Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России

Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России Проект Всемирного банка

ВСЕМИРНЫЙ БАНК

Всемирный банк Российский офис Задачей Всемирного банка в России является содействие эффективной реализации комплексной программы реформ правительства по достижению устойчивости экономического роста, который, в свою очередь, приводит к повышению уровня занятости и качества социальных услуг, предоставляемых россиянам. Банк решает эту задачу путем финансирования проектов и проведения аналитической и консультационной деятельности, которая стимулирует и поддерживает дальнейшую разработку российской программы реформ.

Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России Проект Всемирного банка

Москва, 2007 1

Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России Проект Всемирного банка / Отчет о реализации проекта (на рус.яз). – М.: CAF Россия, 2007. – 84 с.: ил.

В настоящем отчете представлены результаты трехлетнего проекта Всемирного банка «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» (2004 – 2007), осуществленного филиалом благотворительного фонда «Чаритиз Эйд Фаундейшн» (Великобритания) в РФ (CAF Россия) в трех регионах страны: в Пермском крае, Пензенской области и Республике Адыгея. Проект способствовал развитию институтов гражданского общества на селе, качественному улучшению взаимодействия между органами местного самоуправления и сельскими жителями, созданию необходимых институциональных условий для активной реализации Закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и, в конечном итоге, повышению качества жизни населения. Публикация содержит рамочную модель самоуправления, основанного на участии граждан, практические рекомендации для эффективного включения населения в процессы самоуправления, расширения правового поля на селе, примеры оказания услуг населению органами местного самоуправления в рамках приоритетов, выделенных населением, примеры количественного измерения эффектов и эффективности децентрализации. Данная публикация будет полезна специалистам в области местного самоуправления, политикам регионального и федерального уровня, занимающимся развитием сельских территорий, студентам, изучающим вопросы управления.

Дизайн и верстка: Д. Федоринова Ответственный редактор и корректор:

К. Ежов

© Л. Аврорина, О. Азфар, М. Амелина, М. Гараджа, Т. Гургур, М. Дуганов, А. Ковалевская, Т. Кузнецова, Ш. Кули, Т. Нефедова, Е. Никитина, С. Никифоров, А. Никулин, Л. Овчинцева, Н. Сибатрова, А. Шах, М. Якутова © CAF Россия, 2007. Печатная продукция Филиала «Чаритиз Эйд Фаундейшн» в РФ (CAF Россия) Регистрационный номер Британской комиссии по благотворительности 268369 © 2007 Международный банк реконструкции и развития / Всемирный банк Издается в рамках проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России». Проект осуществлен на средства японского Фонда социального развития; грант N TF 051789. Инициатор проекта, общее руководство и мониторинг Руководитель проекта Всемирный банк. Реализация проекта Менеджеры проекта:

– Всемирный банк реконструкции и развития.

– Мария Амелина, старший специалист по социальному развитию, – CAF Россия. Наталья Скрибунова, Любовь Овчинцева.

Материалы публикации не могут быть воспроизведены полностью или частично в печатном, электронном или ином виде иначе как с письменного разрешения руководства проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» и Всемирного банка.

2

Оглавление Благодарности Список сокращений

4 4

Обращения к читателям

5

Кристалина Георгиева Виталий Шипов Андрей Шаронов Теодор Шанин

5 7 8 9

Введение

10

Анвар Шах. Самоуправление, основанное на участии граждан

10

Механизмы обеспечения эффективного самоуправления

17

Любовь Овчинцева. Гражданское участие – основа сельского развития Шерон Кули, Сергей Никифоров, Надежда Сибатрова. Как организовать на селе управление снизу вверх

17 25

Примеры результатов проекта

31

Поселение – наш дом, и мы хозяева в нем Чистота и благоустройство в Новозалесновском Чистая вода – общими усилиями Праздники, воодушевившие людей Создание «Гармонии»: обеспечение информирования населения

31 32 33 34 35

Лариса Аврорина. Фонды местного сообщества – инструмент повышения гражданской активности населения Марина Якутова. Правовая поддержка сельских муниципалитетов и их населения

36 39

Измерение эффективности самоуправления

42

Антонина Ковалевская, Мария Гараджа. Методы сбора статистических данных на основе принципов управления, ориентированного на результат: информационная карта поселения Мария Гараджа, Михаил Дуганов, Елена Никитина. Мониторинг эффективности бюджетных услуг в области здравоохранения, образования и благоустройства Тугрул Гургур, Мария Амелина, Омар Азфар. Как измерить самоуправление, или Чего хотят сельские жители России?

42

45 51

Заинтересовано ли население в самоуправлении?

71

Антон Ольшванг. Молодежь и деревня: дети рисуют гербы и флаги поселений Александр Никулин, Тамара Кузнецова. Местное население: между государством и сельским самоуправлением Татьяна Нефедова. Предпосылки и ограничения самоорганизации сельского населения

71 73 75

Рекомендации проекта органам власти

78

Структура и исполнители проекта Приложение. Карты пилотных территорий проекта

80 82

3

Благодарности Мы хотели бы выразить глубокую признательность представителям органов власти, принимавшим активное участие в реализации Проекта и немало содействовавшим его успеху, прежде всего Виталию Валентиновичу Шипову и Сергею Николаевичу Мирошникову (Министерство регионального развития РФ); Андрею Владимировичу Шаронову и Артему Евгеньевичу Шадрину (Министерство экономического развития и торговли РФ); Алексею Львовичу Каменеву, Максиму Геннадьевичу Решетникову, Андрею Николаевичу Шахаеву, Людмиле Николаевне Шабановой и Любови Ивановне Корёнкиной (Администрация Пермского края); Талию Аскровичу Беретарю, Валерию Витальевичу Белоусову и Тамаре Николаевне Мирошниченко (Администрация Президента Республики Адыгея); Сергею Николаевичу Егорову и Надежде Георгиевне Козенко (Администрация Пензенской области). Отдельно хотели бы поблагодарить команду экспертов, усилиями которых осуществлена исследовательская часть проекта, а именно Антонину Ковалевскую и Марию Гараджу (Центр фискальной политики), Марину Якутову, Савву Шипова и Ольгу Савранскую (Центр правовой поддержки местного

самоуправления), Александра Никулина, Дмитрия Рогозина (Интерцентр), Тамару Кузнецову (Институт экономики РАН), Екатерину Журавскую, Алексея Макрушина и Ахмеда Ахмедова (Центр экономических и финансовых исследований и разработок); Тугрула Гургура и Омара Азфара (Университет штата Мериленд, США) и Александра Хворостова (Institute for Advanced Studies, Вена). Также благодарим Уполномоченного по правам человека в Пермском крае Татьяну Ивановну Марголину за распространение гражданских инициатив проекта и усердных стажеров Всемирного банка Лию Коен и Имоджен Вейд за большой личный вклад в результат проекта. Проект стал возможен благодаря энергичной поддержке Джулиана Швайцера, директора представительства Всемирного банка в России в 2001 – 2004 гг. и Кристалины Георгиевой, возглавлявшей представительство Всемирного банка в России в 2004 – 2007 гг. Старший специалист по информатике Чонг Ман Ким оказал неоценимую помощь в привлечении современных телекоммуникационных средств. Мы очень признательны нашим коллегам за содействие.

Список сокращений Госкомстат – Федеральная служба государственной статистики РФ ИЭГ – Фонд «Институт экономики города» ЛПХ – личное подсобные хозяйство МСУ – местное самоуправление НКО – некоммерческая организация ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития СМО – сельское муниципальное образование ФАП – фельдшерский акушерский пункт ФМС – фонд местного сообщества ЦПП МСУ – центр правовой поддержки местного самоуправления ЦФП – Центр фискальной политики UI – Urban Institute (Washington, DC)

4

Обращения к читателям

Для меня большая честь и удовольствие представить настоящую публикацию российской и международной общественности. Это очень важная работа, так как она касается одного из самых трудных вопросов развития в России, а именно улучшения жизни сельского населения с опорой на широкое, равноправное участие общественности. Это также очень своевременная публикация, так как современное российское законодательство и макроэкономическая ситуация позволяют применять комплексный подход к сельскому развитию, активизировав энергию формального и неформального самоуправления. Одно из главных полномочий Всемирного банка заключается в работе, направленной на расширение возможностей неимущих слоев населения. В бывших социалистических странах расширение доступа к возможностям для жителей бедных сельских регионов стало особенно трудной задачей в связи с изменением условий торговли, общими трудностями адаптации к рыночной экономике и относительной изолированностью сельских районов. Подходы к решению этих задач в каждой стране уникальны. Однако некоторые фундаментальные истины применимы в подавляющем большинстве случаев. Чем больше люди контролируют свою общественно-экономическую жизнь, тем больше у них возможностей воспользоваться предоставляемыми им преимуществами и тем больше возможностей активно развиваться.

Чем эффективнее и ответственнее будут местные власти, чем более чутко они будут реагировать на требования времени, тем больше у граждан будет прав и стимулов для расширения своей социальной, экономической и политической активности. Прозрачные и подотчетные структуры местного управления, привлекающие общественность к участию в совместной деятельности, являются ключевым условием более справедливого распределения государственных благ между всеми гражданами страны, включая группы, которые в ином случае оказались бы на обочине общественного развития, такие, как пожилые люди, этнические меньшинства и неимущие слои населения. Нынешнее российское законодательство, регулирующее систему сдержек и противовесов, а также распределение ресурсов и ответственности на различных уровнях самоуправления, создает немалый потенциал для развития эффективного самоуправления, включая самоуправление в сельских регионах. Представленные здесь материалы демонстрируют, что для того, чтобы обещание эффективного самоуправления стало реальностью, необходимы усилия по активизации законодательно закрепленных каналов отчетности на различных уровнях управления. Шагом в направлении новой модели децентрализации и запуска системы эффективного и подотчетного самоуправления в российских деревнях стал пилотный проект «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России», финансируемый японским Фондом социального развития.

5

Обращения к читателям

Представленный здесь опыт убедительно доказывает, что российские деревни готовы взять на себя ответственность за свою экономическую, социальную и политическую жизнь. Сельские регионы России отличаются высоким уровнем образованности. Слабость официальных структур управления связана с традиционно низким уровнем фискальных и финансовых полномочий сельских администраций и ведущей ролью коллективных хозяйств в предоставлении экономических возможностей и социальных услуг, а вовсе не с системными недостатками российских сельских властей. Во многих российских деревнях очень сильны неформальные традиции самоорганизации. Проект продемонстрировал, что если введение формального местного управления на уровне поселений будет сопровождаться надлежащим обучением местных жителей и сотрудников местных администраций принципам совместного формирования бюджета и другим формам мобилизации и контроля за использованием государственных средств, то это будет способствовать высвобождению огромной энергии эффективного местного управления, а предоставляемые услуги будут, наконец, соответствовать потребностям населения. Если источники бюджетных поступлений будут соответствовать предоставляемым полномочиям, если стимулы эффективного и действенного использования государственных ресурсов и эффективного и справедливого предоставления государственных услуг будут встроены в областные и федеральную системы трансфертов, и если все эти условия будут сохраняться в среднесрочной и длительной перспективе, тогда Россия сумеет привести в действие один из важнейших и на настоящий момент не до конца оцененный ресурс, а именно социальную энергию сельского населения, контролирующего развитие своей территории и свое будущее.

6

Начиная с 1992 года, года присоединения России к Группе Всемирного банка, Банк работал вместе с Российским правительством, добиваясь устойчивого экономического роста, совершенствования социальных услуг и создания благоприятных условий для развития частного сектора. В пост-социалистических странах Европы и Средней Азии децентрализация и гражданское участие находятся на ранних стадиях становления. Всемирный банк оказывает содействие многим странам с переходным типом экономики в осуществлении эффективной децентрализации и территориального развития сельских территорий. Наша организация рассматривает возможность продолжать консультирование российского правительства и оказывать ему содействие как большую честь и привилегию. Кристалина Георгиева, директор по России, Всемирный банк реконструкции и развития

Обращения к читателям

С января 2006 года органы местного самоуправления более чем 20 тысяч сельских поселений России начали работу в соответствии с положениями Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Прошедший год показал как положительные стороны проведенной подготовительной работы, так и ее недостатки, обозначившие ряд проблем, которые требуют соответствующего разрешения на муниципальном, региональном и федеральном уровнях. Сельские поселения – участники проекта Всемирного банка «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» за счет участия в проекте провели первый год реформы в более благоприятных условиях. Оказанная в рамках проекта большая консультационная, информационная, правовая и техническая помощь в значительной части компенсировали отсутствие необходимого опыта, навыков и традиций самостоятельного решения вопросов местного значения на этом, максимально приближенном к населению уровне.

Существенный результат был получен в результате мониторинговых исследований финансирования основных бюджетных услуг – здравоохранения, образования, культуры, благоустройства территории, сопоставительного анализа мнений местных руководителей и населения о приоритетах развития сельских поселений и их представлений о реформе местного самоуправления в целом. Результаты мониторинга легли в основу предлагаемых рекомендаций. Информационная карта сельских поселений, позволяющая получить полную картину муниципального хозяйства, может быть использована как основа для разработки планов развития сельских муниципалитетов. Разработанные проектом механизмы и апробированные практики заслуживают высокой оценки и широко востребованы в регионах, заинтересованных в устойчивом развитии сельских муниципальных образований. В.В. Шипов, статс-секретарь, заместитель министра регионального развития Российской Федерации

Подготовленные проектом муниципальные консультанты помогли главам сельских поселений совместно с населением выявить проблемы сельских сообществ, составить планы по решению этих проблем, привлекли к реализации планов местный бизнес, некоммерческие организации, широкий круг заинтересованных местных жителей. Важную роль сыграла правовая поддержка проекта для формирования нормативно-правовой базы, обеспечивающей работу сельских муниципалитетов в новых условиях и участие гражданского общества в муниципальном развитии.

7

Обращения к читателям

Создание условий для развития институтов гражданского общества является важной задачей государства, призванного формировать правовые и институциональные рамки их деятельности и содействовать распространению лучших практик и механизмов работы. Важный вклад в решение данной задачи внес проект Всемирного банка «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России». В рамках проекта были апробированы механизмы развития сельских поселений на основе возможностей, которые открывала реформа местного самоуправления, и разработаны инструменты мониторинга, позволяющие оперативно отслеживать результаты реформы и одновременно формировать базу данных о деятельности сельских муниципалитетов. Проект содействовал совершенствованию механизмов бюджетного планирования и предложил эффективную форму проведения бюджетных слушаний. В рамках проекта разработан новый механизм планирования развития сельских поселений на основе планов повышения качества услуг, мониторинга оказания бюджетных услуг, обеспечения широкого гражданского участия и учета мнения населения. Кроме того, проект содействовал активизации местных ресурсов, повышению информированности населения и его вовлечению в решение проблем села, а также распространению практики работы фондов местных сообществ на сельские районы.

8

Проект высветил немало проблем, с которыми сельские муниципалитеты столкнулись в первый год работы в условиях вступления в действие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации». Среди них – недостаток используемых механизмов общественного участия, недостаточная проработанность нормативноправовой базы для работы муниципалитетов поселенческого уровня, диспропорции в ресурсном обеспечении решения задач местного значения, дефицит информации на местном уровне, слабость технического и кадрового оснащения сельских муниципалитетов. Отработанные в пилотных сельских поселениях проекта механизмы решения проблем могут использоваться всеми заинтересованными регионами. Заслуживает отдельного внимания институт муниципальных консультантов, эффективно способствующих обеспечению взаимодействия между местной властью, населением и представителями участвующего в местном развитии бизнеса. В целом, обеспечение эффективного развития трехстороннего сотрудничества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, бизнеса и организаций гражданского общества становится одной из определяющих предпосылок успешного социальноэкономического развития городов, регионов и сельских поселений. А.В.Шаронов, статс-секретарь, заместитель министра экономического развития и торговли РФ

Обращения к читателям

Проект Всемирного банка, как и сборник его материалов, в целом оказались междисциплинарными, сочетающими в себе, с одной стороны, опыт государственного подхода к местным реформам, с другой – негосударственную научную и общественную активность в деле местного самоуправления. Междисциплинарным проект также является и в смысле использования в ходе его реализации опыта разных отраслей общественного знания: экономики, права, социологии. Местный бюджет и финансирование публичных услуг, активизация жизнедеятельности сельских сообществ через участие в совершенствовании и контроле бюджетного процесса, мобилизация внутренних социально-экономических и культурно-исторических ресурсов сельских сообществ, – вот те несколько важнейших составляющих проекта, призванных найти пути устойчивого развития, долговременных перспектив для сельской России. Кроме междисциплинарной составляющей проекта надо подчеркнуть и чрезвычайно важное значение его региональной части. Три избранных региона достаточно удачно представляют три главные географические и национальные составляющие Европейской сельской России: Республика Адыгея – СевероКавказский аграрно перенаселенный плодородный Юг, Пензенская область – Центральное Поволжье, Пермский Край – нечерноземное Предуралье. В проекте удалось учесть особенности как регионального, так и внутрирегионального, локального развития сельских территорий. Главное достижение проекта – выявление устойчивых импульсов, сигналов снизу от местного населения в деле его самоорганизации через подготовленных проектом сельских муниципальных консультантов, местные средства массовой информации, публичные собрания сельских жителей.

Надо особо отметить, что материалы проекта отнюдь не демонстрируют одни беспроблемные успехи развития сельского населения, автоматически следующие от внедрения 131 закона РФ на местах. Наоборот, представленные результаты со всей объективностью и драматизмом показывают многообразные трудности, противоречия развития сельского самоуправления в современных условиях, где наряду с традиционными бедами России: централизованным бюрократическим регулированием и социальной апатией местного населения, обнаруживается и негативное значение системного сельскохозяйственного кризиса, приведшего к значительной деградации российских сел. Деятельность проекта и была направлена на поиск путей преодоления этих исторически долговременных трудностей через учет локальных особенностей сельских территорий, личностных черт сельских жителей. Развитие экономики домашних хозяйств, местного предпринимательства, поддержание гражданских инициатив сельских жителей, направленных на развитие социальноэкономической (дороги, ЖКХ) и культурноисторической (музеи, школы) инфраструктуры, – вот только некоторые важнейшие аспекты сельской жизни, на которые проект, безусловно, оказал позитивное воздействие. Проект «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» является современным и международным, но не только. В деятельности проекта явно проступили и исторические многонациональные особенности самоуправления России: славные черты традиций пермских земств, дружной самоорганизации северокавсказских станиц и аулов, уникальные особенности пензенского краеведческого движения. Нам остается выразить надежду и пожелание, что представленные в публикации результаты и идеи проекта будут способствовать развитию новых возможностей и направлений позитивного развития обширных пространств сельской России. Теодор Шанин, профессор Манчестерского университета, ректор Московской высшей школы социальных и экономических наук

9

Введение Самоуправление, основанное на участии граждан Анвар Шах1

Модель самоуправления, основанная на подотчетности гражданам и ответственности перед населением В последнее время в рамках политических наук, институциональной экономики, юриспруденции, работ по фискальному федерализму предпринимаются попытки разработать схемы и типологии для сравнительного анализа местного самоуправления и местных институтов власти. Исследователи, представляющие разные социальные науки сходятся в том, что применяемые вышестоящими органами власти стимулы и форматы отчетности не способствуют концентрации местных органов власти на том, что теоретически является их основной задачей, а именно – на предоставлении услуг в соответствии с приоритетами граждан. Это ведет к коррупции, нерациональному расходованию денежных средств и потере эффективности работы органов управления. Иерархический контроль «сверху вниз» неэффективен, а граждане не имеют достаточно полномочий, чтобы что-то требовать с органов управления, поэтому отчетность очень слаба.

Мировые практики распределения финансовых и налоговых полномочий между различными уровнями власти сосредоточены прежде всего на структурах и процессах и уделяют мало внимания продуктам и результатам. Данные практики поддерживают структуры управления «сверху вниз» с доминированием федерального законодательства. Центральные органы управления находятся на вершине структуры управления, полностью осуществляя контроль и управление микропроцессами. Иерархический контроль, осуществляемый различными уровнями органов управления, нацелен на удовлетворение бюрократических требований, а не на удовлетворение нужд населения в рамках юридически очерченных полномочий. Сфера полномочий органов управления определяется, исходя из их технической и административной мощности, причем интересы, отчетность и снижение операционных расходов для граждан практически не учитываются. Различные уровни власти тешатся своими разобщенными управленческими играми с нулевым результатом (zero-sum games), которые они ведут без какого-либо участия гражданского сообщества.

1 Отрывок из главы 1 книги Local Governance: Industrial Countries (2006) под редакцией Анвара Шаха (С.14-20, 35-37), публикуется с разрешения автора, издание Всемирного банка.

10

Самоуправление, основанное на участии граждан

Такое «перетягивание каната» ведет к неустойчивости структур управления. Неустойчивость полномочий приводит к неразберихе и большому количеству конфликтов, особенно в федеральных системах управления. Права местных властей по установлению правил и норм урезаны, и их деятельность полностью регламентируется выполнением указаний «свыше». Сфера их полномочий ограничивается исключительно решением мелких вопросов на местах. В итоге можно сказать, что органы местного самоуправления в такой системе «управления властями федеративного уровня местной властью в собственных интересах» разрушаются в условиях постоянного контроля со стороны властей более высоких уровней. Также и граждане имеют ограниченное право голоса и выбора. Последствия такой организации системы органов управления достаточно очевидны. Различные системы управления страдают от организационных проблем, связанных с неполными контрактами, c неопределенными правами собственности, в то время как распределение налогов, бюджетных расходов и регуляторных полномочий остается нечетким – особенно в сферах совместного управления. Переговоры между властями разных уровней приводят к увеличению операционных расходов, покрываемых из кошельков граждан. Универсализм и политика распределения субсидий из федерального бюджета ведут к бедственному положению местных сообществ, пока власти разных уровней спорят о том, кому по праву принадлежит большая доля в общем фонде ресурсов. В условиях такой системы граждане воспринимаются скорее как статисты, а не как исполнители основных ролей. При обсуждении того, как изменить данное положение, создать стимулы для того, чтобы местные власти сконцентрировались на удовлетворении потребностей граждан и была введена система их отчетности перед обществом, литература в основном обращается к принципам «дополнения», равенства финансовых полномочий, созданию общественных ценностей, отчетности по достигнутым результатам и минимизации операционных расходов для общества. Эти

моменты важны и полезны, однако они должны стать частью более масштабной системы управления, ориентированного на интересы граждан, чтобы создать в государственном секторе экономики благоприятные условия для ориентации сектора на предоставление услуг и отчетности перед гражданским сообществом. Такая интеграция должна помочь решить проблему исполнения обязательств на разных уровнях власти, расширяя полномочия граждан и ограничивая оппортунизм агентов.

Местное управление, ориентированное на удовлетворение нужд граждан

2

При реформировании институтов местного управления необходимо, прежде всего, согласовать три основных принципа: Система управления, ориентированная на нужды населения . Данный принцип направлен на предоставление услуг в соответствии с приоритетами, определенными гражданским сообществом. Ответственное управление. Органы местного управления должны благоразумно управлять своими финансовыми ресурсами. Местные органы власти должны заслужить доверие жителей, демонстрируя высокое качество работы при низких затратах на содержание и эффективно управляя финансовыми и социальными рисками сообщества. Органы местного управления должны стремиться к повышению качества, количества и доступности муниципальных услуг для населения. Для этого они должны ориентироваться в своей работе на наиболее эффективные модели организации местного самоуправления. Отчетность управления. Органы местного самоуправления должны постоянно отчитываться о проделанной работе перед своими избирателями. Им необходимо придерживаться определенных

2 См. Andrews, Matthew, and Anwar Shah. 2005. «Citizen-Centered Governance: A New Approach to Public Sector Reform.» In Public Expenditure Analysis, ed. Anwar Shah, 153-182. Washington, DC: World Bank.

11

Самоуправление, основанное на участии граждан

принципов, чтобы гарантировать честное соблюдение интересов сообщества. Для того чтобы органы местного самоуправления отчитывались перед гражданами в период между выборами, необходимы реформы в области законодательства и институтов власти, например, введение хартии о правах граждан и положения об отзыве должностных лиц из органов управления. Модель местного самоуправления, основанная на данных принципах, называется местное управление, ориентированное на гражданское сообщество. Она обладает следующими характерными признаками: Гражданское сообщество законодательно наделено полномочиями (положение о прямой демократии, хартия о правах граждан). Органы власти отчитываются перед гражданами за результаты своей работы. Производится оценка работы органов власти как посредников в сфере предоставления муниципальных услуг, поскольку именно граждане управляют, платят налоги и пользуются данными услугами. В рамках модели подчеркивается важность реформ, которые способствуют расширению полномочий граждан в качества главных участников процесса и побуждают органы управления следовать обозначенным приоритетам (Таблица 1). Острота проблемы исполнения обязательств органами власти может быть частично снята за счет создания органов местного самоуправления, ориентированных на интересы граждан, – введения положений о прямой демократии, модели управления, ориентированной на результаты, и реформирования структуры органов власти с целью приблизить граждан к сфере принятия решений. Для практической реализации положений о прямой демократии необходимо проводить референдумы по основным проблемным вопросам и крупным проектам, в ходе которых граждане будут иметь право наложить запрет на любой законопроект или 12

программу, представленные органами власти. Модель управления, ориентированного на результат, требует отчетности органов власти перед гражданами о результатах, достигнутых в сфере предоставления муниципальных услуг. Таким образом, у граждан есть хартия об их основных правах, а также о стандартах муниципальных услуг, которые должны быть им предоставлены. Межбюджетные трансферты, основанные на показателях производительности, способствуют достижению этих стандартов, укрепляют процедуры отчетности и полномочия граждан (Shah 2006).

