которым может принять только сход граждан. В частности, к таким вопросам относятся принятие решений по изменению территории, на которой осуществляется местное самоуправление, по вопросам доверия выборным органам и (или) должностным лицам местного самоуправления, по вопросам приобретения или отчуждения объектов муниципальной собственности, по отчетам выборных должностных лиц местного самоуправления и т.п. С учетом национальных, исторических и иных традиций установлены различные наименования выборных органов местного самоуправления в сельских муниципальных образованиях (районах, улусах, каймаках, волостях, сомонах, наслегах, сельсоветах, деревнях, селах и иных) — собрания представителей, собрания депутатов, хуралы, советы депутатов, комитеты самоуправления, муниципальные собрания, земские собрания, волостные управления, советы села. Срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления в различных муниципальных образованиях составляет от 2 до 5 лет. Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления на большей части сельских территорий проводились по мажоритарной системе с образованием одномандатных избирательных округов, более чем в 20 регионах — по многомандатным округам, в Красноярском крае и Свердловской области использовалась смешанная система, при которой часть депутатов избиралась по пропорциональной системе, основанной на выборах депутатов по спискам избирательных объединений. Надо отметить, что избирательная система при муниципальных выборах устанавливается муниципальным образованием самостоятельно и может изменяться. Обращает на себя внимание более высокая явка на муниципальные выборы избирателей в сельских муниципальных образованиях по 51

РАЗДЕЛ 2

сравнению с городскими. В селах и сельских округах (волостях и т.п.) явка составляет 7080% избирателей, в то время как в городских в основном — 45-55%, а иногда едва достигает 25%. Это подчеркивает более высокую заинтересованность сельских жителей в представлении их интересов и формировании органов местного самоуправления. Сказываются и избирательные традиции сельских жителей. Неодинаков численный состав представительных органов: от 4 депутатов в сельских округах и населенных пунктах, например, в Читинской области, до 30 и более в сельских районах. В целом, правда, надо отметить, что, исходя из опыта функционирования в 90-х годах прошлого века многочисленных по составу депутатов Советов народных депутатов и вынужденного создания Малых Советов, в большинстве муниципальных образований сохраняется тенденция к формированию представительных органов местного самоуправления с малым числом депутатов. К сожалению, определение числа членов выборных органов редко основывается на учете территориальных особенностей муниципального образования, схемы расселения, национального состава жителей. То же можно сказать и об использовании избирательных систем при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления. Вместе с тем, грамотный учет всех факторов позволяет найти оптимальный вариант представительства, обеспечить национальные интересы, интересы отдельных населенных пунктов, сформировать наиболее дееспособные органы местного самоуправления. Как и в случае с подготовкой правовых актов, особенно Устава, органам местного самоуправления сельских муниципальных образований требуется квалифицированная консультационная помощь по формированию организационных структур с учетом различных местных особенностей. Законодательством Российской Федерации допускается возможность исполнения всех функций местного самоуправления представительным органом, за исключением случаев осуществления прямого волеизъявления граждан. Возможен вариант, при котором представительный орган местного самоуправления осуществляет только те функции, которые отнесены федеральным законодательством к его исключительному ведению. Все остальные полномочия осуществляют другие органы, в том числе и исполнительные. Также используются и другие модели отношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Наиболее часто в муниципальных образованиях формируется единый исполнительнораспорядительный орган — администрация. Вместе с тем, для небольших сельских муниципальных образований характерно избрание и назначение лишь нескольких муниципальных должностных лиц (глава муниципального образования, казначей, секретарь совета, староста и т.п.) без формирования многочисленного исполнительного органа местного самоуправления. Деятельность по осуществлению местного самоуправления может возглавлять выборное должностное лицо — глава муниципального образования. Глава избирается либо всем населением, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Примерно в одной трети субъектов Российской Федерации (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия, Республика Башкортостан, Новосибирская, Нижегородская, Орловская, Пензенская области, Агинский Бурятский и Ненецкий автономные округа) главы администраций всех либо большей части муниципальных образований избраны из состава депутатов представительных органов. Так, например, в Республике Башкортостан из 985 муниципальных образований лишь главы 10 муниципальных образований избраны всем населением. Напротив, в Курской области все главы сельских муниципальных образований избраны всенародно. Как правило, избранный населением глава муниципального образования так же, как и избранный из состава представительного органа, входит в представительный орган с правом решающего голоса, председательствует на заседаниях, подписывает решения выборного органа местного самоуправления. Кроме этого, глава муниципального образования чаще всего возглавляет и администрацию (при ее наличии) или самостоятельно осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в рамках своей компетенции, определенной Уставом муниципального образования. Недостаточно часто, но встречаются и в сельских муниципальных образованиях случаи, когда исполнительно-распорядительный орган возглавляет или исполнительнораспорядительную деятельность осуществляет нанятый по контракту управляющий (глава 52

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

администрации). Так, в Воронежской области руководители исполнительных органов Архангельского, Мосоловского, Нащекинского, Рубашевского сельских советов, сел Бродовое, Садовое и некоторых других наняты по контракту. Это обеспечивает более профессиональный подход к муниципальному управлению, необходимую степень подконтрольности исполнительно-распорядительной деятельности представительному органу и населению. Встречается в сельских муниципальных образованиях и так называемая «комиссионная модель», когда члены выборных органов местного самоуправления организуют исполнительно-распорядительную деятельность по отдельным направлениям. При этом в селах чаще комиссия формируется из членов местного сообщества — профессионалов в определенной отрасли, при этом они работают в комиссии не на постоянной основе. Таким образом, надо отметить, что в сельских муниципальных образованиях Российской Федерации встречаются разнообразные модели организационных структур местного самоуправления, характеризующие различные местные условия и традиции населения. Интересно привести в качестве примера структуру органов местного самоуправления, принятую в селе Камаево Ичалковского района Республики Мордовия. Осуществление местного самоуправления в данном селе в истинно общинном духе является ярким образцом положительного опыта сельского местного самоуправления. В селе 250 жителей, из них 80 — дети и подростки. Высшим органом местного самоуправления является сход граждан, принимающий решения по наиболее важным вопросам местной жизни, в том числе и по вопросам хозяйственной деятельности фермерских хозяйств, которых в муниципальном образовании 12, а также по вопросам, при рассмотрении которых выборный орган местного самоуправления не смог достичь единогласного решения. В сходе с правом совещательного голоса могут участвовать и лица, не достигшие 18 лет. Представительный орган местного самоуправления избирается из числа жителей, причем руководители основных муниципальных учреждений (школа, культурно-спортивный центр и т.п.) и должностные лица муниципального образования являются депутатами. Если население не избирает кого-либо из названных лиц в состав выборного органа — Совета села, эти лица увольняются с руководящих должностей, так как им не доверяет население. Решения Совета села считаются принятыми, если за них проголосовали единогласно все члены Совета. В противном случае вопрос выносится на сход граждан. Высшим должностным лицом является Президент села. Для обеспечения исполнительно-распорядительной деятельности на сходе избираются глава администрации и казначей. Применяемая система позволяет эффективно решать вопросы местного значения, способствует социально-экономическому развитию территории. Необходимо отметить, что в селе жителями самостоятельно построены и содержатся школа и культурно-спортивный центр, создан ФАП, оплачивается выездная работа терапевта и педиатра, приобретены комбайны и сельхозтехника, которая не только обслуживает фермерские хозяйства села, но и используется для выполнения работ в других хозяйствах по договорам. Значительное внимание в селе уделяется общественной агрономии, контролю за состоянием земель, повышению их плодородия, созданию перерабатывающих сельхозпродукцию производств. Транспортное обслуживание населения осуществляется за счет использования имеющихся у части жителей индивидуальных транспортных средств. Особую заботу жители проявляют к закреплению в селе подрастающего поколения, профориентации школьников и созданию рабочих мест для молодежи, окончившей высшие и средние профессиональные учебные заведения.

3. Кадровые и иные организационные вопросы Проблемой, затрудняющей функционирование местного самоуправления на селе, является сложившаяся неблагоприятная кадровая ситуация. Средний возраст муниципальных служащих составляет 43 года. Процент лиц пенсионного возраста среди муниципальных служащих категории В составляет в среднем 4,1; по группам должностей среди высших — 5,9%; главных — 5,8%; ведущих — 4,7%. По уровню образования муниципальных служащих категории В высшее образование имеют 50,4%, среднее — 46,7%, не имеют среднего образования 2,9%. Данные о кадровом составе органов местного самоуправления позволяют сделать вывод о том, что 53

РАЗДЕЛ 2

профильное образование (по специальностям «государственное и муниципальное управление», «экономика и управление», «юриспруденция») имеют не более 24% муниципальных служащих (для села этот процент значительно ниже), причем экономическое образование, как правило, не связано с управлением экономикой территорий, а основное для служащих образование по специальности «государственное и муниципальное управление» имеют лишь 1,5%. При достаточно большом количестве образовательных учреждений, имеющих лицензию на подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров по специальности «государственное и муниципальное управление», во многих из них преподавание оторвано от практики муниципальной службы и качество образования не отвечает предъявляемым к муниципальным служащим требованиям. Количество муниципальных служащих, ежегодно проходящих обучение, также невелико. Так, в 1998 году прошли обучение 11,9 тыс. человек, из них 2,4 тыс. (20%) — переподготовку, 9,5 тыс. (80%) — повышение квалификации. Причем повышение квалификации сводится, как правило, к проведению 2-3-дневных семинаров и курсов. Дипломы о профессиональном обучении в 1998 г. получили лишь 0,6 тыс. человек. Основная масса повысивших квалификацию муниципальных служащих приходится на служащих городских и районных муниципальных образований. Работники сельских муниципалитетов практически не имеют возможности повышать квалификацию из-за отсутствия необходимых средств в местных бюджетах и несформированного государственного заказа на подготовку кадров. Острый дефицит квалифицированных управленцев препятствует рациональному использованию ресурсов, снижает качество предоставляемых населению услуг, снижает общую эффективность местного уровня власти, особенно в сельской местности. Ситуация осложняется и плохим информационным обеспечением органов местного самоуправления. Сегодня информационные ресурсы становятся в один ряд с ресурсами материальными и финансовыми, а в некоторых случаях они являются и более значимыми. Только силами муниципальных образований и за счет местного бюджета создать систему информационного обеспечения населения и органов местного самоуправления невозможно. В результате целостная система информационной поддержки органов местного самоуправления отсутствует. Информатизация муниципального управления в течение ряда лет осуществлялась стихийно, причем речь практически не шла об информационной поддержке органов местного самоуправления со стороны государства. В результате в отдельных муниципальных образованиях созданы локальные сети и используются отдельные информационные технологии. Это практически не свойственно сельским муниципальным образованиям волостного и поселенческого типов. Не только информационные технологии, но и получение информации становится иногда для органов местного самоуправления неразрешимой задачей. Действовавшая в начале 90-х годов система рассылки в обязательном порядке официальных изданий актов органов государственной власти каждому органу местного самоуправления в настоящее время не используется. У сельских муниципальных образований не хватает средств на приобретение необходимых информационных материалов (даже первоисточников, не говоря уже о методической и научной литературе). За последнее время практически перестали пополняться фонды сельских библиотек. В результате сельские муниципальные образования испытывают острейшую нехватку информации по наиболее важным вопросам осуществления муниципального управления. В ходе реализации мероприятий Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления разработан ряд методик и технологий, но они по причинам недостаточности ресурсов внедрены с помощью федеральных органов государственной власти только в единичных муниципальных образованиях. Из-за отсутствия информационного обеспечения муниципальные образования не могут внедрить разработанные методики самостоятельно. В связи с этим недостаточна отдача от реализации Федеральной программы, хотя по оценкам, полученным в результате внедрения разработанных методик и технологий в различных типах муниципальных образований, вполне реально увеличение доходной базы местных бюджетов на 25-30% и такова же экономия бюджетных средств при рационально организованном управлении местными финансами.

54

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

4. Возможности совместной деятельности муниципальных образований Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций и союзов. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. В настоящее время в Российской Федерации действует значительное число союзов и ассоциаций как общефедеральных, так и региональных. В частности, создана и действует Ассоциация сельских муниципальных образований. Созданы ассоциации и союзы муниципальных образований, включающие сельские муниципальные образования, в Республике Калмыкия, Ставропольском крае, Астраханской, Курской, Оренбургской и некоторых других областях. Органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, учредителями иных коммерческих организаций, за исключением создания муниципальных унитарных предприятий, создания АО в процессе приватизации и осуществления бюджетных инвестиций. Это не позволяет муниципальным образованиям создавать совместные коммерческие структуры для осуществления деятельности по решению вопросов местного значения и развитию территорий. Вместе с тем, право на участие муниципальных образований в некоммерческих организациях законодательством не ограничивается. Исходя из этого, для реализации совместных проектов органы местного самоуправления различных муниципальных образований могут создавать помимо ассоциаций и союзов иные некоммерческие организации, определять цели и условия их деятельности, реализовывать с их помощью различные мероприятия в хозяйственной сфере.

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА СЕЛЬСКОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Развитие местного самоуправления, в том числе сельских муниципальных образований, невозможно без финансово-экономической основы, законодательных норм о бюджетных и налоговых правах органов местного самоуправления, правах муниципальных образований на местные финансы и муниципальную собственность, о праве регулирования социально-экономического развития муниципального образования. Конституцией Российской Федерации установлены основные нормы, гарантирующие экономические права местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет экономические и финансовые основы местного самоуправления. Экономическую базу местного самоуправления в соответствии с названным Законом составляют: муниципальная собственность; местные финансы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления; а также, в соответствии с Законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Вместе с тем, существенным для гарантий осуществления местного самоуправления является и право органов местного самоуправления на участие в экономической деятельности, а также возможность координации деятельности иных хозяйствующих субъектов в целях развития муниципального образования. Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, возможность органов местного самоуправления влиять на экономическое развитие и закрепляя право муниципальных образований на обладание необходимыми ресурсами, служат прежде всего созданию условий для обеспечения жизнедеятельности населения, удовлетворения его потребностей, создания конкурентной среды в сфере производства материальных благ и услуг. Муниципальная собственность является одной (и основной) из составляющих экономической базы местного самоуправления. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета; движимое и недвижимое имущество, включая муниципальные 55

РАЗДЕЛ 2

жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и учреждения, в том числе образования, здравоохранения, культуры и спорта; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации. Основной для деятельности местного самоуправления составляющей муниципальной собственности являются средства бюджета. Состоянию местных финансов посвящен специальный раздел данного доклада. Здесь же необходимо остановиться на остальных составляющих муниципальной собственности. Муниципальная собственность как одна из форм собственности признана и защищается на основании статьи 8 Конституции Российской Федерации. Население муниципального образования в процессе осуществления местного самоуправления владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции Российской Федерации), при этом органы местного самоуправления, как следует из ст. 132 Конституции Российской Федерации, самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Сформированная в результате реформы отношений собственности как одной из составляющих реформы государственного устройства муниципальная собственность является основой хозяйственной деятельности органов местного самоуправления. Непосредственное законодательное регулирование в сфере отношений собственности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним законами. Гражданским кодексом же предусмотрено право муниципальных образований участвовать в гражданских правоотношениях, в том числе заниматься финансово-хозяйственной деятельностью. Законодательство не вводит ограничений на виды объектов собственности, которые могут находиться в муниципальной собственности. Формирование муниципальной собственности началось до принятия новой Конституции Российской Федерации и осуществлялось в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». На основании этих актов была сформирована муниципальная собственность в районах и городах областного значения. Допускалась передача муниципальной собственности и городам районного значения, поселковым и сельским советам, однако не в заявительном, а в согласительном с органами местного самоуправления района порядке. В связи с этим в ряде муниципальных образований объекты муниципальной собственности отсутствуют, несмотря на то, что с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все муниципальные образования уравнены в правах. Процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов, в том числе и законодательством субъектов Российской Федерации, начался, но не завершен. Первичное формирование муниципальной собственности происходит на основе разграничения общегосударственной. В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами, в том числе путем принудительного изъятия для муниципальных нужд в судебном порядке объектов частной собственности Органы местного самоуправления в отношении объектов муниципальной собственности наделены всеми правами собственника: могут передавать эти объекты во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов, в том числе условия использования земель. Федеральным законом определены и права местного самоуправления в отношении приватизации муниципальной собственности. В отличие от ранее действовавшего законода56

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

тельства с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности должны полностью поступать в местный бюджет. Муниципальная собственность служит для эффективного осуществления конституционных полномочий местного самоуправления, решения основных задач жизнеобеспечения населения; она используется для оказания услуг населению, получения дополнительных доходов в местный бюджет и снижения расходов местного бюджета. Но даже получение доходов от использования муниципальной собственности — не цель, а лишь средство обеспечения полномочий местного самоуправления. Вместе с тем, сельские муниципальные образования, как правило, лишены даже самых необходимых объектов муниципальной собственности. По данным Госкомстата России все районные муниципальные образования имеют те или иные объекты муниципальной собственности. Из 8092 сельских администраций (волостей, сельских советов, округов) и 270 сельских населенных пунктов объекты муниципальной собственности есть лишь соответственно у 7755 и 264 муниципальных образований этих видов, причем в большинстве случаев это лишь здания, в которых располагаются органы местного самоуправления, и минимально необходимое оснащение рабочих мест муниципальных служащих. Так, из 8362 сельских муниципальных образований (без районов) в собственности имущество органов местного самоуправления есть у 6653; предприятия и иные организации, включая доли в уставном капитале — у 2200; жилищный фонд и нежилые помещения — у 4671; учреждения образования — у 5469; учреждения здравоохранения — у 4692; учреждения культуры, физкультуры и спорта — у 4653 муниципальных образований. Муниципальных банков и других финансово-кредитных организаций нет ни у одного сельского муниципального образования. Данные по наличию муниципальной собственности показывают, что около 1/3 муниципальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т.п.). Причем основная доля не имеющих необходимых объектов муниципальных образований приходится на бывшие территориальные единицы районного подчинения — сельсоветы, села, города районного подчинения. Еще одна крупная проблема в области муниципальной собственности у сельских муниципальных образований — нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хозяйством. Выборочный анализ наличия в муниципальных образованиях муниципальных предприятий подтверждает, что в значительной части осуществляемая ими деятельность не связана с функциями органов местного самоуправления либо более эффективно может осуществляться предприятиями других форм собственности. Не применяется или применяется формально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить от 10% до 25% средств. Объекты муниципальной собственности используются не по назначению либо с малой отдачей. Неоптимальна структура управления муниципальным хозяйством и практически не регламентировано ее функционирование в сельских муниципальных образованиях. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления предоставлено право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности и определять цели, условия и порядок их деятельности, осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждать их Уставы, назначать и увольнять руководителей этих предприятий, учреждений и организаций, заслушивать отчеты об их деятельности. Возможность органов местного самоуправления не только осуществлять властные полномочия, но и заниматься хозяйственной деятельностью, создавать предприятия и учреждения способствует решению целого ряда проблем, связанных с традиционным ведением хозяйства, обеспечением сбыта произведенной продукции и созданием рабочих мест. Органам местного самоуправления, как и другим хозяйствующим субъектам, предоставлено право осуществления внешнеэкономической деятельности в интересах населения.

57

РАЗДЕЛ 2

Доходы от собственной хозяйственной деятельности, использования и реализации муниципальной собственности относятся в соответствии со ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. ст. 60, 62, 41-43, 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходам местных бюджетов.

ПЛАНИРУЕМЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ ОБЩИХ ПРИНЦИПОВ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КАСАЮЩИЕСЯ СЕЛЬСКИХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает коренные преобразования территориальных, организационных основ местного самоуправления, существенное изменение компетенции, затрагивает бюджетную и налоговую сферы, и даже права граждан на местное самоуправление. Предполагается введение трех типов муниципальных образований с разным объемом компетенции. Первый тип — поселения. Это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. При этом для приобретения статуса муниципального образования в населенном пункте должно проживать более 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения — более 3000 человек. При меньшей численности населения отдельные населенные пункты объединяются решением органов государственной власти субъектов Российской Федерации таким образом, чтобы численность жителей муниципального образования была не менее указанной выше. Границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются субъектом Российской Федерации «с учетом пешей доступности до центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения». При реализации норм законопроекта в большинстве субъектов Российской Федерации придется создавать муниципальные образования на территории поселений. Это имеет свои положительные стороны, так как приближает органы власти к гражданам. Вместе с тем, в некоторых субъектах Российской Федерации именно граждане приняли решение об укрупнении муниципальных образований и объединении всех поселений в границах района. В этих случаях решение населения с введением рассматриваемого законопроекта исполняться не будет. Введение законопроекта затронет большинство из 270 существующих в настоящее время муниципальных образований — сельских населенных пунктов, так как потребует их ликвидации и объединения с другими населенными пунктами. Не затронет эта ситуация, повидимому, лишь Ставропольский край ввиду большой численности населения в сельских поселениях края. Особенно болезненно отразится введение законопроекта на сельских населенных пунктах, аналогичных с. Камаево, так как их жители самостоятельно выстраивали всю систему местного самоуправления, формировали муниципальную собственность, принимали к своему ведению вопросы, требующие регулирования и решения именно на уровне села для обеспечения стабильной социально-экономической ситуации. Повидимому, передел территорий затронет и большинство существующих сельских округов (волостей), так как далеко не все из них имеют необходимую численность населения. Вопросы местного значения и объем полномочий как для городских, так и для сельских поселений устанавливается одинаковым и представляет собой закрытый перечень. Иные вопросы, не отнесенные к компетенции муниципальных образований других типов, органов государственной власти поселения вправе решать только при наличии собственных материальных и финансовых средств. Возможности решения таких вопросов с использованием привлеченных ресурсов проект Закона не предусматривает. В перечне вопросов местного значения поселений отсутствуют принятие и реализация программ развития муниципального образования, формирование необходимой инфраструктуры для осуществления хозяйственной деятельности, в том числе для развития сельскохозяйственного производства, координация деятельности предприятий, направленной на развитие территории, создание условий для занятости населения и ряд других важных вопросов, традиционно решаемых муниципальными образованиями. Будет отсутствовать возможность развития сельскохозяйственной кооперации с участием органов 58

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

местного самоуправления или при их организационном обеспечении и кредитной кооперации. Вместе с тем, наиболее трудно решаемые в настоящее время вопросы электро- и газоснабжения населения в границах поселений отнесены к компетенции этого типа муниципальных образований. Органам местного самоуправления поселений отдельные государственные полномочия не передаются. Второй тип муниципальных образований — муниципальный район. Это несколько поселений, объединенных общей территорией. Границы муниципального района устанавливаются «с учетом транспортной доступности до центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района». Границы муниципального района устанавливаются «с учетом наличия условий для решения вопросов местного значения межмуниципального характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления отдельных государственных полномочий на всей территории муниципального района». К вопросам местного самоуправления муниципального района относятся «вопросы межмуниципального характера». Таковыми названы опека и попечительство; дошкольное, начальное общее, основное общее и дополнительное образование; первичная медико-санитарная помощь, в том числе женщинам в период беременности и послеродовой период; скорая медицинская помощь; организация в границах района электро- и газоснабжения поселений; содержание и строительство автомобильных дорог, за исключением федеральных и региональных; организация транспортного сообщения между поселениями; организация охраны общественного порядка; организация утилизации и переработки бытовых отходов; выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета муниципального района и некоторые другие, менее значимые вопросы. Вызывает сомнение «межмуниципальный» характер некоторых полномочий. Так же, как и в названном выше случае, отсутствуют в перечне вопросов местного значения принятие и реализация программ развития муниципального образования, формирование необходимой инфраструктуры для осуществления хозяйственной деятельности, координация деятельности предприятий, направленной на развитие территории, создание условий для занятости населения и ряд других важных вопросов, традиционно решаемых муниципальными образованиями. Для муниципальных районов установлено ограничение на принятие к своему ведению вопросов, не установленных рассматриваемым проектом Закона, аналогичное таковому для поселений. На органы местного самоуправления муниципального района возлагаются отдельные государственные полномочия. Третий тип муниципальных образований — городской округ. Это «не входящее в состав муниципального района городское поселение». К вопросам местного значения городского округа отнесены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов. Органы местного самоуправления городских округов также наделяются отдельными государственными полномочиями. Рассмотрение особенностей создания муниципальных округов и сохранения (приобретения) их статуса не является предметом настоящего анализа, так же как и порядка территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения. Принятие законопроекта потребует изменения территориальной организации субъектов Российской Федерации, установления в кратчайшие сроки новых границ муниципальных образований, перераспределения объектов земельной собственности и иных объектов муниципальной собственности. Проект предусматривает возможность исключения из муниципальной собственности ряда объектов в случае перераспределения полномочий. Муниципальные образования вправе будут иметь в собственности только те объекты, которые непосредственно связаны с осуществлением полномочий данного типа муниципального образования. С учетом предлагаемых изменений в отраслевом законодательстве данная норма, по-видимому, вводится для изъятия из муниципальной собственности учреждений образования и некоторых объектов здравоохранения, так как в области образования давно предлагается Минобразованием России передать учредительство в отношении образовательных учреждений, право назначения руководителей, утверждения уставов образовательных учреждений органам государственной власти. Необходимо также учитывать и проект Федерального закона «О разграничении объектов собственности в Российской Федерации». В соответствии с этим проектом предлагается изымать из муниципальной собственности и собственности субъек59