Условия разделения властей внутри государства: смена ролей центральных и местных органов управления Описанная выше модель создает необходимые условия для реформирования структуры органов управления. Договоренность «снизу вверх» должна прийти на смену поручениям органам местного самоуправления «сверху вниз». Кроме того, полномочия органов местного самоуправления должны быть расширены, чтобы они могли инициировать процесс разработки, создания и управления работой сети поставщиков услуг в органах власти и структурах, находящихся в их ведении. Традиционно используемые технические функции органов местного самоуправления теряют свою значимость в рамках данной модели. Более важной становится их институциональные возможности в качества потребителей услуг и посредников при создании объединений, партнерств, клубов и сетей по развитию социального капитала и результатов для общества. В данной связи возможны два варианта развития событий, и при любом из них органам местного самоуправления отводится главная роль в системе управлении. Эти варианты предполагают (а) роль органов местного самоуправления как основного агента, выступающего субподрядчиком региональных, государственных и федеральных, или центральных, властей, в работе которого принимают участие сети и организации, находящиеся в его ведении, и (b) независимую работу органов местного, регионального и федерального уровней.

Самоуправление, основанное на участии граждан

Таблица 1.

Основные составляющие системы управления, ориентированной на интересы граждан Управление, ориентированное на нужды граждан Работает по принципам субсидиарности и автономности (home rule)

Ответственное управление

Отчетность управления

Следует законодательно установленным правилам:

Освещает деятельность органов власти:

Принцип ultra vires, или общей компетентности, или общественного управления

Положение органов местного самоуправления о праве граждан на информацию

Процедуры управления прописаны и имеют юридическую силу Включает в себя положения о прямой демократии

Утвержден местный генеральный план и бюджет

Приняты районные уставы и правила Выполняет бюджетные Полномочия прописаны и финансово подкреплены приоритеты, соответствующие Аккуратно распределяет финансовые ресурсы: интересам местного сообщества Соблюдает баланс при управлении бюджетом Работает для Соблюдает основные принципы привлечения заемных средств улучшения социальных Предлагает новые программы капиталовложений, которые определяют результатов текущие расходы и порядок выплат по долговым обязательствам Обеспечивает Сохраняет консервативное налогообложение, чтобы обеспечить безопасность жизни и устойчивые показатели долгов собственности граждан Выносит крупные программы капиталовложений на общее обсуждение в рамках референдумов Стремится к тому, чтобы все жители Сохраняет положительное значение собственного капитала были обеспечены жильем и питанием Представляет свои финансовые отчеты для аудиторской проверки Заботится о чистоте Заслуживает доверия: воздуха, воды и территорий Профессиональные и честные сотрудники Обеспечивает защиту Профилактика должностных преступлений от шумов и охраняет окружающую среду Рационализированные процессы и электронная приемная органов власти Содержит дороги в Оперативная реакция на обращения и жалобы граждан рабочем состоянии Имеет в поселении начальную школу, до которой можно добраться пешком Обеспечивает быструю работу пожарных бригад и скорой помощи

Развивает парки и места для спорта и отдыха

Размещение в Интернете всех принимаемых решений, включая расходы на заключение договоров Внешняя аудиторская проверка целесообразности финансовой деятельности органов местного самоуправления Открытая информация о деятельности органов власти для общественной оценки Обеспечивает гласность и право выбора для граждан: Хартия о правах граждан Стандарты качества муниципальных услуг Обращение к общественному мнению при принятии решений Права граждан на открытое обсуждение всех государственных вопросов Положение о пересмотре решений по программам органов управления

Строгое следование стандартам качества муниципальных услуг

Межбюджетные трансферты, основанные на справедливом распределении средств и ориентированные на результаты

Бюджет, ориентированный на потребности граждан и регулярные отчеты по достигнутым результатам

Формирование бюджета с учетом потребностей граждан

Планирование бюджета с участием всех заинтересованных сторон

Отчет по достигнутым результатам и произведенным расходам в сфере предоставления услуг

Честная и справедливая система налогообложения

Работает лучше и обходится дешевле: Имеет библиотеки и доступ в Интернет

Размещение в Интернете предложений по бюджету и годовых отчетов по деятельности

Все задачи по обеспечению услуг решаются на конкурсной основе среди частных и государственных поставщиков

Учет мнения граждан при оценке качества предоставляемых услуг

Финансирование способствует развитию конкуренции и инноваций

Бюджет, договоры с поставщиками и годовые отчеты обсуждаются на открытых слушаниях в здании местной администрации

Сравнительная оценка качества работы поставщиков услуг Государственный сектор – заказчик услуг, заключающий контракты с поставщиками, но не обязательно поставщик услуг Гибкость управления при отчетности Отсутствие постоянных или возобновляемых должностей для сотрудников

Все документы составляются в формате, максимально удобном для граждан Открытые контрактные предложения поставщикам услуг

Специализация по направлениям деятельности Распределение бюджетных средств и договоры с поставщиками, ориентированные на результат Обоснованность операционных расходов Ответственность за использование капитала Учет по методу начислений Ориентация на наиболее успешные образцы местного самоуправления Подробная информация об общих административных расходах для граждан Ограничения, поддерживающие баланс доходов и расходов при планировании масштаба и сферы экономической деятельности, воздействии внешних факторов и принятии решений

Референдумы по вопросам распределения полномочий в крупных проектах Привлечение как минимум 50% населения, имеющего права голоса, на выборы Заседания советов общественности для обсуждения и представления общего мнения о качестве услуг Поддержка общественных инициатив и возможность отзывать должностных лиц местного управления Устав о правах налогоплательщиков

Действия в пределах финансовой устойчивости

13

Самоуправление, основанное на участии граждан

Вариант А: Органы местного самоуправления как основные агенты гражданского общества. Выполняя такую роль, органы местного самоуправления выступают в качестве (а) заказчиков муниципальных услуг (б) посредников в сети поставщиков услуг в структурах управления и организациях, находящихся в их ведении и (в) органа, проводящего мониторинг и контроль исполнения региональными и федеральными органами власти своих функций. Такая роль органов местного самоуправления подразумевает кардинальные изменения в распределении полномочий между высшими и местными органами власти и должна быть закреплена конституционно. Остаточные функции выполняются органами местного самоуправления, а органы власти на региональном уровне отвечают за межмуниципальные услуги. Федеральные органы власти несут ответственность за перераспределение средств, безопасность, международные отношения, а также имеют внутригосударственные функции по гармонизации и согласованию общей модели управления. К такой модели близка система государственного управления в Швейцарии. Вариант Б: Уровни управления выступают в качестве независимых агентов. Альтернативная модель, позволяющая установить главенство потребителей услуг, основана на четком установлении сферы ответственности и функций органов власти разного уровня как независимых агентов. В рамках такой модели совместное управление ограничено. Управление финансами четко основано на функциях, и бюджет периодически пересматривается с целью оптимизации. Органы местного самоуправления полностью отвечают за управление своими территориями и наделены абсолютной самостоятельностью в части сбора налогов и расходования бюджетных средств. Например, система налогообложения Бразилии обладает в целом чертами данной модели с некоторыми отступлениями.

Осуществимость вариантов. Вариант А вытекает из истории формирования современных органов власти и является оптимальным для стран, которым в последнее время не приходилось переживать внутренние или внешне конфликты. Эта модель уже применяется на практике в Швейцарии. Войны, завоевания и угрозы безопасности государств в новейшей истории привели к изменению ролей органов власти различных уровней и, в частности, к ограничению функций органов местного самоуправления. Глобализация и информационная революция создали предпосылки для расширения и укрепления полномочий органов власти на местном уровне3. Несмотря на то, что большинство правительств уже провели некоторую работу в части системы налогообложения, радикальные изменения, о которых говорится в данной работе, в большинстве стран маловероятны. Это связано с тем, что данная реформа, предполагающая преодоление существующей последовательности в принятии решений, т.е. разрушение всей цепи существующих институтов власти, касается интересов разных элитных группировок и потому представляется малоосуществимой. В таких обстоятельствах вариант Б может сработать лучше, но здесь может быть политически неосуществимо четкое разделение полномочий. В целом, маловероятно наличие политической воли для проведения таких радикальных реформ. Однако большинство стран постепенно будут вынуждены провести такие реформы под влиянием глобализации и в условиях усиления влияния гражданского общества в связи с информационной революцией.

3 см. Shah, Anwar.. 2001. «Interregional Competition and Federal Cooperation: To Compete or to Cooperate? That's Not the Question.» Paper presented at the International Forum on Federalism, Veracruz, Mexico, November 14-17.

14

Самоуправление, основанное на участии граждан

Некоторые выводы о местном самоуправлении в индустриальных странах Историческая эволюция и современное состояние местного управления лежат в основе его реформы, особенно в развивающихся странах. Практика местного самоуправления в индустриальных странах очень разнообразна, но можно выделить и некоторые общие моменты. Разнообразие устройства объясняется отношениями между институтами власти, которые формировались постепенно. Их эволюция привела к большому разнообразию функций, выполняемых органами местного самоуправления и различными моделями их отношений с центральными органами власти в разных странах. В Скандинавских странах органы местного самоуправления выступают в роли основного агента гражданского общества, в то время как в Австралии эту роль выполняют органы государственной власти, а местное самоуправление выполняет минимум функций на местном уровне. Нет единой модели, определяющей численность, структуру, состав и функции органов местного самоуправления в странахчленах ОЭСР. Тем не менее в них присутствует ряд общих характерных особенностей. Вопервых, страны в основном признают необходимость распределения финансовых ресурсов в соответствии с функциями, тем самым предоставляя возможность органам местного самоуправления эффективно и справедливо выполнять свои обязанности. Вовторых, чрезвычайно важно, чтобы местное самоуправление ориентировалось на местные потребности и соответствовало ожиданиям граждан. Таким образом, органы местного самоуправления должны обладать достаточной независимостью в части налогообложения, расходования бюджетных средств и распорядительных полномочий и устанавливать круг полномочий сотрудников без согласования и консультаций с органами власти более высоких уровней. Только тогда органы местного управления смогут изменить методы свей работы, введя отчетность по достигнутым результатам и обновив сектор муниципальных услуг путем заключения договоров с поставщиками на конкурсной основе и при необходимости привлечения субконтракторов и внешних специалистов.

Они также смогут создать более широкую сеть органов местного самоуправления и использовать энергию всего сообщества для достижения положительных изменений в социальной сфере. И самое главное, отчетность перед местным сообществом всегда была основным фактором, определяющим успешность местного самоуправления в индустриальных странах. Отчетность подкрепляется демократической возможностью выбора, гражданским участием, открытостью местного управления, гибким операционным бюджетом, хартией о правах граждан и другими разнообразными правовыми и финансовыми условиями, которые способствуют развитию гласности, возможности выбора и альтернативных решений для граждан. Обобщая доступную концептуальную литературу по предмету, можно сделать вывод, что функции местного управления в современных условиях заключаются в устранении недостатков как рыночной, так и государственной централизованной системы управления. В данной ситуации органы местного самоуправления должны выступать в роли заказчиков муниципальных услуг, координировать предоставление услуг внутри и вне системы органов власти, а также обеспечивать мониторинг и контроль деятельности органов власти на региональном и федеральном уровне в сферах совместного управления. Органы местного самоуправления также должны координировать действия различных структур, чтобы стимулировать их совместные действия и направить незадействованную энергию местного сообщества на улучшение качества жизни его членов. Глобализация и информационная революция выступают катализаторами этих процессов в развитии органов местного самоуправления.

15

Самоуправление, основанное на участии граждан

Новый подход к проблеме может быть обоснован и с точки зрения истории индустриальных государств. Местное самоуправление было первичной формой управления до тех пор, пока войны и завоевания не привели к перераспределению полномочий органов местного управления между властями на центральном и региональном уровнях. Эта тенденция беспрепятственно усиливалась вплоть до начала глобализации и информационной революции, которые выявили слабость централизованной власти в части улучшения качества жизни граждан и результативного решения местных проблем. Новое видение организации местного управления (Таблица 2), представленное в данной работе, предполагает центральную роль органов местного

самоуправления в системе со множеством уровней, фокусов и порядков. Такой взгляд на вещи необходим для формирования и сохранения системы управления, ориентированной на интересы граждан, в которой граждане выступают в качестве важнейших субъектов власти, а органы власти на всех уровнях являются агентами, предоставляющими возможности для общественного управления. В развивающихся странах такое наделение граждан властными полномочиями, возможно, является единственным способом реформирования управления государственного сектора, когда органы власти не хотят или не могут проводить реформы по изменению собственного устройства.

Таблица 2.

Функции органов местного самоуправления в рамках новой концепции местного управления XX в.: Старое видение

XXI в.: Новое видение

Низшее звено системы государственной власти

Работает на принципах субсидиарности и автономности (home rule)

Соблюдение принципа ultra vires

Соблюдение принципа общественного управления

Ориентация на управление

Ориентация на интересы граждан в местном самоуправлении

Агент центральных органов власти

Агент граждан, лидер и контролер процесса совместного управления

Подчиняется органам власти более высокого уровня и отчитывается перед ними

Подчиняется местным избирателям и отчитывается перед ними, является лидером в процессе совершенствования местного управления Является заказчиком муниципальных услуг

Является непосредственным поставщиком муниципальных услуг Само оказывает услуги

Посредник в сети органов местного управления; координатор работы государственных и частных поставщиков услуг; посредник при урегулировании конфликтов; участвует в увеличении социального капитала

Информация о деятельности закрыта для населения

Соблюдает принципы открытого и прозрачного управления

Контролирует факторы управления, а не результаты Внутрисистемная зависимость

Ориентируется на результаты Независимость, конкурентоспособность, применение альтернативных моделей предоставления услуг

Власть недоступна для населения, отсутствие механизмов оперативного реагирования

Открытость, оперативность и гибкость в работе

Власть не готова идти на риски

Власть открыта для инноваций, готова идти на разумные риски

Зависит от указаний центрального управления

Самостоятельна в сфере налогообложения, расходования бюджетных средств, регулировании жизни сообщества и принятии административных решений Обладает гибкостью в управлении и отчитывается по достигнутым результатам

Действует строго по установленным правилам

Власть бюрократична и технократична

Обеспечивает гражданское участие, предоставляет гражданам право голоса и возможность выбора при принятии решений; имеет хартию о правах граждан и формирует бюджет с участием всех заинтересованных сторон

Решения носят приказной характер для граждан

Стремится заслужить доверие граждан, участвует в диалоге с гражданским обществом, стремится к достижению положительных результатов для гражданского общества Бережно относится к финансовым ресурсам, работает лучше и обходится дешевле

Нерационально расходует бюджетные средства

Открыто для гражданского участия

Работает в интересах узкого круга избранных

Устраняет недостатки рынка и системы управления

Устраняет недостатки рынка

Включено как в местные, так и в глобальные процессы

Замкнуто в системе централизованного управления

16

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления Гражданское участие – основа сельского развития Любовь Овчинцева, к.э.н., менеджер проекта, CAF Россия Завершен трехлетний проект Всемирного банка «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России», реализованный при финансовой поддержке японского Фонда социального развития. Проект осуществлялся российским филиалом британского благотворительно фонда «Чаритиз Эйд Фаундейшн» по инициативе Министерства экономического развития и торговли РФ и в координации с Министерством регионального развития РФ. Проект Всемирного банка показал, что, несмотря на объективные трудности и традиционную сдержанность жителей села в восприятии инноваций, на любых выбранных случайным образом сельских территориях возможно активное участие населения в местном самоуправлении, а именно, в бюджетном процессе, в выборе приоритетов развития и реализации планов развития поселений. Сельские жители успешно обучаются и используют на практике инструменты гражданского общества, и это облегчает работу администрации сельского поселения и способствует консолидации и устойчивости сельских сообществ.

Цели и задачи проекта Идея данного проекта возникла в связи с подготовкой новой редакции рамочного закона, определяющего условия существования местного самоуправления в России (принят 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации»). Вступление в действие закона, уже на стадии обсуждения предполагавшего расширение гражданского участия в местном самоуправлении, представлялось благоприятной возможностью для внедрения механизмов общественного участия в бюджетный процесс, в составление планов развития муниципалитетов. При реализации данного проекта в качестве пилотных были выбраны сельские муниципалитеты, потому что жители села в наибольшей степени страдают от дефицита информации и ресурсов, необходимых для развития реального самоуправления. Цель проекта – укрепление местного самоуправления путем расширения формальных и неформальных институтов вовлечения населения в процесс принятия решений по распоряжению местными ресурсами и повышение качества услуг, оказываемых сельскому населению, через развитие навыков управления.

17

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Данная цель достигалась путем решения следующих задач: Формирование информационной и консультационной сети для постоянного сопровождения деятельности пилотных сельских поселений; Подготовка сельских муниципальных консультантов из числа местных жителей пилотных регионов для обеспечения постоянного консультирования по вопросам взаимодействия власти и населения и по правовым вопросам; Активизация населения и обеспечение гражданского участия в бюджетном процессе и составлении планов повышения качества услуг; Проведение серии обучающих семинаров для муниципальных консультантов, членов рабочих групп, глав и специалистов администраций сельских муниципальных образований по вопросам гражданского участия, бюджетам сельских поселений, составлению планов повышения качества бюджетных услуг, по правовым вопросам; Содействие информационному обмену между сельскими поселениями; Выявление приоритетов развития сельских поселений и составление планов повышения качества услуг с учетом данных приоритетов; Правовая поддержка пилотных МО: обучение, постоянное консультирование, приведение нормативно-правововй базы СМО в соответствие с требованиями нового закона;

18

Анализ финансового обеспечения основных сфер предоставления бюджетных услуг сельскому населению: образования, здравоохранения, благоустройства; Разработка и апробирование инструментов мониторинга деятельности сельских МСУ; Обеспечение пилотных муниципалитетов необходимой оргтехникой; Создание фондов развития местных сообществ, либо распространение деятельности уже имеющихся региональных фондов на сельскую местность. В проекте использовались следующие механизмы: (а) система сельских муниципальных консультантов, прошедших специальное обучение и содействовавших равноправному и эффективному взаимодействию между местной властью, населением и бизнесом, (б) система правовых муниципальных консультантов, оказывавших правовую поддержку администрации муниципалитетов и населению (написание подзаконных актов, необходимых для успешного осуществления закона о местном самоуправлении и других законодательных актов, обеспечивающих децентрализацию ресурсов и управления, (в) планы повышения качества услуг для решения проблем и среднесрочного планирования, (г) информационные карты поселений как инструмент самооценки мунципалитетов и сравнимости их работы, (д) фонды местного сообщества, расширяющие возможности развития и вовлекающие в этот процесс все слои населения, которые могут быть воспроизведены в любом регионе.

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Москва

Республика Адыгея Площадь: 7,6 тыс. кв. км. Население: 450 тыс. чел. в т.ч. сельское – 212,2 тыс.чел.

Пензенская обл. Площадь: 43,2 тыс. кв. км. Население: 1562 тыс. чел. в т.ч. сельское – 507,7 тыс.чел.

Пермский край Площадь: 160,6 тыс. кв. км. Население: 3009 тыс. чел. в т.ч. сельское – 697,8 тыс.чел.

Территории проекта Для участия в проекте на основе проявленного регионами интереса с помощью конкурса и процедур Всемирного банка были выбраны три региона: Пермский край, Пензенская область и Республика Адыгея. С регионами были заключены соглашения о сотрудничестве. Затем в регионах на основе случайной выборки выбрали районы (по три в Пензенской области и Пермском крае и два – в Адыгее), а в каждом районе в такой же пропорции – поселения. Всего было выбрано 30 пилотных муниципалитетов на уровне сельских поселений и районов. Пилотные муниципалитеты получали информационную и консультационную поддержку от проекта. Кроме того, в регионах отобрали районы, которые получали только информационную поддержку, их число было равно числу пилотных районов проекта.

19

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Пилотные муниципальные образования Пермский край

Пензенская область

Республика Адыгея

Березовский район Березовское сельское поселение Сосновское сельское поселение Переборское сельское поселение

Наровчатский район Скановский сельсовет Суркинский сельсовет Виляйский сельсовет

Майкопский район Красноульское сельское поселение Даховское сельское поселение

Осинский район Крыловское сельское поселение Новозалесновское сельское поселение

Пезенский район Васильевский сельсовет Засечный сельсовет Ленинский сельсовет

Оханский район Андреевское сельское поселение Беляевское сельское поселение

Никольский район Ахматовский сельсовет Ночкинский сельсовет Керенский сельсовет

Красногвардейский район Садовское сельское поселение Уляпское сельское поселение Хатукайское сельское поселение

Таборское сельское поселение

Полупилотные муниципальные образования Пермский край

Пензенская область

Республика Адыгея

Бардымский район Ильинский район

Неверкинский район Сердобский район Сосновоборский район

Теучежский район Гиагинский район

Кишертский район

Кратко о результатах проекта В ходе реализации проекта была сформирована информационно-консультационная сеть для поддержки пилотных муниципалитетов и укрепления диалога между администрацией поселений и их населением. Для работы в каждом пилотном районе на конкурсной основе были выбраны консультанты по социальным вопросам и консультанты по правовым вопросам. Консультанты прошли соответствующее обучение, кроме того, они могли любые сложные вопросы выяснять со специалистами ИЭГ, ЦФП, ЦПП МСУ. Проект обеспечил прямой контакт сельских муниципальных консультантов с ведущими специалистами в области самоуправления. Возможность получения консультации на самом высоком уровне значительно расширила доступ пилотных поселений к информации и стала одним из важнейших инструментов проекта.

1

За счет проекта консультанты были обеспечены компьютерами и могли воспользоваться также консультациями на специально созданной страничке обратной связи по проекту на сайте ИЭГ. В рамках обучения прошло два общих форума в Москве и пять семинаров-тренингов на пилотных территориях. Обучение на тренингах получили не только консультанты, но и члены рабочих групп. (Подробно содержание обучающих семинаров представлено в отдельном издании1).

В 2005-2006 г. в пилотных регионах на грантовые конкурсы из села было подано более 200 проектов, победили 40. Общая сумма средств, выданных на реализацию сельских проектов, составила 1 761 тыс. руб.

«Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России: материалы семинаров проекта»

20

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Рабочие группы были созданы во всех пилотных поселениях проекта. В рабочие группы вошли представители всех слоев населения пилотных поселений, представители общественных организаций – женских, молодежных, ветеранских, сельские депутаты, выбранные впервые в соответствии со 131-ФЗ, представители администрации поселения. Консультанты вместе с членами рабочих групп за полтора года провели в каждом поселении по пять собраний общественности. Активность участия населения в собраниях была достаточно высокая – от 30 до 80 человек. На собраниях общественности определялись приоритеты развития поселений, которые затем были учтены при составлении планов повышения качества услуг. Обычно в каждом пилотном сельском поселении выбиралось по три приоритета развития. Планы повышения качества услуг были подготовлены рабочими группами и вынесены на обсуждение на собрания общественности в каждом пилотном поселении. Планы были составлены на основе определенных населением приоритетов. По большей части члены рабочих групп включили в планы задачи, связанные с восстановлением объектов сельской социальной инфраструктуры, такие как ремонт дорог, восстановление линий уличного освещения, ремонт водопроводов, поддержка культурной жизни на селе. Включенные в планы задачи были либо решены силами общественности, либо вынесены на бюджетные слушания для включения в бюджетное финансирование следующего года или в среднесрочные планы развития поселений. В рамках правового обеспечения проекта был проведен анализ нормативно-правовой базы пилотных муниципалитетов и предложена типовая структура модельных нормативноправовых актов. Исходя из потребностей развития, муниципалитеты выбирали из рекомендованного перечня типовые акты и принимали их с соответствующей доработкой. За время работы проекта обеспеченность пилотных муниципалитетов нормативноправовыми актами возросла в два с лишним раза. Главы и специалисты пилотных муниципалитетов получили около четырехсот, а население – более семисот консультаций.