РАЗДЕЛ 2

тов Российской Федерации безвозмездно все объекты, не связанные непосредственно с осуществлением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Наиболее существенным в этом случае будет изменение состава объектов муниципальной собственности поселений. В проекте недостаточно четко разграничены полномочия и установлена компетенция различных типов муниципальных образований. По-прежнему в Законе используются неопределенные термины (участие, создание условий, обеспечение условий, организация и т.п.), не указаны права и обязанности муниципальных образований, отсутствуют критерии, определяющие объем и качество услуг, которые органы местного самоуправления должны оказывать населению. Проект вводит дифференциацию, а для ряда существующих муниципальных образований и ограничения прав граждан в зависимости от их места жительства, не обеспечивая вместе с тем возможности использовать местные особенности для более эффективного управления, экономического роста, обеспечения политической стабильности. При сопоставлении вопросов, отнесенных к компетенции разных типов муниципальных образований, выявляется явное различие прав граждан в зависимости от того, проживают они в поселениях или городских округах, что противоречит не только Конституции Российской Федерации, но и общепризнанным нормам международного права. Так, например, организация первичной медико-санитарной помощи, деятельность учреждений дошкольного, начального, основного, среднего общего образования, дополнительного образования исходя из интересов населения в крупных городах решается этим населением самостоятельно, без участия иных граждан, а в малых и средних городах, сельских поселениях за данное местное сообщество решения будут принимать другие граждане, не пользующиеся услугами данных учреждений и не заинтересованные в их деятельности. Вызывает нарекания и закрепление за каждым типом муниципальных образований полномочий в виде закрытого списка. Российская Федерация — слишком большое государство с самыми различными местными условиями. Не представляется возможным установить закрытый перечень вопросов местного значения, не ограничив тем самым права граждан на самостоятельное решение вопросов, связанных с жизнеобеспечением и функционированием местной власти. Ставя в зависимость от численности населения и вида поселения возможность самостоятельно осуществлять местное самоуправление и решать вопросы местного значения, законопроект при его принятии будет препятствовать повышению гражданской активности, созданию гражданского общества, усилит иждивенческую позицию населения. Особенно негативные последствия принятие Закона влечет для сельскохозяйственного производства и развития сельских поселений. Исключение возможности населения влиять на процессы жизнеобеспечения, ограничение компетенции с соответствующим ограничением финансовых ресурсов (нет полномочий — нет финансов) приведет к массовому оттоку из села граждан, особенно молодежи, старению и вымиранию села, сокращению трудовых ресурсов. В этой ситуации весьма вероятно замещение коренного населения мигрантами либо сокращение сельхозпроизводства и неиспользование сельхозземель. В концепции реформирования местного самоуправления возможность населения самостоятельно решать свои вопросы ставится в зависимость не от реально имеющихся и потенциально возможных материальных и финансовых ресурсов, а от степени централизации всех ресурсов, решение о которой принимается вышестоящими органами власти. Особенно заметно это по отношению к муниципальным образованиям поселенческого типа. Существенно меняются по проекту Закона и организационные основы местного самоуправления. Как уже отмечалось, в настоящее время в ряде поселений с численностью более 100 человек (от 200 до 500) успешно используется такая форма осуществления местного самоуправления, как сход граждан. Это повышает доверие населения власти, гражданскую активность, позволяет привлекать дополнительные ресурсы. Нормы проекта не допускают такого порядка решения вопроса для поселений с численностью населения более 100 человек. Вместе с тем, маленькие поселения (менее 1000 человек) по проекту не являются муниципальными образованиями. Таким образом, осуществление местного самоуправления непосредственно гражданами на сходе не будет допускаться. Депутаты представительного органа местного самоуправления района могут избираться не всем населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, а депутата60

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

ми поселений из своего состава. При этом главы муниципальных образований поселений по должности входят в состав представительного органа местного самоуправления района. Полномочия представительного органа местного самоуправления расширяются с одновременным существенным увеличением численного состава депутатов. Вместе с тем из компетенции представительного органа исключается контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления и вводится норма о создании специального контрольного органа. В обязательном порядке в структуре органов местного самоуправления предусматривается формирование администрации — исполнительно-распорядительного органа. Обязательно и наличие главы муниципального образования. Все это потребует проведения специальных организационных мероприятий, привлечения дополнительных кадровых ресурсов, повышения затрат на муниципальную службу. Устанавливается участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в формировании органов местного самоуправления и прекращении их полномочий. Ограничивается возможность использования местных традиций, сложившегося исходя из местных условий правового обычая при установлении структуры органов местного самоуправления и организации их деятельности. Как уже отмечалось, ряд демократических процедур исключается из арсенала муниципального управления и формирования органов местного самоуправления. Существенные преобразования потребуются в отношении организационных форм местного самоуправления сельских муниципальных образований. Необходимо будет в кратчайшие сроки практически полностью переработать правовые акты муниципальных образований для приведения их в соответствие с новым Законом. В проекте Закона предусматривается изменение природы властных органов. Органы местного самоуправления приобретают статус хозяйствующих субъектов — юридических лиц в форме учреждений с существенным ограничением по отношению к иным хозяйствующим субъектам правомочий в области гражданских правоотношений. Возможность реализации норм проекта Федерального закона напрямую связана с внесением изменений и дополнений в бюджетное и налоговое законодательство. Пока рано говорить о том, какими будут данные изменения, однако по высказываемым авторами реформы позициям можно сделать вывод, что из доходной базы местных бюджетов будут исключены многие виды доходов от региональных и федеральных налогов. Так, на усмотрение субъектов Российской Федерации будет оставлен вопрос о зачислении в местные бюджеты налога на имущество юридических лиц и налога на недвижимость, других региональных налогов и долей федеральных налогов (в настоящее время в местные бюджеты поступает 50% налога на имущество юридических лиц или налога на недвижимость). Произойдет снижение доли подоходного налога, закрепляемой за местными бюджетами, с 50% в среднем по субъекту Российской Федерации до 12–25% (точная цифра в этих пределах пока не установлена). В целом предполагается существенное снижение доходной части консолидированных местных бюджетов Российской Федерации (представители Минфина России называют цифру в более чем 200 млрд. рублей). Таким образом, планируемые законодательные изменения общих принципов организации местного самоуправления существенным образом затронут систему местного самоуправления в сельских муниципальных образованиях и повлияют на все стороны О. Г. Севан, р. Пинега, Сояль жизни села50.

50 При подготовке статьи использовано законодательство субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, Уставы муниципальных образований.

61

РАЗДЕЛ 2

62

РАЗДЕЛ 3

ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНОСТИ Н.В. Голованова ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Единая модель местного самоуправления вряд ли будет одинаково хорошо работать на всей территории России. Одного взгляда на карту Российской Федерации, на которой отмечены населенные пункты с численностью жителей более тысячи человек (см. рисунок 1 в Приложении), достаточно, чтобы понять, что местное самоуправление в Европейской части России выглядит совсем не так, как в Сибири или на Дальнем Востоке, а проблемы самоуправления, характерные для сельской местности, отличаются от проблем крупных промышленных городов. Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создал условия для появления в регионах России различных моделей организации местного самоуправления. В настоящее время в 51 субъекте Российской Федерации местное самоуправление сформировано на уровне городов и районов51. В 13 субъектах Федерации местное самоуправление сформировано на уровне городов и сельских поселений, а на уровне районов существуют территориальные подразделения органов власти субъектов Федерации. В 22 субъектах Федерации сложилась двухуровневая модель местного самоуправления, сформированная как на уровне городов и районов, так и на уровне сельских поселений (правда, не во всех этих субъектах сельские муниципалитеты имеют полноценные бюджеты, часто сельские муниципальные образования лишь формально утверждают рассчитанные финансовыми органами районов сметы доходов и расходов). Несмотря на разнообразие сложившихся вариантов организации местного самоуправления, действующее бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс) предусматривает только один уровень местных бюджетов. Соответственно, в налоговом законодательстве содержится лишь один список местных налогов, а действующая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит лишь один перечень вопросов местного значения. В случае существования на территории субъекта Федерации двух уровней местного самоуправления разграничение доходов и расходов между уровнями местных бюджетов относится к компетенции субъекта Российской Федерации. Однако в случае одноуровневой модели местного самоуправления, сформированной на базе городов и поселений, и крупный промышленный город, и сельский округ обладают одинаковым набором предметов ведения и одинаковым списком собственных доходов. Налоговая система в России сильно централизована, и собственные налоги составляют незначительную долю в местных бюджетах, но если для города с развитой налоговой базой наличие источников собственных доходов предоставляет хоть небольшую возможность для маневра, в сельских округах отсутствие дифференцированной налоговой базы и установленные Федерацией льготы для сельскохозяйственного сектора делают почти все бюджеты дотационными.

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ Поскольку действующее законодательство не учитывает всего многообразия форм местного самоуправления, сложившихся в России, возникла потребность в совершенствовании нормативно-правовых актов. Предлагаемые поправки в Бюджетный кодекс снимают ограничение на количество уровней бюджетной системы. Проект новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает единую схему организации местного самоуправления на всей территории России, три вида местных «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 сентября 2002 года», Госкомстат, М., 2002, результат опросов администраций субъектов Федерации, проводимых Центром фискальной политики.

51

64

Финансовые основы местного самоуправления в сельской России

бюджетов (районный, поселенческий и городского округа), два списка вопросов местного значения и два списка местных налогов (для поселений и муниципальных районов)52. Вопросы местного значения для городских округов объединяют оба списка вопросов местного значения, и в бюджеты городских округов поступают все местные налоги. Проект Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет уточнить разграничение расходных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления. Местные органы власти будут освобождены от финансирования не свойственных им функций (например, от обеспечения военного призыва), а нецелевые доходы смогут тратить исключительно на финансирование собственных предметов ведения.

НЕФИНАНСИРУЕМЫЕ МАНДАТЫ В настоящее время существенную проблему для местных бюджетов составляют нефинансируемые мандаты, налагаемые федеральным законодательством на органы местного самоуправления. Для решения данной проблемы проект Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает целевое финансирование мандатов через субвенции. Это требование Закона, безусловно, будет налагать ограничения на практику принятия не обеспеченных финансированием расходных обязательств. К сожалению, обратной стороной целевого финансирования мандатов из вышестоящих бюджетов станет централизация бюджетных ресурсов. Нельзя однозначно ответить на вопрос, хорошо это или плохо. С одной стороны, если вышестоящие органы власти не только принимают решения о необходимости предоставления неких бюджетных услуг (как это происходит сейчас), но и передают средства на их выполнение, то это большой шаг вперед в создании прозрачной системы межбюджетных отношений. С другой стороны, органы местного самоуправления, ранее имевшие возможность не исполнять решения федеральных и региональных органов власти, ссылаясь на отсутствие финансирования, будут лишены значительной доли нецелевых средств, которые вернутся назад уже в виде целевых субвенций. В результате снизится объем бюджетных средств, которыми местные органы власти могут распоряжаться по собственному выбору, и возрастет объем средств, при использовании которых местные органы власти становятся лишь исполнителями решений федеральных и региональных органов власти.

ОГРАНИЧЕННОСТЬ ИСТОЧНИКОВ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ Доходы местных бюджетов состоят из собственных и регулирующих. К первым, согласно статье 47 Бюджетного кодекса, относятся доходы (как налоговые, так и неналоговые), закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе53. К регулирующим доходам статьей 48 Бюджетного кодекса отнесены доходы, по которым нормативы отчислений устанавливаются ежегодным Законом «О бюджете». При этом действующей редакцией Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» установлены требования к общим (средним) пропорциям распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. За счет собственных доходов местных бюджетов покрывается около 30% от совокупных расходов этих бюджетов, однако эта консолидированная цифра достигается в основном за счет промышленных городов с развитой налоговой базой и ресурсодобывающих территорий. В сельских же районах собственные доходы не позволяют профинансировать и 10% расходов. Практически полное отсутствие источников собственных доходов лишает органы местного самоуправления заинтересованности в развитии налоговой базы на своей территории, создании благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, эффективном использовании бюджетных ресурсов, а также ставит местные бюджеты в зависимость от вышестоящих органов власти, ведет к непрозрачности межбюджетных отношений. Хотя задача поэтапного сокращения регулирующих доходов с их преобразованием в собственные доходы и доходы, закрепленные на постоянной основе, была поставлена еще 52 53

Перечень источников доходов местного самоуправления будет определен Налоговым кодексом. На практике это означает закрепление законом, за исключением ежегодного Закона «О бюджете» органа власти вышестоящего уровня.

65

РАЗДЕЛ 3

в 2001 г. в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, реализовать ее не так просто. Высокая степень неравномерности распределения налоговой базы затрудняет закрепление доходов местных бюджетов в федеральном законодательстве. Возникает дилемма: для нормального функционирования местного самоуправления нужны источники собственных доходов, но чем больший объем доходов закреплен за муниципальными образованиями, тем сильнее вырастает дифференциация обеспеченности местных бюджетов по собственным доходам и тем больший объем средств требуется для выравнивания бюджетной обеспеченности. А поскольку суммарный объем налогового бремени не может расти бесконечно, при высокой доле собственных налогов в консолидированных местных бюджетах у субъектов Федерации не будет достаточно средств для проведения политики выравнивания.

ВЫБОР ИСТОЧНИКОВ ДОХОДОВ ДЛЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Какие же налоги должен закрепить за местными бюджетами Налоговый кодекс? Основными критериями разграничения налогов между уровнями бюджетной системы являются54: стабильность поступлений, экономическая эффективность закрепления налога за тем или иным уровнем бюджетной системы, социальная справедливость и равномерность распределения налоговой базы, степень «экспортируемости» налогового бремени за пределы территории55.

ПОДОХОДНЫЙ НАЛОГ С ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ Между местными бюджетами внутри субъектов Федерации налог распределен достаточно равномерно56. На территории некоторых высокодотационных субъектов Федерации (Амурская область, Корякский АО) подоходный налог является наиболее равномерно распределенным налогом на уровне городов и районов. В настоящее время подоходный налог в основном уплачивается предприятиями по месту их регистрации, а не самими налогоплательщиками по месту жительства. Это приводит к экспорту налогового бремени, если налогоплательщик проживает в одном муниципальном образовании и там же получает бюджетные услуги, а на работу ездит в другой муниципалитет. Изменение системы зачисления подоходного налога (переход на зачисление по месту жительства) сделает распределение подоходного налога более равномерным, причем в первую очередь выиграют бюджеты сельских муниципалитетов, жители которых ездят на заработки в город. Подоходный налог является существенным источником доходов местных бюджетов. В настоящее время он составляет 34% налоговых поступлений консолидированных местных бюджетов. В отсутствие налога на недвижимость подоходный налог является единственным налогом на жителей как получателей бюджетных услуг, а большинство услуг (здравоохранение, образование, жилье) население получает именно от местных властей. Если органы местного самоуправления будут иметь в своем распоряжении хотя бы один источник доходов, уровень поступлений от которого напрямую зависит от численности населения и уровня его доходов, у них появится стимул заботиться о создании комфортных условий для проживания и учете особенностей спроса на бюджетные услуги, предъявляемого местными жителями. Пока жители для органов местного самоуправления являются скорее источником расходов, нежели доходов. Вообще говоря, подоходный налог обладает мобильной налоговой базой, однако мобильность населения в России пока невелика из-за низкого уровня доходов. В будущем, при введении налога на недвижимость, переоценке недвижимости по рыночной стоимости и росте ставок, роль подоходного налога в обеспечении доходов местных бюджетов может снизиться, однако это вряд ли произойдет в ближайшее время. Подробнее эти критерии рассматриваются в «Обосновании к разделу «Разграничение налоговых полномочий и доходных источников» Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. (www.fpcenter.org).

55 Чем труднее переместить налоговое бремя на плечи налогоплательщиков, относящихся к другим территориям (регионам, муниципалитетам), тем больше соответствующий налог подходит для закрепления за данной территорией.

56 Равномерность распределения налогооблагаемой базы оценивалась Центром фискальной политики (www.fpcenter.org) на основе данных о контингентах доходов бюджетов для 23 субъектов Федерации.

54

66

Финансовые основы местного самоуправления в сельской России

НАЛОГ НА ИМУЩЕСТВО ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ Налог на имущество физических лиц распределен достаточно равномерно как на уровне городов и районов, так и на уровне поселений, что позволяет считать его хорошим кандидатом в источники доходов поселенческих бюджетов. Поступления от поимущественных налогов по своей природе мало подвержены колебаниям в рамках экономических циклов. Эта стабильность особенно важна для местных властей, которые должны обеспечивать свое население многими жизненно важными услугами, нужда в которых постоянна и не зависит от экономических спадов или подъемов. Важнейшим элементом базы ныне действующего налога на имущество физических лиц является недвижимость. Поскольку недвижимость трудно скрыть, избежать уплаты поимущественного налога куда сложнее, чем других налогов. В настоящее время налог на имущество физических лиц составляет всего 0,4% налоговых доходов местных бюджетов. Столь незначительная доля объясняется низкими налоговыми ставками, а также оценкой налоговой базы по инвентаризационной, а не по рыночной стоимости, как это принято в других странах. Если расчет налога будет производиться по рыночной стоимости имущества, то существенно повлиять на его поступления смогут только значительные изменения экономической конъюнктуры или экологической ситуации в районе расположения недвижимости. Усилия местных органов власти по развитию инфраструктуры населенного пункта смогут увеличить привлекательность района и, следовательно, стоимость недвижимости будет расти. Недвижимость не меняет своего местонахождения. Дом не сможет «переехать» в другой район, если в этом другом районе ставки налогообложения недвижимости ниже. Недвижимость располагается по определенному адресу и имеет географическую привязку. Можно составить землемерные карты, с помощью которых легко определить, к какой административно-территориальной единице относится данный участок земли и расположенные на нем строения, и, соответственно, какой муниципалитет имеет право обложить эту собственность налогом. Поступления от налога на имущество физических лиц могут идти на финансирование функций, выполняемых за счет местного бюджета, которые имеют непосредственное отношение к самой недвижимости. В этом смысле налог на недвижимость можно рассматривать в качестве платы за оказанные услуги — во всяком случае, опыт стран, в которых этот налог введен и активно используется, показывает, что объем предоставления муниципальных услуг примерно соответствует стоимости недвижимости, расположенной на тех или иных участках обслуживания. Жители соответствующей территории, на которых ложится бремя налога, могут реально сопоставлять стоимость услуг с их полезностью.

НАЛОГ НА ИМУЩЕСТВО ПРЕДПРИЯТИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ Налог на имущество предприятий обладает всеми достоинствами налогов на недвижимость, кроме одного — равномерности распределения. Он неравномерно распределен на уровне городов и районов, и тем более на уровне поселений, что не позволяет считать этот налог хорошим источником доходов для местных бюджетов, хотя в тех регионах, где этот налог распределен относительно равномерно, субъекты Федерации могут закрепить часть этого налога за муниципальными районами и городскими округами на долговременной основе.

ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАЛОГ С точки зрения равномерности распределения налоговой базы земельный налог является хорошим кандидатом в качестве источника доходов местных бюджетов. Для муниципалитетов Алтайского края, Республики Адыгея, Республики Алтай, Новгородской, Ивановской, Курганской и Томской областей этот налог распределен наиболее равномерно среди всех доходов. Переход к оценке налогооблагаемой базы на основе рыночных цен усилит доходную базу сельских бюджетов, на территории которых находятся дачные участки.

67

РАЗДЕЛ 3

НАЛОГ НА ПРИБЫЛЬ ПРЕДПРИЯТИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ Для местных бюджетов налог на прибыль не слишком надежный источник доходов. Поступления от налога на прибыль распределены неравномерно. Налог на прибыль очень сильно зависит от экономической ситуации в стране, что делает поступления из этого источника очень нестабильными, поэтому закреплять его за местным уровнем не рекомендуется. Кроме того, прибыль является таким показателем, которым легко манипулировать при помощи бухгалтерской отчетности. База налога на прибыль обладает значительной мобильностью и, следовательно, может быть легко экспортирована за пределы муниципалитета или региона, что является основным аргументом против закрепления налога за местным уровнем. Существование предприятий, имеющих множество филиалов, затрудняет определение территории, на которой создается прибыль. Законодательство, требующее уплату налога филиалами пропорционально стоимости основных фондов, зачастую не выполняется, и субъекту Федерации легче, чем местным органам власти, бороться с этой проблемой.

НАЛОГИ НА МАЛЫЙ БИЗНЕС В России существует два налога на малый бизнес: единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности, и единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. Хотя доля поступлений от этих налогов в консолидированный бюджет Российской Федерации невелика, для региональных и местных бюджетов эти налоги могли бы стать хорошими источниками доходов в случае развития в России малого бизнеса. Внутри субъектов Федерации единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности распределен более равномерно, чем единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Для некоторых регионов (Владимирская, Cаратовская, Волгоградская области, Ханты-Мансийский АО) налог на вмененный доход для определенных видов деятельности является наиболее равномерным налогом.

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ДОХОДНЫХ ИСТОЧНИКОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ Единственно верного решения относительно выбора местных налогов в такой огромной и неоднородной стране, как Россия, скорее всего, не существует. В любом случае, любое принятое решение не сможет одновременно соответствовать интересам «богатых» и «бедных» муниципальных образований, а также интересам муниципальных образований и субъектов Федерации. Сильная неравномерность распределения налоговой базы не позволяет закрепить за местными бюджетами значительные источники собственных доходов, поскольку чем большую долю налогов мы закрепим за бюджетами, тем больше вырастет дифференциация бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Закрепление доходных источников за местными бюджетами ведет к росту самостоятельности муниципальных образований с развитой налоговой базой (в основном, городских округов), однако при этом сокращаются возможности региональных бюджетов по предоставлению трансфертов для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Правительство Российской Федерации предложило в качестве источников доходов местных бюджетов закрепить часть налога на доходы физических лиц, единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной схемы налогообложения, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог, земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу (см. табл. 1). Эти налоги наилучшим образом удовлетворяют критериям разграничения источников доходов, хотя и не обеспечивают полностью расходные потребности местных бюджетов. Из всех этих налогов только подоходный налог вносит значительный вклад в формирование доходов местных бюджетов. Несмотря на мобильность базы данного налога, он остается основным источником доходов местных бюджетов. Тем не менее, 30% поступлений по подоходному налогу, 60% по налогам на малый бизнес, 100% земельного налога и 100% налога на имущество физических лиц принесут в 68

Финансовые основы местного самоуправления в сельской России

местные бюджеты больше доходов, чем закрепленные действующим законодательством 2% налога на прибыль, 50% налога на имущество предприятий, 50% земельного налога и все прочие местные и закрепленные налоги. Подобное закрепление должно усилить доходные возможности сельских бюджетов, так как базы налога на прибыль и налога на имущество предприятий сконцентрированы, в основном, в городах и на ресурсодобывающих территориях, а базы подоходного налога и налога на малый бизнес довольно равномерно распределены по всей территории России.

ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ РОССИИ Для сельских районов характерны те же проблемы, с которыми сталкиваются другие органы местного самоуправления в России, но существуют и свои особенности. Основной проблемой для сельских бюджетов является отсутствие развитой базы налогообложения. Любой вариант разграничения расходных полномочий и закрепления доходных источников не сможет решить проблему сельских бюджетов при отсутствии налогооблагаемой базы. Закрепление за поселениями налога на имущество физических лиц является правильным шагом с точки зрения теории межбюджетных отношений. Однако низкие ставки налога и оценка налогооблагаемой базы по остаточной стоимости не позволят этому налогу стать значительным источником доходов для сельских бюджетов. Даже право изменять ставку налога не позволит местным бюджетам существенно изменить ситуацию, так как доходы населения в сельской местности невелики, и возможности уплаты налога ограничены. В сложившейся ситуации только перераспределение подоходного налога, собранного на территории региона, по подушевому принципу, обеспечит, с одной стороны, доходы местных бюджетов, а с другой стороны — желание органов власти привлекать жителей на свою территорию. Однако, поскольку данный источник бюджетных доходов не связан непосредственно с доходами жителей муниципального образования, жители вряд ли будут заинтересованы в контроле эффективности предоставления услуг и расходования бюджетных средств. Только подоходный налог, уплачиваемый жителями муниципальных образований непосредственно по месту жительства, и налог на вмененный доход могут привлечь жителей сельских районов к активному участию в бюджетном процессе и ответственному подходу к выборам в местную администрацию. Налоги на малый бизнес в условиях убыточности сельского хозяйства не являются стабильными источником доходов, хотя зачисление этих налогов в местные бюджеты стимулирует органы власти к снижению административных барьеров для развития малого бизнеса на своей территории. Существование местных бюджетов сельских территорий только за счет выравнивающих трансфертов не приведет к созданию работающего института местного самоуправления, поскольку при отсутствии собственных доходов муниципальных образований нарушается связь между предоставлением бюджетных услуг и платой за них в виде налогов. Только постепенное развитие налоговой базы в сельских районах и заинтересованность жителей и местных администраций в развитии собственной налоговой базы будут способствовать стабильности финансовых основ местного самоуправления, заинтересованности населения в управлении своей территорией, и, следовательно, развитию демократии и гражданского общества.

69

РАЗДЕЛ 3

Приложение Рисунок 1 Российская Федерация: населенные пункты с численностью населения свыше 1000 человек

Условные обозначения: . - населенный пункт - границы субъектов Источник: Центр фискальной политики, 2003

Таблица 1 Предполагаемые источники налоговых доходов местных бюджетов* Источник доходов

Налог на доходы физических лиц

Консолидир. бюджет субъекта РФ

100 %

В том числе местные бюджеты

30 %

из них бюджеты муниципальных районов

бюджеты поселений

15 %

15 %

20 %

в том числе перераспределение из бюджета субъекта в местные бюджеты

Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной схемы налогообложения

90 %

60 %

30 %

30 %

Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности

90 %

60 %

30 %

30 %

Единый сельскохозяйственный налог

90 %

60 %

30 %

30 %

Земельный налог

100 %

100 %

100 %

Налог на имущество физических лиц

100 %

100 %

100 %

Налог на рекламу

100 %

100 %

100 %

* Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

70

РАЗДЕЛ 4

СЕЛЬСКАЯ КРЕДИТНАЯ КООПЕРАЦИЯ — ОСНОВА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СЕЛА Н.А. Медведева ВВЕДЕНИЕ Уровень бедности в сельской России очень высок. Большая часть граждан, относимых по уровню доходов к категории бедных (52%), проживает именно в сельской местности, где их доля составляет почти 62% всего населения57. Уровень жизни сельского населения крайне низок, разрушается социальная инфраструктура, нет достаточных средств для развития производства и, соответственно, для обеспечения сельского населения дополнительными рабочими местами. Крайне тяжелая ситуация сложилась и в социальной сфере села. Одним из главных условий для экономического и социального развития села является доступ к финансовым ресурсам. Между тем, средства, выделяемые на развитие села государством, явно недостаточны. Составляющие основу экономического и социального развития сельских регионов сельские товаропроизводители, владельцы личных подсобных хозяйств, предприниматели, ремесленники имеют ограниченный доступ и к кредитным ресурсам, в частности, к ресурсам коммерческих банков. Это ограничивает возможность их экономического развития, а значит, ведет к нарастанию социальных проблем и снижению уровня жизни на селе. Не только частная сельская экономика, малый и средний бизнес, ремесленничество срочно нуждаются в финансовых услугах, но и частные лица, которым необходимы средства на удовлетворение их потребностей в обучении детей, постройке дома, решении проблем здоровья, сбережении денежных средств, их надежного и рентабельного вложения и т.п. В условиях резкого сокращения государственной поддержки сельскохозяйственного производства и социального развития села, отсутствия финансирования фермерских хозяйств, крестьянских подворий, малого агробизнеса со стороны коммерческих банков возрастает роль мобилизации и использования собственных ресурсов мелких сельхозтоваропроизводителей — фермеров, владельцев личных подсобных хозяйств, сельских предпринимателей, а также сельского населения в целом. Это ставит на повестку дня вопрос о всемерном развитии кредитной кооперации. Такое развитие позволит обеспечить село кредитными ресурсами, повысить финансовую устойчивость и уровень платежеспособности фермеров, снабдить первоначальным капиталом малый сельский бизнес, призванный решать проблемы инфраструктуры и занятости в сельской местности, повысит привлекательность аграрного сектора как объекта инвестирования. Проведение финансовых потоков через кредитный кооператив будет способствовать оживлению деловой активности на селе, позволит деньгам работать на социально-экономическое развитие той территории, где расположен кооператив. Предоставление кредитов в сельских районах способствует выполнению трех важных задач, без которых невозможно развитие местного самоуправления. Во-первых, кредиты способствуют экономическому развитию села, увеличивая количество рабочих мест и расширяя местную налоговую базу. Во-вторых, они играют важную роль в социальном развитии, предоставляя ресурсы, необходимые для удовлетворения потребностей людей и программ социального развития. Наконец, доступ к кредитным ресурсам способствует развитию среднего класса в сельских районах, стимулируя селян накапливать средства и делать вклады. В данной статье рассматривается один из способов предоставления кредита на селе — развитие системы кредитной кооперации.

КРЕДИТНАЯ КООПЕРАЦИЯ КАК СПОСОБ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ В СЕЛО Сельский кредитный кооператив — это добровольное объединение на основе членства физических и юридических лиц, проживающих и/или ведущих свою деятельность в сельской местности. Сельский кредитный кооператив создается для совместного накопления сбережений и предоставления займов друг другу, то есть на основе взаимопомощи. Деятельность кредитного кооператива строится на принципах кооперации, Стариков И.В. Как придать «второе дыхание» потребительской кооперации // Агентство Агрофакт, газета «Крестьянские ведомости», № 33-40, 15-31 декабря 2002 г. // Пресс-бюллетень «Сельский кредит», № 1, 2003 г.

57

72

Кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов в село

основными из которых являются: взаимопомощь, самоуправление и личная ответственность каждого члена кооператива. Членами кредитных кооперативов могут быть фермеры, другие сельхозтоваропроизводители, сельские предприниматели, занимающиеся снабжением, заготовкой, переработкой и реализацией сельскохозяйственной продукции или предоставляющие услуги сельскому населению, владельцы личных подсобных хозяйств, а также жители села, не связанные с сельскохозяйственным производством — врачи, учителя, пенсионеры и другие сельчане, участвующие своими денежными средствами в виде паевых взносов в формировании кредитных ресурсов кооператива. Кредитный кооператив является некоммерческой организацией. Некоммерческий характер деятельности кредитного кооператива в наибольшей степени соответствует цели его создания, поскольку его деятельность ориентирована не на получение прибыли, а на оказание как можно более дешевых услуг своим членам. Кредитный кооператив помогает решить не только производственные, но и многие социально-экономические проблемы своих членов. Члены кредитного кооператива не только его вкладчики, но и кредиторы, владельцы, делопроизводители. Они контролируют использование средств кооператива и полностью разделяют ответственность за его деятельность. Они несут солидарную ответственность за его финансовые риски, совместно решая, кому предоставлять кредиты, в каком объеме, как использовать временно свободные средства. В этом — главное отличие кредитного кооператива от коммерческого банка. Сегодня сельские кредитные кооперативы могут предоставлять довольно широкий спектр услуг: выдача займов членам кредитного кооператива на производственные и социальные нужды; прием вкладов от членов кооператива для сбережения; размещение временно свободных средств на депозитах в банках или в государственные ценные бумаги; оказание финансовых услуг членам кооператива по взаиморасчетам с третьими лицами; оказание консультационных услуг членам кооператива по юридическим, финансовым, экономическим вопросам, связанным с повышением эффективности деятельности их хозяйств; обучение членов кооператива различным вопросам деятельности кредитных кооперативов (бухгалтерскому учету, налогообложению, бизнес-планированию, работе на компьютере и другим вопросам); информационное обслуживание членов кооператива; предоставление других услуг (почтовые, факсимильные, копирование документации и т.п.). Предоставляя такой широкий спектр услуг, сельские кредитные кооперативы становятся сельскими «деловыми центрами». Аккумулируя сбережения членов кооператива и стимулируя их постоянное накопление, кредитный кооператив помогает преодолеть финансовые затруднения, которые могут возникнуть неожиданно (болезнь, временная потеря работы, ремонт дома или автомобиля, длительная задержка с выплатой заработной платы или пенсии, потеря вкладов в банке, резкий рост цен на продовольствие и услуги и т.д.), накопить деньги на улучшение жилищных условий, на образование детей. Кроме того, кредитная кооперация развивает чувство ответственности и нового хозяйственного мышления, способствует развитию инициативы, направленной на рациональное использование имеющихся финансовых ресурсов, позволяет сельскому населению легче адаптироваться к новым рыночным условиям. Финансовые проблемы отдельного человека часто становятся проблемой для многих людей. Члены кредитного кооператива, обеспечивая более высокий уровень финансовой защиты для самих себя, тем самым повышают защиту для других. Они способствуют увеличению экономического благосостояния своего общества, населения своего района и, в конечном итоге, своей страны.

73

РАЗДЕЛ 4

РАЗВИТИЕ ДВИЖЕНИЯ КРЕДИТНОЙ КООПЕРАЦИИ Сегодня кредитная кооперация во многих странах выполняет большую социальную роль, защищая своих членов от господства монополий, объединяет людей на основе взаимопомощи и солидарной ответственности. Именно кооперативные формы финансовой сферы помогли западноевропейским странам справиться с экономическими трудностями после Второй мировой войны, обеспечили развитие кооперативного производственного сектора, который дал рабочие места для большей части сельского населения. Кредитная кооперация в России набирает силу. Если в 1997 г. в России насчитывалось 30 сельских кредитных кооперативов, которые действовали в 12 регионах, то сегодня их более 280, они объединяют 22 тыс. членов и действуют в 63 регионах. Наиболее интенсивно кредитная кооперация развивается в южных регионах страны. На долю Южного федерального округа приходится 36,4% общего числа сельских кредитных кооперативов в России, Приволжского — 16,5%, Сибирского — 21,2%, Центрального — 7,3%, Северо-Западного — 5,8%, Уральского — 8,3%, Дальневосточного — 10,7%. Кредитные кооперативы играют заметную роль в финансировании мелкотоварного сектора АПК — крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств граждан, предприятий малого агробизнеса. Только в Волгоградской области через сельские кредитные кооперативы в 2002 г. выдано займов на 241 млн. руб., в Пермской — более чем на 20 млн. руб., в Ярославской — более чем на 10 млн. руб. Всего через систему сельской кредитной кооперации только в 2002 г. выдано займов на сумму более полумиллиарда рублей. Эти средства используются членами кооперативов на приобретение ГСМ, семян, удобрений, гербицидов, ядохимикатов, запасных частей, ремонт производственных помещений, покупку и содержание племенного скота, другие производственные цели. Быстрое развитие кредитной кооперации в России не снижает спрос на кредитные ресурсы. Несмотря на высокие темпы прироста, потенциал для развития функционирующих кредитных кооперативов остается значительным. По данным социологического опроса, проведенного Фондом развития сельской кредитной кооперации в 2001 году в 40 кредитных кооперативах, неудовлетворенный спрос на займы членов кооперативов составляет около 53%. Кредитная кооперация обеспечивает доступ к кредитным ресурсам мелким сельхозтоваропроизводителям и малым предприятиям агробизнеса, поскольку сегодняшние условия не позволяют им получить кредиты в коммерческих банках в силу отсутствия достаточного залога и сложности оформления кредита. Сегодня сельские кредитные кооперативы в некоторых регионах составляют едва ли не единственную финансовую структуру, работающую на селе, поскольку банковская система сокращает свою филиальную сеть в сельской местности. Сельские кооперативы показали, что они, имея относительно низкие затраты, могут предоставлять широкий набор финансовых услуг своим пайщикам. Существующее правовое поле хотя и позволяет кредитным кооперативам со смешанным членством функционировать легально, не обеспечивает условий для дальнейшего эффективного развития. Отсутствие закона, адекватного целям и задачам кредитных кооперативов, сдерживает развитие и распространение кредитной кооперации в России. Основные причины этого положения дел связаны с недостаточностью правовой базы для адекватного применения Налогового кодекса РФ к проблемам кредитных кооперативов, а также с непониманием специфики кредитной кооперации административными и налоговыми органами ряда регионов. Несмотря на положительный опыт деятельности кредитных кооперативов, даже в тех регионах, где они поддерживаются администрацией, они сталкиваются с множеством проблем, которые препятствуют их развитию. Эти проблемы касаются налогообложения, бухучета, членства и др. Сегодня в России сельские кредитные кооперативы со смешанным членством (физические и юридические лица) действуют в рамках правового поля, очерченного Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «О сельскохозяйственной кооперации». Кроме того, в тех регионах, где отношения кредитных кооперативов с администрацией складывается благоприятно, приняты или разрабатываются областные законы, регламентирующие их деятельность.

74

Кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов в село

Проект Федерального закона «О кредитной кооперации» принят Государственной Думой РФ в первом чтении. Данный Закон носит рамочный характер для всех видов кооперативных кредитных структур и дает возможность развивать систему сельской кредитной кооперации в России в соответствии с существующими экономическими и социальными условиями.

СИСТЕМА МИКРОКРЕДИТОВАНИЯ Движение по развитию микрокредитования началось в Южной Азии в начале восьмидесятых и быстро распространилось на другие страны как эффективный способ снижения уровня бедности. Традиционно микрокредитные программы нацелены на тех, кто не имеет земли или имущества, и, как правило, 90% неимущих — женщины. Кредиты не обеспечены гарантиями, и обычно выплачиваются в течение 50 недель еженедельно. Заемщики составляют группу из 15-20 человек, члены которой проводят регулярные встречи. Сбережения являются составной частью программы, и финансовые операции записываются в индивидуальных банковских расчетных книжках в присутствии всей группы для обеспечения прозрачности и самоконтроля процесса. Микрофинансовые организации начинают с небольшого займа и предоставляют повторные займы в большем размере после полной и своевременной выплаты первого займа. Выдача повторных займов является очень важным показателем успешности микрокредитной системы. Возвратность кредитов составляет, как правило, более 95%. Еще более важен тот факт, что исходным условием снижения уровня бедности является обеспечение доступа представителям бедных слоев населения к кредитным ресурсам в течение восьми-, десятилетнего срока. Система микрокредитования в Восточной и Центральной Европе отличается от традиционных

форм и методов реализации. Получатели кредита в среднем имеют намного более высокий уровень образования, и большую часть получателей кредита составляют мужчины. Кредитные группы, как правило, немногочисленны, и программы микрокредитования часто предоставляют индивидуальные займы. Объем неформальной системы микрокредитования в Восточной и Центральной Европе также более ограничен из-за более строгой интерпретации законов, а также больших налогов. В этих странах наблюдается большая потребность в сбережениях и вкладах, обслуживание которых предлагается, как правило, только официально зарегистрированными банковскими структурами. Поскольку возможности развития неформальных микрокредитных институтов ограничены повсюду, необходима помощь в переведении их из неформального финансового сектора в формальный. Микрокредитование на уровне сообщества не является собственностью этого сообщества и не управляется им. Приобретая формы, закрепленные законодательством, неформальная деятельность общественных структур становится более эффективной, что обеспечивает их долгое существование. Кредитные союзы и кредитные кооперативы предлагают формальному сектору модель, отвечающую интересам граждан.

СИСТЕМА КРЕДИТНОЙ КООПЕРАЦИИ В РОССИИ Большую роль в становлении и развитии сельской кредитной кооперации в России играют структуры, действующие на федеральном уровне — Фонд развития сельской кредитной кооперации и Союз сельских кредитных кооперативов. Фонд развития сельской кредитной кооперации (ФРСКК) — негосударственная некоммерческая организация, учрежденная 6 февраля 1997 г. по инициативе Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (АККОР) при поддержке Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Фонд образован для содействия становлению системы сельской кредитной кооперации в России как одного из важнейших направлений реформирования финансово-кредитного механизма агропромышленного комплекса. Фонд ведет активную работу по привлечению отечественных и иностранных инвестиций для оказания финансовой поддержки сельским кредитным кооперативам. Наиболее важным аспектом его деятельности в этом направлении является его участие в РоссийскоАмериканской программе «Развитие сельской кредитной кооперации в России». С августа 1999 года осуществляется Российско-Американская программа поддержки сельских потребительских кредитных кооперативов (СПКК) в Российской Федерации, разработанная при участии Фонда с российской стороны и компании ACDI/VOCA с американской стороны. К настоящему времени в Российско-Американской программе аккредитовано 43 кредитных кооператива из 20-ти регионов России. С 1999 года по март 2003 года выдано займов на сумму 453,5 миллионов рублей, в т.ч. в 2002 г. — 207 млн. руб. За счет 75

РАЗДЕЛ 4

средств Фонда профинансирована текущая деятельность почти 3000 пайщиков. В 2002 г. около 55,7% займов приходилось на крестьянские (фермерские) хозяйства, 22,4% — на личные подсобные хозяйства граждан, 14,1% — на сельскохозяйственные производственные кооперативы, 7,8% — на сельское предпринимательство. Срок займа составляет от 3 мес. до 1 года. За счет внедрения компьютерных технологий в кредитных кооперативах, аккредитованных в Российско-Американской программе, срок от подачи заявки до перечисления денег составляет 15-20 дней. Максимальный кредит, который могут получить кредитные кооперативы, не может превышать 5% от средств программы. Сегодня это составляет около 10 млн. руб. Займы выдаются под рыночный процент (21-25%) — это зависит от заемщика, срока кредита, цели и обеспечения. Возврат займов в 2002 г. составлял 99,9%. Наряду с финансовой поддержкой Фонд оказывает техническую и консультационную поддержку кооперативам, готовит кадры для кредитной кооперации. Такой комплексный подход к реализации Российско-Американской программы дал ощутимые результаты. Сегодня каждый из аккредитованных кооперативов значительно улучшил свои экономические показатели — паевой фонд, количество членов. Количество выданных займов увеличилось в 2,5-3 раза. Именно эти кооперативы являются лидерами кредитной кооперации в своем регионе, пользуются доверием администрации, ведут работу по формированию системы сельской кредитной кооперации в своем регионе. Союз сельских кредитных кооперативов (ССКК) — это негосударственная некоммерческая организация, созданная 27 августа 1997 г. по инициативе АККОР и ФРСКК. Основная цель Союза СКК — содействие развитию сельской кредитной кооперации как важному направлению в реформировании финансово-кредитного механизма сельского хозяйства, разработка концептуальных основ развития кредитной кооперации в России. Исходя из интересов кредитных кооперативов, Союз сельских кредитных кооперативов в настоящее время выполняет следующие функции: представительство, защита прав и интересов участников Союза СКК в органах государственной власти, местного самоуправления и общественных организациях; координация деятельности сельских кредитных кооперативов; разработка нормативно-технической базы для сельской кредитной кооперации; привлечение инвестиций и технической помощи российских и международных финансовых организаций для развития сельской кредитной кооперации, содействие в реализации международных проектов по кредитной кооперации в России; обучение и подготовка кадров для сельской кредитной кооперации; предоставление консультационных услуг по вопросам создания и деятельности сельских кредитных кооперативов; оказание практической и методической помощи действующим СКК и инициативным группам по созданию кредитных кооперативов; разработка, издание и распространение учебных пособий и методических рекомендаций по созданию и функционированию сельских кредитных кооперативов, издание ежемесячного пресс-бюллетеня «Сельский кредит». В настоящее время Союзом СКК разработана Концепция развития сельской кредитной кооперации в России, в которой предусмотрено создание к 2011 г. трехуровневой системы сельской кредитной кооперации. В завершенном виде система сельской кредитной кооперации представляет собой широкую совокупность кредитных кооперативов различных уровней, объединенных в организационно-правовом и функциональном отношениях. Организационно-правовые отношения основываются на кооперативной собственности, при которой кооперативы первого уровня являются держателями паев в кооперативах второго уровня, а последние — в кооперативах третьего уровня. Во всех звеньях системы последовательно реализуются принципы самоуправления, взаимной ответственности и взаимной помощи (демократизм в принятии решений, контроле за их исполнением, процедурах голосования по вопросам деятельности кооперативов, определении порядка распределения полученной прибыли или убытков и т.д.). Функциональные отношения основываются на разделении труда между звеньями системы, каждое из которых выполняет только те операции, которые экономически целесообразны и коммерчески рентабельны в конкретных условиях. Кооперативы первого уровня действуют на локальном рынке, обслуживая своих пайщиков. Набор операций кооперативов этого звена ограничен, риск также незначителен в силу субсидиарной ответственности членов кооператива, 76

Кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов в село

доверительности и прозрачности его отношений с клиентами. Вместе с тем, целый ряд операций для кооперативов этого звена (валютные операции, сделки с фондовыми ценностями, выполнение депозитарных функций и др.) экономически нецелесообразен, поскольку издержки по этим операциям в реальных условиях локального рынка оказываются существенно выше получаемой прибыли. Поэтому эти (и многие другие) операции выполняются кооперативами последующих звеньев по поручению организаций первичного звена либо безвозмездно, либо за минимальное вознаграждение. Основные виды операций, проводимые ими, — привлечение временно свободных денежных средств кредитных кооперативов первого звена, предоставление кредитов на пополнение ликвидности, совместное кредитование клиентов кооперативов первого звена, когда суммы кредитов превышают их возможности, внутренние и международные расчеты, операции с ценными бумагами и по обслуживанию внешнеэкономической деятельности, доведение до конечных заемщиков средств, выделяемых в рамках государственных программ, консалтинговые услуги. Кроме этого, кредитные кооперативы более высоких звеньев работают и непосредственно с клиентами, дополняя набор услуг кооперативов первого звена, стабилизируя тем самым рынок клиентов. Кредитный кооператив высшего звена является головной организацией всей системы кооперативного кредита, действует в широком спектре операций, имеет непосредственный выход на национальный финансовый рынок. В концепции намечены пути формирования механизмов саморегулирования системы. Важными их элементами являются внутренние нормативы для размещения и привлечения денежных средств, гарантийные и стабилизационные фонды, залоговые пулы. Большое внимание в Концепции отводится формированию законодательной базы кредитной кооперации, а также формированию отношений с другими организациями финансового рынка. Концепция одобрена Конференцией Союза сельских кредитных кооперативов — высшим руководящим органом Союза СКК. Следуя положениям Концепции, в России идет формирование трехуровневой системы сельской кредитной кооперации (рис. 1). Рисунок 1 Современная система сельской кредитной кооперации в России

Члены кредитного кооператива (пайщики)

1 уровень

2 уровень

3 уровень

Кооперативный участок

Кооперативный участок

СКПК

Территориальное представительство

СКПК

Территориальное представительство

СКПК

Региональный (межрегиональный) СПКК

Региональная ассоциация (ССКК)

Региональный учебный центр

Фонд развития сельской кредитной кооперации, компания (ФРСКК)

Национальная ассоциация (ССКК)