Консультанты по юридическим вопросам только в Пермском крае оказали в 2005 г. более 300 консультаций населению пилотных поселений проекта по вопросам, связанным с применением земельного законодательства, по реализации имущественных и гражданских прав. Разработаны и апробированы информационные карты муниципального района и сельского поселения, являющиеся информационной базой для оценки и самооценки деятельности органов МСУ в сельских муниципальных образованиях. Апробация карт прошла во всех пилотных регионах. Информационная карта поселения содержит 243 количественных и 31 качественный показатель, информационная карта района – 337 количественных и 31 качественный показатель. Информационные карты апробированы в Березовском районе и Дубовском поселении Пермского края, Гиагинском районе и Красноульском поселении Республики Адыгея и в Ахматовском поселении и Никольском районе Пензенской области. Проведен анализ финансирования бюджетных услуг в области образования, здравоохранения, благоустройства на примере пилотных районов всех трех пилотных регионов. Разработаны рекомендации по мониторингу оказания бюджетных услуг. Результаты исследования были обсуждены на телеконференциях с представителями каждого пилотного региона. Разработана система мониторинга работы проекта, включая систему показателей достижения результатов. Проведено мониторинговое исследование и сформирована база данных для дальнейшей обработки. В пилотных регионах оказана методическая поддержка фондам развития местных сообществ. Ежегодно фонды проводили грантовые конкурсы, в которых стали участвовать и жители села. С представителями пилотных поселений было проведено обучение по фандрайзингу, после чего местные НКО приняли участие в грантовых конкурсах и выиграли средства на решение местных проблем. В Пензенской области, например, выиграла каждая четвертая заявка, поданная сельскими жителями.

21

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

В Красноульском поселении Майкопского района Республики Адыгея население выбрало в качестве приоритетов ремонт водопровода, ремонт детского сада и сооружение спортивной площадки для школьников. Проблему ремонта водопроводной сети решили на уровне поселения в рамках выполнения полномочия по благоустройству. Решение данной задачи было найдено благодаря взаимодействию администрации поселения, представителей местного малого бизнеса и самих жителей. Была разработана схема для передачи оказания услуги по водоснабжению местному предприятию, специализирующемуся на ремонте водопроводных сетей, заключены трехсторонние договоры между потребителями, муниципалитетом и предприятием. В результате было восстановлено водоснабжение шести хуторов поселения. Ремонт детского садика был включен в районную программу развития ДОУ, поскольку оказание бюджетных услуг в области образования входит в круг полномочий района. А спортивной площадкой занялась молодежная некоммерческая организация «Синяя птица». Многие работы выполнили сами школьники, причем финансы для обустройства площадки они нашли, подав заявку и выиграв грант в республиканском фонде развития. Необходимые предпосылки для распространения опыта проекта: административная поддержка на региональном и районном уровне, обмен информацией и опытом между сельскими поселениями как внутри региона, так и за пределами его, создание условий для диалога между всеми заинтересованными сторонами (местным бизнесом, властью, институтами гражданского общества) и ведомствами.(экономического, регионального и сельского развития).

В результате реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было создано более 10 тыс. новых сельских поселений, и их общее число к концу 2006 г. возросло до почти 20 тыс. Закон ввел на селе двухуровневую систему местного самоуправления (районы и поселения), передал часть полномочий с уровня районов на уровень поселений. Последующие законодательные акты продлили переходный период до 2009 года. Однако многие субъекты Российской Федерации, в том числе Республика Адыгея, Пензенская область, и Пермский край, решили не откладывать формирование местного самоуправление по новым принципам и ввели в действие Федеральный закон №131-ФЗ в полном объеме с 1 января 2006 года. В соответствии с законом каждое муниципальное образование (на поселенческом и районом уровнях) должно иметь свой бюджет, а также имеет право установления, изменения и отмены местных налогов и сборов. Отметим, что влияние проекта значительно шире его непосредственных результатов. В Андреевском поселении (Пермский край) курс местного самоуправления по просьбе старшеклассников был введен факультативно в рамках регионального компонента образования. Глава поселения В.А.Болотова инициировала регулярные передачи по вопросам самоуправления на местном радио. При поддержке Всемирного банка была организована молодежная конференция, во время которой юные жители села обменялись опытом своего участия в самоуправлении и научились тому, как составлять проекты и подавать заявки на гранты, чтобы получить средства на осуществление своих проектов. Главы пилотных поселений обменялись опытом своей работы, например, организации землячеств, а также познакомились с зарубежным опытом самоуправления (на примере таких стран, как Албания, Болгария, Босния, Киргизия, Украина и др.) Более подробно работа по всем компонентам проекта освещена в приведенных ниже материалах, подготовленных консультантами проекта.

22

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Согласно последней версии закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», у органов местного самоуправления поселения – 34 полномочия и у органов местного самоуправления муниципального района – 28 полномочий. В число полномочий поселений входят: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог и мостов общего пользования в границах поселения; создание условий для жилищного строительства и помощь малоимущим гражданам в обеспечении жильем; создание условий для предоставления транспортных услуг населению в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек поселения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия местного значения, расположенных на территории поселения;

создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории поселения; организация освещения улиц; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства и др. В число полномочий муниципальных районов входят следующие полномочия, затрагивающие жизнь людей в сельских поселениях: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах района; организация охраны общественного порядка на территории муниципального района; организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

23

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях; создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района; создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях и др.

24

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Как организовать на селе управление снизу вверх Шерон Кули, эксперт, UI Сергей Никифоров, эксперт, ИЭГ Надежда Сибатрова, эксперт, ИЭГ С 1 января 2006 года в России вступил в действие Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Этот закон ввел два вида муниципальных образований, установил распределение функций и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Последующие законодательные акты продлили переходный период до 2009 года. Однако многие субъекты Российской Федерации решили не откладывать формирование местного самоуправления по новым принципам и ввели в действие Федеральный закон №131-ФЗ в полном объеме с 1 января 2006 года. В соответствии с законом каждое муниципальное образование должно иметь свой бюджет. Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета должно осуществляться органами местного самоуправления самостоятельно. Концепция Федерального закона №131-ФЗ предполагает, что органы местного самоуправления должны работать в тесном взаимодействии с местным сообществом и при выработке решений по вопросам местного значения учитывать мнение общественности. Ощутимыми ментальными проблемами, препятствующими становлению местного самоуправления в сельских поселениях России, являются исторически сложившееся неучастие населения в общественной жизни, отсутствие реальных способов воздействия на власть, отсутствие процедур учета общественного мнения. Долгое время население было практически отстранено от процесса принятия решений, напрямую затрагивающих их интересы.

«В рамках реализации проекта простые люди всех поселений поверили в свои силы...» Людмила Трушникова, сельский муниципальный консультант

Проект «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» был призван способствовать активизации местных сообществ, качественному улучшению взаимодействия между органами МСУ и сельскими жителями и тем самым способствовать развитию гражданского общества, созданию необходимых институциональных условий для активной реализации Закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и, в конечном итоге, повышению качества жизни населения. Перефразируя цель проекта, можно сказать, что она состояла в том, чтобы обучить органы МСУ эффективным формам взаимодействия с общественностью, сформировать процедуры участия граждан в выявлении и обсуждении приоритетных проблем местного сообщества и вариантов их решения и внедрить их в повседневную практику, сделать их местной традицией (обычаем, правилом), разработать инструменты привлечения всех заинтересованных сторон к решению задач поселения, к контролю за деятельностью органов местного самоуправления.

Выявленные проблемы и достигнутые результаты На начальном этапе реализации проекта администрации некоторых сельских поселений скептически относились к идеям проекта по расширению гражданского участия в местном самоуправлении, и происходило это по следующим причинам. Бюджеты поселений в первый год действия нового закона о местном самоуправлении формировались финансовыми органами муниципальных районов, и роль органов власти поселения в бюджетном процессе 2006 года была еще очень ограниченна. Главы поселений опасались, что на общественных собраниях будет сформулировано большое количество 25

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

требований, для удовлетворения которых в бюджете поселений не будет средств. Призыв к публичному обсуждению проблем может создать у жителей поселений иллюзию того, что в проекте предусмотрены дополнительные средства для их решения.

Жители не знакомы с распределением полномочий между уровнями местного самоуправления и будут требовать от администраций поселений решения вопросов, которые не находятся в их компетенции. На общественных собраниях будет нарушено справедливое распределение бюджетных средств из-за того, что наиболее активные и лучше организованные группы граждан будут лоббировать свои интересы в ущерб интересам всего поселения. Однако предложенные экспертами методы взаимодействия с общественностью привели к достижению общественного консенсуса. На конкурсной основе были отобраны десять муниципальных консультантов. Их обучили основам бюджетирования, а работая над реализацией проекта, они получили практический опыт работы по вовлечению общественности в управление поселением. При содействии международных экспертов и местных консультантов в пилотных сельских поселениях были сформированы рабочие группы из представителей администрации, депутатов муниципальных советов и представителей общественности. Для рабочих групп были проведены шесть тренингов по широкому кругу вопросов муниципального управления. Подобное обучение само по себе ведет к укреплению взаимодействия между администрацией и общественностью, росту общественной активности, гражданского участия в улучшении качества муниципальных услуг. В каждом пилотном поселении в соответствии с задачами проекта было проведено по пять общественных собраний. Активность участия населения в собраниях была очень высока. Во всех 22 пилотных поселениях были составлены планы повышения качества услуг, с 26

помощью которых решены или решаются приоритетные проблемы поселений и улучшается качество предоставления бюджетных услуг. Планы повышения качества услуг были направлены на решение широкого круга проблем – от улучшения уличного освещения, вывоза мусора, ремонта дорог до поддержки инициатив местных молодежных объединений. Реализация многих планов уже осуществлена. В результате реализации планов повышения качества услуг в пилотных поселениях проекта отремонтировано 107 км дорог и 10 км водопроводных сетей, восстановлены 6 водопроводных колонок и один родник, благоустроено три парка, две детских площадки и одна рыночная площадь, высажены сотни саженцев и разбиты клумбы, восстановлены линии уличного освещения в 10 селах и хуторах, вывезены тонны мусора, благоустроен детский пляж на берегу пруда, создан сельский спортивный союз, возрождены традиции проведения сельских праздников и многое другое.

К некоторым муниципальным консультантам (например, в Республике Адыгея) уже обратились главы районов, не участвовавших в проекте, с просьбой проделать у них такую же работу. Проект вызвал большой интерес среди глав поселений. Расширение идей проекта и распространение его опыта на другие регионы будет способствовать становлению местного самоуправления в сельских поселениях России.

«Люди способны на гораздо более деятельное и действенное участие в управлении теми территориями, на которых живут. Наш проект расширил доступ к информации, доступ к образованию в области самоуправления, доступ к специалистам, экспертам. Благодаря этому право на самоуправление стало реальным для сельских жителей России». Мария Амелина – старший специалист по социальному развитию, Всемирный банк

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Механизмы проекта Главный компонент проекта заключался в совершенствовании муниципального развития путем расширения гражданского участия в бюджетном процессе и муниципальном планировании и расширении предоставления услуг. Данный компонент осуществлялся группой международных консультантов, в которую входил Институт города (the Urban Institute, Вашингтон), Институт экономики города (Москва) и Институт исследования городских проблем (Urban Research Institute, Албания) (далее – международные эксперты). Международные эксперты разработали синергетический подход, включающий подготовку сельских муниципальных консультантов, формирование рабочих групп и вовлечение в работу проекта широкого круга местных активистов. Подготовка сельских муниципальных консультантов проводилась на основе интенсивного обучения и постоянного взаимодействия с международными консультантами. Рабочим группам в пилотных поселениях оказывалась постоянная помощь. Рабочие группы, в свою очередь, вовлекали в работу проекта все население пилотных поселений.

«В рамках проекта, обычные люди во всех поселениях поверили, что могут что-то изменить, и начали участвовать в конкурсах социо-культурных проектов. Например, поселение Таборское не выиграло грант, но теперь у них есть опыт подготовки конкурсных заявок. Беляевка получила грант на организацию досуга (они получили 10 пар лыж) и возрождение общественных парков. Андреевское получило грант на профессиональное обучение трактористов – а это важная профессия для поселения». (из отчета сельского консультанта Людмилы Трушниковой)

«В ходе проведения семинаров и общественных собраний выяснилось, что в действительности и население, и администрация открыты и готовы к диалогу. Более того, они к этому диалогу стремятся». Ольга Стрелец, координатор проекта по Пензенской области

Рис.1.

Внутрипроектное взаимодействие

Рабочие группы Сельские муниципальные консультанты

Семинары для рабочих групп Общественные собрания

27

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Разработаны калькуляторы для самостоятельного расчета (прогнозирования) поселениями межбюджетных трансфертов.

Для достижения целей проекта решались следующие задачи: подготовить сельских муниципальных консультантов, сформировать процедуры участия граждан в обсуждении местных проблем и вариантов их решения, а также внедрить их в повседневную практику, разработать технологии привлечения всех заинтересованных сторон к решению задач поселения и к контролю за деятельностью органов местного самоуправления. Для решения указанных задач были выполнены следующие мероприятия: Проведена серия семинаров-тренингов, на которых представители общественности и администрации пилотных сельских поселений прошли обучение по следующим вопросам: формы общественного участия в местном самоуправлении, факторы успеха при проведении общественных собраний, определение приоритетных проблем местного сообщества на основе использования критериев приоритетности, выработанных при участии населения, формирование местного бюджета на основе участия всех заинтересованных сторон, порядок разработки и реализации планов мероприятий по повышению качества услуг,

«Новая профессия – сельский муниципальный консультант» «Анализируя опыт работы в качестве муниципального консультанта, отмечу следующие положительные моменты: …Я получила новые знания, навыки и применила их для работы в сельских поселениях района …Я поняла. что полученные мною знания необходимы людям, которые живут в сельской местности, что они способны пробудить в них интерес к деятельности не только в их поселении, но и во всем районе …Я чувствовала радость за жителей поселения, когда группа активно работала и совместными усилиями удавалось добиться хоть каких-нибудь результатов и особенно когда эти результаты давали ощутимый положительный результат …Немаловажным стимулом для меня была поддержка со стороны администрации района, и даже скорее это был основной фактор. Приятно, когда глава сельского поселения видит в тебе партнера». (из отчета консультанта Людмилы Трушниковой) Я сразу разработала для себя перечень правил вхождения в новую обстановку.

1.

Я здесь не гость, а житель.

2.

Я не учитель, а партнер.

3.

Я надежный мостик от власти к людям и обратно. Мы будем учиться уважать друг друга.

4.

Мой опыт и знания будут служить моему поселению.

принципы межбюджетных отношений, принципы управления, ориентированного на результат, как эффективного механизма планирования и исполнения бюджета. Проведена серия собраний (сходов) жителей пилотных поселений, для формирования навыков гражданского участия в выборе приоритетов развития и процессах принятия решений. Разработаны планы мероприятий по повышению качества услуг.

28

5.

Учиться, учиться и учиться. Сегодня, оглядывясь на почти двухлетнюю работу в проекте, я понимаю…, что удалось главное: Красноульское сельское поселение начало, продолжает и будет жить по принципу: «Нельзя выжить, не развиваясь». (из отчета консультанта Александры Визняк)

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Теоретическое и практическое обучение сельских муниципальных консультантов и подготовка их для самостоятельной работы в дальнейшем Сегодня в сельских поселениях ощущается дефицит людей, обладающих навыками демократического управления, взаимодействия с общественностью, проведения собраний, социологических опросов для изучения общественно мнения и т.п. Поэтому одна из идей проекта состояла в том, чтобы подготовить сельских муниципальных консультантов, которые по окончании проекта могли бы распространять его наработки, творчески применяя инструментарий, предложенный им в ходе обучения и доказавший свою эффективность на практике. Предполагалось, что по окончании проекта консультанты будут иметь достаточную подготовку, чтобы, в случае продолжения проекта, работать самостоятельно либо предложить свои консультационные услуги иным организациям. Проведение серии семинаров-тренингов для местных сообществ и администраций пилотных сельских поселений Семинары-тренинги по каждой теме проводились международными экспертами для всех пилотных муниципалитетов – районов и поселений. Участниками тренинга были сельские муниципальные консультанты и члены рабочей группы каждого пилотного поселения соответствующего района. В каждом тренинге участвовало в среднем 30–40 человек. Вовлечение общественности: серия собраний (сходов) сельских жителей Федеральный закон №131-ФЗ требует, чтобы проект местного бюджета обсуждался на общественных слушаниях. Однако опыт показывает, что проведение одних бюджетных слушаний недостаточно для того, чтобы даже самые заинтересованные граждане смогли разобраться в вопросах бюджетного планирования и донести до администрации свои нужды. В пилотных поселениях была внедрена процедура выявления мнения местного сообщества относительно бюджетных приоритетов и учета этого мнения при подготовке бюджета поселения, состоящая из нескольких этапов. На каждом этапе проводилось общественное собрание.

На общественном собрании граждане получали информацию об основах местного самоуправления, его полномочиях, о бюджетном устройстве. Эксперты проекта и местные консультанты рассказывали о том, как сами жители могут участвовать в принятии решений и выборе средств достижения поставленных целей. После обширной информационной части происходило общественное обсуждение проблем поселения. На основании состоявшегося обсуждения рабочая группа готовила итоговый документ и представляла его в администрацию поселения. Администрация поселения учитывала этот документ в своих действиях и информировала об этом население и соответствующий представительный орган. Были проведены следующие общественные собрания. Собрание 1. Собрание по выявлению общественного мнения о перспективах развития местного сообщества и первоочередных задачах поселения. Собрание 2. Правильно ли мы вас поняли? Формирование консенсуса между администрацией поселения и местным активом по приоритетным проблемам поселения и направлениям работы местной администрации. Собрание 3. Общественные слушания по проекту бюджета на 2006 г. Собрание 4. Исполнение бюджета 2006 г. и обсуждение итогов реализации планов мероприятий по повышению качества услуг. Собрание 5. Общественные слушания по проекту бюджета на 2007 г. «Проект расширил «информационный горизонт» с помощью компьютерного оборудования, предоставленного как консультантам, так и поселениям, в которых до сих пор были только телефоны и не было ресурсов, чтобы приобрести что-то еще. Сейчас глава Андреевского поселения обменивается корреспонденцией с Москвой и Болгарией. В Таборском поселении все праздники снимаются на видео. А в Беляевском – оборудование используется для подготовки заявок на конкурсы и привлечения новых грантов на развитие территории». (из отчета Людмилы Трушниковой) 29

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Планы повышения качества услуг Планы повышения качества услуг составляются на основе принципов «управления, ориентированного на результат». Данные планы создают рамки и определяют последовательность действий для повышения качества определенной бюджетной услуги либо для решения какой-либо проблемы, стоящей перед местным сообществом (например, обеспечение чистоты территории, ремонт дорог, повышение занятости, уличное освещение и т.п.). В ходе составления планов предполагается: Осмыслить текущую ситуацию в связи с выбранной приоритетной проблемой/услугой; Сформулировать значимые и достижимые цели; Выстроить стратегию и план действий по достижению намеченных целей (с использованием оптимальных практик управления и анализом всех имеющихся ресурсов); Осуществить мониторинг оказания данной услуги либо оценить достигнутые результаты.

подробно рассматривались положения региональных нормативных актов о регулировании межбюджетных отношений. Для тех муниципальных районов, которые представили необходимую статистическую информацию, эксперты Института экономики города сделали компьютерные программы, которые позволяют прогнозировать объемы финансовой помощи поселениям. «Подводя итоги реализации Проекта, необходимо отметить следующее: Главы поселений в результате участия в Проекте лучше осознали свою роль как глав муниципальных образований, приобрели полезные знания и навыки взаимодействия с общественностью, научились комплексно смотреть на решение проблем и вырабатывать оптимальные решения. Во всех пилотных поселениях созданы рабочие группы, которые участвуют в определении приоритетных проблем местного сообщества и обсуждении вариантов их решения. Повысилась общественная активность населения пилотных поселений в решении проблем местного сообщества, благодаря которой удалось решить множество проблем в сфере благоустройства, организации культурного и спортивного досуга сельского населения.

Межбюджетные отношения Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, передаваемые в бюджеты поселений из бюджетов других уровней, являются наиболее существенным источником доходов бюджетов большинства поселений. И в этих условиях, естественно, важно понимать, какие принципы заложены в распределение финансовой помощи между поселениями, какие параметры являются решающими и т.п. Без понимания принципов межбюджетных отношений, своего рода «правил игры», органы местного самоуправления поселений не обретут уверенности во взаимоотношениях с вышестоящими органами власти и не смогут прогнозировать доходы бюджета поселения, формируемые за счет межбюджетных трансфертов. Для рабочих групп поселений и представителей районных администраций был проведен семинар, на котором излагались принципы межбюджетных отношений и 30

Общественные слушания стали более организованными и эффективными. Обсуждение тех или иных вопросов происходит в более конструктивном режиме. Повысилось взаимопонимание и доверие между органами самоуправления пилотных поселений и сельскими жителями, повлекшее за собой качественное улучшение жизни сельского населения. Реализованные планы повышения качества услуг, направленные на решение актуальных для населения проблем, для обеих сторон стали реальным подтверждением того, как может улучшиться жизнь сельского населения, если органы МСУ и местное сообщество действуют сообща. За полтора года удалось решить проблемы, которые ранее не решались годами, и главным «секретом успеха» стало активное взаимодействие представителей власти и общественности». (Надежда Сибатрова, координатор проекта по Пермскому краю)

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Примеры результатов проекта Поселение – наш дом, и мы хозяева в нем Поселение Красноульское, республика Адыгея

Молодежная группа «Синяя птица» была отмечена на собрании общественности в Красноульском за успехи в реализации проекта создания нового центра спорта и отдыха.

Под аплодисменты зрителей глава местной администрации вручал премии в размере 1000 рублей каждая хозяйствам, которые приняли наиболее активное участие в работе по улучшению качества жизни местного сообщества. Граждане обсудили работу, проделанную в течение прошедшего года по созданию системы качественного водоснабжения. «С сегодняшнего дня нам следует играть более активную роль в жизни нашего поселения», – заявила медсестра из местной поликлиники. Александра Визняк, сельский муниципальный консультант Майкопского района, так описывает общественное собрание в Красноульке, где недавно был проведен фестиваль и завершающий конкурс под названием «Поселение – наш дом, и мы хозяева в нем». Конкурс был проведен местной администрацией для того, чтобы выделить семьи, ставшие образцами ведения хозяйства и принявшие активное участие в благоустройстве поселения.

Кроме того, на фестивале были отмечены члены местного сообщества, которые активно работали в приоритетных направлениях, определенных общественностью поселения в 2005 г., и для которых впоследствии были разработаны планы действий по улучшению качества услуг. В 2006 г. в Красноульке были выбраны три приоритета: модернизация системы водоснабжения, создание новых спортивных сооружений и улучшение освещения улиц. При обсуждении успехов, достигнутых в области реализации планов действий по улучшению качества услуг, на фестивале были отмечены многие члены рабочих групп, работавших по данным приоритетным направлениям, в том числе местный электрик, который безвозмездно выполнял работы по обеспечению освещения улиц, и житель, помогающий местной молодежной группе «Синяя птица» строить площадку для спорта и отдыха. Призы и подарки получили более 30 граждан. Прежде всего, праздник стал моментом, когда сообщество смогло увидеть, как усилия граждан, местной администрации и местных групп, например, таких как Совет предпринимателей, взаимно дополняют друг друга для достижения положительных результатов. Александра Визняк, журналист по профессии, написала затем в одной из своих статей: «С самого начала проекта мы предполагали, что если нам удастся решить самую важную проблему – помочь гражданам и органам власти увидеть, насколько эффективно их взаимодействие, – обсуждение результатов проекта станет настоящим общим праздником». В поселении Красноульском продолжают активно решать проблемы местного сообщества. Был сформирован местный попечительский совет, для того чтобы аккумулировать и распределять внебюджетные ресурсы (например, пожертвования граждан) на нужды поселения в будущем.

31

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Чистота и благоустройство в Новозалесновском Поселение Новозалесновское, Пермский край

Благоустройство в поселении Новозалесновское.

На территории поселения Новозалесновское образовался ряд несанкционированных свалок. Некоторые жители утверждали, что им сложно вывозить отходы хозяйств в надлежащее место, а другие при этом признались, что изначально они не предполагали, что мусор превратится для них в серьезную проблему. Со временем, однако, проблема обострилась. Люди начали волноваться, что свалки и животные, которые обитают на их территории, могут стать источником инфекции. Другие отмечали, что горы мусора на территории пастбищ или вблизи от них представляют потенциальную угрозу для скота и его владельцев. Некоторые свалки привлекали стаи бездомных собак. Они искали себе пищу и порой вели себя агрессивно по отношению к людям. И наконец, свалки ухудшали общее впечатление от поселения.

32

Во время собраний общественности в 2005 и 2006 гг. жители решили, что свалкам в поселении не место. Эта тема была выбрана приоритетной на 2006 г., и был разработан план действий по улучшению качества услуг с использованием навыков, которые члены рабочей группы приобрели на семинарах, организованных в рамках проекта. Местная администрация провела опрос общественного мнения, чтобы выяснить, насколько серьезную проблему представляют свалки для жителей поселения, и определить потребность в услугах по сбору и вывозу мусора. Все участники опроса поддержали идею очистки земель, занятых несанкционированными свалками, и согласились принять участие в этой работе на добровольных началах. Кроме того, по результатам опроса, 70% респондентов сочли, что им необходима услуга по регулярному вывозу мусора. Когда были подведены итоги опроса, жители сформировали группу добровольцев из более чем 20 человек для того, чтобы начать очистку территорий несанкционированных свалок. Учащиеся старших классов и другие жители поселения создали «Команду Экологической Поддержки», чтобы помочь им. К настоящему моменту из 5 крупных свалок на территории поселения две были полностью расчищены. Кроме того, был заключен договор с одним из местных жителей, у которого есть трактор с прицепом, на уборку и вывоз мусора в надлежащее место дважды в месяц, по которому он будет получать 700 рублей в месяц. На нежилой территории поселения было создано официальное захоронение отходов, и жители были проинформированы о его местонахождении. Для того чтобы продолжить улучшение внешнего вида поселения, в рамках реализации плана действий по улучшению качества услуг были высажены новые клумбы.

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Чистая вода – общими усилиями Поселение Васильевское, Пензенская область

Вера Задорожная, глава поселения Васильевское, показывает на дорогу, где проходили работы по ремонту водопровода.

«Когда проект начинался, нужно признать, что сотрудники местной администрации были настроены немного скептически. Теперь я вижу, что им удалось добиться реальных успехов, и основной успех заключается в том, что члены сообщества объединились и достигли запланированных целей». Гульнара Кумалеева, муниципальный консультант Пензенского района Пензенской области

В Васильевском жители и сотрудники местной администрации впервые приняли участие в собрании общественности по выяснению общественного мнения осенью 2005 г. Им рассказали о новом Законе о местном самоуправлении, а затем они приняли участие в дискуссии о роли, которую местное сообщество может играть в принятии решений на местном уровне. Обсудив проблемы поселения, члены сообщества приняли решение, что основным приоритетом станет обновление системы водоснабжения. Местная администрация приняла данный приоритет во внимание при формировании бюджета поселения на 2006 год. Затем был разработан план действий по улучшению качества услуг.

В рамках плана действий на 2006 г. было запланировано восстановление водопроводных труб, протяженностью 5 км (из 9,5 км трубопровода, который нуждается в ремонте). К ноябрю 2006 г эта цель уже была достигнута. В результате 240 домов в поселении теперь имеют свободный доступ к питьевой воде. Финансирование проекта осуществлялось частично за счет местного бюджета, но жители домов, подключенных к водопроводу, собравшись, решили внести свой вклад в приобретение новых труб и проведение ремонтных работ. По завершении ремонтных работ не осталось средств на восстановление дорожного покрытия, которое было нарушено при работах. Один из местных граждан, член рабочей группы по реализации плана действий по улучшению качества услуг, у которого имелось необходимое оборудование, предложил помочь, и ему совместно с другими членами сообщества удалось восстановить дорогу за одни выходные. Сельский муниципальный консультант отмечал, что в Васильевком члены и лидеры сообщества скептически относились к проекту в начале его реализации. Они говорили, что ресурсы их бюджета очень ограниченны, боялись, что «ничего не получится», и указывали на более серьезные проблемы (например, высокий уровень безработицы), которые не так просто решить, используя механизмы гражданского участия или бюджетирования с участием всех заинтересованных сторон. Хотя эти опасения опирались на трудности, реально существовавшие в поселении, в течение прошлого года им удалось улучшить качество жизни местного населения, несмотря на все трудности. Помимо восстановления системы водоснабжения, в поселении удалось создать театральный кружок. Используя навыки, частично приобретенные в ходе семинаров и тренингов проекта, местная администрация приняла участие в конкурсе малых грантов, организованном фондом «Гражданский союз», и получила финансирование для приобретения кукол для детского кукольного театра.

33

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Праздники, воодушевившие людей Поселение Беляевское, Пермский край

Награждение участников «Конкурса-выставки цветов, фруктов и овощей».

Несмотря на то, что у Беляевки долгая и богатая традиция организации сельских праздников, в последние десять лет никаких праздников не отмечали. На первом собрании общественности осенью 2005 г. жители и представители местной администрации решили, что увеличение числа общественных культурных мероприятий поможет сплотить жителей, возродить моральные ценности и обеспечит дополнительные возможности для организации культурного досуга и развлечений. В связи с этим в сообществе было принято решение сделать возрождение традиционных праздников в поселении приоритетом на 2006 г. Для разработки плана действий по улучшению качества услуг в данной приоритетной области была сформирована рабочая группа, в состав которой вошли члены местной администрации, в том числе заместитель главы поселения, и члены сообщества – врач сельской больницы, преподаватели физкультуры и музыки. Члены группы применили на практике знания, полученные во время тренингов проекта, для того, чтобы собрать информацию для проведения анализа текущей ситуации, поставить цели, которых предполагается достигнуть в процессе улучшения, определить показатели продвижения к целям и план действий.

34

Хотя финансирование из местного бюджета было очень ограниченно, сообществу удалось действовать в соответствии с разработанным планом и осуществить многое из запланированного. В марте 2006 г. в поселении прошел фестиваль под названием «До свиданья, Зимушка-Зима!», в ходе которого жители совместно отпраздновали завершение зимы. Были проведены любительские соревнования и эстафеты по зимним видам спорта. Фестиваль состоялся в основном благодаря финансовой поддержке местного делового сообщества и был освещен в районной газете «Оханская Сторона». В июне в Беляевке был проведен фестиваль под названием «День села», в котором смогли принять участие все члены местного сообщества – от детей, которые участвовали в гонке на трехколесных велосипедах, до старейшин, которые получили почетные грамоты и подарки в ходе специально организованной церемонии. Некоторых стариков церемония растрогала до слез. В фестивале приняли участие представители местного делового сообщества, которые выступали с интересными презентациями. Кроме того, на празднике было много гостей. Фестиваль проводился при финансовой поддержке местных предпринимателей, многие из которых отметили, что им было приятно выступить в качестве спонсоров мероприятия, с такой радостью принятого жителями поселения. В августе в поселении прошел «Конкурс-выставка цветов, фруктов и овощей», который был воспринят с большим энтузиазмом. В мероприятии приняли участие многие жители, и награды были вручены в различных категориях. В соответствии с планом действий по улучшению качества услуг, на 2006 г. запланированы еще два мероприятия: конкурс «Играй, гармонь!» среди лучших гармонистов поселения и празднование 35-й годовщины Центра искусств. В течение года в планировании и подготовке мероприятий, а также непосредственно в праздниках участвовали жители всех возрастных групп. Несмотря на ограниченные финансовые возможности, местному сообществу удалось провести несколько фестивалей, способствовать коллективной деятельности членов сообщества и отметить личный вклад отдельных членов сообщества в общее дело.

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Создание «Гармонии»: обеспечение информирования населения Поселение Андреевское, Пермский край

Информационный центр «Гармония»,организованный в поселении Андреевское.

«Когда мы осуществляли план, мы поняли, что очень важно поставить конкретную цель, чтобы все работали для ее достижения. Гражданское участие начинается, когда жители понимают, что к ним прислушиваются». Надежда Александровна Бабушкина, директор муниципального информационного центра «Гармония». В Андреевском примерно треть хозяйств занимается птицеводством, которое является основным видом сельскохозяйственной деятельности и источником доходов поселения. Поэтому, когда летом 2005 г. в России появились первые сообщения о случаях заболевания птицы высокопатогенным вирусом птичьего гриппа, стало понятно, что заболевание, которое раньше встречалось только в странах Юго-Восточной Азии, теперь угрожает родному поселению. На собраниях общественности, проведенных в 2005 г, сообщество решило, что следует обратить внимание на профилактику птичьего гриппа. Вспышка заболевания, зарегистрированная ранее в Сибири, была связана с контактами домашней птицы с дикими утками, и поселение находилось в группе риска, поскольку вблизи поселения на территории семи прудов и пяти рек располагались колонии диких уток. Первым шагом по предотвращению заболевания является информирование населения, поэтому в поселении Андреевское

было принято решение обеспечить местному населению доступ к информации о вирусе птичьего гриппа, и распространение данной информации стало приоритетным направлением деятельности в 2006 году. Рабочая группа местного самоуправления/сообщества (РГ) разработала План действий по улучшению качества услуг для того, чтобы определить необходимые результаты и общую последовательность шагов по решению данной проблемы. В последнее время лишь некоторые жители поселения регулярно выписывали газеты и журналы, а также имели возможность слушать радио. В условиях недостаточного количества источников достоверной информации, ключевым мероприятием стало создание общественного информационного центра «Гармония». РГ выбрала местом для его создания местную библиотеку, место, доступное и известное всем жителям. В течение 2006 г. сотрудники центра «Гармония» при помощи местных студентов осуществляли деятельность по информированию местного сообщества о вирусе птичьего гриппа. Летом 2006 г. они напечатали плакаты, организовали информационные стенды и раздавали буклеты с информацией местным жителям. Они также подготовили выступление на тему птичьего гриппа и выступали с ним в соседних поселениях, чтобы там жители также получили необходимую информацию об опасностях, связанных с этим заболеванием. В учебный план местной школы был включен урок, посвященный птичьему гриппу. Для того чтобы применить полученные знания на практике, местные жители сделали прививки от вируса всей птице в поселении. В начале своего существования центр «Гармония» уделял основное внимание распространению информации о птичьем гриппе, но теперь он является информационным ресурсом для решения других проблем поселения, например, распространяет информацию для призывников о срочной службе в армии, информирует население о новом законодательстве, касающемся поселения. По результатам анкетирования 85% жителей отметили повышение информированности населения Андреевки и 95% высказали удовлетворенность работой центра.

35

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Фонды местного сообщества – инструмент повышения гражданской активности населения Лариса Аврорина, руководитель программ, CAF Россия Повышение активности граждан и их участие в определении приоритетов развития территорий, в реализации социальных программ, расширении сферы оказания социальных услуг являлось одним из важнейших направлений проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России». Рост активности населения должен был сопровождаться привлечением соответствующих ресурсов. Практика показала, что эффективным инструментом привлечения инвестиций в социальную сферу и развития социальной активности населения является модель фондов местных сообществ (ФМС). Эту модель CAF развивает и поддерживает в различных регионах России. Основная задача фонда местного сообщества – объединять усилия и средства всех секторов общества (власти, бизнеса и некоммерческих организаций) для решения местных проблем. Концепция фондов местного сообщества пришла в Россию в начале 1990-х гг., когда в России еще не существовал полноценный независимый третий сектор, сектор некоммерческих организаций, и отношение в обществе к фондам и некоммерческим организациям было довольно негативное. В этой ситуации создание принципиально новых организаций, призывающих объединить ресурсы сообщества для решения местных проблем, да еще на основе неприкосновенного капитала, казалось утопией и чем-то абсолютно чуждым российской ментальности.

36

ФМС аккумулирует местные и привлекает внешние ресурсы для решения задач местного сообщества и распределяет собранные средства через конкурсы. Периодически проходящие конкурсы позволяют оперативно решать проблемы территорий. Чтобы подать заявку на участие в конкурсе, необходимо уметь подготовить проект. Поэтому фонды в своей деятельности решают еще и образовательную задачу – эффективное обучение населения новым подходам для решения местных проблем, переход от идеи к проекту, распространение полученного опыта. ФМС действует на принципах коллегиальности и открытости, прозрачности и эффективности распределения ресурсов. Как некоммерческая организация ФМС при привлечении средств может использовать и местные ресурсы, и ресурсы международных грантов. Участие бизнеса в деятельности ФМС и формировании его капитала демонстрирует доверие к фонду и уверенность в эффективности и актуальности поддержанных проектов. Наличие и поддержка ФМС как постоянного института позволяет представителям местного бизнеса ощущать свою причастность и включенность в решение проблем сообщества. Но самое главное, что в фондах местных сообществ создан реальный механизм взаимодействия власти, бизнеса и НКО. Есть правила и подходы, процедуры и системы принятия решений, ответственности сторон и отчетности перед сообществом. Благодаря этому фонды получают все большее распространение в России не только как институт филантропии и гражданского участия.

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Возможности и предпосылки создания ФМС в сельской местности В рамках проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» CAF впервые использовал для села модель фонда местного сообщества, до этого работавшую только в городах. В рамках проекта не ставилась задача полного переноса этой модели на село, но общие характеристики и подходы к созданию местного фонда использовались. У CAF уже имелся опыт работы в «глубинке» , и это позволило определить особенности, приоритеты и направления деятельности сельских проектов1. Три модели формирования ФМС в регионах Проекта По результатам конкурсного отбора территорий в проект вошли Пензенская область, Республика Адыгея и Пермский край. При отборе территорий для проекта учитывался и такой критерий, как наличие регионального фонда или наличие условий для создания фонда. В каждом регионе к началу проекта сформировались свои подходы для охвата сельского населения, но ни в одном из них еще не было специального фонда для села. Однако условия и предпосылки для создания сельских фондов существовали.

В Пензе действовал региональный фонд «Гражданский союз», который в ходе проекта распространил свои грантовые конкурсные программы на сельские районы и провел обучение по конкурсным процедурам для сельских НКО и сотрудников сельских администраций. В 2005-2006 гг. прошло 4 конкурса, на которые было подано 94 заявки, в том числе с сельских территорий – 28 заявок. Семь заявок из села победили в конкурсах. Сельские проекты были профинансированы в общей сумме 300 тыс. руб., причем благополучателями каждого проекта стали в среднем около ста человек. В Пермском крае при содействии гранта CAF в 2005 г. был создан специализированный сельский фонд, осуществляющий все виды деятельности и в полной мере соответствующий определению и качественным характеристикам ФМС. Фонд собрал достаточные ресурсы, проводит конкурсы и имеет четкие ориентиры на развитие села. Зарекомендовал себя как влиятельная организация, имеющая достаточный опыт реализации интересных программ, способствующих активизации населения на сельских территориях Пермского края. В 20052006 гг. фонд провел два межтерриториальных конкурса, в которых рассматривались заявки только из сельских районов. В 2005 году представлено 86 проектов, поддержано 18 на сумму 830 тыс. руб., в 2006 году – 88 проектов, профинансировано 9 на сумму 441 тыс. руб. В среднем в реализации каждого проекта было занято около 25 благополучателей. Все три фонда решали схожие задачи:

В Республике Адыгея успешно работал ресурсный центр (РЦ) «Содействие». РЦ аккумулировал средства муниципалитета и местного бизнеса и распределял их на конкурсной основе преимущественно в городе. Деятельность РЦ по сути аналогична деятельности ФМС, тем не менее под влиянием опыта проекта был создан и зарегистрирован республиканский фонд для работы преимущественно на селе. В 20052006 гг. было проведено 4 конкурса, на которые подали 37 заявок, в том числе из села – 10. Шесть заявок победили в конкурсе и были профинансированы в общей сумме 190 тыс. руб. Благополучателями каждого проекта стали в среднем около ста человек.

1

поддерживали развитие общественного участия граждан, учреждений и общественных организаций в социальноэкономическом развитии сельских муниципальных образований; объединяли усилия всех секторов общества для решения местных проблем; аккумулировали местные ресурсы и направляли их на нужды местного сообщества на конкурсной основе; учили некоммерческие организации основам проектной культуры;

Программа КАФ «Конкурс социальных проектов ЮКОСа» работала в 9 сельских районах

37

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

определяли спектр социальных услуг, востребованных различными группами населения. В рамках проекта CAF способствовал: устойчивости фондов путем привлечения дополнительных финансовых ресурсов (участие в грантовых программах CAF, консультирование и информирование о дополнительных возможностях); включению новых фондов (Пермь и Адыгея) в Партнерство российских фондов распространению информации о фондах, популяризации их деятельности в регионах проекта и в стране в целом; повышению уровня квалификации сотрудников фондов; продвижению фондов на международный уровень путем участия в международных конференциях и ознакомительных поездках за рубеж. Каждая из трех региональных моделей ФМС осуществляла деятельность, направленную на развитие активности и участия населения в сельских районах, имеющих цель развития новых услуг и изменение качества жизни. В каждом фонде используются свои методы привлечения ресурсов (финансов), у каждого свои возможности и трудности, у каждого есть собственное видение места и роли фонда в регионе. Получат ли сельские фонды распространение в других регионах, зависит от наличия лидера, способного собрать вокруг себя команду и увлечь региональное или местное сообщество идеей фонда. Содействующие факторы – наличие на соседних территориях аналогичного фонда или крупного ресурсного центра по развитию гражданских инициатив и поддержка инициативы со стороны местной власти. Деятельность фондов, созданных в рамках проекта, демонстрирует возможности новой структуры. Участие в конкурсах и обучении расширяют горизонты людей, растет их активность, вовлечение в решение местных проблем. Происходит эффективное обучение новым формам работы. Сельских жиетелй мотивирует то, что они хотят сделать «у себя не 38

хуже, чем у соседей». И такой подход служит хорошим стимулом для перемен.

Рассказывает Нина Самарина, директор пермского фонда «Содействие»: «Когда пробуждается инициатива, возникают вопросы: «Что делать дальше? Как развиваться? Где искать ресурсы? Как повлиять на выбор приоритетов при решении множества проблем, стоящих перед селянами?» На большинство из этих вопросов дает ответ развитие третьего сектора, создание общественных организаций и объединений, некоммерческих организаций и фондов развития местных сообществ. При создании фонда местного сообщества необходимо учитывать все предпосылки – и объективные, и субъективные, сложившиеся в данной конкретной местности. К таким предпосылкам относится уровень социальноэкономического развития сельского поселения, наличие крупных бизнес-структур, иных предприятий и организаций, специализация бизнеса на данной территории, наличие инициативы и активности населения, наличие лидеров местного сообщества. Как показывает опыт, создание ФМС требует долговременных усилий и большой работы с населением. Главная функция ФМС – финансовая поддержка социальных программ на территории, поэтому успех фонда зависит от умения привлечь финансовые ресурсы и правильно ими распорядиться. Фонд привлекает средства из всех возможных источников. От того, насколько удачно осуществлен поиск средств, зависит репутация фонда. Необходимо разработать точный план, по которому будет сформирован консолидированный бюджет фонда, описать все возможные источники средств, описать всех возможных и потенциальных спонсоров – будущих друзей вашей организации. Могут быть использованы благотворительные акции, помощь добровольцев, благотворительные выставки-продажи, благотворительные ужины и балы, аукционы, концерты, другие массовые мероприятия, сбор средств на рабочих местах или «от дома к дому», благотворительный телефон, сбор пожертвований через ящикикопилки и др. формы».

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

Правовая поддержка сельских муниципалитетов и их населения Марина Якутова, к.ю.н., директор ЦПП

Попытки укрепить местное самоуправление в России, заменить существующую в местных органах управления философию выживания на философию развития, активизировать роль и участие самого населения в решении вопросов местного значения неизменно наталкиваются на неверие народа в собственные силы, незнание своих прав и возможностей, общее недоверие к государству в лице его многочисленных чиновников. Пути решения этих проблем могут быть совершенно различными, но очевидно, что ни один из них не сможет обойтись без правовой составляющей: скрупулезного изучения федеральных и региональных законов, регулирующих деятельность в области местного самоуправления, развития способности эффективного использования данных норм, совершенствования навыков и приемов муниципального нормотворчества, выработки правовых методик разрешения конфликтных ситуаций на местном уровне. Цель правовой составляющей проекта Всемирного банка состояла в ликвидации правового вакуума на пилотных территориях проекта и достигалась с помощью следующих направлений работы: 1.

2.

Помощь органам местного самоуправления пилотных поселений и районов в подготовке и принятии нормативно-правовых актов, необходимых в связи с реализацией реформы местного самоуправления. Обеспечение регулярного правового консультирования органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления пилотных муниципальных образований.

3.

Предоставление правовой помощи пилотным субъектам Российской Федерации в вопросах реализации реформы местного самоуправления.

4.

Взаимодействие с муниципальными консультантами по социальноэкономическим вопросам в процессе реализации планов проекта.

5.

Обеспечение консультирования жителей пилотных поселений по любым правовым вопросам.

Для оперативного решения задач была создана сеть консультантов по правовым вопросам. На конкурсной основе были отобраны местные юристы для работы в каждом пилотном районе проекта. Критериями отбора наряду с общими (возраст, образование, стаж работы по специальности) были такие, как опыт работы в государственных или муниципальных органах власти, опыт проектной деятельности, знание практической психологии и т.п. Выяснилось, что на селе действительно существует острый кадровый голод. Казалось бы, юридическое образование сейчас одно из самых распространенных, но в действительности, даже в районных центрах жителей с высшим юридическим образованием крайне мало. Для того, чтобы отобранные юристы смогли выполнять задачи, поставленные перед ними проектом, была проведена серия обучающих мероприятий по повышению их квалификации, а также осуществлялся мониторинг работы юристов. Кроме того, эксперты проекта М.Якутова и С.Шипов проводили рабочие совещания и консультации по текущим вопросам реформы местного самоуправления. В работе совещаний принимали участие главы и заместители глав пилотных районов и поселений, представители региональных администраций, муниципальные консультанты и региональные юристы. ЦПП МСУ ежемесячно направлял региональным юристам информацию о новых 39

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления-

нормативно-правовых актах, принятых федеральными органами государственной власти и связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации, а также аналитические материалы, связанные с вступлением упомянутых актов в силу, рекомендации по их применению. Принятие новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в значительной степени систематизировало круг общественных отношений, подлежащих правовому регулированию на уровне муниципальных образований. ЦПП МСУ провел анализ регулятивных полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований различных типов по старому и по новому законодательству. На основе этого анализа была составлена сравнительная таблица регулятивных полномочий, которая позволила наглядно отобразить, какие изменения в системе муниципальных нормативных правовых актов необходимо произвести. До начала реализации проекта нормативно-правовая база пилотных районов и сельских поселений была сформирована на 30–40%. В ряде сельских поселений нормативно-правовая база практически не разрабатывалась. Центром были разработаны две системы нормативных правовых актов («Дерево»), позволяющие обеспечить регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением полномочий, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления муниципального района и сельских поселений. За период реализации проекта нормативноправовая база пилотных муниципальных районов и сельских поселений улучшилась в два с лишним раза. Большую роль в этом процессе сыграла разработанная ЦПП МСУ модельная структура нормативных правовых актов муниципальных образований и методические рекомендации центра. Модельный устав сельского поселения, разработанный экспертами центра, в некоторых пилотных поселениях был принят за основу (например, в с. Красная Улька Республики Адыгея). В результате реализации правовой составляющей проекта нормативно-правовая база органов местного самоуправления пилотных муниципальных образований

40

заметно усовершенствовалась, а во вновь созданных МО Пермского края и республики Адыгея практически была создана с нуля. Имея перед собой «Дерево», муниципальные служащие и депутаты смогут и самостоятельно продолжать плановую и осмысленную работу над разработкой и принятием новых нормативных правовых актов и после окончания проекта. Целесообразность правового консультирования глав сельских муниципальных образований, специалистов и депутатов представительных органов местного самоуправления внешними консультантами очевидна. Это способствует повышению правовой грамотности должностных лиц органов местного самоуправления, в том числе выборных должностных лиц, и, соответственно, ведет к повышению эффективности работы органов местного самоуправления, призванных решать вопросы местного значения. За год работы проекта муниципальным служащим было оказано 370 консультаций, а населению пилотных муниципальных образований – более 700 консультаций «Бесплатные для жителей юридические консультации – находка проекта. Ограниченные материально люди рады получить консультацию специалиста». Юлия Маштакова, консультант по юридическим вопросам

По результатам, полученным в ходе реализации проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России», можно сделать общие выводы и дать некоторые рекомендации по осуществлению реформы МСУ в сельской местности. Проект показал, что в субъектах РФ попрежнему основную ставку делают на муниципальные районы, а не на поселения, и выстраивают взаимодействие с органами местного самоуправления поселений через муниципальные районы, что не позволяет органам государственной власти своевременно реагировать на нужды сельских поселений, искажает реальную ситуацию, ограничивает равенство прав муниципальных образований. Передача органам местного самоуправления муниципальных районов полномочий по обеспечению выравнивания уровня

Механизмы обеспечения эффективности местного самоуправления

бюджетной обеспеченности при недостаточном правовом и финансовом регулировании со стороны субъектов Российской Федерации приводит к использованию органами муниципального района данных полномочий для подчинения должностным лицам района органов и должностных лиц поселений. Исключительно остро стоит вопрос с кадрами для муниципальной службы в сельских поселениях. Требуется разработка качественных и системных образовательных программ, создание условий для закрепления молодых специалистов на селе, выделение в масштабе государства средств на подготовку муниципальных служащих. Установленные Правительством РФ требования к квалификации должностных лиц, осуществляющих формирование и исполнение бюджета поселения, не позволяют в поселениях замещать должности специалистов в области финансов из-за отсутствия кадров, отвечающих указанным требованиям. Столь жесткие требования нельзя считать обоснованными в отношении сельских поселений, так как зачастую бюджет сельского поселения по доходам и расходам составляет от нескольких тысяч до нескольких сотен тысяч рублей в год. Серьезные негативные последствия вызывает отсутствие должного информационного обеспечения органов местного самоуправления сельских поселений. Доступ к правовой базе затруднен, методические материалы поступают редко или не поступают вообще. Методическое обеспечение органов местного самоуправления поселений является одним из способов повышения качества муниципального управления. Обеспечить качественное муниципальное управление и соответствие муниципальной деятельности компетенции местного самоуправления позволяет реестр расходных обязательств как свод муниципальных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства. Формирование реестра расходных обязательств – это наиболее важная задача настоящего периода реализации реформирования местного самоуправления и административной реформы.