Национальный учебный центр

Источник: Союз сельских кредитных кооперативов

77

РАЗДЕЛ 4

КРЕДИТНАЯ КООПЕРАЦИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ Действуя сообща с кредитными кооперативами, Фонд развития сельской кредитной кооперации установил деловые контакты с администрациями областей. В настоящее время администрации семи регионов страны заключили соглашения о сотрудничестве с Фондом и Союзом сельских кредитных кооперативов, направленные на развитие кредитной кооперации в регионах. Это Волгоградская, Астраханская, Воронежская, Пермская области, Республики Чувашия, Марий-Эл, Удмуртия. Сегодня формирование региональных систем идет только в тех областях и республиках, где налажены нормальные взаимоотношения с местной властью, — это Волгоградская, Ростовская, Саратовская, Пермская, Томская, Вологодская, Ярославская, Московская области, Республики Марий Эл, Чувашия, Удмуртия. В этих регионах кредитная кооперация включена в качестве составляющей в программы социально-экономического развития села. В ряде регионов приняты целевые программы развития сельской кредитной кооперации. На современном этапе сельская кредитная кооперация в России достигла многого и успешно развивается. Во-первых, в целом ряде регионов кредитные кооперативы прижились на селе, пользуются доверием сельхозтоваропроизводителей, предпринимателей и жителей. Во-вторых, важным достижением системы сельской кредитной кооперации явилось ее признание государственными органами власти. Это проявляется, прежде всего, в поддержке кредитных кооперативов местными органами власти, в предоставлении местными бюджетами гарантий на средства, привлекаемые кредитными кооперативами со стороны, в участии кооперативов в социальных программах села. В-третьих, возросла роль кредитной кооперации в оказании финансовой помощи сельскому агробизнесу и сельскому населению в целом. Так, в Волгоградской области кредитными кооперативами выдано займов в 1999 г. — на 15,2 млн. руб., в 2000 г. — на 54,3 млн. руб., в 2001 г. — на 136 млн. руб., в 2002 г. — на 241 млн. руб. По мнению специалистов Фонда развития сельской кредитной кооперации, в настоящее время кредитные кооперативы в состоянии обеспечить потребности в оборотных средствах для развития мелких крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств граждан. В ближайшей перспективе, с наращиванием паевого фонда и укреплением взаимодействия с финансовыми организациями в сельских кредитных кооперативах возможен позитивный рост размера кредита до уровня, позволяющего удовлетворять потребности в оборотных средствах среднего сельского товаропроизводителя. В-четвертых, повысилось доверие к кооперативам коммерческих банков. Кредитные кооперативы сегодня являются надежными клиентами банков, обеспечивая практически 100%-й возврат кредитов. Как следствие, расширился круг банков, работающих с кредитными кооперативами. Кредитная кооперация в Волгоградской области Лидером в развитии кредитной кооперации является Волгоградская область. Здесь функционирует двухуровневая система сельской кредитной кооперации. В области действует 41 районный кредитный кооператив (1 уровень), объединенный в Волгоградский областной сельскохозяйственный потребительский кредитный кооператив «Содружество» (2 уровень). Многие районные кредитные кооперативы имеют свои представительства и филиалы в селах и хуторах. Система сельских кредитных кооперативов Волгоградской области в общей сложности объединяет 10,5 тыс. членов. На долю кредитной кооперации Волгоградской области приходится одна треть общего количества и около половины всех членов сельских кредитных кооперативов России. В 2001 г. через систему сельской кредитной кооперации Волгоградской области выдано займов на сумму 136,9 млн. руб., в 2002 г. — 241 млн. руб. В общей сложности через систему кредитной кооперации Волгоградской области предоставлено займов на сумму 463 млн. руб. Эти средства помогли сельским товаропроизводителям решить многие производственные задачи. Так, в 2001 г. областной системой сельской кредитной кооперации была оказана финансовая помощь крестьянским (фермерским) хозяйствам на сумму 74,1 млн. руб., или 54,1% от общей суммы займов, в том числе на текущие производственные нужды — на 65,8 млн. руб., 8,3 млн. руб. было направлено на приобретение основных средств. С помощью сельских кредитных кооперативов было приобретено 78

Кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов в село

27 тракторов, 14 комбайнов, 3 калибровочные машины, 2 автомашины УАЗ «Фермер», построено 6 складских помещений, приобретено 150 голов племенного скота. Средства кредитных кооперативов помогли решить не только производственные, но и социальные задачи, поскольку одним из направлений деятельности кооперативов Волгоградской области является финансовая помощь низкооплачиваемому населению: пенсионерам, учащимся, инвалидам и др. Практически все кооперативы области заключили договоры с Пенсионным фондом. В результате многие представители этих категорий граждан стали членами кредитных кооперативов. С ними были заключены договоры по привлечению сбережений на выгодных для них условиях. Этой категории членов кооперативов были выделены льготные кредиты на потребительские нужды. Кооперативы помогли жителям села провести газификацию жилья. На примере Волгоградской области отчетливо видно, что кредитный кооператив — это такая организация, которая способствует не только возрождению сельского хозяйства в регионе, но и повышает уровень жизни сельского населения. Источники формирования кредитных портфелей различны. Кредитные кооперативы Волгоградской области пользуются исключительным доверием населения. Об этом свидетельствует доля сберегательных взносов членов кооператива в фонде кредитования кооперативов — в среднем для всех кредитных кооперативов Волгоградской области она составляет около 40%, а в некоторых кооперативах она значительно выше: СКПК «Даниловский» — 76%, СКПК «Терса» — 70%, СКПК «Новоанненский» — 65%, «Поддержка» — 66%, «Нива» — 65%. Другими источниками формирования фонда кредитования кооперативов являются: привлеченные средства финансовых организаций и коммерческих банков — 49,6%, фонд гарантий и сбережений — 11,7% (формируется за счет отчислений кредитных кооперативов и средств областного бюджета), собственные средства кооперативов — 6,7%. По мнению специалистов областного кооператива, увеличение фонда кредитования в ближайшем будущем должно происходить не только за счет дальнейшего увеличения привлеченных со стороны финансовых ресурсов, но и за счет личных сбережений членов кооперативов. При Волгоградском областном сельскохозяйственном потребительском кредитном кооперативе «Содружество» создан Фонд гарантий и поддержки, который формируется за счет отчислений кредитных кооперативов, являющихся членами областного кооператива, а также за счет бюджетных средств. Для пополнения этого Фонда бюджетом области в 1999 г. выделено 1,4 млн. руб., в 2000 г. — 3 млн. руб., в 2001 г. — 3,1 млн. руб., в 2002 г. — 2,2 млн. руб. К концу 2002 г. Фонд составлял 10 млн. руб., с учетом отчислений кредитных кооперативов, которые составляют 7% от их паевого фонда. Основными направлениями использования данного Фонда являются: финансовое обеспечение возврата средств, привлекаемых кредитными кооперативами со стороны (на эти цели направляется не менее 70% средств Фонда). оказание финансовой помощи кредитным кооперативам, испытывающим временные финансовые трудности в период напряженных сельскохозяйственных работ, иными словами — на выдачу займов кредитным кооперативам на льготных условиях на срок до 8 месяцев (на эти цели используется не более 30% средств Фонда). Кредитная кооперация в Пермской области С 1997 г. в области функционирует кредитный кооператив «Доверие». На момент организации кооператива насчитывалось всего 15 членов. По состоянию на 01.01.2002 г. общая численность членов кредитного кооператива составила 268 членов, из них 61% составляют физические и 39% — юридические лица. Членами кооператива являются сельские предприниматели из 25 районов области. Это крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства граждан, сельскохозяйственные предприятия, малые перерабатывающие предприятия. Собственный паевой капитал кооператива составляет около 3 млн. руб. По величине собственного капитала это один из крупнейших сельских кредитных кооперативов России. За период существования кооператива общий денежный оборот составил более 53 млн. руб., в том числе в 2002 г. — 20 млн. руб. Концептуальный генеральный план, разработанный специалистами кредитного кооператива на 9 лет (2002-2010 гг.), предусматривает сделать кредитный кооператив «Доверие» 79

РАЗДЕЛ 4

центральной финансовой организацией и организационным центром областной системы, состоящей из 50 сельских кредитных кооперативов, учрежденных в 40 районах области. На региональном уровне планируется создать резервный фонд, который будет предоставлять гарантии по внешним займам новым районным кооперативам по мере преобразования их из филиалов кооператива в независимые организации.

ПОЛУЧЕННЫЕ УРОКИ Практика Волгоградской и Пермской областей дает целый ряд примеров успешного развития и деятельности системы сельской кредитной кооперации, показывая, что наибольших успехов в своей деятельности достигают кооперативы, которые объединены в региональные системы кредитной кооперации. Эти примеры показывают, что совместные усилия по созданию необходимой правовой базы и организации других форм поддержки позволяют находить возможности поддерживать людей и обеспечивать устойчивость развития. Обеспечение стабильности системы требует создания региональных гарантийных фондов. Дополнительные средства нужны для компенсации непредвиденных потерь, оплаты издержек, покрытия потерь, связанных с наличием невозвратных кредитов. Наличие дополнительных средств также способствует вовлечению новых членов.

БУДУЩЕЕ КРЕДИТНОЙ КООПЕРАЦИИ В РОССИИ Сегодня в России создание системы кредитной кооперации идет по пути формирования многоуровневой системы как наиболее эффективной и отвечающей потребностям жителей сельских регионов. Многоуровневые системы кредитной кооперации — это финансово устойчивые системы, создающие системы гарантирования и резервирования, характеризующиеся высокой возвратностью заемных средств. Опыт работы успешно действующих систем в России (например, Волгоградской и Пермской областей) подтверждает, что накопление и формирование финансовых средств в кооперативах второго уровня идет не за счет кооперативов первого уровня, а за счет поступления из внешних источников (коммерческих банков, фондов, других финансовых организаций), активного сотрудничества с государственными органами, привлечения бюджетных средств, предоставления кооперативам первого уровня таких услуг, которые они не могут получить в других структурах. Вместе с тем, второй уровень системы является гарантом надежного функционирования кредитных кооперативов первого уровня за счет создания гарантийных и резервных фондов, системы финансовой и правовой поддержки кредитных кооперативов, испытывающих трудности в своей деятельности. Вся деятельность кооперативов второго и последующих уровней организуется по принципу «все для блага кооперативов первого уровня». Многоуровневая (главным образом, трехуровневая) модель кредитной кооперации действует во многих развитых странах — в том числе, европейских — более 100 лет, и до сих пор не приводила к созданию так называемых «пирамид», которые являются основным аргументом противников кредитной кооперации. Кредитные кооперативы — это организации с сильно развитым механизмом внутреннего саморегулирования. В соответствии с законодательством, кредитные кооперативы оказывают финансовые услуги только членам кооператива, что практически исключает возможность злоупотреблений его средствами. Преимущества многоуровневой системы кредитной кооперации состоят в том, что она помогает каждому кооперативу в совершенствовании его структуры, в получении стабильной финансовой помощи со стороны кооператива второго уровня, в финансовом регулировании его деятельности в целях снижения рисков, в применении единой нормативной документации, единой системы подбора и подготовки кадров, дает возможность создания внутреннего аудита, единой системы гарантий и санации, сотрудничества с государственными органами. Сегодня кредитная кооперация является одним из важнейших сегментов финансового рынка, объединяющим 650 млн. человек во всем мире. В России система кредитной кооперации находится в процессе развития. На сегодняшний день российские кредитные кооперативы достигли такого уровня развития, что могут обеспечить необходимыми оборотными средствами индивидуальных предпринимателей и бывшие колхозы. Эксперты считают, что 80

Кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов в село

за счет наращивания доли капитала и укрепления взаимодействия между финансовыми организациями кредитные кооперативы уже в ближайшем будущем смогут удовлетворить потребности среднего производителя. Для обеспечения долгосрочной деятельности кредитных кооперативов важно расширение региональной и районной сетей. В настоящее время такая возможность имеется в тех кредитных кооперативах, которые сумели аккумулировать достаточный объем средств. Сложившаяся ситуация в сфере кредитной кооперации требует активизации государственной политики, реализуемой через законодательство и государственные программы. Сегодня крайне необходим Федеральный закон «О кредитной кооперации». В имеющемся законопроекте отражена система защиты экономических интересов пайщиков сельскохозяйственного кредитного кооператива: в целях обеспечения своей финансовой стабильности и гарантий стабильности финансового положения пайщиков кооператив формирует резервный фонд и другие фонды. Закон должен включить в себя следующие положения: возможность создания многоуровневой системы СКК и включения ее в систему финансового обеспечения АПК; участие в кредитных кооперативах физических и юридических лиц; возможность участия кооперативов в реализации государственных программ; рассмотрение услуг кредитных кооперативов своим членам не как предпринимательскую деятельность; возможность формировать резервные и иные фонды. Дальнейшее развитие системы кредитной кооперации имеет большое значение для развития местного самоуправления. Кредитная кооперация стимулирует экономическое развитие, способствует социальному развитию села, служит основой формирования на селе «среднего класса». Являясь активными членами системы кредитной кооперации, жители сельских районов получают новые экономические навыки и возможность проявлять инициативу, что позволяет им приспособиться к новым экономическим условиям и занять более активную позицию в обществе.

81

РАЗДЕЛ 4

МИКРОФИНАНСОВЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ИХ РОЛЬ В СНИЖЕНИИ СЕЛЬСКОЙ БЕДНОСТИ А.Ф. Максимов Обеспечение доступа сельского населения к финансовым ресурсам. В современных условиях, несмотря на стабильное развитие финансового рынка в России, доступ сельского населения к заемным средствам остается крайне ограниченным. Один из путей решения этой проблемы — это развитие микрофинансовых организаций58 в сельской местности. Как показывает опыт стран Центральной и Восточной Европы и стран СНГ59, МФО становятся не только действенным институтом внедрения эффективных форм социально-экономического развития села, мобилизации бюджетных и частных средств для инвестирования в сельскую местность и развития эффективной системы социальной помощи на селе, но и способствуют активному вовлечению сельских жителей в процессы самоуправления, созданию механизмов общественного контроля за использованием средств, выделяемых на развитие сельской местности. Распространенными на селе МФО являются сельские (сельскохозяйственные) кредитные потребительские кооперативы. Они возникают там, где сельскими жителями уже накоплены определенные финансовые ресурсы, требующие эффективного использования и надежного сбережения. Для решения именно таких задач создаются кредитные потребительские кооперативы, призванные оказывать финансовые услуги по сбережению и эффективному использованию временно свободных средств членов кооператива и удовлетворению их потребностей в займах. По данным Федерального фонда поддержки кредитной кооперации, из общего числа членов кредитных кооперативов фермерские хозяйства составляют 18,5%, личные подсобные хозяйства — 40,3%, садоводы/огородники — 2,4%, сельскохозяйственные организации, предприятия переработки — 6,8%, индивидуальные предприниматели — 8,4%, прочие — 22,3% (www.ruralcredit.ru). В депрессивных районах со слаборазвитой сельской экономикой часто для возникновения кредитных кооперативов нет достаточной основы, поэтому наиболее удачной формой МФО являются муниципальные Фонды поддержки сельского развития60. Они позволяют аккумулировать средства в первую очередь бюджетов различных уровней, грантов, а также средств, выделенных на целевые программы, связанные с развитием сельских территорий. Финансовые ресурсы, направленные на пополнение заемного портфеля ФПСР, используются строго по целевому назначению и имеют возвратный характер. В отличие от простого субсидирования и направления средств на снижение уровня безработицы, такая форма поддержки позволяет финансировать большее количество сельских жителей и является наиболее эффективной превентивной мерой по обеспечению занятости и повышению доходов сельского населения. Правовые основы деятельности ФПСР. Фонд поддержки сельского развития — это некоммерческая организация, целью которой является повышение уровня занятости и благосостояния сельского населения, оказание поддержки сельским товаропроизводителям и улучшение условий жизни на селе посредством предоставления займов за счет аккумулирования бюджетных средств, доходов от собственной деятельности, добровольных взносов физических и юридических лиц, в том числе иностранных. Правовые основы деятельности ФПСР заложены в следующих нормативных документах: Конституция Российской Федерации, которая закрепляет свободу предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 9, 36, 72); Гражданский кодекс Российской Федерации, который определяет организационноправовые формы, а также содержит нормы, регулирующие отношения, связанные с созданием и деятельностью некоммерческих организаций как юридических лиц; Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.96 г. № 7-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями), который определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, порядок формирования и использования имущества, права и обязанности их учредителей, основы управления и возможные формы их поддержки органами Далее по тексту – МФО. См. материалы Центра микрофинансирования для Центральной и Восточной Европы и стран СНГ (www.mfc.org.pl).

60 Далее по тексту — ФПСР.

58 59

82

Кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов в село

государственной власти и местного самоуправления; Закон содержит требование о необходимости создания попечительского совета Фонда и устанавливает, что размеры и структура доходов Фонда, а также сведения о размерах и составе его имущества, о его расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан не могут быть предметом коммерческой тайны; Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14.06.95 г. № 88–ФЗ, который определяет правовое положение фондов поддержки малого предпринимательства, их полномочия и основные направления деятельности и задачи. Учредители. Учредителями ФПСР могут выступать граждане и (или) юридические лица. Число учредителей не ограничено, ФПСР может быть учрежден и одним лицом. В соответствии со ст. 41– 42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ от 28.08.95 г. (в редакции от 17.03.2002 г.) в создании ФПСР может принять участие и орган местного самоуправления, от имени которого в качестве учредителя может выступить Комитет по управлению муниципальным имуществом. Особенностью ФПСР является то, что он может быть муниципальным (государственным), если в его уставном капитале участие муниципальных образований (Российской Федерации или ее субъектов) составляет не менее 50%. Доходы таких Фондов остаются в их распоряжении и направляются на реализацию целей и задач, предусмотренных существующим законодательством и уставом Фонда. Порядок направления средств в эти Фонды из соответствующих бюджетов и порядок контроля за их использованием устанавливаются соответствующими органами власти. Органы управления. Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления ФПСР, порядок принятия ими решений и выступления от имени ФПСР устанавливаются уставом в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и иными Федеральными законами. Высший орган управления ФПСР определяется его уставом. Основная функция высшего органа управления ФПСР — обеспечение соблюдения некоммерческой организацией целей, в интересах которых она была создана. Попечительский совет Фонда является его необходимым органом и осуществляет надзор за деятельностью Фонда, принятием другими органами Фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств Фонда, соблюдением Фондом законодательства. Попечительский совет осуществляет свою деятельность на общественных началах. Порядок формирования и деятельности попечительского совета Фонда определяется уставом Фонда, утвержденным его учредителями. Исполнительный орган управления ФПСР может быть коллегиальным и (или) единоличным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью ФПСР и подотчетен высшему органу управления ФПСР. Для анализа и оценки поступающих в ФПСР проектов (заявок) на предоставление займов, подготовки по ним экспертного заключения при ФПСР функционирует внештатный коллегиальный орган — комиссия по займам. Состав комиссии по займам утверждается высшим органом управления по представлению директора ФПСР. Устав является единственным учредительным документом ФПСР. Изменения в устав вносятся по решению его высшего органа управления или другого органа Фонда, если уставом Фонда предусмотрена возможность изменения устава в таком порядке, и подлежат обязательной государственной регистрации. Финансовые основы деятельности ФПСР. Для формирования заемного капитала ФПСР могут целевым образом выделяться средства бюджетов субъектов РФ, предусмотренные для поддержки депрессивных районов, развития сельскохозяйственных организаций, К(Ф)Х, ЛПХ, граждан, реализации социально-значимых программ и других целей. Для обеспечения контроля за использованием средств представитель администрации субъекта РФ может быть включен в состав Попечительского совета ФПСР. На эти же цели, по решению местных законодательных органов, могут направляться также средства из районных бюджетов. Суммы финансирования из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, 83

РАЗДЕЛ 4

выделяемые на осуществление уставной деятельности некоммерческих организаций, не подлежат налогообложению61. При этом налогоплательщики — получатели указанных целевых поступлений обязаны вести отдельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках целевых поступлений. Важным источником пополнения средств ФПСР являются спонсорские взносы (гранты) на их содержание и уставную деятельность. При привлечении средств иностранных спонсоров следует иметь в виду, что средства, предоставляемые безвозмездно иностранными организациями в виде технической помощи и зарегистрированные в установленном порядке62, не являются объектом налогообложения63. Эти средства зачисляются на счет 86 — «Целевое финансирование», и их расходование происходит в соответствии с договором о предоставлении технической помощи. Получатели технической помощи представляют отчет в те сроки и по той форме, которые установлены донором технической помощи. Целевые взносы, поступающие в ФПСР на осуществление уставной деятельности, оформляются договором о целевом финансировании. Налогоплательщики, получившие имущество (в том числе денежные средства), работы, услуги в рамках благотворительной деятельности, целевые поступления или целевое финансирование, по окончании налогового периода представляют в налоговые органы по месту своего учета отчет о целевом использовании полученных средств по форме, утверждаемой Министерством Российской Федерации по налогам и сборам64. Формирование заемной политики. Исходя из некоммерческого характера деятельности ФПСР, его основными задачами являются: мобилизация бюджетных и частных средств для инвестирования в сельскую местность; обеспечение целевой аудитории (сельского населения) доступа к заемному капиталу; сохранение и увеличение ценности заемного капитала (предоставление займов на условиях возвратности, платности и срочности); обеспечение устойчивости ФПСР на рынке финансовых услуг. В основе формирования заемной политики сельских МФО, как правило, лежат следующие принципы: социальная направленность. Муниципальные ФПСР должны способствовать созданию механизмов общественного контроля за использованием бюджетных средств, выделяемых на развитие сельской местности, стать институтами внедрения эффективных форм социально-экономического развития села, развития эффективной системы социальной помощи на селе; комплексное обслуживание заемщиков. Клиенты ФПСР должны получать комплексные услуги, включающие консультирование по правовым, экономическим и технологическим вопросам, подготовку бизнес-планов и расчет денежных потоков в процессе производственной деятельности заемщика, оценку эффективности привлечения заемных средств; дифференцированный подход в предоставлении займов различным категориям заемщиков, подразумевающий установление квот, определение различных процентных ставок, требований к залоговому обеспечению, сроков предоставления займов и др.; целевое назначение заемных средств и учет рисков. Стратегия развития кредитования реализуется комплексом мероприятий, направленных на эффективное размещение средств, формирование и удовлетворение потребности в инвестиционных ресурсах сельского населения, обеспечение целевого использования и возврата займов. Важнейшими элементами управления финансами ФПСР являются разработка и согласование моделей бухгалтерского учета, выбор оптимального варианта, обеспечивающего минимизацию налоговых обязательств, простоту и логичность учетных операций. Правильно выбранные элементы учетной политики, согласованные с действующими стандартами бухгалтерского учета, помогают обосновать рациональные системы налогообложения и минимизировать риски двоякого толкования налоговых обязательств со стороны надзорных органов. Пп. 3 п. 2 ст. 251 Налогового кодекса РФ. «Порядок регистрации проектов и программ технической помощи (содействия), выдачи удостоверений, подтверждающих принадлежность средств, товаров, работ и услуг к технической помощи (содействию), а также осуществления контроля за ее целевым использованием» (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.09.2000 г. № 659).

63 Пп. 6 п. 1 ст. 251 Налогового кодекса РФ.

64 Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 06.05.2003).

61 62

84

Кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов в село

Опыт муниципальных ФПСР в решении проблем сельской бедности65. Для обеспечения доступа к финансовым ресурсам сельского населения и повышения их экономической и социальной активности в Лодейнопольском районе (на этапе распространения — в Тихвинском и Волховском районах) Ленинградской области были созданы муниципальные Фонды поддержки сельского развития. Заемный капитал ФПСР был сформирован за счет целевого финансирования из областного и районного бюджетов, спонсорских средств. С целью обеспечения общественного контроля за использованием заемных средств в состав попечительского совета и правления Фондов были включены по одному представителю от владельцев ЛПХ, КФХ, сельскохозяйственных организаций, депутатов законодательного собрания, администрации, грантодателей. Активное участие в работе с заемщиками принимают участие также главы сельских администраций как представители местного сообщества. Посредством ФПСР мелкие сельские заемщики получили доступ к финансовым ресурсам на тех же условиях, что и крупные товаропроизводители. По инициативе проекта Комитет по АПК Ленинградской области принял решение о субсидировании части процентных ставок по займам, получаемым в ФПСР на развитие сельскохозяйственных видов деятельности независимо от статуса заемщика. Кроме того, ФПСР установили квоту на кредитование владельцев личных подсобных хозяйств в размере не менее чем 30% заемного капитала, действующие Личные ПБОЮЛ Организации условия предоставления зай- подсобные 7% 2% мов позволяют установить гра- хозяйства фик их возврата в зависимости граждан 84% от технологических особенностей сельскохозяйственного производства, получать по упрощенной процедуре займы до 5 тыс. рублей (при повторных обращениях — до 10 тыс. рубСубъекты малого лей) без залогового обеспечепредприниКФХ мательства ния и т.д.

7% 16% На сегодняшний день ФПСР Источник: РосАгроФонд Лодейнопольского района преРис. 1. Структура заемщиков по занятости доставил свыше 450 займов на сумму 10 млн. рублей. Принципиально важным в работе ФПСР является то, что их целевой аудиторией стала наиболее массовая часть сельского населения — владельцы личных подсобных хозяйств (84% от числа выданных займов — рис. 1). Особо следует отметить, что до 25% заемщиков ФПСР являются безработными или не имеют постоянного места работы (рис. 2). В этом аспекте займы можно рассматривать как форму социальной помощи в сельской меПенсионеры стности, но, в отличие от прямых субсидий, Инвалиды Работники 10% СХО займы позволяют реализовать мини-про3% 18% ект, в результате которого безработные заемщики могут не только вернуть взятый займ с процентами, но и улучшить экономическое положение своей семьи. Социологические обследования, провеРаботники других Безработные денные методом фокус-групп (ноябрь-деорганизаций 25% кабрь 2002 г.), показали, что среди заемщи44% ков можно выделить несколько категорий, различающихся по мотивам обращения за Источник: РосАгроФонд займами. Рис. 2. Структура заемщиков по их типам Первая обширная категория — это се(по количеству предоставленных займов) ляне, оказавшиеся на грани нищеты из-за 65 На примере Лодейнопольского района Ленинградской области, который был выбран в качестве пилотного в проекте DFID «Обеспечение занятости и повышение доходов сельского населения в России» (Sustainable Rural Livelihood Project). На начало проекта (1999 год) доля сельских жителей района, живущих за официальной чертой бедности, составляла 92%, уровень безработицы достигал 38%.