Необходимо ввести обязательный учет расходов поселений на поддержание в надлежащем состоянии объектов муниципальной собственности, своевременный ремонт и создание новых объектов инфраструктуры. Органы местного самоуправления поселений не могут и не должны нести ответственность за то, что государство долгие годы выделяло недостаточно средств для содержания инфраструктуры, необходимой теперь для реализации вопросов местного значения. Следует организовывать межмуниципальную кооперацию, но не только и не столько в части создания хозяйствующих субъектов, сколько в осуществлении ряда функций, требующих наличия специалистов, но обеспечивающих их полную рабочую неделю. В этом случае целесообразно использовать труд специалиста для оказания услуг нескольким поселениям на условиях долевого финансирования. Повидимому, имеет смысл задуматься о создании межмуниципального органа, которому может быть передан ряд исполнительных полномочий (за исключением властных). Исключительно важно выработать механизмы координации деятельности и согласования интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления поселений в вопросах развития территории и обеспечения прав граждан, а также в рамках национальных приоритетных проектов в социальной сфере. Необходимо разрабатывать законодательные процедуры согласования позиций, разрешения споров и разногласий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. И наконец, только широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения органами местного самоуправления, строгое следование законодательным положениям при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия и свободной творческой активности населения, а значит – для развитого местного самоуправления в нашей стране.

41

Измерение эффективности самоуправления Методы сбора статистических данных на основе принципов управления, ориентированного на результат: информационная карта поселения Антонина Ковалевская, директор по развитию ЦФП Мария Гараджа, старший консультант ЦФП

Реформа местного самоуправления в России поставила органы власти и управления в субъектах РФ и муниципальные образования перед необходимостью в сложной социальноэкономической ситуации принимать самостоятельные решения, относящиеся к развитию территорий. Традиционная практика развития муниципальных образований, опиравшаяся на задания и ресурсы, поступавшие из центра, перестала быть эффективной. В условиях реформы МСУ, четкого разграничения полномочий между уровнями власти в РФ, появилась потребность в создании новых систем планирования и управления территориальным развитием, систем, превращающих планирование в инструмент принятия обоснованных решений, направленных на достижение целей развития территорий, организации бюджетного процесса, улучшения качества жизни населения.

42

Задачи развития территорий не могут быть решены в полной мере без серьезного анализа сложившейся ситуации как в целом по региону, так и в отдельных муниципальных образованиях. На сегодняшний день органы государственной статистики не обеспечивают потребности муниципальных образований – и прежде всего, на уровне поселений – в информации, необходимой для принятия решений конкретным муниципалитетом. Это относится и к доходным источникам формирования местных бюджетов, и к обоснованию расходных потребностей муниципальных образований. Значительная часть этой информации существует в неформализованном виде. Носителями ее являются отдельные специалисты местной администрации, предприниматели, бюджетные учреждения и т.д. Вместе с тем вопрос информационного обеспечения процесса принятия решений на муниципальном уровне имеет еще один аспект. Необходимо соблюсти баланс между объемом и детализацией информации и трудозатратами на ее сбор и обработку, тем более в сельских поселениях, не обладающих ни кадровым потенциалом, ни достаточным объемом финансовых возможностей для проведения детального анализа ситуации и

Измерение эффективности самоуправления

прогнозирования социально-экономического развития конкретного муниципалитета. Более половины (55,9%) сельских поселений относятся к высокодотационным, доля дотаций, а так же доходов переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объеме доходов местных бюджетов колеблется от 50 до 100 %. Только 6,6% сельских поселений относятся к низкодотационным, доля дотаций, а также доходов переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объеме доходов местных бюджетов – до 5%. Это значит, что местные бюджеты сельских поселений не получают достаточно доходов от местных налогов и неналоговых доходов в соответствии с переданными им новыми полномочиями. В 43% от общего числа сельских поселений в 2006 году местные бюджеты были составлены с профицитом, 38% сбалансированы по доходам и расходам, 19% сельских поселений имели в 2006 году бюджет, составленный с дефицитом. Из числа бюджетов муниципальных районов 37% составлены с дефицитом, 59% с профицитом, 4% – бюджеты сбалансированы). Источник: «Информация Министерства финансов РФ о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2006 года» http://www1.min n.ru/rms/monitoring011006.pdf

Одним из способов реализации нового подхода к управлению поселением в условиях реформы местного самоуправления является создание и ведение информационной карты. Идея создания информационной карты не является новой, хотя и отражает давнюю потребность органов власти и управления в достоверной информации об объекте управления. Попытки создания информационных карт и паспортов муниципальных образований на сегодняшний день ограничиваются публикацией в разных вариантах, с различным набором показателей сборника статистической информации в лучшем случае на уровне муниципального

района. Как правило, такие сборники являются статичным документом, который не предусматривает возможности анализа и наглядного представления информации о муниципальном образовании и тем более для сравнения развития муниципального образования с другими поселениями. Информационная карта поселения разработана с целью компенсации недостатка в информации о муниципальных образованиях на поселенческом уровне. Карта содержит не только статистические показатели, собираемые статистическими органами (демография, уровень жизни населения, инженерная инфраструктура и т.п.), но и аналитическую информацию, данные о финансовых активах и имуществе муниципального образования, а также сведения о результатах предоставления ряда услуг, которые относятся в соответствии с действующим законодательством к полномочиям поселения. Показатели информационной карты по каждому разделу сгруппированы таким образом, чтобы пользователь мог получить полную информацию как в целом по вопросам социальноэкономического развития муниципального образования, ресурсного потенциала и уровня жизни населения, так и по отдельным секторам экономики муниципального образования (культура, образование, здравоохранение, благоустройство и др.). «Мой стаж как экономиста районной администрации – более двадцати лет, и опираясь на свой опыт, могу отметить, что информационная карта очень полезна для проведения аналитической работы, т.к. она детализирует ряд показателей и, кроме того, дает целостное представление о районе. Особую ценность представляют аналитические показатели управления финансами, потому что данной проблематикой в районе не занимались, а также показатели динамики развития местного сообщества, т.к. этому ранее не придавали значения. Без сомнения, информационная карта будет востребована при составлении прогноза развития района на последующие годы. Считаю необходимым продолжить заполнение карты и в будущем». Татьяна Пирожкова, экономист администрации Березовского р-на Пермского края.

43

Измерение эффективности самоуправления

Информационная карта разрабатывалась с учетом того, что ее заполнение будет осуществляться муниципальными служащими. Цель информационной карты – повысить информированность муниципального образования о результатах развития поселения. Назначение карты – служить базой для мониторинга и анализа реализации местного самоуправления в сельском муниципальном образовании, а также принятия решений в области социально-экономического развития и управления сельской территорией. Большая часть информации может быть собрана администрацией поселения, однако в информационную карту включены также показатели, которые могут быть получены в бюджетных организациях, расположенных на территории поселения и оказывающих услуги населению (услуги здравоохранения, образования, культуры и др.), и в районных органах статистики. Помимо статистической информации в карту включены показатели, которые могут быть получены путем опроса населения (показатели удовлетворенности населения услугами). Информационная карта содержит также ряд показателей, которые помогут органам местного самоуправления составить собственную оценку качества управления муниципальными финансами. Заполнение информационной карты носит рекомендательный характер. Полностью информационная карта в форме электронной таблицы имеется на прилагаемом компакт-диске.

44

При развитом местном самоуправлении муниципальная статистика нужна не столько для контроля сверху, сколько для самоконтроля органов МСУ и информирования граждан о качестве и эффективности работы органов управления. Информационная карта является источником информации для повышения прозрачности и подотчетности деятельности органов местного самоуправления и привлечения общественности к участию в местном самоуправлении. Одно из условий – обеспечение открытого доступа к информации о муниципальном образовании, бюджете и результатах деятельности органов местного самоуправления. Наличие документа, в котором собрана информация о поселении, будет интересна не только жителю поселения, но и организациям коммерческого сектора, которые работают на территории поселения или хотят развивать бизнес на территории поселения. Для публичного распространения информационная карта может быть трансформирована в другой формат в зависимости от темы и потребности в раскрытии информации. В любом случае, в муниципальном образовании должен быть принят нормативно-правовой акт, устанавливающий перечень показателей, формат и периодичность их подготовки и распространения. Информационная карта поселения была апробирована во всех трех пилотных регионах.

Измерение эффективности самоуправления

Мониторинг эффективности бюджетных услуг в области здравоохранения, образования и благоустройства Мария Гараджа, старший консультант ЦФП Михаил Дуганов, ведущий консультант ЦФП Елена Никитина, старший консультант ЦФП Реализация реформ местного самоуправления и межбюджетных отношений в России, сопровождающаяся процессами бюджетной децентрализации и расширением самостоятельности органов местного самоуправления в управлении бюджетными ресурсами на местах, порождает множество проблем, связанных с оценкой потребностей населения в получении публичных услуг, обоснованием расходных обязательств муниципальных образований. Практика муниципального развития требует поиска ответов на новые вопросы, ранее даже не обсуждавшиеся в процессе распределения бюджетных средств. К их числу относятся такие вопросы, как эффективность бюджетных расходов, качество муниципальных услуг, мониторинг результативности принимаемых решений в области социального развития муниципалитетов. Исследование, проведенное ЦФП, посвящено результатам анализа, который был проведен в сельских районах трех субъектов РФ и направлен на выявление проблем функционирования и финансирования основных сфер предоставления публичных услуг сельскому населению – образования, здравоохранения и благоустройства.

В рамках исследования был проведен анализ действующей нормативной правовой базы, регламентирующей разграничение полномочий в каждой сфере деятельности; целей финансирования отрасли, объема и структуры предусмотренных законодательством обязательств бюджетов сельских муниципальных образований; предусмотренных законодательством форм и механизмов финансирования учреждений каждого из трех сфер деятельности за счет средств муниципальных бюджетов. Исследование включало анализ доходов и расходов бюджетов муниципальных образований на предоставление услуг здравоохранения, образования и благоустройства, включая динамику расходов бюджета за 2003–2006 гг., финансирования из внебюджетных источников, необеспеченных или частично обеспеченных расходных обязательств муниципальных бюджетов. Детально рассмотрены институциональные аспекты финансирования образования, здравоохранения и благоустройства, в том числе организация мониторинга и контроля расходования бюджетных средств.

Закрепленные налоговые доходы поселений формируются за счет земельного налога, единого сельскохозяйственного налога, налога на имущество и налога на доходы физических лиц. Земельный налог и налог на имущество физических лиц зачисляется в бюджет поселения в полном объеме. Налог на доходы физических лиц – 10%, единый сельскохозяйственных налог – 30%.

45

Измерение эффективности самоуправления

Результаты анализа позволили сделать ряд выводов, подтверждающих необходимость проведения бюджетной политики, учитывающей особенности сложившейся ситуации с предоставлением услуг в сельской местности и оценки возможного воздействия принимаемых решений на качество этих услуг; оценки доходных источников бюджетов поселений и районов и их достаточности для финансирования закрепленных за ними обязательств. Например, проблемы благоустройства территорий поселений, которое практически не финансировалось последние 5–10 лет, в большинстве случаев необходимо решать при участии районных и региональных властей. Во многих поселениях мероприятия в сфере благоустройства за исследуемый период осуществлялись только при участии населения, однако, учитывая уровень доходов сельского населения, вряд ли стоит ожидать, что население сможет финансировать мероприятия, требующие больших вложений. В сфере здравоохранения реформа создала немало сложностей в обеспечении функционирования некогда целостной системы здравоохранения. У большинства субъектов РФ возникла проблема с вопросами делегирования полномочий по оказанию специализированной медицинской помощи с уровня субъекта РФ на муниципальный уровень. Достаточно острой остается проблема с передачей коек сестринского ухода, домов ребенка, специализированных детских санаториев с муниципального уровня на уровень субъекта РФ. По-прежнему до конца не урегулированы вопросы передачи имущества для выполнения тех или иных полномочий. Реализация национального проекта «Здоровье» на сельском уровне затруднена, так как национальные проекты имеют крайне запутанную систему администрирования, в результате чего органы местного самоуправления испытывают серьезные сложности при «встраивании» своих муниципалитетов в эти проекты.

46

В сфере образования бюджетное финансирование идет преимущественно только на текущую деятельность, при практически полном отсутствии целевых программ на инновационную деятельность и развитие материально-технической базы учреждений образования. Отмечается высокая дифференциация расходов по образовательным учреждениям и отсутствие механизма выравнивания. Одна из особенностей системы образования в сельской местности – наличие большого числа малокомплектных школ: примерно 64% от общего числа. В результате отсутствия утвержденного на региональном уровне механизма перехода на нормативное подушевое бюджетное финансирование, распределение средств муниципальных бюджетов по школам продолжает осуществляться традиционным способом, т.е.«от достигнутого». Безусловно, многие из перечисленных проблем, могут быть решены только путем внесения изменений в федеральное или региональное законодательство, однако широкое обсуждение этих проблем должно быть инициировано муниципальными образованиями, для которых эти проблемы стали тормозом в развитии и предоставлении качественных бюджетных услуг. Именно на уровень администраций муниципальных образований ориентированы рекомендации, разработанные в процессе проведенного анализа. Рекомендации исходят из закрепленных за муниципальными органами управления полномочий и их возможностей улучшить организацию предоставления услуг по каждому направлению.

Финансирование публичных услуг в образовании в сельских районах Пензенской области

целевые программы на инновационную деятельность и развитие материальнотехнической базы. При использовании норматива подушевого бюджетного финансирования в анализе распределения образовательной субвенции выявлен недостаток средств на финансовое обеспечение предоставления образовательной услуги по основным общеобразовательным программам.

По результатам проведенного анализа нормативной правовой базы, институциональных аспектов финансирования образования, а также анализа соответствия предусмотренных законодательством обязательств фактическим расходам бюджетов сделаны следующие выводы: Ввиду отсутствия утвержденного механизма перехода на нормативное подушевое бюджетное финансирование, распределение средств муниципальных бюджетов по школам продолжает осуществляться традиционным способом. Средства по нормативу не доводятся до каждой школы, что консервирует ситуацию финансирования школ по принципу «от достигнутого». Наполняемость обычных классов школ в сельской местности – в среднем 9-10 человек, наполняемость групп дошкольных образовательных учреждений в среднем не превышает максимальную рекомендуемую федеральную норму (20 человек) и является высокой – в среднем 19 человек по всем возрастным группам. Отмечается высокая дифференциация расходов по образовательным учреждениям. Механизмы выравнивания и повышения эффективности бюджетных расходов отсутствуют. По данным на 2005 год наибольшую долю расходов на образование в муниципальных районах занимают расходы на общеобразовательные школы – 79% от всех расходов на общее образование (15% – детские сады, 6% – учреждения дополнительного образования). Заработная плата занимает высокую долю в структуре расходов на образование – 71–73%. Происходит старение материальнотехнической базы образовательных учреждений, финансирование осуществляется преимущественно только текущей деятельности, отсутствуют

По результатам анализа выработаны рекомендации по совершенствованию управления и расходования бюджетных средств в сфере образования: 1.

Перейти на распределение средств образовательной субвенции с учетом нормативов подушевого финансирования, утверждаемых ежегодно на уровне субъкта РФ.

2.

Малокомплектные сельские школы финансировать по нормативу с учетом затрат, не зависящих от количества обучающихся.

3.

Провести паспортизацию зданий образовательных учреждений для углубленного анализа расходов на оплату коммунальных услуг, в дальнейшем перейти к нормативному финансированию коммунальных расходов.

4.

Для оценки результативности расходования бюджетных средств на образование и осуществляемой деятельности по каждому направлению в сфере образования рекомендуется разработать систему показателей, ориентированных на конечный результат и соотносить условия предоставления услуг в сфере образования с непосредственными результатами деятельности и конечным результатом (количество часов по предмету, квалификация преподавателей, уровень оснащенности необходимыми материалами с уровнем успеваемости, посещаемостью, числом побед на конкурсах и олимпиадах, количеством учащихся, поступивших в высшие образовательные учреждения и т.п.).

47

Измерение эффективности самоуправления

Финансирование публичных услуг в сфере благоустройства в Республике Адыгея

Мониторинг и контроль в сфере благоустройства требует изменений, т.к. данные о деятельности в сфере благоустройства и состоянии объектов благоустройства не систематизированы (нет увязки между объемом финансирования, объемом работ и результатом), нет специальных форм отчетности.

По результатам анализа текущей ситуации по финансированию благоустройства в пилотных поселениях были сделаны следующие выводы: Сфера благоустройства финансируется по остаточному принципу, расходы бюджета на благоустройство минимальны (0,1% – 1% от расходов бюджета). Бюджетные средства идут в основном на ремонт автомобильных дорог и мостов. С 2006 г., когда финансирование благоустройства было передано на уровень поселений, ситуация не улучшилась, т.к. бюджеты поселений не получили достаточных ресурсов для выполнения своих обязательств. Значительный объем работ в сфере благоустройства на уровне поселений выполняется за счет средств предприятий и населения и их привлечения к непосредственному участию в работах. Регулирование деятельности в сфере благоустройства находится в ведении органов местного самоуправления. Нормативно-правовая база в сфере благоустройства на уровне поселений только создается и требует дальнейшего развития (многолетняя программа по благоустройству территории, методика расчета финансового обеспечения, стандарты предоставления услуг в сфере благоустройства, критерии оценки качества работ и т.п.). Не во всех поселениях имеются предприятия, выполняющие работы по благоустройству, объемы финансирования позволяют привлекать лишь физических лиц. Договора на проведение работ в сфере благоустройства не содержат критериев оценки качества работ при их приемке, критерий оценки и приема работ сводится к своевременному выполнению работ.

48

В качестве основной рекомендации по совершенствованию управления и расходования бюджетных средств на благоустройство предложено внедрение мониторинга результативности бюджетных расходов (первый этап внедрения бюджетирования, ориентированного на результат). Для дальнейшей работы по внедрению мониторинга результативности в сфере благоустройства необходимо реализовать ряд мероприятий, которые должны быть утверждены главой администрации муниципального образования: 1.

Провести инвентаризацию объектов благоустройства с оценкой их состояния.

2.

Составить реестр расходных обязательств в сфере благоустройства.

3.

Составить программы по благоустройству с использованием показателей результативности.

4.

Организовать общественные слушания для уточнения приоритетов расходования бюджетных средств на благоустройство, провести презентацию плана работ по благоустройству, составленного с учетом нового подхода.

Измерение эффективности самоуправления

Обзор расходов на здравоохранение Березовского, Ocинского и Оханского районов Пермского края

1.

Проводить анализ ранней смертности (смертности в трудоспособном возрасте), которая приводит к потере трудового потенциала района. С целью выявления истинной картины алкоголизации населения, как одной из ведущих причин ранней смертности, провести углубленный неформальный социологический опрос.

2.

Установить финансовый норматив на годовое содержание ФАПа вне зависимости от количества посещений.

3.

Имущество ФАПов, участковых больниц, больниц сестринского ухода передать в собственность муниципальных районов с уровня поселений (сельсоветов) с оформлением технических паспортов.

4.

Перевести все койки сестринского ухода на финансирование из областного бюджета как социальных, т.е. изменить статус коек сестринского ухода в статус медикосоциальных. Для сохранения доступности первичной медико-санитарной помощи в той территории, где расположены койки сестринского ухода в случае отсутствия иных медицинских учреждений или структурных подразделений, целесообразно открыть ФАП или амбулаторию.

5.

Не меняя территориального размещения койко-мест дневного стационара в здании стационара, изменить организационную форму дневного стационара, т.е. вместо коек дневного пребывания ввести койкоместа дневного стационара поликлинического типа.

6.

Рассмотреть на уровне Пермского ТФ ОМС вопрос о создании резерва, за счет которого можно было бы обращаться за субвенциями при перевыполнении плана посещений в поликлинике.

По результатам анализа институциональных аспектов финансирования здравоохранения сделаны следующие выводы: Не завершено разграничение бюджетных полномочий и расходных обязательств между муниципальным уровнем бюджетов и уровнем субъекта РФ. Следствием этого является неэффективное отвлечение средств местных бюджетов на исполнение расходных обязательств бюджетов другого уровня. Основной проблемой муниципального здравоохранения остается несоответствие выделяемых бюджетных ассигнований расчетной потребности финансирования отрасли. Система финансирования муниципального здравоохранения нуждается в серьезных реформах, старт которым положил реализуемый Национальный проект, в частности, переход от двухканальной системы финансирования к одноканальной (за счет средств обязательного медицинского страхования), внедрение новых организационно-правовых форм учреждений и механизмов частичного и полного фондодержания участковой службы, введение полного тарифа, развитие рынка платных медицинских услуг. На основе исследований текущей ситуации в сфере здравоохранения разработан примерный план мероприятий по совершенствованию системы здравоохранения, а также общие рекомендации для улучшения функционирования отрасли здравоохранения в муниципальных районах:

49

Измерение эффективности самоуправления

7.

Применять нормирование нагрузок внутри поликлиники с установлением внешнего и внутреннего тарифа. Наличие внутренних резервов позволяет применять стимулирование качества работы медработников. Отсутствие стимулирующей роли оплаты труда в увеличении объемов посещений ограничивает доступность медицинской помощи для населения и гасит инициативу медперсонала.

8.

Принять меры по улучшению работы скорой медицинской помощи, усилить диспетчерскую телефонную службу, наладить взаимодействие врачей поликлиник и врачей скорой помощи.

9.

При остром дефиците бюджетных средств не отвлекать средства на финансирование бюджетных обязательств областного и федерального бюджета, а также системы ОМС, в частности на содержание дошкольно-школьного отделения, оргметодкабинета, централизованной бухгалтерии, на централизованную закупку бакпрепаратов, сахароснижающих и противотуберкулезных препаратов.

10. Для развития платных услуг: Изменить регулирование цен с прейскурантного метода на метод ограничения рентабельности. Не ограничивать заработную плату исполнителя рамками ЕТС, а перейти на сдельно- премиальную систему в зависимости от объема и качества услуг.

11. Внести изменения в «Порядок использования муниципального имущества, передаваемого в аренду» с целью перераспределения арендных платежей в пользу муниципальных учреждений здравоохранения.

50

Измерение эффективности самоуправления

Как измерить самоуправление, или Чего хотят сельские жители России? (краткое изложение материала) Тугрул Гургур, Университет штата Мериленд, США Мария Амелина, Всемирный банк Омар Азфар, Университет штата Мериленд, США Пилотный проект «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» уникален с точки зрения строгой оценки результатов. Мы использовали возможность, которую данный проект предоставляет для поиска ответов на ключевые вопросы, связанные с процессом децентрализации в сельской России: 1.

Какие особенности выбранных территорий и их населения связаны с показателями качества местного самоуправления, такими как, гласность, отчетность, профессионализм и финансовая самостоятельность?

2.

Какие характерные особенности территории и правила самоуправления заставляют местную администрацию более последовательно учитывать интересы и приоритеты населения?

3.

Каким образом помощь в реализации реформы, в данном случае – тренинги и консультации, помогает сельскому населению и администрации лучше адаптироваться к самоуправлению в условиях децентрализации?

многочисленные и мало изученные объективные и субъективные факторы. Здесь приведены некоторые результаты первой волны динамического трехлетнего измерения качества местного самоуправления. Понимание роли среды, исторического контекста, характеристик населения чрезвычайно важны для того, чтобы политики и практики местного самоуправления могли своевременно и гибко корригировать стимулы, заложенные в программы осуществления реформы. Основные результаты, полученные на первом этапе сбора данных1, были обобщены в 2 работах, представленных на прилагаемом компакт-диске. В первой части исследования рассматривается вопрос о соответствии приоритетов в области определенных бюджетных и муниципальных услуг, существующих у должностных лиц местных органов власти (как на уровне поселений, так и на уровне районов) и у населения местности. В этой работе мы стремимся проверить гипотезу о том, что чем ближе органы управления к населению, тем лучше они знают о потребностях и запросах населения, находящегося в их ведении. Во второй части исследуется более общий вопрос условий реализации реформы местного самоуправления, а именно, какие характеристики местности, домохозяйств и представителей власти на местном уровне делают местное самоуправление более открытым, заслуживающим доверия, профессиональным и подотчетным своим избирателям.