85

РАЗДЕЛ 4

безработицы, невыплаты зарплат, резкого падения заработной платы на селе. Перед такими семьями встала проблема обеспечить жизненно необходимый уровень потребления. Поэтому они стремятся расширить ЛПХ, часть продукции которых, зачастую основная, идет на питание, а остальное реализуется для погашения займа. Вторая категория заемщиков — это те, кто ориентируется на несколько более высокие стандарты потребления. Их цель — не только обеспечить питание семьи, но и дать образование детям, приобрести товары длительного пользования (мебель, телевизор, холодильник). Такие семьи стараются произвести и продать больше продукции, чтобы получить необходимые деньги. Следующая категория — это инициативные жители, которые с помощью займа пытаются начать свое собственное дело. Их отличие в том, что они ориентированы на продажу основной части производимой продукции или услуг. И, наконец, сложившиеся предприниматели, в частности, фермеры, которые при помощи займа расширяют свой бизнес. По мере реализации экономических схем, на которые брались кредиты, заемщики приобретают необходимые знания и опыт: учитывают конъюнктуру рынка, диверсифицируют свою деятельность, изучают технологию, учатся снижать свои риски. Участники фокус-групп также отметили изменения, которые происходят в связи с использованием займов. Эти изменения носят разноплановый характер: растут доходы семей и улучшается питание, развивается деловая культура, приобретаются новые знания и предпринимательский опыт, расширяются социальные контакты и повышается социальный статус. Все это приводит к лучшей адаптации заемщиков к рыночным условиям. Мониторинг займов, привлекаемых мелкими заемщиками, показал эффективность привлечения заемного капитала для повышения самозанятости и доходов сельского населения. Так, доходность (включая труд семьи) по обследованным 195 займам составила более 80%, доход в расчете на 1 займ составил 14,5 тыс. рублей (при среднем размере займа 7,2 тыс. рублей). Стоимость полученной от реализации экономических схем продукции составила 35% от совокупных доходов сельских домохозяйств. Возвратность заемных средств составляет более 98%. Эффективность схем микрофинансирования во многом обусловлена тем, что сельские жители получают не только займы, но и комплексное консультационное обслуживание — посредством подготовки бизнес-планов, расчета денежных потоков, обучения и предоставления технологических консультаций Сельским консультационным центром и защиту своих прав в третейском суде, которые были учреждены при ФПСР. Деятельность институтов и действие механизмов вовлечения сельского населения в экономическую деятельность в рамках проекта позволили повысить занятость и доходы сельского населения (рис. 3). Так, обследования, проведенные в двух волостях Лодейнопольского района, показали, что если в 100% 14.5 1999 г. уровень доходов домохозяйств, при22.8 90% 35.4 43.4 нявших участие в проекте (159 домохо80% зяйств), был ниже, чем не участвовавших 70% 60% 47.2 (373 домохозяйства), то в 2001 г. ситуация 42.1 50% изменилась: среди участников проекта 30.3 35.8 40% меньше продовольственной корзины стали 30% получать 21%, почти вдвое меньше, чем в 20% 38.4 1999 г. (среди не участвовавших в проекте 34.3 20.8 35.1 10% эта доля практически не изменилась), а до0% ходы выше прожиточного минимума стали 1999 2001 1999 2001 получать втрое больше участников проекта, чем в 1999 г. (среди «не участников» эта доВыше прожиточного минимума (ПМ) ля выросла в полтора раза). Выше ПК, но ниже ПМ Ниже продовольственной корзины (ПК) Источник: РосАгроФонд

Рис. 3. Изменение в уровне доходов сельских домохозяйств, % 86

Кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов в село

КОНСУЛЬТАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ АССОЦИАЦИИ КРЕСТЬЯНСКИХ (ФЕРМЕРСКИХ) ХОЗЯЙСТВ И ДРУГИХ МАЛЫХ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ СЕЛЬХОЗПРОДУКЦИИ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ А.М. Родин Деятельность Ассоциации направлена на представление и защиту интересов субъектов малого агробизнеса в государственных органах управления и общественных организациях; оказание организационных и консультационных услуг малым производителям сельхозпродукции путем кооперации усилий и создания специализированных служб, способных оказывать услуги, необходимые для деятельности малых производителей сельхозпродукции. Ассоциация была создана районными некоммерческими партнерствами крестьянских (фермерских) хозяйств и других представителей малого сельского предпринимательства, Сельскохозяйственным потребительским кредитным кооперативом «Донской фермер», районными кооперативами. Ассоциация зарегистрирована в 1997 г. Членами ассоциации являются : районные некоммерческие партнерства; снабженческо-сбытовой кооператив; ярмарка «Южнороссийский фермер»; лизинговая кoмпания; лизинговый кооператив; областной и районные кредитные кооперативы. С 1997 г. с помощью проекта ТАСИС «Поддержка индивидуальных фермерских хозяйств» начала работу консультационная служба Ассоциации, в основу которой была положена датская модель консультационной службы, созданной на базе фермерских организаций. На начало 2003 г. в рамках работы консультационной службы действуют 14 районных консультационных центров и областной центр. По результатам опроса, в деятельности службы заинтересованы 95% фермеров. В 1999 г. между Ассоциацией и Министерством сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области подписано Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве. Основные результаты На постоянном обслуживании по бухгалтерскому учету в консультационной службе состоит 457 фермерских хозяйств. В 2002 году службой оказано более 22 тысяч разовых консультаций для субъектов малого агробизнеса, проведено 15 семинаров для специалистов районных консультационных центров и кредитных кооперативов, в 10-ти хозяйствах заложены демонстрационные посевы и проведены семинары (полевые дни) для 450 фермерских хозяйств. Специалистами службы подготовлено 25 публикаций в прессе, выпущено 8 информационных бюллетеней по новым технологиям. Консультационная служба доводит передовые технологии и новые научные достижения до конечного пользователя — сельхозтоваропроизводителя, в первую очередь малого, оказывает ему помощь в эффективном ведении хозяйства. Построение консультационной службы осуществляется по классическим принципам, выработанным многолетним опытом развитых стран: 1. Двухуровневое построение службы. Районные центры, специ«День поля» консультационного центра, Ростовская область 87

РАЗДЕЛ 4

алисты которых имеют непосредственный контакт с фермерами, обеспечивают их необходимой информацией, консультируют, регулярно посещая хозяйства, распространяют передовой опыт. Областной центр, специалисты которого оказывают информационную и методическую помощь работникам первого (районного) уровня.

2. Участие фермеров в определении стратегии развития консультационной службы.

3. Открытость службы, наличие обратной связи обеспечивают регулярный взаимный обмен новыми знаниями между специалистами центров и фермерами.

4. Разветвленная сеть районных консультационных центров, позволяющая каждому фермеру оперативно получить новые знания и необходимую информацию. В районах, где действуют консультационные центры, организованы кредитные кооперативы, привлекаются инвестиции в развитие малого агробизнеса через коммерческие банки, лизинговые компании, создаются новые рабочие места.

РАЗВИТИЕ ОБЛАСТНОЙ СИСТЕМЫ КРЕДИТНОЙ КООПЕРАЦИИ Основная цель создания сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперативов и системы кредитной кооперации — удовлетворение потребностей членов кооперации путем оказания им необходимых услуг, в первую очередь финансовых. Долгосрочная цель — улучшение экономического благосостояния членов кооперации. Для достижения этой цели кредитные кооперативы осуществляют для своих членов следующие виды деятельности: выдача займов фермерским, личным подсобным хозяйствам и другим субъектам малого предпринимательства; прием и сохранение сбережений; привлечение дополнительных кредитных ресурсов; размещение временно свободных денежных средств на депозите в банках; оказание консультационных услуг; финансовый лизинг сельскохозяйственной техники и оборудования; страхование имущества. Система кредитной кооперации в Ростовской области двухуровневая, включающая в себя областный кооператив с районными участками и районные кооперативы. В задачи ее деятельности входит: подготовка в кооперативных участках квалифицированных инициативных групп; привлечение пайщиков; формирование надежного кредитного портфеля; налаживание отношений кооператива с главами администраций районов; формирование положительного мнения о кредитной кооперации среди фермеров и других сельских жителей. Инициаторами создания областного кооператива «Донской фермер» и районных кооперативов являются Ростовская областная Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и других малых производителей сельхозпродукции, инициативные группы районных ассоциаций. В 1996 г. создан областной сельскохозяйственный потребительский кредитный кооператив «Донской фермер». В 2001-2002 гг. большую помощь в подготовке кадров оказал проект ТАСИС «Стратегия развития сельской кредитной кооперации». В рамках проекта проведено 15 семинаров, на которых прошли обучение более 100 работников кооперативов, фермерских ассоциаций, фермеров. Кроме того, средства проекта позволили кооперативам оснастить свои офисы компьютерным оборудованием и мебелью. Основные результаты Сформирована двухуровневая система кредитной кооперации, включающая областной кооператив «Донской фермер» и 14 самостоятельных кооперативов районного уровня, а также участки, наделенные правами оформления документов по займам (рис. 1). Число членов в системе сельской кредитной кооперации составляет более 900 человек (в 1999 г. — около 200 человек). Кредитной кооперацией охвачено более половины сельских районов области. Общий паевой фонд в 2002 г. составил 5,6 млн. руб. (в 1999 г. — 266 тыс. руб.). Выдано займов на сумму около 80 млн. руб. (в том числе за 2002 г. — 36 млн. руб.). Основные 88

Кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов в село

источники кредитования: собственные средства (16%), средства областного бюджета (4,4%), средства федерального Фонда развития сельской кредитной кооперации (69,2%). Законодательным собранием и Администрацией области утверждена областная программа развития малого предпринимательства на 2003-2005 гг., предусматривающая финансовую поддержку сельской кредитной кооперации. В области имеется около 17 тыс. крестьянских фермерских хозяйств, 532 тыс. личных подсобных хозяйств, в том числе более 200 тыс. личных подсобных хозяйств — товарных. Потребность субъектов малого агробизнеса в заемных средствах составляет 1-1,2 млрд. рублей. Система кредитной кооперации дает сельскохозяйственным производителям возможность привлекать финансовые средства на более удобных для них условиях, работает на развитие их деятельности. В целом по области данные субъекты прокредитованы через банки на 43,5 млн. рублей, через кредитные кооперативы — 36,5 млн. рублей. По сельским районам, где созданы кредитные кооперативы, картина несколько другая. К примеру, Орловский район — кредиты, выданные банками, составляют 3,5 млн. рублей, кредиты, выданные кооперативом «Орловский» — 12,0 млн. рублей; Егорлыкский район — банковские кредиты — 2,5 млн. рублей, кредиты кооператива «Егорлыкский фермер» — 4,0 млн. рублей. Рисунок 1 Организационная структура двухуровневой системы кредитной кооперации в Ростовской области Областной СПКК «Донской фермер» Правление

Совет

Собрание уполномоченных (общее собрание)

Кооперативный участок СПКК «Донской фермер»

Местные СПКК (преобразованные из кооперативных участков)

Местные СПКК (вновь созданные)

Кооперативный участок

Местные СПКК, использующие организационную структуру СПКК «Донской фермер», имеющие свои филиалы и представительства

Кооперативный участок

Кооперативный участок

Источник: Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и других малых производителей сельхозпродукции Ростовской области

89

РАЗДЕЛ 4

90

РАЗДЕЛ 5

ОПЫТ РАБОТЫ ПО РАЗВИТИЮ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ А.Е. Балобанов Сельское население России во многих отношениях — наиболее уязвимая часть российских жителей. Будучи началом и фундаментом всего российского мироустройства, деревня всегда оказывалась наиболее страдающей от негативных последствий, побочных или неудачных результатов общественных перемен. Реформы конца ХХ века не стали исключением из этого правила. Скорее наоборот, уже и без того сильно подорванным силам деревни в условиях доминирования урбанистских ценностей и ориентиров противопоставить издержкам этих преобразований оказалось почти нечего. Тем ценнее обращение к успешному современному опыту восстановления и развития деревни. Образцы такого опыта, представленные в данном разделе, конечно, не исчерпывают его полностью. Их значение в другом — они показывают возможности и особенности современной работы по развитию деревни. Опыт работы с сельскими территориями, представленный в данном разделе, очень разный — как по своим целям и набору решаемых задач, так и по масштабам и предметам деятельности. Эта мозаика представляет разнообразие сторон, которыми село встречает входящего в него инноватора. Видеть ее важно для того, чтобы избежать опасности, формируя новый проект, ухватиться за некую «главную» составляющую сельской жизни в расчете, что остальное последует за ней само собой. Отнюдь — выход на каждую территорию требует точного анализа ситуации, выявления особенностей и постановки задач, значимых «здесь и теперь», способных обеспечить шаг развития именно данного места. Это не значит, что полученный опыт нельзя использовать в новых местах и условиях — если бы дело обстояло так, публикация данной подборки образцов вообще не имела бы смысла. Но важно, чтобы этот опыт превращался в остроту взгляда и помогал точнее почувствовать особенности, присущие конкретному месту, не подменял живое творчество, необходимое для сохранения такой чувствительности. В представленном наборе образцов опыта есть те, что связаны с вовлечением людей в общее дело, с помощью им в обретении уверенности в своих силах, в формировании готовности взять в свои руки ответственность за свою жизнь и судьбу, в поисках организационных форм, позволяющих осуществить общее действие. Таковы примеры развития сельского территориального общественного самоуправления в Лодейнопольском районе, строительства Дома престарелых в д. Заозерье, вовлечения граждан в решение общественных проблем в с. Куляй. Другие образцы — например, участие органов территориального общественного самоуправления в решении проблем в Кировском сельском округе — сосредотачиваются, в первую очередь, на возможностях, связанных с позицией, подходом и организацией деятельности местной власти или с созданием организационных инфраструктур, необходимых для нормальной жизни и деятельности сельских жителей (организация бюджетного процесса в Гатчинском районе Ленинградской области). Опыт Центра охраны дикой природы показывает, как в качестве подобной инфраструктуры могут выступать уникальные организации, связанные со спецификой конкретных территорий. Нельзя не отметить, что работа на селе требует от ее организаторов большой аккуратности и деликатности. Список требований к тем, кто начинает проектировать и осуществлять какие-то улучшения в деревне, включает в себя такие вещи, как умение увидеть возможности роста в самом малом, терпение, готовность «войти в положение», выслушать и понять собеседника и, в то же время, не раствориться полностью в местных проблемах и заботах, сохранить настроенность на изменения и преобразования, преодолеть традиционный патернализм. Одной из ключевых организационных технологий, позволяющих включать в работу творческие ресурсы самих жителей, является поэтому последовательное вовлечение их в постановку и решение задач, определяющих развитие их поселений. Партиципативные технологии представлены в абсолютном большинстве образцов. Особый интерес представляет опыт масштабного участия в содействии развитию сельской местности Украинского и Молдавского фондов социальных инвестиций. Эти описа92

Опыт работы по развитию сельских территорий

ния представляют механизмы использования значительных финансовых ресурсов, которые позволяют не превратить их получателей в социальных иждивенцев, а, наоборот, стимулируют их активность, позволяют им стать на собственные ноги, ощутить возможность серьезно влиять на свою жизнь и судьбу. Мы надеемся, что представленный — конечно, очень небольшой — опыт работы по организации развития сельской местности поможет точнее увидеть ее возможности и ограничения, а следовательно, повысить эффективность усилий тех, кто разрабатывает новые проекты подобной работы.

93

РАЗДЕЛ 5

ОПЫТ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА В МАЛЫХ ГОРОДАХ И СЕЛЬСКИХ РАЙОНАХ Л.В. Аврорина Все социальные и экономические преобразования начинаются и развиваются, в первую очередь, в крупных городах. В малые города и особенно в сельскую местность изменения приходят в последнюю очередь. Традиционно это объясняется оторванностью от центра, недостаточно развитой сетью современных коммуникаций, отсутствием достаточного количества специалистов, тенденциями сохранения устоявшихся традиций, менталитетом населения. На селе неразвиты или недостаточно развиты новые институты, центры для продвижения новых подходов и технологий в условиях реформ. Мало, а зачастую вовсе нет информации о примерах решения социальных проблем в других регионах. Это отставание в темпах изменений усиливается разрушением привычных форм финансирования социальных программ и сокращением выделяемых средств. Перемены в социально-экономической сфере базируются не только на изменениях в законодательной и нормативной базе, но и связаны с появлением новых форм в деятельности органов исполнительной власти и организаций, отвечающих за социальную политику. Традиционно вопросами реализации социальной политики в регионах занимались государственные и муниципальные учреждения, виды и направления деятельности которых строго регламентируются существующими стандартами и ограничиваются возможностями местного бюджета. Однако за последнее десятилетие в этой сфере появилось понимание возможностей использования и привлечения новых ресурсов. По утверждению Михаила Дмитриева, первого заместителя министра экономического развития и торговли РФ, «многие формы социальной защиты и социальных услуг в современном правовом государстве, в условиях рыночной экономики, могут быть реализованы вне стен государственных учреждений. … Сами граждане и различные формы их самоорганизации готовы использовать более разнообразные и действенные методы социальной защиты, чем способны обеспечить государственные учреждения. … В структурах федеральной исполнительной власти уже сложилось понимание того, что современное государство не может быть эффективным без действенных механизмов диалога с институтами гражданского общества». Международные донорские организации, одной из которых является CAF (насчитывающий уже десятилетний опыт работы в России), активно участвуют в формировании новых подходов в реализации программ социального партнерства. Проводятся исследования, реализуются «пилотные» проекты, выполняются социальные программы в сотрудничестве с властью и бизнесом, работа ведется в различных регионах России. Проблемы, с которыми сталкиваются организации в малых городах и селах при реализации проектов: Часто ситуация в проекте зависит от внешних обстоятельств, которые наиболее чувствительны для данной группы проектов (неурожайный год, смена собственника, рядом открыто новое производство и происходит отток рабочих рук и т.д.). Порой в качестве методов решений проблем предлагаются новые, неизвестные подходы и резкие решения, не учитывающие менталитет и навыки людей, проживающих на территории. Характерен слабый уровень знаний финансов и бухгалтерии, отсутствие юристов и незнание юридической базы. Большое значение имеет оторванность от коммуникаций, низкий уровень или отсутствие современных средств связи. Приходится иметь дело с утраченной мотивацией людей к изменениям, неверием и внутренней зависимостью от решений местной власти. При подготовке этого материала были рассмотрены проекты, выполненные в рамках одной из программ CAF, а именно Программы социального партнерства Приволжского федерального округа. Она направлена на объединение усилий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, общественных объединений и деловых кругов, российских и международных 94

Опыт работы по развитию сельских территорий

благотворительных фондов, средств массовой информации в решении социальных проблем, унаследованных от прошлого и возникающих сегодня. Главным событием этой Программы является ежегодная Ярмарка социальных и культурных проектов, которая призвана способствовать разработке новой модели социальноэкономического развития Приволжского федерального округа, укреплению институтов гражданского общества и правового государства, развитию местного самоуправления, изменению общественного сознания и образа жизни. Каждая Ярмарка имеет свои приоритеты и задачи, но неизменным является проведение конкурса социальных проектов, финансирование которого осуществляется из грантового фонда Ярмарки. В разное время в подготовке и проведении конкурсов принимали участие Фонды «Евразия» и «Институт экономики города». В 2001 году, по поручению Оргкомитета Ярмарки, подготовку и проведение конкурса, а также администрирование проектов-победителей проводил CAF. Это дало уникальную возможность проанализировать проекты из разных регионов округа и различных территорий, как городских, так и сельских. Всего на конкурс поступил 871 проект из 14 регионов ПФО, 86 из них стали победителями, и сумма грантового фонда составила $1 200 000 США. Заявки на участие в конкурсе поступили из 97 населенных пунктов, в т.ч. из 27 поселков и деревень, что составило почти 28% от общего числа. Такой показатель говорит не только о географии конкурса, но и о том, что и в глубинке происходят серьезные изменения, формируются новые подходы к развитию. При определении приоритетов программ социально-экономического развития для села зачастую трудно определить, какие проблемы наиболее актуальны, что является первоочередной необходимостью и где основная точка приложения усилий, каковы местные ресурсы, каким потенциалом обладает сельское население. Проведение столь масштабного конкурса позволило увидеть ресурсы и возможности экономического развития сельских регионов. Проекты, поступившие из сельской местности, отличались от проектов из региональных центров и крупных городов. Отличие состояло, прежде всего, в том, что планируемая деятельность была направлена на конкретные, реальные изменения в сообществах за короткие сроки (один год), запланированные результаты носили совершенно определенный и измеримый характер. Проекты из малых городов и сельских районов выделяются рядом особенностей: Устойчивость изменений, полученных в ходе выполнения проекта, и достижение ощутимых результатов в короткий срок. Запрашиваемые суммы, как правило, небольшие по сравнению с требуемыми ресурсами за счет региональных или федеральных программ, т.к. резко снижены административные расходы. В частности, это вызвано тем, что проекты направлены на небольшие территории и вовлекают имеющиеся ресурсы. Авторами проектов часто являются преподаватели школ. В сельской местности школы сохраняют функцию центров общественной жизни. Важной особенностью является то, что в проекты, наравне со взрослыми, вовлекаются дети. Идет поиск более активных форм участия граждан в решении местных проблем, предлагаются более эффективные способы хозяйствования по сравнению с существующими, используются местные ресурсы. Решаемые задачи часто связаны с проблемой создания или сохранения рабочих мест, развития ремесел. Часто привлекается и используется добровольный труд. Предлагается восстановить прошлый, зачастую утерянный, опыт. Важно отметить, что кроме конкретных результатов, полученных в рамках проектов, достигаются более широкие цели. Происходит активизация населения, его вовлечение в решение местных проблем, восстановление утраченных навыков. Происходит эффективное обучение населения новым подходам, т.к. распространение опыта происходит на этой же территории, часто используется принцип «не хуже, чем у соседа», который в сельской местности является хорошим стимулом для перемен.

95

РАЗДЕЛ 5

ОБЩЕСТВЕННО АКТИВНАЯ ШКОЛА (ОАШ) Модель общественно активной Школы (ОАШ) реализована на базе 16 школ в Пензенской области, 11 из которых находятся в малых городах и 5 в Пензе, общественной организацией «Российский детский фонд» (Пензенское областное отделение). Демократические изменения в обществе, с одной стороны, сокращение государственного бюджетного финансирования, с другой, привели к тому, что вопросы общественного управления школой, привлечение ресурсов общества к развитию образования, увеличение доли внебюджетного финансирования — все это стало предметом забот как педагогов, административного образования, так и родителей, членов всего сообщества. ОАШ — это восстановление статуса школы и превращение школы в центр общественной жизни и гражданской инициативы местного сообщества. ОАШ — это обычная школа, которая не только предоставляет образовательные услуги, но привлекает родителей и жителей сообщества к решению разнообразных проблем, стоящих как перед школой, так и перед сообществом. Опыт реализации программы развития общественно активных школ показывает, что школы претерпевают качественное изменение, они делают первый шаг в организации гражданской активности окружающего сообщества, становятся для него полноценным ресурсным центром. При этом школьные дела и вопросы образования оказываются в центре внимания общественной жизни. В процесс принятия и выполнения финансового управления и других школьных проблем вовлекаются не только родители учеников, а все члены местного

сообщества учатся плодотворно партнерским отношениям, кооперации своих сил и средств. В рамках проекта созданы школьные общественные фонды, планируются и реализованы различные программы, направленные на помощь гражданам. Например, «Неделя добра», обучающие семинары в рамках программы «Демократизация», «Добровольчество». Население, а не только родители учеников, стали обращаться в школы со своими проблемами чаще, чем к избранным депутатам. Школами разработана программа «Партнерство: школа — соседское сообщество», цель которой «… повысить роль и ответственность школ …в развитии российского гражданского общества, основанного на конкретных делах и интересах людей». Создавая некоммерческие благотворительные фонды, школы решают проблемы с приобретением учебников и литературы для библиотек, ремонтом и т.д. Опыт и идеи ОАШ актуальны и интересны не только школам из малых городов, которые стали полноценными участниками программы в Пензенской области, но и сельским школам. В семинарах по распространению опыта и освоению подходов по формированию центра общественного притяжения в виде школьных общественных фондов принимали участиe и представители сельских школ. Пока для них это этап освоения и обучения, но многие уже заявили о создании подобных фондов и в селах. В результате и школа, и общество приобретают реальные надежды и практические возможности изменить сегодняшнюю действительность, создавать лучшие условия для детей. (Сумма гранта 600 000 рублей).