На качество местного самоуправления влияют 1 Предстоит еще второй и третий этапы сбора данных (второй проводится в конце проекта, в апреле 2007 г., чтобы проверить краткосрочные результаты реализации проекта, а третий – весной 2008 г., чтобы оценить, насколько устойчивы достигнутые результаты). Вторая и третья волны исследования позволят дать ответ на третий из ключевых вопросов данного исследования, а именно: какое влияние тренинги и консультации оказали на качество местного самоуправления в условиях реформирования и децентрализации.

51

Измерение эффективности самоуправления

Методика исследования Для того чтобы дать корректные ответы на эти непростые вопросы, и проект, и исследование были разработаны таким образом, чтобы избежать предвзятого отношения и по возможности исключить человеческий фактор при отборе. Регионы проекта – Республика Адыгея, Пермский край и Пензенская область – были отобраны на основании определенных критериев. Критерии отбора подразделялись на субъективные: заинтересованность органов местного самоуправления в реализации проекта на их территории, открытость местных администраций в отношении информации о социально-экономическом положении сельских муниципальных образований – и объективные: географическое положение и процентная доля сельского населения в регионе. Районы в регионах проекта, а также поселения в районах определялись методом случайного отбора. Выборка исследования подразделялась на следующие подгруппы: Тип A: районы и поселения, на которых проходил полный набор операционных действий проекта –обучение и техническое сопровождение муниципальных должностных лиц (районы обучения и сопровождения).

Доверие к другим жителям поселения и официальным должностным лицам органов власти разных уровней Участие в формальной и неформальной общественной жизни Участие в выборах

Тип B: районы и поселения, в которых обеспечивался доступ к информации и только обучение муниципальных должностных лиц (районы обучения).

Доверие к средствам массовой информации

Тип C: контрольные районы и поселения, в которых не проводилось никакой проектной работы, за исключением периодического проведения социологических измерений (контрольные районы).

Приоритеты в области муниципальных услуг

Чтобы уменьшить неконтролируемое влияние проекта на близлежащих территориях, поселения подгрупп Типа В и C отбирались как в тех же районах, что и поселения подгруппы Типа А, так и в дополнительной подгруппе районов в тех же субъектах Российской Федерации.

52

В исследовании приняли участие 6 районов Республики Адыгея, 9 районов Пензенской области и 9 районов Пермского края. В общей сложности, проект и исследование охватили 110 поселений в 24 районах. В каждом из поселений собирались следующие субъективные данные: были проведены по 2 опроса: среди домохозяйств и должностных лиц местных органов власти (анкеты см. на прилагаемом компакт-диске). Выборка для опросов домохозяйств включала от 17 до 19 респондентов, определенных методом случайного выбора в каждом поселении. В опросе представителей местных органов власти принимали участие 2-3 респондента в каждом поселении и 4-5 респондентов, представляющих органы власти районов. В общей сложности были опрошены 690 должностных лиц (517 на уровне поселений и 173 в органах власти районов) и 2049 респондентов на уровне домохозяйств. В ходе опросов общественного мнения в числе прочих обсуждались следующие вопросы:

Оценка качества получаемых муниципальных услуг

Удовлетворенность отношением представителей местных органов власти к потребностям населения Возможность подавать жалобы, добиваться реакции на потребности сообщества со стороны чиновников Экономические и демографические характеристики домохозяйства

Измерение эффективности самоуправления

Собранная объективная информация о поселениях включала: информацию о географическом положении (местонахождение, удаленность от районного центра), демографические характеристики (численность населения, половозрастной состав, изменения численности населения в течение последних 5 лет), экономические особенности домохозяйств (доход на душу населения, коэффицент неравенства по доходам/расходам внутри поселения), финансовое положение поселения/района (доходы/расходы бюджета, доля собственных доходов, распределение общественных ресурсов по статьям бюджета), особенности административного устройства (срок полномочий главы местной администрации, назначаемые/избираемые должностные лица), исторические особенности (процент крепостного населения в 1860 году, расходы на здравоохранение и образование во время реформ Столыпина и других децентрализационных реформ в XIX в., процент старообрядцев среди населения, процент грамотного населения в конце XIX в.). Второй и третий этапы сбора информации позволят нам установить, возрастает ли влияние местных особенностей со временем по мере реализации децентрализационной реформы и, что очень важно, каким образом различные формы обучения и технического сопровождения муниципальных должностных лиц и населения в период адаптации к реформе влияют на объективное качество работы местных органов власти и его субъективное восприятие.

Чего хотят сельские жители России? Сравнительный анализ приоритетов чиновников местного самоуправления и населения в области качества услуг. Теория демократического местного самоуправления гласит, что «Выборные служащие местных органов власти заинтересованы в получении информации о том, чего хотят граждане в их районе, и в удовлетворении этих пожеланий. Это повышает уровень благосостояния и

удовлетворенности граждан, поскольку они получают товары и услуги, в которых нуждаются более всего». (Tiebout 1956 и Oates 1972). Однако до сих пор не ясно, каковы практические отличия удовлетворенности работой местной администрации в более и менее централизованных контекстах управления. Стандарты государственного и муниципального управления сегодня занимают как ученых, так и политиков, работающих в странах с развивающейся и переходной экономикой. Высокие стандарты управления означают, что власть знает потребности граждан и удовлетворяет их честно и эффективно. В необъятной и постоянно множащейся литературе по вопросам коррупции и эффективности государственного управления вопросу стандартов управления уделяется достойное внимание. Вопрос о том, знает ли власть о требованиях населения (а его мы считаем не менее фундаментальным), остается недостаточно изученным. В данной работе мы попытаемся ответить на вопрос, знают ли власти, чего хотят граждане. В ходе анализа мы установили, какие из 17 видов предоставляемых бюджетных услуг наиболее востребованы жителями российского села, и насколько точно лидеры местного самоуправления осведомлены об этих потребностях.

Основные результаты исследования Полученные нами результаты в целом подтверждают полезность демократизации и децентрализации самоуправления в России с точки зрения удовлетворения нужд населения. Исследование демонстрирует, что представители местных администраций в России имеют достаточно точное представление о приоритетах граждан. Должностные лица в целом осведомлены, какие услуги востребованы населением их территорий, даже если приоритеты местного населения отличаются от приоритетов остальных территориальных образований выборки.

53

Измерение эффективности самоуправления

Илл. 1.

восприятие должностными лицами

Приоритеты домохозяйств в сопоставлении с представлениями должностных лиц

50%

дороги

r = .82

40% бытовые услуги поддержка личных хозяйств

30%

поддержка сельхозпредприятий учреждения здравоохранения содержание жилого фонда безработица

20%

10%

поддержка фермерских хозяйств досуговые учреждения вывоз бытовых отходов школы поддержка малого бизнеса дошкольные учреждения содержание кладбищ адби общественный транспорт общественный порядок щест учреждения культуры чре р

0% 0%

5%

10%

15%

Было установлено, что должностные лица на уровне поселения имеют более точное представление о приоритетах населения, чем власти на уровне района. Кроме того, представление первых чаще совпадает с мнением домохозяйств в оценке качества предоставляемых муниципальных бюджетных услуг. Можно предположить, что более эффективные информационные потоки формируются в результате пространственной приближенности чиновников к своему населению. Этот факт служит дополнительным аргументом в пользу делегирования полномочий по предоставлению услуг на уровень поселения.

20%

25%

30% 35% 40% восприятие жителями

В данной выборке избранные должностные лица имеют более точное представление о приоритетах граждан, нежели назначенные должностные лица (должностные лица, занимающие технические должности (здесь «специалисты») выделены в отдельную подкатегорию, чтобы не нарушать дихотомию избранных/назначенных должностных лиц), а также более точное представление о качестве предоставляемых муниципальных услуг. Этот вывод соответствует оптимистическим теориям демократии, в соответствии с которыми выборы создают мотивацию для власти выяснять реальные потребности людей и удовлетворять эти потребности2. Таким образом, наши результаты обеспечивают дополнительный аргумент в пользу демократизации местного уровня управления в России.

2 Wittman, Donald A. The Myth of Democratic Failure: Why Political Institutions Are Efficient (American Politics and Political Economy Series), University of Chicago Press 1997.

54

Измерение эффективности самоуправления

Илл. 2

представление о предпочтениях населения с точки зрения должностных лиц на уровне района

50%

представления о предпочтениях жителей с точки зрения должностных лиц на уровне поселений

Приоритеты домохозяйств и представления должностных лиц о приоритетах домохозяйств

50%

бытовые услуги

r = .74

40% поддержка личных хозяйств

30% поддержка фермерских хозяйств досуговые учреждения поддержка сельхозпредприятий

20%

учреждения здравоохранения

безработица

содержание жилого фонда

вывоз бытовых отходов

10%

школы поддержка малого бизнеса дошкольные учреждения общественный порядок общественный транспорт учреждения культуры

содержание кладбищ

0% 0%

10%

20%

30% 40% 50% предпочтения жителей

r = .87 общественный порядок учреждения культуры содержание кладбищ

дороги

40%

30%

д содержание жилого фонда бытовые услуги

учреждения здравоохранения драв

поддержка личных хозяйств безработица поддержка сельхозпредприятий сель

20% д о досуговые учреждения поддержка фермерских хозяйств ывоз бытовых отходов вывоз

10%

ш школы общественный транспорт поддержка малого бизнеса дошкольные учреждения

0% 0%

10%

20%

30% 40% 50% предпочтения жителей

(Каждый объект наблюдения представляет собой категорию муниципальных услуг на агрегированном уровне)

55

Измерение эффективности самоуправления

Илл. 3

Приоритеты домохозяйств и представления должностных лиц (ДЛ) о приоритетах домохозяйств

приоритеты домохозяйств в представлении должностных лиц

а) специалисты 60% r = .69

50%

общественный порядок учреждения культуры содержание кладбищ

40%

учреждения здравоохранения нен бытовые услуги

30%

содержание жилого лого фонда дороги безработица поддержка личных хозяйств п

20% школы поддержка сельхозпредприятий ержк малого бизнеса поддержка поддержка фермерских хозяйств дошкольные учреждения

10%

вы вывоз бытовых отходов общественный транспорт досуговые учреждения

0% 0%

10%

20%

30%

60% 40% 50% приоритеты домохозяйств

приоритеты домохозяйств в представлении должностных лиц

б) назначенные должностные лица 60% дороги

общественный порядок

50%

учреждения культуры

r = .71

бытовые услуги

содержание кладбищ

40% поддержка личных ичн хозяйств

30% по поддержка фермерских хозяйств поддержка сельхозпредприятий жд досуговые учреждения безработица учреждения здравоохранения держ д содержание жилого фонда ыво бытовых отходов вывоз

20%

10%

школы кол

поддержка малого бизнеса дошкольные учреждения общественный транспорт

0% 0%

56

10%

20%

30%

60% 40% 50% приоритеты домохозяйств

Измерение эффективности самоуправления

приоритеты домохозяйств в представлении должностных лиц

в) избранные должностные лица 60% общественный порядок

50%

учреждения культуры

r = .90

содержание кладбищ вывоз бытовых отходов

40%

дороги поддержка о личных хозяйств бытовые услуги

30%

безработица

ержа содержание жилого фонда учреждения здравоохранения поддержка сельхозпредприятий жка фермерских хозяйств поддержка

20%

держ малого бизнеса поддержка до досуговые учреждения школы дошкольные учреждения общественный транспорт

10%

0% 0%

10%

20%

30%

60% 40% 50% приоритеты домохозяйств

(Каждый объект наблюдения представляет собой категорию муниципальных услуг на агрегированном уровне)

Илл. 4

Качество услуг: Сопоставление представления домохозяйств и должностных лиц (ДЛ)

а) профессиональные должностные лица 50%

в) назначенные должностные лица 50%

r = .64

40%

40%

30%

30%

20%

20%

10%

10%

0%

r = .45

0% 0%

10%

20%

30%

40%

50%

домохозяйства (жители)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

домохозяйства (жители)

б) избранные должностные лица 50%

r = .73

40% 30% 20% 10% 0% 0%

10%

20%

30%

40%

50%

домохозяйства (жители)

(Каждый объект наблюдения представляет собой категорию муниципальных услуг на уровне муниципального района)

57

Измерение эффективности самоуправления

Кроме того, мы проанализировали воздействие аграрных и крестьянских реформ конца девятнадцатого – начала ХХ века (в результате которых была введена ответственность местных органов власти за финансирование здравоохранения и общего образования) на результаты в муниципальных образованиях нашей выборки. Обнаружилось, что исторические факторы играют важную роль в сегодняшних муниципальных институтах. Чем выше доля расходов на образование и здравоохранение в бюджетах 1897 года, тем выше уровень совпадения приоритетов домохозяйств и местных властей. Также мы обнаружили некоторые подтверждения тому, что местные доходы могут оказывать положительное воздействие на степень совпадения приоритетов. В районах, где местные бюджеты формируются в большей степени за счет местных источников доходов, нежели трансфертов, как правило, наблюдается более высокий уровень совпадений между потребностями населения и представлениями власти об этих потребностях.

В ходе исследования было проанализировано соотношение между совпадением приоритетов населения и власти и такими известными показателями качества управления, как коррупция и удовлетворенность населения. Обнаружилось, что в территориальных образованиях с более высоким уровнем коррупции наблюдается более низкий уровень совпадения приоритетов. Возможным объяснением этого факта может быть то, что есть некий более глубокий институциональный фактор, который вызывает и коррупцию, и расхождение приоритетов. Другим возможным объяснением этого соотношения может быть намеренное искажение коррумпированными чиновниками приоритетов населения, чтобы иметь оправдание для перераспределения ресурсов в сферы более удобные для извлечения административной ренты. Илл. 6

Совпадение приоритетов и уровень коррумпированности органов местного самоуправления 15%

Совпадение приоритетов и сбор местных доходов (доля местных доходов в бюджете) 2003

различия в приоритетах

14%

r = .56

12% 10% 8%

12% 9% 6% 3% 0%

10%

20%

30%

40%

(Каждый объект наблюдения представляет собой категорию муниципальных услуг на уровне района)

6% 40%

50%

60%

70%

80%

90% 100%

2004 14% различия в приоритетах

r = .47

оценка коррумпированности

доля местных доходов в бюджете

r = .35

12% 10% 8% 6% 40%

50%

60%

70%

80%

90% 100%

доля местных доходов в бюджете (По данным на уровне районов)

58

расхождения в приоритетах

Илл. 5

И, наконец, мы рассмотрели, как совпадение приоритетов влияет на удовлетворенность граждан получаемыми услугами. Это, возможно, самый непосредственный показатель качества государственных и муниципальных услуг. Мы выяснили, что граждане присваивают низкий рейтинг удовлетворенности тем услугам, в отношении которых чиновники недооценивают потребности граждан. Этот результат свидетельствует, что совпадение приоритетов действительно является важным элементом муниципального и государственного управления и таким образом подчеркивает важность изучаемого вопроса.

Измерение эффективности самоуправления

Какие факторы определяют качество управления в сельской России?3 Цель этого исследования состоит в том, чтобы установить, как характеристики, которые в литературе связываются с качеством власти, соотносятся с объективными характеристиками муниципалитетов, и с субъективным восприятием гражданами качества работы органов власти на уровне района и поселения. В исследовании были выделены следующие характеристики управления: открытость (показатели – взаимное доверие между гражданами и доверие к органам власти местного регионального и национального уровней, поддержка объединений и коллективных действий, эффективность каналов распространения информации о потребностях граждан и механизмов реагирования на получаемую информацию, отчетность); профессионализм (показатели – компетентность, меритократия4, мотивация и образованность); финансовая/административная самостоятельность (показатели – сбор местных доходов (на душу населения и доля в совокупных доходах поселения), автономность управления, уровень взаимодействия между региональной администрацией и администрацией района/поселения); традиции уважения к гражданам и важности бюджетной сферы как инструмента оказания услуг (показатели – доля крепостного населения, расходы на образование и здравоохранение в период земских реформ конца XIX века, доля грамотного населения, доля старообрядцев среди населения). При исследовании качества управления мы противопоставили позитивную связь подлинной гражданской позиции и качественного управления порочному кругу, объединяющему апатию, коррупцию органов

власти и некачественные, менее востребованные услуги. В рамках этих параметров мы начинаем с анализа формальных и неформальных муниципальных институтов (открытость системы), их соотношения с историческими факторами (например, культурное наследие крепостного права, роль различий в религиозных практиках и влияние земских реформ XIX века, на органы местного самоуправления). Затем мы устанавливаем наличие связи между показателями местными социальных и культурных устоев и административной и бюджетной самостоятельности. Для того чтобы выделить влияние различных определяющих факторов на качество управления, мы используем многофакторный регрессионный анализ. Анализ проводится как на уровне поселения, так и на уровне района, чтобы установить, на каком уровне органы власти более подвержены влиянию данных внутренних факторов, и определить, является ли сама по себе пространственная приближенность органов управления к сообществу в данном случае важным фактором. И формальная, и неформальная открытость являются важными характеристиками качества управления. Долговременное существование формальных органов местного самоуправления на уровне поселения (Пензенская область) способствует доверию со стороны граждан и активному гражданскому участию. В муниципальных образованиях, где жители больше доверяют друг другу и должностным лицам местного самоуправления (установлена сильная зависимость между этими переменными), уровень коррупции органов власти в восприятии граждан гораздо ниже, а качество предоставляемых услуг – выше. В свою очередь, доверие другим жителям поселения и органам местного самоуправления прямо пропорционально гражданской активности – членству в общественных организациях – что опять-таки коррелирует с низким уровнем коррупции органов власти и высоким качеством бюджетных услуг в восприятии граждан.

3 Wittman, Donald A. The Myth of Democratic Failure: Why Political Institutions Are Eff i cient (American Politics and Political Economy Series), University of Chicago Press 1997.

4 Меритократия – теория, согласно которой власть должна осуществляться людьми, отличающимися своими достижениями, способностями и профессиональной компетентностью, а не социальным происхождением или приписываемым статусом (от лат. Meritus – достойный и греч.

Kratos – власть).

59

Измерение эффективности самоуправления

Илл. 7

Доверие домохозяйств органам местного самоуправления и коррупция органов местного самоуправления в восприятии домохозяйств и Доверие домохозяйств органам местного самоуправления и качество работы органов местного самоуправления (с точки зрения домохозяйств).

оценка жителями качества работы органов МСУ

3.00 2.00 1.00 (3.00) (2.00)

(1.00) .00)

1.00

2.00

3.00

(2.00) (3.00)

Формальное участие граждан в местном самоуправлении также находится в прямой зависимости от уровня открытости и доверия к местным органам власти. Местные органы власти поселений, имевших формальный юридический статус более длительное время (в Пензенской области), имеют самый высокий уровень доверия со стороны населения. Прямая и косвенная политическая активность населения – голосование на местных выборах, подача жалоб представителям органов местного самоуправления, интерес к местным новостям и пр. – соотносятся с приведенными выше высокими показателями социального капитала. Интересно отметить, что интерес к местным новостям делает местное сообщество более критично настроенным по отношению к местным органам власти и снижает уровень доверия к их представителям.

доверие органам местного самоуправления

Взаимное доверие между людьми и коррупция в органах местного самоуправления (в восприятии домохозяйств).

2.00

1.00 (2.00) (1.00)

1.00 1.0

2.00

3.00 3.00

(2.00) доверие органам местного самоуправления

Средние показатели в пределах района. Индексы стандартизированы с помощью стандартных средних значений погрешности.

Переходя к более активным формам участия в общественной жизни – коллективным действиям, – мы обнаруживаем, что зависимость сохраняется: домохозяйства, имеющие высокий уровень взаимного доверия и доверия к должностным лицам местных органов власти, более активно участвуют в совместной деятельности на пользу общества (уборка улиц, ремонт общественных зданий, собрания общественности). В свою очередь, домохозяйства в тех районах, где граждане активно участвуют в общественной деятельности, оценивают уровень коррупции местных органов власти как более низкий.

60

доверие органам местного самоуправления

(3.00)

коррумпированность органов МСУ

оценка жителями коррумпированности на уровне МСУ

Илл. 8

2.00 1.00 (3.00)) (2.00)

((1.00)

1.00

2.00

3.00

(2.00) (3.00) взаимное доверие между жителями

3.00 2.00 1.00 (2.00)

(1.00)

1.00 1 00

2.00

(2.00) (3.00) взаимное доверие между жителями

Средние значения в пределах района. Индексы стандартизированы с помощью стандартных средних значений погрешности

Измерение эффективности самоуправления

Илл.9

Участие в коллективных действиях и доверие к другим домохозяйствам. Участие в коллективных действиях и оценка домохозяйствами уровня коррупции в местных органах власти. Участие в коллективных действиях и оценка домохозяйствами качества работы местных органов власти по предоставлению услуг.

Илл. 10 1.00 (3.00)

(2.00) (1.00 (1.00)

1.00

2.00

3.00

(2.00) коллективные действия

2.00

2.00

1.00

коррупция

(3.00)

(2.00) (1.00)

Политическая активность местного населения и доверие к другим домохозяйствам (с точки зрения домохозяйств муниципалитета). Политическая активность местного населения и уровень коррупции в органах местного самоуправления (с точки зрения домохозяйств).

1.00 1.

2.00

3.00

(2.00)

доверие к другим жителям

доверие к другим жителям

2.00

большему количеству встреч с местным населением. В то же время неотъемлемой составляющей эффективного местного самоуправления является не только наличие официальных органов самоуправления на местном уровне, но и форма наделения должностных лиц властными полномочиями. В Пензенской области, где должностные лица местного самоуправления назначались, а не избирались, их внимание к нуждам населения оценивается населением как наиболее низкое.

1.00

(2.00)

(1.00)

2.00

(2.00) политическая активность

коллективные действия

2.00 2.00

1.00 (2.00)

(1.00)

1.00

2.00

доверие к другим жителям

оценка деятельности органов МСУ

1.00

1.00

(2.00)

.00) (1.00)

1.00

2.00

(2.00)

(2.00)

политическая активность коллективные действия 2.00

Средние значения в пределах района. Индексы стандартизированы с помощью стандартных средних значений погрешности 1.00

(2.00) коррупция

Исследование также показало, что существование юридически закрепленного формального самоуправления на уровне поселения (в нашей выборке только в Пензенской области формальное управление на местном уровне существовало в одной и той же форме с начала переходного периода) способствует большей доступности представителей местных органов власти и

(1.00))

1.00

2.00

(2.00) политическая активность

Средние значения в пределах района. Индексы стандартизированы с помощью стандартных средних значений погрешности

61

Измерение эффективности самоуправления

Илл. 11

степень открытости органов МСУ по оценке домохозяйств

Еще один важный фактор, оказывающий значительное влияние на восприятие домохозяйствами качества органов местного самоуправления, – наличие собственных ресурсов у муниципалитета. Органы местного самоуправления, способные собрать больше ресурсов для решения проблем местного населения (а между уровнем благосостояния района и сбором собственных ресурсов существует лишь слабая зависимость), воспринимаются как менее подверженные коррупции, привлекают большее количество граждан к участию в общественной жизни поселения и воспринимаются как более гибкие в решении местных проблем.

Профессионализм органов местного самоуправления и уровень гласности в органах местного самоуправления (в восприятии домохозяйств). Профессионализм органов местного самоуправления и отчетность органов местного самоуправления (в восприятии должностных лиц)

степень отчетности оранов МСУ по оценке должностных лиц

И аналогично, наличие правил само по себе недостаточно для создания обстановки гласности, доверия или признание органов местного самоуправления менее коррумпированными. Только реальное, а не формально выполнение правил ведет к положительным изменениям в сторону большего доверия местным органам власти и снижению оценок коррумпированности. Оценочно, более профессиональные должностные лица работают в тех районах, где органы местного самоуправления являются открытыми и доступными с точки зрения домохозяйств.

2.00

1.00 (2.00)

((1.00)

1.00

2.00

(2.00) профессионализм

2.00

1.00 (2.00)

(1.00)

1.00

2.00

(2.00) профессионализм

Средние значения в пределах района. Индексы стандартизированы с помощью стандартных средних значений погрешности

62

Измерение эффективности самоуправления

Илл. 13

Достаточность ресурсов (с точки зрения должностных лиц) и коррупция в местных органах власти с точки зрения домохозяйств. Местные расходы на душу населения и показатель политической активности граждан.

Влияние исторического прошлого на доверие к органам власти и на степень открытости.