ДЕДУРОВСКИЙ КАРАВАЙ Проект, разработанный Дедуровской средней школой Оренбургской области. В селе остро встал вопрос оттока основной части молодежи в город из-за отсутствия работы, утраты перспектив, проблемы алкоголизма и наркомании. Когда-то богатое село, имеющее историю и традиции, известное далеко за своими пределами замечательным хлебом, дедуровскими караваями, обнищало. В селе с населением 1500 человек возникла проблема обеспеченности хлебом. Старшеклассники и учителя разработали проект на базе школы по восстановлению утраченного производства хлеба на основе старинных местных рецептов. Проект «Дедуровский каравай» включает в себя реконструкцию мельницы, пекарни, организацию производства по выпуску хлеба на базе колхоза им. Кирова при непосредственном участии Дедуровской средней школы. Школа ориентирована на профессиоВ школьной пекарне выпекают 300 булочек и 100 булок хлеба в день нальное обучение, имеет под посевы 96

Опыт работы по развитию сельских территорий

зерновые площади в 300 га и свою сельскохозяйственную технику, подготовленных преподавателей-специалистов. В селе есть помещение для пекарни. Суть проекта заключалась в объединении имеющихся в селе ресурсов, человеческих и материальных, была поставлена задача поновому посмотреть на проблему занятости молодежи, консолидировать имеющиеся в селе финансовые ресурсы. Разработка и внедрение проекта не только дали возможность наладить производство хлеба, но и создать новые рабочие места, восстановить связь поколений, готовить на базе школы специалистов: мельников, пекарей, кондитеров. И что немаловажно, люди поверили в реальность перемен и сами стали их участниками. В ходе выполнения проекта были привлечены дополнительные финансовые и материальные ресурсы за счет местного бизнеса и частных пожертвований, а также бюджетные средства, эффективность использования которых была много выше обычной практики. (Стоимость проекта 600 000 рублей, дополнительно привлечено более 3 000 000 рублей).

СЕЛЬСКИЙ ТУРИЗМ В рамках грантовой программы, проводимой Сибирским Центром общественных инициатив в Новосибирске, был поддержан маленький проект (сумма гранта составила $500 США). Казалось бы, что можно сделать на такие маленькие деньги? Но вопрос часто заключается не только в деньгах, но и в том, как наиболее эффективно ими распорядиться. В ходе перестройки села Алтая обнищали, традиционные виды промышленности свернули производство, катастрофические размеры приняла безработица. Фактически вышли из оборота денежные знаки, село перешло на уровень товарного обмена. Как говорили некоторые сельчане, они забыли, как выглядят деньги. Но богатством края, находящимся на виду у всех, является его фантастической красоты природа — недаром говорят, что Алтай — это сибирская Швейцария. Можно было зарабатывать деньги туризмом, но отпугивает отсутствие условий для отдыха, хороших дорог и сервиса. В проекте была поддержана деятельность некоммерческой организации по проведению серии семинаров для населения нескольких сел Чемальского района, одного из красивейших уголков Алтая. Фактически это был ликбез: как сделать свой дом привлекательным для потенциальных туристов, какие услуги можно предложить, как обеспечить необходимое качество этих услуг, основы ведения бухгалтерии. Собственно, деньги проекта понадобились на то, чтобы купить бензин для автомобиля и проехать по селам для отбора участников эксперимента, приобрести бумагу и ручки для участников программы, размножить некоторые учебные материалы, сделать фотографии для портфолио. К каждой фотографии было приложено описание услуги, предлагаемой будущим туристам. Не только описание дома, но и, например, то, что охотник-хозяин может организовать охоту или рыбалку. Можно получать парное целебное молоко или попасть в самые грибные места. Самым трудным в проекте оказалось не только убедить людей, заставить их поверить в успех затеянного, но и научить понимать важность оказания услуги другому, понять ценность того, что они предлагают. Ведь до сих пор они были членами колхоза. Руководитель проекта привезла готовый альбом в Новосибирск и показала нескольким туристическим бюро, часть из которых согласилась в качестве эксперимента предложить такую услугу своим клиентам. В результате первого лета было заработано 50000 рублей, невиданные для сельчан деньги. В Республике, благодаря инициативе и решимости нескольких семей изменить свою жизнь, начал активно развиваться «зеленый туризм», некогда опустевший регион вновь начал оживать, люди приобрели новый опыт, стали зарабатывать деньги. А главное, поверили в свои силы. Российское представительство Британского благотворительного фонда CAF Тел.: (095) 792-59-29 Факс: (095) 792-59-86 Эл. почта: lavrorina@cafrussia.ru Дополнительную информацию можно получить на сайте www.cafrussia.ru

97

РАЗДЕЛ 5

РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКОГО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Л.А. Овчинцева Проект «Обеспечение занятости и повышение доходов сельского населения» осуществляется в Лодейнопольском районе Ленинградской области. Район расположен на северо-востоке области, в 240 км от г. Санкт-Петербурга. Сельское население района составляет 11 тыс. чел.; в административном центре района — г. Лодейное Поле — проживает 28 тыс. чел. На время начала проекта район считался одним из наиболее депрессивных в области: 92% сельского населения района имело доходы ниже прожиточного минимума, 38% населения трудоспособного возраста не имело официального места работы. Город и район объединены в одно муниципальное образование, включающее в себя город Лодейное Поле, поселок городского типа Свирьстрой и 8 волостей. Волостные администрации являются подразделениями администрации района. Сельские администрации не располагают ресурсами, необходимыми для решения проблем села, хотя от них этого традиционно ждет как население сельских территорий, так и администрация муниципального образования. Деятельность сельских администраций по поддержке сельской социальной инфраструктуры в значительной степени осуществляется путем неформального использования ресурсов местных предпринимателей. При этом сельское население не вполне осознает перемены, произошедшие в муниципальном устройстве, не имеет адекватного представления о полномочиях и ресурсах сельских администраций и муниципального образования, о структуре финансового обеспечения объектов социальной сферы, расположенных на селе. В то же время во многих деревнях и поселках района есть неформальные лидеры, старосты, в одном из поселков существовал домовой комитет. Проект направлен на содействие устойчивому жизнеобеспечению сельского населения и объединяет комплекс мер по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных предприятий, по консультативной и микрокредитной поддержке всех сельхозтоваропроизводителей, включая фермеров и владельцев личных подворий, а также поддержку сельского самоуправления и сельской социальной инфраструктуры. Одна из задач проекта — развитие территориального общественного самоуправления как системы, опирающейся на наличную активность жителей и дающей им новые возможности для решения проблем их поселений. Проект осуществляется с 1999 г. Фондом поддержки аграрной реформы и сельского развития — некоммерческой организацией, созданной для реализации научно-практических и учебно-консультационных проектов в сфере аграрно-промышленного комплекса России. Фонд учрежден 15 ноября 1996 г. Основной источник финансирования проекта «Обеспечение занятости и повышение доходов сельского населения» — грант Министерства международного развития Великобритании. По мере реализации проекта к его финансированию были подключены ресурсы из бюджета Ленинградской области и бюджетов тех районов (Лодейнопольский, Тихвинский, Волховский), где осуществлялся проект. Доля бюджетного финансирования в осуществлении проекта постоянно растет и в настоящий момент составляет около половины. Основными направлениями работы по развитию сельского самоуправления было 1) информирование населения о правах и возможностях в области местного самоуправления и администрации о возможных формах работы с населением и 2) поддержка общественных лидеров и территориального общественного самоуправления. Информационная работа велась через сельские библиотеки. В трех самых крупных населенных пунктах в библиотеках были проведены «круглые столы», на которых селяне определяли, какой информации им не хватает. По итогам «круглых столов» были оформлены информационные стенды и проведены встречи с юристами и другими специалистами, которые могли предоставить нужную информацию. Для глав волостей, сельских старост, сельских активистов были проведены два семинара о территориальном общественном самоуправлении. В некоторых деревнях с использованием метода Participatory Rural Appraisal были проведены встречи жителей, на которых участники определяли существующие проблемы и возможные пути их решения.

98

Опыт работы по развитию сельских территорий

Основные результаты На основании Закона Ленинградской области «Об органах ТОС» был разработан типовой Устав для сельского органа ТОС. Внесены изменения в Устав муниципального образования, регулирующие отношения органов ТОС и местного самоуправления. Отработана законодательная процедура регистрации органа ТОС. К концу 2002 г. в 5 волостях Лодейнопольского района было создано 10 органов ТОС, аналогичные органы возникли и в районном центре. В 2002 г. сельские органы ТОС решили более 100 задач, связанных с организацией местной жизнедеятельности: сооружение колодцев, ремонт подъездов, обустройство дворов, организация досуга детей, организация культурно-массовых и информационных мероприятий и т.п. Полезный эффект этих решений распространился на более чем 1,5 тыс. сельских жителей. Важным моментом является то, что органы ТОС дают легальную возможность для взаимодействия администрации, населения и представителей бизнеса по поддержке сельской инфраструктуры. Помощь предпринимателей — порой существенная — становится более заметной и получает общественное признание. В администрации муниципального образования создан отдел по работе с территориями, разработан план его работы. Создание отдела укрепило вертикальную связь между волостями и районной администрацией и позволило решить ряд проблем общерайонного значения: телефонизация сельских поселений, ремонт аварийных зданий, первичная инвентаризация сельских дорог и линий электропередачи, в результате которой были выявлены бесхозные объекты и переданы надлежащему собственнику, и др. Созданные в результате работы проекта институты и социальные связи обладают устойчивостью, поскольку легитимны и функциональны. Вся работа велась в соответствии с областным законодательством и закреплена изменениями в Уставе муниципального образования. Взаимодействие между сельскими органами ТОС, главами волостных администраций и отделом по работе с территориями проявило себя действенным инструментом решения проблем села. Активность сельских неформальных лидеров, участников ТОС, получила общественное признание благодаря местным СМИ и ежегодным районным конференциям, на которых представители ТОС делятся своим опытом как с жителями других деревень района, так и с представителями соседних районов и области. Администрация района оценила ТОС как инструмент обратной связи с населением и решения имеющих местное значение проблем и включила его поддержку в планы развития МО. Опыт пилотного Лодейнопольского района активно применяется в соседнем Тихвинском районе, а также рекомендуется при распространении результатов проекта в других регионах (Орловская, Пермская, Ивановская и др. области).

ДОМОВОЙ КОМИТЕТ ПОСЕЛКА РАССВЕТ ДОМОЖИРОВСКОЙ ВОЛОСТИ Члены домового комитета знали проблемы своего поселка и пытались их решать, но чувствовали потребность в общественной поддержке. Поэтому они решили провести опрос жителей своего поселка. Весной 2001 г. силами членов домового комитета был проведен опрос односельчан. Членов домового комитета интересовало: Насколько жители осведомлены о работе домового комитета? Готовы ли поддержать инициативы домового комитета, например, по празднованию 30-летнего юбилея поселка? Что необходимо сделать для улучшения жизни в поселке? Было опрошено 83 человека — более 11% жителей поселка старше 16 лет. Опрос показал, что о существовании домового комитета знали менее половины жителей (43%). Это дало членам комитета повод задуматься и расширить информирование жителей поселка о своей работе. Из тех, кто знает о домовом комитете, подавляющая часть (почти 90%) считает деятельность домового комитета полезной. И почти столько же (четыре пятых) были готовы оказать помощь домовому комитету, например, в подготовке праздника. Помогать в подготовке праздника были готовы и те, кто не знал раньше о существовании домового комитета. Всего свою готовность помочь изъявили больше половины (54%) опрошенных жителей. Две пятых опрошенных (более тридцати человек) были готовы помочь в работах по благоустройству. Несколько человек высказали согласие помочь в сборе мате99

РАЗДЕЛ 5

риалов по истории поселка и сообщили, что у них имеются соответствующие материалы. Многие согласились предоставить фотографии, грамоты, имеющие историческое значение газеты для праздничной выставки. Во время опроса выяснялось также мнение жителей о том, чего не хватает в поселке для удовлетворения повседневных жизненных потребностей. Лишь 10% затруднились с ответом или сказали, что довольны всем. В целом пожелания селян сводились к двум темам: благоустройство и сфера быта и досуга. Две трети опрошенных сказали, что поселку не хватает детской площадки, а подъезды нуждаются в ремонте, половина отметила, что поселок недостаточно озеленен. Высказывались пожелания установить урны для мусора и лавочки у подъездов, устроить клумбы, оборудовать площадку для того, чтобы жители первых этажей могли сушить постиранное белье, оборудовать стоянку автотранспорта, обустроить помойку и перенести ее в сторону от жилых домов. Четверть высказавших свои пожелания хотела бы, чтобы в поселке возобновили регулярный показ кино. Некоторые жители говорили о том, что необходимо наладить работу секций и спортивного зала. Предлагали возобновить работу добровольной народной дружины, чтобы напомнить о правилах общежития тем, кто порой не стесняется нарушить покой соседей. Закрыты обувная мастерская и приемный пункт химчистки. Жители испытывают дефицит в доступе к услугам быта. По результатам опроса домовой комитет организовал общественные работы по озеленению территории поселка. Большая работа была проведена по празднованию 30-летия поселка. Были привлечены ресурсы многих местных предпринимателей, а также районной администрации. На собранные средства было организовано народное гуляние, поздравление ветеранов, концерт самодеятельности, собраны материалы для музея истории поселка. Во взаимодействии с муниципальным коммунальным предприятием и районным центром занятости были организованы работы по ремонту подъездов жилых зданий. Глава сельской администрации, учитывая пожелания жителей, привлек местные и районные ресурсы для организации в поселке пожарной части. Были организованы дежурства добровольной народной дружины для поддержания порядка. Некоторые жители поселка зарегистрировались как предприниматели для оказания бытовых услуг. Была открыта парикмахерская, мастерская по ремонту электроприборов, мастерская по изготовлению мебели. Фонд поддержки аграрной реформы и сельского развития РосАгроФонд Тел.: (095) 207-70-72 Эл. почта: lovchintseva@raf.org.ru Дополнительную информацию можно получить на сайте РосАгроФонда www.raf.org.ru

100

Опыт работы по развитию сельских территорий

ДОМ НАДЕЖДЫ ДЛЯ ЗАОЗЕРЬЯ Г.В. Тюрин Заозерье — небольшая деревенька Архангельской области, на 30 дворов, в стороне (примерно в 25 км. от райцентра Мезени), и в то же время не на отшибе. В советское время здесь было отделение совхоза, в котором работали практически все жители деревни, в конце 90-х отделение было закрыто в силу нерентабельности. Коров увезли, совхозные постройки заколотили, рабочих уволили, деревня осталась без работы и перспектив. И хотя упадок в сельском хозяйстве и «заколачивание» ферм было в ту пору повсеместным явлением в районе, области и в целом в России, на Крайнем Севере негативные последствия большой политики сказываются особенно тяжело. Мезень — это самый северный район Архангельской области, один из самых северных в России. Автомобильная дорога (более полутысячи километров) — только зимник, с декабря по март. В остальное время район с областью связывает малая авиация, ставшая для многих почти недоступной. Билет в одну сторону стоит 1200 рублей. Откуда такие деньги у большинства мезенцев? И захочешь — не вырвешься. Кто смог — уехал. Остальные выживали как могли — перешли практически на натуральное хозяйство: огород, грибы, ягоды, рыбалка, охота. Активная работа в Мезенском районе началась зимой 2001 года. Проект решал задачу развития территориального общественного самоуправления и вовлечения населения в активную деятельность по местному развитию. Важно было включить активность людей, разбудить их, преодолеть патерналистские настроения, когда люди просто ждут, пока «власть решит и сделает». Надо было показать, что деревня сама может успешно решать свои проблемы. Проект осуществлялся Институтом общественных и гуманитарных инициатив (ИОГИ), главой администрации Мезенского района66, Администрацией Архангельской области67. Были проведены многочисленные сходы, встречи, выступления, дискуссии, на которых шло обсуждение того, как жители мезенских деревень могут участвовать в их возрождении. Люди воспринимали говорившееся с удивлением и недоверием. То, что они слышали, не укладывалось в сознании, казалось фантастическим, или, как они говорили, бредовым. Если удавалось снять дистанцию и разговорить их, люди часто выплескивали на инициаторов встречи накопившуюся злость и обиду за свою жизнь и те условия, в которые они поставлены, — нужно было принять этот эмоциональный удар и перевести разговор в конструктивную колею. Со временем это удалось. С легкой руки таких людей, как учитель малокомплектной заозерской школы Т.Н. Коротаева, в Заозерье начались новые дела. Татьяна Николаевна — человек неравнодушный, заводной, пользующийся авторитетом в деревне (она депутат районного Собрания) и всей душой болеющая за нее. Она взялась объединять односельчан, убеждая, что надо шевелиться и думать о будущем деревни самим. Совместная работа по сплачиванию людей, созданию ощущения общности (того, что психологи называют «МЫ-концепция») во многом опиралась на традиционные взгляды и устои, сохранившиеся едва ли не с дореволюционных времен. Возник Совет деревни — стали собираться, обсуждать, что необходимо сделать, решать насущные деревенские вопросы: отремонтировали колодец, собрав необходимые средства, опустили мотор в артезианскую скважину, стали приводить в порядок медпункт, организовали обмен паспортов. Выбирались дела, значимые и необходимые для всей деревни. Оказалось, что многие вопросы жители вполне в состоянии решать самостоятельно. Весной и летом 2001 года были проведены семинары и тренинги по освоению проектных технологий. Для сотрудников районной администрации был проведен семинар по оптимизации системы муниципального управления, элементам стратегического планирования, вовлечению населения в процессы развития. Для групп развития деревень был проведен семинар-тренинг, на котором в условиях стимулирования совместной творческой работы шла работа с идеями развития. Естественно, основные из них касались наиболее острых проблем — создания новых производств и возможностей занятости. В общей сложности было намечено более двух десятков направлений деятельности, которые могли бы стать перспективными направлениями развития деревень. Из них были выбраны наиболее приоритетные, были сформулированы первоочередные задачи для действия.

66 67

Игорь Леонидович Заборский. Совместно с ней, при поддержке Фонда «Евразия», был проведен областной конкурс сельских проектов.

101

РАЗДЕЛ 5

В ходе этой работы сформировалась идея проекта по созданию Дома престарелых как социального центра села. Огромный объем проекта заставил разбить его на несколько этапов. За первый год надо было подготовить архитектурный проект, разобрать и перевезти здание, найденное под будущий Дом надежды, заложить фундамент на новом месте. Второй год должен быть посвящен стройке. Проект первого этапа был представлен на областной конкурс проектов и получил поддержку в размере 24600 рублей. В это же время, в августе 2001 года, на сельском сходе создали орган территориального общественного самоуправления. Работали всем миром — от мала до велика, и первый этап стройки закончили досрочно. В 2002 году в рамках нового проекта ИОГИ «Всем миром!» был разработан проект следующего этапа68. На областном конкурсе «Сельское развитие-2002» он получил поддержку в 59 411 рублей — более чем в два с половиной раза выше объема средств, выделенных на первый проект. Но эти деньги составляли лишь мизерную часть необходимых ресурсов. Большая часть работы выполнялась на общественных началах, безо всякой оплаты. Из средств проекта получал зарплату только прораб как профессиональный и квалифицированный специалист (без его услуг нельзя было обойтись — он обеспечивал соответствие результатов работы всем государственным нормам и стандартам). Во время сенокоса решили работать посменно. Школьники в лесу заготовляли мох для стен. Когда закончили стройку, члены ТОСа сами с трудом могли поверить в то, что сумели поднять такое огромное дело. Справившись с одним домом, люди «вошли во вкус» и решили перевезти еще одно бесхозное здание из бывшего военного городка для подсобных хозяйственных нужд. Сделали это уже полностью сами, без всякой финансовой помощи. А потом задумали перевезти еще один дом — в деревне есть серьезная потребность в помещении под школу и медпункт. В деревне не было фельдшера. Заозерцы и эту проблему стали решать сами: написали объявление в газеты, пообещали помочь с жильем, решив освободить и привести в порядок двухкомнатную квартирку в типовом доме, которую ранее занимала начальная школа. И вот из Смоленской области приехал фельдшер — очаровательная женщина с двумя детьми. На сельском сходе решили, что мужики по очереди будут возить дрова «своему» доктору, чтобы дровяная проблема не отвлекала ее от работы. Заозерцы счастливы тем, что у них появился свой медик. Потом в деревне убедились, что к тем, кто работает сам, приходят новые возможности: заозерским проектом заинтересовались немцы, работающие в Архангельской области с проблемами геронтологии. Возник план помощи Дому престарелых, ТОСу предложили начать обучение персонала Дома специфике работе с пожилыми людьми. Зимой 2003 года члены ТОС разработали и представили на областной конкурс «Сельское развитие-2003» новый проект, направленный на завершение работ и открытие Дома престарелых. Проект получил поддержку, и в Заозерье вновь кипит работа. Открытие Дома предполагается в январе 2004 года. Основные результаты Самое главное, что люди взяли в свои руки ответственность за свою судьбу. Поняли, что нет смысла ждать, когда кто-то придет и изменит их жизнь. А потом поняли, что заниматься развитием своей территории можно только сообща. А потом удалось постепенно развить навыки коллективного взаимодействия. Мнение главы администрации МО «Мезенский район» И.Л. Заборского: «То, что получилось в Заозерье — это феноменально. Это своего рода прорыв. Этот огромный дом построен самой деревней. Люди смогли объединиться, найти проблему, поставить задачу и воплотить ее. Это создает ту самую новую модель жизни, о которой мы говорим. Люди начинают думать, шевелиться, считать деньги, искать выход. Начинают думать об общих проблемах деревни, а не только о своей частной жизни. Накопленный в этой деревне опыт дорогого стоит. И этот опыт помогает будоражить остальных. Ведь все население района внимательно следило за тем, что происходило в Заозерье. Никто не верил, что что-то будет сделано: «Ой, эти заозеры, они все там разворуют, у них никогда ничего не будет». Но ведь ничего не разворовали! Сделали! Думаю, этот опыт может иметь огромное значение для сохранения и развития наших сельских территорий. Он стал возможен благодаря использованию новых подходов, новых технологий работы с людьми, принесенных ИОГИ.

68

При поддержке Фонда «Евразия» и Агентства США по международному развитию.

102

Опыт работы по развитию сельских территорий

И мы обязательно будем с Институтом работать дальше. И будем его поддерживать». Мнение А.Н. Лебедевой, страхового агента, жителя соседней деревни Лампожня: «Жизнь стала в Заозерье другой. Раньше уезжали из деревни от безысходности. Теперь, с появлением ТОСа, у людей появилась надежда. Люди видят, что жизнь понемногу поворачивается в лучшую сторону. Вот и медик приехал, и школа функционирует. ТОС теперь решает в деревне Построенный дом, д. Заозерье, Архангельская обл. очень и очень многие проблемы. Люди здесь живут в отдалении, а теперь со всякими вопросами есть куда пойти. Это обстановка такая, что люди теперь не хотят из деревни никуда уезжать. Даже теперь те, кто уехал, думают вернуться». Люди, воплотившие проект Дома надежды, кардинально изменили настроения в деревне. Сегодня здесь стала основной установка «Мы сами можем очень многое!» Люди поверили в себя и стали по-другому относиться к себе. В деревне завершается работа по созданию нового направления деятельности для данной территории, которая, по всей видимости, станет основной, «градообразующей». Заозерский ТОС стал достойным членом формирующегося движения из несколько десятков групп местного развития, органов ТОС в двенадцати районах области, которые занялись практической деятельностью по возрождению своей малой родины. Институт общественных и гуманитарных инициатив Тел. /факс: (8182) 65-65-83 Эл. почта: glt@arh.ru, ogi@sanet.ru

103

РАЗДЕЛ 5

УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ СЕЛЬСКИХ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ В.И. Черненко Кировский сельский округ расположен в северо-восточной части Майкопского района Краснодарского края. Включает в себя девять населенных пунктов. Строится новый аул для адыгейских репатриантов из Косово. Населенные пункты сельского округа расположены среди живописных возвышенностей и низменностей, редких по своей красоте. Хорошая структура почвы — чернозем. Слабая сторона — грунтовые воды на значительной части земельного фонда достигают почти поверхности земли, что приводит к частому вымоканию всходов урожая в начальной фазе развития. Самое крупное сельскохозяйственное предприятие, находящееся на территории округа, — КСХП им. Ф. Энгельса. В последние годы хозяйство терпит бедствие из-за рекордно низких урожаев, сокращается поголовье крупного рогатого скота и производство животноводческой продукции. Одновременно фермерское хозяйство «Возрождение» достигает неплохих результатов, занимаясь производством продукции растениеводства на 60 га земли при минимальном трудовом участии работников. Потенциал промышленного развития ориентирован, в основном, на предпринимателей и частных инвесторов. Инфраструктура округа развивается слабо. Средняя номинальная зарплата по округу — 945 рублей, средний размер общего дохода на одного трудоспособного жителя — 1500 рублей, отношение номинальной заработной платы к прожиточному минимуму — 57,2%. Важнейшим механизмом решения проблем поселков стало использование инструментов, обеспечивающих прозрачность и доступность бюджета сельского округа, а также возможность для жителей аккумулировать собственные финансовые средства для решения их проблем. Для этого осуществлялись следующие действия: все собрания и отчеты открыты — на них может прийти любой житель; введен открытый контроль банковских счетов, население ежемесячно информируется о всех банковских поступлениях; население привлекается к управлению и распоряжению финансовыми средствами: собирая деньги, люди сдают их в банк на счет местного самоуправления и сами контролируют сохранность и распределение методом ежемесячного контроля по счетам. Основная задача этих действий состоит в создании возможностей для организации условий стабильной жизни в сельских населенных пунктах, построения отношений сотрудничества между населением и местной властью. Основные результаты Построен газопровод в пяти населенных пунктах, в ближайшее время газ появится еще в двух. Во всех населенных пунктах налажено торговое обслуживание, уже пять лет хлеб развозится по дворам. Телефонизирована центральная усадьба сельского округа. Налажено транспортное обслуживание. Все дороги стоят на балансе автодорожных предприятий, хотя не все еще асфальтированы. Тел.: (87722) 2-30-61 Эл. почта: kpservice@randet.ru

104

Опыт работы по развитию сельских территорий

ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СЕЛЬСКОМ РАЙОНЕ М.Н. Мирзалиев Проект осуществлялся в муниципальном образовании «Гатчинский район» — крупном муниципальном образовании Ленинградской области с населением 111,6 тыс. человек, расселенных на территории 2850 кв. км. Муниципальное образование включает 240 поселений, административно объединенных в 15 волостей и 6 поселков. Местное самоуправление осуществляется представительным органом — Советом депутатов, и администрацией. В волостях и поселках местную власть представляют назначенные главой муниципального образования старосты. Бюджетная система муниципального образования одноуровневая. Принимается единый муниципальный бюджет. В составе бюджета прописываются сметы расходов поселков и волостей. Основная задача старосты волости (поселка) в бюджетном процессе — следить за правильностью исполнения предусмотренных сметой расходов. Сметы расходов составляются финансовым отделом администрации муниципального образования по заявкам профильных отделов администрации (здравоохранения, образования и т.п.). Проект осуществлялся отделом экономических основ развития местного самоуправления Комитета по экономике и инвестициям Правительства Ленинградской области и отделом экономики муниципального образования «Гатчинский район». Целью проекта было разграничение полномочий по выполнению функций местного самоуправления между уровнями власти внутри муниципального образования и формирование на этой основе бюджета административных единиц муниципального образования. Проект был начат в 2000 г. на основе договора о творческом сотрудничестве, заключенного между отделом экономических основ развития местного самоуправления Комитета по экономике и инвестициям Правительства Ленинградской области и администрацией муниципального образования «Гатчинский район». Основные результаты по проекту были получены в 2001-2002 годах. Основные результаты Методика разграничения полномочий по выполнению функций местного самоуправления между муниципальным и волостным уровнем власти. Методика расчета объема бюджетных расходов по функциям, передаваемым на уровень волости. Методика расчета потенциала доходов по налоговым источникам, передаваемым на уровень волости. Форма паспорта волости, позволяющая характеризовать социально-экономическое состояние волости и производить бюджетные расчеты. В результате волости получили свой бюджет (расходы и, что главное, источники доходов) и право самостоятельно распоряжаться полученными доходами. У старосты волости появилась заинтересованность в более полном учете налогооблагаемой базы на территории волости. Перевыполняется план по доходам. Появилась возможность планировать использование средств, полученных по собственным источникам доходов бюджета. К планированию расходов привлекается актив волости. С участием населения, с использованием паспорта разработаны среднесрочные планы развития волостей. Волости подготовлены к реализации реформы местного самоуправления — готовы стать поселенческими муниципальными образованиями. Правительство Ленинградской области, Комитет по экономике и инвестициям Тел.: (812) 274-64-45 Факс: (812) 276-65-73 Эл. почта: Econlobl@loblecon.spb.ru

105

РАЗДЕЛ 5

УСТОЙЧИВОЕ ЖИЗНЕОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕСТНОГО НАСЕЛЕНИЯ В НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКАХ И БИОСФЕРНЫХ РЕЗЕРВАТАХ РОССИИ А.Р. Григорян Цель программы «Устойчивое жизнеобеспечение местного населения (УЖН) в национальных парках и биосферных резерватах России» — формирование эффективных моделей партнерства особо охраняемых природных территорий (ООПТ) с местными жителями и другими заинтересованными сторонами. Местное население, проживающее на территории национальных парков и биосферных резерватов России и вокруг них, не получает реальных выгод от существования этих ООПТ. В условиях низкой занятости и бедности, ограничения природопользования, вводимые режимом ООПТ без предоставления альтернативных источников жизнеобеспечения, провоцируют нерациональную эксплуатацию природных ресурсов. Это не способствует ни сохранению природного наследия, ни улучшению социальных условий существования населения. В соответствии с федеральным законодательством администрации ООПТ не имеют задач, связанных с решением социально-экономических проблем на своих территориях. Для ООПТ основной задачей была и остается охрана природных объектов специальными службами, в том числе вооруженными, а также научные исследования. Сложившаяся в России модель взаимодействия ООПТ со своим местным окружением неэффективна, т.к. построена на вертикальных административных схемах. Управление ООПТ всегда осуществлялось централизованно, на государственном уровне, и они не имеют опыта взаимодействия с региональными и местными властями, населением этих территорий. В результате местный потенциал практически не вовлечен в развитие ООПТ. Программа осуществлялась Благотворительным фондом «Центр охраны дикой природы» при финансовом содействии Министерства международного развития Великобритании (DFID) на территориях национальных парков «Угра» (Калужская область), «Смоленское Поозерье» (Смоленская область) и биосферных заповедников «Катунский» (Республика Алтай) и «Центрально-Лесной» (Тверская область). Основная организационная фаза Программы проводилась в течение 2000-2002 гг., а созданные механизмы УЖН продолжают функционировать в настоящее время. Программа УЖН проводилась поэтапно, внедряя блоки друг за другом. Базовым блоком Программы на модельных территориях было формирование механизма микрокредитования, а число и состав проектов определялись исходя из особенностей местных условий. Были реализованы cледующие проекты: Организация институциональных механизмов мик- НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПАРК «УГРА» рокредитования местного населения на всех моБыло собрано более 20 заявок, дельных территориях (базовый блок). Для каждой из отобраны и профинансированы чечетырех модельных территорий Центр охраны ди- тыре. Кроме того, были выданы 2 кой природы (ЦОДП) предоставил по пять тысяч премии за перспективные предлодолларов США в рублевом эквиваленте. жения сотрудничества местного Тендер на право аренды участков, объектов и ту- населения с парком. В результате этих предложения были налажены ристских маршрутов на территории ООПТ. Развитие сельского зеленого туризма в ООПТ контакты с обществом местных садоводов и коллективом Остожен(гостевое обслуживание). ской сельской средней школы. Возрождение местных ремесел и промыслов. Основные направления взятых Использование логотипа ООПТ для продвижения кредитов — развитие экологически местной продукции. ориентированного сельского хо Развитие рыболовного туризма на ООПТ. зяйства, развитие гостевого обслу Проекты специальной подготовки местных коор- живания посетителей в домах частдинаторов блоков УЖН. ного сектора. Возвраты кредитов Основные результаты Созданные институциональные механизмы микрокредитования продолжают функционировать и имеют все шансы устойчиво развиваться в будущем, особенно с уче106

осуществляются строго по графику, потерь средств нет. Рост доходов участников по данной программе УЖН в национальном парке «Угра» составляет около 30 процентов.

Опыт работы по развитию сельских территорий

том того, что для пополнения организованных фондов микрокредитования изыскиваются уже местные ресурсы. Созданные для непосредственного управления проектами микрокредитования комиссии (советы) представлены не только администрацией ООПТ, но и местными органами власти, общественными организациями, представителями местных общин и уже рассматривают на заседаниях более широкий круг вопросов, связанных с перспективами развития особо охраняемых территорий в контексте регионального социально-экономического развития. Одним из косвенных подтверждений правильности интеграционных подходов Программы УЖН является организация уже по собственной инициативе администрации Демидовского района Смоленской области общественного объединения «Клуб друзей национального парка «Смоленское Поозерье». Устав этого объединения уже готов к регистрации. Аналогичный клуб друзей, но уже биосферного заповедника «Катунский», создан в Республике Алтай. Участники Программы УЖН, таким образом, проявляют свое желание расширять свое участие в жизни ООПТ и не терять продуктивных взаимных контактов. Развитие системы приема посетителей в частных сельских домах местных жителей является одним из устойчивых возможностей решения инфраструктурной проблемы, сдерживающей развитие туризма. Рентабельность гостевого обслуживания может достигнуть 150 и более процентов, особенно если кроме услуг по проживанию владельцы домов предоставляют услуги по приготовлению пищи, проведению экскурсий, транспортному обслуживанию, прокату лодок и т.п. В среднем за сезон одна комната на двух человек может приносить для своих хозяев чистую прибыль не менее 6 тыс. рублей, что является существенным подспорьем в семейных бюджетах сельских жителей.

КРЕСТЬЯНСКОЕ ФЕРМЕРСКОЕ ХОЗЯЙСТВО «ШИПОВА» Хозяйство было организовано в 1992 году. Основными направлениями развития хозяйства было принято пчеловодство и, как одна из составляющих, растениеводство. В аренде фермерского хозяйства находилось около 30 га пахотной земли, которая засевается медоносными травами. Основной продукцией хозяйства является производство товарного меда и других продуктов пчеловодства: пыльцы, прополиса, воска, пчелиного яда. Значительную роль в развитии хозяйства сыграло сотрудничеПасека. Крестьянское фермерское хозяйство «ШИПОВА» ство с НП «УГРА» и Калужским фондом поддержки малого предпринимательства в рамках проекта ЦОДП. Выделенный кредит помог расширить производственную базу хозяйства. Средства пошли на увеличение количества пчелосемей и создание мобильной пасеки. В результате чего хозяйство смогло рассчитаться с выданным кредитом и встать на более твердую основу. Произведенную продукцию хозяйство реализует на сельскохозяйственных выставках-ярмарках, которые организует сельхозуправление Калужской области. Продукция хозяйства доходит до граждан через торговые точки Калужской и Московской областей. Хозяйство сотрудничает с Коломенским пчелокомбинатом и павильоном «Пчеловодство» на ВВЦ, реализуя там часть своей продукции.

107

РАЗДЕЛ 5

ТЕНДЕР НА ПРАВО АРЕНДЫ УЧАСТКОВ, ОБЪЕКТОВ И ТУРИСТСКИХ МАРШРУТОВ Тендер апробирован в национальном парке «Угра». Это первый в России опыт по открытому конкурсу на территории ООПТ на право передачи в долгосрочную аренду объектов и участков в границах парка и его охранной зоны, в том числе объектов и участков других собственников, владельцев и пользователей. ЦОДП разработал всю документацию, необходимую для осуществления тендера, которая была утверждена дирекцией парка. Специалистами парка были проведены согласования с владельцами и пользователями земель. Проведение тендера было одобрено Министерством природных ресурсов Российской Федерации. Информация о конкурсе распространялась при поддержке Торгово-промышленной палаты Калужской области и ЦОДП, как на областном, так и на федеральном уровне. По итогам тендера, впервые за историю парка, будет заключено два договора аренды. Отношение затрат на организацию и проведение тендера к полученным на территорию инвестициям в туристическую инфраструктуру (150 тыс. долларов) имеет вид 1:30, т.е. на каждый вложенный в тендер рубль получено 30 рублей инвестиций. Благотворительный фонд «Центр охраны дикой природы», Тел./факс: (095) 124-71-78 Тел.: (095) 124-50-22 E-mail: npstrategy@biodiversity.ru; biodivers@biodiversity.ru

108

Опыт работы по развитию сельских территорий

ВОВЛЕЧЕНИЕ ГРАЖДАН В РЕШЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПРОБЛЕМ Ж. Лютикене Село Куляй расположено в западной части Литвы в 40 километров от Клайпеды. В письменных источниках село упомянуто в XIII веке. В XVIII веке село принадлежало монахам иезуитского ордена. В 1644 г. построен храм. В 1804 г. была основана приходская школа. В XIX веке Куляй славили большие базары и ярмарки животных. Здесь росла и училась Софья Кимантайте — жена Чюрлениса. Жил и работал ксендзом писатель Тумас Вайжгантас. С 1949 по 1999 года Куляй славился как передовой колхоз, был сильный комплекс механизации, племенное хозяйство свиней не раз участвовало в ВДНХ в Москве. В настоящее время в селе проживает около 1000 жителей. Около 250 земледельцев без работы. Лишь некоторым жителям удается использовать новые возможности. Несколько семей развивает сельский туризм, мелкие промышленники вяжут льняные изделия для экспорта в Германию, изготавливают мебель. Есть люди, знающие плетеное и кружевное дело. Сельским жителям трудно ориентироваться, чтобы двигаться в ногу со временем, не хватает информации о новостях в сельскохозяйственном секторе. Очагом просвещения является небольшая средняя школа. В ней учатся 350 учеников, которые съезжаются с 14 деревень Плунгеского и Клайпедского районов. Их учат 30 учителей. Трое из них — учителя-методисты, 20 — старшие учителя. Школа открыта для общества, действует информационный центр. В спортивный зал собираются мужчины играть в баскетбол, женщины — в волейбол. При школе есть общежитие, готовое принять и накормить экскурсантов, приезжающих в Клайпеду и Палангу. Куляйская община имеет современный Дом культуры с залом на четыреста мест. В начале 2003 г. поселок Куляй и окружные села на добровольной основе создали неприбыльную общину. Община работает, руководствуясь законами об общественных организациях Литовской республики, является юридическим лицом, имеет свою печать, самостоятельный баланс, расчетный и текущий счета в стране и за рубежом. Цели и задачи общины: представлять интересы Куляйского поселка и окружающих деревень, развивать их взаимодействие; объединять деятельность работников культуры и просвещения, медиков, земельных собственников, сельских промышленников и всех жителей деревень для решения общественных проблем; улучшать и расширять инженерную инфраструктуру (канализационные сети, дороги, доставка питьевой воды); информировать о новейших достижениях в сфере сельского хозяйства, новых технологиях; знакомить с требованиями Европейского содружества, организовывать поездки на семинары и выставки; поощрять рост малого бизнеса, поощрять создание сельскохозяйственных кооперативов; создавать новые рабочие места и предоставлять больше социальных услуг жителям сел, вести предупредительную и благотворительную работу; развивать культурную жизнь, заниматься историей поселка и его окрестностей, сохранять традиции, фольклор и исторические памятники как достояние культуры, улучшать социально-психологический климат в семьях и среде; развивать спортивную жизнь, заботиться о физическом и духовном здоровье членов общины; защищать права граждан. По требованию любого члена община обязуется познакомить его с финансовой отчетностью, отчетами совета, протоколами общественных собраний, списком членов. Община имеет право письменно, устно и другими средствами информировать о своей деятельности, информировать о своей работе, учреждать общественные информационные издания, заниматься издательской деятельностью, организовывать собрания, митинги, пикеты, демонстрации, нанимать лиц для конкретной деятельности, сотрудничать 109

РАЗДЕЛ 5

с другими общественными организациями, помогать лицам общины защищать свои права и интересы, удовлетворять свои социальные нужды, быть истцом и ответчиком в судах, приобретать имущество для собственных нужд и распоряжаться им, получать средства от международных фондов, негосударственных организаций, частных лиц, учреждать предприятия и регистрировать их, в соответствии с действующими законами государства. Община отвечает за свои обязанности своим имуществом. Члены общины платят взносы. Раз в год происходит отчетное собрание, на котором выбирается совет и ревизионная комиссия. Община подготовила проект «Партнерство Куляйской общины с институтами самоуправления» в программе Балтийско-Американского партнерства. Общине помогает Фонд Жемайтийской общины Сомагития. Фонд стремится помогать общине в организации благотворительной деятельности с привлечением представителей коммерческого сектора, поощрять развитие местных и международных связей, оказывает поддержку в осуществлении проектов и программ городов, сел и деревень Жемайтийского региона. Тел.: (370) 614-502-58 Факс: (370) 448-452-21 Эл. почта: Laukiuuu@mano.m-1.lt

110

РАЗДЕЛ 6

ПРОЕКТЫ ВСЕМИРНОГО БАНКА ПО РАЗВИТИЮ МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ В ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЕ И ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: СОЗДАНИЕ БЛАГОПРИЯТНЫХ УСЛОВИЙ Подготовка «сборника» проектов Всемирного Банка по развитию общественных инициатив была нелегкой задачей. В сборнике представлены проекты, которые демонстрируют широкий круг подходов к развитию местных сообществ. Поскольку степень автономности и характер отвечающей запросам общественности деятельности отличаются в рамках каждого проекта, анализ тенденций и показателей не представляется возможным. Однако обзор проектов за период с 1996 по 2001 годы показал, что большинство проектов по развитию местных сообществ включает в себя компонент развития благоприятных условий (74%, или 48 проектов из 65). Как правило, этот компонент очень мал по объему и ориентирован скорее на аспекты развития потенциала в рамках каждого конкретного проекта, чем на глубокие институциональные изменения. Большая часть экспериментальных проектов по развитию местных сообществ отдает приоритет общественным организациям по сравнению с органами местной власти. Большинство проектов (83%, 54 проекта из 65) работают более активно с группами граждан с целью создания новых организаций, преследующих определенные задачи, чем напрямую с местной властью. Некоммерческие организации, как правило, используются в качестве посредников, когда необходимо осуществить какую-либо специальную экспертизу, как, например, управление микрокредитами или предоставление сельскохозяйственных услуг, либо развитие социальных программ. По мере приобретения проектами по развитию местных сообществ опыта и развития процессов децентрализации власти, больше доверия оказывается органам власти, что является показателем взаимного влияния на процессы децентрализации и цели местных сообществ.

МОЛДАВСКИЙ ФОНД СОЦИАЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ: РАЗВИТИЕ СООБЩЕСТВА И ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА УСЛУГ Борис Попадюк Молдавский фонд социальных инвестиций (МФСИ) учрежден в 1997 г. в качестве пилотного проекта Мирового банка. С 1999 г. Фонд начал функционировать в полную силу. Деятельность Фонда направлена на поддержку программ борьбы с бедностью, развития общественного участия, приостановки разрушения основных муниципальных инфраструктур. МФСИ стимулирует создание в каждом сообществе Общего собрания. Процент его посещаемости взрослым населением должен составлять не меньше 25-30%. Также требуется формирование Исполнительного агентства, в задачи которого входит обеспечение деятельности и наблюдение за ее выполнением. Исполнительные агентства представляют Исполнительному комитету МФСИ аргументы в пользу своих предложений, после чего рассматривается вопрос о финансировании этих предложений. Инженеры МФСИ регулярно проводят техническую оценку с использованием процедур, позволяющих любому члену сообщества принять участие в процессе утверждения. Это дает возможность убедиться, что планы, разработанные Исполнительным агентством, действительно отвечают интересам сообщества в целом, и дает членам сообщества возможность вносить изменения в эти планы.

ШКОЛА В МЛАДИНЕШТИ В школе деревни Младинешти, район Лапушна, учится 253 школьника. В холодное время года на отопление здания школы уходит 200 тонн угля, но температура в здании все равно не поднимается выше 12 градусов Цельсия. Зачастую случается так, что система отопления не работает из-за частых отключений электричества. Государственная инспекция пришла к заключению, что 30% школьников заболевают в течение учебного года именно по причине низкой температуры в классных комнатах. МФСИ дал надежду отчаявшимся жителям деревни. Фонд выделил 26727 долларов на ремонт крыши, замену системы отопления и принятие мер, направленных на сохранение энер112

Проекты Всемирного банка

гии. Потребление угля в отопительный сезон снизилось до 60 тонн, что, по предварительным подсчетам, позволило сэкономить 7636 долларов. Для сравнения — на зарплаты всем работникам школы в год уходит 6109 долларов. Впервые за долгое время ученики и учителя школы в Младинешти смогли находиться в помещениях школы без теплой верхней одежды. Результаты этих качественных изменений не заставили себя долго ждать. Число прогулов снизилось с 12% до 5%. Значительно снизился процент заболеваемости как учителей, так и учеников. Пожертвования в школьный фонд составили 351 доллар США, а жители деревни стали с большим желанием принимать участие в решении общих проблем. Для достижения лучших результатов МФСИ установил партнерские отношения с различными местными учреждениями, разделяющими его цели. Хорошим примером такого партнерства является его сотрудничество с образовательной программой «Шаг за шагом», учрежденной Фондом Сороса. Эта программа поддерживает переход от авторитарной системы образования, центрированной на учителе, к более совершенным методам обучения. В 1999 году организации подписали Соглашение о сотрудничестве, в соответствии с которым МФСИ принял на себя обязательства по предоставлению мебели и оборудования, необходимых для работы программы «Шаг за шагом», в то время как его партнер обязался провести подготовку учителей и директоров школ, а также обеспечить школы дидактическими материалами. Программа оказалась настолько результативной, что была проведена в 120 сельских школах и принесла прямую пользу 5000 учеников и 281 учителю. Родители и ученики говорили о том, что дети, принявшие участие в программе, стали более активными, любознательными и открытыми в общении. МФСИ поощряет создание благотворительных ассоциаций, местных НКО и их сотрудничество с местными властями. Для поддержки такого сотрудничества МФСИ выдвинул инициативу по подписанию Исполнительных соглашений с сообществами, выполняющими проекты. Если сообщество успешно выполняет действия, включенные в планы развития, оно может получить долевую субсидию до 500 долларов в год на различные виды деятельности по развитию: обучение, переподготовку учителей, развитие книжного фонда.

ПИРЛИТСКОЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ СОГЛАШЕНИЕ Деревня Пирлита, район Унгени, вступила в Исполнительное соглашение с НГО «Мостенитории». Общая стоимость этого двухгодичного Исполнительного соглашения составляет 2000 долларов. НГО уже внесла 1000 долларов на свой счет, с тем чтобы в дальнейшем использовать эти средства для финансирования следующей деятельности: 1) Поставка современных дидактических материалов, оборудования для гимнастического зала.

2) Переподготовка учителей — 12 учителей примут участие в обучающих программах по развитию у учеников навыков и техник чтения и письма.

3) Образовательные программы по здравоохранению.

4) Образовательные программы по демократии в гражданском обществе.

5) Посещение исторических мест Молдовы. Полученные уроки Чтобы проекты были успешными, сообщества должны «владеть» ими. Сообщества должны понимать, что они являются основными партнерами по выполнению проекта и что их положительное отношение, решения и действия играют огромную роль, будучи главными составляющими успеха проекта. Взаимодействие с сообществом может быть необходимо не только при определении главной проблемы, но и при решении технических вопросов. В ряде случаев при разработке проекта не было консультаций с членами сообщества, что вело к конфликту с сообществом. Технические процедуры должны разрабатываться так, чтобы гарантировать участие каждого члена сообщества в ключевой стадии проекта. Сообщества могут нуждаться в помощи при определении приоритетов. Сотрудники социальных фондов должны стимулировать активность членов сообщества, содействовать им в определении приоритетов развития путем предоставления максимально полной информации. Сообщества должны не просто принимать предложение, а иметь возможность информированного выбора.

113

РАЗДЕЛ 6

Партнерские отношения помогают достичь лучших результатов. Развитие партнерских отношений с различными институтами, разделяющими общие цели, способствует достижению лучших результатов. Поддержание связей с сообществами после выполнения проекта обеспечивает устойчивость развития. Связи с сообществом необходимо сохранять и после выполнения проекта. Оказание помощи сообществам в поддержании нововведений может оказать долгосрочное влияние на развитие. Дополнительную информацию о деятельности Молдавского фонда социальных инвестиций можно получить у Ануш Бежанян (abezhanyan@worldbank.org) в Главном офисе Всемирного Банка или у Алексея Ионеску (aionascu@worldbank.org) в Кишиневском отделении Всемирного Банка.