2.00

1.00 (2.00) (1.50)(1.00)(0.50) 0) 0.50 1.00 1.50

2.00

(1.00)

3.00 доверие к органам власти ( по оценке населения)

коррупция (по оценке населения)

Илл. 12

2.00 1.00 0

20

40

60

80

100

(1.00) (2.00) доля крепостных крестьян, 1861

(1.00) ресурсы (по оценке должностных лиц)

3.00

политическая активность

1.00 3.50

3.60 60

3.70 3 70

3.80 3 80

3.90

4.00

4.10

4.20

(1.00)

степень открытости (по оценке населения)

2.00 2.00

1.00 0

20

40

60

80

100

(1.00) (2.00) доля крепостных крестьян, 1861

(2.00) расходы на душу населения (из местного бюджета)

Средние значения в пределах района. Индексы стандартизированы с помощью стандартных средних значений погрешности

Собранная нами уникальная база данных позволила нам оценить один из редко измеряемых факторов общественной активности и качества местного самоуправления. Наши данные о численности крепостного населения (от которого отличаются «государевы крестьяне», жизнь которых была регламентирована совершенно иначе: для них исключались телесные наказания, и они платили оброк в качестве налога вместо работы на барщине, подразумевавшей плохо регулируемый, наполовину рабский труд на благо землевладельцев) в Пензенской губернии в 1861 г. показали, что в тех районах, где доля крепостного населения была меньше, уровень доверия к органам власти выше, структуры местного самоуправления более открыты, явка избирателей на местные выборы выше. Такие предварительные результаты свидетельствуют о том, что активность местных сообществ имеет исторические корни и должна быть исследована дополнительно.

Средние значения в пределах района. Индексы стандартизированы с помощью стандартных средних значений погрешности

Для того, чтобы оценить соотношение приведенных выше переменных по значимости для оценки уровня коррупции в местных органах власти, а также качества работы местных органов власти, был выполнен многофакторный анализ, в котором в качестве зависимых переменных выступали в первом случае уровень коррупции в местных органах власти с точки зрения населения, а во втором – оценка населением качества работы местных органов власти. Результаты анализа приведены ниже.

63

Измерение эффективности самоуправления

Коррупция Зависимая переменная в данном случае – индекс коррупции, который был выведен на основании результатов анкетирования домашних хозяйств. У нас есть пять групп независимых переменных в уравнении регрессии: Переменные государственного управления Гласность, отчетность, профессионализм, ресурсы, коррумпированность Переменные социального капитала Доверие к другим домохозяйствам, поддержка добровольческих организаций, коллективная деятельность, участие в политических процессах Исторические переменные Крепостное население, старообрядцы, столыпинские реформы Переменные децентрализации Внутренние ресурсы, расходы на местное самоуправление на душу населения, сбор местных доходов, гибкость, отношения с центральными/региональными органами власти Переменные характерных особенностей местности: Благосостояние, неравномерное распределение благосостояния, численность населения, урбанизация, проводятся ли выборы в местные органы власти Регрессионный анализ проводится на уровне поселения. В связи с вероятностью возникновения проблем обратной обусловленности, мы исключили из регрессии переменную доверия к органам власти.

64

Результаты анализа приведены в Таблице 2. Поскольку у нас нет данных по историческим переменным, расходам на государственные нужды и сбору местных доходов для всех трех регионов, в первом уравнении эти независимые переменные исключены из модели. Затем для районов Пермского края использована полная модель со всеми переменными. Мы начинаем анализ с характеристик поселений. Здесь только одна значимая переменная: численность населения. Она имеет положительный коэффициент, что предполагает более высокий уровень коррупции органов власти в поселениях с большей численностью населения. Затем, в столбце 2 мы переходим к анализу характерных особенностей местности. Переменные участия населения в коллективных действиях и поддержки общественных организаций имеют статистически значимые отрицательные значения, а это значит, что общественная активность домохозяйств способствует повышению качества управления на местном уровне. Явка на выборы и политическая активность населения также снижают показатель коррупции, т.е. участие граждан в политических процессах также положительно влияет на должностных лиц местных органов власти. Еще одна значимая переменная – доверие к СМИ. Чем выше доверие граждан к СМИ, тем ниже уровень коррупции в органах власти. В третьем столбце мы рассматриваем переменные государственного управления. Только степень открытости органов власти имеет достаточно значимый коэффициент с ожидаемым знаком. В следующем столбце анализируются переменные внутренних ресурсов и децентрализации. Переменная внутренних ресурсов имеет высокое отрицательное значение. Это значит, что органы местного самоуправления, обладающие достаточными ресурсами, скорее всего, не будут с точки зрения граждан глубоко коррумпированными.

Измерение эффективности самоуправления

В пятом столбце в модель включены все значимые переменные, кроме исторических и переменной финансовой децентрализации в связи с отсутствием полных данных по ним. Численность населения все еще имеет достаточно высокий положительный коэффициент. Среди переменных социального капитала по-прежнему высокими отрицательными значениями обладают переменные общественной активности (поддержка общественных организаций и участие в коллективных действиях). Хотя политическая активность теряет здесь свою значимость, явка на выборах остается значимой при уровне значимости 5%, что свидетельствует о возможном влиянии политической активности населения на качество местного управления. Гласность и открытость местных органов власти, а также внутренние ресурсы также остаются значимыми. В последнем столбце мы добавляем к анализу исторические переменные и переменную финансовой децентрализации. Поскольку значения всех этих переменных известны нам только для Пермского края, в данном столбце рассматривается только этот регион. И снова результаты в основном совпадают с базовой моделью. Среди новых переменных значимыми с отрицательным знаком оказываются только расходы на местное самоуправление на душу населения.

65

Измерение эффективности самоуправления

Табл. 1

Показатели коррупции в местных органах власти Зависимая переменная: коррупция в органах власти поселений (с точки зрения домохозяйств) (1) Благосостояние

0.1100 (1.35) Неравномерность распределения благосостояния в рамках района

0.0991 (0.92)

(3)

(4)

(5)

(6)

-0.0401 (-1.39)

-0.0777 (-0.45)

-0.1234 (-0.95)

-0.1544 (-1.56)

0.0477 (0.78)

0.0366 (0.31)

0.0009 (0.03)

0.0393 (0.25)

Численность населения района (логарифм)

0.1404 (2.00)** 0.1692 (1.99)**

0.1027 (2.22)**

0.0904 (1.73)*

0.1718 (2.33)**

0.1402 (1.94)*

Урбанизация

-0.1120 (-1.44) -0.0733 (-1.05)

0.0470 (0.77)

0.0002 (0.94)

0.0763 (0.33)

0.0441 (0.99)

Местные выборы (Да)

-0.0531 (-1.05) -0.0033 (-0.05)

0.0099 (0.13)

0.0412 (0.65)

0.0302 (0.31)

Доверие другим домохозяйствам

-0.1003 (-1.41)

0.0904 (1.53)

Поддержка добровольческих организаций

-0.1890 (-2.03)**

-0.3693 (-3.44)*** -0.1043 (-1.81)*

Коллективные действия

-0.3566 (-2.89)***

-0.2622 (-2.25)**

0.2422 (2.08)**

Явка на выборы

-0.2292 (-2.40)**

-0.1718 (-2.33)**

-02347 (-2.32)**

Политическая активность

-0.2003 (-2.41)**

-0.1112 (-1.47)

-0.1327 (-2.22)**

Информационная и политическая осведомленность населения

-0.0873 (-0.94)

-0.0771 (-0.65)

-0.1103 (-1.07)

Доверие средствам массовой информации

-0.1929 (-2.32)**

-0.1785 (-1.53)

0.2951 (2.14)**

0.2261 (2.51)**

Уровень открытости в органах местного самоуправления

-0.2102 (-2.12)**

-0.2001 (-2.32)**

-0.2330 (-2.19)**

Процедуры отчетности в органах местного самоуправления--

0.0751 (1.15)

0.0011 (0.10)

0.0770 (0.97)

Отчетность на практике

-0.1326 (-1.56)

-0.0692 (-1.30)

-0.0990 (-1.39)

Профессионализм местных органов власти

0.0992 (1.16)

0.0929 (1.03)

0.0112 (0.17)

Ресурсы местных органов власти

-0.2502 (-2.42)** -0.1821 (-2.30)**

-0.2178 (-2.24)**

Взаимодействие между местными органами власти и региональными/федеральными органами

0.0654 (0.26)

0.0932 (1.53)

0.0593 (0.41)

Самостоятельность местных органов власти в принятии решений

0.0284 (0.11)

0.0024 (0.04)

0.0218 (0.36)

Численность крепостных, 1897

0.0244 (0.80)

Численность старообрядцев, 1897

-0.1102 (-1.02)

Доля расходов на здравоохранение и образование в государственном бюджете, 1897

-0.0033 (-0.05)

Расходы на местное самоуправление на душу населения (логарифм)

-0.2302 (-2.31)**

Сбор местных доходов

0.0411 (0.41)

N

110

110

110 0.

110

110

44

Rsq

0.1102

0.3287

1652

0.1482

0.3781

0.4627

Материал: поселения во всех регионах проекта модель со случайными уровнями факторов

66

(2)

-0.1326 (-1.56) -0.0990 (-1.39)

Измерение эффективности самоуправления

Качество работы органов местного самоуправления Зависимой переменной в данном случае является качество работы органов местного самоуправления с точки зрения домохозяйств. Мы также обращали внимание на показатели изменений в представлениях домохозяйств о качестве работы местных органов власти. Переменные государственного управления Гласность, отчетность, профессионализм, ресурсы, уровень коррупции Переменные социального капитала Доверие к органам власти, доверие к другим домохозяйствам, поддержка общественных организаций, участие в коллективных действиях, политическая активность населения Исторические переменные Численность крепостных и старообрядцев в 1861 г., земская реформа и реформа Столыпина Переменные децентрализации Внутренние ресурсы, расходы на нужды местного самоуправления на душу населения, сбор местных доходов, гибкость, отношения с центральными/региональными органами власти Переменные характерных особенностей местности: Благосостояние, неравномерное распределение благосостояния в пределах района, численность населения, урбанизация, проводятся ли местные выборы Регрессионный анализ производится на уровне поселения. Результаты представлены в Таблице. Поскольку у нас нет данных по историческим переменным, расходам на государственные нужды и сбору местных доходов для всех трех регионов, в первой выборке результатов данные независимые переменные исключены

из модели. Затем для районов Пермского края использована полная модель со всеми переменными. В первом столбце рассматриваются характерные особенности поселений. Домашние хозяйства в поселениях, где уровень благосостояния выше, с большей долей вероятности будут удовлетворены качеством работы органов местного самоуправления. С другой стороны, неравномерное распределение благосостояния не имеет в данном случае большого значения. Интересно отметить, что жители поселений, в которых проводятся местные выборы, менее удовлетворены качеством работы муниципальных администраций. Возможно, представители домохозяйств в этих поселениях критически настроены по отношению к органам местного самоуправления и судят их строже. В следующем столбце, переходя к характеристикам домохозяйств, мы обнаруживаем, что оценка качества работы местных органов власти повышается, если домохозяйства в поселении склонны доверять друг другу. Взаимное доверие может стать решающим фактором, снижающим операционные расходы при обеспечении товаров и услуг. Показатели участия в коллективных действиях и поддержки общественных организаций также имеют высокие значения со знаком плюс. Несмотря на то, что показатель явки на выборы незначителен, наблюдается устойчивое влияние политической активности населения на оценку им качества работы местных органов власти. В третьем столбце рассматриваются переменные государственного управления. Значимыми показателями с ожидаемыми знаками в данной группе являются уровень открытости и уровень коррупции в органах местного самоуправления. Если домохозяйства характеризуют органы местного самоуправления как открытые и доступные для граждан, они также высоко оценивают качество работы органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг. Показатель коррупции, с другой стороны, имеет значимое отрицательное влияние.

67

Измерение эффективности самоуправления

Табл. 2

Показатели качества работы органов власти в поселениях Зависимая переменная: качество работы местных органов власти (с точки зрения домохозяйств) (1)

(3)

(4)

(5)

(6)

0.2448 (2.51)** 0.2213 (2.13)**

0.1509 (1.97)**

0.1935 (1.87)*

0.1344 (1.58)

0.0701(0.29)

-0.1369 (-1.18) -0.0397 (-1.12) Неравномерность распределения благосостояния в рамках района

-0.0494 (-0.49)

0.0341 (0.22)

-0.2294 (-0.50)

0.0048 (0.55)

Благосостояние

Численность населения района (логарифм)

-0.0399 (-0.41) 0.1355 (1.16)

0.0967 (0.90)

0.0551 (0.60)

0.0134 (0.89)

0.0879 (0.27)

Урбанизация

0.0129 (0.44)

0.0282 (0.61)

0.0093 (0.14)

0.0111 (0.13)

0.0111 (0.13)

Местные выборы (Да)

-0.2685 (-2.49)** -0.2305 (-2.11)**

-0.0032 (-0.09)

-0.2685 (-2.33)** -0.2344 (-1.98)** -0.1740 (-1.93)*

-0.1985 (-1.99)**

Доверие другим домохозяйствам

0.2022 (2.30)***

0.2198 (2.89)***

0.2535 (2.71)***

Поддержка добровольческих организаций

0.1980 (2.24)**

0.1551 (1.97)**

0.0924 (0.89)

Коллективные действия

0.1092 (1.58)

0.1389 (1.58)

0.1753 (1.52)

Явка на выборы

0.0701 (0.29)

0.0937 (1.52)

0.0724 (0.83)

Политическая активность

0.2189 (2.68)**

0.1918 (2.21)**

0.2261 (2.78)***

Информационная и политическая осведомленность населения

0.0091(0.33)

0.0212 (0.21)

0.0212 (0.21)

0.0424 (0.62)

0.1240 (0.74)

Доверие средствам массовой информации

0.0965 (0.95)

Коррупция в местных органах власти

-0.2439 (-2.44)**

-0.2558 (-2.57)**

-0.1902 (-2.30)**

Открытость органов местного самоуправления

0.3317 (2.99)***

0.2900 (2.96)***

0.3104 (2.67)**

Процедуры отчетности в органах местного самоуправления

0.0545 (0.40)

0.0511 (0.21)

0.0831 (0.81)

Отчетность на практике

-0.1326 (-1.16)

-0.0633 (-0.63)

-0.0133 (-0.10)

Профессионализм местных органов власти

-0.0047 (-0.02)

0.0009 (0.01)

0.0009 (0.01)

Ресурсы местных органов власти

0.1716 (2.00)**

0.2122 (2.53)**

0.2387 (2.37)**

Взаимодействие между местными органами власти и региональными/федеральными органами

0.2761 (2.44)**

0.1009 (1.55)

0.0320 (0.41)

Самостоятельность местных органов власти в принятии решений

0.1904 (2.12)**

0.1606 (1.80)*

0.1260 (1.53)

Численность крепостных, 1897

0.0409 (0.38)

Численность староверов, 1897

0.1101 (1.41)

Доля расходов на здравоохранение и образование в государственном бюджете, 1897

-0.1059 (-1.04)

Расходы на местное самоуправление на душу населения (логарифм)

0.0971 (0.89)

Сбор местных доходов

-0.0289 (-0.40)

N

110

110

110

110

110

44

Rsq

0.1102

0.3287

0.1652

0.1482

0.3781

0.4627

Материал: поселения во всех регионах проекта модель со случайными уровнями факторов

68

(2)

Измерение эффективности самоуправления

В столбце №4 мы анализируем внутренние ресурсы и переменные децентрализации. Все три переменных имеют значимые величины с ожидаемыми знаками. Чем больше ресурсов у органов местного самоуправления, тем вероятнее положительная оценка их работы со стороны домохозяйств. Хорошие отношения с центральными/региональными органами власти и гибкость управления персоналом, бюджетного процесса и предоставления услуг также повышают рейтинг органов местного самоуправления в глазах граждан. В пятом столбце в анализ включаются все значимые переменные модели, кроме исторических и переменной финансовой децентрализации в связи с отсутствием полных данных по ним. Наличие местных выборов все еще имеет отрицательное значение при коэффициенте значимости 10%. Доверие к другим домохозяйствам, гласность/открытость органов местного самоуправления и уровень коррупции являются наиболее значимыми переменными с соответствующими знаками. Участие в коллективных действиях утрачивает свою значимость, но поддержка общественных организаций все еще значима со знаком плюс. Внутренние ресурсы и гибкость остаются значимыми в группе переменных, связанных с количеством ресурсов. В шестой колонке анализируются также исторические переменные и переменные децентрализации, однако ни одна из них не является значимой в рамках данной модели.

69

Измерение эффективности самоуправления

Выводы В рамках подробного микроисследования местного управления в России мы рассмотрели вопрос об относительной значимости различных показателей качества управления. Было установлено, что органы местного самоуправления, наделяемые властными полномочиями в процессе местных выборов, имеют более четкие представления о потребностях своих избирателей. В то же самое время граждане в таких муниципальных образованиях более склонны критически оценивать качество работы органов местного самоуправления. Открытость сообщества (определяемая участием населения в коллективных действиях, поддержкой общественных организаций и доверием к другим домохозяйствам) является решающим показателем, обеспечивающим работу сектора бюджетных услуг с учетом потребностей их адресатов. В таких сообществах также менее вероятно развитие коррупции в местных органах власти и более вероятен высокий рейтинг органов местного самоуправления у местного населения. Мы также обнаружили, что политическая активность домашних хозяйств (на выборах или при участии в собраниях общественности и т.п.) имеет большое значение для снижения уровня коррупции и создания мотивации у должностных лиц для качественного предоставления муниципальных услуг. Несмотря на то, что наличие формальных процедур и механизмов отчетности не создает условий для осуществления качественного управления, этому способствуют гласность, открытость и внимание к потребностям населения со стороны органов местного самоуправления. Нам не удалось обнаружить прямой зависимости между профессионализмом и качественными практиками управления и высоким качеством работы местных органов власти. Вероятно, показатели, использованные в данном исследовании для оценки профессионализма, были недостаточно надежными, поскольку основывались на самооценке должностных лиц

70

местного самоуправления. Кроме того, в ходе исследования обнаружилось достаточно сложное соотношение между качеством управления и переменными, связанными с ресурсами (внутренние ресурсы муниципального образования, административная децентрализация и взаимодействие с федеральными/региональными органами власти). Несмотря на то, что достаточное количество местных ресурсов помогает снизить уровень коррупции с точки зрения домохозяйств и повысить уровень их удовлетворенности качеством муниципальных услуг, нам не удалось обнаружить прямой связи между ресурсами поселения и вниманием власти к приоритетам населения. Самостоятельность и гибкость органов местного самоуправления в управлении персоналом, формировании бюджета и обеспечении муниципальных услуг способствуют повышению показателя удовлетворенности граждан, но не влияют на соответствие приоритетов органов власти и местного населения. Что касается исторических факторов, влияющих на качество управления, нам удалось обнаружить некоторое соответствие между реформами конца XIX –начала XX века и конвергенцией приоритетов домохозяйств и представлений должностных лиц об этих приоритетах. Однако большая доля крепостного населения в 1860 году существенно снижает это положительное влияние. И наконец, мы установили, что население в более открытых и демократичных регионах критичнее относится к действиям местных властей. Хотя в этих регионах люди склонны выставлять более строгие оценки своим народным избранникам, однако, когда мы смотрим на объективные показатели качества управления (например, на степень совпадения приоритетов должностных лиц и населения) мы на самом деле обнаруживаем, что власти в таких регионах гораздо больше ориентируются на запросы людей и избегают жесткого административного управления сверху – вниз.

Заинтересовано ли население в самоуправлении? Молодежь и деревня: дети рисуют гербы и флаги поселений Антон Ольшванг, художник

Каждая культура уникальна и каждая предполагает наличие уникальной системы ценностей, передаваемой из поколения в поколение. Специфика исторического развития России привела к сбою механизма преемственности; в результате большие группы людей, в том числе и многие сельские сообщества толком не знают, кто они, частью чего они являются, о каких фактах своей

Гербы и флаги, нарисованные участниками мастер-класса в селе Андреевка (Пермский край).

истории им сожалеть и какими успехами гордиться. В условиях стремительно меняющегося политического и экономического контекста проявляется стремление к культурной самоидентификации отдельной личности, населенного пункта, города, региона и страны в целом. На всех уровнях общественной жизни угадывается желание обрести собственное уникальное лицо-образ. Этот образ выполняет множество функций, выступает как средство общения (визитная карточка) и как адрес (культурная и пространственная самоидентификация). К сожалению, возрождение культурных ценностей сегодня зачастую невозможно без специальных долгосрочных культурологических проектов, разработанных с учетом особенностей социальноэкономического развития той или иной территории и/или группы людей, на этой территории живущих. Согласно предположению специалистов Всемирного банка, кумулятивный эффект от осуществления таких проектов одновременно и/или на базе так называемых проектов развития превышает эффект от каждого из этих проектов в отдельности.

71

Заинтересовано ли население в самоуправлении?

В этой связи нами был проведен пилотный культотологический проект. Идея проекта: предложить детям и подросткам придумать и создать художественными средствами символы, например, флаги и гербы, в которых бы выражалось их личное отношение к своей среде. Это могли бы быть собственные, семейные символы, гербы или флаги населенного пункта, района, двора, или даже компании. Каждой аудитории должна быть предложена своя тема, наиболее к ней близкая, т.к. собственная система ценностей – самоидентификация – может быть воссоздана только в знакомой и понятной системе координат. Принципы реализации проекта Отбор пилотных территорий должен проходить с использованием специально разработанных критериев отбора; Руководитель проекта на месте должен быть хорошо знаком детям и пользоваться у них авторитетом; Базой для реализации проекта должен стать местный музей (школьный, производственный, краеведческий), а руководителем проекта может быть местный краевед, если он удовлетворяет первым двум условиям; Для детей младшего и среднего возраста базой проекта может стать школьный кружок или факультатив; Дети старшего возраста могут объединяться вокруг танцевального кружка или клуба с помощью D-джеев или V-джеев (видео-художников).

1

72

Трушникова Л.Б. – слеьский муниципальный консультант

«В нашем сельском музее открыта постоянно действующая выставка геральдики поселения, выполненной детьми. Если бы Людмила Борисовна1 не привезла к нам Антона Ольшванга, то дети никогда бы не проявили свой талант в этом направлении. Профессиональный художник увидел, что в сельской глубинке живут замечательные и талантливые дети, неравнодушные к своему селу. Ведь мы с сентября месяца еженедельно ведем уроки местного самоуправления в старших классах нашей школы по учебникам, предоставленным в рамках проекта73» Вера Болотова, глава Андреевского поселения, Пермский край Работа началась с мастер-классов для детей и подростков, живущих в пилотных поселениях Оханского района Пермского края (Андреевском, Беляевском, Острожском, в г. Оханске). Мастер-классы проходили на базе муниципального краеведческого музея г. Оханска и краеведческого музея села Андреевка. Дети были очень увлечены идеей проекта и с удовольствием в нем участвовали. Работы детей были представлены на выставке в родном селе, а лучшие работы – в медиаклубе Государственной Третьяковской галереи на Крымском валу, в Москве в июне 2006 года. По отзывам как посетителей, так и участников проекта, работы юных художников раскрыли внутренний мир детей и позволили оценить богатство нюансов взаимоотношения детей с окружающей их семейной, общественной и исторической средой. Отношение детей к созданию гербов и флагов показало, насколько глубоко они интересуются историей родного села и небезразлично относятся к его дальнейшей судьбе. От имени нашего проекта благодарим Пермский фонд поддержки социальных инициатив «Содействие» и фирму «Алендвик», проявивших интерес к проекту и оказавших помощь в его реализации.

Заинтересовано ли население в самоуправлении?

Местное население: между государством и сельским самоуправлением Александр Никулин, к.э.н., Интерцентр Тамара Кузнецова, д.э.н., Институт экономики РАН

В марте – апреле 2006 года в Республике Адыгея, Пензенской области и Пермском крае Междисциплинарный академический центр социальных наук (Интерцентр) провел опрос представителей сельских муниципальных администраций и местных жителей в связи с внедрением нового закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Всего было собрано 67 интервью – чуть более двадцати в каждом из трех пилотных регионов проекта. Всем респондентам предлагалось высказаться по вопросам, связанным с историей его семьи и домохозяйства, с текущим социальноэкономическим положением поселения, района, области. Особое внимание обращалось на знания и суждения респондентов по поводу местного самоуправления (МСУ) и нового 131го закона. Исследование проведено силами к.э.н. Никулина А.М. (руководитель проекта), д.э.н. Кузнецовой Т.Е., к.с.н. Рогозина Д.М., магистра социологии Яшиной А.Д. Содержащийся на компакт-диске текст является краткой сводкой, фрагментарным обозрением накопленных обширных материалов, требующих дальнейшего тщательного и развернутого аналитического описания.

Авторы исследования обобщили мнения и настроения сельских жителей и тем самым представляют читателю контекст осуществления проекта Всемирного банка «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России». В подробном материале, содержащемся на компакт-диске, приводится несколько довольно обширных цитат, отражающих, по мнению авторов, интересные и объективные умозаключения и факты, высказанные местными жителями об их повседневном взаимодействии с органами государства и МСУ. Мнения сельских жителей и комментарии к ним сгруппированы по темам: краткая характеристика положения в регионах, оценки ситуации в связи с вступлением в действие 131-ФЗ, описание состояния домохозяйств, ситуация в образовании, здравоохранении, культуре, так как это сферы социальной инфраструктуры, в рамках которых население получает бюджетные услуги. Вопреки некоторым пессимистическим оценкам исследование показало, что во всех обследованных регионах на селе имеются очевидные предпосылки для развития местного самоуправления.

73

Заинтересовано ли население в самоуправлении?

Исследование выявило спонтанные процессы саморазвития и самоорганизации населения. Отметим, что необходимое для устойчивого МСУ взаимодействие между местной властью и населением все же еще недостаточно развито. Практически во всех районах, исследователи сталкивались с ситуацией, когда средства сельских муниципальных округов уходили в район, а средства районов в регион. Для справедливого распределения ресурсов и оптимальной организации межбюджетных отношений необходимо проводить инвентаризацию имущества и земли в муниципальном округе, что на практике делается далеко не везде. Должен быть возможен и пересмотр границ муниципальных образований, поскольку предусмотренные 131-ФЗ межселенные территории могут быть использованы в качестве дополнительных ресурсов, в частности, сельскими муниципальными округами. Исследование подводит к выводу, что региональные и местные экономические, социальные, культурные особенности имеют огромное значение для успеха реформы на местах. Незнание или игнорирование их при проведении реформы самоуправления может значительно снизить эффект даже значительных государственных вложений. Политика гибкой конкретизации, детализации реформ на местах будет способствовать получению важных обратных сигналов и своевременному корректированию реформы. Результат реформы должен выразиться в увеличении возможностей для населения свободно определяться с собственным саморазвитием. Заметим, что такое саморазвитие нередко зависит от местных лидеров, местной элиты – уважаемых и авторитетных людей. Именно они являются интерпретаторами реформ и их проводниками в сельскую жизнь, они подают пример и фактически обучают население местному самоуправлению, посильному участию в судьбе своей деревни, своего края. Как правило, на селе подобного рода лидеры – это руководители местных государственных и частных предприятий, а также специалисты бюджетной сферы, прежде всего, образования и медицины. И для лидеров, и для населения важно, чтобы возможности местного самоуправления не только декларировались, но и реализовывались. Как сказал один из респондентов, «народ требует: ты мне там хоть чего говори, но ты мне скажи, я буду жить лучше конкретно или не буду?»

74

«С 1999 г. в селе Наровчат Пензенской области существует общественная организация «Наровчатское землячество». Эта организация объединяет выходцев из села, желающих оказать своим землякам помощь в решении социально-экономических проблем, поддержать развитие местной культуры. Интеллект, знание и опыт членов землячества сельская администрация считает своим главным и бесценным капиталом». Из выступления главы Наровчатского поселения Ивана Бормотова на межрегиональной научно-практической конференции «Развитие местной демократии и самоуправления в субъектах РФ».

Механизмы гражданского участия как раз и создают основу для учета местной специфики, для укрепления ростков саморазвития, в конечном итоге – для реализации заложенных в законе возможностей создания эффективного самоуправления в сельских поселениях.

Заинтересовано ли население в самоуправлении?

Предпосылки и ограничения самоорганизации сельского населения Татьяна Нефедова, д.геогр. н., Институт географии РАН В годы советской власти главной структурообразующей единицей на селе были сельскохозяйственные предприятия. Кризис сельскохозяйственной отрасли поставил сельских жителей в тяжелую ситуацию. Хозяйственная самоорганизация населения при кризисе предприятий нарастает не линейно. Самоорганизация угнетается при крайних состояниях: и когда предприятие в силе и продолжает оставаться главным организатором жизни в данной местности, и когда оно бедствует. В последнем случае создается самая сложная ситуация, так как население продолжает рассчитывать на его помощь, а получить с него уже нечего. Тогда растет занятость населения в индивидуальном сельском хозяйстве, на сборе дикоросов, в несельскохозяйственных видах деятельности. Самозанятость стала одним из выходов из тупика сельской безработицы, но она перспективна только в том случае, если хозяйство не балансирует на уровне минимального самоснабжения, а приносит доход. Рост самоорганизации в сельском сообществе имеет определенные ограничения, прямой зависимости между состоянием местной экономики и уровнем самоорганизации не просматривается. Ограничения в самоорганизации вызваны прежде всего сильной депопуляцией сельской местности – результатом не только демографических катастроф ХХ века, но и неизбежного демографического перехода и быстрой урбанизации. Многие районы, особенно в Нечерноземье, только за последние полвека потеряли 2/3 и более сельского населения. Поскольку уезжали в города самые активные, десятилетиями шел своеобразный отрицательный отбор. Там, где потери

населения были слишком велики, сформировалась своеобразная сельская среда, где преобладают старики и остальное сильно пьющее, уже нетрудоспособное население. Социальная деградация идет рука об руку с экономической. Предприятия и в советское время держались в районах депопуляции на огромных дотациях. Сейчас они пришли в полный упадок. Такая среда продолжает выталкивать молодежь, которую не заманишь туда ни рабочими местами, ни зарплатами. Эта среда не подходит и предпринимателям: нет надежных рабочих. Ситуация несколько лучше в тех селах, где имеется успешное сельскохозяйственное предприятие, обеспечивающее людей работой и поддерживающее их собственные хозяйства, в селах с сохранившимися традициями народных промыслов, в национальных селах. Но даже если не происходит социальной деградации, психологические изменения сельских жителей за годы советской власти были очень велики. У населения преобладает адаптивное приспособительно-пассивное поведение (это характерно практически для всех постсовеских стран). Ограниченность притязаний и недоверие к власти, бороться с которой можно было только глухим саботажем ее решений, во многом и сейчас определяют поведение большинства сельских жителей. Они не изжили также психологию наемных работников: если нет работы по найму, значит, ее как бы нет вообще, и человек ощущает себя брошенным государством, даже если свое хозяйство дает доход. Недаром значительная часть фермеров – это бывшие руководители и специалисты агропредприятий. И это несмотря на то, что в большинстве районов, кроме пригородов больших городов, население имеет почти неограниченные возможности землепользования.

75

Заинтересовано ли население в самоуправлении?

Согласно данным Росстата в 2004 г. за чертой бедности проживало 17,6% населения. При этом сельское насеелние составляет 27% , а из общего числа бедных на селе проживают 37% и крайне бедных – 51%, таким образом, бедное и крайне бедное население в большей степени концентрируется на селе. Реакция социальной среды на рост хозяйственной активности и самоорганизации сельского сообщества зависит от ряда факторов. Прежде всего от административного статуса и размера поселения. Казалось бы, чем оно крупнее, тем разобщеннее его население, тем затруднительнее его самоорганизация. Однако в небольших деревнях при сильной зависимости от мнения односельчан сопротивление среды любой активизации граждан очень велико. Влияет и географическое положение (консерватизм населения нарастает с севера на юг и от пригородов к периферии), и открытость региона притоку переселенцев (например, в южных регионах Поволжья, где охотнее принимают мигрантов, чем в Черноземье, больше простора индивидуальной и общественной инициативе). По мере того, как крупные предприятия теряли свои организационные функции, на селе спонтанно формировались зачатки местного самоуправления. Однако наше общество (причем не только в селах, но и в городах) оказалось не готово к низовой самоорганизации. Оно все еще нуждается в некотором посреднике между человеком и государством, официальном «начальнике», который «заботится» о населении. Роль такого посредника спонтанно начинали выполнять привычные низовые административные ячейки – сельсоветы, взявшие на себя часть функций организации сообщества. В некоторых районах, где крупные предприятия находятся в тяжелом кризисе, сформировались своеобразные административные общности, отчасти напоминающие общинно-волостное самоуправление. О судьбе сельской общины в России можно говорить много. Но важнее понять, что возвращение к традиционной общинной коммунальности уже невозможно именно из-за отсутствия самого сельского общества, особенно в этнически русских районах.

76

Сельские администрации, к которым в последнее время переходило все больше хозяйственных и других функций, не могли полностью заменить колхозы: у них меньше экономических ресурсов и организационного опыта. А обычные собрания населения, именуемые старинным словом «сходы», проводимые, как правило, по инициативе тех же сельских администраций, очень редко выполняют организующие функции, например, по благоустройству территории. Поэтому население, боясь остаться один на один с государством, и тянется до сих пор к привычному защитнику-колхозу, даже если он не платит зарплату деньгами. Таким образом, предлагаемые властью в новом законе схемы для расширения низовой самоорганизации ложатся на довольно ненадежный фундамент. Для того чтобы активнее развивалось местное самоуправление и гражданское общество, необходимо формирование среднего слоя, который остается слабым местом в русской культуре. В современной деревне такой слой формируется из фермеров (наиболее успешные фермеры берут на себя и социальные функции), семей, ведущих товарные хозяйства, сельской интеллигенции, иногда – из дачников. Но дело не только в людях. Сами изменения в управлении бюджетными ресурсами на местах сталкиваются с множеством проблем. При теневой сельской экономике, когда и предприятия, и фермеры активно применяют схемы, занижающие налоги, а иных поступлений, кроме мизерного земельного налога и пары торговых точек, нет, открытым остается вопрос о доходах муниципальных образований и их способности выполнять возлагаемые на них финансовые обязательства. В этой объективно непростой ситуации проект «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» вполне актуален.

Заинтересовано ли население в самоуправлении?

Анализ нормативно-правовой базы на разных уровнях позволил консультантам проекта проанализировать достоинства и недостатки современного разграничения полномочий и финансирования субъектов РФ, районов и поселений и их взаимодействия: тех, что реально существуют, и тех, что предлагаются в законе о местном самоуправлении. Исходя из обшей ситуации соотношения финансовых и административных функций на разных уровнях управления, сделана попытка выделить ту часть проблем, которые могут решаться на муниципальном уровне, и дать на этот счет конкретные рекомендации. Не менее важен мониторинг финансирования насущных бюджетных услуг – образования, здравоохранения, благоустройства. Первое имеет значение в связи с депопуляцией и большим количеством малокомплектных школ в сельской местности. Угрозы перейти на подушевое финансирование обрекают на закрытие 2/3 сельских школ, что еще больше будет способствовать выталкиванию молодежи в город. Важность исследования здравоохранения вытекает из значительной доли пожилых людей, высокой алкоголизации населения, низких показателей здоровья сельских жителей в целом. Так, уровень младенческой смертности в сельской местности выше, чем в городах на 14%, а смертность детей до 5 лет – на 25%. Все это требует внимания и финансирования, выходящего за рамки местных бюджетов. А уж трудоемкое и затратное благоустройство часто было не под силу и прежним колхозам, и даже районам. Еще в советское время финансовые ресурсы на благоустройство нередко «выбивались» региональными лидерами у центральных властей. И сейчас дороги ужасны, особенно внутри поселений (между поселениями дороги в 1990-х гг. в ряде регионов стали лучше благодаря дорожным фондам).

Важным направлением проекта стало повышение социальной активности граждан путем реализации хорошо зарекомендовавшей себя в других странах модели фондов местных сообществ. Фонды аккумулируют как локальные ресурсы, так и внешние (благотворительные взносы международных организаций, компаний, частных лиц, иногда региональных бюджетов) и распределяют их на конкурсной основе. Фонды уже работают в 20 регионах России и готовы финансировать часть социальных нужд населения. В проекте также реализована программа подготовки муниципальных консультантов, призванных оказывать помощь в решении вопросов самоуправления непосредственно в сельских поселениях. Их задача – выявить и обучить наиболее инициативное и дееспособное население участию в развитии своего села. Очевидно, что квалифицированная консультационная помощь была бы полезна жителям села не только на пилотных территориях проекта. Исследования, проведенные в проекте, показали, как непросто для жителей села адаптироваться к экономическим и социальным переменам в стране. Они также указали на определенный разрыв в приоритетах власти и населения на местах. Местных жителей пока еще не особенно интересуют институциональные изменения (многие и не слышали о новом законе о местном самоуправлении), они нередко совершенно индифферентны к общим рассуждениям о бюджетах муниципалитетов и его доходах. Но зато их очень волнуют проблемы дорог, транспорта, водопровода, оплаты электроэнергии, занятости молодежи, сохранения малокомплектных школ, детских садов, спортивных площадок и т.п. И проект дал людям понять, насколько решение насущных проблем связано с их гражданской активностью, с участием в бюджетном процессе и определении приоритетов развития их родного поселения.

77

Рекомендации проекта органам власти Для повышения эффективности местного самоуправления проект предлагает следующую систему мер, максимальный результат от применения которых достигается при их комплексном использовании : Задача

Характеристика/текущее состояние

Стратегическое планирование социально-экономического развития сельских территорий/определение приоритетов развития

Отсутствие федеральной/региональных/ районных стратегий развития сельских территорий

Предлагаемый проектом механизм решения Разработка стратегических планов социально-экономического развития сельской местности; планы создаются по принципу «снизу вверх», регулярно обновляются и при необходимости исправляются при общественном участии; Рабочие группы следят за достижением результатов, обозначенных четко и доведенных до сведения общественности Для повышения эффективности планирования/решения вопросов, обозначенных населением как приоритетные. Региональные/районные администрации приглашают экспертов, выводы и рекомендации которых доступны общественности и также подлежат открытому обсуждению. Используются методы управления, ориентированного на результат

Управление муниципальными финансами/эффективность и результативность бюджетных расходов, прозрачность бюджетного процесса

Несоответствие расходных обязательств сельских муниципальных образований и их финансового обеспечения

Переход к планированию бюджетных расходов, основанному на принципах управления по результатам Составление реестров расходных обязательств сельских муниципальных образований

Отсутствие обоснованных критериев оценки потребностей и Создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов расходных обязательств и сельских Поиск и привлечение дополнительных бюджетных и внебюджетных поселений источников финансирования А) создание фондов местного сообщества/социальных фондов, Непрозрачность бюджетного землячеств процесса Б) создание благоприятных условий для развития несельскохозяйственного бизнеса на селе, диверсификация сельской Отсутствие возможности экономики публичного мониторинга В) развитие проектной культуры для получения бюджетных/внебюджетных средств и для достижения приоритетных целей развития поселений Отсутствие стабильных собственных источников доходов и дотационность бюджетов сельских Районные/региональные администрации поощряют местные инициативы в решении социальных и экономических задач и создают муниципальных образований возможность для использования внебюджетных средств путем создания грантовых программ/социальных фондов, а также других форм поддержки местных инициатив на основе совместного финансирования Качество бюджетных услуг

78

Отсутствие критериев и стандартов Разработка и реализация планов повышения качества услуг на уровне поселений. План повышения услуг составляется ежегодно. Он выражает качества бюджетных услуг идеи и цели стратегии развития, создается и реализуется с гражданским участием, при экспертной поддержке, периодически обсуждается и при необходимости пересматривается, ведется его общественный мониторинг по заранее заданным общеизвестным параметрам

Рекомендации проекта органам власти

Мониторинг социальноэкономического развития сельских территорий / муниципальная статистика

Отсутствие системной муниципальной статистики

Системное изменение методов и целей сбора муниципальной статистики: статистика собирается, обрабатывается и публикуется не только и не столько для ведомственного контроля, сколько для информации граждан об успешности работы местной администрации в оказании услуг и эффективности использования бюджетных средств, сравнения достижений социально-экономического развития между поселениями и районами Муниципальная статистика открыта для общественного доступа Обеспечение более полного охвата статистическим учетом муниципального имущества: завершение процесса разграничения собственности между уровнями поселения, района и региона/ инвентаризация объектов муниципальной собственности

Подготовка муниципальных кадров

Создано более 10000 новых сельских муниципальных образований Дефицит профессиональных кадров на селе Слабость гражданского общества

Обучение сельских муниципальных консультантов/создание региональных консультационных служб Разработка системных образовательных программ, методических материалов/повышение квалификации муниципальных кадров Создание на селе информационных центров, имеющих базу данных экспертов и фирм, способных оказать помощь как в формальной (административной, юридической) организации управления, так и по вопросам оказания услуг/диверсификации местной экономики (например, образование, здравоохранение, сельский туризм, создание малых предприятий в отраслях, для развития которых имеются наиболее оптимальные условия на конкретной территории). Районным/региональным органам власти рекомендуется оказывать поддержку и софинансирование при создание таких центров Обучение молодежи, введение факультативных курсов по МСУ в школах Расширение межмуниципального сотрудничества, в том числе для привлечения квалифицированных кадров

Преодоление информационной изоляции сельских поселений

Из-за географической удаленности Обучение использованию современных средств связи для обмена и неразвитости электронных информацией и обучения, создание сайтов о поселении с системой коммуникаций сельские поселения обратной связи не имеют доступа к информации о развитии самоуправления на других Широкое распространение лучших практик, в том числе через СМИ территориях, являются искусственно Создание региональных/национальных ассоциаций участие в закрытыми сообществами, что международных ассоциациях, конференциях на которых обсуждаются тормозит их развитие значимые для развития села темы (например, сельский туризм, создание условий для развития сельской молодежи и т.д.) Региональным/районным администрациям поощрять и софинансировать поездки по обмену опытом по конкретным вопросам управления с проведением последующих информационных конференций/дискуссий

Нормативная база местного самоуправления/ правовое обеспечение деятельности МСУ

Дефицит правового обеспечения деятельности сельских муниципальных образований Недоступность юридических консультаций для многих сельских жителей

Поддержка сельских поселений с помощью системы правового консультирования на районном и региональном уровне Распространение методических рекомендаций по приведению нормативно-правовой базы сельских поселений в соответствие с требованиями нового законодательства Техническое обеспечение доступа органов МСУ к базам данных правовой информации Разработка законодательных процедур согласования позиций, разрешения споров и разногласий между органами государственной власти и органами МСУ Региональным/районным администрациям рекомендуется поощрять и софинансировать (например, оказывать помощь с транспортом) работу prо bonо дипломированных юристов, особенно адвокатов; следует учитывать, что особенно востребованы консультации по таким вопросам, как регистрация собственности, льготы пенсионерам.

79

Структура и сполнители проекта Исполнитель проекта – СAF Россия Наталья Скрибунова, менеджер Любовь Овчинцева, менеджер Лариса Аврорина, консультант Татьяна Яковлева, администратор Елена Орлова, финансовый менеджер Юлия Чекмарева, старший юрист Фирмы-консультанты выполняли следующие компоненты Проекта: Планирование развития поселений, организация бюджетного процесса с гражданским участием, расширение предоставления услуг с учетом спроса населения – консорциум в составе: Институт города (США) , Институт городских исследований (Албания), Фонд «Институт экономики города» (Россия)

Марина Якутова, АНО «Центр правовой поддержки местного самоуправления» Савва Шипов, АНО «Центр правовой поддержки местного самоуправления» Ольга Савранская, АНО «Центр правовой поддержки местного самоуправления» Антонина Ковалевская, НП «Центр фискальной политики» Мария Гараджа, НП «Центр фискальной политики» Елена Никитина, НП «Центр фискальной политики» Михаил Дуганов, НП «Центр фискальной политики» Александр Никулин, Интерцентр Омар Азфар, Университет штата Мериленд (США) Тугрул Гургур, Университет штата Мериленд (США) Сельские муниципальные консультанты:

Правовая поддержка пилотных территорий – АНО «Центр правовой поддержки местного самоуправления» (Россия) Мониторинг финансирования бюджетных услуг – НП «Центр фискальной политики» (Россия) Мониторинг – IRIS Center при Университете штата Мериленд (США) , The Institute for Advanced Studies (Австрия), Лаборатория социальных исследований (Россия, МГУ) Эксперты проекта: Шерон Кули, Институт города (США) Риту Найяр-Стоун, Институт города (США) Зана Вокопола, Институт городских исследований (Албания) Сильвана Бракулла, Институт городских исследований (Албания) Сергей Никифоров, фонд Институт экономики города (Россия) Ольга Стрелец, фонд Институт экономики города (Россия) Надежда Сибатрова фонд Институт экономики города (Россия) Марина Маслова, фонд Институт экономики города (Россия) Дмитрий Жигалов, фонд Институт экономики города (Россия) 80

Светлана Башкирова Дмитрий Бусовиков Александра Визняк Александр Галкин Юрий Гордеев Александр Касьянов Анзаур Катбамбетов Гульнара Курмалеева Аслан Кушу Екатерина Лекомцева Сергей Литвин Александр Логвиненко Елена Лузина Юлия Маштакова Олег Некорыстнов Елена Титова Людмила Трушникова Ольга Операй Региональные партнеры проекта: Мариет Резцова, Ресурсный центр «Содействие», Республика Адыгея Нина Самарина. Фонд поддержки социальных инициатив «Содействие», г. Пермь Олег Шарипков, фонд «Гражданский Союз», г. Пенза,

Партнеры проекта – руководители администраций пилотных муниципальных образований:

Виляйский сельсовет, Наровчатский район Николай Петрович Тарасов

Пермский край

Пезенский муниципальный район Александр Сергеевич Крылов

Березовский муниципальный район Александр Анатольевич Пономарев

Васильевский сельсовет, Пензенский район Вера Викторовна Задорожная

Березовское сельское поселение, Березовский район Игорь Иванович Чайкин

Засечный сельсовет, Пензенский район Василий Васильевич Соболев

Сосновское сельское поселение, Березовский район Василий Иванович Асанов Переборское сельское поселение, Березовский район Сергей Николаевич Кобелев

Ленинский сельсовет, Пензенский район Раиса Сергеевна Горячкина Никольский муниципальный район Михаил Васильевич Кузнецов Владимир Михайлович Умнов Ахматовский сельсовет, Никольский район Александр Иванович Авдеев

Осинский муниципальный район Сергей Иванович Романов Александр Адольфович Охорзин

Ночкинский сельсовет, Никольский район Николай Иванович Сергеев

Крыловское сельское поселение, Осинский район Яков Викторович Лузянин

Керенский сельсовет, Никольский район Владимир Иосифович Журавлев

Новозалесновское сельское поселение, Осинский район Любовь Дмитриевна Гордеева

Республика Адыгея

Оханский муниципальный район Андрей Иванович Зубриков Андреевское сельское поселение, Оханский район Вера Александровна Болотова

Майкопский муниципальный район Николай Петрович Янушкевич Красноульское сельское поселение, Майкопский район Татьяна Викторовна Плотникова

Беляевское сельское поселение, Оханский район Наталья Михайловна Окулова

Даховское сельское поселение, Майкопский район Григорий Анатольевич Бородкин

Таборское сельское поселение, Оханский район Анатолий Николаевич Пирожков

Красногвардейский муниципальный район Мурат Измаилович Кудаев

Пензенская область

Садовское сельское поселение, Красногвардейский район Виктор Николаевич Топчилов

Наровчатский муниципальный район Александр Викторович Водопьянов Татьяна Ивановна Байчерова Скановский сельсовет, Наровчатский район Татьяна Николаевна Терешкина Суркинский сельсовет, Наровчатский район Владимир Петрович Никишов

Уляпское сельское поселение, Красногвардейский район Беслан Денисович Докумов Хатукайское сельское поселение, Красногвардейский район Юсуф Базетович Алкашев

81

Приложение. Карты пилотных территорий проекта

CAF (Charities Aid Foundation) – один из крупнейших международных благотворительных фондов, основан в Великобритании в 1924 г., имеет сеть представительств на всех континентах. Патрон CAF – Его Королевское Высочество Принц Филипп, герцог Эдинбургский. С самого начала работы в России в 1993 г. мы направляем свои усилия на создание благоприятной среды для филантропии. Это означает, что мы выступаем с предложениями по улучшению законодательства о благотворительности и налаживанию конструктивного диалога благотворительного сообщества с органами власти. Работая в этом направлении, мы реализовали ряд собственных инициатив и принимали участие в коалиционных проектах, в том числе в составе российского Форума доноров. CAF выступил одним из инициаторов общенациональной кампании «2006 – Год благотворительности в России». Прямым результатом наших совместных усилий стало улучшение климата для развития благотворительности через принятие правительством необходимых нормативных актов, регулирующих деятельность некоммерческого сектора. В 2005 – 06 гг. мы работали по четырем масштабным программам, направленным на создание благоприятной среды для филантропии. Это программа «Развитие диалога между гражданским обществом и государством» в рамках Европейской инициативы в области демократии и прав человека, проект «Объединение гражданского сообщества для реформирования системы налогообложения некоммерческого сектора», поддержанный USAID, проект Всемирного банка «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» и программа «Диалог», осуществляемая в консорциуме с IREX. Мы открыты к сотрудничеству с организациями гражданского общества и всеми теми, кто заинтересован в развитии в России эффективной благотворительности. Свяжитесь с нами по телефону +7(495)792 5929 или по электронной почте cafrussia@cafrussia.ru CAF в Интернете: www.cafrussia.ru, www.cafonline.org.

Филиал «Чаритиз Эйд Фаундейшн» в РФ (CAF Россия) РФ, Москва, 129009, ул. Тверская, д. 24/2, стр.1, подъезд 3, этаж 5 Т: + 7 (495) 792 59 29 F: +7 (495) 792 59 86 E: cafrussia@cafrussia.ru W: www.cafrussia.ru, www.cafonline.org Регистрационный номер Британской комиссии по благотворительности 268369

ВСЕМИРНЫЙ БАНК