УКРАИНСКИЙ ФОНД СОЦИАЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ Светлана Демченко Украинский фонд социальных инвестиций (УФСИ) учрежден распоряжением Кабинета Министров Украины в 2000 г. Он финансируется из средств займа Всемирного Банка, Правительства, местных сообществ, международных благотворительных организаций. Стратегическая цель проекта — улучшение уровня жизни местных сообществ и снижение уровня бедности. Это достигается за счет 1) улучшения условий жизни бедных групп населения преимущественно в сельской местности в результате повышения качества социальных услуг и обеспечения их доступности, 2) формирования способностей сообщества определять местные социальные нужды, 3) стимулирования реформ в социальной сфере через разработку устойчивых эффективных моделей предоставления целевых социальных услуг. В качестве основных принципов деятельности выступают целенаправленность, ориентация на нужды сообщества, вовлечение сообщества в процесс принятия решений, софинансирование, совместная ответственность за результаты. Залогом успешности проектов являются партнерские отношения между органами управления и сообществом, основанные на взаимоуважении и взаимопонимании, когда все участники полностью отвечают за свои действия. Проект осуществляется в течение 2002-2007 гг. Проект реализуется во всех областях Украины и в Крыму. Его составными частями являются: Небольшие проекты, отвечающие интересам местных сообществ: — проекты повышения качества социальных и коммунальных услуг в малых городах и сельской местности; — проекты целевых услуг по социальной защите населения, основанные на принципах децентрализации, интеграции социально незащищенных групп, социальной справедливости. Наращивание возможностей. Управление проектами, мониторинг и оценка.

ОТ ВОВЛЕЧЕНИЯ СООБЩЕСТВА К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СОЦИАЛЬНЫХ ПРИОРИТЕТОВ Город Иваньков Киевской области насчитывает 11000 жителей. Встречи представителей сообщества позволили выявить основную проблему — обеспечение города питьевой водой. Чтобы выявить мнения всех жителей по данной проблеме, Исполнительное агентство, включающее представителей разных профессиональных групп — бухгалтеров, врачей, механиков, представителей муниципальных органов власти, районного совета, пенсионеров, — решило провести опрос общественного мнения. Члены Исполнительного агентства с помощью консультантов УФСИ разработали технологию распространения информации, содержание и методику исследования. Для проведения исследования были привлечены добровольцы, для которых были организованы специальные тренинги. Исследование имело для города большое значение — люди почувствовали важность своего участия в выявлении основных проблем и процессе принятия решений. Было опрошено 4284 человека — более 50% взрослого населения Иванькова. Они согласились с решением представителей сообщества и подтвердили значимость проблемы.

114

Проекты Всемирного банка

Возник вопрос, каким образом сообщество сможет контролировать реализацию проекта, общая стоимость которого составила около 100000 долларов. Возникла идея учредить общественную ассоциацию, которая, от имени сообщества, будет уполномочена постоянно контролировать качество воды, эффективность использования средств проекта (включая вклад сообщества в размере 2000 долларов США), а также решать текущие вопросы. Исполнительное агентство разработало необходимые документы, включая устав НКО, и в августе 2002 г. специальная сессия городского совета зарегистрировала НКО «Исполнительное агентство по реализации проекта улучшения качества водоснабжения в Иванькове».

ИННОВАЦИОННАЯ МОДЕЛЬ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ За последнее время в г. Хмельницкий резко выросло количество детей с нарушениями в развитии, следствием которых оказывалась их неспособность к обучению. Это вызвало озабоченность граждан. Раньше считалось, что недостатки развития ребенка зависят от неблагоприятных условий в семье, однако статистика и практика показывали, что это неверно. Комплексное рассмотрение проблемы выявляет возрастающее количество врожденных дефектов, связанных с генетическими заболеваниями, экологической обстановкой, последствиями прививок, неточностей в диагностике ряда болезней и родовых травм. Это подтверждается тем фактом, что в 57 семьях, где первый ребенок родился с врожденным дефектом, второй ребенок родился полностью здоровым. Сложность проблемы детей, неспособных к нормальному обучению, была связана с медико-педагогической аттестацией, по результатам которой ребенок признавался неспособным к нормальному обучению. Первого сентября родители таких детей смотрели на их здоровых сверстников, идущих в школу, со слезами на глазах и мечтали о том, что когданибудь у их детей тоже появится возможность пойти в школу. Более 20% родителей таких детей были вынуждены отправлять их в специальные школы, существующие в области. Большинство родителей не хотели мириться с ситуацией и поднимали вопрос об обучении их детей по месту жительства. Восемь лет назад они добились успеха — была учреждена первая группа для дошкольников, неспособных к нормальному обучению. Позднее в школе № 2 появилось два реабилитационных класса, которые успешно работают и сегодня. Создание городского реабилитационного центра «Школьная жизнь» для детей, неспособных к нормальному обучению, стало надежной альтернативой традиционным специализированным учреждениям, работавшим в Хмельницкой области. Во-первых, для центра было выделено специальное финансирование и отдельное здание (590 кв. м.) — часть средней школы. Однако имеющихся денег было недостаточно для обеспечения всех нужд центра. Помогла уникальная возможность кооперации с УФСИ, к которому обратились персонал центра и родители детей. Эксперты УФСИ оценили объемы необходимой работы и оборудования и провели тендер. В результате было закуплено необходимое оборудование и произведены необходимые работы. УФСИ провел серию тренингов и консультаций для повышения квалификации персонала. Одним из основных при этом был вопрос о будущей устойчивости проекта и поиске средств. Полученные знания помогли персоналу центра собрать дополнительно 8000 долларов. Заметную финансовую поддержку оказали администрация области и городской совет. Сегодня персонал реабилитационного центра «Школьная жизнь» борется за то, чтобы стать методическим центром. Знания, полученные в ходе тренингов и консультаций, могут быть переданы другим центрам, работающим с такими детьми. Коллеги из Луцка, Харькова и Ривненской области приезжают в центр за опытом. Результаты работы центра впечатляют. С помощью врача-реабилитолога дети приобретают навыки самообслуживания, осваивают нормы общественного поведения, развивают способности к чтению, письму и счету. Ученики участвуют в городских мероприятиях: цирковых представлениях, концертах, фестивалях и др. Работа центра привлекает внимание национальных и международных организаций, представители которых приезжают знакомиться с опытом работы центра. Тел.: (044) 417-26-33, 230-23-26 Факс: (044) 4667460 Эл. почта: Sdemchenko@Usif.Kiev.Ua 115

РАЗДЕЛ 6

РУМЫНСКИЙ ФОНД СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ Кристина Владу Румынский фонд социального развития (РФСР) был создан в 1998 году в качестве некоммерческой организации, преследующей две основные задачи: улучшение положения бедных сообществ и социально незащищенных групп населения в сельской местности, а также изменения социального положения этих групп с помощью увеличения уровня доверия и развития собственных ресурсов для самопомощи. Механизм реализации проекта предусматривал, что бедное население возьмет в свои руки инициативу по формулированию собственных потребностей и реализации программ, основанных на этих потребностях. Сообщества могли получить финансовую поддержку для реализации небольших проектов по развитию инфраструктуры села, предоставлению социальных услуг и программ занятости и увеличению доходов населения. Вклад самих сообществ составлял 10-15% от общей стоимости проектов. Для определения групп, нуждающихся в поддержке, Румынский фонд социального развития использует так называемую «карту бедности». Бедные сообщества определяются на основе следующих критериев: территориальная удаленность, доступность водо- и энергоснабжения, расстояние, необходимое, чтобы добраться до школы, а также удаленность от ближайшего фельдшерского пункта. Механизмы помощи сообществам создаются для более полного обеспечения населения информацией и активизации участия граждан из приоритетных групп в решении общих проблем. Фасилитаторы этих групп населения отвечают за информирование бедных сельских сообществ о возможностях проекта и критериях отбора участников. Они также помогают сообществам разработать и направить в Фонд качественные проекты. Фонд социального развития способствует созданию в сообществах комитетов по управлению проектами, состоящих из руководителя, казначея и секретаря. Роль комитетов заключается в управлении локальным проектом (включая финансовую составляющую) и ответственности перед сообществом и Фондом за выполнение условий проекта. Члены сообщества, производящие оценку успешности реализации проектов, контролируют качество выполнения программы и расходование выделенных Фондом средств. В результате, с помощью осуществления мониторинга и распространения информации граждане учатся осуществлять общественный контроль за исполнением обязательств органов местной власти по распределению общественных ресурсов. Результаты проекта За два года было получено более чем 1300 заявок, 800 из которых были оценены и 290 получили финансовую поддержку (195 проектов по улучшению инфраструктуры села, 56 проектов по увеличению доходов населения, 39 — по предоставлению востребованных населением социальных услуг), 48 сел получили поддержку консультантов по развитию; 233 инициативные группы и 22 некоммерческие организации были обучены управлению проектами, бухгалтерским основам, закупочным процедурам. Оценка, произведенная среди выбранных групп, свидетельствует о том, что финансирование Фонда социального развития напрямую способствовало улучшению положения бедного населения. Реализация проектов способствовала укреплению веры сообществ в собственные силы, в то, что они могут решить свои проблемы сообща, увеличила социальный капитал. 83% сельских жителей, принявших участие в реализации проекта, сообщили о том, что в их деревнях произошло сплочение жителей в решении общественных проблем (72% в деревнях, которые не сотрудничали с Фондом). Подобные показатели были получены и по увеличению уровня доверия между жителями деревень (44% против 33%). Тел.: 40722 458-937 Факс: 4021-21-02-021 Эл. почта: cvladu@worldbank.org Дополнительную информацию можно получить на сайте: www.worldbank.org/wbi/communityempowerment

116

Проекты Всемирного банка

ОПЫТ ДЕРЕВНИ УЮЦ, АРМЕНИЯ Нильс Юнге Для развития деревни Уюц, расположенной в южной части Армении, основными задачами были восстановление клуба, библиотеки, церкви, создание культурно-развлекательных и музыкальных программ. Такой набор приоритетов отнюдь не является характерным для других деревень, расположенных вокруг. За последние несколько лет население деревни увеличилось с 380 человек в 1999 году до 680 человек в 2003 году. Лишь немногие поселения Армении могут похвастаться даже таким успехом. Специфика деревни Уюц состояла в том, что она уже успешно решила более насущные задачи. В 1999 году, в дополнение к официально утвержденному трехлетнему плану развития, местные власти разработали десятилетний план развития сельского района в целях повышения качества образования, развития инфраструктуры и рынка труда (Уюц, как и практически каждое поселение в Армении, имеет свой орган местного самоуправления). Начиная с этого времени, благодаря поддержке международных организаций, жители деревни отремонтировали школу, восстановили пахотные земли и систему ирригации. Им понадобилось всего четыре дня, чтобы восстановить систему орошения полей. Недавно глава администрации, который в течение долгого времени не мог добиться от спонсоров финансирования новых проектов, заключил договор с национальной газовой компанией о газификации деревни с условием финансирования проекта пятьдесят на пятьдесят. По словам главы администрации, основными причинами успеха были энтузиазм, тяжелый труд и ясность задач. История развития деревни на этом не заканчивается. Всемирный Банк профинансировал двухгодичную программу по развитию местных сообществ в этом и девяти других населенных пунктах, принадлежащих к одному сельскому району. Основными задачами программы были информирование граждан о Законе «О местном самоуправлении», повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, проведение обучающих мероприятий. Но только деревне Уюц из всех деревень, задействованных в реализации проекта, удалось привлечь дополнительные средства и регулярно решать конкретные задачи, имеющие важное практическое значение. Энергичный глава — одна из причин успеха. Он всячески содействует усилению веры людей в себя, в правительство, в бога, это, безусловно, работает на развитие социального капитала. Среди других причин можно назвать то, что многие жители деревни заняты не в аграрном секторе. Кроме того, деревня расположена в десяти минутах ходьбы от небольшого города Сисян, ее поддерживает армянская диаспора из США. С 1930 года в деревне существует специальный Общественный комитет помощи бедным, который выделяет средства на похороны и другие случаи. Лишь немногие из девяти деревень, охваченных проектом, обладают хотя бы одной из этих характеристик. Всемирный Банк, Вашингтон, округ Колумбия Департамент социального развития, Европа и Центральная Азия Тел.: 202-458-5063 Эл. почта: njunge@worldbank.org

117

РАЗДЕЛ 6

118

ПРИЛОЖЕНИЕ

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ, ДЕЙСТВИЕ КОТОРЫХ РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ НА СЕЛЬСКИЕ ТЕРРИТОРИИ КОММЕНТАРИЙ К СПИСКУ В настоящее время в России сложилась ведомственная разобщенность управления сельской местностью на федеральном, региональном и местном уровнях. Это проявляется в нескольких формах. Во-первых, не определены целевые ориентиры развития села, стратегия и механизмы их достижения. Решение отдельных задач сельской экономики и развития сельского сообщества рассредоточено по 13 Федеральным программам (по подсчетам Минэкономразвития России, их общий годовой бюджет составляет 36 млрд. руб., т.е. сумму, сопоставимую с ежегодным текущим финансированием АПК). Причем ни в одной из них, за исключением специальных сельскохозяйственных или сельских программ («Социальное развитие села до 2010 года», «Повышение плодородия почв России» (2002-2005 гг.), «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета недвижимости (2002-2007 гг.)», а также ФЦП «Энергоэффективная экономика» (2002-2005 гг.), в которой имеется раздел «Энергоэффективность в сельском хозяйстве»), нет разбивки на город и село или программ по решению сельских проблем. В четырех программах — «Модернизация транспортной системы России» (2002-2005 гг.), «Федеральная программа образования» (2002-2005 гг.), «Развитие единой общеобразовательной информационной среды» (2002-2005 гг.), «Старшее поколение» (2002-2004 гг.) — сельские аспекты упомянуты, но они не выделены в специальные направления. Во-вторых, отсутствует координатор упомянутых в списке ФЦП, практика заключения межведомственных соглашений по решению сельских проблем, носящих, как правило, комплексный характер. Министерство сельского хозяйства, которое, как показывает зарубежный опыт, могло бы выступить в качестве такого координатора, является заказчиком и основным исполнителем двух ФЦП («Социальное развитие села» и «Повышение плодородия почв России») и соисполнителем ФЦП «Энергоэффективная экономика». Тематика рассматриваемых программ не затрагивает многие острые проблемы сельской жизни и, прежде всего, проблему сельской бедности. Задача сокращения к 2010 г. на 15% доли населения, живущего за чертой бедности, ставится в ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 гг.)», однако речь здесь идет о населении России в целом, а не о сельских жителях, а именно в сельских районах бедность значительно выше, чем в городе. Отсутствуют стандарты предоставления различного рода общественных услуг для сельского населения, что уменьшает гарантии выполнения упомянутых программ. Издержки по оказанию услуг в сельской местности выше, чем в городе, что при отсутствии социальных стандартов поощряет ведомства экономить на развитии обслуживания в сельских районах и сосредотачивать свою деятельность в городах. Вывод. Необходима подготовка и принятие национальной стратегии устойчивого развития села и в ее основе улучшение координации выполнения существующих ФЦП, а также разработка ряда новых программ, прежде всего, программы преодоления сельской бедности, повышения занятости и доходов сельского населения, развития сельского самоуправления, стимулирования несельскохозяйственного бизнеса в сельской местности. Стратегия устойчивого сельского развития должна строиться на следующих принципах: развитие села как единого социально-экономического, территориального, природного и культурно-исторического комплекса, выполняющего производственные, социально-демографические, культурные, природоохранные и рекреационные функции; преодоление обособленности села на основе расширения и углубления его связей с городом, интегрирование села в единую общественную систему путем агропромышленной интеграции и кооперации, создания различных сельско-городских хозяйственных структур, развития дорожно-транспортных коммуникаций, телефонной и других форм связи, создания единых систем общественного обслуживания населения, постепенная агломерация города и села в динамично развивающееся единство; 120

Федеральные программы

увязка программы сельского развития со структурной перестройкой сельскохозяйственного производства (основной сферой занятости сельского населения); развитие социального партнерства между государством, муниципалитетами и сельским населением; максимальное вовлечение в хозяйственный оборот и повышение эффективности использования природных, материальных и человеческих ресурсов сельской местности на основе повышения эффективности институциональных преобразований и усиления мотивационных механизмов развития; экономическая и территориальная доступность социальных услуг и объектов социальной сферы для всех групп населения, независимо от занятия и места проживания; сочетание мер государственной поддержки с мобилизацией местных ресурсов, которыми располагают сельские сообщества; сближение уровня экономического и социально-культурного развития сельских территорий; демократизация жизни сельских сообществ, повышение участия населения в принятии решений, связанных с развитием производства, планировкой и застройкой поселений, другими аспектами жизни социума путем развития коллективно-договорного регулирования трудовых отношений, развития местного самоуправления, деятельности общественных и общественно-хозяйственных организаций (потребительской, промысловой, кредитной кооперации и др.); экологически щадящий подход и бережное отношение к невосполняемым природным ресурсам при разработке механизмов жизнеобеспечения сельских жителей. Для реализации национальной стратегии устойчивого сельского развития необходимы: координация: - между федеральными Министерствами и ведомствами, - между федеральными, региональными и местными органами власти, - между органами государственной и муниципальной власти, общественными и коммерческими организациями, - между представителями власти, бизнеса и населения на местах; создание межведомственных советов (комиссий) по развитию сельской местности на разных уровнях управления;

оптимизация бюджетных отношений между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в целях синхронизации их полномочий, ответственности и бюджетных возможностей; осуществление в ряде регионов РФ экспериментальных проектов по сельскому развитию и распространение эффективного опыта; использование методов стратегического и интерактивного (с участием населения) планирования. Список Федеральных программ, действие которых распространяется на сельские территории Название программы

Срок действия

Содержание

Государственный заказчик-координатор программы

1

10 ФЦП, включенных в Пре- 2001-2002 зидентскую программу «Дети России»

Безопасность детства, социальная защита и обеспечение равного доступа к услугам и образованию

Министерство труда и социального развития РФ, Министерство образования РФ, Министерство здравоохранения РФ

2

«Жилище»

Развитие рыночных механизмов и системы социальной поддержки малоимущих для обеспечения доступности качественного жилья

Госкомитет РФ по строительству и жилищнокоммунальному комплексу

2002-2010

121

ПРИЛОЖЕНИЕ Название программы

Срок действия

Содержание

Государственный заказчик-координатор программы

3

«Развитие единой образовательной информационной среды»

2001-2005

Внедрение информационных технологий в систему образования

Министерство образования РФ

4

«Создание автоматизиро2002-2007 ванной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» «Молодежь России» 2001-2005

Создание системы государственного учета земли и иной недвижимости с целью вовлечения их в рыночный оборот

Федеральная служба земельного кадастра России

6

«Программа развития образования»

2001-2005

Формирование правовой основы и экономических механизмов для обеспечения доступности образования и его соответствия госстандартам

Министерство образования РФ

7

«Повышение плодородия почв России»

2002-2005

Воспроизводство плодородия почв и рациональное использование сельхозугодий

Министерство сельского хозяйства РФ

8

«Сокращение различий в 2002-2010 с социально-экономическом перспективой развитии регионов Россий- до 2015 ской Федерации»

Министерство экономического развития и торговли РФ

9

«Программа социально2002-2004 экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу»

Развитие предпринимательской активности и улучшение инвестиционного климата; повышение эффективности государственной поддержки субъектов РФ Создание условий для развития рыночных отношений во всех секторах экономики

10

«Старшее поколение»

Развитие сети социальных служб и служб адаптации для пожилых людей

Министерство труда и социального развития РФ

11

«Модернизация транспорт- 2002-2010 ной системы России»

Модернизация транспорта и транспортной системы

Министерство транспорта РФ

12

«Электронная Россия»

2002-2010

Министерство по связи и информатизации РФ

13

«Энергоэффективная экономика»

2002-2005 с перспективой до 2010

Создание правовой базы и экономических механизмов для внедрения информационных технологий во все сферы государственной деятельности Модернизация энергетической системы и переход на энергосберегающие технологии

14

«Социальное развитие села 2003-2010 до 2010 года»

5

122

2002-2004

Поддержка молодежных объе- Министерство образодинений; развитие системы вания РФ социальной поддержки молодежи; повышение доходов и занятости молодежи

Министерство экономического развития и торговли РФ

Министерство энергетики РФ

Развитие социальной сферы и Министерство инженерной инфрастуктуры; сельского хозяйства РФ создание правовых, административных и экономических условий для перехода к устойчивому социально-экономическому развитию

Авторы

В подготовке данного сборника участвовали: Аврорина Лариса Васильевна, менеджер программ Российского представительства Британского благотворительного фонда CAF (г. Москва), член международной сети «Оценка программ» IPEN. Балобанов Александр Евгеньевич, кандидат философских наук, эксперт Программы «Малые города России» Института «Открытое общество» (Фонд Сороса — Россия), научный руководитель Образовательного компонента Программы «Местное самоуправление» Московского общественного научного фонда. Голованова Наталия Владимировна, научный руководитель направления «Межбюджетные отношения» Центра фискальной политики. Максимов Анатолий Федорович, кандитат экономических наук, специалист по микрофинансированию, менеджер проекта «Обеспечение занятости и повышение доходов сельского населения» Фонда поддержки аграрной реформы и сельского развития. Медведева Нина Афанасьевна, кандидат сельскохозяйственных наук, заместитель Генерального директора, зав. научно-методическим отделом Фонда развития сельской кредитной кооперации, член рабочей группы при Комитете по экономической политике и предпринимательству Госдумы РФ по доработке Федерального закона «О кредитной кооперации». Межевич Николай Маратович, кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой политики Санкт-Петербургского государственного университета, старший научный сотрудник Института проблем региональной экономики Российской Академии наук. Овчарова Лилия Николаевна, кандидат экономических наук, директор научных программ Независимого Института социальной политики; член Ученого совета Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, эксперт Международной Организации Труда, член секции Научного совета Минтруда России. Овчинцева Любовь Александровна, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Всероссийского института аграрных проблем и информатики. Петриков Александр Васильевич, академик Российской Академии сельскохозяйственных наук, заместитель Председателя Правления Фонда поддержки аграрной реформы и сельского развития, Председатель Российского научно-исследовательского и культурно-просветительского общества «Энциклопедия российских деревень» (с 1997 г.), член Советов по аграрной политике при Правительстве Российской Федерации и Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ. Пишняк Алина Игоревна, координатор научных программ НИСП, аспирант Государственного университета — Высшая школа экономики. Савранская Ольга Леонидовна, член научно-методического совета ЦИК РФ, председатель экспертного совета правовой секции Союза Российских Городов, преподаватель муниципального права юридического факультета Академии народного хозяйства, Государственный советник РФ I класса. Юнге Нильс, Департамент социального развития, Европа и Центральная Азия, Всемирный Банк, Вашингтон, округ Колумбия. Янбых Рената Геннадьевна, кандидат экономических наук, директор Фонда поддержки аграрной реформы и сельского развития, член Международной ассоциации экономистов-аграрников (IAAE, 1997-2000), член Европейской ассоциации экономистов-аграрников (EAAE, начиная с 2002 г.), Государственный советник РФ II класса.

124

Составители глубоко признательны всем друзьям и колегам, которые поддерживали и поддерживают проект «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» в целом и издание этого сборника в частности. Мы особенно благодарны Джулиану Швайцеру за поддержку проекта на самом раннем этапе. Джулиан Швайцер и Елена Зотова внесли важный вклад в работу двух круглых столов, соответственно, санктпетербургского и смоленского. Татьяна Виноградова (Санкт-Петербургский центр «Стратегия») талантливо и профессионально подготовила первый круглый стол в СанктПетербурге. Ольга Михайлина (CAF Россия) с не меньшим умением и увлечением подготовила сложные в координационном смысле круглые столы в Ростове-на Дону и Смоленске. Мы особенно признательны многочисленным участникам круглых столов за вдохновенные доклады и оживленное участие в дискуссиях. Их реплики и выступления укрепили нас в мысли о том, что российская деревня обладает богатыми и разнообразными ресурсами для успешного и независимого самоуправления. Ольга Михайлина, Александр Балобанов и Лия Коэн самоотверженно и в рекордные сроки отредактировали русскую и английскую версии этого издания. Мы особенно благодарны Министерству экономического развития и торговли за энергичную и теплую поддержку проекта и этого издания. Мы с благодарностью отмечаем финансирование проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» Правительством Японии.

125